Der Schutz des Individuums durch das Recht: Festschrift für Rainer Hofmann zum 70. Geburtstag [1 ed.] 9783662669778, 9783662669785

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Philipp B. Donath Alexander Heger Moritz Malkmus Orhan Bayrak  Hrsg.

Der Schutz des Individuums durch das Recht Festschrift für Rainer Hofmann zum 70. Geburtstag

Der Schutz des Individuums durch das Recht

Philipp B. Donath  •  Alexander Heger  •  Moritz Malkmus  •  Orhan Bayrak Hrsg.

Der Schutz des Individuums durch das Recht Festschrift für Rainer Hofmann zum 70. Geburtstag

Hrsg. Philipp B. Donath Europäische Akademie der Arbeit in der Universität Frankfurt am Main University of Labour Frankfurt am Main, Deutschland Moritz Malkmus Goethe Universität Frankfurt am Main Frankfurt am Main, Deutschland

Alexander Heger Goethe Universität Frankfurt am Main Frankfurt am Main, Deutschland Orhan Bayrak Freshfields Bruckhaus Deringer PartG mbB Frankfurt am Main, Deutschland

ISBN 978-3-662-66977-8    ISBN 978-3-662-66978-5  (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer-Verlag GmbH, DE und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Heidelberger Platz 3, 14197 Berlin, Germany

Vorwort

Am 29. Juni 2023 feiert Rainer Hofmann seinen 70. Geburtstag. Gemeinsam mit langjährigen Freunden, Kolleginnen und Kollegen sowie Weggefährten aus Wissenschaft und Praxis gratulieren wir ihm zu diesem Anlass ganz herzlich mit dieser Festschrift. Durch sie soll sowohl das akademische Wirken als auch die Person des Jubilars gewürdigt werden. Rainer Hofmann genießt weit über den Kreis der Beitragenden hinaus ein sehr hohes Ansehen, was nicht nur auf seine fachliche Tätigkeit zurückzuführen ist, sondern auch auf seinen bescheidenen, besonnenen, empathischen und nachsichtigen Charakter sowie die menschliche Wärme, die er allen Personen in seinem Umfeld zukommen lässt. Als weltweit anerkannter Rechtswissenschaftler hat er sich durch sein vielfältiges und umfassendes Wirken in unterschiedlichen Gebieten außerordentlich verdient gemacht und sich in seiner Arbeit insbesondere durch einen Fokus auf den Schutz des Individuums durch das Recht ausgezeichnet. Nach dem Abitur in seiner Geburtsstadt Heidelberg ging Rainer Hofmann zunächst nach Freiburg, um Rechtswissenschaft und Geschichte zu studieren. Im Anschluss an ein Auslandsjahr in Lausanne, in dem sein Interesse am Völkerrecht durch Besuche von Lehrveranstaltungen am Institut des Hautes Etudes Internationales in Genf bestärkt wurde, zog es ihn zunächst zurück nach Heidelberg, wo er sein erstes juristisches Staatsexamen absolvierte. Das anschließende Referendariat unterbrach er für eine Tätigkeit als Dozent für deutsches Recht an der Universität Montpellier, wo er 1979 seinen ersten Doktortitel (Docteur d’Université en Droit) mit einer rechtsvergleichenden Arbeit über die kollektivarbeitsrechtliche Aussperrung („Le lock-out en droit allemand“) erwarb. Nach seinem zweiten Staatsexamen 1981 hatte Rainer Hofmann erwogen, den Weg in die Verwaltungsgerichtsbarkeit einzuschlagen, entschied sich aber schließlich für eine Tätigkeit als wissenschaftlicher Referent am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (MPI), dessen Veranstaltungen er schon während des Studiums besucht hatte. Im Jahr 1986 folgte eine knapp zweijährige Station als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Bundesverfassungsgericht im Dezernat von Helmut Steinberger. Mitte 1986 erwarb Rainer Hofmann an der Universität Heidelberg seinen zweiten Doktortitel (Dr. iur. utr.) mit der Arbeit „Die Ausreisefreiheit nach Völkerrecht und V

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staatlichem Recht“. Im Oktober 1986 war Rainer Hofmann als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Verfassungsgericht maßgeblich an der Entstehung und Formulierung des berühmt gewordenen Solange II-Beschlusses beteiligt, nach dem sich das Gericht solange einer Grundrechtsprüfung am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes enthält, wie auf der Ebene des damaligen Gemeinschaftsrechts ein vergleichbarer Grundrechtsbestand generell gewährleistet ist. Im Januar 1988 zog es Rainer Hofmann zu einer weiteren, sehr anregenden Station als Visiting Scholar an die University of Sydney in Australien, bevor er im Juli 1988 als wissenschaftlicher Referent an das MPI in Heidelberg zurückkehrte. Von Januar bis März 1990 war er zudem Profesor Visitante an der Universidad de Alcalá in Spanien. Im Juli 1993 habilitierte sich Rainer Hofmann an der Universität Heidelberg mit dem Werk „Grundrechte und grenzüberschreitende Sachverhalte“ und erhielt die Venia legendi für deutsches und ausländisches öffentliches Recht, Völkerund Europarecht. Beide Qualifikationsarbeiten entstanden unter der Betreuung seines verehrten akademischen Lehrers Rudolf Bernhardt, dessen großes Interesse für Menschenrechte, bestärkt durch seine langjährige Tätigkeit als Richter, Vizepräsident und schließlich Präsident des EGMR, auch die akademische Ausrichtung seines Schülers Rainer Hofmann nachhaltig prägte. Nach Lehrstuhlvertretungen an den Universitäten Kiel (Wintersemester 1993/1994) und Würzburg (Sommersemester 1993 und 1994) wurde Rainer Hofmann im Oktober 1994 Professor für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Universität zu Köln. Im April 1997 folgte er einem Ruf an die Christian-­Albrechts-­Universität zu Kiel, wo er Professor für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht sowie Co-Direktor des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht wurde. Auch wenn ihn die Zeit in Kiel, in der die Bahn zu seinem zweiten Büro wurde, sehr prägte und die Personen, die ihm in Kiel begegnet sind, eine besondere Rolle in seinem Leben eingenommen haben, blieb der Wunsch, wieder näher an seine Heidelberger Heimat zurückzukehren. So folgte er im Oktober 2004 einem Ruf der Goe­ the-Universität Frankfurt am Main und wurde Professor für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht und Co-Direktor des Wilhelm-Merton-Zentrums für Europäische Integration und Internationale Wirtschaftsordnung. Seit April 2020 ist er hier Seniorprofessor für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht. Daneben übernahm er eine Gastprofessur an der Juristischen Fakultät der Karls-­Universität Prag. In seiner Zeit als Professor in den verschiedenen Städten hat Rainer Hofmann über 140 Promotionen und drei Habilitationsprojekte betreut. Seine Schülerinnen und Schüler schätzten dabei seine stets aufbauende und anspornende Art, die immer viel Zuversicht erzeugte, auch wenn man in den Mühen des akademischen Arbeitens nicht selten zu verzweifeln drohte. Neben den beruflichen Stationen war Rainer Hofmann in unterschiedlichen völker- und europarechtlichen Gremien sowie Institutionen aktiv, in denen er den Fokus immer auch auf den Schutz des Individuums durch das Recht legte und sich damit in besonderer Weise verdient gemacht hat. So war er Mitglied verschiedener einflussreicher Komitees der International Law Association (ILA), z. B. bereits von 1984 bis 1992 Mitglied des Committee on Re-

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fugee Law und von 1992 bis 2002 Co-Rapporteur des ILA Committee on Internally Displaced Persons. Daneben war Rainer Hofmann von 1996 bis 2002 Mitglied des ILA Committee on Refugee Law Procedures und von 2003 bis 2014 Co-Rapporteur des ILA Committee on Reparation for Victims of Armed Conflict. Zudem gehörte er von 2007 bis 2012 dem ILA Committee on the Rights of Indigenous Peoples an und war von 2014 bis 2020 Mitglied des ILA Committee on the Implementation of the Rights of Indigenous Peoples. Neben der fachlichen Tätigkeit in den verschiedenen Komitees der ILA ist Rainer Hofmann seit vielen Jahren auch für die deutsche Sektion sowie die ILA selbst tätig und setzt sich sehr für die weltweite Vernetzung der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler ein. So war er von Juni 2006 bis Juni 2016 Generalsekretär der Deutschen Vereinigung für Internationales Recht (German Branch of the International Law Association), deren Vorsitz er seit Juni 2016 innehat. Zudem gehört er seit 2006 dem Executive Council der ILA und seit Mai 2019 als Treasurer ihrem Management Committee an. Besondere Verdienste, die weit über akademische Fachkreise hinaus Anerkennung fanden, erwarb sich Rainer Hofmann durch sein beeindruckendes Engagement für das Recht des europäischen Minderheitenschutzes. Auf den gemeinsam mit Jochen A.  Frowein und Stefan Oeter herausgegebenen zweiteiligen Tagungsband „Das Minderheitenrecht europäischer Staaten“ (Springer, 1993 und 1994), durch den sein Interesse an diesem besonderen Rechtsgebiet schon frühzeitig bedeutenden Ausdruck fand, folgten zahlreiche Veröffentlichungen und die Tätigkeit in unterschiedlichen Einrichtungen und Gremien. So war Rainer Hofmann 1996 an der Gründung des European Centre for Minority Issues (ECMI) in Flensburg beteiligt, dessen Vorstand er bis 2017 (seit November 2009 als dessen Vizepräsident) angehörte. Ab November 2017 blieb er dem ECMI als Mitglied des Advisory Council weiterhin verbunden. Zudem engagierte er sich im wissenschaftlichen Beirat des Institute for Minority Rights der European Academy (EURAC) Bozen/Bolzano, ab 2004 als Mitglied und schließlich von Oktober 2008 bis Oktober 2012 als Vorsitzender. Besonders intensiv begleitete Rainer Hofmann außerdem die Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten von 1995. Hervorzuheben ist hierbei seine Mitgliedschaft im Beratenden Ausschuss zu diesem Rahmenübereinkommen, dessen erster Präsident er von Juni 1998 bis Mai 2004 war. In einer weiteren Amtszeit wirkte er von Juni 2008 bis Mai 2010 als Vizepräsident und erneut von Juni 2010 bis Mai 2012 als Präsident. Diesem Bereich des Menschenrechtsschutzes blieb er bis heute sehr verbunden, insbesondere als häufig angefragter Sachverständiger von Institutionen wie EU, Europarat (einschließlich Venedig-Kommission), OSZE und UN, vor allem bei der Erarbeitung einschlägiger nationaler Gesetze. Fast 20 Jahre – von 2001 bis 2020 – war Rainer Hofmann zudem Mitglied des völkerrechtswissenschaftlichen Beirats des Auswärtigen Amtes in Berlin, welcher das Ministerium und die jeweilige Amtsleitung zu tagespolitischen Geschehnissen und den damit zusammenhängenden völkerrechtlichen Fragestellungen berät. Die Stärkung des unionsrechtlichen Grundrechtsschutzes, ein Thema, das Rainer Hofmann seit Beginn seines wissenschaftlichen Wirkens begleitet, betrieb er als

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Vertreter des Europarats von Juli 2012 bis Juni 2015 als stellvertretendes Mitglied sowie von Juli 2015 bis Juni 2020 als Mitglied des Verwaltungsausschusses und des Exekutivausschusses der Agentur für Grundrechte der Europäischen Union in Wien. Weitere Gremien, in denen er noch heute als Mitglied besonders aktiv ist, sind der Fachausschuss Humanitäres Völkerrecht des Deutschen Roten Kreuzes (seit November 2018) und bis vor kurzem der Rat der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht (März 2007 bis März 2023). Schließlich ist Rainer Hofmann seit Oktober 2019 Mitglied des Supervisory Board des German-South-East Asian Center for Public Policy and Good Governance (CPG) in Bangkok und zudem seit Oktober 2021 Vorsitzender des Scientific Advisory Board des Ludwig Boltzmann Instituts für Grund- und Menschenrechte in Wien. Rainer Hofmann beeindruckt nicht nur in Gremien und Institutionen, sondern auch im Alltag mit Kenntnisreichtum zu verschiedensten wissenschaftlichen, gesellschaftlichen und sportlichen Themen sowie durch seinen einzigartigen Charakter und den wertschätzenden Umgang mit Menschen. Dabei ist es besonders bemerkenswert, wie menschlich, entspannt und unprätentiös er auftritt. Zudem sind seine Großzügigkeit und Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses, der dabei auch von seiner starken internationalen Vernetzung profitiert, einmalig. Neben seinem weltweiten Einsatz für Menschen ist Rainer Hofmann auch ein echter Familienmensch. Er ist Ehemann, Vater und Großvater einer Europa verbindenden Familie, die für ihn an erster Stelle steht und von der er mit Freude und Stolz spricht. Sie gibt ihm Rückhalt und Kraft in seinem ereignisreichen Leben, in dem gerade seine Frau eine über die völkerrechtlichen Themen hinaus kongeniale Partnerin ist. Rainer Hofmann liebt das Reisen. Nicht nur seine internationalen beruflichen Tätigkeiten ermöglichten ihm, die Welt zu entdecken, sondern auch im Privaten war und ist Rainer Hofmann viel unterwegs. Befördert wurde diese Reiselust durch sein starkes Interesse an verschiedenen Kulturen und Ländern, das ihn von Grönland bis nach Chile und Tasmanien führte. Erleichtert wurde dies durch die sprachlichen Fähigkeiten von Rainer Hofmann, der fließend Englisch, Französisch, Schwedisch und Spanisch spricht. Lediglich die Corona-Pandemie konnte diese Reisetätigkeit reduzieren, gleichwohl nicht stoppen. So zog es Rainer Hofmann und seine Frau zu kurzen Ausflügen in den nahegelegenen Odenwald oder die Pfalz. Eine besondere Rolle nimmt gerade auch die Verbundenheit zu seiner kurpfälzisch-­badischen Heimat ein, die sich nicht nur im Interesse für den Fußball vor Ort widerspiegelt. Besuchte er als Kind noch gemeinsam mit dem Vater Spiele von Waldhof Mannheim, so schaute er sich als Jugendlicher gemeinsam mit Freunden Spiele des VfR Mannheim an, dessen Stadion zur Erleichterung seiner Eltern auch mit der Straßenbahn gut erreichbar war. Heute drückt er in der Bundesliga die Daumen für den SC Freiburg und die TSG Hoffenheim, gönnt jedoch auch seinen fußballinteressierten Mitarbeitenden gerne mal die berühmten „drei Punkte“. Doch das sportliche Interesse ist nicht nur auf den Fußball beschränkt, so blickt Rainer Hofmann auch auf eine mehrjährige aktive Spielzeit als Basketballer in Heidelberg ­zurück. Zudem ist er ein begeisterter Skiläufer und beeindruckt durch sein Wissen

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zum Eishockey – eine Sportart, die bei internationalen Spielen die Familie in unterschiedliche Fanblöcke spaltet, aber auch verbindet. Der Schutz und die Fürsorge für ganz unterschiedliche Menschen durchziehen das Leben von Rainer Hofmann, nicht nur in seinem Umfeld, sondern auch rechtswissenschaftlich. So setzte er sich in Forschung und Lehre sowie in seiner vielfältigen Gremienarbeit stets für den Schutz des Individuums durch das Recht ein. Dies zeigte sich unter anderem im (vergleichenden) Verfassungsrecht und im Unionsrecht bei Grundrechtsthemen, aber auch im Völkerrecht mit seinem Fokus auf individual- und gruppenbezogene Menschenrechte, namentlich vor allem Flüchtlingsund Minderheitenrecht, sowie im Humanitären Völkerrecht oder auch im Investitionsschutzrecht, in dem ebenfalls Rechtspositionen von Individuen durch verschiedene Abkommen geschützt werden. Da diese Festschrift nicht ohne das Zutun einer ganzen Reihe von Menschen zustande gekommen wäre, ist ihnen an dieser Stelle besonders zu danken. Dieser Dank richtet sich in erster Linie an die Autorinnen und Autoren für Ihre Beiträge und für die gute Zusammenarbeit. Hervorzuheben ist insbesondere auch der Springer-­Verlag, der diese Festschrift ermöglicht und professionell begleitet hat. Die Wahl des Verlages weist eine besondere Verbindung zum Jubilar auf, da dieser sowohl seine Dissertation als auch seine Habilitation bei Springer veröffentlicht hat. Herausragender Dank gebührt hier Frau Brigitte Reschke für die verlegerische Betreuung. Ebenso bedanken wir uns ganz besonders bei Stefan Kadelbach (Goethe-­ Universität Frankfurt am Main), Mahulena Hofmann (Universität Luxemburg), Michael Bothe (Goethe-Universität Frankfurt am Main), Norbert Wühler und Roland Broemel (Goethe-Universität Frankfurt am Main) für die vertrauensvolle Beratung und vielfältige Unterstützung während des gesamten Prozesses. Zudem wäre die Korrekturarbeit ohne den großartigen Einsatz der studentischen Mitarbeiterinnen Nathalie Müller, Fiona Neff und Marie Reingold kaum zu bewältigen gewesen. Dafür möchten wir uns bei ihnen ganz herzlich bedanken. In seinem ereignisreichen Leben hat Rainer Hofmann zahlreichen Menschen Gutes getan und sie sind dem Jubilar deshalb in besonderer Dankbarkeit für seine immerwährende Unterstützung, Großzügigkeit und Liebenswürdigkeit verbunden. Diese Festschrift soll dazu beitragen, diesem Dank Ausdruck zu verleihen. Wir wünschen Rainer Hofmann alles erdenklich Gute und eine weiterhin ungebrochene Faszination für seine zahlreichen juristischen und nicht-juristischen Interessen. Warmest congratulations, toutes nos félicitations, varmaste gratulationer, la más cordial de las felicitaciones, Rainer Hofmann! Frankfurt am Main, Deutschland Juni  2023  

Philipp B. Donath Alexander Heger Moritz Malkmus Orhan Bayrak

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Band 1 Teil I  Völkerrechtliche Grundfragen Gerechtigkeitsgehalte im positiven ­Völkerrecht��������������������������������������������    3 Andreas Zimmermann  ights of Nature Include Rights of Domesticated Animals��������������������������   15 R Anne Peters I s Article 2 (4) of the United Nations Charter Still Alive?����������������������������   31 Stephan Hobe  rga omnes-Verpflichtungen vor dem Internationalen E Gerichtshof: Ein Kontrapunkt ����������������������������������������������������������������������   43 Christian J. Tams  he Challenged Legality of Economic Coercion������������������������������������������   57 T Meryem Mehrez  iener zweier Herren: Gegenmaßnahmen im unions- und D völkerrechtlichen Kontext ������������������������������������������������������������������������������   71 Gerhard Hafner  ome Observations on the 1920 and 1921 Expert Reports S Regarding the Åland Islands Question����������������������������������������������������������   93 Georg Nolte Teil II  Institutionen und Internationale Beziehungen  er Internationale Strafgerichtshof nach 20 Jahren������������������������������������  103 D Claus Kreß XI

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 er Aufbau investigativer Fähigkeiten in den Sekretariaten D der Organisationen des UN-Systems��������������������������������������������������������������  115 Wolfgang Münch I nternational Fact-Finding on Human Rights Violations: The Moscow Mechanism of OSCE������������������������������������������������������������������������  129 Wolfgang Benedek  enschenrechte und multilaterale Außenpolitik – Der M deutsche Vorsitz im Europarat 2020/21 ��������������������������������������������������������  143 Axel Berg  he High Representative Revisited in 2023: An Ever More Powerful T Institutional Actor in the EU’s Common Foreign and Security Policy ������  157 Frank Hoffmeister and Annika Bruckert I nformalisierung der EU-Außenbeziehungen im Bereich Asyl und Einwanderung������������������������������������������������������������������������������������������  181 Thomas Kleinlein I dentity, Religion and Foreign Policy in the Land of Islam (Diplomacy Between Dogma and the Reality of International Relations)����������������������������������������������������������������������������������������������������������  209 Abdelmalek El Ouazzani and Fatiha Sahli Teil III  Menschenrechte  uman Dignity in International Human Rights Law����������������������������������  225 H Christina Binder  uman Rights as Foundation of Transnational Constitutionalism? H How to Respond to “Constitutional Implementation Deficits” ������������������  241 Ernst-Ulrich Petersmann  enschenrechte in Zeiten des Notstands������������������������������������������������������  255 M Stefan Kadelbach  iscrimination Based on “National Origin” and Nationality����������������������  269 D Yuji Iwasawa  he Role of Human Rights Law for the Political Participation T of Indigenous Women��������������������������������������������������������������������������������������  293 Alexandra Tomaselli  as allgemeine Petitionsrecht als völkerrechtliches D Individualrecht – Gedanken zu einem verloren gegangenen Menschenrecht ������������������������������������������������������������������������������������������������  305 Karsten Nowrot

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 hich Rights Do Have the Astronauts?��������������������������������������������������������  315 W Mahulena Hofmann  nterbringung von Piraten an Bord von Kriegsschiffen – U Welche Mindeststandards gelten?������������������������������������������������������������������  331 Wolff Heintschel von Heinegg  egriff und Einordnung des Migrationsrechts im nationalen B und internationalen Recht������������������������������������������������������������������������������  347 Stephan Breitenmoser und Peter Uebersax  hesen zur Genfer Flüchtlingskonvention 1951��������������������������������������������  363 T Kay Hailbronner Teil IV Schutz von Menschen in bewaffneten Konflikten und Katastrophenfällen  ompassion and International Humanitarian Law��������������������������������������  371 C Thilo Marauhn  umanitäre Hilfe – ein Beitrag zum Recht der Solidarität ������������������������  381 H Michael Bothe und Jennifer Ernst  ie völkerrechtliche Pflicht Syriens, humanitäre Hilfe D zu gestatten ������������������������������������������������������������������������������������������������������  399 Hans-Joachim Heintze  ie völkerrechtliche Regelung des Zivilschutzes������������������������������������������  411 D Heike Spieker  o-Fly Zones zum Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten? ������������������  435 N Torsten Stein Teil V  Minderheitenschutz  he Blind-Spot in Protecting Global Minorities: A Blue-Print T for Strengthening the Normative Framework?��������������������������������������������  449 Joshua Castellino  ie effektiv ist die Rechtsprechung des Europäischen W Gerichtshofs für Menschenrechte zum Minderheitenschutz? ��������������������  463 Joseph Marko  egitimacy and Efficacy in Monitoring Minority Rights: L Bilateralism Contra Multilateralism in the Council of Europe and the European Union ��������������������������������������������������������������������������������  479 Tove H. Malloy

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 rafting Laws on National Minorities: Theoretical and D Practical Reflections����������������������������������������������������������������������������������������  499 Francesco Palermo and Petra Roter  inderheitenmedien zwischen medienökonomischen M Effizienzanforderungen, Gerechtigkeitspostulaten und Spracherhalt ����������������������������������������������������������������������������������������������������  517 Stefan Oeter  ikrostaaten und der europäische Minderheitenschutz ����������������������������  547 M Harald Christian Scheu  he Livs in Latvia and the Law����������������������������������������������������������������������  567 T Gudmundur Alfredsson und Ineta Ziemele  inderheitenidentität(en) – Südtirol, Kärnten und M Schleswig-Holstein im Vergleich ��������������������������������������������������������������������  579 Günther Rautz  er Streit um die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche D Gestaltung der Minderheitenselbstverwaltung, ausgetragen von den Angehörigen des sorbischen Volkes��������������������������������������������������  593 Detlev Rein  rotection of New Minorities Under International Law������������������������������  609 P Moritz Malkmus  uropäische zivilgesellschaftliche Integration und gemeinsame E Werte: Die Erfahrung eines Brettspiels ��������������������������������������������������������  633 Roberta Medda-Windischer und Andrea Carlà Band 2 Teil VI  Wirtschaftsvölkerrecht I nterpretation from Within? Approaching the Decision of the CETA Joint Committee on Investment from a Public International Law Perspective������������������������������������������������������������������������  653 Markus Krajewski  rotecting Individuals in International Investment Law: Plans P for an Investment Court in the Past and Today��������������������������������������������  671 August Reinisch  baclat v. Argentine Republic: When Investment Arbitration A Met Mass Claims����������������������������������������������������������������������������������������������  685 Norbert Wühler

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 tate Immunity and International Arbitration in Sweden��������������������������  697 S Kaj Hobér  hen a Violation of Domestic Law Is a Breach of Treaty����������������������������  717 W Christoph Schreuer  U Law and Investor-State Dispute Settlement: Facing E Complementarity ��������������������������������������������������������������������������������������������  733 Stephan W. Schill  ow States Can Justify Economic Sanctions Under International H Investment Law������������������������������������������������������������������������������������������������  747 Orhan Bayrak  pplication of the Concept of Due Diligence in International A Investment Law������������������������������������������������������������������������������������������������  757 Pavel Šturma  ie Entwicklung des EU-Rechtsrahmens für die D Investitionskontrolle����������������������������������������������������������������������������������������  767 Marc Bungenberg  ission Impossible? International Investment Law Between M Property Protection and Climate Action ������������������������������������������������������  781 Anne van Aaken  ffektiver Rechtsschutz und Eigentumsgarantie im System der E Europäischen Menschenrechtskonvention: Zum Verhältnis und Zusammenspiel von Art. 6 Abs. 1, Art. 13 und Art. 1 ZP-1 EMRK������������  791 Julian Scheu  nternehmen und Menschenrechte – Überlegungen zu einer U funktionalen Begründung von Rechten und Pflichten ��������������������������������  805 Andreas Kulick  om Ende des „Business as Usual“����������������������������������������������������������������  817 V Michael Lysander Fremuth  ross-Regime Remedies for a State’s Failure to Comply with C the New York Convention��������������������������������������������������������������������������������  845 Friedrich Rosenfeld Teil VII  Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Europa  rund- und Menschenrechte als Grundlage der Demokratie G in Europa����������������������������������������������������������������������������������������������������������  861 Christoph Grabenwarter

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 ie Konstitutionalisierung der EU-­Grundrechte. Das D österreichische Beispiel������������������������������������������������������������������������������������  873 Franz Merli  eue föderalistische Entwicklungen in der Schweiz und in Europa������������� 887 N Daniel Thürer  erfassungsgerichtsbarkeit in der europäischen Gesellschaft��������������������  893 V Armin von Bogdandy  till on Constitutional Courts at the Rescue of Their Mandate: S The Puzzling Spanish Case ����������������������������������������������������������������������������  907 Pedro Cruz Villalón  he Rule of Law and Judicial Independence: Recent EU T Developments and Case Law of the European Court of Justice������������������  919 Allan Rosas  ie unionale (Verfassungs-)identität: Stärkung des D Rechtsstaatsprinzips?��������������������������������������������������������������������������������������  931 Monika Polzin 2 022: Celebration of the Silver Anniversary or Reality Check of the Polish Constitution?������������������������������������������������������������������������������  945 Zdzisław Kędzia Der EuGH ultra vires? – Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs von Polen im Vergleich������������������������������������������������������������������������������������  961 Alexander Heger  nabhängige Behörden – gesetzlose Hüter des Binnenmarktes?����������������  981 U Georg Hermes 2 0+ Years of the EU Non-discrimination Directives: Can a Reflexive Governance Approach Improve Their Implementation?����������������������������������������������������������������������������������������������  997 Emma Lantschner Teil VIII  Verfassungsrecht und Verfassungsprozessrecht  in Herz für Kinder���������������������������������������������������������������������������������������� 1015 E Astrid Wallrabenstein  as verborgene Grundrecht – Ein Beitrag zur Entscheidung des D Bundesverfassungsgerichts vom 19.11.2021 (Bundesnotbremse II) sowie zur Systematik der UN-­Kinderrechtskonvention ������������������������������ 1029 Philipp B. Donath

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Die Dobbs-Entscheidung des U.S. Supreme Court und ihre institutionellen Folgen������������������������������������������������������������������������������������� 1053 Ute Sacksofsky  onvergenz und Divergenz in der K Verhältnismäßigkeitsrechtsprechung des BVerfG, des kanadischen Supreme Court und des südafrikanischen Verfassungsgerichts����������������������������������������������������������������������������������������� 1067 Niels Petersen  taatliche Parteienfinanzierung als Verfassungsproblem���������������������������� 1087 S Joachim Wieland  ußerungsbefugnisse von Regierungsmitgliedern���������������������������������������� 1101 Ä Bernd Brunn und Julian Schaupp  tillhalten im Verfassungsprozess – Zum Umgang mit dem S Problem der Zwischenzeit in Eilverfahren über Zustimmungsgesetze vor dem Bundesverfassungsgericht �������������������������� 1117 Heiko Sauer Teil IX Ordnung durch Recht in den Bereichen Daseinsfürsorge, öffentliche Güter und Nachhaltigkeit  eue alte Entwicklungen für das Verwaltungsrecht: Von N Kooperation und Dreiecksverhältnissen zur Konfliktbefriedung und Vertrauensbildung im Wirtschaftsverwaltungs- und Gesundheitsrecht���������������������������������������������������������������������������������������������� 1135 Indra Spiecker genannt Döhmann  echt in Zeiten der Corona-­Pandemie���������������������������������������������������������� 1151 R Jasper Finke  andemiebewältigung in der Währungspolitik und P Rechtsschutz der Individuen�������������������������������������������������������������������������� 1163 Roland Broemel  achhaltigkeit und Barrierefreiheit als zwei Seiten einer N Medaille: ein Aufruf zur „Intelligenz“ im Europäischen Tourismus �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 1179 Gabriel N. Toggenburg  erträglichkeitsprüfung und Vorsorgegrundsatz im V europäischen Naturschutzrecht���������������������������������������������������������������������� 1199 Christoph Hermes

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 ie Rechtsprechung des EuGH im deutschen Migrationssozialrecht: D Existenzsichernde Leistungen und Kindergeld�������������������������������������������� 1213 Tillmann Löhr  nionsrechtlicher Reformdruck auf den Flickenteppich des U Rechts der Gruppenversicherung������������������������������������������������������������������ 1225 Manfred Wandt Schriftenverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1239

Teil I

Völkerrechtliche Grundfragen

Gerechtigkeitsgehalte im positiven Völkerrecht Andreas Zimmermann

- „Frieden ist das höchste Gut (…) und vermag (…) die Bürger gleich zu machen.“ -

1 Einleitung „Pax optima rerum“ – auf diesen Wahlspruch der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel nahm Rainer Hofmann in seiner Rede aus Anlass des Umzugs des Kieler Walter-Schücking-Instituts aus dem ‚Hochhaus‘ in die ehemalige Kieler Universitätsbibliothek kurz vor Beginn des Irakkriegs des Jahres 2003 Bezug. Rückblickend auf die gemeinsamen Kieler Jahre am ‚WSI‘ mag dies Anlass sein, einen zweiten, anderen Aspekt des Gedichts in den Blick zu nehmen, aus dem dieser Leitsatz ‚Pax optima rerum‘ stammt. Die fragliche Wendung ‚Pax optima rerum‘ stammt ursprünglich aus dem Werk Caji Silii Italici Punica des römischen Dichters Tiberius Catius Asconius Silius Italicus (26 n.Chr. bis 101 n.Chr.), ist mit über 12.000 Versen das längste lateinische Gedicht, und behandelt den zweiten Punischen Krieg.1 Das vollständige Zitat findet sich in Abb. 1. Damit verknüpft das Gedicht das Ziel der Wahrung des Friedens mit dem der Erreichung einer Gleichheit der Bürger und wie zu zeigen sein wird, ist auch dem Völkerrecht nicht nur diese Verknüpfung bewusst, sondern es  hat jedenfalls Prof. Dr. jur. Andreas Zimmermann, LL.M. (Harvard), Professor für Völker- und Europarecht an der Universität Potsdam und Direktor des Potsdamer Menschenrechtszentrums; vormals ab 2001 gemeinsam mit Rainer Hofmann Ko-Direktor des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht der Universität Kiel.

 Heinemann (1961).

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A. Zimmermann (*) Potsdam, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_1

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A. Zimmermann

Abb. 1  Pax optima rerum, Heber (1792), S. 272, Hervorhebungen nicht im Original

­ ittlerweile auch in vielfältiger Art und Weise Gleichheits- und Gerechtigkeitsidem ale als Teil des positiven Völkerrechts internalisiert. So wurde bekanntlich bereits im Jahr 1945 die Charta der Vereinten Nationen ausweislich ihrer Präambel unter anderem auch deshalb geschlossen, um den Glauben „(…) an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen“.2 Damit wurde damals nicht nur das bereits zuvor etablierte Konzept der souveränen Gleichheit der Staaten bekräftigt, sondern neu auch die Gleichberechtigung der Geschlechter als ähnlich wichtiges völkerrechtliches Paradigma neu etabliert.3 Zudem sollte die Charta aber ferner auch geschaffen werden, um „(…) Bedingungen zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können“.4 Mehr als 75 Jahre später gilt es jetzt zu fragen, ob das heutige positive Völkerrecht diesem Ziel näher gekommen ist und in welchem Umfang sowie in welchen Facetten es konkrete Gerechtigkeitsinhalte in sich birgt.

2 Völkerrecht als Ausdruck von Gerechtigkeit 2.1 Diskriminierungsfreie Gewährleistungen von Menschenrechten als Ausdruck von Gerechtigkeit Der fundamentale Gedanke, dass Gerechtigkeit sich gerade auch im gleichberechtigten Innehaben von Menschenrechten manifestiert, hat seit 1948 im universellen Völkerrecht seinen Niederschlag gefunden. Nicht umsonst bildete das UN-­ Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung aus dem Jahr 1965 das erste im Rahmen der Vereinten Nationen erarbeitete universelle Abkommen zum Schutz der Menschenrechte, welches allerdings jedenfalls in Europa über Jahre hinweg eher wenig Aufmerksamkeit erlangte. Bekanntlich hatte das Abkommen dabei aber nicht  Präambel UN-Charta, 2. Erwägungsgrund.  Näher zur Bedeutung und zum Inhalt dieses Erwägungsgrundes Wolfrum (2012), Preamble UN Charter, Rn. 6 aE; vgl. ferner auch Dicke (1997), S. 52 f. 4  Präambel UN-Charta, 3. Erwägungsgrund; dazu näher Wolfrum (2012), Preamble UN Charter, Rn. 8, sowie Hobe (1997), S. 60 ff. 2 3

Gerechtigkeitsgehalte im positiven Völkerrecht

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nur die Rassendiskriminierung verboten, sondern hatte von Anfang an in seinem Art. 2 Abs. 2 zugleich auch positive Maßnahmen zur Gleichstellung zuvor benachteiligter ethnischer Gruppen, also Maßnahmen der ‚affirmative action‘, ausdrücklich erlaubt,5 wenn auch nicht zu solchen verpflichtet. Ihm folgend enthielten dann bekanntlich sowohl der kurz danach im Jahr 1966 verabschiedete UN-Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte in seinem Art. 3,6 als auch der zeitgleich angenommene Pakt über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte in seinem Art. 37 jeweils ein Gebot der Gleichbehandlung. Damit wurde das im Rassendiskriminierungsübereinkommen enthaltene Diskriminierungsverbot auf andere Kategorien wie etwa Sprache, Religion und weitere damit verbotene Unterscheidungsmerkmale erstreckt. Bereits die UN-Charta hatte sich, wie eingangs erwähnt, die Gleichberechtigung von Männern und Frauen zum Ziel gesetzt. Erst im Jahr 1979, mithin also erst 13 Jahre nach der Verabschiedung der beiden Pakte, wurde jedoch die ­UN-­Frauenrechtskonvention8 verabschiedet, obwohl wie erwähnt bereits die beiden Pakte einen gemeinsamen Art. 3 enthalten, der die jeweiligen Vertragsparteien auch verpflichtet tätig zu werden, um „die Gleichberechtigung von Mann und Frau bei der Ausübung aller in diesem Pakt festgelegten bürgerlichen und politischen Rechte sicherzustellen“.9 Die Frauenrechtskonvention verfügt heute über 189 Vertragsparteien und weist damit wie sonst nur die Kinderrechtskonvention als weiteres universelles Menschenrechtsschutzabkommen einen praktisch universellen Ratifikationsstand auf. Allerdings sind bekanntlich in erheblichem Umfang, namentlich aber von nicht wenigen muslimisch geprägten Staaten, dazu anlässlich der jeweiligen Ratifikation Vorbehalte eingelegt worden, die versuchen, die Geltung der Konvention in weiten Teilen des Familien-, Erb-, Staatsangehörigkeits- und Vermögensrechts auszuschließen, soweit aus der Sicht der fraglichen Staaten Widersprüche zur islamischen Scharia bestehen.10 Ungeachtet des Umstandes, dass solche Vorbehalte mit Ziel und Zweck des Vertrages unvereinbar und unwirksam sind,11 ist die faktische Einhaltung und Durchsetzung der in der Konvention verankerten Geschlechtergerechtigkeit in weiten Teilen der Erde leider nach wie vor mehr Theorie als Praxis – und damit bislang mehr Verheißung geblieben als tatsächlich gelebtes praktisches Völkerrecht.

 Im Einzelnen dazu statt aller nur Kanalan (2020), Art. 2 (2) ICERD, Rn. 11.  Dazu statt aller nur Schabas (2019), Art. 3 CCPR, passim, sowie UN HRC, CCPR General Comment No.  28 (2000), The Equality of Rights Between Men and Women (Art.  3), CCPR/C/21/ Rev.1/Add.10. 7  Dazu näher Saul et al. (2014), Art. 3 ICESCR, passim. 8  Umfassend zu dieser Freeman et al. (2012), passim. 9  Näher Schabas (2019), Art. 3 CCPR, passim. 10  Ein Überblick über diese Vorbehalte (sowie etwaiger Gegenerklärungen) findet sich unter https:// treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-8&chapter=4&clang=_en, letzter Zugriff 05.12.2022. 11  Vgl. dazu insbesondere bereits Lijnzaad (1995), S. 298 ff.; vgl. ferner zu den insoweit relevanten Arbeiten der ILC Pellet (2013), S. 1077 ff. 5 6

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2.2 Gewährleistung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte als Garantie sozialer Gerechtigkeit Es ist wohl nicht zu viel gesagt, wenn man davon ausgeht, dass erst mit der Sicherstellung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte jenseits eines bloßen Diskriminierungsverbotes jedenfalls ein Mindestmaß an sozialer Gerechtigkeit erreicht werden kann. Die im UN-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte zum Ausdruck kommende genuine völkerrechtliche Verpflichtung, die darin verankerten Rechte zu erreichen, bildet daher seit dessen Inkrafttreten im Jahr 1976 einen wesentlichen Bestandteil einer gerechten Völkerrechtsordnung. Der Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verpflichtet bekanntlich alle Vertragsparteien anzustreben, dass innerhalb ihrer jeweiligen Gesellschaften das zu gewährleisten sei, was in Deutschland über die Jahrzehnte hinweg in Erfüllung des Sozialstaatsgebots des Grundgesetzes an Sozialstandards entwickelt wurde. Leider wurde jedoch diese Verpflichtung zur Wahrung gerade auch wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte im deutschen völkerrechtlichen Diskurs in der Vergangenheit eher stiefmütterlich behandelt, obwohl die Einhaltung dieser Verpflichtung gerade in Staaten des globalen Südens noch stärker als in Europa, aber natürlich auch hier, gerade für die Durchsetzung auch wirtschaftlicher und sozialer Gerechtigkeit elementar ist. Es ist aber beachtenswert, dass der Bundestag, wie im letzten Koalitionsvertrag vorgesehen, nunmehr am 10. November 2022 dem ‚Entwurf eines Gesetzes zu dem Fakultativprotokoll vom 10. Dezember 2008 zum Internationalen Pakt vom 19. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte‘12 zugestimmt hat, sodass davon auszugehen ist, dass Deutschland in Kürze eben diesem beitreten wird. Damit wird der individualrechtliche Charakter der Verpflichtungen aus dem Pakt unterstrichen. Zugleich dürften damit aber auch mit den dann möglich werdenden Individualbeschwerden Friktionen zur deutschen Verfassungsordnung stärker hervortreten, so etwa was das umfassende, aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleitete Streikverbot für alle Arten von Beamten/-innen anbelangt, selbst wenn diese keine originär hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen.13 Es bleibt zu hoffen, dass dies dem Bundesverfassungsgericht eine Gelegenheit bieten möge, der viel beschworenen Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes generell, aber auch gerade bei der Auslegung des Art. 33 Abs. 5 GG, stärker Rechnung zu tragen, als dies in den letzten Jahren hier und da der Fall war. Insgesamt versucht der Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte aber lediglich, jedenfalls aber primär, soziale Gerechtigkeitsvorstellungen innerhalb eines Staates zu erfassen. Fragen der zwischenstaatlichen Gerechtigkeit werden von ihm nur am Rande erfasst. Immerhin hat der Ausschuss nach dem Pakt in

 BT-Dr. 20/3624.  Vgl. dazu nur etwa zuletzt BVerfGE 148, 296; vgl. demgegenüber zur Auffassung des Überwachungsausschusses nach dem Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte die Concluding Observations zum letzten deutschen Staatenbericht CESCR, UN Doc E/C.12/DEU/CO/6 (2018), para. 44. 12 13

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seinen General Comments aber die extraterritorial wirkende Pflicht der Vertragsparteien, soweit möglich auch die Einhaltung der im Pakt verankerten Rechte im Ausland zu gewährleisten, betont14 und es ist zu begrüßen, dass das deutsche Lieferkettengesetz (LkSG)15 und die entsprechende zukünftige europäische Regelung16 versuchen, dem auch Rechnung zu tragen.

2.3 Streben nach einem wirtschaftlichen Nord-Süd-Ausgleich als Ausdruck globaler Gerechtigkeit Daneben aber, und viel grundlegender, stellt sich die Frage, ob auch das Völkerrecht der Weltwirtschaft und das Welthandelsrecht zumindest das Streben nach Gerechtigkeit in sich tragen. Diese Frage kam insbesondere in der intensiven und kontroversen Diskussionen der 1970er-Jahre um die Schaffung einer ‚Neuen Weltwirtschaftsordnung‘ zum Ausdruck.17 Diese gipfelten bekanntlich in der berühmten, auch gegen den Widerstand der gerade erst in die Vereinten Nationen aufgenommenen Bundesrepublik Deutschland, angenommenen ‚Erklärung über die Errichtung einer neuen internationalen Wirtschaftsordnung‘,18 sowie in der „Charta über die wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten“,19 mit denen die Entwicklungsländer nicht nur für sich günstigere Bedingungen in der Rohstoffpolitik, im internationalen Handel, eine verstärkte Industrialisierung, eine allgemeine Schuldenentlastung, eine Änderung des Weltwährungssystems, höhere Entwicklungshilfe und ein neues Seerecht forderten, sondern auch weitgehende Rechte zu Enteignungen ausländischer Unternehmen als Teil der wenn nicht bereits geltenden völkerrechtlichen lex lata, so doch zumindest als Normen de lege ferenda für sich in Anspruch nahmen. Man wird wohl sagen können, dass diese Versuche zur Schaffung eines an globalen Gerechtigkeitsmaßstäben orientierten Entwicklungsvölkerrechts zumindest weitgehend steckengeblieben sind. Sie hatten aber zunächst etwa im Abkommen der Europäischen Gemeinschaft mit den AKP-Staaten, dem Lomé-Abkommen und  CESCR, Draft General Comment No. 26 (2021) on land and economic, social and cultural rights, E/C.12/69/R.2, para. 38–44; General Comment No. 25 (2020) on article 15: science and economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/25, para. 83 f.; General Comment No. 24 (2017) on State obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities, E/C.12/GC/24, para. 25 ff.; General Comment No. 22 (2016a), on the right to sexual and reproductive health (article 12 ICESCR), E/C.12/GC/22, para. 60; No.  23 (2016b), sowie General Comment on the right to just and favourable conditions of work (article 7 ICESCR), E/C.12/GC/23, para. 69–70. 15  Dazu bereits näher Zimmermann und Weiss (2020), S. 424 ff. 16  Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit und zur Änderung der RL 2019/1937/EU vom 23.02.2022, COM (2022) 71 final. 17  Grundlegend zu den dahinterstehenden völkerrechtlichen Grundlagen Bedjaoui (1979), passim. 18  UN GA (1974), A/RES/3201(S-VI). 19  UN GA (1974), A/RES/3281 (XXIX). 14

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seinen Folgeabkommen von Cotonou20 zumindest in Europa einen gewissen Widerhall gefunden. Bis heute Realität geworden ist vielmehr bekanntlich das GATT 47, dessen Präambel immerhin durchaus auch Ambitionen für einen gerechten Warenhandel anklingen lässt, wenn hier die Erhöhung der Lebensstandards, die Sicherstellung der Vollbeschäftigung sowie die gegenseitigen Vorteile durch den Warenhandel proklamiert werden. Die materiellen Regeln, die auf den Abbau von Zöllen und Handelshemmnissen abzielten, haben indes wenig zur Schaffung einer gerechteren Weltwirtschaftsordnung beitragen können und viele Staaten des globalen Südens dürften sich heute eher als Verlierer der globalen, völkerrechtlich determinierten, Weltwirtschaftsordnung denn als Gewinner und gleichstarke Partner fühlen. Denn mit der weitgehenden Liberalisierung des Welthandels auf der Grundlage der Reziprozität und der Schaffung der WTO hat sich im Welthandelsrecht in den letzten Jahrzehnten ein anderes, deutlich stärker marktwirtschaftliches Modell durchgesetzt. Dieses baut zwar darauf, dass sich Wohlstandssteigerungen für weite Teile auch der Bevölkerungen des globalen Südens, und damit zugleich auch ein höheres Maß an weltweiter Gerechtigkeit, eher durch Freihandel erreichen lassen denn durch staatliche Eingriffe der jeweiligen Territorialstaaten. Dieser Grundsatz wird indes an vielen Stellen nicht durchgehalten und für die Staaten des globalen Nordens sensible Marktbereiche, so etwa die Landwirtschaft, sind ausweislich des Inhalts des WTO-­ Übereinkommens über die Landwirtschaft eben gerade nicht im selben Maße geöffnet worden wie andere Felder. Zumindest aber der bereits seit 1962 etablierte, und heute unbestritten geltende Grundsatz der permanenten Souveränität über natürliche Ressourcen, aber auch Teilregelungen der UN-Seerechtskonvention aus dem Jahr 1982, so etwa diejenigen über die Ausbeutung des Tiefseebodens, haben hier ansatzweise Gerechtigkeitsvorstellungen im Nord-Süd-Verhältnis durchgesetzt. Andererseits wird häufig das internationale Investitionsschutzrecht als eine Verlängerung kolonialer Strukturen angesehen, bei dem durch den Schutz ausländischer Investoren, Staaten in ihren Regulierungsmöglichkeiten etwa ihrer natürlichen Ressourcen eingeschränkt werden.21 Ungeachtet des fehlenden Charakters als völkerrechtliches Instrument, welches harte, völkerrechtliche Verpflichtungen enthält, kommt den Sustainable Development Goals, auf die sich die Staaten in der Generalversammlung im Jahr 2015 geeinigt haben, bei Erreichung des völkerrechtlichen Ziels einer gerechten (oder zumindest gerechteren) Welt eine wesentliche Bedeutung zu. Besonders bedeutsam ist dabei SDG 10, welches sowohl Fragen der Gerechtigkeit innerhalb der Staaten aber auch zwischen den Staaten thematisiert. Nimmt man insbesondere die im SDG 10 verankerten Unterziele ernst, so etwa, um etwa nur ein Beispiel zu nennen, das Ziel bis 2030 ein über dem nationalen Durchschnitt liegendes Einkommenswachstum der jeweils ärmsten 40 % der Bevölkerung innerhalb eines Staates zu erreichen und aufrechtzuerhalten, gilt es, auch innerhalb von Deutschland noch viel zu tun.  Vgl. dazu etwa Zimmermann (2023), Art. 209 AEUV, Rn. 26 ff.  Vgl. zum Verhältnis des Investitionsschutzrechts und Entwicklungsfragen umfassend Hofmann et al. (2015), passim. 20 21

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Besonders aber der mittlerweile wohl nicht mehr aufzuhaltende, sondern nur noch möglichst einzudämmende Klimawandel wirft Gerechtigkeitsfragen auf, denen sich das Völkerrecht mittlerweile ebenfalls zumindest teilweise zugewandt hat. Dabei geht es zum einen erneut um Gerechtigkeitsfragen im Nord-Süd-­Verhältnis, aber auch und zunehmend, um Gerechtigkeitsfragen im Generationenverhältnis.

2.4 Gerechtigkeit im Umweltvölkerrecht Fast schon seit Anfang an kennt das Umweltvölkerrecht den Grundsatz der sogenannten ‚Common but Differentiated Responsibility‘,22 welches bereits 1992 im Grundsatz 7 der Rio-Erklärung verankert wurde und seitdem in allen relevanten Abkommen zum Umweltvölkerrecht wie etwa der UN-Klimarahmenkonvention,23 dem Kyoto-­ Protokoll,24 dem Wüstenübereinkommen25 bis hin zuletzt zum Pariser Abkommen26 Widerhall gefunden hat. Haben danach die Staaten „in Anbetracht der unterschiedlichen Beiträge zur globalen Umweltzerstörung eine gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung“, so spiegelt sich der zugrunde liegende Gerechtigkeitsgedanke zum einen in den auferlegten Reduktionszielen, aber auch im Hinblick auf die Frage wider, welches Maß an finanzieller Hilfe für Anpassungsmaßnahmen zugunsten der Staaten des Südens von den Industriestaaten zu leisten ist. Allerdings trägt das Pariser Abkommen mit seiner Bezugnahme auf Fähigkeiten auch bereits weiter entwickelte Staaten des globalen Südens, der zunehmenden Differenzierung innerhalb der Gruppe der Entwicklungsländer und damit zunehmend auch Gerechtigkeitsüberlegungen innerhalb dieser Gruppe Rechnung. Es bleibt abzuwarten, wie der Internationale Gerichtshof in seinem gegenwärtigen, maßgeblich von Vanuatu initiierten Gutachtenverfahren27 mit dieser Frage umgehen wird, nimmt der Präambelabsatz 6 der Resolution mit welcher der IGH um ein entsprechendes Gutachten gebeten wurde, doch auf diesen Grundsatz ausdrücklich Bezug.28 Zunehmend wichtiger werden dürften aber auch im völkerrechtlichen Diskurs intergenerationelle Gerechtigkeitsüberlegungen. So ist etwa der Kinderrechtsauschuss nach  Dazu bereits umfassend Kellersmann (2000), passim, sowie Rajamani (2006), passim.  Vgl. Art. 3 para. 1 sowie Art. 4 para. 1 UNFCCC. 24  Art. 10 Kyoto Protokoll. 25  Vgl. die in Art. 4 UNCCD verankerten Pflichten aller Vertragsparteien einerseits, und die besonderen, nur den Industrieländern obliegenden Pflichten aus Art. 6 UNCCD andererseits. 26  Art. 2 para. 2, Art. 4 para. 3, 19 Paris Agreement. 27  UN Doc A/77/L.58. 28  Der fragliche Absatz lautet: 22 23

“[PP6] Acknowledging that all countries’ actions in response to climate change will be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances, in accordance with the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Paris Agreement (…)”.

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der UN-Kinderrechtskonvention in einer Zulässigkeitsentscheidung vom November 2021 davon ausgegangen, dass die beschwerdeführenden Kinder grundsätzlich bereits heute ‚Opfer‘ einer Verletzung der UN-­Kinderrechtskonvention aufgrund des drohenden Klimawandels seien.29 Sie seien als Kinder insbesondere deshalb vom Klimawandel betroffen, weil sich dieser während ihres gesamten weiteren Lebens auswirken werde und dies insbesondere dann, sofern keine baldigen Gegenmaßnahmen ergriffen würden.30 An der Entscheidung ist darüber hinaus bemerkenswert, dass grenzüberschreitende Umweltauswirkungen nach Ansicht des Kinderrechtsausschusses durchaus einen Anknüpfungspunkt für die Verantwortlichkeit der Staaten bilden können. Auch das Bundesverfassungsgericht scheint in seiner Rechtsprechung bereits die Tür für diesen Gedanken mit Blick auf Klägerinnen aus Nepal und Bangladesch zumindest einen Spalt weit geöffnet zu haben.31 Aber auch die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat nunmehr mit ihrer am 26.07.2022 angenommenen Resolution nicht nur das Recht auf eine saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt als ein Menschenrecht anerkannt.32 Vielmehr hat sie dabei gerade auch in der Erkenntnis gehandelt, dass der Klimawandel zu den dringlichsten und schwerwiegendsten Bedrohungen für die Menschenrechte heutiger und künftiger Generationen gehöre.33 Insgesamt zeigt sich damit, dass auch das Konzept einer intra- und intergenerationellen Gerechtigkeit allmählich auf dem Wege ist, sich im Völkerrecht normativ zu verfestigen. Zugleich können sich aber Spannungen zwischen elementaren Gerechtigkeitsvorstellungen einerseits und anderen Rechtssätzen des Völkerrechts andererseits ergeben.

3 Völkerrecht versus Gerechtigkeit? 3.1 Intertemporales Recht Die insoweit erste relevante Frage betrifft dabei das intertemporale Recht. Stellt die Ausformung materieller Gerechtigkeitsinhalte im Völkerrecht eine historisch junge Entwicklung dar, die erst nach dem Zweiten Weltkrieg wirklich begann, dann stellt

 Vgl. insoweit beispielhaft die Beschwerde Deutschland betreffend Sacchi C et al. v. Germany, Communication No.  107/2019, Entscheidung vom 22.09.2021, para. 9.13.  f.; dazu näher Nolan (2021). 30  Sacchi C et al. v. Germany, Communication No. 107/2019, Entscheidung vom 22.092021, para. 9.13. f.; dazu näher Nolan (2021), para. 9.13. 31  BVerfGE 157, 30. 32  UN GA (2022) A/RES/76/300. 33  UN GA (2022) A/RES/76/300, S. 2 f.; wörtlich heißt es dort unter anderem: 29

“Recognizing further that environmental degradation, climate change, biodiversity loss, desertification and unsustainable development constitute some of the most pressing and serious threats to the ability of present and future generations to effectively enjoy all human rights (…)” (Hervorhebung nicht im Original).

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sich die Frage nach dem Umgang mit Sachverhalten aus der Zeit davor, deren Folgen aus heutiger Sicht ungerecht erscheinen oder deren Wiedergutmachung geradezu zwingend angezeigt erscheinen könnte. Dies betrifft zum einen willkürliche Grenzziehungen namentlich, aber nicht nur, im kolonialen Kontext. Die internationale Gemeinschaft hat sich bekanntlich und aus guten Gründen dazu entschlossen an einmal – zum relevanten Zeitpunkt! – völkerrechtmäßig gezogenen Grenzen nicht mehr zu rütteln. Besonders deutlich kam dies in der berühmten Resolution der damaligen Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) aus dem Jahr 1963 zum Ausdruck, in der die Afrikanischen Staaten ja „feierlich [erklärten], dass sich alle Mitgliedstaaten verpflichten, die bei der Erlangung ihrer nationalen Unabhängigkeit bestehenden Grenzen zu respektieren“. Es ist insoweit bedeutsam, auf die eindrucksvolle Erklärung des kenianischen UN-­ Botschafter im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hinzuweisen, in der dieser nach dem Überfall Russlands auf die Ukraine auf diesen in der fraglichen ­OAU-­Resolution zum Ausdruck kommenden Grundsatz als beispielhaft zu folgend verwiesen hat.34 Dies muss dabei selbst dann gelten, wenn neue Grenzen etwa ganze Bevölkerungsgruppen voneinander getrennt haben oder zu Minderheitensituationen geführt haben  – ein Thema, zu dem ich mich kaum traue, an dieser Stelle etwas auszuführen …. In der Tat tut die Völkerrechtsordnung nach wie vor gut daran, an Grenzen nicht zu rütteln, selbst wenn ihnen an manchen Stellen die historische Ungerechtigkeit geradezu auf die Stirn geschrieben scheint. Gleiches gilt aber auch mutatis mutandis für andere, historisch abgeschlossene Sachverhalte. Der Völkermord durch deutsche Kolonialtruppen an den Hereros und Nama im Jahr 1904 im damaligen Deutsch-Südwestafrika möge hier als Beispiel dienen. Bekanntlich hatte ja erstmals die damalige Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Heidemarie Wieczorek-Zeul, im Jahr 2004 diese Taten bahnbrechend überhaupt erstmals als Völkermord bezeichnet, hatte aber lediglich davon gesprochen, dass es sich um einen Vorgang handele, der das sei „was heute als Völkermord bezeichnet würde“.35 Ebenso spricht die von Deutschland und Namibia paraphierte, dann aber leider von Namibia bislang abgelehnte, deutsch-­ namibianische Erklärung aus dem Jahr 2021 davon, dass Deutschland anerkennt, dass diese „abscheulichen Gräueltaten Ereignisse waren, die man aus heutiger Sicht als Völkermord bezeichnen würde.“36 Für diese trage, so die Erklärung weiter, Deutschland zwar eine moralisch-politische Schuld, nicht jedoch eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit. Dies hatte zur Folge, dass in dieser völkerrechtlich unverbindlichen Erklärung auch nur freiwillige finanzielle Leistungen Deutschlands vorgesehen sind. Letztlich ist dies ein Beispiel, welches belegt, dass man das Völkerrecht, zumal in seiner gegenwärtigen Fragilität, überfordern würde, wenn man davon ausginge, es könne seine heutigen Gerechtigkeitsparameter, zu denen  PV.8970, 21.02.2022, S. 8 f.  Der Wortlaut der damaligen Rede findet sich unter https://www.dhm.de/archiv/ausstellungen/ namibia/rede.pdf, letzter Zugriff 05.12.2022; Hervorhebung nicht im Original. 36  Der Wortlaut der Erklärung findet sich unter https://www.dngev.de/images/stories/Startseite/ joint-declaration_2021-05.pdf; letzter Zugriff 05.12.2022; Hervorhebung nicht im Original. 34 35

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sicher auch ein Anspruch auf Wiedergutmachung solcher Verbrechen zu zählen ist, auch retroaktiv im Hinblick auf in der Vergangenheit abgeschlossene Vorgänge anwenden. Ein weiteres Beispiel für ein solches Spannungsverhältnis zwischen Gerechtigkeit und übergeordneten völkerrechtlichen Ordnungsfragen betrifft das Konzept der Staatenimmunität auch bei schlimmsten Völkerrechtsverbrechen.

3.2 Staatenimmunität versus Gerechtigkeit? Muss bei Verstößen gegen elementare völkerrechtliche Rechtssätze, also bei Völkerrechtsverbrechen, nicht aus Gerechtigkeitsüberlegungen die Staatenimmunität zurücktreten? Sollten nicht etwa US-amerikanische Gerichte Klagen ukrainischer Opfer russischer Kriegsverbrechen gegen die Russische Föderation zulassen und die Russische Föderation zum Schadensersatz verurteilen? Wie bekannt, hatte der Internationale Gerichtshof im Jahr 2012 mit großer Mehrheit bei nur einer Gegenstimme aufgrund der von Deutschland gegen Italien angestrebten Klage – aus meiner Sicht zutreffend37 – bestätigt, dass dies nicht der Fall sei.38 Insbesondere könnten, so der IGH, solche Verstöße gegen elementare materielle Regeln, so schwer sie auch auf den ersten Blick gegen Gerechtigkeitsvorstellungen verstoßen mögen, nicht den Grundsatz der Staatenimmunität beiseiteschieben. Man wird wohl sagen können, dass dem Urteil, ohne dies auszusprechen, dabei der Gedanke zugrunde liegt, dass der Sperre der Ausübung von Gerichtsbarkeit durch die Gerichte eines Staates über einen anderen Staat ein, wenn auch ‚nur‘ zwischenstaatlicher Gerechtigkeitsgedanke innewohnt, dem Vorrang vor dem Anspruch auf materielle Gerechtigkeit zukomme. Dies ist der Gedanke, dass es andernfalls typischerweise Gerichte größerer und mächtiger Staaten sein würden, die dann regelmäßig in der Lage wären, Urteile über kleinere Staaten zu sprechen, ohne dass diese über geeignete völkerrechtskonforme Möglichkeiten verfügen würden, sich dagegen zur Wehr zu setzen.

4 Schlussbemerkungen Insgesamt umfasst die Völkerrechtsordnung mehr an Gerechtigkeitsinhalten, als man das gemeinhin vielleicht vor Augen hat. Aber noch viel stärker als die innerstaatliche Rechtsordnung mit ihren Mechanismen zur zwangsweisen Durchsetzung von Normen gilt für das Völkerrecht mit dem Fehlen einer zentralen Rechtsdurchsetzungsinstanz mutatis mutandis das weithin bekannte und berühmte Böckenförd’sche Paradigma, dass die internationale Rechtsordnung und die Durchsetzung der ihr innewohnenden Gerechtigkeitsvorstellungen von Voraussetzungen lebt, wel37 38

 So bereits Zimmermann (2021), S. 219 ff.  IGH, Urt. v. 3. Februar 2012, Germany v. Italy: Greece intervening, ICJ Reports 2012, S. 99 ff.

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che das Völkerrecht selbst nicht zu schaffen vermag. Gerade aber der Überfall der Russischen Föderation auf die Ukraine, aber auch etwa das primär auf staatliche Souveränität ausgerichtete Völkerrechtsverständnis der Volksrepublik China, zeigen leider mehr als überdeutlich, dass ein gemeinsamer völkerrechtlicher Wertekanon längst nicht mehr als sicher existierend angesehen werden kann, wenn es ihn denn je gab. Alle Staaten bleiben dabei aufgefordert, sich in ihrer jeweiligen Völkerrechts­ praxis in einem, wenn man so möchte, ‚plébiscite des États de tous les jours‘ nicht nur zu den formellen Regeln des Völkerrechts, sondern gerade auch zu den dahinterstehenden materiellen Gerechtigkeitsvorstellungen zu bekennen; sie in den von mir skizzierten Grenzen einzuhalten, und sie weiter fortzuentwickeln – Vorstellungen für die, wie ich meine, gerade auch Rainer Hofmann steht.

Literatur Bedjaoui M (1979) Pour un nouvel ordre économique international. UNESCO, Paris Dicke K (1997) Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen, unseren Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen. In: Hobe S (Hrsg) Die Präambel der UN-Charta im Lichte der aktuellen Völkerrechtsentwicklung. Duncker & Humblot, Berlin, S 47–58 Freeman M, Chinkin C, Rudolf B (Hrsg) (2012) The UN convention on the elimination of all forms of discrimination against women: a commentary. Oxford University Press, Oxford Heber F (1792) Caji Silii Italici Punica, Bd 2. R. Faulder, London Heinemann W (1961) Punica. Harvard University Press, Cambridge Hobe S (1997) Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen, Bedingungen zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können. In: Hobe S (Hrsg) Die Präambel der UN-Charta im Lichte der aktuellen Völkerrechtsentwicklung. Duncker & Humblot, Berlin, S 59–76 Hofmann R, Schill S, Tams C (Hrsg) (2015) International investment law and development: bridging the gap. Edward Elgar Publishing, Cheltenham Kanalan I (2020) Art. 2 (2) ICERD. In: Angst D, Lantschner E (Hrsg) Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, Handkommentar. Nomos, Baden-­Baden Kellersmann B (2000) Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortlichkeit von Industriestaaten und Entwicklungsländern für den Schutz der globalen Umwelt. Springer, Heidelberg Lijnzaad L (1995) Reservations to UN human rights treaties – ratify and ruin. Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht Nolan A (2021) Children’s rights and climate change at the UN Committee on the rights of the child: pragmatism and principle in Sacchi v Argentina, EJIL:Talk!. https://www.ejiltalk.org/ childrens-­r ights-­a nd-­c limate-­c hange-­a t-­t he-­u n-­c ommittee-­o n-­t he-­r ights-­o f-­t he-­c hild-­ pragmatism-­and-­principle-­in-­sacchi-­v-­argentina/. Zugegriffen am 05.12.2022 Pellet A (2013) The ILC guide to practice on reservations to treaties: a general presentation by the special rapporteur. Eur J Int Law 24(4):1061–1097 Rajamani L (2006) Differential treatment in international environmental law. Oxford University Press, Oxford Saul B, Kinley D, Mowbray J (2014) Art. 3. In: Saul B, Kinley D, Mowbray J (Hrsg) The international covenant on economic, social and cultural rights – commentary, cases, and materials. Oxford University Press, Oxford

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Rights of Nature Include Rights of Domesticated Animals Anne Peters

1 Introduction Rainer Hofmann’s work is a wonderful example of engaged scholarship. His writing analyses and criticises legal regimes on individuals and groups who are neglected in national, transnational, and global society, or are marginalised or oppressed: minori­ ties, indigenous peoples, victims of war and violence, children, labourers, and other underdogs. Again and again Rainer has made constructive proposals for improving the juridical situation of vulnerable groups. Humans, their interests, their rights, but also their responsibility, are the core of his work. This contribution in honour of Rainer Hofmann problematises the humanism that underpins his oeuvre, a human­ ism which needs renewal in the post-humanist constellation. I will argue that the current trend to grant nature and natural entities rights is deficient to the extent it leaves domestic animals out of the legal picture. Three key functions of legal rights (resistance against commodification, shifting the burden of explanation and justifi­ cation, and off-setting political powerlessness) are highly relevant for animals. Es­ pecially domesticated animals need legal rights more than mountains.

Prof. Dr. Dr. h.c. Anne Peters, LL.M. (Harvard), Director at the Max Planck Institute for Compar­ ative Public Law and International Law in Heidelberg, Titular Professor at the University of Basel, Honorary Professor at the University of Heidelberg and the Freie Universität Berlin and L. Bates Lea Global Law Professor at the Law School of the University of Michigan, Member of the Per­ manent Court of Arbitration and Associate Member of the Institut de Droit International.

A. Peters (*) Heidelberg, Deutschland E-Mail: [email protected]

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_2

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2 Predominance of Rights of Nature in Legal Practice Until now, the discourses on rights of nature and rights of animals have been con­ ducted separately. Moreover, the ideas of rights of nature have enjoyed higher so­ cial, political, and legal acceptance than animal rights. Historically, Christopher Stone in his seminal article of 1972 asked whether trees should have standing,1 not the fish, birds, and deer, who were also threatened in the Sierra Nevada mountains by the planned Walt Disney ski resort, the huge develop­ ment project that was the background of his pioneering article. Since the new millennium, the social and political movement in favour of rights of nature has gained real momentum. It is mainly a phenomenon in the global South but is also ongoing in countries such as France and Spain. The Constitution of Ec­ uador of 2008 was a frontrunner, and also the Constitution and implementing legis­ lation in Bolivia of 2009. According to a 2020 study,2 58 countries of the world have existing or pending national rule of nature provisions, and 114 local legal provisions on the right of nature, adopted in an accelerating speed.3 In contrast, no single constitution of the world explicitly mentions animal rights. Legal animal rights have mainly been recognised by courts in India, Pakistan, Ar­ gentina, Colombia, and recently by the constitutional court of Ecuador.4

3 The Estrellita Judgment 2022: Privileging Wild Animals The Ecuadorian Constitutional Court’s landmark judgment on a Chorongo monkey named Estrellita manifests the relatively overblown attention given to nature and to wild animals.5 Estrellita had lived 18 years in a human home with a woman named Ana who perceived herself as her mother. The holding of a wild animal belonging to a protected species as a pet at home is prohibited by Ecuadorian law. The monkey was confiscated and quite quickly died in custody, but the “mother” filed a habeas corpus. Although habeas corpus was denied, the proceeding reached the Constitu­ tional Court. The Court pronounced itself on the rights of nature which are guaran­ teed in the constitution of Ecuador of 2008.6

 Stone (1972), pp. 450–501.  Kauffmann (2020). 3  46 provisions on the law of nature were adopted or ongoing in 2019, Kauffmann (2020). 4  See on the case law Peters (2021), pp. 444–454; Peters (2022). 5  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022. 6  Constitución de la República del Ecuador, published in the Official Register October 20, 2008,  https://constitutionnet.org/sites/default/files/ecuador_constitution_english_1.pdf, accessed 30.11.2022. 1 2

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The Court here repeated that Nature (with a capital N) “is a subject of rights in itself”7 and that the law protects “both Nature seen as the universality of beings, phenomena, and biotic and abiotic elements that coexist, interact, and manifest themselves on Earth” and “Nature in each of its members or singular elements, for example (…) [Nature] in a wild animal whose species is threatened”.8 The Court then highlighted that these rights of nature, and “hence, the rights of wild animals” are “fully justiciable” and enforceable before the authorities.9 The seizure and transfer of the monkey had not paid attention to the animal’s needs, not only the physical ones, but also its “psychic integrity”.10 Therefore the authorities had violated the constitutional right to integrity of the monkey and “therefore, the rights of Nature were also violated.”11 This is the first case, and moreover a constitutional court case, which explicitly deals with animal rights as part of the rights of nature. What is the personal scope of the proclaimed rights? On the one hand, the judg­ ment contains headings only on “wild animals as subjects of rights”.12 It also states that “the Law (…) protects both Nature seen as the universality of beings, phenom­ ena and biotic and abiotic elements that coexist, interact and manifest themselves on Earth; and Nature in each of its members or singular elements, for example, Nature in a forest, in a river (…) or in a wild animal whose species is threatened.”13 On the other hand, the Court elaborated a broad definition of “animals” and stated that “[t]he human being or homo sapiens belongs to the kingdom Animalia.”14 Under the heading “Protection of the elements of nature”,15 the Court emphasised “that its recognition and integral protection as a subject of rights is not possible unless it is embraced in its total expression, with all its components and processes. To this end, it should be emphasized that the protection of Nature is not limited to its biotic factors such as plants and animals, but also reaches those abiotic factors

 Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 66. 8  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 66 (emphasis added). 9  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 121. 10  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 145. 11  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 145. 12  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, heading of section 5.1.3; see also heading of section 5.1.6. (emphasis added). 13  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 66 (emphasis added). 14  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 72. 15  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, sec­ tion 5.1.2. 7

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that are the fundamental basis for the maintenance, reproduction and staging of life, such as water, air, land and light.”16 While the object of the litigation was indeed a wild animal belonging to a pro­ tected species and while the judgment’s main arguments are tailored to the facts before the Court, several passages in the judgment are relevant for domesticated animals, too. The two “principles of interpretation” on which the reasoning is based, the “interspecies principle” and the “principle of ecological interpretation”,17 can be usefully applied to all kinds of laws relating to all animals. The judgment notably does not explicitly rule out rights of domesticated animals. However, it explains that animal rights are in the end not violated when animals are raised for food and other consumption by humans.18 I suggest that the Estrellita judgment implicitly acknowledges rights of pigs, cows, and poultry while at the same time implying that the rights of animals may be lawfully restricted. In its passages on human consumption, the Court suggests that human needs and desires constitute strong and good grounds for restricting the rights of domesticated animals that are bred, raised, and used by humans. These animals’ rights may be lawfully limited up to annihilating the exercise of the rights in question. In contrast, the rights of wild animals not destined for human consump­ tion are subject to less restrictions. This interpretation of the judgment’s text is able to reconcile the decision’s vari­ ous considerations and would be doctrinally sound. In the next section I shall elab­ orate why domestic animals would need – as a matter of principle – legal rights just as much as (and even more than) rivers or wild monkeys.

4 Problems of Rights of Nature Rights of nature have been criticised with conceptual, moral, and pragmatic argu­ ments.19 This essay concentrates on two widespread and interesting lines of critique. It will be shown that these objections speak seriously against rights of nature but are less persuasive with regard to animals. The related point is that these critiques lose much of their force once the rights of nature are seen to include also domestic animals.

 Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 64. 17  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 97. 18  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 103. 19  See out of the rich debate on rights of nature, apart from the literature cited in the following: Adloff and Busse (2021); Darpö (2021); Kauffman and Martin (2021); Corrigan and Oksanen (2021); Tănăsescu (2022). Against rights of nature e.g. Bétaille (2020). 16

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4.1 False Indigenisation Although the rights of nature movement purports to build on indigenous world­ views  – and is indeed carried by courts in countries with significant indigenous populations –, the case law has to some extent “Westernised” those worldviews.20 Painted with a very broad brush, indigenous beliefs and traditions (in the various cultures of the Americas, or of the Maori in New Zealand), rather see nature (with its animals) as co-creators of the world, not as individualised “subjects” or “per­ sons”. Indigenous normative systems probably place more emphasis on relations as opposed to status, and more emphasis on duties and responsibilities than on rights. More even, these cosmologies posit what the Colombian anthropologist Arturo Es­ cobar calls a “radical interdependence”. Radical interdependence means that all entities and actors do not precede the relationships that comprise them but rather that they co-emerge.21 And, importantly, the actors also receive their value only from these relationships. Apparently, several Australian Nations have rejected a rights of nature approach and called instead for indigenous environmental gover­ nance through “Caring for the country”.22 A related post-colonial critique is that “[h]ow the nonhuman is here uplifted (…) is reminiscent of how the colonial enterprise was couched in benevolent language to civilize ‘inhuman’ savages.”23 The critique is also that “the original referent of hu­ man rights – the white modern subject – is normatively reinforced instead of trans­ formed each time rights are expanded to previously ‘inhuman’ categories such as indigenous, black, brown, or LGBTQ+-subordinated groups.”24 Against the reproach of an undue appropriation of essentialised indigenous tradi­ tions, it should be pointed out that the hybridisation of legal traditions, in our case the fusion of indigenous normative web of relations and responsibilities with the mod­ ernist and “Western” legal invention of individual rights, is not inevitably “cultural appropriation” or “false indigenisation”, but rather promises a productive legal com­ bination that emerged out of an encounter of legal cultures if colonial oppression is properly addressed.25 That said, the critique must be taken seriously. It throws a shadow on the rights of nature but not on the idea of rights of domesticated animals, because these are not tied to any supposed indigenous worldview in the first place.

 O’Donnell et al. (2020).  Vargas Roncancio (2021), p. 119, quoting Escobar (2018). 22  Jones (2021), p. 79 with references. 23  Petersmann (2021), pp. 118–119 incl. fn. 110. 24  Petersmann (2021), p. 119, fn. 108, referencing Kapur (2020). 25  Boyd (2017), pp. 170–171, recounts how US American environmental NGOs worked together with Ecuadorian activists to lobby for and design the relevant provisions in the Ecuadorian con­ stitution. 20 21

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4.2 Organised Hypocrisy The assignment of “rights” to natural entities and nature does not overcome the holistic traits of an ecological law that concentrates on ecosystems, species, and biodiversity, as opposed to individual animals. A pioneer of “land ethic”, Aldo Leo­ pold, wrote, in 1949: “A thing is right when it tends to preserve the integrity, stabil­ ity, and beauty of the biotic community. It is wrong when it tends otherwise.”26 This stance has - correctly in my view - been denounced as “environmental fascism”, because of its holism.27 And that is actually the opposite of “rights”. The result is that the assignment of legal rights to non-individualisable and inanimate natural entities not only transforms but transmogrifies the concept of rights. A related point is that the rights of nature concentrate – as the Estrellita judg­ ment – implicitly or explicitly on wild animals, especially of species threatened by extinction.28 The exclusion of domesticated animals can hardly be justified with ra­ tional arguments. Rather, in the era of Anthropocene, nature is no longer split off from human activity which transforms the entire planet. Rather, everything forms part of a web of “natureculture” (Philippe Descola29) in which the “natural” is con­ tinuously marginalised. For example, livestock such as pigs and cows make up more 93% of the earth’s (mammalian animal) biomass.30 Domesticated animals are – especially in the global North but also in rising states such as China – an incarnation of natureculture. On the one hand, they are living beings and are sometimes qualified as part of the environment for purposes of the law.31 On the other hand, they are genetically engineered and artificially insemi­ nated, and raised in industry-like facilities, in factory farms. The divergence between relatively easy acceptance of rights of nature and still very strong reservations against rights of animals exposes the veiled anthropocen­ trism of the rights of nature-talk. Law-makers, courts, and democratic societies are ready to grant rights to nature because in reality these remains noncomittal and do not really make a difference for our “westernised”, over-consumptive lifestyle. In contrast, rights of domestic animals would bring under legal scrutiny what humans drink, what they wear, and what kinds of entertainment they engage in.32 In the end,

 Leopold (1949), pp. 224–225.  Regan (2004), p. 362. 28  See on Estrellita above Sect. 3. Also, all successful animal rights cases so far concerned wild (captured) animals. 29  Descola (2005). 30  Bar-Ona et al. (2018). Humans and poultry are not counted here. 31  Cf. e.g. ICRC, Guidelines on the Protection of the Environment in Armed Conflict: Rules and Recommendations Relating to the Protection of the Natural Environment under International Hu­ manitarian Law, with Commentary, ICRC, Geneva, 2020, Preliminary Considerations, para. 16 (p.  18), www.icrc.org/en/document/guidelines-protection-natural-environment-armed-con­ flict-rules-and-recommendations-relating, accessed 30.11.2022. 32  Stilt (2021), p. 285. 26 27

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a rights of nature movement that neglects domestic animals amounts to organised hypocrisy. Only with the inclusion of domestic animals it would shed this bigotry.

5 Rationales: Three More or Less Convincing Grounds The sense or senselessness of the rights-talk for nature and animals is revealed by a look at the rationales given for those rights.

5.1 For Nature: Materialism and Animism According to a “new materialism”, not only does law constitute and shape matter, but – inversely –, also matter is “constitutive of law”. This new materialism has been employed for the planet: Because “[m]aterialism foregrounds the undivided space of natureculture in which everything subsists (…) so that law can be regarded as emerg­ ing from non-hierarchical relationships between persons and things.”33 My objection against this neo-materialist framework is that it seems to make a category mistake. So far, no “ought” has ever been discerned with Western modes of science from any matter. A quite different justification for rights of nature, including its innate elements, is probably even more popular: variations of animism. For example, in a 2019 deci­ sion on a law regulating water, the Constitutional Court of Guatemala cited the state’s special rapporteur on the rights of indigenous populations.34 The special rap­ porteur had written from the perspective of the indigenous populations living in what is now called the state of Guatemala: “Water for us is sacred; it belongs to nature and cannot be owned or turned into a commodity by any individual, state, or corporation. Our collective responsibility and obligation is to ensure the protection, availability and purity of the water for the present and future generations and for the rest of creation.”35 In a pluralist attitude of deference, the Court prominently men­ tioned this worldview without necessarily espousing the reasoning. The sanctity attributed to water appears to be an equivalent to the “inherent dignity” of the hu­ man person that serves as a foundation of fundamental human rights in many legal texts.36 Dignity is a quasi-sacral placeholder for the unattainable consensus on the foundation of human rights.

 Davies (2017), p. 68 and 72.  Constitutional Court of Guatemala, 08.11.2019, No. 452-2019, p. 50. 35   Tauli Corpuz (2007), p. 28. In 2007, the author was Presidenta del Foro Permanente para Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas and later became Special Rapporteur on the rights of in­ digenous peoples (2014–2020). 36  Cf. preambles of the 1945 United Nations (UN) Charter, the 1948 Universal Declaration of Hu­ man Rights (UDHR), and the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR). 33 34

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It is striking that two sets of rationales (materialism and animism) which actually oppose each other are used as an intellectual base for rights of nature. This inner contradiction might be a sign of weakness of the justifications.

