Der Vermittlungsausschuß: Verfassungsgrundlagen und Staatspraxis. Eine Untersuchung der parlamentsrechtlichen und verfassungspolitischen Bedeutung des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes unter besonderer Berücksichtigung seiner Verfahrenspraxis [1 ed.] 9783428449415, 9783428049417

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Ekkehart Hasselsweiler

/ Der Vermittlungsaueschuß

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 397

Recht

Der Vermittlungsausschuß Verfassungsgrundlagen

und

Staatspraxis

Eine Untersuchung der parlamentsrecbtlichen und verfassungspolitischen Bedeutung des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes unter besonderer Berücksichtigung seiner Verfahrenspraxis

Von D r . E k k e h a r t Hasselsweiler

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1981 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1981 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 04941 1

Vorwort Die Arbeit wurde i m Februar 1981 von der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn als Dissertation angenommen. Sie behandelt eine terra incognita der Legislatur nach dem Grundgesetz. Das Verfahren des Vermittlungsausschusses nach Art. 77 Abs. 2 GG vollzieht sich infolge seines Entweichens aus dem Rahmen herkömmlicher formalisierter Willensbildungsprozesse der Verfassung und der regelungsdichten Geschäftsordnungen i m verfassungsrechtlichen und staatspraktischen Arkanbereich. Die nachfolgenden Erörterungen sollen einen Beitrag leisten zur Aufhellung dieses Verfahrens durch eine rechtssystematische Erfassung des Vermittlungsausschusses sowie eine Aufklärung der Verhandlungspraxis und deren Dokumentation. Herr Professor Dr. Fritz Ossenbühl, Direktor des Instituts für öffentliches Recht der Universität Bonn, hat das Thema der Arbeit angeregt und ihren Fortgang stets wohlwollend und nachdrücklich gefördert. Die Gespräche während der Entwicklung der Arbeit, insbesondere i n seinem 1979 und 1980 abgehaltenen Doktorandenseminar, waren fordernd, anspornend, und lehrreich. Hierfür sage ich i h m besonderen Dank. Herr Dr. Wolfgang Löwer, Wissenschaftlicher Assistent am Institut für öffentliches Recht i n Bonn, hat durch seine Gesprächsbereitschaft, viele weiterführende Hinweise und Ermunterungen sehr zum Gelingen der Arbeit beigetragen. Auch i h m danke ich sehr für sein Interesse und seine Anteilnahme. Nahezu alle ordentlichen und stellvertretenden Mitglieder des Vermittlungsausschusses, aber auch viele seiner ehemaligen Mitglieder haben m i r Auskünfte über ihre Tätigkeit und über die Ausschußpraxis gegeben. Ohne ihr auch i n Zeiten angespannter parlamentarischer Arbeit bewiesenes Entgegenkommen und ihre Informationsbereitschaft hätte die Arbeit nicht beendet werden können. Die Mitarbeiter des Ausschußstabes beim Deutschen Bundesrat, insbesondere Herr Ministerialdirektor a. D. Dr. Walter Dehrn, Herr Regierungsdirektor a. D. Philipp Drodt und Herr Ministerialrat Dr. Wilhelm Opfermann sowie Frau E. Hamann und ihre Mitarbeiter von der Verwaltung des Bundesrates — Bibliothek und Archiv — haben m i r ein

VI

Vorwort

umfangreiches Quellenstudium ermöglicht und zahlreiche wichtige Auskünfte erteilt. Allen, die diese Arbeit gefördert haben, danke ich herzlich für Unterstützung, K r i t i k und Zuspruch. Bonn, A p r i l 1981 Ekkehart

Hasselsweiler

Inhaltsverzeichnis 1. T e i l Entstehung und verfassungsrechtliche Stellung des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 G G A . Normative Grundlage

1

B. Historische E n t w i c k l u n g u n d Parallelen i n anderen Staatenlegislaturen

2

I . Vorläufer des Vermittlungsausschusses i n der deutschen V e r fassungsgeschichte des X I X . Jahrhunderts

2

1. Bundesverfassungen

3

a) Entbehrlichkeit von Vermittlungsgremien i n den deutschen Bundesverfassungen von 1815, 1849 u n d 1866

3

b) Ausgleichsmechanismen nach der R V 1871

5

aa) Z u m Verhältnis von Bundesrat u n d Reichstag bb) Der Ausgleich zwischen Bundesrat u n d Reichstag nach A r t . 5 der R V 1871

5

c) Besonderheiten des österreichischen Verfassungssystems i m H i n b l i c k auf parlamentarischen Selbstausgleich

7

aa) Die duale Verfassungsordnung bb) Der Selbstausgleich i m österreichischen Reichsrat 2. Einzelstaatsverfassungen

5

7 8

des deutschen Konstitutionalismus

9

a) Parlamentarische Harmonisierungsgremien i n den norddeutschen Hansestädten

10

aa) H a m b u r g bb) Bremen u n d Lübeck b) Vermittlungsausschüsse i n ständestaatlichen Verfassungen aa) bb) cc) dd) ee) ff) gg)

10 11 12

Hannover Sachsen Hessen Kurhessen Nassau Württemberg Baden

12 13 13 14 14 14 14

c) Zwischenergebnis

15

VIII

Inhaltsverzeichnis I I . Mögliche L e i t b i l d f u n k t i o n der Weimarer Reichsverfassung von 1919 1. Ausgleichsmechanismen i n der W R V 1919

15 16

a) Das Verhältnis von Reichstag u n d Reichsrat nach A r t . 74 WRV b) Stellenwert des Einspruchs nach A r t . 74 W R V i n der V e r fassungswirklichkeit c) Devolutives Veto als Möglichkeit zum parlamentarischen Selbstausgleich I I I . Die Conference Committees i m amerikanischen Kongreß L e i t b i l d f ü r den Vermittlungsausschuß

16 17 18

als 19

1. Vorläufer i m englischen Parlament bis zum 17. Jahrhundert

19

2. Übertragung des „Conference"-Prinzips auf die neuenglischen Kolonien u n d seine Übernahme durch den amerikanischen Kongreß

21

a) Die Entstehung der Conference Committees, ihre Aufgaben u n d Verfahrensgrundlagen b) Die Einberufung der Conference Committees c) Die Bedeutung des personalen Faktors d) Äußere Einflußfaktoren auf das Kompromißverfahren e) Der Einfluß der E x e k u t i v e f) Weisungsabhängigkeit u n d Auftragsbindung der Konferenzteilnehmer 3. Conference Committees u n d Vermittlungsausschuß

21 24 25 26 27 27 31

I V . Z u r Entstehung des A r t . 77 Abs. 2 GG

31

C. Der Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten des G r u n d gesetzes I. Z u m A u f t r a g des Ausschusses (Einführung)

35 35

1. V e r m i t t l u n g als obligatorischer Selbstausgleich

35

2. Das politische Element des Einigungsvorschlags

36

a) Z u m Wesen des Einigungsvorschlags

36

aa) Politischer Kompromiß als Bedingung f ü r die Durchsetzung des Vermittlungsergebnisses bb) Motivbildende F u n k t i o n des politischen Kompromisses b) Politisches Gleichgewicht Katalysator der Einigung

im

Vermittlungsausschuß

als

I I . Z u r Rechtsnatur des Vermittlungsausschusses a) Abgrenzung nach Aufgabenbereichen b) Abgrenzung nach Verfahrenskompetenzen als

selbständiges

38 39

1. Vermittlungsausschuß u n d parlamentarische Fachausschüsse

2. Der Vermittlungsausschuß organ?

37 38

39 39 40

Verfassungs-

3. Die besondere Organstellung des Vermittlungsausschusses . .

41 43

Inhaltsverzeichnis a) Herkömmliche

Definitionsversuche

43

b) Verwertbarkeit dieser Einordnungen

44

I I I . Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses

44

1. Gesetzesbeschluß u n d Anrufungsbegehren als Dispositionsrahmen f ü r Änderungen, Ergänzungen u n d Streichungen i m Vermittlungsverfahren

45

a) Politischer M i t t e l w e g u n d Extrempositionen der V e r m i t t lung

46

b) Möglichkeit einer formelhaften Abgrenzung

47

c) Sachlicher Zusammenhang von Anrufungsbegehren u n d Einigungsvorschlag aa) Schrifttum u n d Staatspraxis zu den Grenzen des Sachzusammenhangs bb) Vermittlungsauftrag u n d Staatspraxis cc) Die Mißbrauchsmöglichkeit als äußerste Grenzlinie . .

48 49 49

d) Die Schemenhaftigkeit der Sachzusammenhangsformel . . .

50

2. Das Anrufungsbegehren auf Beseitigung eines Gesetzentwurfs als Dispositionsschranke der V e r m i t t l u n g

50

a) Destruktionswille fungsorgans

u n d Konstruktionsauftrag

des

Anru-

b) Teiländerungen bei Beseitigungsanrufung 3. Dispositionsfreiheit des Vermittlungsausschusses bei „Offener Anrufung" a) Die Möglichkeit der offenen A n r u f u n g durch den Bundesrat b) Die Offene A n r u f u n g durch Bundestag u n d Bundesregierung aa) Z u r Anrufungsmöglichkeit von Bundestag u n d B u n desregierung bb) Die Offene A n r u f u n g durch den Bundestag cc) Die Offene A n r u f u n g durch die Bundesregierung

47

51 52 52 52 53 53 54 56

4. Die A u f t e i l u n g von Gesetzentwürfen i n eine Mehrzahl neuer Einzelgesetze

56

a) Die A u f t e i l u n g i n mehrere gleichartige Gesetzentwürfe

57

b) Die A u f t e i l u n g eines Zustimmungsgesetzes i n ein E i n spruchs· u n d ein Zustimmungsgesetz 57 aa) Gesetzesteilung u n d Einheitsthese 58 bb) Einheitsthese u n d Staatspraxis 59 cc) Die Bedeutung des Beschlusses nach A r t . 77 I GG 60 dd) Die Stufensystematik des A r t . 77 GG 61 ee) Konsequenzen der Stufensystematik des A r t . 77 GG f ü r die Mitwirkungsrechte des Bundesrates 62 (1) Die besondere Sicherungsfunktion des Beschlusses nach A r t . 77 I GG 63 (2) Kontrollüberlegung anhand der Gegenansicht der Staatspraxis 63

X

Inhaltsverzeichnis c) Zwischenergebnis

64

5. Die Kommentierung u n d Sicherung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzentwurfs durch den Vermittlungsausschuß

65

6. Die Berichtigungskompetenz des Vermittlungsausschusses

66

a) Materiellrechtliche

..

Korrekturen

66

b) Formelle K o r r e k t u r e n

67

7. V e r m i t t l u n g bei parlamentarischen u n d interkameralen V e r fahrensfragen

68

8. Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses i m Lichte des Unverrückbarkeitsprinzips

70

9. Ergebnis

71

I V . Vermittlungsausschuß u n d Diskontinuität des Bundestages

72

V. Vermittlungsausschuß u n d Öffentlichkeit

73

1. Der Begriff der „Öffentlichkeit" u n d ihre Ausformung i n der Parlamentspraxis

74

a) Die Sitzungsöffentlichkeit

75

b) Die Berichterstattungsöffentlichkeit aa) Amtliche Berichterstattung bb) Nichtamtliche Berichterstattung

76 76 78

2. Die staatsrechtliche Verankerung des Öffentlichkeitsgrundsatzes

79

a) Historische Dimension der Parlamentsöffentlichkeit

79

b) Parlamentsöffentlichkeit u n d Grundgesetz aa) Parlamentsöffentlichkeit als Grundlage für das I n s t i t u t der freien W a h l der Volksvertretung bb) Parlamentsöffentlichkeit als Ausformung der I n f o r mationsfreiheit cc) Das Transparenzgebot als Begründungsalternative einer Publizitätspflicht f ü r das Vermittlungsverfahren dd) Die K o n t r o l l f u n k t i o n der Parlamentsöffentlichkeit . . .

81

84 86

3. Der Vertraulichkeitsgrundsatz i m Vermittlungsverfahren als F u n k t i o n des gewandelten Systemprofils des demokratischen Parlamentarismus

87

a) Der Arbeitsauftrag des Vermittlungsausschusses

publizitätshindernde

Gesichtspunkte

83

87

b) Publizitätslegitimierende W i r k u n g von Parteienstaatlichkeit u n d Arbeitsparlamentarismus aa) Parteienstaatlichkeit u n d Legitimationsfunktion der Öffentlichkeit bb) Arbeitsparlamentarismus u n d K o n t r o l l f u n k t i o n der Öffentlichkeit cc) A u s w i r k u n g e n des gewandelten Systemprofils auf das Vermittlungsverfahren c) Zusätzliche Staatspraxis

82

der

90 90 91 92 93

Inhaltsverzeichnis V I . Vermittlungsausschuß u n d Interessenverbände

94

1. Das Verhältnis von Staat u n d Partikularinteressen aus historischer Sicht

95

2. Die Stellung der Interessenverbände nach dem gegenwärtigen Staatsverständnis

96

3. Interessenverbände u n d Gesetzgebungsprozeß

97

a) L e g i t i m i t ä t u n d P r a k t i k a b i l i t ä t von Experteneinfluß Verbändepolitik i m Vermittlungsausschuß b) Staatspraktische Einflußkanäle

und

c) Der Mitgliedswechsel als Einfallstor für den Verbändeeinfluß auf den Vermittlungsausschuß V I I . Vermittlungsausschuß u n d Gesetzgebungsnotstand

97 98 99 99

1. Gesetzgebungsnotstand als Symptom einer Parlamentskrise 2. Mögliche Aufgabenstellung des Vermittlungsausschusses Gesetzgebungsnotstand

im

99 100

3. Z u r Durchführung einer besonderen politischen V e r m i t t l u n g i m Notstandsfall 102 4. Bedeutung der außerparlamentarischen Bewältigung der N o t standslage 103

2. T e i l Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens A . Allgemeiner T e i l : Stellung u n d Bedeutung der Rechtsquellen zum Vermittlungs verfahr en 104 I . Verfassungsrechtliche A r t . 77 I I G G

Bestimmungen f ü r

das Verfahren

nach

104

I I . Einfluß der Geschäftsordnungsvorschriften von Bundestag, B u n desrat u n d Bundesregierung auf das Vermittlungsverfahren . . . 105 I I I . Z u r Bedeutung schusses

der

Geschäftsordnung

des

Vermittlungsaus-

106

1. Historische Entwicklung der G O / V A

106

2. Die Konzeption der „kleinen Geschäftsordnung"

108

3. Stellung u n d Rechtsnatur der G O / V A

109

a) Die Stellung der G O / V A i m Verhältnis zu den Geschäftsordnungen von Bundestag u n d Bundesrat 109 b) Betrachtungen zur Rechtsnatur der G O / V A vor dem H i n tergrund der Rechtsnaturproblematik der parlamentarischen Geschäftsordnung 111 aa) Verordnungstheorien 112

XII

Inhaltsverzeichnis (1) Rechts ver Ordnungen u n d Geschäftsordnung 112 (2) Verwaltungs ver Ordnungen u n d Geschäftsordnung 113 bb) Satzungstheorie cc) Entwicklung der staatsrechtlichen Vereinbarungstheorie (1) Der Rechtssatzcharakter der parlamentarischen Geschäftsordnung (a) Positivistischer Rechtssatzbegriff (b) Objektiver Rechtssatzbegriff (2) Gestaltungskraft u n d Geltungsreichweite der parlamentarischen Geschäftsordnung (3) Die staatsrechtliche Vereinbarung als Parlamentsrechtsquelle c) Die G O / V A als parlamentsrechtliche Vereinbarung 4. Nachgiebigkeit der G O / V A

114 119 119 119 121 123 126 129 131

a) Dispositivitätsgrundsätze der GO/BTag als L e i t k r i t e r i e n 131 b) Die Abdingbarkeit von Einzelvorschriften der G O / V A . . . 133 B . Besonderer T e i l : Ausgewählte Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens 134 I . Die Mitgliedschaft i m Vermittlungsausschuß

134

1. Die Mitgliederzahl

134

2. Die Vertretung Berlins

134

3. Die Stellvertretung

135

a) Persönliche Stellvertretung

135

b) Mehrfach-Stellvertretung

135

c) Zeitlich begrenzte Stellvertretung

136

4. Das Entsendungsverfahren i m Bundesrat

138

5. Das Entsendungsverfahren i m Bundestag

139

6. Ende der Mitgliedschaft

142

a) Bedeutung des § 4 GO/VA

142

b) Abberufungsregeln i n der Praxis des Vermittlungsausschusses 144 aa) Auswechseln von Mitgliedern u n d Stellvertretern . . . 144 bb) Ausnahmeregelung beim Wechsel von Landesregierungen 144 c) Bewertung des Verfahrens

145

I I . Der Vorsitz i m Vermittlungsausschuß

145

1. Alterspräsidium bei der Konstituierung des Ausschusses

145

2. Der Wechsel i m Vorsitz

146

3. Absprachen über die Reihenfolge der Vorsitzenden

147

Inhaltsverzeichnis I I I . Die Geschäftsführung des Vermittlungsausschusses

148

I V . Die Ladung des Vermittlungsausschusses

149

1. Frist u n d Zeitpunkt der Ladung

149

2. Anrufungsbeschluß als Ladungsvoraussetzung

150

3. Rechtzeitigkeit der Ladung

151

V. Einfache u n d qualifizierte Beschlußfähigkeit des Vermittlungsausschusses 153 1. Die Schutzwirkung der abgestuften Beschlußfähigkeit

153

2. Die Konzentrationswirkung der abgestuften Beschlußfähigkeit 155 V I . Die Unterausschüsse

156

1. Bedeutung der Einrichtung von Unterausschüssen

156

2. Gefahren der Unterausschußberatungen

157

3. Die Unterausschüsse i n der Praxis des VermittlungsVerfahrens 158 V I I . Die Teilnahme ausschußfremder Personen an den Beratungen des Vermittlungsausschusses 159 1. Die Teilnahme von Vertretern der Bundesexekutive

159

2. Die besondere Zulassung von Sachverständigen nach § 6 GO/ VA 161 3. Bewertung der Teilnahmerestriktionen V I I I . Beschlußfassung i m Vermittlungsausschuß schluß

162 und

Verfahrensab-

1. Besonderheiten auf der formellen Beschlußebene

163 164

a) Die Wiederholung ordnungsgemäßer Abstimmungen aa) Unverrückbarkeit des Votums u n d Abstimmungswiederholungen wegen Willensänderung bb) Herabstufende Umdeutung von Abstimmungen i n „Probeabstimmungen" cc) Wiederholung von Abstimmungen wegen zeitweiser Abwesenheit eines Ausschußmitgliedes dd) Wiederholung von Abstimmungen nach Anfechtung wegen I r r t u m s

165 166 169 169 170

b) Politische Opportunität bei der AbstimmungsWiederholung 171 2. Besonderheiten auf der materiellen Beschlußebene

171

a) Die Zählung der Sitzungen nach § 12 GO/VA

172

b) Die Problematik der „Blocksitzungen"

173

I X . Die Behandlung des Vermittlungsvorschlags i m Bundestag 1. Notifizierung u n d M i t t e i l u n g des Vermittlungsergebnisses 2. Beginn des Verfahrens i m Bundestag

176 . . 176 177

XI

Inhaltsverzeichnis a) Informelle Wiedervorlage nach Abschluß der V e r m i t t l u n g 177 b) Alternative Möglichkeiten zur Wiedervorlage

179

3. Das Beratungsverfahren i m Bundestag

180

4. Die A b s t i m m u n g i m Bundestag 181 a) Die Möglichkeit nachträglicher K o r r e k t u r des Einigungsvorschlags 182 b) Die gemeinsame A b s t i m m u n g nach § 10 I I I 1 GO/VA 183 X . Die Beschlußlage i m Bundesrat nach Abschluß der V e r m i t t l u n g 184 X I . Die Durchführung Gesetzentwurf

mehrerer Vermittlungsverfahren

zu einem

186

1. Möglichkeiten mehrmaliger A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses 186 2. Z u m Nutzen mehrmaliger A n r u f u n g schusses

des Vermittlungsaus-

3. Die Anrufungsfrist f ü r Bundestag u n d Bundesregierung

187 188

3. T e i l Der Vermittlungsausschuß in der Staatspraxis A . Methodische Vorüberlegungen I . Begrenzte Ergiebigkeit der Primärquellen I I . Methodenproblematik bei Untersuchungen zur Staatspraxis

191 191 193

1. Bedeutung der empirisch-politischen Betrachtung des V e r mittlungsausschusses 196 2. Angewandte empirische Erhebungsmethoden

197

B. A b l a u f des Vermittlungsverfahrens i n acht Stationen

200

I. Die Vorberatungsstation

200

1. Technisches Ingangsetzen des Vermittlungs verfahr ens

200

2. Vorabstimmungen nach Bänken

201

3. Vorberatungen der Parteien a) b) c) d)

Ort u n d Zeit der Vorberatungen Personelle Zusammensetzung der Vorberatungsgremien . . Ziel der Vorberatungen Einigungsdruck der Exekutive u n d der Parteien

201 201 201 203 204

I I . Erste offiziöse Kontakte zur Vorbereitung der Ausschußsitzung 205 I I I . Die erste Beratungsstation 1. F u n k t i o n der ersten Beratungsrunde

206 206

Inhaltsverzeichnis 2. Besonderheiten der zweiten Beratungsrunde

207

a) Sitzungsunterbrechung und getrennte Beratung der Parteienblöcke 207 b) Sitzungsunterbrechung u n d „Verkleinerter ausschuß"

Vermittlungs-

c) Ergebnis der Sitzungsunterbrechung

208 208

3. Z u r Rolle der Stäbe i n der Beratungsstation

208

a) Ausschußgeschäftsführung u n d Sekretariat b) Persönliche Stäbe u n d Parteienstäbe

209 209

I V . Ausschußexternes Zwischenverfahren

209

1. Sondierungen i m parlamentarischen R a u m

209

2. Rolle der öffentlichen Meinung

210

V. Die zweite Beratungsstation

210

V I . Die dritte Beratungsstation

211

1. Die dritte Beratungsstation bei aussichtslosen Vermittlungsvorhaben 211 2. Möglichkeiten weiterer Vermittlungsverfahren mungsgesetzen nach A r t . 77 I 4 GG

bei Zustim-

212

3. Formeller Abschluß der Beratungen i m Vermittlungsausschuß 212 V I I . Die politische Umsetzung des Einigungsvorschlags

212

1. I m parlamentarischen Raum

212

2. Entscheidungen der Länderkabinette

213

V I I I . Das formelle Abschlußverfahren i n Bundestag u n d Bundesrat .. 213 C. Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der V I . Wahlperiode des Bundestages 1969—1972 214 I. Gesetz über die Anpassung der Leistungen des Bundesversorgungsgesetzes (BVG). 1. Anpassungsgesetz — 1. A n p G K O V 216 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

216

2. Bewertung des Vermittlungs verfahr ens

218

I I . Drittes Gesetz zur Reform des Strafrechts (3. StRG)

218

1. Verlauf des Vermittlungs Verfahrens

218

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

219

I I I . Gesetz zur Änderung von Kostenermächtigungen, sozialversicherungsrechtlichen und anderen Vorschriften (Kostenermächtigungs-Änderungsgesetz) . 220 1. Verlauf des Vermittlungs Verfahrens a) Kostenermächtigung i m Justizvollzug

220 220

XVI

Inhaltsverzeichnis b) Kostenermächtigung i m Seelotswesen 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

221 221

I V . Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen B u n d u n d Ländern (FinausglÄndG) 222 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

222

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

223

V. Gesetz zum Schutz gegen F l u g l ä r m (FluglärmG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

224 224

2. Verfassungsrechtliche Prüfungskompetenz des Vermittlungsausschusses 225 3. Ausweitung u n d Ergänzung des Anrufungsbegehrens

225

a) Der IPA-Ergänzungsantrag zum Fluglärmgesetz 225 b) Hedaktionelle Veränderung des Anrufungsbegehrens 226 c) Präzisierend einengende Umformung des Anrufungsbegehrens 226 V I . Gesetz über Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindenverkehrsfinanzierungsgesetz — GVfG) 227 1. Gang des Vermittlungsverfahrens u n d Zwischenbewertung . . 227 a) § 9 G V f G — Finanzhilfen des Bundes nach A r t . 104 a GG . b) U m w a n d l u n g zweckgebundener Sonderzuweisungen nach §10 G V f G c) Verordnungskompetenzen für die Schutzbauerrichtung nach §12 G V f G d) Ergänzungen i m Rahmen der Gebietsklausel des § 15 G V f G 2. Z u r A u s w a h l des Berichterstatters

227 228 229 230 231

V I I . Gesetz zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes 1964 u n d zur Änderung des Gesetzes zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes 1964 v o m 24. 4.1967 (MineralölsteuerÄnderungsG) 232 1. Verlauf des Vermittlungs Verfahrens

232

2. Rückholmöglichkeit nach formellem Verfahrensabschluß

232

a) Rückholung vor Schluß der Aussprache b) Rückholmöglichkeiten nach erfolgter Schlußabstimmung . . aa) Z u r „Unverrückbarkeit des Votums" bb) Unverrückbarkeit bei „vorbereitenden Beschlüssen" . .

232 233 233 233

V I I I . Gesetz zur Anpassung verschiedener Vorschriften über die F i nanzbeziehungen zwischen dem B u n d u n d den Ländern an die Neuregelung der Finanzverfassung (Finanzanpassungsgesetz — FAnpG) 236 1. Erstes Vermittlungsverfahren

236

a) Die Erhöhung des Bundesanteils an den Kosten des Fernstraßenbaus nach A r t . 3 F A n p G 236

Inhaltsverzeichnis aa) Folgen eines verfrühten Vermittlungsvorschlags 237 bb) Informelle Ausschußdebatte vor der Schlußabstimmung 238 b) Die Bereinigung von Verwaltungskompetenzen nach A r t . 5 FAnpG 238 aa) Z u r Zulässigkeit von Sachanträgen außerhalb des A n rufungsbegehrens 239 bb) Die Zulassung von Experten zur Ausschußberatung . . 239 c) Das Scheitern des Vermittlungsverfahrens

240

2. Zweites Vermittlungsverfahren a) Verlauf des Vermittlungsverfahrens b) Bewertung des Vermittlungsverfahrens

240 240 ! . . 241

I X . Gesetz über Wein, L i k ö r w e i n , Schaumwein, weinhaltige Getränke u n d B r a n n t w e i n aus Wein (Weingesetz — WeinG) 243 1. Verlauf des Vermittlungs verfahr ens

243

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

244

X . Gesetz über städtebauliche Sanierungs- u n d Entwicklungsmaßnahmen i n den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz — StbFG) 245 1. Verlauf des Vermittlungs Verfahrens a) Bemessungszeitraum f ü r Entschädigungsleistungen nach §§ 23 I I , 41 V 1, 93 I I I StbFG b) Keprivatisierungspflicht f ü r Grundstücke nach § 25 StbFG c) Verpflichtung der Gemeinden zum Grundstücks-Zwischenerwerb nach § 54 I I I StbFG d) Steuerliche Aspekte des StbFG 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

245 245 246 247 248 249

a) Gründe f ü r die Ausschußverkleinerung 249 b) Rechtliche Vertretbarkeit der Einrichtung „ K l e i n e r V e r mittlungsausschüsse" 250 X I . Vierzehntes Gesetz über die Anpassung der Renten aus den gesetzlichen Rentenversicherungen sowie über die Anpassung der Geldleistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung (Vierzehntes Rentenanpassungsgesetz — 14. RAG) 253 1. Die lineare Anhebung des Rentenniveaus

253

2. Knappschaftsrentensteigerung

253

3. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

254

X I I . Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz — BAFöG) 254 1. Gang des Vermittlungsverfahrens

254

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

255

X I I I . Gesetz über die Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses an den Hochschulen (Graduiertenförderungsgesetz — GFG) 256 b Hasselsweiler

XVIII

Inhaltsverzeichnis 1. Die befristete Verschiebung der Kostenanteile

256

2. Einigung zur Verordnungsermächtigung außerhalb des A n rufungsbegehrens 258 X I V . E n t w u r f eines Gesetzes über Maßnahmen zur Verbesserung des Mietrechts u n d zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- u n d Architektenleistungen (Mieterschutznovelle 1971) 259 1. Erstes Vermittlungsverfahren a) b) c) d)

Geltungsbereich der Kündigungsvorschriften M a k l e r - u n d Architektenrecht Zweckentfremdung von Wohnraum Bewertung des Vermittlungsverfahrens

2. Zweites Vermittlungsverfahren a) Die Teilung des Gesetzentwurfs b) Verlauf des Vermittlungsverfahrens c) Bewertung des Vermittlungsverfahrens X V . Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG)

259 259 260 260 261 261 261 262 264 265

1. Verlauf des Vermittlungs Verfahrens

265

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

267

X V I . Gesetz über weitere Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden u n d des B u n desfernstraßenbaus (Verkehrsfinanzgesetz 1971 — VerkFG) 268 1. Verlauf des Vermittlungs verfahr ens

268

2. Bewertung des Vermittlungs Verfahrens

269

X V I I . Gesetz zur Änderung der Amtsbezeichnungen der Richter u n d der ehrenamtlichen Richter und der Präsidialverfassung der Gerichte 270 1. Gang des Vermittlungs Verfahrens

270

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

271

X V I I I . Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (KHG)

272

1. Gang des Vermittlungs Verfahrens

272

2. Bewertung des Vermittlungs Verfahrens 273 X I X . Gesetz zur Änderung der Bundesrechtsanwaltsordnung, der B u n desgebührenordnung f ü r Rechtsanwälte u n d anderer Vorschriften 274 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

274

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

275

X X . Gesetz zur Änderung des Urheberrechtsgesetzes (UrhG)

276

1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

276

2. Bewertung des Vermittlungs Verfahrens

277

Inhaltsverzeichnis X X I . Drittes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den

zivilen

Ersatzdienst (Zivildienstnovelle 1972)

278

1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

278

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

279

X X I I . Weitere Vermittlungsverfahren i n der V I . Legislaturperiode 1. Verwaltungskostengesetz

280 280

2. Gesetz über eine Zählung i n der L a n d - u n d Forstwirtschaft 280 3. Gesetz über Zuwiderhandlungen gegen weinrechtliche V o r schriften der Europäischen Gemeinschaften 280 4. Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesseuchengesetzes

280

5. Gesetz über technische Assistenten i n der Medizin

280

6. Gesetz über künstliche Besamung von Tieren

280

7. Gesetz zur Änderung des Deutschen Richtergesetzes

280

8. Drittes Gesetz zur Änderung der Pfändungsvorschriften

281

9. Gesetz über die Beseitigung von A b f ä l l e n

281

10. Gesetz über Bausparkassen

281

D. Tabellarische Übersichten zur Tätigkeit des Vermittlungsausschusses 281 I. Übersicht zur Z a h l der Gesetzesinitiativen

281

I I . Übersicht zur Zahl der Gesetzesvorlagen

282

I I I . Anrufungen des Vermittlungsausschusses

282

I V . Ressortielle Einordnung der Anrufungen

283

V . Ergebnis der Vermittlungstätigkeit V I . Z a h l der Ausschußsitzungen

284 284

4. T e i l Vorläufige Bilanz und aktuelle Kritik am Vermittlungsausscfauß A . Die Verpflichtung zum „political-self-restraint"

285

Β . Selbst ausgleich u n d grundgesetzliche Machtbalance

287

I. Politische Harmonisierung u n d Parteien-Parität I I . Politische I n k o m p a t i b i l i t ä t u n d V e r m i t t l u n g I I I . Parteipolitisches Patt als Katalysator der Harmonisierung b*

287 288 289

X

Inhaltsverzeichnis I V . Vermittlungsausschuß als „Überparlament"?

C. Der Vermittlungsausschuß i m System geteilter Verantwortung Legislative

290 der

292

I. Die politische A u f w e r t u n g der Legislativtätigkeit des Bundesrates 292 I I . Kontrollkompetenz als Betätigung des Mitwirkungsrechts

294

I I I . Die gewandelte Rolle des Vermittlungsausschusses i m System geteilter Verantwortung 295

Literaturverzeichnis

297

Abkürzungsverzeichnis Abg. AbgHBerlin Abs. a. F. Aufl. Anh. Anm. AÖR Art. BA Bd. Bearb. BMAS BMFin BMI BMJ BMJFG BPräs BRat BReg BTag BVerfGE BMVerkehr BMWF BWürtt. CDU Const. CSU ders. Diss. DÖV DP Drucks.BRat Drucks.BTag DUD DVB1. DZ E Erl. FAZ FDP Fn. Forts. FR GO GO/BRat GO/BTag GO/VA HA HChE

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Abgeordneter Abgeordnetenhaus B e r l i n Absatz alte Fassung Auflage Anhang Anmerkung Archiv für öffentliches Recht Artikel Bundesanzeiger Band Bearbeiter Bundesminister(ium) für A r b e i t u n d Soziales Bundesminister(ium) der Finanzen Bundesminister(ium) des Inneren Bundesminister(ium) der Justiz Bundesminister(ium) für Jugend, Familie u n d Gesundheit Bundespräsident Bundesrat Bundesregierung Bundestag Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Bundesminister(ium) für Verkehr Bundesminister(ium) für Wirtschaft und Finanzen Baden-Württemberg Christlich Demokratische U n i o n Constitution Christlich Soziale Union derselbe Dissertation Die öffentliche V e r w a l t u n g Das Parlament Bundesratsdrucksache Bundestagsdrucksache Deutschland-Union-Dienst Deutsche Verwaltungsblätter Deutsche Zeitung Entscheidung Erläuterung Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei Fußnote Fortsetzung Frankfurter Rundschau Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Bundesrates Geschäftsordnung des Bundestages Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses Hauptausschuß Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee

XXII HChK Hlbb. HoC HoR Hrsg. ibid. IPA JA

Jg.

JöR NF. JurAMinPräs JuS JW JZ Kurzprot. V A

lit. Mass. Mia. MinPräs Mio. MM m. w. N. Nachw. NDBZ Nds. MB1. n. F. NF. NJW No, Nr. NW NY. o. J. OrgA ParlR Rdz. Rh.Pf alz ROP RV s. S. SchH sec. s. ο. SPD Sten. Bericht Stenoprot. Stsek. s. u. TO TOP UA VA Verf. VfZ VfKofo ν. H.

Abkürzungsverzeichnis Herrenchiemseekonvent Halbband House of Commons House of Representatives Herausgeber ibidem Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft Juristische Arbeitsblätter Jahrgang Jahrbuch des öffentlichen Rechts Neue Folge Juristischer Ausschuß der Ministerpräsidenten der Deutschen Länder Juristische Schulung Juristische Wochenschrift Juristenzeitung Kurzprotokolle des Vermittlungsausschusses (römische Ziffer: Legislaturperiode; arabische Ziffer: fortlaufend numerierte Sitzung des Vermittlungsausschusses i n der Legislaturperiode) Buchstabe Massachusetts Milliarden Ministerpräsident Millionen Mannheimer Morgen m i t weiteren Nachweisen Nachweis Neue Deutsche Beamtenzeitung Niedersächsisches Ministerialblatt neue Fassung Neue Folge Neue Juristische Wochenschrift Nummer Nordrhein-Westphalen New Y o r k ohne Jahrgang Organisationsausschuß Parlamentarischer Rat Randziffer Rheinland-Pfalz Recht und Organisation der Parlamente Reichsverfassung siehe Seite Schleswig-Holstein section (Absatz) siehe oben Sozialdemokratische Partei Deutschlands Stenographischer Bericht Stenographisches Protokoll Staatssekretär siehe unten Tagesordnung Tagesordnungspunkt Unterausschuß Vermittlungsausschuß Verfasser Vierteljahreshefte f ü r Zeitgeschichte Vierteljahresheft für Kommunikationsforschung v o m Hundert (Prozentangabe)

Abkürzungsverzeichnis Vol. VVDStRL

= =

ZfaöRuV

=

Ziff. ZParl ZRP

= = =

XXIII

Volume (Bd.) Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht Ziffer Zeitschrift für Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik

I m übrigen w i r d f ü r die weiteren Abkürzungen — soweit sie i m Text nicht ausdrücklich erläutert sind — auf die Gesetzessammlungen Satorius I u n d Schönfelder, sowie auf Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 2. Aufl., B e r l i n 1968, Bezug genommen.

Erster Teil

Entstehung und verfassungsrechtliche Stellung des Ausschusses nach Art. 77 Abs. 2 GG A. Normative Grundlage A r t . 77 Abs. 2 G G sieht für den Fall von Entscheidungsdivergenzen zwischen Bundestag und Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren die Überweisung des strittigen Gesetzentwurfs an einen Ausschuß vor, der von Mitgliedern beider Gesetzgebungsorgane besetzt ist. Zusammensetzung und Verfahren dieses Ausschusses regelt gemäß A r t . 77 I I 2 GG eine vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Geschäftsordnung 1 . Die Anrufung des Ausschusses ist für den Bundesrat nach Art. 77 I I I 1 GG bei Einspruchsgesetzen obligatorisch, wenn von der Einspruchsmöglichkeit Gebrauch gemacht werden soll. Bei Zustimmungsgesetzen ist die Anrufung für Bundesrat, Bundestag und Bundesregierung nach A r t . 77 I I I 1, 77 I I 3 GG fakultativ. Der nach § 1 GO/VA i n Ausführung des A r t . 77 I I 2 GG aus gleichstarken Gruppen des Bundesrates und des Bundestages zusammengesetzte Ausschuß gewinnt i m Falle seiner Anrufung bei Einspruchsgesetzen kraft Gesetz, bei Zustimmungsgesetzen meist kraft politischer Notwendigkeit die Bedeutung einer zentralen Phase des Gesetzgebungsverfahrens. Wegen der Möglichkeit, i n diesem Gremium eine kompromißhafte Übereinstimmung widerstrebender Standpunkte von Bundesrat und Bundestag zu erreichen, wächst i h m eine Mittlerfunktion zu, die das Scheitern von Gesetzgebungsplänen verhindern kann, ohne die Rechte der am Legislaturprozeß Beteiligten unzulässig einseitig einzuschränken. Hierdurch entstand schon frühzeitig 2 die Bezeichnung „ V e r m i t t lungsausschuß" 3 , die sich bis heute gefestigt 4 hat. 1

Vgl. Sartorius I, Nr. 36. Vgl. schon JurAMinPräs, Empfehlungen, 1949, S. 6; i h m folgend T i t e l V o r läufige GO/VA v o m 14. 4.1950, Drucks.BRat 222/1950; T i t e l Endgültige G O / V A v o m 19. 4.1951, Drucks.BRat 333/1951. 3 So Kratzer, Zustimmungsgesetze, i n AöR 77 (1952), S. 267, 277; Wessel, Der Vermittlungsausschuß, i n AöR 77 (1952), S. 283; v. d. Heide, Der V e r m i t t lungsausschuß. Praxis u n d Bewährung, i n D Ö V 1953, S. 129; Teichert, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, i n B A 24/1953, S. 6; Drodt, Die Tätig2

1 Hasselsweiler

2

1. T e i : Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses D e r V e r m i t t l u n g s a k t des Ausschusses gestaltet sich als B e r a t u n g s -

v e r f a h r e n , das m i t e i n e m E i n i g u n g s v o r s c h l a g e n d e n k a n n . Dieser w i r d Bundestag u n d Bundesrat

gemäß § 10 G O / V A

zur

v o r g e l e g t . N a c h A b s c h l u ß des V e r m i t t l u n g s v e r f a h r e n s

Beschlußfassung k a n n der E i n i -

g u n g s v o r s c h l a g des Ausschusses nach § 10 G O / V A n u r m e h r insgesamt a n g e n o m m e n oder v e r w o r f e n w e r d e n .

B. Historische Entwicklung und Parallelen in anderen Staatenlegislaturen I . Vorläufer des Vermittlungsausschusses i n der deutschen Verfassungsgeschichte des X I X . Jahrhunderts D e r V e r m i t t l u n g s a u s s c h u ß des Grundgesetzes w i r d v o m staatsrechtlichen S c h r i f t t u m historisch nicht eingeordnet, sondern w i e ein neua r t i g e r F r e m d k ö r p e r b e h a n d e l t . D i e B e h a u p t u n g , d e r Ausschuß sei eine i m deutschen V e r f a s s u n g s l e b e n v ö l l i g n e u a r t i g e E i n r i c h t u n g 5 , b l e i b t w e i t h i n u n w i d e r s p r o c h e n 6 u n d m u ß f ü r eine v ö l l i g e V e r s c h ü t t u n g d e r rechtshistorischen P e r s p e k t i v e b e i seiner B e t r a c h t u n g v e r a n t w o r t l i c h gemacht w e r d e n . keit des Vermittlungsausschusses, i n B A 190/1953, S. 3; Pieper, Die staatsrechtliche Bedeutung des Vermittlungsausschusses, 1954, S. 5; Wex, Der A u s schuß nach A r t . 77 Abs. 2 des Grundgesetzes, 1956, S. 8; Dehrn, Vermittlungsausschuß als Schlichter, i n Das Parlament, 22.1.1958, S. 3; andere Bezeichnungen wie „Einigungsausschuß", so Nawiasky, Grundgedanken, 1950, S. 58; „Koordinierungsausschuß", so Partsch/Genzer, I n k o m p a t i b i l i t ä t u n d M i t g l i e d schaft i n Bundestag u n d Bundesrat, i n AöR 76 (1950/51), S. 186, 192; „ K o m p r o m i ß - K o m m i t t e e " , so Hans Schneider, Kabinettsfrage u n d Gesetzgebungsnotstand, i n W D S t R L Bd. 8 (1950), S. 21, 46; oder „Beratungsausschuß", so Feldmann/Geisel, Deutsches Verfassungsrecht, 1954, S. 150; konnten sich nicht durchsetzen u n d werden heute nicht mehr vertreten. 4 Vgl. n u r noch Maunz/DUrig/Herzog/ Scholz, Grundgesetz, Bd. I I (Stand 1979), A r t . 77 GG, Rdz. 11; v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. I I 1966, A r t . 77 GG, A n m . I V (Abs. 2); Schmidt-BleibtreulKlein, Grundgesetz, 1977, A r t . 77 GG, Rdz. 1; Püttner /Kr et schmer, Die Staatsorganisation, Bd. I 1978, S. 81; zuletzt: Niemann, Die bundesstaatliche Bedeutung des Bundesrates unter besonderer Berücksichtigung der F u n k t i o n des Vermittlungsausschusses, 1978, S. 145. 5 So Wessel, S. 283, 284; v. d. Heide, S. 129; Teichert, S. 6; Drodt, S. 3; Pieper, S. 52; Wex, S. 2; Dehrn, Stellung, Aufgaben u n d Bedeutung des Vermittlungsausschusses, i n N D B Z 1960, S. 1; ders., Der Vermittlungsausschuß, i n Der Bundesrat 1949—1969, S. 15; ders., Verfassungsrechtliche Stellung, Aufgaben und Verfahren des Vermittlungsausschusses, i n : Burhenne (Hrsg.), Recht u n d Organisation der Parlamente, Bd. I (Stand 1971); Stoltenberg, Legislative u n d Finanzverfassung 1954/55, i n V f Z 13 (1965), S. 236, 238; Lechner /Hülshoff, Parlament u n d Regierung, 1971, vor § 1 GO/VA A n m . 1, S. 300; Bonner Kommentar/Herrfahr dt, Bd. V Erl. zu A r t . 77 GG, A n m . I (Stand 1967); Lorenzi Bell, Vermittlungsausschuß, 1976, Vorwort, S. 2.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

3

Dabei finden sich i n manchen deutschen Bundesstaatsverfassungen, wie auch i n den meist ständestaatlich ausgerichteten Landesverfassungen des deutschen Konstitutionalismus i m 19. Jahrhundert sowie i n den Verfassungen der freien Städte i m Norden Deutschlands frühe Vorläufer des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG i n Gestalt verschiedenartiger parlamentarischer Vermittlungsgremien. Wenn hier auf einige dieser Gremien Bezug genommen wird, so geschieht dies, ohne den Anspruch auf rechtshistorische Vollständigkeit, allein u m ihre Typenpluralität 7 und ihre zumindest theoretisch mögliche Leitbildfunktion 8 herauszustellen. 1. Bundesverfassungen

a) Entbehrlichkeit von Vermittlungsgremien in den deutschen Bundesverfassungen von 1815, 1849 und 1866 I n die deutsche Bundesakte vom 8. 6.1815, deren wesentliche Bestimmungen zugleich als §§ 53 bis 64 i n die Wiener Kongreßakte vom 3. 6.1815 eingegangen waren 9 , wurden weder Rahmen- noch Einzelbestimmungen über das Verhältnis der Parlamentskammern i n den Einzelstaaten aufgenommen. Durch die Bundesakte sollte ein deutscher Staatenbund 1 0 entstehen, i n dem die Betätigung des „Bundeswillens", soweit ihr nicht die Souveränität der Bundesmitglieder entgegenstand, allein durch den freien Entschluß der Fürsten der deutschen Länder erfolgen konnte 1 1 . Es bestand keine Notwendigkeit einer allgemein verbindlichen parlamentarischen Selbstausgleichsregelung für die Länderparlamente, der Deutsche Bund war nicht als ein Föderalstaat bundesstaatlicher Prägung 1 2 ausgestaltet. 6 Anders n u r Reinert, Vermittlungsausschuß u n d Conference Committees, 1966, S. 27 ff., m i t weiteren Hinweisen auf historische u n d internationale Parallelen. 7 I m Rahmen dieser Untersuchung kann über die historischen Parallelen i m deutschsprachigen Raum n u r ausnahmsweise — i n Bezug auf die Conference Committees i m Kongreß der Vereinigten Staaten von Amerika, hierzu vgl. unten Β I I I — hinausgegangen werden; zu Vermittlungsgremien i m außerdeutschen Raum vgl. aber Reinert, S. 42 ff. 8 Z u r tatsächlichen L e i t b i l d f u n k t i o n für den Verfassungsgeber des deutschen Grundgesetzes siehe u. Β I V . 9 Hierzu Haene l, Deutsches Staatsrecht, 1892, S. 4; T e x t der Bundesakte bei Pölitz, Die europäischen Verfassungen seit dem Jahre 1789 bis auf die neueste Zeit, 1832, S. 23 ff. 10 Vgl. Pözl, Bundesstaat, Staatenbund, i n : Bluntschli/Brater (Hrsg.), Deutsches Staatswörterbuch, 1857, S. 284, 289; Seydel, Der Bundesstaatsbegriff. Eine staatsrechtliche Untersuchung. 1872, i n : ders., Staatsrechtliche u n d p o l i tische Verhandlungen, Z u r Lehre von den Staatenverbindungen, 1893, S. 1 ff., 75 ff. 11 Pözl, S. 284, 285, 289.

ι

4

1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

Demgegenüber war die RV 1849, die schon bald nach ihrem Erlaß durch die Frankfurter Nationalversammlung ohne förmliche Aufhebung wieder außer K r a f t t r a t 1 3 , an einem bundesstaatlichen L e i t b i l d 1 4 orientiert. Sie sah i n § 85 zwar ein Bundesstaatsparlament m i t den beiden Kammern Staatenhaus und Volkshaus vor. Auch war gemäß § 100 RV 1849 die Übereinstimmung beider Häuser Wirksamkeitsvoraussetzung für jeden Reichtstagsbeschluß. Der Notwendigkeit eines Ausgleichs der gegenläufigen Entscheidungen der Häuser wurde jedoch weder i m Verfassungstext noch i n nachgeordneten Rechtsquellen Rechnung getragen 15 . Staatspraktische Ausgleichsmechanismen konnten sich angesichts der kurzen Geltungszeit der RV 1849 nicht entwickeln. Bis zum Austritt Preußens aus dem Deutschen Bund und der Gründung des Norddeutschen Bundes 1866 16 , der faktisch die Abtrennung Österreichs von Deutschland einleitete 1 7 , galt zunächst die Deutsche Bundesakte von 1815 weiter 1 8 . Auch der Norddeutsche Bund war ein Staatenbund, und so verwundert nicht, daß Regelungen über parlamentarischen Selbstausgleich auch i n diese Bundesakte nicht eingegangen sind 1 9 . A u f Bundesebene fehlten selbstausgleichsfähige Legislativorgane. Eine staatsrechtlich unmittelbare Beteiligung der Landtage an den einzelstaatlichen Einflußnahmen auf den Reichswillen gab es nicht 2 0 . Umgekehrt stellten auch die Organe der Bundeswillensbildung nicht die Interna der Bildung des einzelstaatlichen Einflußwillens fest 21 .

12 Hatschek, Allgemeines Staatsrecht, Bd. I I 1909, S. 52, stellt fest, daß den Ausgleich i m Zweikammersystem das K ö n i g t u m durch seine Entscheidung herbeizuführen hat; zu den Grundlagen u n d der geistesgeschichtlichen E n t w i c k l u n g der föderalistischen Idee vgl. auch ders., Allgemeines Staatsrecht, Bd. I 1909, S. 74 ff.; Deuerlein, Föderalismus, 1972, insbes. S. 306 ff. 13 Hierzu Deuerlein, S. 84 ff. 14 Z u r E n t w i c k l u n g der Bundesstaatsidee u n d ihrer Bedeutung f ü r die Paulskirchenverfassung von 1849 vgl. Deuerlein, S. 73 ff. 15 Nach § 101 R V 1849 meinte der Verfassungsgeber vielmehr, eine mögliche Frontstellung zwischen dem gesamten Reichstag einerseits u n d der Reichsregierung andererseits verfassungsrechtlich auflösen zu sollen; hierauf ist wegen der geringen Geltungsdauer der RV 1849 i m Rahmen dieser U n t e r suchung nicht einzugehen; vgl. aber: Deuerlein, S. 84 f. 16 Hierzu Haenel, S. 14 ff. 17 Z u r F u n k t i o n der geheimen Bündnisverträge Preußens m i t den süddeutschen Ländern von 1866 vgl. Haenel, S. 38. 18 Hierzu Haenel, S. 11. 19 Vgl. nur noch Haenel, S. 15 ff.; siehe auch oben Β I 1 a. 20 So auch Bilfinger, Der Einfluß der Einzelstaaten auf die B i l d u n g des Reichswillens, 1923, S. 103. 21 Ibid.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

b) Ausgleichsmechanismen

5

nach der RV 1871

aa) Zum Verhältnis von Bundesrat und Reichstag Gegenüber den Rechtszuständen des Norddeutschen Bundes bedeutete die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. A p r i l 1871 22 eine entscheidende Weiterentwicklung des Reichsföderalismus 23 . Das Deutsche Reich gewann rechtlich eine Doppelnatur, das unitarische und das föderative Prinzip waren von nun an auch auf Bundesebene zum Ausgleich zu bringen 2 4 . Dabei w a r der Bundesrat wegen der Schwerfälligkeit seiner Willensbildungsprozesse 25 politisch von Anfang an gegenüber dem Reichstag benachteiligt 26 . Dennoch konnte er seine verfassungs-gewollte Vormachtstellung ausbauen, was nicht zuletzt durch ein staatsrechtliches Arcanum ermöglicht wurde, den „bundesrätlichen Kreis". Dieses aus den Gesandten und hohen Länderbeamten zusammengesetzte informelle Gremium 2 7 sorgte m i t Blick auf politische und administrative Notwendigkeiten für die Lösung zahlreicher innenpolitischer Probleme des Reiches 28 . Es kann aber gleichwohl kaum als Vorläufer des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG betrachtet werden; seine Tätigkeit lief gerade auf die Umgehung parlamentarischer Willensbildungsprozesse hinaus, nicht jedoch auf deren Harmonisierung. bb) Der Ausgleich zwischen Bundesrat und Reichstag nach Art. 5 der RV 1871 Zwar waren nach A r t . 5 I RV 1871 Bundesrat und Reichstag einander völlig gleichgestellt 29 , soweit es u m das Recht zur Beschlußfassung über Reichsgesetze ging. Das allein besagt jedoch nicht viel. Selbstausgleich erfordert Kräftegleichgewicht, zumindest aber gegenseitige Abhängigkeit zweier Kräfte. Solche Abhängigkeit bestand formal gemäß A r t . 5 I RV 1871 zwischen Bundesrat und Reichstag. Die Zustimmung des 22 Tag des Inkrafttretens, RGBl. 1871, S.63; Text bei Ernst Rudolf Huber (Hrsg.), Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. I I 1964, S. 289 ff. 28 So Deuerlein, S. 135 f. m i t Bezug auf Laband, Das Staatsrecht des D e u t schen Reiches, Bd. I 1911 (Neudruck 1964), S. 38. 24 Hierzu grundlegend Triepel, Unitarismus u n d Föderalismus i m Deutschen Reiche, 1907, insbes. S. 12 ff. 25 Vgl. hierzu die Nachweise bei Deuerlein, S. 140. 26 Deuerlein, S. 140, m i t Hinweis auf entsprechende Äußerungen Labands, S. 233. 27 F ü r Einzelheiten vgl. Deuerlein, S. 140. 28 Ibid. 29 Vgl. hierzu Hatschek, Allgemeines Staatsrecht, Bd. I I I 1909, S. 95; Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I I 1911 (Neudruck 1964), S. 24; vgl. auch Wex, S. 14.

6

1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

Reichstages zu Gesetzesbeschlüssen des Bundesrats w a r jedoch kein A k t konstitutiver Staatsgewalt 30 . Vielmehr war er dadurch lediglich am Willensbildungsakt des Trägers der Reichsgewalt 31 beteiligt. Der i n der RV 1871 vielfach manifestierte Primat des Bundesrates 32 als Träger der Reichssouveränität 33 erstreckt sich auch auf den Bereich der Gesetzgebung. Der Bundesrat war das „eigentliche Organ der Gesetzgebung" 3 4 und zugleich Organ der Verwaltung und der Rechtspflege, wie sich aus A r t . 13, 24 S. 2 RV 1871 ergibt. Seine i h m durch A r t . 6 ff RV 1871 zugewiesenen Kompetenzen gingen weit über die des Reichstages hinaus. Insbesondere die Möglichkeit des Bundesrates, eine Auflösung des Reichstags nach A r t . 24 RV 1871 praktisch nach eigenem Belieben herbeizuführen 35 , unterstreicht, wie wenig der Reichstag i n ein verfassungspolitische Gleichberechtigung auch nur andeutendes „Nebenordnungsverhältnis" 3 6 zum Bundesrat treten konnte. Verfassungssystematik und Verfassungswirklichkeit verdrängen also den Gedanken, i n der RV 1871 sei eine durch den Wortlaut des A r t . 5 1 RV 1871 abgedeckte Gleichstellung des Reichstags m i t den übrigen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorganen durchgeführt. Dies erklärt sich weniger aus einer generell schwachen Stellung der Zentralgewalt als aus dem geringen Entwicklungsstand parlamentarisch repräsentierter Volkssouveränität 3 7 . Uberhaupt war es allenfalls der Reichskanzler als Exponent der Zentralgewalt, dem zumindest aus seiner Schlüsselstellung zwischen Kaiser, Bundesrat und Reichstag eine A r t „Mediatorenfunktion" 3 8 zuwuchs. I h n deshalb aber als regelrechtes Vermittlungsorgan nicht nur zwischen Kaiser und Bundesrat, sondern auch zwischen Reichstag und Bundesrat zu bezeichnen 39 , ginge zu w e i t 4 0 .

30

Laband/Otto

Mayer,

Deutsches Reichsstaatsrecht, 1919 (Neudruck 1969),

S. 72. 81

So Wagner, Formelle Rechte des Deutschen Reichstages, i n H i r t h s A n nalen, S. 34, 43; 128, 134. 82 Vgl. n u r A r t . 13, 24 S. 2 R V 1871. 88 Laband/Otto Mayer, S. 64. 84 Laband/Otto Mayer, S. 65. 35 Ibid. 38 Hierzu eingehend Seydel, Bayrisches Staatsrecht, Bd. I 1913, S. 352 f. 37 s. hierzu Leibholz, Das Wesen der Repräsentation, 1966 (Neudruck 1973), S. 203 ff. 38 Zorn, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1895, S. 162. 89 So Zorn, S. 162,163. 40 So auch Wex, S. 14, der i n der Stellung des Reichskanzlers eine A r t Scharnierfunktion zwischen der Vertretung der Einzelstaaten i m B u n d u n d dem Parlament als unitarischem Gegenelement sieht.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

7

Nach all dem kann vielmehr davon ausgegangen werden, daß nach eindeutigen verfassungssystematischen und -politischen Grundentscheidungen i m konstitutionellen Gefüge der RV 1871 kein Platz für Selbstausgleichsmechanismen i m parlamentarischen Raum war. Auch die RV 1871 kann m i t h i n für den Ausschuß nach A r t . 77 I I GG nicht als leitbildhaft angesehen werden. c) Besonderheiten des österreichischen Verfassungssystems im Hinblick auf parlamentarischen Selbstausgleich aa) Die duale Verfassungsordnung I n der österreichischen Verfassung vom 4. 3.1849 41 ebenso wie i n den i n der nachfolgenden erneuten Restaurationsepoche an deren Stelle getretenen kaiserlichen Patenten 4 2 und i n den Staatsgrundgesetzen nach dem 2.1.1867 4 3 waren keine ausdrücklichen Bestimmungen über den Ausgleich der Kammern der Reichsparlamente enthalten. Dies erk l ä r t sich aus der besonderen Verfassungssituation der „Donaumonarchie", die sich einer Schematisierung nach den Größen „Staatenbund" oder „Bundesstaat" entzieht und zutreffend nur als „Realunion" 4 4 zweier Reiche unter einer Krone bezeichnet werden kann. Den unterschiedlichen dynastischen und machtpolitischen Bedürfnissen Österreichs und Ungarns, sowie den ihnen angegliederten Stammländern entsprechend, kamen i n der „zisleithanischen" (Österreich) und i n der „transleithanischen" (Ungarn) Reichshälfte 45 unterschiedliche Verfassungsgesetze zur Anwendung. Dabei war der Rechtskreis der beiden Reiche so differenziert und zueinander verselbständigt, daß eine Betrachtung allein der österreichischen unter Vernachlässigung der ungarischen Rechtsquellen 46 geradezu zwingend erforderlich ist 4 7 .

41

Z u den Umständen ihrer Entstehung vgl. Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze, m i t Erläuterungen, 1911, S. 146; T e x t ibid., S. 147 ff., 150 ff. 42 Insbesondere dem durch das kaiserliche Patent v o m 13.4.1851, RGBl. Nr. 92 bis 1861 gültigen Statut über Bestimmung u n d Stellung des Reichsrates; Text bei Bernatzik, S. 202 ff. 48 Vgl. hierzu Bernatzik, S. 367 ff. m i t den Texten der Patente. 44 So Herrenritt, Handbuch des österreichischen Verfassungssystems, 1909, S. 60 f. 45 Bezeichnungen nach Herrenritt, S. 60. 46 F ü r textliche Einzelheiten vgl. Bernatzik, insbes. S. 367 ff.; zu der das Rechtsverhältnis zwischen Österreich u n d Ungarn regelnden sog. „Pragmatischen Sanktion" v o m 12. 9.1703 vgl. ibid., S. 1 ff., sowie Herrenritt, S. 61 f., 64 ff. (Ungarn). 47 So auch Herrenritt, S. 68.

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

Die österreichischen Stammländer waren als föderalistisch dezentralisierter Einheitsstaat 48 verfaßt. Die Staatsgewalt w a r durch zwei einander grundsätzlich gleichgeordnete Verfassungstypen geregelt. Die Länderverfassungen sicherten Autonomierechte der Stammländer gegenüber der — österreichischen — Zentralgewalt 4 9 . Insbesondere hatten die Ländergesetze kein geringeres Gewicht als Reichsgesetze50. Sie w u r den allerdings i n ständisch zusammengesetzten Einkammerparlamenten behandelt 5 1 , so daß ein parlamentarischer Selbstausgleich auf Länderebene obsolet war. Das zentralstaatliche österreichische Parlament, der Reichsrat, bestand demgegenüber aus zwei Kammern, dem Abgeordnetenhaus und dem Herrenhaus 52 . Deren Verhältnis wurde auf der Ebene des Geschäftsordnungsrechts 53 insbesondere für die Gesetzgebungsarbeit 54 geregelt. bb) Der Selbstausgleich i m österreichischen Reichsrat Das Gesetz über die Behandlung umfangreicher Gesetze i m Reichsrat vom 30.7.1867 55 sah einen interkameralen Selbstausgleichsmechanismus vor. Nach §§ 10, 11 des Gesetzes blieben die Angehörigen der m i t dem umstrittenen Gesetz befaßten Ausschüsse beider Häuser notfalls auch nach Ablauf der Parlamentssession i m A m t 5 6 . Sie bildeten einen gemeinsamen Ausschuß, i n dem sie versuchen mußten, eine Einigung herbeizuführen. Hierüber hatten sie i n der folgenden Parlamentssession Bericht zu erstatten. Dieses Verfahren wurde später durch § 11 des Gesetzes i n Betreff der Geschäftsordnung beider Häuser des Reichsrates 5 7 bestätigt und behielt bis zum Ende des habsburgischen Reiches Gültigkeit 5 8 . Es sah vor, daß bei fehlender Ubereinstimmung beider Häuser über eilbedürftige Beratungen von Finanz- und Wehrgesetzen oder einer dringenden Regierungsvorlage eine paritätisch aus M i t gliedern beider Häuser besetzte Konferenz einzurichten war, die einen 48

Herrenritt, S. 70. Z u r Ausgestaltung dieser Rechte vgl. Herrenritt, S. 69 f. 50 Ibid. 51 Vgl. hierzu Herrenritt, S. 152 ff. 52 Vgl. hierzu Bernatzik, S. 817. 58 Z u den Umständen des Erlasses der Geschäftsordnungen beider Häuser vgl. Bernatzik, S. 370 ff., 808 ff., 817. 54 Hierzu Ulbrich, österreichisches Staatsrecht, 1892, S. 112, 113 f.; Herrenr i t t , S. 112,127 ff. 55 RGBl. Nr. 104; T e x t bei Bernatzik, S. 379 ff. 58 Z u r Bedeutung der Sessionen u n d den Rechtsfolgen ihrer Beendigung vgl. Bernatzik, S. 404. 57 Gesetz v o m 12. 5.1873, RGBl. Nr. 94, Text bei Bernatzik, S. 809, 815 f. 58 Herrenritt, S. 135. 49

Β. Historische u n d komparative Parallelen

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Einigungsvorschlag zu unterbreiten hatte. Der Antrag eines Hauses auf Einberufung einer derartigen Konferenz konnte vom anderen Haus nicht abgelehnt werden. Die gemeinsamen Konferenzen wählten zwei Vorsitzende, jeweils einen aus einer Kammer, die dort auch nach A b schluß der Beratungen zu berichten hatten. Die Präsidenten beider entsendender Häuser hatten i n den Konferenzen Präsenzrecht (§11 des Gesetzes i n Betreff der Geschäftsordnung des Reichsrates) 59 . Die Funktionstauglichkeit dieses Selbstausgleichsmodells 60 hat i h m einen festen Platz i m österreichischen Verfassungsrecht gesichert. Die Konferenz des Reichsrates weist nicht nur dem Namen, sondern auch der Struktur nach deutliche Parallelen zum System der „Conference Committees" i m Kongreß der Vereinigten Staaten von A m e r i k a 6 1 auf. Gleichwohl sind Verbindungen nach den Gesetzesmotiven nicht ersichtlich. Dennoch stehen die Reichsrats-Konferenzen konstruktiv i n direktem Bezug zum amerikanischen Legislativsystem und zu früher oder gleichzeitig eingerichteten Selbstausgleichsmechanismen der ständischen Verfassungen vieler deutscher Länder und den Verfassungen der norddeutschen Hansestädte i m Zeitalter des Konstitutionalismus. 2. Einzelstaatsverfassungen des deutschen Konstitutionalismus

Ergibt der Rekurs auf die Bundesverfassungen des deutschsprachigen Raumes nur i n Bezug auf Österreich 62 ein für die Quellen des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG aus staatsrechtlicher und -praktischer Sicht verwertbares Resultat, so bietet sich dem Betrachter der deutschen Einzelstaatsverfassungen ein ungleich vielgestaltigeres Bild. Die Hansestädte Hamburg, Bremen und Lübeck kannten teilweise schon i m späten Mittelalter, jedenfalls aber bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts Vermittlungsdeputationen für Rat und Bürgerschaft. Von ihrer Verfassungsstruktur den norddeutschen freien Städten nur schwer vergleichbar und deshalb getrennt zu behandeln sind die Besonderheiten der ständischen Verfassungen vieler deutscher Flächenstaaten. So waren insbesondere i n Hannover, Hessen, Sachsen und Württemberg 59

Vgl. Fn. 57. Hierzu a u d i Bernatzik, S. 808. 81 Hierzu unten Β I I I . 82 Zur mangelnden Vergleichseignung des A r t . 5 des schweizerischen Geschäfts Verkehrsgesetzes (GVG) von 1902 i n diesem Zusammenhang treffend Reinert, S. 47 f., der die nahezu v ö l l i g fehlende praktische Relevanz der Vorschrift anschaulich macht. — Kamer, Das Zweikammersystem i m schweizerischen Bundesstaat, Zürich 1953, S. 166 ff., zählt für die Zeit von 1902 bis 1952 lediglich vier Fälle erfolgreicher V e r m i t t l u n g . Eine Erörterung der schweizerischen Besonderheiten hat deshalb hier zu unterbleiben (vgl. die Nachweise). 60

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1. T e i l : Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

institutionalisierte Einigungsausschüsse verschiedener A r t verankert. Die Betrachtung der deutschen Verfassungsgeschichte wäre ohne ein Eingehen auf eine an Typenvielfalt orientierte Auswahl dieser Einrichtungen unvollständig. a) Parlamentarische Harmonisierungsgremien in den norddeutschen Hansestädten aa) Hamburg I n Hamburg sah A r t . 6 des Windisch-Graetzischen Recesses von 1674, ergangen auf Vorschlag des Kaiserlichen Kommissars Windisch-Graetz nach stadtinternen Auseinandersetzungen, die Einrichtung eines Gremiums von Deputierten aus Bürgerschaft und Rat v o r 6 3 , das bei legislativen Streitigkeiten vermitteln sollte, u m einen einheitlichen Beschluß herbeizuführen 64 . Dieses Gremium war sowohl Vermittlungsals auch Entscheidungsdeputation m i t Einigungszwang. Seine Beratungsergebnisse traten an die Stelle der Beschlüsse von Rat und Bürgerschaft. Durch ihre qualifizierte Zusammensetzung hatten die Beschlüsse des Gremiums hohes moralisches Gewicht 6 5 und folglich meist integrierende Wirkung. Später erhielt das „Reglement der Hamburgischen Rath- und BürgerConvente" von 17 1 2 6 6 i n Titel V I I umfangreiche Regelungen über Vermittlungsdeputationen (Art. 1—3) und Entscheidungsdeputationen (Art. 4—11). Die Vermittlungsdeputation mußte i n jedem legislativen Konfliktfall eingesetzt werden. K a m eine Einigung hier nicht zustande, so konnte eine umständlich ad hoc zu wählende 6 7 Entscheidungsdeputation zusammentreten. Deren Beschluß bekam dann anstelle eines gemeinsamen Rats- und Bürgerschaftsbeschlusses Gesetzescharakter 68 . War auch hier eine Entscheidung nicht möglich, so trat das Votum einer fünfköpfigen „Subkommission" an die Stelle der Entscheidungsdeputation 6 0 . 68 W o r t l a u t des Recesses bei Westphalen, Geschichte der H a u p t - G r u n d gesetze der Hamburgischen Verfassung, Bd. I I 1844, S. 173 ff.; A r t . 66 WGR 1674 sah paritätische Besetzung der Deputation vor. 64 Westphalen, S. 196. 85 Nach A r t . 6 W G R 1674 sollten „friedliebende Persohnen untereinander dienliche communicationes pflegen u n d m i t rationibus sich einander begegnen, biß man zu einem einmüthigen Schluß gelanget". Vgl. Reinert, S. 47. 88 Text bei Westphalen, S. 184; Bueck, Handbuch der Hamburgischen V e r fassung u n d Verwaltung, 1828, S. 24 und Heinrich Albert Zachariä, Die Deutschen Verfassungsgesetze der Gegenwart, 1855 (1. u. 2. Lieferung), S. 1221 nennen als Entstehungsjahr des Reglements 1710. 87 Vgl. A r t . 4 des Reglements, bei Westphalen, S. 322. 88 A r t . 7 des Reglements, bei Westphalen, S. 326. 89 A r t . 8 des Reglements bei Westphalen, S. 327 f.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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I n der Zeit von 1712 bis 1846 kam es nur zur Bildung von zwei Entscheidungsdeputationen nach A r t . 4 f f 7 0 , i m übrigen bewährten sich die reinen Vermittlungsdeputationen als Harmonisierungsinstrument, i n denen allerdings die Möglichkeiten der Einrichtung von Entscheidungsdeputationen bisweilen als Druckmittel eingesetzt wurden 7 1 . A r t . 70—75 der Hamburger Verfassung von 1860, revidiert 1879, nahmen die Regelungen von 1674 und 1712 auf. A r t . 70 sicherte durch die Institution der Vermittlungsdeputation, die „bei beharrlichen Meinungsverschiedenheiten" einzusetzen war, ein Vermittlungsverfahren ab, das ansatzweise schon dem des A r t . 77 I I GG glich. So waren nur Beschlußvorhaben vermittlungsfähig, die der Zustimmung beider Gesetzgebungskörperschaften bedurften. Auch der Terminus „Vermittlungsvorschlag" war bereits gebräuchlich. Bis 1919 gab es nicht weniger als 22 Vermittlungsdeputationen. Sie dienten als Differenzausgleichgremium zweier Organe, die sich zwar nicht i n das klassische ZweiKammern-Schema einordnen lassen, wohl aber als zwei „Häuser" 7 2 betrachtet werden könnnen, deren Spannungen institutionalisiert aufzulösen waren. bb) Bremen und Lübeck Die Bremische Verfassung von 1854 73 sah i n § 66 vor, daß bei Schwierigkeiten einer Verständigung von Senat und Bürgerschaft eine Deputation niedergesetzt werden konnte, die über Vermittlungsvorschläge beraten und berichten sollte. Eine Entscheidungsdeputation war i n Bremen nicht vorgesehen. Später, anläßlich der Verfassungsrevision von 1875, wurde die Kompetenz der Vermittlungsdeputation auf Voten zur reinen Gesetzesauslegung beschränkt 74 . Dies gilt auch für § 74 Lübecker Verfassung von 187575, deren Vorläufer von 1851 i n §§ 89 f. jedoch nur Entscheidungsdeputationen, nicht aber Vermittlungsgremien kannte 7 6 .

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Nachweis bei Westphalen, S. 184, 195. Westphalen, S. 193 f. 72 So Goldfeld, Das Verhältnis zwischen dem Senat u n d der Bürgerschaft i n Hamburg, 1915, S. 66 f. 78 Text bei Heinrich Albert Zachariä, S. 1187 ff., 1198 (§66). 74 Hierzu Sievers, Das Staatsrecht der freien Hansestadt Bremen, i n H a n d buch des öffentlichen Rechts Bd. I I I , 2. Hlbb. 1884, S. 69, 75. 75 Text bei Heinrich Albert Zachariä, S. 1121 ff., insbes. S. 1141 f. 78 Hierzu Klügmann, Das Staatsrecht der freien u n d Hansestadt Lübeck, i n Handbuch des Öffentlichen Rechts Bd. I I I , 2. Hlbb. 1884, S. 49 f. 71

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1. Tett: Entstehung u n d Hechtsstellung des Vermittlungsausschusses

b) Vermittlungsausschüsse

in ständestaatlichen

Verfassungen

aa) Hannover Für die beiden Kammern der Ständeversammlung von Hannover sah die Geschäftsordnung von 1850 i n den §§ 22, 28 f., 52, 76 ff. 7 7 eingehende Bestimmungen für die Tätigkeit von Vermittlungskonferenzen vor. Eine Reihe dieser Vorschriften weist deutliche Parallelen zu Art, 77 I I GG und zur GO/VA auf: Konferenzen kamen auf Antrag schon einer Kammer zustande, die andere Kammer durfte sie nicht ablehnen. Sie bestanden aus den beiden Generalsyndici als obligatorischen Mitgliedern, von denen jede Kammer einen nach § 17 G O 7 8 wählte. Die Vermittlungskonferenzen durften ausschließlich die strittigen Teile eines Gesetzentwurfs behandeln, § 77 I GO. Davon konnte nur bei engem Sachzusammenhang abgewichen werden. Dies entspricht der Bindung des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG an das jeweilige A n r u fungsbegehren 79 . Die Landtags-Commissäre als Vertreter des Regierungsapparates durften zwar den Kammerplena beiwohnen, den Sitzungen der Konferenzen nach § 29 GO jedoch nur auf besondere Einladung hin. Diese Vorschrift kann als Vorläufer des § 6 GO/VA und des Beschlusses vom 12. 7.1970 80 angesehen werden, wonach die Zulassung von Nichtmitgliedern des Vermittlungsausschusses an dessen besonderen Beschluß gebunden ist. I n den Kammern durfte über das Resultat der Vermittlungskonferenz nur einmal abgestimmt werden, ohne die Möglichkeit, m i t Änderungsanträgen das Beratungsergebnis nachträglich noch zu verändern, §§52, 77 GO. Hierzu findet sich i n § 10 GO/VA eine deutliche Parallele. Konnten sich die beiden Kammern auch weiterhin nicht einigen, so konnte die Vermittlungskonferenz erneut zusammentreten, bei Meinungsverschiedenheiten über eine Vorlage der Regierung auch auf deren Ersuchen, §§ 78, 79 GO. Hier klingt bereits die Regelung des A r t . 77 I I 4 GG an, die dem Bundestag und der Bundesregierung die Möglichkeit eröffnet, bei Scheitern des ersten weitere Vermittlungsverfahren i n Gang zu bringen. Das i n Hinblick auf das bereits ausdrücklich so genannte Vermittlungsverfahren äußerst sorgfältig konstruierte Regelungsgefüge der 77 Text bei Heinrich Albert Zachariä, S. 271 ff., gültig auch für die nachfolgend zitierten GO-Bestimmungen. 78 N u r m i t dem Zusatz „ G O " gekennzeichnete Vorschriften sind hier solche der Geschäftsordnung der Ständeversammlung von Hannover von 1850 (vgl. Fn. 77). 79 Hierzu unten C I I I 1. 80 Vgl. Kurzprot. V A 1—4, S. 4 f. i. V. m. Anlage 2, S. 1 f.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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Hannoverschen Ständeversammlung kann als ein früher Vorläufer des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG angesehen werden. Bezeichnend ist, daß die für das Verfahren jeweils entscheidenden Vorschriften i n den Geschäftsordnungen niedergelegt sind. Sie stehen damit leichter zur Disposition des Normadressaten als eine gesetzliche oder gar verfassungsrechtliche Vorschrift 8 1 . Sie weisen jedoch eine hinreichend hohe Regelungsdichte auf, wodurch die Konferenz- und Ausschußmitglieder i n ihrer prozeduralen Vorgehensweise an klare Leitlinien gebunden sind. Insbesondere ist die Leitbildfunktion der GO für die Abgeschlossenheit der Beratungen des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG und die Unabhängigkeit ihrer Teilnehmer hervorzuheben. bb) Sachsen Die sächsische Verfassung von 1831 82 errichtete durch § 131 eine gemeinsame Deputation beider Kammern, die i m Falle unterschiedlicher Beschlußlagen zur Vermittlung zusammentreten und ihre Beratungsergebnisse den Kammern vortragen sollte. Einzelheiten über Arbeitsweise und -resultate dieser nach ihrer Anlage gleichfalls schon Vermittlungsausschuß zu nennenden Deputation sind nicht überliefert. Die zwei Jahre von 1848—1850 gültige Verfassungsrevision brachte eine Modifikation des § 131 i m Sinne einer Abschaffung der Vermittlungsdeputationen zugunsten einer gemeinsamen Plenarabstimmung beider Kammern 8 3 . Diese Änderung hatte jedoch keinen Bestand. cc) Hessen Die Verfassung des Großherzogtums Hessen von 1820 84 traf i n §§ 67 und 95 I I die Regelung eines obligatorischen Vorverfahrens zur Harmonisierung der Beschlüsse beider Kammern. Diese Vorschriften erlaubten eine Durchbrechung des i n § 95 ausgesprochenen generellen Verbots des Zusammenwirkens der Kammern vor dem Gesetzesbeschluß. Die Fachausschüsse beider Kammern konnten zu gemeinsamen Sitzungen zusammentreten, um sich über diejenigen Beschlußvorlagen ins Benehmen zu setzen, die beiden Kammern vorlagen. § 67 regelte 81 Dies zeigt auch das österreichische Beispiel, vgl. oben B i l e u n d Bernatzik; S. 808. 82 Text bei Ernst Rudolf Huber (Hrsg.), Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, 1949, S. 170, 193 f., u n d bei Ernst Rudolf Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. I, Deutsche Verfassungsdokumente 1803— 1850,1961, S. 223, 244. 83 Text der Novelle bei Binding (Hrsg.), Verfassungsurkunde des K ö n i g reichs Sachsen, 1902, S. 78 f. 84 Text bei Heinrich Albert Zachariä, S. 400 ff., insbes. S. 409, 414.

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

dies für die Finanzgesetze gesondert. Blieb die Uneinigkeit der zwei Kammern unausgeräumt, so entschieden sie auf einer gemeinsamen Plenarsitzung, §§ 67, 94. dd) Kurhessen Die i n bewegter Geschichte entstandene 85 Verfassung des Kurfürstentums Hessen von 1852 86 regelte i n § 63 die Einführung des Zweikammersystems. Die zu gleicher Zeit vom Kurfürsten Friedrich Wilhelm I. erlassene Geschäftsordnung für die Landstände 8 7 sah i n § 34 vor, durch Vermittlung beiderseitig aus drei Mitgliedern jeder Kammer zu bildenden Conferenz-Ausschüsse einen Ausgleich von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Kammern herbeizuführen. Diese Regelung war jedoch nur bis zur Wiedereinführung des Einkammersystems 88 1860 i n Kraft. I h r kommt nur geringe praktische Bedeutung zu, auch wenn Parallelen zum Ausschuß nach A r t . 77 I I GG, insbesondere i n bezug auf die paritätische Besetzung der Conferenz-Ausschüsse hervorzuheben sind. ee) Nassau Dies gilt auch für die Verfassung des Herzogtums Nassau von 18 14 89 , deren § 2 die Einrichtung einer paritätisch besetzten Deputation zur „Vereinigung getheilter Meinungen" vorsah, den fallweise notwendigen Stichentscheid jedoch dem Landesherrn vorbehielt. ff) Württemberg I n der Württembergischen Verfassung von 1819 90 waren als Harmonisierungsinstrument bei der Finanzgesetzgebung obligatorische gemeinsame, vertrauliche Plenar-Besprechungen beider Kammern gemäß §§ 181, 177, 183 vorgesehen. Diesen vertraulichen Besprechungen, die wegen unvollständiger Anwesenheit der Angehörigen beider Kammern regelmäßig 91 den Charakter von Ausschußberatungen gewannen, kam jedoch i n der Verfassungswirklichkeit nie eine besondere Bedeutung 85

Einzelheiten hierzu bei Ernst Rudolf Hub er, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. I I I 1963, S. 217 ff., 220. 86 T e x t bei Ernst Rudolf Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. I, S. 143 ff., 170. 87 Text bei Heinrich Albert Zachariä, S. 419 ff. 88 Vgl. hierzu Ernst Rudolf Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, 1949, S. 170. 89 Text des Patents v o m 2. 9.1814 bei Zachariä, S. 748 ff., insbes. S. 751. 90 T e x t der Verfassungsurkunde v o m 25. 9.1819 bei Ernst Rudolf Hub er, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, 1949, S. 101 ff., insbes. S. 125. 91 So Göz, Das Staatsrecht des Königreichs Württemberg, 1908, S. 139.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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zu 9 2 , wie sie ein echtes Vermittlungsgremium auch i m Zeitalter des Konstitutionalismus durchaus gewinnen konnte 9 3 . gg) Baden Für die badische Verfassung von 1818 94 konnte ein ähnliches Harmonisierungsmodell nicht durchgesetzt werden. Zwar wurde i n der Ersten Kammer Badens 1864 ein Vorschlag 95 diskutiert, bei Meinungsverschiedenheiten über Gesetzentwürfe zwischen beiden Kammern vereinigte Ausschüsse zur Erarbeitung eines Kompromißvorschlags einzusetzen. Dieser sollte nur insgesamt von beiden Kammern angenommen oder verworfen werden können. Dabei sollte die Mehrheit der zusammengezählten Stimmen beider Kammern entscheiden 96 . Dieser Vorschlag konnte sich jedoch nicht durchsetzen 97 , so daß auch die Badischen Kammern ohne echten Einigungsausschuß blieben. c) Zwischenergebnis Die reichhaltigen und vielversprechenden Ansätze für den Ausgleich i m Zweikammersystem des deutschen Konstitutionalismus haben nach all dem ihren festen Platz i n der rechtshistorischen Betrachtung des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG. Bis ins einzelne nachprüfbare Parallelen zu heutigen Geschäftsordnungs- und Verfassungsvorschriften widerlegen die These von der Neuartigkeit 9 8 der Verfassungseinrichtung Vermittlungsausschuß eindrucksvoll. I I . Mögliche Leitbildfunktion der Weimarer Reichsverfassung von 1919 Die WRV 1919" gab dem deutschen Bundesstaat eine moderne, demokratische Prägung 1 0 0 und betonte die unitarische Struktur 92

Ibid. Vgl. n u r oben Hamburg, Hannover, Sachsen Β I 2 a aa, b aa, bb. 94 Text bei Ernst Rudolf Hub er, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, 1949, S. 414. 95 V o n J.C.Bluntschli, vgl. ders., Denkwürdiges aus meinem Leben, I I I . Teil, 2. Hälfte, 1884, S. 84 ff., 88. 96 Ibid. 97 Uber die Umstände der Ablehnung seines Vorschlags siehe Bluntschli, S. 89. 98 Nachweise s. o. Fn. 5. 99 RGBl. I I 1919, S. 1383 ff.; Tag des Inkrafttretens: 14.8.1919; Text bei Ernst-Rudolf Huber (Hrsg.), Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. I I I 1966, S. 129 ff. 100 Hierzu Deuerlein, S. 171 ff. 93

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

Deutschlands 101 . A u f mögliche verfassungsrechtliche Parallelen untersucht, gibt sie gleichwohl kein taugliches Leitbild für den Vermittlungsausschuß des Grundgesetzes ab. Dies erscheint schon deshalb kaum erstaunlich, weil sie nicht i m selben Maße wie dieses auf einen geregelten Ausgleich der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Staatsorgane h i n ausgelegt war. 1. Ausgleichsmechanismen in der W R V 1919

Die WRV 1919 begnügte sich m i t einer bloßen Ausbalancierung der Kompetenzen der am Gesetzgebungsverfahren direkt oder indirekt beteiligten Willensbildungsträger, also Reichstag (Art. 20 ff WRV), Reichsrat (Art. 60 ff WRV), Reichspräsident (Art. 41 ff WRV) und — indirekt — Stimmbürger (Art. 73 ff WRV). Parlamentarische Ausgleichsmechanismen für den Konfliktfall waren nicht vorgesehen. Läßt man die Möglichkeiten außerparlamentarischer Einflußnahme 1 0 2 durch die Instrumente des vom Reichspräsidenten nach A r t . 73 I, 74 I I I 4 WRV anzuordnenden Volksentscheides 103 , des nach A r t . 72, 73 I I WRV zum Schutz der Reichstagsminderheit 104 möglichen fakultativen Referendums 1 0 5 und des Volksbegehrens nach A r t . 73 I I I W R V 1 0 6 außer Betracht, so bedarf das Verhältnis von Reichstag und Reichsrat doch besonderer Hervorhebung. a) Das Verhältnis von Reichstag und Reichsrat nach Art 74 WRV Nach A r t . 74 i. V. m. A r t . 68 I I WRV hatte der Reichsrat gegen Gesetzesbeschlüsse des Reichstags die Möglichkeit eines Einspruchs. Dieser konnte sich gegen das Gesetz als ganzes ebenso wie gegen Teile desselben 1 0 7 richten. Der Reichstag konnte den Einspruch des Reichsrates zwar durch erneuten Gesetzesbeschluß m i t Zweidrittelmehrheit nach Art. 74 I I I 4 101 Z u r E n t w i c k l u n g des föderalen Prinzips i n der Weimarer Zeit vgl. Deuerlein, S. 173 ff. 102 Hierzu Wittmayer, Die Weimarer Reichsverfassung, 1922, S. 443; Triepel, Der Weg der Gesetzgebung nach der neuen Reichsverfassung, i n AöR 39 (1920), S. 456, 502 ff.; Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 1933, A r t . 72, 73, 74 W R V ; Walter Jellinek, Das einfache Reichsgesetz, i n : Anschütz/ Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. I I 1932, S. 163 ff. 103 Hierzu Walter Jellinek, S. 176 f.; Triepel, S.502. 104 So Wittmayer, S. 444. 105 Hierzu Triepel, S. 503 f. 106 Hierzu Triepel, S. 509. 107 Hatschek, Das Reichsstaatsrecht, 1923, S.344; Wittmayer, S.445; Triepel, S. 515.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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WRV zurückweisen. Angesichts der politischen Zersplitterung der Weimarer Parteienlandschaft 108 mußte diese Waffe der Gegenwehr i n der Verfassungswirklichkeit jedoch von Anfang an stumpf bleiben. Der Reichstag war grundsätzlich gezwungen, sich m i t dem Einspruch des Reichsrates auseinanderzusetzen, obwohl der Reichsrat i m „Einkammersystem" der W R V 1 0 9 kein ordentlicher gesetzgeberischer F a k t o r 1 1 0 , sondern nur ein fakultativ zuständiges Nebenorgan 1 1 1 bei der Gesetzgebung war. Bei dieser Auseinandersetzung w a r ein direktes Zusammenwirken beider „Häuser" durch die WRV nicht vorgeschrieben. Äußerstenfalls konnte der Reichstag um den Preis des Scheiterns des Gesetzes den Einspruch des Reichsrates sogar unberaten lassen. So war dieser zwar i n der Lage, Bedingungsfaktoren für das Zustandekommen von Reichsgesetzen aufzustellen, eine Behandlung und Berücksichtigung seiner i m Einspruchsverfahren geltend gemachten Bedenken konnte er aber nicht erzwingen. Die Tragweite des Einspruchs des Reichsrates ging damit über ein rein suspensives Veto hinaus, erreichte jedoch nicht die Bedeutung des absoluten Vetos. Angesichts der Tatsache, daß durch A r t . 74 I I I 2 WRV zunächst auf den Reichspräsidenten und dann auf den Stimmbürger ein Überwälzeffekt ausging 1 1 2 , kann der Einspruch des Reichsrates als bloßes devolutives V e t o 1 1 3 klassifiziert werden. b) Stellenwert des Einspruchs nach Art. 74 WRV in der Verfassungswirklichkeit Eine rein formalisierte Betrachtungsweise der Beziehungen von Reichstag und Reichsrat trägt den tatsächlichen parlamentarischen Kräfteverhältnissen nicht hinreichend Rechnung. Verfassungsrealität war vielmehr ein differenziertes Einsetzen des Einspruchs als Druckmittel durch den Reichsrat 114 . Die Reichstagsmehrheit wollte meist nicht den oft unvertretbar hohen Preis des Scheiterns eines Gesetzesvorhabens zahlen. Sie hätte dessen Schicksal von einer Ermessensentscheidung tos v g L hierzu Gatzke, Europa u n d der Völkerbund, i n : Mann/Heuss/ Nitschke (Hrsg.), Propyläen Weltgeschichte Bd. I X , l . H l b b . , Das Zwanzigste Jahrhundert, 1960, S. 311, 343 ff.; Golo Mann, Deutsche Geschichte des X X . Jahrhunderts, 1958, S. 307 ff. io» Wittmayer, S. 440; Neunreither, Der Bundesrat zwischen P o l i t i k u n d Verwaltung, 1959, S. 12, spricht sogar v o m „ n u r d ü r f t i g verdeckten Unitarismus der W R V " . 110

Wittmayer, S. 445. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 1933, A r t . 74 WRV, A n m . 1. 112 Soweit keine erneute Reichstagsbeschlußfassung herbeigeführt wurde. 113 So auch Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 1933, A r t . 74 WRV, A n m . 1. 114 Triepel, S. 512. 111

2 Hasselsweiler

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

des Reichspräsidenten abhängig gemacht und den Ungewißheiten eines Plebiszits ausgesetzt. U m das zu vermeiden, blieb i h r nur der Ausweg, mögliche Bedenken des Reichsrates, die diesen zu einer Interzession 115 veranlassen könnten, vorab auszuloten und politisch oder gesetzestechnisch möglichst gegenstandslos werden zu lassen. Der Reichsrat war damit durchaus i n der Lage, sowohl die Fassung der einzubringenden Gesetzesvorlagen als auch die zum Legislaturakt führenden Reichstagsberatungen wenn auch nur mittelbar, so doch m i t Nachdruck zu beeinflussen 116 . c) Devolutives Veto als Möglichkeit zum parlamentarischen Selbstausgleich Wenn sich dem Reichstag der Einspruch des Reichsrats als „Interzession eines stets sprungbereiten Widersachers" 117 darstellte, ohne daß gleichzeitig i m weiteren parlamentarischen Raum ein formalisierter Selbstausgleich der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten vorgesehen war, so erklärt sich das weniger aus der Kompetenz- als aus der Kräftezuweisung der WRV an die Gesetzgebungsorgane. Geht man davon aus, daß Selbstausgleich seinen Sinn erst bei Konflikten von zumindest annähernd gleichstarken und voneinander abhängigen Organen findet, die unter einem verfassungsrechtlich gewollten Einigungszwang ohne Einschaltung „höherrangiger" Organe stehen, so ist schon aus diesem Gesichtspunkt das Fehlen einer parlamentarischen Vermittlungsinstitution i m System der WRV erklärlich. Das devolutive Veto des Reichsrates zwang zunächst den Reichstag i n die Entscheidung zurück und überantwortete das Schicksal des Gesetzes dann dem Reichspräsidenten und dem Stimmbürger 1 1 8 . Hier, zwischen diesen beiden Kräften und dem Reichstag, bestand eine tatsächliche Abhängigkeit. Verfassungssystematische und Gründe der Sachnatur erlaubten innerhalb dieser Kräftekonstellation keine Errichtung von zusätzlichen Selbstausgleichsmechanismen i m legislativen Raum. Die WRV konnte damit kein Leitbild für die Einrichtung des Ausschusses nach A r t . 77 GG liefern. Trotz der augenfälligen bundesstaatlichen und ständestaatlichen historischen Parallelen scheinen den Grundgesetzgeber 119 eher rechtsvergleichend herangezogene Leitbilder inspiriert zu haben 1 2 0 als der 115

Triepel, S. 512. So auch Walter Jellinek, S. 173; Triepel, S. 511 f. 117 So Wittmayer, S. 446. 118 Wex, spricht undeutlich von einer Konfliktlösung, nach Scheitern der parlamentarischen Verständigungsbemühungen. 119 Einzelheiten zur Entstehung des A r t . 77 I I GG unten Β I V . 120 So schon Reinert, S. 81 f. 116

endgültigem

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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Blick i n die deutsche Rechtsgeschichte. Dies gilt insbesondere für die Conference Committees des Kongresses der Vereinigten Staaten von Amerika, deren zumindest prinzipielle Leitbildfunktion für den deutschen Vermittlungsausschuß 121 einen komparativen Exkurs lohnend erscheinen läßt. ΙΠ. Die Conference Committees im amerikanischen Kongreß als Leitbild für den Vermittlungsausschuß Wer die Rolle der Conference Committees des amerikanischen Kongresses betrachten w i l l , muß m i t einigen Besonderheiten der angelsächsischen Parlamentstradition 1 2 2 und des amerikanischen Gesetzgebungsverfahrens vertraut sein. 1. Vorläufer im englischen Parlament bis zum 17. Jahrhundert

Nachdem sich i n der ersten Hälfte des 14. Jahrhunderts das englische Parlament i n die zwei Häuser der Lords und der Commoners geteilt hatte 1 2 3 , entstand schon bald die Notwendigkeit, vor allem bei Fragen der Finanzbewilligung Ubereinstimmung zwischen Ober- und Unterhaus herbeizuführen 1 2 4 . Zwar kann es mangels geschriebener Parlaments-Berichte vor der Mitte des 16. Jahrhunderts keine verläßliche Aussage über die Wirkung des Conference-Systems gerade dieser Zeit geben 1 2 5 . Für die Phase der wichtigsten Vermittlungskonferenzen i m 17. Jahrhundert gibt es jedoch aufschlußreiches Quellenmaterial 1 2 6 . Drei Konferenzen waren entscheidend für das System der Finanzbewilligung i n England und stellten zugleich die Weichen auf dem Weg zur Suprematie des Unterhauses i m Gesetzgebungsverfahren. A u f den 1661 zu Fragen der Straßenbefestigung, 1671 zum Zuckerzoll und 1678 121

Hierzu Reinert, S. 82. Hatschek, Englisches Staatsrecht, Bd. I , S. 10 ff., 444 ff. 123 Vgl. die Beschreibung bei Stubbs, Constitutional History of England, Bd. I I 1883, S. 393, 403, w o die Parlamente von 1332 u n d 1343 beschrieben werden; Hinweis darauf auch bei Vogler, The T h i r d House, 1971, I n t r o d u c t i o n S. 3; Reinert, S. 13. 124 Z u r damaligen Problematik des Bewilligungssystems vgl. Stubbs, S. 619 f., 642. 125 Die ersten „Journals of the House of Lords" u n d „Journals of the House of Commons" m i t Berichten über die Parlamentsarbeit datieren von 1552, die ersten „Conferences" werden vereinzelt von 1554 bis 1604 erwähnt, danach beginnt eine regelmäßige Conference-Berichterstattung i n den Journals; vgl. hierzu noch Redlich, Recht u n d Technik des englischen Parlamentarismus, 1905, S. 339; McCown, Conference Committees, 1927, S. 24 f.; beide m i t H i n weis auf HofC Journals I (1604), S. 154; Abraham/Hawtrey, Parliamentary Dictionary, 1956, S. 74; Stubbs, S. 620. «β Weitere Nachweise bei Ritter, Das britische Regierungssystem, 1958, S. 69 ff. 122

2·

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1. Teil: Entstehung und Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

zur Reaktivierung militärischer Verbände abgehaltenen Konferenzen 1 2 7 konnten sich die Angehörigen des Unterhauses i n der Sache durchsetzen und schufen zugleich kompetenzielle Präzedenzfälle für die zukünftige Parlamentsarbeit. Finanzvorlagen wurden danach nur noch i m Unterhaus eingebracht und dort mit Einzelantrags-Möglichkeit beraten, das Oberhaus konnte anschließend nur mehr das gesamte Vorhaben ablehnen oder es insgesamt billigen 1 2 8 . Diese Regelung brachte eine so entscheidende Stärkung des Unterhauses, daß zumindest bei Fragen der Finanzbeschlüsse ein parlamentarischer Selbstausgleich wenn nicht obsolet wurde, so doch nachrangige Bedeutung erhielt. Die i n der Folge dieser parlamentarischen Gewichtsverschiebung entstandenen Kabinettsregierungen m i t starker Bindung an das Unterhaus übernahmen bei wichtigen Gesetzesprojekten, die zwischen beiden Häusern kontrovers waren, mehr und mehr eine systembedingte M i t t l e r f u n k t i o n 1 2 9 . Die Zusammensetzung des Kabinetts entsprach den politischen Kräfteverhältnissen i m Parlament. Stieß ein Gesetz auf Schwierigkeiten, so war es Aufgabe der Kabinettsmitglieder, seine Durchsetzung i n beiden Häusern sicherzustellen 130 . Je stärker die Stellung des Kabinetts und seine Einwirkungsmöglichkeit auf den parlamentarischen Willensbildungsprozeß seit dem ausgehenden 17. Jahrhundert wurde, u m so überflüssiger wurden die Vermittlungskonferenzen. Der Höhepunkt ihrer Wirksamkeit von 1661 bis 1678 leitete m i t h i n auch ihren Niedergang i n der englischen Parlamentsgeschichte ein. Seit Beginn des 18. Jahrhunderts gab es keine bedeutenden Vermittlungskonferenzen m e h r 1 3 1 . 1861 wurden die Konferenzen gänzlich abgeschafft und durch Botschaften zwischen den beiden Häusern ersetzt 1 3 2 . Die Zusammensetzung der Konferenzen begünstigte von vornherein das Unterhaus. Es entsandte die doppelte Zahl von Verhandlungsführern, die das Oberhaus abordnete 1 3 3 . Das Vermittlungsverfahren durchlief drei Stationen. I n einer ersten „simple conference" trugen die 127 Hierzu i m einzelnen McCown, S. 28 ff.; Ritter, S. 69 ff. dokumentiert die entsprechenden Conference-Beschlüsse i n Auszügen. 128 McCown, S. 32 f. 129 I m einzelnen Porritt, The Unreformed House of Commons, Bd. I 1909, S. 556 f. 130 Redlich, S. Ml. 131 Nach Redlich, S. 340, fand von 1740 bis 1836 keine „free conference" statt, nach Abraham/Hawtrey, S. 74, fand die letzte „free conference" 1836, die letzte „simple conference" 1860 statt. 132 Redlich, S. 340; McCown, S. 33; Geck, Conference Committees i n ZfaöRuV 14 (1952), S. 294, 300 (unter Angabe unzutreffender Jahreszahlen). 133 E i n entsprechender Beschluß des House of Commons wurde 1604 gefaßt: HoC Journal I (1604), S. 154, Nachweis bei Redlich, S. 339, A n m . 3; McCown, S. 25; Abraham/Hawtrey, S. 74.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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Vertreter beider Häuser i n feierlicher Form ihre Standpunkte vor. Es wurden ausschließlich Gründe und Gegengründe für oder gegen die Ablehnung eines Gesetzes vorgebracht, ohne daß eine Debatte stattfand. Ebenso wurde i n der zweiten Tagung, wiederum einer „simple conference", verfahren. Erst die dritte Sitzung, die „free conference", brachte die Möglichkeit eines offenen Meinungsaustauschs, i n dessen Verlauf die Vertreter der beiden Häuser sich gegenseitig zu überzeugen versuchten 134 . Bei den Verhandlungen waren die Konferenzteilnehmer an die Instruktionen ihrer Häuser gebunden 1 3 5 . A m Ende der Beratungen wurde ein Beschluß gefaßt, über den die „Conferees" ihren Häusern berichteten. Diese konnten den Beschluß billigen oder verwerfen, eine Möglichkeit der Rückverweisung zu einer neuen Konferenz bestand nicht 1 3 6 . 2. Übertragung des „Conferences-Prinzips auf die neuenglischen Kolonien und seine Übernahme durch den amerikanischen Kongreß

Waren die Conference Committees i n der ennglischen Parlamentsgeschichte nur eine vorübergehende 137 Episode 1 3 8 , so kamen sie, während ihrer Blütezeit i m 17. Jahrhundert i n die neuenglischen Kolonien übertragen, i m Gesetzgebungssystem der Vereinigten Staaten von Amerika erst zu voller Entfaltung. a) Die Entstehung der Conference Committees , ihre Aufgaben und Verfahrensgrundlagen Nachdem i n den Kolonien m i t Zweikammersystemen 1 3 9 seit 1645 140 und nach der Unabhängigkeitserklärung zuerst 1777 i m Staat New 184

Reinert, S. 13, 64 (Ziff. 11). McCown, S. 25 f.; Geck, S. 299 f. 186 Abraham/Hawtrey, S. 74. 187 Z u r erneuten Diskussion dieser Einrichtung während der britischen Verfassungskämpfe 1909 bis 1911 vgl. Marriott, Second Chambers, 1910, u n d Temperley, Senates and Upper Chambers, 1910, beides Streitschriften i m K o n f l i k t u m die Stellung des Oberhauses. Vgl. noch Bryce, Report on the Second Chamber Conference, i n : McBain/Rogers, The N e w Constitutions of Europe, 1922, S. 573 ff.; Hinweis auch bei Reinert, S. 15, 76 (Ziff. 20). iss v g l . hierzu die rechtsvergleichende parlamentshistorische Würdigung bei Stannard, The T w o Constitutions, 1949, S. 59 f. 185

189 Z u r Errichtung des Zweikammersystems i n den neuenglischen Kolonien vgl. Kelly /Harbison, American Constitution, 1948, S. 27, 29 ff.; Morran, Development of the Bicameral System i n America, 1895, insbes. S. 14 ff. 140 Massachusetts Bay, Konferenzen seit 1645; Maryland, Konferenzen seit 1659; New Jersey, Konferenzen seit 1743; Virginia, Konferenzen seit 1749; A n gaben nach McCown, S. 33 ff.

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

Y o r k 1 4 1 gute Erfahrungen m i t Vermittlungskonferenzen gemacht worden w a r e n 1 4 2 , beauftragte der Senat i m US-Kongreß auf der ersten Sitzung nach seiner Konstituierung eine Kommission m i t der Erarbeitung von Verfahrensrichtlinien für Kongreß-Konferenzen. Ebenso verfuhr das Repräsentantenhaus, und beide Kommissionen legten ein gemeinsames Arbeitsergebnis vor i n Gestalt einer gleichlautenden Geschäftsordnungsregel für beide Häuser 1 4 3 . Diese wurde alsbald vom Kongreß förmlich beschlossen 144 und bildete fortan die wesentliche 1 4 5 Verfahrensgrundlage der Conference Committees. Die Committees sind den „free conferences" des englischen Parlamentes 1 4 6 nachgebildet, sie sind Verhandlungsgremien m i t weitreichenden Kompetenzen. Es handelt sich um nicht-ständige ad-hoc-Ausschüsse, die für jedes einzelne Vermittlungsverfahren neu gebildet werden. So wie die Conference Committees als Institution nicht positivrechtlich i n Verfassung oder Gesetz verankert sind 1 4 7 , so findet sich auch für die Verfahrensregeln und -bräuche kein parlamentsrechtlicher ex-anteKodex. Die das Verfahren der Conference Committees noch heute bestimmenden Usancen bildeten sich vielmehr, wie i m angelsächsischen conventional-law-System nicht anders zu erwarten, i m Laufe einer langen Verfahrenspraxis. Nach nahezu zweihundertjähriger Parlamentsgeschichte gibt es kaum eine denkbare Verfahrenskonstellation i m Kongreß und besonders i n den Conference Committees, für die es keinen Präzedenzfall 148 oder keinen Hinweis i n den Protokollen von 141 A r t . 25 der N e w Yorker Verfassung von 1777 institutionalisierte die K o n ferenzen, hierzu Thorpe (Hrsg.), The Federal and State Constitutions, 1909, S. 76 f. 142 Vgl. i m einzelnen McCown, S. 33 ff., insbes. S. 36. 143 „Resolved, That i n every case of an amendment to a b i l l agreed to i n one house and dissented to i n the other, if either house shall request a conference, and appoint a committee for that purpose, and the other house shall also appoint a committee to confer, such committees shall, at a convenient time, to be agreed on by their chairmen, meet i n the conference chamber, and state to each other verbally, or i n w r i t i n g , as either shall choose, the reasons of their respective houses for and against the amendment and confer freely thereon." nach Reinert , S. 19. 144 Annuals 1st Congress, 1st session, A p r i l 15th, 1789, S. 20; hierzu McCown , S. 39. 145 Z u später hinzugekommenen ergänzenden Verfahrensregeln vgl. Mc Cown, S. 174 f. 14e s. ο. Β I I I 1. 147 Const. A r t . 1, sec. 5, I I normiert lediglich die generelle Verfahrensautonomie beider Häuser. 148 Präzedenzfallsammlungen: Hind, Hind's Precedents of the House (bis 1906), 1907, Bd. I — V ; Cannon, Cannon's Precedents (1907—1934), 1935. Bd. V I bis V I I I , jeweils m i t Angabe der zugehörigen Protokoll-Konkordanzen i n den „Journals" u n d „ A n n a i s " beider Häuser des Kongresses.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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Repräsentantenhaus 149 und Senat 1 5 0 sowie i n ihren Verfahrenshandbüchern 1 5 1 gäbe. Besondere parlamentsrechtliche Bedeutung haben auch die Entscheidungen des Sprechers des Repräsentantenhauses und des Senatspräsidenten 1 5 2 , insbesondere, wenn sie durch Beschlüsse der Häuser bekräftigt werden. Die Conference Committees haben vorrangig eine Vermittlungsaufgabe bei unterschiedlichen Standpunkten von Senat und Repräsentantenhaus i m Gesetzgebungsverfahren. Daneben können sie auch i n anderen Streitfragen zwischen beiden Häusern Schlichtungsfunktion übernehmen 1 5 3 , dies ist jedoch nur vereinzelt vorgekommen 1 5 4 . Bestehen Meinungsunterschiede zwischen den Kammern über die Fassung eines Gesetzes, so gibt es zwei Möglichkeiten ihrer Beilegung: Jede Kammer hat das Recht, die ihr vorliegende Gesetzesfassung m i t Ergänzungen und Änderungen zu versehen, u m sie danach der anderen Kammer zur Billigung vorzulegen. Diese kann ihrerseits erneut Abänderungen vornehmen und den Gesetzentwurf wiederum zurücküberweisen. E i n solches H i n - und Herschieben eines Gesetzentwurfs ist beliebig oft zulässig. Dieses System eines offenen Austragens von Meinungsunterschieden durch direkten parlamentarischen Selbstausgleich heißt „ N a v e t t e " 1 5 5 . Es hat zwar den Vorteil der Transparenz, w e i l die 149 Die offizielle Sammlung „Journal of the House of Representatives of the U n i t e d States", Wash. D. C., dokumentiert m i t wechselnder Herausgeberschaft alle Sitzungen des HoR seit dem ersten Kongreß 1789. 150 Offizielle Sammlungen i n zeitlicher Reihenfolge: Annals of the Congress of the U n i t e d States, The Debates and Proceedings i n the Congress of the United States w i t h an A p p e n d i x containing important state papers and public documents and a l l the laws of public nature w i t h a copious index; Vol. 1— 42, Washington D. C. 1834—1856, lst-18th Congress, 1789—1825; Register about Debates i n Congress X , Vol. 1—14; Washington D. C. 18th—24th Congress, 1825—1868; The Congressional Globe, containing sketches of the debates and proceedings Vol. 1—10, Washington D. C., 23rd—42nd Congress, 1834—1878; Journal of the Senate of the United States, The Congressional Record, containing the proceedings and debates, Washington D. C., seit dem 43rd Congress, 1873. 151 Rules of the HoR (House Manual) Standing Rules for Conducting Business i n the Senate of the U n i t e d States; vgl. außerdem: Jefferson* s Manual , Wash. D. C. 1776, Ausg. 1950. 152 Geck, S. 301. 158 Schon die allererste Konferenz galt der Frage, ob der US-Präsident i m Kongreß m i t seinem T i t e l angeredet werden sollte; vgl. auch Reinert, S. 19. 154 Nachweis f ü r sechs Fälle bei Geck, S. 302 m i t Fn. 45 (ibid.). 155 Französischer Ausdruck f ü r „Weberschiffchen", das zwischen den Rahmenenden des Webstuhls v o r - u n d zurückgeschoben w i r d . Dieses B i l d w i r d i m Zusammenhang m i t dem Gesetzgebungsverfahren für das H i n - u n d H e r schieben eines Gesetzentwurfes zwischen zwei K a m m e r n bis zu deren v ö l l i gem Einvernehmen gebraucht; vgl. hierzu Ensslin, Der Ausgleich i m Gesetz-

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

verschiedenen Änderungsvorschläge und ihre Urheber nicht i m Verborgenen bleiben. Damit besteht die Möglichkeit weitreichender öffentlicher Kontrolle des Gesetzgebungsverfahrens. Andererseits ist dieses „parlamentarische Tischtennisspiel" 1 5 6 ein äußerst schwerfälliges, langwieriges und bei grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Senat und Repräsentantenhaus ein geradezu aussichtsloses Gesetzgebungsverfahren 157 . Deshalb hat sich i n der Legislaturpraxis des US-Kongresses das Navette-System i n seiner reinen Form nicht durchgesetzt. So konnten die Conference-Committees schon frühzeitig 1 5 8 zum entscheidenden Verfahrensbestandteil i m amerikanischen Gesetzgebungsprozeß werden und haben das Navette-System nahezu vollständig abgelöst. b) Die Einberufung

der Conference

Committees

I n jedem der beiden Häuser kann i n jedem Gesetzgebungsstadium eine Konferenz beantragt werden 1 5 9 . I m Regelfall beantragt dasjenige Haus die Konferenz, das m i t den Änderungswünschen des vorberatenden Hauses nicht einverstanden ist. Das Antragsverfahren kann noch verkürzt werden, wenn ein Haus den Gesetzentwurf des anderen unter Hinzufügen von Änderungswünschen grundsätzlich akzeptiert und zur Erörterung der Änderungen sofort eine Konferenz beantragt, ohne das Votum des anderen Hauses zu den „amendments" abzuwarten. Wenn dieses beschleunigte Verfahren auch noch nicht die Regel i s t 1 6 0 , so w i r d es doch gerade zu Ende von Kongreß-Perioden angesichts gedrängter Beratungszeit sehr häufig beantragt. Dem Antrag eines Hauses auf Abhaltung einer Konferenz w i r d vom anderen m e i s t 1 6 1 entsprochen. Bei wichtigen Gesetzesplänen haben beide Kammern ein Interesse am Zustandekommen des Gesetzes, bei weniger bedeutenden Initiativen ist die Zustimmung zur Durchführung einer Konferenz ein von jeder Seite sorgsam beachtetes Gebot der Höflichkeit 1 6 2 und Ausdruck der Achtung der Gesetzgebungsorgane voreinander. Hinzu t r i t t die Scheu aller Kongebungsverfahren, 1962, S. 48 ff.; Schleh, Conference Committees, Einigungsausschüsse, Vermittlungsausschuß, 1964, S. 22 f. 156 Schwarz-Liebermann v. Wahlendorf, S t r u k t u r u n d F u n k t i o n der sogenannten Zweiten Kammer, 1958, S. 24. 157 Vgl. i m einzelnen Ensslin, Schleh, S. 22 f. 158 Z u r zunehmenden Bedeutung der Conference Committees schon i m Ersten Kongress vgl. Reinert, S. 19, 23. 159 McCown, S. 137. 180 Geck, S. 303. 181 Bericht über vier Ausnahmen bei Geck, S. 303 m i t Fn. 49 (ibid.). 182 Geck, S. 303, m i t Hinweis auf Hind's Precedents, § 6314, 58th Congress, 3rd session, Record 3915.

Β . Historische und komparative Parallelen

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greßmitglieder, durch Ablehnung des Antrags die politische Verantwortung für das endgültige Scheitern eines Gesetzes übernehmen zu müssen. c) Die Bedeutung des personalen Faktors Die Konferenzmitglieder, Manager oder Conferees genannt, werden für jede Konferenz eigens bestimmt. I m Repräsentantenhaus geschieht dies i m Wege der Ernennung durch den Sprecher, i m Senat durch einen W a h l a k t 1 6 3 . Die Zahl der Conferees variiert, teilweise entsenden Haus und Senat auch eine unterschiedliche Anzahl von Teilnehmern. Dabei ist es Brauch, die Vorsitzenden und wichtigsten Mitglieder der Fachausschüsse beider Kammern nach dem Senioritätsprinzip und einem angemessenen Proporzsystem von Majoritäts- und Minoritätsmeinung zur Teilnahme an der Konferenz vorzuschlagen. Ein besonderer Parteienproporz w i r d nur gewahrt, wenn er auch den sachlichen Kräfteverhältnissen der i n den Fachausschüssen vertretenen Meinungen entspricht 1 6 4 . Die personelle Variable i n Anzahl und Zusammensetzung der Konferenzteilnehmer begünstigt den Einfluß von Fachleuten auf die Ausschußberatungen. I n den Conference Committees läuft damit häufig eine verkleinerte Fachausschußsitzung ab, ehe der eigentliche Vermittlungsvorgang beginnt. Die unterschiedliche Anzahl von Conferees aus beiden Häusern hat keinen entscheidenden Einfluß auf das Konferenzergebnis. Die Manager stimmen nicht insgesamt, sondern nach Häusern getrennt, „nach Bänken", ab. Damit benötigt ein Kompromißvorschlag i m Conference Committee praktisch zwei Mehrheiten: die Gruppe der Abgeordneten aus Repräsentantenhaus und Senat muß jeweils gesondert für i h n votieren 1 6 5 . Dieses Prinzip sichert die Möglichkeit der Beachtung der Mehrheitsverhältnisse i n den Häusern. Zugleich ist es der Ausdruck ihrer formalen Gleichheit. Die getrennte Abstimmung kann verhindern, daß bei stark unterschiedlicher Parteienstärke i n Repräsentantenhaus und Senat die Conference Committees zum Majorisierungsinstrument der einen über die andere Kammer werden. Trotz Betonung der Gleichheit beider Gesetzgebungsorgane hat sich i n bezug auf die sachliche Durchsetzungsfähigkeit eine Überlegenheit des Senats herausgebildet 166 . Der Senat berät die von den Konferenzen 163 Steiner, The Congressional Conference Committees, 1951, S. 8; Ensslin, S. 97; Geck, S. 304; Vogler, S. 5. 164 Geck, S. 305. 165 Hind's Precedents, 29th Congress, 1st session, § 6334, Congressional Globe S. 1294 f.; Vogler, S. 6; Steiner, S. 34; Geck, S. 304. 1ββ Dies zeigen die Untersuchungen von Rundquist/Strom, Constraints on Decision-Making i n House-Senate-Conferences, i n : A n n u a l Meeting of the Midwest Political Science Association, Report 1976, S. 1 ff.; Strom/Rundquist,

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

ausgearbeiteten Vermittlungsvorschläge meist zuletzt. So können seine dorthin entsandten Manager von vornherein nachhaltiger m i t der A b lehnung eines nicht konsensfähigen Kompromisses und damit m i t dem Scheitern des gesamten Gesetzgebungsverfahren drohen 1 6 7 . d) Äußere Einflußfaktoren

auf das Kompromißverfahren

Fanden die ersten beiden Conference Committees noch unter reger Teilnahme der Parlamentsöffentlichkeit statt 1 6 8 , so wurde die Öffentlichkeit danach grundsätzlich zu keiner Konferenz mehr zugelassen 169 . Lediglich 1911 wurde ein einziges M a l von diesem Grundsatz abgegangen 1 7 0 , dies blieb jedoch ein singuläres Ereignis. Da die Conference Committees von vornherein als Expertenausschüsse gebildet werden 1 7 1 , ist die Teilnahme von Angehörigen der persönlichen und wissenschaftlichen Stäbe der Abgeordneten und des Kongresses eine ständige, nahezu unumstrittene 1 7 2 Usance. Hinsichtlich der Teilnahme von Regierungsvertretern ist die Zulassungspraxis jedoch r e s t r i k t i v 1 7 3 . Die relative Abgeschiedenheit der Beratungen der Conference Committees bedeutet keine Freiheit von äußeren Einflüssen. Das amerikanische Parlamentsrecht trägt stillschweigend der Rangstufung zweier Kräfte Rechnung, die i n jedem parlamentarischen System entscheidend sind: dem Einfluß von Parteien und von Interessengruppen. Dabei kommt den Parteien weit weniger Gewicht als den Verbänden z u 1 7 4 . Wegen der Interdependenzen von Parlament und Verbänden i m Bereich der Fachausschüsse steht den Interessengruppen angesichts der Zusammensetzung der Konferenzen 1 7 6 kein Hindernis bei der Ansprache A Revised Theory of W i n n i n g i n House-Senate-Conferences, i n : American Political Science Review, 1977, S. 450 f f.; Donald A. Gross, Conference Committees, sophisticated voting and cyclical majorities, i n : Quarterly Legislative Studies, 1979, S. 79 ff., insbes. S. 81 f.; vgl. auch Vogler, S. 49 ff. 187 Vgl. hierzu Strom/Rundquist, S. 450; Donald A. Gross, S. 83 f. 188 Hierzu Reinert, S. 20. 169 y 0gler, S. 104 unter Bezug auf die Congressional Records; McCown, S. 57, m i t Verweis auf drei Präzedenzfälle 1837, 1846, 1853. Über Einzelheiten berichtet Reinert, S. 20. s. ο. Β I I I 2 c. 172 Ensslin, S. 109 m i t Fn. 3 (ibid.) berichtet von einem singulären Streitfall u m die Zulassung v o n Stabsmitgliedern zu den Konferenzberatungen 1935. 175 Bertram A. Gross, The Legislative Struggle, 1953, S. 322 f.; Steiner, S. 10; Ensslin, S. 109. 174 F ü r die Entscheidung über die Zusammensetzung der Conference Committees ist nicht die Parteizugehörigkeit ausschlaggebend, sondern die zuvor i m Fachausschuß des Kongresses vertretene Ansicht. Z u m Verbändeeinfluß w i e hier Fraenkel, Das amerikanische Regierungssystem, 1962, S. 300. 175 s. o. S. 42 Β I I I 2 c. 171

Β . Historische u n d komparative Parallelen

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und „Betreuung" der Konferenzmitglieder i m Weg. Alle Mitglieder von Conference Committees sind Adressaten zahlreicher Stellungnahmen, Voten und besonderer Angebote, durch die seitens der Verbände versucht wird, Partikularinteressen zu Allgemeininteressen heraufzustufen 178 . I n Einzelfällen, bei besonderem öffentlichen Interesse, führen die Conference Committees förmliche Anhörungsverfahren für die gesellschaftlichen und merkantilen Interessengruppen durch 1 7 7 , deren Ergebnisse für die Vermittlungsverhandlungen verwertet werden. e) Der Einfluß der Exekutive Nicht weniger massiv sind die Einwirkungsversuche der Regierungsbürokratie. Die einzelnen Fachministerien versuchen, durch ihre Vorlagen die Beratungen i n die von der Exekutive gewünschte Richtung zu lenken, oft, u m so ein Gegengewicht zum Verbändeeinfluß zu bilden. Keineswegs ungewöhnlich ist auch das direkte Eingreifen des Präsidenten 1 7 8 , der sich brieflich an die Konferenzmitglieder wendet. Dieser Einflußnahme der Exekutive kommt häufig beratungsentscheidendes Gewicht z u 1 7 9 . I m Kräftefeld zwischen vollziehender und gesetzgebender Gewalt wächst die Bedeutung der Conference Committees so über die eines parlamentarisch-interkameralen Harmonisierungsgremiums hinaus. Sie gewinen Bedeutung i m Grundverhältnis der sich gegenüberstehenden Gewalten 1 8 0 . Präsident und Kongreß, Kabinett und parlamentarische Meinungsführer können die Konferenzen als letzte Möglichkeit nutzen, abseits der Öffentlichkeit, aber i n institutionalisierten Bahnen, den Weg einer sachlichen Einigung i m Gesetzgebungsverfahren zu suchen. Angesichts der strikt durchgeführten Gewaltentrennung gewinnen die Conference Committees neben ihrer Funktion als Forum des parlamentarischen Selbstausgleichs vor allem Bedeutung als eines der wenigen, aber unentbehrlichen Bindeglieder zwischen Legislative und Exekutive. f) Weisungsabhängigkeit und Auftragsbindung der Konferenzteilnehmer Die Delegationen des Repräsentantenhauses können für die Beratungen der Conference Committees m i t bindenden Instruktionen versehen 17β Einzelheiten zum Verbändeeinfluß auf die Conference Committees bei Bertram A. Gross, S. 323; Steiner, S. 9 ff. 177 Vgl. Hind's Precedents Bd. V, § 6254, A n m . 1. 178 Jewell/Patterson, The Legislative Process i n the U n i t e d States, 1966, S. 478; Vogler, S. 104. 179 Vogler, S. 104; McCown, S. 47; vgl. auch Congressional Quarterly A l m a nach Bd. XXI/1965, S. 563. 180 Hierzu noch Tribe, American Constitutional L a w , 1978, S. 244 ff.

