Der Umweltgutachter der EG-Umwelt-Audit-Verordnung: Der Umweltgutachter der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung [1 ed.] 9783428504046, 9783428104048

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JÖRG A. SCHICKERT

Der Umweltgutachter der EG-Umwelt-Audit-Verordnung

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M i c h a e I K I o e p f e r, Berlin

Band 111

Der Umweltgutachter der EG-Umwelt-AuditVerordnung Der Umweltgutachter der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung

Von

Jörg A. Schickert

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Schickert, Jörg A.: Der Umweltgutachter der EG-Umwelt-Audit-Verordnung : der Umweltgutachter der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung I Jörg A. Schickert.- Berlin : Duncker und Humblot, 2001 (Schriften zum Umweltrecht; Bd. 111) Zugl.: Erlangen, Nürnberg, Univ., Diss., 2000 ISBN 3-428-10404-8

Alle Rechte vorbehalten

© 2001 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübemahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-10404-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Meiner Großmutter, meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2000 von der Juristischen Fakultät der Friedrich-Aiexander Universität Erlangen-Nümberg als Dissertation angenommen. Die Entwicklungen der Gesetzgebung im Rahmen der Revision der Umwelt-Audit-Verordnung sowie neuere Veröffentlichungen konnten bis Mai 2000 behandelt werden. Später erschienene Literatur wurde noch vereinzelt bis September 2000 berücksichtigt. Meinem Doktorvater und hochverehrten Lehrer Herrn Professor Dr. Mattbias Schmidt-Preuß danke ich sehr herzlich für die unermüdliche Betreuung der Arbeit sowie für den fruchtbaren und freundlichen Zuspruch. Für die Mühe der Zweitbegutachtung schulde ich Herrn Professor Dr. Burkhardt Ziemske Dank. Frau Dr. Petra Zöbelein, Herrn Harald Sauerer sowie Frau Daniela Negwer bin ich wegen der erschwerliehen Korrekturarbeit verbunden. Die Dissertation ermöglicht hat der Freistaat Bayern, der mich im Rahmen der Bayerischen Begabtenförderung mit einem Promotionsstipendium unterstützt hat. Schließlich danke ich Herrn Professor Dr. Michael Kloepfer für die Aufnahme der Arbeit in die Reihe "Schriften zum Umweltrecht". Erlangen, im Oktober 2000

lörg A. Schickert

Inhaltsübersicht Teil I Einleitung

29

Tei/2 Das Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung A. Historische Entwicklung betrieblicher Umweltmanagement- und Auditsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

32

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht . . . 47 C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Teil 3 Gegenüberstellung von Umweltbetriebsprüfung und gutachterlieber Prüfung

118

A. Ziele und Einordnung der beiden Audits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

B. Funktionen der beiden Prüfungen im Gemeinschaftssystem . . . . . . . . . . . . . . . 122 C. Gegenstände der beiden Prüfungen und Auditfrequenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 D. Prüfungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 E. Prüftiefe des internen Audits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 F. Anforderungen an die Auditoren .... . .. . .. . . ........ . .. . ... . . . ........ 147 G. Vergleichende Betrachtung von internem und externem Audit . . .. .... . ... 149

10

Inhaltsübersicht

Teil4

Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

152

A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen . . . . . 169 C. Zulassungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen .. . . .... . ...... ....... . .. . 216 E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG ....... ... ....... : . 237 F. Rechtsschutz gegen Zulassungs- und Aufsichtsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . 272

Teil 5

Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

288

A. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente .................... .. .. 292 C. Prüfungskriterien ................ . ......... ... . . .............. . . . . . .. 384 D. Prüftiefe .......... .... ...... . ... . .... .. ............... . . . ........... 419 E. Validierungsentscheidung und Gültigkeitserklärung ......... .. ........... 448

Teil 6

Die Kontrolle bei der Standorteintragung und -streichung

452

A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 B. Standorteintragung .......... .. .. . .......... .. ............. . .. . ...... 455 C. Streichung und vorübergehende Aufhebung von Eintragungen . . ....... . .. 461

D. Aufgabengefüge bei der Standorteintragung und -Streichung .............. 471

Teil 7

Zivilrechtliche Haftung des Umweltgutachters

473

A. Rechtsnatur des Gutachtervertrages ...... ... ......... . .. . . .. ........... 475

B. Haftung gegenüber dem geprüften Unternehmen . ....................... 477 C. Haftung gegenüber Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483

Inhaltsübersicht

II

Teil 8 Bewertung des Revisionsvorschlages

487

A. Zielsetzungen und Neuregelungen des Revisionsvorschlages . ............. 487

B. Revisionsvorschlag zwischen ökologischer und ökonomischer Wirksamkeit . 488 C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

Tei/9 Zusammenfassung

495

Anhang ... . ..................... . ........ .. ......... . ....... . ...... ... 518 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583

Inhaltsverzeichnis Teil I

Einleitung

29

Teil 2

Das Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung A. Historische Entwicklung betrieblicher Umweltmanagement- und Auditsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Entstehung von Umweltmanagement- und Auditsystemen . . . . . . . I. Nordamerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Europa und Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die Aktivitäten der ICC und anderer internationaler Organisationen . . III. Die Normung von Umweltmanagement- und Auditsystemen . . . . . . . . . I. Der British Standard 7750 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die ISO-Normenreihe 14000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Weitere Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Mitgliedstaatliche Implementierungsversuche innerhalb der EWG, insbesondere in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Situation in anderen Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Situation in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht I. Ökonomisches Prinzip und Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Umweltmanagementsysteme im Rahmen betrieblicher Kosten-NutzenAnalysen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Komplementäre Faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbessertes Risikomanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kosteneinsparpotentiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Mitarbeitermotivation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Akquisitorische Wettbewerbsvorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konträre Faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Typisierte Gegenüberstellung der komplementären und konträren Faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

32 32 32 37 39 40 40 42 43 43 43 44

47 47 50 51 51 54 56 57 58 59

Inhaltsverzeichnis

14

111.

Hemmnisse außerhalb der betriebswirtschaftliehen Handlungsrationalität . . ............... ... .................... . ............ . .. . . ..

60

C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 I.

II.

Systembeschreibung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ziele des Gemeinschaftssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Betriebsinterne Phase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Umweltprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Umweltziele und Umweltprogramm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Umweltmanagementsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Umweltbetriebsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Umwelterklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Externe Phase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Eintragungsphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Fortsetzungssituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Teilnahme am Gemeinschaftssystem mittels Anwendung anerkannter Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entstehungsgeschichte der Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64 64 67 67 67 68 69 69 70 71 72 72 73 74 74

D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 I.

II.

Induktionsmechanismus zur Beteiligung am System . . . . . . . . . . . . . . . . I. Marketing und Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Teilnahmeerklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Umwelterklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Weitere Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kostenvorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Deregulierungs- und Substitutionschancen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bewertung der Teilnahmeanreize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Induktionsmechanismus zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Innerbetriebliche Funktionen eines Umweltmanagement- und Auditsystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Integrationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Koordinationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Interne Informations- und Kontrollfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Interne Kommunikationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Bewertung der innerbetrieblichen Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Wirkungsweise der innerbetrieblichen Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbesserte ökologische Entscheidungsmechanismen . . . . . . . . . . b) Reflexive Mechanismen .. . . . . . .. . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . c) Lernfähigkeit und Veränderungsfähigkeit ... . .... .. ... . . . .. . .. d) Bewertung der Wirkungsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pflicht zur Selbstverpflichtung . .. .. ....... ......... .. . . . .. . . . .

78 80 80 83 84 85 86 88

92 92 93 94 96 97 99 I 00 I 00 102 106 I 06 108

Inhaltsverzeichnis

TII.

a) Inhalt der Selbstverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Externe Sicherung der Induktionsmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Obligatorisches Kontrollregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Öffentliches Kontrollregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bewertung ........ ... . .. ............. . .. .. . .................

15 108 109 II 0 II 0 113 116

Teil 3

Gegenüberstellung von Umweltbetriebsprüfung und gutachterlieber Prüfung

118

A. Ziele und Einordnung der beiden Audits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 I. II.

Umweltbetriebsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Umweltgutachterliehe Prüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

B. Funktionen der beiden Prüfungen im Gemeinschaftssystem . . . . . . . . . . . Umweltbetriebsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. I. Sicherungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Optimierungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verifikations- und Konzentrationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Umweltgutachterliehe Prüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Überwachungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Garantiefunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Informationsmittlungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Nebenfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122 122 123 123 124 125 125 125 126 127

C. Gegenstände der beiden Prüfungen und Auditfrequenz . . . . . . . . . . . . . . . 127 I. Umweltbetriebsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 II. Prüfung des Umweltgutachters .. . . ....... . . .. .. ............... . . . 129 D. Prüfungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Internes Audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Planungs- und Vorbereitungsphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ausführung der Umweltbetriebsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Erstellung und Präsentation eines Untersuchungsberichtes . . .. .. . . II. Externes Audit . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. .. ... . . .. . . . ... . .. . . ... . . . . . . I. Vertragsabschluß . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vorabprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Begutachtung des Standortes ................ . .............. . .. 4. Berichtsphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

130 130 131 133 134 135 135 136 138 140

E. Prüftiefe des internen Audits . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 140 I. II.

Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Ziele und Funktionen der Umweltbetriebsprüfung ... . .... ... . . ..... 143

16

Inhaltsverzeichnis 111.

Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

F. Anforderungen an die Auditoren .......... . ... . . .. ...... . ... . . .... . . I. Umweltbetriebsprüfer . .. ................ . . .. . . ........ . ........ . I. Unabhängigkeit .... . .................... . .. ........ . .. . . . .. . . 2. Fachliche Qualifikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Umweltgutachter ..... .. ... . ............. . . ... .......... .. . . . .. .

147 147 147 148 148

G. Vergleichende Betrachtung von internem und externem Audit . . . . .... . 149

Teil4

Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Charakter und Vorgaben des Regelungsauftrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Einordnung des Regelungsauftrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verordnungsrechtlicher Gestaltungsspielraum bei der mitgliedstaatliehen Ausgestaltung . .. ...... . ........... .. .. . ....... ... . . . .. a) Ziel der Regelungsaufträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vorgaben an die Mittel der nationalstaatliehen Ausfüllung . .... aa) Zulassungsstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zulassungsverfahren . . . . .. ... . . .. . . . . ... .. . . .. .... . . .. . cc) Materielle Zulassungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Vorgaben an die Form der nationalstaatliehen Ausfüllung ... .. . 3. Regelungsauftrag nach dem Inhalt der Revisionsvorschläge . . . . . . . II. Vorgaben des Grundgesetzes bei der Ausfüllung des Regelungsauftrages . ... . . . .. .. ....... .. . . . . . . . .......... .. . .. ... ... . .. . ... . . .. III. Die deutsche Realisierung des Regelungsauftrages im UAG . . . . . . . . . B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen I. Einordnung des Berufsbildes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Organisationsformen gutachterlieber Tätigkeit nach dem UAG . . . . . . . III. Anforderungen an die Umweltgutachter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zuverlässigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Inhalt der Generalklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelbeispiele . .. .. ...... . .... .. . . . . .. .. ........ . . .. . .... . c) Verordnungsrechtlicher Ausfüllungsspielraum ... . .. . . ... . ... . . 2. Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Inhalt der Generalklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelbeispiele ... ... ..... ... . ......... .. . . ......... ....... 3. Fachkunde .. . ...... . . . ..... .. . . . . . . ...... . ........ . ... . ... . . a) Ausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Berufliche Bildung .... ... . .. .... .. ... . .... ..... . . .........

!52 152 !52 !53 !56 !56 157 158 158 158 162 163 164 165 166 169 169 170 172 172 172 173 175 176 176 177 182 182 185

Inhaltsverzeichnis

17

aa) Berufliche Bildung in eigener Person . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Berufliche Bildung durch andere Personen ......... ... ... (I ) Baukastensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Fachkenntnisbescheinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Lehrgangsbescheinigungen und sonstige Qualifikationsnachweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Praktische Erfahrung ............. ... ............... .... ... Anforderungen an Umweltgutachterorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Leitungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Fachkundekonzeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zuverlässigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Unabhängigkeit . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . Bewertung der Zulassungskonzeption ...... . ................. . .... I. Vergleich der Organisationsformen gutachterlicher Tätigkeit . . .... 2. Würdigung der Zulassungsanforderungen . . . .. .. . .. . . . .. ... .. . ..

194 196 196 196 196 197 198 201 201 203

C. Zulassungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Antrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Schriftliches Prüfungsverfahren der Zulassungsstelle . . . . . . . . . . . . . . . . III. Mündliche Prüfung durch den Prüfungsausschuß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Entscheidung der Zulassungsstelle ................................ V. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

204 205 207 208 211 212

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gegenstand der Aufsicht und Aufsichtsmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. In Deutschland zugelassene Auditoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sicherung des weiteren Vorliegens der Zulassungsvoraussetzungen ................ .. ... . ............................... . aa) Zulassungsbezogene Berufspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aufsichtsmittel .. . . . .. . .. . . .. . .. . . . .. . . . . .. .. . . . . . . . . . . b) Qualitätssicherung im Einzelfall . .... . . . ....... .. . .... . ..... aa) Tätigkeitsbezogene Berufspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (I) Aufbewahrungs- und Vorlagepflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Pflicht zur Unparteilichkeit .......................... (3) Begutachtungspflichten ... . . . .... .. . . ............... (4) Verschwiegenheitsptlicht ................ . ........... bb) Aufsichtsmittel ......... ..... ............. ... .......... (I) Verletzung verordnungsrechtlicher Gutachterpflichten . . (2) Sonstige Pflichtverletzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Gutachter aus anderen Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Notifizierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufsichtliche Überprüfung ...... ...... . ....... . .. . . . . .. .... II. Durchführung der Aufsicht und Aufsichtsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtsnatur der aufsichtliehen Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

216 217 217

IV.

V.

2 Schickert

186 189 189 192

217 217 218 220 220 220 221 224 224 225 225 227 227 227 229 230 232

18

Inhaltsverzeichnis IV.

Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG ................. I. Aufgabenverteilung im Zulassungs- und Aufsichtssystem . . . . . . . . . . . . II. Die Beteiligten im Zulassungs- und Aufsichtssystem . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Zulassungsstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rechtsstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufsicht ................................................. aa) Gegenstand und Charakter der Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aufsichtsmittel ................ . ....................... 2. Der UGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rechtsstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zusammensetzung und Geschäftsgang nach dem UAG ........ aa) Zusammensetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Selbstverwaltungscharakter des UGA .................... cc) Geschäftsgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Demokratische Legitimation des Ausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gegenstand der demokratischen Legitimation . . . . . . . . . . . . . bb) Personelle Legitimation ........ . .. . .................... cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation .. .... ........... ... .... 3. Der Widerspruchsausschuß .. .. ......... . . .... . . .............. III. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

237 237 239 239 239 240 240 243 244 244 245 245 246 248 251 253 254 256 260 269 270

F. Rechtsschutz gegen Zulassungs- und Aufsichtsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . I. Rechtsschutz gegen Zulassungsentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsschutz des Bewerbers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Widerspruchsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz . . . .............. .. . ... c) Rechtsschutz gegen belastende Nebenbestimmungen im Zulassungsbescheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsschutz Dritter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtsschutz gegen aufsichtliche Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsschutz der Umweltgutachter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsschutz Dritter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

272 272 272 272 275 278 279 280 280 281 286

Teil 5

Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

288

A. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 I. Verordnungsrechtliche Regelungen zur Prüf- und Validierungstätigkeit . . .. . ...... .. ..... . . . .. ...... . . .. . .. . . . ... . .. . .. . . . .. . . . . . . 288

Inhaltsverzeichnis II.

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Darstellung wesentlicher Fragestellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Profungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Proftiefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regelungen zur Prof- und Validierungstätigkeit nach den Revisionsvorschlägen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

289 289 290

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Umweltpolitik .......... .. ............. .. .. . . ............... ... I. Formelle Anforderungen an die Umweltpolitik ............... .. . 2. Inhaltliche Anforderungen an die Umweltpolitik ............. . . . . a) Zuordnungssubjekt .. . ............... .... ..... . ........ . . .. b) Inhalt der Zielvorgaben .............. .. .. .............. . . . . aa) Inhalt der Umweltpolitik bezüglich der Einhaltung einschlägiger Umweltvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (I) Begriff der einschlägigen Umweltvorschriften . . . . . . . . . (a) Sachbezug des Begriffs der Umwelt ........... . . . (b) Begriffsinhalt der Umweltvorschriften . . . . . .. . . . . . . (2) Die konkrete Ausgestaltung der Umweltpolitik .. . . ... . bb) Verpflichtung zur angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (I) Begriff der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Begriff des betrieblichen Umweltschutzes ... . . . . . . (b) Begriff der Verbesserung des Umweltschutzes .. . ... (aa) Begriff der besten verfügbaren Technik i. S. d. Art. 3 lit. a ........ . .. . .. ............ . . . . .. ( a) Begriff der "Technik" i. S. d. Art. 3 lit. a .. (j3) Begriff der besten Technologie . . . . . . . . . . . (y) Begriff der Verfügbarkeil . ....... .. . . ... . (bb) Begriff der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung . .. . ........ . . .. . . .. ........ . . . ....... (cc) Schlußfolgerungen zum Maßstab der Verbesserung . .................. . ................ . . (2) Begriff der Kontinuität .... . .. .... .................. (3) Begriff der Angemessenheit .... . . .... ............... (4) Die konkrete Ausgestaltung der Umweltpolitik .... ... . c) Inhalt der Umweltpolitik zu den Unternehmerischen Handlungsgrundsätzen . . ....... . .. . . . . . .. ....... .. . ........ . .. ...... II. Umweltprofung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ziel der Umweltprofung ....... . .............................. 2. Profungsinhalt und Proftiefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Anforderungen an die Umweltprüfer . . .. . . .... ................. 4. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Umweltprogramm ..... . .. ..... . . . . . . .. .. ....... . . .... .. ... ... . .

292 292 292 293 293 295

III.

2*

291

295 296 296 299 306 307 308 308 308 309 309 3 10 310 315 316 317 318 321 322 323 324 325 327 328 329

20

Inhaltsverzeichnis

IV.

V. VI.

I. Formelle Anforderungen ............. ... ............... . . . .... 2. Materielle Anforderungen ...... . ..... ... ........... . .... .. ... . a) Beschreibung der Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Das Unternehmerische umweltbezogene Zielsystem . . . . . . . . bb) Konkreter Inhalt der standortbezogenen Umweltziele .. .... (I) Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes .... . .. (2) Einhaltung der geltenden Umweltvorschriften ... .. . ... b) Maßnahmenorientierte Festsetzungen .. . . ............. . . . .... aa) Beschreibung der Verantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Beschreibung der Mittel zur Zielverwirklichung .... . ...... 3. Gesonderte Umweltprogramme ......... ..... .......... .. . .. .. . Umweltmanagementsystem ............... . .. .. .......... .. .. . . .. I. Aufbauorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ablauforganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umweltinformationssystem . . ....... . . . .. . ... . ....... ... .... b) Zielorientierte Ablaufgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Umweltorientierte Personalpolitik .. . . ... . . .......... . . ... ... 3. Aufbau- und Ablaufkontrolle und Korrektur . . . . ......... .... .. . 4. Zielplanung und -Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Umweltmanagement-Dokumentation ..... ... ............ ... .... 6. Umweltbetriebsprüfungsprogramm .... . . . .. . . .... . ...... . .... .. 7. Zielkonformität als Managementanforderung . . ..... .... .. .... . .. 8. Insbesondere: Umweltrechtskonformität als Managementanforderung ........... . . .... ................ ... ........... . .. ..... a) Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wortlaut und Systematik .. . ......... . .... .......... ..... .. . c) Ziel und Konzeption des Gemeinschaftssystems ....... .... .. . 9. Funktionsfähigkeit als Managementanforderung . . .. .. . .. . . . . .. . . Umweltbetriebsprüfung . . . ...... .... ... . .. . . .. ..... .. . .. . . . .. . .. Umwelterklärung ..................... . . .... . . .................. I. Zeitpunkt der Erstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Formelle Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Allgemeine Anforderungen an Quantität und Qualität des Inhaltes . a) Allgemeiner Umfang des Inhalts .. . .. . ..... . . . . . .. .. .. . . . .. . aa) Vollständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Kontinuität . ............ . ... . ... ..... .. .... . .......... b) Ausgestaltung und Qualität des Inhalts, insbesondere Darstellungstiefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Richtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verständlichkeit . . . . . . . . .. .. . . . . ..... . .. .. ... .. .. . . ... . cc) Angemessenheil .... . . . .. .. .. . . . ..... .. . .. .... . . . .. ... . dd) Kontinuität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

329 330 330 330 332 332 333 336 336 336 337 337 338 340 340 342 343 344 346 347 348 348 351 351 353 355 357 358 358 359 360 360 361 361 362 362 363 363 364 365

Inhaltsverzeichnis

21

4. Konkreter Mindestinhalt ................................... .. . a) Standortbezogene Beschreibung der Tätigkeiten . . . . . . . . . . . . . . b) Beurteilung aller wichtigen Umweltfragen ... .. .... . . . ... . . . . c) Zusammenfassung der Zahlenangaben über umweltrelevante Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Darstellung des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne . e) Weitere Angaben .. ...................................... . . 5. Die vereinfachte Umwelterklärung ............... . ............ . VII. Anforderungen an zertifizierte Standorte gemäß Art. 12 .. ........... I. Stand der Anerkennungsentscheidungen ........................ a) Anerkannte Normen ................... . ............. . ..... b) Anerkannte Zertifizierungsverfahren .............. . .... . . .. .. c) Anerkennung von Akkreditierungen ...................... ... 2. Überblick zu den Spezifikationen der EN/ISO 14001 ............ a) Anwendungsbereich der Norm ........ .... ....... .. . ... . . . . . b) Anforderungen an das Umweltmanagementsystem ........ ... . c) Unsubstituierte Verordnungsvorgaben . . .... ........... ..... . . VIII. Anforderungen nach den Revisionsvorschlägen .. ............ . . .. . . I. Anwendungsbereich .. . . . .... . .......... .. . . .......... .. .. ....

365 365 366 367 369 370 370 371 372 372 373 374 375 376 376 378 380 380

2. Organisationsbezug . . . . ...... . ......... .. . . .. . . . ......... .... 380 3. Anforderungen an die Systembestandteile .. . . . ..... .. ... . .. . . . . . 381 4. Anforderungen an zertifizierte Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

C. Prüfungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Umweltpolitik ......... .. ............. ... ............... ... .... II. Umweltprüfung und Umweltbetriebsprüfung . ..... . .. .. . . ... ... . . . . III. Umweltprogramm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Umweltmanagementsystem . .. .. .. . . .. .. .. . ......... .. . .. . . .. . .. . V. Entwurf der Umwelterklärung .............................. . . . .. VI. Zertifizierte Umweltmanagementsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Inhalt der Vermutung des Art. 12 Abs. I . .... ... . . ...... ... .... 2. Prüfung des Zertifikates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Prüfung der unsubstituierten Verordnungsanforderungen .. . .... . .. VII. Prüfungs- und Validierungskriterium der Umweltrechtskonformität ... I. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Darstellung der bisherigen Ergebnisse ................ ... .... aa) Umweltrechtskonformität als Managementanforderung . ... . bb) Umweltrechtskonformität als Eintragungsvoraussetzung ... . b) Konkretisierung der Fragestellung .. ... ...... . . .. .. .. .... ... . c) Überblick über die Meinungen . . .. . . . ......... . ... . . .. .... . .

384 385 387 390 393 396 398 399 399 400 401 40 I 402 402 403 404 404

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Inhaltsverzeichnis 2. Diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wortlaut der Vorschriften zu den Priifungs- und Validierungskriterien .......... . ................. . . . . .. ........ .. .. . ..... b) Entstehungsgeschichte der Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Validierung im Kontext der Standorteintragung ... ... . .... d) Funktionen der umweltgutachterliehen Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . e) Verhältnis der umweltgutachterliehen Priifung zum Umweltordnungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Gutachterliehe Pflichten aus UAG .... .. . . .......... .... .... g) Haftung des Umweltgutachters . ... ... . . . . .... .. . .... . .. ... . 3. Zusammenfassung .. .. ...... . .......... . . . ........... . . .. ... . VIII. Priifungskriterien nach dem Inhalt der Revisionsvorschläge .. . . .. . ...

405 405 406 407 413 414 415 417 417 417

D. Prüftiefe .. .............. ... ................... . .. .......... .... . .. . I. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Sachpriifung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Systempriifung .... . . .. . . .... . . . . . ... . . .. . . ....... .. . ... .. ... 3. Fragestellung ........ .. .................. . ........... ..... .. . II. Überblick über die Meinungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Eigene Auffassung ... .. .................. .... ....... ....... .... I. Vorgehensweise des Priifers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bezugsrahmen des Anhangs III Teil B Nr. I Abs. 3 ... ..... . . . b) Regelungsziel des Anhangs III Teil B Nr. I Abs. 3 . . . . . . . . .. . c) Schlußfolgerung .. .. .. .......... . ................. . . . ... . . 2. Untersuchung der technischen Eignung der internen Verfahren .... a) Inhalt der Priifung der technischen Eignung . ......... . . .. . .. . b) Begriff der erforderlichen fachlichen Sorgfalt ........ . . ... ... c) Durchführung der Eignungspriifung ..... . ........... . . ... .. . aa) Ausgangssituation . ... .. .. ....... . ..... . .. . ... .. . . ..... bb) Fortsetzungsphase: Die Eignungspriifung der Umweltbetriebspriifung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Eingangsphase: Die Eignungspriifung der sonstigen internen Verfahren .... . .................. ..... ....... ... . .. . . .. d) Konsequenzen der Eignungspriifung ... .. . .. . . . . . . . .. . . . .... . 3. Priifung der weiteren Systemelemente . ...... . ... ... . . . . .. . . .. . . a) Umfang der Ergebnisse der internen Verfahren .. .. . . . . ..... .. b) Bindung an die zugrundezulegenden Ergebnisse . ....... ...... c) Maß und Durchführung eigenständiger Sachpriifungen .. . ...... IV. Priiftiefe nach dem Inhalt der Revisionsvorschläge ............. . .. .

419 419 420 420 421 421 424 424 424 425 428 428 429 430 433 433

E. Validierungsentscheidung und Gültigkeitserklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Charakter der Gültigkeitserklärung .. . .......... . ........... . . ... . II. Entscheidung über die Validierung ..... . ..... . .. . . . . .. .......... . III. Validierung nach dem Inhalt der Revisionsvorschläge .. . .. . . . ......

448 448 448 451

434 435 437 439 440 442 445 447

Inhaltsverzeichnis

23

Tei/6

Die Kontrolle bei der Standorteintragung und -streichung A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verordnungsrechtliche Konzeption der Standorteintragung und -Streichung .............. .. ... . ........... ...... . . .......... ... . .... II. Regelungsaufträge der Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Umsetzung der Regelungsaufträge im UAG . . .. ........ .. .. ... IV. Standorteintragung und -Streichung nach dem Inhalt der Revisionsvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

452 452 452 452 453 454

B. Standorteintragung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455 I. Glaubhaftmachung der Verordnungskonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455 II. Nichtvorliegen einer Mitteilung betreffend die Umweltrechtskonformität .................................... . . ... .......... .. .. . .... 458 C. Streichung und vorübergehende Aufhebung von Eintragungen . . . . . . . . I. Vorübergehende Aufhebung der Eintragung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Streichung des Standortes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Vereinbarkeit des § 34 UAG mit den Vorgaben der Verordnung .. . . . . I. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zweck des § 34 UAG ..... . ....... . . .... . . .. . ... . . ... . . . .. b) Wirkung des§ 34 UAG . . . . .... . .. .. .... . . . . . ... .... . . . .. .

461 462 463 465 465 466 466 467

D. Aufgabengefüge bei der Standorteintragung und -streichung . . . . . . . . . . 471

Teil 7

Zivilrechtliche Haftung des Umweltgutachters

473

A. Rechtsnatur des Gutachtervertrages ........... .. ... .......... . . . . . . . 475 B. Haftung gegenüber dem geprüften Unternehmen .... ...... . ........ .. I. Vertragliche Haftung .. . .. . ... . ..... . . .. ... ..... .. . ............ . . II. Deliktische Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Haftungsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

477 478 481 482

C. Haftung gegenüber Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483

24

Inhaltsverzeichnis

Teil 8

Bewertung des Revisionsvorschlages

487

A. Zielsetzungen und Neuregelungen des Revisionsvorschlages . . . . . . . . . . . 487 B. Revisionsvorschlag zwischen ökologischer und ökonomischer Wirksamkeit .... ... .............. . . . .................. . . . . .......... .... . ... I. Verbesserungen der ökonomischen Wirksamkeit . . ........... ... . .. . I. Logo .. . . .. ....... .. ...... . .. . ........ ... ......... . . . . .... . . 2. Substitution und Deregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verbesserung der ökologischen Wirksamkeit .. ........... ... ....... I. Anwendungsbereich und Organisationsbezug . . ............. .. .. . 2. Umweltmanagementsystem ............ . . ... ........... ... . . . . 3. Kontrollmechanismen .......... . .. . ..... ... .......... .. . ... . . a) Validierungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Prüftiefe . . ...... . ....... . . . ......... ... ... .. .. . .. . . .... . . 4. Forum der Akkreditierungsstellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

488 488 488 489 489 490 490 491 491 493 493

C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

Teil 9

Zusammenfassung

495

Anhang I.

Zulassungs-, Aufsichts- und Registrierungssystem nach dem UAG . . .. ... 518

II. Maßstab der angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes nach Art. 3 Iit. a EMAS-Verordnung ... ........ .. . 519 III. Verordnung (EG) Nr. 761/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates .. .. ............. . . . ................. .... ............. . ...... 521

Literaturverzeichnis

560

Stichwortverzeichnis

583

Abkürzungsverzeichnis a.A. a.a.O. ABlEG Abs. a.E. a.F. allg. Alt. AöR Art. AT Aufl. AufsR BauGB BayBO BayGO BayVBI. BB Bd. BDI Bem. BFB BFuP BGB BGBI. BGHZ BimSchG BimSchV BMU BRAO BR-Drs. BReg. BS BSG BSI

andere Ansicht am angegebenen Ort Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz am Ende alte Fassung allgemein Alternative Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Allgemeiner Teil Auflage Aufsichtsrichtlinie des UGA Baugesetzbuch Bayerische Bauordnung Bayerische Gemeindeordnung Bayerische Verwaltungsblätter Betriebsberater Band Bundesverband der Deutschen Industrie Bemerkung Bundesverband der freien Berufe Betriebswirtschaft in Forschung und Praxis Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesgerichtshofs Zivilsachen Bundes-Immissionsschutzgesetz Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundesrechtsanwaltsordnung Drucksache des Bundesrates Bundesregierung British Standard Bundessozialgericht British Standards Institute

26 Bt-Drs. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE CEN DAU DB ders. dies. DIHT DJT DÖV DVBI. EG Einf. EMAS EN EPA EU EuGH EuGRZ EuZW EWG f., ff. FS GA GentechnO GewArch GewO GG HandwO Hb. HGB HRG Hs. ICC IdU IHK

Abkürzungsverzeichnis Drucksache des Deutschen Bundestages Bundesverfassungsgericht Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Comite Europeen de Normalisation Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter mbH Der Betrieb derselbe dieselbe(n) Deutscher Industrie- und Handelstag Deutscher Juristentag Die öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Europäische Gemeinschaften Einführung Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung European Norm Environmental Protection Agency Europäische Union Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europäische Grundrechte-Zeitschrift Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Euopäische Wirtschaftsgemeinschaft folgende, fortfolgende Festschrift Generalanwalt Gentechnikgesetz Gewerbearchiv Gewerbeordnung Grundgesetz Handwerksordnung Handbuch Handelsgesetzbuch Hochschulrahmengesetz Halbsatz International Chamber of Commerce Institut der Umweltgutachter und Berater in Deutschland e. V. Industrie und Handelskammer

Abkürzungsverzeichnis IHKG IPPC i.S.d. ISO IVU JZ lit. MB!. m.w.N. n.F. NJW Nr. NuR NVwZ RdE RevV RIW

RL

Rn. Rs. S. s. o./u. Slg. StBerG TA TGA TÜV u.a. UGA UGB

UIG

UNEP/IEO UPR

UTR UVP

UWF UWG VersR VerwArch vgl.

27

Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechtes der Industrie- und Handelskammern Integrated Pollution Prevention and Control im Sinne des/der International Organization for Standardiziation Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung Juristenzeitung Buchstabe Ministerialblatt mit weiteren Nachweisen neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift Nummer(n) Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Recht der Energiewirtschaft Revisionsvorschlag der Kommission vom 30.10.1998 Recht der internationalen Wirtschaft Richtlinie Randnummer Rechtssache Seite/siehe siehe oben/unten Sammlung Steuerberatergesetz Technische Anleitung Trägergemeinschaft für Akkreditierung GmbH Technischer Überwachungsverein und andere Umweltgutachterausschuß Umweltgesetzbuch Umweltinformationsgesetz United Nations Environment Programme/Industry and Environment Office Umwelt- und Planungrecht Umwelt- und Technikrecht Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltwirtschaftsforum Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb Versicherungsrecht Verwaltungsarchiv vergleiche

28 VIK

vo vv

VVDStRI WHG WPK-Mitt. WPO WSA WSI-Mitt. ZDH

zm

zfo ZIP ZPO ZUR

Abkürzungsverzeichnis Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft Verordnung Verwaltungsvorschrift( en) Veröffentlichen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Wasserhaushaltgesetz Wirtschaftsprüfkammer-Mitteilungen Wirtschaftsprüferordnung Wirtschafts- und Sozialausschuß Monatsschrift des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts des deutschen Gewerkschaftsbundes Zentralverband des deutschen Handwerks Zeitschrift für Betriebswirtschaft Zeitschrift für Organisation Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Zivilprozeßordnung Zeitschrift für Umweltrecht

Teil]

Einleitung Das fünfte Umwelt-Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft aus dem Jahre 1992 1 konstatiert trotz einiger Erfolge bei der Bekämpfung der Umweltbelastungen die Notwendigkeit einer Änderung der bisherigen, vor allem ordnungsrechtlich ausgerichteten Strategie hin zu einer weiterreichenden und wirksameren Umweltpolitik. 2 Von diesem Bestreben zeugt - auch schon vor Präsentation dieses verbreiterten Ansatzes - die Nutzung neuartiger europäischer Instrumente zur Bewältigung der heute nicht minder bedeutsamen Umweltprobleme. 3 Verfahrensrechtliche Vorgaben und finale Normstrukturen, häufig medienübergreifender Art, werden hierdurch mit öffentlichkeits- und marktorientierten Mechanismen gepaart. Demgegenüber ist das deutsche Umweltrecht nach wie vor geprägt von der Betonung konditionaler und materiellrechtlicher Anforderungen wie des sektoralen Gliederungsansatzes, flankiert durch die Kontrollverantwortung staatlicher Verwaltungsbehörden. Diese Divergenzen haben die ohnehin bestehende Problematik der Stimmigkeit und des Zusammenwirkens beider Rechtsebenen noch verschärft. 4 Den neuartigen europäischen Leitmotiven entspringt auch das durch die Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 kreierte "Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung".5 Durch seine Bezug1 Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung; ABlEG C 138 vom 17.5.1993, S. 5. Vgl. hierzu nur Wägenbaur, EuZW 1993, 241 (241 ff.). 2 Ebenda, S. 23 f. Grundlegend zu neuartigen Gestaltungsmodi und Instrumenten der Verwaltung: Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (162 ff., 176 ff.); Hoffmann-Riem, DÖV 1997, 433 (433 f.). 3 Vgl. insbesondere zur Situation in Deutschland den Umweltbericht 1998, BTDrs. 13/10735; eine Zusammenfassung enthält der Sonderteil zu Umwelt, 1998, H. 7-8. 4 s. zum Ganzen nur: Breuer, NVwZ 1997, 833 (835 ff.) m. w.N. Allgemeiner zu den Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Verwaltungsrecht Scheuing, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, S. 289 (298 ff.). 5 Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das

30

Teil I: Einleitung

nahme auf das - auch mitgliedstaatliche - Umweltrecht und die Integration der nationalen Umweltverwaltungsbehörden6 ist es auf eine entsprechende Verzahnung angewiesen. In besonderem Maße gilt dies für die wichtigste Kontrollinstitution des Systems, den zugelassenen Umweltgutachter. Er soll die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen der Verordnung überwachen, ist aber in ein jeweils nationales Zulassungs- und Aufsichtsregime eingebunden. 7 Hieraus ergeben sich die wesentlichen Problemkreise für diese Arbeit, nämlich die Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter sowie ihre Prüftätigkeit Eine Klärung der damit verbundenen Fragen ist wegen des großen Beurteilungsspielraumes der Prüfer8 und der ihnen zugewiesenen Schlüsselfunktion im Gemeinschaftssystem9 von entscheidender Bedeutung für die Leistungsfähigkeit der Umweltauditverordnung. Darüber hinaus hat eine Erörterung über die weitere Verknüpfung des gemeinschaftsrechtlichen Ansatzes mit dem deutschen Umweltrecht längst begonnen. 10 Sie betrifft die mit der Qualität des Verordnungssystems und seinen Kontrollinstitutionen korrelierende Frage, ob und in welchem Maße ordnungspolitische Anforderungen gegenüber Unternehmen, die sich erfolgreich am Gemeinschaftssystem beteiligen, zurückgenommen werden können. 11 Insofern fällt auf, daß der aktuellen Diskussion dieser Problematik - neben UntersuchunUmweltmanagement und die Umweltbetriebsprtifung, ABlEG L 168 vom 19.7.1993, S. I, berichtigt ABlEG L 203 vom 29.8.1995, S. 17. Literatur und Praxis verwenden anstelle dieser umfangreichen Bezeichnung verschiedene Entsprechungen wie Öko-Audit-Verordnung, Umweltauditverordnung sowie EMAS-Verordnung (entnommen der englischen Textfassung, wo die Verordnung die Bezeichnung "Council Regulation allowing voluntary participation by companies in the industrial sector in a Community eco-management and audit scheme" trägt). Das durch die Verordnung geschaffene System wird dementsprechend mit Umweltmanagement- und -Audit-System, Öko-Audit-System, EMAS oder schlicht Gemeinschaftssystem bezeichnet. 6 Vgl. nur Art. 3 lit. a, 8 Abs. 4 EMAS-Verordnung. 7 Vgl. Art. 4 Abs. 6 und Art. 6 EMAS-Verordnung. 8 So zuletzt Storm, NVwZ 1998, 341 (343). 9 So die Begrundung des Regierungsentwurfes zum deutschen Umwe!tauditgesetz, BT-Drs. 13/1192, S. 18. 10 Hierzu schon Sellner/Schnutenhaus, NVwZ 1993, 928 (934) und Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (34). 11 Den Gang der Diskussion dokumentiert Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 34 ff. S. auch weiter Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 ( 1178 ff.); Ewer, Rechtliche Rahmenbedingungen der Substituierbarkeit (Manuskript); Feldhaus, UPR 1997, 341 (342 f.); Lübbe-Wolff, ZUR 1996, 173 (173 ff.); dies., in: Leittretter/Schneider, S. 45 (45 ff.) m.w.N.; Rehbinder/Heuvels, DVBI 1998, 1245 (1247 ff.); Schmalholz, UTR 45, 331 (339 ff.). Zum Stand der derzeitigen Berticksichtigung der Teilnahme am Gemeinschaftssystem Spind/er, ZUR 1998, 285 (285 ff.).

Teil I: Einleitung

31

genzur generellen Zulässigkeit solcher Maßnahmen - 12 bislang nicht durch umfassende Abhandlungen, insbesondere zur Zulassung, Beaufsichtigung sowie der Tätigkeit des Umweltgutachters die erforderlichen Grundlagen zugeführt wurden. Die Behandlung dieser neuartigen Problemkreise wird in den Teilen 4 und 5 dieser Arbeit vorgenommen. Dies kann nicht ohne eine Betrachtung des Wirkungsgefüges des Gemeinschaftssystems auskommen, so daß in Teil 2 zunächst ein - vereinfachter - Blick auf die betriebswirtschaftliehen Realitäten im Hinblick auf die Implementierung von Umweltmanagementsystemen zu werfen ist. Erst vor diesem Hintergrund kann, nach einer Erläuterung der in der Verordnung vorgesehenen Verfahrensschritte, der Steuerungsmechanismus der ohne rechtlichen Zwang auskommenden Umweltauditverordnung untersucht werden. Weiter erfordert die Erörterung der Prüftätigkeit des Umweltgutachters, insbesondere die Art und Weise der Durchführung seiner Untersuchung, die - in Teil 3 erfolgende - Positionierung seiner Arbeit im Vergleich zu unternehmensintern durchgeführten Revisionsverfahren zum betrieblichen Umweltschutz. Der notwendigen Vervollständigung der Arbeit dienen die Teile 6 und 7: Sie befassen sich mit den weiteren verordnungsrechtlichen Kontrollmechanismen sowie zivilrechtlichen Haftungsfragen. Abschließend werden die Ergebnisse der derzeit laufenden Revision der EMAS-Verordnung einer kritischen Betrachtung unterzogen.

12 Zum Verzicht auf administrative Präventivkontrolle grundlegend: SchmidtPreuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (194). Umfassend zu diesen Fragen auch V. Schneider, Öko-Audit und Deregulierung im Immissionsschutzrecht

Teil 2

Das Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung A. Historische Entwicklung betrieblicher Umweltmanagement- und Auditsysteme I. Die Entstehung von Umweltmanagementund Auditsystemen l. Nordamerika Die Ursprünge von Umweltmanagementsystemen und Umweltaudits 1 liegen in den USA. Letztere können gemeinhin verstanden werden als systematisch durchgeführte und dokumentierte objektive Bestandsaufnahmen und Beurteilungen des betrieblichen Umweltschutzes. 2 Dort begannen Mitte der 70er Jahre mehrere Großunternehmen unabhängig voneinander, solche Prüfungen als Managementhilfen auf freiwilliger Basis durchzuführen. 3 Unmittelbare Anstöße hierfür lieferten Giftmüllskandale und Chemieunfalle mit weitreichenden Folgen für Mitarbeiter und Umwelt,4 die in der Öffentlichkeit vielfache Beachtung fanden. 5 1 Die Terminologie in Literatur und Praxis ist nicht einheitlich: Für gleichartige Prozeduren werden verschiedene Begriffe, wie "environmental appraisal", "environmental assessement", "environmental evaluation", "environmental surveillance" und "environmental survey", verwandt; vgl. Greeno/Hedstrom/DiBerto, Environmental Auditing, S. 4. 2 So die Synergien verschiedener Definitionen: Vgl. schon 1983: Little, Inc.: Environmental Auditing - An Overview, S. I, abgedruckt bei Würth, Umwelt-Auditing, S. 79. Weiterhin EPA, Federal Register, Vol. 51. No. 131, S. 2007, abgedruckt auch in UNEP, Environmental Auditing, S. 107 ff.; ICC, Position Paper on Environmental Auditing, abgedruckt in UNEP, Environmental Auditing, S. 99 ff., in der deutschen Übersetzung bei Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I. Aufl., S. 133, dort II Nr. 9; vgl. auch Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (521); dies./Hermann, DB 1994, 1093 (1093). Weitere Definitionsversuche dokumentiert Würth, Umwelt-Auditing, S. 79 ff. 3 Hierzu gehörten Olin Corporation, General Motors, Allied-Signal und ARCO; vgl. Rhodes, Environmental Auditor, Vol. I, No. 3, S. 133 (133).

A. Historische Entwicklung

33

Hinzu kamen eine Flut neuer strafbewehrter US-Umweltvorschriften6 sowie Vorgaben für die Altlastenbeseitigung7 und eine Verschärfung der unternehmerischen, aber auch persönlichen Haftpflicht für Umweltschäden. 8 Hierdurch wandelte sich das Verhältnis weiterer Unternehmen zu umweltbezogenen Problemstellungen: War früher das Unternehmerische Management vielfach darauf gerichtet, nur die dringendsten und die jeweils in der Öffentlichkeit sensibel behandelten Umweltprobleme zu lösen und ansonsten unnötig entstehende Kosten zu vermeiden,9 begannen nun Betriebe das bestehende Management in stärkerem Maße auf die Berücksichtigung strengerer ökologischer Vorgaben auszurichten. Zur Vermeidung hoher, unter Umständen sogar existenzgefährdender10 Haftungsfolgen, Sanierungskosten und Strafen mußten die Managementsysteme der Unternehmen nun zumindest die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften sicherstellen. 11 Ein wesentliches Mittel hierzu war die Durchführung von Umweltaudits. 12 Strukturelle Grundlage dieser ersten Betriebsprüfungen waren financial audits, die schon früher der Untersuchung finanzieller Aspekte dienten. 13 Die nun umweltbezogenen Prüfungen hatten zumeist die betriebsinterne Funktion, das Management der Unternehmungen über die Einhaltung der gesetzlichen, teils auch unternehmenseigenen Vorschriften zum Umweltschutz und zur Sicherheit der Mitarbeiter zu unterrichten. 14 Damit handelte 4 Eine Übersicht über die wesentlichen Chemieunfalle von 1974-1988 zeigt Smets, in: lndustry and Environment, Vol. II, No. 4, S. 28 (31, Tab. 2). 5 Rhodes, Environmental Auditor, Vol. I, No. 3, S. 133 (133). 6 Als wichtigste Umweltvorschriften dieser Zeit sind vor allem der Clean Air Act (CAA) von 1970 (novelliert 1991), der Clean Water Act (CWA) von 1972, der Resource Conversation and Recovery Act (RCRA) und der Toxic Substances Control Act (TSCA) von 1978 anzuführen; vgl. Würth, Umwelt-Auditing, S. 103. 7 Comprehensive Environmental Response Compensation, and Liability Act (CERCLA) von 1980 und der noch weitergehendere Superfund Amendment and Reauthorisation Act (SARA) von 1986, die eine verschuldensunabhänige Altlastenbeseitigung auch durch einen Neueigentümer vorsehen; Schilling, in: Steger (Hrsg.), Umwelt-Auditing, S. 81 (82). 8 Hunt!Wilkins, Harvard Environmental Law Review, Vol. 16, S. 364 (364). 9 Greeno/Hedstrom/DiBerto, Environmenta1 Auditing, S. 7; Würth, Umwelt-Auditing, S. 71 . 10 Vgl. Stahlmann, Umweltverantwortliche Unternehmensführung, S. 39; Gemünd, Phi 2/95, 42 (46); Neumann!Siebelink!Müller, DStR 1995, 1932 (1933). 11 Greeno!Hedstrom/DiBerto, Environmental Auditing, S. 7 f.; Rhodes, Environmental Auditor, Vol. 1, No. 3, S. 133 (133). 12 Rhodes, Environmental Auditor, Vol. 1, No. 3, S. 133 (133). Vgl. Greeno/Hedstrom/DiBerto, Environmental Auditing, S. 4, 6 f.; Würth, Umwelt-Auditing, S. 71. 13 Greeno/Hedstrom/DiBerto, Environmental Auditing, S. 4; Rhodes, Environmental Auditor, Vol. I, No. 3, S. 133 (133); Wagner/lanzen, BFuP 1994, 373 (378). 14 Vgl. die Fallbeispiele bei UNEP, Environmental Auditing, S. 5 ff. und bei Würth, Umwelt-Auditing, S. 100 ff.

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34

Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

es sich hierbei im wesentlichen um compliance audits zur Störfallrisikound Haftungsvorsorge. 15 Compliance audits sind Betriebsprüfungen, welche die Einhaltung der umweltrelevanten gesetzlichen Vorschriften oder nichtgesetzlichen Leistungsvorgaben durch ein Unternehmen oder eine Betriebsstätte zum Prüfungsgegenstand haben. 16 Thematisch breiter angelegt waren dagegen die Umweltaudits, die anläßlich eines Unternehmenskaufes durch den potentiellen Erwerber durchgeführt wurden: Sie dienten dem Zweck, dem Käufer eine umfassende umweltbezogene Bestandsaufnahme des Unternehmens, insbesondere in bezug auf mögliche Altlasten, zu liefern und so seine Risiken beim Erwerb zu verringern. 17 Weiter begannen auch Kreditgeber, die über eine extensive Auslegung zivilrechtlicher Haftungsvorschriften in die Verantwortlichkeit für die Verletzung von Umweltvorschriften einbezogen wurden, solche umfangreichen Prüfungen zur Risikoabschätzung zu nutzen. 18 Auf behördliche Anordnung der Securities and Exchange Commission (SEC) hin wurden in den USA zu dieser Zeit erste formalisierte Umweltaudits durchgeführt: Die Wertpapier- und Börsenaufsichtskommission bezweifelte die Richtigkeit der Angaben über Verbindlichkeiten aus Umwelthaftungsansprüchen in den Jahresabschlüssen einiger Aktiengesellschaften und ordnete zum Schutz der Aktionäre erstmals 1977 die Durchführung eines diesbezüglichen Umweltaudits an. 19 Die Environmental Proreetion Agency (EPA), die US-amerikanische Bundesumweltschutzbehörde, hatte während dieser Zeit gar den vergeblichen Versuch unternommen, die Umweltaudits für bestimmte Unternehmenssparten gesetzlich vorzuschreiben. In ihrem Environmental Auditing Policy StatemenP0 aus dem Jahre 1986 wies sie dann auf den sicherheits- und umweltspezifischen Nutzen von Umweltaudits hin und unterstützte seitdem die Durchführung solcher Prüfungen auf freiwilliger Basis. Hierzu strukturierte sie dort die wesentlichen Funktionen und Elemente eines Compliance-Auditprogramms vor. 21 Würth, Umwelt-Auditing, S. 99. Hunt/Wilkins, Harvard Environmental Law Review, Vol. 16, 365 (366); Würth, Umwelt-Auditing, S. 92; Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 73; Matschke/Lemser/Tillmann, BFuP 1994, 499 (500); BMU/UBA, Hb Umweltcontrolling, 561; Lechelt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, A Rn. 66. Vgl. auch Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (521); dies./Hennann, DB 1994, 1093 (1093). 17 Lechelt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, A Rn. 65. IS Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 14. 19 Untersucht wurde damals U.S. Steel; später dann auch 1979 Allied Chemical und 1980 Occidental Petroleum; Würth, Umwe1t-Auditing, S. 106. 20 EPA, Federal Register, Vol. 51 , No. 131, S. 25004 ff.; abgedruckt in: UNEP, Environmenta1 Auditing, S. 107 ff. Vgl. die Ergänzungen hierzu im Environmental Audit Programme der EPA von 1989 (EPA 130/4-89/001 und 002- August 1989). 15

16

A. Historische Entwicklung

35

Eine größere Zahl 22 von Unternehmen wurde aber erst seit dem Jahre 1986 zur Einführung von unternehmensinternen, umweltbezogenen Kontrollen und Umweltaudits veranlaßt Auslöser war die Einführung neuer Aufzeichnungs- und Meldepflichten in bezug auf toxische Emissionen und Abfälle.23 Zwar wurde auch damit eine generelle gesetzliche Verpflichtung hierzu nicht normiert. Eine solche besteht bis heute nicht, 24 doch ist deren Durchführung für die Einhaltung dieser Dokumentations- und Meldepflichten unverzichtbar.Z5 Die durch Audits offengelegten Daten führten zudem dazu, daß einige Unternehmen aus Besorgnis um ihr Firmenimage auf der Basis dieser Ergebnisse ihre Emissionen freiwillig reduzierten. 26 Eine weitere umfassende Ausrichtung unternehmenscher Ziele auf den Umweltschutz förderten das Responsihle Care Programme der nordamerikanischen Verbände der chemischen Industrie von 198827 , das in den frühen 90er Jahren breite Anerkennung bei vielen Chemieunternehmen auf der ganzen Welt fand,Z 8 sowie die weniger erfolgreichen29 Valdez Princip-

Vgl. EPA, Federal Register, Vol. 51, No. 131, S. 25008 ff. (Appendix). Seit 1988 haben nahezu 20000 gewerbliche Unternehmen eine entsprechende jährliche Erklärung abgegeben; vgl. die Begründung des Kommissionsvorschlages, KOM (91) 459 endg. vom 5.3.1992, S. 6. 23 Vgl. insb. Abschnitt III des Supetfund Amendment and Reauthorisation Act (EPA/4.91-001 - January 1991). Vgl. zum Ganzen Hunt/Wilkins, Harvard Environmental Law Review, Vol. 16, 365 (393 ff.); s. auch die Begründung der EG-Kommission zum Verordnungsvorschlag, KOM (91) 459 endg. vom 5.3. 1992, S. 6. 24 EPA, Federal Register, Vol. 51, No. 131, S. 25007. Eingehend zur Situation in den USA Hunt/Wilkins, Harvard Environmental Law Review, Vol. 16, 365 (375 ff.); vgl. auch Bartsch, ZUR 1995, S. 14 (15 ff.). Zu dem endgültig 1979 aufgegebenen Versuch der EPA, Umweltaudits für bestimmte Unternehmen verbindlich vorzuschreiben: Würth, Umwelt-Auditing, S. 107. Im Einzelfall kann in den USA aber die Durchführung von Umweltaudits vorgeschrieben und entsprechende Berichte im Rahmen von behördlichen oder strafrechtlichen Untersuchungen verlangt werden; so EPA, Federal Register, Vol. 51, No. 131, S. 25007; Hunt/Wilkins, Harvard Environmental Law Review, Vol. 16, 365 (393 ff.); Bartsch, ZUR 1995, 14 (15). 25 Hunt/Wilkins, Harvard Environmental Law Review, Vol. 16, 365 (394 f.); Bartsch, ZUR 1995, 14 (15). 26 Begründung des Kommissionsvorschlages, KOM (91) 459 endg. vom 5.3.1992, s. 6. 27 In der Begründung zum Entwurf der Öko-Audit-Verordnung nimmt die EGKommission hierauf ausdrücklich Bezug; KOM (91) 459, endg. vom 5.3.1992, S. 6 f. Vgl. hierzu das vom deutschen Verband der chemischen Industrie verabschiedete Programm: "Verantwortliches Handeln" von 1995. 28 Würth, Umwelt-Auditing, S. 113, 126 f. 29 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 12. 21

22

3'

36

Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

/es der Coalition for Environmentally Responsihle Economies (CERES) aus dem Jahre 198930 : Beide Programme stellen freiwillige Verhaltenskodizes dar, in denen sich die unterzeichnenden Unternehmen verpflichten, tangierte Umweltbelange bei allen strategischen und operativen Managemententscheidungen mit einzubeziehen und eine offensive umweltbezogene Öffentlichkeitspolitik zu verfolgen. 31 Mit diesen Forderungen wurde erstmals das Ziel der Initiierung einer umweltorientierten Unternehmensführung bei einer Vielzahl von Betrieben verfolgt. Von einer umweltorientierten Unternehmensführung kann gesprochen werden, wenn der Umweltschutz als Teil der Unternehmensaufgabe im Sinne eines eigenständigen Ziels in das ökonomische Zwecksystem integriert wird. 32 Das Umweltmanagement stellt hierfür das Instrumentarium dar, indem es dieses Ziel durch Planungs- und Umsetzungsmaßnahmen zu erreichen sucht. 33 Unter dem Begriff des Umweltmanagementsystems wird damit gemeinhin eine Unternehmensorganisationsform verstanden, die bei der Planung, Durchsetzung und Kontrolle der Aktivitäten in allen betrieb-

°

3 Coalition for Environmentally Responsihle Economies (CERES), A project of the Social Investment Forum: Valdez Prinziples, 1990. Hierzu Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 12. 31 Nach dem entsprechenden Programm des Deutschen Verbands der chemischen Industrie (VCI) "Verantwortliches Handeln" gehört hierzu die Formulierung, regelmäßige Überprüfung und Umsetzung umweltbezogener Leitlinien im Unternehmen, die Stärkung des Umweltbewußtseins der Mitarbeiter, ein offener Dialog über umweltrelevante Themen mit der Öffentlichkeit und staatlichen Institutionen sowie schließlich die umfassende Bewertung der ökologischen Auswirkungen der Produkte von der Planung bis zur Entsorgung. Offiziell sind in Deutschland an dem Programm alle ca. I. 700 Mitglieder des VCI beteiligt. An den jährlich durchgeführten Umfragen über seine Verwirklichung beteiligten sich über 700 Mitglieder, die 76 Prozent der Beschäftigten der Chemiebranche und ca. 90 Prozent des Umsatzes repräsentieren; telephonische Auskunft des VCI am 25.9.1997. 32 Steger, Umweltmanagement, S. 66. Weitgehende Kongruenz besteht zu dem von Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 43 geprägten Begriff des "offensiven Umweltmanagementkonzepts". Vgl. auch den Begriff des "proaktiven Umweltschutzes" in BMU/UBA, Hb. Umweltcontrolling, s. 19 ff. Teilweise wird hierbei gefordert, daß die ökologischen Ziele nicht nur mit untergeordneter oder dienender Funktion, sondern gleichberechtigt neben ökonomischen Zielsetzungen im Unternehmen integriert werden; so Nitze, Die organisatorische Umsetzung der ökologisch bewußten Unternehmensführung, S. 117 f. Weiter geht jedenfalls der Begriff der ökologischen Unternehmensführung: Hier ist das Umweltschutzziel unter anderen Unternehmenszielen das dominierende; Steger, Umweltmanagement, S. 66 (Anmerkung I). Verschiedene Definitionsansätze dokumentiert Nussbaum, Umweltbewusstes Management und Unternehmensethik, S. 82 ff. 33 Steger, Umweltmanagement, S. 66 (Anmerkung 1).

A. Historische Entwicklung

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liehen Bereichen Umweltschutzziele zur Vermeidung und Verminderung der Umweltbelastungen und zur langfristigen Sicherung der Unternehmensziele verfolgt. 34 Als prozedurales Managementelement wird den beteiligten Unternehmen nach dem Responsihle Care Programme wie auch nach den Valdez Principles die Durchführung von Umweltaudits empfohlen. 2. Europa und Deutschland In Europalassen sich ebenfalls Ansätze für Umweltmanagement und Auditsysteme finden. Wie in Nordamerika waren es hier die Unternehmen selbst, die - wenn auch in geringerer Anzahl - auf freiwilliger Basis solche Systeme einführten und praktizierten. Hierbei handelte es sich zum einen um Standorte international operierender Großunternehmen amerikanischer Herkunft, die von den Erfahrungen in der Heimat geprägt waren, 35 zum anderen um Betriebe, die eine umweltorientierte Unternehmensführung als einen wesentlichen Teil ihrer Unternehmerischen Verantwortung betrachteten?6 Die Gründe für eine solche Implementierung des Umweltschutzgedankens in das Unternehmen waren vielschichtig: Hierzu zählten marktund kostenorientierte Erwägungen, wie die Ausschöpfung von Differenzierungs- und Kostensenkungspotentialen, Anstöße aus der Öffentlichkeit, Umsatzeinbußen nach "Umweltskandalen", gestiegene Quantität und Qualität von umweltbezogenen Gesetzen, aber auch die Übernahme der "unternehmerischen Verantwortung".37 Die mit solchen weitergehenden Zielsetzungen implementierten Umweltmanagmentsysteme waren weniger darauf ausgerichtet, nur die gesetzlichen Bestimmungen zur Vermeidung von Haftungsfolgen einzuhalten, sondern dienten vielmehr einer umfassenderen 34 Me.ffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 20 aus einer Gesamtschau verschiedener Begriffsbeschreibungen. Vgl. auch Steger, Umweltmanagement, S. 66 (Anmerkung 1). 35 Steger, Umwelt-Auditing, S. 97 ff.; BMU/UBA, Hb. Umweltcontrolling, S. 561. 36 Beispiele sind: British Petroleum (BP), vgl. Cowell, in: UNEP, Environmental Auditing; S. 32 (32 ff.); Shell (Royal Dutsch/Shell Group of Companies), vgl. Graham-Bryce, in: UNEP, Environmental Auditing, S. 28 (28 ff.); Norsk Hydro, vgl. Syrrist, in: UNEP, Environmental Auditing, S. 55 (55 ff.); Ciba Geigy, vgl. Eigenmann, in: UNEP, Environmental Auditing, S. 69 (69 ff.). Siehe auch Elkington, Industry and environment, S. 17 ff. Beispielhaft können aus Deutschland genannt werden: Ernst Winter & Sohn GmbH & Co., Diamantwerkzeug Hamburg, Bischof & Klein Verpackungswerke, Auro Pflanzenchemie, Neumarkter Lammsbräu, Elida Gibbs; siehe Stahlmann, Umweltverantwortliche Untemehmensführung, S. 33 (dort Fn. 178). 37 Vgl. die Fallbeispiele in UBA, Umweltorientierte Unternehmensführung, S. 102 ff.

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Sicherstellung des betrieblichen Umweltschutzes in gesetzlich bislang nicht erfaßten Bereichen. 38 Gerade bei deutschen Unternehmen waren reine Compliance-Audits kaum verbreitet, da die gesetzlichen Einstandpflichten für Umweltschäden auch nach Inkrafttreten des Umwelthaftungsgesetzes im Jahre 1991 für die Betriebe nicht eine so große Gefahr darstellten, wie dies z. B. in den USA der Fall war. Zudem gestaltete sich die behördliche Überwachung des Gesetzesvollzugs intensiver, so daß sich die deutschen Unternehmen im wesentlichen auf die so vermeintlicherweise festgestellte Umweltrechtskonformität verließen. 39 Wurden insofern überhaupt umweltorientierte Unternehmensstrukturen einschließlich Umweltaudits eingerichtet, so geschah dies auf freiwilliger Basis und nicht aus Gründen des Haftungs- und Umweltrechts. Die so getroffenen Maßnahmen waren damit nicht nur auf die Sicherstellung der Rechtskonformität reduziert, sondern dienten allgemein der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. Demgemäß handelte es sich bei den vorgenommenen Betriebsprüfungen um environmental management audits, also um Prüfungen der Funktionsfähigkeit betrieblicher Umweltmanagementsysteme,40 gleichzeitig aber auch um sogenannte performance audits, welche die Leistung des betrieblichen Umweltschutzes ermitteln und anhand von nicht näher zu konkretisierenden, innerbetrieblichen Ziel vorgaben darstellen. 41 Hiervon zeugen auch Entwicklungen in der deutschen Wirtschaft, die seit dem Jahre 1985 zu Gründungen von umweltbezogenen Vereinigungen und Arbeitskreisen42 führten, an denen sich eine Vielzahl von Unternehmen, aber auch andere wichtige Gesellschaftsgruppen beteiligten und deren Zweck es ist, bei den Betrieben die Anwendung eines innovativen und 38 Würth, Umwelt-Auditing, S. 128 f.; Stahlmann, Umweltverantwortliche Unternehmensführung, S. 33 ff. am Beispiel der Unternehmung Ernst Winter & Sohn GmbH & Co., die ihre Unternehmensführung schon 1972 auf ökologische Zielsetzungen ausrichtete. 39 BMU/UBA, Hb. Umweltcontrolling, S. 561 f. 40 Hunt/Wilkins, Harvard Environmental Law Review, Vol. 16, 365 (366); Würth, Umwelt-Auditing, S. 92; Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 73; Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (521); dies./Hermann, DB 1994, 1093 (1093); Lechelt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, A Rn. 66. 41 So Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 73, Die Begriffsinhalte und Definitionsversuche sind nicht einheitlich: Vgl. auch Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (521); dies.!Hennann, DB 1994, 1093 (1093); Lechelt, in: Ewer/ Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, A Rn. 66. 42 Wie z. B. dem "Bundesdeutschen Arbeitskreis für umweltbewußtes Management" (B.A.U.M.), dem Arbeitskreis für "Umwelt, Gesundheit und Ernährung" und dem Förderkreis "Umwelt future e. V."; Stahlmann, Umweltverantwortliche Unternehmensführung, S. 34.

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offensiven Umweltmanagements einschließlich einer umweltorientierten Rechnungslegung anzuregen. 43

II. Die Aktivitäten der ICC und anderer internationaler Organisationen Auch die Internationale Handelskammer (International Chamber of Commerce - /CC) stellte schon 1974 in ihren environmental guidelines for world industry44 die ökologische Verantwortung der Wirtschaft heraus. Diese Umweltschutzleitlinien enthielten weitreichende umweltbezogene Verhaltensmaßregeln für die Unternehmen. In Ergänzung dieser Leitlinien veröffentlichte die ICC 1990 eine business charter for substainable development, 45 die 16 Grundsätze zur umweltorientierten Unternehmensführung enthält: Ein Umweltmanagement wird dort als integriertes Managementsystem verstanden, bei dem das Ziel einer umweltverträglichen Betriebstätigkeit in alle Entscheidungen der Unternehmensführung in zukunftsorientierter Weise einzubeziehen ist und sich in operativer Hinsicht auf alle Unternehmerischen Funktionsbereiche erstreckt.46 Auch interne Prüfungen in Form von Compliance- und Management-Audits sind vorgesehen. 47 Näher beschrieben werden solche Audits im Position Paper on Environmental Auditing aus dem Jahre 198848 und im /CC Guide to Effective Environmental Auditing von 1991. Dort werden sie verstanden als systematische, dokumentierte, periodische und objektive Beurteilungen, welche die Funktionsfähigkeit der betrieblichen Umweltschutzorganisation und -einrichtungen sowie des Umweltmanagements zum 43 Vgl. etwa den "Ehrenkodex" des B.A.U.M. (abgedruckt bei Stahlmann, Umweltverantwortliche Unternehmensführung, S. 95), für dessen Einhaltung nach einer gründlichen Untersuchung des beteiligten Betriebes ein B.A.U.M.-Umweltlogo erteilt wird, sowie die "Tutzinger Erklärung zur umweltorientierten Unternehmenspolitik" (abgedruckt bei Hopfenbeck, Umweltorientiertes Management und Marketing, S. 138): Zum Ganzen: Stahlmann, Umweltverantwortliche Unternehmensführung, S. 34; Hopfenbeck, Umweltorientiertes Management und Marketing, S. 93 ff. 44 Überarbeitungen erfolgten 1981 und 1990. In deutscher Übersetzung sind diese Leitfaden unter Internationale Handelskammer (ICC), Umweltschutz-Leitlinien für die internationale Wirtschaft erschienen. 45 In der deutschen Übersetzung abgedruckt bei Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I. Auf!., Anhang 6. 46 Die Charta enthält Regelungen u. a. zur Schulung der Beschäftigten, zur Produkt- und Dienstleistungsgestaltung, zur Produktion und Beschaffung und über die Informationspolitik gegenüber Kunden und der Öffentlichkeit. 47 Siehe dort den Grundsatz Nr. 16. 48 Abgedruckt im UNEP, Industry and Environment Workshop, Chapter 14. In der deutschen Fassung abgedruckt bei Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, Anhang 5.

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Gegenstand haben. 49 Die Relevanz beider Schriften lag neben dem allein durch die eingehende Behandlung hervorgerufenen Interesse an umweltspezifischen Führungs- und Kontrollinstrumenten in der Strukturierung verschiedenster Ansätze von Umweltaudits und Umweltmanagementsystemen zu einem weltweit einheitlich anwendbaren Führungselement Gerade hierin liegt auch die Bedeutsamkeil der Aktivitäten sonstiger internationaler Organisationen und Arbeitsgruppen im Bereich des Umweltmanagements, wie des International Network for Environmental Management (INEMi 0 , des Environmental Auditing Roundtable (EAR), des Environmental Auditing Forum (EAF), des Institute for Environmental Auditing (IEA) und des International Institute for Substainable Development (IISD). 51 Schließlich sind Versuche der Verbreitung von Umweltmanagement und -auditsystemen auch bei der UNO zu verzeichnen. Neben verschiedenen Aktivitäten des 1975 von der UNO eingerichteten Umweltbüros (UNEP/ IE0)52 ist hier vor allem auf den Inhalt des Grundsatzprogramms Agenda 21 53 der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung vom 3. bis zum 14. Juni 1992 hinzuweisen, das private Unternehmen als wichtige Akteure der Umweltpolitik nennt54 und hierbei die Bedeutung des Umweltmanagements für eine nachhaltige Entwicklung anspricht. 55

111. Die Normung von Umweltmanagementund Auditsystemen 1. Der British Standard 7750 Vor der Ausarbeitung des Vorschlags für eine europarechtliche Regelung zu einem Umweltmanagement- und Auditsystem Mitte 1990 durch die EGKommission56 lagen von nationalen und internationalen Normungsinstituten 49 ICC, Position Paper on Environmental Auditing, II Nr. 8, 9, in der deutschen Übersetzung bei Waskow, a.a.O. so Siehe hierzu Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 3. SI Siehe zu diesen eingehender Würth, Umwelt-Auditing, S. I 10 ff., 124 ff. 52 Am 10. und II. Januar 1989 führte das Büro einen Workshop mit dem Thema Environmental Auditing durch; vgl. hierzu UNEP/IEO, Report of a UNEP/IEO Workshop: Environmental Auditing. Zudem befaßte sich die komplette Ausgabe der vom UNEP herausgegebenen Zeitschrift Industry and Environment, Vol. II , No. 4 mit dem Gegenstand des Environmental Auditing. 5·1 UN Doc. A/CONF. 151126 (Vol. 1-111) vom I 2.8. I 992. Vgl. hierzu Ruffert, ZUR 1993, 208 (208 ff.). 54 Vgl. Kapitel 30 der Agenda 21. 55 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 4. Vgl. auch Umwelt, 1992, S. 277 ff. und S. 280 ff.

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noch keine Normen zu Umweltmanagement und zu Umweltaudits vor. Allerdings waren in diesem Zeitraum bereits einige Institute mit der Ausarbeitung von Normen beschäftigt. Neben der Canadian Standards Association (CSA), die im April 1992 einen Entwurf zum Umweltaudit57 vorlegte, ist hier vor allem die Arbeit der British Standards Institution (BSI) von großer Bedeutung: Auch wenn die Kommission in ihrer Begründung zum Entwurf der Öko-Audit-Verordnung58 die bereits am 16.3.1992 vorgelegte Norm zum Umweltmanagement BS 775059 nicht ausdrücklich erwähnt, so gehen doch viele Teile der Verordnung auf diesen Standard zurück,60 so daß sich die internen Verfahrenselemente beider Regelungswerke weitgehend ähneln. 61 Der Standard wurde auf der Grundlage der weitverbreiteten ISO 9000er Normenreihe62 zu Qualitätsmanagementsystemen entwickelt. 63 Er sieht vor, daß beteiligungsfähige Institutionen64 der Öffentlichkeit zugängliche Umweltschutzleitlinien im Sinne einer strategischen Ausrichtung des Betriebes unter Einbeziehung aller umweltrelevanten Belange festlegen und eine diesbezüglich vollzugsfähige Organisation einrichten. Auf operativer Ebene sind die Leitlinien dann anband der vorher zu ermittelnden gesetzlichen Anforderungen und tatsächlichen Umweltauswirkungen in Umweltziele zu konkretisieren und im Rahmen eines Umweltmanagementprogramms umzusetzen. Verbindliche Vorgaben hinsichtlich der Umweltschutzleistung werden nicht verlangt, die angesprochenen Organisationen müssen sich aber selbst "anspruchsvolle" Ziele zur kontinuierlichen Verbesserung der umweltspezifischen Leistung setzen. 65 Zur Bewertung der Effektivität des so gestalteten Managementsystems dient neben einem fortlaufend praktizierten Kontroll- und Berichtswesen ein formalisiertes und punktuell durchzuführendes Compliance- und Management-Audit. Die Ergebnisse dieser Betriebsprüfungen und der konkrete s. u. Teil 2 C I. CSA, Guidelines for Environmental Auditing. 58 KOM (91) 459 endg. vom 5.3.1992. 59 BSI, Specification for Environmental Management Systems - BS 7750. MittIerweile liegt auch eine zweite Auflage des Standards vom 14.1.1994 vor. 60 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I. Auf!., S. 41; Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 16. 61 Vgl. Mann/Müller, Öko-Audit im Umweltrecht, S. II ff. 62 DIN/EN/ISO 9000 ff. des Deutschen Instituts für Normung e. V., August 1994. Umfassend hierzu Bruhn/Masing: Hb. Qualitätsmanagement 63 Vorbild des BS 7750 ist nach seiner Einleitung der BS 5750, also der britische Standard zum Qualitätsmanagement, welcher der ISO 9000 entspricht. 64 Hierzu gehören nicht nur alle privaten Unternehmen, sondern auch alle sonstigen Gesellschaften und Verwaltungsbehörden; vgl. BS 7750, 3.15. 65 Mann/Müller, Öko-Audit im Umweltrecht, S. 9. 56 57

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Aufbau und Ablauf des Managements müssen der Öffentlichkeit aber nicht zugänglich gemacht werden; die Instrumente dienen nur internen Zwecken. Lediglich für die allgemeinen Umweltschutzleitlinien wird eine Offenlegung verlangt. Eine externe Zertifizierung sieht der Standard ebenfalls nicht vor. 66

2. Die ISO-Normenreihe 14000 Inzwischen67 hat auch die internationale Normungsorganisation (International Organisation for Standardization - ISO) Standards zur umweltorientierten Unternehmensführung und zu Umweltbetriebsprüfungen veröffentlicht. Im einzelnen handelt es sich hierbei um folgende Normen: 68 ISO 14001

Umweltmanagementsysteme - Spezifikation und Leitlinien zur Anwendung69

ISO 14004

Umweltmanagementsysteme - Allgemeiner Leitfaden über Grundsätze, Systeme und Hilfsmittel

ISO 14010

Leitfaden für Umweltaudits - Allgemeine Grundsätze

ISO 14011

Leitfaden für Umweltaudits - Auditverfahren - Audit von Umweltmanagementsystemen

ISO 14012

Leitfaden für Umweltaudits - Qualifikationskriterien für Umweltauditoren

66 Vgl. zum Ganzen: Würth, Umwelt-Auditing, S. 147 ff. und Mann/Müller, Öko-Audit im Umweltrecht, S. 7 ff. 67 Begonnen hatte die Entwicklung der ISO-Normenreihe 14000 bereits im August 1991, als die ISO Strategie Advisory Group on Environment (SAGE) mit dem Auftrag eingesetzt wurde, die Bedürfnisse für eine zukünftige Standardisierung im Umweltbereich zu ermitteln und die Empfehlungen hierzu vorzulegen. Die von der SAGE gebildeten Untergruppen befaßten sich unter anderem mit den Themen Umweltmanagementsysteme (Untergruppe SG I) und Umweltbetriebsprüfung (Untergruppe SG 2). Das aufgrund von positiven Empfehlungen und einer strukturellen Vorarbeit der SAGE im Juni 1993 eingerichtete Technical Committee 207 (TC 207) bildete seinerseits zwei Untergruppen zur Ausarbeitung von Normentwürfen zum Umweltmanagement (Sub-Committee I = SC I) und zum Umweltauditing (SC 2). Am 1.7.1995 konnte des ISO/TC 207 fünf Normenentwürfe zum Umweltmanagement und Umweltaudit vorlegen. Die Entwürfe haben bis August 1996 das Abstimmungsverfahren durchlaufen und wurden am 1.9.1996 veröffentlicht. Eingehend zum Ganzen Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 14 f. 68 Zum Inhalt dieser Normen, insbesondere zu ISO 14001 , s. unten: Teil 5 B VII; zu ISO 14010, 14011 s. Teil 3 D I, E. 69 Abgedruckt bei Waskow, in: Feldbaus, BimSchR. Bd. 7, N 1.1.

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3. Weitere Normen

Die Aktivitäten des Europäischen Komitees für Normung (CEN), des Deutschen Instituts für Normung (DIN)70 sowie weiterer nationaler Normungsinstitute anderer europäischer Staaten liegen zeitlich nach Verabschiedung der Öko-Audit-Verordnung, konnten deren Entwicklung also nicht mehr beeinflussen. Hierzu sei nur folgendes erwähnt: Das CEN befaßte sich ab Oktober 1994 mit der Aufgabe, eine europäische Norm über Umweltmanagementsysteme zur erarbeiten, nahm aber schließlich die ISO 14000 - Serie zeitgleich mit ihrer Verabschiedung durch die ISO als europäischen Normen EN/ISO 14000 an. Schon zuvor wurden noch die nationalen Normen zu Umweltmanagement- und Auditsystemen, die irische IS 310 und die spanische UNE 77-801(2)-94, verabschiedet und veröffentlicht. 71 Große Bedeutung dürfte ihnen wie auch der britischen BS 7750 für die Zukunft jedoch nicht zukommen, da die nationalen Normungsinstitute als Mitglieder des CEN verpflichtet sind, europäischen Standards ohne inhaltliche Änderungen den Status einer nationalen Norm zu verschaffen, was die Aufhebung der Geltung entgegenstehender nationaler Normen erfordert. In Deutschland hat diese Verpflichtung im Oktober 1996 zur Annahme der europäischen Normen zum Umweltmanagement als deutsche Normen DIN/EN/ISO 14000 geführt.

IV. Mitgliedstaatliche Implementierungsversuche innerhalb der EWG, insbesondere in Deutschland 1. Situation in anderen Mitgliedstaaten

Die EG-Kommission hat im Rahmen der Entwicklung der Öko-AuditVerordnung auch den Stand mitgliedstaatlicher Rechtsetzung zu Umweltmanagement- und Umweltbetriebsprüfungssystemen untersucht und die Ergebnisse in der Begründung ihres Vorschlages zusammengefaßt.72 Demnach bestand hierzu in keinem Mitgliedstaat ein spezielles Gesetz über die Verfahren des Umweltmanagements. Allerdings wurden punktuelle Elemente solcher Systeme in einigen Staaten durch gesetzliche Vorschriften verlangt bzw. deren Einführung durch besondere Förderungs- oder Unterstützungsprogramme angeregt. Speziell genannt werden Frankreich, die Niederlande, Großbritannien und Irland.73 70 71 72

Eingehend hierzu Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 13 f. Vgl. hierzu aber Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 13 ff. Korn (91) 459, endg. vom 5.3.1992, S. 8 ff.

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Erwähnenswert erscheinen hier die Bemühungen der Niederlande, da sie durch ein mehrjähriges Aktionsprogramm vom August 198974 der Implementierung eines integrierten Unternehmerischen Managementsystems am nächsten kommen: Dort wurde Unternehmen, die erhebliche Umweltauswirkungen verursachen, empfohlen,75 ein internes Umweltschutzsystem einzuführen, das zumindest folgende Elemente beinhaltet: 76 Eine formell schriftlich niedergelegte interne Politik auf der höchsten Ebene des Unternehmens, Maßnahmen zur Einbeziehung wesentlicher Umweltschutzanforderungen in alle Produktions- und Managementtätigkeiten, Umweltprogramme für die Durchführung dieser Politik innerhalb der einzelnen Unternehmen sowie Arbeitsverfahren und organisatorische Maßnahmen für die Überwachung der umweltrelevanten Freisetzungen. Weiterhin ist für die Ausbildung und Information des Personals, die Durchführung eines Programms der internen Überwachung durch Audits zu sorgen sowie schließlich für die Ausarbeitung eines regelmäßigen Berichts für die Behörden. Eine Einbeziehung der Öffentlichkeit war in diesem System aber nicht vorgesehen.

2. Situation in Deutschland Teilbereiche der in der Umweltauditverordnung angesprochenen Problematik von Umweltmanagement- und Auditsystemen waren entgegen den Feststellungen der EG-Kommission77 auch im deutschen Umweltrecht enthalten: Zunächst war diese Thematik im wesentlichen nur Gegenstand des zivilrechtliehen und strafrechtlichen Umwelthaftungsrechts?8 Das deutsche Umweltverwaltungsrecht war und ist immer noch dominiert von direkten imperativen Steuerungselementen, insbesondere von detaillierten materiellen Anforderungen im Rahmen von Geboten und Verboten. 79 Fragen zur Siehe die dortigen Angaben, S. 8 ff. Korn (91) 459, endg. vom 5.3.1992, S. 9. 75 Betroffen waren hiervon im Jahre 1992 etwa 12.000 Betriebe. In dem betreffenden Aktionsprogramm ist sogar die Möglichkeit vorgesehen, die Empfehlungen in verbindliche Bedingungen umzuwandeln; ebenda, S. 9. 76 Korn (91) 459, endg. vom 5.3.1992, S. 9. 77 Korn (91) 459, endg. vom 5.3.1992, S. 9. 78 Zum Zusammenhang von strafrechtlichem und zivilrechtlichem Haftungsrecht und untemehmerischer Aufbau- und Ablauforganisation: Bartsch, Umweltschutz und Untemehmensorganisation, S. 159 ff., 207 ff. m. w. N. Vgl. zum Strafrecht weiter: Schünemann, UTR 26, 137 (137 ff.). Zum Zivilrecht: Brüggemeier, in: FS Jahr, S. 223 (244) m. w. N.; Schmidt, Die Umwelthaftung der Organmitglieder von Kapitalgesellschaften. Zum Umwelthaftungsgesetz: lost, DB 1990, 2381 (2383); schon in bezug auf die Öko-Audit-Verordnung: Falk, Die EGUmweltauditverordnung und das deutsche Haftungsrecht, S. 107 ff. m. w. N. 73

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Betriebsorganisation wurden im öffentlichen Umweltrecht mit Ausnahme von einigen Regelungen zur Selbstkontrolle80 hauptsächlich erst seit der 3. Novelle zum Bundes-Immissionsschutzgesetz aus dem Jahre 199081 diskutiert: Markstein war hierbei die neu eingeführte Vorschrift des § 52 a BimSchG82, welche von Betreibern genehmigungspflichtiger Anlagen eine Mitteilung darüber verlangt, welches Mitglied eines vertretungsberechtigten Organs von Kapitalgesellschaften, das aus mehreren Personen besteht, nach dem unternehmensinternen Geschäftsverteilungsgefüge die Setreiberpflichten wahrnimmt und auf welche Weise durch betriebsorganisatorische Maßnahmen die Einhaltung dieser Pflichten83 gesichert ist. Die Transparenzvorschrift84 des § 52 a BlmSchG ordnet selbst aber nicht die Verpflichtung zur Einrichtung und Aufrechterhaltung einer solchen Betriebsorganisation an, vielmehr wird sie dort bereits als bestehend vorausgesetzt. 85 Die Pflicht zur umweltschutzsichemden Betriebsorganisation ergibt sich vielmehr aus den Grundpflichten des § 5 I BimSchG, 86 da die Betriebsorganisation als zentrales Steuerungsinstrument für alle umweltbezogenen betrieblichen Maßnahmen eine zwingende Voraussetzung für die Einhaltung der dortigen Grundpflichten darstellt. 87

79 Vgl. nur Köck, ZUR 1995, I (I); Kloepfer, in: König/Dose: Instrumente und Formen staatlichen Handelns, S. 329 (329 f.). 80 Hierzu Steiner, DVBI 1987, 1133 (1133 ff.). 81 Drittes Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionschutzgesetzes vom 11.5.1990 (BGBI. I, S. 870) mit Bekanntmachung der Neufassung (BGBI. I, 880). Einen Überblick über die Änderungen geben: Sellner, NVwZ 1991, 305 (305 ff.) und Rebentisch, NVwZ 1991, 310 (310); Büge, DB 1990; 2408 (2408 ff.). 82 Hierzu Mansen, GewArch 1993, 280 (282); Fluck/Laubinger, in: Ule/Laubinger, BlmSchG, § 52 a m. w.N. 83 Zur strittigen Frage des Umfangs der von § 52 a BlmSchG erfaßten Betreiberpflichten: Fluck/Laubinger, in: Ule/Laubinger, BlmSchG, § 52a D 8 m. w. N. und Feldhaus, NVwZ 1991, 927 (929). 84 Büge, DB 1990, 2408 (2409). 85 Feldlulus, NVwZ 1991, 927 (928); Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. I, § 52a BlmSchG Rn. 7; Fluck/Laubinger, in: Ule/Laubinger, BlmSchG, § 52a B 4. 86 Allg. Meinung: Feldhaus, NVwZ 1991, 927 (929); ders., in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9, (22 ff.); Rebentisch, NVwZ 1991, 310 (314); Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. I, § 52a BlmSchG Rn. 7, 19; Kloepfer, DB 1993, 1125 (1127); Rehbinder, UTR 26, 29 (36); Fluck/Laubinger, in: Ule/Laubinger, BlmSchG, § 52a B 4; Jarass, BlmSchG, § 52a Rn. 6; Führ, UTR 21 , 145 (149); ders., in: Koch/Lechelt: 20 Jahre Bundes-lmmissionsschutzgesetz, S. 99 (100); kritisch zur "Verrechtlichung" unternehmenscher Organisation: Schneider, DB 1993, 1909 (1909 ff.). 87 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (24); vgl. schon Rebentisch NVwZ 1991 , 310 (314).

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Eine bestimmte Form der Betriebsorganisation schreiben die zielorientierten Grundpflichten den Anlagenbetreibern nicht vor; sie muß nur deren Einhaltung sicherstellen. 88 Insoweit kann aber auf einige umweltrechtliche Vorschriften verwiesen werden, die Teilaspekte einer umweltschutzsichernden Aufbau- und Ablaufgestaltung im Betrieb vorschreiben und konkretisieren, also die ansonsten weiter bestehende organisatorische Dispositionsfreiheit der Unternehmer einschränken. Hierzu gehören neben § 52a I BimSchG und nun auch § 53 I KrW -/ AbfG 89 vor allem die Vorschriften über die Betriebsbeauftragten für Umweltschutz90 sowie solche zur betriebsintemen Eigenüberwachung, Dokumentation91 und betrieblichen Störfallvorsorge.92 Diese Teilregelungen zur umweltschutzsichemden Betriebsorganisation erfordern beispielsweise für immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtige Anlagen - je nach konkreter Art - zumindest eine betriebsinterne Festlegung der Zuständigkeiten innerhalb der Geschäftsleitung, der Organisationsstruktur im Hinblick auf Weisungs- und Entscheidungsbefugnisse, der Überwachung und der Dokumentation. Darüber hinaus ist die Funktionsstelle des Umweltschutzbeauftragten einzurichten.93 Eine umfassende und vor allem detaillierte Regelung der Betriebsorganisation im Sinne eines Umweltmanagement- und Auditsystems wird durch diese Vorschriften jedoch nicht vorgenommen. 94 88 Vgl. nur Kloepfer, DB 1993, 1125 (1127); Feldhaus, NVwZ 1991 , 927 (929); Knopp/Striegel, BB 1992, 2009 (20 10). Damit muß der Setreiber auch nur die

grundsätzliche Eignung der Betriebsorganisation zur Erfüllung der Grundpflichten darlegen, so daß hierdurch ein umfassendes Organisationsaudit nicht durchgeführt werden muß und auch nicht verlangt werden kann; vgl. Fluck, in: Fluck, KrW-/ AbfG, § 53 Rn. 104. 89 Hierzu Fluck, in: Fluck, KrW-/AbfG, §53 Rn. I ff. 90 §§ 53 ff. BlmSchG (lmmissionsschutzbeauftragter); §§ 58 a ff. BlmSchG (Störfallbeauftragter); vgl. nur Feldhaus, NVwZ 1991, 927 (929); siehe auch Führ, in: Koch/Lechelt: Zwanzig Jahre Bundesimmissionsschutzrecht, S. 99 (I 00 ff.). §§ 21 a ff. WHG (Betriebsbeauftragte für Gewässerschutz); hierzu: Reinhardt, AöR 118 (1993), 617 (638); umfassend: Czychowski, WHG, § 21 a ff. §§ 54 ff. KrW-1AbfG (Betriebsbeauftragter für Abfall); siehe hierzu Kotulla, DÖV 1995, 452 (452 ff.); umfassend: ders., in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/ AbfG, B 100, §§ 54 ff. Zu empirischen Untersuchungen über die Bedeutung und die Stellung der Umweltschutzbeauftragten im Betrieb: Ullmann, ZfbF 1981, 993 (993 ff.). 91 Vgl. nur die Beispiele aus dem Immissionsschutzrecht §§ 26 ff. BlmSchG; §§ 10 f. 2. BlmSchV (Verordnung zur Emissionsbegrenzung von leichtflüssigen Halogenkohlenwasserstoffen); §§ 21 ff. 13. BlmSchV (Verordnung über Großfeuerungsanlagen); § 9 ff. 17. BlmSchV (Verordnung über Verbrennungsanlagen für Abfälle und ähnliche brennbare Stoffe). 92 Vgl. z. B.: 12. BlmSchV (StörfaiiVO); hierzu Pilz. in: Nicklisch: Prävention im Umweltrecht, S. 45 (45 ff.); Hansmann, NVwZ 1991 , 1138 (1138 ff.) m.w. N. 93 Siehe umfassend Feldhaus, NVwZ 1991, 927 (932 f.).

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 47

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht In umweltpolitischer Hinsicht wird von der Implementierung eines Umweltmanagementsystems im Unternehmen eine Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes erwartet. 95 Die Öko-Audit-Verordnung zielt darauf ab, mit gewissen Anreizen die Verbreitung solcher umweltorientierter Managementkonzepte bei den Unternehmen zu fördern. Eine Untersuchung des Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems96 erfordert zunächst eine Darstellung der Handlungsrationalitäten, welche die Betriebe ohne die Vorteile der Verordnung lenken. Hierzu wird zunächst ein grober Überblick über das typische Zielsystem eines Unternehmens97 der gewerblichen Wirtschaft gegeben und der Belang der Umwelt98 dort verortet Anband dessen können anschließend in generalisierter Art und Weise negativ und positiv korrelierende Entscheidungsdeterminanten für die Implementierung eines Umweltmanagementsystems aus betriebsökonomischer Sicht dargestellt werden, ohne hierbei schon die Anreize der Verordnung mit einzubeziehen.

I. Ökonomisches Prinzip und Umwelt Im marktwirtschaftliehen System besteht das oberste Unternehmensziel99 in der langfristigen Gewinnmaximierung, 100 wobei der Gewinn nach allge94 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (22 ff.); ders., Umweltschutz durch Betriebsorganisation und Auditing, S. 56. Vgl. aber Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 85 zu den weitreichenden Regelungen des damaligen Abfallrechtes, die für Abfallentsorgungsanlagen bereits eine weitgehende Regelung organisatorischer Fragen beinhalteten. 95 Art. I Abs. I, 2 EMAS-Verordnung. 96 s. Teil 2 D. 97 Der Begriff des Unternehmens bzw. der Unternehmung wird gemeinhin verstanden als Betrieb des marktwirtschaftliehen Wirtschaftssystems; der Betriebsbegriff selbst umfaßt zumindest jede Produktionswirtschaft; so Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 6, 2 ff. 98 Der Begriff der Umwelt im hier verstandenen Sinne umfaßt die Elemente der physischen oder ökologischen Umwelt, dem Zustand von Luft, Wasser, Boden, Pflanzen und Tierwelt, also die natürliche Umwelt. 99 Unternehmensziele sind zukunftsbezogene Vorgaben oder Imperative, die durch Unternehmensaktivitäten erreicht werden sollen. Aus ihnen werden Unternehmensstrategien und konkrete Maßnahmen in den einzelnen Unternehmerischen Funktionshereichen abgeleitet. Umfassend hierzu Reinen, Das Zielsystem der Unternehmung, S. 49 ff. 100 Reinen, Das Zielsystem der Unternehmung, S. 28 ff., 59 ff.; Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 42 ff.; Wicke/Raasis/Schajhausen/Schulz. Betriebliche Umwelt-

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

meinem Verständnis die positive Differenz aus Aufwand und Ertrag darstellt.101 Regelmäßig geht es dem Unternehmen hierbei um die Verbesserung der Eigenkapitalrentabilität 102 Betriebswirtschaftliches Handeln ist also an der Frage ausgerichtet, wie der maximale Gewinn bei gegebenem Eigenkapital zu erreichen ist. Wenn auch das Streben nach Gewinnerzielung als unabdingbare Voraussetzung für die Existenzsicherung des Betriebes am Markt von zentraler Bedeutung ist, 103 stellt es zumeist nicht das einzige Ziel einer Unternehmung dar. Vielmehr werden daneben regelmäßig weitere Ziele, die sich empirisch aus psychologischen, soziologischen oder sonstigen ökonomischen Gründen erklären Jassen, neben dieses oberste Formalziel gestellt. 104 Diese sogenannten subjektiven Nebenbedingungen determinieren das objektive Ziel der absoluten Gewinnmaximierung zu dem der begrenzten Gewinnerzielung. 105 Der Unternehmer strebt den Höchstgewinn an, den er unter Beachtung seiner Nebenbedingungen erreichen kann. Diese können ökonomischer oder außerökonomischer Art sein, wie beispielsweise die Erhaltung des Markennamens oder des guten Rufes der Firma 106 einerseits, die Wahrung sozialer Verantwortung 107 oder des Umweltschutzes 108 andererseits. Die Umwelt läßt sich zu diesem Zielsystem wie folgt in Verbindung setzen: Im Rahmen des objektiven Ziels der absoluten Gewinnmaximierung stellt die Umwelt ein ökonomisches Gut dar. 109 Sie dient der Produktion, indem ökonomie, S. 46. Neuerdings hierzu insbesondere auch aus empirischer Sicht: Meffert!Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 3; Albach, in: ders., Werte und Unternehmensziele im Wandel der Zeit, S. I (12). 101 Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 47; Staehle, Management, S. 414. Vgl. Heinen, Das Zielsystem der Unternehmung, S. 61 ff.; ders., in: ders., Industriebetriebslehre, S. I (16). 102 Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 49 ff.; vgl. auch Heinen, Das Zielsystem der Unternehmung, S. 61 ff.; ders., in: ders., Industriebetriebslehre, S. I (16) insb. auch zu den unterschiedlichen Gewinnbegriffen. 103 Staehle, in Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 67 (78); Meffert!Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 17. 104 Bidlingmaier, Unternehmerziele und Unternehmerstrategien, S. 118 ff. Die wesentlichen empirischen Forschungen der letzten Jahre, die sich mit allgemeinen Unternehmenszielen und dem Umweltschutz im besonderen befassen, resümieren Raffee/Förster/Fritz, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 241 (244). 105 Bidlingmaier, Unternehmerziele und Unternehmerstrategien, S. 99 ff.; Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 51. 106 Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 52. 107 Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 36. 108 Raffee!Förster!Fritz, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 241 (242); vgl. hierzu den Bericht von Meffert, in: Wagner, Unternehmung und ökologische Umwelt, S. 73 (82 ff.) .

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 49

sie dem betrieblichen Beschaffungsmarkt die Betriebsmittel und Werkstoffe110 liefert und die Abfallstoffe der Produktion - ebenso wie die des Konsums - 111 aufnimmt. 112 In die betriebsökonomische Steuerungsgröße Gewinn und damit in die Unternehmerischen Handlungsrationalität geht das Gut Umwelt dann ein, wenn es im Rahmen der Investitions- und Kostenrechnung kalkulatorisch erfaßt wird, also nur insoweit hierdurch - internalisierte - betriebliche Kosten entstehen. 113 Hiervon abzugrenzen sind externe Kosten, die der Gesellschaft entstehen, ohne daß sie im betrieblichen Rechnungswesen als Belastungen auftauchen. 114 Zudem führen intertemporale Effekte, die Kosten heutiger Umweltbeanspruchung erst später entstehen lassen, ebenfalls zu einer verminderten Berücksichtigung des Gutes Umwelt in wirtschaftlichen Kalkulationsrechnungen. Soweit die Unternehmen umweltschutzfördernde Investitionen wie die Implementierung eines Umweltmanagementsystems ergreifen, wirken sich diese im Rahmen einer Vergleichsrechnung in jeweils geringerem Maße gewinnsteigernd bzw. in höherem Maße gewinnreduzierend aus, als dies bei Einbeziehung aller externen Kosten der Fall wäre. Einordnen lassen sich Umweltschutzmaßnahmen bei einem Gewinnvergleich nach solchen mit positiven, neutralen und negativen Auswirkungen auf die Gewinnerwartung: Ausgehend vom obersten Ziel der langfristigen Gewinnmaximierung entspricht es schon der Unternehmerischen Rationalität, Umweltschutzmaßnahmen zu ergreifen, die sich gleichzeitig positiv auf die - zumindest langfristige - 115 Gewinnerwartung auswirken, während die Durchführung aller sonstigen Maßnahmen sich allein aus dieser Zielorien109 Woll, Wirtschaftspolitik, S. 318; eingehend Strebe/, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 437 (438). 110 Zu diesen Begriffen siehe Wähe, Betriebswirtschaftslehre, S. 309 ff., 315 ff. 111 Die Entsorgung der Abfallprodukte, die während und nach dem Konsum entstehen, werden freilich in den meisten Fällen - eine Ausnahme stellen Rücknahmeverpflichtungen dar - auf die Verwender abgewälzt; vgl. Strebe/, in: Heigl, Hb. des Umweltschutzes, Bd. 8, III 14, S. 6 f. 112 Strebe/, in: Vogl/Heigl/Schäfer, Hb. des Umweltschutzes, Bd. 8, III 14, S. I; ders. , in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 437 (438); Walther, DB 1995, 1873( 1873). 113 Schreiner, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 469 (472); Wickel Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 131; Strebet, in: Vogl/Heigl/Schäfer, Hb. des Umweltschutzes, Bd. 8, III 14, S. 18 f. 114 Wicke, Umweltökonomie, S. 43. 11 5 Zum Problem der bei solchen Maßnahmen häufig zu bemerkenden längeren Amortisationszeit von Umweltschutzmaßnahmen im Vergleich zu vorher bestehenden Kapitalrücklaufzeiten und der in der Praxis häufig verfolgten betriebswirtschaftliehen Entscheidungsregel, diejenigen Investitionsvorhaben durchzuführen, welche die kürzere Amortisationszeit aufweisen siehe Wähe, Betriebswirtschaftslehre, S. 752 ff. 4 Schickcrt

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

tierung nicht begründen läßt. Hier können aber die angesprochenen weiteren Unternehmensziele Relevanz erlangen. Unternehmer, die den Umweltschutz als subjektive Nebenbedingung in ihr Zielsystem aufgenommen haben, werden unter Umständen auch gewinneutrale Umweltschutzinvestitionen durchführen und bei geringen Gewinneinbußen sogar solche Maßnahmen ergreifen, welche die betriebliche Umweltschutzleitung in erheblichem Maße verbessern. 116

II. Umweltmanagementsysteme im Rahmen betrieblicher Kosten-Nutzen-Analysen Ob die Einrichtung eines Umweltmanagementsystems sich auf ein Unternehmen oder eine Betriebsstätte gewinnfördernd, neutral oder gewinnmindernd auswirkt, hängt von der spezifischen Größe, Branche und bisherigen Umweltschutz- oder qualitätsbezogenen 117 Vorleistung eines Betriebs ab und läßt sich mithin nicht allgemeingültig ermitteln. Die Zielbeziehungen zwischen betrieblichem Umweltschutz, hier in Form eines Umweltmanagementsystems, und der langfristigen Gewinnerzielung entziehen sich aber einer generellen Betrachtung nicht, da die Implementierung solcher Managementsysteme typischerweise zum betrieblichen Gewinn bestimmte konträre und komplementäre Elemente aufweist. Wegen des nur prozeduralen Charakters eines Umweltmanagement- und Auditsystems 118 ist im Rahmen einer Kosten-Nutzen-Analyse zu beachten, daß neben unmittelbaren Vor- und Nachteilen der Einrichtung und des Betriebs eines solchen Systems vor allem mittelbare Wirkungen zu erwarten sind, welche sich nicht direkt auf das Betriebsergebnis auswirken, sondern erst die Durchführung weiterer Maßnahmen erfordern. Beispielsweise wirkt sich ein durch eine Auditierung erkanntes Einsparpotential erst nach seiner innerbetrieblichen und regelmäßig ebenfalls kostenträchtigen Realisierung durch verfahrensmäßige oder technische Veränderungen ertragssteigernd aus. Die Verwirklichung einer solchen Gewinnchance hängt aber eng mit dem Umweltmanagement zusammen, welches dem Unternehmen die Existenz des Einsparpotentials erst offenbarte. Mithin darf eine Analyse der konträren und komplementären Entscheidungsfaktoren bei der Frage der betrieblichen Implementierung eines Umweltmanagementsystems solche indirekten Wirkungen nicht unberücksichtigt lassen, wenngleich eine Monetari116

646.

Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz. Betriebliche Umweltökonomie, S. 643,

117 Zum Nutzen eines Qualitätsmanagements für die Implementierung einer umweltbezogenen Untemehmensführung, s. den Praxisbericht bei Bode, Umweltmanagement im Unternehmen, S. 156 ff., 186. 118 Vgl. hierzu Teil 2 D II.

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 51

sierung gerade solchen Nutzens im Rahmen einer diesbezüglichen Investitionsrechnung kaum möglich ist. 119 1. Komplementäre Faktoren

Bei der Einrichtung eines Umweltmanagement- und Auditsystems lassen sich zahlreiche zumindest teilweise gewinnzielkonforme betriebliche Wirkungen erreichen bzw. zusätzliche Ertragssteigerungen durch weitere Maßnahmen realisieren. 120 a) Verbessertes Risikomanagement

Unter dem Begriff des Risikos wird im ökonomischen Sinne eine Situation verstanden, in der unterschiedliche, unerwartete, von den Betroffenen nicht vollständig kontrollierbare Ereignisse eintreten können. 121 Im Hinblick auf den Belang der natürlichen Umwelt entspringen die Risiken für die Unternehmen zum einen betriebsinternen Umständen, insbesondere den Gefahren, die von den technischen Anlagen oder den hergestellten Produkten für die Betriebsstätte selbst und für die Umgebung ausgehen, zum anderen auch externen Bedingungen des politisch-administrativen Bereichs oder des Marktes. 122 Eine negative Abweichung der Realität von den diesbezüglichen Erwartungsgrößen beinhaltet dann eine Verlustgefahr. 123 Das zur Risikobewältigung angestrebte Sicherheitsniveau läßt sich erreichen, indem Risiken vermieden, vermindert, übergewälzt, versichert oder selbst getragen werden. 124 Wesentlich für die Verwirklichung all dieser Strategien ist zunächst aber, daß ein Risiko erkannt wird. Ein Umweltmanagement erbringt im Idealfall die Erfassung, Dokumentation und Verarbeitung aller unternehmensinternen umweltrelevanten Fragestellungen. Den Entscheidungsträgem wird - häufig erstmals - 125 in konzentrierter Form ein Ist-Zustand der betrieblichen Umweltsituation geliefert. 126 Hinzu kommen weitere Erkenntnisse über die Umwelt, gesetzliche Anforderungen, technologische und politische Entwicklungen sowie umweltbezogene Wettbewerbsbedingungen. 127 s.u. Teil 2 B III 2. Hierzu umfassend Nissen, Die Öko-Audit-Verordnung, S. 303 ff. 121 Steger/Antes, in: Steger: Umweltauditing, S. 13 (13); Wagner/lanzen, BFuP 1994, 573 (576). 122 Steger, Umweltmanagement, S. 261; Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 168. l23 Wagner/lanzen, BFuP 1994, 573 (576). 124 Steger/Antes, in: Steger, Umwelt-Auditing, S. 13 (19); Steger, Umweltmanagement, S. 264. 125 Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (325). 126 Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (325). 119

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Die so gesammelten Informationen und die hiermit durchzuführende Risikoanalyse stehen dann für Unternehmerische Entscheidungen zur Verfügung, wo ihnen eine erhebliche Bedeutung für strategische und operative Planungen 128 zukommt. Ein Mehr an zuverlässiger Information reduziert das Risiko der komplexen und unsicheren Entscheidungen; 129 gleichzeitig dient sie der strategischen, aber auch operativen Überwachung der Plandurchführung.I30 Durch die geschaffenen Umweltinformationssysteme läßt sich also auf veränderte interne und externe Bedingungen frühzeitig 131 und unter Heranziehung zuverlässigerer Planungsgrößen reagieren, so daß die vor allem bei strategischen Fehlentscheidungen zu befürchtenden Ertragsverschlechterungen oder gar die Bestandsbedrohung der Unternehmung vermieden werden können. Dies gilt insbesondere für Verschärfungen der gesetzlichen Anforderungen an den betrieblichen Umweltschutz, denen durch proaktive Vorkehrungen begegnet werden kann, 132 und vor allem für umweltbezogene Marktveränderungen: Während andere Unternehmen Gefahr laufen, solchen Entwicklungen hinterherzulaufen, kann ein Umweltmanagement einen Betrieb in die Lage versetzen, durch einen früheren Markteintritt und ein hohes Differenzierungspotential Wettbewerbsvorteile 133 zu nutzen. 134 In bezug auf die grundstücks-, anlagen- oder produktbezogene Risikobewältigung ergeben sich weitere Vorteile: Die verbesserte Informationslage ermöglicht es dem Unternehmen, die hierfür bestehenden und erkannten Risiken durch technische Maßnahmen oder durch Substitution umweltbelastender und -gefährdender Stoffe 135 auszuschalten bzw. zu reduzieren und zwar sowohl im Hinblick auf die Schadenseintrittswahrscheinlichkeit 136 als 127

Vgl. speziell zu Umweltinformationssystemen, Steger, Umweltmanagement,

s. 239 ff.

Zu den Begriffen Steinmann/Schreyägg, Management, S. 149 ff., 249 ff. Wähe, Betriebswirtschaftslehre, S. 155 ff., 159 ff.; Steinmann/Schreyägg, Management, S. 157 ff., 267 ff.; Staehle, Management, S. 506 f. 130 So eingehend Steinmann/Schreyägg, Management, S. 233 ff. für die strategische Kontrolle und S. 358 ff., insb. S. 346 für die operative. Vgl. auch Hammer, Unternehmensplanung, S. 171 f. 131 Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 511. 132 Nussbaum, Umweltbewußtes Unternehmensmanagement und Unternehmensethik, S. 233; Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, s. 676. 133 Allgemein hierzu: Wähe, Betriebswirtschaftslehre, S. 639. 134 Steger, Umweltmanagement, S. 213 ff.; Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 211 ff. Hardtke/Wolf, in: Adams/Eidam, Die Organisation des betrieblichen Umweltschutzes, S. 64 (66). 135 Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 169 f. 136 Vgl. hierzu die statistische Bewertung von Störfallursachen bei Roos, Versicherungswirtschaft 1996, 1488 (1492). 128

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B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 53

auch auf das Schadenspotential. 137 Da die Mehrzahl der betrieblichen Umweltunfälle auf - personelle oder organisatorische - Mängel der Betriebsorganisation zurückzuführen ist, 138 gilt dies in besonderem Maße für organisatorische Vorkehrungen, die im Rahmen einer auch sicherheitsbezogenen umweltorientierten Unternehmensführung zum risikovermeidenden oder risikovermindemden Anlagensicherheits- und Notfallmanagement getroffen werden. Ein so verbesserter technischer und organisatorischer Sicherheitsstandard wie auch der Umfang bereits eingetretener Umweltschäden sind Beurteilungskriterien bei der Versicherung von Umweltrisiken. 139 Ein Umweltmanagement erleichtert die erforderliche Risikoerfassung und -bewertung. 140 Zunächst unversicherbare Risiken können hierdurch überhaupt erst versicherbar, 141 Versicherungsprämien eingespart werden. 142 Weiterhin machen auch FinanzdienstleisteT umweltbezogene Risiken zu einem Vergabekriterium für Kredite; 143 ein geringeres Risikopotential kann so zu niedrigeren Zinssätzen führen. 144 Im Falle des Schadenseintritts hilft die umfassende Dokumentation betrieblicher Abläufe im Rahmen eines Umweltmanagement- und Auditsystems den Unternehmen, sich gegen die Geltendmachung von Umwelthaftungsansprüchen zu verteidigen. 145 Günstig wirkt sich eine Risikoverminderung auch bei Schäden aus, die vom Unternehmen selbst getragen werden, insbesondere also solche jenseits der Deckungssumme: Entsprechendes gilt

Meffert!Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 169. Niemeyer!Sartorius, Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (316); Schilling!Hennenböhl, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, N Rn. 26. 139 Jörissen, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 95 (99); Schilling!Henneböhl, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, N Rn. 23 ff. 140 Gemünd, in: Schimmelpfeng/Machmer, Öko-Audit, S. 181 (193); ders. , PHi 2/95, S. 42 (49). Roos, Versicherungswirtschaft 1996, 1488 (1491 f.); Henecke, Ökoaudit in Europa - Erfahrungen und Perspektiven (Vortrag); vgl. hierzu auch Jörissen, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 95 (101 f.); Lauf!, Das Umwelt-Audit in der betrieblichen Praxis, S. 14; Schilling!Henneböhl, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, N Rn. 32. 141 Meffert!Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 172; Schilling! Henneböhl, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, N Rn. 22. 142 Roos, Versicherungswirtschaft 1996, 1488 (1492 f.). 143 Bartsch, Umweltschutz und Unternehmensorganisation, S. 290. 144 Vgl. Wagner/lanzen, BFuP 1994, 573 (599). 145 Vgl. zum Zusammenhang von Umweltaudit und nationaler Umwelthaftung Schilling, in: Steger, Umwelt-Auditing, S. 81 (84 ff.). Zur Erleichterung des Exkulpationsnachweises vgl. Schneider, Die Verwaltung 28 ( 1995), 361 (382) und Mann! Müller, Öko-Audit im Umweltrecht, S. 43. Umfassend zum Ganzen: Falk, Die EG-Umweltauditverordnung und das deutsche Umwelthaftungsrecht 137 138

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

für die häufig unversicherten Schäden an eigenen Anlagen, Gebäuden und Grundstücken. 146 Nicht vergessen werden dürfen in diesem Zusammenhang die ohnehin unversicherbaren Imageschäden eines Unternehmens oder gar einer ganzen Branche, die aus störfallartigen Umweltbeeinträchtigungen entstehen können. 147 Von nicht zu unterschätzender Bedeutung ist schließlich der Nutzen von Umweltmanagementsystemen bei der Vermeidung von Umweltstrafverfahren gegen einzelne Mitarbeiter des Untemehmens. 148 Die Kosten einer Kontrolle und sicherheitsbezogenen Optimierung können den Aufwand eines Strafprozesses, insbesondere für eine angemessene Verteidigung, Gerichts- und Sachverständigenkosten sowie jenen, welcher durch die prozeßbedingte erhebliche Minderung der Arbeitsfähigkeit des jeweiligen Angeklagten entsteht, 149 häufig überkompensieren. 150 b) Kosteneinsparpotentiale

Die im Rahmen eines Umweltmanagementsystems durchgeführte betriebliche Bestandsaufnahme und die Kontrolle decken häufig neben umweltrelevanten Verbesserungsmöglichkeiten auch betriebswirtschaftliche Schwachstellen auf, wodurch sich Kostensenkungspotentiale durch weitere Maßnahmen ausnutzen Jassen. Die größten Chancen, Einsparungsmöglichkeiten offenzulegen, liegen in der Produktion: Dort bestimmt zunächst das Produktionsziel aber auch die hierfür zur Verfügung stehende technische Apparatur den gesamten Produktionsablauf und die Materialwirtschaft, 151 so daß einer umweltorientierten Produktentwicklung besondere Bedeutung zukommt. 152 Die Produkte sind schon aus Gründen der langfristigen Gewinnmaximierung im Rahmen gestellter Marketinganforderungen 153 so zu entwickeln, daß bereits bei ihrer 146 Gemünd, PHi 2/95, S. 42 (47). Differenziert schon zum Einfluß der ÖkoAudit-Verordnung auf das deutsche Umwelthaftungsrecht Mann/Müller, Öko-Audit im Umweltrecht, S. 42 ff. 147 Gemünd, Phi 2/95, S. 42 (46). 148 Hierzu umfassend Sanden, wistra 1995, 283 (286). 149 Franzheim, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 77 (83). 150 Vgl. Franzheim, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 77 (83). 15 1 Staudt, in: Vogi/Heigi/Schäfer, Hb. des Umweltschutzes, Bd. 8, lli 3, S. 2 f.; Strebet, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 437 (446 f.); Winter, Das umweltbewußte Unternehmen, S. 199. 152 Strebe!, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 437 (447).

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 55

Produktion ein effektiver Einsatz - möglichst umweltfreundlicher - Werkstoffe einschließlich der Energie 154 ermöglicht und geringere Abfallmengen wie auch eine verbesserte Abfallqualität der Produktion und des Konsums erreicht werden. Da die umweltbezogene Optimierung vorhandener Technologien aber wesensimmanent an Grenzen stößt 155 und zudem, soweit es sich wie regelmäßig um additive Technologien handelt, unweigerlich zusätzliche Kosten verursacht, 156 obliegt einem Umweltmanagement im Rahmen der betrieblichen Investitionsplanung 157 auch die Entwicklung innovativer integrierter Produktionsverfahren, die Umweltbelastungen bereits im Produktionsprozeß zu vermeiden oder zu reduzieren suchen 158 und weitere Einsparpotentiale im Werkstoff und Abfallbereich beinhalten können. 159 Die damit häufig verbundene Unterschreitung der gesetzlich geforderten Emissionswerte macht Nachrüstinvestitionen oder gar Neuanschaffungen, die eine "end-of-thepipe"-Technologie den dynamischen Verschärfungen der zulässigen gesetzlichen Emissionswerte anpaßt, entbehrlich. Zusätzlich kann die Amortisationszeit gesenkt, die wirtschaftliche Nutzdauer 160 der Anlagen erhöht werden. Im Bereich der Materialwirtschaft, welche die Besorgung der für die Produktion benötigten Werkstoffe und das Beschaffungswesen der betrieblichen Verwaltung umfaßt, 161 entspricht es häufig schon der betriebswirtschaftlichen Rationalität im Rahmen des Möglichen Maßnahmen zur rationellen Material- und Energienutzung, zur Substitution umweltbelastender oder risikobehafteter Produkte, zum Recycling von Reststoffen sowie zur 153 Zur Koordinations-, Integrations- und Informationsfunktion des Marketing bei der Planung siehe Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 202. 154 Vgl. hierzu Nosko, UWF 1994, 25 (25 ff.). 155 Strebet, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 437 (448); Wickel Haasis/Schajhausen/Schulz. Betriebliche Umweltökonomie, S. 173. 156 Kwiatkowski, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. I 07 (I II); vgl. ebenda, S. 110 auch den Begriff des additiven Umweltschutzes. 157 Grundlegend hierzu Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 257 ff. 158 Zum Begriff des integrierten Umweltschutzes siehe nur Kwiatkowski, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 107 (110); Kreikebaum, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 257 (258); Wicke/Haasis/Schajhausenl Schutz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 173. 159 Kreikebaum, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 257 (258); vgl. auch Kwiatkowski, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 107 (111). Vgl. auch BT-Drs. 13/8582, S. 3. 160 Zu diesen Begriffen vgl. Altrogge, Investition, S. 384 ff. und Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 310. 161 Stahlmann, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 417 (418).

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Wasserrückgewinnung durchzuführen, da so neben umweltentlastenden Wirkungen auch positive Kosteneffekte erreicht werden können. 162

c) Mitarbeitermotivation Für ein funktionierendes Umweltmanagement ist die Einbeziehung der Mitarbeiter in die umweltorientierte Unternehmensführung durch die Verbesserung der beruflichen Fortbildung, der betriebsinternen Kommunikation und vor allem durch die Stärkung des Umweltbewußtseins der Belegschaft163 eine unabdingbare Voraussetzung. Eine größere Identifikation, Arbeitszufriedenheit und ein gesteigertes Verantwortungsbewußtsein sind die Folge. 164 Die hiermit - freilich auch durch andere Faktoren beeinflußte - 165 verbesserte Leistungsbereitschaft 166 erhöht die Produktivität der geleisteten Arbeit und vermindert Krankheitskosten. 167 Zudem wird die Tätigkeit der obligatorisch einzusetzenden Umweltschutzbeauftragten im Betrieb erleichtert.168 Weitere Vorteile können sich bei der Rekrutierung von Arbeitskräften ergeben: Für die Besetzung insbesondere des Führungspersonals greifen die Unternehmen immer mehr auf Hochschulabsolventen zurück, die von dem gesellschaftlich gestiegenen Umweltbewußtsein infolge des Wertewandels seit Mitte der 60er Jahre 169 besonders geprägt sind. 170 Da gerade hochqualifizierte Kräfte die Möglichkeit haben, zwischen verschiedenen gleichwertigen Stellenangeboten zu wählen, 171 und hierbei aus Gründen der Zukunftssicherung und Selbstselektion 172 vermehrt auf Umweltgesichtspunkte des 162 Umfassend Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 135 ff. und Stahlmann, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 417 (420). 163 Niemeyer/Sartorius, in: Steger: Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (325). 164 Nerdinger, UWF 6 (1994), 33 (36); Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (325). 165 Rosenstiel, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 83 (103). 166 Rosenstiel, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 83 ( 90 f.); Nerdinger, UWF 6 (1994), 33 (36); Meffert/Kirchgeorg, in: Hansmann, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 21 (54). Umfassend zur Motivation der Mitarbeiter Bullinger, Erfolgsfaktor Mitarbeiter, S. 19 ff., 27 ff.; Steinmann/Schreyögg, Management, s. 473 ff. 167 Bullinger, Erfolgsfaktor Mitarbeiter, S. 19 ff. 168 Heuvles, BFuP 1994, 540 (548). 169 Zusammenfassend Rosenstiel, in: ders./u.a., Wertewandel, S. 47, 49 ff. 170 Rosenstiel/Nerdinger/Spieß/Stengel, Führungsnachwuchs im Unternehmen, S. 20 f. 171 Nerdinger, UWF 6 (1994), 33 (33). 172 Rosenstiel/Nerdinger/Spieß/Stengel, Führungsnachwuchs im Unternehmen, S. 35 ff.

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 57

werbenden Unternehmens achten, 173 verbessert ein offensives Umweltmanagement die Chancen, solche Personen überhaupt, einfacher und günstiger verpflichten zu können, 174 reduziert mithin Personalbeschaffungskosten. 175 d) Akquisitorische Wettbewerbsvorteile

Eine umweltbezogene Unternehmensorganisation nutzt der Absatzpolitik, indem die Umweltschutzleistungen des Unternehmens in Form von umweltgerechten Betriebsabläufen, Produkten und Dienstleistungen am Markt eine Differenzierung im Vergleich zu anderen Herstellern ermöglichen und so in Kunden- und Wettbewerbsvorteile überführt werden können. Das Differenzierungspotential liegt hierbei darin, dem Konsumenten mit einem Erzeugnis - gleich, ob flankierend, gleichberechtigt neben anderen Produkteigenschaften oder als dominierendes Produktmerkmal - den ökologischen "Zusatznutzen" eines umweltorientierten Betriebsablaufs und Produktes bieten zu können, der zumindest bei gleichem Verkaufspreis und gleichem Individualnutzen erhebliche Wettbewerbsvorteile zur Folge haben kann. 176 Ausgangspunkt eines solchen Verkaufskonzeptes muß die Entscheidung für eine umweltorientierte Produktgestaltung sein. 177 Hierfür kann das Umweltmanagement zusätzlich Informations- und Planungshilfe sein. 178 Der Nutzen eines Umweltmanagementsystems geht aber weiter: Dort, wo der ökologische "Zusatznutzen" als sogenannte Vertrauenseigenschaft nicht wahrnehmbar und nachprüfbar ist, 179 muß der Verbraucher den umweltbezogenen Angaben des Herstellers vertrauen. Da aber gerade das Mißtrauen gegenüber ökologisch orientierter Werbung relativ groß ist, 180 kommt solchen Unternehmern eine vorteilhafte Position zu, die sich insbesondere im Rahmen einer offensiven Kommunikationspolitik ein gutes Unternehmensimage181 durch den Nachweis von ökologischer Problemlösungskompetenz, Glaubwürdigkeit und der Verwirklichung freiwilliger Selbstverpflichtungen 173 Winter, Das umweltbewußte Unternehmen, S. 41 f.; Nerdinger, UWF 6 (1994), 33 (34). 174 Adams/Wiegard, in: Adams/Eidams, Die Organisation des betrieblichen Umweltschutzes, S. 33 (36). 175 Nerdinger, UWF 6 (1994), 33 (33). 176 Meffert/Kirchgeorg/Ostmeier, Absatzwirtschaft IO/l990, 42 (50 ff.) . 177 Bruhn, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 537 (546); Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 210 ff. 178 s.o. Teil 2 B II l a). 179 Kaas/Busch, Marketing ZFP, 1996, 243 (244); Meffert/Kirchgeorg, in: Hansmann, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 21 (29); Keßler, WRP 1988, 714 (715). 180 Steger, in: Hansmann, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 59 (79). 18 1 Bruhn, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 537 (548, 603).

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

geschaffen haben. 182 Gerade diese Eigenschaften kann ein Umweltmanagement im Betrieb hervorbringen. Dies gilt grundsätzlich auch in Fällen, in denen die Implementierung eines Umweltmanagements und eventueller umweltschutzbezogener Folgeinvestitionen die Produktpreise erhöht hat bzw. es zu einer Einbuße bei der individuellen Nutzfähigkeit eines in seiner Produktion oder seinen Eigenschaften selbst umweltverträglicheren Produktes gekommen ist. Eine ertragssteigernde Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit hängt hier jedoch von der - regelmäßig eher geringen - 1!!J Größe des Marktsegmentes ab, welches Kunden repräsentiert, die den zusätzlichen Umweltnutzen durch ein reduziertes individuelles Preis-Leistungs-Verhältnis 184 zu vergüten bereit sind. Weiterhin kann gegebenenfalls auch mit einer verstärkten Nachfrage der öffentlichen Haushalte gerechnet werden. 185

2. Konträre Faktoren Der wesentliche zur Gewinnerzielungsabsicht negativ korrelierende Entscheidungsfaktor sind die Kosten der Implementierung und des Betriebs eines Umweltmanagementsystems. Jede Veränderung eines bestehenden betrieblichen Zustandes verursacht Kosten. 186 Dies gilt für umweltschutzbezogene Sachinvestitionen ebenso wie für die Umgestaltung bestehender Organisationsstrukturen oder gar die Neuinstallation eines Managements, das sich auf alle Funktionsbereiche eines Unternehmens erstreckt. Hinzu kommen seine laufenden Systemkosten. Besonders kostenintensiv sind hierbei die zeitliche Beanspruchung der Mitarbeiter bei der Einrichtung und dem Betrieb solcher Systeme, die Implementierung von inner- und außerbetrieblichen Kontroll- und Informationssystemen sowie die Durchführung von Umweltaudits durch interne oder externe Auditoren. 187 182 Meffert, Marketing ZFP 1993, 51 (54); Tiebler, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 183 ( 201 ff.) . 183 Zur Diskrepanz zwischen Umweltbewußtsein und Abnehmerverhalten: Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 88 ff. ; dies., in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 217 (220 ff.); Herker, Marketing ZFP 1995, 149 (149 ff.); Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 422 ff.; Bänsch, in: Seidei/Stebel, Betriebliche Umweltökonomie, S. 397 (400 ff.). 184 Tiebler, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 183 (199 f.). 185 Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz. Betriebliche Umweltökonomie, S. 614. 186 Steger, Umweltmanagement, S. 43.

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 59

Im Rahmen der obigen Untersuchung der Vorzüge eines Umweltmanagementsystems wurden jene gewichtigen Vorteile angeführt, die sich regelmäßig erst dann ergeben, wenn die durch ein solches System erkannten und ermöglichten ökonomischen Potentiale tatsächlich ergriffen werden. Damit muß auch hier bei der Untersuchung der betriebswirtschaftliehen Nachteile eines derartigen Umweltmanagmentsystems an die Investitionskosten erinnert werden, welche die Realisierung solcher Potentiale erfordert. 3. Typisierte Gegenüberstellung der komplementären und konträren Faktoren

Wie sich nun die Implementierung eines Umweltmanagementsystems im Einzelfall auf den Gewinn eines Betriebs auswirkt, kann hier freilich nicht beantwortet werden. Maßgeblich für die Beurteilung dieser Frage sind neben unmittelbaren Vor- und Nachteilen der Einrichtung und des Betriebes eines Umweltmanagementsystems, vor allem die von der jeweiligen Branche eines Unternehmens abhängigeniss Marktchancen, die ein Umweltmanagement- und Auditsystem eröffnet, sowie die Gewinnträchtigkeit der aufgedeckten Verbesserungsmöglichkeiten. Das heißt: Die Einrichtung einer ökologischen Unternehmensorganisation einschließlich Umweltaudits ist nur dann betriebswirtschaftlich rentabel, wenn ihre Kosten zuzüglich der eventuell entstehenden Investitionskosten zur Realisierung der dadurch aufgedeckten Einsparungsmöglichkeiten geringer sind als der hierdurch erzielte ökonomische Nutzen. Für manches grundsätzlich bestehende Potential wird sich bei solch einer Betrachtung ergeben, daß die Unternehmen durch eine umweltgerechtere 187 Vgl. Würth, Umweltauditing, S. 336; Stobel, DStR 1995, 1715 (1720); Heuvels, BFuP 1994, 540 (551 f.). Empirische Angaben über die Kosten von Umweltaudits liegen kaum vor. Ein Praxisbeispiel liefert Kitzinger (Diskussions beitrag am 30.10.1997 auf der internationalen Konferenz der Gesellschaft für Umweltrecht in Berlin): Die Einrichtung eines Umweltmanagementsystems im Sinne der Öko-Audit-Verordnung habe an einem Unternehmensstandort mit 9.000 Mitarbeitern 2.8 Mio. DM gekostet. Ansonsten wird der betriebliche Kostenaufwand geschätzt; hier werden je nach Größe und Branche des jeweiligen Betriebes, dem Umfang der Prüfung und dem Maß an Beteiligung externer Auditoren Beträge von wenigen Tausend DM bis zu sechsstelligen Summen genannt. Vgl. Kniep, GewArch 1993, 193 (194). Die Gesamtkosten der Systemeinrichtung schätzt Strobel, DStR 1996, 1715 ( 1721) auf ca. 200000 DM pro 200 Beschäftigte mit Degression bei steigender und Progression bei sinkender Unternehmensgröße. 188 Vgl. Meffert/Kirchgeorg, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 217 (219).

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Verfahrensweise oder Produktgestaltung aufgrund der Externalisierung der Kosten der Umweltbelastung entstehende Investitionskosten nicht ausgleichen werden können und so mit höheren Stückkosten konfrontiert sind. 189 Insofern diese nicht an die Abnehmer der Produkte weitergegeben werden können, wirken sich solche Investitionen dann in negativer Weise auf den Gewinn aus. Dennoch zeigt die Gegenüberstellung von negativen und positiven Korrelationen von betrieblichem Umweltmanagement und dem vorherrschenden Ziel der langfristigen Gewinnmaximierung, daß es für Unternehmen allein aus betriebswirtschaftlicher Sicht durchaus lohnend sein kann, eine umweltorientierte Unternehmensführung einzurichten und zu betreiben sowie hierdurch ergebende Potentiale zu nutzen. Einen empirischen Nachweis hierüber liefern zahlreiche Untersuchungsberichte. 190

111. Hemmnisse außerhalb der betriebswirtschaftliehen Handlungsrationalität Eine Vielzahl der deutschen Unternehmen nutzt die aufgezeigten Möglichkeiten eines Umweltmanagementsystems bislang nicht oder nicht vollständig. Hierin liegt bei im Einzelfall gegebener positiver Gewinnerwartung infolge der Implementierung eines solchen Systems aus dem Blickwinkel betriebswirtschaftlicher Handlungsrationalität eine Fehleinschätzung. Damit stellt sich die Frage nach den Ursachen dieser Passivität. Nach einer empirischen Untersuchung von Meffert und Kirchgeorg 191 liegt das größte Durchsetzungshindernis für die Einführung von Umweltschutzmaßnahmen nach Meinung der Unternehmerischen Entscheidungsträger in den hierdurch zu erwartenden hohen Investitions- und Betriebskosten, denen nach bisheriger Erfahrung kaum kostensenkende Wirkungen folgen würden. 192 Umweltschutz wird also weitestgehend als bloßer Kostenfaktor gesehen, während die damit verbundenen Chancen nicht oder nur in geringem Umfang wahrgenommen werden. 193 189 Siehe statt vieler nur Wicke/Haasis/Schafhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 607 f. 190 Umfassend: UBA, Umweltorientierte Untemehmensführung. Vgl. auch Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 174 ff., 345 ff. 191 Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 190 ff. 192 Meffen!Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 190, 192 auch zu unterschiedlichen Beurteilungen bei kleinen und mittleren im Vergleich zu großen Unternehmen. 193 Meffen/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 190. Antes/ Steger/Tiebler, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 375 (383); Neumannl Siebelink/Müller, DStR 1995, 1932 (1933). S. auch Gege, in: Pieroth/Wicke, Chan-

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 61

Der Grund hierfür dürfte zum einen an der bisher vorherrschenden Verortung des betrieblichen Umweltschutzes als Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr zu sehen sein, die Umweltschutzmaßnahmen im wesentlichen den Charakter einer technische Aufgabe zuweist, 194 die sich dann in der Betonung reaktiver und rein technischer Problemlösungen vor allem in Form von kostenintensiven end-of-the-pipe-Technologien niederschlägt. 195 Vermeidungs- und Verminderungspotentiale integrierter Verfahren, die zu Kostensenkungen führen können, sind hingegen kaum bekannt. 196 Hinzu kommt die Tatsache, daß sich bei der Vomahme organisatorischer Maßnahmen zum betrieblichen Umweltmanagement unmittelbare und meßbare Vorteile kaum ergeben, sondern erst nach konkreten Vorkehrungen zum Umweltschutz, welche dann die hierdurch aufgedeckten positiven Potentiale erst realisieren. Gerade in dem auf quantifizierbare Größen angelegten Investitionsrechnungsverfahren 197 tauchen die Vorzüge eines Umweltmanagements - anders als die durch dessen Einrichtung zu erwartenden Transaktionskosten 198 - damit kaum auf. 199 Ebensowenig werden wegen ihrer Komplexität die Marktchancen, die sich aus einem integrierten Umweltmanagementsystem ergeben können, in ausreichendem Maße erkannt, 200 bzw. hindert die sich aufgrund dieser Komplexität ergebende Unsicherheit des Planungsprozesses vor der Markteinführung von Produkten, die auf umweltfreundlicher Weise hergestellt wurden und/oder selbst weniger umweltbelastend sind, ein größeres Engagement der Unternehmen in diesem Bereich. 201 Die vorzeitige Kenntnis der Marktvorteile eines Umweltmanagements setzt - insofern sich solche Informationen nicht zufällig ergeben

cen der Betriebe durch Umweltschutz, S. 79 und Freimann, Betriebliche Umweltpolitik, 230 f., die beide eine im Juni 1984 durchgeführte Umfrage des Bundesverbandes Junger Unternehmer (veröffentlicht in: Wirtschaftswoche Nr. 40, 41 1984) kommentieren. 194 Antes/Steger/Tiebler, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 375 (392); Rehbinder, UTR 26, 29 (35). s. UBA, Umweltorientierte Unternehmensführung, S. 79; Freimann, Betriebliche Umweltpolitik, S. 246 unter Berufung auf eine im Jahre 1991 von der Unternehmensberatungsgesellschaft McKinsey & Company, Inc. durchgeführte Studie. 195 Rehbinder, UTR 26, 29 (35) 196 Steger, in: Dahlems, Hb. des Führungskräfte-Managements, S. 655 (657); Wicke/Haasis/Schafhausen!Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 606. 197 Schreiner, Umweltmanagement in 22 Lektionen, S. 296. 198 Vgl. Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 (195). 199 Vgl. Schreiner, Umweltmanagement in 22 Lektionen, S. 50. 200 Goldberg, in: Seidel/Stebel, Betriebliche Umweltökonomie, S. 280 (285). Steger, in: Dahlems, Hb. des Führungskräfte-Managements, S. 655 (657 f.); Rafee/ Förster/Fritz, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 241 (253). 201 Wicke/Haasis/Schafhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 609.

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

oder von außen in das Unternehmen eingebracht werden - 202 neben einer Sensibilisierung der betroffenen Unternehmerischen Funktionsbereiche und Entscheidungsgremien das Vorhandensein angepaßter betrieblicher UmweltInformationssysteme voraus, 203 mithin das, was erst die Implementierung eines Umweltmanagements erbringt. Damit verlangt die Entscheidung zur Einrichtung eines derartigen Managementsystems eine bestimmte Anfangsvermutung,204 einen gewissen Vertrauensvorschuß bezüglich seiner Rentabilität und zusätzlich die Bereitschaft, die bestehende Managementstruktur zu ändern, obwohl diese insbesondere wegen der Externalisierung der Kosten der Umweltbelastung bislang kaum mit den Unternehmenszielen in Konflikt gerät. Es zeigt sich, daß ein bestehender Organisationszustand aufgrund seines strukturellen Beharrungsvermögens205 ohne internen und - geht es um ökologische Verbesserungen - 206 vor allem externen Druck nach den Erfahrungen der Organisationsforschung regelmäßig nicht verändert wird.Z07 Den subjektiven Einstellungen der Entscheidungsträger im Betrieb kommt so neben dem Umstand, daß Entschlüssen im Unternehmen oft nicht rational ablaufen, 208 eine gesteigerte Bedeutung zu: Legitimiert zur Entscheidung über die Implementierung eines Umweltmanagements in einem Unternehmen ist regelmäßig dessen Führung. 209 Das dort bestehende Verständnis und die Tradition weisen dem betrieblichen Umweltschutz aufgrund der bisherigen Betonung ordnungsrechtlicher Instrumente in der staatlichen Umweltschutzpolitik den Charakter einer von außen oktroyierten, kostenerhöhenden - weil bislang reaktiv betriebenen - Notwendigkeit zu, welche nur widerwillig und zögernd im Unternehmen durchgesetzt wird. 210 Schreiner, Umweltmanagement in 22 Lektionen, S. 295. Vgl. Steger, in: Dahlems, Hb. des Führungskräfte-Managements, S. 655 (657); Schreiner, Umweltmanagement in 22 Lektionen, S. 295. 204 Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 ( 195). 205 s. hierzu Frese, Organisationstheorie, S. 20 I f. und Staehle, Management, S. 861 f. jeweils m.w.N. 206 Hildebrandt/Zimpelmann, WSI Mitteilungen 1993, 382 (384 f.). 207 Umfassend hierzu: Staehle, Management, S. 849 ff. 208 Umfassend: Peters/Watennann, Auf der Suche nach Spitzenleistungen, S. 81 ff. 209 Vgl. Wicke/Haasis/Schafhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 51 f.; Steger, Umweltmanagement, S. 179; Nussbaum, Umweltbewusstes Management und Untemehmensethik, S. 131; Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (496 f.). Vgl. hierzu allgemein Jöns, Managementstrategien und Organisationswandel, S. 110 f. 210 Staudt/Kriegesmann/Fischer, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 329 (334 f.); Wicke/Haasis/Schafhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 41; vgl. auch Rehbinder, UTR 26, 29 (35). 202 203

B. Umweltmanagement- und Auditsysteme aus betriebsökonomischer Sicht 63

Damit erfordert die Entscheidung für ein integriertes Umweltmanagementsystem den Bruch mit tradierten Vorstellungen und der bisherigen betrieblichen Praxis211 wie auch die Offenh~it gegenüber neuen Entwicklungen. 212 Gerade hierin können neben den oben angesprochenen betrieblichen Unwägbarkeiten persönliche Gefahren für die häufig in einem Anstellungsverhältnis stehenden Entscheidungsträger liegen. Denn die Kritik wegen Mißerfolgen, die auf eine neue, veränderte und nicht von vomherein monetarisierbare Ausrichtung des Unternehmens zumindest auch auf den Umweltschutz zurückzuführen sind, fällt regelmäßig stärker aus, als wenn die Beibehaltung überlieferter Verhaltensweisen zu schlechteren Betriebsergebnissen führt.Z 13 Dies gilt um so mehr, als zwischen betrieblichen Umweltschutzmaßnahmen und dem Unternehmerischen Nebenziel der kurzfristigen Gewinnmaximierung konträre Interdependenzen vorherrschend sind.Z 14 Entgegen dem Unternehmensziel der langfristigen Gewinnmaximierung definiert sich der Erfolg der Entscheidungsträger im Betrieb, nämlich häufig dem (angestellten) Management, gerade auch an diesem kurzfristigen Indikator. Damit kann die Divergenz zwischen Organisationszief 15 und kurzsichtigerem Individualziel 216 auch bei der Frage der Implementierung eines Umweltmanagementsystems zu einer Abweichung der getroffenen Entscheidungen von der betriebswirtschaftliehen Handlungsrationalität führen.Z 17 Ein weiteres Hemmnis bei der Einführung eines umweltorientierten Managements einschließlich regelmäßiger Umweltaudits ist wohl die verbreitete Befürchtung, daß das durch Umweltbetriebsprüfungen geschaffene Informationsmaterial vom Staat zum Nachteil des Unternehmens verwendet wird, indem hierdurch umweltbezogenes Fehlverhalten transparent wird.Z 18 211

(286).

Vgl. Goldberg, in: Seidel/Strebet, Betriebliche Umweltökonomie, S. 280

Steger, Umweltmanagement, S. 188. Vgl. Winter, Das umweltbewußte Unternehmen, S. 70. 214 Steger, Umweltmanagement, S. 196; Wicke/Haasis/Schajhausen/Schu/z, Betriebliche Umweltökonomie, S. 25; Rafee!Förster/Fritz, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 241 (249). 215 Vgl. Rosenstiel/Nerdinger/Spieß/Stengel, Führungsnachwuchs im Unternehmen, S. 27. Vgl. auch Rosenstiel, in: ders. u.a., Wertewandel, S. 47 (53 ff.). 216 Vgl. Goldberg, in: Seidel/Stebel, Betriebliche Umweltökonomie, S. 280 (285). 217 Vgl. Jöns, Managementstrategien und Organisationswandel, S. 93, 112; Kaufer, Industrieökonomik, S. 407 ff. Zum Ganzen auch Staehle, Management, s. 538 ff. 218 Vgl. zu diesem Problern anhand von Erfahrungen in den USA Bartsch, ZUR 1995, 14 (17 f.) und ausführlicher ders., Umweltschutz und Unternehmensorganisation, S. 266 ff. m. w. N. Vgl. dort auch Fn. 148, wo für den Fall, daß ein Unternehmen nicht bereit ist, die aufgedeckten betrieblichen Schwachstellen umgehend abzustellen, vor der Durchführung von Umweltaudits gewarnt wird. 212

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Bei kleineren und mittleren Betrieben kommt hinzu, daß selbst dann, wenn die Vorteile eines Umweltmanagementsystems erkannt werden, häufig das Know-how, diese Chancen auch wahrzunehmen, fehlt. 219 Sonstige Faktoren wie interne Durchsetzungsbarrieren bei den Mitarbeitern, fehlende Verfügbarkeil von Umweltschutztechnologien, Informationsdefizite über vorhandene Umwelttechnologien und der Vollzugs- und Zeitdruck, die von den Unternehmen - wenn auch in geringerem Umfang als die Kostensituation - als Hemmnisse für umweltschützende Maßnahmen überhaupt empfunden werden, 220 dürften bei der Implementierung eines Managementsystems allenfalls eine sehr untergeordnete Rolle spielen. 221 Der entscheidende Faktor bleiben somit wohl die erwarteten hohen Einführungs- und Betriebskosten bei gleichzeitigem Informationsdefizit über die damit verbundenen Chancen.

C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 Die Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung222 ist am 13. Juli 1993 in allen Mitgliedstaaten in Kraft getreten. 223

I. Systembeschreibung 1. Ziele des Gemeinschaftssystems Das Ziel des durch die Verordnung geschaffenen Gemeinschaftssystems ist nach Art. I Abs. 2224 die kontinuierliche Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes der gewerblichen Tätigkeit.

219 Gege, in: Pieroth/Wicke, Chancen der Betriebe durch Umweltschutz, S. 75 (93); vgl. auch Wicke, ebenda, S. 333 (335 f.). 220 Meffert!Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 190. 221 Diese Probleme beziehen sich hauptsächlich auf technische Umweltschutzmaßnahmen, die durch gesetzliche Neuerungen von den Betrieben meist mit einem gewissen zeitlichen Limit gefordert werden, also kaum auf die - zum einen freiwillige - Implementierung eines - zum anderen organisationsbezogenen - Umweltmanagements übertragbar sind. 222 Zum vollständigen Titel der Verordnung wie auch zur gebräuchlichen Terminologie hierzu vgl. Teil I (dort Fn. 5). 223 Zur Entstehungsgeschichte sodann unten: Teil 2 C II. 224 Artikelangaben ohne Gesetzesbezeichnung sind solche der EMAS-Verordnung.

C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93

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Die Verordnung ist damit eingebettet in die umweltpolitischen Ziele und Grundsätze der Europäischen Gemeinschaft zum Umweltschutz im Sinne des Art. 174 Abs. 1 und 2 EGV (Art. 130 r Abs. 1 und 2 EGV a.F.) wie auch in das vierte und fünfte Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft für den Umweltschutz. 225 Die Erwägungsgründe zum Gemeinschaftssystem heben selbst als Ziele der Umweltpolitik der Gemeinschaft die Verhütung, die Verringerung und, soweit möglich, die Beseitigung der Umweltbelastungen insbesondere auf der Grundlage des Verursacherprinzips sowie eine gute Bewirtschaftung der Rohstoffquellen und den Einsatz von sauberen oder saubereren Technologien hervor. Für die Verwirklichung der umweltpolitischen Ziele sieht das fünfte Aktionsprogramm im wesentlichen vier umweltpolitische Handlungsinstrumente vor: rechtliche und marktorientierte Instrumente, solche begleitender Art, wie Forschung, Information und Ausbildung usw., und schließlich finanzielle Hilfen. Hierdurch sollen unter anderem folgende Zielsetzungen hin zu einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung erreicht werden: Verbesserung der umweltbezogenen Information, Steigerung der wissenschaftlichen Forschung und technologischen Entwicklung, Kreation richtiger Preissignale, Information und Erziehung der Öffentlichkeit als Verbraucher sowie umweltbezogene berufliche Aus- und Weiterbildung. 226 Dafür sind zukünftig - anders als dies noch bei den vorhergehenden Aktionsprogrammen der Fall war - schwerpunktmäßig und nun ganz im Sinne einer gemeinsamen umweltpolitischen Verantwortung alle Beteiligten, also Behörden, Unternehmen und Öffentlichkeit aktiv in die Umweltpolitik einzubeziehen, um so das bislang vorherrschende imperative Umweltrecht zu ergänzen und zu komplettieren. 227 Verortet man die Verordnung unter Zugrundelegung der in Art. 1 genannten Ziele und Mittel in diesem Kontext, so zeigt sich, daß das Gerneißschaftssystem eine Vielzahl der dortigen Vorgaben verfolgt und alle wesentlichen Akteure der Umweltpolitik der Gemeinschaft integriert. Die Unternehmen stehen im Mittelpunkt des verordnungsrechtlichen Systems. 228 Von ihnen, als Verursacher von ökologischen Schäden, wird aufgeund ihrer Verantwortung für die Bewältigung der Umweltfolgen ihrer Tätigkeit eine aktivere Beteiligung gefordert. Sie sollen sich an dem auf Freiwilligkeit ausgerichteten Umweltmanagement- und Auditsystem beteiligen. Hierzu schaffte die damalige EWG einen Anreiz, nämlich das Recht, die werbewirksame, sogenannte Teilnahmeerklärung zu führen. Voraussetzung 225 226 227 22s

Abs. I, 2 und 3 der Erwägungsgründe. ABlEG C 138 vom 17.5.1993, S. 67 ff. ABlEG C 138 vom 17.5.1993, S. 26 ff. Abs. 3 der Erwägungsgründe.