5.2 For Domesticated Animals: Sentience The most widespread rationale for rights of some animals – including all typically domesticated animals, especially all animals killed for food – is their sentience.37 The capacity for suffering of creatures demands an enhanced protection with help of rights. Mountains and rivers are not sentient and they do not feel pain, at least not according to the current scientific knowledge. In moral theory, the possession of sentience is a widely applied threshold crite­ rion for being a recipient of (someone else’s) moral duties of care or for being a moral rights holder.38 “Sentience” usually means to experience an affective state, to “feel how …”.39 Scientists and philosophers mostly speak of “consciousness” rather than sentience when referring to experiences of the world and of one’s own body.40 Sentience in a narrower sense refers “specifically to subjective experiences with an attractive or aversive quality, such as experiences of pain, suffering, plea­ sure, frustration, anxiety, fear, happiness and joy”.41 Sentience in the narrow sense (the capacity to experience a condition as “bad” or “good”) is a precondition for having interests (the interest in avoiding a state which feels bad). On the premise that rights protect interests, sentience would seem to be a requirement for being capable of having rights.42 An animal is sentient in the narrower sense when it feels experiences to be attrac­ tive or aversive (“good” or “bad”). It is established that many non-human animals, including all mammals and birds, and many other creatures, including octopuses, are conscious (sentient in the broad sense).43 There are groups of animals, notably insects, whose consciousness, sentience, and capacity to experience states as good or bad is not known.44 But this element of uncertainty is immaterial for my a­ rgument,

 Animals could also be awarded “rights” as things in the mentioned neo-material framework, which is however, as I pointed out, not convincing. 38  See Bentham (1789), pp. 310–311, fn. 1; Singer (1975), p. 9; Nussbaum (2006), pp. 361–362. 39  Nagel (1974). 40  Cambridge Declaration on Consciousness of 7 July 2012, http://fcmconference.org/img/Cam­ bridgeDeclarationOnConsciousness.pdf, accessed 30.11.2022. 41  Birch (2017), p. 3. 42  Although sentience in the narrow sense is a capacity broadly speaking (the capacity to experience a condition as good or bad), it is a purely passive one. Focusing on sentience does not bear the danger of ableism. 43  Cambridge Declaration on Consciousness of 7 July 2012. 44  Proctor et al. (2013). 37

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because in any case the mammals, poultry, and fish, all animals used for human consumption in the billions are without any doubt sentient. “Sentience” has meanwhile become a legal term.45 “Sentience” is moreover the explicit or implicit criterion for protection in many countries’ animal welfare laws.46 Both the Supreme Court of Colombia in the case of the bear Chucho47 and the Ar­ gentinian judge in the case of the chimpanzee Cecilia48 explicitly ruled that “sen­ tient” beings have “non-human rights”.49 The focus of legal practice on sentience is matched by one strand of legal theory which considers rights as a tool to shield better than other legal concepts against a specific vulnerability.50 To sum up, moral theory, legal theory, and legal practice mostly tie legal rights to an animal’s capacity to suffer (sentience in a narrow sense) which is premised on consciousness (sentience in a broad sense). Needless to point out that, according to current scientific knowledge, this rationale can not justify rights of glaciers and mountains. With regard to trees, there is more insecurity. Current research has shown plant awareness of their surrounding and their response to stimuli.51 However, so far no pain receptors as known in animals have been found in plants, which would make plants feel pain as animals experience it. Even assuming plant sentience and con­ commitant plant rights, these rights would inevitably and tragically need to be con­ stantly restricted.52 Humans and all life need to feed on other life and therefore in­ evitably destroy life. To conclude, one of the more convincing rationales for acknowledging rights, namely the desire to provide a strong legal shield against suffering, fits very well to domesticated animals but less well for many elements of nature culture, and almost certainly not to innate natural phenomena.

 A number of new legal provisions explicitly qualify animals as sentient beings (Art. 13 TFEU; Art. 515–514 of the French Code Civil (2015); Art. 655(3) of the Colombian Codigo Civil; Art. 333 bis of the Spanish Civil Code (2021), and others. 46  Blattner (2019). 47  Supreme Court of Justice of Colombia, Judgment AHC4806-2017 26.07.2017, Expediente T1700122130002017-00468-02) [Chucho case], passim, esp. heading 2.4.3 and 2.4.5. 48  Presentación Efectuada por A.F.A.D.A Respecto del Chimpancé “Cecilia” – Sujecto no Humano (Mendoza Third Court of Guarantees, Argentina) 03.11.2016, P-72.254/15. 49  In contrast, other judicial pronouncements, including the Estrellita judgment, did not reserve rights for conscious animals: High Court of Punjab and Haryana at Chandigarh, CRR 533-2013, judgment of 31.05.2019, para. 95 (mandatory direction, herein no. 29). Cf. also Supreme Court of Justice of Colombia, Judgment AHC4806-2017 26.07.2017, Expediente T1700122130002017-00468-02) [Chucho case], para. 2.4.5 (p. 8 of the translation): Not “out of a petty and trivial sentimental cri­ terion that stems from the consideration of animal suffering”. 50  Albertson Fineman (2008). 51  Marder (2013); Gagliano (2018). 52  Cf. the famous extension of “dignity” to “creatures” (including plants) by the Swiss Constitution (Art. 120(2)). 45

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5.3 From Hierarchy to Interdependence Both movements for non-human rights involve a turn away from the Judeo-­Christian heritage of man’s dominion over the earth and its animals. In Christian thought, man was considered the crown of creation due to his (not her) immortal soul that distin­ guishes him from all other elements of creation. This special position “justifies” the usage and exploitation of animals and nature at the complete whim and discretion of man.53 In contrast, deference to indigenous animism and attention to sentience goes hand in hand with a non-hierarchical view of man-in-nature. For example, the Con­ stitutional Court of Columbia in its seminal judgment of 2016 on the legal person­ ality of the river Atrato wrote that “the serious effects produced by the intensive development of activities of illegal mining exploitation (…) has clearly evidenced that human populations are those that are interdependent of the natural world – and not the other way around …”.54 Relatedly, variations of post-humanism ground the case-law on rights of nature. Courts and scholars speak of a “human-inclusive eco­ centrism”,55 of “sociobiocentrism”56 and of “biocultural diversity”.57 Post-humanism and trans-humanism risk to degenerate into an infatuation with artifical intelligence. We should be wary of scienticist and perfectionist dreams of uploading all human consciousness on hard disks, where human flesh is considered to be wetware and humans are only the sexual organs for the machines.58 It is there­ fore preferrable not to throw humanism over board completely but to renew it, e.g. as an “alter-humanism”59 or “interspecies humanism”.60 This transformed and em­ bedded humanism could properly integrate rights of non-human animals. To conclude, the rationales given for rights of nature and rights of animals differ. The soundest proxy for a rationale, sentience, is compelling for domesticated (and most other) animals, and cannot justify rights of innate entities.

 Genesis 1:28.  Constitutional Court of Columbia (CCC), Atrato, T-622 of 10.11.2016, para. 9.29. 55  Garver (2021), p. 99. 56  Constitutional Court of Ecuador, Mona Estrellita, Sentencia No. 253-20-JH/22, 27.01.2022, para. 56. 57  Constitutional Court of Columbia (CCC), Atrato, T-622 of 10.11.2016, para. 9.30. 58  Kurzweil (1999). 59  Herbrechter (2009), pp. 64–65. 60  Youatt (2020), p. 142. 53 54

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6 Functions: Three Jobs Done by Rights of Nature Including Domestic Animals Legal rights not only need a convincing rationale, they also need to perform useful functions. This section examines three possible functions and their relevance for either nature or animals.

6.1 Against Commodification Both rights of nature and rights of (domesticated) animals are apt to respond to similar problems, namely the harm to and abuse of natureculture and all its compo­ nents, due to a profit logic in the context of global capitalism, arising out of the short-sighted selfishness of humans. The legal shield of harm and abuse are the legal institutions of property and sovereignty. These legal institutions enable and frame both public and private harm. Domestic animals make up the vast majority of all animals living on earth – 450 billion of animals are kept at every moment for human consumption. These living and sentient beings are coded into property. As far as the natural environment (for­ ests, lakes, etc.) is concerned, these entities are sometimes held as private property. And as public domain, the phenomena are, under international law, shielded by the sovereignty of states (Art. 2(1) UN Charter) and by the self-determination of peo­ ples over natural resources, as guaranteed inter alia in the United Nations Human Rights Covenants.61 These legal concepts make nature and all its elements an object of extraction and exploitation, transform them into commodities, and subject them to the rules of the market. The rights paradigm reacts exactly against such commod­ ification and monetarisation. Due to the historical pedigree and moral baggage of the concept, rights express an inherent value that cannot be completely translated into a prize tag. A rights-holders has – to speak with Kant,62 “no price but a dignity”. Therefore, the rights paradigm works (using the word dignity or not) against the commodification of nature and animals. It is therefore appropriate to counteract the practice of exploitation and extraction.

 Common Art. 1(2) ICCPR and ICECSR.  “In the realm of ends everything has either a price or an intrinsic value. Anything with a price can be replaced by something else as its equivalent, whereas anything that is above all price and there­ fore admits of no equivalent has intrinsic value.” Kant (1999), p. 33. 61 62

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6.2 Shift of Argumentation A second benefit of rights is their discursive function: the shift of argumentation and the creation of an obligation to justify. Without rights to life and liberty, a lake may be dried out, a forest may be cut down, and any animal may be captured, detained and killed, if no special rule prohibits this. Without rights, the welfare of the animal or of nature is but one consideration among others which is often brushed aside in favour of trivial human interests. This is more persuasive for animals than for nature, because animals are harmed (con­ fined, stressed, killed) even without considering and reflecting at all which human interests lead to the harms, let alone spending thoughts on whether these interests are apt to justify such harms.63 In contrast, in a rights framework the legal analysis must take the rights as its starting point. The rights mark a prima facie protection. Of course, the protection by rights is not absolute. However, most human usages of animals would then consti­ tute interference with those rights. For example, the separate sale of a mother and young child chimpanzee to differ­ ent research labs is legal when the chimpanzees are regarded solely as things. Its lawfulness becomes doubtful when the chimpanzees are regarded as “not things”, but as a person with a right to liberty. This interference must be specifically explained and justified in certain procedures. When the justification fails, the right is violated. The key of the justificatory procedure is balancing. The rights-based balancing is not free-floating but well-structured and must take due account of the substantive impor­ tance (“weight”) of the right. This leads to a stronger protection of animals. The transaction could (only) be justified by overriding interests in scientific re­ search. In our example, the status of the apes as sentient beings would also have to be factored in. “Sentience” is properly understood to encompass also mental well-be­ ing.64 So the decision would have to take into account that the separation of mother and young infant causes severe emotional distress and mental anguish in these in­ dividuals. To conclude, rights confer the actor a legal position which is elevated above the ordinary goods. Therefore, the rights-paradigm leads to a fairer consideration of animals and elements of nature – forests, atmosphere, mountains, ecosystems. Because these entities are – to quote the Colombian Constitutional Court – “iden­ tifiable living holders of rights” and “as the result of a profound respect towards nature and its inhabitants, and of the abandonment of any conception that weighs them in strict utilitarian or interested terms, can we relate to them in fair and equitable terms”.65

 Stucki (2020).  See above Sect. 5.2. 65  Colombian Constitutional Court (CCC), sentence C-041 of 01.02.2017, demanda de inconsti­ tucionalidad contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 1774 de 2016, “por medio de la cual se modif­ ican el Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones”, para. 4.3. 63 64

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The practical outcomes in decisions over conflicts will be different when decision-­makers apply the rights-paradigm as opposed to the traditional paradigm of protection, of stewardship, and of trusteeship of humans over animals and nature. When rights are the default rule and starting point of the legal assessment of harmful human behaviour, the burden of justification and structure of the justifica­ tory procedure leads to a stronger protection of the non-human well-being than in a legal framework without non-human rights.

6.3 Compensation for Underrepresentation in the Democratic Political Process The third good reason for acknowledging rights of nature and – more even – of an­ imals is the rights’ capacity to compensate for the structural underrepresenation of certain actors’ interests in the everday working of democracy. This consideration is more convincing for animals than for nature, because it is more difficult to identify own interests of nature. Although animals far outnumber humans, they functionally resemble marginal­ ised minorities in the political process. Humans, concomitantly, resemble the ma­ jority which is typically “myopic” towards the minority’s interests. Democratic sys­ tems normally possess complementary elements to majoritarian mechanisms in order to prevent the democracy to pervert into a tyranny of the majority. Fundamental rights are the typical complementary element in democratic majori­ tarian processes; they must be respected by the regular law-maker and thus form a limit to what parliament can do. Where legal (or even constitution-based) animal rights to life and physical integrity are acknowledged, a legislature has to make more efforts to interpret the expression of the animals’ interests protected by such rights. The acknowledgment of animal rights would therefore mitigate the systematic neglect of those interests. To conclude, fundamental rights of animals have an im­ portant function not only for the judicial protection of animals before courts but also for law-making. That said, rights are not the only and maybe not even the best legal scheme to form a counterweight against the slant and bias in human decision-making. Other legal tools such as animal mainstreaming, animal and environmental impact assess­ ments, the regulation of lobbying, ombudspersons, and so on, may be even more effective.

7 Concluding Thoughts The observation of the discrepancy in legal practice – favourable towards rights for nature and hesitant towards rights of animals – has prompted this comparative in­ vestigation into the rationales and functions of legal rights for both sets of actors or entities. We have seen that the grounds for both sets of rights differ in part, an that

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A. Peters

the functions performed by rights are more relevant for sentient animals than for innate natural entities. The legal privilege given to nature is cheap talk. The current “rights talk” for nature and animals has broader implications for law and for rights. The rights talk borrows legitimacy from human rights and risks to dilute the normative value and the moral and political prestige of rights. For sure, the concept of rights changes by its application to non-humans, but this is not inev­ itably a bad thing. The rightlessness of nature and of animals is only a legal conven­ tion working in support of the status quo of ruthless and cruel exploitation.66 Not only the meaning of “rights” changes with the generous distribution of rights but the function of law as a whole. Especially the debate on rights of nature is open to non-Western normative systems and is therefore both an expression and a driver of legal pluralism, weaving non-state law into the normative web. This hybridisation of legal traditions goes hand in hand with a weakening of the law’s enforceability. Cynically, one could observe that the Latin American judges’ frontrunner role here, their activism and judicial creativity, is due to their knowledge that their judgments are anyway not well implemented by the other branches.67 We usually consider this to be a deficiency, as dysfunctional. Indeed, these new non-­ human rights resemble much more what has been called “expressive law”,68 “aspi­ rational law”,69 or “symbolic legislation”.70 So what is the use of a right if it comes without a remedy? It lies, (1) in the rights’ quality as a signal against commodification and expression of an inherent value; (2) in the shift of the burden of explanation and justification for the large scale and constant attacks on physical and mental integrity of vulnerable, especially sentient beings; and (3) the function of rights as a counterweight to these beings’ almost total political powerlessness. These three legal effects of rights are valuable for vulnerable beings. Therefore, non-human rights are worth trying out as a legal tool. In this exercise, we should abandon the analogical thinking and think freshly about who needs rights, why, which rights, and under which conditions these rights can be lawfully limited.

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Rights of Nature Include Rights of Domesticated Animals

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Is Article 2 (4) of the United Nations Charter Still Alive? Stephan Hobe

1 Introduction The Russian aggression on 24 February 2022 on Ukraine1 has made many certainties that international lawyers believed in very uncertain.2 The aggression against Ukraine is a flagrant breach of international law. This was at least the second time that the Kremlin has violated international law in most recent times after it’s aggression against Crimea in 2014.3 This is a particularly alarming signal because normally the situation in Europe had remained  – with the exception of the Balkans from 1991 until 2001 – peaceful – much as an exception to almost any other region of the world and particularly Africa and Southern America or the Middle and the Far East.4 What the Kremlin did not only in Europe but also in Africa and Asia as con-

Prof. Dr. Dr. h.c. Dr. h.c. Stephan Hobe, LLM, Jean-Monnet Chair for Public International Law, European Law and International Economic Law at the University of Cologne; Director Institute of Air Law, Space Law and Cyber Law and Managing Co-Director International Investment Law Centre Cologne.

 See for a general overview Schmahl (2022), p. 969 et seq.  See for a good example Kreß (2019), p. 453 et seq. 3  See for a detailed overview over the history of the conflict Gornig (2020); cf. Green et al. (2022), p. 7 et seq. 4  Cf. Finckh-Krämer (2014), p. 17 et seq.; see for an in-depth impression of the Ukraine Crisis in the overall European context von Arnauld und Debiel (2014). 1 2

S. Hobe (*) Köln, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_3

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cerns Syria since 20085 is evidence of a rather new aggressive interpretation and attitude of international law. Twice in a very short times distance, 2014 and 2022, aggressions were directed against Ukraine. Moreover, the assertation from Russia’s President Vladimir Putin that Ukraine would not be an independent state and had no right to get away as an independent state, in other words the denial of its independence, makes things even more fundamental. It puts on the agenda of international law the question whether that what had been called to be the greatest achievement of international law since World War II, namely the abolition of the use of force in interstate relations, does still exist. Together with the flagrant hate against Ukraine’s nationalists or “Nazis” this ideology itself is close to behaviour which was known only in national socialist’s times, namely the “bringing back to the homeland” and the racist ideology.6 Rainer Hofmann belongs to those colleagues in the area of public international and European law who in his writings was constantly fighting against causes of military conflicts. To his special fields of occupation belong the question of the protection of minorities, of human rights and, of course, always questions of any kind of Chapter VII infringement, in the last time also international investment law. Rainer Hofmann has during his entire professional life been active for the German Branch of the International Law Association, the Deutsche Vereinigung für Internationales Recht, whose longstanding Secretary General and for the past seven years his President he was and is. Moreover, he is currently Honorary Treasurer of the International Law Association. What all who have and had the pleasure to work with him loudly praise is his completely unpretentious and friendly way to handle things. A true friend to whom these lines are directed in recognition of his scientific achievements and his dear friendship! As many will remember the famous American international Lawyer of German descent Thomas Franck (1931–2009) had already in his very important contribution of 1970 asked the question: “Who killed Article 2 (4) of the UN Charter?”7 At that time in the 1960ies and 70ies the conflict in the Middle East in particular and many other violations of the non-use-of-force-principle well justified the question on whether this non-use-of-force-principle was still determining the rule of international law or was already the exception. If not at that time then probably today we must in view of the Russian aggression again ask the question: “Was Article 2 (4) of the UN Charter killed?” The situation that we have currently in place looks like such killing! However, some international lawyers tell us that Russia even on the 24th February 2022 was in its behaviour on the basis of international law. Russia’s arguments were given generally on the basis of law and therefore Russia did not fundamentally disregard international law.  Cf. Research Service of the German Bundestag, The Middle-East policy of Germany and Russia since 1992, available at: https://www.bundestag.de/resource/blob/426610/dd5c5fb87c9539cfe4942a1e031ba769/wd-2-055-16-pdf-data.pdf, accessed 30.11.2022. 6  See für a very clear analysis into this direction Schulze Wessel (2022), p. 6. 7  Franck (1970), p. 809 et seq. 5

Is Article 2 (4) of the United Nations Charter Still Alive?

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It is however in this authors opinion hard to imagine that this legal position is correct. If a state like Russia, on the one hand claims that it honours international law as such and on the other hand disregards international law through the violent overthrowing of countries, alleging that the basis of this violence against an independent and sovereign state is the international legal order, it is very hard to believe that Russia is still on the ground of international law. It is very correctly stated that such state is not at all in accordance with international law any more. It deliberately breaches international law in order to pursue its own aims. Therefore, in the following we will briefly sketch out the system that was established with the UN Charter in 1945, then analyse Article 2 (4) of the Charter, give examples of its current understanding in UN practice and treat the problem of a possible (constant) non-­ obedience of Article 2 (4) UN Charter and its consequence for the living together of States.

2 Use of Force in International Relations A first observance brings us to the question of the very achievements of the new international legal order since 1945. If one looks into the UN Charter of 1945 one can really excavate Article 2 (4) of the UN Charter as the basis of modern international law. The entire system of international law is based upon the prohibition of the use of force. This means for bilateral international relations that first of all no use of force is admitted. Secondly, any conflicts in terms of frontiers may not be solved by the use of force. Any other bilateral conflict may not be solved by the use of force. Yet, this Article 2 (4) of the UN Charter goes beyond what had been achieved by the 1919 Covenant on the League of Nations8 and the 1928 Briand Kellogg Pact.9 As a consequence of the UN Charter any use of force is prohibited, so at least a solid reason is required to be founded in international law for any use of force. But here the problem starts. Article 2 (4) of the UN Charter in itself is a relatively clear provision.10 Any use of force in international relations needs particular justification. “Force” means in this particular case that either the use of force through arms or armed weapons or even through other weapons that like cyber weapons have a similar effect like the use of conventional weapons may be prohibited or at least needs specific justification. Admittedly, this seemingly clear prohibition in international law has been breached very often. And very often arguments have been found that had justified this particular use of force. They go, for example, into the aggression against Crimea of 2014, where the bringing-home-to Russia-doctrine of the Russian Federation was

 Covenant of the League of Nations, signed on 28.04.1919, entered into force on 10.01.1920.  Kellogg-Briand Pact 1928, signed on 27.08.1928, entered into force on 24.07.1929. 10  Randelzhofer and Dörr (2012), Art. 2 (4) para. 14 et seq. 8 9

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dominating.11 The need for justification was however felt: Russia “organised” a referendum in which a clear majority voted in favour of belonging to Russia. As concerns Ukraine the Russian Federation argues with a presumed right to bring Ukraine  – as a genuinely Russian state  – back to the Russian Federation. ­Observers fell reminded of Hitler’s “Heim ins Reich“ (Home into the Reich) ideology applied to Austria, Czechoslovakia and other countries.12 Others argue and among them is Ukraine, that this is an armed attack against the independence of a country that deserves either individual self-defence according to Article 51 or the collective force of international law under Article 39, 40, 41 and 42 of the UN Charter. The problem is at stake on how the Security Council is going to act if one of its permanent members like in this case Russia even walks into an armed conflict. In such case it seems to be clear that the Security Council will never act and never vote against the act of aggression of one of the Permanent Five members – in other words that it is unwilling and unable to become active in an obvious situation of Chapter VII of the UN Charter. It is well known, however, how the majority of states in the General Assembly has reacted to this blockade of the Security Council in terms of reactions against this great violation of international law. 140 of the 193 member states of the United Nations13 have condemned the acts of Russia and thus been in favour of the General Assembly becoming active according to the “Uniting for Peace”- resolution.14 This would in fact mean, in case a Permanent Five- Member had blocked the voting in favour or against an action taken in case of breaches of international law, the United Nations General Assembly can take up the measure and have a vote on necessary means. And in fact, the voting in the General Assembly after the Security Council became inactive was very clear: 140 out of 193 members of UN General Assembly have voted in favour of an action approved by the General Assembly. Important member states, however, like India and China were in the minority who voted either against such reaction of the United Nations General Assembly or rather abstained.15 In this regard the question is again at stake: It Article 2 (4) of the United Nations Charter dead? The question goes beyond that: the real question is: what happens to a system where one of the main procurers is not willing to adhere to the rules any more. Many authors of international law adhere to the opinion that despite the great violation of international law by Russia, which is always admitted, the rather great  See also Schmidt (2022), p. 4.  See e.g. the former German federal president Gauck (2022). 13  United Nationals General Assembly Resoultion, Res. A/ES-11/1, Aggression against Ukraine, 02.03.2022. 14   United Nations General Assembly Resolution, Res. A/RES/377(V), Uniting for Peace, 03.11.1950. 15  It is particularly interesting how many African States votes were with Russia because of previous Russian infrastructure or military subsidy actions of the Russian Federation, see Bröll und Meier (2022), p. 7. 11 12

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majority of actions on international law is working properly. International commercial law, international trade law, international aviation law or international space law as well as international maritime law: all these fields of international law seem to work properly.16 For this reason one could not speak of a defunct international legal order simply because of the breach of Article 2 (4) of the UN Charter. But the hypothesis of this contribution is that the law is the very anchor of international law, and that, if the prohibition of the use of force is violated, or at least intensively infringed upon, then international law is also not working any more.

3 Development of and Challenges to the Non-Use-of-ForcePrinciple If the basic rule of Article 2 (4) of the UN Charter is at least contested in its validity and its concrete sphere of application is unclear among member states of the United Nations then one cannot speak of any certainty concerning the basis of international law any more. Therefore, the uncertainty about the consistence of Article 2 (4) UN Charter has tremendous repercussions on the entire international system. It means that the entire international system cannot be assured any longer as being based on the rule of law, being backed by the Article 2 (4) prohibition of the use of force in international relations. The situation of one of the major member states of the UN, Russia, has brought the country to deny the value of Article 2 (4), and another UN member state of the Permanent Five, China, of being uncertain through its hesitant vote on the validity of Article 2 (4) of the UN Charter. Two of the main five countries in the Security Council do thus not fully support any more the non-use-of-­ force-principle of Article 2 (4) of the UN Charter. This is very significant and this is a major defeat of the new Post-World War II system of international law.

3.1 Historical Reminders It is not necessary to go into detail of what is known relatively well, namely that Article 2 (4) of the UN Charter is the result of a remarkable legal development.17 Although not meaning that the use of force was ever completely abandoned from international relations, the concept of sovereignty which originally after the coming into being of modern statehood as a consequence of the Peace of Westphalia in 1648 had developed, started to lose step by step the use of force component, first as a consequence of the Hague Peace Conferences of 1899 and 1907, then through the Covenant of the League of Nations of 1919, and most significantly through the  Cf. Amerasinghe (1999), p. 1 et seq.; Hobe (2020), p. 208; cf. Crawford (2008), p. 15 et seq.; see also Wiegandt (2011), p. 31 et seq., p. 75 et seq. 17  See for a description inter alia Randelzhofer and Dörr (2012), Art. 2 (4) para. 4 et seq. 16

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Briand-­Kellogg Pact of 27 August 1928. Although characterised by major flaws – inter alia the Pact referred to the prohibition of war and not to the prohibition of the use of force18 – this was the first time that an international agreement which soon became international custom19 went so far as to restrict state sovereignty.

3.2 Contours of the Concept of Article 2 (4) UN Charter Today it is clear that different forms of the use of force, including cyber force,20 and including economic force21 can very well fulfil the criterion of “use of force” of Article 2 (4) of the UN Charter. More difficult but equally clear is that indirect uses of force e.g. through the use of armed gangs can also amount to the use of force as the International Court of Justice has underlined in the Nicaragua Case.22 Disputed is the case of nonstate actors as possible addressees of the imperative of Article 2 (4) UN Charter. Whereas there is still a strong opinion leaving the norm solely to states,23 others hold – and this writer strongly agrees, that at least after the aggressive acts of the armed gang of Al Khaida against the USA on 11 September 2001 there can be no doubt any more that the non-use-of-force-principle is also addressed against other actors than states.24

3.3 Exceptions Always problematic was and is the fact that the non-use-of-force-principle was never meant to enjoy complete protection against the use of force but that a set of certain exceptions was always recognised. Thereby obviously the use of measures of self-defence is the most important exception from the non-use-of-force-principle, followed by some difficult cases of the so-called humanitarian intervention25 which however as obviously not relevant here is not to be discussed in the context of this paper.

 See for such criticism inter alia Wehberg (1953), p. 49 et seq.  See Wolfrum (2002), p. 821; Randelzhofer and Dörr (2012), Art. 2 (4) para. 10. 20  Haataja (2019), p. 79 et seq. 21  Cf. Žourek (1974), p. 73 et seq.; Asrat (1991), p. 113 et seq.; Randelzhofer and Dörr (2012), Art. 2 (4) para. 17 et seq. 22  Case Concerning Military and Paramilitary Activities In and Against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America) Merits, International Court of Justice, ICJ Reports 1986. 23  Such e.g., Randelzhofer and Dörr (2012), Art. 2 (4) para. 29. 24  Hobe (2020), p. 208; Tomuschat (2010), p. 321 et seq. 25  For a comprehensive overview of ten different arguments see Randelzhofer and Dörr (2012), Art. 2 (4) para. 52 et seq. 18 19

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Rather Russia has made it clear that it had a case of self-defence in its hand which would justify its intervention into Ukraine’s territory.26 There are a couple of sub-arguments in Russia’s opinion. First it was stressed that historically Ukraine would belong to Russia and that for this reason it would be perfectly legitimate (and legal) to bring Ukraine back to its homeland Russia.27 Admittedly there was a time when there was no independent Ukraine. This was particularly so in times e.g. of the Soviet-Union, i.e. from 1917 to 1991. And during the next 20 years after the end of the Soviet Union there was a bitter fight on the independence of Ukraine.28 But it should be uncontested that at least after the clear votes of the Ukrainian people on Maidan Square and afterwards with the votes for Presidents Poroschenko and Selenskyj there was no doubt any more that Ukraine went its own way, independent from the Soviet-Union, or later Russia. The second argument was that Russia had to fight Nazism within the Ukraine. With regard to this argument it is at least doubtful that there are such a considerable number of Nazis in Ukraine that Russia had to intervene into this country to fight this evil as a matter of self-defence. Without any invitation of Ukraine this would always remain a prohibited intervention into Ukraine.29

3.4 The Provisional Measures of the International Court of Justice of 16 March 2022 Already two days after Russia’s aggression against Ukraine, Ukraine had filed a request for a Provisional Order before the International Court of Justice.30 The petition of Ukraine was not directly the claim of a violation of the non-use-of-forceprinciple but aimed at the determination that the forceful acts of Russia could not be justified by the fact that Ukraine had committed genocide against the population in Donetsk and Luhansk. Moreover, Ukraine asked the Court that the statement of independence of Luhansk and Donetsk through the Russian Federation would be illegal, as well as the “military operation” of Russia based on an alleged violation of the Genocide Convention by Ukraine. Moreover, Ukraine had asked for the immediate end of all military operations. And, the assurance of the Russian Federation that Russia would undertake everything to not allow armed forces to support any mili Letter from the Permanent Representative of the Russian Federation to the UN Secretary General, S/2022/154, 24.02.2022. 27  Letter from the Permanent Representative of the Russian Federation to the UN Secretary General, S/2022/154, 24.02.2022. 28  Gornig (2020), p. 73 et seq. 29  Nolte (1999), p. 197 et seq.; Krieger (2014), p. 125 et seq.; cf. Kempen and Hillgruber (2012), p. 166 et seq. 30  International Court of Justice, Application instituting proceedings, Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), 26.02.2022. 26

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tary operation against Ukraine and to ask the Russian Federation to withdraw from any action that would aggravate the military situation and to regularly report about such facts to the Court. The International Court of Justice ruled (by 13 votes to 2 – Russia and China) that Russia had to immediately suspend its military operations in Ukraine and to make sure that no armed forces under its control would commit military operations.31 Moreover, the Court decided unanimously that both Parties should avoid any measures aggravating the conflict and dismissed the request of Ukraine for regular reports to the Court.32 If one puts the focus only on the substantive request of Ukraine this is that Russia commits genocide in Ukraine, and particularly in its Eastern parts. Of course, a request for Provisional Measures is not sufficient to involve all proofs into the procedure – this would be a matter of separate procedures e.g. before the International Criminal Court of a Special Tribunal for Ukraine. But the massiveness of the accusations against the Russian Federation is exactly of the scale of an occupying force that does not feel bound to any legal rules.

4 Consequences of the Non-obedience of the Non-Use-of Force-­Principle In the following we will show the consequences of this lack of the non-obedience of the principle by a permanent member of the UN Security Council. The premise of this argument is that the entire system of the modern international legal system like it is built by the UN Charter centres around this principle. First any acquisition of title to territory centres around the fact that this acquisition has been achieved through peaceful means. For their international recognition the titles of historic nature, of occupation, and – to the opposite the one of annexation – depend centrally on the non-use-of force.33 More generally the UN Charter tries to minimise the use of force by many states to a minimum. This is made evident by the fact that self-defence as a natural right of any country can legitimately be used only at the beginning after an armed attack has occurred, so to speak as the first immediate reaction to this attack. Thereafter any self-use of force is replaced by the UN Charter through the collective use by the Security Council legitimized by the majority vote of the Security Council including

 Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), Order of 16.03.2022, International Court of Justice, para. 57–60 and 86. 32  Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), Order of 16.03.2022, International Court of Justice, para. 83 and 86. 33  Grant (2015), p. 68 et seq.; cf. Zimmer (1971), p. 19 et seq. 31

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the concurrent vote by the Permanent Five. This shows very clearly the general distrust of the Charter against any form of unilateral use of force.34 Also, the systematics of the UN Charter pay tribute to the principle of proportionality. Before any sort of Chapter VII sanction, including the collective use of force – can be applied it shall be tried to settle a conflict by the peaceful means as offered in Chapter VI of the Charter. As mentioned in Article 33 of the Charter conflicts can be settled by negotiation, enquiry, mediation, conciliation, arbitration, judicial settlement and by regional arrangements. As one can see in Article 34 of the Charter the Security Council may have an investigation into the disputes and then decide whether in its evaluation of these peaceful means for the conflict settlement should continue or one should change to Chapter VII measures. This also elucidates from Article 36 of the Charter which makes itself applicable at each situation of a conflict. Article 37 shows again the climax of the failure of a settlement by Chapter VI measures and the necessity, to appeal to the Security Council to take action under Chapter VII. A last example of the importance of the system of peaceful settlement of disputes is the Dispute Settlement Mechanism of the Word Trade Organisation (WTO).35 As contained in the Dispute Settlement Understanding (DSU) which is mandatory for all members of the WTO, parties to a trade dispute need to try to come to a settlement. Consequences are either an agreement among the parties of a conflict, or a withdrawal of the measures not in agreement with WTO law (Article 3.7 DSU), or compensation in case of impossibility to withdraw the measures, or finally sanctions in the form of suspension of trade concessions. As should finally been reminded international law also condemns any abuse of warfare. Humanitarian international law tries to limit the use of force by prohibiting to involve non-participants to the armed conflict, the so-called non-combatants, and by prohibiting the destruction of buildings necessary for services of daily life like hospitals or schools. And as is known just those buildings had been destroyed by Russia and civilians had been killed. All these examples show very clearly that by the UN Charter law and with it in general international law now the adoption of measures short of force has become an undisputable and indispensable means of international law.36 It has become important in all fields of international law. Russia seems to be of a different opinion with regard to its use. And – it seems that, as one could observe also the treatment of the population in various places of the occupied territory indicates – a flagrant non-observance of any rule of law is prevalent. Therefore, it is worthwhile to have a look at a world which would be determined by international law that would include the rule of proportionality that demands first to apply measures short of force before resorting to means of self help or measures of collective security involving the use of force.  Talmon (2012), Art. 2 (6) para. 40 et seq.; Kirsch (2012), Art. 42 para. 3; Zimmermann (2012), Art. 24 para. 179 and 278. 35  Krajewski (2021), p. 67 et seq.; Weiss (2021), p. 1047 et seq. 36  Tomuschat (2012), Art. 2 (3), para. 2 et seq. 34

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It is hard to spell out but in sum a world without the prohibition of the use of force would mean a world without any legal order any more. It would mean that any state stronger than others that wants to achieve something, can use its force in order to get it. No warning would be necessary, no pre-calculation except whether or not the own power would be sufficient to overcome the adversary. What an easy and wonderful world…???!!!

5 Summary As has been shown in the previous short comment, Article 2 (4) and its many violations have made the international system violable. We can state today, that the many violations of the system have entirely destroyed it so that neither the system of collective defence (and collective security) nor the system of individual self-defence are still working any more. The consequences for the international system are grave and it can only be hoped that in the very near future all states of the Permanent Five will come back to their obligation under the rule of law – that is the perseverance of international peace and the high regard to Article 2 (4) of the UN Charter. So as to answer the question that was asked at the beginning: Article 2 (4) of the UN Charter is dying – very much so – it is almost dead. It must be hoped, that the Permanent Five in general and Russia and China in particular make an effort to resurrect it. If they bear international responsibility for the preservation of peace and security – as has been conferred upon them according to Article 24 para. 1 of the UN Charter – they truly must act now!

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Erga omnes-Verpflichtungen vor dem Internationalen Gerichtshof: Ein Kontrapunkt Christian J. Tams

1 Einführung Rainer Hofmann traf ich zum ersten Mal im Jahr 1997, als er von Köln nach Kiel (meinen damaligen Studienort) wechselte, und zwar an das Walther-Schücking-­ Institut für Internationales Recht. Ein Vierteljahrhundert ist seitdem vergangen, in dem ich von Rainers beständiger Unterstützung und seinem Rat profitiert und seine Freundschaft zu schätzen gelernt habe. Unsere Gespräche über das Völkerrecht haben sich seitdem durchaus entwickelt: Dass wir uns beide – jeder für sich, aber auch beide gemeinsam1 – mit dem Investitionsschutz und seinen Grenzen befassen würden, war 1997 nicht abzusehen. Es ging im Kiel der 1990er-Jahre vor allem um große Grundsatzfragen (‚Friede durch Recht‘, ‚Völkerrecht und Globalisierung‘, das wachgeküsste Kap. VII der Charta), um die zunehmend wertebasierte Ordnung des Völkerrechts in seinem menschenrechtlichen Zeitalter und um die Entwicklung des Völkerrechts von der „Traditional State Order Towards the Law of the Global Community“.2 Prof. Dr. Christian J. Tams, LLM. Professor für internationales Recht an der Universität Glasgow und an der Ecole de Droit de la Sorbonne.  Nämlich in regelmäßigen Frankfurter Investment Law Workshops: Angefangen mit einer Tagung zum 40. Geburtstag der ICSID-Konvention (Hofmann und Tams 2007), später dann unter Stephan Schills wohlmeinender Anleitung (zuletzt Tams et al. 2022), und durchgängig getragen von Rainer Hofmanns Gastfreundschaft am Frankfurter Merton-Zentrum. 2  So der Untertitel eines von Rainer Hofmann initiierten Tagungsbandes: siehe Hofmann und Geißler (1998). 1

C. J. Tams (*) School of Law, University of Glasgow, Glasgow, Schottland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_4

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Vieles davon schriebe man heute wohl anders; manches klingt (selbst bei nüchternen Betrachtern wie Rainer Hofmann, viel mehr noch bei anderen) im Rückblick vielleicht doch gar zu fortschrittsgläubig. Blickt man auf die großen Trends des Völkerrechts, so war die Zeit seit 1997 vor allem ein Vierteljahrhundert der Desillusionierung und der Horizonterweiterung. Desillusionierung, denn vieles ist so anders gekommen, als Lehrende und Lernende es damals in Kiel erhofften.3 Und Horizonterweiterung, denn oft schaut man – schaue zumindest ich – verblüfft zurück und fragt sich, worauf der Optimismus gründete: nicht alles, was in den 1990ern glitzerte, scheint im Rückblick gar so golden.4 Aber all das ist zu einfach, denn in der Rückschau ist man immer schlauer. Und es passt auch nicht recht für einen Festschriftbeitrag. Und so folgt auf die skeptische Einleitung nun ein Kontrapunkt: keine Litanei über enttäuschte Hoffnungen, sondern ein kleines Stück über erfüllte Erwartungen und berechtigten Optimismus. Es ist kurz, nicht gewichtig genug, um die Großtrends der Desillusionierung bzw. Horizonterweiterung auszugleichen. Aber es zeichnet Entwicklungen in einem Bereich nach, der Völkerrechtler(inn)en im Allgemeinen – und Rainer und mich im Besonderen – schon lange interessiert: dem Rechtsregime der erga omnes-­Verpflichtungen und ihrer Durchsetzung vor internationalen Gerichten. Entwicklungen in diesem Bereich taugen durchaus als Kontrapunkt. Denn wo 1997 Unsicherheit herrschte, hat das vergangene Vierteljahrhundert Klarheit gebracht. Das Zwischenurteil des Internationalen Gerichtshofs im Rohingya-­Verfahren zwischen Gambia und Myanmar vom 22. Juli 2022 markiert den vorläufigen Schlusspunkt einer völkerrechtlichen Entwicklung, die selbst im fortschrittsgläubigen Kiel der späten 1990er-Jahre zwar zu erhoffen, aber nicht sicher zu erwarten war. Diese Entwicklung will ich im Folgenden skizzieren, und zwar in vier Schritten: Eine (nur geringfügig ausgeschmückte) Diskussion am Walther-Schücking-­Institut aus dem Jahr 1997 – geprägt von Hoffnungen, aber auch Ungewissheit – markiert den Ausgangspunkt. Das eben schon angesprochene IGH-Urteil vom Juli 2022 bringt Gewissheit. Aus dem Nichts kam es nicht, war vielmehr durch wichtige Zwischenschritte vorbereitet. Und seine Folgen machen durchaus Mut.

2 Hoffnung und Ungewissheit 2.1 Walther-Schücking-Institut 1997/98. Ein Mittwoch Unsere Geschichte beginnt vor einem Vierteljahrhundert, im Kiel des akademischen Jahres 1997/98, genauer gesagt, im Kieler Uni-Hochhaus, dem damaligen Standort des Walther-Schücking-Instituts. Vieles verschwimmt in der Erinnerung. Aber der Kern  Um es an drei Beispielen zu illustrieren: Der Sicherheitsrat ist blockierter denn je; viele Institutionen des organisierten Multilateralismus sind in schlechter Verfassung; die Souveränität – damals schnell als gestrig abgetan – ist als Schutz gegen Übergriffe der Globalisierung wiederentdeckt. 4  Ansätze dazu bei Tams (2018). 3

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der – in Grundzügen wahren – Geschichte ist mir in klarer Erinnerung, wie auch manch absurdes Detail. Um mit einem solchen zu beginnen: Alles begann an einem Mittwochmittag, dem Termin der traditionellen ‚Völkerrechtlichen Tagesthemen‘, einer regelmäßigen Seminarreihe, bei der Völkerrechts-Professoren [kein Gendern nötig, es waren damals nur Männer], Mitarbeiter(innen), Doktorand(inn)en und interessierte Studierende über aktuelle Fragen diskutierten. Am besagten Mittwochmittag ging es um einen Klassiker des optimistischen Völkerrechts der 1990er, die Verpflichtungen erga omnes. Diese waren in Kiel oft Thema, am besagten Mittwoch aber aus aktuellem Anlass. Maurizio Ragazzis Buch zum Konzept der erga omnes-Verpflichtungen5 war erschienen, und Ragazzis Bemühen, Vorläufer der erga omnes-Verpflichtungen in der Völkerrechtsgeschichte zu finden, stieß bei Rainer Hofmanns Ko-Direktor, Jost Delbrück, auf Begeisterung.6 Diese galt es im Tagesthema zu teilen bzw. zu testen. Sicher, weil die Grundidee des erga omnes-­Konzepts – dass die Einhaltung bestimmter völkerrechtlicher Verpflichtungen der internationalen Gemeinschaft in ihrer Gesamtheit geschuldet sei – dem optimistischen Geist der Zeit entsprach und gerade bei der Durchsetzung von Menschenrechten helfen sollte. Aber vielleicht auch deshalb, weil das erga omnes-Konzept damals, gegen Ende der 1990er, etwas Begeisterung gebrauchen konnte. Denn im vorangegangenen Vierteljahrhundert, seit der spektakulären ‚Entdeckung‘ der erga omnes-Verpflichtungen im Barcelona Traction-Urteil, hatte sich wenig getan. In seiner Entscheidung vom Februar 1970 hatte der IGH klargestellt, dass nach allgemeinem Völkerrecht jeder Staat ein rechtliches Interesse an der Einhaltung bestimmter gemeinschützender Verpflichtungen habe (etwa dem Aggressionsverbot, dem Verbot des Völkermordes und der Pflicht zur Einhaltung grundlegender Menschenrechte).7 Was das aber genau hieß – Klagebefugnis in Gerichtsverfahren? Befugnis zu Repressalien im Allgemeininteresse? –, blieb unklar. Unklar, weil das Barcelona Traction-Urteil die Dinge nur anriss, nicht ausbuchstabierte, und teils verwirrende Si­ gnale sendete.8 Unklar auch, weil sich seit 1970 kein Staat bereitgefunden hatte, als Anwalt der Völkerrechtsgemeinschaft gegen Verletzungen von erga omnes-Verpflichtungen gerichtlich vorzugehen. Und mehr noch: Im einzigen Verfahren, in dem ein Staat in den 1990er-Jahren erga omnes-Argumente bemüht hatte, betonte der IGH die Grenzen des Konzepts. Kann der Gerichtshof seine Zuständigkeit nicht ausüben, weil ein Streit zentral einen Drittstaat betrifft – das war die zentrale Aussage des East Timor-Urteils, „as predictable as it was disappointing“9 – so gilt dies auch bei gemeinschützenden erga omnes-Regeln wie dem Recht auf Selbstbestimmung.10 All das bot  Ragazzi (1996).  In Schriftform nachlesbar bei Delbrück (1998). 7  IGH, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain) (New Application: 1962), ICJ Reports 1970, 3, 32–33 (§§ 33–34). 8  Für Unsicherheit sorgte insbesondere die mysteriöse Aussage in para. 91 des Barcelona Traction-­ Urteils: „The instruments which embody human rights do not confer on States the capacity to protect the victims of infringements of such rights irrespective of their nationality.“ 9  Drew (2001), S. 665. 10  International Court of Justice, East Timor (Portugal v. Australia), ICJ Reports 1995, S. 90. Grundlegend dazu die spätere Kieler Dissertation von Thienel (2016). 5 6

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viel Anlass zur Skepsis. War die Passage zu den erga omnes-Verpflichtungen aus dem Barcelona Traction-Urteil womöglich nicht mehr als eine „empty gesture“ (wie High Thirlway es geschrieben hatte)?11 War mehr dahinter als „the wishful thinking of some publicists who have no money to spend, no troops to send, no children likely to die in a military action“ (so Alfred Rubin deutlich kerniger auf einem Kieler Symposium der 1990er)?12 Und mussten nicht auch optimistischere Geister zugeben, dass das erga omnes-Konzept (so Bruno Simma in einem weiteren ‚Kieler‘ Zitat) vor allem in der Welt des ‚Sollens‘, nicht der des ‚Seins‘ existierte?13 Vor diesem Hintergrund wundert es nicht, dass die Diskussion während des völkerrechtlichen Tagesthemas zwischen Ungewissheit und Hoffnung schwankte. Wo genau sich Rainer Hofmann in der Debatte einordnete, weiß ich nicht mehr genau, doch seine Grundposition lässt sich gut rekonstruieren. Schon in frühen Schriften hatte er deutlich gemacht, dass er das Diktum des IGH aus dem Barcelona Traction-­Urteil sehr ernst nehmen – und also keineswegs wie Thirlway als ‚leere Geste‘ abtun – wolle.14 Ernst nehmen hieß dabei auch: nicht alles, was irgendwie nach Gemeinschaftsinteresse klingt, dem erga omnes-Konzept zuzuschlagen, das der IGH 1970 ja klar als Rechtsdurchsetzungs-Konzept formuliert hatte.15 Auch erteilte Rainer Hofmann dem (durchsichtigen) Versuch, nur institutionelle Reaktionen zuzulassen, weil ja einzelne Staaten nicht ohne weiteres für die internationale Gemeinschaft handeln könnte, eine deutliche Absage. Die ‚dünne‘ internationale Praxis aber sah auch er als Problem an. Sein Fazit aus einem ZaöRV-Beitrag des Jahres 1985 traf die Dinge auch 1997/98 noch auf den Punkt: „Wesentlich komplexer und weiterer Klärung bedürftig erscheint die Situation hinsichtlich der neuen Rechte nicht direkt verletzter Staaten.“16

3 Gewissheit 3.1 Friedenspalast. 22.07.2022 Fast-forward 25 years … – und manche Frage, die noch 1997 ‚klärungsbedürftig‘ schien, ist beantwortet. Das erga omnes-Konzept wirft weiterhin Probleme auf: ob Staaten zum Schutz von Gemeinwerten Gegenmaßnahmen ergreifen dürfen, bleibt umstritten; ebenso, ob auf Ansprüche aus erga omnes-Verletzungen wirksam verzichtet werden kann. Aber in einem noch 1997 umstrittenen Kernpunkt gibt es Gewissheit. Das rechtliche Interesse, das ein jeder Staat an der Einhaltung von erga  Thirlway (1989), S. 100.  Rubin (1993), S. 171. 13  Simma (1993), S.  125 („Viewed realistically, the world of obligations erga omnesis still the world of the „ought“ rather than of the „is““). 14  So deutlich Hofmann (1985), S. 216–220 und S. 223–229. 15  Die Gegenposition zu Hofmann (1985), S.  216–220 und S.  223–229 findet sich bei Ragazzi (1996) und Delbrück (1998). 16  Hofmann (1985), S. 223. 11 12

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omnes-Verpflichtungen hat, befugt ihn, vor internationalen Gerichten gegen den vermeintlichen Verletzerstaat zu klagen. Das ist die zentrale Erkenntnis des IGH-Zwischenurteils vom 22.07.2022, im Rohingya-Verfahren zwischen Gambia und Myanmar.17 Jedenfalls insofern ist die mysteriöse Passage aus dem Barcelona Traction-Urteil keine ‚leere Geste‘.18 Das Rohingya-Verfahren ist alles andere als ein Standard-Rechtsstreit. Der Kläger (Gambia) wirft Myanmar vor, durch Angriffe auf die muslimische Minderheit der Rohingya seine Verpflichtungen aus dem Völkermord-Übereinkommen verletzt zu haben. Mit Völkermord-Vorwürfen haben Staaten den IGH schon in früheren Verfahren befasst, nicht zuletzt, weil das Völkermord-Übereinkommen anders als andere Weltordnungsverträge Klagen zum IGH vorsieht.19 Aber die bisherigen Verfahren hatten Staaten eingeleitet, die sich in ihren individuellen Rechtspositionen verletzt sahen, etwa weil ihre eigenen Staatsangehörigen Opfer von tatsächlichen oder vermeintlichen Völkermordhandlungen waren. Anders Gambia: es hat geklagt, um Rechte einer ausländischen Minderheit zu schützen und um sein rechtliches Interesse an der Einhaltung von gemeinschaftsschützenden Völkerrechtsregeln geltend zu machen. Um seine Klagebefugnis zur begründen, berief sich Gambia auf das erga omnes-Konzept: „[A]ll Contracting Parties have a common interest in compliance with the obligations under the Genocide Convention, which The Gambia considers to be owed erga omnes partes, and that therefore a breach of those obligations injures all Contracting Parties to the Convention. For that reason … any State party to the Convention is entitled to invoke the responsibility of another State party for breach of obligations erga omnes partes under the ­Convention.“20

Myanmar bestritt Gambias Klagebefugnis: Seine Einwendung ergab sich schlüssig aus einer bilateralistischen Sicht auf das Völkerrecht als eines Systems individueller Rechte. „The Gambia’s Application is inadmissible because The Gambia lacks standing to bring this case before the Court. In particular, Myanmar considers that only ‘injured States’, which Myanmar defines as States ‘adversely affected by an internationally wrongful act’, have standing to present a claim before the Court. In Myanmar’s view, The Gambia is not an ‘injured State’ … and has failed to demonstrate an individual legal interest.“21

 IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022. https://www.icj-cij.org/public/files/case-­ related/178/178-20220722-JUD-01-00-EN.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 18  Vgl. Thirlway (1989), S. 100. 19  Siehe Artikel IX des Völkermord-Übereinkommens und vgl. etwa die Klagen Bosnien-­ Herzegowinas gegen Serbien IGH, I.C.J. 99 (2007) und Kroatiens gegen Serbien I.C.J. 3 (2015) sowie jüngst die im März 2022 eingereichte Klage der Ukraine gegen Russland (in der Russland keine Völkermordhandlungen, sondern der Missbrauch der Völkermord-Übereinkommens vorgeworfen wird. Dazu https://www.icj-cij.org/en/case/182, letzter Zugriff 30.11.2022). 20  So die Zusammenfassung des IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, § 100. Ähnlich bereits in der Klageschrift: Application instituting proceedings, § 127: https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/178/178-20191111-APP-01-00-EN.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 21  IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, § 93. 17

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Und weiter, etwas weniger kategorisch: „Myanmar draws a distinction between the right to invoke State responsibility under general international law and standing before the Court. It argues that, even if it were established that a ‘non-injured’ Contracting Party to the Genocide Convention has the right to invoke another State’s responsibility for violations of the Convention, this would not necessarily entail the right to bring a case before the Court.“22

Diese Passagen bringen zwei unterschiedliche Sichtweisen auf die gerichtliche Durchsetzung von Völkerrechtsnormen klar zum Ausdruck. Gambias Sicht setzt ‚rechtliches Interesse‘ mit ‚Klagebefugnis‘ gleich und öffnet das Verfahrensrecht des IGH unter dem Einfluss des erga omnes-Konzepts: das rechtliche Interesse am Gemeinschutz berechtigt zur Klage. Myanmar will das erga omnes-Konzept entweder ganz ignorieren (so im ersten der zwei Absätze) oder aber (im zuletzt wiedergegebenen Absatz) zumindest hohe Anforderungen an die Klagebefugnis im gerichtlichen Verfahren stellen. Völkerrechtler(innen) mit historischem Interesse mögen Parallelen zum Verfahren im Südwestafrika-Fall erkennen.23 Was Äthiopien und Eritrea damals recht war, ist Gambia heute billig; wie Südafrika damals, so beharrt auch Myanmar heute auf dem Primat des Individualrechtsschutzes. Doch hier enden die Parallelen, denn wenn sich auch die Argumente ähneln, so ändern sich doch die Zeiten. Südafrikas Einwand hielt der IGH in seinem Urteil vom 18.07.1966 – mit einigem argumentativen Spagat und in mäandernden 93 Urteilsabsätzen  – aufrecht.24 Bei Stimmengleichheit wies er die Klage Äthiopiens und Liberias mit der Stimme des Präsidenten ab.25 Der Gerichtshof des Jahres 2022 sah die Dinge anders, und zwar dramatisch anders. Statt 93 mäandernder Absätze wie im Urteil des Jahres 1966, brauchte er kaum 2.5 Seiten, um in drei Schritten zu einer klaren Antwort zu kommen.26 Schritt 1  Die zentralen Verpflichtungen aus dem Völkermord-Abkommens sind gemeinschützend. Jeder Vertragsstaat hat sich jedem anderen Vertragsstaat gegenüber zu

 IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, § 94. 23  IGH, South West Africa (Ethiopia v. South Africa, Liberia v. South Africa), ICJ Reports 1962, S. 319 und ICJ Reports 1966, S. 6. 24  IGH, South West Africa (Ethiopia v. South Africa, Liberia v. South Africa), ICJ Reports 1966, S. 6 vor allem §§ 44, 67 („rights or interests [in the enforcement of general interests], in order to exist, must be clearly vested in those who claim them, by some text or instrument, or rule of law“). 25  Südafrikas namibisches Mandat überlebte trotzdem nicht lange: beständiger Druck in den UN-Gremien sowie das Namibia-Gutachtenverfahren untergruben seine Legitimität: siehe etwa GA Res. 2145 (XXI); SC Res. 276 (1970); und (Namibia) I.C.J. Reports, 16 (1971). 26  Die folgenden Ausführungen geben das Mehrheitsvotum wieder. Weiterführende Ausführungen finden sich in der Erklärung des Richters Claus Kreß, die die Entwicklung umfassend einordnet: siehe IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, Declaration Kreß, §§ 6–35. 22

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ihrer Einhaltung verflichtet. Und umgekehrt: Jeder Vertragsstaat hat ein rechtlich geschütztes Interesse daran, dass andere Vertragsstaaten ihre Verpflichtungen einhalten.27 Schritt 2  Dieses rechtlich geschützte Interesse kann im Klagewege durchgesetzt werden. An die Klagebefugnis sind keine weiteren Anforderungen zu stellen.28 Anders als es Myanmar vorgetragen hatte, besteht keine „distinction between the right to invoke State responsibility under general international law and standing before the Court.“29 Schritt 3  Weil dem so ist, muss ein klagender Staat nicht darlegen, dass bzw. wie er durch eine Verletzung besonders betroffen ist.30 Und ebenso wenig ist es beachtlich, wenn andere, faktisch stärker betroffene Staaten, auf eine Klage verzichtet haben: das erga omnes-Konzept ist insofern egalitär.31 Und so war im Ergebnis 2022 alles ganz eindeutig: Auch als ganz gewöhnliche Partei des Völkermord-Abkommens ohne besonderen Bezug zum Streitgegenstand war Gambia klagebefugt. Das Ganze getragen von einer überwältigenden Mehrheit von 15 Stimmen, einschließlich derer der beiden ad hoc-Richter.32 Und so knapp und lakonisch formuliert der Gerichtshof, als müsse man sich ein ‚natürlich – was denn sonst?‘ mitdenken.  Die zentrale Passage lautet: „All the States parties to the Genocide Convention thus have a common interest to ensure the prevention, suppression and punishment of genocide, by committing themselves to fulfilling the obligations contained in the Convention. As the Court has affirmed, such a common interest implies that the obligations in question are owed by any State party to all the other States parties to the relevant convention; they are obligations erga omnes partes, in the sense that each State party has an interest in compliance with them in any given case“ (IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, § 107). 28  Siehe IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, § 108: „The common interest in compliance with the relevant obligations under the Genocide Convention entails that any State party, without distinction, is entitled to invoke the responsibility of another State party for an alleged breach of its obligations erga omnes partes. Responsibility for an alleged breach of obligations erga omnes partes under the Genocide Convention may be invoked through the institution of proceedings before the Court“. 29  IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, § 94. 30  Dazu §§ 108–109: „For the purpose of the institution of proceedings before the Court, a State does not need to demonstrate that any victims of an alleged breach of obligations erga omnes partes under the Genocide Convention are its nationals. […] [One State can invoke another State’s responsibility] regardless of whether a special interest can be demonstrated.“ 31  Vgl. zur besonderen Situation Bangladeshs, IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, § 112. 32  Die einzige Gegenstimme kam von der Vizepräsidentin des Gerichtshofs, der Richterin Xue Hanqin. Doch auch ihr abweichendes Votum weist die Sicht der Gerichtsmehrheit auf das erga omnes-Konzept nicht im Detail zurück. Vielmehr schien Richterin Xue schon eine vorgelagerten Frage problematisch – nämlich ob denn die Debatten zwischen Gambia und Myanmar überhaupt als ‚Rechtsstreit‘ angesehen werden könne: vgl. IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, Diss. Op. Xue, §§ 13–25. 27

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‚Was denn sonst?‘: So mögen es wohl auch manche Teilnehmer der Kieler ‚Tagesthemen‘ von vor 25 Jahren gedacht haben. Nur waren sie nicht Teil einer 15–1 Mehrheit – und eben nicht der IGH. Dessen Urteil verändert die Debatte. Denn zwar (dazu noch gleich mehr)33 äußert sich der Gerichtshof zu vertraglich geschützten erga omnes-Verpflichtungen, nicht zu solchen des allgemeinen Völkerrechts, die zuvor die Debatte geprägt hatten. Aber seine Aussagen sind so eng am erga omnes-­ Konzept angelehnt, dass sie rechtsquellen-übergreifend gelten. Und so programmatisch, dass ein ‚Weg zurück‘ nicht erkennbar ist.

4 Zwischenschritte 4.1 Genf 2001. Den Haag 2012/2014 Im Nachhinein ist immer alles klar: hindsight is always 20/20. Das Rohingya-Urteil hat Gewissheit gebracht und Hoffnungen bestätigt. Zugleich ist es nur der letzte Schritt auf einem langen Weg hin zu mehr Klarheit. Schaut man auf das Vierteljahrhundert, das dieser Beitrag umspannt, so sind zwei Zwischenschritte besonders wichtig:34 die Arbeit der UN-Völkerrechtskommission (ILC) zur Staatenverantwortlichkeit und zwei vorherige IGH-Urteile. Die Arbeit der ILC – auch das wird in der Rückschau klar – hat das Recht der Staatenverantworlichkeit von seinen bilateralistischen Fesseln befreit. Diese Befreiung geht weit über das erga omnes-Konzept hinaus und hat seine Entfaltung ­befördert.35 Artikel 1 der Articles on State Responsibility (ASR)36 stellt klar: Ein Staat ist rechtlich verantwortlich für jedwede Verletzung seiner völkerrechtlichen Verpflichtungen, unabhängig davon, ob diese subjektive Rechte anderer Staaten verletzt oder irgendwie messbare Schäden verursacht hat. Dieses ‚objektive‘ Verständnis hat es der ILC erleichtert, über Staatenverantwortlichkeit jenseits privatrechtlicher Streitigkeiten nachzudenken und das System für gemeinschaftsschützende und multilaterale Regeln zu öffnen. In der ersten Lesung – das macht Rainer Hofmanns Beitrag von 1985 deutlich – war all das nicht recht ausgereift; die dramatischen Debatten um das Konzept der internationalen Verbrechen (crimes of states) ließen für Nuancen wenig Raum.37 Die zweite Lesung (1997–2001) prägten takti Siehe unten, Abschn. 5.  Im Übrigen mag man nennen: das Gutachten einer Kammer des Seegerichtshofes zu den Verantwortlichkeitenvon Staaten im Tiefseebergbau (ITLOS, Deep Seabed Chamber, Advisory Opinion on Responsibility and Liability for International Seabed Mining (Case No. 17, 2011), § 180) sowie General Comment No. 31 (80) des Menschenrechts-Ausschusses zur Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13 (2004). 35  Zum Ganzen schon Hofmann (1985); sowie aus jüngerer Zeit etwa Nolte (2002), S. 1083; Paddeu und Tams (2022), S. 6. 36  Abgedruckt samt erläuternden Kommentaren in ILC Yearbook 2001, vol. II/2, S. 31. 37  Siehe Hofmann (1985), dazu die vielen Beiträge zu Weiler et al. (1989). 33 34

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sche Rückzüge (etwa bei den ‚crimes‘); die Kommission opferte manch intellektuell spannende Idee auf dem Altar des Pragmatismus. Die erga omnes-Verpflichtungen hingegen durchdachte sie erstmals gründlich. Die wesentliche Erkenntnis findet sich in Artikel 48 ASR, der den Kern des erga omnes-Konzepts ausbuchstabiert.38 Im Jargon der ILC: Jeder Staat ist „berechtigt, die Verantwortlichkeit eines anderen Staates … geltend zu machen“, die aus der Verletzung einer gemeinschützenden Verpflichtung resultiert. Gemeinschützend im Sinne des Artikel 48 ist eine Verpflichtung wenn sie (in direkter Übernahme der erga omnes-Terminologie des Barcelona Traction-­Urteils) „der internationalen Gemeinschaft als Ganzes geschuldet ist“, aber auch (in Übertragung des Gedankens auf Vertragsregime) wenn sie „einer Gruppe von Staaten einschließlich dieses Staates geschuldet ist und zum Schutz eines gemeinschaftlichen Interesses der Gruppe erschaffen wurde“.39 Derartig berechtigte Staaten können die Einstellung von Völkerrechtsverstößen sowie Wiedergutmachung zugunsten der unmittelbaren Opfer fordern; ob sie auch zu Gegenmaßnahmen greifen können, ist seit langem umstritten.40 Was unser Thema anbelangt, weist Artikel 48 in die Richtung des späteren Rohingya-Urteils, doch blieben zumindest 2001 zwei Fragen offen. Zum einen die nach dem Verhältnis von rechtlichem Interesse und Klagebefugnis. Dieses musste bzw. konnte die ILC nicht klären, denn ihr Text befasst sich ja gerade nicht mit speziellen Ausprägungen des Verfahrens vor internationalen Gerichten. Dass die ILC in Artikel 48(3) die allgemeinen Vorgaben zur Geltendmachung von Rechtsverstößen für anwendbar erklärte und dabei auch auf die Regeln zur Staatsangehörigkeit verwies, warf aber zumindest Fragen auf.41 Doch damit nicht genug. Denn zum anderen nährte die ILC selbst grundsätzlichere Zweifel an ihrer Ausformung des erga omnes-Konzepts, indem sie Aspekte des Artikels 48 ausdrücklich als Fortentwicklung der völkerrechtliche lex lata bezeichnete.42 Dass ein solches Warnsignal ihr im Jahr 2001 nötig schien, ist beachtlich. Es macht deutlich, dass die Arbeit der ILC nur ein Zwischenschritt war. Den zweiten Zwischenschritt vollzog der Gerichtshof selbst. In zwei Entscheidungen der ‚Zwischenphase‘ bereitete er den späteren Aussagen aus dem Rohingya-­Urteil den Boden. Zumindest eine dieser beiden Entscheidungen erscheint in der Rückschau als wesentliche Vorentscheidung, wenn sie auch nicht unmittelbar immenses Aufsehen erregte: Im Habré-Verfahren43 zwischen Belgien und Senegal hatte der Gerichtshof 2012 klargestellt, dass Vertragsparteien des Anti-Folter-­Abkommens unabhängig von ihrer eigenen oder besonderen Betroffenheit auf Einhaltung der Konvention klagen könnten. Die Aussagen nehmen dabei die oben benannten Argumentationsschritte  Die Erläuterungen der ILC zu Artikel 48 sind hilfreich: siehe Fn. 36, 126; und vgl. zum Ganzen Crawford (2011), S. 224. 39  ILC Articles, ILC Yearbook 2001, vol. II/2, Artikel 48(1)(a), (b), hier zitiert in deutscher Übersetzung. 40  Dazu ILC Articles, ILC Yearbook 2001, vol. II/2, Artikel 48(2) sowie Artikel 54. 41  Zur Problematik etwa Scobbie (2002), S. 1213–1222. 42  ILC Articles, ILC Yearbook 2001, vol. II/2, S. 127; und vgl. Crawford (2011), S. 225. 43  IGH, Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v. Senegal), ICJ Reports 2012, S. 422 (Habré). 38

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des Rohingya-Urteils im Wesentlichen vorweg:44 Bereits 2012 leitete der Gerichtshof aus dem gemeinschaftsschützenden Charakter der Verpflichtungen aus dem Anti-Folter-Abkommen eine Klagebefugnis ab („entitlement of each State party to the Convention to make a claim concerning the cessation of an alleged breach by another State party“).45 Belgien allerdings – das mag mitgeschwungen haben – war anders als Gambia im Verfahren gegen Myanmar nicht unbedingt auf eine solche Konstruktion angewiesen. Belgische Gerichte waren aufgrund der Klage eines belgischen Staatsangehörigen mit den Verbrechen Hissène Habrés befasst worden. Belgien leitete seine Klagebefugnis (so wie zuvor Portugal im East Timor-Verfahren) auch und gerade aus dieser besonderen Betroffenheit ab.46 Dies – wie auch die Tatsache, dass der Rechtsstreit vor dem IGH die Durchführung von nationaler Gerichtsverfahren betraf – mag die recht verhaltene Reaktion auf das Urteil erklären. Anders beim Whaling-Urteil, der zweiten markanten Entscheidung des IGH aus der ‚Zwischenphase‘.47 Hier verhielt es sich umgekehrt: das erga omnes-Konzept hätte entscheidend sein können, doch weder der Klagegegner noch der Gerichtshof schienen sich zur Sache äußern zu wollen. Das überraschte, denn Australien hatte sich im Verfahren (anders als Belgien im Habré-Fall) ausdrücklich als Anwalt von Gemeinschaftsinteressen geriert.48 Und wiederum anders als bei Belgien war dies auch kaum zu vermeiden, richtete sich Australiens Klage doch zumindest auch gegen Japans Walfang auf Hoher See, also außerhalb australischer Einflusssphären.49 So hätte schon das Whaling-Urteil durchaus Anlass zu grundsätzlichen Ausführungen zur Klagebefugnis bieten können. Aber Japan und der Gerichtshof hatten daran kein Interesse. Japan zog Australiens Klagebefugnis nicht in Zweifel; der Gerichtshof ignorierte das Thema schlichtweg. Und so war Australien ‚erga omnes-Klage‘ im Allgemeininteresse zulässig, ohne dass es groß auffiel.50  IGH, Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v. Senegal), ICJ Reports 2012, S. 422, §§ 64–70 45  IGH, Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v. Senegal), ICJ Reports 2012, S. 422, §§ 68–69. 46  Vgl. IGH, Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v. Senegal), ICJ Reports 2012, S. 422, §§ 65–66, wo Belgiens Sichtweise wie folgt wiedergegeben wird: „‘[a]s the present jurisdiction of the Belgian courts is based on the complaint filed by a Belgian national of Chadian origin, the Belgian courts intend to exercise passive personal jurisdiction’. … In the oral proceedings, Belgium also claimed to be in a ‘particular position’ since ‘it has availed itself of its right under Article 5 to exercise its jurisdiction and to request extradition’.“ Zusammenfassend dann in § 66: „Belgium based its claims not only on its status as a party to the Convention but also on the existence of a special interest that would distinguish Belgium from the other parties to the Convention and give it a specific entitlement in the case of Mr. Habré.“ 47  IGH, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening), ICJ Reports 2014, S. 226. 48  Siehe IGH, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening), CR 2013/18, p. 33, para. 18 (Boisson de Chazournes): „L’Australie, comme tous les autres Etats parties à la convention de 1946, a un intérêt commun à ce que l’intégrité du régime découlant de la convention soit maintenue“. Vgl. Auch Crawford (2011), S. 236: „[Australia] invokes Japan’s responsibility erga omnes partes under the Whaling Convention“. 49  Zu den im Text angesprochenen Aspekten siehe Tams (2016), S. 201–211. 50  Für vereinzelte Stimmen siehe etwa Urs (2014); Tams (2016). 44

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5 Folgen Nimmt man Zwischen- und letzte Schritte zusammen, so sind die Dinge nun wohl wirklich klar. Das Grundsatzurteil im Rohingya-Verfahren war – anders als Barcelona Traction  – kein Schnellschuss, und es kam auch nicht zu früh. Es bestätigt allgemeine Trends der Völkerrechtsentwicklung, stützt sich auf Arbeiten der beiden zentralen Kooperationspartner in der Ausformung des allgemeinen Völkerrechts (ILC und IGH) und nimmt einen dramatischen Einzelfall zum Anlass zu grundsätzlichen Ausführungen. Der Weg zur rechtlichen Gewissheit ist gut angelegt und klar markiert. Was bedeutet diese neue Gewissheit? Eines ist klar: Debatten, wie sie Teilnehmer(innen) der Schückingschen Tagesthemen im Jahr 1997/98 führen mussten, verliefen heute, ein Vierteljahrhundert später, sicher anders. Die skeptischen Stimmen (‚leere Geste‘, etc.)51 drängen wohl nicht mehr durch, denn die Praxis ist nun etwas weniger ‚dünn‘, und es gibt Präzedenzfälle. Darüber hinaus macht die Arbeit von ILC und IGH deutlich, wie zentral vertragliche Durchsetzungsregime für die Durchsetzung von Gemeinschaftsinteressen sind. Wurde das erga omnes-Konzept traditionell zumeist dem Völkergewohnheitsrecht zugeordnet, so stehen jedenfalls bei der gerichtlichen Durchsetzung seine vertraglichen Pendants im Vordergrund.52 All das sind hilfreiche Klärungen, und weil sie dem Großtrend der Desillusionierung entgegenlaufen und die Hoffnung optimistischer Völkerrechtler(innen) aus den späten 1990er-­Jahren bestätigen, scheinen sie mir ein interessanter Kontrapunkt. Wird dieser Kontrapunkt die Völkerrechtswirklichkeit in relevanter Weise beeinflussen? Wird Gambias Beispiel Schule machen? Und wäre der IGH in der Lage, weitere Verfahren im Allgemeininteresse effektiv und effizient durchzuführen? In seinem Schriftsatz hatte Myanmar die Gefahr einer „potentially unmanageable proliferation of disputes“ beschworen.53 Dieses ‚Dammbruch-Argument‘ ist theoretisch-­ abstrakt bedeutsam, doch kaum praktisch relevant. Nach jahrzehntelangen Hinweisen auf die vermeintlich fehlende erga omnes-Praxis, kommt die Warnung vor vermeintlich dramatischen Folgen zu plötzlich, als dass man sie allzu ernst nehmen sollte.54 Denn die Durchsetzungsformen des Völkerrechts werden in der Durchsetzungspraxis ausgeformt; der IGH wird, falls es tatsächlich zu einer Flut von erga

 Vgl. Tams (2016), Fn. 11–12.  Dies ist auch richtig, denn aufgrund des Konsensprinzips und der faktischen Dominanz von kompromissarischen Abreden nach Artikel 36(1) des Statuts sind die meisten IGH-Fälle vertragsbasiert. 53  IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, Preliminary Objections of Myanmar, § 214. 54  Ganz unabhängig von der im Text ausgeführten Erwägung mag man einen solchen ‚Dammbruch‘ – hin zu mehr rechtsförmiger Durchsetzung des Völkerrechts vor internationalen Gerichten – ja durchaus begrüßen. So sehr deutlich etwa James Crawford (2011), S. 225–226: „Better to give States standing in Court to protect what they perceive as global values than to leave them only with non-judicial means of dispute settlement, whether in the guise of countermeasures or under the rubric of ‘responsibility to protect’.“ 51 52

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omnes-Klagen kommt, sicher genug Möglichkeiten haben, rechtlich ‚nachzusteuern‘. Dass es zu einer solchen Flut kommt, ist aber weiterhin wenig wahrscheinlich. Dafür ist das Verfahren vor dem IGH zu schwerfällig und aufwändig, sind die Durchsetzungs-Mechanismen zu schwach. Wenn sich Staaten als Anwälte des Gemeinschaftsinteresses gerieren wollen, haben sie in aller Regel andere Optionen – vom wirtschaftlichen Boykotten über institutionelle Sanktionen bis hin zu öffentlichem Druck. Doch man kann die Dinge auch positiv wenden. Nach dem Rohingya-Urteil kann sich kein völkerrechtsaffiner Staat mehr hinter dem Argument verstecken, dass ja unklar sei, ob er überhaupt im Gemeinschaftsinteresse zu klagen befugt sei. Und auch bei der Reichweite der gerichtlich einklagbaren Gemeinschaftsinteressen hat die Rechtsprechung der Zwischenphase vieles klargestellt: die zentralen Verpflichtungen des Völkermord-Übereinkommens zählen ebenso dazu wie der Kernbestand des internationalen Anti-Folter-Regimes.55 Blickt man über die bereits beurteilten Verträge hinaus, so mag man auch die grundlegenden Verpflichtungen des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung zum Bestand gemeinschützender Normen rechnen. Diese drei Verträge sind deshalb relevant, weil sie allesamt eine Streitbeilegung durch den IGH vorsehen und insofern den ‚Gang nach Den Haag‘ ermöglichen.56 Rechnet man dazu noch die Möglichkeiten, auf Grundlage der Fakultativklausel des Artikel 36(2) IGH-Statut zu klagen – etwa auf Einhaltung der vom IGH bereits 1970 benannten erga omnes-Verpflichtungen57 – so besteht durchaus erheblicher Raum für erga omnes-Klagen. Der bisherige Verlauf des Gambia-Verfahrens illustriert die Chancen, die eine IGH-Klage, ggfs. gekoppelt mit einem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz, bietet – nämlich Öffentlichkeit zu schaffen und im Idealfall klare Aussagen im Eilrechtsschutz zu erwirken, die die weitere Debatte kanalisieren. Diese Chancen bietet jedes strategisch geführte IGH-Verfahren, doch sind sie gerade bei Formen der ‚strategic litigation about community interests‘ besonders wichtig. Insofern gibt das Rohingya-Urteil Anlass zur vorsichtigen Hoffnung: im Geist des hier formulierten Kontrapunkts mag man darauf hoffen, dass die Staaten ein halbes Jahrhundert nach dem Barcelona Traction-Urteil damit beginnen, das oberste Gericht der Völkerrechtsgemeinschaft mit Streitigkeiten über grundsätzliche Gemeinschaftsinteressen zu befassen. Zur Klage befugt sind sie. ***

 Auch hierzu sehr klar die Erklärung des Richters Claus Kreß: siehe IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (The Gambia v. Myanmar), Urt. v. 22.07.2022, Declaration Kreß, §§ 16–17. 56   Siehe Artikel IX des Übereinkommens gegen Völkermord, Artikel 30 des Anti-Folter-­ Übereinkommens und Artikel 22 des Übereinkommens gegen Rassendiskriminierung. 57  Vgl. IGH, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain) (New Application: 1962), ICJ Reports 1970, 3, 32–33, § 34: „Such obligations [erga omnes] derive, for example, in contemporary international law, from the outlawing of acts of aggression, and of genocide, as also from the principles and rules concerning the basic rights of the human person, including protection from slavery and racial discrimination.“ 55

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Rainer Hofmanns Sicht auf das Völkerrecht hat mich – angefangen von Kieler Seminaren vor einem Vierteljahrhundert – stark geprägt. Wollte man sie in Schlagworte fassen, könnte man vom Recht als Gestaltungsinstrument sprechen und von der Völkerrechtsanwendung als Kunst des Machbaren. Als Wissenschaftler und Völkerrechtslehrer hat Rainer Hofmann diese zupackend-nüchterne Sicht vermittelt, als Experte und Praktiker in den Kernbereichen seiner Arbeit, vor allem im Bereich des Minderheiten- und Menschenrechtsschutzes, angewandt. Das erga omnes-Konzept hat sich einer zupackend-nüchternen Betrachtung lange entzogen: zu dramatisch seine Rhetorik; zu ambitioniert sein Anspruch; zu erwartbar die abfälligen Gegenreaktionen, die es seit 1970 hervorgerufen hat. Mit dem Rohingya-Urteil tritt das erga omnes-Konzept, so scheint mir, in eine neue Phase seiner Entfaltung ein. Eine zentrale Frage ist geklärt, einem offenkundigen Gegenargument der Boden entzogen. In dieser neuen Phase seiner Entfaltung bietet das erga omnes-Konzept interessante Möglichkeiten, die internationalen Beziehungen völkerrechtlich zu gestalten, und zwar im konkreten, fassbaren Kontext zwischenstaatlicher Gerichtsverfahren. Menschenrechtliche Verträge, die seit je her zu Rainer Hofmanns zentralen Forschungsinteressen gezählt haben, können ein wichtiger Hebel dieser Gestaltung durch Recht sein. Was es braucht, sind (ganz im Sinne Rainer Hofmanns) Gestaltungswille und ein Bewusstsein für das nun Machbare.

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The Challenged Legality of Economic Coercion Meryem Mehrez

1 Introduction Throughout the history of international relations, the economic weapon has long prevailed.1 Nowadays, not only do economic sanctions underline the position of economy in the concept of power, but they also render explicit the need to sanction disapproved policies. The practice of economic sanctions has greatly increased since the 1991 Second Gulf War.2 Simultaneously, studies and analysis have merged, thus contributing to the controversy over the lawfulness of economic coercion, whether or not decided by the UN(Charvin (1996), Tavernier (1993) & L'ABBE (1994). The first discus­ sions on the legality of economic sanctions dates back to the 70s, when the abrupt decrease of Arab oil exports, leads to sharp increase of prices and the oil embargo targeting the US gave rise to an upheaval of the global economy.3 The question of legality of economic sanctions is still relevant, not only due to the frequency of use of this international relations tool, but more so on account of the confrontation of these sanctions with other fundamentals principles of international law. Prof. Habilité Meryem Mehrez, Cadi Ayyad University, Marrakesh, Morocco. This paper is the synthesis of the author’s thesis: Les sanctions économiques et les droits de l’homme. Université Cadi Ayyad Marrakesh, Morocco, 2006.  Foronda (1996), p. 181.  Between 1990 and 2000, the Security Council imposed 15 sanctions campaigns but only 2 be­ tween 1945 and 1990. 3  The Energy Crisis and International Law, Colloquium of SFDL Paris, Pedone 1976. 1 2

M. Mehrez (*) Marrakesch, Marokko © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_5

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In fact, economic coercion cannot be considered as totally harmless and unani­ mously accepted. On the one hand, the objective is to exert pressure on the targeted State in order to restrict its freedom to act. It is therefore a desire to intervene in the jurisdictions that fall under its sovereignty, which is a first violation of international law. On the other hand, recourse to economic constraint suggests a relationship be­ tween economic deprivation and the change of political behaviour. The damage suffered is therefore intentionally caused, which may appear to be the expression of a use of force. But the major criticism that is unanimously supported by the doc­ trine, the media and international public opinion is the criticism of economic sanc­ tions in the field of human rights. Economic sanctions have a deplorable effect on people. The logic of sanctions mean that the deprivations and difficulties suffered by the population of the targeted State must encourage it to exert pressure on its political leaders or state authorities to change the sanctioned behaviour. So, what is the legal basis for economic coercion? And what are the conditions of its implementation that could make their legality questionable?