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

werden 1 8 1 . Dies ist jedoch nur vor ihrer offiziellen Bestellung möglich 1 8 2 , und auch nur, wenn nicht zuvor das House per Mehrheitsbeschluß eine „freie Konferenz" vorgeschlagen h a t 1 8 3 . Der Senat nimmt grundsätzlich keine ausdrückliche Instruierung seiner Conferees v o r 1 8 4 . I n der Vergangenheit hat er sie allerdings vereinzelt und auf ihren Wunsch h i n 1 8 5 m i t Verhandlungsrichtlinien versehen. Weisungen an die Konferenzteilnehmer sollen deren Abhängigkeit von den politischen Grundsatzentscheidungen des parlamentarischen Weisungsgebers unterstreichen. Zugleich können sie geeignet sein, Kompetenzausweitungen des Ausschusses oder gar Kompetenzüberschreitungen zu unterbinden. Keine Frage i m Zusammenhang der Conference Committees ist so umstritten wie die der Reichweite ihrer Vermittlungsbefugnis 1 8 6 . Zweifelsfrei darf die Konferenz über die offiziellen Änderungsvorschläge eines Hauses beraten 1 8 7 . M i t den strittigen Fragen i n engem Sachzusammenhang stehende Vorschriften können zur Disposition der Vermittlungskonferenz stehen, ohne daß es hierzu einer besonderen Ermächtigung bedarf. Für die Annahme eines Sachzusammenhangs gelten strenge Maßstäbe 188 . Diese einschränkenden Regeln 1 8 9 konnten bisher eine oftmals eigenmächtige Ausweitung des Beratungsgegenstandes durch die Conferees nicht wirkungsvoll unterbinden. Zwar dürfen heute die Vermittlungsvorschläge nicht mehr völlig außerhalb des von Repräsentantenhaus 181

Hind's Precedents Bd. V , § 6379, 49th Congress, 1st session, Congressional Record, S. 7404 f.; Cannon's Precedents Bd. V I I I , §3230, 68th Congress, 1st session, Congressional Record S. 10327; ders. §3236, 62nd Congress, 3rd session. 182 Hind's Precedents B d . V , §6379, 49th Congress, 1st session; Cannon's Precedents, Bd. V I I I , §§ 3233, 3256, 57th Congress, 2nd / 4th session. 188 Hind's Precedents Bd. V, § 6384, 51st Congress, 2nd session, Congressional Record S. 3747, 3768 f., 3771. 184 Hind's Precedents Bd. V, § 6397,42nd Congress, 3rd session, Congressionàl Globe, S. 2173 f.; Cannon's Precedents Bd. V I I I , §3251, 66th Congress, 2nd session, Congressional Record S. 7718 ff.; vgl. auch Reinert, S. 24; Geck, S. 306, beide berichten von wenigen Ausnahmen 1855, 1908, 1914, 1920. 185 Hierzu Reinert, S. 24. 186 Hierzu Fraenkel, S.301; Reinert, S. 24; McCown, S. 89 f.; Vogler, S. 9 f.; Ensslin, S. 111; Geck, S. 307. 187 Senate Rule 27, Clause 2 f., Senate M a n u a l S. 41; Annals 12th Congress, 1st session, S. 1532; Hind's Precedents Bd. V, § 6407, 12th Congress, 1st session; Cannon's Precedents Bd. V I I I , § 3252 f., 66th Congress, 2nd session, Congressional Record S. 5504. 188 Ogg/Ray , Introduction to American Government, 1948, S. 366; Vogler, S. 14. 189 Zuletzt kodifiziert i m Legislation Reorganisation Act, 1946, section 135.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

29

und Senat politisch festgelegten Rahmens liegen 1 9 0 . I m Falle einer krassen Kompetenzüberschreitung kann das Konferenzergebnis i m Kongreß zurückgewiesen werden. Jedoch gibt es für geschickte Konferenzteilnehmer zahlreiche Möglichkeiten, das Kompromißpaket von vornherein anzureichern. Dies kann schon vor Konferenzbeginn durch Änderungsanträge zu sachlich nicht umstrittenen Gesetzesvorschriften geschehen. Damit w i r d eine „do-ut-des-Verhandlungstaktik" möglich, i n der bis zur offenen Mißbrauchsgrenze auch nicht kontroverse Gesetzesteile zur Dispositionsmasse der Konferenz werden. Auch kann i m Conference Committee einhellig ein enger Sachzusammenhang i n bezug auf einzelne Teile des umstrittenen Gesetzes festgestellt werden. Damit werden diese zum Beratungs- und Beschlußgegenstand 191 . Derartige Kompetenzausweitungen können nur i n tragfähige Kompromisse münden, wenn sie bei der anschließenden Behandlung i n den Kongreßplena nicht moniert werden. Wirkungsvolle Waffe hiergegen ist der Brauch, Vermittlungsvorschläge ausschließlich insgesamt abstimmen zu lassen 192 . Die Möglichkeit der Teilung eines Vorschlages durch House oder Senat besteht nicht. Dies erhöht den Einigungsdruck i m Kongreß nachhaltig, insbesondere bei wichtigen Gesetzesprojekten ist die Gefahr eines Scheiterns des gesamten Vorhabens i m Falle der Ablehnung des Kompromisses so groß, daß notgedrungen Verfahrensunregelmäßigkeiten und Kompetenzüberschreitungen der Vermittlungskonferenz hingenommen werden. Dieser Einigungsdruck kann noch verstärkt werden, Managern gelingt, das Vermittlungsvorhaben bis kurz Sitzungsperioden i m Ausschuß zu halten und erst zum testen Zeitpunkt i n House und Senat vorzulegen 1 9 3 . Der

wenn es den vor Ende der denkbar späGesetzgeber ist

190 Anders bis zur M i t t e des 19. Jahrhunderts: bis zu dieser Zeit waren die Kompetenzen der Conference Committees praktisch schrankenlos. Zahlreiche Vermittlungsvorschläge gingen w e i t über den Rahmen der interkameral u m strittenen Fragen hinaus; vgl. hierzu: Hind's Precedents B d . V , §§6409 ff.; Ogg/Ray, S. 89; Reinert, S. 24. 191 Vgl. hierzu noch Vogler, S. 94; Steiner, S. 74; Bertram A. Gross, S. 415; Ensslin, S. 110 f. 192 Hind's Precedents Bd. V, §§ 6472, 6530, 32nd Congress, 1st session, Congressional Globe S. 777; ders. §§ 6323, 6389 f., 54th Congress, 2nd session, Congressional Globe S. 1321 ff.; vgl. noch Galloway, Congress at the Crossroad, 1948, S. 99 f.; Bertram A. Gross, S. 317 f.; Geck, S. 307, 310; Ensslin, S. 114 ff. 193 Entsprechend House Rule 28, section 1, l a , 2, House M a n u a l §909, S. 471 f.; House Rule 29, section 2, House M a n u a l §912, S. 473; Hind's Precedents, B d . V , §§6472ff., 6530, 32nd Congress, 1st session, Congressional Globe S. 777; ders. §§ 6323, 6389 f., 54th Congress, 2nd session, Congressional Record S. 1321 ff.; ders. §§6443ff., 6454, 46th Congress, 2nd session, Congressional Record S. 1202 f f.; Cannon's Precedents, Bd. V I I I , §§ 3304 ff., 64th

30

1. T e : Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

unter dem ungeheuren Zeitdruck kurz vor Neuwahlen häufig bereit, Kompromisse aus den Conference Committees nach kurzer oder ohne Beratung zu billigen, weil das Scheitern des Gesetzes schädlich wäre. So können die Manager oft bis kurz vor Schluß einer Sitzungsperiode m i t der Berichtsvorlage warten, ohne ein Scheitern des Gesetzes aus rein zeitlichen Gründen befürchten zu müssen 1 9 4 . Schließlich kommt es nicht selten zu Absprachen zwischen Conferees und Fraktionsspitzen sowie parlamentarischen Meinungsführern, die Kompetenzüberschreitungen der Konferenzen stillschweigend zu übergehen oder doch unwidersprochen hinzunehmen. Besteht ein solches Übereinkommen i n beiden Häusern, so hat die Konferenz für die Ausweitung ihres Beratungsgegenstandes freie Hand, ohne Sanktionen befürchten zu müssen. Angesichts so weitreichender Möglichkeiten, den kompetenziellen Spielraum der Conference Committees entscheidend zu erweitern, relat i v i e r t sich d i e B e d e u t u n g d e r einschlägigen V e r f a h r e n s r e g e l n 1 9 6

zur

Instruktion und sachlichen Festlegung der Manager. Vollends außer K r a f t geraten sie bei der Totalrevision eines Gesetzesvorhabens i n der Konferenz 1 9 6 . Dieser seltene Fall t r i t t ein, wenn eine Kammer den Gesetzentwurf der anderen bis auf die Eingangsformel ablehnt und i h m eine Alternativfassung entgegenstellt 197 . I n diesem Fall hat die Konferenz freie Hand zur völligen Neufassung des Gesetzeswortlauts 198 . Dabei steht es ihr frei, einzelne Passagen aus jedem der Vorentwürfe zu übernehmen 1 9 9 . Völlig neuartige oder sachfremde Regelungen, die nicht i n die Systematik beider Gesetzes Vorschläge passen, können jedoch auch i m Rahmen einer Totalrevision nicht getroffen werden. Sie sind immer ein Grund für die Ablehnung des Vermittlungsvorschlages durch Repräsentantenhaus oder Senat 2 0 0 .

Congress, 1st session, Congressional Record S. 10221; ders. §3225, 72nd Congress, 1st session, Congressional Record S. 11, 83 f. 194 Hierzu ausführlich: Ensslin, S. 114; Vogler, S. 112; Reinert, S. 21 ff.; Geck, S. 310; McCown, S. 69, 83, 255. 195 s. ο. Β I I I 2 f. 196 Reinert, S. 23 f.; Geck, S. 308; Vogler, S. 94ff.; Ensslin, S. 111; Steiner, S. 9 f.; Bertram A. Gross, S. 173 ff. 197 Hierzu insbes. Reinert, S. 23; Bertram A. Gross, S. 173 f. 198 House Rule 43, House M a n u a l §947, S. 493; Senate Rule 27, Senate M a n u a l S. 41; Hind's Precedents, B d . V , §§6421 ff.; Cannon's Precedents, Bd. V I I I , §§ 3248, 3263 f. 199

Geck, S. 308.

200

Ogg/Ray, S. 366; Ensslin, S. 112; Geck, S. 307.

Β . Historische u n d komparative Parallelen

31

3. Conference Committees und Vermittlungsausschuß Die K r i t i k an der Rolle der Conference Committees i n der Verfassungswirklichkeit ist vielgestaltig und vehement. Sie kristallisiert sich i n dem Vorwurf, die personelle Machtentfaltung, die teilweise universelle Regelungsbefugnis, die verfahrensrechtliche Vorzugsstellung der Konferenzen mache diese zu einer Dritten Kammer i m Kongreß 2 0 1 . Die Verlagerung der wichtigsten Phasen der Gesetzgebung i n die „camera obscura" eines ad-hoc-Ausschusses mache die „legislation by conference" zur schlechtesten und am wenigsten demokratischen aller Gesetzgebungsarten 202 . Wenn auch die staatsrechtliche Verankerung und die Organisation der Conference Committees dem Ausschuß nach A r t . 77 I I GG nicht entspricht, so können doch zahlreiche Einzelaspekte dieser Betrachtung komparativ bei der Untersuchung des deutschen Vermittlungsausschusses herangezogen werden. Den Conference Committees kommt Leitbildfunktion nicht nur für die Aufnahme des Vermittlungsausschusses i n das deutsche Verfassungssystem z u 2 0 3 , sondern auch für zahlreiche Einzelregelungen durch die GO/VA und für die dort gepflegten parlamentarischen Usancen. Von besonderer Bedeutung ist insbesondere die grundlegende K r i t i k an der Arbeit der Konferenzen 2 0 4 . Sie entspricht i n mancherlei Hinsicht den auch dem Vermittlungsausschuß entgegengebrachten rechtlichen und politischen Vorbehalten. Die nachfolgende Untersuchung w i r d deshalb den Rekurs zu den hier behandelten Punkten zu suchen haben. Zuvor jedoch bedarf die Genese des A r t . 77 I I GG genauer Betrachtung. I V . Zur Entstehung des Art. 77 Abs. 2 GG Aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes ergeben sich keine deutlichen Anhaltspunkte für ein Leitbild des Gesetzgebers für den Ausschuß nach A r t . 77 I I GG. Bei der Betrachtung der Quellen zur Geschichte des Grundgesetzes, also des Berichts und der Vorschläge des von den Ministerpräsidenten eingesetzten Verfassungskonvents von Herrenchiemsee 205 sowie der Beratungen des Parlamentarischen Rates 201 Galloway , S. 99, unter Verweis auf ein entsprechendes Z i t a t von Sen. George Norris, Wise. 1934; ebenso Fraenkel, S. 299; Vogler, The T h i r d House (!), 1971, S. 3. 202 McCown, S. 89 unter Verweis auf ein entsprechendes Z i t a t von Sen. David Trumbell, Mass. 1860; Reinert, S. 24; ähnlich die K r i t i k am Ausschuß nach A r t . 77 I I GG s. u. 4. Teil, A . 203 Vgl. einführend die Nachweise bei Reinert, S. 111. 204 Z u r Problematik der Öffentlichkeit i m Vermittlungsverfahren s. u. C V . 205 H C h K v o m 10.—12.8.1948, vgl. hierzu: Maunz/DUrig/HerzoglScholz,

32

1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

ist äußerste Vorsicht geboten 2 0 6 , wenn es darum geht, aus den Äußerungen einzelner Abgeordneter Rückschlüsse auf „den Willen des Gesetzgebers" zu ziehen 2 0 7 . N u r wenige Äußerungen haben die jeweilige Endfassung der Entwürfe geprägt. Die Tatsache, daß eine Äußerung unwidersprochen geblieben ist, kann die unterschiedlichsten Gründe haben. Manche Formulierungen sind unter starkem sachlichen oder zeitlichen Druck gewählt worden, ohne i n alle Tiefen h i n ausgelotet zu sein. Andere Diskussionsansätze wurden m i t Rücksicht auf die Alliierten nicht weiter verfolgt 2 0 8 . I n derartigen Fällen ergibt sich jedenfalls nicht sofort Verwertbares, das staatsrechtliche Rückschlüsse erlaubt. Immerhin läßt sich aber unter dieser Praeponderanz feststellen: Konturen für den Rechtsgedanken des A r t . 77 I I GG ergeben sich bereits i n A r t . 104 I I / l . Variante H C h E 2 0 9 . Dabei ist davon auszugehen, daß die Natur der Länderkammer zum Beratungszeitpunkt noch ungek l ä r t 2 1 0 war. Es wurden zwei Varianten einer Bundesratslösung und eine Senatslösung diskutiert. Für die sog. „echte Bundesratslösung" sah die 1. Variante des A r t . 104 I I HChE vor, bei Beschlußdivergenzen zwischen Bundestag und Bundesrat durch den Bundespräsidenten eine entsprechend A r t . 75 I I HChE paritätisch zusammengesetzte, etwa 50 Personen 2 1 1 starke Versammlung aus Mitgliedern beider Häuser einzuberufen. Sie hatte eine neue Beschlußvorlage zur erneuten parlamentarischen Behandlung 2 1 2 zu erarbeiten. Präambel GG, Rdz. 3; Reinert, S. 109; Bonner Kommentar/Herrfahrdt, A r t . 77 GG A n m . I. 208 Hans Peters, Geschichtliche E n t w i c k l u n g u n d Grundfragen der Verfassung, 1969, S. 51; Walter Jellinek, Kabinettsfrage u n d Gesetzgebungsnotstand nach dem Bonner Grundgesetz, i n W D S t R L 8 (1950), S. 3, 5; Ehmke, P r i n zipien der Verfassungsinterpretation, i n W D S t R L 20 (1963), S. 53. 207 Z u unkritisch hier: Reinert, S. 109, 111; Schleh, S. 190 ff.; SchmidtBleibtreu/Klein, A r t . 77 GG, Rdz. 2; vgl. noch Wessel, S. 284; v.Mangoldt/ Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V (Abs. 2) 1, S. 1757; Hans Schäfer, Der V e r m i t t lungsausschuß, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 274, 279, 281. 208 Hans Peters, S. 51. 209 Abgedruckt bei v. Doemming/Füsslein/Matz, Entstehungsgeschichte der A r t i k e l des Grundgesetzes, JöR n. F. Bd. I , 1951, S. 566; zu weitgehend den A r t . 77 I I GG direkter auf A r t . 104/1. Var. HChE zurückführend: v. Mangoldt/ Klein, A r t . 77 GG, A n m . I I 1, S. 1744 f.; Bonner Kommentar/Herrfahrdt, A r t . 77 A n m . I. 210 Einzelheiten zur Bundesrats- oder Senatslösung bei Wohler, Aufgaben u n d staatsrechtliche Stellung des Deutschen Bundesrates nach dem G r u n d gesetz, 1953, S. 14 ff., 24; HChE/Darstellung, 1948, S. 37 f. 211 A r t . 67 HChE sah einen v o m späteren A r t . 51 GG unterschiedlichen Stimmenschlüssel vor; vgl. v. Doemming/Füsslein/Matz, S. 567 f. 212 Vgl. i m einzelnen A r t . 104, 75, 64 H C h E ; HChE/Darstellung, S. 35 f., 37 ff., 42, 47; auch v. Doemming/Füsslein/Matz, S. 566.

33

Β . Historische u n d komparative Parallelen

Diese feierliche u n d s c h w e r f ä l l i g e P r o z e d u r 2 1 3 k o n n t e sich b e i d e r B e r a t u n g des H C h E d u r c h d i e G r e m i e n des P a r l a m e n t a r i s c h e n Rates nicht

durchsetzen214.

Schon i m

Organisationsausschuß

umstritten215,

f a n d sie k e i n e n E i n g a n g i n d i e E n t w ü r f e f ü r d i e V o r l a g e n des A l l g e m e i n e n Redaktionsausschusses 2 1 6 a n d e n Hauptausschuß. Im

Zuge der Hauptausschuß-Diskussion

über

das V e r h ä l t n i s

von

B u n d e s t a g u n d B u n d e s r a t w u r d e v e r e i n z e l t 2 1 7 d i e N o t w e n d i g k e i t eines G r e m i u m s aus M i t g l i e d e r n b e i d e r H ä u s e r f ü r die E r a r b e i t u n g

neuer

B e r a t u n g s v o r l a g e n i n E r w ä g u n g g e z o g e n 2 1 8 , jedoch ohne das S t a d i u m d e r Beschlußreife z u erreichen. D i e entscheidenden W e i c h e n s t e l l u n g e n f ü r d i e e n d g ü l t i g e Fassung des späteren A r t . 77 I I G G w u r d e n i m i n t e r f r a k t i o n e l l e n „ F ü n f e r a u s s c h u ß " des Hauptausschusses v o r g e n o m m e n 2 1 9 . N a c h d e r z w e i t e n L e s u n g i m Hauptausschuß schlug d e r F ü n f er ausschuß f o l g e n d e Fassung v o r : „(1)

Die Bundesgesetze werden v o m Bundestag beschlossen.

(2) Der Bundesrat k a n n binnen zwei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses verlangen, daß ein aus Mitgliedern des Bundestages u n d des Bundesrates gebildeter Ausschuß zur gemeinsamen Beratung der V o r lage einberufen w i r d . Schlägt der Ausschuß eine Änderung des Gesetzesbeschlusses vor, so hat der Bundestag erneut Beschluß zu fassen. Das Nähere über Zusammensetzung u n d Einberufung des Ausschusses u n d sein Verfahren bestimmt eine Geschäftsordnung, die v o m Bundestag u n d Bundesrat gemeinsam zu beschließen ist. (3) Der Bundesrat k a n n nach Abschluß des i n Abs. 2 vorgesehenen V e r fahrens gegen ein v o m Bundestag beschlossenes Gesetz binnen einer Woche Einspruch einlegen. Die Einspruchsfrist beginnt m i t dem A b schluß des i n Abs. 2 vorgesehenen Verfahrens oder m i t dem Eingang des v o m Bundestag erneut gefaßten Beschlusses. (4) W i r d der Einspruch m i t der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates beschlossen, so k a n n er durch Beschluß der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden. Hat der Bundesrat den Einspruch m i t einer Mehrheit von mindestens zwei D r i t t e l n seiner Stimmen beschlossen, so bedarf die Zurückweisung durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages 2 2 0 ." 218 So auch Schleh, S. 197; Bonner Kommentar/Herrfahrdt, A r t . 77 GG A n m . I. 214 Stenoprot. ParlR-OrgA, 13.10.1948, S. 49—59, insbes. Beiträge Abg. Katz (SPD), Lehr (CDU), Fecht (CDU), Dehler (FDP). 215 Vgl. zusätzlich Kurzprot./ParlR-OrgA 13.10.1948, S. 2. 216 Fassung v o m 16.11.1948, vgl. Drucks. ParlR Nr. 279. 217 Abg. Lehr (CDU), Stenoprot. P a r l R - H A v o m 30.11.1948, S. 135. 218 Ibid. 219 Z u m Verlauf der Debatten i m P a r l R - H A v o m 30.11.1948, 1.12.1948, 16.12.1948 vgl. Kurzprot. (ibid.) u n d v. Doemming/Füsslein/Matz, S. 568 f. 220 Nachweis bei v. Doemming/Füsslein/Matz, S. 570.

3 Hasselsweiler

34

1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

Sie w u r d e i n d e r 3. H a u p t a u s s c h u ß - L e s u n g ohne Ä n d e r u n g a n g e n o m men221. N a c h d e m anschließend i n e i n e m e r n e u t e n V o r s c h l a g des F ü n f e r a u s schusses i n A b s . I I Satz 3 das W o r t „ g e m e i n s a m " gestrichen w u r d e 2 2 2 , schlug der A l l g e m e i n e Redaktionsausschuß f ü r die v i e r t e L e s u n g

im

Hauptausschuß f o l g e n d e w e s e n t l i c h e r w e i t e r t e Fassung v o r : „(1)

Unverändert.

(2) Der Bundesrat k a n n binnen zwei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses verlangen, daß ein aus Mitgliedern des Volkstages u n d des Bundesrates f ü r die gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildeter Ausschuß einberufen w i r d . Die Zusammensetzung u n d das Verfahren dieses Ausschusses regelt eine Geschäftsordnung, die v o m Volkstag beschlossen w i r d u n d der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Die i n diesen Ausschuß entsandten Mitglieder des Bundesrats sind nicht an Weisungen gebunden. Ist zu einem Gesetz die Zustimmung des Bundesrats erforderlich, so können auch der Volkstag u n d die Bundesregierung die Einberufung verlangen. Schlägt der Ausschuß eine Änderung des Gesetzesbeschlusses vor, so hat der Volkstag erneut Beschluß zu fassen. (3) Soweit zu einem Gesetz die Z u s t i m m u n g des Bundesrats nicht erforderlich ist, k a n n der Bundesrat, w e n n das Verfahren nach Absatz 2 beendigt ist, gegen ein v o m Volkstag beschlossenes Gesetz binnen einer Woche Einspruch einlegen. Die Einspruchsfrist beginnt i m Falle des Absatzes 2 letzter Satz m i t dem Eingang des v o m Volkstag erneut gefaßten Beschlusses, i n allen anderen Fällen m i t dem Abschluß des Verfahrens vor dem i n Absatz 2 vorgesehenen Ausschuß. (4)

Unverändert 2 2 8 ."

Diese V e r s i o n w u r d e i n d e r 4. H a u p t a u s s c h u ß - L e s u n g 2 2 4 m i t n u r e i n e r E r g ä n z u n g 2 2 5 angenommen u n d i n den d a n n folgenden Lesungen i m P l e n u m des P a r l a m e n t a r i s c h e n Rates w e d e r g e ä n d e r t noch ü b e r h a u p t erörtert. D a ü b e r d i e B e r a t u n g e n des Fünferausschusses w e d e r P r o t o k o l l e gef ü h r t w u r d e n noch v e r w e r t b a r e s c h r i f t l i c h e B e r i c h t e v o r l i e g e n , i s t es i n A n l e h n u n g a n das e i n g a n g s 2 2 6 aufgestellte L e i t k r i t e r i u m f ü r d i e k r i t i s c h e B e u r t e i l u n g der Gesetzgebungshistorie n i c h t m ö g l i c h , aus d e m B e r a t u n g s v e r l a u f d e r E n t w ü r f e f ü r A r t . 77 I I G G v e r b i n d l i c h e R ü c k schlüsse a u f eine besondere gesetzgeberische I n t e n t i o n oder g a r staatsrechtliche u n d verfassungspolitische L e i t b i l d e r z u ziehen.

221

Ibid. Nachw. bei v. Doemming/FüssleinlMatz, S. 570 f. 228 Ibid. 224 Stenoprot. P a r l R - H A v o m 5.5.1949, S. 755. 225 Z u m Zusatzantrag des Abg. MinPräs. Zinn vgl. v. Doemming/Füsslein/ Matz, S. 571. 228 s. ο. Β I V m i t Fn. 215 (ibid.). 222

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

35

Bei späteren verfassungsrechtlichen Interpretationsversuchen des A r t . 77 I I GG w i r d ein Abstellen auf den Willen des Normgebers 2 2 7 folglich kaum hilfreich sein.

C. Der Vermittlungsausschuß im System geteilter Gewalten des Grundgesetzes I. Zum Auftrag des Ausschusses (Einführung) 1. Vermittlung als obligatorischer Selbstausgleich

Das System geteilter Verantwortung i m Föderalstaat erfordert ein stetiges Bemühen u m Verständigung, Kooperation und Ausgleich zwischen den Gewalten. I n der Verfassungseinrichtung Vermittlungsausschuß konturiert sich dieser Anspruch grundgesetzlicher Staatlichkeit i n eindrucksvoller Weise für den Bereich der Gesetzgebung. Die geteilte Legislative ist zum Zusammenwirken verurteilt, w i l l sie ihrer Aufgabe gerecht werden. Wo die Einigung zwischen Bundestag und seinem gesetzgeberischen Mitwirkungsorgan 2 2 8 Bundesrat aus sachlichen wie aus parteipolitischen Erwägungen gefährdet ist, schafft die Verfassung durch A r t . 77 I I GG Selbstausgleichsmechanismen 229 für die Legislative, deren sie sich bedient, u m einen Stillstand der Gesetzgebung durch wechselseitige Blockierung von Bundestag und Bundesrat zu verhindern. Zugleich t r i f f t A r t . 77 I I GG Vorkehrungen, die einem Mißbrauch des Vermittlungsverfahrens zu Obstruktionszwecken vorbeugen: Jeder Anrufungsberechtigte kann den Vermittlungsausschuß nur ein einziges M a l einschalten. Insoweit ist A r t . 77 I I GG zwingendes Recht 2 3 0 . Der Ausschuß selbst ist jedenfalls insoweit an die Anrufungsbeschlüsse gebunden, die an ihn herangetragen werden, als er sich nicht durch A b lehnung 2 3 1 oder Verzögerung der Vermittlung zum Herrn des Gesetz227 V o m „allzu leichten Rückzug" auf diesen Gesichtspunkt spricht zu Recht Wex, S. 2. 228 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 1977, S. 575; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 245, 248 f.; Stein, Staatsrecht 1978, S. 276; Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, A r t . 50 GG, Rdz. 5; Nawiasky, S. 54 f. 229 Z u den verschiedenen Möglichkeiten parlamentarischer Selbstausgleichung u n d ihrer praktischen Relevanz vgl. die Typenkataloge bei Ensslin, S. 27 ff.; Schleh, S. 20 ff. 280 Wessel, S. 283, 284, 293; Pieper, S. 22 f.; Wex, S. 105; Schleh, S.220. 281 Z u r Möglichkeit des Vermittlungsausschusses, die Beseitigung eines Gesetzentwurfes vorzuschlagen, s.u. C I I I 2; vgl. außerdem beispielhaft K u r z prot. V A IV—15, S. 64 ff., w o anläßlich der V e r m i t t l u n g zum Wasserhaushaltsgesetz die Frage der Zurückweisung einer A n r u f i m g behandelt wurde.

3'

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1. T e i l : Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

gebungsverfahrens erheben k a n n 2 3 2 . Hier liegt bereits eine seiner Wesensverschiedenheiten zu den amerikanischen Conference Committees 2 3 3 , die teilweise durch taktische Verschleppung von Gesetzen oder deren „Begraben" i m Ausschußverfahren 234 i n eine ihrem Vermittlungsauftrag zuwiderlaufende Position geraten können. Eine derartige Eigenständigkeit kann der Vermittlungsausschuß nicht erlangen. Aus seinem verfassungsmäßigen Vermittlungsauftrag nach A r t . 77 I I GG folgt die Verpflichtung zu möglichst zügiger Aufnahme und Durchführung seiner Tätigkeit frühzeitig nach der A n r u f u n g 2 3 5 , w e i l nur so ein Stillstand der Gesetzgebung wirksam unterbunden werden k a n n 2 3 6 . Die Vermittlung des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG gewinnt so die Dimension eines obligatorischen Selbstausgleichs zwischen Bundesrat und der von dessen Mehrheit getragenen Bundesregierung. 2. Das politische Element des Einigungsvorschlags

a) Zum Wesen des Einigungsvorschlags Daß der Vermittlungsausschuß dazu berufen ist, einen politischen Kompromiß zu suchen, ist Allgemeingut 2 3 7 . Worin die besondere politische Komponente seines Auftrags besteht, soll hier nicht anhand politischer Theorie 2 3 8 und Systemmodellen 2 3 9 untersucht werden, sondern auf der Grundlage der höchst pragmatischen Fragestellung, wie der politische Kompromiß beschaffen sein muß, u m i n der Gesetzgebungspraxis seine friedensstiftende Wirkung entfalten zu können. Der politische Kompromiß, wie ihn der Vermittlungsausschuß finden soll, muß jeder Streitpartei das Gefühl geben, sich i n den ihr wichtigen Punkten zumindest prinzipiell behauptet und nur i n Fragen von nach232 v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 4,b; Wessel, S.302, 303; vgl. zur Staatspraxis: Kurzprot. V A 1—44; Kurzprot. V A III—9, S.9; Kurzprot. V A III—10, S. 4 f.; Kurzprot. V A III—13, S. 3 ff. 233 s. ο. Β I I I ; insbes. Β I I I 2 f. 234 So Vogler, S. 14, 108; ähnlich auch Reinert, S. 100. 235 z u r Rücknahme der A n r u f u n g als theoretischem F a l l eines irregulären Abbruchs des Vermittlungsverfahrens vgl. Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 81; ders., Der Vermittlungsausschuß, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 279, 285; Wessel, S. 283, 299 f.; Schleh, S. 230; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG A n m . I V 5 g; 6 h. 236

s. ο. Β I ; so auch einhellig die Nachweise i n Fn. 3 (ibid.); Vgl. neben den Nachweisen oben (Fn. 3) n u r noch Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 12; Dehrn, Stellung, N D B Z 1960, S. 1. 238 Z u m Begriff des Politischen i n der politischen Theorie vgl. n u r Lenk, Politische Wissenschaft, 1975, S. 49 ff.; S. 131 ff. 239 Hierzu Steffani, Parlamentarische Demokratie — Z u r Problematik von Effizienz, Transparenz u n d Partizipation, i n : Steffani (Hrsg.), Parlamentarismus ohne Transparenz, 1971, S. 17 ff. 237

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

37

geordneter Wichtigkeit Zugeständnisse gemacht zu haben. Wo ein Verzicht auf wesentliche Positionen unabdingbar ist, muß jede Seite gleich große Opfer erbringen. Dies kann nicht nach objektiven Kriterien bestimmt werden, sondern unterliegt der subjektiven Beurteilung der Beteiligten i m Vermittlungsausschuß, i n den entsendenden Organen und i n den Parteien. Die Beteiligten müssen für jede erbrachte Konzession auch ein entsprechend gewichtiges Nachgeben der anderen Seite erreicht habe. Ein derartiges „do-ut-des-Prinzip" kann durchaus gesetzestechnische Ungereimtheiten zur Folge haben. Der interkamerale Ausgleich zielt weniger auf das perfekte Regelwerk als auf die politisch durchsetzungsfähige Gesetzesfassung. aa) Politischer Kompromiß als Bedingung für die Durchsetzung des Vermittlungsergebnisses Das K r i t e r i u m der politischen Durchsetzbarkeit ist von zentraler Bedeutung für das Vermittlungsverfahren. Bundesrat und Bundestag m i t den dort vertretenen Stimmblöcken der Parteien deuten die politische Sinngebung einer Gesetzesinitiative meist unterschiedlich und messen sie an ihren politischen Grundaussagen, die sich i n den Parteiprogrammen und Regierungserklärungen widerspiegeln. Entsprechend dem Rang eines Gesetzes i n den auf diese Grundsatzaussagen gründenden politischen Wertskalen bewertet sich das Gewicht jeder einzelnen Gesetzesvorschrift danach, ob und wie weit sie die politischen Ziele einer Seite näherzurücken vermag. Entsprechend schwer oder leicht w i r d auch der Verzicht auf eine Regelungseinheit oder die Änderung oder Ergänzung einer Norm bewertet. Politischer Kompromiß erfordert gleichmäßiges Nachgeben aller Seiten. N u r dadurch relativiert sich die Bedeutung des teilweisen oder gänzlichen Abrückens von politischen Grundsatzpositionen, und nur dadurch werden die streitenden Parteien, also die Mehrheiten i n Bundestag und Bundesrat, geneigt sein, den Einigungsvorschlag passieren zu lassen. Zur Beurteilung der politischen Durchsetzungsfähigkeit ihrer Übereinkünfte müssen die Mitglieder des Vermittlungsausschusses über einen bedeutenden Fundus parlamentarischer und parteipolitischer Erfahrungen verfügen. Zugleich muß ihr Rückhalt i n den entsendenden Bundesorganen und i n den dort die Mehrheiten stellenden politischen Parteien so gewichtig sein, daß sie für kompromißhaft notwendige, ansonsten jedoch umstrittene EinigungsVorschläge noch Gefolgschaft finden. Das Mandat der Vermittler richtet sich also nicht nur auf gesetzestechnische Verbesserungen, sondern umfaßt einen politischen Vertrau-

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1. Teil: Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

ensvorschuß, den die Vermittler bei jedem Einigungsvorschlag von neuem einlösen müssen. Dies unterstreicht die Brisanz politischer Kompromisse deutlich. bb) Motivbildende Funktion des politischen Kompromisses Ist das politische Element der Einigungsvorschläge Bedingung für ihre Durchsetzung i n den Gesetzgebungsorganen, so bedingt das die Herstellung und Offenlegung politischer Begründungszusammenhänge für die materiellrechtlichen Gesetzesänderungen. Das Schlagwort vom „Politischen Kompromiß" findet seine Bezugspunkte auf der Motivebene des Gesetzgebungsprozesses und w i r k t so auf die Ebene materiellrechtlicher Regelung strukturbildend ein. So ist die politische Ubereinkunft die Grundlage für die materiellrechtliche Einigung über den Regelungsinhalt des umstrittenen Gesetzes und garantiert i m Regelfall zugleich dessen Durchsetzbarkeit i m parlamentarischen Raum. b) Politisches Gleichgewicht als Katalysator

im Vermittlungsausschuß der Einigung

Die politische Komponente der Vermittlung konturiert sich durch die Gegenüberstellung politischer Grundsatzpositionen. Sie hat Einigungsbereitschaft aller Seiten zur Voraussetzung und verschließt sich folglich schematisierten Abstimmungsverfahren, wie sie parlamentarische Entscheidungsprozesse i m übrigen m i t sich bringen. Durch Abstimmung erzwungenen „Einigungsformeln" fehlt es weitaus eher an der erforderlichen Durchsetzbarkeit, als Kompromissen, die aus der Einsicht i n die politischen Bewertungsmaßstäbe der Verhandlungspartner geboren werden. I n diesem Zusammenhang kann festgestellt werden, daß ein Kräftegleichgewicht i m Vermittlungsausschuß zumindest theoretisch optimale Bedingungen für das Erzielen politischer Kompromisse schafft. Wo Bundesrats- und Bundestagsseite geschlossen gegeneinander stehen oder die Mehrheitsblöcke beider Häuser sich zueinander i n parteipolitischer Frontstellung befinden und wo diese Konstellation eines Kräftegleichgewichts noch zusätzlich Ausdruck i n einem „Patt" der Stimmenpotentiale i m Vermittlungsausschuß findet, dort w i r d der hierdurch entstehende politische Einigungszwang zum Katalysator des politischen Kompromisses 2 4 0 : Die Kontrahenden können ohne tatsächliche 240 Carl Schmitt, Der Hüter der Verfassung, 1931 (Nachdruck 1969), S. 108, 109, sieht Kräftegleichstand i m Sinne von Parität als Ursache gerade f ü r Entpolitisierung an; diese Aussage k a n n erst nach einer Gegenüberstellung von abstrakter verfassungsrechtlicher Aufgabenstellung u n d Staatspraxis gewürdigt werden; vgl. unten 4. Teil, A.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

Einigungsbereitschaft i n der Sache die Fronten nicht auflösen. Sie laufen Gefahr, die Verantwortung für das endgültige Scheitern einer Gesetzgebungsinitiative übernehmen zu müssen, wenn sie nicht über den Weg der politischen Einigung die Realisierung eines Gesetzesvorhabens sicherstellen. Diese nur skizzenartig und einführungsweise dargetanen Gesichtspunkte werden i m Folgenden bei der verfassungsrechtlichen Erörterung von Rechtsnatur und Kompetenzen des Vermittlungsausschusses sowie bei der Betrachtung der Staatspraxis zu A r t . 77 I I GG immer wieder aufzugreifen und weiter zu erörtern sein. II. Zur Rechtsnatur des Vermittlungsausschusses Die staatsrechtlich-dogmatische Verankerung des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG i m Verfassungssystem erfordert zunächst eine Bestimmung seiner Rechtsnatur. 1. Vermittlungsausschuß und parlamentarische Fachausschüsse

Nach der Terminologie des Verfassungstextes liegt es nahe, das Vermittlungsgremium auch als Ausschuß i m staatsrechtlichen Sinne anzusehen und es auf der Stufe der Fachausschüsse von Bundestag und Bundesrat gemäß § 54 ff. GO/BTag und § 39 GO/BRat anzusiedeln. a) Abgrenzung

nach Aufgabenbereichen

Parlamentsausschüsse sind Hilfs- und Unterorgane 2 4 1 der Legislative. Sie haben die Aufgabe der Vorberatung und Vorbereitung von PlenarEntscheidungen der Gesetzgebungsorgane 242 , die sie i m Rahmen der ihnen hierfür übertragenen Kompetenzen 2 4 3 von Bundestag und Bundesrat wahrnehmen. Uber diesen vorgegebenen Kompetenzrahmen reichen ihre Befugnisse nicht hinaus, allenfalls können sie unter Anlegung strenger Maßstäbe kraft Sachzusammenhangs 244 m i t dem ihnen 241 So Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 40 G G Rdz. 5; Frost, Die Parlamentsausschüsse, ihre Rechtsgestalt u n d ihre Funktionen, dargestellt an den Ausschüssen des Deutschen Bundestages, i n : AöR 95 (1970), S. 38, 40; Dechamps, Macht u n d A r b e i t der Ausschüsse, 1954, S. 77; Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 108, 114. 242 Maunz/Dürig/Herzogl Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 5; Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 114. 248 Niemann, S. 153; v. Mangoldt/Klein, A r t . 40 GG, A n m . I I 1; Maunz, D e u t sches Staatsrecht, 1977, S. 278. 244 So Niemann, S. 153; zur ungeschriebenen Kompetenz k r a f t Sachzusammenhangs Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat, i n AöR 96 (1971), S. 237, 241 ff., m i t zahlreichen Verweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Frage.

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

zugewiesenen Beratungsgegenstand verbundene Gesichtspunkte i n ihre Verhandlungen einbeziehen. I h r Beratungsauftrag ist jederzeit rückholbar, Bundestag und Bundesrat können den Verhandlungsgegenstand wieder an sich ziehen, auch ohne daß die Ausschüsse zu einer Beschlußempfehlung an den Gesetzgeber gekommen sind. Das gilt selbst dann, wenn ihnen eine entsprechende Kompetenz für die Entscheidung eines Problems ausdrücklich eingeräumt 2 4 5 ist. Eigene Rechte sind den Ausschüssen nicht übertragen 2 4 6 , insbesondere können sie Bundestag und Bundesrat weder prozedural noch materiell binden. Bundestag und Bundesrat legen die Geschäftsordnungen für ihre Ausschüsse jeweils eigenständig fest. Die Ausschußzusammensetzung geschieht grundsätzlich nach Gesichtspunkten vermuteter Fachkompetenz 247 i m Verhältnis der Fraktionsstärken 2 4 8 i m Bundestag und nach Bundesländern i m Bundesrat. Keines dieser Strukturmerkmale t r i f f t auf den Ausschuß nach A r t . 77 I I GG zu. Dieser ist schon durch seine besondere Stellung i m V I I . A b schnitt des Grundgesetzes von den i m I I I . Abschnitt erwähnten parlamentarischen Fachausschüssen verfassungssystematisch 240 abgesetzt und herausgehoben. Seine Stellung i m Gefüge der Vorschriften zur Gesetzgebung des Bundes unterscheidet i h n von den i n die kompetenz- und organisationsrechtlichen Normen zur Struktur des Bundestages eingebetteten Vorschriften der A r t . 43 ff. GG. b) Abgrenzung

nach Verfahrenskompetenzen

Das nach § 13 GO/VA zum Erlaß und zur Änderung der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses erforderliche Zusammenwirken von Bundestag und Bundesrat markiert einen weiteren Unterschied. Für die Fachausschüsse ist keine eigene Geschäftsordnung erlassen. Für sie gilt die parlamentarische Geschäftsordnung nach § 74 GO/BTag. Diese ist von so hoher Regelungsdichte 250 , insbesondere was materielle 245 Erforderlich nach Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 40 GG, Rdz. 5; Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 114 f.; Pieper, S. 11. 248 Dechamps, S. 77, 155; Frost, S. 38, 42 f.; zur Klagebefugnis der A u s schüsse als parlamentarische Unterorgane Maunz/Dürig/Herzog]Scholz, A r t . 40 GG, Rdz. 6; BVerfGE 2, S. 143, 160. 247 So Dechamps, S. 104; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 40 GG, Rdz. 5. 248 Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 111; Hans Schäfer, Der B u n desrat, 1955, S. 49. 249 Der von Niemann, S. 154, unternommene Einordnungsversuch anhand der §§ 60 ff. GO/BTag a. F. (jetzt: §§ 54 ff.) muß scheitern. Die Systematik der GO/BTag ist nicht n u r auf die Zuordnung verfassungsrechtlicher Kategorien ausgerichtet, sondern geschieht p r i m ä r nach organisationsrechtlichen Gesichtspunkten. 250 Vgl. n u r §§ 54 ff. GO/BTag.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

1

und prozedurale Zuständigkeiten sowie die Zusammensetzung der Ausschüsse b e t r i f f t 2 5 1 , daß deren rechtliche und tatsächliche Selbständigkeit zumindest als stark eingeschränkt bezeichnet werden m u ß 2 5 2 . Demgegenüber ist die eigens für den Ausschuß nach A r t . 77 I I GG niedergesetzte GO/VA bewußt lückenhaft. Sie enthält nur wenige Vorschriften zur formellen Durchführung des Vermittlungsverfahrens, zu den Kompetenzen des Vermittlungsausschusses t r i f f t sie keine Regelung. Dadurch läßt sie bewußt Raum für eine weitgehend selbständige und unabhängige Durchführung des Vermittlungsauftrags 2 5 3 i m Ausschuß. Die herausragende Kompetenznorm der GO/VA ist § 10 I I I 1 G O / V A 2 5 4 , nach der der Vermittlungsausschuß die Abstimmungsprozedur i m Bundestag über den von ihm vorgelegten Einigungsvorschlag verbindlich vorschreiben kann. Die hierin zum Ausdruck kommenden eigenen Rechte deuten eher auf ein Nebenordnungsverhältnis des Ausschusses zum Bundestag hin, eine Klassifizierung, die für dessen Fachausschüsse schon nach der Funktionsbestimmung des § 54 I GO/BTag ausscheidet. Schon diese Betrachtung 2 5 5 der unterschiedlichen Stellung der parlamentarischen Fachausschüsse und des Vermittlungsausschusses verbietet die Annahme einer gleichrangigen Stellung beider Gremien 2 5 6 . 2. Der Vermittlungsausschuß als selbständiges Verfassungsorgan?

Der Ausschuß nach A r t . 77 I I GG kann auf der anderen Seite audi nicht als selbständiges Verfassungsorgan 257 i m Range der i m I I I . bis VI. Abschnitt des Grundgesetzes verankerten Bundesorgane 258 angesehen werden. Grundsätzliche Merkmale eigenständiger Verfassungsorgane sind verfassungsrechtlich verbürgte Unabhängigkeit, eigen251

Ibid. So auch Dechamps, S. 155; Frost, S. 38, 45. 255 Z u den Einzelheiten der G O / V A s. u. 2. Teil, Β I I I . 254 Hierzu eingehend unten 2. Teil, Β I X 4 b. 255 Vgl. ausführlich unten 3. Teil, Β I V 2. 256 Wie hier Neunreither, S. 76; Niemann, S. 155. 257 So vor allem Stimmen aus der Parlaments- u n d Ausschußpraxis; vgl. Kurzprot. V A III—10, S. 25 f.; Dahlgrün, BMinFin(FDP), Abg. Hoogen (CDU); Alex Möller, Vermittlungsausschuß k e i n Uberparlament, i n : 30 Jahre Bundesrat 1949—1979, 1979, S. 51; Dehrn, Der Vermittlungsausschuß, i n : Der Bundesrat 1949—1969, 1969, S. 15; darüber hinaus w i r d diese Ansicht auch von Lohmann, Der Deutsche Bundestag, 1971, S. 114, vertreten. 258 Hier genügt zunächst der einfache Verweis auf die Organeigenschaft des Bundestages u n d des Bundesrates. Konkretere Aussagen dazu sind erst nach weiteren Überlegungen möglich. Grundsätzlich zur A n w e n d u n g der Organtheorie i m parlamentarischen Bereich vgl. unten 2. Teil, A I I I 3, w o i m Rahmen der Abhandlung von geschäftsordnungsrechtlichen Grundfragen die Organeigenschaft von Bundestag u n d Bundesrat erläutert w i r d . 252

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

ständiger, von anderen Bundesorganen abgegrenzter Kompetenzbereich, der durch eigene autonome Rechte ausgefüllt wird, und eigene Entscheidungsgewalt innerhalb des verfassungsmäßigen Kompetenzrahmens 2 5 9 . Der Vermittlungsausschuß kann unter keinen Umständen von sich aus tätig werden. Dies ist erst nach einer Anrufung entsprechend A r t . 77 I I GG möglich. Bundesrat, Bundestag und Bundesregierung haben es i m Rahmen dieser Vorschrift i n der Hand, das Vemittlungsverfahren, i n dem der Ausschuß seine verfassungsrechtliche Sinnerfüllung findet, i n Gang zu setzen. Bis zur Anrufung durch die Bundesorgane ist eine Kompetenzbetätigung nach A r t . 77 I I GG unmöglich, der Vermittlungsausschuß befindet sich gleichsam i n einer zwangsweise herbeigeführten Ruhestellung, aus der er kraft eigener Kompetenz nicht heraustreten kann und i n die er nach Abschluß jedes einzelnen Vermittlungsverfahrens wieder zurückfällt. Zwar sind dem Ausschuß eigene Rechte zugewiesen, die auch gegenüber dem Bundestag durchgesetzt werden können 2 6 0 . § 13 I I I 1 GO/ V A statuiert jedoch nur prozedurale Bindungswirkungen und läßt die umfassende materielle Verwerfungskompetenz von Bundestag und Bundesrat bezüglich der Vermittlungsergebnisse unberührt. Die Möglichkeit der Ablehnung der Einigungsvorschläge unterstreicht die Uberordnung der Bundesorgane Bundestag und Bundesrat über den Ausschuß nach A r t . 77 I I GG. Noch stärker w i r d dies deutlich bei der Betrachtung des Charakters der Vermittlungsergebnisse. A r t . 77 I I 1 GG weist dem Ausschuß die Aufgabe einer „Beratung" von Vorlagen zu, an deren Ende nach §§ 11, 12 GO/VA ein „Einigungsvorschlag" stehen soll. Beratung und Erarbeitung von Vorschlägen sind von minderer Bindungswirkung als Entscheidungen. Die verfassungsrechtliche Bedeutung einer Beratungs- und Vorschlagskompetenz erreicht nicht die qualitative Stufe einer Entscheidungskompetenz. Eine kompetenzielle Gleichstufung wäre aber gerade erforderlich, wenn von einer verfassungsrechtlich gewollten Gleichrangigkeit des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG m i t den Bundesorganen ausgegangen werden soll 2 6 1 . Erfüllt der Vermittlungsausschuß damit nicht Qualitätsanforderungen, die an ein Verfassungsorgan zu stellen sind, so kann er staatsrechtlich auch nicht auf derselben Stufe wie Bundestag und Bundesrat eingeordnet werden 2 6 2 . 259 Vgl. hierzu BVerfGE 9, S. 268, 281 f.; Klaus Friedrich Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie u n d autonomes Parlamentsrecht, 1966, S. 63; Maunz/Dürig/Herzogl Scholz, A r t . 38 GG, Rdz. 2; Niemann, S. 150 f. 280 s. o. C I . 261 BVerfGE 9, S. 268,281.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten 3. Die besondere Organstellung des Vermittlungsausschusses

Die weitergehenden Versuche, den Vermittlungsausschuß i n ein staatsrechtlich definierbares Koordinatensystem einzuordnen, sind terminologisch uneinheitlich, materiell aber weitgehend identisch. Allenthalben w i r d eine besondere organschaftliche Natur des Ausschusses angenommen. a) Herkömmliche

Definitionsversuche

Einerseits soll der Vermittlungsausschuß selbständiges Organ 2 6 3 sein, dem durch die konkrete Aufgabenstellung nach A r t . 77 I I GG und durch Konstituierung kraft Bundestags- und Bundesratsentscheidung eigene Rechte zufließen. Andererseits w i r d er als gemeinsame ständige Einrichtung 2 6 4 von Bundestag und Bundesrat bezeichnet, auf den diese i n beschränktem Umfang Kompetenzen übergehen lassen, ohne daß ihre eigene Rechtsstellung dadurch geschmälert würde. Schließlich w i r d der Vermittlungsausschuß als „gemeinsames relativ verselbständigtes Organ beider gesetzgebenden K ö r perschaften" angesehen 265 . Zwar komme i h m partiell eine den Fachausschüssen vergleichbare Stellung zu, deshalb könne er auch als Unterorgan 2 6 6 oder Hilfsorgan 2 6 7 klassifiziert werden. Jedoch verleihe ihm die eigene Geschäftsordnung weitgehende innere Selbständigkeit gegenüber Bundestag und Bundesrat, die er zur Vermittlung zwischen den beiden Legislativorganen nutze 2 6 8 . Seine Tätigkeit sei diesen deshalb letztlich auch zuzurechnen 269 .

282

Wie hier Pieper, S. 11, 14; Niemann, S. 152. So Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 206; Dehrn (Fn. 257), S. 15; Goessl, Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, 1961, S. 129; Friesenhahn, Die Rechtsentwicklung hinsichtlich der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen u n d Verordnungen des Bundes, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 251, 258 m i t Fn. 10 (ibid.); Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 1973, S. 302. 264 So v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V , I I 4 b; Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, A r t . 77 GG Rdz. 11; Pollmann, Repräsentation u n d Organschaft, 1969, S. 126; Voß, Z u r Systematik der Aufgaben des Bundesrates, zugleich ein B e i trag zur Interpretation des A r t . 50 GG, i n : DVB1. 1965, S. 102, 141, 145 („gemeinsamer Ausschuß"). 265 So Niemann, S. 156; i m Ergebnis ebenso Lechner/Hülshoff, Parlament und Regierung, 1971, G O / V A S. 240; Reinert, S. 182; Pieper, S. 11. 266 So Amann, Verfassungsrechtliche Probleme des Gemeinsamen A u s schusses nach A r t . 53 a Abs. 1 GG, 1971, S. 18 („gemischtes Unterorgan"). 287 So Geiger, Gesetz über das Bundesverfassungsgericht v o m 12. März 1951, 1952, § 63 BVerfGG A n m . 3. see Niemann, S. 156. 265

269

Pollmann,

S. 126; Niemann, S. 156.

44

1. T e i l : Entstehung u n d Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses

b) Verwertbarkeit

dieser

Einordnungen

Keiner dieser Deutungsversuche konnte sich bislang durchsetzen. Bei aller terminologischen Unterschiedlichkeit ist ihnen die Negativausgrenzung der Rechtsnatur des Vermittlungsausschusses gegenüber den reinen Fachausschüssen von Bundestag und Bundesrat und diesen beiden Verfassungsorganen selbst gemeinsam. Daneben sprechen sie dem Ausschuß einheitlich eine organschaftliche Stellung zu. Das w i r d materiell m i t dem Hinweis auf den gegenüber Bundestag und Bundesrat geringeren und von diesen auch begrenzten Kompetenzbereich relativiert, auf der verfahrensrechtlichen Ebene durch ein Abstellen auf die Bindungswirkung der zwar bewußt lückenhaften, gleichwohl aber ein Nachordnungsverhältnis des Vermittlungsausschusses gegenüber Bundestag und Bundesrat ausdrückenden GO/VA. Derartige relativierende Hinweise reichen jedoch allein nicht aus. Solange sie nicht i n einen ihnen entsprechenden Begründungszusammenhang eingeordnet werden, ist ihr Wert begrenzt, und die Konturen der Rechtsnatur-Bestimmungsversuche bleiben unscharf. Darüber hinaus erweist sich die Tragfähigkeit einer staatsrechtlichen Kategorisierung nicht nur durch dogmatische Schlüssigkeit, sondern auch anhand staatspraktischer Erfahrungswerte. Die endgültige Bestimmung der Rechtsnatur des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG kann deshalb erst nach einer Positivabgrenzung seiner Kompetenzen erfolgen und hat anschließend noch den Nachweis ihrer staatspraktischen Bewährung zu liefern. I I I . Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses Der Vermittlungsausschuß w i r d i m Legislaturverfahren tätig, wenn zwischen Bundestag und Bundesrat Meinungsverschiedenheiten über die Fassung eines Gesetzes auftreten. A r t . 77 I I G G 2 7 0 nennt als A u f gabe des Ausschusses die gemeinsame Beratung von Vorlagen, die nach einer Anrufung durch Bundesrat oder Bundestag oder Bundesregierung unter den Voraussetzungen des A r t . 77 I I , 1, 4 GG zu erfolgen hat. Die §§ 11, 12 GO/VA stecken das Beratungsziel ab, der Vermittlungsausschuß soll nach Möglichkeit für Bundestag und Bundesrat einen Einigungsvorschlag erarbeiten, der Aussicht hat, dort als endgültige Gesetzesfassung angenommen zu werden. Die zu beratenden Vorlagen bestehen aus dem strittigen Gesetzentwurf und den Änderungsvorschlägen des anrufenden obersten Bundesorgans. M i t dieser Vorlage als Basis führt der Vermittlungsaus270

Z u m normativen Grundbestand dieser Vorschrift s. ο. A .

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

schuß das Einigungsverfahren auf dem Beratungswege 2 7 1 durch, der nach Möglichkeit i n die Erarbeitung eines konsensfähigen Einigungsvorschlags 272 mündet. Unter Kompetenzgesichtspunkten relevant ist die Frage nach dem Umfang des Beratungsgegenstandes sowie die sich daraus ergebende Problematik der Entscheidungsmöglichkeiten des Ausschusses, kurz, die Frage nach der Dispositionsmasse des Vermittlungsverfahrens. 1. Gesetzesbeschluß und Anrufungsbegehren als Dispositionsrahmen für Änderungen, Ergänzungen und Streichungen i m Vermittlungsverfahren

Nahezu alle Anrufungsbegehren des Bundesrates zielen auf eine punktuelle Gesetzesneufassung, ohne den Bestand des Gesetzentwurfs insgesamt anzutasten 273 . Das gilt erst recht für die Anrufungsbegehren von Bundestag und Bundesregierung, die i n der Regel darauf gerichtet sind, den ursprünglichen Gesetzesbeschluß nach A r t . 77 I GG und die Gesetzesinitiative möglichst weitgehend zu erhalten und dem modifizierenden Zugriff des Bundesrates zu entziehen 2 7 4 . Das einzelne Anrufungsbegehren, das auf eine Gesetzesänderung oder -ergänzung gerichtet ist, hat meist einen genauen Bezug auf Einzelvorschriften des Gesetzestextes 275 . Dabei ist der Vermittlungsspielraum des Ausschusses nicht auf die beiden Alternativfassungen beschränkt 2 7 6 . Die Vermittlung besteht nicht i n der Entscheidung zwischen den beiden Möglichkeiten einer Alternative. Sie kann zwar dem Anrufungsbegehren uneingeschränkt folgen oder den ursprünglichen Gesetzesbeschluß ohne Abstriche bestätigen. Ebenso kann sie aber auch einen Mittelweg suchen, der beiden Seiten möglichst weitgehend gerecht w i r d 2 7 7 .

271 Einzelheiten zum Β er atungs verlauf s.u. 3. Teil, Β I I ; Einzelheiten zum Beratungsverfahren s. u. 2. Teil, Β I. 272 Z u den verschiedenen möglichen Einigungsvarianten s. u. 2. Teil, Β V I I I . 273 Vgl. die Übersicht der Anrufungsbegehren bei Teichert, S. 6 ff.; Drodt ( 2 . - 9 . Übersicht). 274 Überblick ibid. 275 Dehrn, Verfassungsrechtliche Stellung, Aufgaben u n d Verfahren des Vermittlungsausschusses, i n : Burhenne (Hrsg.), Recht u n d Organisation der Parlamente, Bd. I I (Stand 1971), S. 090811, 090812; Dehrn, (Fn. 257), S. 15; vgl. auch die Übersichten von Teichert (Fn. 5) u n d Drodt (Fn. 5). 276 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG Rdz. 16; Wessel, S. 283, 302 ff. 277 Ibid.; vgl. auch Wex, S. 42 ff.; Schleh, S. 239 f.; Neunreither, S. 77; ν . Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 5 f.

6

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

a) Politischer und Extrempositionen

Mittelweg der Vermittlung

Doch besteht nicht jede Vermittlung i m Aufzeigen eines materiellrechtlichen Mittelweges etwa i m Sinne eines zivilrechtlichen Vergleichs 278 . Insbesondere bei finanzwirksamen Gesetzen, durch die Steuerverteilungschlüssel für Bund und Länder festgelegt werden, aber auch bei anderen gesetzlichen Quotierungen kann der Vermittlungsausschuß eine Extremposition jenseits des ursprünglichen Gesetzesbeschlusses und auch jenseits der Anrufungsbegehren beziehen 279 . Soll etwa der Bundesanteil an der Umsatzsteuer von gesetzlich vorgesehenen 35 v. H. auf 30 v. H. nach dem Anrufungsbegehren des Bundesrates gesenkt werden, so könnte der Vermittlungsausschuß auch Quoten von 29 v. H. oder 36 v. H. vorschlagen 280 . Dies kann insbesondere i m Rahmen eines gesetzesübergreifenden Gesamtkompromisses erforderlich und angemessen sein. Allerdings gibt es auch i n diesem Fall eine Mißbrauchsgrenze 281 . Uber die durch Gesetzesbeschluß und Anrufungsbegehren vorgegebenen zahlenmäßigen Quotierungen und materiellrechtlichen Expositionen darf der Vermittlungsausschuß nur hinausgehen, wenn der Gesamtzusammenhang der Vermittlungsberatungen und des Vermittlungsergebnisses es erfordert 2 8 2 . Willkürliches und zu großzügiges Uberschreiten des durch den Beschluß nach A r t . 77 I GG und die Anrufung nach A r t . 77 I I GG gesetzten Rahmens widerspricht dem Vermittlungsauftrag des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG, der i n „gemeinsamer Beratung von Vorlagen" besteht. Werden diese Vorlagen außer acht gelassen, so verselbständigt sich der Ausschuß i n einer von verfassungs wegen nicht mehr hinnehmbaren Weise 2 8 3 . Seine Einigungsvorschläge würden dann den Charakter von Novellierungsinitiativen annehmen, die denen gemäß A r t . 76 GG gleichen. Dadurch würde jedoch ein Einbruch des Vermittlungsausschusses i n den Kompetenz278 Abgrenzungskriterium nach Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16. 279 So auch Reinert, S. 138; Niemann, S. 179 f.; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16; a. A . Neunreither, S. 76; Hans Schäfer, Der Vermittlungsausschuß, i n Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 279, 291; Pieper, S. 28; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 G G A n m . I V 5 f.; Dehrn, Vermittlungsausschuß als Schlichter, i n : D P / 22.1.1958, S. 3; Wessel, S. 283, 302 f.; v. d. Heide, S. 129, 131; Wex, S. 24. 280 I m Ergebnis so a u d i Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16; ausdrücklich a. A . Neunreither, S. 77. 281 Hierauf stellen Reinert, S. 138, u n d Niemann, S. 180, ab. 282 Reinert, S. 138; Niemann, S. 180. 288 Hierauf stellen insbesondere Wessel, S. 283, 303 u n d Neunreither, S. 77 ab; vgl. auch die Angaben i n Fn. 279.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

bereich von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung vonstatten gehen, der diesen ausdrücklich und abschließend 284 zugewiesen ist. Der Vermittlungsausschuß erhielte so tendenziell die Gestaltungsmöglichkeiten eines ordentlichen Gesetzgebungsorgans. Dies widerspricht dem sorgsam austarierten System geteilter Gewalten des Grundgesetzes 285 so nachhaltig, daß es keineswegs hinnehmbar i s t 2 8 6 . Daneben ist jedoch zu beachten, daß ein Einigungsvorschlag, der besonders extrem die Position einer Seite überzeichnet, kaum politische Durchsetzungschancen hat. Die praktische Relevanz der behandelten Frage ist dehalb begrenzt. b) Möglichkeit

einer formelhaften

Abgrenzung

Läßt sich angesichts der Vielzahl und der Verschiedenartigkeit der Vemittlungsverfahren naturgemäß kein allgemeingültiger Satz über die Dispositionsfähigkeit des von A r t . 77 I und 77 I I GG gesteckten Vermittlungsrahmens aufstellen 2 8 7 , so gilt doch die verbindliche Formel: Der Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses darf über den ursprünglichen Gesetzesbeschluß und über das Anrufungsbegehren nur hinausgehen, wenn dies sachlich unabweisbar ist und wenn sein enger Zusammenhang m i t den Eckpositionen nach A r t . 77 I und 77 I I GG deutlich erkennbar b l e i b t 2 8 8 . A u f der Basis dieser Formel sind Änderungen und Streichungen einzelner Teilvorschriften von Gesetzentwürfen i m Vermittlungsverfahren möglich und verfassungsgemäß. c) Sachlicher Zusammenhang von Anrufungsbegehren und Einigungsvorschlag Die kritische Größe dieser Formel ist der „Sachzusammenhang", der ein Element der Unwägbarkeit i n die Beurteilung der Vermittlungstätigkeit hineinträgt. Dies gewinnt insbesondere Bedeutung, wenn es nicht nur um die Änderung und Streichung, sondern auch u m die Ergänzung oder Berichtigung eines Gesetzentwurfs durch den Vermitt284 Vgl. hierzu n u r : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 76 GG, Rdz. 2, 5; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 208. * 8 5 Hierzu die Nachweise bei Hesse, Grundzüge, 1980, S. 194 ff. 286 So m i t der h. L . (s. o. Fn. 279) auch Reinert, S. 138; Niemann, S. 179 f. 287 So ist auch Niemann, S. 179 f. zu verstehen. 288 I m Ergebnis so auch Niemann, S. 180; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16; Reinert, S. 138. Entsprechend auch die Ausschußpraxis: vgl. beispielhaft: Kurzprot. V A III—11, S. 39 f.; Kurzprot. V A III—19, S. 23 f.; Kurzprot. V A V—14, S. 6 ff., 23 ff.; Kurzprot. V A V—15, S. 6 ff.

. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

lungsausschuß geht. Die Frage, ob eine derartige Modifikation des Gesetzestextes i n unmittelbarem, i n engem oder nur i n sehr weitem Sachzusammenhang m i t dem Anrufungsbegehren steht, ist völlig unterschiedlich zu beurteilen, wenn man die Sinngebung einer Einzelvorschrift oder das politische Ziel des gesamten Gesetzeswerkes betrachtet. I m ersten Fall w i r d kaum ein Sachzusammenhang für irgendeine Änderung, die nicht vom Anrufungsbegehren erstrebt wird, zu bejahen sein. I m anderen Fall lassen sich die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses gerade gegenüber dem Bundestag praktisch nicht mehr eingrenzen. aa) Schrifttum und Staatspraxis zu den Grenzen des Sachzusammenhangs Dieses Dilemma ist die Ursache für tiefgreifende Meinungsunterschiede zwischen staatsrechtlichem Schrifttum 2 8 9 und Staatspraxis i m Vermittlungsausschuß 290 . Aus einer stark positivistisch geprägten Sichtweise der Gesetzentwurfsfassung und des Anrufungsbegehrens heraus 2 9 1 verbietet sich für die überwiegende Ansicht i n der Literatur jede Überschreitung des durch diese beiden Vermittlungsgrundlagen gezogenen Dispositionsrahmens 2 9 2 . Das Anrufungsbegehren soll Richtschnur und Grenze der Vermittlungstätigkeit des Ausschusses sein, die nicht ohne Kompetenzverletzung überschritten werden kann. Die primär auf das politische Resultat des Vermittlungsverfahrens fixierte Staatspraxis hat sich von dieser Sichtweise nach anfänglichen Unsicherheiten 2 9 3 zunehmend distanziert 2 9 4 . Der politische Auftrag des Ausschusses erfordere einen möglichst weiten Beschlußspielraum 295 . Der politische Kompromiß bestehe teilweise darin, sowohl den ur289 Neunreither, S. 77; Pieper, S. 28; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG A n m . I V 5 f.; Wessel, S. 283, 302 f.; v.d. Heide, S. 129, 131; Hans Schäfer, Der V e r m i t t lungsausschuß, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 279, 291; Dehrn, Vermittlungsausschuß als Schlichter, i n : D P / 2 2 . 1 . 1958, S. 3; Wex, S. 24. — a. A . n u r Reinert, S. 138; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16; Niemann, S. 179 f. 290 Vgl. Kurzprot. V A III—11, S. 39 f.; Kurzprot. V A III—19, S. 23 f.; K u r z prot. V A V—14, S. 6 ff., 23 ff.; Kurzprot. V A V—15, S. 6 ff.; anders noch K u r z prot. V A 1—4, S. 3. 291 Vgl. insbes. Wessel, S. 283, 302, 303; Neunreither, S. 77. 292 Ibid.; vgl. auch Nachweise oben Fn. 289. 298 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A 1—4, S. 3 f. 294 Vgl. n u r noch Kurzprot. V A V—15, S. 6 ff. 295 Darauf weisen h i n auch Niemann, S. 179; Maunz/DUrig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

sprünglichen Gesetzesbeschluß nach A r t . 77 I GG als auch das A n rufungsbegehren nach A r t . 77 I I GG zugunsten einer völlig neuen dritten Lösung hintanzustellen 2 9 6 . Insoweit w i r d das Anrufungsbegehren also mehr als Ausgangspunkt der Vermittlung angesehen, nicht aber als ihre Grenze. bb) Vermittlungsauftrag und Staatspraxis Die Entscheidung dieses Streites muß zugunsten der Staatspraxis ausfallen 2 9 7 . Dies folgt schon aus der Naur des Verfassungsauftrags an den Vermittlungsausschuß. Der Ausschuß hat einen Kompromiß zu suchen, der politisch durchsetzbar i s t 2 9 8 . Er soll unterschiedliche politische Grundsatzpositionen i n normativen Regelungen zusammenführen, auf die sich möglichst alle streitenden Organe, Gruppen und Parteien politisch beziehen müssen. Gerade bei besonders umstrittenen Gesetzen wäre die Vermittlung schnell zum Scheitern verurteilt, würde sie allein auf die Vorgaben nach A r t . 77 I und 77 I I GG fixiert. So würde durch ein Pochen auf rein verfassungsdogmatische Argumente 2 9 9 der Verfassungsauftrag selbst sabotiert. Einen politischen Kompromiß als Auftrag des A r t . 77 I I GG zu bejahen, die Wege der Vermittlung aber durch dieses Abstellen auf rein verfassungsdogmatische Argumente immer stärker verengen 3 0 0 , läßt das Vermittlungsverfahren letztlich zu einer Sackgasse i m Gesetzgebungsprozeß werden, nicht nicht aber zu einem Katalysator des parlamentarisch-interkameralen Selbtsausgleichs. Der Auftrag des A r t . 77 I I GG erfordert also, den Sachzusammenhang von Änderungen, Streichungen und Ergänzungen des Gesetzentwurfs großzügig und weit zu bemessen 301 . cc) Die Mißbrauchsmöglichkeit als äußerste Grenzlinie Der Mißbrauch des Vermittlungsverfahrens zum Zwecke der Beschneidung der verfassungsmäßigen Kompetenzen der obersten Bun296

Ibid. I m Ergebnis so auch Reinert, S. 138; Niemann, S. 180; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16, alle m i t Vorbehalt. 298 Hierzu s. o. C 1 2 a. 299 A u f die sich insbesondere Pieper, S. 28; Wessel, S. 283, 303; Neunreither, S. 77 beschränken. 800 Sehr widersprüchlich insoweit Wex, S. 26 ff., der einerseits keine Beeinträchtigung der Rechte des Bundestags zulassen, andererseits aber aus politischen Gründen möglichst weitgehenden Vermittlungsspielraum sichern will. 801 V ö l l i g unzutreffend insoweit Löwenberg, Parlamentarismus i m p o l i t i schen System der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 433 f., der es als politisch notwendig bezeichnet, daß der Ausschuß n u r u n d ausschließlich innerhalb der Grenzen der Beschlüsse nach A r t . 77 I u n d 77 I I GG vermittelt. 297

4 Hasselsweiler

5

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

desorgane muß als Grenze der Dispositionsmöglichkeiten des Ausschusses angesehen werden 3 0 2 . Die Gefahr eines solchen Mißbrauchs besteht aber i m Regelfall schon deshalb nicht, weil das verfassungsmäßig durch A r t . 77 I I GG verbürgte Gleichgewicht der Kräfte i m Vermittlungsausschuß, die Verwerfungskompetenz von Bundestag und Bundesrat i n Bezug auf die gesetzestechnische und politische Substanz des Einigungsvorschlags und der politische Einigungszwang nach A r t . 77, 78 GG als systembedingte Regulative i m Vermittlungsverfahren wirken. d) Die Schemenhaftigkeit

der

Sachzusammenhangsformel

Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen kann das Bekenntnis zu einer weitgehend politischen und damit verfassungsrechtlichen Kategorisierung nahezu 3 0 3 entzogener 304 Auslegung des Gesichtspunkts des Sachzusammenhangs hier als Ergebnis verfassungskonformer Auslegung des A r t . 77 I I GG verstanden werden 3 0 5 . Die hierdurch i n die Betrachtung der Verfassungsnorm hineingetragene Unwägbarkeit 3 0 6 ist aus übergeordneten Gesichtspunkten also i n Kauf zu nehmen. Die Konturen des Sachzusammenhangs i m Vermittlungsverfahren können ausschließlich kasuistisch 307 nachgezeichnet werden. 2. Das Anrufungsbegehren auf Beseitigung eines Gesetzentwurfs als Dispositionsschranke der Vermittlung

Strengere Maßstäbe gelten für die denkbare und durchaus auch praktische 3 0 8 Möglichkeit, daß eine Anrufung auf die völlige Beseiti302

I m Ergebnis so auch Niemann, S. 179 f. Z u r Einschränkung bei Mißbrauchsgefahr s. o. C I I I 1 c cc m i t Fn. 312. 304 Der Versuch von Niemann, S. 180 ff., den Sachzusammenhang i m V e r mittlungsverfahren nach den f ü r die Gesetzgebung aufgestellten Kompetenzkategorien zu definieren, muß scheitern. Die vorwiegend verfassungsdogmatisch zur Regelung von Fällen der Kompetenzüberschneidung bei der Zuständigkeit i m Gesetzgebungsverfahren entwickelte Kompetenzlehre zur A r t . 70 ff. GG entzieht sich systembedingt einer Vergleichbarkeit m i t der politischen Komponente des Vermittlungs Verfahrens. Vgl. zur Kompetenzabgrenzung beim Gesetzgebungsverfahren Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat, i n AöR 96 (1971), S. 237, 238 f.; BVerfGE 3, S. 407, 421, 427 f.; E 11, S. 89, 96 f.; E 12, S. 205, 242; E 26, S. 246, 257. 305 Grundlegend hierzu Hans Peters, Geschichtliche Entwicklung u n d Grundfragen der Verfassung, 1969, S. 41 ff.; Imboden, Normenkontrolle u n d Verfassungsinterpretation, i n : Festschrift für Hans Huber, 1961, S. 133 ff.; v. Mutius, B i n d u n g s w i r k u n g verfassungskonformer Gesetzesinterpretation i n V e r w A r c h Bd. 67 (1976), S. 403 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I 1977, S. 111 ff. 308

308

Vgl. oben C I I I 1 c aa. I m einzelnen hierzu unten 3. Teil, C. 308 Vgl. die Aufstellungen bei Teichert, S. 6 ff., lfd. Nr. 9, 10, 14, 30, 43; Drodt, 2. Übersicht, S. 3 ff., lfd. Nr. 69; Drodt,A. Übersicht, S. 3 ff., lfd. Nr. 21, 307

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

51

gung eines Gesetzesvorhabens abzielt. Auch i n diesem Fall ist der Ausschuß nicht auf ein boßes Stattgeben oder Abweisen der Anrufung beschränkt 3 0 9 . Ein Mittelweg kann hier die teilweise Aufhebung, teilweise Änderung und teilweise Beibehaltung des ursprünglichen Gesetzesbeschlusses nach Art. 77 I GG sein. a) Destruktionswille und Konstruktionsauftrag des Anrufungsorgans Gerade dieser Fall hebt die Bedeutung des Anrufungsbegehrens besonders heraus. Die Anrufung markiert hier die äußerste Grenze des Vermittlungsspielraums. Über eine gänzliche Beseitigung des Gesetzentwurfs darf der Vermittlungsausschuß nicht hinausgehen. Eine allfällige Neuabfassung des gesamten Gesetzes durch i h n ist nicht möglich 3 1 0 . Hierzu bedürfte es vielmehr einer neuen Gesetzesinitiative nach A r t . 76 GG von Seiten der dafür grundgesetzlich m i t der erforderlichen Organkompetenz ausgestatteten Kräfte. Dieses Initiativrecht kommt dem Vermittlungsausschuß nicht z u 3 1 1 . Er hat vielmehr den Willen des Anrufungsorgans zu beachten. Der Wille von Bundesrat, Bundestag oder Bundesregierung auf vollständige Neufassung eines Gesetzes muß aber ausdrücklich geäußert werden. Aus dem Anrufungsbegehren nach Beseitigung des gesamten Gesetzentwurfs läßt sich zwar ein Destruktionswille des Anrufungsorgans erkennen, ein — auch nur stillschweigend erteilter — Konstruktionsauftrag für ein völlig neues Regelwerk an den Vermittlungsausschuß aber keinesfalls. E i n solcher Auftrag müßte zuvor sorgfältig i n die gesetzgeberische und politische Gesamtkonzeption eingefügt und i n seinen regelungstechnischen Einzelheiten erkennbar sein. Das ist jedoch bei einem Anrufungsbegehren auf Beseitigung eines Gesetzentwurfs nicht der Fall. Aus i h m kann allenfalls gefolgert werden, daß die Gesetzgebungsorgane sich das Initiativrecht i n derselben Sache für einen späteren Zeitpunkt offenhalten wollen. Für die Begründung eines Quasi-Initiativrechts des Vermittlungsausschusses reicht das jedoch nicht aus 3 1 2 . A n denselben Gründen scheitert auch eine teilweise oder vollständige Verflechtung des zu beseitigenden Gesetzentwurfs m i t anderen nicht vom A n r u fungsbegehren mitumfaßten Regelwerken. 32; Drodt, 6. Übersicht, S. 7 ff., lfd. Nr. 18; Drodt, 7. Übersicht, S. 5 ff., lfd. Nr. 3, 9, 11, 15, 28, 30; Drodt, 8. Übersicht, S. 5 ff., lfd. Nr. 10; Drodt, 9. Übersicht, S. 7 ff., lfd. N r . 1, 21, 28, 41 a. 809 So auch Niemann, S. 171 f., der daraus bereits eine unumschränkte Dispositionsfreiheit des Vermittlungsausschusses folgert. 810 a. A . Niemann, S. 172, vgl. auch oben Fn. 255. 811 Ψ ex, S. 25 f.; vgl. hierzu insbes. Maunz/Dürig/Herzogl Scholz, A r t . 76 GG, Rdz. 2, 5. 812 Wex, S. 25 f.; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 76 GG, Rdz. 2, 5. 4'

5

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

b) Texländerungen bei Beseitigungsanrufung M i t Hilfe der Schlußfolgerung a maiore ad minus kann allenfalls eine beschränkte Dispositionsbefugnis i m Hinblick auf die Änderung und Erhaltung einzelner Vorschriften des zu beseitigenden Gesetzentwurfes angenommen werden 3 1 3 . Wenn der Ausschuß aufgefordert wird, alle Einzelvorschriften eines Gesetzes zu beseitigen, so kann er zumindest einige dieser Vorschriften verändern 3 1 4 und neu zusammenfügen, u m so zu versuchen, m i t einem Einigungsvorschlag das Gesetzesvorhaben noch zu retten 3 1 5 . Ein solcher Fall wäre wie die „Offene Anrufung" von Bundestag und Bundesregierung zu behandeln, i n der ohne konkretisierte Änderungsvorschläge lediglich das erstrebte Ziel des Vermittlungsverfahrens genannt und dem Ausschuß so der Zugriff auf nicht näher bestimmte Einzelvorschriften des Gesetzentwurfs freigestellt wird. 3. Dispositionsfreiheit des Vermittlungsausschusses bei „Offener Anrufung"

a) Die Möglichkeit

der Offenen Anrufung

durch den Bundesrat

Eine Anrufung ohne einzeln konkretisierte Anrufungsgründe kann i m Bundesrat trotz der detaillierten Regelung nach § 31 GO/BRat entstehen. Diese Vorschrift sieht für den Fall einer geplanten Anrufung zunächst eine Grundsatzabstimmung darüber vor, ob überhaupt der Vermittlungsausschuß eingeschaltet werden soll 3 1 6 . Dabei differenziert § 31 GO/BRat nicht zwischen Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen. Dies ist jedoch hier erforderlich. W i l l der Bundesrat ein Gesetz verhindern, so ist er nur bei Zustimmungsgesetzen i n seiner Entscheidung frei, ob er den Vermittlungsausschuß i n das Gesetzgebungsverfahren einbezieht oder nicht. Bei Widerstand des Bundesrates 318 So auch Niemann, S. 173; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG A n m . I V 8; w i dersprüchlich insoweit Dehrn, Stellung, Aufgaben u n d Bedeutung des V e r mittlungsausschusses, i n : N D B Z 1960, S. 1, 2, der von einer schrankenlosen Kompetenz des Vermittlungsausschusses beim Anrufungsbegehren auf Beseitigung spricht, andererseits aber für denselben F a l l eine gänzliche Neufassung des Gesetzes durch den Vermittlungsausschuß ablehnt, wenn er von der Dispositionsfähigkeit lediglich des vorliegenden Gesetzentwurfs ausgeht; vgl. Dehrn, Vermittlungsausschuß als Schlichter, i n : D P / 22.1.1958, S. 3; w o r t gleich Dehrn, Verfassungsrechtliche Stellung, Aufgaben u n d Verfahren des Vermittlungsausschusses, i n : Burhenne (Hrsg.), ROP I I , S. 090811, 090814. 814 Niemann, S. 173; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16; ν . Mangoldt/Klein, A r t . 77 G G A n m . I V 8. 815 Niemann, S. 172 m i t Fn. 2 (ibid.) geht m i t Wex, S. 28 f., sogar davon aus, daß das Anrufüngsbegehren auf Beseitigung eines Gesetzentwurfs p r i m ä r auf dessen Gesamtüberprüfung und Erhaltung gerichtet ist. 316 Verpflichtung des Bundes zur A n r u f u n g n u r nach A r t . 77 I I I 1 GG.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

gegen Einspruchsgesetze ist die Anrufung hingegen obligatorisch 3 1 7 . Dies ergibt sich aus A r t . 77 I I I 1 GG, der das beendete Vermittlungsverfahren nach A r t . 77 I I GG ausdrücklich zur Bedingung für den Einspruch erklärt. Fällt die Grundsatzentscheidung über die Anrufung des Vermittlungsausschusses positiv aus 3 1 8 , so hat der Bundesrat i m Anschluß daran nach § 31 Satz 2 GO/BRat seine Anrufungsbegehren auf einzelne Gesetzesvorschriften h i n zu konkretisieren. Dazu gehört i m Regelfall eine Begründung 3 1 9 . § 31 Satz 3 GO/BRat sieht i m Anschluß daran die Möglichkeit einer Schlußabstimmung über die endgültige Fassung des Anrufungsbegehrens vor; auf Antrag eines Landes ist diese Schlußabstimmung zwingend erforderlich. Stimmt die Bundesratsmehrheit i n dem Willen zur Anrufung des Vermittlungsausschusses überein, finden sich jedoch wegen bundesratsinterner Meinungsdivergenzen keine Mehrheiten für die Einzelanrufungen und unterbleibt die fakult a t i v e 3 2 0 Schlußabstimmung nach §31 Satz 3 GO/BRat, weil sie vom Präsidenten und von den Bundesratsmitgliedern für nicht opportun gehalten wird, so ist die Beschlußlage des Bundesrates eindeutig: er hat seinen Willen klar geäußert, den Vermittlungsausschuß anzurufen, i n Bezug auf konkrete Anrufungsbegehren hat er sich nicht festgelegt. Damit liegt der Fall einer Offenen Anrufung vor. Der Vermittlungsauftrag ist g ü l t i g 3 2 1 , fraglich ist nur seine Begrenzung. b) Die Offene Anrufung durch Bundestag und Bundesregierung aa) Zur Anrufungsmöglichkeit von Bundestag und Bundesregierung Nach A r t . 77 I I 4 GG können Bundestag und Bundesregierung den Vermittlungsausschuß nur bei zustimmungspflichtigen Gesetzen anrufen 3 2 2 . Das entspricht dem Kräfteverhältnis der geteilten Gewalten, wie es vom Grundgesetz austariert ist. Der Bundestag kann einen 817

Besonders deutlich Wessel, S. 297. Bei Einspruchsgesetzen ist dies i m m e r der Fall, da der Bundesrat nach A r t . 77 I I I 1 G G andernfalls von seinem Einspruchsrecht keinen Gebrauch machen könnte. 819 Vgl. die Anrufungsbegehren des Bundesrats nach Drucks./BRat, Nachweise bei Teichert, Drodt (2.—9. Ubersicht), bis zum Ende der siebten Legislaturperiode. 820 Die Entbehrlichkeit der Schlußabstimmung nehmen auch an Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 78 f.; Wex, S. 28; Wessel, S. 283, 297; Maunz/Dürig/ Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 13; Niemann, S. 171. 821 So auch Wessel, S. 283, 297. 822 Vgl. hierzu eingehend Kratzer, S. 266, 273 ff., 277 ff. 818

5

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

Einspruch des Bundesrates nach Art. 77 I V GG m i t qualifizierter Mehrheit überstimmen. Insoweit benötigt er kein Vermittlungsverfahren, u m sich gegenüber dem Bundesrat durchzusetzen. Gegen eine Zustimmungsverweigerung, die zum Kernbereich der Rechte des Bundesrates i m Gesetzgebungsverfahren gehört 3 2 3 , ist der Bundestag hingegen machtlos. Er kann sie nicht rückgängig machen oder aufheben, sondern muß das Scheitern der betroffenen Gesetzesvorhaben hinnehmen. Die durch Art. 77 I I 4 GG dem Bundestag und der von dessen Mehrheit i m Regelfall 3 2 4 getragenen Bundesregierung eingeräumte Möglichkeit, die drohende Zustimmungsverweigerung durch einen Vermittlungsversuch nach A r t . 77 I I GG abzuwenden, w i r d zum Korrektiv eines sich abzeichnenden Ubergewichts des Bundesrates 3 2 5 . Sie ist deshalb systemnotwendiger Bestandteil des Gesfctzgebungsverfahrens, das erst nach Ausschöpfen aller Möglichkeiten, gemäß A r t . 77 I I GG einen parlamentarischen Selbstausgleich herbeizuführen, beendet ist. Bis dahin können Bundestag und Bundesregierung auch nach zunächst versagter Zustimmung des Bundesrates einen neuerlichen Vermittlungsversuch unternehmen 3 2 6 . bb) Die Offene Anrufung durch den Bundestag Die Anrufungsbegehren des Bundestags sind oft auf einzelne Gesetzesvorschriften h i n konkretisiert 3 2 7 . Das entspricht seinem Interesse, den möglichst weitgehenden Erhalt seines ursprünglichen Gesetzesbeschlusses nach A r t . 77 I GG sicherzustellen. Aus demselben Grund richten sich viele Anrufungen aber auch nur auf die Bestätigung der ursprünglichen Gesetzesfassung 328 . Hierdurch signalisiert der Bundestag, 828 Hierzu Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von Bundesrecht, i n AöR 99 (1974), S. 369, 418 ff. 824 Z u m Vermittlungsverfahren i m Gesetzgebungsnotstand vgl. unten C V I I . 825 Vgl. hierzu Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von Bundesrecht, i n : AöR 99 (1974), S. 369, 419 ff.; Niemann, S. 208 ff.; vorher schon: Willigmann, Das Verfahren bei Zustimmungsgesetzen unter A n r u f u n g des V A i n D Ö V 1961, S. 370, 373. 826 Ständige Praxis, vgl. zur mehrfachen A n r u f u n g durch verschiedene Anrufungsberechtigte unten 2. Teil, Β X I . Dies verkennt Willigmann, S. 370, 373, der eine A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses nach A r t . 77 I I 4 G G nach Zustimmungsverweigerung durch den Bundesrat für unzulässig erklärt. E i n frühzeitig eingeleitetes Vermittlungsverfahren ist politisch stark defensiv u n d nicht sinnvoll, w e n n die Zustimmungsverweigerung des Bundesrates noch keine Beschlußreife hat, sondern allenfalls politisch erwartet w i r d ; vgl. hierzu noch Wessel, S. 283, 294 f. 327 v g L reichert, S. 3 ff., lfd. Nr. 42; Drodt, (2. Übersicht), S. 3, 4, lfd. Nr. 59; Drodt (4.Übersicht), S. 3 ff., lfd. Nr. 8 b, 37, 56; Drodt (6. Übersicht), S. 7 ff., lfd. Nr. 2, 11; Drodt (7. Übersicht), S. 5 ff., lfd. Nr. 6 c; Drodt (9. Übersicht), S. 5 ff., lfd. Nr. 47 c. F ü r die V I I I . Legislaturperiode: Pressestelle BRat (Hrsg.), Pressemitteilung 30.10.1980.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

daß er möglichst weitgehend an seiner ursprünglichen Gesetzesfassung festhalten w i l l . Wollte man hier den Gesetzesbeschluß nach A r t . 77 I GG und das Anrufungsbegehren nach A r t . 77 I I 4 GG als äußerste Grenze des Vermittlungsspielraums ansehen 329 , so müßte das Vermittlungsverfahren wegen der materiellen Identität beider Beschlüsse scheitern. Ein A b weichen von diesen wäre nicht statthaft, i h r Beibehalten würde das Gesetzgebungsverfahren nicht wieder i n Gang bringen, sondern die Zustimmungsverweigerung des Bundesrates perpetuieren. So liegt es nahe, bei dieser A r t der Anrufung durch den Bundestag unter dem Gesichtspunkt des materiellrechtlichen und politischen Sachzusammenhangs zumindest diejenigen Einzelvorschriften i n das Vermittlungsverfahren einzubeziehen, die unmittelbar Ursache für die Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat sind. Da der Vermittlungsausschuß m i t Angehörigen beider Gesetzgebungsorgane besetzt i s t 3 3 0 , ist auch die Annahme falsch, er sei mangels Motivkenntnis bezüglich der unterschiedlichen Beschlüsse von Bundestag und Bundesrat überfordert 3 3 1 , wenn er den Rahmen der Verm i t t l u n g selbst festlegen würde. Seine Mitglieder sind durch die Teilnahme an Beratungen und Beschlüssen i m Gesetzgebungsverfahren durchaus i n der Lage, die Problematik der umstrittenen Gesetze auch bei Offener Anrufung zu erfassen und i m Vermittlungsverfahren aufzurollen. Ihre Teilhabe am Entscheidungsprozeß sichert die Verhandlungskompetenz i m Ausschuß jedenfalls soweit ab, daß sie, notfalls m i t Hilfe der parlamentarischen und ministeriellen Stäbe und der Unterstützung der Parteien, zum Zeitpunkt des Vermittlungsbeginns i m Ausschuß außer Frage steht. Die Offene Anrufung hat demnach für den Bundestag durchaus ihren Sinn. Ihre Behandlung i m Rahmen des fallweise nach großzügigen Kriterien zu beachtenden Sachzusammenhangs 332 entspricht dem Auftrag des A r t . 77 I I G G 3 3 3 . Die Tatsache des Erfolges dieser Anrufungen i n der Staatspraxis 3 3 4 unterstreicht die hier aufgestellte Kompetenzregel zusätzlich. 828

Vgl. ibid. s. o. C I I I 1; vgl. n u r noch Wessel, S. 283, 302 f.; Neunreither, S. 77. 330 Z u r Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses s. u. 2. Teil, Β I. 331 So Wex, S. 28 f. 332 Vgl. hierzu i m einzelnen oben C I I I 1 c aa. 333 Insoweit geht auch der E i n w a n d von Wex, S. 28, fehl, m i t der Offenen A n r u f u n g durch den Bundestag handle dieser verantwortungslos, da er das Schicksal des Gesetzes i n die H a n d des Vermittlungsausschusses lege; vgl. hierzu schon oben Β I I I 3 b. 329

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1. T e i l : Entstehung u n d Hechtsstellung des Vermittlungsausschusses

cc) Die Offene Anrufung durch die Bundesregierung Als Initiant der weitaus meisten Gesetzesvorlagen teilt die Bundesregierung das Interesse des Bundestages am Zustandekommen möglichst aller legislativen Regierungsvorlagen 335 . Daß ihr Interesse teilweise sogar stärker ist, beweist die auch gegenüber den Vermittlungsinitiativen des Bundestages erhöhte Zahl ihrer Anrufungen 3 3 6 . Dabei handelt es sich nahezu ausnahmslos u m Offene Anrufungen 3 3 7 . Auch diese Anrufungen kann der Vermittlungsausschuß unter Wahrung des Gesichtspunktes des Sachzusammenhangs wie i m Falle der Anrufungen des Bundestages 338 behandeln. Insoweit bestehen keine Besonderheiten für die Kompetenzen des Ausschusses. 4. Die Aufteilung von Gesetzentwürfen in eine Mehrzahl neuer Einzelgesetze

Erhebliche Unklarheit herrscht demgegenüber noch über die Frage, ob der Vermittlungsaussschuß befugt ist, bei sehr weitgehender konkretisierter Anrufung oder bei Offener Anrufung einen Gesetzentwurf i n mehrere Einzelgesetze aufzuteilen 3 3 9 . Gesetzestechnisch ist ein Aufteilung i m Vergleich zur endgültigen Beseitigung 3 4 0 eines Gesetzes ein minder schwerer Eingriff. W i r d i n einem Fall das gesamte Regelwerk aufgehoben, so lebt es i m anderen Fall fort, wenn auch i n anderer Form. Nachdem die Zulässigkeit der Beseitigung von Gesetzentwürfen bereits bejaht w u r d e 3 4 1 , liegt es nicht fern, entsprechend der Reduktion a maiore ad minus auch die Teilung von Gesetzen — als qualitatives Minus hierzu — für statthaft zu erklären 3 4 2 . E i n solcher Schluß w i r d 334

s. hierzu die Übersichten bei Teichert (Fn. 336) u n d Drodt (Fn. 327). Hierzu schon oben C I I I 1. säe y g L D r o d t (2. Ubersicht), S. 3 ff., lfd. Nr. 44, 51, 63; Drodt (3. Übersicht), S. 5 ff., lfd. Nr. 8 a, 26, 48 b; Drodt (4. Übersicht), S. 7 ff., lfd. Nr. 2, 3, 6; Drodt (6. Übersicht), S. 3 ff., lfd. Nr. 6 b, 21b, 37; Drodt (7. Übersicht), S. 3 ff., lfd. Nr. 6 b, 14, 22 b; Drodt (8. Übersicht), S. 5 ff., lfd. Nr. 11 b, 21 b ; Drodt (9. Übersicht, S. 3 ff., lfd. Nr. 16 b, 22 b, 29 b, 41 b, 47 b, 52 b. 337 V g L F n . 3 3 6 > 335

338

s. o. C I I I 1 c. Schmidt-Bleibtreu/Klein, A r t . 77 GG Rdz. 8, sprechen hier von „ A u f bündelung" eines Gesetzes. Vgl. zur Problematik der A u f t e i l u n g Dittmann, Die Teilbarkeit von Gesetzesinitiativen als verfassungsrechtliches Problem, i n D Ö V 1974, S. 397 ff.; Fiedler, Z u r „Aufspaltung" von Gesetzentwürfen, i n : ZRP 1977, S. 9 ff.; Pestalozza, Ausschaltung des Bundesrates durch E i n b r i n gen von Gesetzesteilen als Teilgesetze? i n : ZRP 1976, S. 153 ff. 349 Hierzu o. C I I I 2. 341 Ibid. 342 So i n Kurzprot. V A VI—10, S. 9 f., Abg. Adolf Arndt (SPD), hierzu sogleich. 339

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

jedoch der komplexen Regelung des Legislaturverfahrens nach A r t . 76, 77, 78 GG nicht i n vollem Umfang gerecht, w e i l er keine Rücksicht auf die vom Grundgesetz sorgsam ausbalancierten Kräfteverhältnisse zwischen Bundestag und Bundesrat nimmt. Dies ist aber erforderlich, insbesondere m i t Blick auf die unterschiedlich ausgestalteten M i t w i r kungsrechte des Bundesrats an der Einspruchs- und an der Zustimmungsgesetzgebung. a) Die Aufteilung

in mehrere gleichartige

Gesetzentwürfe

Wenig problematisch erscheint der Fall, i n dem der Vermittlungsausschuß aus einem Einspruchsgesetz mehrere neue Einspruchsgesetze b i l d e t 3 4 3 oder einen Zustimmungsgesetzentwurf i n mehrere neue Zustimmungsgesetzentwürfe zerlegt 3 4 4 . Dasselbe gilt auch für den Fall der Aufteilung eines einzelnen i n mehrere neue verfassungsändernde Gesetze 345 . A l l e drei Konstellationen gleichen sich insoweit, als der Bundesrat, an den die neuen Gesetze nach der Billigung der Einigungsvorschläge gemäß A r t . 77 I I 5 GG durch den Bundestag erneut überwiesen werden, i n jedem Fall über die gesamten Vermittlungsergebnisse jeweils i n gleicher Weise beschließen kann. Seine Rechte sind einheitlich gewahrt, gleichgültig, ob i h m ein ganzer oder mehrere gleichartige Gesetzentwürfe als Teilungsprodukt vorgelegt werden. Dem Bundesrat stehen materiell und qualitativ vor und nach der Teilung jeweils wesensgleiche „Beschlußmassen" zur Verfügung, über die er m i t ungeschmälertem Entscheidungsrecht befinden kann. b) Die Aufteilung eines Zustimmungsgesetzes in ein Einspruchs- und ein Zustimmungsgesetz A l l dies gilt nicht mehr, sobald der Vermittlungsausschuß durch die Teilung eines der neuentstandenen Gesetze qualitativ herabstuft, indem er ein — reduziertes — Zustimmungsgesetz und ein Einspruchsgesetz schafft, i n dem die nicht zustimmungspflichtigen Teile des ursprünglichen Gesetzentwurfs enthalten sind 3 4 6 . 343

E i n solcher F a l l ist bislang noch nicht praktisch geworden. Vgl. hierzu die Debatte i m Kurzprot. V A II—27, S. 6 ff., Bundestag hatte nach der A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses das Gesetz aufgeteilt, anschließend einen T e i l erneut gem. A r t . 77 I G G beschlossen, den anderen zur Zeit der V e r m i t t l u n g aber noch i n Ausschußberatungen zurückgehalten; vgl. außerdem Kurzprot. V A V—13, S. 28 ff. („Kleine Steuerreform"). 345 Vgl. Kurzprot. V A V—12, S. 16 (Reform der Finanzverfassung), A u f t e i l u n g des zwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes i n drei neue verfassungsändernde Gesetze. 346 Vgl. hierzu Kurzprot. V A VI—10, S. 3 ff. (Mieterschutznovelle), ausführlich zum Verlauf des Vermittlungsverfahrens unten 3. Teil, B. 344

5

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

Entfällt die Zustimmungspflichtigkeit des neuen Gesetzes durch die Aufteilung, so verliert der Bundesrat i n bezug auf diesen Teil des Regelwerkes eine wesentliche Ausprägung seines legislativen M i t wirkungsrechts 3 4 7 . Dieses Recht konkretisiert sich zuerst i n prozeduraler M i t w i r k u n g 3 4 8 und nicht i n materiellen Mitverantwortungs- und Kontrollrechten 3 4 9 . Deshalb kann die nachfolgende Betrachtung auch auf die Verfahrensebene beschränkt bleiben. aa) Gesetzesteilung und Einheitsthese Unter gesetzgeberisch-verfahrensmäßigen Gesichtspunkten bildet :'ejeder Gesetzesbeschluß eine Einheit 3 5 0 , durch die zustimmungspflichtige und zustimmungsfreie Vorschriften zu einer rechtlichen „Schicksalsgemeinschaft" verbunden 3 5 1 werden, die es zwingend m i t sich bringt, daß sie i m Legislaturakt nur einheitlich behandelt werden können. Das Schicksal des Gesetzes ist auf eine Alternative beschränkt, nämlich entweder gültiges Recht zu werden oder zu scheitern und so unverbindlicher bloßer Gesetzentwurf zu bleiben. Hat der Bundestag ein Zustimmungsgesetz als Gesamtvorlage beschlossen — und als derartiger Beschluß ist bereits derjenige nach A r t . 77 I GG anzusehen 3 5 2 —, so bildet es ein geschlossenes Ganzes 353 . Ursprünglich zur Abwehr unzulässiger Manipulationsversuche des Bundesrates bei der Behandlung von Zustimmungsgesetzesnovellen 354 847

Vgl. hierzu Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von Bundesrecht, i n AöR 99 (1974), S. 369, 397 f. 848 Ibid. 849 Wie Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von B u n desrecht, i n AöR 99 (1974), S. 369, 410, feststellt. 850 Vgl. hierzu BVerfGE 9, S. 274, 29 ff. (Preisgesetz); Held, Der autonome Verwaltungsstil der Länder u n d das Bundesratsveto nach A r t . 84 Abs. 1 des Grundgesetzes, i n : AöR 80 (1956), S. 50 ff.; Haas, Bundesgesetze über Organisation u n d Verfahren der Landesbehörden (Art. 84 Abs. 1 des Grundgesetzes), i n : AöR 80 (1956), S. 80 ff.; ausführlich zur Einheitsthese Ossenbühl, Die Z u stimmung des Bundesrates beim Erlaß von Bundesrecht, i n AöR 99 (1974), S. 369, 395 ff., 412 ff.; vgl. außerdem die Angaben oben Fn. 339. 851 So Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von B u n desrecht, i n AöR 99 (1974), S. 369, 413. 852 Hierzu reicht es, sich die Möglichkeit einer Bestätigung des Beschlusses nach A r t . 771 G G i m Vermittlungsverfahren bei gleichzeitiger Ablehnung des Anrufungsbegehrens des Bundesrates vor Augen zu führen; das Gesetz w i r d dem Bundestag dann gar nicht mehr vorgelegt. 358 Held, S. 50, 59, m i t dem Hinweis auf die Anwendbarkeit des Rechtsgedankens von § 139 B G B (Teilnichtigkeit f ü h r t grundsätzlich zur Gesamtnichtigkeit) für den F a l l der Zustimmungsverweigerung durch den Bundesrat; hierzu auch Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von Bundesrecht, i n AöR 99 (1974), S. 369, 413. 854 A u f die spezielle Problematik der Zustimmungspflichtigkeit von Ä n derungsgesetzen zu Zustimmungsgesetzen u n d den Umfang des Z u s t i m -

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

praktisch geworden 3 5 5 , läßt sich als verbindliches Substrat der „Einheitsthese" für den hier behandelten F a l l jedenfalls festhalten: Zustimmungsfreie und zustimmungspflichtige Normen können kein unterschiedliches Rechtsschicksal haben, wenn sie einmal durch Beschluß des Bundestages zu einer Einheit zusammengefaßt sind 3 5 6 . Für die Aufteilung eines zustimmungspflichtigen Gesamtgesetzes i n ein neues zustimmungspflichtiges und ein zustimmungsfreies Teilgesetz durch den Vermittlungsaussschuß i m Verfahren nach A r t . 77 I I GG gibt es demnach keine rechtliche Handhabe 3 5 7 . bb) Einheitsthese und Staatspraxis Dies vermögen die Gegenstimmen i n L i t e r a t u r 3 5 8 und Staatspraxis 3 5 9 nicht zu entkräften, wenn sie dartun, das Mitwirkungsrecht des Bundesrates beginnen erst nach der Beschlußfasung durch den Bundestag 3 6 0 . Dieser Beschluß setze den Rahmen, innerhalb dessen sich das M i t w i r kungsrecht des Bundesrates am Beschlußverfahren der Gesetzgebung 361 ausprägt. I m Falle der Veränderung des Gesetzesbeschlusses nach A r t . 77 I GG ändere sich auch das Mitwirkungsrecht des Bundesrates 362 . Die hierdurch entstehende erhebliche Kompetenzausweitung des Bundestages auf Kosten des Bundesrates würde dazu führen, daß der Bundestag praktisch i n jeder Phase des GesetzgebungsVerfahrens durch einfaches Auswechseln der „Geschäftsgrundlage" nach Art. 77 I mungsrechts des Bundesrats einzugehen, muß besonderen Untersuchungen vorbehalten bleiben. Vgl. aber die Hinweise oben i n Fn. 339, 350. Hier ist vornehmlich die verfahrensrechtliche Seite der Gesetzerteilung zu würdigen. Deren materiellrechtliche Problematik ist noch nicht abschließend geklärt. 355 v g l . n u r noch Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von Bundesrecht, i n : AöR 99 (1974), S. 369, 412 f., 414 ff. 856

Ibid., S. 414. Vgl. ebenso Kurzprot. V A VI—10, S. 4 ff., Filbinger, B W ü r t t . (CDU); Bauer, Bayern (CSU); Abg. Lenz (CDU) u n d Stenoprot. BRat 372. S i t z u n g / 22.10.1971, S. 284ff.; Filbinger, B W ü r t t . (CDU); Titzck, SchlHolstein (CDU); Heubl, Bayern (CSU). 358 Neuerdings Niemann, S. 173 ff., unter Bezug auf Hamann/Lenz, 1970, A r t . 77 A n m . A b , u n d v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG A n m . I V 8; Niemann folgert das Teilungsrecht ohne nähere Begründung aus dem Änderungsrecht. 857

859 Vgl. Kurzprot. V A VI—10, S. 4 f f . ; Lauritzen, BReg — B M W S t V (SPD); Abg. Adolf Arndt (SPD); Heinsen, H a m b u r g (SPD); Abg. Schulte (SPD); und Stenoprot. BRat, 372. Sitzung / 22.10.1971, S. 284 ff.; Abg. Adolf Arndt (SPD); Heinsen, H a m b u r g (SPD); Posser, N W (SPD). 880 So als einziger m i t rechtlicher Begründung Abg. Adolf Arndt (SPD), vgl. Kurzprot. V A VI—10, S. 9 f., Stenoprot. BRat 372. Sitzung / 22.10.1971, S. 284 f. 881 Das Initiativrecht des Bundesrates nach A r t . 76 GG k a n n hier außer Betracht bleiben. 882 Abg. Adolf Arndt (SPD), vgl. Fn. 360.

6

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

GG eine neue Gesetzesfassung vorlegen könnte. Der Bundesrat müßte dies hinnehmen, da er stets nur auf den vorgängigen Beschluß des Bundestages reagieren dürfte. So würde das Gesetzgebungsverfahren beinahe wahllos den tagesaktuellen Strömungen der Bundestagsentscheidungen unterworfen. Der Bundestag könnte ein Gesetz immer dann mitten i m Verfahren nach A r t . 77 GG „auswechseln", wenn sich Schwierigkeiten für dessen Durchsetzungsfähigkeit ergeben. Hiergegen steht nicht nur das Prinzip von der Unverrückbarkeit des Gesetzesbeschlusses 363 . Dieses Prinzip ist i m Vermittlungsverfahren einer Reihe gravierender Einschränkungen unterworfen, die an anderer Stelle behandelt sind 3 6 4 . Wichtiger ist der Einwand, der auf die grundgesetzliche Systematik des Gesetzgebungsverfahrens insgesamt abstellt 3 6 6 . cc) Die Bedeutung des Beschlusses nach A r t . 77 I GG A r t . 77 GG bildet ein i n sich geschlosenes Systemmodell, das das Gesetzgebungsverfahren zu einem komplexen Prozeß werden läßt, der sich i n streng aufeinander abgestimmten Regelungsschritten vollzieht. A u f dem Beschluß des Bundestages nach A r t . 77 I GG r u h t der gesamte sich stufenweise vollziehende Legislaturakt. Hat sich hierauf das M i t wirkungsrecht des Bundesrates bereits i n der Befassung und i n der Einleitung eines Verfahrens nach A r t . 77 I I GG konkretisiert, so kann — unbeschadet möglicher Teilmodifikationen zum Vermittlungsverfahr e n 3 6 6 — vom Bundestag nur noch u m den Preis der Aufgabe des gesamten Gesetzesvorhabens zurückgegangen werden. Die Neuregelungswünsche des Bundestages müssen i n eine neue Gesetzes- oder Novellierungsinitiative nach A r t . 76 GG einfließen. Dies gilt jedenfalls, soweit die angestrebte Veränderung des Gesetzes die Zugriffs- und Beschlußrechte des Bundesrates qualitativ so einschneidend umstuft, wie es durch den teilweisen Wegfall der Zustimmungspflichtigkeit geschieht. Das bedeutet: Das Gesetzgebungsverfahren nach A r t . 77 GG entwickelt eine Eigendynamik, der sich weder die Gesetzgebungsorgane noch das zwischen diesen installierte Selbstausgleichsgremium entziehen können. Sie entsteht aus einem Verfahrens- und Beschlußmechanismus, der jedes Gesetzgebungsprojekt stufenweise und prozeßhaft i n das Modell des Art. 77 GG einpaßt.

868 Vgl. hierzu n u r Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 79 f.; Dürig/HerzoglScholz, A r t . 78 GG, Rdz. 9 f. 884 s. u. C I I I 8. 865 Vgl. die Nachweise oben Fn. 357. 8ββ s. ο. C I I I 2 b.

Maunzl

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

1

dd) Die Stufensystematik des A r t . 77 GG A u f der ersten Stufe, A r t . 77 I GG, erfolgt der Gesetzesbeschluß des Bundestages. Die zweite Stufe, gleichfalls i n A r t . 77 I GG, bringt die Überstellung der Beschluß-Fassung an das Mitwirkungsorgan Bundesrat. Dieser entscheidet auf der dritten Stufe, ob er Bedenken gegen das Gesetz i n Form einer Zustimmungsverweigerung oder eines Einspruchs nach A r t . 77 I I I GG geltend machen w i l l . Ist dies nicht der Fall, so billigt er noch auf der dritten Stufe das Gesetz durch Erteilung der Zustimmung oder Verzicht auf den Einspruch und führt das Gesetz so aus dem Bereich des A r t . 77 i n den der A r t . 78, 82 GG. Meldet der Bundesrat Bedenken an, so folgt auf der vierten Stufe das Vermittlungsverfahren. Bei Einspruchsgesetzen ist es vor dem formellen Einlegen des Einspruchs vom Bundesrat obligatorisch gemäß A r t . 77 I I I , I I GG einzuleiten. W i l l der Bundesrat die Zustimmung verweigern, so ergibt sich für i h n die Möglichkeit einer eigenen fakultativen Anrufung nach A r t . 77 I I 1 GG. Nach A r t . 77 I I 4 GG können Bundestag oder Bundesregierung eigene Anrufungen vornehmen. Das Ergebnis des Vermittlungsverfahrens — m e i s t 3 6 1 ein Einigungsvorschlag — ist auf der fünften Stufe durch den Bundestag erneut zu würdigen, A r t . 77 I I 5 GG, falls der Einigungsvorschlag nicht eine Bestätigung des auf der ersten Stufe nach A r t . 77 I GG ergangenen Gesetzesbeschlusses darstellt. Der Bundestag erhält hier Gelegenheit, seinen ursprünglichen Beschluß durch Annahme des Einigungsvorschlags zu korrigieren 3 6 8 . A u f der sechsten Stufe macht der Bundesrat abschließend von seiner Mitwirkungsbefugnis Gebrauch, er entscheidet endgültig über Zustimmung oder Einspruch nach A r t . 77 I I I 1 GG auf der Basis des Einigungsvorschlags des Vermittlungsausschusses oder des Gesetzesbeschlusses des Bundestages nach A r t . 77 I oder 77 I I 5 GG. Dadurch läßt er das Gesetz scheitern oder verhilft i h m zur Gültigkeit. Macht der Bundesrat von seinem Einspruchsrecht Gebrauch, so kann der Bundestag auf der siebten Stufe des A r t . 77 I V GG den Einspruch mit qualifizierter Mehrheit zurückweisen und so das Gesetz noch zustande bringen. Jede dieser Stufen baut auf der vorherigen auf, keine ist ohne die voraufgehende denkbar. Nach der inneren Systematik des Art. 77 GG 887

F ü r Ausnahmen vgl. unten 2. Teil, Β V I I I . Z u m Prinzip der Unverrückbarkeit von Gesetzesbeschlüssen i n diesem Zusammenhang s. o. C I I I 8. 888

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1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

kann jeder Verfahrensschritt nur auf der i h m zugewiesenen Stufe vollzogen werden und ist somit abhängig, ja bedingt durch den entsprechenden Schritt auf der vorhergehenden Stufe. Jede Abweichung von dieser Stufenfolge und ihrem Verfahrensmechanismus müßte systemsprengende Wirkung auf A r t . 77 GG haben und sein ganzes Regelungsgebäude zum Einsturz bringen. Angesichts der zentralen Rolle dieser Vorschrift i m GrundgesetzGefüge 3 6 0 wäre für eine solche Abweichung eine sanktionierende Grundsatzentscheidung des Normgebers erforderlich, die eine Ausnahmeregelung für das Verfahren nach A r t . 77 GG zuließ. Für eine derartige Entscheidung besteht jedoch angesichts der Komplexität und der Funktionstauglichkeit des Modells von A r t . 77 GG kein Anlaß. ee) Konsequenzen der Stufensystematik des A r t . 77 GG für die Mitwirkungsrechte des Bundesrates Diese Betrachtung kann nicht ohne Auswirkungen für die Bestimmung der Beschlußmasse bleiben, die dem Bundesrat auf der sechsten Stufe 3 7 0 zur Verfügung steht. Zwar bezieht sich sein Beschluß unmittelbar auf den vorgängigen Bundestagsentscheid und damit möglicherweise auf eine modifizierte Gesetzesfassung. Diese konnte jedoch nur durch die einzelnen Verfahrensschritte auf den davorliegenden Stufen entstehen und ist deshalb untrennbar verkoppelt m i t der ersten Stufe und seinem spezifischen Verfahrensschritt, dem ursprünglichen Gesetzesbeschluß nach Art. 77 I GG. Daß dieser möglicherweise ein anderes Gesicht erhalten hat durch die Verfahrensvorgänge auf den dazwischenliegenden Stufen, ändert nichts an seiner bruchlosen Verbindung zum neuen, modifizierenden Beschluß der sechsten Stufe nach A r t . 77 I I 5 GG. Dieser neue Beschluß ist nach all dem keineswegs ein „aliud" zum ursprünglichen ersten Beschluß 371 , sondern geht verfahrensmäßig genuin aus i h m hervor. Das System des A r t . 77 GG gestattet dem Bundestag nur eine einzige Möglichkeit, den Bundesrat durch seinen zweiten Beschluß über das Gesetzesvorhaben aus dieser Stufenfolge und Kette verfahrensmäßiger Mechanismen zu lösen, und selbst diese Möglichkeit ist systemkonform: Beschließt der Bundestag — auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses — die Aufhebung des ursprünglich auf der ersten Stufe nach A r t . 77 I GG gefaßten Gesetzesbeschlusses, so entzieht er i h n damit endgültig dem Zugriff des Bundesrates, indem er ihn m i t ex-nunc-Wirkung 369 370

Hierzu oben C I I I 4 b cc. Endgültiger Entscheid über Zustimmung oder Einspruch nach A r t . 77 I I I .

GG. 371

Wie Adolf

Arndt

(Fn. 360) fälschlich deduziert.

C. Vermittlungsasschuß i m System geteilter Gewalten

beseitigt. Das Gesetzesprojekt fällt damit aus der Stufenfolge heraus und zurück i n den Verfahrensbereich vor A r t . 77 GG. U m es wieder i n Gang zu setzen, bedarf es einer neuen förmlichen Gesetzesinitiative nach A r t . 76 GG. W i r d also der Verfahrensschritt der ersten Stufe der Systematik des A r t . 77 GG annulliert, so ist ein erneutes Ansetzen auf einer anderen Stufe unmöglich. Das Regelungsgebäude des A r t . 77 GG kann ohne ständige Rückführung und Bezug gerade auf die erste Verfahrensstufe keinen Bestand haben. (1) Die besondere Sicherung sfunktion des Beschlusses nach Art. 77 I GG Ist der ursprüngliche Gesetzesbeschluß des Bundestages nach A r t . 77 I GG damit untrennbar m i t allen weiteren Verfahrensstufen i m Rahmen des A r t . 77 GG verbunden, so gewinnt er zugleich Sicherungsfunktion für die Mitwirkungsrechte des Bundesrates. Solange er zumindest i n seinem Regelungskernbereich 372 Bestand hat, können die Rechte des Bundesrates auf Zustimmungserteilung oder -Verweigerung nicht gegeschmälert werden. Wo der Versuch hierzu unternommen wird, indem etwa ein zusammenhängendes zustimmungspflichtiges Regelwerk i n ein neues zustimmungspflichtiges und ein weiteres zustimmungsfreies Teilgesetz aufgeteilt werden soll, ist das nicht möglich ohne gleichzeitige Beseitigung des Erstbeschlusses nach A r t . 77 I GG. Geschieht dies jedoch, so ist zugleich die Stufensystematik des A r t . 77 GG gesprengt. Nur durch ihren erneuten Aufbau ausgehend von der ersten Stufe m i t dem Beschluß nach A r t . 77 I GG kann das Gesetzgebungsverfahren wieder i n Gang kommen. Die neuen Teilgesetze wären dann als eigenständige und getrennte Gesetzesinitiativen zu behandeln, bezüglich deren der Bundesrat von seinen Rechten nach A r t . 77 I I , I I I , 78 GG differenziert, aber ungeschmälert Gebrauch machen könnte. (2) Kontrollüberlegung anhand der Gegenansicht der Staatspraxis Auch die Gegenansicht, die den Teilungsbeschluß des Vermittlungsausschusses nicht auf den Erstbeschluß nach Art. 77 I GG zurückführt, sondern als „aliud" hierzu ansieht 3 7 3 , kann letztlich zu keinem anderen Ergebnis kommen, auch wenn sie die Stufensystematik des Art. 77 GG nicht akzeptiert. Der Teilungsbeschluß, der, als Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses nach Art. 77 I I 5 GG vom Bundestag gebilligt, dem Bundesrat vorgelegt wird, soll dem Beschluß nach Art. 77 I GG 872 Z u r punktuellen Änderung u n d Ergänzung der Gesetzesvorhaben i m Vermittlungsverfahren s. o. C I I I 1 a. 878 So Adolf Arndt (Fn. 360).

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1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

qualitativ entsprechen, ja diesen aus der Sicht des Bundesrates geradezu ersetzen 374 . Der Beurteilung des Bundesrates soll die Unterscheidung sämtlicher i n der Sphäre vor seiner endgültigen Befassung getroffenen parlamentarischen Beschlüsse sogar entzogen werden 3 7 5 . Erstbeschluß nach A r t . 77 I GG und Teilungsbeschluß nach A r t . 77 I I 5 GG sollen so i n den Augen des Bundesrates qualitativ identisch werden. Diese Gleichsetzung hat aber zur Folge, daß i n jedem Fall der Bundesrat seine Rechte aus A r t . 77 I I GG wahrzunehmen hat, also den Vermittlungsausschuß zu dem i h m vorgelegten Beschluß anrufen können muß. Da die hier zugrunde gelegte Ansicht aber zugleich von einer Verfahrensidentität der Gesetzgebung selbst beim Teilungsbeschluß ausgehen w i l l 3 7 6 , steht sie erneut einem Verfahrenshindernis gegenüber, das sich nicht ohne Verstoß gegen A r t . 77 I I GG aus dem Weg räumen läßt: A r t . 77 I I GG gestattet keinesfalls die mehrmalige Anrufung des Vermittlungsausschusses durch ein Anrufungsorgan i n einem Gesetzgebungsverfahren 377 . So muß nach dem Teilungsbeschluß des Vermittlungsausschusses, der die Zustimmungsmöglichkeiten des Bundesrates einengt, der Versuch einer rechtmäßigen Fortführung der Gesetzgebung nach A r t . 77 ff. GG schon frühzeitig an A r t . 77 I I GG scheitern. Auch i n diesem Fall wären zur rechtmäßigen Verabschiedung der beiden Teilgesetze folglich zwei neue Gesetzesinitiativen nach A r t . 76 GG notwendig. Hierdurch wäre der Bundesrat dann ebenso i n der Lage, seine Rechte nach A r t . 77 GG wahrzunehmen wie bei dem Zugrundelegen des Stufenmodells 3 7 8 dieser Vorschrift. c) Zwischenergebnis A l l dies erhellt: Eine nachträgliche Beschneidung des Mitwirkungsrechts des Bundesrats am Gesetzgebungsverfahren nach A r t . 77 GG, insbesondere die Beseitigung seiner Zustimmungspflicht durch Zerlegung eines ursprünglich zustimmungsbedürftigen Gesetzes i n mehrere neue Gesetze, die teilweise nicht zustimmungsbedürftig sind, bedeutet einen unheilbaren Verstoß gegen das sorgsam ausgepegelte Gleichgewicht der Systematik des A r t . 77 GG. Dieser Verstoß versieht die neuen Gesetzesbeschlüsse m i t dem Kainszeichen der Rechtswidrigkeit 3 7 9 , das 874

Ibid. Ibid. 878 Ibid. 877 Völlige einhellige Ansicht, vgl. n u r unten 2. Teil, B X I ; hierzu auch Wessel, S. 283, 312. 878 s. o. C I I I 4 b dd. 879 Dementsprechend waren i m Verfahren der Mieterschutzgesetze — K u r z prot. V A VI—10, S. 3 ff. — der Vorschlag der Bundesregierung — K u r z p r o t 875

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

nur durch gänzlich neue Gesetzesinitiativen nach A r t . 76 GG beseitigt werden kann. 5. Die Kommentierung und Sicherung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzentwurfs durch den Vermittlungsausschuß

Angesichts des langen Weges eines Gesetzentwurfs vom Entwurfsstadium über die Einbringung, die Behandlung i n den Fachausschüssen von Bundestag und Bundesrat bis h i n zum Verfahren nach A r t . 77 I I GG ist die Gefahr äußerst gering, daß einem Gesetz der Makel der Verfassungswidrigkeit anhaftet. I n den zahlreichen Vorberatungen werden derartige Mängel meist aufgedeckt und unverzüglich beseitigt. Wegen ihrer praktischen Relevanz 3 8 0 bedarf die Frage aber doch einer Entscheidung, inwieweit die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes Gegenstand des Vermittlungsverfahrens sein k a n n 3 8 1 . Mangels ausdrücklicher Kompetenzregeln i n A r t . 77 I I GG und i n der GO/VA kann sich eine Klärung nur aus Sinn und Zweck und aus der Aufgabenstellung des Vermittlungsausschusses ergeben. Primär hat der Ausschuß einen Beratungsauftrag i. S. d. Art. 77 I I GG. Er soll i m Fall des Streites zwischen Bundesrat, Bundestag und Bundesregierung vermitteln und so eine drohende Blockade des Gesetzgebungsverfahrens verhindern 3 8 2 . Er ist damit ein Gremium des parlamentarischen Selbstausgleichs 383 , das aufgrund von besonderen A n rufungen 3 8 4 durch die hierzu nach Art. 77 I I 1, 4 GG Berechtigten tätig wird. Diese Anrufungen sind so strukturiert, daß auf ihrer Grundlage konkrete Änderungen, Ergänzungen oder die Beseitigung von Einzelvorschriften des jeweils umstrittenen Gesetzes beraten werden können. I n diese Beratungen dürfen Erörterungen der Verfassungsmäßigkeit der behandelten Norm m i t einfließen 385 . Sie müssen dies sogar, da i m Falle der Annahme eines von Bundestag und Bundesrat unerkannt 3 8 6 verV A VI—10, S. 3 f.; Lauritzen, BReg B M W S t V (SPD) —, der entsprechende Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses — Kurzprot. V A VI—10, S. 19 — u n d die nachfolgenden sanktionierenden Beschlüsse der Gesetzgebungsorgane — vgl. Drucks.BRat 574, 575, 636/1971 — m i t demselben u n heilbaren M a k e l behaftet. Die Gesetze hätten bei der Ausfertigung nach A r t . 82 GG beanstandet werden müssen. 880 Vgl. n u r Kurzprot. V A I—11, S. 2 f.; Kurzprot. V A 1—15, S. 3 ff.; K u r z prot. V A II—12, S. 8 f.; Kurzprot. V A V—15, S. 4 f. 881 Hierzu ausführlicher i m Schrifttum n u r Niemann, S. 176 ff.; wenig ergiebig Wessel, S. 283, 297; Pieper, S. 26. 882 s. ο. A . 888 s. ο. A . 884 Z u Umfang u n d B i n d u n g s w i r k u n g der Anrufungen s. o. C I I I 1. 886 So auch Niemann, S. 177; Wessel, S. 283, 297 ohne nähere Begründung. 888 Z u r Problematik der Vertraulichkeit des Vermittlungsverfahrens s. u n ten C V. 5 Hasselsweiler

6

1. T e : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

fassungswidrigen Einigungsvorschlags erheblicher Schaden für den Gesetzgeber und für die Gesetzesadressaten entstehen kann. Einen allgemeinen gutachterlichen A u f t r a g 3 5 7 hat der Vermittlungsausschuß aber nicht. Art. 77 I I 1 GG beschränkt seine Tätigkeit ausdrücklich auf die konkrete Beratung von Vorlagen. Schon daraus folgt, daß er keine vom konkreten Anrufungsbegehren losgelösten eigenständigen Kommentierungen zur Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes abgeben darf. Der Vermittlungsausschuß soll als Ausgleichsgremium auch keine Schiedsinstanz zwischen Bundestag und Bundesrat sein. Er hat sich nicht für oder gegen die Positionen des einen oder des anderen Gesetzgebungsorgans zu entscheiden, vielmehr soll er einen politischen Kompromiß finden, der für beide annehmbar ist. Würde er diese Aufgabe wegen eigener verfassungsrechtlicher Bedenken nicht erfüllen, sondern die Vorlage ohne Vermittlung bzw. mit einem auf die Erörterung verfasungsrechtlicher Fragen beschränkten Einigungsvorschlag an Bundestag und Bundesrat zurückgeben, so brächte das eine erhebliche Ausweitung seiner Befugnisse und damit tendenziell eine markante Aufwertung des Ausschusses m i t sich, die seinen Status dem von Bundestag und Bundesrat annähern würde. Ein solches Aufwertungsimplikat ist aber weder i n A r t . 77 I I GG, noch i n der GO/VA, noch i n der hergebrachten Stellung des Vermittlungsausschusses erkennbar. Vielmehr soll er die Kompetenzen der obersten Bundesorgane respektieren, allenfalls ihren wechselseitigen Ausgleich begünstigen helfen. Diese besondere Stellung erlaubt es dem Vermittlungsausschuß nicht, Fragen der Verfassungsmäßigkeit einer Vorschrift ohne entsprechend auf ihre Änderung abzielendes Anrufungsbegehren zu entscheiden und i n einen Einigungsvorschlag einzufügen 3 8 8 . Er hat damit auch keine Sicherungsfunktion i n bezug auf die Übereinstimmung von Gesetzen mit den Vorschriften des Grundgesetzes. 6. Die Berichtigungskompetenz des Vermittlungsausschusses a) Materiellrechtliche

Korrekturen

Ist i m Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens i n materiellrechtlicher Hinsicht ein Fehler unterlaufen, der bis zur Stufe des Art. 77 I I GG noch nicht beseitigt ist, so darf der Vermittlungsausschuß i h n berich387

hatte.