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

ist aber zunächst die Durchführung der in der Verordnung vorgegebenen Handlungsanweisungen: Exemplarisch sind dies Maßnahmen zur Selbstorganisation und aktiveren umweltbezogenen Planung, zu Selbstkontrolle und Eigeninformation, zur Mitarbeiterausbildung sowie zur Bereitstellung von Informationen für die Öffentlichkeit, flankiert durch die Prüfung des Umweltgutachters.229 Insofern stellt sich das System als Produkt einer konkreten Verwirklichung der Zielsetzungen und Handlungsanweisungen des fünften umweltpolitischen Aktionsprogrammes dar, ebenso aber als Fortführung und Ergänzung der bisherigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zur Information der Öffentlichkeit über Umweltbelange.Z30 Die umfassende Verwirklichung der Zielsetzungen des Aktionsprogrammes wie auch des ausdrücklichen Gesamtziels der Verordnung, nämlich die Verbesserungen des betrieblichen Umweltschutzes, erfordert aber zweierlei: Zum einen muß eine große Anzahl der angesprochenen Unternehmen zur freiwilligen Teilnahme am System bewogen werden. Hierzu ist es notwendig, die verordnungsrechtlichen Mechanismen, die eine Beteiligung bewirken sollen, zu schützen sowie Teilnahmehemmnisse abzubauen. Insbesondere ist die Einhaltung der EintTagungsvoraussetzungen zuverlässig sicherzustellen, die Transparenz und Glaubwürdigkeit der Unternehmerischen Tätigkeit auf dem Gebiet des Umweltschutzes zu stärken231 und motivationshemmende Wettbewerbsverzerrungen durch eine gleichförmige Anwendung des Systems in allen Mitgliedstaaten zu vermeiden.232 Für all dies spielt der Umweltgutachter eine entscheidende Rolle. Zusätzlich muß hierzu eine Verzahnung mit einzelstaatlichen, europäischen und internationalen Normen für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung vorgenommen sowie schließlich das Interesse kleiner und mittlerer Unternehmen am System gezielt gestärkt werden.Z 33 Zum anderen werden die umweltbezogenen Ziele der Verordnung nur verwirklicht, wenn die Teilnahme am Gemeinschaftssystem auch tatsächlich zu den gewünschten inner- und außerbetrieblichen Effekten führt. Auch hierfür ist die Einhaltung der Teilnahmebedingungen, insbesondere in bezug auf die Umwelterklärung, Grundvoraussetzung.

229 Vgl. Art. I Abs. 2 lit. a und b, Abs. 6 der Erwägungsgründe, Art. I Abs. 2 lit. c und Abs. 10 der Erwägungsgründe. 230 Vgl. hierzu die Umweltinformations-Richtlinie-Richtlinie 90/313/EWG vom 7. Juni 1990; ABlEG Nr. L 158 vom 23.6.1990, S. 56 und die Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung - Richtlinie 85/337/EWG vom 27. Juli 1985; ABlEG Nr. L 175 vom 9.7.1985, S. 40. 231 Vgl. Abs. 10 der Erwägungsgründe. 232 Art. 12 der Erwägungsgründe. 233 Vgl. Abs. 14 und 15 der Erwägungsgründe.

C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93

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2. Anwendungsbereich Die Beteiligung an dem Gemeinschaftssystem der Öko-Audit-Verordnung steht allen Unternehmen offen, die an einem oder mehreren Standorten innerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung eine gewerbliche Tätigkeit ausüben. Unter dem Begriff der gewerblichen Tätigkeit versteht die Verordnung solche, die enumerativ in den Abschnitten C und D des Anhangs der Verordnung betreffend die statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft 234 genannt sind, sowie zusätzlich Tätigkeiten zur Erzeugung von Strom, Gas, Dampf und Heizwasser wie auch Recycling, Behandlung, Vernichtung oder Endlagerung von festen oder flüssigen Abfällen. 235

3. Betriebsinterne Phase Hat sich ein Unternehmen entschlossen, eine Beteiligung am Gemeinschaftssystem mit einem oder mehreren Standorten anzustreben, so muß es zunächst unternehmens- und standortintern die folgenden Verfahrensschritte verwirklichen. a) Umweltpolitik Zunächst sind die umweltbezogenen Gesamtziele und Handlungsgrundsätze des gesamten Unternehmens von dessen Leitung im Rahmen einer schriftlich festzusetzenden betrieblichen Umweltpolitik zu beschreiben. 236 In gegenständlicher Hinsicht hat sich die Umweltpolitik nach den Vorgaben der Verordnung auf alle Funktionsbereiche des Unternehmens und auf alle umweltrelevanten Gesichtspunkte zu erstrecken.237 Die in die Umweltpolitik aufzunehmenden Gesamtziele und Handlungsgrundsätze stehen nur in begrenztem Umfang zur freien Disposition der Unternehmen: Zum einen muß dort als Ziel die Einhaltung aller einschlägigen Umweltvorschriften vorgesehen sein, zum anderen die Verpflichtung zur kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes in dem Maße, wie es sich mit der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technik erreichen läßt, 2 3 tl aufgenommen werden. 234 Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 vom 9. Oktober 1990; ABlEG Nr. L 293 vom 24.10.1990, S. I. 235 Art. 2 lit. i. Mit den einzelnen Fragen in bezug auf die Anwendungsbereiche befaßt sich ausführlich Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 44. 236 Art. 2 lit. a, Art. 3 Iit. a, Anhang I Teil A Nr. I, 2. 237 Vgl. im einzelnen die Aufzählung der relevanten Gesichtspunkte in Anhang I C.

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Die in den Handlungsgrundsätzen auszugestaltende Art und Weise der zukünftigen Behandlung umweltrelevanter Funktionsbereiche und Tätigkeiten im Unternehmen zur Erreichung dieser Gesamtziele wird verbindlicherweise durch sogenannte gute Managementpraktiken vorgegeben? 39 b) Umweltprüfung

Nach der Festlegung der Umweltpolitik240 ist für Standorte, für die eine Beteiligung angestrebt wird, eine erste umfassende Untersuchung der Fragestellungen, Auswirkungen und des betrieblichen Umweltschutzes im Zusammenhang mit den dortigen Tätigkeiten vorgesehen?41 Die Umweltprüfung verschafft den für die nächsten - operativen - Verfahrensschritte verantwortlichen Entscheidungsträgem eine Informationsgrundlage über den Stand des betrieblichen Umweltschutzes der konkreten Betriebsstätte. Sie fällt demnach nur einmalig bei der originären Einrichtung des Umweltmanagementsystems - also in der Eingangsphase - an und erstreckt sich auf dieselben Gegenstände betrieblichen Umweltschutzes wie die Umweltpolitik und das im Anschluß242 zu erstellende Umweltprogramm. 243 Die Umweltprüfung kann von einem oder mehreren Mitarbeitern des Unternehmens, aber auch von extern beauftragten Prüfern vorgenommen werden, die in erforderlichem Maße fachkundig, unabhängig und neutral sein müssen.244

238 Art. 3 lit. a. Zur Bedeutung dieser Vorgaben in bezug auf den betrieblichen Umweltschutz siehe Teil 2 D II 3. Zum Inhalt der Begriffe im einzelnen: Teil 5 B I 2. 239 Vgl. zu diesen im einzelnen Anhang I Teil D. 240 Die Reihenfolge ist verordnungsrechtlich allerdings nicht vorgeschrieben. Die Umweltpolitik kann auch erst nach einer Umweltpriifung an den betroffenen Standorten festgeschrieben werden; vgl. Lübbe-Wolf!, DVBl 1994, 361 (364). In der Praxis wird die Reihenfolge davon abhängen, ob dem Unternehmen bereits ausreichende umweltbezogene Informationen zur Verfügung stehen, um die Umweltpolitik auch ohne die Umweltprüfung festschreiben zu können. Vgl. hierzu auch Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (658). Die Abfassung des vorgeschriebenen, doch recht allgemeinen Inhalts der Umweltpolitik wird aber nur in den seltensten Fällen eine Umweltprüfung notwendig machen, zumal sich die Umweltpolitik auf das gesamte Unternehmen beziehen muß, die Umweltprüfung aber nur am Standort durchzuführen ist. 241 So Art. 3 lit. b. 242 Vgl. Art. 3 lit. c: "aufgrund der Ergebnisse dieser Prüfung". 243 Art. 3 lit. b i. V. m. Anhang I Teil C. 244 Da die Verordnung über die Person des internen oder externen Auditors nichts aussagt, sind die Regelungen, die für den insofern vergleichbaren Umweltbetriebsprüfer gelten, entsprechend heranzuziehen; Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 64. S. hierzu auch Teil 5 B II.

C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93

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c) Umweltziele und Umweltprogramm

Da durch die Umweltprüfung die konkreten umweltrelevanten Auswirkungen der Tätigkeiten des Standortes erfaßt wurden, können nun auf der höchsten dafür geeigneten Managementebene Umweltziele, also jene Vorgaben, die sich ein Unternehmen für seinen betrieblichen Umweltschutz setzt,Z45 festgelegt werden. Diese sind aus den Unternehmerischen Gesamtzielen der Umweltpolitik zu entwickeln und wenn möglich mit quantitativen und zeitlichen Vorgaben zu versehen. 246 Zur Verwirklichung der Ziele am Standort dient das nun 247 aufzustellende Umweltprogramm. Hierbei handelt es sich um "eine Beschreibung der konkreten Ziele und Tätigkeiten des Unternehmens, die einen größeren Schutz der Umwelt an einem bestimmten Standort gewährleisten sollen, einschließlich der zur Erreichung dieser Ziele getroffenen oder in Betracht gezogenen Maßnahmen und der gegebenenfalls festgelegten Fristen für die Durchführung dieser Maßnahmen." 248 Daneben gehört hierzu auch die Regelung der Verantwortungsbereiche innerhalb der betrieblichen Hierarchie zur Erreichung der Umweltziele. 249 d) Umweltmanagementsystem

Das organisatorische Mittel zur Verwirklichung der Umweltziele und des Umweltprogramms stellt das Umweltmanagementsystem dar. Die Definition des Art. 2 lit. e bezeichnet es als den "Teil des gesamten übergreifenden Managementsystems, der die Organisationsstruktur, Zuständigkeiten, Verhaltensweisen, förmliche Verfahren, Abläufe und Mittel für die Festlegung und Durchführung der Umweltpolitik einschließt". 250 So die Definition des Art. 2 lit. d. Anhang I Teil A Nr. 4 247 Die Reihenfolge wird in den Art. 2 und 3 nicht ganz klar: Dort erscheint es eher so, als ob das Umweltprogramm zeitlich vor den Umweltzielen zu erstellen sei. Sachdienlicher und Jogischer ist aber der in Anhang I Teil A vorgesehene Ablauf: Die Unternehmerischen Ziele werden festgesetzt und dann erfolgt die Aufstellung eines Umweltprogramms, das der Verwirklichung der Ziele am konkreten Standort dient; so Lübbe-Wolf!, DVBI 1994, 361 (364 ). 248 Art. 2 lit. c. 249 Anhang I Teil A Nr. 5 S. I lit. a. 250 Im folgenden wird der Begriff des Umweltmanagementsystems im Sinne dieser Definition verstanden. Synonym wird der Terminus des Umweltmanagements verwandt. Die Gesamtheit der betriebsinternen Verfahrenselemente des Gemeinschaftssystems bezeichnet der Verfasser hingegen als Umweltmanagement- und Auditsystem, Umweltmanagementsystem im weiteren Sinne oder als übergreifendes Umweltmanagementsystem. 245

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Das Managementsystem muß gewährleisten, daß Umweltpolitik, -ziele und -programme des Unternehmens für den Standort festgelegt, überprüft und gegebenenfalls angepaßt werden. 251 Weiterhin sind umfassende umweltschutzbezogene Maßnahmen zur gesamten Aufbau- und Ablauforganisation vorzunehmen: Hierzu gehört in personell-organisatorischer Hinsicht die Definition und Beschreibung der Verantwortungs- und Funktionsbereiche, der Befugnisse und interpersonellen Beziehungen, die Institutionalisierung eines Managementvertreters sowie die Verbesserung des Umweltbewußtseins und des Ausbildungsstandes der Mitarbeiter wie auch der betriebsinternen und externen Kommunikation. Die Umsetzung der festgelegten Vorgaben ist durch eine zweckentsprechende Ablaufgestaltung anzustreben. Weiterhin sind durch ein Umweltinformationssystem die Auswirkungen der einzelnen Funktionen und Verfahren des Betriebes auf die Umwelt medienübergreifend und in allen Betriebsphasen von der Planung bis zu eventuellen Störfallsituationen zu erfassen, zu dokumentieren und zu beurteilen. Alle Strukturen und Verfahren des Managementsystems sind fortlaufend auf die Verwirklichung der Ziele hin zu kontrollieren, zu dokumentieren, zu bewerten und zu korrigieren. 252 Mithin soll die gesamte Organisation des betrieblichen Standortes auf Umweltschutzbelange ausgerichtet werden.Z53

e) Umweltbetriebsprüfung Neben die soeben angesprochene Kontrolle aller umweltbezogenen Tätigkeiten im Betrieb tritt nach der Konzeption der Verordnung die sogenannte Umweltbetriebsprüfung, das eigentliche Umwelt-Audit. Sie umfaßt "eine systematische, dokumentierte, regelmäßige und objektive Bewertung der Leistung der Organisation, des Managements und der Abläufe zum Schutz der Umwelt". Dabei dient sie dem Ziel der Erleichterung der Managementkontrolle von umweltrelevanten Verhaltensweisen sowie weiterhin der Beurteilung der Übereinstimmung betrieblicher Umweltschutzleistungen mit der Umweltpolitik 254 Diese Prüfung stellt mithin einen Soll-Ist-Vergleich255 der standortbezogenen Umweltsituation im Hinblick auf alle von den vorhergehenden Verfahrensschritten umfaßten Bereiche dar. 256 • 251 252 253 254 255 256

Anhang I Teil B Nr. 4, 5. Vgl. die umfassenden Anforderungen des Anhang I B. Vgl. Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1165). Vgl. Art. 2 lit. f, Anhang li Teil A. Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1164). Art. 4 Abs. I S. 2 i. V. m. Anhang I Teil C, II.

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Die Umweltbetriebsprüfung ist in regelmäßigen Abständen, höchstens aber von jeweils drei Jahren durchzuführen.Z57 Alternativ können auch einzelne Teile der Organisation sukzessive durch diese -im einzelnen noch zu erläuternde - 258 interne Revision kontrolliert werden, so daß - ebenfalls spätestens nach drei Jahren seit der letzten vollständigen Überprüfung alle vorgeschriebenen Prüfungsgegenstände im Laufe dieses Umweltbetriebsprüfungszyklus erfaßt wurden.Z59 Die Prüfung ist von geeigneten, also fachkundigen, unabhängigen und neutralen, internen oder externen Auditoren vorzunehmen. 260 Die Umweltbetriebsprüfung ist in der Eingangsphase nicht zwingend durchzuführen: Es besteht also die Möglichkeit, bereits nach Erstellung des Umweltprogramms und entsprechender Implementierung des Umweltmanagements einschließlich eines Betriebsprüfungsprogrammes, 261 die interne Phase mit der Ausarbeitung der Umwelterklärung zu beenden. Eine umfassende Umweltbetriebsprüfung oder ein gesamter Prüfungszyklus muß also hier noch nicht abgeschlossen sein;262 wohl aber die bereits beschriebene Umweltprüfung. f) Umwelterklärung

Den Abschluß der internen Phase bildet die Formulierung der sogenannten Umwelterklärung. Hierbei handelt es sich um eine für die Öffentlichkeit bestimmte263 Beschreibung des gesamten betrieblichen Umweltschutzes. Die Erklärung ist nach der ersten Umweltprüfung, später dann nach jeder Umweltbetriebsprüfung oder jedem abgeschlossenen Betriebsprüfungszyklus zu erstellen. 264 In der Zeit zwischen den Umweltbetriebsprüfungen können je nach Art und Umfang der betrieblichen Tätigkeit am Standort vereinfachte Umwelterklärungen erforderlich sein.Z65

Art. 4 Abs. 2 i. V. m. Anhang II Teil H. s. unten: Teil 3. 259 Art. 2 lit. b. 260 Art. 4 Abs. I S. I und Anhang II Teil C. 26t Vgl. Anhang II Teil B Nr. 6. 262 Vgl. Art. 4 Abs. 3. 263 Art. 5 Abs. 2. 264 Art. 5 Abs. I. Entgegen dem dortigem Wortlaut sind in der Eintragungsphase zunächst alle vorgeschriebenen Verfahrensschritte bis hin zur umfassenden Implementierung eines Umweltmanagements durchzuführen und erst dann die erste Umwelterklärung auszuarbeiten; eingehend hierzu: Teil 5 B VI I. 265 Art. 5 Abs. 5, 6. 257 258

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

4. Externe Phase Wurden durch das Unternehmen die erforderlichen Verfahrensschritte des gesamten Umweltmanagementsystems im Sinne der Öko-Audit-Verordnung an einem Standort durchgeführt, so kann es nun einen sogenannten Umweltgutachter beauftragen, der dann die Umwelterklärung auf Übereinstimmung mit der VerordQung überprüft. Seine Prüfung erstreckt sich hierbei nicht allein auf die Verordnungskonformität der Umwelterklärung, sondern auch auf jene von Umweltpolitik, Umweltprogramm, Umweltmanagement und Umweltprüfung bzw. Umweltbetriebsprüfung mit den Vorgaben der Verordnung. 266 Entsprechen all diese Systemelemente den Anforderungen der Verordnung, so erklärt er die Umwelterklärung für gültig; 267 ansonsten unterläßt er diese sogenannte Validierung, bis die aufgedeckten Mängel unter Umständen erst durch eine Neuvomahme des fehlerhaften Verfahrensabschnitts -behoben worden sind. 268 Der externe Umweltgutachter selbst ist ein fachkundiger, unabhängiger und neutraler Prüfer, der aufgrund einer schriftlichen Vereinbarung die Validierung der Umwelterklärung übernimmt. Er darf in keinem Abhängigkeitsverhältnis zum Umweltbetriebsprüfer des Standortes stehen und ist dem Unternehmen gegenüber zur Verschwiegenheit verpflichtet. Umweltgutachter können nur solche Personen sein, die im Rahmen eines Zulassungsregimes geprüft und zugelassen wurden sowie weiterhin unter der Aufsicht der jeweiligen Zulassungsstelle stehen. 269 Die Einrichtung und auch der Betrieb der für die Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter zuständigen Stellen obliegt den einzelnen Mitgliedstaaten. 270

5. Eintragungsphase Für die folgende Eintragung der Betriebsstätte in ein Verzeichnis der beteiligten Standorte stellt die validierte Umwelterklärung dann eine der notwendigen Voraussetzungen dar; hinzukommen muß weiterhin die Glaubhaftmachung, daß alle Bedingungen der Verordnung erfüllt sind.Z71 Trotz Vorliegens dieser Bedingungen unterbleibt die Eintragung, wenn die RegiVgl. Art. 4 Abs. 6 i. V. m. Art. 4 Abs. 3, 4, 5 i. V. m. Anhang 111 Teil B Nr. I. Art. 4 Abs. 6 i. V. m. Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a. 268 Vgl. Anhang I1I Teil B Nr. 4 lit. b, c. 269 Vgl. Art. 2 lit. m, Art. 6 Abs. 4 i. V. m. Anhang II1 Teil A; Anhang II1 Teil B Nr. 2 Abs. l . Art. 4 Abs. 7; Art. 4 Abs. 4; Art. 2 lit. m, Art. 6 und Anhang III Teil A. 270 Vgl. hierzu die Regelungsaufträge des Art. 6. 271 Art. 8 Abs. I. 266 267

C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93

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strierungsstelle von der für den jeweiligen Standort zuständigen Umweltbehörde über einen Verstoß gegen einschlägige Umweltvorschriften in Kenntnis gesetzt wird. 272 Sofern der Unternehmensstandort in das Register eingetragen wurde, ist er berechtigt, die Teilnahmeerklärung273 zu führen und für die Unternehmenswerbung - nicht hingegen für die Produktwerbung - 274 zu verwenden. 6. Fortsetzungssituation Ein Unternehmen ist auch nach der Eintragung eines Standortes verpflichtet, das nun dort bestehende, umfassende Umweltmanagementsystem weiter zu betreiben. Hierzu hat es jeweils drei Jahre nach der ersten Umweltprüfung, 275 nach der jeweils letzten Umweltbetriebsprüfung oder nach Abschluß des letzten Betriebsprüfungszyklus erneut eine solche interne Revision durchzuführen, aufgrund der hierdurch gewonnenen Erkenntnisse die Umweltpolitik und das Umweltprogramm zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen, erforderliche Veränderungen am Umweltmanagement durchzuführen sowie erneut eine aktuelle Umwelterklärung auszuarbeiten, die dann wiederum vom Umweltgutachter nach entsprechender Prüfung validiert wird. Falls das Unternehmen für den eingetragenen Standort nach einer Aufforderung durch die Eintragungsstelle eine aktuelle validierte Umwelterklärung nicht vorlegen kann, wird es aus dem Standortregister gestrichen; 276 das Recht, die Teilnahmeerklärung zu verwenden, erlischt. Eine Streichung kann nach der Konzeption der Verordnung auch dann erfolgen, wenn die Eintragungsstelle zu einem beliebigen Zeitpunkt die mangelnde Verordnungskonformität feststellt oder von der zuständigen Umweltbehörde über einen Verstoß gegen einschlägiges Umweltrecht am Standort unterrichtet wird. 277 Die verfahrensmäßige Ausgestaltung der Streichung und auch der Eintragung sowie die Benennung der zuständigen EintTagungsstellen haben die Mitgliedstaaten zu regeln. 27 g

272 273 274 275 276 277 278

Art. 8 Abs. 4. Siehe hierzu Anhang IV. Art. 10 Abs. 3. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 56. Art. 8 Abs. 3. Art. 8 Abs. 3, 4. Art. 18.

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

7. Teilnahme am Gemeinschaftssystem mittels Anwendung anerkannter Normen Art. 12 eröffnet den Unternehmen die Möglichkeit der Teilnahme am Gemeinschaftssystem, indem sie Normen für Umweltmanagementsysteme und Umweltbetriebsprüfungen anstelle der einzelnen Bestimmungen der Verordnung anwenden. 279 Voraussetzung hierfür ist zunächst, daß es sich um Normen handelt, die nach dem Verfahren des Art. 19 von der Kommission anerkannt wurden. Weiter muß das Unternehmen über die Anwendung der jeweiligen Norm eine Bescheinigung erhalten haben. Diese Zertifizierung muß von einer anerkannten Stelle unter Anwendung eines ebenfalls nach Art. 19 genehmigten Zertifizierungsverfahrens erteilt worden sein. Liegen diese Voraussetzungen vor, so wird vermutet, daß der Standort die Vorschriften der Verordnung durch die Anwendung der jeweiligen Norm insoweit erfüllt, als die Anerkennung der Norm reicht. 280 Diese Substitutionsmöglichkeit erstreckt sich nach Art. 12 Abs. 2 aber nicht auf die Einhaltung der Anforderungen der Verordnung betreffend die Umwelterklärung, umfaßt mithin nur die betriebsinternen Systemelemente.Z81 Weiterhin müssen die EintTagungsvoraussetzungen des Art. 8 vorliegen.

II. Entstehungsgeschichte der Verordnung Die Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 ist am 13. Juli 1993 in Kraft getreten. Die Überlegungen zu einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung gehen auf das Jahr 1990 zurück. 282 Den ersten Entwurf der Generaldirektion XI (DG XI) für Umwelt, Verbraucherschutz und nukleare Sicherheit, damals noch für eine Richtlinie zum Umweltaudit, legte die Kommission im Dezember 1990283 vor. Die Alternative zu diesem Richtlinienentwurf bildete der im Februar 1991 präsentierte Entwurf einer Verordnung.Z84 279 Umfassend zu Art. 12 s. Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 14 ff. S. auch unten: Teil 5 B VII, C VI. 280 Vgl. Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer: Hb. Umweltaudit, K Rn. 16. 281 Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 22 f. 282 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 36. 28 ' Consultation Paper on draft elements for a Council Directive on the Environmental Auditing of certain lndustrial Activities. vgl. Würth, Umwelt-Auditing, S. 138. 284 Draft Elements on a Proposal for a Council Regulation establishing a Community Environmental Audit Scheme for certain lndustrial Activities. V gl. hierzu Würth, Umwelt-Auditing, S. 138 f.

C. Das System der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93

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Am 5. März 1992 folgte dann der erste konkrete Verordnungsvorschlag der Kommission zu einem solchen Gemeinschaftssystem. 285 Die wesentlichen Grundzüge der heute vorliegenden Verordnung waren bereits in diesem Entwurf vorhanden?86 Die Kritik von seiten der Wirtschaft richtete sich vor allem gegen die Verknüpfung des insbesondere von der ICC geprägten unternehmensinternen Kontrollinstruments des Öko-Audit mit externen Elementen, wie der Informationspflicht gegenüber der Öffentlichkeit durch die Umwelterklärungen und der Prüfung durch einen staatlicherseits zugelassenen, unternehmensfremden Umweltgutachter?87 Die Atmosphäre des Vertrauens und der Offenheit, die Voraussetzung für eine gründliche und schonungslose unternehmensinterne Schwachsteilenanalyse als Ausgangspunkt für eine Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes sei, werde hierdurch gestört. 288 Zudem werde das betriebliche Know-how in bezug auf umweltbezogene Innovation durch die zu veröffentlichende Umwelterklärung entwertet. 289 Letztlich würde die Bereitschaft zu eigenverantwortlichen Aktivitäten der Wirtschaft im Bereich des Umweltauditing durch den Erlaß der Verordnung geschwächt. 290 In der Ministerratssitzung am 15. und 16. Dezember 1992 erzielten die Vertreter von elf Mitgliedstaaten eine Einigung über einen Verordnungstext auf der Grundlage des Vorschlags der Kommission vom 5. März 1992, der aber in einigen wesentlichen Punkten, häufig unter Beachtung der Empfehlungen des Wirtschafts- und Sozialausschusses,291 geändert wurde.292 285 Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates, die die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem gemeinschaftlichen Öko-Audit-System ermöglicht, Korn (91) 459 endg., vom 5. März 1992; ABlEG Nr. C 76 vom 27.3.1992, s. 2. 286 Vgl. zum Ganzen: ebenda Teil C. 287 Vgl. Art. 5 und Art. 6 Nr. I, Art. 7 i.V.m. Anhang II des Vorschlages. 288 Heuvels, BFuP 1994, 540 (541 ); vgl. auch Racke, UTR 21, 179 ( 185). 289 Racke, UTR 21, 179 ( 183). 290 Würth, Umwelt-Auditing, S. 139 f. ; Racke, UTR 21, 179 (184). 291 Er beurteilte das Gemeinschaftssystem in seiner Stellungnahme vom 22. Oktober 1992 (ABlEG Nr. C 332 vom 16.12.1992, S. 44) grundsätzlich positiv, regte aber einige Veränderungen und Ergänzungen des Vorschlages an. Wesentliche Kritikpunkte waren vor allem das Fehlen von Bewertungsmaßstäben für die Qualität des betrieblichen Umweltmanagementsystems sowie der Mangel an Vorschriften zur Stellung und zu den materiellen Zulassungsanforderungen für die Umweltgutachter. 292 Neben begrifflichen Veränderungen im Titel der Verordnung und im Text selbst wurde der Betriebsprüfungszyklus eingeführt und die Pflicht zur Veröffentlichung einer Umwelterklärung hieran angepaßt, das ursprünglich vorgesehene Logo durch die Teilnahmeerklärung ersetzt und das Verhältnis des Gemeinschaftssystems zu Normen auf dem Gebiet des Umweltmanagements explizit geregelt. Weiterhin wurde nun ausdrücklich aufgenommen, daß der Umweltgutachter in keinem Abhän-

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Eine endgültig Verabschiedung der Verordnung scheiterte aber am Vorbehalt der Bundesregierung: Sie sei noch nicht entscheidungsreif gewesen, da die Stellungnahme des Europäischen Parlamentes noch ausstehe und auch inhaltlich von ihr nicht mitgetragen werden könne. Es fehle an materiellen Maßstäben für die Bewertung der Umweltschutzleistungen der Betriebe. 293 Diese Position spiegelte insbesondere die Bedenken des Bundesumweltministeriums wider, das zwar den Vorschlag grundsätzlich unterstützte, aber wegen des FehJens von Kriterien für die betriebliche Umweltschutzleistung befürchtete, die Verbesserung des Umweltschutzes in den Unternehmen erfolge so einzig nach deren Errnessen. 294 Ähnlich äußerte sich auch der Bundesrat in seinem Beschluß vom 5. Juni 1992. 295 Das Bundeswirtschaftsministerium hingegen verneinte ebenso wie die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft296 wegen des geringen umweltpolitische Nutzens und des insofern unverhältnismäßigen Aufwands den Regelungsbedarf in bezug auf das Umweltauditing zur Gänze. 297 Die erwartete Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 19. Januar 1993 298 , die sich noch auf den ursprünglichen Vorschlag vom 5. März 1992 bezog, brachte nochmals einen umfassenden Katalog von insgesamt 75 Änderungsanträgen hervor. Die Kommission, die im Sommer 1992 ein PilotProgramm zur praktischen Anwendung der Verordnung durchgeführt hatte, 299 legte daraufhin auf dieser Basis am 16. März 1993 einen neuen Vorschlag300 vor.

gigkeitsverhältnis zum Betriebsprüfer des Standortes stehen dürfe, sowie ein neuer Anhang I eigens für die Ausgestaltung des Umweltmanagementsystems geschaffen und die Anforderungen an die Umweltbetriebsprüfung in einem gesonderten Anhang li geregelt. Hierzu: Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 7 f.; Vetter, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, I Rn. 6 ff. 293 Umwelt 1993, S. 57 (dort Nr. 8). 294 Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 7; vgl. auch Umwelt 1993, S. 466 f. 295 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 6; vgl. hierzu die Empfehlung der betroffenen Ausschüsse an den Bundesrat, BR-Drucksache 222/92. 296 Vgl. hierzu umfassend Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 (193 ff.). 297 Umwelt 1993, S. 466. 298 ABlEG Nr. C 42/44 vom 15.2.1993. 299 Vgl. zu den Ergebnissen des Pilot-Projektes: Martens/Treptow, DB 1995, 2537 (2541 ff.); Heuvels, BFuP 1994, 540 (541, 543 ff.) allerdings nur anhand eines beteiligten Standortes. 300 Geänderter Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates, die die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem gemeinschaftlichen Umweltmanagement- und Öko-Audit-System ermöglicht, Korn (93) 97 endg. vom 16. März 1993, ABlEG Nr. C 120/3 vom 30.4.1993.

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Dieser wurde allerdings in der darauffolgenden Ministerratssitzung am 22. und 23 März 1993 nicht mehr behandelt. 301 Dort konnte vielmehr ein Kamprarniß gefunden werden, der schließlich bei allen Vertretern Zustimmung fand. Die Bundesregierung konnte sich hierbei - nachdem mittlerweile auch die Wirtschaft der Position des BMU folgte - 302 mit ihrer Forderung nach materiellen Vorgaben für die betriebliche Umweltschutzleistung durchsetzen: Als Zielvorgabe der Umweltpolitik wurde der bisherigen Selbstverpflichtung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes der Maßstab "der besten verfügbaren Technik" in ihrer "wirtschaftlich vertretbaren Anwendung" 303 beigestellt Zusätzlich war inzwischen auch die Verpflichtung zur Einhaltung aller einschlägigen Umweltvorschriften als materielle Vorgabe in Art. 3 lit. a des Vorschlagstextes hinzugekommen. 304 Die endgültige Verabschiedung erfolgte dann am 29. Juni 1993, die Veröffentlichung im Amtsblatt der EWG am 10. Juli 1993. Mittlerweile hat die Kommission in Erfüllung des in Art. 20 enthaltenen Handlungsauftrages zur Überprüfung des Gemeinschaftssystems einen Vorschlag für die Revision der Verordnung (RevV) vorgelegt, 305 die letztendlich zur Gänze durch eine veränderte Fassung ersetzt werden soll. Nun liegt auch ein Gemeinsamer Standpunkt des Rates 306 im Rahmen des Verfahrens der Mitentscheidung nach Art. 251 EG V vor. Wesentliche inhaltliche Modifikationen des weiterhin eine freiwilligen Teilnahme ermöglichenden EMAS beziehen sich hiernach auf den Anwendungsbereich, den ursprünglichen Standortbezug des Systems, die Ausgestaltung des Umweltmanagementsystems, die Umwelterklärung, die Teilnahmeerklärung sowie die Stellung der Kommission als Akteur im Gemeinschaftssystem. 307 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 8 f. Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 8. 303 So die von Großbritannien durchgesetzte Einschränkung; Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 8. 304 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 38. 305 Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die freiwillige Beteiligung von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung, Korn (1998) 622 endg. v. 30. Oktober 1998, ABlEG Nr. C 400 v. 22.12.1998, S. 7 ff. 306 Eine Veröffentlichung des Gemeinsamen Standpunktes zur Revision des Gemeinschaftssystems im Amtsblatt der EG ist bislang nicht erfolgt. Die englische Textfassung ist in dieser Arbeit in Anhang III abgedruckt. 307 Die Behandlung des Revisionsvorschlages und insbesondere des Gemeinsamen Standpunktes, als bislang letzten Akt des Rechtsetzungsverfahrens zur Revision der Verordnung erfolgt in dieser Arbeit im Kontext der Darstellung der jeweilig veränderten Verordnungskonzeption; vgl. hierzu insbesondere Teil 4 A I 3, Teil 5 A III, B VIII, C VIII, D IV, E III und Teil 6 A IV. Eine Bewertung der wesentlichen Modifikationen enthält Teil 8. 301

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems Die Öko-Audit-Verordnung ist gerichtet auf die Förderung der kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes der gewerblichen Tätigkeit. 308 Die Europäische Gemeinschaft strukturiert hierzu mit der Möglichkeit der Teilnahme am Gemeinschaftssystem eine Verhaltensalternative vor, deren Verwirklichung den Umweltschutz, mithin Gemeinwohlinteressen309 fördern soll. 310 Ganz im Sinne des fünften Aktionsprogrammes 311 für den Umweltschutz soll hierdurch die Eigenverantwortung der gewerblichen Wirtschaft als Akteur des Umweltschutzes gestärkt und aktiviert werden. 312 Anders als im Rahmen imperativer Steuerung313 , wo ökologisches Handeln auch in gewissem Umfang die eigenverantwortliche Aufgabe des Betreibers ist,314 seine Verwirklichung aber staatlicherseits durch den Erlaß von Geboten und Verboten verfolgt wird, sind hier die Bestimmungen zum umweltschutzfördernden Verhalten zumindest im Hinblick auf die rechtliche Verbindlichkeit als echte Verhaltensalternative ausgestaltet. Das Unternehmen handelt selbst dann, wenn es sich nicht zur Einrichtung eines Umweltmanagementsystems entschließt, rechtmäßig. 315 Untersucht man den Wirkungsmechanismus der Verordnung, so stellt sich zunächst die Frage, wie bei den Unternehmen die private Initiative, sich am System zu beteiligen, angeregt wird. Sodann kann eine Beurteilung der Funktionen und des Beitrags des Gemeinschaftssystems zur Verwirklichung des betrieblichen Umweltschutzes erfolgen.

I. Induktionsmechanismus zur Beteiligung am System Ergänzend zu jenen Vorteilen, welche auch ohne die offizielle Teilnahme am Gemeinschaftssystem, allein durch die innerbetriebliche Einrichtung Art. I Abs. 2 Öko-Audit-Verordnung; s. o: Teil 2 C I I. Zum Begriff des Gemeinwohls umfassend: lsensee, in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. III, § 57, Rn. 17 ff. 310 Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1158, 1161 f.); siehe auch unten Teil 2 D II 2 u. 3. 311 A.a. O.; s.o. Teil 2 CI I. 3 12 Ebenda, S. 22, 27, 78 f. und Abs. 4 der Erwägungsgründe der Verordnung. Vgl. oben: Teil 2 D I I. 313 Vgl. hierzu nur: Kloepfer!Rehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 252 ff.; Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (162, dort auch Fn. 1). 3 14 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (31). 315 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 22. Grundlegend zu dieser indirekten Verhaltenssteuerung vgl. an dieser Stelle nur Kloepfer, JZ 1991, 737 (737 ff.). 308

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D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems

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und den Betrieb eines Umweltmanagementsystems zu erreichen wären, und so einige Unternehmen schon im Rahmen einer betriebsökonomischen Kosten-Nutzen-Analyse zur Implementierung eines Umweltmanagement drängen müßten, 316 aktiviert und kreiert die Verordnung zusätzliche Induktionsfaktoren317. Diese knüpfen unmittelbar oder mittelbar an die erfolgreiche Teilnahme am System an, mithin an die freiwillige Unterwerfung unter dessen Regime? 18 Sie müssen imstande sein, die Hemmnisse der Unternehmen in bezug auf die Implementierung eines Umweltmanagement- und Auditsystems zu überwinden. Nach den obigen Untersuchungen 319 hat sich gezeigt, daß ein wesentliches Hindernis für die - interne - Einrichtung umweltorientierter Managementstrukturen die hierbei zu erwartenden Kosten sind, denen unmittelbar kaum betriebswirtschaftlicher Nutzen gegenübersteht. Ein Umweltmanagementsystem erbringt größtenteils nur mittelbare Vorteile, die erst in größerem Umfang entstehen, wenn das geschaffenen und betriebenen Strukturen organisatorische Verbesserungen der Arbeitsabläufe erbringen, vor allem aber Kostensenkungspotentiale und Marktchancen aufzeigen, die dann vom Unternehmen realisiert werden. Solche mittelbaren Vorteile und Chancen können aber in eine Investitionsrechnung nicht eingehen und werden bislang auch nicht in ausreichendem Maße bei solchen Entscheidungen berücksichtigt. Auch ist mit der Zuwendung der Betriebsorganisation auf ökologische Belange häufig der Bruch mit tradierten Vorstellungen erforderlich. Zu diesen Hemmnissen kommen dann, wenn nicht nur die betriebsinterne Implementierung eines Umweltmanagementsystems zur Diskussion steht, sondern die offizielle Beteiligung am Gemeinschaftssystem, weitere Kosten, vor allem in Form der Aufwendungen für das zusätzlich durchzuführende externe Audit durch den Umweltgutachter, für die Erstellung und Veröffentlichung der Umwelterklärung sowie die Eintragungsgebühren. 320 Die gebotenen Anreize müssen also - will man eine breite Beteiligung der Unternehmen erreichen - einen Ertrag versprechen, der bei einer VielHierzu bereits oben Teil 2 B. Der Begriff der Induktion wird hier in dem von Schmidt-Preuß in VVDStRL 56 (1997), 160 (165) begründeten Sinne verwendet. Siehe eingehender unten: Teil 2 D I 4. 318 Vgl. Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (373). 319 Teil2 B. 320 Etwaige Mehraufwendungen, die allein aufgrund besonderer Anforderungen, welche die Verordnung an die innerbetriebliche Ausgestaltung der einzelnen Systemelemente stellt und die letztendlich Voraussetzung für die Eintragung ins Standortregister sind, müssen im Rahmen der hier vorgenommenen nicht-monetarisierten Gegenüberstellung der Kosten und Erträge der Einrichtung eines übergreifenden Umweltmanagementsystems nicht besonders berücksichtigt werden. 316 317

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

zahl der angesprochenen Betriebe zumindest die mit der Teilnahme zu erwartenden Kosten übersteigt. 321 Damit stellt sich die Frage nach den Vorteilen, welche sich aus einer Beteiligung am System der Öko-Audit-Verordnung ergeben. 1. Marketing und Wettbewerb Neben betriebsinternen Effekten, welche ein funktionierendes Umweltmanagement unabhängig von einer Beteiligung an der Öko-Audit-Verordnung für den Wettbewerb haben kann, läßt sich durch die erfolgreiche Teilnahme eine Verbesserung der Marktstellung eines Unternehmens zunächst durch die marketingwirksamen Elemente der Verordnung erreichen, 322 indem sich das gestiegene Umweltbewußtsein der Bevölkerung im Konsumentenverhalten als relevantes Kaufkriterium zugunsten beteiligter Unternehmen niederschlägt. 323 Einen Bezug zum Marketing eines Betriebes stellen die Teilnahmeerklärung und die Umwelterklärung her:324

a) Teilnahmeerklärung Zur Nutzungsmöglichkeit der Teilnahmeerklärung325 stellt Art. 10 der Verordnung klar, daß diese weder in der Produktwerbung noch auf den Produkten selbst verwendet werden darf: Eine Zuwiderhandlung wird über § 31 I Nr. 11 UAG 326 unter Bußgeldandrohung gestellt. Der Hintergrund dieser Beschränkung liegt im Charakter des Gemeinschaftssystems selbst, welches auf die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes an einem Standort ausgerichtet ist, und eine Teilnahme hieran nicht ohne weiteres Rückschlüsse auf die Umweltqualität der Produkte zuläßt. 327 Damit beschränkt sich der Marketingwert der Teilnahmeerklärung auf das Verwendungspotential für die Unternehmenswerbung328 zur Imageverbesserung. 329 321 Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (373). Vgl. auch Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 (194). m Vgl. BT-Drs. 13/1192, S. 17; Fröschle, WPK-Mitt. 1994, I (3); Friedenstab, WPK-Mitt. 1994, 134 (142). 323 Meffert/Kirchgeorg, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 217 (223); Herker, Marketing ZFP 1995, 149 (149 ff.). 324 Falk, DB 1995, 2101 (2101); Feldhaus, UTR 38, 135 (142 f., 151). 325 Hierzu umfassend: Vetter, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, Rn. 36. 326 Zu den in der Verordnung enthaltenen Regelungsaufträgen und dem Erlaß des deutschen Gesetzes zur Ausführung der EMAS-Verordnung (Umweltauditgesetz) siehe unten: Teil 4. 327 Vgl. hierzu die Begründung der Kommission zum Vorschlag, Korn (91 ), 459 endg. vom 5.3.1992, E Nr. 2.

D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems

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Dies hat aber Einfluß auf die Kaufbereitschaft der Abnehmer und steigert zudem die Glaubhaftigkeit und Effektivität der produktbezogenen Werbung,330 stellt mithin einen wesentlichen Faktor für eine wirkungsvolle Absatzpolitik dar. 331 Nachdem die von der Verordnung in Anhang IV vorgegebene äußere Form und Gestalt der Erklärung wegen ihrer nüchternen Machart kaum einen Werbeeffekt aufweisen dürfte, 332 stellt sich die Frage nach der inhaltlichen Aussagekraft der Erklärung sowie des insofern vergleichbaren Eintrags in das jährlich veröffentlichte Verzeichnis aller eingetragenen Standorte: Zum Ausdruck kommt hier zunächst, daß ein bzw. mehrere oder alle Standorte eines Unternehmens über ein Umweltmanagementsystem verfügen und die Öffentlichkeit über die Beteiligung an EMAS sowie den dortigen betrieblichen Umweltschutz informiert wird? 33 Der Wert dieser Aussage hängt weitestgehend von den Assoziationen ab, die der Werbeadressat mit den Begriffen Gemeinschaftssystem und Umweltmanagement verbindet, was wiederum mit dem umweltbezogenen Wert des Öko-Audit-Systems an sich korreliert. Hierbei spielen neben den auslegungsbedürftigen Anforderungen der Verordnung die Art und der Umfang der Prüfungstätigkeit des Umweltgutachters eine entscheidende Rolle. 334 Desgleichen kommt auch der Integrität sowie der praktischen Ausübung des - unten noch aufzugreifenden - Interventionsrechts335 der Umweltbehörden im Rahmen des Art. 8 Abs. 4 große Bedeutung zu. Beide prägen die tatsächliche Qualität eines umfassenden Unternehmerischen Umweltmanagementsystems aufgrund der bestehenden verordnungsrechtlichen Spielräume und haben so Anteil an dem Bild, daß EMAS in der Öffentlichkeit zukommt. Dieses Wirkungsgeflecht macht aber auch deutlich, daß die Leistungen eines Unternehmens auf dem Gebiet des Umweltmanagements durch die Kontrolle externer Akteure im Vergleich zu rein internen Umweltmanagementsystemen den entscheidenden Vorteil aufweist, einer objektiven Prüfung unterzogen worden zu sein. Dies erhöht das akquisitorische Potential eines Umweltmanagementsystems in jedem Fall. Vgl. hierzu Demuth/Garbett/Richter, Untemehmenswerbung, S. 23 ff., 33 ff. Kloepfer, DB 1993, 1125 (1129); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (677); Feldhaus, UTR 38, 135 (144). 330 Vgl. hierzu Demuth/Garbett/Richter, Untemehmenswerbung, S. 33; vgl. auch schon oben Teil 2 B II 2. 331 Meffert, Marketing, S. 82; vgl. Becker, Marketing-Konzeption, S. 60, 161. 332 Feldhaus, UTR 38, 135 (143 f.). 333 Vgl. den Text der Teilnahmeerklärungen, Anhang IV. 334 Vgl. statt vieler nur Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (379 f.). 335 Siehe Teil 6 und auch Teil 5 C VII 2 c). 328

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Ohne die Frage nach den Validierungsvoraussetzungen und der Prüfungstätigkeit des Umweltgutachters nun an dieser Stelle klären zu wollen, kann der Teilnahmeerklärung unter Vernachlässigung der Beurteilung des Maßes ihres - ohnehin von der Branche eines Unternehmens und dessen Größe abhängigen - Werbepotentials, durchaus ein nicht unbeachtlicher Marketingeffekt zugesprochen werden. Dieser kann sich im Wettbewerb durch einen gesteigerten Imagegewinn für das Unternehmen niederschlagen. 336 Diese Vorteile eines beteiligten Unternehmens verringern sich bei den Abnehmern in dem Maße, wie die Teilnahme am Öko-Audit-System bei anderen Konkurrenzbetrieben zum Regelfall wird. Das Differenzierungspotential, das in der Verwendung der Teilnahmeerklärung liegt, schrumpft,337 und die ursprünglichen positiven Anreize und Effekte der Teilnahme kehren sich im Zuge dieses Prozesses in einen äquivalenten Imageverlust nichtbeteiligter Unternehmen um? 38 Etwas anders verhält sich die Lage bei Produktionsgüterherstellern: Dort, wo das produzierende Gewerbe selbst Abnehmer der hergestellten Waren ist, wird bislang weniger Wert auf ein umweltbezogenes Unternehmensimage des Zulieferers gelegt, sondern auf qualitätsbezogene Merkmale des Produktes und des Verkäufers; die Entscheidungen richten sich dort mehr nach rationalen ökonomischen Leistungsbewertungen.339 Die Vorteile der Teilnahmeerklärung können hierdurch erheblich abgeschwächt werden. Eine Kompensation, ja gar eine Überkompensation dieses Effektes ließe sich aber dadurch erreichen, daß bereits beteiligte Abnehmer von ihren Lieferanten zur Verbesserung ihrer Distributionschancen die Teilnahme am Gemeinschaftssystem verlangen. 340 Nichts anderes gilt im übrigen für das

336 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (30); ders., UTR 38, 135 (150); Nissen/Falk, UWF 1995, Heft 4, S. 72 (74). Vgl. auch Köck, JZ 1995, 643 (650); Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 22; Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1167); Schottelius, BB 1195, 1549 (1553). Gering bewertet allerdings Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (366) die Bedeutung des Imagegewinns bei den Verbrauchern. 337 Der Effekt ist vergleichbar mit dem absatzpolitischen Nutzen sog. imitativer Innovationen oder me-too-Innovationen: Das Differenzierungspotential von Produkten, die zwar für das jeweilige Unternehmen neuartig sind, aber am Markt jedoch durch andere Hersteller bereits angeboten werden, ist im Vergleich zu echten Innovationen gering. Vgl. Me.ffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 214. 338 Feldhaus, UTR 38, 135 (151). Vgl. auch Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1166 f.). 339 Meffert, Marketing, S. 42. 340 Sellner/Schnutenhaus, NVwZ 1993, 928 (934 ); Neumann!Siebelink/Müller, DStR 1995, 1992 (1992); Sieler/Sekul, WiSt 1995, 253 (255); Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1166 f.); Feldhaus, UTR 38, 135 (151).

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Beschaffungswesen der öffentlichen Hand oder für die Gewährung von finanziellen Hilfen durch staatliche Stellen. 341 Da der Bekanntheitsgrad des Gemeinschaftssystems in der Öffentlichkeit nach wie vor gering ist,342 sucht nun die Revision der Verordnung den marketingspezifischen Nutzen einer Teilnahme an EMAS durch die Einführung eines hinsichtlich der Verwendungsmöglichkeiten und optischer Gestaltung verbesserten Logos anstelle der Teilnahmeerklärung zu verbessern.343 b) Umwelterklärung Auch der nach jeder Umwelt(betriebs)prüfung bzw. nach jedem Umweltbetriebsprüfungzyklus zu erstellenden Umwelterklärung kann eine Bedeutung für die Produkt- und Unternehmenswerbung nicht abgesprochen werden, auch wenn ihr verordnungsrechtlicher Zweck primär in der Information der Öffentlichkeit über umweltbezogene Auswirkungen der betrieblichen Tätigkeit und das Umweltmanagementsystem am jeweiligen Standort liegt. 344 Anders als die Teilnahmeerklärung eignet sich die Umwelterklärung wegen ihres Umfangs nicht für großangelegte Werbemaßnahmen. Der unmittelbare Wirkungskreis ist zunächst begrenzt. Als Adressaten kommen vor allem Nachbarn, Behörden, Presse und Umweltverbände in Betracht. Diese funktionelle Einschränkung der Umwelterklärung im Hinblick auf die Werbung kann aber durch die Aktivität von Umweltschutzverbänden und Verbraucherorganisationen kompensiert werden, 345 indem Berichte in einschlägigen Zeitschriften und sonstigen Medien über die Umweltschutzleistung des jeweiligen Betriebes oder im Rahmen des sogenannten "Benchmarking", also eines diesbezüglichen Vergleichs ähnlicher Unternehmen, 346 die interessierte Öffentlichkeit erreichen. 347 Nachdem die Öko-Audit-Verordnung nur den Mindestinhalt der Umwelterklärung vorgibt, eignet sich dieses Medium zur weitergehenden Darstellung besonderer umweltschutzbezogener Leistungen im Produktionsbereich, 341 Vgl. hierzu nur König, NVwZ 1994, 937 (942, siehe dort Fn. 72) und Sendler, UPR 1997, 381 (385). 342 Lütkes/Ewer, NVwZ 1999, 19 (24). 343 s. Art. 8 RevV und insb. Art. 8 des Gemeinsamen Standpunktes. Zur Gestalt des nun geplanten Logos vgl. Umwelt 1999, 565 (565). 344 Vgl. Art. 5 Öko-Audit-Verordnung sowie Abs. 8 und 9 der Erwägungsgründe. 345 Vgl. BT-Drs. 13/1757 (Änderungsantrag der SPD zum UAG vom 21.6.1995), Begründung zu Nr. 3. 346 BMU/UBA, Hb. Umweltcontrolling, S. 583. 347 Vgl. Bode, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, 207 (211).

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vor allem aber im Produktbereich selbst. 348 Auch sonstige Umweltaktivitäten, die über den Herstellungsprozeß am Standort hinausgehen, können in ihr aufgenommen werden. 349 Die beteiligten Unternehmen können so eine Differenzierung zu anderen teilnehmenden Betrieben erreichen, indem sie die über die Mindestanforderungen der Verordnung hinausgehenden Leistungen ihres Unternehmens herausstellen. 350 Dadurch lassen sich Wettbewerbsverzerrungen, die sich zwischen deutschen Unternehmen und solchen aus anderen Mitgliedstaaten aufgrund unterschiedlicher umweltschutzbezogener Anforderungen ergeben, zum Teil wieder ausgleichen.351 Freilich ist dies nur im Wirkungskreis der Umwelterklärungen möglich, der gerade für einen Vergleich der Produktionsstätten über die nationalen Grenzen hinweg ohne die Hilfe von Umweltschutzverbänden und Verbraucherorganisationen zu eng sein dürfte. Wie auch schon bei der Teilnahmeerklärung steigt der Werbewert der Umwelterklärung durch die Prüfung des Umweltgutachters, der die Zuverlässigkeit ihrer Angaben 352 als vertrauenswürdiger, externer Sachverständiger zu validieren hat, was in der Öffentlichkeit die Vorstellung von Objektivität und Neutralität weckt. 353 Durch die Modifikationen im Rahmen der Revision der Verordnung ließen sich die Steuerungswirkungen sowie das Nutzungspotential der unternehmefischen Umweltinformationen noch erhöhen. Dort wird eine - für gültig zu erklärende - jährliche Aktualisierung der Umwelterklärung gefordert sowie den Unternehmen zusätzlich auch die Möglichkeit eröffnet, das Logo auf validierten Auszügen der Erklärung für spezifische Zielgruppen und unter Umständen gar in der Produktwerbung zu verwenden?54 c) Weitere Effekte

Die hier angesprochenen Marketing- und Wettbewerbsvorteile der Teilnahme am Gemeinschaftssystem können im Gegenzug bei nicht beteiligten 34 8 349 350 351 352

Nr. 4.

Feldhaus, VTR 38, 135 (153). Feldhaus, UTR 38, 135 (153). Vgl. Falk DB 1995,2101 (2101); Feldhaus, UTR 38, 135 (153). Feldhaus, UTR 38, 135 (153). Art. 4 Abs. 5 lit. d, Anhang III B Nr. I S. 2 2. Spiegelstrich, Anhang III B

353 Vgl. Wiebe, Jb. junger Zivilrechtswissenschaftler 1993, S. 123 (144); Feldhaus, UTR 38, 135 (157 ff.). 354 Art. 3 Nr. I lit. d, Nr. 2 lit. b, Anhang III Nr. 3.3 RevV; Art. 8 Abs. 3 i. V.m. Anhang III Nr. 3.4 RevV und nun insb. nach dem Gemeinsamen Standpunkt: Art. 3 Nr. I lit. f, Nr. 2 lit. b i. V. m. Anhang III Nr. 3.4; Art. 8 Abs. 2 I. Spiegelstrich i. V. m. Anhang III Nr. 3.5.; Art. 8 Abs. 2 5. Spiegelstrich.

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Unternehmen zu entsprechenden Nachteilen führen. Eigendynamisch 355 wird hierdurch ein marktbezogener Anpassungsdruck356 induziert,357 der selbst die Nachteile bei der Unternehmerischen Preispolitik, welche durch die Kosten der Implementierung eines Umweltmanagementsystem und einer möglicherweise verteuerten umweltgerechteren Produktion entstehen können, 358 überkompensieren kann. Die Frage der Teilnahme am System wandelt sich - im Falle des Fernbleibens - mit dieser fortlaufenden Entwicklung aus betriebsökonomischer Sicht von einer Chance zu einem Risiko. Hierin liegt der faktisch-ökonomische Druck,359 den das System mit Hilfe des Wettbewerbs initiiert.

2. Kostenvorteile Der wesentliche betriebsinterne Nutzen eines umfassenden Umweltmanagements liegt neben der Motivation der Mitarbeiter vor allem in der Aufdeckung von Einsparpotentialen, die sich auf alle unmittelbar produktionsbezogenen Kostenstellen von der Materialwirtschaft bis zur kostenträchtigen Erfüllung abfallrechtlicher Rücknahmeverpflichtungen erstrecken können. 360 Die offizielle Beteiligung am Gemeinschaftssystem eröffnet den Unternehmen insofern keine zusätzlichen Einsparpotentiale, die nicht auch ohne eine solche Teilnahme erkennbar und realisierbar wären. Anders kann dies aber bei Kosten aussehen, die durch die Versicherung (auch) umweltbezogener Risiken und durch Bankkredite anfallen. Hier verstärkt die im Vergleich zu rein internen Umweltmanagementsystemen zusätzliche Auditierung durch den Umweltgutachter die Gewißheit, daß das - zumindest auch - risikobezogene Umweltmanagementsystem im Sinne der Öko-Audit-Verordnung besteht und dementsprechend angewandt wird. Die Validierung hat - unabhängig davon, wie die Frage des Prüfungsumfangs und der Prüfungstiefe dieses Auditors beurteilt wird - für Versicherungen die Bedeutung eines objektiven Gutachtens,361 das sich zumindest teilweise auf die Bereiche erstreckt, die auch Gegenstand einer versicherungstechnischen Sicherheitsanalyse sind. 362 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (20). Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (372 f.). 357 Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1166 f.); ders. , VVDStRL 56, 160 (186f.). 358 Zu gleichfalls möglichen Kostenvorteilen sogleich unten. 359 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1166). 360 Diese Vorteile wurden bereits in Teil 2 B II 2 angesprochen. 361 Friedenstab, WPK-Mitt. 1994, 134 (143). 362 So - wenn auch etwas widersprüchlich - Roos, Versicherungswirtschaft 1996, 1488 (1489 f., 1492). Eindeutig Schilling!Henneböhl, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, N Rn. 32. 355

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Die sich in der Praxis auf Dauer einstellende Vereinheitlichung der verordnungsrechtlichen Umweltmanagementsysteme wie auch der Validierungstätigkeit, welche spätestens mit der Novellierung der Verordnung zu erwarten ist?63 wird die Erfassung und Bewertung der Leistungsfahigkeit eines Umweltmanagements sowie der damit zusammenhängenden Haftungsrisiken noch erleichtern und verbessern. Dadurch, daß versicherungstechnische Sicherheitsanalysen in Teilbereichen entbehrlich werden oder sich zumindest in stärkerem Maße die Ergebnisse nicht nur der Umwelt(betriebs)prüfung, sondern auch jene des Umweltgutachters zunutze zu machen imstande sind, können abermals Kostenvorteile entstehen?64 Eine pauschale Reduzierung der Versicherungsbeiträge für teilnehmende Standorte ist dagegen nicht zu erwarten, 365 weil die Risikobeurteilung der Versicherer jeweils eine individuelle ist. 366 Ähnliches gilt für die Geschäftskontakte beteiligter Unternehmen zu Banken. Es zeigt sich, daß die Leistungen des Kreditnehmers bei risikobehafteten betrieblichen Umweltbelangen mittlerweile in allgemeine Risikoanalysen, die anläßtich der Vergabe von Krediten durchgeführt werden, mit einbezogen werden und bei der Gestaltung der Vertragsbedingungen eine nicht zu unterschätzende Rolle spielen. 367 Hier können ebenso wie im Kontakt mit Versicherungen die Synergieeffekte, die durch die antizipierten Revisionen betrieblichen Umweltschutzes entstehen,368 kostenreduzierend abgeschöpft werden. 3. Deregulierungs- und Substitutionschancen

Schon während der Beratungen zum Erlaß des deutschen Gesetzes, das die notwendige nationalstaatliche Ausgestaltung der Verordnung in einigen Punkten vornehmen sollte, äußerte insbesondere die deutsche Wirtschaft die Stonn, Nivellierungsbedarf der EG-Umweltaudit-Verordnung (Vortrag). Roos, Versicherungswirtschaft 1996, 1488 (1493); Wagner/lanzen, BFuP 1994, 573 (595). 365 Roos, Versicherungswirtschaft 1996, 1488 (1492). Beispiele aus der Praxis belegen aber, daß eine Reduktion der Prämien um 20 % möglich ist; so Henecke, Öko-Audit in Europa - Erfahrungen und Perspektiven (Vortrag). Solche Potentiale werden sich im wesentlichen auf das Bestehen eines Umweltmanagementsystems an sich und nicht auf die offizielle Teilnahme am Gemeinschaftssystem zurückführen lassen. Vgl. auch Gemünd, PHi 1995, Heft 2, S. 42 (49). 366 Schilling!Henneböhl, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, N Rn. 33. 367 Wagner/lanzen, BFuP 1994, 573, 599. Der Standortbezug des Öko-Audit-Systems schränkt dessen Nutzen für die Banken allerdings ein; so Manski, Die Bank 1994, 162 (162 f.). 368 Roos, Versicherungswirtschaft 1996, 1488 (1493). 363

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Erwartung, daß die Beteiligung am Gemeinschaftssystem zu Erleichterungen beim nationalen Ordnungsrecht führen müsse. Gerade weil die bedeutendsten Vorteile eines Umweltmanagementsystems betriebsinterner Natur seien und so auch ohne die offizielle Teilnahme am System zu realisieren wären, läge in der Substitution und Deregulierung369 des nationalen Umweltrechts der wesentliche, ja gar der einzige Nutzen, den die Beteiligung am System zu vermitteln imstande sei; die Vorteile im Wettbewerb seien eher gering zu bewerten, so die Stimmen der Wirtschaft.370 Die sich aus den bisherigen Maßnahmen ergebenden Erleichterungen371 sind in ihrer Wirkung bislang allerdings von geringer Bedeutung geblieben, so daß sie insbesondere im präventiven Bereich nur in begrenztem Maß die Teilnahme an EMAS zu induzieren in der Lage sind. 372 Die erfolgreiche Beteiligung kann aber durchaus tauglicher Anknüpfungspunkt zur Reduktion staatlicher Kontrolle sein: Für die repressive Verwaltungstätigkeit zeigt sich dies an den nicht unbedeutenden Vollzugserleichterungen in SchleswigHolstein, wo die umweltrechtliche Aufsicht über registrierte Standorte durch eine Verwaltungsvorschrift373 erheblich zurückgeführt wurde. In dieser Gestalt können von Substitutionsmaßnahmen durchaus motivationale Effekte erwartet werden. Ob in Zukunft weitere Erleichterungen folgen werden, hängt von der für jeden Substitutions- und Deregulierungsvorschlag gesondert zu bewertenden Frage nach der sog. funktionalen Äquivalenz von Öko-Audit und Ordnungsrecht ab. 374 Entscheidend wird hierbei der Umfang, die Tiefe und die Qua369 Zur Terminologie: V. Schneider, Öko-Audit und Deregulierung im lmmissionsschutzrecht, S. 93 ff. 370 So Kitzinger u. a. Diskussionsbeiträge am 30.10.1997 auf der internationalen Konferenz der Gesellschaft für Umweltrecht in Berlin. 371 Hierzu umfassend Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 33 und Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (199 f.) jeweils m.w.N. Zum sog. "Umweltpakt Bayern" s. Böhm-Amtmann, GewArch 1997, 353 (353 ff.); Spind/er, ZUR 1998, 285 (285 ff.). 372 Insofern zutreffend Lübbe-Wolff, ZUR 1996, 173 ( 180). 373 Verwaltungsvorschrift über Vollzugserleichterungen bei der Überwachung von Standorten, die nach der EG-Umweltaudit-Verordnung registriert sind; ABI. für Schleswig-Holstein vom 21.12. 1998, S. 1018 ff. 374 Vgl. hierzu Lübbe-Wolff, ZUR 1996, 173 (174). Zum Abbau der Präventivkontrolle: Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (199 ff.); ders., FS Kriele, S. 1157 (1178), insbesondere auch zur rechtlichen Zulässigkeil nach der IVU-Richtlinie. s. weiter Feldhaus, UPR 1997, 341 (342 f.); Ewer, Rechtliche Rahmenbedingungen der Substituierbarkeit, Manuskript C 2 c); Scherer, Bewertung der Leistungsfähigkeit des EMAS-Systems, These 12; Rehbinder/Heuvels, DVBI 1998, 1245 (1247). Eingehend zu einzelnen Vorschlägen: Einheitlicher Endbericht an die Umweltministerkonferenz zu Deregulierungs- und Substitutionspotentialen im Hin-

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lität der Prüfung des Umweltgutachters sein. Darüber hinaus bleibt die Frage nach ordnungsrechtlichen Erleichterungen eine solche rechtspolitischer Art, 375 die allerdings zunehmend unter den Druck der Konkurrenzsituation von Öko-Audit-Verordnung und EN/ISO 14001 gerät. 376 Ob Erleichterungen für teilnehmende Standorte überhaupt einen wesentlichen Impuls zur Beteiligung an dem System werden bieten können, ist allerdings zu bezweifeln. 377 4. Bewertung der Teilnahmeanreize Wie schon oben angesprochen zeichnet die Verordnung eine Verhaltensalternative vor, deren Verwirklichung dem betrieblichen Umweltschutz zu fördern bestimmt ist. Durch die zumindest rechtliche Freiheit der Wahl der gebotenen Alternativen unterscheidet sich das Gemeinschaftssystem deutlich von Instrumenten des traditionellen imperativen Gestaltungsmodus, insbesondere auch von bislang vorhandenen Mitteln des Organisationszwangs zur Implementierung des Umweltschutzes in das Unternehmen 378 wie z. B. den Betriebsbeauftragten für Umweltschutz. 379 Nicht Befehle sollen zur organisatorischen Einbeziehung des überwiegend externen Belanges Umweltschutz führen, sondern die rechtlich freiwillige, aber induzierte Teilnahme. Die oben beschriebenen positiven und negativen Anreize für die Beteiligung am System aktivieren hierzu das eigennützige Interessenkalkül der angesprochenen Unternehmen. Die gesellschaftliche Selbstregulierung, verstanden als "individuelle oder kollektive Verfolgung von Privatinteressen in Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheiten zum legitimen Eigennutz", 380 dient im Rahmen des Gemeinschaftssystems als Triebfeder zur Verwirkliblick auf des Öko-Audit-System, Stand: 7./8. Mai 1998, A V 2, C sowie V. Schnei-

der, Öko-Audit und Deregulierung im Immissionsschutzrecht, S. 144 ff.

Grundlegend zum Problem des Abbaus staatlicher Präventivkontrolle SchmidtPreuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (194 ff.). 375 Lübbe-Wolf!, Diskussionsbeitrag am 30.10.1997 auf der internationalen Konfe-

renz der Gesellschaft für Umweltrecht in Berlin. 376 Vgl. hierzu schon BT-Drs. 13/8582, S. 4; Feldhaus, Verhältnis von EMAS und ISO 1400 I (Manuskript) sowie den dortigen Diskussionsbericht; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000 Teil I (Kurzfassung), Nr. 33. 377 So auch Lübbe-Wolf!, ZUR 1996, 173 (180); Feldhaus, Diskussionsbeitrag am 30.10.1997 auf der internationalen Konferenz der Gesellschaft für Umweltrecht in Berlin. 378 Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, S. 7 (32). 379 Hierzu bereits oben: Teil 2 A IV 2 m. w. N. 380 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (162 f.) m. w.N. und zur uneinheitlichen Terminologie: ebenda, (162 f., Fn. 3); vgl. Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425 (431 f.).

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chung von Gemeinwohlbelangen, wird aber durch die normative Regelung der angebotenen Verhaltensalternative in der Verordnung kanalisiert. Damit läßt sich EMAS zwischen den diametralen Polen imperativer Steuerung und gesellschaftlicher Selbstregulierung381 verorten und dem Bereich der gesteuerten Selbstregulierung zuordnen,382 bei der der Staat durch die lnduktion 383 freiwilliger Initiative und Aktivität als Beitrag zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben 384 seine Gemeinwohlziele zu erreichen sucht. 385 Der Induktionsmechanismus gestaltet sich im Gemeinschaftssystem folgendermaßen: Die positiven Anreizelemente entfalten nur solange eine gewinnbringende Wirkung auf den Wettbewerb der Unternehmen, wie die Beteiligung anderer Konkurrenzbetriebe noch nicht die Regel ist. 386 Danach wird der unternehmensehe Zusatznutzen einer Beteiligung zum Grundnutzen. Mit zunehmender Teilnahme vergleichbarer Gewerbebetriebe verlieren sich also die positiven Effekte und der negative Anreiz für nichtbeteiligte Unternehmen, vermittelt durch den wettbewerbsbezogenen Anpassungsdruck, nimmt dynamisch 387 und katalysatorisch 388 zu. Gleichzeitig wird hierdurch der Verbleib des eingetragenen Standortes im System gesichert. Damit geht es bei der Beteiligung am System nicht zwingend um freiwilligen Umweltschutz, welcher der Logik des Wettbewerbssystems zuwiderläuft, wie dies Maier-Rigaud389 behauptet: Ein funktionierender Wettbewerb lasse hierfür keinen Spielraum, da sich hier die Selektion allein danach vollziehe, ob betrieblichen Aufwendungen ein angemessener Ertrag gegenüberstehe. Damit versteht Maier-Rigaud freiwilligen Umweltschutz 381 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (162 f.); Hoffmann-Riem, in: ders./ Schmidt-Aßmann, Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, S. 261 (300 ff.); Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (364). Zu Begriff und Problematik der Steuerung vgl. nun umfassend Schmidt-Preuß, DOV 2001, s. 45 ff. 382 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1158 f.); ders., VVDStRL 56 (1997), 160 (186) m. w. N.; Scherer, NVwZ 1993, II, 16 ("rechtliche Steuerung von Selbstregulierung"). Vgl. Pitschas, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 269 (272); vgl. auch Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (364) spricht von einer ganzheitlichen Regulierungsstrategie zwischen diesen Polen. Vgl. auch Hoffmann-Riem DVBI 1994, 1381 (1386) und ders., AöR 119 (1994), 590 (611 f.): "staatlich regulierter Privatverantwortung mit staatlichem Auffangnetz". 383 Zum Begriff der Induktion oben Teil 2 D I I c) (dort Fn. 359). 384 Zum Begriff: /sensee, in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. III, § 57, Rn. 136 m.w.N. 385 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (165). 386 Vgl. Feldhaus, UTR 38, 135 (151); siehe auch Wagner/lanzen, BFuP 1994, 573 (599). 387 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (20). 388 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1166). 389 Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 (194 f.).

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als solchen, der nicht durch das betriebswirtschaftliche Eigeninteresse, induziert durch die Preise und damit den Wettbewerb,390 gedeckt ist. Ginge es in der Tat nur um unrentable Maßnahmen zum betrieblichen Umweltschutz, die allein durch einen moralisch-öffentlichen Druck angeregt werden sollen, könnte man dem Mechanismus des Gemeinschaftssystems berechtigterweise Systemfremdheit vorwerfen. Der Ansatz der Verordnung geht allerdings weiter: Nicht moralischer Druck soll zur Implementierung eines betrieblichen Umweltmanagementsystems führen, sondern - wie oben ausgeführt - ein faktisch-ökonomischer Druck, der gerade über den Wettbewerb vermittelt wird: Kosten des betrieblichen Umweltschutzes, die der Markt bislang nicht honoriert hat, sollen über eine Veränderung der Wettbewerbssituation zu ertragreichen Aufwendungen werden. Damit geht der Wirkmechanismus von EMAS nicht von der Prämisse eines nicht funktionierenden Wettbewerbs aus, 391 sondern von jener der Veränderbarkeit des Marktes, in dem eine Nachfrage ermöglicht und kreiert wird, die sich auch an dem Kriterium der Teilnahme am Gemeinschaftssystem orientiert. Damit sind aber auch die Bedenken, die Verordnung nutze den moralisch-öffentlichen Druck zur Investitionslenkung,392 unter der Voraussetzung des "funktionierenden Marktes" nicht begründet: Die angesprochenen Unternehmen haben in diesem Milieu ausschließlich die Signale der Preise, mithin des Wettbewerbs, zu beachten, 393 und ein öffentlicher Druck, der sich nicht anhand dieser Parameter manifestiert, müßte gänzlich ohne Belang für Investitionsentscheidungen sein. Die von der Verordnung selbst angestoßenen Anreize sind also durchweg ökonomischer Natur? 94 Nicht hierher gehören eventuelle Erleichterungen des Ordnungsrechts, welche bislang von den Mitgliedstaaten als zusätzliches Stimulanzmittel geschaffen wurden oder diskutiert werden,395 während das EMAS in seiner ursprünglichen Ausgestaltung nach der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 an sich substitutions- und deregulierungsneutral ist. 396 Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 ( 194). Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 (195). 392 Wirtschaftsdienst 1993, 193 (197). 393 So Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 (194). 394 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1166 f.); vgl. auch dens. , VVDStRL 56 (1997), 160 (186). 395 Zum Stand der Deregulierung in anderen Mitgliedstaaten vgl. die Länderberichte von Haigh, The practice of Eco-Audit in Europe - United Kingdom (Manuskript); Kromarek, Das Öko-Audit in Frankreich (Manuskript); Ryding, The practice of Eco-Audit in Sweden (Manuskript). 396 Ewer, Rechtliche Rahmenbedingungen der Substituierbarkeit, Manuskript, B I; vgl. auch Schmalholz, UTR 45, 331 (336). Anders verhält es sich mit dem RevV der Kommission, der in seinem Art. I 0 Abs. 2 die Vorgabe an die Mitgliedstaaten enthält, zur Vermeidung von unnötiger Doppelarbeit bei Vollzugsbehörden und Un390 391

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Die ökonomischen Anreize sprechen die regelmäßig auf die langfristige Gewinnerzielung determinierte Entscheidungsrationalität der Adressaten 397 an und verlagern den weitgehend systemexternen Belang der Umwelt in diese begrenzte betriebswirtschaftliche Rationalität. Indem eine unterlassene Teilnahme mit fortschreitendem Anstieg der Beteiligungsrate von Konkurrenzbetrieben zu einem betriebswirtschaftliehen Risiko wird, 398 ja gar zu quantifizierbaren Ertragseinbußen führen kann, wird das häufig bestehende, ursprüngliche Zielkonfliktpotential zwischen kostenintensiver Beteiligung am System und Optimierung des Ertrags vermindert oder aufgehoben. Dort, wo ein solcher Konflikt nicht besteht und aus betriebswirtschaftlieber Rationalität nicht zu begründende Vorbehalte399 bislang den Aufbau und Betrieb eines umfassenden Umweltmanagementsystems hinderten, obwohl eine solche Maßnahme unabhängig von den Anreizen der Verordnung bereits einen ökonomischen Vorteil erwarten läßt, induziert das Gemeinschaftssystem die Überwindung dieser Restriktionen: Kernproblem einer Unternehmerischen Entscheidungstindung bei der Frage der Einrichtung eines umfassenden Umweltmanagementsystems ist der Umstand, daß die nur mittelbar zu erzielenden Vorteile solcher Maßnahmen, anders als die Kosten, im Zeitpunkt der Entscheidung nicht ersichtlich sind. Hier hilft nun die Verordnung, indem sie unmittelbare Vorteile bereits an die zertifizierte Einrichtung eines Umweltmanagementsystems zu knüpfen sucht, so daß das damit verbundene Investitionsrisiko vermindert sowie das erforderliche Maß des Vertrauens in die Rentabilität ökologischer Managementstrukturen erhöht wird. Problematisch an der offiziellen Beteiligung am Gemeinschaftssystem ist hingegen die Einschaltung eines externen Umweltgutachters, der von den Unternehmen als Fremdkörper im internen Umweltmanagement- und Auditsystem verstanden wird.400 Damit diese- bei der auch externen Systemausrichtung auf die Öffentlichkeit notwendigen - 401 Institution nicht zu einer verminderten Teilnahmebereitschaft führt, ist es erforderlich, bei den Betrieben den Nutzen der Validierung zu verdeutlichen und das notwendige Vertrauen in die Unabhängigkeit und Integrität des Prüfers zu schaffen. Der geschilderte Anreizmechanismus der Öko-Audit-Verordnung erfüllt die Merkmale der Kontextsteuerung. 402 Hiervon kann gesprochen werden, temehmen die Nutzungsmöglichkeiten der EMAS-Registrierung bei Anwendung und Kontrolle von Umweltgesetzen zu prufen. 397 Hierzu schon oben: Teil 2 B II. 398 s.o. Teil 2 D I I. 399 s.o. Teil 2 B III. 400 Vgl. Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 ( 197). 401 Siehe hierzu noch Teil 2 D III und Teil 3 B II I, 2, 3.

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wenn "der Staat selbstregulative, gemeinwohlfördernde Systeme installiert, den Privaten aber die Freiheit läßt, ob sie sich hieran beteiligen und wie sie die systeminternen Ziele und Anforderungen verwirklichen wollen".403 Die Entscheidung der angesprochenen privaten Akteure wird hierbei einem motivationalen Systemdruck unterworfen,404 der - wie hier der Fall - ökonomischer Natur sein kann. 405 Gesichert wird dieser Mechanismus durch die Einbeziehung unternehmensfremder Akteure: Der Umweltgutachter, die zuständige Umweltverwaltungsbehörde und schließlich die Registrierungsstelle sollen nach der Konzeption der Verordnung garantieren, daß nur solche Unternehmen an dem Gemeinschaftssystem teilnehmen und die damit verbundenen Vorteile genießen, die auch tatsächlich alle Voraussetzungen erfüllen, welche die Verordnung an die Beteiligung stellt.406

II. Induktionsmechanismus zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes Wenn oben die Rede von den positiven Effekten war, welche das Gemeinschaftssystem für die Verbesserungen des betrieblichen Umweltschutzes bewirkt, stellt sich nun die Frage, wie ein funktionierendes Umweltmanagement- und Auditsystem im Sinne der Verordnung bei den beteiligten Standorten die tatsächliche Umweltschutzleistung erhöht.

1. Innerbetriebliche Funktionen eines Umweltmanagement- und Auditsystems Damit das Primärziel der Verordnung, die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes der gewerblichen Tätigkeit, erreicht werden kann, kommen einem umfassenden Umweltmanagementsystem in der Form, wie es das Gemeinschaftssystem vorsieht, einige eng verwobene, innerbetriebliche Funktionen zu. 407 Sie sollen sich unter dem zusätzlichen Einfluß externer Induktionsmechanismen der Öko-Audit-Verordnung408 zu betrieblichen 402 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1166); ders., VVDStRL 56 (1997), 160 (184). 403 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (185). 404 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (185). 405 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (186 f.); ders., FS Kriele, S. 1157 (1166 f.). 406 Hierzu noch unten: Teil 2 D III. 407 Vgl. auch Güldenberg, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 155 (169 ff.) zu den innerbetrieblichen Funktionen des Öko-Controlling. 408 s. u. II 3, 4.

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Maßnahmen verdichten, die eine tatsächliche Verbesserung der Umweltschutzleistung eines teilnehmenden Unternehmensstandortes bewirken. Bei der Einbindung eines solchen Umweltmanagementsystems in die Organisation des Unternehmens und seinen Betrieb sind die Unternehmensleitbilder, die Unternehmenskultur, die Organisationsstruktur, die betrieblichen Arbeitsabläufe sowie schließlich die Motivation und Qualifikation der Mitarbeiter zu beachten; sie bilden einerseits die Ausgangslage für organisatorische Veränderungen, andererseits - soweit überhaupt beliebig veränderbar selbst den Gegenstand umweltschutzbezogener Gestaltungsmaßnahmen. 409 a) Integrationsfunktion

Die Integrationsfunktion eines umfassenden Umweltmanagements ist gerichtet auf die Einbeziehung umweltbezogener Gemeinwohlbelange in alle betrieblichen Entscheidungs- und Arbeitsprozesse, die einen Bezug zur Umwelt aufweisen. Diese inhaltliche Integration soll nach der Konzeption der Verordnung gerade schon auf der Entscheidungsebene der Unternehmensführung erfolgen, da der betriebliche Umweltschutz eine echte Führungsaufgabe darstellt.410 Solchen Entscheidungen kommt für die Verfolgung von Umweltschutzzielen im Unternehmen eine wesentliche Bedeutung zu, da die dort festgelegten Unternehmensziele und strategischen Planungen mittels ihrer Verbindlichkeit Determinanten für nachgeordneten Ebenen darstellen. 411 Was nicht Eingang in die Umweltpolitik, die das prozedurale Element des Gemeinschaftssystems zur Verwirklichung des Integrationszwecks auf dieser Entscheidungsebene darstellt, gefunden hat, läßt sich später nicht mehr aktivieren. 412 Andererseits leiten sich dann, wenn der Umweltschutz als eigenständiges Oberziel in die betriebliche Zielkonzeption aufgenommen wurde, alle weiteren organisatorischen Schlußfolgerungen hieraus ohne weiteres ab. 413 Unter diesem Gesichtspunkt zeigt sich auch die Relevanz der normativ vorgegebenen, doppelten Selbstverpflichtung des Art. 3 lit. a der Verordnung als Mindestinhalt der Umweltpolitik. 414 409 Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (493); vgl. auch DyllicldHummel, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 137 (147 ff.). 410 Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 5 I; Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (495 f.). 411 Steinmann/Schreyögg, Management, S. 249 f.; Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 141. 412 Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (652); ders., JZ 1995, 643 (646). 413 Seidel, zfo 1990, 334, 335. 414 Zu ihrer Bedeutung noch unten: Teil 2 D 3.

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Die inhaltliche Einbeziehung des Umweltschutzes in die Planungsentscheidungen durch Umweltpolitik, Umweltziele und Umweltprogramm soll zudem durch organisatorische Vorkehrungen flankiert werden, damit die neuen innerbetrieblichen Vorgaben mittels einer sinnvollen Organisation zielgerecht wahrgenommen werden können. 415 In aufbauorganisatorischer Sicht wird hierzu additiv-funktional 416 die Stelle des Managementvertreters institutionalisiert, der für die Anwendung und Aufrechterhaltung des Managementsystems zuständig ist. 417 Hinzu kommen integrative Regelungen des Umweltmanagementsystems zur horizontalen und vertikalen Aufbau- und Ablauforganisation, die allen betroffenen Entscheidungs- und Arbeitsabläufen die Mitberücksichtung ökologischer Aspekte zuweisen,418 insbesondere zu Verantwortungsbereichen, Befugnissen und Interaktionsmustern der Beschäftigten in Schlüsselpositionen mit Umweltschutzbelang419 sowie die Ermittlung, Dokumentation und Planung aller umweltbezogenen betrieblichen Funktionen, Tätigkeiten und Verfahren.420

b) Koordinationsfunktion Die soeben beschriebenen inhaltlichen und organisatorischen Integrationsmittel der Verordnung dienen im wesentlichen nicht nur der Einbeziehung des Umweltschutzes in jede relevante betriebliche Stelle, sondern auch der Koordination der umweltbezogenen Tätigkeiten verschiedenster Bereiche.42I Die organisatorische Differenzierung eines Betriebes durch Teilung der Leistungseinheit in verschiedene Funktionsbereiche und Entscheidungsprozesse führt zur Ausbildung weitgehend getrennter Einheiten, die jeweils spezielle Ziele verfolgen. 422 Diese Separation stellt gerade für die Verwirklichung des betrieblichen Umweltschutzes als Querschnittsaufgabe423 ein Problem dar, da die herkömmliche betriebswirtschaftliche PartialbetrachThomas, DB 1988, 2161 (2162). Vgl. Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (500); Stitzel/ Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (182 f.). 417 Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. 2. 418 Vgl. Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (500); Stitzel/ Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 ( 183). 419 Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. I. 420 Anhang I Teil B Nr. 3 Abs. 3, 4, 5. 421 Vgl. Fröschle/Hennann/Mandler, DB 1994, 1093 (1095). 422 Staehle, Management, S. 528 ff.; Steinmann/Schreyögg, Management, S. 407. 423 Vgl. nur Führ, in: Koch/Lechelt, Zwanzig Jahre BlmschG, S. 99 (115) und Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (495). 4 15

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tung, auf den Umweltschutz angewandt, die Gefahr einer nur reaktiven Berücksichtigung und ineffizienter, sogenannter Insellösungen in sich birgt. 424 Es bedarf daher einer Abstimmung der getrennten Funktionsbereiche Forschung und Entwicklung, Planung, Produktion, Marketing, Vertrieb und ihrer Untergliederungen. 425 Wegen des übergreifenden Charakters des betrieblichen Umweltschutzes muß diese Koordinationsaufgabe in ihrer Intensität über das hinausgehen, was schon allein aus rein ökonomischen Erwägungen zur einheitlichen Bewirkung einer geschlossenen Leistungseinheit notwendig ist, so daß regelmäßig auch die bestehenden innerbetrieblichen Koordinationsvorkehrungen nicht ausreichen. Dies gilt um so mehr, als die integrativen Maßnahmen den Umweltschutz, der schon für sich betrachtet ein komplexes Phänomen darstellt,426 in horizontaler und vertikaler Hinsicht auf unterschiedliche Funktionsbereiche und Entscheidungsebenen als ein zusätzlich zu berücksichtigendes Kriterium einbringen und so die Komplexität der Entscheidungsprozesse weiter erhöhen, was wiederum koordinierungsbedürftiges,427 interdisziplinäres Arbeiten erfordert. 428 Das Problem der Differenzierung kann aus betriebsorganisatorischer Sicht durch Hierarchie, durch Programme oder durch Selbstabstimmungsregeln bewältigt werden. 429 Das Gemeinschaftssystem nutzt und kombiniert all diese Mittel zur Koordinierung des betrieblichen Umweltschutzes: Umweltpolitik, Umweltziele und Umweltprogramm werden auf der jeweils hierarchisch höchsten geeigneten Managementebene festgelegt. 430 Weiter können das Umweltprogramm und vor allem die Regelungen zu den Beziehungen der betrieblichen Funktionsstellen zueinander und konkrete Arbeitsanweisungen431 dort, wo die Abstimmungsproblematik antizipierbar ist,432 durch programmatische Vorgaben zu einer Koordination des betrieblichen Umweltschutzes beitragen. Schließlich stellt auch der Managementvertreter durch seine Unabhängigkeit von den zu koordinierenden Funk424 425 426 427

(183).

Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 17, 141. Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (495). Kreikebaum, zfo 1993, 85 (87). Sitzel!Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179

428 Kreikebaum, zfo 1993, 85 (87); Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (500); Stitzel/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (183). 429 Im einzelnen zu den Möglichkeiten Steinmann!Schreyögg, Management, S. 407 f.; differenzierter Frese, Grundlagen der Organisation, S. 63 ff. 43° Zur Koordinationsfunktion von Unternehmenszielen: Meffert!Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 141. 43 1 Vgl. die Regelungen der Verordnung zur Aufbau- und Ablauforganisation: Anhang I Teil B Nr. 2 und Nr. 4. 432 Vgl. Steinmann/Schreyögg, Management, S. 414.

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tionsbereichen und -stellen ein Instrument der organisatorischen Selbstabstimmung dar. 433

c) Interne Informations- und Kontrollfunktion Die herausragende Bedeutung eines Umweltmanagement- und Auditsystems kommt der Informationsfunktion434 zu. Das System soll durch seinen Betrieb, aber auch schon bei seiner Implementierung zweckorientiertes Wissen über alle für den Unternehmensstandort relevanten internen, aber auch externen Umweltbelange liefern, erfassen, dokumentieren und bewerten.435 Hierzu gehören insbesondere die Auswirkungen der betrieblichen Tätigkeit auf die Umwelt, den Rohstoff- und Energieeinsatz, das Abfallmanagement, bestehende und neue Produktionsverfahren, Störfall- und Unfallrisiken und externe ökologische Fragestellungen wie die Umweltschutzleistungen von Vertragspartnern und anderen Unternehmen sowie alternative umweltfreundliche Technologien. Hinzu kommen solche Belange, die sich auf die Funktionen, die Funktionsfähigkeit und den Soll-Ist-Abgleich des Umweltmanagementsystems sowie auf alle sonstigen umweltbezogenen Maßnahmen im Betrieb beziehen.436 So soll das Unternehmen einen umfassenden Einblick über seine Umweltsituation, innerbetriebliche Umweltschutzdefizite und alternative Umweltschutzmaßnahmen erhalten. 437 Die gewonnenen Informationen dienen der betrieblichen Entscheidungsfindung,438 insbesondere bei solchen Prozessen, die zur Erstellung und Anpassung von Umweltpolitik, Umweltzielen, Umweltprogrammen und des Umweltmanagementsystems selbst führen sollen. Erst eine ausreichende Informationslage über alle relevanten Angelegenheiten ermöglicht dem Management eine umweltorientierte Unternehmensführung, da ohne Kenntnis der wesentlichen Unternehmerischen Parameter eine Integration und Optimierung des Umweltschutzes im Betrieb nicht erreicht werden kann. 439 Die Bedeutung umweltbezogener Information im Rahmen der Unternehmerischen Entscheidungsprozesse wird durch die hohe Komplexität und die Variabilität ökologischen Wissens440 noch erhöht. 433 Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Erwägungen zu einem Umweltdirektor des Entwurfes für ein UGB-AT in Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, UGBAT, § 94. 434 Vgl. hierzu Fröschle/Hennann/Mandler, DB 1994, 1093 (I 100). 435 Siehe hierzu auch Köck, JZ 1995, 643 (646). 436 Vgl. nur Anhang I Teil C und Anhang 11 Teil A S. 2. 4 37 Vgl. nur Wagner, NVwZ 1995, 1046 (1050). 438 Rautenstrauch/Schraml, WiSt 1995, 425 (426). 439 Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (312). 440 Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (502); Kreikebaum, zfo 1993, 185 (187).

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Die Konzeption des Gemeinschaftssystems weist zunächst der Umweltprüfung eine grundlegende Informationsfunktion zu, da aufgrund ihrer Ergebnisse alle weiteren Verfahrensschritte geplant und durchgeführt werden. Für spätere Entscheidungen im Hinblick auf eine fortlaufende Verbesserung des technischen und organisatorischen Umweltschutzes werden Erkenntnisse durch die - im Rahmen des Umweltmanagement- und Auditsystems einzurichtenden und durchzuführenden - Informations- und Kontrolleinrichtungen, laufenden Kontroll- und Dokumentationsmaßnahmen, die Aufgabenwahrnehmung des Managementvertreters und schließlich durch die periodisch stattfindende Umweltbetriebsprüfung geliefert. Diese Informationen erstrecken sich sowohl auf die betrieblichen Umweltauswirkungen als auch auf die Leistungen des Umweltmanagements selbst. Der Kontrollfunktion kommt hierbei im Verhältnis zur Informationsfunktion eine dienende Rolle zu, da sie Mittel der Erkenntnisbeschaffung ist. Zusätzlich kann in diesem Zusammenhang auch die - von der Zielrichtung aus betrachtet - primär unternehmensfremden Zwecken dienende Prüftätigkeit des Umweltgutachters angeführt werden. Einen selbständigen Zweck erfüllen die oben genannten Kontrollinstrumente dadurch, daß sie schon zur präventiven Vollzugsverbesserung interner Regelungen, Programme und Anweisungen führen, indem sie die Mitarbeiter zu vorschriftsmäßigem Handeln anhalten. d) Interne Kommunikationsfunktion Die Einrichtung und der Betrieb eines Umweltmanagementsystems sollen schließlich die Stärkung der innerbetrieblichen Kommunikation über Umweltbelange bewirken. Unter Kommunikation kann die Verständigung von Menschen untereinander, die Schaffung von Verbindung und Zusammenhalt sowie die Art und Weise der Informationsübermittlung verstanden werden.441 Da ein Unternehmensmanagement die Entscheidungen, Handlungen und Aktivitäten der Organisationsmitglieder durch innnerbetriebliche Regelungen und Verhaltensanweisungen nicht beliebig und vollständig normieren kann, verbleiben den Mitarbeitern eigene Handlungsspielräume. 442 Die Eigeninitiative der Beschäftigten, neue ökologische Problemlösungen zu suchen, entzieht sich gar vollständig einer innerbetrieblichen Regelung. Damit hängen die Effektivität und Effizienz eines Umweltmanagementsystems und damit auch der Verwirklichung obiger Funktionen wesentlich 441 442

Bullinger, Erfolgsfaktor Mitarbeiter, S. 183. Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, 487 (497).

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davon ab, welche Verhaltensweisen innerhalb bestehender Freiräume ergriffen werden. Maßgeblicher Einfluß kommt hierbei der Qualifikation und Motivation für ökologisch verträgliches Entscheiden und Handeln zu. 443 Ein Umweltmanagementsystem läßt sich also ohne die Überzeugung der Mitarbeiter über dessen Sinnhaftigkeit nicht umsetzen. 444 Dort, wo Handlungsspielräume verbleiben, kann zusätzlich ein Orientierungsrahmen durch Unternehmensleitbilder gesetzt werden, die den Unternehmenszweck, die Grundeinstellung und die geplanten Verhaltensweisen eines Unternehmens gegenüber seinen Mitarbeitern und der Umwelt beschreiben.445 Die Unternehmenskultur, verstanden als Gesamtheit gemeinsamer Normen und Wertvorstellungen, welche die Handlungen der Organisationsmitglieder prägt,446 läßt sich hierdurch aber nicht verordnen. 447 Da sie aber die Verhaltensweisen der Mitglieder mitbestimmt, ist es erforderlich, eine Veränderung der Unternehmenskultur zumindest zu initiieren, so daß die gesetzten Leitbilder von den Mitarbeitern akzeptiert und mitgetragen werden. 448 Erst wenn im Betrieb Strukturen bestehen, die - neben der grundsätzlichen Offenheit der Organisation für ökologische Belange - den Organisationsmitgliedern die Gewißheit vermitteln, daß umweltbezogene Veränderungen erwünscht sind und positiv aufgenommen werden, wird die Sensibilität der Mitarbeiter für umweltrelevante Sachverhalte und die Akzeptanz für ökologische Veränderungen geweckt und gefördert. 449 Dies kann durch die Vermittlung von Informationen und die Anregung von interner Kommunikation in vertikaler und horizontaler Hinsicht erreicht werden. Hierfür ist ein organisatorischer Rahmen im Unternehmen einzurichten.450 Die interne Kommunikationsfunktion des verordnungsrechtlichen Umweltmanagementsystems zeigt sich im Rahmen des Verordnungssystems an der Verpflichtung, den Ausbildungsstand und das Bewußtsein sämtlicher 443 Vgl. nur Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, 487 (488); Sitzelf Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (187). 444 Vgl. nur statt vieler Kloepfer, DB 1993, 1125 (1130); Wicke/Haasis/Schajhausen/Schulz, Betriebliche Umweltökonomie, S. 641. 445 Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (497). 446 Steinmann/Schreyögg, Management, S. 607; Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (497). Umfassend hierzu Staehle, Management, S. 471. 447 Frese, Grundlagen der Organisation, S. 153. 448 Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, 487 (497); vgl. auch Stitzel/ Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (187). 449 Vgl. Kreikebaum, zfo 1993, 85 (87). Stitzei/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (187); Peter, PHi 1995, 82 (87). 450 Stitzei/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (188); Thomas, DB 1988, 2161 (2164 f.); Bullinger, Erfolgsfaktor Mitarbeiter, s. 184.

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Beschäftigter aller Funktionsbereiche und -ebenen über die umweltbezogenen Auswirkungen ihrer Tätigkeit, ihre Rolle im Umweltmanagementsystem sowie die ihnen hierdurch zukommende Verantwortung deutlich zu machen, den Ausbildungsstand zu verbessern und Verfahren einzurichten, um interne Mitteilungen entgegenzunehmen, zu dokumentieren und zu beantworten.451 Weiterhin verbessern die konkret zu regelnden Kompetenzverteilungen in umweltbezogenen Belangen die Kommunikation innerhalb des Betriebs. Schließlich integriert und sensibilisiert auch die Durchführung der Umweltbetriebsprüfungen eine große Anzahl von Mitarbeitern in bezug auf die Umweltarbeit des Unternehmens. 452

e) Bewertung der innerbetrieblichen Funktionen Die Beschreibung der einzelnen innerbetrieblichen Funktionen, welche die Implementierung des Gemeinschaftssystems im Hinblick auf die Einbeziehung und Verfolgung des Umweltschutzgedankens im Unternehmen erfüllen soll, offenbart den Charakter der unternehmensbezogenen Handlungsanweisungen der Verordnung als "Managementnorm". Die einschlägigen Bestimmungen zur Ausgestaltung der betrieblichen Umweltschutzorganisation sind verwoben mit den in der betriebswirtschaftliehen Realität vorhandenen Organisations- und Führungsstrukturen und nehmen hierauf in funktioneller Hinsicht Bezug. Die Integration und Koordination des Umweltschutzes im Unternehmen wird hierbei durch einen von den hierarchisch höchsten Stellen ausgehenden Planungsprozeß im Sinne einer "top-down"-lmplantation angestrebt. Dies soll über die internen Kontroll- und Informationsfunktion abgesichert und rückgekoppelt werden und erfährt schließlich durch die Kommunikationsfunktion im Sinne eines "bottom-up"-Ansatzes453 seine Ergänzung. 454 Wenn auch Kritik an der Darstellungsweise der verordnungsrechtlichen Bestimmungen, die den Blick auf diese wesentlichen Grundstrukturen verstellt, berechtigt ist,455 lassen sich die einzelnen Managementelemente des EMAS doch in die vielfältigen Gestaltungsformen betrieblichen Managements einbeziehen.456 Selbst eine Vemetzung mit anderen Sicherheitssystemen zu einem integrierten Management, das neben dem Umweltschutz 451 452

(194). 453 454 455 456

7•

Anhang I Teil A Nr. 2 Abs. 3, D Nr. I. Stitzel!Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 Zu den Begriffen vgl. Macharzina, Untemehmensfiihrung, S. 364. Vgl. Meffert/Kirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 289. So wiederholt Schottelius, zuletzt in NVwZ 1998, 805 (809). A. A. wohl· Schottelius, NVwZ 1998, 805 (809 f.).

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auch die Bereiche Qualitätssicherung und Arbeitsschutz umfaßt, ist möglich.457 Mit der Darstellung der internen Funktionen eines Umweltmanagements ist zwar der Bezug zu den Organisationsstrukturen des Unternehmens hergestellt, die angestrebte Wirkungsweise im Hinblick auf die Verbesserung der betrieblichen Umweltschutzleistung aber noch nicht erbracht.

2. Wirkungsweise der innerbetrieblichen Funktionen Bei der Frage nach den Wirkungen der innnerbetrieblichen Funktionen auf den Umweltschutz der beteiligten Standorte, ist zunächst festzuhalten, daß die Einrichtung eines Umweltmanagement- und Auditsystems an sich nicht automatisch zu einer wesentlichen Verbesserung der Umweltschutzleistung führen muß. 458 Das betriebliche Instrumentarium eines solchen Systems stellt nur einen organisatorischen Rahmen für den Unternehmerischen Umweltschutz dar. 459 Direkte Verbesserungen durch diese organisatorischen Maßnahmen können sich daher nur dort ergeben, wo die Implementierung des verordnungsrechtlichen Systems selbst Mängel beseitigt, die allein für sich eine erhöhte betrieblich verursachte Umweltbelastung hervorrufen. Eine darüber hinausgehende Optimierung der Umweltschutzsituation eines Unternehmens erfordert weitere Maßnahmen zum technischen, aber auch zum organisatorischen Umweltschutz im Betrieb. Die innerbetrieblichen Funktionen des Umweltmanagements sollen hierzu Verbesserungspotentiale aufdecken und entsprechende strategische und operative Entscheidungen anregen. a) Verbesserte ökologische Entscheidungsmechanismen

Grundlegende Bedeutung im Rahmen der innerbetrieblichen Entscheidungsfindung kommt zunächst der Integrationsfunktion zu, die Umweltschutzbelange auf die relevanten Planungsebenen im Unternehmen verlagert. 457 Vgl. die praktischen Vorschläge bei Felix!Pischon/Riemenschneider/ Schwerdtle, Integrierte Managementsysteme, S. 42 ff. 458 Walther, DB 1995, 1873 (1877); Schottelius, BB 1995, 1549 (1550). 459 Vgl. Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (23); Rehbinder, UTR 26, 29 (34); Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 19; ders., Diskussionsbeitrag am 30.10.1997 auf der internationalen Konferenz der Gesellschaft für Umweltrecht in Berlin; Schottelius, BB 1995, 1549 (1550); ders., BB 1994, 2214 (2217); zuletzt auch ders., NVwZ 1998, 805 (806). Vgl. auch Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. I, Vor §53 Rn. 3 zu dem teilweise vergleichbaren Betriebsbeauftragten für Immissionsschutz.

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Aufgrund ihrer hierarchischen Stellung ist in diesem Zusammenhang die Integration des Umweltschutzes auf der obersten Managementebene herauszuheben.460 Hiermit geht die Verordnung weit über die bisherigen gesetzlichen Regelungen zur betrieblichen Umweltschutzorganisation hinaus: Die Betriebsbeauftragten der Umweltschutzgesetze werden aufgrund der den Unternehmen eingeräumten Organisationsfreiheit461 in der Praxis regelmäßig unterhalb der Entscheidungsebene plaziert,462 so daß ihr Einfluß auf strategische Entscheidungen gering ist. 463 Dabei ist gerade diese Planungsebene von großer Bedeutung für den betrieblichen Umweltschutz.464 Durch ein Umweltmanagementsystem werden Umweltbelange sowohl im Stab als auch in der Linie verankert. Hierdurch kann das insbesondere dem Stab-Linien-System465 immanente Konfliktpotential 466 reduziert werden: Bislang führte es auch bei der Tätigkeit der personell institutionalisierten Betriebsbeauftragten zu Effektivitätsverlusten und zwar unabhängig davon, ob diese - wie in der Praxis üblich - im Stab angesiedelt waren oder ausnahmsweise der Linie angehörten467 .468 Insbesondere die Akzeptanzprobleme der Stabsangehörigen in der Linie469 können durch ein Umweltmanagementsystem vermindert werden. Zum einen wird die Position der Betriebsbeauftragten im Unternehmen gestärkt,470 zum anderen der Belang des Umweltschutzes in sachadäquater Weise in den Entscheidungsprozeß auf Leitungsebene eingebunden. Das gilt um so mehr, als die Integrationsfunktion die Umweltbelange in alle betrieblichen Funktionsbereiche einbezieht. Die aus betriebswirtschaftlicher Sicht "unnatürliche" Kumulation organisatorisch und strukturell verschiedenartiger Querschnittsaufgaben,471 die für den Umweltschutzbeauftragten charak460 Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (675). Vgl. auch Kloepfer, DB 1993, 1125 ( 1129) für die Integration des Umweltschutzes im Unternehmen durch Institutionalisierung eines Umweltschutzdirektors. 461 Hierzu Feldhaus, NVwZ 1991, 927 (930). 462 Ullmann, ZtbF 1981, 992 (1002). 463 Rehbinder, ZGR 1989, 305 (350). 464 Siehe schon oben: II I a); vgl. Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, UGBAT, S. 384. 465 Siehe hierzu umfassend Marcharzina, Unternehmensführung, S. 390 ff.; Staehle, Management, S. 376 f. 466 Siehe hierzu Steinmann/Schreyögg, Management, S. 405 f.; Staehle, Management, S. 678. 467 Dies ist zumeist beim Betriebsbeauftragten für Strahlenschutz der Fall; Rehbinder, ZGR 1989, 305 (360). 468 Rehbinder, ZGR 1989, 305 (359). 469 Vgl. Rehbinder ZGR 1989, 305 (359). 470 Rehbinder, ZGR 1989, 305 (359). 471 Rehbinder ZGR 1989, 305 (360).

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teristisch ist, wird aufgehoben; der kontraproduktiven Isolation und Separation von Umweltbelangen wird entgegengestrebt Dies gilt nicht nur auf der Ebene der Unternehmensleitung, sondern auch bei allen nachgeordneten Entscheidungsstufen und Arbeitsprozessen. Damit öffnet die Verwirklichung der Integrationsfunktion die Organisation des gesamten Unternehmensstandorts für ökologische Aspekte und erleichtert auch die Durchführung verbesserter Problemlösungskonzepte. Die Einbeziehung von Umweltschutzinteressen im gesamten Unternehmen, die mit dem Umweltschutzbeauftragten nur in personeller Hinsicht erfolgt ist, wird durch die Einbeziehung dieser Belange in die einzelnen betrieblichen Entscheidungen inhaltlich verwirklicht. Der Umweltschutz wird also in umfassender Weise zur eigenständigen Unternehmensaufgabe erhoben.

b) Reflexive Mechanismen Die angestrebte Verbesserung der Umweltschutzleistung eines Unternehmens mit Hilfe der Integration ökologischer Fragestellungen in die betriebliche Aufbau- und Ablauforganisation erfordert darüber hinaus, daß von den Unternehmen selbststeuernd Mechanismen entwickelt und betrieben werden, welche die umweltbezogene Fortschrittsfähigkeit der Organisation bewirken. 472 Ein wesentlicher Anteil an ihrer Verbesserung kommt der Informationsfunktion zu. Die konsequente Umsetzung und Anwendung des Gemeinschaftssystems erfaßt, speichert und bewertet vielfältige Informationen über alle umweltrelevanten Belange im Betrieb,473 wodurch Schwachstellen des technischen und organisatorischen Umweltschutzes aufgedeckt werden. Die so verbesserte Informationssituation stellt die Grundlage für umweltbezogene Verhaltensänderungen dar, die hierdurch erst ermöglicht und angeregt werden. 474 Hierin liegt der Kern des reflexiven Steuerungsmechanismus des Gemeinschaftssystems.475 Von reflexiver Steuerung kann gesprochen werden, wenn "der Staat private Wirtschaftssubjekte internen Informations-, Lern- und Selbstkontrollmechanismen aussetzt, die sie zur freiwilligen Verwirklichung der gewünschten Gemeinwohlbeiträge veranlassen sollen".476 472 Stitzel/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (185); vgl. auch Kreikebaum, zfo 1993, 85 (87). 473 s.o. II I c). 474 Vgl. Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1168); ders., VVDStRL 56 (1997), 160 (194). 475 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1168); ders., VVDStRL 56 (1997), 160 (194); vgl. auch Köck, DVBI 1994, 27 (33 f.); König, NVwZ 1994, 937 (942). Ungenauer Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (372).

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Zunächst ist aber anzuführen, daß die Verordnung gemeinwohlfördernde Verhaltensänderungen auf der Grundlage der Ergebnisse reflexiver Informations- und Kontrollmechanismen nicht nur anregt, sondern auch verbindlich vorschreibt. Dies ergibt sich daraus, daß einige organisatorische Maßnahmen, die anläßlich einer erstrebten Beteiligung am Gemeinschaftssystem durchzuführen sind, trotz ihres nur prozeduralen Ansatzpunktes unmittelbar zu einer Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes führen können. Dies gilt z.B. im Bereich der Störfallvorsorge: Lag im Betrieb noch kein ausdifferenziertes Störfallmangement vor, so wird dies nun - unabhängig von den Vorgaben der Störfallverordnung (12. BimSchV)- durch die Beteiligung am Gemeinschaftssystem notwendig, da sich ein Umweltmanagement- und Auditsystem auch auf etwaige umweltschädigende Unfallsituationen erstreckt.477 Nachdem mit Hilfe der Informationsmechanismen die Störfallpotentiale der betrieblichen Tätigkeit erfaßt und bewertet wurden, läßt sich nun allein schon durch organisatorische Maßnahmen zur Integration, Koordination, Kommunikation sowie zur Kontrolle die Schadenseintrittswahrscheinlichkeit und auch das Schadenspotential durch ein proaktives Risikomanagement478 reduzieren. 479 Die verordnungsrechtlich vorgeschriebene Implementierung eines Umweltmanagement- und Auditsystems führt hier also direkt zur Verwirklichung gemeinwohlfördernder Verhaltensweisen. Ansonsten dienen die vorgegebenen Organisationsstrukturen des verordnungsrechtlichen Umweltmanagement- und Auditsystems nicht direkt der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes, vielmehr verpflichten sie die teilnehmenden Unternehmen, insbesondere über die Informations- und Kommunikationsfunktion, ganz im Sinne eines reflexiven Steuerungsansatzes zur Installation und Durchführung interner Informations-, Lern- und Selbstkontrollmechanismen, die dann ihrerseits Verhaltensänderungen anregen und über entsprechende Korrekturmaßnahmen verwirklicht werden sollen. 480 476 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (192) m. w. N.; Hagenah, Prozeduraler Umweltschutz, S. SI. Vgl. hierzu auch Rehbinder, JbRSozRTh 1988, 109 (115 ff.) anhand der Betriebsbeauftragten für Umweltschutz. 477 Vgl. Anhang I Teil B Nr. 3 S. 3 Ziffer 2, 3; Teil C Nr. 8, 9 und Teil D Nr. 5, 8. Vgl. hierzu Antes/Clausen!Fichter, DB 1995, 685, 689 (691). 478 König, NVwZ 1994, 937, 941 f. 479 Vgl. Fröschle/Hermann!Mandler, BFuP 1994, 521 (538). Vgl. hierzu auch Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (31 5 ff.). Die Bedeutung des hierdurch realisierbaren Potentials zeigt sich an dem Umstand, daß ein Großteil aller Störfälle nicht durch technische, sondern durch organisatorische Mängel im betrieblichen Managementsystem verursacht wird; so Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (367); Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (316). 480 Vgl. Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 142.

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Auch hier geht die Verordnung weit über die bisherigen Ansätze reflexiver Steuerung, namentlich der lnstitutionalisierung der Betriebsbeauftragten des Wasser-, Immissionsschutz- und Abfallrechts sowie jenen der Strahlenschutzverordnung und den weiteren Instrumenten der betrieblichen Eigenüberwachung481 hinaus. Die Informations- und Kontrollfunktion des Gemeinschaftssystems erstreckt sich nämlich nicht nur auf umweltmedial beschränkte, sondern auch auf medienübergreifende, integrative Kontrollmechanismen.482 Die gegenständliche Verschiedenheit im Bereich der umweltbezogenen Informationsgewinnung gründet auf den Zielrichtungen der bisherigen Regelungen des reflexiven Rechts einerseits und den Vorgaben des Gemeinschaftsystems andererseits. Trotz gewisser Parallelen483 fallen die Akzente unterschiedlich aus: Ging es bei ersteren letztlich um die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen und behördlichen Anforderungen, also um Rechtskonformität jeweils in bezug auf die einzelnen Fachgesetze, so zielen die Kontroll- und Informationsinstrumente des Gemeinschaftssystems maßgeblich auf die Ermittlung von medial nicht begrenzten Umweltschutzdefiziten am Standort. Das Gemeinschaftssystem will integrierte (technische und organisatorische)484 Innovation über die materiellen gesetzlichen Standards hinaus induzieren. Damit stellt es sich als Motor einer kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes dar. 485 Demgegenüber weist das geltende Umweltrecht kaum innovationsfördernde Wirkungen zugunsten integrierter Prozeduren und Technologien auf. 486 Daß die Innovationsfunktion487 der jeweiligen Betriebsbeauftragten in der Praxis nur eine untergeordnete Rolle spielt,488 hängt mit der medialen Beschränkung ihrer Kontrolltätigkeit zusammen.

481 Vgl. hierzu Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (193, dort Fn. 124) m.w.N. 482 Scherer, NVwZ 1993, II ( 15); vgl. auch Köck, JZ 1995, 643 (647); Oligmüller, in: VIK, u.a., Öko-Audit in der Energiewirtschaft, S. 43 (52 f.); vgl. auch Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (13 f.). 483 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (32). 484 Vgl. Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, 487 (489). 485 Vgl. Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (35). 486 Ladeur, UTR 5, 305, 317 (317 ff.); Hoffmann-Riem, in: ders./SchmidtAßmann, Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 115 (144 f.); vgl. hierzu auch Oligmüller, in: VIK u.a., Öko-Audit in der Energiewirtschaft, S. 43 (48) anhand eines praktischen Beispiels. 487 Hierzu Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. I, vor §§ 53 ff. BlmSchG Rn. 4, §54 BlmSchG Rn. 3 ff.; Kloepfer, DVBI 1987, 1133 (1137) m.w.N. 488 Ullmann, ZfbF 1981, 992 (1003 f.); Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (34).

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Informationen stellen die Grundlage der ökologischen Innovation im Betrieb dar. 489 Die Fähigkeit hierzu muß das Unternehmen freilich besitzen.490 Beidem dient die Verwirklichung der Informationsfunktion, die zu einem verbesserten umweltbezogenen Wissensstand im Betrieb führt. 491 Flankiert wird sie durch die Integration und Koordination des betrieblichen Umweltschutzes. Die aufgrund funktional getrennter Organisation eines Unternehmens sich isoliert entwickelnden Wissensbestände werden zusammengefügt und dort zur Verfügung gestellt, wo auch umweltrelevante Entwicklungen vorgenommen und entsprechende Entscheidungen getroffen werden. Dies ermöglicht es dem Unternehmen, selbst den Sachverstand über alternative und - entsprechend dem Informationsinput - integrierte Problemlösungskonzepte zu entwickeln und zu realisieren. Auf der Entscheidungsebene kann durch die zur Verfügung stehende Information die Komplexität ökologischer Belange reduziert werden, die bei Entscheidungen über die Verwirklichung von Innovationspotentialen im Unternehmen zu großer Unsicherheit492 und so zu eher konservativen Lösungen führt. Die betriebliche Innovation verändert den Stand der technischen Entwicklung, was die Vermeidung der Umweltbelastung fördert. Auch bei anderen Betrieben werden durch den stattfindenden Wissenstransfer im Rahmen der Forschung und Entwicklung entsprechende Anpassungsprozesse induziert,493 die im gesetzesabhängigen Bereich gar durch die Fortschreibung des Standes der Technik flankiert werden können. 494 Der reflexive Wirkungsmechanismus erstreckt sich auch auf die Umweltrechtskonformität Die Informations- und Kontrollfunktion zielt ausdrücklich auch auf die Ermittlung und Bewertung der Umweltschutzqualität des Standortes im Hinblick auf das geltende Umweltrecht. 495 Dies erfordert also die nicht zu unterschätzende Leistung, zunächst alle für den Standort einschlägigen Umweltvorschriften überhaupt zu ermitteln, und so deren Einhaltung erst zu ermöglichen. Die innerbetrieblichen Strukturen eines Umweltmanagement- und Auditsystems stellen damit ein Instrument zur Entwirrung des unübersichtlichen nationalen Umweltrechts dar; von einer 489

Vgl. Staudt/Kriegesmann/Fischer, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements,

s. 329 (330).

490 Hoffmann-Riem, in: ders./Schmidt-Aßmann, Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, S. 9 (15). 491 Vgl. Köck, JZ 1995, 643 (646). 492 Rehbinder, ZGR 1989, 305 (360); Bartsch, Umweltschutz und Unternehmensorganisation, S. 31. 493 Vgl. Staudt/Kriegesmann/Fischer, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, s. 329 (336). 494 Siehe hierzu aber die von Köck, DVBI 1994, 27 (34) gerade für die Wirkungsfähigkeit des Gemeinschaftssystems geäußerten Bedenken. 4 95 Anhang II Teil I 2. Hs.

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weiteren Verzettelung des Sicherheits- und Umweltrechts durch das Instrument des Gemeinschaftssystems kann also keine Rede sein. 496 c) Lernfähigkeit und Veränderungsfähigkeit

Stellt die Informationsfunktion zwar die Grundlage umweltbezogener Fortschrittsfähigkeit dar, ist sie doch nicht die einzige Voraussetzung hierfür. Unterstützend muß die Lernfähigheit der Organisation und ihrer Mitglieder hinzukommen. 497 Diese wird durch die Kommunikationsfunktion gestärkt. Unter der Lernfähigkeit ist die Sicherstellung der individuellen und organisatorischen Veränderungsbereitschaft zu verstehen. 498 Ohne diese Voraussetzungen werden die Organisationsmitglieder kaum ökologische Veränderungsmöglichkeiten suchen und anregen sowie zu einer effektiven und effizienten Durchführung von Veränderungen im Betrieb beitragen.499 Die Verwirklichung der technischen und organisatorischen Innovation, aber auch die der Umweltrechtskonformität wäre gefährdet. Die Kommunikationsfunktion wie auch die Koordinationsfunktion erhöhen die Fähigkeit, Konflikte innerhalb der Unternehmensorganisation zu erkennen und beizulegen; sie reduzieren somit Spannungen, die sich häufig bei der Entwicklung und Durchführung neuer Problemlösungskonzepte ergeben.500 d) Bewertung der Wirkungsweise

Es läßt sich feststellen, daß die internen Funktionen des Gemeinschaftssystems proaktiven Umweltschutz ermöglichen, indem sie organisatorische Strukturen für die Gewährleistung von Innovationsfähigkeit schaffen. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die Ermittlung von Innovationspotentialen und die erforderlichen Entscheidungsprozesse, als auch auf die tatsächliche Umsetzung entsprechender Anordnungen. 501 So aber Schottelius, BB 1994, 2214 (2215). Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (494); Kreikebaum, zfo 1993, 85 (87). Stitzel/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 ( 184 f.). 498 Stitzel/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (185). 499 Stitzel/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (187). 500 Stitzel/Kirschten, in: Steger, Hb. des integrierten Umweltmanagements, S. 179 (187). 501 Zu Begriff und Voraussetzungen der Innovation vgl. Hoffmann-Riem, in: ders./Schmidt-Aßmann, Innovation und Flexibilität durch Verwaltungshandeln, S. 9 (13 ff.). 496 497

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Die Frage nach dem umweltbezogenen Nutzen eines Umweltmanagementsystems kann hierdurch aber noch nicht endgültig beantwortet werden; ausschlaggebend ist die Innovationsbereitschaft502 der Entscheidungsträger im Unternehmen. Die innerbetriebliche Verwirklichung der verordnungsrechtlichen Anforderungen vermittelt dem Umweltschutz die Rolle eines zu beachtenden Belanges in der zu solchen Entscheidungen berufenen Unternehmensleitung. Die begrenzte Handlungsrationalität des gesellschaftlichen Teilsystems Unternehmen, das sich lediglich an den gewinnorientierten Unternehmensinteressen ausrichtet und ihre Auswirkungen auf andere Teilsysteme nur nach Maßgabe der eigenen Funktionsbedingungen berücksichtigt,503 wird für - weitgehend externe - Umweltschutzinteressen geöffnet:504 Form und Organisation der betrieblichen Ökologie beeinflussen die Strategiewahl im Unternehmen.505 Diese organisatorische Implementierung gewährt dem externen Belang des Umweltschutzes, anders als dies eventuell mit Hilfe personeller Institutionalisierungen wie dem des Umweltschutzdirektors506 durch die Einräumung einer formalen Entscheidungsposition möglich wäre, keinen Vorrang gegenüber internen betrieblichen Gewinninteressen. Damit ist das Unternehmen auch im Rahmen des Öko-Audit-Systems- abgesehen von der Pflicht zur Einhaltung des Umweltrechts und den Minimalanforderungen507 der Vorgabe zur kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes - in seinen selbstreflexiven Entscheidungen frei. 508 Die Bedeutung des Umweltschutzes als inhaltlicher Abwägungsbelang auf allen Entscheidungsebenen des Betriebes hängt damit von seinem Gewicht in den Außenbeziehungen des Unternehmens, insbesondere von den Impulsen des Marktes ab.so9 Wird die Relevanz ökologischen Handeins in diesem Sinne nicht erhöht, so ist zu erwarten, daß beteiligte Unternehmen trotz eines bestehenden Umweltmanagementsystems dem Umweltschutz nur insoweit Rechnung tragen, als er nicht in einem Zielkonflikt zur vorherrschenden Absicht der langfri502 Hoffmann-Riem, in: ders./Schmidt-Aßmann, Innovation und Flexibilität durch Verwaltungshandeln, S. 9 (15). 503 Vgl. Teubner/Wilke, ZtRSoz 1984, H. 4, 4 (15 f.). 504 Vgl. Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (247). 505 Antes, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 487 (494). Grundlegender zur Verankerung von Gemeinwohlinteressen in gesellschaftlichen Organisationsstrukturen, Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235, (245 ff.) m. w. N. 506 Vgl. Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 387. 507 s. unten: Teil 5 B. 508 Vgl. hierzu Rehbinder, JbRSozRTh 1988, 109 (114) für die Regelung der Betriebsbeauftragten für Umweltschutz. 509 Rehbinder, JbRSozRTh 1988, 109 (114).

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stigen Gewinnmaximierung steht. 510 Als Beispiel sei die technische Realisierung eines durch das implementierte Management- und Auditsystem aufgedeckten, kostenreduzierenden Rohstoffeinsparpotentials genannt. Insofern wäre in der Tat zu erwarten, daß die beteiligten Unternehmen die betrieblichen Abläufe nur nach Maßgabe der jeweiligen Preisstrukturen unter Berücksichtigung der Fixkosten der Einrichtung und des Betriebs eines Umweltmanagement- und Auditsystems optimieren. 511 Um also die Umweltschutzleistung der Unternehmen deutlich über das bisherige Maß hinaus zu steigern, ist es - auch im Rahmen des Gemeinschaftssystems - erforderlich, die ökonomische Bedeutung der Ökologie für den Betrieb zu stärken. Zu diesem Zweck sollte der betriebliche Umweltschutz - durch marktorientierte Mechanismen zu einem Belang aufgewertet werden, dessen Beachtung für das Unternehmen bei seinen geschäftlichen Kontakten von Bedeutung ist, und so eine "kritische Ressource" für das Unternehmen darstellt.512 Hierzu bindet das EMAS die internen Verfahrenselemente an einen materiellen Maßstab und darüber hinaus an externe Elemente des Gemeinschaftssystems. Dabei darf die Freiwilligkeit der Teilnahme nicht zu qualitativer Unverbindlichkeit führen. 513 3. Pflicht zur Selbstverpflichtung a) Inhalt der Selbstverpflichtung

Grundlage des materiellen Maßstabes ist die Selbstverpflichtungserklärung des Art. 3 lit. a Öko-Audit-Verordnung: Die Umweltpolitik beteiligter Unternehmen muß nach dieser Vorschrift in ihren umweltbezogenen Gesamtzielen die Einhaltung aller einschlägigen Umweltvorschriften vorsehen und den Standort zu einer angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes verpflichten. 514 Diese Ziele strahlen dann aufgrund der Verbindlichkeit der Umweltpolitik im Unternehmen auf alle weiteren Verfahrensschritte aus. Damit werden das konkrete Umweltprogramm, das Umweltmanagement und der Maßstab der internen Umweltbetriebsprüfung determiniert.515 510 Rehbinder, ZGR 1989, 305 (355); vgl. auch Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (194). 5ll Maier-Rigaud, Wirtschaftsdienst 1993, 193 (195). 512 Rehbinder, JbRSozRTh 1988, 109 (123); zu innovativen Anreizinstrumenten s. Hoffmann-Riem, in: ders./Schmidt-Aßmann, Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, S. 9 (52 ff.). 513 So Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (375). 5 14 Art. 3 lit. a Öko-Audit-Verordnung. 5 15 Vgl. Anhang I Teil A Nr. 4, 5; Anhang II Teil A.

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b) Bewertung

Die umweltpolitische Bedeutung des ersten Teils der Selbstverpflichtung liegt in ihrem selbstvollziehenden Moment: Dadurch, daß die Umweltrechtskonformität im Rahmen des Gemeinschaftssystems als inhaltliches Gesamtziel des Umweltmanagementsystems aufzunehmen ist, wird das Potential der neuen Managementstruktur für diesen Zweck nutzbar gemacht. Das Öko-Audit wird mithin zu einem innerbetrieblichen Vollzugsinstrument,516 das durch eine effektive,517 dem staatlichen Vollzug überlegene518 Selbstkontrolle die Beachtung des geltenden Umweltrechts am Standort fördert und so bestehende Vollzugsdefizite reduzieren hilft. 519 Sofern durch Entlastungen der staatlichen Überwachungspraxis - sei es aufgrund faktischer Verbesserungen oder durch Substitutions- und Deregulierungsmaßnahmen - Kapazitäten freigelegt werden, 520 können diese zu einer Verbesserung des defizitären Vollzugs des Umweltrechts an anderer Stelle genutzt werden. Die Selbstverpflichtung zur angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes richtet sich hingegen auf die Umsetzung des einem Umweltmanagement immanenten Innovationspotentials für den anlagen- und medienübergreifenden Umweltschutz im ordnungsrechtlich bislang nicht erfaßten Bereich.521 Dieser zweite Teil der Selbstverpflichtung sucht also ganz im Sinne des Vorsorgeprinzips522 die Innovationsbereitschaft zur weitergehenden Verbesserung der Umweltschutzleistung über die materiellen gesetzlichen Standards hinaus523 zu erhöhen. Dabei wird die Entscheidung über das Ob umweltbezogener Verbesserungen dem bereits geschilderten Induktionsprozeß524 ausgesetzt. 516 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (19); Köck, JZ 1995, 643 (646 f.); Wagner, NVwZ 1995, 1046 (1050). 51 7 Feldhaus, UPR 97, 341 (342 f.). 518 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (31 ). 519 Scherer, NVwZ 1993, II (15); Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (363); Köck, DVBI 1994, 27 (33); ders., JZ 1995, 643 (646 f.); vgl. auch Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 346. 520 Vgl. Köck, DVBI 1994, 27 (34); Rehbinder UTR 26, 29 (60); Hoffmann-Riem, DVBI 1996, 225 (227). 521 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 20; Schneider, Die VeJWaltung 28 (1995), 361 (376).Vgl. auch Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (13, 21, 24). 522 Scherer, NVwZ 1993, II (15). 523 Zur Frage, ob im Hinblick auf die bestehenden nationalen Standards des deutschen Ordnungsrechts im gesetzesabhängigen Bereich für die angemessene Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes überhaupt noch Spielraum verbleibt, vgl. unten Teil 5 B I 2 a) cc). 524 s.o. Teil 2 D I 4.

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

111. Externe Sicherung der Induktionsmechanismen Damit die Wirkungsfähigkeit der Anreize des Gemeinschaftssystems gewahrt ist, das Umweltmanagementsystem der beteiligten Standorte nicht zu einem bloßen innerbetrieblichen Gerüst und schließlich die Selbstverpflichtungen als materielles Element nicht zu einer inhaltsleeren Worthülse im Hinblick auf die tatsächliche Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes verkommen, 525 bindet die Verordnung die internen Systemelemente an die Einflußnahme und Kontrolle externer Akteure. Das sind der Umweltgutachter, die Registrierungsstelle, die zuständigen Umweltbehörden und die Öffentlichkeit. Ansatzpunkt dieser Kontrolle sind - als nach außen gerichtete Bestandteile des Gemeinschaftssystems - die Teilnahmeerklärung einerseits und die Umwelterklärung andererseits. Dementsprechend kreiert die Verordnung auch zwei externe Kontrollregime, die beide auf die Verwirklichung der Ziele des Gemeinschaftssystems, einer möglichst breiten Beteiligung der Unternehmen, der Einhaltung des geltenden Umweltrechtes und der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes, gerichtet sind. Diese Kontrolle wird durch den zugelassenen externen Umweltgutachter vermittelt. Er fungiert als zentrales Schamier526 im Verhältnis des Unternehmens zu den externen Kontrollinstitutionen. 527 Es stellt sich also die Frage, auf welche Weise die beiden externen Regime auf den Induktionsmechanismus zur Teilnahme am System528 und vor allem auf die Erfüllung der von den Unternehmen nach Art. 3 lit. a festzusetztenden Gesamtziele einzuwirken imstande sind. 1. Obligatorisches Kontrollregime

Die Eintragung des Standortes in das Standortregister bzw. dessen Streichung unterliegt einer Kontrolle, an der die von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Registrierungsstellen, die jeweils zuständigen staatlichen Umweltbehörden und flankierend der private Umweltgutachter beteiligt sind. Da dieser externe Kontrollmechanismus von der Verordnung in ihrem Art. 8 für teilnehmende Unternehmen verbindlich vorgeschrieben ist, sei das ent525 Vgl. zu diesen Bedenken Schottelius, BB 1994, 2214 (2217); ders., BB 1995, 1549 (1550). 526 Schneider, Die VeJWaltung 28 (1995), 361 (367) bezeichnet den Verifizierungsprozeß als zentrales Scharnier zwischen den Regimen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts. 527 Hierzu noch unten die Funktionen des Umweltgutachters im Gemeinschaftssystem: Teil 3 B II. 528 Hierzu bereits ausführlich oben: Teil 2 D I.

D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems

III

sprechende Durchführungsinstrumentarium als obligatorisches Kontrollregime bezeichnet. Die durch Art. 8 der Verordnung ausgestaltete Überwachungstätigkeit zielt primär auf Sicherstellung der Wirkungsfahigkeit des Teilnahmeanreizes. Die Einhaltung der Anforderungen, welche die Verordnung für eine Beteiligung am Gemeinschaftssystem verlangt, soll gewährleistet werden. Wie die Eintragung und das damit verbundene Recht zur Führung der Teilnahmeerklärung einen positiven Anreiz oder faktischen Druck zur Teilnahme am System auslösen, so gilt dies in umgekehrter Weise auch für die drohende Streichung aus dem Standortregister. Sie zieht den Verlust des Verwendungsrechts an der Teilnahmeerklärung nach sich, wobei die negativen Auswirkungen der Streichung die positiven Effekte der Eintragung überkompensieren. 529 Der ursprünglich positive oder negative Anreiz zur Teilnahme wird mit der erfolgten Registrierung in einen faktischen Zwang zum Verbleib im Gemeinschaftssystem und zur Einhaltung der verordnungsrechtlichen Vorgaben transformiert. Das Mittel hierzu bleibt dasselbe, nämlich ökonomischer Druck. Im Hinblick auf die Bewirkung der Einhaltung der Selbstverpflichtung ergibt sich aus diesem Ansatzpunkt obligatorischer verordnungsrechtlicher Kontrolle folgendes: Gesichert ist zunächst, daß die zuständigen Umweltbehörden bei festgestellten Umweltrechtsverstößen am Standort die Eintragung verhindem oder eine Streichung erwirken können. 530 Um die Gefahr einer Intervention der Behörde ausschließen zu können, ist das Unternehmen also gehalten, das geltende Umweltrecht dort einzuhalten. Auf diese Weise wird der erste Teil der Selbstverpflichtung des Art. 3 lit. a beachtet. Ob auch die umweltgutachterliehe Validierung sowie die Registrierung des Standortes selbst die Einhaltung des Umweltrechts erfordern, ist hingegen höchst umstritten531 und wird im einzelnen noch erörtert werden. Damit können an dieser Stelle die Wirkungen der gutachterliehen Prüfung auf die Einhaltung der gesetzlichen Umweltvorschriften nicht geklärt werden. Klar ist aber, daß die Existenz dieser Selbstverpflichtung insbesondere dem Umweltgutachter nachzuweisen ist, wie auch die Ausrichtung der Managementstrukuren auf die Verwirklichung dieses Zieles. Deutlicher wird hier schon der Revisionsvorschlag der Kommission, wonach der Gutachter die Validierung nicht vor529 Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (380); Feldhaus, in: Konnann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (31 ). 530 Art. 8 IV Öko-Audit-Verordnung i. V. m. §§ 33, 34 UAG. Umfassend hierzu: Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 148 ff. Siehe auch unten: Teil 5 C VII 2 c). 531 Vgl. hierzu umfassend Teil 5 B IV 6,7, C VII.

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nehmen "sollte", wenn er feststellt, daß die Organisation Rechtsvorschriften nicht einhält. 532 Etwas anders verhält es sich mit dem zweiten Teil der Selbstverpflichtung, die eine angemessene kontinuierliche Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes zum Gegenstand hat. Da hier die Interventionsmöglichkeiten der staatlichen Vollzugsbehörde nicht greifen, kommt es für die Beurteilung des obligatorischen Kontrollregimes einzig und entscheidend auf Umfang und Qualität der Eintragungs- bzw. Streichungsvoraussetzungen an. Jedenfalls gesichert ist hierdurch, daß das Unternehmen die Verpflichtung zur kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes nach der - in den Revisionsvorschlägen nicht mehr enthaltenen - 533 Maßgabe der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technik534 in seine Umweltpolitik aufnehmen muß. Darüber hinaus müssen auch die weiteren Systemelemente am Standort- insbesondere das Umweltmanagementsystem - auf die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes ausgerichtet sein. Alles weitere, insbesondere die Frage, ob diese Verpflichtungen auch eingehalten werden müssen, soll an anderer Stelle geklärt werden. 535 Der Implementierungsdruck im Hinblick auf die Verbesserung betrieblichen Umweltschutzes, der sich aus dem obligatorischen Kontrollsystem ergibt, reicht damit gerade soweit, wie es die Verordnung für die Eintragung und den Verbleib im Gemeinschaftssystem erfordert: 536 Die obligatorische Überwachung richtet sich nur auf die Beachtung der verordnungsrechtlichen Mindestanforderungen zur Teilnahme und zum Verbleib im System. Die Einhaltung dieses Standards wird hierdurch nicht nur induziert: Nach der Konzeption der Verordnung wird sie verbindlich für jedes teilnehmende Unternehmen dauerhaft garantiert. Damit reduziert sich die der gesteuerten Selbstregulierung537 immanente Freiwilligkeit privater Initiative im Rahmen der Beteiligung am System um die Verpflichtung, wenigstens die Mindestvoraussetzungen der Verordnung einzuhalten. Diese stehen nicht zur Disposition der Unternehmen. Darüber hinausgehende Effekte sind aber von dem weiteren Kontrollmechanismus der Öffentlichkeit zu erwarten. 532 So Anhang III Nr. 5.4.3. Gemeinsamer Standpunkt (abgedruckt in Anhang lli dieser Arbeit). 533 Vgl. dort Art. 3 Nr. I lit. b i.V.m. Anhang I Teil A RevV i. V. m. ISO 14001, Nr. 4.2. und Anhang I Teil B Nr. 2 RevV sowie die entsprechenden Vorschriften des Gemeinsamen Standpunktes des Rates zur Revision der Verordnung. S. hierzu noch Teil 5 B VIII 3. 5 34 Zum Begriffsinhalt eingehend: Teil 5 B I 2 a). 535 Hierzu unten: Teil 5 B IV 6. 536 Ein umfassendes Bild der Strukturen des obligatorischen Kontrollsystems, insbesondere auch in der Form der innerstaatlichen Umsetzung, bietet Teil 6. 537 Zum Begriff s.o. Teil 2 D I 4. Siehe auch Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (165).

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2. Öffentliches Kontrollregime Wie schon im Rahmen des Induktionsprozesses zur Teilnahme am Gemeinschaftssystem, werden der Öffentlichkeit bzw. nicht-staatlichen Institutionen wichtige Kontrollaufgaben hinsichtlich der Verwirklichung der Selbstverpflichtungen eingeräumt. Das maßgebliche Verbindungselement zwischen internem Umweltmanagementsystem einerseits und der Gesellschaft andererseits stellt hier die vom Umweltgutachter validierte Umwelterklärung dar. Sie soll der Öffentlichkeit ein authentisches Bild über den betrieblichen Umweltschutz am Standort vermitteln.538 Ergänzend kommt die verordnungsrechtliche Maßgabe an die Unternehmen hinzu, die Öffentlichkeit laufend über seine Umweltauswirkungen und Produkte zu informieren.539 Auf diese Weise wird die Öffentlichkeit im Sinne des 5. Aktionsprogrammes der EG als Verbraucher informiert und aktiviert.540 In dieser Rolle kommt ihr, vermittelt durch die Transparenz des betrieblichen Umweltschutzes, eine Macht- und Steuerungsposition gegenüber den Anbietern zu: Der Konsument bestimmt durch sein Verhalten die Erzeugnisse sowie die Art und Weise der Produktion. Der Hersteller reagiert regelmäßig auf die Vorgaben des Abnehmers. 541 Hierdurch werden eine effektive Kontrolle 542 und Lenkung ermöglicht, die neben dem Teilnahmeanreiz erneut einen Induktionseffekt auslösen kann. Die Umwelterklärung eines beteiligten Standortes gibt dem Unternehmen die Gelegenheit, seine betriebliche Umweltschutzleistung, soweit sie über das verordnungsrechtlich geforderte Mindestmaß hinausgeht, gegenüber vergleichbaren Konkurrenten zu nutzen, um sich am Markt vorteilhaft darzustellen.543 Dies gilt insbesondere, wenn der Verbraucher, eventuell über den Einfluß der Umwelt- und Verbraucherverbände, mit einem entsprechend veränderten Konsumentenverhalten reagiert. Es entsteht ein durch den Markt vermittelter Anpassungsdruck gegenüber den beteiligten Unternehmen, die mit ihrer tatsächlichen Umweltschutzleistung deutlich hinter jener ihres Konkurrenten zurückbleiben und demgemäß in der Umwelterklärung nicht mit vergleichbaren Ergebnissen aufwarten können. 544 Dieser externe Druck erhöht die Innovationsbereitschaft des Unternehmens und kann gar 538 Vgl. nur Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 81. S. auch unten: Teil 5 B VI. 539 Anhang I Teil D Nr. 9. Vgl. hierzu Antes/Clausen/Fichter, DB 1995, 685 (692). 540 Ebendort, ABlEG C 138 vom 17 .5.1993, S. 27, 70 f. 541 Lambsdorff/Jäger, BB 1992, 2297 (2298) unter Verweisung auf Adam Smith, Der Wohlstand der Nationen. 542 So Ho.ffmann-Riem, DVBI 1996, 225 (231). 543 Vgl. Feldhaus, UTR 38, 135 (153). 544 Vgl. hierzu Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1167). 8 Schickcrt

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

betriebliche Innovationen veranlassen. Damit wird die oben beschriebene innerbetrieblich autonom ausgestaltete Anregung zur Verwirklichung von Innovationspotentialen durch einen wesentlich wirkungsvolleren externen Bedarfsimpuls545 verstärkt. Für nicht beteiligte Unternehmen entfällt das Werbepotential der Umwelterklärung gänzlich; gerade bei einer vergleichenden Betrachtung schafft das Unterlassen der Information der Öffentlichkeit bei dieser Mißtrauen.546 Der Druck, dem entgegenzuwirken, kann den Entschluß zur Teilnahme und sodann zu weiterer Innovation veranlassen. Die Induktion einer fortlaufenden Verbesserung der betrieblichen Umweltschutzleistung beruht auf demselben Prinzip, wie jene, die zur Beteiligung am System veranlaßt Die rechtliche Freiheit der Entscheidung, ob ein beteiligtes Unternehmen im Bereich der Selbstverpflichtung zur kontinuierlichen Verbesserung des Umweltschutzes aktiv werden will, wird faktischökonomischem Druck unterworfen; es handelt sich auch hier um den Wirkmechanismus der Kontextsteuerung: 547 Die Öffentlichkeit wird zur Kontrollinstanz und zum Steuerungsmotor. Regelungsinstrument ist die durch den externen Gutachter "verifizierte" Umweltinformation. Sie ist die Voraussetzung548 und gleichzeitig Stimulanzmittel eines ökologisch orientierten Konsumentenverhaltens. Anders als beim Recht auf Zugang zu Informationen nach dem Umweltinformationsgesetz steht hier dem Bürger ein Anspruch direkt gegen das beteiligte Unternehmen zu. Der Interessierte hat ein Recht, die vom beteiligten Betrieb erstellte Umwelterklärung zu erhalten. 549 Dem umweltbewußten Konsumenten wird die Möglichkeit eröffnet, das Kriterium der Umweltverträglichkeit eines Unternehmens bzw. seiner Standorte bei der Kaufentscheidung miteinzubeziehen. Seine Autonomie als Marktteilnehmer wird damit gestärkt und gesichert. 550 Sie vermittelt der Kontrolle der Unternehmen durch die Marktöffentlichkeit die notwendige Effektivität. Hierdurch wirkt der Induktionsmechanismus zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. Diese wettbewerbsrelevante Transparenz des betrieblichen Umweltschutzes führt zu einer Aktivierung des Unternehmerischen Steuerungsfaktors Markt. Umweltbelange werden - über die Wirkungen der internen Funktio545 Vgl. zum Begriff Staudt/Kriegesmann/Fischer, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 329 (336). 546 BMU/UBA, Hb. Umweltcontrolling, S. 583. 547 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1167). 548 Lambsdorff/Jäger, BB 1992, 2297 (2298). 549 Vgl. Art. 5 Abs. 2. Siehe auch unten: Teil 5 B VI 2. 550 Vgl. hierzu Eifert, DÖV 1994, 544 (547), der von einer Autonomiesicherungsfunktion für die Umweltinformation des UIG spricht.