2 Legal Foundations of Economic Sanctions Before diving into the legal foundations, a clarification is much needed. The term sanction is frequently used to designate both measures decided by the United Na­ tions (UN) within the framework of peacekeeping, and sanctions decided by States in a unilateral manner. However, the International Law Commission (ILC) reserves the word sanction to the first and qualifies the second as unarmed reprisals or counter­ measures.4 We will first approach the basis of countermeasures in the context of non-­ institutionalized relations, seeing as the scope of action of the Security Council is initially the duties of the delegated State delegated to the Council under article 24 of the charter (2.1). We can then cover the basis of sanctions in the UN framework (2.2).

2.1 Economic Sanctions: Instrument of International Relations In the oldest international customs, it has always been admitted that a State harmed by the unlawful acts of another State, has the right to retaliate, it being either through unfriendly yet lawful acts (retortion), or unlawful acts (such as retaliation5 or countermeasures) subject to the rights of third parties. Denying the harmed State the  Yearbook of the International Law Commission (ACDI) 1979, Vol. 2/Part 2, p. 134.  The term ‘retaliation’ which was traditionally used to refer to unlawful measures, including mea­ sures using force, in response to a violation has been circumscribed measures taken in times of international armed conflict, to qualify reprisals between belligerents. 4 5

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right to retaliate in view of an unlawful act, one that causes it prejudice, would amount to favouring the State responsible of unlawful act, therefore undermining the principle of justice. This custom was codified through the International Law Commission (ILC), Institute of International Law and Treaty Law. 2.1.1 The Work of the ILC and the International Law Institute (ILI) The ILI provided a definition to the term reprisals since 1934 as follows: “reprisals are measures of derogatory constraint of the law of people, taken by a State as a result of unlawful acts committed against it by another State”.6 Reprisals are illegal measures, subject to prohibition of use of force, nonetheless justified by the initial act and the resulting prejudice. They are the expression of a subjective right of the wronged/harmed/aggrieved State. The idea announced in the second part of the first draft of the ILC articles on international responsibility is almost the same. Article 30 entitled “counter measures towards an unlawful international act” states that “The unlawfulness/wrongfulness of an act of a State which does not comply with an obligation towards another State shall be excluded if said act constitutes a legitimate measure according to international law against the State in question following/ of an internationally illicit act of said State”.7 In this text, two elements draw our attention. The first element is whether preju­ dice and subjective interest are absent or inexplicit, in which case it is about of knowing whether the right to react towards the illicit is always a subjective right of the prejudiced State; or if it is rather an objective right of each and every member of the international community. The latest works of both the ILC and ILI are oriented towards the acceptance of collective reactions to illicit international acts. As such, the IDI’s resolution related to the “protection of human rights and the principle of non-intervention” states in Article 2: “without prejudice to the functions/duties and power assigned by the charter to the bodies of the UN…, States acting individually or collectively are in entitled to adopt measures…consistent with the charter to­ wards any other State author of human rights violations”.8 It is assumed that the random nature of the mechanism of international respons­ ability and the weakness of the guarantees offered by international organizations can only push states to adopt by themselves the measures ensuring a certain repres­ sion of what they consider to be a flagrant violation of international law (Leben 1982). Meanwhile, since the first article of its last project on international responsi­ bility,9 the ILC subverts the traditional regime of this responsibility. Its foundation, which has always been the damage, becomes the breach of a rule of law: “Any in­ ternationally unlawful act of a State incurs its responsibility”. Moreover, Article 48  Peacetime Reprisals 38 Yearbook of the International Law Institute (AIDI), 1934, Paris, p. 708.  Yearbook of the International Law Commission (ACDI) 1979, Part 2, vol. II, p. I28. 8  Yearbook of the International Law Institute (AIDI), Saint Jaques de Compostelle Session, Vol. 63 II. 1990, A, Pedone, Paris, p. 225. 9  UN General Assembly, Resolution 56/83 of 12.12.2001. 6 7

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of the project stipulates the right of any State other than the aggrieved State to ­invoke the responsibility of another State in particular when the violated obligation is due to the international community as a whole, whereas Article 4l imposes on all States the obligation to cooperate in order to put an end to any serious violation of an imperative norm without specifying the nature of said cooperation. That being said, the comments on the articles related to the countermeasures10 indicate that the ILC limits the reaction of non-infringed States in the licit measures, therefore to the acts of retaliation/retortion. “In the current state of international law, uncertainty hangs over countermeasures taken in the general or collective interest. At present, there seems to be no clear authority for the States referred to in Article 48 to take countermeasures in the collective interest.”11 The second element is the expression legitimate measures. The term legitimate takes on an ethical dimension and raises legal uncertainties. The comment of Article 30 implies that legitimate countermeasures are those which do not come up against a norm of jus cogens or a rule creating absolute obligations.12 In the text of the draft adopted by the General Assembly, the committee replaced the condition of legiti­ macy of the measures by their compliance with the relevant clauses in the same project.13 These include, for instance, provisions specifying the object and limits of countermeasures and those listing the obligations which cannot be violated under the umbrella of countermeasures: the prohibition of armed reprisals, the obligations under international human rights law as well as the obligations under humanitar­ ian law.14 However, it is the economic nature of the sanctions or countermeasures which sparks controversy. Historically, the act of sanctioning a State with economic mea­ sures was part of a logic of war. The declarations of Paris 1856 and London 1909 relating to the maritime warfare law were intended to regulate the blockade, which is the oldest economic weapon, as an act of war. This state of affairs, combined with the ambiguity15 of the formulation of the principle of non-use of force, can lead to the assimilation of economic sanctions to prohibited coercion (Gendreau 2001). Indeed, several states have tried – although in vain – to condemn economic coer­ cion by referring to Article 2(4) of the UN Charter, thus broadening the notion of

 Art. 49–53.  http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/francais/commentaires/9-6-2001-francais.pdf, p.  382, accessed 30.11.2022. 12  ILC Session 48, May–July 1996, Chapter III, Part 2, Articles 47–53 Relating to Countermeasures. 13  Art. 22: “The wrongfulness of an act of a State not in conformity with an international obligation towards another State is precluded if and to the extent that the act constitutes a countermeasure taken against the latter State in accordance with chapter II of Part Three”. Text adopted by the General Assembly 2001 (A/56/10). 14  Art. 50 of the Draft 2001. 15  The drafters of the charter did not specify the nature of the prohibited force while giving the principle an implicit and broad content that can be deduced from the text; or in any other way non-compliant with the goals of the United Nations. 10 11

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“force”, and by advancing the notion of economic aggression.16 That being said, the “force” referred to in Article 2(4) is solely armed force. In fact, during the prepara­ tory works of the charter, the Brazilian amendment aiming to explicitly prohibit the use of force towards the menace or the use of economic measures was rejected.17 The General Assembly’s 3314 (XXIX) resolution of December 14th, 1974 defining aggression does not mention economic aggression. “General customary interna­ tional law does not prohibit economic constraint under the non-use of force”.18 Eco­ nomic coercion is only prohibited within the framework of friendly relations and cooperation between States whose principle is that of non-intervention. 2.1.2 The Law of Treaties Article 60 of the Vienna Convention on the Law of Treaties codifies the customary principle according to which substantial breach of a treaty by a party may cause its extinction or suspension by the aggrieved party or parties until the breach/violation is ceases. Article 60 refers by substantial breach to: “a) a rejection of the treaty not authorized by the present convention, or b) the violation of an essential clause for the achievement of the object or the purpose of the treaty.”

Moreover, the ICJ acknowledged in its opinion on Namibia that “the general legal principle according to which the right to terminate a treaty as a consequence of its violation must be presumed to exist for all treaties.”19 Some treaties provide for re­ actions open to aggrieved parties in the event of violation, thus constituting self-­ sufficient regimes. Such is the case of community treaties, certain human rights conventions and the Vienna conventions on diplomatic and consular relations. Arti­ cle 60 provides for two exceptions to the principle it lays down. Termination or suspension shall not affect neither the clauses meant to be applied in the event of violation nor those relative to human protection “in particular the clause excluding any form of reprisals with regard to the persons protected by said treaties”. The ICJ confirmed the first exception relative to self-sufficient regimes in its decision about the United States diplomatic and consular personnel in Tehran: “No breach of the treaty by either party can have result in preventing that party from invoking the clauses of the treaty relating to the peaceful settlement of the dispute”.20 The question raised by the concept of countermeasures is whether a party can suspend the application of a treaty or an obligation in order to respond to a breach of another treaty. In fact, with the exception of self-sufficient regimes, the p­ ossibility is  The Soviet Deflation Project of 1953 reproduced in the report of the Special Committee for AG.DO. session 9, sup. I l. Doc N2638 (1953). 17  UNICO, vol. 6, p. 559. 18  Carreau (1987), p. 462. 19  ICJ Rep. 1971, p. 47. 20  ICJ Rep. 1980, p. 28. 16

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not excluded. In the second report on treaty law, Sir Humphery Waldock wrote: “The innocent party may suspend the execution of another provision/clause that is of par­ ticular interest to the defaulting party”.21 In the 4th report, Sir Gérard Fitz Maurice has proposed an article entitled “non-execution in regards to lawful reprisals” ac­ cording to which the failure to comply with an obligation under a treaty of whoever has been violated “may be justified as legitimate reprisals”, and this possibility was also retained by the ILC in its final report of the draft of treaty law presented at the 1963 GA.22 Furthermore, from the ILC point of view, countermeasures exceed and differ from what brings forth the treaty law, particularly Article 60. The extinction or suspension of a treaty has repercussions on the substantive legal obligations of the States parties, whereas countermeasures imply a derogatory behavior towards an existing conventional obligation. These are temporary and necessary measures, jus­ tified by and proportionate to a previous international illicit act.23 Therefore, the af­ fected State may suspend the application of a conventional standard in response to not only the violation of a conventional norm, but also to an internationally illicit act.

2.2 Economic Sanctions: An Instrument of Collective Security Unlike the League of Nations (LoN), which left the decision to impose economic sanctions at the discretion of member States,24 the UN opted instead for the concept of collective security, which involves the centralized reaction of the Security Council to any threat or severance of peace or act of aggression. The Security Council’s power in regard to economic sanctions revolves around Articles 39 and 41 of the 7th chapter. 2.2.1 Article 39 Charter of the United Nations Article 39 mentions that the Security Council acknowledges the existence of a threat against peace, a severance of established peace, or an act of aggression, and either makes recommendations or decisions as to which measures are to be taken in accor­ dance with Articles 41 and 42, in order to maintain or reinstate peace and interna­ tional security. The power of certification and qualification conferred to on the Se­ curity Council as per the present article is largely discretionary  (COT.J.P &PELLET.A 1991). It announces situations and gives them political qualifications that are often difficult to identify, especially considering that the council uses them in highly diverse situations (DUPUY.R.J, 1982).

 Yearbook of the International Law Commission (ACDI) 1963, vol. II, p. 80.  Yearbook of the International Law Commission (ACDI) 1966, p. 276 & seq. 23  http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/francais/commentaires/9-6-2001-francais.pdf, accessed 30.11.2022. 24  Art. 16 LoN. This article was applied only once against Italy after its invasion of Ethiopia in October 1935, it would remain without result since it was repealed after the conquest of Ethiopia in July 1936. 21 22

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further, the doctrine has questioned quite a lot about the use of the notion of threat against peace,25 which in and of itself is a very vague and flexible hypothesis and can relate to the varied behaviours and situations.26 Anxious to preserve its mar­ gin of manoeuvre, the Council juggles between the qualification threat against peace and severance of peace, thus failing to use the notion of aggression which asserts itself as a legal qualification since its definition by the General Assembly.27 The council’s discretion translates through its power to act fully, to act prudently, and even not to act at all. In order to preserve its full autonomy of action, the Coun­ cil prefers not to bind its future action by the use of a legally defined concept.28 Theoretically, the decision of measures as brought forth by Article 41 is based upon the certification of one of the three situations intended by Article 39. Is it obligatory, however, that said certification come prior to the decision of sanctions or not? The qualification and decision can be simultaneous seeing as if the members of the Council are determined to make a decision on the sanctions, they will a fortiori be ready to certify the threat or severance of peace. It is the disposition of the Coun­ cil to decide on the coercive measures which leads to the certification and not the contrary. 2.2.2 Article 41 Charter of the United Nations Article 41 provides: “The Security Council may decide what measures not involv­ ing the use of armed force are to be employed. […] These may include complete or partial interruption of economic relations and of rail, sea, air, postal, telegraphic, radio, and other means of communication, and the severance of diplomatic rela­ tions.”. The present article lists the measures which can be enacted by the council simultaneously, ones without the others, or successively so as to increase pressure according to the pursued goal. That being said, according to Boutrous Ghali, the purpose of measures provided for in Article 41 which may have an economic character is certainly not to punish or inflict a just punishment but rather to modify the behaviour of a Party that threatens international peace.29 Indeed, the term sanction evokes a judicial, penal or disci­ plinary context, which is not the case of international society. As a matter of fact, Chapter VII mentions measure not sanctions. These measures are not exhaustively provided for by the text, but remain adaptable according to the discretion of the Security Council. As such, the Council may decide to completely or partially inter­ rupt economic relations, and either increase or decrease pression according to the State in question’s reaction. It can also postpone the date of becoming effective to leave it to the State to comply with the decision; even if it means re-examining it in  Sorel (1995), pp. 3–57.  Conforti (1992), pp. 52–53. 27  Resolution 3314 (XXIX) of 14.12.1974. 28  Dupuy (1982), p. 333 & seq. 29  Ghali (1995) A/50/605/1995/1.3J1995 § 6. 25 26

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light of the Secretary General’s report.30 Article 41 does not give much of an issue of interpretation. The main matter here revolves around the juridical qualification of the measures it intends. The expression “can invite the members…” might imply that the States have the freedom to carry out or not the measures; the context, how­ ever, shows that this invitation is included in a decision, and that it is consequently obligatory to the members as per Article 25 “the members of the organisation agree to accept and apply the decisions of the Security Council in accordance with the present charter”. Effectively, the system of collective security as a whole would be reduce to nought if it were to leave it at the hands of the States whether or not to apply the Council’s decision. Admittedly, economic sanctions and countermeasures have a legal basis, but which are the conditions of their implementation, without which they cannot claim legality?

3 The Conditions Governing the Implementation of Sanctions Although the principle of economic sanctions or countermeasures in reaction to international illicit acts is juridically admitted, the legality of said sanctions is also bound by other conditions. Thereby, besides the aims and principles of the Charter meant to frame the actions of the Security Council,31 the sanctions – even UN sanc­ tions – must submit to all the customary rules governing the practice of countermea­ sures in general. It is precisely the non-compliance of these substantive and formal conditions, or even the impossibility of their fulfilment, which favours the condem­ nation of sanctions even at the juridical level.

3.1 Substantive Conditions To benefit from the circumstances precluding their wrongfulness (illicit), the eco­ nomic sanctions or countermeasures must be necessary to achieve a licit goal and must not be about absolute obligations or harm the rights of individuals and third States. 3.1.1 Principle of Necessity and Licit Goal/Purpose This condition is twofold, the necessity of the reaction and legality (liceity) of the goal. Seeing as they come as reactions, economic sanctions must react to real illicit acts, not intentions or anticipated acts. This principle is among the criteria of evalua­  The Security Council had set the entry into force of its resolution supplementing the sanctions against Sudan 1070 to 90 days after 16.08.1996. 31  Art. 24. para. 2 UN Charter. 30

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tion as proposed by the report on the harmful consequences of economic sanctions in relation to human rights.32 Moreover, despite the chapter dedicated to counter­ measures not openly announcing this principle, the comments of said chapter speci­ fies that countermeasures have to be strictly limited to the needs of the situation.33 Were economic sanctions necessary each time they were enacted? Have eco­ nomic sanctions been necessary each time they have been enacted? In the UN con­ text, it suffices to recall the limitless power of appreciation of the Security Council while emphasizing the political weight of the five permanent members. The politi­ cal and strategic interest of a single permanent member can hinder or enable the enforcement of sanctions, thus rendering the necessity of such sanctions at times questionable (Delon.F 1992). Furthermore, is it quite unimaginable for the Council to decide on sanctions against one of its permanent members in case of a threat against international peace or a severance of it on their part.34 The principle of the sovereign equality of States is therefore not guaranteed. In the non-institutionalised framework, the necessity can only be determined subjectively by the State making the measures. At this level, inequality between States means that economic coercion is a foreign policy instrument that is not accessible to all. The second part of the condition is lawful purpose. The goal of the sanctions ought to be licit: re-establishment of peace, unblock a peace threatening situation, or sanction the non-respect of an obligatory norm. the latter is largely instrumental­ ised, which explains the differences in regard to the actual scope/reach of measures taken against a country or another.35 The issue of licit purpose arose in the case of the sanctions against Iraq. The first sanction’s purpose (Res 661) was to stop the Iraqi aggression against Kuwait, and was was to end once the goal achieved. Yet these sanctions have been renewed and revised (Res 687) to “react” to probable ­future acts, the principles of necessity and licit purpose are therefore not respect­ ed.36 Even the declared goals are to be discussed.37

 E/CN.4/Sub.2/2000133 dn 21 I 6/2000.  https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/francais/commentaires/9-6%202001*francais.pdf‘p35, accessed 30.11.2022. 34  The American bombing of Libya 1986, the American and British operations in Iraq 1998 (Desert Fox) and the American occupation of Iraq 2003–2011 have only led to the indignation of the inter­ national company. 35  Attenuated measures of some States against China following the events of 1989, the inaction against Israeli measures (with the exception of the relative reaction of the EEC) and the scale of the action against Iraq. 36  ILI 1934, p. 710: “The State cannot divert the reprisals from the purpose which has determined its use”. 37  In the American vision, the economic sanctions imposed on Iraq were aimed at overthrowing the Iraqi regime; not paying sufficient attention to the principle of the right of peoples to self-­ determination. 32

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3.1.2 Respect of the Absolute Obligations and the Right of Third Parties This condition also includes two sections. The sanctions and countermeasures must not intend to impair absolute or imperative obligations, including human rights for instance, under Article 50(b) of the ILC’s project on international responsibility. Besides, the promotion and protection of human rights are parts of the aims pur­ poses and responsibilities of the UN. Although economic sanctions respect these obligations insofar as their direct object does not undermine them, their harmful effects on human rights as an abso­ lute obligation cannot be ignored,38 effects which are not accidental. The logic be­ hind sanctions itself assumes that privation and hardships the target State’s popula­ tion faces must prompt it to pressure its leaders in order to modify the sanctioned behaviour. Consequently, and as early as 1919, president Wilson declared that “a nation boycotted is a nation that is in sight of surrender. Apply this economic, peaceful, silent, deadly remedy and there will be no need for force.”39 One must therefore question whether these absolute obligations must be observed not only at the level of the object, but also at the level of the effects of the economic sanctions. The answer can only be affirmative because it would be absurd to sanctify abso­ lute and imperative obligations while legitimizing measures whose consequences certainly affect them.40 As a result, the Coordination of Humanitarian Affairs of the UN has developed a methodology recorded in a manual for the use of those involved in the examination and elaboration of sanctions, in an effort to reduce the impact of UN sanctions on civilian populations and increase their effectiveness.41 The second part is somewhat akin to the first. Economic sanctions must not in­ fringe the rights of individuals and third States. Individuals refer to the subjects of the sanctioned State, the people, and all that is a matter of human rights is relevant in such a context. It is also a matter of third States, those who have not committed international illicit acts yet might undergo sanctions decided against their partner. The current context of international economic relations is characterized by a notable interdependency of economies. Consequently, economic sanctions are bound to im­ pact the economies and as a result the rights of third States, especially in case States are dependent on the sanctioned State. As a matter of fact, Article 50 of the UN Charter foresees this situation without resolving it. The large interdependency of economies explains two facts. On one hand, sanctions are often disrespected42 and

 Observation on the application of the International Covenant on Economic, Social and N 8: rela­ tionship between economic sanctions and respect for economic rights, social and cultural l2/12/ l997. E/C 12/1997/8. For the case of Iraq. v. FIDH report N) 321, 12.2001; Grindel (1996), pp. 181–189. 39  Hufbauer (1998). 40  Report on the Human Rights Sanctions Against Iraq FIDH, No 321, December 2001. 41  Sanctions Assessment Handbook, ONU 2004, & Tavernier.P. “Sanctions économiques et droits de l’Homme”, in: “Novel ordre mondial et droits de l’homme” CREDHO, PUBLISUD, 1993, p.23. 42  The case of Iraq is an exception at this level as Res 687 establishes a guardianship regime under the title of sanctions. 38

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rarely efficient43 when decreed by the Security Council. When it comes to counter­ measures, on the other hand, the State initiating the sanctions most often seeks to build a coalition behind the decision to guarantee the effect of pressure and share the cost of sanctions with other States. Since no country has employed economic coer­ cion as often as the United States has, it “should rarely impose sanctions when it cannot get the support of its friends…Ideally, the UN Security Council should sup­ port the sanctions. At a minimum, the NATO allies, or groups of like-minded states in Latin America, Asia or Middle East should endorse the effort”44

3.2 Formal Conditions There are two conditions regarding form. Economic sanctions and countermeasures must be reversible, provisional, and proportionate to the act that instigated them. 3.2.1 Principle of Reversibility This condition is the corollary of the licit purpose. Once the licit purpose of the sanctions is attained, these sanctions must come to an end. The temporary aspect is a defining element of countermeasures. The ILC found “in the temporary suspen­ sion of the force of the rule between the parties, the explanation of non-illicitness of an action not in conformity with the rule, executed as a reaction to the illicit act of another”.45 The sanctions must therefore not have a definitive aspect, at the risk of becoming measures of punishment instead of coercion. As such, the measures of nationalization and confiscation of the assets of the offending State cannot benefit from circumstances excluding their illicitness. Only corrective measures aimed at ensuring the forced execution of a definitive international judgment can be defini­ tive.46 Within the framework of the law of treaties, alongside the general option of total or partial suspension of a treaty, Article 60 envisages denunciation – an irre­ versible measure – as a possibility limited to bilateral treaties only and conditioned by the unanimous agreement of the parties to multilateral treaties. Thus, measures which last for years without producing significant results – or after the achievement of the initial goal – cannot be considered legal sanctions. As such, it is recommended that objective criteria for lifting sanctions be stipulated from the outset.47 However, even in the case of temporary sanctions, the effects are often irreversible. In fact, the principle of reversibility is intrinsically linked to that of proportionality, which is the second formal condition.  Niblock (2000), pp. 95–108.  Hufbauer (PIIE) 1998 45  Yearbook of the International Law Commission 1979, vol. II, part 2, p. 130. 46  Sisilianos (1990), p. 268. 47  Resolution of the 104th “Inter-Parliamentary Conference, Jakarta 20 110/2000” 3.b) first point. 43 44

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3.2.2 Principle of Proportionality Whereas the first condition, reversibility, limits the sanctions’ effects over time, proportionality aims to limit the substance itself of these effects, so as to keep it proportionate to the initial act. The principle of proportionality is in fact the subject of a general agreement because it underlies the idea of equity and justice. In that regard, the ILI stated in its 1934 resolution on reprisals in time of peace that the wronged State must “proportion the constraint employed to the gravity of the act denounced as illicit and to the importance of the endured damage”.48 However, the concretization of proportionality remains quite relative, seeing as the criteria for its determination are not clearly defined. There is sometimes a ten­ dency to assimilate proportionality and equivalence, whereas the equivalent or sym­ metric reaction is not necessarily proportional to the initial act, reciprocity does not necessarily imply proportionality. The condition of proportionality concerns the effects generated by the illicit act and those generated by the reaction. It is therefore a function of the importance of the legal/juridical interests affected by the violation in relation to the effects that the sanctions could engender. Measures which entail a total shutdown of the economic life of a State are disproportionate and illicit. This is the case of imposing a blockade on a State whose economy depends on foreign trade or preventing a landlocked State from accessing the sea.49 Another criterion is that of the sought-out finality. It is a matter of assessing the proportionality of the employed means in relation to the pursued goal. This criterion completes the previ­ ous one and is the corollary of the licit purpose. It is inadmissible to impose a total blockade on a State to sanction the faulty non-execution of a conventional obliga­ tion. Moreover, in the law of treaties, although the principle of proportionality is not explicitly mentioned, Article 60 specifies that only a substantial breach50 of the treaty may give rise to its suspension or termination, without prejudice to the prin­ ciple of reciprocity. In reality, despite the importance of the principle of proportionality in framing economic sanctions, its imprecise and approximate nature tends to make it unat­ tainable. To conclude, it appears that economic sanctions and countermeasures have a le­ gal basis that finds its origins in international custom. Nevertheless, decentralized reactions to the illicit through countermeasures is yet to have legal basis. Further­ more, the conditions governing economic sanctions and countermeasures, comb­ ined with the circumstances of their implementation and the nature of international relations, make their legality disputed and highly hypothetical. The practice of these sanctions makes them widely manipulated juridical instruments by the great pow­ ers51 which have the political and economic capacity to resort to them.  ILI 1934. P. 710, art 6. par 2.  This is the case with the blockade imposed by South Africa against Lesotho, January 1986 and the sanctions imposed on Iraq between 1991 and 2003. 50  Art. 60. para. 3 VCLT. 51  Foronda (1996), pp. 98–103. 48 49

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Diener zweier Herren: Gegenmaßnahmen im unions- und völkerrechtlichen Kontext Gerhard Hafner

1 Einleitung Es ist eine besondere Freude, zu einer Festschrift für Professor Rainer Hofmann beitragen zu dürfen. Wenn ich auch mit Prof. Hofmann vor allem im Bereich des internationalen Minderheitenrechts zusammengearbeitet habe, so bietet diese Festschrift Gelegenheit, einige Anmerkungen zu einer neuen Initiative der Europäischen Kommission (KOM) anzubringen, die Unionsmaßnahmen gegenüber Drittstaaten vorschlägt, sich somit im vom Völkerecht beherrschten Tätigkeitsfeld ansiedelt.

2 Die Sanktionspraxis der Europäischen Union Die internationale Politik wurde schon immer von Maßnahmen beherrscht, mit Hilfe derer Staaten andere Staaten zu einem bestimmten Verhalten oder Unterlassen bewegen wollen. Diese Maßnahmen werden entweder als Sanktionen,1 restriktive Maßnahmen, Retorsionen, oder als Gegenmaßnahmen2 bezeichnet, teilweise sogar Univ. Prof. i. R. Hon. Prof. Dr. Gerhard Hafner, Mitglied des Institut de Droit International, Mitglied der International Law Commission 1997–2001. Für einige zutreffende Anmerkungen danke ich Mag. Gregor Novak, J.S.D. (Yale).

 Siehe dazu Hafner (2016), S. 392.  Siehe z. B. Alcaide Fernández (2020).

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G. Hafner (*) Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_6

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synonym, ohne dass der Unterschied zwischen diesen Aktionen wahrgenommen wird. Die Europäische Union (EU oder Union) besitzt eine langjährige Praxis derartiger Maßnahmen, ursprünglich ausgehend von den handelspolitischen Schutzmaßnahmen, etwa als Ausführung der Gegenmaßnahmen im Regime der World Trade Organization (WTO), die derzeit im politischen Kontext der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) auf Art. 215 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie betreffend solche finanzieller Natur zur Bekämpfung des Terrorismus auf Art. 75 AEUV basieren und in der Literatur und Rechtsprechung ausführlich behandelt sind.3 Prinzipiell beruhen die unionalen Verfahren zur Verhängung derartiger Maßnahmen insofern noch immer auf einem vom Beginn der Sanktionspraxis übernommenen zweistufigen System, als die erste Stufe aus einem einstimmigen GASP-­ Beschluss im Rat besteht und darauf aufbauend als zweite Stufe entweder die Durchführung durch die Mitgliedstaaten erfolgt oder eine Verordnung ergeht.4 An den Entscheidungen selbst sind in diesem Verfahren gemäß Art. 215 AEUV weder die Kommission noch das Europäische Parlament (EP) unmittelbar beteiligt, auch wenn die Kommission gemeinsamen mit dem Hohen Repräsentanten den Vorschlag für eine Verordnung zur Durchführung dem Rat vorlegt.5 Entsprechend der Bindung der Union an das Völkerrecht6 haben diese Maßnahmen auch dieser Rechtsordnung zu entsprechen, da allein sie sowohl auf die Maßnahmenadressaten und die Union anwendbar ist; die unionale Rechtsordnung ist dazu nicht imstande, da sie für die ersteren eine fremde Rechtsordnung ist. Jedoch sind diese Maßnahmen gleichzeitig der unionalen Rechtsordnung unterworfen, sodass sie schließlich beiden entsprechen müssen und somit zum Diener zweier Herren werden. Dementsprechend bedürfen diese Maßnahmen einer rechtlichen Grundlage sowohl im unionalen Recht als auch im Völkerrecht. Während die unionale Grundlage in Art.  215 AEUV unbestritten ist, ist die völkerrechtliche Grundlage nicht sehr eindeutig. Das Generalsekretariat des Rates stellte im Jahre 2018 lediglich fest: „Die Einführung und Durchführung restriktiver Maßnahmen muss stets im Einklang mit dem Völkerrecht stehen. Die Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten, insbesondere des Rechts auf ein ordentliches Verfahren und des Rechts auf wirksame Beschwerde, muss sichergestellt sein. Die verhängten Maßnahmen müssen in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen.“7

Es fehlt jedoch abgesehen vom Verweis auf „relevante Resolutionen des VN-­ Sicherheitsrates“ jeder Hinweis darauf, welche völkerrechtliche Regel diesen Maß-

 Zur Entwicklung siehe Eeckhout (2011), S. 503.  Huber-Kowald (2019), Art. 215 AEUV, Rn. 4. 5  Huber-Kowald (2019), Art. 215 AEUV, Rn. 4. 6  Siehe Art. 3 Abs. 5 EUV. Die Bindung an das Völkerrecht folgt aber auch schon aus der Qualifizierung als Völkerrechtssubjekt. 7  Generalsekretariat des Rates, Sanktionsleitlinien  – Aktualisierung, Dok. 5664/18 vom 4. Mai 2018, Punkt 9, 7. 3 4

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nahmen zugrunde liegen soll.8 In den entsprechenden Entscheidungen finden sich keine Hinweise auf andere völkerrechtliche Rechtsgrundlagen. Selbst die grundlegende Entscheidung 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen,9 mit der die EU auf die völkerrechtswidrige Annexion der Krim durch die Russische Föderation reagierte, verweist nur auf die Völkerrechtswidrigkeit des Vorgehens der Russischen Föderation hin, nicht jedoch auf die völkerrechtliche Rechtsgrundlage für die unionalen Reaktionen. Soweit diese Maßnahmen in keine Rechte anderer Staaten oder Völkerrechtssubjekte eingreifen, sie somit als Retorsion qualifiziert werden können, oder auf einer bindenden Maßnahme des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen beruhen, stellen sich kaum rechtliche Probleme, im Gegensatz zu den autonomen Sanktionen, die in Rechte anderer Staaten eingreifen. Es sei jedoch vorläufig dahingestellt, auf welche Weise diese Maßnahmen völkerrechtlich gerechtfertigt werden können, da dieses Problem im Zusammenhang mit den speziellen geplanten Maßnahmen erneut zur Diskussion steht.

3 Die Anti-Zwangsmaßnahmen 3.1 Chronologie Ungeachtet dieser Problematik sowie den schon bestehenden Sanktionsmöglichkeiten gemäß Art. 215 AEUV fühlte sich die Kommission veranlasst, spezielle restriktive Maßnahmen angesichts dessen in Aussicht zu nehmen, dass in jüngerer Zeit immer wieder einige Drittstaaten versuchten, entweder die Union oder ihre MS zu einem bestimmten Verhalten oder zu einer Verhaltensänderung zu drängen, indem sie darauf ausgerichtete Maßnahmen gegen sie ergriffen. Ein schlagendes Beispiel hierfür bietet das Vorgehen Chinas gegen Litauen als Reaktion auf die Eröffnung einer Repräsentanz Litauens in Taiwan. China reagierte auf dieses Vorgehen mit Maßnahmen gegen die litauische diplomatische Vertretung in China, aber auch mit solchen auf wirtschaftlicher Ebene wie zum Beispiel durch das Entfernen von Litauen aus dem chinesischen Zollkodex oder das Blockieren der Einfuhr von Waren aus Litauen. Schließlich führte dies inzwischen bis zur Befassung des WTO-Streiterledigungssystems10 durch die EU wegen chinesischer Ein- und Ausfuhrhindernissen gegenüber litauischen Waren.  Generalsekretariat des Rates, Sanktionsleitlinien  – Aktualisierung, Dok. 5664/18 vom 4. Mai 2018, Punkt 8, 7. 9  Beschluss 2014/145/GASP des Rates vom 17.03.2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, Abl. L 78, 17.3.2014, S. 16–21. 10  Siehe zum Verfahrensstand in China – Goods and Services (EU) die Website der WTO unter https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds610_e.htm, letzter Zugriff 30.11.2022. 8

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Doch gab es bereits früher Anlass für Maßnahmen der EU, wie zum Beispiel durch die Gesetzgebung der USA; so den „National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993“, den „Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996“, den „Iran Sanctions Act of 1996“; den „Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012“, den „National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012“, den „Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012“ oder die „Iranische Transaktions- und Sanktionsverordnungen“, die regelmäßig eine extraterritoriale Wirkung auch für Nicht-US-Unternehmen anstreben.11 Mit der Verordnung (EG) Nr. 2271/96 des Rates vom 22.11.1996 zum Schutz vor den Auswirkungen der ex­ traterritorialen Anwendung von einem Drittland erlassener Rechtsakte sowie von darauf beruhenden oder sich daraus ergebenden Maßnahmen12 traf die EU bereits erste Maßnahmen, um die nachteiligen Wirkungen des extraterritorialen Effekts abzufedern. Entscheidungen auf der Basis derartiger Gesetzesakte von außergemeinschaftlichen Gerichten oder von außergemeinschaftlichen Verwaltungsbehörden dürfen nicht anerkannt und als nicht vollstreckbar erklärt werden. Personen und Unternehmen dürfen Forderungen oder Verboten, einschließlich Aufforderungen ausländischer Gerichte, nicht nachkommen, die direkt oder indirekt auf den im Anhang aufgeführten Gesetzen oder den darauf beruhenden oder sich daraus ergebenden Maßnahmen beruhen oder sich daraus ergeben. Jüngere Anlassfälle bestanden in den Maßnahmen Chinas gegen Australien, als dieses eine unabhängige Untersuchung des Covid-19 Ausbruchs forderte. China erhob Antidumping- und Ausgleichszölle auf einige australische Produkte. Indonesien blockierte den Import von einigen Waren aus der EU als Reaktion auf die unionalen Regelungen betreffend Palmöl. Im Jahr 2015 drohte Russland den Import von niederländischen Tulpen zu verbieten, offensichtlich als Reaktion auf den ­holländischen Hinweis auf den Abschuss des Passagierflugzeuges MH17 durch von Russland unterstütze Separatisten.13 Im Hinblick auf die Möglichkeit, auf einen wirtschaftlichen Zwang von Drittstaaten gegen die Union oder Mitgliedstaaten zu reagieren, behauptete jedoch die Kommission das Bestehen eine Lücke im unionalen Regelungsmechanismus oder zumindest eine Erschwernis des Verfahrens zur Annahme der Entscheidung, da diese als Maßnahme innerhalb der GASP der dort vorherrschenden Einstimmigkeit unterliege.14 Nachdem die Kommissionspräsidentin der Europäischen Kommission  Siehe dazu die Delegierte Verordnung (EU) 2018/1100 der Kommission vom 6. Juni 2018 zur Änderung des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 2271/96 des Rates zum Schutz vor den Auswirkungen der extraterritorialen Anwendung von einem Drittland erlassener Rechtsakte sowie von darauf beruhenden oder sich daraus ergebenden Maßnahmen, Abl. L 199I, 07.08.2018, S. 1–6. 12  Council Regulation (EC) No 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom, Abl. L 309, 29.11.1996, S. 1. 13  European Commission (2021) Commission Staff Working Document Impact Assessment Report, Accompanying the document, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of the Union and its Member States from economic coercion by third countries, Doc. SWD(2021) 371 final vom 18.12.2021, S. 12. 14  Siehe z. B. European Commission (2021) Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, Doc. SWD(2021) 371 final vom 08.12.2021, S. 18. 11

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ihre entsprechende Absicht am 16.09.2020 dem Präsidenten des Europäische Parlament und der Präsidentin des Rates angekündigt hatte, die EU vor möglichen Zwangsmaßnahmen von Drittländern zu schützen,15 eine politische Einigung erfolgt war und dieses Projekt in das Arbeitsprogramm der Kommission aufgenommen worden war, erfolgte eine gemeinsame Erklärung der Kommission, des Rates und des EP am 12.02.2021, worin die Kommission ihre Absicht erklärt, „ein potenzielles Instrument weiter zu prüfen, das zur Abschreckung vor Zwangsmaßnahmen von Drittländern und zu deren Ausgleich angenommen werden könnte und eine zügige Annahme von durch solche Maßnahmen ausgelösten Gegenmaßnahmen ermöglichen würde.“16

Dieser Mechanismus sollte es ermöglichen, in einer mit dem Völkerrecht in Einklang stehenden Weise diese Zwangsmaßnahmen abzuwehren oder ihre Folgen auszugleichen.17 Dementsprechend schlug die Kommission in ihrer Mitteilung vom 18.02.2021 an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschaftsund Sozialausschuss sowie den Ausschuss der Regionen betreffend die Überprüfung der Handelspolitik ein neues handelspolitisches Rechtsinstrument vor.18 Nach Hearings mit Stakeholdern und Wissenschaftlern in einer Konsultationsperiode vom 23.03.2021 bis 15.06.2021 veröffentlichte die Kommission schließlich am 08.12.2021 einen Vorschlag für „eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Schutz der Union und ihrer Mitgliedstaaten vor ­wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer“. Zeitgleich erging ein Bericht über die Folgenabschätzung.19

3.2 Inhalt des Verordnungsentwurfes Grosso modo lässt sich die geplante Verordnung in folgender Weise zusammenfassen: Sie legt Vorschriften und Verfahren fest, „um den wirksamen Schutz der Inte­ ressen der Union und ihrer Mitgliedstaaten sicherzustellen, wenn ein Drittland durch Maßnahmen, die den Handel oder Investitionen beeinträchtigten, die Union oder einen Mitgliedstaat zwingen möchte, eine bestimmte Handlung vorzunehmen oder zu unterlassen.“20 Gleichzeitig wird die Einhaltung des Völkerrechts und der Grundsätze  Siehe auch das Arbeitsprogramm der Kommission für 2021: ‚Eine vitale Union in einer fragilen Welt‘ COM(2020) 690 final, Punkt 20: Zwangsmaßnahmen durch Drittländer abwenden und entgegenwirken: Instrument, um Zwangsmaßnahmen durch Drittländer abzuwenden und diesen entgegenzuwirken (legislativ, einschließlich Folgenabschätzung, Artikel 207 AEUV, 4. Quartal 2021). 16  ABl. C 49/1 vom 12.02.2021. 17  Zur Darstellung dieses Projektes siehe Baetens und Bronckers (2022). 18  Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Überprüfung der Handelspolitik – Eine offene, nachhaltige und entschlossene Handelspolitik, Dok. COM(2021) 66 final, S. 24. 19  SWD(2021) 371 final. Seit der Manuskriptabgabe haben der Rat und das Europäische Parlament bereits eine vorläufige praktische Einigung zu diesem Verordnungsentwurf erzielt; siehe Council of the European Union, press release vom 18. März 2023. 20  Art. 1 (Gegenstand). 15

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und Ziele des auswärtigen Handelns der Union21 erfordert, womit diese doppelte Bedingtheit klar ausgedrückt ist. Die Kommission stellt aus eigener Initiative oder aufgrund von Informationen aus einer anderen Quelle fest, ob ein Drittstaat wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen gegen die Union oder einen Mitgliedstaat ausübt.22 Die Kommission kann anschließend Konsultationen mit dem betroffenen Drittland aufnehmen, um Optionen für die Erreichung einer Rücknahme des wirtschaftlichen Zwangs zu prüfen, wie zum Beispiel Verhandlungen, Mediation oder Schlichtung, oder ein internationales Forum einschalten.23 Sofern diese Bemühungen scheitern, stellt die Kommission in einem Durchführungsrechtsakt die möglichen Reaktionen der Union in Aussicht.24 Diese Maßnahmen umfassen weitgehend Aussetzung von Zollzugeständnissen, Einführung neuer oder höherer Zölle oder Aussetzung internationaler Verpflichtungen im Wirtschaftsbereich.25 Maßnahmen sind auch gegen natürliche und juristische Personen zulässig, die entweder in enger Verbindung mit der Regierung des betroffenen Drittlandes stehen oder zusätzlich den wirtschaftlichen Zwang verursacht haben oder daran beteiligt oder damit verbunden waren. Die Reaktionsmaßnahmen müssen „dem von der Union oder einem Mitgliedstaat aufgrund der wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen des Drittlandes erlittenen Schaden angemessen [sein], wobei die Schwere der M ­ aßnahmen des Drittlandes und der betreffenden Rechte der Union berücksichtigt werden.“26 Weitere Kriterien zur Auswahl der Reaktionsmaßnahmen resultieren aus der Wirksamkeit der Maßnahmen im Hinblick darauf, ob der Drittstaat bereit ist, den wirtschaftlichen Zwang zu beenden, das Potenzial der Maßnahmen, Abhilfe für Wirtschaftsbeteiligte in der Union zu schaffen, die vom wirtschaftlichen Zwang betroffen sind, aus der Vermeidung oder Minimierung negativer Auswirkungen auf die betroffenen Akteure durch Reaktionsmaßnahmen der Union, einschließlich der Verfügbarkeit von Alternativen für betroffene Akteure, aus der Vermeidung oder Minimierung negativer Auswirkungen auf die sonstige Politik oder andere Ziele der Union, der Vermeidung eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands und unverhältnismäßiger Kosten durch Anwendung der Reaktionsmaßnahmen der Union, dem Vorhandensein und die Art von Reaktionsmaßnahmen anderer von denselben oder ähnlichen wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen betroffener Länder sowie aus – nicht näher spezifizierten – anderen im Völkerrecht verankerten relevanten Kriterien.27

 Erwägungsgrund 1, Art. 1 Abs. 2.  Art. 3 (Prüfung der Maßnahmen von Drittländern). 23  Art. 5 (Zusammenarbeit mit dem betroffenen Drittland) und 6 (Internationale Zusammenarbeit). 24  Art. 7–9 (Reaktionsmaßnahmen der Union; Reaktionsmaßnahmen der Union in Bezug auf natürliche und juristische Personen; Kriterien für die Auswahl und die Gestaltungskriterien von Reaktionsmaßnahmen der Union). 25  Siehe die Anhänge des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Schutz der Union und ihrer Mitgliedstaaten vor wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer, Brüssel, 08.12.2021, Dok. COM(2021) 775 final. 26  Art. 8 (Reaktionsmaßnahmen der Union in Bezug auf natürliche und juristische Personen). 27  Art.  9 (Kriterien für die Auswahl und die Gestaltungskriterien von Reaktionsmaßnahmen der Union). 21 22

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Neben den Regeln für die Änderung, Aussetzung und Beendigung von Reaktionsmaßnahmen sowie die Einholung von relevanten Informationen etwa über das Interesse der Union finden sich auch solche über Ursprungsregeln.28 Der von einem Ausschuss kontrollierten Kommission wird die Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte übertragen.29

4 Probleme dieses rechtlichen Instrumentariums Dieses neue Instrumentarium wirft eine reiche Fragenpalette auf, die nur zum Teil hier diskutiert werden kann. Die weiteren Ausführungen konzentrieren sich deshalb im Vergleich der vorgeschlagenen Regelung mit dem anzuwendenden Völkerrecht auf die mögliche völkerrechtliche Rechtsgrundlage, den Anlassfall sowie die Übereinstimmung mit dem Verfahren der Gegenmaßnahmen gemäß den Regeln über die Staatenverantwortlichkeit.

4.1 Die mögliche völkerrechtliche Rechtsgrundlage Während dieser Vorschlag in seinen Erklärungen über die Rechtsgrundlage im Rahmen des unionalen Rechts auf die in Art. 207 Abs. 1 AEUV erwähnten Schutzmaßnahmen als europarechtliche Grundlage verweist, findet sich trotz des Verweises auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen in Art. 1 Abs. 2 des Verordnungsentwurfes30 keine weitere Erwähnung der völkerrechtlichen Grundlagen, ungeachtet dessen, dass zu den Maßnahmen das Aussetzen von internationalen Verpflichtungen gegenüber dem Drittstaat zählt. Auch die Aufzählung der Kriterien zur Bemessung der Reaktionsmaßnahmen enthält lediglich den Verweis auf die Übereinstimmung mit dem Völkerrecht (Art. 9, Pkt. 2 lit. g),31 ohne das aber erkenntlich ist, auf welche völkerrechtliche Norm diese Maßnahmen gestützt sind. Nähere Auskunft bietet in dieser Hinsicht das „Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of the Union and its Member States from economic coercion by third countries“.32 Dieses Dokument verweist auf das Recht, Maßnahmen gemäß Völkerrecht zu ergreifen, die, abgesehen von den keine objektive Völkerrechtsverletzung darstellenden Retorsionsmaßnahmen, aus dem gewohnheitsrechtlichen Völkerrecht resultieren,33 wie es  Art. 13 (Ursprungsregeln).  Art. 14 (Delegierte Rechtsakte). Rat und Parlament haben bestimmte Mitwirkungsrechte in der Gesetzgebung. Zu den delegierten Rechtsakten siehe Art. 290 AEUV. 30  Siehe supra. 31  Hier findet sich als Kriterien: „andere im Völkerrecht verankerte relevante Kriterien“. 32  Dok. 14943/21 ADD 3 vom 10.12.2021. 33  Dok. 14943/21 ADD 3 vom 10.12.2021, S. 8. 28 29

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in den Art. 49 ff. der von der International Law Commission (ILC) ausgearbeiteten Artikeln über die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln (ASR)34 kodifiziert ist, wobei diese Regelungen bereits als Völkergewohnheitsrecht qualifiziert werden. Diese Regeln wurden von der ILC im Jahre 2001 angenommen,35 der Generalversammlung der Vereinten Nationen vorgelegt und von ihr ohne Gegenstimme mit Resolution A/RES/56/83 zur Kenntnis genommen. Neben diesen Regeln hat die ILC auch Artikel über die Verantwortlichkeit internationaler Organisationen36 ausgearbeitet, doch enthält weder der eine noch der andere Regelungssatz Bestimmungen über eine im gegenwärtigen Konnex bedeutsame Verantwortlichkeit der Staaten gegenüber internationalen Organisationen. Deswegen können Lösungen für die hier vorliegenden Probleme nur per analogiam in der Regelung der Staatenverantwortlichkeit gefunden werden, zumal die gewohnheitsrechtliche Qualifikation der Regeln über die Verantwortlichkeit internationaler Organisationen zweifelhaft ist.37 Obwohl die Behauptung der Kommission, dass diese Regeln der Staatenverantwortlichkeit in ihrer Gesamtheit tatsächlich schon Völkergewohnheitsrecht darstellen,38 nicht unumstritten ist, tendieren Urteile internationaler wie auch nationaler Gerichte allgemein in Richtung Völkergewohnheitsrecht. Der Internationale Gerichtshof der Vereinten Nationen (IGH) stützte sich im Fall Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia) auf die ILC Regeln gemäß des Textes der ersten Lesung hin,39 währenddessen er im Fall Application of the Interim Accord of 13 September 199540 schon auf den endgültigen Text verwies, ohne die beiden jedoch in der einen oder anderen Richtung zu qualifizieren.41  UN Generalversammlung Resolution A/RES/56/83.  Yearbook of the International Law Commission (YBILC) 2001, vol II (2), S. 25. 36  Draft articles on the responsibility of international organizations, with commentaries, YBILC 2011, vol II (2). 37  Hafner (2016), S. 717. 38  YBILC 2001, vol II (2), S. 25. 39   Case concerning the Gabčikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment of 25.09.1997, I.C.J. Reports 1997, S. 7 (36, 52). 40  The former Yugoslav Republic of Macedonia v. Greece, Urteil vom 5 Dezember 2011, ICJ Reports 2011, S. 644 (682 ff.). 41  Tatsächlich berief sich der IGH selbst schon darauf (z. B. im Fall Gabcikovo Nagymaros) wie auch innerstaatliche Gerichte; siehe dazu die Dokumente: A/74/156 und A/74/83. Siehe z. B. WTO Panel Archer Daniels Midland Company and Tate & Lyle Ingredients Americas, Inc. v. the United Mexican States, ICSID Case No. ARB (AF)/04/5; WTO Panel Mexico – Tax Measures on Soft Drinks and Other Beverages; International arbitral tribunal (under Annex VII to the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea) In the matter of an Arbitration Between Guyana and Suriname WTO Appelate Body: United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line Pipe from Korea; International arbitral tribunal (under the ICSID Additional Facility Rules) Archer Daniels Midland Company and Tate & Lyle Ingredients Americas, Inc. v. the United Mexican States; International Tribunal for the Former Yugoslavia Trial Chamber 129 2000 judgement in the Kupreškić et al. case. 34 35

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Die Gegenmaßnahmen waren dagegen schon in der Diskussion in der ILC ein sehr umstrittenes Thema, da in dem weiten Meinungsspektrum die Mitglieder der ILC, die einen lediglich generellen Verweis auf Gegenmaßnahmen befürworteten,42 jenen gegenüberstanden, die Gegenmaßnahmen überhaupt für unzulässig hielten.43 Nichtsdestoweniger verwies der britische Generalanwalt im Fall Law Debenture Trust Corp Plc v Ukraine (2017) im Jahr 2018 explizit auf die Regeln über die Gegenmaßnahmen,44 was in die Richtung des Völkergewohnheitsrechts deutet. Schließlich verstärkt die Behauptung der Kommission als eine der Union zurechenbare Aussage die Tendenz zu einer gewohnheitsrechtlichen Qualifikation. Da sich diese Bestimmung mutatis mutandis in den Art. 51 ff. der von der ILC ausgearbeiteten Artikeln über die internationale Verantwortlichkeit internationaler Organisationen45 wiederfinden, können diese Regeln auch auf internationale Organisationen einschließlich der EU als gewohnheitsrechtlich anwendbar gelten. Somit ist es berechtigt, den Verordnungsentwurf der Kommission an diesen von der ILC formulierten Regeln zu bemessen. Schon der Verweis der Union auf die notwendige Übereinstimmung mit diesen Regeln rechtfertigt jedenfalls eine Diskussion darüber, wie weit diese neuen Maßnahmen ihnen entsprechen. Art. 22 des Verordnungsentwurfes sowie die Art. 49 ff. ASR regeln die Gegenmaßnahmen als eine der Rechtswidrigkeitsausschlussgründe für Verletzungen des Völkerrechts. Die schließlich angenommenen Regeln befassen sich in den Art. 49 ff. ASR insbesondere mit dem Verfahren und den Beschränkungen der Gegenmaßnahmen. Auch wenn Sanktionen und Gegenmaßnahmen nicht notwendig kompatibel sind, band sich die Kommission deswegen an die völkerrechtlich weithin gesicherten Gegenmaßnahmen als Rechtfertigung für wirtschaftliche Sanktionen, da es außerhalb dieses Instrumentariums einer allgemein akzeptablen Basis hierfür fehlt.46

4.2 Die Völkerrechtsverletzung als Auslösefall für Gegenmaßnahmen Gemäß den Regeln der Staatenverantwortlichkeit bilden Gegenmaßnahmen die Reaktion auf die Verletzung von Völkerrecht, womit eine Völkerrechtsverletzung durch einen Staat gegenüber dem dann zu den Reaktionsmaßnahmen berechtigen Staat erforderlich ist. Die Verletzung einer Völkerrechtsnorm besteht dann, wenn  So z. B. die USA, siehe den zweiten Bericht des Special Rapporteurs Crawford zur Staatenverantwortlichkeit, Doc. A/CN.4/498, S. 92. 43  Zweiten Bericht des Special Rapporteurs Crawford zur Staatenverantwortlichkeit, Doc. A/ CN.4/498, S. 64. Der Special Rapporteur Crawford wies selbst auf diese Problematik hin: „His proposal was to maintain article 30 in square brackets for the moment, with an explanation that the Commission had no doubt whatever that countermeasures lawfully taken could constitute a circumstance precluding wrongfulness.“ YBILC 1999, vol I, S. 139. 44  EWHC 655 (Comm), A/74/156, 7. 45  Siehe YBILC 2001, vol II (2), S. 25. 46  Carter (2011), Rn. 29: „A clear rule of customary international law has not developed regarding the use of economic sanctions.“ 42

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G. Hafner „eine Handlung dieses Staates nicht im Einklang mit dem steht, was die Verpflichtung, unabhängig von ihrem Ursprung oder ihrem Wesen, von ihm verlangt.“47

Der Verordnungsentwurf definiert jene spezifischen Aktionen, die einen Auslösegrund für Gegenmaßnahmen bilden; er sieht dies dann gegeben vor, „wenn ein Drittland: –– die berechtigten souveränen Entscheidungen der Union oder eines Mitgliedstaats beeinflusst, indem es Schritte unternimmt, um die Aufhebung, Änderung oder Annahme eines bestimmten Rechtsakts durch die Union oder einen Mitgliedstaat zu verhindern oder zu erreichen –– Maßnahmen, die den Handel oder Investitionen beeinträchtigen, anwendet oder die Anwendung solcher Maßnahmen androht.“48

Die Kommission bezeichnet solche Handlungen von Drittländern als „wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen“. Ob solche Maßnahmen bestehen, wird nach folgenden Kriterien bestimmt: „a) die Intensität, Schwere, Häufigkeit, Dauer, die Reichweite und das Ausmaß der Maßnahmen des Drittlandes und der daraus entstehende Druck, b) ob die Einflussnahme durch das Drittland darauf ausgerichtet ist, bestimmte Handlungen der Union oder einzelner Mitgliedstaaten oder anderer Länder zu bewirken, c) das Ausmaß, in dem die Maßnahme des Drittlandes in einen Bereich der hoheitlichen Gewalt der Union oder der Mitgliedstaaten eingreift, d) ob das Drittland auf der Grundlage eines international anerkannten berechtigten Anliegens handelt, e) ob und wie das Drittland vor Ergreifen seiner Maßnahmen ernsthafte Anstrengungen in gutem Glauben unternommen hat, die Angelegenheit durch internationale Koordinierung oder Beilegung entweder bilateral oder in einem internationalen Forum zu klären.“49

Grundsätzlich qualifiziert die Kommission den von Drittstaaten gegen die Union oder deren Mitgliedstaaten ausgeübten Zwang als völkerrechtswidrig, wobei sie insbesondere das Interventionsverbot bemüht.50 Diese Bestimmungen in Art. 2 des Verordnungsentwurfes lassen aber nicht erkennen, ob sie nur Völkerrechtsverletzungen als Anlassfall für Reaktionsmaßnahmen umfassen; diese genannten Anlassfälle für mögliche Reaktionen reichen über Völkerrechtsverletzungen hinaus, da sie Situationen von völkerrechtskonformen, wenn auch unfreundlichen Anlassfällen umfassen, die nicht zu Gegenmaßnahmen im eigentlichen Sinn führen dürfen, sondern im Feld der Retorsionen, somit völkerrechtskonformen Maßnahmen verbleiben müssen. Es ist der Union unbenommen, Maßnahmen gegenüber Drittstaaten zu setzen, die nicht in deren völkerrechtlich geschützten Rechte eingreifen, somit im Sinne von Retorsionen unfreundliche Akte darstellen. Die Qualifizierung der Anlassfälle in Art. 2 des Verordnungsentwurfes bezieht aber andere gegen die EU oder Mitgliedstaaten gerichtete Völkerrechtsverletzun Art. 12 ASR.  Art. 2 Abs. 1 Verordnungsentwurf. 49  Art. 2 Abs. 2 Verordnungsentwurf. 50  Siehe European Commission (2021) Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, Doc. SWD(2021) 371 final, S. 8. 47 48

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gen, wie zum Beispiel Vertragsverletzungen, nicht ein, soweit diese Vertragsverletzungen nicht in „wirtschaftlichen Zwang“ ausarten. 4.2.1 Das Interventionsverbot In den Erläuterungen werden diese Zwangsmaßnahmen in die Einmischung in innere Angelegenheiten („interference in the affairs of another subject of international law“) eingeordnet und gelten soweit als Verletzung des völkerrechtlichen ­Gewohnheitsrechts.51 Es sei jedoch im jeweiligen Einzelfall zu überprüfen, wieweit die als Zwangsmaßnahmen bezeichnete Ausgangssituation als völkerrechtswidrige Einmischung in die inneren Angelegenheiten zu beurteilen seien.52 Allerdings monierte der Regulatory Scrutinity Board in seiner Stellungnahme mangende Erklärungen zur Beziehung zum Völkerrecht.53 Die Einmischung in die inneren Angelegenheiten oder Intervention ist wohl eines der am wenigsten geklärten völkerrechtlichen Begriffe: „Hardly any other expression used in international law is as vague, blurred, controversial and disputed as the term ‚intervention‘“.54 Nichtsdestoweniger lassen sich einige den unterschiedlichen Definitionen gemeinsame Elemente heraussondern: So besteht dieses Prinzip aus zwei hauptsächlichen Elementen: der Intervention einerseits und dem vorbehaltenen Wirkungsbereich andererseits. Gemäß der von Oppenheim geprägten klassischen Definition „the interference must be forcible or dictatorial, or otherwise coercive, in effect depriving the state intervened against of control over the matter in question. Interference pure and simple is not intervention.“55

Wood qualifiziert dies als Zwang, wie auch die Friendly Relations Resolution der Generalversammlung der VN56 den Zwang in die Intervention einbezieht: „No State may use or encourage the use of economic, political or any other type of measures to coerce another State in order to obtain from it the subordination of the exercise of its sovereign rights and to secure from it advantages of any kind.“57

 European Commission (2021) Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, Dok. SWD/2021/371 final, S. 8: „Coercive measures by third countries targeting the EU or Member States can be considered a breach of customary international law, which prohibits certain forms of interference in the affairs of another subject of international law when there is no basis in international law for doing so.“ 52  European Commission (2021) Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, Dok. SWD/2021/371 final, S. 8. 53  European Commission (2021) Regulatory Scrutiny Board; Opinion, 1: „The report does not explain well how coercion relates to international law.“, abrufbar unter: https://trade.ec.europa.eu/ doclib/docs/2021/december/tradoc_159965.pdf., letzter Zugriff 30.09.2022. 54  Hafner (2009), S. 335; zitiert von Jamnejad und Wood (2009), S. 345. 55  Jennings und Watts (1992), S. 432. 56  Resolution A/RES/2625 (XXV). 57  Jamnejad und Wood (2009), S. 348. 51

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Diese Formulierung beansprucht weithin, allgemeines Völkergewohnheitsrecht zu reflektieren,58 im Gegensatz zur Resolution von 1981 über die Non Intervention,59 die nicht einmal mit Konsensus angenommen wurde.60 Während etwa Maßnahmen militärischer Natur weniger Probleme hinsichtlich der Einordnung unter Intervention stellen, ist die Frage der wirtschaftlichen Maßnahmen hinsichtlich ihrer Eigenschaft als Intervention unklar. Wenn auch wirtschaftliche Maßnahmen immer wieder als vom Interventionsverbot erfasst deklariert werden, ließ der IGH im Nicaragua Fall61 dennoch seine Zweifel erkennen, da er im Hinblick auf die die Beendigung der Wirtschaftshilfe im April 1981, die 90% Reduktion der Zuckerquoten in 1981 und das Handelsembargo der USA gegenüber Nicaragua in 1986 feststellte: „… the Court … is unable to regard such action on the economic plane as is here complained of as a breach of the customary-law principle of non-intervention.“62

Somit sind die wirtschaftlichen Maßnahmen allein nicht notwendigerweise vom Interventionsverbot umfasst, es hängt vielmehr davon ab, ob sie geeignet sind, einen Zwang auf den Zielstaat ausüben, das Verhalten zu ändern. Dies könnte sich ergeben, wenn ein Embargo ein lebenswichtiges Produkt betrifft, das der Zielstaat zu 90 % vom anderen Staat bezieht und zu dem keine Alternative besteht. Somit hängt die Qualifizierung als verbotene Intervention vom Verhältnis der beiden Staaten zueinander ab. 4.2.2 Der Zwang als Völkerrechtsverletzung im Verordnungsentwurf Die Erwägungsgründe des Verordnungsentwurfs stellen jedoch auf den Begriff des Zwanges ab und erklären die Völkerrechtsverletzung in folgender Weise: „Zwang ist nach dem Völkerrecht verboten, wenn ein Land Maßnahmen wie Handels- oder Investitionsbeschränkungen ergreift, um ein anderes Land zu einer Maßnahme oder einem Nichttätigwerden zu bewegen, die dieses Land nach internationalem Recht nicht ausführen muss und die unter seine Hoheitsgewalt fällt, wenn der Zwang eine bestimmte qualitative oder quantitative Schwelle erreicht, je nach den verfolgten Zielen und den eingesetzten Mitteln.“63

Diese Darstellung verwendet Kriterien zur Bestimmung der Intervention für die Definition des Zwanges, leidet jedoch daran, dass sie auch rechtmäßige Situationen als

 Jamnejad und Wood (2009), S. 353.  Declaration on the Inadmissibility of Intervention and Interference in the Internal Affairs of States, Resolution A/Res/36/103. 60  Jamnejad und Wood (2009), S. 355. 61  Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, Judgment of 27.06.1986, I.C.J. Reports 1986, S. 14. 62  Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, Judgment of 27.06.1986, I.C.J. Reports 1986, S. 14 (126). 63  Erwägungsgrund 11. 58 59

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völkerrechtswidrig erklärt, zumal es keine rechtliche Definition des Zwanges gibt.64 Wenn Staat A Druck auf Staat B mittels politischer, jedoch rechtlich zulässiger Maßnahmen, wie zum Beispiel zulässiger, den Staat B jedoch wirtschaftlich nachteilig treffender Handelsbeschränkungen, ausübt, um diesen zu einer Änderung eines zwischen ihnen bestehenden bilateralen Vertrags zu bewegen, ist ein völkerrechtliches Verbot nicht zu erkennen. Selbst die Abhängigkeit vom Erreichen q­ ualitativer oder quantitativer Schwellen kann in diesem Fall die Verbotsschwelle nicht erreichen.65 Die Definition Im Verordnungsentwurf berücksichtigt eine gewisse Schwelle des Zwanges jedoch insoweit, als das Ausmaß des Druckes und die Absicht, eine Verhaltensänderung zu bewirken, in den Kriterienkatalog der Bestimmung des Zwanges einfließen. Jedoch bewirkt allein die Absicht, eine Verhaltensänderung zu bewirken, noch keine Völkerrechtsverletzung, da der Zwang selbst imstande sein muss, diesen Erfolg zu erzielen. In diesem Sinn hat auch der IGH im Nicaragua Urteil Verletzungen von wirtschaftlichen internationalen Regelungen wie etwa aus Wirtschaftsverträgen nicht als Intervention qualifiziert.66 Die Frage der Schwelle zur Völkerrechtswidrigkeit ist somit unbestimmt und offen gelassen, sodass es offensichtlich dem Ermessen der Union, im jeweils konkreten Fall der Kommission, obliegt zu bestimmen, wann diese Schwelle zur Völkerrechtswidrigkeit übertreten ist.67 4.2.2.1  Gibt es „souveräne Entscheidung“ der Union? Der Verordnungsentwurf beruft sich auf die Einflussnahme auf „souveräne Entscheidungen“ entweder der Union oder des Mitgliedstaates, wobei aber offen bleibt, was unter dem Kriterium „souverän“ im Begriff „rechtmäßigen souveränen Entscheidungen“ zu verstehen ist. Welche rechtmäßigen Entscheidungen eines Staates nicht souverän sind, ist schwer zu ermessen. Gleichzeitig stellt sich die Frage, wieweit der Union „souveräne“ Entscheidungsgewalt zukommt, wie es im Vorschlag vorgesehen ist. Noch deutlicher tritt dies in den Erläuterungen hervor, wenn dort von „the degree of encroachment upon areas of the EU’ or Member States’ sovereignty“68 gesprochen wird, sodass der Eindruck entsteht, als wollte der Vorschlag der Union Souveränität zuordnen. Wenn auch Seyersted internatio Farer (1985), S. 406.  Raju (2022). 66  Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, Judgment of 27.06. 1986, I.C.J. Reports 1986, S. 14 (125 f.). 67  Deutlich kommt dies im zweiten Satz des Erwägungsgrunds 37 zum Ausdruck: 64 65

„Die Kommission sollte die Maßnahme des Drittlandes nach qualitativen und quantitativen Kriterien prüfen, mit denen festgestellt werden kann, ob das Drittland die rechtmäßigen souveränen Entscheidungen der Union oder eines Mitgliedstaats beeinflusst und ob diese Maßnahme wirtschaftlichen Zwang darstellt, der eine Reaktion der Union erfordert.“ 68  European Commission (2021) Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, Doc. SWD(2021) 371 final vom 18.12.2021, S. 30.

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nalen Organisationen Kompetenzkompetenz einräumte, in weiterer Folge Staaten mit souveränen Rechten fast gleichstellte,69 so qualifiziert die herrschende Lehre weder internationale Organisationen als souveräne Einheiten noch ordnet sie der Union Kompetenzkompetenz als Voraussetzung für ihren souveränen Charakter zu.70 Was die Kommission somit mit dieser Betonung der Souveränität tatsächlich ausdrücken will, bleibt unklar. Keinesfalls handelt es sich um Souveränität im auf Staaten angewendeten Sinn als deren Unabhängigkeit von anderen und höchste Gewalt nach innen.71 Von den souveränen Rechten oder Souveränität der Union zu sprechen, überhöht aber eindeutig die Selbstständigkeit und Autonomie der Union als internationaler Organisation. Zwar wird in Aussagen zur EU, wie etwa von Präsident Macron, von Souveränität gesprochen, jedoch mit dem Epitheton wirtschaftlich, strategisch, digital oder technologisch, und ist mit Autonomie gleichzusetzen.72 Das zweite Element der Intervention bildet der Bereich der Intervention, der vorbehaltene Wirkungsbereich der Staaten. Nach allgemeiner Definition handelt es sich um jenen Bereich, in dem die Staaten keinen völkerrechtlichen Regeln unterworfen sind.73 Wenn die Kommission von Intervention spricht, dann müsste sie auch der Union einen derartigen domaine reservé zuordnen, somit einen von völkerrechtlichen Regelungen freien Bereich. Doch selbst der Bereich der ausschließlichen Kompetenzen74 erfüllt aber nicht dieses Kriterium, da es sich um einen lediglich vom unionalen Recht bestimmten, den Unionsorganen und nicht den Organen der Mitgliedstaaten vorbehaltenen Wirkungsbereich handelt, der aber nicht ausschließt, in einen vom Völkerrecht geregelten Bereich einzugreifen.75 Wenn es sich auch nicht klar beweisen lässt, scheint die Kommission dennoch anzunehmen, dass die ausschließlichen Zuständigkeit gemäß Art. 3 AEUV, somit die auf Art.  207 AEUV gestützten Maßnahmen, dem vom Interventionsverbot geschützten domaine reservé der Staaten gleichzusetzen ist. Anders lässt sich der Verweis auf die „souveränen“ Entscheidungen nicht erklären. Deshalb wäre es besser gewesen, hätte sich die Kommission mit dem Verweis auf die ausschließlichen Kompetenzen, einem klar definierten terminus technicus des unionalen Rechtssystem begnügt. Lediglich soweit es sich um die Mitgliedstaaten handelt, hat der Begriff des domaine reservé bereits ein festes völkerrechtliches Fundament.

 Seyersted (1964), S. 21, 91; White (1996), S. 132; Moring III (1982), S. 312.  Fülöp (2019), S. 81. 71  Reinisch und Neuhold (2021), S. 7. 72  Siehe z. B. Fiott (2021), S. 7. 73  Jamnejad und Wood (2009), S. 347, verweisen diesbezüglich auf Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, Judgment of 27.06.1986, I.C.J. Reports 1986, S. 14 (para. 105). 74  Siehe Art. 2 und 3 AEUV. 75  Siehe dazu auch Eilmannsberger und Jaeger (2012), Art. 2, Rn 21 ff. 69 70

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4.2.2.2  Zwang gegen Privatpersonen Gemäß den näheren Erläuterungen kann der die Gegenmaßnahmen auslösende Zwang auch gegen private Akteure gerichtet sein als „conduit to public authorities of the EU or Member States“.76 Eindeutiges Beispiel eines gegen private Unternehmen gerichteten Zwanges sind die Maßnahmen der Volksrepublik China gegen litauische Unternehmen als Folge der Errichtung einer offiziellen Repräsentanz Litauens in Taiwan. Allerdings schließt dieser Verordnungsentwurf Zwang gegen private Akteure aus, wenn mit dem Zwang die privaten Unternehmer gedrängt werden sollen, ein ausschließlich mit den Tätigkeiten dieser Unternehmer in diesem Drittland verbundenes Verhalten zu setzen, das nicht mit der öffentlichen Ordnung der EU oder eines Mitgliedstaats zusammenhängt.77 Andernfalls ist die Verbindung zwischen den möglichen Zwangsadressaten, den privaten Akteuren auf der einen Seite und den Mitgliedstaaten und der EU selbst auf der anderen, unklar. Diese privaten Akteure müssen in ihrem wirtschaftlichen Gebaren derart betroffen sein, dass sie den Mitgliedstaat oder die EU zum Handeln zu zwingen vermögen, sodass mit den Worten der Kommission „public authorities“, offensichtlich der Union oder eines Mitgliedstaates, involviert sind. Wie auch diese Auswirkung lässt sich diese politisch-wirtschaftliche Beziehung jedoch schwer in rechtliche Kategorien umsetzen, sodass im jeweiligen Einzelfall entschieden werden muss.

4.3 Berechtigte zur Ergreifung von Gegenmaßnahmen Zu Gegenmaßnahmen berechtigt ist prinzipiell der verletzte Staat,78 also der von einer Völkerrechtsverletzung betroffene Staat, der auch berechtigt ist, die Rechtsverletzung geltend zu machen. Gemäß Art. 42 ASR ist dieser Staat zur Geltendmachung berechtigt, „wenn die Verpflichtung, die verletzt wurde, a) allein diesem Staat gegenüber besteht oder b) gegenüber einer Gruppe von Staaten, die diesen Staat einschließt, oder gegenüber der gesamten internationalen Gemeinschaft, und die Verletzung der Verpflichtung

i) speziell diesen Staat betrifft oder ii) so beschaffen ist, dass sie die Lage aller anderen Staaten, gegenüber denen die Verpflichtung besteht, hinsichtlich der weiteren Erfüllung der Verpflichtung grundlegend ändert.“

 European Commission (2021) Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, Doc. SWD(2021) 371 final vom 18.12.2021, S. 8. 77  European Commission (2021) Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, Doc. SWD(2021) 371 final vom 18.12.2021, S. 10. 78  Art. 48 ASR. 76

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Weitgehend ist somit diese Bestimmung von Art. 60 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge 1969 (WVK)79 und einer Bilateralisierung beeinflusst; wenn auch in erster Linie der von der Verletzung unmittelbar betroffene Staat zur Geltendmachung gegenüber dem Rechtsbrecher berechtigt ist, besteht ausnahmsweise eine Multilateralisierung dann, wenn die Verletzung die Erfüllung einer multilateralen Verpflichtung grundlegend ändert.80 Diese Einengung der Berechtigung auf den verletzten Staat, somit das verletzte Völkerrechtssubjekt, verursacht jedoch im Verordnungsentwurf Probleme hinsichtlich der Beziehung zwischen dem Verletzten und jenem Subjekt, das die Gegenmaßnahmen ergreift. Denn er sieht die Möglichkeit vor, dass ein Völkerrechtssubjekt Gegenmaßnahmen ergreift, das nicht unmittelbar betroffen ist. Gemäß dem Entwurf sieht sich die Union zu derartigen Maßnahmen berechtigt, „wenn ein Drittland: –– die berechtigten souveränen Entscheidungen der Union oder eines Mitgliedstaats beeinflusst, indem es Schritte unternimmt, um die Aufhebung, Änderung oder Annahme eines bestimmten Rechtsakts durch die Union oder einen Mitgliedstaat zu verhindern oder zu erreichen.“

Somit sieht sich die EU zu Gegenmaßnahmen auch dann berechtigt, wenn ein Mitgliedstaat, ein von der EU unterschiedenes Völkerrechtssubjekt, von den Zwangsmaßnahmen betroffen ist und zum verletzten Rechtssubjekt wird. In der bisherigen Praxis, welche die Kommission zu diesem Vorschlag bewogen hat, wie etwa das Verhalten Chinas gegenüber Litauen, oder Russlands gegen die Niederlande, war Zwang gegen einzelne Mitgliedstaaten gerichtet, nicht jedoch gegen die EU selbst. Demgegenüber erweitert aber der Verordnungsentwurf den Kreis der zu Gegenmaßnahmen Berechtigten insoweit, als er selbst in diesen Fällen die Union als zu Gegenmaßnahmen berechtigt erklärt81 4.3.1 Die Union als verletztes Völkerrechtssubjekt Somit stellt sich die Frage, ob die EU selbst in diesen Situationen als in ihren Rechten verletztes Rechtssubjekt82 betrachtet werden kann, etwa deswegen, weil durch die wirtschaftliche Verflechtung innerhalb der EU auch die anderen Mitgliedstaaten davon betroffen waren. Dies bildet jedoch keine rechtliche, sondern bloß eine tatsächliche Konsequenz.  UNTS Vol. 1155, S. 331; BGBl. 1985 II S. 926.  Vgl. Art. 60 WVK; zum Verhältnis der unilateralen zur kollektiven Reaktion gemäß Art. 60 siehe Giegerich (2012), Art. 60 Rn. 64 ff. 81  So spricht z. B. Art. 2 des Verordnungsentwurfes ausdrücklich davon: 79 80

„Diese Verordnung findet Anwendung, wenn ein Drittland: die berechtigten souveränen Entscheidungen der Union oder eines Mitgliedstaats beeinflusst, indem es Schritte unternimmt, um die Aufhebung, Änderung oder Annahme eines bestimmten Rechtsakts durch die Union oder einen Mitgliedstaat zu verhindern oder zu erreichen“ (Hervorhebung hinzugefügt). 82

 Siehe dazu Gaja (2010), S. 941 ff.

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Dieses Problem der Gegenmaßnahmen von nicht verletzten internationalen Organisationen gegen Staaten, die der betreffenden Organisation nicht angehören, stieß bereits auf Interesse der Literatur, ohne dass jedoch eine Lösung gefunden wurde.83 Selbst die ILC konnte sich in den Debatten um die Staatenverantwortlichkeit und die Verantwortlichkeit internationaler Organisationen zu keiner Lösung durchringen. Ruys fasst diese Diskussion zusammen und kann schließlich auch nur de lege ferenda argumentieren.84 Einer Argumentation, wonach die EU in ihren ausschließlichen Kompetenzen an die Stelle des jeweiligen Mitgliedstaates tritt, wie etwa analog zur International Fruit Company Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH),85 und zu Gegenmaßnahmen berechtigt wird, lässt sich entgegenhalten, dass allein der jeweilige Mitgliedstaat im Sinne von Art. 42 ASR dazu qualifiziert ist. Doch stellt sich das Problem, dass der Mitgliedstaat nicht selbst agieren kann, soweit die Gegenmaßnahmen auf Art. 207 AEUV gestützt sind. Eine Lösung dieses Problems erfordert, dass diese Übertragung der Berechtigung zu Gegenmaßnahmen auch dem Drittstaat gegenüber gilt. Im Fall European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment86 erklärte die EU bereit zu sein, die gesamte internationale Verantwortlichkeit für alle Maßnahmen im Bereich der Zollkonzessionen zu übernehmen, unabhängig davon, ob sie von der EG oder Mitgliedstaaten getroffen wurden. In ähnlicher Weise akzeptierte das WTO Panel die Erklärung der Europäischen Gemeinschaften hinsichtlich einer sui generis Verfassungsregelung, wonach Gemeinschaftsrecht weithin nicht auf Gemeinschafts­ ebene, sondern von nationalen Behörden angewendet werden, wodurch diese praktisch als de facto Organe der Gemeinschaft agierten, für welche die Gemeinschaft unter WTO Recht und Völkerrecht verantwortlich würde.87 Ausgehend vom Konzept der von den Mitgliedstaaten an die Union übertragenen Kompetenzen, ist eine Argumentation möglich, wonach die Union im Rahmen dieser Kompetenzen handle. Die Kompetenzübertragung kann allen Staaten aufgrund der objektiven Rechtspersönlichkeit der Union entgegengehalten werden. So lässt auch das Seerechtsübereinkommen der Vereinte Nationen88 in Annex IX über die Beteiligung internationaler Organisationen an diesem Übereinkommen erkennen, dass die Übertragung von Zuständigkeiten allen Staaten gegenüber bekannt ist.89 Ob dieser Ansatz auf den gegenwärtigen Fall anwendbar ist, lässt sich aber nicht mit Sicherheit behaupten. In den Fällen vor der WTO handelt es sich um die Über Cujo (2010), S. 978 ff.  Ruys (2017), S. 25. 85  EuGH, Urt. v. 12.12.1972, verb. Rs. 21/72 bis 24/72, ECLI:EU:C:1972:115. 86  Zitiert im Kommentar zu Art. 9 der Artikel zur Verantwortlichkeit internationaler Organisationen, YBILC 2011, vol II, S. 62, Rn. 3. 87  YBILC 2011, vol II, S. 103, Rn. 4. 88  ÖBGBl. Nr. 885/1995. 89  Art.  1 dieses Annexes verweist auf internationalen Organisationen, denen die Mitgliedstaaten „Zuständigkeiten für die durch dieses Übereinkommen geregelten Angelegenheiten übertragen haben“. 83 84

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nahme der Verantwortlichkeit gegenüber Drittstaaten, währenddessen es bei dem Verordnungsentwurf darum geht, ob die Zwangsmaßnahmen gegen einen Mitgliedstaat als solche gegen die gesamte Union zu qualifizieren sind oder ob die EU als notwendiges Instrument dieses Mitgliedstaates agieren würde, da nur sie entsprechende Maßnahmen treffen kann, soweit diese in die ausschließliche Kompetenz der EU fallen. Beide Möglichkeiten scheinen nicht erfolgversprechend zu sein: im ersten Lösungsansatz ist die mit dem Zwang verbundene Absicht allein gegen einen Staat gerichtet, im zweiten sind die Gegenmaßnahmen der gesamten EU als selbstständigem Völkerrechtssubjekt zuzurechnen, als notwendigem In­ strument aller Mitgliedstaaten, somit auch jener, die vom Zwang nicht betroffen sind. Es wird an der Union liegen, hier eine entsprechende Argumentation zu liefern; nicht umsonst verweist die Kommission in ihrem Verordnungsentwurf nicht nur auf die Bindung an das Völkerrecht, sondern auch auf dessen Weiterentwicklung.90 4.3.2 Gegenmaßnahmen durch nicht verletzte Völkerrechtsubjekte Soweit es sich als unmöglich erweist, die EU als verletztes Rechtssubjekt im Rahmen des Gegenmaßnahmenregimes auszuweisen, stellt sich die Frage danach, ob auch andere als verletzte Rechtssubjekte zu Gegenmaßnahmen berechtigt seien. Die Diskussionen In der ILC über die Möglichkeit der Reaktionen auf Völkerrechtsverletzungen durch andere als die verletzten Staaten mündeten in Art. 48 ASR über die Geltendmachung der Verantwortlichkeit eines Staates durch einen anderen Staat als den verletzten Staat, worin aber das Recht zu Gegenmaßnahmen nicht enthalten ist. Dass die EU im Sinne dieses Artikels zur Geltendmachung berechtigt ist, kann etwa schon aus Art.  48 Abs.  1 lit. a ASR abgeleitet werden, soweit der Drittstaat eine Norm des allgemeinen Völkerrechts verletzt, die auch für die Union gilt, wie zum Beispiel erga omnes Verpflichtungen.91 Insofern ist die EU berechtigt, die Zwangsmaßnahmen eines Drittstaates gegen bloß einen Mitgliedstaat geltend zu machen. Anders stellt sich die Frage der Gegenmaßnahmen, da Art. 48 ASR diese nicht einbezieht. Eine Berufung auf Art.  41 Abs.  1 ASR, der die Staaten verpflichtet, Maßnahmen zur Beendigung der Rechtswidrigkeit zu ergreifen, wird einerseits durch die Einengung auf gravierende Verletzungen von ius cogens Normen, andererseits durch die Qualifizierungen der Maßnahmen zur Beendigung der Rechtwidrigkeit als „rechtmäßig“ behindert. Diese Qualifizierung erfordert wiederum eine Suche nach einer Norm zur Begründung der Rechtmäßigkeit. In der ILC war diese Debatte über die Gegenmaßnahmen durch nicht verletzte Staaten sehr stark von den damaligen Aktionen der North Atlantic Treaty Organiza-

90 91

 Erwägungsgrund 1.  De Wet (2013), S. 10.