Wie i h n früher das Bundesverfassungsgericht nach § 97 B V e r f G G (a. F.)

388 Ebenso die Staatspraxis, s.o. Fn. 380; vgl. auch Niemann, S. 176; a. A . n u r Abg. Adolf Arndt (SPD), vgl. Kurzprot. V A 11—12, S. 8, der dem V e r m i t t lungsausschuß auch i n dieser Hinsicht eine Befugnis zusprechen wollte, sich jedoch nicht durchsetzte, vgl. Kurzprot. V A II—12, S. 9.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

67

tigen 3 8 9 . Dies ist allerdings nur mit den Einschränkungen möglich, die auch für die Änderungs- und Ergänzungskompetenz des Ausschusses 390 gelten. Berichtigungen dürfen nur i m Rahmen des Sachzusammenhangs der jeweiligen Einzel Vorschrift, auf die sie bezogen sind, vorgenommen werden. U m Mißbrauch vorzubeugen, ist die Grenze des Sachzusammenhangs hier äußerst eng zu ziehen 3 9 1 . Andernfalls könnte unter dem Vorwand der Berichtigung die limitierte Änderungskompetenz des Vermittlungsausschusses auf Kosten von Bundestag und Bundesrat ausgedehnt werden. Bleiben die Berichtigungen jedoch i m Rahmen des Sachzusammenhangs, so ist der Ausschuß die geeignete Stelle für ihre Vornahme. Zwar ist dabei schon sachnotwendig eine kompromißhafte Vermittlung ausgeschlossen, wenn nicht sogar widersinnig 3 9 2 . Andererseits muß der Ausschuß sich durchaus über die Notwendigkeit einer Berichtigung und i m Zweifelsfall auch über ihre Reichweite einigen. Notfalls hat dies auf dem Beschlußwege 393 nach §8 GO/VA zu geschehen. I m übrigen bestehen gegen eine zurückhaltend ausgeübte Berichtigungskompetenz auch deshalb keine Bedenken, weil sie i m Interesse der Zügigkeit des Gesetzgebungsverfahrens liegt. Der Vermittlungsausschuß ist eigens eingerichtet, um Verzögerungen oder gar einen Stillstand der Gesetzgebung zu verhindern 3 9 4 . Eine derartige Verzögerung würde aber gerade eintreten, wenn für jede materielle Berichtigung ein förmliches Novellierungsverfahren nach A r t . 76 ff. GG durchgeführt werden müßte. Die Vermeidung einer solchen Schwerfälligkeit gehört m i t h i n gleichfalls zum Aufgabenbereich des Vermittlungsausschusses. b) Formelle

Korrekturen

Aus denselben Gründen folgt auch die Ausschußkompetenz für die Vornahme rein formeller Berichtigungen 3 9 5 . Hierzu zählen die infolge der gleichzeitigen Vermittlung zu einer Mehrzahl von Gesetzen not889 So auch Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 78 GG, Rdz. 11; Wex, S. 25 (einschränkend); Niemann, S. 184; Reinert, S. 138; Dehrn, Verfassungsrechtliche Stellung, Aufgaben u n d Verfahren des Vermittlungsausschusses, i n : Burhenne (Hrsg.), Recht u n d Organisation der Parlamente, Bd. I I (Stand 1971), S. 090811, 090816. 890 s. o. C I I I 1. 891 So auch Wex, S. 25; Reinert, S. 138 f.; f ü r eine weitergehende K o m p e tenz i m Ergebnis w o h l auch Niemann, S. 184. 892 So auch Niemann, S. 184. 898 Einzelheiten zur Beschlußfassung i m Vermittlungsausschuß s. u. 2. Teil, Β V I I 1 a. 894 s. ο. Α. 895 Hierzu Wex, S. 25 f.; Reinert, S. 139; Niemann, S. 184 f.

5*

6

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

wendigen Umstellungen der Gesetzesverweisungen 306,

aber auch

die

M o d i f i z i e r u n g des D a t u m s des I n k r a f t t r e t e n s eines G e s e t z e s 3 9 7 u n d d i e Berichtigung v o n Rechenfehlern

und Druckfehlern 398.

Beseitigung derartiger rein formeller

Zwar

ist

zur

U n r i c h t i g k e i t e n auch noch v o r

u n d i m R a h m e n des A u s f e r t i g u n g s v o r g a n g s nach A r t . 82 G G R a u m 3 9 9 . Jedoch k a n n sie angesichts d e r v o m B u n d e s t a g sogar v e r t r e t u n g s w e i s e auf dem Dienstweg v o n D i r e k t o r zu D i r e k t o r 4 0 0 delegierten Berichtigungskompetenz

ohne w e i t e r e s auch i n d e m i m m e r h i n noch

m e n t s n ä h e r e n G r e m i u m des V e r m i t t l u n g s a u s s c h u s s e s 4 0 1

parla-

vorgenommen

werden402. 7. Vermittlung bei parlamentarischen und interkameralen Verfahrensfragen W e n n sich d i e Gesetzgebungsorgane ü b e r E i n z e l h e i t e n des Gesetzg e b u n g s v e r f a h r e n s u n e i n i g sind, k ö n n e n sie d e n V e r m i t t l u n g s a u s s c h u ß n i c h t d u r c h eine V o r l a g e z u r S c h l i c h t u n g i n d e n S t r e i t

einschalten403.

O b das G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n i n B u n d e s t a g u n d B u n d e s r a t

formell

e i n w a n d f r e i v e r l a u f e n ist, k a n n der V e r m i t t l u n g s a u s s c h u ß n i c h t k l ä r e n . Die Prüfung 398

dieser F r a g e g e h ö r t a l l e i n z u m K o m p e t e n z b e r e i c h

des

I m Regelfall beauftragt der Vermittlungsausschuß seinen Geschäftsführer m i t der Vornahme der nötig gewordenen Umstellungen, vgl. beispielhaft Kurzprot. V A III—19, S. 41; Kurzprot. V A IV—5, S. 31. 397 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A 11—14, S. 10, hier lag die Sitzung des Vermittlungsausschusses n u r zwei Wochen vor dem geplanten Inkrafttretensdatum. 398 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A III—19, S.41; K u r p r o t . V A IV—5, S.31. 399 Maunz/DüriglHerzog/Scholz, A r t . 82 GG, Rdz. 7; vgl. auch Staats, Z u r Berichtigung von Gesetzesbeschlüssen des Bundestages wegen Redaktionsversehen, i n : ZRP 1974, S. 183 ff.; für die Berichtigung i m Zwischenbereich von Gesetzesbeschluß u n d Ausfertigung: Kirn, Die »Berichtigung 4 von beschlossenen, noch nicht ausgefertigten u n d verkündeten Gesetzen, i n : ZRP 1973, S. 49 ff. 400 Hierzu Staats, S. 183,184. 401 Hier gibt es einen „kleinen Dienstweg" zwischen den Fachausschußvorsitzenden u n d -geschäftsführern von Bundesrat u n d Bundestag einerseits und dem Geschäftsführer des Vermittlungsausschusses andererseits. 402 So auch Kratzer, S. 266, 281; Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 94; Pieper, S. 47; Schleh, S. 235; v. Mangoldt/Klein, A r t . 78 GG, A n m . 2; Maunzl DiiriglHerzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 22; a. A . Wessel, S. 283, 295, u n d Eicher, Die Wahrung der Rechte des Bundesrates bei Streit über die Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes, i n : D Ö V 1952, S. 449, 450, die aus der Sicht des Jahres 1952 unter Abstellen auf die Tatsache, daß der Vermittlungsausschuß verschiedentlich Voten zur Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes abgegeben hat, eine Vermittlungsfähigkeit dieser Frage folgern; durch die 1957 erstmals erfolgte teilweise Protokollfreigabe ist Wessels und Eichers Rekurs auf die Ausschußpraxis widerlegt worden, ihre Ansicht w i r d heute nicht mehr vertreten. 403 Pieper, S. 47; zur Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten vgl. noch Claus Arndt, Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten, i n D Ö V 1958, S. 604 ff.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

Bundespräsidenten nach A r t . 82 I 1 G G 4 0 4 . Dies ist nicht nur einhellige Meinung i n der L i t e r a t u r 4 0 5 , sondern auch fester Grundsatz der Ausschußpraxis. Einen Grenzfall bildet i n diesem Zusammenhang die Frage nach der Vermittlungsfähigkeit des Gesetzesvorspruchs bei Streitigkeiten über die Zustimmungspflichtigkeit eines Gesetzes. Der Vorspruch: „Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das nachfolgende Gesetz beschlossen" 406 ist Teil des Gesamtgesetzes 407 , wenn er auch keinen materiellen Regelungsinhalt b i r g t 4 0 8 . Eine Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat mit dem Ziel der Einführung eines derartigen Gesetzesvorspruchs oder durch Bundestag bzw. Bundesregierung mit dem Ziel seiner Streichung berührt die grundlegenden Rechte der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten. Ein Vermittlungsvorschlag wäre hier nur zugunsten der einen und auf Kosten der anderen Seite möglich, ohne daß ein Mittelweg beschritten werden könnte. Die Reduktion der Entscheidungsmöglichkeiten auf die Alternative einer Bejahung oder Verneinung der Zustimmungspflichtigkeit würde den Ausschuß nach A r t . 77 I I GG aus seiner reinen Vermittlungsfunktion herausheben und i h n zum Schiedsrichter zwischen Bundesrat einerseits und Bundestag oder Bundesregierung andererseits aufwerten. Der Vermittlungsausschuß soll aber nicht Schiedsinstanz sein, sondern echtes Ausgleichsgremium i m Gesetzgebungsverfahren 409 . Wo ein solcher „Ausgleich" zwangsweise die Niederlage einer Partei bei gleichzeitig eintretendem bedeutenden Rechtsverlust auf ihrer Seite zur Folge hat, ist das Vermittlungsverfahren von vornherein entwertet. I n der Staatspraxis besteht darüber hinaus die Gefahr einer einseitigen Instrumentalisierung des Vermittlungsausschusses durch die jeweilige Mehrheitsgruppe, die nach § 8 GO/VA die Entscheidung über die Zustimmungspflichtigkeit eines Gesetzes m i t einfacher Mehrheit der anwesenden Ausschußmitglieder treffen könnte 4 1 0 . Durch die hierdurch eintretende Beschneidung der Rechte der jeweils unterlegenen Seite würde das Vermittlungsverfahren seine Funktion als parlamentarische Ausgleichsstelle einbüßen und zu einem Konfliktherd i m Gesetzgebungsverfahren werden. Dadurch käme es hier zu einer Verzögerung, nicht aber zu einer Beschleunigung, wie es von Art. 77 I I GG beabsichtigt ist. Eine 404

Vgl. Fn. 402; abweichend Eicher, S. 449 f. Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A 1—23, S.4; Kurzprot. V A V—4, S. 7 m. w . N. 406 Üblicher Vorspruch, vgl. hierzu schon Eicher, S. 449, 450. 407 a . A . Kratzer, S. 266, 281. 408 Ebenso Pieper, S. 47; Schleh, S.235; Willigmann, S. 370, 372. 409 s.o.A. 410 Einzelheiten zu § 8 GO/VA s. u. 2. Teil, Β V 1. 405

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

derartige Verfehlung der Zielbestimmung des Verfassungstextes ist weder unter verfassungsrechtlichem noch unter verfassungspolitischem Aspekt vertretbar. Diese Ansicht hat sich auch i n der Vermittlungspraxis nach anfänglicher Unsicherheit 4 1 1 durchgesetzt 412 und dazu geführt, daß Verfahrensfragen der Gesetzgebung, insbesondere Streitigkeiten über die Zustimmungspflichtigkeit von Gesetzen, nicht zum Gegenstand von Vermittlungsberatungen nach A r t . 77 I I GG gemacht werden. 8. Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses i m Lichte des Unverrückbarkeitsprinzips

Das Prinzip der Unverrückbarkeit des Parlamentsbeschlusses w i r d i m formellen wie i m materiellen Sinne 4 1 3 durch das Vermittlungsverfahren berührt. Der Einigungsvorschlag, der nicht ausdrücklich den ursprünglichen Gesetzesbeschluß nach A r t . 77 I GG bestätigt, führt zumindest zu dessen teilweiser Abänderung, möglicherweise zu dessen Beseitigung. Der Beschluß des Vermittlungsausschusses über den modifizierenden Einigungsvorschlag nimmt zwar die Entscheidung des Bundestages und des Bundesrates nicht vorweg. Formell unterbreitet der Ausschuß lediglich einen Vorschlag, über den der Bundestag anschließend nach A r t . 77 I I 5 GG zu befinden hat. Durch einen derartigen Vorschlag w i r d das Unverrückbarkeitsprinzip i m formellen Sinne noch nicht verletzt. Dabei darf allerdings nicht verkannt werden, daß der Einigungsvorschlag den erneuten Bundestagsbeschluß zumindest materiell weitgehend vorwegnimmt 4 1 4 . Der Vollzug der Änderung bleibt aber auch auf der materiellen Ebene allein dem Bundestag überlassen, der das geänderte Gesetz wiederum dem Bundesrat überstellt. Da die Unverrückbarkeit i n Deutschland 4 1 5 auf dasselbe parlamentarische Beratungsstadium beschränkt i s t 4 1 6 , kann anhand der Stufensystematik des Art. 77 I I GG festgestellt werden: Der Beschluß nach Art. 77 I I 5 GG 411 Vgl. die Meinungsverschiedenheiten i m Ausschuß nach Kurzprot. V A 1—23, S. 4 f. 412 Zuletzt Beschluß Kurzprot. V A V—4, S. 7. 413 Vgl. zu dieser Unterscheidung Hatschek/Kurtzig, Deutsches u n d Preußisches Staatsrecht, Bd. I I 1930, S. 86 f.; Schleh, S. 221 m i t Fn. 1 (ibid.). 414 Z u r verfassungs- insbesondere kompetenz-rechtlichen Problematik dieser Vorwegnahme vgl. unten C I I I 9. 415 Z u r Verankerung des Unverrückbarkeitsprinzips i m deutschen Verfassungssystem vgl. Hatschek/Kurtzig, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, Bd. I I , 1930, S. 79 ff.; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 78 GG, Rdz. 8 f. 416 Das „vote acquis" des französischen Parlamentsrechts statuiert demgegenüber bis heute die Unverrückbarkeit des parlamentarischen Votums f ü r das gesamte Legislaturverfahren eines Gesetzes; vgl. hierzu Pierre, Traité de D r o i t Politique, Electoral et Parlémentaire, 1902, S. 47 ff. (Ch. V I I ) schon für die Verfassung der I I I . Republik.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

1

ist eine verfassungsrechtlich vorgesehene und systemnotwendig zu vollziehende Durchbrechung des materiellrechtlich bezogenen Unverrückbarkeitsprinzips 4 1 7 , gegen die Einwände nicht durchgreifen 4 1 8 . Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses hat zwar mittelbar Auswirkungen auf das Unverrückbarkeitsprinzip, zu einer Verletzung dieses Prinzips führt sie jedoch nicht. 9. Ergebnis

Die Überlegungen zur kompentenziellen Ausstattung des Vermittlungsausschusses auf die Frage nach seiner Rechtsnatur zurückgef ü h r t 4 1 9 , lassen nunmehr eine deutlichere A n t w o r t zu. Der Vermittlungsausschuß hat eigene Rechte i n beschränktem Umfang. Er kann materiellrechtlich betrachtet die Änderung, Ergänzung, Berichtigung und sogar Beseitigung von Gesetzentwürfen, die vom Bundestag nach A r t . 77 I GG bereits beschlossen waren, vorschlagen und i n der politischen Praxis auch tatsächlich einleiten. A u f der formellen Ebene ist er imstande, das Abstimmungsverfahren des Bundestages zwingend vorzuschreiben, A r t . 10 I I I GO/VA, um so seinen Einigungsvorschlag vor dem Zugriff des Gesetzgebers zu schützen. Die Beschränkung seiner Befugnisse folgt aus seiner Abhängigkeit von den Anrufungsbegehren der anrufungsberechtigten obersten Bundesorgane, über die er nur nach Maßgabe des Sachzusammenhangs hinweggehen darf. Aufgrund seiner besonderen verfassungsrechtlichen Heraushebung i n Art. 77 I I GG, seiner Zusammensetzung, der Eigenständigkeit seiner Stellung gegenüber Bundestag und Bundesrat und der weitgehenden materiellrechtlichen Auswirkungen seiner Tätigkeit kann der Vermittlungsausschuß nach all dem als ein sektoral verselbständigtes Unterorgan von Bundestag und Bundesrat angesehen werden 4 2 0 , auf das deren Kompetenzen 4 2 1 teilweise übertragen werden. 417

MaunzlDürig/Herzog/Scholz, A r t . 78 GG, Rdz. 9. Ebenso Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 79; ders., Der V e r m i t t lungsausschuß, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 279, 287; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 78 GG, Rdz. 9; Schleh, S. 221. 419 s. o. C I I 1. 420 Diese Kennzeichnung w i r d auch von den übrigen Deutungsversuchen i m neueren Schrifttum grundsätzlich anerkannt, vgl. oben C I I 3 a m i t Fn. 265 (ibid.) — i m Ergebnis auch Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I I , 1980, S. 100. 421 Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 99, meint zur S t r u k t u r der Organkompetenzen, diese bestünden nicht i n Rechten, sondern i n einer Rechtsmacht zur Kompetenzwahrung u n d Kompetenzausfül418

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

Diese an herkömmlichen Definitionskategorien orientierte Kennzeichnung w i r d der Stellung des Vermittlungsausschusses am besten gerecht. I m Gegensatz zu den teilweise voluntaristischen Definitionsversuchen i m neueren Schrifttum 4 2 2 spricht für sie ihre Einordnungsfähigkeit und Aussagekraft aufgrund überkommener terminologischer Kategorien. IV. Vermittlungsausschuß und Diskontinuität des Bundestages A r t . 77 I I GG verankert den Vermittlungsausschuß als ständiges Schlichtungsgremium zwischen Bundestag und Bundesrat. Die gleichberechtigte Teilhabe von Angehörigen beider Gesetzgebungsorgane am Vermittlungsverfahren ist nach dieser Vorschrift Wesensmerkmal des parlamentarischen Selbtsausgleichs. Gleiches Teilhaberecht setfct auch gleiche Teilhabemöglichkeit für die Ausschußmitglieder aus Bundestag und Bundesrat voraus. So kommt es auch i n § 7 I I I G O / V A 4 2 3 zum Ausdruck, nach dem zum Beschluß eines Einigungsvorschlags mindestens je fünf Mitglieder beider Entsendungsorgane anwesend sein müssen. Dies ist jedoch zwischen dem Ende einer Legislaturperiode oder der Auflösung des Bundestages nach A r t . 68 I GG einerseits und der Bestimmung der neuen Mitglieder der „Bundestags-Bank" des Vermittlungsausschusses durch das neugewählte Parlament andererseits nicht möglich. Innerhalb dieses Zeitraums hat der Ausschuß keine Mitglieder aus dem Bundestag. Er kann folglich Einigungsvorschläge — schon wegen des Quorums von § 7 I I I GO/VA — nicht beschließen. Damit kann er aber auch seiner eigentlichen verfassungsmäßig gewollten Funktion nicht voll gerecht werden. Der aus den Bundesratsmitgliedern bestehende Ausschußtorso kann zwar unter der Voraussetzung des Vorliegens seiner formellen Beschlußfähigkeit beraten, hat aber keine Möglichkeit, einen Einigungsvorschlag vorzulegen. Da nach Art. 77 I I GG der Ausschuß immer erst nach einer ausdrücklichen Anrufung zum Zweck der Vorlage gerade eines Kompromisses seine Tätigkeit aufnehmen soll, ist sein Bestehen bei der Vakanz der Bundestags-Bank sinnentleert 4 2 4 . Deshalb ist anzunehmen, daß auch der Vermittlungsausschuß zumindest i n seiner personellen Zusammensetzung dem Grundsatz der Diskontinuität unterliegt 4 2 5 . Ein lung; der Wert dieser mehr terminologischen Differenzierung ist heute allerdings relativiert. 422 s. o. C I I 3 a m i t Fn. 265. 423 Einzelheiten zu dieser Vorschrift s. u. 2. Teil, Β V 1. 424 I m Ergebnis so auch Wessel, S. 283, 289. 425 So Pieper, S. 13; Schleh, S.204; Wessel, S.283, 289.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

Ausschuß, der seinen Auftrag nicht erfüllen kann und der die Hälfte seiner verfassungsmäßigen Mitglieder verliert, ist als „gemeinsamer Ausschuß zur Beratung von Vorlagen" gemäß A r t . 77 I I 1 GG nicht mehr vorhanden. Er existiert nur mehr i n einer rechtlichen Abstraktion des Verfassungstextes ohne konkreten faktischen Bezug. Fehlt es dem Vermittlungsausschuß damit zumindest zeitweise an einer personellen Substanz, so können auch die Angehörigen der „ewigen" Einrichtung des Bundesrates, die keine Begrenzung durch Legislaturperioden k e n n t 4 2 6 , nicht ununterbrochen Mitglieder des Vermittlungsausschusses sein 4 2 7 . Der gesamte Vermittlungsausschuß ist vielmehr zu Beginn jeder Legislaturperiode sowohl vom Bundestag als auch vom Bundesrat neu zu beschicken. V. Vermittlungsausschuß und Öffentlichkeit Die Verhandlungen des Vermittlungsausschusses finden nicht vor den Augen der Öffentlichkeit statt. Auch einer beschränkten, nur parlamentsinternen Öffentlichkeit sind sie verschlossen. Das folgt aus §§ 6, 3 S. 2 GO/VA, demgemäß die Teilnahme von nicht dem Ausschuß oder der Bundesregierung 4 2 8 angehörenden Personen an den Vermittlungsberatungen i n jedem Einzelfall eines besonderen Zulassungsbeschlusses bedarf. Die auf diesen Regelungen und auf einer weiterreichenden festen ausschußinternen Übereinkunft 4 2 9 beruhende Verfahrenspraxis geht dahin, einzelnen Sachverständigen nur i n seltenen Ausnahmefällen, Beobachtern 4 3 0 und Publikum keinesfalls die Teilnahme an Ausschußsitzungen zu gestatten 431 . Insoweit ist auch die Möglichkeit einer teilweisen und ausnahmsweisen Zulassung der Öffentlichkeit, wie sie i n § 69 I GO/BTag und i n § 16 I V GO/BRat für die Fachausschüsse der Gesetzgebungsorgane vorgesehen i s t 4 3 2 , hier ausgeschlossen 433 . 426 So treffend Vizepräsident/BRat Reuter, 114. Sitzung/BRat 31.7.1953, Stenoprot. S. 414. 427 Wessel, S. 283, 289; Schleh, S. 205. 428 Die besonderen Voraussetzungen der Teilnahme von Mitgliedern der Bundesregierung an den Vermittlungsausschuß-Sitzungen regelt § 5 G O / V A ; hierzu unten. 429 Kurzprot. V A II—3, S. 5 (Beschluß). 480 Z u m Teilnahmerecht eines Vertreters des Bundeskanzlers m i t besonderem „Beobachterstatus", unten 2. Teil, Β V I I 1. 481 Vgl. K u r p r o t . V A II—3, S. 5 (Beschluß) u n d Kurzprot. V A II—4 bis II—22 (restriktive Zulassungspraxis). 482 Z u r Öffentlichkeit von parlamentarischen Fachausschußsitzungen vgl. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestags, 1977, § 73 GO/BTag Rdz. 2; Frost, S. 38, 61 ff.; Dechamps, S. 156 ff. 488 Ebenso ohne nähere Begründung die v ö l l i g herrschende Meinung: Hans

1. Teil: Entstehung und

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

W e n n die F o r d e r u n g n a c h m e h r T r a n s p a r e n z 4 3 4 auch i m

Vermitt-

l u n g s v e r f a h r e n 4 3 5 n a h e z u e i n h e l l i g a b g e l e h n t w i r d 4 3 6 , so d a r f sie doch nicht

leichtgenommen

werden437.

Die

Öffentlichkeit

des

staatlichen

Legislaturprozesses ist e i n G r u n d p f e i l e r d e r d e m o k r a t i s c h e n O r d n u n g . Wenn

das V e r m i t t l u n g s v e r f a h r e n ,

das B e s t a n d t e i l

dieses

Prozesses

ist, n i c h t als m e t a - d e m o k r a t i s c h e s A r c a n u m 4 3 8 z u e i n e m F r e m d k ö r p e r i m System geteilter u n d verschränkter seine s t r i k t e N i c h t Ö f f e n t l i c h k e i t

G e w a l t e n w e r d e n soll,

sich r e c h t l i c h u n d p o l i t i s c h

muß

erklären

u n d l e g i t i m i e r e n 4 3 9 lassen. 1. Der Begriff der „Öffentlichkeit" und ihre Ausformung in der Parlamentspraxis D i e semantische B e d e u t u n g des B e g r i f f s „ Ö f f e n t l i c h k e i t " ist z w e i schichtig. Ö f f e n t l i c h k e i t m e i n t e i n m a l „ P u b l i z i t ä t " i m S i n n e f a k t i s c h e r O f f e n h e i t 4 4 0 u n d s i n n l i c h e r W a h r n e h m b a r k e i t f ü r eine u n b e s t i m m t e Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 77; Hans Schäfer, Der Vermittlungsausschuß, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 279, 281; Wessel, S. 283, 301; Pieper, S. 28; Wex, S. 110 f.; Ensslin, S. 119; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 4 f.; Niemann, S. 166; Reinert, S. 141, 158 f.; Löwenberg, Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 433; Lorenz/Bell, B l a t t 3 vor S. 1. 484 Z u den aus sozialwissenschaftlicher Sicht für eine Parlamentsreform aufgestellten „Reformkategorien" Transparenz, Effizienz u n d Partizipation vgl. Steffani, Parlamentarische Demokratie, zur Problematik von Effizienz, Transparenz u n d Partizipation, i n : Steffani (Hrsg.), Parlamentarismus ohne Transparenz, 1971, S. 17, 20 ff.; Kißler, Die Öffentlichkeitsfunktion des D e u t schen Bundestages, Theorie — Empirie — Reform, 1976, S. 519 ff.; Thaysen, Parlamentsreform i n Theorie u n d Praxis, 1972, S. 82 ff., 118 ff. 435 v g l . besonders Jahn, Tendenzen zum Parteienbundesstaat, i n : D o k u mentation u n d Kurzanalysen, 1976, ZParl. 1976, S. 291 ff.; Osswald, Bundesrat leidet unter Frontenstellung, i n : SPD-Pressedienst, 21.7.1976, S. 3 ff.; Holzer, Bericht aus der Gesetzgebung, i n J A 1979, H e f t 2, S. I I , I I I , V I . Außerdem die Pressestimmen von: Hoff mann, Erfolgsbilanz m i t leichten Eintrübungen, Der Vermittlungsausschuß als Uberparlament hat manchen frustriert, i n : Welt der A r b e i t /16.7.1976; Neumaier, Heimliche Macht i n grauen Gremien, i n Die Zeit / 30. 7.1976. 488 So v.d. Heide, S. 129, 131; Wex, S. 112 f.; Schleh, S. 238 ff.; Dehrn, V e r mittlungsausschuß als Schlichter, i n : Das Parlament, Nr. 3 / 22.1.1958, S. 3; Dehrn, Die Stellung, Aufgaben u n d Bedeutung des Vermittlungsausschusses, i n : N D B Z 1960, S. 1, 2; Dehrn, Der Vermittlungsausschuß, i n : Der Bundesrat 1949—1969, 1969, S. 15, 17; Dehrn, Verfassungsrechtliche Stellung, Aufgaben u n d Verfahren des Vermittlungsausschusses, i n : Recht u n d Organisation der Parlamente, Bd. I (Stand 1971), S. 090811, 090815 (jeweils wortgleich); Fromme, Gesetzgebung i m Widerstreit, 1976, S. 182; vgl. auch Isensee, Der Ausschuß der ehrlichen Makler, i n D Z / 6. 8.1976, S. 4; a. A . Holzer, S. I I , I I I , V I . 487 So auch Opfermann, Einigung durch Vermittlung, i n ZRP 1976, S. 206, 210. 488 Ausführlich zum Begriff u n d zur Bedeutung der Arcana i m Staat: Carl Schmitt, Die D i k t a t u r , 1964 (1928), S. 14 ff. 439 Z u r Legitimationsproblematik i n der Öffentlichkeitsdiskussion insbes.: Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, 1973, S. 99.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

Personenmehrheit 441 . Daneben bezeichnet der Begriff den Kreis der Publizitätsadressaten, der als „ P u b l i k u m " 4 4 2 die staatlichen und andere Entscheidungsfindungs- und Entscheidungsprozesse aktiv verfolgt, indem er ihnen unmittelbar beiwohnt oder sie mediatisiert über Kommunikationsmechanismen 443 verfolgt. I m parlamentsrechtlichen Zusammenhang 4 4 4 gewinnt zunächst die erste Dimension des Öffentlichkeitsbegriffs Bedeutung. Hier ist zu unterscheiden zwischen der Sitzungspublizität und der Berichterstattungspublizität 4 4 5 . a) Die Sitzungsöffentlichkeit Sitzungsöffentlichkeit besteht für die Verhandlungen der parlamentarischen Vollversammlung 4 4 6 , unter den Voraussetzungen der §§ 69 I GO/BTag und 16 I V GO/BRat ausnahmsweise 447 auch für die Verhandlungen der Fachausschüsse von Bundestag und Bundesrat, sowie für alle Fachauschußberatungen i n Bayern 4 4 8 . Die Sitzungsöffentlichkeit ist quantitativ limitiert. Es gibt keinen Hinderungsgrund, sie nur i m Rahmen des vorhandenen Platzes für Zuhörer und Presse, die i m übrigen nicht unterschiedlich behandelt werden müssen 4 4 9 , herzustellen 4 5 0 . Aus dem Gleichheitsgrundsatz folgt lediglich die Pflicht zur Herstellung potentieller Chancengleichheit beim Gewähren von Publizität für jedes Mitglied des Publikums. Wo es dennoch zu Ungleichbehandlungen kommt, kann die Zulassung elektronischer Massenmedien dies teilweise korrigieren. Ein subjektivöffentliches Recht des Einzelnen auf Herstellung der Öffentlichkeit gerade auch durch i h n selbst i m Sinne eines individualisierten Publi440

So Kißler, S. 37. Kißler, S. 37; ähnlich Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, 1969, S. 22 f. 442 Kißler, S. 37. 443 Hierzu Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, 1979, S. 25 f.; Martens, S. 63. 444 Martens, unterscheidet daneben andere Begriffsimplikationen i m staatlichen Bereich, vgl. insbes. S. 81 ff., S. 169 ff. 445 So Achterberg, S. 22 f. 446 A r t . 42 I GG; vgl. zur Öffentlichkeit der Länderparlamentsplena die Nachweise bei Achterberg, S. 22 m i t Fn. 25 (ibid.). 447 Vgl. zu den Ausnahmeregelungen i m einzelnen Frost, S. 38, 61 ff. 448 Achterberg, S. 23; vgl. auch Nachweis ibid.: Synopse zu den Öffentlichkeitsvorschriften f ü r Ausschußsitzungen, i n : K o n t r o l l - u n d Minderheitenrechte i n den Parlamenten von B u n d u n d Ländern — Materialien zur Diskussion u m die Stärkung der Oppositionsrechte, i n : ZParl 1975, S. 9. 449 Achterberg, S.23. 450 Ibid.; vgl. hierzu außerdem Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, S. 405 f. 441

6

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

zitätsrechts besteht jedenfalls nicht. Es besteht kein Rechtsanspruch auf Z u t r i t t zur parlamentarischen Verhandlung 4 5 1 . Das gilt auch für die Verhandlungen des Vermittlungsausschusses 452 . b) Die Berichterstattungsöffentlichkeit Die Berichterstattungsöffentlichkeit besteht für alle parlamentarischen Beratungen, die nicht ausnahmsweise 453 oder ständig 4 5 4 dem Vertraulichkeitsprinzip unterfallen. Sie ist garantiert durch A r t . 42 I I I GG, nach dem wahrheitsgetreue Parlamentsberichte von jeder Verantwortlichkeit freibleiben, sowie durch die Pressefreiheit gemäß Art. 5 I 2 GG und das Zensurverbot nach A r t . 5 1 3 GG. I n diesen Verfassungsnormen kann eine Institutsgarantie für die Berichterstattungsöffentlichkeit gesehen werden 4 5 5 . Die Publizität der Berichterstattung w i r d hergestellt durch die amtliche und die nichtamtliche Berichterstattung 4 5 6 . aa) Amtliche Berichterstattung Die amtliche Berichterstattung erfolgt durch die Veröffentlichung von Sitzungsprotokollen seitens der stenographischen Dienste des Bundestages und des Bundesrates, daneben durch begleitend kommentierende und erläuternde sowie statistische Veröffentlichungen der Pressestäbe der Bundesorgane 457 . Wegen der begrenzten Auflage der stenographischen Sitzungsberichte 458 ist die zusätzliche Informationsarbeit der Pressestäbe notwendiges Korrelat der Wortberichterstattung. Erst zusammen ergeben beide eine angemessen breite und von den Medien multiplizierbare amtliche Berichterstattung über die parlamentarischen Plenarverhandlungen. Wesentlich spärlicher ist die amtliche Berichterstattung über die Beratungen des Vermittlungsausschusses. Das wegen der Häufung von Anrufungen gerade zu Ende der Bundestagswahlperioden 459 alle vier 451

I m Ergebnis so auch Achterberg, S. 23. Z u m Fehlen der Verhandlungsöffentlichkeit beim Vermittlungsausschuß vgl. oben C V 1 . 453 ζ. B. nach A r t . 42 I 2 GG. 454 Wie der Ausschuß nach A r t . 77 I I GG u n d der „G-10-G-Ausschuß" des Bundestages. 455 Achterberg, S. 24, spricht i n diesem Zusammenhang n u r von „notwendiger Ergänzung" u n d „institutionalisierter Voraussetzung". 456 Hierzu Achterberg, S. 24 ff.; Kißler, S. 320 ff. 457 Z u Aufbau, Personalstärke u n d Aufgaben der Pressestäbe vgl. Kißler, S. 321 f.; Achterberg, S. 25. 458 Kißler, S. 321, berichtet (für 1976) von einer Auflage i n Höhe von 3340 Exemplaren. 459 Vgl. Übersichten unten 3. Teil, D. 452

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

Jahre besonders starke Interesse der Öffentlichkeit an der Ausschußa r b e i t 4 6 0 w i r d m i t den rein statistischen Arbeitsbilanzen des Vermittlungsausschusses, die i m Anschluß an die letzte Ausschußsitzung einer Legislaturperiode von der Pressestelle des Bundesrates herausgegeben werden 4 6 1 , kaum befriedigt. Auch die von den Ausschußvorsitzenden nach besonders schwierigen Vermittlungsverfahren abgehaltenen Pressekonferenzen 462 dienen nur der Erläuterung des Vermittlungsergebnisses, nicht aber der Offenlegung des Beratungsverlaufs und seiner einzelnen Stationen 4 6 3 . K a u m von amtlicher Berichterstattung läßt sich i m Fall der Ausschußprotokolle sprechen. Die bis zum Ende der V I . Legislaturperiode vom Ausschußstab 464 gefertigten „Kurzprotokolle" des Vermittlungsausschusses sind unmittelbar nur den jeweils am Vermittlungsverfahren beteiligten Ausschußangehörigen zugänglich 4 6 5 , sowie dem Bundesverfassungsgericht 466 . Anträge anderer Bundesorgane und -behörden, i n den Protokollverteiler aufgeommen zu werden, sind bislang stets abschlägig beschieden worden 4 6 7 . Erst i n der jeweils übernächsten Legislaturperiode werden die Ausschußprotokolle i n einfacher Ausfertigung jeweils an das Bundesarchiv, sowie an das Archiv von Bundestag und Bundesrat abgegeben 468 . Dort sind sie nur ausnahmsweise für

4eo Bezeichnend insbesondere die regelmäßig v i e r j ä h r i g wiederkehrenden Berichte der seriösen Presse-Periodika: vgl. n u r D Z / 6 . 8.1976 (Isensee); Die Z e i t / 3 0 . 7.1976 (Neumaier); Die Zeit/10.7.1980 (Kaiser), sowie die einschlägige Berichterstattung i n der Tagespresse 1972, 1976, 1980, die hier nicht i m einzelnen dokumentiert w i r d . Hierzu aber: Wiss. Dienst des Deutschen B u n destages (Hrsg.), Pressespiegel Juli/August 1972, 1976, 1980. 481 Z u den Arbeitsbilanzen des Vermittlungsausschusses vgl. Kurzprot. V A 11—33, S. 68; Kurzprot. V A III—21, S.25; Kurzprot. V A IV—16, S.69; K u r z prot. V A V—15, S. 30 f.; vgl. i m übrigen Drodt, Die Tätigkeit des V e r m i t t lungsausschusses i n der sechsten Wahlperiode des Deutschen Bundestages, achte zeitliche Übersicht m i t Fundstellen i n B A 42 / 2.3.1977, S. 5 ff., sowie die vorgängigen sieben Übersichten u n d die nachfolgende neunte Übersicht (s. Lit.-Verz.); außerdem: Bundesrat (Hrsg.), Pressedienst Nr. 8.1980 f ü r die achte BT-Wahlperiode. 462 A n denen jedes interessierte Ausschußmitglied teilnehmen k a n n ; vgl. beispielhaft n u r Kurzprot. V A V—13, S. 35; Kurzprot. V A IV—7, S. 37 f. 468 Vgl. hierzu aber unten, 3. Teil, B. 464 Z u A u f b a u u n d Aufgaben des Ausschußstabes unten 2. Teil, B. 465 Kurzprot. V A I I I — 8 , S. 27 f. (Grundsatzbeschluß). 4ββ Beschluß des Vermittlungsausschusses, vgl. Kurzprot. V A I—33, S. 2; zu beachten ist, daß beide bis zur fraglichen Sitzung nacheinander amtierenden Geschäftsführer des Vermittlungsausschusses i m Anschluß an ihre dortige Tätigkeit als Richter am Bundesverfassungsgericht tätig waren. Z u r Amtszeit der Geschäftsführer Kutscher u n d Wessel vgl. unten S. 267 f. 467 Vgl. n u r Kurzprot. V A I I I — 8 , S. 23 f. 468 Erstmaliger Beschluß Kurzprot. V A I I I — 6 , S. 2, danach gleichlautende Beschlüsse zu Beginn jeder neuen Legislaturperiode.

. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

wissenschaftliche Zwecke zugänglich 4 6 9 und unterliegen unter bestimmten Einschränkungen dem Vertraulichkeitsprinzip. Somit haben sie mehr internen Dokumentationscharakter als Berichterstattungsfunktion. Hierdurch relativiert sich ihre Bedeutung stark. Nichts anderes gilt für die seit der dritten Wahlperiode zusätzlich zu den Kurzprotokollen geführten Wortprotokolle. Ihre Authenzität ist gegenüber den Kurzprotokollen noch gesteigert. Deshalb ist m i t ihrer Freigabe innerhalb eines überschaubaren Zeitraumes 4 7 0 nicht zu rechnen 4 7 1 . Die amtliche Berichterstattungsöffentlichkeit des Vermittlungsausschusses ist somit beschränkt auf i n mehrjährigem Abstand erscheinende Tätigkeitsbilanzen i n Form statistisch aufbereiteter Ergebnisberichte, sowie auf die unregelmäßig stattfindenden Pressekonferenzen der Ausschußmitglieder. Sie ist damit für die breitere Öffentlichkeit nur i n mediatisierter Form zugänglich und zudem äußerst dürftig. bb) Nichtamtliche Berichterstattung Die Massenmedien, insbesondere Fernsehen und Rundfunk, sind Träger der nichtamtlichen Berichterstattung. Dabei übertragen die elektronischen Medien wichtige parlamentarische Plenardebatten i n voller Länge. I m übrigen betten sie ihre Berichterstattung aus dem Parlament — auch aus den Fachausschüssen 472 — wie die Presse i n ihre politisch thematisierte tagesaktuelle 4 7 3 Berichterstattung e i n 4 7 4 . Da der nichtamtlichen Berichterstattung über die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses aufgrund des dort herrschenden Vertraulichkeitsprinzips 4 7 5 469 Hierzu auch Reinert, S.141. 470 p ü r wissenschaftliche Zwecke werden die Wortprotokolle der I I I . W a h l periode nicht vor A b l a u f von dreißig Jahren freigegeben, also frühestens ab 1991. 471 Wie dem Verf. v o m Büro des Vermittlungsausschusses auf Anfrage mitgeteilt wurde. 472 Z u r Frage der Ausschußöffentlichkeit vgl. Achterberg, S. 27 f.; Kißler, S. 328 ff.; Dechamps, S. 154 ff. 473 Z u m Substanzverlust der Berichterstattung durch das Gebot der A k t u a l i t ä t u n d die politischen Binnenstrukturen der Zeitungen bei der Presseberichterstattung: Haftendorn, Die politische F u n k t i o n der Parlamentsberichterstattung, i n : Publizistik, VfKofo 1961, S. 272, 282 ff.; vgl. zur Problemat i k tagesaktueller Themenauswahl u n d ihrer Interdependenz m i t dem P u b l i zitätsprinzip auch Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, 1973, S. 99 (hierzu schon oben C V 1 a). 474 Z u r nichtamtlichen Berichterstattung ausführlich Kißler, S. 322 ff.; Achterberg, S. 25 f.; vgl. auch Peschel, Die Publizität der Verhandlungen des Bundestages, i n B u l l e t i n der Bundesregierung 76 / 23. 4.1955, S. 631 ff. 475 s. o. C V 1 ; zum Vertraulichkeitsprinzip als Kategorie der Nichtöffentüichkeit Achterberg, S. 26, 29 ff.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

keine originären Möglichkeiten der Informationsbeschaffung offenstehen, muß sie notgedrungen auf die Nutzbarmachung der amtlichen Berichterstattung beschränkt bleiben. Der hierdurch eintretende qualitative und quantitative Substanzverlust der nichtamtlichen gegenüber der ohnehin schon dürftigen amtlichen Berichterstattung ist erhebl i c h 4 7 6 . Die nichtamtliche — mittelbare 4 7 7 — Berichterstattung über den Vermittlungsausschuß beschränkt sich weithin auf eine positivistische Funktionsbeschreibung anhand der GO/VA und auf die verkürzte Wiedergabe der amtlicherseits veröffentlichten Tätigkeitsbilanzen 4 7 8 . Sie muß demandi i n ihrer Bedeutung insgesamt als nahezu irrelevant eingestuft werden, die reinen Ergebnisberichte geben noch keine hinreichende Aufklärung über die ratio der Vermittlungsvorschläge. 2. Die staatsrechtliche Verankerung des Öffentlichkeitsgrundsatzes

Soll der hier zutage getretene Mangel an Berichterstattungspublizität und das völlige Fehlen von Sitzungsöffentlichkeit i m Vermittlungsausschuß staatsrechtlich bewertet werden, so muß zuvor das Öffentlichkeitsprinzip insgesamt i n einen zeitgemäßen 479 rechtlichen Bezugsrahmen gestellt werden. a) Historische Dimension

der Parlamentsöffentlichkeit

Für die Aufklärungsphilosophie m i t ihrem Impetus einer Betonung der Rationalität des Politischen w a r Öffentlichkeit des staatlichen Handelns ein ethischer und naturrechtlich verbürgter Grundsatz 4 8 0 und ein Gesetz der L o g i k 4 8 1 , das — i n Gegensatz gestellt zur absolutistischen Arcanpraxis — zu einem Grundpfeiler des liberal-konstitutionellen 478

Hierzu auch Kißler, S. 323. So Kißler, S. 328 f. — allgemein zur Frage der Ausschußöffentlichkeit. 478 Vgl. die oben (Fn. 460) angeführten beispielhaften Pressestimmen. 479 Z u m Bedeutungswandel des Öffentlichkeitsbegriffs Martens, S. 52 f.; vgl. auch Ossenbühl, Der öffentliche Status der Gewerkschaften, i n N J W 1965, S.1561,1562. Aus sozialwissenschaftlicher Sicht: Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, 1962, S. 195 ff.; Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, 1973, S. 99; Duverger, Demokratie i m technischen Zeitalter. Das Janusgesicht des Westens, 1973, S. 188 f. 480 Kant: Uber den Gemeinspruch: das mag i n der Theorie richtig sein, taugt aber nicht f ü r die Praxis, Kap. I I : V o m Verhältnis der Theorie zur Praxis i m Staatsrecht (gegen Hobbes), i n : ders., Schriften zur Anthropologie, Geschichtsphilosophie, P o l i t i k u n d Pädagogik, Ausgabe 1968, Weischedel (Hrsg.), Bd. X I , S. 127, 143, 160; Welzel, Naturrecht u n d materiale Gerechtigkeit, 1962, S. 167, 168; Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, 1962, S. 218. 481 Fichte, Grundlagen des Naturrechts, 1796, Ausgabe Medicus/Zahn, 1962, S. 84,165. 477

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

D e n k e n s w u r d e 4 8 2 . D i e Ö f f e n t l i c h k e i t sicherte f ü r die l i b e r a l e n Staatstheoretiker den Bestand v o n Freiheit, W a h r h e i t u n d

Gerechtigkeit483

i m S t a a t u n d w u r d e so gleichsam z u e i n e r F u n k t i o n dieser Größen. D a bei wurde systemoptimistisch484

d a v o n ausgegangen, daß —

ähnlich

w i e i m f r e i e n ö k o n o m i s c h e n W e t t b e w e r b d e r K r ä f t e des M a r k t e s 4 8 5 — die p o l i t i s c h H a n d e l n d e n , i h r e G r u p p e n u n d P a r t e i e n i n e i n e n d y n a m i s c h - d i a l e k t i s c h e n 4 8 6 Prozeß d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g v o n Gegensätzen u n d M e i n u n g e n e i n t r e t e n , aus d e r sich d e r r i c h t i g e staatliche W i l l e 4 8 7 als R e s u l t a n t e e r g i b t . Das ö f f e n t l i c h e V e r h a n d e l n v o n A r g u m e n t u n d G e g e n a r g u m e n t sollte w e s e n t l i c h e A u f g a b e des P a r l a m e n t s s e i n 4 8 8 . Solange i m P a r l a m e n t die n a t i o n a l e B i l d u n g u n d V e r n u n f t

repräsen-

t i e r t sei u n d sich die gesamte I n t e l l i g e n z des V o l k e s d o r t

vereinige,

k ö n n e eine echte D i s k u s s i o n entstehen, die das H u m a n e , F r i e d f e r t i g e u n d F o r t s c h r i t t l i c h e als Wesenselement d e r D e m o k r a t i e v e r k ö r p e r e u n d a u s d r ü c k e 4 8 9 . D e m P a r l a m e n t w u r d e f o l g e r i c h t i g n u r solange repräsent a t i v e r C h a r a k t e r zugesprochen, als seine T ä t i g k e i t i m ö f f e n t l i c h e n l a g ; R e p r ä s e n t a t i o n ohne Ö f f e n t l i c h k e i t w u r d e als u n m ö g l i c h a n g e s e h e n 4 9 0 . 482 Bentham, A n Essay on Political Tactics, i n : B o w r i n g (Ed.), The Works of Jeremy Bentham, Vol. I I I . Part. V i l i , 1839, S. 301 ff.; Bagehot, The English Constitution, Ed. 1964, S. 150 f f.; Welcher, Öffentlichkeit, i n : ν. Rotteck/Welkker (Hrsg.), Das Staatslexikon, 1848, S. 249 ff.; hierzu: Merg, Die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlung, 1920, S. 4 ff.; Carl Schmitt, Z u r geistesgeschichtlichen Lage des Parlamentarismus, 1979 (1926), S. 47 ff.; außerdem: Achterberg, S. 18 f.; Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 442 f.; Kißler, S. 56 ff.; Martens, S. 50 f.; Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, 1953, S. 405 ff., 771 f. 488 So besonders deutlich Feuerbach, Betrachtungen über die Öffentlichkeit u n d Mündlichkeit der Gerechtigkeitspflege, Bd. I 1821, S. 86 f.; Carl Schmitt, Z u r geistesgeschichtlichen Lage des Parlamentarismus, 1976 (1926), S. 41 ff.; Carl Schmitt, Verfassungslehre 1957 (1928), S. 315 f. 484 K r i t i s c h hierzu Martens, S. 52 f. m i t drastischen hist. Beispielen. 485 Zutreffend weist Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, 1962, S. 101, darauf hin, daß Bentham ohne Adam Smith nicht denkbar sei. 488 So Smend, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch V e r hältniswahl, i n : Festgabe f ü r K a r l Bergbohm, Bonn 1919, neu i n : ders., Staatsrechtliche Abhandlungen u n d andere Aufsätze, 1968, S. 60, 68. 487 So Carl Schmitt, Z u r geistesgeschichtlichen Lage des Parlamentarismus, 1979 (1926), S. 43. 488 Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1957 (1928), S. 315. 489 Ibid. Wie Carl Schmitt (Fn. 487,488) auch Wolff, Organschaft u n d j u r i stische Person, Bd. I I 1934, S. 83; Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert, 1966, Neudruck unter dem T i t e l „Die Repräsentation i n der Demokratie", 1973, S. 176 f.; i h m folgend noch Hans-Hugo Klein, Mehr geheime Abstimmungen i n den Parlamenten! i n ZRP 1976, S. 81, 82. 490 Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1957 (1928), S.208; vgl. hierzu noch Ernst Rudolf Hub er, Verfassung u n d Verfassungswirklichkeit bei Carl Schmitt, i n : ders., Bewahrung u n d Wandlung, Studien zur deutschen Staatstheorie u n d Verfassungsgeschichte, 1975, S. 18, 27, 35.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

1

Das Repräsentationsprinzip wurde so auf besondere Weise zum rechtstheoretischen Pfeiler der Parlamentsöffentlichkeit 4 9 1 erhoben. b) Parlamentsöffentlichkeit

und Grundgesetz

Der Optimismus der bürgerlich-liberalen Verfassungslehre ist durch die Entwicklung der Staatspraxis, insbesondere durch die wachsende Bedeutung der politischen Parteien i m parlamentarischen System des Grundgesetzes nachhaltig widerlegt worden 4 9 2 . Angesichts der gewandelten Rolle und des veränderten Selbstverständnisses eines Arbeitsparlaments mußte das Öffentlichkeitsprinzip i n seiner Bedeutung eine Umstufung erfahren. War die Vorstellung von Publizität als Garant von Wahrheit und Gerechtigkeit nicht nur nicht verifiziert, sondern teilweise als falsch 4 9 3 erkannt, jedenfalls aber stark relativiert 4 9 4 worden, so wurde sie bald darauf sogar ins Gegenteil verkehrt 4 9 5 . Die sozialwissenschaftliche Parlamentarismuskritik sah sie teilweise nurmehr als Medium der Legitimationsbeschaffung an, dessen Bedeutung der Weite des durch sie abgesicherten Manipulationsspielraums des Systems entspricht. Dieser Ansatz ist jedoch hier nicht weiterzuverfolgen. Er entspricht ebensowenig dem heutigen Stellenwert der Parlamentsöffentlichkeit wie die Hypostasierung des staatlichen Publizitätsprinzips durch die liberale frühkonstitutionelle Rechtstheorie. Der Gestaltwandel der Demokratie bringt einen Strukturwandel des Öffentlichkeitsgrundsatzes 496 m i t sich. Dieser Grundsatz w i r d heute vor allem auf das Demokratieprinzip und das Rechtsstaatsgebot 497 des A r t . 20 GG gestützt 4 9 8 . Beide Verfassungsprinzipien sind jedoch derart komplex, daß einzelne konkrete Rechtsfolgen und Legitimationsgrund491 Leibholz, S. 176, bezeichnet das Publizitätsprinzip als der Repräsentation grundsätzlich immanent; i h m folgend Achterberg, S. 18. 492 v g l , hierzu noch Martens, S. 52. 493

So Martens, S. 53. Sogar Leibholz, S. 176, vorher schon Wolff , S. 83, haben schon angedeutet, daß Repräsentation n u r zu einer „Tendenz zur Öffentlichkeit" verpflichte. 495 Vgl. n u r Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, 1962, S. 208; insbes. aber Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, 1973, S. 99: „Die legitimationswirksam hergestellte Öffentlichkeit hat vor allem die F u n k tion, die Aufmerksamkeit durch Themenbereiche zu strukturieren, d. h. andere Themen u n d Probleme unter die Aufmerksamkeitsschwelle herunterzuspielen u n d dadurch der Meinungsbildung zu entziehen." 496 Leibholz u n d Habermas konturieren durch ihre Terminologie insoweit dieselbe Parlamentarismusentwicklung von unterschiedlicher Warte aus. 497 Vgl. hierzu die Nachweise bei Martens, S. 53 m i t Fn. 66 (ibid.). 498 So auch BVerfGE 1, S. 144, 152; V G Freiburg, i n D Ö V 1974, S. 389 f.; Niedersächsischer Staatsgerichtshof Bückeburg, U r t e i l 2/77 v o m 14.2.1979 i n Nds.MBl. N r . 19/1979, S. 581, 582. 494

6 Hasselsweiler

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

lagen — etwa für die Parlamentsöffentlichkeit — aus ihnen nur schwer abzuleiten sind 4 9 9 . Nur allzu leicht läuft Gefahr, den komplexen und blankettartigen 5 0 0 Staatsform- und -Zielbestimmungen des A r t . 20 GG nur das zu entnehmen, was er zuvor i n sie hineingelegt hat, wer konkrete Postulate und verfassungsmäßige Weisungen für die Binnenstruktur des Parlaments aus ihnen deduzieren w i l l . M i t aller gebotenen Vorsicht sind jedoch vier Grundgedanken zur Ableitung eines Gebots der Parlamentsöffentlichkeit aus A r t . 20 GG festzuhalten: aa) Parlamentsöffentlichkeit als Grundlage für das Institut der freien Wahl der Volksvertretung Der Bürger als Souverän benötigt, u m i n seiner Wahlmöglichkeit w i r k l i c h frei zu sein, eine hinreichende Anzahl von Entscheidungsindikatoren, auf deren Grundlage er den tatsächlichen und potentiellen Erfolg der Wahlkandidaten und der Parteien einschätzen und seine Wahlentscheidung vorbereiten kann. Dies ist nicht möglich ohne kontinuierliche Parlamentsberichterstattung, die wiederum Ausformung der Parlamentsöffentlichkeit i s t 5 0 1 . Wahlrecht ist ohne Parlamentsöffentlichkeit undenkbar. Inwieweit der Aktivbürger sie zur Eigeninformation nutzen kann und tatsächlich nutzt, steht durch die grundgesetzliche Festlegung des allgemeinen Wahlrechts i n A r t . 38 11, 28 I 2 GG staatsrechtlich unter F r a g e v e r b o t 5 0 2 ' 6 0 3 . Das Argument der Unmündigkeit des unpolitischen Stimmbürgers ist deshalb hier nicht zulässig. Adressat der Parlamentsöffentlichkeit ist die gesamte gegenwärtige und zukünftige Aktivbürgerschaft, damit also nahezu das ganze Volk. Der m i t dem Wahlrecht verbundene Öffentlichkeitsgrundsatz geht also von einer weitgehenden Identität von Volk und Publizitätsadressaten aus. Entsprechend weitgehend ist auch die quantitative Dimension der Publizitätspflicht 5 0 4 . 499 Daran hat auch der zehnjährige Zeitraum zwischen den entsprechenden Feststellungen von Martens, S. 60 u n d v o n Achterberg, S. 20, nichts ändern können. 500 So Achterberg, S. 20. 501 Hierzu s. o. C V 1 b. 502 So treffend Martens, S. 60. 503 Das t r i f f t allerdings nicht für den sozialwissenschaftlichen E m p i r i k e r zu, vgl. n u r Kißler, S. 404 ff. (Das P u b l i k u m als Informationsempfänger), m. w . N. 504 Leibholz, S. 178 f. fordert „weitestgehende P u b l i z i t ä t " ; hiergegen Scheuner, Das repräsentative Prinzip i n der modernen Demokratie, i n Festschrift f ü r Hans Huber, 1961, S. 222, 226, 230 f.; Martens, S. 61 ; vgl. auch Kunze, Die Publizität des Großunternehmens, i n Festgabe f ü r Oswald von N e l l - B r e u ning, 1965, S. 292, 313.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

83

Sie umfaßt allerdings keineswegs das Recht des Publikums, sich völl i g unumschränkt über das gesamte Staatshandeln zu informieren. Das wäre nur i n einer direkten Demokratie denkbar. Das Grundgesetz hat dem jedoch durch die Verankerung des Repräsentativsystems i n A r t . 20 I GG eine endgültige Absage erteilt. Teile der Staatssphäre können dem Bürger durchaus verschlossen bleiben. Die Wahrung von Amts- und Staatsgeheimnissen i m exekutiven wie i m legislativen Bereich kann demnach keinesfalls als demokratiewidrig disqualifiziert werden 5 0 5 . Die Vertraulichkeit gerade der Beratungen des Vermittlungsausschusses läßt sich nicht m i t der Wahrung von Amts- und Staatsgeheimnissen begründen. Nach dem Gesetzesbeschluß des Bundestags gemäß A r t . 77 I GG ist derartiges nicht Beratungsgegenstand. Aus dem allgemeinen Satz, auch die Wahlfreiheit verlange nicht nach unumschränkter Publizität des Staatshandelns, läßt sich für den staatlichen Legislativbereich ableiten, daß bei Vorliegen gewichtiger staatsleitender Gründe 5 0 8 der Ausschluß der Öffentlichkeit vom Vermittlungsverfahren zu legitimieren ist. Der auf dem Demokratiegebot fußende Wahlfreiheitsgrundsatz verlangt also nicht zwingend, die Parlamentsöffentlichkeit auf den Vermittlungsausschuß auszudehnen. bb) Parlamentsöffentlichkeit als Ausformung der Informationsfreiheit Aus den dargelegten Gründen gilt dies auch für das m i t der Sicherung des Wahlfreiheitsgrundsatzes korrelierende Verfassungsgebot und -recht des A r t . 5 I GG. Meinungsfreiheit ist als wesentliche Konstituante der Demokratie unverzichtbar für die Ausübung des bürgerlichen I n formationsrechtes. Funktionsgerecht interpretiert ergibt A r t . 5 1 GG i. V. m. A r t . 201 GG die Grundlage des Gebotes zur staatlichen Publizitätsbereitschaft, ohne die weder parlamentarische Berichterstattungsöffentlichkeit 5 0 7 noch das allgemeine Informationsrecht des Publik u m s 5 0 8 zu gewährleisten sind. Z u mehr taugt A r t . 5 1 GG aber nicht, insbesondere statuiert er kein allgemeines staatsbürgerliches oder presserechtliches Informationsrecht m i t Verfassungsrang 509 . Auch wenn die Grundrechte keineswegs nur so« Martens, S. 61, unter Bezug auf Jescheck, Pressefreiheit u n d m i l i t ä r i sches Staatsgeheimnis, 1964, S. 8, 12, u n d Ridder/Heinitz, Staatsgeheimnis u n d Pressefreiheit, 1963. δοβ Hierzu sogleich C V 2 b dd; die Angriffe gegen das Wahlgeheimnis zu Recht als doktrinären Auswuchs unbeschränkter Öffentlichkeit des ö f f e n t lichen zurückweisend: Martens, S. 62; vgl. hierzu allerdings Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928 (1957), S. 224 ff. 507 Hierzu siehe oben C V 1 b. 508 Vgl. hierzu n u r noch Kißler, S. 71 ff. 6·

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

Abwehrrechte sind 5 1 0 , so hat A r t . 5 GG i n Bezug auf die Parlamentsöffentlichkeit doch lediglich Substanzschutzfunktion für die Parlamentsberichterstattung 511 . Dem trägt A r t . 42 I I I GG i . V . m . A r t . 5 1 3 GG hinreichend Rechnung. Aus A r t . 5 I GG könnte allenfalls dann eine Publizitätspflicht für das Vermittlungsverfahren abgeleitet werden, wenn es den Kernbereich des Gesetzgebungsverfahrens bilden würde und somit als zentraler staatsleitender A k t von der Substanzschutzgarantie des A r t . 5 I GG erfaßt würde. Das Verfahren nach A r t . 77 I I GG soll den endgültigen legislativen Sanktionsbefehl jedoch nur durch das Erarbeiten eines Einigungsvorschlags erleichtern 5 1 2 , es kann — wie schon dargelegt 5 1 3 — nicht zum Kernbereich des Gesetzgebungsprozesses gezählt werden. Der Legislaturakt manifestiert sich i n den Plena von Bundestag und Bundesrat, i m Vermittlungsausschuß w i r d er lediglich vorbereitet. Aus der Substanzschutzgarantie des A r t . 5 1 GG kann somit ein Öffentlichkeitsgebot für die Beratungen des Vermittlungsausschusses gleichfalls nicht abgeleitet werden. cc) Das Transparenzgebot als Begründungsalternative einer Publizitätspflicht für das Vermittlungsverfahren Transparenz intendiert Durchsichtigkeit des staatlichen Handelns 5 1 4 und w i l l durch Sicherung der Information von oben einen „feed-back"Prozeß von Seiten des informierten Bürgers zum Staat h i n einleiten 5 1 5 . Transparenz ist dadurch untrennbar verbunden m i t Partizipation 5 1 6 . Hinter dieser synthetischen Formel aus dem sozialwissenschaftlichen Bereich verbirgt sich nicht mehr und nicht weniger als die Aussage, daß der über das staatliche Handeln informierte Bürger i n der Lage ist, eigenverantwortlich und rational handelnd am politischen Prozeß teilzunehmen. Transparenz kann durch ihre Verknüpfung m i t Partizipationselementen staatshervorbringende K r a f t insoweit entfalten, als sie dem Aktivbürger staatliche Entscheidungen nachvollziehbar macht und 509

Martens, S. 65. Grundlegend hierzu BVerfGE 6, S. 55, 72; E 6, S. 309, 355; Hesse, G r u n d züge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1978, S. 122, 124 ff.; Friesenhahn, Der Wandel des Grundrechts Verständnisses, i n : V e r handlungen des 50. Deutschen Juristentages, 1974, Bd. I I , S. G 29 ff. 511 Ausführlich zur Auslegung des A r t . 5 I GG unter dem Gesichtspunkt der Pressefreiheit noch Martens, S. 66 ff.; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 5 GG Rdz 3 f.; Ridder, Meinungsfreiheit, i n : Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. I I 1954, S. 243 ff. 512 Hierzu s. o. A . 518 Ibid. 514 So Kißler, S. 519. 515 Ibid. 518 Kißler, S. 519 f. 510

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

i h m die M i t w i r k u n g am staatlichen Geschehen ermöglicht. Demokratische Entscheidungen können nur unter Wahrung von Transparenz getroffen werden. I m Legislativbereich ist vor allem die „Problemtransparenz" 5 1 7 erforderlich, die die Unterrichtung des Bürgers über i m Bundestag behandelte und beschlossene Gesetze sichern soll 5 1 8 . Sie hängt eng zusammen m i t dem Prinzip der Freiheit der Informationswahl und dem Grundsatz der Meinungsfreiheit, wie er durch A r t . 5 1 GG verbürgt wird. Transparenz staatlicher Entscheidungen sichert Freiheit 5 1 9 , sie bedeutet Grundlage und Garantie für die politische Auswahl und Entscheidungsmöglichkeit des Bürgers. Ebenso t r i t t sie i n ein Bezugsverhältnis zur Gleichheit gemäß A r t . 3 G G 5 2 0 . Sie sichert gleiche M i t w i r kungsrechte, aber auch gleiche Kontrollierbarkeit der Interessengruppen und des einzelnen gegenüber dem Staat ab. Die Transparenz erhält innerhalb des Bezugsrahmens der A r t . 5 1 und 3 I GG somit einen Stellenwert, der i m Bereich der Parlamentsöffentlichkeit nahe an ein positives Statusrecht des Aktivbürgers heranreicht und ihr geradezu Grundrechtsdimension 521 verschafft. Die Modalität der Parlamentsöffentlichkeit w i r d dadurch jedoch noch nicht festgelegt. Auch wenn die Transparenz staatlichen Handelns zum demokratischen Wesensmerkmal geworden ist, kann das nicht zu einer Festlegung des Umfangs der Parlamentsöffentlichkeit, namentlich deren Ausdehnung auf das Vermittlungsverfahren, führen. Einen Anspruch auf Zulassung von Informationsempfängern oder -multiplikatoren läßt das Transparenzprinzip nicht zu. Wie der Grundsatz der allgemeinen Beerichterstattungsöffentlichkeit gewährt es — selbst wenn es auf A r t . 20 I GG zurückgeführt w i r d — kein subjektiv-öffentliches Recht auf Information über das parlamentarische Verfahren 5 2 2 , insbesondere das Vermittlungsverfahren nach A r t . 77 I I GG. Es sichert den Öffentlichkeitsgrundsatz aber als objektives parlamentsrechtliches S t r u k t u r p r i n z i p 5 2 3 ab. Dieses Strukturprinzp erfährt i n der Parlamentspraxis Durchbrechungen, die i m Fall der Verhandlungen des Vermittlungsausschusses bis zu seiner Aufhebung führen 5 2 4 . 517

Terminologie nach Thaysen, S. 86 ff.; vgl. hierzu u n d zu den weiteren Transparenz-Kategorien: Kißler, S. 109 ff. 818 Kißler, S. 109 m i t Fn. 108 (ibid.). 519 Achterberg, S. 20 f. 520 Ibid. 521 Ibid. 522 Ibid. 523 v g l . hierzu Meinhard Schröder, Grundlagen u n d Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, 1979, S. 103, 127 ff. 524

Vgl. hierzu sogleich C V 3 a.

86

1. Teil: Entstehung und Rechtsstellung des Vermittlungsausschusses dd) Die Kontrollfunktion der Parlamentsöffentlichkeit

Die Kontrolle der staatlichen Entscheidungsträger, auch i m Legislativbereich, gehört gleichfalls zu den Grundlagen des demokratischen Systems. A r t . 20 I GG meint damit nicht nur die Kontrolle der Staatsorgane untereinander, wie sie durch das System der Gewaltenteilung, Gewaltenverschränkung und Gewaltenhemmung 5 2 5 zum Ausdruck gebracht wird. Vielmehr kommt auch dem Publizitätsadressaten Kontrollkompetenz z u 5 2 6 . Der Mandatsgeber und Adressat staatlicher Entscheidungen nimmt durch die Wahrnehmung seiner individuell und kollekt i v eingebundenen Kontrollrechte seine Interessenwahrung wieder selbst i n die Hand, u m sie anschließend i m vorstaatlichen, aber auch i m legislativen Raum nur u m so nachhaltiger vorzubringen 5 2 7 . Das Ausüben von Kontrollfunktionen ist heute immer auch Interessenvertretung. Die Kontrollkompetenz beruht dabei auf dem Repräsentationsgedanken des Demokratieprinzips i m Rahmen des A r t . 201 GG. Die Kontrollmöglichkeit des Staatshandelns beruht auf dessen Öffentlichkeit und ist damit zugleich abhängig vom Umfang dieser Öffentlichkeit. Demokratische Kontrolle steht i n einem größeren Rahmen gemeinsam m i t den Bezugsgrößen Partizipation, Kommunikation, Information, Integration und Legitimation 5 2 8 . Sie erfordert, aber sie sichert auch die Öffentlichkeit — nicht weniger als das Transparenzprinzip. Daß beide Elemente bislang noch keine scharfen, staatsrechtlich profilierbaren Konturen gewinnen konnten, liegt daran, daß sie letztlich doch auf das Repräsentationsprinzip m i t seinen unverbindlichen Postulaten zurückführen. Transparenz und Kontrolle bilden Konstituanten des Demokratieprinzips, indem sie die Parlamentsöffentlichkeit zumindest i n ihrem Kernbestand absichern. Sie stellen dadurch die Repräsentanten zu den Repräsentierten i n ein stetiges politisches und rechtliches Wechselverhältnis von gegenseitigen Abhängigkeiten. Eine derart unverbindliche formelhafte 5 2 9 Funktionsbeschreibung ist eine ebenso 525 Insoweit k o m m t hier auch das Rechtsstaatsprinzip des A r t . 20 I I I G G zum Tragen; grundsätzlich zur Frage der Gewalten-Beziehungen: Imboden, Montesquieu und die Lehre der Gewaltentrennung, 1959, S. 14 ff.; Hans Peters, Gewaltentrennung i n moderner Sicht, 1954, S. 10 ff.; Werner Weber, Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, i n : Festschrift f ü r Carl Schmitt, 1959, S. 260 ff.; Peter Schneider, Z u r Problematik der Gewaltenteilung i m Rechtsstaat der Gegenwart, i n : AöR 82 (1957), S. 9 ff.; vgl. zur Gewaltenverschränkung: Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der B u n desrepublik Deutschland, 1978, S. 200ff., vgl. außerdem oben C H . 526 So auch Kißler, S. 71 ff.; Achterberg, S.21. 527 Z u r Problematik des Einwirkens der Interessengruppen u n d Verbände auf den Legislativprozeß unter besonderer Berücksichtigung des V e r m i t t lungsverfahrens, vgl. unten C V I . 528 Vgl. insoweit Achterb erg, S.21. 529 Die aber schon über Achterberg, u n d Kißler, hinausgeht.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

amorphe Blankettgröße wie die Ableitung der Parlamentsöffentlichkeit aus den Freiheits- und Gleichheitsrechten der A r t . 21, 31, 5 1 GG. Sie ermöglicht keine Begründung eines Publizitätszwangs, ist aber auch für die Legitimation eines Verbots der NichtÖffentlichkeit für die Vermittlungsausschußberatungen wenig ergiebig. 3. Der Vertraulichkeitsgrundsatz i m Vermittlungsverfahren als Funktion des gewandelten Systemprofils des demokratischen Parlamentarismus

Kann die Publizität des Vermittlungsverfahrens nicht m i t Beruf auf die allgemeinen Grundsätze des Demokratieprinzips erzwungen werden, so bereitet andererseits die positive Begründung des Vertraulichkeitsprinzips 5 3 0 Schwierigkeiten. Als Durchbrechung des Strukturprinzips Öffentlichkeit ist das Vertraulichkeitsprinzip eine parlamentsrechtliche Ausnahmekategorie und seinerseits legitimationsbedürftig. Begründungs- und Legitimationsversuche stützen sich meist auf den Gesichtspunkt des speziellen Arbeitsauftrags des Ausschusses nach A r t . 77 I I G G 5 3 1 . a) Der Arbeitsauftrag

des Vermittlungsausschusses

Dieser Auftrag umfaßt vor allem die Suche nach einem politischen Kompromiß zwischen Bundestag und Bundesrat, bzw. zwischen Bundesregierung und Gesetzgeber. Die Bewertung dieses Auftrags vollzieht sich auf der Grundlage der Annahme, daß ein politischer Kompromiß sich von einem Expertenkompromiß sowohl durch seine Entstehung als auch durch seine materielle Substanz unterscheidet, und daß er nur i m parlamentarischen Arcanbereich abseits der Öffentlichkeit zu finden i s t 5 3 2 . Der empirische Befund 5 3 3 des kompromißhaften Zusammenwirkens i m Vermittlungsausschuß ergibt ein Grundmuster des Vermittlungsverfahrens 5 3 4 , das einige beschreibende Feststellungen erlaubt. 530 Die Unterscheidung Achterbergs, S. 26, 29, zwischen einfacher N i c h t öffentlichkeit u n d Vertraulichkeit als deren qualifizierter F o r m hat w e n i g praktische Relevanz u n d ist f ü r das Vermittlungsverfahren vollends untauglich. NichtÖffentlichkeit dient der Absicherung von Vertraulichkeit, beide Elemente sind staatspraktisch identisch. Ihre staatstheoretische Trennung ist dogmatisch keineswegs erforderlich. 581 Hierzu s. o. C I . 582 s. o. C V 1 m i t Nachweisen i n Fn. 433 ; hiervon gehen auch die v o m Verf. befragten ehemaligen u n d amtierenden Angehörigen des V e r m i t t l u n g s ausschusses aus. ess v g i # ausführlich zur Erhebung dieses Befundes als Grundlage der v o r liegenden Untersuchung unten, 3. Teil, A .

m* F ü r Einzelheiten vgl. unten 3. Teil, Β C.

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

M i t Ausnahme von Gesetzentwürfen, die die Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern betreffen, kommt es i m Vermittlungsausschuß i m Regelfall nicht zu Frontstellungen zwischen Bundestags- und Bundesratsvertretern. Vielmehr verlaufen die Konfliktlinien traditionell zwischen den Parteiblöcken und ihren Angehörigen aus den gesetzgeberischen Körperschaften 535 . Der Kompromiß muß schon deshalb meist primär politisch errungen werden, w e i l die unterschiedlichen Mehrheitsverhältnisse i n Bundestag und Bundesrat, soweit sie bis 1981 bestanden haben 5 3 6 , zu einer Fülle nicht lediglich auf gesetzestechnische Verbesserungen abzielender, sondern zunehmend gerade aus grundsatzpolitischen Motiven erfolgender Anrufungen des Vermittlungsausschusses geführt haben 5 3 7 . Wenn der Wille der Parteivertreter, einen Gesetzentwurf letztlich nicht scheitern zu lassen, vorhanden ist, jedoch politische Prinzipien — naturgemäß von unterschiedlichem Gewicht — auf dem Spiel stehen, dann sind nicht die Ressort- und Fachspezialisten gefordert. Dadurch, daß diese sich i n den Fachausschußsitzungen von Bundestag und Bundesrat nicht haben einigen können, haben sie bereits ein markantes Negativtestat für ihre Problemlösungskompetenz geliefert 5 3 8 . Denselben Fachexperten nunmehr auch das Vermittlungsverfahren anzuvertrauen, hieße dessen Chancen von vorneherein stark herabmindern. Warum sollte i m Vermittlungsverfahren Einigkeit erzielen, wer i m Fachausschuß schon hart und kontrovers seinen Parteienstandpunkt verfochten hat? Die ratio legis des A r t . 77 I I GG weist einen anderen Weg. Erfahrene Parlamentarier und Exekutivvertreter aus den Ländern, die zugleich i n ihren Fraktionen, Landesregierungen und Parteien über großen Rückhalt verfügen, sollen i n kompromißhaftem Zusammenwirken, abgehoben von der Expertenebene und gesichert durch weitgehende Unabhängigkeit, nach politischen Einigungsmöglichkeiten der streitenden Parteien suchen, u m einen Stillstand der Gesetzgebung zu verhindern 5 3 9 . Politische Einigung setzt die Fähigkeit zum Anerkennen von dem eigenen Standpunkt grundsätzlich wesensverschiedenen Positionen voraus, ohne daß gleichzeitig die politischen Grundwerte und Ziele aus den 535

Ibid. U n d nach d e m Ergebnis der Bundestagswahl v o m 5.10.1980 zunächst auch f ü r die I X . Legislaturperiode bestehen werden. 537 Hierzu auch Niemann, S. 58 ff., der aber gleichwohl p r i m ä r auf einen Interessen- u n d politischen Gegensatz von Bundestag u n d Bundesrat abstellt. 538 Vgl. die Beispielsfälle unten 3. Teil, C. 539 v ö l l i g herrschende Ansicht; vgl. n u r noch Wessel, S. 283, 285; Pieper, S. 14 f.; Wex, S. 112 f.; Schleh, S. 238; Reinert, S. 141, 158 f.; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 2; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG Rdz. 6; w e i tere Nachweise oben C I m i t Fn. 228 f. (ibid.). 536

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

Augen verloren werden. Wer hier zum Erfolg kommen w i l l , benötigt zumindest genaue Kenntnisse der Kompromißmöglichkeiten seiner Verhandlungspartner. Diese werden am ehesten deutlich i m offenen Austausch aller Sachargumente, wobei die politischen Motive für eine Position i n jedem Fall m i t offengelegt werden müssen. Politische Vermittlung setzt damit voraus, was von den bürgerlich-liberalen Staatstheoretikern 0 4 0 auch als Bedingung für demokratische Öffentlichkeit gedacht war: Politischer Diskurs freier, vorrangig dem Staatsganzen, insbesondere der Funktionsfähigkeit seiner Institutionen und dem Gemeinwohl verpflichteter parlamentarischer E l i t e n 5 4 1 hat das Herzstück des Verfahrens nach Art. 77 I I GG zu bilden. Die Parallelen zu den Anforderungen an den liberalstaatlichen Parlamentarismus seitens seiner staatstheoretischen Verfechter 5 4 2 sind augenfällig 5 4 3 . Öffentlichkeit des Vermittlungsverfahrens würde dieses zumindest nach der so vorgetragenen Ansicht m i t einem Maß demokratischer Legitimation ausstatten, wie es daneben nur noch die Gesetzgebungsorgane selbst für sich i n Anspruch nehmen können. Der Vermittlungsausschuß wüchse i n eine organgleiche Stellung neben Bundestag und Bundesrat hinein und würde damit tatsächlich zum Kernfaktor des Legislaturprozesses, unabhängig von Tragweite und rechtlicher Qualität seiner Entscheidungen. Nachdem eben das diesen Vorstellungen zugrunde liegende Verständnis von Parlamentarismus und Öffentlichkeit zumindest für das System des Grundgesetzes verabschiedet 544 worden ist, kann es jetzt aber — auch i n Teilen — schwerlich wieder hervorgeholt werden. Es ist methodisch und dogmatisch nicht zulässig, das Parlaments- und Öffentlichkeitsbild der frühkonstitutionellen liberalen Schule als i m grundgesetzlichen System nicht verifizierbar 5 4 5 zu verwerfen, um es danach auf das Vermittlungsverfahren als Teil eben dieses Systems doch wieder zur Anwendung zu bringen. M i t einem derartigen Systembruch kann hier Öffentlichkeit zum Zwecke einer Kontrolle der Legislative 5 6 3 fahren verschafft werden. Vielmehr bleibt nur noch zu prüfen, ob ein diesbezügliches Publizitätsangebot aus dem gewandelten Parlamentarismusmodell des Grundgesetzes unmittelbar abzuleiten ist. M 0

s. o. C V 2 b m i t Fn. 489. Vgl. n u r noch Carl Schmitt, Z u r geistesgeschichtlichen Lage des h e u t i gen Parlamentarismus, 1926 (1979), S. 44 f.; ders., Verfassungslehre, 1957 (1928), S. 208 ff. 542 Vgl. erneut die Nachweise i n Fn. 489. 548 Vgl. noch Martens, S. 52; Achterberg, S. 18 f. 544 So Martens, S. 53. 545 s. o. C V 1 m i t Hinweis auf die Kasuistik bei Martens, S. 52 f. 541

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

b) Publizitätslegitimierende Wirkung von Parteienstaatlichkeit und Arbeitsparlamentarismus Zwei Elemente kennzeichnen den Gestaltwandel der Demokratie i m X X . Jahrhundert 5 4 6 , insbesondere des demokratischen Parlamentarismus, besonders deutlich: die Verankerung der Parteien auf Verfassungsebene m i t institutionalisiertem Status 5 4 7 nach A r t . 21 GG und der Ubergang vom Rede- zum Arbeitsparlament 5 4 8 . aa) Parteienstaatlichkeit und Legitimationsfunktion der Öffentlichkeit Die Konzentration der Parteien zu politischen Großverbänden 5 4 0 i m Sinne von Volksparteien m i t politisch universellem Anspruch brachte die Bündelung einer Vielzahl von individuellen Interessen, Strömungen und weltanschaulichen Richtungen m i t sich. Die Volksparteien sind besser handlungsfähig und politisch wirksamer als die Standes- und Klassenparteien der Weimarer Republik und schon gar als die Einzelparlamentarier des frühkonstitutionellen Parlamentarismus, die kraft ihrer persönlichen Fähigkeiten und ihres Ansehens Mandate errangen. A u f die Besonderheiten der Parteienstaatlichkeit ist deshalb auch das parlamentsrechtliche Strukturprinzip Öffentlichkeit zugeschnitten. Die Aufspaltung der heutigen westdeutschen Parteienlandschaft i n zwei annähernd gleich starke Blöcke, die sich seit 1957 i m Prinzip nicht geändert hat, brachte auch eine Wandlung des Charakters der parlamentarischen Vollversammlung m i t sich. Weniger zum Zwecke der Überzeugung des politischen Gegners und des Ausgleichs widerstreitender Interessen als zur Legitimation des Parteihandelns, i n das der einzelne Mandatsträger und Repräsentant eingebunden ist, dient die parlamentarische Verhandlung. Transparenz zielt weniger auf die Modalitäten der Entscheidungsfindung des Parlaments als auf die 548

So treffend Leibholz, vgl. oben C V 2 b, Fn. 489 (Titel). Hierzu Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 21 GG Rdz. 1 ff. m i t zahlreichen Nachweisen, denen jedoch i n diesem Rahmen nicht nachzugehen ist; vgl. n u r noch Henke, Das Recht der politischen Parteien, 1972, S. 110 ff.; Kafka, Die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien i m modernen Staat, i n W D S t R L 17 (1959), S. 53 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I 1977, S. 338 ff.; BVerfGE 1, S. 208, 225; E 8, S. 104, 113; E 24, S. 20, 56, 100 f. M 8 Hierzu ausführlich Kißler, S. 384 ff. m i t rechtsvergleichenden Hinweisen; ebenso Steffani, Amerikanischer Kongreß u n d Deutscher Bundestag — ein Vergleich, i n : K l u x e n (Hrsg.), Parlamentarismus, 1967, S. 230 ff.; Loewenberg, Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland, S. 165 ff., 446 f., 505 ff. So Stern, Bd. I , S. 754. M 7

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

1

materielle Begründung der Entscheidungen und ihren Bezug zur Grundaussage der Parteien. Die Parlamentsöffentlichkeit, die insoweit einen tiefgreifenden Strukturwandel durchlaufen h a t 5 5 0 , mediatisiert damit vor allem die parteipolitischen Bezugspunkte der parlamentarischen Entscheidungen. Das entwertet sie keineswegs 551 , sondern entspricht nur der Bedeutung der Parteien i m System des Grundgesetzes und i n der Staatspraxis. Daneben sichert Öffentlichkeit auch die parlamentarischen Kontrollrechte der Opposition. Ihre K r i t i k am Handeln der auf die Parlamentsmehrheit gestützten Exekutive w i r d durch Öffentlichkeit erst wirksam. Die parlamentarische K r i t i k - und Kontrollfunktion ist angesichts der i m Parteienstaat des Grundgesetzes entstandenen Dichotomie von Regierung und Parlamentsmehrheit einerseits und Opposition andererseits bei der Opposition konzentriert, ja nahezu monopolisiert 5 5 2 . K r i t i k und Kontrolle erfordern Sachkenntnis, die wiederum durch Information vermittelt wird. Daraus legitimiert sich die parlamentarische Opposition als Subjekt eines Informationsanspruchs 553 . N u r bei Sicherung dieses Anspruchs kann sie ihrer neben K r i t i k und Kontrolle dritten wesentlichen Funktion gerecht werden, die i n der Entwicklung von Alternativen l i e g t 5 5 4 . Alle drei Funktionen sind ohne Öffentlichkeit nicht erfüllbar. Die Öffentlichkeit gibt den Resonanzboden für parlamentarische K r i t i k und Kontrolle ab, der die Opposition erst wirksam macht. K r i t i k und Kontrolle wären ohne Öffentlichkeit sinnentleert. Sie würden von Exekutive und Parlamentsmajorität unbeachtet bleiben und wären angesichts der Minderheitenposition der Opposition gar nicht vollziehbar. Öffentlichkeit w i r d so zum Garanten auch der Minderheitenrechte i m parlamentarischen Raum, die von der Opposition reklamiert werden können. bb) Arbeitsparlamentarismus und Kontrollfunktion der Öffentlichkeit I m Gegensatz zum Redebereich steht i m Arbeitsbereich 5 5 5 des Parlaments die spezialisierte Ausschußtätigkeit i m Mittelpunkt, die 550 Habermas, S t r u k t u r w a n d e l der Öffentlichkeit, 1962; vgl. hierzu oben C V 2 b m i t Fn. 495 (ibid.). 551 Wie Carl Schmitt, Z u r geistesgeschichtlichen Lage des heutigen Parlamentarismus, 1926 (1929), S. 10 f., ähnlich ders., Verfassungslehre, 1957 (1928), S. 319, noch annimmt, w e n n er die Sitzungsöffentlichkeit des heutigen Parlaments als „überflüssige Dekoration, unnütz u n d sogar peinlich" ansieht; vgl. demgegenüber n u r Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, i n : W D S t R L 16 (1958), S. 9, 31; Martens, S. 69. 552 So auch Kißler, S. 148. 558 Vgl. hierzu auch Kißler, S. 135 ff. 554 Ibid. 555 Z u dieser Zweiteilung Kißler, S. 390 f.

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

ein Gegengewicht zur sachkundigen Exekutivbürokratie 5 5 6 bildet und vor allem auf sektorale Kontrolltätigkeit ausgerichtet ist. Der spezialisierte Parlamentarier erreicht Funktionserfüllung am ehesten i n erfolgreicher Detailkontrolle der Regierung. Wo dies öffentlich geschieht, dient das parlamentarische Publizitätsprinzip primär der Legitimierung weitestgehender Spezialisierung des einzelnen Mandatsträgers und des Einbringens seines Spezialistentums i n den Kompetenzfundus der Gesamtpartei bei gleichzeitigem Verzicht auf grundsatz- und allgemeinpolitische Individualaussagen. Auch hier liegt die Hauptbedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes m i t h i n i m Kontroll- und Legitimationsbereich 5 5 7 . Seine Sinnerfüllung w i r d durch die Gewährleistung möglichst optimaler Transparenz i n Hinblick auf Legitimation vor und Kontrolle für den Aktivbürger und das Gemeinwesen erreicht. Wo sie diese Sinnerfüllung sicherstellt, w i r d die Parlamentsöffentlichkeit zum Verfassungsgebot. cc) Auswirkungen des gewandelten Systemprofils auf das Vermittlungsverfahren Diese Überlegungen auf den Vermittlungsausschuß bezogen, führen zur Ablehnung des Publizitätsprinzips für das Vermittlungsverfahren. Das Vermittlungsverfahren dient nicht dem akzentuierten Vortrag von Parteipositionen. Sie führen, wo sie sich als politische Grundsatzpositionen gegenüberstehen, zum Aufbau von Frontstellungen, zu Konflikten und zur Polarisierung. So sinnvoll dies i m Sinne politischer Transparenz für die parlamentarische Plenarversammlung ist, so schädlich w i r k t es sich auf das Vermittlungsverfahren aus. Dort sollen die Fronten gerade überwunden und Polarisierung abgebaut werden, damit der politische Kompromiß m i t seiner friedensstiftenden Wirkung möglich w i r d 5 5 8 . Der Legitimationsfunktion des Publizitätsprinzips bedarf es hier nicht, da der Legitimationsbezug fehlt. Die zu legitimierenden Parteienstandpunkte sollen i m Vermittlungsausschuß gerade zurückgestellt werden. Die Forderung nach Öffentlichkeit des Vermittlungsverfahrens stößt hier also ins Leere. Gleiches gilt für den zweiten Gesichtspunkt. Die Vermittlungstätigkeit des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG gehört nicht zum Arbeitsbe556 Kißler, S. 388, spricht v o m Gegensatz der Regierungs- zur Abgeordneten-„Spezial"-Bürokratie. 557 Hier k a n n dahinstehen, ob der Bundestag ein Rede- oder ein Arbeitsparlament ist. E r trägt jedenfalls Züge beider Kategorien; vgl. dazu Kißler, S. 391 f., der m i t überzeugenden Argumenten den Bundestag als Synthese von Rede- u n d Arbeitsparlament v e r w i r k l i c h t sieht. 558 Vgl. oben C I .

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

reich des Parlaments i m strengen Sinne 5 5 9 . Der Vermittlungsausschuß ist nach seiner Natur den Fachausschüssen von Bundestag und Bundesrat weit weniger vergleichbar und nahe als den Plenarversammlungen der Legislativorgane 5 6 0 . Sein Aufgabenbereich beginnt, wo die Fachausschußberatungen m i t konsensbildenden Maßnahmen gescheitert sind. Er ist dem Expertentum verschlossen und erfüllt seine Aufgaben am wirkungsvollsten i n möglichst großer Spezialistenferne 561 . Deshalb entfällt für ihn auch die Öffentlichkeit verlangende Kontrollfunktion. Er hat keinen spezialistischen Rezeptions-, sondern einen politischen Innovationsauftrag, der sich der Kontrollkategorie i m dargelegten Sinne entzieht. Damit kann weder aus allgemeinen demokratietheoretischen Gesichtspunkten noch aus den speziellen Aspekten der Legitimation und der Kontrolle parlamentarischer Tätigkeit, die m i t dem Systemprofil des Parlamentarismus i n der Parteiendemokratie des Grundgesetzes untrennbar verbunden sind, ein Publizitätsangebot für das Vermittlungsverfahren abgeleitet werden.

hindernde

c) Zusätzliche publizitätsGesichtspunkte der Staatspraxis

Nach all dem läßt sich die Forderung nach Öffentlichkeit i m Vermittlungsverfahren allenfalls noch aus einem übergeordneten Kontrollgesichtspunkt ableiten. Das Vermittlungsverfahren ist Teil des Legislaturprozesses, i n dem wichtige gesetzgeberische Vorentscheidungen fallen und abschließende gesetzesfeststellende Voten der Legislativorgane weitgehend präjudiziert 5 6 2 werden können. Deshalb kann hier Öffentlichkeit zum Zwecke einer Kontrolle der Legislative 5 6 3 nicht schlichtweg abgelehnt werden. Dieses Kontrollanliegen gerät jedoch i n ein Spannungsverhältnis zum politischen Vermittlungsauftrag des Ausschusses nach Art. 77 I I GG. Ist dieser Auftrag durch den Strukturwandel des Parlamentarismus 5 6 4 nicht mehr i m Plenar-, sondern nur noch i m Arcanbereich der Gesetzgebung durchführbar, so muß i h n die Zulassung der Öffentlichkeit geradezu vereiteln. Das Öffentlichkeitsprinzip m i t seiner Betonung des 559

s. o. S. 165; vgl. auch Kißler, S. 388 f. Z u r Rechtsnatur des Vermittlungsausschusses s. o. C I I 1. 561 s. o. C I I 1 a. 582 Z u den Kompetenzen des Vermittlungsausschusses s.o. C H I ; zu seinen prozeduralen Möglichkeiten vgl. unten 2. Teil, B. 588 I n diesem Sinne w o h l Holzer, S. I I , I I I , V I , u n d die oben (Fn. 460) angeführten kritischen Pressestimmen. 584 Vgl. n u r noch oben C V I 3. 580

1. T e i l : Entstehung u n d Hechtsstellung des Vermittlungsausschusses

Legitimations- und Kontrollgedankens erlaubt kein Aufbrechen der parteienstaatlichen und arbeitsparlamentarischen Grundsätze. Es schöpft aus ihnen vorrangig die eigene Daseinsberechtigung. I n einem öffentlich tagenden Vermittlungsausschuß müßte es also zwangsläufig zu Parteikonfrontationen und Expertenstreitigkeiten kommen. Damit wären die Möglichkeiten für den politischen Kompromiß beseitigt. Dieser könnte — wenn überhaupt — höchstens noch i n völlig informellen ad-hoc-Gremien, abseits jeder verfahrensmäßigen Reglementierungs- und Sanktionsmöglichkeiten durch die gesetzgebenden Organe zustande komm e n 5 6 5 . Wo der Wille zur politischen Ubereinkunft — aus welchen Motiven auch immer — vorhanden ist, w i r d sie i m parlamentarischen Raum auch immer gesucht werden 5 6 6 . Die große verfassungssystematische und verfassungspolitische Bedeutung des A r t . 77 I I GG liegt gerade darin, für das Erzielen des politischen Kompromisses ein Forum zu institutionalisieren und für das Einigungsverfahren zumindest einen groben prozeduralen Rahmen abzustecken. Daß dies nur durch Schaffung einer verfassungsmäßigen Arcanenklave möglich ist, mindert nicht die Bedeutung der Verfassungsnorm, sondern ist hier sogar Systemgebot. Das Anliegen öffentlicher Kontrolle hat demgegenüber zumindest solange zurückzutreten 5 6 7 , wie es nicht zu offensichtlichen Mißbrauchserscheinungen und Kompetenzüberschreitungen durch den Vermittlungsausschuß k o m m t 5 6 8 . Dem w i r d die Schärfe auch dadurch genommen, daß der parlamentarische Entscheidungsakt über den kompromißhaft entstandenen Einigungsvorschlag öffentlich i n Bundestag und Bundesrat vollzogen wird. Die Forderung nach Publizität des Vermittlungsverfahrens läßt sich m i t h i n weder staatsrechtlich, noch verfassungspolitisch, noch politisch aufrechterhalten. Sie ist abzulehnen. VI. Vermittlungsausschuß und Interessenverbände Die Vorgänge u m zahlreiche wichtige Gesetzentwürfe 569 werfen die Frage nach der Legitimität und nach dem Gewicht des Einflusses von Interessenverbänden i m Vermittlungsverfahren als Teil des staatlichen 585 So auch Isensee, (Fn. 460); ebenso argumentieren sämtliche v o m Verf. befragten ehemaligen u n d gegenwärtigen Ausschußangehörigen. 588 Ibid.; vgl. auch Schleh, S. 241 f.; Reinert, S. 141 f., 158. 587 I m Ergebnis ohne nähere Begründung so auch: Fromme, S. 182; Ensslin, S. 119; Wex, S. 112 f.; υ . Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 4 f.; Niemann, S. 166 f.; υ. d. Heide, S. 129, 131. 588 Z u r Staatspraxis u n d i h r e m empirischen Befund vgl. unten 3. Teil, C. 889 Vgl. n u r Kurzprot. V A 11—16, S.4; Kurzprot. V A I I I — 4 , S.5; Kurzprot. V A VI—13, S. 7.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten Gesetzgebungsprozesses a u f . Sie k a n n h e u t e sicher i n k e i n e r H i n s i c h t m e h r m i t d e n d o g m e n g l e i c h e n A n t w o r t e n d e r deutschen S t a a t s l e h r e des v e r g a n g e n e n u n d d e r e r s t e n H ä l f t e des X X . J a h r h u n d e r t s

belegt

werden. 1. Das Verhältnis von Staat und Partikularinteressen aus historischer Sicht A u s g e h e n d v o n d e r L e h r e des n a c h k a n t i s c h e n deutschen I d e a l i s m u s , d i e d e n S t a a t als I n k a r n a t i o n eines o b j e k t i v e n Geistes, als W i r k l i c h k e i t d e r s i t t l i c h e n I d e e s c h l e c h t h i n 5 7 0 ansah, w u r d e d e r S t a a t b i s i n die j ü n g s t e Z e i t 5 7 1 als e i n die Gesellschaft ü b e r w ö l b e n d e s K u n s t g e b i l d e 5 7 2 h y p o s t a s i e r t . Jedes v o n P a r t i k u l a r i n t e r e s s e n b e s t i m m t e E i n w i r k e n a u f d e n S t a a t w u r d e als gemeinschädlich angesehen u n d f ü r i l l e g i t i m e r k l ä r t 5 7 3 . Ganz i m S i n n e R o u s s e a u s 5 7 4 v e r t e i d i g t e diese L e h r e d i e These v o n der Gemeinschädlichkeit der V e r b ä n d e 5 7 5 u n d der Vereinigungsf r e i h e i t als F e i n d i n d e r i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t 5 7 6 . D e m g e g e n ü b e r w e r d e n h e u t e S t a a t u n d Gesellschaft keineswegs m e h r als antagonistische Größen betrachtet. I n A n l e h n u n g an überkommene G r u n d s t r u k t u r e n w i e e t w a die m i t t e l a l t e r l i c h e B ü r g e r g e m e i n d e i n d e r F l o r e n t i n e r K o m m u n e 5 7 7 , v o r a l l e m a b e r d i e angelsächsische S t a a t s l e h r e 5 7 8 seit J o h n S t u a r t M i l l w u r d e zugestanden, daß d e r S t a a t g a r n i c h t a l l e v o m I n d i 570 So Hegel, G r u n d l i n i e n der Philosophie des Rechts oder Naturrecht u n d Staatswissenschaft i n Grundrissen, Ausg. Moldenhauer/Michel (Hrsg.), 1976, § 257, S. 398. 671 Vgl. n u r Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1964, S. 14 ff. 572 So Leibholz, Staat u n d Verbände, i n : W D S t R L 24 (1966), S. 5, 9. 573 Vgl. hierzu Herbert Krüger, Die Stellung der Interessenverbände i n der Verfassungswirklichkeit, i n : N J W 1956, S. 1217 f.; Scheuner, Politische Repräsentation u n d Interessenvertretung, i n DöV 1965, S. 577. 574 Vgl. n u r Rousseau, Contrat social 1762, I I 3, I I 6, Ausgabe Beaulavon 1914, S. 24 ff.; ders., Discours sur l'origine de l'inégalité p a r m i les hommes, 1755, Ausgabe Meiner 1978, S. 77 ff.; Fraenkel, Der Pluralismus als S t r u k t u r element der freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie, i n : Verhandlungen des 45. D J T 1964,1965, S. B. 3, 14 f.; Imboden, Rousseau u n d die Demokratie, 1963, S. 11,19. 575 Ohne jedoch als Konsequenz eine Einschränkung der Vereinigungsfreiheit zu fordern; insoweit gingen später die Gesetzgeber der französischen Revolution folgerichtiger vor, als sie m i t der „ L o i Chapelier" alle Standesund Berufsvertretungen verboten, w e i l die Ausschaltung aller partikulären Bürgervereinigungen ein Grundsatz der französischen Verfassung sei; vgl. hierzu Leibholz, Die Repräsentation i n der Demokratie, 1966, 1973, S. 44 ff., 182 ff. 576 So Duguit, T r a i t é d u D r o i t Constitutionel, Bd. V, 1927, S. 90. 57 7 G.A.Bruckner, Florentine Politics and Society 1343—1378, 1978, S.69, 75 ff., sieht die „ f o r m u l a t i o n of policy through group-consultation" als G r u n d konstituante des Städtestaates an; ähnlich schon f ü r die griechische „ p o l i s " : Ehrenberg, Der Staat der Griechen, S. 111 f. 578 Vgl. schon John Stuart Mill, Considerations on Representative Government, 1848.

6

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

viduum als öffentliche Aufgaben begriffene Verpflichtungen und Erwartungen erfüllen k a n n 5 7 9 . Vielmehr gibt es einen für das Gemeinwesen fruchtbaren Dualismus von Bürgerinteresse und Staatsraison, den die Interessengruppen maßgeblich prägen. Insoweit ist auch Verbandstätigkeit eine staatsbildende Leistung 5 8 0 . 2. Die Stellung der Interessenverbände nach dem gegenwärtigen Staatsverständnis

Staat und Bürger begegnen sich heute auf zunehmend breiterer Front als noch i m vergangenen Jahrhundert 5 8 1 , so daß es als gesicherte historisch-juristische 582 wie auch soziologisch-politische 583 Erkenntnis betrachtet werden kann, daß die M i t w i r k u n g der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen und Verbände am staatlichen Geschehen und ihre Einwirkung darauf nicht grundsätzlich i l l e g i t i m 5 8 4 ist. Vielmehr ist das Auftreten von Verbänden i m Vorfeld demokratischer Entscheidungsprozesse als Ausdruck aktiver Bürgerbeiteiligung i n einem vom pluralistischen Interessenwettstreit 5 8 5 geprägten Gemeinwesen 5 8 6 aus der heutigen Verfassungswirklichkeit nicht mehr fortzudenken 5 8 7 . Der Staat kann auf ihren Sachverstand i n Gesetzgebung 588 und Verwalt u n g 5 8 9 schwerlich verzichten. 57 9 Mill, S. 82 spricht v o n höchstens 10 v. H. aller gesellschaftlichen A u f gaben. 680 So Herbert Krüger, Die Stellung der Interessenverbände i n der V e r fassungswirklichkeit, i n N J W 1956, S. 1217, 1220. sei Burdeau, Traité de Science Politique, Bd. I V , 1952, S. 23 ff., 26. 882 Vgl. nochmals ausführlich H. J. Schröder, Gesetzgebung u n d Verbände, 1976, S. 14ff.; Joseph H.Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen, 1978, S. 338 ff.; Scheuner, Politische Repräsentation u n d Interessenvertretung, i n : D Ö V 1965, S. 577; Stern, Bd. I , S. 344 f., 472; Rittstieg, Verbände u n d repräsentative Demokratie, i n JR 1968, S. 411 ff.; Winkler, Staat u n d Verbände, i n W D S t R L 24 (1966), S. 34, 59. ses v g l . Wittkämper, Grundgesetz u n d Interessenverbände, 1963, insbes. S. 62 ff.; Fraenkel, S. 11, 19; Hartmut Krüger, Interessenpolitik u n d Gemeinwohlfindung i n der Demokratie, 1976, S. 49 f., 126. 584 So Leibholz, Staat u n d Verbände, i n W D S t R L 24 (1966), S. 5, 12; Scheuner, Politische Repräsentation u n d Interessenvertretung, i n D Ö V 1965, S. 577, 581. 586 Hierzu ausführlich Joseph H. Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen, 1978, S. 339 m i t Fn. 4 (ibid.). 588 Eingehend zum Element des Pluralismus i m demokratischen Staat: Fraenkel, Der Pluralismus als Strukturelement der freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie, i n : Verhandlungen des 45. DJT, 1965, S. B. 3, 5 f., 28; Winkler, S. 34, 59 f. 587 Ibid.; vgl. zusätzlich: v. Alemanni H einze, Verbändepolitik u n d Verbändeforschung i n der Bundesrepublik, i n : dies. (Hrsg.): Verbände u n d Staat, 1979, S. 12, 23 ff.; Schmitter, Interessenvertretung u n d Regierbarkeit, i n : v. Alemann/Heinze (Hrsg.), S. 92, 112 f. 588 Vgl. noch Scheuner, Politische Repräsentation u n d Interessenvertretung,

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten 3. Interessenverbände und Gesetzgebungsprozeß

Bringt die Grundstruktur der freiheitlichen Demokratie eine Entwicklung zum Gruppenpluralismus m i t allen kompetitiven Elementen damit zwangsläufig zur Entfaltung, so ist doch insbesondere i m Bereich der Gesetzgebung für wildwuchernden Pluralismus 5 9 0 kein Raum. Die Bemühungen, das Einwirken der Interessenverbände auf die gesetzgebenden Körperschaften öffentlicher Kontrolle zu unterziehen 5 9 1 , die Diskussionen um Wirtschaftsrat 5 9 2 oder Verbändegesetz 593 werfen ein Schlaglicht auf das noch ungelöste Problem einer Kanalisierung der Verbändeeinflüsse auf das System staatlicher Willensbildung 5 9 4 . Mögliche Lösungsversuche können weniger auf absolute Partizipationsverbote intermediärer Kräfte denn auf die Einrichtung gemeinwohlsichernder K o r r e k t i v e 5 9 5 abzielen. a) Legitimität und Praktikabilität von Experteneinfluß und Verbändepolitik im Vermittlungsausschuß E i n solches Korrektiv ist der Versuch einer weitgehenden Ausschaltung des Experteneinflusses i m Vermittlungsverfahren selbst. Geht man davon aus, daß die großen Interessengruppen heute fest i n Parteien und Fraktionen verankert sind 5 9 6 , so ergibt sich, daß gerade i n : D Ö V 1965, S. 577, 578; Joseph H. Kaiser, S. 338 ff.; Wittkämper, S. 178 f.; Herbert Krüger, Die Stellung der Verbände i n der VerfassungsWirklichkeit, i n : N J W 1956, S. 1217, 1220. 589 Speziell zum Einfluß der Verbände auf die V e r w a l t u n g : Ever s, V e r bände — V e r w a l t u n g — Verfassung, i n : Der Staat 1964, S. 41, 43. 500 So Winkler, S. 59; Rittstieg, S. 414, spricht von „ w i l d e m Lobbyismus" als Feind jedes demokratischen Verfahrens. 501 A u f Beschluß des Bundestages v o m 21. 9.1972 — niedergelegt Anlage 1 a zur GO/BTag — w i r d beim Präsidenten des Bundestages eine Liste der V e r bände u n d Personen geführt, die Interessen gegenüber Bundestag u n d B u n desrat vertreten. 592 Hierzu Rittstieg, S. 411, 580; Wittkämper, S. 37 f.; Hartmut Krüger, I n teressenpolitik u n d Gemeinwohlfindung i n der Demokratie, 1976, S. 33; Offe, Z u r Institutionalisierung des Verbandseinflusses — eine ordnungspolitische Zwickmühle, i n : v. Alemann/Heinze (Hrsg.), Verbände u n d Staat, 1979, S. 72, 74. 593 Offe, S. 72, 73; ν. Alemann/Heinze/Tönnesmann, Parteien, Staat u n d Verbände — die aktuelle Diskussion u m eine Kontrolle der Verbände i n der Bundesrepublik, i n : v. Alemann/Heinze (Hrsg.), Verbände u n d Staat, 1979, S. 115 ff. 694 Vgl. auch die Stellungnahmen von Verheugen, Geißler, Friedrich Schäfer, Altmann, Vetter, i n : v. Alemann/Heinze (Hrsg.), Verbände u n d Staat (Kap. 3 — Positionen), 1979, S. 172 ff. 595 So auch Hartmut Krüger, Interessenpolitik u n d Gemeinwohlfindung i n der Demokratie, 1976, S. 128. 596 Hierzu Scheuner, Politische Repräsentation u n d Interessenvertretung, i n DÖV 1965, S. 577. 7 Hasselsweiler

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

die jeweiligen Sachexperten dieser Gremien, soweit sie nicht schon i n personam Vertreter intermediärer Gewalten sind, zumindest besonders gefährdet sind, sich durch deren Beeinflussung i n politisch-argumentativen Zugzwang setzen zu lassen 597 , der sie für das Vermittlungsverfahren als ungeeignet erscheinen läßt. Angesichts der herausgehobenen Bedeutung dieses Verfahrens i m Gesetzgebungsprozeß ist der Versuch der Interessenverbände, ihre Position und Anliegen hier erneut zur Geltung zu bringen 5 9 8 , verständlich. Jedoch ist der Vermittlungsausschuß verfassungspolitisch gerade nicht auf den Kräftevergleich von detaillierten Sachkonzeptionen h i n angelegt. Vielmehr erfordert die Notwendigkeit, oftmals einen rein politischen Kompromiß zustande zu bringen, eine weitgehende „Askese" der Beratungen vom Einfluß der Interessenvertreter und von anderen intermediären Kräften. Deshalb hat sich der Vermittlungsausschuß seit seinen ersten Sitzungen 5 9 9 immer nachdrücklich und konsequent gegen die Zulassung von Ministerial-, Partei- oder Fraktionsexperten und Sachverständigen zu seinen Beratungen gewandt. Der Legitimitätsgrad und die Praktikabilität des Einwirkens von Interessenvertretern i m Vermittlungsverfahren sind damit als äußerst gering einzuschätzen. b) Staatspraktische

Einflußkanäle

Das heißt jedoch nicht, daß für diese Einflußnahme i m Rahmen des Verfahrens nach A r t . 77 I I GG grundsätzlich kein Raum wäre. Zum einen nehmen Angehörige von Stäben und „think-tanks" an der ersten Phase des Vermittlungsvorgangs, an den getrennten Vorberatungen 6 0 0 der Parteienangehörigen, teil. Dies dient der Nivellierung der Problemkenntnis der jeweiligen Ausschußmitglieder 6 0 1 und kann nicht als illegitim betrachtet werden. Zum anderen ist jedes Vermittlungsausschußmitglied selbst individueller Adressat vielfacher und nachdrücklicher Ansprache durch Interessen- und Verbandsvertreter 6 0 2 . Solange es sich hierbei u m Methoden der Einflußnahme i m Rahmen der Gesetze handelt, können schwerlich Einwände dagegen erhoben werden. 597 Vgl. hierzu Wittkämper, S. 178 f. see F ^ r die reinen Parlamentsausschüsse sehr anschaulich Dechamps, S. 103 f. 599 Grundsatzbeschluß v o m 12.7.1950; vgl. Kurzprot. V A 1—4, S. 4 u n d Anlage I V . 800 Hierzu unten 3. Teil, B. 601 Ibid. 602 Vgl. beispielhaft die Äußerungen der Ausschußmitglieder Kurzprot. V A 11—16, S. 4 f.; Kurzprot. V A I I I — 4 , S. 5; Kurzprot. V A VI—13, S. 7.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

Vielmehr bildet die individuelle Ansprache der Vermittlungsausschußmitglieder von außen geradezu ein notwendiges Gegengewicht zu den vielfältigen Einflußnahmemöglichkeiten der Ministerial- und Parteienbürokratie. I n diesem Rahmen ist das Vorbringen von Stellungnahmen, auch i n großer Zahl, von Verbänden i m Rahmen der einzelnen Abschnitte des Gesetzgebungsverfahrens ebenso statthaft wie der gezielte Rekurs auf diese Voten durch einzelne Vermittlungsausschußmitglieder während des Vermittlungsverfahrens zur Pointierung der eigenen Argumentation. c) Der Mitgliedswechsel als Einfallstor für den Verbändeeinfluß auf den Vermittlungsausschuß Neben all dem bietet § 4 GO/VA die Möglichkeit, bis zu viermal pro Legislaturperiode jedes einzelne ordentliche und stellvertretende Ausschußmitglied auszuwechseln, und erweist sich so zumindest für den Bundestag und die Länderkabinette geradezu als ein Einfallstor zur Entsendung von Experten i n den Vermittlungsausschuß. Die i n weiser Voraussicht von Gesetzgeber durch §§ 3, 4 GO/VA erzwungene Zurückhaltung bei der Umbesetzung des Vermittlungsausschusses kann die Möglichkeit des Einschleusens von Experten zwar nur eindämmen, erweist sich jedoch als brauchbares Filterinstrument auch gegenüber deren Einfluß. Solange die hier dargelegten Gefahren der Überfremdung des Ausschusses i n personeller und sachlicher Hinsicht den Verantwortlichen i n Bundestag und Bundesrat bewußt bleiben, kann das Gewicht der Beeinflussung des Vermittlungsausschusses durch Verbände und intermediäre Kräfte als nicht zu stark und überschaubar eingeschätzt werden 6 0 3 . V I I . Vermittlungsausschuß und Gesetzgebungsnotstand Weder i n A r t . 81 oder A r t . 77 GG noch i n anderem Regelungszusammenhang ist ein Tätigwerden des Vermittlungsausschusses beim Gesetzgebungsnotstand ausdrücklich vorgesehen. 1. Gesetzgebungsnotstand als Symptom einer Parlamentskrise

Der Gesetzgebungsnotstand kann vom Bundespräsidenten unter den Voraussetzungen des A r t . 81 I GG erklärt werden, u m i m Fall grundlegender auch durch die M i t t e l des A r t . 68 I GG nicht auszuräumender Konflikte zwischen Bundesregierung und Bundestag einen Stillstand 603

7*

Z u r Staatspraxis vgl. nochmals oben C V I 3 b m i t Fn. 602.

1. Teil: Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

der Gesetzgebung zu verhindern und die Handlungsfähigkeit Bundesregierung zu sichern.

der

A r t . 81 I GG zielt damit seinem Wesensgehalt nach darauf ab, ein Blockieren der Regierungsarbeit durch den Bundestag zu verhindern 6 0 4 . Die Vorschrift sieht einen neben A r t . 76 ff. GG außerordentlichen zweiten Gesetzgebungsweg v o r 6 0 5 , ohne die Exekutive für die „Stunde der N o t " 6 0 6 m i t unumschränkter Vollmacht 6 0 7 auszustatten. Der Gesetzgebungsnotstand kann gemäß A r t . 81 I GG nicht ohne vorherige Zustimmung des Bundesrates ausgerufen werden, die Bundesregierung ist außerdem für alle Gesetzesvorlagen auf dessen i m Einzelfall zu erklärende Zustimmung angewiesen und unterliegt damit zugleich weiterhin parlamentarischer Kontrolle durch ein gesetzgebendes M i t w i r kungsorgan. Der Bundesrat gewinnt so die Funktion einer „Legalitätsreserve" i m Gesetzgebungsverfahren 608 . Art. 81 GG trägt damit vorrangig einer Gefahr für den Bestand der Demokratie Rechnung, die durch ein Versagen der parlamentarischen Regeln entstehen kann, wenn die Opposition i m Bundestag zwar die Regierung nicht zu stürzen vermag, aber unter Ausnutzung von w i r t schaftlichen und politischen Krisensituationen alle Gesetzesvorlagen der Regierung ablehnt. 2. Mögliche Aufgabenstellung des Vermittlungsausschusses i m Gesetzgebungsnotstand

Soll diese Norm damit dem Übergreifen einer Parlamentskrise i m Sinne einer Lahmlegung der Legislativfunktion auf die Regierungsarbeit entgegenwirken, so wurzelt die Funktionsbeeinträchtigung der Staatsgewalt zuvörderst i m parlamentarischen Raum. Zwar hat die 604 Maunz/Dürig/Her zog/Scholz, A r t . 81 GG, Rdz. 3; Hans Schneider, K a b i nettsfrage u n d Gesetzgebungsnotstand nach dem Bonner Grundgesetz, i n : W D S t R L 8, 1950, S. 21, 34. 605 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 81 GG, Rdz. 4. eoe w ä h r e n d der Gesetzgebungsdebatte zu den „Notstandsgesetzen" 1968 i m Bundestag oft gebrauchter Terminus, der besonders stark auf den Notstand durch äußere Bedrohung oder durch Bedrohung der inneren Stabilität des Staates durch Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit u n d Ordnung abstellte. F ü r eine solche Notstandssituation wäre der Mechanismus des A r t . 81 GG jedoch i m Zweifel zu kompliziert u n d schwerfällig. — Ebenso: Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 81 GG, Rdz. 28. H i e r können die Vorschriften über den Gemeinsamen Ausschuß u n d die Gesetzgebung i m Verteidigungsfall, A r t . 53 a, 115 a ff. GG eher greifen. eo7 w i e e t w a ein „Notverordnungsrecht" entsprechend A r t . 48 W R V ; vgl. zur Abgrenzung A r t . 48 W R V — A r t . 81 GG: Hans Schneider, S. 21, 35, 41 f.; Walter Jellinek, Kabinettsfrage u n d Gesetzgebungsnotstand nach dem Bonner Grundgesetz, i n : W D S t R L 8 (1950), S. 3, 16 f.; außerdem v. Doemming/Füsslein/Matz, A r t . 81, S. 592. 608

So Walter Jellinek,

S. 3, 15.

C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

101

Regierung für ihre Gesetzgebungsvorhaben keine Mehrheit m e h r 6 0 9 und befindet sich damit gleichfalls i n einer K r i s e 6 1 0 . Ausschlaggebend bei Vorliegen einer Notstandssituation ist jedoch die Unfähigkeit des Bundestages, eine vom Vertrauen seiner Mehrheit getragene Bundesregierung ins A m t zu bringen und, wo dies nicht gelingt, seiner gesetzgeberischen Aufgabe i n dem von der Verfassung gebotenen Maße nachzukommen. W i r d die konzeptionelle Anlage des Vermittlungsausschusses als M i t t e l des parlamentarischen Selbstausgleichs 611 berücksichtigt, so erscheint es nicht abwegig, i h n auch als parlamentarisches Pazifierungsinstrument i m Gesetzgebungsnotstand anzusehen. Gerade i n den schwersten Konfliktsituationen — so w i r d geltend gemacht 6 1 2 — darf es nicht weniger, sondern immer nur mehr Vermittlungsversuche zwischen den obersten gesetzgebenden Bundesorganen geben. Folglich müsse der Vermittlungsausschuß besonders i m Gesetzgebungsnotstand tätig werden, u m den Stillstand des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu überwinden und die Verfassungskonflikte m i t ihren Auswirkungen beseitigen zu helfen. Dies kann jedoch nicht überzeugen. Der Mechanismus des A r t . 81 I GG ist verfassungssystematisch und -praktisch erst nach dem erfolglosen Versuch eines Beschreitens des ordentlichen Gesetzgebungswegs nach A r t . 76 ff. GG i n Gang zu setzen. N i m m t der Bundestag die Gesetzesvorlage der Bundesregierung i n stark modifizierter Form an, um seine eigenen Sachvorstellungen gegen den erklärten Willen der Regierung durchzusetzen, so kann der Bundesrat versuchen, i n Kooperation m i t der Bundesregierung i m Vermittlungsverfahren nach A r t . 77 I I GG eine Einigung i n der Sache herbeizuführen. Kommt es zu keiner Übereinstimmung i m Vermittlungsausschuß oder verwirft der Bundestag i n Fortsetzung seiner Blockadepolitik die dort gefundene Einigungsformel, so ist ein erneuter Vermittlungsversuch i m Rahmen des A r t . 81 I GG ebensowenig sachlich gerechtfertigt wie politisch sinnvoll. Das gleiche gilt, wenn der Bundestag sich weigert, überhaupt die Grundlage für die Einleitung eines Vermittlungsverfahrens zu schaffen, und schon den Gesetzesbeschluß nach A r t . 77 I GG verweigert. Dann kann die Stufe des A r t . 77 I I G G 6 1 3 gar nicht erst beschritten werden. 609 Jellinek u n d Schneider sehen sehr weitgehend den Gesetzgebungsnotstand offenbar auch als zwangsläufige Begleiterscheinung jeder parlamentarischen Minderheitsregierung; Kabinettsfrage u n d Gesetzgebungsnotstand, W D S t R L 8 (1950), S. 15 u n d 32. 810 So zutreffend Hans Schneider, S. 23, 32, der sogar von Regierungskrise als Ausgangspunkt der Notstandslage spricht. 611 s. o. C I . 612 Vgl. Hans Schneider, S. 21, 42, 46. 613 Vgl. zur Stufensystematik des A r t . 77 G G oben C I I I 4 b dd.