D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems

115

nen eines Umweltmanagementsystems hinaus - nicht nur personell und organisatorisch, sondern auch inhaltlich in das gesellschaftliche Teilsystem Unternehmen internalisiert: Der weitgehend externe und bedeutungsschwache Belang des Umweltschutzes, der bei den gerade auf Intra-Rollen-Konflikte angewiesenen Instrumenten des reflexiven Rechts auf den Entscheidungsebenen die Gefahr der Inkongruenz mit sich bringt,551 wird zu einer beachtlichen, zumindest "politisch kritischen Ressource"552, mithin zu einem Gesichtspunkt, der nach außen hin besonders konfliktträchtig ist und im Verlaufe stetig steigender Akzeptanz des Systems in der Öffentlichkeit sogar Bedeutung für das Überleben des Unternehmens erlangen kann. Hierbei soll das ökonomische Eigeninteresse des Unternehmens die entscheidende Triebfeder der Verfolgung umweltbezogener Gemeinwohlbelange werden.553 Die so gestärkte informelle Machtposition554 des Umweltschutzes bei betrieblichen Entscheidungen hilft den Zielkonflikt von langfristiger Gewinnmaximierung und Ökologie zugunsten des Umweltschutzes zu entschärfen. Dieser Konflikt besteht zumindest dort, wo Umweltschutzinvestitionen nicht durch langfristige Kosten- oder Marktvorteile kompensiert werden können. Zudem lassen sich irrationale Hemmnisse bei unternehmerischen Entscheidungen über Investitionen, die nicht nur gesamtwirtschaftlich nützlich,555 sondern gerade auch betriebswirtschaftlich sinnvoll sind, reduzieren. Die Bedeutung der Öffentlichkeit, die diesen Druck ausüben kann, ist empirisch belegbar. So ist zentraler Ausgangspunkt für betriebliche Veränderungsprozesse - neben betriebsökonomischen Notwendigkeiten - vielfach das öffentliche Interesse, das von außen auf ein Unternehmen wirkt. 556 Voraussetzung hierfür ist, daß sich der externe Kommunikations- und Kontrollmechanismus tatsächlich in einen öffentlichen Implementierungsdruck557 transformiert. Das ist nur dann der Fall, wenn die Öffentlichkeit die Möglichkeit einer effektiven und vergleichenden558 Kontrolle - insbesondere durch eine demgemäße Ausgestaltung der Teilnahmeerklärung - erhält, an einer solchen Kontrolle interessiert und gegebenenfalls zu entsprechenden Verhaltensänderungen am Markt bereit ist. Rehbinder, JbRSozRTh 1988, 109 (113, 122). Vgl. Rehbinder, JbRSozRTh 1988, 109 (123). 553 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (186 f.); vgl. auch Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (247 f.). 554 Rehbinder, JbRSozRTh 1988, 109 (123); ders., ZGR 1989, 305 (366) jeweils für die institutionalisierte Machtposition des Betriebsbeauftragten für Umweltschutz. m So König, NVwZ 1994, 937 (941 ). 556 Hildebrandt/Zimpelmann, WSI-Mitt. 1993, 382 (384). 557 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1167). 558 Wiebe, NJW 1994, 289 (292); siehe zu den Effekten einer vergleichenden Kontrolle BMU/UBA, Hb. Umweltcontrolling, S. 583. 551 552

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Teil 2: Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung

Daß die Umwelterklärungen derart konkret und durchschaubar sind, um eine vergleichende Kontrolle der Umweltschutzleistungen durchzuführen, hängt zunächst mit den diesbezüglichen Anforderungen der Verordnung zusammen. Die im Zusammenhang mit der Information der Öffentlichkeit vielbeklagte Konturenlosigkeit der Verordnung 559 stellt zunächst freilich ein Problem für eine effektive öffentliche Kontrolle dar. Sie berechtigt zu der Frage, ob die Umwelterklärungen in der Art, wie sie demgemäß bislang von den Unternehmen vorgelegt wurden, überhaupt eine Kontrolle von seiten der Öffentlichkeit ermöglichen. 560 So sehr hier in der Tat Bedenken angezeigt sind, bleibt doch für die Zukunft anzumerken, daß den beteiligten Unternehmen, aber andererseits auch den Betrieben die Möglichkeit bleibt, sich durch eine besonders transparente und informative Gestaltung der Umwelterklärung gegenüber anderen Teilnehmern hervorzutun. So korreliert der Inhalt, also die Darstellung der Umweltschutzleistungen, mit ihrer Werbewirksamkeit. Gleiches gilt für die Art und Weise der Gestaltung. Daher sehen sich die Unternehmen - wollen sie den Marketingwert der Erklärung ausschöpfen - auf Dauer gezwungen, deren Aussagegehalt und Transparenz zu verbessern. Auch hier wirkt also der oben beschriebene Anpassungsdruck. Der systeminterne Mangel genauer Anforderungen der Umwelterklärung wird daher wohl im Laufe der Zeit an Bedeutung verlieren. In diesem Zusammenhang obliegt es auch den Umweltgutachtern im Rahmen ihrer Validierungstätigkeit einen vergleichbaren Standard für die Gestaltung der Umwelterklärungen zu schaffen. Ihnen kommt hier eine entscheidende Rolle als Mittler zwischen Öffentlichkeit und Unternehmen zu. 561 Weitere Verbesserungen der Qualität der Umwelterklärungen sind von der Revision der EMAS-Verordnung zu erwarten; die vorgesehenen Regelungen gehen hier mit klarer definierten Anforderungen bereits in die richtige Richtung.562

3. Bewertung Im Rahmen des EMAS kommt zur rechtlichen Freiheit der Teilnahme jenseits der hierzu und zum Verbleib im System erforderlichen Einhaltung der Mindestvoraussetzungen, die durch das obligatorische Kontrollregime gesichert werden soll -die Freiheit, über den Umfang der weiteren Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes selbst zu disponieren. Damit wird 559 Falke, ZUR 1995, 4 (7 f.); Peter, PHi 1995, 82 (87); umfassend Feldhaus, UTR 38, 135 (154 ff.). 560 Fröschle/Hermann/Mandler, BFuP 1994, 521 (523). 561 Vgl. Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (367); vgl. auch Würth, Umwelt-Auditing, S. 343. 562 Ygl. insb. Anhang III Nr. 3.2 und Nr. 3.3 des Gemeinsamen Standpunktes.

D. Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems

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dem Umstand Rechnung getragen, daß sich Innovation nicht gebieten, sondern nur ermöglichen und veranlassen läßt. 563 Hierzu schaffen die innerbetrieblichen Funktionen eines Umweltmanagementsystems die Voraussetzungen.564 Was die tatsächliche Realisierung der Innovationspotentiale angeht, so erlaßt das obligatorische Kontollregime nur den Bereich der Mindestvoraussetzungen der Verordnung. Der faktische Druck, der durch die hinzutretende öffentliche Kontrolle entstehen kann, drängt ebenfalls auf die Einhal- . tung der Mindestanforderungen zum Verbleib im System und stärkt darüber hinaus die Innovationsbereitschaft Damit geht es beim Gemeinschaftssystem nicht um die Steigerung der Umweltmoral im Unternehmen,565 sondern um Erhöhung des öffentlichen Drucks zur Induktion betrieblicher Umweltschutzmaßnahmen. Im ganzen wird also die Kreation eines dynamischen innovationsfördernden Klimas angestrebt, das dort, wo der betriebliche Umweltschutz mit langfristigen Unternehmerischen Gewinninteressen konform geht, eine Verbesserung der Umweltschutzleistung erwarten läßt. Der Aussage, das Gemeinschaftssystem führe keinesfalls zur einem verbesserten Umweltschutz,566 kann also nicht gefolgt werden. Inwieweit zusätzliche konkrete Umweltschutzmaßnahmen ergriffen werden - insbesondere über die Mindestanforderungen hinaus - hängt vom faktisch-ökonomischen Druck ab. Er wird durch das externe Element des öffentlichen Kontrollregimes ausgelöst und steigt mit wachsender Akzeptanz des Gemeinschaftssystems in der Öffentlichkeit. 567

563 Hoffmann-Riem, in: ders./Schmidt-Aßmann, Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 115 (145). 564 Vgl. schon oben: Teil 2 D II 2 d). 565 So Schottelius, BB 1994, 2214 (2217). 566 Schottelius, BB 1994, 2214 (2219); ders., BB 1995, 1549 (1553). 567 Vgl. Bohne, in: VIK u.a., Öko-Audit in der Energiewirtschaft, S. II (13).

Teil 3

Gegenüberstellung von Umweltbetriebsprüfung und gutachterlieber Prüfung Betrachtet man die einzelnen Systemelemente der EMAS-Verordnung, so fällt ins Auge, daß die erfolgreiche Teilnahme am Gemeinschaftssystem von den Unternehmen die wiederholte Durchführung zweier scheinbar gleichgearteter Prüfungen des betrieblichen Umweltschutzes am Standort verlangt, nämlich die Umweltbetriebsprüfung und die gutachterliehe Prüfung. Die Untersuchung des umweltpolitischen Wirkungsgefüges des Gemeinschaftssystems hat jedoch bereits die unterschiedliche funktionelle Positionierung dieser beiden Audits im Rahmen der verordnungsrechtlichen Induktionsmechanismen angedeutet. Ihre unterschiedliche Ausgestaltung in bezug auf Ziele, Funktionen, Prüfungsgegenstände- und Verfahren der beiden Prüfungen wird im folgenden gegenübergestellt und bewertet. Die Ergebnisse dienen später einer eingehenden Untersuchung der mitgliedstaatliehen Ausgestaltung der Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter und seiner Prüftätigkeit nach den Vorgaben der Verordnung.

A. Ziele und Einordnung der beiden Audits I. Umweltbetriebsprüfung Die Öko-Audit-Verordnung versteht die Umweltbetriebsprüfung als "ein Managementinstrument, das eine systematische, dokumentierte, regelmäßige und objektive Bewertung der Leistung der Organisation, des Managements und der Abläufe zum Schutz der Umwelt umfaßt". 1 Die verordnungsrechtliche Ausgestaltung der Umweltbetriebsprüfung enthalten Art. 4 Abs. 1, 2 und 7 und Anhang ll. Der Umweltbetriebsprüfung wird in Anhang ll Teil A Abs. 2 folgender Zweck zugewiesen: Sie dient der "Bewertung der bestehenden Umweltmanagementsysteme" und der "Festlegung der Übereinstimmung mit der Untemehmenspolitik und dem Programm für den Standort, was auch eine Übereinstimmung mit den einschlägigen Umweltvorschriften einschließt".2 I

Art. 2 lit. f.

A. Ziele und Einordnung der beiden Audits

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Damit verpflichtet die Verordnung zur Durchführung eines umfassenden Audits, das zum einen die Funktionsfahigkeit des bestehenden Umweltmanagementsystems bewertet (Environmental Management Audit) 3 , zum anderen die Übereinstimmung des betrieblichen Umweltschutzes mit den für den Standort geltenden Umweltvorschriften sowie der Umweltpolitik und dem Umweltprogramm beurteilt (Compliance Audit). 4 Umfaßt wird schließlich auch eine Ermittlung der Umweltschutzleistung des Standortes, insbesondere dort, wo sich die konkrete Situation mangels Quanitifizierbarkeit eines Ziels nicht schon aus dem Grad an Übereinstimmung von Soll- und Ist-Zustand ergibt (Performance Audit). 5 Diese Vorgaben machen die Umweltbetriebsprüfung aus betriebswirtschaftlicher Sicht zu einem Instrument der Überwachung, verstanden als ein mehrstufiger Informations- und Entscheidungsprozeß, der alle Maßnahmen umfaßt, durch die festgestellt werden soll, ob Zustände oder Vorgänge einer Norm entsprechen bzw. normgerecht durchgeführt werden. 6 Die betriebliche Überwachung vollzieht sich durch Kontrolle und durch Prüfung. Unter den Begriff der Kontrolle fallt jene systemimmanente Überwachung, die durch unternehmensangehörige Personen selbst durchgeführt wird, welche auch mit der Ausführung der zu überwachenden Tätigkeiten betraut sind. Ist die Überwachungsperson vom Untersuchungsgegenstand unabhängig und befaßt sie sich mit dem System von außen, so spricht man von Prüfung oder Revision. 7 Nicht notwendig ist hierbei, daß der Überwachungsträger eine unternehmensexterne Person ist, es genügt vielmehr auch eine unabhängige interne Instanz. Die Revision hat nicht nur die Arbeitsabläufe zu überprüfen, sondern zusätzlich das immanente Kontrollsystem selbst. Nach den mit der Prüfung verfolgten Zwecken können wiederum interne und externe Revision unterschieden werden. 8 Vgl. hierzu auch Anhang I Teil B Nr. 6. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 73; Fröschle/Hermann/Mandler, DB 1994, 1093 (1097); Mittelstaedt, in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 235 (240); Peglau, in: VIK u. a., Öko-Audit in der Energiewirtschaft, S. 73 (80). 4 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 73; Fröschle/Hermann/Mandler, DB 1994, 1093 (1097); Mittelstaedt, in: Lübbe-Wolff, der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 235 (240); Peglau, in: VIK u. a., Öko-Audit in der Energiewirtschaft, S. 73 (80). 5 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 73; Fröschle/Hermann/Mandler, DB 1994, 1093 ( 1097). 6 Lück, Wirtschaftsprüfung und Treuhandwesen, S. 22. 7 Zum Ganzen Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 199. 8 Würth, Umwelt-Auditing, S. 59; Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 202 f. 2

3

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Teil 3: Umweltbetriebsprufung und gutachterliehe Prufung

Den für die traditionelle Betriebsführung gültigen Begriffen stehen solche gegenüber, die sich in entsprechender Weise auf die ökologische Unternehmensführung, mithin auf ein Umweltmanagementsystem im weiteren Sinne beziehen. Den Begriffen der internen bzw. externen Revision entsprechen neben einer Vielzahl weiterer Termini9 jene des internen bzw. des externen Umwelt-Audit. Ein internes Audit läßt sich als eine im Auftrag der Geschäftsleitung zu einem unternehmensinternen Zweck durchgeführte Überprüfung umweltbezogener Zustände oder Abläufe im Betrieb durch eine prozeßunabhängige, unternehmenseigene oder -fremde Instanz verstehen. 10 Es ist damit Teil und Instrument eines umfassenden Umweltmanagementsystems. 11 Wie jedes System einer Unternehmensführung im traditionellen Sinne beinhaltet es neben der Überwachung die Managementfunktionen der Planung, der Organisation, des Personaleinsatzes und der Führung. 12 Ein externes Audit wird hingegen ausschließlich von unternehmensfremden Prüfern mit dem Zweck durchgeführt, außerhalb des Unternehmens stehenden Personen und Interessengruppen Informationen über die Frage zu geben, ob ökologische Zustände und Verfahren im Betrieb einer bestimmten Norm entsprechen bzw. wie gut der Umweltschutz im Betrieb funktioniert. 13 Bei der Umweltbetriebsprüfung handelt es sich demnach um ein internes Audit: 14 Als Managementinstrument zielt sie auf die Erleichterung der Kontrolle von Verhaltensweisen, die eine Auswirkung auf die Umwelt haben können. Zugleich dient sie dazu, die Beurteilung der Übereinstimmung mit der Umweltpolitik im Unternehmensbereich besser beurteilen zu können. 15 Vgl. hierzu schon oben: Teil 2 AI I (dort Fn. 1). Vgl. hierzu Würth, Umwelt-Auditing, S. 67 f; Niemeyer!Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (318); Fröschle/Hermann/Mandler, DB 1994, 1093 (1093); Scherer, NVwZ 1993, II (12); umfassend Thomas, DB 1988, 2161 (2165 f.). In Abgrenzung hierzu beschreibt der Begriff des "Öko-Controlling" nach der Definition von Hallay, Die Öko-Bilanz, S. 15 "im Rahmen aller betrieblichen Planungs-, Durchführungs- und Kontrollfunktionen des Unternehmens, die Einbeziehung von umweltschutzbezogenen Aspekten in die Entscheidungs- und Handlungsstruktur zu gewährleisten". 11 Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (315); Würth, Umwelt-Auditing, S. 70 f. 12 Steinmann/Schreyögg, Management, S. 8 ff.; Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 97 f. 13 Vgl. Würth, Umwelt-Auditing, S. 55, 68. 14 Vgl. Se/lner/Schnutenhaus, NVwZ 1993, 928 (930); Fröschle/Hermann/Mandler, DB 1994, 1093 (1094); Hansmann, in: Rengeling, Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, S. 207 (209); Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (363); Matschke/ Lemser/Tillmann, BFuP 1994, 499 (305); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (659); Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1164). 15 Art. 2 lit. f. 9

10

A. Ziele und Einordnung der beiden Audits

121

Diese Prüfung erfüllt also betriebsinterne Zwecke. Durchgeführt wird sie nach den Vorgaben des Art. 2 lit. I von Prüfern, die in bezug auf den Prüfungsgegenstand unabhängig sind. Die Umweltprüfung ist die erste umfassende Bestandsaufnahme des betrieblichen Umweltschutzes am Standort. 16 Sie läßt sich nicht unter den Begriff der Überwachung einordnen. Ihr kommt vielmehr der Charakter einer Analyse der internen und externen umweltbezogenen Situation des Unternehmens als Grundlage späterer Managementplanungsentscheidungen zu. Eine Prüfung anhand von umweltbezogenen Zielen und Referenzdokumenten des Umweltmanagements ist hier noch nicht möglich. 17

II. Umweltgutachterliehe Prüfung Die Prüfung des Umweltgutachters wird in Art. 3 lit. g der Verordnung näher umrissen: Zur Eintragung eines Standortes muß ein Unternehmen nach Implementierung der internen Systemelemente die Umweltpolitik, das Umweltprogramm, das Umweltmanagementsystem, die Umweltprüfung oder das Umweltbetriebsprüfungsverfahren und die Umwelterklärung(en) auf Übereinstimmung mit den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung prüfen lassen. Der Zweck der Prüfung wird in der Verordnung zwar nicht ausdrücklich genannt. Er läßt sich nach dem oben Ausgeführten 18 darin sehen, daß er die Erfüllung der Teilnahmevoraussetzungen in bezug auf die betrieblichen Managementelemente absichert. Darüber hinaus dient sie der für die Öffentlichkeit bestimmten Umwelterklärung. Ihr kommt so neben anderen Elementen im Gemeinschaftssystem die Aufgabe zu, die Funktionsfahigkeit der Wirkmechanismen zur Teilnahme am System und zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes zu gewährleisten. Da es sich hierbei um unternehmensfremde, also externe Interessen handelt, kann die umweltgutachterliehe Prüfung entsprechend den obigen Begriffsbestimmungen als externes Audit bezeichnet werden. Dies macht auch die unabhängige Stellung des Umweltgutachters deutlich.

Art. 2 lit. b. Zur der Umweltprüfung vergleichbaren Umwelt- und Unternehmensanalyse im Rahmen betrieblicher Planung, Steinmann/Schreyögg, Management, S. 158 f. und Wähe, Betriebswirtschaftslehre, S. 158. 18 Teil 2 D III I. 16 17

122

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

B. Funktionen der beiden Prüfungen im Gemeinschaftssystem Die Sinnhaftigkeit und Bedeutung einer differierenden Ausgestaltung nach den Vorgaben der Verordnung erschließen sich durch eine Gegenüberstellung der verschiedenen Funktionen im Gemeinschaftssystem, die der Umweltbetriebsprüfung einerseits und der Prüfung des Umweltgutachters andererseits zukommen.

I. Umweltbetriebsprüfung Die Funktionen der Umweltbetriebsprüfung als einem internen Audit liegen im innerbetrieblichen Bereich. Sie stellt ein Instrument des Umweltmanagements dar. 19 Die einem umfassenden Umweltmanagementsystem zukommenden Aufgaben im Betrieb - namentlich der Integration, Koordination, Information und Kontrolle sowie der Kommunikation - werden durch die Umweltbetriebsprüfung unterstützt. Das interne Audit dient entsprechend seines instrumentalen Charakters der Verwirklichung jener übergreifenden Funktionen. Vordergründig geht es der Betriebsprüfung um die Ermittlung und Bewertung von Informationen. Ihr Charakter als Werkzeug des Managements zur Informationsgewinnung erschließt sich zur Gänze aber erst, wenn man sich das Verhältnis des Audits zu den internen Systemelementen vergegenwärtigt, die ebenfalls Informationen zum betrieblichen Umweltschutz erbringen, nämlich zum Umweltinformationssystem und zur Umweltmanagementkontrolle und -dokumentation. Hierdurch wird eine Vielzahl von Erkenntnissen zum ökologisch relevanten laufenden Betriebsgeschehen, insbesondere zu den Umweltauswirkungen des Standortes und der Leistungen des Umweltmanagements bei der Verfolgung der Ziele der Umweltpolitik sowie des Umweltprogrammes. Eine umfassende Bewertung der Umweltschutzleistung oder des betrieblichen Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne erfolgt anband der so gesammelten Informationen jedoch nicht; die Materialien werden beim Betrieb des Managementsystems selbst nur insoweit aufgearbeitet, als dadurch die Nichteinhaltung einzelner Vorgaben von Umweltpolitik, Umweltprogramm und Umweltnormen ermittelt und konkrete Korrekturmaßnahmen ergriffen werden können. 20 An dieser 19 Vgl. Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (315 f.); auch Würth, Umwelt-Auditing, S. 71. So versteht auch die EMAS-Verordnung das interne Audit; vgl. nur die Formulierung des Art. 2 lit. f. 20 Vgl. Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 2 und Nr. 5.

B. Funktionen der beiden Prüfungen im Gemeinschaftssystem

123

Stelle setzt die Umweltbetriebsprüfung an: Sie ist Prüfung, und nicht Kontrolle. Sie bewertet also sowohl die managementimmanenten Informations-, Kontroll- und Dokumentationssysteme selbst, als auch die hierdurch gelieferten Daten, und zwar mittels einer unabhängigen und übergeordneten Betrachtung. Das Informationsinstrument der Umweltbetriebsprüfung beinhaltet demnach also folgende Funktionen: 1. Sicherungsfunktion Zunächst kommt ihr als Instrument zur Überwachung des Umweltmanagements eine Sicherungsfunktion21 zu. Ein Audit dient der Prüfung und Bewertung des bestehenden Umweltmanagementsystems. 22 Hierdurch wird präventiv wie repressiv die Einhaltung der managementbezogenen Planungsvorgaben und Anweisungen gesichert: Präventiv geht es um die Vermeidung bewußter oder unbewußter Fehler, repressiv um die Entdeckung verbliebener Fehler oder Fehlerquellen. Die Sicherungsfunktion dient also der bestmöglichen Erreichung des Soll-Zustandes der betrieblichen Umweltschutzorganisation und des betrieblichen Ablaufs. 23 2. Optimierungsfunktion Hierüber hinaus geht die Optimierungsfunktion der Umweltbetriebsprüfung. Sie zielt nicht auf die Erreichung des festgesetzten Soll-Zustandes durch Verbesserung der Ist-Situation, sondern auf die stetige Verbesserung der einzelnen Soll-Vorgaben des Umweltprogrammes hin zur Verwirklichung eines anzustrebenden Optimums betrieblicher Umweltschutzorganisation gemäß den übergeordneten Zielen der Umweltpolitik 24 Die Grundlage hierfür bietet die Bewertung des bestehenden Umweltmanagementsystems. Es kann die Effektivitäts- und Effizienzverluste aufdecken, die nicht auf den mangelhaften Vollzug der betrieblichen Planungen zum Umweltschutz, 21 Vgl. hierzu Lück, Wirtschaftsprüfung und Treuhandwesen, S. 23 f. für die Instrumente der traditionellen betriebswirtschaftliehen Überwachung. Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (377) spricht von einer "Kontrolle" des Umweltmanagementsystems durch die Umweltbetriebsprüfung. 22 Anhang II Teil A Abs. 2 l. Hs. 23 Vgl. Anhang I Teil B Nr. 6 lit. a. 24 Vgl. Anhang I Teil B Nr. 6 lit. b. Die Existenz der Optimierungsfunktion besonders deutlich macht die Formulierung des Anhangs II, Punkt 2.1 S. 2 des RevV bzw. des Gemeinsamen Standpunktes des Rates zur Revision der Verordnung.

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Teil 3: Umweltbetriebsprufung und gutachterliehe Prüfung

d.h. auf den Ist-Zustand, zurückzuführen sind, sondern vielmehr auf unsachgemäß oder optimierungsfähig festgeschriebenen Soll-Vorgaben beruhen. 3. Verifikations- und Konzentrationsfunktion

Darüber hinaus kommt der Umweltbetriebsprüfung im verordnungsrechtlichen Gemeinschaftssystem neben diesen flankierenden Aufgaben noch eine Funktion zu, die eigenständiger Art ist. Nach jeder Umweltbetriebsprüfung ist eine Umwelterklärung für die Öffentlichkeit zu erstellen. Die hierzu ermittelten Erkenntnisse der managementimmanenten Informationsinstrumente können und müssen hierzu zwar als Grundlage herangezogen werden, bedürfen aber in doppelter Hinsicht einer Revision durch eine übergeordnete Institution: Zum einen bietet die vorgesehene, managementimmanente Überwachung der Kontroll- und Dokumentationsmechanismen25 keine hinreichende Gewähr für die inhaltliche Richtigkeit der ermittelten Informationen. Daher besteht ohne eine eingehende und umfassende Prüfung zum einen die Gefahr, daß der Öffentlichkeit in der Umwelterklärung unbewußt falsche Informationen vorgelegt werden. Auch müssen die Bereiche des betrieblichen Umweltschutzes, die von diesen Verfahren nicht erfaßt werden, mit dem internen Audit ohnehin einer originären Prüfung unterworfen werden. Zum zweiten bedürfen die gelieferten Einzelerkenntnisse einer übergeordneten Aufarbeitung und Bewertung durch das innerbetriebliche Audit. Der Umweltbetriebsprüfung kommt so in bezug auf die Ausarbeitung der Umwelterklärung, die auf diese Informationen angewiesen ist, eine vorbereitende Verifikations- und Konzentrationsfunktion zu. Diese liegt ebenso wie die Sicherungs- und Optimierungsfunktion im unternehmensinternen Bereich. Ihre Berechtigung findet sie aber in dem nach außen gerichteten Systemelement der Umwelterklärung, deren Informationen gebündelt und verfiziert werden. Hieran ändert auch die Existenz einer weiteren übergeordneten Prüfungsinstanz, nämlich der des externen Umweltgutachters, nichts; vielmehr macht auch er sich die Ergebnisse des internen Audits zunutze, ohne darauf beschränkt zu sein.26

25 26

Vgl. Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 2 S. 2 Iit. d. Vgl. Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (662, 665). Umfassend hierzu: Teil 5

Dill I.

B. Funktionen der beiden Prüfungen im Gemeinschaftssystem

125

II. Umweltgutachterliehe Prüfung Der Prüfung durch den Umweltgutachter kommen im Gemeinschaftssystem - ihrem Charakter als externes Audit entsprechend - primär außerhalb des Unternehmens angesiedelte Funktionen zu: 1. Überwachungsfunktion

Die Überwachungsfunktion27 zielt darauf ab, die Konformität der Systemelemente mit der Verordnung sicherzustellen. 28 Sie ergibt sich daraus, daß die Validierung der Umwelterklärung eine wesentliche Voraussetzung für die Eintragung der Betriebsstätten in das Standortregister ist. Die Prüfung durch den Umweltgutachter stellt die einzige unternehmensunabhängige Kontrolle standortbezogener Systemelemente auf ihre Übereinstimmung mit der Verordnung dar. 29 2. Garantiefunktion

Der unmittelbare Ansatzpunkt der gutachterliehen Prüfung liegt in der Validierung der Umwelterklärung. 30 Allein der Umweltgutachter hat sicherzustellen, daß die Angaben alle relevanten Umweltfragen am Standort berücksichtigen und zuverlässig sind. 31 Er garantiert mit seiner Gültigkeitserklärung die inhaltliche Vollständigkeit und Richtigkeit der veröffentlichten Erklärung?2 Der Umweltgutachter ist die einzige Person außerhalb des Unternehmens, die sowohl die internen Daten zum betrieblichen Umweltschutz, als auch die zu veröffentlichenden Angaben kennt und beurteilen 27 Dyllick, Die EU-Verordnung zum Umweltmanagement und zur Umweltbetriebsprüfung, S. 3 spricht von einer Kontrollfunktion des Umweltgutachters. Vgl. auch Pitschas, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 269 (273): Dort ist die Rede von einer "Sicherstellungs- und Gewährleistungsfunktion". 28 Vgl. Art. 4 Abs. 3, 5, 6 i. V. m. Anhang III Teil B Nr. I Abs. 2 2. Spiegelstrich. 29 Umfassend zu den Interventionsmöglichkeiten der weiteren Kontrollinstitutionen: Teil6. 30 Art. 4 Abs. 6. 31 Vgl. Art. 4 Abs. 3, 5 lit. d i. V.m. Anhang III Teil B Nr. I Abs. 2 2. Spiegelstrich. Vgl. auch Lütkes, NVwZ 1996, 230 (231); Peglau, in: VIK u.a., Öko-Audit in der Energiewirtschaft, S. 73 (74). 32 Lütkes, NVwZ 1996, 230 (231) betont insofern ausdrücklich die dem Umweltgutachter zukommende Garantiefunktion. Vgl. auch Dyllick, Die EU-Verordnung zum Umweltmanagement und zur Umweltbetriebsprüfung, S. 3, der von einer "Treuhänderfunktion" des Umweltgutachters ausgeht. Vgl. auch Matschke/Lemser/Tillmann, BFuP 1994, 499 (511) zu den auffälligen Parallelen zur handelsrechtliehen Jahresabschlußprüfung.

126

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

kann? 3 Er vermittelt die nötige Glaubwürdigkeit des Unternehmens34 bei der Präsentation der betrieblichen Umweltschutzleistung. 3. Informationsmittlungsfunktion

Auch die lnformationsmittlungsfunktion bezieht sich auf das Systemelement der Umwelterklärung. Der Umweltgutachter ist im Rahmen seiner Validierung nicht nur verpflichtet, die Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Angaben der Umwelterklärung sicherzustellen, sondern darüber hinaus auch gehalten, deren Gestaltung und Inhalt in der Art zu beeinflussen, daß sie die Öffentlichkeit als Adressat auch verstehen kann und eine gewisse Vergleichbarkeit der Umwelterklärungen ein und desselben Unternehmens, aber auch verschiedener branchengleicher Unternehmen hergestellt wird. 35 Diese Aufgabe läßt sich aus verschiedenen Anforderungen der Verordnung an die Umwelterklärung36 sowie aus ihrer Funktion im Gemeinschaftssystem37 ableiten: Sie soll den betrieblichen Umweltschutz für die Öffentlichkeit transparent machen. 38 Deutlicher ausgeprägt ist diese Aufgabe in den Vorschlägen zur Revision der EMAS-Verordnung, wo dem Gutachter auch die Validierung der jährlich aktualisierten Umwelterklärungen sowie der erstellten Informationsauszüge zukommt und letztere ausdrücklich anband von adressatenbezogenen qualitativen Kriterien zu erfolgen hat. 39 Dem Umweltgutachter kommt bei seiner Prüfung eine komplexitätsreduzierende und informationsverdichtende Aufgabe zu.40 In jedem Fall hat er die internen Daten nicht nur mit jenen der Umwelterklärung abzugleichen, sondern muß - gerade über die reine Garantiefunktion hinausgehend - eine zielorientierte Bewertung der Tauglichkeit der konkreten Umwelterklärung durchführen. Auf diese Weise bewährt er sich als ein an die Öffentlichkeit gerichteter Informationsmittler.

Wohlfarth, in: Schlacke, Neue Konzepte im Umweltrecht, S. 215 (217). Vgl. Abs. I0 der Erwägungsgründe. 35 Vgl. zu diesem Problem Feldhaus, UTR 38, 135 (154 f.); Wohlfarth, m: Schlacke, Neue Konzepte im Umweltrecht, S. 215 (223). 36 Vgl. Art. 5 Abs. 2, 4; Anhang III B Nr. 4 (dort insbesondere lit. b 5. Spiegelstrich). 37 Siehe hierzu oben: Teil 2 D III 2. 38 Vgl. Abs. I 0 der Erwägungsgründe. 39 Vgl. Anhang III, Nr. 3.3 und 3.4 RevV und Anhang III Nr. 3.4 und 3.5 des Gemeinsamen Standpunktes. Vgl. auch die Bewertung in Teil 8 B II 3. 40 Kurz/Spiller, BFuP 1994, 607 (615- Diskussionsbeitrag). 33

34

C. Gegenstände der beiden Prüfungen und Auditfrequenz

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4. Nebenfunktionen Schließlich bleibt zu erwähnen, daß der umweltgutachterliehen Prüfung trotz ihrer primär unternehmensfremden Zwecksetzung quasi als Nebenprodukt im wesentlichen dieselben internen Funktionen zukommen wie der Umweltbetriebsprüfung. Auch die externe Prüftätigkeit des Umweltgutachters stellt ein Audit dar. In diesem Sinne soll es Fehler des betrieblichen Umweltschutzes aufdekken, Verbesserungsmöglichkeiten aufzeigen sowie schließlich zur innerbetrieblichen Kommunikation beitragen.41 Es dient also ebenfalls - zumindest sekundär- der Sicherung und Optimierung des betrieblichen Umweltmanagementsystems. Dies gilt um so mehr, als der Gutachter durch seine Prüfung externen Sachverstand in das Unternehmen einbringt, da eine Auditierung immer auch eine Beratung beinhaltet.

C. Gegenstände der beiden Prüfungen und Auditfrequenz I. Umweltbetriebsprüfung Der Inhalt einer Umweltbetriebsprüfung wird in concreto durch ein zu erstellendes Umweltbetriebsprüfungsprogramm bestimmt. Für einen kompletten Betriebsprüfungszyklus ist der Umfang der zu prüfenden Gegenstände allerdings vorgegeben: Er erstreckt sich nach Art. 2 lit. g auf alle in Anhang I Teil C genannten relevanten Umweltaspekte. Relevant sind in diesem Sinne all jene Gesichtspunkte, die für die Bewertung des Umweltmanagementsystems am Standort, also aller Funktionen, Tätigkeiten und Verfahren, die sich auf die in Anhang I Teil C genannten Umweltfaktoren auswirken oder auswirken können, Bedeutung haben. Kriterium der Prüfung sind der Soll-Zustand, der sich für die einzelnen Managementtätigkeiten aus dem Umweltprogramm ergibt,42 und die Wirksamkeit des gesamten Umweltmanagementsystems für die Umsetzung der Umweltpolitik des Unternehmens.43 Der zu berücksichtigende Zeitraum beginnt mit dem Ende des Prüfungszeitraumes der letzten (Teil-) Prüfung, so daß alle Faktoren des betrieblichen Umweltmanagementsystems zumindest von einer Auditierung erfaßt werden. 41 42

43

Vgl. Würth, Umwelt-Auditing, S. 56. Vgl. Anhang I Teil B Nr. 6 lit. a. Vgl. Anhang I Teil B Nr. 6 lit. b; Anhang II Teil A Abs. 2.

128

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

Die Häufigkeit von Prüfungszyklen ist im Umweltbetriebsprüfungsprogramm festzulegen. 44 Dabei darf zwischen zwei Auditierungen allenfalls ein Abstand von drei Jahren bestehen. 45 Innerhalb dieses zeitlichen Rahmens hängt die Dauer der Abstände zwischen den einzelnen Betriebsprüfungen davon ab, inwieweit eine konkrete betriebliche Tätigkeit zur Verwirklichung der Ziele der Umweltbetriebsprüfung eine hohe Auditfrequenz erfordert. 46 Hierbei sind nach Anhang II Teil H S. 2 die gesamten potentiellen Umweltauswirkungen der jeweiligen Tätigkeit sowie die Ziele und Planungen des Umweltprogrammes zu berücksichtigen. Die weiteren dort aufgeführten Kriterien verdeutlichen, daß vor allem die Komplexität47 und Umweltrelevanz der jeweiligen Tätigkeit bei der Beurteilung der Auditfrequenz zu berücksichtigen ist. Die vorgeschriebene Berücksichtigung des Umweltprogramms kann so verstanden werden, daß die Auditfrequenz dann zu erhöhen ist, wenn die Tätigkeit in den Umweltzielen des Standortes eine zentrale Rolle spielt oder die hierauf bezogenen Vorgaben kurzfristiger Natur sind, so daß eine möglichst häufige Bewertung der Zielkonformität für die Managementüberwachung erforderlich erscheint. Zusätzlich wird die notwendige Auditfrequenz vom Maß der Erfahrungen, die ein Standort bereits mit Umweltmanagementsystemen sammeln konnte, beeinflußt: 48 Ein großer Erfahrungsschatz hat regelmäßig ein ausgereifteres und funktionsfähigeres Management zur Folge. Dadurch kann erwartet werden, daß die Planungsvorgaben zur Umsetzung des Umweltprogrammes effektiver verfolgt werden. Die notwendige Auditfrequenz kann also für jede Tätigkeit eine andere sein, so daß es sich für ein Unternehmen anbietet, eine Betriebsprüfung nicht jeweils zum nächstfälligen Termin für den ganzen Standort durchzuführen, sondern im Rahmen eines Betriebsprüfungszyklus jeweils einzelne Audits für einzelne Tätigkeiten oder Teilbereiche der Betriebsstätte vornehmen zu lassen. Sobald nämlich mehrere unterschiedliche Tätigkeiten im Rahmen eines Audits erfaßt werden sollen, bestimmt jene Tätigkeit die Häufigkeit der Prüfungen, die nach Maßgabe der Beurteilungskriterien des Anhangs II Teil H S. 2 die höchste Auditfrequenz erfordert.

Anhang li Teil A Abs. I. Anhang li Teil H S. I. 46 Vgl. Anhang li Teil H S. I. 47 So European commission, Guidance document for accredited environmental verifiers, p. 25. 48 European commission, Guidance document for accredited environmental verifiers, p. 25: Dieser Umstand wird neben der Komplexität der jeweiligen Tätigkeit als zweites zentrales Bemessungskriterium genannt. 44 45

C. Gegenstände der beiden Prüfungen und Auditfrequenz

129

II. Prüfung des Umweltgutachters Eine Darstellung der Prüfungstätigkeit des Umweltgutachters im einzelnen soll erst später vorgenommen werden, so daß sich die Darstellung an dieser Stelle auf die für eine Gegenüberstellung der beiden Auditierungen ausreichenden Darlegung der grundsätzlichen verordnungsrechtlichen Anforderungen an den Gegenstand, die gutachterliehe Auditierung, beschränken kann. Die Prüfung des Umweltgutachters kann sich in der Validierung der Umwelterklärung niederschlagen. Der Prüfungsinhalt bezieht sich auf Umweltpolitik, Umweltprogramm, Umweltmanagementsystem und Umweltprüfungs- bzw. Umweltbetriebsprüfungsverfahren.49 Der Gutachter hat diese Elemente auf die Übereinstimmung mit den Vorschriften der Verordnung zu überprüfen. Inwieweit dieser Maßstab auch die Prüfung der Einhaltung aller am Standort geltenden Umweltvorschriften beinhaltet und mit welcher Intensität der Umweltgutachter seine Auditierung durchzuführen hat, ist hingegen unklar und höchst umstritten. 50 Die Häufigkeit der umweltgutachterliehen Prüfung wird anders als jene der Umweltbetriebsprüfung in der Verordnung nicht ausdrücklich genannt, ergibt sich aber aus dem Charakter der Gültigkeitserklärung als Voraussetzung für den Verbleib im System. Nach Art. 8 Abs. 3 erfolgt die Streichung einer Betriebsstätte aus dem Standortregister, wenn das Unternehmen es versäumt, der zuständigen Stelle innerhalb von drei Monaten nach Erlaß einer entsprechenden Aufforderung eine für gültig erklärte Umwelterklärung vorzulegen. Eine solche Aufforderung kann wiederum erst ergehen, wenn der in der vorangegangenen Umwelterklärung51 enthaltene Termin für die Vorlage einer neuen Erklärung verstrichen ist. Die Häufigkeit ihrer Vorlage richtet sich aufgrund von Art. 5 Abs. I nach der Frequenz der Umweltbetriebsprüfung bzw. der Dauer eines Betriebsprüfungszyklus. Sie kann also von Standort zu Standort variieren, muß jedoch jeweils nach spätestens drei Jahren erfolgen. Gleiches gilt also für die Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters. Hierdurch erschließt sich auch der Prüfungsumfang in zeitlicher Hinsicht: Die Auditierung des Umweltgutachters muß ausgehend von der Garantiefunktion den Zeitraum umfassen, den die zu validierende Umwelterklärung zum Gegenstand hat, 52 also die Zeit seit der letzten internen Prüfung bzw. die vom zurückliegenden Auditzyklus behandelte Zeitspanne.

49 50

51

Art. 4 Abs. 6. Zum Ganzen im einzelnen: Teil 5. Vgl. zum diesbezüglichen Inhalt der Umwelterklärung Art. 5 Abs. 3 lit. f.

9 Schicken

130

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

In den Revisionsvorschlägen zur EMAS ist dagegen zumindest die Prüfung und Gültigkeitserklärung der jährlich aktualisierten Umwelterklärungen vorgeschrieben; daneben bleibt es erforderlich, daß innerhalb von drei Jahren alle für die Eintragung erforderlichen Elemente eines Umweltmanagementsystems untersucht werden. 53

D. Prüfungsverfahren I. Internes Audit Zum Prüfungsverfahren einer Umweltbetriebsprüfung heißt es zu Beginn des Anhangs ll, die Prüfung werde "nach den Leitlinien der internationalen Norm ISO 10011, Teil 1, insbesondere Nummern 4.2, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4.1 und 5.4.2 und anderer relevanter internationaler Normen54 sowie im Rahmen der spezifischen Grundsätze und Anforderungen" der Verordnung geplant und durchgeführt. Dem und vor allem einem Blick in die englische Textfassung55 kann entnommen werden, daß die verordnungsrechtlichen Regelungen zum Verfahren der Umweltbetriebsprüfung verbindlich sind. Die Unternehmerischen Freiräume werden durch die genannten Leitlinien ausgestaltet, wobei diese Regelungen nach Wortlaut und Intension des Verordnungsgebers keine obligatorischen Anforderungen an die konkrete Ausgestaltung eines internen Audits darstellen. 56 Gerade aber wo die Verordnung nur recht allgemeine oder nur zielorientierte Vorgaben enthält, sind die von Sachverständigen erarbeiteten Normen von großer Bedeutung; die Verweisung öffnet das Gemeinschaftssystem für weitere Entwicklungen und ermöglicht seine Ver52 Vgl. Anhang V Nr. 5.6 des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes. Siehe hierzu unten: Teil 5 B VI und Teil 8 B II 3 a). 53 Anhang V Nr. 5.6. 54 Bei der genannten Norm ISO I 00 II handelt es sich um den Leitfaden für das Audit von Qualitätssicherungssystemen, dessen Teil I die Durchführung von Audits zum Gegenstand hat. Andere relevante Leitfäden sind jene der EN/ISO 14010 (Allgemeine Grundsätze), EN/ISO 14011 (Auditverfahren) sowie der nach Erlaß der umweltorientierten Normen etwas zurücktretenden ISO 10011, Teil 3 (Management von Auditprogrammen). Der in diesem Zusammenhang viel genannte Leitfaden EN/ ISO 14012 (Qualifikationskriterien für Umweltauditoren) dürfte hier nicht mit einzubeziehen sein, da sich die Verweisung des Anhangs II lediglich auf das Auditverfahren, nicht jedoch auf die Qualifikation der Auditoren bezieht. 55 Dort heißt es: "The audit will be planned and executed in the light of the relevant guidelines ... and with the framework of the specific principles und requirements of this regulation". 56 Vgl. auch Bartram, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, C Rn. 8.

D. Prüfungsverfahren

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knüpfung mit der Normenreihe EN/ISO 14000 ff., deren Bearbeitung im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung bereits angelaufen war. Erstaunlicherweise ist der Rückgriff auf die Grundsätze und Anforderungen insbesondere der EN/ISO 14011 in den Revisionsvorschlägen nicht mehr enthalten,57 obwohl es gerade ein erklärtes Ziel der Revision ist, die Kompatibilität des Gemeinschaftssystems mit der Normenserie EN/ISO 14000 ff. zu erhöhen. Das Verfahren der internen Umweltbetriebsprüfung läßt sich im wesentlichen in drei Verfahrensschritte einteilen: die Vorbereitung der Umweltbetriebsprüfung, die eigentliche Ausführung des Audits und schließlich die Erstellung und Präsentation eines Umweltbetriebsprüfungsberichtes.58 1. Planungs- und Vorbereitungsphase

Die erste Phase - Planung und Vorbereitung - dient dazu, eine zielorientierte und effektive Durchführung der Umweltbetriebsprüfung oder einer Teilprüfung zu ermöglichen. Dabei muß nach Anhang II Teil D Abs. 1 gewährleistet sein, daß geeignete Mittel59 für die Prüfung bereitgestellt werden und alle Beteiligten, einschließlich des Prüfers, der Unternehmensleitung sowie des Personals ihre Aufgaben60 im Rahmen der Betriebsprüfung wahrnehmen können. Die Vorbereitung der Umweltbetriebsprüfung im weiteren Sinne beginnt zunächst mit der Ausarbeitung des Umweltbetriebsprüfungsplanes,61 dessen Grundlage eine Vorabprüfung der relevanten Managementunterlagen darstellt.62

57 Vgl. Anhang li des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes im Vergleich zu den Vorbemerkungen des Anhangs II EMAS-Verordnung. 58 Vgl. Anhang li Teil D und ISO 10011, Teil I Nr. 5.2/EN/ISO 14011, Nr. 5.2 (Vorbereitung); Anhang II Teil E und ISO 10011, Teil I Nr. 5.3/EN/ISO 14011, Nr. 5.3 (Ausführung); Anhang II Teil F und ISO 10011 , Teil I Nr. 5.4/EN/ISO 14011 , Nr. 5.4 (Prüfungsbericht). Vgl. hierzu Becker, Umweltgutachter und Umweltbetriebsprüfung, S. 26 ff. 59 Zu den Mitteln gehören vor allem Arbeitsdokumente, also insbesondere Checklisten, Formulare für die Berichterstattung der Auditfeststellungen und solche für die Dokumentation der Nachweise, welche die Basis für die von den Prüfern getroffenen Schlußfolgerungen bilden; vgl. ISO 10011, Teil I Nr. 5.2.3, S. 1/EN/ISO 14011, Nr. 5.2.3, S. I. 60 Diese können in concreto den Leitfäden ISO 10011 und EN/ISO 14011 (vgl. dort jeweils Nr. 4.2.) entnommen werden. 61 Vgl. Anhang I1 Teil D. ISO 10011, Teil I Nr. 5.2.1./EN/ISO 14011, Nr. 5.2.1. 62 ISO 10011, Nr. 5.1.3/EN/ISO 14011, Nr. 5.1.2. 9*

132

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

Dieser Auditplan ist von dem in Anhang II Teil A erwähnten Umweltbetriebsprüfungsprogramm zu unterscheiden. 63 Dieses ist ein umfassender Plan, der für alle betrieblichen Tätigkeiten, die nach der Verordnung einer Betriebsprüfung unterzogen werden müssen, zu erarbeiten ist. In ihm werden die Ziele der Gesamtprüfung bzw. des Prüfungszyklus und die regelmäßig differierende - Häufigkeit der Einzelaudits in bezug auf jede Tätigkeit festgelegt. 64 Weiter sind nach Sinn und Zweck eines solchen Programms - eine zeitlich und sachlich vollständige und zielkonforme Revision des gesamten Standortes sicherzustellen - auch solche Festlegungen zu treffen, die für jedes Einzelaudit im Rahmen eines Betriebsprüfungszyklus gleichermaßen Geltung beanspruchen. 65 Der Auditplan hingegen stellt eine konkrete Planung eines einzigen Gesamt- oder Teilaudits dar. 66 Er soll mithin gewährleisten, daß die im Rahmen des Betriebsprüfungsprogrammes anstehende Prüfung ordnungsgemäß und effektiv durchgeführt wird. Seine Ausarbeitung und Präsentation übernimmt der Auditleiter.67 Bei der gesamten Ausarbeitung des Auditplanes - aber auch der weiteren Arbeitsdokumente - sollte darauf geachtet werden, daß Schwerpunktverschiebungen oder gar zusätzliche Prüfungstätigkeiten, deren Notwendigkeit sich erst im Zuge der Durchführung des Audits ergibt, trotz des Planes weiterhin möglich sind und letztlich auch vorgenommen werden.68 Auf diese Weise können eventuelle Fehlleistungen vorangegangener Ermittlungs- oder Planungsschritte, auf denen das interne Audit aufbaut, entdeckt und zielentsprechend bewertet werden. Der Erstellung des Auditplanes schließt sich die Vorbereitung der eigentlichen Durchführung der Umweltbetriebsprüfung an. Ihr Zweck ist es, die geeigneten Mittel und einen ausreichenden Informationsstand aller Beteiligten im Hinblick auf ihre Aufgaben im Rahmen der anstehenden Revision zu gewährleisten. 69 63 Bartram, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, C Rn. 12. A.A. offenbar Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 73. 64 Anhang II Teil A. 65 Vgl. hierzu Bartram, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, C Rn. 12. 66 Zum notwendigen Inhalt des Planes vgl. ISO 10011, Teil I Nr. 5.2.1./EN/ISO 14011, Nr. 5.2.1.; Anhang II Teil B, D. Geregelt sein müssen: Zielvorgaben, Prüfungsumfang, Prüfungsgegenstand, Soll-Vorgaben, konkretes Prüfungsverfahren, Beschaffenheit des Auditberichtes und Verantwortlichkeilen der Auditoren. 67 ISO 100 II, Nr. 4.2.1.5/EN/ISO 140 II , Nr. 4.2.1, S. 2 lit. f, g. 68 ISO 10011, Teil I Nr. 5.2.1, S. 2 und 5.2.3, S. 2/EN/ISO 14011, Nr. 5.2.1, s. I. 69 Zu den hierbei durchzuführenden Maßnahmen vgl. ISO 10011/EN/IS014011, Nr. 5.2.1., 5.2.2., 5.2.3.

D. Prüfungsverfahren

133

2. Ausführung der Umweltbetriebsprüfung

Den Ablauf der eigentlichen Prüfungshandlungen einer Umweltbetriebsprüfung beschreibt Anhang II Teil E Nr. 2. Die Schlußfolgerungen eines Audits kommen danach wie folgt zustande: Zunächst werden die Auditnachweise - also konkrete Informationen, Aufzeichnungen oder Feststellungen von relevanten Tatsachen des Umweltmanagementsystems - ermittelt und erfaßt. Im Anschluß hieran ermöglicht ein Vergleich mit konkreten Soll-Vorgaben (Auditkriterien) eine Bewertung der Nachweise, deren Ergebnis die einzelnen Auditfeststellungen sind. Diese wiederum sind Grundlage für die Schlußfolgerungen im Auditbericht.70 Hieraus wird klar, daß die Durchführung des internen Audits nochmals in zwei Teile zerfällt. Die unter Anhang II Teil E Nr. 2 lit. a, b und c genannten Maßnahmen umfassen die Untersuchungsphase. Hierbei handelt es sich um die eigentliche Betriebsprüfung, die Ermittlung und Sammlung der Auditnachweise und ihren unmittelbaren Abgleich mit den vorgegebenen SollZuständen. Die sich anschließenden Handlungsschritte nehmen jeweils Bezug auf die Ergebnisse der Untersuchungsphase, so daß es hier um die Verarbeitung und Beurteilung der zuvor ermittelten Erkenntnisse geht. 71 Die in Anhang II Teil E Nr. 1 angeführten Betriebsprüfungstätigkeiten beziehen sich ausschließlich auf diese Phase. Sie dienen einzig dazu, die erforderlichen Nachweise zu sammeln und die diesbezüglichen einzelnen Auditfeststellungen zu erbringen. Der Prüfungsablauf im einzelnen richtet sich nach dem Umweltbetriebsprüfungsplan. Falls notwendig, sind zur optimalen Erfüllung der Auditziele Änderungen der Aufgabenzuordnung der Auditoren und des Auditplanes vorzunehmen. 72 Das Ergebnis dieser Untersuchungs- und Ermittlungsphase ist die Gesamtheit der einzelnen zu dokumentierenden73 Auditfeststellungen zu allen Bereichen, die im Umweltbetriebsprüfungsprogramm aufgeführt und zumeist in Checklisten erfaßt sind. Näher zu untersuchen sind im Rahmen der Ermittlungsphase besondere Anhaltspunkte, die das Vorliegen von Fehlern Vgl. zum Ganzen die Definitionen der EN/ISO 14010, Nr. 2. Siehe zum ganzen auch die vergleichbare Aufgliederung eines Qualitätsaudits nach der ISO 10011, Teil I Nr. 5.3.2. 72 ISO I 00 II, Teil I Nr. 5.3.2.1. 73 ISO 10011, Teil I Nr. 5.3.2.2, S. I. Vgl. aber EN/ISO 14011, Nr. 5.3.2 und 5.3.3, wonach lediglich die Anzeichen für Nichtkonformitäten dokumentiert werden sollten, während die Einzelheiten der Auditfeststellungen von Konformitäten nur dokumentiert aufgezeichnet werden können, wohl um den Ausdruck absoluter Ergebnissicherheit zu vermeiden. Aufgrund des Verhältnisses der Umweltbetriebsprüfung zur gutachterliehen Prüfung (hierzu Teil 5 D III) dürfte aber eine Dokumentation aller gemachten Auditfeststellungen notwendig sein. Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 78. 70

71

134

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

oder Abweichungen des Managementsystems von den Soll-Vorgaben vermuten lassen. 74 Die Beurteilungsphase vollzieht sich auf der Grundlage der Ergebnisse der eigentlichen Untersuchung und hat die Bewertung der dort gemachten Feststellungen und die Ausarbeitung von Schlußfolgerungen zum Gegenstand. Am Anfang steht eine Untersuchung der dokumentierten Feststellungen. Dabei geht es um die Frage, ob, wo und inwieweit im Rahmen des Umweltmanagementsystems Fehler aufgetreten sind bzw. das System mit SollVorgaben nicht übereinstimmt. Weiter ist zu klären, ob die bestehenden Strukturen, Verfahren und Abläufe am Standort zur Bewältigung der umweltorientierten Aufgaben geeignet und wirksam sind.75 Die Bewertung und die Ausarbeitung der Schlußfolgerungen der Betriebsprüfung muß zudem zu einer Aussage darüber führen, ob festgestellte Fehlleistungen vom Unternehmen die Durchführung von Korrekturmaßnahmen erfordern. 76 Welche Maßnahmen zur Verbesserung des Umweltmanagementsystems ergriffen werden sollen, braucht der Betriebsprüfer nicht zu ermitteln; dies ist Sache des auditierten Unternehmens. Er kann- insbesondere auf Wunsch des Unternehmens - entsprechende Empfehlungen liefern. Sie sind für die Unternehmensleitung nicht bindend.77 Festgestellte Fehlleistungen des Managements sind klar und präzise zu dokumentieren und durch entsprechende Nachweise zu belegen,78 denn es muß dem Unternehmen aufgrund der so geschaffenen Unterlagen möglich sein, einen Plan für geeignete Korrekturmaßnahmen auszuarbeiten.79 3. Erstellung und Präsentation eines Untersuchungsberichtes

Der nun zu erstellende schriftliche Umweltbetriebsprüfungsbericht dient der "vollständige(n) und förmliche(n) Vorlage der Feststellungen und Schlußfolgerungen der Betriebsprüfung". 80 Er ist der Unternehmensleitung offiziell mitzuteilen. 81 ISO 10011, Teil I Nr. 5.3.2.1. Vgl. Anhang II Teil A Abs. 2, Teil E Nr. I 2. Hs.; EN/ISO 10011, Teil I Nr. 5.3.2.2. 76 Vgl. Anhang II Teil F Nr. 2 lit. d, der eine solche Aussage als Ergebnis des Bewertungsvorgangs voraussetzt. 77 Vgl. ISO 10011, Teil I Nr. 5.3.3 (Anmerkung 14)/EN/ISO 14011, Nr. 4.7 (Anmerkung). 78 ISO 10011, Teil I Nr. 5.3.2.2/EN/ISO 14011, Nr. 5.3.3, S. 2. 79 Vgl. Anhang II Teil G Abs. I. 74

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D. Priifungsverfahren

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Der Bericht enthält Aussagen über den tatsächlichen Prüfungsumfang, den Grad der Konformität des Prüfungsgegenstandes mit der Umweltpolitik des Unternehmens und die umweltbezogenen Fortschritte am Standort, die Bewertung der Wirksamkeit interner Kontrollmechanismen und schließlich die Notwendigkeit gegebenenfalls erforderlicher Korrekturmaßnahmen. 82

II. Externes Audit Zur Vorgehensweise des externen Umweltgutachters bei seiner Tätigkeit macht die Verordnung nur wenige Angaben. Die in Anhang III Teil B Nr. 2, 3 und 4 vorgegebenen Schritte gliedern sich chronologisch in den Abschluß einer schriftlichen Vereinbarung mit dem Unternehmen, eine Vorabprüfung anhand von Unterlagen, die eigentliche Begutachtung, die Berichterstattung und schließlich die Entscheidung über die Validierung. 1. Vertragsabschluß

Entschließt sich das Unternehmen, einen Standort prüfen zu lassen, so steht es ihm frei, einen geeigneten Gutachter auszuwählen und mit der Aufgabe zu betrauen. Bei der Auswahl ist das Unternehmen nach Art. 4 Abs. 4 verpflichtet, darauf zu achten, daß nur ein unabhängiger Umweltgutachter die Validierung vornehmen kann. Voraussetzung für den Beginn der gutachterliehen Tätigkeit ist nach Anhang III Teil B Nr. 2 Abs. I der Abschluß einer schriftlichen Vereinbarung. Hierbei handelt es sich um einen Vertag, in dem sich der Umweltgutachter zur Prüfung des Standortes verpflichtet. Der Vertrag regelt zumindest83 den Gegenstand und den Umfang der Arbeit des Gutachters und gibt ihm die Möglichkeit, professionell und unabhängig zu handeln. Er verpflichtet das Unternehmen zur erforderlichen Zusammenarbeit. Der Abschluß einer solchen Vereinbarung ist dem Umweltgutachter aber nur möglich, wenn er sich vorher die Gewißheit verschafft hat, daß er im Verhältnis zu seinem potentiellen Mandanten über die geforderte Unabhängigkeit verfügt und daß seine Zulassung die den Unternehmensstandort kennzeichnende Branche umfaßt. 84 Deswegen muß sich der Gutachter Anhang II Teil F Nr. I Abs. I. Anhang II Teil F Nr. I Abs. 2. 82 Anhang I1 Teil F Nr. 2; ISO 10011, Teil I Nr. 5.4.1 und Nr. 5.4.2/EN/ISO 14010, Nr. 4.7/EN/ISO 14011, Nr. 5.4.2. 83 Vgl. zu weiteren möglichen Vertragsbestandteilen Schottelius, BB 1996, 1225 (1236) und den Mustervertrag bei Metzler/Alt, Der Umweltgutachter, S. 77 ff. 84 ldU, Richtlinie zum Validierungsverfahren, S. 13. 80

8'

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Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

schon vor Abschluß des Vertrages ein grobes Bild von den Tätigkeiten und Verhältnissen am Standort und der Person des Umwelt(betriebs)prüfers machen. Regelmäßig führt der Gutachter hierzu Gespräche mit einem Repräsentanten des Standortes. 2. Vorabprüfung Nach Abschluß der schriftlichen Vereinbarung markiert eine Vorabprüfung den Beginn der Begutachtung der Unterlagen, die dem Gutachter vom Unternehmen nach Anhang IIl Teil B Nr. 2 Abs. 3 überlassen werden müssen. Hierzu gehören die Grunddokumentation über den Standort und die dortigen Tätigkeiten, die Umweltpolitik und das Umweltprogramm, die Beschreibung des Umweltmanagementsystems an dem Standort, Einzelheiten der vorangegangenen Umwelt(betriebs)prüfung, der Bericht über diese Prüfung und über etwaige anschließende Korrekturmaßnahmen und der Entwurf einer Umwelterklärung. Der Sinn und Zweck einer solchen frühzeitigen Einsichtnahme durch den Gutachter liegt nicht nur darin, ihm einen Überblick über den später vor Ort genau zu untersuchenden Standort zu vermitteln. Hierdurch hätte eine Beschreibung der Tätigkeiten, Anlagen und Verfahren, die am Standort betrieben werden, genügt. Der in Anhang III Teil B Nr. 2 Abs. 3 vorgegebene verbindliche Umfang der Unterlagen verdeutlicht vielmehr, daß jetzt bereits auch eventuelle Unzulänglichkeiten der Prüfungsgegenstände zu ermitteln sind, so daß bei einem anschließenden Besuch des Umweltgutachters gezielt Problembereiche behandelt werden können. Im abschließenden Bericht des Umweltgutachters kommt es allein auf die Mängel des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne an. Weiter bedarf natürlich auch das gutachterliehe Audit eines Planes, der den Beginn der Prüfung, die wesentlichen Prüfungshandlungen, den Umfang und die voraussichtliche Dauer des Audits sowie eventuell die Verteilung der Kompetenzen festlegt und einen geordneten Ablauf der Begutachtung am Standort ermöglicht. 85 Gerade für die Erstellung eines solchen ist die genaue Kenntnis des Prüfungsgegenstandes sowie der zu erwartenden Probleme erforderlich. Aus dieser Zwecksetzung läßt sich der genaue Inhalt der - von der Verordnung nicht näher beschriebenen- Unterlagen näher verdeutlichen: Die in einer Grunddokumentation enthaltenen Angaben gehen in Umfang und Darstellungstiefe über die Beschreibung der Tätigkeiten des Unternehmens am betreffenden Standort hinaus. Diese sind in dem - ebenfalls vorzulegenden - Umwelterklärungsentwurf vorzunehmen. Ansonsten wäre die 85

IdU, Richtlinie zum Validierungsverfahren, S. 14.

D. Prüfungsverfahren

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Vorlage einer gesonderten Grunddokumentation sinnlos. Überdies muß beim Umweltgutachter im Hinblick auf die Darstellungstiefe anders als beim Umwelterklärungsentwurf nicht auf die Verständlichkeit geachtet werden. Von ihm kann erwartet werden, daß er auch detaillierte technische Unterlagen zu verstehen weiß. Damit sind im Rahmen der Grunddokumentation für die Betriebsstätte die räumliche Lage, einschließlich der Ausweisung des Geländes im Bebauungs- und Aächennutzungsplan, die dort hergestellten Produkte, umweltrelevante Verfahren und Anlagen, die verwendeten Stoffe und hervorgerufenen Emissionen, sonstige umweltrelevante Tätigkeiten am Standort sowie bau- und umweltrechtliche Genehmigungen anzugeben. 86 Dem Umweltgutachter sind ferner die Umweltpolitik, das Umweltprogramm, eine Beschreibung des Umweltmanagementsystems und der Entwurf der Umwelterklärung zur Vorabprüfung vorzulegen. Die umweltbezogene Betriebsorganisation ist dabei so darzustellen, daß sich ihm diese Informationen zu Einzelheiten vor allem der Umweltbetriebsprüfung verständlich werden. Dies gilt auch für den Bericht über etwaige anschließende Korrekturmaßnahmen. Da sich dessen Inhalt sowohl auf die organisatorische Grundstruktur als auch auf die einzelnen Anweisungen zum Aufbau- und Ablaufverfahren beziehen, muß das Umweltmanagementsystem selbst ebenfalls diese Gegenstände im einzelnen beschreiben. Vorzulegen sind damit zum einen die in Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. I vorgesehenen Definitionen von "Verantwortung, Befugnissen und Beziehungen zwischen den Verantwortlichen in Schlüsselpositionen", zum anderen die Festlegungen zur Aufbau- und Ablauforganisation i. S. d. Anhang I Teil B Nr. 4. Regelmäßig ist also das Umweltmanagementhandbuch thematisiert. 87 Die weiterhin vorab zu sichtenden Einzelheiten der Umweltprüfung und Umweltbetriebsprüfung umfassen das Umwelt(betriebs)prüfungsprogramm, da sich aus ihm die wesentlichen Angaben und Anhaltspunkte zur gutachterliehen Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung der jeweiligen Prüfung ergeben. 88 Gleiches gilt für die dokumentierten Auditfeststellungen. Der Umweltgutachter kann ohne sie Fehler der Ermittlungs- und Bewertungsphase nicht aufdecken. Im wesentlichen handelt es sich hierbei um alle Unterlagen, die von der Planungsphase bis zur abschließenden Berichtsphase entstehen. Schließlich ist der Bericht selbst vorzulegen. Soweit dieser die Notwendigkeit von Korrekturmaßnahmen am betrieblichen Umweltmanagement vorsah, muß dem Umweltgutachter ein weiterer über die Durchführung dieser Maßnahmen vorgelegt werden, also zumindest der für die 86 87

88

Müggenborg, DB 1996, 125 (129, dort Fn. 29). Vgl. Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (534). V gl. zum Inhalt: Teil 3 D I I a).

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Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

Verwirklichung der Korrekturmaßnahmen erstellte Plan und die Dokumentation seiner Durchführung. 89

3. Begutachtung des Standortes Die eigentliche Begutachtung eines Standortes beginnt in der Praxis regelmäßig mit einem Einführungsgespräch, welches dazu dient, die Beteiligten einander bekanntzumachen, den Prüfungsplan vorzustellen, dessen ordnungsgemäße Durchführung zu erörtern und die Prüfungsmethoden zu verdeutlichen. 90 Die anschließende Durchführung der Prüfungshandlungen muß sich an den Zielen der Begutachtung orientieren. Sie wird also maßgeblich bestimmt von dem vorgegebenen Prüfungsumfang und der erforderlichen Prüftiefe. 91 Der Umweltgutachter untersucht jedenfalls nach dem Wortlaut des Anhangs III Teil B Nr. I Abs. 3 "insbesondere die technische Eignung der Umweltprüfung oder der Umweltbetriebsprüfung oder anderer von dem Unternehmen angewandter Verfahren mit der erforderlichen fachlichen Sorgfalt, wobei er auf jede unnötige Doppelarbeit verzichtet." Als Erkenntnisquellen der Prüfung nennt die Verordnung in Anhang III Teil B Nr. 2 die Einsicht in die Unterlagen und einen Besuch auf dem Gelände, bei dem insbesondere Gespräche mit dem Personal zu führen sind. Die erwähnte Einsichtnahme in die Unterlagen bezieht sich nicht nur auf die Dokumente, die dem Gutachter vor dem Besuch auf dem Gelände zur Verfügung zu stellen sind. Zwar ließe sich eine solche Auslegung aus dem insofern zweideutigem Wortlaut durchaus ableiten, doch widerspräche dies dem Ziel und der verordnungsrechtlichen Konzeption der umweltgutachterliehen Prüfung, also der umfassenden Bewertung aller Systemelemente. Soll der Umweltgutachter ein Urteil über die Qualität des Umweltmanagements wie auch des internen Audits - das im wesentlichen auf der innerbetrieblichen Dokumentation des Umweltmanagementsystems aufbaut - treffen, so muß ihm gerade auch die Heranziehung dieser Managementunterlagen möglich sein. Ohne sie wäre ihm der Zugang zu einer wichtigen Erkenntnisquelle für die Bewertung der verordnungskonformen Durchführung dieser Verfahrensschritte abgeschnitten. Sie gehören nicht zu den Unterlagen, die ihm bereits für die Vorabprüfung zu überlassen waren.

Vgl. Anhang II Teil G Abs. I; Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 3. Vgl. hierzu ldU, Richtlinie zum Validierungsverfahren, S. 15. 91 Zum Prüfungsumfang vgl. bereits oben (Teil 3 C II) und im einzelnen unten (Teil 5 C); zur Prüftiefe siehe Teil 5 D. 89

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D. Prüfungsverfahren

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Die ursprünglichen Fassungen der Verordnung enthielten neben der durch Anhang III Teil B Nr. 2 Abs. 3 implizierten Pflicht, zumindest die dort angeführten Unterlagen vorzulegen, gar eine weitere Informationspflicht des Unternehmens gegenüber dem Umweltgutachter: 92 Bereitzustellen waren alle erforderlichen Informationen über die früheren Analysen und Audits und die Einzelheiten aller Verstöße gegen innerbetriebliche Regelungen sowie aller bei Gericht anhängigen Klagen zu Umweltrechtsverstößen in den letzten fünf Jahren. Diese Vorgabe dürfte in der endgültigen Fassung in der allgemeinen Pflicht des Unternehmens zur Unterstützung und Zusammenarbeit aufgehen. 93 Eine Beschränkung des Prüfungsmaterials läßt sich aus dem Verzicht auf diese Verpflichtung in dem schließlich verabschiedeten Verordnungstext nicht ableiten. Anhang III Teil B Nr. 2 Abs. 3 schreibt also nur einen Mindeststandard der Unterlagen fest, die vor dem Besuch am Standort einzusehen sind, schließt also weder in zeitlicher noch in inhaltlicher Hinsicht weitere Prüfungen von Unterlagen als Erkenntnisquelle aus. Damit sind dem Gutachter alle Unterlagen vorzulegen, die er nach seiner Auffassung für die Begutachtung benötigt.94 Die Formulierung, daß zum Besuch auf dem Gelände "insbesondere" Gespräche mit dem Personal gehören, macht deutlich, daß dort auch weitere Prüfungstätigkeiten vorgenommen werden können. Um welche es sich hierbei handelt, läßt sich aus der Verordnung aber nicht ohne weiteres entnehmen. Klar dürfte aber sein, daß dem Gutachter - nicht anders als nach den Regelungen der Vorentwürfe der Verordnung - 95 alle für ihn notwendigen Untersuchungen zustehen, damit er seine Funktionen96 erfüllen kann. Welche Maßnahmen in diesem Sinne notwendig sind, richtet sich nach der erforderlichen Prüftiefe und soll im einzelnen erst an späterer Stelle erläutert werden. 97 Vgl. KOM (91) 459 endg. vom 5.3.1992, Anhang II Teil B. Vgl. Anhang II1 Teil B Nr. 2 Abs. I S. 3. 94 In der Praxis ist es deswegen üblich, daß sich der Umweltgutachter eine Vollständigkeitserklärung unterzeichnen läßt, in der die Unternehmensleitung zusichert, daß alle relevanten Nachweise und Dokumente zur Verfügung gestellt wurden und diese Dokumente nach den Erkenntnissen des Unternehmens der Wahrheit entsprechen; vgl. hierzu IdU, Richtlinie zum Validierungsverfahren, S. 24. 95 Korn (91) 459 endg., vom 5.3.1992. Siehe dort die Begründung der Kommission sowie den entsprechenden Anhang II Teil B. 96 In den Vorentwürfen ist noch die Zertifizierung der Verordnungskonformität, der technischen Gültigkeit der internen Informationsverfahren einschließlich des Audits und die Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Informationen der Umwelterklärung genannt. 97 Siehe Teil 5 D. 92

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Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

Die eigentliche Begutachtung endet dann mit der umfassenden Aus- und Bewertung des Tatsachenergebnisses im Hinblick auf die Verordnungskonformität des Standortes.

4. Berichtsphase Im Anschluß an seine Untersuchungen und Bewertungen verfaßt der Gutachter aufgrund der Ergebnisse seiner Prüfung nach Anhang III Teil B Nr. 3 einen Bericht für die Unternehmensleitung, der alle festgestellten Verstöße gegen die Verordnung umfaßt. Im besonderen geht es hier um Angaben über technische Mängel, "die bei der Umweltprüfung oder bei der Methode der Umweltbetriebsprüfung, dem Umweltmanagementsystem oder allen sonstigen Verfahren" aufgetreten sind. Ferner sind "Einwände gegen den Entwurf der Umwelterklärung sowie Einzelheiten der Änderungen oder Zusätze, die in die Umwelterklärung aufgenommen werden mußten" darzulegen.98 Abschließend sind im Rahmen eines Gesprächs mit der Unternehmensleitung die durch den Bericht aufgeworfenen Fragen zu klären.99 Vom Ergebnis der Prüfung hängt es ob, ob der Umweltgutachter die Umwelterklärung validiert, Änderungen des Entwurfes verlangt oder gar Verbesserungen bzw. die nochmalige Durchführung der fehlerhaften Verfahren fordert. 100

E. Prüftiefe des internen Audits Das Problemfeld der Prüftiefe der beiden Audits ist gekennzeichnet durch die Fragestellung, in welcher Art und Weise die für die jeweiligen Feststellungen notwendigen Informationen durch die Prüfer ermittelt werden und welches Maß an Überzeugung sie ihren Feststellungen zugrunde zu legen haben. An dieser Stelle soll zunächst nur die Prüftiefe des internen Audits erörtert werden. Zur umweltgutachterliehen Prüfung wird erst nach Klärung des genauen verordnungsrechtlichen Umfanges seines Audits Stellung genommen.101 Die Problematik der Prüftiefe des internen Audits gründet auf der Tatsache, daß vom Betriebsprüfer Aussagen über das Umweltmanagement und 98 Anhang III Teil B Nr. 3. Vgl. hierzu die angestrebten Änderungen im Rahmen der Revision der EMAS-Verordnung in Anhang V Nr. 5.5.4 des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes. 99 Anhang III Teil B Nr. 2 Abs. 2. 100 Anhang III Teil B Nr. 4. 101 Siehe hierzu unten: Teil 5 D.

E. Prüftiefe des internen Audits

141

die Umweltschutzleistung des Standortes verlangt werden, zu denen bereits die internen Verfahren der Managementkontrolle und -dokumentation sowie des Umweltinformationssystems Feststellungen treffen. Für den Auditor bestünde die Möglichkeit, sich bei seiner Prüfung hierauf zu stützen. Es stellt sich also die Frage, ob und inwieweit im Rahmen des internen Audits selbst unmittelbare Tatsachenermittlungen und Messungen durchzuführen sind.

I. Wortlaut Anders als zu den Fragestellungen der Ziele, der Gegenstände und des Verfahrens einer Umweltbetriebsprüfung finden sich in der Verordnung und in den einschlägigen Normen ISO 10011, Teil 1, EN /ISO 140 10 und ENI ISO 14011 explizit keine Ausführungen zur Prüfungstiefe des internen Audits. Anders soll dies nach den Fassungen der Vorschläge zur Revision der EMAS-Verordnung werden: Dort ist ausdrücklich, aber gleichwohl unzureichend, von einer stichprobenartigen Prüfung die Rede. 102 Einen unmittelbaren Zusammenhang zur Art und Weise der Prüfung weist aber die Umschreibung der Betriebsprüfungstätigkeiten in Anhang II Teil E auf. Maßgeblich sind hierbei diejenigen Vorgaben, die sich auf die Untersuchungsphase der Umweltbetriebsprüfung beziehen. Dies sind die Maßnahmen des Anhangs II Teil E Nr. 2 lit. a, b, c und die ebenfalls der Ermittlung dienenden Tätigkeiten der Nr. 1. Den Kern der Ermittlung stellt die "Erfassung relevanter Nachweise" dar. Dabei trifft die Verordnung keine Aussage darüber, wie diese Nachweise zu beschaffen sind, also insbesondere, ob sie durch den Betriebsprüfer selbst und originär zu ermitteln sind oder ob er hier vielmehr die vorhandenen Belege des managementinternen Kontroll- und Dokumentationssystems sowie des Umweltinformationssystems heranziehen kann. Auch der Wortlaut der englischen Textfassung, wo von "gathering relevant evidence" die Rede ist, erlaubt keine eindeutige Aussage hierüber. Sie vermittelt eher den Eindruck, daß es hier um die Sammlung und Zusammenstellung vorhandener Belege geht. Gestützt wird diese Annahme vom Wortlaut der einschlägigen Normen ISO 10011, Teil 1 Nr. 5.3.2.1 und EN/ISO 14011 , Nr. 5.3.2, die vom "Sammeln von Nachweisen" sprechen. Auch die Beschreibung der Betriebsprüfungstätigkeiten des Anhangs II Teil E Nr. 1 am Standort weist in diese Richtung: Das Audit umfaßt neben der Diskussion mit dem am Standort beschäftigten Personal die Prüfung der Archive, der schriftlichen Verfahren und anderer einschlägiger Dokumente. Es geht also nicht um eigene Messungen oder Untersuchungen der Arbeits102

Vgl. Anhang II Punkt 2.6 Abs. I S. 2 RevV/Gemeinsamer Standpunkt.

142

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

abläufe, sondern nur um Prüfungen mittels vorhandener Unterlagen. Einzig die dort ebenfalls erwähnte Betriebsprüfungstätigkeit "Untersuchung der Betriebs- und Ausrüstungsbedingungen" läßt die Auslegung zu, daß erforderliche Nachweise auch anhand eigener Kontrollen der konkreten Verhältnisse am Standort zu erbringen seien. Der Wortlaut der Verordnung zur Durchführung der Umweltbetriebsprüfung in Anhang II Teil E vermittelt mithin ein indifferentes Bild der Prüftiefe dieses Audits. 103 Dies gilt um so mehr, als die Aufzählung der erforderlichen Maßnahmen und Tätigkeiten einer Umweltbetriebsprüfung in Anhang li Teil E Nr.l und 2 ausweislich des dortigen Wortlautes nicht erschöpfend ist. Insofern können zur Klärung der Prüftiefe ohne weiteres die Regelungen der ergänzend geltenden ISO-Normen herangezogen werden. Nach dem Wortlaut der ISO 10011, Teil 1 beinhaltet das Sammeln von Nachweisen die Durchführung von Befragungen, die Prüfung von Unterlagen und die Beobachtung von Tätigkeiten und Bedingungen/Zuständen in den betreffenden Bereichen; Informationen aus Befragungen sind zusätzlich zu verifizieren, indem die gleichen Informationen aus anderen unabhängigen Quellen - wie z. B. konkreten Beobachtungen, Messungen und Aufzeichnungen -beschafft werden. 104 Nicht ersichtlich wird aus diesem Wortlaut, ob die dort als unabhängige Quelle beispielhaft aufgezählten Messungen solche sind, die durch den Auditor selbst bzw. zumindest auf seine Veranlassung hin durchgeführt werden oder ob es sich hierbei um frühere Messungen des internen Kontrollsystems handelt, deren dokumentierte Ergebnisse zur Bestätigung der Erkenntnisse aus Befragungen herangezogen werden sollen. 105 103 Auch die sonstigen Regelungen der Verordnung, welche im weiteren Zusammenhang mit der Durchführung der Umweltbetriebsprüfung stehen, lassen keine eindeutige Klärung der Frage der Prüftiefe des internen Audits zu: Sowohl die Vorschriften zur Organisation und den Ressourcen der Umweltbetriebsprüfung, insbesondere zur Qualifikation der Prüfer und zu den bereitzustellenden Mitteln, die Rückschlüsse auf die Art und Weise der Ermittlung der Auditfeststellungen zu liefern imstande sein könnten, bieten keine Hilfestellung, da sie allesamt nur zielorientiert ausgestaltet sind, also nur fordern, daß die Fähigkeiten der Prüfer und die Mittel der Umweltbetriebsprüfung für die Verwirklichung der Ziele im notwendigen Maße vorzuliegen haben. 104 ISO 10011, Teil I Nr. 5.3.2.1. 105 Bezüglich des auf die Erlangung der notwendigen Erkenntnis bezogenen Auditschritts des Sammelos relevanter Nachweise könnten solche Messungen einerseits der übergeordneten Erkenntnisquelle der Prüfung von Unterlagen, nämlich von dokumentierten Meßprotokollen, zugeordnet werden; dann handelte es sich bei den angesprochenen Messungen um solche des internen Kontroll-, Dokumentations- und Informationssystems. Verstünde man die Messungen andererseits als Teil der zuvor

E. Prüftiefe des internen Audits

143

Klarer sind hier schon die Formulierungen der Leitfaden EN/ISO 14010 und EN/ISO 14011: Dort heißt es in einer Anmerkung zur Definition des Begriffes des Auditnachweises, dieser basiere "typischerweise auf Interviews, Prüfung von Dokumenten, Beobachtung von Tätigkeiten und Zuständen, vorliegenden Ergebnissen von Messungen, Prüfungen oder anderen Mitteln im Rahmen des Auditumfangs.'" 06 Weiter sollte das Auditteam "die Grundlagen der zutreffenden Stichpobenprogramme und die Verfahren zur Sicherstellung wirksamer Qualitätsüberwachung von Probenahmen und Meßverfahren überprüfen, die von der auditierten Organisation als Bestandteil ihres Managementsystems angewendet werden." 107 Hierdurch deutet sich zunächst an, daß der interne Auditor regelmäßig keine eigenen Messungen durchführt, sondern sich vielmehr auf die Ergebnisse der betrieblichen Messungen stützt, die wiederum vom Umweltmanagementsystem selbst durch Qualitätsprüfungen und Stichproben kontrolliert werden. Damit ist eine wichtige Erkenntnis zur Frage der Prüftiefe des Betriebsprüfers gewonnen.

II. Ziele und Funktionen der Umweltbetriebsprüfung Die Umweltbetriebsprüfung dient der Bewertung der bestehenden Umweltmanagementsysteme und der Feststellung der Übereinstimmung mit der Unternehmenspolitik und dem Umweltprogramm für den Standort, was auch eine Übereinstimmung mit den einschlägigen Umweltvorschriften einschließt. 108 Im Gemeinschaftssystem soll sie eine Sicherungs- und Optimierungsfunktion im Hinblick auf das betriebliche Umweltmanagementsystem einerseits sowie eine Verifikations- und Konzentrationsfunktion hinsichtlich der durch die internen Verfahren erbrachten Informationen andererseits erfüllen. Die anzustrebende bestmögliche Verwirklichung dieser Ziele und Aufgaben verlangt von der Umweltbetriebsprüfung folgendes: Die im Rahmen der Bewertung getroffenen Aussagen müssen zutreffend und vollständig sein, da aufgrund der Umweltbetriebsprüfung sowohl betriebsinterne als auch externe Folgemaßnahmen möglich sind. Ihre Ausführung hängt unmittelbar von der Richtigkeit der Aussagen und Ergebnisse der Umweltbetriebsprüfung ab. Dies gilt für die Ergreifung von Korrekturmaßnahmen zur genannten Prüftätigkeit der Beobachtung von Tätigkeiten, Bedingungen und Zuständen, so wären damit solche Messungen gemeint, die der Auditor selbst durchführt bzw. auf seine Veranlassung hin vom Unternehmen durchzuführen sind. Der Wortlaut der ISO 10011, Teil I Nr. 5 läßt indes beide Auslegungsmöglichkeiten zu. 106 EN/ISO 14010, Nr. 2.3. 107 EN/ISO 14011, Nr. 5.3.2. 108 Anhang II Teil A Abs. 2. Siehe hierzu auch oben: Teil 3 A I I.

144

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

Verbesserung des Ist-Zustandes (Sicherungsfunktion) und die Überarbeitung der Soll-Vorgaben der Umweltziele und des Umweltprogrammes (Optimierungsfunktion) wie für die Verwirklichung der Verifikations- und Konzentrationsfunktion zur Vorbereitung der Abfassung des Umwelterklärungsentwurfes. Unrichtige und unvollständige Auditfeststellungen und Schlußfolgerungen führen zu einer weniger effektiven Planung und Ausgestaltung der betrieblichen Umweltschutzorganisation einerseits und bedingen die Gefahr der Fehlinformation der Öffentlichkeit sowie der unberechtigten Registrierung des Standortes andererseits. Letztendlich wird der induktive Wirkmechanismus der Verordnung zur freiwilligen Teilnahme am System und zur stetigen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes, mithin die Funktionsfähigkeit des gesamten Gemeinschaftssystem gefährdet. Damit muß das interne Audit hinsichtlich seiner Prüftiefe grundsätzlich so ausgestaltet sein, daß alle Fehler und Nichtkonformitäten sowie der Grad an Übereinstimmung mit den bestehenden Soll-Vorgaben in zutreffender Weise aufgedeckt, ermittelt und entsprechend belegt werden können. Zusätzlich muß eine Aussage darüber möglich sein, ob die Notwendigkeit für Korrekturmaßnahmen für genau bestimmte Funktionen, Tätigkeiten und Verfahren besteht.

111. Folgerungen Diese Anforderungen haben einen qualitativen und einen quantitativen Bezug zur Prüftätigkeit des internen Auditors: Zum ersten müssen die einzelnen Prüfungshandlungen den vorgegebenen Umfang der Prüfung, wie er sich aus dem Auditplan und bei Unzulänglichkeiten der Planung aus den Zielen der jeweiligen Prüfung ergibt, vollständig ausschöpfen. Den Detaillierungsgrad bestimmt hierbei nicht der Auditor. Er ergibt sich aus den Anforderungen der Verordnung an die Beschaffenheit des betrieblichen Umweltmanagements sowie aus den sich in spezifische Arbeitsanweisungen und betrieblichen Umweltnormen konkretisierenden Vorgaben der Umweltpolitik und des Umweltprogrammes. Danach ist für jede Soll-Vorgabe der Ist-Zustand zu ermitteln. Zum zweiten muß der Betriebsprüfer seine Prüfung so durchführen, daß er von der Richtigkeit seiner hierzu gewonnenen Feststellungen vollständig überzeugt ist. 109 Wie er sich diese Gewißheit zu verschaffen hat, bestimmt 109 Vgl. auch Bartram, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, C Rn. 26, der verlangt, daß die Richtigkeit der Auditfolgerungen "ohne vernünftige Zweifel" gewährleistet ist.

E. Prüftiefe des internen Audits

145

die Verordnung freilich ebensowenig wie die Prüftiefe. Dies wird aber deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, daß das interne Audit dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit gerecht werden muß. 1 10 Der geforderte Grad an Überzeugung ist damit so kostengünstig wie möglich herzustellen, was bedeutet, daß der Auditor die zur Verfügung stehenden internen Feststellungen zu den Auditgegenständen in größtmöglichem Maße für seine Prüfung heranzuziehen hat. Für die Sammlung der den Auditfeststellungen zugrundeliegenden Nachweise ergibt sich hieraus im Hinblick auf die einzelnen Erkennntnisquellen folgendes: Die unmittelbarste Erkenntnisquelle stellen die vom Umweltbetriebsprüfer selbst durchgeführte Untersuchung der Betriebs- und Ausrüstungsbedingungen und die Beobachtung von Tätigkeiten, Bedingungen und Zuständen 111 dar. Für die hierdurch gewonnenen unmittelbaren Tatsachenfeststellungen liefern sie ohne weiteres, insbesondere ohne daß zusätzliche Ermittlungen notwendig wären, einen hinreichenden Nachweis zur Bewirkung der geforderten subjektiven Überzeugung von der Richtigkeit jener Feststellungen. Eigene Untersuchungen des Betriebsprüfers sind aber typischerweise in zeitlicher und finanzieller Hinsicht aufwendig, so daß sie nach obigen Feststellungen wegen des Gebotes der Wirtschaftlichkeit nur dort vorzunehmen sind, wo dokumentierte Ergebnisse der internen Verfahren oder sonstige Erkenntnisquellen nicht vorliegen oder nicht diejenige Verläßlichkeit aufweisen, die für die Ausbildung der erforderlichen Überzeugung des Auditors notwendig ist. Zu den Prüfungstätigkeiten des Auditors gehören nach Anhang II Teil E Nr. I auch Diskussionen mit dem am Standort beschäftigten Personal. Diese Erkenntnisquelle erbringt regelmäßig nicht den vollen Nachweis zu den Auditfeststellungen des Betriebsprüfers. Dies zeigen ISO 10011, Teil 1 Nr. 5.3.2.1 und ENIISO 14011 , Nr. 5.3.2, die für die Befragung des Personals am Standort eine Bestätigung der hierdurch gewonnenen Informationen durch andere Erkenntnisquellen anordnen. Dies können wiederum eigene Beobachtungen des Auditors oder Angaben aus den betrieblichen Aufzeichnungen sein. Der Auditor kann seine Erkenntnisse grundsätzlich aus der Prüfung vorhandener Unterlagen beziehen, namentlich aus den Archiven, schriftlichen Verfahren und anderen einschlägigen Dokumenten, 112 die regelmäßig durch 110 Allgemein zur betriebswirtschaftliehen Prüfung: Lück, Wirtschaftsprtifung und Treuhandwesen, S. 159 f. 111 Anhang II Teil E Nr. I; ISO 100 II, Teil I Nr. 5.3.2. 1. Abs. I. 112 Anhang II Teil E Nr. I; ISO 100 II, Teil I Nr. 5.3.2. 1. 10 Schickort

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Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

das interne Umweltinformationssystem und die Umweltmanagementkontroll- und Dokumentationseinrichtungen geliefert werden. Hieraus kann er zunächst nur die volle Überzeugung darüber gewinnen, daß die betreffenden Dokumente überhaupt und mit dem jeweiligen Inhalt angelegt wurden, nicht hingegen darüber, daß die dort festgehaltenen Tatsachenfeststellungen richtig sind. Der Umstand, daß diese Unterlagen nur mittelbares Zeugnis der durch sie dokumentierten Tatsachen sind, erfordert - will der Auditor eine hinreichende Überzeugung von der Richtigkeit ihres Inhaltes erlangen - die Durchführung von Ermittlungsmaßnahmen, die ihm eine eigene Beurteilung über die Zuverlässigkeit, Vollständigkeit und Wirksamkeit derjenigen betrieblichen Mechanismen ermöglichen, welche die diesbezüglichen Informationen ermitteln, bearbeiten und dokumentieren. Es bedarf also einer Überprüfung der Funktionsfähigkeit der innerbetrieblichen Informationsinstrumente in technischer und organisatorischer Hinsicht durch die Heranziehung eigener Erkenntnisquellen. Hierzu dienen Kontrollen der betrieblichen managementimmanenten Überwachungsverfahren und Stichprobenprogramme sowie die Vornahme eigener, vom Auditor selbst durchgeführter stichprobenartiger Untersuchungen. 113 Zu den eigenen Stichprobenuntersuchungen gehört die Prüfung, ob die internen Überwachungsverfahren tatsächlich vorgenommen wurden und ob die hierdurch ermittelten Angaben auch den Verhältnissen am Standort entsprechen.114 Dies kann durch eigene Beobachtungen, Gespräche mit den beteiligten Personen, Vergleiche mit anderen Aufzeichnungen, aber auch durch Emissionsmessungen, die der Umweltbetriebsprüfer je nach Ausstattung selbst durchführt oder in Auftrag gibt, 115 geschehen. Der Umfang eigener verfahrensbezogener Funktionskontrollen oder stichprobenhafter Ergebnisprüfungen, der nötig ist, um eine ausreichende Überzeugung von der Richtigkeit der durch die internen Informationsinstrumente gelieferten Angaben zu erreichen, richtet sich danach, ob schon die erbrachten Ergebnisse kraft Schlüssigkeil beim Auditor Vertrauen zu begründen imstande sind oder durch Unstimmigkeiten Zweifel aufkommen lassen. 116 Hierfür ist wiederum die Qualifikation und vor allem die Erfahrung des

Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 26 f. Vgl. Mittelstaedt, in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 235 (241 ). 11 5 Nicht ganz deutlich, aber wohl anders: Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 27. 116 Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 27 und Bartram, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, C Rn. 26. 113

114

F. Anforderungen an die Auditoren

147

Umweltbetriebsprüfers von großer Bedeutung. Gänzlich auf eigene Untersuchungen wird der Auditor in keinem Falle verzichten können. Ist die Verläßlichkeit der innerbetrieblichen Dokumentation durch Stichprobenuntersuchungen und Verfahrenskontrollen hinreichend bestätigt, so kann sich der Prüfer bei seiner weiteren Untersuchung auf die zwar mittelbare, aber nun verifizierte Erkenntnisquelle der betrieblichen Unterlagen stützen. Andernfalls hat er in verstärktem und erforderlichen Maße auf unmittelbare eigene Erkenntnisquellen zurückzugreifen. In beiden Fällen muß er nicht alle verfügbaren Informationsquellen und Informationen vollständig heranziehen, vielmehr bewertet er nur eine entsprechend kleine oder große Auswahl von Erkenntnissen im Hinblick auf die notwendigen Auditfeststellungen.117 Diese Art und Weise der Untersuchung macht das interne Audit zu einer Art Plausiblitätsprüfung. 118 Es verlangt einen hohen Grad an geforderter subjektiver Überzeugung des Prüfers von der Richtigkeit der gewonnenen Auditfeststellungen und -schlußfolgerungen.

F. Anforderungen an die Auditoren I. Umweltbetriebsprüfer Die Verordnung definiert den Umweltbetriebsprüfer in Art. 2 lit. l; eine Konkretisierung der dortigen allgemeinen Anforderungen enthält neben Anhang II Teil C auch ISO lOOll, Teil l Nr. 4.2.

1. Unabhängigkeit Entsprechend dem Charakter der Umweltbetriebsprüfung als interner Prüfung ist zunächst die Unabhängigkeit und unparteiische Stellung des Auditors oder der Auditorengruppe von den Tätigkeiten, die den Gegenstand der Prüfung bilden, abzugrenzen. 119 Der Betriebsprüfer soll in der Lage sein, eine objektive und neutrale Bewertung des betrieblichen Umweltschutzes vorzunehmen. Bei unternehmensfremden Auditoren ist diese Unabhängigkeit regelmäßig gegeben; hingegen ist bei internen Umweltbetriebsprüfern hierauf besonders 117

Vgl. EN/ISO 14010, Nr. 4.6.

118 So im Ergebnis auch: Mittelstaedt, in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des euro-

päischen Umweltrechts, S. 235 (240); Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 27; Bartram, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, C Rn. 25 f. 119 Anhang I1 Teil C Abs. 3; ISO 100 II, Teil I Nr. 4.2.1.4. 10*

148

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

zu achten; Prüfungsgegenstand und Prüfer dürfen keinen die objektive Bewertung gefahrdenden Bezug zueinander aufweisen.

2. Fachliche Qualifikation Die Anforderungen an die fachliche Qualifikation verlangen von den Auditoren einschlägige Kenntnisse über die zu prüfenden Sektoren und Bereiche. Das erfordert auch Erfahrungen und Wissen in bezug auf das Umweltmanagement und die einschlägigen technischen, umweltspezifischen und rechtlichen Fragen. Darüber hinaus sind eine Ausbildung und entsprechende Erfahrung notwendig. 120 Weitere Konkretisierungen enthält weder die Verordnung noch ISO 10011, Teil 1, so daß den Unternehmen hier ein erheblicher Spielraum verbleibt. Maßstab muß aber die Fähigkeit des Betriebsprüfers sein, die Ziele des internen Audits zu erfüllen. Sachdienlich dürfte hierfür ein aus internen und externen Personen bestehendes Auditorenteam sein, das dem Querschnittscharakter der Tätigkeit durch eine entsprechend breit gefächerte Qualifikation der Mitglieder gerecht wird. 121 Externe Auditoren sind per verordnungsrechtlicher Bestimmung zur Wahrung der Geschäftsgeheimnisse, welche sie im Verlauf ihrer Prüfung erhalten, verpflichtet. 122

II. Umweltgutachter Die Vorgaben an das verordnungsrechtlich neu geschaffene Berufsbild des zugelassenen Umweltgutachters vermitteln zunächst ein dem Umweltbetriebsprüfer ähnliches Bild: Er ist in Art. 2 lit. m definiert als "eine vom zu begutachtenden Unternehmen unabhängige Person oder Organisation, die gemäß den Bedingungen und Verfahren des Art. 6 zugelassen worden ist". Die inhaltlichen Anforderungen an seine Fachkunde, mithin seine Ausbildung, Qualifikation und Erfahrung, werden in Anhang III A Nr. 1, 2 und 3, auf den Art 6 Abs. 4 verweist, angeführt. Neben seiner Unabhängigkeit von dem zu prüfenden Unternehmen fordert Art. 4 Abs. 4 zusätzlich jene vom jeweiligen Betriebsprüfer des Standortes. Das gilt es insbesondere dann zu beachten, wenn auch letzterer ein externer Auditor gewesen ist. 123 Die Besonderheit der Person oder Organisation des Umweltgutachters liegt aber in der eigens für den Zweck der Validierung durchzuführenden Anhang li Teil C Abs. I. Vgl. Niemeyer/Sartorius, in: Steger, Hb. des Umweltmanagements, S. 311 (322). Wird die Prüfung durch ein Auditorenteam durchgeführt, ist ein Prüfungsleiter zu bestimmen; s. hierzu ISO I 00 II, Teil I Nr. 4.2.1.3 und Nr. 4.2.1.5. 122 Art. 4 Abs. 7. 120 12 1

G. Vergleichende Betrachtung von internem und externem Audit

149

Zulassung durch ein jeweils von den Mitgliedstaaten einzurichtendes Zulassungssystem, in dessen Rahmen die Anforderungen an die Tätigkeit als Umweltgutachter nachzuweisen sind. Darüber hinaus untersteht er einem ebenfalls von den Mitgliedstaaten zu betreibenden Aufsichtsregime, daß das Vorliegen dieser Anforderungen stetig überwacht und auch die Arbeit der Gutachter einer Prüfung unterzieht. 124

G. Vergleichende Betrachtung von internem und externem Audit Umweltbetriebsprüfung und umweltgutachterliebes Audit haben unterschiedliche Aufgaben: Zwar sollen beide Revisionen ein zuverlässiges Urteil über den betrieblichen Umweltschutz abgeben. 125 Insoweit sind die verordnungsrechtlichen Anforderungen ähnlich. Doch stellt sich die Umweltbetriebsprüfung als internes Audit, die Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters als externes Audit dar. Von daher sind auch Funktion und Zielsetzung der Prüfungen unterschiedlicher Art: Im Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystems 126 dient die Umweltbetriebsprüfung mit ihrer Sicherungs-, Optimierungs-, Verifikations- und Konzentrationsfunktion im wesentlichen der Erfüllung der übergeordneten Aufgaben des Umweltmanagementsystems. Es geht insofern um den internen Mechanismus der reflexiven Steuerung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. Die gutachterliehe Prüfung indessen hat mit der Überwachungs-, Garantie- und Informationsmittlungsfunktion ihren Wirkungsschwerpunkt in der effektiven Kontextsteuerung. Isoliert betrachtet ist der reflexive Ansatz des Gemeinschaftssystems auf die Induktion interner Informations-, Lern- und Selbstkontrollmechanismen gerichtet, die zu freiwilligen Verhaltensänderungen führen sollen. Das übergreifende Umweltmanagementsystem und das interne Audit stellen die Grundlage dieses Mechanismus dar, indem sie Veränderungs- und Verbesserungsmöglichkeiten der betrieblichen Umweltschutzorganisation erst aufdekken und dies den übergeordneten Managementebenen des Unternehmens zur Kenntnis bringen (Informationsfunktion). 127 Der reflexive Ansatz vollzieht sich ausschließlich innerhalb des Unternehmens, so daß die inhaltli123 Ausführlich zu den verordnungsrechtlichen und nationalstaatliehen Anforderungen an die Person oder Organisation des Umweltgutachters siehe in Teil 4 A, BI. 124 Umfassend hierzu: Teil 4 C, D, E. 12s Würth, Umwelt-Auditing, S. 59. 126 Hierzu Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1166 ff.); s.o. Teil 2 D. 127 s.o. Teil 2 D li I c), 2.

150

Teil 3: Umweltbetriebsprüfung und gutachterliehe Prüfung

chen Anforderungen an die Umweltbetriebsprüfung folgerichtig nur so weit reichen, wie es die Verwirklichung dieses Ansatzes erfordert. Bei einer Betrachtung des externen Audits zeigt sich, daß die Kontextsteuerung an Prüfer und Prüfung der umweltgutachterliehen Revision andere Anforderungen stellt. Ihr Mechanismus wirkt primär in den Außenbeziehungen der Unternehmen, nämlich im wesentlichen im Verhältnis des Betriebes zur (Markt-)Öffentlichkeit. Hierbei sichert die Überwachungsfunktion den Teilnahmeanreiz, also das erste kontextsteuernde Element des Gemeinschaftssystems: 128 Die Gewährleistung der Verordnungskonformität der teilnehmenden Unternehmen ist die Mindestvoraussetzung für die Akzeptanz des Systems in der Öffentlichkeit und damit auch für den Unternehmerischen Nutzen der Teilnahme am System. 129 Die Wirkungsfähigkeit der darüber hinausgehenden kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes, des zweiten kontextsteuernden Elements, 130 erfährt ihren Schutz hingegen schwerpunktmäßig durch die Erfüllung der dem Gutachter zukommenden Garantie- und Informationsmittlungsfunktion. 131 Die Verwirklichung dieser auf externe Effekte der Kontextsteuerung ausgerichteten Aufgaben erfordert aber ein gesteigertes Maß an Fähigkeiten, in der Gesellschaft Akzeptanz und Vertrauen zu vermitteln. Dies schlägt sich in den verordnungsrechtlichen Vorgaben an die Qualifikation, Unabhängigkeit und Integrität des Gutachters, in dem Erfordernis einer diese Anforderungen sicherstellenden Zulassung und der Unterwerfung des Gutachters in ein Berufsaufsichtsregime nieder. Die kontextsteuernden Mechanismen des Gemeinschaftssystems, insbesondere das erste Element, verlangen andererseits aber auch, daß der Umweltgutachter bei den angesprochenen Unternehmen selbst Vertrauen und Akzeptanz genießt, damit die notwendige externe Kontrolle nicht zu einem Hinderungsgrund für die Teilnahme am System wird. Deswegen gestaltet die Verordnung den Gutachter als Privatperson aus, die trotz ihres Charakters als Träger externer Kontrollfunktionen nicht dem staatlichen Bereich zuzuordnen ist. 132 Die unterschiedlichen Zielsetzungen von internem und externem Audit zeigen sich aber auch am differierenden Prüfungsumfang. Da die Umweltbetriebsprüfung auch Teil und Instrument des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne ist, muß die gutachterliehe Prüfung auch das interne Audit zum Gegenstand haben. Demgemäß prüft der Umweltgutachter das 128 129 130 131 132

s.o. Teil 2 D I 4.

Vgl. Wagner/lanzen, BFuP 1994, 573 (597 f.).

s.o. Teil 2 D III. Lütkes, NVwZ 1996, 230 (231). Zur Rechtsstellung des Umweltgutachters siehe unten: Teil 4 B I.

G. Vergleichende Betrachtung von internem und externem Audit

151

Umweltbetriebsprüfungsverfahren und deren technische Eignung. 133 Es ergibt sich ein hierarchisches Beziehungsgefüge der Informationsinstrumente des Gemeinschaftssystems: Wie oben gezeigt, umfaßt die Umweltbetriebsprüfung die managementimmanenten Informationsverfahren und macht sich deren Ergebnisse zunutze; die gutachterliehe Prüfung transzendiert wiederum die Ebene des internen Audits. 134

133 134

Anhang II1 Teil B Nr. I Abs. 3. Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 27.

Teil4

Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag Verordnungen der EG sind in allen ihren Teilen verbindlich und gelten in jedem Mitgliedstaat unmittelbar. 1 Daher ist eine mitgliedstaatliche Inkorporierung grundsätzlich nicht erforderlich.2 Die Öko-Audit-Verordnung jedoch erhebt ihren Geltungsanspruch erst 21 Monate nach ihrem Inkrafttreten3 , also am 13. April 19954 , da sie bis zur Erfüllung der obligatorischen Regelungsvorgaben nicht funktionsfähig 5 ist. Kern der Regelungsaufträge ist die Pflicht, Zulassungs- und Aufsichtssysteme für die Umweltgutachter in den einzelnen Mitgliedstaaten zu implementieren.6 Daneben ist auch die Benennung der zuständigen Stelle für die Eintragung geprüfter Standorte anzuführen.7

I. Charakter und Vorgaben des Regelungsauftrages Nach Art. 6 Abs. I regeln die Mitgliedstaaten die Zulassung unabhängiger Umweltgutachter und die Aufsicht über deren Tätigkeit. Dies erfordert Art. 249 Abs. 2 EGV (Art. 189 Abs. 2 EGV a. F.). Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 50. 3 Nach dem Wortlaut des Art. 21 Abs. 2 gilt die Öko-Audit-Verordnung ab dem 21. Monat nach ihrer Veröffentlichung. Hierbei handelt es sich um ein redaktionelles Versehen, da die Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 2 erst 21 Monate nach Inkrafttreten der Verordnung funktionsfahige Zulassungssysteme eingerichtet haben müssen; so Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I . Aufl., S. 24 f. 4 Die Verordnung wurde am I 0.7.1993 im Amtsblatt der EG veröffentlicht und tritt am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft; Art. 21 S. I , 2. 5 So Art. 6 Abs. 2. 6 Art . .6 Abs. I , 2, 3, 4 i. V. m. Anhang III. 7 Art. 18 Abs. I, 2. Weiterhin werden zwingend verlangt die Ergreifung von Maßnahmen zur Unterrichtung der Unternehmen über den Inhalt der Öko-AuditVerordnung sowie der Öffentlichkeit über die wichtigsten Einzelheiten des Systems sowie weiterhin Vorkehrungen für den Fall der Nichtbeachtung der Verordnung; vgl. Art. 15, 16. 1

2

A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

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zunächst die Schaffung hierfür zuständiger Stellen. Darüber hinaus wird auch die Ausgestaltung des Zulassungsverfahrens, der materiellen Zulassungsanforderungen und der Aufsicht über die Umweltgutachter erfaßt, da die Öko-Audit-Verordnung in Art. 6 Abs. 6 von einem Koordinierungsbedarf zwischen den einzelnen, von den Mitgliedstaaten getroffenen Lösungen ausgeht. 8 1. Einordnung des Regelungsauftrages

Da die Öko-Audit-Verordnung - auch ausweislich ihres Art. 21 S. 3 verbindlich und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, stellt sich bei der Charakterisierung der Regelungsaufträge die Frage, ob es sich hierbei um eine Verpflichtung zum Erlaß von Durchführungsvorschriften zu unmittelbar anwendbarem Gemeinschaftsrecht handelt oder ob den Gesetzgeber eine Umsetzungspflicht trifft. Durchführungsvorschriften bzw. Ergänzungsvorschriften9 sind gesetzgeberische Maßnahmen, welche die uneingeschränkte Anwendbarkeit von EG-Verordnungen auf nationaler Ebene gewährleisten, soweit dies erforderlich ist. 10· Die unmittelbare Anwendbarkeit einer Verordnung wird durch das Bedürfnis und die Verpflichtung 11 einer derartigen mitgliedstaatliehen Durchführung nicht berührt. 12 Anders verhält es sich mit Bestimmungen, die eine Umsetzungspflicht enthalten. Sie haben den Charakter von Richtlinien i.S.d. Art. 249 Abs. 3 EGV (Art. 189 Abs. 3 EGV a.F.): Die einzelnen Normen sind hier nicht unmittelbar in jedem Mitgliedstaat anwend8 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 85; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 103; Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. ßl, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 98. Die Tatsache, daß die Aufsicht über die mitgliedstaatseigenen Gutachter von dieser Vorschrift nicht ausdrücklich erwähnt wird, ändert hieran nichts: Die Verordnung weist den abzustimmenden "Bedingungen, die für die Zulassung von Umweltgutachtern" gelten, auch die Aufsicht über die externen Auditoren zu; vgl. Anhang m Teil A. 9 Zur uneinheitlichen Terminologie: Streinz, Bundesverfassungsrechtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 178 (dort Fn. 181) und neuerdings Rengeling, in: ders., Hb. Umweltrecht, Bd. I,§ 27, Rn. I ff. m. w. N. 10 EuGH, Rs. 72/83, Slg. 1986, S. 1219 (1229, Rn. 20). 11 Sie ergibt sich entweder aus der jeweiligen Verordnung selbst oder aus Art. I0 Abs. I S. I EGV (Art. 5 Abs. I S. I EGV a. F.); vgl. EuGH, Rs. 230/78, Slg. 1979, S. 2749 (2771, Rn. 34); EuGH, Rs. 137/80, Slg. 1981, S. 2393 (2407, Rn. 8 f.); EuGH, Rs. 72/85, Slg. 1986, S. 1219 (1226, Rn. 10). 12 EuGH, Rs. 230/78 Slg. 1979, S. 2749 (2771, Rn. 34 f.); EuGH, Rs. 72/85, Slg. 1986, S. 1219 (1229, Rn. 20); Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 179; Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, S. 65.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

bar, 13 sondern im Sinne eines zweistufigen Gesetzgebungsverfahrens auf Implementierung durch einen nationalstaatliehen Ausführungsakt gerichtet.14 Die Differenzierung hat neben der unmittelbaren Anwendbarkeit der jeweiligen Vorschriften 15 Auswirkungen auf den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten. Dieser ist bei der Umsetzung richtlinienartiger Bestimmungen regelmäßig größer als bei Erlaß von Durchführungsmaßnahmen 16, da dem Adressaten durch erstere -je nach Regelungsintensität - 17 nur das zu erreichende Ziel verbindlich vorgegeben ist, während er bei der Wahl der Form und Mittel in seiner Entscheidung frei ist 18. Die Abgrenzung erfolgt nach Adressat, 19 Umfang der Verbindlichkeie0 und nach unmittelbarer Anwendungsfahigkeit21 der in Frage stehenden Einzelbestimmung,22 hier des Art. 6 Abs. I, 2, 3. Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EGV, Art. 189 Rn. 41. Grabitz. in: ders./Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 51 ; Bleckmann, EuR, Rn. 416 f. 15 Vgl. hierzu: Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 46 (zu Durchführungsvorschriften); Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Art. 189 Rn. 51, 60; Streinz, EuR, Rn. 383 Ueweils zu Umsetzungsmaßnahmen); vgl. auch SchmidtAßmann, DVBl 1993, 924 (926); Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, S. 103 ff. m. w. N. 16 Zu Zulässigkeit und Umfang von Durchführungsvorschriften: EuGH, Rs. 39/ 70, Slg. 1971, S. 49 (58, Rn. 4 und Schlußantrag v. Lamothe, S. 65); vgl. auch EuGH, Rs. 146/192 und 193/81, Slg. 1982, S. 1503 (1535, Rn. 29), beide für den Rückgriff auf bereits bestehendes nationales Recht zur Durchführung einer Verordnung. Nichts anderes kann für den Neuerlaß von Durchführungsvorschriften gelten; EuGH, Rs. 74/69, Slg. 1970, S. 451 (459); EuGH, Rs. 272/83, Slg. 1985, S. 1057 (1070, Rn. II f.); Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 50; Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 5 Rn. 38, 40; Streinz. EuR, Rn. 382; ders., in: HbStR, Bd. VII,§ 182 Rn. 18. 17 Grabitz. in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 59; Streinz, EuR, Rn. 383. 18 Art. 249 Abs. 3 EGV (Art. 189 Abs. 3 EGV a.F.). 19 Adressaten der Verordnungen sind die Mitgliedstaaten und die Marktbürger, vgl. Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 46, während Richtlinien grundsätzlich nur die Mitgliedstaaten verpflichten; ebenda, Art. 189 Rn. 55. 20 Verordnungen sind in allen ihren Teilen verbindlich, Richtlinien nur hinsichtlich des Ziels, wobei den Mitgliedstaaten zumindest dem Grunde nach ein Gestaltungsspielraum überlassen wird; vgl. Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 49 ff., 57 ff. 21 Verordnungsbestimmungen müssen - trotz eventuell bestehender Ausfüllungsaufträge an die Mitgliedstaaten - hinreichend klar und eindeutig sein, so daß der Vollzug bzw. die Berufung der Bürger auf die Regelung zumindest im Rahmen eines Mindeststandards möglich ist; vgl. Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWGV, Art. 189 Rn. 10 und EuGH, Rs. 72/85, Slg. 1986, S. 1219 (1229, Rn. 20). 13

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A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

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Adressaten der Bestimmungen sind nach dem Wortlaut des Art. 6 Abs. 1 und 2 nur die Mitgliedstaaten. Ihnen wird aufgelegt, Existenz und Funktionsfähigkeit eines unabhängigen und neutralen Zulassungs- und Aufsichtssystems zu schaffen. Solange dieser Auftrag nicht ausgeführt ist, kommt eine unmittelbare Anwendung der Verordnungsvorschriften nicht in Betracht, 23 so daß hierzu nicht nur Durchführungsvorschriften erforderlich sind. Vielmehr benötigt es Maßnahmen, die - wie bei der Umsetzung von Richtlinien - die Anwendungsfähigkeit in den Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten erst herstellen. Nicht anders zu behandeln sind die Vorschriften zur Ausfüllung des Zulassungsverfahren, der materiellen Zulassungskriterien und der Beaufsichtigung der Umweltgutachter: Die unmittelbare Geltung der in der Verordnung enthaltenen Bestimmungen über das Zulassungsverfahren scheidet schon deswegen aus, weil dieses eng mit der jeweiligen Art und Weise der Einrichtung der Zulassungsstelle korreliert. Der den Mitgliedstaaten bei deren Implementierung zukommende weite Umsetzungsspielraum24 muß zur Gewährleistung eines sachgerechten Verordnungsvollzugs auf das Zulassungsverfahren durchschlagen. Dies ergibt sich schon aus Art. 2 lit. n, der für die eingerichteten Zulassungsstellen geeignete Verfahren zur wirkungsvollen Aufgabenwahrnehmung verlangt. Auch die Vorschriften über die materiellen Zulassungsanforderungen und die Aufsicht lassen eine Vielzahl von Fragen offen 25 und können so die für den unmittelbaren Vollzug erforderliche Bestimmtheit26 nicht bieten. 22 Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWGV, Art. 189 Rn. 25; EuGH, Rs. 307/81, Slg. 1982, S. 3463 (3473, Rn. 13). Hingegen ist die Bezeichnung des Rechtsaktes sowie die Art und Weise seines Erlasses hierfür nicht von entscheidender Bedeutung, da eine Gesamtregelung nicht notwendig einheitlich zu qualifizieren ist; Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWGV, Art. 189 Rn. 25. 23 Auch die bis zum Inkrafttreten des UAG und der Durchführungsverordnungen praktizierte Übergangslösung erfolgte nicht durch unmittelbaren Vollzug der ÖkoAudit-Verordnung. Vielmehr waren auch dort nationalstaatliche Maßnahmen zur Gewährleistung einer entsprechenden Zulassungspraxis, wie die Schaffung und Einsetzung eines Verwaltungsträgers, eine notwendige organisatorische Voraussetzung; vgl. hierzu Ewer, NVwZ 1995, 457 (460) und Lechelt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, A Rn. 107. Von einer unmittelbaren Anwendbarkeit der Verordnung kann also auch insofern nicht ausgegangen werden. 24 Zur Bandbreite der möglichen Umsetzungsmodelle vgl. Waskow, in: Feldhaus, BimSchR, Bd. 7, M I Rn. III ff. ; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 109 f. Unterschiede der tatsächlich von den einzelnen Mitgliedstaaten getroffenen Lösungsmodelle beschreibt Falk, NVwZ 1997, 144 (144 ff.). Vgl. auch Kromarek, Das Öko-Audit in Frankreich (Manuskript); Ryding, The practice of Eco-Audit in Sweden (Manuskript); Haigh, The practice of Eco-Audit in Europe - United Kingdom (Manuskript); Gilhuis, Eco-Management and Eco-Audit (Manuskript). 25 Vgl. hierzu noch unten: Teil 3 AI. 26 EuGH, Rs. 169/80, Slg. 1981, S. 1931 (1942, Rn. 17 f.); Pemice, in: Grabitz/ Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 164 Rn. 92.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Schließlich bestätigt auch ein Vergleich der in Art. 6 Abs. I und 2 verwendeten Formulierungen mit solchen in Richtlinien 27 sowie die für sie typische Umsetzungsfrist des Art. 6 Abs. 2 die Charakterisierung des Regelungsauftrages als eine Vorschrift mit Richtliniencharakter. 28 Damit kann die Ausführung der Regelungsaufträge der Verordnung durch die Mitgliedstaaten untechnisch als "Umsetzung" bezeichnet werden. 2. Verordnungsrechtlicher Gestaltungsspielraum bei der mitgliedstaatliehen Ausgestaltung

Damit ist es möglich, zur Klärung des Gestaltungsspielraums der Mitgliedstaaten auf die für die Inkorporierung von Richtlinien geltenden Grundsätze zurückzugreifen. 29 a) Ziel der Regelungsaufträge

Der Auftrag zur Implementierung eines funktionsfähigen Zulassungs- und Aufsichtssystems ist als Zielvorgabe für die Mitgliedstaaten verbindlich?0 Der damit zu schaffende nationale Rechtszustand31 wird in Art. 2 lit. n beschrieben. Dort ist das Zulassungs- und Aufsichtssystem definiert als "ein System für die Zulassung und Aufsicht über die Umweltgutachter, das von einer unparteiischen Stelle oder Organisation betrieben wird, die von dem Mitgliedstaat benannt oder geschaffen wurde und über ausreichende Mittel 27 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 82. Vgl. hierzu nur den Wortlaut der Umweltinformations-Richtlinie (Richtlinie 90/313 EWG des Rates vom 7.6.1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, ABlEG. L 158 vom 23.6.1990) sowie der UVP-Richtlinie (Richtlinie 85/337 EWG des Rates vom 27.6.1985 über die UVP bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABlEG. L 175 vom 5.7.1985). 28 So auch Stober, in: Fs. Carl Heymanns KG, S. 639 (644); Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 82; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 102 ff.; Schnutenhaus, ZUR 1995, 9 (II); Köck, VerwArch. 87 (1996), 645 (667); Lübbe-Wo/ff. NuR 1996, 217 (218); Schottelius, BB 1995, 1549 (1551); Lütkes, NVwZ 1996, 230 (230); Krämer, in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 16, Rn. 54. So auch die Kommission. Teilweise a.A. ist wohl Ewer, NVwZ 1995, 457 (459), der von der unmittelbaren Geltung der Bestimmungen der Öko-AuditVerordnung zu den materiellen Zulassungsvoraussetzungen ausgeht. 29 Vgl. hierzu den Überblick bei Rengeling, in: ders., Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 28, Rn. 12 ff. 30 Vgl. Art. 249 Abs. 3 EGV (Art. 189 Abs. 3 EGV a.F.). 31 Ziel i.S.d. Art. 249 Abs. 3 EGV (Art. 189 Abs. 3 EGV a.F.) wird verstanden als von den Mitgliedstaaten anzustrebender rechtlich, sozialer oder wirtschaftlicher Erfolg bzw. Rechtszustand, Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 57; Bleckmann, EuR, Rn. 423.

A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

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und fachliche Qualifikation sowie über geeignete förmliche Verfahren verfügt, um die in dieser Verordnung für ein solches System festgelegten Aufgaben zu erfüllen". Grundlage dieses Systems sind die unabhängige und neutrale Zulassung von Umweltgutachtern und eine eben solche Aufsicht über deren Tätigkeit. Dabei gelten die Vorgaben des Anhangs lii Teil A. 32 Die Bedeutung einer zielkonformen Umsetzung wird klar, wenn man sich der Tätigkeit und Stellung des Umweltgutachters im Gemeinschaftssystem, insbesondere im Hinblick auf dessen Wirkmechanismus betrachtet. 33

b) Vorgaben an die Mittel der nationalstaatliehen Ausfüllung Nachdem - wie oben dargestellt - die Regelungsaufträge der Verordnung umsetzungsbedürftigen Bestimmungen gleichen,34 können zur Ermittlung der Vorgaben an die mitgliedstaatliche Ausfüllung die Kriterien herangezogen werden, die für Richtlinien gelten: In der Wahl der Form und Mittel 35 zur Erreichung der vorgegebenen Ziele ist der Mitgliedstaat grundsätzlich frei. 36 Die vollständige Umsetzung der Richtlinien muß aber gewährleistet sein. 37 Tatsächlich enthält die Öko-Audit-Verordnung in ihren Regelungsaufträgen aber folgende detaillierte Vorgaben, 38 die bei ihrer Ausfüllung zu beachten sind.

32 So Art. 6 Abs. I S. 3, der sich an die Aufgabenwahrnehmung des Zulassungsund Aufsichtssystems richtet, was sich aus dem englischen Text der Öko-Audit-Verordnung ergibt: "the composition of these systems". Anders Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 86 und ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 103, der die dortigen Anforderungen auf die materiellen Zulassungskriterien für die Umweltgutachter beziehen will. 33 Vgl. zum Ganzen oben: Teil 2 D I 4, II 4 und Teil 3 B li, G. S. zur Bedeutung des Zulassungs- und Aufsichtsregimes eingehend auch: Waskow, in: Fe1dhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 91; Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 ( 1170 ff.). 34 Teil 4 I I c. 35 Zur Problematik der Trennung von Ziel und Mittel vgl. nur Bleckmann. EuR, Rn. 422 ff. 36 Art. 249 Abs. 3 EGV (Art. 189 Abs. 3 EGV a. F.). Hierzu Grabitz, in: Grabitz/ Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 59; Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Eh1ermann, EWGV, Art. 189 Rn. 39. 37 EuGH, Rs. 14/83, S1g. 1984, S. 1891 (1906, Rn. 15); EuGH, Rs. 222/84, S1g. 1986, S. 1663 (1690, Rn. 53). 38 Zur Zulässigkeit detaillierter Richtlinien-Bestimmungen: Scherzberg, Jura 1992, 572 (574); Oppermann, EuR, Rn. 460. Nach mittlerweile einhelliger Meinung sind die Mitgliedstaaten bei Richtlinien mit hoher Regelungsintensität an die detaillierten Vorgaben gebunden. Vgl. hierzu nur Grabitz, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 189 Rn. 59; Pipkorn, in: Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil, S. 196.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

aa) Zulassungsstelle Die Einrichtung der Zulassungsstelle unterliegt einzig der mitgliedstaatliehen Konkretisierung, eine oder mehrere 39 Stellen hierfür zu benennen oder zu schaffen. Sie sind mit ausreichenden Mitteln und fachlicher Qualifikation40 sowie mit geeigneter Kompetenz zur Gewährung einer unabhängigen und neutralen Aufgabenwahmehmung41 zu versehen. bb) Zulassungsverfahren An das Zulassungsverfahren stellt nur Anhang III Teil A Nr. 3 und 4 inhaltliche Anforderungen: Den Beginn des Zulassungsverfahrens markiert die Antragstellung des Bewerbers mittels eines Antragsformulars. Dem schließt sich die Informationserhebung und -Überprüfung sowie die Beurteilung durch die Zulassungsstelle an. Sie kann hierzu auch eigene Nachforschungen durchführen. Nach Anhörung des Antragstellers soll die Entscheidung über den Antrag nach Maßgabe der aufbereiteten Informationen erfolgen. Wesentliche Einschränkungen des Gestaltungsspielraums ergeben sich hieraus nicht: Bis auf die konkreten Vorgaben hinsichtlich des auszufüllenden Antragsformulars lassen sich die Anforderungen des Anhangs III A Nr. 3 und 4 als allgemeine Grundsätze bezeichnen, die ohnehin dem Gang eines geordneten Verwaltungsverfahrens innewohnen. 42 Damit sind die Mitgliedstaaten insbesondere bei der Ausgestaltung der bedeutenden Frage nach der Art und Weise der Erfassung und Beurteilung der materiellen Zulassungsanforderungen frei. 43 cc) Materielle Zulassungsvoraussetzungen Die materiellen Zulassungsvoraussetzungen für Umweltgutachter, die nach der Konzeption der Öko-Audit-Verordnung Einzelpersonen oder Organisationen sein können,44 werden hingegen schon klarer umrissen. Hierbei Stober, in: Fs. Carl Heymanns KG, S. 639 (646). Art. 2 lit. n. 41 Art. 6 Abs. l S. 3. 42 Vgl. Maurer, Allg. VerwR., § 19 Rn. 16 ff. 43 BT-Drs. 13/1192, S. 18; Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 85; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 103. Gleiches gilt für das anzuwendende Verfahren bei Entscheidungen über die Ausweitung des zunächst begrenzten Zulassungsumfangs. Anhang III Teil A Nr. 6 stellt hierzu keine inhaltlichen Anforderungen. 44 Vgl. Art. 2 lit. m. 39

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A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

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stellt Anhang III Teil A Nr. 1 zunächst Anforderungen an die Umweltgutachterorganisationen45 auf: 46 Elementare Voraussetzung für die Zulassung von Umweltgutachterorganisationen ist deren Fachkunde innerhalb des jeweiligen Geltungsbereichs. Die Pflicht der Organisation, Aufzeichnungen zu den Kenntnissen des Personals zu fertigen, 47 macht deutlich, daß es auf die Gesamtheit des mit Begutachtungsaufgaben betrauten Personals ankommt. Sie müssen über geeignete Qualifikationen, Ausbildung und Erfahrungen zumindest in bezug auf die dort genannten Fachbereiche verfügen. An fachlicher Ausstattung sind dokumentierte Prüfungsmethodologien und -verfahren erforderlich. 48 Die Verkürzung der Fachkundeanforderungen "auf den Geltungsbereich der Zulassung" nach Anhang III Teil A Nr. 1 Abs. 1 sowie die vergleichbare Regelung des Anhangs III Teil A Nr. 2 für Einzelpersonen zeigen, daß die Verordnung von der Möglichkeit der inhaltlich beschränkten Zulassung ausgeht.49 Hierbei ist insbesondere eine Begrenzung der Prüfungsberechtigung auf einzelne Unternehmensbereiche i. S. d. Art. 2 lit. i oder auf bestimmte Standorte denkbar, so daß die Fachbereiche nur im Hinblick auf jene Branchen oder Standorte beherrscht werden müssen, auf welche sich die Zulas45 Nach der Konzeption des Anhangs III Teil A Nr. I und 2 ist von einem äußerst weiten Verständnis des Begriffs der Organisation auszugehen, demzufolge im verordnungsrechtlichen Sinne schon dann von einer solchen gesprochen werden kann, wenn nicht nur eine einzelne Person ohne weiteres Begutachtungspersonal tätig wird. Sobald also ein Einzelgutachter Personal mit gutachterliehen Aufgaben betraut oder betrauen will, stellt seine Unternehmung eine Organisation dar. 46 Anhang III Teil A Nr. I bezieht sich nur auf Umweltgutachterorganisationen, was sich aus Anhang III Teil A Nr. 2 ergibt, der explizit die Anforderungen an Einzelgutachter beschreibt und hinsichtlich der geforderten Unabhängigkeit und Objektivität auf Nr. I verweist. Diese Verweisung wäre sinnlos, wenn Nr. I ohnehin schon für Einzelgutachter gelten würde. Zudem richten sich die materiellen Zulassungsvoraussetzungen der Nr. I im wesentlichen an solche Antragsteller, die Personal beschäftigen oder per se aus mehreren Personen bestehen. So auch Lübbe-Wolf!, DVBI. 1994, 361 (366). Nicht überzeugend Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 224 und ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 130, der den Anforderungen des Nr. 2 nur deklaratorischen Charakter zuspricht und auch für den Einzelgutachter die verordnungsrechtlichen Zulassungsbedingungen Nr. I entnimmt. Vgl. auch Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. I ff.: Während Anhang III Teil A Nr. I für beide Organisationsformen gutachteTlicher Tätigkeit gelten würden, enthalte Anhang I Teil A Nr. 2 für den Einzelgutacher zusätzliche Anforderungen. Große Bedeutung kommt dieser Unterscheidung allerdings nicht zu, da sich die materiellen Zulassungskriterien beider Organisationsformen nahezu gleichen; siehe sogleich unten. 47 Anhang II1 Teil A Nr. I Abs. I. 48 Anhang II1 Teil A Nr. I Abs. 3. 49 Hierfür spricht auch Anhang III Teil A Nr. 6, der von der Zulassungsstelle schriftlich dokumentierte Beurteilungsverfahren für Anträge auf Ausweitung des Zulassungsumfangs verlangt.

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sung erstreckt. Weiterhin muß die Objektivität und Unabhängigkeit der Umweltgutachterorganisation gegenüber dem Unternehmen und dem jeweiligen Betriebsprüfer50 gesichert sein. Hierzu darf die Organisation und ihr Personal keinem kommerziellen, finanziellen oder sonstigem Druck unterliegen, der ihr Urteil beeinflussen oder das Vertrauen in ihre Unabhängigkeit und Integrität bei Ausführung ihrer Tätigkeit in Frage stellen könnte. 51 Diese Anforderungen wahren auch solche Organisationen, die den Art. 4 und 5 der EN 4501252 entsprechen. 53 Zur Überprüfung der gesamten materiellen Zulassungsbedingungen wird schließlich die Dokumentation der Organisationsstruktur, ihres Rechtsstatus, der Eigentumsverhältnisse54 und der Finanzierungsquellen55 verlangt. Die Zulassung von Einzelpersonen soll nach der Konzeption der Verordnung nur für beschränkte Begutachtungstätigkeiten erfolgen, also nur auf gewisse Unternehmensbereiche im Rahmen der Geltungsbreite der Verordnung oder auf einzelne Standorte erstreckt werden, soweit die Befahigung und Erfahrung zur Ausführung der in Teil B bezeichneten Prüfungsaufgaben vorhanden sind. Diese Fachkundeanforderung bezieht sich nach Anhang III Teil B Nr. 2 auf das Fachwissen in technischen, ökologischen und rechtlichen Fragen sowie auf die Prüfungsmethoden und -verfahren. 56 Sie dürften den Bedingungen an die Fachkundebereiche, die von Organisationen verlangt werden, im wesentlichen gleichen, da jene wohl den Mindeststandard an Kenntnissen zur geforderten ordnungsgemäßen Erfüllung gutachterlieber Tätigkeit darstellen. Durch die Verweisung auf die Anforderungen, die von Umweltgutachterorganisationen in puncto Unabhängigkeit und Objektivität gefordert werden, gelten diese Zulassungsvoraussetzungen auch für Einzelgutachter. 57 Vgl. Art. 2 lit. m und Art. 4 Abs. 4. Anhang II1 Teil A Nr. I Abs. 2. 52 EN 45012: General criteria for certification bodies operating quality system certification. Art. 4 und 5 abgedruckt bei: Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I. Aufl., Anhang 3 und bei Lübbe-Wo/ff. DVBI 1994, 361 (367, dort Fn. 59). Zur Zulassungskonzeption dieser Norm s. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 162 und Feldhaus, in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 36, Rn. 121. 53 Die Verweisung überrascht: In Art. 4 des EN 45012 wird nämlich gefordert, daß das Lenkungsgremium der Zertifizierungsstelle sich aus den am Zertifizierungssystem interessierten Gruppen zusammenzusetzen hat, was für Umweltgutachterorganisationen eine gewisse Abhängigkeit von den zu begutachtenden Unternehmen erfordern würde; hierzu Lübbe-Wolf!, DVBI 1994, 361 (367). 54 Dies entspricht nach Sinn und Zweck wohl eher der englischen Textfassung; dort heißt es "ownership". 55 Anhang II1 Teil A Nr. I Abs. 4. 56 Anhang III Teil A Nr. 2 S. 2. 50

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A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

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Die Mitgliedstaaten haben bei der Konkretisierung und inhaltlichen Vervollständigung der einzelnen Voraussetzungen einen gewissen Gestaltungsspielraum.58 Die Verordnung erläutert nicht, was unter der geforderten Qualifikation bzw. Befähigung, der Ausbildung und der Erfahrung in den genannten Fachbereichen zu verstehen ist,59 wie diese von den Bewerbern zu belegen sind oder welche Personen bei Umweltgutachterorganisationen in concreto die erforderliche Fachkunde nachzuweisen haben. 60 Auch die generalklauselartigen61 Anforderungen an Unabhängigkeit und Objektivität bedürfen einer Konkretisierung. 62 Ob den Mitgliedstaaten ein über die bloße Konkretisierung hinausgehender Gestaltungsspielraum bei der "Umsetzung" der Regelungsaufträge verbleibt, ob insbesondere Verschärfungen der materiellen Zulassungsanforderungen möglich sind, erscheint fraglich. Bei umsetzungsbedürftigen Richtlinienbestimmungen hängt dies grundsätzlich von dem jeweiligen Ziel der Richtlinie ab63 und ist durch sinngemäße Interpretation ihrer Bestimmungen zu ermitteln.64 Betrachtet man die ausfüllungsbedürftigen Bestimmungen der Verordnung anhand dieser Kriterien gilt folgendes: 65 Ziel dieser Vorschriften ist die Schaffung von neutral und unabhängig arbeitenden Zulassungs- und Aufsichtssystemen in allen Mitgliedstaaten. Die Aufstellung von materiellen Zulassungsbedingungen soll hierbei die fachliche und persönliche Eignung der Gutachter sicherstellen. Damit ist es den Mitgliedstaaten versagt, geringere Anforderungen an die Zulassung von Umweltgutachtern zu stellen, als dies in der Verordnung vorausgesetzt ist. Andernfalls wäre zu erwarten, daß sie die Qualität der Begutachtungstätigkeit reduzieren. Hinsichtlich der Anforderungen an die Fachkunde beinhaltet Anhang III Teil A Nr. 1 Abs. I schon aufgrund seines

57 Allerdings hat der Einzelgutachter nicht die Möglichkeit, seine Unabhängigkeit und Objektivität durch seine Übereinstimmung mit Art. 4 und 5 der EN 45012 nachzuweisen, da deren Regelungen ausschließlich Anforderungen an Organisation und Personal enthalten und so bei Einzelgutachtern ohne Mitarbeiter ins Leere gehen; so Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (367). 58 s. o. Teil 3 AI. 59 BT-Drs. 1311192, S. 17; Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, MI Rn. 86; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 103. 60 DT-Drs. 13/1192, S. 17 f.; Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 87; ders. , Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 104. 61 Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (367). 62 Vgl. oben Teil 3 AI. 63 Bleckmann, EuR, Rn. 453. 64 Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, S. 76. 65 Oben: Teil 3 A I.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

insofern eindeutigen Wortlautes66 obligatorische Mindestanforderungen. Nichts anderes gilt für die unabdingbaren Voraussetzungen der Objektivität und Unabhängigkeit. Aber auch Verschärfungen der materiellen Zulassungsanforderungen sind nach der erkennbaren Zwecksetzung der Verordnung ausgeschlossen: Die Verordnung soll innerhalb der Gemeinschaft möglichst gleichartig angewendet werden. 67 Dies ergibt sich für mitgliedstaatliche Regelungen zur Zulassung und Beaufsichtigung der Gutachter deutlich aus dem Koordinierungsauftrag des Art. 6 Abs. 5 der EMAS-Verordnung. dd) Aufsicht Schließlich obliegt den Mitgliedstaaten die Regelung der Aufsicht über die Umweltgutachter. Deren Zweck ist es, das Vorliegen der materiellen Zulassungsanforderungen auch nach der Zulassung sicherzustellen. Ebenso soll die Tätigkeit des Umweltgutachters auf Übereinstimmung mit den qualitativen Vorgaben der Verordnung kontrolliert werden. 68 Eine zwingende Vorgabe stellt die Verordnung hierbei mit der Festschreibung des Überprüfungszeitraumes auf. Die umfassende aufsichtliche Überprüfung eines jeden Umweltgutachters hat mindestens alle 36 Monate zu erfolgen. 69 Vor belastenden Aufsichtsmaßnahmen haben die Mitgliedstaaten dem Betroffenen die Möglichkeit zur Stellungnahme zu verschaffen.70 Weiterhin hat die nationale Ausfüllung dem Umweltgutachter die Pflicht aufzuerlegen, der Zulassungsstelle relevante Veränderungen mitzutei Jen? 1 Für Umweltgutachter, die in einem anderen Mitgliedstaat als jenem tätig werden wollen, in dem sie zugelassen wurden, ist nur die Pflicht zur "Notifizierung", also der Anmeldung bei der zuständigen Zulassungs- und Aufsichtsstelle vorgesehen. Eine erneute Zulassung kann von ihnen nicht gefordert werden. 72 Sie unterliegen dann nach Art. 6 Abs. 7 der Aufsicht des Staates, in dem sie Begutachtungen vornehmen. Abgesehen von diesen Vorgaben sind die Mitgliedstaaten bei der inhaltlichen Regelung der Aufsicht frei.

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Vgl. dort den Wortlaut: "zumindest". Vgl. hierzu Abs. 12 der Erwägungsgliinde. Vgl. Anhang III Teil A Nr. 5 S. I. Anhang II1 Teil A Nr. 5 S. I. So Anhang III Teil A Nr. 5 S. 3. Anhang III Teil A Nr. 5 S. 2. Anhang III Teil A Nr. 5 S. 4.

A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

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c) Vorgaben an die Form der nationalstaatliehen Ausfüllung Nachdem die ausfüllungsbedürftigen Vorschriften der Verordnung richtlinienartigen Bestimmungen gleichen,73 können zur Beurteilung der notwendigen Form einer mitgliedstaatliehen Implementierung die für Richtlinien geltenden Grundsätze herangezogen werden. Hierfür statuiert Art. 249 Abs. 3 EGV (Art. 189 Abs. 3 EGV a.F.) grundsätzlich die Wahlfreiheit der Mitgliedstaaten in bezug auf die Art und Weise der Umsetzung, so daß die Anforderungen an die Rechtsqualität einer Umsetzungsmaßnahme den innerstaatlichen Stellen obliegen. 74 Beschränkungen der Wahlfreiheit, die sich aus Art. 10 Abs. 1 EGV (Art. 5 Abs. 1 EGV a. F.) ergeben,75 verlangen zwar nicht in jedem Fall ein Tätigwerden des Gesetzgebers?6 Sollen aber durch die Umsetzungsmaßnahme Rechte und Pflichten einzelner geregelt werden, so hat der Mitgliedstaat verbindliche Regelungen zu erlassen,77 denen die hierzu notwendige unmittelbare Außenwirkung zukommt. 78 Derartige Regelungen werden im Rahmen der Ausfüllung mit der Normierung strenger Zulassungskriterien und einer repressiven Aufsicht nötig werden. Demgemäß entsprechen Verwaltungsvorschriften wegen ihrer mangelnden Bindungswirkung regelmäßig nicht den erforderlichen formellen Anforderungen. Das gilt für ermessenslenkende, norminterpretierende,79 aber auch für normkonkretisierende80 Verwaltungsvorschriften. Siehe hierzu bereits oben: Teil 4 A I I. Vgl. EuGH Rs. 96/81, Slg. 1982, S. 1791 (1804, Rn. 12). 75 Zuleeg, in: Groeben/Thiesing/Ehlennann, EWGV, Art. 5 Rn. 6; Gellermann. Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, S. 22; Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 5 Rn. 41 leitet diese Verpflichtung schon aus Art. 189 EGV a. F. ab und hält einen Rückgriff auf Art. 5 EGV a. F. für unnötig. 76 EuGH Rs. 29/84, Slg. 1985, 1661 (1673, Rn. 23); Gellennann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, S. 23. 77 EuGH Rs. C-361/88, Slg. 1991-I, S. 2567 (2601, Rn. 16).Vgl. EuGH, Rs. 29/ 84, Slg. 1985, S. 1661 (1673, Rn. 23); EuGH, C-361/88, Slg. 1991 I, S. 2567 (2601 , Rn. 15). EuGH, C-59/89, Slg. 1991 I, S. 2607 (2631, Rn. 19). 78 EuGH C-58/89, Slg. 1991 I, S. 4983 (5023, Rn. 14). 79 EuGH C-58/89, Slg. 1991 I, S. 4983 (5023, Rn. 13 ff.). Für ermessenslenkende und norminterpretierende Verwaltungsvorschriften besteht nach allgemeiner Meinung keine unmittelbare Bindungswirkung für den Bürger oder die Gerichte. Sie richten sich nur an Behörden und geben diesen lediglich Ermessensleitlinien oder lnterpretationshilfen; hierzu Maurer, Allg. VerwR., § 24 Rn. 9 f., 20 ff. Die mittelbare Außenwirkung solcher Verwaltungsvorschriften durch die sog. Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 I GG genügt der vom EuGH geforderten Verbindlichkeit nicht, da die Verwaltung von ihrer ständig geübten Verwaltungspraxis aus sachlichen Gründen abweichen kann; vgl. Maurer, Allg. VerwR., § 24 Rn. 23. EuGH C-131/88, Slg. 1991 I, S. 825 (878 f., Rn. 59 ff.); zum Ganzen auch Gellermann. 73

74

II"

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Damit besteht für die Mitgliedstaaten ungeachtet möglicher Einschränkungen durch das nationale Verfassungsrecht81 die europarechtliche Verpflichtung zur "Umsetzung" des Regelungsauftrages in Form eines materiellen Gesetzes. 3. Regelungsauftrag nach dem Inhalt der Revisionsvorschläge

Der Kommissionsvorschlag wie auch der Gemeinsame Standpunkt zur Revision des Gemeinschaftssystems enthält nicht anders als die ursprüngliche EMAS-Verordnung einen Regelungsauftrag zur Schaffung eines Systems für die Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter, 82 der nach dem Gemeinsamen Standpunkt innerhalb von zwölf Monaten83 nach lokrafttreten einer Revisionsverordnung von den Mitgliedstaaten zu erfüllen ist. Inhaltliche Änderungen des Art. 6 der Verordnung ergeben sich aus den Vorschlägen kaum; neu ist einzig das geplante Forum aller Akkreditierungsstellen, das insbesondere Leitlinien zur Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit und zur gutachterliehen Qualifikation sowie Verfahren zur Überprüfung der Aufsichtssysteme erstellt. 84 Auch Anhang V des Gemeinsamen Standpunktes, der den entsprechenden Anhang lii der Verordnung fortführen soll, enthält nur vereinzelt Modifikationen der bisherigen Konzeption: Als Zulassungskriterium für Organisationen und Einzelpersonen wird weiterhin die inhaltlich modifizierte - fachliche Qualifikation im jeweiligen Umfang der Akkreditierung85 verlangt, während die Unabhängigkeit und Objektivität der externen Auditoren - entsprechend der bisherigen deutschen Regelung dieser Anforderungen - deutlicher definiert werden. Die Ausgestaltung des Zulassungsverfahrens bleibt weiterhin den Mitgliedstaaten überlassen. 86 Die Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, S. 22 ff., 31 ff., 37 ff., 57 ff. m. w. N. 80 Auch normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften sind zur Umsetzung von Richtlinien nicht tauglich, da ihnen durch die nationalen Gerichte keine über die Verbindlichkeit für die Verwaltung hinausgehende unmittelbare Wirkung gegenüber Dritten zuerkannt wird. So EuGH, C-361/88, Slg. 1991 I, S. 2567 (2602, Rn. 21); EuGH C-59/89, Slg. 1991 I, S. 2607 (2632, Rn. 24). 81 Hierzu sogleich unten: Teil 3 A II; vgl. auch Gellermann, Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, S. 32 ff., 38 f., 60 ff., 74 f. m.w.N. 82 Art. 4 des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes. 83 Vgl. Art. 4 Abs. 2 des Gemeinsamen Standpunktes. Im Kommissionsvorschlag waren nur drei Monate Umsetzungsfrist vorgesehen. 84 Vgl. Art. 4 Abs. 8 RevV/Gemeinsamer Standpunkt. 85 Der Begriff der Akkreditierung stammt aus dem Bereich der Normung und bezeichnet die Zulassung von Auditoren durch autorisierte Zulassungsstellen. Er wird hier synonym zum Begriff der (Gutachter-)Zulassung gebraucht.

A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

165

Beaufsichtigung der Gutachter soll nach dem Gemeinsamen Standpunkt nunmehr schon in regelmäßigen Abständen von 24 Monaten erfolgen, wobei auch Geschäftsstellenüberprüfungen und Witnessaudits vorgesehen sind. 87 Weiter wird die Notifizierungspflicht wie auch die Stellung der Umweltgutachter aus anderen Mitgliedstaaten klarer geregelt. 88

II. Vorgaben des Grundgesetzes bei der Ausfüllung des Regelungsauftrages Neben den europarechtlichen Vorgaben unterliegen die zur Ausfüllung der Regelungsaufräge verpflichteten Organe auch den Bindungen des jeweiligen nationalen Verfassungsrechts. 89 Demgemäß wären bei der Umsetzung der Regelungsaufträge die förmlichen und inhaltlichen Vorgaben des Grundgesetzes und insbesondere der Grundrechte zu beachten. Die Regelung der Zulassung und Aufsicht über die Umweltgutachter bedingt eine Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG in der Form einer subjektiven Zulassungsregelung. 90 Damit konnten Vorgaben hierzu nur durch ein formelles Gesetz erfolgen, das die erforderlichen Grundrechtsbeeinträchtigungen selbst regelt bzw. die Verwaltung im Rahmen der Anforderungen des Art. 80 I GG sowie der Wesentlichkeits86 Vgl. Anhang V Punkt 5.2 des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes, wobei dort in Nr. 5.2.3 für Einzelgutachter allerdings die verbindliche vorherige Durchführung einer Zulassungsprüfung wie auch späterer aufsichtlicher Kontrollen vorgeschrieben ist. 87 Anhang V Punkt 5.3.1 des Gemeinsamen Standpunktes. Anders noch die entsprechende Vorschrift des Kommissionsvorschlages mit zwölfmonatigen Überprüfungsintervallen. 88 Vgl. Anhang V Punkt 5.3.2 des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes. 89 Die h. M. befürwortet eine vollständige Bindung des nationalen Gesetzgebers an das GG: Fuß, DVBl 1965, 378 (383); Schwaiger, NJW 1970, 975 (977); Blumenwitz, NJW 1989, 621 (625); Herdegen, EuGRZ 1989, 309 (311); Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 179 ff.; di Fabio, NJW 1990, 945 (952); Götz. NJW 1992, 1849 ( 1853). Eine a. A. will hier nach dem Umfang der Gestaltungsfreiheit differenzieren und eine Verfassungsbindung nur dort annehmen, wo der Gesetzgeber nach europarechtliehen Vorgaben freien Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung von Richtlinien habe; andernfalls sollen nur die Schranken des Integrationshebels des Art. 23 GG gelten. So Stern, 40 Jahre Grundgesetz, S. 167, 176; Klein, VVDStRL 50 (1991), S. 56, 83. Andere lehnen eine Verfassungsbindung vollständig ab: lpsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 737; im Ergebnis ebenso Neßler, DVBI 1993, 1240 (1244). Unentschieden: BVerfGE 95, 173 (181); S. aber BVerfG, EuGRZ 1989, 339 (340). 90 Umfassend hierzu Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1172 f.).