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tion (NATO) gegen Serbien geprägt.92 Der aus diesen Diskussionen resultierende Art. 54 ASR bezieht sich nun auf diese Situation der Gegenmaßnahmen durch nicht verletzte Staaten, wenngleich er jedoch Maßnahmen internationaler Organisationen ausnimmt, unabhängig davon, ob die Staaten diese Aktion der Organisation anleitet oder kontrolliert.93 Wenngleich diese Bestimmung auf den besonderen vorliegenden Fall nicht anwendbar ist, so lassen sich doch einige hier anwendbare Schlüsse da­ raus ziehen. Demnach überlässt es dieser Artikel dem allgemeinen Völkerrecht, das Recht zu Maßnahmen vorzusehen. Es ist bewusst der Begriff „Maßnahmen“ anstelle von „Gegenmaßnahmen“ verwendet, um allfällige unterschiedlich bezeichnete Aktionen, wie zum Beispiel Sanktionen, nicht auszuschließen. Der Zweck ist jedoch ähnlich jenem der Gegenmaßnahmen sowie der Maßnahmen nach Art. 41 Abs. 1 ASR, die Beendigung der Verletzung und Wiedergutmachung zu bewirken. Diese Bestimmung fordert jedoch ebenfalls  einen eigenen Rechtsgrund für derartige Maßnahmen, der aus dem allgemeinen Völkerrecht abzuleiten ist. Doch geht die Kommission nicht darauf ein, wieweit außerhalb der Gegenmaßnahmen nach Art. 50 ff. ASR auch noch andere Rechtfertigungsgründe für objektive Völkerrechtsverletzungen bestehen. Der Versuch, diese im gegenwärtigen Völkerrecht herauszufiltern, ist schon wegen der spärlichen Fälle außerhalb des Systems der Vereinten Nationen kaum erfolgreich, wenngleich sich Konturen einer auf Sanktionen ausgerichteten Norm andeuten. Diese  Maßnahmen kollektiver Natur könten in Ausführung zu Art. 54 ASR als Gegenmaßnahmen durch nicht verletzte Staaten oder internationale Organisationen deklariert werden, wodurch sie auch den Begrenzungen und Bedingungen der Gegenmaßnahmen unterworfen wären.

5 Konklusionen Wenn auch dieser Verordnungsentwurf weitere Probleme vor allem hinsichtlich der Übereinstimmung mit dem WTO-Recht aufwirft, lassen bereits diese Überlegungen erkennen, dass er in einem Spannungsverhältnis zum allgemeinen Völkerrecht steht. Während die Union weithin dem Multilateralismus das Wort redet,94 und diesen als Basis der internationalen Beziehungen betont, stärkt der Verordnungsentwurf das unilaterale System und die Autonomie der Union. Entscheidungskraft soll dabei der Kommission zukommen, die zum Träger dieses Unilateralismus würde,95 wobei  Siehe insbesondere die Erklärung von Mr. Sepúlveda betreffend kollektive Gegenmaßnahmen, YBILC 2000, vol I, S. 335. 93  Siehe den Kommentar zu Artikel 54 ASR, Crawford (2002), S. 302. 94  „For the EU, the promotion and protection of the multilateral rules-based order is a fundamental goal of its external action. Multilateralism lies at the core of the EU’s identity, and of its strategy to promote its values and defend its interests.“ Lazarou (2020), S. 2. 95  Zum verstärkten Unilateralismus im internationalen Wirtschaftsrecht siehe Chaisse und Dimitropoulos (2021), S. 232. 92

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ihr auch eine weitgespannte Gestaltungskraft zukommen soll, da ihr weitgehende Entscheidungen angesichts der unklaren Kriterien überlassen sein sollen. Gegenüber Drittstaaten bedürfen derartige Entscheidungen der Übereinstimmung vor allem mit dem Völkerrecht. Zwar stipuliert der Verordnungsentwurf eine verpflichtende Kompatibilität der Gegenmaßnahmen mit dem Völkerrecht, doch zeigen sich darin einige Probleme, die in der konkreten Anwendung die Effizienz der Gegenmaßnahmen beeinträchtigen können. Außerdem läuft die Union mit diesen unklaren Bestimmungen Gefahr, dass Drittstaaten diese gegen die Union anwenden, wie sich auch die Frage stellt, ob der Union lediglich das enge Korsett der Gegenmaßnahmen zur Verfügung steht, oder ob sich im Völkerrecht bereits andere Rechtsgrundlagen für Sanktionen aufgetan haben. Diese Betonung der Autonomie und des Unilateralismus wirkt sich auch auf das völkerrechtliche System aus, da das autonome Sanktionensystem als Durchsetzungsinstrument in den internationalen Beziehungen zu Lasten der Streitbeilegungssystem verstärkt wird. Wenngleich Goldoni Truffaldino behaupten lässt, dass er es sogar womöglich mit drei Herren aufnehmen könnte,96 muss dieser zuletzt doch erkennen, dass es selbst mit zwei Herren schwierig ist und er womöglich um seinen Erfolg, die Hand von Blandina, bangen muss. Dieser Schluss, dass es schwer ist, allein mit zweien Herren zu Rande zu kommen, bestätigt dieses Projekt der Union. Allerdings muss auch hinzugefügt werden, dass zumindest der eine, das Völkerrecht nämlich, hinsichtlich der Gegenmaßnahmen an Klarheit zu wünschen übriglässt.

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 Siehe 23. Auftritt: „Es geht alles vortrefflich! Ich glaube, ich könnte noch den dritten Herren bedienen.“ 96

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Some Observations on the 1920 and 1921 Expert Reports Regarding the Åland Islands Question Georg Nolte

1 Introduction Since we met in 1984, Rainer Hofmann, a slightly more senior friend and colleague, has gently and by example impressed on me certain virtues which are particularly fitting for international lawyers, such as kindness, respect, curiosity, stamina and broad-mindedness. Already at the early stages of our professional lives, when he prepared his doctoral thesis at the Max-Planck-Institute in Heidelberg and I aspired to reach this privileged position, he was an expert for one of the key aspects of international law, the law relating to minorities. He approached this law also from its historical and regional origins, particularly in the Nordic countries. I therefore take the opportunity of contributing to his Festschrift to make a few observations on the 1920 and 1921 expert reports regarding the Åland Islands question and hope to thereby catch his interest. Many issues which captured the attention of the world one hundred years ago have receded into the background. Indeed, fortunately, the Åland Islands is no longer a burning issue on the international agenda. However, as we all know, a core aspect of the Åland Islands question is still of acute importance today, and even more so today than one hundred years ago.

Prof. Dr. Georg Nolte, Judge at the International Court of Justice. This contribution is based on a presentation given at the “Seminar on The Legacy of the Åland Islands Solution” that was held on 5 April 2022 at The Hague Academy of International Law at the invitation of the governments of Finland and Sweden. I thank Ms. Janina Barkholdt and Ms. Yifei Wang for their excellent help during the research and the editing of this contribution.

G. Nolte (*) Den Haag, Niederlande

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_7

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Circumstances unfortunately oblige me to state that I am not referring to the security dimension of the Åland Islands question, their demilitarization and their geopolitical significance.1 Rather, I am referring to what can be briefly characterized by the terms self-determination, secession and minority rights. The International Court of Justice occasionally deals with cases in which related questions play a role, directly or indirectly, and in which the Åland Islands settlement is still invoked. For example, in 2009 Finland sent a response to a question posed by Judges Koroma and Cançado Trindade in the proceedings on the request for an advisory opinion on Kosovo. In that response, Finland submitted that “the principles of international law regarding self-determination, including the right of secession were laid out already in the Aaland Islands case in 1920 and 1921, that is to say, well before the decolonization period”.2 I do not mention this with a view to taking a position on such questions. To the contrary, I mention this to illustrate why it is necessary for me, even today, to address the Åland Islands case with circumspection. I will therefore limit myself to making some observations on the 1920 and 1921 expert reports on the Åland Islands Question which were the stepping stones for the settlement.3

2 The Background of the Expert Reports Today, we tend to take expert reports for granted. There is an abundance of international expert reports, as well as a critical debate about their value, their reliability and their possible biases.4 This was different one hundred years ago. After the First World War, the Paris Peace Conference and the establishment of the League of Nations constituted an unprecedented effort to put the idea of “Peace through Law” into practice. Peace through law did not only require a basic treaty like the Covenant of the League of Nations. It also required specific institution-building, notably mechanisms for dispute settlement, as well as lawyers.5

 See Åkermark (2015), p. 49 for a contemporary perspective on this international legal aspect of the Åland Islands. 2  Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo (Request for advisory opinion submitted by the General Assembly of the United Nations), Reply Submitted by Finland to Questions of Judge Koroma and Judge Cançado Trindade, 21.12. 2009, p. 2; CR 2009/30, para. 10–12 (Kaukoranta); CR 2009/30, para. 23 (Koskenniemi). 3  Report of the International Committee of Jurists entrusted by the Council of the League of Nations with the task of giving an advisory opinion upon the legal aspects of the Aaland Islands question, League of Nations – Official Journal, October 1920, p. 3–19 [hereinafter “Jurists Report”]; The Aaland Islands Question – Report submitted to the Council of the League of Nations by the Commission of Rapporteurs, League of Nations, Council Document B 7, 16.04.1921 [hereinafter “Rapporteurs Report”]. 4  Concerning the role of experts in proceedings before the ICJ see e.g. Donoghue (2018), p. 379; Gaja (2016), p. 409. 5  See e.g. Payk (2018), p. 809; Payk (2021), p. 142–161. 1

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The two most important early developments towards achieving peace through law are probably the establishment of the Permanent Court of International Justice and the settlement of the Åland Islands dispute. Allow me to say a few words on the establishment of the Permanent Court before concentrating on the Åland Islands case. Unlike the UN Charter, the Covenant of the League did not establish a permanent court. It only called, in its Article 14, for the establishment of such a court. The Council of the League thereupon mandated an Advisory Commission of Jurists to prepare a Draft Statute for the future Court. The work of the Advisory Committee of Jurists on the Statute of the Permanent Court is a model case for the increased role of law and lawyers in the conduct of international relations after the First World War.6 In a sense, the Advisory Committee of Jurists was the precursor of the International Law Commission and other more specialized expert bodies, and it initiated the legislative and the institution-building function of the new international legal system. The Åland Islands dispute, for its part, set a major precedent for the dispute settlement function of the League, not least because of the role of the two expert reports. Today, we remember these reports on the Åland Islands question for having framed the issues in terms of international law, and for paving the way for the solution that was ultimately recommended by the Council of the League and implemented by the Åland Convention of 1921. We remember that neither of the expert commissions recognized a right of secession, but that both expressed support for safeguarding the rights of the inhabitants of the Åland Islands. We also remember that their recommendations led to the treaty-backed autonomy regime which, with certain updates, has continued to work well to today and which has become exemplary in international affairs. From that perspective, the reports have become classics of international law, just like the case of the Åland Islands itself.7 But here I do not want to highlight the elements of the reports which we recognize today as having led to the solution that was found. Rather, I would like to recall the openness of the situation at the time, and a point of disagreement between the two reports which should still interest us. Why were there two reports? This was considered necessary because the Åland Islands dispute was the first case in which the question was raised whether the League of Nations was competent to deal with matters that were arguably within the domestic jurisdiction of a member State and thus beyond the purview of the League according to Article 15, paragraph 8, of the Covenant. That was a legal matter, to be dealt with by lawyers, an “International Committee of Jurists”. Only after the competence of the League was established by the lawyers, should a “Commission of Rapporteurs”, consisting of diplomats and political office holders, provide the Council with specific recommendations on how to deal with the dispute politically.8 This apparently clear division of labour did not, however, prevent the reports of the two expert bodies from displaying a striking difference in their respective approaches.

 Spiermann (2002), p. 187.  See e.g. Suksi (2009), p. 147–173; Harck (2008), p. 1884. 8  Barros (1968), p. 307. 6 7

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3 The Report of the International Committee of Jurists If it wanted to establish the competence of the Council of the League to make recommendations, the “International Committee of Jurists” needed to show that the question of the Åland Islands was not one that was entirely within the domestic jurisdiction of Finland. This was difficult to do at the time. As the Committee famously acknowledged, the “principle of self-determination” was not yet a rule of positive international law.9 The Committee also recognized that “under normal conditions” the wish of a part of the population of a State to secede was a matter that was entirely within the domestic jurisdiction of the State concerned.10 The Committee therefore had to look for special circumstances which would justify the demand of the Åland Islanders and of Sweden being dealt with by the Council of the League. The Committee of Jurists found such special circumstances by holding that Finland, at the time when the Åland Islanders expressed their wish to be united, or reunited, with Sweden, was not yet a fully constituted State.11 According to the Committee, the difficult and sometimes violent transformation of Finland, after the Russian revolution, from being an autonomous province of Russia to becoming a fully sovereign and independent State lasted more than six months and affected international interests, thus justifying the conclusion that in 1920 the matter of the Åland Islands was still not entirely within the domestic jurisdiction of Finland.12 In making this point, the Committee put forward a remarkable argument, according to which “It may even be said that if a separation occurs from a political organism which is more or less autonomous, and which is itself de facto in the process of political transformation, this organism cannot at the very moment when it transforms itself outside the domain of positive law invoke the principles of this law in order to force upon a national group a status which the latter refuses to accept.”13

In other words, the Committee of Jurists suggested that Finland, when separating itself from Russia by way of a de facto process, could not invoke the law against a de facto effort of the Åland Islanders of the same character to separate themselves from Finland itself. This was not all. The Committee also portrayed the efforts of the Åland Islanders with considerable sympathy. The Committee describes in detail how, “as soon as the Russian revolution had broken out, the population of the Islands openly expressed their wish to be separated from Russia and to be attached to Sweden.”14 This included, among other things, the holding of two plebiscites. The Committee also emphasized that “the Swedish government has upheld and defended their cause everywhere, in the most energetic way, and has adopted it as its own”.15 According  Jurists Report (n 3), p. 5.  Jurists Report (n 3), p. 5. 11  Jurists Report (n 3), p. 16. 12  Jurists Report (n 3), p. 10. 13  Jurists Report (n 3), p. 10. 14  Jurists Report (n 3), p. 11. 15  Jurists Report (n 3), p. 12. 9

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to the Committee, “the Finnish government, on the other hand, has only taken very belated coercive measures to prevent or check the various popular demonstrations of the Aaland Islanders” and “did not answer [the Swedish request] until June 1919, and then replied in the negative”, since when “the Swedish Government ha[d] taken the dispute before the Peace Conference”.16 The conclusion of the Committee of Jurists could not have been more sympathetic to the aspirations of the Åland Islanders and to Sweden’s position: “The fact that Finland was eventually reconstituted as an independent State is not sufficient to efface the conditions which gave rise to the aspirations of the Aaland Islanders and to cause these conditions to be regarded as if they had never arisen. These arguments are emphasized by the fact that the population of the Islands, which is very homogeneous, inhabits a territory which is more or less geographically distinct; further, the population is united by ties of race, language and traditions to the Swedish race, from which it was only separated by force, whereas the population of the Finnish mainland is, for the most part, of Finnish origin, …”.17

Thus, for the Committee of Lawyers “the dispute between Sweden and Finland does not refer to a definitive established political situation, depending exclusively upon the territorial sovereignty of a State”, but rather “arose from a de facto situation caused by the political transformation of the Aaland Islands … at a time when Finland had not yet acquired the character of a definitely constituted State”. The dispute therefore “does not refer to a question which is left by international law to the domestic jurisdiction of Finland” and the “Council of the League of Nations is therefore competent, under Article 15, to make any recommendations which it deems just and proper in the case.”18 I do not want to judge whether the description of the situation given by the Committee of Jurists was appropriate from a historical perspective. What I find noteworthy, from a legal perspective, is that the Committee, by arguing that the question of the Åland Islands did not fall within the domestic jurisdiction of Finland, not only made a remarkable pronouncement with respect to the general question of when a new State and its borders can be said to be definitely constituted, it also provided a reasoning that could be read only as suggesting that the Council should recommend that the Åland Islands be attached to Sweden. Thus, in September 1920, external observers who read only the report could expect that the Council would decide in favour of Sweden and of the claims of the Åland Islanders.

4 The Report of the Commission of Rapporteurs As we know, the Council decided differently. Again, I do not wish to go into the historical processes which led to that result. James Barros’ book is enlightening in this respect.19 Instead, I wish to highlight the disagreement between two Commissions. For the second Commission, the Commission of Rapporteurs, “the primary question at issue”  Jurists Report (n 3), p. 12.  Jurists Report (n 3), p. 13. 18  Jurists Report (n 3), p. 14. 19  Barros (1968), p. 268–333. 16 17

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was not the process of transformation in which Finland found itself after the Russian revolution, but simply “Finland’s right of sovereignty with regard of the Aaland Islands”.20 The Commission of Rapporteurs rejected the argument that “the interior situation of Finland was of such a nature after the declaration of independence [from Russia] that for a long time the conditions necessary for the formation of a sovereign State were not in existence.”21 The Rapporteurs rather held that “the legal Government [of Finland] … never ceased to exist throughout a part of the country, even in the midst of a civil war.” Thus, the birth of the Finnish State, “in reality dates from the declaration of independence”, just as “the Republic of the United States dates its independence [and no one disputes this] from the Declaration of July 4th, 1776, and not from the day of the signature of the Treaty of Versailles, the 3rd September 1783”, “after a fierce war against their parent country”.22 And the Rapporteurs held that Finland “attained independence en bloc ... and in this ... the Aaland Islands were indubitably included”. They also held that “Sweden was, with the Soviet Republic, first in notifying recognition” without a reservation regarding the frontiers of Finland and without wishing to “increase the difficulties by raising the Aaland Islands question prematurely.”23

5 The Expert Reports Compared: Paradoxes and Long-term Significance The divergence between the two reports is remarkable, not only because of their different description of the situation. What is also remarkable is the divergence in their legal approach. The Jurists placed the emphasis on the actual political situation and its fluidity for the purpose of establishing the international character of the dispute. The Rapporteurs, on the other hand, adopted a more formal approach, emphasizing the Finnish declaration of independence and the previously established frontiers. The Jurists looked beyond such formal aspects of the law, whereas the Rapporteurs took those aspects as the basis for their well-known considerations on the right of self-determination and the need to accommodate the legitimate aspirations of the Åland Islanders by way of internationally secured minority rights. One would usually expect a committee of lawyers to adopt a more formal approach than a committee of political advisors. Here, it was the opposite. Why? Was it because the lawyers stretched the formal aspects of the law so as to arrive at their preferred result, and did the political advisors use formal aspects of the law to reach their own preferred result? I do not want to speculate about the personal dispositions of the members of those expert bodies, and rather leave this for the historians.24

 Rapporteurs Report (n 3), p. 22.  Barros (1968), p. 268–333. 22  Barros (1968), p. 268–333. 23  Barros (1968), p. 268–333. 24  See e.g. Barros (1968), p. 268–333. 20 21

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They will then find that the Swiss member of the Commission of Jurists, Professor and later Judge Max Huber, was known for his “sociological approach”, a theory by which he tried to overcome more traditional positivist approaches to law, and who was influential in the drafting of the report.25 But I have the impression that more general and ultimately legal considerations were at least as relevant. The Jurists, tasked to determine the international character of the dispute, did not only need to show their awareness of the actual practice that lies behind the relevant norms. They also rightly sensed that the opportunity for the new legal institutions of the League to work required that the question of what falls within the domestic jurisdiction of a State cannot simply be determined on the basis of an ex post legal conclusion resulting from a fluid situation. For the political advisors, on the other hand, a lasting solution could only be achieved on the basis and within the framework of certain formal parameters that would apply in other cases as well. Thus, paradoxically, the Jurists proved their relevance for international practice by looking beyond the legal form in a particular case, whereas the (political) Rapporteurs invoked the relevance of legal forms for the purpose of arriving at a solution which would be compatible with the general interests of the international community beyond a particular case. From that perspective, the two expert reports do not confirm the cliché of the typical differences between lawyers and political practitioners but, to the contrary, they display a remarkable interdependence in their reasoning. But has this interdependence gone so far as to lead to an apparent reversal of roles, and are the respective positions of the Commissions legally as contradictory as they are with respect to their visible political preference? My sense is: ultimately not. The Permanent Court has shown in Nationality Decrees in Tunis and Morocco that good legal reasons can be given for qualifying a situation like that of the Åland Islands as one that was not entirely within the domestic jurisdiction of Finland,26 an analysis which is still the basis for the interpretation of Article 2, paragraph 7, of the UN Charter, the successor provision to Article 15, paragraph 8, of the Covenant.27 And, similarly, the legal approach taken by the Rapporteurs has been borne out by later developments, including during decolonization and other situations of succession.28 What is fascinating when reading the two reports today is the way in which they were still tentative and empathetic to the situation on the ground, but also quite ambitious, in a moment which the experts sensed was the beginning of a new epoch of international law and international relations.

 Diggelmann (2007), p. 135.  Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco (Advisory Opinion), PCIJ Rep Series B No 4, p. 25. 27  Nolte (2012). 28  Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations, UNGA Res 2625 (XXV) (24.10.1970); Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965 (Advisory Opinion) [2019] ICJ Rep 95, para. 155, 180. 25 26

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6 Conclusion Be that as it may, the two expert reports paved the way for a good and lasting solution for the Åland Islanders and for the relations between Finland and Sweden. They have thereby contributed to peace and security in the region, as well as to the development of international law and practice in general. We can continue to learn from them as part of our heritage.

References Åkermark SS (2015) Old rules and new technology. Finnish Yearbook Int Law 25:49–74 Barros J (1968) The Åland Islands questions: its settlement by the league of nations. Yale University Press, New Haven/London, pp 268–333 Diggelmann O (2007) The Aaland case and the sociological approach to International Law. Eur J Int Law 18:135–143 Donoghue JE (2018) Expert scientific evidence in a broader context. J Int Dispute Settl 9:379–387 Gaja G (2016) Assessing expert evidence in the ICJ. Law Pract Int Courts Trib 15:409–418 Harck S (2008) Åland Islands. In: Peters A (Hrsg) Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL). Oxford University Press, Oxford Nolte G (2012) Article 2(7). In: Simma B, Khan D-E, Nolte G, Paulus A, Wessendorf N (eds) The Charter of the United Nations: a commentary, vol I, 3rd edn. Oxford University Press, Oxford/ New York Payk MM (2018) “What We Seek is the Reign of Law”: The Legalism of the Paris Peace Settlement after the Great War. Eur J Int Law 29:809–824 Payk MM (2021) The draughtsmen: international lawyers and the crafting of the Paris Peace treaties, 1919–20. In: Payk MM, Priemel KC (eds) Crafting the international order: practitioners and practices of international law since c. 1800. Oxford University Press, Oxford/New York, pp 142–161 Spiermann O (2002) “Who Attempts Too Much Does Nothing Well”: the 1920 Advisory Committee of Jurists and the Statute of the Permanent Court of International Justice. Br Yearb Int Law 73:187–260 Suksi M (2009) What can we learn from the Åland Islands case?. In: Thürer D, Kędzia Z (eds) Managing diversity: protection of minorities in international law. Schulthess Verlag, Zürich, pp 147–173

Teil II

Institutionen und Internationale Beziehungen

Der Internationale Strafgerichtshof nach 20 Jahren Claus Kreß

1 Einleitung Rainer Hofmann hat auf dem Gebiet des Völkerstrafrechts zwar keinen Schwerpunkt seines reichen schriftstellerischen Wirkens gesetzt. Doch er bringt dem Anliegen, kardinalen völkerrechtlichen Verhaltensnormen strafrechtlichen Schutz angedeihen zu lassen, seit vielen Jahren ein großes Interesse entgegen, das sich nicht zuletzt auf die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) und dessen seitheriges Wirken erstreckt. Daher hege ich die Hoffnung, dem hochverehrten Jubilar mit den nachfolgenden Zeilen, die einen zum 20. Jahrestag des Inkrafttretens des IStGH in der Tagespresse publizierten Essay1 näher aus- und weiterführen, eine Freude bereiten zu können. Diese Hoffnung verbindet sich mit großer Dankbarkeit für die stets vertrauensvolle Zusammenarbeit im Rahmen der International Law Association, in der Rainer Hofmann der deutschen Sektion seit nun langen Jahren eine hochgeachtete Stimme verleiht.

Prof. Dr. Claus Kreß, LL.M. (Cambridge), Professor für deutsches und internationales Strafrecht und Völkerrecht an der Universität zu Köln, Sonderberater (Special Adviser) des Anklägers am Internationalen Strafgerichtshof für das Verbrechen der Aggression.

 Kreß (2022b).

1

C. Kreß (*) Köln, Deutschland E-Mail: [email protected]

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_8

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C. Kreß

2 Schwierige Geburt Vom 17. auf den 18. Juli 1998 stand in Rom um Mitternacht die diplomatische Uhr still; nach fünf hochintensiven Verhandlungswochen hing die Ankunft des ersten ständigen Weltstrafgerichts der Geschichte am seidenen Faden. Denn die USA hatten eine streitige Abstimmung über den Entwurf des Gründungsvertrags des Gerichtshofs beantragt, nachdem sie mit ihrer Forderung, Staatsorgane von Nichtvertragsstaaten von der gerichtlichen Zuständigkeit auszunehmen, nicht durchgedrungen waren. Als auf der großen Lichtertafel des Sitzungssaals am Ende die breite Mehrheit der Stimmen für die Annahme der letzten Textfassung aufleuchtete, brach sich die Erleichterung der übermüdeten Delegierten in lang anhaltendem Beifall Bahn.2 Das harte Ringen um die „Frage der Fragen“, wie Hans-Peter Kaul, der deutsche Verhandlungsführer in Rom die Reichweite der Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) zu nennen pflegte, war ein überdeutliches Vorzeichen dafür, dass dieses Gericht in schweren Wassern würde zu segeln haben.3 Der Grund hierfür lag offen zu Tage: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Verbrechen der Aggression werden nicht selten von höchsten Staatsorganen begangen.4 Das Gericht würde bei ihrer Ahndung also unweigerlich den Zorn von Machthabern und deren Verbündeten auf sich ziehen müssen.

3 Zauber des Anfangs Doch zunächst herrschte Hochstimmung. Die ersten 60 Ratifikationsurkunden wurden so rasch hinterlegt, dass das IStGH-Statut gemäß dessen Art. 126 bereits am 1. Juli 2002 in Kraft treten konnte. Der erste Ankläger Luis Moreno Ocampo gestaltete den Auftritt des in Den Haag Sitz nehmenden Neulings auf der Weltbühne überdies dezidiert harmonisch.5 Verdachtsmomente gegen britische Soldaten wegen möglicher Kriegsverbrechen im Irak griff er nicht auf.6 Stattdessen absolvierte er die ersten Gehübungen im Konsens mit denjenigen Regierungen, die von seiner Arbeit direkt betroffen waren. Die Demokratische Republik Kongo und Uganda hatten den Gerichtshof jeweils nach Art. 14 IStGH-Statut darum ersucht, aktiv zu werden, und  Zu den Verhandlungen aus der Perspektive des Präsidenten der Römischen Konferenz Philippe Kirsch, s. Kirsch und Holmes (1999). 3  Zu den Verhandlungen über die Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs aus deutscher Perspektive s. Kaul und Kreß (1999), S. 143–157; zu diesen Verhandlungen aus US-­amerikanischer Perspektive s. Scheffer (1999). 4  Neubacher (2005), S. 18–31. 5  Bosco (2014), S. 20–22. 6  Die zweite Anklägerin des IStGH nahm die Vorermittlungen zu dieser Situation nochmals auf, entschied dann jedoch, kein förmliches Ermittlungsverfahren aufzunehmen; Situation in Iraq/ UK. Final Report, 09.12.2020, insbes. Absatz 13. https://www.icc-cpi.int/sites/default/files/itemsDocuments/201209-otp-final-report-iraq-uk-eng.pdf, letzter Zugriff 29.11.2022. 2

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die Hoffnung dieser Regierungen, der Ankläger möge im Kern gegen ihre jeweiligen nicht-staatlichen Gegner vorgehen, erfüllte sich.7 2005 legten China, Russland und die USA kein Veto dagegen ein, dass der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen dem Haager Ankläger nach Art. 13 IStGH-Statut Gräueltaten in der sudanesischen Region Darfur zur Untersuchung überwies.8 Damit hatten auch diese ständigen Sicherheitsratsmitglieder die Existenz des Gerichtshofs der Sache nach anerkannt, obgleich sie dessen Gründungsvertrag ferngeblieben waren.

4 Gewitterwolken Indessen zeugte das Mandat des Sicherheitsrats nicht nur von einem fast kometenhaften Aufstieg des Neuankömmlings, sondern es trug auch den Keim des Endes der unbeschwerten Anfangsjahre in sich. Denn im Sudan ging es nicht um die Strafverfolgung von Rebellen, sondern erstmals um die Kernmission des Gerichts, die überstaatliche Ahndung staatsgeschützter Kriminalität. 2009 wurde gegen den seinerzeitigen Präsidenten des Sudan, Omar al Baschir, Haftbefehl erlassen. Nur wenig später kam es zu einem Strafverfahren gegen den amtierenden kenianischen Staats­ präsidenten Uhuru Kenyatta. Nun griffen nicht wenige bis dahin gerichtshoffreundliche afrikanische Regierungen und vorneweg die Afrikanische Union den Gerichtshof als „neokoloniales Instrument“ europäischer Staaten frontal an.9 Die sudanesische Regierung verweigerte jede Zusammenarbeit und in Kenia kam es zu gravierenden Behinderungen der Arbeit der Haager Anklagebörde. Das Verfahren gegen Kenyatta musste beendet werden,10 und al Baschir, der später im Sudan inhaftiert wurde, konnte während seiner Amtszeit eine Reihe von Vertragsstaaten besuchen, ohne festgenommen zu werden, obgleich dies völkerrechtlich geboten gewesen wäre.11 Rückendeckung durch den Sicherheitsrat gab es für den Gerichtshof nicht.12 Diese empfindlichen Rückschläge ließen die strukturelle Verletzlichkeit des Internationalen Strafgerichtshofs wie unter einem Brennglas hervortreten. Mit seinem kühnen Anspruch, im Interesse der Internationalen Gemeinschaft gegen Staatsorgane vorzugehen, ragt das Gericht als eine recht einsame supranationale Spitze aus einer weiterhin stark horizontalen  – d.  h. zwischenstaatlich  – strukturierten

 Zu dieser frühen Praxis von sogenannten „Eigenüberweisungen“ („self-referrals“) s. etwa van der Wilt (2015). 8  United Nations Security Council Resolution 1593, 31.03.2005, UN Doc S/RES/1593, op para. 1. 9  Steinl (2022); Tladi (2017); Maunganizde und du Plessis (2015), S. 66–68. 10  Siehe Presse Mitteilung vom 13.03.2015, abrufbar unter: https://www.icc-cpi.int/news/kenyatta-­ case-­trial-chamber-vb-terminates-proceedings, letzter Zugriff 29.11.2022. 11  Dies entschied die Rechtsmittelkammer des IStGH abschließend in Situation in Sudan, Darfur, In the Case of the Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al-Bashir, Judgement on the Jordan Referral re Al-Bashir Appeal, ICC-02/05-01/09, 06.05.2019; eingehend zu diesem Urteil Kreß (2022a), Rn. 105–134. 12  Kreß und Prost (2022b), Rn. 67. 7

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i­nternationalen Ordnung hervor, und dies ohne eigene Vollstreckungsgewalt. Zur Verwirklichung seines entschieden vertikal ausgerichteten Mandats ist der Gerichtshof daher auf ein Umfeld von staatlichen Akteuren angewiesen, deren Umgang miteinander vom Prinzip des Konsenses bestimmt ist.13 Den Internationalen Strafgerichtshof trifft daher das Bild besonders gut, das der italienische Völkerrechtsgelehrte Antonio Cassese, der erste Präsident des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien für „seinen“ Gerichtshof geprägt hatte, dasjenige eines Giganten ohne Arme und Beine.14

5 Sturm In der 2012 beginnenden Amtsperiode von Fatou Bensouda, der zweiten Anklägerin, verschärfte sich die Lage weiter. Denn die Gambierin machte anders als ihr Vorgänger mit der Zuständigkeit des Gerichtshofs auch insoweit Ernst, als diese sich nach Art. 12 Abs. 2 a) IStGH-Statut auf Taten von Nichtvertragsstaatenangehörigen auf dem Gebiet von Vertragsstaaten erstreckt. Jeweils mit richterlicher Zustimmung eröffnete Bensouda Ermittlungen in der Situation Afghanistan, die auch Verdachtsmomente gegen Soldaten und Geheimdienstmitarbeiter der USA im Hinblick auf das Kriegsverbrechen der Folter einschließen,15 und in der Situation Palästina, die neben Taten im Zusammenhang mit dem Gaza-Krieg von 2014 auch die international weithin als völkerrechtswidrig eingestufte israelische Siedlungspolitik in den besetzten palästinensischen Gebieten in den Blick nehmen.16 Der seinerzeitige israelische Regierungschef Benjamin Netanjahu sprach daraufhin von „reinem Antisemitismus“,17 und die Regierung der USA unter Donald Trump stellte den Gerichtshof per Dekret auf eine Stufe mit transnationalen Terrororganisationen, um dessen Anklägerin mit personenbezogenen Sanktionen überziehen zu können.18 Die Situation Palästina zeigt besonders eindrucksvoll, mit welcher Unausweichlichkeit  Damit werden die völkerrechtlichen Pflichten, die sich für die Vertragsstaaten des IStGH-Statuts aus diesem für die Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof ergeben, natürlich nicht bestritten. Doch selbst für die Vertragsstaaten ist das rechtliche Regime der Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof im IStGH-Statut „weniger vertikal“ ausgestaltet als es im Hinblick auf die Internationalen Strafgerichtshöfe für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda nach den jeweiligen Resolutionen des VN-Sicherheitsrats der Fall nach; Kreß und Prost (2022a). 14  Cassese (1998), S. 13. 15  Situation in the Islamic Republic of Afghanistan, Judgment on appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation of the situation of the Islamic Republic of Af­ ghanistan, ICC-02/17 OA4, 05.03.2020. 16  Situation in the State of Palestine, Pre-Trial Chamber I, Decision on the ‘Prosecution request pursuant to article 19 (3) for a ruling on the Court’s territorial jurisdiction in Palestine’, ICC-01/18, 05.02.2021. 17  Times of Israel vom 06.02.2022. https://www.timesofisrael.com/netanyahu-an-icc-­investigationof-­israel-would-be-pure-anti-semitism/, letzter Zugriff 30.11.2022. 18  Kreß (2020), S. 791–792. 13

Der Internationale Strafgerichtshof nach 20 Jahren

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der Internationale Strafgerichtshof bei seinem Wirken politischem Sturm ausgesetzt sein kann.19 Die für die gerichtliche Zuständigkeit zentrale Rechtsfrage, ob es sich bei Palästina – zumindest für die Zwecke des Statuts – um einen Staat handelt, ist kompliziert und umstritten.20 Von Netanjahus Reaktion auf das „ja“ der Richtermehrheit war bereits die Rede. Sich auszumalen, dass im Fall eines „nein“ einmal mehr der Vorwurf des „Neokolonialismus“ laut geworden wäre, fällt nicht schwer. Dabei machte es die Sache des Gerichtshofs nicht leichter, dass die Unterstützung aus dem Kreis der Vertragsstaaten zu wünschen übrigließ. So erklärte der damalige deutsche Außenminister Heiko Maas noch nach der Entscheidung der zuständigen Kammer, Deutschland bleibe bei seiner gegenteiligen Rechtsauffassung. Der nahe liegende Zusatz, man respektiere indessen die Kompetenz-Kompetenz des internationalen Gerichts, fehlte.21

6 Wetterleuchten Überhaupt deutete in den vergangenen Jahren manches auf ein nachlassendes Interesse am Gerichtshof hin. Seit 2015 sind dem Statut nur Palästina, El Salvador und Kiribati beigetreten, Burundi und die Philippinen wandten sich sogar vom Vertrag ab. Die Zahl der – gegenwärtig 123 – Vertragsparteien stagniert damit seit geraumer Zeit im Wesentlichen. Zu diesen äußeren Schwierigkeiten traten bereits seit der Zeit des extravaganten ersten Anklägers22 wiederholt Anzeichen für interne Missstände und Fehlverhalten23 sowie für teils nicht hinreichend solide Ermittlungen.24 Dem Gerichtshof konnte daher die Frage nicht erspart werden, ob die bislang überschaubare Zahl von Verurteilungen neben ausbleibender Unterstützung durch die Staaten, den Tücken eines weithin neuen Prozessrechts25 sowie der bekannten Komplexität von Völkerstrafverfahren auch auf „hausgemachte“ Probleme zurückzuführen sei. Vor diesem Hintergrund gaben die Vertragsstaaten einer Gruppe von unabhängigen Experten unter der Leitung des südafrikanischen Richters Richard Goldstone den Auftrag, eine Bestandsaufnahme zur Arbeit des IStGH zu machen, und der entsprechende Abschlussbericht enthielt so manche Kritik.26 In der Wissenschaft waren ohnehin bereits zunehmend skeptische Töne angeschlagen worden. Nicht selten

 Hierzu allgemein eindrucksvoll Robinson (2015), S. 323–347.  Epik (2021), S. 444–463. 21  Zimmermann (2022), S. 264. 22  Für eine sehr kritische Betrachtung des Wirkens des ersten Anklägers s. Bergsmo et al. (2017). 23  Inder (2020). 24  Neuner (2020); zu problematischem staatlichem Erwartungsdruck Inder (2020), S. 335–340. 25  Zu den Grundlinien Kreß (2003). 26  Independent Expert Review of the International Criminal Court and the Rome Statute System. Final Report, 30.9.2020. https://asp.icc-cpi.int/sites/asp/files/asp_docs/ASP19/IER-Final-Report-­ ENG.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 19 20

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hieß es, der Gerichtshof befinde sich in der Krise27 bzw. am Scheideweg,28 und immer häufiger war zu hören, die Zukunft des Völkerstrafrechts liege bei den nationalen Strafgerichtsbarkeiten. Hierbei geriet ein wenig aus dem Blick, dass der Internationale Strafgerichtshof trotz seiner noch recht jungen Existenz bereits bedeutsame Beiträge zur Entfaltung des materiellen (etwa gegen den Einsatz von Kindersoldaten,29 zum Schutz Kulturgütern30 oder beim Schutz der reproduktiven Selbstbestimmung)31 und prozessualen Völkerstrafrechts32 geleistet hatte, und er als Akteur aus der internationalen Landschaft nicht mehr recht wegzudenken ist.33

7 Aufhellung Dann kam der 24. Februar 2022: Fatou Bensouda hatte ihrem Nachfolger Karim A.A. Khan beim Stabwechsel 2021 ein eröffnungsreifes Dossier ihrer seit Jahren laufenden Vorermittlungen zur Ukraine überlassen. Khan möge entscheiden, ob er dieser Situation in Anbetracht der notorisch knappen Ressourcen der Anklagebehörde Priorität einräumen und die Ermittlungen eröffnen wolle. Wladimir Putins letzte Eskalation der Gewalt gegen die Ukraine hätte dem neuen Ankläger wohl ohnehin kaum eine Wahl gelassen. Doch überdies entdeckten die Vertragsstaaten „ihren“ Internationalen Strafgerichtshof nun wieder. Binnen kürzester Frist ersuchten 39 von ihnen  – eine präzedenzlose Zahl, die dann noch weiter anwuchs – Khan, in der Situation der Ukra­ ine tätig zu werden. Dieser eröffnete alsbald ein Ermittlungsverfahren, das er im ­Hinblick auf das Geschehen seit dem 24. Februar – und auch dies ist neuartig – parallel zu Ermittlungen in einer ganzen Reihe von Staaten betreibt.34 Besonders bemerkenswert ist der Zuspruch für die Arbeit des Internationalen Strafgerichtshofs zum Ukraine-Krieg deshalb, weil sich die Ermittlungen im Schwerpunkt gegen Angehörige eines Nichtvertragsstaats richten, der den Gerichtshof ablehnt. In den skeptischen Jahren zuvor war wiederholt zu hören gewesen, die Vertragsstaaten sollten sich ge Vasiliev (2020), S. 631: „(C)risis is the main leitmotif in the present discourse about the ICC“.  So Zimmermann (2022) bereits in der Überschrift. 29  Trial Chamber I, Situation in the Democratic Republic of the Congo in the Case of the Prosecutor v. Thomas Lubanga Dylo, Judgment pursuant to Article 74 of the Statute, ICC-01/04-01/06, 14.03.2012; Judgment on the appeal of Mr Thomas Lubanga Dyilo against his conviction, ICC-01/04-01/06 A 5, 01.12.2014. 30  Trial Chamber VIII, Situation in the Republic of Mali. In the Case of the Prosecutor v. Ahmad Al Faqi Al Mahdi, Judgment and Sentence, ICC-01/12-01/15, 27.09.2016; zu offenen Fragen indessen Schabas (2017), S. 77–90. 31  Trial Chamber IX, Situation in Uganda. In the Case of the Prosecutor v. Dominic Ongwen, Trial Judgment, ICC-02/04-01/15, 04.02.2021. 32  Schmitt (2021). 33  Überzeugend gegen einen zu leichthändigen Umgang mit dem Begriff der Krise daher Jeßberger (2022), S. 155. 34  Ambos (2022), S. 170–1173; die Ermittlungen des Gerichtshofs sind zwischenzeitlich in Haftbefehle gegen Vladimir Vladimirovich Putin und Maria Alekseyevna Lvova-Belova gemündet; https://www.icc-cpi.int/news/situation-ukraine-icc-judges-issue-arrest-warrants-against-vladimir-vladimirovich-putin-and. 27 28

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meinsam mit „ihrem“ Gerichtshof als ein „Club v­ ölkerstrafrechtsfreundlicher Staaten“ begreifen, ihren punitiven Eifer aber nicht nach außen tragen.35 Demgegenüber tritt in der Situation der Ukraine wieder stärker die römische Gründungsidee zum Vorschein: die Errichtung eines glaubhaft auf Universalität ausgerichteten ständigen Strafgerichts mit dem Ziel, die Geltung elementarer Völkerrechtsnormen von globaler Reichweite im Fall ihrer Verletzung zu bekräftigen und den von Normbrüchen betroffenen Opfern weltweit Genugtuung widerfahren zu lassen.36 Dass die USA die Haager Tätigkeit in der Ukraine inzwischen wiederholt begrüßt haben, begründet die Hoffnung, dieser Staat könnte seine bisherige Zurückweisung von Ermittlungen gegen Angehörige von Nichtvertragsstaaten überdenken.37 Zuversichtlich stimmt überdies, dass die Organe des Gerichtshofs das Ergebnis des soeben erwähnten Abschlussberichts der unabhängigen Experten konstruktiv aufgenommen haben. Auch hat der seit inzwischen mehr als vier Jahren nach allgemeinem Urteil höchst professionell agierende Kanzler, der Brite Peter Lewis, seinem Gericht im Inneren zu einer Beruhigung verholfen, die dieses nach stürmischer Jugend zuletzt mehr und mehr als jungen Erwachsenen erscheinen ließ.

8 Zeichen am Horizont Zu Überschwang oder auch nur Sorglosigkeit besteht freilich kein Anlass. Wenn die europäische Politik dem Gerichtshof nach dem 24. Februar 2022 zusätzliche Unterstützung hat zukommen lassen, so ist das zwar zu begrüßen, aber dieser Mittelzuwachs muss der Arbeit des Gerichtshofs auch bei seiner Arbeit in anderen Weltregionen zugutekommen. Neben einem ausreichenden Budget ist überdies streng auf die Qualität des Personals zu achten. Nicht politische Tauschgeschäfte dürfen den Ausschlag geben, sondern die durch praktische Erfahrung auf der nationalen Ebene gereifte Fähigkeit, ein anspruchsvolles Strafverfahren durchzuführen, sollte die Staaten bei der Auswahl der internationalen Strafrichter leiten. Das wird auch bei der im Zeitpunkt der Niederschrift dieser Zeilen noch andauernden Auseinandersetzung des Gerichtshofs mit den Empfehlungen des Abschlussberichts der unabhängigen Experten zur Verbesserung der internen Abläufe helfen. Derweil zeichnet sich für den Ankläger in der Situation der Ukraine bereits die neue Herausforderung ab, den in den Art. 17 f. IStGH-Statut ausbuchstabierten Grundsatz der Komplementarität in einer Konstellation sinnvoll zur Geltung zu bringen, in der eine Strafverfolgung durch den IStGH erwünscht ist, obgleich auch nationale Ermittler mehrerer staatlicher Strafjustizsysteme ernsthaft bei der Sache sind. Im Übrigen wird es für den Ankläger bei der Kernfrage bleiben, wie er mit Tatvorwürfen gegen Staatsangehörige von Nichtvertragsstaaten umgehen soll, über die er seine Zuständigkeit zwar ausüben darf, bei denen ihm der Heimatstaat der Verdächtigen aber brüsk ableh In diese Richtung weist vor allem die Studie von Mégret (2021).  In diesem Sinn Kreß (2022a), Rn. 126–130. 37  Zur Entwicklung der Haltung der USA bis zum Beginn der Biden-Administration Kreß (2021); für eine jüngere Positionierung der USA s. die Stellungnahme von Botschafterin van Schaack vom 27. März 2023; https://www.state.gov/ambassador-van-schaacks-remarks/. 35 36

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nend statt mit dem Willen zur Zusammenarbeit begegnen wird. Die entsprechenden Ermittlungen in solchen Situationen durchgängig zurückzustellen, müsste den höchst unguten Anschein einer politischen Rücksichtnahme erwecken. Mithin gibt es für den Ankläger gute Gründe, auch in solchen Situationen das ihm Mögliche zu unternehmen, ungeachtet der politischen Stürme, von denen er dann fast unweigerlich heimgesucht zu werden droht.38 Die Vertragsstaaten sollten den Gerichtshof dann ohne Rücksicht auf ihre jeweiligen unmittelbaren nationalen Interessen unterstützen. Trotz eines – wie angesprochen – bereits beachtlichen Acquis werden die Richter am IStGH auch in den kommenden Jahren stark gefordert werden, und zwar nicht nur im Hinblick auf die weiterhin in reicher Zahl zu erwartenden neuen Rechtsfragen, sondern auch mit Blick auf praktisch höchst bedeutsame Probleme, zu denen eine klare Rechtsprechung bislang – nicht zuletzt wegen tief verwurzelter rechtskultureller Differenzen – nicht gebildet werden konnte. Letztere Probleme betreffen die weitere Entfaltung des Verfahrensrechts, sei es auf dem Feld des Beweisrechts,39 sei es im Rechtsmittelrecht,40 und darüber hinaus so zentrale Fragen des „Allgemeinen Teils“ wie die völkerstrafrechtliche Beteiligungslehre.41 Auf dem für die internationale Strafjustiz neuartigen Feld der Wiedergutmachung der Verbrechensopfer  – s. Art. 75 IStGH-Statut – steht die Rechtsprechung sogar eher noch am Anfang.42 Dringender rechtspolitischer Diskussionsbedarf besteht weiterhin beim Verbrechen der Aggression nach Art. 8 bis IStGH-Statut.43 Zwar konnte die gerichtliche Zuständigkeit über dieses Verbrechen mit Wirkung zum 17.07.2018 – endlich – aktiviert werden, nachdem in dramatischen Verhandlungsnächten 2010  in Kampala und 2017  in New  York abermals die diplomatischen Uhren angehalten werden mussten, um die erforderlichen Durchbrüche zu erzielen.44 Doch sind die Bedingungen für die Ausübung der Zuständigkeit des Gerichts über das Verbrechen der Aggression nach Art. 15 bis Abs. 4 und 5 IStGH-Statut deutlich strenger als im Fall der drei übrigen Völkerstraftaten. Hierfür sorgten gegen den Wunsch einer großen Mehrheit etwa von afrikanischen und südamerikanischen Staaten nicht zuletzt

 In diesem Sinn wohl Zimmermann (2022), S. 263–264.  Auch hierzu instruktiv Schmitt (2021). 40  Der entsprechende Klärungsbedarf ist im viel beachteten und sehr kontrovers diskutierten Freispruch der Rechtsmittelkammer im Fall Bemba zu Tage getreten; Situation in the Central African Republic, In the Case of The Prosecutor v. Jean-Pierre Bemba Gombo, Judgment on the appeal of Mr Jean-Pierre Bemba Gombo against Trial Chamber’s III “Judgment pursuant to Article 74 of the Statute”, ICC-01/05-01/08 A, 08.06.2018; hierzu Gray (2020). 41  Die insoweit unverändert bestehenden tiefgreifenden Differenzen innerhalb des Gerichtshofs kamen zuletzt in dem Urteil der Rechtsmittelkammer im Fall Ntaganda deutlich zum Vorschein; Situation in the Democratic Republic of Congo, In the Case of the Prosecutor v. Bosco Ntaganda, Judgment on the appeals of Mr Bosco Ntaganda and the Prosecutor against the decision of Trial Chamber VI of 08.07.2019 entitled ‘Judgment’, ICC-01/04-02/06 A A2, 30.01.2021; hierzu die Beiträge in van Sliedregt und Weißer (2022). 42  Für eine instruktive Momentaufnahme s. Lostal (2021). 43  Hierzu umfassend Barriga und Kreß (2012) sowie Kreß und Barriga (2017). 44  Kreß (2018). 38 39

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Großbritannien und Frankreich.45 Das ist nicht ohne bittere Ironie, wenn man bedenkt, dass gerade diese beiden Staaten die völkerrechtliche Kriminalisierung des Angriffskriegs nach dem Ersten Weltkrieg auf die internationale Tagesordnung gesetzt hatten.46 In der Situation der Ukraine sind dem Ankläger des IStGH in der Folge die Hände gebunden, soweit es um die Strafbarkeit des russischen Angriffskriegs selbst geht. Die brachiale Verletzung des völkerrechtlichen Gewaltverbots durch die Russische Föderation47 macht damit überdeutlich, dass das Zuständigkeitsregime beim Verbrechen der Aggression nicht schwächer sein darf als bei den drei anderen Völkerstraftaten. So mühsam die entsprechende Nachbesserung des 2010 und 2017 erreichten Kompromisses auch sein wird, die Vertragsstaaten sollten sie angehen. Bleibt zum Ende dieser kurzen Betrachtungen noch der Hinweis auf eine auch nach 20 Jahren ungeklärte Grundfrage zum IStGH: Worin eigentlich wurzelt dessen Strafgerichtsbarkeit? In der Delegation der vertragsstaatlichen Strafgewalten oder in einer Strafbefugnis der internationalen Gemeinschaft als Ganzen über völkerrechtliche Verbrechen, die über ihre Niederlegung im IStGH-Statut hinaus letztlich im universellen Völkergewohnheitsrecht verankert sind? Diese Gretchenfrage des Völkerstrafrechts bleibt bis heute wissenschaftlich umstritten.48 Die Rechtsprechung des IStGH lässt insoweit bislang kein ausgeprägtes Problembewusstsein erkennen.49 Das gilt insbesondere insoweit, als der Gerichtshof in einzelnen Judikaten Tatbestandsmerkmale einzelner Kriegsverbrechen ohne Rücksicht auf einen Einklang mit dem geltenden Völkergewohnheitsrecht ausgelegt hat.50 Auch die Vertragsstaaten werden bei künftigen Erweiterungen der Zuständigkeit des IStGH  – man denke etwa an die Überlegungen zu einem neuen Verbrechen des „Ökozids“51 – genau zu überlegen haben, ob sie bei den im IStGH-Statut niedergelegten Straftatbeständen über das Völkerstrafrecht im eigentlichen Sinn dieses Begriffs hinauszugehen bereit sind – und welche Konsequenzen dies hätte. „Eine Baustelle für mehr Gerechtigkeit“  – dieses schöne Bild hat Hans-Peter Kaul dem Internationalen Strafgerichtshof, für den er so wie ganz wenige gestritten hat und dessen erster deutscher Richter er wurde,52 zwei Jahre nach der ­grundsätzlichen

 Kreß und von Holtzendorff (2010), S. 1194–1199, 1201–1204, 1207–1217.  Kreß (2019b), S. 172–176, 180–186. 47  Kreß (2022c). 48  Hierzu einerseits Mégret (2019); andererseits Kreß (2022a), S. 2649–2652 (Rn 127–128). 49  Kreß (2019a), S. 20–22 m Nachw zur Rechtsprechung. 50  Hierzu mit Recht krit. und m.w.Nachw. Zimmermann (2022), S. 264–265. Auf der anderen Seite bemerkt die Rechtsmittelkammer jüngst zu Recht, grundsätzlich gelte „that the crimes under the Statute were intended to be generally representative of the state of customary international law when the Statute was drafted“; Situation in Darfur, Sudan, In the Case of the Prosecutor v. Ali Muhammad Ali Abd-Al-Rahman (“Ali Kushayb”), Judgment on the appeal of Mr Abd-Al-Rahman against the Pre-Trial Chamber II’s “Decision on the Defence ‘Exception d’incompétence’”, ICC-02/05-01/20 OA8, 01.11.2021, para. 89. 51  Robinson (2022). 52  Kaul (2015). 45 46

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Baufreigabe gegeben.53 Zwanzig Jahre nach dieser Freigabe sind die Fortschritte bei der Konsolidierung des Baus beachtlich. Doch gilt es, die Statik des ersten ständigen internationalen Strafgerichtshofs der Rechtsgeschichte weiter zu verbessern. Hierzu wird weitere geduldige Arbeit erforderlich sein. Diese wird – so darf getrost angenommen werden – Rainer Hofmanns lebhaftem Interesse begegnen.

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Der Aufbau investigativer Fähigkeiten in den Sekretariaten der Organisationen des UN-Systems Wolfgang Münch

1 Einleitung „The staff is the biggest asset of the United Nations“, dieser Satz ging schon mehreren UN-Generalsekretären über die Lippen; ihm zuzustimmen sollte nicht schwerfallen. Die UN-Charta stellt in Art. 101 Abs. 3 hohe Anforderungen an den Generalsekretär hinsichtlich des Profils des von ihm zu rekrutierenden Personals: „high standards of efficiency, competence and integrity“ müssen erfüllt werden, um in den Dienst der Vereinten Nationen einberufen zu werden.1 Darüber hinaus muss Dr. Wolfgang Münch, 1975 bis 2016 in den Diensten des Landes Hessen, des Bundesministeriums der Finanzen, des Auswärtigen Amtes und der Vereinten Nationen (1996 bis 2005 als Inspektor der Gemeinsamen Inspektionseinheit – JIU in Genf). Der Verfasser dankt den Herren Urenthren Pillay, Exekutivsekretär der JIU, Egbert Kaltenbach, ex-Exekutivsekretär der JIU, Stefan Helck und Hervé Baudat, wissenschaftlicher Dienst der JIU, Dr. Georg Axmann, ex-WHO, und Mitgliedern des Verbands deutscher Bediensteter bei internationalen Organisationen (VDBIO) für ihre Anregungen und Unterstützung zu diesem Beitrag.

 Ähnlich die Formulierung in den Konstitutionen zahlreicher UN-Sonderorganisationen: Art. VI Abs. 4 der Konstitution der Organisation für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (United Nations Education Science and Cultural Organization  – UNESCO), Art.  24 der Konstitution der Welt-­ Tourismusorganisation (UN World Tourism Organization – UNWTO), Art. 35 der Konstitution der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization  – WHO); Art.  9 der Konstitution der Weltarbeitsorganisation (International Labour Organization  – ILO) verzichtet auf das Merkmal „integrity“, enthält aber das ebenso schon in Art. 395 des Versailler Vertrags von 1919 verankerte Gebot der Beschäftigung eines nicht näher bestimmten Anteils von Frauen am Personal. 1

W. Münch (*) Ornex, Frankreich © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_9

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eine ausgeglichene geografische Verteilung bei der Rekrutierung von Personal beachtet werden. Der weitaus größte Anteil der Beschäftigten der Organisationen des UN-Systems erfüllt die genannten Qualifikationen, namentlich der Integrität, gleichwohl „menschelt“ es allerdings auch in der „UN family“. Der Verfasser dieses Beitrags hat in annähernd zwei Jahrzehnten intensiver Begegnung mit der UN-­ Familie (sowohl als Beamter eines UN-Mitgliedstaates als auch als UN-­ Bediensteter) im kollegialen Arbeitsumfeld eine Reihe von Fällen beobachten können, die als „wrongdoing“ oder „misconduct“ zu qualifizieren sind. Hierzu ein paar schon längere Zeit zurückliegende Beispiele, sowohl von kleineren, aber sehr kreativen Betrügereien, als auch von Betrug im großen Stil und sonstigem Fehlverhalten: Auf dem Gelände des UN-Quartiers Nairobi, einer ehemaligen Plantage mit einem hohen Aufkommen an Laub und sonstigem Bioabfall, wurden vor ca. 25 Jahren von UN-Bediensteten Druckerpatronen entwendet, unter dem zum Abtransport bereitstehenden Bioabfall versteckt, unbemerkt vom UN-Gelände weggefahren und dann auf dem Schwarzmarkt verkauft. Am UN-Quartier Genf hat ein Mitarbeiter der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (United Nations Conference on Trade and Development – UNCTAD) im Range von P-5 von Mitte der 80er-Jahre bis Mitte der 90er-Jahre UNCTAD um 731.000 CHF betrogen. Ihm war es gelungen, Budgetmittel für fiktive Projekte durch Täuschungshandlungen auf sein eigenes Konto umzuleiten. Der Fall, der eine Reihe gravierender administrativer Schwachpunkte offenbarte (z.  B.  Verstöße gegen das Prinzip der Trennung von „certifying officer“ und „approving officer“ beim Abruf von Finanzmitteln) löste ein starkes mediales Echo aus, u. a. infolge der Einschaltung der Schweizer Justizbehörden durch UNCTAD und einer Verurteilung des Täters zu 18 Monaten Freiheitsstrafe. Generalsekretär Kofi Annan sah sich veranlasst, die UN-Mitgliedstaaten über die Einzelheiten des Falles und die von der Innenrevision daraus gezogenen Schlussfolgerungen in einer Note detailliert zu informieren.2 Die Abgabe von Dossiers zu im Dienst begangener Straftaten an die Justizbehörden des Gast- oder Heimatstaates eines internationalen Beamten wird von den Sekretariaten der Organisationen eher vermieden (u.  a. Risiko des Prestigeverlusts der Organisation, Kostenaufwand für etwaige Dienstreisen zu Gerichtsterminen, begründete Skepsis gegenüber der Unabhängigkeit der Justiz oder generell über ihr ordentliches Funktionieren). Im Zeitraum vom 01.07.2020 bis zum 30.06.2021 ist dies bei den UN in 67 Fällen geschehen,3 im darauffolgenden Jahreszeitraum in 45 Fällen, in der Mehrzahl der Fälle wegen des Verdachts des Betrugs, der Vorteilsnahme oder des Diebstahls.4 Am Sitz der UN-Wirtschaftskommission für Afrika in Addis Abeba fiel Mitte der 90er-Jahre ein leitender Mitarbeiter auf bei der Abrechnung einer Dienstreise, die er

 Report of the Office of Internal Oversight (A/53/811).  Report of the Secretary-General, Criminal Accountability of United Nations Officials and Experts on Mission, (A/76/208), para. 52. 4  Dok. A/77/225 para. 44. 2 3

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niemals angetreten hatte, die ihm vorab ausgezahlten Tagegelder aber unter Hinweis auf die angeblich erfolgte Dienstreise behalten wollte.5 Dass „wrongdoing“ sich selbst auf der Ebene des obersten Chefs einer internationalen Organisation ereignen kann, zeigt der Fall des Generaldirektors einer in Genf angesiedelten UN-Sonderorganisation. Dieser war aus dem Apparat der Organisation zum Chef aufgestiegen, hatte aber beim ursprünglichen Einstieg in den Dienst der Organisation falsche Angaben zu seinem Lebenslauf gemacht, eine in Wahrheit nicht vorhandene langjährige Berufserfahrung vorgetäuscht und sich damit einen Einstieg zu erheblich attraktiveren Bedingungen „erschwindelt“, als ihm tatsächlich zugestanden hätte. Dienstvergehen können auch unterhalb der Schwelle krimineller Taten geschehen. Ein dem Verfasser zur Kenntnis gelangtes amüsantes Beispiel war das Abhören von Telefonsex am Arbeitsplatz seitens eines UN-Mitarbeiters (während der Dienstzeit). Auch soll es schon vorgekommen sein, dass das Personal von Organisationen des UN-Systems den Laissez-Passer, das von den UN ausgestellte Reisepass-­ Dokument, für private Reisen benutzt hat. Auf diesem Wege kann man sich verschiedene Vorteile verschaffen: eine Reihe von Staaten verzichtet beispielsweise gegenüber einem mit einem Laissez-Passer ausgestatteten Reisenden auf die Erhebung von Flughafensteuern. Außerdem wird den Inhabern eines Laissez-Passer in der Regel die Benutzung der für Diplomaten reservierten Ein- und Ausreisekon­ trollpunkte gestattet, dies ist üblicherweise verbunden mit einem Zugewinn an Komfort, insbesondere an Zeit bei der Ein- und Ausreiseprozedur und auch der Möglichkeit, etwaigen Zollkontrollen zu entgehen. Ungeachtet der strafrechtlichen Würdigung einer Handlung (punitive Befugnisse stehen den Chefs internationaler Organisationen gegenüber Bediensteten nicht zu) definiert die UN-Personalordnung in rule 110.1 „wrongdoing“ und „misconduct“ wie folgt: „A failure by a staff member to comply with his or her obligations under the Charter of the United Nations, the Staff Rules or other relevant administrative issuances or to observe the standards of conduct expected of an international civil servant“. Wenn man einen groben Überblick über den Umfang bekannt gewordener Fälle von dienstlichen Vergehen und Verfehlungen in den UN gewinnen will, so empfiehlt sich ein Blick in den einschlägigen jährlichen Bericht des Büros für interne Aufsichtsdienste (Office of Internal Oversight Services – OIOS) der UN. Im Zeitraum vom 01.07.2020 bis 30.06.2021 wurden OIOS 675 Verdachtsfälle von Fehlverhalten in sämtlichen Einheiten des UN-Sekretariats angezeigt, von denen 146 in ein von OIOS eingeleitetes Ermittlungsverfahren einmündeten.6 Sie betreffen sämtliche Aktivitäten der UN außer Shishkin (2017), S. 93–95. Der Autor berichtet in dem Buch im Stile einer Autobiografie über zahlreiche administrative Schwachpunkte, die er als Rechnungsprüfer im Büro für interne Aufsichtsdienste der UN am Hauptsitz New  York und an einer Reihe von Dienstorten im Feld im Zeitraum von 1982 bis 2007 wahrgenommen hat. 6  Report of the Office of Internal Oversight Services, Activities of the Office of Internal Oversight Services for the period from 01.07.2020 to 30.06.2021 (A/76/281) (Part I), para. 9; auf ähnlichem Niveau liegen die Fallzahlen für den Zeitraum vom 01.07.2021 bis zum 30.06.2022, Einzelheiten im Dok. A/77/278 (Part I), para. 9–13. 5

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halb der Friedensoperationen. Für Ermittlungen bei UN-Friedenseinsätzen erfolgt eine separate Berichterstattung an die ­UN-­Mitgliedstaaten. Der jüngste, zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses, den Zeitraum des Kalenderjahres 2021 umfassende Bericht zu Friedenseinsätzen führt insgesamt 191 Verdachtsfälle von Fehlverhalten auf.7 Davon entfällt ein Großteil auf Betrügereien bei der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber dem Dienstherrn (z. B. bei Erziehungsbeihilfen) oder bei der Kostenerstattung für medizinische Behandlungen, auf diverse Diebstähle, insbesondere von Kraftstoffen, aber auch auf etliche Fälle von „sexual harassment“ und „sexual exploitation“.

2 Kurzer Historischer Aufriss der Thematik In der Frühzeit der Mehrheit der Organisationen des UN-Systems und noch eine Weile danach spielten Ermittlungen kaum eine Rolle, demgemäß gab es in den Sekretariaten auch keine professionellen Ermittler. Vor dem Hintergrund der hohen Anforderungen an das Format eines internationalen Beamten passte der Bedarf von Ermittlern für die Sekretariate einfach nicht in die öffentliche Wahrnehmung und auch nicht in die Selbsteinschätzung der Leitungsebene der Organisationen. Und falls doch einmal wider Erwarten eine solche Situation eintreten sollte, dann sollte ein erfahrener Rechnungsprüfer/Auditor  – nach seinerzeit weit verbreiteter Ansicht – imstande sein, eine derartige Aufgabe auch abwickeln zu können. Aus heutiger Sicht ist diese Beurteilung zumindest als sehr oberflächlich, ja eher als Fehl­ einschätzung zu bewerten. Die Arbeit eines Auditors ist in erster Linie prozessorientiert, weniger angelegt auf die Untersuchung des Fehlverhaltens von Individuen. Darüber hinaus dürfte einem (im Idealfall mit Berufserfahrung im Polizeiwesen oder bei Staatsanwaltschaften) Ermittler der Umgang mit Beweismitteln und ihrer Verwertbarkeit für Maßnahmen gegenüber dem/der Tatverdächtigen um einiges leichter fallen als einem Rechnungsprüfer. Kann man etwa von einem Auditor die genaue und ins Einzelne gehende Kenntnis der Judikatur des UN-­ Dienstgerichts erster Instanz (UN Dispute Tribunal  – UNDT), des UN-­ Appellationsgerichts (UN Appellate Tribunal  – UNAT), des für die Mehrheit der UN-Sonderorganisationen zuständigen Verwaltungsgerichts der ILO (ILO Administrative Tribunal – ILOAT) oder des für das UN-Palästinenserhilfswerk (United Nations Relief and Works Agency – UNWRA) zuständigen UNDT zu Beweisstandards („preponderance of evidence“ bzw. „clear and convincing evidence“) erwarten? Als ein weiterer Punkt ließe sich u. a. anführen, dass Rechnungsprüfer in der Regel ihr Hauptaugenmerk auf Zahlenwerke legen, die Befassung mit Fällen von Fehlverhalten außerhalb der vermögensschädigenden Handlungen zum Nachteil einer internationalen Organisation aber nicht zu ihrem Alltagsgeschäft gehören.8  Report of the Office of Internal Oversight Services, Activities of the Office of Internal Oversight Services for the period from 01.07.2020 to 30.06.2021 (A/76/281) (Part II), VII.D. 8  Hierzu im Einzelnen UN Joint Inspection Unit, Strengthening the Investigations Function in United Nations System Organizations (JIP/REP/2000/9), para. 64. 7

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Die etwas marginale, kaum existierende Bedeutung der Thematik in den frühen Jahren der UN hat im Laufe der Zeit ein völlig verändertes Gewicht erlangt, sowohl organisationsintern als auch seitens der Mitgliedstaaten.9 Als Gründe seien beispielhaft aufgeführt: das Wachstum internationaler Organisationen als Ergebnis eines enormen Zuwachses an Mandaten (insbesondere seit der letzten Dekade des 20.  Jahrhunderts bei Friedensoperationen und humanitären Einsätzen), der einer internationalen Organisation drohende Imageverlust im Falle eines nachlässigen und nicht angemessenen Umgangs mit „wrongdoing“ und die budgetären Zwänge inkl. einer zunehmenden Abhängigkeit von freiwilligen Beiträgen, mit denen viele Organisationen konfrontiert sind. Auf Seiten der Mitgliedstaaten übten insbesondere die großen, auf Budgetdisziplin und reales Nullwachstum bedachten Beitragszahler entsprechenden Druck aus, und hier vor allem aus dem angelsächsischen Kulturkreis. Unter den UN-Generalsekretären zeigten Kofi Annan,10 Ban Ki-moon und António Guterres11 eine ausgeprägte Sensibilität für die Thematik, und zwar nicht nur unter dem Druck der Mitgliedstaaten, sondern auch und gerade unter dem Aspekt des negativen Einflusses von laxer Kontrolle und allen Formen des Fehlverhaltens auf die Arbeitsmoral der Beschäftigten. Im Rückblick auf die letzten 30 Jahre kann man aus heutiger Sicht sagen, dass vor allem zwei medial in den Vordergrund getragene Ereignisse nicht nur die Staatengemeinschaft, sondern eine universelle öffentliche Meinung emotional in Bewegung gesetzt haben: Zum einen die im Zusammenhang mit dem irakischen Oil-for-Food-Programm von Ende 1996 zu Tage getretenen Skandale und Betrügereien;12 zum anderen die ab dem Jahr 2000 bei UN-Friedensoperationen aufgedeckten Fälle (und leider nicht nur extrem seltenen Ausnahmefälle) sexuellen Missbrauchs und sexueller Ausbeutung von Teilen (insbesondere vom weiblichen Teil) der Bevölkerung in den Einsatzgebieten durch Blauhelmsoldaten und UN-Personal.13

3 Investigative Fähigkeiten: Eine Herausforderung für die Aufsichtsorgane internationaler Organisationen „Investigative Fähigkeiten“, bei diesem Thema sind vorrangig die mit Prüfungsaufgaben betrauten Institutionen gefordert. Wie in der nationalen Verwaltung unterscheidet man bei internationalen Organisationen zwischen der internen (unter der Regie des  Vgl. UN Joint Inspection Unit, Strengthening the Investigations Function in United Nations System Organizations (JIP/REP/2000/9), para. 10. 10  Müller (2016), S. 56 f. 11  Müller (2021), S. 16. 12  Dazu Williams (2007), S. 10–15; Shishkin (2017), S. 137–141. 13  Die Bekämpfung dieser Delikte bezeichnete Generalsekretär Guterres schon in den ersten Tagen nach Amtsaufnahme im Januar 2017 als „one of his first priorities“ – Näheres in Report of the Secretary-General, Special Measures for Protection from Sexual Exploitation and Abuse: A new Approach (A/71/818). 9

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Organisationschefs stehenden) Aufsicht und externen Prüfungsorganen. Bei Letzteren wird die Tätigkeit von Bediensteten eines oder mehrerer Mitgliedstaaten ausgeübt, die in das Amt des „external auditor“ durch das Legislativorgan der Organisation gewählt wurden. Dies ist üblicherweise der Präsident/die Präsidentin der obersten nationalen Rechnungsprüfungsbehörde, der oder die hierbei vom Personal ihrer Behörde unterstützt wird. Organisationschefs üben keinerlei Einfluss auf diese Tätigkeit aus. Im Falle der UN bilden drei externe Rechnungsprüfer den Rat für Rechnungsprüfung (Board of Auditors – BoA), die nach ständiger Praxis zeitlich versetzt für einen Zeitraum von zwei Mal drei Jahren gewählt werden.14 Die Wahlperiode beginnt am 1. Juli und endet nach drei Jahren am 30. Juni. Deutschland war im BoA von 1989 bis 1992 (keine Wiederwahl für einen zweiten term) und von 2016 bis 2022 vertreten. Bei den UN-Sonderorganisationen, der (nicht zu den Sonderorganisationen zu zählenden) Internationalen Atomenergieagentur (International Atomic Energy Agency – IAEA) und anderen internationalen Organisationen übernimmt jeweils ein Mitgliedstaat das Amt des externen Rechnungsprüfers. Im Verbund der Organisationen des UN-Systems sind alle externen Prüfer vereint im Beirat der externen Rechnungsprüfung (Panel of External Auditors).15 BoA und externe Rechnungsprüfer befassen sich mit dienstlichen Verfehlungen, soweit diese sich auf die von ihnen zu prüfenden Zahlenwerke auswirken und darüber hinaus auch mit dem Thema „Ermittlungen“ in abstrakter Form zum Zwecke der Prävention und Prophylaxe gegen Wiederholungsfälle.16 Das follow-up auf Entdeckungen von Fehlverhalten, das Ergreifen disziplinarischer und restitutiver Maßnahmen und das Entwickeln einer „policy“ zu diesem Aufgabengebiet obliegt hingegen dem Management einer Organisation. Vergleichbares gilt mutatis mutandis auch für die 1968 vorläufig und mit Resolution 31/192 der UN-Generalversammlung vom 22.12.1976 auf Dauer geschaffene Gemeinsame Inspektionseinheit (Joint Inspection Unit – JIU). Ihr Prüfungsmandat ist breit angelegt und umfasst als einziges dieser Art die allermeisten Organisationen des UN-Systems. Ausgenommen sind nur die  – schon mehr am Rande des UN-Systems angesiedelten – Bretton-Woods-Institutionen sowie der Internationale Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (International Fund for Agri­cultural ­Development – IFAD).17 Die JIU könnte gemäß Art. 5 Abs. 1 und 2  Kaltenbach (1997), S. 168–172; Scheller (2021).  Errichtet durch UN General Assembly Resolution 1438 (XIV) 05.12.1959. 16  So etwa die BoA-Ausführungen zur Sensibilisierung gegen Betrugsrisiken, vgl. Note by the Secretary-General, Concise Summary of the Principal Findings and Conclusions contained in the Reports of the Board of Auditors for the Annual Financial Period 2014 (A/70/322), para. 42–76. 17  Die Rolle der JIU im UN-System kommt auf einen Blick zum Ausdruck in ihrem Mission Statement: 14 15

(a) To assist the legislative organs of the participating organizations in meeting their governance responsibilities in respect of their oversight function concerning management of human, financial and other resources by the secretariats; (b) To help improve the efficiency and effectiveness of the respective secretariats in achieving the legislative mandates and the mission objectives established for the organizations; (c) To promote greater coordination between the organizations of the United Nations system; (d) To identify best practices, propose benchmarks and facilitate information-sharing throughout the system.