1. T e i l : Entstehung u n d

echtsstellung des Vermittlungsausschusses

Schaltet der Bundestag i n Verfolgung einer derartigen Obstruktionspolitik selbst den Vermittlungsausschuß aus, so wäre es widersinnig, i h n i m Gefüge des A r t . 81 I GG erneut vorzusehen. Beim Gesetzgebungsnotstand ist kein Raum mehr für parlamentarischen Selbstausgleich, sonst wäre die Notstandslage nicht entstanden. Auch würde ein erneuter Vermittlungsversuch zwischen Bundestag und Bundesrat das ohnehin schon schwerfällige Verfahren des A r t . 81 I G G 6 1 4 weiter komplizieren. Da der Bundestag i m Gesetzgebungsnotstand aus dem Gesetzgebungsverfahren praktisch ausgeschieden ist, kann er auch nicht Partner eines parlamentarischen Selbstausgleichs nach A r t . 77 I I GG sein. M i t Kräften, die am parlamentarischen Willensbildungsprozeß gar nicht beteiligt sind, ist ein solcher Selbstausgleich inopportun, ja systematisch geradezu sinnentleert. Dies u m so mehr, als die wirklichen K o n f l i k t linien i m Fall des A r t . 81 I GG nicht mehr zwischen Bundesrat und Bundestag, sondern zwischen Bunderat und Bundesregierung verlaufen 6 1 5 . Etwaige Versuche, den Bundestag wieder i n den Gesetzgebungsprozeß einzubinden und den Gesetzgebungsnotstand auf dem Verhandlungsweg zu überwinden, gehören i n den politischen Bereich und benötigen als Forum nicht den Vermittlungsausschuß. Sie betreffen das grundsätzliche Verhältnis der obersten Bundesorgane, das sich nicht m i t reinen Legislativinstrumenten wie dem Ausschuß nach A r t . 77 I I GG regeln läßt. 3. Zur Durchführung einer besonderen politischen Vermittlung im Notstandsfall

Für den besonderen Fall des Gesetzgebungsnotstandes wäre allenfalls eine Sonderform eines Vermittlungsausschusses denkbar, der bei Konflikten zwischen Bundesregierung und Bundesrat tätig würde. Der Ausschuß hätte Meinungsverschiedenheiten zwischen diesen beiden Notstandsgesetzgebungsorganen abzugleichen. Auch dagegen erheben sich jedoch Bedenken. Der Vermittlungsausschuß ist von seiner ganzen Konzeption her eine Einrichtung gerade des parlamentarischen Raumes. Die Ausdehnung seiner Kompetenzen auf eine Konfliktlösung zwischen Bundesrat und Exekutivgewalt ist damit nicht vereinbar. Das Prinzip der Gewaltenteilung nach A r t . 20 GG erlaubt kein Tätigwerden des Vermittlungsausschusses i m außerparlamentarischen Raum. Auch die partielle Durchbrechung des Gewalten814 815

s.o. C V I I 1. Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 8 1 GG, Rdz.28. So auch Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 81 GG, Rdz. 11.

. C. Vermittlungsausschuß i m System geteilter Gewalten

103

teilungsprinzips durch die M i t w i r k u n g der Exekutive an der Gesetzgebung nach A r t . 81 I GG ist vom Normgeber ausdrücklich als begrenzte A u s w i r k u n g 6 1 6 eines „Notstandes" markiert. Diese Ausnahmesituation gestattet nicht, das ganze Gesetzgebungsverfahren des A r t . 77 I I GG zur Disposition zu stellen und den Vermittlungsausschuß zum Schlichter i m Organstreit umzuwidmen. Hierzu ist allein das Bundesverfassungsgericht nach A r t . 93 I Nr. 1 GG berufen 6 1 7 . 4. Bedeutung der außerparlamentarischen Bewältigung der Notstandslage

I m übrigen gilt: Einer Regierung, der nicht nur das Vertrauen des Bundestages fehlt, sondern die auch das nach A r t . 81 I GG erforderliche Einvernehmen m i t dem Bundesrat nicht herzustellen vermag, kann ein Vermittlungsausschuß auch nicht mehr helfen. Sie befindet sich nicht i n einem Gesetzgebungsnotstand, sondern i n einem Legitimitätsnotstand. Unter diesen Umständen dürfte weniger eine Staatskrise als eine politische Machtkrise vorliegen, über die ein Vermittlungsverfahren weniger hinweghelfen kann als ein Plebiszit. Der Vermittlungsausschuß ist weder Schiedsinstanz i m Organstreit, noch dazu berufen, politische Petrifizierungstendenzen abzustützen. Für i h n ist i m Fall des Gesetzgebungsnotstands kein Raum 6 1 8 .

β1β Vgl. die Befristung nach A r t . 81 I I I GG u n d Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 81 GG, Rdz. 12 f. 817 Das g i l t erst recht f ü r den i m Grundgesetz nicht vorgesehenen, gleichw o h l nicht unrealistischen F a l l eines Gesetzgebungsnotstands durch eine Blockadepolitik des Bundesrates, i n dem bundespolitisch oppositionelle K r ä f te über eine Zweidrittelmehrheit verfügen. E i n Stillstand der Gesetzgebung wäre auch hier v i e l eher Anlaß f ü r ein verfassungsgerichtliches Verfahren nach A r t . 93 I Nr. 1 GG als f ü r ein Vermittlungsverfahren u n d i m übrigen primär politisch zu überwinden. 618 I m Ergebnis so auch Wessel, S. 283, 313; Schleh, S. 273 f. ohne nähere Begründung; a. A . n u r Hans Schneider, S. 46, hierzu s. o. C V I I 1.

Zweiter

Teil

Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens A. Allgemeiner Teil: Stellung und Bedeutung der Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren I. Verfassungsrechtliche Bestimmungen für das Verfahren nach Art. 77 I I GG Die Verfassungsnorm des A r t . 77 I I GG w i r k t i n doppelter Hinsicht auf das Vermittlungsverfahren ein. Sie erteilt an Bundestag und Bundesrat eine Ermächtigung, die Zusammensetzung und das Verfahren des Ausschusses durch eine Geschäftsordnung zu regeln. Dadurch prägt sie das Vermittlungsverfahren mittelbar 1 . Sie weist den beiden Gesetzgebungsorganen eine Rechtsetzungskompetenz zu und steckt so einen formellen Rahmen für die Regeln der GO/VA ab. Neben dieser formellen Ermächtigung t r i f f t Art. 77 I I GG auch materielle Festlegungen. Der Vermittlungsauschuß t r i t t zusammen zur gemeinsamen Beratung von Vorlagen (Art. 77 I I 1 GG). Er hat damit keine ausdrückliche gesetzgeberische Entscheidungskompetenz 2 , Normsetzungsbefugnisse sind von Bundestag und Bundesrat nicht an i h n abgegeben. Die vom Ausschuß erarbeiteten Vorlagen können jedoch die Entscheidungen der beiden Gesetzgebungsorgane weitgehend präjudizieren. § 10 GO/VA verstellt ihnen die Möglichkeit, i m Ausschuß beratene und gemäß §§ 7, 8 GO/VA beschlossene Vorlagen nachträglich abzuändern oder auch nur i n Rede und Gegenrede zu debattieren. Bundestag und Bundesrat haben so i n bezug auf die vom Ausschuß erarbeiteten „Einigungsvorschläge" (§ 7 I I I , 10 ff. GO/VA) nur mehr eine auf die 1 Wex, Der Ausschuß nach A r t . 77 Abs. 2 des Grundgesetzes, 1956, erblickt i n der Regelungszurückhaltung des Normgebers die Grundlage für die E i n schätzung des A r t . 77 I I GG als „Klassische Verfassungsnorm" (Wex, S. 3), die durch ihre Lückenhaftigkeit für Praxis u n d Schrifttum extensive Gestaltungsmöglichkeiten schaffe. 2 Maunz, Deutsches Staatsrecht, 1978, S. 257; v.d. Heide, Der Vermittlungsausschuß. Praxis u n d Bewährung, i n D Ö V 1953, S. 129; Schmidt-Bleibtreu/ Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 1977, A r t . 77 GG, Rdz. 2; v.Mangoldt/ Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. I I 1966, A r t . 77 GG, A n m . I V 9.

Α . Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen z u m Vermittlungsverfahren

105

Alternative „Annahme oder Verwerfung" reduzierte Beschlußmöglichkeit. Das durch A r t . 77 I I 1 GG so erhöhte materielle Gewicht seiner Vorlagen hebt den Vermittlungsausschuß damit i n seiner Bedeutung deutlich gegenüber den reinen Fachausschüssen heraus 3 . Seine Vorlagen erlangen einen politisch und materiell-rechtlich höheren Verbindlichkeitsgrad. A r t . 77 I I 3 GG statuiert ausdrücklich die unabhängige Stellung der Bundesratsvertreter i m Ausschuß. Diese sind nicht mehr an Weisungen ihrer Länderkabiette gebunden 4 , sondern genießen das den Bundestagsabgeordneten durch A r t . 38 I 2 GG schon zuerkannte Privileg völliger rechtlicher Unabhängigkeit 5 . Dadurch werden Statusunterschiede zwischen Bundestags- und Bundesratsmitgliedern zumindest für das Vermittlungsverfahren sektoral eingeebnet. Der Verfassungsrang der Unabhängigkeit der Bundesratsvertreter garantiert ihre völlige Gleichstellung m i t den Bundestagsvertretern i m Vermittlungsausschuß. Π . Einfluß der Geschäftsordnungsvorschriften von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung auf das Vermittlungsverfahren §§ 54 II, 12 GO/BTag und § 11 I V GO/BRat regeln das Entsendungsverfahren für die Ausschußmitglieder und haben damit nur mittelbare Bedeutung für den Verfahrensablauf i m Ausschuß. Dasselbe gilt für § 52 GGO I I e . Diese Vorschrift legt den Geschäftsgang i m Falle der Anrufung fest. Danach findet eine schriftliche Unterrichtung des Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses sowie wechselweise Unterrichtung des Präsidenten des Bundestages, der Bundesregie3 Hierzu Dechamps, Macht u n d A r b e i t der Ausschüsse, 1954, S. 61 ff.; Frost, Die Parlamentsausschüsse, ihre Rechtsgestalt u n d ihre Funktionen, dargestellt an den Ausschüssen des Deutschen Bundestages, i n AöR 95 (1970), S. 38; w i e hier Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 76; v.d. Heide, S. 129; Neunreither, Der Bundestag zwischen P o l i t i k u n d Verwaltung, 1959, S. 75; Wessel, Der Vermittlungsausschuß nach A r t . 77 des Grundgesetzes, i n AöR 77 (1952), S. 283, 286; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. I I (Stand 1979), A r t . 77 GG, Rdz. 12. 4 Hierzu Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 77; Hans Schneider, Die Gesetzgebung des Bundes, i n D Ö V 1949, S. 324, 325; Partsch/Genzer, Inkomp a t i b i l i t ä t u n d Mitgliedschaft i n Bundestag u n d Bundesrat, i n AöR 76 (1951), S. 186, 197; Bonner Kommentar/Herrfahrdt, Grundgesetz, A r t . 77 GG, 10, A n m . I I 2 a; Tradt, Der Bundesrats- u n d Senatstypus, 1956, S. 117; Wessel, S. 283, 285; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 4 e; Maunz/Dürig/Herzog/ Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 12. 5 Wieweit dieser Grundsatz i n der Staatspraxis aufrechterhalten bleibt, ist noch zu untersuchen (vgl. 3. Teil, C). 8 Vgl. Burhenne (Hrsg.), Recht u n d Organisation der Parlamente, Bd. I 1958 (Stand 1978), S. 090915.

106

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

rung und des Präsidenten des Bundesrates unverzüglich nach ergangenem Anrufungsbeschluß eines dieser Organe statt. § 89 GO/BRat und § 90 GO/BTag legen das Verfahren für den A n rufungsvorgang selbst fest. § 90 GO/BTag sichert die Regelung des § 10 I I I GO/VA ab, nach der mehrere Einigungsvorschläge vom Vermittlungsausschuß für die Behandlung i m Bundestag verbindlich zusammengefaßt werden können. Die drei Normen betreffen also den V o r - und den Nachgang zum Beratungsverfahren. V o n ihnen w i r d noch zu handeln sein. I I I . Z u r Bedeutung der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses Als wichtigste Verfahrensgrundlage ist die „Gemeinsame Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuß nach A r t . 77 des Grundgesetzes" anzusehen. Die GO/VA w i r d vom Bundestag beschlossen und bedarf der Zustimmung des Bundesrats (Art. 77 I I 2 GG). 1. Historische Entwicklung der G O / V A

Erste Richtlinien für den Erlaß dieser Geschäftsordnung wurden bereits 1949 vom Juristischen Ausschuß der Ministerpräsidenten 7 aufgestellt. D a r i n waren detaillierte Vorschläge zur Mitgliederzahl des Ausschusses, zur Möglichkeit des Auswechseins von Mitgliedern, zur V e r handlungsleitung, zur Geschäftsführung und zum Abschluß der Beratungen enthalten 8 . A u f der Grundlage dieser Richtlinien 9 beriet ein aus je vier M i t gliedern von Bundestag und Bundesrat zusammengesetzter Ausschuß die erste Fassung einer Gemeinsamen Geschäftsordnung 10 , die am 14. 4. 1950 als vorläufige GO/VA wirksam w u r d e 1 1 , jedoch nach § 11 G O / V A (a. F.) auf ein Jahr bis zum 31. 3.1951 befristet war. Der Grund für die Befristung kann i n der Unerfahrenheit des Parlaments m i t der „neuen 7 Hierzu υ .Doemming/Füsslein/Matz, Entstehungsgeschichte der A r t i k e l des Grundgesetzes, JöR n. F. Bd. 11951, S. 566 f. 8 JurAMinPräs (Hrsg.), Richtlinien für den Erlaß einer Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses, 27.7.1949, S. 6 und Anhang IV, S. 39 ff.; hierzu Wessel, S. 284, 285; Schleh, Conference Committees — Einigungsausschüsse — Vermittlungsausschuß, 1964, S. 199; Reinert, Vermittlungsausschuß und Conference Committees, 1966, S. 112. 9 So auch Wex, S. 8 f.; Wessel, S.283, 284; Reinert, S. 112. 10 Einzelheiten zur Entstehung der GO/VA bei Reinert, S. 112 ff. 11 Beschluß I — 52. Sitzung BTag, 27.3.1950; Drucks.BTag 1—745; Zustimmung 18. Sitzung BRat, 14.4.1950; Drucks.BRat 222/1950.

Α . Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

107

Verfassungseinrichtung Vermittlungsausschuß" 12 gesehen werden. Den Geschäftsordnungsgebern sollte die Möglichkeit einer schnellen Revision ohne die Bindung an längere „Kündigungsfristen" 1 3 offengehalten werden. Für den Fall rechtlicher Nichtbewährung oder mangelnder Praktikabilität der Geschäftsordnung sollte schon nach kurzer Zeit die Möglichkeit ihrer teilweisen oder völligen Neufassung bestehen. Nach den ersten Erfahrungen m i t der neuen Rechtsquelle erwies sich ein derartiger Eingriff jedoch als nicht opportun. Zwar zögerte der Bundesrat zunächst bei der Anrufung des Vermittlungsausschusses. Die ersten Anrufungen wurden ausdrücklich zu Ausnahmen erklärt und als nur ungern unternommener letzter Schritt 1 4 zur Rettung eines Gesetzgebungsverfahrens hingestellt. Schon bald war der Ausschuß aber als fester Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens akzeptiert, nachdem die ersten Erfahrungen m i t i h m als gelungen 1 3 angesehen werden konnten. So wurde 1951 eine neue, endgültige GO/VA erstellt, die am 19. 4. 1951 i n K r a f t t r a t 1 8 . Sie wies gegenüber der vorläufigen GO/VA nur wenige Änderungen auf 1 7 . Lediglich eine Präzisierung zur Frage der Stellvertretung nach § 3 GO/VA wurde vorgenommen 18 , nach der eine Mehrfach-Stellvertretung unmöglich und persönliche Stellvertretung zwingend 1 9 sein sollte 2 0 . 12 Z u r Geschichte der Vermittlungsausschüsse i m deutschen Verfassungsleben, s. ο. 1. Teil, Β ff.; vgl. demgegenüber n u r υ. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG A n m . I V 1, m. w. N. 18 Vgl. hierzu die Regelung i n § 13 GO/VA. 14 Vgl. n u r die Beiträge u n d Berichterstattungen i n Prot.BRat 1950, S. 331 Β — 20. Sitzung BRat, 12. 5.1950, Hilpert, Hessen (SPD); Prot.BRat 1950, S. 377 B/C — 22. Sitzung BRat, 25. 5.1950, ders., Prot.BRat 1952, S. 279 A — 87. S i t zung BRat, 20. 6.1952, Spiecker, N W (CDU); Prot.BRat 1950, S. 704 D — 38. S i t zung BRat, 27.10.1950, Griesser, Bayern (CDU); Prot.BRat 1950, S. 706 A — 38. Sitzung BRat, 27.10.1950, van Heukelum, Bremen (SPD); Prot.BRat 1950, S. 811 A — 43. Sitzung BRat, 15.12.1950, Ehlers, Bremen (SPD); auch Reinerì , S. 126,181. 15 So Wessel, S. 283, 284; Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 82; ders., Zehn Jahre Grundgesetz, i n DVB1. 1959, S. 341, 343; Kratzer, Zustimmungsgesetz, i n AöR 77 (1952), S. 266, 277; Pieper, Die staatsrechtliche Bedeutung des Vermittlungsausschusses gemäß A r t . 77 des Grundgesetzes, 1954, S. 58; v. d. Heide, S. 129, 132. 16 Beschluß I — 134. Sitzung BTag, 12.4.1951; Drucks.BTag I — 2139; Z u stimmung 54. Sitzung BRat, 19. 4.1951; Drucks.BRat 333/1951. 17 Vgl. die Fassungen bei Bonner Kommentar/Herrfahrdt, A r t . 77 GG, A n hang, m i t Nachweisen für weitere Änderungen, u n d Drucks.BTag I — 745. 18 Änderung §3 G O / V A n . F . : „ F ü r jedes M i t g l i e d ist sein Vertreter zu bestellen", nach Vorschlag V A , vgl. Kurzprot. V A 1—4, 12. 7.1950, A n h . I I , Ziff. 2; vgl. hierzu noch unten, 2. Teil, Β I 3. 19 Ibid. 20 I n w i e w e i t das Regelungsziel durch die Neufassung tatsächlich erreicht wurde, ist noch zu untersuchen; s. u. 2. Teil, Β I 3.

108

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens 2. Die Konzeption der „kleinen Geschäftsordnung"

I m übrigen blieben die Festlegungen der GO/VA eher spärlich. Sie regelt i n 13 Einzel Vorschriften nur den äußeren Rahmen des V e r m i t t lungsverfahrens, also Zusammensetzung, Beschlußfähigkeit, Beschlußfassung und Verfahrensabschluß des Ausschusses. Über die Struktur, den Ablauf und die Besonderheiten gerade des Vermittlungsvorgangs selbst findet sich keine Normierung. Bundestag und Bundesrat haben die ihnen nach A r t . 77 I I 2 GG zustehende Regelungsermächtigung 21 nur sehr zurückhaltend gebraucht und lediglich eine „Kleine Geschäftso r d n u n g " 2 2 f ü r den Vermittlungsausschuß geschaffen. I m Gegensatz zur großen parlamentarischen Geschäftsordnung des Bundestags, die wesentlich regelungsdichter zahlreiche mögliche Verfahrensschritte erfaßt, und die i n bezug auf die parlamentarischen Gremien und Gruppen nahezu eine Institutionenlehre bildet, überläßt die GO/VA die innere Gestaltung des Vermittlungsverfahrens fast vollständig den Ausschußmitgliedern. Sie setzt m i t der Festlegung nur der unbedingt funktionsnotwendigen Einzelheiten einen gewollt großzügig bemessenen Rahmen, u m den Besonderheiten der Ausschußarbeit gerecht zu werden. Insbesondere entspricht dies dem Charakter des Ausschusses als politischem Einigungsgremium 2 3 : Der Vermittlungsausschuß ist nicht als letztinstanzlicher Expertenausschuß, sondern als Stätte des politischen K o m promisses konzipiert 2 4 . Eine solche Aufgabe ist nicht innerhalb eines starr schematisierten Verfahrensrahmen anzusteuern 25 . Z u weitgehende Regelungen müßten unangebrachte Behinderungen und Schwerfälligkeiten i n den Vermittlungsprozeß hineintragen; die GO/VA vermeidet diese Gefahr. Dennoch kann der Vermittlungsausschuß nur i n den Grenzen seines Verfassungsauftrags nach A r t . 77 I I GG tätig werden, er darf seine Kompetenzen nicht überschreiten und ist an seinen grundgesetzlichen A u f t r a g gebunden, durch gemeinsame Beratung Vorlagen zur Gesetzgebung auszuarbeiten. I n heute dreißigjähriger Verfahrenspraxis haben sich gleichwohl feste Bräuche, Verfahrensgrundsätze und Usancen ge21

s. o. 2. Teil, A I . So Niemann, Die bundesstaatliche Bedeutung des Bundesrates, 1978, S. 158; vorher schon Wessel, S. 283, 286 nach BTag-Ausschuß/GO und I m munität, s. Drucks.BTag I—745. 23 Völlig einhellige Einschätzung i m Schrifttum; vgl. nur noch Wessel, S. 283, 286; υ. d. Heide, S. 129, 130, 132; Neunreither, S. 75; Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 76; Pieper, S. 5; Wex, S. 42; Schleh, S. 306; v.Mangoldt/ Klein, A r t . 77 GG, Anm. I V 4 b; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 12. 24 Ibid. 25 So auch Alex Möller, Vermittlungsausschuß kein Überparlament, in: 30 Jahre Bundesrat 1949—1979, S. 51 f. 22

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

109

bildet, die den durch die GO/VA gesteckten Rahmen ausfüllen, ja teilweise überlagern. Ob die Ausschußtät^gkeit i n der Staatspraxis den hier skizzenhaft konturierten Grundsätzen entspricht, ist Gegenstand weitergehender Betrachtungen i m Rahmen dieser Untersuchung 26 . 3. Stellung und Rechtsnatur der G O / V A

Der Ausschuß nach A r t . 77 I I GG w i r d kraft speziellen Verfassungsauftrags zwischen Bundestag und Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren tätig. Seine Rechtsnatur und rechtliche Stellung 2 7 verselbständigen i h n rechtlich und tatsächlich gegenüber den Legislativorganen, wenn auch nur i n beschränktem Umfang. Das kann nicht ohne Auswirkung auf das Verfahren des Vermittlungsausschusses bleiben. Stellung und Rang seiner Verfahrensordnung müssen seinem Gewicht i m Verfassungssystem entsprechen. a) Die Stellung der GO/VA im Verhältnis zu den Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat Die gleichberechtigte Beteiligung von Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates am Vermittlungsverfahren w i r d durch ihre verfassungsgarantierte Unabhängigkeit nach A r t . 381 2 und 77 I I 4 GG sowie durch die synonyme Zahlenstärke beider Gruppen markiert. Art. 77 I I GG und § 1 i. V. m. 7 I I I GO/VA verbürgen diese Gleichberechtigung. Eine Einvernahme des Ausschusses durch Bundestag oder Bundesrat ist nach diesen Vorschriften weder vorgesehen noch rechtlich möglich 2 8 . Das kann nicht ohne Einfluß auf die Rechtssetzungskompetenz bezüglich der geschäftsordnungsmäßigen Grundlagen des Vermittlungsausschusses bleiben. Er ist i n seiner besonderen, herausgehobenen Stellung den einseitig an ein Gesetzgebungsorgan gebundenen Ausschüssen nicht vergleichbar 29 . Es verbietet sich verfassungssystematisch und verfassungspolitisch, eine Geschäftsordnungskompetenz für das Vermittlungsverfahren nur beim Bundestag oder ausschließlich beim Bundesrat zu verankern. Jede einseitige Präponderanz müßte zudem schon zu einer Belastung oder gar Diskreditierung der Vermittlungsergebnisse i n einem der beiden Gesetzgebungsorgane führen. Oberster Grundsatz jeder Verfahrensregelung für den Vermittlungsausschuß hat demnach die Beachtung dieses Gleichheitsgebotes zu sein. 26

s. u. 3. Teil, C. Hierzu oben 1. Teil, C H I . 28 Zur Möglichkeit des Bundesrates, den Vermittlungsausschuß als p o l i t i sches Einflußinstrument zu nutzen, neuerdings Niemann; vgl. hierzu aber u n ten 4. Teil, A m i t Fn. 8 ff. (ibid). 29 s. ο. C H I ; vgl. auch Dechamps, S. 93 ff.; Frost, S. 38 ff. 27

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

A r t . 77 I I 2 GG fordert folgerichtig auch das Zusammenwirken von Bundestag und Bundesrat bei Erlaß der GO/VA i n gleicher Weise wie beim Erlaß von Zustimmungsgesetzen. Dem ist durch Erlaß der „Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuß nach A r t . 77 des Grundgesetzes" 30 Rechnung getragen: deklaratorisch durch die besondere Formulierung des Titels der Rechtsquelle und materiell durch die Absicherung gleicher Beteiligung von Bundestag und Bundesrat am Vermittlungsverfahren nach §§ 1, 7 I I I GO/VA i. V. m. A r t . 77 I I 1 GG. So wie die beiden Legislativorgane und der Vermittlungsausschuß i m parlamentarischen Selbstausgleich i n einem Wechselverhältnis originärer und delegierter Kompetenzen stehen 3 1 , so besteht auch auf der Ebene der Geschäftsordnung ein Verhältnis gegenseitiger E i n w i r k u n gen, die der akkordierte Entscheidungsprozeß i m Rahmen des A r t . 77 I I GG m i t sich bringt. Einerseits ist die GO/VA durch Beschluß des Gesetzgebers nach dessen Verfahrensordnungen entstanden 3 2 . Die bloße Tatsache, daß der Beschluß zum Niedersetzen der G O / V A nicht ohne Anwendung der Grundsätze von GO/BTag und GO/BRat erfolgen konnte, berechtigt aber noch nicht zur Annahme einer Unterwertigkeit der G O / V A zu diesen Geschäftsordnungen. I m m e r h i n kommen nach deren Kautelen auch die formellen Gesetzesbeschlüsse zustande, ohne daß Zweifel am Vorrang der Gesetze vor der parlamentarischen Geschäftsordnung entstehen könnten 3 3 . Die bloße Entstehung der GO/VA durch Beschlüsse, die nach den Vorschriften über das Verfahren i n Bundestag und Bundesrat gefaßt worden sind, ist demnach nicht ohne weiteres ein Indiz für ihre Unterwertigkeit zu diesen Verfahrensvorschriften. A u f der anderen Seite ist der Vermittlungsausschuß nach § 10 I I I GO/ V A i n der Lage, verbindliche Festlegungen für die verfahrensmäßige Behandlung seiner Einigungsvorschläge i n Bundestag u n d Bundesrat zu treffen. Er kann bestimmen, daß über mehrere Vorschläge nur insgesamt abgestimmt werden darf. D a m i t steht es i h m frei, die §§ 82 GO/ BTag und 26 GO/BRat, die die Möglichkeit der Teilung von Beschlußvorlagen auf A n t r a g einräumen 3 4 , zu suspendieren. Aus dieser Möglich80 Bezeichnung nach BGBl. I I 1951, S. 103 ff.; BGBl. 1 1970, S. 184 ff.; Drucks. BRat 710/1976. 81 s. o. 1. Teil, C I I I . 82 Materialien zum Verfahren bei Erlaß der GO/VA i n Bonner Kommentar/ Herrfahrdt, 1967, Anhang zu A r t . 77 GG S. 1; vgl. auch oben 2. Teil, A I I I 1 m i t Fn. 8 (ibid). 88 Hierzu Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, i n : Erichsen/Martens (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1978, S. 55 ff., 68 ff., 93. 84 Trossmann, Parlamentsrecht, 1977, §53 GO/BTag, Rdz. 1; Lechner/Hülshoff, Parlament und Regierung, 1971, § 53 GO/BTag, Anm. 1 f., S. 208.

Α . Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

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keit, mittels einer Vorschrift der GO/VA Teile der Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat außer K r a f t zu setzen, kann aber noch keinesfalls geschlossen werden, die GO/VA sei gegenüber den übrigen Verfahrensregelungen die höherwertige. Dem steht entgegen, daß § 90 GO/BTag und § 31 GO/BRat 3 6 i n der Geschäftsordnungssystematik der beiden Gesetzgebungsorgane ausdrücklich Raum lassen für die besonderen Verfahrensvorschriften der GO/VA. I m Regelungsgebäude von GO/BTag und GO/BRat befinden sich also System-Nischen, i n die sich die Festlegungen nach § 10 I I I GO/VA einpassen lassen. Die GO/VA bildet so ein Verbindungsstück zwischen beiden großen Geschäftsordnungen, ohne ihre Eigenständigkeit zu verlieren, die ihr durch das Statuieren selbständiger Rechte für die Ausschußmitglieder und aufgrund von A r t . 77 I I GG zukommt. Zwischen den Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat einerseits und der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses andererseits kann nach all dem kein Stufenverhältnis der Höher- oder Unterwertigkeit angenommen werden. Alle drei sind zumindest rechtlich gleichrangig. Sie bilden für das Gesetzgebungsverfahren nach A r t . 77 GG eine Geschäftsordnungs-Trias und stehen i n einem regelungstechnischen Schulterschluß nebeneinander. Sie unterscheiden sich nicht nach ihrer rechtlichen Qualität, sondern allein nach ihrem quantitativen Regelungsumfang 38 . Aus diesen Aussagen über die rechtliche Stellung der GO/VA lassen sich Schlußfolgerungen bezüglich ihrer Rechtsnatur ziehen. Angesichts ihrer qualitativen Ebenbürtigkeit zu den Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat unterliegt sie auch i n Hinsicht auf ihre Rechtsnatur den für die „großen" Geschäftsordnungen gültigen Beurteilungskriterien. b) Betrachtungen zur Rechtsnatur der GOIV A vor dem Hintergrund der Rechtsnaturproblematik der parlamentarischen Geschäftsordnung Die Bestimmung der Rechtsnatur der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses wäre nach den hier herausgearbeiteten Parallelen zur parlamentarischen Geschäftsordnung denkbar einfach, wenn sich die Rechtsnatur der GO/BTag 3 7 sofort eindeutig bestimmen ließe. Dies ist 85

Siehe insbes. Lechner/Hülshoff, § 31 GO/BRat, A n m . 2, S. 286. Z u r Frage der „Großen" oder „ K l e i n e n G O / V A " s. o. 2. Teil, A I I I 2. 37 Schrifttum u n d Rechtsprechung beziehen sich bei der Untersuchung der Rechtsnatur von Geschäftsordnungen stets auf die GO/BTag. D e m Rechnung tragend w i r d auch hier n u r die GO/BTag betrachtet; deren Grundsätze gelten jedoch f ü r die GO/BRat gleichermaßen (Lechner/Hülshoff, A n m . 1 vor I GO/ BRat, S. 271). 38

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

jedoch angesichts der Vielzahl der hierzu vertretenen Ansichten 3 8 nicht möglich. Deshalb ist hier ein Abwägen der Theorien über die Rechtsnatur der parlamentarischen Geschäftsordnung nicht zu umgehen, dies kann aber nur i n begrenztem Rahmen geschehen. Gleichfalls bedarf der Hervorhebung, daß es nicht Sinn dieser Betrachtungen sein kann, den zahlreichen schon vertretenen Lehrmeinungen 3 9 eine weitere hinzuzufügen. V i e l eher kommt es darauf an. schon vorhandene Tendenzen zu w ü r d i g e n 4 0 und eine sachgerechte Ansicht, soweit möglich, zu unterstützen. aa) Verordnungstheorien Nach früher vertretener Ansicht hat die parlamentarische Geschäftsordnung Verordnungscharakter. Daher wurde sie teilweise als Rechtsverordnung angesehen 41 , aber auch als Verwaltungsverordnung 4 2 oder als Mischform von Rechts- und Verwaltungsordnung 4 3 . Diese Theorien konnten sich zu Recht nicht durchsetzen. (1) Rechtsverordnungen

und Geschäftsordnung

Rechts V e r o r d n u n g e n sind „abgeleitete Rechtsquellen" 4 4 , die aufgrund einer von der Legislative an die Exekutive delegierten Rechtsetzungsbefugnis bestehen 45 und ohne Verordnungsermächtigung rechtlich nicht lebensfähig sind. Die GO/BTag steht nicht i n der Rechtssphäre der Exekutive und ist damit auch keine Verordnung i m Sine dieser Definition. Auch als Legislativverordnung kann sie schwerlich bezeichnet werden, denn dazu bedürfte sie einer Eingriffsermächtigung. Regelungs38 Überblick bei Achterberg, Grundzüge des Parlamentsrechts, 1971, S. 15; Claus-Friedrich Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie und autonomes Parlamentsrecht, 1966, S. 138 ff.; Maunz/Dürig/Her zog/Scholz, A r t . 40 GG, Rdz. 21; v.Brentano di Tremezzo, Die Rechtsstellung des Parlamentspräsidenten nach Deutschen Verfassungs- und Geschäftsordnungsrecht, 1930, S. 9 ff. 39 Ibid. 40 Vgl. auch Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 30. 41 Otto Mayer, Das Staatsrecht des Königreichs Sachsen, i n : Das öffentliche Recht der Gegenwart Bd. I X (1909), S. 12. 42 Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1905, S. 169, i h m folgend Kulisch, Die rechtliche Stellung der beiden Häuser des österreichischen Reichsrates zur Geschäftsordnung, 1908, S. 2; Walz, Staatsrecht, in: Stammler (Hrsg.), Das gesamte deutsche Recht, Bd. I I 1931, S 211, 342 passim. 48 Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 1925, A r t . 26 WRV, Anm. 2; ders., Die preußische Verfassung, 1926, A r t . 29 PrV, Anm. 10; ders., Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 4. Auflage 1955, A r t . 40 GG, Anm. 3. 44 Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 55, 71. 45 Ibid.

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverf ahren

113

zweck der Rechtsverordnungen—auch soweit sie dem legislativen Bereich zuzuordnen sind — ist die Außenwirkung 4 8 , der Eingriff i n die Rechtssphäre Dritter. Falls A r t . 40 I 2 GG als Verordnungsermächtigung angesehen werden sollte, so fehlt es dieser Vorschrift doch am Eingriffscharakter. Die aufgrund von A r t . 40 I 2 GG ergangene GO/BTag w i r k t nur gestaltend i m Rechtskreis des Parlaments. Sie regelt seine Verfahrensgrundsätze und t r i f f t Aussagen zur Rechtsstellung seiner M i t glieder, ohne zugleich für Dritte verbindlich zu sein 4 7 . A r t . 40 I 2 GG gibt keine Eingriffs-, sondern allenfalls eine Gestaltungsermächtigung; so hat er ausschließlich Innenwirkung und kann nicht als Grundlage einer Rechtsverordnung eingestuft werden 4 8 . (2) Verwaltungsverordnungen

und Geschäftsordnung

Ebensowenig ist die parlamentarische Geschäftsordnung Verwaltungsverordnung 4 9 . Diese Rechtsquelle bestimmt die innere Organisation und das Handeln der Verwaltung näher 5 0 . Sie legt die Verwaltungsbehörden i n bezug auf deren innere Organisation, die Norminterpretation und die Ausübung eingeräumten Ermessens fest 5 1 und dient, ohne einer ausdrücklichen Ermächtigung durch Delegation von Legislativgewalt zu bedürfen 5 2 , zur Vereinfachung und Vereinheitlichung der hierarchisch strukturierten Verwaltungspraxis der Exekutive. Daß dies auf die Geschäftsordnung der i n kein hierarchisches Gefüge einzuordnenden Legislative nicht zutreffen kann, ist augenfällig. Verwaltungsverordnungen haben keine Gemeinsamkeit m i t der parlamentarischen Geschäftsordnung. Die GO/BTag ist damit keine Verordnung und kann auch nicht als „Verordnung sui generis", als Mischverordnung oder gar als Sonderverordnung 5 3 betrachtet werden. 4e

Ibid. Daran ändert auch die verfahrenstechnische L e i t f u n k t i o n u n d die l ü k kenfüllende Ersatzfunktion der GO/BTag f ü r außerparlamentarische Verfahrensrechtsquellen nichts. Hierzu Meinhard Schröder, Grundlagen u n d A n wendungsbereich des Parlamentsrechts, 1979, S. 530 ff. 48 Vgl. noch Klaus-Friedrich Arndt, S. 141 ff. 49 Vgl. oben Fn. 42; hierzu schon Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1915, S. 40. 50 Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 55, 76 f. 51 Ibid. 62 Vgl. oben Fn. 43, aufgegeben bei GieselSchunck, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage 1960, A r t . 40 GG, A n m . 3. 58 Z u r MischVO vgl. oben Fn. 43; aufgegeben bei GieselSchunck, G r u n d gesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage 1960, A r t . 40 GG, A n m . 3. Z u r SonderVO Klaus-Friedrich Arndt, S. 159 ff.; vgl. noch Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 90 ff. 47

8 Hasselsweiler

114

2. Teil : Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens bb) Satzungstheorie

Nach einer schon f r ü h z e i t i g v o r d r i n g e n d e n 5 4 u n d heute nahezu h e r r schenden 5 5 M e i n u n g i n Rechtsprechung 5 6 u n d S c h r i f t t u m 5 7 ist die GO/ B T a g eine Satzung. Diese g r ö ß t e n t e i l s 5 8 apodiktisch festgestellte Q u a l i f i z i e r u n g 5 9 k a n n nicht befriedigen. Satzungen s i n d Rechtsvorschriften, die v o n i n d e n Staat eingeordneten j u r i s t i s c h e n Personen des öffentlichen Rechts i m R a h m e n der diesen gesetzlich v e r l i e h e n e n A u t o n o m i e erlassen w e r d e n . Sie h a b e n als m a t e r i e l l e Gesetze 6 0 v e r b i n d l i c h e G e l t u n g u n d W i r k u n g f ü r die i h n e n angehörenden u n d u n t e r w o r f e n e n 6 1 P e r s o n e n 6 2 . D e r Bundestag als Adressat der G O / V A m ü ß t e demnach eine j u r i s t i sche Person des öffentlichen Rechts sein — i n B e t r a c h t k o m m t h i e r n u r eine Körperschaft des öffentlichen Rechets — , u m seine i n n e r e n A n g e legenheiten, insbesondere sein V e r f a h r e n , a u t o n o m gerade per Satzung r e g e l n zu können. D i e dagegen schon f r ü h z e i t i g geäußerten B e d e n k e n 6 3 w e r d e n heute v o n der absolut herrschenden O r g a n t h e o r i e 6 4 u n t e r m a u e r t . Nach i h r ist 54 Georg Meyer, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 1899, S. 407; Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1911, S. 344; Pereis, Das autonome Reichstagsrecht, 1903, S. 3; Stier-Somlo, Deutsches Reichs- und Landesstaatsrecht, 1924, S. 339, 595. 66 So Achterberg, S. 15. 56 BVerfGE 1, S. 144, 148 f.; E 10, S. 20, 49; E 33, S. 125, 136; BayVfGHE 8, S. 91, 93, 95. 57 Trossmann, § 1 GO/BTag Rdz. 8; Lechner/Hülshoff, GO/BTag, S. 186; Steiger, Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems, 1973, S. 41 f.; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 1974, S. 137; Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 64; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 233. 58 Ausnahme nur Friedrich Schäfer, Der Bundesrat, 1977, S. 64 f., m i t der wenig glücklichen Feststellung, die GO/BTag sei zwar autonome Satzung, aber wegen ihrer speziellen Gebundenheit zugleich eine „Rechtsquelle eigener A r t " (S. 65). 69 Vgl. nur BVerfGE 1, 144, 148; Trossmann, § 1 GO/BTag Rdz. 8. 60 I m Sinne des von Laband — vgl. ders., Das Budgetrecht der Preußischen Verfassungsurkunde, 1871, S. 28 ff. — entwickelten dualistischen Gesetzesbegriffs; vgl. hierzu Ernst-Wolfgang Böckenförde, Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 241 f. 81 a. A. Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 90, der Allgemeinverbindlichkeit annimmt. e2 BVerfGE 10, 20, 49 f.; E 33, 125, 156; Starck, Autonomie und Grundrechte, i n AöR 92 (1967), S. 449 f. 63 Von Anschütz, Deutsches Staatsrecht 1914, S. 145; Hatschek, Parlamentsrecht Bd. I 1915, S. 39; Burki, Die rechtliche Natur der autonomen Geschäftsordnungen, 1920, S. 24 ff. 64 Vgl. Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 20 GG I I c, Rdz. I I 18, 38, 74 ff., m. w. N.; außerdem Hesse, S. 233; vgl. zur Organtheorie schon Georg Jellinek,

Α. Allgemeiner T e i l : Hechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

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der Bundestag ein oberstes Verf assungsorgan des Bundes 6 5 . Entsprechend dem Willen des Grundgesetzgebers erfüllt er seine Legislativfuaktion i n Wahrnehmung seiner Organkompetenz, die i h m aus der dem Bund nach A r t . 70, 71, 73, 75 GG zugewiesenen Verbandskompetenz zuwächst. Diese Aufgabe steht gegenüber der Regelungsbefugnis für das interne Verfahren des Parlaments nach Art. 40 I 2 GG notwendig i m Vordergrund. Die Kontrollrechte des Bundestags gegenüber der Bundesregierung nach Art. 43, 63, 67 G G 6 6 bedeuten eine kompetenzielle Absicherung seiner organschaftlichen Stellung gegenüber den anderen Bundesorganen 67 . Der Bundestag als Verfassungsorgan ist von jeder öffentlich-rechtlichen Körperschaft grundsätzlich wesensverschieden. Die Unterschiede sind so gravierend, daß eine dogmatische Verschränkung ihrer systembildenden Eigenschaften ausscheidet. Das soll anhand eines wesentlichen Teilaspekts des Autonomiebegriffs, der sowohl i m Parlamentsrecht wie i m Körperschaftsrecht angesiedelt w i r d 6 8 , nachgewiesen werden. Z u den Autonomierechten als Wesensmerkmal der körperschaftlich verfaßten juristischen Person des öffentlichen Rechts gehört zuvörderst die Satzungsautonomie 69 . Sie ist eine Form dezentralisierter Rechtssetzung 7 0 , die durch globale Übertragung der hierfür nötigen Befugnis möglich wird. M i t ihr soll die Eigenverantwortung und das demokratische Engagement der plural organisierten, m i t eigenen Rechten unterschiedlichen Umfangs ausgestatteten Gemeinschaften und Verwaltungsträgern 7 1 gefördert werden. Der Satzungsautonomie wohnt der Gedanke der Selbstgesetzgebung inne, der Normadressat soll Einfluß auf Besondere Staatslehre, 1911, S. 252; ders., System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1905, S. 169, dort m i t der Schlußfolgerung, die parlamentarische Geschäftsordnung sei als Verwaltungsverordnung zu qualifizieren (hierzu oben 2. Teil, A I I I 3 b bb). 85 Vgl. n u r noch MaunzjDürig/Herzog /Scholz, A r t . 20 GG, Rdz. I I 76. ββ Hierzu Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I 1977, S. 773 ff. 67 So auch Hesse, S. 233. 68 Vgl. Klaus-Friedrich Arndt (Fn.38); Starch, S. 449. 69 Starck, S. 449 f.; Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 88 f.; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I I , 1976, S. 209, 304; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1973, S. 480 ff. 70 Starch, S. 449, 552. 71 Hierzu näher Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1973, S. 479 ff. ; Friedrich Klein, Die Übertragung rechtsetzender Gewalt nach deutschem Verfassungsrecht, i n Genzer/Einbech, Die Übertragung rechtsetzender Gewalt i m Rechtsstaat, 1952, S. 79, 110. Z u r Autonomie der nicht rechtsfähigen F ü r stenfamilien s. Hans Peters, Die Satzungsgewalt innerstaatlicher Verbände, i n Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. I I 1932, S. 264, 273; zur Problem a t i k der Rechtsfähigkeit s. Bachof, Teilrechtsfähige Verbände des öffentlichen Rechts, i n AöR 83 (1958), S. 208 ff., insbes. S. 259 f. 8'

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

den Norminhalt gewinnen und sich m i t diesem so leichter identifizier e n 7 2 können. Dadurch kann das geistige und weltanschauliche Zusammenwachsen von Staat und Gesellschaft gefördert, die staatshervorbringende K r a f t 7 3 der als juristische Personen verfaßten gesellschaftlichen Gruppen begünstigt werden. Gleichzeitig dient die Satzungsautonomie der Dezentralisierung der staatlichen Verwaltung und kann die Effektivierung u n d die Transparenz des Handelns der Exekutive fördern 7 4 . Ohne Satzungsautonomie wären die Körperschaften k a u m denkbar, sie würden zu hierarchisch eingeordneten Verwaltungsträgern m i t quasi-behördlichem Status. Die von ihnen ausgehenden Rechtsbefehle könnten nach außen n u r mehr Verwaltungsakte, nach innen ausschließlich bloße Verwaltungsvorschriften sein, also lediglich konkret-individuelle oder konkret-generelle Anweisungen. Die Satzung hat aber auch abstrakt-generelle Geltungsbreite. Sie wendet sich nicht n u r an die der Körperschaft angehörenden und i h r unterworfenen Personen 75 , sondern häufig auch an einen unbestimmten Adressatenkreis und an die Allgemeinheit 7 6 . Sie strahlt damit als materielles Gesetz 77 auch i n die Rechtssphäre D r i t t e r aus. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen muß die unkritische 7 8 oder auch n u r m i t leichtem Unbehagen vorgenommene 7 9 Übertragung des Satzungs- und Autonomiebegriffs des Verwaltungsrechts auf das Staats- und Parlamentsrecht problematisch erscheinen. Der Autonomiebegriff des Parlamentsrechts wurzelt i m Demokratieprinzip. Er ist untrennbar verbunden m i t dem Gedanken der Repräsent a t i o n 8 0 und geht zurück auf die Anfänge des kontinental-europäischen 72

Starck, S. 449,452. So Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, S. 493. 74 Hierzu Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 88. 76 BVerfGE 10, S. 20, 49; E 33, S. 125, 156. 76 So insbesondere bei Satzungen kommunaler Gebietskörperschaften und von Berufsverbänden, bei Prüfungs-, Promotions- und Habilitationsordnungen von Fakultäten, aber auch bei kreditpolitischen Entscheidungen der B u n desbank nach §15 B B k G ; hierzu i m einzelnen Starck, S. 449, 453, 460 ff., 464 ff., 473 f., 475.; vgl. auch Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 88, der hier von der allgemeinverbindlichen Geltung u n d W i r k u n g der Satzungen als materielle Gesetze spricht. 77 Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 86. 78 So aber BVerfGE 10, S. 20, 49; E 33, S. 125, 156; Trossmann, § 1 GO/BTag Rdz. 8; Lechner/Hülshoff, GO/BTag, S. 186 jeweils m i t weiteren Nachweisen; vgl. auch oben 2. Teil, A I I I 3 b bb m i t Fn. 57 (ibid.). 79 So BayV f G H 8, S. 91, 93 ff.; Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 68. 80 Grundlegend zur Verbindung von Demokratie und Repräsentation Leibholz, Das Wesen der Repräsentation und der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert, 1966, Neudruck unter dem T i t e l Die Repräsentation i n der Demokratie, 1973, 1. Abschnitt, insbes. S. 25 ff. 73

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

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Parlamentarismus. Das Selbstversammlungsrecht, das Recht auf eigenständige Festlegung von Beginn und Ende der Sitzungsperioden, das Recht, die eigenen Angelegenheiten selbst zu ordnen, sind die wesentlichen Bestandteile der parlamentarischen Autonomierechte, wie sie erstmals von der französischen Nationalversammlung wahrgenommen 8 1 wurden. Ursprünglich aus der englischen Staatslehre stammend 8 2 , i n Frankreich frühzeitig aufgegriffen und weiterentwickelt 8 3 , sichert die Repräsentation eine — zumindest mittelbare — Beteiligung des Bürgers an der Staatsgewalt 84 , die den Gewinn der Freiheit erst verwirklichen und absichern 85 kann. Durch die parlamentarische Repräsentation mediatisiert 8 6 , war die Nationalversammlung als pouvoir constituant verpflichtet, sich von allen Einflüssen anderer Gewalten freizuhalten, u m nicht das demokratische System von Anfang an zu korrumpieren und an der Nation schuldig zu werden 8 7 . Der Gedanke der Selbstkonstitutierung der Volksrepräsentation 88 umfaßte für die französischen Vorkonstitutionalisten auch ausdrücklich die Autonomie bei der Festlegung der parlamentarischen Geschäftsordnung 8 9 . Diese Autonomie wurde als Voraussetzung für jede legislative Tätigkeit eines von äußeren Einflußnahmen befreiten Parlaments, des Repräsentanten der gesamten Nation, verstanden 90 . Auch i m deutschen Staatsrecht haben diese Gedanken von der Frankfurter Nationalversammlung bis zum Bonner Grundgesetz 91 ihren festen Platz gefunden; die Verankerung des Repräsentativsystems und die Notwendigkeit der Statussicherung des Parlaments gebieten zur 81 So Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1915, S. 33 f., der auf Sieyès als Streiter f ü r die Autonomierechte der französischen Nationalversammlung verweist. 82 Vgl. vor allem Locke, T w o Treatises of C i v i l Government, 1689, Ed. L o n don Bd. I I 1924, insbes. S. 182, 188, 190. 83 Montesquieu, De l'esprit des L o i s , . . . , Ed. Paris Bd. I I 1955, insbes. L i v r e X I , S. 32 f. 84 Vgl. schon Locke, S. 190. 85 Sieyès, zit. nach Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1915, S. 33 f. 86 So Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie, Neudruck unter dem T i t e l Die Repräsentation i n der Demokratie, 1973, S. 69. 87 Sieyès, zit. nach Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 11915, S. 34. 88 So Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 1964, S. 116. 89 s. o. Fn. 87. 90 Ibid. 91 Vgl. n u r A r t . 4012 GG.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

Aufstellung einer Geschäftsordnung die Willensbetätigung der repräsentierten pouvoir constituant 9 2 . Ohne die Autonomierechte des Parlaments, insbesondere die Geschäftsordnungsautonomie, kann es seinen Legislativaufgaben nicht nachkommen. Diese Rechte sind Voraussetzung für die Legitimität seiner Willensakte u n d damit wesentliche Konstituante seiner Organeigenschaft i m Verfassungssystem. Betrachtet man diese gänzlich verschiedene Bedeutung des Autonomiebegriffs i m Körperschaftsrecht und i m Parlamentsrecht, so erweist sich die Klassifizierung der parlamentarischen Geschäftsordnung als Satzung 9 3 oder als satzungsähnlich 94 als verfehlt: Hier ist Grundgedanke der Satzungsautonomie die Verwaltungseffektivierung u n d -dezentralisierung zum Zwecke einer weitergehenden Beteiligung yon Normadressaten am Normsetzungsprozeß der Exekutive; es handelt sich also u m delegierte Normsetzungsbefugnis, die eine Übertragung von Legitimität zur Voraussetzung hat. Dort ist die parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie gerade Legitimitätsbedingung; sie schafft erst die Voraussetzung für legitime legislative Tätigkeit der hierzu berufenen Staatsorgane. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen die parlamentarische Geschäftsordnung als Satzung anzusehen, muß als eine voluntaristische Vermengung n u r begrifflich ähnlicher körperschafts- und parlamentsrechtlicher Kategorien erscheinen. Der Bundestag ist einer Körperschaft des öffentlichen Rechts weder wesensgleich noch -ähnlich 9 5 , seine A u t o nomierechte wurzeln, parlamentshistorisch tradiert, i n der Verfassung. Eine Übertragung des körperschaftlichen Autonomie- und Satzungsbegriffs auf seine organschaftliche Rechtsstellung ist dogmatisch nicht begründbar und abzulehnen 9 6 .

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So auch Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 11915, S. 35 m i t Hinweisen auf die Reichstagsdebatten nach 1848 und nach 1871 (S. 35 ff.). 98 So BVerfGE 1, S. 144, 148 f.; E 10, S. 20, 49; E 33, S. 125, 156; BayVfGHE 8, S. 91, 95; Trossmann , § 1 GO/BTag Rdz. 8; Lechner/Hülshoff , I vor GO/ BTag, S. 186. 94 So Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 64 f. 95 Insoweit geht auch die vermittelnde Ansicht von Stier-Somlo, Deutsches Reichs- und Landesstaatsrecht, 1924, S. 339, 536, 594 (betr. die Stellung des Reichstags nach A r t . 20 ff. WRV) fehl, die von einer körperschaftsähnlichen Stellung des Parlaments ausgeht. 96 I m Ergebnis so auch Starck t S. 449 f.; Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 93.

Α. Allgemeiner Teil : Rechtsquellen zum Vermittlungs verfahren

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cc) Entwicklung der staatsrechtlichen Vereinbarungstheorie Wenn i n Abgrenzung zur Satzung als körperschaftlich-autonomem Recht die parlamentarische Geschäftsordnung lapidar als „staatliches Recht" bezeichnet w i r d 9 7 , so ist dies noch zu unbestimmt, um ihre Rechtsnatur abschließend zu bestimmen. Bei diesem Einordnungsversuch handelt es sich um eine terminologische Verteidigungslinie, die, den apodiktischen Festlegungen von Rechtsprechung 98 und herrschender Lehre 9 9 entgegengesetzt, noch keinen Aufschluß über die hinter ihr noch freizulegenden Rechtsquellenkategorien gibt. Anhand der Kriterien „Geltungsreichweite" und „Sanktionskraft" muß deshalb zunächst versucht werden, die parlamentarische Geschäftsordnung unter einen heute gültigen Rechtssatzbegriff zu subsumieren. Nur wenn das gelingt, kann der Blick auf ihren Platz i n der Rechtsquellenlehre ermöglicht werden. Von hier aus ist dann auch die endgültige Bestimmung ihrer Rechtsnatur möglich. (1) Der Rechtssatzcharakter der parlamentarischen Geschäftsordnung Die Problematik des Rechtssatzcharakters einer Rechtsquelle ist eine „Jahrhundertfrage des öffentlichen Rechts, sie rührt an die Grundfesten unseres gesamten Rechts und Staatsverständnisses" 100 und geht über den Rahmen dieser Untersuchung hinaus 1 0 1 . Hier genügt zunächst das Konturieren des herangezogenen Rechtssatzbegriffs. (a) Positivistischer Rechtssatzbegriff Ausgehend von einem konstitutionell-liberalen Staatsverständnis, nach dem der Staat als ein i n sich geschlossenes — impermeables 1 0 2 — 97 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 1964, S. 120; Starck, S. 449; Ossenbühl, Die Quellen des V e r w a l tungsrechts, S. 93; vorher schon: Haagen, Die Rechtsnatur der parlamentarischen Geschäftsordnung, 1929, S. 36 f.; Kühnemann, Die Änderung der Geschäftsordnung des Reichstages, i n Reich u n d Länder Bd. V 1931, S. 89, 90; Klinkhammer, Die Änderungen der Geschäftsordnung f ü r den Reichstag, 1936, S. 5; vgl. noch Klaus-Friedrich Arndt, S. 155. 98 s. o. 2. Teil, A I I I 3 h bb m i t Fn. 56 (ibid.). 99 s. o. 2. Teil, A I I I 3 b bb m i t Fn. 57 (ibid.). 100 Georg Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, 1887 (Neudruck 1919), S. 189 u n d V o r w o r t S. X ; vgl. auch oben C I I 1; ebenso Ossenbühl, VerwaltungsVorschriften u n d Grundgesetz, 1968, S. 158, 163 ff.; Meinhard Schröder, G r u n d züge u n d Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, 1979, S. 263 ff. 101 Grundlegend hierzu Ernst-Wolf gang Böckenförde, Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt 1958, S. 210 ff. u n d S. 330 ff. (Überblick), der den Methodenstreit u n d die verschiedenen Lehren zum Rechtssatzbegriff historisch-dogmatisch nachzeichnet. 102 So Ernst-Wolfgang Böckenförde, Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 234/235 m i t Fn. 46 (ibid.).

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2. Teil:

echtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

I n d i v i d u u m neben die anderen Rechtssubjekte t r i t t und gegenüber dem Bürger vor allem repressiv tätig w i r d , identifiziert der positivistische Rechtssatzbegriff den Rechtssatz m i t dem materiellen Gesetz 1 0 3 . Durch Rechtssätze w i r k t der Staat i n das i h n m i t dem Bürger verbindende zweiseitige Verhältnis hinein. Regeln, die nicht die rein staatliche Rechtssphäre durch das Auferlegen von Beschränkungen und das Einräumen von Befugnissen durchstoßen, sind keine Rechtssätze 104 . Durch die Gleichsetzung von Rechtssatz und materiellem Gesetz scheidet der positivistische Ansatz den Rechtssatz vom Gewohnheitsrecht, vom Parlamentsbrauch u n d vom privaten nur subjektiv-individuelle Rechte und Pflichten begründenden Rechtsgeschäft 105 . Zugleich entzieht er damit allen Regeln den Rechtssatzcharakter, die nicht i n das zweiseitige Verhältnis zwischen Staat und Bürger hineinwirken. Folglich gehören die Verwaltungsvorschriften u n d die einfachen A n ordnungen i n besonderen Gewaltverhältnissen zu den Nicht-Rechtssätzen, ebenso alle anderen Anordnungen und Normen, die bloße Innenw i r k u n g i m staatlichen Bereich haben. Da die parlamentarische Geschäftsordnung sich nur an die Angehörigen des Legislativorgans wendet u n d nur dieses b i n d e t 1 0 6 , findet sie keinen Platz unter dem Dach des positivistischen Rechtssatzbegriffs. Aufgrund eines gewandelten Staatsverständnisses ist dieser i m 19. Jahrhundert entstandende Rechtssatzbegriff aber heute auch nicht mehr vertretbar. Schon i m Spät- und Nachkonstitutionalismus angegriffen 1 0 7 , ist er inzwischen durch den zeitgemäßeren „objektiven Rechtssatzb e g r i f f " 1 0 8 verdrängt w o r d e n 1 0 9 . 103 Laband, Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preußischen Verfassungsurkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes, 1871, S. 3. 104 So Georg Jellinek, Gesetz und Verordnung, 1887 (Neudruck 1919), S. 241 f.; Anschütz, Kritische Studien zur Lehre vom Rechtssatz und materiellem Gesetz, 1891, S. 36 f.; Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1911, Neudruck 1964, S. 171; Laband/Otto Meyer, Deutsches Reichsstaatsrecht, 1919 (Neudruck 1969), S. 142. 105 s. o. Fn. 104. 106 s. o. 2. Teil, A I I I 3 b aa (1), und unten 2. Teil, A I I I 3 b aa (2). 107 Vor allem Haenel, Studium zum Deutschen Staatsrecht, Bd. I I , Das Gesetz i m formellen und materiellen Sinne, 1888, insbes. S. 116 f., 208 ff.; für den zivilrechtlichen Bereich schon Zitelmann, I r r t u m und Rechtsgeschäft, 1879, S. 204, 219 f.; vgl. außerdem die Nachweise bei Ernst-Wolfgang Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 284, 337, 108 Terminus nach Ernst-Wolfgang Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 334 f.; vgl. auch Klug, Juristische Logik, 1966, S. 90 f. (Logikkalkül); Henkel, Einführung i n die Rechtsphilosophie 1977, S. 42 ff.; Esser, Vorverständnis und Methodenwahl i n der Rechtsfindung, 1970, S. 34.

Α . Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

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(b) Objektiver Rechtssatzbegriff Der Staat ist längst kein isoliertes Rechtssubjekt neben einer Vielzahl anderer Rechtssubjekte mehr, denen gegenüber er sich auf sektoral wirkende repressive Eingriffe oder bloßes Aussprechen von Verboten und Geboten beschränkt. Hierüber weit hinausgehend nimmt er als Sozialstaat umfassende Aufgaben i m Rahmen der Daseinsvorsorge 110 und bei der sinnvollen und gerechten Verteilung der gesamtwirtschaftlich hervorgebrachten Wertschöpfungen w a h r 1 1 1 . Die Ausweitung der Staatstätigkeit auf die Gebiete der Planung, Lenkung und Gestaltung führt zur Entstehung immer zahlreicherer komplexer Regelwerke, die auch bislang regelungsfreie Räume erreichen. Bei ihrer Schaffung ist der Staat an die seine Grundordnung prägenden Verfassungsprinzipien, insbesondere die der A r t . 19 und 20 GG, gebunden. Pluralisierung und Demokratisierung 1 1 2 bei gleichzeitiger Beachtung und Sicherung der Individualsphäre und der Minderheitenrechte des Bürgers 1 1 3 auf der einen und der sozialstaatlichen Komponente des Grundgesetzes 114 auf der anderen Seite führen zu einer ständigen Erweiterung der Staatssphäre. Die weitreichende ordnende und gestaltende A k t i v i t ä t des Staates legitimiert sich aus dem repräsentierten Volkswillen. Dieser entsteht aus einer Vielzahl von Individualinteressen i n der staatlichen Gesellschaft 1 1 5 , deren Einheit i n der auf Rechtsbeziehungen der Einzelglieder beruhenden Organisation zum Ausdruck kommt und sich darin er109 D e m nicht hinreichend Rechnung tragend: Klaus-Friedrich Arndt, S. 156, 158 ff., der seine Schlußfolgerungen vor allem i n Abgrenzung zum engen positivistischen Rechtssatzbegriff zieht; auf sie w i r d hier nicht näher eingegangen. 110 Hierzu Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959, S. 22 ff.; Denninger, Staatsrecht, Bd. I I 1979, S. 17 f.; Herzog, Allgemeine Staatslehre, 1971, S. 116 f.; Zippelius Allgemeine Staatslehre, 1978, S. 221 ff., 225 f.; Ermacora, Grundriß einer Allgemeinen Staatslehre, 1979, S. 71 ff., 106 f. 111 Hierzu Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 7 f., ders., Bemerkungen zur heutigen Problematik u n d Tragweite der Unterscheidung von Staat u n d Gesellschaft, i n D Ö V 1975, S. 437 ff.; Schunck/de Clerck, Allgemeines Staatsrecht u n d Staatsrecht des Bundes u n d der Länder, 1978, S. 7; Feldmann/Geisel, Deutsches Verfassungsrecht des Bundes u n d der Länder, 1954, S. 7; Denninger, S. 17 f.; Herzog, Allgemeine Staatslehre, 1971, S. 116 f. 112 So Hesse, Grundzüge (vgl. Fn. I l l ) , S. 7; Nachweise zur PluralismusDiskussion bei Stern, Bd. I , S. 465, Fn. 161 (ibid.). 118 Vgl. hierzu n u r Hans Peters, Geschichtliche E n t w i c k l u n g u n d G r u n d fragen der Verfassung, 1969, insbes. S. 237. 114 Vgl. n u r Stern, Bd. I , S. 414 ff., 423. 115 Hierzu Hesse, Bemerkungen (vgl. Fn. 111), i n D Ö V 1975, S. 437 ff.; g r u n d legend zum Repräsentationsprinzip Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie, 1966, Nachdruck unter dem T i t e l : Die Repräsentation i n der Demokratie, 1973.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

h ä l t 1 1 6 . Die soziale Organisation bedarf allerdings der Lenkung, damit die hier skizzierten Verfassungsprinzipien 1 1 7 zum Wohl des einzelnen und des Ganzen gewahrt bleiben 1 1 8 . Die staatlichen Organe verwirklichen i n Fürsorge und m i t Verbindlichkeit für die Staatsgesellschaft das zur Erreichung der Gemeinzwecke notwendige Wollen und Handeln 1 1 9 . Die ordnende und gestaltende W i l lensbetätigung des Staates schafft objektives Recht. Dieses Recht entsteht aus dem Legitimationskreislauf von der Gesellschaft zum Staat und zurück zur Gesellschaft. Es gilt damit aus sich selbst heraus 1 2 0 . Es ist nicht allein soziale Schrankenziehung, es b e w i r k t mehr, als den nur gegeneinander abgegrenzten Einzelwillen möglich wäre, indem es die aufeinander prallenden individuellen Willenskräfte positiv v e r b i n d e t 1 2 1 und planmäßig, berechenbar und kontrollierbar vereinigt und, wo nötig, reglementiert und steuert. Rechtssatz ist demnach jede i n dem geschilderten Sinne objektiv regelnde Willensbetätigung eines staatlichen Organs und nur abzugrenzen von subjektiven, Privatrechts Verhältnisse gestaltenden Vereinbarungen intra partes. Die aus dem Rechtsstaatsgebot des A r t . 20 I I I GG folgende Notwendigkeit einer weitreichenden Justiziabilität der staatlichen Regelwerke führt zu einer stetigen Festigung des objektiven Rechtssatzbegriffes durch die J u d i k a t u r 1 2 2 . Auch die „innerstaatlichen N o r m e n " 1 2 3 , die Kompetenzordnungs- und innerorganschaftlichen Regeln des Staates, also die Organisationsnormen, die Anordnungen i n Besonderen Gewaltverhältnissen u n d die internen Verwaltungsvorschriften sind demnach zu den Rechtssätzen zu 116

So schon Haenel, S. 216, 232 f. Hierzu Stern, Bd. I, S. 678 ff., S. 411 ff. (Strukturprinzipien). 118 Zur Problematik des „Angriffs der gesellschaftlichen Gruppen auf den regierenden und verwaltenden Staat" (so Hesse, Bemerkungen, in DÖV 1975, S. 473; vgl. auch ders., Grundzüge, S. 7); siehe noch: Scheuner, Das Wesen des Staates und der Begriff des Politischen, i n Festgabe für Rudolf Smend zum 80. Geburtstag, 1962, S. 225, 251 f.; v. Oertzen, Die soziale Funktion des staatsrechtlichen Positivismus, 1974, S. 305 f.; Duverger, Ianus, Les deux faces de lOccident, 1972, Deutsche Ausgabe: Demokratie i m technischen Zeitalter, 1973, S. 134 ff., 185 ff. 119 Haenel, S. 221, spricht aus der Sicht eines mehr unitarischen Staatsbegriffs noch von nur einem „Gemeinzweck", w o h l i m Sinne eines abstrakten „Gemeinwillens"; „Gemeinzwecke" sind jedoch rein sektorale Bezugsgrößen. 120 So schon Haenel, S. 116 f. 121 Soweit Haenel, S. 208; i h m folgend Ernst-Wolfgang Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 284, 337. 122 Vgl. BVerfGE 1, 144, 148 f.; BayV f G H 8, S. 91 ff., 100, zur parlamentarischen Geschäftsordnung, zuletzt BVerfGE 40, 237 ff. zu den Anordnungen i n Besonderen Gewaltverhältnissen. 123 So Ernst-Wolfgang Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 284. 117

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

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zählen 1 2 4 . Dasselbe muß auch für den internen Kodex des legislativen Staatsorgans, die parlamentarische Geschäftsordnung, gelten. Diese ist Rechtssatz i m Sinne des dargestellten objektiven Rechtssatzbegriffes, Eine Betrachtung der Geltungsreichweite und Gestaltungskraft der parlamentarischen Geschäftsordnung ermöglicht eine weitergehende Konkretisierung ihres Standortes i n der Rechtsquellenlehre und ihrer spezifischen Rechtssatzeigenschaft. (2) Gestaltungskraft und Geltungsreichweite der parlamentarischen Geschäftsordnung Gestaltungskraft kommt der parlamentarischen Geschäftsordnung vor allem i m Hinblick auf ihre rein verfahrensrechtliche Funktion zu. Insbesondere das parlamentarische Disziplinarrecht, wie es i n §§36 ff. GO/BTag seine Ausformung findet, ist ein abgestufter Sanktionsmechanismus, der — vom Parlamentspräsidenten i n Gang gesetzt — das Legislativorgan vor Störung und Obstruktion schützen soll 1 2 5 . Durch Sachund Ordnungsruf, Wortentziehung und Ausschluß von der Sitzung kann gegen die Urheber von Störungen vorgegangen werden. Jedoch hat das Parlamentsplenum auf den Einspruch des Betroffenen h i n nach § 39 GO/BTag eine Rückhol- und Revisionsmöglichkeit der Disziplinarentscheidung. Auch die Bestimmungen der §§ 5 und 7, 10 ff., 6, 54 ff., 75 ff. GO/BTag über die Leitung der Sitzung, die Rolle der Fraktionen, des Ältestenrates und der Ausschüsse, sowie über die Behandlung von Vorlagen, Anträgen und Fragen haben Sanktionscharakter, soweit sie den tatsächlichen Verfahrensablauf i n diesen Organen und Gremien regeln, sowie die ihnen zuwachsenden Ordnungsfunktionen 1 2 6 . Durch die Nachgiebigkeit dieser Vorschriften i m Rahmen des § 126 G 0 / B T a g 1 2 T ist jedoch ihre Sanktionskraft relativiert. Allerdings kommt ihr doch weitergehende Gestaltungskraft zu. Über die Festlegung reiner Verfahrensregeln und deren Sicherung durch Organisations·, Ordnungs- und Disziplinarregeln hinaus gestaltet sie das 124

Ibid. Vgl. hierzu Bernau, Die verfassungsmäßige Bedeutung von Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane, 1955, S. 223 ff.; Reifenberg, Die Bundesverfassungsorgane u n d ihre Geschäftsordnungen, 1958, S. 216 ff. 126 Hieraus w i r d auf eine rein verfahrensrechtlich-ordnende u n d organisierende F u n k t i o n der parlamentarischen Geschäftsordnung geschlossen; so Stier-Somlo, Parlament u n d Parlamentsrecht, i n : Stier-Somlo/Elster (Hrsg.), Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, 1927, S. 364, 366; Bernau, S. 14 f.; Klinke, Die Geschäftsordnung des Bundestages, 1956, S. 5 f.; Maunz/DUrig/ Herzog/Scholz, A r t . 40 GG, Rdz. 17; den organisationsrechtlichen Aspekt betonend: Steiger, Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems, 1973, S. 49, 71. 127 Hierzu sogleich, unten 2. Teil, A I I I 4 a. 125

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

Rechtsverhältnis der einzelnen Parlamentsmitglieder und Mitgliedergruppen zueinander entsprechend den grundlegenden parlamentarischen Formprinzipien 1 2 8 . Insoweit gehen viele Vorschriften der GO/ BTag i n ihrer Bedeutung über die reiner Verfahrensregeln hinaus. Vielmehr dienen diese Vorschriften, i n Ausfüllung der A r t . 38 ff. GG der Sicherung der verfassungsmäßig garantierten Rechtsstellung jedes eineinzelnen Parlamentariers und tragen zugleich der Prägung des parlamentarischen Systems durch die Parteien 1 2 9 Rechnung. Insbesondere der sinnvolle Ausgleich von Minderheitenrechten, wie er i n vielen ihrer Vorschriften zum Ausdruck kommt, verleiht der GO/BTag materielle Gestaltungskraft über den rein verfahrensrechtlichen Bereich h i n a u s 1 3 0 und macht sie so zum Spiegelbild des von Spannungen geprägten parlamentarischen Kräftefeldes. Die GO/BTag hat m i t h i n Doppelnatur. Ihre verfahrensrechtliche Seite und die daran geknüpften Sanktionsmöglichkeiten werden heute an Bedeutung von ihrer materiellen Gestaltungskraft übertroffen. Diese Gestaltungskraft ist jedoch limitiert. Sie erstreckt sich zwar auf den gesamten parlamentarischen Bereich, geht aber darüber auch nicht hinaus 1 3 1 . Die Geschäftsordnung wendet sich n u r an die Parlamentarier selbst. Diese allein unterliegen ihrer Sanktion, finden die eigene parlamentarische Rechtsstellung durch sie gestaltet 1 3 2 u n d kön128 Meinhard Schröder nennt i n diesem Zusammenhang das parlamentarische Prinzip (S.. 271 f.), das Représentations- u n d Vertretungsprinzip (S. 273 ff.), das Amtsprinzip (S. 280 ff.), das Kollegialprinzip (S. 304 ff.), das Gewaltenteilungsprinzip (S. 316), das Demokratieprinzip (S. 321). 129 Vgl. hierzu Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 66 f. 180 So auch Plate, Die Geschäftsordnung des preußischen Abgeordnetenhauses, 1904, S. 216; Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1915, S. 11,18; Hatschek/Kurtzig, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, Bd. I 1930, S. 660, 662; Morstein-Marx, Beiträge zum Problem der parlamentarischen Minderheiten, 1924, S. 32 f.; Kelsen, Wesen u n d Wert der Demokratie, 1929 (Neudruck 1963), S. 57 f.; ders., Das Problem des Parlamentarismus, o. J., S. 31 ff.; Smend, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhältniswahl, 1919, i n : ders., Staatsrechtliche Abhandlungen, 1968, S. 60, 61 ff.; ders., Verfassung und Verfassungsrecht, ibid., S. 119, 257; Altmann, Z u m Rechtscharakter der Geschäftsordnung des Bundestages, i n DÖV 1956, S. 751, 752; Reifenberg, S. 2 f.; Klaus-Friedrich Arndt, S. 76 ff.; Szmula, Geschäftsordnungen i m Parlamentarischen System der Bundesrepublik Deutschland, i n : Röhring/Sontheimer (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Parlamentarismus, 1970, S. 157, 160; Thaysen, Parlamentsreform i n Theorie und Praxis, 1972, S. 32; Link, Fraktionsstatus als geschäftsordnungsmäßige Voraussetzung für die Ausübung parlamentarischer Rechte, i n DÖV 1975, S. 689, 694; Friedrich Schäfer, Der Bundestag 1977, S. 11, 63, 74 ff. 131 Davon unbeschadet kann die GO/BTag i m Einzelfall unter besonderen Voraussetzungen bei Regelungslücken anderer Verfahrensordnungen lückenfüllende Leitfunktion gewinnen; hierzu Meinhard Schröder, S. 511 ff., 533 ff. 182 Wenn auch i n den Grenzen der Verfassungsvorschriften, insbes. des Art. 38 GG.

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nen sie doch teilweise außer K r a f t setzen 133 . Sie hat keine Auswirkungen auf außerhalb des Parlaments stehende Dritte. Für diese ist vielmehr nur der unter den Geschäftsordnungskautelen entstandene Normsetzungsakt verbindlich. Regelungsinhalt sowie Sanktions- und Gestaltungsrahmen der parlamentarischen Geschäftsordnung verdeutlichen, daß sie sich nicht unmittelbar an Dritte w e n d e t 1 3 4 und außerhalb des parlamentarischen Raumes Rechte und Pflichten Dritter allein nicht zu begründen vermag 1 3 5 . Zwar beeinflußt sie mittelbar die Rechtsstellung Dritter, soweit sie das Verfahren bei Gesetzesbeschlüssen regelt. Von diesen Verfahrensgrundsätzen sind aber vor allem die Parlamentarier selbst betroffen. Ihre Rechtsstellung w i r d durch die Verfahrensprinzipien der Geschäftsordnung b e r ü h r t 1 3 6 ; der Normadressat ist materiell nur durch den Norminhalt betroffen, etwaige Verfahrensfehler i m Gesetzgebungsprozeß können allenfalls seine Rechtsschutzmöglichkeiten begünstigen. Die parlamentarische Geschäftsordnung ist m i t h i n als interne Rechtsvorschrift des Parlaments 1 3 7 anzusehen, genauer: als parlamentarischer Innenrechtssatz 138 . Da es sich u m den Innenrechtssatz eines Verfassungsorgangs handelt, ist sie zugleich „staatliches Recht" 1 3 9 i m Sinne des objektiven Rechtssatzbegriffs 140 . Die Qualifikation dieses Innenrechtssatzes anhand hergebrachter Kategorien der Rechtsquellenlehre ist nunmehr m i t Hilfe der Theorie von der staatsrechtlichen Vereinbarung möglich.

133 Z u r Nachgiebigkeit der Geschäftsordnungsvorschriften sogleich unten 2. Teil, A I I I 4 a. 134 Vgl. hierzu Hans Schneider, Die Bedeutung der Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane f ü r das Verfassungsleben, i n : Rechtsprobleme i n Staat u n d Kirche, Festgabe f ü r Rudolf Smend zum 70. Geburtstag, 1952, S. 303, 310. 135 B a y V f G H E 8, S. 91, 100, spricht u n k l a r von den mittelbaren A u s w i r kungen der GO über das Gesetzgebungsverfahren auf das materielle Gesetz und von hier aus auf den Adressaten; vgl. auch BVerfGE 1, S. 144, 148 f. 138 s. o. 2. Teil, A I I I 3 b aa (1). 187 So schon Otto Mayer, Das Staatsrecht des Königsreichs Sachsen, Das öffentliche Recht der Gegenwart Bd. I X . (1909), S. 141. 138 I m Ergebnis so auch Klaus-Friedrich Arndt, S. 163; ebenso ohne Begründung Achterberg, Grundzüge des Parlamentsrechts 1971, S. 15. 139 Ohne dadurch allerdings schon zu einer Rechtsquelle sui generis zu werden, wie Klaus-Friedrich Arndt, S. 155 eilig folgert; vgl. hierzu schon oben, 2. Teil, A I I I 3 b c c m i t Fn. 97 (ibid.); i m Ergebnis w i e hier: ErnstWolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 1964, S. 120; Starck, S. 449; Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 93. 140 s.o. 2. Teil, A I I I 3 b cc (1); vgl. n u r noch Ernst Wolf gang Böckenförde, Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 330 ff.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

(3) Die staatsrechtliche Vereinbarung als Parlamentsrechtsquelle Die parlamentarische Geschäftsordnung gilt entsprechend der Diskontinuität des Bundestages 1 4 1 n u r f ü r jeweils eine Wahlperiode 1 4 2 . Jedes neugewählte Parlament muß seine Souveränitäts- und Autonomierechte nach seiner Konstituierung zum Niedersetzen einer Geschäftsordnung erneut betätigen. Dabei darf es durch Festlegungen eines vorherigen Parlaments weder i n Verfahrensfragen noch i n materiellrechtlicher Hinsicht gebunden w e r d e n 1 4 3 . Der Grundsatz der beschränkten Geltungsdauer und die limitierte Geltungsreichweite und Gestaltungskraft 1 4 4 lassen alle Kategorien von ihrer Natur her eher auf dauerhaften Bestand h i n angelegten Rechtsquellen als ungeeignet f ü r die Geschäftsordnung erscheinen. Auch deshalb können Satzungs- und Verordnungstheorie hier kaum weiterführen. Die parlamentarische Geschäftsordnung ist vielmehr als staatsrechtliche Vereinbarung 1 4 5 anzusehen 146 . Vereinbarungspartner sind die A n gehörigen des Legislativorgans, die sich selbst i n genau festgelegtem Umfang aufgrund freier Willenseinigung 1 4 7 binden. Die Vereinbarung w i r d dadurch zu einer „Vergemeinschaftung inhaltlich gleicher auf rechtlich Bedeutsames gerichteter W i l l e n mehrerer Willensträger" 1 4 8 . Diese noch recht allgemeine Definition auf die Geschäftsordnungsgebung angewandt ergibt: A u f g r u n d ihrer durch A r t . 38 I GG geschütz141 Hierzu Beiz, Die Diskontinuität der Parlamente, 1968; Schweiger, Die Diskontinuität der Legislaturperioden, i n DÖV 1954, S. 161 ff.; Scheuner, V o m Nutzen der Diskontinuität zwischen Legislaturperioden, i n DÖV 1965, 510 ff.; Versteyl, Wider den Grundsatz der Diskontinuität der Parlamente, i n DVB1. 1963, S. 161 ff.; Leinemann, Die parlamentarische Diskontinuität und ihre Wirkungen i m Gesetzgebungsverfahren, i n JZ 1973, S. 618 ff.; Sträter, Die Diskontinuität des Bundestages und der Bundesrat, i n DÖV 1973, S. 521 ff. 142 Ibid. 148 Vgl. hierzu oben 2. Teil, A I I I 3 b bb m. w. N. 144 s. o. 2. Teil, A I I I 3 b cc (2). 145 Grundlegend hierzu Binding, Die Vereinbarung, i n : ders., Zum Werden und Leben der Staaten, 1920, S. 189 ff., 199, 217 ff.; Walz, Die Vereinbarung als Figur des öffentlichen Rechts, i n AöR 14 (1928), S. 161 ff.; vgl. auch Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1905, S. 204 ff. 146 So auch Triepel, Völkerrecht und Landesrecht, 1899, S. 60; Hermann F. Schmid, Parlamentarische Disziplin, i n AöR 32 (1914), S. 439, 451; r . Brentano di Tremezzo, Die Rechtsstellung des Parlamentspräsidenten, 1930, S. 11; w o h l auch v. Burki, Die rechtliche Natur der „autonomen" Geschäftsordnungen, 1920, S. 51 f. 147 Zur Frage einer möglichen Rechtspflicht zur Beteiligung an einer Vereinbarung: Binding, Die Vereinbarung, S. 218. 148 So Binding, Die Vereinbarung, S. 218 f.

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

127

ten autonomen Stellung beschließen die Mitglieder des Parlaments über eine innere Ordnung, die sie i n verfahrensrechtlicher und materiellrechtlicher Weise 1 4 9 bindet. Sie verpflichten sich als Einzelne und i n ihrer organschaftlichen Gesamtheit zu einem der Vereinbarung entsprechenden Verhalten 1 5 0 und knüpfen Sanktionen an Vereinbarungsverstöße 151 . Dabei sind sie frei, ihren Bindungswillen zu jeder Zeit zu relativieren, zu verstärken oder i h n abzuschwächen, indem sie zusätzliche Bestimmungen i n die Geschäftsordnung aufnehmen oder einzelne Teile teilweise oder auf Dauer außer K r a f t setzen 152 . Die Festigkeit der geschlossenen Vereinbarung hängt damit vom Bindungswillen der Vereinbarenden ab und ist nicht generell zu bestimmen 1 5 3 . Die Nachgiebigkeit der GeschäftsordnungsVorschriften nach § 126 GO/BTag unterstreicht die Zusammenfügung von Bindungswillen und Autonomierechten i m parlamentarischen Raum. Die Vereinbarungstheorie w i r d der Rechtsnatur der Geschäftsordnung i m Gegensatz zur Verordnungs- und Satzungstheorie gerecht, weil sie Raum läßt für die ständige, auch einzelfallbezogene Anpassung eines differenzierten Verfahrensinstrumentariums an die Erfordernisse der parlamentarischen Verhandlung 1 5 4 , ohne die verfassungsmäßig garantierte Rechtsstellung der Angehörigen des Legislativorgans unzulässig zu beeinträchtigen. Die schon frühzeitig vorgenommene Verankerung der Vereinbarungstheorie i n der Rechtsquellenlehre 155 des Staatsrechts hat damit bis heute ihre Berechtigung nicht verloren 1 5 6 . Ist die parlamentarische Geschäftsordnung m i t h i n staatliches Recht 1 5 7 i n Form eines parlamentarischen Innenrechtssatzes 158 und ihrer Natur nach eine staatsrechtliche Vereinbarung 1 5 9 , so bestimmt sie doch nicht allein das Parlamentsverfahren und die Stellung der Parlamentarier. 149

Z u r Doppelnatur der GO/Btag s. o. 2. Teil, A I I I 3 b cc (3). Vgl. Binding, Die Vereinbarung, S. 221. 151 s. hierzu § 3 b ff. GO/BTag. 152 Z u r Nachgiebigkeit der Vorschriften der GO/BTag vgl. § 126 GO/BTag; hierzu sogleich: unten 2. Teil, A I I I 4 a. 153 Binding, Die Vereinbarung, S. 219. 154 Hierzu Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, 1979, S. 2 ff. iss V g L F n # 1 4 5 > 150

156

Unzutreffend insoweit Klaus-Friedrich Arndt, S. 154 f., unter Berufung auf Hubrich, Das demokratische Verfassungsrecht des deutschen Reiches, 1921, S. 65. 157 So schon Ernst-Wolf gang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 1964, S. 120; Starck, S. 449; Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrechts, S. 93. 158 So auch Achterberg, Grundzüge des Parlamentsrechts 1971, S. 15; vgl. zum Rechtssatzbegriff n u r noch Haenel, S. 119; Ernst-Wolf gang Böckenförde, Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 336. 169 Nach Binding, Die Vereinbarung, S. 199, 217 ff.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

U m sie h e r u m l e g t sich v i e l m e h r e i n K r a n z w e i t e r e r Regelungen. H i e r zu z ä h l t der Parlamentsbrauch, der d u r c h historische u n d k o m p a r a t i v e A u s l e g u n g der P a r l a m e n t s p r a x i s g e w o n n e n w i r d 1 6 0 , sich d u r c h lange Ü b u n g zu p a r l a m e n t a r i s c h e m G e w o h n h e i t s r e c h t 1 6 1 verfestigen k a n n . Daneben steht die Observanz, die als parlamentarische Ü b u n g 1 6 2 gleichfalls „ p e r l o n g u m u s u m c o m p r a b a t a " noch nicht d e n Festigkeitsg r a d des p a r l a m e n t a r i s c h e n G e w o h n h e i t s r e c h t s erreicht h a t 1 6 3 . A l s parlamentarische K o n v e n t i o n a i r e g e i 1 6 4 ist sie V o r l ä u f e r des P a r lamentsbrauches u n d K e i m z e l l e des m a t e r i e l l e n Geschäftsordnungsrechts. Fast alle p a r l a m e n t a r i s c h e n Geschäftsordnungsbestimmungen gehen auf sie z u r ü c k 1 6 5 . D e r Versuch, das gesamte Parlamentsrecht als m i x t u m c o m p o s i t u m v o n unterschiedlich gefestigten K o n v e n t i o n a l r e g e l n z u e r k l ä r e n 1 6 6 , k o n n t e sich w e g e n u m s t r i t t e n e r methodologischer u n d dogmatischer F u n d i e r u n g 1 6 7 n i c h t d u r c h s e t z e n 1 6 8 . H i e r a u f k a n n a n dieser Stelle n i c h t eingegangen w e r d e n 1 6 9 .

160 So schon Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1915, S. 18; Pereis, Das autonome Reichstagsrecht, 1903, S. 7 ff.; hierzu auch Loewenberg, Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 380; Kluxen, Die geistesgeschichtlichen Grundlagen des englischen Parlamentarismus, i n : ders. (Hrsg.), Parlamentarismus, 1967, S. 99, 102; Goguel, Geschichte und Gegenwartsproblematik des französischen Parlamentarismus, i n : K l u x e n (Hrsg.), Parlamentarismus, 1967, S. 161, 170 f.; Steffani, Amerikanischer Kongreß und Deutscher Bundestag — ein Vergleich, i n : K l u x e n (Hrsg.), Parlamentarismus, 1967, S. 230, 244 ff. 161 Vgl. Trossmann, § 1 GO/BTag, Rdz. 7.7; Mattern, Grundlinien des Parlaments, 1969, S. 78; Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 18. 162 So Mattern, S. 78; Trossmann, § 1 GO/BTag Rdz. 7. 163 Hierzu Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1915, S. 38 f.; Tezner, Die Volksvertretung, 1912, S. 468 ff. m i t Einzeldarstellungen. 164 Grundlegend hierzu Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1915, S. 14, 18 ff.; vgl. auch Bendix, Z u m F a l l Borchardt, i n J W 1912, S. 665, 667; Dondorf, Die rechtliche Natur der Geschäftsordnungen und der Geschäftsgang i m Deutschen Reichstag, 1919, S. 14; Hatschek/Kurtzig, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, Bd. I 1930, S. 430 ff. 165

Vgl. für die Entstehung des Fraktionsprinzips Achterberg, S. 15. So Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I , 1915, S. 18 ff. 167 u.a. durch sprachwissenschaftliche Vergleichskategorien: Hatschek, Konventionalregeln oder über die Grenzen der naturwissenschaftlichen Begriff sbildung i m öffentlichen Recht, i n JöR 3 (1909), S. I f f . ; ders., Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I, 1915, S. 19. les v g l . schon die Streitschrift von Tezner, Konventionalregeln u n d Systemzwang, 1916, S. 45 f., 76 ff.; auch Stammler, Wirtschaft und Recht, 1924, S. 473, 475; zuletzt Klaus-Friedrich Arndt, S. 150 ff. 1ββ

169 s. aber V f G H Rheinland-Pfalz, i n Verwaltungsrechtsprechung Bd. I 1948, S. 245 ff.; hierzu Hans Schäfer, Zur Rechtsprechung des Verfassungsge-

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

129

Verfestigter Parlamentsbrauch und Observanz ergänzen die vereinbarte Geschäftsordnung und bilden so einen Bestandteil des parlamentsrechtlichen Regelungsgefüges. Diese Überlegungen gewinnen für die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses besondere Bedeutung. c) Die GO/VA

als parlamentsrechtliche

Vereinbarung

Der besonderen und selbständigen Stellung des Vermittlungsausschusses gegenüber den übrigen Legislativorganen i m Gesetzgebungsverfahren 1 7 0 entspricht die rechtliche Gleichrangigkeit der GO/VA m i t der parlamentarischen Geschäftsordnung 171 . Gleichwohl ist dem Ausschuß keine Geschäftsordnungsautonomie eingeräumt, da er nach A r t . 77 I I GG nur während einer bestimmten und begrenzten Phase an der Gesetzgebung teilhat. Während dieser Phase w i r k t er jedoch i n herausgehobener Position am akkordierten Entscheidungsprozeß der Legislative mit. A n den Stellen, wo der Vermittlungsausschuß das Verfahren i n Bundestag und Bundesrat autonom festlegen kann, ist die GO/VA i n die Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat nach § 90 GO/ BTag und § 30 GO/BRat ausdrücklich eingepaßt, ohne dadurch Teil derselben zu werden 1 7 2 . Vielmehr trägt auch die GO/VA den Charakter einer staatsrechtlichen Vereinbarung 1 7 3 . Sie w i r d von den Legislativorganen gemeinsam geschlossen. Nach Art. 77 I I 2 GG beschließt der Bundestag über die GO/ VA, ihre Wirksamkeit hat die Zustimmung des Bundesrates zur Voraussetzung. Gesetzgebungs- und Mitwirkungsorgan vereinigen als staatsrechtliche Willensträger ihren gemeinsamen Willen zum Beschluß über die GO/VA und den materiellen, sowie den verfahrensmäßigen Inhalt der Einzelvorschriften. Damit stecken sie den Rahmen des Vermittlungsverfahrens ab. Durch die Offenheit und bewußte Lückenhaftigkeit der G O / V A 1 7 4 vereinbaren sie zugleich die Gewährung weitgehender Autonomierechte für den Ausschuß bezüglich des inneren Vermittlungsvorgangs. Die Ausübung dieser Autonomierechte überlassen sie den nach A r t . 38 I 2 und 88 I I 4 GG unabhängigen Ausschußmitgliedern. Zugleich vereinbaren richtshofs von Rheinland-Pfalz, i n J Z 1951, S. 60 ff., 88 f ; B a y V f G H 8, S. 91, 100; Bernau, S. 43 ff.; Reifenberg, S. 37 ff. 170 s. ο. 1. Teil, C I I 1. 171 Vgl. oben 2. Teil, A I I I 3 a. 172 Vgl. oben 2. Teil, A I I I 3 c. 178 I m Sinne von Binding, Die Vereinbarung, S. 189 ff. 174 Z u r Bedeutung der sog. „ K l e i n e n GO" f ü r den Vermittlungsausschuß s. o. 2. Teil, A I I I 2. 9 Hasselsweiler

130

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

sie incident, die Vorschriften zur Anrufung des Vermittlungsausschusses und zur Behandlung seiner Einigungsvorschläge einzuhalten. Diese I n cidentvereinbarung ist i n den Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat abgesichert 1 7 5 . Als Vereinbarung kann auch die GO/VA nur durch eine neue, auf die Aufhebung gerichtete Willensbekundung beseitigt werden. U m eine erneute Willensübereinstimmung von Bundestag und Bundesrat zu ermöglichen und gleichzeitig eine Behinderung der Gesetzgebungsarbeit i m Rahmen des Verfahrens nach A r t . 77 I I GG zu vermeiden, vereinbaren beide eine großzügig bemessene Wirksamkeitsfrist für die A u f hebungserklärung nach § 13 GO/VA. Die Aufhebungserklärung kann einseitig erfolgen. Dadurch w i r d i m Gegensatz zur Verordnung und zur Satzung, die die einheitliche Betätigung eines körperschaftlichen Gesamtwillens erfordern 1 7 6 , das i n der Vereinbarung besonders zum Ausdruck kommende voluntaristische Element der Geschäftsordnungsgebung durch die beiden Legislativorgane unterstrichen. K a n n damit auch die GO/VA als staatsrechtliche Vereinbarung angesehen werden, die als Innenrechtssatz des staatlichen Rechts 1 7 7 zu bezeichnen ist, der Verbindlichkeit f ü r die betroffenen Gesetzgebungsorgane und ihre Angehörigen zu entfalten v e r m a g 1 7 8 , so w i r d sie wie die parlamentarische Geschäftsordnung Bestandteil des Parlamentsrechts. Sie unterliegt folglich den materiellen Grundprinzipien dieses Rechtsgebietes 179 . Dazu gehört auch, daß die G O / V A keinen abschließenden Verfahrens- und materiellrechtlichen Kodex für den Vermittlungsausschuß bildet. Vielmehr ist auch sie umschlossen von dem Kranz ungeschriebener Regelungsgebilde aus Parlamentsbrauch, Observanzen und parlamentarischem Gewohnheitsrecht, die als K o n ventionalregeln des Parlamentsrechts 1 8 0 die GO/VA ergänzen und ihre zahlreichen gewollten Regelungslücken 1 8 1 ausfüllen können. Die rechtliche Beurteilung der i n nunmehr dreißigjähriger Praxis herausgebildeten Usancen i m Vermittlungsausschuß muß demnach nicht nur auf die GO/VA, sondern auf die gesamte parlamentsrechtliche Grundlage des Vermittlungsverfahrens Bezug nehmen. 176

s. o. 2. Teil, A I I I 3 b aa. Z u den Versuchen, die Rechtsnatur der Geschäftsordnung m i t einer Satzungs- bzw. Verordnungstheorie zu erklären, s. o. 2. Teil, A I I I 3 b aa. 177 Hierzu oben 2. Teil, A I I I 3 b cc. 178 Zur Problematik der Geltungskraft von staatsrechtlichen Innenrechtssätzen s. o. 2. Teil, A I I I 3 b cc (2). 179 Grundlegend hierzu Meinhard Schröder, S. 271 ff. 180 Z u den ungeschriebenen Parlamentsrechtsquellen s. o. 2. Teil, A I I I 3 b cc (3). 181 Zur Bedeutung der Regelungsdichte der GO/VA s. o. 2. Teü, A I I I 2. 176

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

131

4. Nachgiebigkeit der GO/VA

a) Dispositivitätsgrundsätze der GO/BTag als Leitkriterien Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen kann auch die Frage nach der Dispositivität der Vorschriften der GO/VA nicht ohne den Rekurs auf den die Nachgiebigkeit der Geschäftsordnungsvorschriften des Bundestages regelnden § 126 GO/BTag beantwortet werden 1 8 2 . Nach Art. 40 12, 42 I I 1 GG ist eine formelle Änderung der GO/BTag m i t einfacher Mehrheit des Bundestages erreichbar 1 8 3 . Die GO/BTag w i r d vom Grundgesetz behandelt wie ein einfacher Parlamentsbeschluß und steht nach A r t . 42 I I 1 GG außerhalb jedes formgebundenen etwa gesetzgebungsähnlichen Verfahrens. Insoweit bestehen keine Besonderheiten. § 126 GO/BTag verlangt für GO-Abweichungen i m Einzelfall die Zustimmung von zwei Dritteln der anwesenden 184 Abgeordneten. Die Vorschriften der GO/BTag stehen also nicht zur Disposition geringerer Mehrheiten des Hauses. M i t diesem relativ hohen, nur noch für verfassungsändernde Gesetze nach A r t . 79 I I GG erforderlichen Quorum ist ein Ausgleich für das Fehlen eines komplizierten förmlichen Änderungsverfahrens der GO/BTag geschaffen. Willkürliche Abweichungen werden durch das hohe Quorum hinreichend erschwert, gleichzeitig stehen bei mehr oder minder einhelligen Abweichungswünschen keine zeitaufwendigen prozeduralen Vorschriften i m Wege. Die Festlegungen der GO/BTag sind jedoch nicht unbeschränkt dispositiv. § 126 (2. HS) GO/BTag stellt den Vorrang des höherrangigen Rechts auch bei Abweichungen von der Geschäftsordnung heraus. Entsprechend dem dualistischen Regelungscharakter der GO/BTag 1 8 5 sind i n diesem Zusammenhang verfahrensrechtliche und materiellrechtliche Vorschriften gleichermaßen heranzuziehen. Höherrangiges Recht ist i m hier behandelten Zusammenhang vor allem Verfassungsrecht. A n Verfahrensrechtsnormen sind insbesondere die A r t . 76 ff. GG zum Gesetzgebungsverfahren bedeutsam. Sie können unter keinen Umständen m i t Hilfe der GO/BTag umgangen werden. Ähnliches gilt für pro182 Grundsätzlich zum Verhältnis der G O / V A zur GO/BTag oben 2. Teil, A I I I 3 a. 183 Trossmann, Parlamentsrecht, 1977, § 127 GO/BTag, Rdz. 1; Lechner/ Hülshoff, S. 245. 184 Vgl. W o r t l a u t § 126 GO/BTag, der eine Zweidrittelmehrheit etwa der gesetzlichen Mitgliederzahl nicht erfordert. iss z u r Frage, ob die GO/BTag reines Verfahrensrecht ist oder auch m a terielle Festlegungen t r i f f t , s. o. 2. T e i l A I I I 3 b cc (2).

9*

132

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

zedurale Vorschriften i m Finanzverfassungsrecht 186 und i m Haushaltsrecht des Bundes 1 8 7 . I m übrigen kann der Bundestag die Herrschaft über sein Verfahren unbeschränkt auch durch Abweichungen von verfahrensrechtlichen Vorschriften ausüben. Materiellrechtliche Normen m i t Schrankenwirkung i m Sinne des § 126 GO/BTag sind vor allem die A r t . 38 ff. GG, soweit sie die Stellung des einzelnen Abgeordneten und besonders den Minderheitenschutz 1 8 8 betreffen, daneben einzelne Vorschriften des B W a h l G 1 8 9 , sowie andere spezialgesetzliche Regelungen 1 9 0 . Ob eine N o r m der GO/BTag dispositiv ist, bedarf m i t h i n der Einzelfallfeststellung durch Prüfung möglicher entgegenstehender Vorschriften des höherrangigen Rechts. F ü r die reinen Verfahrensnormen 1 9 1 der GO/BTag gilt jedoch als eine A r t Faustregel: N u r die Vorschriften außerhalb des Gesetzgebungs- und Wahlprüfungsverfahrens sind grundsätzlich dispositiv. I n dem hier betrachteten Gesamtzusammenhang stellt sich nunmehr die Frage nach der Nachgiebigkeit des § 126 GO/BTag selbst. Hierbei kann an der Doppelwirkung der Vorschrift nicht vorbeigegangen werden. Soweit sie durch ihren Schrankenhinweis den Vorrang des höherrangigen Rechts postuliert, verbieten i h r Sinn und Zweck eine Dispositivität. Eine Norm, die die Nachgiebigkeit von Recht beschränkt, kann i n Bezug auf diese Beschränkung nicht selber dispositiv sein. Soweit jedoch höherrangiges Recht nicht entgegensteht, kann auch § 126 GO/ BTag als nachgiebiges Recht betrachtet werden. Die Aussetzung von Geschäftsordnungsregeln, die den reinen innerparlamentarischen V e r fahrensablauf betreffen, ist zulässig 1 9 2 . A u f den nicht schrankenabhängigen Teil von § 126 GO/BTag bezogen kann damit Dispositivität angenommen werden. Damit ist insbesondere die Regelung nicht zwingend, nach der die Abweichung von der GO/BTag eines förmlichen Beschlusses bedarf. Vielmehr ist es zulässig, hiervon abweichend auch die Möglich186

Vgl. A r t . 104 a ff., insbes. A r t . 109 ff. GG. Vgl. vor allem §§ 1—33, 114 BHO. 188 Zum Ausbalancieren von Minderheits- und Mehrheitsrechten i m parlamentarischen Verfahren vgl. nur Kelsen, Das Problem des Parlamentarismus, o. J. S. 31 ff.; ders., Wesen und Wert der Demokratie, 1929 (Neudruck 1963), S. 57 f., auch Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 11, 63, 66, 74 ff.; Thaysen, Parlamentsreform i n Theorie und Praxis, 1972, S. 32; Szmula, Geschäftsordnungen i m parlamentarischen System der BRD, i n : Röhring/ Sontheimer (Hrsg.), Handbuch des deutschen Parlamentarismus, 1970, S. 157, 160. 180 Insbes. §§ 45 ff. BWahlG. 190 z. B. §§ 2 I, 5 G-10-G (Sartorius I, Nr. 81). 191 Vgl. hierzu schon oben 2. Teil, A I I I 3 b cc (2). 192 s. o. 2. Teil, A I I I 4 a. 187

Α. Allgemeiner T e i l : Rechtsquellen zum Vermittlungsverfahren

133

keit eines stillschweigenden Abgehens von der Geschäftsordnung zu bejahen, soweit sich kein Widerspruch erhebt. Ein einstimmiges stillschweigendes Abweichen von der GO/BTag verletzt insbesondere nicht die durch Grundgesetz und einfache Gesetze garantierten Status- und Minderheitenrechte der Abgeordneten. Vielmehr macht schon der W i derspruch eines einzelnen Parlamentariers das förmliche Verfahren nach § 126 GO/BTag erforderlich, er wäre jedenfalls als entsprechender Geschäftsordnungsantrag zu berücksichtigen 193 . Damit ist der Minderheitenschutz bei der stillschweigenden Geschäftsordnungsabweichung sogar durch die Erhöhung des Zustimmungsquorums von einer Zweidrittelmehrheit auf eine — stillschweigende — Einhelligkeit verstärkt. Vergleichbar der ausdrücklichen Regelung des § 114 GO/RTag 1922 ist damit durch die systembedingte Nachgiebigkeit des nicht schrankengebundenen Teils von § 126 GO/BTag eine stillschweigende Abweichung von der Geschäftsordnung möglich 1 9 4 . Eine solche stillschweigende Übereinkunft kann als konkludente Vereinbarung angesehen werden, von der jedes Parlamentsmitglied durch einfache Widerspruchserklärung abrücken kann. Dadurch w i r d die gesamte konkludente Vereinbarung hinfällig und bedarf der förmlichen Erneuerung durch einen Beschluß nach § 126 GO/BTag. b) Die Abdingbarkeit

von Einzelv or Schriften

der

GO/VA

Diese Grundsätze auf die GO/VA angewandt, lassen Aussagen über deren Nachgiebigkeit z u 1 9 5 . Zwar sind Bundestag und Bundesrat als Geschäftsordnungsgeber Herr der von ihnen erlassenen Rechtsquelle. Sie setzen und beseitigen das Geschäftsordnungsrecht. Die nicht den unmittelbaren Ablauf der ausschußinternen Vermittlung betreffenden Vorschriften der GO/VA, also die §§ 1, 2, 10 I, 12 GO/VA, stehen damit nach den Regeln des § 126 GO/BTag 1 9 e zu ihrer Disposition. Der Vermittlungsausschuß selbst ist jedoch wegen der gewollten L ü k kenhaftigkeit der G O / V A 1 9 7 weitgehend frei i n der Gestaltung des Vermittlungsverfahrens und gemäß § 10 I I I 1 GO/VA auch des Verfahrens i m Bundestag. Dies erfordert eine Dispositionsfreiheit über diejenigen Vorschriften der GO/VA, die das innere Verfahren i m Vermittlungsausschuß betreffen. Hierzu zählen alle Vorschriften, mit Ausnahme der §§ 1, 2, 10 I, 12 GO/VA. Sie sind nachgiebig, soweit sie nicht die verfassungsrechtliche Stellung des Ausschusses und seiner Mitglieder nach 198 194 195 196 197

Vgl. hierzu Trossmann, Parlamentsrecht, 1977, § 127 GO/BTag Rdz. 2. Vgl. hierzu Trossmann, Parlamentsrecht, 1977, § 127 GO/BTag Rdz. 2. Z u m Rangverhältnis v o n GO/BTag u n d GO/VA s. o. 2. Teil, A I I I 3 a. Vgl. hierzu oben 2. Teil, A I I I 4 a. Vgl. hierzu oben 2. Teil, A I I I 2.

134

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

A r t . 77 I I GG regeln. Die Vorschriften über die Beschlußfähigkeit nach §5 GO/VA stehen damit nicht zur Disposition des Vermittlungsausschusses, sie sichern die gleichberechtigte Stellung von Bundestags- und Bundesratsvertretern ab. I m übrigen sind die Vorschriften der GO/VA nachgiebig gegenüber den Festlegungen des Vermittlungsausschusses. A u f g r u n d der Werteparallelität von GO/BTag und G O / V A 1 9 8 sind hier die Nachgiebigkeitsregeln anzuwenden, die auch für die GO/BTag nach § 126 GO/ETag gelten 1 9 9 .

B. Besonderer Teil: Ausgewählte Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens I. Die Mitgliedschaft im Vermittlungsausschuß 1. Die Mitgliederzahl

Von den d e r z e i t 2 0 0 22 Mitgliedern des Vermittlungsausschusses gehören nach § 1 GO/VA 11 dem Bundestag an und 11 dem Bundesrat. Jedes Bundesland entsendet ein Mitglied. Dies entspricht den Vorschlägen des Juristischen Ausschusses der Ministerpräsidenten 2 0 1 , der eine Ausschußgröße vorgeschlagen hatte, nach der alle Bundesländer i m Vermittlungsausschuß vertreten sein konnten. 2. Die Vertretung Berlins

Der Vertreter Berlins ist i m Vermittlungsausschuß ohne Einschränk u n g mitwirkungsberechtigt 2 0 2 . Nach A r t . 77 I I 1 und 77 I I 4 GG ist es Aufgabe des Vermittlungsausschusses, Vorlagen zu beraten und hierzu Vorschläge zu machen. Er operiert damit i m legislativen Raum, jedoch hat er keine formelle Entscheidungskompetenz; diese bleibt vielmehr allein den beiden Gesetzgebungsorganen vorbehalten. Daß der Ver198

Vgl. 2. Teil, A I I I 3 a. Vgl. die Einzeldarstellungen i m 2. Teil, B. und i m 3. Teil, C. 200 Entsprechend der Zahl der Bundesländer variierte i n der Vergangenheit auch die Mitgliederzahl des Vermittlungsausschusses: 1952 wurde nach der Bildung des Bundeslandes Baden-Württemberg aus den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern die Zahl der V A Bundesratsvertreter von 12 auf 10 verkleinert; vgl. A r t . 118 GG und BGBl. I I 1952, S. 608, Bek. v. 19.6.1952; 1957 stieg nach der Wiedereingliederung des Saarlandes ihre Zahl erneut auf 11 Mitglieder, vgl. BGBl. I I 1957, S. 31, Bek. v. 11. 2.1957. 201 Vgl. oben 2. Teil, A I I I 1. 202 So auch Wessel, S. 283, 285. 199

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

135

mittlungsausschuß m i t seinem Beratungsergebnis Bundestag und Bundesrat sachlich weitgehend festlegen und daneben sogar entsprechend § 10 I I GO/VA weitgehende verfahrenstechnische Prädispositionen treffen kann, ändert nichts an seiner formellen Stellung als Beratungs- und Vorschlagsgremium. Gegen eine M i t w i r k u n g Berliner Vertreter an entscheidungsvorbereitenden Beratungen auch i m legislativen Raum bestehen aus dem Gesichtspunkt alliierter Vorbehalte 2 0 3 keinerlei Bedenken. 3. Die Stellvertretung

a) Persönliche

Stellvertretung

Nach §3 GO/VA hat jedes Mitglied des Vermittlungsausschusses einen persönlichen 204 Stellvertreter. Der Stellvertreter darf nur bei Verhinderung des ordentlichen Mitglieds an der Sitzung des Vermittlungsausschusses teilnehmen 2 0 5 . Nur i n diesem Fall liegt eine „notwendige Stellvertretung" nach § 3 Satz 2 GO/VA vor. Die Stellvertretung ist „automatisch" 2 0 6 , bei Verhinderung des ordentlichen Mitgliedes bedarf es weder eines gesonderten Entsendungsaktes noch einer Beauftragung des Stellvertreters. Auch der Stellvertreter muß Angehöriger des entsendenden Gesetzgebungsorgans sein 2 0 7 , er hat i m Vertretungsfall alle Rechte und Pflichten des ordentlichen Mitglieds, insbesondere ist er auch weisungsunabhängig nach Art. 77 I I 3 G G 2 0 8 . b)

MehrfachStellvertretung

Denkbar ist die Bestellung eines Stellvertreters für mehrere ordentliche Vermittlungsausschuß-Mitglieder. Diese Form der Stellvertretung ist jedenfalls persönlich und unmittelbar und damit grundsätzlich zu208 Die Vorbehalte i n Ziff. 4 des Genehmigungsschreibens der M i l i t ä r g o u verneure zum Grundgesetz v o m 12. M a i 1949, i n A r t . 2 und 6 des Deutschlandvertrages i. d. F. v o m 23.10.1954 u n d i m Schreiben der drei Hohen K o m m i s sare an den Bundeskanzler v o m 23.10.1954 — B G B l . I I 1955, S. 305 u n d 500 — stehen nicht entgegen; sie betreffen n u r die M i t w i r k u n g bei Gesetzesbeschlüssen u n d bei der W a h l des Bundeskanzlers. Vgl. f ü r Einzelheiten Trossmann, § 54 GO/BTag Rdz. 10.2, 10.3, 11 m. w . N. 204 Die Formulierung „»sein1 Vertreter" i n § 3 Satz 1 G O / V A läßt eine andere als die persönliche Stellvertretung nicht zu. 205 Vgl. schon Kurzprot. V A I I — 7, S. 2 (Beschluß) ; einzige Ausnahme h i e r von: vgl. Kurzprot. V A I I — 33, S. 2, neben dem o. M d V A Abg. Schoettle (SPD) w i r d dessen Stellvertreter Abg. Meitmann (SPD) während der gesamten zweitägigen Beratung wegen der Fülle der anstehenden Tagesordnungspunkte (vgl. Kurzprot. V A I I — 33, S. 2, u n d S. 3 — 68) zugelassen. Der V e r tretungsfall t r i t t jedoch nicht ein. § 3 Satz 2 G O / V A w a r somit hier verletzt. 206 So Wessel, S. 283, 286. 207 Ibid. 208 Ebenso Wex; Wessel, S. 283, 287.

136

2. Teil:

echtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

lässig 2 0 9 . Bei Abstimmungen i m Vermittlungsausschuß hat gleichwohl jedes anwesende Mitglied nur eine Stimme, also kann auch der DoppelStellvertreter nur eine einzige Stimme abgeben. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 8 GO/VA, wonach der Vermittlungsausschuß Beschlüsse m i t der Mehrheit der Stimmen gerade seiner anwesenden Mitglieder f a ß t 2 1 0 . Das Prinzip der persönlichen Mitgliedschaft u n d der persönlichen Stellvertretung erlaubt keine Sammelstimmabgabe. A n dernfalls wäre der Vermittlungsausschuß als Beratungsgremium stark entwertet. I m Extremfall könnte die nach § 7 I (2. HS) GO/VA zur Beschlußfähigkeit erforderliche Mindestzahl von acht Vermittlungsausschuß-Mitgliedern durch einfaches Addieren und Aufrechnen ihres Partei-Stimmenpotentials den Vermittlungsausschuß zur Abstimmungsmaschine umfunktionieren. § 3 G O / V A kann m i t h i n auch als Zwangsinstrument für möglichst umfassende Beratungspräsenz verstanden werden. Dies g i l t zumindest für den F a l l knapper Mehrheiten i m V e r m i t t lungsausschuß. I n diesem F a l l empfiehlt sich eine Doppelstellvertretung nicht. So verwundert es kaum, daß von der theoretisch bestehenden Möglichkeit hierzu i n der Praxis noch nicht Gebrauch gemacht worden ist211. c) Zeitlich

begrenzte

Stellvertretung

Die Bestellung eines Stellvertreters auf Zeit, etwa n u r für eine oder wenige Sitzungen, ist nicht möglich. § 3 GO/VA verlangt eine ständige Stellvertretung 2 1 2 . Andernfalls wäre es möglich, daß insbesondere die Landesregierungen dazu übergehen, den jeweils für ein Gesetzes vorhaben fachlich zuständigen Minister mittels einer zeitlich beschränkten Stellvertretung i n den Vermittlungsausschuß zu entsenden 2 1 3 . Dadurch würde das f ü r den Erfolg und die parlamensinterne Reputation des Ausschusses wichtige Element der Stetigkeit, das gerade auch i n der Zusammensetzung 2 1 4 zum Ausdruck kommen soll, erschüttert. Die Möglichkeiten zum politischen Kompromiß von auch beim Auswechseln ihrer Ausschußvertreter gleichberechtigten Parteien würden durch die Möglichkeit eines häufigeren Wechsels der Länderfachminister erheb209

Beschluß des V A v. 12. 7.1950, Kurzprot. V A I — 4, S. 4 f.; und Anlage 2, Ziff. I I , ebenso Wessel, S. 283, 286. 210 LechnerIHülshoff, § 8 GO/VA Anm. 1, S. 302 f. 211 Ausweislich der Kurzprot. V A I — V I ; wegen der knappen Mehrheitsverhältnisse i n der V I I . und dem parteipolitischen „Patt" i n der V I I I . Wahlperiode/BTag gilt das auch von 1972—1980. 212 So schon Beschluß V A I — 4, Kurzprot. Ani. I I , Ziff. I I , S. 1. 213 Vgl. hierzu Kurzprot. V A I V — 6, I V — 9 zum Wechsel der LänderStellvertreter. 214 s. o. 2. Teil, Β I 1.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

137

lieh erschwert, der Ausschuß könnte seinem Vermittlungsauftrag nach A r t . 77 I I GG kaum mehr gerecht werden. Nach anfänglicher Unklarheit über den Status der Stellvertreter 2 1 5 traf der Vermittlungsausschuß alsbald eigenständig restriktive Regelungen für die Auswechslung und Sitzungsteilnahme seiner stellvertretenden Mitglieder 2 1 6 , die insbesondere das Prinzip der ständigen Stellvertretung festschrieben 217 . Kurz darauf wurde sogar Einvernehmen darüber erzielt, daß ein Wechsel der Vertreter möglichst ganz unterbleiben solle 2 1 8 . Dennoch kam es nach längerer stillschweigender B i l l i gung eines immer häufigeren Wechsels der Stellvertreter bis über die Mißbrauchsgrenze hinaus 2 1 9 erst i n der IV. Wahlperiode zu einer endgültigen Klärung dieser Frage 2 2 0 . Aus Anlaß eines Einspruchs aus der Ausschußmitte über die unklaren Vertretunigsverhältnisse für das Land Baden-Württemberg 2 2 1 ergab sich die Feststellung, daß bislang die Zahl von vier möglichen Wechseln bei der Stellvertretung von zahlreichen Bundesländern überschritten worden w a r 2 2 2 . U m zukünftigen Mißbrauch des § 3 GO/VA auszuschließen, wurde daraufhin vom V e r m i t t lungsausschuß förmlich festgestellt 223 , daß nach § 4 GO/VA nur insgesamt vier Wechsel von Vollmitgliedern oder Stellvertretern erfolgen können, keineswegs aber sowohl das Vollmitglied als auch der Vertreter jeweils viermal ausgetauscht werden dürfen 2 2 4 . I m übrigen sei zeitlich befristete Stellvertretung als zweimaliger Wechsel anzusehen 225 . Schließlich sei bei einem Wechsel der Stellvertreter wie auch der Vollmitglieder ein förmlicher Entsendungsakt 2 2 6 des entsendenden Bundes-

215

Vgl. Kurzprot. I — 2, S. 3 ff. s. Kurzprot. V A I — 4, S. 4 ff. u n d Anhang I I , Ziff. I I . 217 Ibid. 218 Kurzprot. V A I — 10, S. 2. 219 Insbes. die Vertreter des Landes Baden-Württemberg w u r d e n häufig n u r für eine Sitzung benannt u n d anschließend wieder ausgewechselt (vgl. n u r Kurzprot. V A I V — 3, S. 3; I V — 4, S. 2; I V — 5, S. 2), so k a m es zu einer regelrechten Rotation der Länder-Fachminister i m Vermittlungsausschuß (vgl. noch Kurzprot. V A I V — 6, S. 10, Beitrag Abg. Jahn [SPD]). 220 Vgl. Kurzprot. V A I V — 6, S. 6 f., 9 ff., Kontroverse u m die temporäre Mitgliedschaft v o n M i n . Filbinger, B W ü r t t . (CDU); auch Kurzprot. V A I V — 9, S. 5 i. V. m. Kurzprot. V A I V — 10, S. 34 f. 221 Kurzprot. V A I V — 6, S. 6, 10, Abg. Jahn (SPD). 222 Kurzprot. V A I V — 6, S. 9 ff. 223 s. Kurzprot. V A I V — 9, S. 5 u n d Anlage; vgl. auch Burhenne (Hrsg.), Recht u n d Organisation der Parlamente, Bd. I I Stand 1977, S. 090801. 224 Ibid. — Z u r Ausnahme hiervon beim Wechsel von Landesregierungen s. u. 2. Teil, Β I 6 b bb. 225 Kurzprot. V A I V — 9, Anlage S. 1 f. Ziff. 3. 226 Hierzu sogleich s. unten 2. Teil, Β I 4. 21β

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlugsverfahrens

organs erforderlich, der gegenüber dem Vermittlungsausschuß zu notifizieren sei 2 2 7 . Durch diese Feststellungen änderte sich die Praxis der Stellvertretung nachhaltig. Seit der Jahresmitte 1964 gab es nahezu keine befristete, temporäre Stellvertretung m e h r 2 2 8 . Die Zahl der Wechsel nahm insgesamt ab und konzentrierte sich i n der V. und V I . Wahlperiode auf die Sitzungen nach vorangegangenen Regierungsbildungen auf Länderebene 2 2 0 . Der Vermittlungsausschuß konnte so eine Festigung des K o n tinuitätsprinzips erreichen, die seither unerschüttert b l i e b 2 3 0 . 4. Das Entsendungsverfahren im Bundesrat

Der Bundesrat entsendet seine Mitglieder i n den Vermittlungsausschuß nach § 11 I I I 1, I V GO/BRat unter entsprechender Anwendung des § 1 GO/VA i. V. m. § 11 I I GO/BRat. Danach steht jedem Bundesland das Entsendungsrecht f ü r ein ordentliches M i t g l i e d und für dessen stellvertretendes Mitglied i m Vermittlungsausschuß zu. Als konstitutiver Entsendungsakt ist der Entsendungsbeschluß der Landesregierung anzusehen 2 3 1 . I m Bundesrat findet kein förmlicher Wahlakt der Ausschußangehörigen statt. Nach § 11 I I I , I V GO/BRat erfolgt vielmehr ihre Benennung durch die Landesregierungen, der Bundesratspräsident notifiziert anschließend lediglich die Mitgliedschaft gegenüber dem Ausschußvorsitzenden. A l l e i n i n dieser Notifizierung kann kein Konstitutiv u m für die Entsendung i n den Vermittlungsausschuß gesehen werden. Sie ist nicht mehr als eine formelle M i t t e i l u n g des bereits auf Länderebene erfolgten Entsendungsbeschlusses und hat somit f ü r die W i r k samkeit der Entsendung n u r deklaratorischen W e r t 2 3 2 . Gleichwohl sind die aus der M i t t e des Bunderats entsandten Ausschußmitglieder ihren den Ernennungsakt konstitutiv vollziehenden 227

Kurzprot. V A I V —9, Anlage S. 2, Ziff. 4; vgl. auch Kurzprot. V A I —10, S. 2, wo die Teilnahme des stv. Mitglieds v. Merkatz (DP) ohne förmliche E n t sendung abgelehnt wurde. 228 Für Einzelfall vgl. Kurzprot. V A V I — 9, S. 2, Austausch des stv. M d V A Meyer, RhPfalz (CDU) gegen neuen Stv. Theisen, RhPfalz (CDU) „ n u r für die Sitzung am 23.9.1971". 229 Vgl. Kurzprot. V A V — 3, S. 2 f.; Kurzprot. V A V — 14, S. 2 f.; K u r z prot. V A V I — 5, S. 2 f.; Kurzprot. V A V I — 9, S. 2 f. 280 Für die V l l . u n d V I I I . Wahlperiode/BTag vgl. oben 2. Teil, Β I 3 b Fn. 211. 281 So auch Kurzprot. V A I V — 6, S. 7, Abg. Seidl (CSU). 232 Hieraus erklärt sich die vereinzelt geübte Ausschußpraxis, von den Landesregierungen bereits i n den Vermittlungsausschuß entsandte Bundesratsmitglieder schon als Sachverständige nach § 6 GO/VA an den Beratungen zu beteiligen, wenn die Notifizierung der Entsendung durch den Bundesratspräsidenten noch i m Sitzungsverlauf zu erwarten steht. — Vgl. hierzu K u r z prot. V A I V — 6, S. 5, 9 ff. m. w. N.