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

theorie91 hierzu ausdrücklich ermächtigt. 92 93 Weiterhin kann bei der Realisierung des Regelungsauftrages - je nach gewählter Organisationsform des Zulassungs- und Aufsichtssystems 94 - der institutionelle Gesetzesvorbehalt zu beachten sein. 95 Eine rein administrative Umsetzung, welche bisweilen von einigen Bundesländern angestrebt wurde, 96 ist hiermit ausgeschlossen.

111. Die deutsche Realisierung des Regelungsauftrages im UAG Die "Umsetzung" der Regelungsaufträge der EMAS-Verordnung obliegt nach europarechtlichen Vorgaben den innerstaatlichen Stellen, deren Zuständigkeit sich nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes richtet. 97 Insofern ergab sich für den Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 I Nr. 11, 72 GG, da die Regelungen zur Zulassung der Umweltgutachter und zur Eintragung von Unternehmensstandorten die Wirtschaft91 BVerfGE 20, 150 (157 f.); BVerfGE 49, 89 (127); Stein, Staatsrecht, S. 162 f.; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. III, § 62 Rn. 41 ff.; Schnapp, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 20 Rn. 46; Scho/z, in: Maunz/Dürig, Art. 12 Rn. 294, 306 ff. 92 Bei der ebenfalls möglichen Verleihung entsprechender Satzungsgewalt auf juristische Personen des öffentlichen Rechts müssen zumindest die sogenannten statusbildenden Regelungen, also Bestimmungen über die Voraussetzungen und Verfahren der Anerkennung einer Berufsberechtigung, die Gründe einer Zurücknahme einer Anerkennung und solche, die die Berufsausübung in starkem Maße einschränken, in Grundzügen durch den Gesetzgeber selbst normiert werden. BVerfGE 33, 125 (163 f.); BVerfGE 38, 373 (381 f.); Breuer, in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. VI, § 148 Rn. 3. 93 Der grundrechtliche Gesetzesvorbehalt erstreckt sich auch auf die organisatorischen Entscheidungen, insofern diese wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind; vgl. Krebs, in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. III, § 69 Rn. 72. 94 Hierzu unten: Teil 3 B IV. 95 So Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (219, dort Fn. 26). Zum institutionellen Gesetzesvorbehalt Krebs, in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. III, § 69 Rn. 58 f. , 87 ff.; Schnapp, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 20 Rn. 46; umfassend Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 96 ff. - Damit bedarf die Errichtung neuer bundesunmittelbarer Körperschaften und Anstalten (vgl. Art. 87 Abs. 3 S. I GG) sowie die Übertragung von Aufgaben auf diese oder bereits bestehende (vgl. hierzu BVerwG, DÖV, 1984, 1025 (1025); Ossenbühl, VVDStRL 29 (1971), 137 (171 ff.)), aber auch die Inanspruchnahme Privater durch Beleihung (hierzu OVG Münster, DÖV 1980, 528 (529) = NJW 1980, 1406 (1407)) eines Parlamentsgesetzes. 96 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 97; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 108. 97 BT-Drs. 1311192, S. 18; Stober, in: Fs. Carl Heymanns KG, S. 639 (648); Scherzberg, Jura 1992, 572 (576); Rengeling, in: ders., Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 28, Rn. 42.

A. Verordnungsrechtlicher Regelungsauftrag

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liehe Betätigung98 der Umweltgutachter99 und der beteiligten Unternehmen, 100 mithin das Recht der Wirtschaft betreffen. 101 Der Weg zur Umsetzung war zunächst geprägt von einer regen Diskussion über die Frage, welche Stelle die Zulassung von und die Aufsicht über die Umweltgutachter sowie die Eintragung der teilnehmenden Standorte übernehmen sollte. Die Vorschläge reichten hierbei von einer "staatsnahen" Übertragung der Aufgaben der Zulassung und Aufsicht auf das Umweltbundesamt und der Registrierung der geprüften Standorte auf die Umweltschutzbehörden der Länder bis hin zu "wirtschaftsnahen" Lösungsmodellen, wonach die Industrie- und Handelskammern unterstützt durch die private TGA 102 die Zulassung und Aufsicht über die Umweltgutachter sowie die Registrierung der teilnehmenden Unternehmensstandorte durchführen sollten. 103 Demgegenüber waren die materiellen Anforderungen an die Berufs-

Zum Begriff: BVerfGE 8, 143 (149); BVerfGE 26, 246 (254). Zu den Regelungen der wirtschaftlichen Betätigung gehören auch berufsordnende Gesetze, die "sowohl den Inhalt der beruflichen Tätigkeit, als auch die Voraussetzungen für die Berufsausübung normieren"; Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 74 Rn. 134; BVerfGE 26, 246 (255). 100 Die Eintragung der Standorte und die daraus resultierende Berechtigung zur Führung der Teilnahmeerklärung stellt für die Unternehmen eine Verbesserung ihrer Wettbewerbssituation dar. Hierfür wird die Schaffung und Aufrechterhaltung einer umweltschutzsichemden Betriebsorganisation nach den Vorgaben der Verordnung verlangt. Gesetzliche Regelungen zur Standortregistrierung haben damit wettbewerbs- und wirtschaftsrechtlichen Charakter und unterfallen mithin Art. 74 I Nr. II GG. 101 Ein Rückgriff auf umweltschutzrechtliche Kompetenzzuweisungen, wie Art. 74 I Nr. 24 GG sowie Art. 75 I Nr. 3 und 4 GG ist nicht erforderlich, da es sich bei den Regelungen des UAG nicht um ein im wesentlichen an die Allgemeinheit richtendes Umweltschutzinstrumentarium handelt. Adressaten des UAG sind die Umweltgutachter und die beteiligten Unternehmen, also die Wirtschaft. Vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 74 Rn. 152, 151. Zudem sind die wesentlichen umweltrechtlichen Fragen bereits in der insoweit unmittelbar geltenden Verordnung selbst geregelt. Auch auf umweltrechtliche Kompetenznormen stützte der Gesetzgeber das UAG. Vgl. BT-Drs. 1311192, S. 18. Dies bestätigend: Stober, in: Fs. Carl Heymanns KG, S. 639 (648); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 131; vgl. auch Lechelt, in: Ewer/ Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, A Rn. 83. 102 Trägergemeinschaft für Akkreditierung GmbH. 103 Zum Gang der Diskussion: Schnutenhaus, ZUR 1995, 9 (II ff.); Fleckenstein, in: Rengeling, Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, S. 219 (220 f.); Köck, JZ 1995, 643 (649); eingehend unter Darstellung der einzelnen Modelle: Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M 1 Rn. 111 ff.; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 110; Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 132 ff.; Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 67 ff. Zum Kammermodell umfassend: Stober, in: Fs. Carl Heymanns KG, S. 639 (639 ff.). 98

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

zulassung des Umweltgutachters kaum Gegenstand der politischen Diskussion.104 Das Umweltauditgesetz 105 wurde nach Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat 106 vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates107 angenommen. 108 Es trat nach Verkündung am 14. Dezember 1995 zum 15. Dezember 1995 in Kraft. Ab dem 23. Dezember 1995 galten dann die UAG-Zulassungsverfahrensverordnung (UAGZVV) 109 , am 29. Dezember 1995 die VAG-Beleihungsverordnung (UAGBV) 110 und die UAG-Gebührenverordnung (UAGGebV)111. Später kam die UAG-Erweiterungsverordnung (UAG-ErwV) 112 vom 3. Februar 1998 hinzu. 104 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I. Aufl., S. 69. Erst im August 1994 lag ein Entwurf des BMU vor, welcher sich erstmals auch mit den materiellen Zulassungsanforderungen befaßte, die dann ohne eingehende Diskussion in den Gesetzentwurf für das UAG vom 4.4.1995 eingingen; vgl. hierzu Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 159 f.; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 116. 105 BGBI. I, S. 1591 (Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EWG) des Rates vom 29.6.1993 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung). Der von den Koalitionsfraktionen in den Bundestag eingebrachte Gesetzesentwurf (BT-Drs.13/1192 v. 25.4.1995) trug noch den Namen Umweltgutachter- und Standortregistrierungsgesetz - USG; hierzu die Stellungnahme des Bundesrates (BR-Drs. 210/95 vom 2.6.1995). 106 Anrufung des Vermittlungsauschusses (BT-Drs. 13/2004 vom 18.7.1995). Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses (BT-Drs. 13/2383 vom 21.9. 1995). 107 Beschluß des Bundestages und des Bundesrates zur Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses (BR-Drs. 602/95 vom 22.9.1995). 108 Eingehend zum Gesetzgebungsverfahren, Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 118; Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 73; Lechelt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, A Rn. 93 ff. 109 Verordnung über das Verfahren zur Zulassung von Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen sowie zur Erteilung von Fachkenntnisbescheinigungen vom 18.12.1995, BGBI. I, S. 1841. 110 Verordnung über die Beleihung der Zulassungsstelle vom 18.12.1995, BGBI. I, s. 2013. 111 Verordnung über Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Zulassungsstelle und des Widerspruchsausschusses bei der Durchführung des Umweltauditgesetzes vom 18.12.1995, BGBI. I. S. 2014, geändert durch Verordnung vom 23.12.1996, BGBI. I S. 2194, zuletzt geändert durch Verordnung vom 5.5.1998, BGBI. I, S. 857. 112 Verordnung nach dem UAG über die Erweiterung des Gemeinschaftssystems für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung auf weitere Bereiche vom 3.2.1998, BGBI. I 1998, S. 338.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 169

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen I. Einordnung des Berufsbildes Die Zulassung gewährt den Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen das Recht, die Elemente der Umweltmanagementsysteme beteiligter Unternehmensstandorte auf ihre Vereinbarkeil mit den Anforderungen der Öko-Audit-Verordnung zu prüfen und Gültigkeitserklärungen i. S. d. Art. 4 Abs. 3 der Verordnung zu erteilen sowie zusätzlich Bescheinigungen über die Anwendung von Normen für Umweltmanagementsysteme und Betriebsprüfungen nach anerkannten Zertifizierungsverfahren im Rahmen des Art. 12 der Verordnung zu erteilen. Nach den Revisionsvorschlägen sollen diese Befugnisse durch jene zur Validierung veröffentlichter Auszüge aus der Umwelterklärung, die mit dem Öko-Audit-Logo versehen sind, ergänzt werden. 113 Die Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters stellt sich als öffentliche Aufgabe dar: 114 Die Qualität seiner Arbeit entscheidet nahezu allein über den Erfolg des gesamten Gemeinschaftssystems, 115 von dem umweltbezogene Gemeinwohlinteressen wesentlich berührt sind. Die genauere Verortung seiner Tätigkeit ist indes jenseits des Bereiches staatlicher Aufgabenwahrnehmung 116 vorzunehmen, da der Staat hieran unmittelbar weder durch eigene Behörden, noch durch sonstige von ihm abhängige Verwaltungsträger beteiligt ist; 117 insbesondere stellt die Zulassung des Gutachters keine Beleihung dar. 118 Auch übt der externe Auditor keine gewerbliche Tätigkeit aus, 119 sondern vielmehr eine solche, die aufgrund der hierfür erforderlichen "höhere(n) Bildung" 120 dem Berufsbild des Wirtschaftsprüfers und anderer wirtschafts-, rechts- und technikberatender freier Berufe

113 Art. 8 III i. V. m. Anhang III Nr. 3.4 RevV; Art. 8 Abs. 2 I. Spiegelstrich i. V. m. Anhang III Nr. 3.5 des Gemeinsamen Standpunktes. 114 Zum Begriff der öffentlichen Aufgabe vgl. Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1162) sowie Peters, Fs. Nipperdey, Bd. II, S. 877 (878). 115 Schneider, Die Verwaltung 28 ( 1995), 361, 368 (380). s.o. 2 D III. 116 Vgl. auch hierzu Peters, Fs. Nipperdey, Bd. II, S. 877 (878 f.); Ossenbühl, VVDStRL 29 (1971), 137 (153 ff.). 117 s. u. Teil 4 E. 118 Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1166); Müggenborg, DB 1996, 125 (127); umfassend hierzu Rhein, Das Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebspriifung, S. 151 ff. 119 BT-Drs. 1311192, S. 24. 120 BVerwG, GewArch 1987, 331 (332).

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

entspricht. 121 Er erbringt so gegenüber dem Unternehmen eine private 122 entgeltliche Arbeitsleistung. 123 Damit verfolgt der Gutachter erwerbswirtschaftliche, also eigennützige Zielsetzungen. Da sich diese aber mit den öffentlichen Interessen an einer effektiven Kontrolle der Unternehmen nicht vollständig decken, das Eigeninteresse des Gutachters beispielsweise eine eher wohlwollende Validierung des auftraggebenden Standortes erwarten läßt, 124 kann sich der Staat wegen der ihm zukommenden Gewährleistungsverantwortung bei der Übertragung von Prüftätigkeiten auf Private einer Einflußnahme nicht vollständig entziehen.125 Die staatliche Steuerung der umweltgutachterliehen Kontrolltätigkeit erfolgt deswegen über die normative Vorgabe der materiellen Zulassungsvoraussetzungen, die präventiv die generelle Eignung der Gutachter, vertrauenswürdige Vatidierungen zu erteilen, sicherstellen soll. Sie wird ergänzt durch umfangreiche, von einem Aufsichtsregime flankierten Berufspflichten und den organisatorischen Einfluß des Staates auf die zuständige Zulassungsstelle. 126

II. Organisationsformen gutachterlieber Tätigkeit nach dem VAG Das UAG differenziert bei der Zulassung von Umweltgutachtern zwischen Einzelpersonen und Umweltgutachterorganisationen, indem es hieran verschiedene Bedingungen für die Aufnahme gutachterlieber Tätigkeit knüpft sowie die Zulassungsentscheidungen unterschiedlichen Verfahren unterwirft. 127 Anders als die Öko-Audit-Verordnung und die Ausfüllungsmaßnahmen anderer Mitgliedstaaten, welche die Umweltgutachterorganisationen als Grundform selbständiger und eigenverantwortlicher Gutachtertätigkeit ansehen, 128 geht das UAG von einem individualbezogenen Ansatz aus, 129 da Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 7. Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. I !57 (I 166): Private Dienstleistung auf der Grundlage eines zivilrechtliehen Geschäftsbesorgungsvertrages. 123 Zur Rechtsnatur des Vertrages des Gutachters mit dem Unternehmen s. unten: Teil 7 A. 124 Hierzu in concreto unten: Teil 4 B I 2 a) und b), C I I b) aa) (2). 125 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (172 ff.); vgl. auch Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (244) und Hoffmann-Riem, DVBI 1996, 225 (228 f., 230 f.) 126 s. u. Teil 4 D III, E II. 127 Vgl. §§ 9, 10 UAG. In concreto hierzu sogleich unter I 4 a) und Teil 4 C. 128 Hierzu oben: Teil 4 B II. Zu den Zulassungssystemen anderer Mitgliedstaaten, Falk, NVwZ 1997, 144 (144 ff.). 121

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B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 171

es alle Möglichkeiten der Wahrnehmung von Gutachteraufgaben von der Person des zugelassenen Einzelgutachters aus konzipiert: Unabdingbare Voraussetzung für die Zulassung einer Gutachterorganisation ist die Mitgliedschaft mindestens eines Einzelgutachters in deren oberstem Leitungsgremium. 130 Inhaber von Fachkenntnisbescheinigungen, Lehrgangsbescheinigungen und sonstigen Fachkenntnisnachweisen -vom UAG neu geschaffene Berechtigungen - können gutachterliehe Betätigungen nach §§ 8 II 2, 9 II, 10 III UAG nur unter Beteiligung eines Einzelgutachters ausführen. Die Fachkunde mehrerer an einer Validierung Beteiligter wird also unabhängig von der Art der konkreten Zusammenarbeit aus der Summe der fachkundigen Einzelpersonen abgeleitet. 131 Des weiteren erfolgt nach der Konzeption des UAG und anders als beim organisationsbezogenen Ansatz keine organisatorische Trennung der eigentlichen Durchführung der Begutachtung und der anschließenden Validierungsentscheidung. 132 Das Umweltauditgesetz ist durch diese Konzeption dem bei der Akkreditierung von Zertifizierungsstellen für Qualitätssicherungssysteme üblichen Erfordernis eines Nachweises der Vomahme aufbau- und ablauforganisatorischer Maßnahmen, die eine fachkundige Aufgabenwahrnehmung bei jeder einzelnen Zertifizierung einer Organisation sichern, bewußt nicht gefolgt. 133 § 2 II UAG bezeichnet die antragstellende Einzelperson als Umweltgutachter134 und definiert diesen als natürliche Person, die zur Wahrnehmung der Aufgaben i.S.d. Art. 4 Abs. 3 bis 6 Öko-Audit-Verordnung nach dem UAG zugelassen ist oder in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union im Rahmen des Art. 6 der Öko-Audit-Verordnung nach dessen innerstaatlichem Recht zugelassen ist. In Anlehnung an § 27 Wirtschaftsprüferordnung 135 sind Umweltgutachterorganisationen nach § 2 III UAG eingetragene Vereine, Aktiengesellschaften, Kommanditgesellschaften auf Aktien, Gesellschaften mit beschränkter Haftung, eingetragene Genossenschaften, offene Handelsgesellschaften, Kommandit- und Partnerschaftsgesellschaften, die zur Wahrnehmung der 129 Köck, VerwArch. 87 (1996), 645 (667); Falk, NVwZ 1997, 144 (145); zum individualbezogenen wie auch zum organisationsbezogenen Ansatz siehe Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 162 f. 130 Vgl. § 10 I Nr. I UAG. 131 Vgl. §§ 9 I 2, 10 I Nr. I UAG. 132 Waskow, in: Rengeling, Umweltnormung, S. 55 (66 f.). 133 Vgl. BT-Drs. 13/1192, S. 20 f. 134 Im weiteren werden die Begriffe Umweltgutachter und Umweltgutachterorganisation entsprechend dem Verständnis des UAG verwandt. 135 Gesetz über die Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer (WPO) vom 31.7.1962 (BGBI. I, S. 529) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5.11.1975 (BGBI. I, S. 2803), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 22.2.1995 (BGBI. I, S. 233). Vgl. BTDrs. 1311192, S. 20.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Aufgaben des Art. 4 Abs. 3 bis 6 Öko-Audit-Verordnung nach diesem Gesetz zugelassen sind, sowie Personenvereinigungen, die in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union im Rahmen des Art. 6 Öko-AuditVerordnung durch das dortige Zulassungssystem als Umweltgutachterorganisation zugelassen sind. Als einziges Differenzierungskriterium zwischen Umweltgutachterorganisationen und Einzelgutachtern ist also die Frage heranzuziehen, ob die Zulassung für eine natürliche Person oder eine (teil-) rechtsfähige Personenmehrheit begehrt wird. 136

111. Anforderungen an die Umweltgutachter Nach § 9 I 1 UAG wird dem Antragsteller die Zulassung erteilt, wenn die Voraussetzungen des § 4 I UAG und der §§ 5 bis 7 UAG vorliegen. Ein Bewerber muß demnach also den Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit und Fachkunde gerecht werden. 1. Zuverlässigkeit

a) Inhalt der Generalklausel Die geforderte Zuverlässigkeit besitzt nach der Generalklausel des § 5 I UAG derjenige Bewerber, der "auf Grund seiner persönlichen Eigenschaften, seines Verhaltens und seiner Fähigkeiten zur Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben geeignet ist." Die Regelung trägt der bedeutenden Stellung der Umweltgutachter im Gemeinschaftssystem Rechnung, indem sie die auf zugelassene Personen monopolisierte Tätigkeit zum Schutz und zur Sicherung unternehmenscher Interessen sowie des Vertrauens der Öffentlichkeit nur solchen Bewerbern eröffnet, die aufgrund ihres bisherigen Verhaltens die vorbehaltlose Anerkennung der Rechtsordnung bewiesen haben und auch sonst durch ihre persönlichen und fachlichen Eigenschaften eine vertrauensvolle und sachgerechte Aufgabenerfüllung erwarten lassen. Ebenso wie § 10 der 5. BlmSchV, der neben dem gewerberechtlichen Begriff der Zuverlässigkeit als Regelungsvorbild des § 5 UAG diente, 137 bestimmt dessen Abs. 2 - ohne einen konkreten positiven Bewertungsmaß-

Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 236. Europarechtlich ist diese Regelung unbedenklich, da die Öko-Audit-Verordnung den Begriff des Einzelgutachters bzw. den der Organisation nicht definiert, dies somit dem Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten unterfallt; vgl. BT-Drs. 13/ 1192, S. 20. Hierzu auch oben: Teil 4 B II. 137 BT-Drs. 13/1192, S. 19. 136

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 173

stab aufzustellen - negativ gefaßte Regelbeispiele, deren Vorliegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers im Zweifel ausschließen. Selbst wenn ein Bewerber eines der Beispiele verwirklicht, ist die Zulassungsstelle hierdurch in ihrer Entscheidung nicht gebunden; 138 ebensowenig haben sie abschließenden Charakter. 139 Letztlich entscheidend sind die Umstände des Einzelfalles, die im Rahmen der Vorgaben des § 5 Abs. 1 UAG zu bewerten sind. Hierbei ist eine an seinen persönlichen, also körperlichen und charakterlichen140 Eigenschaften und Fähigkeiten ausgerichtete, prognostische141 Würdigung seiner Persönlichkeit 142 unter Betrachtung seines bisherigen Verhaltens im Hinblick auf seine Eignung zur Ausführung der ihm als Umweltgutachter zukommenden Aufgaben vorzunehmen.

b) Regelbeispiele In der Zulassungspraxis wird den Regelbeispielen des § 5 Abs. 2 UAG besondere Bedeutung zukommen: 143 Nach § 5 II Nr. 1 UAG bedingt die Verhängung einer Strafe oder Geldbuße144 von mehr als tausend Deutsche Mark wegen der Verletzung bestimmter Straf- und Ordnungswidrigkeilsvorschriften in der Regel die Unzuverlässigkeit des Umweltgutachters. Die im Vergleich zum Regelungsvorbild des § 10 5. BlmSchV erfolgte Hinzunahme von Straftatbeständen zum Schutz des Eigentums, Vermögens und Rechtsverkehrs sowie von Konkursdelikten ist sachgerecht: 145 Der Gutachter soll in der Öffentlichkeit eine vertrauenswürdige Stellung einnehmen. So sind selbstverständlich solche Bewerber zurückzuweisen, die zur Verfolgung ihres wirtschaftlichen Vorteils selbst vor der Begehung von 138 Für das Regelungsvorbild des § 10 der 5. BlmSchV: Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. II, § 10 5. BlmSchV Rn. I, 7. 139 Vgl. hierzu Feldhaus, BlmSchR, Bd. 2, § 10 5. BlmSchV unter Hinweis auf die amtliche Begründung vom 12.4.1975 für die entsprechende Vorschrift des § 5 der 6. BlmSchV. Vgl. auch Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 13. 140 Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. II, § 10 5. BlmSchV Rn. 2 für das Regelungsvorbild des § 5 UAG. 141 Hierzu insbesondere Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 15 ff. 142 Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. II, § 10 5. BlmSchV Rn. 6. 143 Gespräch mit Dr. Racke (Geschäftsführer der Zulassungsstelle DAU) am 23.5.1997 in Bonn. 144 Eine Verfahrenseinstellung nach § 153 a StPO erfüllt den Tatbestand des § 5 II Nr. I UAG nicht; so Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 21. 145 Kritisch hierzu Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 19.

174

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Straftaten nicht zurückschrecken; verlangt doch die Validierung die Fähigkeit, eigennützige Erwerbsinteressen hinter den teils konkunierenden verordnungsrechtlichen Anforderungen zurückstellen zu können. Die Regelung ist zudem mit dem Schutz der Unternehmen zu rechtfertigen, die den Gefahren der Schädigung ihrer Interessen durch den Gutachter - wie durch die Verletzung von Geheimhaltungspflichten - 146 in besonderem Maße ausgesetzt sind, vor allem weil dieser - anders als regelmäßig die Betriebsbeauftragten für Umweltschutz - nicht in einem dauerhaften Abhängigkeitsverhältnis zum Unternehmen stehen. Personen, die wiederholt oder grob pflichtwidrig 147 gegen die in Nr. 1 lit. b bis e genannten Vorschriften verstoßen haben, soll nach § 5 li Nr. 2 VAG - unabhängig von der in Nr. I geforderten Höhe der verhängten Geldstrafe - ebenfalls die Zuverlässigkeit grundsätzlich fehlen, ebenso solchen die im Rahmen ihrer früheren Tätigkeit als Umweltschutzbeauftragte die ihnen obliegenden gesetzlichen Verpflichtungen verletzt haben. Der vertrauensvollen Stellung des Umweltgutachters tragen auch § 5 li Nr. 3 148 und 4 UAG Rechnung. Die Regelungsbeispiele sind wie Nr. 5 der Vorschrift des § 10 WPO entnommen. Unzuverlässig ist nach § 5 II Nr. 4 UAG regelmäßig derjenige Bewerber, der "sich nicht in geordneten wirtschaftlichen Verhältnissen befindet, es sei denn, daß dadurch die Interessen der Auftraggeber oder anderer Personen nicht gefahrdet sind". Lübbe-Woljf149 weist zutreffend darauf hin, daß mangelnde geordnete wirtschaftliche Verhältnisse des Umweltgutachters, die allenfalls zu seiner gesteigerten Abhängigkeit von den auftraggebenden Unternehmen führen, regelmäßig nicht deren Interessen gefährden - praktisch relevant sind allenfalls Verletzungen von Geheimhaltungspflichten -, sondern vor allem jene der Allgemeinheit an einer objektiven und vertrauensvollen Begutachtungspraxis. Dieser Gefahr kann allerdings durch eine sachgerechte Auslegung des Begriffs der "anderen Personen" in § 5 Abs. 2 Nr. 4 VAG oder einer Anwendung der Generalklausel des Abs. 1 begegnet werden. Die Zuverlässigkeit der Bewerber wäre dann zu verneinen, wenn das Vertrauen der Öffentlichkeit in eine gesetzmäßige Begutachtungspraxis als Folge des Mangels einer wirtschaftlich gesicherten Stellung gefahrdet ist. Dies entspricht dem Willen der Verordnung und dem des UAG: Beide 146

nung.

Eine solche Pflicht normiert ausdrücklich Art. 4 Abs. 7 Öko-Audit-Verord-

147 Grob pflichtwidrig ist eine Verhaltensweise dann, wenn sie nach objektiven Maßstäben schwerwiegend ist; so Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. II, § 10 5. BlmSchV Rn. 9. 148 Vgl. hierzu im einzelnen Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 24. 149 NuR 1996, 217 (222).

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 175

sehen hierin eine erhöhte Gefahr der Beeinflussung der Validierungstätigkeit durch wirtschaftlichen Druck, mithin einen Grund, von der Unzuverlässigkeit solcher Gutachter auszugehen. 150 c) Verordnungsrechtlicher Ausfüllungsspielraum

Da der Regelungsauftrag der Verordnung - wie auch jener der Revisionsvorschläge - die materielle Bedingung der Zuverlässigkeit nicht fordert, stellt sich die Frage, ob dieses deutsche Zulassungserfordernis den europarechtlichen Vorgaben an eine ordnungsgemäße Umsetzung gerecht wird. Aus den obigen Ausführungen zum Umsetzungsspielraum der Mitgliedstaaten in bezug auf die materiellen Zulassungsanforderungen kann entnommen werden, daß nationalstaatliche Konkretisierungen zulässig, ja sogar notwendig, Verschärfungen aber grundsätzlich unzulässig sind. 15 1 Die Zulassungsbedingung der Zuverlässigkeit kann aber nicht als Verschärfung der verordnungsrechtlichen Vorgaben an die Umweltgutachter gewertet werden: Der Gesetzgeber stützte das Zuverlässigkeitserfordernis auf das Erfordernis der Integrität, die in Anhang III Teil A Nr. 1 Abs. 2 ÖkoAudit-Verordnung als Merkmal der Unabhängigkeit enthalten ist 152 und welche die Sicherung des Vertrauens der Öffentlichkeit und der Unternehmen in die Person und Tätigkeit des Umweltgutachters bezweckt. Die Schaffung und Aufrechterhaltung dieses Vertrauens erfordert aber geradezu die Normierung von Zulassungsbedingungen im Sinne der deutschen Zuverlässigkeit; 153 sie wird also implizit von der Verordnung gefordert. 154 Im übrigen führt das Erfordernis der Zuverlässigkeit - anders als dies eventuell bei der Aufstellung zusätzlicher Voraussetzungen an die Fachkunde der Fall sein könnte - nicht zu einer Verschärfung der Validierungsanforderungen an die Unternehmen, so daß Wettbewerbsverzerrungen nicht zu befürchten sind. Auch die Akzeptanz des Systems beiden Unternehmen wird durch die umfassend gesicherte Integrität des Umweltgutachters nur verbessert. Demgemäß ist die Anforderung der Zuverlässigkeit europarechtlich unbedenklich.

150

1192, 151 15 2 153 154

Vgl. Anhang III Teil A Nr. I Abs. 2 Öko-Audit-Verordnung; BT-Drs. 13/ s. 25. Siehe hierzu oben: Teil 4 AI 2 b) cc). BT-Drs. 13/1192, S. 19. So auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 138. Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (221).

176

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

2. Unabhängigkeit Die nationale Nonnierung der von der Öko-Audit-Verordnung geforderten Unabhängigkeit und Objektivität in § 6 UAG folgt dem gleichen Schema wie jene der Zuverlässigkeit: Die Vorschrift enthält in Abs. I eine Generalklausel, die durch negativ gefaßte Regelbeispiele des Abs. 2 ausgestaltet wird.

a) Inhalt der Generalklausel Entsprechend dem Wortlaut der Verordnung in Anhang III Teil A Nr. Abs. 2 besitzt der Bewerber nach § 6 I UAG die erforderliche Unabhängigkeit, "wenn er keinem wirtschaftlichen, finanziellen oder sonstigem Druck unterliegt, der sein Urteil beeinflussen oder das Vertrauen in die unparteiische Aufgabenwahrnehmung in Frage stellen kann." Ziel der Vorgabe ist es, die Möglichkeit zu verhindern, daß die Prüfungsund Validierungstätigkeit nicht ausschließlich anband der nonnierten Anforderungen der Verordnung durchgeführt wird und Entscheidungen durch andere als verordnungsrechtliche Belange begründet oder bestimmt sind. 155 Druck im Sinne des Art. 6 I UAG ist nach dem Wortlaut schon bei jeder Möglichkeit der Beeinflussung der unparteiischen Urteilsfähigkeit oder einer Beeinträchtigung des Vertrauens in seine neutrale Aufgabenwahrnehmung gegeben. Hierbei kann es sich zum einen um äußeren Druck handeln, der aufgrund von Weisungen oder sonstiger Einflußnahme gegenüber dem Umweltgutachter erzeugt wird, zum anderen auch um einen inneren Entscheidungsdruck, dem er sich durch vielfach mögliche Interessenkonflikte156 ausgesetzt sehen kann. Eine unparteiische Aufgabenwahrnehmung verlangt vom Auditor, bei der Ausübung seiner Tätigkeit den Unternehmerischen Interessen an einer möglichst unkomplizierten und kostengünstigen Validierung das bestehende öffentliche Interesse an einer gleichgeordneten und ordnungsgemäßen Verwirklichung der EMAS-Verordnung entgegenzuhalten. So ist vor allem darauf zu achten, daß dem Bewerber kein gesteigertes, vor allem Unternehmerischen Bestrebungen nahestehendes Interesse an dem Ergebnis seiner Begutachtungen zukommt. Er soll sich bei seiner Tätigkeit nur von der Sache, also dem Prüfungsgegenstand und den hierzu bestehenden Soll-Vorgaben, leiten lassen. 157 155 Vgl. allgemein zu den Anforderungen an Sachverständige: Pause, in: Bayerlein, Praxishandbuch Sachverständigenrecht, § 2 Rn. 27. 156 BT-Drs. 1311192, S. 25.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 177

Im Gegensatz zu § 15 II Nr. 3 UAG, der im Rahmen aufsichtlicher Regelungen die einzelfallbezogene Berufspflicht der externen Auditoren normiert, 158 sich bei ihren Begutachtungen unparteiisch zu verhalten, befaßt sich die Zulassungsvoraussetzung der Unabhängigkeit mit solchen Umständen, die sich jenseits vom konkret zu begutachtenden Standort generell auf die Aufgabenwahrnehmung der Gutachter auswirken können und so auch einer Beurteilung bereits im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung offenstehen.159 b) Regelbeispiele

Wie auch die Generalklausel des § 5 I erfassen die Regelbeispiele des § 6 II UAG, deren inhaltliche Grundlage die §§ 43 und 44 WPO darstel-

len, 160 die generelle Eignung eines Berufsaspiranten.

Abhängig ist nach Nr. 1 lit. a und b jener Bewerber, der Inhaber, Mehrheitseigner oder Angestellter eines Unternehmens ist, das dem Unternehmensbereich angehört, für den die Zulassung erteilt werden soll. 161 Die Begutachtung des eigenen und anderer, in bezug auf seine gutachterliehe Tätigkeit branchengleicher Unternehmen, die ja typischerweise zum eigenen Betrieb in Konkurrenz stehen, ist damit ausgeschlossen.

157 Vgl. Pause, in: Bayerlein, Praxishandbuch Sachverständigenrecht, § 2 Rn. 27. Der zur Konkretisierung des Begriffs der unparteiischen Aufgabenwahrnehmung vorgeschlagene Rückgriff auf die gefestigte Einrichtung zur Unparteilichkeit gerichtlicher Sachverständiger (z. B. i. S. d. §§ 406 i. V. m. 42 II ZPO) überzeugt hingegen kaum, so aber Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (668): Anders als beim Umweltgutachter, der von einem - naturgemäß parteiischen - Unternehmen beauftragt wird, erfolgt die Auswahl gerichtlicher Sachverständiger durch das neutrale Gericht, das selbst kein Interesse an dem Ausgang der Begutachtungen hat und dementsprechend Kontrollfunktionen wahrnimmt (zum Ganzen: Pause, in: Bayerlein, Praxishandbuch Sachverständigenrecht, § 2 Rn. 32 ff.). Auch beinhalten die Befangenheitsvorschriften der Prozeßordnungen regelmäßig nur einzelfallbezogene Ablehnungsgründe, die für die Bewertung der generellen Unabhängigkeit der Bewerber nur eingeschränkt herangezogen werden können. Näherliegend dürften die Grundsätze zur öffentlichen Bestellung von Sachverständigen i. S. d. § 36 GewO sowie entsprechender Nebengesetze sein; wie z. B. WPO (§§ 43 und 44), die ja ausdrücklich als Vorbild für die vorliegende Regelung diente. Vergleichbar wäre auch § 91 I Nr. 8 HwO. 158 Vgl. unten: Teil 4 D I I b) (a). 159 Zum Nachweis des Nichtvorliegens der Merkmale des § 6 II Nr. I UAG vgl. aber § I III UAGZVV. 160 BT-Drs. 13/1192, S. 25. 161 Auch nach der Konzeption des UAG werden die Zulassungen für bestimmte Unternehmensbereiche erteilt. Vgl. § 9 I I und 2, 10 I Nr. 2 UAG. 12 Schickcrt

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Wenn dadurch auch ein erhebliches Potential an Interessenkonflikten ausgeschlossen wird, bleibt doch die Frage der Behandlung von Bewerbern, die - unter Umständen in erheblichem Maße - Minderheitsanteile an zulassungsbezogen branchengleichen Unternehmen innehaben. Da offensichtlich ist, daß das Interesse an einem Unternehmen nicht erst mit der Mehrheitseignerschaft beginnt, kann auch deren Neutralität durch Interessenkonflikte gefährdet sein. Solche Fälle verschließen sich aber wegen ihrer fließenden Grenzen einer konkreten gesetzlichen Normierung; sie sind einer Einzelfallbetrachtung im Rahmen der Generalklausel des § 5 I zuzuweisen und nach Zulassung zusätzlich aufsichtlich im Rahmen der konkreten Unparteilichkeit zu überprüfen. 162 Weiterhin ist nach § 6 II Nr. I lit. c VAG in der Regel auch den Bewerbern die Zulassung mangels Unabhängigkeit zu versagen, die Tätigkeiten aufgrund eines Beamten-, Soldaten- oder eines Anstellungsverhältnisses mit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts ausüben bzw. nach Nr. I lit. d nicht nur ehrenamtlich aufgrund eines Richterverhältnisses, eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses als Wahlbeamter auf Zeit oder eines öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses beschäftigt sind. Grundlage dieser Regelbeispiele ist nach der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfes die Annahme, daß die Unabhängigkeit des Umweltgutachters nur gegeben ist, wenn er seine ganze Arbeitskraft hauptberuflich der gutachterliehen Tätigkeit widmet. 163 Diese Argumentation erschließt sich nicht auf den ersten Blick, zumal der Gesetzgeber die Inkompatibilitätsanforderungen nur an Angehörige des öffentlichen Dienstes im weiteren Sinne, 164 nicht aber an sonstige Arbeitnehmer stellt. Daß es dem Gesetzgeber nicht generell darum geht, die Tätigkeit des Umweltgutachters nur als vollberufliche auszugestalten, zeigt sich auch an § 6 II Nr. I lit. b, der ja ausdrücklich von der Möglichkeit der Zulassung durch einen bereits anderweitig Beschäftigten ausgeht. 165 Darüber hinaus soll die Durchdringung eines Berufes durch Angehörige anderer Berufe sowie die Vermengung mit Merkmalen anderer Tätigkeiten vermieden werden, um das Ansehen und die klare Darstellung des spezifischen Berufsbildes zu steigern. 166 Zudem wird hierdurch möglichen Interessenkollissionen der Boden entzogen. Hierzu unten: Teil 4 D I I b) aa) (2). BT-Drs. 1311192, S. 25. 164 Hilg, BeamtenR, S. II f. 165 Solche Inkompatibilitätsvorschriften wären auch für Angestellte der Privatwirtschaft verfassungsrechtlich zulässig. Sie stellen zwar objektive Berufswahlregelungen dar, unterliegen aber nicht den sonst geltenden strengen Bindungen an die Verhältnismäßigkeit, da dem Bewerber nur die Möglichkeit genommen wird, zwei Berufe gleichzeitig auszuüben, vgl. BVerfGE 21, 173 (181). 166 BVerfGE 21, 173 (181). 162

163

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 179

Eine erhöhte Gefahr der Durchdringung des Gutachterberufes gerade durch Angehörige des öffentlichen Dienstes war nicht ersichtlich, doch widersprechen die qualitativen Merkmale des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses in der Regel der Tätigkeit als Umweltgutachter. Denn diese geht typischerweise mit einer weitgehenden Weisungsgebundenheit und Abhängigkeit einher und ist - zumindest für Beamte - durch den Gedanken der Vollzeitbeschäftigung auf Lebenszeit geprägt. 167 Mit diesen umfassenden Dienstverpflichtungen ist die den vollen persönlichen Einsatz erfordernde Tätigkeit als unabhängiger und damit weisungsfreier Umweltgutachter nur schwer zu vereinbaren. 168 So lassen sich durch die Inkompatibilität auch von Unternehmensseite herrührende Befürchtungen in bezug auf die Staatsnähe des gesamten Systems wie auch der Umweltgutachter als dessen wesentliches Element zerstreuen. Die Bemühungen der Unternehmensverbände nach Einrichtung einer möglichst wirtschaftsnahen Lösung beim Streit um die Zulassungs- und Aufsichtsstelle 169 verdeutlichen, daß sich die Akzeptanz der zur freiwilligen Teilnahme berufenen Unternehmen am Öko-AuditSystem durch eine möglichst weitgehende "Staatsfreiheit" des Gutachterberufes - auch wegen der damit verbundenen eigenverantwortlichen Beteiligung der Unternehmen am Vollzug des Systems - steigern läßt. Aus diesen Gründen ist § 6 II Nr. 1 lit. c und d UAG sachgerecht und im Hinblick auf Art. 12 I GG verfassungsgemäß. 170 Durch die Regelung des § 6 li Nr. I lit. c UAG werden auch verbeamtete Hochschullehrer vom Beruf des Umweltgutachters ausgeschlossen. Sie können nach der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfes zum UAG Interessenkonflikten ausgesetzt sein, die sich aufgrund ihrer gerade im naturwissenschaftlichen und technischen Bereich häufig auftretenden Abhängigkeit von finanziellen Zuwendungen und Forschungsaufträgen ergeben können. 171 Die Regelung erscheint in Hinblick auf Art. 3 Abs. I GG problematisch, da ihr Angehörige privater Forschungseinrichtungen nicht unterfallen, obwohl die Abhängigkeit solcher Institutionen wegen der für sie gar existentiellen Bedeutung von Forschungsaufträgen regelmäßig noch größer ist als jene der Hochschullehrer. 172 Die Differenzierung läßt sich allenfalls durch das Bedürfnis nach weitestgehender Freiheit der umweltgutachter167 Dies gilt trotz der Möglichkeit zu Teilzeitbeamtenverhältnissen, vgl. BVerfGE 44, 249 (262); BVerfGE 55, 207 (240). 168 BVerfGE 97, 287 (319) für rechtsanwaltliehe Inkompatibilitätsvorschriften. 169 Zu den von der Wirtschaft vorgeschlagenen Modellen vgl. Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, MI Rn. 118. 170 Vgl. BVerfGE 97, 287 (329) für die vergleichbaren Regelungen der§§ 7 Nr. 8 und 14 II Nr. 9 BRAO. 171 BT-Drs. 1311192, S. 26.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Iichen Tätigkeit von einer Durchdringung mit Merkmalen des öffentlichen Dienstverhältnisses rechtfertigen, obwohl dieses Argument aufgrund der dienstrechtlichen Sonderstellung des Hochschullehrers als relativ unabhängiger Staatsbediensteter 173 nur in abgeschwächter Form gilt. 174 Für § 6 li Nr. 1 lit. c UAG normiert Abs. 3 eine Ausnahme: Mit Beratungsaufgaben betraute Bedienstete von Industrie- und Handelskammern, Handwerks-, Berufskammern oder sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die Selbsthilfeeinrichtungen für Unternehmen darstellen, die sich an dem Gemeinschaftssystem beteiligen können, unterliegen nicht der lnkompatibilitätsregelung des § 6 II Nr. 1 lit. c. Voraussetzung ist, daß sofern sie nicht für Registrierungsaufgaben i. S. d. Art. 8 der Öko-AuditVerordnung, die ja nach § 33 VAG von den Industrie- und Handelskammern wahrgenommen werden, zuständig sind und keinen Weisungen i. S. d. Abs. 2 Nr. 2 unterliegen. 175 Diese Ausnahmeregelung, die eine Benachteiligung der Beratungstätigkeit durch Körperschaften des öffentlichen Rechts gegenüber solcher der Privatwirtschaft vermeiden will, 176 eröffnet der gutachterliehen Tätigkeit in sachgerechter Weise das Fachwissen der genannten Personen, birgt aber auch Gefahren in sich: Aus früheren Beratungstätigkeiten gegenüber den begutachteten Unternehmen können sich aufgrund einer gewissen persönlichen Selbstbindung an einen einmal gegebenen Rat Beeinträchtigungen der objektiven Urteilsfähigkeit von Umweltgutachtern ergeben. 177 Präventiv wäre dieser Gefahr nur durch eine Inkompatibilität jeglicher - also auch privatwirtschaftlicher - Beratungstätigkeit in bezug auf Gegenstände der Öko-Audit-Verordnung mit der umweltgutachterliehen Aufgabenwahrnehmung zu begegnen gewesen. Das Problem stellt sich bei genauer Betrachtung nicht als eine Frage der Unabhängigkeit im Rahmen der Zulassungsentscheidung dar, 178 weil hierdurch die Tätigkeit des Gutachters nicht gene172 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 167 f. Vgl. hierzu die Einwände des Bundesrates, der Hochschullehrer einer Ausnahmeregelung unterstellen wollte (BR-Drs. 369/95). 173 Vgl. § 43 HRG. Hierzu: Scheerbarth!Höffken, BeamtenR, § 9 II 5 c aa. 174 In verfassungsrechtlicher Hinsicht könnte diesem Problem nur über eine verfassungskonforme, auf den konkreten Einzelfall bezogene restriktive Anwendung des nicht bindenden Regelbeispiels des § 6 II Nr. I lit. c UAG sowie einer konsequenten Handhabe der § 6 li Nr. 2 und 3 UAG auf private Forschungseinrichtungen kompensiert werden. Zudem stehen der Zulassungsstelle für letztere auch aufsichtliehe Mittel zur Verfügung. Vgl. BT-Drs. 1311192, S. 26. 175 Das Erfordernis der Weisungsfreiheit solcher Bediensteter dient nur der Klarstellung. § 6 III UAG stellt nur eine Ausnahme von Abs. 2 Nr. 1 lit. c dar, so daß der Bewerber weiterhin nach Abs. 2 Nr. 2 weisungsfrei sein muß. 176 So die Begründung des Bundesrates zu § 6 III UAG; BT-Drs. 13/1687, S. 3. 177 Müggenborg, DB 1996, 125 (125).

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 181

rell betroffen ist, sondern nur hinsichtlich solcher Unternehmen, die von ihm zu Fragen des Umweltmanagementsystems beraten wurden. Es geht also allein um die einzelfallbezogene Unparteilichkeit. Dieser Gefahr kann effektiv im Rahmen der repressiven Aufsicht begegnet werden. § 6 II Nr. 2 UAG will die Weisungsabhängigkeit von Umweltgutachtern ausschließen: Der erforderlichen Unabhängigkeit stehen hiernach vertragliche oder sonstige Beziehungen entgegen, die einem Dritten das Recht einräumen, dem Umweltgutachter im Rahmen seiner Tätigkeit Weisungen zu erteilen, die er selbst dann zu befolgen hat, wenn sie ihn zu gutachterliehen Handlungen gegen seine Überzeugung verpflichten. Als generelle Zulassungsvoraussetzung behandelt dieses Beispiel dauerhaft bestehende, vertragliche oder sonstige Weisungsrechte.

Ausgeschlossen ist jegliche Weisung hinsichtlich des Ergebnisses der gutachterliehen Tätigkeit. 179 Wenn auch der Wortlaut der Vorschrift das nicht ausdrücklich bestimmt, so ergibt sich dies doch aus einer normzweckorientierten Auslegung: Die Überzeugung des Gutachters, die nach § 6 II Nr. 2 UAG durch Weisungsmöglichkeiten nicht berührt werden darf, ist am objektiven Maßstab des unabhängigen und vertrauenswürdigen "Idealgutachters" auszurichten. Sie zielt insofern auf seine Entscheidungsfreiheit bei allen relevanten Entscheidungen betreffend das Ergebnis seiner Validierung und damit korrelierend auch der Vorgehensweise seiner Begutachtung. Dem Ziel der Regelung kann also durch den vorliegenden Wortlaut entsprochen werden. 180 Schließlich ist die Abhängigkeit des Bewerbers nach § 6 II Nr. 3 UAG regelmäßig auch bei einer organisatorischen, wirtschaftlichen, kapital- oder personalmäßigen Verflechtung mit Dritten anzunehmen. Deren mögliche Einflußnahme auf die Aufgabenwahrnehmung des Umweltgutachters ist nicht durch Satzung, Gesellschaftsvertrag oder Anstellungsvertrag auszuschließen. Auf die tatsächliche Einflußnahme kommt es bei diesem Regelbeispiel nicht an. Nach dem Wortlaut genügt bereits die Tatsache, daß eine Beeinflussung nicht auszuschließen ist, mithin Zweifel nicht durch satzungsmäßige oder vertragliche Bestimmungen ausgeräumt sind. Dies entspricht auch den Anforderungen der Generalklausel des Abs. I, der die Unabhängigkeit schon dann verneint, wenn auch nur die Möglichkeit der Einflußnahme besteht. So aber Müggenborg, DB 1996, 125 (125). Rhein, Das Gemeinschaftssystem, S. 168. Vgl. zur Weisungsfreiheit von Sachverständigen: Pause, in: Bayerlein, Praxishandbuch Sachverständigenrecht, § 2 Rn. 34 ff. ; Roeßner, ebenda, § 7 Rn. 19. 180 Anders wohl Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 168. 178 179

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

3. Fachkunde Der Umweltgutachter muß weiterhin nach §§ 4 I i. V. m. 7 I UAG die erforderliche fachliche Eignung in Hinblick auf Ausbildung, beruflicher Bildung und praktischer Erfahrung zur Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben erfüllen. § 7 II UAG konkretisiert in den Nummern 1, 2 und 3 den Inhalt der Generalklausel des § 7 I UAG jeweils im Hinblick auf die einzelnen Bestandteile der geforderten Fachkunde in positiver und verbindlicher Weise. a) Ausbildung Anforderungen an die vorzuweisende Ausbildung enthält § 7 II Nr. 1 UAG. Verlangt wird der Abschluß eines Studiums auf den Gebieten der Wirtschafts- oder Verwaltungswissenschaften, der Naturwissenschaften, der Technik, 181 der Biowissenschaften 182 oder des Rechts an einer Hochschule i. S. d. § 1 des Hochschulrahmengesetzes. 183 Damit ist § 7 II Nr. I UAG weiter gefaßt als seine Regelungsvorbilder, nämlich die Vorschriften zur Fachkunde der Immissionsschutz- und Störfallbeauftragten.184 Hierdurch wir dem breit angelegten interdisziplinären Tätigkeitsbereich des Umweltgutachters Rechnung getragen. 185 Sachgerecht erscheint dies vor allem im Hinblick auf die Möglichkeit der Zusammenarbeit in Gutachterorganisationen oder in Einzelfallkooperationen i. S. d. § 33 I 2 UAG bei der Auditierung von großen branchenübergreifenden Standorten, weil hierdurch verschiedenste Fachleute höchst qualifizierte Prüfungen vornehmen können. Aber auch für den selbständig tätigen EinzelgutachteT führt die Einbeziehung solcher Studiengebiete zu positiven Effekten, da es hierdurch gerade Spezialisten ermöglicht wird, in ihren spezifischen Unternehmensbereichen gutachterlieh tätig zu werden und so ein hohes Maß an fach- oder unternehmensbereichsspezifischen Kenntnissen in die Begutachtung mit einzubringen. Die Tatsache, daß solche Studienge181 Hierzu werden nach der gebotenen weiten Auslegung (vgl. BT-Drs. 1311192, S. 26) auch die Studiengänge der Mathematik und Informatik zu rechnen sein. So BT-Drs. 12/5685, S. 20 f. für die entsprechende Vorschrift des § 8 WPO. 182 Der Begriff der Biowissenschaften umfaßt auch das Studium der Medizin (BT-Drs. 1311192, S. 26). 183 Für Hochschulabschlüsse, die in der ehemaligen DDR erworben wurden, gilt Art. 37 I des Einigungsvertrages (BGBI. 1990 Il, S. 885 ff.). - Zur Anerkennung der Abschlüsse von Hochschulen anderer Mitgliedstaaten: Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 170. 184 Vgl. §55 li I BlmSchG i.V. m. § 7 Nr. I 5. BlmSchV. Die dortigen Anforderungen verlangen den Nachweis des Abschlusses eines technischen Studiengangs. 18s BT-Drs. 1311192, S. 26.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 183

biete kaum zur Vermittlung von beruflicher Bildung i. S. d. § 7 II Nr. 2 beitragen, ist hierbei unproblematisch. Kein Studium erfaßt alle Bereiche des Abs. 2 Nr. 2. Zudem dienen die in § 7 II Nr. I enthaltenen Ausbildungsanforderungen weniger dem Nachweis des Vorliegens der Fachkenntnisse diese sind ohnehin in einer mündlichen Prüfung zu erbringen - 186, sie sollen vielmehr die allgemeine persönliche Fähigkeit des Bewerbers zur Ausübung der anspruchsvollen gutachterliehen Tätigkeit sicherstellen. Eine Ausnahme vom Erfordernis des Hochschulabschlusses enthält demgemäß § 7 III UAG für Personen, die im gewerblichen oder nichtgewerblichen Bereich, auf den sich die Zulassung beziehen soll, besonders qualifiziert sind und mindestens acht Jahre hauptberuflich Aufgaben in leitender Stellung oder als Selbständige wahrgenommen haben. 187 Die Gewährung einer Zulassung in Fällen des Abs. 3 steht im Ermessen der Zulassungsstelle. Die Meinung von Kothe, es handle sich hierbei um ein zugunsten einer positiven Zulassungsentscheidung intendiertes Ermessen, also um eine Ermessensentscheidung, deren Richtung vom Gesetz bereits vorgezeichnet ist, 188 läßt sich aus dem Wortlaut des § 7 II Nr. I UAG, "soweit nicht die Voraussetzungen des Absatzes 3 vorliegen", nicht stützen. 189 Hierin liegt nur ein Verweis auf die Ausnahmemöglichkeit des Abs. 3, keinesfalls aber der Ausdruck der gesetzgebefischen Intention, eine positive Zulassungsentscheidung sei bei Vorliegen der Voraussetzungen des Abs. 3 jedenfalls in Ermangelung einer konkreten Ausnahmelage 190 zu treffen. Dem Gesetzgeber wäre es möglich gewesen, solch einen Willen durch eine Soll-Vorschrift oder gar eine verbindliche Regelung zum Ausdruck zu bringen. 191 Aus186 Vgl. § II II, III UAG i. V. m. § 5 UAGZVV und der Richtlinie des UGA für die mündliche Prüfung zur Feststellung der Fachkunde von Umweltgutachtern und Inhabern von Fachkenntnisbescheinigungen (UAG-Fachkunderichtlinie - UAG-FkR) vom 27.6.1996, BAnz. S. 11985. 187 § 7 III UAG stellt lediglich eine Ausnahme von den Voraussetzungen des § 7 II Nr. I UAG zur Ausbildung dar. Das Erfordernis der dreijährigen umweltbezogenen Tätigkeit in § 7 II Nr. 3 bleibt hiervon unberührt. 188 BVerwGE 24, 15 (22); BVerwGE 72, I (6) BVerwG, BayVBI 1986, 87 (89); BVerwG, BayVBI 1987, 219 (219) = BVerwG, NJW 1987, 1564 (1565); BVerwG, DÖV 1989, 74 (76); vgl. auch BVerwGE 84, 86 (89). Kopp, VwVfG, § 40 Rn. 19; Busch, in: Knack, VwVfG, § 40 Nr. 7.3; Ossenbühl, in: Erichsen, Allg. VwR, § 10 Rn. 13. Kritisch zur Rechtsfigur des intendierten Ermessens: Maurer, Allg. VwR, § 7 Rn. 12; Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 222; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 15; Peine, Allg. VwR, Rn. 69. 189 So aber Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 411. l90 Nur dann soll ein Abweichen von der gesetzgeberischen Intention möglich sein, BVerwGE 72, I (7). 191 Hierauf weist Maurer, Allg. VwR, § 7 Rn. 12 hin.

=

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

schlaggebend ist hier, daß dieser Wille nirgends ersichtlich ist. Ihn zu unterstellen hieße, das vom Gesetzgeber ausweislich des Wortlauts gewollte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu nivellieren. Bei der Ausübung des Ermessens unterliegt die Zulassungsstelle den Bindungen des § 40 VwVfG. Sie hat also neben den gesetzlichen Ermessensgrenzen sowohl den Zweck 192 der §§ 7 I, li Nr. I und 7 lll UAG im besonderen, wie auch des UAG und der Öko-Audit-Verordnung im allgemeinen zu beachten. Die Ausnahmeregelung des § 7 Ill UAG will vor allem die Fachkunde von besonders qualifizierten Personen aus Handwerksbetrieben sowie kleinen und mittleren Unternehmen der umweltgutachterliehen Tätigkeit eröffnen 193 und so die Gleichwertigkeit verschiedener Ausbildungsgänge verwirklichen.194 Damit kann die Akzeptanz der EMAS erhöht werden. Die Entscheidung wird sich im wesentlichen an der Generalklausel des Abs. I zu orientieren haben, wo die erforderliche Fachkunde erläutert ist. Hierbei ist zu beachten, daß ein Bewerber bei Erfüllung der Bedingungen des § 7 li Nr. I UAG den notwendigen Ausbildungsanforderungen genügt. Er verfügt also per se über die allgemeine persönliche Fähigkeit zur Ausübung der anspruchsvollen gutachterliehen Tätigkeit, die mit der geforderten Ausbildung sichergestellt werden soll. Für die Gewährung der Ausnahmezulassung nach Abs. 3 kommt es damit im Rahmen einer Würdigung der Person des Bewerbers auf dessen Gleichwertigkeit in Relation zu Aspiranten i. S. d. § 7 li Nr. I UAG an. Der Gesetzgeber brachte mit der genauen tatbestandliehen Fassung des

§ 7 Ill UAG in rein fachlicher Hinsicht die abstrakte Gleichwertigkeit des in Abs. 3 geforderten Ausbildungsstandes und des § 7 li Nr. I UAG zum

Ausdruck. Dies läßt Raum dafür, daß die Zulassungsstelle im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung gerade Erwägungen des Einzelfalls, die insbesondere in der Persönlichkeit des Bewerbers liegen, beachtet. Hierzu gehören alle Eigenschaften, über die der Bewerber aufgrund seiner bisherigen fachlichen Aktivitäten theoretischer und vor allem praktischer Art verfügt. Wesentliches Gewicht wird insofern der Art und Weise der Ausübung früherer beruflicher Tätigkeit, insbesondere während des in § 7 lll Nr. 2 UAG maßgeblichen Zeitraumes, zukommen. Dies gilt im Hinblick auf Durchsetzungs192 Zweck i. S. d. § 40 VwVfG sind alle der Gesamtheit der Sätze des geschriebenen und ungeschriebenen Rechts für die in Frage stehende Entscheidung zu entnehmenden Zwecke; Kopp, VwVfG, § 40 Rn. 24. 193 BT-Drs. 1311192, S. 26. 194 Daß die Öko-Audit-Verordnung die Verwirklichung dieser Gleichwertigkeit bei der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten verlangt, kann aber aus deren Wortlaut nicht gefolgert werden. So aber Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 411.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 185

vermögen, Abstraktionsfähigkeit und persönliche Eignung. 195 Schließlich hat die Zulassungsstelle bei der hier zu treffenden Ermessensentscheidung die Berufsfreiheit der Bewerber sowie den Gleichheitssatz zu berücksichtigen.t96 b) Berufliche Bildung

Die in § 7 I UAG geforderte berufliche Bildung des Umweltgutachters verlangt in Abs. 2 Nr. 2 ausreichende Kenntnisse in den Fachgebieten Methodik und Durchführung der Umweltbetriebsprüfung, betriebliches Management, betriebsbezogene Umweltangelegenheiten, technische Zusammenhänge zu Tätigkeiten, auf die sich die Begutachtung erstreckt, sowie der einschlägigen Rechts- und veröffentlichten Verwaltungsvorschriften und Normen des betrieblichen Umweltschutzes. Da der Gesetzgeber davon ausging, daß die Regelungsaufträge des Anhangs lii Teil A Nr. 1 und 2 Öko-Audit-Verordnung den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung keinen Gestaltungsspielraum gewährten, 197 wurden diese ohne inhaltliche Änderung in das UAG aufgenommen. Lediglich das Erfordernis der Kenntnis eines eigens für die Zwecke dieser Verordnung entworfenen Leitfadens bleibt unerwähnt. 198 Der Konzeption der Verordnung entsprechend legte der Gesetzgeber die Vorstellung zugrunde, daß sich die Kenntnisse in den einzelnen Fachgebieten der beruflichen Bildung jeweils nur auf spezifische Unternehmensbereiche beziehen, also für verschiedene Sparten gewerblicher Tätigkeit jeweils unterschiedlicher Art sind. Demgemäß ist dieses Fachwissen auch für all jene Bereiche gesondert nachzuweisen, auf die sich die Zulassung erstrek195 Die bereits im Rahmen der Zuverlässigkeit des Bewerbers vorzunehmende Würdigung des Persönlichkeitsbildes bezieht sich nach obigen Ausführungen im wesentlichen auf allgemeine charakterliche und körperliche Eigenschaften, hindert also die Beurteilung der Persönlichkeit des Bewerbers in fachlicher Hinsicht nicht. 196 Zur Beachtung der Grundrechte bei Berufszulassungsentscheidungen vgl. nur: BVerfGE 9, 338 (353); BVerwGE 44, 72 (74 f.); Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 50 ff. ; Stern, StaatsR, Bd. 111 I, § 74 II 4 b). In der Praxis wurde bislang noch keine Ausnahmezulassung nach § 7 111 UAG erteilt, weil jeweils schon die engen Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 111 UAG nicht gegeben waren; Gespräch mit Dr. Racke am 23.5.1997 in Bonn. 197 BT-Drs. 13/1192, S. 20; vgl. hierzu oben: Teil 4 AI 2 b). 198 Zutreffend weist Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 171 auf den unklaren Gegenstand dieser Anforderung hin. Er sieht in der verordnungsrechtlichen Verpflichtung die Obliegenheit des Umweltgutachters bzw. der Umweltgutachterorganisation zur Erstellung eines solchen Leitfadens, allerdings nicht als Zulassungsvoraussetzung. In der Praxis verlangt die DAU diesen Prüfungsleitfaden vor Erteilung der Zulassung, als weitere sich direkt aus der Verordnung ergebende Akkreditierungsvoraussetzung; Gespräch mit Dr. Racke am 23.5.1997.

186

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

ken soll. 199 Die Konzeption des UAG verlangt so nicht von einer Person die gesamten erforderlichen Fachkenntnisse zur Begutachtung aller Unternehmensbereiche. Der Bewerber kann den Umfang der umweltgutachterliehen Zulassung auf einzelne Unternehmensbereiche beschränken, aber auch durch Anstellung von fachkundigen Personen einen über sein persönliches Wissen hinausgehenden Zulassungsumfang erlangen. aa) Berufliche Bildung in eigener Person Der Wortlaut des § 9 I 1 und 2 UAG verlangt, daß der Umweltgutachter neben den Anforderungen der §§ 5, 6, 7 II Nr. 1, 3 UAG zumindest Kenntnisse der Fachbereiche des § 7 II Nr. 2 lit. a bis e UAG in bezug auf einen einzigen Unternehmensbereich vorweisen muß?00 Ein Unternehmensbereich in diesem Sinne kann die Gesamtheit der in einem der beiden Abschnitte der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 genannten Unternehmenssparten beinhalten, oder auch nur eine Abteilung, eine Gruppe oder Klasse im dortigen Sinne bzw. die Bereiche der Erzeugung von Strom, Gas, Dampf, Heizwasser sowie Recycling, Behandlung, Vernichtung oder Endlagerung von festen oder flüssigen Abfallen sowie Teilbereiche letzterer. Auf nationaler Ebene kommen nach Erlaß der UAG-Erweiterungsverordnung weitere Sparten im gewerblichen und nichtgewerblichen Bereich hinzu. Die gesetzgebensehe Vorstellung, daß sich das Wissen in den einzelnen Fachgebieten des § 7 II Nr. 2 UAG jeweils nur auf bestimmte Unternehmensbereiche begrenzt, ist aber zumindest hinsichtlich der Fachgebiete unter Nr. 2 lit. a, b und e nicht richtig: 201 Die Kenntnis dieser Fachgebiete ist nicht unternehmensbereichsspezifisch, sondern vielmehr branchenübergreifend,202 da sich die Gegenstände dieser Wissensgebiete wegen ihres 199 Dieser gesetzgebensehe Ausgangspunkt ergibt sich insb. aus BT-Drs. 13/ 1192, S. 20, 26, 28. Vgl. auch§ 9 I 2 UAG. 200 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 238. 201 Die Klassifizierung der Fachbereiche hat erhebliche Auswirkungen auf den Vollzug des UAG bei Zulassungen und Erweiterungszulassungen sowie bei der Eintragungspraxis. Hierzu unten: Teil 4 B III 3 b) bb). 202 Hierauf hat schon Bohnen, BB 1995, 1757 (1758) allerdings unter Einbeziehung von Nr. 2 lit. c (betriebsbezogene Umweltangelegenheiten) hingewiesen. Die Charakterisierung dieses Fachbereichs als branchenübergreifend ist allerdings anfechtbar: Zwar ist es richtig, daß erst das Wissen um allgemeine Faktoren vertiefende Kenntnisse in betriebsbezogenen Umweltangelegenheiten ermöglicht, wie dies Bohnen erläutert. Allerdings werden allgemeine und damit nur durch ihren generellen Charakter branchenübergreifende Kenntnisse aber gerade nicht den Fachkundeanforderungen genügen.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 187

umfassenden Charakters nicht auf einzelne Sparten beschränken lassen. Das hat auch der Umweltgutachterausschuß (UGA) in der UAG-Fachkunderichtlinie203 wie auch in der UAG-Prüferrichtlinie204 ausgesprochen. Diese Richtlinien, die rechtlich als Verwaltungsvorschriften i. S. d. Art. 86 GG anzusehen sind, 205 entfalten zwar keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger,206 es kommt ihnen aber doch erhebliche Bedeutung im Außenverhältnis zu?07 Der Bewerber muß also in den Fachgebieten des § 7 II Nr. 2 lit. a, b und e UAG umfassende Kenntnisse nachweisen, während er sich in den Bereichen der Nr. 2 lit. c und d je nach Umfang der beantragten Zulassung auf einen oder wenige Unternehmensbereiche beschränken kann und so eine begrenzte Zulassung erhält. Das erforderliche Fachwissen erstreckt sich nach § 7 II Nr. 2 auf folgende Gegenstände: 208 Die Kenntnisse von der Methodik und Durchführung der Umweltbetriebsprüfung, die nach Art. 2 f. und Anhang li der Öko-Audit-Verordnung der gesamten Bewertung der umweltbezogenen Managementsysteme eines Unternehmens dient, umfassen alle verordnungsrechtlichen Anforderungen an das interne Audit. 209 Damit sind Kenntnisse in bezug auf Zielsetzung, Bedeutung, Durchführung und verordnungsrechtlichen Gegenstand einer solchen Prüfung nachzuweisen. Hiervon werden dann auch die gesamten internen Elemente eines Umweltmanagementsystems erfaßt. 210

Anders Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 251, der von dem branchenspezifischen Charakter aller Fachbereiche ausgeht; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 136. 203 A. a. 0 . (Fn. 186). 204 Richtlinie des UGA über die Voraussetzungen der Aufnahme von Bewerbern in die Prüferliste nach dem Umweltauditgesetz (UAG-Prüferrichtlinie - UAGPrüfR) vom 18.3.1998, BAnz. S. 9435. 205 Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 189. Zum UGA und seiner Richtlinienkompetenz, unten: Teil E I und II 2 d). 206 Allgemein hierzu: Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 84 Rn. 97. 207 Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 84 Rn. 97, 94 ff.; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Bd. III, § 65 Rn. 37 ff. 208 Vgl. hierzu die Anforderungen der im Außenrecht nicht verbindlichen UAGFachkunderichtlinie des UGA. 209 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 242; aus dem Gesamtzusammenhang kommt Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 171 zu demselben Ergebnis. 210 Ob das Wissen um die Anforderungen der Öko-Audit-Verordnung an die Umwelterklärung auch Inhalt des Fachbereichs der Nr. 2 lit. a ist (so Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 246), erscheint zweifelhaft: Die Abfassung der Umwelterklärung folgt der Umweltbetriebsprüfung aufgrund von Art. 2 lit. f, 5 Abs. I EMAS-Verordnung zeitlich nach, gehört also nicht zu deren Prüfungsgegenstand. Diesbezügliche Kenntnisse unterfallen aber § 7 II Nr. 2 lit. e UAG, da zu

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

§ 7 li Nr. 2 lit. b UAG verlangt ausreichende Fachkenntnisse über das betriebliche Management im allgemeinen, also der Gesamtheit der Entscheidungsfindungs- und Durchsetzungsprozesse eines Betriebes.Z 11 Damit soll der Umweltgutachter über das Wissen des Nr. 2 lit. a hinaus Kenntnisse nachweisen, die ihn in die Lage versetzen, die tatsächliche und sachgerechte Anwendung des Umweltmanagementsystems in der Praxis beurteilen zu können. Die ordnungsrechtlichen Vorschriften zur umweltschutzsichernden Betriebsorganisation dürften aber vornehmlich Nr. 2 lit. e zuzurechnen sein.212 Wegen der nicht auch umweltbezogenen Fassung dieser Fachkenntnisanforderung sind hier ebensowenig die spezifischen verordnungsrechtlichen Bedingungen an die Beschaffenheit eines Umweltmanagmentsystems einzuordnen; 213 sie unterfallen § 7 li Nr. 2 lit. a.

Die branchenspezifischen Anforderungen des § 7 li Nr. 2 lit. c und d VAG hinsichtlich betriebsbezogener Umweltangelegenheiten und technischer Zusammenhänge verlangen vom Umweltgutachter die Kenntnis aller denkbaren betrieblichen Umweltauswirkungen, umweltbezogener Produktions- und Arbeitsabläufe, ökologischer Verbesserungs- und Innovationsmöglichkeiten sowie einschlägiger Meßverfahren jeweils in bezug auf den Unternehmensbereich, für den die Zulassung beantragt wurde.Z 14 Schließlich muß der Bewerber nach Nr. 2 lit. e Kenntnisse über einschlägige Rechts- und veröffentlichte Verwaltungsvorschriften215 sowie über Normen des betrieblichen Umweltschutzes nachweisen. Hierzu gehören Inhalt, Systematik und Vollzug des öffentlichen, aber auch des privaten und strafrechtlichen Umweltrechts des Mitgliedstaates, in dem die Zulassung begehrt wird. 216 Unter den Normen i. S. d. Nr. 2 lit. e sind hier nicht nur die technikbezogenen Regelwerke wie z. B. VDI-Richtlinien und DIN-Standards zu verstehen, sondern zunächst vor allem die von der Kommission den einschlägigen Umweltvorschriften auch die Öko-Audit-Verordnung selbst gehört. 211 UAG-Fachkunderichtlinie, dort II. 2. 212 UAG-Fachkunderichtlinie, dort II. 5. Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 243 ordnet diese Frage bereits Nr. 2 lit. b unter. 213 Anders jedoch die UAG-Fachkunderichtlinie, dort II. 2. Vgl. auch Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 50. 214 Eingehend zum Inhalt: UAG-Fachkunderichtlinie, II. 3 und 4. 2 15 Zur Verpflichtung der Kenntnis von veröffentlichten Verwaltungsvorschriften, die erst auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses Eingang in des Gesetz fand: BTDrs. 1311755, S. 33, 35. Ebenfalls hierzu: Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 413. 2 16 Auch wenn jeder Gutachter ohne weitere Zulassungsentscheidung in jedem Mitgliedstaat tätig werden kann (Art. 6 Abs. 7), ist es wohl nicht möglich, die Kenntnisse des Umweltrechts aller Mitgliedstaaten als Zulassungsvoraussetzung zu verlangen, Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 460.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 189

nach Art. 12 Abs. I Öko-Audit-Verordnung anerkannten Normen zu Umweltmanagementsystemen,217 über deren Anwendung der Umweltgutachter nach § 9 III UAG Zertifizierungsbescheinigungen ausstellen darf. Hierzu gehören auch die diesbezüglich anerkannten Zertifizierungsverfahren. Die Öko-Audit-Verordnung spricht in Anhang IIl Teil A Nr. I eindeutig Normen im Sinne ihres Art. 12 Abs. I an, da die Kenntnis hiervon sonst nicht von der Fachkunde des Umweltgutachters erfaßt wäre. Nachdem der deutsche Gesetzgeber an den Fachkundeanforderungen der Verordnung keine inhaltlichen Veränderungen vornehmen wollte,218 kann für die Auslegung des nationalen UAG nichts anderes gelten. bb) Berufliche Bildung durch andere Personen

( 1) Baukastensystem Der personenbezogene Ansatz des UAG in bezug auf die möglichen Organisationsformen gutachterlieber Tätigkeit geht mit einer Häufung von Fachkundeanforderungen bei einzelnen natürlichen Personen einher. Einen Ausgleich hierfür stellt die Möglichkeit des Bewerbers dar, seine fehlende berufliche Bildung in gewissen Unternehmensbereichen durch Anstellung von hierfür fachkundigen Personen zu kompensieren. Dadurch kann ihm nach § 9 I 2 UAG eine Zulassung auch für solche Branchen erteilt werden, in denen er die erforderlichen Kenntnisse nicht in seiner Person belegen kann. 219 Nachzuweisen hat er in solchen Fällen also die Fachkunde des bei ihm angestellten220 Gutachterpersonals. Hierbei kann es sich um zugelassene Umweltgutachter, Inhaber von Fachkenntnisbescheinigungen oder solchen Personen handeln, die Nachweise i. S. d. § 13 UAG erworben haben. Dieses sogenannte Baukastensystem221 eröffnet die gutachterliehe Tätigkeit solchen Personen, die nur in wenigen oder einem Fachgebiet und Un217 Anders wohl die UAG-Fachkunderichtlinie: Sie stellt hier ohne Erwähnung der Normen i.S.d. Art. 12 I Öko-Audit-Verordnung auf diese technischen Regelwerke, insbesondere zur Konkretisierung des Begriffs des Standes der Technik, ab. Der Inhalt des Begriffs des Standes der Technik wird ohnehin von den einschlägigen Rechts- und veröffentlichten Verwaltungsvorschriften umfaßt. 218 BT-Drs. 13/1192, S. 20, 26. 219 Hiervon abzugrenzen ist die Einzelfallkooperation i. S. d. § 33 I 2 UAG, wo verschiedene fachkundige Personen nur für den Einzelfall ohne bestehende Anstellungsverhältnisse zusammenarbeiten. 220 Zur erforderlichen Qualität eines solchen Anstellungsverhältnisses vgl. Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 72. 2 21 BT-Drs. 1311192, S. 20.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

ternehmensbereich spezialisiert sind. 222 Damit wird der individualbezogene Ansatz, der primär auf "Allrounder" mit übergreifendem Fachwissen in mehreren Unternehmensbereichen ausgerichtet ist, zu Recht ergänzt. Hierdurch läßt sich die Qualität der Begutachtungen erheblich steigern. Der Bewerber, der dies wahrnehmen will, muß für alle bei ihm beschäftigten Personen - ausgenommen sind die angestellten Umweltgutachter - die Möglichkeit der Teilnahme an Fortbildungsmaßnahmen sicherstellen, damit sie ihrer selbständigen Verpflichtung, sich gemäß § 15 III UAG fortzubilden, nachkommen können. Da der Gesetzgeber bei der Ausarbeitung seines Entwurfes zum UAG vom branchenspezifischen Charakter aller Fachgebiete des § 7 li Nr. 2 UAG ausging, wäre für die Zulassung eines Umweltgutachters in einem Unternehmensbereich, für den er nicht selbst umfassend fachkundig ist, für jedes einzelne der fünf Fachgebiete der Nachweis der Kenntnisse durch andere Personen erforderlich?23 Nach hier vertretener Ansicht sind aber nur die Fachbereiche des § 7 II Nr. 2 lit. c und d UAG unternehmensbereichsbezogener Art. 224 Für die branchenübergreifenden Sparten des § 7 II Nr. 2 lit. a, b, e UAG ist der Umweltgutachter damit aber ohnehin für alle Unternehmenshereiche qualifiziert, so daß er den Nachweis der Fachkunde durch bei ihm angestellte Personen i. S. d. § 9 I 2 Nr. 1 lit. b und c UAG nur noch in bezug auf die Fachbereiche des § 7 II Nr. 2 lit. c und d UAG erbringen muß, 225 um eine über sein eigenes Fachwissen hinausgehende Zulassung zu erhalten. So verfahrt auch die DAU226 in Anwendung der UAG-Fachkunderichtlinie des UGA, die für die Zulassungsstelle die branchenübergreifende Geltung der Fachkunde der Bewerber in den Bereichen des § 7 II Nr. 2 lit. a, b und e UAG verbindlich festschreibt. Diese Zulassungspraxis, die nicht mit der ursprünglichen gesetzgebensehen Intention übereinstimmt, ist mit dem UAG vereinbar, insbesondere geht sie nicht über den möglichen Wortlaut des Gesetzes hinaus: Nach § 9 I 2 UAG ist nur in den Fachgebieten, in denen der antragstellende Umweltgutachter nicht selbst über das erforderliche Wissen verfügt, der Nachweis der Fachkunde durch andere Personen notwendig. Einen solchen auch dort zu fordern, wo der Bewerber wegen des branchenübergreifenden Charakters BT-Drs. 13/1192, S. 20; Ewer, NVwZ 1995, 457 (459). So eingehend Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 237, 250 ff., 254 ff. 224 Vgl. oben: Tei14 B III 3 b) bb) (1). 225 Zwar gilt dies auch für die Anstellung eines anderen Umweltgutachters, doch ergeben sich hierbei keine unterschiedlichen Folgen zur ursprünglichen gesetzgeberischen Fachkundekonzeption. 226 Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsstelle für Umweltgutachter mbH. Zur Stellung der DAU im nationalen Zulassungssystem, unten: Teil 4 B E II I. 222

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B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 191

der jeweiligen Kenntnisbereiche bereits zur Erreichung der Zielsetzung des Gesetzes an fachkundiger Begutachtung ausreichend qualifiziert ist, wäre im Hinblick auf das Übermaßverbot, insbesondere bei Erweiterungszulassungen, verfassungsrechtlich bedenklich. Zudem kann diese Auslegung ohne Gefahr für die Qualität der Begutachtungen den Personalaufwand und die Kosten der Umweltgutachter vermindern, was sich auf das von den Unternehmen zu erstattende Gutachterhonorar positiv auswirkt. Gerade kleinere und mittlere Unternehmen könnten hiervon profitieren. Erstrebt der Umweltgutachter unter Anstellung von fachkundigem Personal die Erweiterung seiner Zulassung, so ergeben sich regelmäßig Veränderungen bei der Beurteilung seiner Zuverlässigkeit und seiner Unabhängigkeit: Gegenstand der Untersuchungen ist nicht mehr allein seine Person, sondern vielmehr die durch die Anstellungen geschaffene "faktische Personenmehrheit", die zumindest in tatsächlicher Hinsicht einer Umweltgutachterorganisation gleicht. 227 Zu bewerten ist also nicht nur die Unabhängigkeit und Zuverlässigkeit des Bewerbers in seiner Person und jene der in § 9 I 2 Nr. 1 lit. c UAG genannten Lehrgangsbescheinigungsinhaber - die angestellten Umweltgutachter und Fachkenntnisbescheinigungsinhaber unterlagen bereits einer diesbezüglichen Individualprüfung -, sondern auch jene der Gesamtheit dieser neu entstehenden oder erweiterten Personenmehrheit Dabei führt die Zusammenarbeit mehrerer regelmäßig zu einem erweiterten Zulassungsumfang. Dies kann durch eine entsprechende Auslegung der nicht personenspezifischen Regelbeispiele der §§ 5 und 6 UAG erreicht werden: § 5 II Nr. 4 UAG fordert geordnete wirtschaftliche Verhältnisse des Umweltgutachters, also in den vorgenannten Fällen der faktischen Personenmehrheit Ebenso ist eine erneute Prüfung der Voraussetzungen des § 6 II Nr. 1 lit. a, b in bezug auf den nun erweiterten Zulassungsumfang vorzunehmen: Der Bereich, "auf den sich seine Tätigkeit als Umweltgutachter bezieht", bestimmt sich nun nach dem Zulassungsumfang der faktischen Personenmehrheit Dies gilt auch für § 6 II Nr. 2 und 3: Die Weisungsfreiheit muß nun für den gesamten, kollektiv zu bemessenden Umfang gutachterlicher Tätigkeit der Personenmehrheit vorliegen (Nr. 2); bei der Beurteilung der Frage nach Verflechtungen mit Dritten sind auch eventuell befangene Mitarbeiter selbst zu berücksichtigen, die Einfluß auf die Tätigkeit ihrer Kollegen nehmen könnten. Sonstige Gefahren für die Unabhängigkeit und Zuverlässigkeit lassen sich über die Generalklauseln der §§ 5 I und 6 I UAG erfassen? 28 227 Die Ähnlichkeit zur Umweltgutachterorganisation erwähnt schon der Gesetzgeber in BT-Drs. 13/1192, S. 20. Er bemerkt, daß die Anstellung von Mitarbeitern im Rahmen des Baukastensystems faktisch zur Existenz einer Personenmehrheit führe. In rechtlicher Hinsicht liege die erteilte Validierungsbefugnis jedoch nicht bei diesem Personenverband als solchem, sondern nach wie vor beim Einzelgutachter.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Da der Bewerber zum Nachweis der Fachkunde also auch auf Inhaber von Fachkenntnis- und Lehrgangsbescheinigungen oder sonstigen Fachkenntnisnachweisen i. S. d. § 13 UAG zurückgreifen kann, seien letztere Berechtigungen nun kurz erläutert.

(2) Die Fachkenntnisbescheinigung Die in § 8 UAG normierte Teilzulassung229 - die sog. Fachkenntnisbescheinigung - kann von Personen erworben werden, die zumindest in einem der Fachgebiete des § 7 II Nr. 2 UAG das erforderliche Wissen zu bestimmten Unternehmensbereichen nachweisen können. Sie gewährt den Inhabern das Recht, in den von ihr erfaßten Fach- und Unternehmensbereichen im Zusammenwirken mit einem Umweltgutachter Prüfungen und Vatidierungen vorzunehmen. Hierbei kann es sich um eine dauerhafte Zusammenarbeit des Fachkenntnisbescheinigungsinhabers mit einem Umweltgutachter aufgrund eines Anstellungsverhältnisses i. S. d. § 9 I 2 UAG oder mit einer Umweltgutachterorganisation nach § 10 I Nr. I lit. b bzw. Nr. 2 lit. b UAG handeln. Weiter besteht im Rahmen von sog. ad-hoc-Kooperationen i. S. d. § 33 I 2 UAG die Möglichkeit, für den Einzelfall durch gesonderte Vereinbarungen mit anderen Auditoren zusammenzuwirken. Vorausgesetzt wird aber auch hier, daß bei der Validierung wenigstens ein Umweltgutachter beteiligt ist, der die Prüfungsberichte und Vatidierungen von Umwelterklärungen nach § 8 II 2 UAG verantwortlich zeichnet. In beiden Fällen handelt der Inhaber einer Fachkenntnisbescheinigung in seinem Wissensbereich selbständig, nie aber völlig eigenverantwortlich bezüglich der gesamten Validierung. Die in der Konzeption der Öko-Audit-Verordnung nicht vorgesehene und auch im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten einzigartige Berechtigung230 in Gestalt der Fachkenntnisbescheinigung dient der Eröffnung des Gutachtermarktes für Spezialisten, die besondere Kenntnisse in eng umschränkten Fachgebieten vorweisen können 231 und so eine umfassende Zulassung als Umweltgutachter wegen des vielseitigen Anforderungsprofils nur schwer realisierbar wäre.

228 Die Problematik der Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit von Personenmehrheiten stellt sich vor allem bei den Zulassungsanforderungen, die an die Umweltgutachterorganisation gestellt werden. Siehe deswegen im einzelnen unten: Teil 4 B IV 3 und 4. 229 Strobel, DStR 1995, 1715 (1717). 230 Falk, NVwZ 1997, 144 (146). 231 BT-Drs. 1311192, S. 20.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 193

Die Einrichtung der Fachkenntnisbescheinigung, die in der Öko-AuditVerordnung zumindest nicht ausgeschlossen wird, 232 ist europarechtlich zulässig. 233 Sie hält sich im Rahmen des Spielraumes zur Ausgestaltung des Regelungsauftrages, wonach die Mitgliedstaaten die Fachkundeanforderungen konkretisieren können. Insbesondere sind Bestimmungen zu der gemeinschaftsrechtlich offengelassenen Frage möglich, in welcher Person die erforderliche Fachkunde bei Personenmehrheiten im Begriffssinne der Verordnung234 vorliegen soll. 235 Der Bewerber muß neben dem Fachkenntnisnachweis zumindest in einem Fachbereich des § 7 II Nr. 2 lit. a bis e UAG die Anforderungen an die notwendige Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit sowie die Ausbildung und praktische Erfahrung vorweisen können. Die Konvergenz dieser Zulassungsbedingungen von Umweltgutachtern und Fachkenntnisbescheinigungsinhabern gebietet die weitgehend verselbständigte Stellung der letzteren. Sie werden regelmäßig dort tätig, wo der zugelassene Gutachter nicht selbst über die erforderliche Fachkunde verfügt. Damit bestimmt er das Ergebnis der Begutachtung in bezug auf Einzelfragen, die nur oder zumindest schwerpunktmäßig seinem Fachgebiet unterfallen, faktisch allein, ohne daß eine effektive Kontrolle durch betreffende Gutachterpersonen stattfinden könnte. Die Möglichkeit der Beschränkung der beruflichen Bildung auf nur einen Fachkenntnisbereich des § 7 II Nr. 2 UAG ist nicht ganz unbedenklich, da so nicht die Fähigkeit des Inhabers gewährleistet ist, sein begrenztes Wissen im Rahmen der doch übergreifenden umweltgutachterliehen Tätigkeit anzuwenden. Der Gesetzgeber hat dieses Problem für die Inhaber von Nachweisen i. S. d. § 13 UAG erkannt236 und an deren Betätigung zumindest das Erfordernis der Fachkenntnis im Bereich Methodik und Durchführung der Umweltbetriebsprüfung (§ 7 II Nr. 2 lit. a UAG) geknüpft. 237 Damit soll sichergestellt werden, daß der Besitzer solcher Bestätigungen 232 BT-Drs. 1311192, S. 26. Kritisch zur Ersetzung der Fachkunde durch andere Personen Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (222) und Scherer/Bartsch, in: Landmann/ Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. II I. 233 Lübbe-Wolf!, NuR 1996, 217 (222) hat diesbezüglich Bedenken wegen vermeintlicher, aber von ihr nicht konkretisierter Diskrepanzen zwischen Öko-AuditVerordnung und UAG. 234 Zum Begriff schon oben: Teil 4 A I 2 b) cc). Der Begriff umfaßt nicht nur die Umweltgutachterorganisation i. S. d. UAG, sondern auch solche faktischer Art, die eben durch eine Erweiterung des Zulassungsumfangs eines Einzelgutachters i. S. d. § 9 I 2 UAG durch Beschäftigung von Inhabern von Fachkenntnis- oder Lehrgangsbescheinigungen entstehen. 235 So BT-Drs. 13/1192, S. 20. 236 BT-Drs. 1311192, S. 27. 237 Vgl. §§ 9 I 2 Nr. I lit. c, 10 I Nr. 2 lit. c UAG.

13 Schickort

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seine Fachkenntnisse im Zusammenhang mit der Umweltbetriebsprüfung einzusetzen weiß. Bei Inhabern von Fachkenntnisbescheinigungen glaubt der Gesetzgeber dies durch die Existenz der mündlichen Prüfung238 gesichert. Dort wird neben einem Kurzvortrag des Bewerbers aber lediglich die Beantwortung von Fragen zu dem Fachbereich verlangt, für den die Fachkenntnisbescheinigung beantragt ist. Auch wenn das Referat ein Thema aus der beruflichen Tätigkeit des Bewerbers beinhaltet, sich also auch auf den Bereich des § 7 II Nr. 2 lit. a UAG beziehen kann, wäre eine den Anforderungen an Lehrgangsbescheinigungsinhabern vergleichbare Regelung auch hier sachgerecht gewesen. Kompensiert wird dieses Problem aber durch die weiterhin erforderliche praktische Erfahrung im betrieblichen Umweltschutz (§ 7 II Nr. 3 UAG) und durch die Zusammenarbeit des Fachkenntnisbescheinigungsinhabers mit anderen Gutachtern, da deren persönliche Beteiligung an den Validierungen den - wohl allenfalls nur zu Beginn der gutachterliehen Tätigkeit fehlenden Bezug der Spezialisten zur Umweltbetriebsprüfung ausgleichen kann. (3) Lehrgangsbescheinigungen und sonstige Qualifikationsnachweise

Schließlich kann der Umweltgutachter die Zulassung auch durch Anstellung von Lehrgangsbescheinigungsinhabern oder Inhabern sonstiger Fachkenntnisnachweise i. S. d. § 13 UAG auf Unternehmensbereiche ausweiten. Einen Fachkenntnisnachweis i. S. d. § 13 UAG erhält, wer an von der Zulassungsstelle im Einvernehmen mit dem UGA allgemein anerkannten Lehrgängen erfolgreich teilgenommen hat bzw. eine Qualifikation erworben hat, die ihrerseits allgemein anerkannt wurde. Die Bescheinigung ist während eines Zeitraumes von drei Jahren seit der Ausstellung gültig. Voraussetzungen der Akkreditierung von Lehrgängen i. S. d. § 13 I UAG durch die Zulassungsstelle im Einvernehmen mit dem UGA sind die inhaltliche und methodische Entsprechung seines Inhalts mit den für solche Schulungen erlassenen Prüfungsrichtlinien des Ausschusses239 und der Abschluß der Lehrgänge durch eine schriftliche Prüfung. Für die allgemeine Anerkennung von solchen Lehrgängen hat der UGA mittlerweile eine Richtlinie erlassen.Z40 Auch andere berufliche Qualifikationsnachweise sollen von der Vgl. Vgl. 240 Vgl. nach § 13 238

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unten: Teil 5 C III. die UAG-Fachkunderichtlinie. die Richtlinie des UGA zur allgemeinen Anerkennung von Lehrgängen Abs. I UAG (UAG-Lehrgangsrichtlinie- UAG-LehrgR), vom 3.9.1997;

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 195

Zulassungsstelle im Einvernehmen mit dem UGA anerkannt werden, wenn sie unter Berücksichtigung der Prüfungsrichtlinien als gleichwertige Fachkenntnisnachweise angesehen werden können und in einem rechtlich geregelten Prüfungsverfahren erworben wurden. Vorbehaltlich der Befristung der betreffenden allgemeinen Anerkennungsentscheidung gelten diese Nachweise zeitlich unbegrenzt. Inzwischen wurde vom UGA das Wirtschaftsprüferexamen als Qualifikationsnachweis i. S. d. § 13 II UAG akzeptiert. Damit Umweltgutachter bzw. -Organisationen die Beschäftigung der Inhaber von Nachweisen i. S. d. § 13 UAG für die Erweiterung ihrer Zulassung nutzen können, müssen diese zumindest Bestätigungen ihrer Fachkunde im Bereich Methodik und Durchführung der Umweltbetriebsprüfung und in einem weiteren Fachgebiet des § 7 II Nr. 2 UAG vorlegen, damit gesichert ist, daß sie ihr Fachwissen auch im Rahmen der gutachterliehen Tätigkeit einzusetzen wissen. 241 Weiterhin haben diese Personen die Anforderungen der §§ 5, 6, 7 II Nr. 1 und 3 UAG zu erfüllen, 242 was jeweils im Rahmen der Entscheidung über die Zulassung des Arbeitgebers untersucht wird. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll durch die Nachweise des § 13 UAG der Erwerb von Zulassungserweiterungen erleichtert werden. Es muß nicht das gesamte Personal bereits das förmliche Prüfungsverfahren bei der Zulassungsstelle zum Erwerb einer Fachkenntnisbescheinigung oder einer Zulassung durchlaufen haben, um gutachterliehe Aufgaben wahrnehmen zu können. Die einzelnen Angestellten können so schrittweise in das Prüfungsverfahren einbezogen werden. Die Nachweise des § 13 UAG stellen damit eine Vorstufe der Voll- oder Teilberechtigung zur Ausübung gutachtedieher Tätigkeit dar. Demgemäß sind die Nachweise des § 13 UAG in ihrer Geltung begrenzt: Sie berechtigen nur zur unselbständigen, 243 fremdverantwortlichen Tätigkeit im Zusammenwirken mit selbständigen Umweltgutachtern, wobei die Inhaber solcher Zertifikate ihre Berichte nach §§ 9 II 2. Hs., 10 III 2. Hs. mitzuzeichnen haben. Bescheinigungen i. S. d. § 13 I UAG sind nur drei Jahre gültig. Durch diese Restriktionen sollen deren Inhaber veranlaßt werden, sich einer förmlichen Prüfung bei der Zulassungsstelle zu unterziehen. BAnz. 1998, S. 4846. Sie regelt insbesondere rechtliche Anforderungen an die Gestaltung des Prüfungsverfahrens. 241 BT-Drs. 1311192, S. 27; vgl. hierzu schon oben: Teil 4 B III 3 b) bb) (2) zu Fachkenntnisbescheinigungen. 242 BT-Drs. 13/1192, S. 27. Die Aufstellung dieser Anforderungen ist wie auch bei Inhabern von Fachkenntnisbescheinigungen gerechtfertigt. Auch sie entscheiden im Bereich ihres Fachwissens letztlich allein ohne eingehende Kontrollmöglichkeit von seiten des Arbeitgebers über die Beurteilung des Standortes. 243 An Einzelfallkooperationen i. S. d. § 33 I 2 UAG können sich die Inhaber von Lehrgangsbescheinigungen und sonstigen Fachkenntnisnachweisen nicht selbständig beteiligen. 13*

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

c) Praktische Erfahrung

Nach § 7 II Nr. 3 UAG hat der Bewerber die erforderliche praktische Erfahrung, wenn er eine mindestens dreijährige eigenverantwortliche, hauptberufliche Tätigkeit als Freiberufler, in der Wirtschaft, in der Umweltverwaltung oder bei in der Umweltberatung tätigen Stellen vorweisen kann, bei der er auch244 praktische Kenntnisse über den betrieblichen Umweltschutz erworben hat.

IV. Anforderungen an Umweltgutachterorganisationen Die Zulassungsanforderungen für Umweltgutachterorganisationen245 sind am individualbezogenen Ansatz des UAG ausgerichtet. 246 Dies zeigt sich bei § 10 I Nr. I und 2 UAG:

1. Leitungsebene Nach Nr. I hat das oberste Lenkungsgremium der Organisation zu mindestens einem Drittel aus zugelassenen Umweltgutachtern oder aus Inhabern von Fachkenntnisbescheinigungen und wenigstens einem Umweltgutachter zu bestehen, damit die wesentlichen Entscheidungen solcher Organisationen von umweltgutachterliehen Belangen mitgeprägt werden.Z47 Es soll bei großen Dienstleistungsunternehmen mit einer Vielzahl verschiedenster Angebote auch eine inhaltliche Ausrichtung des Betriebs auf den Umweltsektor erfolgen. 248

2. Fachkundekonzeption Der Umfang der Zulassung ergibt sich aus der Fachkunde der Organisation, welche individualbezogen die Summe des Kenntnisstandes der dort Beschäftigten darstellt. 249 Nach § 10 I Nr. 2 UAG muß die Organisation in allen Unternehmensbereichen, für die eine Zulassung beantragt ist, im Sinne von Art. 4 Abs. 6 BT-Drs. 13/1192, S. 26. Zum Begriff der Umweltgutachterorganisation bereits oben: Teil 4 B li. 246 Zu den Konzeptionen anderer Mitgliedstaaten, Falk, NVwZ 1997, 144 (144 ff.). 247 BT-Drs. 13/1192, S. 28. 248 Lütkes, NVwZ 1996, 230 (223). 249 Zu anderen möglichen Konzeptionen, insbesondere der Wirtschaftspruferordnung, vgl. Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 269. 244 245

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 197

EMAS-Verordnung zeichnungsberechtigte Vertreter oder Angestellte250 beschäftigen, die auf den einschlägigen Gebieten bereits als Umweltgutachter oder Fachkenntnisbescheinigungsinhaber zugelassen sind bzw. gültige Lehrgangsbescheinigungen oder sonstige Qualifikationsnachweise vorlegen können. Die Regelung entspricht der Fachkundekonzeption für Umweltgutachter, die ihre Zulassung durch Anstellung von fachkundigen Personen erweitem wollen?51 Die Kenntnisnachweise des § 7 II Nr. 2 lit. a, b, und c vermitteln Fachwissen, das alle Unternehmensbranchen umfaßt. Damit genügt es, wenn die antragstellende Organisation nur in den Bereichen des § 7 II Nr. 2 lit. d und e zusätzliche Kenntnisse in bezug auf weitere Sparten belegen kann. Für die Durchführung gutachterlieber Tätigkeiten durch Angehörige einer Organisation bestimmt § 10 III UAG, daß die Inhaber von Fachkenntnisbescheinigungen und sonstigen Nachweisen i. S. d. § I3 UAG nur im Zusammenwirken mit einem zugelassenen Umweltgutachter Vatidierungen vornehmen dürfen. Er zeichnet für das jeweilige Ergebnis verantwortlich. Alle anderen mitwirkenden Personen haben die Gültigkeitserklärung mitzuzeichnen. Die konkrete Verantwortungsverteilung innerhalb der Organisation wird damit für jede einzelne Begutachtung offengelegt,252 was die Aufgabenwahrnehmung der Registrierungsstelle erheblich erleichtert. Sie kann so im Rahmen der formalen Prüfung der Glaubhaftmachung nach § 33 I I UAG ohne weiteres kontrollieren, ob die Validierung durch solche Personen vorgenommen wurde, die für den begutachteten Unternehmensbereich kompetent, weil zugelassen sind. Wie schon von Umweltgutachtem, die zeichnungsberechtigte Personen angestellt haben, verlangt § 10 I Nr. 3 UAG auch von Umweltgutachterorganisationen Maßnahmen, die sicherstellen, daß diese ihrer Fortbildungspflicht nach § I5 III UAG nachkommen können. Erforderlich ist insofern der Nachweis der Existenz und Anwendung eines organisationsinternen Fortbildungsplanes. 253

3. Zuverlässigkeit Die Zuverlässigkeit der Organisation als solcher, die nach § I 0 I Nr. 4 UAG neben derjenigen der dort Beschäftigten vorliegen muß, ist in Anlehnung an das einzige nicht individualbezogene Regelbeispiel des § 5 II 250 Zum Kriterium der Anstellung vgl. Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 93 ff. 251 An dieser Stelle kann auf die Ausführungen unter Teil 4 B III 3 b) bb) verwiesen werden. 25 2 BT-Drs. 1311192, S. 28. 253 Vgl. hierzu Lütkes, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 98.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

UAG dann gegeben, wenn sie geordnete wirtschaftliche Verhältnisse nachweist. Die hier als positive und bindende Voraussetzung gefaßte Verpflichtung wird durch die Notwendigkeit der Vorlage eines Organigramms nach § 2 ll Nr. 2 UAG-ZVV ergänzt, das der Beurteilung der wirtschaftlichen Verhältnisse und zur Überprüfung der Unabhängigkeit dienen soll.

4. Unabhängigkeit Erhebliche Bedeutung im Rahmen der Zulassung von Organisationen hat

§ 10 I Nr. 5 UAG, der ihre Unabhängigkeit sicherstellen soll. Wie in § 6

wird auch hier verlangt, daß kein wirtschaftlicher, finanzieller oder sonstiger Druck die gutachterliehe Tätigkeit beeinflussen oder das Vertrauen in die unparteiische Aufgabenwahrnehmung in Frage stellen kann. Die nicht personenbezogenen Regelbeispiele des § 6 ll Nr. 1 lit. a, Nr. 2 und 3 UAG sind entsprechend anzuwenden.Z54 Demnach sind Organisationen als solche regelmäßig abhängig i. S. d. § 10 I Nr. 5 i. V. m. § 6 ll Nr. 1 lit. a UAG, wenn sie Inhaber oder Mehrheitseigner von Unternehmen in einem Bereich sind, auf den sich die Begutachtung erstrecken soll. Zutreffend bemerkt Lübbe-Wolf!, daß hierdurch das in der Praxis weitaus bedeutendere Szenario einer Umweltgutachterorganisation, deren Inhaber ein zu begutachtendes Unternehmen bzw. ein solches ist, das dem Geltungsbereich der Zulassung unterfällt, nicht ausgeschlossen wird. 255 Für solche Verflechtungen sieht § 10 I Nr. 5 UAG i. V.m. § 6 ll Nr. 3 UAG lediglich die Verpflichtung zum Ausschluß der Einflußnahme des Mutterunternehmens durch die Satzung oder den Gesellschaftsvertrag vor.Z56 Weiter sind auch direkte Weisungen gegenüber der Organisation in bezug auf das Ergebnis der Begutachtungen nach § 10 I Nr. 5 UAG i. V. m. § 6 II Nr. 2 UAG ausgeschlossen. Hierdurch läßt sich aber eine faktische Einflußnahme oder auch nur die Voreingenommenheit einzelner in der Organisation beschäftigter Umweltgutachter zugunsten des Mutterkonzerns nicht verhindern. Da sich das tatsächliche Vorliegen der Möglichkeiten einer solchen ohnehin wesensmäßig einer externen Kontrolle entzieht, wäre es nur konsequent gewesen, schon das Interesse daran zu eliminieren, und zwar durch den vollständigen Ausschluß jeglicher organisatorischer, wirtschaftlicher, kapital- oder personalmäßiger Verflechtung. Dies hätte auch das Vertrauen der Öffentlichkeit in bezug auf die Neutralität der Gutachter deutlich erhöht. Siehe hierzu schon oben: Teil 4 B III 2 b). Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (222). Auf dieses Problem hat schon Müggenborg, DB 1996, 125 (125) hingewiesen. 256 Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (222). 254

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B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 199

Zu beachten bleibt aber, daß es sich bei § 6 II Nr. 1 lit. a, 2 und 3 UAG auch über die Verweisung des § 10 I Nr. 5 2. Hs. UAG nur um Regelbeispiele handelt. So kann im oben geschilderten Fall die Zulassung auch dann versagt werden, wenn trotz satzungs- oder gesellschaftsmäßigen Regelungen i.S.d. § 6 II Nr. 3 UAG die Unabhängigkeit nach den Umständen des Einzelfalles zu bezweifeln ist. Maßgeblich ist die Generalklausel des § 10 I Nr. 5 1. Hs. UAG. Da sich § 10 I Nr. 5 VAG mit der Unabhängigkeit von Organisationen befaßt, muß die Zulassungsstelle bei einer entsprechenden Prüfung die Verhältnisse der Umweltgutachterorganisationen als Ganzes berücksichtigen. Darüber hinaus muß sie sich auch mit den Gliedern der Organisation, also den einzelnen dort beschäftigten Gutachtern befassen. Hierbei sind solche Umstände von Bedeutung, die sich durch den speziellen Charakter einer Personenmehrheit für deren Personal ergeben. Bei einem angestellten Gutachter besteht - anders als bei selbständigen - die Gefahr der Einflußnahme durch die Organisation selbst wie auch ihrer Mitglieder. Daß bei der Zulassung von Umweltgutachterorganisationen im Rahmen von § 10 I Nr. 5 VAG auch die individuelle Unabhängigkeit der einzelnen dort beschäftigten Personen zu berücksichtigen ist und nicht nur die Verhältnisse der Organisation als solcher, erscheint zwar angesichts der Verweisung allein auf die nicht personenbezogenen Regelbeispiele des § 6 II UAG zweifelhaft, ergibt sich aber zwingend aus der Generalklausel des § 10 I Nr. 5 1. Hs. UAG: Nach deren Wortlaut soll die gutachterliehe Tätigkeit frei von Beeinflussungen und Zweifeln an ihrer unparteiischen Aufgabenwahrnehmung sein. Soweit die Unabhängigkeit der Organisation allein nicht die unparteiische Aufgabenwahrnehmung sichern kann, sondern weiter Gefahren von ihren Mitgliedern ausgehen, muß § 10 I Nr. 5 UAG dagegen Schutz bieten. Auch die amtliche Begründung des Gesetzgebers, die für die Zulassung von Umweltgutachterorganisationen die Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit des dort beschäftigten Personals nochmals explizit fordert, 257 weist in diese Richtung. Die für Umweltgutachter und Fachkenntnisbescheinigungsinhaber durchgeführten Prüfungen ihrer individuellen Unabhängigkeit hindem diese Auslegung nicht, da Gefahren für die unparteiische Aufgabenwahmehmung, die einen spezifischen Zusammenhang zu den Organisationsformen des § 2 IIl UAG, aber auch des § 9 I 2 UAG aufweisen, bei den vorherigen Individualzulassungen noch nicht geprüft werden konnten. Sie erfassen ausschließlich Fragen so den persönlichen Verhältnissen der Bewerber, ohne Rücksicht auf berufliche Verflechtungen, die erst nach der Zulassung, im Zuge einer Anstellung bei einer Gutachterorganisation entstehen.

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Im einzelnen ist hierbei zunächst auf Veränderungen der individuellen Unabhängigkeit zu achten, die sich gerade erst durch den Zusammenschluß von Gutachtern zu einer Organisation bzw. den Eintritt bei einer begutachtenden Einzelperson ergeben. 258 Dadurch entsteht regelmäßig eine Personenmehrheit, deren Zulassungsumfang über die jeweiligen an ihr beteiligten Einzelpersonen bzw. jenen der ursprünglichen Organisation hinausgeht. Dies kann Auswirkungen auf die Unabhängigkeit der Mitglieder, insbesondere im Hinblick auf § 6 II Nr. I lit. a und b UAG, haben: Zwar schließt § lO III UAG - flankiert durch die Kontrolle der Registrierungsstelle nach § 33 I UAG - aus, daß Begutachtungspersonen in Unternehmensbereichen tätig werden, in denen sie selbst nach § 6 II Nr. I lit. a oder b UAG nicht unabhängig und demzufolge nicht zugelassen sind, eine mögliche Abhängigkeit anderer Organisationsmitglieder, die mit der konkreten Validierung nicht betraut sind, bleibt hiervon aber unberührt. Auch in solchen Fällen ist durch faktisch-persönliche oder hierarchische Verbindungen innerhalb der Organisation eine Einflußnahme auf die konkreten Begutachtungen oder sonstige Interessenkollisionen zu befürchten. 259 Die "Binnenfreiheit" des Begutachtungspersonals kann also nicht gewahrt sein. Da der Gesetzgeber glaubt, mit der vorliegenden Textfassung diesen Fall - in Verwirklichung des Art. 4 lit. b der EN 45012 - erfaßt zu haben, 260 muß das in § 6 li Nr. 1 lit. a, b VAG normierte individualbezogene Verbot, das eigene oder zulassungsbezogen branchengleiche Unternehmen zu verifizieren, sich auf die gesamte Organisation erstrecken, die solche branchenspezifisch befangenen Personen beschäftigt. EN 45012 verlangt nämlich die Unabhängigkeit des Personals, zu verstehen als die Gesamtheit der Beschäftigten. Eine zweckentsprechende Auslegung der Generalklausel des § I 0 I Nr. 5 VAG verlangt also, einer Organisation regelmäßig die Zulassung in dem

Umfang zu versagen, als sie Begutachtungspersonen beschäftigt, die im Hinblick auf Unternehmensbereiche, auf die sich der Zulassungsumfang der

258 Sonstigen nicht organisationsspezifischen Veränderungen bei den einzelnen Beschäftigten, die seit der Entscheidung über deren Individualzulassung eingetreten sind, ist mit aufsichtliehen Mitteln zu begegnen, was sich insbesondere beim Widerruf der Zulassung mittelbar auf den Zulassungsumfang der Organisation auswirken kann. 259 Daß die mangelnde Unparteilichkeit der Mitarbeiter eines Gutachters auch für diesen eine Gefahr für die Objektivität der Begutachtungen befürchten läßt, zeigt die Neuregelung des § 53 WPO. Dort hat der Gesetzgeber ein - auf den Einzelfall bezogenes - Prüfungsverbot für Wirtschaftsprüfer auf solche Angelegenheiten erweitert, mit denen nicht nur der konkrete Prüfer selbst, sondern auch seine Mitarbeiter befaßt gewesen sind. Hierdurch sollen Interessenkollisionen vermieden werden, vgl. BT-Drs. 12/5685, S. 29. 260 BT-Drs. 13/1192, S. 28.

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 20 I

Organisation erstreckt, typischerweise als nicht unabhängig gelten, demzufolge die Voraussetzungen des § 6 li Nr. I lit. a und b UAG erfüllen. Doch auch die mangelnde Unabhängigkeit sonstiger Mitglieder der Organisation, die selbst nicht mit gutachterliehen Aufgaben betraut sind, kann eine Gefährdung der Binnenfreiheit dort beschäftigter Gutachter darstellen. Besonderes Augenmerk wird auf die Angehörigen des Lenkungsgremiums zu richten sein, da diese aufgrund des arbeitsrechtlichen Direktionsrechtes und ihrer auch faktisch übergeordneten Stellung in der Hierarchie der Organisation Einfluß auf das Gutachterpersonal ausüben können. Die nach § I 0 I Nr. 5 UAG i. V. m. § 6 li Nr. 2 UAG zu beachtende Weisungsfreiheit bietet hier nur sehr unvollkommenen Schutz. Daß das Direktionsrecht keine Weisung hinsichtlich des Ergebnisses der Begutachtung beinhaltet, kann damit zwar gesichert werden, eine faktische Einflußnahme, die bei angestellten Gutachtern durchweg latent zu befürchten ist, 261 läßt sich durch diese Regelung aber nicht ausschließen. Bei schwerwiegenden Bedenken in bezug auf die Unabhängigkeit solcher Angehöriger des Lenkungsgremiums wird auch hier die Zulassung ganz oder teilweise - auf der Basis der Generalklausel des § 10 I Nr. 5 UAG oder in entsprechender Anwendung des § 6 li Nr. 3 UAG - zu versagen sein. Denn es fehlt an der Binnenfreiheit des Begutachtungspersonals.

V. Bewertung der Zulassungskonzeption 1. Vergleich der Organisationsformen gutachterlieber Tätigkeit

Entgegen einer in der Literatur vertretenen Auffassung 262 kann in den Regelungen des UAG zur Zulassung der Gutachter keine zu beanstandende Bevorzugung von Einzelpersonen gegenüber Organisationen und auch keine mangelnde Berücksichtigung der organisationsbezogenen Zulassungskonzeption der Verordnung gesehen werden. Richtig ist, daß sich das Erscheinungsbild und der Charakter beider Organisationsformen durch die für den Umweltgutachter bestehende Möglichkeit der Beschäftigung von fachkundigen Personen zur Erweiterung seines Zulassungsumfangs nach § 9 I 2 UAG weitgehend annähern können. Im Einzelfall ist es möglich, daß der Umweltgutachter sogar mehr Mitarbeiter beschäftigt als eine Organisation.263 Daß in solchen Fällen kaum Unterschiede 261 Vgl. Tettinger, GewArch. 1984, 41 (44) für angestellte Sachverständige des § 36 GewO. 262 Falk, NVwZ 1997, 144 (146). 263 Falk, NVwZ 1997, 144 (147).

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bestehen, war schon dem Gesetzgeber bewußt.264 Bei genauer Betrachtung Jassen sich ebensowenig inhaltliche Unterschiede bei den Zulassungskriterien feststellen. Die Zulassungsvoraussetzungen der Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit erstrecken sich nach der hier vorgenommenen Auslegung auch auf die faktische Personenmehrheit, die der Umweltgutachter mit fachkundigem Personal i. S. d. § 9 I UAG bildet. Differierende gesetzliche Regelungen liegen der besonderen Struktur einer Organisation im Vergleich zum Einzelgutachter zugrunde: Insbesondere die nur für Umweltgutachterorganisationen geltende Pflicht zur VorJage eines Organigramms265 entspricht den praktischen Erfahrungen, daß sich gerade bei Organisationen die Überschaubarkeit der Besitzverhältnisse und Finanzierungsquellen erheblich schwieriger gestaltet als bei Einzelgutachtern. Ihnen ist die Vorstellung einer Eingliederung in einen Unternehmenskonzern fremd. Auch die Öko-Audit-Verordnung verlangt ein Organigramm nur für Umweltgutachterorganisationen.Z66 Zwar wird der Begriff der Organisation in der Verordnung nicht definiert, so daß Differenzen zwischen dem verordnungsrechtlichen und dem nationalen Verständnis anzunehmen sind: Atich faktische Personenmehrheiten i. S. d. § 9 I 2 UAG sind dem verordnungsrechtlichen Begriff der Organisation unterzuordnen. Hieraus ergäbe sich allerdings nicht die europarechtswidrige Ausfüllung der Regelungsaufträge auch nicht in Gestalt der Vorschläge zur Revision der Verordnung267. Den Mitgliedstaaten kommt hierbei die Konkretisierungsbefugnis zu, den Begriff der Organisation nach praktischen Anforderungen zu regeln. 268 Präzisierungen hinsichtlich der Anforderungen an Personenmehrheiten sind somit vom Ausgestaltungsspielraum umfaßt. 269 Im übrigen soll nach Anhang III Teil A Nr. l Abs. 4 Öko-Audit-Verordnung das Organigramm nur auf Verlangen zur Verfügung gestellt werden. Die Befugnis, es bei Notwendigkeit auch von Umweltgutachtern zu fordern, die Begutachtungspersonal beschäftigen, besteht auch nach dem UAG: Eine solche Maßnahme wäre auf § l II 2 UAG-ZVV oder auf§ 16 I UAG zu stützen. BT-Drs. 1311192, S. 20. S.o. Teil 4 B II. § 2 II Nr. 2 UAG-ZVV. 266 Vgl. Anhang III A Nr. I Abs. 4. Im RevV der Kommission ist das Erfordernis eines Organigramms zwar nicht mehr enthalten, wird aber durch den Gemeinsamen Standpunkt des Rates zur Revision der EMAS-Verordnung wieder gefordert; vgl. dort Anhang V Nr. 5.2.1 S. 5. 267 Vgl. hierzu Anhang V Punkte 5.1 und 5.2 des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes. 268 Vgl. BT-Drs. 13/1192, S. 17, 24. Vgl. Feldhaus, in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 36, Rn. 120. 269 Vgl. hierzu oben: Teil 4 AI 2 b). 264 265

B. Materielle Zulassungsanforderungen an Gutachter und Organisationen 203

Weiter kann dem Umweltauditgesetz nicht vorgeworfen werden, es trage der organisationsbezogenen Konzeption der Verordnung, die vom Leitbild der Gutachterorganisation ausgeht, nicht ausreichend Rechnung. Auch nach dem nationalen Zulassungssystem ist die Wahrnehmung gutachterlieber Aufgaben durch einzelne natürliche Personen jeweils auf einen oder wenige Unternehmensbereiche beschränkt.270 Eine umfassende Zulassung ist ebenfalls nur durch den Zusammenschluß mehrerer Gutachter zu einer Organisation oder zu einer Personenmehrheit i. S. d. § 9 I 2 UAG zu erreichen. Bei beiden Gestaltungsmöglichkeiten handelt es sich nach den europarechtlichen Begriffsinhalten um Organisationen, während der verordnungsrechtliche Begriff des Einzelgutachters nur den Umweltgutachter meint, der einzig in seiner Person Validierungen vornimmt. Damit widerspricht der individualbezogene Ansatz des Umweltauditgesetzes jedenfalls nicht der Intention der Verordnung, umfassende Prüfungsbefugnisse betreffend die Gesamtheit der gewerblichen Bereiche nur Organisationen zukommen zu lassen. 2. Würdigung der Zulassungsanforderungen

Die Einhaltung der materiellen Zulassungsanforderungen stellt die wesentliche Voraussetzung für die Erteilung der Zulassung und für die Aufnahme der gutachterliehen Tätigkeit dar. Die Reglementierung dieses eigenständigen und neuen Berufsbildes läßt sich nach den Maßstäben der Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichtes zu Art. 12 I GG als subjektive Berufswahlregelung klassifizieren. 271 Die verfassungsmäßige Rechtfertigung hierfür liegt in der Sicherstellung der für einen effektiven betrieblichen Umweltschutz gebotenen Prüfqualität, dient mithin dem Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsgutes. 272 Die auffallende Ähnlichkeit der Zulassungsvoraussetzungen der Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit, die für die privaten Umweltgutachter erhoben werden, zu den rechtsstaatliehen Anforderungen, 273 die an Organwalter im Verwaltungsverfahren hinsichtlich der Objektivität der Amtsführung gestellt werden, 274 hat ihre Berechtigung in der Funktion des Umweltgutachters im 270 Die Tatsache, daß zu Beginn der Zulassungspraxis häufig Einzelgutachter akkreditiert wurden, deren Zulassungsumfang regelmäßig eine Vielzahl von Unternehmensbereichen umfaßte, lag wohl an den Anlaufschwierigkeiten, die das Zulassungssystem in der Bundesrepublik Deutschland hatte und weniger an der individualbezogenen Konzeption des UAG. 271 Hierzu Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1172 f.). 272 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1173). Zu den verfassungsmäßigen Anforderungen an subjektive Zulassungsregelungen vgl. nur BVerfGE 19, 330 (337); BVerfGE 63, 266 (286). 273 Vgl. BVerwGE 70,143 (151); 75, 214 (230); Kopp, VwVfG, § 20 Rn. I b.

204

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Gemeinschaftssystem: Die Gültigkeitserklärung stellt eine bedeutende Voraussetzung für die Eintragung des Standortes in das Standortregister, also auch für die öffentlichkeitswirksame Teilnahmeerklärung dar. Dem Gutachter kommt damit im wesentlichen allein die zentrale Aufgabe zu, die Verordnungskonformität des betrieblichen Öko-Management- und Audit-Systems zu prüfen. Zu dieser Überwachungsfunktion tritt die Garantie- und Informationsmittlungsfunktion gutachterlieber Tätigkeit: Die für die Öffentlichkeit bestimmte Umwelterklärung validiert der Gutachter vollständig allein, so daß nur er die Richtigkeit ihres Inhaltes zu prüfen imstande ist und auf die Verständlichkeit und Vergleichbarkeit der Erklärungen hinwirken kann. 275 Sollen die von der Verordnung durch das Gemeinschaftssystem angestoßenen öffentlichkeitsbezogenen Effekte 276 ihre volle Wirkung entfalten, so muß eine effektive und über jeden Zweifel erhabene Begutachtung sichergestellt werden. 277 Zu diesen wirkungsspezifischen Anforderungen kommt die staatliche Gewährleistungsverantwortung hinzu, die der Gesetzgeber bei der Aktivierung privater Prüftätigkeit im Rahmen gesteuerter Selbstregulierung zu übernehmen hat. 278 Hierzu gehört in präventiver Hinsicht die Normierung fachlich-qualitativer Maßstäbe und ein entsprechender, administrativer Zulassungsakt,279 durch den die generelle Eignung privater Kontrolleure in ausreichender Weise sichergestellt wird. Mit den vorliegenden Regelungen zu den materiellen Zulassungsvoraussetzungen ist der Gesetzgeber den Anforderungen, die das verordnungsrechtliche Gemeinschaftssystem und die staatliche Gewährleistungsverantwortung insoweit an den privaten Umweltgutachter stellen, gerecht geworden.280 Erforderlich im Rahmen präventiver Eignungskontrolle ist einzig ein entsprechendes Zulassungsverfahren, das die Einhaltung der Zulassungsvoraussetzungen gewährleistet.

C. Zulassungsverfahren Der berufsbezogene Charakter der Zulassungsentscheidung verlangt eine grundrechtsadäquate Ausgestaltung des Verfahrens: 281 Es muß in größtmöglichem Maße Objektivität und Neutralität gewährleisten.Z82 Insbesondere Hierauf weist Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1171) hin. s.o. Teil 3 B II 2, 3. 276 s.o. Teil 2 D I 4, II 3. 277 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157, 1170. Vgl. nun auch Feldhaus, in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 36, Rn. 153. 278 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (173). 279 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (173, dort Fn. 38). 280 s. in bezug auf die Gewährleistungsverantwortung: Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1172); ders., VVDStRL 56 (1997), 160 (201). 274 275

C. Zulassungsverfahren

205

müssen die Bewertungskriterien,Z83 die Auswahl der Prüfer, ihre Zahl und die Auswirkungen unterschiedlicher Einschätzungen284 geregelt sein. Weiterhin sind Vorkehrungen zu treffen, die es dem Bewerber ermöglichen, seinen Standpunkt später, vor allem im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens, wirksam vertreten können?85 Die Entscheidung über die Zulassung von Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen sowie über die Erteilung von Fachkenntnisbescheinigungen ist deshalb in ein geordnetes Verwaltungsverfahren eingebettet, dessen Ablauf sich aus §§ 11, 12 UAG und der auf der Grundlage der §§ 11 V Nr. 1, 2 und 38 UAG erlassenen UAG-Zulassungsverfahrensverordnung (UAG-ZVV) der Bundesregierung ergibt. Zusätzlich ist eine weitere verwaltungsinterne Ausgestaltung durch die Richtlinien des UGA vorgesehen. 286

I. Antrag Das Zulassungsverfahren ist ein Antragsverfahren. Seinen Beginn markiert unabhängig von der Art der begehrten Zulassung ein schriftlicher Antrag des Bewerbers bzw. der Bewerberin, der auf einem weitgehend vorgegebenen Formular der Zulassungsstelle basiert. Sein Zweck liegt neben der umfassenden Beschaffung der zur Entscheidung erforderlichen Angaben u. a. auch in der Information des Bewerbers über das Zulassungsverfahren sowie über seine Rechte und Pflichten als Umweltgutachter. 287 Der Inhalt des Antrags auf Zulassung zum Umweltgutachter hat nach § 1 UAG-ZVV - ebenso wie jener auf Erteilung einer Fachkenntnisbescheinigung nach § 3 UAG-ZVV - neben Angaben zu Art und Umfang derbegehrten Zulassung Aussagen über die Person des Bewerbers, seinen Werde281 BVerfGE 37, 67 (77 f.); BVerfGE 45, 422 (431); BVerfGE 84, 34 (46) = NJW 1991, 2005 (2006). Umfassend hierzu Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, Rn. 21 ff. 282 Dies gilt um so mehr dann, wenn zu der grundrechtliehen Relevanz der Entscheidung eine Einschränkung gerichtlicher Kontrolldichte hinzutritt, BVerfGE 84, 34 (46) = NJW 1991, 2005 (2006); vgl. auch Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, Rn. 38. Zur gerichtlichen Kontrolle der Zulassungsentscheidung vgl. Teil 4 F I I b). 283 BVerfGE 84, 34 (51) NJW 1991, 2005 (2007); Bryde, DÖV 1981, 193 (202). 284 BVerfGE 84, 34 (46) = NJW 1991, 2005 (2006). 285 BVerfGE 84, 34 (46) = NJW 1991, 2005 (2006). 286 Vgl. die erlassene Fachkunderichtlinie des UGA. 287 Vgl. hierzu Anhang III Teil A Nr. 3 Öko-Audit-Verordnung.

=

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

gang und das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen der §§ 5, 6, 7 II Nr. I und 3 UAG zu enthalten. Der Antragsteller, der eine Zulassung als Umweltgutachter anstrebt, muß zudem angeben, inwieweit er selbst über die erforderliche berufliche Bildung verfügt und für welche Unternehmensbereiche er fachkundige Personen i. S. d. § 9 I 2 UAG angestellt hat. Über die zeichnungsberechtigten Personen hat er weiterhin eine Aufstellung beizufügen. 288 Organisationen haben nach § 2 UAG-ZVV zunächst die Informationen über das Vorliegen der nicht personenbezogenen Anforderungen an ihre Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit zu erteilen.289 Weiter ist nach § 2 II 2 Nr. I und 2 UAG-ZVV eine Ausfertigung des Gesellschaftsvertrages oder der Satzung sowie ein Organigramm mit ausführlichen Angaben zu ihrer Struktur und zu sonstigen für die Entscheidung der Zulassungsstelle bedeutenden organisatorischen Verhältnissen wie auch eine gesonderte Aufstellung der Personen des § 10 I Nr. I, 2 UAG einschließlich eines Nachweises der Anstellungsverhältnisse beizubringen. 290 Aufgrund welcher Angaben die Zulassungsstelle allerdings die notwendige Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit und die Fachkundeanforderungen des § 7 II Nr. I, 3 UAG der Inhaber von Lehrgangsbescheinigungen und sonstigen Fachkenntnisnachweisen, die von einem Antragsteller beschäftigt werden, prüfen soll, erscheint fraglich: Hierzu werden keine Angaben verlangt. Die Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit dieser Personen war aber anders als bei Umweltgutachtern oder Fachkenntnisbescheinigungsinhabern - noch nicht Gegenstand individualbezogener Prüfungen. Die Zulassungsstelle wird hierzu Unterlagen nach § I II 2 UAG-ZVV analog291 nachfordern oder eigene Erkundungen durchführen müssen. 288 Von Umweltgutachtern, die den Umfang ihrer Zulassung durch Anstellung fachkundiger Personen erweitern, wird nach dem Wortlaut der UAG-ZVV nicht der Nachweis der bestehenden Anstellungsverhältnisse erwartet. Für Organisationen enthält § 2 II Nr. 3 UAG-ZVV eine solche Verpflichtung (vgl. sogleich unten). Da eine dauerhafte Bindung von fachkundigen Personen zum jeweiligen Umweltgutachter in Abgrenzung zu Einzelfallkooperationen i.S.d. § 33 I 2 UAG aber gerade die gesicherte Rechtsposition einer erweiterten Zulassung für diesen Gutachter rechtfertigt, wird auch vom Einzelgutachter ein derartiger Nachweis verlangt werden müssen. § I II Nr. 7 UAG-ZVV impliziert das Erfordernis des Beibringens dieses Nachweises. 289 Vgl. § 2 I, II I i. V. m. § I I Nr. 9, 10, II Nr. 3, 5 und 6 UAG-ZVV. 290 Vgl. § 2 II 2 Nr. 3 UAG-ZVV. 291 Diese Vorschrift gilt nach ihrem Wortlaut nur für die Antragsunterlagen des Umweltgutachters. Auf sie ist auch in § 2 UAG-ZVV, der die Erfordernisse des Antrags auf Zulassung einer Umweltgutachterorganisation beschreibt, nicht verwiesen. Durch eine analoge Anwendung des § I II 2 UAG-ZVV wird man aber diese Lücke schließen können, da sie allein durch die in § 2 UAG-ZVV normierte positive Verweisung auf einzelne Nummern des § I UAG-ZVV entstanden ist, während

C. Zulassungsverfahren

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II. Schriftliches Prüfungsverfahren der Zulassungsstelle Gegenstand der Prüfung der Unterlagen292 sind für alle Zulassungsarten die Kriterien der Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit. Nachforschungsbefugnisse der Zulassungsstelle, wie sie die Öko-AuditVerordnung im Rahmen ihres Regelungsauftrages nach Anhang III Teil A Nr. 4 lit. b gefordert hatte, enthält die Gesetzesmaterie nicht. 293 Nach nationalem Recht kann die Zulassungsstelle Unterlagen nachfordern und zwar solange, wie dies zum Nachweis des Vorliegens der Zulassungsvoraussetzungen erforderlich ist. Auch wenn die im UAG und in der UAG-ZVV normierten Befugnisse der Zulassungsstelle hinter der europarechtlichen Vorgabe zurückbleiben dort ist beispielsweise die Befragung von Personal des Umweltgutachters genannt -, liegt hierin kein Mangel der nationalstaatliehen Ausgestaltung der Regelungsaufträge. Der Nachweis des Vorliegens der Zulassungsvoraussetzungen kann auch zuverlässig nach der UAG-ZVV erbracht werden, da die Zulassung nicht erteilt wird, solange der Nachweis über das Bestehen der Zulassungsvoraussetzungen - insbesondere unter Mitwirkung des Antragstellers selbst - nicht erbracht ist. Neben den Zulassungsanforderungen zur Zuverlässigkeit und Unabhängigkeit werden bei den individualbezogenen Verfahren zur Zulassung von Umweltgutachtern und der Erteilung von Fachkenntnisbescheinigungen weiter die Fachkundeanforderungen der Bewerber im Hinblick auf deren Ausbildung und praktische Erfahrung - also die Voraussetzungen des § 7 li Nr. 1 und 3 UAG bzw. des § 8 I 2 i.V.m. § 7 II Nr. 1 und 3 UAGgeprüft. Die Beurteilung der beruflichen Bildung dieser Personen bleibt einer mündlichen Prüfung vorbehalten. Ist die Zulassungsstelle am Ende der formalen Prüfung vom Vorliegen der nachzuweisenden Zulassungskriterien überzeugt, so lädt sie den Bewerber zur mündlichen Fachkundeprüfung?94 § 3 UAG-ZVV aufgrund seiner generellen Verweisung auf § I UAG für Anträge zur Erteilung von Fachkenntnisbescheinigungen die Geltung der Nachforderungsbefugnis mit einschließt, ohne das hierin der Wille des Verordnungsgebers auf eine Differenzierung in diesem Punkt ergrundlich wäre. Dies zeigt auch die Ratio des § II I 2 UAG. 292 Persönliche Gespräche mit den Bewerbern sind aber nicht ausgeschlossen und werden in der Praxis bei Bedarf auch durchgeführt; Gespräch mit Dr. Racke am 23.5.1997 in Bonn. 293 Damit stehen der Zulassungsstelle solche - über den möglichen Wortsinn des UAG und der UAG-ZVV hinausgehenden - Befugnisse nicht zu, insbesondere nicht aus der nicht unmittelbar anzuwendenden Verordnung. So aber wohl Metzler, Der Umweltgutachter, S. 53.

208

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Die Zulassung von Organisationen erfolgt hingegen nur im schriftlichen Verfahren: Auch die erforderliche Fachkunde kann hier allein aufgrund der vorliegenden Unterlagen beurteilt werden, da sich über die Beschäftigung von Personen i. S. d. § 10 I Nr. I und 2 VAG, deren fachliche Eignung bereits Inhalt von Individualprüfungen war, der Kenntnisstand der gesamten Institution erschließt. Damit ist für Umweltgutachterorganisationen nach Durchführung der schriftlichen Antragsprüfung das Zulassungsverfahren bereits abgeschlossen. Es kann schon hier die Entscheidung über den Antrag erfolgen?95

111. Mündliche Prüfung durch den Prüfungsausschuß Für natürliche Personen, die eine Zulassung zum Umweltgutachter oder zum Inhaber einer Fachkenntnisbescheinigung anstreben, ist zum Nachweis ihrer beruflichen Bildung neben dem schriftlichen Verfahren auch eine mündliche Prüfung nach § 11 II bzw. § 11 IV i. V. m. 11 II V AG vorgesehen.296 Nach § I I II, III UAG i. V. m. § 5 II bzw. § 9 I UAG-ZVV bilden den Gegenstand der mündlichen Prüfung die in § 7 II Nr. 2 lit. a bis e VAG genannten Fachgebiete der beruflichen Bildung, soweit diese nicht wie beim Antrag auf Erteilung einer Fachkenntnisbescheinigung obligatorisch und bei solchen auf Zulassung zum Umweltgutachter fakultativ 297 auf einzelne Fachbereiche beschränkt sind. Durchgeführt wird die mündliche Prüfung von einem gesonderten Prüfungsausschuß, bestehend aus drei bis fünf Prüfem,298 je nach Umfang der begehrten Zulassung. Sie werden von der Zulassungsstelle aus einer vom UGA299 erstellten Prüferliste300 nach dem Kriterium der erforderlichen Fachkunde in bezug auf die konkret anstehende Prüfung ausgewählt. 301 Die 294 Die Ladung ist kein Verwaltungsakt i. S. d. § 35 VwVfG, sondern eine nicht selbständig erzwingbare Verfahrenshandlung; vgl. Kopp, VwVfG, § 35 Rn. 37. 29S Zur Entscheidung der Zulassungsstelle, s.u. Teil4 C IV: 296 Für mehrere Bewerber kann die mündliche Prüfung in einem Termin abgenommen werden, vgl. § 6 II 3 UAG-ZVV. Von dieser Möglichkeit wurde aber bislang in der Praxis noch kein Gebrauch gemacht; Gespräch mit Dr. Racke am 23.5.1997. 297 Siehe § II III UAG. 298 Die Anforderungen an die Prüfer ergeben sich aus § 12 II UAG. 299 Zur Institution des UGA siehe unten: Teil 4 E II 2. 300 Vgl. hierzu die Richtlinie des UGA über die Voraussetzungen der Aufnahme von Bewerbern nach § 12 Abs. 2 und § 21 I 2 Nr. 2 UAG in die Prüferliste des UGA nach § 21 Abs. I Nr. 2 UAG (UAG-Prüferrichtlinie - UAG-PrüfR), vom 18. März 1998; BAnz. 1998, S. 9435. 301 § 12 III UAG.

C. Zulassungsverfahren

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Prüfer sind in ihrer Tätigkeit unabhängig und zur Verschwiegenheit verpflichtet. 302 Die Leitung der Prüfung obliegt dem von der Zulassungsstelle zu bestimmenden Vorsitzenden. 303 Die nicht öffentliche Prüfung,304 zu welcher der Bewerber grundsätzlich mindestens zwei Wochen vorher zu laden ist?05 gliedert sich in einen Kurzvortrag und das eigentliche Prüfungsgespräch. Das höchstens zehnminütige Referat des Bewerbers hat ein Sachthema aus seiner späteren beruflichen Tätigkeit - häufig handelt es sich hierbei um praktische Beispielsfälle oder technische Fragen - 306 zum Gegenstand, welches sich der Prüfling aus zwei ihm mindestens 30 Minuten vor Beginn des Vortrages vom Prüfungsausschuß zur Verfügung gestellten Themen ausgewählt hat. 307 Im anschließenden Prüfungsgespräch werden dann Fragen zu den einzelnen Fachgebieten des § 7 II Nr. 2 UAG jeweils hinsichtlich der Unternehmensbereiche, für die der Bewerber nach § I I Nr. 2 UAGZVV die Zulassung beantragt hat, gestellt. Bewerber, welche die Zulassung als Umweltgutachter begehren, haben im Prüfungsgespräch zusätzlich noch Fragen zu praktischen Problemen aus der beruflichen Tätigkeit des Umweltgutachters zu beantworten. 308 Die mündliche Prüfung kann nach § 5 III 2, 3 UAG-ZVV vom Prüfungsausschuß um maximal 30 Minuten verlängert werden, wenn der Bewerber eine Zulassung als Umweltgutachter beantragt hat, die mehr als zwei Unternehmenshereiche von der Größe eines Unterabschnitts der Abschnitte C und D der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 bzw. der Gesamtheit der gewerblichen Unternehmensbereiche Erzeugung von Strom, Gas, Dampf und Heizwasser, der Gesamtheit der gewerblichen Unternehmensbereiche Recycling, Behandlung, Vernichtung oder Endlagerung von festen und flüssigen Abfällen oder einem nichtgewerblichen Unternehmensbereich nach § 3 I VAG umfaßt. Dies gilt über die Verweisung des § 9 II UAG-ZVV auch für Prüfungen über die Erteilung von Fachkenntnisbescheinigungen. Mit dieser Option korreliert die Möglichkeit, den Prüfungsgegenstand insoweit zu beschränken, wie der Bewerber für bestimmte Fachkenntnisberei4 I, III UAG-ZVV. 12 III I UAG und § 4 II UAG-ZVV. 304 5 IV UAG-ZVV. 305 5 I I UAG-ZVV; nach S. 2 ist im Einvernehmen mit dem Antragsteller eine Verkürzung der Ladungsfrist auf eine Woche vor den Prüfungstermin möglich. 306 Gespräch mit Dr. Racke am 23.5.1997. 307 § 5 II I, 2 UAG-ZVV. 308 Vgl. § 9 UAG-ZVV, der als Bestandteil der mündlichen Fachkundeprüfung zur Erteilung einer Fachkenntnisbescheinigung keine Fragen zu praktischen Problemen aus der beruflichen Tätigkeit vorsieht. Vgl. hierzu aber § II IV i. V. m. § II II 2UAG. 302 303

§ § § §

14 Schickcrt

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

ehe nach § II III UAG bereits Fachkenntnisbescheinigungen, Lehrgangsbescheinigungen oder sonstige gleichwertige Fachkenntnisnachweise vorlegen kann. Für Fachbereiche, die schon über solche Nachweise abgedeckt sind, unterbleibt das Prüfungsgespräch; der Bewerber gilt dort als fachkundig. Das ist für solche Bereiche gerechtfertigt, für die der Bewerber bereits Fachkenntnisbescheinigungen vorgelegt hat, weil er insoweit bereits das mündliche Prüfungsverfahren durchlaufen hat und ihm deswegen eine wenn auch sachlich begrenzte - gesicherte Rechtsposition eingeräumt wurde. Für die Vorlage insbesondere von Lehrgangsbescheinigungen i. S. d. § 13 I UAG gilt dies nicht: Eine individualbezogene Prüfung und Anerkennung durch die Zulassungsstelle ist hier bislang nicht erfolgt. Vielmehr handelt es sich bei den Nachweisen des § 13 I UAG um ungesicherte Rechtspositionen, die jeweils drei Jahre nach ihrer Ausstellung verfallen. Durch die Einbindung dieser Nachweise in das Zulassungsverfahren wird eine vormals ungesicherte Rechtsposition ohne gesonderte Prüfung durch die Zulassungsstelle in eine gesicherte umgewandelt. Die Lehrgangsbescheinigungen werden so in ungerechtfertigter und auch zweckwidriger309 Weise aufgewertet. Eine Kompensation hierfür kann auch nur bedingt in der Möglichkeit gesehen werden, solche Fachbereiche über die Fragen zu praktischen Problemen aus der beruflichen Tätigkeit des Umweltgutachters, welche naturgemäß fachbereichsübergreifender Art sind310 und von der Beschränkungsmöglichkeit des § ll III UAG nicht umfaßt werden, 311 mit abzudekken, zumal solche Fragen nach der UAG-ZVV nur den Bewerbern auf Zulassung zum Umweltgutachter, nicht jedoch von solchen, welche die Erteilung einer Fachkenntnisbescheinigung anstreben, gestellt werden. Diese Unzulänglichkeit sollte zu einer restriktiven Anerkennungspraxis im Rahmen des § 13 I UAG führen. Der Ablauf und der wesentliche Inhalt der mündlichen Prüfung sind in einer ausführlichen Niederschrift festzuhalten? 12 ein Tonbandprotokoll wird gesetzlich nicht gefordert. 313 Die Entscheidung des Prüfungsausschusses, ob die mündliche Prüfung bestanden, nicht bestanden oder ob und mit welchen Auflagen oder Einschränkungen die Zulassung zu versehen ist, erfolgt nach § 6 I, III UAGZum Zweck dieser Berechtigungen bereits oben: Teil 4 B III 2 b) bb). Vgl. hierzu die Vorbemerkung zur UAG-Fachkunderichtlinie des UGA. 311 BT-Drs. 13/1192, S. 29. 312 § 12 I 2 UAG, § 6 II UAG-ZVV. Zur Bedeutung des Protokolls im Rahmen mündlicher Prüfungen: Hecker NVwZ 1993, 1129 (1134) m. w.N. 313 Aus rechtsstaatliehen Gründen verlangt dies aber Hecker, NVwZ 1993, 129 ( 134). Ein ausführliches, schriftlich erstelltes Protokoll dürfte den Prüfling in die Lage versetzen, eine effektive Kontrolle der Entscheidung im Rahmen eines Widerspruchs oder einer verwaltungsgerichtlichen Klage zu ermöglichen. 309

310

C. Zulassungsverfahren

211

ZVV mit Stimmenmehrheit; bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden. Die mündliche Prüfung und damit auch die sie abschließende Entscheidung sind ein unselbständiger Teil des Zulassungsverfahrens,314 welcher der Vorbereitung der Zulassungsentscheidung dient. 315

IV. Entscheidung der Zulassungsstelle Durch die Zuständigkeit des Prüfungsausschusses zum Nachweis der beruflichen Bildung im Rahmen der mündlichen Prüfung ist die Zulassungsstelle von dieser Beurteilung ausgeschlossen. Ihr kommen bei dieser Prüfung nur verfahrensleitende Aufgaben zu? 16 Erfolgte die Entscheidung des Prüfungsausschusses ordnungsgemäß, ist die DAU bei ihrer abschließenden Zulassungsentscheidung an dessen Votum gebunden. Stößt sie aber mit Hilfe des Prüfungsprotokolls auf Fehler bei der Durchführung der mündlichen Prüfung, die sie bei einem vermeintlichen Widerspruch des Bewerbers zur Abhilfe verpflichten könnten, wird sie ihre Entscheidung nicht an dem Votum des Ausschusses orientieren, sondern eine teilweise oder vollständige Wiederholung der Prüfung anordnen. 317 Daß die Zulassungsstelle in solchen Fällen nicht an das Ergebnis des Prüfungsausschusses gebunden sein kann, vielmehr eine - wenn auch eingeschränkte - präventive Fehlerkorrektur auch in dessen Entscheidungsbereich durchzuführen berechtigt ist, ergibt sich aus ihrer Befugnis, von ihr erlassene ablehnende Verwaltungsakte im Rahmen eines vom Bewerber angestrengten Widerspruchsverfahrens aufzuheben. Sie kann nicht verpflichtet sein, sehenden Auges einen rechtswidrigen Verwaltungsakt zu erlassen.