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ihres Statuts18 Ermittlungen vornehmen, macht jedoch aus verschiedenen Erwägungen in der Regel hiervon keinen Gebrauch (zu geringe Personalkapazitäten, Risiko der unvorhersehbaren Blockierung von Humanressourcen zu Lasten der sonstigen Aufgaben der JIU) und überstellt Verdachtsfälle an OIOS oder an die Innenrevision einer UN-­Sonderorganisation. Gleichwohl hat sie seit 2000 in einer Serie von Berichten einen nachhaltigen Einfluss auf das UN-System ausgeübt, der zu einer grundlegenden Veränderung der Situation führte, wie sie noch bis vor rund 30 Jahren bestand. Mittlerweile verfügen fast alle Organisationen des UN-Systems über die gebotene Schlagkraft zur Durchführung von Ermittlungen, wobei an der einen oder anderen „Baustelle“ noch weiter gearbeitet werden muss. Hierauf wird später noch eingegangen. Ermittlungen („investigations“) bezüglich dienstlichen Fehlverhaltens – hierüber besteht Konsens – sind in erster Linie Sache der internen Kontrollorgane. In den UN und ebenso in vielen ihrer Sonderorganisationen war die Innenrevision über viele Jahre personell und budgetmäßig eher schwach aufgestellt. Hinzu kam bei den UN, dass sie bis 1994 dem für Management zuständigen Untergeneralsekretär (USG) untergeordnet war. Die für die Ausübung einer soliden Rechnungsprüfung erforderliche Unabhängigkeit vom Management gab es bis zu diesem Zeitpunkt nicht. Zu weiteren bei einzelnen Sonderorganisationen zu beobachtenden Schwachpunkten gehörte, dass der Innenrevision zusätzlich auch noch Managementaufgaben aufgesattelt wurden. Auch hierüber besteht inzwischen Konsens, dass dies zu vermeiden ist, Management und Kontrolle des Managements sind strikt voneinander getrennt zu halten.19 Den entscheidenden Wendepunkt bei den UN bildete die Resolution 48/218B der Generalversammlung vom 12.08.1994, durch die das zuvor schon genannte Office of Internal Oversight Services (OIOS) ins Leben gerufen wurde mit folgenden (nicht abschließend aufgeführten) Eckpunkten: • Chef im Range eines USG (auf gleichem Niveau wie der Verwaltungschef) • Berufung durch den Generalsekretär nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten und mit Zustimmung der Generalversammlung (ebenso die etwaige Abberufung) • Amtsdauer fünf Jahre ohne Möglichkeit eines zweiten terms • volle operationelle Unabhängigkeit • ausdrückliche Erwähnung von „investigations“ als Teil des OIOS-Mandats.20 Unter der Amtsführung des ersten OIOS-Chefs, des deutschen Diplomaten Karl Theodor Paschke, seiner Nachfolger*innen und dem Team der Mitarbeiter*innen entwickelte sich OIOS zu einer Prüfungseinrichtung mit hohem Wirkungsgrad mit klar voneinander abgegrenzten Aufgabengebieten des klassischen Audit, der In­ spektion, der Evaluierung und der Ermittlungen, jeweils unter der Leitung eines  Ergänzt durch die General Principles and Guidelines for Investigations UN General Assembly, Report of the Joint Inspection Unit for 2013 and Programme of Work for 2014 (A/68/34), Annex VII. 19  UN Joint Inspection Unit, Strengthening the Investigations Function in United Nations System Organizations (JIP/REP/2000/9), para. 33. 20  Dazu im einzelnen Paschke (1996). 18

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Bediensteten im Range eines Direktors. OIOS hat dabei nicht nur nach innen gewirkt, sondern auch gegenüber den UN-Sonderorganisationen einen spürbaren Einfluss ausgeübt mit dem Ziel der Stärkung der investigativen Fähigkeiten. Als konkretes Beispiel lässt sich die 1999 erstmals einberufene „Conference of Investigators of United Nations Organizations and Multilateral Financial Institutions“ anführen, die seitdem einmal pro Jahr zusammentritt. Seit 2013 finden außerdem regelmäßige Treffen der Ermittlungschefs der internen Revisionsdienste der Organisationen des UN-Systems statt (United Nations Representatives of Investigative Services – UN-­ RIS). Die Arbeitsergebnisse und Schlussfolgerungen dieser Treffen werden allerdings nicht in öffentlich zugänglichen Dokumenten festgehalten. Die gebotene Vertraulichkeit ergibt sich aus der Natur der Materie. Wären die Dokumente öffentlich zugänglich, so müsste ihr Inhalt dementsprechend zurückhaltend und „weich“ formuliert werden, der Nutzen ihres Informationswertes wäre erheblich geringer.21

4 Der Beitrag der JIU zum Aufbau investigativer Fähigkeiten bei den Organisationen des UN-Systems Unzulänglichkeiten und Defizite auf dem Gebiet des Prüfungswesens sowie die Möglichkeiten zu ihrer Beseitigung stehen seit Beginn der 90er-Jahre auf der Tagesordnung der JIU. Die ersten Berichte befassten sich mit dem Thema „accountability and oversight“ in den UN und in UN-Sonderorganisationen im Generellen.22 Den speziellen Fokus auf „Ermittlungen“ legte erstmalig der Bericht „Strengthening the Investigation Function in United Nations System Organizations“ (JIU/REP/2000/9). Dieser Bericht adressierte UN-systemübergreifend die aus Sicht des Jahres 2000 grundsätzlichen Defizite bei den Ermittlungsdiensten und richtete die folgenden Empfehlungen an die Organisationschefs: • auf der Basis eines von der Weltbank erstellten Textentwurfs sollten gemeinsame Standards und Richtlinien für die Durchführung von Ermittlungen vereinbart werden; • Ermittlern müssten verstärkt Trainings- und Fortbildungsmöglichkeiten angeboten werden; • Organisationschefs sollten ein Risikoprofil hinsichtlich der Anfälligkeit ihrer Organisation für Fehlverhalten erstellen (z.  B.  Tätigkeit der Organisation eher Hauptsitz- oder feldorientiert, umfangreiche humanitäre Einsätze, die ein rasches Handeln erfordern, umfangreiches Beschaffungswesen);

 Information allgemeiner Art zur Conference of International Investigators  – CII. http://www. conf-int-investigators.org, letzter Zugriff 30.11.2022. 22  UN Joint Inspection Unit, Accountability and Oversight in the United Nations Secretariat (JIU/ REP/93/5); UN Joint Inspection Unit, Accountability, Management Improvement, and Oversight in the United Nations Part I – Overview and Analysis (JIU/REP/95/2); UN Joint Inspection Unit, More Coherence for Enhanced Oversight in the United Nations System (JIU/REP/98/2). 21

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• das Ergreifen vorbeugender Maßnahmen gegen „wrongdoing“ auf der Basis proaktiver Ermittlungen; • intensiver Erfahrungsaustausch auf der „Conference of International Investigators“, • die Chefs kleinerer Organisationen mit niedriger Personalstärke sollten nach Lösungen suchen, die ein Zusammengehen mit anderen Organisationen oder ein „Outsourcing“ innerhalb des UN-Systems in Erwägung ziehen. Ohne konkrete Empfehlung wurde in dem Bericht außerdem bemängelt, dass Ermittlungen oftmals unter verschiedenen Organisationseinheiten fragmentiert seien (innere Revision, Rechtsdienst, Personalabteilung, Sicherheitsdienst) statt an einer Stelle des Sekretariats konzentriert zu sein. In den nachfolgenden 20 Jahren hat die JIU den Auf- und Ausbau investigativer Kapazitäten der ihrem Statut unterliegenden Organisationen genau verfolgt, die Umsetzung der in dem Basisbericht von 2000 enthaltenen Empfehlungen analysiert und zugleich zusätzliche Themenfelder auf dem Gebiet der Ermittlungen identifiziert. Zwei Berichte hatten ausschließlich das Thema „Ermittlungen“ zum Gegenstand: „The investigations function in the United Nations system“ (JIU/REP/2011/7) und „Review of the state of the investigation function: progress made in the United Nations system organizations in strengthening the investigation function“ (JIU/ REP2020/1). Mehrere weitere Berichte gingen neben einem anderen Themenschwerpunkt auch auf Ermittlungen, zum Teil sehr detailliert ein.23 Im Folgenden sollen einige wesentliche Punkte der Entwicklung seit dem Jahr 2000 skizziert werden. Der weitaus größte Teil der in dem Basisbericht von 2000 enthaltenen Empfehlungen ist inzwischen in die Realität umgesetzt worden. Die Richtlinien für die Durchführung von Ermittlungen hat die „Conference of International Investigators“ schon wenige Jahre nach Erscheinen des JIU-Berichts auf ihrer 4. Konferenz 2003 verabschiedet, auf der 10. Konferenz im Jahr 2009 wurden sie noch einmal ­revidiert. Die Notwendigkeit zur Erstellung eines Risikoprofils hinsichtlich der Anfälligkeit einer Organisation für Betrügereien und das Ergreifen präventiver Schutzmaßnahmen wurde nie in Zweifel gezogen und ist nunmehr ständige Praxis.24 Das gleiche gilt für Fortbildung und Erfahrungsaustausch unter den Ermittlern internationaler Organisationen. Geblieben ist allerdings bis zu einem bestimmten Grad bei vielen Organisationen die Fragmentierung der Zuständigkeit für die Durchführung von Ermittlungen. Im UN-Sekretariat besteht die Praxis, OIOS alle Fälle bekanntzugeben und dem Büro die Entscheidung zu überlassen, welche Fälle es selbst bearbeitet  UN Joint Inspection Unit, Oversight Lacunae in the United Nations System (JIU/REP/2006/2); UN Joint Inspection Unit Fraud Prevention, Detection and Response in United Nations System Organizations (JIU/REP 2016/4); UN Joint Inspection Unit, Review of Whistle Blower Policies and Practices in United Nations System Organizations (JIU/REP/2018/4). 24  Dazu die Kommentare des Koordinierungsrates der Leiterinnen und Leiter der Organisationen des Systems der Vereinten Nationen (Chief Executives Board for Coordination – CEB), United Nations General Assembly, Report of the Joint Inspection Unit on strengthening the investigations function in the United Nations system organizations (A/56/282 Add. 1), para. 8 und 10. 23

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und welche es an andere Sekretariatseinheiten abgibt.25 Hierfür sprechen Gründe der Arbeitsökonomie und des Budgets. Müsste sich OIOS um jeden, auch noch so kleinen Fall kümmern, ginge dies zu Lasten der Bearbeitung schwieriger und komplexer Fälle. Gleichwohl hält die JIU an ihrer in den Berichten JIU/REP/2011/7 und JIU/REP/2020/1 enthaltenen Empfehlung fest, sämtliche Ermittlungen im Interesse der Unparteilichkeit des Verfahrens und des Ausschlusses von Interessenkonflikten an einer Stelle in den Sekretariaten zu konzentrieren. In diesem Zusammenhang verdient ein Blick auf die Dauer der Verfahren Beachtung. Sie betrug bis vor wenigen Jahren bei Betrug, Diebstahl und vergleichbarem Fehlverhalten im Durchschnitt 12 bis 18 Monate.26 Die Fälle aus dem Komplex von sexueller Belästigung können im allgemeinen rascher abgeschlossen werden, nach den neusten Angaben von OIOS im Durchschnitt nach etwas mehr als neun Monaten.27 In den UN ist es ungeachtet insgesamt steigender Fallzahlen (und ungeachtet von COVID-19) gelungen, die durchschnittliche Bearbeitungszeit im Jahr 2020 auf 10,6 Monate zu verkürzen. 2021 stieg sie wieder an auf durchschnittlich 12,8 Monate an, wobei OIOS aber den Rückstau unerledigter Fälle ein Stück abbauen konnte.28 Am Ende des Berichtszeitraums 2021/2022 konnte wieder eine leichte Beschleunigung auf durchschnittlich 12 Monate festgestellt werden.29 Als bedeutenden Fortschritt ist anzusehen, dass inzwischen alle Organisationen des UN-Systems über ein regulatorisches Rahmenwerk für ihre interne Aufsichtsfunktion verfügen, oftmals als „Charter of the Office of the Inspector General“ oder als „Charter of the Office of Audit and Investigation Services“ bezeichnet. Die beiden jüngsten Regelwerke sind diejenigen des Kinderhilfswerks der UN (United ­Nations Children’s Fund – UNICEF) vom 17.06.202130 und des Entwicklungsprogramms der UN (United Nations Development Programme – UNDP) vom 1. März 2022.31 In den Charters werden u. a. die Bestellung und etwaige Abberufung des Chefs/der Chefin geregelt, ferner die Amtsdauer, Möglichkeiten einer zweiten Amtszeit, die Frage der Zulässigkeit einer Weiterbeschäftigung nach Ablauf der Amtszeit innerhalb der Organisation und die Unabhängigkeit der Amtsführung. Als ein wichtiger Punkt ist festzuhalten, dass nach dem Stand von 2020 bis auf wenige Ausnahmen die meisten Charters die Leitung der internen Aufsichtsdienste dazu autorisieren, Ermittlungsverfahren ohne die vorherige Zustimmung des Organisati United Nations Secretariat, Secretary-General’s bulletin, Addressing discrimination, harassment, including sexual harassment, and abuse of authority (St/SGB/2019/8), section 5. 26  UN Joint Inspection Unit Fraud Prevention, Detection and Response in United Nations System Organizations (JIU/REP 2016/4), para. 255. 27  Dok. A/77/278 (Part I) para. 13. 28  United Nations General Assembly, Activities of the Office of Internal Oversight Services on peace operations for the period from 1 January to 31 December 2021, Report of the Office of Internal Oversight Services (A/76/281/Part II), para. 7. 29  Dok. A/77/278 (Part I) para. 12. 30  Veröffentlicht als United Nations Economic and Social Council, Charter of the UNICEF Office of Internal Audit and Investigation (E/ICEF/2021/AB/L.5). 31  “Charter of the Office of Audit and Investigations UNDP”. https://popp.undp.org/UNDP_POPP_ DOCUMENT_LIBRARY/Public/UNDP-OAI-Charter-ENG-2022.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 25

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onschefs einzuleiten.32 Festhaltenswert ist außerdem, dass sich Ermittlungen nicht nur auf Personal im herkömmlichen Sinne (staff members), sondern auch auf den inzwischen sehr groß gewordenen Kreis sonstiger Beschäftigungsverhältnisse, Konsultanten, Implementierungspartner und weitere Geschäftspartner sowie Zulieferanten einer Organisation erstrecken können. Betrügereien zum Nachteil einer Organisation erfolgen nämlich häufig durch Kollusion zwischen Personal und den Geschäftspartnern, etwa im Bereich des Beschaffungswesens. Der schon mehrfach zitierte JIU-Bericht von 2020 zieht eine sehr detaillierte, geradezu akribische Zwischenbilanz zu dem auf dem Gebiet der Ermittlungen Erreichten und zu den noch „offenen Baustellen“. Unter den weiterhin diskussionsbedürftigen Punkten dieser Thematik sollen im Folgenden noch drei wichtige Komplexe angesprochen werden.

5 Offener Regelungsbedarf Welche weiteren Fortschritte sind noch in der Zusammenarbeit der Organisationen des UN-Systems wünschenswert, insbesondere: Wie können kleine Organisationen mit Ermittlungen umgehen? Nach Einschätzung der JIU sollten internationale Organisationen mit einer Personalstärke ab 700 Bediensteten mit einem Ermittler ausgestattet sein, bei mehr als 1500 Bediensteten mit zwei Ermittlern.33 Was soll man aber einer Organisation raten, deren Personalstärke weit unterhalb dieser Größenordnung bleibt (Weltpostverein – Universal Postal Union – UPU oder Welttourismusorganisation – UN World Tourism Organization  – UNWTO, beide ohne eigene Ermittlungsdienste)? Die w ­ eitestgehende Empfehlung dazu enthielt JIU/REP/2011/7. Danach wurde die UN-­Familie dazu aufgerufen, Möglichkeiten für die Errichtung einer systemweiten, all­umfassenden Ermittlungsbehörde zu eruieren. Die Idee hatte durchaus ihren Reiz und war gut gemeint, aber realitätsfern. Den auf den ersten Blick einleuchtenden Argumenten für die Errichtung einer solchen Institution (u. a. Nutzen für kleinere Organisationen, Konzentration von Fachwissen eines anspruchsvollen Arbeitsgebiets in einer Behörde) stehen gravierende Gegenargumente gegenüber. Auf formale Hürden (insbesondere die Notwendigkeit der Zustimmung durch die Legislativorgane aller Organisationen) soll hier nicht näher eingegangen werden. Kernpunkt der Aussichtslosigkeit der (mittlerweile ehemaligen) JIU-Empfehlung ist der entschiedene Widerstand vieler Organisationen des UN-Systems gegen den Verzicht auf ein wesentliches Element ihrer Selbstständigkeit. Hingewiesen sei z. B. auf die ILO, eine UN-Sonderorganisation mit  UN Joint Inspection Unit, Review of the state of the investigation function: progress made in the United Nations system organizations in strengthening the investigation function (JIU/REP/2020/1), para. 187, 188. 33  UN Joint Inspection Unit, Review of the state of the investigation function: progress made in the United Nations system organizations in strengthening the investigation function (JIU/REP/2020/1), para. 273. 32

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ausgeprägtem Selbstbewusstsein, die bis vor einigen Jahren darauf beharrt hat, eigene Laissez-Passers für ihr Personal auszustellen anstelle der im Übrigen von allen anderen UN-Organisationen stets geübten Praxis der Akzeptanz einer zentralen Ausstellung nur durch die UN. Kann man von einer Organisation erwarten, dass sie dazu bereit ist, auf eine Tätigkeit unter ihrer ausschließlichen Kontrolle zu verzichten, bei der es  – salopp gesagt  – um das „Eingemachte“ geht? Die JIU hat sich in JIU/ REP/2020/1 von der Idee einer „consolidated single system-wide investigations unit“ im Lichte der äußerst geringen Chancen auf deren Verwirklichung wieder distanziert.34 Es gibt bereits einige Modelle für ein geeignetes Vorgehen. UNWTO hat in Form eines Memorandum of Understanding mit OIOS im Dezember 2019 vereinbart, dessen einschlägige Dienste in Anspruch zu nehmen, also ein auf Dauer angelegtes Outsourcing innerhalb des UN-Systems – dies überzeugt. Darüber hinaus sind auch ad-hoc-Lösungen, ein Outsourcing im Einzelfall vorstellbar. So sieht die Charter of the Office of Audit and Investigations von UNDP in Ziffer 56 ausdrücklich vor, dass UNDP anderen Organisationen des UN-Systems derartige Dienste auf der Basis der Kostenerstattung zur Verfügung stellen kann. Anstelle des Outsourcing kommt auch die vorübergehende Abordnung eines Ermittlers an eine andere Organisation in Frage. Dies ist zum Beispiel 2017/2018 bei der Welthandelsorganisation (World Trade Organization  – WTO) erfolgt, die für sechs Monate die Dienste eines ILO-Ermittlers zu Hilfe holte.35 UPU hat Ermittlungen an einen privaten Dienstleister outgesourct. Dieses Beispiel hat, soweit bekannt, keine weitere Nachahmung gefunden und ihm sollte auch nicht gefolgt werden. Da die Möglichkeit des UN-internen Outsourcing ja schon besteht, sollte sie im Bedarfsfalle auch ausgeschöpft werden, insbesondere unter dem Aspekt der Unabhängigkeit des Ermittlers vom Willen des Organisationschefs, die einem privaten ­Unternehmen fehlt, sowie aus Vertraulichkeitserwägungen und dem Risiko des Missbrauchs von so erworbener „insider information“.36 Was ist zu tun, wenn der Vorwurf eines Dienstvergehens gegen Mitarbeiter der „investigation unit“ oder gar deren Chef erhoben wird? Im Falle der UN gelangen Ermittlungen gegen OIOS-Personal – dies ist schon vorgekommen37 – in die Verantwortung des OIOS-Chefs. Geht es um ihn/sie selbst, müsste der UN-Generalsekretär den Fall an sich ziehen. In der restlichen UN-­ Familie besteht zu dieser Situation ein uneinheitliches Bild in einer Bandbreite von zufriedenstellender Regelung bis zu völliger Regelungslücke. Auch hier zeigt die Charter von UNDP in die richtige Richtung. Ziffer 36 lautet:  UN Joint Inspection Unit, Review of the state of the investigation function: progress made in the United Nations system organizations in strengthening the investigation function (JIU/REP/2020/1), para. 359. 35  UN Joint Inspection Unit, Review of the state of the investigation function: progress made in the United Nations system organizations in strengthening the investigation function (JIU/REP/2020/1), Annex XII, S. 137 f. 36  UN Joint Inspection Unit, Review of the state of the investigation function: progress made in the United Nations system organizations in strengthening the investigation function (JIU/REP/2020/1), para. 135–139. 37  Dok. A/77/278 (Part I) para. 77. 34

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„Credible allegations of misconduct against UNDP senior management at the level of USG, OAI (Office od Audit and Investigations) staff members and other OAI personnel will not be investigated by OAI. Any such allegations requiring an investigation will be reviewed by the Oversight Office of another UN agency or international organization appointed by the Director, OAI.“

Die Empfehlung 8 in JIU/REP/2020/138 hat im Kreise ihrer Adressaten einen regen Diskussionsprozess ausgelöst, dessen Ergebnis alsbald eine Zwischenbilanz verdient.39 Was ist zu tun, wenn sich der Vorwurf von Fehlverhalten gegen den Chef/die Chefin einer Organisation richtet? Was die UN und die in das UN-Sekretariat integrierten Fonds und Programme angeht, ergibt sich ein klares Bild zur Behandlung solcher Fälle. Der Status des Chefs/ der Chefin der Fonds und Programme ist derjenige eines „staff member“; demgemäß obliegt es dem UN-Generalsekretär, die gegebenenfalls notwendigen Schritte einzuleiten (Beauftragung von OIOS oder eines Sondergremiums zur Aufnahme von Ermittlungen). Richten sich die Vorwürfe gegen den UN-­Generalsekretär, steht dem Sicherheitsrat nach Art. V section 20 der Konvention über die Privilegien und Immunitäten der Vereinten Nationen von 194640 das Recht zu, dessen Immunität aufzuheben. In diesem  – in der bisherigen UN-Geschichte noch nie eingetretenen Fall  – kommt auf die Justizbehörden des Staates, in dem sich der ­Generalsekretär aufhält, und/oder anderer Staaten die Aufgabe zu, den Sachverhalt weiter zu verfolgen. Ein derartiger Vorgang dürfte von einem starken öffentlichen Interesse begleitet sein. In den Sonderorganisationen ist dieser Fall weder einheitlich noch abschließend geregelt. Es liegt auf der Hand, dass hier Schritte nur vom Legislativorgan einer Organisation initiiert werden können. Auch hier gilt fort, was JIU/REP/2020/1 in Empfehlung 7 anmahnt: „The legislative bodies of United Nations system organizations that have not yet done so should develop and adopt appropriate formal procedures for investigation of complaints of misconduct by executive heads and adopt appropriate policies by the end of 2021“.

Den Vereinten Nationen und zum Teil auch manchen Sonderorganisationen werden Langsamkeit, bisweilen sogar Unfähigkeit zur Einleitung von Reformprozessen vorgeworfen. Das mag für das eine oder andere Thema zutreffen, für den Aufbau investigativer Kapazitäten kann man das aber nicht sagen. Es ist zu wünschen, dass von diesen gewonnenen Kapazitäten so wenig wie möglich Gebrauch gemacht werden muss.

 „The legislative bodies of United Nations system organizations that have not yet done so should request that organizations establish by the end of 2021 formal procedures for handling allegations of misconduct against head and personnel of their internal oversight offices in order to avoid situations of conflict of interest.“ 39  Vgl dazu den CEB-Kommentar in United Nations General Assembly, Review of the state of the investigation function: progress made in the United Nations system organizations in strengthening the investigation function (A/75/719/Add. 1), para. 23–25. 40  United Nations Treaty Series (UNTS), Vol I (1946–1947), S. 15. 38

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Literatur Kaltenbach E (1997) Die externe Finanzkontrolle der Vereinten Nationen. Vereinte Nationen 45:168–172 Müller J (2016) Reforming the United Nations – a chronology, Bd 7. Brill/Nijhoff, Leiden/Boston Müller J (2021) Reforming the United Nations – fit for purpose at 75? Bd 8. Brill/Nijhoff, Leiden/Boston Paschke KT (1996) Innenrevision in den Vereinten Nationen – eine neue Erfahrung. Vereinte Nationen 44:41–45 Scheller K (2021) Der Bundesrechnungshof als Prüfer der Vereinten Nationen. Redoute Papers Nr. 2. Internationaler Club La Redoute, Bonn Shishkin S (2017) Controller: the United Nations inside and out. Köehlerbooks, Virginia Beach Williams I (2007) Öl für Lebensmittel. Vereinte Nationen 55:10–15

International Fact-Finding on Human Rights Violations: The Moscow Mechanism of OSCE Wolfgang Benedek

1 Introduction The importance of the clarification of allegations of human rights violations is obvious. Many mechanisms have been developed for this purpose, the most important among them are international fact-finding missions. Those are increasingly em­ ployed by the Human Rights Council of the United Nations, but also by other international organizations as well as international non-governmental organizations monitoring human rights. Sometimes, the same area of concern is the object of several fact-findings using different methodologies, which may complement each other. In this contribution, after a general reflection on different forms and methodologies of international fact-finding in the field of human rights, the focus will be on the little-known and researched Moscow Mechanism related to the human dimension of OSCE. Of the eleven cases to be counted so far, the author has been involved in three of them allowing him to share and discuss some personal experiences. For this purpose, the particularities of the Moscow Mechanism will be explained and the major challenges of its implementation analysed before some conclusions are drawn and proposals are made how to better meet the challenges of such missions.

Prof. ret. Dr. DDr. h.c.Wolfgang Benedek, Institute of International Law and European Training and Research Centre on Human Rights and Democracy of University of Graz.

W. Benedek (*) Graz, Österreich E-Mail: [email protected]

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_10

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2 Purpose and Methodologies of International Fact-Finding on Human Rights Violations 2.1 Purpose The main purpose of international fact-finding is to establish the truth on a controversial issue of human rights violations. For this purpose, a mission or commission of inquiry may be established with the task to clarify the allegations on the basis of the facts to be collected. While fact-finding can be seen as a form of international dispute settlement,1 in particular if both sides have agreed to it, this unfortunately is rather the exception in the field of human rights. In practice, the main purpose of such missions is to clarify the existence and dimension of alleged violations and to assist in establishing accountability for human rights violations once confirmed. This is mainly true for political accountability while for legal accountability specific standards satisfying court requirements need to be met, which require special investigations.

2.2 Methodologies There is a large variety of methodologies of fact-finding, ranging from the classical tools of interviews with victims and witnesses to new technologies like the analysis of digital open-source evidence. Today there is an abundance of open-source material on the Internet, mostly on social networks as people try to document anything they consider important. This is called “user-generated evidence”.2 At the same time satellite imagery is freely available through Google Earth and other sources, which can be used to match findings derived in different ways. Certainly, there is a danger of disinformation and of fake material sometimes placed on purpose on the Internet to support certain positions. Interested parties will also make information available only selectively in order to emphasize certain messages. War propaganda is using all these methods to promote its purposes although it has been outlawed already in Article 20 of the International Covenant on Civil and Political Rights and there have been numerous reconfirmations of this prohibition to be implemented by states.3 While classical fact-finding on human rights already needs a professional approach for which various guidelines do exist4 online investigations provide additional challenges requiring special care. Therefore, in 2020, the Berkeley Protocol  Jachec-Neale (2021).  See, for example, Stravou (2022) and Hamilton (2018), who are mainly concerned with its use for international criminal justice. 3  See, for example, OSCE Representative on the Freedom of the Media (2015) and Richter (2015), p. 489. 4  See, for example, OHCHR (2015) or UNDP (2020). 1 2

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on Digital Open Source Investigations has been launched to provide international standards on the use of the new methodologies of investigation.5 The comprehensive 87-page tool is the result of a collaborative effort of the Berkeley School of Law and the United Nations Office of the High Commissioner on Human Rights and covers all aspects of online investigations. It provides guidance and standards and also addresses the risks involved in online investigations. It rightly also emphasizes the need for the verification and validation of data collected through open sources.

2.3 Variety of Mechanisms The UN Human Rights Council lists some 30 missions on human rights fact-­finding, which have been established in the context of the United Nations so far and of which in 2022 eight were active, among them the “Independent International Mission of Inquiry on Syria”, established in 2016, the “Independent Investigative Mechanism for Myanmar”, established in 2018 or the “Independent Fact-Finding Mission on Libya” established in 2020. In 2021 the “OHCHR Examination of the Human Rights Situation in Belarus” was established and three experts appointed. From 2022 this mechanism started to work from the UN office in Vienna. In reaction to allegations of serious violations of human rights and international humanitarian law related to the Russian aggression on Ukraine in 2022 the “Independent International Commission of Inquiry on Ukraine”, which is also working from Vienna was established and three experts selected.6 This shows a significant trend towards international fact-­ finding mechanisms in human rights to clarify the respective allegations. While these mechanisms all do have their particularities and specific practices responding to the different situations, there are also commonalities and mutual learning. Importantly, they have all been established by the UN Human Rights Council and the Office of the UN High Commissioner for Human Rights provides a common framework, expertise and quality control. Besides the intergovernmental level, human rights fact-finding is extensively done by non-governmental organizations (NGOs), whether international or national/local ones. The reports produced by Amnesty International, Human Rights Watch or the Organization for the Prevention of Torture (OMCT), to mention just a few are usually of high quality and reliable. The academic discussion of international fact-finding on human rights has seen an increasing interest in recent years although the topic has a long tradition.7 Authors and symposia are looking at the roles and functions as well as procedures of international missions of inquiry8 or focus on aspects of their legitimacy understood

 UC Berkeley HRC and OHCHR (2022).  See an overview at UN HRC (2022). 7  See, for example, Franck and Fairley (1980), p. 308. 8  Meierhenrich (2021); Harwood (2020); Henderson (2017); Alston and Knuckey (2016). 5 6

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as procedural fairness.9 However, they hardly ever also cover the Moscow Mechanism of OSCE.

3 The Moscow Mechanism of OSCE 3.1 History of Establishment and Use The “Moscow Mechanism” has been adopted by consensus at the Moscow session of the Conference on Security and Cooperation in 1991.10 It followed the “Vienna Mechanism” adopted as part of the Vienna Concluding Document of 1989 according to which participating states commit to respond in writing to formal requests for information made by other participating states within ten days. In addition, there is an obligation to hold a bilateral meeting on request within one week.11 Both mechanisms should strengthen the substantive commitments under the human dimension of CSCE, which became OSCE in 1994. The Moscow Mechanism has some variations. The “cooperative version” or “self-invocation” foresees that a participating state invites a mission of up to three experts “to address or contribute to the resolution of questions in its territory relating to the human dimension” of OSCE.12 The “adversarial version” provides for the invocation of the Moscow Mechanism by a group of at least ten participating states to have “a particularly serious threat to the fulfilment of the provisions of the OSCE human dimension” in another participating state investigated.13 A combination of the two versions, which has not been used so far is the case that one or more participating states having made use of the Vienna Mechanism, request OSCE to inquire whether another participating state would agree to invite a mission of experts to address a particular, clearly defined question related to the human dimension on its territory. If the other state does not establish such mission within ten days or the requesting state judges that the issue in question has not been resolved by the mission it may, with the support of five other participating states initiate the establishment of a mission of up to three OSCE rapporteurs.14 Finally, there is also the possibility that the Permanent Council of OSCE establishes a mission of experts on the request of a participating state.15 While this is unlikely in adversarial cases because it would require a consensus decision, in the other three versions the mission has to

 Parisi (2021), p. 141.  OSCE (1991) Moscow Mechanism. 11  OSCE (1989) Vienna Mechanism, updated by the Copenhagen conference in 1990 and the Moscow Mechanism, para. (2) in 1991. 12  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (4) 13  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (12). 14  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (8) and (9). 15  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (13). 9

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be established quasi automatically which is one major strength of the Moscow Mechanism. The practice so far produced eleven invocations: the recent past shows mainly invocations of the adversarial version to investigate allegations of major human rights violations, i.e. by 14 states on Belarus in 2011, by 16 states on the Russian Federation (Chechen Republic) in 2018 and by 17 states on Belarus in 2020, while the two most recent cases where self-invocations by Ukraine supported by 45 participating states leading to reports in April 2022 and July 2022.16

3.2 Specificity of Rules The rules regulating the Moscow Mechanism are quite specific and unique. In order to prevent any obstruction in the establishment of the mission they provide for a roster of experts, existing of a resource list which may comprise up to six experts nominated by any participating state. Other participating states can within four weeks express reservations against no more than two experts notified in which case those are to be withdrawn or, if confirmed by their states cannot serve on cases related to the states making the reservation. In order to become operational, the resource list has to contain at least 45 experts.17 Not all participating states have nominated experts. It should however be noted that Russia, while taking the position that the Moscow Mechanism is outdated and therefore does not cooperate on invocations still has nominated two experts in 2020 for six years.18, The mission is composed by choosing three experts by the self-invoking state or, in the case of the adversarial version, by choosing one expert by the invoking states and giving the state to be investigated the possibility to choose its expert from the list within six days after which both experts should agree on a third one. However, in practice the states to be investigated have refused to do so with the result that the expert chosen by the invoking states had to do the mission as a single expert. In the adversarial cases, the experts must not have been appointed to the list by the invoking states or the state investigated19. The mandate is defined by the invoking states. A particularity of the Moscow Mechanism is that in adversarial cases the report is due after two weeks only while in cooperative cases the experts have three weeks, with some flexibility.20 This means enormous time pressure, in particular if also field visits are planned. However, due to the lack of cooperation and, in the case of  OSCE, Report on Violations of International Humanitarian and Human Rights Law, War Crimes and Crimes against Humanity, committed in Ukraine since 24 February 2022 (2022 I) and Report on Violations of International Humanitarian Law and Human Rights Law, War Crimes and Crimes against Humanity Committed in Ukraine (1 April 2022–25 June 2022) (2022 II). See also OSCE (2022 b). 17  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (3). 18  OSCE (2021) Human Dimension Mechanisms, List of experts. 19  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (10). 20  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (11) and (7). See also Benedek (2021 a). 16

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the first report on Ukraine because of the war situation, such field visit in recent cases has only been possible in the second Ukraine mission. There are several obligations of cooperation like the obligation to provide access to the territory, to allow for free travel therein, meeting freely with officials, NGOs and any other group or person. The inviting state has to facilitate the work of the mission and guarantee its safety.21 However, in adversarial cases those obligations have not been respected and are also not enforceable. On behalf of OSCE, the Office of Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) is in charge of providing support to the missions. However, this is limited to logistical and administrative support because OSCE/ODIHR takes a neutral role towards the missions. Those do not have any staff from the organization at their disposal for the elaboration of the substantive part of the report which the experts have to fully draft on their own. The expenses of the mission and the cost of the support from the side of ODIHR as well as of any assistants of the experts has to be covered by the invoking states or, in cases of self-invocation by them and their supporters.22 ODIHR only announces the mission on the OSCE website and provides an electronic channel through which information can be sent to the experts as well as a list of contacts of international organizations and of international and local NGOs which could provide useful information. It does the formal appointments and terms of reference of the experts, assists with travel arrangements or translations, might help with the arrangement of meetings, but does not take any responsibility for the security of the experts. Those are therefore largely on their own, which, however, enables them to operate in a very flexible way. The outcome of the mission is a report which establishes the facts and, in adversarial cases provides “proposals or advice” on possible solutions, while in cooperative cases the focus is on “observations”, i.e. the findings of the mission.23 For example, the report on “Alleged Human Rights Violations related to the Presidential Elections of 9 August 2020 in Belarus” has 65 recommendations to Belarus, seven to OSCE Participating States and nine to the International Community, whereas the report on “Violation of the International Humanitarian Law and Human Rights in Ukraine I” does not have any explicit recommendations, but focuses on establishing the facts and their legal assessment as well as the possibilities of ensuring accountability. Once completed, the report is presented to the invoking states and ODIHR, which may provide some purely editorial assistance and a translation where appropriate. In the case of self-invocation, the inviting state will not later than two weeks after receipt transmit the observations with its comments, if any and a description of any action to be taken upon through ODIHR to the other participating states. In the adversarial case the investigated state has two weeks to submit possible comments on the report before it is shared with all participating states.24 The report together  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (6).  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (14). 23  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (11) and (7). 24  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (7) and (11). 21 22

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with the comments or observations received has to be considered by the Permanent Council, which may decide on any follow-up action. Once discussed in the Permanent Council the report is immediately published on the website of OSCE under Human Dimension Mechanisms. In the case of the adversarial type the report has to be discussed at the next regular session of the Permanent Council.25 In the cooperative case of the report on Ukraine I the OSCE chair convoked an extraordinary session of the Permanent Council to quickly discuss the report. However, as any follow-up action by the Council requires a consensus, no such decisions can usually be taken in controversial cases. Therefore, it is mainly up to the interested states to organize follow-up actions. For example, side-events on the findings of the report have been organized at the annual Ministerial meetings of OSCE. In the case of the report on Belarus, the Vienna Mechanism has been employed in November 2021 by a group of participating states to inquire whether Belarus has implemented any of the recommendations in the report on Belarus.26 One new form of follow-up is the renewed invocation of the Moscow Mechanism. In the case of Ukraine, it invoked the Moscow Mechanism together with the same participating states again in order to investigate the events which happened after the first report. As the first report had to be delivered by 5 April 2022 it could only cover events until end of March 2022. For the report on Ukraine II the mission of experts was established on 7 June 2022 and the report, which covered the period 1 April till 25 June 2022 was presented on 14 July 2022 to the Permanent Council. Its structure followed the report on Ukraine I and its findings updated and complemented the findings of the first report.27 In order to analyse the alarming legal and administrative developments in the Russian Federation undermining human rights, democracy and the rule of law the Moscow Mechanism has been employed again by 38 Participating States in July 2022.28

3.3 Practical Experiences Having been responsible as single expert for two reports (Chechnya and Belarus) and as the chair of a mission of experts for another one (Ukraine I) some personal experiences should be reflected upon. First, it needs to be said that in spite of the limited time and resources available practice has shown that substantive reports are possible.  OSCE (1991) Moscow Mechanism, para. (11).  U.S. Mission to OSCE (2021) statement delivered by the UK delegation on behalf of 35 participating states on 4 November 2021. 27  OSCE, Report on Violations of International Humanitarian Law and Human Rights Law, War Crimes and Crimes against Humanity Committed in Ukraine (1 April 2022–25 June 2022) (2022 II). 28  OSCE, Report on Russia’s Legal and Administrative Practice in Light of its OSCE Human Dimension Commitments (August 2022). See also OSCE (2022 a). 25 26

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One of the main challenges is the methodology of fact-finding. The expert(s) have to reach out to all relevant sources as quickly as possible and cannot wait for any information which eventually might come through the ODIHR channel. The time constraint makes it even difficult for the inviting country to provide needed information or establish contacts as quickly as necessary. Any on-site visit or investigative travel, as important it may be, shortens the period available for the absorption and processing of the evidence available. There is also a need to quickly recruit assistants, which should have the necessary language skills. All relevant communications with sources of evidence need to be protected in order not to put anybody at risk. This means the establishment and use of safe channels of communication. While personal interviews with victims and witnesses remain important, the mission can benefit from work already undertaken by international governmental or non-governmental organizations which may have already collected valuable evidence and produced analytical reports. For example, in the case of the report on human rights violations in Chechnya which had a focus on the repression of LGBTI persons, the cooperation of the Council of Europe was sought, the Parliamentary Assembly of which had already produced a report on similar issues.29 However, it is also very important to identify local sources like NGOs which can provide first-­ hand information. For example, in the case of the report on Chechnya, the Russian LGBT Network and the human rights NGO Memorial provided valuable testimonies, which then could be cross-checked in personal interviews.30 In the case of Belarus, several local NGOs like Human Rights Center Viasna or Human Constanta provided pertinent evidence and reports.31 In the case of the first report on Ukraine, a coalition of NGOs committed to the documentation of war crimes provided valuable information.32 Incidentally, civil society organizations from Russia, Belarus and Ukraine, which were instrumental in collecting the evidence for my reports in 2022 received the Nobel Peace Prize in recognition of their important work.33 ­Certainly, material from the media is also used, however always cross-checked with other sources, which is a principle for all evidence collected. The reports do mention the main sources in order to provide transparency and show the quality of the sources. However, there might also be a need not to mention certain sources for reasons of their protection like individual testimonies.

 See PACE (2018) and OSCE Rapporteur’s Report under the Moscow Mechanism on Alleged Human Rights Violations and Impunity in the Chechen Republic of the Russian Federation (2018). 30  See OSCE Rapporteur’s Report under the Moscow Mechanism on Alleged Human Rights Violations and Impunity in the Chechen Republic of the Russian Federation (2018). See also Benedek (2019). 31  See OSCE Rapporteur’s Report under the Moscow Mechanism on Alleged Human Rights Violations related to the Presidential Elections in Belarus (2020). 32  Platform for the Investigation of War Crimes in Ukraine (Ukraine 5 AM Coalition), see OSCE, Report on Violations of International Humanitarian and Human Rights Law, War Crimes and Crimes against Humanity, committed in Ukraine since 24 February 2022 (2022 I). 33  See the announcement of the winners of the Nobel Peace Prize for 2022 at: https://www.nobelprize.org/prizes/peace/2022/summary/, accessed 30.11.2022. 29

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What can be of much help is the work of investigative NGOs like Truth Hounds or Bellingcat, which are specialized on online investigations.34 For example, in the case of the Ukraine I report Bellingcat volunteered to research certain key events and make the results available to the mission. University research may also be of relevance like in the case of the Humanitarian Research Lab of the Yale School of Health, which offered research on military attacks on health facilities in Ukraine. Both sources are specialized in collecting and analysing online sources including satellite imagery which for example can help to establish whether in a particular place there have been military installations or which kind of weapons have been used. Such information would certainly also be available from the military or security services of the participating states, but has not been shared with the mission. It must also be noted that judicial investigative bodies like the ICC are not sharing their information either, which is understandable. Therefore, the problem of duplication of work may arise, which should duly be avoided. The missions have also always tried to seek information from the side investigated, but because of the lack of cooperation not received any relevant information.35 None-the-less, efforts were made to take the positions of the investigated states into account. The mandate of the experts in principle ends with the presentation of the report in the Permanent Council where it forms the basis of an intensive debate. However, in practice, the experts may also be involved in various follow-up activities starting with responding to media requests to presenting their findings in various official and informal fora, like before the U.S. Senate or the Peace and Security Committee of the Council of the European Union or various academic and NGO events. They may be invited to present in side events in the framework of OSCE, in the Human Dimension Implementation Meeting or its replacement or in side events on the topic during meetings at the United Nations. Accordingly, follow-up activities do play a significant and sometimes time-consuming role in the follow-up to the presentation of the report. The recommendations of the expert(s) may be taken up by OSCE participating states, individually or collectively or by the European Union or any other body like the Council of Europe. For example, in the case of the Chechen Republic 34 participating states requested information from the Russian Federation in the Permanent Council on its response to some key recommendations,36 whereas the r­ ecommendation in the report on Belarus on establishing accountability with the help of an independent international body for the in-depth investigation of human rights violations has been taken up by a group of concerned states which funded the establishment of the “International Accountability Platform on Belarus” based on a cooperation between experienced international and local NGOs in order to collect and safely store  See Higgins (2022).  See the respective letters to the Russian and Belarusian delegation to the OSCE and responses received attached to the reports, supra notes 30 and 31. 36  UK Delegation to the OSCE (2020) Human rights violations and abuses in the Chechen Republic of the Russian Federation: joint statement, 17.12.2020. 34 35

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the evidence in a professional way so that it might be used for court trials in the future.37 In the case of the report on Ukraine I, the mandate contained also the collection, consolidation and analysis of the information on violations with a view to present it to relevant accountability mechanisms, international courts and tribunals. While there are limits to generate evidence useable directly in court in the circumstances of an ongoing war and within the short time available, the evidence presented in the report is freely available and the International Criminal Court has expressed its interest in some of the sources. In addition, the reports may also inform the work of other missions of inquiry set up by other bodies like the United Nations Office on Human Rights to investigate the allegations of violations. For example, the UN Human Rights Council, which had established an International Independent Mission of Inquiry on Ukraine in March 2022,38 in its resolution of May 202239 takes note of the report on Ukraine I under the Moscow Mechanism. However, whereas the OSCE mission of experts on Ukraine reached out to the United Nations Human Rights Monitoring Mission in Ukraine, active there since 2014, the missions of inquiry set up by the Human Rights Council did not seek direct contact with the OSCE missions. One reason can be that the UN missions are established for a much longer period. For example, the mission of inquiry on Belarus has been prolonged for another year and the mission on Ukraine is to present its first report in October 2022. They also first recruit staff which can assist the experts and thus have much larger resources at their disposal, which, however, also takes time to build up. In the end both mechanisms can be regarded as complementary, the one fast and on the regional level, whereas the other better equipped, but needing more time and established on the universal level.

4 Conclusions The Moscow Mechanism from its rules and practice is unique among the fact-­ finding mechanisms on human rights. It is limited to the 57 participating states of OSCE and has with only eleven cases not been used to its full potential so far. While its rules are rather strict and not always optimal, the consensus principle offers little prospect for change. However, there is some room for improvement in its practice. The advantages obviously are that it constitutes a right of a minority of the participating states which cannot be obstructed or prevented by the otherwise generally applicable consensus principle, that it can produce fast results due to strict dead See Benedek (2021 b) and for more information the website of the International Accountability Platform on Belarus at https://iapbelarus.org, accessed 30.11.2022. 38  Human Rights Council Resolution 49/1 of 04.03.2022 on “The situation of human rights in Ukraine stemming from the Russian aggression”. 39  Human Rights Council Resolution S-34/1 of 12.05.2022 on “The deteriorating human rights situation in Ukraine stemming from the Russian aggression”. 37

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lines, that the experts are largely free in their methodological approach, that the report has to be presented and discussed in the Permanent Council within the shortest time possible, that it is immediately published on the website of OSCE after this debate and that the report can form the basis of multiple follow-up activities. The disadvantages are the short implementation period, very limited resources and the fact that states to be investigated can refuse cooperation without any consequences. The report can serve as a useful basis for follow-up activities inside and outside OSCE. In the case of the cooperative type, it is likely also to have some effect inside the country investigated. For example, the Ukraine I report found some shortcomings regarding the treatment of prisoners of war also by Ukraine and Ukraine reacted by promising to address the critique. In the variety of fact-finding mechanisms, the Moscow Mechanism has its place. Its practice of fact-finding evolves with the evolution of the methodologies available, in particular regarding open-source investigations. However, in view of the limited capacities of the experts, the missions can benefit from seeking the collaboration of trusted and experienced investigative NGOs or institutions, which have expertise from researching similar questions and situations world-wide as can be seen for example from the rich record of Bellingcat.40 A main purpose of the fact-finding besides establishing the truth about an issue or situation is to ensure accountability for the violations. Accordingly, the purpose of preventing impunity or contributing to accountability appears in most mandates. However, the fact-finding can only contribute to establishing the basis for accountability which usually is a long-term task to be performed by other bodies like the International Criminal Court or national courts, which have their specific requirements. For example, while a fact-finding mission can come to the conclusion that there have been serious violations of international humanitarian law or human rights and a high probability of the commission of war crimes and crimes against humanity from the general pattern found or from the facts identified in particular cases, the question of the specific perpetrators and their personal responsibility might in most cases be beyond its possibilities, in particular in the case of short-term missions. However, they can provide findings that violations and crimes have happened without identifying the specific authors. One issue to be given more thought is the need for closer cooperation of fact-­ finding mechanisms. As they have different methodologies and practices, for example regarding the safe storing of the evidence collected, this may have negative consequences. Parallel investigations may lead to a waste of scarce resources, but also to a retraumatization of victims or witnesses interviewed several times. In the case of collection of information on war crimes the example of Ukraine shows that many actors from the governmental and non-governmental as well as academic side want to contribute, while they are sometimes lacking the necessary qualifications and capacities. As a result, their findings may not be useable in courts. There is a general lack of coordination of the diverse efforts, because Ukraine does not have the necessary capacity and international actors lack the legitimacy to coordinate. It 40

 See Higgins (2022).

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might be a role for the invoking states as those who have a particular interest in the situation to help establishing and supporting such coordination as it has been the case with the International Accountability Platform for Belarus. As the importance of international fact-finding on human rights is growing there is a need for better guidance and standards to which new tools like the Berkely Protocol on Digital Open-Source Investigations are already responding. While it is important to provide the necessary resources and structures to support the fact-finding missions, it will also depend on the skills and commitment of the experts whether their missions will be successful.

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International Fact-Finding on Human Rights Violations: The Moscow Mechanism …

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Menschenrechte und multilaterale Außenpolitik – Der deutsche Vorsitz im Europarat 2020/21 Axel Berg

1 Einleitung In der völkerrechtlichen Betrachtung des internationalen Menschenrechtsschutzes nimmt der Europarat eine hervorragende Stellung ein. Die Zahl und Vielfalt der in seinem Rahmen geschlossenen Abkommen, der durch den Europäischen Gerichtshof gewährleistete judikative Schutz des Individuums wie auch die vom Europarat ausgehenden beratenden Tätigkeiten sind im globalen Maßstab einzigartig. Wie andere Internationale Organisationen sieht auch der Europarat in seiner Satzung vor, dass die einzelnen Mitgliedstaaten für eine bestimmte Dauer und im regelmäßigen Turnus den Vorsitz in dem Organ übernehmen, in dem ihre Regierungen vertreten sind. Dabei stellt sich die Frage, welche Rolle, über die Leitung der Sitzungen hinaus, dem den Vorsitz ausübenden Mitgliedstaat tatsächlich zukommt. Kann dieser einen Mehrwert bei der Förderung des Menschenrechtsschutzes leisten? Welche Potenziale bei der Umsetzung bestehenden und welche Möglichkeiten bei der Schaffung neuen Völkerrechts ergeben sich? Welche Komplexitäten sind zu beachten? Welchen Aufwand bedeutet das Amt des Vorsitzenden? Dies soll am Beispiel Deutschlands, das am 18. November 2020 für sechs Monate den Vorsitz im Europarat übernahm, erörtert werden, wobei der Blickwinkel aus der Sicht des Auswärtigen Amtes im Vordergrund steht.

Dr. Axel Berg, Botschafter a.D.

A. Berg (*) Berlin, Deutschland

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_11

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2 Der Vorsitz im Europarat Die Satzung des Europarats1 ermächtigt das Minister-Komitee, sich eine Geschäftsordnung zu geben, in der auch „die Art der Ernennung des Präsidenten und dessen Amtsdauer“ zu bestimmen ist. Die Geschäftsordnung legt fest, dass der Vorsitz des Minister-Komitees von den Repräsentanten der Mitgliedstaaten für die Dauer von sechs Monaten übernommen wird und dies in der Reihenfolge des englischen Alphabets. Der Vorsitz wird jeweils Mitte Mai und Mitte November übergeben.2 Auch die beiden anderen zentralen europäischen Regionalorganisationen, die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und die Europäische Union (EU) kennen die von einem Mitgliedstaat für eine bestimmte Dauer wahrgenommene Funktion des Vorsitzes. In der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit wird der Vorsitz, oder genauer der Amtierende Vorsitz, jeweils für ein Kalenderjahr von dem OSZE-Teilnehmerstaat wahrgenommen, der durch einen Beschluss des Ministerrats dafür bestimmt wurde.3 Die Europäische Union sieht vor, dass der „Vorsitz im Rat in all seinen Zusammensetzungen mit Ausnahme des Rates ‚Auswärtige Angelegenheiten‘ (…) von den Vertretern der Mitgliedstaaten im Rat“ nach einem System der gleichberechtigten Rotation wahrgenommen wird.4 Tatsächlich übte Deutschland im Zeitraum 2016 bis 2021 in allen drei Organisationen den Vorsitz aus, 2016 als Chairman-in-Office in der OSZE, im 2. Halbjahr 2020 die EU-Präsidentschaft und von November 2020 bis Mai 2021 den Vorsitz im Europarat. Dies gab der Bundesregierung in den verschiedenen politischen Bereichen die Gelegenheit, ihr multilaterales Engagement konkret umzusetzen und dies, zusätzlich zur Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen 2019/2020, in der Öffentlichkeit zu unterstreichen. In der im Europarat vorgegebenen Reihenfolge hätte Deutschland von Mitte Mai bis Mitte November 2020 den Vorsitz übernehmen sollen. Da dieser Term zu weiten Teilen mit der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 zusammengefallen wäre, verständigte sich Deutschland mit Griechenland, das nach dem englischen Alphabet eigentlich Deutschland hätte nachfolgen sollen, darüber, einen Tausch der beiden Vorsitze vorzunehmen. Damit sollte nicht nur eine doppelte Belastung insbesondere in den zentralen Ressorts der Bundesregierung vermieden werden. Ziel war auch, dem Vorsitz im Europarat eine größere Aufmerksamkeit in der öffentlichen Wahrnehmung zukommen zu lassen.

 Art. 18 Abs. 2 Satzung des Europarats.  Abschnitt I Ziffer 2 iGuide, Committee of Ministers, Procedures and Working Methods. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=090000168058d922, letzter Zugriff 30.11.2022. 3  Ziffer III. 1. der Geschäftsordnung vom 01.11.2006. 4  Art. 16 Abs. 9 EUV. 1 2

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3 Vorbereitende Überlegungen Die Vorbereitungen für den deutschen Vorsitz, für den die Federführung beim Auswärtigen Amt lag, begannen gut anderthalb Jahre vor der Übernahme am 18. November 2020. Neben den organisatorischen und protokollarischen Fragen ging es vor allem um die inhaltliche Ausgestaltung und die Entwicklung einer damit verbundene Kommunikationsstrategie. Ausgangspunkt war eine eher nüchterne Bestandsaufnahme. Selbst unter den europapolitischen Interessierten ist oft eine erstaunliche Unkenntnis über das vorzufinden, was die Aktivitäten und das Potenzial des Europarats betrifft. Gerne werden „Europarat“ und „Europäischer Rat“ verwechselt, der Europarat immer wieder als Teil der Europäische Union gesehen. Hinzu kommen Zweifel und Kritik an der Effektivität, insbesondere wenn es um die Umsetzung der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht oder um dessen Kapazität, der Klageflut Herr zu werden. Unzufriedenheit besteht über die Langatmigkeit und Schwerfälligkeit von Verhandlungen von Verträgen zur Sicherung von Menschenrechten angesichts neuer Herausforderungen oder bei der Erledigung überfälliger Aufgaben. Auch eine unnötige Politisierung wird dem Europarat vorgehalten. Der deutsche Vorsitz im Europarat wurde in mehrfacher Hinsicht als politische Chance gesehen, diesen Entwicklungen und Phänomenen entgegenzuwirken. Dabei sollten drei Ziele im Mittelpunkt stehen: • die Stärkung des Europarats als Organisation bei der Umsetzung von Menschenrechten und deren Normierung, • die Kommunikation der Errungenschaften und Möglichkeiten des Europarats für ein größeres Publikum, und zwar in allen Mitgliedstaaten, und • die Bestätigung des deutschen außenpolitischen Engagements für Multilateralismus und Menschenrechte.

4 Zusätzliche Aspekte Der deutsche Vorsitz fiel zusammen mit einer Reihe historischer Jahrestage, die sich in besonderem Maße für die geplante Kommunikationsstrategie eigneten. Im Mittelpunkt stand der 70. Jahrestag der deutschen Mitgliedschaft im Europarat. Die Bundesrepublik Deutschland, die dem Europarat im Juli 1950 wegen des alliierten Besatzungsstatuts zunächst als Assoziiertes Mitglied beigetreten war, wurde im Mai 1951 Vollmitglied. Dies war für die Bundesrepublik Deutschland die erste Mitgliedschaft in einer Internationalen Organisation nach dem Zweiten Weltkrieg, unterstützt und gefördert von allen Gründungsmitgliedern des Europarats.5 Parallel zur  Vgl. Rede von Außenminister Heiko Maas bei der Konferenz 70 Jahre Europäische Menschenrechtskonvention – Menschenrechtsschutz in Deutschland und Europa am 09.12.2020 in Berlin: „Deutschland wurde Teil einer Gemeinschaft, die von den Grundprinzipien Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit geleitet wurde. Dieser Vertrauensvorschuss hat bis heute einen wesentlichen Einfluss auf unsere Außenpolitik.“ https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/ europaeische-menschenrechtskonvention/2425304, letzter Zugriff 30.11.2022. 5

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Bundesrepublik Deutschland wurde das Saarland damals als eigenständiger, aber teilautonomer Saarstaat Assoziiertes Mitglied des Europarats, bis es 1957 der Bundesrepublik beitrat. Auf der anderen Seite waren dem Auswärtigen Amt die politischen Herausforderungen bewusst, die den Vorsitz in den sechs Monaten begleiten würden. Einen besonderen Raum nahm dabei der Konflikt zwischen der Ukraine und Russland ein, der nach der Okkupation der Krim und den Kämpfen in der Ostukraine auch die Agenda im Europarat bestimmte. Von daher ist es als wichtiger Erfolg für eine Geschlossenheit gegen das russische Vorgehen zu sehen, dass zum Ende des Vorsitzes das Komitee der Ministerbeauftragten mit großer Mehrheit eine Entscheidung zur Situation auf der Krim annehmen konnte.6 Auch die Ankündigung der Türkei, aus der Istanbul-Konvention, der Europaratskonvention zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt, auszutreten, sorgte für eine unerwartete Politisierung. Angesichts des zehnjährigen Jubiläums der Istanbul-Konvention, das vom deutschen Vorsitz und dem Europarat am 11.05.2021 mit einer internationalen Konferenz gewürdigt wurde, war dies eine zusätzliche Herausforderung. Schließlich standen die sechs Monate des deutschen Vorsitzes im Zeichen der Entwicklungen, die sich aus der COVID-19-Pandemie ergaben. Hierzu waren unter dem vorangehenden griechischen Vorsitz bereits inhaltliche Vorgaben zum Verhältnis notwendiger Einschränkungen und Schutz der Menschenrechte verabschiedet worden. Diese Einschränkungen führten aber auch dazu, dass alle Sitzungen, Treffen und Veranstaltungen unter deutschem Vorsitz entweder rein digital oder im Hybrid-­Format durchgeführt werden mussten.

5 Vorbereitende Aktivitäten Einen wesentlichen Bestandteil für die Vorbereitung des deutschen Vorsitzes bildeten zahlreiche bilaterale Konsultationen, die zunächst mit den Außenministerien anderer Mitgliedstaaten durchgeführt wurden und deren übergeordnetes Ziel es war, eine allgemeine Vertrauensbasis zu schaffen. Im Einzelnen ging es darum herauszufinden, ob besondere Interessen und Anliegen der Gesprächspartner vorlagen, und die betreffenden Staaten für eine Unterstützung der deutschen Ziele zu sensibilisieren. In dem einen oder anderen Fall ergab sich die Gelegenheit, einen ganz konkreten Punkt anzusprechen, der aus Sicht des Vorsitzes für die gesteckten Ziele wichtig erschien. Bei den angesprochenen Staaten handelte es sich um die anderen großen Mitglieder wie Frankreich, Polen oder Großbritannien, um die vorangehende wie die nachfolgenden Präsidentschaften, also Griechenland, Ungarn und Italien, um  CM/Del/Dec(2021)1403bis/2.3. vom 11.05.2021 „Human rights situation in the Autonomous Republic of Crimea and the city of Sevastopol (Ukraine)“. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=0900001680a2471d, letzter Zugriff 30.11.2022. 6

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politisch schwierige „Kandidaten“ wie Russland oder Türkei, um wichtige Key-­ Player wie Norwegen oder Schweiz und nicht zuletzt die Ukraine, für die zum damaligen Zeitpunkt die Besetzung der Krim und die Lage in der Ostukraine auch im Europarat das zentrale Thema war. Mit der EU gab es ebenfalls einen notwendigen und nützlichen Austausch insbesondere im Hinblick auf den EMRK-Beitritt. Für eine erfolgreiche Vorbereitung war unerlässlich die umfassende Abstimmung mit den Vertreterinnen und Vertretern des Sekretariats in Straßburg. Hier konnte erörtert werden, welche politischen und prozeduralen Aussichten für die mit dem Vorsitz angestrebten Ziele, die „deliverables“, bestanden. Tatsächlich verfügt das Sekretariat über die beste politische Einschätzung und die höchste Kompetenz für die einzelnen Dossiers. Gleiches gilt für das Sekretariat als erster Ansprechpartner für die Vertretungen der Mitgliedstaaten vor Ort über deren konkrete Positionen. Im Vorfeld des Vorsitzes, insbesondere im Hinblick auf das Vorsitzprogramm, wie auch regelmäßig während der sechs Monate organisierte das Auswärtige Amt mit den Ressorts der Bundesregierung eine Abstimmung bzw. Unterrichtung zu den geplanten und laufenden Aktivitäten. Für den Vorsitz ist die reibungslose Zusammenarbeit zwischen dem Auswärtigen Amt und der Ständigen Vertretung vor Ort von zentraler Bedeutung. In Berlin war ein eigener Arbeitsstab Europaratsvorsitz mit zusätzlichen Stellen und eigener Organisation eingerichtet worden. Ihm oblag die Gesamtkoordinierung, das heißt die Abstimmung innerhalb der Bundesregierung oder die Kontakte mit anderen Institutionen, etwa der Parlamentarischen Versammlung oder dem Kongress der Gemeinden und Regionen in Europa (KGRE). Gleichermaßen galt es, die politische Leitung im Auswärtigen Amt konstant unterrichtet zu halten und auf die Teilnahme an den verschiedenen Veranstaltungen vorzubereiten. Die ebenfalls personell leicht verstärkte Vertretung, mit dem Botschafter an der Spitze, hatte die Aufgabe, für den konstanten Austausch mit dem Sekretariat zu sorgen, vor allem aber den Austausch mit den Vertretungen der anderen Mitgliedstaaten sicherzustellen.

6 Inhaltliche Prioritäten Mit der Übernahme Vorsitzes am 18. November 2020 veröffentlichte die Bundesregierung ihre Prioritäten mit drei inhaltlichen Schwerpunkten, die sich auch im Nachhinein als richtig und zielführend erwiesen. Angesichts des breiten Themen­ spektrums des Europarats und der Vielzahl der laufenden Dossiers erschien von vornherein eine Konzentration auf einige wenige Themen erforderlich. Wichtigstes Kriterium hierbei war, in welchem Ausmaß gerade Deutschland in der Lage sein würde, einen Fortschritt zu bringen, einen Mehrwert zu erzeugen. Dieser Grund, wie auch zu einem bestimmten Grad Kapaizitätsgründe, war ausschlaggebend dafür, den Komplex Umwelt und Menschenrechte trotz seiner grundsätzlichen Bedeutung nicht in das Vorsitzprogramm aufzunehmen.

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Folgende Bereiche und Einzelthemen waren als Prioritäten für den deutschen Vorsitz identifiziert worden: • „Wahrung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“, die zentralen Aufgaben des Europarats, mit zwei konkreten Herausforderungen, der Rolle des Gerichtshofs und dem Beitritt der EU zur EMRK • „Gestaltung der Zukunft“ durch einerseits das Setzen von Standards betreffend Künstliche Intelligenz und Menschenrechte sowie andererseits die Bekämpfung von Hassrede als Gefährdung von Menschenrechten und demokratische demokratischer Integrität • „Europa den Bürgerinnen und Bürgern näherbringen“ durch eine Vielzahl von Aktivitäten unter besonderer Einbeziehung der Jugend und dem Schutz von Minderheiten. Aus einer rein völkerrechtlichen Perspektive betrachtet, könnte man auch sagen, dass es um folgende Ziele ging: • die Implementierung der in der EMRK verankerten Menschenrechte, • die Erweiterung des Kreises der der EMRK verpflichteten Völkerrechtssubjekte, • die Fortentwicklung des im Rahmen des Europarats kodifizierten Vertragsrechts.

7 Stärkung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Bereits vor der offiziellen Übernahme des Vorsitzes ergab sich für die Bunderegierung Gelegenheit, die besondere Rolle des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu betonen und neue Wege zu finden, um den einzigartigen Menschenrechtsschutz durch den Gerichtshof weiter zu stärken. Das „Komitee der Ministerbeauftragten im Format Menschenrechte“ (KMB-MR) dient speziell der Überwachung der Urteile des EGMR, um säumige Mitgliedstaaten zur Umsetzung anzuhalten.7 Den Vorsitz führt jeweils für sechs Monate der Mitgliedstaat, der am Ende dieser sechs Monate den Vorsitz im Europarat übernimmt. Die Bundesregierung hat sich auch in dieser Funktion nicht nur auf die Vorbereitung und Leitung der Sitzungen beschränkt, sondern ist bereits im Vorfeld tätig geworden. Hierzu dienten zum Teil die erwähnten bilateralen Konsultationen, in deren Rahmen die Problematik angesprochen wurde. In einigen Fällen wurden aber auch gezielte Demarchen durchgeführt, um die betreffenden Mitgliedstaaten, deren Fälle auf der Tagesordnung des KMB-MR standen, zu einer Umsetzung der Entscheidungen des EGMR anzuhalten. Konkret waren dies Videokonferenzen mit den Verantwortlichen im zuständigen Ministerium, oft wie auf deutscher Seite das Justizministerium. Im Rahmen des Vorsitzes im KMB-MR kam es auch zu Presseerklärungen  Siehe hierzu auch Supervision of the Execution of Judgements and Decisions of the European Court of Human Rights, 14th Annual Report of the Committee of Ministers 2020. https://rm.coe. int/2020-cm-annual-report-eng/1680a1f4e8, letzter Zugriff 30.11.2022. 7

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etwa im Juni 2020 seitens des damaligen Staatsministers im Auswärtigen Amt ­Michael Roth, der folgendes sagte: „Ich appelliere mit Nachdruck an die Türkei, ihre internationalen Verpflichtungen einzuhalten und das  EGMR-Urteil zügig umzusetzen. Deutschland wird auch unter seiner bevorstehenden Europarats-­ ­ Präsidentschaft den Fall von Osman Kavala weiter mit großer Aufmerksamkeit verfolgen. Die Türkei muss die Einhaltung rechtsstaatlicher und menschenrechtlicher Standards endlich wieder sicherstellen. Wir werden uns entschieden dafür einsetzen, dass alle Mitgliedstaaten die Urteile des EGMR uneingeschränkt respektieren und umsetzen.“ Das Ziel, die Umsetzung der Entscheidungen des EGMR weiter zu verbessern, findet sich auch in der Entscheidung des Minister-Komitees von Hamburg.8 Schließlich dienten diesem Ziel verschiedene vom deutschen Vorsitz und anderen Institutionen organsierte Fachkonferenzen.9

8 Beitritt der EU zur EMRK Der Beitritt der EU zur EMRK ist ein juristisch, aber auch politisch hoch komplexes Unterfangen. Einerseits sieht der EU-Vertrag10 den Beitritt zwingend vor, und mit den Zuständigkeiten der EU besteht ein tatsächliches Bedürfnis, auch Individualbeschwerden gegen die EU als solche vor dem EGMR erheben zu können. Als Beispiel werden hier immer regelmäßig die Aktivitäten von Frontex genannt. Andererseits war der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einem Gutachten11 zu dem Ergebnis gekommen, dass der Entwurf des bereits 2013 zwischen der EU und den 47 Mitgliedstaten des Europarats ausgehandelten Beitrittsvertrages nicht mit EU-Primärrecht vereinbar sei. Als problematisch bewertete der EuGH vor allem, dass ein Beitritt auf Basis des bisherigen Vertragsentwurfs den zwischen den EU-MS geltenden Vertrauensgrundsatz sowie „das Gleichgewicht, auf dem die Union beruht, und die Autonomie des Unionsrechts“ beeinträchtigen könne. Dies betraf unter anderem die Zulässigkeit von Beschwerden beim EGMR gegen die EU im Bereich ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, wo für den EuGH selbst eine Entscheidungszuständigkeit ausgeschlossen ist.12 Die Bundesregierung wollte die sich überschneidenden Vorsitze in EU und Europarat für Synergieeffekte nutzen, um als Anwalt und Fürsprecher dieses Dossiers

 Entscheidung 3 CM/Del/Dec(2021)131/3 vom 21.05.2021, „Securing the long-term effectiveness of the system of the European Convention on Human Rights“. https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a28e12, letzter Zugriff 30.11.2022. 9  „Workshop on the execution of the ECHR judgments“ am 30.11.2020 und „Workshop on the Execution of the judgments of the European Court of Human Rights: Taking stock and thinking forward“ am 30.04.2021. 10  Art. 6 Abs. 2 EUV: „Die Union tritt der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei.“. 11  EuGH, Gutachten 2/13 des Gerichtshofs vom 18.12.2014 (ECLI:EU:C:2014:2454). 12  Art. 275 AEUV. 8

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das zwischen der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten des Europarats neu auszuhandelnde Abkommen ein Stück weiterzubringen. Tatsächlich hatten die zahlreichen bilateralen Gespräche im Vorfeld des Vorsitzes gezeigt, dass offensichtlich keine grundsätzlichen Widerstände gegen einen Beitritt der EU zu EMRK bestanden, auch nicht bei Russland oder der Türkei. Auch die Haltung Großbritanniens war nicht negativ, aber nach dem Austritt aus der EU klärungsbedürftig. In einer gemeinsamen Stellungnahme betonten die 20 MS des Europarats, die nicht Mitglieder der EU sind, vor allem, dass das System der EMRK nicht geschwächt werden dürfe. Außerdem wurde das Argument vorgebracht, dass es keine unterschiedlichen Kategorien bei der Mitgliedschaft geben dürfe, je nachdem ob es sich um Staaten oder Organisationen handele. Obwohl es, wie zu erwarten, zum Ende des Vorsitzes keine, auch keine ersten inhaltliche Festlegungen gab und auch nicht geben konnte, hat sich aus Sicht der Bundesregierung der Einsatz gelohnt, da mit dem deutschen Vorsitz in das Stadium konkreter substanzieller Verhandlungen eingetreten worden war und die Minister bei ihrem Treffen in Hamburg ihre Verpflichtung zum Beitritt der EU zur EMRK ausdrücklich unterstrichen haben.13

9 Künstliche Intelligenz und Menschenrechte Die zwischenstaatliche Regelung des Einsatzes Künstlicher Intelligenz (KI) steht nicht nur beim Europarat, sondern bei einer ganzen Reihe von Organisationen14 auf der Tagesordnung, von der EU über die OECD bis zu den Vereinten Nationen. Dort spielt auch das Verhältnis der KI zum Menschenrechtsschutz regelmäßig eine Rolle. Doch gerade der Europarat erscheint als besonders geeignet zu sein, hier Standards zu setzen, wie dies bereits beim Übereinkommen über Computerkriminalität von 200115 zum Ausdruck gekommen ist, das auch 20 nicht dem Europarat angehörende Staaten, darunter die USA, inzwischen ratifiziert haben oder ihm beigetreten sind. Im Vorfeld des deutschen Vorsitzes hatte sich gezeigt, dass speziell von einem wichtigen Mitgliedstaat Vorbehalte gegen eine Wahrnehmung des Themas durch den Europarat geäußert worden waren. Diese konnten dann aber im Rahmen der  Entscheidung 4 CM/Del/Dec (2021)131/4 Co-operation between the Council of Europe and the European Union, Absatz 3: „(…) reiterated in particular its commitment to EU accession to the European Convention on Human Rights“. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=0900001680a28e14, letzter Zugriff 30.11.2022. 14  Zum Beispiel für die EU, siehe EC COM(2021) 206 final „Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down harmonised rules on Artificial Intelligence (Artificial Intelligence Act) and amending certain Union Legislative Acts“. https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52021PC0206, letzter Zugriff 30.11.2022. 15  Übereinkommen über Computerkriminalität, Sammlung Europäischer Verträge (SEV) Nr. 185. https://rm.coe.int/168008157a#:~:text=1-,Jede%20Vertragspartei%20trifft%20die%20erforderlichen%20gesetzgeberischen%20und%20anderen%20Ma%C3%9Fnahmen%2C%20um,Recht%20als%20Straftat%20zu%20umschreiben, letzter Zugriff 30.11.2022. 13

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erwähnten Konsultationen ausgeräumt werden. Hintergrund war die Sorge einer zu starken Einschränkung der mit der Entwicklung der KI geplanten Möglichkeiten. Tatsächlich besteht eine von allen anerkannte große Herausforderung darin, ein Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Ansätzen von wirtschaftlicher Nutzung bis zum Schutz des Individuums vor unzulässigen Eingriffen in Persönlichkeitsrechte zu finden. Praktisch zeitgleich mit dem Beginn des Vorsitzes wurde eine Machbarkeitsstudie16 für ein Rechtsinstrument vorgestellt, die als Ausgangspunkt für die Erarbeitung eines Verhandlungsmandats dienen sollte. Damit ergaben sich für die Aktivitäten des Vorsitzes konkrete Vorgaben und mögliche Ziele. Im Mittelpunkt des Interesses stand die Frage, welches das geeignete Rechtsinstrument für die Entwicklung, Ausführung und Anwendung Künstlicher Intelligenz auf der Grundlage der Standards des Europarats betreffend Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sein könne. Auch wenn hierzu in den sechs Monaten noch keine Vorentscheidung getroffen werden konnte, zeigt die entsprechende Entscheidung des Ministerkomitees17 in Hamburg eine von Deutschland gewollte Präferenz für ein rechtsverbindliches Abkommen.18 Zu den Verhandlungen im Europarat kam es in Absprache zwischen deutschem Vorsitz und Sekretariat auch zu einem digitalen Treffen mit den USA, da für diese eine Kodifizierung des Menschenrechtsschutzes im Zusammenhang mit KI von einer über den europäischen Rahmen hinausreichenden Bedeutung ist. So haben auch US-Firmen aus dem IT-Bereich, wie zum Beispiel Microsoft, Interesse gezeigt, um ihrerseits einen Level Playing Field sicherzustellen. Mit dieser Initiative konnte der Wunsch unterstrichen werden, die USA möglichst von Anfang ­einzubinden.

10 Gegen die Hassrede Das Thema „Bekämpfung der Hassrede“, das auf ausdrücklichen Wunsch der politischen Leitung des Auswärtigen Amts in die Prioritätenliste aufgenommen worden war, ist im Europarat Teil der Aktivitäten zum Schutz von Minderheiten und dem  Ad Hoc Committee On Artificial Intelligence (CAHAI) Feasibility Study, CAHAI(2020)23 vom 17.12.2020. https://rm.coe.int/cahai-2020-23-final-eng-feasibility-study-/1680a0c6da, letzter Zugriff 30.11.2022. 17  Entscheidung 2b CM/Del/Dec(2021)131/2b: „Human rights in the digital age“. https://search. coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=0900001680a28ddf, letzter Zugriff 30.11.2022. 18  Entscheidung 2b CM/Del/Dec(2021)131/2b: „Human rights in the digital age“ Absatz 3, Ziffer i, vierter Anstrich: „invited its Deputies, while examining the full range of possible options, to focus particularly on a possible legal framework which can be composed of a binding legal instrument of a transversal character, including notably general common principles, as well as additional binding or non-binding instruments to address challenges relating to the application of artificial intelligence in specific sectors…“. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=0900001680a28ddf, letzter Zugriff 30.11.2022. 16

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Engagement für Toleranz und gegen alle Arten von Diskriminierung. Bereits 2013 initiierte der Europarat das internationale „No Hate Speech Movement“. Ein 2019 eingerichtetes Expertenkomitee, das den Auftrag hat, Empfehlungen gegen die verschiedenen Erscheinungsformen der Hassrede auszuarbeiten, konnte seine Arbeiten zum Ende des deutschen Vorsitzes noch nicht abschließen. Auch aus diesem Grund standen die mit der Kommunikationsstrategie verfolgten Ziele im Mittelpunkt. Eine Multi-Stakeholder-Konferenz19 befasste sich mit den bestehenden nationalen Regulierungen, praktisch in einem rechtsvergleichenden Sinne, und inhaltlichen Aspekten wie Minderheiten, Jugend und Kommunalpolitik. Ihr Ziel war unter anderem, „im Schulterschluss mit Vertreterinnen und Vertretern aus Zivilgesellschaft, Medien, Wissenschaft und Internet-Unternehmen europäische Impulse für Respekt und Solidarität“ zu schaffen.20 Tatsächlich hat die Konferenz mit ihrer Breitenwirkung auf die weiteren Verhandlungen Einfluss nehmen können.

11 Ein Europa der Bürgerinnen und Bürger Die Mitgliedstaaten des Europarats sind gehalten, die Veröffentlichung und Verbreitung der EMRK, der Rechtsprechung des EGMR und anderer relevanter Texte sicherzustellen.21 Das mit der dritten Priorität verfolgte Ziel, Europa den Bürgerinnen und Bürgern näher zu bringen, ist unter diese Obliegenheit zu subsumieren, namentlich über die durch den Europarat eingeräumten Möglichkeiten und Rechte zu informieren. Konkretes Ziel war zunächst eine verstärkte Einbeziehung Jugendlicher, in Anknüpfung an die seit 1972 im Europarat fest verankerte Jugendarbeit. Ziel war unter anderem die ausdrücklichen Berücksichtigung von Jugendlichen bei der Gestaltung der im Rahmen des Vorsitzes geplanten Veranstaltungen. Dies ist in einem ­erstaunlichen Maße gelungen, nicht nur was die von Seiten des Vorsitzes selbst durchgeführten Projekte betrifft. Eine Reihe von Jugend-Initiativen, etwa universitäre Vereinigungen oder Blogs, ergriffen mit großem Engagement die Gelegenheit, ihr Publikum mit den konkreten Themen des Europarats vertraut zu machen, und dies mit großer Kenntnis und durchaus kritisch. Auch mit einzelnen Schulklassen

 Virtuelle Konferenz „Unboxing Hate Speech – Europäische Impulse für Respekt und Solidarität im Netz“ 17./18.02.2021. https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/themen/cyber-­aussenpolitik/ konferenz-unboxing-hate-speech/2442700, letzter Zugriff 30.11.2022. 20  Virtuelle Konferenz „Unboxing Hate Speech – Europäische Impulse für Respekt und Solidarität  im Netz“ 17./18.02.2021. https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/themen/cyber-­ aussenpolitik/konferenz-unboxing-hate-speech/2442700, letzter Zugriff 30.11.2022. 21  Siehe zuletzt Recommendation CM/Rec(2021)4 of the Committee of Ministers to member States on the publication and dissemination of the European Convention on Human Rights, the case law of the European Court of Human Rights and other relevant texts. https://search.coe.int/cm/Pages/ result_details.aspx?ObjectId=0900001680a3f00e, letzter Zugriff 30.11.2022. 19

Menschenrechte und multilaterale Außenpolitik – Der deutsche Vorsitz im …

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kam es zu einem diskursiven Austausch. Durchgängig stand hier das Auswärtige Amt als Gesprächspartner zur Verfügung. Die Umsetzung des Minderheitenschutzes zum anderen, für den der Europarat eine ganze Reihe wichtiger Standards festgelegt hat, wird mit besonderer Aufmerksamkeit von den Bürgern und Bürgerinnen beobachtet. Die Bundesregierung hatte für den Vorsitz die Belange der Roma und Travellers einschließlich der Sinti als Beispiele in den Fokus genommen und mit mehreren Veranstaltungen auf deren Situation aufmerksam gemacht und dabei das in Berlin ansässige vom Europarat geschaffene European Roma Institute for Arts and Culture (ERIAC) mit eigenen Beiträgen konkret einbezogen. Auch die übrigen Teile der für den Vorsitz entwickelten Kommunikationsstrategie lassen sich dieser Priorität zuordnen. Mit zahlreichen weiteren Veranstaltungen wurde auf die Bedeutung und die Arbeit des Europarats aufmerksam gemacht. Kooperationspartner waren dabei Think Tanks wie die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, die anhand von gezielten Treffen zu Problemstaaten wie Türkei oder Russland die Rolle des Europarats behandelte, oder die Europäische Akademie Berlin, die sich mit inhaltlichen Themen wie KI an ein junges Publikum wandte. Mehrere deutsche Botschaften in Staaten des Europarats veranstalteten zusammen mit Kooperationspartnern vor Ort digitale Seminare, die von vielen Interessierten wahrgenommen wurden.

12 Zusammenarbeit mit anderen Organen Ein besonderes Anliegen des deutschen Vorsitzes war es, die Bedeutung der Zusammenarbeit mit und die Rolle der weiteren Organe des Europarats zu unterstreichen. Die parlamentarische Dimension des Europarats hat sowohl bei der Vorbereitung, wie während des Vorsitzes, eine wichtige Rolle gespielt. Regelmäßiger Austausch mit den Vorsitzenden der deutschen Delegation in der Parlamentarischen Versammlung (PV), wie auch als Höhepunkt die Rede der Bundeskanzlerin vor der PV mit anschließender Fragerunde, haben dies mehr als deutlich gemacht. Auch wenn die Aufgaben und Befugnisse der PV nicht mit dem Europäischen Parlament zu vergleichen sind, kommt ihr im politischen Gesamtgefüge des Europarats eine essenzielle Rolle zu, wie die Auseinandersetzungen 2014 um den Ausschluss Russlands nach der Annexion der Krim gezeigt haben. Bei dem am 16. März 2022 erfolgten Ausschluss Russlands im Gefolge des Angriffs auf die Ukraine war bei der Beschlussfassung wie bei den Auswirkungen die PV, zusammen mit dem Ministerkomitee und der Generalsekretärin, unmittelbar involviert.22 Die drei zentralen Organe des Europarats – Vorsitz, Parlamentarische Versammlung und Generalsekretärin – setzen sich auch unterhalb der Schwelle des Ausschlusses gemeinsam für die Einhaltung der Ziele des Europarats ein. Dies war auch während des deutschen Vorsitzes der Fall, als die Türkei ihren Austritt aus der 22

 Verfahren nach Artikel 8 der Satzung des Europarats.

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Istanbul-­Konvention angekündigt hatte. Bundesaußenminister Maas für den Vorsitz, der Präsident der Parlamentarischen Versammlung Daems und die Generalsekretärin Burić veröffentlichten am 21.03.2021 eine gemeinsame Erklärung,23 in der sie auf die Folgen eines solchen Schritts hinwiesen und die Türkei aufriefen, das von der Konvention geschaffene System nicht zu schwächen. Gerade eine solche Erklärung zeigt die politische Rolle, die der Vorsitz spielen kann, unter Umständen auch übernehmen muss. Er spricht hier einerseits für die Gesamtheit der Mitgliedstaaten, wendet sich aber mit einer konkreten und kritischen Botschaft an einen von ihnen. Für das föderale Deutschland mit seinen Bundesländern und der im Grundgesetz garantierten kommunalen Selbstverwaltung ist im Gefüge des Europarats der Kongress der Gemeinden und Regionen in Europa (KGRE) von besonderer Bedeutung. Die Stärkung der kommunalen und regionalen Demokratie in allen Mitgliedstaaten wie auch die Umsetzung der Europäischen Charta der Kommunalen Selbstverwaltung stehen dabei im Mittelpunkt. Dies brachte Staatsminister Roth als Beauftragter des deutschen Europaratsvorsitzes bei einer Rede im KGRE zum Ausdruck, der den Vorsitz regelmäßig zu seinen Sitzungen einlädt. Die deutsche Delegation im KGRE ihrerseits trug mit zwei Veranstaltungen zur Förderung des deutschen Vorsitzprogramms bei, die thematisch direkt mit den darin enthaltenen Prioritäten verbunden waren: Eine Konferenz zu Fragen und Herausforderungen kommunaler und regionaler Demokratie in Südosteuropa,24 sowie eine weitere Konferenz zum Thema Hassrede, wobei auch hier in beiden Fällen ein besonderes Gewicht auf die Einbeziehung Jugendlicher gelegt wurde. Der Bekämpfung von Hassrede in diesem Kontext kam durch die immer wieder auftretenden Angriffe und Attacken gegen lokale Politiker, nicht zuletzt in Deutschland, besondere Bedeutung zu.