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

139

Landesregierungen nicht rechenschaftspflichtig. Gemäß A r t . 77 I I 3 GG genießen sie zumindest formellrechtlich 2 3 3 völlige Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit. 5. Das Entsendungsverfahren im Bundestag

I m Vergleich zur Entsendung der Bundesratsmitglieder ist das Entsendungsverfahren des Bundestags komplizierter. §§ 89, 571, 12 GO/ BTag setzen lediglich fest, daß die Bundestagsmitglieder des Vermittlungsausschusses vom Bundestag durch W a h l a k t 2 3 4 zu bestimmen sind. Über die Repräsentation des politischen Kräfteverhältnisses i m Parlament treffen die Vorschriften keine Aussage. Ihre systematische Stellung i m V I I . Abschnitt der GO/BTag erlaubt jedoch eine begrenzte Heranziehung der Vorschriften der §§54 ff. GO/BTag über die Besetzung der Bundestags-Ausschüsse. Laut § 57 I i. V. m. § 12 GO/BTag regelt sich die Zusammensetzung der Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen. Es widerspricht nicht Sinn und Zweck des A r t . 77 I I GG oder anderer niederrangigerer Rechtsnormen, diesen Grundsatz auch bei der Besetzung der Bundestags-Bank des Vermittlungsausschusses gelten zu lassen. Wenn der Ausschuß primär einen politischen Kompromiß suchen und i n Bundestag und Bundesrat mehrheitsfähig machen soll, dann kann dies nur gelingen, wenn schon i n seiner Zusammensetzung die Pluralität der Meinungen und ihr parlamentarisches Kräfteverhältnis zum Ausdruck kommt. Je nach Anzahl und Mitgliederstärke der Fraktionen können die verschiedenen heute praktizierten parlamentarischen Sitzverteilungsverfahren 2 3 5 jedoch zu erheblich unterschiedlichen, j a teilweise die MehrheitsVerhältnisse umkehrenden Resultaten führen. I m Bundestag wurden für die Sitzverteilung i n den Ausschüssen und i m Vermittlungsausschuß bislang grundsätzlich zwei verschiedene Systeme praktiziert, wobei zeitweise erhebliche Unsicherheiten über die Prognosemöglichkeiten der einzelnen Verfahren bestanden 236 . 288

Z u Abstimmungen unter parteipolitischen Gesichtspunkten k o m m t es auch i n der Staatspraxis gleichwohl, vgl. unten 3. Teil, A . Dies sollte jedoch nicht überschätzt werden. 284 E i n Versuch der DP, den Abg. v. Merkatz (DP) ohne formelle W a h l durch das Parlamentsplenum allein aufgrund eines Parteibeschlusses als stellvertetendes M i t g l i e d i n den Vermittlungsausschuß zu entsenden, wurde deshalb einhellig zurückgewiesen, vgl. Kurzprot. V A V —10, S. 2. 285 Grundlegend zu den zahlreichen Möglichkeiten der Sitzverteilung, die hier einzeln nicht erörtert werden, Cohn, Das Verhältniswahlsystem, 1909, vgl. dort insbes. §56, Die Verteilung der Mandate unter die verschiedenen Gruppen, S. 310 ff. m i t ausführlichen Erläuterungen u n d exemplarischen Rechnungen. 238 Vgl. Kurzprot. V A 1 — 4, Anhang I I , Ziff. 1, wo die Rechtsunsicherheit bei der Entsendung der Bundestagsvertreter bemängelt und vorgeschlagen

140

2. Teil:

echtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

Bis 1965 wurde der Stellenanteil der Fraktionen nach den Sitzverteilungsverfahren von Hagenbach-Bischoff 2 3 7 und d ' H o n d t 2 3 8 ermittelt. Diese durch unterschiedliche Berechnungsmethoden 2 3 9 zu nahezu gleichen Ergebnissen führenden 2 4 0 Verfahren begünstigen große Grupp e n 2 4 1 . Sie sind problemlos anwendbar, wenn sich i m Parlament entweder i n Regierung und Opposition Blöcke von jeweils mindestens einer großen und einer kleinen Fraktion gegenüberstehen, oder die Regierung aus einer großen Fraktion und die Opposition insgesamt aus mehreren kleineren Fraktionen besteht. Bei der i m Bundestag anfangs bestehenden größeren Parteienvielfalt sicherten die Berechnungssysteme von Hagenbach-Bischoff und d'Hondt die Mehrheit der Angehörigen der Regierungsfraktion i n den Ausschüssen und auf der BundestagsBank des Vermittlungsausschusses a b 2 4 2 , ohne die kleineren Fraktionen unzumutbar an der parlamentarischen M i t w i r k u n g zu hindern. Das änderte sich i n der sechsten Legislaturperiode, als CDU/CSU und SPD zwei große, fast gleich starke Fraktionen i n den Bundestag brachten, die F D P aber infolge ihres nur knappen Überwindens der Voraussetzung des § I V B W a h l G als dritte Fraktion und bei weitem kleinste Gruppe i n vielen Ausschüssen und auf der Bundestags-Bank des Vermittlungsausschusses bei Anwendung des bislang praktizierten Sitzverteilungsverfahrens nicht mehr vertreten gewesen wäre. U m der FDP wenigstens eine minimale Präsenz i n allen Bundestagsgremien zu sichern, wurde allen Parteien eine Vorabquote von einem Sitz zugestanden und die restlichen Mandate nach dem hergebrachten Höchstzahlverfahren vergeben 2 4 3 . So wurde der parlamentarische Handlungsspielraum der kleinsten Partei auch für den Vermittlungsausschuß gesichert. I n der siebenten Legislaturperiode wurde das Auszählverfahren wiederum geändert 2 4 4 . Nachdem Parteienlandschaft und Fraktionsgruppiewurde, ein der Besetzung der Bundestagsausschüsse entsprechendes Verfahren auch für die Besetzung der Bundestags-Bank des Vermittlungsausschusses festzulegen. Tatsächlich entsprachen die Sitzverteilungsverfahren einander jedoch schon. Vgl. für die Ausschüsse/BTag: Trossmann, §66 GO/BTag Rdz. 1 und 3, § 67 GO/BTag Rdz. 2. 237 Hagenbach-Bischoff, Vorschlag eines Gesetzes über die Wahlen i n den Großen Rat m i t Proportionalvertretung, Basel 1889. 238 d'Hondt, Système pratique et raisonné de représentation proportioneile, Brüssel 1882. 239 Ausführliche Darstellung bei Cahn, S. 320 ff. 240 Cahn, S. 317 m i t Fn. 2 (ibid.). 241 Cahn, S. 322 m i t Fn. 1 (ibid.), dort Querverweis S. 330. 242 Vgl. Handbücher des Deutschen Bundestags, Bonn, bis Jhg. 1965. 243 Beschluß V I —8. Sitzung BTag, 5.11.1969, Drucks.BTag VI/37. 244 Beschluß V I I — 10. Sitzung BTag, 26.1.1973, Drucks.BTag VII/73; vgl. auch Trossmann, § 67 GO/BTag Rdz. 2.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

141

rungen i m Bundestag sich über mehrere Wahlperioden m i t zwei großen und einer kleinen Fraktion stabilisiert hatten, wurde nunmehr ein Sitzverteilungsschlüssel festgesetzt, der gegenüber den hergebrachten Verfahren 2 4 5 die kleinen Fraktionen leicht bevorteilt 2 4 6 . Das auch i n der achten Wahlperiode angewandte Proportionalsystem von Hare und Niem e y e r 2 4 7 sichert auch bei der Besetzung kleiner Parlamentsgremien die Möglichkeit der Berücksichtigung einer Vielzahl von Vertretern kleiner Gruppen 2 4 8 . So ist es besser möglich, die Vertreter der kleinen Parteien i n den Parlamentsgremien zumindest grundlegend durch Sicherung ihrer Präsenzmöglichkeiten zu beteiligen. Das hatte auch Auswirkungen auf den Vermittlungsausschuß, die FDP erhielt endgültig einen festen Sitz. Der mehrfache Wechsel der Sitzverteilungsverfahren auch zum Vermittlungsausschuß schadet nicht. Ein absolut gerechtes Proportionalsystem kann es nicht geben 2 4 9 , Repräsentation ist immer auch Auswahl. Die Interessen der Parlamentsmehrheit und -minderheit, der großen und der kleinen Fraktionen müssen abgewogen werden. Dabei lassen sich Nachteile für eine oder mehrere Gruppen nicht vermeiden. Da sich eine absolute und reale Gleichbehandlung aller Fraktionen nicht erreichen läßt, muß bei der Sitzverteilung zumindest eine prognostisch latente Gleichbehandlung gegeben sein, die zugleich dem parlamentarisch-politischen Kräfteverhältnis zu entsprechen hat. Die Kombination dieser Kriterien kann einen Wechsel der Sitzverteilungssystematik geradezu zwingend erfordern. Denkbar ist die parlamentarische Konstellation einer Einparteien-Mehrheitsregierung, der ein Mehrparteien-Oppositionsblock aus zahlreichen kleineren Fraktionen gegenübersteht. Hier würde die Regierungspartei i n allen parlamentarischen Gremien außer i m Parlamentsplenum i n die Minderheit geraten, wenn das die kleinen Gruppen bevorteilende Sitzverteilungsverfahren von Hare angewandt würde. Die nachteiligen Folgen für die Gesetzgebungsarbeit sind offensichtlich. Andererseits würde das die größeren Gruppen begünstigende d'Hondt'sche Höchstzahlverfahren zum selben parlamentarisch intolerablen Resultat führen, wenn einer von zahlreichen kleineren Fraktio245

Hagenbach-Bischoff u n d d'Hondt — s. o. Fn. 237 u n d 238. Cahn, S. 312. 247 Grundlegend: Hare , On the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal, A Treatise, London 1854; ders., The D i s t r i b u t i o n of Seats i n Parliament, London, 1879 — später wieder aufgegriffen i n Niemeyers System der mathematischen Proportionen. 248 Cahn, S. 312 f. m i t ausführlicher Erläuterung und beispielhaften Rechnungen. 249 Cahn, S. 53, 301 f., 313 ff. 246

142

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

nen getragenen Mehrparteien-Regierungskoalition eine, fast gleichstarke, Oppositionsfraktion gegenüberstände. Schon diese beiden Kontrollüberlegungen zeigen: der Wechsel des Sitzverteilungsverfahrens kann erforderlich sein, wenn der Bundestag dem Auftrag der §§ 12, 57 I, 89 GO/BTag gerecht werden und die parlametarischen Kräfteverhältnisse nicht entgegen dem Wählerwillen umkehren w i l l . Das Entstehungsverfahren für die Bundestags-Mitglieder des Vermittlungsausschusses kann m i t h i n nicht abschließend beschrieben werden. Es entspricht dem jeweils i m Bundestag gültigen Sitz verteilungsverfahren für die Fachausschüsse. Es spiegelt so die politischen Kräfteverhältnisse i m Parlament wider. 6. Ende der Mitgliedschaft

Die Mitgliedschaft i m Vermittlungsausschuß endet durch Verlust der Mitgliedschaft i n der entsendenden Körperschaft oder durch Abberufung. Für den letzten F a l l ist durch § 4 GO/VA eine Schranke gegen zu häufigen Wechsel errichtet: E i n M i t g l i e d oder ein Stellvertreter darf n u r bis zu viermal i n jeder Legislaturperiode ausgewechselt werden. a) Bedeutung

des § 4 GO/VA

Sinn dieser Vorschrift ist die Verhinderung einer Überfremdung des Vermittlungsausschusses durch allzu häufigen Mitgliederwechsel. Z u m einen soll dadurch die intime und gegenüber äußeren Einflüssen asketische Beratungsatmosphäre geschützt werden. Der Erfolg der V e r m i t t lungstätigkeit hängt nicht unwesentlich vom persönlichen Verhältnis der Ausschußmitglieder zueinander und der Pflege dieses Verhältnisses ab. Z u häufiger personeller Wechsel i m Ausschuß müßte dieses Verhältnis nachhaltig beeinträchtigen. So ist verständlich, daß der größere Teil der Ausschußmitglieder mehrere Legislaturperioden hindurch an der Mitgliedschaft festhält 2 6 0 . E i n weiterer Grund für die Errichtung der Schranke des § 4 GO/VA ist der Schutz des Ausschusses vor dem Experteneinfluß. Der Ausschuß muß oft einen echten politischen Kompromiß suchen, den einzugehen Experten regelmäßig schwer imstande sind. Die politische V e r m i t t lungsformel kann häufig n u r entstehen, wenn Sachargumente u n d Rat der Experten bewußt zurückgestellt oder sogar übergangen werden. Nicht die Regelungsperfektion, sondern die politische Durchsetzbarkeit eines Normenentwurfs müssen i m Vermittlungsausschuß bestimmendes 250 Kurzprot. V A I — V I , f ü r die V I I . u n d V I I I . Wahlperiode/BTag; vgl. oben 2. Teil, Β I 3 c m i t Fn. 229 f.

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

143

Beratungkriterium sein. Dafür würde ein Expertenausschuß aber gerade keine Gewähr bieten können. Die Restriktion des § 4 GO/VA erscheint somit wie die Gewährleistung einer Substanzgarantie für ein politisches Vermittlungsverfahren. Den Fraktionen und Länderkabinetten wäre es ein Leichtes, zu jedem Beratungsvorhaben des Vermittlungsausschusses den bestinformierten und versiertesten Fachmann zu entsenden, der dann versuchen müßte, seine Expertenmeinung durchzusetzen. Daß dies kaum zu sinnvollen Beratungsergebnissen führen kann, erhellt schon aus der Tatsache, daß bei den Vorberatungen i n den Fachausschüssen von Bundestag und Bundesrat gerade die Experten keine konsensfähige Gesetzesvorlage herstellen konnten; andernfalls wäre ein Verfahren nach A r t . 77 I I GG gar nicht erforderlich geworden. Der Gefahr, den jeweiligen Fachexperten durch zu häufigen Wechsel der Vermittlungsausschuß-Mitglieder praktisch beliebigen Z u t r i t t zu diesem Gremium zu verschaffen, beugt § 4 GO/VA i n angemessener Weise vor. Ein bis zu viermal statthafter Wechsel ermöglicht den entsendenden Körperschaften ein nicht unerhebliches Maß an Flexibilität bei der Besetzungspolitik, zugleich zwingt er sie zur Entsendung von Politikern, die neben fachlichen Kenntnissen auch den Willen und die Fähigkeit zum Eingehen von Kompromissen mitbringen. Diese Ausschußmitglieder müssen über viel persönlichen und politischen Rückhalt i n ihren Fraktionen und Kabinetten verfügen, der bei der Beratung und Beschlußempfehlung von spezialgesetzlichen Regelungen sowohl auf dem politischen Einverständnis m i t Fraktionsführung und Kabinett als auch auf der sachlichen Zustimmung der Experten zur Absicherung des Vermittlungsergebnisses i n den Gesamtfraktionen des Bundestages und den Ländergremien beruht. Politischer Kompromiß und sachliches Anliegen schließen sich nicht aus. Es besteht kein quasi-gesetzmäßiger Gegensatz zwischen politischem Vermittler und fachlichem Experten. Ein solcher Gegensatz ist allenfalls tendenziell i n der parlamentarischen Normalität angelegt. Er kann sich jedoch i m Vermittlungsverfahren verschärfen und so für das Gesetzgebungsverfahren hinderlich werden. Dem w i r k t § 4 GO/VA entgegen.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

b) Abberufungsregeln in der Praxis des Vermittlungsausschusses Nach der einstimmig getroffenen Feststellung des Vermittlungsausschusses 251 g i l t i m einzelnen f ü r die Abberufung: aa) Auswechseln von Mitgliedern und Stellvertretern Die Bestimmung über die Möglichkeit des bis zu viermaligen Wechsels von Ausschußmitgliedern ist eng auszulegen. Da f ü r den Austausch eines ordentlichen wie auch eines stellvertretenden Mitglieds jeweils eine gesonderte Abberufung erforderlich ist, der anschließend eine förmliche Neuentsendung folgen muß, zählt jeder Wechsel einzeln. Das bedeutet: eine Abberufung m i t anschließender Neuberufung darf n u r insgesamt viermal erfolgen und keineswegs je viermal, getrennt f ü r ordentliche und für stellvertretende M i t g l i e d e r 2 5 2 . bb) Ausnahmeregelung beim Wechsel von Landesregierungen Wechselt eine Landesregierung innerhalb der Legislaturperiode des Bundestages, so w i r d die Zählung nach § 4 GO/VA von neuem begonnen. Die neuernannte Landesregierung soll freie Hand bei der Entsendung von Mitgliedern i n den Vermittlungsausschuß haben. Die praktische Notwendigkeit hierzu ergibt sich insbesondere bei Ablösungen einer Landesregierung durch die vormalige Oppositionspartei, die durch die Wahlen einen politischen Wechsel herbeiführen kann. Pragmatisch sinnvoll, verstößt diese Auslegung doch gegen den Buchstaben des § 4 GO/VA, der insgesamt nur viermaligen Wechsel i n einer Legislaturperiode des Bundestags gestattet. Z w a r leuchtet der Sinn der großzügigen Auslegung ein. Die neuen Landesregierungen sollen personell auch i n Bezug auf den Vermittlungsausschuß v o l l handlungsfähig sein. Ihnen soll nicht zugemutet werden, sich möglicherweise von einem Ausschußmitglied vertreten zu lassen, das nicht i h r Vertrauen besitzt. Dennoch ist das Einräumen der Möglichkeit eines häufigeren als vierfachen Wechsels durch keine zulässige Auslegungsmethode als Sinn des § 4 GO/VA zu ermitteln. Angesichts der deutlichen zahlenmäßigen und zeitlichen Festlegung i n der Vorschrift kann selbst ihre großzügigste teleologische Interpretation die einstimmig getroffene Feststellung des Vermittlungsausschusses 253 nicht absichern. 251 232 258

Kurzprot. V A I V — 9, S. 5; s. o. 2. Teil, Β 13 c m i t Fn. 223 f. Ibid. Kurzprot. V A I V — 9, S. 5; s. o. 2. Teil, Β I 3 c m i t Fn. 223 f.

Β. Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens c) Bewertung

145

des Verfahrens

Das i n Anwendung dieser Auslegung praktizierte Verfahren muß demnach als geschäftsordnungswidrig angesehen werden. Die Folge der nicht geschäftsordnungskonformen Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses ist jedoch keineswegs zwangsläufig die Nichtigkeit der gefaßten Beschlüsse. I n Bezug auf das materielle Ergebnis des Vermittlungsverfahrens und die verfahrensmäßigen Festlegungen der Gesetzgebungsorgane nach § 10 I I I GO/VA w i r d i n fast jedem Fall ein klarer Willensakt in Form eines EinigungsVorschlages nach §§7 I I I , 12 GO/VA erkennbar. Aus der Satzungsautonomie des Parlaments 2 5 4 folgt auch das Recht des Normgebers der GO/VA, hier des Bundestags und des Bundesrats, Verstöße gegen die Geschäftsordnung nicht zu beanstanden und ihre faktische Modifikation dadurch auch rechtlich abzusichern 255 . Der Umstand, daß i n Bundestag und Bundesrat nie ein Widerspruch gegen die Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses laut wurde, kann als stillschweigende Billigung des Verfahrens und als einstimmig konkludent erfolgte Änderung der GO/VA durch die Gesetzgebungsorgane betrachtet werden 2 5 6 . Bundestag und Bundesrat sollten jedoch auf Dauer auch den Wortlaut des § 4 GO/VA ändern und so die Rechtmäßigkeit der Entsendungspraxis auch hier sicherstellen. II. Der Vorsitz im Vermittlungsausschuß Nach § 2 GO/VA hat der Vermittlungsausschuß zwei Vorsitzende, die sich vierteljährlich i m Vorsitz abwechseln und sich vertreten. Je ein Vertreter des Bundestags und des Bundesrats üben den Vorsitz aus. Dadurch w i r d die gleichberechtigte Teilhabe der Vertreter beider Gesetzgebungsorgane am Vermittlungsverfahren hervorgehoben. 1. Alterspräsidium bei der Konstituierung des Ausschusses

Bei Konstituierung des Vermittlungsausschusses zu Beginn einer Legislaturperiode des Bundestags und bei Verhinderung beider Vorsitzenden übernimmt das älteste anwesende ordentliche Ausschußmitglied den Vorsitz 2 5 7 . Die Vorschriften der §§ 1 II, 8 I I 2 (2. HS.) GO/BTag über 254

Hierzu ausführlich oben 2. Teil, A I I I 3 b bb m. w. N. Z u r Nachgiebigkeit der Vorschriften der G O / V A s. o. 2. Teil, A I I I 4 a. 259 Ibid. 257 Ständige Praxis des Vermittlungsausschusses vgl. Kurzprot. V A I —1, S. 3; Kurzprot. V A I I — 1, S. 2; Kurzprot. V A I I I — 1, S.2; Kurzprot. V A I V — 1, S. 2; Kurzprot. V A V — 1, S. 2; Kurzprot. V A V I — 1, S. 2. 255

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

das Alterspräsidium gelten entsprechend. Der Alterspräsident leitet die Wahl der Ausschußvorsitzenden. I n der bisherigen Praxis wurden die Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses stets einvernehmlich gew ä h l t 2 5 8 . Von der ersten bis zur fünften Legislaturperiode stand die W a h l der Vorsitzenden i m M i t t e l p u n k t der konstituierenden V e r m i t t lungsausschuß-Sitzungen. Sachberatungen wurden bei diesen Zusammenkünften nicht geführt. M i t Beginn der sechsten Wahlperiode wurde die Konstituierung des Ausschusses und die Vorsitzendenwahl der Behandlung der ersten Anrufungsbegehren n u r vorgeschaltet 2 5 9 . 2. Der Wechsel im Vorsitz

War i n der Entstehungsphase des Grundgesetzes noch ein nach Sachgesichtspunkten und möglichst sitzungsweise alternierender Vorsitz vorgeschlagen w o r d e n 2 6 0 , so handhabte der Vermittlungsausschuß die Vorsitzendenschaft doch von Anfang an stärker unter Kontinuitätsgesichtspunkten. Der Vorsitz wechselte vierteljährlich und nicht i n jeder Sitzung oder nach Beratungsgegenständen 261 . Durch den quartalweisen Wechsel w i r d ein Element der Stetigkeit i n die Ausschußberatungen eingeführt, das die Abwendung von quasi-fachausschußmäßiger Behandlung der Vermittlungsanliegen unterstreicht. Es kommt nicht i n erster L i n i e auf die Detailkenntnis und die individuelle Vertrautheit des Ausschußvorsitzenden m i t dem einzelnen Anrufungsbegehren an. Die politische Aufgabe des Ausschusses erfordert vielmehr eine von tages- und sachaktuellen Gesichtspunkten unabhängige Führung des Vorsitzendenamtes. Der Gefahr, daß Anrufungen gerade m i t Blickrichtung auf die Sachkompetenz und die daraus folgenden oder vermuteten speziellen Einflußmöglichkeiten eines jeweils „zuständigkeitshalber" amtierenden Ausschußvorsitzenden vorgenommen werden, w i r d so vorgebeugt. Ein Mißbrauch des Vermittlungsverfahrens i n dieser Hinsicht ist nicht möglich. Auch ist es primär Aufgabe des Vorsitzenden, den Verlauf der Verhandlungen so zu beeinflussen und zu lenken, daß eine kompromißhafte Übereinstimmung, soweit sie politisch und sachlich erreichbar erscheint, nicht durch die Auswirkungen ungünstiger psychologischer und „verhandlungsklimatischer" Faktoren vereitelt w i r d 2 6 2 . Dies hat zum einen Zurückhaltung des Vorsitzenden i n der eigentlichen 258

Vgl. Kurzprot. V A Fn. 257. Für die sechste Wahlperiode des BTags vgl. Kurzprot. V A V I — 1, S. 2 f. 260 JurAMinPräs. 1948, Ani. IV, Ziff. 6, S. 2. 261 So aber noch JurAMinPräs (Fn, 260); Schleh, S. 213 m i t Fn. 2 (ibid.) verweist auf eine derartige Handhabung des Ausschußvorsitzenden i n V e r m i t t lungsgremien anderer Staatenlegislaturen. 202 Zur Frage des Verhandlungsklimas vgl. auch Reinert, S. 149; Wex, S. 119 f. 259

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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Sachdebatte zur Voraussetzung; der Vorsitzende soll nicht am Aufbauen von Fronten mitwirken, sondern Gegensätze abbauen helfen. Demgegenüber t r i t t die Notwendigkeit, spezielle Sachkompetenz i n die Beratungen einzuführen, zurück. Daneben erfordert die politische Vermittl u n g 2 6 3 gerade, die Debatte möglichst lange i n der Schwebe zu halten 2 6 4 , um das Nutzen aller zu Gebote stehenden sachlichen und taktischen M i t t e l durch die Kontrahenden zu ermöglichen. Ein politischer Kompromiß ist vor allem dann tragfähig, wenn die Beteiligten zumindest subjektiv der Ansicht sind, die Konzessionsmöglichkeiten der jeweils anderen Seite seien ebenso erschöpft wie die eigenen. Um diesen Punkt i m Verlauf der Verhandlungen zu erreichen, muß die Diskussionsleitung kontinuierlich für alle Beteiligten einschätzbar und sachlich zurückhaltend sein. Dem Rechnung tragend wechselt der Ausschußvorsitz nur viermal jährlich. Diese Regelung bringt den Partizipationsgedanken, der eine gleichberechtigte Teilhabe von Bundestags- und Bundesratsvertretern auch am Vorsitz des Vermittlungsausschusses verlangt, und das aus politischen und verfassungspolitischen Gründen notwendige Kontinuitätsprinzip zu einem sinnvollen Ausgleich. 3. Absprachen über die Reihenfolge der Vorsitzenden

Nachdem bei der Ausschlußkonstituierung zu Beginn der ersten fünf Wahlperioden des Bundestags jeweils der Bundestagsvertreter den ersten Vorsitz übernommen hatte 2 6 5 , kam es mit der VI. Legislaturperiode zur Absprache eines abwechselnden Beginns der Verhandlungsleitungen 2 6 6 , wodurch der Gleichberechtigungsgedanke zugunsten des Bundesrates einmal mehr unterstrichen werden sollte. Diese Absprache w u r de jedoch nicht strikt eingehalten 2 6 7 .

263

Vgl. hierzu nur noch oben 1. Teil, C I 2 a. So auch Schleh, S. 213. 265 Vgl. Kurzprot. V A I — 1, S. 3, 1. Vorsitz: Abg. Kiesinger; Kurzprot. V A I I — 1, S. 2, 1. Vorsitz: Abg. Kiesinger; Kurzprot. V A I I I — 1, S. 2, 1. Vorsitz: Abg. Meyers; Kurzprot. V A I V — 1, S. 3, 1. Vorsitz: Abg. Schmidt (Wuppertal); Kurzprot. V A V — 1, S. 3, 1. Vorsitz: Abg. Schmidt (auf Vorschlag des Altersvorsitzenden Dehler). 266 Vgl. Kurzprot. V A V I — 1, S. 2, 1. Vorsitz: MinPräs Osswald (Hessen) — Hinweis auf Absprache ibid.; V I . Wahlperiode, 1. Vorsitz: Abg. Alex Möller (nach Absprache). 2β7 Wegen Verhinderung des Vorsitzenden von der Bundesratsbank, M i n Präs K o h l , Rhld.-Pfalz (CDU), übernahm für die V I I . Wahlperiode wiederum Abg. Alex Möller (SPD) den 1. Vorsitz; vgl. Drodt, Die Tätigkeit des V e r m i t t lungsausschusses, 9. Übersicht, V I I . Wahlperiode, i n B A 107 / 12. 6.1979, S. 7 Ziff. I I 1 c. 264

io·

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2. T e i l : Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

I I I . Die Geschäftsführung des Vermittlungsausschusses Die GO/VA t r i f f t keine Festlegungen für die Geschäftsführung des Vermittlungsausschusses. Dieser benötigt jedoch eine eigene Stabsstelle zur Erledigung der Geschäftstätigkeit und zur technischen Vor- und Nachbereitung der Ausschußsitzungen, sowie für die Protokollführung und für Hilfsdienste während der Beratungen 2 6 8 . Nachdem frühzeitige vorparlamentarische Pläne, die Geschäftsführung des Vermittlungsausschusses beim Bundestag zu verankern 2 6 9 , ebensowenig aufgegriffen wurden wie der Vorschlag, sie dem Bundesminister für die Angelegenheiten des Bundesrates zu übertragen 2 7 0 , wurde bereits auf der zweiten Ausschußsitzung der Sekretär — später Geschäftsführer 271 — des Rechtsausschusses des Bundesrates mit der Geschäftsführung betraut 2 7 2 . Daran hat sich, abgesehen von einer k u r zen Zwischenphase von Juni 1951 bis Januar 1953 273 nichts geändert 2 7 4 . Die Zuordnung der Stabsstelle des Vermittlungsausschusses zur Bundesratsverwaltung ist keine Selbstverständlichkeit. Die gleichberechtigte Teilhabe von Mitgliedern aus Bundestag und Bundesrat am Verfahren nach A r t . 77 I I GG erfordert zwar keine Rotation der Stäbe von einem zum anderen Gesetzgebungsorgan. Eine wechselnde Geschäftsführung durch Bundesrats- und Bundestagsstellen könnte das Gleichheitsmoment hier jedoch unterstreichen. Wenn der Vermittlungsausschuß dennoch aus personellen Gründen 2 7 5 und aus Gründen der Kontinuität seinen Stab bislang beim Bundesrat verankert hat, so kann dies auch trotz inzwischen dreißigjähriger Praxis keine Präjudiz Wirkung für zu268

Hierzu Dechamps, S. 156 f.; Frost, S. 38. So noch JurAMinPräs, Anlage I V , Ziff. 5. 270 Kurzprot. V A I — 1, S.3, Vorschlag Abg. Ewers (DP). 271 Amtsbezeichnung ab I — 2. Sitzung V A , 20. 6.1950, vgl. Kurzprot. V A I — 2, S. 5. 272 Kurzprot. V A 1 — 2, S. 5 (Ziff. IV), Vorschlag Vors. Abg. Kiesinger (CDU). 273 I n dieser Zeit lag nach der W a h l des ersten Ausschußgeschäftsführers (Wessel) zum Bundesverfassungsrichter die Geschäftsführung des V e r m i t t lungsausschusses beim Geschäftsführer des Bundesrats-Verkehrsausschusses (von der Heide); vgl. Kurzprot. V A I — 21, S. 2. 274 Geschäftsführer Januar 1953 bis Oktober 1955: Sekretär des Rechtsausschusses/BRat, Kutscher (vgl. Kurzprot. V A I — 43, S. 6); nach dessen W a h l zum Bundesverfassungsrichter (vgl. Kurzprot. V A I I — 16, S. 2): Sekretär des Rechtsausschusses / BRat Dehrn, seit J u n i 1956 (vgl. Kurzprot. V A I I — 20, S. 2f.); von Oktober 1955 bis J u n i 1956 kommissarische Geschäftsführung durch Ausschußsekretär Drodt, vgl. Kurzprot. V A I I — 16 bis I I — 20; vgl. noch Reinert, S. 132 f.; Schleh, S. 214 275 Vgl. hierzu ausdrücklich Kurzprot. V A I I — 18, S. 6; Kurzprot. V A I I — 20, S. 2 f.; Bericht Vors. Abg. Kiesinger (CDU). 269

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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künftige Personal- und Sachentscheidungen über die Ausschußgeschäftsführung entfalten 2 7 6 . I V . D i e L a d u n g des Vermittlungsausschusses 1. Frist und Zeitpunkt der Ladung

Der Vermittlungsausschuß t r i t t zusammen aufgrund der nach § 7 I, I I GO/VA mit einer Ladungsfrist von fünf Tagen 2 7 7 erfolgten Einberufung durch den amtierenden Vorsitzenden. Die Ladung hat unverzüglich unter Mitteilung der Tagesordnung zu erfolgen, sobald der Präsident des Bundesrates bei einer Anrufung nach A r t . 77 I I 1 GG oder der Präsident des Bundestages bzw. der Bundeskanzler bei einer Anrufung nach A r t . 77 I I 4 GG entsprechend § 52 I, I I G G O I I dem Vorsitzenden des Vermittlungsauschusses vom A n r u fungsbeschluß ihres Bundesorgans Mitteilung gemacht haben. Nicht aufgrund geschriebener Vorschriften, wohl aber aus dem besonderen Verfassungsauftrag des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG besteht eine Verpflichtung des Vorsitzenden zu möglichst umgehender, jedenfalls aber ohne schuldhaftes Zögern auszusprechender Ladung. Der Ausschuß soll vermittelnd tätig werden, u m einen Stillstand der Gesetzgebung zu verhindern 2 7 8 . Ziel seiner Arbeit muß demnach sein, das stockende Gesetzgebungsverfahren möglichst rasch durch Vorlegen eines Einigungsvorschlags wieder i n Gang zu bringen und Bundestag und Bundesrat eine endgültige Beschlußfassung zu ermöglichen. Eine zur Disposition des Ausschußvorsitzenden gestellte Ladungsmöglichkeit würde die Gefahr einer willkürlichen Verzögerung des Vermittlungsverfahrens heraufbeschwören. Der Ausschuß und sein Vorsitzender würden dadurch i n eine Schiedsrichterrolle über Wert und Schicksal der einzelnen Gesetzgebungsvorhaben hineingestellt. Sie könnten, insbesondere vor Ablauf der Wahlperioden des Bundestages, einen zeitlichen und sachlichen Einigungsdruck zugunsten ihrer Vermittlungsvorschläge schaffen 279 , der die Entscheidungsfreiheit der Legislativorgane unvertretbar beschneiden würde. Insbesondere i n Verbindung m i t § 10 I I I GO/VA, der schon eine nicht unerhebliche Einflußnahme auf die Behandlung der Einigungsvorschläge i m Bundestag bedeutet 2 8 0 , würde eine solche Möglich278 So auch Niemann, S. 191 f.; zu den Einwirkungsmöglichkeiten des A u s schußstabes auf den Vermittlungsvorgang vgl. unten 3. Teil, C. 277 Nach § 7 I I G O / V A beginnt die Ladungsfrist m i t Abgabe der Ladung bei der zuständigen Geschäftsstelle i m Bundeshaus. 278 s. ο. 1. Teil, C I ; vgl. hierzu noch v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 1 b; Schmidt-Bleibtreu/Klein, A r t . 77 GG, Rdz. 2; v. d. Heide, S. 129. 279 Diese Problematik prägt signifikant das Verfahren der Conference Committees i m Kongreß der Vereinigten Staaten. Hierzu s. ο. 1. Teil, Β I I I . 280 Hierzu s. u. 2. Teil, Β I X 4 b.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

keit den Vermittlungsausschuß zur Entscheidungsstelle über die wichtigsten Legislaturakte des Bundes aufwerten. Dadurch würden die grundgesetzlich beauftragten Gesetzgebungsorgane zumindest teilweise i n eine bloße Ratifikationsfunktion 2 8 1 für die Ergebnisse des Ausschusses abgedrängt. Die Verfassungssystematik des Grundgesetzes m i t der i h r eigenen Abstufung von Auftrag und Rang der Legislativorgane 2 8 2 wäre i m Mißbrauchsfall geradezu auf den Kopf gestellt. U m das zu verhindern, ist es ein aus A r t . 77 I I i. V. m. A r t . 38, 42, 50 GG erwachsendes Verfassungsgebot, das Vermittlungsverfahren umgehend nach erfolgter Anrufung i n Gang zu setzen. Ein Ermessensspielraum bei der Entscheidung zur Ladung kann dem Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses nicht eingeräumt werden. 2. Anrufungsbeschluß als Ladungsvoraussetzung

Aus denselben Bedenken verbietet sich ein Tätigwerden des Vermittlungsausschusses aufgrund einer Ladung ohne Anrufungsbeschluß der dazu nach A r t . 77 I I GG Berechtigten. Die Einhaltung der Form des § 52 I, I I GGO I I ist allerdings keine Voraussetzung für das Aussprechen der Ladung. Diese Vorschrift regelt lediglich den Geschäftsgang zwischen den Bundesorganen und dem Vermittlungsausschuß, sowie innerhalb der Bundesregierung. Sie ordnet die für das Vermittlungsverfahren zweckmäßigen Kommunikationsstränge der obersten Bundesorgane und des Vermittlungsausschusses, ohne gleichzeitig zwingendes Recht zu setzen 2 8 3 . Entscheidend ist nicht, wie der Ausschußvorsitzende von dem Anrufungsbeschluß Kenntnis erhält, sondern ob er davon erfährt. § 52 GGO I I beschreibt insofern nur den technischen Kanal für den interorganschaftlichen Informationsfluß und entfaltet nur für den Innenbereich der Bundesregierung B i n dungswirkung. Aus Sinn und Zweck des Vermittlungsverfahrens, aus dem Auftrag des Vermittlungsausschusses 284 und mangels entgegenstehender Vorschriften folgt daraus, daß der Ausschußvorsitzende unmittelbar nach Wirksamwerden der Anrufungsbeschlüsse von Bundesrat oder Bundestag die Ladung nach § 7 I, I I GO/VA aussprechen kann. Beide Organe äußern ihren Willen bereits durch die Beschlußfassung 285 , ohne daß es dazu weiterer förmlicher Schritte bedürfte. Der Anrufungsbeschluß der Bundesregierung bedarf jedoch der Kundgabe gegenüber den zuständigen Stellen. Wie alle anderen Exekutivbeschlüsse muß er 281 282 283 284 285

Hierzu unten 2. Teil, Β I X 1. s. oben 1. Teil, C I ; vgl. noch Niemann, S. 118. So auch Wessel, S. 283, 291 Vgl. oben 1. Teil. C I . Ebenso Wessel, S. 283, 291.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

151

aus der internen Sphäre des nicht öffentlich tagenden Beschlußorgans 2 8 6 Bundesregierung herausgehoben werden. Dies geschieht durch die Mitteilungen nach § 52 I I GGO II. 3. Rechtzeitigkeit der Ladung

Die Ladung zu einer Ausschußsitzung ist dann rechtzeitig nach § 7 I, I I GO/VA, wenn sie spätestens fünf Tage vor Sitzungsbeginn bei der zuständigen Geschäftsstelle i m Bundeshaus abgegeben ist. A u f den Zugang der Ladung bei den einzelnen Ausschußmitgliedern kommt es nach § 7 I I GO/VA nicht a n 2 8 7 . Da die Einladungen „ad personam" erfolgen, kann ein zwischen Abgabe der Ladung nach §7 I I GO/VA und Sitzungsbeginn neu entsandtes Ausschußmitglied nicht mit der erforderlichen Ladungsfrist geladen werden. Die Einladung ist möglicherweise sogar noch an den Vorgänger i m Ausschuß gerichtet und hat das Neumitglied noch gar nicht erreicht, wie es insbesondere beim kurzfristigen Wechsel von Landesregierungen praktisch werden kann. Wegen des Erlöschens der Mitgliedschaft i m Vermittlungsausschuß bei Ende der Mitgliedschaft i m Bundesrat besteht zwar nicht die Gefahr einer Falschbesetzung des Ausschusses dadurch, daß das ehemalige Ausschußmitglied noch an der Sitzung teilnimmt; denoch kann das Versäumen der Ladungsfrist nicht geheilt werden. I n der Praxis ist bislang stets die rechtzeitige Ladung des zum Zeitpunkt der Ladung amtierenden Vermittlungsausschusses als ausreichend angesehen worden 2 8 8 . Das nachrückende Ausschußmitglied muß es demnach hinnehmen, nicht fristgerecht geladen zu sein. Dies ist angesichts der Aufgaben des Vermittlungsausschusses vertretbar. Wäre auch für jedes kurzfristig nachrückende Mitglied eine erneute formgerechte Einladung des gesamten Ausschusses nach § 7 I, I I GO/VA erforderlich, so würde das Vermittlungsverfahren auch prozedural zu einem Unwägbarkeitsfaktor i m Gesetzgebungsprozeß. Bei der regelmäßigen Häufung der Anrufungen am Ende der Legislaturperioden 2 8 9 wäre es den Landesregierungen leicht, durch konzertiertes Auswechseln ihrer Ausschußmitglieder die Vermittlungsbemühungen schon zeitlich zu vereiteln, ohne sich i n der Sache festlegen zu müssen. 286

Ibid. Die vereinzelte Kontroverse u m diese Frage — vgl. Kurzprot. V A I I — 21, S. 3 f. — ist durch § 7 I I G O / V A eindeutig entschieden. 288 Vgl. Wohler, Aufgaben u n d staatsrechtliche Stellung des Deutschen Bundesrates nach dem Grundgesetz v o m 23. M a i 1949, 1953, S. 51 ; Wessel, S. 283, 302; Schleh, S. 244. 289 Vgl. n u r TO V A I — 50 f., Kurzprot. jeweils S.2; TO V A I I — 30 ff., Kurzprot. jeweils S. 2; TO V A I I I — 20 f., Kurzprot. jeweils S. 2; TO V A I V , V, V I — 14 f., Kurzprot. jeweils S. 2. 287

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

Damit würde das Vermittlungsverfahren zur politischen Dispositionsgröße vor den Bundestagswahlen. Das widerspricht seinem verfassungsmäßigen Sinn nach A r t . 77 I I GG, wonach der parlamentarische Selbstausgleich i m Vermittlungsausschuß zu einem politischen Kompromiß f ü h r e n 2 9 0 , nicht aber politische Polarisierung unter Ausnutzung der Diskontinuität des Bundestages festschreiben soll. Wegen terminlicher Unstimmigkeiten i n Bundestag und Bundesrat kann es zu kurzfristig nötiger geringfügiger zeitlicher Verschiebung der Ausschußsitzung kommen. Unvorhergesehene parlamentarische Plenardebatten und -abstimmungen können Vorsitzende und Ausschußmitglieder an der rechtzeitigen Teilnahme an einer ordnungsgemäß einberufenen Sitzung h i n d e r n 2 9 1 . Wenn sich nicht alle Ausschußangehörigen m i t einem verspäteten Sitzungsbeginn einverstanden erklär e n 2 9 2 , so g i l t die Sitzung am ursprünglich vorgesehenen Termin als ausgefallen. Die verspätet begonnene Zusammenkunft ist eine neue Sitzung, zu der jedoch nicht rechtzeitig gemäß § 71, I I GO/VA eingeladen ist und die wegen formeller Mängel nicht ordnungsgemäß tagen kann. I n diesem F a l l ist eine erneute Einladung zu einer weiteren Ausschußsitzung unumgänglich. U m diese praktischen Schwierigkeiten zu vermeiden, ist der Vermittlungsausschuß bei gedrängtem parlamentarischen Zeitplan auch schon zu frühen Tageszeiten oder zu Nachtsitzungen zusammengetreten 2 9 3 . V o n der theoretisch bestehenden Möglichkeit einer Doppelladung ist bisher nicht Gebrauch gemacht w o r d e n 2 9 4 . M i t dieser könnte gleichzeitig m i t der ersten Sitzung zu einer zeitlich n u r unwesentlich später angesetzten zweiten ordentlichen Ausschußsitzung eingeladen werden. Muß die erste Sitzung aus Zeitgründen ausfallen, kann schon wenige Stunden später die zweite Sitzung ordnungsgemäß stattfinden. Beginnt die erste Sitzung rechtzeitig, so g i l t die zweite Sitzung als ausgefallen. Ein solches Verfahren ist statthaft und wegen der Vorhersehbarkeit von Terminschwierigkeiten i n der Parlamentspraxis auch praktikabel.

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° s.o.l.Teil,CH. Beispielhaft V A I — 38, die erst nach einer Verschiebung u m vier Stunden begann; vgl. Kurzprot. I — 38, S. 3 f., Verfahrensrüge aus der M i t t e des Ausschusses. 292 So V A I — 37, bei der Beratung des 4. Lastenausgleichsgesetzes wurde auf Einhaltung der Ladungsfrist einvernehmlich verzichtet. 298 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I — 38, besonders extreme Beratungszeitpläne werden vom Hochschulrahmengesetz V A V I I 9 — 26 berichtet, vgl. hierzu oben Fn. 288. 294 z u r Frage der Doppelladung zu Blocksitzungen bei Abschluß des Vermittlungsverfahrens vgl. unten 2. Teil, Β V I I I 2 a. 291

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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Bei Bedenken gegen die Rechtzeitigkeit der Einladung hat sich der Vermittlungsausschuß i n der Regel 2 9 5 zu einer neuen formgerechten Einladung entschlossen 296 . V. Einfache und qualifizierte Beschlußfähigkeit des Vermittlungsausschusses Voraussetzung für die Beschlußfähigkeit des Vermittlungsausschusses ist die frist- und formgerechte Ladung der Ausschußmitglieder gemäß § 7 I GO/VA. Nach dieser Vorschrift reicht zur Beschlußfähigkeit die Anwesenheit von acht Ausschußmitgliedern, gleichgültig, ob sie dem Bundestag oder dem Bundesrat angehören. Dieses Quorum ist jedoch nur für eine „einfache" Form der Beschlußfähigkeit vorgesehen. Nach § 7 I I I GO/VA muß zum Beschluß über Einigungsvorschläge das „qualifizierte" Quorum von jeweils fünf anwesenden Bundestags- und Bundesratsvertretern erfüllt sein. 1. Die Schutzwirkung der abgestuften Beschlußfähigkeit

Die einfache Beschlußfähigkeit nach § 7 I GO/VA erlaubt nur eine Reihe von prozeduralen und den Ausschuß selbst betreffenden Beschlüssen 297 m i t interner Bindungswirkung. U m seinen verfassungsmäßigen Vermittlungsauftrag ausführen zu können und einen Einigungsvorschlag zu beschließen, muß die Anwesenheit i m Ausschuß das qualifizierte Quorum nach § 7 I I I GO/VA erreichen. Die Vorschrift über die qualifizierte Beschlußfähigkeit w i r d i n ihrer Bedeutung teilweise überschätzt 298 . Sie besagt lediglich, daß gerade der formelle Kompromißvorschlag an ein besonderes, vor allem quantitatives Wirksamkeitserfordernis gebunden ist. Unter dem Gesichtspunkt der Gleichrangigkeit der entsendenden Gesetzgebungsorgane gewinnt dieses Erfordernis zusätzlich auch eine qualitative Seite. § 7 I I I GO/VA sichert die gleichmäßigen Teilhabe- und Mitwirkungsrechte beider Legislativorgane am Vermittlungs- und Entscheidungsprozeß i m Ausschuß nach Art. 77 I I GG zumindest i n ihrem Kernbestand ab. Er garan295 Ausnahme, V A 11 — 17, vgl. Kurzprot. S. 2, Bedenken des Abg. Greve . Hier w a r die Ladungsfrist zu Sitzungsbeginn noch nicht ganz verstrichen, 5 m a l 24 Stunden nach §7 1 G O / V A wären erst a m Nachmittag desselben Tages abgelaufen gewesen. Der Ausschuß entschloß sich hier, die bis dahin verbleibende Zeit zu informellen Plenar-Vorberatungen zu nutzen. 296 Beispielhaft V A I — 20, vgl. Kurzprot. S. 2 f. Seit der I I I . Legislaturperiode ist dieser F a l l nicht mehr praktisch geworden. 297 F ü r Einzelheiten vgl. die Kasuistik i n T e i l 3, C. 298 So Reinert, S. 114; der i n Zusammenhang m i t §7 1 G O / V A nicht von Beschlußfähigkeit, sondern von bloßer „Verhandlungsfähigkeit" spricht.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungserfahrens

tiert aber nicht das Teilhaberecht der gesamten Gruppe von Ausschußangehörigen eines Gesetzgebungsorgans. So ist es dem Bundestag und einzelnen Ländern unbenommen, einen oder mehrere Sitze i m Vermittlungsausschuß vorübergehend vakant zu lassen. § 1 GO/VA nennt nur die Regelstärke des Ausschusses. Sollte ein Entsendungsverfahren i n Bundestag oder Bundesrat nicht rechtzeitig vor Zusammentritt des Vermittlungsausschusses abgeschlossen sein, so ist der Ausschuß trotzdem immer dann beschlußfähig, wenn die Quoren nach § 7 I, I I I GO/VA erreicht s i n d 2 9 9 . Erst wenn die Entsendungsorgane auf Dauer eine geschäftsordnungskonforme Ausschußbesetzung verweigern, stellt sich die Frage nach der rechtmäßigen Zusammensetzung des Ausschusses. Aber auch i n einem solchen Fall w i r d der Obstruktion eines Landes oder einer Bundestagsfraktion nicht der gesamte parlamentarische Selbstausgleichsmechanismus nach A r t . 77 I I GG geopfert werden können. Vielmehr ist notfalls i m Interesse der Wahrung des i n A r t . 77 I I GG zum Ausdruck kommenden Ausgleichs- und Beschleunigungsauftrags des Vermittlungsausschusses eine D i s p a r i t ä t 3 0 0 auf Zeit entgegen § 1 GO/VA hinzunehmen 3 0 1 . Die Bedeutung der unter dem Gesichtspunkt der Parität qualifizierten Beschlußfähigkeitsanforderungen nach § 7 I, I I I GO/VA darf also nicht überschätzt werden. § 7 I I I GO/VA stellt noch i n einer weiteren Hinsicht einen Sicherungsmechanismus für den Ablauf des Vermittlungsverfahrens dar. Die Möglichkeit der Überraschung oder gar Übervorteilung der einen „ B a n k " 3 0 2 durch die andere mittels plötzlicher Beschlüsse w i r d durch diese Vorschrift vereitelt. Einigungsvorschläge sollen nicht erzwungen werden können, sondern durch kompromißhaftes Zusammenwirken entstehen. Auch kann davon ausgegangen werden, daß ein i m Überrumpelungsverfahren entstandener „Einigungsvorschlag" i m jeweils unzulänglich 299 Beispielhaft hierfür Kurzprot. V A I — 26, S. 2 f.; der Bundestag hatte die Neuentsendung eines ordentlichen Ausschußmitglieds versäumt, dennoch tagte der Vermittlungsausschuß ordnungsgemäß. 800 Grundsätzlich zum Sinn paritätischer Gremienbesetzung i m Staatsrecht: Carl Schmitt, Der Hüter der Verfassung, 1931 Neudruck 1969, S. 109. 301

Deshalb konnten auch die Einwände gegen die Besetzung von V A I — 26 vgl. Kurzprot. S. 2 f. keinen Bestand haben. 302 Entsprechend der Bezeichnung i n den Conference-Committees des USKongresses bedeutet die Zuordnung zu einer „ B a n k " i m Vermittlungsausschuß die Zugehörigkeit zu einem der beiden Gesetzgebungsorgane. Demnach gibt es i m Vermittlungsausschuß die Bundesrats-Bank und die BundestagsBank, der die Mitglieder des jeweiligen Hauses unabhängig von ihrer Parteimitgliedschaft angehören. Es handelt sich u m ein rein formales Einteilungskriterium, das i n der politischen Praxis keine Entsprechung findet (vgl. unten Teil 3, A).

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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repräsentierten Haus schwerlich Annahmechancen hätte 3 0 3 . Dieses Argument ist angesichts der politischen Implikationen des Vermittlungsverfahrens 3 0 4 selbsterläuternd. Von größerer Bedeutung ist jedoch der Aspekt der formalen Gleichheit und Gleichberechtigung der Gesetzgebungsorgane auf der Stufe des A r t . 77 I I GG, der i n der Festlegung des qualifizierten Beschlußfähigkeitserfordernisses erneut 3 0 5 zum Ausdruck kommt. 2. Die Konzentrationswirkung der abgestuften Beschlußfähigkeit

Die Abstufung von qualifizierter und einfacher Beschlußfähigkeit findet ihren Sinn vor allem i n der Einräumung größtmöglicher Freizügigkeit für die Ausschußberatungen. Die Gefahr einer Majorisierung der Ausschußangehörigen des Bundesrates durch die des Bundestages oder umgekehrt kann angesichts der zahlreichen institutionellen und personellen Verschränkungen i m Bundesstaat schwerlich praktisch werden. Es ist kaum vorstellbar, daß i n einem politischen Kompromißgremium, das eine Übereinkunft zwischen Bundesrat und Bundestag herbeizuführen hat, eine Seite die andere von der Beteiligung am Einigungsvorschlag auszuschließen versucht. Vielmehr trägt § 7 I GO/VA von vornherein dem i n der Staatspraxis erhärteten 3 0 6 Grundsatz Rechnung, daß eine erfolgreiche Vermittlung i m starren Rahmen eines Ausschußplenums nicht i n jedem Fall möglich ist. Bei umstrittenen Gesetzesvorhaben kann der Beratungskreis i m Vermittlungsausschuß bis auf acht Mitglieder reduziert werden: i m Falle besonderer parteipolitischer Kontroversen können so die dem Ausschuß angehörenden Exponenten der Parteien i m verkleinerten Kreis beraten, Gleiches gilt für die Ländervertreter i m Falle von gerade bundesratsintern stark umstrittenen Gesetzesplänen. Alle für die A b wicklung eines derartigen besonderen Beratungsverfahrens notwendigen sachlichen, vornehmlich jedoch prozedur al en Beschlüsse können nach § 8 GO/VA m i t einfacher Mehrheit i n dem Rumpf-Ausschuß gefaßt werden, ohne daß Kompetenz und Legitimität von Beschlußgrem i u m und Beschluß i n Zweifel stehen. Ausgenommen hiervon ist nur der Entscheid über den Einigungsvorschlag selbst, der den formellen Abschluß des Vermittlungsverfahrens markiert und deshalb durch die Einführung des Quorums nach § 7 I I I GO/VA besonders herausgehoben ist. Die politische Basis des Einigungsvorschlags w i r d ausdrücklich m i t Blick auf seine Erfolgsaussichten i n Bundestag und Bundesrat i n dem 303 804 305 308

Hierauf stellt Wex, S. 118 f. ab. s. oben 1. Teil, C I . Vgl. schon oben 2. Teil, Β V 1 . s. u. T e i l 3, C.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

erforderlichen und rechtlich unter dem Gesichtspunkt der Gleichheit der Legislativorgane auch gebotenen Maße verbreitert. Die Zurückhaltung des Geschäftsordnungsgebers 307 erweist sich hier als weise und vorausschauend. Der Vermittlungsausschuß hat durch die Abstufung seiner Beschlußfähigkeitsregelung eine Fülle von Dispositions·, insbesondere Konzentrationsmöglichkeiten für die Strukturierung seiner Beratungen. Entsprechend seinem primär politischen A u f trag kann er sie den unterschiedlichen Anforderungen des Parteienstaates und des föderativen Systems anpassen. So trägt die Abstufung des § 7 I, I I I GO/VA der Tatsache Rechnung, daß die Entwicklung der staatlichen Entscheidungsprozesse sich auch bei der Gesetzgebung nicht allein i n starr institutionalisierten Bahnen vollzieht, sondern der p o l i t i schen und rechtlichen Gestaltungsfreiheit der Entscheidungsträger bedarf. V I . Die Unterausschüsse 1. Bedeutung der Einrichtung von Unterausschüssen

Nach § 9 GO/VA kann der Vermittlungsausschuß Unterausschüsse einsetzen. Soweit diese m i t Sachberatungen zu einzelnen Gesetzen betraut werden, ist es i h r Auftrag, i n V o r - oder Zwischenverhandlungen die kontroversen Auffassungen anzunähern. Dabei dürfen sie jedoch keine endgültigen Vermittlungsaufgaben erledigen 3 0 8 . Vielmehr haben sie nur die Möglichkeit, anstehende Vermittlungsvorhaben für die Beratung i m Ausschußplenum nach Sachgebieten zu strukturieren und, wo nötig, durch Anhörung von Fachleuten und Betroffenen die besondere Problematik eines Gesetzentwurfes zu durchleuchten. Aus dieser begrenzten Kompetenzzuweisung an die Unterausschüsse erklärt sich eine restriktive Einsetzungspraxis. Unterausschüsse wurden, insbesondere i n den ersten Legislaturperioden, durchweg nur zur Beratung von Finanzgesetzen eingerichtet 3 0 9 . 307 z 808

u r

Frage einer „großen" oder „kleinen GO/VA" vgl. 2. Teil, A I I I 2.

So auch Lechner /Hiïlshoff, S. 242; Neunreither, S. 83; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, Anm. I V 4 i ; v. d. Heide, S. 130 f. 809 Gesetz über die Finanzverwaltung V A I — 3; Gesetz über die Umstellung der Renten u n d Pensionsrentenversicherungen nach der Währungsreform, V A I — 11; Gesetz zur vorläufigen Regelung des Reichsvermögens und der preußischen Beteiligungen, V A I — 19; Gesetz über die Inanspruchnahme eines Teils der Einkommensteuer und der Körperschaftssteuer durch den Bund i m Rechnungsjahr 1952, V A I — 35; Gesetz über die Feststellung von Vertreibungsschäden und Kriegssachschäden, V A I — 30, V A I — 36; Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung, V A Ι Γ —"8y~Gesetz zur Anpassung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern an die Finanzverfassung, V A I I — 8; 4. Gesetz zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes, V A I I — 10; 8. Gesetz zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes, V A I I — 30. Daneben sind vor allem die Unterausschußverfahren

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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Ihre Vorlagen an das Ausschlußplenum sollten die Ausschußmitglieder möglichst weitgehend sachkundig machen und den Entscheidungsprozeß i m Ausschußplenum beschleunigen. Daneben setzt der Vermittlungsausschuß auch immer wieder Unterausschüsse zur Klärung von Fragen der Geschäftsordnung e i n 3 1 0 , sowie zur Vorbereitung von Entscheidungen über die Organisation des Ausschußstabes und seine personelle Besetzung 311 . 2. Gefahren der Unterausschußberatungen

Unterausschüsse zur Klärung sachlicher Detailfragen eines Gesetzentwurfs können das Vermittlungsverfahren gefährden. Zu ihren Beratungen haben nicht nur die m i t der anstehenden Detailproblematik vertrauten Ausschußmitglieder Zutritt, sondern — auf deren Ladung h i n — auch ausschußfremde Parlamentarier, sowie Angehörige von Länder- und Bundesministerien 3 1 2 . Wenn auch nur auf unterer Ebene, so w i r d damit das Vermittlungsverfahren dennoch zugänglich für Experteneinfluß, dem es nach dem Sinn des A r t . 77 I I GG gerade weitgehend verschlossen sein soll 3 1 3 . Nachdem die parlamentarischen und ministeriellen Fachleute schon i n den vorhergehende!} Beratungen der Ausschüsse von Bundestag und Bundesrat keine konsensfähige Gesetzesfassung erarbeiten konnten, sollen sie nunmehr i n den Unterausschüssen auf einen Kompromiß hinwirken, der ohne die Aufgabe gerade auch einzelner wesentlicher Positionen aller Seiten kaum zu erreichen ist. Ein Aufeinanderprallen der Expertenvorstellungen auch i m Bereich des Vermittlungsverfahrens muß die Frage der Überforderung der Unterausschüsse aufwerfen. Durch die Beteiligung der Fachleute geraten sie i n Gefahr, von diesen als Forum von Partikularmeinungen und -interessen mißbraucht zu werden 3 1 4 . Eine dadurch entstehende Tendenz, die teilnehmenden Vermittlungsausschußmitglieder auf diese Sonderposition zu verpflichten, führt eher zu einer Zementierung von Gegensätzen und von Frontstellungen als zum politischen Kompromiß. Dessen Chancen werden vielmehr eingeengt 315 , weil i m Ausschußplenum erst zum Gesetz über das Kreditwesen, V A I I I — 18, u n d zum Hochschulrahmengesetz, V A V I I — 19, hervorzuheben. 810 s. Kurzprot. V A 1 — 2 (Stellvertretung i m V A ) ; Kurzprot. V A 1 — 13 (Geschäftsordnungsrevision); Kurzprot. V A I I — 27 (Teilung von Gesetzesvorlagen). 811 Kurzprot. V A I I —20. 812 Jedes V A - M i t g l i e d hat die Möglichkeit, einen Sachverständigen nach eigener A u s w a h l zu den Beratungen hinzuzuziehen, vgl. n u r Kurzprot. V A I I — 8, I I — 10. 313 s. u. 1. Teil, C V I I 2. 314 So auch v. d. Heide, S. 131. 315 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I I — 11, S. 3 ff., insbesondere g i l t dies auch für die Beratungen des Hochschulrahmengesetzes — V A V I I — 19—26.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

eine Entflechtung der vom Unterausschuß i n der Regel k l a r herausgestellten, dadurch jedoch auch besonders akzentuierten Streitansichten vorzunehmen ist. Wo dies nicht gelingt, besteht die Gefahr des Scheiterns eines Gesetzesvorhabens viel eher als bei herkömmlichen Vermittlungsversuchen ohne voraufgehende oder zwischengeschaltete Unterausschußberatungen. 3. Die Unterausschüsse in der Praxis des Vermittlungsverfahrens

Infolge der dargelegten Problematik ist der Vermittlungsausschuß nach häufigeren Versuchen i n den ersten Legislaturperioden 3 1 8 inzwischen davon abgerückt, von der Möglichkeit des § 9 GO/VA Gebrauch zu machen 3 1 7 . Seit den Beratungen zum Hochschulrahmengesetz 318 1975 ist kein Unterausschuß mehr eingesetzt worden. Seit Beginn der V I I . Wahlperiode des Bundestags ist statt dessen die B i l d u n g kleiner informeller Gremien i n den Vordergrund gerückt 3 1 9 , die während eigens beschlossener Sitzungspausen ad hoc zusammentreten und als „ K l e i n e Vermittlungsausschüsse" 3 2 0 abseits vom Ausschußplenum Kompromißmöglichkeiten zu erarbeiten versuchen. Diese meist nur aus vier oder wenig mehr Teilnehmern bestehenden ad-hoc-Verhandlungsrunden sind jedoch nicht als Unterausschüsse i m Sinne von § 9 GO/VA zu bezeichnen. Ihre Mitglieder werden vom Gesamtausschuß weder formell eingesetzt noch m i t Weisungen versehen und treten offiziell gar nicht i n Erscheinung. Allenfalls die Ergebnisse dieser Zwischenberatungen sind protokollfest, soweit sie Ausgangspunkt weiterer Plenardiskussionen des Gesamtausschusses sind. Die „Kleinen Vermittlungsausschüsse" sind nach ihrer Zusammensetzung am ehesten interfraktionellen parlamentarischen Gremien, wie dem Ältestenrat des Bundestages 3 2 1 , vergleichbar. Sie unterscheiden sich jedoch von diesen durch ihre Möglichkeit, abseits jeder beratungsfremden Einflußnahme weitgehende Vorklärungen und sogar Vorentscheidungen i n der Sache 3 2 2 treffen zu 816 817

prot. sie V 810

s. o. Fn. 309. Abnehmende Tendenz schon seit der I I I . Legislaturperiode — vgl. K u r z A

V I I

__ 19—26 vgl. Fn. 319.

Die Protokolle der V I I . Legislaturperiode/VA werden frühestens 1981 begrenzt zugänglich sein, bis dahin kommen als Informationsquelle nur die Ausschußangehörigen selbst i n Frage; zum Stellenwert derartiger Informationen s. u. 3. Teil, B. 820 Eingehend hierzu unten 3. Teil, Β I I I 2 a. 321 Zur historischen Entwicklung des Ältestenrats/Seniorenkonvents Pereis, Das autonome Reichstagsrecht, 1905, S. 5 ff.; zum Ältestenrat nach §6 GO/ BTag: Buss, Der Ältestenrat des Bundestages, i n : Staats- und Kommunalverwaltung 1968, S. 89 ff.; Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 99 ff. 322 Vgl. beispielhaft die Beratungen des 4. Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes Kurzprot. V A I I — 11, S. 3 ff.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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können. Hierin liegt einer der Hauptgründe für die Skepsis, m i t der die Rolle des Vermittlungsausschusses i m Gesetzgebungsverfahren heute bisweilen betrachtet w i r d 3 2 3 . V I I . Die Teilnahme ausschußfremder Personen an den Beratungen des Vermittlungsausschusses 1. Die Teilnahme von Vertretern der Bundesexekutive

Neben den Mitgliedern des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG sind gemäß § 5 GO/VA auch die Mitglieder der Bundesregierung berechtigt, an den Ausschußberatungen teilzunehmen. Auf besonderen Beschluß des Ausschusses sind sie hierzu sogar nach § 5 S. 2 GO/VA verpflichtet. Einen solchen Beschluß, mit dem die Anwesenheit eines Regierungsmitglieds zur Sicherstellung eines zügigen Fortgangs der Beratungen praktisch erzwungen werden kann, hat es i n der dreißigjährigen Ausschußgeschichte noch nicht gegeben. Je nach ressortiellen Beratungsschwerpunkten ist vielmehr die freiwillige Teilnahme der jeweils für ein Vermittlungsprojekt zuständigen Bundesminister oder der sie vertretenden Staatssekretäre die Regel 3 2 4 . Die Bundesregierung als Initiant der meisten Gesetzgebungsprojekte hat ein starkes Eigeninteresse am Zustandekommen der endgültigen Gesetzesbeschlüsse unter möglichst optimaler Wahrung ihrer politischen Schwerpunktsetzung. So entfaltet sie nicht nur Einigungsdruck i n allen Phasen der parlamentarischen Beratung vor dem Gesetzesbeschluß nach A r t . 77 I GG. Gerade die A b geschlossenheit des Vermittlungsverfahrens kann Gelegenheit bieten, den Einfluß der Exekutive auch i n dieser Phase der Gesetzgebung weit auszudehnen. Dies geschieht insbesondere durch das Aufbieten kopfstarker Expertenverbände aus den Fachministerien, die teils i n Begleitung der Minister, teils aber auch ohne diese als „Rumpfstab" an den Vermittlungssitzungen teilnehmen. Vor allem während der ersten Wahlperiode des Bundestages bis 1953 kam es so zu Beratungssituationen, die nicht mehr als „abgeschieden" 325 oder „frei von Experteneinfluß" 326 bezeichnet werden können. Die Zahl der ausschußfremden A n wesenden erreichte teilweise die Zahl der Ausschußmitglieder 327 . Das 823 Hierzu die Nachweise unten 3. Teil, A I m i t Fn. 1 (ibid.); vgl. außerdem die Bewertung der Beispielsfälle aus der V I . Legislaturperiode, unten 3. Teil, C. 824 Übersicht zur Teilnahme von Bundesministern u n d Staatssekretären während der I I . Legislaturperiode 1953—1957 bei Reinert, S. 144 f. 325 So Schleh, S. 240. 326 Ibid. 327 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I — 37, S. 1; Kurzprot. V A I — 47, S. 1; Kurzprot. V A I — 50, S. 1; Kurzprot. V A I — 51, S. 1.

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungserfahrens

konnte nicht ohne Auswirkungen auf den Verlauf der Vermittlungsbemühungen bleiben. Schon die physische Anwesenheit zahlreicher Sachverständiger mußte den Beratungen ihren i n t i m e n Charakter nehmen, der den politischen Kompromiß am ehesten befördert. Schon frühzeitig beschloß der Vermittlungsausschuß deshalb Richtlinien, u m die Zulassung ausschußfremder Personen zu regeln 3 2 8 . Dort wurde die schon vorher stillschweigend akzeptierte Gleichrangigkeit der Bundesminister und ihrer Staatssekretäre i n bezug auf die Teilnahmeberechtigung i m Ausschuß festgeschrieben. Den teilweise zwingenden Hinderungsgründen der Bundesminister, i m Vermittlungsausschuß zu erscheinen, wurde so ausdrücklich Rechnung getragen 3 2 9 . Daneben wurde den Vertretern der Bundesregierung gestattet, die ihnen erforderlich erscheinende Zahl von Referenten zu den Sitzungen mitzubringen 3 3 0 . Diese Regelung brachte zwei Schwierigkeiten m i t sich, die später zu ihrer Revision führten. Einige Bundesminister und Staatssekretäre traten i n den Sitzungen des Vermittlungsausschusses m i t großem Beraterstab a u f 3 3 1 . Gleichwohl beteiligten sich die Stabsangehörigen i n der Regel nicht an den Ausschußdebatten 332 . Diese wurden vielmehr gerade von denjenigen Bundesministern vornehmlich allein bestritten, die i n besonders zahlenstarker Begleitung erschienen. Geriet so die Zulassung von Ministerialreferenten mehr und mehr auch zu einer Prestigeangelegenheit für Bundesminister und Beamte, so verlangten daraufhin auch mehrere Länderminister von der Bundesratsbank des V e r m i t t lungsausschusses, die ihnen erforderliche Zahl von Länderministerialreferenten zu den Beratungen hinzuziehen zu k ö n n e n 3 3 3 . Nachdem am Ende der I. Legislaturperiode die Kontroversen über diese Frage stark zugenommen h a t t e n 3 3 4 , kam es zu Beginn der folgenden Wahlperiode 828 Kurzprot. V A I — 4, S. 4 u n d Anlage 2: Empfehlungen des Unterausschusses zur Geschäftsordnung, Abschnitt I I I (S. 2). 829 Abg. Adolf Arndt (SPD) hatte bereits bei der Beratung der ersten GO/ V A i m UA/BTag-BRat (vgl. Prot. U A 26.1.1950, S. 1) unter dem Einverständnis aller Beratenden den damaligen § 4 GO/VA (Entwurf des späteren § 5 GO/ VA) so interpretiert, daß als „Mitglieder der Bundesregierung" i. S. d. § 4 GO/ V A auch die Staatssekretäre anzusehen seien; vgl. hierzu auch Frotscher, Regierung als Rechtsbegriff, 1975, S. 215, 222 f. 880 s. Fn. 328. 881 Vgl. oben Fn. 327; insbesondere der Bundesfinanzminister Schäffer (CDU), ließ sich stets von einer großen Zahl von Mitarbeitern begleiten. 882 Vgl. Kurzprot. V A I und I I , einzige Ausnahme vgl. Kurzprot. V A I — 17, S. 2 f., wo die ganze Debatte zum Gesetz über die Änderung von Vorschriften über das Schiffsregister von den anwesenden Ministerialbeamten unter sich bestritten wurde. sas Kurzprot. V A I — 47, S. 2; Grundsatzdebatte hierzu vgl. Kurzprot. V À I I — 8, S. 2 ff. (Antrag Troeger, Hessen [SPD]); Kurzprot. V A I V — 5, S. 12 f. (Antrag Pütz, N W [CDU]). 884

Vgl. nur Kurzprot. V A I — 51, S. 2 m i t Bezugnahme auf frühere V A Sitzungen.

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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zu einem bis heute gültigen modifizierenden Grundsatzbeschluß über die Teilnahme der Ministerialbeamten 3 3 5 . Danach soll die alleinige Teilnahme der Bundesminister an den Ausschußberatungen die Regel sein. Eine Vertretung durch Staatssekretäre ist möglich. Ministerialbeamte i n Begleitung eines Bundesministers werden nur noch ausnahmsweise, i m Rahmen des § 6 GO/VA, zugelassen. Ministerialbeamte, die nicht i n Begleitung eines Ministers erscheinen, sollen nicht zugelassen werden 3 3 6 . Ausnahmsweise kann eine Zulassung nach § 6 GO/VA erfolgen. Der Bundeskanzler kann sich regelmäßig duch einen Beamten des Kanzleramtes als Beobachter vertreten lassen. Diesem Beobachter w i r d die Teilnahme nach § 6 GO/VA grundsätzlich gestattet. M i t diesem Beschluß setzte sich der Vermittlungsausschuß gegen die wachsende Überfremdung seiner Beratungen, gegen den zunehmenden Experteneinfluß und gegen die Gefährdung des Vertraulichkeitsprinzips zur Wehr. I n Grundzügen gilt der Beschluß bis heute, auch wenn durch die Umstrukturierungen i n den Spitzen der Bundesministerien, insbesondere durch die Ernennung von parlamentarischen Staatssrekretären und Staatsministern, die Bundesminister sich häufiger nahezu ranggleich vertreten lassen können. Die restriktive Zulassungspraxis erwies sich für die Vermittlungsberatungen als förderlich. Schon die Protokolle der II. Legislaturperiode weisen eine deutliche Abnahme rein taktischer Positionskämpfe zwischen Bundes- und Landesministern auf 3 3 7 . Der Stil der Debatten wurde versachlicht, die Anzahl der reinen Verfahrensdebatten und Geschäftsordnungskontroversen ging zurück. Die Exklusivität der Beratungen sicherte auch i n den folgenden Wahlperioden ein gedeihliches und politischen Vermittlungsanliegen förderliches Verhandlungsklima. 2. Die besondere Zulassung von Sachverständigen nach § 6 G O / V A

Dies änderte sich durch die Zulassung von Sachverständigen und anderen Personen aufgrund von § 6 GO/VA nicht. Soweit einzelne Bundesminister sich durch Ministerialreferenten niederrangig vertreten lassen wollten, wies der Vermittlungsausschuß die Beamten zurück 3 3 8 . I n wenigen Ausnahmefällen wurde einzelnen von ihnen die Teilnahme während bestimmter, vorher eng eingegrenzter Tagesordnungspunkte ass Kurzprot. V A I I — 3, S. 5 (Beschluß); hierzu auch Hans Schäfer, Der Vermittlungsausschuß, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 279, 289 m i t Fn. 20 ibid. 338

Kurzprot. V A I I — 3, S. 5 f. Vgl. Kurzprot. V A I I nach I I — 4 ff. 338 s. Kurzprot. V A I I — 2, I I — 8, I I — 10, I I — 14, I I — 15, I I — 18, I I — 23, I I — 24; Kurzprot. V A I I I — 7, I I I — 10, I I I — 17; Kurzprot. V A I V — 5; Kurzprot. V A V — 6. 337

11 Hasselsweiler

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2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungserfahrens

gestattet 3 3 9 . Auch eine Bitte des Bundestagspräsidenten, Mitarbeiter der Bundestags-Fachausschußstäbe regelmäßig zu den Beratungen zuzulassen 3 4 0 , wurde abgelehnt 3 4 1 . N u r i n wenigen vereinzelten Fällen ließ der Ausschuß Sachverständige zu seinen Beratungen z u 3 4 2 . Diese Sachverständigen kamen aber keinesfalls aus den Bundesministerien, sondern waren jeweils durch besondere Personal- und Amtskompetenz ausgewiesen. Insbesondere der Präsident der Bundesbank Blessing 3 4 3 , aber auch der Präsident des Bundesausgleichsamtes K ü h n e 3 4 4 nutzten ihre Sachverständigenrolle so nachhaltig, daß ihnen eine weitgehende Beeinflussung von Beratungsverlauf und -ergebnis gelang. 3. Bewertung der Teilnahmerestriktionen

Die Sicherung der Exklusivität des Vermittlungsverfahrens wurde durch die Einsicht aller Mitglieder i n die Notwendigkeit eines möglichst eng begrenzten Teilnehmerkreis der Ausschußsitzungen erreicht. N u r so kann verhindert werden, daß die sachlichen Argumente und die politischen Interessenlage der Beteiligten von rhetorischen Kunstgriff e n 3 4 5 oder publizistischen Ablenkungsmanövern vernebelt werden. Gerade wo die Streitparteien von öffentlich besonders nachhaltig behaupteten Positionen i m Interesse eines politisch tragfähigen Gesamtkompromisses abrücken müssen, w i r d die restriktive Handhabung der Zulassungspraxis nach §§ 5, 6 GO/VA geradezu zur Bedingung einer erfolgreichen Erledigung des Vermittlungsauftrags aus A r t . 77 I I G G 3 4 e . Zugleich unterstreicht die selbstgewählte Parlamentsferne des V e r m i t t lungsausschusses die unabhängige Stellung seiner M i t g l i e d e r 3 4 7 . Die 839 s. Kurzprot. V A I I — 12, I I — 14, I I — 15, I I — 22, I I — 30, 11 — 32; Kurzprot. V A I I I — 4, I I I — 7, I I I — 9, I I I — 11, I I I — 16; Kurzprot. V A IV —2. 340 Vgl. hierzu Reinert, S. 142. 841 Kurzprot. V A I — 21, S. 2. 842 Erstmals zur Beratung von Geschäftsordnungsfragen den Abg. Ritzel (CDU), vgl. Kurzprot. V A I — 16, S. 2 ff. 343 Vgl. Kurzprot. V A I I I — 18, zum Gesetz über das Kreditwesen. 344 Vgl. Kurzprot. V A I — 37, zum Lastenausgleichsgesetz. 345 So noch die Befürchtung von Carl J. Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, 1953, S. 358, 386. 848 I m Ergebnis so auch Dehrn, Vermittlungsausschuß als Schlichter, i n : Das Parlament / 22.1.1958, S. 3; ders. wortgleich i n : Stellung, Aufgaben und Bedeutung des Vermittlungsausschusses, i n NDBZ 1960, S. l t 2; ders. w o r t gleich in: Der Vermittlungsausschuß, in: Der Bundesrat 1949—1969, 1969, S. 15, 17; ders. wortgleich in: Verfassungsrechtliche Stellung, Aufgaben und Verfahren des Vermittlungsausschusses, i n : Burhenne (Hrsg.), Recht und Organisation der Parlamente, Band I I , Stand 1971, S. 090811; ebenso v. Mangoldt/ Klein, Art. 77 GG, Anm. I V 4 f.; v. d. Heide, S. 129, 130. 347 Schleh, S. 241; Reinert, S. 143.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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„Geschlossenheit" des Ausschusses 348 verhindert die Einflußnahme der Länderbürokratien auf die bundesratsangehörigen Ausschußmitglieder und zugleich die der Fraktions- und Parteistäbe auf die Abgeordneten aus dem Bundestag. Z u relativieren ist diese Aussage aber angesichts der weitgehenden Abstimmungen nach Parteigruppen vor und während der Ausschußsitzungen 349 , deren Bedeutung seit der V I . Legislaturperiode stark zugenommen h a t 3 5 0 . Die Vorberatungen sind angesichts knapper Mehrheitsverhältnisse bzw. eines Stimmengleichstands i m Vermittlungsausschuß häufig Forum zur Harmonisierung von teilweise differenten Experten-, Stabs-, Partei- und Politikerstandpunkten zu çinem Vermittlungsprojekt. Vor diesem Forum können die Anliegen der Experten i n der Regel zu voller Entfaltung gebracht werden, die Folge ist nicht selten ein hoher Einigungs- und Konformitätsdruck auf die Ausschußangehörigen. Es wäre Illusion, zu glauben, alle Mitglieder des Vermittlungsausschusses könnten sich dieser Beeinflussung entziehen. Ebenso unrealistisch und unpolitisch wäre es jedoch, sie nicht nur während, sondern auch vor und am Rande der Ausschußberatungen i n den luftleeren Raum eines von allen „Sachzwängen" befreiten Pragmatismus abdrängen zu wollen. Die Vorschriften der §§ 5 und 6 GO/VA und ihre Handhabung durch den Vermittlungsausschuß sichern insgesamt eine hinnehmbare Ausgewogenheit von Expertenunabhängigkeit und -einfluß auf das Vermittlungsverfahren. V I I I . Beschlußfassung i m Vermittlungsausschuß und Verfahrensabschluß I m Rahmen der Vorschrift über die Beschlußfähigkeit nach § 7 GO/ V A 3 5 1 fällt der Vermittlungsausschuß seine Entscheidungen entsprechend § 8 GO/VA mit der Mehrheit der Stimmen seiner anwesenden Mitglieder. Eine einfache Mehrheit reicht also i n jedem Fall zur Beschlußfassung aus. I m Vermittlungsausschuß sind grundsätzlich zwei Beschlußgruppen vorherrschend: Auf der formellen Beschlußebene fallen Entscheidungen zum Verfahren, meist unter Zugrundelegung der GO/VA. A u f der materiellen Beschlußebene w i r d über den politischen und rechtlichen Sachkompromiß entschieden. Für den Abschluß des Vermittlungsverfahrens ohne Einigungs Vorschlag enthält § 12 GO/VA zwingende Vorschriften. 848

So Trossmann, Vermittlungsausschuß, i n : Parlamentsrecht und Praxis des deutschen Bundestages, 1967, S. 263, 265. 849 Hierzu unten T e i l 3, B. 850 Ibid. 851 Hierzu oben 2. Teil, Β V 1. 1

164

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungs Verfahrens 1. Besonderheiten auf der formellen Beschlußebene

Die nach § 5 GO/VA m i t einfacher Mehrheit gefaßten verfahrensregelnden Beschlüsse des Vermittlungsausschusses sind so vielgestaltig, daß sie hier nicht einzeln oder kategorisiert aufgeführt werden können. Soweit sie die Wahl des Vorsitzenden, die Zulassung ausschußfremder Personen, die Bildung von Unterausschüssen und die Festlegungen des Verfahrens i m Bundestag betreffen, finden sich die hierzu einschlägigen Vorschriften i n der G O / V A 3 5 2 . Meinungsverschiedenheiten und Schwierigkeiten entstehen jedoch, wenn Verfahrensschritte unternommen werden sollen, zu denen die GO/VA keine Aussage trifft. I m Parlamentsplenum sind vor entsprechenden Entscheidungen sorgfältige Vorabstimmungen über das Verfahren zwischen dem Präsidenten, dem Ältestenrat und den Fraktionsspitzen möglich und auch die Regel. Sollen ungewöhnliche Verfahrenswege beschritten werden, so kann dies i m Anschluß an die Vorabstimmungen i n den Fraktionen und i m Plenum jedenfalls durch die Autorität der Fraktionsführer auch durchgesetzt werden 3 5 3 . I m Vorfeld der Vermittlungsberatungen kommt es zwar auch zu verfahrenstechnischen Absprachen. Diese werden vornehmlich von den Ausschußvorsitzenden und den Parteiobleuten getroffen 3 5 4 . Dies ist allerdings nur möglich i n bezug auf vorhersehbare Verfahrenssituationen. Der politische Kompromiß ist jedoch nicht selten nur über verschlungene Verfahrenswege zu erreichen, die nicht vorab i m einzelnen ausgeleuchtet oder auch nur vorher erkannt werden können. Kommt es dann zu der unabweisbaren Notwendigkeit, eine besondere unorthodoxe Verfahrensart zu wählen, so stößt dies wegen der Unabhängigkeit und Eigenständigkeit der Vermittler häufig auf Schwierigkeiten. Zumeist ist eine mühevolle Überzeugungsarbeit der als Minister und Parlamentarier geschäftsordnungsgemäß wohlerfahrenen Ausschußmitglieder nötig. Nicht selten bleiben Vorbehalte bestehen 355 . I n den meisten Fällen ist jedoch ein einvernehmliches Vorgehen möglich 3 5 6 . Ausschlaggebend hierfür ist, daß die Verfahrensentscheidungen 352

Behandlung der Einzelfragen hier, 2. Teil, Β I 1. Reinert, S. 175; Pieper, S. 44. 354 Eingehend hierzu unten, 3. Teil, Β I 1. 355 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A V — 14, S. 6 ff., Frage, ob eine Gesetzesvorschrift berichtigt werden darf, zu der k e i n Anrufungsbegehren vorliegt. äse Kurzprot. V A I — 33, S. 4, Genehmigung der laufenden Protokollübersendung an das Bundesverfassungsgericht; Kurzprot. V A I — 37, S. 4, K e i n formeller A n t r a g zum Beschluß über die Beratungsergebnisse von U n t e r ausschüssen nötig; Kurzprot. V A I — 46, S. 7, Keine Übersendung von Protokollen an die Staatskanzleien u n d die ressortiell zuständigen L ä n d e r m i n i 353

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

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weniger nach dem Buchstaben von Geschäftsordnungsvorschriften getroffen werden als nach dem Interesse der Beteiligten. Die hierdurch mögliche Flexibilität muß aber dort auf Bedenken stoßen, wo sie zu einem Übergehen geschäftsordnungsmäßiger Grundprinzipien führt. Das gilt insbesondere i n Abstimmungsfragen, vor allem für die Wiederholung, die Anfechtung oder die Umdeutung von Abstimmungen und Beschlüssen, die schon vorher ordnungsgemäß zustande gekommen waren. a) Die Wiederholung

ordnungsgemäßer

Abstimmungen

Gegen die Wiederholung von Abstimmungen spricht zunächst der Grundsatz von der Unverrückbarkeit des parlamentarischen Votums 3 5 7 . Er besteht nicht nur für parlamentarische Plenarbeschlüsse i m Bereich der Gesetzgebung, sondern ist auch auf die Entscheidungen von Ausschüssen und sonstigen parlamentarischen Gremien anzuwenden, die i m beschlußvorbereitenden Raum agieren. Andernfalls wäre der Zerfall der parlamentarischen Entscheidungsmechanismen unausweichlich, die Möglichkeiten der Entscheidungshemmung würden das Parlament handlungsunfähig machen. Der Unverrückbarkeitsgrundsatz kann jedoch nicht i n allen Fällen strikt angewandt werden. Wo das gesamte Beschlußgremium einstimmig feststellt, einem I r r t u m erlegen zu sein, ist der Beschluß so stark mangelbehaftet, daß an i h m schlechterdings nicht festgehalten werden k a n n 3 5 8 . I n solchen Fällen ist das parlamentarische Votum jedenfalls nicht unverrückbar. I m Vermittlungsausschuß hat es allerdings noch keinen Fall eines gemeinsamen offenkundigen I r r t u m gegeben 359 .

sterien; Kurzprot. V A I — 49, S. 3, Verspätet eingegangene Z w e i t - A n r u f u n gen können n u r als Beratungsanregungen zur Erstanrufung behandelt w e r den; Kurzprot. V A I I — 8, S. 2, Keine Zulassung von Sachverständigen i n Begleitung von Länderministern; Kurzprot. V A I I — 19, S. 2, Vorverlegung des Sitzungstermins wegen außenpolitischer Bundestagsdebatte; Kurzprot. V A I I — 28, S. 3, Ausschußmitglieder des Bundesrates sind nicht befugt, ein Anrufungsbegehren des Bundesrates w ä h r e n d der Ausschußsitzung zurückzuziehen; Kurzprot. V A I I I — 6, S. 5, Abgabe von mindestens zwei Legislaturperioden alten Ausschußprotokollen an das Bundesarchiv u n d an die Parlamentsarchive; Kurzprot. V A I I I — 8, S. 23 f., Vertrauliche Übersendung der Protokolle an die an den Beratungen beteiligten Bundesminister; Kurzprot. V A I V — 7, S. 37, Persönliche Erklärungen können der Öffentlichkeit mitgeteilt werden, w e n n dadurch nicht Beratungseinzelheiten offengelegt werden. 867 Überblick hierzu bei Trossmann, §54 GO/BTag Anh. A , Rdz. A 3 ; vgl. auch oben 1. Teil, C I I I 8. 858 Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, 1979, S. 119 Fn. 86, v e r weist auf §70 I I I G O / A b g H Berlin, der ausdrücklich Abstimmungswiederholung bei I r r t u m des ganzen Hauses vorsieht. 859

Ausweislich Kurzprot. V A I — V I .

166

2. T e i l : Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

Die Unterscheidung nach dem Grund der Wiederholung einer Abstimm u n g 3 6 0 erlaubt am ehesten eine Entscheidung über die Zulässigkeit dieser Maßnahme. I m Vermittlungsausschuß sind Abstimmungen wiederholt worden wegen Willensänderungen 3 6 1 , wegen des Fehlens einzelner Ausschußmitglieder 362 , wegen I r r t u m s 3 6 3 , nach einer materiellen Herabstufung einer ordnungsgemäßen Abstimmung zu einer Probeabstimmung 3 6 4 und nach Rückholung des gesamten Vermittlungsprojektes i m Anschluß an einen formell mangelfreien Einigungsvorschlag 365 . aa) Unverrückbarkeit des Votums und Abstimmungswiederholungen wegen Willensänderung Eine Abweichung vom Unverrückbarkeitsgrundsatz ist nur möglich, wenn sie von der Geschäftsordnungsautonomie gedeckt wird. Beim parlamentarischen Plenarbeschluß ist dies nicht der Fall bei Wahlen, beim Mißtrauensvotum gemäß A r t . 67 GG und bei Schlußabstimmungen über ein Gesetzesvorhaben, also bei der endgültigen Erteilung des Sanktionsbefehls durch das Parlament. I n diesen Fällen wurzelt der Grundsatz von der Unverrückbarkeit des Votums i m materiellen Verfassungsrecht. Die Vorschriften der A r t . 62, 67, 77 I GG stehen nicht i n gleicher Weise zur Disposition des Bundestages wie die eigene Geschäftsordnung des Hauses, soweit sie nur Verfahrensfragen regelt. Grundgesetzliche Stellung und Bedeutung, sowie materielle Gestaltungskraft der A r t . 62, 67, 77 I GG entzieht sie dem beliebigen Zugriff des Parlaments. Der Bestand der staatlichen Gewalt wäre andernfalls ebenso wenig gesichert wie das i n einem Rechtsstaat unerläßliche Vertrauen des Bürgers und der staatlichen Organe i n den dauerhaften Bestand gesetzgeberischer Akte. 860 Hierauf stellt vor allem ab Achterberg, Die paramentarische Verhandlung, 1979, S. 119. 881 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I — 37, S. 8 ff., Lastenausgleichsgesetz (Antrag Abg. Bucerius [CDU]). 862 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I V — 6, S. 13, Zweites Gesetz zur Ä n d e r u n g beamtenrechtlicher u n d besoldungsrechtlicher Vorschriften, M i n . Filbinger, B W ü r t t (CDU), hatte „wegen eines Telefongesprächs" an der A b s t i m m u n g nicht teilnehmen können. 868 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I — 37, S. 8 f., Lastenausgleichsgesetz, Abg. Bucerius (CDU). 864 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I V — 14, S. 8, Zweites Gesetz zur Ä n d e rung des Bundesentschädigungsgesetzes (BEG-SchlußG), A n t r a g Abg. SeidlDorfen (CSU). 865 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I — 48, S. 2 f., Versammlungsgesetz, BTag setzte den Einigungsvorschlag nach Einspruch der SPD-Fraktion nicht auf die Tagesordnung; vgl. weiter Kurzprot. V A V — 13, S. 34, Bundeswahlgesetz, Ältestenrat/BTag hatte Neuberatung des Einigungsvorschlags vor der Plenarbehandlung vorgeschlagen.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

167

Anderes gilt für die lediglich geschäftsordnungsrechtlich begründete Unverrückbarkeit des parlamentarischen Votums. Zwar enthält auch das Geschäftsordnungsrecht neben rein verfahrensrechtlichen Festlegungen materiellrechtliche Normen 3 6 6 . Jedoch stehen diese i m Rahmen des § 126 GO/BTag zur Disposition einer qualifizierten Bundestagsmehrh e i t 3 6 7 und sind nachgiebige Rechtsvorschriften. Wo eine Zweidrittelmehrheit die Geschäftsordnung außer K r a f t setzen kann, vermag sie auch geschäftsordnungsrechtlich unter Zuhilfenahme des § 126 GO/BTag einen ursprünglich gefaßten Parlamentsbeschluß zurückzuholen 368 . Vorbereitende Beschlüsse wie die Kandidatenaufstellung vor Wahlen, die nicht abschließenden Lesungen i m Plenum und alle übrigen rein geschäftsordnungsmäßigen Maßnahmen und Beschlüsse sind unter Voraussetzung des § 126 GO/BTag rückholfähig. Die erneute Abstimmung kann hier vom Bundestag mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden. Diese Grundsätze können auch auf den Vermittlungsausschuß übertragen werden. Dieser hat zwar keine ausdrücklich kodifizierte Geschäftsordnungsautonomie. Herr der Geschäftsordnung sind vielmehr — entsprechend der Präambel und entsprechend § 12 GO/VA — Bundestag und Bundesrat gemeinsam. Andererseits hebt die bewußte Lückenhaftigkeit der GO/VA und ihr Verzicht auf ins einzelne gehende Regelungen für den Ablauf des Vermittlungsverfahrens 3 6 9 den Ausschuß doch i n die Rolle des nahezu unumschränkten Herrn über das eigene Verfahren. Daraus folgt, daß Beschlüsse des Vermittlungsausschusses während der laufenden Vermittlung grundsätzlich rückholfähig und wiederholbar sind. Auch der Einigungsvorschlag selbst ist für Bundestag und Bundesrat nur vorbereitende Entscheidung 370 . Aus der Sicht des Parlaments wäre demnach ein Beschluß des Vermittlungsausschusses über einen Einigungsvorschlag rückholbar und die Abstimmung somit wiederholungsfähig. Auf diese Sicht kann es jedoch allein nicht ankommen. Für den Vermittlungsausschuß selbst bedeutet der Einigungsbeschluß das Ende des Vermittlungsverfahrens. Er gibt nach Notifizierung des Einigungsvorschlags das Schicksal des von ihm behandelten Gesetzentwurfs wieder i n die Hände von Bundestag und Bundesrat. I m selben Vermittlungsverfahren kann er mit dem Vermittlungsprojekt nicht 868

Hierzu oben 2. Teil, A I I I 3 cc (2). Z u r Nachgiebigkeit der Vorschriften der GO/BTag s. o. 2. Teil, A I I I 4. 368 So ohne nähere Begründung auch Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, 1979, S. 119. 889 Z u r Konzeption der sog. „ K l e i n e n Geschäftsordnung" f ü r den V e r m i t t lungsausschuß s. o. 2. Teil, A I I I 2. 370 s. o. 2. Teil, Β I . 887

168

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

mehr betraut werden, er hat sich von i h m getrennt. Nach erneuter A n rufung gemäß A r t . 77 I I 4 GG beginnen jeweils völlig neue Vermittlungsverfahren, die aufgrund unterschiedlicher Anrufungsbegehren auch eine andere Teilmaterie des umstrittenen Gesetzentwurfs betreffen können. Für den Vermittlungsausschuß kann der Beschluß über den Einigungsvorschlag also ebenso Endgültigkeitscharakter haben, wie es für den Bundestag der abschließende Gesetzesbeschluß hat. Das Votum des Vermittlungsausschusses über den Einigungsvorschlag kann deshalb dem Unverrückbarkeitsgrundsatz nicht völlig verschlossen sein. Beliebige Wiederholungen von Abstimmungen sind nicht möglich. Das aus A r t . 77 I I GG folgende Gebot einer zügigen Erledigung des Vermittlungsauftrags zur Verhinderung eines Stillstands der Gesetzgebung^ 71 ist eine wirksame Sperre gegenüber allen Versuchen, m i t dem Verlangen nach Abstimmungswiederholung Obstruktion zu betreiben. Die Bestandsfähigkeit der Beschlüsse des Vermittlungsausschusses ist damit grundsätzlich hoch anzusetzen. Ein Abgehen von diesem Grundsatz ist nur aus übergeordneten Gesichtspunkten möglich. E i n solches Korrektiv liegt i m Charakter des Vermittlungsverfahrens nach A r t . 77 I I GG selbst. Wo dessen politische Natur die Verknüpfung des einen Einigungsvorschlags m i t einem oder mehreren anderen erfordert und m i t sich bringt, würde ein starres Festhalten an einem Unverrückbarkeitsdogma zu einer Sinnentleerung des gesamten Vermittlungsverfahrens führen. So kann i m Falle einer zuläsigen Aufteilung eines Gesetzgebungsprojekts i n mehrere neue Gesetzentwürfe durch den Vermittlungsausschuß die Notwendigkeit einer Neukombination der Einigungsvorschläge — auch i n Hinblick auf ihre Verkoppelung nach § 10 I I I GO/ V A — entstehen. Dies kann für das politische Überleben einer schwierigen Kompromißformel i m Einzelfall zur zwingenden Bedingung werden. Der politische Vermittlungsauftrag des Art. 77 I I GG verschließt sich m i t h i n einem strengen Unverrückbarkeitsgrundsatz und läßt W i l lensänderungen des Ausschusses zu. Der Vermittlungsausschuß kann aufgrund der verfassungsrechtlichen Dimension seines politischen A u f trages dem Unverrückbarkeitsgrundsatz folglich nicht gänzlich unterworfen werden. Andernfalls müßte „der beste" Kompromiß aus formellen Gründen dem „zweitbesten" geopfert werden, nur weil die Beschlußlage irreversibel ist. Der Ausschuß muß frei sein, eine opportune Kombination, Festlegung und Rückholung nicht nur seiner Verfahrensentscheidungen, sondern auch seiner Einigungsvorschläge zu vollziehen. Für einen derartigen 871

Hierzu oben 1. Teil, C I .

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

169

Rückholbeschluß nach Willensänderung bedarf es aus den dargelegten Gründen nur der einfachen Mehrheit nach § 8 GO/VA. bb) Herabstufende Umdeutung von Abstimmungen i n „Probeabstimmungen" Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen beantwortet sich nunmehr auch die Frage nach der Zulässigkeit einer nachträglichen herabstufenden Umdeutung von ordnungsgemäß verlaufenden Abstimmungen i n „Probeabstimmungen" 3 T 2 . Probeabstimmungen sind unverbindlich und haben neben ihrer unbestritten trendbildenden W i r k u n g 3 7 3 den Vorteil, Klarheit über Fronten bei streitiger Debatte zu schaffen. Durch sie kann das Austragen von Scheinkontroversen durch wenige Ausschußangehörige verhindert werden. Der Vermitlungsausschuß macht von der Möglichkeit der Probeabstimmung häufig Gebrauch 3 7 4 . Angesichts der Tatsache, daß immer dort, wo es die Notwendigkeit zum politischen Kompromiß gebietet, ohnehin eine Rückholung des Beschlusses und eine Wiederholung der Abstimmung möglich ist, kann die nachträgliche Herabstufung einer ordentlichen Abstimmung zur bloßen Probeabstimmung nur als unelegantes und überflüssiges Vehikel zum Verdecken gravierender Verfahrensunsicherheiten i m Vermittlungsausschuß angesehen werden. Umdeutung und Herabstufung von Abstimmungen sind unnötig, wo Rückholung und Wiederholung von Abstimmungen möglich sind. Daß dies i m Ausschuß nicht erkannt w u r d e 3 7 5 , ist ein bedauerliches verfahrenstechnisches Versäumnis. Derartige Unsicherheiten sind jedoch bislang Ausnahmeerscheinungen geblieben. cc) Wiederholung von Abstimmungen wegen zeitweiser Abwesenheit eines Ausschußmitgliedes Gleiches gilt auch für die erneute Abstimmung wegen zeitweisen Fehlens eines Ausschußangehörigen 376 . Jedoch ist das Verlangen, eine Abstimmung wegen zeitweiser Abwesenheit zu wiederholen, sehr problematisch. Hier ist nach dem Grund der Abwesenheit zu differenzieren, sowie nach der Frage der Erheblichkeit der fehlenden Stimme für das gesamte Abstimmungsergebnis. 872

Vgl. hierzu Kurzprot. V A I V — 14, S. 28. Hierzu auch unten 3. Teil, B. 874 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I I — 16, S. 22; Kurzprot. V A I I — 26, S. 18; Kurzprot. V A I I I — 8, S. 15; Kurzprot. V A I I I — 12, S. 5; Kurzprot. V A I V — 15, S. 64; Kurzprot. V A V — 13, S. 32. 875 Vgl. oben Fn. 372. 879 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I V — 6, S. 13 Wiederholungsantrag Filbinger, B W ü r t t (CDU). 878

170

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

Kann der Antragsteller glaubhaft machen, ohne eigenes Verschulden und i n dringenden staatsleitenden Angelegenheiten zeitweise verhindert oder verspätet gewesen zu sein, so ist es möglich, allein aus Gründen der Courtoisie und um der politischen Tragfähigkeit des Einigungsvorschlags willen, diese Abstimmung i m Vermittlungsausschuß zu wiederholen, wenn zu erwarten steht, daß sich das endgültige Abstimmungsergebnis dadurch ändert. Zur Abwehr von Obstruktion und politischem Mißbrauch sind hier jedoch äußerst strenge Maßstäbe anzulegen 3 7 7 . Nur i n den seltensten Fällen kann vom Grundsatz des § 8 GO/ V A abgewichen werden, nach dem Beschlüsse von der Mehrheit gerade der anwesenden Mitglieder verbindlich 3 7 8 gefaßt weden. Doch selbst bei Vorliegen besonders wichtiger Gründe ist auf einer zweiten Stufe noch zu prüfen, ob sich durch die Stimmabgabe des Antragstellers das Abstimmungsergebnis noch ändert 3 7 9 . Steht dies nicht zu erwarten oder soll durch die erneute Abstimmung ein vorher nach § 8 GO/VA getroffener Mehrheitsentscheid aus politisch-taktischen Gründen wieder umgestoßen werden, so kann dem Antrag auf erneute Abstimmung nicht entsprochen werden. Lediglich für den Fall eines nachträglichen A b rückens der Ausschußmehrheit von dem beschlossenen Einigungsvorschlag kann eine Wiederholung der Abstimmung möglich sein. Andernfalls wäre die politische Überlebenschance der Einigung kaum mehr garantiert. Ein derartiges Abrücken der Ausschußmehrheit von der Verpflichtung, die einmal getroffene kompromißhafte Übereinkunft auch einzuhalten, wäre als Obstruktionsmaßnahme dem K l i m a und dem Zusammenhalt des Vermittlungsausschusses schädlich. Gleichwohl kann es i m Einzelfall Grund für die Wiederholung einer Abstimmung sein. dd) Wiederholung von Abstimmungen nach Anfechtung wegen Irrtums Weniger problematisch ist die Wiederholung von Abstimmungen nach Anfechtung 3 8 0 . Für die Anfechtung wegen I r r t u m s 3 8 1 sind die zivilrechtlichen Irrtums- und Anfechtungsvorschriften unanwendbar 3 8 2 . Sie gel377

V o r diesen Maßstäben k a n die E r k l ä r u n g des Ausschußmitglieds Filbinger, wegen eines Telefongesprächs sei er an der Teilnahme verhindert gewesen, ohne weitere substantiierte Erläuterung keinen Bestand haben; vgl. Kurzprot. V A I V — 6, S. 13 f. 378 Z u m Unverrückbarkeitsgrundsatz bei Entscheidungen des Vermittlungsausschusses s. o. 2. Teil, A I I I 4 b u n d Β V I I I 1 a aa. 379 I m Beispiel — vgl. oben Fn. 377 — w a r dies der Fall, Kurzprot. V A I V — 6 , S. 5,15. 380 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I — 37, S. 8 f., Anfechtung wegen I r r tums durch den Abg. Bucerius (CDU). 381 Andere Anfechtungsgründe sind bislang nicht praktisch geworden; sie können auch schwerlich Bedeutung gewinnen.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

171

ten ausschließlich für den Abschluß von Rechtsgeschäften des Privatrechts. Der ihnen zugrunde liegende Rechtsgedanke, i m Falle eines Irrtums eine Entscheidung erneut treffen und somit korrigieren zu können, ist aber i m parlamentsrechtlichen Bereich gleichwohl anwendbar. Wenn eine Sachentscheidung schon wegen Willensänderung wiederholt werden kann, so ist es per argumentum a maiore ad minus auch möglich, sie zu wiederholen, wenn sie irrtumsbehaftet i s t 3 8 3 . Auch hier sind allerdings die einschränkenden Bedingungen zu beachten, die für die Neuabstimmung nach Willensänderung gelten 3 8 4 . Die Berufung auf den I r r t u m darf als Obstruktionsinstrument nicht eingesetzt werden. Daneben ist vor Zulassung einer erneuten Abstimmung auch die Prüfung der Frage möglich, ob die irrtümliche Stimmabgabe für den Ausgang der Gesamtabstimmung überhaupt entscheidend war. T r i f f t das nicht zu, so kann — ähnlich den entsprechenden Prinzipien bei Wahlfehlern 3 8 5 — auf die Wiederholung der Abstimmung verzichtet werden. b) Politische

Opportunität

bei der

Abstimmungswiederholung

Hängt der Erfolg der Beratungen jedoch so stark von der politischen Tragfähigkeit einer Einigungsformel ab, so ist es — gerade i m Zeichen knapper Mehrheiten i m Vermittlungsausschuß und unterschiedlichen Mehrheiten i n Bundestag und Bundesrat — nicht nur ein Gebot der Courtoisie, sondern auch der politischen Klugheit, i n Zweifelsfällen Abstimmungen zu wiederholen, auch wenn hierzu keine rechtliche Verpflichtung besteht. Die Basis eines Konsenses kann so möglicherweise verbreitert und die Erfolgschance des Einigungsvorschlags verbessert werden. Deshalb gewinnen die Regelungen über die Wiederholung von Sachabstimmungen nur selten praktisch entscheidende Bedeutung. Sie können aber zur Abwehr von Verzögerungs- und Obstruktionsmanövern Bedeutung gewinnen. Gleiches gilt für die Wiederholung von Abstimmungen zu Geschäftsordnungsanträgen 386 . 2. Besonderheiten auf der materiellen Beschlußebene

Die GO/VA sieht zwei Möglichkeiten der Beendigung eines Vermittlungsverfahrens vor. Die Regel 3 8 7 ist der Beschluß eines Einigungsvor382

Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, 1979, S. 119. Hierzu Trossmann, §54 GO/BTag A n h . A , Rdz. A 11, 12.2. 384 s. ο. 2. Teil, Β V i l i 1 a aa. 885 te. B. bei Wahlbehinderungen oder wahlvorschriftswidrigen A b s t i m mungsmodalitäten i m Einzelfall. 888 Hierzu Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, 1979, S. 120. 387 F ü r Einzelheiten vgl. die Übersicht über den Ausgang der Vermittlungsverfahren unten 3. Teil, D. 383

172

2. T e i l : Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

schlags nach §8 GO/VA. Speziell am Ende einer Legislaturperiode, aber auch bei politisch besonders umstrittenen Gesetzesvorhaben, die häufig materiell gar nicht vermittlungsfähig sind, sind Einigungen aber vereinzelt nicht möglich. I m Zeichen knapper Mehrheiten i m Vermittlungsausschuß und starker Parteienpolarisierung i n den gesetzgebenden Organen haben die Fälle des Scheiterns von Vermittlungsvorhaben seit 1969 zugenommen 388 . Ist kein Einigungsvorschlag möglich, so kann das Vermittlungsverfahren frühestens i n der dritten wegen derselben Sache einberufenen Ausschußsitzung abgeschlossen werden. Nach § 12 I GO/VA kann ein Antrag auf Abschluß der Vermittlung nicht vor der zweiten Sitzung gestellt werden. Eine Schlußabstimmung ist gemäß § 12 I I GO/VA erst i n der darauffolgenden Sitzung des Ausschusses möglich. Das Vermittlungsverfahren ist abgeschlosen, wenn sich dort keine Mehrheit für einen Einigungsvorschlag findet. a) Die Zählung

der Sitzungen

nach §12

GO/VA

Bei der Behandlung des § 12 I, I I GO/VA kann fraglich werden, ob jede Behandlung eines Anrufungsbegehrens auf einer Sitzung schon die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt. I m Rahmen der Behandlung des „Gesetzes über die Inanspruchnahme eines Teils der Einkommensteuer und der Körperschaftssteuer durch den Bund i m Rechnungsjahr 1952" kam es zunächst i m Plenum des Vermittlungsausschusses nur zu grundsätzlichen Berichten über die Problematik der Finanzzuweisungen seitens des offiziellen Ausschußberichterstatters und seitens der Bundesregierung 3 8 9 . Anschließend wurde ein Unterausschuß eingesetzt 390 , dessen Bericht Grundlage der Beratung der folgenden Ausschußplenarsitzung w a r 3 9 1 . Dort wurde dann festgestellt, die Behandlung des Gesetzesvorhabens auf der vorgängigen Ausschußsitzung trage informellen Charakter und unterfalle nicht dem § 12 I GO/VA. Die erste Beratung i. S. d. § 12 I GO/VA sei vielmehr erst i n der anstehenden Sitzung zu erblicken 3 9 2 . Diese Deutung begegnet Bedenken, auch wenn sie einvernehmlich erfolgte. Eine Sitzung, auf der eine Sachdebatte stattfindet, ist i n jedem Fall bei der Zählung nach § 12 I, I I GO/VA mitzuberücksichtigen, wenn es um den Abschluß des Vemittlungsverfahrens geht. Da die Zahl der 388

Ibid. Kurzprot. V A I — 35, S. 4 f., Berichterstatter Frank, Schäffer, B M F i n (CDU). 390 Kurzprot. V A I — 35, S. 5. 391 Kurzprot. V A I — 36, S. 2 ff. 392 Kurzprot. V A — I — 36, S. 2. 389

B W ü r t t . (CDU),

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

173

Sitzungen von keiner Höchstgrenze abhängig ist, schadet es nicht, wenn mehr als drei Sitzungen auf ein Vermittlungsverfahren entfallen. Eine höhere Zahl von Sitzungen kann bei komplizierten Vermittlungsvorgängen ohnehin erforderlich sein. Der Beschluß des Vermittlungsausschusses, eine Sitzung nicht i n die Zählung nach § 12 I GO/VA einzustellen 3 9 3 , ist m i t h i n ebenso unzulässig wie überflüssig. E i n derartiger Beschluß hat sich später auch nicht wiederholt. b) Die Problematik

der

„Blocksitzungen"

Seit der VII. Legislaturperiode tauchen i m Vermittlungsausschuß zunehmend Gesetzesvorhaben auf, bei deren Behandlung keine Einigung erfolgt. Die Gründe hierfür liegen nicht immer darin, daß es zwischen grundsatzpolitisch unterschiedlichen Ansichten i m Zeichen starker Parteienpolarisierung keine Kompromißmöglichkeiten gibt. Derartiges ist möglich, jedoch zeigt die Vermittlungstätigkeit i n den ersten fünf Wahlperioden des Bundestages nahezu ausnahmslos ein ernsthaftes und erfolgreiches Vermittlungsbemühen auch i n derartigen Fragen. I n Einzelfällen, aber mit zunehmender Tendenz, werden jedoch bei parteipolitisch hochgradig kontroversen Gesetzentwürfen keine ernsthaften Vermittlungsversuche mehr unternommen. Vielmehr erfolgt i m Anschluß an den ersten Vermittlungsversuch die Einladung zur zweiten und dritten Sitzung des Ausschusses gleichzeitig. A u f diesen beiden Sitzungen, die i n Minutenabstand aufeinander folgen, w i r d jeweils nur festgestellt, daß keine Einigung möglich ist. A u f der zweiten Sitzung w i r d der Antrag zum Abschluß des Verfahrens gestellt, auf der dritten Sitzung i n unmittelbarem Anschluß daran erfolgt der Vollzug: Der Vermittlungsausschuß beschließt, keinen Einigungsvorschlag vorzulegen 3 9 4 . Das Vermittlungsverfahren ist damit i n einer „Blocksitzung" beendet. 898

Kurzprot. V A I — 36, S. 2. 394 F ü r die V I I . Legislaturperiode nach Drodt, Die Tätigkeit des V e r m i t t lungsausschusses i n der siebten Wahlperiode des Deutschen Bundestages, Neunte zeitliche Übersicht m i t Fundstellen, i n B A 107 /12.6.1979, S. 7 ff. 1. V A V I I — 34/35 (13.5.1976) — Drittes Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen; 2. V A V I I — 37/38 (2.7.1976) — Gesetz zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes u n d des Zivildienstgesetzes; 3. V A V I I — 37/38 (2. 7.1976) — Gesetz über die Feststellungen der W i r t schaftspläne des ERP-Sondervermögens f ü r das Jahr 1976; 4. V A V I I — 39/40 (22. 7.1976) — Gesetz über die Gebühren des Patentamts u n d des Patentgerichts; 5. V A V I I — 41/42 (26. 7.1976) —· Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuches, der Strafprozeßordnung, des Gerichtsverfassungsgesetzes, der Bundesrechtsanwaltsordnung u n d des Strafvollzugsgesetzes; 6. V A V I I — 41/42 (26. 7.1976) — Gesetz zur Regelung steuerrechtlicher u n d anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung;

174

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

Ein derartiges Verfahren genügt ohne Zweifel dem Buchstaben des § 12 I I I GO/VA, der einen numerus clausus für den Abschluß der Vermittlungsverfahren festlegt. Auch w i r d dem Vermittlungsausschuß nicht i n jedem Fall mangelndes Bemühen u m einen tragfähigen Kompromiß nachzuweisen sein. Dennoch widerspricht ein derartiges Vorgehen dem verfassungsmäßigen Auftrag des Ausschusses, wie er aus A r t . 77 I I GG folgt. I m Vordergrund der Beratungen hat das Bemühen um den politischen Kompromiß zu stehen. Dabei besteht die Verfassungserwartung, daß alle Seiten auch i n politischen Grundsatzfragen Bereitschaft zum Nachgeben zeigen 3 9 0 . Andernfalls würde der Vermittlungsausschuß nur rezipieren, was i n den Plenardebatten von Bundestag und Bundesrat schon vorher Grund zum Scheitern eines Gesetzentwurfes gewesen ist. Der Streit u m parteipolitische Grundsätze oder u m wahltaktisch nutzbare Vorteile würde nur hinter verschlossenen Türen, jedoch nicht minder heftig fortgesetzt. Genau das soll jedoch A r t . 77 I I GG verhindern 3 9 6 . Den streitenden Parteien w i r d m i t dem Vermittlungsausschuß eine Enklave geschaffen, i n der sie, ohne den Expertenstreit wieder aufzunehmen, nach einer kompromißhaften politischen Übereinstimmung i m Dienste der Sache und des gesamten Gesetzgebungssystems des Grundgesetzes suchen sollen. Durch das Abhalten von Blocksitzungen, die nur formell dem § 12 GO/VA genügen sollen, w i r d dieser A u f 7. V A V I I — 41/42 (26. 7.1976) — Gesetz zur Förderimg des Angebots an Ausbildungsplätzen i n der Berufsausbildung; f ü r die V I I I . Legislaturperiode bis zum 1.10.1980 (nach Veröffentlichungen der Pressestelle des Bundesrates): 1. V A V I I I — 9/10/11 (3. 7.1978) — Einundzwanzigstes Rentenanpassungsgesetz; 2. V A V I I I — 9/10/11 (3. 7.1978) — Zehntes Gesetz über die Anpassung der Leistungen des Bundesversorgungsgesetzes; 3. V A V I I I — 12/13/14 (7.9.1978) — Strafverfahrensänderungsgesetz 1979; 4. V A V I I I — 12/13/14 (7.9.1978) — Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Personalausweise u n d zur Regelung der Meldepflicht i n Beherbergungsstätten; 5. V A V I I I — 16/17 (8.11.1978) — Gesetz zur Änderung des Einkommensteuergesetzes, des Gewerbesteuergesetzes, des Umsatzsteuergesetzes u n d anderer Gesetze; 6. V A V I I I — 23/24 (29. 3.1979) — Reisevertragsgesetz; 7. V A V I I I — 28/29 (12. 6.1979) — Gesetz zur Einführung eines M u t t e r schaftsurlaubs; 8. V A V I I I — 28/29 (12. 6.1979) — Gesetz zur Änderung des Einkommensteuergesetzes u n d des Mutterschutzgesetzes; 9. V A V I I I — 39/40 (2./3. 7.1980) — Gesetz zur Änderung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes ; 10. V A V I I I — 39/40 (2./3. 7.1980) — Gesetz über die Sozialversicherung der selbständigen Künstler u n d Publizisten; 11. V A V I I I — 39/40 (2./3. 7.1980) — Neunzehntes Strafrechtsänderungsgesetz; 12. V A V I I I — 39/40 (2./3. 7.1980) — Staatshaftungsgesetz. 395 s. o. 1. Teil, C H . 396 Ibid.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

175

trag der Verfassung i n unzulässiger Weise umgangen. Ein solches Verfahren ist m i t h i n zweifelhaft und aus verfassungsrechtlicher Sicht abzulehnen. Jedoch muß auch diese Problematik i n das grundgesetzliche Kräfteund i n das politische Konfliktfeld eingeordnet werden. Es kann nicht übersehen werden, daß die zunehmende Tendenz, Vermittlungsverfahren mit materiell substanzlosen „Blocksitzungen" nach § 12 I, I I GO/VA abzuschließen, Ausdruck eines tiefen Mißtrauens zwischen den Angehörigen der politischen Parteien ist, die sich auch i m Vermittlungsausschuß gegenübersitzen. Dieses Mißtrauen hat sich infolge der immer knapperen Mehrheiten und schließlich des Stimmengleichstandes seit Beginn der achten Legislaturperiode i m Ausschuß bei gleichzeitig unterschiedlichen Mehrheiten i m Bundestag und i m Bundesrat verstärkt. Dabei spielt eine Rolle, daß i n der VI. Legislaturperiode die knappe SPD/FDP-Ausschußmehrheit nicht selten auch ohne Not von ihrer stimmenmäßigen Überlegenheit i m Ausschuß Gebrauch gemacht hat, obwohl ein sachliches Entgegenkommen meist auch ohne politischen Gesichtsverlust möglich gewesen w ä r e 3 9 7 . A u f der anderen Seite hat die CDU/CSU-Gruppe i m Bundesrat teilweise Anrufungen zu Gesetzesvorhaben erzwungen, die nur schwer vermittlungsfähig waren 3 9 8 . Die sechste Legislaturperiode gewinnt deshalb eine Schlüsselfunktion, weil durch die Veränderung des politischen Klimas zugleich eine Verhärtung der Fronten auch i m Vermittlungsausschuß eingetreten ist, die bis heute fortbesteht. I m Zeichen des politischen „Patts" i m Ausschuß während der V I I . und V I I I . Legislaturperiode konnte diese Erstarrung der Fronten nicht überwunden werden. Der ausschußinterne Stimmengleichstand zwang alle Beteiligten zwar zu verstärktem Einigungsbemühen. Wo ihnen dies von vornherein fruchtlos erschien, unterließen die Ausschußmitglieder aber ernsthafte Vermittlungsversuche. Das verhinderte ein zu schnelles Aufbrauchen der noch vorhandenen Gemeinsamkeiten, verschlechterte aber zugleich die Erfolgsbilanz des Ausschusses. E i n derartiger politischer Erklärungsversuch ist zur Beurteilung der geschilderten Problematik unerläßlich, vermag die dargelegten rechtlichen Bedenken gegen die Blocksitzungen jedoch hier nicht auszuräumen. Er illustriert, wie unzureichend Teilaspekte des Vermittlungsverfahrens von einer rein staatsrechtlichen Betrachtungsweise erfaßt werden. Für die zukünftigen Legislaturperioden erfordert aber auch die langfristige politische Wirksamkeit des Vermittlungsausschusses ein strengeres Beachten des Verfassungsauftrags des A r t . 77 I I GG i. V. m. § 12 I, I I GO/VA. 397

398

Vgl. i m einzelnen unten 3. Teil, C. ,

I b i d

176

2. T e i l : Rechtliche Grundlagen des Vermittlungsverfahrens

I X . Die Behandlung des Vermittlungsvorschlags im Bundestag 1. Notifizierung und Mitteilung des Vermittlungsergebnisses