314 Vgl. § 12 I 2 UAG. Nach BT-Drs. 1311192, S. 29 ist eine selbständige Anfechtung nicht möglich. 315 Das Votum ist der Prüfungsentscheidung eines Prüfers der technischen Prüfstelle für den Kraftverkehr beim technischen Überwachungsverein vergleichbar. Diese ist lediglich ein Verwaltungsinternum mit der Funktion und Bedeutung einer rechtlich geordneten Gutachtertätigkeit, bei welcher der weiterhin zuständigen Verwaltungsbehörde das Fachwissen des Prüfers zur Verfügung gestellt wird; vgl. OVG Lüneburg, DÖV 1968, 135 (135 f.). 316 So Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (369), allerdings - teils unzutreffend - auch für die Stellung der Zulassungsstelle im sonstigen Zulassungsverfahren. 317 Eine eigenständige Entscheidung unter Abweichung vom Votum des Prüfungsausschusses ohne Beteiligung der mündlichen Prüfer ist ihr allerdings aufgrund der besonderen Ausgestaltung des Verfahrens der mündlichen Prüfung und der besonderen Fachkunde des Ausschusses nicht möglich. Für sie gelten im Rahmen einer präventiven Fehlerkorrektur aber auch bei etwaigen Abhilfeentscheidungen im Hinblick auf Prüfungsintensität und Entscheidungsmöglichkeit dieselben Grundsätze wie für den Widerspruchsausschuß. Vgl. hierzu Teil 4 F I I b) aa). 14*

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Die Entscheidung der Zulassungsstelle, gleich welche Zulassung begehrt wird, ist als gebundene ausgestaltet: 318 Wenn die jeweiligen Voraussetzungen des § 9 I I, 2 UAG, des § 10 I UAG oder des § 8 I UAG vorliegen, ist die Zulassung zu erteilen. 319 Die verfahrensabschließende Entscheidung der Zulassung bzw. ihre Versagung ist ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. I VwVfG. 320 Sie gewährt dem Bewerber bzw. der Bewerberio nach §§ 9 li, III, 10 li 2, III bzw. 8 li 2 UAG das Recht, umweltgutachterliehe Aufgaben im Rahmen des Umfangs der Zulassung - teilweise nur im Zusammenwirken mit anderen Personen - 321 wahrzunehmen. Zur Erleichterung der Aufgabenerfüllung auf Seiten der Registrierungsstelle ist nach §§ 9 I 3, 10 li 3, 8 li 1 UAG im Zulassungsbescheid genau anzugeben, für welche Unternehmensbereiche die Zulassung erteilt wurde? 22 inwieweit sie unbeschränkt gilt und in welchen Bereichen ihr Inhaber auf die Mitwirkung anderer angewiesen ist. 323 Mit der positiven Zulassungsentscheidung trägt die Zulassungsstelle den Bewerber bzw. die Organisation in das von ihr geführte Zulassungsregister nach § 14 UAG ein. Dieses wird halbjährlich der Kommission der Europäischen Gemeinschaften übermittelt, die dann ihrerseits die Gesamtliste aller zugelassenen Umweltgutachter im Amtsblatt der EG veröffentlicht. 324

V. Bewertung Umfassende Kritik am Zulassungsverfahren ist in der Literatur bislang von Schottelius325 geäußert worden. Das gesamte Prüfungssystem entspricht BT-Drs. 13/1192, S. 27, 28. Eine sachlich beschränkte Ausnahme stellt § 7 III UAG dar, da die Zulassungsstelle hier nach pflichtgemäßem Ermessen von den Anforderungen des § 7 II Nr. I an die Ausbildung des Umweltgutachters bzw. des Inhabers einer Fachkenntnisbescheinigung abweichen kann, insofern die Voraussetzungen des Abs. 3 vorliegen. 320 BT-Drs. 13/1192, S. 21. 321 Vgl. §§ 9 II, 10 III, 8 II 2 UAG. 322 In Fachkenntnisbescheinigungen wird zudem angegeben, für welche Fachgebiete des § 7 II Nr. 2 UAG sie erteilt wurde; vgl. § 8 II I UAG. 323 Nach den Vorbemerkungen zur UAG-Fachkunderichtlinie des UGA ist in der Zulassungsurkunde auch zum Ausdruck zu bringen, daß die Fachkenntnisbereiche des § 7 II Nr. 2 lit. a, b, e UAG als branchenübergreifend gewertet werden. Zulassungen, die bereits vor lokrafttreten der Richtlinie erteilt worden waren, enthielten diesen Zusatz noch nicht, wurden aber dementsprechend umgeschrieben; Gespräch mit Dr. Racke am 23.5. 1997. 324 Vgl. die zuletzt veröffentlichte aktuelle Liste im ABlEG. Nr. C 273 vom 25.9.1999, S. I ff., Stand: 31.5.1999. 325 Beilage 2 zum BB 1997, Heft 8, S. 17 ff. 31 8

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C. Zulassungsverfahren

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aus seiner Sicht nicht den Anforderungen, welche die Öko-Audit-Verordnung, aber auch Art. 12 GG und Art. 3 GG, hieran stellen: Die Verordnung fordere in Anhang lii Teil A Nr. 4 eine "ganzheitliche Beurteilung des Antragstellers" im Sinne einer Gesamtbewertung des vollständigen Bewertungsmaterials durch die Zulassungsstelle. Eine solche erfolge aber nach nationalem Recht nicht, und zwar im wesentlichen deshalb, weil das Zulassungsverfahren in zwei getrennte Teile, nämlich in den der schriftlichen Antragsprüfung durch die Zulassungsstelle und den weiteren einer - so Schottelius - unzureichenden mündlichen Fachkundeprüfung durch den Prüfungsausschuß zerfalle. Im Hinblick auf die mündliche Prüfung behindere diese Zweigliedrigkeit in Verbindung mit dem noch hinzutretenden Umstand, daß der Prüfungsausschuß keine Informationen über praktische betriebliche Erfahrungen und sonstige besondere Qualifikationen des Bewerbers erhalte, die nach seiner Meinung selbstverständlich erforderliche Auseinandersetzung des Ausschusses mit den nachgewiesenen Kenntnissen und Erfahrungen des Kandidaten. Darüber hinaus sei die mündliche Prüfung wie das gesamte Zulassungsverfahren weder im UAG noch in der UAGZVV bzw. der UAG-Fachkunderichtlinie klar und eindeutig geregelt, die mündliche Prüfung überdies zu kurz, so daß die Entscheidung des Prüfungsausschusses von den Zufälligkeiten der von den Prüfern gestellten Fragen abhänge. Die mündliche Prüfung werde für den Bewerber mithin zu einem "Vabanquespiel". Die dem Prüfungsausschuß obliegende, abschließende und endgültige Gesamtbeurteilung des Bewerbers sei, so Schottelius, jedenfalls in der Form, wie sie vom Gesetz vorgesehen ist, nicht durchführbar. Dies liege an der verfahrensmäßigen Trennung der Entscheidung des Ausschusses von einer Stellungnahme der DAU über die Person des Bewerbers. Zudem stünden ihm nur die Informationen zur Verfügung, die er durch die mündliche Prüfung erhalte. Das nationale Zulassungsverfahren bleibe so hinter verordnungsrechtlichen und grundgesetzliehen Forderungen zurück. Aufgrund dieser Erwägungen fordert er eine Neugestaltung des Zulassungsverfahrens, das eine einheitliche Gesamtbewertung ermöglichen und darüber hinaus mit dem Verfahren anderer Mitgliedstaaten im wesentlichen übereinstimmen müsse. Dieser Kritik kann allerdings nicht gefolgt werden: Zunächst kann der Verordnung nicht entnommen werden, die Zulassungsentscheidung sei durch eine ganzheitliche Bewertung des Bewerbers in der Form, daß ausschließlich eine Stelle über alle Zulassungsvoraussetzungen eines Bewerbers vollumfänglich und allein zu entscheiden habe, zu treffen. Die Vorgaben des Anhangs III Teil A Nr. 4 der Verordnung, aus denen diese Annahme abgeleitet werden soll, basieren auf dem Gedanken, daß es

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

für eine Zulassungsentscheidung nur eine zuständige Zulassungsstelle in jedem Mitgliedstaat gibt. Bei der Zugrundelegung solch einer Prämisse bedingt die dort unter lit. c verlangte "Überprüfung des gesamten Bewertungsmaterials, das notwendig ist, um über eine Zulassung zu entscheiden" in Ermangelung weiterer an der Zulassungsentscheidung beteiligter Institutionen notwendigerweise - und wie gefordert - eine einheitliche Bewertung durch diese Stelle im Sinne der geforderten ganzheitlichen Beurteilung des Antragstellers. Damit ist aber nicht die Frage beantwortet, ob diese verordnungsrechtliche Konzentration des Zulassungsverfahrens auf nur eine Stelle, auch als Vorgabe an die Mitgliedstaaten aufzufassen ist, die Beurteilung des Antragstellers dürfe hinsichtlich aller Zulassungsvoraussetzungen ausschließlich nur von einer Institution im Rahmen einer umfassenden Gesamtbeurteilung vorgenommen werden. Anhang III Teil A Nr. 4 der Verordnung kann diese Argumentation jedenfalls nicht stützen. Die dortigen Forderungen wollen nur sicherstellen, daß alle für die Zulassungsentscheidung notwendigen Informationen überhaupt erlaßt, überprüft und beurteilt werden. Maßgeblich ist also nach der Verordnung nur die Feststellung der Konformität des Bewerbers mit den an ihn gestellten materiellen Zulassungsanforderungen. Die Art und Weise dieses Nachweises sowie der diesbezüglichen Entscheidungsfindung wird nicht vorgegeben und ist damit Teil des nationalstaatliehen Gestaltungsspielraums.326 Dies gilt auch nach der Konzeption der Vorschläge zur Revision der Verordnung, die den Mitgliedstaaten weiterhin die Regelung des Zulassungsverfahrens überläßt. 327 Zu den von Schottelius dargelegten Mängeln der mündlichen Prüfung sei zunächst angeführt, daß das Votum des Prüfungsausschusses hierzu gerade nicht eine "ausschließliche und endgültige" Entscheidung, mithin den "Schlußstein des Zulassungsverfahrens",328 darstellt. Der Prüfungsausschuß entscheidet einzig über die gegenständlich beschränkte Voraussetzung der beruflichen Bildung des Antragstellers? 29 Die verfahrensabschließende Entscheidung wird von der Zulassungsstelle - im Bereich der beruflichen Bildung auf der Grundlage des Votums des Prüfungsausschusses - getroffen. In Anbetracht dieser Bedeutung seines Urteils müssen dem Prüfungsausschuß Informationen über die Person, Erfahrungen und Qualifikationen des Bewerbers jedenfalls nicht zum Zweck einer Gesamtbeurteilung überlassen werden; hierzu ist er nicht berufen. Eine ordnungsgemäße Durchführung der mündlichen Prüfung, wie sie das UAG, die UAG-ZVV und die Fachkunderichtlinie vorsehen, kommt jedoch ohne diese Informationen aus: Vgl. hierzu schon oben Teil 4 AI 2 b) bb). Anhang V des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes; vgl. Anhang Nr. 5.2.3 S. 2 des Gemeinsamen Standpunktes. 328 Schottelius, Beilage 2 zum BB 1997, Heft 8, S. 18. 329 Vgl. den Wortlaut des§ II II UAG und vor allem des § 6 I UAG-ZVV. 326 327

C. Zulassungsverfahren

215

Würde man dem Ausschuß Erkenntnisse über die im schriftlichen Verfahren nachgewiesenen Eigenschaften des Bewerbers zum Zwecke einer Gesamtbeurteilung liefern, wie es Schottelius fordert, kann dies allenfalls der Bestätigung bereits feststehender Tatsachen dienen. Der mit der mündlichen Prüfung zu erbringende Nachweis der beruflichen Bildung des Bewerbers im Sinne von § 7 II Nr. 2 UAG wird hierdurch nicht erleichtert oder verbessert. Überdies kann die Beschränkung des Ausschusses auf die Informationen aus der mündlichen Prüfung die Voreingenommenheit der Prüfer vermeiden helfen, also eine möglichst objektive und neutrale Prüfung sicherstellen. Daß die Kürze der Prüfung es nicht erlaubt, alle oder auch nur einen wesentlichen Teil der in der Fachkunderichtlinie angesprochenen Problemkreise der fünf Fachkenntnisbereiche des § 7 li Nr. 2 UAG abzufragen, sei zugegeben, birgt allerdings keine besonderen Risiken für den Prüfling in sich. Ein "Vabanquespiel" wird aus der Prüfung durch die in der Kürze begründeten Zufalligkeiten der gestellten Fragen nur dann, wenn der Bewerber nicht das breit angelegte Wissen hat, das die Verordnung und das UAG wegen der Komplexität des Berufsbildes des Umweltgutachters von ihm verlangen. Jedenfalls steht es ihm frei, sich anhand der keineswegs unklaren Gesetzesmaterie330 und vor allem der Fachkunderichtlinie zum Zulassungsverfahren im allgemeinen, und zur mündlichen Prüfung im besonderen, umfassend auf die Prüfung durch den Prüfungsausschuß vorzubereiten. Damit wird die konkrete Ausgestaltung des Zulassungsverfahrens schließlich auch den Anforderungen des Art. 3 GG und Art. 12 I GG 331 an die Chancengleichheit der Prüflinge332 gerecht. Es läßt sich also festhalten, daß das Zulassungsverfahren in der gesetzlichen Ausgestaltung durchaus ein taugliches Mittel darstellt, das Vorliegen der materiellen Zulassungsanforderungen in der Person des Antragstellers zu ermitteln. Etwas mehr Gewicht könnte bei der Zulassungsentscheidung dennoch dem Nachweis der Fähigkeit des Antragstellers beigemessen werden, mit den theoretisch nachgewiesenen Fachkenntnissen in der betrieblichen Praxis auch arbeiten zu können. Wenn in der mündlichen Prüfung praktische Fragen vor allem im Kurzvortrag333 abgeprüft werden 330 Die in §§ II und 12 UAG enthaltenen Regelungen zum Zulassungsverfahren und die Ermächtigungsgrundlage zum Erlaß von Rechtsverordnungen durch die Bundesregierung in § II V UAG genügen den Grundsätzen der Wesentlichkeitstheorie. Vgl. hierzu nur Umbach, in: Fs. Faller, S. III ff. Auch das Bestimmtheitsgebot ist durch die zusätzliche Ausgestaltung des Verfahrens in der UAG-ZVV gewahrt. 331 Scholz. in: Maunz/Dürig, Art. 12 Rn. 474. 332 Zum Inhalt dieser Verpflichtung vgl. nur Seebass, NVwZ 1985, 521 (523). 333 Gespräch mit Dr. Racke am 23.5.1997.

216

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

können, haben sie doch nur untergeordnete Bedeutung. Hier wären sogenannte "witnessed assessments", bei denen die Bewerber - wie in anderen Mitgliedstaaten - 334 im Rahmen einer praktischen Prüfung eine Probebegutachtung vornehmen müssen, durchaus empfehlenswert.

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen Der Regelungsauftrag der Verordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten auch zur Normierung der Aufsicht über die Umweltgutachter. 335 Zweck der Aufsicht ist die Sicherung der Qualität der vorgenommenen Auditierungen, wodurch das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Funktionsfähigkeit des Zulassungs- und Aufsichtssystems gestärkt werden und letztlich die Anerkennung des gesamten Gemeinschaftssystems gefördert werden soll. 336 Aufsichtliche Maßnahmen sollen deswegen nach der Verordnung zum einen die allgemeinen Befähigung der Gutachter zur Ausübung ihrer Tätigkeit sicherstellen, indem sie das weitere Vorliegen der persönlichen bzw. organisatorischen Zulassungsvoraussetzungen überwachen. 337 Da die generelle Eignung aber nicht allein die Gewähr für die Qualität durchgeführter Begutachtungen vermittelt, hat zum anderen eine Qualitätskontrolle der Auditierungen selbst zu erfolgen. 338 Diese Zielrichtung soll auch nach der Revision der Öko-Audit-Verordnung aufrechterhalten werden. 339 Die Aufsicht ist in den §§ 15 ff. UAG geregelt. Zur Ausgestaltung gutachterlieber Verhaltenspflichten und des Aufsichtsverfahrens können nach § 20 UAG Rechtsverordnungen der Bundesregierung ergehen; weiter wurde dem UGA über § 21 I Nr. I UAG die Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften über die Auslegung und Anwendung der aufsichtliehen Regelungen des Umweltauditgesetzes und der zu 340 diesen Bestimmungen ergangenen Rechtsverordnungen übertragen. Hiervon hat er bereits durch den Erlaß der UAG-Aufsichtsrichtlinie341 Gebrauch gemacht. Konzeptionell Falk, NVwZ 1997, 144 (145). Art. 6 Abs. I; BT-Drs. 1311192, S. 18, 21. 336 So UAG-AufsR (Fn. 8), dort I. 337 Anhang I1I Teil A Nr. 5 Abs. I. 338 Anhang I1I Teil A Nr. 5 Abs. I. 339 Vgl. Anhang V Nr. 5.2.2 S. 2 und Nr. 5.3 des RevV und des Gemeinsamen Standpunktes. 340 Auch wenn sich die Richtlinien des UGA nach dem Wortlaut des § 21 I 2 Nr. I UAG nur auf die §§ 4- 18 UAG und die "aufgrund" dieser Vorschriften ergangenen Rechtsverordnungen beziehen, sind nach der gesetzgeberischen Intention auch Rechtsverordnungen i. S. d. § 20 UAG, die "zu" diesen Nonnen ergehen können, hiervon umfaßt. .134 33 5

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

217

erfolgt die Überwachung nach dieser Richtlinie im Rahmen einer in gleichmäßigen Abständen durchzuführenden "Regelaufsicht"342 ; besonderen Anhaltspunkten oder eingehenden Beschwerden kann durch die "Anlaßaufsicht" nachgegangen werden. 343

I. Gegenstand der Aufsicht und Aufsichtsmittel 1. In Deutschland zugelassene Auditoren

Die staatliche Aufsicht knüpft an die Berufspflichten der Öko-Audit-Verordnung und des UAG an. Diese dienen der Aufrechterhaltung der Zulassungsanforderungen, also der allgemeinen Eignung zur Wahrnehmung gutachterlieber Tätigkeit, und der Gewährleistung der Qualität der Vatidierungen im Einzelfall. a) Sicherung des weiteren Vorliegens der Zulassungsvoraussetzungen

aa) Zulassungsbezogene Berufspflichten Das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen vermittelt dem Gutachter die grundsätzliche Befähigung gutachterlieh tätig zu werden. Der Fortbestand dieser Voraussetzungen über den Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung hinaus ist ein wesentliches Element einer effektiven qualitätsbezogenen Aufsicht. Zu den zulassungsbezogenen Berufspflichten gehört demnach die zentrale, nicht ausdrücklich erwähnte Verpflichtung, sämtliche materielle Zulassungsanforderungen in der Person oder Organisation aufrechtzuerhalten. Das Vorliegen der erforderlichen Fachkunde soll über die selbständige Fortbildungspflicht des § 15 III UAG - natürlich aber auch durch die qualitative Überprüfung der Vatidierungen - gesichert werden. Ziel und Inhalt dieser Pflicht ist es, den individuellen Wissensstand der Gutachter auf dem jeweils neuesten Stand der Entwicklung in bezug auf alle für ihre Tätigkeit relevanten Fachkenntnisbereiche zu halten?44 Hierfür ist die regelmäßige Teilnahme an Kursen und Fortbildungslehrgängen erforderlich.345 Von 341 Richtlinie des UGA nach dem Umweltauditgesetz für die Überprüfung von Umweltgutachtem, Umweltgutachterorganisationen und Inhabern von Fachkenntnisbescheinigungen im Rahmen der Aufsicht (UAG-AufsR) vom II. Dezember 1996, BAnz. 1997, S. 5572. 342 AufsR, li. 343 AufsR, li, III. Zur Durchführung der Aufsicht im Einzelnen unten: Teil 4 D li. 344 Vgl. Ewer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, E Rn. 56.

218

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

dieser Verpflichtung werden auch die Inhaber von Lehrgangsbescheinigungen und sonstigen Qualifikationsnachweisen i. S. d. § 13 UAG erfaßt. Der Erleichterung der aufsichtliehen Arbeit der Zulassungsstelle dient

§ 15 II Nr. 2 UAG. Ihr müssen die zugelassenen Gutachter alle Verände-

rungen mitteilen, die auf die Zulassung Einfluß haben können. Dies sind alle Umstände, die im Rahmen einer erneuten Entscheidung hierüber eine andere Beurteilung bewirken könnten. bb) Aufsichtsmittel Die Verletzung der Mitteilungs- und Fortbildungspflicht kann nach § 16 II I Nr. 2 UAG vorbehaltlich der Restriktion des § 16 II 2 UAG zur vollständigen oder teilweisen vorläufigen Untersagung der Fortführung gutachterlieber Tätigkeit führen. Die Entscheidung hierüber steht im Ermessen der Aufsichtsbehörde, der aber auch mildere Maßnahmen, wie z. B. Hinweise, Verwarnungen, die Intensivierung der Überwachung und bei der Verletzung der Mitteilungspflicht weiter die Anzeige einer Ordnungswidrigkeit zur Verfügung stehen. 346 Im Rahmen ihrer Entscheidung hat sie sich am Zweck der Ermächtigungsnorm und vor allem am Verhältnismäßigkeitsprinzip zu orientieren. Hierbei ist zum einen das Bestreben zu berücksichtigen, durch aufsichtliches Eingreifen bei Pflichtverletzungen zukünftig bereits präventiv die Erfüllung der Gutachterpflichten zu erreichen. Zudem begründet ein Pflichtverstoß die Besorgnis, dem Betroffenen fehle die generelle Eignung, gutachterlieh tätig zu sein. Hier kann eine vorläufige Untersagung die Qualität der Begutachtungen sichern, die Betroffenen aber auch zur Nachholung ihrer Pflichten und zur Mithilfe bei der Ausräumung von Zweifeln über das weitere Vorliegen der materiellen Zulassungsvoraussetzungen veranlassen. Sind nach positiver Zulassungsentscheidung die Voraussetzungen der Unabhängigkeit und Zuverlässigkeit bei Begutachtungspersonen weggefallen für den Fall des Nichtvorliegens dieser bereits im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung sieht § 17 I UAG obligatorisch die Rücknahme der rechtswidrigen Zulassung vor- , ist zunächst § 17 li UAG zu beachten: Die Zulassung ist zwingend zu widerrufen, wenn der Umweltgutachter oder der Inhaber einer Fachkenntnisbescheinigung trotz eines befristeten Abhilfeverlangens eine Tätigkeit i. S. d. § 6 II Nr. I UAG ausübt oder wenn die Voraussetzungen der Unzuverlässigkeit des § 5 II Nr. 3, 5 UAG verwirklicht werden 347 bzw. das Lenkungsgremium von Organisationen nicht mehr den Anforderungen des § 10 I Nr. 1 UAG entspricht. 345 346

Vgl. Pause, in: Bayerlein, Praxishandbuch Sachverständigenrecht, § 2 Rn. 26. AufsR, dort IV.

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

219

§ 17 II 2 UAG sieht für Umweltgutachterorganisationen und Umweltgutachter mit Begutachtungspersonal den verbindlichen Widerruf der Zulassung in dem Umfang vor, in welchem die Fachkenntnisbereiche des § 7 II Nr. 2 UAG in den Untemehmensbereichen, für die die Zulassung erteilt wurde, nicht mehr mit fachkundigem Personal besetzt sind. Für das sonstige Fehlen der Zulassungsvoraussetzungen enthalten die

§ 15 ff. VAG keine gesonderte Regelung. Insbesondere die dortigen Anord-

nungen zur Unparteilichkeit in den §§ 15 II Nr. 3 und 17 III Nr. 2 UAG beziehen sich zunächst nur auf die im Einzelfall bestehende Befangenheit des Umweltgutachters. Dessen generelle Unabhängigkeit i. S. d. § 6 ll Nr. 2 und 3 UAG, die hiervon zwar nach dem Wortlaut nicht erfaßt ist, kann und wird regelmäßig - aber auf den Einzelfall durchschlagen. Dann ist nach dem Ermessen der Behörde eine vorläufige Untersagung nach § 16 ll 1 Nr. 2 UAG gerechtfertigt. Überdies kann die Zulassung nach § 17 III Nr. 2 UAG bei im Einzelfall bestehenden Abhängigkeits- oder Weisungsverhältnissen und zusätzlich bestehender Wiederholungsgefahr, die typischerweise bei genereller Abhängigkeit gegeben ist, widerrufen werden. In letzteren Fällen sowie bei vorliegender Unzuverlässigkeit im Sinne des § 5 I, ll Nr. 1, 2 und 4 UAG läßt sich ein Widerruf der Zulassung noch auf § 49 li Nr. 3 VwVfG stützen, dessen Geltung ausweislich des Wortlauts des § 17 III UAG nicht ausgeschlossen ist. Die erforderliche konkrete Gefährdung des öffentlichen Interesses348 ohne den Widerruf wird häufig in der Ausübung gutachterlicher Tätigkeit durch ungeeignete Personen und in dem Bedürfnis zur Wahrung der Vertrauensstellung des Berufsbildes 349 des Umweltgutachters liegen. 350 347 Bei der Ausgestaltung dieser Rechtsgrundlage als gebundene Entscheidung war der Gesetzgeber nicht ganz konsequent: Bei der Zulassung von Einzelpersonen als Umweltgutachter oder Fachkenntnisbescheinigungsinhaber sind die in § 17 II I Nr. 1 UAG genannten Kriterien als Regelbeispiele ausgestaltet, so daß es möglich ist, hiervon in besonderen Fällen abzuweichen und trotz Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen eine rechtmäßige Zulassung zu erteilen. Ergibt sich aber nach solch einer erfolgten Zulassung die Verwirklichung der in § 17 II I Nr. I genannten Tatsachen, so muß die Zulassungsstelle nach dem Wortlaut des § 17 II I Nr. I UAG die Zulassung verbindlich widerrufen. Eine Berücksichtigung von besonderen Umständen beim Betroffenen ist hier nicht möglich. Konsequenter wäre also die Formulierung dieser Fälle als Regelbeispiele bzw. als Soll-Vorschrift gewesen. 348 Kopp, VwVfG, § 49 Rn. 39; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 49 Rn. 39. 349 OVG Lüneburg, NJW 1992, 591 (592) für den Widerruf der Bestellung eines unzuverlässigen Sachverständigen. 350 Eine Entschädigung des dem Betroffenen durch den Widerruf entstandenen Vermögensnachteils kommt grundsätzlich nicht in Betracht. Sein Vertrauen ist nämlich nicht schutzwürdig, wenn er den Eintritt der Widerrufsvoraussetzungen selbst zu vertreten hat; Kopp, VwVfG, § 49 Rn. 56.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Zu erwähnen bleibt schließlich noch die fakultative Widerrufsmöglichkeit des § 17 III Nr. 1 UAG, die Bezug nimmt auf die Pflicht des § 4 III UAG zur Angabe einer zustellungsfähigen Anschrift im Bundesgebiet. b) Qualitätssicherung im Einzelfall

Neben der Gewährleistung der generellen Eignung obliegt der Aufsichtsbehörde die Überwachung der Erfüllung jener Pflichten, die mit der Gutachtertätigkeit im jeweiligen Einzelfall zusammenhängen und so noch nicht im Rahmen der Zulassungsentscheidung geprüft wurden. aa) Tätigkeitsbezogene Berufspflichten ( 1) Aufbewahrungs- und Vorlagepflicht

Nach § 15 II Nr. 1 UAG haben Gutachter Zweitschriften der von ihnen (mit-)gezeichneten Vereinbarungen mit den Unternehmen über Gegenstand und Umfang der Begutachtung, Berichte an die Unternehmensleitung, für gültig erklärte Umwelterklärungen, Niederschriften über Besuche auf dem Betriebsgelände sowie über Gespräche mit dem Betriebspersonal im Sinne des Anhangs III Teil B Nr. 2 und 3 EMAS-Verordnung bis zur Überprüfung durch die Zulassungsstelle, jedoch nicht länger als 5 Jahre, aufzubewahren. Aus der zeitlichen Begrenzung erschließt sich der Zweck der Aufbewahrungspflicht. Sie dient dazu, die Aufsicht mit Hilfe dieser Unterlagen zu erleichtern; vor allem die Vollständigkeit der Erfassung einschlägiger Rechtsvorschriften und der Umweltgesichtspunkte am Standort läßt sich hierdurch kontrollieren. Die in § 15 II Nr. I lit. a UAG genannte Vereinbarung des Gutachters mit dem Unternehmen muß ihm nach Anhang III Teil B Nr. 2 der Verordnung die Möglichkeit geben, professionell und unabhängig zu arbeiten. Daher umfaßt die Aufbewahrungspflicht nicht nur den Teil der Vereinbarung, der Gegenstand und Umfang der Begutachtung beschreibt, sondern auch jenen, der die konkrete Ausgestaltung der vertraglichen Rechte und Pflichten des Umweltgutachters, insbesondere auch das Honorar, betrifft. Hieraus können sich Anhaltspunkte für die Kontrolle der Unparteilichkeit der Begutachtungspersonen ergeben. 351 Mit der Vorlagepflicht in bezug auf diese - aber auch andere - 352 Unterlagen, stellt § 15 II Nr. 4 UAG eine

Hierzu sogleich unten. Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 179; Ewer, m: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, E Rn. 54. 35I

352

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

221

Einschränkung der Verschwiegenheitspflicht des Art. 4 Abs. 7 der ÖkoAudit-Verordnung dar. Ob die Zulassungsstelle durch die ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen zu einer effektiven Kontrolle fähig ist, erscheint zweifelhaft, auch wenn sie zusätzlich eigene Ermittlungen anstellen, insbesondere auch Anfragen bei der registerführenden Stelle oder jeweils zuständigen Umweltbehörden im Sinne des § 33 UAG einholen kann. Die Aufbewahrungs- und Vorlagepflicht bezieht sich nur auf die vorhandenen Unterlagen. 353 Eine Pflicht zur umfassenden Dokumentation der Arbeit des Umweltgutachters oder zur Erstellung von Zweitschriften besteht weder nach der Öko-AuditVerordnung noch nach dem UAG. 354 Die Berichte an die Unternehmensleitung, deren Zweitschriften vorzulegen sind, enthalten aber regelmäßig nur die vom Umweltgutachter erarbeiteten Ergebnisse seiner Prüfung im Hinblick auf Mängel des betrieblichen Managements und des Umwelterklärungsentwurfes, verdeutlichen also nicht in ausreichendem Maße die Art und Weise, wie diese Ergebnisse ermittelt wurden. Auch eigene Recherchen der Zulassungsstelle werden allenfalls Informationen über die Einhaltung der Umweltvorschriften am Standort erbringen, während hieraus zum Stand der Implementierung, Aufrechterhaltung und Verbesserung des Managementsystems, mithin auch zur Arbeit des Umweltgutachters, nur wenig abzuleiten sein wird. Eine Bewertung der Arbeit des Umweltgutachters kann also anband des zur Verfügung stehenden Informationsmaterials nur sehr eingeschränkt vorgenommen werden, da weder ein Abgleich der Ergebnisse der Validierung des Umweltgutachters zu den tatsächlich im Unternehmen bestehenden internen Verhältnissen, noch eine Kontrolle des genauen sachlichen Umfangs sowie des prozeduralen Vorgehens des Gutachters möglich ist.

(2) Pflicht zur Unparteilichkeit Die in Anlehnung an Art. 2 lit. m, Art. 4 Abs. 4 und Anhang III Teil A Nr. 1 Abs. 2 der EMAS-Verordnung durch § 15 II Nr. 3 UAG normierte Pflicht, sich bei Begutachtungen unparteiisch zu verhalten, stellt das auf den Einzelfall bezogene Pendant zur Zulassungsvoraussetzung der Unabhängigkeit dar, 355 wobei letzteres präventiv die unparteiische Aufgabenwahrnehmung im Einzelfall sichert. 353 BT-Drs. 13/1192, S. 30 speziell für die Niederschriften über Besuche auf dem Betriebsgelände und über Gespräche mit dem Personal. 354 Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (671). 355 Hierzu auch Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 299; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 145 f.

222

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Der Gutachter ist nicht unparteiisch, wenn eine Beeinflussung seiner konkreten Begutachtungstätigkeit an einem Standort durch hiervon betroffene Personen oder Institutionen erfolgen356 oder er Interessenkonflikten ausgesetzt sein könnte, die ihm eine rein sachbezogene Begutachtung an den verordnungsrechtlichen Maßstäben im Einzelfall erschweren. Auch hier genügt also schon die Möglichkeit einer befangenen Validierungstätigkeit. 357 Der Beachtung der Unparteilichkeit kommt im Rahmen der Aufsicht gesteigerte Bedeutung zu. Von den Gutachtern, die vom jeweiligen auftraggebenden Unternehmen frei ausgewählt werden können, wird verlangt, gegenüber ihren Mandanten bei der Durchführung der Validierungen einen kritischen, unter Umständen konfliktträchtigen Standpunkt einzunehmen. Sie müssen den individuellen Interessen ihrer Auftraggeber an einer möglichst kostengünstigen und unkomplizierten Begutachtung die Anforderungen der Verordnung an die teilnehmenden Unternehmensstandorte entgegenhalten. Verschärft wird dieser Interessenkonflikt durch das Bestreben der Gutachter, weitere Folgeaufträge des Unternehmens zu erhalten. 358 In diesem Zusammenhang kann für die Zulassungsstelle beachtlich sein, wie hoch der Anteil der Gesamteinnahmen eines Prüfers ist, der auf die Validierung von Standorten ein und desselben Unternehmens entfallt. Je höher dieser Anteil ist, desto größer ist auch die wirtschaftliche Abhängigkeit des Gutachters und damit die Gefahr parteiischer Begutachtungen?59 Weiterhin ist im Rahmen der Aufsicht auf die Ausgestaltung der Gutachterverträge zu achten: Wie auch im Verhältnis des unselbständig arbeitenden Umweltgutachters zu seinem Arbeitgeber360 muß auch und vor allem gegenüber dem auftraggebenden Unternehmen eine Einflußnahme auf das Ergebnis der Begutachtungen ausgeschlossen sein. Insbesondere darf kein erfolgsabhängiges Gutachterhonorar vereinbart werden. 361 Weiter muß der privatrechtliche Vertrag mit dem Unternehmen so ausgestaltet sein, daß eine Beeinflussung des Ergebnisses der gutachterliehen Bewertung nicht möglich ist. Dies erfordert auch die Möglichkeit des Gutachters, die Art und Weise der Durchführung der Prüf- und Bewertungstätigkeit als Grundlage seiner Ergebnisse frei zu bestimmen.

Vgl. AufsR, III. I. Vgl. hierzu die Merkmale des generellen Zulassungskriteriums der Unabhängigkeit: Teil 4 B III 2. 358 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 146. 359 Hierzu auch Stonn, NVwZ 1998, 341 (343). 360 Vgl. oben: Teil 4 B III 2 b). 361 Waskow, in: Feldhaus, BimSchR, Bd. 7, M I Rn. 299; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 146. 356 357

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

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Auch einzelfallbezogene persönliche Verflechtungen des Umweltgutachters zum Unternehmen selbst362 oder zum internen oder externen Betriebsprüfer,363 welche noch nicht Gegenstand der Zulassungsentscheidung waren, sind zu beachten: Hierzu gehört zum einen die Identität von Umweltgutachter und Betriebsprüfer,364 die Angehörigkeit beider Personen zu derselben Organisation oder ein sonstiges vergleichbares Verhältnis. In solchen Fällen besteht die Gefahr, daß die Gutachter ihre Überwachungsfunktion gegenüber dem Betriebsprüfer nicht in vertrauensvoller Weise nachkommen können. Zum anderen ergibt sich aus dem Gedanken der Selbstbindung an einen einmal erteilten Rae 65 das Verbot, Unternehmensstandorte zu prüfen, deren Management- und Auditsystem in einem gewissen zeitlichen Zusammenhang zu Beratungsleistungen des Umweltgutachters oder anderer Angehöriger seiner Organisation stehen. Wie lange in solchen Fällen eine spätere Validierung aus Gründen möglicher Parteilichkeit ausgeschlossen ist, hat die Zulassungsstelle im Rahmen einer aufsichtliehen Einzelfallbetrachtung zu entscheiden. Eine Selbstbindung wird jedoch regelmäßig schon dann nicht mehr zu befürchten sein, wenn eine zwischenzeitliche erfolgreiche Validierung durch einen anderen Gutachter den sachlichen Zusammenhang des Beratungsgegenstandes zur späteren Begutachtungstätigkeit unterbrochen hat. Nach dem Umfang der zurückliegenden Beratung kann aber auch erst ein weiter zeitlicher Abstand,366 allenfalls jedoch bis zur zweiten erfolgreichen Zertifizierung durch andere Gutachter, zu einer Unterbrechung des inneren Zusammenhangs führen. Auch ein Minderheitsbesitz eines Umweltgutachters an zu validierenden Unternehmen kann - soweit dieser, insbesondere bei erheblicher Beteiligung nach oben vorgeschlagener Auslegung 367 nicht schon bei der Zulassungsentscheidung berücksichtigt wurde - zu beachtlichen Interessenkonflikten führen, da der Gutachter hier nicht mehr gänzlich ohne Eigeninteresse an dem zu prüfenden Unternehmen tätig werden könnte.368 362 Der Wortlaut des Art. 2 lit. m, welcher die Unabhängigkeit der Auditierungspersonen vom Unternehmen fordert, umfaßt dem!}ach auch die einzelfallbezogene Unparteilichkeit. 363 Art. 4 Abs. 4 der Verordnung. 364 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 146. 365 Hierzu Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 434 ff. und auch oben: Teil 4 B III 2. 366 Müggenborg, DB 1996, 125 (125) nennt hier drei bis fünf Jahre, im Einzelfall aber auch mehr, und orientiert sich hierbei an den für Wirtschaftsprüfer geltenden Grundsätzen. Einen zeitlichen Abstand von vier und mehr Jahren befürwortet Lütkes, in: Ewer/Leche1t/Theuer, Hb. Umweltaudit, F Rn. 37. 367 Teil 4 B III 2. 368 Hermumn, in: Heymann, Handelsgesetzbuch, Bd. III, § 319 Rn. 4 zur Unparteilichkeit von Wirtschaftsprüfern.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

(3) Begutachtungspflichten

Neben den verordnungsrechtlichen Anforderungen zum Umfang sowie der Art und Weise gutachterlieber Tätigkeit enthält das Umweltauditgesetz eine zusätzliche Regelung in § 15 II Nr. 5 UAG: Die Gutachter haben bei der Überprüfung der Standorte neben den einschlägigen Rechtsvorschriften auch die hierzu ergangenen amtlich veröffentlichten Verwaltungsvorschriften des Bundes und der Länder zu berücksichtigen. Damit wird nur die Verpflichtung erhoben, zur Ermittlung des Sinngehalts von Umweltvorschriften auf hierzu ergangene Verwaltungsvorschriften zurückzugreifen. 369 Dies ist bei der Interpretation des deutschen Umweltrechts erforderlich, um eine fachlich ordnungsgemäße Begutachtung sicherzustellen. 370 Der Umweltgutachter ist nicht dem Bereich öffentlicher Verwaltung zuzurechnen. Daher kommt eine rechtliche Bindung durch Verwaltungsvorschriften nicht in Betracht. 371 Die geschilderte Pflicht zur Beachtung der genannten Verwaltungsvorschriften stellt somit keine europarechtswidrige Erweiterung des verordnungsrechtlichen Begutachtungsauftrages dar, 372 sondern nur eine inhaltliche Konkretisierung seines Inhaltes, die den Besonderheiten des nationalen Umweltrechtes Rechnung trägt. (4) Verschwiegenheilspflicht

Die Pflicht, Dritten ohne Genehmigung der Unternehmensleitung keine Informationen oder Angaben zugänglich zu machen, zu denen ein Gutachter im Laufe einer Tätigkeit Zugang erhält, ergibt sich direkt aus Art. 4 Abs. 7 EMAS-Verordnung. 373 Im UAG wird sie im Rahmen der aufsichtliehen Befugnisse nicht ausdrücklich erwähnt. Konkrete Anhaltspunkte über Verstöße gegen die Verschwiegenheitspflicht begründen die Annahme des Mangels der Zuverlässigkeit i. S. d. § 5 I UAG, insbesondere in der Ausgestaltung des § 5 I Nr. 4?74 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1175). Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 300; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 146 f. 371 Vgl. Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1175). 372 So aber Ewer in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, E Rn. 46. 373 In den Revisionsvorschlägen ist diese Pflicht nicht mehr enthalten, wodurch die Sicherstellung der Verschwiegenheit des externen Auditors seinem privatrechtliehen Vertragsverhältnis zum Unternehmen zugewiesen würde. 374 Freilich wird dort primär auf das Vorliegen geordneter wirtschaftlicher Verhältnisse in der Person des Umweltgutachters abgestellt, so daß ein umfassender Schutz der Geheimhaltungsinteressen der Unternehmen nur unter entsprechender 369

370

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

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bb) Aufsichtsmittel Die möglichen Aufsichtsmittel, die wegen Verletzung tätigkeitsbezogener Berufspflichten der Umweltgutachter, Umweltgutachterorganisation und Inhaber von Fachkenntnisbescheinigungen getroffen werden können, sind § 16 I, II UAG sowie§ 17 IIl Nr. 2 UAG zu entnehmen.

( 1) Verletzung verordnungsrechtlicher Gutachterpflichten An den Verstoß gegen die Pflicht des Art. 4 Abs. 5 lit. d i. V. m. Art. 5 Abs. 3 der Verordnung, eine Umwelterklärung nicht mit unzutreffenden Angaben und Beurteilungen, insbesondere hinsichtlich der Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften am Standort, für gültig zu erklären, knüpft § 16 II 1 Nr. 1 UAG das im Ermessen der Zulassungsstelle stehende Aufsichtsmittel der gänzlichen oder teilweisen vorläufigen Untersagung gutachterlieber Tätigkeit. Gleiches gilt nach § 16 II 1 Nr. 2 UAG auch für die Pflicht zur Berücksichtigung der amtlich veröffentlichten Verwaltungsvorschriften. Die Restriktion der Tatbestandsvoraussetzungen des § 16 II 1 Nr. 1 UAG lediglich auf die der Umwelterklärung zuzuordnenden Pflichten des Art. 4 Abs. 5 lit. d Öko-Audit-Verordnung ist im Hinblick auf die sonstigen wichtigen Vorgaben, die von der Verordnung an die Tätigkeit der Gutachter gestellt werden, nicht verständlich: Insbesondere die weiteren Anforderungen des Art. 4 Abs. 5 sowie jene des Art. 4 Abs. 6 Öko-Audit-Verordnung betreffend die Überprüfung der sonstigen Elemente des betrieblichen UmweltManagement- und Audit-Systems sind nicht ausdrücklich vom Wortlaut des § 16 II 1 Nr. 1 UAG umfaßt. Diesbezügliche Pflichtverletzungen lassen sich allenfalls dann unter diese Vorschrift subsumieren, wenn sie sich auf den Inhalt der Umwelterklärung, die ja eine Darstellung der Umweltpolitik, des Umweltprogramms und des Umweltmanagementsystems enthalten muß, auswirken. Dies dürfte zwar regelmäßig der Fall sein, eine ausdrückliche Aufnahme dieser Pflichten wäre jedoch sachgemäß gewesen. Untersagungsverfügungen haben nach § 16 II 2 UAG zu unterbleiben, wenn die Pflichten oder Anordnungen nach Satz 1 erfüllt werden. Sind sie einmal erlassen, müssen sie wieder aufgehoben werden, sobald das Verhalten des Umweltgutachters nicht mehr zu beanstanden ist. Gleiches gilt, wenn sich die Erfüllung der Pflichten im nachhinein als unmöglich erweist und eine Wiederholungsgefahr nicht besteht. Dies wird insbesondere bei Mängeln der Fall sein, die sich auf bereits abgeschlossene Validierungen Zuhilfenahme der Generalklausel des § 5 I UAG erreicht werden kann. Zu den in solchen Fällen gegebenen Aufsichtsmitteln, vgl. bereits oben: Teil 4 D I I a) bb). 15 Schicken

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

beziehen. Beispielsweise kann eine Begutachtung, die einschlägige Umweltvorschriften nicht ausreichend berücksichtigt hat, nicht nachgeholt werden. Der Umweltgutachter kann nämlich vom Unternehmen keine Einwilligung verlangen, nach einer beendeten Begutachtung weitere Prüfungen am Betriebsstandort durchführen zu dürfen. Daß gerade die Korrektur eines ursprünglichen Fehlverhaltens - sogar bei eventuell bestehender Wiederholungsgefahr - die Anordnung der Untersagungsverfügung hindert bzw. deren Aufrechterhaltung entgegensteht, ist nicht sachgerecht. Der Zulassungsstelle wird so die präventive Beseitigung von Gefahren für die Qualität gutachterlieber Arbeit erheblich erschwert. Diese Regelungsschwäche kann allenfalls durch eine konsequente Anwendung anderer Aufsichtsmittel kompensiert werden, vor allem durch eine Intensivierung der Aufsicht über den Betroffenen. In vielen Fällen wird aber bei Verstößen gegen die Pflicht des Art. 4 Abs. 5 Öko-Audit-Verordnung wegen des regelmäßig langen zeitlichen Abstandes von Validierung zur aufsichtlichen Überprüfung375 eine nachträgliche Korrektur nicht mehr möglich sein. Daher kann die Zulassungsstelle über die Maßnahmen des § 16 II I UAG im wesentlichen doch nach der Frage des Vorliegens der Wiederholungsgefahr entscheiden. Diese Wertung des § 16 II 2 UAG ist zudem zu beachten, wenn die Zulassungsstelle wegen eines Verstoßes gegen verordnungsrechtliche Gutachterpflichten gar den Widerruf der Zulassung aussprechen will. Da dem Umweltgutachter in solchen Fällen die erforderliche Zuverlässigkeit im Einzelfall fehlen kann, wäre die Rechtsgrundlage einer solchen Maßnahme § 49 II Nr. 3 VwVfG. 376 Die schärfere Aufsichtsmaßnahme des Widerrufs der Zulassung wäre nach der gesetzgeberischen Wertung des § 16 II 2 UAG aber nur zulässig, wenn sich der Gutachter aufgrund wiederholter Pflichtverletzungen und bestehender Wiederholungsgefahr als ungeeignet zur Ausübung gutachterlieber Tätigkeit erweist. Die Befürchtung, das der Zulassungsstelle zukommende Ermessen führe zu einer nachlässigen aufsichtliehen Behandlung festgestellter Pflichtverstöße und fördere so eine "Dumping-Konkurrenz" um den billigsten Weg zum Öko-Audit-Zertifikat unter den Gutachtem, 377 besteht nicht: Die Zulassungsstelle hat nämlich bei der Ausübung des Ermessens die für sie bindenden Richtlinien des UGA zu beachten und untersteht zudem der Fachaufsicht des BMU. 378 Eine Lenkung der Zulassungsstelle in Richtung einer 375 Vgl. § 15 I I UAG: " ... mindestens alle 36 Monate ... ". Dieser Zeitraum soll nach II. 3 AufsR zunächst ausgeschöpft werden. 376 Lübbe-Wolff, NuR 1996,217 (223). S.o. Teil4 D I I b) bb). 377 So Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (223). 378 Im einzelnen zu den Beteiligten im Zulassungs- und Aufsichtssystem siehe unten: Teil 4 E.

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

227

konsequenten Aufsichtspraxis ist also möglich und auch zu erwarten; die notwendige Flexibilität und Verhältnismäßigkeit der Entscheidungen der Zulassungsstelle bleiben aber dennoch gewahrt. (2) Sonstige Pflichtverletzungen Verletzen Gutachterpersonen die in § 15 li UAG genannten Pflichten, also die Aufbewahrungs- und Vorlagepflicht oder die Pflicht zur unparteiischen Aufgabenwahmehmung, kann auch insoweit nach § 16 II 1 Nr. 2 UAG eine vorläufige Untersagung gutachterlieber Tätigkeit erfolgen. 379 Gleiches gilt für die Nichtbefolgung von aufsichtliehen Anordnungen der Zulassungsstelle. Bei Verstößen gegen § 15 li Nr. 1, 2 und 4 UAG kann neben anderen Aufsichtsmitteln auch die Anzeige wegen einer Ordnungswidrigkeieso erfolgen. Wird das Gebot der Unparteilichkeit in mehreren Einzelfällen verletzt, kann bei bestehender Wiederholungsgefahr nach § 17 III Nr. 2 UAG sogar die Zulassung oder Fachkenntnisbescheinigung widerrufen werden. Als Generalklausel gibt § 16 I UAG der Zulassungsstelle die Möglichkeit, weitere Aufsichtsmittel zur Überprüfung der Gutachter oder zur Sanktionierung von Pflichtverstößen zu ergreifen.

2. Gutachter aus anderen Mitgliedstaaten Die Aufsicht der Zulassungsstelle erstreckt sich auch auf Umweltgutachter und Umweltgutachterorganisationen, die in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen wurden, aber in der Bundesrepublik gutachterlieh tätig sind. a) Notifizierung In Anlehnung an Art. 6 Abs. 7 i. V. m. Anhang III Teil A Nr. 5 S. 4 Öko-Audit-Verordnung verpflichtet § 18 I 1 UAG die betreffenden Gutachter, ihre Tätigkeit der Zulassungsstelle vor deren Aufnahme anzuzeigen. Der Inhalt der Anzeige bestimmt sich nach § 18 I 2 und 3 UAG: Anzugeben sind der Name, eine zustellungsfähige Anschrift im Bundesgebiet, bei Umweltgutachtern deren Staatsangehörigkeit, eine Ausfertigung oder beglaubigte Abschrift und eine beglaubigte deutsche Übersetzung der Zulassung.

379 380 15*

Zur Ausübung des Ermessens siehe bereits oben: Teil 4 D I I a) bb). Vgl. § 37 UAG.

228

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Nicht ausdrücklich wird in Art. 6 Abs. 7 der Verordnung und § 18 UAG die Frage beantwortet, ob eine Notifizierung nur einmalig, also vor Aufnahme der Gutachtertätigkeit im Bundesgebiet, vorzunehmen ist, oder ob sie vor jeder neuerlichen Prüfung eines Standortes zu erfolgen hat. Die Aufsichtsrichtlinie des UGA verlangt eine Anzeige für jeden Einzelfall. 381 Aus einer entsprechenden Auslegung des § 18 I UAG kann eine solche Verpflichtung aber nicht abgeleitet werden: Sinn und Zweck der dort normierten Notifizierungspflicht liegen in der Information der nationalen Zulassungsstelle über das generelle Tätigwerden eines bestimmten Gutachters aus einem anderen Mitgliedstaat im Bundesgebiet. Die Angaben, die nach § 18 I 2 und 3 UAG der Zulassungsstelle zu machen sind, beziehen sich ausschließlich auf die Person des jeweiligen Auditors und seine Zulassung. Sie werden nur einmal erforderlich und zwar vor Beginn der Aufnahme gutachterlicher Tätigkeit überhaupt. Einzelfallbezogene Angaben, wie zum Beispiel die Nennung des konkret zu begutachtenden Standortes im Bundesgebiet, hat die Anzeige nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht zu enthalten. Daß auch das Gesetz nur von einer einmaligen Anzeige ausgeht, wird in § 18 II I UAG deutlich, der den spätestmöglichen Termin einer aufsichtliehen Überprüfung an den Zeitpunkt des Zugangs der Anzeige, nicht der "ersten" Anzeige knüpft. Demnach besteht für Gutachter aus anderen Mitgliedstaaten keine Verpflichtung aus § 18 I UAG, ihre Tätigkeit im Bundesgebiet der Zulassungsstelle in jedem Einzelfall anzuzeigen. Auch die Aufsichtsrichtlinie des UGA kann eine solche in verbindlicher Weise nicht vorschreiben. Die Verwaltungsvorschrift bindet allein die Zulassungsstelle, die allenfalls durch eine ausdrückliche Anordnung - unter Berufung auf die Generalklausel des § 16 I UAG - eine Anzeige vor jeder einzelnen Begutachtung verlangen könnte. Sofern von den Umweltgutachtern und Umweltgutachterorganisationen hierdurch nicht dieselben Informationen gefordert würden wie bei den Notifizierungen, sondern vielmehr einzelfallbezogene Angaben, läge darin auch kein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 7 der Verordnung oder eine Umgehung von§ 18 I VAG. Dies zeigt sich auch an den Revisionsentwürfen zur derzeit geltenden EMAS-Verordnung, die nun zwar eine Mitteilungspflicht für jede einzelne gutachterliehe Prüfung vorsehen, diese aber nicht wie § 18 I UAG auf generelle Informationen bezieht, sondern auf solche, die für die jeweilige nationale Aufsichtsbehörde im Hinblick auf jede einzelne Prüfung von Bedeutung sind. 3112

381 382

tes.

UAG-AufsR, VI S. I u. 2. Vgl. Anhang V Nr. 5.3.2 Abs. I des RevV und des Gemeinsamen Standpunk-

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

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b) Aufsichtliche Überprüfung

Im Rahmen der eigentlichen aufsichtliehen Kontrolle von Gutachtern aus anderen Mitgliedstaaten prüft die Zulassungsstelle nach § 18 II 1 UAG im formellen Verfahren, ob weiterhin eine gültige Zulassung des Heimatstaates vorliegt. Eine Überprüfung des Bestehens der deutschen Zulassungsvoraussetzungen ist nicht möglich. Dennoch gilt die Mitteilungspflicht des § 15 II Nr. 2 VAG i. V. m. § 18 li 3 VAG uneingeschränkt: Die Gutachter aus anderen Mitgliedstaaten haben die Zulassungsstelle also nicht nur über den Entzug ihrer Zulassung, also den konkreten Aufsichtsgegenstand, zu unterrichten, sondern auch über sonstige Umstände, die Einfluß auf die Konzession haben könnten. Auch wenn die deutsche Zulassungsstelle keine zulassungsbezogenen Maßnahmen ergreifen kann, wird sie durch die umfangreiche Mitteilungspflicht des § 15 II Nr. 2 VAG in die Lage versetzt, die hierfür zuständige Stelle des Heimatstaates informieren und entsprechende Maßnahmen anregen zu können? 83 Nach § 18 II 2 VAG umfaßt die Aufsicht eine qualitative Überprüfung der im Bundesgebiet vorgenommenen Begutachtungen. Den Gutachtern anderer Mitgliedstaaten obliegt demnach auch die Einhaltung der qualitätsbezogenen Pflichten des § 15 II Nr. I, 3, 4 und 5 UAG. 384 Auch wenn eine Überprüfung des Vorliegens der generellen Unabhängigkeit durch die nationale Zulassungsstelle nicht möglich ist, bleibt doch über § 15 II Nr. 3 VAG die einzelfallbezogene Unparteilichkeit zu beachten, die mittelbar die Kontrolle der generellen Unabhängigkeit einschließt. Besonderes Augenmerk wird die Zulassungsstelle bei der qualitativen Prüfung der Arbeit der ausländischen Gutachter auf solche Gegenstände richten müssen, die von den Zulassungskriterien anderer Mitgliedstaaten nicht umfaßt sind. Dies gilt vor allem für die Berücksichtigung der nach § 15 II Nr. 5 VAG zu beachtenden Rechts- und veröffentlichten Verwaltungsvorschriften des deutschen Umweltrechts. Da von den Gutachtern anderer Mitgliedsstaaten kein gesonderter Nachweis der Kenntnis der nationalen Rechtsmaterie verlangt werden darf, 385 kann hier nur eine ex-post-Kontrolle386 die Qualität der Begutach383 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 178. In den Revisionsvorschlägen ist eine Mitteilungspflicht der Aufsichtsbehörde insbesondere gegenüber der ursprünglichen Zulassungsstelle im Falle mangelhafter Qualität der Gutacherleistungen gar ausdrücklich vorgesehen; vgl. Anhang V Nr. 5.3.2 Abs. 4 RevV/Gemeinsamer Standpunkt. 384 Hierzu im einzelnen schon oben: Teil 4 D I I b) aa). 385 Trotzdem sieht Ziff. VI. AufsR die Darlegung von ausreichenden Kenntnissen der einschlägigen Rechts- und veröffentlichten Verwaltungsvorschriften und Normen des betrieblichen Umweltschutzes bereits mit der Notifizierung vor.

230

Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

tungen sichern. Sachgerecht wäre es daher, den in § 18 II 1 UAG für aufsichtliche Maßnahmen vorgesehenen zeitlichen Abstand von maximal 36 Monaten seit der Notifizierung nicht auszuschöpfen, sondern schon sehr bald nach der ersten im Bundesgebiet vorgenommenen Validierung eine umfassende aufsichtliche Überprüfung, insbesondere durch "Witnessaudits",387 durchzuführen. Selbst wenn die erste aufsichtliche Überprüfung deutscher Gutachter erst 36 Monate nach der Zulassungsentscheidung erfolgt, wäre die Zulassungsstelle bei Gutachtern anderer Mitgliedstaaten aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung an diese Verwaltungspraxis nicht gebunden. Der Umstand, daß von letzteren kein Nachweis der Kenntnis maßgeblicher Rechts- und veröffentlichter Verwaltungsvorschriften vorliegt, stellt einen sachlichen Grund für die Abweichung von der für deutsche Umweltgutachter bestehenden Verwaltungspraxis dar. An Aufsichtsmitteln stehen der Zulassungsstelle ebenso wie gegenüber den deutschen Gutachtern die Befugnisse der §§ 15 IV und 16 UAG jeweils i. V.m. § 18 ll 3 UAG zur Verfügung. Maßnahmen, die sich auf die Zulassung als Umweltgutachter selbst beziehen, also die in § 17 UAG vorgesehene Rücknahme und der Widerruf der Zulassung, sind ausgeschlossen.

II. Durchführung der Aufsicht und Aufsichtsverfahren Nachdem weder das Gesetz noch mögliche Rechtsverordnungen der Bundesregierung das Verfahren der Aufsicht über die Begutachtungspersonen regeln, wird sich die Zulassungsstelle bei der Durchführung der Aufsicht ausschließlich nach der UAG-AufsR des UGA richten. Danach erfolgt die Überwachung im Rahmen der Regelaufsicht oder der Anlaßaufsicht Die Regelaufsicht hat nach den Vorgaben der Verordnung bei allen Begutachtungspersonen in regelmäßigen Abständen, mindestens alle 36 Monate nach Wirksamwerden der Zulassung, nach Notifizierung oder nach der letzten durchgeführten Regelaufsicht zu erfolgen. Dieser Zeitraum ist zunächst auszuschöpfen. 388 Die Kommission schlägt in ihrem Revisionsentwurf nunmehr eine regelmäßige Überprüfung innerhalb von jeweils zwölf

Anders soll sich die Rechtslage nach dem Gemeinsamen Standpunkt des Rates zur Revision der EMAS-Verordnung darstellen: Nach dem dortigen Anhang V Nr. 5.3.2 Abs. 2 kann die jeweilig zuständige Zulassungsstelle von ausländischen Umweltgutachtern den Nachweis erforderlicher Rechtskenntnisse verlangen. 386 Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (367). 387 Hierzu noch unten: Teil 4 D II. 388 UAG-AufsR, dort II. 3. Beachte aber die oben (I b) bb)) vorgeschlagene Verkürzung dieses Überprüfungszeitraumes für Umweltgutachter aus anderen Mitgliedstaaten nach der Notifizierung.

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

231

Monaten vor, während der Gemeinsame Standpunkt des Rates 24 Monate Überprüfungszeitraum vorsieht. 389 Die vorgesehene Überprüfung des weiteren Vorliegens der Zulassungsvoraussetzungen bzw. der Zulassung selbst wird durch die hierzu abzugebenden Erklärungen des § 15 II Nr. 2 UAG im schriftlichen Verfahren durchgeführt. Die qualitative Kontrolle der Tätigkeit der Gutachter hingegen erfolgt im wesentlichen durch die Sichtung und Bewertung des - komplett oder in Stichproben - angeforderten Materials im Sinne des § 15 II Nr. 1 UAG sowie anderer Unterlagen. Dabei geht es darum, ob der Gutachter die für den Standort einschlägigen Rechtsvorschriften und charakteristischen Umweltgesichtspunkte erfaßt und verarbeitet hat. 390 Da sich auf dieser Grundlage nach dem oben Gesagten391 eine umfassende Qualitätskontrolle wohl nicht durchführen läßt, kann und muß die Zulassungsstelle - sollen zentrale Bereiche der Validierungstätigkeit einer aufsichtliehen Kontrolle nicht entzogen bleiben - abwechselnd und ergänzend zum schriftlichen Überprüfungsverfahren besonders aufschlußreiche "Witnessaudits" durchführen. Hierunter versteht die Aufsichtsrichtlinie die Kontrollen eines Gutachters durch die Begleitung bei seiner Arbeit. Auch die Überprüfungen von Geschäftsräumen - sog. "Geschäftsstellenaudits" - sind möglich?92 Solche Maßnahmen sind gemäß §§ 16 I und 15 IV UAG zulässig. Werden der Zulassungsstelle konkrete Anhaltspunkte oder substantiierte Beschwerden über Pflichtverletzungen der Gutachter bekannt, so kann sie unter Durchbrechung des regelaufsichtliehen Zyklus eine gesonderte Überprüfung des Betroffenen vornehmen. 393 Vor der Ergreifung solcher Maßnahmen der sog. Anlaßaufsicht hat sie zunächst dem Adressaten den Inhalt der Beanstandung mitzuteilen und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Auch hier erfolgt die Überprüfung durch ein schriftliches Verfahren, ein Witness- und/oder Geschäftsstellenaudit Stellt die Zulassungsstelle im Rahmen der Regelaufsicht oder der Anlaßaufsicht Pflichtverstöße fest, so erläßt sie die erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen. Zu den ausdrücklich gesetzlich vorgesehenen Befugnissen394 kommen noch mildere Maßnahmen, wie der Hinweis, die schriftliche Beanstandung, die Verwarnung, die Intensivierung der Überwachung, vor allem durch die Verkürzung der Überwachungszyklen der Regelaufsicht und 389 390 39 t 392 393 394

Anhang V Punkt 5.3.1 des RevV bzw. des Gemeinsamen Standpunktes. UAG-AufsR, Il. 2. Teil 4 D I I b) aa) (1). Zu diesen Aufsichtsmitteln UAG-AufsR, II. 2. UAG-AufsR, III. Vgl. oben: Teil 4 D I I a) bb) und b) bb).

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

schließlich die Anzeige einer Ordnungswidrigkeit nach § 37 UAG. 395 Eine weitere Folge von Pflichtverstößen kann die Unterrichtung der registriertübrenden Stelle sein. Da das UAG keine Bestimmungen zum aufsichtliehen Verwaltungsverfahren trifft, gilt bis zum Erlaß einer diesbezüglichen Rechtsverordnung der Bundesregierung das Bundesverwaltungsverfahrensgesetz.

111. Rechtsnatur der aufsichtliehen Maßnahmen Die aufsichtliehen Maßnahmen der Rücknahme, des Widerrufs und der vorläufigen Untersagung sind allesamt Verwaltungsakte i. S. d. § 35 S. 1 VwVfG. 396 Keinen Verwaltungsakt stellt wohl regelmäßig das mildeste Aufsichtsmittel des Hinweises dar, durch den der Adressat zur Einhaltung der gesetzlich bestehenden beruflichen Verpflichtungen ermahnt397 oder auf die Möglichkeit des Erlasses weiterer Aufsichtsmaßnahmen aufmerksam gemacht wird. 398 Eine verbindliche Regelung von Rechten des Betroffenen399 ist hierin nicht zu sehen. Anders kann es sich dagegen schon bei einer schriftlichen Beanstandung oder einer Verwarnung verhalten, insbesondere wenn damit der förmliche400 Vorwurf eines begangenen Pflichtverstoßes erhoben wird. Auch ohne daß im Rahmen einer solchen Maßnahme eine Sanktion im Hinblick auf das Fehlverhalten erfolgt, ergibt sich schon aus der Feststellung eines gesetzeswidrigen Verhaltens der Regelungscharakter der Maßnahme. 401 Hierbei handelt es sich also um einen Verwaltungsakt UAG-AufsR, IV. Die vorläufige Untersagung der Fortführung gutachterlieber Tätigkeit weist die Merkmale eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung auf, da sich sein Regelungsinhalt während seiner Wirksamkeit ständig neu aktualisiert. Vgl. hierzu und zu den sich hieraus ergebenden Folgen für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit Wolf!/ Bachof/Stober, VerwR I, § 46 Rn. 20, § 49 Rn. 57; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, Rn. 21; ebenso noch BVerwGE 28, 202 (204) für die Gewerbeuntersagung i. S. d. § 35 I GewO vor Änderung des § 35 VI GewO durch das ÄndG v. 13.2.1974 (BGBI. I, S. 161). 397 BVerwG, NJW 1984, 1051 (1051) = DÖV 1983, 730 (730) = DVBl 1983, 1248 (1248); BayVGH (N.F.) II, 25 (26 f.). 398 BayVGH (N.F.) II, 25 (26 f.). 399 Kopp, VwVfG, § 35 Rn. 32. 400 Zur äußeren Form als Differenzierungskriterium vgl. nur Kopp, VwVfG, § 35 Rn. 5 m. w.N. 401 BVerwG, NJW 1984, 1051 (1051) = DÖV 1983, 730 (730 f.) = DVB1 1983, 1248 ( 1248); VG München, BayVB1 1982, 505 (505 f.). 395

396

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

233

Gleiches gilt im aufsichtliehen Überprüfungsverfahren für die Verfügung gegenüber dem Umweltgutachter, Unterlagen vorzulegen. Diese Anordnung konkretisiert die Pflicht des § 15 II Nr. 4 VAG. Sie bestimmt, daß überhaupt Unterlagen vorzulegen sind. Darüber hinaus schreibt sie den Umfang der vorzulegenden Unterlagen vor. 402 Die Vorlagepflicht stellt eine selbständige Pflicht dar, deren Nichteinhaltung nach § 16 II Nr. 2 VAG mit repressiv-aufsichtliehen Maßnahmen geahndet werden kann. Sie ist daher als Verwaltungsakt zu qualifizieren. 403 Nichts anderes gilt für die Anordnung eines Geschäftsstellen- oder Witnessaudits. Hierdurch wird die Verpflichtung ausgesprochen, die hiermit verbundenen Belastungen, wie das Betreten der Geschäftsräume oder die Begleitung des Gutachters bei seiner Arbeit durch Mitarbeiter der Zulassungsstelle oder entsprechende Beauftragte, zu dulden. Daß die Nichteinhaltung solcher Anordnungen nicht ebenso wie die Mißachtung der Vorlagepflicht ausdrücklich in § 16 li Nr. 2 VAG sanktioniert wird, liegt allein an der Ausgestaltung der § 15 IV, 16 I VAG als Befugnisnormcn. An der Selbständigkeit der Pflichten und damit am Verwaltungsaktscharakter solcher Anordnungen kann dies aber nichts ändern. Die Zulassungsstelle trifft im Hinblick auf den Zeitpunkt und die konkrete Ausgestaltung der anzuordnenden Audits eine eigenständige Regelung, die wie jede Anordnung nach § 16 I VAG selbständig vollziehbar ist. 404 Prüfungshandlungen, wie z. B. die Durchsicht gutachterlieber Unterlagen, die anläßtich der Durchführung aufsichtlicher Überprüfungen, insbesondere bei Witness- oder Geschäftsstellenaudits durch die Zulassungsstelle oder ihre Beauftragten vorgenommen werden, sind mangels Regelung keine Verwaltungsakte. Andererseits sind Anordnungen in diesem Rahmen, die vom Umweltgutachter ein Tun, Dulden oder Unterlassen fordern, das über die 402 Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 78; VGH Lüneburg, NJW 1984, 2652 (2652). Vgl. auch OLG Hamm, GewArch 1993, 28 (28) m.w.N. 403 Kann die Ausführung einer behördlichen Anordnung mit Zwangsmaßnahmen erzwungen werden oder kann allein die Nichteinhaltung einer solchen zur Ahndung durch Sanktionen führen, so ist von einer eigenständigen Pflicht mit Regelungsgehalt auszugehen, die über die bloße allgemeine Mitwirkungspflicht an der Aufklärung des Sachverhalts hinausgeht. So BVerwG 34, 248 (249 f.); vgl. auch BVerwG, DVBl 1993, 51 (52). 404 Dies ergibt sich aus einem Vergleich des Wortlauts des § 16 11 Nr. 3 UAG mit dem, den der Gesetzgeber in seiner amtlichen Begründung (BT-Drs. 1311192, S. 30) für Maßnahmen i.S.d. § 16 I UAG gebraucht: BeideMale ist von Anordnungen die Rede. Zudem wäre § 16 11 Nr. 3 UAG in seinem Regelungsgehalt gegenstandslos, wenn mit den vollziehbaren Anordnungen nicht jene des § 16 I UAG gemeint wären, da alle anderen auf der Nichtbeachtung von gesetzlichen, aber auch behördlichen Verpflichtung i.S.d. § 15 11, III UAG beruhenden Verstöße bereits über§ 16 11 Nr. 2 UAG sanktioniert sind.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

mit der Anordnung solcher Audits verbundene Duldungspflicht hinausgeht, Verwaltungsakte. Solche Maßnahmen haben einen selbständigen Regelungsgehalt, wären auf§ 16 I UAG zu stützen und könnten so selbständig vollzogen werden.

IV. Bewertung Die aufsichtliehen Regelungen der §§ 15 ff. UAG sind ebenso wie die Zulassungsvoraussetzungen verfassungsrechtlich zulässig; insbesondere die Vorgaben des Art. 12 I GG werden eingehalten. Durch die detaillierte Normierung der Zulassung und der Aufsicht schafft der Gesetzgeber das neue und staatlich gesteuerte Berufsbild des Umweltgutachters. Die Statuierung materieller Voraussetzungen für die Aufnahme beruflicher Tätigkeit im Rahmen einer staatlichen Zulassungsentscheidung, insbesondere in bezug auf die persönlichen, wirtschaftlichen und beruflichen Verhältnissen sowie die fachliche Bildung des Aspiranten, ist bei vergleichbaren freien Berufen wie dem Rechtsanwalt, dem Steuerberater sowie vor allem dem Wirtschaftsprüfer keine Besonderheit. 405 Dies gilt auch für die Normierung weitreichender Berufspflichten.406 Allerdings ist der Umweltgutachter umfassend in eine strenge staatliche Aufsicht eingebunden. Insbesondere erschöpft sie sich nicht in einer auf konkrete Anhaltspunkte reagierenden Einzelprüfung,407 sondern sieht zyklische Kontrollen bei allen Berufsangehörigen im Rahmen der - jeweils nach spätestens drei Jahren durchzuführenden - regelmäßigen Überprüfung vor. 408 Diese umfassende Berufsaufsicht kann gegenüber den Regelungen für vergleichbare freie Berufe als neuartig bezeichnet werden. Damit stellt sich die Frage nach dem sachlichen Grund für diese weitgehende Kontrolle. Die starke aufsichtliche Einbindung der umweltgutachterliehen Tätigkeit kann mithilfe der Funktion dieses Berufes im Gemeinschaftssystem gerechtfertigt werden: Die Aufgabe der Begutachtung erfordert vom Gutachter eine weisungsfreie, den Interessen des Auftraggebers häufig entgegenstehende Aufgabenerfüllung. Eine vergleichbare Stellung nimmt auch der Wirtschaftsprüfer ein, soweit er die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben als Abschlußprüfer409 wahrnimmt. Er soll eine vollständige und richtige, 405 Vgl. für verwandte Berufe: §§ 4 ff. BRAO vom 4.11.1975 (BGBI. I, S. 565), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5.10.1994 (BGBJ. I, S 2916); §§ 36 f., 50 StBerG vom 4.11.1975 (BGBJ. I, S. 2735); §§ 8 ff., 28 WPO. 406 Siehe §§ 43 ff. BRAO; §§ 8 ff., 57 ff. StBerG; §§ 43 ff. WPO. 407 Nicht weiter geht die Aufsicht über die genannten Berufe: Vgl. § 16, § 73 I, II Nr. 4, 74, 113 ff. BRAO; §§ 46, 76 I, I1 Nr. 4, 81, 89 ff. StBerG; §§ 34, 43 ff., 57 I, II Nr. 4, 63, 67 ff. WPO. 408 s.o. 4 D II.

D. Die Aufsicht über die Begutachtungspersonen

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den Grundsätzen der Bilanzwahrheit entsprechende Abschlußprüfung vornehmen, die "ein tatsächliches Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage"410 des Betriebes vermittelt. In dieser Funktion unterscheidet sich der Wirtschaftsprüfer ebenso wie der Umweltgutachter von den beratenden Berufen des Rechtsanwalts und des Steuerberaters aber auch des Wirtschaftsprüfers im beratenden Aufgabenbereich. 411 Deren Tätigkeit liegt in der Interessenwahrnehmung für den Auftraggeber. Eine etwaige Befangenheit oder Unparteilichkeit zugunsten des Auftraggebers stellt in weit geringerem Maße eine Gefährdung öffentlicher Belange dar. Zudem kommt den Auftraggebern und dem Wettbewerb hier eine selbständige Kontrollfunktion hinsichtlich der Qualität der Leistungen von Rechtsanwalt, Steuerberater und beratendem Wirtschaftsprüfer zu, die von deren Interesse an hochwertiger Leistung getragen wird. Anders verhält es sich bei Wirtschaftsprüfern und Umweltgutachtern, denen der Staat Kontrollaufgaben übertragen hat, die in weit größerem Maße der Verfolgung von Gemeinwohlbelangen dienen. Im Rahmen dieser jeweils nur auf ihren Berufsstand entfallenden, also monopolisierten Vorbehaltsaufgaben üben sie eine Überwachungs- und Garantiefunktion aus,412 die sich aus dem Öffentlichkeitsbezug ihrer Tätigkeit ergibt und besondere Anforderungen an die Objektivität, Zuverlässigkeit und Fachkunde stellt: Beim Umweltgutachter beruht diese Funktion auf der Validierung der Umwelterklärung und der Erteilung der öffentlichkeitswirksamen Teilnahmeerklärung, beim Wirtschaftsprüfer auf der Publizität der Jahresabschlüsse. 413 Eine eingehende Überwachung dieser Berufsgruppen wird auch dadurch erforderlich, daß die Auftraggeber zur Inanspruchnahme des Wirtschaftsprüfers wie auch des Umweltgutachters gezwungen sind. Ihr Interesse gilt hier weniger einer qualitativ hochwertigen Begutachtung, sondern vielmehr einer solchen, die ein bestimmtes vorgeschriebenes Ergebnis erbringt. Hierdurch reduziert sich die oben beschriebene Effektivität der Kontrollfunktion der Auftraggeber und des Marktes.414 Daß nun der Wirtschaftsprüfer nicht auch einer umfassenden - der des Umweltgutachters vergleichbaren - Aufsicht unterliegt, ist gerechtfertigt durch das im Vergleich zu diesem noch gesteigerte Bedürfnis nach Integrität 409 § 2 I WPO. Anderes gilt für den Wirtschaftsprüfer im beratenden Aufgabenbereich. 410 § 322 I HGB. 411 Vgl. § 2 II WPO. 412 Zu den Funktionen des Umweltgutachters im Gemeinschaftssystem s.o.: Teil 3 B li. 413 Vgl. zu Wirtschaftsprüfer Moxter, BB 1996, 683 (685). 414 Vgl. zur Sachverständigentätigkeit Pause, in: Bayerlein, Praxishandbuch Sachverständigenrecht, § 2 Rn. 47, 60.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

und Unbefangenheit, welches das auf freiwillige Beteiligung ausgerichtete Gemeinschaftssystem von seinen Garanten fordert. Die motivationalen Sogeffekte415 des Imagegewinns eines Unternehmens und die möglichen Vergünstigungen bei Abnehmern, Versicherungen und Banken sind mit dem öffentlichen Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des Systems eng verknüpft. Die Öffentlichkeit ist daher als wichtiger Steuerungsfaktor von existentieller Bedeutung.416 Hinzu kommt die bei der Regelung der Aufsicht des Umweltgutachters zu beachtende staatliche Gewährleistungsverantwortung: Will der Staat bei der Übertragung behördlicher Kontrolltätigkeit zugunsten privatisierter Eigenüberwachung durch die Unternehmen seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflicht417 gerecht werden, muß er die privaten Kontrolleure einer- wenn auch mittelbaren, 418 so doch wirksamen- staatlichen Kontrolle unterstellen.419 Die Aufsicht ist dabei das unverzichtbare Kontrollinstrument, von dem der Staat im Sinne der Zugriffsoption420 Gebrauch machen kann und muß. Um so mehr gilt dies für den Fall, daß Substitutions- und Deregulierungsmaßnahmen im Bereich des ordnungsrechtlichen Umweltrechts für eingetragene Standorte diskutiert421 und ergriffen422 werden. 423 415 416

D I 4.

Zum Begriff: Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (186 f.) Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (186 f.); vgl. auch oben: Teil 2

417 BVerfG 49, 89 (141 f.); BVerwG, DVBI 1996, 563 (563 f.) = NJW 1996, 1297 (1297); lsensee, in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. VI, § 128, Rn. 34 f., 44 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Vorb. vor Art. 1 Rn. 8. 418 Die staatliche Überwachung der Umweltgutachter erfolgt indirekt über die staatliche Aufsicht der beliehenen Zulassungsstelle. Siehe hierzu unten: Teil 4 E I,

III.

419 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (172 ff., dort auch Fn. 38 und S. 196 ff.); ders., in: FS Kriele, S. 1157 (1178). Vgl. hierzu auch BR-Drs. 368/95, S. 3 f. (Empfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit an den Bundesrat). 420 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (174). 421 Hierzu schon die Stellungnahme des Bundesrates vom 1.3.1996 zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Beschleunigung und Vereinfachung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren (BT-Drs. 13/3996, S. 12). Den Gang der Überlegungen zu gesetzlichen Erleichterungen für teilnehmende Unternehmen dokumentiert Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 34 ff. Vgl. weiter Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (386 f.); Lübbe-Wolff, ZUR 1996, 173 (173 ff.); Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (196 ff.); ders., in: FS Kriele, S. 1157 (1178); Feldhaus, in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 36, Rn. 145; Rehbinder!Heuvels, DVBI 1998, 1245 (1247 f.). Umfassend zu einzelnen Vorschlägen: Einheitlicher Endbericht an die Umweltministerkonferenz zu Deregulierungs- und Substitutionspotentialen im Hinblick auf die Öko-Audit-Verordnung, Stand 7./8. Mai 1998, abgedruckt bei Waskow, in: Feldhaus, BimSchR, Bd. 7, M 3.0.0. 422 Hierzu Spind/er, ZUR 1998, 285 (285 ff.). 423 Vgl. Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1178 ff.).

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG Für die Akkreditierung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter hat das Umweltauditgesetz ein neuartiges424 und bundeseinheitliches425 Vollzugssystem eingeführt. Es entspricht dem freiwilligen Charakter des Öko-AuditSystems und soll die Akzeptanz der Gutachter bei den angesprochenen Unternehmen aber auch in der Öffentlichkeit sichern.426 Die Bundesrepublik Deutschland verwirklicht hierdurch die Regelungsaufträge der EMAS-Verordnung. Dabei könnte das nationale Zulassungs- und Beaufsichtigungssystem in seiner jetzigen konkreten Ausgestaltung auch nach den Vorschlägen zur Revision der EMAS-Verordnung unverändert beibehalten werden. 427 Im deutschen Zulassungs- und Aufsichtssystem kooperieren Staat, Wirtschaft, Gewerkschaften, Umweltgutachter und Umweltverbände. Im staatlich-institutionellen Bereich sind das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie die neu eingerichteten Bundesbehörden der Zulassungsstelle (§ 28 UAG), des Umweltgutachterausschusses (§ 21 f. UAG) und des Widerspruchsausschusses (§ 24 UAG) hervorzuheben. 428 Der Verdeutlichung des gesetzgebensehen Konzepts soll zunächst eine kurze Darstellung des Zulassungs- und Aufsichtsverfahrens unter besonderer Berücksichtigung der Aufgaben der einzelnen Akteure dienen.429

I. Aufgabenverteilung im Zulassungsund Aufsichtssystem Die Zulassungsstelle - eine durch Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit beliehene juristische Person des Privatrechts - 430 nimmt im Außenverhältnis gegenüber den Bewerbern eine zentrale Stellung ein. Die Leitung des Verfahrens und die EntWaskow, in: Feldbaus, BimSchR, Bd. 7, M I Rn. 169 f. BT-Drs. 1311192, S. 2, 22. 426 BT-Drs. 1311192, S. 22; so auch Abs. II der Erwägungsgründe zur ÖkoAudit-Verordnung. 427 Vgl. hierzu Lütkes/Ewer, NVwZ 1999, 19 (24) zur Rechtslage nach dem Kommissionsentwurf vom 30.10.1998. 428 Vgl. hierzu das Organigramm des Zulassungs-, Aufsichts- und Registrierungssystems in Anhang I dieser Arbeit. 429 Einen umfassenderen Überblick zur Stellung und den Aufgaben der beteiligten Stellen liefern Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 83 ff. und Feldhaus, in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 36, Rn. 85 ff. 430 § 28 UAG; s. u. II. I. 424 425

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

scheidung über die Zulassung sind ihr zugewiesen. Hierbei hat sie die Rechtsverordnungen der Bundesregierung431 und auch die nach rechtsaufsichtlicher Genehmigung durch das Bundesumweltministerium erlassenen Richtlinien des Umweltgutachterausschusses (UGA) zu beachten.432 Dieser Ausschuß ist ein beim BMU eingerichtetes Gremium, das pluralistisch mit Vertretern der am Gemeinschaftssystem beteiligten Interessen besetzt ist. 433 An der mündlichen Prüfung ist er mit dem Erlaß von Prüfungsrichtlinien beteiligt. Außerdem führt er die Prüferliste,434 aus der die Zulassungsstelle die Mitglieder des Prüfungsausschusses auswählt.435 Die Anerkennung von Nachweisen i. S. d. § 13 UAG unter Beachtung der Richtlinien des Ausschusses und mit dessen Einvernehmen obliegt der Zulassungsstelle. Für die Vornahme von aufsichtliehen Maßnahmen gegenüber den Gutachterpersonen, auch gegenüber notifizierten Prüfern aus anderen Mitgliedstaaten, ist ebenfalls die Zulassungsstelle zuständig, 436 die hierbei die Richtlinien des UGA zu berücksichtigen hat. Die Zulassungsstelle erstattet dem UGA regelmäßig Bericht über die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit, insbesondere darüber, ob Regelungsbedarf besteht. 437 Schließlich führt sie das Zulassungsregister; dessen Inhalt teilt sie allen Beteiligten mit. 438 Kommt es nach Zulassungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zum Widerspruch der betroffenen Umweltgutachter, so entscheidet nach unterbliebener Abhilfe - regelmäßig auch aufgrund mündlicher Erörterung - ein beim Bundesumweltministerium eingerichteter Widerspruchsausschuß, dessen Mitglieder nach unverbindlicher Empfehlung des UGA439 vom Ministerium eingesetzt wurden. 440 Die Zulassungsstelle untersteht dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit als Aufsichtsbehörde.441 Es wird hierzu vom UGA beraten.442 Zugleich ist es auch Rechtsaufsichtsbehörde des Ausschusses.443 431 432 433 434 435 436 437 438 439 440

441 442

§§ 5 V, II V UAG. § 21 I 2 Nr. I UAG; s. u. II. 2. Vgl. §§ 21, 22 UAG. § 21 I 2 Nr. 2 UAG. § 12 III UAG. § 15 ff. UAG. Vgl. im einzelnen § 21 II UAG. § 14 I UAG. § 21 I 2 Nr. 3 UAG. § 24 UAG § 29 UAG. § 21 I 2 Nr. 4 UAG.

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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II. Die Beteiligten im Zulassungs- und Aufsichtssystem 1. Die Zulassungsstelle a) Rechtsstellung § 28 UAG ermächtigt das BMU, eine oder mehrere juristische Personen des Privatrechts mit den Aufgaben der Zulassungsstelle durch Rechtsverordnung zu beleihen. Schon bei Vorlage des Gesetzentwurfs war die Beleihung der eigens hierfür geschaffenen DAU444 als einzige zuständige Stelle vorgesehen.445 Sie wurde auf der Grundlage der am 29. Dezember 1995 in Kraft getretenen UAG-Beleihungsverordnung gegründet. Träger der Gesellschaft sind die Interessenverbände der Wirtschaft (BDI, DIHT, ZDH) und der Bundesverband freier Berufe als Repräsentant des Berufsstandes der Umweltgutachter.446 Der Gesellschaftszweck liegt allein in der Wahrnehmung der ihr als Zulassungsstelle zugewiesenen Aufgaben.447

Verfassungsrechtlich ist die Übertragung der Aufgabenwahrnehmung auf die Zulassungsstelle zulässig: 448 Die Grundlage hierfür bietet Art. 87 III 1 GG. 449 Diese Vorschrift ermöglicht es dem Bund, Sachbereiche, für die ihm die Gesetzgebungskompetenz zusteht, in mittelbarer Bundesverwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts verwalten zu lassen, wobei auch die Wahl anderer als der beiden dort genannten Organisationsformen möglich ist. Dem Bund kommt bei der organisatorischen Ausgestaltung seiner Verwaltungseinrichtungen ein weiter Spielraum zu. 450 Insbesondere die Beleihung Privater ist zulässig,451 da Be§ 27 UAG. Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter m. b. H. (DAU). 445 BT-Drs. 1311192, S. 33. Vgl. hierzu auch Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, MI Rn. 163; Köck, JZ 1995,643 (648); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 142. 446 BT-Drs. 1311192, S. 33. 447 Vgl. § 2 UAG-BV; s. auch Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 177. - Änderungen und Erweiterungen des Gesellschaftszwecks bedürfen der Zustimmung, die Bestellung des Geschäftsführers der Abstimmung mit dem beleihenden Ministerium. 448 Ausführlich hierzu Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 207 f. 449 BT-Drs. 13/1192, S. 33. 450 BVerfGE 63, I (40 f.) = BVerfG, DVBI 1983, 539 (541); BVerfGE 68, 193 (213); BVerwG, VwRspr, Bd. 28 (1977), 214 (220 f.); Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 87 Rn. 201 ff. und Art. 86 Rn. 52, 60; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 87 Rn. 13; vgl. auch Ossenbühl, VVDStRL 29 (1971), 137 (167); Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 120. 451 Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 87 Rn. 202 f. und Art. 86 Rn. 68; Blümel, in: HbStR, Bd. IV,§ 101, Rn. 88; Ossenbühl, VVDStRL 29 (1971), 137 (168 ff.). 443

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

liehene funktionell einer juristischen Person des öffentlichen Rechts vergleichbar sind. 452 b) Aufsicht

aa) Gegenstand und Charakter der Aufsicht Die Beliehene untersteht der Aufsicht des Bundesumweltministeriums. Nach dem Wortlaut des § 29 VAG erstreckt sie sich "auf die Rechtmäßigkeil der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit und auf die Entscheidungen gemäߧ§ 16 II, 17 III Nr. 2, 18 II 3 VAG." Im Grundsatz stehen damit dem BMV nach diesem Wortlaut nur rechtsaufsichtliche Befugnisse zu. Die gesonderte Erwähnung der Ermessensentscheidungen nach §§ 16 II, 17 III Nr. 2, 18 li 3 VAG in § 29 S. 2 2. Hs. wäre aber überflüssig, wollte der Gesetzgeber die gesamte Aufsichtstätigkeit auf die Rechtsaufsicht beschränken. Dazu hätte schon die Formulierung des § 29 S. 2 l. Hs. VAG genügt. In bezug auf die in Hs. 2 genannten Ermessensentscheidungen müssen dem Ministerium somit auch fachaufsichtliche Befugnisse gegenüber der DAV zustehen. Dies bestätigt auch die amtliche Begründung zu § 29 VAG. Dort heißt es: "die Aufsicht umfaßt die rechtlich gebundenen Entscheidungen der Zulassungsstelle (§§ 8-10, § 17 I und li) und einige einschneidende Aufsichtsmaßnahmen, die im Ermessen der Zulassungsstelle stehen(§ 16 II, § 17 III Nr. 2 und§ 18 II S. 3). Die Zulassungsstelle ist insoweit den Weisungen des Bundesumweltministeriums unterworfen." 453 Hieraus wird deutlich, daß fachaufsichtliche Weisungen im Bereich der Zweckmäßigkeit dieser Ermessensentscheidungen möglich sein sollen.454 Dies entspricht der üblichen Gestaltung staatlicher Aufsicht. Wo der Zulassungsstelle sonst noch ein Ermessen eingeräumt ist, unterstünde sie nach dem so verstandenen Wortlaut nur der Rechtsaufsicht Dies gilt insbesondere für Maßnahmen gemäß §§ 7 III, 13 I, II, 16 I, 17 III Nr. I VAG. Die - grundsätzlich erforderliche - fachaufsichtliche Kontrollmöglichkeit wäre bei diesen Entscheidungen ausgeschlossen. Damit stellt sich die Frage, ob § 29 S. 2 VAG mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes (Art. 20 II GG) zu vereinbaren ist. 455 Danach bedarf im Grundsatz jedes staatliche Handeln - neben der personellen - einer Krebs, in: HbStR, Bd. III, § 69, Rn. 39. BT-Drs. 13/1192, S. 33. 454 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 211; ebenso Lütkes, NVwZ 1996, 230 (232); Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 87. A.A aber wohl Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (370); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (670); Ewer, NVwZ, 1995, 457 (459); Lübbe-Wolf!, NuR 1996, 217 (220, dort auch Fn. 34). 452 453

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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sachlich-inhaltlichen Legitimation. 456 Verwaltungshandeln muß an die Parlamentsgesetze gebunden sein und von der Regierung gegenüber der unmittelbar legitimierten Volksvertretung verantwortet werden können. 457 Letzteres erfordert ein Weisungsrecht wie ein entsprechendes Aufsichtsrecht des verantwortlichen Ministers in bezug auf das legitimationsbedürftige Handeln.458 Nach diesen Grundsätzen müßte sich die Fachaufsicht des BMU auf alle Ermessensentscheidungen der DAU beziehen. Dies gilt um so mehr, als ihre Maßnahmen den grundrechtssensiblen Bereich der Berufsausübung und Berufswahl (Art. 12 I GG) betreffen. Soweit dem Ministerium gegenüber Ermessensentscheidungen kein Weisungsrecht und auch keine fachaufsichtliehen Befugnisse zustehen, liegt hierin eine Durchbrechung des Demokratieprinzips des Grundgesetzes. Daran ändert auch die Möglichkeit der Einflußnahme des UGA auf die Zulassungsstelle nichts: 459 Zwar ist er zum einen berechtigt, Richtlinien zur Auslegung und Anwendung der §§ 4-18 UAG zu erlassen, zum anderen muß die DAU bei Entscheidungen nach § 13 UAG Einvernehmen mit dem Ausschuß herstellen. Ein Weisungsrecht des Ministers, wie es das Demokratieprinzip erfordert, können diese Beschränkungen der Entscheidungsfreiheit der DAU nicht ersetzen. Fachaufsichtliche Befugnisse des BMU sind also trotzder Existenz des UGA zu fordern. Aus dem Gedanken der weisungsfreien Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben ergibt sich die Freiheit der Zulassungsstelle von fachaufsichtlicher Kontrolle bei den Ermessensentscheidungen nach §§ 7 III, 13 I, II, 16 I, 17 III Nr. 1 UAG nicht. 460 Wie Lübbe-Wolf! zutreffend bemerkt, ist die Tätigkeit der DAU nicht als Verwaltung eigener Aufgaben der Wirtschaft zu verstehen. 461 Primäre Aufgabe der Zulassungsstelle ist es, die Akkreditierung der Umweltgutachter 455 Ebenfalls kritisch zur (teilweisen) gegenständlichen Beschränkung der Fachaufsicht des Bundesumweltministeriums Lübbe-Wolf!, NuR 1996, 217 (220) und Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 87. 456 Hierzu Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 21 f. 457 Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 21; Kriele, VVDStRL 29 ( 1971 ), 46 (63 f.). 458 BVerfGE 9, 268 (281 f.); BVerfGE 93, 37 (67) = DVBl 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575); Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 21 f.; Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes, S. 47 f. 459 Dies gilt selbst dann, wenn der UGA bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben selbst demokratisch legitimiert. Siehe dazu unten: 2 d). 460 So aber die Argumente der Wirtschaft zur Rechtfertigung ihrer wirtschaftsnahen Lösung. Vgl. noch zum sog. "Kammermodell" Stober, in: Fs. Carl Heymanns KG, S. 639 (640). 461 Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (220).

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

und die Aufsicht durchzuführen. Dies wird im wesentlichen aber gerade nicht durch berufsständische Vertreter der betroffenen Umweltgutachter verwirklicht,462 sondern durch die vor allem von der Wirtschaft getragene DAU. Das für die Selbstverwaltung erforderliche Merkmal der Betroffenenpartizipation463 ist daher nicht gegeben. Dies gilt selbst dann, wenn man auf das weitergehende, mittelbare Ziel der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit abstellt: Über die unmittelbare Qualitätssicherung der Validierungstätigkeit hinaus soll die Zulassungsstelle letztlich die effektive Kontrolle der Unternehmen durch die Gutachter gewährleisten. Auch unter diesem Gesichtspunkt stellt sich die Tätigkeit der DAU nicht als Wahrnehmung eigener Angelegenheiten der Unternehmen dar. Zum einen ist die inhaltliche Steuerungskraft der Beliehenen im Hinblick auf dieses Ziel relativ gering. Zum andern würde eine gesetzliche Ausgestaltung, die der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit einen Selbstverwaltungscharakter zuweist, die Beteiligung der Öffentlichkeit erfordern. Gerade ihr kommt eine große Bedeutung im Gemeinschaftssystem zu. Eine Einbindung der Öffentlichkeit in die Vollzugsinstitution der DAU ist aberanders als beim Umweltgutachterausschuß, dem auch Vertreter von Umweltverbänden angehören - nicht erfolgt. Zur Rechtfertigung der vorliegenden Weisungsfreiheit der Zulassungsstelle in bezug auf einige Ermessensentscheidungen kann deswegen die von Waskow angesprochene funktionelle Vergleichbarkeit der Tätigkeit der beliehenen DAU mit der Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben464 nicht herangezogen werden. Zwar macht sich der Staat hier die Fachkunde der Beliehenen bei der komplexen Zulassungsentscheidung, wie auch bei anderen Beleihungen, zunutze,465 doch kann dies allein die Entscheidungsspielräume nicht begründen. Die Einschränkung des Demokratieprinzips ergibt sich für Selbstverwaltungsangelegenheiten aus der Befugnis des Art. 87 Abs. 3 S. I GG, solche Aufgaben auf Selbstverwaltungseinrichtungen zu übertragen. Für Beleihungen gilt dies jedoch nicht. Es bleibt nur eine verfassungskonforme Auslegung des § 29 S. 2 UAG. Dem Bundesumweltministerium als Aufsichtsbehörde sind hiernach umfas-

462 Der Bundesverband freier Berufe, der als Repräsentant der betroffenen Gutachter angesehen werden kann, ist nur einer der Träger der DAU. 463 Hendler, in: HbStR, Bd. IV, § 106, Rn. 15 f. Vgl. auch Stern, StaatsR, Bd. I, § 12 I 3 und 5: Selbstverwaltung als "Erledigung eigener Angelegenheiten"; ebenso Wolff/Bachof/Stober, VwR I, § 84, Rn. 34. 464 Waskow, in: Feldbaus, BimSchR, Bd. 7, M I Rn. 210 unter Verweisung auf Wolff/Bachof/Stober, VerwR II, § 84 IV c cc. 465 So Waskow, in: Feldbaus, BimSchR, Bd. 7, M I Rn. 220. Allgemeiner: Pitschas, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 269 (280).

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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sende fachaufsichtliche Befugnisse zu allen - nicht nur zu den in § 29 S. 2 UAG genannten - Ermessensentscheidungen zuzubilligen. Die Wortlautgrenze des § 29 UAG wird durch eine solche Auslegung nicht überschritten. Das wäre nur dann der Fall, wenn § 29 S. 2 UAG die Entscheidungen, die schon nach seiner Textfassung einer fachaufsichtliehen Kontrolle unterliegen, abschließend benennen wollte. Dies läßt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift aber nicht zwingend ableiten. bb) Aufsichtsmittel Welche Aufsichtsmittel dem BMU gegenüber der DAU im einzelnen zustehen, wird weder in § 29 UAG, noch sonst im Gesetz geregelt. Angaben hierzu finden sich in § 5 IV UAG-ZVV. Diese Vorschrift billigt der Aufsichtsbehörde das Recht zu, an der mündlichen Prüfung teilzunehmen. Zudem sieht der Beleihungsvertrag aufsichtliche Weisungen des Beleihenden vor. 466 Im Bereich der Rechtsaufsicht kommen dem BMU des weiteren zumindest dieselben Befugnisse zu, wie gegenüber dem UGA. 467 Die DAU bedarf wegen ihrer unmittelbar gegenüber dem Bürger wirkenden Verwaltungstätigkeit einer intensiveren Beaufsichtigung als der- rein verwaltungsintern handelnde - UGA. 468 Hieraus ergeben sich folgende Aufsichtsmittel: In Anlehnung an § 27 II 3 UAG hat die Aufsichtsbehörde damit gegenüber der Zulassungsstelle zunächst ein umfassendes Informationsrecht.469 Sie kann schriftliche Berichte und Aktenvorlage fordern. Neben informellen Aufsichtsmitteln stehen ihr weiter die Beanstandung und Aufhebung rechtswidriger Maßnahmen sowie die Ersatzvornahme zu. Ultima ratio stellt die Aufhebung der Beleihung nach § 3 I, II I UAGBV dar. Bei Entscheidungen der DAU, die auch der Fachaufsicht des BMU unterliegen, besteht zusätzlich das Recht, Weisungen zu erteilen.470 Unter Weisung in diesem Sinne ist allerdings nur die Einzelfallweisung zu verstehen. Das Recht, generelle Weisungen, also Verwaltungsvorschriften zu erlassen, wurde dem UGA übertragen.

466 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, UAG, S. 71. 467 Vgl. zu diesen Aufsichtsmitteln unten: Teil 468 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, UAG, S. 71. 469 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, VAG, S. 71. 470 BT-Drs. 13/1192, S. 33.

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in: Bohne: Erfahrungen mit dem 4 E II 2 c). in: Bohne: Erfahrungen mit dem in: Bohne: Erfahrungen mit dem

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

2. DerUGA Im Zulassungs- und Aufsichtssystem ist die Zulassungsst~lle dem UGA beigestellt Nach der Konzeption des UAG obliegt ihm die sachlich-inhaltliche Lenkung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit Der Staat kann sich einer unmittelbaren fachlichen Einflußnahme auf die Entscheidungen der Zulassungsstelle enthalten und auf die aufsichtliche Kontrolle beschränken.47I

a) Rechtsstellung Der UGA stellt eine teilrechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts dar. 472 Seine Rechtsfahigkeit erstreckt sich auf die Bereiche, in denen er Zuordnungssubjekt rechtlicher Zuständigkeiten ist und sein Handeln keiner anderen Stelle mehr unterworfen wird.473 Das bedeutet, daß der Ausschuß bei der Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben aus dem UAG rechtsfahig ist474 und so einen eigenständigen Verwaltungsträger bildet. 475 Der Ausschuß kann in diesem Rahmen Beteiligter eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens i.S.d. § 61 Nr. 2 VwGO sein. 476 Die Errichtung des UGA als bundesunmittelbare Körperschaft477 beruht auf Art. 87 III I GG; er gehört also der mittelbaren Bundesverwaltung an.478 BT-Drs. 13/1192, S. 22. BT-Drs. 13/1192, S. 31. 473 Vgl. Mayen, in: Ewer/Lechelt/Theuer: Hb. Umweltaudit, G Rn. 8. Zur Teilrechtsfähigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften allgemein: Krebs, in: HbStR, Bd. III, § 69, Rn. 20,24, 35 ff.; Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 86 Rn. 58. 474 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 186. 475 Mayen, in: Ewer/Lechelt/Theuer: Hb. Umweltaudit, G Rn. 8. 476 Mayen, in: Ewer/Lechelt/Theuer: Hb. Umweltaudit, G Rn. 8. - Ansonsten ist der UGA im allgemeinen Rechtsverkehr nicht selbständig handlungsfähig. Die Einrichtung der Geschäftsstelle obliegt so auch dem BMU (§§ 21 I I, 26 S. I UAG), das diese Aufgabe nach Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens dem Verband der technischen Überwachungsvereine übertragen hat; Lütkes, NVwZ 1996, 230 (234). 477 BT-Drs. 13/1192, S. 31. Die erforderliche substantielle Zurechenbarkeit dieses Organisationsträgers zum Bund (vgl. Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 86 Rn. 4, 40 f., 47, Art. 87 Rn. 191, 194 f.) ist für den UGA gewahrt; so Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 213 ff.; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 127 f. Zur Rechtsnatur der Körperschaft des Ausschusses s. auch Mayen, in: Ewer/Lechelt/Theuer: Hb. Umweltaudit, G Rn. 10. Zum Maß der staatlichen Einflußnahme, unten: Teil 4 E 2 c). 478 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 185. Vgl. Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 87 Rn. 191, Art. 83 Rn. 24. 47 1

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E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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b) Zusammensetzung und Geschäftsgang nach dem UAG aa) Zusammensetzung Der pluralistisch besetzte UGA, der sich am 20. Dezember 1995 erstmalig konstituiert hat,479 besteht aus 25 Mitgliedern und ihren Stellvertretern.4so Die Beteiligung der in diesem Gremium vertretenen gesellschaftlichen Gruppen richtet sich nach ihrer Funktion im Rahmen des Gemeinschaftssystems.481 Die formal über § 23 li 2 UAG eingeteilten Bänke482 gliedern sich in Vertreter der Unternehmen (6 Mitglieder), der Umweltgutachter (4 Mitglieder), der Bundes- und Länderverwaltung (9 Mitglieder, davon 6 Vertreter der Umweltverwaltung und 3 Vertreter der Wirtschaftsverwaltung), der Gewerkschaften (3 Mitglieder) und der Umweltverbände (3 Mitglieder). Die zahlenmäßige Verteilung der Sitze orientiert sich an der Bedeutung der einzelnen Gruppen für das Gemeinschaftssystem und der Arbeitsfahigkeit des Ausschusses. Dabei soll den Vertretern wirtschaftlicher und ökologischer Belange jeweils eine Sperrminoriät bei wichtigen Entscheidungen zukommen.483 Die ehrenamtlichen und weisungsfrei tätigen Mitglieder müssen nach § 22 Il UAG über gründliche Fachkenntnisse in Angelegenheiten des betrieblichen Umweltschutzes sowie über zumindest dreijährige praktische Erfahrungen verfügen. Ihre Berufung durch das Bundesumweltministerium erfolgt auf Vorschlag der Bundesdachverbände der Wirtschaft, der freien Berufe, der Gewerkschaften und der Umweltverbände sowie der zuständigen obersten Bundes- und Landesbehörden für die Dauer von drei Jahren. 484 Über § 22 I 3 UAG i. V. m. §§ 83, 84 VwVfG haben die Angehörigen des Ausschusses ihre Aufgaben gewissenhaft und unparteiisch wahrzunehmen; überdies sind sie zur Verschwiegenheit verpflichtet. 485 Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 183. § 22 I, III UAG. 481 BT-Drs. 13/1192, S. 33. 482 Interessanter ist wohl eine Gliederung nach Interessenbereichen; hierzu sogleich unten. 483 BT-Drs. 13/1192, S. 32. Zum Geschäftsgangs. unten: bb) (3). 484 Die Vorschlagsberechtigten sind dort allerdings nicht eindeutig genannt. Nach BT-Drs. 13/1192, S. 32 kommen hierfür der Bundesverband der Deutschen Industrie, der Deutsche Industrie- und Handelstag, der Zentralverband des Deutschen Handwerks, der Bundesverband Freier Berufe, der Deutsche Gewerkschaftsbund und der Deutsche Naturschutzring in Betracht. Wegen dieser Ungenauigkeit erhebt Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (370) im Hinblick auf die notwendige Bestimmtheit dieser Regelungen verfassungsrechtliche Bedenken. 485 Zur Rechtsstellung der Mitglieder im einzelnen: Mayen, in: Ewer/Lechelt/ Theuer: Hb. Umweltaudit, G Rn. 52 ff. 479

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Die pluralistische Besetzung des Ausschusses schlägt sich auch in der Zusammensetzung seiner Spitze nieder: Nach § 23 II UAG werden der Vorsitzende und vier Stellvertreter aus der Mitte des Kollegiums gewählt, wobei jede einzelne der fünf Bänke (Unternehmen, Umweltgutachter, Verwaltung, Gewerkschaften, Umweltverbände) einen Vertreter in den Vorstand entsenden muß. bb) Selbstverwaltungscharakter des UGA Die unmittelbare Beteiligung gesellschaftlich organisierter Gruppen am Gemeinschaftssystem verleiht dem UGA den Charakter einer Körperschaft mit Selbstverwaltungselementen. 486 Selbstverwaltung im Rechtssinne ist zu verstehen als "selbständige, weisungsfreie Wahrnehmung enumerativ oder global überlassener oder zugewiesener eigener öffentlicher Aufgaben durch unterstaatliche Träger oder Subjekte öffentlicher Verwaltung im eigenen Namen. "487 Wesentliche Voraussetzung ist hierbei die Wahrnehmung eigener Angelegenheiten des Trägers, also die Betroffenenpartizipation. 488 Die Aufgaben des UGA liegen hauptsächlich in der Lenkung der Zulassungsstelle sowie in der Beratung des Bundesumweltministeriums in Zulassungs- und Aufsichtsangelegenheiten. Der dem Ausschuß hierdurch zukommende verwaltungsinterne Einfluß auf die Wahrnehmung und Ausgestaltung der Zulassungs- und Aufsichtsaufgaben erschöpft sich in seiner Wirkung nicht allein in der Steuerung der Gutachterpersonen und -Organisationen. Die zentrale Stellung der Umweltgutachter im Öko-Audit-System verleiht den diesbezüglichen Maßnahmen des Bundesumweltministeriums und der DAU erhebliche mittelbare Steuerungswirkung für das gesamte System.489 Damit haben die dem Ausschuß übertragenen Aufgaben zur Lenkung der Zulassungsstelle und zur Beratung des BMU nicht nur zulassungs- und aufsichtsbezogenen Charakter. Vielmehr wirken sie auf das ge486 BT-Drs. 13/1192, S. 33. Schmidt-Preuß, in: FS K.riele, S. 1157 (1175). Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 218 spricht gar von einer Selbstverwaltungskörperschaft; ebenso ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 129; ders., Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 78. 487 So Wolff/Bachof/Stober, VwR I, § 84, Rn. 34. Siehe auch Stern, StaatsR I, § 12 I 3. Umfassend Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, S. 271 ff., 274; vgl. auch ders., in: Isensee/Kirchhof, HbStR, Bd. IV, § 106, Rn. 12 ff., 20. 488 Hendler, in: HbStR, Bd. IV, § 106, Rn. 15 ff. 489 Lübbe-Woljf. NuR 1996, 217, 220; Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 218. Vgl. auch BT-Drs. 13/1192: Den Regelungen zur Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter sowie zur Registrierung der Standorte kommt eine Schlüsselfunktion im Verordnungssystem zu.

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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samte Gemeinschaftssystem ein. Dies ist bei der Würdigung des UGA als Selbstverwaltungseinheit zu beachten: Die ihm übertragenen Aufgaben sind Angelegenheiten der am Ausschuß partizipierenden gesellschaftlich organisierten lnteressen.490 Das spiegelt sich in der Auswahl der dort vertretenen Gruppen und der Verteilung der Sitze wieder, die sich nach der Bedeutung und dem Maß der Betroffenheit durch das gesamte System richtet. 491 Die hinter den Akteuren im Ausschuß stehenden interessenvertretenden Verbände sind vom Umweltmanagement- und Audit-System ganz anders als sonstige gesellschaftlich organisierte Gruppen betroffen. Daß andererseits nicht alle - unmittelbar, aber auch mittelbar - vom Öko-Audit-System Betroffenen in den entsendenden Verbänden organisiert sind, mithin auch nicht an den Entscheidungen des Ausschusses partizipieren, ist Ergebnis einer politischen Gestaltungsentscheidung492 des Gesetzgebers und hindert es nicht, den Ausschuß als Selbstverwaltungseinheit und seine Tätigkeit als Wahrnehmung eigener Angelegenheiten der repräsentierten Gruppen anzusehen. 493 Auch steht diesem Ergebnis die Beteiligung des Staates an dem Gremium nicht entgegen, da eine Majorisierung der dortigen Willensbildung und -entscheidung durch ihn nicht möglich ist. 494 Der Staat sichert sich durch diese Präsenz eine "Zugriffsoption" und Begleitkontrolle im Sinne gesteuerter Selbstregulierung.495 Dies kann auch insoweit von Bedeutung sein, als das Gemeinschaftssystem Ansatzpunkt möglicher Substitutions- und Deregulierungensmaßnahmen sein sollte. Der Gesetzgeber, dem bei der Beurteilung staatlicher Aufgaben als Selbstverwaltungsangelegenheiten eine Einschätzungsprärogative zukommt,496 verstand den UGA demgemäß als Körperschaft mit Selbstverwaltungselementen. In der amtlichen Begründung ist hiervon ausdrücklich die Rede. 497

490 Vgl. zum Selbstverwaltungscharakter solcher Verwaltungseinheiten Schuppert, in FS Unruh, S. 191, 204 f. 49 1 BT-Drs. 13/1192, S. 31 f. 492 Vgl. hierzu Hendler, in: HbStR, Bd. IV, § 106, Rn. 33. 493 Vgl. BVerfGE 33, 125 (159 f.). 494 Vgl. hierzu Hendler, in: HbStR, Bd. IV, § I 06, Rn. 35 für die Beteiligung von Staatsvertretern an Selbstverwaltungsträgem. 495 Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (174); ders., FS Kriele, S. 1157 (1160f.). 496 BVerfGE 10, 89 (102); BVerfGE 15, 235 (242); BVerfGE 33, 125 (157); Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 250. Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 86 Rn. 73 f., Art. 87 Rn. 195; Hendler, in: HbStR, Bd. IV, § 106, Rn. 55. Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen unten: Teil 4 E II 2 d). 49 7 BT-Drs. 13/1192, S. 33.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Die Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen soll ferner die Akzeptanz des auf freiwilliger Teilnahme beruhenden Gemeinschaftssystems bei den Unternehmen und in der Öffentlichkeit sichern. Außerdem dient sie der gebotenen Neutralität bei der Aufgabenwahrnehmung,498 indem sie die widerstreitenden Interessen499 zu einem angemessenen Ausgleich bringen soll. 500 Ein nicht unerwünschter Nebeneffekt ist schließlich die Einbindung von Sachkompetenz in die Regulierungstätigkeit. 501 Die Übertragung der funktionsbezogenen Aufgaben auf eine teilrechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts zur weisungsfreien 502 Wahrnehmung stellt sich damit als funktionale Selbstverwaltung503 dar. cc) Geschäftsgang Der Geschäftsgang des UGA richtet sich im wesentlichen nach seiner Geschäftsordnung, die er sich nach § 23 I UAG geben kann. 504 Sie bedarf der rechtsaufsichtliehen Genehmigung des Bundesumweltministeriums. Die Grenzen der Autonomie liegen hierbei dort, wo das Umweltauditgesetz selbst Vorschriften zum Innenrecht des UGA enthält. Zu beachten sind hierbei die wichtigen Vorgaben des § 23 III UAG, der die Beschlußfassung des Ausschusses je nach Bedeutung der jeweiligen Entscheidung unterschiedlich regelt: Eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Mitgliederzahl, also 17 Stimmen, ist für Beschlüsse über die Erteilung des Einvernehmens bei der Anerkennung von Nachweisen i.S.d. § 13 UAG und über den Erlaß von Richtlinien, die Feststellung der Prüferliste und Empfehlungen zur Besetzung des Widerspruchsausschusses (§ 21 I 2 Nr. I, 2 und 3 UAG) erforderlich. Die sach- und verfahrenslenkenden Entscheidungen sollen also durch einen möglichst breiten Konsens im Ausschuß getragen werden. Die Gefahr solcher Beschlußverfahren, einmal erzielte Kompromisse zu verfeBT-Drs. 1311192, S. 22. Die Gegensätzlichkeit der vertretenen Interessen hindert die Einordnung des Gremiums als Selbstverwaltungseinheit nicht, da Selbstverwaltung Interessenidentität nicht zwingend voraussetzt; Kloepfer, DVBI 1996, 964 (970). 500 Vgl. Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (371 ). 501 Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (371, dort auch Fn. 54). 502 Hierzu sogleich unter cc). 503 Zum Begriff der funktionalen Selbstverwaltung vgl. Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 5 ff. : Verwaltung durch nicht an fachliche Weisungen gebundene juristische Personen des öffentlichen Rechts, deren Entscheidungsorgane aus den Betroffenen rekrutiert werden. 504 Vgl. die Geschäftsordnung des UGA vom 27.6.1996; abgedruckt in: Ewer/ Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, Anhang 10. 498 499

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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stigen und Reformhemmnisse zu bilden,505 ist zugunsten einer- beim Erlaß von Richtlinien für die Ausbildung einer einheitlichen Verwaltungspraxis notwendigen - Kontinuität der Entscheidungen des Ausschusses und der angestrebten Akzeptanzsicherung hinzunehmen. Beschlüsse in bezug auf Angelegenheiten der Geschäftsordnung sind mit Mitgliedermehrheit, sonstige Entscheidungen insbesondere zu Stellungnahmen bei den Anhörungserfordernissen mit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder zu treffen. Eine einheitliche Abstimmung der Angehörigen der einzelnen Bänke ist wegen der Weisungsfreiheit der Mitglieder des Ausschusses nicht erforderlich. Die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften zu den Mehrheitserfordernissen506 ist anders als die Beachtung der Bestimmungen der Geschäftsordnung selbst Wirksamkeitsvoraussetzung für die im Ausschuß getroffenen Beschlüsse. Die für wichtige Beschlüsse geforderte 2/3-Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl verlangt von den vertretenen Akteuren eine weitgehende Kooperations- und Konsensfähigkeit und sucht so, die angestrebte Akzeptanz für die Entscheidungen bei allen vertretenen Interessenverbänden507 zu sichern. Weiter soll die Majorisierung aber auch die Blockade des Gremiums durch gruppenspezifische Interessenverfolgung verhindert werden. 508 Hinsichtlich der zahlenmäßigen Verteilung der Sitze auf die unterschiedlichen Interessenverbände ist dies dem Gesetzgeber aber wohl nur bedingt gelungen: Der UGA als Partizipationsorgan dürfte sich nicht in fünf, je nach Interessenlage zu unterscheidende Bänke aufteilen, sondern eher ein bipolares Konsenssystem mit Wirtschafts- und umweltorientierten Interessenvertretern darstellen. 509 Ob die interessenausgleichende und akzeptanzsichemde Wirkung des UGA im Hinblick auf seine zahlenmäßige Zusammensetzung in bestmögli505 Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (371 f.): Allerdings bestünden auch Kompensationsmöglichkeiten "in der hinlänglichen Setzung von Organisationszielen und Umschreibung von Instrumenten sowie der Statuierung von Berichtspflichten". 506 Hierzu Mayen, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, G Rn. 86. 507 Vgl. hierzu Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert, Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 115 (134, 145 f.). So auch Schuppert, DÖV 1981, 153 (159) für sog. "Quangos" (Quasi-Non-Govemmental-Organizations): In gewissem Maße autonome, zumindest teilweise vom Staat finanzierte Verwaltungseinheiten, die öffentliche Aufgaben erfüllen ohne Teil eines Ministeriums oder einer kommunalen Gebietskörperschaft zu sein. Nach Schneider. Die Verwaltung 28 (1995), 361 (371, dort Fn. 53) handelt es sich beim UGA um solch eine Verwaltungseinheit 5os BT-Drs. 13/1192, S. 32. 509 Vgl. Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (221); Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (371, dort Fn. 57).

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

eher Weise erreicht werden kann, erscheint daher fraglich: Die dominante ja nahezu "entscheidende" Stellung kommt nämlich den Repräsentanten wirtschaftlicher oder zumindest wirtschaftsnaher Interessen zu. Eine entsprechende Zielsetzung, also ein möglichst niedriges Anforderungsniveau und eine eher nachsichtige Aufsicht, werden wohl neben den sechs Unternehmensvertretern und den tendenziell auch hierher zu rechnenden Vertreter der Wirtschaftsverwaltung auch die Angehörigen der Umweltgutachter selbst verfolgen. Diesem Lager gehören typischerweise auch die drei Gewerkschaftsvertreter an, die erfahrungsgemäß in anderen Fällen verschärfter Umweltanforderungen an die Unternehmen zumeist die Interesse der Arbeitgeber unterstützen. 510 Wenn damit selbst bei einheitlicher Abstimmung all dieser Gruppen die für wesentliche Entscheidungen notwendige 2/3-Mehrheit von mindestens 17 Stimmen noch nicht erreicht ist, so wird doch deutlich, daß die Erreichung der Sperrminorität von neun Stimmen für die Vertreter wirtschaftsnaher Belange kein Hindernis darstellen wird. Beschlüsse dürften also die entsprechende wirtschaftskonforme Ausrichtung aufweisen. Dies gilt um so mehr als die "Umweltseite" ihrerseits mit den sechs Vertretern der Umweltverwaltung und den dreien der Umweltverbände die Sperrminorität ohne Unterstützung durch andere Mitglieder nur durch eine einheitliche Entscheidung erreichen kann. 511 Die den einzelnen Mitgliedern eingeräumte Weisungsfreiheit kann die zu befürchtende Majorisierung des Ausschusses nur geringfügig ausgleichen, da die Vertreter einzelner Verbände diesen ideell durch das Vorschlagsrecht teils auch personell - verpflichtet sind. 512 Dies wird zumindest in der Tendenz auf das Abstimmungsverhalten durchschlagen. Selbst wenn die bisherigen wesentlichen Entscheidungen des UGA von einem breiten Konsens aller dort vertretenen Akteure getroffen wurden, wäre es bei der Verteilung der Sitze - die sich insbesondere bei der vorbereitenden Abstim01ungsarbeit in den Unterausschüssen 513 zugunsten stärkerer Gruppen auswirkt - sachgemäß gewesen, die umweltrechtlichen Belange, insbesondere der Kontrollinstitution der Öffentlichkeit514 als Adressat der Umwelterklärung in größerem Maße zu berücksichtigen. 515 Dies 510 Vgl. allgemein zur Haltung der Arbeitnehmer zu verschärften Umweltanforderungen Hildebrandt/Zimpelmann, WSI Mitt. 1993, 382 (383). 511 Für die praktische Arbeit des Ausschusses bleibt aber anzumerken, daß ein 25-köpfiges Gremium nur selten vollzählig sein wird, so daß die geforderte Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Mitgliederzahl ohne Mitwirkung der "Gegenseite" nur schwer zu erreichen ist. 512 Sodan, Kollegiale Funktionsträger als Verfassungsproblem, S. 68. 513 Unterausschüsse (Arbeitsgruppen) bestehen derzeit für die Sachbereiche: Aufgaben der Umweltgutachter, europäische Vorgaben und Normung, Aufsicht, Zulassung und Prüfung; Gespräch mit Dr. Lütkes am 23.5.1997.

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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hätte auch dem überragenden Einfluß der Marktöffentlichkeit auf den Wirkmechanismus des Gemeinschaftssystem entsprochen. 516 Weiter könnte die Einbeziehung mittelbar Beteiligter, wie z. B. der Banken, Versicherungen und Verbraucherverbände517 den unternehmefischen Nutzen einer Beteiligung am System518 erhöhen. c) Aufsicht

Der UGA unterliegt nach der gesetzgebensehen Konzeption der Rechtsaufsicht des Bundesumweltministeriums.519 Der Aufsichtsbehörde stehen hierzu präventive und repressive Aufsichtsmittel zur Verfügung: 520 Nach § 27 li UAG kommt ihr zunächst eine umfassende Informationsbefugnis zu. Sie kann schriftliche Berichte und Aktenvorlage fordern und hat das Recht zur Teilnahme an den Sitzungen des Plenums und der Unterausschüsse, wo ihr auf Verlangen das Wort zu erteilen ist. Gerade dieses umfassende Recht zur Stellungnahme erscheint in der Praxis als das wohl bedeutendste AufsichtsmitteL Hierdurch können bereits bei der Entscheidungsfindung im Ausschuß rechtsaufsichtliche Bedenken, aber auch Meinungsverschiedenheiten in der Sache berücksichtigt werden. 521 Das Genehmigungserfordernis für alle Beschlüsse des § 21 I 2 Nr. 1 bis 3 UAG ist allein Instrument der präventiven Rechtskontrolle, soll also nicht die inhaltliche Einflußnahme des Staates auf die Beschlüsse sichern. Dies ergibt sich aus dem Umstand, daß die staatliche Partizipation an den Entscheidungen des Ausschusses schon über die dortigen Vertreter der staatlichen Verwaltung gewährleistet wird.

514 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (19) unter Verweisung auf Schmidt-Aßmann, DVBI 1993, 924 (933); Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (187). 515 Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (370, dort Fn. 48). 516 s.o. Teil 2 D I I u. 4. 517 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 124. 518 Hierzu Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1167). 519 § 27 UAG. 520 Regelungsvorbilder der in § 27 UAG normierten Aufsicht sind nach BT-Drs. 13/1192, S. 33 die herkömmlichen Instrumente körperschaftlicher Aufsicht, insbesondere die der Kommunalaufsicht, der Aufsicht über die Handwerkskammern und der Aufsicht über den Abfall- und Altlastensanierungsverband Nordrhein-Westfalen nach dem Gründungsgesetz vom 21.6.1988 (GVBL.-NW Nr. 28 v. 18.7.1988, 268). 521 Demgemäß war bislang in den Sitzungen des Ausschusses immer ein Vertreter des Ministeriums anwesend; so Dr. Waskow (Regierungsdirektor im Bundesumweltministerium) in einem Gespräch am 23.5.1997.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Die Prüfungsbefugnis der Aufsichtsbehörde erstreckt sich - auch ausweislich des Wortlauts des § 27 I 2 UAG - nur auf die Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, also auf die Rechtmäßigkeit der Handlungen des Ausschusses.522 Hierfür spricht auch der gesetzgeberische Wille. 523 Damit hat der Ausschuß bei Rechtmäßigkeit seiner Beschlüsse einen Anspruch auf Genehmigung.524 Im Rahmen repressiver Aufsicht kann des Bundesumweltministerium nach § 27 III 2 UAG Beschlüsse beanstanden und aufheben, insofern diese rechtswidrig sind. Auch hier hat es keinen Einfluß auf die Zweckmäßigkeit der Entscheidungen. Dieses Recht wird durch die nach § 27 III I UAG erteilte Genehmigung nicht eingeschränkt: Auch wenn die Aufsichtsbehörde einen Beschluß des UGA genehmigt hat, ist sie im Rahmen ihrer repressiven Aufsichtstätigkeit nicht gehindert, diesen zu beanstanden, wenn sich erst später seine Rechtswidrigkeit zeigt. Eine Bindung der Rechtsaufsichtsbehörde an die präventiv erteilte Genehmigung besteht nicht. 525 Im Falle der vollständigen Unterlassung notwendiger Beschlüsse oder sonstiger Handlungen steht der Aufsichtsbehörde ebenfalls ein Recht zur Beanstandung zu. 526 Bleibt sie erfolglos, ist die Ersatzvornahme des BMU oder eines hierzu beauftragten Dritten möglich, die sich dann auch auf das Auswahlermessen des Ausschusses erstreckt. 527 Als ultima ratio besteht nach § 27 IV UAG die Möglichkeit der Auflösung und Neubesetzung des UGA. Diese Maßnahme wird aber nur im Extremfall528 zur praktischen Anwendung kommen. Dies darf zudem nicht dazu führen, daß die Beschrän522 Ewer, NVwZ 1995, 457 (459); Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (220 f.); Vetter, DVBI 1996, 1223 (1225); Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (370); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (670); Mayen, NVwZ 1997, 215 (215). 523 Die amtliche Begrundung (BT-Drs. 13/1192, S. 33) sieht wegen der körperschaftlichen Struktur und den dem Ausschuß zukommenden Selbstverwaltungselementen eine "Beschränkung der Aufsicht auf die Rechtmäßigkeit der Ausschußtätigkeit" vor. Auch die Regelungsvorbilder des § 27 UAG enthalten im wesentlichen nur rechtsaufsichtliche Befugnisse; für die Genehmigungsvorbehalte der HwO ist dies nicht eindeutig geklärt; vgl. Eyermann, GewArch. 1992, 209 (213). 524 Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (670). 525 Eine Korrektur muß zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände möglich sein; vgl. OVG Münster, DVBI 1987, 143 (144) = DÖV 1987, 447 (448) für § 108 GO NW. Solch eine Bindung gebietet auch nicht der Vertrauensgrundsatz, da dieser zwischen Behörden nicht gilt; BVerwGE 27, 215 (217 f.). 526 Dies dürften nur solche Maßnahmen sein, bei denen dem UGA kein Entschließungsermessen zusteht bzw. dieses derartig reduziert ist, daß eine Pflicht zum Handeln besteht, da ansonsten die aufsichtliehen Befugnisse der Rechtsaufsichtsbehörde überschritten würden. 521 Vgl. hierzu Hölzl/Hien, GO, Art. 113 GO, Anm. 2 für den insoweit vergleichbaren Art. 113 der BayGO.

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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kung der aufsichtliehen Befugnisse auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle umgangen wird. 529 Die Genehmigung und die repressiven Aufsichtsmaßnahmen des Bundesumweltministeriums gegenüber dem UGA sind Verwaltungsakte i. S. d. § 35 VwVfG. 530 Die Ausübung der Befugnisse unterliegt nach dem insoweit eindeutigem Wortlaut dem Opportunitätsprinzip. 531

d) Demokratische Legitimation des Ausschusses Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch den UGA wirft die Frage nach dessen demokratischer Legitimation auf, da er - wie soeben gezeigt - ausschließlich der Rechtsaufsicht des BMU unterliegt und auch sonst keine inhaltliche Einflußnahme staatlicher Stellen auf seine Tätigkeit besteht. Problematisch erscheint in dieser Hinsicht auch die Berufung der Mitglieder, die zwar durch das Bundesumweltministerium, aber auf Vorschlag der privaten Interessenverbände erfolgt. In der Literatur wurde dem UGA deshalb teilweise die erforderliche demokratische Legitimation abgesprochen;532 die Mehrheit der Stimmen hält die Einrichtung und Aufgabenwahrnehmung des Ausschusses allerdings für verfassungsrechtlich zulässig.s33 528 BT-Drs. 13/1192, S. 33 nennt hier die Blockade der Aufgabenwahrnehmung des UGA durch wechselseitige Ausübung der Sperrminoritäten. In Anlehnung an das Regelungsvorbild des § 115 II HwO kämen zudem "schwerwiegende Verstöße gegen Rechtsvorschriften oder eine besonders gravierende Vernachlässigung von Pflichten" in Betracht; vgl. Musielak/Detterbeck, Das Recht des Handwerks, § 115 Rn. 9. 529 Mayen, NVwZ 1997, 215 (217). 530 Sie stellen insbesondere keine Verwaltungsinterna dar: Der UGA ist im Bereich seiner Aufgabenwahrnehmung eine selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts und damit ein vom BMU losgelöster eigener Rechtsträger. Damit kommt aufsichtliehen Maßnahmen Verwaltungsaktqualität zu; vgl. Kopp, VwVfG, § 35 Rn. 46 und 31 für Genehmigungen der Aufsichtsbehörde. Als Selbstverwaltungskörperschaft läßt er sich zudem in bezug auf aufsichtliche Maßnahmen mit den Handwerkskammern und Gemeinden vergleichen. Gegenüber diesen sind solche Maßnahmen Verwaltungsakte; vgl. Honig, HwO, § 115 Rn. II; Hölzl/Hien, GO, Art. 112 Anm. 6b, Art. 113 Anm. 4a, Art. 114 Anm. 6 (sowie auch Art. 116 Anm. 2 für fachaufsichtliche Maßnahmen, wo dies freilich bestritten ist) und Art. 117 Anm. 3 für Genehmigungen. Zur Rechtsnatur der Ausübung des Informationsrechts im Bereich der Kommunalaufsicht vgl. Hölzl/Hien, GO, Art. I I I Anm. 4. 531 Zur Anwendung des Opportunitätsprinzips im Bereich der kommunalen Aufsicht für Gemeindeordnungen mit vergleichbarer Kann-Bestimmung vgl. Hasse/, DVBI. 1985,697 (702); a.A. Borchert DÖV 1978,721 (721 ff.) m.w.N. 532 So Lübbe-Wo/ff, NuR 1996, 217 (220 f.). Kritisch auch Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (264 f.).

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Zur Klärung dieser Frage sind zunächst die Anforderungen des Demokratieprinzips an die Legitimation staatlicher Institutionen zu verdeutlichen: Nach Art. 20 11 GG ist das Volk Träger der Staatsgewalt, die durch die Organe der Gesetzgebung, vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Die Wahmehmung staatlicher Aufgaben und Befugnisse bedarf daher einer Rechtfertigung, indem sie durch Wahlen und Abstimmungen auf das Volk zurückführbar ist und ihm gegenüber verantwortet werden kann.534 Hierzu sollen die unterschiedlichen Formen demokratischer Legitimation dienen.535 In personeller Hinsicht ist eine individuelle, auf eine Entscheidung des Staatsvolks rückführbare Berufung der Amtsund Organwalter erforderlich,536 in sachlich-inhaltlicher Hinsicht die Herleitung des konkreten Inhalts ausgeübter Staatsgewalt vom Volk;537 die Letztverantwortlichkeit des Staates muß jedenfalls gewahrt bleiben.538 aa) Gegenstand der demokratischen Legitimation Legitimationsbedürftig ist nach Art. 20 11 GG "die Staatsgewalt". Diesem Begriff unterfällt - unabhängig von der Organisationsform539 - alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter,540 soweit die Entscheidung in ir533 Nach eingehender Untersuchung Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 214, 215 und Mayen, NVwZ 1997, 215 (219). Im Ergebnis auch Köck, VerwArch. 87 ( 1996), 644 (671 ); Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 ( 1176); wohl auch Vetter, DVBI 1996, 1223 (1226, dort Fn. 67). 534 BVerfGE 93, 37 (66) = DVBI 1995, 1291 (1291) = NVwZ 1996, 574 (575); BVerfGE 83, 60 (72) = NJW 1991, 159 (160); Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. II. m BVerfGE 83, 60 (73) = NJW 1991, 159 (160); BVerfGE 93, 37 (66 f.) = DVBI 1995, 1291 (1292) NVwZ 1996, 574 (575); Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 47, 49 f.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 8; Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 14 ff.; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 43; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 196 ff. Zur institutionellen und funktionellen Legitimation: Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 196 ff.; Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 15; Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 89. 536 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 53. 537 Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 21; vgl. auch Kriele, VVDStRL 29 (1971), 46 (63). 538 BVerfGE 93, 37 (70) = DVBI 1995, 1291 (1293) = NVwZ 1996, 574 (576); Kunig, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Konfliktbewältigung durch Verhandlungen, Bd. I, S. 43, 62. Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (175, 181 ff.). 539 BVerfGE 47, 253 (273); Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 13; Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 79 f. Auch kann eine restriktive Definition des Begriffes der Staatsgewalt dahingehend, die Tätigkeit der Träger funktionaler Selbstverwaltung per se aus diesem Begriffsumfanges herauszulösen, nicht vorgenommen werden; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 305 f.

=

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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gendeiner Weise gegenüber dem Bürger, aber auch im internen Bereich von Regierung und Verwaltung gegenüber anderen Verwaltungsträgern541 verbindlich ist. 542 Solche verbindlichen Entscheidungsbefugnisse werden dem UGA durch die Richtlinienkompetenz, Vorschlagsrechte und die Einvernehmenserfordernisse eingeräumt: Die Richtlinien des Ausschusses zur Auslegung und Anwendung der §§ 4 bis 18 UAG und der auf ihrer Grundlage ergangenen Rechtsverordnungen stellen sich für die Zulassungsstelle als verbindliche intersubjektive543 Verwaltungsvorschriften dar. Die sich hieraus ergebende Legitimationsbedürftigkeit des Ausschusses entfällt auch nicht auf Grund der Tatsache, daß der Adressat der Richtlinien - also die Zulassungsstelle ihrerseits - bei seinen Entscheidungen der Fachaufsicht unterliegt, das demokratisch legitimierte Bundesumweltministerium also mittelbaren Einfluß auf die Anwendung der vom UGA erlassenen Verwaltungsvorschriften hat. Zwar ist das Ministerium weder durch die von ihm erteilten rechtsaufsiehtliehen Genehmigungen der Richtlinien,544 noch durch die Beschränkungen seiner Aufsichtstätigkeit gegenüber dem UGA 545 daran gehindert, gegenüber der Zulassungsstelle aufsichtliche Einzelanweisungen zur Wahrung von Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit ihrer Verwaltungspraxis zu erteilen. Solche Weisungen sind für die DAU verbindlich. Sie muß sie selbst dann vollziehen, wenn sie zu Anweisungen in Verwaltungsvorschriften in Widerspruch stehen. Eine konkrete Einzelweisung vermag so den Richtlinien des UGA im Einzelfall ihre Verbindlichkeit zu nehmen. An dem Erfordernis einer demokratischen Legitimation des UGA ändert dies jedoch

=

540 BVerfGE 83, 60 (73) NJW 1991, 159 (160); BVerfGE 47, 253 (273); BVerfGE 93, 37 (68) = DVBl 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575). 541 BVerfGE 93, 37 (68) = DVBl 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575). 542 BVerfGE 47, 253 (273); BVerfGE 83, 60 (73) = NJW 1991, 159 (160); Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 81 . Die von Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (671, dort Fn. 122) erwähnte mangelnde Außenwirkung der Richtlinien ist damit für die Legitimationsbedürftigkeit unerheblich. 543 Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, S. 427, 411. 544 Schon gegenüber dem UGA besteht keine Bindung an die einmal erteilte Genehmigung; siehe hierzu oben: Teil 4 E II 2 c). 545 Die Verkürzung der aufsichtliehen Befugnisse des BMU gegenüber dem UGA auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle führt nicht zu einer Beschränkung der Ausübung einzelfallbezogener fachaufsichtlicher Rechte gegenüber der Zulassungsstelle, die ihre Vollzugsaufgaben unter Anwendung der Richtlinien des Ausschusses erfüllt, da sonst die gesetzgebefische Konzeption der Weisungsabhängigkeit der DAU unterlaufen würde. Auf der anderen Seite würde die generelle Anweisung des Ministeriums an die DAU, Richtlinien des UGA nicht anzuwenden, dessen inhaltliche Unabhängigkeit bei der Lenkung der Zulassungsstelle aushöhlen, wäre also - die Verfassungsmäßigkeit seiner Richtlinienkompetenz vorausgesetzt - mit dem UAG nicht zu vereinbaren.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

nichts: Selbst Entscheidungen, deren verbindliche Geltung von einer Bestätigung durch eine weitere Behörde abhängt und die so unter einem umfassenden Vorbehalt der Kassation stehen, bedingen die Legitimationsbedürftigkeit ihres Trägers. 546 Um so mehr gilt dies für die Befugnis des Ausschusses zum Erlaß von Richtlinien. Deren Geltung kann durch fachaufsichtliche Maßnahmen gegenüber der Zulassungsstelle nur mittelbar und auf den Einzelfall bezogen eingeschränkt werden. Die Legitimationsbedürftigkeit des Ausschusses ergibt sich zudem noch aus dem in § 13 UAG vorgesehenen Einvernehmenserfordemis, da die Verweigerung des Einvernehmens für die Zulassungsstelle dahingehend bindend ist, daß sie keine allgemeine Anerkennung von Nachweisen i. S. d. § 13 UAG vornehmen kann. Weiter liegt auch in der Führung der Prüferliste durch den UGA ein legitimationsbedürftiges Handeln. Da die Zulassungsstelle die Besetzung der Prüfungsausschüsse nach § 12 III 1 UAG ausschließlich anband der Prüferliste vornehmen muß, kommt dieser eine eingeschränkte negative Bindungswirkung zu. Die Aufnahme eines Prüfers in die Liste ist damit eine hoheitliche547 Maßnahme mit Entscheidungscharakter. Die sonstigen Entscheidungen des UGA sind gegenüber anderen Verwaltungsträgem nicht verbindlich. Legitimationsbedarf entfällt; die notwendige staatliche Letztverantwortlichkeit wird nicht berührt. 548 bb) Personelle Legitimation Der Grundsatz der personellen oder persönlichen549 Legitimation verlangt, daß sich die Bestellung der Amtsträger bzw. Organwaller auf das Staatsvolk zurückführen läßt. 550 Ein Hoheitsträger ist danach demokratisch legitimiert, wenn er durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits legitimierten, unter Verantwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger bzw. mit dessen Zustimmung berufen worden ist. 551 Für Kollegialorgane wird demgemäß teilweise eine derartig umfassende LeOebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 82. Mayen, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, G Rn. 31. 548 Für beratende Ausschüsse: Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1997), 160 (182). Hierunter fällt die Beratungstätigkeit des Ausschusses gegenüber dem BMU sowie seine unverbindlichen Vorschlagsentscheidungen zur Besetzung des Widerspruchsausschusses. 549 Die Begriffe werden synonym verwandt. Vgl. Böckenförde, in: HbStR, Bd. I. § 22, Rn. 16 und Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 50. 550 BVerfGE 93, 37 (67) = DVBl 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575); Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 209 ff. ; ders .• in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 50. 546 547

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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gitimation für alle an Entscheidungen Beteiligten gefordert552 oder wenigstens die Legitimation dort getroffener Beschlüsse durch individuelle Legitimation und parlamentarische Verantwortlichkeit der Mehrheit der Mitglieder und der Mehrheit der die Entscheidung tragenden Mehrheit. 553 Für den UGA kann die erforderliche Legitimation selbst nach letzterer Auffassung allein durch die Beteiligung der legitimierten Vertreter der Bundes- und Landesverwaltungen nicht begründet werden. 554 Mit neun Sitzen stellen sie nicht die Mehrheit des Gremiums. Eine Vetoposition der demokratisch legitimierten Mitglieder eines Gremiums genügt nicht. 555 Damit bedarf es auch der Legitimation der anderen Mitglieder des Gremiums. Für den Ausschuß ergibt sie sich allerdings nicht aus dem Gedanken der - gerade für Selbstverwaltungskörperschaften herangezogenen Legitimation durch sog. Teilvölker. Danach muß es sich bei dem legitimationsvermittelnden Staatsvolk nicht um das gesamte Bundesvolk handeln. Vielmehr kann es genügen, wenn sich die Bestellung eines Entscheidungsträgers auf einen Teil der deutschen Gesamtbevölkerung zurückführen läßt. 556 Hier wäre daran zu denken, die Angehörigen der entsendenden Verbände als Teilvölker aufzufassen, die dem jeweils durch sie berufenen Ausschußmitglied die erforderliche personelle demokratische Legitimation vermitteln. Doch selbst wenn man die Möglichkeit der Legitimation staatlicher Entscheidungsträger durch Teilvölker grundsätzlich für möglich hält,557 wäre zumindest zu fordern, daß ein solches Volk als Legitimationssubjekt eine sozialhomogene Gemeinschaft Betroffener558 aufweist. So müssen 551 BVerfGE 93, 37 (67) = DVBl 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575); BVerfGE 83, 60 (72 f.) NJW 1991, 159 (160); Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 50 ff.; Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 16. 552 Leisner, Mitbestimmung im öffentlichen Dienst, S. 40 f., 57; Püttner, DVBI 1984, 165 (167 f.); Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 91 ff. 553 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 8; Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 19; BVerfGE 93, 37 (67 f.) =DVBI 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575): "Prinzip der doppelten Mehrheit"; anders noch BVerfGE 38, 258 (271 ). 5 54 So auch Mayen, NVwZ 1997, 215 (219). 555 Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 19. 556 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 56. 5 57 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 56 ff.; ders., Allgemeine Staatslehre, S. 220 ff.; Brohm, VVDStRL 30 ( 1972), 245 (269); Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 89. Kritisch hierzu Schmitt Glaeser, VVDStRL 31 (1973),179 (214 ff.); Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 33. Vgl. hierzu auch BVerfGE 38, 258 (269 ff.) und BVerfGE 47, 253 (271 ff.), allerdings jeweils zu Teilvölkern kommunaler Gebietskörperschaften. 55 8 Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 253; ebenso: Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 90. Nach Herzog, in:

=

17 Schickcrt

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

seine Mitglieder die übernommenen Aufgaben als eigene Angelegenheiten empfinden; 559 ferner darf sich die Aufgabenwahrnehmung nicht wesentlich über den Bereich der Mitglieder des vermeintlichen Teilvolkes hinaus auswirken.560 Bei reinen Interessenverbänden kann dies allerdings nicht gelten. 561 Damit ergibt sich hieraus die demokratische Legitimation der Verbandsvertreter im UGA nicht. Als letztes legitimationsvermittelndes Element bleibt damit nur der Berufungsakt, der vom seinerseits demokratisch legitimierten Bundesumweltministerium vorgenommen wird. Eine solche Ernennung darf als individuelle Vertrauensentscheidung562 aber nicht bereits durch verbindliche Vorschläge gesellschaftlicher Institutionen determiniert sein; eine echte und eigene Entscheidung des Berufenden muß möglich sein. 563 Das in § 22 III UAG normierte Vorschlagsrecht der Bundesdachverbände der Wirtschaft, der freien Berufe, der Gewerkschaften und der Umweltverbände widerspräche also den Erfordernissen eines demokratischen Vorschlagswesens, wenn dem BMU bei der Berufung der Mitglieder kein eigenes Entscheidungsrecht vorbehalten bliebe, die Vorschläge also verbindlich wären. Mayen 564geht bei der Bewertung des Wortlautes des § 22 III UAG von der Verbindlichkeit der Vorschläge aus und sucht die daraus grundsätzlich drohende Verfassungswidrigkeit des UGA durch eine verfassungskonforme Auslegung zu vermeiden. Hierzu legt er§ 22 III UAG in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts565 so aus, daß die Zahl der Vorschläge die der auf die einzelnen Bänke zu verteilenden Mitglieder um mindestens 50% übersteigen und darüber hinaus ein Zurückweisungsrecht hinsichtlich der unterbreiteten Vorschläge bestehen soll.566

Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 58 und ders., Allgemeine Staatslehre, S. 224 kann die Homogenität nur durch eine Zwangsmitgliedschaft erreicht werden, so daß private Verbände keine eigenständige demokratische Legitimation vermitteln können. 559 Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 90. 560 Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 223. Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 57. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 90 f. 561 So selbst Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 264 ff. 562 Herzog, Allgemeine Staatslehre, 212 ff. 563 Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 55. 564 NVwZ 1997, 215 (218). 565 BVerfGE 26, 186 (194 ff.) = NJW 1969, 2192 (2192 ff.) zur Ernennung der Ehrengerichtshöfe für Rechtsanwälte; BVerfGE 27, 312 (320 f.) = NJW 1970, 1227 ( 1228) für die Ernennung der ehrenamtlichen Richter der Sozialgerichtsbarkeit 566 Mayen, NVwZ 1997, 215 (218).