13 Abschließendes Ministertreffen Die Geschäftsordnung des Europarats legt ein jährliches Treffen des Minister-­ Komitees auf Ministerebene zugrunde, das um den 5. Mai, dem Datum der Verabschiedung der Satzung des Europarats im Jahr 1949, stattfinden soll, sieht aber auch die Möglichkeit eines zweiten Ministertreffens vor, „wenn die Umstände es erfordern“.25 So fand ganz regulär das Ministertreffen des deutschen Vorsitz am 21. Mai 2021 in Hamburg statt, allerdings im sehr begrenzten Hybridformat. Lediglich Bundesaußenminister Maas als Gastgeber, die Generalsekretärin und die Präsidenten von PV, KGRE und des EGMR, die Kommissarin für Menschenrechte sowie der  Council of Europe leaders react to Turkey’s announced withdrawal from the Istanbul Convention, 21.03.2021 – Press release, https://www.auswaertiges-amt.de/en/newsroom/news/-/2449202, letzter Zugriff 30.11.2022. 24  “Safeguarding local and regional democracy in south-east Europe”, 04./05.02.2021 in Budapest. 25  Abschnitt II Ziffer 2 des iGuide, Committee of Ministers, Procedures and Working Methods. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=090000168058d922, letzter Zugriff 30.11.2022. 23

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ungarische Außenminister als Vertreter des nachfolgenden Vorsitzes waren vor Ort. Doch selbst die Eröffnungsrede des Bundespräsidenten erfolgte als Videoansprache. Auch alle weiteren Vertreter und Vertreterinnen der übrigen Mitgliedstaaten wurden digital zugeschaltet, was der Veranstaltung jeglichen Charakter eines Dialogs verweigerte. Ohnehin sind die Ministertreffen des Europarats mit den Europäischen Räten der EU oder den Ministerräten der OSZE nicht zu vergleichen, wo regelmäßig bis zum Ende verhandelt und um Ergebnisse gerungen wird. So waren die Entscheidungen, die von den Ministern in Hamburg angenommen wurden, von den Ständigen Vertretern und Vertreterinnen in Straßburg bereits vorab und abschließend angenommen worden. In Hamburg wurde eine Reihe von Entscheidungen im Konsens angenommen, die, wie oben beschrieben, sehr vorsichtig den erreichten Fortschritt beschreiben, wie in der Frage des Beitritts der EU zur EMRK oder der Frage KI und Menschenrechte. Eine besondere Bedeutung kommt der Entscheidung zu, mit der das Ministerkomitee den von der Generalsekretärin vorgelegten Strategischen Rahmen des Europarats für die nächsten vier Jahre in allgemeiner Form indossiert.26

14 Schlussfolgerungen Sechs Monate sind eine kurze Zeitspanne, wenn es um die effektive Implementierung von Völkerrecht und dessen Weiterentwicklung geht. Wie kann das Vorsitzland im Europarat hier einen Unterschied machen, wenn es sich nicht gerade um die Freilassung eines nach Auffassung des EGMR zu Unrecht Inhaftierten handelt oder um die erfolgreiche Schlussphase von Verhandlungen für ein neues Abkommen? Tatsächlich geht es um die umfassende Erfüllung der Pflichten und Möglichkeiten eines Vorsitzes in der Perspektive der mit dem Europarat verfolgten Ziele. Der Handlungsspielraum der Generalsekretärin mit ihrem Sekretariat ist begrenzt. Es braucht den Impetus eines Mitgliedstaats, der bereit ist, politische Positionen zu beziehen, die unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten zu verstehen und daraus weitere Schritte und Kompromisse zu entwickeln. Tatsächlich hat Deutschland in allen Belangen, bei der Implementierung, Weiterentwicklung und Verbreitung der Menschenrechte einen Mehrwert erzielen können. Die Möglichkeiten, die betroffenen Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Entscheidungen des EGMR zu bewegen, Regelungen für den Beitritt der EU zur EMRK zu finden oder das Verhältnis von KI und Menschenrechten zu kodifizieren, hat der deutsche Vorsitz voll ausgeschöpft und tatsächlich vorangebracht, wie sich nicht zuletzt aus den Entscheidungen des Ministerkomitees vom 20. Mai 2022 in Turin ergibt.27

 Entscheidung 2a CM/Del/Dec(2021)131/2a „The Strategic Framework of the Council of Europe  and forthcoming activities“. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID= 0900001680a28ddc, letzter Zugriff 30.11.2022. 27  Council of Europe, 132nd Session of the Committee of Ministers, CM/PV(2022)132-add. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=0900001680a6975a, letzter Zugriff 30.11.2022. 26

The High Representative Revisited in 2023: An Ever More Powerful Institutional Actor in the EU’s Common Foreign and Security Policy Frank Hoffmeister and Annika Bruckert

1 Introduction The Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law in Heidelberg may be considered as one of the leading scientific institutes on international law in Europe. At the same time, the Institute’s influence on European law is also remarkable. A number of Directors of the Institute as well as scientific researchers at the Institute later became Judges, Advocate-Generals or Vice-­ Presidents of international or European institutions. In addition, a plethora of famous professors for international law and European law have their scientific roots in Heidelberg. Among these names figures also Rainer Hofmann, whom Frank had the honour to meet during his stay at the institute from 1994 to 1996. Their strong relationship endured over the years, symbolized by several invitations and contributions from Frank to Rainer’s scientific workshops on public international law and investment law in Frankfurt. The present contribution is written for Rainer’s Festschrift with a token of deep-felt gratitude and friendship for over 25 years.

Prof. Dr. Frank Hoffmeister, Director for General Affairs and Chief Legal Officer in the European External Action Service and Professor (Part-Time)  at the Brussels School of Governance in Brussels. Annika Bruckert writes a PhD at the University of Heidelberg and worked in the EEAS Directorate during her Referendariat in summer 2022. The views are personal and cannot be attributed to their respective institutions. The authors would like to warmly thank Stephan Marquardt and Dr. Christian Behrmann for their extensive comments and suggestions. F. Hoffmeister (*) · A. Bruckert Brüssel, Belgien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_12

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The topic focuses on the role of the EU’s High Representative for Foreign and Security Policy (hereinafter HR) and tries to capture new legally interesting developments of the role of the HR. While the position of the High Representative and the European External Action Service (hereinafter EEAS) in the institutional system and the challenges in the first seven years since the entry into force of the Treaty of Lisbon have been comprehensively analysed,1 this contribution focuses on developments of the last two years. After a short recapitulation of the institutional framework and the new role of the HR in Court proceedings in Part 2, the third part will focus on the HR’s role in shaping and implementing the EU’s Common Foreign and Security Policy (hereinafter CFSP). Part 4 turns to his role as Vice-President of the Commission to ensure consistency in the EU’s external relations before concluding in Part 5.

2 The Three Functions of the HR Under the EU Treaties Following the establishment of the Common Foreign and Security Policy by the Maastricht Treaty in 1992, the Amsterdam Treaty of 1997 created the function of a HR for the CFSP to ensure greater continuity in the EU’s external relations. The Member States assigned this function to the Secretary-General of the Council of the European Union.2 His task was essentially to support the Council Presidency in the external representation of the EU in the area of CFSP and in conducting political dialogue with third countries.3 In 2009, the Treaty of Lisbon then introduced further substantial changes in the institutional architecture of the EU in the area of external relations.4 Whereas the Convention on the Future of Europe envisaged the merger of the HR and the Commissioner for External Relations into a single “EU Minister of Foreign Affairs”,5 the Intergovernmental Conference leading to the Lisbon Treaty maintained the title “High Representative”. On the other hand, the Treaty of Lisbon incorporated the significant extension of the HR’s treaty-based functions already envisaged in the Draft Treaty establishing a Constitution for Europe. He/she became the permanent Chairman of the Foreign Affairs Council and the Vice-President of the Commission. Article 18 (2)–(4) and Article 27 TEU refer to these three main functions as follows:

 Marquardt (2017), Chapter 1, p. 3–37.  Ex Art. 18(3) and Art. 26 TEU, see for the purpose of the creation e.g. Neuhold (2013), para. 9. 3  Behrmann and Marquardt (2022), p. 316. 4  See further Piris (2010), Chapter 6, p. 204. 5  Draft Art. I-27, EU Parliament Resolution 2004/2129(INI), p.  5 para. 3 (d); Grevi (2007), p. 788 et seq. 1 2

The High Representative Revisited in 2023: An Ever More Powerful Institutional …

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• Conducting the CFSP (including the CSDP6); contributing through proposals to the development of that policy and securing the implementation of decisions by the European Council and Council, ensuring the representation of the EU in the CFSP (Articles 18 (2), 27 (1), (2) TEU). • Presiding over the Foreign Affairs Council (Article 18 (3) TEU). • Performing the function of one of the Vice-Presidents of the Commission for responsibilities incumbent on external relations and external action (Article 18 (4) TEU). The dual institutional involvement of the HR in conducting the CFSP and acting as Vice-President of the Commission is commonly referred to as a ‘double hat’ and represents, inter alia, the EU’s “quest of horizontal coherence”.7 Due to these cross-pillar functions, the HR has become an “autonomous actor in the institutional structure of the EU”.8

2.1 The European External Action Service as a Support Body The EEAS is supporting the HR in her/his duties. Based on a Council Decision adopted under Article 27 (3) TEU (hereinafter EEAS-Decision),9 it officially started its work on 1 January 2011. In practice, the EEAS functions as a diplomatic service of the EU and constitutes a major development in the European institutional structure.10 Apart from supporting the HR, the EEAS also assists the President of the European Council, the President of the Commission and the Commission in the area of external relations (Article 2 (2) EEAS-Decision). According to Article 1 (2) EEAS-Decision, the EEAS is a functionally autonomous body of the EU that is separate from the General Secretariat of the Council and the Commission.11 In the area of civil service law and under the EU financial regulation, it is equated to an institution.12 As a support body, the EEAS serves expertise and helps elaborate initiatives or proposals of the HR to the Council. The EEAS provides extensive preparatory services in all areas relating to the functions  Common Security and Defence Policy (successor to the European Security and Defence Policy (ESDP), established in 1999. 7  See among others von Arnauld (2022), § 1 para. 62; Van Vooren (2011), p. 496 refers to a “triple hatted position” of the HR. 8  Behrmann and Marquardt (2022), p. 316. 9  Council Decision of 26.07.2010, L 201/30 (2010/427/EU). 10  Cf. Marquardt (2018), p. 36; Grevi (2007), p. 798, on the EEAS in the draft Treaty establishing a Constitution. 11  Cf. further Blockmans and Hillion (2013), Art. 1, p. 15–17. 12  See Art.  1 para. 6 of the Regulation No. 1080/2010 of the EU Parliament and Council of 24.11.2010, L 311/1, and Art. 1 para. 2 of the Regulation No. 1081/2010 of the EU Parliament and Council of 24.11.2010, L 311/9. 6

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and responsibilities of the HR.13 In addition, the EU delegations, which form an integral part of the EEAS and are placed under the authority of the HR,14 serve as a ‘contact-point’ for the HR to third countries and international organisations and thereby constitute an essential tool of the EU’s external action.15 Notwithstanding the systematic embedding of Article 27 (3) TEU in the provisions on the CFSP, the tasks of the EEAS cover all three main functions of the HR.16 Pursuant to Article 3 (1) EEAS-Decision, the EEAS, the diplomatic services of the Member States, the General Secretariat of the Council and the services of the Commission are subject to a duty of cooperation, with the objective to ensure consistency in the area of the EU’s external action.17 An important operational link follows from Article 4 (4) EEAS-Decision, as the HR appoints also most of the chairs of the Council’s preparatory bodies in the domain of foreign affairs. In the legal field, the duty to coordinate falls on the Legal Department of the EEAS, which works in close cooperation with the Legal Services of the Council and the Commission.18 The EEAS Legal Department has the mandate to provide legal advice to the HR and the EEAS on all questions falling within their mandate and tasks.19 The Legal Department contributes to the Public International Law Working Group,20 which is chaired by the rotating Presidency of the Council.21 This role of the Legal Department to present the EEAS position in a working group is to be distinguished from the role of an EEAS representative chairing a working group.22

2.2 The High Representative and the EEAS Before the Courts of Justice of the European Union Early on, after the entry into force of the Treaty of Lisbon, the question arose as to the involvement of the HR and the EEAS in proceedings before the Court of Justice of the European Union (hereinafter CJEU).23 Indeed, the Treaties remain silent on  E.g. the preparation of agendas for the Foreign Ministers’ Councils or of HR’s contacts with third countries. 14  Art. 1 para. 4 EEAS-Decision; Art. 35 TEU, Art. 221 para. 2 TFEU; as of 30.03.2022, there are 144 EU delegations in third States and at international organisations. 15  Dijkstra and Van Elsuwege (2018), p. 52. 16  See Art. 2 para. 1 EEAS-Decision. 17  Accordingly, the duty to cooperate is also stated as a main task in Art. 2(2) of the EEAS-Decision, in order to fulfil the mandate of the TEU in Art. 21(3) to establish coherence. 18  Art. 4 para. 3 lit. b, 2nd indent, EEAS-Decision. 19  See Decision of the EEAS Secretary-General of March 2022 on the establishment of the Legal Department, ADMIN (2022) 18. 20  In general on COJUR see Hoffmeister (2019), para. 7–9. 21  Council Decision 2009/908/EU of 01.12.2009, Annex II, OJ L 322/31, on the chairmanship of the preparatory bodies of the FAC. 22  See further Marquardt (2017), p. 26 et seq. 23  See for example Gatti (2014), p. 665 and Hillion and Wessel (2018), p. 65 et seq. 13

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how the HR and/or the EEAS would be able to participate in proceedings before the CJEU. As a starting point, the qualification of the EEAS as “functionally autonomous body” endowed with the legal capacity necessary to perform its tasks,24 entails the possibility of legal standing before courts.25 In staff disputes, the EEAS being considered as an institution for the purpose of the EU Staff Regulations and the HR being the appointing authority,26 aggrieved EEAS staff members can hence bring their cases against the HR and/or the EEAS as the defendant before the EU General Court.27 The situation is less evident for a scenario of intervention. In a staff case from 2019, the EEAS wished to support the Commission in a dispute brought by six Commission officials serving in different EU delegations around the world. The President of the Court of Justice accepted that the EEAS qualifies as a “body” under Article 40 (2) of the Statute of the Court, but denied a direct interest of the EEAS in the outcome of the case as the judgment would not change the legal position of the intervener.28 Against that background, the question arose whether this restrictive approach would also be applicable for interventions of the HR himself in inter-institutional cases, touching upon his institutional role in EU foreign relations. In early 2022, the HR filed an application to intervene in a dispute between the Commission and the Council on the appropriate procedure on signing an EU agreement.29 In this case, the Commission had negotiated an EU fisheries protocol with Gabon according to the negotiation directives issued by the Council under Article 218 (3) TFEU. However, when it came to signature, the Council decided to appoint the Portuguese Ambassador to the EU to sign the agreement on behalf of the EU under Article 218 (5) TFEU. The Commission considered this act to breach its prerogatives as representative of the Union under Article 17 (1) sixth sentence TEU. Quite clearly, the outcome of this case would not affect the rights of the HR to represent the Union, as he has no role in signing an agreement on fisheries. However, any interpretation of Article 218 (5) TFEU has a direct impact on the prerogatives of the HR in the area of CFSP as well, as the same situation could equally occur for a pure CFSP agreement. Like in a non-CFSP agreement, the Council might empower the HR to negotiate a CFSP agreement under Article 218 (3) TFEU but might be tempted to entrust actual signature thereof to another person under a  Art. 1 para. 2 EEAS-Decision.  Referring to a legal and contractual capacity of the EEAS, see Van Vooren (2011), p. 484–486. 26  Art. 1 lit. b (a) and Art. 95 para.1 EU Staff Regulation No. 31 (EEC) 11 (EAEC), OJ P 045, 14.6.1962, p. 1385. 27  See e.g. Judgment of the General Court of 06.07.2022, OC v. EEAS, T-681/20, ECLI:EU: T:2022:422. While the HR is formally the appointing authority and hence should in principle be the defendant, in practice, almost all staff cases are directed against the EEAS, and the CJEU has not questioned this practice until now. 28  Order of the President of the European Court of Justice, 29.07.2019, C-119/19 P, para. 18. 29  Action brought on 07.09.2021, Commission v Council, C-551/21, OJ C 462/27, 15.11.2021. 24 25

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decision pursuant to Article 218 (5) TFEU. Against that background, the HR asked for leave to intervene in the Gabon case, arguing that he should either be equated to an institution under Article 40 (1) of the Statute of the Court or be accepted as intervener with a special institutional interest under Article 40 (2) of the Statute. In a landmark order of 3 March 2022, the President of the Court accepted the request.30 On the first point, he recalled in para. 9–11 that the HR cannot be classified as an institution of the Union within the meaning of Article 40 (1) of the Statute, as Article 13 (1) TEU lists these exhaustively. However, on the second point, the HR was admitted to intervene as a “body, office or agency of the Union or any other person having an interest in the result of the case” under Article 40 (2) of the Statute (para. 24). The President underlined that the mandate of the HR is “intrinsically linked” to the functioning of the EU and noted that while being supported by the EEAS in accordance with Article 27 (3) TEU, he was nonetheless legally separate from it. It thus followed from the wording and scheme of the second sentence of Article 40 (2) of the Statute that the exclusion of natural or legal persons did not apply.31 Importantly, the President also ruled in para. 20–23 that the HR has a direct and existing interest in the outcome of the case, as it determines the scope of his/her role and his/ her powers as regards signing of international agreements in the area of CFSP. The President’s order opened the door for the HR to become more active before the Court also in other areas of EU external relations. In particular, when RT France attacked the Council for having imposed broadcasting sanctions against it, the General Court admitted the intervention of the HR on the ground that the HR had a direct interest since he exercised the power of initiative in the procedure for the adoption of acts under Article 29 TEU and 215 TFEU.32 Encouragingly, the judgment of the Court itself mentions the HR’s position during the oral hearing several times in an affirmative way – another novelty in EU external relations law.33

3 Conducting the CFSP As stipulated in Article 18 para. 2 TEU, the HR “shall conduct” the CFSP (including the CSDP). This power includes both the shaping of CFSP Decisions and the representation of the Union on foreign policy matters. In a complementary manner,   Order of the President of the European Court of Justice, 03.03.2022, C-551/21, ECLI:EU:C:2022:163, para. 24. 31   Order of the President of the European Court of Justice, 03.03.2022, C-551/21, ECLI:EU:C:2022:163, para. 13 citing the Order of the President of the European Court of Justice, 17.09.2021, C-144/21, EU:C:2021:757, para. 6–8. 32  Order of the President of the European Court of Justice, 11.05.2022, RT France v. Council, T-125/22, para. 2, 4. 33  Judgment of the General Court, 27.07.2022, RT France v. Council, T-125/22, ECLI:EU:T:2022:483, para. 89, 208. It remains to be seen whether the High Representative may also become a plaintiff or defendant in future cases when his/her  prerogatives are at stake (cf Hoffmeister and Havas (2023), pp. 24–28). 30

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­ rticle 27 para. 1 TEU provides that the HR “shall contribute through his proposals A to the development of the CFSP” and shall ensure the implementation of decisions adopted by the European Council and the Council.

3.1 Shaping CFSP Decisions Turning to the area of shaping the CFSP, the HR may “refer questions” or “submit initiatives and proposals” to the Council but also shall “put into effect” the CFSP together with Member States (Articles 30 para. 1 and 26 para. 3 TEU). In practical terms, the HR’s initiatives and proposals are continuously covering new ground. Two recent examples from the area of EU sanctions and EU missions may illustrate this point. 3.1.1 Sanctions Under Articles 18 para. 2, 27 para. 1 and 30 para. 1 TEU, the HR may submit various CFSP initiatives or proposals to the Council. In the area of sanctions, two steps are linked.34 First, the Council adopts a CFSP Decision under Article 29 TEU upon an HR proposal. Second, whenever the substance requires uniform application within the EU, a Council regulation based on a joint proposal from the HR and the Commission and adopted under Article 215 TFEU define directly applicable rules in the EU’s legal order.35 Any Article 215 TFEU proposal reflects the “double hat” of the HR, as he acts on his own as HR and participates as Vice-President in the decision-­ making of the Commission. At technical level, such a joint proposal is first drafted by the EEAS, approved internally by the HR, and then submitted to the Commission for its approval, before submitting the joint proposal to the Council.36 In other words, the HR has a key role when shaping the EU’s sanctions policy. Following this procedure, the EU imposed a series of new sanctions against the Russian Federation to respond to the recognition of the non-government controlled areas of Donetsk and Luhansk on 21 February 2022 and the unprovoked invasion of Ukraine on 24 February 2022.37 The EU sanctions against Russia are unprecedented in their breadth and are therefore ‘uncharted territory’ in many ways. Two important new features are noteworthy:

 See for an overview of EU sanctions practice Wouters et al. (2021), Chapter 6, p. 177 et seq.  For a critical discussion of the unanimity requirement (Art. 29 TEU) on the one hand and qualified majority (Art. 215 TFEU) on the other hand, see Hoffmeister (2021), p. 406. 36  Cf. Cremer (2022), Art. 215 TFEU, para. 13–16. 37  See the overview of the consolidated versions of the Council Decision 2014/512/CFSP of 31.07.2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:32014D0512, accessed 30.11.2022. As of writing, the EU has adopted a sixth package of sanctions in response to Russia’s invasion; see Council Conclusions of 31 May 2022, EUCO 21/22, https://www.consilium.europa. eu/media/56562/2022-05-30-31-euco-conclusions.pdf, accessed 30.11.2022. 34 35

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• Next to its usual targeted sanctions, the EU further imposed several mobility restrictions against citizens of the Russian Federation.38 In the aftermath of the illegal annexation of Crimea by the Russian Federation on 18 March 2014, the Council already instructed Member States to deny entry to the EU to targeted persons.39 The Council has maintained this decision until today with the addition of further persons.40 On 28 February 2022, the EU closed its airspace to any aircraft operated by Russian air carriers and Russian registered or controlled aircrafts.41 These air transport sanctions are similar to the 1998 flight ban against former Yugoslavia, when the Council counteracted grave human rights violations in Kosovo.42 This is of particular interest, as such bans could potentially breach International Civil Aviation Organization (ICAO) obligations. Already back in 2001, the ILC qualified the Yugslav flight ban as a third-party countermeasure in reaction to a breach of obligations erga omnes.43 In adopting similar air transport sanctions anew in 2022 against Russia as a reaction its illegal use of force, the EU could further contribute to the development of customary international law in the field. Moreover, the EU prohibited Member States to provide access to ports in the territory of the Union to any Russian flagged vessels.44 • To stop certain media outlets from serving the Russian disinformation campaign and serving as a propaganda platform, the EU banned outlets, inter alia Russia Today and Sputnik, from broadcasting in the EU for three months.45 These sanctions raise questions of the scope of Article 215 TFEU and the compatibility with the freedom of press guaranteed in Article 11 of the EU Charter of Fundamental Rights and Article 10 of the European Convention on Human Rights. In the Rus Because of the sovereignty of the Member States and the principle of conferred powers, the EU could not impose sanctions itself, but obliged Member States to implement these restrictions at a national level. 39  Council Decision 2014/145/CFSP of 17.03.2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine, OJ L 78/16. 40  Recent amendment of 04.08.2022, Council Decision 2022/1355, OJ LI 204/4. 41  Art. 1(2) of Council Decision 2022/335 of 28.02.2022, OJ L 57/4, inserting Art. 4e to Council Decision 2014/512; Council Regulation 2022/334 of 28.02.2022, OJ L 57, inserting Art.  3d to Council Regulation 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine. 42  Regulation 1901/98 OJ L 248/1. 43  ILC Commentary on Countermeasures, Art.  54 Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (2001), p. 336 and Hoffmeister (2008), p. 95 with further examples on the then EU practice on third-country countermeasures and its significance for international law (p. 93 et seq.). 44  Art. 4 ha Council Decision 2022/578/CFSP of 08.04.2022 amending Decision 2014/512/CFSP concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine, OJ L 111/70. 45  Art. 4 g Council Decision 2022/351/CFSP of 01.03.2022 amending Decision 2014/512/CFSP concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine, OJ L 65, 5; Art. 2f Council Regulation 2022/350 of 1 March 2022, amending Regulation (EU) No 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine, OJ L 65. 38

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sia Today France case, the General Court rejected both claims from the applicant. The Court was satisfied that Article 215 TFEU was the only available means to take action with effect in the entire EU and held that that the limitations of the right to freedom of expression are proportionate, since they are temporary and reversible.46 This judgment is all the more important as it may influence future legislative action for the fight against State-orchestrated disinformation campaigns. 3.1.2 EU Special Representatives and Crisis Management Missions Another area are operational CFSP activities in third countries. Here, the HR may propose to the Council to appoint special representatives (Article 33 TEU) or to establish an EU mission on the ground (Article 42 para. 4 and 43 para. 2 TEU). While we cannot review the entire corpus of EU missions in this contribution, it is nevertheless interesting to see their growing scope over time. Article 43 para. 1 TEU enumerates “disarmament operations, humanitarian and rescue tasks, military advice and assistance tasks, conflict prevention and peace-keeping tasks, tasks of combat forces in crisis management, including peace-making and post-conflict stabilisation”. In the specific situation of helping Ukraine after the Russian invasion, the HR proposed to the Council to enlarge the tasks of the EU Advisory Missions to Ukraine47 to a new element of supporting criminal investigations.48 A new Article 2a para. 2 lit. (b) in the Council Decision establishing that mission, requires EUAM to ensure close coordination inter alia with the International Criminal Court (hereinafter ICC) and thereby contribute to the investigation and prosecution of international crimes in Ukraine.49 As a consequence, the EUAM is now actively participating in the forensic work on establishing criminal accountability for war crimes committed, inter alia, in Butcha or Irpin. To the knowledge of the authors, this is the first time where an EU mission actively deals with issues of international criminal law during an ongoing military conflict. It adds to the other numerous other EU initiatives to support the work of the ICC in the fight against impunity in a very practical manner.

46   Judgment of the General Court of 27.07.2022, T-125/22, RT France v. Council, ECLI:EU:T:2022:483, para. 62 et seq. and para. 213. 47  Decision (CFSP) 2014/486 of 22.07.2014 on the European Union Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine). 48  Proposal of the HR of 08.04.2022 to the Council for a Council Decision amending Decision 2014/486/CFSP on the European Union Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine), Doc. No. 8094/22 (not available to the public). 49  Council Decision (CFSP) 2022/638 of 13.04.2022 amending Decision 2014/486/CFSP on the European Union Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine).

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3.2 Representing the Union in CFSP Matters Another important part of the HR’s role in conducting the CFSP are his representational tasks. While the President of the European Council represents the EU at the level of Heads of States and governments in foreign policy issues (Article 15(6) TEU), the HR ensures the external representation of the EU in the CFSP at his level (Article 27(2) TEU) and hence interacts with other Foreign Ministers. His representative role can lead to important international negotiations, such as the ones on Kosovo, Iran or Ukraine after the Orange Revolution 2004.50 From the newer practice in 2021–2022, two issues merit some discussion. 3.2.1 CFSP Statements According to Article 27(2) TEU, the HR’s representation of the EU involves conducting political dialogue with third parties on the Union’s behalf and expressing the Union’s position in international organisations and conferences. With regard to the latter task, the HR organises the coordination of the Member States at international organisations.51 At the same time, the Council defines the EU’s position and basic parameters in the EU’s foreign policy, on the basis of the general guidelines and strategic lines adopted by the European Council.52 Following the given strategic orientation by the Council and establishment of a specific policy by the Council, the HR can then implement it in the evolving context of international relations and translate it into specific statements that reflect those priorities. The HR enjoys a certain scope of action in this regard, which is inherent in his/her mandate.53 Statements of the HR therefore must stay within the parameters of the established EU policy by the Council. If this is the case, they only require the approval of the HR itself.54 In turn, when the draft statement touches upon new policy ground, the EEAS must forward it to the competent Council Working Group for subsequent approval by the Council.55 In both cases, the HR speaks for the Union as a whole. A curious issue in this regard are the applicable voting rules in the Council. According to a long-held view by the Council Legal Service, CFSP statements do not qualify as legal acts to which the voting rules of the Treaties apply. Rather, as so-­

 For details Hoffmeister (2017), p. 53–69.  Art. 34(1) TEU. 52  Art. 16(1), (6), 26(1), (2) TEU. 53  Cf. Hoffmeister (2021), p. 404. 54  As they do not reflect necessarily the opinion of every single Member State, Helwig et  al. (2013), p. 21. 55  See Helwig et al. (2013), p. 20–22. 50 51

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called “atypical acts”, they are subject to a consensus requirement.56 This means that no such CFSP statement can be adopted if only one Member State opposes it. In turn, when it comes to EU positions in the area of CFSP, which have or are designated to have legal effect, the Council must comply with the procedural rules set out in the Treaties, including the voting requirements.57 Importantly, voting under Article 31 TEU may include constructive abstentions (para. 1) and even qualified majority for implementing decisions (para. 2).58 The self-imposed need to follow consensus for non-legal CFSP acts leads to the illogical consequence that it is more difficult for the Council to adopt non-legally binding acts than legal CFSP decisions under Article 31 TEU. In order to improve such “cumbersome” policy-making in the area of CFSP, the HR has recently come up with a new proposal, also responding to the political quest “the EU must become faster and more capable and effective in its ability to decide and act”.59 First, one could explore more the possibilities inherent in the procedure of consensus, which is defined as a decision without a vote by establishing the absence of any opposition as an agreement.60 This means that the possibility of a “constructive silence” exists. If a Member State does not support the proposed position or has reservations, it does not have to oppose the position, but can rather qualify its silence internally. However, Member States resorting to constructive silence are still bound by the EU position pursuant to the principle of sincere cooperation.61 Second, in cases where fundamental positions of EU policy need to be determined and the procedure of consensus reaches its limits, the HR may formally propose a CFSP decision under Article 29 TEU. This may be the case when positions need to be established in a body set up by an agreement (Article 218 para. 9 TFEU) or when the Council chooses the form of an act to lend particular emphasis to an EU position.62 In order to overcome the rule of unanimity in the Council (Article 31 para. 1 TEU) and to foster efficiency and flexibility, Member States either have the possibility to abstain, which would still allow the Council to act (Article 238 para. 4 TFEU, applicable also to CFSP decisions) or to abstain and make a formal declaration qualifying its abstention (so-called “constructive abstention”). In such case, the Member States exercising “constructive abstention” will then not be bound by the Council’s Decision, but must accept the commitment of the EU and refrain from

 See Hoffmeister (2021), p. 403 et seq., the HR must be able to react quickly to international developments through declarations. 57  Comments on the Council’s Rules of Procedure, Ch. IV No. 6 lit. b), c), p. 67. 58  Art. 31(2) TEU. 59  Council of the European Union, A Strategic Compass for security and defence, 21 March 2022, Doc. 7371/22 p.  13; see also Communication from the Commission to the European Council, Parliament and the Council, 12.09.2018, COM(2018)647 final, p. 13. 60  See in general Wolfrum and Pichon (2010), para. 1. 61  Art. 4 para. 3 TEU. 62  Hoffmeister (2021), p. 404. 56

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actions conflicting or impeding with the EU’s action.63 Most recently, in the decision under the European Peace Facility on the supply of weapons to Ukraine, three Member States invoked Article 31 para. 1 TEU by making a formal declaration to the Council.64 They thus made use of the possibility of “constructive abstention”. Third, the Council could grant the HR more leeway in his power of representation, so that not every individual case of policymaking has to be voted on by the Council. Rather, Council approval of CFSP statements could be limited to fundamental questions of the EU’s political orientations.65 More generally, the HR should be able to implement EU positions and policies in foreign affairs with some degree of autonomy (“conduct the CFSP”) and beyond the strict wording of decisions or political statements adopted by the Council. A good example in this respect is the Kavala case, a prominent Turkish human rights defender. After the sentence to life imprisonment without parole by the Istanbul High Criminal Court on 25 April 2022, the HR submitted to the Council a draft statement condemning this judgment as being incompatible with a binding judgment of the European Court of Human Rights of 10 December 2019.66 Facing the obstruction of one Member State, no CFSP statement could be agreed in Council. However, as there was already an established EU policy to call upon Turkey to comply with the Strasbourg jurisprudence, no such Council approval was even necessary in the first place. Accordingly, the HR issued on 27 April 2022 a statement in his own name, which nevertheless contained the cautious formula that “we deeply regret this verdict”, instead of the usual “the EU regrets”. 3.2.2 CFSP Agreements A specific emanation of the HR’s role in ensuring the EU’s representation in the CFSP is his responsibility to negotiate international agreements of the EU in the CFSP, in accordance with the procedure of Article 218 TFEU. While such agreements had a separate procedure in the past under ex Article 24 TEU,67 the Treaty of Lisbon unified the procedure in Article 218 TFEU. As stipulated in Article 218 para. 3 TFEU, either the Commission or the HR shall make recommendations to the Council on the negotiation of international agreements, depending on whether the

 See Council Legal Service Opinion 11181/20, para. 7. Constructive abstention does not relieve Member States from the obligation to contribute to the financing resulting from a CFSP decision, except when the expenditure is arising from military or defence operations (Art. 41(2) TEU, second subparagraph, last sentence). 64  Council Decision (CFSP) 2022/338 of 28.02.2022, OJ 2022, L 60/1. Before that, only one Member State had made use of constructive abstention in a decision on EULEX Kosovo in 2008, Council Decision (CFSP) 2008/124 of 04.02.2008, OJ 2008, L 42/92. 65  See further Hoffmeister (2021), p. 404. 66  ECHR Judgment of 1 December 2019, Kavala v. Turkey, Appl. No. 28749/18. 67  See Marquardt and Gaedtke (2015), Art. 25 para. 2; further Marquardt (2001), p. 333 et seq. 63

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content falls “principally” within the scope of CFSP or not.68 Accordingly, the Council in practice mandates the HR to negotiate CFSP agreements with third countries, such as participation agreements for EU missions or status of mission agreements. Once the negotiations are completed, the substantive legal basis for the conclusion of such agreements is in Article 37 TEU, meaning that unanimity is required in the Council for their conclusion. However, the actual signature of such CFSP agreements should be entrusted to the HR as the EU’s CFSP representative under Article 27 para. 2 TEU, which is why the HR requested to intervene in the Gabon case, as mentioned above.

3.3 Coordinating Member States’ Action The coordinating role of the HR derives from Articles 18(4), 32, 34(1) TEU and is an essential element of his mandate, as his three main functions allow him to interact and facilitate interaction between the Council, the Commission and Member States. Beyond the organisational support to Member States coordinating their action in international organisations and at conferences (Article 34(1) TEU), the HR may also foster coordination among Member States in other areas of the CFSP. One example from the recent practice in the wake of the Russian military aggression against Ukraine can illustrate the practical dynamic of this task. It relates to the role of the HR in coordinating Member States’ action before the International Court of Justice (ICJ). Ukraine instituted proceedings before the ICJ against the Russian Federation on 27 February 2022 based on the Genocide Convention.69 Ukraine requests the ICJ, inter alia, to declare the absence of genocide or genocidal acts allegedly committed by Ukraine in the Luhansk and Donetsk regions. On 16 March 2022, the Court held in its preliminary order that the Russian Federation shall immediately suspend the military operation that it commenced on 24 February 2022 and shall not take any further steps.70 In a declaration of 20 May 2022 and a subsequent declaration of 13 July 2022, the EU and over 40 States expressed their intention to explore all options to support Ukrainian efforts in the proceedings before the ICJ.71 For States Parties to the ­Genocide  Regarding the initial institutional discussion on the permissibility of negotiation teams, see Marquardt (2017), Chapter 1 p. 31 et seq. Today this is affirmed, see Schmalenbach (2022a), Art. 218 TFEU, para. 12. 69  Application filed in the Registry of the Court on 26.02.022, Allegations of genocide under the convention on the prevention and punishment of the crime of genocide, Ukraine v. Russian Federation, No. 182. 70  Order of the ICJ of 16.03.2022, Allegations of genocide under the convention on the prevention and punishment of the crime of genocide, Ukraine v. Russian Federation, para. 86; see the discussion and analysis of the Court’s order by Oellers-Frahm (2022), p. 179–183. 71  Joint statement on supporting Ukraine in its proceeding at the ICJ, 20.05.2022 and 13.07.2022, Statement/22/4509. 68

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Convention, such support can take the form of an intervention on the interpretation of the Convention, in accordance with Article 63(2) of the Statute of the Court. The decision to intervene (or not) is a sovereign decision of each State. In the Council Working Party on Public International Law (COJUR WP), the Legal Advisers of many EU Member States’ Foreign Ministries indicated the willingness of their respective government to avail itself of such possibility. On 21 July and 25 July 2022, Latvia and Lithuania each deposited declarations of intervention before the Court. In the light of the discussions in the COJUR WP on this issue, the EEAS took the initiative to facilitate coordination among Member States. Taking on board elements from the Lithuanian and Latvian declarations and adding further elements, the EEAS produced an “EU Model Declaration of Intervention”. The Czech Presidency circulated this document to the members of the COJUR WP on 27 July 2022. The EU Model Declaration gives guidance on the issues of jurisdiction (Article IX Genocide Convention) and merits (Articles I, II-IV and VIII of the Convention). Importantly, the cover letter contains a sentence that the intervening EU Member State is ready to combine its efforts for the oral phase with other intervening States, should the ICJ wish to group the interventions. That would allow preparing a joint oral statement of EU Member States that are willing to coordinate accordingly. Such a coordinated action of Member States before the ICJ would clearly be a sign of concerted EU action and could be supported by the EEAS as appropriate, in line with the coordinating role of the HR. By the end of 2022, 26 Member States filed their declarations of intervention, which is another first in the history of the Court and the EU alike.  These actions need to be distinguished from the EU memorial filed with the ICJ on 17 August 2022 by the Commission on behalf of the EU, in order to provide the ICJ with “information relevant to the case” under Article 34(2) of the Statute of the Court. The Commission acted on behalf of the EU in accordance with Article 335, 2nd sentence TFEU, which provision, as interpreted by the CJEU, also entitles the Commission to represent the EU before international courts.72 According to the Commission decision of 12 July 2022,73 the Commission’s Legal Service was asked to carry out this action in consultation with the EEAS, which therefore contributed a factual part to the EU memorial, providing elements drawn from OSCE monitoring reports and open sources, which may help the ICJ determine the absence of genocide in Donbas prior to the Russian invasion. The Commission services contributed another part on the non-discriminatory nature of EU assistance projects in Ukraine and the Commission’s Legal Service drafted a part on the significance of the OSCE security architecture for resolving the dispute before the Court.

 European Court of Justice, C-73/14, ECLI:EU:C:2015:663, judgment, 06.10.2015, para. 58 et  seq.  – Council v. Commission; European Court of Justice, C-131/03, ECLI:EU:C:2006:541, judgment, 12.09.2006, para. 94 – Reynolds Tobacco and Others v. Commission. 73  Commission Decision C(2022) 4783 of 12.07.2022. 72

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3.4 Ensuring Implementation of CFSP Actions Once a CFSP decision is adopted, the HR must ensure “the implementation of the decisions adopted by the Council and European Council” (Article 27(1) TEU) and assists in ensuring “the unity, consistency and effectiveness of action” (Article 26(3) TEU). However, the HR’s control function is limited, as he cannot enforce Council decisions in the same way as the Commission in non-CFSP areas. Instead of bringing infringement procedures, his only tool is to exert political pressure by reminding MS of their obligations to implement Council decisions and their duty of loyalty.

4 Chairing the Foreign Affairs Council In his second main function, the HR presides over the Foreign Affairs Council (FAC)74 without being a (voting) member.75 In his capacity of chair, he/she is thus in a position allowing him/her to influence the general direction and orientation of the Council proceedings.76 This also has to be seen in relation to the right of initiative of the HR, who is mandated to contribute through his proposals to the development of the EU’s CFSP (Article 27(1) and Article 30(1) TEU). Only when the FAC meets to discuss common commercial policy issues, the representative of the Member States holding the rotating Council Presidency replaces the HR as chair.77 In relation to this function of the HR, some interesting newer trends can be identified, this time relating to invitation policy for FAC meetings and to chairing bodies established under comprehensive bilateral agreements concluded by the EU with third States, such as Association Councils.

4.1 Invitation Policy to FACs The FAC meets in principle at least once a month and ensures the unity, consistency and effectiveness of the EU’s external action by defining and implementing the EU’s foreign and security policy.78 The HR not only chairs but also represents the FAC before the Parliament and its committees.79  The FAC is composed of the Ministers of foreign affairs, defence and/or development of the Member States and is established under the Lisbon Treaty. 75  Art. 18 para. 3 TEU (in conjunction with Art. 16 para. 2 TEU, Art. 2 para. 5 Council Rules of Procedure; Thym describes this as the “constitutional tension of the post” (“verfassungsrechtliche Spannungslage des Postens”), Thym (2022), § 18 para. 12. 76  Art. 15 para. 2 TEU. 77  Art. 2 para. 5 Council’s Rules of Procedure (hereinafter CRP). 78  Art. 16 para. 6 TEU. 79  Art. 26 CRP. 74

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Based on our analysis of the FAC formal meetings protocols of 2016, 2018, 2020 and 2022 we note a trend that the attendance of invitees to FAC meetings has become more frequent.80 In principle, standing invitations to Council meetings are only legally enshrined for the President of the European Central Bank and the Commission.81 Nevertheless, the Council may also invite other representatives of EU institutions or bodies.82 This invitation to participate is not to be confused with the invitation of representatives of third States or international organisations to observe Council (preparatory bodies) meetings. Although they do not take part in the Council’s deliberations, they may provide the Council with information concerning the subject at issue, which it can draw upon before taking a decision.83 The HR or the Presidency must give notice to the members of the Council in advance and must be authorised by the Council to invite third parties to a Council meeting.84 The invitation to observe and inform plays an important role in the Council insofar as they can provide first-hand information and enable direct exchange with third countries concerned. Against the background of the ongoing Russian military aggression, the Council frequently invites the Foreign Ministers of the ‘G7’ countries and the Ukrainian Foreign Minister to its meetings.85 These joint discussions and informal exchanges have become an indispensable part of the agenda. They enable the EU to take a coherent foreign policy approach also with partners and candidate countries.

4.2 Representing the EU in Association Councils Several of the Union’s Association Agreements, such as Stabilisation and Association Agreements with Western Balkan countries (SAAs) or Neighbourhood Association Agreements, establish Association Councils. These treaty bodies have steering functions and decision-making powers. The HR leads the EU delegation at Association Council meetings and is designated as the EU’s representative in the  Whereas in 2016 and 2018, exchanges with representatives of third countries took place in a social setting (e.g. during lunch), it can already be observed in the first half of 2022 that these exchanges (as with Ukraine) are being incorporated into the agenda of Council meetings, thus becoming more formal and weighty. Exchanges with leaders of international organisations remained relatively constant. 81  Art. 284 para. 2 TFEU, Art. 5 para. 2 CRP. 82  By a simple majority and only unanimously, if the invitation constitutes a political decision on the CFSP, Comments on the Council’s Rules of Procedure, March 2016, p. 39. 83  Art. 6 para. 1 CRP, the Council decides by a simple majority to open its deliberations or disclose their content to certain persons (e.g. forwarding documents, Art. 6 para. 2 CRP), see Comments on the Council’s Rules of Procedure, March 2016, p. 39. 84  The Council implicitly decides by a simple majority to set aside the professional secrecy provided in Art. 6 para. 1 CRP, Comments on the Council’s Rules of Procedure, March 2016, p. 39. 85  See e.g. the informal exchange with the Foreign Minister of Ukraine Kuleba at the FAC (Extraordinary) Meetings of 21 and 25 February, 16 May and 18 July 2022. 80

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­ ssociation Council with a certain margin of discretion.86 The General Secretariat A of the Council normally functions as secretariat to the Association Council. While the general institutional set-up for such Association Councils is settled, it is less clear who deputises the HR when he/she is unable to attend, unless there is a representation provision in the agreement itself or in the Rules of Procedure of the Association Council. The Treaties do not contain any rules on deputising for the HR. Considering the historical background, some provisions on deputies were considered during the drafting of the EU Constitutional Treaty, which, however, were later discarded.87 In the TEU, the role of the HR is directly linked to the person holding this position, so that political representation, at least with its own scope for action and decision-making, is precluded a priori.88 Nevertheless, representation of the EU in an Association Council should be ensured in order to maintain the external representation and effectiveness of EU external action when the HR is prevented from chairing. Article 2 para. 5 of the Council’s Rules of Procedure provides that a representative of the Member State holding the six-monthly Presidency of the Council could replace the HR at FAC meetings, when the FAC is convened to discuss common commercial policy issues. However, such provision is not applicable when it comes to external representation of the EU in a treaty body. Two ways of representing the HR are conceivable. Either the EEAS represents the HR through its Secretary General, or the foreign minister of the Member State holding the six-month Presidency of the Council assumes that role. In the authors’ view, the first option is preferable as the EEAS is directly subordinated to the HR (Article 2 para. 3 EEAS-Decision) so that the task of representing the EU in CFSP matters, which is primarily assigned to the HR (Article 27 para. 2 TEU), would remain within his/her sphere of direct influence and would ensure the desired continuity in EU external representation.

5 Coordination of the EU’s External Action Under his “double-hat”, the HR is functioning ex officio as one of the Vice-­Presidents of the European Commission (Article 18 para. 4 TEU). In this function, he is mandated to ensure the consistency and effectiveness of the EU’s external action.89 In practical terms, it is not easy to track concrete operational outcomes of this role. We propose to look at two issues, namely at the division of labour with other  Hobmaier (2021), p. 106–108.  See for example the Summary of the meeting of Working Group VII held on 8 October 2002, CONV 342/02, Brussels, 11.10.2002, p.  5, 7, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ CV-342-2002-INIT/en/pdf, accessed 30.11.2022. Summary of the meeting of Working Group VIII held on 14 October 2002, CONV 349/02, Brussels, 18.10.2002, p. 2, https://data.consilium.europa. eu/doc/document/CV-349-2002-INIT/en/pdf, accessed 30.11.2022. 88  Wissenschaftlicher Dienst (2016), p. 7–8. 89  Art. 18 para. 4 2nd sentence and Art. 21 para. 3 TEU. 86 87

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­ ommissioners, and at the role of the HR/EEAS as chief negotiator in comprehensive C agreements.

5.1 Division of Labour with Other Commissioners Every five-year term, the President of the Commission lays down political guidelines and sets up groups of Members of the Commission mandating them a specific policy area.90 These groups of Members of the Commission (Commissioners’ Group) contribute to coordination and preparation of the work of the Commission within its mandate given by the President.91 The Commission’s Strategic Agenda for 2019–2024 consist of six headline ambitions for Europe.92 In the current term, the HR chairs the Commissioners’ Group ‘A Stronger Europe in the World’, whose secretariat and co-chairs are provided by the EEAS and the Secretariat-General.93 Members of the group are the HR, the Commissioners for Trade, International Partnerships, Humanitarian Aid and Neighbourhood. It is supposed to meet monthly.94 Apart from this coordinating role, the content of the HR’s work remains essentially in the area of general relations with third countries, as the Commissioners’ Group as such has no executive functions.95 However, in practice, the Commissioners’ Group does not meet regularly on a monthly basis. Rather, it seems to have “fallen asleep”, which is to detriment of the effectiveness of the “double-hat” function of the HR. Therefore, the HR’s mark on other external relations Commissioners seems to remain somewhat of a patchwork. Clear interaction exists with respect to the enhanced EU engagement with the Western Balkans or the establishment of a new EU Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument for the new period of 2021–2027. The HR is less visible in the Transatlantic Trade and Technology Council (lead by VP Dombrovskis and VP Vestager on the Commission side) and has hence insisted to gain a more prominent role in the recently launched Trade and Technology Council with India by regular participation when foreign policy issues will be discussed.96

 Art. 3 para. 1, 4 Commission’s Rules of Procedure, OJ L 55/65 of 05.03.2010.  Art. 18 Commission’s Rules of Procedure, OJ L 55/65 of 05.03.2010. 92  A European Green Deal, an economy that works for people, a Europe fit for the digital age, protecting our European way of life, a stronger Europe in the world and a new push for European democracy; see the Political Guidelines of the Commission 2019–2024 of 16.07.2019, https:// ec.europa.eu/info/sites/default/files/political-guidelines-next-commission_en_0.pdf, accessed 30.11.2022. 93  Decision of the President of the EU Commission of 01.12.2019 on the creation of Commissioners’ Groups, P (2019) 4, Annex I and II. 94  Decision of the President of the European Commission of 01.12.2019 on the creation of Commissioners’ Groups, P (2019) 4. 95  See Behrmann and Marquardt (2022), p. 321. 96  Joint Press Release on launching the TTC, 25.04.2022, https://www.eeas.europa.eu/eeas/indiaeu-joint-press-release-launching-trade-and-technology-council_en, accessed 30.11.2022. 90 91

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A similar quest for a clear internal division of labour was also necessary in relation to future anti-coercion measures. On 8 December 2021, the Commission proposed a regulation on the protection of the Union and its Member States from economic coercion by third countries.97 The aim is to establish a new instrument the EU may use to respond and deter third countries from restricting or threatening to restrict trade or investment to bring about a change of policy in the EU. The proposal is based on Article 207 para. 2 TFEU, as the centre of gravity lies within EU trade policy. The proposal falls under the political mandate of the Commissioners’ Group ‘A stronger Europe in the World’ chaired by the HR.98 In practice, the Commissioner for Trade was in the lead. An inter-service steering group was set up, including the EEAS, to support the impact assessment work.99 However, in the later inter-service consultation, the EEAS had to intervene heavily to ensure that the HR will be able to play a proper role in the implementation of the future regulation. One example can explain the underlying issue from a practical point of view: In December 2020, China announced a de-facto embargo against imports from Lithuania as a retaliation to the Lithuanian decision to allow a “Taiwan office” in Vilnius. Given that this was economic coercion (China used a trade measure) for political means (China reprimanded Lithuania for an alleged deviation from the One-China policy), the case falls both in the remits of the Trade Commissioner and the HR. Accordingly, they issued a statement on China’s measures against Lithuania together.100 However, the Commission’s legal proposal does not foresee any direct role of the HR under the anti-coercion instrument. Any assessment of coercion by a third State and any EU countermeasure by the EU would be taken by the Commission alone. Only after the HR’s insistence during the legislative process, the proposal refers in its Article 1 para. 2 to the consistency of the regulation with the Union’s obligations under international law as well as principles and objectives of the Union’s external action.101 This is a reference to Article 21 para. 3 TEU, according to which the Commission, Council and the HR should ensure the consistency of the EU’s external  Proposal for a regulation of the EU Parliament and of the Council on the protection of the Union and its Member States from economic coercion by third countries, COM (2021)775, 2021/0406 (COD). 98  On the official website of the Commission, the anti-coercion instrument is listed as an action under the Commissioners’ Group of the HR, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/stronger-europe-world_en, accessed 30.11.2022. 99  Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report of 08.12.2021, SWD (2021) 371 final, Annex 1 procedural information, p. 62. 100  Joint Statement by HR/VP Josep Borell and Executive Vice-President Valdis Dombrovskis on China’s measures against Lithuania of 08.l2.2021, https://www.eeas.europa.eu/eeas/joint-statement-high-representativevice-president-josep-borrell-and-executive-vice-president_en, accessed 30.11.2022. 101  Proposal for a regulation of the EU Parliament and of the Council on the protection of the Union and its Member States from economic coercion by third countries, COM (2021)775, 2021/0406 (COD). 97

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action. Moreover, the explanatory memorandum states that the Vice-President in charge of external relations will ensure consistency with the different areas of the external action within the Commission.102 Hence, a probable solution will be to give the HR a prominent role in the execution of the anti-coercion policy under his “hat” of Vice-President of the Commission. Another interesting new development took place regarding the EU policy on defence industry and space matters. With the creation of the DG DEFIS under the Commission headed by Von der Leyen in 2019, the EU’s defence and space policy is adapting to new challenges and strengthening the EU as a security and defence-­ policy actor. The DG DEFIS will work closely with the HR to ensure coherence between the work on defence industry and CSDP.103 Following on from the goals set out in the Strategic Compass104 and the EU Heads of State informal Meeting in Versailles on 11 March 2022, the Commission, with the assistance of the European Defence Agency (EDA) headed by the HR, has issued a joint communication on defence procurement.105 Overcoming initial intra-institutional tensions,106 the Commission and the EDA now collaborate sustainably.

5.2 The EEAS as Chief Negotiator of Comprehensive EU Agreements When the Union concludes an association agreement under Article 217 TFEU, encompassing all areas of cooperation in one legal framework,107 the Council concludes such agreement by unanimity (Article 218 para. 6 2nd subpara. TFEU). However, when the agreement is “only” a Partnership and Cooperation Agreement or another form of Cooperation Agreement, the voting rule depends on the substantive legal basis chosen for the decision on conclusion. If such norms allow for qualified majority voting for the adoption of internal rules, the EU agreement can also be concluded by the Council acting by qualified majority (Article 218 para. 6 1st subpara. TFEU). If, however, one of the legal bases, such as CFSP (Article 37 TEU) require unanimity, the entire agreement can only be concluded unanimously by the Council.

 Proposal for a regulation of the EU Parliament and of the Council on the protection of the Union and its Member States from economic coercion by third countries, COM (2021)775, 2021/0406 (COD), p. 2. 103  Mission letter to Thierry Breton, Commissioner for Internal Market, 01.12.2019, p. 6. 104  Strategic Compass for Security and Defence from the GS of the Council, Doc. 7371/22, 21.03.2022, p. 36. 105  Joint Communication on the Defence Investment Gaps Analysis and Way Forward, JOIN(2022) 24 final, 18.05.2022. 106  E.g. Fiott (2015), p. 542 et seq. 107  See several examples given by Hummer (2018), Art. 217 TFEU, p. 977–978 para. 5–7. 102

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Against that background, the choice of legal basis for comprehensive EU agreements is of paramount practical significance. In line with previous jurisprudence,108 the ECJ held in the Kazakhstan judgment that the legal basis of a decision on conclusion of such agreement must be determined by its main or predominant component or purpose of the agreement.109 In the case at issue, it considered that the centre of gravity of the agreement were its trade and development policy provisions. The Court confirmed this finding in a further ruling concerning an agreement with Armenia in 2021.110 The Court once again concluded that trade and development constituted the main or predominant components, so that the Council decision on conclusion must be adopted on the basis of Articles 207 and 209 TFEU alone (and not Article 37 TEU).111 This decision had an important operational consequence. As the right to initiate negotiations is also linked to the centre of gravity of future agreements, the practice of submitting joint HR and Commission recommendations for the negotiation of such comprehensive agreements, and of submitting joint proposals for their signature and conclusion, has been discontinued. Rather, recommendations and proposals for such agreements under Article 218 para. 2 TFEU will hitherto adopted by the Commission alone. En revanche, within the Commission, the chief negotiation role still falls on the HR in his/her capacity as Vice-President, which may then entrust this role to the EEAS, including for neighbourhood countries. Only for agreements with ACP-countries, the Commission services from DG INTPA will be in the lead as chief negotiators. Moreover, the negotiating directives annexed to the recommendation to the Council to authorise negotiations will clarify that the HR will negotiate the CFSP elements of the agreement. Following an agreement between the Secretary-­General of the EEAS and the Commission of late 2021, standard language will be used in relevant proposals. This is in line with the “double-hatted” function of the HR, as he/she may be appointed negotiator both in his/her mandate under the CFSP and as Vice-President of the Commission in charge of external ­relations.112

 European Court of Justice, C-155/07, ECLI:EU:C:2008:605, judgment, 06.11.2008, para. 34 ff – Parliament v. Council; European Court of Justice, C-91/05, ECLI:EU:C:2008:288, judgment, 20.05.2008, para. 60 – Commission v. Council. 109  European Court of Justice, C-244/17, ECLI:EU:C:2018:662, judgment, 04.09.2018, para. 36–38 – Commission v. Council, Partnership and cooperation agreement with Kazakhstan. 110  European Court of Justice, C-180/20, ECLI:EU:C:2021:658, judgment, 02.09.2021, para. 32 – Commission v. Council, CEPA with the Republic of Armenia. 111  European Court of Justice, C-180/20, ECLI:EU:C:2021:658, judgment, 02.09.2021, para. 33 et seq. – Commission v. Council, CEPA with the Republic of Armenia, 112  Cf. Hummer (2018), Art. 218 TFEU, p. 986 para. 16. 108

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6 Conclusion In the last decade, the HR, with the support of the EEAS, has become the prime actor of the EU in the domain of foreign policy and an important facilitator of international and bilateral negotiations and treaties and has also been able to strengthen the role of the EU in crisis management operations. In addition, an enormous acceleration of trends seems to have started in the last two years. The HR has been admitted as an institutional party to proceedings before the CJEU in 2022, included the fight against disinformation into the EU’s sanctions policy and made an effort to bring more efficiency into CFSP-decision making. Moreover, the coordination of EU Member States’ positions has now reached the core of international law by the EU model for interventions in the Ukrainian case against Russia prepared by the EEAS. The HR also opens the FAC deliberations more and more for the participation of third states and might be replaced by the Secretary-General in Association Council meetings in the future. In his/ her function as Vice-President of the Commission, there is room for improvement when it comes to the overall coordination of EU external action. This shows clearly when it comes to the efforts required in the College to secure a place at the table of the Technology and Trade Councils with the US and India and under the forthcoming Anti-Coercion instrument. At the same time, the EEAS may also play a bigger role to help the HR in his role as Vice-­President, as can be seen from the recent understanding that EEAS senior officials will continue to act as Chief Negotiators for comprehensive agreements, even where the centre of gravity of such agreements falls outside the CFSP. How will Rainer react after having read this contribution? Recalling the famous Solange-II-Decision of the Federal Constitutional Court,113 to which Rainer provided input during his one-year term as a research assistant to Constitutional Judge Steinberger (MPI Director in 1986–1987),114 we hope we will see his trade-mark smile on his face, talking to himself with his gentle voice: Not too bad, how the EU’s CFSP is developing right now. As long as this responsible direction is kept, there is no need for Karlsruhe to intervene … ☺

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113 114

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Informalisierung der EU-Außenbeziehungen im Bereich Asyl und Einwanderung Thomas Kleinlein

1 Einleitung Im Einklang mit einem Trend in jüngeren Staatsverfassungen sind die Außenbeziehungen der Europäischen Union in den europäischen Verträgen ausführlich geregelt.1 Die europäischen Verträge zeichnen sich darüber hinaus dadurch aus, dass sie anspruchsvolle außenpolitische Ziele formulieren.2 Gemäß Art.  3 Abs.  5 EUV schützt und fördert die Union „in ihren Beziehungen zur übrigen Welt“ „ihre Werte und Interessen“. Sie leistet einen Beitrag unter anderem zum Schutz der Menschenrechte sowie zur „strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts“. Nach der „Wertenorm“ des Art. 2 EUV, auf die damit Bezug genommen wird, stützt sich die Union unter anderem auf die „Werte-Quadriga von Freiheit, Demokratie, Grundrechten und Rechtsstaatlichkeit“.3 Diese Zielbestimmung wird in Art.  21 Abs. 1 UAbs. 1 EUV weiter entfaltet. Danach lässt sich die Union bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene auch von den Grundsätzen der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit, der universellen Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und der Solidarität sowie der Achtung der Grundsätze des Völkerrechts leiten. Prof. Dr. Thomas Kleinlein, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völkerrecht, Europarecht und Rechtsvergleichung an der Friedrich-Schiller-Universität Jena.

 de Witte (2008), S. 9 f.  Umfassend zu deren Rolle und Funktion Larik (2016); s. auch Cannizzaro (2021). 3  Calliess (2022), Rn. 2, 9. 1 2

T. Kleinlein (*) Jena, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_13

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Das neue Migrations- und Asylpaket von 2020 nimmt diese Vorgaben auf und befürwortet ausdrücklich ein System, das „sich vollständig auf europäische Werte und das Völkerrecht stützt“.4 Kooperationsinstrumente und ihre Umsetzung müssen demnach der Rechtsstaatlichkeit und auch den strukturellen Grundsätzen des institutionellen Gleichgewichts, der Demokratie oder der Transparenz entsprechen.5 Ausdrücklich entwickelt die Union nach Art. 67 Abs. 2 Satz 1 AEUV eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen, die sich nicht nur „auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet“, sondern auch „gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen“ (englisch: „fair“) ist. Tatsächlich folgt die Gestaltung der Außenbeziehungen der Union zugleich dem globalen Trend einer zunehmenden Informalisierung in den internationalen Beziehungen.6 In den letzten Jahren macht die Europäische Union zunehmend vom In­ strument nicht rechtsverbindlicher Vereinbarungen Gebrauch, gerade im Bereich von Asyl und Einwanderung.7 Insbesondere seit 2015 nutzt die Union bevorzugt informelle Instrumente im Bereich der Rückübernahme.8 Zu den jüngeren Beispielen gehören die „Erklärung EU–Türkei“ oder der „Gemeinsame Weg nach vorn bei Migrationsfragen“ zwischen Afghanistan und der EU von 2016.9 Insgesamt werden zwischen EU und Internationalen Organisationen oder Drittländern mindestens doppelt so viele bilaterale informelle Instrumente wie verbindliche internationale Abkommen vereinbart.10 Die Vermeidung der verbindlichen Form des völkerrechtlichen Vertrags und damit auch des in Art. 218 AEUV geregelten Vertragsschlussverfahrens steht in einem offensichtlichen Spannungsverhältnis mit der Rechtsstaatlichkeit und der Weiterentwicklung des Völkerrechts als Grundwerte und in den EU-Verträgen festgelegten außenpolitische Ziele der Union. Darüber hinaus birgt die Informalisierung generelle Gefahren, etwa für den Rechtsschutz Betroffener, aber auch spezifische Probleme im Kompetenzund Institutionengefüge der Europäischen Union. Trotz dieser offensichtlichen Problematik ist die „Informalisierung“ als Phänomen der EU-­Außenbeziehungen in der  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen (COM(2020) 609 final), 23.09.2020, S. 2. 5  García Andrade (2022), S. 235 f. 6  S. dazu Pauwelyn et al. (2012); Pauwelyn et al. (2014); Rodiles (2018). 7  Fahey (2019), S. 124; Santos Vara (2019); Santos Vara und Pascual Matellán (2022), S. 39 ff.; Slominski und Trauner (2021); Terpan und Saurugger (2021), S. 22, 34. 8  Santos Vara (2019), S. 24. 9  Wessel (2021), S.  75; Europäischer Rat, Erklärung EU–Türkei (Pressemitteilung 144/16), 18.03.2016; Europäische Kommission, Beschluss über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – Erklärung „Gemeinsames Vorgehen Afghanistans und der EU in Migrationsfragen“ („Joint Way Forward on migration issues“) (C(2016) 6023 final), 19.06.2016, Anhang; s. auch Joint Declaration on Migration Cooperation between Afghanistan and the EU (5223/21 ADD 1), 13.01.2021. 10  Ott (2021), S.  577; eine Sammlung der (rechtsverbindlichen) internationalen Abkommen der Union findet sich hier: https://eur-lex.europa.eu/collection/eu-law/inter-agree.html?locale=de, letzter Zugriff 30.11.2022. 4

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Rechtswissenschaft lange Zeit wenig beachtet worden,11 findet nunmehr allerdings gerade im Bereich Asyl und Einwanderung Aufmerksamkeit.12 Hier setzt dieser Beitrag an und stellt in einem ersten Schritt die Praxis der Union in den Kontext der Informalisierung der „Global Governance“, vollzieht die Entwicklung der auswärtigen Migrationspolitik seit 2015 nach und ordnet sie als Phänomen eines verstetigten Krisenmodus ein (2.). Auf der Grundlage ihrer dabei he­ rausgearbeiteten Merkmale wird die informalisierte auswärtige Migrationspolitik sodann als Problem des EU-Außenverfassungsrechts mit Blick auf Kompetenz­ fragen, Verfahrensvorschriften, Rechtsschutzfragen und die Gefährdung der Einhaltung unionsrechtlicher und internationaler Verpflichtungen analysiert (3.). Der ­Beitrag gelangt zu dem Fazit, dass die auswärtige Migrationspolitik trotz unionsspezifischer Besonderheiten als Ausdruck einer Normativität des „whatever works“ gesehen werden kann, die auch andere Bereiche informalisierter „Global Governance“ prägt und die eingehegt werden muss (4.).

2 Die Praxis nicht rechtsverbindlicher Instrumente im Bereich Asyl und Einwanderung 2.1 Informalisierung der „Global Governance“ Obwohl „Soft Law“ in den internationalen Beziehungen ein bereits lange etabliertes Phänomen ist,13 prägt die „Informalisierung“ oder „Deformalisierung“ der „Global Governance“ die Entwicklung der letzten Jahrzehnte.14 Informelle „alternative Instrumente“ und „Soft Law“ haben Bedeutung auch in „hochpolitischen“ oder grundrechtsrelevanten Bereichen wie Umwelt, Wirtschaft und Menschenrechte.15 Zu den informellen Governance-Akten zählen außer nicht rechtsverbindlichen Vereinbarungen als eine Form des klassischen „Soft Law“ etwa auch Indizes und Ranglisten,16 „best“ oder „recommended practices“, „standard technologies“, „de facto expectations“, „standards“, „guidelines“ und „codes of practice“. Über die Form der Akte oder des „Output“ hinaus betrifft die Informalisierung der internationalen „Governance“ zudem die Prozesse oder Foren.17 Internationale Zusammenarbeit findet zu So noch Ott (2021), S.  570, 576. Dies steht im Gegensatz zur intensiven Befassung mit dem „internen“ „Soft Law“ der EU. 12  Santos Vara (2020); Kassoti und Idriz (2022); Cassarino (2018). 13  S. bereits Wengler (1984); Aust (1986); Lipson (1991); Wengler (1995); zur Entwicklung „alternativer Instrumente“ Goldmann (2015), S. 19 ff. 14  Galbraith und Zaring (2014), S. 745. 15  Knauff (2010), S. 459; zur Terrorismusbekämpfung Ní Aoláin (2021). 16  Davis et al. (2012). 17  Zu Erscheinungsformen und Ebenen der Informalisierung Koskenniemi (2007), S.  9  ff.; Pauwelyn (2012), S. 15 ff.; van Mulligen (2015), S. 643 ff.; Petrig (2018), S. 101; Gleichsetzung von Informalität und fehlender Rechtsverbindlichkeit bei Aust (1986), S. 787. 11

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nehmend in lose organisierten Netzwerken statt. Zunehmend informalisiert ist die internationale Zusammenarbeit damit auch in Bezug auf die beteiligten Akteure. Neben die traditionelle Diplomatie zwischen Staatsoberhäuptern, Außenministerien oder Botschaften treten andere Ministerien, branchen- oder sektorspezifische Regulierungsbehörden, Wettbewerbsbehörden, Zentralbanken, unabhängige Agenturen, Einzelstaaten im Bundesstaat, Provinzen oder Städte, Gerichte oder Parlamente und schließlich auch private Akteure.18 Entsprechend ändert sich der Herrschaftsmodus in der „Global Governance“.19 Informelle Kooperationen und „Soft Law“ zeichnen sich dabei nicht selten durch Implementierungsprozesse und Monitoring-Mechanismen aus, die effektiver sind als die des bindenden Völkerrechts.20

2.2 Entwicklung der auswärtigen Migrationspolitik der EU seit 2015 Auch die EU bedient sich in der Gestaltung ihrer Außenbeziehungen zunehmend informeller Instrumente.21 Nicht rechtsverbindliche Vereinbarungen sind in vielfältigen Varianten insbesondere auch im Bereich der auswärtigen Migrationspolitik zustande gekommen.22 Die EU-Migrationspolitik hat bereits seit den 1990er-Jahren auch eine auswärtige Dimension.23 Union und Mitgliedstaaten haben die Migrationspolitik durch die Übertragung von Aufgaben des Migrationsmanagements an Drittstaaten zunehmend „externalisiert“.24 Seit der „Migrationskrise“ von 2015 liegt der Schwerpunkt der „Zusammenarbeit“ mit den Herkunftsländern auf einer verstärkten Rückführung und Rückübernahme.25 Dies soll im Wesentlichen durch den übergeordneten Rahmen erfolgen, den der „Gesamtansatz für Migration und Mobilität“ bietet.26 Thematisch konzentriert sich der „Gesamtansatz“ auf vier Säulen: legale Migration und Mobilität, irreguläre Migration und Menschenhandel, i­nternationaler Schutz und Asylpolitik sowie „Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung“.27  Pauwelyn (2012), S. 15 ff.  van Mulligen (2015), S. 645. 20  Knauff (2010), S. 255 ff. 21  Candelmo (2020), S. 53 ff.; Wessel (2021), S. 75. 22  Fahey (2019), S. 124; Santos Vara (2019); Santos Vara und Pascual Matellán (2022), S. 39 ff.; Slominski und Trauner (2021); Terpan und Saurugger (2021), S. 22, 34. 23  Lavenex (2006), S. 330 ff.; zum rechtlichen Rahmen s. Candelmo (2020). 24  Santos Vara und Pascual Matellán (2021). 25  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat: Reformierung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und Erleichterung legaler Wege nach Europa (COM(2016) 197 final), S. 19–22. 26  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Gesamtansatz für Migration und Mobilität (KOM(2011) 743 endgültig), 18.11.2011, S. 4. 27  KOM(2011) 743 endgültig (s. Fn. 26), S. 7. 18 19

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Migrationssteuerung und Entwicklungszusammenarbeit werden also miteinander verknüpft.28 Diese Verknüpfung wurde auch als eine der Prioritäten in der europäischen Migrationsagenda bekräftigt,29 der zufolge die EU „bereit“ sein sollte, „alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel und Anreize einzusetzen“.30 Als eines der wichtigsten In­ strumente zur Umsetzung des „Gesamtansatzes“ wurden informelle „Mobilitätspartnerschaften“ mit Cabo Verde, der Republik Moldau (2008), Georgien (2009), Armenien (2011), Marokko und Aserbaidschan (2013), Tunesien und Jordanien (2014) sowie Belarus (2016)31 geschlossen.32 Sie befassen sich auf der einen Seite unter anderem mit Visaerleichterungen, Projekten und Maßnahmen zu Mobilität, legaler Migration und Entwicklung, auf der anderen Seite mit Verpflichtungen zu Grenzkontrollen und Rückübernahme,33 und sollen als Motor für spätere Hard-Law-Instrumente dienen.34 Nach der Annahme der bereits erwähnten „Erklärung EU–Türkei“35 wurde im Sommer 2016 der „neue Partnerschaftsrahmen“ verabschiedet, der sich auf die Verhinderung und Bekämpfung der irregulären Einwanderung in die EU konzentriert.36 Mit diesem Rahmen, der den „Gesamtansatz“ eher ergänzt als ersetzt, soll die auswärtige Migrationspolitik der EU durch „Migrationspakte“ mit Partnerländern gefördert werden. Dabei handelt es sich um nicht rechtsverbindliche, „politische“ Pakte, die mit der Migrationssteuerung Verpflichtungen und Zugeständnisse in Bereichen wie Handel, Entwicklungshilfe, Energie, Sicherheit oder Bildung im Sinne der Konditionalität verknüpfen.37 Durch die Pakte soll die „Gefahr“ „vermieden“ werden, „dass die Durchführung konkreter Maßnahmen durch technische Verhandlungen über ein umfassendes förmliches Übereinkommen blockiert wird“. Obwohl zugleich ausdrücklich vorgesehen ist, dass die Pakte zu förmlichen internationalen  KOM(2011) 743 endgültig (s. Fn. 26), S. 4–5, 23, 26; Pretto (2020).  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Die europäische Migrations­ agenda (COM(2015) 240 final), 13.05.2015, u. a. S. 8, 13. 30  COM(2015) 240 final (s. Fn. 29), S. 12. 31  Europäische Kommission, Beschluss Gemeinsame Erklärung zur Gründung einer Mobilitätspartnerschaft zwischen der Republik Belarus und der Europäischen Union und ihren teilnehmenden Mitgliedstaaten (C(2015) 3955 final), 15.06.2015. 32  Cassarino (2018), S. 88; Ott (2021), S. 597 f.; für einen Vergleich der „Mobilitätspartnerschaften“ mit Marokko und Cabo Verde, s. Tittel-Mosser (2019). 33  Europäische Kommission, Bericht an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat: Fünfter Fortschrittsbericht über den Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Kontext der Europäischen Migrationsagenda (COM(2017) 471 final), 06.09.2017. 34  García Andrade (2022), S. 235; s. auch Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Ein Dialog mit den Ländern des südlichen Mittelmeerraumes über Migration, Mobilität und Sicherheit (KOM(2011) 292 endgültig), 24.05.2011, S. 10. 35  Pressemitteilung 144/16 (s. Fn. 9). 36  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat und die Europäische Investitionsbank über einen neuen Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Kontext der Europäischen Migrationsagenda (COM(2016) 385), 07.06.2016; Europäischer Rat, Schlussfolgerungen (EUCO 26/16), 28.06.2016, Rn. 1–8. 37  Cassarino (2018), S. 90; García Andrade (2018), S. 157 f. 28 29

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Übereinkünften führen können,38 war der „neue Partnerschaftsrahmen“ ein wesentlicher Schritt zur weiteren Informalisierung der auswärtigen Migrationspolitik, vor allem im Bereich der Rückübernahme.39 Ausdrücklich hat nun „die zügige operative Durchführung der Rückkehr und nicht unbedingt der Abschluss förmlicher Rückübernahmeabkommen oberste Priorität“.40 Der „neue Partnerschaftsrahmen“ steht ausdrücklich für einen „neuen Denkansatz, bei dem positive und negative Anreize miteinander kombiniert werden und sämtliche Einflussmöglichkeiten und Instrumente zum Einsatz kommen“. Über die Entwicklungspolitik der EU sollen diejenigen Länder belohnt werden, die ihrer internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger nachkommen, bei der Bewältigung irregulärer Migrationsströme aus Drittländern kooperieren oder Maßnahmen zur angemessenen Aufnahme von Menschen ergreifen, die vor Konflikten und Verfolgung fliehen.41 Die EU verfolgt damit das Prinzip von Zuckerbrot und Peitsche.42 2016 begann die EU, mit Bangladesch und Mali „Standardarbeitsverfahren“ für die Identifizierung und Rückkehr/Rückführung von Personen ohne Aufenthaltsgenehmigung auszuhandeln.43 Offenbar strebt die Kommission die Annahme ähnlicher Abkommen mit anderen afrikanischen Ländern südlich der Sahara an.44 Unter anderem mit Ghana und Niger wurden „Gemeinsame Erklärungen zu Migration“, einschließlich der Frage der Rückübernahme, unterzeichnet.45 Drei „Gemeinsame Agenden für Migration und Mobilität“ wurden als Vorstufe zu einer Mobilitätspartnerschaft mit Indien, Nigeria und Äthiopien verabschiedet.46 Mit Afghanistan wurde 2016 der bereits erwähnte „Gemeinsame Weg nach vorn“ vereinbart, der ebenfalls nicht rechtlich bindend ist und ausdrücklich keine rechtlichen Rechte oder Pflichten für die Vertragsparteien schafft.47  Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat: Erster Fortschrittsbericht über den Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Kontext der Europäischen Migrationsagenda (COM(2016) 700 final), 18.10.2016, S. 3. 39  Santos Vara (2019), S. 25. 40  COM(2016) 385 (s. Fn. 36), S. 8; s. auch Wessel (2021), S. 80 f. 41  COM(2016) 385 (s. Fn. 36), S. 7, 10. 42  Santos Vara (2019), S. 27. 43  Europäische Kommission, Beschluss über die Unterzeichnung der Standardverfahren zwischen der EU und Bangladesch für die Identifizierung und Rückkehr/Rückführung von illegal aufhältigen Personen (C(2017) 6137 final), 08.09.2017, Annex. Allerdings hat Mali das Standardarbeitsverfahren nicht unterzeichnet und umgesetzt. 44  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat: Fortschrittsbericht über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda (COM(2018) 250 final), 14.03.2018, S. 18; s. Santos Vara (2019), S. 28; Santos Vara und Pascual Matellán (2022), S. 44. 45  High Level Dialogue Meeting, Joint declaration on Ghana-EU Cooperation on Migration, Brüssel, 16.04.2016. 46  Deutscher Bundestag, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Luise Amtsberg, Filiz Polat, Claudia Roth (Augsburg), weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Drucksache 19/28830), 21.04.2021, S. 5. 47  Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU, 2.10.2016, S. 1 (Introduction). 38

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Im März 2017 veröffentlichte die Kommission einen erneuerten Aktionsplan für eine wirksamere Rückkehrpolitik.48 Darin wird bekräftigt, dass die Hilfe und die Politik der Europäischen Union Anreize für die Kooperationsbereitschaft der Partnerländer setzen und so die Einflussmöglichkeiten der Europäischen Union hinsichtlich der Rückübernahme verstärken sollen. Maßgeschneiderte Konzepte sollten alle Interessen, Anreize und Einflussmöglichkeiten in Bezug auf ein Partnerland ermitteln. Betont wird zudem, dass EU und Mitgliedstaaten ihre Einflussmöglichkeiten auf koordinierte und effiziente Weise nutzen müssten.49 Das bereits erwähnte neue Migrations- und Asylpaket vom September 2020 schließt die auswärtige Migrationspolitik ebenfalls mit ein: Aufbauend auf dem bestehenden Partnerschaftsrahmen zielt es darauf ab, internationale Migrationspartnerschaften zu stärken, um eine effektive Rückführung zu gewährleisten, die Schleuserkriminalität wirksamer zu bekämpfen und legale Migrationskanäle zu entwickeln.50 Drittländer sollen dabei unterstützt werden, die Ursachen für irreguläre Migration oder Asylsuche zu bekämpfen. Als Instrumente der Zusammenarbeit im Bereich der Rückübernahme werden sowohl Rücknahmeabkommen als auch Rücknahmevereinbarungen51 und damit ausdrücklich auch informelle Instrumente benannt. Neben den bislang 18 (rechtsverbindlichen) Rückübernahmeabkommen, die die EU abgeschlossen hat,52 führt die Kommission sechs nicht rechtsverbindliche Rückübernahmevereinbarungen an, außer mit Afghanistan53 auch mit Gambia,54 Guinea,55 Bangladesch,56 Äthiopien57 und Côte d’Ivoire.58 Im Rahmen sowohl der bestehenden Abkommen als auch der nicht verbindlichen Vereinbarungen wird die

 Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat über eine wirksamere Rückkehrpolitik in der Europäischen Union  – Ein neuer Aktionsplan (COM(2017) 200 final), 02.03.2017. 49  COM(2017) 200 final (s. Fn. 48), S. 15. 50  COM(2020) 609 final (s. Fn. 4); der Ansatz wird vom Europäischen Rat bestätigt, s. Europä­ ischer Rat, Schlussfolgerungen (EUCO 7/21), 24./25.06.2021, Rn. 12. 51  S. v. a. COM(2020) 609 final (s. Fn. 4), S. 24 der englischen Sprachfassung; die deutsche Fassung, S. 30 weicht leicht ab. 52  Mit Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien, Russland, Ukraine, Nordmazedonien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Serbien, Moldau, Pakistan, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Türkei, Cabo Verde, Belarus. 53  C(2016) 6023 final (s. Fn. 9); 5223/21 ADD 1 (s. Fn. 9). 54  Good Practices for the efficient operation of the identification and return procedures of persons without authorisation to stay (Rat 8570/18), “in Kraft” seit 16.11.2018. 55  Good Practices for the efficient operation of the return procedure (Rat 11428/17) “in Kraft” seit 24.07.2017. 56  C(2017) 6137 final (s. Fn. 43), mit Annex „Standard Operating Procedures for the identification and return of persons without an authorisation to stay“. 57  Admission procedures for the return of Ethiopians from European Union Member States (Rat 15762/17) vom 01.11.2017; am 05.02.2018 vereinbarte Aufnahmeverfahren. 58  Joint document on the procedures for identification and readmission of migrants presumed to be Ivorian nationals staying irregularly in the European Union (Rat 10600/18), “in Kraft“ seit 02.07.2018. Überblicksquelle: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/ irregular-migration-and-return/return-and-readmission_en, letzter Zugriff 30.11.2022. 48

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Zusammenarbeit mit Drittstaaten durch Gemischte Rückübernahmeausschüsse59 oder Gemeinsame Arbeitsgruppen60 fortgeführt.61

2.3 Informalisierung als Phänomen eines verstetigten Krisenmodus Die Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Bereich Asyl und Einwanderung entwickelt sich also dynamisch, während die politische Diskussion über die Legislativvorschläge der Kommission aus dem „neuen Migrations- und Asylpaket“ nicht vo­ rankommt. Gerade die fehlende Solidarität (Art. 80 AEUV) unter den Mitgliedstaaten rückt die Außengrenzen und die Kooperation mit Drittstaaten zur Verhinderung irregulärer Migration und zur Rückführung in den Fokus.62 Insofern ist die Dynamik in der auswärtigen Migrationspolitik die Kehrseite der Stagnation im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem.63 Der Handlungsdruck auf die Kommission wurde durch Kritik an der Fähigkeit der EU, mit irregulärer Migration und dem Zustrom von Asylsuchenden umzugehen, sowie allgemein durch zunehmenden Populismus und Euroskeptizismus, den Aufstieg einwanderungsfeindlicher politischer Parteien und die wachsende wirtschaftliche Unsicherheit infolge der Finanzkrise verstärkt.64 Zugleich ergaben sich Hindernisse für den Abschluss rechtsverbindlicher Rückübernahmeabkommen durch die EU daraus, dass verschiedene Mitgliedstaaten stattdessen ihre sowohl auf völkerrechtliche Verträge als auch auf informelle Instrumente gestützte bilaterale Zusammenarbeit mit Drittstaaten fortsetzen wollten.65 In dieser Situation entwickelte die EU die breit angelegten und nicht rechtsverbindlichen Mobilitätspartnerschaften, die eine Beteiligung der Mitgliedstaaten zulassen.66 Darüber hat sich die EU zu einem Vermittler entwickelt, der den Grundstein für verstärkte und vielfältige bilaterale Kooperationen legt.67 Der Inhalt der Mobilitätspartnerschaften bildet die komplizierte Verflechtung supranationaler und nationaler Zuständigkeiten ab: Die Zuständigkeit für die Rege Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien, Russland, Ukraine, Nordmazedonien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Serbien, Moldau, Pakistan, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Türkei, Cabo Verde, Belarus. 60  Afghanistan, Gambia, Guinea, Bangladesch, Äthiopien und Côte d’Ivoire. 61  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat (COM(2021) 56 final), 10.02.2021, S. 7–8; s. auch Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Migrations- und Asylbericht (COM(2021) 590 final), 29.09.2021, S. 23 f. 62  Thym (2022), S. 12 f. 63  Kassoti und Idriz (2022), S. 2. 64  Cassarino (2018), S. 91. 65  Für eine Übersicht dieser Verträge und Instrumente s. http://www.jeanpierrecassarino.com/datasets/ra/, letzter Zugriff 30.11.2022. 66  Frasca (2021), S. 12 f. 67  Cassarino (2018), S. 94. 59

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lung der Rechte von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, einschließlich der Arbeitsmigration, ist eine geteilte Zuständigkeit (Art. 79 Abs. 2 lit. b) AEUV, Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV),68 wobei es in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleibt festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen (Art. 79 Abs. 5 AEUV). Der Union kommt die ausschließliche Zuständigkeit zum Abschluss und zur Änderung von Verträgen mit Drittstaaten über die Gewährung von Visaerleichterungen zu (Art. 77 Abs. 2 lit. a) AEUV),69 wobei für langfristige Aufenthaltstitel eine geteilte Zuständigkeit besteht (Art. 79 Abs. 2 lit. a) AEUV).70 Nach herrschender Ansicht ist auch die Zuständigkeit für die Rückübernahme (Art.  79 Abs.  3 AEUV) eine geteilte Zuständigkeit (Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV).71 Ebenfalls geteilt ist die Zuständigkeit für die Durchführung von Kontrollen an den Außengrenzen (Art. 77 Abs. 2 lit. b) AEUV) und die Bedingungen für die Zulassung und die Rechte aufhältiger drittstaatsangehöriger Personen (Art. 77 Abs. 2 lit. c) AEUV, Art. 78 Abs. 2 AEUV).72 Hätten sich die Unterzeichner anstelle von nicht rechtsverbindlichen Instrumenten für den Abschluss internationaler Abkommen entschieden, wären die Mobilitätspartnerschaften folglich als sog. gemischte Abkommen abzuschließen gewesen.73 Bei diesen sind auf Unionsseite sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten Vertragsparteien. Allein die langwierigen und schwerfälligen Verfahren für die ­Aushandlung und Ratifizierung gemischter Abkommen könnten also erklären, warum die Mobilitätspartnerschaften als nicht rechtsverbindliche Instrumente ausgestaltet werden. Generell verbinden die handelnden Akteure mit nicht verbindlichen Instrumenten den Vorzug der Flexibilität.74 Sie ermöglichen eine reibungslosere Aushandlung und vermeiden langwierige und komplizierte Verfahren, die mit dem Abschluss zwischenstaatlicher Abkommen verbunden sind, und erhöhen dadurch aus Sicht der Akteure die Effizienz und Effektivität außenpolitischen Handelns. Nach Ansicht der Kommission verbessern diese Vereinbarungen die praktische Zusammenarbeit bei der Identifizierung und Rückführung „irregulärer Migranten“ und stellen einen ersten Schritt zur Schaffung gegenseitigen Vertrauens sowie zur Aufnahme formeller  Müller-Graff (2017), Rn. 25.  Thym (2020a), Rn. 21, 26. 70  Thym (2020c), Rn. 18, 24. 71  So die überwiegende Ansicht, s. bereits Coleman (2009), S. 75 ff.: jedenfalls in der Praxis geteilt; van Vooren (2012); García Andrade (2018), S. 161 ff.; García Andrade (2019), S. 41 f. m. w. N.; Thym (2020c), Rn. 36; Dittrich (2021), Rn. 16; Thym (2021), Rn. 20; a. A. Kuijper (2000), S. 362; Schmidt (2016), S. 295 ff.: ausschließliche Zuständigkeit wegen Notwendigkeit zur Ausübung einer internen Zuständigkeit, Zusammenhang zwischen dem Abschluss von Rückübernahmeabkommen und der Zielerreichung einer gemeinsamen europäischen Migrationspolitik, Art.  3 Abs.  2 Var. 2 AEUV. 72  Thym (2020a), Rn. 18; Thym (2020b), Rn. 21. 73  Allerdings als nur „partiell gemischte“ Abkommen, weil nicht alle, sondern nur einige Mitgliedstaaten an ihnen beteiligt sind; s. Eeckhout (2011), S. 264: „partial mixity“; s. auch Schermers (1983), S. 26 f. 74  Cassarino (2007), S. 187. 68 69

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Verhandlungen über vollwertige Rückübernahmeabkommen dar.75 Obwohl sie rechtlich nicht bindend sind, sollen informelle Rückübernahmeabkommen daher auch zu höheren Rückführungszahlen führen, obschon die Kommission höhere Erwartungen an formelle EU-Rückübernahmeabkommen hat.76 Nicht verbindliche Abkommen können gerade bei politisch sensiblen Gegenständen attraktiv sein.77 Auch die Interessenlage des Drittstaats kann die Wahl nicht rechtsverbindlicher Instrumente nahelegen. In afrikanischen Staaten etwa wird eine (zu) enge Zusammenarbeit mit der EU in Rückkehrfragen oft als Verrat an der eigenen Bevölkerung wahrgenommen, die in großen Teilen von den Überweisungen von Verwandten abhängt, die es nach Europa geschafft haben.78 Die auswärtige Migrationspolitik der EU zeugt insbesondere seit der Flüchtlingskrise von einem generellen Trend der Informalisierung als einem Phänomen eines verstetigten Krisenmodus.79 Die Zusammenarbeit mit Drittländern bei der Migrationssteuerung wird zielstrebig jenseits der Entscheidungsregeln und institutionellen Grundsätze des Lissabon-Vertrags vorangetrieben.80 In der auswärtigen Migrations-Governance zeigt sich dabei eine spezifische Ausprägung der Informalisierung der Form, des Verfahrens und der Akteure: Sie ist normativ nicht nur durch die Wahl nicht rechtsverbindlicher Instrumente, sondern auch dadurch informalisiert, dass sie auf Konditionalitäten und asymmetrische Abhängigkeitsverhältnisse in den Beziehungen zu den „Partnerländern“ gestützt ist. Die Instrumentalisierung der Entwicklungszusammenarbeit ist nicht zuletzt mit Blick auf die mangelnde Kohärenz zwischen der auswärtigen Dimension der Migrationspolitik und ­entwicklungs- und menschenrechtspolitischen Zielen der Union problematisch.81 Die auswärtige Migrationspolitik der Union folgt damit pragmatisch der Normativität des Machbaren, des „whatever works“, die auch in anderen Bereichen informalisierter Global Governance zu beobachten ist.82 Sie ist in einer unionsspezifischen Weise informalisiert auch in Bezug auf die Verfahren und die beteiligten Akteure, wirken doch Unionsorgane – vor allem die Kommission – und Mitgliedstaaten im Verhältnis zu Drittstaaten eng und zugleich flexibel in supranationales und bilaterales mitgliedstaatliches Handeln verknüpfenden Netzwerken zusammen, die die europäischen Verträge so nicht kennen.83 Damit werfen sie nicht zuletzt auch Kompe Europäische Kommission, Generaldirektion Migration und Inneres, Der Generaldirektor, Brief an Mr. Claude Moraes, MEP, Chair of the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs: EU readmission developments – State of play October 2017 (home.ddg1.c.1(2017)5906281), S. 1–2. 76  Stutz und Trauner (2022), S. 156. 77  García Andrade (2016), S. 116. 78  Beispielhaft zu den Zielen, die afrikanische Staaten selbst in Bezug auf die Migrationspolitik verfolgen, Adam et al. (2020). 79  Zur Bedeutung des Intergouvernementalismus in den verschiedenen Krisen der EU Smeets und Beach (2020), speziell zur „Erklärung EU–Türkei“ ebd. S. 1148 ff. 80  Carrera et al. (2019), S. 11; Santos Vara (2019), S. 29. 81  Conte und Savazzi (2020), S. 332 ff. 82  Rodiles (2021b), S. 226; Rodiles (2021a). 83  Casolari (2020), S. 219 ff. 75

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tenz- und Verfahrensfragen auf, letztere gerade mit Blick auf die Beteiligung des Europäischen Parlaments, das so außen vor bleibt.