Über die Notifizierung des Einigungsvorschlags treffen §§ 10, 11 GO/ V A keine generell verbindlichen Festlegungen. Nach § 11 S. 2 GO/VA hat der Vorsitzende des Vermittlungsausschusses jedenfalls dann den Präsidenten von Bundestag und Bundesrat unverzüglich 3 9 0 das Ergebnis des Vermittlungsverfahrens mitzuteilen, wenn keine Einigung erzielt wurde oder wenn der Einigungsvorschlag eine Ablehnung des A n rufungsbegehrens beinhaltet. I n diesen Fällen w i r d das Gesetz i n seiner vom Bundestag nach A r t . 77 I GG beschlossenen Fassung bestätigt. Für Einspruchsgesetze beginnt dann der Lauf der zweiwöchigen Einspruchsfrist für den Bundesrat nach A r t . 77 I I I GG m i t der Beschlußfassung durch den Vermittlungsausschuß 400 . Die Fristbestimmung i n § 11 S. 2 GO/VA ist zwingendes Recht, nur bei ihrer Einhaltung ist der Bundesrat i n der Lage, von seinem verfassungsrechtlichen Einspruchsrecht Gebrauch zu machen. § 11 S. 2 GO/VA gilt auch für Zustimmungsgesetze, jedoch ist der Bundesrat für die Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung nicht an eine bestimmte Frist gebunden, wie sie i m Fall der Einspruchsgesetze von A r t . 77 I I I GG gesetzt w i r d 4 0 1 . Der Bundestag braucht i m Falle der Bestätigung seines ursprünglichen Beschlusses nach A r t . 77 I GG über das von i h m bereits beschlossene Gesetz nicht erneut abzustimmen 4 0 2 . Vielmehr ist es nunmehr der Bundesrat, der bekunden muß, ob er seine die ursprüngliche Anrufung auslösenden Bedenken zurückstellt und das Gesetz passieren läßt, oder ob er Einspruch einlegt. Erst i m Falle eines Einspruchs des Bundesrates nach A r t . 77 I I I GG w i r d der Bundestag mit dem Gesetzesvorhaben erneut befaßt. Er kann den Einspruch unter den Voraussetzungen des A r t . 77 I V GG zurückweisen und so den Weg für Ausfertigung, Verkündung und Inkrafttreten des Gesetzes endgültig öffnen. Für den Fall eines den ursprünglichen Gesetzentwurf modifizierenden Vermittlungsvorschlags fehlt eine dem § 11 S. 2 GO/VA entspre809 Bis zur Änderung von § 11 G O / V A a m 14.1.1970 w a r das V e r m i t t l u n g s ergebnis sogar „noch am selben Tage" (§ 11 S. 2 G O / V A a. F.) v o m Ausschußvorsitzenden gegenüber den Präsidenten von Bundestag u n d Bundesrat zu notifizieren; vgl. G O / V A i n Bonner Kommentar/Herrfahrdt, A n h a n g zu A r t . 77 GG (Stand 1967). 400 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG Rdz. 18; Wessel, S. 283, 306. 401 Katz, Die Gesetzgebung des Bundes, i n DÖV 1949, S.249, 251; Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 84. 402 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16, A n m . c.) d.) w i l l dies aus einem Umkehrschluß aus A r t . 77 I I 5 G G herleiten.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

177

chende Vorschrift. Das bedeutet gleichwohl nicht, daß die Vorlage des modifizierenden Einigungsvorschlags Verzögerung duldet. Vielmehr ist auch ein derartiges Vermittlungsangebot ohne Zögern durch die Geschäftsstelle des Ausschusses i m Auftrag des Vorsitzenden zu notifizieren und jedenfalls unmittelbar danach den Präsidenten von Bundestag und Bundesrat zuzuleiten. Die Vorschrift des § 11 S. 2 GO/VA ist soweit möglich auch auf das Verfahren des § 10 I GO/VA anzuwenden. 2. Beginn des Verfahrens im Bundestag

Der Einigungsvorschlag ist alsbald auf die Tagesordnung des Bundestages zu setzen, damit er dort gemäß § 10 I 2, I I GO/VA behandelt werden kann. A u f die Tagesordnung des Bundestages gelangt er durch Entscheid des Bundestagspräsidenten, der m i t dem Ältestenrat die Bundestagsdebatten vorab zu strukturieren versucht 4 0 3 . Weder dem Bundestagspräsidenten noch dem Ältestenrat kommt es zu, die Behandlung des Einigungsvorschlags i m Bundestag zu verzögern oder gar zu unterbinden. Insoweit ist § 10 I GO/VA zwingendes Recht, das vom Bundestag als Normgeber der G O / V A 4 0 4 selbst gesetzt ist. a) Informelle

Wiedervorlage

nach Abschluß

der

Vermittlung

Dennoch haben der Bundestagspräsident und der Ältestenrat einvernehmlich Einigungsvorschläge zurückgewiesen und den Vermittlungsausschuß so zur Neubehandlung von bereits förmlich erledigten A n rufungsbegehren veranlaßt 4 0 6 . Auch der Bundestag selbst hat durch eine Plenarentscheidung die Behandlung eines Einigungsvorschlags verweigert und den Gesetzentwurf wieder an den Vermittlungsausschuß zurückverwiesen 4 0 6 . Die Zurückverweisung durch Bundestagspräsidenten und Ältestenrat geschah „ i n f o r m e l l " 4 0 7 . Der Vermittlungsausschuß leitete die erneute Behandlung des Versammlungsgesetzes auch „außerhalb der Tagesordn u n g " 4 0 8 ein. Der Vorsitzende erläuterte ausführlich, die Wiedervorlage geschähe aufgrund einer als „privat zu bezeichnenden Mitteilung" des Ältestenratsvorsitzenden an i h n 4 0 9 . Auch wies er auf die rechtliche und 408

Hierzu s. o. 3. Teil, C. Hierzu s. o. 2. Teil, A I I I 3 a. 405 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A I — 48, S. 2 ff.; Kurzprot. V A I — 49, S. 3 ff. — Versammlungsgesetz. 406 Vgl. beispielhaft Kurzprot. V A V — 12, S. 34 f. — Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes. 407 So Kurzprot. V A I — 48, S. 34 f., Vorsitzender Abg. Kiesinger (CDU). 408 Ibid. 409 Kurzprot. V A I — 48, S. 35. 404

12 Hasselsweiler

178

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des Vermittlungs Verfahrens

tatsächliche Problematik einer Wiederaufnahme der Beratungen hin. Insbesondere sei es notwendig, die an der ersten Beschlußfassung über den Einigungsvorschlag i n der voraufgegangenen Sitzung 4 1 0 beteiligten, nunmehr jedoch nicht anwesenden Ausschußmitglieder u m ihr Einverständnis zu der erneuten Behandlung des Gesetzentwurfs zu b i t t e n 4 1 1 . Der Ausschuß folgte einvernehmlich dem Verfahrensvorschlag des Vorsitzenden 412 . Nachdem weitere Einsprüche ausgeblieben waren 4 1 3 , wurde das Versammlungsgesetz i n der folgenden Sitzung des Vermittlungsausschusses erneut behandelt und der Einigungsvorschlag ohne längere Debatte aufgrund einer offensichtlich vorab erzielten Einigung abgeändert 414 . Neben der Änderung einer Strafvorschrift zu § 25 a VersG wurden noch drei redaktionelle Änderungen auf Bitten der Bundesregierung vorgenommen 4 1 5 . I m Fall der Zurückverweisung durch den Bundestags-Plenarbeschluß 4 1 6 wurde i m Vermittlungsausschuß lediglich ohne Aussprache festgestellt, daß keine Einwände gegen eine erneute Behandlung bestanden. Unmittelbar darauf kam es ohne Aussprache zum einvernehmlichen Beschluß zweier materiell-rechtlicher Änderungen am Bundeswahlgesetz 417 . Beide nur durch gesetzestechnische und Gesichtspunkte der politischen Opportunität zu erklärende Rückverweisungen und Neuabstimmungen widersprechen der GO/VA und dem Art. 77 I I GG. Aus beiden Rechtsquellen folgt die Endgültigkeit des Einigungsvorschlags nach erfolgtem Einigungsbeschluß. Es ist weder eine Norm noch ein Rechtsgedanke i m Parlamentsrecht ersichtlich, aus denen Bundestagspräsident, Ältestenrat oder Bundestagsplenum eine informelle oder formelle Zurückweisungs- und Wiedervorlagekompetenz i n bezug auf ordnungsgemäß ergangene Einigungsvorschläge des Vermittlungsausschusses herleiten können. Ein solches Vorgehen ist auch kraft ungeschriebenem Geschäftsordnungsrechts nicht möglich, da die Festlegungen über den Abschluß des Vermittlungsverfahrens und die Behandlung des Einigungsvorschlags i m Bundestag i n § 10 GO/VA eindeutig, abschließend und 410

Kurzprot. V A I — 47, S. 14 ff. Kurzprot. V A I — 48, S. 35 f. 412 Kurzprot. V A I — 48, S. 36. 413 Vgl. Kurzprot. V A I — 49, S. 3, Feststellung des Vorsitzenden, Abg. K i e singer (CDU). 414 Kurzprot. V A I — 49, S. 4 u n d 5 (Beschlüsse). 415 Vgl. ibid. 41β Kurzprot. V A V —13, S. 34 f. 417 Kurzprot. V A V — 1 3 , S. 35 (Wahlrecht für Entwicklungshelfer u n d Gebietsklausel i n § 49 BWahlG). 411

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

179

nicht disponibel sind. Ihre Abdingbarkeit würde zu einer nicht vertretbaren verfahrenstechnischen Willkür-Möglichkeit führen, die die Rechtssicherheit und das Vertrauen i n die Regelhaftigkeit und Kontinuität des staatlichen Legislaturprozesses schwer erschüttern müßte. Wenn einmal ergangene Einigungsvorschläge beliebig wieder aufgehoben, geändert oder mit Zusätzen versehen werden könnten, würde die fruchtbare Abgeschiedenheit der Vermittlungsbemühungen zerstört und die Entscheidungen des Vermittlungsausschusses i n einen „Instanzenzug" eingestellt. Ältestenrat oder gar Bundesrat könnten aus ihrer ausschußfernen Position heraus als „Obervermittler" die Ausschußtätigkeit bewerten und möglicherweise willkürlich und aus sachfremden — etwa öffentlichkeitswirksamen — Gründen beliebig oft wieder i n Gang setzen. Das Vermittlungsverfahren könnte so zu einem neuartigen parlamentarischen „,navette'-Verfahren" 4 1 8 werden, i n dem, insbesondere vor Schluß einer Legislaturperiode, Gesetzesvorlagen regelrecht begraben werden 4 1 9 . Da dies dem Verfassungsauftrag des A r t . 77 I I GG für den Vermittlungsausschuß diametral widerspricht 4 2 0 , muß auch jede tendenziell i n diese Richtung führende Verfahrensweise abgelehnt werden. Beide hier beispielhaft angeführten Gesetze sind m i t h i n nicht i n korrektem Verfahren zustande gekommen. Bei ihrer Ausfertigung nach Art. 82 GG ist dies i m Rahmen der formellen Prüfung der Ordnungsmäßigkeit des GesetzgebungsVerfahrens jedoch nicht beanstandet worden. b) Alternative

Möglichkeiten

zur

Wiedervorlage

Der Bundestag hätte zur Durchsetzung seiner neuen Vorstellungen allerdings den Weg der erneuten formellen Anrufung des Vermittlungsausschusses nach § 12 GO/VA beschreiten können. Dann hätte er m i t seinem Anrufungsbegehren alle Änderungswünsche bezeichnen und behandeln lassen können 4 2 1 . Da beide hier strittigen Vermittlungsverfahren kurz vor Ende der jeweiligen Legislaturperiode lagen, war die Gefahr eines endgültigen Scheiterns der Gesetzgebungsvorhaben aus Zeitgründen evident. Rein theoretisch hätten aber beide neuerlichen Anrufungsbegehren noch rechtzeitig und abschließend innerhalb der schon angesetzten Vermittlungsausschußsitzungen behandelt werden können. Jedoch wäre bei einer erneuten Anrufung ein Rest von Unwägbarkeit über die Chancen der beiden Gesetze nicht auszuräumen ge418

Vgl. hierzu oben 1. Teil, I I I 2. Z u r diesbezüglichen K r i t i k an den amerikanischen Conference C o m m i t tees vgl. insbesondere Vogler, The T h i r d House, 1971, S. 114 ff. 420 Vgl. hierzu n u r noch oben 1. Teil, C I. 421 Z u r mehrfachen u n d erneuten A n r u f u n g unten, 2. Teil, Β X I 1. 419

12*

180

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

wesen. Das macht das hier jeweils gewählte rechtswidrige Verfahren politisch erklärbar, wenn auch nicht rechtlich heilbar. 3. Das Beratungsverfahren im Bundestag

Der nach § 10 I 1 GO/VA dem Bundestagsplenum vorgelegte Einigungsvorschlag w i r d dem Plenum vom Berichterstatter des Ausschusses erläutert. Eine Debatte oder Anträge hierzu, etwa auf Änderung oder Ergänzung des EinigungsVorschlags, sind nach § 10 I, I I GO/VA nicht zulässig. Damit soll die friedensstiftende Wirkung des gefundenen Kompromisses als ganzem bewahrt und vor Zerstörung geschützt werden. Eine Aussprache über den Einigungsvorschlag oder über seine Entstehung würde zu einem Wiederaufrollen der Debatte und des Entscheidungsprozesses i m Vermittlungsausschuß führen. Damit würde das das Vermittlungsverfahren doch noch zumindest vor die Parlamentsöffentlichkeit getragen. Die Gefahr eines hierdurch entstehenden politischen Rechtfertigungsdrucks für die Ausschußmitglieder wäre unvermeidbar. Die so aufkommende Frontstellung der Ausschußangehörigen zum Gesamtparlament und auch zu den einzelnen Fraktionen müßte zur Zerstörung der Kompromißfähigkeit i m Ausschuß selbst führen. K e i n Vermittler könnte es mehr wagen, auch grundsätzliche politische Positionen seiner eigenen Partei oder Landesregierung preiszugeben, w e i l er befürchten müßte, hierfür als schlechter Makler und erfolgloser Verhandler i n den politischen Tageskampf über eine Gesetzesvorlage hineingezogen zu werden. § 10 I, I I GO/VA sichert demgegenüber die unabhängige Stellung der Mitglieder des Vermittlungsausschusses ab, weil er ihnen erspart, sich für ein Vermittlungsergebnis i m Nachhinein auf öffentlichem Forum rechtfertigen zu müssen. Wo es i n Ausnahmefällen dennoch zu Parlaments- und öffentlichen Debatten gekommen ist, haben sich die Ausschußmitglieder stets m i t Nachdruck dagegen zur Wehr gesetzt, die Genese eines Einigungsvorschlags und den Verlauf einer Vermittlungsausschußsitzung öffentlich zu debattieren 4 2 2 . Die einzige rechtlich unangreifbare Möglichkeit, doch i n eine förmliche Beratung von Einigungsvorschlägen einzutreten, bietet § 10 I I 2 GO/VA, der eine Trennung von Aussprache und Abstimmung ermöglicht. Danach können vor der Abstimmung Erklärungen abgegeben werden. Diese Erklärungen können anschließend ihrerseits Gegenstand parlamentarischer Behandlung sein 4 2 3 . Grundlage der Beratung ist je422 F ü r mehrere Kontroversen i m Bundestag vgl. Reinert, S. 153 f.; vgl. Kurzprot. V A I — 39, S. 2; außerdem Kurzprot. V A I I — 11, S. 3 ff.; Kurzprot. V A I V — 7, S. 34 ff., S. 37; Stenoprot. Bürgerschaft der Freien u n d Hansestadt Hamburg, 8. Wahlperiode, 88. Sitzung / 2.11.1977, S. 5403 Β ff. 428 Hierauf weist auch h i n Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 208;

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

181

doch i n diesen Fällen nicht der Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses, sondern eine Regierungserklärung oder eine Erklärung aus der Mitte des Bundestages. Dadurch sind die Angehörigen des Vermittlungsausschusses faktisch von der Notwendigkeit freigestellt, ihren Einigungsvorschlag erläutern oder gar rechtfertigen zu müssen. 4. Die Abstimmung im Bundestag

I m Fall der Abänderung des Gesetzesbeschlusses nach A r t . 77 I GG durch den Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses hat der Bundestag gemäß A r t . 77 I I 5 GG erneut zu beschließen. Beschlußgegenstand für den Bundestag ist nicht das ganze Gesetz, sondern nur der Vermittlungsvorschlag. Dieser Vorschlag kann sowohl ganz als auch i n Teilen angenommen oder abgelehnt werden. Die Entscheidung über den Einigungsvorschlag steht dem Gesetzesbeschluß nach A r t . 77 I GG m i t hin nicht gleich 4 2 4 . Durch ihre Beschränkung auf die abgeänderten Normen stellt sie nur einen durch den Ausgang des Vermittlungsverfahrens nötig gewordenen korrigierenden Zwischenschritt i m Gesetzgebungsverfahren d a r 4 2 5 . Gesetzgeberische Qualität kommt ihr nur i n Bezug auf die begrenzte Zahl geänderter Vorschriften neben den i m übrigen vom Vermittlungsvorschlag unberührten Normen des Gesetzes z u 4 2 6 . Deshalb kann der Beschluß nach Art. 77 I I 5 GG auch nicht als „Vierte Lesung" des Gesetzes angesehen werden 4 2 7 , der möglicherweise sogar noch Ausschußberatungen voranzugehen hätten 4 2 8 .

vgl. auch Wessel, S. 283, 307; Schleh, S. 257 f.; Wex, S. 122 f.; v.Mangoldt/ Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 11 a, die aber n u r eine Debatte i m Anschluß an eine Regierungserklärung für möglich halten. 424 v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 G G A n m . I V l i b ; a. A . n u r Giesel Schunck, GG, 5. A u f l . 1960 A r t . 76 GG, A n m . I I 10. 425 Z u den einzelnen Stufen des Gesetzgebungsverfahrens schon oben 1. Teil, C H I 4 b dd. 426 Etwas anderes könnte n u r gelten f ü r den F a l l einer Totalrevision eines Gesetzes durch den Vermittlungsausschuß. E i n derartiger Fall, der i m übrigen die Frage nach der Zulässigkeit eines entsprechenden Anrufungsbegehrens (hierzu schon oben 1. Teil, C I I I 2 ff.) auf w e r f en würde, ist jedoch bislang nicht praktisch geworden u n d bei politischem Realismus auch nicht zu e r w a r ten. 427 So aber noch Reinert, S. 155; Seifert/Geeb, Das Deutsche Bundesrecht, 1951, S. 144; Model/Klaus Müller, Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik 1976, A r t . 77 GG, A n m . 2; Bonner Kommentar/Herrfahrdt, A r t . 77 GG A n m . I I 2 b. 428 Ablehnend hierzu auch v. Mangoldt/Klein, die zutreffend auf die sich dann zusätzlich ergebende, k a u m noch zu umgehende, Möglichkeit hinweisen, auch zum Beschluß nach A r t . 77 I I 5 GG den Vermittlungsausschuß anzurufen.

182

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s a) Die Möglichkeit des

nachträglicher

Korrektur

Einigungsvorschlags

§ 10 I I I 2 GO/VA sieht die Möglichkeit von Einzelabstimmungen über Teile des Einigungsvorschlags vor. Hierdurch kann der Bundestag das Vermittlungsergebnis nachträglich korrigieren. Über die endgültige Fassung des Vermittlungsvorschlags ist jedoch nach § 10 I I I 2 GO/VA anschließend eine Schlußabstimmung erforderlich, die die vorgenommenen Gesetzesänderungen zusammen festschreibt. Eine solche nur teilweise Zustimmung und Ablehnung eines Vermittlungsergebnisses birgt Gefahren. Zwar ist der Bundestag i n seiner Handlungsfreiheit nicht beschränkt, denn der Einigungsvorschlag hat nur beschlußvorbereitende Qualität und steht mit seinen Einzelteilen zur Disposition. Insoweit ist die politische Bestandschance des Kompromisses i m Bundestag sehr groß 4 2 9 , wenn das Parlament Möglichkeiten nachträglicher Korrektur hat. M i t jeder vom Bundestag vorgenommenen nachträglichen Beschneidung der Einigungsformel sinken jedoch deren Durchsetzungsmöglichkeiten i m Bundesrat 4 3 0 . Die Ländervertretung w i r d vor die Wahl gestellt, entweder den für sie durch die Streichungen des Bundestags meist weniger attraktiv gewordenen Kompromiß doch noch zu akzeptieren oder sich die politische Verantwortung für ein Scheitern des ganzen Gesetzes Werkes aufzuladen 4 3 1 . Die Möglichkeit der Teilung des Einigungsvorschlags durch den Bundestag benachteiligt also tendenziell den Bundesrat 4 3 2 . Dies widerspricht dem i n A r t . 77 I I GG für das gesamte Vermittlungsverfahren festgelegten Prinzip der Gleichrangigkeit von Bundestag und Bundesrat. Dieser Grundsatz, der i n der Zusammensetzung des Ausschusses 433 und der Stellung seiner M i t g l i e d e r 4 3 4 zum Ausdruck kommt, würde ausgehöhlt, wenn i n der Schlußphase des Vermittlungsverfahrens der Bundestag i n die Lage versetzt würde, die gemeinsam gefundene Einigung i m Nachhinein zum Nachteil des Bundesrats zu modifizieren. Die Vorschrift des § 10 I I I 2 GO/VA widerspricht daher zumindest i n ihrer Tendenz dem A r t . 77 I I GG.

420

Hierauf stellt besonders ab Wessel, S. 283, 308. 430 w a s Wessel, S. 283, 308 v ö l l i g übersieht. 431

Zutreffend so auch Reinert, S. 155. a. A . Wessel, S. 283, 308, m i t wenig überzeugender u n d durch die Staatspraxis inzwischen widerlegter Begründung. 433 s. o. 2. Teil, Β V I I 1. 434 s. ο. 2. Teil, Β I . 432

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des VermittlungsVerfahrens

b) Die gemeinsame Abstimmung

183

nach §10 III 1 GOJVA

So verwundert nicht, daß der Vermittlungsausschuß bis auf wenige Ausnahmen 4 3 5 die Möglichkeit des § 10 I I I 1 GO/VA zur Regel 4 3 6 erhoben hat. Diese Vorschrift gibt i h m die Möglichkeit, den Abstimmungsmodus i m Bundestag verbindlich festzulegen. Der Ausschuß kann dem Bundestag aufgeben, über mehrere oder über alle Teile eines Einigungsvorschlags gemeinsam abzustimmen. Dadurch w i r d ein Aushöhlen des Kompromisses verhindert und seine staatspolitische und -rechtliche Funktion als friedensstiftendes Element i m Gesetzgebungsverfahren bewahrt. Daneben gewinnt § 10 I I I 1 GO/VA auch Bedeutung für die Abwehr querulatorischer Erklärungen und Abstimmungsvorschläge aus der Mitte des Bundestags. Auch hier muß, wer dem Vermittlungs Vorschlag nicht zustimmen w i l l , notfalls die politische Verantwortung für das Scheitern eines Gesetzes übernehmen. Dazu sind einzelne Abgeordnete zwar i m Blick auf A r t . 38 I GG rechtlich i n der Lage, politisch und damit verfassungspraktisch jedoch i m Regelfall nicht fähig. Von der Möglichkeit, die gemeinsame Abstimmung zu allen Teilen eines Einigungsvorschlags zu verlangen, hat der Vermittlungsausschuß bisher i n nahezu allen Vermittlungsverfahren Gebrauch gemacht 4 3 7 . Darüber hinaus ist i n äußerst großzügiger Weise 4 3 8 unter Berufung auf § 10 I I I 1 GO/VA auch die Verbindung von Einigungsvorschlägen zu mehreren verschiedenen Gesetzen vorgenommen worden 4 3 9 . Zwar ist fraglich, ob diese Verbindung mehrerer Gesetze zu einer Abstimmung vom Wortlaut des § 10 I I I 1 GO/VA erfaßt w i r d 4 4 0 . Aus den oben angeführten Gründen ist hiergegen jedoch kein Einwand möglich. Der Bundestag vollzieht m i t seinem Beschluß gemäß Art. 77 I I 5 GG keinen gesetzgeberischen A k t i m Sinne einer Vierten Lesung 4 4 1 . Vielmehr sanktioniert oder verwirft er lediglich den — vorbereitenden — Einigungs435 v g l . die Hinweise auf einen bis höchstens vier Fälle bei Reinert, S. 153 f. f ü r die ersten drei Legislaturperioden; f ü r die I I I . — V I . Wahlperiode vgl. V A III —VI. 436 Dies konnte Wessel, S. 283, 308, nicht vorhersehen; die Kontroverse u m die Behandlung des Preisgesetzes (vgl. hierzu auch BVerfGE 8, S. 274, 294 ff.), aus der Wessel seine Thesen zu begründen versucht, blieb ein einmaliges Ereignis ohne Folgen f ü r den Vermittlungsausschuß. 437 s. o. Fn. 435. 438 Reinert, S. 154 spricht von „recht k ü h n e r " Praxis i m Vermittlungsausschuß. 439 v g l . beispielhaft Teichert, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses seit der Konstituierung bis zum 31. Dezember 1952, i n B A 24 / 5.2.1953, S. 6, 9, Nr. 40, 41, 42; sowie Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der zweiten Wahlperiode des Deutschen Bundestages, i n B A 77 / 23. 4.1958, S. 3, 5, Nr. 30, 31, 32. 440 441

Ablehnend w o h l Reinert, s. o. 2. Teil, Β I X 4 a.

S. 154 f.

184

2. T e i l : Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

beschluß des Vermittlungsausschusses. Bei schwierigen Vermittlungsprojekten ist es durchaus möglich, daß ein politisch akzeptables Kompromißpaket nur durch die Verbindung von Einigungsvorschlägen mehrerer Gesetze zu einem neuen Gesamteinigungsvorschlag verschnürt werden kann. I n derartigen F ä l l e n 4 4 2 gebietet der verfassungsrechtlich durch die Festlegung des A r t . 77 I I GG abgesicherte politische Auftrag des Ausschusses eine Verbindung mehrerer Gesetzesabstimmungen geradezu. Wenn eine politische Einigung nur als „Paketkompromiß" zu mehreren dem Vermittlungsausschuß vorliegenden Gesetzen möglich ist, muß deshalb auch eine sehr weite Anwendung des § 10 I I I 1 GO/VA zugelassen werden 4 4 3 . Nur wo eine derartige Verbindung nicht erforderlich ist, würde die gemeinsame Abstimmung zu mehreren Einigungsvorschlägen die durch § 10 I I I 1 GO/VA vom Bundestag vorgenommene weitreichende Selbstbindung i m Verfahren ungerechtfertigt ausnutzen und wäre abzulehnen. E i n solcher Fall, der i m übrigen vom Bundestag wegen des Vertraulichkeitsprinzips kaum zu ermitteln wäre, ist aber bislang noch nicht bekannt geworden. Die Anwendung des § 10 I I I 1 GO/VA erstreckt sich i n nahezu allen Fällen auf den Einigungsvorschlag zu nur einem Gesetz. X . Die Beschlußlage im Bundesrat nach Abschluß der Vermittlung Eine Bestätigung des ursprünglichen Gesetzesbeschlusses des Bundestags nach A r t . 77 I GG kann durch einen entsprechenden Einigungsvorschlag oder auch durch ein Scheitern des Vermittlungsverfahrens herbeigeführt werden 4 4 4 . I n diesem Fall hat der Bundesrat bei Einspruchsgesetzen auf der Grundlage des seinem Präsidenten nach § 11 S. 2 GO/ V A unverzüglich zugefertigten Ausschußbeschlusses innerhalb der von A r t . 77 I I I GG gesetzten Zweiwochenfrist darüber zu entscheiden, ob er Einspruch gegen das anliegende Gesetz erhebt 4 4 5 . Spricht er sich gegen das Gesetz aus, so greift A r t . 77 I V GG ein. Bei Zustimmungsgesetzen ist der Bundesrat an keine Entscheiduiigsfrist gebunden. Beschlußgegenstand für den Bundesrat ist jedenfalls das gesamte Gesetz 446 . Führt der Einigungsvorschlag des Vermittlungs448

Hierzu zählen auch die i n Fn. 439 genanten Beispiele. Das k a n n auch gefolgert werden aus den Äußerungen von Dehrn, Stellung, Aufgaben u n d Bedeutung des Vermittlungsausschusses, i n N D B Z 1960, S. 1, 2; ders., Der Vermittlungsausschuß, i n Der Bundesrat 1949—1969, 1969, S. 15, 17 passim; vgl. auch Hans Schäfer, Der Vermittlungsausschuß, i n Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 279, 293. 444 Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16 A n m . c. d; Wessel, S. 283, 309; Schleh, S. 262. 445 Vgl. hierzu schon oben 2. Teil, Β I X 3 m. w . Ν . 448

Β . Besonderer T e i l : Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

185

ausschusses aufgrund des Anrufungsbegehrens oder aus eigener Initiative des Ausschusses 447 zu einer Änderung des ursprünglichen Gesetzentwurfes, der der Bundestag nach A r t . 77 I I 5 GG zugestimmt hat, so bleibt die Beschlußlage für den Bundesrat doch unverändert. Auch hier entscheidet er über das gesamte Gesetz und hat je nach Gesetzesart über Einspruch oder Zustimmung zu befinden 4 4 8 . Eine Entscheidung nur über die geänderten Teile des Gesetzes kann vom Bundesrat nicht vorgenommen werden 4 4 9 . Seine grundgesetzlichen Mitwirkungsrechte am Gesetzgebungsprozeß sind nach A r t . 50 ff., 77 GG auf Einspruch und Zustimmung oder deren Verweigerung beschränkt. Innerhalb dieses K o m petenzbereiches duldet das Mitwirkungsrecht des Bundesrates aber keine Einschränkung. Dies gilt auch für den Fall, daß der Bundesrat bei einem Zustimmungsgesetz lediglich nicht zustimmungsbedürftige Passagen beanstandet h a t 4 5 0 . Der Bundesrat kann bei seiner Entscheidung über Einspruch oder Zustimmungsverweigerung nicht an vorherige Willensbekundungen gebunden werden. Sein legislativer M i t wirkungsakt muß sich entsprechend seiner grundsetzlichen Stellung i n völliger Unabhängigkeit 4 5 1 vollziehen können und darf nicht auf die vom Vermittlungsverfahren berührten Gesetzesteile beschränkt werden. Durch die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses können sich die materiellrechtlichen Gewichte eines Gesetzentwurfs grundsätzlich verschoben haben. Den Bundesrat dennoch i n seiner Entscheidung auf bestimmte Einzelteile der Norm beschränken zu wollen, hieße sein M i t wirkungsrecht nach A r t . 50, 77 I I GG unzulässig beschneiden. Daneben würde hierdurch auch die zumindest für das Vermittlungsverfahren und seine gesetzgeberische Abwicklung nach A r t . 77 I I , I I I GG verfassungsrechtlich gewollte gleichrangige Mitwirkungsbefugnis des Bundes448 Wessel, S. 283, 310; Schleh, S. 262 f.; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 17, 18; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 12 b. 447 Z u r Kompetenz des Vermittlungsausschusses u n d seiner B i n d u n g an das Anrufungsbegehren s. ο. 1. Teil, C I I I 1. 448 Einhellige Meinung; vgl. n u r noch Wessel, S. 283, 310 f.; Schleh, S. 262; Reinert, S. 155; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 12 b ; Maunz/Dürig/ Herzog/Scholz, A r t . 77 GG, Rdz. 16. 449 Ibid. 450 A u f diesen praktisch wichtigen F a l l weisen h i n : Wessel, S. 283, 310 f.; v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 12 b. 451 Vgl. hierzu insbesondere Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 27 ff.; Grawert, Bundesrat — K l a m m e r zwischen B u n d u n d Ländern, i n Bundesrat (Hrsg.), 30 Jahre Bundesrat 1949—1979, 1979, S. 42 ff.; Wöhler, Aufgaben u n d staatsrechtliche Stellung des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz v o m 23. M a i 1949, 1953, S. 40 ff.; Eicher, Die Wahrung der Rechte des Bundesrates bei Streit über die Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes, i n D Ö V 1952, S. 448, 450; Lechner, Z u r E n t w i c k l u n g der Rechtsstellung des Bundesrats, i n D Ö V 1952, S. 417ff.; Nawiasky, Die Grundgedanken des G r u n d gesetzes f ü r die Bundesrepublik Deutschland 1950, S. 55 f., 62 f.

186

2. Teil: Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

r a t s 4 5 2 verletzt. Dem Bundesrat steht wie auch dem Bundestag das Recht zu, seine ursprüngliche Ansicht zu einem Gesetz zu ändern, ohne daß es dafür einer Begründung bedarf. So kann der Bundesrat die Zustimmung zu einem Gesetz auch dann endgültig verweigern, wenn er zuvor den Vermittlungsausschuß nur zu nicht zustimmungsbedürftigen Teilen des Gesetzes angerufen h a t 4 5 3 . Der Grund für die Änderung der Entscheidung des Bundesrates ist nur für die — rechtlich unbeachtliche 4 5 4 — Motivierung der Abstimmung von Belang. X I . Die Durchführung mehrerer Vermittlungsverfahren zu einem Gesetzentwurf 1. Möglichkeiten mehrmaliger Anrufung des Vermittlungsausschusses

Nach Art. 77 I I 4 GG können neben dem Bundesrat auch Bundestag und Bundesregierung den Vermittlungsausschuß zu Zustimmungsgesetzen anrufen. Bei Einspruchsgesetzen haben sie hingegen keine Möglichkeit hierzu. Das erscheint auch nicht zwingend erforderlich, da nach Art. 77 I I I 1 GG der Bundesrat den Vermittlungsausschuß auf jeden Fall anrufen muß, wenn er sein Einspruchsrecht ausüben will. So haben es Bundesrat, Bundestag und Bundesregierung i n der Hand, zu allen Gesetzen den Vermittlungsausschuß i n das Gesetzgebungsverfahren einzuschalten. Das kann allerdings nicht beliebig oft geschehen. Aus Sinn und Zweck des Art. 77 II, I I I GG ergibt sich, daß die hierzu berechtigten Bundesorgane nur einmal für jedes Gesetz den Vermittlungsausschuß anrufen dürfen 4 5 5 . Andernfalls könnte der Ausschuß seinem A u f trag, einen Stillstand der Gesetzgebung zu verhindern 4 5 6 , nicht mehr genügen; er würde selbst zu einem neuen Verzögerungsfaktor 457 , wenn seine Anrufung beliebig häufig erfolgen könnte. Nach ZustimmungsVerweigerung des Bundesrates muß jedoch Bundestag und Bundesregierung schon deshalb die Möglichkeit einer A n rufung gegeben werden, damit sie — nachdem das vom Bundesrat initiierte Vermittlungsverfahren gescheitert ist — durch größere Kompromißbereitschaft oder nachhaltigere Argumente einen erneuten Versuch zur Rettung der Gesetzesvorlage unternehmen können 4 5 8 . Das 452

Hierzu oben 1. Teil, C I . Vgl. nochmals Wessel, S. 283, 311 f. 454 Wessel, S. 283, 310. 455 Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S.82; Wessel, S. 283, 312; Wähler, S. 64; Neunreither, S. 77 f.; v. d. Heide, S. 129, 132. 456 Hierzu oben 1. Teil, C I . 457 I m Ergebnis w o h l ähnlich v. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 1 3 . 458 v.d. Heide, S. 129, 132; Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 81 f.; 453

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

187

ausgewogen v e r t e i l t e A n r u f u n g s r e c h t z u m i n d e s t b e i d e n Z u s t i m m u n g s gesetzen u n t e r s t r e i c h t z u d e m die G l e i c h r a n g i g k e i t v o n B u n d e s r a t u n d B u n d e s t a g i m V e r m i t t l u n g s v e r f a h r e n . Das A n r u f u n g s r e c h t der B u n d e s r e g i e r u n g e r k l ä r t sich aus d e m z w a n g s l ä u f i g e n Interesse, das sie als I n i t i a n t der m e i s t e n G e s e t z e n t w ü r f e a n d e r e n Z u s t a n d e k o m m e n h a t . 2. Zum Nutzen mehrmaliger Anrufung des Vermittlungsausschusses D u r c h d i e e r n e u t e A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses müssen sich die C h a n c e n eines Gesetzes n i c h t z w a n g s l ä u f i g verbessern. V i e l f a c h s i n d d i e F r o n t e n schon i m ersten V e r f a h r e n so e r s t a r r t 4 5 9 , daß sie auch d u r c h einen neuen Vermittlungsversuch nicht mehr überwunden werden können. B e i e r n s t h a f t e m B e m ü h e n i m „ e r s t e n D u r c h g a n g " s i n d m e i s t a l l e w i c h t i g e n u n d entscheidenden A r g u m e n t e

auch v o r g e b r a c h t

worden.

N e u e A s p e k t e s i n d deshalb k a u m m e h r z u e r w a r t e n . So e r k l ä r t sich, daß v o n d e r M ö g l i c h k e i t e i n e r m e h r m a l i g e n A n r u f u n g

des V e r m i t t -

lungsausschusses b i s l a n g n u r z u r ü c k h a l t e n d G e b r a u c h gemacht w o r d e n i s t 4 6 0 . Dies s p r i c h t s o w o h l f ü r die G ü t e d e r j e w e i l s ersten V e r m i t t l u n g s V. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 1 3 ; a. A . n u r Harald Schulz, Die föder a t i v e n Zustimmungsgesetze, 1958, S. 132 ff. 489 Hierzu schon oben 1. Teil, C I I I 1. 460 v g l , die Aufstellung bei Teichert, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses seit der Konstituierung bis zum 31.12.1952, i n B A 24 / 5.2.1953, S. 6 ff., Nr. 44 — Bundesjagdgesetz. Sowie bei Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der — ersten Wahlperiode des Deutschen Bundestags i n B A 190 / 2.10.1953, S. 3 ff., Nr. 51 — Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften; — zweiten Wahlperiode des Deutschen Bundestags — D r i t t e zeitliche Ü b e r sicht m i t Fundstellen, i n B A 212 / 2.11.1955, S. 3 ff., Nr. 8 — Gesetz zur Änderung u n d Ergänzung der Finanzverfassung; — zweiten Wahlperiode des Deutschen Bundetags — Vierte zeitliche Übersicht m i t Fundstellen, i n B A 77 / 23. 4.1958, S. 3 ff., Nr. 8 — Finanzverfassungsgesetz (2. Teil) ; Nr. 48 — Gesetz über allgemeine Höchstgeschwindigkeitsgrenzen f ü r Kraftfahrzeuge; — vierten Wahlperiode des Deutschen Bundestags — Sechste zeitliche Übersicht m i t Fundstellen, i n B A 109 / 15. 6.1966, S. 7 ff., Nr. 6 — Gesetz zur Änderung des Beteiligungsverhältnisses an der Einkommensteuer u n d der Körperschaftssteuer; Nr. 21 — Gesetz über Hilfsmaßnahmen für Deutsche aus der sowjetischen Besatzungszone Deutschlands u n d dem sowjetisch besetzten Sektor v o n B e r l i n ; — fünften Wahlperiode des Deutschen Bundestags — Siebte zeitliche Übersicht m i t Fundstellen, i n B A 225 / 3.12.1970, S. 5 ff., Nr. 6 — Gesetz über die Gebäude u n d Wohnungszählung 1968; Nr. 22 — Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzverfassungsreform); — sechsten Wahlperiode des Deutschen Bundestags — Achte zeitliche Ü b e r sicht m i t Fundstellen, i n B A 42 / 2. 3. 1977, S. 5 ff., Nr. 11 — Finanzanpassungsgesetz; Nr. 21 — Gesetz zur Verbesserung des Mietrechts u n d zur Begrenzung des Mietanstiegs; — siebten Wahlperiode des Deutschen Bundestags — Neunte zeitliche Übersicht m i t Fundstellen, i n B A 107 / 12. 6.1979, S. 7 ff., Nr. 16 — Zweites

188

2. T e i l : Rechtliche Grundlagen des V e r m i t t l u n g s e r f a h r e n s

ergebnisse als für das Verantwortungsbewußtsein der anrufungsberechtigten Bundesorgane. Der Vermittlungsausschuß müßte schwerlich reparablen Schaden nehmen, wenn eine Zweit- oder Drittanrufung — formell korrekt — nur auf zeitlich oder politisch-taktisch motiviertes Vorteilsdenken der Anrufenden zurückzuführen w ä r e 4 8 1 . 3. Die Anrufungsfrist für Bundestag und Bundesregierung

Für die praktisch sehr bedeutsame Frage, welche Frist Bundestag und Bundesregierung für ihre Anrufung des Vermittlungsausschusses einhalten müssen, gibt es nur zwei vertretbare Lösungen. I n der Gesetzgebungspraxis w i r d eine Befristung für die Anrufung durch Bundestag und Bundesregierung abgelehnt 4 6 2 . Dem w i r d i n der Literatur jedoch nicht einhellig gefolgt 4 6 3 . Vielmehr w i r d aus der Fristbindung für den Bundesrat nach A r t . 77 I I 1 GG gefolgert, daß trotz Fehlens einer ausdrücklichen Bestimmung Bundestag und Bundesregierung jedenfalls dann an die Dreiwochenfrist dieser Vorschrift gebunden sind, wenn der Bundesrat seine Zustimmung bereits verweigert h a t 4 6 4 . Dem ist aus den bereits angeführten Gleichheitsgründen 465 zuzustimmen. Nach Zustimmungsverweigerung durch den Bundesrat haben es allein Bundestag oder Bundesregierung i n der Hand, das Vermittlungsverfahren i n Gang zu bringen, u m so das Gesetzgebungsvorhaben zu retten. Wenn bei Einspruchsgesetzen der Bundesrat als allein den Vermittlungssteuerreformgesetz; N r . 22 — Gesetz über ergänzende Maßnahmen zum Fünften Strafrechtsreformgesetz; Nr. 29 — Gesetz zur Vereinheitlichung des Familienlastenausgleichs; Nr. 41 — Erstes Gesetz zur Reform des Eheu n d Familienrechts; Nr. 47 — Gesetz zur Förderung v o n Wohnungseigent u m u n d Wohnbesitz i m sozialen Wohnungsbau; Nr. 52 — Gesetz zur V e r besserung der Haushaltsstruktur. Sowie Pressestele des Bundesrates, Veröffentlichungen zur Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der achten Wahlperiode des Deutschen Bundestags (bis 30.10.1980): Nr. 11 — Gesetz zur Änderung des Investitionszulagengesetzes u n d anderer Gesetze; Nr. 21 — Gesetz zur Änderung des Einkommensteuergesetzes, des Gewerbesteuergesetzes, des Umsatzsteuergesetzes u n d anderer Gesetze; Nr. 38 — Gesetz zur Neufassung des Umsatzsteuergesetzes u n d anderer Gesetze; Nr. 47 — Gesetz über eine Volks-, Berufs- u n d Arbeitsstättenzählung; Nr. 55 — Gesetz zur Änderung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes. 461 Bislang können solche M o t i v e jedoch weitgehend ausgeschlossen w e r den, alle wiederholten Anrufungen führten bislang zu einem von Bundestag u n d Bundesrat sanktionierten weiteren Einigungsvorschlag. 462 Vgl. schon Kurzprot. V A I — 45, S. 2 (einvernehmliche Feststellung). 4β3 N u r Wessel, S. 283, 292. 484 Kratzer, Zustimmungsgesetze, i n A ö R 77 (1952), S. 266, 279; Schleh, S. 217; Pieper, S. 43; Wohler, S. 54; Willigmann, Das Verfahren bei Zustimmungsgesetzen unter A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses, i n D Ö V 1961, S. 370, 372. 485 s. o. 1. Teil, C 1 2 a aa.

Β . Besonderer Teil: Einzelfragen des Vermittlungsverfahrens

189

Vorgang auslösender Faktor an eine Frist gebunden ist, so dient dies als Beschleunigungsmoment zur Verhinderung eines Stillstands der Gesetzgebung. Eben dieser Stillstand würde aber eintreten, wenn i m Falle der Zustimmungsgesetze dieselbe Fristbestimmung nicht auch für die übrigen anrufungsberechtigten Bundesorgane gelten w ü r d e 4 6 6 . So gebieten schon die Zielsetzung und die Systematik des A r t . 77 I I GG, hier auch Bundestag und Bundesregierung eine Fristbindung i m Sinne des A r t . 77 I I 1 GG aufzuerlegen. Anderes muß für den Fall gelten, i n dem der Bundesrat seine Zustimmung noch nicht endgültig verweigert hat. Nach A r t . 77 f. GG ist der Bundesrat für die Erteilung der Zustimmung an keine Frist gebunden. Bei fortdauernder Untätigkeit würde er jedoch gegen seine M i t wirkungspflicht nach A r t . 50, 77 GG verstoßen und könnte notfalls zur Erfüllung dieser Pflicht durch eine Organklage vor dem Bundesverfassungsgericht nach A r t . 93 I Nr. 1 GG i. V. m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG angehalten werden 4 6 7 . Den Bundestag und die Bundesregierung hier einer Fristbindung zu unterwerfen, hieße ein unnötiges Vermittlungsverfahren i n Gang zu setzen, zumindest für den Fall der späteren Zustimmungserteilung durch den Bundesrat. So würde, obwohl als M i t t e l der Beschleunigung eingeführt, die Fristbindung zu einem Verzögerungsgrund. Sie ist deshalb hier abzulehnen 468 . Solange der Bundesrat keine eindeutige Beschlußlage über die Zustimmung zu einem Gesetz herstellt, sind m i t h i n auch Bundestag und Bundesregierung keiner Fristbindung i. S. d. A r t . 77 I I 1 GG für die Anrufung des Vermittlungsausschusses unterworfen.

4ββ

I m Ergebnis so auch Schleh, S. 218. E i n derartiger F a l l ist allerdings bislang nicht aufgetreten. 488 So auch Schleh, S.218; Wessel, S.283, 292; Wähler, S. 53 f.; S. 126; Pieper, S. 41. 487

Willigmann,

Dritter

Teil

Der Vermittlungsausschuß in der Staatspraxis Vorab I. „Juristische Dogmatik ist die systematische E x p l i k a t i o n der einer Rechtsordnung oder einzelner ihrer Teile zugrunde liegenden Rechtsgrundsätze, wie z.B. „Privatautonomie" u n d „Privateigentum", „Schuld u n d Strafe", „ P r i n z i p des beiderseitigen Gehörs", „Mehrparteiensystem", „Rechtsstaat" usf. Solche Rechtsgrundsätze beruhen auf letzten, ursprunghaften Sinnentw ü r f e n f ü r die Gestaltung des Soziallebens eines Volkes i n einer bestimmten Zeit. Die juristische Dogmatik arbeitet die einer Rechtsordnung eingebildeten Rechtsgrundsätze heraus, legt die einzelnen Rechtsvorschriften als Bestandteile oder als Konsequenzen dieser Rechtsgrundsätze dar u n d läßt so die Rechtsordnung oder ihre Teile als ein Sinngefüge von konkreter Eigenart m i t bestimmtem Wahrheitsanspruch verstehen. I h r e Methode ist nicht die der Kausalerklärung, sondern die des Sinnverständnisses, da n u r so ein Sinngefüge, w i e es ein Rechtssystem darstellt, begriffen werden kann. Wer dagegen an ein Rechtssystem m i t der positivistischen Methode der Beobachtung von Tatsachen u n d ihrer kausalen Zusammenhänge herangeht, dem entschwindet sein Forschungsobjekt, und an die Stelle des Rechtes t r i t t der „Rechtsmechanismus", d. h. die äußerlich sichtbaren Geschehnisse, die bei einer Rechts Verwirklichung stattfinden; an die Stelle der Rechtswissenschaft t r i t t die „Rechtssoziologie" und — so möchte man hinzufügen — die Politologie, m i t ihrem Fetisch des Nominalismus u n d der Empirie." (Welzel, Naturrecht und materiale Gerechtigkeit, 1962, S. 185 — m i t Fn. 12, passim) II. „ D i e Abhängigkeit gerade des Staatsrechts von der Welt der Tatsachen und der P o l i t i k ist so groß, daß seine Darstellung durch allzu strenge Durchführung (ihrer Trennung) an Wahrheit und innerer Geschlossenheit v i e l leicht ebensoviel verlieren als an Übersichtlichkeit gewinnen kann. Da es einen v o l l befriedigenden Ausweg nicht gibt, so fragt sich, ob nicht der staatsrechtlichen Betrachtung durch eine Verbindung m i t der Darstellung wenigstens der typischen, i n i h r e m Wesen, wenn auch nicht i m m e r i n der F o r m sich wiederholenden tatsächlichen Erscheinungen genützt werden kann. Dieses Bedürfnis besteht am meisten dort, wo das Staatsrecht noch mehr als schon an sich von den politischen Verhältnissen abhängt. . . . K o m m t . . . die Feststellung des Tatsächlichen zu kurz, so w i r d dadurch auch die O b j e k t i v i tät der Darstellung des Staatsrechts selbst als geltenden Rechts beeinträchtigt." (Bilfinger, Der Einfluß der Einzelstaaten auf die B i l d u n g des Reichswillens, 1923, S. 5/6)

191

Α. Methodische Vorüberlegungen

Α. Methodische Vorüberlegungen I . Begrenzte Ergiebigkeit der P r i m ä r q u e l l e n N a h e z u e i n h e l l i g 1 w i r d d e m Ausschuß nach A r t . 77 I I G G bescheinigt, er leiste erfolgreiche A r b e i t u n d h a b e sich i n d e r P r a x i s b e w ä h r t 2 . D i e T ä t i g k e i t s b i l a n z e n des V e r m i t t l u n g s a u s s c h u s s e s 3 s i n d geeignet, dies z u bestärken. D i e Z a h l d e r A n r u f u n g s b e g e h r e n h a t i n j e d e r

Legislatur-

p e r i o d e z u g e n o m m e n , dennoch i s t d i e Z a h l d e r ohne E i n i g u n g s v o r s c h l a g abgeschlossenen V e r f a h r e n 4 ebenso w i e d i e d e r a b g e l e h n t e n V e r m i t t l u n g s v o r s c h l ä g e 5 g e r i n g geblieben. B e i dieser r e i n q u a n t i t a t i v e n B e t r a c h t u n g k a n n jedoch n i c h t steheng e b l i e b e n w e r d e n . Sie e r l a u b t noch k e i n e A n t w o r t a u f d i e Frage, ob der V e r m i t t l u n g s a u s s c h u ß i n d e r S t a a t s p r a x i s d e m

verfassungsrecht-

1

Anders n u r Holzer, Bericht aus der Gesetzgebung, i n J A 1979, S. I I , I I I , V I ; Jahn, Tendenzen zum „Parteienbundesstaat" seit 1969, i n : Deutsche Gèsellschaft für Parlamentsfragen (Hrsg.), Dokumentation u n d Kurzanalysen 1976, Fehlentwicklungen i m Verhältnis von Bundesrat u n d Bundestag?, S. 291 ff.; vgl. ebenso die hier n u r der Vollständigkeit wegen erwähnten qualifizierten Pressestimmen: Fromme, Vermittlungsausschuß ohne V e r m i t t lung, i n F A Z , 12. 5.1970; Hoff mann, Erfolgsbilanz m i t leichten Eintrübungen, i n : „ W e l t der A r b e i t " , 16. 7.1976; Osswald, Bundesrat leidet unter Frontenstellung, i n SPD-Pressedienst, Ρ 137 S. 4 f., 21.7.1976; Neumaier, Heimliche Macht i n grauen Gremien, i n Zeit, 30. 7.1976. 2 So von der Heide, Der Vermittlungsausschuß. Praxis u n d Bewährung, i n DÖV 1953, S. 129, 131; Hans Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 82; ders., Zehn Jahre Grundgesetz, i n DVB1. 1959, S. 341, 343; ders., Der Vermittlungsausschuß, i n : Der Bundesrat als Verfassungsorgan u n d politische K r a f t , 1974, S. 277, 279, 294; Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der ersten Wahlperiode des Deutschen Bundestages. Zweite zeitliche Ubersicht, i n B A 190 / 1953, S. 3; ders., passim i n allen weiteren Übersichten. — Vgl. L i t e raturverzeichnis; Dehrn, Vermittlungsausschuß als Schlichter, i n : Das Parlament, 22.1.1958, S. 3; ders., Stellung, Aufgaben u n d Bedeutung des V e r m i t t lungsverfahrens, i n N D B Z 1960, S. l f . ; ders., Verfassungsrechtliche Stellung, Aufgaben u n d Verfahren des Vermittlungsausschusses, i n : Burhenne (Hrsg.), Recht u n d Organisation der Parlamente (Stand 1971), Bd. I, S. 090811, 090815; ders., Der Vermittlungsausschuß, i n : Der Bundesrat 1949—1929, 1969, S. 15, 18; Kratzer, Zustimmungsgesetze, i n AöR 77 (1952), S. 266, 277; Pieper, Die staatsrechtliche Bedeutung des Vermittlungsausschusses, 1954, S. 58; Wex, Der Ausschuß nach A r t . 77 Abs. 2 des Grundgesetzes, S. 127; Schleh, Conference Committees — Einigungsausschüsse — Vermittlungsausschuß, 1964, S. 306; v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. I I 1966, A n m . I V (Abs. 2), 1 ; Fromme, Gesetzgebung i m Widerstreit, 1976, S. 182; Niemann, Die bundesstaatliche Bedeutung des Bundesrates, 1978, S. 207 (unter dem besonderen Aspekt der Stellung des V A zum Bundesrat). 8 Vgl. hierzu ausführlich Tabellen-Anhang I I , 3. Teil, D I I ; außerdem das umfangreiche Material von Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, Zeitliche Übersichten i n B A , 1953 ff. (s. Literaturverzeichnis); Bundesrat (Hrsg.), Handbuch 1975, Die A r b e i t des Bundesrats i m Spiegel der Zahlen, S. 175, 177 f., auf denen auch die Angaben von Wex, S. 124 ff. u n d Niemann, S. 58 ff. beruhen; vgl. auch Lorenz/Bell, Vermittlungsausschuß, 1976, S. 6, 12 f. 4 s. Anhang 3. Teil, D, Tabelle V. 5 s. Anhang 3. Teil, D., Tabelle V.

192

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

liehen „Soll-Bestand", wie er hier untersucht wurde 6 , auch gerecht werden kann und tatsächlich gerecht wird. Aufgrund des durch § 6 GO/VA erzwungenen Vertraulichkeitsprinzips 7 ist ein direkter Einblick i n den Ablauf des Vermittlungsverfahrens nicht möglich. Die nur beschränkt zugänglichen, quasi-vertraulichen Kurzprotokolle des Vermittlungsausschusses 8 erlauben es zwar schon, den Vermittlungsvorgang recht detailliert nachzuzeichnen 9 . Solange jedoch keine Wortprotokolle vorliegen 1 0 und keine direkte Überprüfung des Verfahrens von außen möglich ist, muß bei Rekurs auf die i n ständiger Praxis vom Geschäftsführer des Vermittlungsausschusses sogar noch redigierten 1 1 Kurzprotokolle Vorsicht walten. Die Veröffentlichungen von Angehörigen des Ausschußstabes sind rein verfahrenstechnisch-deskriptiver N a t u r 1 2 und stellen überwiegend auf eine zahlenmäßige Erfolgsbilanz ab 1 3 . Kaum anders w i r d auch i m staatsrechtlichen 14 und politikwissenschaftlichen 10 Schrifttum vorgegangen. Die Äußerungen der Mitglieder des Vermittlungsausschusses gegenüber Bundestag und Bundesrat beschränken sich auf eine reine Berichterstattung über die Ergebnisse des Vermittlungsverfahrens nach § 10 I GO/VA. Der Verfahrensverlauf erfährt darin grundsätzlich 16 keine Würdigung. Das verhindert schon die Regelung des § 10 I I GO/VA. Gelegentliche extensive Nutzung verfahrenstechnischer Möglichkeiten, das Vermittlungsergebnis i m parlamentarischen Raum zu debattieren 1 7 , erfuhr stets die Mißbilligung zumindest der Ausschußangeβ

s. ο. 1. Teil, C i l . Hierzu s. ο. 1. Teil, C V m. w . Ν 8 Vgl. hierzu oben 1. Teil, C V 1 b aa sowie Wex, S. 114 ff. 9 Dazu sogleich 3. Teil, C. 10 Kurzprotokolle w u r d e n seit der I . Wahlperiode des Bundestages geführt. Die zusätzliche Anfertigung von Wortprotokollen erfolgte erst seit Beginn der I I I . Wahlperiode. Deren begrenzte Freigabe ist nicht i n absehbarer Zeit zu erwarten. 11 Vgl. hierzu schon Wex, S. 114 f. 12 Vgl. die Veröffentlichungen von Dehrn (Fn. 2; Drodt (Fn. 3 u n d L i t e r a t u r verzeichnis); Teichert, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, i n B A 24 / 1953, S. 6 ff.; v. d. Heide, S. 129, 130; Opfermann, Einigung durch Vermittlung, i n ZRP 1976, S. 206 ff. 13 Ibid. 14 Vgl. n u r noch Pieper, S. 14 ff.; Wex, S. 66 ff.; Ensslin, Der Ausgleich i m Gesetzgebungsverfahren, 1962, S. 117 ff.; Schleh, S. 215 ff.; Niemann, S. 161 ff. 15 Reinert, Conference Committees u n d Vermittlungsausschuß, 196tf, S. 156 ff.; Loewenberg, Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 433 f. 18 Über Möglichkeiten einer verfahrensmäßigen Trennung von A b s t i m mung und Debatte eines Einigungsvorschlages nach vorhergehender Regierungserklärung zum Vermittlungsverfahren vgl. Friedrich Schäfer, Der B u n destag, 1977, S. 208 f. 7

Α . Methodische Vorüberlegungen

193

hörigen 1 8 und erbrachte keinerlei für eine Würdigung des Verfahrens verwertbaren neuen Aspekte. Gleiches gilt für öffentliche Äußerungen von Ausschußmitgliedern außerhalb des parlamentarischen Raumes 19 . Das hier bestehende Erkenntnisinteresse kann m i t all dem nicht befriedigt werden. II. Methodenproblematik bei Untersuchungen zur Staatspraxis Ergeben sich aus dem Schrifttum und den parlamentarischen Quellen keine für eine Beschreibung und Bewertung der Staatspraxis verwertbaren Hinweise, müssen Methoden gesucht werden, die den Weg hierzu dennoch eröffnen. I m parlamentsrechtlichen Raum, noch dazu bei einem Zugriffsobjekt, das, wie das Verfahren des Ausschusses nach Art. 77 I I GG, nur als rechtliches und tatsächliches arcanum zu bezeichnen ist, können die herkömmlichen rechtsdogmatischen Methoden des Erfassens und Auslegens von Rechtsnormen 20 nicht für alle Aspekte der notwendigen Betrachtung fruchtbar gemacht werden. Andererseits besteht die Gefahr, durch das Abgehen von hergebrachten staatsrechtlichen Methoden i n „einen Dilettantismus" zu verfallen, „welcher . . . banale Erörterungen der Tagespolitik, oberflächliche Zweckmäßigkeitserwägungen und aus dem Zusammenhang gerissene historische Notizen für staatsrechtliche Untersuchungen (ausgibt)" 2 1 . Wenn hier aus den dargelegten zwingenden Gründen, um ein Abbrechen der Untersuchungen über den Vermittlungsausschuß zu vermeiden, bevor nicht ein Blick auf seine staatspraktische Bewährung getan ist, der Boden streng rechtsdogmatisch anerkannter Methoden verlassen wird, so kommt es doch darauf an, dabei jeden Schritt m i t Bedacht zu tun.

17

Hierzu Friedrich Schäfer, S. 209. Vgl. beispielhaft Protokoll der Bürgerschaft der Freien u n d Hansestadt Hamburg, 88. Sitzung / V I I I . Wahlperiode / 2.11.1977, S. 5403 ff. (Abg. Franche , K e r n , Sen. Steinert). 19 Vgl. neben Jahn, S. 291 ff.; Osswald, S. 4 f. noch: Alex Möller, V e r m i t t lungsausschuß kein „Uberparlament", i n 30 Jahre Bundesrat 1949—1979, 1979, S. 51 ff.; ders., Der Vermittlungsausschuß i n der Bewährung, i n M M 8. 7.1976; ders., Weder Uberparlament noch imbeteiligter Dritter, i n FR 23. 7.1976; Carl Otto Lenz, Der Vermittlungsausschuß — eine D r i t t e Kammer? i n Z P a r l 1976, S. 428 (nach D U D 1976, Nr. 149, S. 2 ff.). 20 Siehe hierzu Hans Peters, Geschichtliche E n t w i c k l u n g u n d Grundfragen der Verfassung, 1969, S. 42 ff.; vgl. w e i t e r h i n auch: Ehmhe, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, i n W D S t R L 20 (1963), S. 53 ff.; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I 1977, S. 32 ff. 21 Z i t a t nach Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I 1911, S. X ; vgl. auch Kelsen, Reine Rechtslehre, 1. Auflage 1934, Vorwort, S. I I I f. u n d 2. Auflage 1960, Kap. 1,1, Die Reinheit, S. 1. 18

13 Hasselsweiler

194

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Es kann nicht darum gehen, zum Zwecke purer Originalität neue, eigene Methoden aufzustellen und sie nach Belieben der staatsrechtlichen Methodik anzuhängen. Solche Originalität ist hier weder gefragt noch erforderlich. Vielmehr geht es darum, schon vorhandenen Tendenzen nachzuspüren 22 , die schon gegangenen Pfade wo möglich zu verbreitern und so einen Weg zu finden, der für die durchzuführende Problemexegese gangbar ist 2 3 . Die Tauglichkeit sämtlicher an die Rechtswissenschaft angrenzender nachbarwissenschaftlicher Methoden kann i n diesem Rahmen nicht untersucht werden 2 4 . Jedoch kann schon ein Blick auf das dem Staatsrecht innewohnende Moment des Politischen 25 wegweisend für die sachangemessene Methodensuche sein. Es ist Allgemeingut 2 6 , daß eine allseitige Erfassung der Normen des Staatsrechts ohne Einbeziehung des Politischen gar nicht möglich ist 2 7 . Die Machterwerbs-, Machtverteilungs-, Machterhaltungs- und Machtverschiebungsinteressen 28 , die das Politische wesentlich prägen, stellen die Politik i n ein Wechselverhältnis von Gemeinsamkeiten und Spannungen zum Recht. Recht ist einmal Rahmen und Maß der Politik, es mag aber auch als i h r Produkt oder gar als ihr Werkzeug 2 9 angesehen werden. 22 Vgl. i n ähnlichem Zusammenhang Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften u n d Grundgesetz, 1968, S. 30. 23 E i n bedeutender Versuch auf dem Feld staatsrechtlicher Begriffsbildung findet sich bei Hatschek, Konventionalregeln oder über die Grenzen der n a turwissenschaftlichen Begriffsbildung i m öffentlichen Recht, i n JöR 3 (1909), S. 1 ff.; hierzu schon oben 2. Teil, A I I I 3 b cc. 24 Vgl. aber Kempski, Sozialwissenschaft/Sozialwissenschaftliche Methode, i n : Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. I X , 1956, S. 621 ff. m. w . N.; Lenk, Politische Wissenschaft, 1975, insbes. S. 49 ff.; v. Alemanni Forndr an, Methodik der Politikwissenschaft, 1974, S. 59 ff., S. 73 ff.; Nagel/Suppes/Tar ski, Logic Methology and Philosophy of Science, 1962; Popper, L o g i k der F o r schung, 1966, S. 14ff.; Albert, Theorie u n d Realität, 1964; Hans K. Schneider, Methoden u n d Methodenfragen der Volkswirtschaftslehre, i n : Ehrlicher/Esenwein-Rothe/Jürgensen/Rose (Hrsg.), K o m p e n d i u m der Volkswirtschaftslehre, Bd. 1 1972, S. 1,10 f. 25 Vgl. zu dieser weitgefaßten Frage n u r : Carl Schmitt, Der Begriff des Politischen, 1933, insbes. S. 28 ff.; Heller, Die Krisis der Staatslehre, 1926, i n : ders., Gesammelte Schriften, Bd. I I 1971, S. 3, 6, 13 f.; ders., Die Gleichheit i n der Verhältniswahl nach der Weimarer Verfassung, 1929, i n : Gesammelte Schriften Bd. I I , S. 319, 336 f.; Smend, Die politische Gewalt i m Verfassungsstaat u n d das Problem der Staatsform, 1923, i n : ders., Staatsrechtliche A b handlungen, 1968, S. 68, 82 f.; Forsthoff, Von der Staatsrechtswissenschaft zur Rechtsstaatswissenschaft, i n StGen. 21 (1968), S. 692, 693; Leibholz, Das B u n desverfassungsgericht i m Schnittpunkt von P o l i t i k u n d Recht, i n DVB1. 1974, S. 396, 398; Grimm, Recht u n d Politik, i n JuS 1969, S. 501, 502, 504 f. 26 So Stern, Bd. I , S. 13. 27 So Triepel, Staatsrecht u n d Politik, 1927, S. 20. 28 Treffend bei Max Weber, Staatssoziologie, 1956, S. 27 f.; auch Smend, Staat und Politik, 1945, i n : ders., Staatsrechtliche Abhandlungen, 1968, S. 363, 371 f.

Α . Methodische Vorüberlegungen

195

I m P a r l a m e n t s r e c h t k o m m e n sich Recht u n d P o l i t i k besonders nahe. Der parlamentarische Normsetzungsprozeß ist der Kristallisationspunkt, a n d e m Recht u n d P o l i t i k a u f e i n a n d e r t r e f f e n . D e r p o l i t i s c h e W i l l e des P a r l a m e n t s u n d s e i n r e c h t l i c h e r G e s t a l t u n g s w i l l e m a n i f e s t i e r e n sich z u g l e i c h i m Gesetzgebungsakt u n d v e r l e i h e n so der D o p p e l n a t u r

des

„ R e c h t s " A u s d r u c k . D i e „ g u t e O r d n u n g " 3 0 , das nach ethischen P r i n z i p i e n g e f o r m t e Recht i s t ebenso G r u n d l a g e w i e P r o d u k t d e r P o l i t i k . Diese u r a l t e , g l e i c h w o h l a k t u e l l e E r k e n n t n i s s o w o h l d e r Rechts- als auch d e r P o l i t i k w i s s e n s c h a f t k a n n f ü r das h i e r u n t e r s u c h t e nutzbar

gemacht w e r d e n : D i e p o l i t i k w i s s e n s c h a f t l i c h e

Problem

Disziplin

der

I n n e n p o l i t i k 3 1 beschreibt, a n a l y s i e r t u n d e r k l ä r t das p o l i t i s c h e System, d i e A u s ü b u n g der S t a a t s g e w a l t i m w e i t e s t e n S i n n e 3 2 . Sie i s t v o r a l l e m W i r k l i c h k e i t s a n a l y s e u n d d a m i t empirische Forschung, d i e i h r e n G e g e n s t a n d i n n a c h p r ü f b a r e u n d s y s t e m a t i s i e r b a r e F a k t o r e n zerlegt, ü b e r d i e sie E r k e n n t n i s s e d u r c h d e s k r i p t i v e s u n d analytisches B e t r a c h t e n gew i n n t . H i e r z u b e d i e n t sie sich des ganzen M e t h o d e n r e i c h t u m s der e m p i rischen S o z a l w i s s e n s c h a f t e n 3 3 . 29 Z u diesen Topoi zuletzt Grimm, S. 501, 502, 504 f.; Stern, Bd. I , S. 18; vgl. zur Verknüpfung Recht—Politik aus dem neueren Schrifttum noch Roellecke, P o l i t i k u n d Verfassungsgerichtsbarkeit, 1960, S. 48 ff., 52 ff., insbes. 76 ff.; noch Leibholz (Fn. 25), Benda, Das Bundesverfassungsgericht i m Spannungsfeld von Recht u n d Politik, i n Z R P 1977, S. 1, 2; Häberle, Grundprobleme der Verfassungsgerichtsbarkeit, i n : ders. (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit, 1976, S. 1, 2 ff.; vgl. auch: Friedrich Müller, Juristische Methode u n d Politisches System, 1976, insbes. S. 49 ff.; Doehring, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 19 f.; Zippelius, Das Wesen des Rechts, 1978, insbes. S. 68 ff.; ders., Allgemeine Staatslehre 1978, S. 152, 154 ff. 30 I m aristotelischen Sinne, vgl. hierzu Imboden, Die Staatsformen, 1969, S. 9 ff., 18; Stern, Bd. I , S. 440, 429. 31 M i t der h. M . w i r d hier von einer Dreiteilung des politikwissenschaftlichen Forschungsbereichs i n Theorie der Politik, Innenpolitik, Außenpolitik äusgegangen; vgl. hierzu Hans Maier, Politische Wissenschaft, i n Evangelisches Staatslexikon, Spalte 1887, 1893; Lepsius, Denkschrift zur Lage der Soziologie u n d der Politikwissenschaft, 1961, insbes. S. 85 ff.; v. Aleman/Forndran, S. 24 ff. 32 Vgl. besonders Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 1973, insbes S. 1, 260 ff.; Sontheimer, Grundzüge des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 1976, insbes. S. 10, 127 ff.; Ellwein/ Görlitz, Parlament u n d Verwaltung, i n : E l l w e i n (Hrsg.), P o l i t i k , Regierung, Verwaltung. Untersuchungen zum Regierungssystem i n der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I I , 1. Teil, 1967, insbes. S. 155 ff. 33 Vgl. hierzu Lenk, S. 49 ff.; Loewenberg, Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 16, 21 f.; υ. Alemann/Forndran, S. 59 ff., 114 ff.; König, Die Beobachtung, i n : ders. (Hrsg.), Handbuch der empirischen Sozialforschung, Bd. I I , 1973, S. 38 ff.; Nehnevajsa, Soziometrie, i n : K ö n i g (Hrsg.), Handbuch Bd. I I , 1. Teil, S. 260 ff.; Scheuch, A u s wahlverfahren i n der Sozialforschung, i n : K ö n i g (Hrsg.), Handbuch Bd. I I I a, 1974, S. I f f . ; Pagès, Das Experiment i n der Soziologie, i n : K ö n i g (Hrsg.), Handbuch, B d . I l l a , S. 273ff.; Friedrichs, Methoden empirischer Sozialforschung, 1978, S. 189 ff.

13'

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3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Geht es bei der Politik u m Machterwerb, Machtverteilung und Machterhaltung 3 4 , so werden diese Größen auch Gegenstand der Politikwissenschaft. Macht muß jedoch i n einem System sozialer Ordnung mit institutionalisierten Mitwirkungs- und Kontrollmechanismen 3 5 ausgeübt werden, damit die sich auf sie gründende Herrschaft nicht zur Diktatur w i r d 3 6 . Sie muß fortwährend ihren Legitimitätsnachweis 3 7 erbringen, um Element einer „guten Ordnung" 3 8 sein zu können. Bei diesem Nachweis der Legitimität von Macht sind rechtliche Kriterien unverzichtbar 3 9 . Die Aufstellung dieser rechtlichen Kriterien kann der Politikwissenschaft Orientierungshilfe und damit Rahmen für ihre deskriptiv-empirische Forschung sein. Sie bilden den dogmatischen Stützpfeiler, mit dem allein das durch empirische Erkenntnismethoden verfolgte Erkenntnisziel 4 0 systemgerecht stabilisiert werden kann. 1. Bedeutung der empirisch-politischen Betrachtung des Vermittlungsausschusses

Für die Untersuchung der Tätigkeit des Vermittlungsausschusses bedeutet dies: Durch die Darstellung des verfassungsrechtlichen und parlamentsrechtlichen Grundbestandes ist deutlich geworden, unter welchen staatsrechtlichen Rahmenbedingungen der Ausschuß eingerichtet wurde und tätig ist 4 1 . Daran orientiert kann nunmehr die Beschreibung seines Wirkens und seine Funktionsbestimmung i n der Staatspraxis m i t politikwissenschaftlichen, vor allem also empirischen Methoden vorgenommen werden. Der staatsrechtliche Soll-Bestand des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG w i r d so m i t einem politisch-empirischen IstBestand bilanziert, damit ein zutreffendes Gesamtbild von i h m ent84 Max Weber, Staatssoziologie 1956, S. 27 f.; Smend, Staat u n d Politik, 1945, i n : Staatsrechtliche Abhandlungen, 1968, S.363, 372 ff.; vgl. außerdem: Machiavelli, Das Buch v o m Fürsten (II Principe, 1513), Ausgabe 1810, insbes. S. 74, 89 ff., 93 ff.; Sasso, Niccolo Machiavelli: Geschichte seines politischen Denkens, 1965, insbes. S. 129 ff., 162, 170 ff.; v.Hentig, Machiavelli 1924, S. 19 ff. 35 Hierzu n u r noch Stern, Bd. I , §§17—19, S. 429 ff.; Maunz/DüriglHerzog/ Scholz, Grundgesetz (Stand 1979) A r t . 20 GG Rdz. 74 ff., 109 ff.; besonders: BVerfGE 3, S. 225, 247; E 4, S. 219, 234; E 4, S. 331, 346; E 9, S. 268, 281; E 18, S. 172, 183 f.; außerdem Loewenberg, S. 265 ff., 319 ff.; Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 1973, S. 214 ff. 36 Vgl. hierzu Carl Schmitt, Die D i k t a t u r , 1963, insbes. S. 134 f. 37 Z u den Legitimitätstheorien: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 20 GG, Rdz. 74 ff.; vgl. auch Rdz. 46 ff.; vgl. auch: Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1924 (Nachdruck 1957), S. 87 ff.; Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert, 1973, S. 140 ff. 38 s. o. 3. Teil, A I I 1 m i t Fn. 30 (ibid.). 39 Stern, Bd. I, S. 42. 40 Hierzu eingehend v. Alemanni Forndr an, S. 46 ff., 116 ff. 41 Vgl. oben 1. u. 2. Teile.

Α . Methodische Vorüberlegungen

197

steht. Das Vermittlungsverfahren ist wesentliche Station der Gesetzgebung. Seine Beratungen beeinflussen den Legislativakt entscheidend. Schon hieraus muß sich das Erkenntnisinteresse des Empirikers gegenüber diesem arcanen Gremium 4 2 begründen. Durch seine weitreichenden verfahrenstechnischen Möglichkeiten ist der Ausschuß i n der Lage, die verfassungsmäßigen Gesetzgebungsorgane i n ihrer Beratungs- und Entscheidungsgewalt einzuschränken und sogar zu beschneiden. Er kann, insbesondere durch die Vorschrift des § 10 I I I GO/VA den Bundestag und den Bundesrat zu reinen Ratifizierungsgremien zurückstufen 43 , die nur noch die Wahl zwischen A n nahme oder Verwerfung des Einigungsvorschlages haben. Faktisch ist das Entstehen zahlreicher staatspolitisch wichtiger Gesetze damit abhängig vom Ausgang des Vermittlungsverfahrens, das i n der Hand von 22 Parlamentariern liegt, die gänzlich abseits von Kontrollmöglichkeiten beraten und entscheiden. Der Ausschuß und seine Mitglieder werden so zu eminenten politischen Machtfaktoren. Dies verlangt nach einer Beschreibung der Machthandhabung m i t empirisch-politikwissenschaftlichen Mitteln, damit die Legitimität der Machtausübung anhand der vorher erörterten staatsrechtlichen Kriterien unter Beweis gestellt werden kann. E i n Beschreiten des empirisch-politikwissenschaftlichen Weges i n staatsrechtlichem Gesamtrahmen begegnet zwar auch heute noch Bedenken, die eindrucksvoll methodisch und rechtsphilosophisch untermauert werden 4 4 . Nach den hier angestellten Vorüberlegungen kann jedoch das Wagnis eingegangen werden, sie zurückzustellen, wenn auch mit dem nötigen Bedacht. 2. Angewandte empirische Erhebungsmethoden

Nachdem der staatsrechtliche Bezugsrahmen der Untersuchung hier schon festgelegt wurde 4 5 , kann hier auf eine weitergehende fallbezogene Bestimmung des Verhältnisses von Theorie und Empirie 4 6 verzichtet werden. Die Erkenntismethode, also Technik und System empirischer Daten- und Informationserhebung, soll nicht mystifiziert und meta-wissenschaftlich kompliziert werden 4 7 . Nur so kann der Tendenz 42

Z u r Frage der Öffentlichkeit i m Vermittlungsausschuß, s. ο. 1. Teil, C V. s. u. 4. Teil, A über Möglichkeiten der verfahrensmäßigen A b m i l d e r u n g dieses Zustands vgl. Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 208 f. 44 Vgl. oben 3. Teil, A I I m i t Fn. 21 (ibid.), besonders aber Welzel, N a t u r recht u n d materiale Gerechtigkeit, 1962, S. 185 m i t Fn. 12 (ibid.). 45 s. o. 1. Teil, C I . 46 Hierzu nochmals Lenk, S. 56 ff.; v. Alemann/Forndran, S. 46 ff., 162 ff. 47 Z u m Streit u m den „naiven Empirismus" i n den Sozialwissenschaften 48

198

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

entgegengewirkt werden, die Dürftigkeit von Erhebungsergebnissen durch Überkompliziertheit der Methoden und Untersuchungstechniken zu kompensieren 48 . Angesichts der geringen Mitgliederzahl des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG konnte als Erkenntnismethode die direkte Informations- und Datenerhebung versucht werden. Die 22 Ausschußmitglieder und ihre Stellvertreter wurden zu Beginn des Untersuchungsabschnitts über Sinn und Gang des Forschungsvorhabens unterrichtet. Gleichzeitig wurde ihnen ein Fragenkatalog vorgelegt, der wie folgt gegliedert war und i n den meisten Fällen 24 Einzelfragen enthielt. Diese waren anschließend i n einer großen Zahl von teilweise mehrstündigen Gesprächen oder Tonbandinterviews zu vertiefen und auf das Erkenntnisziel h i n zu konkretisieren. Als Erhebungsgegenstand wurden behandelt: — Persönliche Daten des Ausschußmitgliedes (Zeitpunkt der Wahl i n den Vermittlungsausschuß, Mitglieds- oder Stellvertreterstatus, Dauer der Mitgliedschaft, Zahl der besuchten Sitzungen) — Die Vorbereitung des Vermittlungsverfahrens i m Ausschuß (Persönliche Vorbereitungsarbeit, Vorentscheidung, Vorabstimmungen nach Parteien, Bänken oder anderen Gruppen, Stellenwert der Vorbereitung, unterschiedliche Vorbereitungsqualität bei Bundestags- und Bundesratsmitgliedern) — Die Rolle der Parteiobleute, der Vermittlungsausschuß-Vorsitzenden und der Berichterstatter (Vorabsprachen) — Der Beginn der Beratungen (Eröffnung, Feststellung der Beschlußfähigkeit, Berichterstattung, Aufnahme des Anrufungsbegehrens, Reihenfolge der Stellungnahmen) — Das K l i m a der Beratungen (Stil der Verhandlungsleitung, Stil der Diskussionsbeiträge, Verfahren bei Wortmeldungen und Abstimmungen) — Besonderheiten der Beratungen (Vorklärungen durch Obleute und Vorsitzende, Sitzungsunterbrechungen i n verschiedenen Varianten, Vertagung, Bildung von Unterausschüssen, „Kleiner" und „Großer Vermittlungsausschuß") vgl. Lenk, S. 52 ff.; Topitsch, Sozialphilosophie zwischen Ideologie u n d Wissenschaft, 1961, S. 48 f. 48 So Mills, K r i t i k der soziologischen Denkweise, 1963, S. 96. Diese K r i t i k richtet sich damit notwendig gegen eine Methodenhypostasierung, w i e sie sich bei Friedrichs, S. 192 ff. u n d Schenck, Auswahlverfahren, S. 13 ff. andeutet.

Α . Methodische Vorüberlegungen

199

— Das Ende der Beratungen (Formulierung des Einigungsvorschlags, „Paket-Kompromisse", Abstimmungen, Berichterstattung) — Kompetenzreichweite des Vermittlungsausschusses (Änderungen, Ergänzungen, Kommentierungen von Anrufungsbegehren und von Gesetzestexten, geschriebene und ungeschriebene Kompetenzen) — Äußere Einflüsse auf das Vermittlungsverfahren (Rolle der Stäbe, der Fraktionen, der Bundesregierung, der Landesregierungen; außerparlamentarische Einflußnahme durch Parteien, Verbände, Sachverständige und Öffentlichkeit) — Vollzug der Einigungsvorschläge (Berichterstattung i n den Fraktionen und Kabinetten, Verfahren i n Bundestag und Bundesrat, Spannungsverhältnis freies Mandat./. Vertraulichkeitsprinzip) — Nachbereitung des Verfahrens (Stellenwert und Authentizität der Protokolle, „politische Nachbereitung" der Vermittlungsergebnisse i n Fraktionen, Parteien, Landesregierungen und -Parlamenten). Das Versenden der Fragenkataloge und Abhalten von Interviews geschah zeitlich gestaffelt, um der Gefahr einer zu frühzeitigen Abstimmung der Befragten vorzubeugen. Damit kam den Ersterhebungen und -beobachtungen zugleich Pretest-Funktion zu, mit der die Konzeptualisierung des Feldversuchs überprüft werden konnte 4 9 . Die Fragenkataloge wurden außerdem einer Reihe ehemaliger M i t glieder des Vermittlungsausschusses vorgelegt sowie dem Ausschußstab. Nahezu alle Befragten bestanden auf Wahrung der Anonymität ihrer Angaben, sowie auf vertraulicher Behandlung der von ihnen gelieferten Detailinformationen. Dem Rechnung tragend, wurden die Einzelangaben, die aufgrund der unterschiedlichen Nuancierungen ein hinreichend klares B i l d des Verfahrensablaufs ergeben, nur zu einer abstrakten Chronologie des Vermittlungsverfahrens verarbeitet. 49 Vgl. zur Feststellung u n d A b s t i m m u n g von Erkenntnisziel u n d E r k e n n t nisinteresse insbes. Friedrichs, S. 112 ff.; Zetterberg, Theorie, Forschung u n d Praxis i n der Soziologie, i n : K ö n i g (Hrsg.), Handbuch der empirischen Sozialforschung, Bd. I, 1972, S. 181; grundsätzlich zur Pretest-Funktion Friedrichs, S. 153 ff.; Scheuch, Auswahlverfahren i n der Sozialforschung, i n : K ö n i g (Hrsg.), Handbuch der empirischen Sozialforschung, Bd. I I I a, 1974, S. 48 ff., 75 ff.; zur Feldarbeit vgl. Scheuch, S. 73 ff.; ders., Das I n t e r v i e w i n der Sozialforschung, i n : K ö n i g (Hrsg.), Handbuch der empirischen Sozialforschung, Bd. I I , 1973, S. 66 ff. Eine Revision der Fragebögen hat sich hier nach dem Pretest nicht als notwendig erwiesen.

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3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

U m Objektivität und Exaktheit der Beschreibung möglichst zu gewährleisten, fanden ausschließlich solche Angaben Eingang i n die Beschreibung, die durch die Aussagen von mindestens der Mehrzahl aller Befragten völlig eindeutig erhärtet wurden. Vor dem Hintergrund der abstrakten Verfahrensbeschreibung werden anschließend die Vermittlungsverfahren einer Legislaturperiode anhand der zu diesem Zweck freigegebenen Kurzprotokolle des Vermittlungsausschusses kasuistisch nachgezeichnet. Die Kombination beider Beschreibungen kann Aufschluß über den Ablauf des Vermittlungsverfahrens i n der Staatspraxis geben.

B. Ablauf des Vermittlungsverfahrens in acht Stationen I. Die Vorberatungsstation 1. Technisches Ingangsetzen des Vermittlungsverfahrens

Nachdem die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat beschlossen ist, unterrichtet der Präsident des Bundesrats hiervon den Vermittlungsausschuß-Vorsitzenden gemäß § 521 GO/BMin, der Präsident des Bundestages und der Bundeskanzler erhalten hiervon Kenntnis. Den Vermittlungsausschuß-Sitzungstermin beraumt der Vorsitzende alsbald an. Für jedes einzelne Vermittlungsvorhaben muß vorab ein Ausschußmitglied als Berichterstatter gefunden werden, der zu Beginn der Ausschußberatungen i n den Sach- und Streitstand einführt. Der Ausschußvorsitzende ist bei der Auswahl der Berichterstatter auf die Kooperation der Ausschußmitglieder angewiesen, zu einer Berichterstattung kann niemand verpflichtet werden. I n der Regel w i r d vom Ausschußsekretariat das Gesetzesvorhaben ressortiell eingeordnet 50 und auf dieser Grundlage das am sachnächsten spezialisierte Ausschußmitglied zur Berichterstattung aufgefordert. A u f strengen parteipolitischen Proporz w i r d dabei nicht geachtet, jedoch darauf, daß nicht der Vertreter eines die Vermittlungsausschuß-Anrufung maßgeblich betreibenden Bundeslandes ausgewählt wird. Selten w i r d die Aufforderung zur Berichterstattung von einem Vermittlungsausschuß-Mitglied abgelehnt; wo dies geschieht, muß der Vermittlungsausschuß-Geschäftsführer unter Einschaltung des Sekretariats das nächst-kompetente Mitglied anspre50 Hierzu Übersichten bei Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses (Fn. 2), zu allen abgelaufenen Legislaturperioden; vgl. auch unten, Anhang, 3. Teil, D, Tabele I V .

Β . A b l a u f des Vermittlungsverfahrens

201

chen. I n der Geschichte des Vermittlungsausschusses sind nennenswerte Schwierigkeiten beim Vorbereiten der Berichterstattung bislang nicht entstanden. 2. Vorabstimmungen nach Bänken

Besondere Vorberatungen nach Bänken, also nach Gruppen jeweils aller Bundestags- oder aller Bundesrats-Mitglieder des Vermittlungsausschusses, finden nicht statt. Zwar werden i m Vermittlungsausschuß häufig klassische Bund-Länder-Streitigkeiten verhandelt, die jenseits aller parteipolitischen Interessen stehen. Für allfällige Abstimmungen über ein gemeinsames Vorgehen ist jedoch Raum während der Beratungen der beiden gesetzgebenden Körperschaften. 3. Vorberatungen der Parteien

I n ihrer Bedeutung nicht zu unterschätzen sind demgegenüber die Vorberatungen der einzelnen Parteien-Gruppen. Hier treffen die A n gehörigen der SPD — und meist auch der FDP — aus dem Bundestag mit den allein regierenden oder durch Koalitionen verbundenen SPD/ FDP-Ländervertretern des Vermittlungsausschusses zusammen. Gleiches gilt für die Vertreter von CDU und CSU aus Bundestag und Bundesrat. Die Vorberatungen beider Parteienblöcke laufen nach demselben Grundmuster ab. a) Ort und Zeit

der

Vorberatungen

Ort des Treffens ist jeweils eine Bonner Landesvertretung, zumeist die des ranghöchsten Bundesrats-Vertreters einer Partei i m Vermittlungsauschuß. Dieser spricht gemeinsam m i t dem zuständigen Parteiobmann die Einladungen zu den Vorberatungen aus. Der Zeitpunkt der Treffen liegt frühestens einen Tag vor der anberaumten offiziellen Vermittlungsausschuß-Sitzung, bisweilen auch am Sitzungstag selbst. b) Personelle

Zusammensetzung

der

Vorberatungsgremien

Die personelle Zusammensetzung der Vorberatungsrunde richtet sich vordringlich nach der politischen Wichtigkeit der anstehenden Vermittlungsverfahren. Da die meisten Gesetzentwürfe, über deren Schicksal i m Vermittlungsausschuß beraten wird, bereits eine bewegte politische Vergangenheit haben, t r i t t bei den Vorberatungen meist eine stattliche Schar von Politikern und Fachleuten auf: — Alle Vermittlungsausschuß-Mitglieder einer Partei aus Bundestag und Bundesrat, angeführt von ihren für den Vermittlungsausschuß zuständigen Parteiobleuten.

202

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Die Obleute führen den Vorsitz bei den Vorberatungen und treten auch i m Ausschuß häufig als Wortführer auf 5 1 . — Die Fachexperten aus der jeweiligen Bundestags-Fraktion. Hierzu zählen vor allem die Leiter der m i t dem Gesetzesvorhaben befaßten Arbeitskreise der Bundestags-Fraktion, meist personalidentisch Vorsitzende oder Mitglieder der einschlägig zuständigen offiziellen Bundestags-Ausschüsse. — Die Fachexperten aus dem Bundesrat. Das sind i n erster Linie die ressortiell zuständigen Länderminister. Meist sind sie i n die Problematik besonders gut eingearbeitet, da sie bereits i m Bundesrat den Ablehnungsbeschluß und die Anrufung des Vermittlungsausschusses zu einem Gesetzesvorhaben maßgeblich betrieben haben. Die zuständigen Länderminister werden häufig auch dann zu den Vorberatungen hinzugezogen, wenn sie nicht Vermittlungsausschußoder Bundesrats-Mitglieder sind. — Die Experten der Bundesregierung — bei den Vorberatungen der jeweiligen die Regierung tragenden Parteien. Hierzu zählt stets ein hochrangiger Vertreter des Bundeskanzleramts, meist ein Staatsminister oder Staatssekretär. Daneben ist der Bundesminister der Justiz, sowie der jeweils zuständige Bundesfachminister selbst oder durch seinen Staatssekretär vertreten. — Die Fachexperten der Parteien, soweit sie der Runde nicht schon als Mandatsträger angehören. Bei einzelnen Gesetzesvorhaben werden Vorsitzende von Partei-Ausschüssen oder Arbeitskreisen und -Vereinigungen hinzugezogen, auch wenn sie politisch nicht auf Bundesebene wirken. — Weitere Vertreter der Parteien nehmen nach politischer Opportunität teil. I n seltenen Einzelfällen sind dies auch die Bundes- und Landesparteivorsitzenden, sowie die Parteigeschäftsführer, häufiger Mitglieder der Parteivorstände. — Die Stäbe von Bundes- und Landesministerien, der Fraktionen und Parteien. Insbesondere wirken die zuständigen Fachreferenten und Abteilungsleiter der Ministerien, ebenso die Mitglieder der wissenschaftlichen Dienste der Fraktionen und Parteien mit, oftmals nur beratend, um zu kurzfristig auftretenden Sachproblemen Stellung zu nehmen. Bei der 51

Vgl. dazu beispielhaft den Bericht über den Vermittlungsausschuß i n der V I . Legislaturperiode, unten 3. Teil, C.

Β . A b l a u f des Vermittlungsverfahrens

203

meist hochrangigen politischen Besetzung der Runde spielen die Stabsmitarbeiter nur eine untergeordnete Rolle, sie nehmen nicht an allen Phasen der Vorberatungen teil. Dies insbesondere, wenn ein politischer Kompromiß angesteuert wird, bei dem sich die Politiker bewußt über das Votum der Experten aus den Stäben hinwegsetzen müssen. Gerade die Minister legen nicht selten Wert darauf, ohne die Experten ihrer Häuser an den politischen Verhandlungslinien zu arbeiten. c) Ziel

der

Vorberatungen

Ziel der Vorberatungen ist zunächst die Herstellung eines ausreichenden Informationsstandes bei den Ausschußmitgliedern. Obmann oder Berichterstatter referieren über die Anrufungsbegehren, anschließend findet unter Leitung des Obmanns die Sachdiskussion statt. Dabei werden zunächst problematische Einzelfragen m i t den Experten und den Stäben vertieft, damit jedes Vermittlungsausschuß-Mitglied weiß, welches sachliche Gewicht ein Anrufungsbegehren hat. Dies ist wichtig, weil die Mehrzahl der Ausschußangehörigen die Detailproblematik der meisten umstrittenen Gesetzesvorhaben gar nicht kennen und erkennen kann. Die fortgeschrittene Spezialisierung und Arbeitsteilung auch i n Bundestag und Bundesrat verhindert die Beschäftigung des Parlamentariers mit den meisten Einzelgesetzen. Nach der Sachdebatte folgt — i n der Regel ohne die Angehörigen der Stäbe — die Suche nach den Möglichkeiten des politischen Kompromisses. Das geschieht zunächst i m Wege einer Negativausgrenzung. Zunächst werden Positionen benannt, bei denen i n keinem Fall nachgegeben werden kann. Hierbei handelt es sich um Punkte von besonderem sachlichen und politischen Gewicht. Anschließend erfolgt eine Zusammenstellung der kompromißfähigen Teile des Anrufungsbegehrens. Dabei w i r d meist noch nicht bis zum Detail festgelegt, wie weit ein Kompromiß gehen kann. Dies ist schon deshalb nicht möglich, weil die Position der anderen Seite noch nicht i n ihren Einzelheiten bekannt ist. Allerdings werden die Möglichkeiten eines Einlenkens doch soweit herausgearbeitet, daß die großen Linien eines Kompromisses sichtbar werden. Dieses vom Obmann bei Diskussionsschluß meist nochmals zusammengefaßte Ergebnis w i r d anschließend durch Probeabstimmungen auf seine verhandlungstaktische Realisierbarkeit hin überprüft. Insbesondere bei gruppenintern uneinheitlichem Beratungsverlauf wirken Probeabstimmungen trendbildend und können so zu mehr Geschlossenheit führen. Diese Wirkung beruht nicht auf etwaiger auch nur faktischer Verbindlichkeit solcher Abstimmungen. Die durch Art. 77 I I 3 GG statuierte

204

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Unabhängigkeit der Vermittlungsausschuß-Mitglieder w i r d sehr ernst genommen und kann nicht durch Abstimmungen i n einem informellen Beratungsgremium zur Disposition gestellt werden. Die integrierende Wirkung der Probeabstimmung hat vielmehr allein politische Ursachen. Politische Bedenken des einzelnen Ausschußmitgliedes können nochmals überprüft und möglicherweise i m Interesse eines geschlossenen Auftretens zurückgestellt werden. Eine solche Entscheidung steht jedoch dem Einzelnen frei; sie kann auch nicht durch gezielte Ansprache des Betreffenden durch den Partei-Obmann oder durch andere i m A n schluß an die Probeabstimmung erzwungen werden. A n dieser Stelle erweist sich, wie wichtig die Entsendung gerade erfahrener und i n ihren Fraktionen oder Landesregierungen besonders gut verankerter Mitglieder i n den Vemittlungsausschuß ist. d) Einigungsdruck

der Exekutive

und der

Parteien

Besonderer Hervorhebung bedarf die Rolle der Vertreter der Bundesregierung bei den Vorbesprechungen der Regierungsparteien. Die Bundesregierung als Initiator der meisten Gesetzesvorlagen hat ein besonders starkes Interesse am Zustandekommen möglichst aller eigenen Gesetzesinitiativen. Sie ist deshalb gezwungen, teilweise starken Einigungsdruck zu entfalten. Dies gilt vor allem i n Bezug auf die parteipolitisch besonders stark umstrittenen Gesetze, die meist gesellschaftspolitische Grundsatzentscheidungen zur Voraussetzung haben und umsetzen. Bei Vermittlungsanliegen, die aus einer klassischen Bund-LänderStreitigkeit entstehen, insbesondere soweit sie die Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern berühren oder die Problematik der Kompetenzabgrenzungen i m Bundesstaat, muß weniger Einigungsdruck ausgeübt werden. Die Begrenztheit der Finanzdecke oder verwaltungsmäßige Sachzwänge brauchen den Vermittlungsausschuß-Mitgliedern meist nicht durch gesonderter Ansprache verdeutlicht zu werden. Die Notwendigkeit, abgestuft Einigungsdruck auf die Vermittlungsausschuß-Mitglieder auszuüben, ergibt sich bei den Vorbesprechungen der Bundestags-Oppositionspartei aus denselben Gründen für die Vertreter der Parteispitzen. Sie bringen, wie umgekehrt die Bundesregierung bei den Vorberatungen der Regierungsparteien, meist übergeordnete grundsatzpolitische Gesichtspunkte in die Debatte ein, denen jenseits der tagesaktuellen Notwendigkeiten der Gesetzgebungspraxis besonderes Gewicht zukommt. Auch i n diesem Zusammenhang hat sich die Unabhängigkeit der Vermittlungsausschuß-Mitglieder also zu bewähren.

Β . A b l a u f des Vermittlungsverfahrens

205

I I . Erste offiziöse Kontakte zur Vorbereitung der Ausschußsitzung Die zweite Station des Vermittlungsverfahrens bringt die erste halboffizielle Kontaktaufnahme beider Seiten. Nachdem i n den gruppeninternen Vorberatungen die sachliche und politische Marschrichtung festgelegt wurde, besprechen die Obleute und Ausschußvorsitzenden den Ablauf der Vermittlungsausschuß-Sitzung. Dazu gehört zum einen das geschäftsordnungsmäßige Durchexerzieren der Sitzung, ähnlich wie es i m Ältestenrat des Bundestages vor großen Plenarsitzungen geschieht. Die Obleute nennen hier ihre Wünsche für die Reihenfolge, i n der die einzelnen Anrufungsbegehren behandelt werden sollen. Daneben werden Vorschläge über die Beratungsmodalitäten diskutiert. Diskussion aller einzelnen Teile eines Anrufungsbegehrens i n cumulo, jeweils gesondert, m i t oder ohne vorauf gehende Generaldebatte, Zusammenlegung sachlich verwandter Anrufungsbegehren, Einbeziehung möglicher Folgeänderungen i n die Beratung, Ergänzung der Berichterstattung durch nachträglich eingegangene Voten von Bundestags-Ausschüssen, all dies sind Fragen, deren Vorklärung für einen reibungslosen Ablauf des Verfahrens unerläßlich sind. Da hierüber meist Einigkeit erzielt wird, kann sich der Vermittlungsausschuß bei seiner ordentlichen Sitzung so meist auf die reine Sachdebatte beschränken, ohne m i t langen prozeduralen Streitigkeiten belastet zu werden. Neben den Verfahrensfragen können bei der offiziösen Vorbesprechung auch schon Vorklärungen zur Sache erfolgen. Die informelle M i t teilung, zumindest jedoch Andeutung, welche Teile des Anrufungsbegehrens für die eine Seite unannehmbar und welche Punkte für die andere Seite unverzichtbar sind, gehört zum häufigen Ritual dieser Verfahrensstation. Die Obleute können auf diese Weise feststellen, ob die große Linie des angesteuerten Kompromisses stimmt, oder ob die Verhandlungsziele unrealistisch sind. Gegebenenfalls können dann noch gruppeninterne Korrekturen an den taktischen und sachlichen Plänen vorgenommen werden. Für die Vorsitzenden hat die „fiktive Sachdebatte", die sie gemeinsam mit den Obleuten führen, den Vorteil, sich auf mögliche Schwierigkeiten vorbereiten und, wo nötig, die Ladung von Sachverständigen nach § 6 GO/VA anregen zu können. Bei besonders gutem Einverständnis der Vorsitzenden und Obleute über die i m Einzelfall vorhandenen Vermittlungsmöglichkeiten und bei gleichzeitig ebenso ausgeprägtem Verständnis für die sachlichen und politischen Zwänge der jeweils anderen Seite können die offiziösen Kontakte ein sehr differenziertes und zuverlässiges B i l d der Konsensmöglichkeiten erbringen und damit die

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3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Sachgespräche i m Vermittlungsausschuß selbst schon — möglicherweise wesentlich — präjudizieren 5 2 . I I I . Die erste Beratungsstation M i t der dritten Station des Vermittlungsverfahrens beginnen die offiziellen Ausschußberatungen. Sie finden traditionell i m Nordflügel des Bundeshauses, i m Gebäude des Bundesrates, statt. Nach dem A b wickeln der Formalia 5 3 , die jeder Sitzung vorangehen, ruft der amtierende 5 4 Vorsitzende die Vermittlungsprojekte einzeln auf. Der für das einzelne Gesetzesvorhaben zuständige, vorher benannte Berichterstatt e r 5 5 referiert die Genese des Gesetzgebungsprojekts, stellt die einzelnen Anrufungsbegehren dar und gibt eine Einführung i n den sachlichen und den politischen Streitstand. Es ist nicht unüblich, daß der Berichterstatter seine Darlegungen m i t der Aufforderung an den Vermittlungsausschuß abschließt, ein A n rufungsbegehren zum Antrag zu erheben und i h m zuzustimmen, oder aber ein Anrufungsbegehren nicht aufzunehmen und es damit i m Vermittlungsausschuß nicht zu behandeln 56 . A n die Berichtestattung schließen sich die Beratungsrunden an. 1. Funktion der ersten Beratungsrunde

Von den Obleuten oder den jeweiligen Fachexperten unter den Vermittlungsausschuß-Mitgliedern werden i n einer ersten Diskussionsrunde die Fronten herausgearbeitet. Dabei werden meist die wesentlichen unverzichtbaren Positionen positiv dargestellt. So ergibt sich eine TopoiListe m i t einer Problem-Rangfolge. I n den folgenden Debattenrunden werden unter Beteiligung zahlreicher Vermittlungsausschuß-Mitglieder die Schwachpunkte der gegnerischen Argumentation aufgezeigt, meist verbunden mit konkreten Nachfragen zu punktueller Kompromißbereitschaft und mit alternativen Formulierungsvorschlägen. Für die weniger bedeutenden Einzelfragen 52 So geschehen insbes. i n der V. u n d V I . Legislaturperiode m i t den V e r mittlungsausschuß-Vorsitzenden/Obleuten Abg. Höcherl (CSU), Alex Möller (SPD). 53 Dazu gehören Eröffnung der Sitzung, Feststellung der Beschlußfähigkeit, endgültige Festlegung der Tagesordnung, Bekanntgabe des Ausscheidens alter u n d des Nachrückens neuer Ausschußmitglieder, sowie die technischen H i n weise. 54 Z u r Frage des Wechsels der Ausschußvorsitzenden s. o. 2. Teil, Β I I 3. 55 Vgl. Station 1, oben 3. Teil, Β I 1 ff. 56 Z u r Frage der Aufnahme einzelner Anrufungsbegehren s. ο. 1. Teil, CIII1.

Β . A b l a u f des Vermittlungsverfahrens

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zeichnet sich so schon binnen kurzem ein akzeptabler Vermittlungsweg ab. 2. Besonderheiten der zweiten Beratungsrunde

Anderes gilt für die grundsätzlichen Streitfragen, die zunächst ausgeklammert bleiben. Hier fällt es den Beteiligten trotz der Abgeschlossenheit der Beratungen oft schwer, i n der Sache nachzugeben. Dies gilt insbesondere, wenn nicht deutlich ist, ob mögliche Vorleistungen einer Seite von der anderen später honoriert werden. Soweit i n den gemeinsamen halboffiziellen Vorgesprächen nicht ohnehin schon eine Sitzungsunterbrechung vereinbart wurde, w i r d vor der Beschlußfassung über die Haupt-Anrufungsbegehren ein entsprechender Antrag gestellt. Während dieser Verhandlungspause kann auf mehreren Ebenen sondiert werden. a) Sitzungsunterbrechung und getrennte Beratung der Parteienblöcke

Bei überraschenden Entwicklungen des Verfahrens, insbesondere durch übermäßige Härte der anderen Seite finden zunächst gruppeninterne Aussprachen statt. Dabei w i r d unter Teilnahme aller Vermittlungsausschuß-Mitglieder einer Seite vor allem geprüft, ob sich die bei den ersten gemeinsamen Vorbesprechungen 57 erarbeitete Verhandlungsposition halten läßt oder modifiziert werden muß. Bei Zeitknappheit ist statt einer Vollsitzung diese Beratung auch i n kleinerem Kreis möglich, zu der nur der Vermittlungsausschuß-Vorsitzende, der Parteiobmann und wenige besonders kompetente Ausschußmitglieder zusammenkommen. I n diesem Fall ist es jedoch erforderlich, die übrigen Angehörigen des eigenen Parteienblocks von allen Möglichkeiten einer Kontaktaufnahme mit der anderen Seite abzuschneiden, sie gleichsam zu „kasernieren", damit die Tendenz eines möglichen Kompromißvorschlags nicht zu früh bekannt w i r d und so an Wirkung verliert. Steht das Ergebnis der internen Sondierungen fest, bestehen zwei Möglichkeiten. I m Falle des Einschwenkens der einen Seite auf die Linie der anderen kann das Resultat der internen Beratungen sofort i m Ausschuß-Plenum bekanntgegeben und die Beschlußfassung über einen EinigungsVorschlag eingeleitet werden. Soll jedoch ein sachlicher M i t telweg vorgeschlagen werden, muß zur Vermeidung erneuter Sitzungsunterbrechungen die Kompromißbereitschaft der Gegenseite erkundet werden. Hierzu werden Parlamentäre entsandt, meist die Obleute, begleitet von einem weiteren Vermittlungsausschuß-Mitglied. Sie teilen 57

Vgl. Station 1, 3. Teil, Β 11.

208

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

den Vertretern des anderen Parteienblocks die erarbeiteten Vorschläge m i t und werden über die Vorstellungen der Gegenseite informiert. Sie sind nicht befugt, erneut zu verhandeln, sondern haben lediglich Botenfunktion. Falls erforderlich, werden die Parlamentäre mehrfach hinüber und herüber gesandt. Zeichnet sich danach eine Einigungsmöglichkeit ab, w i r d die Sitzungsunterbrechung beendet, und der Ausschuß t r i t t wieder zusammen. b) Sitzungsunterbrechung und „Verkleinerter Vermittlungsausschuß" Häufiger als die getrennten Beratungen ist i n den Sitzungspausen die Verkleinerung des Ausschusses auf höchstens fünf Personen. Dieses informelle Gremium leistet dann die eigentliche Vermittlungsarbeit, völlig abseits jeder äußeren Beobachtung und Beeinflussung. Die Verkleinerung der Verhandlungsrunde ermöglicht die Garantie noch größerer Vertraulichkeit des Beratungsverlaufs, vor allem jedoch erlaubt sie den Verhandelnden, weitgehend ohne Gesichtsverlust von den Positionen der eigenen Partei abzugehen, u m einen tragbaren Gesamtkompromiß herbeizuführen. Diese Beratungsform w i r d gewählt, wenn ein ganzes Kompromiß-Paket zusammenzuschnüren ist. Jede Seite kann dann i n einem Punkt nachgeben, um i n einem anderen ihrerseits ein Einlenken zu erreichen. Die auf diese Weise durch einen Tauschhandel erzielten Kompromisse müssen dem sachlichen Anliegen der ursprünglichen Gesetzesvorlage, aber auch des Anrufungsbegehrens nicht unbedingt gerecht werden, sind jedoch politisch tragfähig und entsprechen damit der Sinngebung des Verfahrens nach A r t . 77 I I GG 5 8 . Das zeigt die Vorschrift des § 10 I I I GO/VA, die ein erneutes Aufschnüren des Kompromißpakets außerhalb des Vermittlungsausschusses verhindern kann und so den Bestand des Kompromisses und seine friedensstiftende Wirkung absichert. c) Ergebnis der

Sitzungsunterbrechung

Hat die Sitzungsunterbrechung einen Vermittlungsvorschlag erbracht, w i r d die Kompromißformel i m Ausschuß vorgetragen und i n der Regel ohne längere Debatte angenommen. Andernfalls muß ein erneuter Einigungsversuch nach demselben Verfahren unternommen werden. 3. Zur Rolle der Stäbe in der Beratungsstation

Besonderer Hervorhebung bedarf noch die Rolle der Stäbe am Rande der Vermittlungsausschuß-Sitzung und während der Sitzungsunterbrechungen. 58

Z u r politischen N a t u r der Einigungs Vorschläge s. ο. 1. Teil, C I I 2.

Β . A b l a u f des Vermittlungsverfahrens

a) Ausschußgeschäftsführung

209

und Sekretariat

Der Stab des Vermittlungsausschusses, sein Geschäftsführer und sein Sekretär nehmen an allen Vollsitzungen des Ausschusses teil. Der Geschäftsführer folgt den Beratungen und weist soweit erforderlich auf rechtliche Querverbindungen und Folgeänderungen hin. Er ist gesetzestechnischer Zuarbeiter und Auskunftsperson zugleich. Der Ausschußsekretär ist vor allem mit der Protokollführung betraut, i h m obliegen daneben die erforderlichen technischen Hilfeleistungen. b) Persönliche Stäbe und Parteienstäbe Der Stab der Parteien und die persönlichen Mitarbeiter der Ausschußmitglieder halten sich während der Ausschußsitzung i n einem Nebenraum bereit, u m für Auskünfte und Aufträge zur Verfügung zu stehen. Bei der Beratung von Finanzgesetzen kann es erforderlich werden, schnell zuverlässige Alternativrechnungen zum Steueraufkommen und zur Steuerverteilung anzustellen. Bei schwierigen spezialgesetzlichen Regelungen muß der Kontakt zu parlamentarischen Experten hergestellt werden, u m Absprachen über die Konsensfähigkeit eines Kompromiß Vorschlag tätigen zu können; gegebenenfalls müssen M i t glieder der Bundesregierung oder der Länderkabinette befragt werden. Für derartige Aufgaben ist die Präsenz eines erfahrenen Beraterstabes unerläßlich, auch wenn er nicht bei allen Vermittlungsausschuß-Sitzungen beansprucht wird. IV. Ausschußexternes Zwischenverfahren Enden die Beratungen der ersten Vermittlungsausschuß-Sitzung ohne Ergebnis, so daß kein Vermittlungsvorschlag beschlossen werden kann, beginnt die vierte Station des Vermittlungsverfahrens m i t einem inoffiziellen Zwischenverfahren. Die Ausschußmitglieder erstatten Bericht über den Fehlschlag bei ihren Länderkabinetten und ihren Fraktionsvorständen i m Bundestag, u m Gelegenheit für neue Beratungsanregungen zu geben. Verbindliche Beschlüsse und Weisungen an die Vermittlungsausschuß-Mitglieder können aber wegen der Unabhängigkeitsklausel i n A r t . 77 I I 3 G G 5 0 nicht ergehen. 1. Sondierungen im parlamentarischen Raum

I m Anschluß an diese Berichterstattung beginnt meist eine Serie offiziöser persönlicher Sondierungen. Mitglieder der Bundestagsfraktionen, der Länderkabinette, Parteienvertreter und wo nötig auch Ver59

Hierzu s. o. 2. Teil, Β 1 4 .

14 Hasselsweiler

210

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

bändemitglieder 6 0 prüfen die weiteren Chancen des Gesetzgebungsvorhabens m i t möglichst vielen Gesprächspartnern des jeweils anderen politischen Lagers. Dabei geht es darum, herauszufinden, ob generell noch die Chance einer Vermittlung besteht und welche Voraussetzungen an ein Nachgeben i m Einzelfall geknüpft werden. Bei diesen Sondierungen konturieren sich die Linien eines möglichen Kompromisses, falls dieser überhaupt noch politisch erreichbar und erwünscht ist. Durch die große Zahl von Gesprächen der verschiedenen interessierten Kräfte kommen den Fraktions- und Parteiführungen, sowie den Vermittlungsausschuß-Mitgliedern vielfach nuancierte Stellungnahmen zur Kenntnis, die zusammen ein zuverlässiges B i l d des sachlich und politisch i m Vermittlungsausschuß noch Erreichbaren ergeben. A u f der Grundlage dieser Gesprächsergebnisse lassen sich dann für die folgende Vermittlungsausschuß-Sitzung die bei der Beschreibung der ersten Station des Vermittlungsverfahrens 6 1 geschilderten neuerlichen Vorberatungen durchführen. 2. Rolle der öffentlichen Meinung

Große Bedeutung auf dieser Verfahrensstation gewinnt neben den internen Sondierungen die Mobilisierung der öffentlichen Meinung. Das Scheitern der Vermittlungsbemühungen i n der ersten Sitzungsrunde hat — zumal bei politisch stark umstrittenen Gesetzesvorhaben — einen nicht zu unterschätzenden Nachrichtenwert, den jede der Parteien für sich zu nutzen versucht. So kann die öffentliche Meinung zum Erzeugen eines Einigungsdruckes von außen benutzt werden. Gleichzeitig hat jede Seite nochmals Gelegenheit, ihren Standpunkt nachhaltig zu verdeutlichen und das Vermittlungsverfahren für sich nutzbar zu machen. Dies kann besonders i m Falle näherrückender Wahltermine geboten erscheinen. Die öffentliche Meinung w i r d so zum festen Faktor i n diesem Zwischenstadium des Vermittlungsverfahrens. V. Die zweite Beratungsstation Die fünfte Station des Vermittlungsverfahrens bringt den Wiederbeginn der offiziellen Ausschußberatungen auf der zweiten Sitzung. Falls nicht sofort zu Beginn des Beratungsverlaufs deutlich wird, daß die Parteien zwischenzeitlich außerhalb des Ausschusses getroffene A b sprachen durch Beschluß vollziehen wollen, um so das Vermittlungsver80 Z u m Einfluß der Verbände auf das Vermittlungsverfahren 1. Teil, C I V I . 81 Z u r Vorberatungsstation s. o. 3. Teil, Β 1 1 .

vgl. oben

Β . A b l a u f des Vermittlungsverfahrens

211

fahren zu beenden, findet keine lange Aussprache i m Ausschußplenum mehr statt. Vielmehr folgt sofort eine Sitzungsunterbrechung und die schon von der dritten Verfahrens-Station 6 2 bekannte Ausschußverkleinerung, diesmal jedoch m i t einer neuen Variante. Nachdem i m Z w i schenverfahren vor der zweiten Vermittlungsausschuß-Sitzung die Positionen und Möglichkeiten der Beteiligten noch deutlicher geworden sind, erlaubt es die taktische Lage, für die Beratung umfangreicher Gesetzentwürfe mit abtrennbaren Problembereichen mehrere parallel tagende verkleinerte Debattenzirkel einzurichten. Diese bringen später die von ihnen erzielten Teillösungen i n den Gesamtkompromiß ein. Ein derartiger, der Beratungseffizienz förderlicher Weg kann aber nicht i n allen Fällen beschritten werden. Vielmehr bringt die Notwendigkeit, ίιη Vermittlungsausschuß eine Gesamtentscheidung herbeizuführen, auch den Zwang m i t sich, i n ständigem Wechsel von Beharrlichkeit und Nachgiebigkeit gemeinsam zu beraten. So bleibt diese Verfahrensweise als Ausnahme auf sachlich weit verzweigte große Gesetzgebungsprojekte beschränkt. Wegen der i n der zweiten Sitzung aufgrund des § 12 I, I I GO/VA stärkeren Gefahr eines gänzlichen Scheiterns der Vermittlungsbemühungen entfaltet sich i n den verkleinerten Debattenrunden ein gegenüber der ersten Vermittlungsausschuß-Sitzung verstärkter Einigungsdruck. Dies bleibt auf die Kompromißbereitschaft nicht ohne Auswirkungen, die zweite Vermittlungsausschuß-Sitzung bringt deshalb auch bei schwierigen Gesetzgebungsvorhaben i n der Regel die Entscheidung. V I . Die dritte Beratungsstation Wo dies nicht der Fall ist, verlangt § 12 I I I GO/VA das Abhalten einer dritten Vermittlungsausschuß-Sitzung i n derselben Sache entsprechend § 12 I I GO/VA. Bestehen auch nur geringe Einigungschancen, so verlaufen Zwischenphase und neue Vermittlungsausschuß-Sitzung nach dem geschilderten Muster und enden dann meist m i t einem Vermittlungsvorschlag. Insoweit gilt das oben 6 3 Festgestellte. 1. Die dritte Beratungsstation bei aussichtslosen Vermittlungsvorhaben

Gehen alle Parteien fest von der Vergeblichkeit weiterer Vermittlungen aus, so erfolgt bereits gemeinsam mit der Einladung zur zweiten Vermittlungsausschuß-Sitzung die Einberufung der dritten Sitzung, damit die Ladungsfrist nach § 7 I I GO/VA gewahrt werden kann. Zweite 62 68

14*

s. o. 3. Teil, Β I I I . Z u r vierten u n d fünften Vermittlungsstation s. o. 3. Teil, Β I V 1.

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3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

und dritte Sitzung werden dann i n unmittelbarer Aufeinanderfolge als Sitzungsblock abgehalten. Die dritte Sitzung dauert meist nur wenige Minuten, i n denen nach Feststellung der Unmöglichkeit, einen Vermittlungsvorschlag zu erarbeiten, ausschließlich die nach §§ 12 II, 8, 12 I V GO/VA erforderlichen Beschlüsse zum Abschluß des Verfahrens gefaßt werden. Fälle, i n denen eine dritte oder noch weitere Beratungsrunde bei bundespolitisch grundsätzlich kontroversen Vermittlungsprojekten noch zu einem Einigungsvorschlag geführt hat, waren bislang äußerst selten 64 . 2. Möglichkeiten weiterer Vermittlungsverfahren bei Zustimmungsgesetzen nach Art. 77 Π 4 G G

Nach Scheitern des ersten Vermittlungsverfahrens können Bundestag und Bundesregierung bei Zustimmungsgesetzen den Vermittlungsausschuß erneut anrufen. A r t . 77 I I 4 GG ermöglicht damit grundsätzlich bis zu drei separate Vermittlungsverfahren i n derselben Sache, die alle den hier geschilderten verfahrensmäßigen Kautelen unterliegen. 3. Formeller Abschluß der Beratungen i m Vermittlungsausschuß

Ist das Vermittlungsverfahren m i t einem Einigungsvorschlag beendet worden, so benennt der Ausschuß den oder die Berichterstatter, die den Einigungsvorschlag den Gesetzgebungsorganen zur Kenntnis bringen und wo nötig unter Wahrung des Vertraulichkeitsprinzips erläutern sollen. Meist übernehmen die schon zu Beginn der Vermittlung vor dem Ausschuß i n dieser Funktion aufgetretenen Mitglieder diese A u f gabe. I n der Regel w i r d für Bundestag und Bundesrat nur ein gemeinsamer Berichterstatter ernannt. Über die i m Vermittlungsausschuß erzielte Einigung ergehen nach § 12 I V GO/VA Mitteilungen des Ausschuß V o r s i t z e n d e n an die Präsidenten von Bundestag und Bundesrat. V I I . D i e politische Umsetzung des Einigungsvorschlags 1. I m parlamentarischen Raum

Lautet der Einigungsvorschlag eines erfolgreich abgeschlossenen Vermittlungsverfahrens auf Änderung oder Aufhebung des vom Bundestag nach A r t . 77 I GG beschlossenen Gesetzes, so muß dieser gemäß A r t . 77 I I 5 GG erneut beschließen. Zur Vorbereitung des Beschlusses bringt die siebente Station des Vermittlungsvorgangs wieder ein Zwischenverfahren i m parlamentarischen Beratungsvorgang. ®4 Zuletzt beim Vermittlungsverfahren zum Änderungsgesetz des Umsatzsteuergesetzes. Problempunkt w a r hier der Territorialbegriff des Gesetzes.

Β . A b l a u f des Vermittlungsverfahrens

213

Für jede Bundestagsfraktion bereitet ein Ausschußmitglied — meist der jeweilige Vermittlungsausschuß-Obmann der Partei oder der von ihr gestellte Ausschußvorsitzende — m i t der Fraktionsführung den Bericht über die Vermittlung vor. Gegebenenfalls werden die Fachleute der Fraktion vorab über den Inhalt des Berichts informiert, um nötige Vorklärungen für den Beratungsverlauf i n der Fraktion zu treffen. Es ist erforderlich, die nicht am Vermittlungsverfahren beteiligten parlamentarischen Experten schon vor der Fraktionssitzung von der Tragfähigkeit des gefundenen Kompromisses zu überzeugen, damit die Fraktionsdebatte nicht auf vom Vertraulichkeitsprinzip umschlossene Detailfragen ausufert. Die Berichterstattung erfolgt auf der letzten Fraktionssitzung vor der entscheidenden Bundestags-Plenarsitzung, sie umfaßt i n der Regel nur die Darstellung des Einigungsvorschlags, eine pauschale Begründung der verfochtenen Verhandlungslinien und eine Abstimmungsempfehlung für die Bundestags-Plenarsitzung. Eine Aussprache i n der Fraktion entfällt meist oder ist äußerst kurz. Da die Mitglieder des Vermittlungsausschusses i n ihrer jeweiligen Partei und Fraktion besonderen Rückhalt haben, können sie auch bei problematischen Verhandlungsergebnissen m i t der Gefolgschaft ihrer Partei- und Fraktionsgenossen rechnen. Dennoch w i r d bei allen Fraktionen eine Probeabstimmung durchgeführt, damit die Fraktionsführung Klarheit über das Abstimmungsverhalten i m Bundestags-Plenum gewinnt. Die Probeabstimmung ist offen und kann so trendbildende und trendverstärkende Wirkung entfalten. 2. Entscheidungen der Länderkabinette

Da nach Art. 77 I I . 78 GG auch der Bundesrat über den Vermittlungsvorschlag befinden muß, legen auch die durch ihre Vermittlungsausschuß-Vertreter informierten Länderkabinette ihr Abstimmungsverhalten für den Bundesrat fest. Dies geschieht, nachdem der Bundestag den Vermittlungsvorschlag durch erneuten modifizierenden Beschluß gebilligt hat. V n i . Das formelle Abschlußverfahren i n Bundestag und Bundesrat Die achte Station bringt schließlich den Abschluß des Vermittlungsverfahrens durch die Behandlung des Einigungsvorschlags i m Bundesrat und — falls erforderlich — zuvor i m Bundestag. Der vom Vermittlungsausschuß ernannte Plenarberichterstatter referiert den Beschluß des Vermittlungsausschusses und gibt eine Abstim-

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3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

mungsempfehlung. Eine Debatte oder Anträge hierzu sind nach § 10 I GO/VA nicht möglich; die Vorschrift erlaubt nur die Abgabe von Erklärungen. Jedoch ist es möglich und bei umstrittenen Gesetzgebungsvorhaben auch nicht unüblich, diese Erklärungen zum Gegenstand einer Debatte zu machen und dadurch eine Aussprache über das Vermittlungsverfahrer herbeizuführen 65 . Diese Aussprache kann aber wegen des schon vorher außer Frage stehenden Abstimmungsverhaltens aller Seiten nur den Charakter eines politischen oder verfahrenstaktischen Nachhutgefechtes gewinnen. Für das abschließende Votum von Bundestag und Bundesrat kann über § 10 I I I GO/VA die Festlegung einer gemeinsamen Abstimmung mehrerer zu einem Kompromißpaket verschnürten einzelnen Einigungsvorschläge erfolgen 66 . Damit kann der Gesetzgeber nicht einzelne Teile aus dem Gesamtkompromiß herauslösen, und die friedensstiftende W i r kung des i m Vermittlungsverfahren vollzogenen parlamentarisch-föderalistischen Selbstausgleichs bleibt erhalten.

C. Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses in der V I . Wahlperiode des Bundestages 1969—1972 Vor dem Hintergrund der durch die abstrakte Verfahrensbeschreibung gewonnenen Erkenntnisse über den Ablauf des Vermittlungsvorgangs können beispielhaft die i n der VI. Legislaturperiode von 1969—197267 abgelaufenen Einzelverfahren vor dem Ausschuß nach A r t . 77 I I GG nachgezeichnet werden. Aus diesem Zeitraum datieren die jüngsten für eine begrenzte Öffentlichkeit freigegebenen Kurzprotokolle 6 8 über die Arbeit des Vermittlungsausschusses. Besondere Bedeutung gewinnen die Vermittlungsverfahren der VI. Wahlperiode durch die Veränderung der Kräfteverhältnisse auf bundespolitischer Ebene. A n die Stelle der „Großen Koalition" aus CDU/ CSU und SPD trat 1969 eine neue, kleine Koalition aus SPD und FDP. Die hierdurch wieder stärker einsetzende innerparlamentarische Polarisierung blieb nicht ohne Auswirkung auf den Vermittlungsausschuß. Die 65

Hierzu Friedrich Schäfer, Der Bundestag, 1977, S. 208 f. Grundsätzlich zur Regelung des § 10 I I I G O / V A oben 2. Teil, Β I X 4 b. 87 Vgl. hierzu auch Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der sechsten Wahlperiode des Deutschen Bundestages, i n B A 42/1977 (2.3.1977), S. 5 ff.; darauf aufbauend Niemann, Die bundesstaatliche Bedeutung des Bundesrates, 1978, S. 66 ff. 88 Z u r Bedeutung dieser Protokolle s. ο. 1. Teil, C V 1 b. 88

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

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Zahl der ergebnislos verlaufenen Verfahren stieg an, ebenso nahmen die „Kampfabstimmungen" i m Ausschuß zu, i n denen die Angehörigen der Parteiblöcke i n Frontstellungen zueinander gerieten. I m Bundesrat waren die Stärkeverhältnisse zunächst nicht eindeutig. Neben der „Großen Koalition" aus CDU und SPD i n Baden-Württemberg, die bis 1972 während des Berichtzeitraums bis auf die letzte Ausschußsitzung 69 bestand 70 , gab es zu Beginn der VI. Bundestags-Wahlperiode auch i n Niedersachsen eine „Große Koalition" aus SPD und CDU. Sie wurde allerdings ab Jahresmitte 1970 von einer SPD-Alleinregierung abgelöst 71 . Die Parteien der Bundestagsmajorität stellten danach auch die Mehrheit der Landesregierungen. Auf der anderen Seite gewährleistete ihre teilweise Verbindung mit der CDU auf Landesebene die Möglichkeit einer großzügigen Anrufungspolitik durch punktuelle Stimmbindung oder -neutralisierung i m Bundesrat 7 2 . I m Vermittlungsausschuß selbst gab es auf der Bundesrats-Bank nach der 1. Sitzung stets zumindest eine 6:5-Mehrheit zugunsten von SPD und FDP, die sich durch das Stimmpotential der Bundestags-Bank auf ein Verhältnis von 12:10 Stimmen verbesserte. Diese parteipolitische Betrachtungsweise darf die Beurteilung der Vermittlungstätigkeit nicht insgesamt prägen. Insbesondere bei Fragen der Finanzgesetzgebung wurde das Ausgleichsverfahren durch grundlegend gegenläufige Bund-Länder-Interessen erforderlich 73 . Ein Vorbeigehen an den parteipolitischen Rahmenbedingungen und Implikationen des Vermittlungsverfahrens wäre jedoch wirklichkeitsfremd und würde der Bedeutung des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG nicht gerecht 7 4 .

69

V I — 15, 18.9.1972. Einzelheiten zur Zusammensetzung der Landesregierung bei Storbeck, Die Regierungen des Bundes u n d der Länder seit 1945, Ergänzungsband (Bd. I I ) 1969—1973, 1973, S. 47 ff. 71 Einzelheiten bei Storbeck, Bd. I I , S. 197 ff. 72 Durch den an die Bevölkerungszahl der einzelnen Bundesländer gekoppelten Stimmen-Schlüssel des BRats verfügten die von CDU/CSU regierten Länder jedoch über eine knappe 21 :20-Mehrheit i m Bundesrat. 73 Niemann, S. 111 f. 74 Z u r politischen Rolle des Vermittlungsausschusses s. o. 1. Teil, C I 1 m i t Fn. 237. Insoweit k o m m t den von Niemann, S. 110 ff. u n d S. 140 ff. ohne Kenntnis der Kurzprotokolle allein auf Grundlage der tabellarischen Ubersichten von Drodt (Fn. 67), S. 5, 6 ff. getroffenen Feststellungen n u r sehr begrenzte Bedeutung zu. Gleiches muß gelten für Wex, Der Ausschuß nach A r t i k e l 77 Abs. I I des Grundgesetzes, 1956, S. 124 ff.; Schleh, Conference Committees — Einigungsausschüsse — Vermittlungsausschuß, 1964, S. 281 ff. 70

216

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

I. Gesetz über die Anpassung der Leistungen des Bundesversorgungsgesetzes (BVG) 1. Anpassungsgesetz — 1. AnpG K O V 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß an 7 5 , um den vom Bundestag nach A r t . 77 I GG beschlossenen Anhebungssatz der Renten für Beschädigte, Eltern und Waisen von 16 v. H. und der Witwenrenten von 25 v. H. u m rd. 2 v. H. zu erhöhen. Die hierfür erforderlichen finanziellen Mehraufwendungen wurden m i t rd. 115 Mio. D M beziffert. Begründet wurde das Anrufungsbegehren vom Bundesrat m i t der Verpflichtung des Gesetzgebers, die Rentenempfänger vor einer Minderung ihres sozialen Besitzstandes zu schützen. Die volkswirtschaftlichen Wachstumsprognosen lägen zwischen 16 und 22,4 v. H., insgesamt bei einem Durchschnitt von 18,8 v. H. Der Nachholbedarf der Rentner sei weit höher als die geringste Wachstumsprognose, mindestens liege er i n einer Größenordnung u m den Prognose-Durchschnittswert, also bei etwa 18 v. H. Eine Anhebung des Erhöhungssatzes nur u m 2 v. H. sei noch lange kein voller Ausgleich des Nachholbedarfs der Rentenempfänger, sondern orientiert am finanziell derzeit Möglichen 7 6 . Der Vermittlungsausschuß 77 nahm das Anrufungsbegehren auf 7 8 , lehnte es jedoch nach der Diskussion bei Stimmengleichheit ab 7 9 . Während der Einigungsbemühungen pochten die Vertreter der von CDU/CSU regierten Bundesländer und der CDU/CSU-Bundestagsfraktion auf eine sofortige stärkere lineare Anhebung der Renten 8 0 , während die Vertreter der SPD-Bundestagsfraktion und der Bundesregier u n g 8 1 auf die Einführung der Rentendynamisierung infolge des neuen § 56 B V G verwiesen, durch die die Besitzstandwahrung der Rentner auf Dauer gesichert werde 8 2 . Nach der Ablehnung des Anrufungsbegehrens wurde der Antrag gestellt 8 3 , statt der Erhöhung des Anhebungssatzes um 2 v. H. die Renten75

Beschluß BRat, 346. Sitzung 19.12.1969, Drucks.BRat 673/1969. Vgl. Drucks. BRat 673/1969, S. 3. 77 1. Sitzung (VA V I — 1), 20.1.1970. 78 Kurzprot. V A V I — 1, S. 3 — A n t r a g Heubl, Bayern (CSU). 79 Kurzprot. V A V I — 1, S. 9; vgl. zur Ablehnung bei Stimmengleichheit: § 8 GO/VA. 80 Kurzprot. V A V I — 1, S. 3—9, Filbinger, B W ü r t t . (CDU); Schlegelberger, Schleswig-Holstein (CDU); Heubl, Bayern (CSU); Abg. Blank (CDU). 81 Abg. Schellenberg (SPD), Rohde, BReg. (SPD). 82 Kurzprot. V A V I — 1, S. 4—9. 83 K o h l , RhPfalz (CDU). 76

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

217

Sockelbeträge nach §§ 51, 40 a und 41 B V G linear so anzuheben, daß m i t einem finanziellen Aufwand von gleichfalls etwa 115 Mio. D M derselbe sozial- und familienpolitisch notwendige Zweck wie beim ursprünglichen Anrufungsbegehren erreicht würde 8 4 . Dieser Alternativantrag lief sachlich weitgehend auf den Inhalt des bereits abgelehnten A n rufungsbegehrens hinaus und wurde folglich ebenfalls bei Stimmengleichheit abgelehnt 85 . Erschwerend für das Schicksal dieses Antrags war auch, daß es während der Vermittlungsausschuß-Sitzung dem Antragsteller nicht möglich war, die genauen finanziellen Mehrbelastungen zu beziffern. Angesichts des faktischen und psychologischen Einigungszwangs i m Vermittlungsausschuß ist es meist unumgänglich, für ad hoc eingebrachte Änderungsanträge m i t finanziellen Auswirkungen das genaue alternative Zahlenmaterial vorzulegen, u m die Argumentation i m Beratungsverlauf nach allen Richtungen absichern zu können. Da dies dem Antragsteller hier nicht i n vollem Umfang möglich war, mußten die Chancen des Alternativantrags von vornherein als gering angesehen werden. Der Alternativantrag K o h l bezog sich auf §§51 I, II, I I I , 40 a und 51 IVa B V G und betraf damit die Änderung von Vorschriften des BVG. die vom ursprünglichen Anrufungsbegehren des Bundesrats gar nicht erfaßt waren bzw. darüber hinausgingen. Fast 8 6 völlig einvernehmlich 8 7 wurde der Behandlung des Antrags jedoch zugestimmt, weil es i n jedem Fall u m die finanzielle Besserstellung der Rentner ginge und damit ein klarer Sachzusammenhang bestehe 88 . Der Vermittlungsausschuß solle politisch vermitteln und auch Punkte aufgreifen, die nicht i m Anrufungsbegehren enthalten seien, wenn dadurch eine Vermittlung möglich werde 8 9 . Die Möglichkeit des Ausschusses, über das ursprüngliche Anrufungsbegehren des Bundesrats hinauszugehen 90 , wurde hier schon sehr weitgehend genutzt. Die CDU/CSU-Seite konnte so einen erneuten Versuch unternehmen, das schon formell abgelehnte Begehren inhaltlich nochmals aufzubringen — wenngleich erfolglos. Nachdem das Anrufungsbegehren des Bundesrats vom Vermittlungsausschuß abgelehnt worden war, war eine erneute Beschlußfassung 84

Kurzprot. V A V I — 1, S. 8. Kurzprot. V A V I — 1, S. 12. 86 Zunächst dagegen n u r Abg. Blank (CDU). 87 Vgl. Kurzprot. V A V I — 1, S. 9—11. 88 Abg. Lenz (CDU), Kurzprot. V A V I — 1, S. 10. 89 Mevissen, Bremen (SPD), Kurzprot. V A V I — 1, S. 11. 90 Grundsätzlich zur Frage der B i n d u n g des Vermittlungsausschusses an das Anrufungsbegehren, oben 1. Teil, C I I I 1. 85

218

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

durch den Bundestag nicht mehr nötig. Der Bundesrat erteilte unter Zurückstellung seiner Bedenken die Zustimmung 9 1 nach A r t . 84 I GG. 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Das Vermittlungsverfahren kann insofern als erfolgreich angesehen werden, als es m i t einem „Einigungsvorschlag" endete. Dieser Einigungsvorschlag, der die Ablehnung des Anrufungsbegehrens beinhaltete, wurde jedoch lediglich durch ein Patt bei der Abstimmung möglich 9 2 . Unter diesen Umständen ist die Ablehnung eines Anrufungsbegehrens nur formal als Einigung zu betrachten. Zutreffender dürfte es sein, von einer Klärung der Fronten und des Kräfteverhältnisses zu sprechen. Angesichts der durch das verlängerte Gesetzgebungsverfahren größer gewordenen Öffentlichkeitswirksamkeit der parlamentarischen Behandlung der BVG-Novelle war die politische Niederlage der A n r u fenden weniger schmerzlich und politisch gegenüber dem Adressatenkreis des Gesetzes auszunutzen. I I . Drittes Gesetz zur Reform des Strafrechts (3. StRG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Vermittlungsausschuß wurde vom Bundesrat angerufen 93 wegen eines Streichungsvorschlags i n § 113 I V 1 n. F. StGB und eines Verschärfungsvorschlag i n § 125 StGB, durch den der Tatbestand des Landfriedensbruchs ausgeweitet werden sollte 9 4 . Das Anrufungsbegehren zu § 113 I V 1 n. F. StGB zielte auf eine Streichung der Privilegierung desjenigen Täters, der Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte leistet, jedoch über die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung i n einem vermeidbaren I r r t u m ist. Begründet wurde dies durch einen Verweis auf § 153 StPO, der die Einstellung des Verfahrens i n vergleichbar leichten Fällen wegen geringer Schuld ermöglicht. Das Anrufungsbegehren nach Ausdehnung des LandfriedensbruchTatbestandes sollte die Gesetzeslage vor dem 3. StRG wieder herstellen, also dem § 125 StGB den Charakter eines Massendeliktes zurückgeben, wenn auch i n einer neuen Form: Auf der ersten Stufe des § 125 StGB sollten diejenigen Täter erfaßt werden, die i n einer die öffentliche Sicherheit durch Gewalt oder Bedrohung störenden Menschenmenge ver91

347. Sitzung, 23.1.1970, Drucks.BRat 43/1970 (Beschluß). Vgl. Kurzprot. V A V I — 1, S. 9 u n d 11. 93 Beschluß BRat 351. Sitzung, 17.4.1970, Drucks.BRat 167/1970. 94 Vgl. zur Gesetzesgenese Baumann/Frosch, Der E n t w u r f des D r i t t e n Strafrechtsreformgesetzes, i n J Z 1970, S. 113 ff.; Niemann, S. 59. 92

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

219

weilen; auf der zweiten Stufe sollte schärfer bestraft werden, wer selbst Gewalttätigkeiten oder Bedrohungen als Täter, Anstifter oder Gehilfe begeht 96 . Der Vermittlungsausschuß 96 nahm das Anrufungsbegehren lehnte es jedoch m i t 12 : 9 Stimmen ab 9 8 .

auf 9 7 ,

Die Vertreter der CDU/CSU 9 9 versuchten ihr Anrufungsbegehren i m wesentlichen mit den bereits i n den Ausschußberatungen vom Bundestag und Bundesrat vorgebrachten Argumenten zu untermauern. Von der SPD-Seite 1 0 0 wurde dem jedoch mit dem Hinweis begegnet, die Ausschußkontroversen sollten nicht wieder aufgerollt werden 1 0 1 , das Thema sei ausdiskutiert 1 0 2 . Angesichts dieser Haltung wurde die Frage nach der prinzipiellen Kompromißbereitschaft der SPD/FDP-Seite gestellt 1 0 3 und von dieser als sehr gering 1 0 4 bezeichnet. So erklärt sich, daß eine Sachdebatte praktisch nicht stattfand 1 0 5 und die endgültige Abstimmung bereits nach wenigen Minuten erfolgte. Wegen der Ablehnung des Anrufungsbegehrens i m Vermittlungsausschuß war eine erneute Beschlußfassung des Bundestags unnötig,.der Bundesrat verzichtete auf einen Einspruch nach A r t . 77 I I I G G 1 0 6 . 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Angesichts der langwierigen und detaillierten Debatten über das 3. StRG i n den Ausschüssen von Bundestag und Bundesrat sowie i n den Plena beider Häuser waren alle Schattierungen möglicher Sachargumente zu Beginn des Vermittlungsverfahrens weitgehend ausdiskut i e r t 1 0 7 . Das Anrufungsbegehren des Bundesrates hatte deshalb von der 95

Begründung Lemke, Schleswig-Holstein (CDU), f ü r das gesamte von SchH u n d Bayern initiierte Anrufungsbegehren, Kurzprot. V A V I — 2, S. 3 f. H 2. Sitzung (VA V I — 2), 29.4.1970. • 7 Kurzprot. V A V I — 2, S. 4, A n t r a g Heubl, Bayern (CSU). ®8 Kurzprot. V A V I — 2, S. 8. n Lemke, SchH (CDU), Heubl, Bayern (CSU), Abg. Lenz (CDU). 100 Heinsen, H a m b u r g (SPD); Abg. Adolf Arndt (SPD); Diemer-Nicolaus (FDP); Bayerl, B R e g - B M J (SPD). 101 Kurzprot. V A V I — 2, S.4, 6, 7; Heinsen, H a m b u r g (SPD), Abg. DiemerNicolaus (FDP). 102 Kurzprot. V A V I — 2, S. 4, 6 (Abg. Adolf Arndt [SPD]). 108 Kurzprot. V A V I — 2, S. 4; Heubl, Bayern (CSU). 104 Kurzprot. V A V I — 2, S. 4; Abg. Adolf Arndt (SPD). 105 Abgesehen von einem Versuch, vgl. Kurzprot. V A V I — 2, S.7; Lemke, Schleswig-Holstein (CDU) m i t Replik Bayerl, BReg (SPD). 108 352. Sitzung, 15. 5.1970; Drucks.BRat 226/1970 (Beschluß). 107 Hierzu Kurzprot. V A V I — 2, S. 7 f.; Abg. Lenz (CDU), Höcherl (CSU).

220

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Sache her wenig Chancen, insbesondere soweit es § 125 StGB betraf. Die grundsätzlich differenten rechts- und kriminalpolitischen Positionen beider Parteien-Lager ließen wenig Raum für eine Annäherung. Aus den Beiträgen einiger CDU-Vertreter war außerdem bereits vor der Vermittlungsausschuß-Sitzung ein Abrücken vom Anrufungsbegehren erkennbar 1 0 8 . Daß die SPD-Vertreter von Anfang an praktisch keine Neigung zur Sachdebatte, geschweige denn zum Kompromiß zeigten, deutet darauf hin, daß vor und während der Vermittlungsausschuß-Sitzung die Bereitschaft der CDU/CSU zum Einlenken deutlich geworden war. Die CDU/CSU-Seite ihrerseits mußte sich über ihre begrenzten Möglichkeiten i n diesem Gesetzgebungsverfahren mangels Zustimmungspflichtigkeit des StRG nach A r t . 841 GG i m klaren sein. Die weng engagierte Debatte i m Vermittlungsausschuß 109 läßt die A n rufung mehr als ein Nachhut-Scharmützel erscheinen, so daß als Effekt des Vermittlungsverfahrens nicht viel mehr als eine Verlängerung der öffentlichen Diskussion über die Strafrechtsreform bleibt. Dieses Vermittlungsverfahren endete zwar m i t einem Einigungsvorschlag. Schwerlich w i r d man es jedoch als materiell erfolgreich bezeichnen können, da keine Sachdebatte geführt wurde und ein materielles Vermittlungsbemühen nicht erkennbar w a r 1 1 0 . Ι Π . Gesetz zur Ä n d e r u n g von Kostenermächtigungen, sozialversicherungsrechtlichen und anderen Vorschriften (Kostenermächtigungs-Änderungsgesetz) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Die beiden Anrufungsbegehren des Bundesrats 1 1 1 betrafen zwei verschiedene Materien. a) Kostenermächtigung

im

Justizvollzug

A r t . 10 des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes lief auf eine Ä n derung des § 10 der JVKostO hinaus. Es ging um die Frage, inwieweit kranke Strafgefangene, die nach § 42 e StGB zur Besserung und Sicherung i n Anstaltsverwahrung sind, und kranke Gefangene, die Maßnahden nach §§ 42 b und c StGB i n Heil- und Pflege-Anstalten, i n Trinkerheil- oder Entziehungsanstalten unterzogen werden, für die Kosten ih108

Ibid. Lies Kurzprot. V A V I — 2, S. 3—8. 110 Ibid. 111 Beschluß BRat 352. Sitzung, 15.5.1970, Drucks.BRat 216/1970; Einzelheiten zur Gesetzesberatung i m BRat bei Niemann, S. 60. 109

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

221

rer Unterbringung aufkommen müssen, wenn sie i n der Anstalt oder außerhalb arbeiten. A r t . 10 des Änderungsgesetzes wollte eine Gleichbehandlung der Gefangenen nach § 42 e StGB einerseits und nach § 42 b, c StGB andererseits herstellen 1 1 2 , der Bundesrat wollte die beiden unterschiedlichen Gefangenengruppen auch ungleich behandelt wissen 1 1 3 . Der Berichterstatter über das Anrufungsbegehren schlug nach der Erläuterung des Stachstandes sofort vor, das Begehren i m Vermittlungsausschuß nicht aufzunehmen. Dem wurde entsprochen. Als ausschlaggebend hierfür kann der Hinweis des Berichterstatters auf die Möglichkeit landesgesetzlicher Regelungen angesehen werden 1 1 4 . b) Kostenermächtigung

im

Seelotswesen

Durch das Anrufungsbegehren zu A r t . 24 des KostenermächtigungsÄnderungsgesetzes sollte § 1 1 1 des Gesetzes über das Seelotswesen gestrichen werden, der eine Gebührenpflichtigkeit von Beratungen für Schiffe von Landradarstationen aus normierte. Die Küstenländer und Stadtstaaten wehrten sich mit diesem Begehren gegen neue Kostenbelastungen für die Schiffahrt. Der Berichterstatter nahm das Begehren selbst als Antrag a u f 1 1 5 . Auch i m Namen des Bundesverkehrsministers wandte sich der Vertreter des Bundesinnenministers gegen das Anrufungsbegehren, indem er anführte, der Landradar sei kein Seezeichen, sondern eine Lotsen-Beratung, die folglich gebührenpflichtig sein müsse 1 1 6 . Dem widersprach die Vertreterin Hamburgs i n der Sache 117 . Das Anrufungsbegehren wurde anschließend einstimmig angenommen 118 . Der Bundestag nahm den Vermittlungsvorschlag a n 1 1 9 , der Bundesrat erteilte seine Zustimmung nach A r t . 84 I G G 1 2 0 . 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Dieses Vermittlungsverfahren kann schon wegen der Einstimmigkeit der Entscheidung als gelungen angesehen werden. Da sowohl der Ver112

Drucks.BTag V I — 329; vgl. auch Kurzprot. V A V I — 3, S. 4 f. (Bericht). Drucks.BRat 216/1970 (Beschluß) S. 2 f.; Kurzprot. V A V I — 3, S. 5; Abg. Adolf Arndt (SPD). 114 Kurzprot. V A V I — 3, S. 4 f., Beitrag Abg. Adolf Arndt (SPD). 115 Kurzprot. V A V I — 3, S. 5. 116 Kurzprot. V A V I — 3, S., 6, Schäfer, B R e g - B M I . 117 Kurzprot. V A V I — 3, S. 6, Eisner, H a m b u r g (SPD). 118 Kurzprot. V A V I — 3, S. 6. 119 56. Sitzung BTag, 4. 6.1970, vgl. Drucks.BRat 347/1970. 120 353. Sitzung BRat, 5.6.1970, Drucks.BRat 347/1970 (Beschluß). 113

222

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

treter der Bundestags-Mehrheit als auch die Vertreterin der Bundesrats-Seite 1 2 1 für das Begehren eintraten, das ansonsten nur auf den W i derstand der Vertreter der Ministerialbürokratie stieß 1 2 2 , w i r d dieses Verfahren als Korrektur eines übereifrigen Gesetzgebers anzusehen sein. Das Anrufungsbegehren des Bundesrates kam auch den Bundestagsvertretern offensichtlich entgegen. So handelte es sich bei diesem Vermittlungsprojekt zwar um parlamentarischen Selbstausgleich, da der Vermittlungsausschuß sich gegen einen Gesetzesbeschluß des Bundestages aussprach. Zugleich gelang es den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses jedoch, regelungs-perfektionistische Tendenzen des Gesetzgebers und der Ministerialbürokrat i e 1 2 3 zumindest punktuell einzudämmen. I V . Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (FinausglÄndG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Das Anrufungsbegehren des Bundesrats 1 2 4 zielte auf eine Erhöhung der Ergänzungszuweisungen des Bundes für leistungsschwache Länder von 100 Mio. auf 300 Mio. i m Ausgleichs jähr 1971. Es lag damit eine geradezu klassische Finanzkontroverse i m Sinne eines Bund-LänderStreites vor. I m Beratungsverfahren des Vermittlungsausschusses 125 kam es zu einer Kontroverse zwischen Vertretern der CDU/CSU aus Bundestag und Bundesrat, sowie des Vertreters eines finanzschwachen SPD-Landes einerseits und dem Vertreter der Bundesregierung andererseits. Die Befürworter des Anrufungsbegehrens 126 wiesen auf die nach wie vor starken Unterschiede i n der Steuerkraft der finanzschwachen Länder hin, deren Situation sich durch die Steuermindereinnahmen des laufenden Haushaltsjahres noch verschlechtert habe 1 2 7 . Besonderes Gewicht gewann das Argument, daß horizontaler Finanzausgleich keineswegs nur Aufgabe der Länder untereinander sei, sondern auch dem Bund obliege. I n einem Bundesstaat habe der Bund die 121

s. o. 3. Teil, C I I I 1 b m i t Fn. 114, 117 (ibid.). Kurzprot. V A V I — 3, S. 6, Stsek. Schäfer, B R e g - B M I . 128 Vgl. insbes. die Ausführungen des Vertreters der B R e g - B M I (Fn. 122). 124 Beschluß BRat, 359. Sitzung, 4.12.1970, Drucks.BRat 612/1970. 125 5. Sitzung (VA V I — 5), 11. 2.1971. 12e Kurzprot. V A V I — 5, S. 7 f f . ; Abg. Althammer (CSU); Schlegelberger, Schleswig-Holstein (CDU); Kübel, Niedersachsen (SPD). 127 Kurzprot. V A V I — 5, S. 9; Abg. Althammer (CSU). 122

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

223

Verpflichtung, an der Sicherstellung einer ausgeglichenen Finanzkraft aller Länder vorrangig mitzuwirken. Alle gegenteiligen Äußerungen aus den Reihen von Bundestag und Bundesregierung seien mit dem bundesstaatlichen Gedanken unvereinbar 1 2 8 . Weiter wurde darauf hingewiesen, daß zweckgebundene Zuweisungen des Bundes an die Länder i m Rahmen von strukturellen Förderungsmaßnahmen keineswegs die Notwendigkeit auch allgemeiner Deckungszuweisungen beseitige. Vielmehr seien diese nicht zweckgebundenen Zuweisungen die i n Hinblick auf die Stellung der Länder i m Bundesstaat eigentlich angemessene Form horizontalen Finanzausgleichs 129 . Schließlich wurde auf den Gesichtspunkt der Chancengleichheit hingewiesen, der eine Verpflichtung des Staates gegenüber dem Bürger postuliere, ein „gewisses Mindestmaß" 1 3 0 an Einrichtungen der Daseinsvorsorge und finanzwirksamen Maßnahmen des Staates unabhängig von regionalen und strukturellen Gesichtspunkten sicherzustellen. Gegen all dies versuchte der Vertreter der Bundesregierung geltend zu machen, horizontaler Finanzausgleich vom Bund zu finanzschwachen Ländern sei nur eine ultima ratio, jedenfalls aber bedeute er immer ein gewichtiges Entgegenkommen des Bundes, das nicht durch überhöhte Forderungen wie der nach Verdreifachung der Ausgleichszuweisungen überstrapaziert werden solle 1 3 1 . I m übrigen sehe das Grundgesetz einen Finanzausgleich primär i m Rahmen des A r t . 107 I GG vor, also unter den Ländern 1 3 2 . Der Vermittlungsausschuß stimmte dem Anrufungsbegehren des Bundesrats m i t klarer M e h r h e i t 1 3 3 zu, jedoch lehnte der Bundestag den Vermittlungsvorschlag a b 1 3 4 . Da eine neuerliche A n r u fung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat nach A r t . 77 I I GG ausgeschlossen ist und eine Zustimmungsverweigerung des Bundesrats die Ergänzungszuweisungen auch i n der bewilligten Höhe endgültig gesperrt hätte, erteilte der Bundesrat dem Gesetz i n seiner ursprünglichen und vom Bundestag bestätigten Fassung die Zustimmung nach A r t . 107 G G 1 3 5 . 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Während dieses Vermittlungsverfahrens hielten sich die Vertreter der finanzstarken Bundesländer bedeckt, bei der Schlußabstimmung i m 128 129 180 181 182 188 184 185

Kurzprot. V A V I — 5, S. 8 f.; Kübel, Niedersachsen (SPD). Ibid. Kurzprot. V A V I — 5, S. 10; Schlegelberger, Schleswig-Holstein (CDU). Kurzprot. V A V I — 5, S. 7 ff.; Reisckl, B R e g - B M F (SPD). Ibid. Kurzprot. V A V I — 5, S. 12, Stimmenverhältnis 12 :6 :3. Beschluß BTag V I — 102, 12. 2.1971. Beschluß BRat 361. Sitzung, 29.1.1971, Drucks.BRat 9/1971.

224

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Ausschuß schlugen sie sich ausweislich des Abstimmungsergebnisses teilweise auf die Seite der Befürworter des Anrufungsbegehrens. Die Beiträge waren ausnahmslos sachbezogen und können als echte Überzeugungsbemühungen betrachtet werden. Das klare Abstimmungsergebnis untermauert ihre Wirksamkeit. War damit das Vermittlungsverfahren auschußintern ein Erfolg, so mußte den Beteiligten doch nach der vorangegangenen Bundestags-Debatte über den Finanzausgleich klar sein, daß der Bundestag seinen Gesetzesbeschluß schwerlich revidieren würde. Dies u m so weniger, als die Steuereinnahmen des Bundes noch stärker als die der Länder i m Haushaltsjahr 1971 hinter den Steuerschätzungen zurückgeblieben waren. Angesichts dieser Lage mußte es den Vertretern der finanzstarken Länder i m Ausschuß nicht schwerfallen, den Einigungsvorschlag seinem Schicksal bei der Bundestags-Abstimmung zu überlassen und auf eine Konfrontation innerhalb der Bundesrats-Bank zu verzichten. V. Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (FluglärmG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß an, u m den Anwendungsbereich des Gesetzes auf alle Verkehrsflughäfen und entsprechenden Militärflughäfen auszuweiten, u m Entschädigungsregelungen zu modifizieren und u m Kompetenzvorschriften neu zugunsten der Länder zu ordnen 1 3 6 . Von neun einzelnen Anrufungsbegehren wurden sechs aufgenomm e n 1 3 7 und einstimmig nach kurzer Beratung angenommen 138 . Ein A n rufungsbegehren zu § 4 FluglärmG, das eine Verordnungsermächtigung vom Bund zu den Ländern verschieben wollte, wurde auf Vorschlag des Berichterstatters nicht aufgenommen, da die Länderinteressen durch die Zustimmungspflichtigkeit der Verordnungen hinreichend gewahrt seien 1 3 9 . Zwei Anrufungsbegehren zu § § 8 1 3 und 9 1 4 n. F. FluglärmG w u r den wegen Bedenken des Berichterstatters und des Vermittlungsausschuß-Vorsitzenden gegen ihre Verfassungsmäßigkeit nicht aufgenommen 1 4 0 . I m Gegensatz zum Bundesrat wurde die Ansicht vertreten, Entlse y g i . i m einzelnen Drucks.BRat 9/1971 (Beschluß); Kurzprot. V A V I — 5, S. 12—18. 137 138 139 140

Kurzprot. Kurzprot. Kurzprot. Kurzprot.

VA VA VA VA

VI VI VI VI

— 5, S. 13 f.; Abg. Friedrich Schäfer (SPD). — 5, S. 14—18. — 5, S. 14 f.; Abg. Friedrich Schäfer (SPD). — 5, S. 15.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

225

eignungsentschädigungen seien vom objektiven Substanzverlust des Eigentümers abhängig zu machen, nicht aber von dessen subjektiver Plan-Kenntnis oder dem Zeitpunkt des Grundstückserwerbs 141 . 2. Verfassungsrechtliche Prüfungskompetenz des Vermittlungsausschusses

Der Fall, daß die Verfassungsmäßigkeit eines Anrufungsbegehrens bezweifelt w i r d 1 4 2 , obwohl es alle Ausschuß- und Plenardebatten i m Bundesrat unbeschadet überstanden hat, ist äußerst selten. Eine derartige Kommentierung der Verfassungsmäßigkeit ist nicht statthaft. Die Unabhängigkeit des Ausschusses und seine besondere Stellung i m Gesetzgebungsverfahren garantieren auch die Freiheit des Nichtaufgreifens von Anrufungsbegehren, nicht aber eine begrenzte verfassungsrechtliche Verfahrenskompetenz. 3. Ausweitung und Ergänzung des Anrufungsbegehrens

a) Der IPA-Ergänzungsantrag

zum Fluglärmgesetz

Äußerst problematisch erscheint das Vorgehen des Vermittlungsausschusses i n Bezug auf einen vom Anrufungsbegehren des Bundesrats nicht erfaßten Zusatz zu § 9 I FluglärmG. Der Berichterstatter erhob einen außerhalb der Gesetzgebungsorgane erarbeiteten Vorschlag der Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft kurzerhand zum Ergänzungsantrag 143 . Die I P A hatte vorgeschlagen, § 9 1 4 (n. F.) FluglärmG neu zu fassen: „Bei Lärmschutzbereichen, die nach § 1 Satz 3 festgesetzt werden, kann der Anspruch auf Erstattung erst vom Zeitpunkt der Inbetriebnahme des Flugplatzes an geltend gemacht werden 1 4 4 ." Ohne Kontroverse 1 4 5 Schloß sich der Vermittlungsausschuß nicht nur der Begründung des Berichterstatters an, der Ergänzungsantrag stehe i m Sachzusammenhang mit dem Anrufungsbegehren; der Vermittlungsausschuß billigte den Antrag auch einstimmig 1 4 6 . Fraglich ist hier nicht der Sachzusammenhang des Ergänzungsantrags mit dem Anrufungsbegehren. Er mag als unbestritten gelten. Brisant 141

S. 2 ff. 142 148 144 145 148

Ibid.; f ü r Einzelheiten der Regelung vgl. Drucks.BRat 9/1971 (Beschluß), Grundlegend hierzu s. o. 1. Teil, C I I I 5. Kurzprot. V A V I — 5, S. 16, Abg. Friedrich Kurzprot. V A V I — 5, S. 16. Vgl. Kurzprot. V A V I — 5, S. 16. Ibid.

15 Hasselsweiler

Schäfer (SPD).

226

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

ist die einvernehmliche und vom Parlament rügelos hingenommene Kompetenzausweitung des Vermittlungsausschusses auf Kosten des Gesetzgebers. Weiter ist hier bedenklich, daß der Vermittlungsausschuß sein Verfahren auch noch einstimmig 1 4 7 durch einen Beschluß nach § 10 I I I GO/VA absicherte. Damit ist der Vermittlungsausschuß über seine unumstrittene Rolle als Schlichter und seine von Grundgesetz und Geschäftsordnung eng begrenzte verfassungsrechtliche Funktion weit hinausgegangen. Er hat sich i n Bereiche vorgewagt, wo er sich keinesfalls mehr auf geschriebenes Recht stützen kann und sich dem Sturm des Interessenkampfes innerhalb und außerhalb des Parlaments ebenso aussetzt wie der berechtigten scharfen K r i t i k von Parlamentariern und öffentlicher Meinung 1 4 8 . Es erscheint unmöglich, den Vermittlungsausschuß einerseits von der Öffentlichkeit und von allen außerparlamentarischen Einflüssen freihalten zu wollen und andererseits durch das hier gezeigte Verhalten geradezu eine Einladung an Zweckzusammenschlüsse und Interessenverbände auszusprechen, nunmehr auch noch i n die Abgeschiedenheit des Vermittlungsausschusses vorzudringen. Wenn der Vorwurf, der Vermittlungsausschuß entwickle Tendenzen zum Überparlament 1 4 9 , eine Berechtigung hat, dann aufgrund des hier zutage getretenen rechtswidrigen Vorgehens. b) Redaktionelle

Veränderung

des Anrufung sb eg ehr ens

Als unproblematisch kann dagegen die i n § 1 Satz 2 FluglärmG auf Vorschlag des Vermittlungsausschuß-Geschäftsführers vorgenommene redaktionelle Vereinfachung des Anrufungsbegehrens angesehen werden, durch die der Terminus „Luftfahrzeug" durch das Wort „Flugzeug" ersetzt w u r d e 1 5 0 . Solange aus redaktionellem Feinschliff i m Einzelfall nicht regelmäßige stilistische Überarbeitung wird, ist der Vermittlungsausschuß das geeignete Gremium, um letzte „Reparaturen" am Wortlaut des Gesetzentwurfs vorzunehmen. Dies nicht zuletzt deshalb, weil Fach-Ausschußberatungen und korrigierende Beschlüsse der Gesetzgebungsorgane nicht mehr möglich sind. c) Präzisierend

einengende Umformung

des Anrufung sb eg ehr ens

Eine präzisierende Umformung des Anrufungsbegehrens, wie sie zu § 1 Satz 3 FluglärmG n. F. vorgenommen wurde, erscheint gleichfalls 147 148 149 1

Kurzprot. V A V I — 5, S. 18. Vgl. hierzu die Nachweise oben 3. Teil, A I m i t Fn. 1. Hierzu unten 4. Teil, A . Kurzprot. V A V I — 5, S. 2.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

227

noch vertretbar. Statt des ursprünglichen Anrufungsbegehrens des Bundesrates: „Satz 1 gilt auch für Flugplätze die sich noch i n der Planung befinden"151 beschloß der Vermittlungsausschuß einstimmig die aus seiner Mitte vorgeschlagene präzisere Alternativformulierung: „Lärmschutzbereiche werden auch für geplante Verkehrsflughäfen, die dem Linienverkehr angeschlossen werden sollen, festgesetzt, wenn die Genehmigung für die Anlagen des Verkehrsflughafens nach § 6 des Luftverkehrsgesetzes erteilt i s t 1 5 2 . " Auch wenn diese Fassung sachlich enger ist als das ursprüngliche A n rufungsbegehren, da sie Militärflugplätze i n die Planung nicht mit einschließt, erscheint ihre Beschlußfassung hinnehmbar. Die militärischen Flugplätze sind i n das übrige Regelungsgefüge des Gesetzes so einbezogen, daß dem Schutzzweck der Norm des Gesetzes gegen Fluglärm hinreichend Rechnung getragen i s t 1 5 3 . Der Bundestag nahm i n vom Vermittlungsausschuß nach § 10 I I I GO/ V A zwingend festgelegter gemeinsamer Abstimmung die Vorschläge des Vermittlungsausschusses a n 1 5 4 . Der Bundesrat erteilte gleichfalls seine Zustimmung nach A r t . 84 I G G 1 5 5 . V I . Gesetz über Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz — GVfG) 1. Gang des Vermittlungsverfahrens

und Zwischenbewertung

Die sieben Anrufungsbegehren des Bundesrats 1 5 6 zum GVfG zielten auf eine Aufstockung der für die Durchführung des GVfG bereitzustellenden Mittel durch Spezialzuweisungen i n anderen Gesetzen 157 . a) § 9 GVfG — Finanzhilfen

des Bundes nach Art. 104 a GG

Nach der problemlosen Annahme 1 5 8 der ersten beiden Anrufungsbegehren kam es zu einer finanzverfassungsrechtlichen Debatte über die 151

Beschlußtext Drucks.BRat 9/1971. Kurzprot. V A V I — 5, S. 13, Vorschlag Schieler, B W ü r t t . (SPD). 153 Hierzu Erläuterung zum FluglärmG, Drucks.BRat 9/1971. 154 v x __ 102. Sitzung BTag, 12. 2.1971; Drucks.BRat 77/1971. 152

155

362. Sitzung BRat, 19.2.1971; Drucks.BRat 77/1971 (Beschluß). Beschluß 361. Sitzung BRat, 29.1.1971; Drucks.BRat 11/1971. 157 Überblick zu den Anrufungsbegehren bei Drodt (Fn. 67), S. 7, Nr. 8; vgl. auch Drucks.BRat 11/1971 (Beschluß). 156

1

228

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Auswirkungen einer Streichung des § 9 GVfG entsprechend dem Begehren des Bundesrats. Das Begehren warf die Frage auf, ob Finanzhilfen des Bundes i m Rahmen des A r t . 104 a I V GG zugleich als Zuwendungen i. S. d. Bundeshaushaltsordnung anzusehen sind und folglich den Voraussetzungen des § 23 BHO unterliegen. Diese Vorschrift verlangt für die Zuwendungen ein besonderes Bundesinteresse. Ihre Anwendung auf A r t . 104 a I V GG hätte dessen Geltungsbereich erheblich eingeschränkt. Der Vertreter der Bundesregierung bejahte den Zusammenhang von § 23 BHO und Art. 104 a I V GG ohne Einschränkung, während sämtliche Ländervertreter, die i n die Diskussion eingriffen, geltend machten, die Entscheidung über eine derart wichtige finanzverfassungsrechtliche Grundsatzfrage könne nicht durch eine spezialgesetzliche Inzidentregelung fallen 1 5 9 . Nach längerer Debatte wurde einstimmig ein Kompromißvorschlag aus der Mitte des Ausschusses angenommen 160 , wonach § 9 I GVfG gestrichen und § 9 I I und I I I zu Abs. I I und I I I des § 8 GVfG wurden. Sachlich hatte sich damit die Bundesrats-Seite durchgesetzt. Die Frage der Rechtsnatur der Zuweisungen nach Art. 104 a I V GG blieb offen und die Möglichkeit der Handhabung von Zuweisungen aufgrund dieser Vorschriften ungeschmälert. Die Länderinteressen wurden so nicht präjudiziell übergangen, während die für den Bund bedeutsamen Verfahrensvorschriften für die Mittelzuweisung und -Verwendung 161 erhalten blieben 1 6 2 . b) Umwandlung zweckgebundener Sonderzuweisungen nach §10 GVfG Beim vierten Anrufungsbegehren zu § 10 GVfG ging es u m den Verteilungsschlüssel des aus dem Mehraufkommen der Mineralölsteuer aufgebrachten „Gemeindepfennigs" für Straßenbau einerseits und Personennahverkehr andererseits. Der Bundesrat verlangte eine 5 v. H.Aufstockung der Straßenbaumittel zu Lasten der M i t t e l für den Personennahverkehr. Der Berichterstatter lehnte dies wegen der Auswirkungen auf den allgemeinen Haushalt ab 1 6 3 . Jedoch erhob die Länder158 Kurzprot. V A V I — 5, S. 20 f.; die Mehrheiten betrugen 15 : 4 :2 beim ersten und 18 :2 :1 beim zweiten Anrufungsbegehren. 159 Kurzprot. V A V I — 5, S. 22 ff.; Rexschi, B R e g - B M F (SPD); Osswald, Hessen (SPD); Heubl, Bayern (CSU); Kübel, Niedersachsen (SPD); Schlegelberger, Schleswig-Holstein (CDU). 160 Kurzprot. V A V I — 5, S. 23, Vorschlag Abg. Schoettle (SPD). 181 z. B. § 8 I I G V f G n. F. / Berichtspflicht des BMVerkehr. 182 Vgl. Drucks.BTag VI/1783 (Beschluß) m i t Drucks.BRat 78/1971. 183 Kurzprot. V A V I — 5, S. 24, Abg. Russe (CDU).

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

229

seite das Anrufungsbegehren zum A n t r a g 1 6 4 , dieser wurde angenomm e n 1 6 5 , wenn auch m i t einer zulässigen 166 Fehlerberichtigung 1 6 7 . Gegen eine solche Fehler-Berichtigung bestehen keine Bedenken. Zwar könnte diese auch noch während des Ausfertigungsvorgangs erfolgen. Eine Berichtigung durch das parlamentsnähere Gremium Vermittlungsausschuß ist aber vorzuziehen, da dessen Beschlüsse noch vom Gesetzgeber i n förmlicher Abstimmung gebilligt werden müssen. Dieser Billigungsbeschluß umschließt dann auch die Berichtigung. c) Verordnungskompetenzen für die Schutzbauerrichtung nach §12 GVfG Das Anrufungsbegehren des Bundesrats zu § 12 I GVfG wurde abgelehnt. Der Vermittlungsausschuß sprach sich fast einstimmig dagegen aus, die Länder zur Anordnung von Schutzbaumaßnahmen bei Mehrzweckbauten, insbesondere bei Verkehrsanlagen, zu ermächtigen und gleichzeitig den Bund m i t den Kosten für Bau und Unterhalt der Schutzraumanlagen zu belasten 1 6 8 . So blieb es bei der vom Bundestag beschlossenen Fassung des § 12 I GVfG, nach der nur der Bund eine Verordnungskompetenz bei gleichzeitiger Bau-Kostenpflichtigkeit hat. Nachdem durch die Ablehnung des Anrufungsbegehr ens zu § 12 I GVfG auch das Begehren zu § 12 I V GVfG erledigt war, wurde aus der Mitte des Vermittlungsausschusses ein neues Anrufungsbegehren gestellt, das auf eine Modifizierung der Berlin-Klausel des Gesetzes hinauslief. Statt „Diese Vorschrift findet keine Anwendung i m Land Berlin" sollte § 12 I GVfG nunmehr lauten: „ I m Land Berlin sind die Absätze 1 bis 3 mit der Maßgabe anzuwenden, daß an die Stelle des Bundesministers des Inneren die zuständige Landesbehörde für den Zivilschutz t r i t t 1 6 9 . " Die Sachgerechtigkeit dieses Zusatzantrages steht außer Zweifel, ebenso der Sachzusammenhang mit dem Beratungspunkt bei § 12 I, I V 184

Kurzprot. V A V I — 5, S. 25, Heubl, Bayern (CSU). Kurzprot. V A V I — 5, S. 25. 166 Hierzu grundsätzlich oben 1. Teil, C I I I 6 a. 187 Kurzprot. V A V I — 5, S. 25, auf Hinweis des VA-Geschäftsführers wurde die Angabe einer Referenzvorschrift verbessert. 188 Kurzprot. V A V I — 5, S. 27, m i t Erläuterungen Abg. Schäfer (SPD); die einzige Gegenstimme k a m von Osswald, Hessen (SPD). 189 Kurzprot. V A V I — 5, S. 28, A n t r a g Striek, B e r l i n (SPD). 165

230

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

GVfG. Dennoch entstehen gegen die Zulässigkeit des Antrags Bedenken, die jedoch i m Ausschuß nicht erörtert w u r d e n 1 7 0 . I m Bundesrat hatte Berlin angesichts der endgültigen Fassung des Anrufungsbegehrens auf einen gleichlautenden Antrag verzichtet 1 7 1 . Folglich war er i m A n r u fungsbegehren des Bundesrats nicht enthalten. Er blieb vielmehr stillschweigend einvernehmlich ausgeklammert. Der Wille des Bundesrats, wie er sich i m Anrufungsbeschluß manifestierte, umschloß diesen Berliner Antrag m i t h i n keinesfalls. Eine Interpretation des BundesratsBeschlusses i n eine andere Richtung ist unmöglich 1 7 2 . Der Berliner Vermittlungsausschuß-Vertreter machte als den Partikular-Standpunkt seines Landes zur Beratungs- und Beschluß-Grundlage i m Vermittlungsausschuß und später erneut i n Bundestag und Bundesrat. Dabei handelte es sich keineswegs u m eine bloße formale Berichtigung, sondern u m eine materiellrechtliche Modifikation des § 12 I V GVfG, durch die eine Kompetenzzuweisung verschoben wurde. Dazu war jedoch nur der Gesetzgeber selbst befugt, keinesfalls der Vermittlungsausschuß 173 . Die Befassung des Antrags war damit rechtswidrig, auch wenn der Antrag selbst aus Gründen des Sachzusammenhangs sinnvoll erscheint. d) Ergänzungen im Rahmen der Gebietsklausel des §15 GVfG Ähnlich verhält es sich mit der „Saar-Klausel", die einstimmig über § 15 GVfG i n § 5 a BFStrG eingefügt w u r d e 1 7 4 . Dadurch sollte eine Gleichbehandlung des Saarlandes mit allen übrigen Bundesländern i m Rahmen der ursprünglich vom Bundestag beschlossenen Neufassung des § 5 a BFStrG sichergestellt werden. § 5 a BFStrG war vom Anrufungsbegehren des Bunderats voll erfaßt. Nachdem das Anrufungsbegehren des Bundesrats hierzu abgelehnt worden war, bedeutete das Anfügen einer „Saarklausel" an § 5 a B F StrG zwar eine sinnvolle und sachgerechte Ergänzung dieser Norm. Die Ergänzung ging aber über die Kompetenz des Vermittlungsausschuâses hinaus. Der Vermittlungsausschuß hat diese Problematik durchaus gesehen. Das erweist die Tatsache, daß er einen weiteren Ergänzungsantrag 175 zur selben Vorschrift einhellig ablehnte 1 7 6 . 170

Vgl. Kurzprot. V A V I — 5, S. 28 f. Vgl. Protokoll 361. Sitzung BRat, 29.1.1971; Drucks.BRat 11/1971 (Beschluß). 172 Vgl. ibid. 173 Hierzu s. o. 1. Teil, C I I I 1. 174 Kurzprot. V A V I — 5, S. 30 f., A n t r a g Becker, Saarland (CDU). 175 Kurzprot. V A V I — 5, S. 31 f., A n t r a g Schieler, B W ü r t t . (CDU). 171

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

231

Wegen der unterschiedlichen finanziellen Auswirkungen jedes Teils des Vermittlungsvorschlags wurde i m Vermittlungsausschuß beschlossen, i m Bundestag jeweils Einzelabstimmung zu jedem Teil-Vorschlag des Vermittlungsausschusses zuzulassen 177 . Dadurch war es dem Bundestag möglich, den Vermittlungsvorschlag, soweit er die Neuaufteilung der M i t t e l des „Gemeindepfennigs" zwischen Straßenbau und Personennahverkehr betraf, abzulehnen 1 7 8 und i h n i m übrigen anzunehmen 179 . Der Bundesrat gab daraufhin seine Zustimmung zum GVfG nach A r t . 841 G G 1 8 0 , obwohl er sich nicht i n vollem Umfang durchgesetzt hatte. 2. Zur Auswahl des Berichterstatters

Bemerkenswert an diesem Vermittlungsverfahren ist neben der bereits hervorgehobenen Handhabung der Ausschußkompetenzen die Rolle des Berichterstatters 181 , der dem Ausschuß die Besonderheiten des Anrufungsbegehrens nahezubringen hatte. Abgesehen von sachlichen Fehleinschätzungen bezüglich zweier Teile des Anrufungsbegehrens 182 , die jedoch von anderen Ausschußmitgliedern sogleich berichtigt w u r d e n 1 8 3 , forderte der Berichterstatter die A b lehnung jedes einzelnen Punktes des A n r u f ungsbegehrens 184 . Demgegenüber nahm der Ausschuß alle Teile des Begehrens auf und trat i n die Einzelberatungen ein, an denen der Berichterstatter keinen Anteil mehr n a h m 1 8 5 . Hier zeigte sich, wie wichtig und dem Beratungsverlauf förderlich die Auswahl geeigneter Berichterstatter vor Beginn der jeweiligen Vermittlungsausschuß-Sitzung i s t 1 8 6 .

178

Kurzprot. V A V I — 5, S. 32. Kurzprot. V A V I — 5, S. 30, 32, A n t r a g Abg. Wienand (SPD), ne v g L Prot.BTag 102. Sitzung, 12.2.1971; Drucks.BTag V I — 1833. 179 Vgl. Drucks.BRat 78/1971. 180 Drucks.BRat 78/1971 (Beschluß). 181 Abg. Russe (CDU). 182 s. Kurzprot. V A V I — 5, S. 21, 24 f. 188 Kurzprot. V A V I — 5, S.21, Osswald, Hessen (SPD); Abg. Friedrich Schäfer(SPD); Kurzprot. V A V I — 5, S. 27, Heubl, Bayern (CSU). 184 Kurzprot. V A V I — 5, S. 19, 20, 21, 25, 27, 29. 185 Lies Kurzprot. V A V I — 5, S. 19—32. ΐ8β z u r Frage der Berichterstattung s. o. 1. Teil, Β V I 3. 177

232

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

V I I · Gesetz zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes 1964 und zur Änderung des Gesetzes zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes 1964 vom 24. 4.1967 (MineralölsteuerÄnderungsG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Gang des Verfahrens 1 8 7 bis zur Abstimmung über die Einzelpunkte des Anrufungsbegehrens des Bunderats 1 8 8 weist keine Besonderheiten auf. Das Anrufungsbegehren wurde schon nach kurzer Diskussion 1 8 9 abgelehnt 1 9 0 . Dennoch erteilte der Bundesrat dem Änderungsgesetz seine Zustimmung nach A r t . 105 I I I G G 1 9 1 . 2. Rückholmöglichkeit nach formellem Verfahrensabschluß

Eine Besonderheit dieses Verfahrens liegt i n dem Versuch des Ausschuß-Vorsitzenden, nach dem formellen Abschluß des Verfahrens, das m i t Ablehnung des Anrufungsbegehrens geendet hatte 1 9 2 , einen erneuten Vermittlungsvorschlag zu machen. Dieser Vorschlag wurde zwar unter Hinweis auf sachliche Bedenken knapp abgelehnt 1 9 3 . Fraglich ist jedoch, ob er überhaupt hätte behandelt werden dürfen. Problematisch ist hier nicht der materielle Sachzusammenhang, sondern vielmehr die Frage der Rückholmöglichkeit nach Beschlußfassung i m Ausschuß. a) Rückholung

vor Schluß der Aussprache

Liegen zu einem Anrufungsbegehren, das i m Vermittlungsausschuß zum Antrag erhoben ist, mehrere Beschlußanträge vor, so können sie der Reihe nach behandelt werden, solange das Vermittlungsverfahren insgesamt i n der Schwebe bleibt. Die einzelnen Sachanträge müssen keineswegs zu Beginn der Beratung gestellt sein, sondern können auch nacheinander vorgelegt werden. Dabei ist von einer umfassenden Rückholmöglichkeit während der Beratung auszugehen. Solange kein endgültiger Beschluß gefaßt ist, können vorliegende oder neue Sachan187

6. Sitzung (VA V I — 6), 22.4.1971. Beschluß BRat 112. Sitzung, 31.3.1971; Drucks.BRat 176/1971; zu Einzelheiten des Anrufungsbegehrens vgl. Drodt (Fn. 67), S. 7, Nr. 9. 189 Kurzprot. V A V I — 6, S. 4 f. 190 Kurzprot. V A V I — 6, S. 6. 191 365. Sitzung BRat, 24.3.1971; Drucks.BRat 213/1971 (Beschluß). 192 Kurzprot. V A V I — 6, S. 12, Abg. Höcherl (CSU). 198 Kurzprot. V A V I — 6, S. 13; Stimmenverhältnis 10 :8 :1. 188

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

233

träge jederzeit zum Beratungsgegenstand erhoben werden 1 9 4 , auch wenn sie schon zu einem früheren Beratungszeitpunkt debattiert worden sind. b) Rückholmöglichkeiten

nach erfolgter

Schlußabstimmung

aa) Zur „Unverrückbarkeit des Votums" Nachdem die Beratung eines Gegenstandes durch Abstimmung über die hiermit zusammenhängenden Fragen beendet ist, gilt jedoch der Grundsatz der Unverrückbarkeit 1 9 6 des Beschlusses. I n materieller Hinsicht besagt dieser Grundsatz, daß über jeden Beratungsgegenstand nur ein einziges Mal abgestimmt werden darf 1 9 6 . I n formeller Hinsicht verbürgt er den Bestand des Beschlusses, bis er aufgrund einer späteren Initiative verändert oder aufgehoben w i r d 1 9 7 . Die gewohnheitsrechtliche Festigung des Grundsatzes von der Unverrückbarkeit des Votums i m Parlamentsrecht 1 9 8 steht außer Frage 1 9 9 . Er w i r d daneben untermauert durch zahlreiche positivrechtliche Festlegungen i m Grundgesetz und i n Spezialgesetzen 200 . So findet er seine Ausprägung etwa i n A r t . 77 I GG zum Gesetzesbeschluß 201 , i n A r t . 63, 67 GG zur Bundeskanzlerwahl und i n allen gesetzlichen Wahlvorschriften. Eng begrenzt sind die Möglichkeiten, wegen materieller Fehlerhaftigkeit mangelhafte 2 0 2 oder aufgrund von I r r t u m — teilweise — ungew o l l t e 2 0 3 Beschlüsse zu revidieren. Hierfür gelten besonders strenge Maßstäbe 204 . bb) Unverrückbarkeit bei „vorbereitenden Beschlüssen" Ist der Grundsatz der Unverrückbarkeit des Votums m i t h i n für die parlamentarischen Plenarbeschlüsse generell verbindlich, so fragt sich doch, ob er damit schon unbeschränkt auf die internen Beschlüsse des 194 Z u r Problematik der Übertragung der Vorschriften der GO/BTag auf Regelungsbereiche außerhalb des legislativen Raums vgl. Meinhard Schröder, Grundlagen u n d Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, 1978, S. 511 ff., 526 ff. 195 Hierzu Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, A n hang A zu § 54 GO/BTag, Rdz. A 1. 198 Trossmann, Rdz. A 1. 197 Ibid. 198 Kurze Übersicht bei Trossmann. 199 Trossmann, Rdz. A 3. 200 Überblick bei Trossmann, Rdz. A 4.1, A 4.2. 201 z u r Frage der Unverrückbarkeit des Gesetzesbeschlusses nach Abschluß des Verfahrens i m Vermittlungsausschuß s. o. 1. Teil, C I I I 8. 202 203 204

Hierzu Trossmann, Rdz. A 5. Hierzu Trossmann, Rdz. A 6. Trossmann, Rdz. A 7.

234

3. T e i l Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Ausschusses nach Art. 77 I I GG Anwendung finden kann. Immerhin sind dessen Voten nur vorbereitende Beschlüsse 205 auf dem Weg zum endgültigen Gesetzesbeschluß von Bundestag und Bundesrat und damit diesem qualitativ unterwertig. Die grundsätzliche Anwendung auch des parlamentarischen Gewohnheitsrechts auf das Verfahren des Vermittlungsausschusses begegnet mangels entgegenstehender Vorschriften i n Art. 77 I I GG und i n der GO/VA keinen Bedenken. Von der GO/VA w i r d ein Rückholrecht nicht geregelt, die Grundsätze des Parlamentsrechts können i m weiteren parlamentsrechtlichen R a u m 2 0 6 zur Lückenfüllung unbedenklich herangezogen werden 2 0 7 . Fehlerhaftigkeit oder I r r t u m können bei „vorbereitenden Beschlüssen" eher zu erneutem Votum führen als bei Gesetzesbeschlüssen. Der Vorschlag eines Bundestags-Ausschusses, ebenso wie die Plenarentscheidung über den Abschluß einer Lesung, die durch Beschluß bekräftigt werden, wiegen weniger schwer als der Sanktionsbefehl, der m i t dem parlamentarischen Gesetzesbeschluß einhergeht. So sind an seine Revisionsfähigkeit keine vergleichbar strengen Anforderungen 2 0 8 zu stellen 2 0 9 . Jedenfalls bedarf es zur Rückholung eines vorbereitenden Beschlusses eines qualifizierten Mehrheitsentscheids. Da der Grundsatz von der Unverrückbarkeit des Votums als Gewohnheitsrechtssatz Teil des parlamentarischen Verfahrensrechts ist, kann er nur nach dessen Grundsätzen punktuell außer K r a f t gesetzt werden. Folglich ist zur Rückholung gemäß § 126 GO/BTag ein Beschluß erforderlich, der m i t Zweidrittelmehrheit ergehen muß. Nach §§ 54 II, 126 GO/BTag gilt dies entsprechend für die i n den Ausschüssen gefällten „vorbereitenden Beschlüsse". Für andere als fehlerhafte oder irrtümliche Beschlüsse kann diese Regelung jedoch nicht gelten 2 1 0 . Eine gedeihliche parlamentarische Arbeit wäre anderenfalls unangemessen gefährdet. Eine Anwendung dieser Grundsätze auf die Beschlüsse des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG ist geboten. Zwar ist der Vermittlungsausschuß als Verfassungseinrichtung nicht mit den übrigen parlamentarischen 205

Vgl.hierzu Trossmann, Rdz. A 11. Z u r Stellung des Vermittlungsausschusses gegenüber den Gesetzgebungsorganen s. o. 1. Teil, C I 1 . 207 Trossmann, Rdz. 1, spricht zutreffend n u r von der Unverrückbarkeit von Beschlüssen, denen eine formelle A b s t i m m u n g vorausgegangen sein muß. 208 Hierzu s. o. 2. Teil, A I I I 4 a. 209 Z u r Rückholfähigkeit fehlerhafter oder irrtümlicher „vorbereitender Beschlüsse" vgl. Trossmann, Rdz. A 12, A 14, A 15.2, A 15.3. 210 Nachweise zur Parlamentspraxis bei Trossmann, Rdz. A 12.1, A 12.2, A 14; A 16. 206

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

235

Ausschüssen vergleichbar 2 1 1 . Seine Einigungsvorschläge sind jedoch „vorbereitende Beschlüsse" des Gesetzgebungsverfahrens und insoweit den Voten der Parlaments-Ausschüsse durchaus vergleichbar. Sie sollen Bundestag und Bundesrat gerade i n die Lage versetzen, einen endgültigen konsensfähigen Gesetzesbeschluß zu fällen. Dem politischen Charakter des Vermittlungsverfahrens 2 1 2 würde es zuwiderlaufen, wollte man sein Verfahren allzu streng formalisierten Hegeln unterwerfen, die einen politischen Kompromiß nur erschweren können. Insoweit ist die gesetzgeberische Zurückhaltung bei Erlaß der GO/VA und die Entscheidung für eine „ ,kleine' G O / V A " 2 1 3 auch als Schranke gegen zu weitgehende Verfahrensregelungen und gegen ein starres Festhalten am Unverrückbarkeitsgrundsatz anzusehen. I m hier vorliegenden Fall ging es nicht u m die Rückholung eines fehler· oder irrtumbehafteten Beschlusses 214 . Vielmehr wollte der Ausschußvorsitzende nach der Ablehnung des Anrufungsbegehrens durch die Ausschußmehrheit noch einen weiteren, neuen Vermittlungsversuch i n Richtung eines neuen Einigungsvorschlags unternehmen 2 1 5 . Dies mag zwar i m Sinne einer politischen Übereinkunft als dienlich angesehen werden. Immerhin haben die Ausschußmitglieder das Anrufungsbegehren ausschließlich i n Ermangelung eines allseitig konsensfähigen Einigungsvorschlages abgelehnt. Jedoch unterliegen auch die Beratungen des Vermittlungsausschusses den Grundsätzen eines effektiven parlamentarischen Verfahrens 2 1 8 . Selbst die auf das persönliche Einvernehmen der Ausschußmitglieder aufbauenden und i n überschaubarem Rahmen ablaufenden Beratungen des Vermittlungsausschusses müßten i n ein Verfahrens-Chaos münden, würde eine jederzeitige Rückholfähigkeit aller Ausschußbeschlüsse bejaht. U m der Möglichkeit zum politischen Kompromiß willen soll eine grundsätzliche Rückholfähigkeit nicht einmal bestritten werden. Ein Abwägen des Einzelinteresses am erneuten Kompromißversuch und des Gesamtinteresses an vertretbar zügiger und verfahrensmäßig klar strukturierter Beratung muß jedoch zu Lasten des Einzelinteresses ausfallen. Nur wenn der Ausschuß mit deutlicher qualifizierter Mehrheit einen entsprechenden Beschluß faßt, ist eine Rückholung zulässig. Dabei reicht ein einfacher Mehrheitsentscheid nicht aus, da so Zufallsergebnisse nicht auszuschließen sind. I n Anwen211

CHI. 212

Z u m Rechtscharakter des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG s. o. 1. Teil,

Hierzu s. o. 1. Teil, C 1 1 . m. w. N. Z u r Frage einer „ K l e i n e n " oder „Großen G O / V A " oben 2. Teil, A I I I 2. 214 Kurzprot. V A V I — 6, S. 12 f., Abg. Höcherl (CSU). 215 Ibid. 218 Hierzu Trossmann, Rdz. A 3 i n Zusammenhang m i t dem parlamentarischen Plenar verfahr en. 218

236

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

dung des Grundsatzes des § 126 GO/BTag 2 1 7 muß deshalb die Rückholmöglichkeit von Beschlüssen des Vermittlungsausschusses vom Vorliegen einer Zweidrittelmehrheit i m Ausschuß abhängig gemacht werden. Das Anrufungsbegehren befindet sich nach seiner formellen Ablehnung also i n einer ausschuß-ferneren Position als vor Beginn der Beratung. Konnte es dort durch Antrag auch nur eines Vermittlungsausschuß-Mitgliedes Beratungsgegenstand werden 2 1 8 , so ist zur Rückholung eine qualifizierte Mehrheit erforderlich. Da i m vorliegenden Fall kein ordnungsgemäßer Rückholbeschluß gefällt wurde, ist sowohl die Behandlung als auch die Beschlußfassung über den Antrag des Ausschußvorsitzenden verfahrenswidrig und unzulässig. Wegen der erfolgten Ablehnung des Antrags ergeben sich daraus jedoch keine materiellrechtlichen Konsequenzen für den Einigungsvorschlag und den endgültigen Gesetzesbeschluß. V I I I . Gesetz zur Anpassung verschiedener Vorschriften über die Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern an die Neuregelung der Finanzverfassung (Finanzanpassungsgesetz — FAnpG) 1. Erstes Vermittlungsverfahren

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß a n 2 1 9 , u m für die Länder höhere finanzielle Zuwendungen für den Bundesfernstraßenbau zu sichern, um den Ländern zugewiesene Verwaltungskosten zu senken und um verwaltungsorganisatorische Erleichterungen zu erreichen 220 . a) Die Erhöhung des Bundesanteils an den Kosten des Fernstraßenbaus nach Art. 3 FAnpG Bedeutsam sind die Erörterungen i m Vermittlungsausschuß über A r t . 3 F A n p G 2 2 1 . Dabei ging es den Vertretern der Länder u m eine Anhebung des vom Bund zu erstattenden Pauschalsatzes der sog. Baunebenkosten für die Bauplanung beim Bundesfernstraßenbau von 3 v. H. auf 7,5 v. H. der Gesamtbaukosten. Eine lange Kontroverse entspann sich über die Notwendigkeit einer derartigen Erhöhung, die dem Bund eine 217

Z u r Anwendbarkeit dieser Vorschrift i n behandeltem Zusammenhang s. o. 2. Teil, A I I I 4 a. 218 Hierzu s. o. 1. Teil, C I I I 1. 219 Beschluß 366. Sitzung BRat, 14.5.1971; Drucks.BRat 221/1971. 220 Einzelheiten i n Drucks.BRat 221/1971 (Begründung); Kurzfassung bei Drodt (Fn. 67), S. 7 N r . 11 a. 221 Kurzprot. V A V I — 7, S. 5—12.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

237

Mehrbelastung von 960 Mio. D M auferlegt hätte 2 2 2 . Hierbei zeigte sich erneut die bei einem Anrufungsbegehren m i t gravierenden finanziellen Auswirkungen typische Frontstellung zwischen Bundestagsvertretern und Bundesratsvertretern über alle Parteigrenzen hinweg 2 2 3 . Der A n trag auf Erhöhung der Pauschale wurde nach einer äußerst sorgfältigen und sachbezogenen Debatte 2 2 4 mit denkbar knapper M e h r h e i t 2 2 5 abgelehnt226. aa) Folgen eines verfrühten Vermittlungsvorschlags Nachdem der Berichterstatter den Erhöhungssatz von 7,5 v. H. aus dem Anrufungsbegehren zum Antrag erhoben h a t t e 2 2 7 und der Vertreter der Bundesregierung darauf erstmals ablehnend erwidert hatt e 2 2 8 , wurde aus der Mitte des Vermittlungsausschusses unverzüglich ein vermittelnder Antrag gestellt, den Pauschalsatz von 3 v. H. lediglich auf 5 v. H. heraufzusetzen 220 . Dieser Antrag ist insofern erstaunlich, als die Sachdebatte über den ursprünglichen Antrag kaum begonnen hatte. Durch den zusätzlichen Antrag wurde die Bedeutung des Anrufungsbegehrens des Bundesrates stark relativiert und die Position der Ländervertreter i m Vermittlungsausschuß entsprechend geschwächt. So verwundert es nicht, daß es den Vertretern der Bundesregierung und des Bundestages gelang, eine Diskussion über die Höhe der Anhebung des Pauschalsatzes von vornherein zu vermeiden und stattdessen sofort auf die generelle Vertretbarkeit einer derartigen Erhöhung der Bundesbelastungen abzustellen. Bei dieser Debatte gelang es den Bundesrats-Vertretern nicht mehr, über konkrete Erhöhungssätze zu verhandeln. Sie wurden vielmehr über die Frage der generellen Notwendigkeit der Erhöhung i n die Defensive gedrängt, aus der sie sich nicht mehr lösen konnten 2 3 0 . Insoweit wurde der vermittelnde A n t r a g 2 3 1 eindeutig zu früh gestellt und mußte somit, zumindest aus der BundesratsSicht, für den Erfolg des Anrufungsbegehrens i m Ausschuß eher hinderlich wirken. 222

Kurzprot. V A V I — 7, S. 6, Börner, BReg-BMVerkehr (SPD). Lies Kurzprot. V A V I — 7, S. 6—11. 224 Vgl. n u r die Beiträge Kurzprot. V A V I — 7, S. 7, 10, Wertz, N W (SPD); Kurzprot. V A V I — 7, S. 6, 11, Börner, BReg-BMVerkehr (SPD). 225 Kurzprot. V A V I — 7, S. 12; 11 :10 Stimmen gegen das von Heinsen, H a m b u r g (SPD) zum A n t r a g erhobene Anrufungsbegehren, Stimmengleichstand 11 :11 f ü r einen vermittelnden Vorschlag von Mevissen, Bremen (SPD). 226 Kurzprot. V A V I — 7, S. 12. 227 Kurzprot. V A V I — 7, S. 6, Heinsen, H a m b u r g (SPD). 228 Kurzprot. V A V I — 7, S. 6, Börner, BReg-BMVerkehr (SPD). 229 Kurzprot. V A V I — 7, S. 6, Mevissen, Bremen (SPD). 230 Lies Kurzprot. V A V I — 7, S. 5—12. 231 s. o. 3. Teil, C V I I I 1 a aa m i t Fn. 229 (ibid.). 223

238

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

bb) Informelle Ausschußdebatte vor der Schlußabstimmung Eine Besonderheit ist i n Bezug auf den Beratungsverlauf selbst hervorzuheben. Nach Abschluß der Ausschußdebatte, aber vor Beginn der Schlußabstimmung, vermerkt das Protokoll „weitere Erörterungen" des Vermittlungsausschusses 232 , die aber inhaltlich nicht referiert werden. Auch w i r d keine Rednerliste offengelegt. Dies erhellt, daß der Schlußabstimmung i m Ausschuß noch eine informelle Debatte vorgeschaltet war, die jedoch, was auch das spätere knappe Abstimmungsergebnis zeigt, i n der Sache keinen Fortschritt brachte. Die politischen Frontstellungen waren von vornherein zu stark zementiert. b) Die Bereinigung von Verwaltungskompetenzen nach Art. 5 FAnpG Das Anrufungsbegehren zu A r t . 5 FAnpG, betreffend §§ 6 S. 3, 8, V I I 1 FinVerwG, wurde nicht vom Berichterstatter aufgenommen, sondern aus der Mitte des Ausschusses 233 . Der Berichterstatter stellte vielmehr alternativ einen weitergehenden Antrag auf Streichung von § 6 S. 3 FinVerwG i m Rahmen des Art. 5 FAnpG. Dies wurde m i t der Gefahr einer verfassungsrechtlich bedenklichen Mischverwaltung begründet, die Vorschrift führe zu einem länderbehördeninternen Nebeneinander von Bundes- und Landesbauverwaltungen 2 3 4 . Schon diese Begründung i n Zusammenhang m i t der Bemerkung des Berichterstatters, die verwaltungsmäßige Doppelgleisigkeit sei ein „ Ü b e l " 2 3 5 , das er beseitigt sehen wolle, zeigt, daß diesem Antrag weniger verfassungsrechtliche als verfassungspolitische und verwaltungstechnische Überlegungen zugrunde lagen. Nachdem darauf auch von dem Vertreter der Bundesregierung hingewiesen worden w a r 2 3 6 , wurde der Antrag ebenso wie das ursprüngliche Anrufungsbegehren abgelehnt 2 3 7 . Ein sachlich ähnlicher zweiter Antrag zu Art. 5 FAnpG, der sich i m Rahmen des Anrufungsbegehrens des Bundesrats auf § 8 V I I 1 FVerwG bezog, wurde jedoch angenommen 238 , so daß in der Sache schließlich Einvernehmen erzielt wurde. Zu § 6 S. 3 FVerwG hätte es m i t h i n eines weitergehenden besonderen Antrags des Berichterstatters gar nicht bedurft. 232

Kurzprot. V A V I — 7, S. 12. Kurzprot. V A V I — 7, S. 13, Wertz, N W (SPD). 234 Kurzprot. V A V I — 7, S. 12, 13 f., Heinsen, H a m b u r g (SPD). 23 ® Kurzprot. V A V I — 7, S. 13. 288 Kurzprot. V A V I — 7, S. 13 f., Emde, B R e g - B M W F (SPD). 287 Kurzprot. V A V I — 7, S. 14. 238 Kurzprot. V A V I — 7, S. 14 f. 283

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

239

aa) Zur Zulässigkeit von Sachanträgen außerhalb des Anrufungsbegehrens Der über das Anrufungsbegehren des Bundesrats hinausgehende A n trag des Berichterstatters ist bedenklich. Er läuft auf eine Korrektur des usprünglichen Gesetzesbeschlusses hinaus, ohne daß diese Korrektur aber vom Bundesrat erstrebt worden ist. Dieser hatte sie i n sein Anrufungsbegehren nicht aufgenommen. Eine Annahme des Antrags hätte eine Kompetenzüberschreitung des Vermittlungsausschusses bedeutet 2 3 9 , die verfassungsrechtlich kaum vertretbar gewesen wäre. Die Partikularanliegen einzelner Länder, m i t denen sie möglicherweise gar schon vorher i n den ordentlichen Gesetzesberatungen unterlegen sind, dürfen nicht über den Umweg des Vermittlungsverfahrens i n den Gesetzesbeschluß eingespielt werden, soweit sie vom Anrufungsbegehren des Bundesrates nicht ausdrücklich umschlossen sind. A n dernfalls wären i m Fall der Annahme eines solchen Zusatzantrags und eines Beschlusses nach § 10 I I I GO/VA Bundestag und Bundesrat außerstande, diesen Mißbrauch des Vermittlungsverfahrens abzuwehren. Eine Abwehr wäre jedenfalls nur u m den hohen Preis einer Ablehnung des gesamten Einigungsvorschlags und damit eines Scheiterns des Gesetzesvorhabens möglich. Gerade weil die Gesetzgebungsorgane dem Vermittlungsausschuß m i t § 10 I I I GO/VA die Möglichkeit geben, ihr eigenes Verfahren gravierend zu beeinflussen, darf diese Vorschrift nicht als Hebel für Gesetzesänderungen mißbraucht werden, die weder vom Bundestag noch vom anrufenden Bundesrat intendiert sind. Das Vorgehen des Berichterstatters i m hier betrachteten Fall ist demnach unzulässig und geeignet, Vorwürfe zu untermauern, der Vermittlungsausschuß wachse i n die Rolle eines „Uberparlaments" 2 4 0 hinein. bb) Die Zulassung von Experten zu der Ausschußberatung Hervorzuheben ist bei diesem Vermittlungsvorgang noch die Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses. Der Vertreter der Bundesregierung äußerte den Wunsch auf Zulassung eines Ministerialbeamten als Experten für die schwierige Beratung des F A n p G 2 4 1 . Ein A n trag nach § 6 GO/VA und ein entsprechender Beschluß unterblieben jedoch, nachdem der Wunsch i m Ausschuß auf Ablehnung 2 4 2 stieß.

239 240 241 242

Einzelheiten hierzu s. o. l . T e i l , C I I I 1. Hierzu unten 4. Teil, Β I V . Kurzprot. V A V I — 7, S. 5. Kurzprot. V A V I — 7, S. 5, Abg. Lenz (CDU).

240

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Hier gelang es dem Vermittlungsauschuß also, seine Beratungen vom Experteneinfluß freizuhalten 2 4 3 , was sich angesichts des primär grundsatzpolitischen Debattenverlaufs als förderlich erwies. c) Das Scheitern des Vermittlungsverfahrens I m weiteren Verlauf der Beratungen wurden sämtliche weiteren A n rufungsbegehren abgelehnt 2 4 4 . Der Vermittlungsvorschlag des Vermittlungsausschusses trug den Bundesrats-Bedenken m i t h i n nur i n bezug auf zwei Punkte Rechnung 2 4 5 . Nachdem der Bundestag davon i n einem Fall noch abwich und den Vermittlungsvorschlag insoweit ablehnte 2 4 6 , versagte der Bundesrat dem FAnpG die Zustimmung 2 4 7 nach A r t . 104 a V, 108 II, IV, V GG. Angesichts der entschlossenen Haltung der Länd e r 2 4 8 konnte daran auch die Intervention der Bundesregierung i m Bundesrat nichts mehr ändern, i n der vor allem auf verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Ablehnung des FAnpG hingewiesen w u r d e 2 4 9 . Insbesondere wurde vor den Folgen einer Verweigerung oder Verschiebung des Vollzugs von A r t . 104 a V GG gewarnt 2 5 0 . Diese Bedenken konnten i m Bundesrat jedoch nicht überzeugen 251 . 2. Zweites Vermittlungsverfahren

Nachdem das Gesetz zunächst gescheitert war, wurde der Vermittlungsausschuß ein zweites M a l angerufen, diesmal von der Bundesregierung 2 5 2 . Die Bundesregierung nannte keinen besonderen A n rufungsgrund; dazu war sie auch nicht verpflichtet 2 5 3 . a) Verlauf des Vermittlungsverfahrens Zum Gegenstand der Beratungen i m Vermittlungsausschuß 254 wurde nur einer der ursprünglich sieben Teile des Anrufungsbegehrens ge243 Grundsätzlich zur Zulassung von Experten zu den Beratungen des V e r mittlungsausschusses s. o. 2. Teil, Β V I I 2. 244 Kurzprot. V A V I — 7, S. 15—24. 245 Übersicht hierzu bei Drodt (Fn.67), S.7 Nr. 11 a (Spalte 4, lit.b.). 24β v x _ 131.Sitzung BTag, 24. 6.1971, Sten.Bericht zu TOP 1, S. 165 c—166 c. 247

369. Sitzung BRat, 9. 7.1971; Drucks.BRat 330/1971 (Beschluß). Vgl. n u r Beitrag Heinsen, H a m b u r g (SPD), Protokoll 1369. Sitzung BRat, 9. 7.1971, Bd. 1, S. 165 f. 249 B M W F Schiller (Fn. 248), S. 166. 250 Ibid. 251 Ibid. siehe Abstimmungsergebnis. 252 Schreiben BReg 9. 7.1971, Drucks. B T a g V I a/2428; Drucks. BRat 376/ 1971. 253 Z u den Besonderheiten der A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses durch die Bundesregierung vgl. oben 2. Teil, Β I X 1. 248

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

241

macht. Bei A r t . 17 I 1 FAnpG a. F. ging es u m die Frage des zeitlichen Inkrafttretens lastenausgleichsrechtlicher Regelungen m i t finanziellen Folgebelastungen für die Länder. I m Gesetzesbeschluß des Bundestages war als Inkrafttretensdatum der 1.1.1972, i m ursprünglichen A n rufungsbegehren des Bundesrats der 1.1.1974 vorgeschlagen worden. I m ersten Vermittlungsverfahren war — darüber hinausgehend — der 1.1.1979 als Datum des Inkrafttretens beschlossen worden 2 5 5 . Einer derart weitgehenden und langfristigen Zementierung des alten Lastenverteilungsverfahrens auf Kosten des Bundes hatte der Bundestag nicht zugestimmt 2 5 8 . I m neuen Vermittlungsverfahren wurde nunmehr vorgeschlagen, zum Termin des ursprünglichen Anrufungsbegehrens des Bundesrats 2 5 7 zurückzukehren 2 5 8 , was gegen hinhaltenden schwachen Widerstand der Bundesregierung 2 5 9 vom Vermittlungsausschuß einvernehmlich beschlossen 260 wurde. Hatte damit der Bundesrat sein „ Cannae" 2 6 1 i m ersten Vermittlungsverfahren zumindest i n einem zweiten wichtigen Punkt m i t bedeutenden finanz- und haushaltspolitischen Konsequenzen noch i n einen Sieg verwandeln können, so mußte es i h m nicht schwerfallen, dem neuen Vorschlag des Vermittlungsausschusses seine Zustimmung nach A r t . 104 a V, 108 II, IV, V GG zu erteilen 2 6 2 . Der Bundestag nahm den Vermittlungsvorschlag gleichfalls a n 2 6 3 . b) Bewertung

des Vermittlungsverfahrens

Die kurze und reibungslose Beratung 2 6 4 des zweiten Vermittlungsverfahrens zeigt, daß sich die Vertreter der Bänke zwischenzeitlich über die Parteigrenzen hinweg abgestimmt hatten. Anders wäre eine Verständigung i m Vermittlungsausschuß angesichts des so kontroversen Meinungsstandes 205 auch i m zweiten Anlauf kaum gelungen. 254

8. Sitzung (VA V I — 8), 15. 7.1971. Kurzprot. V A V I — 7, S. 19, A n t r a g Mevissen, Bremen (SPD). 256 s. o. Vorseite m i t Fn. 246 (ibid.). 257 Vgl. Drucks.BRat 221/1971 (Beschluß), Kurzprot. V A V I — 7, S. 18. 258 Kurzprot. V A V I — 8, S. 44, A n t r a g Heinsen, H a m b u r g (SPD). 259 Kurzprot. V A V I — 8, S. 44, Emde, B R e g - B M W F , stellte auf verfassungsrechtliche Bedenken i m H i n b l i c k auf A r t . 104 a V GG ab, die i m Ausschuß aber nicht überzeugen konnten. 260 Kurzprot. V A V I — 8, S. 44, einstimmiger Beschluß. 255

261 So Berichterstatter Heinsen, Hamburg (SPD) i m Bundesrat, vgl. Protokoll 369. Sitzung BRat, Bd. I, S. 165. 262 370. Sitzung BRat, 23. 7.1971; Drucks.BRat 379/1971 (Beschluß). 263 γ ! __ 1 3 3 . Sitzung BTag, 19. 7.1971; Drucks.BRat 379/1971. 264 285

Lies Kurzprot. V A V I — 8, S. 43 f. Vgl. n u r Kurzprot. V A V I — 7, S. 15 ff.

1 Hasselsweiler

242

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Das Scheitern des ersten Vermittlungsvorschlags zeigt, wie politisch gefährlich für den Vermittlungsausschuß das Überschreiten des durch das Anrufungsbegehren gezogenen Rahmens sein kann. Sein Beschluß, das Inkrafttreten der Lastenausgleichs-Neuregelung nicht nur über den i m ursprünglichen Gesetzesbeschluß des Bundestages vorgesehenen Zeitraum zu verschieben, sondern auch noch weit über den i m A n rufungsbegehren genannten Zeitraum hinauszugehen 266 , war für den Bundestag wegen der damit verbundenen finanziellen Belastungen unannehmbar. Zwar ist nicht ausgeschlossen, daß das FAnpG i m ersten Anlauf auch gescheitert wäre, wenn es i m hier betrachteten Einzelpunkt schon das Ergebnis des zweiten Verfahrens aufgewiesen hätte. Jedoch ist gerade bei einer Vermittlung i n bezug auf Zahlen und Daten das Abweichen vom vorgegebenen Rahmen problematisch, weil es den Positionsverlust der jeweils unterlegenen Seite so deutlich markiert. Neben diesem mehr politischen Grund ist ein derartiges Vorgehen des Vermittlungsausschusses jedoch auch rechtlich angreifbar. Sein Beschluß gerät i n bedenkliche Nähe einer Kompetenzüberschreitung. Bejaht man die grundsätzliche Bindung des Ausschusses an das Anrufungsbegehr e n 2 6 7 , so dürfen die hierdurch gezogenen Grenzen nur i m Falle zwingender Sachnotwendigkeit durchbrochen werden. Ein derartiger Fall lag jedoch hier nicht vor. Den Ländern war eine frühere Übernahme eines LastenausgleichsAnteils durchaus zumutbar. Dies w i r d am Ergebnis des zweiten Verfahrens deutlich. Es muß dem Vermittlungsausschuß damit für das erste Verfahren eine bedenkliche Überschreitung seiner Befugnisse attestiert werden. Lehrbeispielcharakter gewinnt das Verfahren u m das FAnpG, weil es die Notwendigkeit einer funktionierenden Vermittlungsstelle zwischen Bundestag und Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren unterstreicht. Gerade angesichts des durch eine besonders starre Haltung beider Gesetzgebungsorgane verursachten Scheiterns des ersten Vermittlungsverfahrens w i r d schlaglichtartig die Bedeutung des Ausschusses nach Art. 77 I I GG i n den übrigen schwierigen Vermittlungsfällen deutlich 2 6 8 .

266 V 267

268

A v i _ 7J s. 19, A n t r a g Mevissen, Bremen (SPD). Hierzu oben 1. Teil, C I I I 1. Hierzu oben 1. Teil, C H .

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

243

I X . Gesetz über Wein, Likörwein, Schaumwein, weinhaltige Getränke und Branntwein aus Wein (Weingesetz — WeinG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß m i t insgesamt drei Anrufungsbegehren a n 2 6 9 , um die Grundsätze für die Kennzeichnung der einzelnen Weinsorten zu modifizieren und die Kompetenzen für die Qualitätsprüfungen neu zu ordnen. Bei der Behandlung des Anrufungsbegehrens zu § 20 V 2 WeinG brachte der Berichterstatter den Anrufungsbeschluß des Bundesrats gar nicht erst vor, sondern verwies sofort auf eine interfraktionelle Vereinbarung über die Richtlinien zur Kennzeichnung der einzelnen WeinQualitätsgruppen 2 7 0 . Die Vereinbarung ging über das Anrufungsbegehren des Bundesrats hinaus. Dieses hatte gelautet: § 20 V 2 WeinG: „Die Kennzeichnungen Kabinett, Spätlese, Auslese, etc. dürfen i n deutscher Sprache nur gebraucht werden, wenn und soweit sie durch Rechtsverordnungen zugelassen sind; Absatz 7 gilt entsprechend 271 ." Diese Formulierung bedeutete eine Lockerung der vom Bundestag nach Art. 70 I GG beschlossenen Fassung des § 20 V 2 WeinG: „Kennzeichnungen . . . dürfen i n deutscher Sprache nicht gebraucht werden." Die interfraktionelle Vereinbarung enthielt den ersten Halbsatz der Bundesrats-Fassung, stellte dann jedoch nicht auf § 20 V I I WeinG ab, sondern legte einen neuen Kriterienkatalog für die Zulassung der Weinkennzeichnungen ausländischer Weine fest, der die Bundesrats-Lösung einschneidend verschärfte 2 7 2 und sie so der Bundestags-Version wieder näher brachte. Da diese Vereinbarung die Zustimmung aller Parteien schon vorher gefunden hatte, überrascht die einstimmige Annahme dieser Neufassung des § 20 V 2 WeinG durch den Vermittlungsausschuß 273 nicht. Der Bundestag nahm den Vermittlungsvorschlag insgesamt a n 2 7 4 , und der Bun269

Beschluß 368. Sitzung BRat, 4.6.1971; Drucks.BRat 256/1971. Kurzprot. V A V I — 7, S. 24 f., Heubl, Bayern (CSU). 271 Vgl. Beschluß BRat, Drucks.BRat 256/1971; § 20 V I I WeinG regelt, daß i n den Rechtsverordnungen die Pflicht ausländischer Weinproduzenten zur Bezeichnung der verwandten Rebsorte normiert werden kann. 272 Vgl. für Einzelheiten: Kurzprot. V A V I — 7, S. 25. 273 Kurzprot. V A V I — 7, S. 25. 274 v j _ 1 3 1 > Sitzung BTag, 24. 6.1971; Drucks.BRat 331/1971. 270

1

244

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

desrat gab darauf dem Weingesetz seine Zustimmung 2 7 5 nach A r t . 84 I GG. 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Die interfraktionelle Vereinbarung, die ohne Aussprache i m Vermittlungsausschuß angenommen wurde, liegt sachlich zwischen den Beschlüssen von Bundestag und Bundesrat. Insofern bedeutet der Vermittlungsausschuß-Beschluß selbst keine Kompetenzüberschreitung. Daß der Berichterstatter das Bundesrats-Begehren gar nicht erst referierte, ist zwar ungewöhnlich. Da jedoch kein Ausschußmitglied das Verfahren monierte, kann von einem zumindest konkludent erklärten Einverständnis des Vermittlungsausschusses ausgegangen werden. Bedenklich ist dieses Verfahren allerdings aus verfassungspolitischer Sicht. Ganz offensichtlich war die interfraktionelle Vereinbarung nicht nur zur Erleichterung der Beratungen des Vermittlungsausschusses getroffen worden. Hierzu hätte man den Beginn des Kompromißverfahrens i n diesem Gremium abwarten können, um dann auf der Diskussionsgrundlage des Anrufungsbegehrens eine interfraktionelle Verständigung i m Ausschuß herbeizuführen. Die bis ins Detail gehende Normierung der interfraktionellen Vereinbarung m i t ihrer hohen Regelungsdichte deutet vielmehr auf einen zwischen Gesetzesbeschluß und Vermittlungsverfahren gefundenen Experten-Kompromiß hin. Dies spricht nicht für die Qualität der Arbeit i n den Fachausschüssen von Bundestag und Bundesrat, soweit sie m i t dem Gesetz befaßt waren. Aufgabe der Experten aus Fraktionen und Länderbürokratie ist es, i m Ausschuß-Beratungsverfahren vor dem parlamentarischen Gesetzesbeschluß auf dessen möglichst sachangemessenen Inhalt hinzuarbeiten. Nach Ergehen des Gesetzesbeschlusses soll i m Vermittlungsausschuß bestenfalls noch ein politischer Kompromiß gesucht werden. Der Sinn des Vermittlungsverfahrens und seine verfassungspolitische Bedeutung verlangen hierbei den weitestmöglichen Ausschluß von Experteneinfluß Die Politiker müßten sich anderenfalls erneut mit den Fachexperten auseinandersetzen. So würde das Vermittlungsverfahren zum Spiegelbild der parlamentarischen Fachausschußberatungen werden und m i t allen dort aufgetauchten unbewältigten Schwierigkeiten befrachtet. Aus dem Rechtsgedanken des Art. 77 I I GG i. V. m. § 6 GO/VA ergibt sich damit eigentlich die Unzulässigkeit des hier angewandten Verfahrens, eine interfraktionelle Expertenabsprache i n das Vermittlungsverfahren einzuführen und damit den Anrufungsbeschluß des Bundesrates als Beratungsgrundlage zu verdrängen. 275

369. Sitzung BRat, 9. 7.1971; Drucks.BRat 331/1971 (Beschluß).

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

245

Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, daß bei schwierigen Vermittlungsvorhaben Beratungsverlauf und -ergebnis ohnehin i n Experten-, Partei- und Mischgremien 2 7 6 präjudiziert, zumindest aber weitgehend mitbestimmt 2 7 7 werden. Da sich hier die interfraktionelle Absprache als eine A r t gesetzestechnischer Nachbesserung der Expertenschaft i m Ausschuß als konsensfähig erwiesen hat, können verfassungspolitische Bedenken hier zwar nicht ausgeräumt, aber doch zurückgestellt werden. X . Gesetz über städtebauliche Sanierungsund Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz — StbFG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß m i t vier einzelnen A n rufungsbegehren a n 2 7 8 . a) Bemessungszeitraum für Entschädigungsleistungen nach §§ 23 II, 41 V 1, 93 III StbFG I n Hinblick auf die §§ 23 II, 41 V 1, 93 I I I StbFG forderte der Bundesrat eine Konkretisierung und Vorverlegung des Stichtags, nach dessen Ablauf die durch die Aussicht auf die Sanierung und durch ihre Durchführung entstandenen Grundstücks-Werterhöhungen bei der Bemessung von Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen nicht mehr zu beberücksichtigen sind. Durch die frühzeitige Festlegung eines solchen Stichtages sollte Grundstücksspekulationsmöglichkeiten vorgebeugt werden 2 7 9 . Diesem Anrufungsbegehren schlossen sich nur Vertreter von CDU/CSU-regierten Ländern und Abgeordnete dieser Parteien an, während die Angehörigen der SPD und die Vertreter der Bundesregierung an der vom Bundestag beschlossenen Gesetzesfassung festhielten 2 8 0 . Bei grundsätzlicher Einigkeit über die Sinnhaftigkeit und Realisierbarkeit beider Alternativlösungen sprachen sich die SPD-Vertreter vor allem deshalb gegen eine Stichtag-Lösung aus, weil diese die Spekulation nicht wirksam genug einschränke; sie argumentierten vornehmlich m i t Praktikabilitätsgesichtspunkten. Dabei kam ihnen zugute, daß sie auf 279

s. o. 3. Teil, Β 11. s. ο. 3. Teil, Β 13 d. 278 Beschluß 369. Sitzung BRat, 9.7.1971; Drucks. 332/1971; Übersicht zu den Anrufungsbegehren bei Drodt (Fn. 67), S. 8, Nr. 13. 279 Vgl. Beschlußgründe BRat, Drucks. BRat 332/1971 (Beschluß, S. 2) m i t Verweis auf den ersten Durchgang des Gesetzes i m Bundesrat. 280 Kurzprot. V A V I — 8, S.4, 5, 6—9; Abg. Russe, Lenz (CDU); Filbinger, B W ü r t t . (CDU); Kiesl, Bayern (CSU); Abg. Wienand (SPD); Grabert, B e r l i n (SPD); Lauritzen, B R e g - B M S t W (SPD). 277

246

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Eigentümerschutzvorschriften aus dem Bundesbaugesetz verweisen konnten 2 8 1 , wodurch die Argumente der Gegenseite, die den Eigentümerschutz nach geltendem Recht als zu gering einstuften, weitgehend entkräftet wurden. So verwundert weniger die Ablehnung des Begehrens durch das gesamte 12köpfige SPD/FDP-Stimmenpotential als vielmehr die Geschlossenheit aller CDU/CSU-Vertreter bei der Verweigerung des Ablehnungsantrags 28 2 . b) Reprivatisierungspflicht

für Grundstücke

nach § 25 StbFG

I n § 25 StbFG hatte der Bundesrat beantragt, eine Veräußerungspflicht der Gemeinde auch für solche Grundstücke, welche nicht der Reprivatisierungspflicht unterliegen und auch nicht für den Gemeinbedarf benötigt werden, an Bauwillige nach bestimmten Prioritäten festzulegen 283 . I n bezug auf § 25 I StbFG, der das Ausmaß der Reprivatisierungspflicht normiert, sprachen sich die CDU/CSU-Vertreter aus Bundestag und Bundesrat für eine möglichst weitgehende Lösung aus 2 8 4 , während die Gegenseite von Bundesregierung und SPD den Gemeinden durch eine Einschränkung der Reprivatisierungspflicht mehr Spielraum für eine eigene Grundstückspolitik einräumen w o l l t e 2 8 5 . Hier erbrachten die Beratungen eine Kompromißformulierung, die dem Anliegen beider Seiten annähernd gerecht w u r d e 2 8 6 . Der Anwendungsbereich von § 25 I StbFG wurde zunächst durch eine generalklauselartige Formulierung sehr weit gefaßt und anschließend durch einen kasuistisch-enumerativen Ausnahmekatalog wieder eingeschränkt 2 8 7 . § 25 I I StbFG konkretisiert den Begünstigtenkreis der Reprivatisierungsmaßnahmen nach § 25 I I StbFG. Hier wurde um die Gesetzesfassung gerungen, die eine breite Streuung des Grundeigentums am ehesten sicherstellen konnte. Dazu diskutierte der Vermittlungsausschuß zwei alternative Formulierungsvorschläge, die entweder mehr auf den 281 Kurzprot. V A V I — 8, S. 8, Lauritzen, BReg-BMStW (SPD) zu den G u t achterausschüssen nach BBauG. 282 Kurzprot. V A V I — 8, S. 27, Stimmenverhältnis 12 :10 (Blockabstimmung). 283 Drucks. BRat 332/1971 (Beschluß S. 3 f.). 284 Kurzprot. V A V I — 8, S. 5, 11—15; Abg. Russe (CDU); Filbinger, B W ü r t t . (CDU); Kiesl, Bayern (CSU). 285 Kurzprot. V A V I — 8, S. 10—15; Lauritzen, BReg-BMStW (SPD); Abg. Wienand (SPD); Grabert, B e r l i n (SPD); Heinke, Niedersachsen (SPD); Hemfler, Hessen (SPD). 286 Kurzprot. V A V I — 8, S. 25, Vorschlag Abg. Lenz (CDU). 287 Ibid.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

247

ursprünglichen Bundestags-Beschluß abhoben 2 8 8 oder stärker dem A n rufungsbegehren des Bundesrats angenähert waren 2 8 9 . Die Kompromißlösung des Vermittlungsausschusses erbrachte schließlich eine Verbindung der beiden sich grundsätzlich nicht widersprechenden Vorschläge. Der Neufassung des § 25 I I S t b F G 2 9 0 wurde der Zusatz des Alternativvorschlags 2 9 1 angefügt 2 9 2 . Damit waren die ursprünglichen Beschlußfassungen von Bundestag und Bundesrat sinnvoll zusammengeführt. c) Verpflichtung der Gemeinden zum Grundstücks-Zwischenerwerb nach § 54 III StbFG Das Anrufungsbegehren des Bundesrats zu § 54 I I I StbFG berührte eines der Kernstücke des Gesetzes 293 . Unter Berufung auf das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden zielt das Anrufungsbegehren des Bundesrats auf die Beseitigung der Pflicht zum Zwischenerwerb aller i m vorgesehenen Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücke durch die Gemeinden. Statt dessen sollte durch das entsprechende Einfügen einer „Kann-Vorschrift" den Gemeinden die Möglichkeit eingeräumt werden, dort von einem Zwischenerwerb abzusehen, wo das Sanierungsziel ohne Grundstücksübernahme erreicht werden k a n n 2 9 4 . Die Debatte i m Ausschuß ließ von Anfang an keine eindeutigen Fraktionierungen nach Parteizugehörigkeiten erkennen 2 9 5 . Die Befürworter des ursprünglichen Bundestags-Beschlusses hoben die Notwendigkeit hervor, durch die spezialgesetzliche Zwischenerwerbspflicht die gemeindlichen Enteignungsmöglichkeiten zu verbessern 298 . Demgegenüber wurde geltend gemacht, eine solche Pflicht übersteige die Finanzkraft der Gemeinden bei weitem 2 9 7 . Die Einigungsformel des Vermittlungs288 Kurzprot. V A V I — 8, S. 10 f., Abg. Wienand (SPD) m i t Vorschlag einer geringfügigen Modifikation des Bundestags-Beschlusses nach A r t . 77 I GG u n ter Bezug auf i m Beratungsverfahren/BTag getroffene interfraktionelle A b sprachen. 289 Kurzprot. V A V I — 8, S. 12, Filbinger, B W ü r t t . (CDU), m i t Vorschlag einer präzisierenden Ergänzung des Anrufungsbegehrens/BRat. 290 Kurzprot. V A V I — 8, S. 10, Vorschlag Abg. Wienand (SPD), — vgl. oben Fn. 288. 291 Kurzprot. V A V I — 8, S. 12, Vorschlag Filbinger, B W ü r t t . (CDU), — vgl. oben Fn. 289. 292 Kurzprot. V A V I — 8, S. 25. 293 Kurzprot. V A V I — 8, S. 25, Ausführungen Abg. Russe (CDU). 294 Kurzprot. V A V I — 8, S. 5 f.; vgl. auch Drucks.BRat 332/1971 (Beschluß S. 5). 295 Lies Kurzprot. V A V I — 8, S. 15—21. 296 Kurzprot. V A V I — 8, S. 16 ff., Lauritzen, BReg-BMStW (SPD); Koschnick, Bremen (SPD).

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3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

ausschusses sah hier schließlich eine „Soll-Vorschrift" vor. Danach wurde den Gemeinden ausdrücklich m i t Blick auf die Enteignungsproblematik das Recht zum Zwischenerwerb zugesprochen. Andererseits sollten sie unter bestimmten Voraussetzungen auf den Erwerb verzichten können 2 9 8 . d) Steuerliche Aspekte des StbFG Durch sein Anrufungsbegehren zu § 84 StbFG wollte der Bundesrat einen neuen § 7 f EStG schaffen. Hierdurch sollte eine erhöhte steuerliche Absetzungsmöglichkeit für bauliche Arbeiten vorgesehen werden, die i n Zusammenhang m i t städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen stehen 2 9 9 . Die Beratungen waren vom Zielkonflikt zwischen wirksamerem Städtebauförderungsgesetz und verbessertem Steuersystem überschattet. Die von der CDU/CSU-Seite vorgebrachten Argumente rückten die Möglichkeit i n den Vordergrund, m i t einem Steuerausfall von etwa 150 Mio. D M ein privates Bauvolumen von etwa 6 Mia. D M zu mobilisieren® 00. Demgegenüber betonten die SPD- und FDP-Vertreter die Gefahr der Schaffung neuer verdeckter Subventionen 3 0 1 und des Entstehens eines durch unterschiedliche Wirtschaftskraft der Länder eintretenden strukturellen Gefälles bei Maßnahmen nach dem neuen Städtebauförderungsgesetz 302 . Insbesondere die Vertreter der Bundesregierung verwiesen darauf, daß durch die Einführung eines § 7 f EStG die Steuerreformbemühungen der Bundesregierung, die bereits eine Beseitigung der degressiven Abschreibungsmöglichkeiten nach § 7b EStG vorsähen, geradezu i n ihr Gegenteil verkehrt würden. Aus steuerund finanzpolitischen Gründen müßten sie sich gegen das Anrufungsbegehren aussprechen 303 . I m Anschluß an die Beratungen stimmten die SPD/FDP-Vertreter wie schon beim ersten Anrufungsbegehr en und die CDU/CSU-Seite jeweils geschlossen gegeneinander, was zur Ablehnung dieses Anrufungsbegehrens 3 0 4 führte. 297 Kurzprot. V A V I — 8, S. 15 ff.; Heinsen, H a m b u r g (SPD), Titzck, Schleswig-Holstein (CDU). 298 Kurzprot. V A V I — 8, S. 26 f. 299 Kurzprot. V A V I — 8, S. 6, 21—24; vgl. auch Drucks.BRat 332/1971 (Beschluß S. 6 f.). 800 Kurzprot. V A V I — 8, S. 22 f., Abg. Russe, Lenz (CDU); Kiesl, Bayern (CSU), Titzck, Schleswig-Holstein (CDU), aber auch Abg. Junghans (SPD). 801 Kurzprot. V A V I — 8, S. 22, Heinke, Niedersachsen (SPD). 802 Kurzprot. V A V I — 8, S. 24, Koschnick, Bremen (SPD), Schöllhorn, B R e g - B M W F (SPD). 808 Kurzprot. V A V I — 8 , 24, Emde, Schöllhorn, B R e g - B M W F (SPD). 804 Kurzprot. V A V I — 8, S. 27, Blockabstimmung 12 :10 :0.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

249

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Die Besonderheit dieses schwierigen Vermittlungsverfahrens liegt zunächst i n seinem nahezu reibungslosen Ablauf. Trotz der vor Beginn des Verfahrens lange anhaltenden intensiven und kontroversen Debatten über das Städtebauförderungsgesetz auf Länder- und Bundesebene waren die Vermittlungsausschuß-Beratungen jederzeit sachbezogen und ohne unnötige Schärfe. Das Bemühen u m einen sicheren Kompromiß war zumindest bei den beiden modifiziert angenommenen Anrufungsbegehren zu §§ 25 und 54 StbFG immer erkennbar 3 0 6 . Die Ausschußberatungen waren außerdem von allen Seiten gut vorbereitet, und die Reibungslosigkeit des Einspielens von Kompromißvorlagen spricht darüber hinaus für eine weitgehende Vorklärung des Verfahrensablaufs durch Vorsitzenden und Obleute. Darauf deutet auch die Bereitschaft des Ausschusses hin, zunächst alle Begehren en bloc zu beraten 3 0 6 und erst nach Schluß aller Bratungen die Abstimmungen darüber zu beginnen 3 0 7 . Dennoch mußte der Vermittlungsausschuß das Beratungsgremium verkleinern 3 0 8 , um die endgültigen Kompromißformeln zu erarbeiten. a) Gründe für die Ausschußverkleinerung Die eigentliche Vermittlungsarbeit fand damit außerhalb der offiziellen Vermittlungsausschuß-Runde statt. Die einstimmige Annahme des Beratungsresultats durch das Ausschußplenum 309 läßt dies zwar unter Effektivitätsgesichtspunkten sinnvoll erscheinen. Nachdem alle Argumente i m Gesamtausschuß gefallen waren, ohne daß eine prinzipielle Kompromißunwilligkeit erkennbar w u r d e 3 1 0 , mag die Sitzungsunterbrechung zunächst verwundern. Angesichts der geringen Teilnehmerzahl 3 1 1 , des vollständigen Ausschlusses der Öffentlichkeit und des Beratungsklimas müssen schon gewichtige Gründe für die Unterbrechung der Beratungen gesprochen haben. Nahe liegt zunächst die Annahme, neue Sachargumente hätten in kleinem, noch vertraulicherem Kreis vorbesprochen werden müssen. 305

Lies Kurzprot. V A V I — 8, S. 10—15, 16—21. Kurzprot. V A V I — 8, S. 4, 8, Vorschläge Abg. Russe (CDU), Wienand (SPD). 307 Ibid. 308 Kurzprot. V A V I — 8, S. 25 (100 M i n u t e n Sitzungsunterbrechung. Z u diesem Vorgehen schon oben 3. Teil, Β I I I 2). 300 Kurzprot. V A V I — 8, S. 25 f. 310 Lies Kurzprot. V A V I — 8, S. 6—24. 811 25 Beratungsteilnehmer, davon drei Vertreter der Bundesregierung, außerdem der Stab des Ausschußsekretariats. 808

250

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Dagegen spricht jedoch das Beratungsergebnis, das genau auf der i m Ausschußplenum bereits sichtbar gewordenen Kompromißlinie liegt. Daneben könnte der Wunsch einiger Teilnehmer stehen, nicht vor dem Gesamtausschuß nachgeben zu wollen. Angesichts der öffentlichen Diskussion um das Städtebauförderungsgesetz erscheint dies durchaus möglich. Verglichen m i t der Wichtigkeit anderer — auch publikumswirksamer — Beratungspunkte i n anderen Vermittlungsverfahren ist dies hier jedoch unwahrscheinlich. Dagegen spricht auch die unausräumbare Meinungsverschiedenheit i n den beiden abgelehnten Anrufungsbegehren. Der Vertraulichkeitsgesichtspunkt gewinnt hier somit gleichfalls keine entscheidende Bedeutung. So bleibt nur die Annahme, daß die Sitzungsunterbrechung hier als M i t t e l prozeduraler Effektivierung von vornherein vorgesehen war. Dies ist nicht nur aus dem geschäftsordnungsmäßigen Einvernehmen i n bezug auf die gemeinsame Beratung aller vier Anrufungsbegehren 3 1 2 erhellt. Angesichts der Fülle der Tagesordnungspunkte 313 bei gleichzeitig begrenzter Beratungszeit mußte zur Beschleunigung dieses besonders komplizierten Vermittlungsprojekts ein Verfahrensweg von relativ geringer Schwerfälligkeit eingeschlagen werden. Dazu bot sich nur die informelle Ausschußverkleinerung an, wenn nicht der beschwerliche und langwierigere Weg über einen Unterausschuß nach § 9 GO/VA beschritten werden sollte. Dieser Gesichtspunkt t r i t t noch deutlicher hervor, wenn die übrigen Gelegenheiten der Ausschuß-Verkleinerung betrachtet werden 3 1 4 . War hier der Kompromiß zwar noch nicht „reif", aber doch schon greifbar, so sah sich der Vermittlungsausschuß bei anderen Gelegenheiten einer festgefahrenen Beratungssituation bei teilweise schwierigeren Vermittlungsprojekten gegenüber 315 . I n diesen Fällen sprachen vor allem Sachgesichtspunkte für offiziöse. Beratungen während der Sitzungsunterbrechungen, während hier lediglich ein Beschleunigungseffekt erreicht werden sollte. b) Rechtliche der Einrichtung „Kleiner

Vertretbarkeit Vermittlungsausschüsse"

Die rechtliche Vertretbarkeit derartiger verkleinerter Beratungszirkel während der Sitzungsunterbrechung kann aus verfahrensrechtlicher Sicht nicht i n Zweifel stehen. Die Ausschußsitzung war formell ausge312

Kurzprot. V A V I — 8, S. 4, 8, 25, Äußerungen Abg. Russe (CDU), Wie-

nand (SPD), Höcherl (CSU).

313 Gegenüber der sonst üblichen Durchschnittszahl von zwei TOP umfaßte die TO von V A V I — 8 insgesamt zehn verschiedene Vermittlungsverfahren, vgl. Kurzprot. V A V I — 8, S. 2. 314 s. u. 3. Teil, C X I V 2 b u n d X X I 1 . 315 Ibid.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

251

setzt. Damit bestand Raum für informelle Einigungsversuche. Daß derartige Versuche i n quasi-institutionalisierter Weise zum festen Bestandteil des Vermittlungsverfahrens, zumindest bei schwierigen oder — wie hier — langwierigen Vermittlungsberatungen geworden sind, mag politisch verurteilt werden 3 " 16 . Die informellen Beratungen können verfahrensrechtlich jedoch ebenso wenig beanstandet werden wie Vor absprachen oder interfraktionelle Vereinbarungen, die vor Beginn des Vermittlungsvorgangs getroffen werden. Wegen der formellen Aussetzung des offiziellen Beratungsverfahrens unterliegen sie weder der GO/VA noch anderen parlamentsrechtlichen Kautelen. Bedenken entstehen allerdings i n materiell-rechtlicher Hinsicht. Das Verlagern der Kompromißverhandlung und damit des Kernbereichs der Vermittlungsaufgabe des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG i n ein informelles nur aus wenigen Ausschußmitgliedern bestehendes 317 kleines Beratungsgremium tangiert die Rechtsstellung zumindest derjenigen Ausschußteilnehmer, die an den Sondierungen unbeteiligt sind. Sie haben nur die Wahl, nach Abschluß der Sonderberatung deren Ergebnis zu akzeptieren und den Einigungsvorschlag passieren zu lassen, oder das ganze Vermittlungsprojekt durch ein erneutes „Aufschnüren" des Kompromißpakets zu gefährden. Der durch die „Kleinen Vermittlungsausschüsse" gegenüber dem Ausschußplenum entfaltete Einigungsdruck muß als sehr hoch veranschlagt werden. Die Obleute, Ausschußvorsitzenden und Mitglieder der Bundesregierung können auf das Einbringen eines Amtsautoritäts- und Kompetenzvorsprungs gegenüber den übrigen Ausschußmitgliedern nicht verzichten, wollen sie die Ergebnisse ihrer abgesonderten Beratungen zum offiziellen Einigungsvorschlag nach § 7 I I I GO/VA befördern. Hierdurch entsteht die Gefahr, daß der Vermittlungsausschuß zu einer bloßen Ratifizierungsstelle für die auf informellem Weg außerhalb seines vollen Beratungsforums erarbeiteten Einigungsvorschläge herabgestuft wird. Angesichts der durch Art. 77 I I 4 und 38 I 2 GG ausdrücklich verbürgten Unabhängigkeit aller Ausschußmitglieder müssen somit i n dieser Hinsicht schwerste verfassungsrechtliche Bedenken angemeldet werden. Der Ausschluß einer großen Gruppe von Ausschußmitgliedern, möglicherweise der Ausschußmehrheit, von den materiell entscheidenden Vermittlungsbemühungen ist ein Eingriff i n deren Rechtsstellung, der bis an den Kernbereich des Mitgliedschaftsstatus jedes betroffenen Ausschußangehörigen heranreicht. Ein auch nur faktischer Ausschluß Teilnahmeberechtigter vom Vermittlungsverfahren steht i n Wider316 317

Hierzu oben 3. Teil, A I m i t Fn. 2 (ibid.). Hierzu oben 3. Teil, Β I I I 2 a ff.

252

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

spruch zum Vermittlungsauftrag des A r t . 77 I I GG, der sich an alle Mitglieder des Ausschusses gleichermaßen richtet. Demgegenüber darf aber auch Sinn und Zweck der Einrichtung des Vermittlungsausschusses nicht aus dem Blick verloren werden. Die Hauptaufgabe dieses Gremiums ist die Suche nach einem politisch konsensfähigen Kompromiß. Der Ausschuß nach Art. 77 I I GG ist damit ein hochpolitisches Gremium und unterliegt einer nicht unerheblichen politischen Eigengesetzlichkeit. Diese kann bei materiell oder prozedural schwierigen und komplizierten Vermittlungsprojekten eine informelle Beratung weniger Ausschußmitglieder geradezu erforderlich machen, soll nicht das ganze Einigungs- und i n seiner Folge das Gesetzgebungsverfahren gefährdet werden. Es bedarf an dieser Stelle keiner vertiefenden Hinweise auf die Bedeutung auch der parteipolitischen, interessenbezogenen und personalen Komponente i m Vermittlungsverfahren 3 1 8 . Das Spannungsverhältnis zwischen der Unabhängigkeits- und Statusgarantie der A r t . 77 I I 3, 38 I 2 GG einerseits, sowie Sinn und Zweck der „Verfassungseinrichtung Vermittlungsausschuß" 3 1 9 nach Art. 77 I I GG andererseits kann also m i t Bedenken zugunsten der politischen Aufgabe des Ausschusses entschieden werden. Ausschlaggebend hierfür ist nicht zuletzt die Einwilligung der betroffenen Ausschußmitglieder i n die Beschneidung ihrer tatsächlichen und ihrer Rechtsstellung. Die Beratungen des Städtebauförderungsgesetzes waren i n eine Reihe weiterer bedeutender und schwieriger Vermittlungsverfahren eingebettet 3 2 0 . Jedes Anrufungsbegehren verlangte aufgrund seines eigenen rechtlichen und politischen Stellenwertes nach Erledigung. So mag die Verlagerung des Vermittlungsvorgangs i n ein informelles Gremium auch aus verfahrens-effektivierenden Gesichtspunkten 321 als verfassungsrechtlich hinnehmbar angesehen werden.

318 319 320 321

Hierzu schon oben 2. Teil, Β I 1. s. ο. 1. Teil, C I. Vgl. n u r Kurzprot. V A V I — 8 , S. 5 (TO). Vgl. oben 3. Teil, Β I I I 2 b.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

253

X I . Vierzehntes Gesetz über die Anpassung der Renten aus den gesetzlichen Rentenversicherungen sowie über die Anpassung der Geldleistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung (Vierzehntes Rentenanpassungsgesetz — 14. RAG) 1. Die lineare Anhebung des Rentenniveaus

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß a n 3 2 2 , um eine stärkere lineare Anhebung des Rentenniveaus zu erreichen. Statt 6,3 v. H. sollten die Renten um 11,3 v. H. steigen, um die Höhe der Bestandsrente gerade für Kleinrentner nicht unter den vergleichbaren Sozialhilfesatz abrutschen zu lassen 323 . Nachdem der Berichterstatter das Anrufungsbegehren als Antrag aufgenommen hatte 3 2 4 , wurde es i m Vermittlungsausschuß dennoch ohne Diskussion abgelehnt 3 2 5 . Unter Hinweis auf die knappe Beratungszeit wurde vom SPD/FDP-Obmann auf die i m Bundestag zur Sache vorgebrachten Argumente 3 2 6 verwiesen und Ablehnung empfohlen 3 2 7 . 2. Knappschaftsrentensteigerung

Unter Bezug auf §§ 2 I und 5 I RAG forderte der Bundesrat weiterhin eine Aussetzung der Abschmelzung von Steigerungsraten der Knappschaftsrenten um ein Jahr, u m die sich abzeichnende Schlechterstellung der Knappschaftsrentner gegenüber den anderen Rentenempfängern zu m i l d e r n 3 2 8 . Unter Hinweis auf die unzumutbaren finanziellen Mehrbelastungen des Bundes i n Höhe von über 140 Mio. D M und auf bereits vorgenommene strukturelle Verbesserungen der Knappschaftsrente sprach sich der Vertreter der Bundesregierung gegen das Anrufungsbegehren aus 3 2 9 , während die CDU-Vertreter, insbesondere aus dem Saarland, unter Hinweis auf die gravierenden politischen und psychologischen Folgen der Rentenungleichheit die Annahme des Begehrens forderten 3 3 0 .