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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Seine Argumentation übersieht jedoch, daß das Ministerium ohnehin schon die Möglichkeit hat, eine eigenständige Berufungsentscheidung zu treffen, also die Vorschläge der Verbände nicht bindend sind: Nach Ansicht von Waskow hat das BMU bei der Ernennung der Mitglieder des Ausschusses deren persönliche Qualifikation zur Ausübung dieses Amtes zu prüfen. 567 § 22 II UAG verlange insofern, daß die Mitglieder des Ausschusses in Angelegenheiten des betrieblichen Umweltschutzes über gründliche Fachkenntnisse und mindestens dreijährige praktische Erfahrungen verfügen. Das dem Ministerium hier zukommende Prüfungsrecht eröffne ihm die Möglichkeit, jene Kandidaten, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, zurückzuweisen und einen Neuvorschlag zu verlangen. 568 Dem ist zu folgen, weil das Ministerium schon aufgrund seiner Gesetzesbindung berechtigt und auch verpflichtet ist, die nach dem UAG vorgeschriebene Fachkunde der vorgeschlagenen Aspiranten zu prüfen. Es wäre aber nicht verständlich, wenn ein negatives Ergebnis folgenlos bliebe. Daher muß mit dem Prüfungsrecht konsequenterweise auch ein Zurückweisungsrecht verbunden sein. Das umschließt die Befugnis, einen anderen Vorschlag zu verlangen. Damit hieraus jedoch eine für die personeHe Legitimation unerläßliche, auf das individue11e Mitglied bezogene Vertrauensentscheidung569 wird, darf sich das Prüfungs- und Ablehnungsrecht des Bundesumweltministeriums nicht allein auf die erforderliche Fachkunde und praktische Erfahrung beschränken. Eine personale Vertrauensentscheidung setzt die Überzeugung voraus, daß der zu berufende Amtswalter vollumfanglieh für die Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben geeignet ist.570 Das Ablehnungsrecht müßte sich deswegen auch auf die von den Ausschußmitgliedern über § 22 I 3 UAG i. V. m. § 83 VwVfG für die Ausübung dieses Amtes geforderte Gewissenhaftigkeit, Unparteilichkeit und Verschwiegenheit beziehen. Diese Voraussetzungen sollen sicherste11en, daß der Berufene in persönlicher Hinsicht ein rechtsstaatliches Verfahren571 gewährleistet, das von Objektivität, Neutralität und Fairneß572 gekennzeichnet ist.573 567 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 79 unter Berufung auf Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 214 und denselben, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 128. 568 Wuskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 79. 569 Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 214. 570 Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 83 f. 571 Schmidt-Aßrrumn, in: HbStR, Bd. I, § 24, Rn. 75 ff. ; Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 216 f. 572 Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, Rn. 67 ff. 573 Zum Normzweck der §§ 83 f. VwVfG vgl. nur Bonk, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, § 83 Rn. I. 17*

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Die Regelungen der §§ 22 I 3 UAG i. V. m. 83 VwVfG normieren Verhaltenspflichten für die ehrenamtlichen Ausschußmitglieder. 574 Unmittelbar sind nur sie Adressaten dieser Vorschriften. Dennoch ergibt sich hieraus für das Bundesumweltministerium eine Prüfungsbefugnis, welche die dort genannten Aspekte der Gewissenhaftigkeit, Unabhängigkeit und Verschwiegenheit umfaßt. Dem Ministerium als Rechtsaufsichtsbehörde obliegt es nämlich, die Beachtung dieser rechtlichen Pflichten der Ausschußmitglieder bei deren Tätigkeit sicherzustellen;575 das Prüfungs- und Zurückweisungsrecht muß damit auch eine entsprechende präventive Kontrolle ermöglichen. Sie ist auf die Frage gerichtet, ob die vorgeschlagenen Personen bei ihrer Tätigkeit im Ausschuß die persönliche Befähigung zur Einhaltung der Pflichten der §§ 83 f. VwVfG aufweisen. Damit wird die Berufung der Mitglieder durch das Bundesumweltministerium zu einer echten Vertrauensentscheidung. Die personelle Legitimation der Mitglieder des UGA ist hierdurch gewährleistet. cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation Neben der personellen Komponente der demokratischen Legitimation muß jede legitimationsbedürftige Entscheidung auch sachlich-inhaltlich auf den Willen des Volkes zurückführbar sein. 576 Für die Verwaltung ergibt sich daraus das Erfordernis der Bindung an die Gesetze des unmittelbar demokratisch legitimierten Parlaments (Art. 20 Ili GG) und der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung. 577 Für nachgeordnete Amtsträger wird deren Weisungsabhängigkeit von dem verantwortlichen Minister gefordert, damit die Regierung aufgrund ihrer Einwirkungsmöglichkeit auf die Entscheidungen der Amtswalter die Sachverantwortung gegenüber Parlament und Volk übernehmen kann. 578 Die Leitungsbefugnis des Bundesumweltministeriums beschränkt sich nach obigen Ausführungen aber lediglich auf die Rechtmäßigkeit der Handlungen des UGA, wodurch die Bindung dieses Verwaltungsträgers an Gesetz und Recht, insbesondere an die Öko-Audit-Verordnung und das 574 Kopp, VwVfG, § 83 Rn. I; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 13 Rn. 8 ff. 57 5 Vgl. Kirchhof, in: HbStR, Bd. III, § 59, Rn. 60. 576 Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 21 ; Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 II Rn. 48. 577 Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 21; Kriele, VVDStRL 29 (1971 ), 46 (63 f.). 578 BVerfGE 9, 268 (281 f.); BVerfGE 93, 37 (67) = DVBI 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575); Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes, S. 47 f.; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 358.

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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UAG gesichert wird. Dem Ausschuß verbleibt damit im Rahmen der Zweckmäßigkeit legitimationsbedürftiger Entscheidungen ein ministerialfreier Raum. 579 Er durchbricht die demokratische Verantwortlichkeit der Regierung, also den sachlich-inhaltlichen Legitimationsstrang. Dies ist zwar nicht schlechthin verfassungsrechtlich unzulässig, 580 unterliegt aber Grenzen und bedarf einer Rechtfertigung: 581 Zutreffend weist Mayen darauf hin, daß die dem BMU zustehenden personalmäßigen und rechtsaufsichtliehen Einwirkungsmöglichkeiten die besondere Rechtfertigung des dem UGA zustehenden weisungsfreien Raumes nicht entbehrlich machen.582 Zwar ergibt sich die persönliche Abhängigkeit der Mitglieder des Ausschusses aus dem Berufungs- und Auflösungsrecht des Bundesumweltministeriums; auch kann es an den Sitzungen teilnehmen, so Einfluß auf die Diskussion zu nehmen und nach Möglichkeit den Inhalt der Beschlüsse auch unter Zweckmäßigkeitsaspekten mitgestalten. Aber solche Rechte dürfen gerade nicht die Beschränkung der aufsichtliehen Befugnisse des BMU auf eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle untergraben. 583 Sie können und dürfen nicht die Funktion von sachbezogenen Einzelweisungen übernehmen. Eine Kompensation des Mangels an sachlich-inhaltlicher Legitimation584 kann durch diese Befugnisse nicht begründet werden. Damit ist das erforderliche Legitimationsniveau585 bzw. die notwendige Ef579 Der ministerialfreie Raum wird im allgemeinen als Entscheidungsbereich verstanden, in dem Funktionsträger der Verwaltung bei der Ausübung der ihnen übertragenen Tätigkeiten von sich darauf beziehenden Weisungen des Bundeskanzlers, der Bundesregierung oder eines oder mehrerer Bundesminister (auf Bundesebene) teilweise oder vollständig aufgrund rechtlicher Bestimmungen frei sind. So Sodan, Kollegiale Funktionsträger als Verfassungsproblem, S. 361; Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes, S. 66; Krebs, in: HbStR, Bd. III, § 69, Rn. 82 ff.; Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 86 Rn. 70 ff. Enger: Fichtmüller, AöR 91 (1966), 297 (298 ff.) und Oebbecke. Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 7, die den Begriff nur für den Bereich der unmittelbaren Bundesverwaltung verwenden. Anders auch Loening, DVBl 1954, 173 (173). 580 BVerfGE 93, 37 (67)::: DVBl 1995, 1291 (1292)::: NVwZ 1996, 574 (575); Fichtmüller, AöR 91 (1966), 297 (332 ff., 349 f.); Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, Bd. III, § 59, Rn. 10 I; Krebs, in: HbStR, Bd. TII, § 69, Rn. 82; Lerche, in: Maunz/ Dürig, Art. 87 Rn. 195; Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 127; Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 86 Rn. 5; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, S. 443 ff.; Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 24 f.; enger noch ders., Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 251 f. , 259. 58! Zur Zulässigkeil des ministerialfreien Raumes sogleich unten. 582 Mayen, NVwZ 1997, 215 (217). 5SJ Mayen, NVwZ 1997, 215 (217). 584 Vgl. hierzu Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 23; Herzog, in: Maunz/ Dürig, Art. 20 II Rn. 47; Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 125.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

fektivität des demokratischen Einflusses586 hiermit grundsätzlich noch nicht gegeben. 587 Die Ministerialfreiheit des UGA bedarf noch der Rechtfertigung. Das BVerfG beurteilt die Zulässigkeit der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf unabhängige, weisungsfreie Gremien nach der politischen Tragweite solcher Verwaltungsaufgaben. 588 Neuerdings soll es auf ihre Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrages gegenüber dem Bürger ankommen.589 Die Frage, welche Angelegenheiten ein derartiges Gewicht aufweisen, unterliegen einer Einzelfallbetrachtung. 590 Die überwiegende Literatur fordert eine Rechtfertigung in Form eines sachlichen Grundes oder eines zwingenden Erfordernisses für die Auflösung der ministeriellen Leitungsbefugnis.591 Solch eine sachliche Rechtfertigung im Sinne der Literatur aus Art. 6 Abs. I S. 3 Öko-Audit-Verordnung herzuleiten - so Mayen 592 - ist allerdings nicht sachgerecht. Nach dieser Vorschrift haben die Mitgliedstaaten "eine unabhängige und neutrale Aufgabenwahrnehmung" der von ihnen beBVerfGE 93, 37 (67) = DVBI 1995, 1291 (1292) = NVwZ 1996, 574 (575). Böckenförde, in: Isensee/Kirchhof, Bd. I, § 22, Rn. 14. 587 A. A. offenbar Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 92. Vgl. hierzu auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 128; ders., in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 214 f.; Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, s. 77 ff. 588 BVerfGE 9, 268 (282) zu den Einigungsstellen des Bremerischen Personalvertretungsgesetzes vom 3.12.1957; BVerfGE 22, 106 (113) zu den Steuerausschüssen nach dem Gesetz über die Finanzverwaltung vom 6.10.1950. Vgl. auch SchmidtBleibtreu, in: Schmidt-Bieibtreu/Kiein, GG, Art. 86 Rn. 5; Stern, StaatsR II, § 41 IV 10 b ß; Krebs, in: HbStR, Bd. III, § 69, Rn. 83; Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 65 Rn. 105 f.; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 443 f. 589 BVerfGE 93, 37 (70) = DVBI. 1995, 1291 (1293) = NVwZ 1996, 574 (576). 590 Vgl. BVerfGE 9, 268 (282). Einen Orientierungsrahmen bietet Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 380 f. 591 Neben den verfassungsrechtlich ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen der ministeriellen Leitungsbefugnis werden zur Rechtfertigung zwingende oder gewichtige Gründe, die in der Art der übertragenen Tätigkeit liegen verlangt; so Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 22; Stern, StaatsR II, § 41 IV 10 b ß, der aber zusätzlich das Kriterium der politischen Tragweite als absolute Grenze der Übertragung von staatlichen Aufgaben auf weisungsunabhängige Stellen fordert; Sodan, Kollegiale Funktionsträger als Verfassungsproblem, S. 407 f. Unter Anführung einzelner sachlicher Bereiche: Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 86 Rn. 70 und Fichtmüller, AöR 91 (1966), 297 (354), der den ministerialfreien Raum aber nur für Entscheidungsträger der unmittelbaren Staatsverwaltung diskutiert; ebenso Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 54 ff., der den ministerialfreien Raum im Wege der praktischen Konkordanz rechtfertigen will. 592 Mayen, NVwZ 1997, 215 (218). 585

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E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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nannten oder geschaffenen Zulassungsstellen sicherzustellen. Hieraus ergebe sich für den UGA als verwaltungsinternes Lenkungsgremium im Zulassungs- und Aufsichtssystem ebenso wie für die unmittelbar nach außen handelnde Zulassungsstelle das zwingende Erfordernis der Freiheit von staatlicher Einflußnahme und staatlicher Abhängigkeit. 593 Zuzugeben ist, daß sich die von der Verordnung geforderte Unabhängigkeit und Neutralität der Aufgabenwahrnehmung der Zulassungsstelle freilich auch auf ihre verwaltungsorganisatorische Positionierung im Zulassungs- und Aufsichtssystem beziehen muß. Wegen seines verwaltungsinternen Einflusses gilt dies auch für den UGA. Die Forderung nach einer unabhängigen und neutralen Aufgabenwahrnehmung erstreckt sich auf alle Institutionen des Zulassungssystems. Sie verlangt aber nicht die Freiheit von UGA und DAU gerade von staatlicher Einflußnahme, wenn eine solche auch für die Akzeptanz des Systems bei den Unternehmen förderlich ist.594 Die Regelung des Art. 6 Abs. I S. 3 der EMAS-Verordnung zielt vielmehr in eine andere Richtung: Zwar will sie in der Tat sicherstellen, daß die von den Gutachtern geforderte Unabhängigkeit und Neutralität durch eine entsprechende Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit gewährleistet werden. Die Unabhängigkeit gutachterlieber Aufgabenwahrnehmung wird von den Gutachtern aber nach der Verordnung nur gegenüber den Umweltbetriebsprüfern und den Unternehmen gefordert, 595 nicht auch im Verhältnis zum Staat. Ebensowenig gebieten dies die Funktionen der gutachterliehen Tätigkeit im Gemeinschaftssystem: Sie gründen auf der in den Erwägungsgründen angesprochenen596 Notwendigkeit, die Transparenz und Glaubwürdigkeit der Tätigkeit der Unternehmen im Bereich des Umweltmanagements zu stärken. Damit ist einzig eine weitgehende und dominante Beteiligung der Wirtschaft selbst an der Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter ausgeschlossen. Aus diesem Grunde kann der von Pitschas geäußerten Auffassung nicht gefolgt werden, eine externe und einseitig staatliche Steuerung des betrieblichen Öko- und Risikocontrollings durch hoheitliche Ausgestaltung des Zulassungssystems nehme einen parteiischen Charakter an und drohe so in einen Zielkonflikt zwischen eigenverantwortlichem betrieblichem Umweltmanagementsystem einerseits und staatlicher Steuerung dieser internen 593 Mayen, NVwZ 1997, 215 (218). So auch Pitschas, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 269 (273 f.): Das Zulassungs- und Aufsichtssystem dürfe nach der Wertung der Verordnung nicht einer einseitig-hoheitlichen Regulierung unterliegen, da es sich - wie das Gemeinschaftssystem selbst - in ein "Umweltpolitisches Gemeinschaftsverhältnis" einordnen lasse. 594 Hierzu sogleich unten. 595 Vgl. Art. 2 lit. m, 4 Abs. 4, Anhang ITI Teil A I Nr. I Abs. 2. 596 Ebenda, Abs. I 0.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Strukturen über das Zulassungs- und Aufsichtssystem andererseits zu führen. 597 Das Gemeinschaftssystem bezieht seine kontextsteuernden Elemente und damit einen wesentlichen Teil seiner Funktionsfähigkeit aus betriebsexternen Effekten, deren Wirkungsweise eine effektive unternehmensfremde Kontrolle erfordert. Das Korrelat dieser externen Systemkomponenten stellen die Vorteile dar, die sich hieraus im Vergleich zu rein internen Managementlösungen betrieblichen Umweltschutzes ausbilden. All das verlangt zwar kein einseitig staatlich gesteuertes Zulassungssystem, doch wäre die Verwirklichung eines solchen Systems ohne weiteres mit Funktionen und Bedeutung gutachterlieheT Prüfung im Gemeinschaftssystem zu vereinbaren.598 Daneben kann eine Vielzahl kooperativer Gestaltungsmodi die zielentsprechende externe Kontrolle gewähren, nicht jedoch eine Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit, die weitgehend von der Wirtschaft abhängig ist. Genau in diese Stoßrichtung zielt letztlich auch Art. 6 Abs. I S. 3: Die Zulassungstätigkeit und die Zulassungsinstitutionen müssen lediglich gegenüber der Wirtschaft eine unabhängige Stellung einnehmen; Staatsfreiheit wird von dieser Vorschrift hingegen nicht verlangt. Ebensowenig läßt sich dies aus Art. 2 lit. n ableiten, wonach das Zulassungssystem von einer unparteiischen Stelle oder Organisation betrieben wird. 599 Damit ergibt sich aus Art. 6 Abs. 1 S. 3 EMAS-Verordnung nicht das zwingende Erfordernis der inhaltlichen Weisungsfreiheit des UGA. 600

In: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 269 (274). Eine weisungsabhängige Wahrnehmung der Zulassungsaufgaben durch das Umweltbundesamt oder gar durch das BMU selbst wäre verordnungsrechtlich nicht zu beanstanden gewesen; so Waskow, in: Feldhaus, BimSchR, Bd. 7, M I Rn. 113; ders., Betriebliche Umweltmanagement, S. 109. Derartig "staatsnah" hat Österreich das Zulassungs- und Aufsichtssystem institutionalisiert: Dort übernimmt die Zulassung von Umweltgutachtern die Akkreditierungsstelle des Bundes beim Bundesministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten; vgl. Feldhaus, in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 36, Rn. 118. Bei konsequenter Anwendung der Auffassung von Mayen wäre überdies die Frage nach der verordnungsrechtlichen Zulässigkeil der weitgehenden Weisungsabhängigkeit der DAU vom BMU aufzuwerfen. 599 A. A. Pitschas, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 269 (274 ). 600 Auch greift der von Mayen, NVwZ, 1997, 215 (218) angestellte Vergleich des UGA mit der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften nicht. Die verfassungsmäßige Rechtfertigung der Einschränkung der ministeriellen Leitungsbefugnis ergibt sich für diese Stelle aus ihrem grundrechtsbezogenen Tätigkeitsfeld. So Schreyer, Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben, S. 117 ff.; Oebbecke, Weisungs- und unterrichtsfreie Räume in der Verwaltung, S. 176 ff. 597 598

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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Die Zulässigkeil der Einschränkung der sachlich-inhaltlichen Legitimation folgt aber aus dem Selbstverwaltungscharakter, den der Gesetzgeber dem Ausschuß eingeräumt hat. 601 Mit einer Übertragung der Aufgabenwahrnehmung zur Selbstverwaltung im Rahmen des Art. 87 III GG geht regelmäßig ein mehr oder minder großes Maß an Eigengestaltungsspielraum und damit eine Einschränkung der ministeriellen Leitungsbefugnis einher.602 Der Gesetzgeber ist somit durch Art. 87 III I 2. Alt. GG ermächtigt, bei der Schaffung von Selbstverwaltungseinrichtungen das grundsätzlich erforderliche Legitimationsniveau abzusenken.603 Werden einem Verwaltungsträger Aufgaben zur weisungsfreien funktionalen Selbstverwaltung überlassen, bedarf dies zwar einer Rechtfertigung, doch genügt hier - wenn nicht der Selbstverwaltungscharakter des Trägers in Art. 87 II GG unmittelbar anerkannt ist - 604 die .,besondere sachliche Notwendigkeit" der Aufgabenübertragung. 605 Die sachliche Rechtfertigung der Selbstverwaltungseigenschaft des UGA liegt im Gemeinschaftssystem selbst: Anders als bei Instrumenten des imperativen Umweltrechts hängt hier die Erreichung des Ziels eines verbesserten betrieblichen Umweltschutzes allein von der Bereitschaft der Unternehmen ab, sich an dem System zu beteiligen. 606 Es ist damit auf die Akzeptanz bei allen Beteiligten angewiesen. 607 Das Vertrauen und die Annahme des Systems, insbesondere bei den Unternehmen, steht in proportionalem Verhältnis zum umweltpolitischen Erfolg des Systems.60s Ein geeignetes Mittel, um die erforderliche Akzeptanz des Gemeinschaftssystems herzustellen, ist die institutionalisierte Beteiligung betroffener gesellschaftlicher Gruppen an der Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter - den Garanten des Gemeinschaftssystems - und damit an der Ausformung des Systems selbst. 609 Weiter wächst das Vertrauen in die Richtigkeit von Entscheidungen mit dem Maß eigener Beteiligung an einem 601 Vgl. auch Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 77 f.; vgl. zum Selbstverwaltungscharakter des Ausschusses oben: Teil 4 E n 2 b) bb). 602 Vgl. nur Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 87 Rn. 194. 603 Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 537 ff., 542. 604 Hendler, in: HbStR, Bd. IV, § 106, Rn. 57. 605 So Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 34. Vgl. auch Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 86 Rn. 73, Art. 87 Rn. 195: Die Errichtung und Funktionsausstattung des konkreten öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers bedarf hinreichender sachlicher Rechtfertigung. 606 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1166). 607 s.o. Teil 2 D, 3 B II. 608 s. zum Wirkmechanismus in Hinblick auf die Teilnahme aber auch den ökologischen Nutzen der Teilnahme: Teil 2 D I, II. 609 Vgl. Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (371).

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

fairen Interessenausgleich. 610 Zudem läßt sich durch die Beteiligung die Kritik an Beschlüssen innerhalb der Verbände, deren Vertreter an diesen mitgewirkt haben, eindämmen, weil sie sich gegen die eigenen Vertreter richten würde. 611 Natürlich wären auch andere Konzeptionen des UGA oder überhaupt einer gesellschaftlichen Beteiligung denkbar gewesen, insbesondere die Ausgestaltung des Ausschusses als rein beratendes und empfehlendes Gremium bzw. dessen Unterwerfung unter die Fachaufsicht des BMU. Jedoch hätten solche Lösungen eventuell nicht die gesellschaftlicher Akzeptanz erreicht wie die Gesetz gewordene Regelung. 612 Fachaufsichtliche Weisungsabhängigkeit gar liefe diesem Ziel und damit auch der Funktion des UGA als eigenverantwortlicher Institution mit Interessenausgleichsfunktion613 völlig zuwider. 614 Seine autonome Positionierung bietet also die größtmöglichen Chancen für die gesellschaftliche Akzeptanzsicherung. Die derartige Institutionalisierung des Ausschusses führt damit zwar nicht notwendigerweise bezüglich des konkreten Inhalts der dort getroffenen Entscheidungen zu einem qualitativ besseren Ergebnis der Verwaltungstätigkeit, als dies durch einen ministeriell weisungsabhängigen Vollzug - eventuell unter Beratung durch ein pluralistisch besetztes Gremium - zu erreichen wäre. Wohl aber wird im Hinblick auf den Erfolg des Öko-AuditSystems durch die tatsächlich getroffene Ausgestaltung des Zulassungssystems ein effektiveres Ergebnis erzielt. Die Ausgestaltung des UGA als weisungsfrei agierende Körperschaft mit Selbstverwaltungselementen dient somit der Erreichung einer größtmöglichen Akzeptanz und damit dem Erfolg des Gemeinschaftssystems. Des weiteren ließe sich in diesem Zusammenhang zur verfassungsmäßigen Rechtfertigung der Ministerialfreiheit des UGA Art. 20a GG heranziehen: Der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen als ein aus Art. 20a GG, insbesondere der Legislative obliegender Gestaltungsauftrag kommt den in 610 Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert, Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 115, 134; Wahl, VVDStRL 41 (1983), 151 (164). Vgl. hierzu umfassend Würtenberger, NJW 1991 , 257 (260 ff.). 611 Vgl. Schreyer, Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben, S. 146 f. für die Entscheidungen der in vergleichbarer Weise mit gesellschaftlichen Gruppen besetzten Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften. 612 Vgl. hierzu BVerfGE 22, 106 (I 13), wonach die Steuerausschüsse mit dem Ziel, "ihren Entscheidungen infolge der Weisungsfreiheit größeres Gewicht gegenüber den Beschwerdeführern zu verleihen," in den Verwaltungsaufbau eingefügt wurden. 613 Schneider, Die Verwaltung 28 (I 995), 361 (371 , dort Fn. 54); vgl. hierzu auch allgemein Sodan, Kollegiale Funktionsträger als Verfassungsproblem, S. 51 ff. 6 14 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 148 f.

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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Art. 20 GG genannten Staatsziel- und Strukturprinzipien in Rang und Gewicht im wesentlichen gleich. 615 Im Zuge der gesetzgeberischen Umsetzung dieses Auftrages, die im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, mithin unter grundsätzlicher Beachtung sonstigen Verfassungsrechts zu erfolgen hat, besteht somit die Möglichkeit, zugunsten einer möglichst effektiven Erreichung des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen Einschränkungen anderer Verfassungsprinzipen - hier insbesondere des Demokratieprinzips - im Wege der Abwägung zu rechtfertigen, 616 wobei dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zukommt.617 Wie bereits oben erwähnt, läßt die getroffene organisatorische Ausgestaltung des UGA durch die angestrebte Schaffung von Akzeptanz und Glaubwürdigkeit bei Unternehmerschaft und Öffentlichkeit eine breite Teilnahme erwarten. Jede andere Organisationsstruktur des UGA, die im Sinne des Demokratieprinzips eine weitergehende ministerielle Leitungsbefugnis und die Reduktion der Befugnisse des weisungsfreien Ausschusses bewirkt hätte, wäre dagegen mit Akzeptanzverlusten verbunden gewesen. Das Ziel des Systems wäre so weniger gefördert worden, so daß die - ohnehin eng begrenzte - 618 Einschränkung des Demokratieprinzips gerechtfertigt werden kann. Daß die dem Ausschuß eingeräumte Entscheidungsfreiheit wegen der politischen Tragweite des Inhalts bzw. der Bedeutung für die Wahrnehmung des Amtsauftrages generell nicht auf derartig der Regierungsverantwortung entzogenen Stellen übertragen werden dürfte, 619 kann entgegen Lübbe-Wolfl' 20 nicht angenommen werden. Zutreffend weist Mayen darauf hin, daß selbst Aufgaben mit politischer Tragweite nach dem BVerfG nicht per se der Regierungsverantwortung vorzubehalten sind; vielmehr sei jeweils im Einzelfall nach dem Grad der politischen Bedeutung der konkreten Aufgabe zu entscheiden. 621 Scholz. in: Maunz/Dürig, Art. 20a Rn. 28. Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 20a Rn. 42 ff., 52; Hoffmann-Riem, Die Verw. 28 (1995), 425 (425); BVerwGE, NJW 1995, 2648 (2649) zum Ausgleich des Art. 20a GG mit anderen Verfassungsprinzipien. Auch dem Prinzip der Volkssouveränität kommt insofern per se nicht ein höherer Rang im Vergleich zu anderen Verfassungsbestimmungen zu; vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 20 I Rn. 21 ff.; vgl. auch BVerfGE I, 14 (50). 617 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20a Rn. 7. 6 18 Hierzu sogleich unten. 619 So das BVerfG: BVerfGE 9, 268 (282); BVerfGE 22, 106 (113); BVerfGE 93, 37 (70) = DVBI 1995, 1291 (1293) = NVwZ 1996, 574 (576). Siehe zur Präzisierung des Kriteriums der politischen Tragweite Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 379 ff. 620 NuR 1996, 217 (220) unter Berufung auf BVerfGE 9, 268 (282). 621 Mayen, NVwZ 1997, 215 (218). Vgl. Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 380 f.; siehe hierzu BVerfGE 9, 268 (282). 615

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Den weisungsfreien Aufgaben des UGA, namentlich dem Erlaß von Richtlinien und der Anerkennung von Lehrgangs- und Qualifikationsnachweisen kann eine derartige politische Bedeutung nicht zuerkannt werden: 622 Zum einen sind die Spielräume der Entscheidungen begrenzt,623 sind doch das UAG und die hierzu ergangenen Rechtsverordnungen im wesentlichen konkret gefaßt und deren Beachtung - wie dies für Selbstverwaltungskörperschaften üblich624 - über rechtsaufsichtliche Instrumentarien gesichert. Zum anderen wird die Bedeutung der Richtlinien im Bereich der Aufsicht über die Gutachter, also dort, wo dem UGA noch der größte Entscheidungsspielraum zukommt, durch die Befugnis des BMU, fachaufsichtlich gegenüber der DAU tätig zu werden, beschränkt. 625 Schließlich bleibt der Bundesregierung die Möglichkeit, durch den Erlaß weiterer legitimationsvermittelnder626 Rechtsverordnungen, 627 insbesondere zu den Voraussetzungen und der Art der Aufsichtsmaßnahmen gegenüber den Umweltgutachtem, den Spielraum des Ausschusses628 und damit auch die Bedeutung seiner Richtlinien zu dezimieren. Die Grenze der unzulässigen Übertragbarkeit von Aufgaben mit politischer Tragweite ist damit nicht erreicht.629 Damit ist die Durchbrechung der sachliCh-inhaltlichen Legitimation des UGA verfassungsgemäß. Nachdem auch seine personelle Legitimation in ausreichendem Maße gewährleistet ist, ist die lnstitutionalisierung dieses Gremiums in Hinblick auf das Demokratieprinzip verfassungsrechtlich zulässig.630

Unklarer, jedoch unter Verweisung auf die vorgenannte Entscheidung BVerfGE 22, 106 (113). 622 Ebenso Mayen, NVwZ 1997, 215 (218). 623 Mayen, NVwZ 1997, 215 (218). 624 Böckenförde, in: HbStR, Bd. I, § 22, Rn. 34; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 330; Klein, FS Forsthoff, S. 165 (180); Sodan, Kollegiale Funktionsträger als Verfassungsproblem, S. 400, 418; Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 86 Rn. 41. 625 Vgl. hierzu schon oben: Teil 4 E II 2 d) aa). 626 Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, s. 79 f. 627 Die Ermächtigung hierzu ergibt sich aus §§ 4 V, 20 UAG. 628 Lütkes, NVwZ 1996, 230 (234). 629 So auch Mayen, NVwZ 1997, 215 (218); a.A. Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (220). 630 Ebenso im Ergebnis: Waskow, in: Feldhaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 215; ders., Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 128; ders. zuletzt in: Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 79; Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1176); Vetter, DVBI 1996, 1223 (1226); Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (370 f.); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (671, dort Fn. 122); Mayen, NVwZ 1997, 215 (219). A.A. Lübbe-Wolff, NuR 1996, 217 (220 f.).

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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3. Der Widerspruchsausschuß Für Widersprüche gegen Verwaltungsakte der DAU im Zulassungs- und Aufsichtsverfahren ist nach § 24 I UAG der beim BMU gebildete Widerspruchsausschuß631 zuständig. Hierdurch wird vermieden, daß wegen § 73 I 2 Nr. 1 bzw. Nr. 2 VwG0632 die Beliehene selbst über Widersprüche gegen die von ihr erlassenen Verwaltungsakte entscheidet.633 Der Widerspruchsausschuß setzt sich aus einem Vorsitzenden und zwei Beisitzern zusammen. Der Vorsitzende bzw. dessen Stellvertreter, die vom BMU eingesetzt werden,634 müssen Beamte der Bundesverwaltung sein und die Befähigung zum Richteramt besitzen. 635 Die beiden Beisitzer werden nach den nicht bindenden Empfehlungen des UGA berufen. Die konkrete Auswahl erfolgt gemäß § 24 III UAG durch den Vorsitzenden. Er richtet sich hierbei vor allem nach der fachlichen Eignung für die schwerpunktmäßig berührten Unternehmensbereiche. Alle Mitglieder des Gremiums müssen nach § 24 II 4 UAG für die Beurteilung der Widersprüche ausreichend fachkundig sein und über mindestens dreijährige praktische Erfahrung verfügen. Möglichen Interessenkonflikten bei der Beurteilung der Recht- und Zweckmäßigkeit der Entscheidungen der Zulassungsstelle, die ja ihrerseits die Richtlinien des UGA zu beachten hat, beugt § 24 II 4 UAG vor: 636 Die Mitglieder des Widerspruchsausschusses dürfen nicht auch dem UGA angehören. In ihrer Tätigkeit unterliegen seine Mitglieder keinen Weisungen des BMU. Sie werden ehrenamtlich im Verwaltungsverfahren tätig, so daß die Vorschriften der §§ 81 ff. VwVfG auf sie anwendbar sind,637 welche die Mitglieder zur gewissenhaften, unparteiischen und verschwiegenen Aufgabenwahrnehmung verpflichten.

631 Zur Behördeneigenschaft des Widerspruchsausschusses vgl. Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 150. 632 Die Frage, wer über Widersprüche gegen Verwaltungsakte von Beliehenen zuständig ist, ist strittig; vgl. Kopp, VwGO, § 73 Rn. 3. Hier wäre aber aufgrund von § 73 I 2 Nr. 2 VwGO die Beliehene selbst Widerspruchsbehörde gewesen. 633 Waskow, in: Feldbaus, BlmSchR, Bd. 7, M I Rn. 200. 634 BT-Drs. 13/1192, S. 32. 635 § 24 ITI 5 UAG. 636 Vgl. BT-Drs. 1311192, S. 32. 637 BT-Drs. 13/1192, S. 32.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

111. Bewertung Die durch die Beteiligung der erwähnten Akteure am Zulassungs- und Aufsichtssystem geschaffene Organisationsstruktur soll - so der Gesetzgeber - dem Gemeinschaftssystem die erforderliche Akzeptanz bei den Unternehmen und in der Öffentlichkeit, zugleich aber auch die gebotene Neutralität sichern. Der Staat könne sich durch die Nutzung eines sich selbst optimierenden Systems einer eigenen unmittelbaren fachlichen Einflußnahme enthalten und sich auf die Wahrnehmung aufsichtlicher Aufgaben beschränken.638 In der Tat nimmt der staatliche Einfluß auf den Vollzug des Gemeinschaftssystems im Rahmen der umweltgutachterliehen Kontrolltätigkeit zugunsten selbstregulativer Systemkomponenten immer mehr ab. 639 Die beteiligten Unternehmen selbst, die letztendlich das zentrale Prüfungsobjekt darstellen, unterliegen nur einer privaten Kontrolle durch den Umweltgutachter. Dieser ist freilich in ein Geflecht gesteuerter Selbstregulierung eingebunden. 640 Vorbehaltlich der normativen Regelung der Zulassungsvoraussetzungen und Berufspflichten im UAG und in Rechtsverordnungen liegt der staatliche Einfluß auf das nationale Zulassungs- und Aufsichtssystem nur in der aufsichtliehen Kontrolle der Zulassungsstelle, die ihrerseits die Qualität gutachterlieber Tätigkeit sichern soll. Das hierdurch geschaffene staatliche Lenkungspotential liegt aber vor allem im Bereich der nachgelagerten Entscheidungskontrolle.641 Dies zeigt sich an den überwiegend repressiv ausgestalteten Aufsichtsmitteln. Die Bedeutung der zur Verfügung stehenden Einzelweisung für eine Steuerung im Vorfeld aufsichtlicher Entscheidungen durch die DAU darf wegen der tatsächlich begrenzten Möglichkeiten dieses Aufsichtsmittels nicht überschätzt werden. Eine - nur nachträgliche - aufsichtliche Kontrollfunktion übt auch der beim BMU eingerichtete Widerspruchsausschuß aus, der neben der Wahrung des Rechtsschutzinteresses des Bürgers zusätzlich die Selbstkontrolle der Verwaltung bezweckt. 642 Die eigentliche Steuerung der Zulassungsstelle im Rahmen der bestehenden normativen Determinanten kommt dem UGA zu. Er trifft vor allem BT-Drs. 13/1192, S. 22. Vgl. Huber, DVBI 1999, 489 (490). 640 Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1170 ff.; grundlegend hierzu S. 1157 ff. m.w.N.). 641 Vgl. hierzu Kühler, Organisation und Führung in Behörden, S. 137 f., der den Kreis der Führungsfunktionen in den drei Elementen Planen, Steuern und Kontrollieren sieht. 642 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem VAG, S. 70. 638

6.19

E. Das Zulassungs- und Aufsichtssystem nach dem UAG

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durch den Erlaß seiner Richtlinien die strategischen Entscheidungen im Zulasssungs- und Aufsichtssystem.643 Der staatliche Einfluß auf den Inhalt dieser Verwaltungsvorschriften ist gering: Der staatliche Berufungsakt aller Mitglieder vermittelt einen solchen Einfluß nicht, da die Ausschußmitglieder in ihrer Tätigkeit unabhängig sind. Abgesehen von den lediglich der Rechtskontrolle dienenden Aufsichtsmitteln kann so nur auf die neun Mitglieder des Ausschusses verwiesen werden, die der staatlichen Verwaltung zuzuordnen sind. Eine einheitliche Abstimmung vermittelt ihnen bei Erlaß der wesentlichen Richtlinien, bei denen eine 2/3-Mehrheit erforderlich ist, zumindest eine Vetoposition, so daß eine positive Entscheidung ohne deren Mitwirkung zwar nicht ergehen, allein durch sie ohne Beteiligung der privaten gesellschaftlichen Akteure aber auch nicht herbeigeführt werden kann. Hieran zeigt sich der von Schneider644 angesprochene Charakter des UGA als institutionelles Scharnier zwischen Verwaltung und privater Selbstorganisation zur kooperativen Optimierung privater und öffentlicher Interessen. Gerade die hierdurch erreichte Rücknahme staatlicher Steuerungsmacht zugunsten selbstregulativer Verantwortung vermittelt entsprechend der gesetzgeberischen Intention gesteigerte Akzeptanz bei den beteiligten gesellschaftlichen Akteuren. Daß es die im Rahmen dieser Verantwortung ohne unmittelbare staatliche Einflußnahme gefaßten Beschlüsse an fachlich-inhaltlicher Richtigkeit nicht fehlen lassen, sichert neben der Qualifikation der Ausschußmitglieder die Rückkoppelung der Entscheidungen an die Berichte und Stellungnahmen der Zulassungsstelle. Ob die gebotene Neutralität bei der derzeitigen Sitzverteilung erreicht wird, 645 hängt hingegen vom Verantwortungsbewußtsein der Mitglieder des Ausschusses ab und bedarf einer empirischen Betrachtung in der Zukunft. Im wesentlichen kann also erwartet werden, daß das Zulassungs- und Aufsichtssystem im Rahmen der gesetzlichen Normierungen eine sachgerechte und funktionsfähige Qualitätssicherung der gutachterliehen Kontrolltätigkeit gewährt und gleichzeitig die für den Erfolg des Gemeinschaftssystems notwendigen Akteure umfassend in dessen Gestaltung mit einbezieht.

Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (369 f.). Die Verwaltung 28 (1995), 361 (371). So auch Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1175 f.) und grundlegend: Ders., VVDStRL 56 (1997), S. 160 (162 ff.). 645 Vgl. bereits die Kritik hierzu oben: Teil 4 E II 2 b) cc). 643

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

F. Rechtsschutz gegen Zulassungsund Aufsichtsmaßnahmen I. Rechtsschutz gegen Zulassungsentscheidungen Verschiedene Szenarien sind denkbar, die den Bewerber, aber auch Dritte veranlassen können, eine behördliche oder gerichtliche Überprüfung der Zulassung eines Umweltgutachters durchführen zu lassen. Für Bewerber werden dies die Fälle gänzlicher oder teilweiser Ablehnung des Antrags oder die Erteilung der Akkreditierung mit belastenden Nebenbestimmungen sein. Rechtsbehelfe Dritter sind vor allem insoweit denkbar, als bereits zugelassene Gutachter oder "Mitbewerber" gegen die erfolgreiche Zulassung von Konkurrenten vorgehen wollen. Vorauszuschicken ist einer Untersuchung der Rechtsschutzmöglichkeiten zunächst, daß es sich sowohl bei der Zulassung, als auch bei der Ablehnung eines Zulassungsantrags um Verwaltungsakte i.S.d. § 35 S. I VwVfG handelt. 646 Statthaft wären also Widerspruch und verwaltungsgerichtliche Verpflichtungs- oder Anfechtungsklage. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich hier nur auf die Rechtmäßigkeit der getroffenen Entscheidung. Der DAU steht bei der Erteilung der Zulassung bzw. der Fachkenntnisbescheinigung ein Ermessensspielraum nicht zu. 647 1. Rechtsschutz des Bewerbers

a) Widerspruchsveifahren Für den Erlaß des Widerspruchsbescheids ist nach unterbliebener Abhilfe durch die Ausgangsbehörde der Widerspruchsausschuß zuständig. Er hat nach § 25 I 1 UAG grundsätzlich648 vor Erlaß des Widerspruchsbescheides eine mündliche Erörterung mit den Beteiligten durchzuführen. Ansonsten gelten für das Widerspruchsverfahren die §§ 68 bis 73 der Verwaltungsge646 So schon für die Zulassung oben: Teil 4 C IV. Nichts anderes gilt dann auch für die Ablehnung der Zulassung. 647 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 72 - Eine Ausnahme hiervon bietet § 7 III UAG, wonach die Zulassungsstelle im Einzelfall nach ihrem Ermessen von den Anforderungen an die über § 7 II Nr. I UAG geforderte berufliche Bildung abweichen kann. Insoweit erfolgt im Rahmen des Widerspruchsverfahrens auch eine Zweckmäßigkeitskontrolle, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Überprüfung der Ermessensausübung nach § 114 VwGO. 648 § 25 I 2 UAG ermöglicht es der Widerspruchsbepörde hiervon mit Einverständnis aller Beteiligter abzusehen.

F. Rechtsschutz gegen Zulassungs- und Aufsichtsmaßnahmen

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richtsordnung. 649 Gegenstand des Widerspruchsverfahrens ist die formelle und materielle Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Zulassungsbehörde, im Falle des § 7 III UAG auch deren Zweckmäßigkeit. Da es sich bei der Entscheidung über die Zulassung um eine solche des Prüfungsrechts handelt,650 kann für die Widerspruchsbehörde die Entscheidungskompetenz eingeschränkt sein: Zwar wird in § 68 I 1 VwGO grundsätzlich eine umfangreiche und vollständige Nachprüfung der betreffenden Entscheidung durch die Widerspruchsbehörde gefordert,651 doch kann nach fachgesetzlichen Normierungen des Charakters der Ausgangsentscheidung oder des Widerspruchsverfahrens oder nach der Natur der Sache etwas anderes gelten. 652 Für das Widerspruchsverfahren gegen die Zulassungsentscheidung ergibt sich eine eingeschränkte Prüfungsintensität aus dem besonderen Charakter des Prüfungsausschusses653 und dem eigens für die mündliche Prüfung vorgesehenen Verfahren. Die spezielle Zusammensetzung des Prüfungsausschusses in fachlich-personeller Hinsicht, die Unabhängigkeit seiner Mitglieder und das besonders geregelte Prüfungsverfahren654 stützen die Annahme, daß der Gesetzgeber die Entscheidung über die berufliche Bildung eines Bewerbers nur einem in bestimmter Weise zusammengesetzten Gremium im Rahmen eines genau festgelegten Verfahrens überantworten wollte. Der Widerspruchsausschuß oder die DAU, die diese Zusammensetzung nicht aufweisen655 und zudem solchen Verfahrensregelungen nicht unterliegen, kann deshalb nicht dieselbe Entscheidungsbefugnis zugebilligt § 25 I 3 UAG. Vgl. zur Kostenregelung aber§ 25 li UAG. Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 72. 65 1 Kopp, VwGO, § 68 Rn. 9. 652 Vgl. BVerwGE 70,4 (9 ff.) m. w.N. Grundsätzlich besteht für den Gesetzgeber sogar die Möglichkeit eine Kontrolle im Rahmen des Widerspruchsverfahrens völlig auszuschließen (vgl. § 68 I 2 VwGO), so daß auch Einschränkungen der Entscheidungskompetenz der Widerspruchsbehörde zulässig sind. Bei berufsbezogenen Prüfungen muß der betroffene Bürger aber wegen der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (hierzu sogleich unten) im Hinblick auf Art. 12 I GG auf Irrtümer und Rechtsfehler rechtzeitig und wirkungsvoll hinweisen und damit ein Überdenken anstehender oder bereits getroffener Entscheidungen erreichen können (BVerfGE 84, 34 (47 f.) = NJW 1991, 2005 (2006)), wofür ein eigenständiges verwaltungsinternes Kontrollverfahren - sachdienlich ist das Widerspruchsverfahren - durchzuführen ist. 653 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 73. 654 s.o. Teil 4 C III. 655 Zur Besetzung des Widerspruchsausschusses s. o. Teil 4 E li 3. Auch von der Zulassungsstelle werden außer der generellen Eignung zur Erfüllung ihrer Aufgaben 649

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

werden wie dem Prüfungsausschuß. In solchen Fällen ist also eine volle inhaltliche Überprüfung der Entscheidung der Ausgangsbehörde ausgeschlossen. 656 Demnach gilt für die Überprüfung der Zulassungsentscheidung im Widerspruchsverfahren: Soweit es um die Kontrolle der beruflichen Bildung geht, deren Beurteilung dem Prüfungsausschuß im Rahmen der mündlichen Prüfung obliegt, sind die DAU als zuständige Abhilfebehörde sowie auch der Widerspruchsausschuß in ihrer Prüfungsintensität beschränkt. Beiden obliegt zwar die vollumfangliehe Kontrolle des Verfahrens der mündlichen Prüfung,657 in materieller Hinsicht ist die prüfungsspezifische und auch die fachspezifische Bewertung658 jedoch nur einer summarischen Rechtmäßigkeitskontrolle zu unterziehen. 659 Eine vollständige inhaltliche Überprüfung kann nur durch die ursprünglichen Prüfer selbst vorgenommen werden. 660 Diese werden deshalb maßgeblich in die Entscheidung einbezogen, indem ihnen schon die Ausgangsbehörde im Rahmen der Abhilfeentscheidung die Rügen des Widerspruchsführers vorlegt, und sie zu einem Überdenken ihrer Prüfungsentscheidung anhält. 661 Eine weitere Möglichkeit der Beteiligung der ehemaligen Prüfer an der Entscheidung über den Widerspruch eröffnet § 25 I UAG, wo eine mündliche Erörterung mit den Beteiligten vorgesehen ist.662 Der Bewerber kann so durch das Widerspruchsverfahren die vom BVerfG als Kompensation für die eingeschränkte verwaltungsgerichtliche Kontrollspezielle Anforderungen an deren Fachkunde gesetzlich nicht verlangt; vgl. § 28 UAG, § 2 UAG-BV. 656 Vgl. BVerwGE 70, 4 (10 f.) zur Prüfungsbefugnis des Hauptgeschäftsführers der Handelskammer im Rahmen von §§ 46 I, 37 f. des Berufsbildungsgesetzes vom 14.8.1969 (BGBI. I S. 1112). 657 Vgl. BVerwGE 70, 4 (II). 658 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 73. 659 Waskow, Aufsicht über DAU und UGA, in: Bohne: Erfahrungen mit dem UAG, S. 73; vgl. hierzu auch BVerfGE 84, 34 (47) NJW 1991, 2005 (2006). 660 Vgl. Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. II, Rn. 320. 661 Vgl. BVerwGE 91, 262 (273 f.): Die Beteiligung der ursprünglichen Prüfer verwirkliche einen "möglichst ungehinderten Wettbewerb" durch die Schaffung "vergleichbarer Prüfungsbedingungen und Bewertungskriterien" für alle Prüflinge. Verfassungsrechtlich ist deren Beteiligung unbedenklich; BVerfGE 84, 34 (47) = NJW 1991, 2005 (2006). 662 In der Praxis werden hier allerdings die ursprünglichen Prüfer nicht erneut angehört. Die Widerspruchsbehörde orientiert sich bei ihrer Entscheidung in der Regel an der schriftlichen Stellungnahme des Prüfungsausschusses, die dieser anläßlich der Abhilfeentscheidung der DAU bereits abgegeben hat. Telefonische Auskunft der DAU am 9.9.1997.

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F. Rechtsschutz gegen Zulassungs- und Aufsichtsmaßnahmen

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dichte 663 geforderte wirksame Nachprüfung der getroffenen Entscheidung664 erreichen. Was die Kontrolle aller sonstigen Zulassungsvoraussetzungen anbelangt, ergeben sich aus dem UAG keine Abweichungen zu der in § 68 I l VwGO vorgesehenen vollen Nachprüfung durch die Ausgangs- und Widerspruchsbehörde. Die Entscheidungen der DAU betreffend die Unabhängigkeit, Zuverlässigkeit, Ausbildung und praktische Erfahrung der Umweltgutachter, die im Rahmen des schriftlichen Verfahrens ergehen, unterliegen der vollumfänglichen Rechts- und im Falle des§ 7 III UAG auch der Zweckmäßigkeitskontrolle. Mit der eingeschränkten Nachprüfungsbefugnis der DAU und des Widerspruchsausschusses im Bereich des Nachweises der beruflichen Bildung korrespondieren auch deren Entscheidungsmöglichkeiten: Bei Fehlerhaftigkeit der von der DAU im schriftlichen Verfahren getroffenen Entscheidung können diese ohne weiteres im Rahmen eines Abhilfe- oder Widerspruchsbescheides ersetzt werden. Sind hingegen Bewertungsfehler durch den Prüfungsausschuß feststellbar, besteht eine solche Möglichkeit allenfalls dann, wenn nur eine einzige Entscheidung rechtmäßig sein kann. Dies wird nur selten der Fall sein. Ansonsten muß je nachdem, ob eine bewertungsfähige Leistung mit der durchgeführten Prüfung vorhanden ist oder nicht, eine erneute mündliche Prüfung angesetzt oder müssen die Prüfer angewiesen werden, den Bewerber unter Beachtung der vorgegebenen rechtlichen Bindungen auf der Grundlage der vorliegenden Leistungsnachweise nochmals zu bewerten. 665 b) Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens steht dem Bewerber der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Auch wenn sein Ziel letztendlich die antragsgemäße Zulassung ist, muß bei der Formulierung des Klageantrags, mithin auch bei der Ermittlung der statthaften Klageart nach dem Verfahrensstand, in dem die ablehnende Bescheidung des Antragstellers erfolgte, und nach der Art der behaupteten Rechtsfehler differenziert werden. Erfolgte die negative Bescheidung bereits vor der Ladung zur mündlichen Prüfung, ist ein wesentlicher Teil des Zulassungsverfahrens nicht durchgeführt worden. Eine Verpflichtungsklage, gerichtet auf die Verurtei663 664 665

18•

Schulze-Fielitz, JZ 1993, 772 (776). BVerfGE 84, 34 (45) = NJW 1991 , 2005 (2005 f.). Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. li, Rn. 325.

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Teil 4: Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter

Jung zur Erteilung der Zulassung oder auch nur auf Bescheidung nach der Rechtsauffassung des Gerichts, kann hier nicht zum Erfolg führen, da eine solche Entscheidung ohne den Fortgang des Zulassungsverfahrens mangels Spruchreife nicht möglich ist. Das Gericht vermag diese aber wegen des Beurteilungsspielraumes des Prüfungsausschusses nicht herzustellen. 666 Eine Verpflichtungsklage auf Zulassung zur mündlichen Prüfung ist mangels Verwaltungsaktscharakter der Ladung zur mündlichen Prüfung667 nicht statthaft. Damit bleibt nur die Anfechtungsklage zur Aufhebung der den Fortgang des Verfahrens hindernden668 Versagung. Sie wäre eventuell mit einer allgemeinen Leistungsklage zu verbinden, die auf Verurteilung zur Fortsetzung des Prüfungsverfahrens,669 also insbesondere der mündlichen Prüfung gerichtet ist. Nach der Durchführung der mündlichen Prüfung ist hinsichtlich des Klagebegehrens weiter nach dem Grund der Versagung zu differenzieren. Entscheidend ist, ob das Vorliegen der mangelnden Zulassungsvoraussetzungen im schriftlichen Verfahren oder in der mündlichen Prüfung des Ausschusses abzuprüfen waren. Ein Verpflichtungsurteil kann ergehen, wenn die Versagung der Zulassung ausschließlich aufgrund von Umständen erfolgte, die von der DAU im schriftlichen Verfahren geprüft wurden. Einschränkungen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolldichte ergeben sich hier nicht; 670 das Gericht hat die erforderliche Spruchreife herzustellen. Anders verhält es sich in Fällen, in denen die mangelnde berufliche Bildung, die vor dem Prüfungsausschuß nachzuweisen ist, zur Versagung der Zulassung geführt hat. Ein Verpflichtungsurteil auf Erteilung der begehrten Zulassung wird hier nur in den seltensten Fällen ergehen können, da der Spruchreife der Entscheidung regelmäßig der Beurteilungsspielraum des Prüfungsausschusses entgegensteht: 671 Nach allgemeiner Meinung besteht bei mündlichen Prü666 Statt vieler Kopp, VwGO, § 113 Rn. 84. Vgl. auch BVerfGE 73, 301 (313) zur Befugnis des Verwaltungsgerichts zur Herstellung der Spruchreife bei Verwaltungsentscheidungen, die einem besonders qualifizierten Sachverständigengremium übertragen sind. Dies gilt auch für das Bescheidungsurteil; BVerwGE 46, 356 (357); OVG Münster, NVwZ 1983, 746 (747). Auch eine analoge Anwendung des § 113 III VwGO mithin eine "Zurückverweisung der Sache an die Verwaltung" kommt entgegen Kopp, VwGO, § 113 Rn. 68, 83 nicht in Betracht; OVG Münster, DVBI 1992, 785 (785). 667 s.o. Teil 4 C III. 668 Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. II, Rn. 383. 669 Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. II, Rn. 382 f. 670 Vgl. Herzog, NJW 1992, 2601 (2603). Da die Zulassungsstelle in der Praxis die Zulassung des Bewerbers zur mündlichen Prüfung von dem Vorliegen aller von ihr im schriftlichen Verfahren zu prüfenden Zulassungsvoraussetzungen abhängig macht, werden solche Fälle allerdings kaum vorkommen.

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fungen ein der gerichtlichen Kontrolle entzogener Beurteilungsspielraum der Prüfer. 672 Dieser bezieht sich bei berufsbezogenen Prüfungen nach der Rechtsprechung des BVerfG jedoch nur noch auf prüfungsspezifische, nicht mehr auf die fachspezifische Bewertung. 673 Für die gerichtliche Kontrolle der Zulassungsentscheidung ergeben sich hieraus folgende Prüfungskriterien: Jedenfalls nicht von einem Bewertungsspielraum betroffen ist zunächst die Kontrolle von vorgebrachten Verfahrensrügen,674 so daß hierüber eine uneingeschränkte Prüfung stattfindet. Ein Verpflichtungs- oder ein Bescheidungsurteil kommt aber selbst bei Vorliegen beachtlicher675 Verfahrensfehler nicht in Betracht, da auch in diesem Falle einer gerichtlichen Entscheidung die sachliche Grundlage, nämlich eine bewertungsfähige Leistung aufgrund einer verfahrensfehlerfrei durchgeführten Prüfung, entzogen ist. Es bleibt nur die Anfechtung der versagenden Behördenentscheidung, verbunden mit einer Leistungsklage, gerichtet auf Verurteilung zur Wiederholung der Prüfung. Der Bewerber hat also hier einen Anspruch auf eine fehlerfreie Wiederholung der mündlichen Prüfung.676 Fachspezifische Bewertungen unterliegen der gerichtlichen Kontrolle insoweit, als die Antworten des Prüflings im Rahmen eines Antwortspielraums richtig oder zumindest vertretbar waren. 677 Soweit das Gericht zur Beurteilung der Frage nicht hinreichend sachkundig ist, muß es diese Frage mit sachverständiger Hilfe klären. 678 Da die mündliche Prüfung eine Gesamtbewertung der Frage voraussetzt, ob der Bewerber das Ziel der Prüfung erreicht hat, sind die fachwissenschaftliehen Beurteilungen regelmäßig Grundlage der prüfungsspezifisch geprägten abschließenden Entscheidung. Bei beachtlichen Beurteilungsfehlern im fachwissenschaftliehen Bereich wird dann auch der prüfungsspezifischen Bewertung die Grundlage entzogen.679 Das Gericht kann diese Beurteilung aber nicht durch eine eigene Leistungsbewertung ersetzen. Damit kommt nur ein Bescheidungsurteil mit 67 1

Kopp, VwGO, § 113 Rn. 84.

BVerfGE 84, 34 (52) = NJW 1991, 2005 (2006); vgl. zum ganzen Kopp, VwVfG, § 40 Rn. 58 ff. m. w. N. 673 BVerfGE 84, 34 (53)= NJW 1991 , 2005 (2006). Zur älteren Rechtsprechung des BVerfG vgl. Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. II, Rn. 399m. w.N. 674 Dies galt auch schon früher; vgl. BVerwGE 70, 143 (144 f.); vgl. BVerfGE 84, 34 (53)= NJW 1991, 2005 (2007). 675 Zur Kausalitätsprüfung im einzelnen: Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. I, Rn. 284 ff. 676 Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. II, Rn. 383. 677 BVerfGE 84, 34 (55)= NJW 1991, 2005 (2008); BVerfGE 84, 59 (79) = NJW 1991, 2009 (2011). 678 BVerfGE 84, 34 (55)= NJW 1991 , 2005 (2008). 679 Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. II, Rn. 408. 672

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dem Inhalt in Betracht, die Bewertung des Prüflings unter Vermeidung des festgestellten Bewertungsfehlers erneut durchzuführen bzw. unter Umständen die gesamte Prüfung zu wiederholen. 680 Gleiches gilt dann, wenn die prüfungsspezifische Beurteilung des Prüflings selbst nach Maßgabe der ansonsten eingeschränkten Kontrolldichte des Gerichts zu beanstanden war. Das ist dann der Fall, wenn die Prüfer von falschen Tatsachen ausgegangen sind, die allgemein anerkannten Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet haben, sich von sachfremden Erwägungen haben leiten lassen oder bei der Bewertung willkürlich handelten.681 c) Rechtsschutz gegen belastende Nebenbestimmungen im Zulassungsbescheid Wenn die DAU die Zulassung zwar erteilt, diese aber mit für den Bewerber belastenden Nebenbestimmungen versehen hat, wird er diese Belastung beseitigen wollen, so daß er eine unbeschränkte Berechtigung entsprechend seinem Antrag erhält. Nebenbestimmungen sind im Rahmen der gebundenen Zulassungsentscheidung nach §§ 9 I, 10 I oder 8 I UAG als Auflagen gesetzlich in § 6 I UAG vorgesehen oder nach § 36 I VwVfG dann zulässig, wenn sie die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzung der Zulassung sicherstellen sollen. Ob in solchen Fällen vor den Verwaltungsgerichten eine Anfechtungsklage mit dem Ziel der isolierten Aufhebung der belastenden Nebenbestimmung statthaft ist, oder ob Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage auf Erlaß des Verwaltungsaktes ohne Nebenbestimmung erhoben werden muß, ist in Rechtslehre und Rechtsprechung im einzelnen strittig. Eine sog. modifizierende Auflage682 ist unproblematisch nicht selbständig anfechtbar.683 Ansonsten wird zumeist684 differenziert: Eine Ansicht unterscheidet bei der Frage der isolierten Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen nach

° Kopp, § 113 Rn. 84; Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. ll, Rn. 409.

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Seebass, NVwZ 1985, 521 (526) m. w. N. Hierauf bezugnehmend BVerfGE 84, 34 (53 f.) = NJW 1991, 2005 (2007). 682 Dies sind Bestimmungen in einem Verwaltungsakt, welche die eigentliche, beantragte Genehmigung qualitativ verändern, also modifizieren; Weyreuther, DVBI 1969, 232/295 (297); Maurer, Allg.VwR, § 12 Rn. 16; sie wird auch als "modifizierende Genehmigung" bezeichnet. 683 Allgemeine Meinung: Weyreuther, DVBI 1969, 232/295 (297); Hufen, Verwaltungsprozeßrecht, § 14 Rn. 60; Schmitt Gla,eser, Verwaltungsprozeßrecht, Rn. 142; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Abs. I Rn. 122. 684 Andere Autoren lassen entweder eine isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen generell zu (so Kopp/Schenke,VwGO, § 42 Rn. 18) oder lehnen sie prinzipiell ab (so Eyermann/Fröhler, VwGO, Anh. § 42 Rn. 3 ff.). 681

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dem Charakter der zugrundeliegenden Entscheidung: Nur Nebenbestimmungen zu gebundenen Verwaltungsakten seien anfechtbar. 685 Die wohl dominierende Meinung in Rechtsprechung und Literatur differenziert zwischen der Art der Nebenbestimmungen. Auflagen seien getrennt anfechtbar, während Bedingung, Befristung und Widerrufsvorbehalt als integrale Bestandteile des Verwaltungsaktes nur im Rahmen einer Versagungsgegenklage in bezug auf den gesamten Verwaltungsakt angreifbar seien.686 Nach ersterer Ansicht wären also alle Nebenbestimmungen zum - gebundenen - Zulassungsbescheid anfechtbar, nach letzterer Auffassung müßte im Einzelfall nach der Art der Nebenbestimmung unterschieden werden. Bei Nebenbestimmungen, die gegenständlich in den Beurteilungsspielraum des Prüfungsausschusses fallen, 687 also inhaltlich zur beruflichen Bildung eines Bewerbers ergehen, ist unter Umständen gar nur auf Bescheidung nach der Rechtsauffassung des Gerichtes zu denken. 688 Denn insoweit stößt die gerichtliche Kontrolldichte wegen des Beurteilungsspielraums des Ausschusses an ihre Grenzen. 689

2. Rechtsschutz Dritter Erteilte Zulassungen können Angriffsziel von Klagen sein. Denkbar ist dies vor allem für andere Bewerber. Bereits zugelassene Umweltgutachter können durch die Zulassung eines Konkurrenten in demselben Unternehmensbereich zwar eine Beeinträchtigung ihrer Erwerbschancen erfahren, ein subjektives Recht auf Erhalt des bestehenden Geschäftsumfangs, also einen Schutz vor Konkurrenten, gewährt die Rechtsordnung in der freien Wettbewerbswirtschaft nicht. 690 Nichts anderes gilt für das Zulassungsregime des UAG: Die tatsächliche Begünstigung bereits zugelassener Personen hat nur Reflexwirkung und ver685 Maurer, Allg. VwR, § 12 28. So auch BVerwGE 55, 135 (137 f.) im konkreten Fall die Teilbarkeit von Grundverwaltungsakt und Nebenbestimmung wegen einer Ermessensentscheidung verneinend. 686 So Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Abs. I Rn. 132 f. und 122 m.w.N. 687 Vgl. hierzu § 6 I I UAG-ZVV, der explizit von der Möglichkeit des Prüfungsausschusses ausgeht, die Zulassung entsprechend dem Ergebnis der mündlichen Prüfung mit Auflagen versehen zu lassen. 688 Siehe zum Ganzen Kopp, VwGO, § 42 Rn. 23 ff.; Happ, in: Eyermann, VwGO, § 42 Rn. 40 ff. jeweils m. w.N. 689 Vgl. hierzu bereits oben: Teil 4 F I I b). 690 Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 33, 556. Stober, Hb. des Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrechts, § 57 II 3 b) bb; S. BVerwG, DÖV 1984, 70 (70 f.) zu § 8 I HwO sowie BVerfGE 24, 236 (251) für verfassungsmäßige Rechte.

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mittelt mithin keine Widerspruchs- oder Klagebefugnis. Für isolierte Abwehrbegehren von "Alt-Gutachter" ist damit kein Raum. 691 Im Ergebnis nicht anders verhält es sich mit Rechtsbehelfen anderer Berufsaspiranten. Bei der Vergabe der Zulassungen besteht keinerlei Kontingentierung. Damit hindert die Zulassung eines Bewerbers diejenige eines Dritten nicht. Das "homogene" Interesse beider Bewerber wird somit nicht durch die kapazitätsbedingte Ausschlußwirkung der Zulassung des Mitbewerbers begrenzt. 692 Eine Konkurrenzsituation, die ein subjektives Recht begründen könnte, besteht damit nicht. 693

II. Rechtsschutz gegen aufsichtliche Maßnahmen Rechtsschutzfragen im aufsichtliehen Bereich können im wesentlichen in zwei Konstellationen auftreten: Zum einen geht es hier um die Rechtsbehelfe der Gutachter gegen belastende aufsichtliche Maßnahmen, zum anderen um Fälle, in denen Dritte den Erlaß solcher Anordnungen gegenüber den Umweltgutachtern bzw. den Fachkenntnisbescheinigungsinhabern erstreben.

1. Rechtsschutz der Umweltgutachter Die Rechtsschutzmöglichkeiten der Gutachter wie auch der Fachkenntnisbescheinigungsinhaber gegen aufsichtliche Maßnahmen der Zulassungsstelle richten sich nach deren Rechtsnatur. Soweit es sich bei Handlungen der Aufsichtsbehörde um Verwaltungsakte im Sinne des § 35 S. l VwVfG handelt, ist zunächst Widerspruch einzulegen, über den - nach unterbliebener Abhilfe durch die DAU - der Widerspruchsausschuß entscheidet. Seine Kontrollbefugnisse beziehen sich auf die Rechtmäßigkeit und, insofern der Ausgangsbehörde ein Ermessen zustand, auch auf die Zweckmäßigkeit der durch den Widerspruch angefochtenen aufsichtliehen Anordnung. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens gegen belastende Verwaltungsakte eine Anfechtungsklage zu erheben. 694 Hat sich die 69 1 So für diese Konstellationen Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 33. 692 Hierzu Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 34. 693 Vgl. hierzu Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 34 f., 248. Brohm, FS Menger, S. 235 (237). 694 Dies gilt auch für Rücknahme und Widerruf der Zulassung, da die Aufhebung dieser die Zulassung wiederaufleben läßt, Kopp, VwVfG, § 48 Rn. 108.

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Maßnahme vor oder nach Klageerhebung bereits erledigt,695 ist an eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 I S. 4 VwGO (analog)696 zu denken. Aufsichtlichen Maßnahmen, die nach den konkreten Umständen des Einzelfalls keine Verwaltungsakte darstellen, also insbesondere behördliche Hinweise oder formlose Beanstandungen,697 kann je nach dem konkreten Sinn- und Aussagegehalt mit einer allgemeinen Leistungsklage, gerichtet auf den Widerruf der behördlichen Äußerung bzw. Unterlassung der streitigen Maßnahme, oder einer allgemeinen Feststellungsklage i. S. d. § 43 VwGO begegnet werden.

2. Rechtsschutz Dritter Für Dritte, die durch berufliche Pflichtverstöße negativ betroffen sind, steht das Ziel im Vordergrund, die Aufsichtsbehörde zur Ergreifung aufsichtlicher Maßnahmen zu veranlassen. Zunächst zu nennen sind hier die Unternehmen: Aus deren Sicht stellt sich die Unzuverlässigkeit eines betrauten Umweltgutachters vor allem im Sinne des § 5 II Nr. 4 UAG als Gefahr für die Wahrung ihrer Interessen insbesondere an der Geheimhaltung der Geschäftsgeheimnisse - 698 dar. Die Unzuverlässigkeit eines Gutachters kann aufsichtlich durch den Widerruf der Zulassung sanktioniert werden. 699 Weiter können generell oder im Einzelfall bestehende Verflechtungen der Umweltgutachter mit Konkurrenzunternehmen zu parteiischen Begutachtungen führen. Solchen Verstößen gegen die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit kann behördlich durch die vorläufige Untersagung der Fortführung gutachtedieher Tätigkeit sowie durch die Rücknahme und den Widerruf der Zulassung entgegengetreten werden.700 Weiterhin besteht die Möglichkeit, daß andere Umweltgutachter an AufsichtsmaGnahmen gegenüber ihren Berufskollegen interessiert sind. Typischerweise wird es hierbei um die Behauptung gehen, man sei im Wettbewerb beeinträchtigt. Dies kann der Fall sein, wenn andere Gutachter die Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 43 Rn. 147. Zu den Sachurteilsvoraussetzungen solcher Klagen: Schmitt Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht, Rn. 352 ff., 359 ff. 697 s.o. Teil 4 D III. 698 Vgl. hierzu auch Art. 4 Abs. 7 Öko-Audit-Verordnung, der die Geheimhaltungspflicht des Umweltgutachters ausdrücklich normiert. Zur wirtschaftlichen Bedeutung der Geschäftsgeheimnisse: Stürmer, JZ 1985, 453 (453 f.). 699 § 17 I UAG, und § 49 II Nr. 3 VwVfG 700 §§ 16 II I Nr. 2, 17 I, II Nr. I Iit. a, III Nr. 2 UAG. S. hierzu Teil 4 D I I a) bb) und b bb) (2). 695

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zwingenden Validierungsanforderungen der EMAS-Verordnung nicht beachten und so den Unternehmen einen erleichterten Erwerb einer Teilnahmeerklärung ermöglichen. Dann käme die Untersagung der Ausübung der Gutachtertätigkeitund der Widerruf der Zulassung in Betracht. 701 In a11 diesen FäHen können Dritte aufsichtliche Maßnahmen von der Zulassungsstelle nur dann verlangen, wenn sie einen Anspruch auf Erlaß solcher Maßnahmen702 dadurch begründen können, daß sie durch die Unterlassung oder Ablehnung des Begehrens in ihren subjektiven Rechten verletzt sind. 703 Ein solches subjektives öffentliches Recht, vermöge dessen ein privates Rechtssubjekt seine Interessen auf Kosten des Konfliktgegners verwirklichen und gegenüber dem Staat durchsetzen kann, liegt nach der von Schmidt-Preuß erarbeiteten Konfliktschlichtungsformel dann vor, wenn "eine Ordnungsnorm die kollidierenden Privatinteressen in ihrer Gegensätzlichkeit und Verflochtenheit wertet, begrenzt, untereinander gewichtet und derart in ein normatives Konfliktschlichtungsprogramm einordnet, daß die Verwirklichung der Interessen des einen Privaten notwendig auf Kosten des anderen geht."704 Die den hier angesprochenen Fallkonste11ationen zugrundeliegenden Interessen sind im Sinne dieser Formel verflochten, da sie in der Art kehrseitig ko1lidieren, daß die Belastung des betroffenen Gutachters mit der Begünstigung des Dritten untrennbar verbunden ist.705 Ob sie zudem durch die gesetzlichen Regelungen des UAG einer dementsprechenden Ausgleichsordnung unterstellt werden, entscheidet die Auslegung?06 Zur Klärung der Frage nach der Existenz eines oben beschriebenen normativen Konfliktschlichtungsprogrammes wären also neben den vermeintlicherweise anspruchsbegründenden Vorschriften der § 16 ff. UAG für den Erlaß der begehrten aufsichtliehen Maßnahmen die Zielsetzungen der durch sie geschützten gutachterliehen Verhaltenspflichten zu untersuchen. Für die 701 § 16 li I Nr. I UAG und § 49 li Nr. 3 VwVfG. S. hierzu Teil 4 D I I b) aa) (3) und bb) (1). 702 Dies gilt unabhängig davon, welche Rechtsnatur die konkret erstrebte Maßnahme hat. Das Verlangen, die Behörde zum Erlaß eines Verwaltungsaktes oder zur Vomahme schlichten Verwaltungshandeins zu verpflichten, also jedes verwaltungsrechtliche Leistungsbegehren, verlangt das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Anspruchs; vgl. Schmitt Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht, Rn. 372. 703 Kopp, VwGO, § 113 Rn. 79, 21, 2. 704 Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 247 f., 8, 216 ff. Zustimmend nun auch Schmidt-Aßmann, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Ein!. Rn. 194. 705 So die Voraussetzung der Kehrseitigkeit Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 31 f. 706 Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 248 sowie zu den Auslegungsinstrumenten S. 165 ff.

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möglichen Drittbetroffenen ergibt die Auslegung dieser Vorschriften folgendes: Ein Anspruch eines Unternehmens auf Erlaß aufsichtlicher Maßnahmen oder zumindest auf fehlerfreie Ermessensausübung707 kann sich bei behaupteter Unzuverlässigkeit eines Gutachters nur auf die Rechtsgrundlagen der §§ 17 I UAG und 49 II Nr. 3 VwVfG stützen. Bei § 17 I UAG ist die Verletzung der beruflichen Pflicht der Zuverlässigkeit bereits im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung einziges Tatbestandsmerkmal, im Falle des § 49 II Nr. 3 VwVfG muß zur Unzuverlässigkeit noch eine konkrete Gefährdung des öffentlichen Interesses hinzukommen. Ein subjektives Recht der Unternehmen auf behördliches Einschreiten ist nur dann gegeben, wenn diesen Vorschriften mittels Auslegung ein Konfliktschlichtungsprogramm nach den oben dargelegten Grundsätzen zugesprochen werden kann. Hierbei ist entscheidend auf den Zweck der Umweltgutachterlichen Zuverlässigkeitspflicht nach § 5 VAG abzustellen. Dieser liegt nach obigen Ausführungen 708 in der Sicherung der verantwortungsvollen Aufgabenwahrnehmung durch die Umweltgutachter sowie der Wahrung des Vertrauens der Öffentlichkeit in seine Tätigkeit und Stellung. Daß sich die Integrität des Gutachters auf die Interessen der Unternehmen auswirkt, läßt sich nicht bestreiten. Besonders deutlich macht dies der Wortlaut des § 5 II Nr. 4 VAG, der dem Gutachter aufgibt, er müsse sich "in geordneten wirtschaftlichen Verhältnissen" befinden, "es sei denn, daß dadurch die Interessen der Auftraggeber nicht gefährdet sind". Damit finden die Interessen des Unternehmens im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung des § 5 VAG normative Berücksichtigung und sind bei der Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter zu beachten. Ob ein Unternehmen deswegen aber schon die Durchsetzung der aufsichtliehen Vorschriften, die auch nach erteilter Zulassung die Zuverlässigkeit gewährleisten, von der Behörde soll verlangen können, ergibt sich jedenfalls nicht zwingend aus der ausdrücklichen gesetzlichen Erwähnung der Privatinteressen,709 hier jener der auftraggebenden Unternehmen. Darin liegt nur ein "legislatorisches Indiz"710 für die Existenz einer drittschützenden Norm. Daß weder § 5 II 707 Insoweit die Zulassungsstelle über die Vomahme solcher Maßnahmen im Rahmen einer Ermessensentscheidung befindet, kann dem Dritten kein Anspruch auf den Erlaß zustehen, sondern nur ein solcher auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung; Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 219 und Rupp, DVBI 1982, 144 (148). Freilich kann sich dieser Anspruch bei einer Ermessensreduzierung zur Verpflichtung des Erlasses der begehrten Maßnahme verdichten; BVerwG, NJW 1990, 1059 (1059). 708 Teil 4 B II1 I a). 709 So Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 170. 710 Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 170 f.

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Nr. 4 UAG noch das Zuverlässigkeitserfordernis des § 5 VAG ein normatives Konfliktschlichtungsprogramm zugunsten der Interessen der Unternehmen enthalten, verdeutlicht folgende Überlegung: Wurde die Begutachtung bereits durch den betreffenden Gutachter vorgenommen, ist eine Gefährdung der Interessen des Unternehmens bereits eingetreten. Denn vornehmlich schützt § 5 VAG und insbesondere der dortige Abs. 2 Nr. 4 UAG private Geheimhaltungsinteressen.711 Sie sind schon mit der Möglichkeit der Einsichtnahme des unzuverlässigen Gutachters in sensible Unterlagen gefährdet. Aufsichtsmaßnahmen, die zeitlich nach einer Begutachtung erfolgen, kommen damit für das betroffene Unternehmen zu spät. Sie wahren so in diesem Zeitpunkt konkrete subjektive Interessen nicht (mehr)? 12 Aus diesem Aspekt heraus ist ein subjektives Recht der Unternehmen auf behördliches Einschreiten nicht geboten und vom Gesetzeszweck auch nicht umfaßt. Hier bleiben dem geschädigten Auftraggeber nur repressive Schadensersatzansprüche nach dem Zivilrecht. 713 Doch auch für den Fall, daß eine Prüfung des Standortes durch einen Gutachter noch nicht durchgeführt wurde, steht dem Unternehmen kein Recht zu, von der Behörde - quasi präventiv- die Rücknahme bzw. den Widerruf der Zulassung eines Gutachters wegen dessen mangelnder Zuverlässigkeit zu verlangen. Denn für die Validierung des Standortes kann ein beliebiger Gutachter gewählt werden. Dem auftraggebenden Betrieb steht es frei, einen zuverlässigen Gutachter zu beauftragen und damit eine Gefährdung seiner Interessen zu vermeiden.7J4 Die Unterlassung der begehrten Aufsichtsmaßnahmen in bezug auf die Zuverlässigkeit, aber auch solche aufgrund mangelnder Unabhängigkeit der Gutachter betreffen also nicht die Privatinteressen des Unternehmens in der konkreten Rechtsschutzsituation, sondern vielmehr die der gesamten Unternehmerschart als zukünftige potentielle Auftraggeber, so daß sich aus den genannten gesetzlichen Bestimmungen ein subjektives Recht eines Unternehmens nicht begründen läßt. Gleiches gilt wegen der insofern nicht anderen Sachlage auch für das Begehren eines Unternehmens, von der Zulassungsstelle Maßnahmen aufgrund mangelnder Unabhängigkeit eines Gutachters zu erzwingen. Ein Anspruch eines Unternehmens auf Erlaß aufsichtlicher Anordnungen besteht also nach dem UAG nicht.

7

11 Lübbe-Woljf. NuR 1996, 217 (222).

Das Unternehmen wird in solchen Fällen ohnehin vordringlich eine zivilrechtliehe Schadensersatzklage auf der Grundlage des Gutachtervertrages verfolgen. Hierzu: Teil 7. 71 3 Hierzu Teil 7. 714 Im Sinne von § 5 II Nr. 4 VAG ist es dann schon nicht "Auftraggeber" eines möglicherweise unzuverlässigen Gutachters. 7 12

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Will man die Existenz eines subjektiv-öffentlichen Rechtes weiter nach der noch herrschenden Schutznormtheorie ermitteln, ist der in Frage stehende Rechtssatz dahingehend durch Auslegung715 zu untersuchen, ob er nicht nur im öffentlichen Interesse erlassen wurde, sondern - zumindest auch- dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist. 716 Dies ist hier nicht der Fall. Es wurde soeben festgestellt, daß ein aufsichtliches behördliches Einschreiten nicht private Interessen schützt, sondern - unter anderem - nur die Kollektivinteressen der gesamten Unternehmerschaft Damit ergibt sich auch nach der Schutznormtheorie kein subjektiv öffentliches Recht für das einzelne Unternehmen. Soweit andere Umweltgutachter aus Gründen des Wettbewerbs die Einhaltung des verordnungsrechtlich geforderten Validierungsniveaus mit Hilfe aufsichtlicher Anordnungen gegenüber ihren Berufskollegen erstreben, kommt als anspruchsbegründende Norm nach obigen Ausführungen § 16 II 1 Nr. 1 UAG und § 49 II Nr. 3 VwVfG in Betracht. Auch hier liegt ein subjektiv öffentliches Recht auf behördliches Einschreiten nur dann vor, wenn diese Vorschriften ein normatives Konfliktschlichtungsprogramm im oben717 dargestellten Sinne beinhalten. Eine Auslegung ergibt hierzu folgendes: Die diesen Aufsichtsbefugnissen zugrundeliegende Pflicht zur verordnungskonformen Validierung soll nach dem Willen der Verordnung ausschließlich das dort geforderte Anforderungsniveau zur Erreichung eines effektiven betrieblichen Umweltschutzes gewährleisten. So sollen die Transparenz und Glaubwürdigkeit der Unternehmerischen Umweltschutzleistungen in der Öffentlichkeit gewahrt werden. 718 Das Umweltauditgesetz wollte mit seinen Regelungen zur Aufsicht über die Gutachter nicht über die verordnungsrechtlichen Anforderungen hinausgehen.719 So sieht § 1 I den Zweck des UAG einzig in der Sicherstellung der wirksamen Durchführung der Verordnung. Den Vorschriften der §§ 16 II 1 Nr. 1 UAG und 49 II Nr. 3 VwVfG kann so eine Formel zu einer Abwägung und einen Ausgleich kollidierender Privatinteressen der konkurrierenden Gutachter nicht entnommen werden. Auch wäre ein für die Schutznormtheorie erforderlicher individualbezogener Zweck nicht auszumachen. Mittelbar eintretende Verzerrungen des Umweltgutachtermarktes - oder auch des Unternehmerischen Wettbewerbs - zu vermeiden, ist nicht Sinn dieser Vorschriften. Auch aus einer Interpretation der einschlägigen auf715 BVerwG, DÖV 1987, 296 (297); BayVGH, BayVBl 1991, 567 (567); Kopp, VwGO, § 42 Rn. 48. 71 6 Vgl. nur BVerwGE 72, 226 (229 f.) = DVBl 1986, 559 (559); BVerwG 81, 343 (344). 717 Teil 4 F II 2 b). 718 Vgl. Abs. 10 der Erwägungsgründe zur Verordnung 7 19 BT-Drs. 13/1192, S. 30.

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sichtlichen Vorschriften unter Berücksichtigung der Grundrechte720 ergibt sich ein subjektives Recht auf Einschreiten der Aufsichtsbehörde im Grundsatz nicht. Insbesondere schützt Art. 12 I GG nicht vor hoheitlichem Handeln, das Konkurrenten einen Wettbewerbsvorsprung verschafft. 721 Ebensowenig helfen hier Art. 14 I , 2 I, 3 I GG. Anders ist dies nur dann, wenn es dem Gutachter nicht mehr möglich ist, sich als verantwortlicher Unternehmer wirtschaftlich zu betätigen. 722 Einen Anspruch auf Durchsetzung der Einhaltung des auch vom antragstellenden Umweltgutachter beachteten verordnungskonformen Validierungsniveaus bzw. auch sonstiger Berufspflichten besteht also grundsätzlich nicht.

111. Bewertung Bei der abschließenden Betrachtung der Rechtsschutzfragen fällt auf, daß einzig den Adressaten der Zulassungs- und Aufsichtsmaßnahmen selbst, also dem unmittelbar betroffenen Umweltgutachter, verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz offensteht, während Dritten regelmäßig das erforderliche subjektiv-öffentliche Recht fehlt, die Erteilung einer Zulassung abzuwehren bzw. den Erlaß einer aufsichtliehen Maßnahme zu erstreiten. Der Schutz derjenigen Interessen, die von gutachterliehen Fehlleistungen betroffen werden können, ist auf der Ebene des öffentlichen Rechtes einzig objektivrechtlich ausgestaltet. Gerade für das Verhältnis des Gutachters zum Unternehmen ist dies auch sachgerecht und konsequent. Die Versagung subjektiv-rechtlicher Konfliktschlichtung im Verwaltungsrecht spiegelt den Charakter des Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten wieder. Wenn auch die Pflichten des Gutachters öffentlich-rechtlich ausgestaltet sind, wird seine unmittelbare Beziehung zum Unternehmen dennoch durch einen privatrechtliehen Vertrag bestimmt. Diesen können die beiden Parteien in weiten Teilen selbst aushandeln. Dem Unternehmen ist hierbei die eigenverantwortliche Wahrung seiner Interessen zugewiesen. Grundlage hierfür sind in präventiver Hinsicht die der Privatautonomie entspringende Abschlußfreiheit und die von der EMAS-Verordnung nur partiell beschränkte Freiheit der inhaltlichen Vertragsausgestaltung. Repressiv kompensieren zivilrechtliche Sekundäransprüche die Verletzung der Interessen der Unternehmen. 723 720

s. 41

s. hierzu Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, ff.

BVerwGE 65, 167 (173). 722 BVerfG 27, 375 (384); BVerwGE 65, 167 (174). m s. hierzu Teil 7. 721

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Damit bleibt es bei der sachgerechten Positionierung der von privaten Interessen bestimmten Streitigkeiten zwischen Umweltgutachter und Unternehmen im Privatrecht, dessen Domäne eben die Schlichtung von Interessenkonflikten zwischen Privaten ist.724

724

Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 4

m.w.N.

Teil5

Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters A. Problemstellung Dem Umweltgutachter kommt im Rahmen des Gemeinschaftssystems die Aufgabe zu, über die Validierung einer standortbezogenen Umwelterklärung des Standortes zu entscheiden. Dem geht die Prüfung des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne voraus. Die Problematik der gutachterliehen Aufgabenwahrnehmung liegt darin, daß sich die Verordnung zu dieser Prüfung im Gegensatz zu ihrer Bedeutung im Gemeinschaftssystem nicht durch eine entsprechend eindeutige und detaillierte Normierung auszeichnet. Die Prüfung und Validierung durch den Umweltgutachter sind in der Verordnung an verschiedenen Stellen geregelt, allerdings ohne daß sich hieraus - insbesondere wegen des teils unterschiedlichen Inhalts der betreffenden Vorschriften - eine klare Ausgestaltung dieser Tätigkeit ergäbe:

I. Verordnungsrechtliche Regelungen zur Prüfund Validierungstätigkeit Den Kern der Tätigkeit des Umweltgutachters im Gemeinschaftssystem bezeichnet Art. 4 Abs. 6: "Die Umwelterklärung wird von dem zugelassenen Umweltgutachter nur dann für gültig erklärt, wenn die in den Absätzen 3, 4 und 5 aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind." Die Formulierung zeigt, daß es sich bei den auf diese Weise in Bezug genommenen Vorgaben um Bedingungen der Erteilung einer Gültigkeitserklärung, mithin um Validierungsvoraussetzungen handelt. Art. 4 Abs. 3 verpflichtet den Gutachter, "die Umweltpolitik, Umweltprogramme, Umweltmanagementsysteme, die Umweltprüfungs- und Umweltbetriebsprüfungsverfahren und die Umwelterklärungen auf Übereinstimmung mit den Bestimmungen" der EMAS-Verordnung zu prüfen und "die Umwelterklärung auf der Grundlage des Anhangs lil für gültig" zu erklären.

A. Problemstellung

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Eine genauere Ausgestaltung der Gegenstände der Begutachtung bietet Art. 4 Abs. 5. 1 Weitere Regelungen zu den Validierungsvoraussetzungen, aber auch solche zur Art und Weise sowie zum Ablauf der Begutachtung enthält Anhang III Teil B. 2 Die dortige Nr. 43 beinhaltet nach ihrem Wortlaut die eigentlichen Bedingungen der Validierung, jeweils bezogen auf die einzelnen Systemkomponenten.

II. Darstellung wesentlicher Fragestellungen Die Prüfungs- und Validierungstätigkeit4 läßt sich nur untersuchen, wenn die verordnungsrechtlichen Anforderungen an ein betriebliches Umweltmanagement im weiteren Sinne, also an die Gegenstände und Grundlagen der gutachterliehen Prüfung geklärt sind. Daher erfolgt vorab eine Darstellung dieser Vorgaben. 5 Im Kern geht es hierbei um zwei Problemkreise: 1. Prüfungsmaßstab Die Frage nach dem Prüfungsmaßstab betrifft die Kriterien und inhaltlichen Gegenstände, also die verordnungsrechtlichen Soll-Vorgaben, die der Umweltgutachter bei seiner Prüfung zu beachten hat. Der Prüfungsmaßstab ist kongruent zu den objektiven - ebenfalls klärungsbedürfigen - Validierungsvoraussetzungen der Verordnung. Nach Art. 4 Abs. 6 ist - wie ausgeführt - die Gültigkeitserklärung von der Erfüllung der in den dortigen Absätzen 3 und 6 5 genannten Prüfungsanforderungen abhängig. 1 Vgl. auch die ähnlichen Formulierungen in Abs. 10 der Erwägungsgründe, Art. 3 lit. g, Anhang ßi Teil B Nr. I Abs. I und Nr. 4 lit. a. 2 Dort heißt es unter anderem, der Umweltgutachter untersucht insbesondere "das Funktionieren des Umweltmanagementsystems" sowie "die technische Eignung der Umweltprüfung oder der Umweltbetriebsprüfung oder anderer von den Unternehmen angewandter Verfahren mit der erforderlichen Sorgfalt, wobei er auf jede unnötige Doppelarbeit verzichtet." 3 Dort wird gefordert, daß "die Umweltpolitik im Einklang mit den einschlägigen Vorschriften der Verordnung festgelegt wird; die Umweltprüfung bzw. die Umweltbetriebsprüfung in technischer Hinsicht zufriedenstellend ist; in dem Umweltprogramm alle bedeutsamen Fragestellungen angesprochen werden; das Umweltmanagementsystem die Anforderungen des Anhangs I erfüllt und die Erklärung sich als genau, hinreichend detailliert und mit den Anforderungen des Systems vereinbar erweist". 4 Hierzu Teil 5 C, D, E. s Hierzu Teil 5 B. 6 Der zusätzliche Verweis auf Art. 4 Abs. 4, der die einzelfallbezogene Unabhängigkeit des Umweltgutachters im Verhältnis zum Umweltbetriebsprüfer des Standortes sichern will, erscheint insofern etwas deplaziert, als es sich hierbei nicht um eine Anforderung an das betriebliche Umweltmanagementsystem handelt, sondern 19 Schiekelt

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Besondere Aufmerksamkeit hat hierbei die - zumindest im nationalen Schrifttum umstrittene - 7 Fragestellung auf sich gezogen, ob der Gutachter auch die tatsächliche Realisierung des nach Art. 3 lit. a in die Umweltpolitik aufzunehmenden Zieles der Einhaltung des einschlägigen Umweltrechtes am Standort als Soll-Vorgabe zu untersuchen hat.

2. Prüftiefe Von dem soeben angesprochenen Problemfeld des Prüfungsmaßstabes ist die Frage der Prüftiefe zu unterscheiden. Hier gilt es zu klären, in welcher Art und Weise der Umweltgutachter das Vorliegen der Validierungsvoraussetzungen zu untersuchen hat. Die Bearbeitung dieser Problemstellung wird nicht notwendigerweise vorbestimmt durch die Entscheidung über den Prüfungsmaßstab, da sich unabhängig von der konkreten Qualität der Soll-Vorgaben einer Prüfung die Frage stellt, wie die für eine Beurteilung erforderlichen Ist-Verhältnisse vom Prüfer zu beschaffen und zu bewerten sind. Die Fragestellung ist zu verorten im Verhältnis der Prüfungstätigkeit des Umweltgutachters zu innerbetrieblichen Einrichtungen und Verfahren, die ihrerseits Informationen zum technischen und organisatorischen Umweltschutz am Standort ermitteln, dokumentieren und bewerten. Dies sind vor allem die systemimmanenten Umweltinformations- und Managmentkontrolleinrichtungen sowie die Umweltprüfung und das interne Umweltaudit Im wesentlichen geht es hierbei darum, ob sich der Gutachter im Rahmen einer sogenannten Systemprüfung nur noch auf die Kontrolle der Verordnungskonformität und Funktionsfähigkeit der betrieblichen Kontroll- und Revisionsverfahren zu beschränken hat und die hierdurch gewonnenen Ergebnisse für seine weitere Begutachtung nutzen muß oder ob er diese unabhängig von der Durchführung der internen Verfahren selbst zu ermitteln hat. 8 um eine Eigenschaft, welche die Person des Umweltgutachters betrifft. Diese Systematik läßt sich allerdings dadurch erklären, daß das jeweilige Unternehmen, dessen Standort zu begutachten ist, den Gutachter frei auswählen kann. Abs. 4 stellt so klar, daß eine Validierung durch einen in diesem Sinne abhängigen Auditor nicht in Betracht kommt, begründet mithin die Unternehmerische Pflicht, bei der Auswahl des Gutachters für dessen Unabhängigkeit zu sorgen. Damit handelt es sich hierbei um eine subjektive, in der Person des Umweltgutachters liegende Validierungsvoraussetzung, die im Gegensatz zu solchen objektiver Art keinen inhaltlichen Zusammenhang zum Prüfungsmaßstab bei der Validierung aufweist und hierauf auch keine Rückschlüsse zuläßt. Im weiteren wird der Begriff der Validierungsvoraussetzung ausschließlich für solche Bedingungen verwandt, die sich in objektiver Weise auf die Beschaffenheit des betrieblichen Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne beziehen. 7 Zu den einzelnen Ansichten s. TeilS C VII I c.

A. Problemstellung

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111. Regelungen zur Prüf- und Validierungstätigkeit nach den Revisionsvorschlägen Die Vorschläge zur Revision der EMAS-Verordnung, insbesondere der hierzu ergangene Gemeinsame Standpunkt des Rates regeln die Untersuchungstätigkeit des Umweltgutachters in ihrem Anhang V Nr. 5.4. Danach ist die Einhaltung aller Bestimmungen der Verordnung sowie die Zuverlässigkeit, Glaubhaftigkeit und Richtigkeit der Informationen der Umwelterklärung zu überprüfen. 9 Im Gemeinsamen Standpunkt wurden die Prüfungsgegenstände auf alle Daten und Informationen aus den Auszügen der Umwelterklärung 10 erweitert. Zudem wurden Regelungen zur ersten Validierung, zur Prüfung der Umweltrechtskonformität sowie zu Beschreibungen von Organisationen im Rahmen eines Umweltmanagements und einer Umwelterklärung getroffen.11 Hinsichtlich der nach der EMAS-Verordnung (EWG) 1836/93 uneindeutigen Rechtslage stellen diese Bestimmungen, insbesondere zur Rechtskonformität12 eine klare Verbesserung dar. Zwar werden die Probleme des Prüfungsmaßstabes nicht vollständig gelöst. Es ist aber eine erhebliche Erleichterung, wenn dort vom Gutachter eine Feststellung darüber verlangt wird, ob eine Organisation über Verfahren verfügt, die zur Gewährleistung der Umweltrechtskonformität ausreichend sind. Anders verhält es sich hingegen mit der Frage nach der Prüftiefe: Zur Art und Weise der Durchführung der Begutachtung übernehmen die Vorschläge die Bestimmungen der EMAS-Verordnung, 13 so daß diese Problematik auch nach deren Fassung unverändert fortbestehen wird.

Vgl. die hierzu vertretenen Meinungen unter Teil 5 D II. Anhang V Punkt 5.4. 1 Abs. I lit. b 2. Spiegelstrich des Gemeinsamen Standpunktes (abgedruckt in Anhang III dieser Arbeit). 10 Anhang V Punkt 5.4.1 Abs. I des Gemeinsamen Standpunktes. 11 Anhang V Nr. 5.4.3, Nr. 5.4.3 und Nr. 5.4.4 des Gemeinsamen Standpunktes des Rates. 12 Vgl. Anhang III Nr. 5.4.3 des Gemeinsamen Standpunktes. 13 Vgl. Anhang V Punkt 5.4.1 Abs. 2 des Gemeinsamen Standpunktes. Einzig die dortige beispielhafte Erwähnung von Stichproben in Anhang V Punkt 5.4.3. Abs. 2 S. 2 dient als zusätzlicher Hinweis auf die Prüftiefe der Untersuchung des Gutachters. 8 9

19*

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B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente I. Umweltpolitik Die Umweltpolitik umfaßt nach der Legaldefinition des Art. 2 lit. a die umweltbezogenen Gesamtziele und Handlungsgrundsätze eines Unternehmens, einschließlich der Einhaltung aller einschlägigen Umweltvorschriften.14 Vorgaben hinsichtlich des Inhaltes und der Ausgestaltung enthalten Art. 3 lit. a und Anhang I Teil A Nr. I, 2, und 3. 1. Formelle Anforderungen an die Umweltpolitik

Die Umweltpolitik wird in schriftlicher Form auf der höchsten Managementebene festgelegt, der Öffentlichkeit zugänglich gemacht sowie den Beschäftigten mitgeteilt. 15 Diese Bedingungen erfordern zunächst, daß der gesamte Inhalt der Umweltpolitik schriftlich festgehalten und durch ein Mitglied der obersten Leitungsebene des Unternehmens 16 gezeichnet wird. Sie ist den Beschäftigten des gesamten Unternehmens mitzuteilen. Das verlangt zumindest Aushänge oder Rundschreiben ihres Volltextes. Die weitere Vorgabe, sie der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, ist von der Pflicht, die Politik nach Art. 5 Abs. 3 lit. e in der Umwelterklärung darzustellen, unabhängig. Bereits nach ihrer Fertigstellung ist die Umweltpolitik bekanntzumachen. 17 Daß ihr Inhalt in einschlägigen Tageszeitungen veröffentlicht werden muß, kann aus dem Wortlaut des Anhangs I Teil A Nr. 2 S. 2 nicht abgeleitet werden. 18 Dort wird nicht etwa eine "Mitteilung" an die Öffentlichkeit verlangt, sondern nur, daß die Umweltpolitik "zugänglich" gemacht wird. 19 Im Sinne einer "passive(n) Publizitätspflicht"20 genügt es damit, der Allgemeinheit die ungehinderte Möglichkeit der Kenntnisnahme zu verschaffen, also ins14 Zur Bedeutung der Umwelterklärung im Gemeinschaftssystem s.o. Teil 2 D I

I b, 4 und III 2.

Siehe diese Voraussetzungen in Anhang I Teil A Nr. I und 2. Hierzu vertieft: Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 32 f. 17 Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (364); Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 58; Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Rn. 21 f . 18 In diese Richtung geht die Argumentation von Lübbe-Wolff, DVBJ 1994, 361 (364), die eine fallweise Offenlegung auf Anfrage nicht genügen läßt. 19 Auch der englischen Textfassung - dort heißt es: "It shall ... be publicly available" - ist solch eine weitgehende Verpflichtung nicht zu entnehmen; so aber Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (364). 20 Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 37. 15

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B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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besondere die Umweltpolitik auf Anfrage kostenlos auszuhändigen oder zuzusenden. 21 2. Inhaltliche Anforderungen an die Umweltpolitik Inhaltlich muß die Umweltpolitik die umweltbezogenen Gesamtziele und Handlungsgrundsätze eines Unternehmens enthalten: 22 Art. 3 lit. a legt hierzu den zielorientierten Mindestinhalt der Umweltleistung des Unternehmens fest? 3 Er wird durch die maßnahmenorientierten Handlungsgrundsätze des Anhangs I Teil D ergänzt. Zudem muß sich der Umfang der Umweltpolitik auf die in Teil C genannten Gesichtspunkte erstrecken?4 Offen bleibt bei diesen Vorgaben aber das Zuordnungssubjekt der Umweltpolitik, mithin die Frage, ob sich die Umweltpolitik in gegenständlicher Hinsicht auf das gesamte Unternehmen, lediglich auf den einzelnen Standort oder auf beides zu beziehen hat. a) Zuordnungssubjekt

Da die Umweltpolitik nach der Definition des Art. 2 lit. a die umweltbezogenen Gesamtziele und Handlungsgrundsätze "eines Unternehmens" beinhaltet und auf der obersten Managementebene des Unternehmens festgelegt wird, kann nicht bezweifelt werden, daß hiermit ein Bezug zur Umweltschutzsituation des Unternehmens als Ganzes herzustellen ist.25 Unklarheit besteht aber darüber, inwieweit die Umweltschutzsituation des einzelnen Standortes oder einzelner Standorte, für die eine Beteiligung am System angestrebt wird, Gegenstand der Umweltpolitik sein muß, ob also die Zielvorgaben bereits in konkretisierter Form Maßstäbe für den betrieblichen Umweltschutz am Standort zu enthalten haben. Die Definition des Art. 2 lit. a, welche von den Gesamtzielen des Unternehmens spricht, vermittelt zunächst den Eindruck, ein Standortbezug sei nicht herzustellen: Der Begriff des Unternehmens wird in Art. 2 lit. j als übergeordnete Organisationseinheit bezeichnet. 26 Aus den detaillierteren Regelungen der Verordnung zur Umweltpolitik, namentlich Art. 3 lit. a sowie So auch Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 61. Art. 2 lit. a. 23 Vgl. auch Abs. 5 der Erwägungsgründe und Art. 2 lit. a. 24 Anhang I Teil A Nr. 3. Ergänzend muß in den zur Umweltpolitik gehörenden Dokumenten erläutert werden, wie das Umweltprogramm und das Umweltmanagementsystem, die beide für den Standort gelten, auf die Politik und die Systeme des Unternehmens insgesamt bezogen sind. Anhang I Teil A Nr. I S. 2. 25 Gerade diese Frage aufwerfend, im Ergebnis aber wie hier Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (363) und Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 59. 21

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Anhang I Teil A, C und D ergeben sich bei einer Betrachtung der deutschen wie auch der englischen Textfassung zu dieser Frage keine eindeutigen Aussagen.27 Die konzeptionelle Gestaltung des Gemeinschaftssystems in den weiteren Systemelementen, insbesondere die Festlegung der Umweltziele und des Umweltprogramms sowie das Verhältnis der Umweltpolitik zu diesen Bestandteilen verdeutlicht aber, daß die Umweltschutzsituation eines Standorts im Rahmen der Umweltpolitik unberücksichtigt bleibt: 28 Laut der Legaldefinition des Art. 2 lit. c stellt das Umweltprogramm eine Beschreibung der konkreten Ziele und Tätigkeiten des Unternehmens, die einen größeren Schutz der Umwelt an einem bestimmten Standort gewährleisten sollen, dar. Das Umweltprogramm ist damit ausschließlich standortbezogen.29 Das schließt es nicht aus, daß schon die Umweltpolitik konkrete Ziele für die beteiligungswilligen Betriebsstätten enthält. Vor der Erstellung des Programmes sind aber die Umweltziele auf allen betroffenen Unternehmensebenen festzulegen. Sie sind nicht mit dem Inhalt der Umweltpolitik oder einem Teil dieser gleichzusetzen, da sie nach Anhang I Teil A Nr. 4 Abs. 2 aus der Umweltpolitik entwickelt werden. Wiese man nun schon der Umweltpolitik einen konkreten Standortbezug zu, so ergäbe sich die berechtigte Frage, welchen Sinn dann noch die Umweltziele machen sollen. Der Unternehmensbezug der Umweltpolitik wird dadurch bestätigt, daß die Umweltprüfung zeitlich nach der Festlegung der Umweltpolitik vorgesehen ist: Wenn auch der Ablauf der innerbetrieblichen Implementierung der Systembestandteile des Art. 3 durch die dortige Reihenfolge der Aufzählung nicht verbindlich vorgegeben ist, 30 zeigt sich doch: Die Verordnung geht nicht davon aus, daß die Abfassung der Umweltpolitik auf die Ergebnisse der Umweltprüfung angewiesen ist. Sie sind regelmäßig erst für die Festlegung konkreter ökologischer Zielvorgaben unabdingbar. Die Umweltpolitik kann damit hinsichtlich der Anforderungen des Art. 3 lit. a nur generelle Aussagen zu den Gesamtzielen und Handlungsgrundsätzen machen, die ausschließlich auf die Gesamtheit des Unternehmens bezogen sind. 31 Der Detaillierungsgrad hängt von der Größe des Unternehmens 26 Zum Begriff des Unternehmens eingehender: Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 26, 29. 27 Vgl. Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 58 ff. 28 Anders Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 59 f., der im Ergebnis eine zweigliedrige, gestufte Umweltpolitik befürwortet, die sowohl die Umweltbelange des gesamten Unternehmens auf relativ abstrakter Ebene behandelt als auch jene des konkreten Standortes. 29 So auch Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 26. 3° s. o. Teil 2 CI 3 b). 31 Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (363); Waskow, in: Feldhaus, BlmSchG, Bd. 7, M I Rn. 61; Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 28; Falk, Die EG-Umwelt-Audit-Verordnung und das deutsche Umwelthaftungsrecht, S. 39 f.

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ab. Eine ins einzelne gehende Ausarbeitung, die quantitativ bestimmt und mit Zeitvorgaben versehen wäre, ist nicht erforderlich. Das fordert die Verordnung erst für die Umweltziele. 32 Der verbindliche Inhalt der Umweltpolitik umfaßt aber die Standorte eines Unternehmens, deren Beteiligung am Gemeinschaftssystem erstrebt wird. In standortbezogenen Zielen und im Umweltprogramm sind die aufzunehmenden Soll-Vorgaben nämlich in Übereinstimmung mit der Umweltpolitik in konkreter und bindender Form auszugestalten. 33 Für Betriebsstätten, deren Teilnahme am Gemeinschaftssystem (zunächst) nicht beabsichtigt ist, stellen die Ziele und Handlungsgrundsätze der Umweltpolitik nach der Konzeption der Verordnung allerdings nur unverbindliche Programmsätze dar. Eine weitergehende Bedeutung kann ihnen aufgrund der hohen Abstraktionsebene und in Anbetracht der Tatsache, daß an diesen Standorten kein Umweltmanagementsystem implementiert wird, verordnungsrechtlich nicht beigemessen werden. b) Inhalt der Zielvorgaben

Nach dem Wortlaut des Art. 3 lit. a und vor allem nach der Konzeption der Umweltpolitik als betriebliches Planungsinstrument handelt es sich bei den inhaltlichen Anforderungen um Zielvorgaben, die als verbindliche Vorgabe in die Umweltpolitik aufzunehmen sind. Es genügt also die dortige Verankerung dieser Ziele;34 sie stellen den Mindestbestand unternehmenscher Gesamtziele i. S. d. Art. 2 lit. a dar. Für die Unternehmen wie auch die Umweltgutachter stellt sich insofern die Frage nach dem konkreten Inhalt und der Ausgestaltung der beiden obligatorischen Zielvorgaben. aa) Inhalt der Umweltpolitik bezüglich der Einhaltung einschlägiger Umweltvorschriften Da die Verordnung den Terminus der einschlägigen Umweltvorschriften i. S. d. Art 3 lit. a nicht definiert oder erläutert, ergibt sich die Frage, was hierunter zu verstehen ist. Im folgenden ist also zu klären, auf welche Gegenstände des "Umweltrechts" sich dieser Terminus bezieht. Dazu sei an dieser Stelle nochmals der Sinngehalt der Verpflichtung der Einhaltung des einschlägigen Umweltrechts betont: Er liegt in der Ausschöpfung des dem 32 Vgl. die Legaldefinition des Art. 2 lit. d, insbesondere in der englischen Textfassung: " . . . detailed goals ... "und Anhang I Teil A Nr. 4 Abs. 2. 33 s. hierzu sowie zum Detaillierungsgrad im einzelnen Teil 5 B II 2 a). 34 Vgl. Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 60.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

betrieblichen Umweltmanagementsystem innewohnenden rungspotentials zur Erreichung dieses Ziels. 35

Implementie-

( 1) Begriff der einschlägigen Umweltvorschriften (a) Sachbezug des Begriffs der Umwelt Bei der Konkretisierung des Inhaltes der Selbstverpflichtung zur Umweltrechtskonformität bedarf es zuvorderst der Klärung des sachlichen Umfangs jener Normen, die in Art. 3 lit. a als Umweltvorschriften bezeichnet werden. Diesbezüglich hat Waskow die Frage aufgeworfen, ob neben den Bereichen des Immissionsschutz-, Wasser-, Gefahrstoff-, Abfall-, Naturschutz-, Bodenschutz-, Atom- und Strahlenschutzrechts, welche unproblematisch unter dem verordnungsrechtlichen Begriff der Umweltvorschriften einzuordnen seien, auch das Gentechnikrecht oder das technische Arbeitsschutzrecht als Umweltvorschriften in diesem Sinne zu verstehen sind. 36 Denkbar wäre zudem, Vorschriften des Tierschutzrechtes unter den Begriff des Umweltrechtes zu subsumieren. Die verordnungsrechtliche Zielsetzung der Selbstverpflichtung macht die grundsätzliche Relevanz dieser Frage deutlich: Die Aufnahme eines Sachbereiches in die Umweltpolitik führt dazu, daß sich alle nachfolgenden Elemente eines umfassenden Umweltmanagementsystems ebenfalls hierauf beziehen, die Einhaltung der aufgenommenen gesetzlichen Regelungen folglich zum Gegenstand strategischer und vor allem operativer Ziele sowie entsprechender Maßnahmen wird. Was andererseits nicht Eingang in die Umweltpolitik gefunden hat, wird hingegen von den weiteren Systembestandteilen nicht um faßt. 37 Welche Rechtsvorschriften nun jene sind, deren Einhaltung das Unternehmen als Vorgabe in die Umweltpolitik aufzunehmen hat, läßt sich aus Anhang I Teil C und Teil D ableiten, wo die zu behandelnden Gesichtspunkte betrieblichen Umweltmanagements sowie guten Managementpraktiken - wenn auch teils in verworrener Weise - 38 dargestellt sind. Explizit angeführt werden dort einige umweltbezogene Gefahrenquellen, namentlich die Energie- und Rohstoffnutzung, die Wasserbewirtschaftung, die Produktion und die Abfallbewirtschaftung. Weiterhin sind die Gefahrenarten der Lärmbelästigung, unfallbedingter Emissionen sowie Ableitungen Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1163). S. auch o. Teil 2 D TI 3. Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 30. 37 s. o. Teil li D li I a). 38 Insofern ist die freilich unkonstruktive Kritik von Schottelius, BB 1997, Beilage zu Heft 8, S. 12 f. zur Gestaltung insbesondere der Anhänge I und II berechtigt. 3S

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B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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erwähnt. Da aber die meisten Umweltgesetze primär entweder auf bestimmte Umweltgüter oder auf bestimmte Gefahrenquellen ausgerichtet sind, 39 bedarf es neben der Feststellung dieser Quellen zusätzlich der Ermittlung jener Medien oder Schutzgüter, auf die sich die Umweltpolitik nach den Vorgaben der Verordnung beziehen soll. Einen Anhaltspunkt hierfür liefert der als eine Art Generalklausel erscheinende Anhang I Teil C Nr. 1, der die Berücksichtigung der Auswirkungen der betreffenden untemehmerischen Tätigkeit auf die "verschiedenen Umweltbereiche" gerade auch für die Umweltpolitik vorschreibt. Diese werden wiederum in Anhang I Teil B Nr. 3 S. 1 und 2 genannt: Atmosphäre, Wasser und Boden, also die drei Umweltmedien im besonderen. Daß diese Vorschrift zur Konkretisierung des Begriffs der Umweltvorschriften herangezogen werden kann, ergibt sich zum einen aus der Kongruenz des dort verwandten Begriffes der "verschiedenen Umweltbereiche" zu jenem des Anhangs I Teil C Nr. 1, zum zweiten aus dem Umstand, daß sich diese Vorschrift auf den Umfang des managementimmanenten Umweltinformationssystems bezieht und nur jene sachlichen Bereiche zum Bestandteil eines betrieblichen Umweltmanagements werden können, die bereits Eingang in die Umweltpolitik gefunden haben. Der Rückschluß vom vorgeschriebenen Umfang des Umweltmanagementsystems, von welchem Anhang I Teil B handelt, auf jenen der Umweltpolitik ist also zulässig. Damit kann zunächst festgehalten werden, daß zu den Umweltvorschriften i. S. d. Art. 3 lit. a zumindest jene gehören, die sich unmittelbar auf die bereits genannten Umweltmedien beziehen, mithin in der Tat das Immissionsschutz-, Wasser-, Gefahrstoff-, Abfall-, Naturschutz-, Bodenschutz-, Atomschutz-, und Strahlenschutzrecht.40 Für die sonstigen Rechtsgebiete gilt nach dem soeben Gesagten folgendes: Zu den Umweltvorschriften im hier verstandenen Sinne gehören auch solche des Baurechts. Denn eine wesentliche Aufgabe des Bauplanungsrechts ist die Gewährleistung einer Bodennutzung, die auch die Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt sowie den Schutz und die Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen beinhaltet. 41 Nach der Verordnung ist die Nutzung des Bodens ausdrücklich ein im Rahmen des Umweltmanagementsystems, mithin auch von der Umweltpolitik zu berücksichtigender Belang. Hierzu gehören auch bauordnungsrechtliche Vorschriften, da diese neben

Kloepfer, UmweltR, § I Rn. 65 ff. So Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 30. 41 Vgl. nur§ I V I BauGB; hierzu auch Kloepfer, UmweltR, § 10 Rn. 46, § 12 Rn. 45 ff. 39

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der Gefahrenabwehr zumindest auch dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen dienen. 42 Ob das Tierschutzrecht ebenfalls den in Art. 3 lit. a genannten Umweltvorschriften unterfällt, erscheint fraglich, da es nicht unmittelbar mit den Umweltmedien, die in der Verordnung explizit angesprochen werden, verbunden werden kann, noch der Schutz der Fauna in der Verordnung ausdrücklich Erwähnung findet. Stellt man allgemein auf die Zielrichtung des Gemeinschaftssystems ab, so wird in Art. I Abs. 2 die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes vorgegeben, woraus sich als Schutzgut die Umwelt ableiten läßt. Die äußerste Grenze des dortigen Begriffes der Umwelt dürfte die Rechtsgrundlage der Verordnung setzen, also Art. 130 s EGV a.F. (Art. 175 EGV n.F.). Das Verständnis des Art. 130 r EGV a.F. (Art.l74 EGV n. F.) umfaßt zumindest die natürliche Umwelt, also neben den genannten Umweltmedien auch sämtliche Organismen.43 Da sich aus der Verordnung keine Anhaltspunkte für ein restriktiveres Begriffsverständnis ergeben, vielmehr einem Umweltmanagement unter anderem die Überwachung der Auswirkungen der Unternehmenstätigkeit auf "Öko-Systeme" obliegt, 44 gehören dem Schutzbereich der Verordnung auch Flora und Fauna an. Für das Tierschutzrecht bestätigt dies ein Blick in die Liste der gewerblichen Bereiche, die vom Gemeinschaftssystem erfaßt werden. Wenn dort auch Schlachtereien oder die chemische Industrie genannt sind, die typischerweise mit dem Tierschutzrecht in Berührung geraten, wäre es zweckwidrig und weder mit dem Aussagegehalt der Teilnahmeerklärung noch mit den Erwartungen an den Inhalt der Umwelterklärung zu vereinbaren, wenn das Tierschutzrecht hier ausgeklammert bliebe. Auch das Gentechnikrecht wird man so den Umweltvorschriften im Sinne der Verordnung zurechnen müssen. Zwar enthält Anhang I Teil C und D keine ausdrückliche Normierung der Gefahrenquelle gentechnisch veränderter Organismen - ebensowenig wie übrigens die radioaktive Strahlung oder sonstige gefährliche Stoffe erwähnt sind -, doch verlangen auch hier die primären Schutzgüter des Gentechnikrechts45 die Einbeziehung seiner Vorschriften in den Begriffsinhalt der Umweltvorschriften i. S. d. Vgl. nur Art. 3 I I BayBO; hierzu Simon, BayBO, Art. 3 Rn. 98. Vgl. Grabitz/Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, Kommentar zur Europäischen Union, Art. 130 r Rn. 3; weiter Krämer, in: Groeben/Thiesing/Ehlerrnann, EWGV, Art. 130 r Rn. 2 f. Zur Abgrenzung zu anderen Kompetenznormen vgl. zudem: Grabitz/Nettesheim, ebenda, Art. 130 s Rn. 25 ff. 44 Anhang I B Nr. 3 S. 2 lit. g. 45 Vgl. § I GenTG (Gesetz zur Regelung von Fragen der Gentechnik (Gentechnikgesetz) vom 20.6.1990, BGBI. I S. 1080; zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.6.1994, BGBI. I S. 1416). Siehe zum GentechnikG: Breuer, UTR 14, Gentechnikrecht und Umwelt; Wahl, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 10. 42

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B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Art. 3 lit. a. Dies ergibt sich daraus, daß auch hier ein enger Bezug zu den von einem Umweltmanagementsystem erfaßten Öko-Systemen besteht. (b) Begriffsinhalt der Umweltvorschriften Der Begriff der Umweltvorschriften i. S. d. Art. 3 lit. a umfaßt im Rahmen der soeben beschriebenen sachlichen Bereiche nicht nur die Vorschriften des europäischen Umweltrechts, sondern auch die der jeweiligen nationalen Rechtsordnungen.46 Das folgt aus dem Zweck des Art. 3 lit. a: Die Vollzugsdefizite, denen hierdurch Jetztendlich begegnet werden soll, bestehen für das implementierungsbedürfige Umweltordnungsrecht der europäischen Rechtsordnung wie für jenes der nationalen Rechtsordnungen gleichermaßen. Zudem ist im ursprünglichen Kommissionsvorschlag vom 5. März 199247 wie auch im Änderungsvorschlag des Europäischen Parlaments48 an mehreren Stellen ausdrücklich die Rede von gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Umweltvorschriften. Weiterhin sind die in die Umweltpolitik aufzunehmenden Umweltvorschriften nur solche des öffentlichen Rechts; deliktische Pflichten sind hiervon nicht umfaßt. Daß haftungsrechtlich begründete Sorgfaltspflichten nicht dem verordnungsrechtlichen Begriff der Umweltvorschriften unterfallen, begründet Köck 49 namentlich mit der grundsätzlichen Überlegung, die Einhaltung solcher Pflichten könne präventiv nicht gefordert werden. Sie seien so nicht geeigneter Inhalt einer Selbstverpflichtung. Die mangelnde präventive Durchsetzbarkeit hindert eine Einbeziehung in die Umweltpolitik aber nicht, denn dies führte nicht dazu, daß diese Pflichten von den Unternehmen tatsächlich eingehalten werden müßten. Die Selbstverpflichtungen der Umweltpolitik begründen solch eine Verpflichtung nicht. Die Umweltpolitik enthält zunächst nur Zielvorgaben des betrieblichen Umweltschutzes, die anzustreben, nicht notwendig auch zu verwirklichen sind. Außerdem kommt deliktischen Pflichten eine präventive Funktion zu, 50 deren Verwirklichung durch die Einbeziehung in den Anwendungsbereich des Art. 3 lit. a gefördert würde. Vgl. statt vieler nur Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (653). Vgl. ebenda, Korn (91) 459 endg., Art. II. 48 Vgl. dort, Abi. Nr. C 42/44 ff., die Änderungen Nm. 62, 67, 70, wo es heißt: "gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen und lokalen Vorschriften". 49 VerwArch. 87 (1996), 644 (653)- mit weiteren Argumenten. Hierbei geht er aber von der verordnungsrechtlichen Anforderung aus, die Inhalte der Umweltpolitik seien zwingend von den Unternehmen einzuhalten. 50 Vgl. hierzu nur Salje, UmwelthaftungsG, §§ I, 3 Rn. 5 ff. 46 47

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Zutreffend weist Köck aber auf den verordnungsrechtlichen Zusammenhang zwischen den einschlägigen Umweltvorschriften und den zuständigen Vollzugsbehörden hin, den Art. 8 Abs. 4 herstellt. Der Terminus der einschlägigen Umweltvorschriften kann zumindest an dieser Stelle nur das Ordnungsrecht zum Bedeutungsinhalt haben. Daß der Begriffsinhalt des Art. 3 lit. a kein anderer ist, verdeutlicht ein Blick in die weitere Gesetzesmaterie: Der geänderte Verordnungsvorschlag der Kommission vom 30. April 1993, den der Rat bei seiner abschließenden Beratung nicht mehr berücksichtigt hat, suchte diese Unklarheit auszuräumen: Dort war ausdrücklich die Forderung erhoben worden, ein Audit habe die Übereinstimmung von betrieblicher Umweltschutzsituation mit der Unternehmenspolitik festzustellen, "wozu auch die Einhaltung der einschlägigen ordnungspolitischen Umweltanforderungen gehöre. " 51 Ebenfalls klärungsbedürftig ist der erforderliche rechtliche Charakter der Umweltvorschriften, insbesondere die Frage, ob hierzu auch nationale Verwaltungsvorschriften zum Umweltrecht gehören. Schmidt-Preuß hat darauf hingewiesen, daß der Begriff der Umweltvorschriften eine unmittelbar verpflichtende Wirkung auf des Verhalten privater Unternehmen voraussetze. 52 Belegen läßt sich dies mit Art. 8 Abs. 4 EMAS-Verordnung, der von einem Verstoß gegen Umweltvorschriften spricht und damit deutlich macht, daß es sich bei diesen nur um solche Normen handeln kann, die eine verbindliche Rechtspflicht für die Unternehmen begründen; ansonsten kann von einem Verstoß nicht gesprochen werden. Zu den unmittelbar verpflichtenden Normen gehören in der Bundesrepublik das unmittelbar geltende Gemeinschaftsrecht sowie im Bereich der nationalen Rechtsordnung Gesetze, Verordnungen und Satzungen, nicht jedoch Verwaltungsvorschriften,53 die grundsätzlich - auch als solche normenkonkretisierender Art- keine Bindungswirkung entfalten.54

Die Argumentation von Köck, zumindest die normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften seien Gegenstand der einschlägigen Umweltvorschriften, da sie über § 15 II Nr. 5 UAG - zumindest dann, wenn sie mit dem Gesetzes- und Verordnungsrecht übereinstimmen - zum Prüfungsmaßstab des Umweltgutachters erhoben worden seien,55 kann nicht überzeugen. Das 51 Ebenda, Anhang I TeilE; vgl. hierzu auch die dortigen entsprechenden Formulierungen des Art. 21 der Erwägungsgründe, des Art. 5 Abs. 2 und des Anhangs I Teil C. 52 Vgl. Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1163). 53 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1163, 1175); s. allg. auch Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 2. 54 Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, S. 234 f.; mit anderem Akzent, Jarass, JuS 1999, 105 ( 108 f.). 55 Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (653 f.).

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Gebot des § 15 II Nr. 5 UAG beinhaltet lediglich die Anweisung an den Gutachter, bei der Interpretation der Umweltvorschriften auf diese Verwaltungsvorschriften zurückzugreifen. 56 Eine verbindliche Rechtspflicht zur Einhaltung dieser Vorschriften für die Unternehmen oder zur Aufnahme in die Umweltpolitik ergibt sich hieraus nicht. Im Rahmen der Auslegung des Begriffs der Umweltvorschriften stellt sich weiterhin die Frage, ob hierunter auch unbestimmte generalklauselartige Rechtsnormen zu verstehen sind, die eine Konkretisierung durch Rechtsverordnung oder Verwaltungsakt noch nicht erfahren haben und so noch nicht vollzugsfähig sind. Relevanz erlangt diese Problemstellung bei umweltrechtlichen Grundpflichten, 57 wie insbesondere jenen der §§ 5, 22 BimSchG und der§§ 5, ll KrW-/AbfG. Feldhaus will solche Rechtsnormen erst nach einer Konkretisierung zum Kreis der in die Umweltpolitik aufzunehmenden Umweltvorschriften rechnen. Er stellt zwar anhand des § 5 BimSchG zutreffenderweise fest, daß die sich aus solchen Vorschriften ergebenden Pflichten unmittelbare Geltung für den Unternehmer beanspruchen würden und die allein fehlende Vollzugsreife durch den eigenverantwortlichen Selbstvollzug ausgeglichen werden könne. Die Verordnung wolle jedoch mit den einzuhaltenden Umweltvorschriften lediglich eine Mindestumweltleistung der Standorte allein aufgrund der vollzugs- und sanktionsfähigen Umweltvorschriften anstreben, nicht dagegen die Einhaltung von Umweltvorschriften "de Juxe", wie sie die Grundpflichten des § 5 BimSchG darstellen. 58

Dem widerspricht Lübbe-Wolf!: Selbst wenn die Verordnung mit der Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften nur einen Mindeststandard habe setzen wollen, bestehe kein notwendiger Zusammenhang zwischen angestrebtem Umweltschutzniveau und dem erforderlichen Konkretisierungsgrad der dieses Niveau fordernden Vorschriften. Die verordnungsrechtliche Selbstverpflichtung erfasse so auch die generalklauselartigen Umweltvorschriften. 59 Anders argumentiert Kothe: Die fehlende Vollzugsreife könne gerade nicht durch den Unternehmerischen Selbstvollzug ausgeglichen werden. Die im Ordnungsrecht angelegte Konkretisierungsprärogative bezüglich solcher 56 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1175). Hierzu schon Teil 4 D I I b) aa) (3). 57 Zum Charakter der Grundpflichten vgl. nur Jarras, BimSchG, § 5 Rn. I f. S. auch Schmidt-Preuß, DVBI 1998,. 857 (857 ff.), insbesondere zu den Grundpflichten des Arbeitsentwurfes für das Umweltgesetzbuch I vom 5.3.1998. 58 Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (2 1 f.). 59 Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (369 f.). So auch Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (655).

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Vorschriften komme nur dem Verordnungsgeber oder den Vollzugsbehörden zu. Eine Ausgestaltung durch die Unternehmen selbst habe zur Folge, daß dem Umweltgutachter, der die Einhaltung der Selbstverpflichtung überprüfen müsse, weitergehendere Prüfungsbefugnisse zustünden als den Vollzugsbehörden. Das widerspräche dem Gedanken des Art. 4 Abs. 5. Überdies führe die Einbeziehung konkretisierungsbedürftiger Vorschriften dazu, daß zunächst der Umweltgutachter und über die gestaffelten Aufsichtsbefugnisse letztlich das Bundesumweltministerium eine Detaillierung der Grundpflichten vornehmen würde, ohne daß hierzu die für eine Konkretisierung durch Rechtsverordnung vorgeschriebene Anhörung der beteiligten Kreise und die Mitwirkung des Bundesrates erfolgen müsse. 60 Bei der Beantwortung dieser Frage ist zunächst maßgeblich, daß es sich - wie soeben festgestellt - bei den einschlägigen Umweltvorschriften nur um solche handeln kann, die eine verbindliche Pflicht der Unternehmen begründen.61 Damit scheiden zunächst jene aus, die unter einem Verordnungsvorbehalt stehen, wie dies bei der Abwärmenutzungspflicht des § 5 I Nr. 4 BlmSchG der Fall ist.62 Hier vermittelt erst der Erlaß einer entsprechenden Verordnung die unmittelbare Geltung der Grundpflicht. 63 Ansonsten sind umweltrechtliche Grundpflichten selbständig pflichtenbegründend. 64 Der Anlagenbelreiber hat diese unabhängig von einer Konkretisierung zu beachten. Der Kern der Frage liegt also darin, ob nur die Existenz einer Rechtspflicht allein genügt, um sie den einschlägigen Umweltvorschriften unterzuordnen, oder ob die EMAS-Verordnung nur solche Normen hierunter versteht, die zusätzlich auch vollzugs- und sanktionsfähig sind. Hierzu kann den oben angeführten Argumenten nicht gefolgt werden. Die Feststellung von Feldhaus, wonach die Verordnung mit der Selbstverpflichtung zur Umweltrechtskonformität, nur einen Mindeststandard betrieblicher Umweltpolitik habe setzen wollen, ist für die Klärung dieser Frage unerheblich. Selbst wenn dieser Prämisse zugestimmt wird, ist damit noch keine Aussage über das tatsächlich vom Gemeinschaftssystem angestrebte Niveau eines solchen Mindeststandards ausgesagt. Der diesbezüglichen Argumentation von Lübbe-Wolf!, es gebe keinen notwendigen Zusammenhang zwischen dem Konkretisierungsgrad der Grundpflichten und dem hierdurch angestrebten Umweltschutzniveau, ist allerdings entgegenzuhalten, daß ein sich an den jeweiligen Konkretisierungen der Grundpflichten

° Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 285 ff.

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Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1163); hierzu soeben oben. Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1163). 63 Vgl. zum Begriff der Grundpflichten: Weidemann, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, 100 B, § 5 Rn. 21 ff. 64 Jarass, BlmSchG, § 5 Rn. I f., § 22 Rn. II ; Feldhaus, BlmSchR, Bd. I, § 5, II 2 für die sonstigen Pflichten des § 5 BlmSchG. 61

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B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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orientierendes Niveau niedriger ist als jenes, das durch die dynamischen Grundpflichten selbst bestimmt wird. Im ersteren Fall wird naturgemäß ein gewisser Standard zeitweilig festgeschrieben, während die dynamische Weiterentwicklung des Inhalts der Grundpflichten stetig zu einer Verschärfung des einzuhaltenden Niveaus führt. Ob die mangelnde Vollzugs- und Sanktionsfähigkeit nicht hinreichend konkretisierter Generalklauseln durch den Unternehmerischen Selbstvollzug ausgeglichen werden kann oder nicht, ist ebenfalls für die Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Frage ohne Relevanz. Die Konzeption des Gemeinschaftssystems kennt eine solche Voraussetzung nicht. Das Erfordernis der Vollzugs- und Sanktionsfähigkeit ergibt sich weder aus Art. 8 Abs. 4 noch aus Art. 4 Abs. 5. Richtig ist zwar, daß die zuständige Verwaltungsbehörde ihr Einschreiten ausschließlich auf einen Verstoß gegen einschlägige Umweltvorschriften stützen kann, die vollzugs- und sanktionsfähig sind.65 Dies verlangt aber nicht eine sachliche Einschränkung des Begriffs der Umweltvorschriften nur auf eben jene, die ordnungsrechtlich durchsetzbar sind: Wie bereits festgestellt, kommt eine Sanktionierung von konkretisierungsbedürftigen Generalklauseln im Rahmen des Ordnungsrechtes ohne vorherige oder gleichzeitige Ausgestaltung durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber oder die Vollzugsbehörden nicht in Betracht.66 Verhindert die zuständige Verwaltungsbehörde durch eine Mitteilung i. S. d. Art. 8 Abs. 4 die Eintragung des Standortes oder bewirkt sie hierdurch dessen Streichung wegen eines Verstoßes gegen eine bislang nicht konkretisierte und somit nicht vollzugsfähige Grundpflicht, so käme dies einer ordnungsrechtlichen Sanktionierung gleich. Diese würde erfolgen, ohne daß bis zu diesem Zeitpunkt eine normative Konkretisierung oder zumindest eine Ausgestaltung durch einen von ihr selbst zu erlassenden Verwaltungsakt erfolgt wäre. Auch wenn diesbezüglich in der Tat ein Verstoß gegen einschlägiges Umweltrecht am Standort i. S. d. Art. 8 Abs. 4 vorliegen mag, ist ein solch widersprüchliches Verhalten ausgeschlossen. Der der Behörde im Rahmen des Art. 8 Abs. 4 zukommende Ermessensspielraum67 wird insofern durch die gesetzliche Ausgestaltung des Inhalts der Grundpflichten als zwar zu beachtende, jedoch ohne Konkretisierung nicht vollzugs- und sanktionsfähige Rechtspflichten determiniert. Damit hindert Art. 8 Abs. 4 die Einbeziehung solcher Vorschriften in den Kreis des einschlägigen Umweltrechts i. S. d. Art. 3 lit. a nicht.

So Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 287. Vgl. hierzu auch Jarass, BimSchG, § 5 Rn. 2; Hoffmann, DVBl 1996, 898 (899). 67 Schneider, Die Verwaltung 28 ( 1995), 361 (379); Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG Rn. 51. 65

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Der dem Umweltgutachter hierdurch zukommenden umfassenderen Prüfungsbefugnis im Vergleich zu den zuständigen Umweltverwaltungsbehörden steht auch Art. 4 Abs. 5 nicht entgegen: Die dortige Formulierung, der Umweltgutachter prüfe "unbeschadet der Befugnisse der Vollzugsbehörde" trifft keine Aussage über den Umfang der Rechte des Gutachters, insbesondere will sie dessen Prüfungsumfang nicht auf das Maß der Befugnisse der Behörden reduzieren; 68 beide Prüfungen beschränken hiernach einander nicht. Im übrigen hat der Umweltgutachter notwendigerweise nach der Konzeption der Verordnung teils weitergehende Möglichkeiten als den Verwaltungsbehörden gesetzlich eingeräumt wird, beispielsweise bei der Überprüfung der Betriebsorganisation des Standortes. Schließlich führt die Prüfungsbefugnis des Umweltgutachters auch nicht zu einer Beeinträchtigung des Rechts der beteiligten Kreise bzw. des Bundesrates bei der verordnungsrechtlichen Konkretisierung der abstrakten Grundpflichten.69 Unabhängig davon, inwieweit das Bundesministerium mittels seiner Aufsichtsbefugnisse über die DAU überhaupt die Möglichkeit hat, eine derartige Ausgestaltung der Grundpflichten vorzunehmen, würde es sich hierbei nicht um eine Konkretisierung in der Art handeln, wie sie das Ordnungsrecht vorsieht, nämlich dahingehend, allgemeinverbindlich die förmliche Vollzugs- und Sanktionsfähigkeit der in Frage stehenden Generalklausel herzustellen. Damit unterfallen dem Begriff der einschlägigen Umweltvorschriften auch generalklauselartige, bislang noch nicht konkretisierte Normen. Das einem Umweltmanagmentsystem innewohnende Implementierungspotential wird so bestmöglichst ausgeschöpft. Der durch generalklauselartige Vorschriften normierte Maßstab ist auch dann die maßgebliche Zielvorgabe der Umweltpolitik, wenn dem Standort seinerzeit durch eine behördliche Genehmigung der Betrieb unter bestimmten Bedingungen erlaubt wurde und umweltrechtliche Grundpflichten mittlerweile einen strengeren Maßstab erfordern. Daß ein vorliegender Genehmigungsbescheid nicht den entscheidenden Maßstab für die vorzusehende Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften enthalten kann, ergibt sich aus dem Bedürfnis, zumindest auf nationaler Ebene gleiche Teilnahmevoraussetzungen für alle beteiligungswilligen Unternehmen zu schaffen.70 Die entgegenstehende Meinung geht von der Prämisse aus, die in der Umweltpolitik festzusetzenden Zielvorgaben zur Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften seien tatsächlich am Standort zu verwirklichen, Dieser Ansicht ist wohl Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 287. So aber Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 287. 70 So auch Lübbe-Wolf!, DVBI 1994, 361 (370), die allerdings zu dieser Frage eine gegenteilige Auffassung vertritt. 68 69

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und läßt die Aufnahme der im Genehmigungsbescheid enthaltenen Anforderungen in die Umweltpolitik genügen. 71 Dem kann nicht gefolgt werden. Unabhängig von der Frage nach dem Erfordernis der tatsächlichen Verwirklichung der Umweltrechtskonformität berücksichtigt diese Auffassung den nur eingeschränkten Bestandsschutz solcher behördlich genehmigter Anlagen im Rahmen der dynamischen Grundpflichten nicht ausreichend: Die Rechtspflichten derBetreiberergeben sich selbst bei bestehenden Genehmigungen aus den dynamischen Grundpflichten, auch wenn deren Vollzug ohne zusätzliche ausfüllende Verordnungen oder konkretisierende Verwaltungsakte nicht möglich ist. 72 Würden für die Bestimmung des Niveaus der Umweltrechtskonformität die Inhalte eines Genehmigungsbescheides genügen, führte dies außerdem zu einer sinnwidrigen Besserstellung genehmigungsbedürftiger Anlagen, welche regelmäßig ein erhöhtes Beeinträchtigungspotential aufweisen,73 gegenüber solchen Einrichtungen, die einer behördlichen Gestattung nicht bedürfen. 74 Für letztere ergeben sich die Standards nämlich zunächst nur aus den jeweiligen abstrakten Grundpflichten.75 Keinen Einfluß auf den Begriffsinhalt der einschlägigen Umweltvorschriften hat folgerichtig auch ein behördlicher Bescheid oder ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, die durch die Einräumung von Sanierungsfristen eine zeitweilige behördliche Duldung von Umweltrechtsverstößen durch eine Anlage implizieren; hierin liegt nur ein Verzicht auf weitergehende unmittelbare Rechtsdurchsetzung, der den Umweltrechtsverstoß ebensowenig beseitigt,76 wie er die gesetzlich einzuhaltenden Vorschriften und die damit weiterhin bestehende grundsätzliche Verantwortlichkeit der Normadressaten verändern kann. Ebenso wie bei den (noch) nicht vollzugsfähigen, generalklauselartigen Umweltrechtsvorschriften führt ein solcher behördlicher Verzicht auf Rechtsdurchsetzung lediglich dazu, daß das Ermessen der Verwaltungsbehörde bezüglich ihrer Interventionsmöglichkeit nach Art. 8 Abs. 4 beschränkt wird. 77

71 Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (370); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (655); Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 289. 72 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 86 f. 73 Jarass, BimSchG, § 4 Rn. 4. 74 Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 88. 75 Vgl. hierzu nur Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. I, § 22 Rn. 2. 76 Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (370); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 88; Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 318. 77 Hierzu unten: Teil 6 B II I.

20 Schicker!

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(2) Die konkrete Ausgestaltung der Umweltpolitik

Nachdem der Begriffsinhalt der einschlägigen Umweltvorschriften geklärt ist, stellt sich nun die Frage nach der konkreten Gestalt des Inhalts der Umweltpolitik des Unternehmens. Nach Art. 3 lit. a ist die Einhaltung des einschlägigen Umweltrechts "vorzusehen". Die englische Textfassung benutzt hier die Formulierung "providing for compliance with all relevant regulatory requirements regarding the environment". Bemerkenswert ist hierbei, daß sowohl die deutsche wie auch die englische Fassung im Gegensatz zur zweiten inhaltlichen Vorgabe das Art. 3 lit. a, die sich mit der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes befaßt, nicht von einer Verpflichtung zur Einhaltung des Umweltrechtes spricht. Der Unterschied in der Wortwahl zwischen "Vorsehen" bzw. "providing" einerseits und "Verpflichtungen" bzw. "commitments" andererseits ist nicht zufälliger Natur. Die Europäische Kommission nimmt hierauf vielmehr ausdrücklich Bezug: Sie stellt fest, daß an die Verpflichtung zur Aufnahme der Umweltrechtskonformität der beteiligten Standorte qualitativ höhere Anforderungen zu stellen sind als an die Selbstverpflichtung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes?8 Der Wortlaut der deutschen Fassung macht dies nicht deutlich. Stellt man jedoch allein auf den englischen Text ab, so wird dies klarer. Die dortige Formulierung "providing for compliance" zielt in die Richtung, die Umweltrechtskonformität als grundlegendes Ziel vor jenem zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes in der Umweltpolitik zu verankern, und verlangt deshalb von der Umweltpolitik "Vorkehrungen zu treffen", um die Verwirklichung dieses Ziels an den Standorten zu realisieren. 79 Dies bedingt zum einen die ausdrückliche Zielvorgabe an alle teilnehmenden Standorte, das jeweilige dort geltende Umweltrecht einzuhalten. Insoweit besteht zu den Selbstverpflichtungen, die eine Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes zum Gegenstand haben, kein Unterschied. Darüber hinaus erfordern aber die in Art. 3 lit. a verlangten Vorkehrungen zur Umweltrechtskonformität die Ausgestaltung dieser Vorgabe als eine für die nachfolgenden Planungsebenen unmittelbar verbindliche Pflicht. Deren Verfolgung in concreto mittels unterrangiger Planungen und Maßnahmen an den jeweiligen Standorten darf in keiner Weise zur Disposition 78 European commission, Guidance document for accredited environmental verifiers, p. 27. 79 Scherer/Bartsch, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Bd. III, Nr. 12, Vorb. UAG, Rn. 49 sprechen von einem "Hinwirken auf' die Einhaltung des Umweltrechts.

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nachgeordneter Entscheidungsträger stehen. Letzteres ist - anders als bei den Verpflichtungen zur Verbesserung des Umweltschutzes - schon in dieser für die Umweltpolitik vorgeschriebenen generellen Form möglich, da die durch die Verpflichtung zur Umweltrechtskonformität vorgegebenen Standards allein aus den einschlägigen Umweltvorschriften am Standort bestimmbar sind. Mehr als dies kann die Umweltpolitik als ein Instrument strategischer Planung nicht leisten. Durch diese Ausgestaltung der Umweltpolitik wird die Umweltrechtskonformität, der bisher lediglich der Charakter einer extern auferlegten gesetzlichen Pflicht zukam, zusätzlich und ganz im Sinne der Integrationsfunktion eines umfassenden Umweltmanagementsystems zu einem auf oberster Führungsebene festgesetzten, obligatorischen UnternehmenszieL So können und müssen die organisatorischen Strukturen des Managementsystems dazu genutzt werden, die Einhaltung des einschlägigen Umweltrechts zu gewährleisten. Deswegen ist es notwendig und von großer Bedeutung, daß die Verpflichtung zur Umweltrechtskonformität in die Umweltpolitik aufgenommen wird, obwohl sie bereits kraft Gesetzes besteht. 80 bb) Verpflichtung zur angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des Umweltschutzes Den Unternehmen obliegt es nach Art. 3 lit. a weiter, in die Umweltpolitik "Verpflichtungen zur angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes" aufzunehmen, die darauf abzielen müssen, "die Umweltauswirkungen in einem solchen Maße zu verringern, wie es sich mit der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technik erreichen läßt". 81 Diese Pflicht spiegelt das eigentliche und zentrale Ziel der Verordnung wider, nämlich die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. 82 Der hierfür vorgegebene Maßstab dient der Schaffung eines einheitlichen materiellen Standards für den betrieblichen Umweltschutz innerhalb der EU. 83

80 Die Sinnhaftigkeit der Aufnahme dieser ohnehin kraft Gesetzesbindung bestehenden Verpflichtung in die Umweltpolitik erschöpft sich damit entgegen Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 28 nicht oder nicht allein in dem Ziel, die tatsächliche Umsetzung dieser gesetzlichen Pflicht zu Gegenstand der Validierung zu machen. Vgl. auch Lübbe-Wolff. DVBI 1994, 361 (363) und Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 ( 1163). 81 s. hierzu die Übersicht in Anhang li dieser Arbeit. 82 s.o. Teil 2 D II 3. 83 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 8, 21. 20•

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( 1) Begriff der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes (a) Begriff des betrieblichen Umweltschutzes Der Ausdruck des betrieblichen Umweltschutzes im Sinne des Art. 3 lit. a umfaßt - dem Bezugsrahmen der Umweltpolitik entsprechend - die Umweltschutzsituation des gesamten Unternehmens: Die Verpflichtungen zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes stellen Gesamtziele des Unternehmens i. S. d. Art. 2 lit. j dar und müssen sich gegenständlich auf die umweltbezogenen Verhaltensweisen und Strukturen des Unternehmens beziehen, so daß die Verwirklichung dieser Vorgaben die Umweltauswirkungen der Unternehmerischen Tätigkeit reduzieren würde. Ein bestimmter Standortbezug ist hierbei nicht herzustellen. 84 Der Begriff des Umweltschutzes selbst beinhaltet den Schutz der Umwelt im verordnungsrechtlichen, oben beschriebenen Sinne. 85 (b) Begriff der Verbesserung des Umweltschutzes Unter einer Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes ist nach der Konkretisierung in Art. 3 lit. a Hs. 2 die Verringerung der Umweltauswirkungen des Unternehmens zu verstehen. Zusätzlich enthält Art. 3 lit. a auch eine Ausgestaltung des Umfangs der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes: Die Einzelverpflichtungen müssen darauf abzielen, "die Umweltauswirkungen in einem solchen Umfang zu verringern, wie es sich mit der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technik erreichen läßt". 86 Nach ihrem Wortlaut beinhaltet diese Formulierung Zielmaßstab und Grenze der anzustrebenden Optimierung der Umweltschutzsituation am Standort. Vorgeschrieben wird hierdurch letztendlich nicht die Anwendung einer bestimmten Technik, sondern vielmehr das Ziel, ein gewisses Umweltschutzniveau zu erreichen - nämlich jenes, das durch die wirtschaftlich vertretbare Anwendung der besten verfügbaren Technik möglich ist. Die tatsächliche Verwirklichung dieses Standards führt dazu, daß sich ein Unternehmensstandort nicht zu einer weitergehenden Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes im Rahmen seines Umweltprogramms verpflichten muß. 84 Unklar Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 59, der zwar unternehmensbezogene Verpflichtungen verlangt, den Begriff des betrieblichen Umweltschutzes aber auf den konkreten Standort bezieht. 85 Teil 5 B I 2 a) bb) (I) (a). 86 Vgl. hierzu die Darstellung dieses Maßstabes in Anhang II dieser Arbeit.