3 Informalisierte auswärtige Migrationspolitik als Problem des EU-Außenverfassungsrechts Die europäischen Verträge schließen den Abschluss nicht verbindlicher Vereinbarungen nicht kategorisch aus. Implizit hat der EuGH den Einsatz nicht rechtsverbindlicher Instrumente durch die Kommission legitimiert, sofern die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts beachtet werden.84 Es stellt sich also die Frage, in welcher Weise die Verfassungsgrundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, des institutionellen Gleichgewichts, der Transparenz und der Rechtsstaatlichkeit den Abschluss nicht verbindlicher Vereinbarungen beschränken.85 Grenzen für den Einsatz informeller Instrumente könnten sich zudem ergeben, wenn sie die Einhaltung unionsrechtlicher und internationaler Verpflichtungen insbesondere des Flüchtlingsrechts und der Menschenrechte gefährden.

3.1 Kompetenzfragen Auch nicht rechtsverbindliche Instrumente unterliegen dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art.  5 Abs.  1 Satz  1, Abs.  2 EUV).86 Bislang ist in der Rechtsprechung allerdings nicht geklärt, wie spezifisch die erforderliche ­Rechtsgrundlage sein muss.87 Dies wird vom Zweck und Charakter des betreffenden Instruments abhängen. Soll es einen völkerrechtlichen Vertrag ersetzen, so wird eine spezifischere Rechtsgrundlage erforderlich sein als bei Instrumenten, die auf bestehenden verbindlichen Regeln aufbauen.88 Art.  16 Abs.  1, Abs.  6 UAbs.  3, Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV sollen die Entscheidung über den Abschluss nicht rechtsverbindlicher Abkommen durch den Rat und die Außenvertretung der Union durch

 Wessel (2021), S. 82.  Ott (2021), S. 580; generell für das Soft Law der EU Peters (2011), S. 39 ff. 86  EuGH, Urt. v. 23.03.2004, Rs. C-233/02, ECLI:EU:C:2004:173, Rn. 40 – Frankreich/Kommission (Abkommen über Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz); s. auch EuGH, Urt. v. 21.01.1993, Rs. C-188/91, ECLI:EU:C:1993:24 – Deutsche Shell/ Hauptzollamt Hamburg-Harburg; EuGH, Urt. v. 28.07.2016, Rs. C-660/13, ECLI:EU:C:2016:616 – Rat/Kommission (Vereinbarung über einen finanziellen Beitrag der Schweizerischen Eidgenossenschaft an die neuen Mitgliedstaaten nach der Erweiterung 2004); García Andrade (2018), S. 192. 87  S.  Chamon und Demedts (2017), S.  258; zu EuGH, Urt. v.  28.07.2016, Rs.  C-660/13, ECLI:EU:C:2016:616  – Rat/Kommission (Vereinbarung über einen finanziellen Beitrag der Schweizerischen Eidgenossenschaft an die neuen Mitgliedstaaten nach der Erweiterung 2004). 88  In diesem Sinne Ott (2021), S. 586 f.; zur Praxis von Kommission und Rat s. Ott (2018). 84 85

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die Kommission zulassen, ohne dass diese Bestimmungen als Rechtsgrundlage für die eigentlichen Instrumente dienen können.89 Der Abschluss informeller Vereinbarungen richtet sich nach Art. 13 Abs. 2 EUV in der Auslegung des Gerichtshofs in Verbindung mit den Normen über die Außenvertretung.90 Art.  216 AEUV kommt als Kompetenzgrundlage nicht in Betracht, weil er sich nur auf den Abschluss einer „Übereinkunft“, also eines völkerrechtlichen Vertrags bezieht. In den Erlassinstrumenten (den Kommissionsbeschlüssen) verweist die Kommission nur ausnahmsweise auf die Kompetenznorm. Dagegen wird zumeist Art. 17 EUV als Aufgabenzuweisung zitiert.91 Für den Abschluss von Rückführungsübereinkommen hat die EU seit dem Vertrag von Lissabon eine ausdrückliche Kompetenz aus Art. 79 Abs. 3 AEUV, die nach herrschender Ansicht wie die anderen Kompetenzen für den „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ (Art. 4 Abs. 2 lit. j) AEUV) als geteilte, konkurrierende Kompetenz einzuordnen ist.92 Demnach sind die Mitgliedstaaten so lange nicht daran gehindert, der bisherigen Praxis entsprechend ebenfalls Rückführungsabkommen – bilateral – zu schließen, wie nicht die Union selbst mit dem betreffenden Drittstaat ein Rückführungsabkommen geschlossen hat, Art. 2 Abs. 2 Sätze 2, 3 AEUV. Eine Sperrwirkung für die Mitgliedstaaten könnte sich auch dann ergeben, wenn die Union nicht rechtsverbindliche Rückübernahmevereinbarungen abschließt. Wie gesehen ist allerdings die Rücksichtnahme auf die Mitgliedstaaten und deren bilaterale auswärtige Migrationspolitik gerade einer der Gründe für die Informalisierung in der auswärtigen Migrationspolitik der Union. Zudem sind die meisten informellen In­ strumente im Bereich der Migrationspolitik mit anderen verbindlichen und nicht verbindlichen Instrumenten der EU und ihrer Mitgliedstaaten verknüpft.93 Der „Gemeinsame Weg nach vorn“ mit Afghanistan enthält eine umstrittene Erklärung, wonach das Instrument nicht dahin ausgelegt werden könne, dass es bestehende „bilaterale Arrangements“ zwischen den EU-Mitgliedstaaten und Afghanistan ersetze oder den Abschluss künftiger bilateraler (rechtsverbindlicher) „Abkommen“ oder (nicht rechtsverbindlicher) „Arrangements“ verhindere.94 Der „Gemeinsame Weg nach vorn“ soll also keine Sperrwirkung in Bezug auf die Befugnisse der Mitgliedstaaten auslösen, mithin also nicht als Ausübung von Außenkompetenzen der Union angesehen werden. Dieses Vorgehen unterstellt, dass die Union ihre geteilten Außenkompetenzen mittels nicht rechtsverbindlicher Instrumente ausüben kann, ohne dass die mit diesem Kompetenztyp verknüpfte Sperrwirkung für die Mitgliedstaaten eintritt. Eine geteilte wird auf diese Weise zu einer  EuGH, Urt. v. 28.07.2016, Rs. C-660/13, ECLI:EU:C:2016:616, Rn. 38–40 – Rat/Kommission (Vereinbarung über einen finanziellen Beitrag der Schweizerischen Eidgenossenschaft an die neuen Mitgliedstaaten nach der Erweiterung 2004); Verellen (2016), S.  1227; Wessel (2021), S. 77 f.; Ott (2021), S. 589. 90  S. zu den Außenkompetenzen der EU im Bereich Migration García Andrade (2018), S. 160 ff. 91  S. etwa C(2015) 3955 final (s. Fn. 31), S. 2; Ott (2021), S. 584. 92  Thym (2020a), Rn. 18; Thym (2020b), Rn. 21. 93  Ott (2021), S. 597. 94  5223/21 ADD 1 (s. Fn. 9), S. 2. 89

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parallelen Zuständigkeit i. S. v. Art. 2 Abs. 5 AEUV.95 Eine solche Disposition über die Zuständigkeiten ist abzulehnen. Zwar können die Mitgliedstaaten selbst im Bereich ausschließlicher Zuständigkeiten von der Union ermächtigt werden, tätig zu werden (Art. 2 Abs. 1 AEUV). Allerdings greift zwar nicht bei ausschließlichen, wohl aber bei geteilten Zuständigkeiten das Subsidiaritätsprinzip, Art.  5 Abs.  3 UAbs. 1 AEUV. Mit Blick darauf stellt die Erklärung im „Gemeinsamen Weg nach vorn“ über das Verhältnis des Instruments zu mitgliedstaatlichem Handeln gerade den erforderlichen Mehrwert des Handelns der Union infrage. Mit Blick auf die Kompetenzlage ist auch die Einordnung der „Erklärung EU– Türkei“ als Vereinbarung nicht zwischen der Union und der Türkei, sondern zwischen den Mitgliedstaaten und der Türkei durch das Gericht problematisch. Das Gericht ließ offen, ob diese Vereinbarung rechtsverbindlich oder nicht rechtsverbindlich ist.96 So oder so aber wären die Mitgliedstaaten im Außenverhältnis zu einem Drittstaat in Bereichen tätig geworden, die bereits weitgehend von „gemeinsamen Regeln“ der Union i. S. v. Art. 3 Abs. 2 AEUV abgedeckt sind, wie etwa die Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Asylverfahren oder der Visaliberalisierung.97 Die Rückkehrverpflichtungen können nicht von dem Rückübernahmeabkommen EU–Türkei von 2013 getrennt werden,98 durch dessen Abschluss sich die geteilte Außenkompetenz der EU aus Art. 79 Abs. 3 AEUV in eine ausschließliche Zuständigkeit umgewandelt hat.99 Unterstellt man mit dem Gericht, dass die Mitgliedstaaten die „Erklärung“ mit der Türkei verfasst haben, so wäre dieses kollektive Handeln auch für Bereiche problematisch, in denen die EU ihre geteilte Zuständigkeit noch nicht ausgeübt hat. Zwar könnte man argumentieren, dass, wenn ein einzelner Mitgliedstaat berechtigt ist, in einem Bereich geteilter Zuständigkeiten tätig zu werden, dies auch für die kollektiv handelnden Mitgliedstaaten gelten müsse. Wenn die Mitgliedstaaten allerdings kollektiv handeln, so liegt es nahe, dass sowohl das Kriterium der Erforderlichkeit zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele i. S. v. Art. 216 Abs. 1 AEUV erfüllt als auch das Ziel des Handelns im Sinne des Subsidiaritätsprinzips auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, Art. 5 Abs. 3 EUV. In diesem Fall hindern die außerhalb des EU-Rahmens kollektiv handelnden Mitgliedstaaten die Union an der Ausübung ihrer Zuständigkeiten und an der Verwirkli Casolari (2020), S. 223.  EuG, Beschl. v. 28.02.2017, Rs. T-192/16, ECLI:EU:T:2017:128 – NF/Europäischer Rat; EuG, Beschl. v. 28.02.2017, Rs. T-193/16, ECLI:EU:T:2017:129 – NG/Europäischer Rat; EuG, Beschl. v. 28.02.2017, Rs. T-257/16, ECLI:EU:T:2017:130 – NM/Europäischer Rat. 97  Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes, 26.06.2013, ABl. L 180, 60; Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, 15.03.2001, ABl. L 81, 1. 98  Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Republik Türkei über die Rückübernahme von Personen mit unbefugtem Aufenthalt, 16.12.2013, ABl. L 134, 3. 99  García Andrade (2018), S. 194 f. 95 96

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chung ihrer Verpflichtungen aus den Verträgen. Damit verstoßen sie insbesondere gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art.  4 Abs.  3 EUV und verletzen zudem das Unionsinteresse an einer möglichst wirksamen und kohärenten Vertretung auf internationaler Ebene.100 In diesem Sinne kann der in Art. 2 Abs. 2 AEUV eingeräumte Handlungsspielraum nicht so ausgelegt werden, dass die Mitgliedstaaten beschließen können, die Vorschriften der Verträge nicht anzuwenden, sondern kollektiv ein Abkommen oder eine Vereinbarung mit einem Drittland zu schließen. Ein solches kollektives Vorgehen der Mitgliedstaaten jenseits des vertraglichen Verfahrensrahmens könnte zudem gegen Art. 13 Abs. 2 EUV verstoßen, wonach jedes Organ „nach Maßgabe der in den Verträgen vorgesehenen Verfahren, Bedingungen und Ziele“ handeln muss.101

3.2 Verfahrensvorschriften Art. 218 AEUV enthält die bislang umfassendste Verfahrensordnung für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte im Namen der EU sowie für bestimmte damit zusammenhängende Fragen.102 Nicht verbindliche Vereinbarungen scheinen sich diesen Verfahrensregelungen freilich zu entziehen, da man davon ausgehen muss, dass sie nicht dem Verständnis des EuGH von einer „Übereinkunft“ oder einem „Abkommen“ entsprechen. Dem EuGH zufolge soll der Begriff „jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung ungeachtet ihrer Form erfassen“.103 Insofern ähnelt die Entwicklung in der EU etwa der in der Schweiz, wo die Stärkung der Parlamentsbeteiligung in internationalen Angelegenheiten ebenfalls an ein klassisches Völkerrechtsverständnis und die Form des völkerrechtlichen Vertrags geknüpft worden ist.104 In allen Erklärungen zu den Mobilitätspartnerschaften heißt es ausdrücklich, dass sie einschließlich ihrer Anhänge nicht dazu bestimmt sind, Rechte oder Pflichten nach dem Völkerrecht zu begründen.105 Entscheidendes Kriterium für die Abgrenzung zwischen rechtsverbindlichen und nicht rechtsverbindlichen Abkommen

 EuGH, Schlussanträge v. 29.03.2009, Rs. C-13/07, ECLI:EU:C:2009:190, Rn. 83 – Kommission/Rat; García Andrade (2018), S. 196; zum Unionsinteresse an einer möglichst wirksamen und kohärenten Vertretung auf internationaler Ebene und der Pflicht zur Zusammenarbeit s. u.  a. EuGH, Gutachten v. 19.03.1993, Rs. 2/91, ECLI:EU:C:1993:106, Rn. 36 – ILO; EuGH, Gutachten v. 15.11.1994, Rs. 1/94, ECLI:EU:C:1994:384, Rn. 108 – WTO. 101  Erlbacher (2017), S. 38; García Andrade (2018), S. 195 ff. 102  Dashwood (2018), S. 190. 103  EuGH, Gutachten, 11.11.1975, 1/75, ECLI:EU:C:1975:145, S. 1360 (zu Art. 228 Abs. 1 UAabs. 2 EGV); vgl. Dashwood (2018), S. 195 ff. 104  Dazu Petrig (2021). 105  S. zur rechtlichen Einordnung Europäische Kommission, Commission Staff Working Document: Mobility partnerships as a tool of the Global Approach to Migration (SEC(2009) 1240 final), 18.09.2009, S. 4; vgl. Wessel (2021), S. 80. 100

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ist nach der Rechtsprechung des EuGH grundsätzlich der Wille der Parteien.106 Der EuGH sieht sich an die formale Qualifikation eines Rechtsakts nicht gebunden; statt auf die „Form“, in der eine Handlung oder Entscheidung ergeht, kommt es für die Anfechtbarkeit auf ihr „Wesen“ an.107 Dass die Abgrenzung schwierig sein kann, hat vor allem die „Erklärung EU–Türkei“ gezeigt, deren Einordnung als verbindlich oder nicht verbindlich aufgrund ihrer Ambiguität durchaus Schwierigkeiten bereitet und in der Literatur durchaus umstritten war.108 Die gewählte Sprache suggerierte Rechtsverbindlichkeit (etwa „Turkey and the European Union reconfirmed their commitment“, „Turkey and the EU also agreed“).109 Gericht und Gerichtshof haben die Frage konkret nicht geklärt.110 Das Gericht erklärte sich für unzuständig, da die „Erklärung“ seiner Ansicht nach von den Mitgliedstaaten und nicht von der EU geschlossen worden ist. Der Gerichtshof wies die Klage als „offensichtlich unzulässig“ ab.111 Dass die Einordnung einer Vereinbarung als rechtsverbindlich oder nicht rechtsverbindlich unklar sein kann, ist kein auf die EU beschränktes Phänomen, und die Unklarheit kann von den Unterzeichnenden durchaus erwünscht sein. So waren sich die Vereinigten Staaten und Mexiko nicht einig über die Verbindlichkeit einer 2019 unterzeichneten Vereinbarung über Migration.112 Nach der Rechtsprechung des EuGH kann für den Abschluss nicht rechtsverbindlicher Abkommen ein anderes Verfahren als das nach Art. 218 AEUV Anwendung finden.113 In der Praxis werden die informellen Mobilitätspartnerschaften auf der Grundlage politischer Leitlinien des Rates von der Kommission zusammen mit dem Ratsvorsitz, Vertretern der interessierten Mitgliedstaaten und des Drittlandes ausgehandelt und unterzeichnet. Den entscheidenden Unterschied machen die feh EuGH, Urt. v. 31.03.1971, Rs. 22/70, ECLI:EU:C:1971:32, Rn. 42 – Kommission/Rat (AETR); EuGH, Urt. v. 16.06.1993, Rs. C-325/91, ECLI:EU:C:1993:245, Rn. 26 – Frankreich/Kommission; EuGH, Urt. v. 23.03.2004, Rs. C-233/02, ECLI:EU:C:2004:173, Rn. 42 – Frankreich/Kommission (Abkommen über Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz); EuGH, Urt. v. 04.09.2014, Rs. C-114/12, ECLI:EU:C:2014:2151, Rn. 39 – Kommission/Rat (Sendeunternehmen); EuGH, Urt. v.  16.07.2015, Rs.  C-425/13, ECLI:EU:C:2015:483, Rn.  26–28  – Kommission/Rat (Emissionshandelssystem Australien); s. auch Défenseur des droits, avis, 08.07.2016, n°16–18, S. 4. 107  EuGH, Urt. v. 11.11.1981, Rs. C-60/81, ECLI:EU:C:1981:264, Rn. 9 – IBM/Kommission; vgl. García Andrade (2018). 108  S. dazu u.  a. Cannizzaro (2016); Corten und Dony (2016); Fernández Arribas (2016); Gatti (2016); Peers (2016); Poon (2016); Spijkerboer (2016); Cannizzaro (2017). 109  Die deutsche Fassung der Presseerklärung ist etwas vorsichtiger formuliert. 110  Verschiedene „Szenarien“ der Einordnung der Erklärung werden durchgespielt bei Gatti und Ott (2019) m. w. N. 111   S. die Nachweise in Fn.  96 sowie EuGH, Beschl. v.  12.09.2018, Rs.  C-208/17  P, ECLI:EU:C:2018:705 – NF/Europäischer Rat. 112  Joint Declaration and Supplementary Agreement Between the United States of America and Mexico (T.I.A.S. No. 19–607), 07.06.2019; cf. Bradley et al. (2023), S. 11. 113  EuGH, Urt. v. 28.07.2016, Rs. C-660/13, ECLI:EU:C:2016:616, Rn. 20, 25, 30 ff. – Rat/Kommission (Vereinbarung über einen finanziellen Beitrag der Schweizerischen Eidgenossenschaft an die neuen Mitgliedstaaten nach der Erweiterung 2004); vgl. Schütze (2018), S. 288. 106

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lende Ratifizierung durch Union und Mitgliedstaaten sowie die fehlende Beteiligung des Europäischen Parlaments aus.114 Das Verfahren birgt damit das Risiko, dass die Rechte bestimmter Akteure, insbesondere des Europäischen Parlaments, übergangen werden.115 Gerade die „Erklärung“ EU–Türkei der „Mitglieder des Europäischen Rates“ von 2016, veröffentlicht durch eine Pressemitteilung auf der Website, wird vielfach als missbräuchliche Umgehung des Verfahrens nach Art. 218 AEUV116 und Verletzung des Demokratiegrundsatzes117 kritisiert. Durch die Vereinbarung informeller Rückübernahmeregelungen kann das Europäische Parlament ins Abseits gedrängt werden und seine Funktion als Mitgesetzgeber (Art. 14 EUV) untergraben werden.118 Dadurch würde auch das institutionelle Gleichgewicht gestört und der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit missachtet werden (Art. 13 Abs. 2 EUV).119 Nach der Rechtsprechung des EuGH stellt Art. 218 AEUV im Bereich des Abschlusses internationaler Verträge insofern eine eigene, allgemeine Bestimmung von verfassungsmäßiger Bedeutung dar, als er den Unionsorganen bestimmte Kompetenzen verleiht und Ausdruck eines institutionellen Gleichgewichts ist.120 Eine Grenze muss die Wahl des Instruments folglich darin finden, dass die aus ihr resultierende Verfahrensgestaltung nicht diese Grundsätze verletzen darf.121 Art. 296 Abs. 1 AEUV sieht vor, dass die Unionsorgane von Fall zu Fall über die Art des zu erlassenden Rechtsakts entscheiden, soweit diese von den Verträgen nicht vorgegeben wird. Dabei haben sie die geltenden Verfahren und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einzuhalten. Daraus lässt sich eine Beschränkung von Kommission und Rat bei der Wahl informeller Handlungsformen in den Außenbeziehungen für die Bereiche ableiten, in denen das Europäische Parlament gemäß Art. 218 Abs. 6 AEUV seine Zustimmung erteilen muss oder das Instrument die Rechte Einzelner betrifft. Hier müssen sie entweder internationale Übereinkünfte anstelle von nicht rechtsverbindlichen Vereinbarungen wählen122 oder aber eine ver García Andrade (2019), S. 51 f.  Wessel (2021), S. 76. 116  García Andrade (2020), S. 121 f. 117  Gatti (2016). 118  Verellen (2016), S. 1233, der dabei das Kriterium der „politischen Dimension“ der jeweiligen nicht rechtsverbindlichen Vereinbarung anwenden will. 119  Wessel (2021), S. 85; s. auch Molinari (2022). 120  EuGH, Urt. v. 09.08.1994, Rs. C-327/91, ECLI:EU:C:1994:305, Rn. 28 – Frankreich/Kommission; EuGH, Urt. v. 16.07.2015, Rs. C-425/13, ECLI:EU:C:2015:483, Rn. 62 – Kommission/Rat (Emissionshandelssystem Australien). 121  EuGH, Urt. v. 23.03.2004, Rs. C-233/02, ECLI:EU:C:2004:173 – Frankreich/Kommission (Abkommen über Leitlinien für eine Zusammenarbeit in Regelungsfragen und zur Transparenz); EuGH, Urt. v.  16.07.2015, Rs.  C-425/13, ECLI:EU:C:2015:483  – Kommission/Rat (Emissionshandelssystem Australien); EuGH, Urt. v. 06.10.2015, Rs. C-73/14, ECLI:EU:C:2015:663 – Rat/ Kommission (Seerechtsübereinkommen); EuGH, Urt. v.  28.07.2016, Rs.  C-660/13, ECLI:EU:C:2016:616  – Rat/Kommission (Vereinbarung über einen finanziellen Beitrag der Schweizerischen Eidgenossenschaft an die neuen Mitgliedstaaten nach der Erweiterung 2004). 122  García Andrade (2020), S. 121; Casolari (2020), S. 223 f.; Wessel (2021), S. 83 f. 114 115

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gleichbare Beteiligung des Parlaments am Verfahren des Zustandekommens der nicht rechtsverbindlichen Vereinbarung, gegebenenfalls einschließlich des Zustimmungserfordernisses, sicherstellen.123 Zumindest könnte die Verpflichtung zur Unterrichtung des Europäischen Parlaments in allen Phasen des Verfahrens zum Abschluss internationaler Übereinkünfte gemäß Art.  218 Abs.  10 AEUV auch auf nicht rechtsverbindliche Übereinkünfte ausgedehnt werden. Der Gerichtshof hat in den Rechtssachen Pirates I und Pirates IV festgehalten, dass die Beteiligung des Parlaments am Gesetzgebungsverfahren ein grundlegendes demokratisches Prinzip auf Unionsebene widerspiegele, wonach die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung hoheitlicher Gewalt beteiligt seien. Das nach Art. 218 Abs. 10 AEUV vorgesehene Informationserfordernis sei bei dem Verfahren zur Aushandlung und zum Abschluss internationaler Übereinkünfte Ausdruck dieses demokratischen Grundsatzes, auf dem die Union beruhe. Das Erfordernis, das Parlament umfassend und unverzüglich zu unterrichten, solle diesem eine demokratische Kontrolle über das Außenhandeln der Union ermöglichen. Zudem könne es seine eigenen Befugnisse in voller Kenntnis des gesamten jeweiligen auswärtigen Handelns der Union ausüben.124 Dieser Gedanke einer Parallelisierung von Gesetzgebungsverfahren und Vertragsschlussverfahren lässt sich auf nicht verbindliche Instrumente übertagen.125 In der Praxis wird dem Parlament allerdings lediglich ein systematischer Zugang zu den soft law-Akten von EU-Agenturen gewährt.126 In der Europol-Verordnung,127 der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache128 und der Verordnung über die Asylagentur129 ist ein Informationsrecht des Parlaments hinsichtlich der Arbeitsvereinbarungen der Agenturen mit Drittländern und Internationalen Organisationen vorgesehen. Die Kommission betont bereits in ihrem „Vademecum über das auswärtige Handeln“ aus dem Jahr 2011, dass zwar keine rechtliche Verpflichtung zur Unterrichtung des Europäischen Parlaments bestehe, aber von Fall zu Fall zu prüfen sei, ob dies angebracht sei.130  Verellen (2016), S. 1233, der dabei das Kriterium der „politischen Dimension“ der jeweiligen nicht rechtsverbindlichen Vereinbarung anwenden will. 124  EuGH, Urt. v.  14.06.2016, Rs.  C-263/14, ECLI:EU:C:2016:435, Rn.  70–71  – Parlament/Rat (Pirates IV); unter Verweis auf EuGH, Urt. v. 24.06.2014, Rs. C-658/11, ECLI:EU:C:2014:2025, Rn. 79, 81 – Parlament/Rat (Pirates I). 125  Ott (2021), S. 585 f.; Wessel (2021), S. 84; García Andrade (2020), S. 123. 126  Die Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission, 20.10.2010, ABl. L 304, 47, Ziff. III.15 erfasst internationales „Soft Law“ nicht; die Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung, 13.04.2016, ABl. L 123, 1 bezieht sich nur auf (völkerrechtsverbindliche) „internationale Übereinkünfte“. 127  VO (EU) 2016/794. 128  VO (EU) 2019/1896, Art. 68 Abs. 2 Satz 2. 129  VO (EU) 2021/2303, Art. 35 Abs. 6. 130  Europäische Kommission, Vademecum on External action of the European Union (SEC (2011) 881/3), S. 53 (Ziff. 4.3). 123

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Schon seit Längerem kritisiert das Parlament den Umstand, dass sich die „Migrationspakte“ seiner Kontrolle entziehen. In einer Entschließung von 2017 stellt das Parlament fest, dass die als Teil des Partnerschaftsrahmens von der Kommission, dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) und den Mitgliedstaaten ausgearbeiteten Pakte „von den gewählten Vertretern der EU-Bürger weder vorgestellt noch erörtert noch befürwortet worden sind“. Das Parlament „verurteilt diese mangelnde Transparenz und verlangt die Einbeziehung des Parlaments in die Ausarbeitung von Migrationspakten und in die Kontrolle ihrer Umsetzung“. Die „uneingeschränkte Einhaltung der Menschenrechte, des humanitären Völkerrechts und der sich aus dem EU-Vertrag ergebenden Verpflichtungen im Bereich der Entwicklung“ müsse sichergestellt werden.131 In einer Entschließung von 2021 vertrat das Parlament die Auffassung, dass es informelle Vereinbarungen prüfen müsse, die Verpflichtungen in Bereichen umfassen, die – wie etwa die Rückübernahme – in seinen Zuständigkeitsbereich fielen. Weiter forderte das Parlament die Kommission auf, einen allgemeinen Rahmen für die wirksame Überwachung und Bewertung der Umsetzung aller gegenwärtigen und künftigen EU-Rückübernahmeabkommen zu schaffen.132 Die intransparente Verfahrensgestaltung ist auch im Lichte von Art. 15 AEUV höchst problematisch.133 Die Kommission nimmt nicht bindende Instrumente, die die EU politisch verpflichten, durch Beschluss an. Diese Instrumente sind im Register der Kommissionsdokumente auf Anfrage zugänglich. Der Zugang zu diesen Dokumenten kann jedoch mit dem Argument verweigert werden, dass das Dokument sensible Informationen enthält. Darüber hinaus ist die Praxis der Akteure uneinheitlich, wenn es um den Zugang zu diesen Dokumenten geht. Der EAD und der Rat gewähren keinen systematischen Zugang. Demgegenüber bietet die Kommission über das Register von Kommissionsdokumenten Zugang zu diesen Soft-Law-­Instrumenten,134 und die EU-Agenturen veröffentlichen ihre unverbindlichen Arbeitsvereinbarungen mit Drittländern auch auf ihren jeweiligen Websites.135 Die „Erklärung EU–Türkei“ wurde bekanntlich als Pressemitteilung veröffentlicht. Indes wurde Einzelpersonen der Zugang zu allen Dokumenten, die für diese Erklärung rechtlich relevant sind, verweigert und dies gerichtlich bestätigt.136

 Europäisches Parlament, Entschließung des Europäischen Parlaments zur Bewältigung von Flüchtlings- und Migrantenströmen (P8 TA(2017)0124), 05.04.2017, Rn. 57. 132  Entschließung zum Schutz der Menschenrechte und die externe Migrationspolitik der EU (2020/2116(INI)), 19.05.2021, Abl. C 15, 70, I.13. 133  Gatti (2022). 134  https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=fmb&language=de, letzter Zugriff 30.11.2022. 135  S. etwa https://prd.frontex.europa.eu/, letzter Zugriff 30.11.2022. 136  EuG, Urt. v. 07.02.2018, Rs. T-852/16, ECLI:EU:T:2018:71 – Access Info Europe/Kommission; Ott (2021), S. 584 f. 131

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3.3 Rechtsschutzfragen Ein Vorzug informeller Instrumente mag es aus Sicht der Akteure auch sein, dass sie sich nicht nur der parlamentarischen Kontrolle entziehen, sondern auch die gerichtliche Kontrolle erschweren oder sogar unmöglich machen.137 Freilich aber schadet es der Unionsrechtsordnung, wenn die vertraglich vorgesehenen Mechanismen demokratischer und gerichtlicher Kontrolle untergraben werden. Die Einräumung der Möglichkeit effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes (Art. 19 EUV) ist ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit,138 zumal im Bereich von Asyl und Einwanderung, in dem sich informelle Instrumente auf die Rechte Schutz suchender Einzelpersonen auswirken.139 Findet Art. 218 AEUV keine Anwendung, so entfällt auch die Möglichkeit, nach Abs. 11 ein Gutachten des EuGH über die Vereinbarkeit einer geplanten Vereinbarung mit den Verträgen einzuholen. Damit steigt das Risiko, dass politische Verbindlichkeiten begründet werden, die dem Inhalt der Verträge widersprechen.140 Unter bestimmten Voraussetzungen können sich Einzelne, Unionsbürger und Drittstaatsangehörige auf die Bestimmungen förmlicher internationaler Übereinkünfte berufen. Jede Umstellung auf nicht verbindliche Vereinbarungen beraubt diese Personen der Ausübung ihrer Rechte, was die Beurteilung möglicher Grundrechtsverletzungen erheblich erschwert. Dies ist wiederum in Bezug auf Rück­ übernahmeabkommen besonders problematisch.141 Tauglicher Gegenstand der ­Nichtigkeitsklage ist grundsätzlich die Handlung eines Unionsorgans, die Rechtswirkungen nach außen erzeugt oder entfalten soll.142 Das Gericht schloss indes die Möglichkeit der Überprüfung durch Einzelne im Wege der Individualnichtigkeitsklage mit ihren ohnehin hohen Anforderungen an die Klageberechtigung dadurch aus, dass es die Autorenschaft für die „Erklärung EU–Türkei“ den Mitgliedstaaten zuwies.143 Damit begründete es seine eigene Unzuständigkeit.144 Zugleich kann die

 Wessel (2021), S.  75; ausführliche Prüfung für das Beispiel der „Erklärung EU–Türkei“ bei Fink und Idriz (2022), S. 119 ff. 138  Vgl. Wessel (2021), S. 86. 139  Pirjatanniemi und Mustaniemi-Laakso (2021). 140  Butler (2018); Wessel (2021), S. 84. 141  Carrera (2016), S. 47; Wessel (2021), S. 85. 142  St. Rspr. seit EuGH, Urt. v. 31.03.1971, Rs. 22/70, ECLI:EU:C:1971:32, Rn. 38/42 – Kommission/Rat (AETR); s. u.  a. auch EuGH, Urt. v.  30.06.1993, Verb. Rs.  C-181/91 und C-248/91, ECLI:EU:C:1993:271, Rn.  13  – Parlament/Rat und Kommission; EuGH, Urt. v.  09.08.1994, Rs. C-327/91, ECLI:EU:C:1994:305, Rn. 14 – Frankreich/Kommission; EuGH, Urt. v. 04.09.2014, Rs. C-114/12, ECLI:EU:C:2014:2151, Rn. 39 – Kommission/Rat (Sendeunternehmen); diese Vo­ raussetzung bejahend für die „Erklärung EU–Türkei“ Fink und Idriz (2022), S. 125 f. 143  Für eine Zuweisung der Autorenschaft an die EU demgegenüber etwa Kassoti und Carrozzini (2022), S. 239 ff. 144  García Andrade (2020), S. 121 f. 137

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„Erklärung EU–Türkei“ indes die Grundsätze beeinträchtigen, die der Gerichtshof der Europäischen Union schützen und garantieren soll.145 Informelle Kooperationsmuster und nicht rechtsverbindliche Instrumente, die die Rückübernahme regeln, verstärken die Rechtsunsicherheit und den Mangel an ausreichenden Verfahrensgarantien.146 Entsprechend stellt das Europäische Parlament in der bereits erwähnten Entschließung von 2021 „mit großer Besorgnis“ fest, dass für Einzelfälle weder operative Mechanismen noch Melde-, Überwachungs-, Evaluierungs- oder Rechenschaftsmechanismen bestehen, um mögliche Verstöße auszumachen und auf sie zu reagieren, und dass es an wirksamen Rechtsmitteln für Personen mangelt, deren Rechte infolge informeller Vereinbarungen der EU und bei der finanziellen Zusammenarbeit mutmaßlich verletzt wurden.147 Zudem hebt das Parlament hervor, dass „sich aus der zunehmenden Anzahl – und mithin aus dem außergerichtlichen Charakter – der informellen Vereinbarungen über die Rückführung und Rückübernahme, die ohne die erforderliche demokratische und parlamentarische Kontrolle abgeschlossen werden und keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegen, konkrete Auswirkungen auf die Menschenrechte ergeben“. Die Rechte von Asylbewerbern hingen schließlich von der Möglichkeit ab, Menschenrechtsverletzungen von einem Gericht beurteilen zu lassen. In der Konsequenz fordert das Parlament die Kommission nachdrücklich auf, dem Abschluss förmlicher Rückübernahmeabkommen Vorrang einzuräumen und sicherzustellen, dass formelle EU-Rückübernahmeabkommen informelle Abkommen ausschließen.148

3.4 Gefährdung der Einhaltung unionsrechtlicher und internationaler Verpflichtungen Die Defizite an Publizität, demokratischer und gerichtlicher Kontrolle stellt die vollständige Einhaltung der Vorgaben europäischen und internationalen Rechts etwa zu den Rechten von Personen, die einer Abschiebungsanordnung unterliegen, infrage.149 Die Informalisierung der auswärtigen Migrationspolitik birgt die Gefahr, dass sie die in der Rückführungsrichtlinie150 geregelten migrationsrechtlichen Vo­ raussetzungen, Grenzen und Folgen einer Rückführung sowie die universellen Stan Wessel (2021), S. 79 f.  Carrera (2016), S. 47; Wessel (2021), S. 85. 147  Entschließung zum Schutz der Menschenrechte und die externe Migrationspolitik der EU (2020/2116(INI)), 19.05.2021, ABl. C 15, 70, I.6. 148  Entschließung zum Schutz der Menschenrechte und die externe Migrationspolitik der EU (2020/2116(INI)), 19.05.2021, ABl. C 15, 70, I.13. 149  Cassarino (2007), S. 193 f.; zum Schutz der Menschenrechte in der auswärtigen Dimension der Politik zum „Management“ der „irregulären Migration“ Morticelli (2020); zur Ausübung von Hoheitsgewalt durch die EU-Mitgliedstaaten und zu ihrer völkerrechtlichen Verantwortlichkeit Pijnenburg (2022), S. 154 ff. 150  RL 2008/115/EG. 145 146

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dards und die internationalen Verpflichtungen insbesondere aus der Genfer Flüchtlingskonvention und den internationalen Menschenrechten kontinuierlich ver­wässert.151 Dies steht im Widerspruch nicht zuletzt auch dazu, dass die in den verschiedenen Instrumenten dokumentierten Absichten der Unterzeichner eine faire und ehrliche Bewertung konkreter Auswirkungen auf Grundrechte und internationale Verpflichtungen erfordern.152 Dies betrifft vor allem den Grundsatz der Nichtzurückweisung und das Verbot der Kollektivausweisung (Art. 4 Prot. Nr. 4 EMRK), wie etwa das Beispiel der „Erklärung EU–Türkei“ zeigt.153 Die Erklärung enthält die ausdrücklichen Versicherungen, das „EU-Recht und das Völkerrecht“ werde „uneingeschränkt gewahrt“, „so dass jegliche Art von Kollektivausweisung ausgeschlossen ist“, und „[a]lle Migranten“ würden „nach den einschlägigen internationalen Standards und in Bezug auf den Grundsatz der Nicht-Zurückweisung geschützt“.154 Dennoch wurde festgestellt, dass die Rückführungsregelung dem Grundsatz der Nichtzurückweisung widerspricht.155 Die diesbezüglichen Bedenken wurden durch die Gewalt gegen Migrant:innen an der Grenze zwischen der Türkei und Griechenland verstärkt, nachdem die Türkei im Februar 2020 beschlossen hatte, die Flüchtlinge nicht mehr am Grenzübertritt nach Griechenland zu hindern, und Griechenland daraufhin ankündigte, die Registrierung der Asylanträge von Personen, die die Grenze irregulär überquert hatten, vorübergehend für einen Monat auszusetzen. Der UN-­ Sonderberichterstatter zu den Menschenrechten von Migranten äußerte sich unter anderem ernsthaft besorgt über die gemeldeten Zurückdrängungen von Asylsuchenden und Migrant:innen durch Griechenland, die einen Verstoß gegen das Verbot von Kollektivausweisungen und den Grundsatz der Nichtzurückweisung darstellen.156 Konsequent fordert daher die REMAP-Studie zu den menschenrechtlichen He­ rausforderungen für die europäische Migrationspolitik, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten die unmittelbare oder mittelbare Unterstützung der Migrationskon­ trolle durch Drittländer beenden, die gegen das Völkerrecht verstoßen. Die Zusammenarbeit mit Staaten, die für ihre systematischen Menschenrechtsverletzungen bekannt sind, müsse ausgesetzt werden. Bei der Entscheidung über den Aufbau von „Migrationspartnerschaften“ mit Drittländern sollten die Menschenrechtsbestimmungen als rechtliche Leitplanken stets streng beachtet und auch als politische Leitlinien sorgfältig geprüft werden. Um ein gewisses Schutzniveau über

 Zu diesen Konsequenzen mangelhafter Umsetzung der internationalen Verpflichtungen und mit Änderungsvorschlägen Hathaway (2016). 152  Cassarino (2018), S. 94. 153  Für eine umfassende Bewertung der Auswirkungen der „Erklärung EU–Türkei“ auf die Menschenrechte und insbesondere den Grundsatz der Nichtzurückweisung s. Kaya (2020). 154  Pressemitteilung 144/16 (s. Fn. 9), Rn. 1. 155  Pirjatanniemi und Mustaniemi-Laakso (2021), S. 448 m. w. N. in Fn. 86. 156  Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Greece: Rights violations against asylum seekers at Turkey-Greece border must stop – UN Special Rapporteur, 23.03.2020, https://www.ohchr.org/en/press-releases/2020/03/greece-rights-violations-against-asylum-­­ seekers-turkey-greece-border-must. letzter Zugriff 30.11.2022. 151

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einen längeren Zeitraum zu gewährleisten, müsste ein wirksamer Mechanismus zur Überwachung der Einhaltung der Menschenrechte in den Drittländern eingerichtet werden.157 Die Gestaltung der auswärtigen Migrationspolitik durch völkerrechtliche Verträge statt durch informelle Instrumente würde zudem den öffentlichen Druck zur Einhaltung der Menschenrechte durch gesteigerte Publizität erhöhen. Gerade informelle Instrumente haben dagegen das Potenzial, in schleichenden Prozessen auf das „harte“ Recht einzuwirken. Die Forschung zur Informalisierung der „Global Governance“ zeigt, dass informelle Entwicklungen und Verfahren in der Interaktion mit dem förmlichen Völkerrecht nachhaltige Rückwirkungen auf das völkerrechtliche Vertrags- und Gewohnheitsrecht haben.158 Ein Beispiel für einen normativen Erosionsprozess im Bereich der auswärtigen Migrationspolitik ist mit Blick auf Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 EUV der Wandel des Prinzips „Mehr für Mehr“. Nach dem Arabischen Frühling zielte das Prinzip „Mehr für Mehr“ zunächst darauf ab, die Einhaltung der Menschenrechte sowie demokratische Reformen in Drittländern zu fördern.159 Allmählich aber hat es sich zu einer Konditionalität entwickelt, die Anreize für die Zusammenarbeit von Drittländern in migrationsbezogenen Fragen, bei Grenz- und Migrationskontrollen einschließlich der Rückübernahme schaffen soll.160 Heute ist die Kommission aufbauend auf dem Prinzip „Mehr für Mehr“ bestrebt, die Handelspolitik und die Entwicklungshilfe zu nutzen, um mehr Einfluss im Bereich der Rückübernahme zu gewinnen.161

4 Fazit Die auswärtige Migrationspolitik der EU, in der der Pragmatismus des „whatever works“ im Zuge der Informalisierung also selbst normative Kraft zu entfalten scheint, steht in einem fatalen Gegensatz zu dem Anspruch der Europäischen Union, die Völkerrechtsordnung aktiv mitzugestalten, der auch in ihrem Außenverfassungsrecht dokumentiert ist.162 Die rechtliche Bewertung informeller Instrumente hängt allgemein von ihrer Funktion und den mit ihnen verfolgten Zielen ab. Soweit sie  Bast et al. (2022), S. 60 f.  Rodiles (2018). 159  Europäische Kommission, Hohe Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Gemeinsame Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Umsetzung einer neuen Europäischen Nachbarschaftspolitik (JOIN(2012) 14 final), 15.05.2012, S. 4–5. 160  Carrera et al. (2016). 161  Zur Verknüpfung von Handelspolitik und Entwicklungshilfe mit der Zusammenarbeit bei der Grenzüberwachung und der Rückübernahme als mögliche Verletzung von Art. 208 AEUV Cassarino (2018), S. 95. 162  S. zu diesem „active paradigm“ Kochenov und Amtenbrink (2014). Bemerkenswerterweise deckt der Sammelband verschiedene Politikfelder vom Klimawandel bis zur Finanztransaktionssteuer ab, enthält aber keinen Beitrag zur auswärtigen Migrationspolitik. 157 158

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tatsächlich ersetzend an die Stelle internationaler Übereinkünfte treten, müssen strengere Bedingungen in Bezug auf das Mitwirkungsrecht des Parlaments gelten. Zudem müssen dann auch formale Anforderungen wie die Verpflichtung zur Veröffentlichung oder zum Zugang zu Dokumenten beachtet werden. Setzt ein informelles Instrument dagegen nur technische Details um oder bereitet eine internationale Übereinkunft vor, dann sollten die Kommission und andere Akteure einen größeren Handlungsspielraum haben, wenn ihre Maßnahme ansonsten die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen der Transparenz erfüllt.163 Ein größeres Maß an demokratischer und gerichtlicher Kontrolle ist ein dringendes Desiderat. Zugleich stellt sich aber die noch weitergehende Frage, wie Parlamente und Gerichte überhaupt in der Lage sind, eine Erscheinungsform des Regierens mit Blick auf die Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit und die Rechte Betroffener einzufangen, die der spontanen Logik der prototypischen Intervention entsprechend dem jeweils zeitlich und lokalisiert Machbaren folgt.164

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Informalisierung der EU-Außenbeziehungen im Bereich Asyl und Einwanderung …

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Identity, Religion and Foreign Policy in the Land of Islam (Diplomacy Between Dogma and the Reality of International Relations) Abdelmalek El Ouazzani and Fatiha Sahli

1 Introduction This text aims to analyze the weight of religion on foreign policy in the land of Islam, but also to demonstrate that the practices of the Muslim empires which spanned nearly eleven centuries left an imprint which, without necessarily being decisive, is not negligible on the norms that constitute international law. If Majid Kkadduri thinks that the influence of the Muslim world in international relations extends from the seventh to the thirteenth centuries,1 we think, for our part, that this influence continued until the eighteenth century, when the last Muslim empire began to weaken and was no longer able to impose its logic on its foreign relations. The Ottoman Empire took over the other Muslim empires and kingdoms, as the dominant power in the Mediterranean although this power was thwarted by that of

Prof. Dr. Abdelmalek El Ouazzani Professeur Emérite, (Political Science and IR) LRCID, URAC 59, Cadi Ayyad University, Marrakech-­Morocco. Prof. Dr. Fatiha, Sahli Professeur Emérite, (International Law and IR), LRCID, URAC 59, Cadi Ayyad University, Marrakech-­Morocco.  Khadduri (1984): “If, in fact, in the first period going from the seventh century to the thirteenth century, the Muslim world imposed its own views in the agreements concluded with other nations, subsequently it interfered in the international community as a partner respecting the principles of equality with others”, p. 198–199. 1

A. El Ouazzani · F. Sahli (*) Marrakesch, Marokko E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_14

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Christian states, such as the Holy Roman Empire and Spain,2 the Republic of Venice or even the United Kingdom or France. But as long as this power lasted, the relationship of the Ottoman Empire with other nations found its justification both in the strength and in religion since each of its expansions meant the enlargement of Dar al-Islam (The World of Islam) and each loss meant its contraction; we must not lose sight of the fact that at the head of the Muslim Empire, there was a Caliph who wanted to continue a chain that began with the successors of the Prophet. This chain of authority required from the Caliph to protect Dar al-Islam, and even to extend it as much as possible. It is in this perspective that the notion of jihad developed; this does not only mean the duty to defend, but also the duty to “spread the word”. It is in this sense that the wars of propagation of Islam were legitimized and called “Futuhât”,3 which literally means the opening of the conquered lands to the lights of this new religion, Islam presenting itself as a Universal Religion, intended for all humanity. How was it going to spread? The example was given by the prophet when he invited the Byzantine emperor to convert, while offering him peace in return.4 But his successors would initiate a completely different vision of the “da’wa”, that of the armed conquest of other peoples, conquests that would give birth to the dynasties of The Umayyad, the Abbasid, the Fatimid, The Mamluk, The Ottomans. All wanted to extend the domain of Islam, but all acted with a “logic of empire”; the expansion of the borders of this empire went hand in hand with the satisfaction of the personal prestige of the emperor (here the Caliph) and his dynasty, religion providing the foundations of legitimacy. However, religion alone has not always governed the way Muslims organize their relations with other nations. The logic of empire has more dominated this area. From a legal perspective, as the construction and consolidation of Muslim empires progressed, new legal paradigms appeared, and their adaptation, following the various conquests and the need to maintain links with other nations, could also be done, often, outside the religious sphere.f Quite diverse currents of legal thought5 have accompanied these developments. They largely contributed to the formulation of rules and principles that Muslims were required to adopt, particularly in their relations with conquered territories and populations6 and in their relations with other nations. The example is given by jurisconsults such as ashaibâni, in his “siyar”, or even ibn al-qayim al-jawziya in his book “ahkam ahl al-dhima”. Indeed, quickly transformed into an Empire, thanks to the various conquests and extensions and the weakening of the other Persian and Byzantine empires, the Muslim power found itself forced to imagine new structures and institutions and to think about adapting its right to the mores and customs of the conquered peo Especially at the time of Charles V.  On the possible different meanings of this term, we can refer to Borrut (2019), p. 254–255. 4  ‫ ھﺮﻗﻞ واﻤﻟﻘﻮﻗﺲ واﻟﻨﺠﺎﻲﺷ‬:‫ رﺳﺎﺋﻞ اﻟﻨﻲﺒ �إﻰﻟ‬isamweb.net, accessed 30.11.2022. 5  Currents marked by thinkers such as al-Farabi, Avicenna, Averroes, or even al-Mawardi and Ibn Taymiyya whose ideas still impact the conception of current Islamist movements on the relationship with non-Muslims. 6  Ladjili-Mouchette (2007), p. 169 and following. 2 3

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ples because the only sources of this right, at the beginning, were the Koran and the Hadiths of the Prophet. The fuqaha (jurisconsults) will quickly seize this task so that, by the interpretation of the said sources, a legitimation is found in each new situation. The Muslim empire thus remained under the influence of religion; its main characteristic resided, moreover, in this close link between religion and politics, a link around which all the norms and state functions will branch out and specialize. But, with the fragmentation of Dar al-islam and the emergence of nation states, another source of references will appear; it is that of nationalism. Muslim identity and national identity will thus become competitors in the service of the foreign policies of Muslim states. It is this relationship between identities and politics that we will try to capture in following pages.

2 The Political and Religious Relationship in the Muslim Empire The relationship between political and religious power in Islam is an intimate one that will change as we move away from the period of the Prophet and the Four Caliphs. It is an umbilical relationship since at the origin of the empire, there is the Caliphate which is a necessary institution. Al-Mawardi believes that the Caliphate is “a principle on which rests the foundations of religion.7 Ibn Taymiya considers that power, called wilaya or imara, is both a legal (darura shar’iya) and rational (darura ‘aqliya)8 necessity. And the Mu’atazilits, for their part, develop the principle of the imamate as a rational necessity based on the unanimity (ijma’) of the community, a concept which itself finds its guarantee and its source in The Reason (‘aql).9 In this way, there is a consensus among all the schools of Sunnism on the umbilical character of the link between power and religion in the Islamic Empire (State). The Caliphate also found its justification in the fact that the embryonic State left by the Prophet was developed and extended by his Caliphs who decided on the Conquests (Futûhât) in order to propagate the Prophetic Message (da’wa) and to realize the universalist vocation of Islam. The legitimization of the logic of empire by religion will thus become central throughout the existence of the Muslim Empires, and, even of all, the powers in the land of Islam; no ruler in this land can ignore or dispense with religious reference, and that had never existed. And if, in Christianity, the domain of God and that of Caesar were theoretically10 distinct, in Islam they are confused from the beginning. From the death of  Al-Mawardi (1984), p. 2.  Traité de droit public musulman, traduit par Henri Laoust (1948), Beyrouth, Imprimerie Catholique. 9  Corbin (1964), p. 159. 10  We say theoretically because since Constantine, the first Christian emperor, and until the nineteenth century, even the twentieth century, religion has always been involved in the strategies of legitimizing power in the Christian West. It was in the name of religion that the crusades took place, which the princes of the Middle Ages ruled. It is also in the name of this one that the Reconquista was made by Isabelle self-named “the Catholic”. 7 8

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the Prophet, the question of the nature of political power will take on a tone that is both religious and temporal. Arguments had to be found to legitimize both the power and the person who holds it. An authority was needed who could continue the work of the Prophet, without claiming the same status since the message of prophecy is closed and Muhammad being the seal of prophecy.11 It was necessary to defend the Umma against its enemies, to propagate Islam by ordering jihad. (…) provide spiritual guidance (chairing the prayer), ensure the application of the Shari’a ‫اﻟﺸــﺮﯾــﻌﺔ‬. Therein lies the foundations of the two pillars of the political and spiritual leadership of the Umma, the Caliphate and the Imamate. Ibn Khaldun expresses the meaning of these two institutions: “We say imam in comparison with the one who directs the prayer: indeed, the Caliph is followed and taken as a model as the one who directs the prayer. Also, the Caliphate is still called “Grand Imamate” (…) the Imamate is a necessary institution. This is so according to religious law, as shown by the consensus (Ijma’a) of the companions of the Prophet and their successors in the second generation.12 Command is therefore both political and religious; Caliphate and imamate are inseparable because the second constitutes the foundation of the first. This is why the analysis of power in the land of Islam, in terms of secularization, can only be done at odds with Muslim societies.13 Even today this way is still being practiced; all Muslim countries proclaim, in their constitutions, that the shari’a is the source of their Law; all leaders claim religious legitimacy, even the most “secular” among them like Bashar Al-Assad who enforces and speaks of the “renewal of allegiance” (tajdid al-bey’a) on the occasion of his election or re-election; the “bey’a has become commonplace in Syrian political language. It is therefore a common feature of Muslim states to mix spiritual and temporal guidance. Even the leaders with the least legitimacy find themselves manipulating this double frame of reference. But it is in cases like those of Morocco or Jordan that this logic is more evident. When he is not presiding over the prayer, it is always said in the name of the Caliph God’s Deputy. In Morocco, for example, it is said in the name of the King who is considered above all The Commander of the Faithful (Amir Al-Mûminîn), and this is the mark of the allegiance owed to him by his subjects. The King of Morocco claims a dynastic and historical continuity that traces the historical legitimacy of the Moroccan monarchy to the Idrissid origins, The king Idriss I being himself the great-grandson of the Prophet. It thus perpetuates the same reference system which has served all the dynasties equally well. The Hashemites of Jordan trace their origins directly to the Prophets Muhammad and Ishmael, and therefore to Abraham.14 After the revolutionary passage of which Napoleon was a part, the person of the king was declared inviolable and “sacred” by the French Charter of 1814. Even on the US side, the official motto, by a 1956 law, is “in God We Trust”. The debate on secularism and the place of the Islamic religion in the Republic, in France, shows to what extent it is present in the discourse and political strategies of all actors, whether they are on the right or on the left. 11  Surat, al-ahzab. 12  Ibn Khaldoun (1968), p. 371. 13  El Ouazzani (1994), p. 50–51. 14  This is published on the official website of Prince Al-Hussayn, crown prince of the kingdom. https://www.alhussein.jo/ar/ ‫ﺠﺷﺮة‬-‫اﻟﻌﺎﺋﺔﻠ‬/‫اﻟﮭﺎﻤﺷڍﻮن‬, accessed 30.11.2022.

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The two functions, Caliphate and Imamate, were to be carried out by the same man; the prophet, a human person, having died, his inheritance should be perpetuated in the person of his successor, except that the latter is no longer the one who carries the message but is its guardian and protector. The first Caliphs had, each in his own way, tried to carry out his office both as Imam and Caliph, spiritual and temporal leader, a position agreed upon with unanimity (Ijma’ a), an ideal which, nevertheless, has never been achieved, in the first Islamic city/Caliphates. The assassination of Uthman, Omar and Ali, the immediate caliphs after Mohamed is a proof of the failure of the combination of the religious and the temporal power. This failure shows the great schisms which gave birth to Shiism, Kharijism, as well as the other currents considered as Heretics, started appearing since that time, in connection with the question of the legitimacy of power. Is it still necessary to remember how much these schisms are behind everything that the Arab-­ Muslim world is experiencing today, in Iraq, Syria, Afghanistan, Yemen and elsewhere? The Caliphate was and still remains the fundamental problem of Muslim political thought. The notion and practice of the Caliphate has given rise to the most serious dissensions and the greatest doctrinal controversies within Muslim political thought; even the most Heterodox and Radical currents, such as al-qa’ida, or Daesh, which claim the myth of the restoration of the Caliphate. We can also recall the importance that this notion took on among the authors of the Nahda like Jamal Ad-­ dîn Al-Afghani, Muhammad Abduh, and particularly Rachid Rida who advocated the restoration of the Caliphate in order to fill the void left by the abolition of this institution by Mustapha Kemal. The dominant conception of the Caliphate, that is to say Sunnism, hardly distinguishes between the internal organization of the Muslim State and the way in which its relations with other nations should be conducted since this conception distinguishes only two spaces, Dar al-islam and Dar al-harb.15 And among the populations, the distinction is only made between Muslims and non-Muslims. This conception was at the origin of both the position reserved for each of the categories of the aforesaid populations and that reserved for the territories, in and outside the Empire.

3 Relations with Non-Muslim Nations The problem that has always arisen and which leads to assessments as diverse as they are contradictory concerns the relationship of the Muslim state to foreign countries,16 a relationship in which religion was not always present. 15 16

 On the notion, cf. Abel (2005), p. 129–190.  Cardahi (1937), p. 6.

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Even before subjugating the Arabian Peninsula, the Prophet sent emissaries to the King of Persia, the Byzantine Emperor and The leader of Egypt inviting them to convert to Islam, thereby showing the path that his caliphs followed after him. When Muhammad died, his first Caliph, Abu Bakr, had to face the rebellion of many Arab tribes which had renounced to their new faith, believing that the commitment they had made to the Prophet was obsolete since, they thought, “the oath taken to Mahomet had committed them only to his person, and that Mohamed being dead, they could retrieve their traditional freedom”.17 This attitude was at the origin of the wars against the apostates, hurub al-ridda, which not only made it possible to put an end to the apostasy but also to consecrate the era of expansion of Islam in order to propagate it, as is inscribed in its universalist nature. As soon as the Muslims felt they became powerful and could propagate the ad-­da’wa (Proselytism), especially after the weakening of the Persian and Byzantine empires, exhausted by the wars they waged, they carried out this obligation to spread the prophetic message. This obligation remains “de rigueur” for all radical Islamist movements and an ideal for all other Muslim believers. The first territories conquered were Syria, which was definitively annexed by the nascent Muslim empire in 636 after the battle of Yarmuk, Iraq, Jerusalem, Iran which became weak after the battle of al-Qadissiya in 637,18 Egypt in 641, and Ifriqiya (Tunisia) in 647.19 All the conquests will be called Futûhât ‫ اﻟـﻔﺘﻮﺣـﺎت‬to signify that the conquered lands have been opened to Islam; they were therefore justified above all by a religious objective, but to which were added political, economic powers and other objectives that went hand in hand with the expansion of any empire. It is in fact necessary to recall the rather fragile distinction between the territories conquered by force without any treaty of the capitulation and those which were subjected after their defeat, but after signing a treaty stipulating the rights and obligations of the subjected vis-a- vis the new Muslim Masters. In reality, apart from Arabia where the Muslims had to face the wars of arridda and where the obligation of conversion had become peremptory, the latter were generally content to impose their political sovereignty by replacing the old masters (Byzantines, Persians, etc.), and often keeping the old administrative staff when they existed, while imposing on non- converts the payment of the jizya.20 “What is asked for is their submission, which entails protection”. This submission is materialized by the payment of the tax (jizya) which is worth for the Muslim recognition of his authority and his sovereignty, and allows the inhabitants to preserve their properties, their freedom of worship, their private law, etc. “To this is added an obligation of fidelity which only makes sense in

 Cahen (1970), p. 19–20.  Cahen (1970), p. 21. 19  About the chronology of the futuhat: Chérif (1975), p. 17–47. 20  Chérif (1975), p. 20. 17 18

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times of conquest: to lodge the Muslims, to inform them, and not to inform the enemy, etc.”21

4 The Definitive Irruption of European International Law in the Land of Islam As it is difficult, if not impossible, to pose the question chronologically, it suffices to note that this irruption took place in two phases: The first phase concerns the Ottoman Empire which, while remaining independent but becoming, was forced to submit to the rules imposed by the European powers. This is what the capitulation treaties signed with the European powers enforce and which are in fact only a statement of the loss of the defeated of their sovereignty over both their territory and their people. It is also the case of Morocco where the Makhzen, (the central power) had lost his authority over his protected subjects.22 The second phase concerns the period of colonization and that of the independent states. During the colonial period, the colonized countries had lost all international legal authority. This was even so for the Protectorates in which the protecting power decides for foreign policy. So how did this process of irruption unfold? The Ottoman Empire, which had existed for centuries, as independent state and maintained peaceful or warlike relations with Christian countries, was not considered as a member of the international community. In fact, for Europe, the world was divided into two, countries of Christianity and countries outside of Christianity, Turkey being one of the latter. The same was true for the cases of China and Japan, which were denied membership of this community, even if they had manifested, through various acts, their acceptance and submission to international law in its Euro-Christian sense.23 The Treaty of Lausanne of July 24, 1923 excluded Turkey from this category. Indeed, after the great victories of the nationalists with Mustapha Kemal, the allied powers accepted the revision of the Treaty of Sèvres imposed on the Turks. This treaty was signed on July 24, 1923 in Lausanne (Switzerland) between Turkey on one hand, and France, Italy, England, Japan, Greece, Romania, the Kingdom of Serbia, the Kingdom of Croatia and the Slovenes, on the other hand. The treaty recognized the borders of modern Turkey after it has renounced to its former Arab provinces and recognized the possession of Cyprus by the British and the Italian possessions of the Dodecanese.

 Chérif (1975), p. 23.  The excesses induced by the capitulations (bilateral treaties) signed with the European powers and the United States, and which meant that the “proteges” escape even the justice of the Makhzen (Central Power of The Sultan). 23  Nys (1912), p. 111–12. 21 22

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The Imperial Ottoman law then begins to wane, and Turkey accepts the conditions to be a member of the international community. The waning of Turkey leads to its breaking up and its entry into the European concert in 1839 resulted in the secularization of its law.24 The 1869 law abandoned the Nationality-Religion relationship. It was clearly inspired by the general principles of international law. It should be emphasized that, and so as not to clash head-on with the precepts of Islam, the attribution of nationality to converts has not been totally abolished, but it was done on the basis of article 4 of the law on nationality which grants it to Foreigners who make themselves worthy of it and can take advantage of this exceptional favor. Conversion to Islam was a privileged mode of acquisition of nationality. In discussing the same idea in relation to Morocco, it would be possible to cite the example of the protections granted by the Consuls of the European powers to the Muslim subjects of the Sultan; the latter became, as soon as they acquired this protection, “quasi-citizens” of the aforesaid powers and completely escaped Moroccan power. These protections amounted to naturalizations which had the effect of further weakening the Sultan’s authority over his subjects. We can also notice that these “protégés” could therefore avoid the provisions of Islamic law. They also derogated from the Koranic rule which prohibits any Muslim from placing himself under the guardianship of non-Muslims.25 It must be remembered that until independence those naturalized people among the Muslims were assimilated by the populations to apostates; we can talk/refer here to the case of naturalizations in Tunisia to have an idea.26 By becoming a republic and a modern state, Turkey has definitively adopted modern international law imposed on it both by its situation as a defeated state in the First World War and by its entry into Western modernity. The choice of secularization has resulted inside the country in the abandonment of Islamic Law since, even in matters of personal status, it is the Swiss code that has been adopted. As for the other Muslim States, emerging from the movement of independences (the case of Syria, Iraq, Jordan, Lebanon, etc.), or newly independent States like Morocco, Tunisia, and Egypt, they have been formally established as full-fledged actors in modern international society, with all the necessary privileges when we talk about the strength or the reality of the sovereignty of international actors. What is important to emphasize is their submission to modern international law as it has been shaped within international bodies mainly since the treaties of Westphalia.

 For example, the Nationality Law of 1869: “Not every Muslim is an Ottoman citizen in this capacity alone”, Cardahi (1937), p. 26. 25  Surat al-maida, ver. 51. in Coran traduction Kazirmirski, Paris, Garnier Flammarion  26  In 1932, Muslims opposed the burial in the Muslim cemetery of a naturalized Tunisian; there are demonstrations that had a strong symbolic significance for the Destourian nationalists; even a fatwa by Cheikh Tahar Ben Achour in 1933 could not calm the opposition of Tunisians to this kind of burial. 24

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However, we must remember the persistence of the Islamic dimension in the foreign relations of Muslim states. They all belong, by obligation of principle, to the Islamic Conference. They are all concerned, although to varying degrees, with issues affecting the Muslim world and faith; this is the case, for example, with the Palestinian question. They make almost the same reservations to international conventions that affect religion or human rights related to Islam, although these reservations are generally made on an individual basis, and not on behalf of the Muslim community as a whole. But this last aspect is not very meaningful since the respective positions of modern Arab- Muslim nation-states are more determined by their national interests. This reinforces the hypothesis of pragmatism as a constant in the foreign policy of Muslim states, which we discussed at the beginning of this text.

5 Identities and Foreign Policy of Contemporary ArabMuslim Nation-States We can start here from the idea that the foreign policy of a State is always determined by both foreign and home factors. Among these factors, we have the feeling, real or supposed, of belonging simultaneously to two entities: the Arab entity and the Muslim entity which is broader and encompasses the previous one. How then do these identities affect the foreign policies of these countries and what is the degree of action each of them has? Being the fruit of both true history and idealized history,27 these two identities can be global and shared by all Muslim states, or only by all Arab states,28 as they can be more peripheral and concern only each individual state. a national having built, or tried to build, its own identity, or else only a small group of States such as the Maghreb States, supposed to share the same identity, made up of “Arabism”, “Amazighity” and “Islamity”; but this identity seems more mythical and produces no effect. The proof is that the dissensions between the Maghreb States have continued to increase, and the Arab Maghreb Union which was born on paper in Marrakech, has never been able to function effectively. Islam and “Arabity” are just as much part of the national dimension of the identities of Arab- Muslim countries. The local people of these countries live within many intertwined circles of identities which make them react each time a major event affects the Muslim world, or the Arab world, or just their primary communities. This is the case with the Amazigh movement.

 Régis Debré asked the question of whether the false story was more false than the true, also wrote that “the social effects of an illusion are never illusory”. 28  Not all Muslim states are Arab states (Iran, Afghanistan, Pakistan, Indonesia, etc.). 27

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Muslim identity is globalizing and causes events that affect Muslims or their holy places, wherever they are, to challenge them and make them react. Where the Islamic dimension exists, the Muslim identity is activated. The same is true of Arab identity for matters affecting the Arab world. And it is for this reason that Muslims and Arabs, even non-Muslims among them, are concerned about the Israeli-Palestinian conflict. What should be noted here is the fact that behind the Arab-Muslim identity looms the national identity of each state; such an identity coincides with the specific interests which can justify derogating from the principles dictated by “the duty of Arab and/or Islamic solidarity. Egyptian foreign policy thus abandoned the “Arabist” and pan-Islamist credo, and turned to cooperation with Western countries, essentially with the United States, protectors of the State of Israel, in the aftermath of Camp David Summit. What was its priority, in the aftermath of the 1967 defeat, was to regain its lost prestige, but even more so to recover the integrity of its territory? The national interest came before the imperatives dictated by Arab identity or Islamic identity. Cumulative belonging to the various circles of identities can therefore be subject to hierarchies, even denials. In fact, the identities, national, Islamic and Arab, overlap as supports of foreign policy, but they are quite often out of step, and this is due to the fact that only the attachment to the national identity has become permanent; only the national identity is stable, so the link to other identities is discontinuous and subject to questioning, depending on the interpretations of the national interest; so these are mixed identities.

6 Mixed Identities: Variable Foreign Policies An Arab country can have relations with another Arab country and call them into question, and this can reach the point of severing any form of relations because the national interest requires it. The case of Qatar with the other Gulf countries is a vivid example. This crisis went the beyond the friction between Qatar and Saudi Arabia. Suspected of collision with Iran, and with the Muslim Brotherhood community, and refusing the dictates of Riyadh, the prince of Qatar has soon been labelled as a pariah of the Gulf States. On June 4, 2016, Bahrain, the United Arab Emirates (UAE), Saudi Arabia and Egypt announced that they were severing diplomatic relations against Qatar. Other states like Yemen, Jordan, the Maldives, and some African countries, say Mauritania, Senegal, Gabon, Djibouti, Comoros, Chad, Niger and the unrecognized government of Tobruk, Libya29 followed suit. Consequently, Qatar will be subject to a land and air embargo, so that it becomes confined in its own

 Jeune Afrique; https://www.jeuneafrique.com/mag/540930/politique/crise-du-golfe-qatar-arabie-saoudite-les-freres-ennemis/, accessed 30.11.2022. 29

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limited territory. Muslim and Arab identities have given way to pragmatism dictated by the national interest. A priori, nothing prevents a State from being a member of several organizations at the same time, from adhering to multilateral or bilateral military pacts/agreements. Outside the Arab-Muslim countries, the element of “religious identity” is absent as a strength in foreign affairs. If it is taken into consideration by other nations, it is only for a strategic purpose in their relations with the Muslim world. Ask an Arab-­ Muslim state who is its worst enemy; it will tell you that it is another Muslim country. This is the case of Iraq with Syria, Saudi Arabia with Iran and Yemen, and Algeria with Morocco. The existence of these leverages poses a problem of coherence at the level of the foreign affairs of the mentioned States. They must constantly fight, even juggle, in order to accommodate the various partners whose interests are often in conflict. In the Yemeni conflict, Saudi Arabia was able to ally countries like Jordan, Egypt, the Emirates, Kuwait, Bahrain, Morocco and Pakistan, the only non-Arab country. On the other hand, in the conflict between the Gulf countries and Qatar, Morocco has opted for neutrality. In the Iranian case, as in the Yemeni one, the religious reference came into action but, this time, it is within Islam that the distinction finds its sources; Shiis Islamic doctrine versus the Sunni one. This religious antagonism, which started in the first century of the Hegir, is constantly cropping up in the domain of foreign policy of Muslim states in their relations with each other. In many countries, foreign policy decision is determined by internal/home religious dissension; this is the case with Iraq, or Lebanon where Shiis and Sunnis coexist in a state of power relations that is difficult to control. As for the Arab identity, which has come to be anchored to the Muslim identity is diverse and problematic. No one can affirm that this or that nation has really existed as an autonomous and institutionalized identity in the history of the Arab-­ Muslim people. Since the first Muslim conquests, and throughout the existence of the Muslim Empires, from the Four Caliphs to the Ottoman Empire (eighth–twentieth centuries), these populations have never been but subjects of the emperor; they have never constituted a homogeneous nation, or a politically autonomous entity except for Morocco which has become autonomous since the Idrissids (789–985). If therefore the Muslim fiber is historically and religiously anchored, and has always been the bearer of a shared memory, and of the same ideal entity, the Umma, the idea of belonging to an Arab nation is more recent and less rooted since there are among the peoples of the so- called Arab-Muslim countries, entities which reject this Arabness because they are not or don’t consider themselves as Arabs. The Kurds and the Amazigh movements in the Maghreb are a case in point. These movements have not been able, up to now, to influence the foreign policy of their States, but they have succeeded in being accepted or recognized, inside their respective countries as non-Arabs but as a component of the national identity (Iraq, Morocco, Algeria). The Arab-Muslim States put forward this dimension an important focus of their foreign policies. One of the aspects of this dimension is membership in organizations that we will call “identity” organizations since at the origin of their foundation,

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there is the belonging to an identity, either Arab or Muslim; these are the Arab League and the Conference of Islamic States. The countries belonging to these organizations have built an identity within a society which, in turn, means that others take this dimension into account in their relations with them. Within the UN, the Arab League has an observer status. Within, the Security Council, there is always an Arab League member state elected that would represent the Arab countries as such, as it is the case for “African”, and “Asian”30 states. The ambassadors of Arab countries to the UN try to show that they form a de facto homogeneous group, but the Arab League has always been an organization entangled in “its contradictions between its pan-Arab phraseology and the national interests of its member states”. The claim for an internationally active Arab identity was first made by Iraqi, Syrian and Egyptian Arab elites. The concept of the Arab nation was put forward by these intellectuals, mostly Christians, in order to find a place in the new societies finally emancipated from the Ottoman domination/colonization and converted, with the mandates, into States destined to become, one day, independent. The idea of an Arab nation was activated, not to say instrumentalized, as a mobilizing element at the level of foreign policy from the coming to power of free officers in Egypt. Nasser has made Arab solidarity, the basis of which is the idea of a common Arab identity, a major instrument of his foreign policy. He tried to make the Arab League a leverage of his political orientations. He initiated the Union with Syria whose elites shared the same dreams, and it was in the name of the Arab dimension that he interfered in the war in Yemen. Egypt also worked to create an Arab axis that would become influential in the United Nations, and worked to ensure that Arab activism was internationally coordinated with non-alignment. This desire to push all Arab states to adopt the same foreign policy as that of Egypt failed against the power of the allied Western countries during the Cold War era. It failed to drag states like Morocco or Tunisia, Saudi Arabia, or even Kuwait in its wake. Nasser endeavored to make Egypt the leader of Arabism, and he succeeded in his enterprise. But Egypt lost, for a time, or perhaps forever, this status because of the Camp David agreement and President Sadat’s trip to Tel Aviv and the establishment of diplomatic relations between Israel and Egypt. Jordan has also recognized the Jewish state and has official diplomatic relations with it. This called into question his Arabist ideology, but his commitment to the Arab cause had already been initiated by the events of “Black September”, and long before by the annexation of the West Bank from 1948 to 1967 by the Hashemite Kingdom. In any case, with the nation-states, Muslim identity has been relegated behind the national interest which emanates from a modern identity which has no religious foundation except in Saudi Arabia.