821

Beschluß 369. Sitzung 9. 7.1971; Drucks.BRat 336/1971. Ibid. 324 Kurzprot. V A V I — 8, S. 29, Meyer, RhPfalz (CDU). 825 Kurzprot. V A V I — 8, S. 29 f. 326 Vgl. Sten.Ber.BTag, V I — 130. Sitzung, 23. 6.1971, S. 7553 D ff. 327 Kurzprot. V A V I — 8, S. 29, Abg. Wienand (SPD). 328 Kurzprot. V A V I — 8, S. 30. 329 Kurzprot. V A V I — 8, S. 31 f., 32 f., Rohde, B R e g - B M A S (SPD). 330 Kurzprot. V A V I — 8, S. 31 ff., Abg. Russe (CDU); Becker, Saarland (CDU), Meyer, RhPfalz (CDU). 328

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3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Ohne längere Debatte wurde auch dieses Anrufungsbegehren abgel e h n t 3 3 1 und so der ursprüngliche Gesetzesbeschluß des Bundestags bestätigt. Trotz Ablehnung seiner Änderungswünsche gab der Bundesrat anschließend dem 14. R A G seine Zustimmung 3 3 2 nach Art. 84 I GG. 3. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Bemerkenswert an diesem Verfahren ist insbesondere die diskussionslose Ablehnung des ersten Anrufungsbegehrens. Die Begründung der Zeitknappheit i m Ausschuß ist kein Zeugnis für ernsthaftes Vermittlungsbemühen, der Vermittlungsausschuß w i r d so i n die Rolle einer Abstimmungsmaschinerie gedrängt. Daran ändert auch die gründliche parlamentarische Vorberatung nichts, auf die verwiesen w u r d e 3 3 3 . Gerade bei erstarrten parlamentarischen Fronten soll der Vermittlungsausschuß ja für Auflockerung sorgen. Die Verweigerung der Aussprache über ein Anrufungsbegehren muß — auch wenn sie unter dem Zeitund Sachdruck einer umfangreichen Tagesordnung erfolgt — als bedauerliche Verletzung des Verfassungsauftrags an den Vermittlungsausschuß nach Art. 77 I I GG angesehen werden. X I I . Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz — BAFöG) 1. Gang des Vermittlungsverfahrens

Z u diesem Gesetz, das eine umfassende Neugestaltung der Ausbildungsförderung i m gesamten sekundären Bildungsbereich m i t sich brachte, rief der Bundesrat m i t 11 Anrufungsbegehren den Vermittlungsausschuß a n 3 3 4 . Soweit diesen Begehren i m Ausschuß entsprochen wurde, und dies war der Fall bei den Fragen zu Umfang und Zweckmäßigkeit von Länderkompetenzen und Verwaltungsverfahren i n Zusammenhang mit den §§ 3 II, 39 V, 61 II, I I I BAFöG, billigte auch der Bundestag den Vermittlungsvorschlag 3 3 3 . Das gilt auch für die i n leicht modifizierter Form akzeptierten drei Anrufungsbegehren über Fahrtkostenzuschüsse nach §12 l i l a , über die Wahl von Ausbildungsförderungsausschüssen nach § 42 I I I und eine Saarlandklausel i n § 61 S. 1 331

Kurzprot. V A V I — 8 , S. 33; Blockabstimmung 12 :10. 370. Sitzung BRat, 23. 7.1971; Drucks.BRat 383/1971 (Beschluß). 333 s. o. Vorseite m i t Fn. 327 (ibid.). 334 Beschluß 369. Sitzung BRat, 9.7.1971; Drucks.BRat 353/1971; Kurzfassung der einzelnen A n r u f ungsbegehren bei Drodt (Fn. 67), S. 8, Nr. 15. 335 V I _ 1 3 3 > Sitzung BTag, 19. 7.1971; Drucks.BRat 386/1971. 332

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

255

B A F ö G 3 3 6 . Diese Veränderungen dienten allein der redaktionellen K l a r heit und stellten keine sachliche Umschichtung der Bundesrats-Begehren dar. I n bezug auf das Anrufungsbegehren zu § 12 I I 2 BAFöG sprach sich der Berichterstatter zwar grundsätzlich für eine Modifikation der Bundestags-Fassung aus. Jedoch verwies er auf die Möglichkeit, die Förderung einer Ausbildung, durch die eine Unterbringung außerhalb des Elternhauses erforderlich werden könnte, einer späteren Regelung i n anderem Zusammenhang vorzubehalten 3 3 7 . Daß die Ablehnung des A n rufungsbegehrens breiter ausfiel, als die Stimmenverhältnisse erwarten lassen konnten 3 3 8 , zeigt die Bereitschaft mehrerer Ländervertreter, diesen Punkt aus dem vorliegenden Vermittlungspaket zu lösen und bei einer späteren Gelegenheit erneut zu behandeln. Von diesem Verfahren mögen sich die Beteiligten unterschiedliche sachliche Vorteile versprochen haben. Jedenfalls bedeutet die Ablehnung dieses Anrufungsbegehrens keine sachliche Niederlage für die überstimmte Gruppe von Ausschußmitgliedern. Vielmehr liegt ein geglückter Versuch der fast einvernehmlichen temporären Ausklammerung eines Sachbereichs aus dem aktuellen Gesetzgebungsverfahren vor. Soweit seine Anrufungsbegehren abgelehnt wurden, nahm der Bundesrat dies dennoch nicht zum Anlaß einer Zustimmungsverweigerung, sondern ließ das Gesetz gemäß A r t . 84 I GG passieren 339 . Die übrigen abgelehnten Anrufungsbegehren des Bundesrats hatten ausnahmslos bedeutende finanzpolitische Implikationen. Sie betrafen die Einführung einer Fahrtkostenpauschale nach § 13 I I I , eines Pflichtdarlehensanteils nach § 17 und eine Änderung der Lastenverteilung des BAFöG nach § 56 zu Lasten des Bundes 3 4 0 . Ihre Ablehnung erfolgte ausnahmslos ohne Debatte 3 4 1 . 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Die verfahrensmäßige Problemlosigkeit der Ablehnungen und A n nahmen der Anrufungsbegehren und das Stimmenverhältnis bei den Einzelabstimmungen 3 4 2 sprechen für Ausschöpfen aller sachlichen und haushaltspolitischen Argumentationsmöglichkeiten bereits vor Beginn 336

Vgl. Kurzprot. V A V I — 8, S. 34, 36, 37 f. Kurzprot. V A V I — 8, S. 34, Abg. Friedrich Schäfer (SPD). 338 Kurzprot. V A V I — 8, S. 34, Stimmenverhältnis 12 :9 :1. 339 370. Sitzung BRat, 23.7.1971; Drucks.BRat 386/1971 (Beschluß). 340 Kostenanteile B u n d : Länder statt vorher 65 :35 nach Anrufungsbegehren 75 :25. 341 Lies Kurzprot. V A V I — 8, S. 35, 37. 342 Kurzprot. V A V I — 8, S. 35 f., 37, Blockabstimmungen 12 :10. 337

256

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

des Vermittlungsverfahrens. Außerdem deuten sie auf weitreichende Klärungen i m Rahmen informeller Vorbereitungen hin. Nur so ist das Ausklammern der Debatte über § 12 I I 2 BAFöG zu erklären, das ohne Diskussion und Widerspruch erfolgte 3 4 3 . Auch das angesichts der grundlegenden gesellschaftspolitischen Bedeutung der Ausbildungsförderung kaum zu erwartende Ausbleiben einer politischen Debatte und Einzelbegründung des Anrufungsbegehrens w i r d so erklärlich. Die reibungslose Annahme der jeweils für eine Seite besonders wichtigen Änderungsvorschläge wäre andernfalls nicht erreichbar gewesen. Die Vorklärung nahezu aller wichtigen Einzelfragen vor Beginn des Vermittlungsverfahrens begegnet nicht denselben Bedenken wie die Bildung „Kleiner Vermittlungsausschüsse" 344 am Rande des Verfahrens nach A r t . 77 I I GG. Liegt dort eine quasi-institutionelle Umgehung eines Teils, sogar meist der Mehrheit des Ausschusses vor, so handelt es sich hier nicht u m einen Eingriff i n die Rechte des Ausschusses oder seiner Mitglieder. Eine präjudizielle Einigung i m parlamentarischen Raum kann als nachgeholter, wenngleich wegen der Beschlüsse von Bundestag nach A r t . 77 I GG und Bundesrat nach A r t . 77 I I 1 GG verspäteter Expertenkompromiß angesehen werden. Dieser gehört seiner Sachnatur nach eigentlich auf die gesetzgeberische Fachausschußebene. Da der Zugang zu dieser Ebene aber durch die parlamentarische Beschlußlage versperrt ist, gehört es zu den Aufgaben des Ausschusses nach A r t . 77 I I GG, den gesetzgeberischen Vollzug dieser unter dem sachlichen und zeitlichen Einigungsdruck des Vermittlungsverfahrens erzielten Ubereinkunft zu fördern. Dabei erweist sich, daß der Ausschuß mehr ist als reines Vermittlungsgremium 3 4 5 . X I I I . Gesetz über die Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses an den Hochschulen (Graduiertenförderungsgesetz — GFG) 1. Die befristete Verschiebung der Kostenanteile

I n seinem Anrufungsbegehren zu §§ 13 I, I I 3 und 15 I, I I GFG forderte der Bundesrat eine Neuverteilung der finanziellen Lasten des GFG zugunsten der L ä n d e r 3 4 6 . Der Berichterstatter stellte die A n rufungsbegehren als chancenlos h i n und nahm sie nicht als Antrag 848 Vgl. Kurzprot. V A V I — 8, S. 34, insbesondere Hinweise Abg. Schäfer (SPD) auf getroffene interfraktionelle Vorabsprachen. 844 Hierzu oben 2. Teil, A I I I 2. 845 Hierzu oben 1. Teil, C I 1. Vgl. n u r noch v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. I I 1966, A r t . 77 GG, A n m . I V (Abs. 4) 1. 848 Beschluß BRat 369. Sitzung, 9. 7.1971; Drucks.BRat 345/1971.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

257

a u f 3 4 7 . Statt dessen beantragte er, zwar den vom Bundesrat gewünschten neuen Finanzierungsschlüsel von 75:25 v. H. i m Verhältnis Bund: L ä n d e r 3 4 8 zu akzeptieren, jedoch nur für die befristete Dauer von vier Jahren 3 4 9 . Anschließend sollte ein neuer Gesetzesbeschluß gefaßt werden. Dem Anrufungsbegehren des Bundesrats sollte also nur mit W i r kung für begrenzte Zeit entsprochen werden. Hierzu stellten die Vertreter der Bundesregierung fest, die i m Bundeshaushalt für die Graduiertenförderung vorgesehenen M i t t e l könnten nicht erhöht werden 3 5 0 . Eine Kürzung des Finanzierungsanteils der Länder u m ein Drittel bedeute m i t h i n eine entsprechende Kürzung des Gesamtvolumens der Förderungsmittel 3 5 1 . Dennoch entsprach der Vermittlungsausschuß dem Antrag des Berichterstatters einstimmig 3 5 2 . Dem Anrufungsbegehren war damit zumindest befristet stattgegeben. Bundesrat und Bundestag billigten den Einigungsvorschlag 353 . Hervorzuheben ist die alleinige Teilnahme von SPD- und Bundesregierungs-Vertretern an der gesamten Diskussion 3 5 4 . Dies ist bemerkenswert, da die Interessen der CDU-regierten Länder von den finanziellen Auswirkungen des GFG ebenfalls betroffen waren. Da jedoch der Berichterstatter bereits zu Beginn der Beratung den Weg eines Kompromisses skizziert hatte und der Obmann der SPD/FDP-Seite diesem zugestimmt hatte 3 5 5 , erübrigte sich eine weitere Stellungnahme von CDU/CSU-Vertretern. Angesichts der Kräfteverhältnisse i m Ausschuß war das ursprüngliche Anrufungsbegehren nicht durchsetzbar. Andererseits war zumindest für mehrere Jahre die Finanzlast zugunsten der Länder — wenn auch m i t materiellen Abstrichen am Graduiertenförderungsprogramm 3 5 6 — verschoben. Dies entsprach allen Länderinteressen weitgehend. Auch i n diesem Verfahren deutet alles auf eine genau abgestimmte Beratungsregie der Obleute m i t dem Vermittlungsausschuß-Vorsitzenden hin. Immerhin wäre ja ein Beharren auf dem vollen Förderungsvolumen nach dem GFG seitens der CDU/CSU-Vertreter denkbar ge347

Kurzprot. V A V I — 8, S. 40 f., Grabert, B e r l i n (SPD). Statt einer Lastenverteilung von 50 :50 v. H. nach dem Beschluß des Bundestages gemäß A r t . 70 1 GG. 349 Kurzprot. V A V I — 8, S. 40. 350 Kurzprot. V A V I — 8, S. 41, BReg-BMWF, Schöllhorn, Emde (SPD). 351 Kurzprot. V A V I — 8, S. 41. 352 Kurzprot. V A V I — 8, S. 41. 353 V I _ 1 3 3 > Sitzung BTag, 19.7.1971; Drucks.BRat 387/1971; 370. Sitzung BRat 23. 7.1971; Drucks.BRat 387/1971 (Beschluß). 348

354 355 356

Vgl. Kurzprot. V A V I — 8, S. 40 ff. Kurzprot. V A V I — 8, S. 41, Abg. Wienand (SPD). Kurzprot. V A V I — 8, S. 41, Emde, BReg-BMWF, Zahlenmaterial.

1 Hasselsweiler

258

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

wesen. Dies um so mehr, als die Vertreter der Bundesregierung von Anfang an i n bezug auf die Höhe der für die Graduiertenförderung bereitzustellenden M i t t e l keine Bereitschaft zum Einlenken gezeigt hatt e n 3 5 7 . Diese Haltung relativiert sich aber durch die zugleich gezeigte Bereitschaft, einer gravierenden Umstellung des Finanzierungsschlüssels zu Lasten des Bundes zuzustimmen, deren Folgen den Bundeshaushalt stärker als geplant 3 5 8 belasten konnten. Außerdem ist die dem Verteilungsschlüssel auch für die Zeit nach Ablauf der Vereinbarung zukommende Präjudiz Wirkung wichtig, denn finanzielle Besitzstände lassen sich unabhängig von den Kautelen ihrer Einrichtung nur schwer wieder beseitigen. 2. Einigung zur Verordnungsermächtigung außerhalb des Anrufungsbegehrens

Zum Schluß dieses Verfahrens betätigte sich der Vermittlungsausschuß als gesetzgeberische Nachbesserungsstelle. A u f Antrag aus der Mitte des Ausschusses wurde eine Verordnungsermächtigung des Bundes für die Einrichtung von Vergabegremien i n § 12 I Nr. 5 GFG gestrichen 3 5 9 . Sie war durch den vom Bundestag kurz vor Abschluß seiner Beratungen noch neu eingeführten § 11 GFG überflüssig geworden. Dieser zusätzliche Streichungsbeschluß war zwar von keinem A n rufungsbegehren gedeckt. Er betraf jedoch eine Vorschrift, die durch eine nachträglich vom Bundestag vor seinem Beschluß nach Art. 77 I GG eingefügte Änderung überflüssig geworden war. Der Bundestag selbst hätte die Streichung nur noch durch eine zeitraubende und umständliche neue Novellierungsinitiative vollziehen können. Angesichts dessen muß die gesetzestechnische „Bereinigungsmaßnahme" des Vermittlungsausschusses i n die Kategorie der Fehlerberichtigungen 3 0 0 eingeordnet und als zulässig betrachtet werden.

357

Kurzprot. V A V I — 8, S. 41, Emde, Schöllhorn, B R e g - B M W F (SPD). Der Hinweis von Stsek. Emde, B R e g - B M W F (SPD), auf die schon festliegenden Daten f ü r die mittelfristige Finanzplanung verliert angesichts der vielfältigen Änderungsmöglichkeiten i m Rahmen der parlamentarischen Haushaltsdebatte an Bedeutung. 859 Kurzprot. V A V I — 8, S. 41, A n t r a g Kiesl, Bayern (CSU). 860 Hierzu s. o. 1. Teil, C I I I 6 a. 358

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

259

X I V . Entwurf eines Gesetzes über Maßnahmen zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen (Mieterschutznovelle 1971) 1. Erstes Vermittlungsverfahren

a) Geltungsbereich

der Kündigungsvorschriften

M i t seinem Anrufungsbegehren zu Art. 3 und Art. 11 (§§ Ol — neu — und 2 IV) wandte sich der Bundesrat 5 6 1 gegen die vom Bundestag beschlossene Regelung, die Kündigungsschutzvorschriften dieser Regelungen auf das ganze Bundesgebiet bei gleichzeitig beschränkter zeitlicher Geltung auszuweiten. Statt dessen forderte er eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der §§ Ol neu und 2 I V des Gesetzes auf Gebiete mit besonderem Wohnungsbedarf, die von den Ländern i n Rechtsverordnungen auszuweisen seien 3 6 2 . Dieses vom Vermittlungsausschuß aufgenommene Begehren wurde abgelehnt 3 6 3 , weil die Vertreter der Bundesregierung und der SPD/FDP-Seite von verfassungsmäßigen und verwaltungspraktischen Bedenken gegen regional unterschiedliche Mieterschutzvorschriften nicht abrückten 3 6 4 . Ein Kompromißvorschlag, die Verordnungsermächtigung zur Ausweisung der Wohnungsmangelgebiete zur Vermeidung von regionalen Unausgewogenheiten von den Ländern auf den Bund zu übertragen 3 6 5 , wurde mit derselben Begründung verworfen 3 6 6 . Ebenso wurde m i t einem weiteren Einigungsvorschlag verfahren, der statt der positiv normierten Ausweisung von Wohnungsmangelgebieten die Einführung einer entsprechenden Negativklausel vorsah: Die Gebiete m i t ausgeglichenem Wohnungsmarkt sollten von den verschärften Kündigungsschutzvorschriften ausgenommen werden 3 6 7 . Die langwierige und schwierige Debatte des Vermittlungsausschusses zu diesem Kernpunkt des Gesetzes wurde sehr sachlich geführt und war 381

Anrufungsbeschluß 370. Sitzung BRat, 23.7.1971; Drucks.BRat 391/1971. Übersicht zu den einzelnen Anrufungsbegehren bei Drodt (Fn. 67), S. 9, Nr. 21 a. 882 Kurzprot. V A V I — 9, S. 4 f. 363 Kurzprot. V A V I — 9, S. 12, Blockabstimmung 12 :10. 384 Lies Kurzprot. V A V I — 9, S. 4—11; Lauritzen, B T a g - B M S t W ; Abg. Funcke (FDP); Heinzen, H a m b u r g (SPD); Mevissen, Bremen (SPD), Heinke, Niedersachsen (SPD), Posser, N W (SPD). 385 Kurzprot. V A V I — 9, S. 6, Schieler, B W ü r t t . (SPD). 868 Kurzprot. V A V I — 9, S. 12, Stimmenverhältnis 12 :9 :1. 387 Kurzprot. V A V I — 9, S. 11, 13, Stimmenverhältnis 13 :9. 1

260

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

weitgehend 3 6 8 von echtem Kompromißbemühen geprägt 3 6 9 . Die beiden alternativen Einigungs vor Schläge der CDU-Seite 3 7 0 hatten jedoch nach der jeweils massiven Erwiderung des Vertreters der Bundesregierung 3 7 1 trotz der argumentativen Bemühungen beider Seiten nur wenig Chancen. b) Makler-

und

Architektenrecht

Die Anrufungsbegehren des Bundesrats zum Makler- und Architektenrecht, zu Art. 3 (§ 1 I I ) 3 7 2 — Klarstellung der Zielsetzung des Gesetzes —, zu Art. 10 (§§ 1, 2) 3 7 3 — Möglichkeit der Absenkung von Architektenhonoraren — wurden vom Vermittlungsausschuß einstimmig gebilligt 3 7 4 . Demgegenüber wurde das Anrufungsbegehren zu A r t . 3 (§ l a — neu —), das die Möglichkeiten zur Umgehung der verschärften K ü n d i gungsvorschriften durch den Abschluß von befristeten Mietverträgen beschneiden sollte und auch eine entsprechende Rückwirkungsklausel für die Beratungszeit des Gesetzes vorsah, erst nach längerer Debatte kontrovers gebilligt 3 7 5 . Das Anrufungsbegehren zu A r t . 3 (§ 2 V I I ) 3 7 6 wurde demgegenüber gar nicht erst als Antrag aufgenommen. c) Zweckentfremdung

von

Wohnraum

Das Anruf ungsbegehren zu § 6 a — neu —, durch das ein Genehmigungsvorbehalt für die Gemeinden bei Zweckentfremdung von Wohnraum i n Mangelgebieten eingerichtet werden sollte 3 7 7 , wurde vom Berichterstatter zwar als Antrag aufgenommen 378 , jedoch i n modifizierter F o r m 3 7 9 . U m der Gefahr von Streitigkeiten um die Ermessensausübung der Genehmigungsbehörde vorzubeugen, folgte der Vermittlungsausschuß dem Antrag und strich einen von zwei Ausnahmetatbeständen zur Zweckentfremdung von Wohnraum ohne Debatte einvernehmlich aus dem Gesetzentwurf 3 8 0 . 368

Wenig flexibel n u r Lauritzen, BReg-BMStW (SPD). Lies Kurzprot. V A V I — 9, S. 3—13. 370 Kurzprot. V A V I — 9, S. 6, 7 f., 9, Vorschlag Schieler, B W ü r t t . (SPD), noch fixiert von Abg. Lenz (CDU), Höcherl (CSU). 371 Kurzprot. V A V I — 9, S. 3 f., 7, Lauritzen, BReg-BWStW (SPD). 372 Kurzprot. V A V I — 9, S. 14. 373 Kurzprot. V A V I — 9, S. 20. 374 Kurzprot. V A V I — 9, S. 21. 375 Kurzprot. V A V I — 9, S. 15—17, Stimmenverhältnis 13 :9. 376 Vgl. hierzu Beschlußbegründung i n Drucks.BRat 391/1971, Nr. 4. 377 Kurzprot. V A V I — 9, S. 18. 378 Kurzprot. V A V I — 9, S. 18, A n t r a g Heinsen, Hamburg (SPD). 379 Vgl. Kurzprot. V A V I — 9, S. 18/19. 380 Kurzprot. V A V I — 9, S. 18 f., Stimmenverhältnis 13 :9. 389

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode d) Bewertung

des

261

Vermittlungsverfahrens

Auch wenn die Abänderung von aufgenommenen Anrufungsbegehren nur m i t Einschränkungen möglich i s t 3 8 1 , besteht hier an ihrer Zulässigkeit kein Zweifel. Der Antrag des Berichterstatters ist nur als Konkretisierung des Gesetzestextes insinuiert und verstanden worden. Er konnte Mißverständnissen oder Mißbräuchen des Normadressaten vorbeugen. Derartige Korrekturen sind i m Rahmen der gesetzestechnischen und redaktionellen Nachbesserungskompetenz des Vermittlungsausschusses statthaft 3 8 2 . 2. Zweites Vermittlungsverfahren

Nachdem der Bundestag den Einigungsvorschlag angenommen hatt e 3 8 3 , versagte der Bundesrat dem Gesetz seine Zustimmung 3 8 4 nach Art. 84 I GG, so daß es i m ersten Anlauf zunächst gescheitert war. Die Bundesrats-Mehrheit mochte insbesondere i n der Frage der Regionalisierung des Kündigungsschutzes nicht nachgeben 385 . Da der Bundestag keine erneute Anrufung des Vermittlungsausschusses versuchte, machte die Bundesregierung von ihrem Recht nach A r t . 77 I I GG Gebrauch und verlangte ohne Angabe von Gründen und ohne ein konkretes Anrufungsbegehren ein neues Vermittlungs ver fahr e n 3 8 8 . Die Statthaftigkeit einer Anrufung des Vermittlungsausschusses durch die Bundesregierung ohne konkretisierendes Anrufungsbegehren wurde oben 3 8 7 bereits festgestellt. Die kurze Zeitspanne, die auch i m vorliegenden Fall zwischen der Zustimmungsverweigerung i m Bundesrat, der erneuten Anrufung des Vermittlungsausschusses durch die Bundesregierung und dem zweiten Vermittlungsverfahren lag, erlaubte keine ausgefeilte Vorbereitung und Formulierung des Anrufungsgrundes. Sie mußte vielmehr zu Sondierungen über die noch bestehenden Annäherungs- und Vermittlungsmöglichkeiten genutzt werden. Hierbei erwies sich besonders die Abklärung von Prozedurfragen als bedeutsam. a) Die Teilung

des

Gesetzentwurfs

Die Bundesregierung steuerte gleich zu Beginn des neuen Einigungsverfahrens eine Kompromißlösung auf dem Verfahrensweg an. Sie 381

s. o. 1. Teil, C I I I 1. Vgl. 1. Teil, C I I I 6 a. ses v x _ 1 3 7 > Sitzung, 29. 9.1971; Drucks.BRat 524/1971. 382

384 385 386 387

371. Sitzung BRat, 1.10.1971; Drucks.BRat 524/1971 (Beschluß). Prot. 371. Sitzung BRat, I, S. 4 ff. Schreiben des Bundeskanzlers v o m 7.10.1971; Drucks.BTag V I — 2676. s. o. 1. Teil, C I I I 3 b aa.

262

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

schlug vor, nunmehr das vom Bundestag beschlossene Gesetz i n zwei neue Normen zu zerlegen 3 8 8 . I m „Gesetz über den Kündigungsschutz für Mietverhältnisse über W o h n r a u m " 3 8 9 sollte die umstrittene Frage der Regionalisierung des Kündigungsschutzes i m Sinne des ursprünglichen Bundestags-Beschlusses geregelt werden. Danach sollten die K ü n digungsschutzvorschriften bundeseinheitlich, aber befristet gelten. Eine Zustimmungspflicht des Bundesrats nach A r t . 84 I GG zu diesem Gesetz war hiernach nicht mehr gegeben. I m „Gesetz zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen" 3 9 0 sollte die übrige mietrechtliche Gesetzesmaterie geregelt werden, insbesondere die Möglichkeit, aufgrund von Länderverordnungen die Zweckentfremdung von Wohnraum zu sanktionieren. Dieses Gesetz unterlag der Zustimmungspflicht des Bundesrats nach A r t . 84 I GG. M i t dieser Teilung des vom Bundestag beschlossenen Gesetzes waren zwei verfahrensmäßige Vorteile verbunden. Einerseits war die SPD/ FDP-Mehrheit i m Vermittlungsausschuß nicht gezwungen, sich auf einen neuen Sachkompromiß einzulassen, der das ursprüngliche Gesetzesvorhaben weiter „verwässert" hätte. Zum anderen war dem Bundesrat die Waffe der Zustimmungsverweigerung nach A r t . 84 I GG aus der Hand geschlagen, ein möglicher Einspruch des Bundesrats nach A r t . 77 I I I GG konnte von der Regierungsmehrheit i m Bundestag ohne Schwierigkeiten zurückgewiesen werden. Der Teilungsvorschlag der Bundesregierung rettete also ihr Gesetzesvorhaben auf der ganzen Linie. b) Verlauf

des

Vermittlungsverfahrens

Die CDU/CSU-Vertreter i m Vermittlungsausschuß versuchten dagegen schrittweise, doch noch einen weitergehenden Sachkompromiß zu erreichen. Nachdem ihre verfassungsmäßigen Bedenken gegen eine Teilung des Gesetzes 391 nicht akzeptiert w u r d e n 3 9 2 , kamen sie zunächst auf den Kompromißvorschlag der vergangenen Vermittlungsausschuß-Sitzung zurück 3 9 3 , wonach der Geltungsbereich der Kündigungsschutzvorschriften auf dem Verordnungsweg regional durchbrochen werden können 388

Kurzprot. V A V I — 10, S. 3 f.; Lauritzen, B R e g - B M S t W (SPD). s. Kurzprot. V A V I — 10, Anlage I, S. 1—4. 390 s. Kurzprot. V A V I — 10, Anlage I I , S. 1—12. 391 Kurzprot. V A V I — 10, S. 6; Filbinger, B W ü r t t . (CDU), Abg. Lenz, Russe (CDU). 392 Kurzprot. V A V I — 10, S. 9 ff.; Abg. Adolf Arndt (SPD). 398 Kurzprot. V A V I — 10, S. 8, Abg. Lenz (CDU). 389

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

263

sollte. Die Einführung einer solchen Negativklausel war jedoch vom Vermittlungsausschuß schon einmal abgelehnt worden; das erneute Aufgreifen dieses Vorschlags war somit von vornherein wenig aussichtsreich. Nachdem dieser Vorschlag nicht aufgegriffen wurde, wurde statt dessen der Antrag gestellt, i n einer weitergehenden „Positivklausel" festzulegen, daß es der Bundesregierung überlassen bleibt, Gebiete mit weniger angespanntem Wohnungsmarkt den verschärften Kündigungsvorschriften gar nicht erst zu unterwerfen 3 9 4 . Durch die Verlagerung der Verordnungsermächtigung von der Länder- auf die Bundesebene sollte das Anlegen bundeseinheitlicher. Regelungskriterien gewährleistet werden. Diese Kompetenzausweitung des Bundes legte das Schicksal des Sachanliegens Regionalisierung praktisch i n die Hände des Gegners dieses Vorhabens, der damit rechtlich und faktisch die Möglichkeit zum Unterlaufen der Regelung erhielt. Weiter konnte die CDU/CSU-Seite nicht gehen, ohne ihren Standpunkt gänzlich aufzugeben. Gleichzeitig mutete sie der Ausschußmehrheit aber zu, gegebenenfalls vom Mehrheitsbeschluß der vergangenen Vermittlungsausschuß-Sitzung abzurükken. Daß dies ein hoher Preis war, der nicht ohne Folgen für die Glaubwürdigkeit der SPD/FDP-Vertreter vor ihren Gremien bleiben konnte, wurde zwar hervorgehoben 396 . Angesichts des exponierten Beharrens aller Ausschußangehörigen auf ihrer Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit erscheint dieses Ansinnen bei wirklicher Kompromißbereitschaft i n der Sache nicht schlechterdings unabweisbar. Immerhin stellt sich i n diesem Zusammenhang die Frage nach dem grundsätzlichen Sinn eines weiteren Vermittlungsverfahrens, wenn das von einem der Gesetzgebungsorgane abgelehnte Ergebnis des vorgängigen Verfahrens irreversibel sein soll. Nachdem schließlich die CDU/CSU-Seite noch einmal weitergehende Einigungsmöglichkeiten durch redaktionelle Änderungsmöglichkeiten signalisiert hatte, wurde die Vermittlungsausschuß-Sitzung zu einer getrennten Kurzberatung beider Seiten unterbrochen 3 9 6 . Anschließend ging die CDU/CSU-Seite noch einen letzten Schritt weiter. Unter Hinweis, daß sich der Vermittlungsausschuß auf seiner vorherigen Sitzung gegen eine Regionalisierung, aber für eine Befristung der verschärften Kündigungsschutzvorschriften entschieden habe, wurde die Bereitschaft erklärt, auf die Befristung zu verzichten,

394

Kurzprot. Kurzprot. 396 Kurzprot. Unterbrechung: 395

V A V I — 10, S. 6 f.; Bauer, Bayern (CSU). V A V I — 10, S. 10; Hemke, Niedersachsen (SPD). V A V I — 10, S. 15; A n t r a g Abg. Russe (CDU), Dauer der 15 M i n .

264

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

um der anderen Seite ein Nachgeben bei der Regionalisierungsfrage zu ermöglichen 5 9 7 . Dieser weitgehende Vorschlag hatte den Vorteil eines echten sachlichen Entgegenkommens und einer taktischen Entlastung der CDU/ CSU-Vertreter. Er drängte die andere Seite erneut i n einen Argumentationszwang und erlaubte zugleich, das mögliche Glaubwürdigkeitsdefizit bei einer etwaigen Beschlußrevision 398 auf alle Schultern gleichmäßig zu verteilen. Die Ausschußmehrheit zeigte jedoch keine Bereitschaft zum Einlenken durch Annahme der Regionalisierungslösung 399 , sondern setzte ohne längere Debatte ihren Vorschlag auf Zerlegung des ursprünglichen Gesetzes i n zwei Teile i n der anschließenden Abstimmung durch 4 0 0 . Der Bundestag nahm den so entstandenen Einigungsvorschlag a n 4 0 1 und wies den anschließenden Einspruch des Bundesrates zum Mieterschutzgesetz 402 zurück 4 0 3 . Der Bundesrat erteilte der ohne Kündigungsschutzvorschriften neugefaßten Mietrechtsnovelle 4 0 4 seine Zustimmung 4 0 5 nach A r t . 84 I GG. c) Bewertung

des

Vermittlungsverfahrens

Die von Seiten der Regierungskoalition vorgebrachten Argumente für die Aufspaltung der Mietrechtsnovelle i n ein nicht zustimmungspflichtiges und ein zustimmungsbedürftiges Gesetz 406 können nicht überzeugen 407 . Das von der Bundesregierung vorgeschlagene, vom Vermittlungsausschuß eingeleitete und vom Bundestag vollzogene Teilungsverfahren beschneidet unzulässig die M i t Wirkungskompetenzen des Bundesrats. Diesem w i r d nachträglich ein Teil der i h m schon durch den Gesetzesbeschluß des Bundestags nach A r t . 77 I GG zugewiesenen Zustimmungsmasse wieder entzogen, ohne daß er Möglichkeiten hätte, dies zu hindern. Ein solches rein prozedurales Ausmanövrieren des Bundesrates verstößt gegen den Grundsatz von der Unverrückbarkeit des Vo397

Kurzprot. Kurzprot. 899 Kurzprot. (SPD); Heinsen, 400 Kurzprot. 401 v x __ 1 4 4 > 398

V A V I — 10, S. 15 f.; Abg. Höcherl (CSU), Lenz (CDU). V A V I — 10, S. 8; so Heinke, Niedersachsen (SPD). V A V I — 10, S. 16 f.; Abg. Schmitt (Vockenhausen), Schulte H a m b u r g (SPD). V A V I — 10, S. 19 f.; Blockabstimmung 12 :10. Sitzung BTag, 20.10.1971; Drucks.BRat 574/1971; 575/1971.

402 T e x t : Kurzprot. V A V I — 10, Anhang I, S. 1—4; Einspruch: 372. Sitzung BRat, 22.10.1971; Drucks.BRat 574/1971 (Beschluß). 403 v i — 150. Sitzung BTag, 10.11.1971; Drucks.BRat 636/1971. 404

Text Kurzprot. V A V I — 10, Anhang I I , S. 1—12. 372. Sitzung BRat, 22.10.1971; Drucks.BRat 575/1971 (Beschluß). 408 Kurzprot. V A V I — 10, S. 9 ff.; Abg. Adolf Arndt (SPD). 407 Grundsätzlich zu den Möglichkeiten des Vermittlungsausschusses, Gesetzentwürfe nachträglich aufzuteilen, s. o. 1. Teil, C I I I 4. 405

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

265

turns 4 0 8 und gegen die durch Art. 77 I I GG verbürgten Mitwirkungsrechte des Bundesrates auf der Vermittlungsstufe des Gesetzgebungsverfahrens 4 0 9 . Die Beratungen des zweiten Vermittlungsverfahrens waren geprägt vom Bemühen der Ausschußmehrheit, den Teilungsbeschluß durchzusetzen. Da sie offensichtlich i n Hinblick darauf alternativlos festgelegt war, konnte sie auf die bis zum Äußersten gehenden materiellen Kompromißvorschläge der Minderheitengruppe gar nicht eingehen. So war die besondere Situation gegeben, daß die CDU/CSU-Seite eine von der SPD/FDP-Mehrheit noch i m ersten Vermittlungsverfahren vertretene Position beziehen konnte und dennoch auf Ablehnung stieß, weil die Ausschußmehrheit nunmehr einen „Gesichtsverlust" befürchtete. Diese harte Haltung ging teilweise auf den von der Bundesregierung entfalteten Einigungsdruck zurück, hauptsächlich jedoch auf den durchsetzbaren Willen der SPD/FDP-Seite, alle anvisierten Verfahrensvorteile i n vollem Umfang auszuschöpfen 410 . Zwar ist so der Ausschuß nach A r t . 77 I I GG kein reines Vermittlungsforum mehr. Dies unterliegt jedoch keiner Beanstandung, die Unabhängigkeit der Ausschußmitglieder nach Art. 77 I I 3, 38 I 2 GG garantiert weitgehende Gestaltungsfreiheit für das Vermittlungsverfahren. A n der Verfahrens- und materiellrechtlichen Bedenklichkeit der Gesetzesteilung ändert dies jedoch nichts. X V . Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß a n 1 1 1 , um i m Betriebsverfassungsgesetz auch die Individualrechte der Arbeitnehmer am A r beitsplatz und i m Betrieb gesetzlich zu verankern. Dies sollte i n einem besonderen Kodex von 14 Einzelvorschriften geschehen, die dem Gesetz vorangestellt werden sollten. Der Bundesrat kritisierte zugleich die nahezu ausschließliche Regelung nur kollektiver Repräsentation der Arbeitnehmer, die Individualrechte nur normiere, wo diese einen kollektiven Bezugspunkt hätten 4 1 2 . I m Vermittlungsausschuß wurde dieses von den Vertretern der CDU/CSU-Seite verfochtene Begehren abge408

Hierzu oben 1. Teil, C I I I 8. Vgl. ausführlich oben 1. Teil, C I I I 4 dd. 410 Lies Kurzprot. V A V I — 10, S. 6—15. 411 Beschluß 374. Sitzung BRat, 3.12.1971; Drucks.BRat 633/1971. 412 Anrufungsbegründung i n Drucks.BTag V I — 2904, S. 3; Kurzfassung der Anrufungsgründe bei Drodt (Fn. 67), S. 9, Nr. 22. 409

266

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

l e h n t 4 1 3 . Von Seiten der SPD-Vertreter wurde hierbei auf die i n mehreren Einzelvorschriften des vorliegenden Gesetzes bereits inzident getroffenen Regelungen hingewiesen, wodurch sich das Einführen rein deklaratorischer Klauseln erübrige 4 1 4 . Weiter verlangte der Bundesrat die Einbeziehung der leitenden Angestellten i n das Gesetz und eine stärkere Berücksichtigung ihrer Interessen durch die Einrichtung von Repräsentationsgremien, m i t denen der Betriebsrat i n bestimmtem Umfang zu kooperieren hätte 4 1 5 . Hiergegen wurde eingewandt, die die leitenden Angestellten betreffende Regelung i n § 5 BetrVG sei „moderner", i m übrigen könne ein zweites Gremium zur Interessenvertretung neben dem Betriebsrat schon aus Gründen des Betriebsfriedens nicht geduldet werden 4 1 6 . Nachdem auch dieses Begehren unter denselben Umständen wie das vorherige abgelehnt worden w a r 4 1 7 , wurde von der CDU alternativ vorgeschlagen, wenigstens die Vorschriften über das Beschwerderecht nach § 84 ff. BetrVG auf die leitenden Angestellten auszudehnen und ihre Sprecherausschüsse zu legalisieren, zumindest aber die freiwilligen Sprecherausschüsse m i t betriebsratsgleichen Rechten auszustatten 418 . Auch diese Alternativanträge wurden ohne längere Aussprache zurückgewiesen 410 . I n einem weiteren Anrufungsbegehren zu §§ 14, 27, 38 BetrVG verlangte der Bundesrat eine Modifizierung der Betriebs-Wahlvorschriften zugunsten kleinerer Gruppen. Auch dieses von der CDU unterstützte Begehren wurde abgewiesen 420 , vor allem mit der Begründung, die weitergehende Begünstigung kleinerer Gruppen bei betrieblichen Wahlen sei überspitzt und führe zu einer schwächenden Aufsplitterung der Betriebsratsarbeit 4 2 1 . Die übrigen Anrufungsbegehren des Bundesrats zu § 76 BetrVG — Einigungsstelle —, zu §§ 87, 95 — Mitbestimmungskatalog —, zu §§ 90 — 101 — Darlegungs- und Beweislastpflicht des Betriebsrats bei Zustimmungsfragen zu Personalentscheidungen —, zu §§ 106 ff. — Kompetenzen des Wirtschaftsausschusses —, zu § 123 Nr. 1 a (neu) BetrVG — Ä n -

418

Kurzprot. V A V I — 11, S. 7; Blockabstimmung 12 :10. Kurzprot. V A V I — 11, S. 4; Abg. Schellenberg (SPD) m i t Verweis auf §§ 80—85, 99, 100 BetrVG. 415 Kurzprot. V A V I — 11, S. 6 ff. 418 Kurzprot. V A V I — 11, S. 8; Abg. Schellenberg (SPD). 417 Kurzprot. V A V I — 11, S. 10; Blockabstimmung 12 :10. 418 Kurzprot. V A V I — 11, S. 10 f. 419 Kurzprot. V A V I — 11, S. 11; Blockabstimmung 12 :10. 420 Kurzprot. V A V I — 11, S. 14; Blockabstimmung 12 :10. 421 Kurzprot. V A V I — 11, S. 13; Abg. Schellenberg (SPD). 414

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

267

derung des § 1 I I I KündSchG — 4 2 2 wurden gleichfalls ohne weitere Erörterung 4 2 3 i n Blockabstimmung verworfen 4 2 4 . M i t der Ablehnung aller Anrufungsbegehren war der ursprüngliche Gesetzesbeschluß des Bundestages 425 bestätigt, so daß das Betriebsverfassungsgesetz sofort dem Bundesrat zur erneuten Beschlußfassung vorgelegt werden konnte, wo dann die Zustimmung nach A r t . 84 I, 87 I I I 2 GG erteilt w u r d e 4 2 6 . 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Die Umstrittenheit des Betriebsverfassungsgesetzes vor und während der Gesetzesberatungen i n Bundesrat und Bundestag hatte bereits vor Anrufung des Vermittlungsausschusses zu einer erheblichen Parteienpolarisierung geführt. Deshalb war der Versuch der CDU/CSUSeite, über den Vermittlungsausschuß zumindest teilweise ihre i m Bundestag nicht zum Zuge gekommenen Vorschläge einzubringen, von vornherein wenig aussichtsreich. Die Einleitung des Vermittlungsverfahrens war allerdings ein Mittel, die politische Diskussion über die Problematik des Gesetzesvorhaben längere Zeit i n Gang zu halten und die jeweils andere Seite i n die Rolle des „Neinsagers" zu drängen. Außerdem wurde so der Inkrafttretens-Termin nahe an die Jahreswende 1971/72 gerückt, was den betroffenen Betrieben zeitliche Umstellungserleichterungen durch ein mögliches Verschieben des Inkrafttretensdatum verschaffen konnte. Dies alles ändert nichts an der politischen Chancenlosigkeit der materiellen Anliegen des Anrufungsbegehrens. Insbesondere die Plenumsdebatte i m Bundestag, aber auch die Ausschußberatungen hatten die grundsätzliche Unvereinbarkeit der mit dem Gesetzesvorhaben verbundenen ordnungspolitischen Grundprinzipien der Parteien deutlich werden lassen 427 . Für Kompromisse zwischen Parteienpositionen über die prioritäre Verankerung von Individualrechten i m Betrieb 4 2 8 einerseits und der Einbettung dieser Rechtspositionen i n den Gesamtrahmen kollektiv orientierter Interessenvertretungsmechanismen 429 anderer422

s. Kurzprot. V A V I — 11, S. 14—18; Anträge Filbinger, B W ü r t t . (CDU). Lies Kurzprot. V A V I — 11, S. 14—20. 424 Kurzprot. V A V I — 11, S. 14,'15, 16, 17, 18, 20; jeweils Blockabstimmungen 12 :10. 425 V I __ 1 5 o . Sitzung BTag, 10.11.1971; Drucks.BRat 633/1971. 423

426

375. Sitzung BRat, 17.12.1971; Drucks.BRat 708/1971 (Beschluß). Vgl. zuletzt Debatte V I — 150. Sitzung BTag, 10.11.1971. 428 Vgl. Anrufungsbegründung BRat; Drucks.BTag V I — 2904, S. 3; K u r z prot. V A V I — 11, S. 3—7; Filbinger, B W ü r t t . (CDU), Abg. Russe (CDU). 429 Vgl. Kurzprot. V A V I — 11, S. 4—7; Abg. Schellenberg (SPD); Posser, NW (SPD), Heinke, Niedersachsen (SPD). 427

268

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

seits, ist i m Vermittlungsausschuß trotz dessen politischer Aufgabe kein Raum. Meinungsunterschiede über derartige Fragen sind nicht pragmatisch ausräumbar, sie werden zurückgeführt bis auf das unterschiedliche Menschenbild und Grundwerteverständnis der Parteien. Da die Profilierung derartiger unterschiedlicher Grundpositionen für die Parteien politisch unabdingbar ist, liegt es gar nicht i n ihrem gundsätzlichen Interesse, selbst ein so gerade dem politischen Kompromiß zugewandtes Gremium wie den Vermittlungsausschuß zu einer A r t ordnungspolitischer Schlichtungsstelle werden zu lassen. Das Gremium wäre damit auch überfordert, seine Struktur muß sich hier als ungeeignet erweisen. Die Parteien, insbesondere ihre Vertreter in den Länderregierungen und i m Bundesrat, mußten dies i n ihre politisch-prozeduralen Überlegungen einbeziehen. Die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat war zwar verfahrensmäßig und auch politisch geboten, jedoch von vornherein nicht aussichtsreich. X V I . Gesetz über weitere Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden und des Bundesfernstraßenbaus (Verkehrsfinanzgesetz 1971 — VerkFG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Wichtigstes Anliegen des Anrufungsbegehrens des Bundesrats 4 3 0 war die Verhinderung einer Senkung des Länderanteils am MineralölsteuerMehraufkommen. Nach A r t . 3 des Bundestags-Gesetzesbeschlusses sollte eine Zweckbindung dieses Steuermehraufkommens zugunsten von Betriebsbeihilfen für den von Gemeinden, Privaten oder von Bundesbahn und Bundespost abgewickelten Personennahverkehr festgelegt werden. Die Gemeinden, denen drei Viertel der Steuermehreinnahmen zufließen sollten, sprachen sich gegen die Zweckbindung aus und forderten eine andere, sie weniger stark belastende Lösung für die Aufbringung der Betriebsbeihilfen 4 3 1 . Der Vermittlungsausschuß einigte sich einstimmig auf die Kompromißlösung, die neue Zweckbindung nicht auf Betriebsbeihilfen für den von Bundesbahn und Bundespost veranstalteten Nahverkehr auszudehnen 432 . Damit erstreckte sie sich auf etwa 140 Mio. D M statt vorher 250 Mio. DM. Die übrigen Anrufungsbegehren zu Art. 1 § 1 Nr. 3, 4 — neu — VerkFG betreffend eine Änderung der §§ 15 I I a, b MineralölsteuerG 1964 480 481 432

Beschluß 375. Sitzung BRat, 17.12.1971; Drucks. 687/1971. Vgl. Kurzprot. V A V I — 12, S. 3, 8; Beiträge Abg. Apel (SPD). Kurzprot. V A V I — 12, S. 9.

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

269

und zu Art. 4 Nr. 1 a, b — neu —, Nr. 5 a — neu —, Nr. 2 VerkFG, bezüglich Änderungen des G V f G 4 3 3 wurden vom Vermittlungsausschuß abgelehnt 4 3 4 . A u f Vorschlag des Vermittlungsausschuß-Geschäftsführers wurden schließlich noch das Inkrafttretensdatum des Gesetzes, sowie mehrere Heferenzdaten i n A r t . 4 — Vorschriften des GVfG — geändert 4 3 5 . Nachdem der Bundestag den Einigungsvorschlag angenommen hatt e 4 3 6 , gab der Bundesrat dem Verkehrsfinanzgesetz seine Zustimmung 4 3 7 nach A r t . 84 I GG. 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Die Vorbereitung auf dieses Vermittlungsverfahren war offensichtlich weniger sorgfältig als bei anderen Sitzungen. Allein dreimal mußte der Ausschußgeschäftsführer auf Unstimmigkeiten und nötige Folgeänderungen hinweisen 4 3 8 . Der Ausschuß folgte diesen Hinweisen, so daß kein Schaden entstand. I m Rahmen der Sitzungsvorbereitungen zumindest des Vermittlungsausschuß-Vorsitzenden m i t der Ausschußgeschäftsführung hätten die eventuell nötigen Folgeänderungen jedoch vorbereitet werden müssen. Gegen die Zulässigkeit des Eingreifens des Geschäftsführers i n Bezug auf sachlich gebotene Folgeänderungen 439 bestehen keine Bedenken. Sehr weit gehen hier jedoch seine sachlichen Konkretisierungsund Formulierungsvorschläge 440 . Das Petitum, zur Vermeidung möglicher Mißverständnisse eine völlig neue Vorschrift i n das Gesetz einzuführen 4 4 1 , unterscheidet sich kaum von anderen Kompromiß- und Verfahrensvorschlägen aus der Mitte des Ausschusses selbst. Wenn der Gesetzgeber eine derartige Form der Beteiligung des AusschußStabes an den Beratungen intendiert hätte, so hätte er auch entsprechende Regelungen getroffen. Ungeachtet der sachlichen Begründetheit hätte der Ausschuß das Eingreifen des Geschäftsführers h i e r 4 4 2 folglich zurückweisen, zumindest aber seine Vorschläge als Anträge aus dei Mitte des Ausschusses formell übernehmen müssen. 483

Z u m GVfG s. o. 3. Teil, C V I . Kurzprot. V A V I — 12, S. 10 f. 435 Kurzprot. V A V I — 12, S. 11 f.; Vorschläge Dehrn (Geschäftsführer VA). 436 v x _ 1 6 5 # Sitzung BTag, 26.1.1972; Drucks.BRat 37/1972. 484

487 488 439 440 441 442

376. Sitzung BRat, 9. 2.1972; Drucks.BRat 37/1972 (Beschluß). Kurzprot. V A V I — 12, S. 8, 11, 12. Hierzu s. ο. 1. Teil, C I I I 6. Kurzprot. V A V I — 12, S. 8. Ibid. Ibid.

270

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

X V I I . Gesetz zur Änderung der Amtsbezeichnungen der Richter und der ehrenamtlichen Richter und der Präsidialverfassung der Gerichte 1. Gang des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß a n 4 4 3 , um die Neuregelung der richterlichen Amtsbezeichnungen zu modifizieren. Nach dem Bundestagsbeschluß zu A r t . I Nr. 2, betreffend § 19 a DRiG, sollten die Richter aller Gerichte die Amtsbezeichnung „Richter" ohne jeden Zusatz tragen, ausgenommen nur die Präsidenten bei der Ausübung von Verwaltungstätigkeiten 4 4 4 . Demgegenüber forderte der Bundesrat, Funktionsbezeichnungen für bestimmte Richter beizubehalten. Ebenso sprach er sich für die Beibehaltung der herkömmlichen Bezeichnungen für ehrenamtliche Richter wie „Schöffe", „Handelsrichter" etc. aus, die nach Art. I Nr. 4, betreffend § 45 a DRiG, wegfallen sollten 4 4 6 . Die anfänglich stark von Parteienpolarisierung geprägte Debatte konnte später versachlicht werden, nachdem beide Seiten verdeutlicht hatten, daß sie nach einer globalen Behandlung aller Anrufungspunkte Sonderberatungen außerhalb des Ausschußplenums ansteuerten 446 und so Kompromißmöglichkeiten denkbar wurden. Das gilt auch für die Problematik des A r t . I I Nr. 4 betreffend § 21 a I I GVG, i n dem die Zusammensetzung der Gerichtspräsidien geregelt werden sollte. Auch dieser Punkt stellte einen politischen Schwerpunkt 4 4 7 des Anrufungsbegehrens dar. Nicht nur die Größe der Präsidien insgesamt, sondern auch ihre Zusammensetzung war umstritten 4 4 8 . Während sich die Bundesregierung und die SPD/FDP-Seite für möglichst kleine Präsidien aussprachen 449 , liefen die Bundesrats- und CDU/CSU-Modelle auf große Präsidien hinaus 4 5 0 . Zu diesen und allen anderen Einzelproblemen wurden i m Ausschußplenum nur die groben Linien möglicher Einigungsvorschläge sichtbar. M i t Blick auf die Sitzungsunterbrechung wurden sowohl zu frühzeitige Festlegungen als auch unnötige Schärfen vermieden. 443 Beschluß 376. Sitzung BRat, 9. 2.1972; Drucks.BRat 39/1972; Übersicht zu den Anrufungsbegehren bei Drodt (Fn. 67), S. 10, Nr. 25. 444 Vgl. Drucks.BRat 39/1972. 445 Ibid. 446 Kurzprot. V A V I — 13, S. 4 f.; Beiträge Abg. Lenz (CDU), Adolf Arndt (SPD). 447 Kurzprot. V A V I — 13, S. 7; so Abg. Adolf Arndt (SPD). 448 Kurzprot. V A V I — 13, S. 7—11; vgl. auch Drucks.BTag V I — 3145, S. 2. 449 Kurzprot. V A V I — 13, S. 6 f f . ; Jahn, B R e g - B M J (SPD); Abg. Adolf Arndt (SPD), Diemer-Nicolaus, (FDP). 450 Kurzprot. V A V I — 13, S. 7 ff.; Abg. Höcherl (CSU), Lenz (CDU).

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

271

Die Sitzungsunterbrechung 451 brachte durch Beratungen i n verkleinertem K r e i s 4 5 2 eine Annäherung der Standpunkte. Es entstand ein Kompromißpaket 4 5 3 , zu dem jede Seite beitrug und das für eine gemeinsame Abstimmung i n Bundesrat und Bundestag nach § 10 I I I GO/ V A einstimmig als Einigungsvorschlag beschlossen w u r d e 4 5 4 . I n bezug auf die Differenzierung der Amtsbezeichnungen für Richter und die Präsidialverfassung nach dem GVG wurde dem Anrufungsbegehren des Bundesrats entsprochen. Für die ehrenamtlichen Richter an Strafgerichten wurde die Bezeichnung „Schöffe" entsprechend dem CDUVorschlag beibehalten, ansonsten entfielen alle Sonderbezeichnungen für diese Gruppe entsprechend dem SPD/FDP-Vorschlag 455 . Wegen der zahlreichen Folgeänderungen beauftragte der Vermittlungsausschuß auf die Bitte der Bundesregierung den AusschußGeschäftsführer, gemeinsam m i t einem vorher bereits als Sachverständigen nach § 6 GO/VA zugelassenen 456 Ministerialexperten, die durch das Gesetz nötigen zahlreichen Folgeänderungen, insbesondere beim GVG, zu bezeichnen und i n den Einigungsvorschlag einzuarbeiten. Der Bundestag nahm den Vermittlungsvorschlag a n 4 5 7 , daraufhin erteilte der Bundesrat seine Zustimmung 4 5 8 nach A r t . 74 a II, 841 GG. 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

I m Vergleich zu anderen, von der Regelungsmaterie vergleichbaren Vermittlungsprojekten 4 5 9 wurde dem hier behandelten Gesetz von allen am Verfahren Beteiligten besonders viel Aufmerksamkeit zugewandt. Dies mag einmal m i t der besonderen Fürsorgepflicht des Staates, insbesondere der Gesetzgebungsorgane für die Rechtsprechung und die A n gehörigen der Judikative zu erklären sein. Unmut oder Unzufriedenheit i n der Richterschaft, gerade über Amtsbezeichnungen und die Zusammensetzung von richterlichen Kollegialorganen können nicht ohne Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der ganzen „Dritten Gewalt" bleiben. Schon dieser Gesichtspunkt muß Anlaß geben zu besonders sorgfältiger Beratung i m Laufe aller Verfahrensstadien. 451 F ü r Einzelheiten s. Kurzprot. V A V I — 13, S. 16. 452 Teilnehmer: Vorsitzender Osswald, Hessen (SPD), Abg. Höcherl außerdem Abg. Adolf Arndt (SPD), Lenz (CDU). 453 Vgl. Kurzprot. V A V I — 13, S. 17 f. 454 Kurzprot. V A V I — 13, S. 18. 455 Ibid. 456 Kurzprot. V A V I — 13, S. 2 (TOP 2), 17. 457 γ ι _ n a . Sitzung BTag, 16.3.1972; Drucks.BRat 144/1972. 458 459

378. Sitzung BRat, 24. 3.1972; Drucks.BRat 144/1972 (Beschluß). Vgl. n u r MTA-Gesetz, Kurzprot. V A V I — 8, S. 47 f.

(CSU);

272

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Zum anderen wurde während des Vermittlungsverfahrens aber auch deutlich, wie stark aus der Richterschaft selbst von diesem Argument Gebrauch gemacht wurde. Nicht nur i m Laufe der parlamentarischen Beratungen i m Stadium vor der ersten Bundestags-Beschlußfassung nach Art. 761 GG wurden die Möglichkeiten lobbyistischer Einflußnahme genutzt. Speziell den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses wurden gezielt Stellungnahmen von Richterverbänden zugeleitet 4 6 0 , um die Willensbildung i m Vermittlungsausschuß selbst zu beeinflussen 461 . Dabei kann davon ausgegangen werden, daß alle standespolitischen A r gumente juristisch nachhaltig untermauert wurden und so ihre W i r kung nicht verfehlten. Dieses Vermittlungsverfahren 4 6 2 kann damit als Beleg für den Erfolg des Verbändeeinflusses selbst auf der abgelegenen Gesetzgebungsstation des Verfahrens nach Art. 77 I I GG angesehen werden. X V I I I . Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (KHG) 1. Gang des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß a n 4 6 3 , u m neben zahlreichen kleineren sachlichen und redaktionellen Änderungen 4 6 4 eine echte, nicht auf einen festen jährlichen Finanzierungsplafond beschränkte Drittelbeteiligung des Bundes an der Krankenhausfinanzierung zu erreichen 465 . Insoweit verlangte er eine entsprechende Änderung der §§ 22 I, II, IV, 26 I, 27 I, sowie § 2 Nr. 3 lit. b, c, d KHG. Der Vermittlungsausschuß entsprach nach längerer Debatte diesem Anrufungsbegehren grundsätzlich 4 6 6 . Nachdem es aus der Mitte des Ausschusses zum Antrag erhoben worden w a r 4 6 7 , wurde sofort ein Kompromiß zu § 22 I K H G vorgeschlagen, der dem Begehren sehr stark angenähert w a r 4 6 8 . Er sah zunächst nur eine höhere Plafondierung der Zuschüsse des Bundes vor, gleichzeitig 460

Vgl. Kurzprot. V A V I — 13, S. 7, Äußerung Abg. Adolf Arndt (SPD). Grundsätzlich zum Einfluß der Interessengruppen auf den Vermittlungsausschuß oben 1. Teil, C V I 1. 482 Z u r Problematik der Ausschuß-„Verkleinerung" — Kurzprot. V A V I — 13, S. 16; vgl. oben 3. Teil, Β I I I 2 b. 483 Beschluß 378. Sitzung BRat, 24.3.1972; Drucks.BRat 71/1972. 4β4 F ü r Einzelheiten s. Anrufungsbegründung, Drucks.BTag VI—3293, S. 2 ff. 481

485

4ββ V 487 488

Kurzprot. V A V I — 14, S. 13, 25—35. A v j _ 1 4 ) s. 13 ff., 29 (Ziff. 15). Kurzprot. V A V I — 14, S. 15; A n t r a g Abg. Russe (CDU). Vgl. Kurzprot. V A V I — 14, S. 15 (Ziff. 1).

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

273

jedoch ihre Dynamisierung entsprechend der jährlichen Steigerungsraten der durchschnittlichen Bettenwerte 4 6 9 . Dem stimmte die Bundesregierung für die Krankenhausfinanzierung nach § 22 I K H G prinzipiell z u 4 7 0 , verkoppelte dieses Zugeständnis jedoch m i t der Forderung nach summenmäßiger Begrenzung der Bundeszuschüsse zu Krankenhausneubauten und Maßnahmen zur Wiederbeschaffung sowie für den Ergänzungsbedarf der Krankenhäuser nach §§ 9, 4 I I 2 K H G 4 7 1 . Von seiten der Bundesregierung wurde verdeutlicht, wie sehr nach diesem Vorschlag die Bundeszuschüsse insgesamt anstiegen. Über dieses Angebot der Bundesregierung könne keinesfalls hinausgegangen werden 4 7 2 . Der Vermittlungsausschuß akzeptierte den Vorschlag der Bundesregierung, der dem sachlichen Anliegen des Bundesrates nach deutlich erhöhter und dynamisierter Beteiligung des Bundes an der Krankenhausfinanzierung sehr nahe k a m 4 7 3 . Der Bundestag billigte diesen und alle anderen 4 7 4 Vermittlungsvorschläge 4 7 5 , worauf die Zustimmung des Bundesrats nach A r t . 84 I, 104 a I V GG erteilt w u r d e 4 7 6 . 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Die schnelle Einigung auf den Vorschlag der Bundesregierung geht vor allem zurück auf die nachhaltige Verdeutlichung sowohl der Einigungsbereitschaft der Exekutive als auch ihrer finanziell begrenzten Einigungsmöglichkeiten. Da dem Bundesratsbegehren zumindest mittelfristig weitgehend Rechnung getragen wurde, fiel den Ländervertretern die Zustimmung zu später eintretenden anteilmäßigen Verminderungen der Bundeszuschüsse weniger schwer. Der Verlauf der Beratung zeigt, wie nachhaltig beide Seiten auf einen echten Sachkompromiß zusteuerten. Die offensichtlich sehr gute Sitzungsvorbereitung und die nüchterne Atmosphäre der Debatte 4 7 7 erleichterte der Bundesregierung ein weitgehendes finanzielles Nach469

Ibid. Kurzprot. V A V I — 14, S. 15 f.; Strobl, B R e g - B M J F G (SPD). 471 Kurzprot. V A V I — 14, S. 16 u n d Anlage S. 2. 472 Kurzprot. V A V I — 14, S. 15; Beitrag Strobl, B R e g - B M J F G (SPD) v e r wies insbesondere auf die dem Einigungsvorschlag m i t zugrunde liegenden Ergebnisse von Spitzengesprächen i m Bundeskabinett. 473 Kurzprot. V A V I — 14, S. 29; vgl. Anrufungsbegehren BRat, Drucks. BTag V I — 3293, S. 5 und Vorschlag BReg, Kurzprot. V A V I — 14, S. 15 f. u n d Anlage S. 1 f., Ziff. 16. 474 F ü r Einzelheiten vgl. Kurzprot. V A V I — 14, S. 3, 19 ff.; alle Einigungsvorschläge w u r d e n ohne längere Debatte angenommen. 475 v x _ 1 8 6 . Sitzung BTag, 10. 5.1972; Drucks.BRat 238/1972. 470

47e 477

381. Sitzung BRat, 19. 5.1972; Drucks.BRat 238/1972 (Beschluß). Lies Kurzprot. V A V I — 14, S. 13—35.

18 Hassels weiler

274

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

geben, das durch die Abgeschiedenheit des Vermittlungsverfahrens begünstigt wurde. Hier konnte sich der Vermittlungsausschuß als „Ausschuß der ehrlichen M a k l e r " 4 7 8 wirklich bewähren und einen für das gesetzgeberische Anliegen verhängnisvollen Verfahrensstillstand verhindern. X I X . Gesetz zur Änderung der Bundesrechtsanwaltsordnung, der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte und anderer Vorschriften 1. Verlauf des Vermittlungs Verfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß a n 4 7 9 , um eine geringere Erhöhung des Hebesatzes für die Pflichtverteidiger-Gebühren zu erreichen, als sie vom Bundestag beschlossen worden war. Zugleich forderte er zur finanziellen Entlastung der Länder eine Anhebung der Gerichtsgebühren 480 . Die Vertreter des Bundestages, unabhängig von ihrem parteipolitischen Standort, und der Vertreter der Bundesregierung sprachen sich gegen das Anrufungsbegehren aus 4 8 1 . I n bezug auf die Anwaltsgebühren verteidigten sie die Anhebung auf das Vierfache der jeweiligen Mindestgebühren, und für die Frage der Gerichtsgebühren wurde auf das gleichbleibende Verhältnis von Gerichtskosteneinnahmen und gerichtlichem Verwaltungsaufwand, sowie auf weitergehende gesetzgeberische Pläne der Bundesregierung i n anderem Zusammenhang hingewiesen 4 8 2 . Angesichts dessen wurde auch von den ursprünglichen Befürwortern der beiden Anrufungsbegehren von deren Weiterverfolgen abgesehen 483 . Der Einigungsvorschlag empfahl die Ablehnung des gesamten Anrufungsbegehrens 484 . Das Vermittlungsanliegen war damit gescheitert. Der Bundesrat erteilte der Gesetzesnovelle dennoch seine Zustimm u n g 4 8 3 nach Art. 84 I GG und bestätigte so den ursprünglichen Gesetzesbeschluß des Bundestags.

478

So Isensee, i n D Z / 6. 8.1976, S. 4 (Titel). Beschluß 383. Sitzung BRat, 7. 7.1972; Drucks.BRat 363/1972. 480 s. Begründung Drucks.BRat 363/1972 (Beschluß, S. 2 f.). 481 Kurzprot. V A V I — 15, S. 3 f., 5; Abg. Lenz (CDU), Adolf Arndt Jahn, B R e g - B M J (SPD). 482 Kurzprot. V A V I — 15, S. 3 f., 5; Abg. Lenz (CDU), Adolf Arndt Jahn, B R e g - B M J (SPD). 488 Kurzprot. V A V I — 15, S. 3 f.; Eisner, Hamburg (SPD). 484 Kurzprot. V A V I —15, S. 6. 485 385. Sitzung BRat, 6.10.1972; Drucks.BRat 499/1972 (Beschluß). 479

(SPD), (SPD),

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

275

2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Die Einigkeit aller Bundestagsvertreter m i t der Bundesregierung gegen das Votum der Ländervertreter zeigt, daß dieses Vermittlungsprojekt für grundsätzliche Parteien-Kontroversen ungeeignet war. Da es um eine mögliche finanzielle Mehrbelastung der Länder ging, war deren hinhaltender Widerstand zwar begründet. Angesichts der Schwäche dieses Widerstandes 486 erscheint es jedoch unverständlich, warum der Bundesrat überhaupt den Weg des Vermittlungsverfahrens ging. Da das sachliche Engagement nicht sehr stark war, kann die Anrufung des Vermittlungsausschusses nur m i t taktischen Gründen erklärt werden. Es ist nicht auszuschließen, daß der Bundesrat die terminliche Zwangssituation des Bundestags ausnutzen wollte und auf das Auslaufen der VI. Legislaturperiode vor den vorgezogenen Bundestagswahlen setzte. Ein erneutes Vermittlungsverfahren nach Art. 77 I I 4 GG hätte nicht mehr mit einem Kompromißvorschlag enden können, da der Bundestag keine Möglichkeit einer erneuten Behandlung des Einigungsvorschlags gehabt hätte 4 8 7 . Bei aller Anerkennung der formalen Berechtigung der Anrufung des Vermittlungsausschusses i m vorliegenden Fall fördert es Ansehen und Bedeutung des Vermittlungsausschusses i m Gesetzgebungsverfahren nicht, wenn das Verfahren nach A r t . 77 I I GG als rein taktisches Vehikel benutzt wird. Wenn i m Vermittlungsausschuß selbst keines der A n rufungsbegehren zum Antrag erhoben w u r d e 4 8 8 , so erteilte der Ausschuß damit zwar der taktischen Vereinnahmung durch den Bundesrat eine Absage. Eine vom Bundesrat mehrheitlich beschlossene Anrufung des Vermittlungsausschusses, die von keinem Ländervertreter aufgegriffen wird, läßt jedoch Zweifel an der Ernsthaftigkeit der M i t w i r kung des Bundesrats an diesem Gesetzgebungsverfahren aufkommen. Ein taktisches Finassieren ohne seriös materiellrechtliches Interesse kann schwerlich als hinreichende Legitimation für die Anrufung des Vermittlungsausschusses angesehen werden. Das einvernehmliche Zurückweisen einer nahezu mißbräuchlichen Anrufung spricht hier f ü i eine gelungene Wahrung der Unabhängigkeit des Ausschusses.

486

Vgl. Kurzprot. V A V I — 15, S. 3 f., 6. Die letzte Sitzung des V I . Bundestages hatte bereits am 21. 9.1972 stattgefunden, 13 Tage vor den Parlamentsneuwahlen. 488 Lies Kurzprot. V A V I — 15, S. 6. 487

18*

276

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

X X . Gesetz zur Änderung des Urheberrechtsgesetzes (UrhG) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens M i t seinem Anrufungsbegehren 4 8 0 wandte sich der Bundesrat vordringlich gegen die vom Bundestag beschlossene Neufassung des §27 UrhG, nach der der sog. Bibliotheksgroschen, erhoben zur Sicherung des geistigen Eigentums der Urheber, erhöht und auch zur Einrichtung eines Sozialf onds der Verwertungsgesellschaf ten für notleidende Schriftsteller dienen sollte. Für ein derartiges Vorhaben sei vielmehr eine Maßnahme der Sozialgesetzgebung erforderlich 4 9 0 . Diesen Argumenten mochte sich zwar auch die Bundesregierung nicht völlig verschließen, sie verwies jedoch auf den primär urheberrechtlichen Charakter der Gesetzesnovelle, bei der die soziale Komponente nur eine nachgeordnete Rolle spiele 4 9 1 . Nachdem so weitergehende Bedenken i m Ausschuß zerstreut worden waren, wurde das Anrufungsbegehren abgelehnt 4 9 2 . Angenommen wurde jedoch das zweite A n r u f ungsbegehren zur sog. Schulbuchklausel i n § 46 UrhG, die aufgrund einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 493 neu zu fassen war. Das Gericht hatte den § 46 UrhG a. F. für verfassungswidrig erklärt, weil bei der Verwendung von Urheberwerken i n schulischen Lehrmaterialien nicht hinreichend für eine gesetzliche Vergütungspflicht zugunsten der Urheber gesorgt sei. Der Bundesrat wollte ein rückwirkendes Inkrafttreten der neuen Gebührenpflicht nicht vom Zeitpunkt des ursprünglichen Gesetzesbeschlusses/UrhG 1966 an festgesetzt wissen, sondern sprach sich für das BVerfG-Entscheidungsdatum als Stichtag aus 4 9 4 . Hiergegen wurden ernsthafte verfassungsrechtliche Bedenken angemeldet, insbesondere wegen der Gefahr eines Unterlaufens der Bundesverfassungsgerichtsentscheidung. Diesen Bedenken trug der Vermittlungsausschuß jedoch nicht Rechnung, vielmehr stufte er die w i r t schaftlichen Interessen der Schulbuchverleger ausdrücklich höher ein 4 9 5 . Dafür wurde insbesondere die lange, über fünfjährige Verfahrensdauer vor dem Bundesverfassungsgericht als Grund angeführt, angesichts 489

Beschluß 383. Sitzung BRat, 7. 7.1972; Drucks.BRat 350/1972. Kurzprot. V A V I — 15, S. 8 f.; Mevissen, Bremen (SPD), Eisner, H a m burg (SPD). 491 Kurzprot. V A V I — 15, S. 9; Jahn, B R e g - B M J (SPD). 492 Kurzprot. V A V I — 15, S. 9; Stimmenverhältnis 1 2 : 6 : 4 ; vgl. zuvor Beitrag Heinke, Niedersachsen (SPD). 493 BVerfGE — 1 B v R 765/66 — v o m 7. 7.1971. 494 Beschlußgründe BRat Drucks.BTag V I — 3647, S. 3. 495 Kurzprot. V A V I — 15, S. 11; Lauerbach, Bayern (CSU). 490

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

277

derer sich ohnehin die maßgeblichen betroffenen Urheberverbände für den vom Bundesrat vorgeschlagenen Zeitpunkt ausgesprochen hätten 4 9 6 . M i t der gesetzlichen Sanktionierung dieser Einigung eröffnete der Vermittlungsausschuß m i t h i n den Weg einer pragmatischen Lösung i m K o n f l i k t über die Rückwirkung der Gebührenpflicht, die zu einem sinnvollen Ausgleich von Urheberrechten und wirtschaftlichen Belangen der Verlage beitrug. Die weiterhin auf Antrag des Berichterstatters vorgenommene Änderung des Inkrafttretens-Datums der gesamten Gesetzesnovelle — i n § 26 V I 1 UrhG wurde das bereits verstrichene Datum vom 1. 7.1972 i n 1.1.1973 geändert — wurde einstimmig gebilligt 4 9 7 . Das gilt auch für die redaktionelle Verbesserung i n § 26 V I 1 UrhG, durch die eine terminologische Berichtigung erreicht w u r d e 4 9 8 . Der Bundestag billigte den Vermittlungsvorschlag 4 9 9 , worauf der Bundesrat seine Zustimmung nach Art. 84 I GG erteilte 5 0 0 . 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Diese beiden Beschlüsse waren zwar nicht durch das Anrufungsbegehren des Bundesrats gedeckt. Sie gehören jedoch zur gesetzestechnischen Nachbesserung, die i m Vermittlungsausschuß geleistet werden darf. Eine erneute Novellierung des Urheberrechtsgesetzes nur i m Hinblick auf das Datum des Inkrafttretens und auf die redaktionelle Verbesserung hätte das gesamte Gesetzesvorhaben an der Sperre der auslaufenden Legislaturperiode scheitern lassen. Dieser unverhältnismäßige Nachteil legitimiert das Vorgehen des Vermittlungsausschusses jedenfalls. Dem Vermittlungsausschuß kommt hier gleichsam eine Änderungskompetenz kraft Natur der Sache zu. Den Gesetzgebungsorganen Bundestag und Bundesrat war eine erneute Gesetzesnovellierung wegen des Auslaufens der VI. Legislaturperiode unmöglich. Gleichwohl bestand eine sachliche Notwendigkeit zur Vornahme der Änderungen. Da sie keine materiellrechtlichen Implikationen bargen, hat der Vermittlungsausschuß seine Kompetenzen hier nicht überschritten.

496

Ibid. Kurzprot. V A V I — 15, S. 12. 498 Ibid. 499 γ ! _ 1 9 8 . Sitzung BTag, 21. 9.1972; Drucks.BRat 506/1972. 497

500

385. Sitzung BRat, 6.10.1972; Drucks.BRat 506/1972 (Beschluß).

278

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

X X I . Drittes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den zivilen Ersatzdienst (Zivildienstnovelle 1972) 1. Verlauf des Vermittlungsverfahrens

Der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß a n 5 0 1 , um die i n § 1 der Vorschrift niedergelegte Zielsetzung des Gesetzes zu ändern. Der Aufgabenbereich des Zivildienstes sollte generell auf alle dem Allgemeinwohl dienenden Aufgabenfelder ausgedehnt werden 5 0 2 . Demgegenüber sah der Gesetzesbeschluß des Bundestags vor, die Zivildienstleistenden primär i m sozialen Bereich einzusetzen. Nur bei fehlender Stellenzahl dort sollte die Möglichkeit ihres Einsatzes für andere dem Gemeinwohl dienenden Aufgaben vorgesehen werden 5 0 3 . Der Bundesrat führte an, seine Fassung diene nicht nur dem Interesse der Allgemeinheit, sondern verbürge mehr Wehrgerechtigkeit i m Sinne einer gleichmäßigen Heranziehung von Wehr- und Ersatzdienstleistenden 5 0 4 . Dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung wollte sich keine Seite verschließen. So wurden verschiedene Kompromißformulierungen debattiert, die zum Ziel hatten, die vorrangige Beschäftigung von Zivildienstleistenden i m sozialen Bereich sicherzustellen, gleichzeitig aber ihre Einsatzmöglichkeit i n anderen Bereichen ohne Schwierigkeiten zu gewährleisten 5 0 5 . Der Vermittlungsausschuß einigte sich schließlich auf eine an die ursprüngliche Regierungsvorlage angelehnte Neufasung des § 1 der Zivildienstnovelle 1972: „ I m Zivildienst erfüllen anerkannte Kriegsdienstverweigerer Aufgaben, die dem Allgemeinwohl dienen, vorrangig i m soziale Bereich 5 0 6 ." Diese Formulierung wurde einstimmig beschlossen 507 . Die Mehrheit des Bundestags lehnte den Vermittlungs Vorschlag jedoch ab 5 0 8 , und der Bundesrat verweigerte dem Gesetz daraufhin seine Zustimmung 5 0 9 nach Art. 87 b I I GG. Wegen des Auslaufens der Bun601

Beschluß 383. Sitzung BRat, 7. 7.1972; Drucks.BRat 369/1972. Vgl. Beschluß BTag, V I —194. Sitzung, 21.6.1972; Drucks.BRat 503 Vgl. zur Begründung i m einzelnen Drucks.BTag V I — 3649, S. 504 Kurzprot. V A V I — 15, S. 18 f., Eisner, H a m b u r g (SPD), m i t licher Darstellung aller geltend gemachten F ü r - und Gegengründe. 505 Kurzprot. V A V I — 15, S. 19 f.; Abg. Junghans (SPD), Becker, (CDU). 506 Kurzprot. V A V I — 15, S. 21; Vorschlag Abg. Windelen (CDU). 507 Kurzprot. V A V I — 15, S. 21. 508 v x _ 1 9 8 > Sitzung BTag, 21.9.1972; Drucks.BRat 508/1972. 502

509

369/1972. 2 f. ausführSaarland

385. Sitzung BRat, 6.10.1972; Drucks.BRat 508/1972 (Beschluß).

C. Einzelverfahren aus der V I . Legislaturperiode

279

destags-Legislaturperiode 510 war ein erneutes Vermittlungsverfahren nach Art. 77 I I 4 GG nicht mehr möglich. 2. Bewertung des Vermittlungsverfahrens

Eine erneute Bestätigung der Gesetzesfassung des Bundestages durch den Vermittlungsausschuß und den Bundesrat wäre die einzige Möglichkeit einer Rettung des Gesetzesvorhabens gewesen. Da dies jedoch politisch völlig unrealistisch war, machten weder Bundesregierung noch Bundestag von der Möglichkeit des Art. 77 I I 4 GG Gebrauch, ein weiteres, jedoch chancenloses Vermittlungsverfahren zu initiieren. Die der Ablehnung i m Bundestag und der Zustimmungsverweigerung i m Bundesrat vorangehenden Aussprachen warfen ein Licht auf die i m Zeichen der Bundestagswahlen gespannte politische Atmosphäre 5 1 1 . Den Vermittlungsausschuß-Obleuten und den Berichterstattern war es offensichtlich nicht gelungen, ihre Parteigenossen von der Tragfähigkeit des i m Vermittlungsausschusses beschlossenen Einigungsvorschlags zu überzeugen. Dabei mag die Einschätzung des wahlentscheidenden kritischen Jungwählerpotentials durch SPD und FDP eine nicht unerhebliche Rolle gespielt haben. Für diese Stimmbürger war die Fassung der Z i v i l dienstnovelle bedeutsam. Das Scheitern des Vermittlungsverfahrens und i n der Folge des gesamten Gesetzesvorhabens verdeutlicht die Schwierigkeit des Vermittlungsausschusses, i n politisch hochgespannter Atmosphäre i m Parlament seine in sachlichem Rahmen gefundenen pragmatischen Kompromisse i m Nachhinein parlamentarisch zu verankern. Wenn die politischen Rahmenbedingungen den Kompromiß nicht zulassen, stößt der Vermittlungsausschuß an die Grenze seiner Vermittlungsfähigkeit. Zwar bleibt er primär politisches Konsensgremium; auch der i m vorliegenden Fall gefundene Kompromiß trägt weniger gesetzestechnische als vielmehr politische Züge. Die hier deutlich gewordene Grenze der Wirkungsmöglichkeit des Vermittlungsausschusses ist jedoch systembedingt und nach dem Willen des Verfassungsgebers auch systemnotwendig 5 1 2 . Der Vermittlungsausschuß ist nicht m i t Instrumenten versehen, einen Konsensvollzug i m Parlament zu erzwingen. Er muß sich vielmehr auf bloße Vorschläge beschränken, denen er nur begrenzten Nachdruck i n Bundestag und Bundesrat verleihen kann, etwa durch

510 Die Neuwahl des V I I . Bundestages fand bereits 13 Tage nach der Plenarsitzung v o m 21. 9.1972 statt. 511 Vgl. n u r Sten.Bericht V I — 198. Sitzung BTag, 21. 9.1972 u n d Protokoll BRat, 385. Sitzung, 6.10.1972. 512 Hierzu schon oben 1. Teil, C I I I 1.

280

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

eine Festlegung nach § 10 I I I GO/VA zu gemeinsamer Behandlung mehrerer Einigungsvorschläge. Das Scheitern der Zivildienstnovelle 1972 relativiert damit die These, der Vermittlungsausschuß wirke als Uberparlament 5 1 3 . Der Bundestag ist jederzeit i n der Lage, i m Wege eines politischen Rückholrechts zu seiner ursprünglichen Beschlußlage zurückzukehren, wenn auch unter Desavouierung des parlamentarischen Selbstausgleichsgremiums Vermittlungsausschuß. Der Verzicht auf den Ausgleich m i t dem Bundesrat mag bedauert werden. Er unterstreicht jedoch, daß der Bundestag i n der Lage ist, seinen Primat i m Gesetzgebungsverfahren nach Maßgabe der Mitwirkungsrechte des Bundesrates durchzusetzen. Der Preis, der hierfür gezahlt werden muß, das Scheitern eines ganzen Gesetzgebungsprojektes, ist allerdings demgegenüber so hoch, daß er die Notwendigkeit parlamentarischen Selbstausgleichs, wie sie der Ausschuß nach A r t . 77 I I GG leisten kann, nur noch deutlicher hervorhebt. X X I I . Weitere Vermi ttlungsverfahren in der V I . Legislaturperiode Die übrigen i n der VI. Wahlperiode des Bundestags durchgeführten Vermittlungsverfahren weisen keine Besonderheiten auf 5 1 4 . Es handelt sich u m Anrufungen des Bundesrats zum 1. Verwaltungskostengesetz 515 , 2. Gesetz über eine Zählung i n der Land- und Forstwirtschaft 5 1 6 , 3. Gesetz über Zuwiderhandlungen gegen weinrechtliche Vorschriften der Europäischen Gemeinschaften 517 , 4. Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesseuchengesetzes518, 5. Gesetz über technische Assistenten i n der Medizin 5 1 9 , 6. Gesetz über künstliche Besamung von Tieren 5 2 0 , 7. Gesetz zur Änderung des Deutschen Richtergesetzes 521 ,

513

Vgl. oben 3. Teil, C V I I I 1 b bb m i t Fn. 240 (ibid.). Übersicht zu den einzelnen A n r u f ungsbegehren bei Drodt S. 8 ff.; hiernach Niemann, S. 58 ff. 515 Kurzprot. V A V I — 3, S. 7—11; Niemann, S. 62 ff. m. w . N. 518 Kurzprot. V A V I — 4, S. 4—7; Niemann, S. 65 m. w. N. 517 Kurzprot. V A V I — 6, S. 3 ff.; Niemann, S. 70 f. m. w . N. 518 Kurzprot. V A V I — 8, S. 45—47; Niemann, S. 84 ff. m. w . N. 519 Kurzprot. V A V I — 8, S. 47 f.; Niemann, S. 86 f. m. w . N. 520 Kurzprot. V A V I — 8, S. 49; Niemann, S. 87 f. m. w . N. 521 Kurzprot. V A V I — 8, S. 50—52; Niemann, S. 79 f. m. w . N. 514

(Fn. 67),

281

D. Tabellarische Übersicht 8. D r i t t e s Gesetz z u r Ä n d e r u n g d e r P f ä n d u n g s v o r s c h r i f t e n 523

9. Gesetz ü b e r die B e s e i t i g u n g v o n A b f ä l l e n

522

,

,

10. Gesetz ü b e r B a u s p a r k a s s e n 6 2 4 . Die hierzu durchgeführten Vermittlungsverfahren bedürfen hier keiner näheren Beschreibung 525 u n d B e w e r t u n g 5 2 6 .

D. Tabellarische Übersichten zur Tätigkeit des Vermittlungsausschusses527 I . Übersicht zur Z a h l der Gesetzesinitiativen Legislaturperiode I

Π

in

IV

V

VI

vn

der Bundesregierung

470

431

387

367

410

343

461

des Bundestages

301

414

207

245

225

171

136

des Bundesrates

20

11

5

8

14

24

73

791

856

599

620

649

538

670

Vom Bundestag behandelte Gesetzesvorlagen

Summe

522

Kurzprot. V A V I — 12, S. 13—17; Niemann, S. 95 ff. m. w. N. Kurzprot. V A V I — 14, S. 1—12; Niemann, S. 99 f. m. w . N. 524 Kurzprot. V A V I — 15, S. 13—17; Niemann, S. 107 ff. m. w . N. 525 Vgl. insoweit die Angaben von Niemann nach den hier i n Fn. 515—524 erwähnten Belegstellen. Diese Angaben stützen sich jedoch n u r auf die Übersicht von Drodt, S. 7 ff. u n d nicht auf die Dokumente des Vermittlungsausschusses selbst. Sie sind deshalb n u r von begrenztem Wert u n d teilweise nicht authentisch. 528 Vgl. aber unten 3. Teil, D, Tabellen I—V. 527 Die Angaben beruhen teilweise auf den Übersichten von Teichert, Drodt und den Pressestellen von Bundesrat und Bundestag, sowie auf den Handbüchern von Bundesrat u n d Bundestag. 528

282

3. T e i l : Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

Π . Übersicht zur Zahl der Gesetzesvorlagen Legislaturperiode I

II

in

IV

V

VI

VII

der Bundesregierung

398

376

352

328

372

264

436

des Bundestages

149

134

74

98

80

57

67

des Bundesrates

12

8

2

3

9

13

18

559

518

428

429

461

334

516

Vom Bundestag beschlossene, dem Bundesrat zugeleitete, von diesem beratene Gesetz es vorlagen

Summe

ΙΠ. Anrufungen des Vermittlungsausschusses Legislaturperiode

I

Π

m

IV

V

VI

vn

vm

durch den Bundesrat

70

59

46

33

31

31

96

67a>

durch den Bundestag

2

3

2

1

durch die Bundesregierung

3

3

3

3

4

75

65

49

38

3

1

-

2

1

-

-

Anrufung des Vermittlungsausschusses

Summe

-

1

1

2

7

7

36

33

104

75

1

2

6

4

1

1

-

Davon bei einem Gesetz zwei Anrufungen drei Anrufungen

-

1

-

V o m Vermittlungsausschuß beratene Gesetzesvorlagen als Gesetz verkündet nicht als Gesetz verkündet

63

56

47

35

29

30

89

59

9

6

2

2

7

1

7

7

a) Davon 43 Anrufungen aufgrund von parteienblock-kontroversen Abstimmungen (Länderregierungen C D U / C S U / Länderregierungen SPD/FDP.

D. Tabellarische Übersicht

283

IV. Ressortielle Einordnung der Anrufungen L e g i s 1 a t ur ρ e r i o d e VIII

Summe

IV

V

1

1

1

1

5

3

6

14

18

15

12

11

83

7

9

4

3

6

5

24

15

73

Wirtschaft

1

6

4

5

1

4

6

8

35

Finanzen

4

6

8

8

20

27

14

9

96

Agrar

2

1

5

4

3

3

4

2

24

3

10

7

9

11

8

53

1

2

II

Inneres

4

Justiz

VI

vn

III

I Ressortielle Einordnung der dem Vermittlungsausschuß vorgelegten Gesetzesvorlagen Auswärtiges (einschl. wirtschaftl. Zusammenarbeit)

1

Arbeit und Soziales (einschl. Kriegsopfer)

4

Verteidigung

-

-

-

Jugend, Familie, Gesundheit

6

5

6

_

Verkehr

1

1

1

3

Post- und Fernmeldewesen

_

_

_

_

Städtebau- u. Wohnungswesen

1

2

-

Bildung und Wissenschaft

1

1

1

_ 1

-

-

_ 5

3

-

7

8

33

8

3

23

_

1

_

_

1

2

1

4

4

15

5

3

9

284

3. Teil: Der Vermittlungsausschuß i n der Staatspraxis

V. Ergebnis der Vermittlungstätigkeit Legislaturperiode

I

Π

m

IV

V

VI

Vermittlungsverfahren ohne Einigungsvorschlag beendet Ablehnung des Einigungsschlags im Bundestag

2

1

2

3

νπ vm 7

12

4

4

3

2

Nach Annahme des Einigungsvorschlags im Bundestag Zustimmungsverweigerung im Bundesrat Einspruch im Bundesrat

-

-

1

-

1 1

3 1

5 1

12 6

Einspruch vom Bundestag zurückgewiesen

-

-

1

-

1

1

1

5

4

-

-

-

VL Zahl der Ausschußsitzungen Legislaturperiode

Anzahl der Sitzungen des Vermittlungsausschusses Beratung von Gesetzesvorlagen im Vermittlungsausschuß in zwei Sitzungen in drei Sitzungen in mehr als drei Sitzungen pro Vermittlungsverfahren

51

33

m

IV

V

VI

21

15

15

15

Vierter

Teil

Vorläufige Bilanz und aktuelle Kritik am Vermittlungsausschuß A. Die Verpflichtung zum „political-self-restraint" Eine Untersuchung, die den staatsrechtlichen „Sollbestand" dem staatspraktischen „Istbestand" einer Verfassungseinrichtung gegenüberstellt, muß den Versuch einer Bilanzierung unternehmen, ohne sich zu sehr dem einen oder dem anderen dieser beiden Aspekte zuzuneigen. Ob die Staatspraxis des Vermittlungsausschusses dem verfassungsrechtlichen Rahmen, wie er durch Art. 77 I I GG gesetzt ist, gerecht wird, oder ob die rechtlichen Leitlinien für den Vermittlungsausschuß aufgrund gewandelter Erfordernisse der Staatspraxis teilweise neu zu ziehen sind, ist nur scheinbar eine gegensätzliche Fragestellung. Verfassungsrecht und Verfassungsrealität sind wechselseitig Prüfsteine ihrer dogmatischen und funktionellen Bewährung. Insbesondere auf das ausschußinterne Vermittlungsverfahren, aber auch auf eine Reihe verfassungsrechtlicher Einzelaspekte bezogen, ist schon die reine Gegenüberstellung von Verfassungsanspruch und - W i r k lichkeit selbsterläuternd. Für den Ablauf des Vermittlungsverfahrens hat die Verfassungsnorm des Art. 77 I I GG ebenso wie die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses keine Festlegung getroffen 1 . Als Grenzsteine der Dispositionsfreiheit i m Verfahren nach A r t . 77 I I GG gelten allein der spezifische politische Vermittlungsauftrag 2 und der Sachzusammenhang 3 von Vermittlungsauftrag und -ergebnis. Seit der V I . Legislaturperiode steht das Vermittlungsverfahren zunehmend i m Zeichen der gewandelten politischen Rahmenbedingungen 4 . Parteipolitisch unterschiedliche Mehrheiten i n Bundestag und Bundesrat lassen den legislativen Selbstausgleich an Bedeutung gewinnen. Dessen politische Implikationen erfah1 Z u den Vorschriften über Beschlußfähigkeit u n d Beschlußfassung, §§ 7 f. GO/VA, vgl. oben 2. Teil, Β V, V I I I . 2 Hierzu oben 1. Teil, C I 1. 3 Hierzu oben 1. Teil, C I I I 1. 4 Hierzu oben 3. Teil, C.

286

4. Teil : Vermittlungsausschuß — Vorläufige Bilanz u n d K r i t i k

ren durch eine wachsende Parteienpolarisierung eine zusätzliche, aktuelle Betonung. So verwundert es nicht, daß der Gesichtspunkt des strengen Sachzusammenhangs zugunsten der Forderung nach Herstellung einer gerade politisch tragfähigen Übereinkunft als Leitkriterium für den Vermittlungsvorgang i n den Hintergrund gerückt wurde 5 . Zu ernstlichen und dauerhaften, den Vermittlungsvorgang i n der Substanz verändernden Modifikationen ist es gleichwohl nicht gekommen 6 . Zwar sind zunehmend häufig Fälle von Kompetenzüberschreitungen des Vermittlungsausschusses zu beobachten, die durch unzulässige materiellrechtliche Ausdehnungen von Vermittlungsvorhaben über den Rahmen der konkreten Anrufungsbegehren hinaus 7 entstehen. Gleichzeitig hat es jedoch immer wieder Bestrebungen gegeben, den Ausschuß eng zumindest an die wenigen vorhandenen Kompetenzrichtlinien anzubinden 8 . Die These, daß über eine Kompetenzausweitung des Vermittlungsausschusses das Kräftegleichgewicht i m System geteilter Gewalten des Grundgesetzes praktisch aus dem Lot geraten sei 9 , läßt sich zumindest bis zum Ende der VI. Legislaturperiode nicht halten 1 0 . Nach den bislang vorliegenden Erkenntnissen gilt für die V I I . und V I I I . Legislaturperiode kaum anderes 11 . Diese m i t aller Vorsicht getroffene Feststellung kann nur ein vorläufiges Urteil sein. I m Zeichen anhaltender Parteiengegensätze und politisch schwieriger Mehrheitsverhältnisse i n Bundestag und Bundesrat 1 2 muß sich der Vermittlungsausschuß zukünftig bescheiden, w i l l er nicht durch eine bedenkliche Kompetenzausweitung gleichsam i n eine überparlamentarische Stellung hineingeraten, die zwangsläufig die Frage nach der Legitimität seiner dezisionistischen Tätigkeit 1 3 zuspitzen müßte. M i t Beginn der I X . Legislaturperiode sollte der Vermittlungsausschuß den Versuch eines entschiedenen und dauerhaften „political-self-restraint" unternehmen. Durch 5

Vgl. f ü r Einzelheiten oben 3. Teil, C I (Kasuistik). Ibid. 7 F ü r Einzelheiten vgl. oben 3. Teil, C X I V , X V I I I . 8 Hierzu die Kasuistik i m 3. Teil, C I I I . 9 So vor allem die kritischen Pressestimmen 1976, vgl. oben 3. Teil, A m i t Fn. 1 (ibid); außerdem Holzer, Aus der Gesetzgebung, i n J A 1979, S. I I ff.; a. A . Möller, Vermittlungsausschuß kein Überparlament, i n : 30 Jahre Bundesrat 1949—1979, 1979, S. 51 ff. 10 F ü r Einzelheiten vgl. die Bewertung der Vermittlungsverfahren, oben 3. Teil, C. 6

11 Z u r Problematik der Bewertung dieses Vermittlungszeitraums, s. o. 1. Teil, C V ; vgl. auch Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der siebten Wahlperiode des Deutschen Bundestages, Neunte zeitliche Übersicht m i t Fundstellen, i n : B A 107 / 12. 6.1979, S. 7 f. 12 Dies gilt auch für die I X . Legislaturperiode nach der Bundestagswahl vom 5.10.1980. 13 Hierzu schon oben 1. Teil, C I.

Β . Selbstausgleich u n d grundgesetzliche Machtbalance

287

die verbindliche, gleichwohl nicht unbedingt zu modifizierende Festlegung, die Vermittlungsverfahren i n ihren materiell-rechtlichen Bezügen stärker auf die konkreten Vorgaben der Anrufungsbegehren zurückzuführen, wäre ein Schritt i n die richtige Richtung getan. I n Zweifelsfällen könnte so eher nach dem Gesetz des Sachzusammenhangs 14 zu einer sinnvollen Selbstbeschränkung des Ausschusses zurückgefunden werden.

B. Selbstausgleich und grundgesetzliche Machtbalance I. Politische Harmonisierung und Parteien-Parität Die Verlaufsbetrachtung der Vermittlungsverfahren zeigt, daß keineswegs i n der Mehrzahl der Fälle ein echtes politisches Einigungsbemühen zum Kompromißvorschlag des Vermittlungsausschusses an die Legislative führt. Teilweise kommt es zu simplen Wiederholungen von bereits vorher fruchtlos gebliebenen Fachausschuß- oder Plenardebatten 1 5 , anderenteils zu ritualisierten Blockabstimmungen nach dem i m Ausschuß mikroskopierten Parteienproporz ohne vorangehende Sachdebatte 16 . Durch die unterschiedlichen Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat bei gleichzeitigem leichten Übergewicht der Bundestagsmehrheit i m Vermittlungsausschuß war der parlamentarische Selbstausgleich, wie ihn Art. 77 I I GG einrichten w i l l , i n der VI. Legislaturperiode besonders stark gefährdet 17 . Erst das später aufgrund der nochmals modifizierten Kräfteverhältnisse i m Bundesrat entstandene „Parteien-Patt" i m Vermittlungsausschuß führte dort zu einem verstärkt wirksamen politischen Harmonisierungs- und Einigungszwang, der die Qualität der Einigungsvorschläge i m Sinne politischer Tragfähigkeit und Akzeptanz verbesserte. Der Zwang zum Kompromiß stärkte das politische Element bei der Vermittlung 1 8 . Parität der politischen Interessen begünstigt demnach zumindest i m Vermittlungsverfahren den staatlichen Entscheidungsprozeß 19 und gewinnt nahezu Garantiefunktion für das Verhindern eines Stillstands der Gesetzgebung. 14

Vgl. n u r noch oben 1. Teil, C I I I 1 c. Vgl. hierzu oben 1. Teil, C I I I 1 a. 16 Vgl. hierzu oben 3. Teil, C I ff. (Kasuistik). 17 Vgl. zu den politischen Rahmenbedingungen i n diesem Zeitraum oben 3. Teil, C vor I. 18 Hierzu oben 1. Teil, C I 2. 19 Insoweit w i r d der i n anderem Zusammenhang recht apodiktisch vorgetragende Satz von Carl Schmitt, Parität bedeute Nicht-Entscheidung, falsifiziert; vgl. hierzu Carl Schmitt, Der H ü t e r der Verfassung, 1931, 1969, S. 108, 109. 15

288

4. Teil: Vermittlungsausschuß — Vorläufige Bilanz u n d K r i t i k

I I . Politische Inkompatibilität und Vermittlung Wo die Kompromißmöglichkeiten vor der Vermittlung i m parlamentarischen oder vorparlamentarischen Raum bereits ausgeschöpft sind, hat das Vermittlungsverfahren unter diesen Rahmenbedingungen allerdings von vornherein keine Chance mehr. Die Erfolglosigkeit von Vermittlungsversuchen über politisch nicht vermittlungsfähige Gesetzesinitiativen w i r d i m Zeichen der zahlenmäßigen Parität und des parteipolitischen Patt zu einem Systemgesetz i m Parlamentarismus 20 . Die wachsende Zahl von Vermittlungsverfahren, die i n der V I I . und V I I I . Legislaturperiode ohne Einigungsvorschlag abgeschlossen w u r den 2 1 , ist Ausdruck dieser Systemgesetzlichkeit. Diese konturiert sich i m übrigen noch deutlich durch das nachträgliche Scheitern von Einigungsvorschlägen, die durch Zufallsmehrheiten oder taktisches Finassieren i m Vermittlungsausschuß zustande gekommen sind. A m Ende der V I I I . Legislaturperiode nutzte die i m Ausschuß unterlegene Seite eine vorübergehende sektorale politische Uneinigkeit der Bundestagsmehrheit 2 2 , um den Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses niederzustimmen 2 3 und die betreffenden Gesetzesvorhaben damit unwiderrufl i c h 2 4 scheitern zu lassen 25 . I n der parteipolitischen Pattlage kann m i t hin eine A r t „nicht vermittelbarer Kompromisse" entstehen, denen die friedensstiftende Wirkung abgeht, sobald sie den Sieg einer Seite bedeuten. Derartige „Kompromisse" sind politisch wertlos, so daß sie bei erster sich bietender Gelegenheit über Bord geworfen werden. Das politische Patt macht das Vermittlungsverfahren damit zu einer qualitativen Wasserscheide i m Gesetzgebungsbereich, von der aus die einzelnen Vermittlungsprojekte und -ergebnisse zwangsläufig, eben systemgesetzlich, kategorisiert und ausgesondert werden. Nach ihrem Scheitern fallen die politisch nicht hinreichend substantiierten Gesetzgebungskompromisse dem Schicksal des Vergessens anheim. A u f der anderen Seite setzen sich die trotz Parität durch echte politische Einigung entstandenen Vermittlungsvorschläge gleichsam von selbst durch und verhelfen dem Gesetzesprojekt zum legislativen Erfolg.

20

s. o. 3. Teil, D Tab. V. s. o. 3. Teil, D Tab. V. 22 Vgl. Stenoprot.BTag 230. Sitzung, 4. 7.1980, S. C 18689, C 18693. 23 Ibid. 24 Die theoretisch schon begrenzten Wiederaufnahmemöglichkeiten — vgl. oben 1. Teil, C I I I 1 a — bestanden hier am Ende der Legislaturperiode praktisch nicht mehr. 25 s. o. Fn. 22; vgl. auch schon oben 3. Teil, D Tab. V. 21

Β . Selbstausgleich u n d grundgesetzliche Machtbalance

289

I I I . Parteipolitisches Patt als Katalysator der Harmonisierung Das parteipolitische Patt läßt den Vermittlungsausschuß so zum Katalysator der politischen Harmonisierung i m Bereich der staatlichen Legislativtätigkeit werden. Es hindert die Einigung nicht, sondern gestaltet sie allenfalls schwieriger. Diese Schwierigkeiten sind aber unschädlich. Sie werden — dies kann angesichts der hier entwickelten und kasuistisch verifizierten 2 6 Systemgesetzlichkeit festgestellt werden — nur von denen bedauert werden, die i m Vermittlungsausschuß eine Waffe zur klandestinen oder unverhohlenen Durchsetzung einseitigparteipolitischer Interessen sehen 27 . Wohlverstandene politische Einigung 2 8 kommt nur unter wechselseitigem und gleichmäßigem Abrücken von Maximalpositionen zustande und muß den Beteiligten zumindest den subjektiven Eindruck vermitteln, sich bis zur Grenzlinie des Zumutbaren entgegengekommen zu sein 29 . Die hierbei auftretenden Schwierigkeiten sind prägendes Merkmal jeder Vermittlung und keineswegs Ausdruck eines parlamentarischen Betriebsunfalls i n Form einer exklusiven politischen Pattlage 3 0 oder gar eines Mißbrauchs des Vermittlungsverfahrens durch den Verursacher dieser Schwierigkeiten 31 . Dem Vermittlungsausschuß ist allenfalls anzuraten, von der Praxis abzurücken, einzelne Gesetzgebungsprojekte von vornherein als nicht vermittlungsfähig einzustufen 32 und sie nach kurzer oder sogar gänzlich ohne Sachdebatte den Legislativorganen gleichsam für ein parlamentarisches Begräbnis wieder zu überantworten. § 12 GO/VA sollte deshalb dahingehend geändert werden, daß Ausschußsitzungen in Minutenabstand, deren einziger Zweck die geschäftsordnungsmäßig getrennte Abstimmung über die Nichtvorlage von Einigungsvorschlägen ist 3 3 , zukünftig unterbunden werden. Eine derartige Verfahrensänderung kann zwar keinen Zwang zu bemühter politischer Vermittlung bewirken. Sie 26

s. o. 3. Teil, C. Vgl. i n diesem Zusammenhang Jahn, Tendenzen zum „Parteienbundesstaat" seit 1969, i n : Z P a r l 1976, S. 291 ff.; vgl. außerdem den Nachweis der Pressestimmen hierzu, oben 3. Teil, A I m i t Fn. 1 (ibid.). 28 s. o. 2. Teil, Β I I I . 29 Ibid. 30 So aber Jahn, S. 291, 293 f.; Osswald, vgl. 3. Teil, A I Fn. 1; daneben noch die angeführten Pressestimmen (Verweis Fn. 27). 31 So aber Jahn (Fn. 27, 30). 32 Vgl. hierzu oben 2. Teil, Β V I I I 2 b. 33 Vgl. hierzu oben 2. Teil, Β V I I I 2 b ; vgl. auch die Übersicht bei Drodt, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses i n der siebten Wahlperiode des Deutschen Bundestages, Neunte zeitliche Übersicht m i t Fundstellen, i n : B A 107 / 12. 6.1979, S. 7, 8 ff.; vgl. daneben oben 3. Teil, D Tab. V. 27

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4. T e i l : Vermittlungsausschuß — Vorläufige Bilanz u n d K r i t i k

kann aber die faktische Verweigerung einer Vermittlung erschweren und unbequem machen und so den politischen Kompromiß letztlich doch noch begünstigen. IV. Vermittlungsausschuß als „Überparlament' 1? Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen verliert auch die neuerdings verstärkt vorgetragene K r i t i k , der Vermittlungsausschuß entwickle sich zu einer „obskuren dritten K a m m e r " 3 4 i n Form eines „Überparlaments" 3 5 , an Durchschlagskraft. Fest steht, daß der Ausschuß nach Art. 77 I I GG eine besondere herausgehobene Stellung zwischen Bundestag und Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren einn i m m t 3 6 . Auch kann er gemäß § 10 I I I G O / V A 3 7 das Verfahren der Behandlung seiner Einigungsvorschläge i m Bundestag nachhaltig beeinflussen 38 . Er kann hierdurch den Bundestag und über dessen Entscheidung nach A r t . 77 I I 5 GG mittelbar auch den Bundesrat i n ihrem endgültigen Gesetzes- und Mitwirkungsbeschluß sogar i n eine bloße Ratifikationsfunktion für den Vollzug seiner Einigungsvorschläge abdrängen. Dies kann aber weder aus verfassungsrechtlichen noch aus verfassungspolitischen Gründen mißbilligt werden. Schon durch die Verabschiedung der GO/VA, insbesondere durch den § 10 I I I dieser Norm, mehr aber noch durch die Behandlung des einzelnen Gesetzesbeschlusses nach A r t . 77 I GG i m Vermittlungsausschuß, w i r d die Dispositionskraft des Bundestagsbeschlusses und die Verbindlichkeit seines Votums eingeschränkt 39 . Bundestag und Bundesrat erfahren durch die Kompromißstelle Vermittlungsausschuß ständig teilweise schmerzhafte Beschneidungen ihres rechtlichen und politischen Willens. Dies nehmen sie jedoch schon durch die Einschaltung des Gremiums 4 0 i n Kauf. Insbesondere der Bundestag verliert durch die Vermittlung nach A r t . 77 I I GG an Entscheidungsmacht 41 . Er hat seinen Gesetzesbeschluß i n der Regel zumindest teilweise zu revidieren, w i l l er nicht durch ein Be34 s. o. Fn. 27; zur ähnlich gerichteten K r i t i k an den amerikanischen Conference Committees — hierzu oben 1. Teil, Β I I I — vgl. Vogler, The T h i r d House, 1971, insbes. S. 54 ff. 85 Vogler, ibid. 36 Einzelheiten hierzu oben 1. Teil, C I. 37 Hierzu oben 3. Teil, Β I X 4 b. 38 Ibid. 39 Z u r Problematik der Unverrückbarkeit des parlamentarischen Votums i n diesem Zusammenhang vgl. oben 1. Teil, C I I I 5; vgl. außerdem: v.Münch, Grundgesetz-Kommentar/Bryde, A r t . 77 GG, Rdz. 7 ff. 40 Z u r Häufigkeit der A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses durch B u n desrat u n d Bundestag vgl. oben 3. Teil, D Tab. I I I . 41 Vgl. nochmals Vorseite m i t Fn. 38 (ibid.).

Β . Selbstausgleich u n d grundgesetzliche Machtbalance

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harren auf seinem Beschluß das Scheitern eines Gesetzes riskieren. Die politische Relevanz dieses Risikos ist erheblich, dem Bundestag bleibt deshalb i n vielen Fällen nichts anderes übrig, als einen Einigungsvorschlag auch widerwillig zu akzeptieren. Insoweit ist die These von der „Allmacht des Parlaments" 4 2 i m Gesetzgebungsverfahren des Grundgesetzes nicht aufrecht zu erhalten 4 3 . Die Entscheidungseinbußen des Bundestages sind jedoch nicht nur verfassungsrechtlich gewollt. A r t . 77 I I GG läßt insoweit keinen Zweifel, daß das Vermittlungsverfahren nur auf Kosten der Kompetenzen der übrigen Legislativorgane durchgeführt werden kann. Auch die verfassungspolitische Sinnhaftigkeit dieser Vorschrift konditioniert die Kompetenzverschiebung vom Bundestag zum Vermittlungsausschuß. Die Funktionsfähigkeit der Einigungsstelle wäre nicht gewährleistet ohne die Garantie eines zumindest rudimentären Kompetenzrahmens. Da Bundestag und Bundesrat die einzigen legislativen Beschlußorgane sind, muß jede Kompetenzübertragung auf eine dritte K r a f t zwangsläufig zu einem Kompetenzverlust bei Bundestag oder Bundesrat führen. Insoweit sind die Entscheidungseinbußen von verfassungswegen legitimierte Vorgänge, die auf der föderativen Ebene zahlreiche Entsprechungen haben 4 4 . Durch die bewußte Lückenhaftigkeit des A r t . 77 I I GG und der G O / V A 4 5 ist dafür gesorgt, daß dem Vermittlungsausschuß nicht von vornherein ein kasuistisch enumerativer Kompetenzkatalog zugewiesen wird, der sein Gewicht gegenüber Bundestag und Bundesrat allzu sehr erhöht. Entscheidend bestimmt w i r d dieses Gewicht aber ohnehin weniger durch die Absichten des Normgebers als durch das politische Gewicht der Einigungsvorschläge. Dieses steigt entsprechend der politischen Bedeutung des einzelnen Gesetzesvorhabens mit dem qualitativen Rang des Vermittlungsergebnisses. Dieser Rang drückt sich i n politischer Akzeptanz aus. Der verfassungspolitisch gewollte und staatspraktisch erreichte Kompromiß ist der wesentliche Indikator für die Stellung des Vermittlungsausschusses gegenüber Bundestag und Bundesrat. Entspricht der Einigungsvorschlag dem von den Streitparteien für politisch — noch — möglich Erachteten, so werden Bundestag und Bundesrat den Vorschlag des Ausschusses i n den legis42 Vgl. hierzu Leibholz, Das Wesen der Repräsentation u n d der Gestaltwandel der Demokratie i m 20. Jahrhundert, 1966 (Neudruck 1973), S. 44 ff.; Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, 1926, 1979, S. 10 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1,1977, S. 740. 43 Ebenso Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, A r t . 38 GG, Rdz. 4; Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 1950, S. 87 f.; Seifert/Geeb, Das Deutsche Bundesrecht, S. 140 a. 44 Vgl. n u r A r t . 28 GG, sowie die zahlreichen Verordnungsermächtigungen. 45 Hierzu oben 2. Teil, A I I I 2.

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4. T e i l : Vermittlungsausschuß — Vorläufige Bilanz u n d K r i t i k

lativen Entscheidungsrang erheben. Der Kompromiß kann so seine friedenstiftende Wirkung entfalten. T r i t t dieser Fall nicht ein, so hat die Praxis erwiesen 46 , daß der Bundestag durchaus i n der Lage ist, seine Kompetenzen wieder zurückzuholen und i n vollem Umfang — auch gegen das Votum des Vermittlungsausschusses — zu betätigen 47 . Die Entscheidungseinbußen sind also keineswegs endgültig, sondern revisibel. Angesichts dessen kann der Vermittlungsausschuß i n die Rolle eines „Überparlaments" nicht hineinwachsen. Er ist unter keinen Umständen i n der Lage, seine Vorschlagskompetenz i n eine Entscheidungsgewalt zu verwandeln und den Vollzug seiner Entscheidungen zu erzwingen. Er w i r k t nur i n dem ihm vom Normgeber generell vorbezeichneten und i m Einzelfall konkret durch das Anrufungsbegehren festgelegten Rahmen. Der V o r w u r f des „Überparlaments Vermittlungsausschuß" 48 entpuppt sich so als eine reine Modekategorie, über die geflissentlich wieder hinweggegangen werden kann.

C. Der Vermittlungsausschuß im System geteilter Verantwortung der Legislative I. Die politische Aufwertung der Legislativtätigkeit des Bundesrates I m Zuge eines i m Zeichen zunehmender parteipolitischer Polarisierung teilweise gewandelten Selbstverständnisses des Bundesrates w i r d die Frage aufgeworfen, ob der Bundesrat den Ausschuß nach Art. 77 I I GG zum Zweck verstärkter bundespolitischer Einflußnahme instrumentalisiert 4 9 . Die hierzu vorliegenden neueren Untersuchungen 50 geben darauf eine klare Antwort. Der Bundesrat erfüllt seine Funktion auf zwei Kompetenzsäulen, die auf den Verfassungsvorschriften der A r t . 50 und 51 GG ruhen 5 1 . Der Bundesrat vertritt die Interessen der Länder als föderati48 Hierzu oben 2. Teil, C, als Präzedenzfälle aus der V I I I . Legislaturperiode, vgl. außerdem oben 3. Teil, D Tab. V. 47 Ibid. 48 s. o. 4. Teil, Β I V m i t Fn. 33 f. (ibid.). 49 s. o. 4. Teil, Β I I I m i t Fn. 27. 50 Niemann, Die bundesstaatliche Bedeutung des Bundesrates unter besonderer Berücksichtigung des Vermittlungsausschusses, 1978; Herzog, Konsequenzen aus den unterschiedlichen Mehrheiten i n Bundestag u n d Bundesrat für die Interessenwahrnehmung der Länder, i n : Dokumentation u n d K u r z analysen, Z P a r l 1976, S. 298 ff., 303 ff. 51 Vgl. n u r noch Herzog, S. 298, 300.

C. V e r m i t t l u n g i m System geteilter Verantwortung

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ves Verfassungsorgan auf der zentralstaatlichen Ebene. Dabei erschöpft sich sein Wirken nicht i m Austragen von typisch föderalistischen BundLänder-Gegensätzen. Vielmehr finden sich die Ländervertreter in vielgestaltiger Weise zu einem höchst differenziert vorbereiteten und durchgeführten Vorgang der Teilhabe an der staatlichen Willensbildung zusammen, der je nach sachlichem Gehalt der die Länder betreffenden Regelungsmaterien zu unterschiedlichen, nicht unbedingt entsprechend den parteipolitischen Frontlinien verlaufenden Entscheidungskonstellationen führen kann 5 2 . Die Notwendigkeit mittelfristiger Finanzplanung, konjunkturpolitische Erfordernisse und zunehmende öffentliche Aufgaben i m Bereich der Daseinsvorsorge, die i m modernen Planungs-, Lenkungs- und Vorsorgestaat entstehen, haben zu einer fortschreitenden Kompetenzaushöhlung auf Länderebene geführt 5 3 . Diese ist insbesondere über eine Ausweitung der Bundesgesetzgebung i m Bereich der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung nach Art. 72, 78 GG herbeigeführt worden. Für die Länder war dieser Prozeß mit einem teilweisen Verlust ihrer gliedstaatlichen Individualität 5 4 verbunden. Das legislative Mitwirkungsrecht des Bundesrates als seine zweite wichtige Kompetenzmasse geriet so zunehmend i n einen Kompensationssog für die Wahrung der Länderinteressen und deren Bündelung auf der zentralstaatlichen Ebene. Hierfür ist die Ausweitung der Zustimmungsgesetzgebung durch den Bundesrat symptomatisch, wie sie unter besonderer Betonung der Vorschriften der Art. 84 I, V, 85 I, 105 I I I , 106 I I I GG erfolgt ist 5 5 . Es läßt sich damit die vereinfachende Formel aufstellen, daß jeder Einbruch des Bundes i n den Kompetenzbereich der Länder mit einer Aufwertung der „Länderkammer" 5 6 i m Gesetzgebungsverfahren einhergeht, durch die das Gewicht der Länderinteressen weiterhin auf besondere Weise zur Wirkung gebracht werden kann. I m Bereich der Finanzgesetzgebung geschieht dies häufig durch ein konzentriertes Zusammenwirken der betroffenen Länder unter stillschweigender Assistenz der wenig oder nicht betroffenen Länder gegenüber dem Bund 5 7 . I m übrigen kommt es oft zu einem Gegensatz der Bundestags- zur Bundesratsmehrheit, wobei die Mehrheiten sich unter rein parteipolitischen Gesichtspunkten bilden 5 8 . Dies ist schon deshalb wenig erstaunlich, weil schon die Fernwirkung einer faktisch veto-ähnlichen 52

Vgl. hierzu die eindrückliche Schilderung bei Herzog, S. 298, 299 ff. So auch Niemann, S. 284 ff. m. w . N. 54 So Niemann, S. 284. 55 Hierzu Herzog, S. 298, 301; Niemann, S. 287. 59 Z u r N a t u r des Bundesrates BVerfGE 1, S. 299, 311; E 37, S. 363, 380, 381; E 8, S. 104, 120 f. 57 Hierzu Herzog, S. 298, 300 f. 58 Ibid.; vgl. auch oben 3. Teil, Β I f ü r die Vorbereitung der VA-Sitzungen. 58

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4. Teil: Vermittlungsausschuß — Vorläufige Bilanz u n d K r i t i k

Zustimmungsverweigerung diese zu einer politisch äußerst zielsicheren Waffe i n der Hand des Bundesrates macht. Das gesetzgeberische M i t wirkungsrecht des Bundesrates als zweite Säule seines Kompetenzgefüges kann so entsprechend dem Substanzverlust bei der Wahrnehmung spezifischer Länderaufgaben einen Ausgleich bewirken. I I . Kontrollkompetenz als Betätigung des Mitwirkungsrechts Dieser Ausgleich besteht nicht nur i n der reinen Partizipation, wie sie nach dem Wortlaut des A r t . 50 GG vorgesehen ist. Er besteht darüber hinaus auch i n der Kontrolle i m Sinne einer „föderativen Gewaltenteilung", die ihrerseits ein Produkt der Parteienstaatlichkeit der grundgesetzlichen Verfassungswirklichkeit 5 9 ist. Die parlamentarische Kontrollfunktion i m Rahmen des Verhältnisses von Bundestag und Bundesregierung ist durch das regelmäßige Zusammenwirken beider eingeschränkt, wenn nicht aufgehoben 60 . Die politisch-parlamentarische Praxis ist demgegenüber geprägt von einer „Gewaltenteilung der zwei parteipolitischen Lager". Dieses „itio i n partes" 6 1 findet i n Bundestag und Bundesrat seine Ausprägung, weil i n beiden Organen der Parteiengegensatz wirksam wird. Ebenso bestimmt die Parteienpolarität aber das Verhältnis von Bundesrat zu Bundestag, solange sie diese — jedenfalls für die Dauer unterschiedlicher politischer Majoritäten — i n einen Mechanismus der Machtbalance einstellt, der Kontrolleffekte freisetzt. I n diesem Sinne w i r d das hierarchische Entscheidungsmodell auf der vertikalen Bund-Länder-Ebene zu einem demokratischen, weil kontrollwirksamen Entscheidungssystem geteilter Verantwortung auf der zentralstaatlich-horizontalen Ebene. Der Parteienkonflikt mit der durch ihn entstehenden Gewaltenteilung der zwei Lager führt zu einem akkordierten Entscheidungsprozeß i m Bereich der Gesetzgebung, der derzeit von der Machtbalance zwischen Bundestag und Bundesrat geprägt ist. Die föderale Teilung der Entscheidungsebenen zwischen Bund und Ländern w i r d durch diesen akkordierten Entscheidungsprozeß zu einem großen Teil aufgehoben und ersetzt. A u f diese Weise manifestiert sich politische Kontrolle als parteipolitisch geprägte Willensbildung. Diese Aufteilung von Verantwortung und Kontrolle legitimiert die gewandelte Funktion des Bundesrates als demokratisch notwendig und nach59 Eingehend hierzu Lehmbruch, Parteienwettbewerb i m Bundesstaat, 1976, S. 133 ff., 170 ff. 60 So auch Herzog, S. 298, 306. 81 Lehmbruch, S. 144, gebraucht i n diesem Zusammenhang sogar den V e r gleich des „Auseinandertretens" des Corpus Catholicorum u n d des Corpus Evangelicorum, der Religionsparteien auf dem Reichstag seit 1648.

C. V e r m i t t l u n g i m System geteilter Verantwortung

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gerade als Gebot der A r t . 20 I, II, 50 f., 21 I, 70 ff. GG. Klagen über eine vorgeblich verhängnisvolle Entwicklung zum „Parteienbundesstaat" 62 aus dem politischen Lager mit dem Ziel einer Beschneidung der M i t w i r kungsbefugnisse des Bundesrates müssen demnach als verfassungsdogmatisch verfehlt, ja — zumindest bei den derzeitigen MehrheitsVerhältnissen i n Bundestag und Bundesrat — als geradezu antidemokratisch angesehen werden. I I I . Die gewandelte Rolle des Vermittlungsausschusses i m System geteilter Verantwortung Dem Ausschuß nach Art. 77 I I GG kommt i n diesem System die Funktion eines Ausgleichs der Machtbalance zwischen Bundestag und Bundesrat zu. Als — zumindest seit der V I I . Legislaturperiode i m doppelten Sinne — paritätisch besetzte Einigungsstelle hat er einen Stillstand der Gesetzgebung auf politischem Wege 6 3 zu verhindern 6 4 . Seine häufige Anrufung durch den Bundesrat etspricht genau dessen Verantwortung i m System auch horizontal und nach parteipolitischen Lagern geteilter föderaler Gewalten. Eine verantwortungsvolle M i t w i r k u n g des Bundesrates an den zentralstaatlichen Entscheidungen i m Sinne vermehrter demokratischer Kontrolle darf den Gesetzgebungsprozeß nicht behindern oder lähmen. Der Vermittlungsausschuß gewinnt hierfür zusätzlich eine systemnotwendige Sicherungsfunktion. Seine Rolle als politische Schlichtungsstelle stärkt damit zugleich die Legitimität bundesratlicher Kompetenzwahrnehmung. Insoweit ist die häufige und vermehrte Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat tatsächlich eine Instrumentalisierung dieses Gremiums, allerdings i n einem streng systemstabilisierenden Sinne. Geteilte Verantwortung i m Legislaturprozeß und demokratische Kontrolle durch den Bundesrat als Systemmerkmale moderner grundgesetzlicher Staatlichkeit erfordern eine Möglichkeit des interkameralen Selbstausgleichs. Daß der Vermittlungsausschuß diese Stelle i n der Verfassungswirklichkeit auch unter den gewandelten politischen Rahmenbedingungen i m Zeichen des parteipolitischen Kräftegleichstandes wirkungsvoll markiert, zeigt, daß i m Fall des Art. 77 I I GG, aber auch der GO/VA das Gesetz sich tatsächlich als klüger erweisen kann als seine Verfasser 65 .

62

Jahn, S. 291,293. Z u r Bedeutung des Begriffs des Politischen vgl. oben 1. Teil, C I 2 a. 64 s. o. 1. Teil, C I . 65 Radbruch, Rechtsphilosophie, 1950, S. 211; zur Verläßlichkeit gesetzgeberischer Motivforschung vgl. n u r noch Hans Peters, Geschichtliche Entwicklung und Grundfragen der Verfassung, 1969, S. 51; vgl. auch oben 1. Teil, Β I V . 83

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4. T e i l : Vermittlungsausschuß — Vorläufige Bilanz u n d K r i t i k

Gerade wegen seiner Anpassungsfähigkeit an die gewandelte Verfassungswirklichkeit w i r d der Vermittlungsausschuß zu Recht als eine besonders glückliche und gelungene 66 Einrichtung des Grundgesetzes 67 bezeichnet.

ββ Kratzer, Zustimmungsgesetze, i n AöR 77 (1952), S. 266, 277; Weichmann, Dreißig Jahre Grundgesetz, i n DVB1. 1978, S. 365, 367. 67 Vgl. υ. Mangoldt/Klein, A r t . 77 GG, A n m . I V 1.

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