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Im folgenden ist der konkrete Inhalt dieses Maßstabes zu untersuchen. (aa) Begriff der besten verfügbaren Technik i. S. d. Art. 3 lit. a ( a) Begriff der "Technik" i. S. d. Art. 3 lit. a

Die Auslegung des Begriffes der "besten verfügbaren Technik" hat vor allem zu berücksichtigen, daß die Verordnungstexte anderer Amtssprachenfassungen, insbesondere der den Verhandlungen im Rat zugrundeliegenden englischen Fassung, 87 an dieser Stelle jeweils nicht den entsprechenden Begriff der Technik, sondern den der Technologie verwenden. 88 Die deutsche Fassung beruht mithin auf einer unrichtigen Übersetzung des englischen Textes. 89 Die Inhalte der beiden Termini sind nämlich nicht kongruent. Die zeitgleich mit der Öko-Audit-Verordnung in der Europäischen Kommission behandelte90 IVU-Richtlinie91 differenziert zwischen den Begriffen der Technik und der Technologie. Technik im dort verstandenen Sinne umfaßt sowohl die angewandte Technologie als auch die Art und Weise, wie eine Anlage geplant, gebaut, gewartet, betrieben und stillgelegt wird, während der somit engere Begriff der Technologie dort nur die technische Einrichtung an sich, unabhängig von der konkreten Art ihrer Verwendung beschreibt.92 Die Frage nach der einzusetzenden Technologie ist damit nur ein Aspekt des Oberbegriffs der Technik, welcher noch die konkrete Anwendungsweise dieser technischen Einrichtung mit umfaßt. Diese Terminologie ist auch hier heranzuziehen,93 denn die Ziele und die Steuerungsansätze beider Umweltrechtsakte sind dieselben: Wie die EMASVerordnung ist auch die IVU-Richtlinie auf die Vermeidung, Verminderung und Beseitigung der Umweltbelastungen gerichtet; dies verdeutlichen schon die nahezu gleichlautenden Erläuterungen zum Ziel der IVU-Richtlinie einerseits und des Gemeinschaftssystems andererseits.94 Auch suchen beide Rechtsakte dieses Ziel durch einen medienübergreifenden und integrierten Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 60. Dort ist die Rede von: "economically viable application of best available technology". 89 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 60. 90 Zur Entstehungsgeschichte des Gemeinschaftssystems s.o. Teil 2 C li; zu jener der IVU-Richtlinie Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, S. 145 ff. 91 Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, Abi. 1996 L 257 vom 10.10.1996, s. 26. 92 Vgl. Art. 2 Nr. II. Hierzu auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 61. 93 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 60 f . 87 88

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Steuerungsansatz zu erreichen. Kern dieses Ansatzes ist im Gemeinschaftssystem der Maßstab der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie, in der IVU-Richtlinie der Maßstab der besten verfügbaren Technik. 95 Legt man dieses Begriffsverständnis einer Auslegung des Art. 3 lit. a zugrunde, so müssen die in der Umweltpolitik aufzunehmenden Verpflichtungen darauf abzielen, die Umweltauswirkungen in einem solchen Umfang zu verringern, wie es sich mit der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie erreichen läßt. Dies hat zur Folge, daß sich der Terminus der wirtschaftlichen Vertretbarkeil ausschließlich auf die Anwendungsweise einer technischen Einrichtung (Technologie) bezieht, nicht auch auf die Frage ihres Einsatzes selbst. Das Maß der anzustrebenden Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes richtet sich nur nach den besten verfügbaren Technologien; allein der noch verbleibende Spielraum hinsichtlich der konkreten Art und Weise ihrer Anwendung unterliegt dem ausdrücklichen Vorbehalt einer wirtschaftlichen Betrachtung. Die Grenze einer Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes erfolgt damit in zwei Schritten: Zunächst ist die beste verfügbare Technologie zu suchen und sodann innerhalb dieses Rahmens die wirtschaftlich vertretbare Art und Weise der Anwendung dieser Technologie. (ß) Begriff der besten Technologie

Die beste der verfügbaren Technologien ist jene, mit deren Anwendung sich am wirksamsten ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt erreichen läßt. 96 Nicht anders als bei der IVU-Richtlinie geht es hier um die Verwirklichung eines integrativen Ansatzes, so daß bei der Ermittlung des Umfangs der Umweltauswirkungen einer technischen Einrichtung alle tangierten Umweltmedien zu berücksichtigen sind.97 (y) Begriff der Verfügbarkeil

Was unter einer Technologie zu verstehen ist, welche die "beste verfügbare" darstellt, läßt sich ebenfalls aus den Erläuterungen der IVU-Richtlinie 94 Vgl. Art. I der jeweiligen Erwägungsgründe. Zum Ziel des Gemeinschaftssystems s.o. Teil 2 C I I; zu jener der IVU-Richtlinie Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, S. 148 ff. 95 Für die IVU-Richtlinie Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, S. 205; für EMAS s.o. Teil 2 C I I und 2 D li 3, III. 96 Vgl. Art. 2 Nr. II 3. Spiegelstrich IVU-Richtlinie. 97 Vgl. hierzu die Begründung der Kommissionsvorschlags für die IVU-Richtlinie vom 30.9.1993, abgedruckt als BR-Drs. 803/93, dort S. 15.

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ableiten. 98 Auch wenn die dortige Definition in Art. 2 Nr. 11 den Terminus der besten verfügbaren Technik und nicht den der Technologie ausgestalten will, kann sie hier herangezogen werden. Die Technologie, verstanden als die technische Einrichtung an sich, ist ein Teilaspekt des Oberbegriffes der Technik. Denn die verfügbare Technik setzt sich aus der verfügbaren Technologie und ihrer konkreten (verfügbaren) Anwendung zusammen. 99 In Anlehnung an Art. 2 Nr. ll IVU-Richtlinie ist jene Technologie verfügbar, die in einem Maßstab entwickelt ist, der unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen in dem betreffenden industriellen Sektor ermöglicht. Unabhängig ist diese Frage davon, ob diese Technologien innerhalb eines Mitgliedstaats verwendet oder hergestellt werden, sofern sie nur zu vertretbaren Bedingungen für den Betreiber zugänglich sind. Die Voraussetzung der Verfügbarkeit im so verstandenen Sinne begrenzt den Kreis der besten Technologie: Zunächst muß es sich um Technologien handeln, die entwickelt, also ausgereift sind. 100 Dies muß in einem solchen Maße der Fall sein, daß ihre Anwendung unter wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen möglich ist. Unter "Anwendung" ist hierbei nur der Einsatz einer technischen Einrichtung an sich zu verstehen. Die konkrete Anwendungsweise ist damit bei der Frage nach der wirtschaftlichen und technischen Vertretbarkeil des Technologieeinsatzes nicht zu berücksichtigen. Für die Bemessung dieses Kriteriums ist nach dem Wortlaut des Art. 2 Nr. II IVU-Richtlinie keine individuelle Betrachtung vorzunehmen, sondern eine generalisierte, welche allein die Verhältnisse des in Frage stehenden industriellen Sektors berücksichtigt. Auf die individuellen technischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten bei einem Betreiber kommt es hierbei also nicht an. 101 Was die technische Vertretbarkeil angeht, so muß die Entwicklung der in Frage stehenden Anlage so weit fortgeschritten sein, daß ihr Einsatz unter technisch vertretbaren Verhältnissen möglich ist. Durch diese Einschränkung werden solche übermäßigen Belastungen für die jeweiligen Betreiber erfaßt, die sich aus der Natur der Technologie selbst ergeben. So kann es sein, daß die Verwendung einer solchen durch die Art ihrer Beschaffenheit oder Arbeitsweise auf der jeweiligen Produktionsstufe nicht oder nur mit 98

geht.

Vgl. Falke, ZUR 1995, 4 (6), der allerdings von dem Begriff der Technik aus-

Hierzu soeben oben: (b) (aa) (a). Becker, IVUIIPPC, Nr. 3, Art. 2 Rn. 67. 101 Anders zu Art. 2 Nr. II IVU-Richtlinie: Becker, IVU/IPPC, Nr. 3, Art. 2 Rn. 67, der hier auch die individuelle Vertretbarkeil der Technik fordert. A. A. Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, S. 201 f. 99

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solchem Aufwand möglich ist, der den Unternehmen des betreffenden industriellen Sektors nicht zugemutet werden kann. Was wirtschaftlich vertretbar ist, muß nach dem hier herangezogenen Begriffsverständnis der IVU-Richtlinie 102 unter Berücksichtigung des KostenNutzen-Verhältnisses des Einsatzes der Technologie ermittelt werden. 103 Das Kriterium der Vertretbarkeil will dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen. 104 Dieser leitet sich aus dem primären Gemeinschaftsrecht ab, und ist auch bei der Rechtsetzung und Auslegung des Sekundärrechts zu berücksichtigen. 105 In der EMAS-Verordnung hat dieser Grundsatz im Begriff der Verfügbarkeil der besten Technologie seinen Niederschlag gefunden. Die beste Technologie ist nach dem oben Gesagten 106 jene, die am wirksamsten ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt bewirkt. Für sich betrachtet, wird also von den Unternehmen der bestmögliche Schutz der Umwelt ohne Berücksichtigung wirtschaftlicher Belange gefordert. Eine Begrenzung dieses Zielmaßstabes erfolgt jedoch durch die Vertretbarkeil ihrer Anwendung, indem der Einsatz der besten Technologie dem Unternehmen gleichzeitig auch zurnutbar sein muß. Eine übermäßige Kostenbelastung durch die Nutzung einer technischen Einrichtung kann von den Unternehmen nicht gefordert werden. Diese Begrenzung dient nicht nur der Verhältnismäßigkeit, sondern wahrt auch den Wirkungsmechanismus der Öko-Audit-Verordnung. Das Gemeinschaftssystem ist durch seinen Ansatz der freiwilligen Teilnahme auf die Akzeptanz bei den Unternehmen angewiesen. Umfangreiche Kostenbelastungen einer Beteiligung sind dem nicht förderlich. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen die Mittel zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet sein; sie dürfen das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen; 107 ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. 108 Schon nach der Definition des Begriffes der wirtschaftlichen Vertretbarkeit sind die Kosten und Nutzen des Technologieeinsatzes zu berückVgl. dort Art. 2 Nr. II 2. Spiegel strich. Vgl. zur Problematik der juristischen Erfassung des Rechtsbegriffes der wirtschaftlichen Vertretbarkeil in § 17 II BlmSchG a. F. Hoppe, Die wirtschaftliche Vertretbarkeit im Umweltschutzrecht, S. 61 ff. 104 Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1164). Vgl. auch Becker, IVU/IPPC, Nr. 3, Art. 2 Rn. 67 für die Verfügbarkeil der Technik nach der IVU-Richtlinie. Nichts anderes gilt auch für den Begriff i. S. d. Öko-Audit-Verordnung. 105 Pemice, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 164 Rn. 101 f.; Ca/lies, in: Callies/Ruffert: Kommentar zum EUV und EGV, Art. 5 EGV Rn. 45 ff. 106 Teil 5 I 2 b) bb) (I) (b) (aa) (ß). 107 EuGH Rs. C-426/93, Slg. 1995-1, 3723 (3756) m. w. N. 108 EuGH Rs. 265/87, Slg. 1989, 2237 (2269 f.). 102 103

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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sichtigen. Die den Unternehmen hierdurch entstehenden Kosten stellen die Mittel im Sinne des Verhältnismäßigkeilsgrundsatzes dar. Auch bei dem Nutzen handelt es sich zunächst um einen solchen betriebswirtschaftlicher Art. Doch auch wenn die Ermittlung der wirtschaftlichen Vertretbarkeil des Einsatzes einer Technologie eine betriebswirtschaftliche Frage darstellt, darf das Kosten/Nutzen-Verhältnis nicht allein unter dem Belang der Gewinnmaximierung betrachtet werden. Insbesondere ist eine Kosten/NutzenRechnung im Sinne einer Investitionsrechnung 109 hiermit nicht gemeint. 110 Da eine verbesserte Umweltschutzleistung häufig mit erhöhten betriebswirtschaftlichen Kosten verbunden ist, könnte eine solche Betrachtungsweise das ökologische Ziel der Öko-Audit-Verordnung torpedieren. Daß nicht allein auf das betriebswirtschaftliche Prinzip abgestellt werden kann, ergibt sich aus der Konzeption der Verordnung und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip: Die angestrebte Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes beinhaltet den Zweck des Gemeinschaftssystems im Sinne der Verhältnismäßigkeit und liegt in der Eigenverantwortung der Unternehmen. Sie stehen entsprechend dem Verursacherprinzip''' finanziell für die Umsetzung der verordnungsrechtlichen Vorgaben ein, rechnen sich im Gegenzug auch wirtschaftliche Vorteile durch ihre Teilnahme aus. Zudem ist es gerade das Bestreben von EMAS, die externalisierten Kosten bei der Frage nach Umweltschutzinvestitionen mit einzubeziehen. Damit können im Rahmen des Art. 3 lit. a auch Selbstverpflichtungen bis zu einem Umweltschutzniveau gefordert werden, das sich nur mit Hilfe einer Technologie erreichen ließe, deren Einsatz den maximal zu erlangenden Unternehmensgewinn schmälern würde. 112 Hierbei ist zu beachten, daß das Umweltschutzniveau, das sich aus den Begriffen der wirtschaftlichen (und technischen) Vertretbarkeil der besten Technologie sowie der wirtschaftlichen Anwendung ergibt, nur das generelle Ziel der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes darstellt. Ein Standort muß diese Vorgabe also nicht erreichen. Vielmehr wird der Maßstab für jedes einzelne Unternehmen noch reduziert durch die Korrektive der Angemessenheit und Kontinuität der Verbesserung. Zudem müssen die konkreten Selbstverpflichtungen der Umweltpolitik nicht zwingend am Standort verwirklicht werden.

109 Eine Investitionsrechnung (Wirtschaftlichkeitsrechnung) im betriebswirtschaftliehen Sinne beurteilt den künftigen Erfolg einer Investition (=Verwendung finanzieller Mittel) ausgehend vom Ziel der langfristigen Gewinnmaximierung; vgl. hierzu umfassend Wöhe, Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, S. 746 ff. 110 Becker, IVU/IPPC, Nr. 3, Art. 2 Rn. 67. 111 Abs. I der Erwägungsgründe. Vgl. zum Verursacherprinzip nur Kloepfer, UmweltR, § 4 Rn. 28 ff. 112 Vgl. hierzu auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 24.

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Nachdem also bei der Frage der wirtschaftlichen Vertretbarkeit eine rein betriebswirtschaftliche Betrachtungsweise nicht angezeigt ist, müssen im Rahmen einer Kosten/Nutzen-Analyse auch die ökologischen Nutzen eines bestimmten Technologieeinsatzes Berücksichtigung finden und gegeneinander ins Verhältnis gesetzt werden. Wenn die Mittel, namentlich der Einsatz der besten Technologie, zu einem möglichst hohen Umweltschutzniveau führen soll, ist der Nutzen auch im Hinblick auf dieses Ziel zu berücksichtigen. Hierbei kommt es - das sei nochmals erwähnt - nicht auf eine individuelle Betrachtung des einzelnen Unternehmens an. Das hier zu ermittelnde Zielniveau des (anzustrebenden) betrieblichen Umweltschutzes ist genereller und abstrakter Natur, also nach dem Industriesektor zu bestimmen, für den der Einsatz der in Frage stehenden Technologie in Betracht kommt. Für eine weitere Konkretisierung des Begriffes der Verfügbarkeil einer Technologie enthalten EMAS-Verordnung wie IVU-Richtlinie keine Anhaltspunkte. Neben den schon genannten Gesichtspunkten kann hier auch der Gewinn herangezogen werden, welcher typischerweise auf der betreffenden Produktionsstufe, in der die Einrichtung betrieben werden soll, zu realisieren ist. Dieser wäre - nur so läßt sich ein für alle Unternehmen der jeweiligen Produktionsstufe vergleichbare Wert ermitteln - durch die Gesamtkapitalrentabilität auszudrücken. 113 Den Bezugsrahmen hierfür stellen die Unternehmen oder Betriebsstätten dar, die allein aus der Wertschöpfung jener Produktionsstufe, für welche die Technologie entwickelt wurde, ihren Gewinn erwirtschaften. Zu beachten ist aber, daß eine Beurteilung, die den Unternehmensgewinn als alleiniges Kriterium für das zu fordernde Maß betrieblichen Umweltschutzes heranzieht, dem Begriff der wirtschaftlichen Vertretbarkeil im Sinne der EMAS-Verordnung nicht gerecht wird. Eine solche Vorgehensweise ist mit dem - in der europäischen wie deutschen Rechtsordnung verankerten - 114 marktwirtschaftliehen Wirtschaftssystem nicht zu vereinbaren. Der Gewinn kann neben den absoluten Kosten der Unternehmen sowie den betriebswirtschaftlichem und ökologischen Nutzen nur ein Aspekt einer umfassenden Verhältnismäßigkeilsprüfung sein. Anhaltspunkt weiterer Gesichtspunkte für eine umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfung mag § 17 li BlmSchG liefern, wo ebenfalls eine solche Prüfung durchzuführen ist. Allerdings bleibt hierbei zu beachten, daß das Maß der Verfügbarkeil einer Technologie - anders als im Rahmen von § 17 li BlmSchG - aufgrund einer generellen Betrachtung zu ermitteln ist. 11.1 Vgl. hierzu sowie umfassend zur Problematik des Begriffes der wirtschaftlichen Vertretbarkeil im deutschen Umweltrecht, namentlich in § 17 II BimSchG a. F. Hoppe, Die wirtschaftliche Vertretbarkeil im Umweltschutzrecht, 67 f. sowie allgemein 37 ff. und 61 ff. 114 Hierzu Schmidt-Preuß, DVBl 1993, 236 (239 f. und 243 ff.).

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Für die Beurteilung der wirtschaftlichen und technischen Vertretbarkeil ist es nach der Definition des Art. 2 Nr. 11 2. Spiegelstrich der IVU-Richtlinie unerheblich, ob die Technologie innerhalb des betreffenden Mitgliedstaates verwendet oder hergestellt wird, sofern sie nur zu vertretbaren Bedingungen für den Setreiber zugänglich ist. Unter vertretbaren Bedingungen zugänglich ist eine Technologie dann, wenn sie zunächst überhaupt beschafft werden kann und der Aufwand der Beschaffung dem Belreiber zugemutet werden kann. Anders als bei der Frage, ob der Einsatz einer Technologie wirtschaftlich vertretbar ist, geht es hier um den Aufwand für die Beschaffung an sich. Er ergibt sich aus dem Entwicklungsstand bezogen auf die Verbreitung der Bezugsquellen. 115 Damit handelt es sich hierbei ebenfalls um einen generellen Maßstab. (bb) Begriff der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung Mit der Bestimmung einer einzusetzenden besten verfügbaren Technologie ist die Art ihrer Benutzung noch nicht vorgegeben. Welche konkrete Betriebsweise als Grundlage für die Bemessung der Grenze einer Verbesserung betrieblichen Umweltschutzes dient, bestimmt sich nach der wirtschaftlichen Vertretbarkeil der Anwendungsweise dieser Technologie. Nochmals herausgestellt sei an dieser Stelle, daß sich durch die Auslegung des verordnungsrechtlichen Begriffs der Technik im Sinne von Technologie das Korrektiv der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung i. S. d. Art. 3 lit. a nicht mehr auf die Frage bezieht, ob eine technische Einrichtung überhaupt einzusetzen ist: Wurde die beste verfügbare Technologie nach den soeben beschriebenen Kriterien ermittelt, so ist deren Einsatz zugrunde zu legen, um das Maß an Verbesserung betrieblichen Umweltschutzes i. S. v. Art. 3 lit. a zu ermitteln. Was bleibt, ist ein Spielraum hinsichtlich der Art und Weise der Anwendung dieser Technologie. Dieser wird ausgefüllt durch das zusätzliche Korrektiv der wirtschaftlichen Vertretbarkeil im Sinne des Art. 3 lit. a. Die Grenze der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes wird dann letztendlich durch das Maß an Umweltauswirkungen bestimmt, das mit einer Anwendungsweise zu erreichen ist, die im Rahmen des wirtschaftlich Vertretbaren liegt. Der Begriff der Anwendung umfaßt die gesamte "Bewirtschaftung" einer Technologie, also die Art und Weise, wie sie geplant, gebaut, gewartet, be115 Vgl. die Begründung des Vorschlags der Kommission zur IVU-Richtlinie vom 30.9.1993 (KOM (93) 423 endg.), Abi. 1993 Nr. C 311, S. 6, abgedruckt als BRDrs. 803/93, dort S. 15; anders Becker, IVU/IPPC, Nr. 3, Art. 2 Rn. 66, wonach sich die Zumutbarkeit der Zugänglichkeit auf das Systemprogramm der Anlage des Betreibers, also auf Umstände aus der Natur der Technik bezieht.

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trieben und stillgelegt wird. Dieses Verständnis schließt das Management der Technologie ein. 116 Die Frage, was unter der "wirtschaftlich vertretbaren" Anwendungsweise einer speziellen Technologie i. S. v. Art. 3 lit. a zu verstehen ist, ist nicht anders zu behandeln als jene zur Verfügbarkeit einer Anlage. In beiden Fällen geht es um die wirtschaftliche Vertretbarkeit einer betriebswirtschaftliehen Entscheidung gemessen an dem Ziel einer möglichst weitgehenden Verbesserung des Umweltschutzes. Die diesem Ziel entsprechende ökologisch wirkungsvollste Anwendungsweise dient indes nicht als Maßstab für die maximal zu fordernde Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes; sie wird bis zu dem Niveau herabgesetzt, wo eine ökologisch vorteilhafte Anwendungsweise einer Technologie gleichzeitig auch wirtschaftlich vertretbar ist. Die Vorgaben für die Anwendung einer Technologie im Hinblick auf Planung, Errichtung, Betriebsweise, Wartung und Stillegung, wie sie sich aus den guten Managementpraktiken des Anhangs I Teil D ergeben, sind hierbei das Mindestmaß. Die Anwendung der besten verfügbaren Technologie in Einklang mit den dortigen Vorgaben ist jedenfalls vertretbar: Denn bei der obigen Untersuchung der Verfügbarkeit einer technischen Einrichtung in wirtschaftlicher Hinsicht wurde jene Anwendungsweise zugrunde gelegt, die den Vorgaben der Managementpraktiken entspricht. 117 Welche Betriebsart innerhalb des verbleibenden Spielraumes noch wirtschaftlich vertretbar ist, kann nicht nach anderen Grundsätzen als im Rahmen der Frage der Verfügbarkeit einer Technologie bewertet werden: 118 Es ist eine umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfung durchzuführen, die - aufgrund genereller Betrachtung - diejenige der möglichen Anwendungsweisen einer einzusetzenden Technologie ermittelt, die unter Berücksichtigung auch der ökologischen Vorteile den Unternehmen des betreffenden industriellen Sektors noch zurnutbar ist. (cc) Schlußfolgerungen zum Maßstab der Verbesserung Wie die Unternehmen an den jeweiligen Standorten den Maßstab der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie erreichen, ist unerheblich: Die Vorgabe des Art. 3 lit. a Hs. 2 enthält keine Anweisung hinsichtlich der Frage, ob ein konkreter Technikeinsatz zur Verbesserung betrieblichen Umweltschutzes verlangt werden kann. Erreicht 11 6

117 11 8

Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 61. s.o. Teil 5 BI 2 b) bb) (I) (b) (aa). s. o. TeilS BI 2 b) bb) (I) (b) (aa).

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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eine Betriebsstätte durch besondere organisatorische Maßnahmen die Grenze der Verbesserung betrieblichen Umweltschutzes, können weitere Verbesserungsmaßnahmen nicht gefordert werden. Dies gilt auch dann, wenn am Standort nicht die beste verfügbare Technologie verwendet wird. Das Korrektiv der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie ist also keine Begrenzung nur des technologischen Aufwandes, sondern der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes überhaupt. Die in diesem Maßstab enthaltenen Vorgaben sind allesamt genereller Natur. Sie sind nach den Verhältnissen des betreffenden industriellen Sektors typisiert, so daß das Niveau abstrakt-genereller Art ist. Zielrichtung und Obergrenze der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes sind demnach jeweils für alle Unternehmen bezüglich derselben Produktionsstufe gleich. Hierbei handelt es sich nicht um ein starres Niveau: Der Umfang der Umweltauswirkungen, der durch die wirtschaftlich vertretbare Anwendung der besten verfügbaren Technologie erreicht werden kann, entwickelt sich in Richtung auf ein höheres Umweltschutzniveau fort. 119 Dies geschieht in dem Maße, wie bessere Technologien und ihre Anwendungsweisen weiterentwickelt werden und mit geringerem technischen und wirtschaftlichen Aufwand umzusetzen sind bzw. selbst bei gleichem Aufwand zu geringeren Umweltauswirkungen führen. (2) Begriff der Kontinuität Die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes hat nach Art. 3 lit. a kontinuierlich zu erfolgen. Damit bringt die Verordnung zunächst zum Ausdruck, daß der maximal zu fordernde Standard für die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes in gegenständlicher, qualitativer und zeitlicher Hinsicht nicht bereits im Rahmen des ersten Auditzyklus anzustreben ist. Auch wenn die Umweltpolitik alle Belange unternehmerischer Tätigkeit umfaßt, müssen die konkreten Umweltziele des Umweltprogramms nicht alle diese Bereiche gleichermaßen behandeln; für sie gilt das in die Umweltpolitik aufzunehmende Korrektiv der Kontinuierlichkeil der Verbesserung.120 Es liegt also in der Dispositionsfreiheit eines Unternehmens, sich mit den umweltbezogenen Selbstverpflichtungen zunächst auf einen speziel119 Vgl. die Begründung der Kommission zum Vorschlag für die IVU-Richtlinie vom 30.9.1993; abgedruckt als BR-Drs. 803/93, dort S. 15. 120 Zum Verhältnis von unternehmenscher Umweltpolitik zu standortbezogenem Umweltprogramm vgl. sogleich unten.

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Jen Belang der Umweltschutzsituation des Standortes zu beschränken und erst in weiteren Auditzyklen sukzessive andere Bereiche zu behandeln. 121 Darüber hinaus sind die Unternehmen nicht verpflichtet, die Verbesserung des Umweltschutzes schon in der ersten Selbstverpflichtung im Rahmen der Umweltziele bis zur Grenze der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie vorzusehen. Auch hier kann die Optimierung Schritt für Schritt erfolgen. (3) Begriff der Angemessenheil

Schließlich verlangt die Verordnung in Art. 3 lit. a, daß sich das Unternehmen zur angemessenen Verbesserung des Umweltschutzes verpflichtet. Der Begriff der Angemessenheil wird in der Literatur teils mit Hilfe der Formulierung des Art. 3 lit. a Hs. 2 ausgestaltet: 122 Angemessen sei eine Verpflichtung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes solange, wie sie sich unterhalb des Niveaus befinde, das durch die wirtschaftlich vertretbare Anwendung der besten verfügbaren Technik erreicht werden könne. Dies überzeugt nicht. Das Korrektiv des Art. 3 lit. a Hs. 2, also das Maß der "wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie" setzt lediglich eine absolute und objektiv zu bestimmende Grenze hinsichtlich der "Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes" i. S. v. Art. 3 lit. a Hs. 1. Verpflichtungen zu einer Umweltschutzleistung, die dieses Maß übersteigt, werden von der Verordnung nicht gefordert. Damit bezieht sich Art. 3 lit. a Hs. 2 nur auf den Begriff der "Verbesserung" des Umweltschutzes. 123 Er beschreibt, wo die Grenze der Verbesserung überhaupt liegt, und nicht, inwieweit Verpflichtungen unterhalb dieser Grenze angemessen sind. Die Angemessenheil gestaltet vielmehr den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf das einzelne Unternehmen aus: Grundsätzlich muß sich ein Unternehmen - wenn auch nicht im ersten Auditzyklus, so doch "kontinuierlich" - zur Verwirklichung eines Umweltstandards verpflichten, der sich durch die wirtschaftlich vertretbare Anwendung der besten verfügbaren Technologie erreichen läßt. Dieser abstrakten Zielvorgabe setzt die Angemessenheil eine Grenze, die für jedes Unternehmen individuell zu be12 1 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 59; Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (658). 122 So Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 293; ebenso wohl auch Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (21). Nicht differenzierend: Falke, ZUR 1995, 4 (5 f.); Schmid, RdE 1997, 9 (12); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (657 f.) ; Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (364). 123 s.o. I a bb) (I) (b). So wohl auch Schottelius, BB 1995, 1549 (1551); Bohnen, BB 1996, 1679 (1679).

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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stimmen ist: Maßgeblich für deren Beurteilung ist die Relation zwischen dem geforderten Mittel und dem angestrebten ökologischen Nutzen unter Berücksichtigung der spezifischen Verhältnisse am jeweiligen Standort. Der technische und wirtschaftliche Aufwand der Verwirklichung einer angestrebten Maßnahme des betrieblichen Umweltschutzes ist ins Verhältnis zu ihrem ökologischen Nutzen zu setzen: Eine Maßnahme, deren Aufwand für den Standort wirtschaftlich außer Verhältnis zum dortigen ökologischen Nutzen steht, ist nicht angemessen i. S. d. Art. 3 lit. a Hs. I. Eine solche kann nicht als Inhalt einer Selbstverpflichtung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes verlangt werden. Bei der Ermittlung des Aufwandes der in Frage stehenden Betriebsstätte können alle Umstände berücksichtigt werden, die mit der Verwirklichung einer Zielvorgabe sachlich in Zusammenhang stehen. Beispielsweise sind dies zurechenbare Kosten, etwaige staatliche Zuschüsse und sonstige finanzielle Vorteile, der bislang unter Umständen in kostenträchtiger Weise erreichte Stand des betrieblichen Umweltschutzes in anderen Bereichen, die allgemeine Finanzlage des Betriebes sowie die geplante Nutzungsdauer der derzeit betriebenen Anlagen. Wie schon bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Vertretbarkeil ist auch hier in Rechnung zu stellen, daß die Unternehmen eigenverantwortlich für eine Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes zu sorgen und die Kosten selbst zu tragen haben. Eine Verpflichtung zur Verbesserung der Umweltschutzsituation am Standort ist somit nicht schon deswegen unangemessen, weil die angestrebten Vorkehrungen durch den technischen und wirtschaftlichen Aufwand zu einer weniger günstigen Gewinnsituation führen. Immer muß in solchen Fällen noch der ökologische Nutzen mit berücksichtigt werden. Je wirkungsvoller eine Maßnahme für die Verbesserung der Umweltschutzsituation am Standort ist, um so geringer wird im Rahmen einer Abwägung die Bedeutung des Aufwandes für das Unternehmen anzusetzen sein. Dort wo die Umweltschutzleistung einer Betriebsstätte allerdings schon nahe an dem maximal zu fordernden Standard des Art. 3 lit. a Hs. 2 heranreicht, bleibt nur noch ein geringes Potential ökologischer Verbesserung. Der umweltbezogene Nutzen weiterer Verbesserungen darf in solchen Fällen nicht ins Gewicht fallen, so daß die Bewertung der Mittel/ZweckRelation schon bei entsprechend geringem Aufwand zu dem Ergebnis führen wird, daß Selbstverpflichtungen unangemessen sind und somit nicht mehr verlangt werden können. Das jeweilige Unternehmen ist dann - selbst wenn es den betrieblichen Umweltschutz am Standort noch nicht bis zur Emissionsgrenze des Art. 3 lit. a Hs. 2 optimiert hat - nicht verpflichtet, in diesem Zeitpunkt weitere Verbesserungen vorzunehmen. Es muß damit nicht unbedingt mit jedem neuen Auditzyklus die jeweils beste verfügbare Technologie anwenden. 124

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Solange also die Frage der Angemessenheil weiterer Verbesserungen zu verneinen ist, genießt ein Standort "Bestandsschutz". Dieser richtet sich vor allem danach, inwieweit dem Standort weitere Optimierungen seiner Umweltsituation bis zum maximal zu fordernden generellen Zielmaßstab betrieblichem Umweltschutzes 125 noch möglich sind. Je näher die individuellen Leistungen bereits an dieses generelle Niveau heranreichen, desto länger sind mögliche weitere Maßnahmen wegen ihres geringen Potentials ökologischer Verbesserung unzumutbar und damit unangemessen. Zu beachten ist hierbei aber, daß sich der Technikstandard des Art. 3 lit. a stetig fortentwickelt und das Maß des zu fordernden Umweltschutzes erhöht. Damit müssen sich selbst Standorte, deren Umweltschutzleistung dem BAT-Niveau einmal sehr nahe kam oder dieses gar erreichte, zu einem späteren Zeitpunkt zu weiteren Verbesserungen verpflichten. Wann dem so ist, hängt zum einen ab von der technischen Entwicklung, zum anderen von der jeweiligen ökologischen Situation des Standortes. Der Bestandsschutz endet dann, wenn der Aufwand für eine individuelle Verbesserung der Umweltschutzsituation gemessen am potentiellen ökologischen Nutzen bis hin zur generellen Grenze des Art. 3 lit. a Hs. 2 nicht mehr als unangemessen erscheint. Das ist dann der Fall, wenn sich die Technik in der Art weiterentwickelt hat, das nun die Spanne zwischen konkreter Umweltschutzsituation am Standort und abstrakt-generellem Zielniveau das Art. 3 lit. a so groß geworden ist, daß konkrete Maßnahmen nicht mehr unzumutbar sind. Das Unternehmen hat es also selbst in der Hand. Je näher es seine ökologische Situation von vomherein dem BAT-Standard angleicht, desto länger wird der Zeitraum sein, in welchem das erreichte Maß betrieblichen Umweltschutzes weitere Verbesserungen unangemessen erscheinen läßt. Der Betrieb genießt dann einen recht starken Bestandsschutz. Umgekehrt gilt dasselbe: Strebt ein Standort jeweils nur geringfügige Verbesserungen an, die relativ weit hinter dem BAT-Maßstab zurückbleiben, werden wegen der technische Fortentwicklung dieses Maßstabes alsbald weitere Umweltschutzmaßnahmen erforderlich werden. Grundsätzlich ist das Unternehmen nicht verpflichtet, alle Bereiche der betrieblichen Tätigkeit sofort und bis zur bestmöglichen Umweltschutzsituation einer Selbstverpflichtung zu unterwerfen. Dieser weite Spielraum, der sich aus dem Korrektiv der "kontinuierlichen" Verbesserung ergibt, wird eingeschränkt: Die Angemessenheil verlangt vom Unternehmen zusätzlich eine vergleichende Betrachtung möglicher Selbstverpflichtungen zur Ver124 Offen läßt diese Frage Feldhaus, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 9 (21 ). 125 Er ergibt sich aus dem oben (Teil 5 BI 2 b) bb) (I)) beschriebenen Begriffsinhalt der wirtschaftlichen Anwendung der besten verfügbaren Technologie.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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besserung des betrieblichen Umweltschutzes mit verschiedener Umweltschutzeffizienz und auch solcher in verschiedenen betrieblichen Bereichen. Angemessen sind nur Verpflichtungen im Rahmen der Umweltpolitik, die solche Maßnahmen zum Gegenstand haben, mit denen das Unternehmen die Umweltschutzsituation am Standort im Verhältnis zu den dort verursachten Emissionen in einem angemessenen Maße verbessert. 126 Dies ergibt sich auch aus dem in Art. 3 lit. a Hs. 2 vorgegebenen absoluten Zielmaßstab: Die durch Selbstverpflichtungen angestrebten Verbesserungen müssen geeignet sein, den dort vorgesehenen optimalen Standard, der sich aus der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie ergibt, kontinuierlich zu erreichen. Damit darf die kontinuierliche Fortentwicklung des betrieblichen Umweltschutzes nicht geringer sein, als die Dynamik der technischen Entwicklung, welche die Zielvorgabe des Art. 3 lit. a Hs. 2 in qualitativer Hinsicht ständig weiter vorantreibt. Das heißt die Spanne zwischen generellem Zielmaßstab und individueller ökologischer Situation darf nach der Qualität der Selbstverpflichtungen nicht zunehmen. Denn sonst würde ein Standort den BAT-Standard nicht einmal kontinuierlich erreichen können. (4) Die konkrete Ausgestaltung der Umweltpolitik

Bei der Ausgestaltung der Umweltpolitik in bezug auf diese Vorgabe des Art. 3 lit. a ist zunächst zu beachten, daß sich die Unternehmen nicht nur zur Verbesserung der Umweltschutzsituation an sich - insbesondere durch diesbezügliche generelle Erklärung - 127 verpflichten müssen. Vielmehr geht es um die Angabe punktueller, somit aber auch in gegenständlicher Hinsicht konkreter Zielvorgaben für das gesamte Unternehmen. 128 Die umweltbezogenen Gegenstände der Verpflichtungen sind in Anhang I Teil C enthalten. 129 Sie müssen sich in sachlicher Hinsicht auf die dort aufgeführten Belange beziehen, soweit sie für die Tätigkeit des gesamten Unternehmens von Relevanz sind. 130 Bezüglich dieser Gegenstände genügen in qualitativer Hinsicht aber auch generelle Einzelverpflichtungen. Zeitvorgaben und konkrete Quantifizierungen hinsichtlich der Verwirklichung der umweltbezogenen Ziele sind nicht erforderlich und auch gar nicht möglich, ohne auf der Grundlage der Ergebnisse der jeweiligen Umweltprüfungen

126 127 128 129

130

Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 59, 67. Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 9. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 59. Anhang I Teil A Nr. 3 Abs. 3. Vgl. Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 21 f.

21 Schickcrt

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einen konkreten Standortbezug herzustellen. Sie werden erst für die Ausarbeitung der Umweltziele für den Standort gefordert. Damit ist es ausreichend, alle konkreten gegenständlichen Bereiche des betrieblichen Umweltschutzes zu benennen und entsprechende Ziele zu Vorgaben zu erheben, welche für die nachgeordneten Managementebenen an den Unternehmensstandorten umzusetzen sind. Als Beispiel sei die "Reduktion der durch die betriebliche Produktion entstehenden Lärmbelästigung"131 genannt. Weiterhin muß zum Ausdruck kommen, daß sich das generelle Maß und der zeitliche Umfang der konkreten Umsetzung dieser Verpflichtungen an den einzelnen Betriebsstätten nach den Korrektiven des Art. 3 lit. a zu richten haben. Es muß somit deutlich werden, daß die Verbesserung der Umweltschutzleistung in bezug auf den jeweiligen Standort in angemessener und kontinuierlicher Weise bis zur Grenze der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie zu erfolgen hat, wobei insofern die bloße Wiedergabe dieses Maßstabes genügt. 132 Wie die einzelnen Standorte diese Vorgaben mittels konkreter Umweltziele und Verhaltensanweisungen umsetzen, steht ihnen frei. Darin liegt der Unterschied zur Verpflichtung, die Einhaltung des einschlägigen Umweltrechts in der Umweltpolitik vorzusehen: Während hier die nachgeordneten Planungsebenen die Auswahl und Ausgestaltung der Ziele im Rahmen der Angemessenheit sowie der Kontinuität frei bestimmen können, ist ihre Entscheidung hinsichtlich der Zielvorgabe zur Einhaltung des geltenden Umweltrechtes zur Gänze determiniert. Denn die Verpflichtung der Umweltpolitik zur Rechtskonformität ist verbindlich und bedarf lediglich in bezug auf ihren konkreten Inhalt einer Ausgestaltung durch der am Standort geltenden Vorschriften.

c) Inhalt der Umweltpolitik zu den Unternehmerischen Handlungsgrundsätzen Neben den Gesamtzielen der Umweltpolitik schreibt die Verordnung auch den Mindestinhalt der Handlungsgrundsätze eines Unternehmens vor. Die Handlungsgrundsätze entsprechen den guten Managementpraktiken des Anhangs I Teil D; 133 nach Anhang I Teil A Nr. 3 Abs. 1 beruht die Umweltpolitik auf diesen Verhaltensanweisungen. Sie stellen die Mittel dar, mit denen ein Unternehmen die Verwirklichung seiner in der Umweltpolitik 131 So Pohl, BB 98, 381 (382); vgl. das Beispiel einer verordnungskonformen Umweltpolitik bei Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. II. 132 Vgl. Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 10. 133 Zur Entwicklung und Einordnung der Managementpraktiken: Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 20 ff. Zu ihrem Inhalt im einzelnen: Antes/Clausen/Fichter, DB 1995, 685 (685 ff.).

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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aufgestellten Gesamtziele anzustreben hat. 134 Hierbei sind alle in Anhang I Teil D aufgeführten Verhaltensregeln in die Umweltpolitik aufzunehmen. 135 Dabei ist der Konkretisierungsgrad zu fordern, den Anhang I Teil D selbst liefert. Es handelt sich hierbei nämlich auf Unternehmensebene nur um generelle strategische Vorgaben, wobei die weitere Ausgestaltung wegen des mangelnden Standortbezugs der Politik dem Umweltprogramm bzw. dem Vollzug des Umweltmanagementsystems selbst vorbehalten bleiben muß und kann.

II. Umweltprüfung Nach Art. 3 lit. b muß das Unternehmen an dem jeweiligen Standort eine Umweltprüfung durchführen, die den in Anhang I Teil C genannten Aspekten Rechnung trägt. Außer der Legaldefinition der Umweltprüfung in Art. 2 lit. b finden sich in der Verordnung keine weiteren Regelungen über Prüfungsverfahren, -gegenstand und -tiefe sowie über die Qualifikation des Prüfers. Die Umweltprüfung wird jedoch in Art. 4 Abs. 5 lit. c erwähnt: Hiernach hat der Umweltgutachter als Voraussetzung der Gültigkeitserklärung zu untersuchen, ob die Umweltprüfung und -betriebsprüfung gemäß den einschlägigen Vorschriften der Anhänge I und Il durchgeführt sind. Hieraus kann aber nicht ohne weiteres gefolgert werden, daß gerade Anhang II auf die erste Bestandsaufnahme direkt anwendbar ist. Zum einen regelt Anhang II nach seinem Wortlaut nur die Umweltbetriebsprüfung, zum anderen verdeutlicht schon eine oberflächliche Betrachtung der beiden Prüfungen, daß diesen im Gemeinschaftssystem unterschiedliche Aufgaben zugewiesen sind. Hier geht es um eine grundlegende Erfassung der Umweltschutzsituation am Standort zu einem bestimmtem Zeitpunkt, dort um eine differenzierte Bewertung des vorhandenen technischen und organisatorischen Umweltschutzes eines zurückliegenden Zeitraumes. 136 Da aber weder Anhang I noch Anhang II überhaupt ausdrückliche Regelungen zur Umweltprüfung beinhalten - einzig die Beachtung der in Anhang I Teil C genannten Aspekte wird von Art. 3 lit. b angeordnet muß man die dortigen Regelungen der Verweisung des Art. 4 A~s. 5 lit. b nach Ziel und Funktion dieser Prüfung auf ihre Anwendbarkeit hin untersuchen.

134

135 136 21*

Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 59. A. A. Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 17. Vgl. Teil 3 AI, B I.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

1. Ziel der Umweltprüfung

Der Zweck der Umweltprüfung im Rahmen eines umfassenden Umweltmanagementsystems klingt schon in der Definition des Art. 2 lit. b an: Es geht um eine erste Bestandsaufnahme aller umweltbezogenen Belange der Tätigkeiten am Standort. Zunächst dient diese Bestandsaufnahme den sich hieran anschließenden Planungs- und Umsetzungsmaßnahmen als Informationsgrundlage: 137 Ohne die Informationen, welche die Umweltprüfung liefert, sind Umweltziele in der von der Verordnung geforderten konkreten Form ebensowenig auszuarbeiten wie der maßnahmenorientierte Teil des Umweltprogramms. Die Parallelen des Charakters der Umweltprüfung zu betriebswirtschaftliehen Umwelt- und Untemehmensanalysen 138 im Rahmen strategischer und operativer Planung sind hierbei besonders auffallig. 139 Die Umweltprüfung ist damit ein betriebliches Mittel zur - umweltbezogenen - Managementplanung, nicht aber Überwachungsinstrument im betriebswirtschaftliehen Sinne. Eine funktionelle Konvergenz von Umweltprüfung und Umweltbetriebsprüfung besteht nach allem nicht, da die primären Aufgaben der beiden Audits anderer Art sind. Die Umweltbetriebsprüfung zielt mit der ihr zukommenden Funktion 140 auf die Bewertung des in diesem Zeitpunkt bereits installierten Umweltmanagementsystems anband bestehender konkreten Parameter. Im Zeitpunkt der Durchführung der Umweltprüfung hingegen sind solche detaillierten Zielvorgaben im wesentlichen noch nicht vorhanden. 141 Sie dient erst als Grundlage der Erstellung standortbezogener detaillierter Umweltziele- und -maßnahmen. Auch sind innerbetriebliche umweltbezogene Informationen vor allem zum organisatorischen Umweltschutz anders als bei der Durchführung der Umweltbetriebsprüfung - regelmäßig nur spärlich verfügbar. Des weiteren sollen die durch die Umweltprüfung ermittelten Informationen zu den Auswirkungen des Standortes auf die Umwelt und zum Stand 137 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf., S. 63; Kothe, Das neue Umweltaudjtrecht, Rn. 74. 138 Hierzu Steinmann/Schreyögg, Manangement, S. 158 ff.; Macharzina, Unternehmensführung, 242 ff. 139 Vgl hierzu Neumann/Siebelink/Müller, DStR 1995, 1886 (1887), die die Umweltprüfung deswegen auch als Stärken/Schächen-Analyse bezeichnen. 140 Zu den Funktionen der Umweltbetriebsprüfung: s.o. Teil 3 B I. 141 s.o. Teil 3 A I. Vgl. aber unten zur Aufgabe der Umweltprüfung, die einschlägigen Umweltvorschriften für den Standort zu ermitteln und aufgrund der sich hieraus ergebenden Soll-Vorgabe den Grad an Umweltrechtskonformität festzustellen.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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des betrieblichen Umweltschutzes einen Abgleich mit später ermittelten Umweltsituationen ermöglichen. 142 Erst auf diese Weise kann die Effizienz des inzwischen implementierten Umweltmanagementsystem bewertet werden. Die Ergebnisse der Umweltprüfung sind damit nicht nur notwendige Voraussetzung für die Implementierung des Umweltprogramms und des Umweltmanagementsystems, sondern auch Basis einer effektiven Durchführung nachfolgender Umweltbetriebsprüfungen. Eine Gemeinsamkeit der beiden internen Prüfungen ergibt sich aber aus der Tatsache, daß sie punktuell durchgeführte Informationsmittel des betrieblichen Managements sind. Weiterhin stellen sie die Informationsgrundlage der Umwelterklärung dar, 143 denn auch die Umweltprüfung erbringt mit ihren Ergebnissen Angaben zu den umweltbezogenen Verhältnissen am Standort, die notwendigerweise als Mindestinhalt in die Umwelterklärung aufzunehmen sind, nämlich insbesondere zu den in Art. 5 Abs. 3 lit. a, b, c und d genannten Belangen. Die Umweltbetriebsprüfung kann sich auf die Erkenntnisse der internen Informations- und Dokumentationsverfahren beziehen, weswegen ihr auch eine Verifikations- und Konzentrationsfunktion zugewiesen ist, die der Umweltprüfung in diesem Maße nicht zukommt. Die aufgezeigten Unterschiede beider Audits im Hinblick auf einen wesentlichen Teil ihrer Funktionen verbieten es, den nach dem Wortlaut der Verordnung ausschließlich für die Umweltbetriebsprüfung geltenden Anhang II in seiner Gänze auch auf die Umweltprüfung entsprechend anzuwenden.144 Vielmehr ist im Einzelfall zu untersuchen, ob die dargestellten Ziele und Aufgaben der Prüfung eine entsprechende Anwendung rechtfertigen:

2. Prüfungsinhalt und Prüftiefe In sachlicher Hinsicht sind nach Art. 3 lit. b Gegenstand der Umweltprüfung die in Anhang I Teil C genannten Aspekte. Da dieses Audit die Erstellung des aus der Umweltpolitik zu entwickelnden Umweltprogrammes vorbereiten soll, kann sie deren Vorgaben nicht unberücksichtigt lassen. 145 Die Bestandsaufnahme ist daher so durchzufüh142 European Commission, General guidance document for accredited environmental verifiers, p. 34. 143 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 63. Für die Umweltbetriebsprüfung s.o. Teil 3 B I 3. 144 So zwar generell Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 63, jedoch mit einigen Einschränkungen im Detail. 145 Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 74.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

ren, daß die ermittelten Ergebnisse die Entscheidungsträger in die Lage versetzen, das Umweltprogramm unter Berücksichtigung aller in Anhang I Teil C genannten Gesichtspunkte ausarbeiten zu können. Da die Umweltpolitik zum einen die Zielvorgabe beinhaltet, an den Standorten das einschlägige Umweltrecht einzuhalten, muß die Umweltprüfung zunächst für jede umweltrelevante betriebliche Tätigkeit am Standort alle relevanten Umweltvorschriften ermitteln und dokumentieren. 146 Dies schließt auch die Genehmigungsbedürftigkeit, die Genehmigungsfähigkeit und - soweit behördliche Erlaubnisse bereits vorhanden sind - die Genehmigungskonformität ein. Die einschlägigen Umweltvorschriften bilden dann in ihrer Gesamtheit den detaillierten Inhalt der Zielvorgabe der Umweltrechtskonformität, also einen Teil des Soll-Zustandes des gesamten betrieblichen Umweltschutzes. Hier dient die Umweltprüfung also nicht der Vorbereitung der Aufstellung der Umweltziele, vielmehr konkretisiert sie das in der Umweltpolitik generell umschriebene Ziel der Umweltrechtskonformität Dies wiederum erfordert Informationen über den Grad der Compliance des Standortes, so daß die Umweltprüfung hier einen Soll-Ist-Abgleich zu erbringen hat. 147 Darüber hinaus bedingt eine so verstandene Bestandsaufnahme auch die Ermittlung der Ursachen für bestehende Emissionen und eventuelle Mängel des betrieblichen Umweltschutzes, da ohne sie die Ausarbeitung eines effektiven Maßnahmenkataloges nicht möglich ist. Anders verhält es sich bei der Untersuchung der Umweltbelange, die nicht hierunter fallen, mithin dem gesetzesunabhängigen Bereich unterfallen. Eine konkrete Soll-Ist-Analyse ist hier nicht möglich, da die Vorgaben der Umweltpolitik zur angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des Umweltschutzes aufgrund ihres hohen Abstraktionsgrades und dem ihr immanenten Vorbehalt der Ausgestaltung durch das standortspezifische Umweltprogramm keinen tauglichen Vergleichsmaßstab liefern. Für Umweltbereiche, die keinen gesetzlichen Vorgaben unterliegen, genügt mithin die Ermittlung des Ist-Zustandes der Umweltschutzsituation. Zu untersuchen und zu dokumentieren sind hierbei alle im Zeitpunkt der Untersuchung 148 am Standort ausgeübten umweltrelevanten Tätigkeiten, weiterhin Art, Umfang und Ursache dortiger Umweltauswirkungen sowie schließlich die bestehenden technischen und organisatorischen Vorkehrungen zum Umweltschutz, 149 wozu insbesondere auch eine Erhebung darüber gehört, wie der Umwelt-

146 147 148 149

Köck, VerwArch 87 (1996), 644 (656). Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 63. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 65. Vgl. hierzu die Definition des Art. 2 lit. b.

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schutz in bezug auf die freilich noch sehr generell gehaltenen guten Managementpraktiken des Anhangs I Teil D betrieben wird. Die Bestandsaufnahme darf sich hierbei nicht allein auf die normalen Betriebsbedingungen beschränken: Aus Anhang I Teil C Nr. 6, 7, 9, 10 sowie aus Nr. I, welcher inhaltlich auf Anhang I Teil B Nr. 3 Bezug nimmt, 150 wird klar, daß auch die Umweltschutzsituation bei atypischen Betriebsbedingungen, Vorfällen, Unfallen und Notfallen 151 sowie auch frühere und geplante Tätigkeiten miteinzubeziehen sind. Die erforderliche Prüftiefe bestimmt sich ebenfalls aus der Funktion der Umweltprüfung. Das Ergebnis der Umweltprüfung muß die Ausarbeitung des Umweltprogramms einschließlich quantifizierter Umweltziele sowie einen Abgleich mit später ermittelten Daten ermöglichen. Daher hat die Umweltprüfung jede Umweltauswirkung in dem Maße zu untersuchen, wie es erforderlich ist, um eine detaillierte und zutreffende Aussage über den Umfang und die Ursache einer festgestellten Emission zu treffen. Die Richtigkeit ermittelter Ergebnisse ist dabei von entscheidender Bedeutung, nicht zuletzt auch deswegen, weil die Prüfung zudem Informationsgrundlage der zu veröffentlichenden Umwelterklärung ist. Dies erfordert regelmäßig eine eingehende Kontrolle, Bewertung und Nachprüfung vorhandener Meßergebnisse. Auf reine Plausibilitätsprüfungen und Stichproben kann sich der Umweltprüfer hierbei nicht verlassen. Die aufgezeigten Funktionen der Umweltprüfung 152 verlangen zuverlässige Einzelergebnisse zu den relevanten Belangen, die nicht auf die unter Umständen unvollständigen oder unzulänglichen Meß- und Dokumentationsverfahren der bisherigen Umweltschutzorganisation beruhen können. Insofern geht die Prüftiefe über jene der Umweltbetriebsprüfung hinaus. 153

3. Anforderungen an die Umweltprüfer Anders als zum Betriebsprüfer, dessen Person die Verordnung hinreichend beschreibt, 154 finden sich zu den Anforderungen an die Person des Umweltprüfers keinerlei Anhaltspunkte. Die Umweltprüfung muß aber nach dem oben Gesagten eine zutreffende Bestandsaufnahme der Umweltschutzsituation des Standortes sein. Bewußte tso s.o. Teil 5 BI 2 b) aa) (I) (a) ß. So auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 65. 152 s.o. Teil 5 B II I. 153 Hierzu Teil 3 E. 154 s.o. Teil 3 F I. 151

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und unbewußte Fehler, die hier zu falschen Aussagen führen, setzen sich unweigerlich bei der weiteren Implementierung der Elemente des Gemeinschaftssystems und in späteren Auditzyklen fort. Dies kann zu erheblichen Effizienzverlusten des eingerichteten Umweltmanagementsystems sowie zur falschen Information der Öffentlichkeit durch die Umwelterklärung führen. Der Umweltprüfung kommt damit im Öko-Audit-System zumindest eine ebenso große Bedeutung zu wie der Umweltbetriebsprüfung. Da die in Art. 4 Abs. 1 und des Anhangs II C Abs. 1 und 3 gestellten Anforderungen an die Umweltbetriebsprüfer gerade darauf abzielen, die Richtigkeit und Vollständigkeit der durch sie vorgenommenen Audits zu gewährleisten, können diese Regelungen vollumfänglich auf die Umweltprüfer entsprechend angewendet werden. 155 4. Verfahren Hinsichtlich des einzuhaltenden Verfahrens der Umweltprüfung enthält die Öko-Audit-Verordnung ebenfalls keine Angaben, obwohl vom Umweltgutachter verlangt wird, eben dieses zu prüfen. 156 Hierzu können aber die Regelungen des Anhangs II Teile D, E und F ohne weites herangezogen werden, 157 da es sich bei beiden Audits um umfassende Untersuchungen der Umweltschutzsituation des Standortes durch fachkundige Personen handelt. Zu berücksichtigen sind aber weiterhin die Unterschiede beider Prüfungen. Sie ergeben sich vor allem aus dem Charakter der Umweltprüfung als erster und einmaliger Bestandsaufnahme, deren Gegenstand die Beurteilung der Umweltschutzsituation zu einen bestimmten Zeitpunkt ist. Dagegen bezieht sich die Umweltbetriebsprüfung auf einen Zeitraum. Hieraus ergibt sich: Die Methodik der Umweltprüfung muß so gestaltet sein, daß tatsächlich alle umweltrelevanten Belange am Standort erfaßt werden und sie die Erkenntnisse über den Umfang und die Ursachen der Umweltauswirkungen am Standort erbringen kann. In der Planungsphase ist eine abschließende Beschreibung der erfaßten Bereiche und zu prüfenden Tätigkeiten gerade nicht sachdienlich. 158 Vielmehr ist darauf zu achten, daß bislang nicht bekannte oder von der betrieblichen Überwa155 Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 64 und auch Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (658) sowie derselbe, JZ 1995, 643 (645), der aber wohl von der direkten Anwendbarkeit des Anhangs II auf die Umweltprüfung ausgeht. Zum Inhalt dieser Vorschriften s.o. Teil 3 E I. 156 Vgl. Art. 4 Abs. 3, Anhang III Teil B Nr. I; Anhang III Teil B Nr. I Abs. 3 spricht von der technischen Eignung der Umweltprüfung. 157 Vgl. hierzu die Ausführungen oben: Teil 3 D I. 158 So aber Anhang li Teil B für die Umweltbetriebsprüfung.

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chung nicht erfaßte Umweltauswirkungen über eine offene und systematische Gestaltung des Prüfungsplanes aufgedeckt und bewertet werden. Die eigentliche Durchführung der Umweltprüfung gleicht jener der Umweltbetriebsprüfung, wobei hier aber das bestehende Umweltmanagement, also die organisatorischen Vorkehrungen zum Umweltschutz nicht den zentralen Untersuchungsgegenstand bilden; die Umweltprüfung hat vielmehr von den - unter Umständen teils erst zu ermittelnden - umweltrelevanten Tätigkeiten auszugehen und sodann die Umweltauswirkungen und die bestehenden technischen und organisatorischen Vorkehrungen zu erfassen bzw. die Ursache noch ungeklärter Emissionen zu ermitteln. Zu den in Anhang I Teil E Nr. 1 genannten Prüfungstätigkeiten werden hierbei auch eigene Messungen zählen, die durch den Prüfer selbst oder auf seine Veranlassung hin durchgeführt werden. Der Umweltprüfungsbericht dokumentiert in detaillierter Form die gesamte Umweltschutzsituation am Standort, insbesondere auch im Hinblick auf sämtliche einschlägigen Umweltvorschriften. Der Bericht muß so konkret gestaltet sein, daß sich hieraus das Umweltprogramm ohne weiteres erarbeiten läßt.

111. Umweltprogramm Die verordnungsrechtlichen Anforderungen an das in Art. 2 lit. c legaldefinierte Umweltprogramm ergeben sich aus Art. 2 lit. e, Art. 3 lit. c und Anhang I. 1. Formelle Anforderungen

Das Umweltprogramm ist entsprechend den Vorgaben des Anhangs I Teil A Nr. 1 S. 1 und Teil B Nr. 5 schriftlich festzulegen und allen betroffenen Beschäftigten des Standortes zur Kenntnis zu bringen. 159 Hiervon geht Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. 3 S. 1 lit. a und c aus. Erstellt wird es nach Anhang I Teil B Nr. 1 auf der höchsten geeigneten Managementebene. Das Umweltprogramm ist ein Instrument der operativen Planung. Sein Zweck ist es, konkrete Ziele und Maßnahmen für einen bestimmten Standort zu beschreiben. Hierfür sind solche Managementebenen geeignet, die einerseits durch ihre hierarchische Stellung autorisiert sind, verbindliche umweltbezogene Ziel- und Handlungsvorgaben für den gesamten Standort festzulegen, andererseits die notwendige Detailkenntnis von den Verhältnissen am Standort besitzen, um unter Zuhilfenahme von Ergeh159

Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 75.

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nissen der Umweltprüfung hinreichend konkrete Anweisungen zu treffen. Soweit diese Eigenschaften, insbesander bei größeren Standorten nicht auf einer Managementebene zusammentreffen, sind hierarchisch gestaffelte Umweltprogramme zu erstellen. 160 2. Materielle Anforderungen Inhaltlich zerfällt das Umweltprogramm nach seiner Legaldefinition in die Darstellung der konkreten Umweltziele einerseits und die Beschreibung der zur Umsetzung dieser Vorgaben geplanten Verantwortungsverteilung und Maßnahmen andererseits. a) Beschreibung der Ziele Soll das Umweltprogramm die umweltbezogenen Ziele beschreiben, so setzt dies deren Festsetzung voraus. Damit stellt sich zunächst die Frage nach deren Inhalt. Eine Definition des Begriffs der Umweltziele enthält Art. 2 lit. d: Dies sind diejenigen Ziele, die sich ein Unternehmen im einzelnen für seinen betrieblichen Umweltschutz setzt. Auffällig ist, daß in dieser Begriffsbestimmung ein Standortbezug - anders als dies bei den Soll-Vorgaben des Umweltprogrammes der Fall ist nicht vorgenommen wird. Auch erfolgt die Festlegung von umweltbezogenen Zielen jedenfalls nach Art. 3 lit. e erst aufgrund der Ergebnisse der Umweltbetriebsprüfung, die aber zeitlich nach der Ausarbeitung des Umweltprogrammes erfolgt. Damit scheint es sich bei den in Art. 2 lit. d behandelten Umweltzielen nicht um jene zu handeln, die nach Art. 2 lit. c Teil des standortbezogenen Umweltprogramms sind. Eine andere Interpretation leistet jedoch Anhang I Teil A Nr. 4 und 5 Vorschub, wo die Festsetzung der Umweltziele zeitlich und sachlic_h der Ausarbeitung des Umweltprogrammes vorgeht und das Programm der Verwirklichung ebendieser Ziele dient. Um diese nicht eindeutigen Vorgaben klären zu können, muß zunächst das Beziehungsgefüge der Umweltziele eines Unternehmens im Rahmen des Gemeinschaftssystems geklärt werden. aa) Das Unternehmerische umweltbezogene Zielsystem Will man das von den Unternehmen einzurichtende Zielsystem ermitteln, so ist vom Inhalt der Umweltpolitik auszugehen. Dort sind auf hierarchisch 160

Vgl. auch Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 72.

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höchster Ebene die Gesamtziele des Unternehmens festgeschrieben. Bei diesen handelt es sich um solche Vorgaben, die für das gesamte Unternehmen - regelmäßig - in allgemeiner Form festgelegt werden. 161 Erforderlich ist weiterhin, daß die Umweltziele i.S.d. Art. 2 lit. d vom Unternehmen auf allen betroffenen Unternehmensebenen im Einklang mit der Umweltpolitik festgesetzt werden. 162 Die Forderung, diese Ziele seien notwendigerweise ausschließlich standortbezogener Art, 163 wird in der Verordnung nicht erhoben. Nur und erst bei der Ausarbeitung des Umweltprogrammes selbst wird ein Standortbezug hergestellt, 164 denn das Programm dient nach Anhang I Teil A Abs. I S. I der Verwirklichung der Ziele am Standort. Ableiten läßt sich hieraus folgendes: Die Festlegung der Umweltziele i. S. d. Art. 2 lit. d muß - anders als dies der Wortlaut des Art. 3 lit. e vorgibt - nicht erst nach der Ausarbeitung des Umweltprogramms erfolgen, sondern zumindest in demselben Zeitpunkt. 165 Dies verdeutlicht Anhang I Teil A, der in seiner Nummer 4 die Anforderungen an die Umweltziele und nachfolgend in Nummer 5 die Erarbeitung des Umweltprogrammes für den Standort vorschreibt. Weiter wird deutlich, daß die Umweltziele auch standortbezogener Art sind, 166 hierauf nicht beschränkt sind, sondern vielmehr alle betroffenen Unternehmensebenen erfassen. 167 Die Umsetzung der vorgegebenen Ziele am Standort wird im Umweltprogramm durch die Festlegung von Verantwortlichkeiten und zielorientierten Maßnahmen geplant. Mit der Ausarbeitung des Umweltprogrammes endet daher die Festlegung von Umweltzielen i. S. d. Art. 2 lit. d. Die standortbezogenen Ziele stellen die detaillierteste Form dieser Umweltziele dar. Unterhalb dieser standortspezifischen Hierarchieebene mögen weitere Soll-Vorgaben im Rahmen des Umweltprogrammes zur Verwirklichung höherrangiger Vorgaben festgesetzt werden, es handelt sich jedoch nicht mehr um Umweltziele i. S. d. Art. 2 lit. d, sondern um die in Anhang I Teil A Nr. 5 lit. b angesprochenen Mittel zur Zielverfolgung. Sachlich besteht hierin kein Widerspruch, sind doch untergeordnete Ziele gleichzeitig Mittel zur Verwirklichung höherer Ziele.

s.o. Teil 5 B I 2 a). Anhang I Teil A Nr. 4 Abs. I. 163 So Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (364). 164 Vgl. Art. 2 lit. c, Art. 3 Iit. c, Anhang I Teil A Nr. 5. Vgl. hierzu Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 72. 165 Vgl. Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (364 f.); Köck, VerwArch 87 (1996), 644 (658); s. auch Wiebe, NJW 1994, 289 (290). Nun auch Theuer, in: Ewer/Lechelt/ Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 42. 166 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 66. 167 Vgl. Anhang I Teil A Nr. 4 Abs. I. 161

162

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Die Ausarbeitung der Umweltziele erfolgt also auf allen Unternehmensebenen unterhalb der Unternehmensleitung bis hin zu jener Führungsstufe, auf der das Umweltprogramm entwickelt wird, und zwar im Wege einer hierarchisch absteigenden Ausdifferenzierung der Gesamtziele der Umweltpolitik in jeweils konkretere Untemehmensziele. Das Unternehmerische Zielsystem stellt sich hiernach wie folgt dar: Auf höchster Managementebene werden die Gesamtziele der Umweltpolitik für das gesamte Unternehmen mit dem Inhalt des Art. 3 lit. a festgelegt. Je nach Unternehmensgröße und -organisation können zwischen dieser Managementstufe und jener, die standortbezogene Umweltziele auszuarbeiten hat, weitere hierarchische Stufen liegen. Ist dies der Fall, so hat jede dieser Ebenen aus den umweltpolitischen Gesamtzielen Teilziele für die ihr unterstehenden Unternehmensbereiche abzuleiten. 168 Die Umweltziele stellen hier also das Scharnier zwischen abstrakter Umweltpolitik und konkretem Umweltprogramm dar. 169 Bestehen keine Planungsebenen zwischen oberster Unternehmensführung und der Leitung der Betriebsstätte, so folgt auf die Ausarbeitung der Gesamtziele der Umweltpolitik sogleich und ohne weitere Zwischenstufen die Konkretisierung in standortbezogene Umweltziele. 170 bb) Konkreter Inhalt der standortbezogenen Umweltziele Somit ist auch der Inhalt der vom Umweltprogramm zu beschreibenden Ziele klar. Abstrakt betrachtet handelt es sich hierbei um die Umweltziele, die- je nach Unternehmensgröße- aus den Gesamtzielen der Umweltpolitik für den Standort entwickelt wurden. Erforderlich ist damit, daß die Betriebsstätte Vorgaben mit dem Umweltprogramm verfolgen muß, die den Zielen und Grundsätzen der Umweltpolitik entsprechen, wie dies Anhang I Teil A Nr. 4 Abs. 2 ausdrücklich anordnet.

(I) Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes Zum einen müssen die Ziele auf die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes i.S.d. Art. 3 Iit. a 171 gerichtet sein. Sie sind so zu formulieren, daß die dortige Vorgabe, wo immer dies möglich ist, quantitativ bestimmt und mit Zeitangaben versehen wird. Aus der englischen Textfassung Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 78. Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 50. 170 Vgl. zum Ganzen: Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 41 ff. 171 Zum Inhalt dieser Vorgaben s.o. Teil 5 B I 2 b). 168 169

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des Art. 2 lit. d wird deutlich, daß sich die Ziele nicht nur auf die Verwirklichung betrieblicher Umweltschutzvorkehrungen zu beziehen haben, wie dies der Wortlaut der deutschen Fassung nahelegt, sondern auf die realen Umweltauswirkungen am Standort selbst. 172 Es sind also aus den generellen Verpflichtungen der übergeordneten Ebene zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes zunächst diejenigen zu ermitteln, welche für den konkreten Standort aufgrund der dort ausgeübten umweltrelevanten Tätigkeiten überhaupt von Bedeutung sind. Hieraus sind dann nach Möglichkeit zeitlich und quantitativ konkretisierte 173 Umweltziele für den Standort zu entwickeln. Sie müssen in der Art festgelegt werden, daß deren Verwirklichung für den Standort eine angemessene kontinuierliche Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes bewirken würde. Die absolute Grenze der anzustrebenden Umweltschutzleistung ergibt sich aus dem Standard, der durch die wirtschaftlich vertretbare Anwendung der besten verfügbaren Technik zu erreichen ist. Das bedeutet nicht notwendigerweise, daß zuerst die gravierendsten Umweltprobleme eines Standortes beseitigt werden müssen. 174 Es gilt nur den durch die individuellen Korrektive der Angemessenheil und Kontinuität vorgegebenen Rahmen einzuhalten. Freilich werden nur geringfügige Verbesserungen in Teilbereichen den Anforderungen an eine angemessene Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes in der Regel kaum genügen können, wenn in anderen Umweltbereichen des Standortes erhebliche Defizite bestehen, die ein ungleich größeres Potential an Umweltschutzverbesserung bieten. Ein festgelegtes Umweltziel ist nämlich dann in quantitativer und zeitlicher Hinsicht nicht mehr angemessen, wenn - selbst bei vollständiger Verwirklichung dieses Ziels - die Differenz zwischen der konkreten Umweltschutzsituation am Standort und dem hierfür objektiv vorgegebenen Zielmaßstab größer sein würde als im Zeitpunkt der Festsetzung des Zieles. 175 Dies ist der Fall, wenn die dynamische Fortentwicklung des objektiven Maßstabs der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie schneller voranschreitet als die geplante Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes am Standort. (2) Einhaltung der geltenden Umweltvorschriften

Ziele sind aus der Umweltpolitik zu entwickeln. Daher gehört zum Inhalt der ökologischen Standortvorgaben zwingend auch die Einhaltung aller dort 172 17 3 174

175

Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 68. Vgl. Anhang I Teil A Nr. 4 Abs. 2. So aber Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 67. Vgl. oben: Teil 5 B I 2 a).

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einschlägigen Umweltvorschriften. 176 Die Umweltrechtskonformität stellt also ein standortbezogenes Umweltziel dar. Teilweise wird hierzu eine dem entgegenstehende Auffassung vertreten: 177 Die schlichte Einhaltung der gesetzlichen oder behördlich konkretisierten Bestimmungen sei kein zulässiges UmweltzieL Diese Argumentation geht davon aus, die Umweltpolitik setze die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften bereits voraus. Was vorausgesetzt sei, könne nicht mehr Gegenstand einer Zielvorgabe sein. Im Ergebnis müsse ein Ziel also einen Umweltstandard anstreben, der in zeitlicher oder qualitativer Hinsicht über das hinausgeht, was das einschlägige Recht ohnehin vom jeweiligen Unternehmen fordert. Dieser Ansicht, insbesondere der ihr zugrunde gelegten Prämisse, kann indes nach dem oben Gesagten 178 nicht gefolgt werden: Bei der Verpflichtung, die Umweltrechtskonformität als Unternehmensziel zu fixieren, handelt es sich nicht um eine Grundvoraussetzung unternehmerischer Umweltschutzleistung, vielmehr um eine grundlegende Vorgabe, die in ihrer Ausgestaltung und Verbindlichkeit weder zur Disposition des Unternehmens, noch des Standortes steht. In diesem Sinne bleibt sie aber Ziel, was auch dem Inhalt der Umweltpolitik entspricht, in der ausschließlich zukunftsorientierte Gesamtziele und Handlungsgrundsätze für den betrieblichen Umweltschutz und seine Organisation enthalten sind, wodurch die umfassende Nutzung des Implementierungspotentials des Umweltmanagementsystems erreicht wird. 179 Die Einhaltung des geltenden Umweltrechts am Standort kann daher als Umweltziel im Umweltprogramm festgesetzt werden. 180 Was den Grad an Konkretisierung dieses Zieles angeht, so gilt auch hier: Die Vorgaben zur Umweltrechtskonformität sind so konkret wie möglich auszugestalten und darzustellen. Dies bedeutet zum einen, daß die für den Standort einschlägigen Vorschriften auf der Grundlage der Ergebnisse der Umweltprüfung in concreto für jede dort ausgeführte umweltrelevante Tätigkeit zu bezeichnen sind. Der qualitative Inhalt des Standortzieles der Umweltrechtskonformität ist damit konkret und verbindlich vorgeschrieben. Zum anderen bedarf die Festsetzung eines Umweltziels auf Standortebene auch in zeitlicher Hinsicht einer Konkretisierung. Deshalb stellt sich 176 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 66; a.A. Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, Rn. 177 Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 51 ff. Ebenso Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 62. 178 Teil 5 B I 2 a) aa) (2). 179 So zum Zweck des Art. 3 lit. a: Schmidt/Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1163); vgl. hierzu auch oben: Teil 2 D II 3. 180 So auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 66.

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nun die Frage, ob die Verordnung einen verbindlichen Zeithorizont vorgibt, innerhalb dessen die Verwirklichung der Handlungsvorgabe "Umweltrechtskonformität" vorzusehen ist. Eine ausdrückliche Anordnung enthält die EMAS-Verordnung nicht. Klar ist aber, daß der Zeitrahmen nicht völlig zur Disposition der Unternehmen steht, da schon die weitergehende Verpflichtung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes durch die Kriterien der Angemessenheit und Kontinuität temporären Anforderungen unterworfen ist. 181 Andererseits ergibt sich aus dem Charakter der Selbstverpflichtung als echtes Umweltziel, daß den Unternehmensstandorten jedenfalls ein gewisser Zeitraum zur Umsetzung gewährt werden muß. 182 Die Ermittlung der verbindlichen zeitlichen Vorgabe zur Umsetzung dieser Verpflichtung muß von der Umweltpolitik ausgehen, die über das Entwicklungsgebot auf die Ausgestaltungen der Ziele im Umweltprogramm ausstrahlt: In ihr ist die Umweltrechtskonformität für nachgeordnete Unternehmensebenen als verbindliche Planungsvorgabe - ohne genauen Zeithorizont- festgeschrieben. 183 Dies erfordert nach den Grundsätzen betriebswirtschaftlicher Leitungssysteme 184 sowie nach der Konzeption der Verordnung sofortige Umsetzungsmaßnahmen. Im Umweltprogramm ist damit die Einhaltung des geltenden Umweltrechtes schnellstmöglich durch effektive Planungsmaßnahmen anzustreben. Der Zeithorizont hierfür richtet sich nach den konkreten Verhältnissen am Standort, darf aber den Zeitpunkt nicht überschreiten, an dem die nächste fällige Validierung durch den Umweltgutachter und die Eintragung des Standortes geplant ist. 185 Dies entspricht dem Willen der Verordnung wie dem Interesse der betroffenen Unternehmensstandorte. Eine Planung, die nicht einmal die Verwirklichung der Einhaltung der einschlägigen Gesetze bis zu dem Moment anstrebt, in welchem die Eintragungsstelle nach Art. 8 Abs. 4 durch eine Mitteilung eines Gesetzesverstoßes durch die Umweltverwaltungsbehörde zur Unterlassung der Eintragung verpflichtet wird, verkennt den Charakter der Selbstverpflichtung des Art. 3 lit. a. Nach dieser Vorschrift wird im Zusammenspiel mit dem Entwicklungsgebot die Existenz des Umweltziels der Umweltrechtskonformität zum Validierungsgegenstand; eine Selbstverpflichtung, die dieses Ziel erst später zu erreichen sucht, als die gutachterliehe Gültigkeitserklärung erfolgen soll, würde eine Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 66. Dies verneint konsequenterweise Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 51. l 83 Vgl. zum Ganzen: Teil 5 BI 2 a). 184 Hierzu Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 165 ff.; Steinmann/Schreyögg, Management, 398 ff.; Macharzina, Untemehmensführung, S. 387 ff. 185 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 66. 181

182

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standortspezifische Selbstverpflichtung lediglich zur teilweisen Einhaltung des Umweltrechtes für eine positive Validierungsentscheidung genügen Jassen. Das widerspricht aber der Regelung des Art. 3 lit. a i. V. m. Anhang I Teil A Nr. 1 Abs. 2.

b) Maßnahmenorientierte Festsetzungen Neben den konkreten Umweltzielen beschreibt das Umweltprogramm nach Art. 2 lit. c auch die Tätigkeiten des Unternehmens, die einen verbesserten Schutz der Umwelt an einem bestimmten Standort gewährleisten so11en, einschließlich einer Beschreibung der zur Erreichung dieses Ziels getroffenen oder in Betracht gezogenen Maßnahmen. aa) Beschreibung der Verantwortung Nach der Vorgabe des Anhangs I Teil A Nr. 5 S. 2 lit. a muß die FestJegung der Verantwortung für die Erreichung der Ziele in jedem Aufgabenbereich und auf jeder Ebene des Unternehmens erfolgen. Ein Programm steHt ein Planungsinstrument ausschließlich für die konkrete Betriebsstätte dar. Damit sind seine Ziele ebenfalls standortspezifischer Art. Die vorzunehmende Festlegung der Verantwortung beschränkt sich deswegen auf die Unternehmensebenen, die jener Managementstufe hierarchisch nachgeordnet sind, welche das Umweltprogramm selbst festlegt. Die übergeordneten Ebenen können hiervon natürlich nicht erfaßt werden. Die konkret zielorientierte Verantwortungsverteilung setzt voraus, daß für jedes einzelne standortspezifische Umweltziel jeweils eine Person oder SteHe auf jeder Ebene einschließlich einer Beschreibung des Inhaltes und des Umfangs der Verantwortung benannt wird. Damit geht es - anders als bei der generellen Definition der Verantwortungsverteilung nach Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. I - um die Regelung einzelner Umweltziele und ihre Verwirklichung. bb) Beschreibung der Mittel zur Zielverwirklichung Weiter muß das Umweltprogramm aus den genereH gehaltenen guten Managementpraktiken der Umweltpolitik die konkreten Maßnahmen entwikkeln, mit denen die detaillierten Standortziele eingehalten werden sollen. Welche dieser vorgegebenen Maßnahmen des Anhangs Teil D der Standort zur Verwirklichung seiner Ziele ergreift, steht den berufenen Entscheidungsträgem grundsätzlich frei. Soweit es aber um die Einhaltung des gel-

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tenden Umweltrechts geht, gilt dies nur, soweit eine Rechtsvorschrift dem Unternehmen Spielräume bei ihrer Einhaltung eröffnet. Insofern die Ziele durch den Einsatz neuer Technologien erfüllt werden sollen, sind die einzusetzenden technischen Einrichtungen in concreto anzuführen; 186 gleiches gilt für deren Anwendungsweise, aber auch für eine veränderte Betriebsweise bereits vorhandener Technologie oder sonstige organisatorische Vorkehrungen zur Verwirklichung der Ziele.

3. Gesonderte Umweltprogramme Neben dem soeben beschriebenem allgemeinen Umweltprogramm hat das Unternehmen nach der Vorschrift des Anhangs I Teil A Nr. 5 Abs. 2 für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Entwicklungen oder neuen bzw. geänderten Produkten, Dienstleistungen oder Verfahren gesonderte Umweltprogramme aufzustellen. In diesen sind zu regeln: die angestrebten Ziele, die Instrumente für deren Verwirklichung, die bei Änderung des Projektverlaufs eingesetzten Verfahren und die erforderlichenfalls anzuwendenden Korrekturmaßnahmen, Prozeduren für ihre Durchführung und solche, mit denen abgeschätzt werden soll, inwieweit die Korrekturmaßnahmen in jeder einzelnen Anwendungssituation angemessen sind. 187 Diese gesonderten Programme dienen der Verwirklichung der Ziele und Grundsätze der Umweltpolitik und nachgeordneter Teilziele im betrieblichen Funktionsbereich Forschung und Entwicklung und sollen dort verfahrensmäßig die Mitberücksichtigung der Umweltbelange sicherstellen. 188

IV. Umweltmanagementsystem Das Kernelement des betrieblichen Umweltschutzes stellt nach der Konzeption der Verordnung das Umweltmanagementsystem dar. Es ist in Art. 2 lit. e definiert und muß den Anforderungen des Anhangs I Teil B entsprechen: Die Ausgestaltung, Anwendung und Aufrechterhaltung des betrieblichen Umweltmanagementsystems muß die Erfüllung der dort erwähnten Anforderungen gewährleisten. Genannt werden solche in bezug auf Umweltpolitik, -ziele und -programm (Nr. 1), Organisation und Personal (Nr. 2), Bewertung und Registrierung der Auswirkungen auf die Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 67. Vgl. Anhang I Teil A Nr. 5 Abs. 2. 188 Eingehend hierzu: Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 58. 186 187

22 Schickcrt

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Umwelt (Nr. 3), Aufbau- und Ablauforganisation (Nr. 4), Umweltmanagement-Dokumentation (Nr. 5) und Umweltbetriebsprüfungen (Nr. 6). Schon die Definition des Begriffes des Umweltmanagementsystems verdeutlicht die Verknüpfung der vorgeschriebenen umweltbezogenen Führungsstrukturen und -maßnahmen mit dem allgemeinen Managementsystem des Unternehmens und vor allem des Standortes. Beide, allgemeine Betriebsorganisation wie auch Umweltmanagementsystem, stellen einen organisatorischen Rahmen, ein Mittel zur Verfolgung übergeordneter Vorgaben dar; hier ist es die Verwirklichung ökonomischer, dort die Verfolgung umweltpolitischer Ziele. Angesichts dieser Verknüpfung der beiden Führungsinstrumente ist es sinnvoll, die Anforderungen der Öko-Audit-Verordnung an die umweltbezogenen Organisationsstrukturen anders als in Anhang I Teil B in betriebswirtschaftlicher Perspektive vorzunehmen. Insofern sind zunächst all jene Anforderungen anzuführen, die zum einen die Aufbauorganisation und zum anderen die Ablauforganisation unmittelbar betreffen. Wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Tätigkeit des Umweltgutachters erfolgt anschließend die eigenständige Darstellung der Vorgaben an die Managementkontrolle, später die Beschreibung der Anforderungen an die Umweltmanagement-Dokumentation und das Umweltbetriebsprüfungsprogramm. 1. Aufbauorganisation Mit der Gestaltung der Aufbauorganisation befassen sich die Anforderungen des Anhangs I Teil B Nr. 2 Abs. 1 und 2 (Verantwortung und Befugnisse, Managementvertreter). 189 Unter der Aufbauorganisation eines Unternehmens ist im betriebswirtschaftlichen Begriffssinne die Verknüpfung der organisatorischen Grundelemente eines Betriebes zu einer organisatorischen Struktur einschließlich des Beziehungszusammenhangs zwischen diesen Elementen zu verstehen. 190 Im Hinblick auf die nunmehr auch ökologische Ausrichtung der Betriebsorganisation soll sie - wie auch bei der Verfolgung erwerbswirtschaftlicher Ziele - 191 eine sinnvolle und arbeitsteilige Gliederung der betriebswirtschaftlichen Handlungsprozesse bewerkstelligen, die dann als organisatorische Grundlage für die Umsetzung konkreter Umweltziele herangezogen werden kann. Da die Verwirklichung der .aufbauorganisatorischen Anforderungen in einem Unternehmen eng mit dem hierarchischen Gefüge zusammenhängt und für Betriebe mit so unterschiedlichen Leitungssystemen wie 189 190

191

Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 68. Vgl. Wöhe, Betriebswirtschaftslehre, S. 156. Siehe hierzu Wöhe. Betriebswirtschaftslehre, S. 157.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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dem Liniensystem, dem Stab-Liniensystem und der Spartenorganisation möglich sein muß, sind die verordnungsrechtlichen Regelungen in ihrer Anforderungsdichte eher gering. Den Adressaten verbleibt der notwendige Spielraum für die konkrete Umsetzung am Standort. 192 Die Vorgaben des Anhangs I Teil B Nr. 2 Abs. I fordern zunächst eine grundlegende Definition und Beschreibung von Verantwortung, Befugnissen und Beziehungen zwischen den Beschäftigten in umweltrelevanten Schlüsselpositionen. Hierbei geht es nicht notwendigerweise um eine gestalterische Aufgabe, die von den Unternehmen die Veränderung vorhandener Leitungssysteme verlangt, sondern nur um die Festlegung und Beschreibung von Funktionen oder Stellen im Rahmen der bestehenden Zustände, also um die organisatorische Integration des Umweltschutzes in das vorhandene System. Dies erfordert zunächst die Ermittlung aller Schlüsselfunktionen, die die Gesichtspunkte des Anhangs I Teil C betreffen, und zwar auf der Grundlage der durch die Umweltprüfung gelieferten Ist-Beschreibung der Umweltschutzsituation am Standort. Zur Definition der Schlüsselfunktionen in bezug auf Leitung, Durchführung und Überwachung umweltrelevanter Arbeitsprozesse ist es weder sinnvoll noch nach dem Wortlaut des Anhangs I Teil B Nr. 2 Abs. 1 ausreichend, nur die hierarchisch obersten Verantwortlichen zu nennen. Vielmehr geht es um eine Bestimmung und Beschreibung einer umfassenden Delegationskette, 193 da sie Basis der Gestaltung der Ablauforganisation wie auch Hilfestellung zur Ausarbeitung und Fortführung des Umweltprogrammes ist. Deswegen genügt eine lediglich undifferenzierte Organisationsgestaltung und -beschreibung nicht. Hinsichtlich der Art und Weise der Implementierung einer auch umweltbezogenen Aufbauorganisation wird hier lediglich vorgegeben, den betrieblichen Umweltschutz nicht nur in einer Stelle oder Abteilung zu konzentrieren. Er ist vielmehr in alle umweltrelevanten Schlüsselfunktionen integrativ miteinzubeziehen. Eine Konzentration des betrieblichen Umweltschutzes soll vielmehr durch den einzusetzenden Managementvertreter nach Anhang I Teil B Nr. I Abs. 2 erreicht werden. Bei der Implementierung einer solchen Schlüsselposition i. S. d. Anhangs I Teil B Nr. 2 Abs. 1194 bleibt dem Unternehmen, anders als bei den oben beschriebenen Anforderungen zur Betriebsorganisation, kein großer Spielraum. Die Vorgabe, dem Managementvertreter Befugnisse und Verantwortung für die Anwendung und Aufrechterhaltung des Managementsystems zu Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 104. Anders: Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 107, 109. Wie hier wohl Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 69. 194 Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. II I. 192

193

22"

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

übertragen, bedeutet die organisatorische Notwendigkeit, diese Funktionsstelle auf der Ebene der oberen oder obersten Führungsebenen des Standortes anzusiedeln. Der betriebliche Umweltschutz und ebenso das Umweltmanagementsystem beziehen sich nämlich wegen ihres Querschnittscharakters im wesentlichen auf alle Funktionsbereiche des Standortes, so daß eine entsprechend übergeordnete Positionierung des Managementvertreters unabdingbar ist. 195 2. Ablauforganisation Ein wesentlicher Teil der Regelungen des Anhangs I Teil B betrifft die Gestaltung der Ablauforganisation des Standortes. Sie regelt die konkrete Gestaltung aller Arbeits- und Planungsprozesse im Unternehmen. 196 Die Vorgaben des Anhangs I Teil B sind teils verfahrenstechnischer, teils gegenstandsbezogener Art. Da aber auch die gegenständlichen Anforderungen insbesondere zur Registrierung und Bewertung der Umweltauswirkungen am Standort entsprechende Verfahrensregelungen zur Gestaltung der betroffenen Arbeitsprozesse erfordern, geht es auch hier um Anforderungen an die Ablauforganisation. Thematisch behandeln diese Regelungen des Anhangs I Teil B Anforderungen betreffend die Prüfung und Bewertung der standortbezogenen Umweltauswirkungen (Nr. 3), die zielorientierte Ablaufgestaltung (Nr. 4) und schließlich flankierende Maßnahmen (Nr. 2 Abs. 3).

a) Umweltinformationssystem Die Forderung nach einem umfassenden betrieblichen Umweltinformationssystem197 wird in Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. 3 S. 3 und Nr. 3 erhoben. Alle Umweltauswirkungen des betreffenden Standortes müssen in bezug auf alle denkbaren Betriebsbedingungen geprüft, beurteilt und mittels eines Verzeichnisses dokumentiert werden. 198 Die Implementierung eines Umweltinformationssystems erfordert auch die Einrichtung und Fortschreibung eines Verfahrens zur Registrierung aller für den Standort umweltrelevanten Rechts- und Verwaltungsvorschriften und sonstiger umweltpolitischer Anforderungen. 199

195 196 197 198 199

Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 114. Wähe, Betriebswirtschaftslehre, S. 171. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 69 f. Anhang I Teil B Nr. 3 Abs. I und 2. Anhang I Teil B Nr. 3 Abs. 3, 4.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

341

Aus betriebswirtschaftlicher Sicht handelt es sich hierbei nicht um eine Art punktuell durchgeführter, prozeßunabhängiger Revision in bezug auf die Umweltauswirkungen am Standort entsprechend der Umweltbetriebsprüfung. Hier steht vielmehr der Aspekt der fortlaufenden Ermittlung, Dokumentation und Bewertung der Umweltauswirkungen im Vordergrund. Insofern überschneiden sich auch die Aufgabenbereiche von Umweltprüfung, also der Bestandsanalyse zu einem bestimmten Zeitpunkt, und Umweltinformationssystem - dessen Implementierung durch entsprechende ablauforganisatorische Regelungen im übrigen auf die Ergebnisse der Umweltprüfung angewiesen sein wird - nicht. 200 Zum Umweltinformationssystem können auch jene einzurichtenden und fortzuschreibenden Verfahren gerechnet werden, die interne und externe Mitteilungen über die betrieblichen Umweltauswirkungen oder das Umweltmanagementsystem am Standort von betroffenen Parteien entgegennehmen, dokumentieren und beantworten.201 Die vorgeschriebenen Gegenstände des Umweltinformationssystems machen deutlich, daß es sich hierbei um ein Managementinstrument handelt, das unabhängig von den konkret zu verwirklichenden Umweltzielen ist; es werden Informationen über alle Belange der betrieblichen Umweltschutzsituation erfaßt, selbst wenn diese im Zeitpunkt ihrer Erhebung für die Beurteilung des Grades leistungsbezogener Zielkonformität nicht von Bedeutung sind. Da die Verfolgung der Umweltziele Aufgabe des Umweltmanagementsystems ist, erfolgt eine Bewertung hierüber konsequenterweise im Rahmen einer Kontrolle und Prüfung des Umweltmanagementsystems selbst. 202 Die vom Umweltinformationssystem durchzuführende allgemeine Überwachung der Umweltauswirkungen des Standortes dient aber als Grundlage solcher Untersuchungen. Weiterhin ist sie Basis für die spätere Festlegung neuer bzw. die Anpassung bestehender Umweltziele. Das Umweltinformationssystem ist damit nur scheinbar losgelöst von inhaltlichen Vorgaben der Umweltziele an das zielorientierte Umweltmanagementsystem. Im Kontext der Regelungen zum Umweltmanagementsystem ist es damit nicht deplaziert. 203

200 Dies stellt Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 70 in Frage. 2o1 Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. 3 S. 3. 2o2 Vgl. Anhang I B Nr. 4 Abs. 2 und Anhang li Teil A Abs. 2. 203 So aber Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (365). Vgl. hierzu auch Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 71.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

b) Zielorientierte Ablaufgestaltung

Während die bisher beschriebenen Managementanforderungen die grundlegende Beschaffenheit eines solchen Systems regelten, beinhalten die Vorgaben des Anhangs I Teil B Nr. 4 - auch Nr. 1 - eine Beschreibung dessen, was ein Umweltmanagementsystem zur Verwirklichung der Umweltziele in concreto zu leisten hat. Nr. 4 fordert hierzu die Ermittlung, Planung und weiter auch die Kontrolle204 von Funktionen, Tätigkeiten und Verfahren, die sich auf die Umwelt auswirken und für die Politik und die Ziele des Unternehmens relevant sind. Im wesentlichen geht es dabei um die verfahrensbezogene Ausdifferenzierung der nach Anhang I Teil B Nr. 2 Abs. 1 und 2 geschaffenen Aufbauorganisation zur Verfolgung der Umweltziele sowie eine diesbezügliche Planung und Kontrolle der Ablauforganisation. 205 Die zielorientierte Gestaltung der Betriebsorganisation verlangt vor allem eine Analyse des Planungsgegenstandes im Hinblick auf die angestrebten Vorgaben. Demgemäß müssen zunächst die Funktionen, Tätigkeiten und Verfahren, die sich einerseits auf die Umwelt auswirken können und andererseits für die Umweltziele des Unternehmens relevant sind, ermittelt werden.Z06 Informationen hierzu liefern die Ergebnisse der Umweltprüfung, später des Umweltinformationssystems,Z07 so daß es nun genügt, jene Tätigkeiten zu ermitteln, die für die am Standort umzusetzenden Ziele von Bedeutung sind. Ist dies geschehen, so steht der Gegenstand für eine weitere Gestaltung der Ablauforganisation fest. Der Aufbau und vor allem der Arbeitsablauf der betroffenen Stellen und Tätigkeiten sind im folgenden so zu planen, daß die Umweltziele bestmöglichst erreicht werden können. Grundlage hierfür bildet das aktuelle Umweltprogramm. Insbesondere schreibt Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. l S. 2 die Festlegung von "Arbeitsanweisungen" zur Regelung der Art und Weise der Ausführung relevanter Tätigkeiten überall dort vor, wo deren Fehlen zu einem Verstoß gegen die Umweltpolitik und in concreto bestehende standortspezifische Umweltziele führen könnte. Die Arbeitsanweisung ist wie die VerfahrensZur Umweltmanagementkontrolle sogleich unten. Insofern greift die Überschrift der Nr. 4, die nur von der Aufbau- und Ablaufkontrolle spricht, zu kurz; so Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., s. 70. 206 Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. I (Festlegung von Aufbau- und Ablaufverfahren), S. I. 207 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 70. 204 205

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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anweisung ein Instrument zur Gestaltung der Ablauforganisation; sie dient der konkreten Beschreibung eines individuellen Tuns, während die Verfahrensanweisung weniger konkret interne Geschäftsabläufe, zumeist stellenübergreifender Art, regelt. 208 Mit dem in der Verordnung verwendeten Begriff der Arbeitsanweisung sind grundsätzlich beide Maßnahmen erfaßt. Deren Notwendigkeit und Detaillierungsgrad richten sich nach der Art des verfolgten Zieles und mithin auch der betroffenen Funktionen und Tätigkeiten. Durch die Arbeitsanweisungen sollen Verstöße gegen die Umweltpolitik verhindert werden. Deswegen werden sie erforderlich, wenn die Handlungsgrundsätze des Anhangs I Teil D nicht beachtet werden können oder die Möglichkeit besteht, daß standortbezoge konkretisierte Umweltziele ohne eine entsprechende Anweisung nicht erreicht würden. Weiter müssen Verfahren zur Beschaffung der Betriebsmittel und Werkstoffe sowie zur Tätigkeit von Vertragspartnern entwickelt und betrieben werden, um sicherzustellen, daß auch bei den Geschäftspartnern des Unternehmens nach den ökologischen Maßstäben der Umweltpolitik gehandelt wird. Die Ablauforganisation muß zudem die Überwachung verfahrenstechnischer Aspekte im Hinblick auf die Umweltziele gewährleisten. Sie muß bei der Planung neuer Anlagen deren Genehmigungsfähigkeit berücksichtigen209 und schließlich die Kriterien für spezifische Leistungen im Umweltschutz festlegen und diese in schriftlicher Form als innerbetriebliche Umweltnorm als weiteres nachgeordnetes Ziel formulieren? 10

c) Umweltorientierte Personalpolitik Flankierend zu diesen Maßnahmen, aber deswegen nicht minder wichtig,211 ist die Durchführung der Anordnungen des Anhangs I Teil B Nr. 2 Abs. 3 S. I und 2 zur betrieblichen Personalpolitik. Es sind Vorkehrungen zu treffen, die stetig das Bewußtsein aller Beschäftigten über die Bedeutung der Verwirklichung der Ziele und Anforderungen des übergreifenden Umweltmanagementsystems stärken. Die Belegschaft muß über die möglichen Umweltauswirkungen ihrer Tätigkeit sowie über ihre Rolle und Verantwortung bei der Einhaltung der Vorgaben des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne informiert sein. Bei Mitarbeitern, deren Arbeit bedeutende Auswirkungen auf die Umwelt haben kann, sind

208

209 210 211

Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 129. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 71. Vgl. Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. I S. 2 lit. c, d und e. Vgl. zur Bedeutung: Teil 2 D II I d.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

darüber hinaus der Ausbildungsbedarf zu ermitteln und entsprechende Ausbildungsmaßnahmen durchzuführen.

3. Aufbau- und Ablaufkontrolle und Korrektur Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 2 und 3 verpflichtet das Management des Standortes zur Kontrolle der Einhaltung der Anforderungen, die das Unternehmen im Rahmen seiner Umweltpolitik, seines Umweltprogramms und seines Umweltmanagementsystems für den Standort definiert hat. Weiterhin muß es die gewonnenen Erkenntnisse in Ergebnisprotokollen dokumentieren und gegebenenfalls entsprechende Korrekturmaßnahmen durchführen. Ziel dieser Kontrolle212 ist die fortlaufende Bewertung des Ist-Zustandes des betrieblichen Umweltschutzes anhand der Soll-Anforderungen. Anschließend können entsprechende Abhilfemaßnahmen ergriffen werden. Das Wesenselement der Managmentkontrolle und -korrektur liegt in der Stetigkeit ihrer Durchführung. Die Funktionsfähigkeit der Verfahrensabläufe, die der Verwirklichung der Vorgaben für den betrieblichen Umweltschutz dienen, kann ohne eine laufende Überwachung und Optimierung des Vollzuges der Soll-Vorgaben nicht gewährleistet werden. Insbesondere kurzfristigen Veränderungen könnte nicht in entsprechender Weise begegnet werden. 213 Der Umfang der angeordneten Kontrolle und Korrektur umfaßt sich nach dem Wortlaut des Anhangs I Teil B Nr. 4 Abs. 2 und 3 alle Anforderungen, die das Unternehmen im Rahmen seiner Umweltpolitik, seines Umweltprogramms und seines Umweltmanagementsystems für den Standort definiert hat. Die Managementkontrolle erstreckt sich damit auf die Zielkonformität des Standortes im Hinblick auf alle Vorgaben zum betrieblichen Umweltschutz. Hierbei handelt es sich um die Ziele der Umweltpolitik, in concreto den standortbezogenen Umweltzielen, etwaigen Unterzielen und Maßnahmenplänen des Umweltprogrammes und den Umweltmanagementnormen zu einzelnen Belangen der betrieblichen Umweltschutzleistung i. S. d. Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 1 S. 2 lit. e. Mitumfaßt ist so auch die Einhaltung einzelner gesetzlicher oder behördlicher Anforderungen. In die Kontrolle und Korrektur miteinzubeziehen sind ferner diejenigen Ablaufverfahren, die der Verwirklichung dieser Vorgaben dienen, mithin alle Elemente der hierzu ge212 Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 136 kritisiert die Bezeichnung dieser Art der Überwachung als "Kontrolle", da hierdurch eine sprachliche Nähe zum Audit am Standort hergestellt werde. Dem ist nicht zuzustimmen. An dieser Stelle sei nochmals auf die betriebswirtschaftliehen Begrifflichkeilen hingewiesen: Überwachung stellt den Oberbegriff für die prozeßintegrierte Kontrolle und die prozeßunabhängige Prüfung oder Revision dar; vgl. Teil 3 A I. 213 Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn.l37.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

345

schaffenen Ablauforganisation, einschließlich der Verfahren des Umweltinformationssystems, der umweltorientierten Personalpolitik und der Kontrollverfahren selbst. Die einzelnen Tätigkeiten sind allerdings nur insoweit zu kontrollieren, als sie für die Umweltschutzleistung des Standortes wesentlich sind. Dies ergibt sich aus der englischen Textfassung des Anhangs I Teil B Nr. 3 Abs. 2 S. 2214? 15 In funktioneller Hinsicht geht es bei der Kontrolle und Korrektur um zweierlei: Zum einen erfolgt eine Ermittlung und Bewertung des Ist-Zustandes des Umweltmanagementsystems im Hinblick auf alle Parameter, für die Soll-Vorgaben zur qualitativen und quantitativen Leistung des Umweltmanagementsystems vorgesehen sind. Zum anderen liegt darin aber gleichzeitig eine Kontrolle, ob die Soll-Vorgaben als Mittel zur Erreichung des jeweiligen übergeordneten Zieles tauglich sind. Dies ergibt sich daraus, daß jedes mittlere Glied einer hierarchischen Planungs- und Handlungskette als Mittel zur Verwirklichung des höheren Ziels und gleichzeitig als Ziel untergeordneter Ebenen fungiert. Es wird also zusätzlich eine Bewertung der Tauglichkeit der Planungsvorgaben für untere Hierarchiestufen durch die jeweils nächsthöhere Planungsebene durchgeführt. Lediglich die Soll-Vorgaben, die sich aus den standortbezogenen Umweltzielen ergeben, bleiben wegen ihres Charakters als ranghöchste, die Managementebene transzendierende Standortvorgaben von der managementinternen Korrektur im Sinne des Anhangs I Teil B Nr. 4 ausgespart; deren Überarbeitung ist Gegenstand der Zielplanung und -Überwachung nach Anhang I Teil B Nr. 1. Im ganzen wird hierdurch ein Prozeß initiiert, der durch reflexive Mechanismen216 zu einer stetigen und dynamischen Verbesserung der Organisation und der Leistungen des betrieblichen Umweltschutzes führen soll.217 Die Kontrolle ist durch Verfahrens- und Arbeitsanweisungen, die den Vorgaben des Anhangs I Teil B Nr. 4 Abs. 2 S. 2 entsprechen, zu organisieren. Zu regeln und zu dokumentieren sind die Informationsermittlung, die anzuwendenden Kontrollverfahren, die Akzeptanzkriterien und die Beurteilung früherer Kontrollen. Insoweit die Nichteinhaltung der Soll-Vorgaben durch die Kontrolle festgestellt wurde, muß das Umweltmanagementsystem eine diesbezügliche effektive Korrektur seiner selbst durchführen? 18 Dort heißt es: "For each relevant activity or area . .. ". Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 138. 216 Hierzu Schmidt-Preuß, VVDStRL 56 (1197), 160 (192 ff.); vgl. schon oben: Teil 2 D II 2 b). 217 Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 142; zum Ganzen bereits oben: Teil 2 D II I und 2. 218 Siehe Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 3 (Nichteinhaltung und Korrekturmaßnahmen). 214 215

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Dies bedingt zunächst die Untersuchung der Ursachen fehlerhafter Abläufe. Auf dieser Grundlage ist dann ein Aktionsplan zu allen relevanten Arbeitsanweisungen und -verfahren aufzustellen. Zudem müssen Vorbeugemaßnahmen eingeleitet werden, um für die Zukunft die Zielkonformität zu gewährleisten. Ferner besteht die Verpflichtung, die Wirksamkeit der getroffenen Vorkehrungen zu überwachen und die Verfahrensänderungen, die sich aus den Korrekturmaßnahmen ergeben, festzuhalten. Werden effektive Verbesserungen durch die Anordnungen nicht bewirkt, ist das Korrekturverfahren zu wiederholen.

4. Zielplanung und -Überwachung Anhand der obigen Ausführungen hat sich gezeigt, daß die Kontrolle und Korrektur von Verfahrens- und Arbeitsanweisungen, welche die standortbezogenen Ziele im einzelnen zu verwirklichen suchen, im Rahmen eines stetigen und dynamischen Prozesses erfolgt, und zwar in managementimmanenter Weise. Für die standortbezogenen Umweltziele des Umweltprogrammes selbst wird hierdurch lediglich eine Kontrolle dahingehend durchgeführt, ob und inwieweit die dortigen Vorgaben durch das Management eingehalten werden. Dabei handelt es sich um eine Überprüfung des Ist-Zustandes des betrieblichen Umweltschutzes am Maßstab der entsprechenden Soll-Vorgaben. Deren inhaltliche Weiterentwicklung wird von den Korrekturmaßnahmen nicht erfaßt. Deswegen fordert Anhang I Teil B Nr. I von einem Umweltmanagementsystem in regelmäßigen Zeitabständen die Festlegung, Überprüfung sowie gegebenenfalls die Anpassung von Umweltpolitik, -zielen und -programmen des Unternehmens für den Standort auf der höchsten geeigneten Managementebene. Die erwähnten Systemelemente beinhalten in ihrer Gesamtheit den Bestand an Umweltzielen für den betreffenden Standort. Damit geht es hier um Zielplanung und -korrektur sowie zusätzlich um Kontrolle der operativen Planung des Umweltprogrammes. Gegenstand der Regelungen des Anhangs I Teil B Nr. 4 ist hingegen die Ziel- und Planverwirklichung im einzelnen. Beides dient der Optimierung des betrieblichen Umweltschutzes. Die erstmalige Bestimmung von umweltbezogenen Zielen und Plänen erfolgt in der Umweltpolitik und dem ersten Umweltprogramm. Das Bestehen eines Umweltmanagementsystems ist hierbei nicht vorausgesetzt. 219 Ist ein 21 9 Der Begriff der Festlegung bezieht sich nach hier vertretener Auffassung also nicht auf die Umweltpolitik, da diese nur einmalig und originär geschaffen wird

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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solches aber errichtet, so wird die Festlegung, Überprüfung und Anpassung von ökologischen Vorgaben im Rahmen der Ausarbeitung weiterer Umweltziele und -programme Aufgabe dieses Umweltmanagementsystems selbst. Da hierbei entsprechende Verfahren zur Gewährleistung einer entsprechenden Zielplanung festzulegen sind, handelt es sich um einen Belang der Ablauforganisation. Die Korrektur und Anpassung von Umweltpolitik, Umweltzielen und Umweltprogramm an veränderte Zielvorgaben hat in förmlicher und inhaltlicher Hinsicht nach denselben Kriterien zu erfolgen, wie die originäre Ausarbeitung dieser Planungselemente.220 Standortbezogene Ziele werden auf der höchsten hierfür geeigneten Managementebene kontrolliert, während die Abstimmung der Umweltpolitik und anderer standortübergreifender Zielvorgaben den hierfür nach dem verordnungsrechtlichen Zielsystem berufenen obersten - und eventuell oberen - Führungsebenen obliegt. 221 Dort dürfte eine Überprüfung und etwaige Anpassung nach jeweils drei Jahren, also nach Abschluß jeweils eines Betriebsprüfungszyklus an den untergeordneten Standorten genügen. Zu diesem Zweck sind der Unternehmensleitung auch die Ergebnisse der Umweltbetriebsprüfung mitzuteilen?22

S. Umweltmanagement-Dokumentation Schließlich ist das Unternehmen nach Anhang I Teil B Nr. 5 verpflichtet, eine Umweltmanagement-Dokumentation zu erstellen. Zum einen geht es hierbei um eine umfassende Darstellung von Umweltpolitik, -zielen und -programmen, die Beschreibung der Schlüsselfunktionen und -verantwortlichkeiten sowie der Wechselwirkungen zwischen den Systemelementen. Die Dokumentation beinhaltet in ihrer Gesamtheit die Grundzüge des Soll-Zustandes des betrieblichen Umweltmanagementsystems im Sinne eines Umweltmanagementhandbuchs.223 Um den nötigen Bezug zu den von Anhang I Teil B Nr. 5 a. E. geforderten Unterlagen herzustellen, muß sie zusätzlich auf die Fundstellen weiterer ergänzender Informationsquellen verweisen, welche die detaillierteren Soll-Vorgaben für die Umweltschutzleistung und das Umweltmanagementsystem enthalten. Die Erstellung und Aufrechterhaltung eines solchen Handbuches erfordert und später nur einer Anpassung unterliegt. Vielmehr meint Anhang I Teil B Nr. I nur die Festlegung standortbezogener konkreter Umweltziele und -programme nach der Installation des Umweltmanagementsystems. Unklar hierzu Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 70. 220 Vgl. hierzu also oben: Teil 5 B I, III. 221 Vgl. hierzu Teil 5 III 2 a) aa). 222 Vgl. Anhang II Teil F. 223 s. hierzu Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 149 f.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

will man eine verordnungskonforme Dokumentation gewährleisten - 224 entsprechende Regelungen der Aufbau- und Ablaufverfahren. Sie müssen die Verantwortlichkeiten und die Pflege der Dokumente im geforderten Maße umfassend definieren. Zur Umweltmanagement-Dokumentation gehören Aufzeichnungen, welche die Einhaltung der Anforderungen an das Umweltmanagementsystem (Anhang I Teil B) belegen. Zugleich ist zu dokumentieren, inwieweit die standortbezogenen Umweltziele, die im Umweltprogramm festgeschrieben sind, tatsächlich erreicht wurden. Um diese Anforderung zu erfüllen, muß dieser Teil der Dokumentation hinsichtlich der Darstellungstiefe und des Detaillierungsgrades über die Darstellung der Grundzüge des Soll-Zustandes des Umweltmanagementsystems weit hinausgehen. Die Aufzeichnungen müssen so umfangreich und detailliert sein, daß sich hieraus die Konformität bzw. der Grad an Übereinstimmung mit den Vorgaben nachweisen läßt. Zu dokumentieren sind damit alle Ergebnisse des internen Umweltinformationssystems und der Aufbau- und Ablaufkontrolle.Z25 Die entsprechenden konkreten SollVorgaben zu diesen Ist-Zuständen können den Arbeitsanweisungen, Managementnormen und dem Verzeichnis der Rechtsvorschriften, die ebenfalls allesamt zu dokumentieren sind, 226 entnommen werden, so daß letztendlich ein Abgleich von Soll- und Ist-Zuständen anhand der betrieblichen Dokumentation ermöglicht wird.

6. Umweltbetriebsprüfungsprogramm Schließlich obliegen der Geschäftsleitung das Management sowie die Durchführung und Prüfung des Umweltbetriebsprüfungsprogrammes. 227 Die interne Revision des Umweltschutzes am Standort wird so eine ureigene Managementaufgabe.

7. Zielkonformität als Managementanforderung Betrachtet man die Anforderungen der Verordnung an die bisher beschriebenen Systemelemente, so wird der Zielbezug eines umfassenden

So Theuer, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, B Rn. 156. Für die Ergebnisse und Resultate der Managementkontrolle- und Korrektur ist dies in Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 2 S. I und Abs. 3 ohnehin angeordnet. 226 Vgl. Anhang I Teil B Nr.4 Abs. I S. 2 lit. a und e, Nr. 3 Abs. 3. 227 Zu Zweck und Inhalt des Programmes s. Teil 3 D I I. S. auch Bartram, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, C Rn. 12. 224 225

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Umweltmanagementsystems, der auf die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes und seine Leistungen gerichtet ist, ohne weiteres deutlich: Die Umweltpolitik muß umweltbezogene Verpflichtungen enthalten. Die Umweltprüfung am Standort wird auch zur Erreichung dieser Ziele durchgeführt. Das Umweltprogramm ist auf die Verwirklichung der konkreten Umweltziele ausgerichtet. Nichts anderes gilt folgerichtig für das Umweltmanagementsystem, das die organisatorische Grundstruktur für die Erreichung dieser Vorgaben im allgemeinen darstellt und zusätzlich die Gestaltung der betrieblichen Aufbau- und Ablauforganisation für die jeweiligen konkreten Zielvorgaben beinhaltet. Hierdurch wird das Umweltmanagementsystem das Mittel zur Erreichung der Umweltziele für den Standort. Dies gilt für die Selbstverpflichtung zur angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes ebenso wie für die Einhaltung aller einschlägigen Umweltvorschriften. Aus dieser Betrachtung ergibt sich die Frage, ob das Umweltmanagementsystem nur auf die Verfolgung der umweltbezogenen Zielvorgaben ausgerichtet sein muß und deren Verwirklichung durch die vorgegebenen Maßnahmen nur anzustreben ist oder ob die Ziele im geplanten Zeitrahmen tatsächlich am Standort zu verwirklichen sind. Der hierdurch angesprochene Problemkreis setzt sich in der Frage fort, ob der Umweltgutachter im Rahmen seiner Prüfungs- und Validierungstätigkeit die Zielkonformität des Standortes oder zumindest die Einhaltung des geltenden Umweltrechtes zu kontrollieren hat. Die Beantwortung der Frage nach der Managementanforderung der Zielkonformität determiniert aber nur bedingt die Bandbreite möglicher Lösungen zu den Validierungsvoraussetzungen: Allein für den Fall, daß die Zielverwirklichung als verordnungsrechtliche Managementanforderung erachtet wird, erstreckte sich die Prüfung des Umweltgutachters wegen der grundsätzlichen Vorgabe an den Gutachter, die Verordnungskonformität der einzelnen Systemelemente zu überwachen, auch auf die tatsächliche Erreichung der Umweltziele am Standort. Jedes andere Ergebnis ließe indes Schlüsse auf den Prüfungsumfang des Umweltgutachters nicht zu, da insbesondere die Einhaltung des Umweltrechtes einerseits zwar als Validierungsvoraussetzung klassifiziert werden kann, andererseits aber keine Managementanforderung selbst darstellen muß. Ein ausdrückliches Postulat, das Umweltmanagementsystem müsse die Verwirklichung der angestrebten Umweltziele am Standort tatsächlich erbringen, wird in der Verordnung an keiner Stelle erhoben. Namentlich Anhang I Teil B, der in seinen Nr. 1 bis 6 Anforderungen beschreibt, deren Erfüllung durch die Ausgestaltung, Anwendung und Aufrechterhaltung des Umweltmanagementsystem zu gewährleisten ist, beinhaltet solch eine Forderung expressis verbis nicht.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Die dort vermittelte Konzeption des Umweltmanagementsystems zielt eher in die gegenteilige Richtung. Indem Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 3 die Nichteinhaltung der Umweltpolitik, der Umweltziele und Umweltnormen als Anlaß für Korrekturmaßnahmen vorsieht, geht er zunächst davon aus, daß die vorher beschriebenen Elemente des zielorientierten Teils eines Umweltmanagementsystems die Verwirklichung der Vorgaben nicht notwendigerweise gewährleisten. Auch die vorgesehenen Korrekturmaßnahmen selbst müssen zwar naturgemäß auf die Beseitigung von Diskrepanzen zwischen Zielvorgaben und tatsächlichen Verhältnissen am Standort abzielen,228 erbringen müssen sie dies aber nach dem dortigen Wortlaut nicht. Dies zeigt sich darin, daß Anhang I Teil B Nr. 5 a. E., Nr. 6 sowie Anhang II Teil A Abs. 2, Teil F Nr. 2 lit. b für die Umweltmanagement-Dokumentation und -Prüfung lediglich vorschreiben, den Grad an Konvergenz zwischen den Maßgaben von Umweltpolitik, Umweltzielen und Umweltprogramm und den tatsächlichen Verhältnissen am Standort festzustellen. Stellt die Verordnung also für den Fall der Nichteinhaltung von Zielvorgaben Anforderungen an das Umweltmanagementsystem, die nach ihrer Konzeption nicht notwendigerweise zur Beseitigung solcher Diskrepanzen führen müssen, diese teils sogar als bestehend voraussetzen, wird dadurch deutlich, daß die Zielkonformität selbst nicht zu den unabdingbaren Managementvoraussetzungen gehört. Dem widerspricht auch Absatz 5 der Erwägungsgründe nicht: Die dortige Formulierung - nahezu wortgleich ist sie in Art. 1 Abs. 2 lit. a enthalten -, welche von den Unternehmen "die Festlegung und Umsetzung von Umweltpolitik, -zielen und -programmen sowie wirksamer Umweltmanagementsysteme" verlangt, läßt nicht den zwingenden Schluß zu, die Umsetzung der Umweltpolitik bzw. der Umweltziele sei durch das Umweltmanagementsystem tatsächlich zu erbringen. 229 Zu bezweifeln ist hierbei schon, ob sich der Begriff der Umsetzung überhaupt auf Umweltpolitik und -ziele bezieht. Einer Umsetzung sollen nach dieser Vorschrift vielmehr das Umweltprogramm und -managementsystem unterliegen; darauf deutet sowohl der zweite Halbsatz dieses Erwägungsgrundes hin, wie auch ein Blick in die englische Textfassung, wo es mehrdeutiger "to . . . implement" heißt, was an anderer Stelle ausschließlich in bezug auf die Umweltpolitik lediglich mit "Durchführung" übersetzt ist, 230 wobei der Durchführung nur der maßnahmenorientierte Teil der Umweltpolitik unterliegt. Damit ist die Zielkonformität grundsätzlich keine Managementanforderung. 22 8 229 230

Vgl. Anhang I Teil B Nr. 4 Abs. 3 lit. d. So aber Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 25. Vgl. Art. 2 lit. e.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

351

Hinsichtlich der Verpflichtungen zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes ist dies in der Literatur allgemeine Meinung.Z 31 Anders jedoch bei der Zielvorgabe zur Einhaltung aller am Standort einschlägigen Umweltvorschriften: 8. Insbesondere: Umweltrechtskonformität als Managementanforderung a) Problemstellung

Die tatsächliche Verwirklichung der in die Umweltpolitik aufzunehmenden Vorgabe des Art. 3 lit. a, das am Standort geltende Umweltrecht einzuhalten, wird in der Literatur232 ausdrücklich nur vereinzelt als Vorgabe an die betriebliche Umweltschutzorganisation gefordert. Die meisten Autoren beantworten die Frage, ob die Umweltrechtskonformität als eigenständige Managementanforderung oder nur als allgemeine Validierungsvoraussetzung zu erheben ist, nicht in der notwendigen Deutlichkeit: 233 Regelmäßig taucht dieser Problemkreis der Einhaltung der Gesetze am Standort nicht bei der Beschreibung des Umweltmanagementsystems auf, sondern bei der Konkretisierung der Validierungsvoraussetzungen. 234 Indes sind diese beiden Fragestellungen nicht kongruent, auch wenn sie zueinander korrelieren: Die Verwirklichung der Vorgabe von Art. 3 lit. a I. Hs. würde dazu führen, daß der Standort tatsächlich umweltrechtskonform arbeitet. Sollte die Verordnung - was noch an anderer Stelle zu diskutieren sein wird- die Einhaltung des geltenden Umweltrechtes als Validierungsvoraussetzung erheben, ließe dies nicht den Schluß zu, sie erfordere damit gleichzeitig die Gewährleistung der Umweltrechtskonformität als zwingende Managementeigenschaft. Denn es ist denkbar, daß die Verordnung zwar einerseits verlangt, daß ein Standort nur eingetragen werden kann, wenn er alle Umweltvorschriften einhält, andererseits aber nicht vorschreiben will, wie Vgl. statt vieler nur Lübbe-Wolf!, DVBl 1994, 361 (369). Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 26. Lütkes, NVwZ 1996, 230 (234 ). 233 So Lübbe-Wolf!, DVBI 1994, 361 (369); Schottelius DB 1996, 1169 (1171 ); Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (378); Köck, VerwArch 87 (1996), 644 (666); Müggenborg, DB 1996, 125 (127); Wiebe, NJW 1994, 289 (292); Mittelstaedt in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 235 (242 f.). Fröschle/Hermann/Mandler, DB 1994, 1093 (1099); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 83 f.; Vetter, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, I Rn. 34. 234 Siehe etwa Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (369); Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (666); Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (378). 23 1 232

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

dieser Zustand zu erreichen ist. Insbesondere die Sicherstellung der Gesetzeskonformität gerade durch das Umweltmanagementsystem muß mit einer solchen Validierungsvoraussetzung nicht notwendigerweise gefordert werden. Demgegenüber würde das Postulat einer obligatorischen Managementanforderung, hier der Zielverwirklichung der Einhaltung des Umweltrechts, gleichzeitig auch das Erfordernis einer ebensolchen Validierungsvoraussetzung nach sich ziehen. Dies läßt sich schon aus dem bisher Gesagten ableiten: Es besteht die grundsätzliche umweltgutachterliehe Pflicht, das Umweltmanagementsystem - als Validierungsbedingung - auf seine Verordnungskonformität hin zu überprüfen. Der Schluß von der Umweltmanagementanforderung auf die Validierungsvoraussetzung ist also aufgrund dieser Prämisse zulässig, der entsprechende Umkehrschluß nur insoweit, als eine solche konkrete Bedingung der Gültigkeitserklärung gerade nicht gefordert wird. Eine positiv erhobene Validierungsvoraussetzung läßt hingegen keinen eindeutigen Rückschluß auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Managementanforderung zu. Hat man sich dieses verdeutlicht, so ist die Umweltrechtskonformität nach Ansicht nur weniger Autoren eine notwendige Managementanforderung. 235 Zum Teil wird vom Umweltmanagement zumindest die Fähigkeit zur Einhaltung des Umweltrechtes gefordert. 236 Andere Stimmen verlangen die Umweltrechtskonformität allenfalls als Validierungsvoraussetzung,237 während wiederum andere die Einhaltung des Umweltrechtes am Standort explizit als Kriterium der Gültigkeitserklärung oder implizit als Managementanforderung verneinen. 238 Zur Klärung dieser Frage können Wortlaut, Systematik sowie Konzeption und Ziel der Verordnung herangezogen werden:

s.o. Fn. 214. So Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1174); Feldhaus, UTR 38, 135 (146); ders., in: Rengeling, Hb. Umweltrecht Bd. I; § 36, S. 1132 (1159). 237 Vgl. nur Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (369); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 83 f.; Schottelius DB 1996, 1169 (1171); Vetter, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, I Rn. 34. 238 So Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (378); Köck, VerwArch 87 (1996), 644 (666); Müggenborg, DB 1996, 125 (127); Wiebe, NJW 1994, 289 (292); Mittelstaedt in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des europäischen Umwe1trechts, S. 235 (242 f.). Fröschle/Hermann/Mandler, DB 1994, 1093 (1099). 235

236

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

353

b) Wortlaut und Systematik

Aus dem Wortlaut des Anhangs I Teil B, der nach Art. 3 Iit. c die Anforderungen an des Umweltmanagementsystem enthält, läßt sich die Notwendigkeit der tatsächlichen Umsetzung der umweltpolitischen Zielvorgabe der Umweltrechtskonformität zunächst ebensowenig ableiten, wie für jene zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. Eher das Gegenteil ist der Fall.239 Besondere Erwähnung findet in diesem Zusammenhang nur die Pflicht zur Erstellung eines Verzeichnisses von Rechts- und Verwaltungsvorschriften und sonstigen umweltpolitischen Anforderungen sowie die Vorgabe, hierzu Registrierungsverfahren einzurichten und fortzuschreiben. 240 Der Zweck und die Wirkung eines solchen Verzeichnisses erschöpft sich aber in der Ermittlung des durch die zu dokumentierenden Vorschriften in Teilen definierten Soll-Zustandes des betrieblichen Umweltschutzes, sagt also nichts über den zu verwirklichenden Ist-Zustand aus. Eine weitere Regelung, die zwischen der Zielvorgabe der Umweltrechtskonformität und dem Umweltmanagementsystem im engeren Sinne einen Bezug herstellt, ist Art. 3 lit. a selbst. Da das Umweltmanagementsystem das Mittel zur Durchführung der Umweltpolitik am Standort darstellt, würde eine sich aus Art. 3 lit. a ergebende Verpflichtung zur tatsächlichen Verwirklichung der dortigen Ziele ohne weiteres eine entsprechende Managementanforderung begründen. Solch eine Forderung wird dort aber nicht erhoben?41 Nicht anders verhält es sich mit Anhang II Teil A Abs. 2, der das Ziel der Umweltbetriebsprüfung festschreibt. Er verlangt "die Bewertung derbestehenden Managementsysteme und die Feststellung der Übereinstimmung mit der Unternehmenspolitik und dem Programm für den Standort, was auch eine Übereinstimmung mit den einschlägigen Umweltvorschriften einschließt". Dies bedeutet nur, daß jede Umweltbetriebsprüfung auch eine Aussage darüber enthalten muß, inwieweit die durch das Umweltmanagementsystem erreichte Umweltschutzsituation am Standort den dort geltenden Vorschriften entspricht. Eine Managementverpflichtung zur tatsächlichen Einhaltung läßt sich hieraus weder ableiten noch ausschließen. So bleibt die Frage, ob sich eine solche aus Art. 8 Abs. 4 ergibt.

239 24 0 241

Vgl. hierzu schon oben. Anhang I Teil B Nr. 3 Abs. 3, 4. s.o. Teil 5 BI 2 a).

23 Schickcrt

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Diese Regelung gewährt der jeweiligen Vollzugsbehörde die Möglichkeit, bei einem ihr bekannt gewordenen Verstoß gegen einschlägige Umweltvorschriften am Standort dessen Eintragung zu verhindem bzw. seine Streichung zu erwirken. Damit beinhaltet Art. 8 Abs. 4 ausweislich seines insofern eindeutigen Wortlautes nur eine Regelung bezüglich der Eintragung und Streichung eines Standortes. Selbst wenn man - wie von Teilen der Literatur242 vertreten - aus dieser negativen Eintragungsvoraussetzung eine Vorwirkung auch für die Validierung des Umweltgutachters ableiten wollte, wäre der darüber hinaus notwendige Schluß von der Validierungsvoraussetzung zur Managementanforderung zu ziehen. Daß eine positiv geforderte Validierungsvoraussetzung gleichzeitig auch eine Managementanforderung darstellt, läßt sich nicht sagen. 243 Eine solche These bedürfte vielmehr einer Begründung eines solchen Zusammenhangs in concreto, die sich aus Art. 8 Abs. 4 aber nicht erbringen läßt. 244 Daß der Verordnungsgeber eine derartige Verbindung nicht herstellen wollte, zeigt die Tatsache, daß eine Art. 8 Abs. 4 entsprechende Regelung im ursprünglichen Verordnungsvorschlag vom 5. März 1992245 bereits enthalten war, ohne daß sich nach der damaligen Konzeption des Gemeinschaftssystems die Umweltziele bereits auf die Erfüllung der für den Standort geltenden Vorschriften hätten richten müssen; diese Forderung wurde erst zu einem späteren Zeitpunkt erhoben.

Waskow begründet die von ihm erhobene Managementanforderung der Zielkonformität hinsichtlich Einhaltung des Umweltrechts weiter mit dem Verhältnis des Umweltmanagementsystems zur Umwelterklärung: In der Umwelterklärung sei die Aussage zu treffen, daß der Standort nicht nur die organisatorischen Vorkehrungen zur Einhaltung dieser Standards zu treffen habe, sondern vielmehr die Umweltrechtskonformität positiv festzustellen habe?46 Eine solche Erklärung muß das Unternehmen in der Umwelterklärung aber gerade nicht abgeben. Es genügt nach den Vorgaben des Art. 5 Abs. 3, daß die Umwelterklärung eine Aussage darüber enthält, inwieweit das am Standort geltende Umweltrecht eingehalten wird. Damit besteht - zumin242 Lübbe-Wo/ff. DVBI 1994, 361 (369); Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I. Auf!., S. 16 ff.; ders., ebenda, 2. Aufl., S. 29; Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 284; Feldhaus, UPR 1997, 341 (344); ders.. UTR 38, 135 (148); so wohl auch Lütkes, NVwZ 1996, 230 (234). 243 s. soeben oben. 244 Wie hier Nissen, Die Öko-Audit-Verordnung, S. 103 f. 245 Ebenda, Art. II . 246 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 26, 81.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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dest was die Anforderungen an die Umwelterklärung anbelangt - sogar die Möglichkeit, in der Erklärung die mangelnde Konformität des Standortes mit dem Umweltrecht einzuräumen.

c) Ziel und Konzeption des Gemeinschaftssystems Nachdem also die einzelnen Vorschriften der Verordnung zur Frage der Managementanforderung der Umweltrechtskonformität keinen Schluß zulassen, ließe sich hierzu nun das Ziel und die Konzeption des Gemeinschaftssystems heranziehen. Ziel des Systems ist nach Art. 1 Abs. 2 die Förderung der kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes im Rahmen der gewerblichen Tätigkeit. Dies erfordert zum einen eine möglichst große Anzahl von Unternehmen in das Gemeinschaftssystem einzubeziehen und zum zweiten sicherzustellen, daß die Beteiligung tatsächlich zu einer kontinuierlichen Verbesserung des Umweltschutzes der Standorte führt.Z47 Will man also den Umweltschutz am konkreten Standort verbessern, erscheint es effektiver, im Rahmen des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne nicht nur die Festlegung von Umweltzielen bezüglich der Einhaltung des einschlägigen Umweltrechtes zu fordern, sondern deren tatsächliche Verwirklichung durch das Umweltmanagementsystem. Dies gilt zumindest bei solchen umweltpolitischen Vorgaben, die - wie hier - hinsichtlich des zu erreichenden Standards nicht der freien Disposition des konkreten Unternehmens unterfallen. Insofern muß nämlich nicht befürchtet werden, daß wegen der Verpflichtung zur tatsächlichen Verwirklichung nur geringfügige Verbesserungen in den Planungen angestrebt werden. Das einzurichtende Umweltmanagementsystem würde so zwangsweise nicht nur für die Förderung, sondern auch für die Verwirklichung der Umweltrechtskonformität genutzt, wodurch insbesondere auch das bestehende Vollzugsdefizit des europäischen und nationalen Umweltrechts mit den Mitteln der Öko-Audit-Verordnung konsequent abgebaut würde. Die Anforderung der tatsächlichen Einhaltung des Umweltrechtes bezöge sich nämlich konsequenterweise nicht nur auf das Umweltmanagementsystem, sondern würde vielmehr auch zu einer Validierungsvoraussetzung und wegen Art. 8 Abs. 4 zur Voraussetzung für die Eintragung des Standortes durch die Registrierungsstelle. Damit hätten alle externen Überwachungsinstitutionen im Gemeinschaftssystem ihre Entscheidungen an der Maßgabe der Umweltrechtskonformität auszurichten.

247

23•

s.o. Teil 2 CI I.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Fraglich ist jedoch, ob die Verordnung mit der Konzeption des betrieblichen Umweltmanagementsystems in der Tat derart weitreichende Anforderungen erheben wollte. Die ursprünglichen Entwürfe enthielten als anzustrebende, aber nicht notwendigerweise zu verwirklichende Zielvorgabe für die Unternehmen ausschließlich die kontinuierliche Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. Das Umweltmanagement bezweckte damit nur die Verfolgung der in Konkretisierung dieser Vorgabe festgelegten Umweltziele; einzuhalten waren sie nach der damaligen Konzeption nicht. Die Ergänzung des zielbezogenen Inhalts der Umweltpolitik in bezug auf das einschlägige Umweltrecht wurde erst am Ende des Rechtsetzungsverfahrens eingefügt, ohne daß an den Anforderungen an das Managementsystem insoweit Veränderungen vorgenommen worden wären. Auch der letzte Vorschlag der Kommission vom 16. März 1993, welcher ebenfalls die Umweltpolitik des Unternehmens für die ordnungspolitischen Anforderungen öffnete,248 enthielt solche konzeptionellen Veränderungen nicht. Dies zeigt, daß durch die Erweiterung des zielorientierten Inhalts der Umweltpolitik zwar das Umweltmanagement neben der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes zusätzlich für die Einhaltung des Umweltrechts nutzbar gemacht werden sollte, eine gesonderte Behandlung der neuen Zielvorgabe beim Betrieb des Managementsystems aber nicht vorgesehen war. Wiederum ging es wie bei der Verpflichtung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes nur um die Verfolgung der Ziele der Umweltpolitik und des Umweltprogrammes. Forderte man vom Umweltmanagementsystem die tatsächliche Einhaltung des einschlägigen Umweltrechtes, ließe man aber ansonsten die bloße Verfolgung der konkreten Ziele zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes im gesetzesunabhängigen Bereich genügen, so läge hierin eine systemwidrige Aufspaltung der einheitlichen betrieblichen Umweltschutzorganisation: Sie funktioniert für die eine wie für die andere Zielvorgabe gleichartig. Ob eine Managementvorgabe durch eine freie Unternehmerische Entscheidung in die Umweltpolitik aufgenommen wurde oder ihre Festsetzung auf die Existenz gesetzlicher Vorschriften zurückzuführen ist, bleibt bei der Verfolgung des Ziels unerheblich. Insbesondere bleiben die zielorientierten Eigenschaften und Mittel des Managementsystems in bezug auf die Umweltrechtskonformität dieselben: Planung, Überwachung, Dokumentation und Korrektur. Sie dienen der bestmöglichen Verwirklichung einer Planungsvorgabe. Mehr können sie auch hinsichtlich der Einhaltung des geltenden Umweltrechts nicht leisten. Im Ergebnis läßt sich also festhalten, daß keine Anforderung an das Umweltmanagement besteht, die Einhaltung des geltenden Umweltrechts am 248

Vgl. dort, Anhang I Teil 2 C S. I, TeilE Abs. I.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Standort tatsächlich sicherzustellen. Ob die Validierung die Umweltrechtskonformität des Standortes erfordert, bleibt damit freilich weiterhin offen. 9. Funktionsfähigkeit als Managementanforderung

Wenn das Umweltmanagementsystem also die Zielverwirklichung hinsichtlich beider Selbstverpflichtungen des Art. 3 lit. a zwar nicht zu gewährleisten hat, ergibt sich aus dem oben Gesagten aber doch folgendes: Das Umweltmanagementsystem muß den genannten Anforderungen des Anhangs I Teil B vollumfänglich gerecht werden, was heißt, es muß die dort beschriebenen Anforderungen tatsächlich einhalten. Die Verwirklichung all dieser Vorgaben gewährleistet die Verfolgung der umweltpolitischen Ziele des Unternehmens und der Umweltziele für den Standort. Festgehalten werden kann demnach zunächst, daß der planvolle, im einzelnen mit den verordnungsrechtlich vorgegebenen Verfahren durchgeführte Versuch der Zielerreichung allgemeine Managementanforderung ist, da er sich ohne weiteres aus den Forderungen des Anhangs I Teil B ergibt, was im Hinblick auf die Zielkonformität weiter folgendes bedeutet: Das Management des Standortes muß aufbau- und ablauforganisatorische Vorkehrungen treffen, die im einzelnen auf die Umsetzung des Umweltprogrammes gerichtet sind; weiter müssen alle Nichtkonformitäten im Rahmen der Managementkontrolle oder -prüfung erkannt, beurteilt, mit Hilfe von durchgeführten zielentsprechenden Aktionsplänen einer Korrektur zugeführt werden249 und schließlich die Korrekturmaßnahmen ihrerseits der Überwachung und Korrektur unterliegen. Die entsprechenden Verfahren hierzu müssen nicht nur vorliegen, das Umweltmanagementsystem muß vielmehr so ausgestaltet sein, daß es die Erfüllung der in Anhang I Teil B genannten Anforderungen gewährleistet. Ist dies der Fall, so ist das Umweltmanagement nicht nur existent, sondern - wie von der Verordnung gefordert funktionsfähig. Eine derartige Gestaltung des betrieblichen Umweltschutzes bewirkt nicht unbedingt die Verwirklichung der gesetzten Ziele. Auch die Fähigkeit zur Vermeidung oder Behebung von Rechtsverstößen, die nach verbreiterter Auffassung als Managementanforderung gefordert wird,250 ergibt sich hieraus nicht zwingend. Dies ist zwar regelmäßige Folge eines verordnungskonform betriebenen Umweltmanagementsystems, gefordert wird aber nur eine 249 Köck, VerwArch 87 (1996), 644 (664, 666); Feldhaus, UTR 38, 135 (145). Vgl. auch Lübbe-Wolff, DVBI 1994, 361 (365); Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 71. 25° Feldhaus, UTR 38, 135 (145); ders., in: Rengeling, Hb. Umweltrecht, Bd. I, § 36, 1132 ( 1159); Schmidt-Preuß, FS Kriele, S. 1157 (1174).

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Betriebsorganisation, die den Vorgaben der Verordnung gerecht wird. Insbesondere die Gestaltung des Umweltmanagementsystems muß nur nach den Vorgaben des Anhang I Teil B erfolgen. Dies schließt die Fähigkeit zur stetigen und planvollen Verfolgung der Ziele - nicht aber die Fähigkeit ihrer Verwirklichung - insbesondere auch der Umweltrechtskonformität ein.25I

V. Umweltbetriebsprüfung Ein weiteres Element eines Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne ist die Umweltbetriebsprüfung. Die Verordnung regelt die Anforderungen an die Umweltbetriebsprüfung in Art. 4 und Anhang II: Vorgeschrieben werden die Ziele, der erforderliche Umfang, die Eigenschaften der internen Auditoren, das Prüfungsverfahren, einschließlich der zu treffenden Folgemaßnahmen, und die Betriebsprüfungshäufigkeit Zum Inhalt dieser Vorgaben kann auf die obigen Ausführungen 252 verwiesen werden.

VI. Umwelterklärung Den Kern der externen Kommunikation der Unternehmen über ökologische Aspekte bildet die Umwelterklärung. Sie wird gesondert für jeden Standort gemäß den Anforderungen des Art. 5 zum Zeitpunkt der Erstellung (Abs. 1), zur grundsätzlichen Ausgestaltung (Abs. 2) und zum erforderlichen Mindestinhalt (Abs. 3 und 4), erstellt und verbreitet. Für die erste Umwelterklärung sind zusätzlich die Vorgaben des Anhangs V zu beachten. 253 Die Absätze 5 und 6 des Art. 5 begründen schließlich die Pflicht, zwischen den Umweltbetriebsprüfungen jährlich eine vereinfachte Umwelterklärung zu erstellen.

251 Vgl. hierzu Schmidt-Preuß, FS Kriele, 1157 (1174); Feldhaus, UPR 1997, 341 (344); ders., UTR 38, 135, 146, die allerdings darüber hinaus die Fähigkeit verlangen, die gesteckten Ziele zu erreichen. Vgl. auch Köck, JZ 1995, 643 (648); ders., VerwArch 87 (1996), 644 (666); wohl auch Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (377 f.) und Müggenborg, DB 1996, 125 (127 f.). Daß die fehlende Umweltrechtskonformität die Üngeeignetheit des Managementsystems indiziert - so Franzius, NUR 1999, 60 I (604) - kann nicht zwingend angenommen werden, da ein Verstoß gegen umweltrechtliche Vorschriften nicht zwingend auf einem ManagementfehleT beruhen muß. 2 52 Teil 3 C I, D I, E, F I. 253 Vgl. Art. 2 lit. h, Art. 3 lit. f.

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Im einzelnen lassen sich diese Regelungen im Hinblick auf die Umwelterklärung wie folgt konkretisieren. 1. Zeitpunkt der Erstellung Für den Zeitpunkt der Ausarbeitung des Erklärungsentwurfes für den einzelnen Standort schreibt Art. 5 Abs. 1 vor, daß diese nach der ersten Umweltprüfung und nach jeder folgenden Betriebsprüfung oder nach jedem Betriebsprüfungszyklus zu erfolgen habe. Dies ist insoweit folgerichtig, als diese Prüfungen die Grundlage der Umwelterklärung darstellen, liefern sie doch die hierfür relevanten Informationen. 254 Die Bereitstellung der ersten Erklärung müßte demgemäß direkt nach Durchführung der Umweltprüfung erfolgen. Für Standorte, die bislang noch kein umfassendes und den Anforderungen der Verordnung entsprechendes Umweltmanagementsystem eingerichtet haben und betreiben, ist dieser Zeitpunkt allerdings zu früh angesetzt: Die Umwelterklärung soll · nach Art. 5 Abs. 3 lit. e eine Darstellung des Umweltprogramms und des Umweltmanagementsystems enthalten, obwohl diese Elemente in solchen Fällen noch nicht vorliegen müssen. Daß die erste Erklärung hierauf verzichten könne, ist nicht vorgesehen, obwohl der Verordnungsgeber gerade für diese in Anhang V eine zusätzliche Regelung getroffen hat, sich also ihrer Besonderheit bewußt war. Zudem wäre eine unmittelbar im Anschluß an die Erstellung eines Erklärungsentwurfes vorgesehene gutachterliehe Prüfung und Validierung der Verordnungskonformität des Standorts in diesem Zeitpunkt sinnlos, da auch insofern wesentliche Elemente eines umfassenden Umweltmanagementsystems fehlen. Die Regelung des Art. 5 Abs. 1 ist damit so auszulegen, daß die erste Umwelterklärung nur dann unmittelbar nach der Durchführung der Umweltprüfung erfolgen kann, wenn der Standort bereits ein umfassendes Umweltmanagementsystem betreibt, so daß die Erklärung hierüber auch qualifizierte Aussagen treffen kann und eine vollumfängliche Validierung durch den Umweltgutachter grundsätzlich möglich ist. Wo dies nicht der Fa11 ist, kann die Abfassung der Umwelterklärung erst mit dem Abschluß der Implementierung umweltorientierter Managementstrukturen, jedoch vor Durchführung der ersten Umweltbetriebsprüfung bzw. Abschluß des ersten Betriebsprüfungszyklus erfolgen. Die folgenden Umwelterklärungen werden nach Art. 5 Abs. 1 unmittelbar im Anschluß an die Umweltbetriebsprüfungen bzw. die jeweilige Beendigung eines Betriebsprüfungszyklus255 ausgearbeitet. Die Erstellung der 254 255

Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 63. Unklar insofern Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 80.

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Erklärungen richtet sich also nach der Häufigkeit der Durchführung der Umweltbetriebsprüfungen, muß damit aber ebenso wie diese zumindest alle 3 Jahre erfolgen.

2. Formelle Anforderungen Nach Art. 3 lit. h ist die Umwelterklärung der Öffentlichkeit in dem Staat, in welchem der betreffende Standort belegen ist, nach der erfolgten Eintragung in das Standortregister zur Kenntnis zu bringen.256 Dafür ist es ausreichend, aber auch erforderlich, den Interessierten die Erklärung auf Anfrage und gegen Entrichtung der Selbstkosten zukommen zu lassen. 257

3. Allgemeine Anforderungen an Quantität und Qualität des Inhaltes Neben der Frage nach den in concreto in die Umwelterklärungen aufzunehmenden Aspekten des betrieblichen Umweltschutzes, also dem erforderlichen Mindestinhalt, ist zunächst zu klären, welche Anforderungen die Verordnung an die Ausgestaltung, den Umfang und die Qualität des Inhaltes stellt. Die einzige ausdrückliche Regelung hierzu enthält Art. 5 Abs. 2: "Die Umwelterklärung wird für die Öffentlichkeit verfaßt und in knapper, verständlicher Form geschrieben. Technische Unterlagen können beigefügt werden." Zusätzlich erläutert Art. 4 Abs. 5 lit. d, der Umweltgutachter habe bei seiner Prüfung zu ermitteln, ob die Angaben der Umwelterklärung zuverlässig sind und ob die Erklärung alle wichtigen Umweltfragen, die für den Standort von Bedeutung sind, in angemessener Weise berücksichtigt. 258 Diese Validierungsvoraussetzungen beinhalten aufgrund ihres direkten Bezuges zur Umwelterklärung ohne weiteres Anforderungen an die Umwelterklärung selbst. Welche Anforderungen hierdurch an die Erklärung gestellt werden, läßt sich anhand der Zielsetzung und Bedeutung der Umwelterklärung im Gemeinschaftssystem herausarbeiten. Die Umwelterklärung ist Träger des kontextsteuernden Mechanismus insbesondere zur stetigen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes.Z59 Für die Ausgestaltung der Umwelterklärung erfordert dies, daß sie idealerVgl. hierzu Abs. 9 der Erwägungsgründe. Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 17. 258 Vgl. hierzu auch die entsprechenden Regelungen des Anhangs III B Nr. Abs. 2 2. Spiegelstrich und Nr. 4. 259 Hierzu Schmidt-Preuß, in: FS Kriele, S. 1157 (1167). s. auch oben Teil 2 D I I b) und 4. 256 257

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weise den betrieblichen Umweltschutz am Standort für die Adressaten transparent macht, also ein authentisches Bild des Umweltschutzes am Standort vennittelt260 sowie weiter einen Vergleich zu früheren Verhältnissen am Standort wie auch zu jenen anderer beteiligter Betriebsstätten ermöglicht. In diesem Lichte lassen sich aus den Regelungen der Art. 5 Abs. 2, 4 und Art. 4 Abs. 5 lit. d folgende grundsätzliche Anforderungen an den Inhalt und die Ausgestaltung der Umwelterklärung ableiten.

a) Allgemeiner Umfang des Inhalts Allgemeine Anforderungen an den Inhalt der Umwelterklärung, also die in die Erklärung einzustellenden Belange, sind die Vollständigkeit und die Kontinuität. aa) Vollständigkeit Der Mindestinhalt der Umwelterklärung wird in Art. 5 Abs. 3 konkret beschrieben. Unabhängig von diesen speziellen Gegenständen ergibt sich aus Art. 4 Abs. 5 die Anforderung, die Umwelterklärung habe alle wichtigen Umweltfragen, die für den Standort von Bedeutung sind, zu berücksichtigen. Die Umwelterklärung muß damit im Hinblick auf ihre Zielsetzungen vollständig sein?61 Das erfordert zunächst eine Berücksichtigung aller am Standort relevanten Gesichtspunkte i. S. d. Anhangs I Teil C, denn diese sind jedenfalls Bestandteil des zu beschreibenden umfassenden Umweltmanagementsystems und so notwendigerweise in die Umwelterklärung einzubringen. 262 Wichtig im Sinne des Art. 4 Abs. 5 sind alle Belange, die von solcher Bedeutung sind, daß eine Nichtberücksichtigung bei der Darstellung nur eines der nach Art. 5 Abs. 3 lit. a bis e zu behandelnden Themenkomplexe in bezug auf nur einen der in Anhang I Teil C genannten Gesichtspunkte ein nicht authentisches Bild von den tatsächlichen Verhältnissen am Stand260 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 81; vgl. auch Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 231. 261 Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (524), die für die Umwelterklärung die Grundsätze des externen betriebswirtschaftliehen Rechnungswesens heranziehen und so die Anforderungen der Vollständigkeit, Wirtschaftlichkeit, Richtigkeit und Willkürfreiheit, Kontinuität und Klarheit herausarbeiten. 262 Dies bestätigt auch die englische Textfassung; vgl. hierzu Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2102). Vgl. auch Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 29.

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ort zur Folge hätte. Per se relevant und somit auch unbedingt in die Umwelterklärung aufzunehmen, sind Informationen über die Einhaltung der am Standort einschlägigen Umweltvorschriften, da hierdurch das Bild des Standortes in der Öffentlichkeit entscheidend geprägt wird und die Umweltrechtskonformität ein zentrales Ziel der Umweltpolitik und des Umweltprogrammes ist. 263 bb) Kontinuität Art. 5 Abs. 4 verlangt darüber hinaus, daß auf alle bedeutsamen Veränderungen hingewiesen wird, die sich seit der vergangenen Umwelterklärung ergeben haben. Die hierdurch begründete Anforderung der Kontinuität zielt auf die zeitliche Vergleichbarkeit der Verhältnisse am Standort zur Beurteilung der kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes.Z64 Aufzunehmen sind demnach auch solche Belange, deren Erwähnung für die Bewertung von bedeutsamen Veränderungen notwendig sind, selbst dann, wenn sie im Zeitpunkt der Erstellung der Umwelterklärung nicht mehr zu den einzustellenden wichtigen Umweltfragen zu rechnen sind. Damit wird es den Adressaten möglich, mittels aller bisher veröffentlichten Umwelterklärungen eines Standort einen umfassenden Überblick über den ursprünglichen und jetzigen Stand des betrieblichen Umweltschutzes und alle Veränderungen wichtiger Umweltbelange - egal in welchen Teilbereichen des Art. 5 Abs. 3 lit. a bis e -, zu erhalten. b) Ausgestaltung und Qualität des Inhalts, insbesondere Darstellungstiefe

Die sonstigen oben genannten Regelungen der Verordnung zur Umwelterklärung beziehen sich nicht auf den Umfang, sondern auf die Qualität und Darstellungsweise des Inhaltes.

263 Ob sich der Charakter dieser Informationen als wichtige Umweltfrage dagegen allein aus dem Umstand des Vorhandenseins gesetzlicher Restriktionen ergibt, so Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 29, darf bezweifelt werden. 264 Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (524 f.); Wohlfarth/Signon, in: Ewer/ Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 45.

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aa) Richtigkeit Die bedeutendste Anforderung an den Inhalt der Umwelterklärung stellt Art. 4 Abs. 5 lit. d, wonach der Umweltgutachter zu prüfen hat, ob deren Angaben zuverlässig sind. Wenn auch der Begriff der Zuverlässigkeit nicht eindeutig die Prüfungskriterien für den Umweltgutachter umgrenzt, so ist dort doch die umweltgutachterliche Pflicht angelegt, die in der Umwelterklärung gelieferten Angaben - mit der dem Gutachter zugewiesenen Prüftiefe - daraufhin zu prüfen, ob sie zutreffend, also richtig sind.265 Bestätigt wird dies durch die Formulierung des Anhangs III Teil B Nr. 4 lit. b 5. Spiegelstrich, wonach die vereinfachte Umwelterklärung zu ändern ist, wenn sie unrichtig oder irreführend ist. Daß diese Vorschrift direkt nur auf den Inhalt der vereinfachten Umwelterklärung bezogen ist, mindert ihre Aussagekraft für die umfassende Umwelterklärung nicht: Was schon für die vereinfachte Umwelterklärung gilt, muß umsomehr auch für solche umfassender Art zutreffen. Diese Validierungsvoraussetzungen begründen also die Anforderung der Richtigkeit der Angaben der Umwelterklärung. Das hier aus dem Wortlaut der Verordnungsbestimmungen ermittelte Ergebnis erschließt sich zudem aus dem Zweck und der Bedeutung der Umwelterklärung im Gemeinschaftssystem. Unrichtige Informationen verfehlen nicht nur die ihnen zugedachte Steuerungswirkung, vielmehr konterkarieren sie im Rahmen eines Vergleichs mit anderen, zutreffenden Umwelterklärungen deren positive Effekte betreffend die Induktion der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. bb) Verständlichkeit Weiterhin ist die Umwelterklärung nach Art. 5 Abs. 2 in knapper, verständlicher Form abzufassen, wobei technische Unterlagen beigefügt werden können. Die Verständlichkeit von Informationen korreliert mit dem Adressatenkreis. Art. 5 Abs. 2, Art. 2 Abs. 2 lit. c sowie auch Abs. 8 der Erwägungsgründe nennen hier die Öffentlichkeit, wobei es sich faktisch um die interessierte, aber fachlich nicht in besonderem Umfang gebildete Öffentlichkeit handeln wird, 266 so daß das Kriterium der Verständlichkeit an diesem Maßstab auszurichten ist. Es wirkt dabei in zwei Richtungen:

265 Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 81: Die Umwelterklärung müsse wahr sein. Vgl. Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 97 ff.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Für die fachlich nicht weiter gebildete Öffentlichkeit führt die Aufnahme besonders detaillierter Informationen nicht zu einer besseren Unterrichtung über die Umweltschutzsituation am Standort, sondern vielmehr dazu, daß die Umwelterklärung nicht mehr geeignet ist, ein authentisches Bild über die dortigen Verhältnisse zu liefern. Die Öffentlichkeit soll nicht mit Detailerkenntnissen überflutet werden, so daß die eigentliche Botschaft der Umwelterklärung verloren geht. 267 Damit ist die Beifügung von technischen Unterlagen regelmäßig nicht erforderlich und auch nicht sachgerecht, da sie beim Adressatenkreis zumeist eher zu Verwirrung führt, als der Verständlichkeit dient. Wo also technische Unterlagen in concreto dem so verstandenen Ziel der Verständlichkeit der Umwelterklärung zuwiderlaufen, dürfen sie nicht aufgenommen werden. Gleiches gilt für sonstige Detailinformationen. Andererseits ist eine zu knappe Darstellung der Verständlichkeit ebensowenig zuträglich. Informationen, die der Öffentlichkeit aus sich heraus nicht verständlich sind, müssen näher erklärt und verdeutlicht werden, damit die Adressaten insbesondere die Beurteilung der wichtigen Umweltfragen nachvollziehen und die Qualität der Verbesserungen des betrieblichen Umweltschutzes richtig beurteilen können. Dies erfordert überdies, daß die Veränderungen seit der letzten Umwelterklärung im Sinne des Anforderungskriteriums der Kontinuität eine Darstellung in der Weise erfahren, die eine Bewertung durch die Adressaten ermöglicht. cc) Angemessenheil Das Kriterium der Angemessenheil ist in Art. 5 Abs. 3 lit. c a. E. und in Art. 4 Abs. 5 lit. d angelegt. Der Inhalt des Postulats der Angemessenheil liegt in der Pflicht, die relevanten Umweltfragen nach dem Maß ihrer Bedeutung für den Standort und dessen betrieblichen Umweltschutz in die Umwelterklärung aufzunehmen und entsprechend darzustellen. Gerade eine unverhältnismäßige Gewichtung einzelner Umweltfragen und diesbezüglicher ökologischer Verbesserungen kann beim Adressaten leicht ein völlig verändertes Bild der Umweltschutzsituation am Standort vermitteln. Damit entspricht die Forderung der Angemessenheil nicht jener der Wirtschaftlichkeit der externen betriebswirtschaftliehen Rechnungslegung. Sie ist durch die Frage gekennzeichnet, ob die Datenerhebung und -aufberei266 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 8 I; Wohlfarthl Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 16. 267 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 81.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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tung einerseits und das Informationsinteresse der Öffentlichkeit in einem angemessenen wirtschaftlichen Verhältnis stehen?68 Die Datenerhebung für die Umwelterklärung lieferte schon das interne Kontroll- und Dokumentationssystem wie auch die internen Prüfungen. Diese Instrumente erbringen - trotz des Postulats der Wirtschaftlichkeit einer Datenerhebung - eine derartige Vielzahl von Informationen, die den Bedarf der Umwelterklärung weder in qualitativer noch in quantitativer Hinsicht erschöpfen kann. Daher kann es bei der Frage nach dem Inhalt der Umwelterklärung auf wirtschaftliche Belange der Informationserhebung nicht ernsthaft ankommen. Was für die Abfassung des Entwurfes noch bleibt, ist nicht Datenerhebung, sondern im wesentlichen nur noch Reduktion und Zusammenfassung, die keines großen insbesondere wirtschaftlichen Aufwandes bedarf. dd) Kontinuität Schließlich erfordert die angestrebte Vergleichbarkeit der einzelnen Darstellungen in den aufeinanderfolgenden Umwelterklärungen, daß die früher behandelten Umweltfragen sich nicht nur in einer nachfolgenden Umwelterklärung wiederfinden, sondern daß diese auch entsprechend gegenübergestellt werden bzw. auf die Veränderungen explizit hingewiesen wird. Weiterhin muß die Kontinuität der Bewertungs- und Ermittlungsmethoden gewährleistet sein, die den Informationen der Umwelterklärung zugrundeliegen.269 4. Konkreter Mindestinhalt Den Mindestinhalt der Umwelterklärung beschreibt der nicht abschließend gefaßte Art. 5 Abs. 3 und zusätzlich Art. 5 Abs. 4.270 Im einzelnen lassen sich die Anforderungen wie folgt konkretisieren: a) Standortbezogene Beschreibung der Tätigkeiten Die Umwelterklärung umfaßt eine Beschreibung der Tätigkeiten des Unternehmens an dem betreffenden Standort.271 Sie ist die Grundlage der wei268 So aber Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (523); Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2102). 269 Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (525 f.). 270 Eine Reihe von Beispielen verordnungskonformer Umwelterklärungen jeweils in bezug auf den erforderlichen Mindestinhalt der einzelnen Themenkomplexe des Art. 5 Abs. 3 ist bei Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 20 ff. abgedruckt. 271 Art. 5 Abs. 3 lit. a.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

teren Informationen zum betrieblichen Umweltschutz. Sie kann in verständlicher Weise nur erfolgen, wenn dem Adressaten der Erklärung die wesentlichen Eckdaten 272 der Betriebsstätte bekannt sind. Zumindest ist eine Beschreibung derjenigen Tätigkeiten am Standort erforderlich, deren spezifische Umweltauswirkungen die Aufnahme in die Umwelterklärung verlangt. Tätigkeiten in diesem Sinne sind alle relevanten Aktivitäten.Z73 Der Verständlichkeit dienlich und deswegen auch notwendig ist auch eine kurze Darstellung der hergestellten Produkte274 und eine knappe Beschreibung des Unternehmens, seiner Größe wie auch des Standortes. Dies gebietet der Wirkmechanismus der Kontextsteuerung. Seine Verwirklichung erfordert, daß zugunsten der Marktteilnehmer zumindest die Möglichkeit geschaffen wird, Kaufentscheidungen auch an dem Kriterium der Teilnahme am Gemeinschaftssystem auszurichten. Dazu liefert eine so verstandene Umwelterklärung die erforderlichen Informationen. Die Darstellungstiefe der Beschreibung der umweltrelevanten Tätigkeiten am Standort richtet sich nach dem Kriterium der Verständlichkeit: Die Produktionsaktivitäten und -verfahren sind so darzustellen, daß die sich anschließende Beurteilung der Umweltfragen vom Adressaten auf die einzelnen Tätigkeiten bezogen werden kann. b) Beurteilung aller wichtigen Umweltfragen

Art. 5 lit. b verlangt weiterhin eine Beurteilung aller wichtigen Umweltfragen im Zusammenhang mit den betreffenden Tätigkeiten. Der Terminus der wichtigen Umweltfragen steht jenem des Art. 4 Abs. 5 lit. d gleich. 275 Die geforderte Beurteilung umfaßt zum einen eine grundlegende Darstellung dieser Belange und zum anderen eine wertende Betrachtung.276 Die Darstellung selbst muß den Adressaten der Umwelterklärung in verständlicher Art verdeutlichen, welche Umweltprobleme sich am Standort durch die dort ausgeübten Tätigkeiten ergeben. Dies erfordert - nicht zuletzt um den Bezug zu den ebenfalls in die Umwelterklärung aufzunehmenden ökologischen Zahlenangaben herzustellen - eine Beschreibung, welche Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe die betriebliche Tätigkeit erfordert und welche Emissionen und Abfalle entstehen. So Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2102) zum Inhalt dieser Beschreibung. Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (526); Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2102). 274 Vgl. hierzu auch Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (526). 275 s.o. 3 a) aa). 276 Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2102); Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 230. 272 273

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Für die weiterhin erforderliche wertende Beurteilung der wichtigen Umweltfragen liefert die Verordnung keinerlei Bewertungsmaßstäbe. 277 Der Zweck der Umwelterklärung, nämlich ein authentisches Bild der Umweltschutzsituation zu vermitteln sowie die Vergleichbarkeit zu früheren Verhältnissen am Standort und gegebenenfalls zu anderen Unternehmen herzustellen, gebietet es, den Stand des betrieblichen Umweltschutzes - soweit möglich- an hand geeigneter objektiver Maßstäbe darzustellen. Die Bewertung verlangt ein wahrheitsgetreues Urteil über die Angaben zur betrieblichen Umweltschutzleistung. Orientierungspunkt hierfür sind damit die Ziele, die sich ein Unternehmen in bezug auf seinen betrieblichen Umweltschutz gesetzt hat, mithin die Anforderungen der Umweltpolitik jeweils konkretisiert durch die standortbezogenen Umweltziele im Umweltprogramm. Hierbei handelt es sich um die Vorgabe der Umweltrechtskonformität und die Ausgestaltungen der kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes.278 Soweit also rechtliche Anforderungen für betriebliche Tätigkeiten vorhanden sind, müssen diese in verständlicher Art und Weise dargestellt sowie Aussagen darüber getroffen werden, ob und inwieweit die Vorgaben eingehalten wurden. Umweltschutzleistungen, die sich im gesetzesunabhängigen Bereich bewegen, müssen in Relation zu den aufzunehmenden Angaben über frühere Verhältnisse am Standort gesetzt werden, damit die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes ersichtlich wird. 279 Zudem sind auch hier die für den Dokumentationszeitraum gesteckten konkreten Ziele im einzelnen aufzuzeigen und zu verdeutlichen, inwieweit diese eingehalten wurden. Auf bedeutsame Veränderungen ist explizit hinzuweisen?80 c) Zusammenfassung der Zahlenangaben über umweltrelevante Aspekte

Nach Art. 5 Abs. 3 lit. c hat die Umwelterklärung auch eine Zusammenfassung der Zahlenangaben über umweltrelevante Aspekte zu enthalten, Vgl. Feldhaus, UTR 38, 135 (154, 156). Sachdienlich wird es daher sein, die ebenfalls erforderliche Darstellung der Umweltpolitik, des Umweltprogramms und des Umweltmanagementsystems des Unternehmens für den betreffenden Standort bereits nach der Beschreibung der Tätigkeiten und der diesbezüglichen Umweltfragen vorzunehmen, um so die grundlegenden Ziele und Mittel betrieblichen Umweltschutzes vor den Ergebnissen, nämlich der Bewertung der Umweltschutzeffizienz und der diesbezüglichen Zahlenangaben, verdeutlicht zu haben. Eine bestimmte Reihenfolge will Art. 5 Abs. 3 nicht vorgeben, so daß sich die Präsentation des Inhaltes der Umwelterklärung nach den Kriterien der Verständlichkeit und Klarheit richtet. 219 So auch Fröschle/Mandler, BFuP 1994, 521 (527); vgl. auch Woh/farth/ Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 45. 280 Art. 5 Abs. 4. 277 278

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Teil S: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

soweit dies angemessen ist. Informationsgrundlage dieser Angaben sind die Ergebnisse des managementinternen Umweltinformationssystems. Der Inhalt des Begriffs der Angemessenheil ist wie die Verpflichtung der Angabe von Zahlenangaben überhaupt im Zusammenhang mit der Bewertung der wichtigen Umweltfragen zu sehen. Das Datenmaterial vermittelt der Öffentlichkeit einen Eindruck von dem absoluten Umfang der am Standort betriebenen Inanspruchnahme der Umwelt und dient dazu, die Beurteilung der wichtigen Umweltfragen zu belegen. Dies gilt aber nur solange, wie dessen Angabe nicht zur Verwirrung der nicht fachkundigen Adressaten führt und den übrigen Inhalt der Erklärung nicht überlagert. Zahlenangaben, die das Bild des Adressaten von den ökologischen Verhältnissen am Standort nicht schärfen, sondern eher verschleiern, sind nicht angemessen. Nicht erforderlich ist eine umfassende Öko-Bilanz. 281 Solch eine weitreichende Verpflichtung läßt sich schon mit dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 3 lit. c nicht vereinbaren. Empfehlenswert, doch aus denselben Gründen nicht zwingend vorgeschrieben, ist die Präsentation einer Input-Output-Bilanz, die alle Stoffströme des Standortes erfaßt. 282 Der Standort muß aber diejenigen Zahlenangaben in entsprechendem Detaillierungsgrad liefern, die dem Nachweis der Beurteilung wichtiger Umweltfragen, also insbesondere dem angegebenen Grad an Zielkonformität, dienen. Dies gilt um so mehr dann, wenn die Umweltziele zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes und deren Verwirklichung bislang nur in relativer Art und Weise, namentlich durch Effizienzkennzahlen, dargestellt wurden. Was ansonsten in die Umwelterklärung aufzunehmen ist, richtet sich nach den Kriterien der Angemessenheit und Verständlichkeit und ist im einzelnen Tatfrage. Ausreichend ist die Angabe zusammengefaßter Zahlenangaben. Dies wahrt einerseits das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit, und andererseits das Geheimhaltungsinteresse der Unternehmen an ihren Geschäftsgeheimnissen. 283 Der geforderte Detaillierungsgrad korreliert mit dem recht allgemein gehalteneneo der standortbezogenen Umweltziele, so daß sich aus der Umwelterklärung regelmäßig keine wettbewerbsrelevanten Informationen werden entnehmen oder ableiten lassen und so ein berechtigtes wirtschaftliches Geheimhaltungsinteresse284 nicht vorliegt. Dies entspricht auch der Intention des Verordnungsgebers, der diese Problematik im Rahmen der Ausarbeitung des Gemeinschaftssystems gesehen hat, aber eine entspre281 Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2102); zustimmend Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 230. 282 Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 49. 283 Vgl. zu dieser Problematik: Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2104); Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 81; kritisch Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 241 ff.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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chende Regelung einzig im Rahmen des internen und externen Audits für nötig hielt. 285 d) Darstellung des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne

Weiterhin hat die Umwelterklärung nach Art. 5 Abs. 3 lit. e eine Darstellung der Umweltpolitik, des Umweltprogramms und des Umweltmanagementsystems des Unternehmens für den betreffenden Standort zu enthalten. Die Umweltpolitik ist hierzu im Wortlaut wiederzugeben, 286 soweit der dortige Inhalt in concreto für den Standort und die Tätigkeitsbereiche von Bedeutung ist. Die Beschreibung des Umweltprogrammes hat alle standortbezogenen Umweltziele, die hierzu geplanten Maßnahmen in Grundzügen sowie den Zeithorizont zur Verwirklichung dieser Ziele zu enthalten. Diese Angaben sind erforderlich, um die Bewertung der betrieblichen Umweltschutzleistung, die sich vor allem an den dort vorgegebenen Zielen orientiert, nachvollziehen zu können, erzeugt doch gerade die öffentliche Präsentation der umweltpolitischen Ziele und ihrer Verwirklichung den notwendigen Implementierungsdruck zur stetigen Verbesserung der Umweltschutzleistung. 287 Zur Qualität der Darstellung des Umweltmanagementsystems am Standort enthält die Verordnung keine genaueren Angaben. Die Mindestanforderungen können aber aus der für Umweltberichte an die Öffentlichkeit konzipierten DIN 33922288 entnommen werden?89 Danach wird das Managementsystem anhand der Organisationsstruktur und der wesentlichen Zuständigkeiten, Abläufe und Verfahren einschließlich eines Organigramms beschrieben. Höhere Anforderungen an die Darstellung des Umweltmanagementsystems stellt die Verordnung nicht. Die Erläuterung der umweltbezogenen Führungsstrukturen soll nämlich dem Adressaten die organisatorische Verankerung des Umweltschutzes im Unternehmen transparent machen, um einen Abgleich der Verhältnisse am Standort mit organisationsbezogenen Handlungsvorgaben der Umweltpolitik wie der Verordnung selbst zu er284 Vgl. hierzu und allgemein zu den Voraussetzungen der Existenz von Betriebsund Geschäftsgeheimnissen: Kopp, VwVfG, § 30 Rn. 5; Fluck, NVwZ 1994, 1048 ( 1052) jeweils m. w. N. 285 Vgl. Art. 4 Abs. 7. 2 86 Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 60. a. A. Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 232. 287 s.o. Teil 2 D II 4 b) bb). 288 DIN 33922- Leitfaden Umweltberichte für die Öffentlichkeit, Juli 1997. 289 So aber Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 65.

24 Schickcrt

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

möglichen und die weitere Kommunikation mit dem Unternehmen zu erleichtem. Hierfür genügt ein grobes Bild der Umweltmanagementstrukturen, so daß in der Tat eine Schilderung der wesentlichen Funktionen, Abläufe und Verantwortlichkeiten genügt, aber auch erforderlich ist. Unerheblich ist hierbei, ob sich das Unternehmen für eine graphische oder eine verbale Darstellungsweise entscheidet.290

e) Weitere Angaben Bei den nach Art. 5 Abs. 3 lit. d in die Erklärung aufzunehmenden sonstigen Faktoren, die den betrieblichen Umweltschutz betreffen, handelt es sich zumindest um solche, deren Erwähnung für die Erfüllung der allgemeinen Anforderungen der Verständlichkeit, Angemessenheit und Kontinuität unabdingbar ist. Die Regelung will also nicht nur auf weitere Faktoren hinweisen, die fakultativ der Erklärung beigefügt werden können. 291 Schließlich muß die Umwelterklärung noch Namen und Unterschrift des Umweltgutachters enthalten, der die Validierung vorgenommen hat, sowie den Termin für die Folgeerklärung.

5. Die vereinfachte Umwelterklärung Nach der Vorschrift des Art. 5 Abs. 5 ist grundsätzlich jährlich in der Zeit zwischen den Umweltbetriebsprüfungen, die jeweils den Anlaß für die Abfassung einer umfassenden Umwelterklärung darstellen und deren zeitlicher Abstand bis zu drei Jahre betragen kann, eine vereinfachte Umwelterklärung zu erstellen. Sie wird erst mit der nächsten folgenden Validierung einer umfassenden Erklärung durch den Gutachter für gültig erklärt. Die vereinfachte Erklärung ist direkt nach ihrer Erstellung der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Die Auffassung, die die geforderte Veröffentlichung erst nach der Validierung durch den Umweltgutachter verlangt/92 muß sich die Frage nach der Sinnhaftigkeit der Pflicht zur Abfassung der vereinfachten Umwelterklärung stellen. Der Inhalt der umfassenden Erklärung erstreckt sich ohnehin auf den gesamten Zeitraum seit der letzten Validierung, also auch auf jenen, der von den vereinfachten Berichten umfaßt 290 Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 73, 72 mit entsprechenden Beispielen. 291 Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 231; mißverständlich Falk/Nissen, DB 1995 2101 (2103). 292 So aber Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 82; Falk/ Nissen, DB 1995, 2101 (2104); Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 275. Wie hier offenbar Wiebe, Jb. junger Zivilrechtswissenschaftler 1993, S. 123 (132, 140).

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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wird. 293 Der Zweck einer jährlich zu erstellenden Erklärung erschließt sich nur dann, wenn deren Veröffentlichung ebenfalls regelmäßig in Jahresfrist erfolgt und liegt dann in der aktuellen Berichterstattung über den betrieblichen Umweltschutz, wodurch eine Brücke zwischen den doch zeitlich nicht unerheblich auseinanderliegenden umfassenden Umwelterklärungen geschlagen wird. Der gegenteiligen Auffassung, die sich im wesentlichen nur auf den ohnehin nicht unmißverständlichen Wortlaut des Art. 3 lit. h beruft, kann Anhang III Teil B Nr. 4 lit. b a. E. entgegengehalten werden, aus dem sich eindeutig eine Pflicht zur jährlichen Veröffentlichung der vereinfachten Umwelterklärung ableiten läßt. Standorte, an denen nach der Auffassung des Umweltgutachters im Hinblick auf Art und Umfang der dort betriebenen Tätigkeit bis zum Abschluß der nächsten Umweltbetriebsprüfung keine weiteren Umwelterklärungen erforderlich sind und an denen es zusätzlich seit der letzten Umwelterklärung nur wenige bedeutsame Veränderungen gegeben hat, sind von der Verpflichtung zur Erstellung vereinfachter Umwelterklärungen freigestellt. 294 Die vereinfachte Umwelterklärung hat zumindest eine angemessene Zusammenfassung der relevanten Zahlenabgaben i. S. d. Art. 5 Abs. 3 lit. c sowie Hinweise über bedeutsame Veränderungen zu enthalten. Die allgemeinen Anforderungen an den Inhalt gelten auch hier.

VII. Anforderungen an zertifizierte Standorte gemäß Art. 12

Nach Art. 12 der Verordnung steht einem Unternehmen die Teilnahme am Gemeinschaftssystem auch dann offen, wenn es eine anerkannte Norm für Umweltmanagementsysteme und Betriebsprüfungen anwendet und hierüber von einer Zertifizierungsstelle eine Bescheinigung nach Durchführung einer entsprechenden Prüfung erhalten hat. Unabhängig davon sind zwar nach Art. 12 Abs. 2 weiterhin zumindest die Vorgaben des Art. 3 und 5 betreffend die Umwelterklärung sowie des Art. 8 zur Standortregistrierung zu erfüllen, das Umweltmanagementsystem des Standortes im weiteren Sinne gilt aber ansonsten im Umfang der Anerkennung als den einschlägigen Vorschriften der Verordnung entsprechend. Hierdurch werden die privaten Regelwerke295 in die Umsetzung des Gemeinschaftssystems mit dem Ziel einbezogen, eine ungerechtfertigte Belastung der Unternehmen zu verhindern, indem Doppelprüfungen vermieden 293 Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Auf!., S. 82. Nicht überzeugend Falk/Nissen, DB 1995, 2101 (2104) und diesen zustimmend Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 275. 294 Vgl. Art. 5 Abs. 6. 24°

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

werden sollen.Z96 Weiterhin soll so eine Übereinstimmung von Gemeinschaftssystem und einzelstaatlichen, europäischen und internationalen Normen erreicht werden,297 um so Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen zu begegnen, die sich aus der Anwendung unterschiedlicher Umweltmanagementanweisungen ergeben können. 298 Letztendlich sucht diese Verzahnung auch die Akzeptanz des Gemeinschaftssystems bei den Unternehmen zu erhöhen und dauerhaft zu sichern. Gerade für international tätige Unternehmen übersteigt der Wert einer Zertifizierung gegen internationale Normen jenen der Teilnahme am Gemeinschaftssystem, da letzteres in seiner Wirkung im wesentlichen auf den europäischen Wirtschaftsraum beschränkt ist. 299 1. Stand der Anerkennungsentscheidungen

Die Kommission hat mittlerweile nach dem Verfahren des Art. 19 der Verordnung300 einige Entscheidungen erlassen, mit denen sowohl Normen für Umweltmanagementsysteme und Betriebsprüfungen als auch geeignete Zertifizierungsverfahren anerkannt wurden:

a) Anerkannte Normen Den Anforderungen der Verordnung entsprechen teilweise die britische BS 7750, 301 die irische IS 310 und die spanische UNE 77-801(2)-94?02 Weiterhin wurden die internationale Norm ISO 14001:1996 und die inhaltsgleiche europäische Norm EN/ISO 14001: 1996 teilweise anerkannt. 303 295 Grundlegend zu privaten Normen Schmidt-Preuß, in: Kloepfer, Selbst-Beherrschung im technischen und ökologischen Bereich, S. 89 (89 ff.). S. auch Führ, ZUR 1993, 99 (99 ff. ). 296 Erwägungsgründe zur EMAS-Verordnung, Abs. 14. 297 Erwägungsgründe, Abs. 14. 298 Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 3. 299 Vgl. Feldhaus, UPR 1998, 41 (42); Schmidt-Preuß, in: Kloepfer, Selbst-Beherrschung im technischen und ökologischen Bereich, S. 89 (92), der Regelungen privater Normung auf europäischer Ebene wegen der zunehmenden Internationalisierung gar als "provinziell" bezeichnet. 300 s. zum Verfahren Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 25 f. 30 1 Vgl. hierzu schon oben: Teil 2 A III I. 302 Entscheidungen der Kommission vom 2.2.19% zur Anerkennung der Irischen Norm IS310:First Edition, der Britischen Norm BS 7750: 1994 und der Spanischen Norm UNE 77-801(2)-94 zur Festlegung von Vorschriften für Umweltmanagementsysteme nach Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93, ABI. L 34 (vom 13.2.96), s. 42 ff.

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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b) Anerkannte Zertifizierungsverfahren Anerkannte Zertifizierungsverfahren sind die von dem European Accreditation of Certification Comittee (EAC) ausgearbeiteten Guidelines for accreditation of certification bodies for environmental management system'S (EAC-Guide), entsprechende Österreichische Leitlinien, die sich auf das Umweltgutachter- und Standortregistrierungsverzeichnis-Gesetz304 und die 549. Verordnung von 1996 (Sektorenerweiterungsverordnung) stützen sowie die deutschen Leitlinien für die Akkreditierung von Zertifizierungsstellen für Umweltmanagementsysteme und entsprechende Zertifizierungsverfahren3o5.306 Diese Zertifizierungsverfahren beinhalten nicht nur Vorgaben zur Art und Weise der bei den Unternehmen vorzunehmenden Prüfung. Dort werden neben Vorgaben zu Methode, Kriterien und Prüfungsumfang (Zertifizierungsverfahren im engeren Sinne) auch die Qualifikation der Zertifizierungsstelle geregelt. Nur so kann sichergestellt werden, daß ein konkretes Prüfungsverfahren, das naturgemäß ein gewisses Mindestmaß an Qualifikation voraussetzt, auch durch die berufenen Zertifizierungsstellen entsprechend den einschlägigen Vorgaben durchgeführt werden kann. 307 303 Entscheidung der Kommission vom 16.4.1997 zur Anerkennung der Internationalen Norm ISO 14001:1996 und der Europäischen Norm EN ISO 14001:1996 für Umweltmanagementsysteme gemäß Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1836/93, ABI. L 104 (vom 22.4.1997), S. 37. Die teilweise Anerkennung des Standards beschränkte sich auf die Entsprechung seines Inhaltes mit einigen Vorschriften der Verordnung, nämlich Art. 3 lit. c, d und e sowie Anhang I Teil A Nr. I bis 5, Teil B Nr. I, 2 und 4 bis 6; s. die Anerkennungsentscheidung in Art. I; hierzu noch unten: Teil 5 B VII. - Da die jeweiligen Normungsinstitute in den europäischen Staaten verpflichtet sind, die vom CEN verabschiedeten Normen zu übernehmen (vgl. hierzu Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 95 ff.), müssen die genannten nationalen Normen zu Umweltmanagementsystemen - auch wegen ihrer allenfalls marginalen Bedeutung in der Bundesrepublik nicht weiter behandelt werden, so daß hier allein auf die Norm EN/ISO 14001 eingegangen werden kann. 304 Bundesgesetz Nr. 622 über die Zulassung von und die Aufsicht über Umweltgutachter sowie über die Führung des Standortverzeichnisses, BGBI. vom 12.9.1995, s. 7373. 305 Nun als Richtlinie des Umweltgutachterausschusses nach dem Umweltauditgesetz für die Akkreditierung von Zertifizierungsstellen für Umweltmanagementsysteme und entsprechende Zertifizierungsverfahren (UAG-Zertifizierungsverfahrensrichtlinie - UAG-ZertVfR) vom 8.12.1997, BAnz. 1998, S. 7942 beschlossen und veröffentlicht. Zur Anerkennung und zur - nach dort vertretener Ansicht verfasssungswidrigen mitgliedstaatliehen Umsetzung der deutschen Leitlinie vgl. Benecke!Janzen, ZUR 1999, 22 (22 ff.). 306 Anerkennungsentscheidung der Kommission vom 16.4. 1997, ABI. L 104, s. 35.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Während das Zertifizierungsverfahren im engeren Sinne in den genannten Leitlinien identisch ist - sowohl die deutsche als auch die Österreichische Regelung haben es nahezu wortgleich aus den EAC-Guidelines übernommen - bestehen wesentliche Unterschiede im Bereich der Qualifikationsanforderungen an die Zertifizierungsstellen. Die konzeptionelle Grundlage bei der Formulierung der Zulassungskriterien in den nationalen Leitlinien waren insbesondere die Fachkundeanforderungen der Gutachterzulassung, wie sie auch in den jeweiligen nationalen Ausführungsgesetzen zur ÖkoAudit-Verordnung enthalten waren. Auch hier steht also die individualbezogene Fachkundekonzeption - so der deutsche Leitfaden .- dem auf der Grundlage der Norm EN 45012 entwickelten und damit organisationsbezogenen Ansatz der EAC wie auch jenem anderer Mitgliedstaaten gegenüber.308 c) Anerkennung von Akkreditierungen

Neben der Anerkennung der von einem Unternehmen angewendeten Norm sowie des zugrundegelegten Zertifizierungsverfahrens durch die Kommission muß schließlich die Zulassung der Zertifizierungsstelle in dem Mitgliedstaat anerkannt sein, in dem sich der Standort befindet. Zur Erteilung von substituierenden Zertifizierungsbescheinigungen befugt sind gemäß § 9 III, 10 IV UAG die nach dem UAG zugelassenen Umweltgutachter und Umweltgutachterorganisationen. Ob und welche weiteren akkreditierten Zertifizierungsstellen eine Bescheinigung im Sinne des Art. 12 Abs. I mit Ersetzungswirkung erteilen können, ist noch nicht geklärt. 309 Insbesondere ist eine Entscheidung darüber, ob die nach dem organisationsbezogenen EAC-Zertifizierungsverfahren der TGA310 in Deutschland erteilten Akkreditierungen anzuerkennen sind, bislang nicht gefallen. 31 1 Vgl. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 161. Waskow, in: Rengeling, Umweltnormung, S. 55 (66). 309 Da solche Zertifikate der gutachterliehen Prüfung nach Art. 12 Abs. 2 EMASVerordnung zugrundegelegt werden sollen, stellt sich diese Frage primär für den Umweltgutachter. Grundsätzlich haben dessen Aufsichtsbehörden, also die einzelstaatlichen Zulassungs- und Aufsichtsstellen, über die Anerkennung von Akkreditierungen zu entscheiden. In der Bundesrepublik Deutschland ist hierzu allerdings der Umweltgutachterausschuß berufen, der seinerseits durch verwaltungsinterne Richtlinien die Aufsichtstätigkeit der DAU lenkt; zum Ganzen s. Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 18. 3JO Trägergemeinschaft für Akkreditierung. 311 Zur anderen Frage der Anerkennung von Zertifikaten, die durch Umweltgutachter nach § 9 III bzw. 10 IV UAG und damit auf der Grundlage des individualbezogenen Ansatzes erteilt wurden, s. Waskow, in: Rengeling, Umweltnormung, s. 55 (65). 307 308

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Ob der Gesetzgeber mit den Regelungen der §§ 9 III und 10 IV UAG, welche die nach dem individualorientierten Ansatz zugelassenen Auditoren zur substituierenden Zertifizierung berechtigen, eine abschließende Regelung treffen wollte, muß bezweifelt werden. Dies hätte zur Folge, daß darüber hinaus in Deutschland keine weiteren Anerkennungen von Zulassungen nach Art. 12 Abs. 1 EMAS-Verordnung erfolgen könnten. 312 Die in der Stellungnahme des Bundesrates zum UAG-Regierungsentwurf vorgeschlagene Änderung des § 9 III UAG, in der eine gesonderte Anerkennung zusätzlicher Zertifizierungsstellen nach dem Zulassungsverfahren des UAG gefordert wurde und wofür die Zulassung als Umweltgutachter oder -Organisation Voraussetzung war, ist nicht Gesetz geworden. Der Gesetzgeber selbst wollte zwar neben dem Umweltgutachter keine besonderen Zeritifizierungsstellen schaffen, 313 eine Anerkennung nach anderen Zertifizierungsverfahren aber ebensowenig ausschließen, zumal für die gegenseitige Anerkennung der nach organisations- und individualbezogenen Ansätzen akkreditierten Zertifizierungsstellen und der von diesen erteilten Zertifikate ein erhebliches praktisches Bedürfnis besteht. 314 Dies gilt um so mehr, als die Kommission den EAC-Ansatz in ihrer Anerkennungsentscheidung zu den verschiedenen Zertifizierungsverfahren315 als geeignet angesehen hat.

2. Überblick zu den Spezifikationen der EN/ISO 14001 Der Begriff der Spezifikationen entspringt der Normensprache und ist von jenem der sogenannten Anleitungen oder Leitfaden zu trennen: Die Spezifikationen der Umweltmanagementnormen beinhalten die Anforderungen für die Zertifizierung, während Leitfäden nicht-zertifizierungsfähige Vorgaben zur allgemeinen Unterstützung bei der Implementierung oder Verbesserung des spezifizierten Umweltmanagmentsystems geben. Insofern konnte von der Normenreihe EN/ISO 1400031 6 nur die Norm EN/ISO 14001 anerkannt werden, da nur sie zertifizierbare Spezifikationen enthält. 317 Die Norm EN/ISO 14001 folgt in ihren Spezifikationen folgendem Aufbau: Zunächst wird der Anwendungsbereich der Norm im Hinblick auf ihre Anforderungen an ein Umweltmanagementsystem verdeutlicht (Nr. l); 312 So Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 32; vgl. auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 164. 313 Vgl. BT-Drs. 1311192, S. 28. 314 s. hierzu Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 35 ff. 315 A . a. 0 . (Fn. 306). 316 Vgl. hierzu oben: Teil 2 A Ili 2. 31 7 EN/ISO 14001, Einführung.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Nr. 2 ist für bislang nicht existierende normative Verweisungen vorgesehen; nach Begriffsbestimmungen (Nr. 3) folgen die eigentlichen Anforderungen an ein Umweltmanagementsystem (Nr. 4). Schließlich enthält die Norm in ihren Anhängen A und B eine informative Anleitung zur Anwendung der Spezifikationen und eine Darstellung der Querverbindungen zur Qualitätsmanagementnorm ISO 9001.

a) Anwendungsbereich der Norm Der sachliche Anwendungsbereich von EN/ISO 14001 ist denkbar weit und flexibel gefaßt; er beinhaltet jede Art von Organisation,318 worunter Gesellschaften, Körperschaften, Betriebe, Unternehmen, Behörden, Institutionen oder auch Kombinationen oder Teile bis hin zu einer einzelnen Betriebseinheit gehören, unabhängig davon, ob diese Organisationen eingetragen sind oder nicht, oder dem öffentlichen oder privaten Bereich zuzuordnen sind. 319

b) Anforderungen an das Umweltmanagementsystem Die Vorgaben an ein Umweltmanagement sind ausgerichtet an den in der allgemeinen Betriebswirtschaftslehre bekannten Managementaufgaben Zielsetzung, Planung, Realisation sowie Überwachung und Korrektur. 320 Zunächst ist für die betreffende Organisation durch ihre oberste Leitung eine Umweltpolitik festzulegen, zu dokumentieren und aufrechtzuerhalten, die eine Verpflichtung zur Einhaltung der relevanten Umweltgesetze und -Vorschriften, wie auch eine solche zur kontinuierlichen Verbesserung und Verhütung von Umweltbelastungen enthält. 321 Die kontinuierliche Verbesserung bezieht sich hierbei nicht auf die konkreten Umweltauswirkungen der Betriebseinheit, sondern auf die umweltschutzsichernde Betriebsorganisation selbst, wodurch mittelbar auch eine Verbesserung der konkreten Umweltauswirkungen der Organisation bezweckt ist; Gegenstand der Selbstverpflichtung ist dieser mittelbare Zweck jedoch nicht. 322 Anders verhält es sich mit der ebenfalls aufzunehmenden EN/ISO 14001, Nr. I. EN/ISO 14001, Nr. 3.12. 320 Vgl. auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 88. Vgl. ebendort, S. 89 ff. auch eine umfassende DarsteJlung der Anforderungen der EN/ISO 14001 an ein Umweltmanagementsystem. 321 EN/ISO 14001 , Nr. 3.9 und 4.2. 322 Vgl. EN/ISO 14001, Nr. 4.2b, 3.1, 3.5. Umfassend hierzu Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 89 f. und Feldhaus, UPR 1998, 41 (43); ders., Verhältnis von MAS und ISO 14001 (Manuskript). 318 319

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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Verpflichtung zur Verhütung von Umweltbelastungen. Zwar bezieht sie sich auf die Umweltschutzleistung der Organisation, doch muß ihre Umsetzung weder in kontinuierlicher Art und Weise angestrebt werden noch ist hierfür ein konkreter Maßstab gefordert. 323 Die anschließende Planung beginnt mit der Einführung und Aufrechterhaltung von Verfahren, die alle umweltrelevanten gesetzlichen und anderen Forderungen sowie jene Umweltaspekte324 der Organisation, die einer Überwachung offenstehen und bei denen eine Einflußnahme erwartet werden kann, ermitteln?25 Auf dieser Grundlage sind anschließend dokumentierte umweltbezogene Zielsetzungen und Einzelziele für jede relevante Funktion und Ebene innerhalb der Organisationsstruktur festzulegen und aufrechtzuerhalten. 326 Im Anschluß hieran ist die Ausarbeitung, Einführung und Aufrechterhaltung von Umweltmanagementprogrammen vorgesehen, welche die Verantwortlichkeiten für jede relevante Funktion und Ebene der Organisation regeln sowie die Mittel und den Zeitrahmen der Verwirklichung umweltbezogener Ziele beinhalten. 327 Die Umsetzung des erstellten Managementplanes erfolgt durch aufbauund ablauforganisatorische Maßnahmen. Hierzu gehören die Definition von Verantwortlichkeiten und Befugnissen, die Bestellung mindestens eines Managementbeauftragten, die Bereitstellung der erforderlichen Mittel, die Schulung des Personals, die Entwicklung dokumentierter Verfahren sowie interner und externer Kommunikationsstrukturen zur Verwirklichung der Umweltpolitik sowie schließlich die Aufrechterhaltung eines umfassenden Umweltmanagementhandbuchs. 328 Die Überwachung des Umweltmanagementsystems erfolgt durch verfahrensmäßig organisierte und dokumentierte Kontrollen und systemunabhängige Audits. Jeweils im Anschluß sind Nachsorge-, Korrektur- und Vorsorgemaßnahmen vorzunehmen. 329 Ob es sich bei den Audits um reine Managementsystem-Audits handelt oder auch um Compliance- und Performance-Audits, wird in der Norm 323 Vgl. ISO 14001, Nr. 4.2b, 3.1, 3.13. Hierzu Feldhaus, UPR 1998, 41 (43) und Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 90. 324 Vgl. hierzu die Begriffsbestimmung in EN/ISO 14001, Nr. 3.3 und die nach dem umfassenden Wortlaut der Definition wohl unbegriindete Kritik von Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 92. 32s EN/ISO 14001, Nr. 4.3.1 und 4.3.2. 326 EN/ISO 14001, Nr. 4.3.3. 327 EN/ISO 14001 , Nr. 4.3.4. 328 Vgl. EN/ISO 14001, Nr. 4.4. 329 Vgl. EN/ISO 14001, Nr. 4.5.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

nicht explizit ausgesprochen. Insofern ist die Kritik von Waskow, der die hierdurch entstehenden Interpretationsspielräume bemängelt, die zu einer minimalistischen Anwendung der Vorgaben führen könnten, berechtigt. Bei genauerer Betrachtung des Wortlautes dürfte allerdings kein Zweifel daran bestehen, daß mit der internen Auditierung auch eine Leistungskontrolle einhergehen muß, da sonst die weiterhin vorgeschriebene Änderung auch der leistungsbezogenen Zielsetzungen auf der Grundlage der Ergebnisse des Audits nicht möglich ist. 330 Diese Anpassung der betrieblichen Vorgaben erfolgt im Rahmen einer Bewertung des Umweltmanagementsystems, die seine fortdauernde Eignung, Angemessenheil und Wirksamkeit sicherstellen soll. Das Beurteilungsverfahren muß gewährleisten, daß die notwendigen Informationen gesammelt werden, um der obersten Leitung die zu dokumentierende Bewertung zu ermöglichen. Neben dem berechtigten Lob, das in bezug auf Gliederung, Darstellungsweise und Verständlichkeit der Norm EN/ISO 14001 geäußert wurde, 331 bleibt aber doch der Inhalt einiger ihrer Spezifikationen zu kritisieren. Insbesondere werden die Organisationen durch den Wortlaut einer Vielzahl von Vorgaben unmittelbar nur dazu verpflichtet, "Verfahren einzurichten und aufrechterzuhalten, um" einen gewissen Zustand zu erreichen oder dessen Existenz sicherzustellen. Gefordert wird damit insoweit für eine normgerechte Ausgestaltung des Umweltmanagementsystems einzig die Einrichtung und das dauerhafte Aufrechterhalten dieser Verfahren; eben nicht die Schaffung und Aufrechterhaltung der durch diese Verfahren anzustrebenden Zustände und Managementstrukturen. 332

c) Unsubstituierte Verordnungsvorgaben Die Anerkennungsentscheidung der Kommission betreffend die zertifizierte Anwendung der Normen EN/ISO 14001 führt nicht zu einer vollständigen Substitution der Managementanforderungen der EMAS-Verordnung. Zum einen ist eine Ersetzung der verordnungsrechtlichen Vorgaben zur Umwelterklärung und der Gültigkeitserklärung des Umweltgutachters schon nach der Regelung des Art. 12 Abs. 2 nicht möglich. Zum anderen kommt eine Anerkennung nur insoweit in Betracht, als die Anwendung einer Norm Vgl. EN/ISO 14001, Nr. 4.6. Feldhaus, UPR 1998, 41 (42); Dyllick, UWF 1997, H. I, 3 (4). 332 Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 93 erkennt die Problematik dieser Formulierungen, kommt aber - für die Anforderungen der Ablaufkontrolle - zu dem Ergebnis, diese Vorgaben ließen offen, ob es für eine normgerechte Umsetzung genügt, nur die Verfahren einzurichten und aufrechtzuerhalten oder aber die damit verfolgten Zustände. Der Wortlaut hierzu ist aber eindeutig. 330 331

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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der Erfüllung von Anforderungen der EMAS-Verordnung entspricht. Deswegen erfolgte auch nur eine teilweise Anerkennung der EN /ISO 1400 I: Eine Substitution verordnungsrechtlicher Bestimmungen gemäß Art. 12 Abs. 1 ist nur möglich hinsichtlich der Vorschriften betreffend die Umweltpolitik Anhang I Teil A Nr. 1-3, die Umweltziele Art. 3 lit. e und Anhang I Teil A Nr. 4, das Umweltprogramm Art. 3 lit. c und Anhang I Teil A Nr. 5, das Umweltmanagementsystem Art. 3 lit. c und Anhang I Teil B Nr. I, 2, 4, 5 und 6 sowie schließlich betreffend die Umweltbetriebsprüfung Art. 3 lit. d. Nicht substituiert- weil von EN/ISO 14001 nicht in gleichem Maße gefordert - werden also die verordnungsrechtlichen Vorschriften: Art. 3 lit. a und Anhang I Teil C und D (zur Umweltpolitik), Art. 3 lit. b und Anhang I Teil C (zur Umweltprüfung), Anhang I Teil C (zum Umweltprogramm), Anhang I Teil B Nr. 3 (zum Umweltmanagementsystem) und Art. 4 und Anhang li (zur Umweltbetriebsprüfung). 333 Hinzu kommen die oben erwähnten Voraussetzungen der Umwelterklärung in Art. 5 EMAS-Verordnung. Die praktische Konsequenz dieser teilweisen Anerkennung besteht für die Unternehmen darin, daß die nicht ersetzten Vorgaben der Verordnung bei der Implementierung des Umweltmanagementsystems nach EN/ISO 14001 ebenfalls - d. h. zusätzlich - zu beachten sind. Die Teilnahme am Gemeinschaftssystem erfordert neben dem Erwerb eines von einer anerkannten Zertifizierungsstelle ausgestellten Zertifikats über die Anwendung von EN/ISO 14001 weiterhin, daß der Umweltgutachter die Einhaltung der verbleibenden Verordnungsanforderungen prüft und daraufhin die Umwelterklärung für gültig erklärt. 334 Darüberhinaus müssen die Registrierungsvoraussetzungen dauerhaft gegeben sein und eine Eintragung ins Standortregister erfolgen. Die Doppelspurigkeit beider Managementnonnen und die damit verbundenen Doppelbelastungen der Unternehmen bleiben also im wesentlichen bestehen. 335 Das erklärte Ziel des Art. 12, gerade dies zu vermeiden, wird also auch nach der teilweisen Anerkennung von EN/ISO 14001 nicht erreicht. Dies wäre nur durch eine vollständige Anerkennung dieser Norm möglich gewesen. Dem standen jedoch einerseits die zwingenden Anforde333 Eine entsprechende Gegenüberstellung substituierter und nicht substituierter Verordnungsbestimmungen findet sich bei Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 90. 334 Zu den Prüfungskriterien und der Vorgehensweise des Gutachters s. unten: Teil 5 C VI. 335 Schmidt-Preuß, in: Kloepfer, Selbst-Beherrschung im technischen und ökologischen Bereich, S. 89 (92).

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

rungen das Art. 12 und andererseits die Mängel der internationalen Norm in bezug auf seine externe Kontrolle durch die Öffentlichkeit entgegen.

VIII. Anforderungen nach den Revisionsvorschlägen Die Revisionsvorschläge 336 sehen für das Umweltmanagementsystem Änderungen der Ausgestaltung vor. Gleichwohl bleibt die Grundstruktur der einzelnen Systemelemente erhalten. 1. Anwendungsbereich Eine wesentliche Veränderung erfahrt das EMAS aber durch die Ausdehnung seines Anwendungsbereiches, indem der Vorschlag die Beschränkung auf die Unternehmen der gewerblichen Tätigkeit sowie einiger weiterer Branchen337 nicht mehr fortführt. Damit entfallt auch die in Art. 14 der Verordnung vorgesehene fakultative Erweiterungsmöglichkeit, die in Deutschland durch Erlaß der UAG-Erweiterungsverordnung auf der Grundlage des § 3 UAG genutzt wurde. Das Gemeinschaftssystem soll nach dem Revisionsvorschlag nunmehr für jedes wirtschaftliche Unternehmen, aber auch für die öffentliche Verwaltung zugänglich sein?38 2. Organisationsbezug Mit dem Organisationsbezug soll der ursprüngliche standortspezifische Charakter des Gemeinschaftssystems überwunden werden. Dieser hat sich für die vielfaltigen praktischen Ausgestaltungen unternehmefischen Handeins als zu statisch erwiesen und behinderte so die flexible Anwendung des EMAS. 339 Die Anforderungen an die Teilnahme werden hiernach nicht mehr von jeweils einzelnen Standorten gefordert, sondern von Organisationen i. S. d. Art. 2 lit. I. Dies sind Betriebseinheiten, die durch ihre Träger im wesentlich frei definiert werden können. Kleinste eintragungsfahige Einheit soll aber im Grundsatz ein Standort i. S. d. Art. 2 lit. t bleiben.340

336 Der Gemeinsam Standpunkt des Rates ist in Anhang III dieser Arbeit in der englischen Textfassung abgedruckt. 337 Vgl. Art. 2 lit. i. 338 Vgl. Art. 2 lit. I und Art. 3 RevV bzw. Art. 2 lit. s und Art. 3 des Gemeinsamen Standpunktes. 339 Krisor, Umsetzung und Überlegungen zu einer Revision der EU-Öko-AuditVerordnung (Manuskript).

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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3. Anforderungen an die Systembestandteile Wie schon nach der EMAS-Verordnung erfordert die Teilnahme am System auch nach den Fassungen der Revisionsvorschläge die freiwillige Implementierung eines Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne, welches die Einzelkomponenten Umweltpolitik, Umweltprüfung, Umweltprogramm, Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung umfaßt, sowie die Erstellung einer Umwelterklärung. 341 Erster Verfahrensschritt, und damit vor Erstellung der Umweltpolitik angesiedelt, ist nunmehr nach Art. 3 Nr. I lit. a RevV /Gemeinsamer Standpunkt die Durchführung einer Umweltprüfung. Organisationen, die über zertifizierte Managementsysteme verfügen, müssen eine solche Bestandsaufnahme nur besorgen, sofern es die Identifikation der Umweltaspekte (Art. 2 lit. c RevV bzw. Art.2 lit. f Gemeinsamer Standpunkt) erfordert. Sie hat alle direkten und indirekten Umweltaspekte des Anhangs VI in bezug auf die Tätigkeiten, Produkte und Dienstleistungen der Organisation, ohne Rücksicht auf ihre Signifikanz, 342 zu berücksichtigen. Anders als bisher werden in den Fassungen der Vorschläge die wesentlichen Prüfungskriterien und -gegenstände wie auch die Art und Weise der Untersuchung geregelt.343 Die auf der Grundlage der Umweltprüfung zu schaffenden Managementstrukturen haben nach Art. 3 Nr. 1 lit. b RevV /Gemeinsamer Standpunkt alle Aspekte des neu ausgestalteten Anhangs I Teil A zu berücksichtigen, der für die Anforderungen an die Betriebsorganisation auf Punkt 4 der europäischen Norm EN/ISO 14001 verweist. Hierdurch soll der bisherige Anhang I EMAS-Verordnung zu den Anforderungen an Umweltpolitik, -programme und -managementsysteme ersetzt werden, so daß die Organisationen nunmehr die Vorgaben der genannten Norm einzuführen und aufrechtzuerhalten haben. Erforderlich sind hiernach die Ausführung der Verfahrensschritte Umweltpolitik, Planung, Implementierung und Durchführung, Kontrolle und Korrektur sowie die Bewertung. 344 Darüber hinaus muß die Organisation die Bestimmungen des Anhangs I Teil B RevV /Gemeinsamer Standpunkt berücksichtigen, die sich mit den 340 So Lütkes/Ewer, NVwZ 1999, 19 (23). Vgl. den insofern noch unzureichenden Wortlaut des Kommissionsvorschlages im dortigen Art. 2 lit. I im Vergleich zur deutlichen Regelung des Art. 2 lit. s des Gemeinsamen Standpunktes des Rates. 341 Vgl. Art. 3 Nr. I RevV/Gemeinsamer Standpunkt. 342 Vgl. Art. 3 Nr. I lit. a, Anhang VII Punkt 7.1 RevV/Gemeinsamer Standpunkt. A.A. wohl Lütkes/Ewer, NVwZ 1999, 19 (21). 343 s. Anhang VII RevV /Gemeinsamer Standpunkt. 344 s. im einzelnen die eingehendere Darstellung des Umweltmanagementsystems des Standards EN/ISO 14001:1996 bereits oben: Teil 5 B VII 2 b).

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Themen Einhaltung der Rechtsvorschriften sowie Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes und externer Kommunikation 345 befassen. Hinsichtlich der Einhaltung der für die Organisation geltenden umweltbezogenen Gesetzesbestimmungen ergeben sich damit für das Umweltmanagementsystem folgende Anforderungen: Die Umweltpolitik "soll"346 eine Verpflichtung zur Einhaltung der Umweltvorschriften enthalten. 347 Weiter sollen Verfahren eingerichtet und aufrechterhalten werden, die auf die Ermittlung aller relevanten Umweltvorschriften betreffend die Tätigkeiten, Produkte oder Dienstleistungen der Organisation gerichtet sind, sowie diese auch tatsächlich ermitteln; für die Einhaltung der Vorschriften ist zu sorgen. Schließlich sollen Verfahren existieren, die es der Organisation ermöglichen, diese Anforderungen dauerhaft zu erfüllen.348 Die tatsächliche Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften wird also auch nach dem Wortlaut des Gemeinsamen Standpunktes nicht als Managementanforderung verlangt, wohl aber die Funktionsfähigkeit des Managementsystems zur Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften. In bezug auf die Optimierung des betrieblichen Umweltschutzes betont insbesondere der Gemeinsame Standpunkt mit seinem Anahng I Teil B und der Legaldefinition der Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes in Art. 2 lit. b und c den leistungsbezogenen Ansatz des Gemeinschaftssystems in Abgrenzung zum Managementsystem nach EN/ISO 14001. 349 Auch nach dem Gemeinsamen Standpunkt sollen sich die Organisationen in ihrer Umweltpolitik zur kontinuierlichen Verbesserung der betrieblichen Umweltschutzleistung verpflichten und diese Selbstverpflichtung durch entsprechende leistungsbezogene Implementierungs- und Bewertungsmaßnahmen zu verwirklichen suchen, wozu auch die Evaluation des Umweltschutzes in Relation zu den konkreten Leistungsvorgaben in Umweltzielen und Umweltanforderungen gehört. 350 Ein verpflichtender und begrenzender Maßstab der anzustrebenden Umweltschutzleistung, wie er mit dem Termis. hierzu Art. 3 Nr. I lit. b i. V.m. Anhang I Teil B Nr. 3 RevV. Während im Revisionsvorschlag der Kommission die Einhaltung der Anforderungen an die Organisationen regelmäßig verbindlich durch eindeutige Formulierungen wie "must" bzw. "müssen" gefordert wird, wurden diese im Gemeinsamen Standpunkt des Rates durch weniger strikte Formulierungen insb. durch "shall" bzw. "sollen" ersetzt. 347 Vgl. die entsprechenden Vorschriften des RevV bzw. des Gemeinsamen Standpunktes: Art. 2 lit. a; Art. 3 Nr. I lit. b i. V. m. Anhang I Teil B Nr. I und A i.V.m. EN/ISO 14001:1996, Nr. 4.2.1it. c. 348 Zum Ganzen Art. 3 Nr. I lit. b i. V. m. Anhang I B Nr. I und A RevV/Gemeinsamer Standpunkt i. V. m. EN/ISO 14001:1996 Nr. 4, insb. 4.3.2., 4.3.3. 34 9 Vgl. hierzu bereits oben: Teil 5 B VII 2 b). 350 Art. 3 Nr. I lit. b i. V. m. Anhang I Teil B Nr. 2 und A Gemeinsamer Standpunkt i. V. m. EN/ISO 14001:1996 Nr. 4. 345

346

B. Anforderungen an die einzelnen Systemelemente

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nus der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie in Art. 3 lit. a EMAS-Verordnung enthalten war, fehlt hingegen in der Fassung der Revisionsvorschläge; einzig sind die Selbstverpflichtung und ihre Umsetzungsmaßnahmen an den die Organisation betreffenden Umweltaspekten des Anhangs VI auszurichten. Die weiterhin vorgesehene - nach den Bestrebungen der Revision schon in der Eingangsphase zu beginnende - 351 Durchführung der Umweltbetriebsprüfung entspricht weitestgehend der bisherigen Ausgestaltung des Audits in der EMAS-Verordnung? 52 Allerdings wird der Leistungsgedanke des Gemeinschaftssytems auch bei diesem Element deutlicher herausgestellt, da die Prüfung - wie schon die internen Verfahren des Managements -die Umweltschutzleistung der Organisation ermittelt und bewertet hat. 353 Weiter ist ein Nachweis hinsichtlich der Fähigkeit der Einhaltung der Umweltvorschriften durch entsprechende Managmentverfahren zu erbringen. 354 Der in den Vorschlägen genauer beschriebene Umfang des Mindestinhalts der zu erstellenden Umwelterklärungen gleicht jenem, der nach der geltenden Öko-Audit-Verordnung vorgeschrieben ist, während insbesondere zur Qualität des Inhaltes eine Vielzahl deutlicherer Regelungen gegeben wird. 355 In Abweichung zur ursprünglichen EMAS-Verordnung soll jetzt eine jährliche Aktualisierung der Erklärung erfolgen, die auch zu validieren ist. 356 Selbst wenn eine teilnehmende Organisation in einer Gesamtumwelterklärung zulässigerweise mehrere Standorte erfaßt, müssen die gelieferten Informationen im Sinne einer lokalen Rechenschaftspflicht eine eindeutige Erfassung gerade auch der Umweltauswirkungen der einzelnen Standorte ermöglichen. 357 Die Erklärungen sind dem Vorschlag nach der Öffentlichkeit frei zugänglich zu machen.358 Fakultativ ist die Möglichkeit der Veröffentlichung von validierten Auszügen aus der Umwelterklärungen möglich, die mit den noch zu erstellenden EMAS-Logo versehen werden können. 359

Vgl. Anhang V Punkt 5.4.2. 2. Spiegelstrich RevV/Gemeinsamer Standpunkt. Vgl. hierzu schon oben (Teil 3), wo die Änderungen an entsprechender Stelle behandelt werden. 353 Vgl. Art. 3 Nr. I lit. c S. 2 RevV/Gemeinsamer Standpunkt. 354 Vgl. Anhang V Punkt 5.4.3. Abs. I S. 2 RevV. 355 Art. 3 lit. d i. V. m. Anhang III Nr. 3.2, Nr. 3.2, Nr. 3.3, Nr. 3.7 RevV bzw. Art. 3 Nr. I lit.d i. V. m. Anhang III Nr. 3.1, Nr. 3.2, Nr. 3.3, Nr. 3.5. und Nr. 3.8 Gemeinsamer Standpunkt. 356 Anhang III Punkt 3.2., 3 .. 3. RevV. 357 Anhang III Nr. 3.5. RevV bzw. Anhang III Nr. 3.6 Gemeinsamer Standpunkt. 358 Anhang III Nr. 3.6. RevV/Gemeinsamer Standpunkt. 359 Anhang III Nr. 3.4 RevV bzw. Anhang III Nr. 3.5 Gemeinsamer Standpunkt. 351

352

384

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

4. Anforderungen an zertifizierte Organisationen Die Teilnahme am Gemeinschaftssystem in seiner durch die Revisionsvorschläge getroffenen Ausgestaltung regelt Art. 9 RevV /Gemeinsamer Standpunkt, der Art. 12 EMAS-Verordnung inhaltlich im wesentlichen übernimmt. Die zertifizierten Organisationen müssen auch nach der geplanten Regelung bei einer Prüfung durch den Umweltgutachter lediglich nachweisen, daß sie die im Rahmen einer Anerkennungsentscheidung nicht substituierten Anforderungen an ihr Managementsystem und die Umwelterklärung erfüllen. Neben der Anerkennung der Norm durch die Kommission muß auch die Akkreditierung der Zertifizierungsstelle - nun nicht mehr durch die Mitgliedstaaten, sondern durch die Kommission - anerkannt worden sein, während eine Prüfung und Bestätigung der Eignung des angewandten Zertifizierungsverfahrens nicht mehr vorgesehen ist. Auch die Existenz nicht substituierbarer Anforderungen zur Umwelterklärung, wie dies bei Art. 12 Abs. 2 EMAS-Verordnung der Fall ist, entfallt nach den Revisionsvorschlägen.

C. Prüfungskriterien Nachdem nun die konkreten Anforderungen der Öko-Audit-Verordnung an die Elemente eines umfassenden Umweltmanagementsystems im Unternehmen geklärt wurden, stellt sich nun die Frage nach dem Prüfungsmaßstab. Dies sind jene Kriterien, an denen der Umweltgutachter seine Prüfung und Validierungsentscheidung im Hinblick auf die einzelnen Komponenten eines umfassenden Umweltmanagementsystems auszurichten hat. Nochmals sei an dieser Stelle betont, daß die Validierungsvoraussetzungen den Prüfungskriterien entsprechen. 360 Auch wurde oben der grundsätzliche Prüfungsmaßstab, der sich schon aus dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 3 ergibt, bereits benannt: Die Systemelemente müssen die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung erfüllen. Im folgenden soll nun geklärt werden, inwieweit sich aus den weiteren Regelungen zur Gutachterprüfung oder aus dem Kontext der Verordnung Abweichungen von dieser generellen Aussage ergeben, mithin welche spezifischen Validierungskriterien für eine gutachterliehe Prüfung der Einzelkomponenten eines umfassenden Umweltmanagementsystems bestehen.

360

s.o. Teil 5 A Il I.

C. Prtifungskriterien

385

I. Umweltpolitik Der Maßstab der umweltgutachterliehen Prüfung hinsichtlich der Umweltpolitik wird an verschiedenen Stellen der Verordnung angesprochen: Konkrete Regelungen hierzu enthalten Art. 4 Abs. 5 lit. a und Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 1. Spiegelstrich, die zwar nicht nach ihrem Wortlaut kongruent sind, inhaltlich jedoch dieselben Anforderungen an die Kriterien der externen Begutachtung erheben. Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a stellt mit seiner Verweisung nicht nur auf die Bestimmungen des Art. 3 und des Anhangs I, sondern auf alle einschlägigen Vorschriften keine zusätzlichen Voraussetzungen an die Validierung der Umweltpolitik, da sich alle Regelungen der Verordnung zu den formellen und materiellen Anforderungen an die Umweltpolitik ausschließlich aus eben den dortigen Vorschriften ergeben. Damit hat der Umweltgutachter die Umweltpolitik - entsprechend der generellen Anweisung des Art. 4 Abs. 3 - auf Übereinstimmung mit allen einschlägigen Bestimmungen der Verordnung zu überprüfen. Prüfungsmaßstab sind damit grundsätzlich sämtliche - oben dargelegten - 361 formellen und materiellen Vorgaben an die Umweltpolitik. Aus dem Bezugsrahmen der gutachterliehen Prüfung ergibt sich hierzu aber eine Einschränkung: Die Politik bezieht sich auf das gesamte Unternehmen, während der Umweltgutachter nur die Verordnungskonformität eines Standortes zu untersuchen hat. Die Verhältnisse an anderen beteiligungswilligen Standorten oder an solchen, für die eine Teilnahme am Gemeinschaftssystem nicht angestrebt wird, bleiben bei seiner Prüfung unberücksichtigt. Insoweit also unternehmensbezogene Anforderungen an die Umweltpolitik nicht durch eine Überprüfung der Verhältnisse am konkret zu validierenden Standort zu überwachen sind, fallen Prüfungsmaßstab und verordungsrechtliche Anforderungen auseinander. Dies hat Einfluß auf die Prüfung der formellen, aber auch der materiellen Vorgaben. Die Einhaltung der formellen Anforderungen 362 ergibt sich teilweise aus der Urkunde der Politik selbst, insbesondere ihre schriftliche Ausfertigung durch die zeichnungsverpflichtete oberste Geschäftsleitung. 363 Zur Frage, ob der Inhalt der Umweltpolitik den Beschäftigten des gesamten Unternehmens mitgeteilt wurde, genügt der Nachweis der Erfüllung dieser Pflicht durch entsprechende Vorkehrungen und Maßnahmen am Standort selbst. 361 362 363

Zu diesen: Teil 5 B I. s. o. Teil 5 BI I. Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 86.

25 Schicker!

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Gleiches gilt für die passive Publizitätspflicht364 gegenüber der Öffentlichkeit. Da auch in materieller Hinsicht der Inhalt der Politik nur in bezug auf den Standort untersucht werden muß, untersucht der Gutachter, ob all jene Gesichtspunkte des Anhangs I Teil C in gegenständlicher Hinsicht berücksichtigt wurden, welche aufgrund der betreffenden gewerblichen Tätigkeit am konkreten Standort für den dortigen betrieblichen Umweltschutz von Bedeutung sind. Die weitere Erfassung auch der für das restliche Unternehmen relevanten Aspekte durch die Umweltpolitik gehört nicht zum Prüfungsgegenstand des Umweltgutachters. Prüfungskriterium ist weiter das Vorhandensein der Selbstverpflichtungen zum betrieblichen Umweltschutz in der Art, wie es die Verordnung fordert:365 Hinsichtlich der Maßgabe, die Einhaltung des am Standort geltenden Umweltrechts vorzusehen, muß eine entsprechende Verpflichtung in der Umweltpolitik enthalten sein. Sie muß weiterhin so ausgestaltet sein, daß sie für die Entscheidungsträger des Standorts eine nicht zur ihrer Disposition stehende Handlungsanweisung beinhaltet. Die Selbstverpflichtungen zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes hat der Umweltgutachter grundsätzlich daraufhin zu untersuchen, ob diese in der geforderten Form in bezug auf alle Umweltgesichtspunkte des Anhangs I Teil C vorhanden sind, soweit diese für die konkret ausgeübten Tätigkeiten am Standort von Bedeutung sind. Ferner bleibt zu prüfen, ob den nachgeordneten Entscheidungsebenen zur konkreten Ausgestaltung dieser Selbstverpflichtungen der geforderte Maßstab der angemessenen und kontinuierlichen Verbesserung bis hin zur wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie verbindlicherweise vorgeschrieben ist. Die erforderliche Beschreibung der Handlungsgrundsätze366 muß alle Belange des Anhangs I Teil D zumindest in der dort vorgegebenen Art und Konkretisierung enthalten und sich nach den Vorgaben der Verordnung auf alle für den Standort relevanten Belange beziehen. Ob und inwieweit Ziele und Handlungsgrundsätze der Umweltpolitik tatsächlich am Standort umgesetzt wurden, ist für die Prüfung und Validierung der Umweltpolitik ohne Belang.

364 365 366

s.o. Teil 5 BI I. s.o. Teil 5 BI 2. s.o. Tei15 BI 2 c).

C. Prüfungskriterien

387

II. Umweltprüfung und Umweltbetriebsprüfung Da die Verordnung die Prüfungspflichten des Umweltgutachters zur Umweltprüfung und Umweltbetriebsprüfung im wesentlichen gleich behandelt, können die jeweiligen Prüfungskriterien an dieser Stelle gemeinsam behandelt werden. Die Verordnung enthält hierzu die Bestimmungen des Art. 4 Abs. 3, 367 Art. 4 Abs. 5 lit. c und Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 2. Spiegelstrich. 368 Welche Prüfungsmaßstäbe sich in concreto aus diesen teils unterschiedlich gefaßten Vorschriften ergeben, erschließt sich über den Bedeutungsinhalt der Normen: Am klarsten ist hier noch Art. 4 Abs. 5, wonach der Umweltgutachter prüft, ob die Umweltprüfung und die Umweltbetriebsprüfung gemäß den einschlägigen Vorschriften der Anhänge I - dort ausschließlich Teil C und II durchgeführt sind. Der Begriff der Durchführung bezieht sich hierbei nicht nur auf die eigentliche Ausführung der beiden Prüfungen i. S. d. Anhangs li Teil E, welche von der Planung der Prüfungen zu trennen ist; damit begönne die Durchführung erst mit dem Einführungsgespräch des Auditors. 369 Der Begriff entspricht vielmehr dem des Art. 3 lit. b bzw. d: Dort sind von der Durchführung alle Verfahrensschritte von der Planung und Vorbereitung des internen Audits bis hin zur abschließenden Berichterstattung umfaßt. 370 Der Wortlaut des Art. 4 Abs. 5 verpflichtet den Umweltgutachter somit zu kontrollieren, ob die Prüfungen alle in Anhang I Teil C genannten Gesichtspunkte erfaßt haben und die konkrete Ausgestaltung in Übereinstimmung mit den einschlägigen Anforderungen des Anhangs II erfolgte. In bezugauf die Umweltprüfung wären hierbei alljene Vorgaben des Anhangs II einschlägig, die auf diese erste Bestandsaufnahme entsprechend anzuwenden sind. 371 367 V gl. auch die Regelung des in seinem Wortlaut nicht abschließenden Anhangs III Teil B Nr. I Abs. 2 I. Spiegelstrich. 368 Die Vorschrift des Anhangs III Teil B Nr. I Abs. 3, die dem Umweltgutachter die Überprüfung der technischen Eignung der Umweltprüfung oder der Umweltbetriebsprüfung mit der erforderlichen Sorgfalt vorgibt, kann zur Klärung der Frage nach den Prüfungskriterien des externen Audits nicht unmittelbar herangezogen werden, da sich ihr Regelungsgegenstand nicht auf den Prüfungsumfang, sondern vielmehr auf die Prüftiefe der Gutachterprüfung bezieht; vgl. hierzu unten: Teil 5 D. 369 Vgl. die Formulierung des Anhang II A., die eine Unterscheidung zwischen Planung und Durchführung vornimmt. 370 Dies zeigt sich an Art. 3 lit. d i. V. m. Art. 4 Abs. I ebenso wie an Art. 4 Abs. 5 lit. c selbst, indem dort jeweils auf sämtliche Anforderungen des Anhangs II für die Umweltbetriebsprüfung verwiesen wird, also nicht nur auf jene zur eigentlichen Ausführung des internen Audits.

25'

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Andere Vorschriften, die lediglich die Überprüfung "des Verfahrens" der Umwelt(betriebs)prüfung verlangen, 372 wollen an diesen Prüfungskriterien nichts ändern: Mit der Forderung, das Verfahren zu kontrollieren, ist folgendes gemeint: Der Umweltgutachter soll bei seiner Begutachtung zwischen der Art und Weise der Durchführung der Umwelt(betriebs)prüfung einerseits, und den Ergebnissen dieser Prüfungen andererseits unterscheiden. Nur ersteres unterliegt der Validierung. Er prüft also nach diesen Vorgaben nicht die Richtigkeit der Ergebnisse der Umweltprüfung und der Umweltbetriebsprüfung, sondern ausschließlich die Methode der Ergebniserlangung. Eben diese Methode beschreiben die Anforderungen der Anhänge I und II. Sie enthalten nur Regelungen zu Umfang, Mitteln und Verfahrensabschnitten der Prüfungen. Die Einhaltung dieser Vorgaben soll die grundsätzliche Fähigkeit gewährleisten, zutreffende Ergebnisse zu liefern; zur Qualität der Ergebnisse selbst werden dort jedoch keine Vorgaben erhoben. Für die Umweltbetriebsprüfung sind die Rahmenanforderungen des Anhangs II zudem abschließend. Damit kann von den Unternehmen bei der Validierung nicht mehr gefordert werden, als die Verordnung dort auch verlangt. Da die oben beschriebene Vorschrift des Art. 4 Abs. 5 lit. c ebenfalls nur die Überprüfung der Einhaltung der Anforderungen der Anhänge I und II verlangt, ist die gutachterliehe Prüfung auch nur auf die Kontrolle der jeweiligen Prüfungsverfahren und nicht auch der Prüfungsergebnisse begrenzt. Das Verfahren i. S. d. Art. 4 Abs. 3, also die Art und Weise der Bestandsaufnahme bzw. der Bewertung des betrieblichen Umweltschutzes, bezieht sich auf die gesamte Durchführung dieser Prüfungen. Es reicht von der Planungs- und Vorbereitungsphase über die eigentliche Ausführung bis hin zur Berichtsphase und umfaßt so alle einschlägigen Verfahrensschritte des Anhangs II. Eine Bestätigung dieser Auslegung liefert zudem die Formulierung des Anhangs III Teil B Nr. 1 Abs. 3. Er erfaßt die Frage der Prüfungstiefe des gutachterliehen Audits im Verhältnis zu betriebsinternen Ermittlungs-, Kontroll- und Bewertungsverfahren, also insbesondere zur Umweltprüfung und Umweltbetriebsprüfung. Das Regelungsziel dieser Vorschrift liegt darin, die Wiederholung bereits innerbetrieblich durchgeführter Überwachungsmaßnahmen durch den Umweltgutachter zu vermeiden?73 Würde nun die externe Prüfung der Richtigkeit von Auditergebnissen zum Prüfungsgegenstand, wären erneute Prüfungen durch den Umweltgutachter in erheblichem Umfang nicht zu vermeiden. s.o. Teil 5 B II. Art. 4 Abs. 3; Anhangs II Teil B Nr. I Abs. I. P.t,llein in bezug auf die Umweltbetriebsprüfung: Abs. 10 der Erwägungsgründe und Art. 3 lit. g. m Vgl. hierzu unten: Teil 5 D III I b). 371

372

C. Prüfungskriterien

389

So erschließt sich auch Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 2. Spiegelstrich. Danach erfolgt die Validierung - neben dem Vorliegen anderer Anforderungen an die weiteren Systemelemente - dann, wenn die Umweltprüfung bzw. die Umweltbetriebsprüfung in technischer Hinsicht zufriedenstellend ist. Diese Formulierung kann nicht so verstanden werden, als habe der Umweltgutachter die im Rahmen dieser Prüfungen angewandte Meßtechnik zu überprüfen? 74 Ein solch restriktives Verständnis dieses Begriffes würde den Prüfungsmaßstab des Umweltgutachters zu sehr beschneiden. Denn die Validierung darf nach dieser Vorschrift ausschließlich davon abhängig gemacht werden, ob die internen Prüfungen in technischer Hinsicht zufriedenstellend sind. Die Kontrolle einzig der technischen Meßapparatur ·der Revision kann für die Bestätigung ihrer Verordnungskonformität aber nicht genügen. Dies entspräche auch nicht der Bedeutung der Ergebnisse interner Audits für die gutachterliehe Prüfung der weiteren Systembestandteile.375 Der Begriff der Technik umfaßt hier mehr als nur die technische Meßapparatur. Er meint die gesamte Technik der Ergebniserlangung, wozu die Beherrschung und Einhaltung des nach der Verordnung geforderten Handlungsablaufs sowie die Bereitstellung der hierfür erforderlichen Mittel zur Zielverwirklichung gehört. Damit erstreckt auch Anhang lii Teil B Nr. 4 lit. a 2. Spiegelstrich - wie die beschriebenen anderen Normen zum Prüfungsmaßstab - den Gegenstand der umweltgutachterliehen Prüfung auf die Einhaltung aller jeweils einschlägigen Vorschriften der Anhänge I und II, schließt aber die Überprüfung der Richtigkeit ihrer Tatsachen- und Bewertungsergebnisse im einzelnen aus. Im Ergebnis läßt sich festhalten, daß die Verordnung in ihren Regelungen zur Prüfung des Umweltgutachters hinsichtlich der Umweltprüfung und der Umweltbetriebsprüfung die Einhaltung der jeweils einschlägigen Vorschriften der Anhänge I und II als Kriterien erhebt. 376 Sind diese Vorgaben am 374 In diese Richtung verstehen Falk/Frey, UPR 1996, 58 (59) den -freilich hiervon zu unterscheidenden - Begriff der "technischen Eignung" der Prüfungen nach Anhang III Teil B Nr. I Abs. 2 2. Spiegelstrich. 375 Hierzu unten: Teil 5 D III 3. 376 Dies gilt unumschränkt gleichermaßen für Umweltbetriebsprüfung und auch Umweltprüfung: Aus denjenigen Vorschriften der Verordnung, die nach ihrem Wortlaut ausschließlich für die Betriebsprüfung die Begutachtung nur des Verfahrens anordnen, gleichzeitig aber die Überprüfung der Umweltprüfung an sich verlangen (vgl. Art. 3 g und Anhang III Teil B Nr. I Abs. 2 I. Spiegelstrich) läßt sich kein anderes Ergebnis ableiten. Der abweichende Wortlaut dieser Normen ist wohl durch ein redaktionelles Versehen entstanden. Dies läßt sich daraus ersehen, daß die Verordnung in den Vorschriften, in denen die Prüfungs- oder Validierungsvoraussetzun-

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Standort eingehalten worden, darf der Umweltgutachter die Validierung in bezug auf die Umweltprüfung bzw. die Umweltbetriebsprüfung nicht verweigern. Dies gilt selbst dann, wenn einzelne Ergebnisse und Schlußfolgerungen der Prüfungen unrichtig sind, solange die Unrichtigkeit nicht auf einer Verletzung der einschlägigen Verfahrensvorschriften selbst beruht. Regelmäßig wird die verordnungskonforme Durchführung der internen Bewertungsverfahren aber zu zutreffenden Feststellungen führen. Der Umweltgutachter muß also für beide internen Prüfungen (Umweltprüfung und Umweltbetriebsprüfung) als Soll-Maßstab - soweit einschlägig - die Anforderungen der Anhänge I und II zur Validierung zugrunde legen. 377 Funktion und Aufgabe des Gutachters haben zentrale Bedeutung im Gemeinschaftssystem. Er muß sich Klarheit verschaffen, ob im Rahmen der Prüfungen eine umfassende Untersuchung der Umweltrechtskonformität, der Genehmigungssituation und des bestehenden Umweltmanagementsystems am Standort durchgeführt wurde und ob der jeweilige Prüfungsbericht entsprechende Aussagen enthält. 378 Soweit die einschlägigen Anforderungen an die beiden Prüfungen nur zielorientierte Vorgaben enthalten, wie beispielsweise die Verpflichtung zur Bereitstellung geeigneter Mittel, so genügt im Rahmen der Validierung die Prüfung dieser Vorgaben. Ob die Ziele der beiden Prüfungen379 durch die konkrete Durchführung tatsächlich erreicht wurden, prüft der Umweltgutachter ebensowenig wie die Richtigkeit der internen Prüfungsergebnisse. 380

111. Umweltprogramm Die Kontrolle des Umweltprogramms erfolgt nach der Maßgabe der Bestimmungen des Art. 4 Abs. 5 lit. b381 und Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 3. Spiegelstrich. Stellt man zur Konkretisierung der Prüfungskriterien ausschließlich auf Art. 4 Abs. 5 ab, so ergibt sich für den Umweltgutachter ein umfassender gen des Umweltgutachters in detaillierterer Form beschrieben sind, eine derartige Differenzierung nicht vorgenommen hat. 377 Vgl. im einzelnen zu den Mindestanforderungen an die Umweltprüfung Teil 5 B II 2, 3 und 4, zu jenen an die Umweltbetriebsprüfung Teil 3 C I, D I, E, F. 378 Für die Umweltbetriebsprüfung: Ewer, in: ders./Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, E Rn. 26 und Frenz. Europäisches Umweltrecht, Rn. 566. 379 s.o. Teil 5 B III I (Umweltprüfung) und Teil 3 AI (Umweltbetriebsprüfung). 380 So wohl auch Ewer, in: ders./Lechelt/Theuer, Hb, Umweltaudit, E Rn. 27 ff. 381 Vgl. Art. 10 der Erwägungsgründe; Art. 3 lit. g; Art. 4 Abs. 3; Anhang III Teil B Nr. I Abs. 2 I. Spiegelstrich.

C. Prüfungskriterien

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Prüfungsauftrag: Die Regelung verpflichtet ihn zunächst, die Existenz eines Umweltprogramms, das den einschlägigen Vorschriften des Anhangs I entspricht, zu prüfen. Mit dem Umweltprogramm befaßt sich dort zumindest Teil A Nr. 5. Da aber nach der verordnungsrechtlichen Legaldefinition in Art. 2 lit. c auch die Beschreibung der konkreten standortbezogenen Ziele zum Inhalt des Umweltprogrammes gehört, ist für diese Ziele Anhang I Teil A Nr. 4 382 in die gutachterliehe Prüfung mit einzubeziehen. Das Umweltprogramm - sowohl seine standortbezogenen Ziele als auch der maßnahmenorientierte Teil - ist demnach an den Vorgaben des Anhangs I Teil A Nr. 4 und 5 zu messen. Weiterhin obliegt dem Umweltgutachter nach Art. 4 Abs. 5 die Verpflichtung zur Untersuchung nicht nur der Existenz eines verordnungskonformen Umweltprogrammes, sondern auch dessen tatsächliche Anwendung. Dies ist aber keine Frage der Prüfung des Programmes selbst, sondern vielmehr jener des Umweltmanagementsystems, das im Gemeinschaftssystem die Anwendung des Programmes übernimmt. Damit beinhaltet die Formulierung, der Umweltgutachter habe die Anwendung des Umweltprogrammes zu überprüfen, nicht die Pflicht, die tatsächliche Verwirklichung der dortigen Umweltziele zu kontrollieren. Die Zielkonformität der Leistungen des Umweltmanagementsystems, mittels dessen das Umweltprogramm umzusetzen ist, stellt keine verordnungsrechtliche Managementanforderung dar. 383 Bei Art. 4 Abs. 5 lit. b geht es also zusätzlich darum, daß sich der Gutachter auch darüber vergewissert, daß das Umweltprogramm nicht nur auf dem Papier existent ist, sondern dessen Ziele in der Praxis auch tatsächlich durch das Management verfolgt werden. Im Vergleich zu Art. 4 Abs. 5 sind die Formulierungen der Validierungsvoraussetzungen in bezug auf das Umweltprogramm in Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 3. Spiegelstrich enger: Nach dem dortigen Wortlaut ist Prüfungskriterium nur, ob das Umweltprogramm alle bedeutsamen Fragestellungen anspricht. Man wird die Vorschrift extensiv auslegen müssen, um Widersprüchen zu den Regelungen des Art. 4 zu vermeiden: Bedeutsame Fragestellungen i. S. d. Anhangs III Teil B Nr. 4 lit. a 3. Spiegelstrich sind in Anlehnung an die Funktion des Umweltprogramms im Gemeinschaftssystem384 all jene Belange, deren Berücksichtigung im Rahmen der standortbezogenen Planung in ziel- und maßnahmenorientierter Hinsicht nicht unterbleiben kann, ohne daß die Umsetzung der Umweltpolitik am Standort gefährdet wäre. Welche Belange hierzu generell gehören, gibt die Verordnung in Art. 2 lit. c 382 383 384

s. hierzu Teil 5 B III 2 a) aa). s.o. Teil 5 B IV 7. Vgl. Art. 3 lit. c.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

und in Anhang I Teil A Nr. 4 und 5 selbst vor, so daß der Gutachter verpflichtet ist, die Einhaltung der dortigen Anforderungen zu prüfen. Damit entsprechen sich Art. 4 Abs. 5 und Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 3. Spiegelstrich hinsichtlich der Prüfungs- bzw. Validierungsvoraussetzungen darin, daß beide die Existenz eines verordnungskonformen Umweltprogrammes verlangen. Dies bedeutet jeweils die Einhaltung aller formellen und materiellen Vorgaben der Verordnung. 385 Von besonderer Bedeutung ist hierbei die Aufnahme der erforderlichen standortbezogenen Umweltziele in das Umweltprogramm. Zum einen geht es hier um die standortbezogenen Einzelziele in Ausgestaltung der Selbstverpflichtung zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes.386 Der Gutachter überprüft, ob diese Umweltziele auf der Grundlage der Ergebnisse der Umweltprüfung, später der Umweltbetriebsprüfung ausgearbeitet wurden und nach Möglichkeit zeitlich und sachlich konkret die angestrebte Umweltschutzleistung benennen. Eine Bewertung des Inhaltes der einzelnen Umweltziele muß und darf der Umweltgutachter nicht vomehmen? 87 Wieweit ein Standort die Verbesserung seiner Umweltschutzleistung erstrebt, unterliegt der freien Disposition des Unternehmens, nur insoweit es den in Art. 3 lit. a vorgegebenen Rahmen einhält. Für das Umweltprogramm des Standortes hat dies notwendigerweise zur Folge, daß die Umweltziele dem Maßstab der angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes388 entsprechen müssen?89 Eben dies, aber auch nur dies hat der Umweltgutachter im Rahmen einer umfassenden Bewertung zu beurteilen: Er untersucht die standortspezifischen Ziele in ihrer Gesamtheit daraufhin, ob deren Verwirklichung im angestrebten zeitlichen und sachlichen Umfang eine angemessene und kontinuierliche Verbesserung der Umweltschutzleistung des Standortes bewirken würde. Sofern sie die objektive Grenze einer Verbesserung, welche durch den Maßstab der wirtschaftlich vertretbaren Anwendung der besten verfügbaren Technologie bestimmt wird, erreicht hat oder durch das individuelle Kriterium der Angemessenheil einen zeitweiligen Bestandsschutz genießt, 390 sind weitere Ziele zur Verbesserung des Umweltschutzes allerdings nicht erforderlich.

Vgl. hierzu oben: Teil 5 B III. Hierzu s.o. Teil 5 III 2 a) aa) und bb) (1). 387 European commission, Guidance document for accredited environmental verifiers, p. 14. 388 Zum Inhalt des Begriffes: Teil 5 B I 2 b) bb). 389 Vgl. Teil 5 B III 2 a) aa) (3), bb) (1). 390 s.o. Teil 5 BI 2 b) bb) und Teil 5 B III 2 a) bb) (1). 385

386

C. Prtifungskriterien

393

Weiterhin gehört die Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften am Standort zu den notwendigen Umweltzielen des Programmes. Dem Gutachter obliegt es hierbei zu kontrollieren, ob auf der Grundlage der Umweltprüfung bzw. der Umweltbetriebsprüfung alle gesetzlichen Standards als verbindliche Zielvorgabe im Umweltprogramm oder mit Hilfe von Verweisungen konkret benannt sind und deren Verwirklichung - soweit noch nicht der Fall - in zeitlicher Hinsicht zumindest bis zum Termin seiner Prüfung angestrebt wurde. 391 Zudem überprüft der Gutachter, ob zu jedem Umweltziel eine Verantwortungsverteilung erfolgt ist und ob die Mittel, mit denen die Ziele erreicht werden sollen, im Umweltprogramm angegeben sind. In der Wahl der konkreten Maßnahmen sind die Unternehmen im Grundsatz frei, sofern nicht die gesetzlichen Vorgaben als Bestandteile der Ziele eine konkrete Art der Umsetzung verbindlich vorschreiben. Auch bei der ebenfalls erforderlichen Gutachterprüfung gesonderter Umweltprogramme sind formelle und materielle Voraussetzungen zu beachten,392 wobei bei der Revision des Inhaltes der weite Spielraum der betrieblichen Planungsträger zu beachten ist. Umsomehr ist das Augenmerk auf die ordnungsgemäße Durchführung der Kontroll- und Anpassungsverfahren zu richten.

IV. Umweltmanagementsystem Mit den Prüfungs- und Validierungskriterien in bezug auf das betriebliche Umweltmanagementsystem i. S. d. Art. 2 lit. e befassen sich Art. 4 Abs. 5 lit. b, Anhang III Teil B Nr. 1 Abs. 2 1. Spiegelstrich und Nr. 4 lit. a 4. Spiegelstrich. Insgesamt wird eine Prüfung dahingehend gefordert, ob ein Umweltmanagementsystem besteht und am Standort angewandt wird und ob es den einschlägigen Vorschriften des Anhangs I entspricht; dort soll der Umweltgutachter die Einhaltung aller Vorschriften der Verordnung, insbesondere in bezug auf das Funktionieren des Umweltmanagementsystems überwachen. Die Validierung wiederum erfolgt nach der Vorgabe des AnhangsIll Teil B Nr. 4 lit. a 4. Spiegelstrich, wenn das Umweltmanagementsystem die Anforderungen des Anhangs I erfüllt. Aus alledem ergibt sich, daß die Prüfungs- und Validierungskriterien zum Umweltmanagementsystem einzig Anhang I zu entnehmen sind. Dort ist dann Teil B einschlägig, wonach das Umweltmanagementsystem so aus391 392

Zu den konkreten Anforderungen s.o. Teil 5 III 2 a) bb) (2). s.o. Teil 5 B III 3.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

gestaltet, angewandt und aufrechterhalten werden muß, daß es die Erfüllung der dort beschriebenen Anforderungen unter den Nummern 1 bis 6 gewährleistet.393 Dies erfordert eine umweltgutachterliehe Prüfung, die nicht nur die Ausgestaltung und Aufrechterhaltung, also den dauerhaften Bestand eines vorschriftsmäßigen Managementsystems, kontrolliert, sondern auch dessen tatsächliche Anwendung im Hinblick auf die Gewährleistung der Erfüllung der einschlägigen Anforderungen. Dies macht auch der Wortlaut des Art. 4 Abs. 5 lit. b deutlich. Die Formulierung des Anhangs I Teil B Nr. 1 Abs. 2 1. Spiegelstrich, der die Verordnungskonformität, insbesondere in bezug auf das Funktionieren des Umweltmanagementsystems zum Gegenstand der Gutachterprüfung macht, erhebt weder an diese Prüfung noch an das Umweltmanagementsystem selbst weitergehende inhaltlichen Kriterien. Daß nämlich die Funktionsfähigkeit eine Managementanforderung ist, wurde bereits oben394 festgestellt, so daß sich auch die Begutachtung schon nach den Vorschriften des Art. 4 Abs. 5 lit. b und des Anhangs III Teil B Nr. 4 hierauf erstreckt. Auch wenn das Umweltmanagementsystem das Mittel zur Erfüllung der ökologischen Ziele des Umweltprogrammes und der Umweltpolitik ist, hat der Gutachter die Prüfung dessen nicht auf die Verwirklichung eben jener Ziele zu erstrecken. Denn die Verordnung verlangt vom Management die diesbezügliche Zielkonformität nicht. 395 So untersucht der Gutachter lediglich die Funktionsfähigkeit der konkreten Ausgestaltung in Anhang I Teil B. Dies bedingt, daß die Umweltziele für den Standort durch die organisatorischen Maßnahmen des Umweltmanagementsystems stetig und planvoll verfolgt werden. 396 Die Prüfung der Gewährleistung der Erfüllung der einzelnen Anforderungen verlangt vom Umweltgutachter zweierlei: Er muß zum einen kontrollieren, ob die Managementstrukturen am Standort existieren und den Vorgaben der Öko-Audit-Verordnung 397 entsprechen. 398 Die hierauf aufbauende Funktionsprüfung, 399 also die Prüfung der geforderten Funktionsfähigkeit des Managementsystems, 400 hat dann zum Hierzu schon oben: Teil 5 B IV, insbesondere Nr. 9. Teil 5 B IV 9. 395 s.o. Teil 5 B IV 6, 7. 396 s.o. Teil 5 B IV 9. 397 Zu den Anforderungen s.o. Teil 5 B IV. 398 IdU, Richtlinie zum Validierungsverfahren, S. II; Feldhaus, UTR 38, 135 (145). Teilweise wird eine solche Prüfung als Systemprüfung bezeichnet, (vgl. ebenda), teils bezeichnet dieser Begriff eher eine gewisse gutachterliehe Ermittlungs- und Bewertungsmethode; vgl. hierzu Teil 5 C I. . 399 So ausdrücklich: IdU, Richtlinie zum Validierungsverfahren, S. II. 400 s. o. Teil 5 B IV 7. 393

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C. Prüfungskriterien

395

anderen die Feststellung der Gewährleistung des zielorientierten Betriebes der Systemelemente und Managementkomponenten i. S. d. Anhangs I Teil B zum Gegenstand. Prüfungsgegenstand ist zunächst die Verordnungskonformität der Umweltmanagement-Dokumentation, des Umweltbetriebsprüfungsprogramms sowie die ordnungsgemäße Anpassung der Planungsinstrumente Umweltpolitik, Umweltziele und Umweltprogramm. Den Kern der Begutachtung stellt aber die Frage dar, ob die aufbau- und ablauforganisatorischen Maßnahmen, nämlich die Strukturen und die Anwendung des Umweltinformationssystems, der Aufbau- und Ablaufgestaltung und Kontrolle sowie der umweltorientierten Personalpolitik, in Existenz und Funktionsfähigkeit mit den Anforderungen der Verordnung übereinstimmen.401 Besondere Bedeutung kommt hierbei der Umweltmanagementkontrolle zu: Prüfungskriterium ist zunächst das Bestehen von spezifizierten und dokumentierten Kontrollverfahren, welche die Einhaltung der Anforderungen der betrieblichen Planungsinstrumente überwachen. Die Verfahren müssen zusätzlich daraufhin überprüft werden, ob sie folgende Anforderungen, nicht nur zu verwirklichen suchten, sondern vielmehr tatsächlich erfüllen: Die Ermittlung der erforderlichen Daten und deren Darstellung in Ergebnisprotokollen, die Definition und Dokumentierung von entsprechenden Akzeptanzkriterien wie auch der zu treffenden Kontrollmaßnahmen und die Beurteilung dieser Kontrollverfahren selbst. Im Falle festgestellter Abweichungen der tatsächlichen Verhältnisse von Umweltpolitik, Umweltzielen, Umweltprogramm und entwickelten Umweltmanagementnormen müssen weiterhin Korrekturmaßnahmen aufgrund einer vorher durchgeführten Ursachenuntersuchung anhand eines aufgestellten Aktionsplanes tatsächlich ergriffen, diese wiederum auf ihre Wirksamkeit hin untersucht und gegebenenfalls optimiert sowie schließlich Verfahrensänderungen aufgrund der Korrekturmaßnahmen festgehalten worden sein. Auch dies ist Gegenstand der gutachterliehen Prüfung. Sind diese Vorgaben am Standort nach dem Dafürhalten des Gutachters eingehalten, so ist hiermit die Funktionsfähigkeit der Managementkontrolle nachgewiesen, und zwar auch dann, wenn die verfolgten Umweltziele und die Managementnormen i. S. d. Anhangs I Teil B Nr. a Abs. I S. 2 lit. e nicht im vorgesehenen Zeitrahmen eingehalten wurden. Das gilt für Ziele, die sich auf die Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes richten, in gleichem Maße wie für solche zur Verwirklichung der Umweltrechtskonformität.402 Denn die tatsächliche Erfüllung umweltbezogener Zielvorgaben wird von den Standorten nicht gefordert. 40 1

s.o. Teil 5 B IV I und 2.

396

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

V. Entwurf der Umwelterklärung Konkrete Bestimmungen zur Prüfung des Entwurfes der Umwelterklärung finden sich in Art. 4 Abs. 5 lit. d, Anhang III Teil B Nr. I Abs. 2 2. Spiegelstrich und Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 5. Spiegelstrich mit teils unterschiedlichen Formulierungen: Geht man von Anhang III Teil B Nr. 4 lit. a 5. Spiegelstrich aus, sind alle verordnungsrechtlichen Anforderungen an die Umwelterklärung auf ihre Erfüllung hin zu prüfen: Gefordert wird in dieser Vorschrift zwar, daß die Erklärung sich als genau, hinreichend detailliert und mit den Anforderungen des Systems vereinbar erweist. Die Verpflichtung zur Untersuchung der Genauigkeit und hinreichenden Detaildarstellung wird aber bereits durch die Prüfung der Verordnungskonformität erfaßt, schafft also keine zusätzlichen Prüfungspflichten. Die besondere Erwähnung soll ihre Bedeutung als Bestandteil der Konformitätsprüfung nur explizit herausstellen. Demgegenüber scheinen die Bestimmungen des Art. 4 Abs. 5 lit. d und des Anhangs III Teil B Nr. 1 Abs. 2 nicht die vollständige Einhaltung der Anforderungen an die Umwelterklärung als Prüfungskriterien zu verlangen, da dort von dem Kriterium der Verordnungskonformität keine Rede ist. Beide Vorschriften verlangen zum einen, daß die Angaben bzw. Daten und Informationen der Umwelterklärung daraufhin untersucht werden, ob sie "zuverlässig" sind. Dies bedingt die Prüfung ihrer Richtigkeit, soweit die dem Gutachter zugewiesene Prüftiefe reicht. 403 Weiterhin verpflichten diese Bestimmungen den Umweltgutachter zur Kontrolle der "angemessenen Berücksichtigung aller wichtigen Umweltfragen, die für den Standort von Bedeutung sind", bzw. der "ausreichenden Berücksichtigung aller wichtigen für den Standort relevanten Umweltfragestellungen". Der Begriffsinhalt der wichtigen Umweltfragen ist hier umfassender als jener des Art. 5 Abs. 3 lit. b, da ansonsten das zusätzliche Korrektiv des Art. 4 Abs. 5, die Umweltfragen müßten darüber hinaus von Bedeutung für den Standort sein, überflüssig wäre. Damit handelt es sich bei diesem Begriff ganz allgemein um wichtige Umweltfragestellungen, wie dies auch die Formulierung des Anhangs III Teil B Nr. 1 Abs. 2 deutlich macht. Insofern erstreckt sich die Prüfung, ob diese Belange ausreichend berücksichtigt wurden, auf den gesamten Inhalt der Umwelterklärung. Relevant oder von Bedeutung für den Standort sind nämlich - nach den Zielen und Funktionen der umweltgutachterliehen Prüfung wie auch in Ansehung der sonstigen Bestimmungen zum Prüfungsmaßstab -jene Umweltfragestel402 403

Vgl. hierzu oben: Teil 5 IV 7, 8. s.o. Teil 5 B VI 3 b) aa).

C. Prtifungskriterien

397

Iungen, die nach den Vorgaben der Verordnung in der Erklärung zu berücksichtigen sind. Damit verpflichten diese Bestimmungen den Umweltgutachter zur Prüfung der Einhaltung aller allgemeinen und besonderen Anforderungen zum Umfang des Erklärungsinhaltes. 404 Doch auch die Art und Weise der Darstellung des Inhaltes sind von dieser Formulierung umfaßt, da dem Korrektiv der angemessenen bzw. ausreichenden Berücksichtigung ein Zielbezug innewohnt. Angemessen sein muß die Berücksichtigung im Hinblick auf die Funktion der Umwelterklärung, der Öffentlichkeit ein authentisches Bild des betrieblichen Umweltschutzes am Standort zu vermitteln. Zur Prüfung der angemessenen bzw. ausreichenden Berücksichtigung der zu behandelnden Umweltfragen gehört auch die Frage, ob die Ausgestaltung des Inhalts nach den Grundsätzen der Verständlichkeit, Angemessenheil und Kontinuität erfolgte. 405 Im Ergebnis läßt sich also festhalten, daß der Umweltgutachter sämtliche verordnungsrechtliche Anforderungen zur Umwelterklärung zu überprüfen hat. Fehlt es hieran, kommt eine Validierung nicht in Betracht. In concreto beinhaltet die Untersuchung des Erklärungsentwurfes eine Prüfung der Einhaltung der Vorgaben an die formellen und inhaltlichen Anforderungen. Dabei hat der Gutachter zunächst sicherzustellen, daß der vom ihm behandelte Erklärungsentwurf der Registrierungsstelle anläßlich der Eintragung vorgelegt und veröffentlicht werden wird. Weiter prüft der Umweltgutachter, ob alle Vorgaben, die Art. 5 Abs. 3 an den konkreten Mindestinhalt stellt, auch tatsächlich in der Erklärung enthalten sind. 406 Dies geschieht in dem Umfang sowie in der Art und Weise, wie es die allgemeinen Anforderungen an die Qualität und Quantität der Erklärung vorgeben. 407 Dies erfordert auch eine Beurteilung der Erklärung in ihrer Gesamtheit dahingehend, ob sie ein authentisches Bild des Umweltschutzes am Standort vermittelt. Das klingt auch in Anhang III Teil B Nr. 4 lit. b 5. Spiegelstrich an, der sich explizit nur mit der vereinfachten Umwelterklärung befaßt. Danach kann der Umweltgutachter die Vomahme von Ergänzungen und Änderungen verlangen, wenn diese unrichtig oder irreführend ist. Besondere Bedeutung kommt hierbei der Richtigkeit der in der Umwelterklärung enthaltenen Aussagen zu,408 insbesondere der dortigen Gegenüberstel-

404

405

406 407 408

s.o. Teil 5 B VI 3 a) (allgemeine Vorgaben) und 4 (besondere Vorgaben). Zu diesen Grundsätzen im einzelnen: Teil 5 B VI 3. s.o. Teil 5 B VI 4. s. hierzu oben: Teil 5 B VI 3. Vgl. Wohlfarth/Signon, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, D Rn. 97.

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Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Iungen der konkreten Umweltschutzsituation zu früheren Verhältnissen am Standort und zu den in der Umweltpolitik und dem Umweltprogramm enthaltenen Zielvorgaben einschließlich der Einhaltung des geltenden Umweltrechts. Der Umweltgutachter darf den Entwurf der Umwelterklärung erst validieren, wenn er alle seine Aussagen in der von ihm geforderten Art und Weise geprüft hat und bestätigen kann. Weiterhin muß er darauf achten, daß die Umwelterklärung von der Öffentlichkeit verstanden werden kann. Insbesondere müssen die zu behandelnden Fragestellungen angemessen gewichtet sein, so daß sie in ihrer Gesamtheit ein umfassendes und authentisches Bild der umweltbezogenen Verhältnisse am Standort liefert. Hier manifestiert sich die dem Gutachter zukommende Informationsmittlungsfunktion. Schließlich gehören auch die vereinfachten Umwelterklärungen zum Prüfungsgegenstand des Umweltgutachters. Dabei kontrolliert er, ob die Erklärung entsprechend den Vorgaben der Verordnung in der Öffentlichkeit verbreitet wurde und ob die Aussagen in Qualität und Umfang den allgemeinen und besonderen inhaltlichen Anforderungen gerecht werden.409 Wurde am betreffenden Standort keine vereinfachte Umwelterklärung abgegeben, so beurteilt der Umweltgutachter, ob der Befreiungstatbestand des Art. 5 Abs. 6 eingreift.410

VI. Zertifizierte Umweltmanagementsysteme Erstreben Unternehmen eine Teilnahmeerklärung nach dem Gemeinschaftssystem, indem sie gemäß Art. 12 EMAS-Verordnung über die Anwendung der Umweltmanagementnorm EN/ISO 14001 ein Zertifikat erhalten haben, bleibt für die Registrierung des jeweiligen Standortes neben den weiteren Eintragungsvoraussetzungen die Vorlage der vom Umweltgutachter validierten Umwelterklärung unabdingbar. 411 Dies ergibt sich schon aus Art. 12. Soweit die Anerkennung der ISOJEN ISO 14001 reicht, gelten die betrieblichen Managementstrukturen nach Art. 12 als den Bestimmungen der Verordnung "entsprechend". Für die Untersuchung der Prüfungskriterien des Umweltgutachters bei der Validierung solcher Standorte stellt sich nunmehr die Frage nach den Auswirkungen dieser gesetzlichen Vermutung:412

409 410 411 412

s.o. Teil 5 B VI 5. Vgl. auch Anhang III Teil B Nr. 4 lit. b a.E. Hierzu bereits oben: Teil 5 B VII. Mittelstaedt, in: Ewer/Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, K Rn. 16.

C. Prüfungskriterien

399

1. Inhalt der Vermutung des Art. 12 Abs. 1 Da im Rahmen einer Beteiligung eines Standortes nach Art. 12 EMASVerordnung die vom Gutachter validierte Umwelterklärung weiterhin Bedingung der Eintragung ist, nicht hingegen die Vorlage des Zertifikates über die Anwendung der anerkannten Norm, muß die Gültigkeitserklärung des Gutachters, nicht anders als sonst, die Einhaltung aller Bestimmungen der Verordnung in bezug auf sämtliche Managementelemente bestätigen, also auch jene Bereiche umfassen, die bereits Gegenstand der Zertifizierung waren. Die gutachterliehe Verantwortung für die Verordnungskonformität gegenüber der Registrierungsstelle bleibt damit weiterhin bestehen. 413 Nach dem Wortlaut - auch der englischen Textfassung - des Art. 12 Abs. I ist aber eine erneute Prüfung der anerkannten und zertifizierten Anforderungen durch den Umweltgutachter ausgeschlossen. Dies entspricht dem in den Erwägungsgründen geäußerten Zweck der Vermeidung von Doppelprüfungen.414 Auch die hohen Anforderungen an die Vermutungswirkung hinsichtlich der Qualität der substituierenden Normen, der Zertifizierungsverfahren und der Zertifizierungsstellen weisen in diese Richtung. 415 Art. 12 Abs. I enthält demnach eine unwiderlegbare Vermutung, mit der Wirkung, daß der Umweltgutachter die über eine anerkannte Norm substituierten Verordnungsbestimmungen am Standort nicht zu prüfen hat.

2. Prüfung des Zertifikates Was der Revision des Gutachters hierdurch nicht entzogen ist, vielmehr verbindlicherweise seiner Untersuchung obliegt, sind die gesetzlichen Voraussetzungen der Vermutungswirkung des Art. 12 Abs. I. Validierungskriterium muß also die Frage sein, ob das Zertifikat durch eine akkreditierte Zertifizierungsstelle im Rahmen eines anerkannten Verfahrens erteilt wurde. 416 Soweit die Akkreditierung einer Zertifizierungsstelle anerkannt wurde, ist deren Eignung zur Anwendung des Zertifizierungsverfahrens nachgewiesen, so daß dem Gutachter lediglich die Überprüfung der ordnungsgemäßen Durchführung eines der drei bislang anerkannten Zertifizierungsverfahren 413 UGA, Leitlinie des Umweltgutachterausschusses zu den Aufgaben der Umweltgutachter im Rahmen der Validierung nach der EG-Umweltauditverordnung, 3. Aufl., S. 9. 414 Ebendort, Abs. 14. 415 Vgl. hierzu schon oben: Teil 5 B VII, dort insb. 2 c). 41 6 European commission, EMAS Guidance to Verifiers, p. 2.; UGA, Leitlinie des Umweltgutachterausschusses zu den Aufgaben der Umweltgutachter im Rahmen der Validierung nach der EG-Umweltauditverordnung, 3. Aufl., S. 9.

400

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

im engeren Sinne, also die konkrete Ausgestaltung der vorgenommenen Auditierung obliegt. Dies bedingt zumindest die Einsichtnahme des Berichtes über das Zertifikat,417 aus dem sich die Vorgehensweise der Prüfung der Zertifizierungsstelle ergibt. Da der Anwendungsbereich der Standards EN/ISO 14001 sich auf jegliche Art von Organisationen und Organisationsteilen beziehen kann, die Beteiligung am Gemeinschaftssystem aber jeweils nur in bezug auf einzelne Standorte möglich ist, können der Bezugsgegenstand des Zertifikates und jener der gutachterliehen Prüfung auseinanderfallen. Beispielsweise kann es sein, daß sich eine Zertifizierung nach ISO 14001 nur auf einen Betriebsteil bezieht, während eine Validierung nur für einen gesamten Standort zu erreichen ist. Der Gutachter muß also auch untersuchen, ob das Zertifikat den zu validierenden Standort zur Gänze erfaßt. Sind diese Voraussetzungen nach einer entsprechenden Prüfung zu bestätigen, so muß der Gutachter von der Vermutungswirkung des Art. 12 Abs. 1 ausgehen und eine Untersuchung der Einhaltung der substituierten Verordnungsbestimmungen unterlassen. 3. Prüfung der unsubstituierten Verordnungsanforderungen

Damit bleibt dem Gutachter noch die Analyse der einzelnen Systembestandteile des Umweltmanagements am Standort im Hinblick auf die Einhaltung sämtlicher Verordnungsbestimmungen, für die eine Ersetzung durch die Anwendung der EN/ISO 14001 nicht möglich ist. Das gilt nach Art. 12 Abs. 2 für die Vorschriften der Art. 3 und 5 betreffend die Umwelterklärung, sowie durch die Teilanerkennung der Kommission nicht ersetzter Verordnungsanforderungen. 418 Für die - wegen ihrer besonderen Bedeutung hier ausdrücklich erwähnte - nicht ersetzte Vorgabe des Art. 3 lit. a, in der Umweltpolitik die Einhaltung des geltenden Umweltrechtes vorzusehen, bedeutet dies folgendes: Die Spezifikationen der EN/ISO 14001 verlangen von den Unternehmen lediglich eine Verpflichtung zur Umweltrechtskonforrnität. 419 Hingegen for417 UGA, Leitlinie des Umweltgutachterausschusses zu den Aufgaben der Umweltgutachter im Rahmen der Validierung nach der EG-Umweltauditverordnung, 3. Aufl., S. 9. 418 s. die Aufzählung oben: Teil 5 B VII 2 c). Entgegen der Auffassung der Kommission gehört hierzu auch die gutachterliehe Kontrolle der nicht substituierten Anforderungen an die Umweltprüfung; vgl. hierzu Waskow, in: Rengeling, Umweltnormung, S. 55 (62). Die externe Zertifizierung kann nach ihrer Funktion, Prüftiefe und dem Zeitpunkt ihrer Durchführung eine interne e~ste Bestandsaufnahme nicht ersetzen. 419 ISOJEN ISO 14001, Nr. 3.9 und Nr. 4.2.

C. Prüfungskriterien

401

dert die Öko-Audit-Verordnung von der Umweltpolitik die Ergreifung von Vorkehrungen im Hinblick auf dieses Ziel. 420 Somit muß der Umweltgutachter untersuchen, ob eine solche Selbstverpflichtung nicht nur existiert, sondern in der Art in der Umweltpolitik ausgestaltet ist, daß sie eine für die nachfolgenden Planungsebenen unmittelbar verbindliche Pflicht darstellt. Dies ist nur dann der Fall, wenn das Ziel ihrer konkreten Verwirklichung am Standort in keiner Weise zur Disposition nachgeordneter Entscheidungsträger steht. Weiter ist zu prüfen, ob dieses obligatorische Unternehmensziel auf der Grundlage der ebenfalls zu untersuchenden Umweltprüfung in sachlich und zeitlich ausreichender Weise in die standortbezogene Planung aufgenommen wurde und seine Verwirklichung für den Standort zumindest durch entsprechende Maßnahmen verfolgt wurde. Die Richtigkeit der Aussagen zur Umwelterklärung zur Umweltrechtskonformität ist nach Art. 12 Abs. 2 ohnehin vom Gutachter zu kontrollieren.

VII. Prüfungs- und Validierungskriterium der Umweltrechtskonformität 1. Problemstellung

Nachdem die Maßstäbe, anband derer der Umweltgutachter die einzelnen Systemkomponenten eines betrieblichen Umweltmanagementsystems zu prüfen hat, erläutert wurden, bleibt nun folgende Fragestellung zu klären: Obliegt es dem Umweltgutachter, - über die Prüfung der verordnungskonformen Ausgestaltung des Umweltmanagementsystems hinaus -den Standort auch auf die Einhaltung des dort einschlägigen Umweltrechtes zu kontrollieren und seine Entscheidung über die Validierung der Umwelterklärung hiervon abhängig zu machen. Mit anderen Worten: Darf die Validierung allein wegen eines festgestellten Verstoßes gegen am Standort geltende Umweltvorschriften verweigert werden, selbst wenn das Umweltmanagementsystem in allen Belangen den Anforderungen der EMAS-Verordnung entspricht. Dieser Problemkreis ist im wesentlichen von zwei anderen Fragestellungen abzugrenzen: Zum einen von der Problematik, ob die Einhaltung des geltenden Umweltrechtes eine notwendige, verordnungsrechtliche Managementanforderung ist. Hier ist eine differenzierte Betrachtungsweise deswegen erforderlich, weil die Validierungsvoraussetzungen nicht notwendigerweise kongruent zu den Anforderungen der Verordnung an das betriebliche Umweltmanagementsystem sind. Vielmehr besteht grundsätzlich die Möglich420

Teil 5 B I 2 b) aa) (2).

26 Schickort

402

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

keit der Existenz zusätzlicher Voraussetzungen für die Erteilung der Gültigkeitserklärung neben jenen zum Umweltmanagementsystem im weiteren Sinne.421 Zum anderen müssen die Validierungsvoraussetzungen auch von den Eintragungsvoraussetzungen abgegrenzt werden, da diese ebenfalls voneinander verschieden sind. Dennoch ist die Einhaltung des Umweltrechts im Hinblick auf die Managementanforderungen wie auch auf die Eintragungsvoraussetzungen nicht bedeutungslos, da das Gemeinschaftssystem hierzu nicht indifferent ausgestaltet ist. Zur Verdeutlichung und Konkretisierung der hier behandelten Fragestellung der Validierungsvoraussetzungen soll nun aber zunächst ein Überblick über die bisher gewonnenen Erkenntnisse zum Einfluß des Umweltrechts auf das Öko-Audit-System geliefert werden. a) Darstellung der bisherigen Ergebnisse aa) Umweltrechtskonformität als Managementanforderung Eine genaue Untersuchung der Bedeutung des Umweltrechts für das Gemeinschaftssystem wurde in dieser Arbeit bereits hinsichtlich der Anforderungen an die einzelnen Systemelemente und die diesbezügliche Prüfung des Umweltgutachters vorgenommen. Hiernach läßt sich zusammenfassend folgendes festhalten: Die Einhaltung des einschlägigen Umweltrechtes am Standort stellt eine nicht zur Disposition des Unternehmens stehende Zielvorgabe der Umweltpolitik dar. In der Politik ist diese Vorgabe so auszugestalten, daß sie auf der Standortebene im Umweltprogramm als verbindliches Umweltschutzziel festgeschrieben422 und konkretisiert wird. Grundlage hierfür sind die Informationen aus der Umweltprüfung, welche alle einzuhaltenden Umweltvorschriften für den Standort zu ermitteln hat. 423 Weiterhin sind im Umweltprogramm gleichzeitig die Verantwortungsbereiche und Mittel zur Umsetzung dieser Soll-Vorgaben zu bestimmen. 424 Im Anschluß hieran ist nach Maßgabe des Anhangs I Teil B am Standort ein Umweltmanagementsystem einzurichten und anzuwenden, das darauf gerichtet ist, mit den geplanten Mitteln die konkreten Ziele des Umweltprogramms zu verwirklichen; tatsächlich erreicht werden müssen die Ziele, 421 4 22 423 424

Vgl. zum Ganzen bereits oben Teil 5 B IV 7. s.o. Teil 5 B II1 2 a) bb) (2). s.o. Teil 5 B II 2. s.o. Teil 5 B III 2.

C. Prüfungskriterien

403

also insbesondere das der Umweltrechtskonformität hingegen nicht. 425 Das Umweltmanagementsystem kann also auch dann verordnungskonform ausgestaltet und betrieben werden, wenn es das geltende Umweltrecht nicht einhält, solange es nicht gleichzeitig an der erforderlichen Funktionsfähigkeit mangelt. 426 In der zyklisch durchgeführten Umweltbetriebsprüfung bzw. im Rahmen eines Betriebsprüfungszyklus wird auch der Grad an Übereinstimmung der Verhältnisse am Standort mit dem Umweltrecht ermittelt, der Unternehmensleitung mitgeteilt sowie geeignete Korrekturvorschläge vorgelegt. 427 Die Umwelterklärung enthält schließlich eine Aussage über die tatsächliche Umweltschutzleistung des Standortes im Hinblick auf die Einhaltung des dort einschlägigen Umweltrechts. 428 Der Umweltgutachter hat - nach den bisherigen Erkenntnissen - zumindest all diese Anforderungen zu prüfen,429 wobei ihm die tatsächliche Einhaltung des Umweltrechts bei dieser Kontrolle ein Indiz für die Funktionsfähigkeit des Umweltmanagementsystems liefern kann. Ein verläßlicher Schluß auf die Qualität des Umweltmanagementsystems läßt sich hieraus aber nicht ziehen. Dennoch ist eine - nicht notwendigerweise durch den Gutachter selbst zu ermittelnde - Feststellung des tatsächlich erreichten Grades an Umweltrechtskonformität unabdingbar, da nur so die Richtigkeit der Angaben der Umwelterklärung bestätigt werden kann. 430 bb) Umweltrechtskonformität als Eintragungsvoraussetzung Zur Bedeutung der Einhaltung der Umweltvorschriften für die Eintragung der Betriebsstätte in das Standortregister nach Art. 8 der Verordnung431 kann an dieser Stelle folgendes gesagt werden: Ein Verstoß gegen das am Standort geltende Umweltrecht kann, insofern er der Umweltverwaltungsbehörde bekannt ist oder wird, zu einer Benachrichtigung der registerführenden Stelle führen. Dies hat zur Folge, daß die Eintragung ausgeschlossen ist bzw. die Streichung des Standortes aus dem Register vorgenommen wird. 432

425 4 26 427

428 4 29 430 431

432

26'

s.o. Teil 5 B IV 7, 8. Vgl. hierzu Teil 5 B IV 9. s.o. Teil 3 D I 3. s.o. Teil 5 B VI 4. s.o. Teil 5 C I bis VI. s.o. Teil 5 C V. Hierzu im einzelnen unten: Teil 6. Art. 8 Abs. 4; vgl. hierzu §§ 33, 34 UAG.

404

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Inwieweit hingegen die weiteren Eintragungsvoraussetzungen, also die Glaubhaftmachung der Verordnungskonformität des Standortes und vor allem aber die Gültigkeitserklärung selbst die Umweltrechtskonformität erfordern, bleibt damit freilich weiterhin offen. b) Konkretisierung der Fragestellung

Die tatsächliche Einhaltung des Umweltrechts ist zum einen keine verordnungsrechtliche Anforderung an das Umweltmanagementsystem an sich und somit auch nicht schon aus diesem Grunde - wegen der Regelung der Art. 4 Abs. 6, 3 und 5 - als implizierte Validierungsvoraussetzung zu beachten. Zum anderen muß der Umweltgutachter den Grad an Umweltrechtskonformität ohnehin ermitteln, um die Richtigkeit der Angaben der Umwelterklärung bestätigen zu können. Damit reduziert sich die Frage nach der weitergehenden Bedeutung des Umweltrechtes für den Gutachter darauf, ob neben der Verwirklichung der verordnungsrechtlichen Anforderungen an die einzelnen Systemelemente eine hiervon unabhängige weitere Validierungsvoraussetzung der vollständigen Einhaltung aller am Standort geltenden Vorschriften des Umweltrechts besteht. c) Überblick über die Meinungen

In der einschlägigen Literatur werden hierzu verschiedene Ansichten vertreten, nicht selten allerdings ohne konsequent zwischen Managementanforderungen und Validierungsbedingungen zu unterscheiden. Eindeutig äußert sich hierzu Waskow, der schon vom Umweltmanagementsystem selbst die tatsächliche Einhaltung der Umweltvorschriften als verordnungsrechtliche Managementanforderung verlangt und so konsequenterweise diese schon deshalb - unter Heranziehung weiterer Argumente auch den Validierungskriterien zuordnet. 433 Nach seiner Auffassung ist die Umweltrechtskonformität also Managementanforderung und Validierungsvoraussetzung. Eine andere Ansicht vertritt Lübbe-Wolff: 434 Zwar müsse das Umweltmanagementsystem die in der Umweltpolitik, den Umweltzielen und dem Umweltprogramm vorgesehenen Zielsetzungen nicht zwingend erfüllen. Diese Ziele seien nur anzustreben. Doch erfordere die Validierung notwendigerweise die Einhaltung des Umweltrechtes am Standort. Damit wird die Umweltrechtskonformität zwar als Validierungsvoraussetzung, nicht aber als Umweltmanagementanforderung angesehen. 435 433 434

Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 26, 28 f. DVBI 1994, 361 , 365 (369).

C. Prüfungskriterien

405

Damit kommen beide Ansichten zu dem Ergebnis, daß der Verstoß gegen geltendes Umweltrecht am Standort letztendlich die Validierung der Umwelterklärung hindert. 436 Die Gegenauffassung vertritt die Meinung, es bestehe weder eine Umweltmanagementanforderung noch eine Validierungsvoraussetzung, die am Unternehmensstandort die Einhaltung des geltenden Umweltrechts verlange. Verstöße gegen umweltrechtliche Pflichten hinderten also die Erteilung der Gültigkeitserklärung nicht, sofern sie nicht gleichzeitig auch verordnungswidrige Umweltmanagementfehler darstellten. 437

2. Diskussion a) Wortlaut der Vorschriften zu den Prüfungsund Validierungskriterien

Die bereits oben mehrfach angesprochenen verordnungsrechtlichen Regelungen des Art. 4 Abs. 6, 3, 5 und des Anhangs III Teil B wie auch jene des Art. 2 lit. g und des Abs. 10 der Erwägungsgründe enthalten nach ihrem Wortlaut keine direkten Aussagen darüber, daß die Validierung einer Umwelterklärung die tatsächliche Einhaltung des einschlägigen Umweltrechts am Standort voraussetze.438 435 Ebenso Feldhaus, UPR 1997, 341 (344); ders., UTR 38, S. 135 (146, 148); Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 101, 284; Ewer, in: ders./Lechelt/Theuer, Hb. Umweltaudit, E Rn. 16, 23; wohl auch Falk/Frey, UPR 1996, 58 (59 f.). Im Ergebnis auch Franzius, NuR 1999, 601 (604); V. Schneider, Öko-Audit und Deregulierung im Immissionsschutzrecht, S. 49 ff. 436 Ohne erkennbar zwischen Umweltmanagementanforderung und Validierungsvoraussetzung zu differenzieren, kommen zu diesem Ergebnis auch: Hansmann, in: Rengeling, Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, S. 207 (21 0); Fröschle/ Mandler, BFuP 1994, 521 (525); Falke, ZUR 1995, 4 (5); Dyllick, EMAS-Verordnung, S. 19; ders./Hummel, UWF 1995, Heft 3, S. 24 f.; Schottelius, BB 1995, 1549 (1551); ders., DB 1996, 1169 (1171); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 83 f.; Schmid, RdE 1997, 9 (II); Breuer, NVwZ 1997, 833 (843); Scheuing, NVWZ 1999, 475 (482). 437 Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (377 f.); Köck, JZ 1995, 643 (648); ders., VerwArch. 87 (1996), 644 (666); Müggenborg, DB 1996, 125 (127); Wiebe, NJW 1994, 289 (292); ders., Jb. junger Zivilrechtswissenschaftler 1993, S. 123 (139); Österreichisches UBA, Öko-Audit, S. 96 f. ; Mann/Müller, Öko-Audit im Umweltrecht, S. 42 f. Mittelstaedt, in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 235 (241 ff.); Lütkes, NVwZ 1996, 230 (234); Frenz, Europäisches Umweltrecht, Rn. 568; Pohl, BB 98, 381 (384 ). 438 Allgemeine Meinung: Vgl. Lübbe-Wolff, DVBl 1994, 361 (369); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 83. Zu Art. 4 Abs. 6: Müggenborg, DB 1996, 125 ( 127). Zu Anhang III Teil B Nr. 1: Feldhaus, UTR 38, 135 (147). Zu Anhang III Teil B Nr. 4: Breuer, NVwZ 1997, 833 (843).

406

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Eine Gesamtschau aller Vorschriften zur Prüfungs- und Validierungstätigkeit zeigt aber die grundsätzliche Tendenz der Verordnung, daß Validierungsvoraussetzungen und verordnungsrechtliche Anforderungen an das Umweltmanagementsystem kongruent sein sollen. Dies verdeutlichen insbesondere die Formulierungen der Art. 4 Abs. 6 und des Anhangs III Teil B Nr. 4. Damit würde dem Umweltgutachter nur die Prüfung des Umweltmanagementsystems im weiteren Sinne, also seiner einzelnen Systemkomponenten obliegen. Auch die Erteilung der Gültigkeitserklärung würde ausschließlich von der Erfüllung der diesbezüglichen Anforderungen abhängen.439 Eine darüber hinausgehende und hiervon losgelöste Validierungsvoraussetzung wäre damit ausgeschlossen. Die Argumentation von Waskow, ein im Zeitpunkt der Validierung noch andauernder Verstoß gegen Umweltvorschriften hindere nach Anhang III Teil B Nr. 4 die Gültigkeitserklärung, ist konsequent. Dies ergebe sich daraus, daß insofern kein dem Anhang I entsprechendes Umweltmanagementsystem bestehe. 440 Gefolgt werden kann dieser Auffassung indes nicht, da sie von der hier bestrittenen Prämisse441 ausgeht, die Gewährleistung der Umweltrechtskonformität stelle eine notwendige Managementeigenschaft dar. Allein anhand einer Betrachtung der angesprochenen Vorschriften die Existenz einer selbständigen Validierungsvoraussetzung dennoch per se verneint werden. Hierfür wäre der Nachweis zu führen, daß Vorschriften abschließend sind. Dies läßt sich aber aus dem Wortlaut ableiten.

kann nicht diese nicht

b) Entstehungsgeschichte der Verordnung Teilweise wird die Entstehungsgeschichte der Verordnung als Argument für, aber auch gegen eine Validierungsvoraussetzung der Umweltrechtskonformität herangezogen: Anhaltspunkt aller Auffassungen ist Art. 11 Nr. 2 des ursprünglichen Verordnungsentwurfes der Kommission,442 der die Verwendung des ÖkoAudit-Zeichens solchen Standorten verbot, an denen gemeinschaftliche und einzelstaatliche Rechtsvorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes nicht erfüllt werden. Die Überwachung dieses Verbotes war den zuständigen Registrierungsstellen zugedacht. Vgl. hierzu Köck, VerwArch. 87 (1996), 644 (666). Betriebliches Umweltmanagement, 2. Aufl., S. 29. 441 s.o. Teil 5 B IV 7. 442 Korn (91) 459 endg. vom 5.3.92. Vgl. auch den noch wortgleich geänderten Kommissionsvorschlag, Korn (93) 97 endg. vom 30.4.93. 439

440

C. Priifungskriterien

407

Rhein443 leitet hieraus ab, die Einhaltung des Umweltrechtes sei damals wie heute eine Voraussetzung der Validierung; die Tatsache, daß Art. II des Vorentwurfs in der letztendlich verabschiedeten Fassung nicht mehr enthalten sei, hänge allein damit zusammen, daß dort anstelle dieser Regelung die Verankerung der Gesetzeskonformität in der Umweltpolitik erfolgt sei. Die Bedeutung der Einhaltung des Umweltrechtes sei also in der nun vorliegenden Verordnung nicht geringer einzuschätzen, unterfalle mithin weiter der Validierung durch den Umweltgutachter.

Dieser Argumentation steht die Auffassung von Müggenborg entgegen:444 Er folgert aus dem Fehlen des Art. II des Vorentwurfes im gültigen Verordnungstext, daß der Umweltgutachter die Umweltrechtskonformität gerade nicht mehr als Voraussetzung seiner Gültigkeitserklärung zu prüfen habe. Beide Argumente sind aber logisch nicht zwingend, da sie von dem Verbot zur Führung des Öko-Audit-Zeichens auf die Validierungsvoraussetzungen schließen, obwohl nach der Konzeption des Verordnungsentwurfes kein derartig notwendiger Zusammenhang zwischen der Verwendung des Öko-Audit-Zeichens und der Gültigkeitserklärung bestand. Ein solcher war nach der seinerzeitigen Regelung vielmehr auszuschließen: Die Kontrolle des Verwendungsverbotes sollte nämlich ausschließlich den zuständigen Registrierungsstellen zukommen und gerade nicht den Umweltgutachtem. Dies .ging neben der ausdrücklichen Regelung des Art. II Nr. 2 des Vorentwurfes auch aus dem ursprünglichen Anhang II hervor. Er regelt die Validierung der Umweltgutachter, nennt aber die Prüfung der Einhaltung der Umweltvorschriften nicht. Ein Verstoß gegen geltendes Umweltrecht am Standort hinderte nach der damaligen Konzeption der Verordnung nicht einmal die Registrierung des Standortes. Überdies wurde die Regelung des Art. II in der Fassung des Vorentwurfes weder gänzlich aufgegeben noch in Art. 3 lit. a überführt. Vielmehr verknüpfte man die Umweltrechtskonformität direkt mit den Eintragungsvoraussetzungen für das Standortregister, was dann zur veränderten Regelung des Art. 8 - vormalig Art. 9 des Kommissionsvorschlages - geführt hat. c) Die Validierung im Kontext der Standorteintragung

Eine Vielzahl der Autoren rechtfertigt ihre Forderung nach einer gesonderten Validierungsvoraussetzung der Umweltrechtskonformität aus der verordnungsrechtlichen Systematik. Herangezogen wird hier insbesondere das 443 444

Gemeinschaftssystem, S. 84. Müggenborg, DB 1996, 125 (127).

408

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Verhältnis zwischen gutachterlieber Validierung und der Entscheidung über die Standorteintragung. Erstmals begründete Lübbe-Wolff das zusätzliche Validierungskriterium der Einhaltung des geltenden Umweltrechtes mit der Regelung des Art. 8 Abs. 4: Nach dieser Vorschrift lehnt die zuständige Registrierungsstelle die Eintragung eines Standortes selbst bei Erfüllung der Eintragungsvoraussetzungen des Art. 8 Abs. 1, also insbesondere der Vorlage der Gültigkeitserklärung und der Glaubhaftmachung der Verordnungskonformität des Standortes, ab, wenn sie von der zuständigen Umweltverwaltungsbehörde vor der Eintragung von einem Verstoß gegen einschlägige Umweltvorschriften am Standort unterrichtet wird. Sofern eine solche Mitteilung sich auf einen bereits eingetragenen Standort bezieht, hebt die Registrierungsbehörde die Eintragung wieder auf . Anschließend kann die Ablehnung bzw. die Aufhebung der Eintragung erst zurückgenommen werden, wenn die registerführende Stelle von der Umweltverwaltungsbehörde eine Zusicherung dahingehend erhalten hat, daß der Umweltrechtsverstoß am Standort abgestellt wurde und hinreichende Vorkehrungen getroffen wurden, die eine Wiederholung ausschließen (Art. 8 Abs. 1 und 4). Nach der Ansicht von Lübbe-Wolff445 kommt in dieser Regelung zum Ausdruck, daß die Eintragung und das damit verbundene Recht zur Führung der Teilnahmeerklärung nur solchen Betriebsstätten zukommen solle, die zumindest in Übereinstimmung mit ihrer Selbstverpflichtung zur Gesetzeskonformität arbeiten. Die Einhaltung dieser Verpflichtung soll dementsprechend unmittelbar Gegenstand des Zertifizierungsverfahrens sein. Ansonsten müßte - so Lübbe-Wolf!- eine Validierung sinnwidrigerweise auch dann erfolgen, wenn die Eintragungsfähigkeit, die durch die Gültigkeitserklärung gerade bestätigt werden solle, aufgrund einer zu erwartenden Mitteilung der Vollzugsbehörde nicht gegeben sei. 446 Waskow441 gibt in diesem Zusammenhang weiter zu bedenken, es könne

nicht angehen, daß ein Umweltgutachter die Validierung eines Standortes vornehme, dessen Umweltschutzleistung nicht dem geltenden Recht entspreche, und er dann darauf vertraue, der Rechtsverstoß werde schon im Rahmen des sich anschließenden Registrierungsverfahrens entdeckt, und

445 DVBI 1994, 361 (369). Vgl. aber auch Waskow, Betriebliches Umweltmanagement, I. Aufl., S. 16 ff. 446 So auch Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 284; V. Schneider, ÖkoAudit und Deregulierung im Immissionsschutzrecht, S. 49 ff. 447 Betriebliches Umweltmanagement, 2. Autl., S. 29; ebenso wohl Lütkes, NVwZ 1996, 230 (234).

C. Prufungskriterien

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führe so zur Verweigerung der Eintragung des Standortes. Art. 8 Abs. 4 entfalte also eine Vorwirkung auf die Tätigkeit des Umweltgutachters. 448 Im Ergebnis müsse also der Umweltgutachter die Einhaltung des Umweltrechtes am Standort überprüfen und seine Validierung hiervon abhängig machen. 449 Die Gegenauffassung hierzu interpretiert die Regelung des Art. 8 Abs. 4 folgendermaßen: Diese Vorschrift wolle gerade verhindern, daß der Umweltgutachter die Umweltrechtskonformität zu einem Validierungskriterium mache. Sie nehme eine Aufgabenverteilung zwischen Umweltgutachter einerseits und Umweltverwaltungsbehörde sowie Registrierungsstelle andererseits vor und belasse so den Umweltverwaltungsbehörden die Entscheidung, ob sie wegen eines Umweltrechtsverstoßes die registerführende Stelle unterrichten wolle. In diesem Fall hat dann die Eintragung zu unterbleiben. 450 Eine Stellungnahme zu den obigen Meinungen bedarf zunächst einer genaueren Betrachtung des Regelungsgehaltes des Art. 8 Abs. 4, wie auch der gesamten verordnungsrechtlichen Konzeption der Standorteintragung. Art. 8 Abs. I S. I beinhaltet die Eintragungsvoraussetzungen, nämlich die validierte Umwelterklärung, die Entrichtung der Eintragungsgebühr und die Glaubhaftmachung, daß der Standort alle Bedingungen der Verordnung erfüllt. Zu dieser Regelung enthält Art. 8 Abs. 4 eine zusätzliche negative Eintragungsvoraussetzung, die Mitteilung der zuständigen Umweltverwaltungsbehörde über einen Verstoß gegen einschlägige Umweltvorschriften. Diese Mitteilung setzt ihrerseits voraus, daß ein solcher Verstoß vorliegt, der Umweltverwaltungsbehörde bekannt ist oder wird und sie im Rahmen ihres in Art. 8 Abs. 4 angelegten Ermessens451 zu der Entscheidung kommt, deswegen die Registrierungsbehörde einzuschalten.

448 So den obigen Ansichten zustimmend Feldhaus, UPR 1997, 341 (344); ders., UTR 38, 135 (148). 449 Hansmann, in: Rengeling, Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, S. 207 (210); Schottelius, DB 1996, 1169 (1171); Rhein, Gemeinschaftssystem, S. 83; Kothe, Das neue Umweltauditrecht, Rn. 284; Breuer, NVwZ 1997, 833 (843). Im Ergebnis ebenso, wenn auch zu § 33 I UAG: Schmid, RdE 1997, 9, II f. Vgl. noch Köck, JZ 1995, 643 (648): Ein Umweltrechtsverstoß hindere zwar die

Erteilung der Gültigkeitserklärung, der Umweltgutachter müsse dieses Kriterium aber nicht eigens überprufen. 450 Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (378). Vgl. hierzu im Ergebnis auch: Wiebe, Jb. junger Zivilrechtswissenschaftler 1993, 123 (139); ders., NJW 1994, 289 (292); Müggenborg, DB 1996, 125 (127); Köck, VerwArch 87 (1996), 644 (673); Frenz, Europäisches Umweltrecht, Rn. 569; vgl. auch Franzius, NUR 1999, 601 (604). 451 Schneider, Die Verwaltung 28 (1995), 361 (379). Vgl. hierzu die Regelung des § 33 II UAG.

410

Teil 5: Prüfungs- und Validierungstätigkeit des Umweltgutachters

Das bedeutet aber, daß die Einhaltung der Umweltvorschriften selbst keine unmittelbare Eintragungsvoraussetzung ist. Ein Standort, der die Vorgaben des Umweltrechtes nicht verwirklicht, kann also zumindest nach der Regelung des Art. 8 eintragungsfähig sein. Er muß gar eingetragen werden bzw. hat eine Aufhebung der Eintragung zu unterbleiben, wie eine Mitteilung der zuständigen Stelle von einem Umweltrechtsverstoß nicht vorliegt. Ein der Umweltverwaltungsbehörde bekannter Verstoß gegen Umweltvorschriften führt also nach der verordnungsrechtlichen Konzeption des Art. 8 und schon gar nicht nach den Regelungen der §§ 33 und 34 UAG zwingend zur Versagung bzw. Aufhebung der Eintragung. Diesen Umstand beachtet die von Lübbe-Wolf! vorgebrachte Argumentation nicht ausreichend, da sie nicht genügend zwischen der negativen Eintragungsvoraussetzung der Mitteilung der Umweltverwaltungsbehörde und der Nichteinhaltung des Umweltrechts am Standort differenziert. Deswegen kann aber schon die von ihr gezogene Konklusion, die Registrierung und die damit verbundene Einräumung des Rechtes zur Verwendung der Teilnahmeerklärung solle nach der Regelung des Art. 8 ausschließlich umweltrechtskonformen Standorten zugute kommen, nicht mit dieser Deutlichkeit behauptet werden. Wollte doch selbst der Verordnungsgeber eine solche derartig verbindliche Regelung gerade nicht treffen. Dies wird klar, wenn man sich vor Augen hält, daß Art. II des Vorentwurfs eben dies anordnete, jedoch infolge der zuletzt vorgenommenen Änderungen nur in der differenzierteren Regelung des Art. 8 Eingang in die nun geltende Fassung gefunden hat. 452 Überdies sind die Folgen der gegenteiligen Auffassung, daß auch nicht umweltrechtskonform arbeitende Unternehmen unter Umständen in das Standortregister eingetragen werden können, keineswegs so unsinnig, wie dies behauptet wird. Ist doch ein Widerspruch zwischen der Erteilung der Güligkeitserklärung durch den Umweltgutachter, welche - wie LübbeWolff453 konstatiert - die Eintragungsf