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 See Mirlande H. (1970), p. 458.

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Teil III

Menschenrechte

Human Dignity in International Human Rights Law Christina Binder

1 Introduction The concept of human dignity may be considered as a founding block and pillar of international human rights law. To focus on this foundational concept pays tribute to Rainer Hofmann’s important contributions to human rights law, especially in the field of minority rights. Indeed, human dignity is a concept with many layers; Janus-faced, somehow enigmatic with both, a legal (positive law) and an extra-legal (moral) dimension. The latter, extra-legal dimension, is grounded in ethical, theological foundations and social justice. In view of this broad basis, it does not come as a surprise that human dignity is widely referred to; by domestic constitutions/tribunals, in human rights treaties and by international human rights monitoring institutions. Especially recently, human dignity is “on the rise” in legal reasoning and a trend towards increased reliance on the concept is noticeable.1 At the same time, human dignity is discussed rather controversially. Questions on its scope, utility or operation come from different sides: is it an absolute concept or rather subject to balancing and proportionality review?2 What is the concept’s

Univ.-Prof. Dr. Christina Binder, E.MA; Professor of International Law and International Human Rights Law at the Universität der Bundeswehr München.

 In this sense McCrudden (2008); McCrudden (2014); McCrudden (2021); Le Moli (2021).  See Von Bernstorff (2018).

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C. Binder (*) München, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_15

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substantive value as compared to human dignity as judicial technique?3 Moreover, especially in certain cases (beginning and end of life, euthanasia/right to life of the unborn), there are instances of controversial, even contradictory references to the concept.4 All this merits a deeper look into human dignity, an in depth scrutiny: what are the foundations of human dignity, what is its value for and use made in international human rights law? In the following, I will first put forward general thoughts on human dignity (Sect. 2). Then, I will consider the concept of human dignity through the lens of human rights treaties and monitoring institutions at universal and regional level (Sect. 3). On this basis, I will attempt a mise en perspective and a categorisation of the concept’s many uses to identify overarching trends and the most compelling references to the concept (Sect. 4). A brief appreciation concludes (Sect. 5).

2 Foundations: Human Dignity as a Call on Fundamental Values of Humanity As regards the foundations of human dignity, what matters most for the purposes of this article are the concept’s legal as well as extra-legal dimensions: human dignity may be grounded in anthropological, historical, philosophical, theological, and ontological accounts. It was attributed pre-legal status.5 More concretely, human dignity is based on two interrelated ideas: on the one hand, it is a basic moral status,6 an ontological claim that all human beings have an equal and intrinsic worth; furthermore, it is also a normative principle that all human beings are entitled to have this status of equal worth respected by others and also have the duty to respect it with according implications. This also imposes normative requirements on (international) (human rights) law.7 Human dignity may indeed be considered as an appeal to core values of humanity. In line with Jochen von Bernstorff: “[…] the human dignity standard remains a guarantor of a last residuum of ethical absolutism regarding the protection of fundamental and human rights. Without an appropriate reflection of the ideal of (non-­ utilitarian) ethical boundaries […] human rights law loses its purpose and societal value.”8

 See respectively McCrudden (2008) and Carazzo (2008).  See Carazzo (2014), p. 619. 5  Dellavalle (2014). For other dimensions see eg Kretzmer and Klein (2002); McCrudden (2014). 6  McCrudden (2014), p. 45. 7  From the perspective of international (human rights) law, with its focus on state obligations, this implies, according to Carazzo, “The normative principle includes within it the obligation of the state to respect human dignity in its law and policy as well.”, Carazzo (2014), p. 620. See McCrudden (2008), p. 679 as regards a (very general) minimum core content of human dignity. 8  Von Bernstorff (2018), p. 297. 3 4

Human Dignity in International Human Rights Law

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This is more broadly reflected in international law: human dignity’s push for increased humanization also feeds into international humanitarian law (IHL) and ­international criminal law. In IHL, human dignity is broadly inscribed as “law of humanity” in the Martens Clause.9 Moreover, as part of the humanization of international law in times of armed conflict, human dignity imposes constraints on states as regards the requirements of protective regimes (eg as regards the civilian population/the principle of distinction; the treatment of the wounded, sick, prisoners of war) as well as on the methods and means of warfare.10 International criminal law, on the other hand, establishes the international criminal responsibility of individual perpetrators for the most serious crimes of concern to the international community as a whole (ie genocide, crimes against humanity, war crimes) –, therewith providing protection against violations of most basic human rights by international criminal tribunals. Most importantly, the Rome Statute establishing the ICC (ICC-­Statute) “[protects] the dignity of the persons in their individuality and in their social and collective dimension”.11 The protection of human dignity is even explicitly incorporated into the ICC-Statute. Thus, Articles 8.2.b.xxi and 8.2.c.ii of the Statute stipulate that “[the commitment of] outrages upon personal dignity, in particular humiliating and degrading treatment” constitutes a war crime in international and non-international armed conflicts respectively. Human dignity accordingly becomes an actionable concept at international level.12 Alongside international human rights law, human dignity thus penetrates different fields of international law, particularly IHL and international criminal law. As regards international human rights law, most importantly, human dignity is foundational for the very idea of (international) human rights. As stated, it may be considered their grounding value, even their exclusive normative basis. More concretely, (international) human rights law has been considered as a “translation” of the principle of human dignity into reality.13 This, on the one hand, by setting absolute limits for state action, eg in case of absolute/ius cogens rights such as the prohibitions of torture or racial discrimination. Moreover, human dignity may be considered as a “bridge” (McCrudden) between different rights,14 as a call on the interdependency and interrelatedness of all rights; as an underlying, unifying principle. On the other hand, with social realities constantly changing, also international human rights law needs to be kept “up to date” and adapted to evolving societal conditions in accordance with human rights law’s basic ideas.15 Therewith, the real See eg the Preamble of the 1907 Hague Convention (IV); as well as the 1977 Additional Protocols to the Geneva Conventions (AP) (AP I: Art. 1(2); AP II: Preamble). 10  See generally the 1949 Geneva Conventions (GC) and their 1977 APs. For further reference: see Le Moli (2021), p. 215; see also McCrudden (2008), p. 667. 11  Le Moli (2021), p. 172. 12  Tasioulas (2014), p. 292. In so doing human dignity may be understood as a concretisation of elementary human experience; Carazzo (2014), p. 626. 13  Carazzo (2014), p. 615. 14  McCrudden (2021). 15  Carazzo (2014), p. 615. 9

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isation of human dignity also imposes constant demands on the (international) ­human rights framework. In doing so, human dignity likewise serves as a motor of human rights law (McCrudden)16 or, put differently, as a call to do away with “unfinished business” in human rights discourse.17 These considerations may help to categorise the numerous references to human dignity in (international) human rights law. – Four categories may be made out here: human dignity as a broad principle of foundational importance, as absolute limit, as bridge and as motor of human rights law.

3 References to Human Dignity in International Human Rights Instruments and in the Case Law of International Human Rights Monitoring Institutions Both, human rights instruments as well as human rights monitoring institutions refer to human dignity. References range from broad/static references to more dynamic uses. The latter is particularly visible in the monitoring institutions’ jurisprudence.

3.1 International Human Rights Instruments Human dignity is referred to as an underlying principle at different places in numerous international (human rights) instruments.18 First, the preambles of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR)19 and other major human rights treaties usually ascribe a certain foundational value to it. The concrete references generally depend on the content and context of the specific instrument and are either broad – as those in the preambles to the International Covenants on Civil Political Rights and Economic, Social and Cultural Rights (ICCPR, ICESCR) which refer to the “inherent dignity and the equal and inalienable rights of all” as the “foundation of freedom, justice and peace in the world” –20 or more context-specific. For example, conventions which enshrine rights of specific groups such as the Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women (CEDAW) and the Convention on the Rights of Persons with  McCrudden (2021).  Carazzo (2014), p. 622. 18  See also the reference to human dignity in the Preambular Paragraph (PP) 2 of the UN Charter: “We the peoples of the United Nations determined […] to reaffirm faith in fundamental human rights, in the dignity and worth of the human person […]”. 19  See UDHR, PP 1: “Whereas recognition of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all members of the human family is the foundation of freedom, justice and peace in the world.” For further reference: Dicke (2002), p. 114. 20  Common PP 1 of ICESCR and ICCPR. 16 17

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­ isabilities (CRPD) tend to refer to dignity in relation to these groups; ie that disD crimination against women and persons with disabilities respectively “violates the principles of equality of rights and respect for human dignity”.21 A regional, historic context-related reference can be found in the African Charter on Human and Peoples’ Rights (AfCHPR) which refers to human dignity in the context of the struggle against colonialism and apartheid.22 Reference to human dignity is also made in the Preamble of Protocol (P) 13 to the European Convention on Human Rights (ECHR) on the absolute abolition of death penalty.23 Overall, the broad references to human dignity in the preambles of the respective instruments generally “prepare the ground” for the acceptance of rights in the context of the specific human rights treaty and provide a frame for its interpretation. Second, also the substantive parts of the human rights instruments refer to human dignity (in different forms). On the one hand, references are linked to the basic dignity of personhood/human nature; they evoke human dignity’s appeal as a foundational principle. Most prominently, the “instrument mother” of all human rights instruments, the UDHR, refers to human dignity in Article 1: “All human beings are born free and equal in dignity and rights. […].”24 Moreover, human dignity tends to be mentioned in the context of absolute rights, especially the prohibitions of torture and slavery. Article 5 of the AfCHPR enshrines the “right to the respect of the dignity inherent in a human being” before prohibiting all forms of exploitation of man as slavery or torture; and the American Convention on Human Rights (ACHR) affirms “inherent dignity” or “dignity” in its Articles 5(2) (Right to Humane Treatment) and 6(2) (Freedom from Slavery). Other references to human dignity are incorporated as yardstick, requiring a specific standard of treatment in contexts of a particular vulnerability of persons. For example, Article 10 ICCPR, deprivation of liberty, establishes that “all persons deprived of their liberty shall be treated […] with respect for the inherent dignity of person.” Similarly, the Convention on Trafficking in Human Beings of the Council of Europe refers to human dignity, for instance, in the context of repatriation and return of victims which should take place  PP 7 CEDAW; PP (h) CRPD. Especially the CRPD builds on human dignity in relation to persons with disabilities: The CRPD Committee affirmed in General Comment No 6, for example that “[e]quality and non-discrimination are among the most fundamental principles and rights of international human rights law. Because they are interconnected with human dignity, they are the cornerstones of all human rights.”; CRPD Committee, General Comment No 6 (2018) para. 4. 22  AfCHPR, PP 3; see especially PP 7: “Conscious of their duty to achieve the total liberation of Africa, the Peoples of which are still struggling for their dignity and genuine independence, and undertaking to eliminate colonialism […].” Noteworthy is also the African Charter’s exclusive reference to human dignity in the context of peoples’ rights rather than to individual rights. 23  PP 1 of P 13: “Convinced that everyone’s right to life is a basic value in a democratic society and that the abolition of the death penalty is essential for the protection of this right and for the full recognition of the inherent dignity of all human beings; […]” Otherwise, neither the ACHR nor the ECHR incorporate a reference to human dignity in their preambles. For further reference on the ECHR see Costa (2014), p. 394. See also below. 24  See likewise Art 1 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: “Human dignity is inviolable. It must be respected and protected.” Similarly, Art 3(1) Maputo Protocol refers to the right of women to live in dignity. 21

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with due regard to their dignity.25 At the same time, certain treaties, most prominently the ECHR, do not refer to human dignity at all.26 This has been explained with the more practical, pragmatic and mechanism-oriented nature of the Convention.27 As becomes clear from the above, the references to human dignity in human rights instruments are either foundational in nature or require a certain standard of treatment. They link human dignity to essential conditions of personhood. In doing so, human dignity is generally left undefined.28 As such, the treaties’ references to human dignity usually remain rather abstract and general. As will be shown next, the value of human dignity in international human rights law, in particular in the case law of human rights monitoring bodies, goes further: human dignity is given a more dynamic role – as a bridge and a motor.

3.2 Case Law of International Human Rights Monitoring Institutions Human rights monitoring bodies’ case law illustrates the numerous uses of the concept of human dignity. Reference is even made by monitoring institutions – as the European Court of Human Rights (ECtHR) – when an instrument (the ECHR) does not refer to human dignity. At the same time, the monitoring institutions’ approaches vary quite considerably. The Inter-American Court of Human Rights (IACtHR) has perhaps the most revolutionary approach in using human dignity. Indeed, when determining the exact scope of protection of a right, the IACtHR often explicitly relies on human dignity; most prominently in its reference to the right to live a dignified life (“vida digna”). The Court has concretely drawn on the concept of “vida digna” requiring states to not only safeguard minimum standards but establish conditions for a “full existence”.29 This, in particular, in relation to vulnerable or marginalized groups of society as street children,30 detainees,31 or indigenous peoples. In regard to the latter, particular emphasis is placed on the right to live in a culturally adequate way. For  Note that certain references to human dignity in international human rights treaties seem to have been incorporated “en passant” in case of relative rights or as overarching principle. Examples include Art 11(1) (Right to Privacy) of the ACHR or Art 13 ICESCR: right to education (as aim of education). 26  The only reference to human dignity is, as stated, incorporated in P 13 to the ECHR. Note respectively that notwithstanding the ECHR’s lack of reference to human dignity, the ECtHR has repeatedly stated that the Convention’s “essence [...] is respect for human dignity and human freedom”; in: ECtHR, Pretty v United Kingdom-(2002), para. 65. 27  For further reference Costa (2014), p. 394. 28  Dicke (2002), p. 120: “program needs to be accomplished through politicians.” 29  See for details Antkowiak, Gonza (2017), p. 98–100. 30  IACtHR, Villagrán Morales v Guatemala (1999), para. 191. 31  IACtHR, Juvenile Reeducation Institute v Paraguay (2004), para. 164. 25

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example, in Yakye Axa Indigenous Community v Paraguay, when the indigenous community was denied entry to their traditional lands, the Court held that “[o]ne of the obligations that the State must inescapably undertake as guarantor, to protect and ensure the right to life, is that of generating minimum living conditions that are compatible with the dignity of the human person”.32 The Inter-American Court has also linked human dignity explicitly to gender identity and gender expression.33 In doing so, the Inter-American Court has partly considerably expanded the scope of protection of the different rights. Likewise, the African Commission on Human and Peoples’ Rights (ACHPR, African Commission) has quite substantially drawn upon the concept of human dignity to interpret/establish substantive rights’ standards. It has relied on human dignity in cases of torture and inhumane treatment of prisoners,34 enforced disappearances,35 the right to the protection of one’s legal status,36 as well as equality before and equal protection by the law.37 The Commission has regarded human dignity as a threshold for a violation of the principle of non-discrimination38 as well. Moreover, the African Commission established, when interpreting the right to life in Article 4 of the AfCHPR, the concept of a “dignified life”, which “requires the realisation of all human rights recognised in the Charter, including civil, political, economic, social and cultural, rights and peoples’ rights, particularly the right to peace”.39 The Commission referred to human dignity also in the context of economic and social rights, such as the right to food,40 the right to work (obligation to create an environment conducive to full employment),41 the prohibition of sexual harassment42 and the right to health and social security.43 Therewith, the African Commission has re IACtHR, Yakye Axa Indigenous Community v Paraguay (2005), para. 162; see also para. 167.  IACtHR, Advisory Opinion, Gender Identity, and Equality and Non-Discrimination of Same-Sex Couples (2017), para. 87. 34  See ACPHR, Abdel Hadi, Ali Radi & Others v Sudan (2013), para. 74; ACPHR, Sudan Human Rights Organisation & Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) v Sudan (2009), para. 164. 35  ACPHR, J.E. Zitha & P.J.L. Zitha v Mozambique (2011). 36  ACPHR, The Nubian Community in Kenya v Kenya (2015); ACPHR, John K Modise v Botswana (2000). 37  ACPHR, Egyptian Initiative for Personal Rights & INTERIGHTS v Egypt (2011). 38  ACPHR, Dabalorivhuwa Patriotic Front v South Africa (2013); ACPHR, The Nubian Community in Kenya v Kenya (2015). 39  ACHPR, General Comment No. 3 (2015), para. 6. 40  ACHPR, Social and Economic Rights Action Center (SERAC) and Center for Economic and Social Rights (CESR) v Nigeria (2002), para. 65: “The right to food is inseparably linked to the dignity of human beings and is therefore essential for the enjoyment and fulfilment of such other rights as health, education, work and political participation.” 41  ACHPR, Monim Elgak, Osman Hummeida and Amir Suliman v Sudan (2014). 42  ACHPR, Implementation of Economic, Social and Cultural Rights in the African Charter (2011). 43  ACHPR, Implementation of Economic, Social and Cultural Rights in the African Charter (2011), para. 80: “The right to social security is of central importance in guaranteeing human dignity for all persons when they are faced with circumstances that deprive them of their capacity to fully realise their rights.” 32 33

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lied upon the concept of human dignity to comprehensively interpret and more clearly stipulate the scope of the respective rights in the African Charter. In contrast, reliance on human dignity by the UN Human Rights Committee (HRC) and the ECtHR appears to be more cautious. True, the HRC has fairly recently developed a broader understanding of the right to life as encompassing a “right to a life with dignity”.44 Still, the HRC continues to mostly invoke dignity in a more “conservative sense” when interpreting absolute rights and/or where the undisputed core of a right is in question: Examples include non-discrimination (concerning polygamy),45 the prohibition of torture or cruel, inhuman or degrading treatment or punishment,46 the right to humane treatment of prisoners,47 the right to recognition as a person before the law48 and the right to equality and equal protection by the law.49 Likewise, the ECtHR has primarily relied on human dignity in relation to absolute rights, the prohibitions of torture and inhumane or degrading treatment or punishment (Article 3 ECHR)50 as well as in case of severe instances of discrimination.51 In doing so, the Court has also referred to human dignity to legitimize a dynamic development of rights.52 The case law of regional human rights monitoring institutions is thus quite diverse. These differences in reliance on human dignity may be explained, inter alia, by the institutions’ diverging positions as regards human rights “activism” and expansive interpretations. Especially the IACtHR tends to be bold in this regard. References to human dignity seem to help the Court to legitimize broad substantive approaches in its case law: human dignity provides a powerful moral foundation for expansive pro homine oriented jurisprudence. Similar considerations seem to motivate the African Commission. Also the HRC, while remaining rather classic in approach, has become more expansive over time especially as regards references to  On the right to life (2019). GC. (36).; Nell Toussaint v Canada (2018). Ioane Teitiota v Zealand (2020). HRC. Cáceres v Paraguay (2019). HRC. This points to possible new approaches to the right to life, ie to live in dignity in the context of climate change/environmental pollution. See Sect. 4 infra for details. 45  General Comment (2000). HRC (28): para. 24. 46  Vuolanne v Finland (1989). HRC.; Kestutis Stasaitis v Lithuania (2019). HRC.; Pustovoit v Ukraine, (2014). HRC. 47  General Comment (1992). HRC (21).; Linton v Jamaica (1989). HRC.; Zheludkova v Ukraine (2002). HRC. 48  Shikhmuradova v Turkmenistan (2015). HRC. 49  Wackenheim v France (2002). HRC. 50  Tyrer v. the United Kingdom (1978). ECtHR, para. 33, Valašinas v. Lithuania (2001). ECtHR, para. 117; Ramirez Sanchez v. France [GC] (2006). ECtHR.; Stanev v. Bulgaria [GC] (2012) ECtHR.; Svinarenko and Slyadnev v. Russia [GC] (2014). ECtHR. 51  European Commission, East African Asians v UK (1973); Begheluri and Others v. Georgia (2014). ECtHR, para. 73; Antayev and Others v. Russia (2014). ECtHR, para. 120; Moldovan v. Romania (2005). ECtHR (2), para. 111. 52  Frowein (2002). As regards relative rights, the ECtHR invoked human dignity to determine the compatibility of an interference with the right to privacy on the permissibility of the termination of life and sexual identity. See respectively: Pretty v. the United Kingdom (2002). ECtHR.; Goodwin v. United Kingdom (2002) ECtHR. 44

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the right to a dignified life. The position of the ECtHR, on the other end of the spectrum, may be understood as traditionally more self-restrained and pragmatic as regards the development of Convention rights. In sum, the human rights monitoring institutions have different approaches to reliance on human dignity.

4 Human Dignity in International Human Rights Law: An Approximation Notwithstanding the different uses made of human dignity by human rights monitoring institutions, certain overarching trends may nonetheless be identified. Possible categories refer back to the concept’s foundational value, the limits and concrete demands it imposes on state action especially in case of absolute rights and where minimum conditions for a life in dignity are concerned. At the same time, likewise, the limits of a reliance on the concept become apparent, mainly in borderline cases/ controversial questions and in relation to relative rights. A mapping of categories and ways how the different human rights institutions rely on human dignity is attempted in the following. First, also in the institutions’ case law, human dignity is broadly referred to as foundational principle. A good illustration thereof is the jurisprudence of the African Commission concerning equality and non-discrimination.53 Likewise the IACtHR has invoked the foundational value of human dignity in the context of equality, stressing that “the notion of equality emanates directly from the oneness of the nature of humankind and is indissociable of the essential dignity of the individual.”54 Furthermore, and more concretely, human dignity serves to impose strong (moral) limits and requirements for state action to uphold an essential core of human rights guarantees. This, most prominently in relation to absolute rights, eg in the context of the prohibition of torture and of inhumane or degrading treatment or punishment, to affirm the absolute nature of the prohibition. For example, in Open Society Justice Initiative v Côte d’Ivoire, the African Commission referred to human dignity along these lines in the context of Article 5 AfCHPR (prohibition of slavery, slave trade, torture and inhumane and degrading treatment and punishment).55  Dabalorivhuwa Patriotic Front v South Africa (2013). ACHPR, para. 115; see also The Nubian Community in Kenya v Kenya (2015). ACHPR, para. 131. 54  Gender Identity, and Equality and Non-Discrimination of Same-Sex Couples, Advisory Opinion (2017). IACtHR, para. 61; see also Proposed Amendments to the Naturalization Provisions of the Constitution of Costa Rica, Advisory Opinion (1984). IACtHR, para. 55; Atala Riffo and daughters v. Chile (2012). IACtHR, para. 79; Duque v. Colombia (2016). IACtHR, para. 91; Flor Freire v. Ecuador (2016). IACtHR, para. 109. 55  Open Society Justice Initiative v Côte d’Ivoire (2016). ACHPR, para. 139: “Dignity is, therefore, the soul of the African human rights system and which it shares with both the other systems and all civilized human societies. Dignity is consubstantial, intrinsic and inherent to the human person. In other words, when the individual loses his dignity, it is his human nature itself which is called into question, to the extent that it is likely to interrogate the validity of continuing to belong to human society […] When dignity is lost, everything is lost. In short, when dignity is violated, it is not worth the while to guarantee most of the other rights.” See also Murray (2019), p. 139. 53

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Comparable references are made in relation to the right to life by the Human Rights Committee. The right to live a “dignified life” is referred to accordingly, requiring states to protect against according threats, especially in the context of emerging challenges such as climate change and environmental pollution (HRC, Ioane Teitiota v New Zealand (23 September 2020); HRC, Cáceres v Paraguay (20 September 2019).56 Also here, the reference to human dignity morally pushes and legitimizes the call on states to uphold an inner essence of rights. Likewise in the context of economic, social and cultural rights, human rights bodies have affirmed that the realization of a core of rights is necessary to enable individuals to live in dignity: This is illustrated, eg, in relation to the right to work,57 the right to social security58 and, specifically, in regard to the right to housing where the Committee on Economic, Social and Cultural Rights invoked the concept of human dignity inter alia to delineate the core of state obligations in the context of evictions without alternative accommodation.59 Therewith, references to human dignity serve to protect an essential core of human rights, linked to minimum guarantees of a life in dignity.60 In doing so, human dignity generally alludes to the interdependency and interrelatedness of all human rights; as is particularly visible when the African Commission refers to the concept of a “dignified life” as covering the “collective enjoyment” of a range of rights,61 which may, if not progressively realized, entail a violation of the right to life.62 Another use of human dignity is its evocation in the context of the protection of certain groups, including in relation to prisoners, disabled persons, women, or stateless persons, all of which are exposed to situations of marginalisation and vulnerability (discrimination). In these situations, references to human dignity, recalling the underlying notion of equal status of all human beings, serves as powerful wake-up call to adopt measures against the discrimination of the specific group. Somehow related is the reference to human dignity in the context of the necessary recognition of one’s legal status.63 Indeed, the IACtHR has referred to human dignity to under Ioane Teitiota v New Zealand (2020). HRC, para. 9.8–9.11; Cáceres v Paraguay (2019). HRC., see also ‘General Comment (2019). HRC (36), para. 3. 57  Committee, General Comment (2006). CESCR (18), para. 1. 58  López Rodríguez v. Spain, (2016). CESCR, para. 10.1 and 10.2. 59  Committee, López Albán v. Spain (2019). CESCR, para. 9.4. 60  See also the according references to human dignity in Art. 22 UDHR and Art. 23(3) UDHR; and in Art. 43 of the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. 61  Murray (2019), p. 103. 62  General Comment (2015). ACHPR (3), para. 43. “Given the role of the State in the enjoyment of a number of other rights which might, collectively, be constitutive of the condition of life, especially a dignified life, its progressive realisation of various economic, social and cultural rights will contribute to securing a full and dignified life. Violations of such rights may in certain circumstances therefore also entail violations of the right to life.” 63  The ACPHR has acknowledged the “crucial importance of the recognition of legal status to the enjoyment of the right to dignity” and that “failure to grant nationality as a legal recognition is an injurious infringement of human dignity.” Open Society Justice Initiative v Côte d’Ivoire (2016). ACHPR, para. 141; The Nubian Community in Kenya v Kenya (2015). ACHPR, para. 137. 56

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line the right to recognition before the law in the context of statelessness;64 the HRC in the context of enforced disappearances65 as well as in relation to gender identity.66 Human dignity is also drawn upon to justify a further development of human rights standards. This, in particular in case of absolute rights where reference to human dignity is made to motivate evolutive interpretations of the prohibition of torture. For instance, the ECtHR relied on human dignity prominently to dynamically develop the prohibition of torture and inhumane or degrading treatment or punishment (Article 3 ECHR) in the context of corporal punishment (ECtHR, Tyrer v UK).67 The Court thus expanded the scope of protection of Article 3 ECHR, considering corporal punishment a violation thereof. Also politically, a call on human dignity may push for a further development of standards. According references to human dignity are made in the context of the right to life and the abolition of death penalty. The HRC established, for instance, that the “abolition [of death penalty] is both desirable and necessary for the enhancement of human dignity and progressive development of human rights.”68 A different, more instrumental, use of human dignity is reliance on the concept as an ultimate yardstick to assess whether a certain form of treatment amounts to a human rights violation (in the aggregate): Hence, especially in the case of detention conditions, human dignity can serve as powerful tool to assess whether a violation of the prohibition of inhumane or degrading treatment or punishment has occurred.69 Somehow more doubtful as to their suitability are broader references, eg when human dignity is drawn upon as additional parameter/criterion in instances of discrimination. Both the Inter-American Court’s and the African Commission’s references to human dignity have significantly broadened the scope of the prohibition of discrimination. The IACtHR has stated respectively, that the aims pursued by the differentiation must “not be unjust or unreasonable, that is, they may not be ­arbitrary, capricious, despotic or in conflict with the essential oneness and dignity of humankind”.70 Likewise the ACHPR appears to use the concept of human dignity as an  Girls Yean and Bosico v Dominican Republic (2005). IACtHR.  Shikhmuradova v Turkmenistan (2015). Individual opinion of Committee member Fabián Omar Salvioli (concurring), HRC, para. 2. 66  Gender Identity, and Equality and Non-Discrimination of Same-Sex Couples, Advisory Opinion (2017). IACtHR, para. 87. 67  Tyrer v UK (1978). ECtHR, para. 33 and 35. 68  General Comment (2018). HRC (35), para. 50. Also the UNGA adopts every two years a recurring resolution on the “Moratorium on the Use of the Death Penalty”, stating that the death penalty “undermines human dignity”. (UNGA Res 62/149, 2008, PP5). 69  For instance, the IACtHR considered detention conditions “in the aggregate” and held that “any use of force that is not strictly necessary owing to the behaviour of the person detained constitutes an affront to human dignity, in violation of Article 5.” (Espinoza Gonzáles v. Peru (2014). IACtHR, para. 184). Likewise, the ECtHR referred to human dignity when assessing whether an act amounted to inhumane or degrading treatment within the scope of Art 3 ECHR. (Tyrer v. United Kingdom (1978), para. 33). 70  Juridical Condition and Rights of the Undocumented Migrants, Advisory Opinion (2003). IACtHR, para. 91. 64 65

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additional parameter for assessing whether an act is discriminatory or not.71 However, such broad and general reliance on human dignity as a new category to assess discriminatory treatment seems questionable. It introduces new standards which are inherently vague. Furthermore, it dilutes unnecessarily the forceful moral claim of references to human dignity. Likewise, in the context of relative rights, a more differentiated look at the references to human dignity seems necessary. Uses in the monitoring institutions’ case law are diverse and relate, eg, to the right to family life in the context of expulsions: for example, the ACHPR found a breach of the right to family under Article 18 of the African Charter, since the expulsion forcibly broke up the families of the complainants. This was also considered a breach of the right to dignity in Article 5.72 Rather open references to relative rights are furthermore made in the context of vulnerable groups, as in the case of indigenous peoples. For example, the IACtHR has interpreted freedom of expression in a way as to incorporate a right to identity, which may, if restricted, affect the “personal dignity” of individuals as a members of that community in relation to the prohibition of the use of native (Garifuna) language.73 Also here, the danger of inflationary reliance on human dignity appears, with an apparent risk to dilute the concept, reduce its appeal and the power of its claim. Thus, guidance in reliance on human dignity in the context of relative rights is needed. The essence of rights-doctrine may offer such. To avoid a possible inflationary use in the context of relative rights,74 references to human dignity should indeed be limited to the inner core of the respective right to be convincing. Finally, references to human dignity are made in relation to controversial human rights issues. For example, human dignity is drawn upon as a yardstick to deal with new technologies (biomedicine,75 the internet,76 artificial intelligence/ autonomous weapons systems,77 etc.) and borderline cases (right to life of the  According to the African Commission, when a differentiation touches on human dignity, it violates the prohibition of discrimination. See The Nubian Community in Kenya v Kenya (2015). ACHPR, para. 131; see also Dabalorivhuwa Patriotic Front v South Africa (2013). ACHPR, para. 115. 72  Amnesty International v Zambia (1999). ACHPR, para. 58 and 59. 73  López Álvarez v. Honduras (2006). IACtHR, para. 169 and 174. 74  In this sense also Carazzo: “The foundational value of human dignity also calls for a cautious and restrained use of the concept in (international) human rights law. In order not to discredit the power of the concept through inflationary reliance.” Carazzo (2014), p. 628. 75  Convention on Human Rights and Biomedicine (1997). CoE. 76  The General Data Protection Regulation (GDPR) states in its Art 88(2) on the processing of data in the context of employment: “Those rules shall include suitable and specific measures to safeguard the data subject’s human dignity, legitimate interests and fundamental rights, with particular regard to the transparency of processing, the transfer of personal data within a group of undertakings, or a group of enterprises engaged in a joint economic activity and monitoring systems at the work place.” See also in the “nachtrag” a passage from the European Data Protection Supervisor on “Dignity at the heart of new digital ethics” See generally Floridi (2016), p. 307. 77  The Special Rapporteur on Summary Executions stated in this regard that “[u]sing unmanned systems to deliver force in the law enforcement context is also likely to be seen in many contexts as adding insult to injury, and an affront to human dignity.” Report on extrajudicial, summary or arbitrary executions (2014), para. 85. 71

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unborn or euthanasia). In these areas, human dignity is generally relied upon by both sides of the debate: For instance, while supporters of euthanasia perceive human dignity to incorporate a “right to die with dignity”, opponents argue that based on the “sanctity of life”, the right to life must be respected.78 Respectively, human rights bodies, such as the HRC, rather than referring to substantive standards, in our view convincingly, generally linked human dignity to a requirement of domestic institutional safeguards to guide the debate and ensure an informed decision.79 To require a procedural/institutional domestic framework as done by the respective monitoring institutions seems indeed beneficial and allows for a reasoned decision in line with human dignity.80

5 Final Appreciation As becomes clear from the above, among the multiple references to human dignity, most forceful are invocations in the context of absolute rights: the prohibitions of torture and racial discrimination, the right to life, the specific vulnerability of groups as well as mentions which touch upon the inner core of a dignified life, ie minimum living conditions in case of economic, social and cultural rights. Taken together, these references to human dignity protect core values of humanity and put substantive limits to state action. This alludes to human dignity as extra-legal and particularly powerful concept of marked moral appeal. Indeed, especially in relation to conditions for a dignified life, human dignity is used most comprehensively. Human dignity becomes a “bridge” in terms of McCrudden between the different “dimensions” of rights: civil, political, economic, social and cultural, and the collective rights of peoples. This is particularly evident in the overarching right to live a dignified life and also illustrated in the case law of human rights monitoring institutions. Therewith, the concept of human dignity relates back to the interdependency, interrelatedness, indivisibility and universality of all human rights as solemnly proclaimed in the 1993 Vienna Declaration and Programme of Action.81 At the same time, human dignity is likewise a motor, again in McCrudden’s sense: reliance on human dignity helps to push the limits of human rights law  Negri (2021), para. 12.  The HRC, while stressing the importance of personal autonomy to human dignity, stated that States “should take adequate means […] to prevent suicide”. In the context of medical treatment to “facilitate the termination of life [states must] ensure the existence of robust legal and institutional safeguards [to safeguard the] informed, explicit and unambiguous decision of their patients, with a view to protecting patients from pressure and abuse.”; General Comment (2018). HRC (36) para. 9; see also Concluding Observations: Netherlands (2001). HRC, para. 5(a)). 80  See in this sense also Carazzo’s thoughts in case of disagreement on human dignity in more contested uses as debates on euthanasia: the discourse needs to be made openly, in toleration of a pluralism of cultures and legal systems. Carazzo (2014), p. 628–9. 81  Vienna Declaration Programme of Action (1993). 78 79

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further on. In doing so, references to human dignity also contribute to a further development of human rights law, eg to establish a minimum core of economic, social and cultural rights, to expand the scope of the prohibition of inhumane and degrading treatment, to fortify the protection of gender identity or to insist on the abolition of the death penalty. Human dignity thus constantly reminds us of the “unfinished business” in human rights law, in line with Carazzo.82 Hence, as also illustrated in the case law of international human rights monitoring institutions, human dignity is an extra-legal and particularly forceful concept which transcends positive law. Its roots in natural law make it a most convincing claim. The call on human dignity is absolute. This confers human dignity also revolutionary appeal: in case of most serious breaches of human dignity, it may push for action and social mobilisation – “indignez vous”!83 In doing so, human dignity alludes to the core values of humanity. Meaningful references to human dignity may even help to counter current backlash tendencies in human rights law. The concept indeed recalls the most essential question: the “why” of (international) human rights law.

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 Carazzo (2014), p. 622.  After the murder of George Floyd by Minneapolis police forces, widespread civil society movements, such as Black Lives Matter, started to claim the dignity of People of Colour. 82 83

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Human Rights as Foundation of Transnational Constitutionalism? How to Respond to “Constitutional Implementation Deficits” Ernst-Ulrich Petersmann

1 Introduction Rainer Hofmann and I shared the enlightening experience of having written our ‘habilitation books’ under the supervision of Professor Rudolf Bernhardt, former Director of the Heidelberg Max-Planck Institute for International and Comparative Public Law and former President of the European Court of Human Rights, on the relevance of fundamental rights for designing foreign policies and international law and institutions. In constitutional democracies recognizing human and democratic rights as legal foundations of national Constitutions, the limited foreign policy powers delegated by the constituent people – and also international law – must be interpreted as being constitutionally limited by human rights. Hence, European Union (EU) law derives its legitimacy from respect for the common constitutional traditions of EU member states as codified in the European Convention of Human Rights (ECHR) and the EU Charter of Fundamental Rights (EUCFR). Yet, as discussed in Sect. 1, the human rights foundations of United Nations (UN) law are much more limited and contested than those of EU law. Moreover, as discussed in Sect. 2, just as the effectiveness of constitutional democracies depends on ‘constitutional politics’ implementing the agreed ‘constitutional principles’ through democratic legislation, administration, adjudication and

Prof. Dr. Ernst-Ulrich Petersmann, European University Institute, Florence. E.-U. Petersmann (*) European University Institute, Florenz, Italien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_16

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citizen-struggles defending democratic order, so does the effectiveness of human rights law (HRL) and governance of transnational ­public goods (PGs) require legislative, administrative, judicial and democratic implementation limiting market failures, governance failures and constitutional failures inside and beyond states. UN law, international monetary, trade, investment and environmental law prescribe rules of a higher legal rank based on human rights, rule-of-law and ‘constitutional economics’, for example by legally ranking trade policy instruments according to their economic efficiency and by protecting equal freedoms and judicial remedies (e.g. in international trade, investment and HRL). Yet, most worldwide governance institutions remain limited to intergovernmental politics. Without effective protection of democratic rights of citizens and parliaments in UN and WTO governance, the UN and WTO lack effective democratic decision-making processes, democratic control and civil society support. Judicial protection of transnational rule-of-law has become increasingly challenged in UN and WTO governance by hegemonic rivalries and wars. Hence, even if the UN Charter and the WTO Agreement are interpreted as functionally limited ‘treaty constitutions’ constituting, limiting, regulating and justifying multilevel governance of transnational PGs, their ‘constitutional functions’ are insufficiently protected in many member states; the ‘implementation deficits’ – e.g., regarding UN HRL and the UN Security Council (SC) system, the compulsory WTO dispute settlement system, and the 1992 UN Framework Convention for Climate Change (UNFCC) – entail abuses of foreign policy powers (e.g., of veto-powers), market failures and related human disasters like climate change, environmental pollution, health, food and economic crises, wars of aggression and related war crimes. How should constitutional democracies respond? Section 3 of this contribution honouring Rainer’s academic work explains why realizing the ‘sustainable development goals’ (SDGs) universally agreed by all UN member states in 2015 requires constitutional reforms of UN and WTO law and governance limiting the dialectic tensions between rules-­based order and power-oriented legal practices: • ‘constitutional politics’ must institutionalize public reason and democratic support from civil societies for realizing the SDGs; • ‘constitutional economics’ must guide internationally agreed limitations of the ubiquity of market failures and related governance failures through rules and institutions of a higher legal rank; and • constitutional democracies must lead the struggles for defending human rights and related PGs (like the SDGs) against public and private abuses of power.

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2 Human Rights Cannot Protect Sustainable Development Without Multilevel Democratic Constitutionalism The 1945 UN Charter included seven references to human rights. The Universal Declaration of Human Rights (UDHR), approved in the 3rd UN General Assembly by 48 UN Member States without opposition (albeit subject to 8 abstentions), listed civil and political liberties, democratic participatory rights, economic, social, and cultural rights with due respect for the diversity of views on how to justify its recognition that (a)ll human beings are born free and equal in dignity and rights. They are endowed with reason and conscience and should act towards one another in a spirit of brotherhood. (Article 1)

The numerous references to the UDHR in legal practices since 1948 justify the view that – even if the ‘inherent dignity’ and ‘equal and inalienable rights of all members of the human family’ proclaimed as ‘the foundation of freedom, justice and peace in the world’ (Preamble) were construed in diverse ways (e.g. as moral birth rights and ‘justice claims’ to have rights rather than as legal human rights) – the universal recognition of human rights in national and international legal systems has transformed most of the UDHR principles into customary law rules. Yet, the legal relationships between state sovereignty (e.g., of China), democratic self-determination and human rights (e.g., of people in Taiwan, minorities in Xinjiang) remain contested. Democracies constitute governmental legitimacy ‘bottom up’ through citizen-­driven national Constitutions, democratic legislation, administrative and judicial protection of rule of law. Regional human rights- and economic-agreements – like the ECHR, EU law and the agreement establishing the European Economic Area (EEA) – illustrate how path-dependent ‘constitutionalism 1.0’, and functionally limited ‘treaty constitutions 2.0’ among states constituting multilevel governance of transnational PGs (like Europe’s common market), have led to multilevel protection of human and constitutional rights (‘cosmopolitan constitutionalism 3.0’) for limiting abuses of national and intergovernmental powers by multilevel democratic, judicial and regulatory institutions protecting ‘community rights’ of states and their citizens – with due respect for constitutional pluralism (e.g., in EU, EEA and third countries participating in the EU’s common market). Yet, many authoritarian governments invoke UN principles (like ‘sovereign equality of states’, ‘non-intervention’ into domestic affairs) as ‘shields’ against external criticism (e.g., of suppressing human and minority rights in China and Russia). The disagreements  – also among the five veto-powers in the UN Security Council  – on the scope of UN HRL reflect the incomplete ratification, domestic implementation and ‘constitutionalization’ of UN human rights conventions: • China has ratified the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) but not the UN Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) in order to shield its communist party’s political monopoly;

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• the USA has ratified the ICCPR but not the ICESCR in view of US political preferences for business-driven, neo-liberalism and prioritization of civil and political over economic, social and cultural rights; • most European countries have ratified both the ICCPR and the ICESCR; in contrast to the rejection by China and the USA of individual UN complaint mechanisms and of regional human rights conventions and human rights courts, they protect civil, political, economic, social and cultural rights also through individual UN complaint procedures and regional HRL (like the ECHR and the EUCFR) with direct individual access to national and European courts; • Russia does not effectively implement human rights conventions; its oligarchic rulers suppress human rights (e.g. of political dissidents, freedom of information) and democratic self-determination at home and abroad. At the 70th anniversary of the UN in 2015, a summit meeting with the heads of government of some 150 UN member states adopted the ‘2030 Agenda for Sustainable Development’ (SDA) aimed at ‘Transforming our World’ in order to ‘realize the human rights of all’, ‘to end poverty and hunger everywhere’, and to implement 17 agreed SDGs over the next 15 years with ‘the participation of all countries, all stakeholders and all people’.1 The Resolution explicitly recognized (in para. 9) that ‘democracy, good governance and the rule of law ... are essential for sustainable development’. Universal agreement on this ambitious ‘Global Partnership for Sustainable Development’ was rendered possible by the fact that  – notwithstanding agreement on SDGs and 169 specific policy targets – the legally non-binding UN General Assembly Resolution neither prescribes precise rights and obligations nor specifies the legal instruments (like carbon taxes) and legal changes necessary for implementing the SDGs. Similarly, the 2015 Paris Agreement on climate change mitigation, ratified by 190 countries (2021), relies on ‘nationally determined contributions’ (NDCs) and science-based governance indicators without prescribing the precise content of NDCs; the policy instruments (like carbon taxes, phasing out of coal subsidies) need to be progressively clarified. Likewise, the UN negotiations on a ‘Global Pact for the Environment’ follow the path-dependent prioritization of state-­sovereignty of UN member states without effective empowerment of citizens and civil societies. The global health pandemics since 2020, climate change, biodiversity losses, plastic pollution, economic, food and geopolitical crises (like the China-US trade wars, Russia’s invasions of Ukraine) illustrate how UN and WTO law fail to protect citizens and societies against many human disasters. The prospect of 150 million climate change refugees by 2050 suggests that ‘evolutionary common law constitutionalism’ risks responding too late to the ubiquity of market failures (like environmental pollution, social injustices), governance failures (e.g. to provide vaccines to all humanity) and ‘constitutional failures’ (like insufficient

 UN (2015) Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development; the citations are from the Preamble of the Declaration (UN General Assembly Resolution A/RES/70/1 adopted 25.09.2015). 1

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p­ rotection of human rights, democratic self-determination, rule-of-law) undermining the SDGs.2 The ‘constitutional governance model’ recommended by some UN institutions failed to limit intergovernmental power politics through constitutional reforms except in a few policy areas (like compulsory adjudication in WTO law, investment law and in the UN Convention on the Law of the Sea). Proposals for reforming the UN security and rule-of-law systems were blocked by the veto-powers provided for in the UN Charter. The evolution from ‘horizontal inter-national’ cooperation law among states to vertically integrated community law for individuals and peoples remains essentially confined to some regional legal systems among democracies institutionalizing • protection of human and constitutional rights based on democratic self-­ determination by the people as constituent power; • democratic sovereignty with limited delegation of powers subject to proportionality of their exercise and rule-of-law; • separation of – and checks and balances among – multilevel legislative, executive and judicial powers; • access to justice and judicial remedies based on multilevel ‘judicial comity’ and ‘subsidiarity’; and • legal accountability of independent regulatory agencies and of multilevel governance institutions.

3 The Effectiveness of UN Constitutionalism Remains Undermined by Insufficient ‘Constitutional Politics’ European law – and the emergence of ‘illiberal’ EU member states (e.g. in Hungary and Poland) – illustrate why the ‘normative pull’ of human rights depends on their ‘normative push’, i.e. their effective legal implementation through (1) constitutional law, (2) democratic legislation, (3) administration and (4) adjudication supporting ‘public reason’, (5) international treaties, (6) multilevel governance institutions, (7) ‘secondary law’ of international institutions (like the jurisprudence of European economic and human rights courts), and (8) its domestic, legal implementation. The limitation of EU membership to constitutional democracies, and the democratic, judicial and regulatory EU institutions promoted citizen-driven enforcement in EU law of constitutional guarantees of civil, political, economic and social rights and common market freedoms (like free movements of goods, services, persons, capital and related payments, freedom of profession), which the more than 450 million EU citizens never enjoyed before the creation of the European community. European economic law became embedded and restrained by multilevel human and constitutional rights of EU citizens protected by multilevel constitutional, democratic and  Petersmann (2022), chapters 1–5.

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judicial institutions and treaty systems, like the EUCFR and the ECHR, the EU’s common market constitution, its partial extension to the EEA, the EU’s incomplete monetary constitution and functionally limited ‘foreign policy constitution’.3 Similar processes of ‘constitutionalizing UN HRL’ remained exceptional. None of the numerous UN human rights conventions provides for compulsory jurisdiction and judicial remedies by UN human rights courts. The UN Law of the Sea Convention remains the UN’s only ‘world order treaty’ providing for compulsory jurisdiction (either by the International Tribunal for the Law of the Sea or by arbitration pursuant to Annexes VII or VIII of UNCLOS) for judicial protection of transnational rule-of-law. Only in exceptional situations did the UN Security Council (SC) assert ‘legislative powers’, for example to establish international criminal courts and respond to international health pandemics by adopting, for instance, UN SC Resolutions 2532 and 2565 (2020), acknowledging that ‘the unprecedented extent of the COVID-19 pandemic is likely to endanger the maintenance of international peace and security’4 and calling ‘upon all parties to armed conflicts to engage immediately in a durable humanitarian pause’ to provide humanitarian assistance to the world’s most vulnerable in conflict zones.5 The abuses of veto-powers for blocking effective UN SC responses to Russia’s wars of aggression against Ukraine since 2014, and China’s non-cooperation with the World Health Organization in clarifying the origins of the Covid-19 health pandemic in Wuhan, render it doubtful whether such exceptional UN SC actions can transform the ‘horizontal inter-national’ structures of UN health law into inclusive ‘constitutional safeguards’ of UN human rights guarantees of access to health protection. Similarly, since 1995, the compulsory WTO dispute settlement system led to more than 600 dispute settlement proceedings with more than 400 legally binding WTO panel, appellate or arbitration findings; yet, the geopolitical rivalries prompted the US government to illegally block appointments of WTO Appellate Body (AB) judges rendering the WTO Appellate Body (AB) dysfunctional since December 2019, thereby undermining also the adoption of most WTO panel reports since 2020.6 All UN member states have adopted national Constitutions (written or unwritten) constituting governance institutions (like legislatures, executives, courts of justice, central banks, other regulatory agencies) for collective supply of PGs and for limiting abuses of power (e.g. through agreed ‘principles of justice’ like human and constitutional rights of citizens, institutional ‘checks and balances’). The more globalization has transformed national into transnational PGs, the more UN member states have also consented to international law rules of a higher legal rank (like human rights treaties, monetary, trade and investment agreements) and institutions for collective supply of transnational PGs (e.g., by the United Nations, its 15 UN Spe Petersmann (2022), chapter 5. European HRL remains, however, imperfectly protected (e.g. vis-­ à-­vis migrants and refugees seeking protection inside the EU) due to social opposition to truly ‘cosmopolitan law’. 4  UNSC Res. 2532 (2020), pmbl. para. 11; UNSC Res. 2565 (2021), pmbl. 17. 5  UNSC Res. 2532 (2020), pmbl. para. 2. 6  Petersmann (2020). 3

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cialized Agencies, the WTO). Yet, the increasing number of worldwide governance crises – like irreversible climate change, biodiversity losses, pollution of the oceans, global health pandemics, food crises, unprovoked and unjustified wars of aggression and related war crimes (as currently in Ukraine), refugee and migration crises – reveal ‘implementation deficits’ of UN and WTO world order treaties caused by transnational governance failures. They empirically demonstrate that path-­ dependent governance methods – like constitutional nationalism and intergovernmental power politics – are insufficient for realizing the universally agreed SDGs. How should reasonable citizens and constitutional democracies respond?

4 UN/WTO Legal Practices Neglect ‘Constitutional Economics’ for Protecting the SDGs In order to design policy responses, the causes of transnational governance failures – as human rather than natural disasters – can be distinguished in terms of • market failures (e.g. failures of market and price mechanisms as decentralized information, coordination and sanctioning mechanisms to maximize consumer welfare and contribute to PGs demanded by citizens); • constitutional failures (e.g. failures of national and international constitutional rules and institutions of a higher legal rank to regulate and limit market failures and governance failures); and related • governance failures (e.g. failures of private and public market actors and governance institutions to limit market failures by competition, environmental and social rules, protect PGs like human rights and rule-of-law, and hold rulers democratically and judicially accountable). In contrast to neo-liberal faith in the self-regulatory forces of market competition, ordo-liberalism explains why non-discriminatory conditions of market competition depend on rules (like contract law, property rights, common market freedoms, rule-­ of-­law, monetary stability, convertibility of currencies) and institutions (like competition and monetary regulators) limiting market failures and governance failures (like violations of human rights, insufficient democratic, legal and judicial accountability). The economic theory of ‘optimal intervention’ explains why ‘market distortions’ (like cartel prices) must be corrected directly at their source (e.g. through prohibitions of price-fixing) without causing ‘by-product distortions’.7 Given the centrality of states in national and international legal systems, all these different kinds of market-, governance- and constitutional-failures involve government failures. Yet, the more national governments are constrained by the realities of today’s multi-polar and globally interdependent world, the more correction of market failures, constitutional failures and government failures requires also multilevel ­regulation beyond states limiting the collective action problems in supplying transnational PGs.  Petersmann (2012), p. 374 et seq.

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4.1 Need for Constitutional Politics and Constitutional Economics Constitutional theories and behavioural economics explain why ‘governance failures’ are related to psychological dilemmas like human incentives to prioritize rational self-interests (like profit maximization by the homo economicus) and human passions (like tribal politics supporting populist or religious ‘strongmen leaders’ promising to make America, China, Iran or Russia ‘great again’).8 Constitutional rules and democratic procedures of a higher legal rank are necessary for promoting inclusive, long-term reasoning respecting equal human and constitutional rights and other ‘principles of justice’ emphasized in democratic Constitutions. The 2030 UN SDA emphasizes the need for human rights, democratic governance and rule-of-law for protecting the universally agreed SDGs. Yet, just as national Constitutions differ from each other (e.g. depending on the democratic preferences of the people), also legal interpretations and implementation of ‘constitutional principles’ differ among jurisdictions, as illustrated by the 2022 US Supreme Court judgments construing constitutional rights and delegated, executive powers (e.g. of the US Environmental Protection Agency) narrowly as long as related ‘political questions’ (like limiting greenhouse gas emissions caused by fossil fuels) are not decided by the US Congress. Constitutionalism explains the failures of global UN/WTO governance to prevent global environmental, health, food, economic, geopolitical and human rights crises in terms of ‘constitutional implementation deficits’. For instance, national and international human rights commitments (e.g. under UN law) did not prevent authoritarian rulers from suppressing human rights and democratic constitutionalism (e.g. in China and Russia) because citizens, their democratic institutions, independent public media and courts of justice were not effectively empowered to restrain abuses of executive power (like systemic disinformation and suppression of democratic rights and political opposition by the power monopolies in Russia’s Kremlin and China’s communist party state). Similarly, the ‘populist executive politics’ leading to the ‘Brexit’, to President Trump’s illegal ‘blocking’ of the WTO Appellate Body system and to President Trump’s incitation of the illegal storming of the US Congress on 6 January 2021 relied on public disinformation and executive attempts at circumventing parliamentary powers and democratic debates. Just as democracies cannot protect human rights without implementing the agreed ‘constitutional principles’ through democratic legislation, administration, adjudication and citizen-support for defending rules-based order, so does protection of the SDGs require legislative, administrative, judicial and democratic implementing rules and policies limiting market failures, governance failures and constitutional failures inside and beyond states.  On behavioural economics exploring intuitive or irrational economic behaviour see, e.g.: van Aaken and Kurtz (2020), p. 601. 8

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Welfare economics explains how to promote efficient allocation of scarce resources through market competition and trade responding to individual preferences and utility-maximization within a given set of rules. Institutional economics demonstrates the efficiency-enhancing effects of legal and political institutions (like contract law, property rights, monetary stability, convertibility of currencies, judicial remedies protecting rule-of-law). Constitutional economics9 explores the welfare-­ enhancing effects of changes in constitutional rules (like EU common market freedoms, constitutional and social rights of access to food, public health and environmental protection); it explains, inter alia • why economic and social welfare functions must be defined through democratic constitutionalism (e.g. respecting demand of citizens for equal freedoms, human rights and other PGs); • why mutually complementary economic and democratic constitutionalism tend to avoid human disasters (like famines) that have been tolerated in dictatorships (e.g. under Stalin, Mao and colonialism); and • why legal institutions limiting ‘moral hazards’ may increase economic welfare inside multilevel governance and federal states,10 with ‘balanced budget rules’ and rules on governing bailouts of banks and states (as controversially discussed in the Eurozone) as prominent examples. Economic analyses of national and international legal and political systems can enhance their contribution to economic efficiency. For instance, GATT/WTO law – and its legal ranking of alternative trade policy instruments according to their respective economic welfare effects – have enabled all 164 WTO members to reduce poverty and enhance national welfare for the benefit of their citizens. Institutional and constitutional economics share with neoclassical economics certain fundamental assumptions (such as methodological and normative individualism, pursuit of efficiency gains). Yet, they extend economic analyses to other aspects that are typically ignored in neoclassical economics, such as: • the interdependencies between democratic constitutionalism (e.g. protecting civil and political freedoms, voter preferences, limitation of all government powers, democratic accountability) and economic constitutionalism (e.g. protecting economic and social rights, consumer preferences, non-discriminatory competition, legal accountability), especially in countries with very unequal income distribution and business-driven, neo-liberal politics (like the USA); • the normative importance of citizen-oriented, reasonable ‘constitutional choices’ respecting human dignity (human and democratic rights), protection of human capabilities, constitutional rights of citizens (like equal access to education, health protection, satisfaction of basic needs), social justice (e.g. promoting ‘so-

 Voigt (2020); Petersmann (2022), chapter 4.  Cooter (2002), p. 127 et seq.

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cial market economies’ reducing unjust income distribution) and the principal-agent relationships between citizens and governance agents with limited, delegated powers; • the need for designing rules and institutions with due regard to the political economy environment (e.g. invention, clinical testing and production of vaccines by pharmaceutical industries dependent on protection by intellectual property rights, subsidies and government procurement), for instance to limit ‘rent-­ seeking interest group politics’ and ‘regulatory capture’ by protectionist interest groups financing political election campaigns; • the ‘rational ignorance’ of most citizens towards complex foreign policy challenges (like abuses of discriminatory tariffs for taxing and redistributing domestic income), which justifies constitutional restraints on foreign policy discretion (e.g. as prescribed in the EU’s ‘foreign policy constitution’ set out in Arts 3, 21 TEU).11 Constitutional contracts are interpreted as rules-based, contractarian processes (e.g. assigning all persons equal values). As ‘government failures’ may be just as pervasive as ‘market failures’, the search for legal protection of individual preferences (e.g. by means of legal protection of human and fundamental rights) and for legal restraints on abuses of public and private power must explore not only legislative, but also potential constitutional rules and multilevel governance based on international law and ‘institutional checks and balances’. Hence, rather than calculating efficiency only by way of cost-benefit analyses within a set of given rules and institutions, constitutional economists search for inclusive, reasonable agreements – including constitutional amendments and international obligations of a higher legal rank – protecting democratic preferences, limiting special interests and constraining government powers to discriminate (e.g. in response to rent-seeking pressures). Constitutional economics argues for political and ‘regulatory competition’ between governments to produce benefits for citizens similar to those generated by economic market competition. The ‘sovereign equality’ of states and related legal freedoms foster ‘regulatory competition’ among states; however, regulatory competition is often abused, for instance by extra-territorial power politics of stronger actors if governments (like the US Trump administration) welcome the adoption by the WTO Dispute Settlement Body of ‘constructive WTO dispute settlement rulings’ supporting their legal complaints vis-à-vis other WTO members, but reject similar WTO dispute settlement findings against themselves as defendant on the ground that the rulings create ‘new obligations’ not consented to by their ­government.12

 On the EU’s ‘foreign policy constitution’ see Petersmann (2016), p. 449–469.  On the illegal blocking and contradictory criticism by the United States of the WTO dispute settlement system see Petersmann (2022), chapter 3. 11 12

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4.2 Lessons from Comparative Law and Politics? The post-1989 integration of (formerly) communist countries (like China and Russia) into the Bretton Woods financial and WTO trading systems could not maintain worldwide ‘democratic peace’ based on respect for human rights and rule-of-law; rather, it enabled authoritarian governments (e.g. in China and Russia) to enhance their relative military and political powers for suppressing human rights inside and beyond their jurisdictions, thereby leading Western states to increasing disagreement on how to reconcile multilateralism with unilateral security responses. The current worldwide governance crises call for rethinking the complex relationships between democratic constitutionalism, transnational governance failures, and policy responses also in view of the dangerous breakdown of the UN and European collective security systems. Can ‘global survival governance’ be strengthened by European and transatlantic leadership notwithstanding the unwillingness of the US Congress to limit US foreign policy discretion by international institutions like the WTO Appellate Body, free trade agreements, international criminal courts and UN environmental governance? What kind of restructuring of international law and policies will the Western economic sanctions against Russia and its authoritarian allies, the China-US trade wars, the human destruction of eco-systems, and the need for digitalizing and de-carbonizing the global economy require? Are ‘constitutional reforms’ of UN/WTO law and governance no longer realistic policy objectives in order to protect global PGs more effectively and limit ‘governance failures’ and ‘market failures’? Can regulatory competition among regional systems protect the SDGs in spite of the insufficient UN/WTO legal disciplines (e.g. for state-owned enterprises, subsidies, state-capitalism, greenhouse gas emission, carbon border adjustment measures)? Has regionalization rather than globalization become a more realistic paradigm for restructuring global supply chains? The more geopolitical rivalries prompt hegemonic states to disrupt UN and WTO governance and related third-party adjudication, the more important become regional and functionally limited alliances of countries and private-public partnerships (e.g., for decarbonizing and digitalizing economies, providing vaccines to all countries) in support of global PGs like the SDGs. China, EU countries, Russia and the USA describe their respective national Constitutions as ‘democratic’. Yet, their respective ‘constitutional policies’ prioritize diverse ‘constitutional values’; in authoritarian countries (like China and Russia), constitutionalism neither effectively constrains dictatorial governments nor prevents executive power politics undermining multilateral governance systems. For instance: • Anglo-Saxon neo-liberalism (notably under Prime Minister Thatcher and US President Ragan) prioritized liberties, trade liberalization, deregulation, privatization and ‘financialization’ of economies to empower the homo economicus,

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business-­driven regulation and market competition as decentralized information-, coordination- and sanctioning mechanism.13 • Authoritarian state-capitalism prioritizes power monopolies (e.g., of China’s communist party state, Russia’s oligarchic government structures) and challenges the post-1945 liberal economic order dominated by the USA. • Europe’s ordo-liberal constitutionalism prioritizes multilevel legal, democratic and judicial guarantees of Europe’s common market embedded into multilateral human rights and constitutional treaties like the ECHR and the EUCFR, preferring rules-based multilateralism over power approaches. • ‘Third world conceptions’ of less developed countries (like the BRICS countries Brazil, India and South-Africa) often define their national self-interests in different ways, as illustrated by their demands for a ‘TRIPS waiver’ for production of generic vaccines in less-developed countries, by their non-alignment towards geopolitical rivalries, and by their refusal to support the UN General Resolution of March 2022 condemning Russia’s illegal invasion of Ukraine. Such value conflicts and the emergence of a multi-polar world did not prevent the 2022 WTO Ministerial Conference from adopting a limited number of multilateral agreements. Yet, the geopolitical rivalries lead to increasing military threats (e.g. by China) and aggression (notably by Russia) undermining the UN security system and the future of the post-1945 liberal international economic order (e.g. due to exclusion of Russia’s central bank from the SWIFT system, US-China trade wars, US destruction of the WTO Appellate Body system, EU challenges of investor-state arbitration). Legislative and judicial protection of environmental rights as human and constitutional rights in Europe remains contested outside Europe (e.g. in China, Russia and the USA). The increasing value conflicts and geopolitical rivalries raise policy question like: • How should democracies respond to the ubiquity of market failures, governance failures and constitutional failures, notably in relations with authoritarian states which – notwithstanding their formal Constitutions – suppress democratic constitutionalism? The EU, for instance, has responded to Russia’s wars of aggression and Chinese ‘economic coercion’ by introducing an increasing number of EU Regulations on anti-coercion countermeasures, screening of foreign investments, and on limiting foreign distortions of market competition (e.g. by foreign subsidies and state-owned enterprises). • If constitutionalism could be extended to multilevel governance of transnational PGs (like compulsory judicial remedies in WTO law, in investment treaties and in the UN Convention on the Law of the Sea aimed at protecting transnational rule-of-law): How to ensure that international adjudication remains democratically and legally accountable to citizens and their representative institutions?  Petersmann (2022), chapter 3; distinctions between ‘neo-liberalism’, ‘state-capitalism’, and ‘ordo-­liberalism’ refer to policy trends that elude precise legal definitions. Even in the USA, government spending, budget deficits, central bank interventions, welfare payments and corporate bailouts have increased over the past decades. 13

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• Are there lessons from Europe’s multilevel constitutionalism for reforming multilevel governance of global PGs like the SDGs? In all 27 EU member states, the Treaties on European Union (TEU), on the Functioning of the EU (TFEU) and the EUCFR are interpreted as functionally limited ‘treaty constitutions’ limiting ‘market failures’ (e.g. by competition, environmental, social rules, individual rights and judicial remedies), ‘governance failures’ (e.g. by rule-of-law requirements, institutional ‘checks and balances’) and ‘constitutional failures’ (e.g. protecting ‘national identities’, human and constitutional rights of EU citizens). They complement the national Constitutions of EU member states, for instance through multilevel guarantees of human and democratic rights, judicial remedies, and multilevel democratic, judicial, monetary and other regulatory institutions. Arguably, the ‘constitutional economics’ underlying EU rules and GATT/ WTO rules protecting non-discriminatory conditions of competition offers more precise guidelines for promoting sustainable development than discretionary ‘welfare economics’ (e.g. pursuing macro-economic ‘Kaldor-Hicks efficiencies’). Yet, Europe’s multilevel economic constitutionalism has no equivalent in Africa, the Americas or Asia, where national constitutionalism often fails to effectively constrain authoritarian governments and the ‘collective action problems’ in protecting ‘aggregate PGs’ like the SDGs. The emphasis – in the 2030 UN SDA – on the need for human rights, democratic governance and rule-of-law for protecting the universally agreed SDGs is not reflected in the development policies of many UN member states with authoritarian governments. • As the ‘regulatory competition’ among neo-liberal, state-capitalist and ordo-­ liberal conceptions of governance is aggravated by the lack of effective UN and WTO legal disciplines on ‘market failures’ (like restraints of competition, external effects, information asymmetries, social injustices), ‘governance failures’ (e.g. to respect rule-of-law and protect PGs) and ‘constitutional failures’ (e.g. in terms of protecting human rights against authoritarian power politics): To what extent will the realities of multi-polar power politics undermine the post-1945 liberal international economic order based on UN/GATT/WTO law? • The EU proposals for reforms of trade and investment adjudication, and for carbon border adjustment measures aimed at preventing ‘carbon leakage’ and mitigating climate change, illustrate the need for ‘democratic leadership’ for reforming UN and WTO governance of PGs. As illustrated by the G20’s initiative for responding to the global financial crises of 2008/10 by creating the ‘Global Financial Security Board’: What kinds of institutional reforms of UN/WTO governance are needed for protecting the SDGs more effectively? The author wishes Rainer Hofmann many additional years for continuing his academic research on how the universally agreed SDGs can be protected more effectively for the benefit of mankind.

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Menschenrechte in Zeiten des Notstands Stefan Kadelbach

1 Einleitung Die Grund- und Menschenrechte stehen im Mittelpunkt des Lebenswerks von Rainer Hofmann, als Wissenschaftler von Anfang an,1 später als Experte des Europarates, der OSZE und der Europäischen Grundrechte-Agentur. Auch die International Law Association (ILA) hat von dieser Expertise profitiert. Da liegt es nahe, ein Thema aufzugreifen, das wiederholt in der ILA diskutiert worden ist,2 schon in einem frühen Beitrag Rainer Hofmanns Interesse gefunden hat3 und, rechnet man Arbeiten zum Flüchtlingsrecht diesem Bereich zu,4 weiterhin findet: die Menschenrechte unter außergewöhnlichen, wenn nicht irregulären Umständen. Das Thema soll hier auf den Notstand in dem Sinne beschränkt werden, in dem es auch die Menschenrechtskonventionen, die ihn regeln, aufgenommen haben: Als Ausnahmelage, die „das Leben der Nation bedroht“ und für die Dauer dieses

Prof. Dr. Stefan Kadelbach, Goethe-Universität Frankfurt am Main.  Hofmann (1988); Hofmann (1994).  Zuletzt ILA (2020), mit Hinweisen auf frühere Arbeiten der ILA der Jahre 1979–1990  in Rn. 2–12. 3  Hofmann (1982). 4  Hofmann und Löhr (2008). 1 2

S. Kadelbach (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_17

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­ ustandes die Aussetzung bestimmter Rechte rechtfertigt.5 Damit diese Wirkung Z eintreten kann, muss der Notstand erklärt und den für die Überwachung der Einhaltung der Menschenrechte zuständigen internationalen Stellen mitgeteilt werden. Da die Nutzung von Notstandsbefugnissen den Missbrauch staatlicher Macht begünstigen kann und die Proklamation des Notstands immer wieder dazu führt, dass die vermeintlich zu dessen Bewältigung ergriffenen Maßnahmen zum Dauerzustand werden,6 sind Versuche, den Notstand rechtlich zu regeln, seit jeher umstritten. Das Grundgesetz enthielt nach den Erfahrungen mit dem Notverordnungsrecht des Art. 48 Abs. 2 WRV bekanntlich zunächst keine eigene Notstandsverfassung, sondern allenfalls einzelne Notstandsbefugnisse,7 und deren Einführung im Jahre 1968 war von erheblichen politischen Auseinandersetzungen und gesellschaftlichen Spannungen begleitet.8 Auch für die Europäische Menschenrechtskonvention war ursprünglich, dem Vorbild der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte folgend, keine Notstandsklausel vorgesehen; der dann auf britische Initiative aufgenommene Art.  15 EMRK ging auf den Entwurf eines UN-Paktes, den heutigen Art. 4 IPBPR zurück und sollte vor allem willkürlichen Aussetzungen menschenrechtlicher Verpflichtungen vorbeugen, den Notstand also rechtlich fassen und an Voraussetzungen binden.9 Seit Langem wird darüber gestritten, ob solche Versuche nicht zum Scheitern verurteilt sind: Im Ausnahmezustand setze sich die reine Macht durch, das Außerrechtliche rechtlich zu fassen soll nicht möglich sein.10 Das nährt Bedenken gegenüber Notstandsverfassungen und -klauseln, scheinen sie doch Fenster zu sein, durch die der Rechtsstaat verlassen werden kann.11 Allerdings kann das auch ohne explizite Grundlage in einem Notstandsregime passieren.12 Vielleicht hängt die Beständigkeit des Verfassungsstaates letztlich nicht von der Existenz derartiger Regelungen ab, doch lässt der Umgang mit ihnen Rückschlüsse auf die Verwurzelung der Rechtsstaatlichkeit in einem Staatswesen zu. Die Menschenrechtsschutzsysteme eröffnen den Zugang zu einer Fülle an Material, das  Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten v. 04.11.1950, BGBl. 1952 II 685 (EMRK), Art. 15; Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte v. 19.12.1966, BGBl. 1973 II 1534 (IPBPR), Art. 4; Amerikanische Menschenrechtskonvention v. 22.11.1969, OASTS Nr. 36 (AMRK), Art. 27; Europäische Sozialcharta (revidiert) v. 03.05.1996, BGBl. 2020 II 901 (ESC-r), Art. F (ebenso schon Europäische Sozialcharta v. 18.10.1961), Art. 30. 6  Der in den USA seit 9/11 im Jahr 2001 verhängte Notstand ist bisher nicht aufgehoben worden; zur Besorgnis, Ungarn könnte den wegen der Covid-Pandemie verhängten Notstand unbegrenzt und ohne Kontrolle aufrechterhalten, s. Council of Europe, Letter from Secretary General Marija Pejčinović Burić for the attention of Viktor Orbán, Prime Minister of Hungary, 24.03.2020, zu finden auf https://www.coe.int/en/web/portal (wie alle hier zitierten Seiten, wenn nicht anders vermerkt, zuletzt gesehen am 17.08.2022). 7  Eingehend Kaiser (2020), S. 226–245, 262–306. 8  17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 24.06.1968, BGBl. I 709; Kaiser (2020), S. 171–179. 9  Zur Entstehung European Commission of Human Rights, Preparatory Work on Article 15 of the European Convention on Human Rights v. 22.05.1956, DH (56) 4 (1956). 10  Schmitt (1934), S. 11 f.; zum Kontext Kaiser (2020), S. 63–67. 11  Anschütz (1933), S. 277. 12  Frankenberg (2010), S. 235–239. 5

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rechtsvergleichend genutzt werden kann. Denn mit der rechtlichen Fassung der Notstandsbefugnisse werden Grenzen für Eingriffe in die Menschenrechte gezogen, deren Kontrolle den zuständigen Gerichten und justizförmlichen Überwachungsorganen der Menschenrechtsverträge übertragen wurde; wer geltend machen kann, in Rechten verletzt zu sein, kann sie anrufen (vgl. Art. 34 EMRK). Daraus, wie engmaschig diese Kontrolle ausfällt, lassen sich Aussagen darüber gewinnen, wie weit die Vorstellung geteilt wird, Notstandsbefugnisse lägen außerhalb des Rechts. Die folgenden Überlegungen sollen zunächst dazu dienen, sich über die bisherige Praxis einen Überblick zu verschaffen. Dazu soll ein Blick auf die bestehenden Notstandsregime in Menschenrechtssystemen (2), die Praxis der Staaten (3) und die anzulegenden Prüfungsmaßstäbe (4) geworfen werden. Im Vordergrund wird dabei die Praxis unter der EMRK stehen. Hieraus sollen Schlussfolgerungen dazu gezogen werden, wie weit die erhoffte Juridifizierung des Notstandes vorangeschritten ist (5). Die abschließende These lautet, dass es sich dabei um einen evolutiven Prozess handelt, der den Bestand des Notstandsrechts aber nicht gänzlich überflüssig machen kann (6).

2 Notstandsregime in Menschenrechtskonventionen Die Notstandsklauseln der allgemeinen Systeme zum Schutz bürgerlicher und politischer Rechte sind strukturell ähnlich, unterscheiden sich aber in einigen Punkten.13 Art.  5 IPBPR, Art.  15 EMRK und Art.  27 AMRK stellen jeweils materielle und prozedurale Anforderungen an die Erklärung eines Notstandes und führen Rechte auf, die auch im Notstand nicht suspendiert werden dürfen. Für die Europäische Union stellen Art. 52 Abs. 3 GRC und 347 AEUV klar, dass Art. 15 EMRK vom Unionsrecht unberührt bleibt.14 Als erste von vier materiellen Voraussetzungen umschreiben Art. 5 IPBPR und Art. 15 EMRK den Ausnahmezustand als „öffentlichen Notstand“, der „das Leben der Nation […] bedroht“. Art. 15 EMRK fügt dem als Unterfall den „Krieg“ hinzu. Art. 27 AMRK führt neben dem Krieg den Fall einer „öffentlichen Gefahr oder eines anderen Notstandes“ auf, „der die Unabhängigkeit oder Sicherheit eines Vertragsstaates bedroht“, scheint also auf den ersten Blick weiter gefasst. Die Praxis der amerikanischen Konventionsorgane hat diese Begriffe im Ergebnis jedoch den Tatbeständen der anderen Systeme weitgehend angeglichen.15 Zweitens muss die Abweichung von der Konventionsgarantie durch diese Lage „unbedingt erfordert“, d. h. verhältnismäßig sein. Drittens darf die Maßnahme nicht anderen ­völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragspartei widersprechen, wozu das Recht auf konsularischen Beistand oder das humanitäre Völkerrecht gehören. Viertens schließlich nennen Art. 4 IPBPR und Art. 27 AMRK das Verbot von Diskriminierungen aus im einzelnen aufgeführten  Oraá (1992), S. 11–86.  S. die beigegebene Erläuterung zu Art. 52 Abs. 3 GRC. 15  ILA (2020), Rn. 96, mit Verweis insbes. auf IAGMR, Urt. v. 04.07.2007, Zambrano Vélez u. a. v. Ekuador, Ser. C Nr. 166, Rn. 52. 13 14

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Gründen als weitere Grenze; es spricht alles dafür, diese Schranke auch auf Art. 15 EMRK zu übertragen.16 In prozeduraler Hinsicht verlangen alle drei Ausnahmeklauseln eine Mitteilung an die übrigen Vertragsparteien über die jeweils zuständigen Generalsekretariate. Art. 4 IPBPR fordert zudem, dass der Notstand auch innerstaatlich „amtlich verkündet“ ist; der EGMR hat diese Voraussetzung auch auf das europäische Schutzsystem angewandt, wenn er auch keine sonderlich strengen Anforderungen an die Form stellt.17 Die Mitteilung muss die Gründe für die Suspendierung nennen, die Beendigung der Maßnahmen ist gesondert anzuzeigen. Nach Art.  4 IPBPR und Art.  27 AMRK, nicht aber nach Art.  15 EMRK sind die Bestimmungen anzugeben, die außer Kraft gesetzt werden sollen. Unter der EMRK ist der Generalsekretär jedoch „umfassend über die getroffenen Maßnahmen“ zu informieren, was eine Zuleitung der maßgeblichen Rechtsakte einschließt. Die Mitteilung an eines der Systeme entbindet nicht von der Notifikationspflicht unter den anderen Konventionen. Deutliche Unterschiede gibt es bei den notstandsfesten Rechten. Art. 15 Abs. 2 EMRK enthält mit den Rechten auf Leben und auf menschenwürdige Behandlung, dem Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit sowie dem strafrechtlichen Rückwirkungsverbot den engsten Katalog; Zusatzprotokolle erweitern ihn um die Verbote der Mehrfachbestrafung (Art. 4 ZP 7) und der Todesstrafe (Art. 2 ZP 13). Art. 30 ESC und Art. F ESC-r, die im Übrigen dem Vorbild des Art. 15 EMRK folgen, enthalten keinen Absatz zu nicht suspendierbaren Rechten. Art. 4 IPBPR führt gegenüber Art.  15 EMRK zusätzlich das Verbot der Inhaftierung wegen Nichterfüllung vertraglicher Plichten, das Recht auf Rechtsfähigkeit und die Gewissens- und Religionsfreiheit auf. In seinem General Comment Nr. 29 hat der Menschenrechtsausschuss (MRA) diese Liste für die Zwecke seiner Spruchpraxis u. a. um das Recht auf menschenwürdige Haftbedingungen, den Schutz vor rechtswidriger Inhaftierung, das Verbot zwangsweiser Umsiedlungen und den Zugang zu einem effektiven Rechtsbehelf erweitert.18 Deutlich weiter als der Wortlaut des Art.  4 IPBPR geht Art. 27 AMRK, der auch das Recht der Familie, das Namensrecht, Rechte des Kindes, das Recht auf Staatsangehörigkeit und die staatsbürgerlichen Rechte für derogationsfest erklärt. Einen gewissen Ausgleich für die vergleichsweise klein gehaltene Gruppe notstandsfester Rechte in der EMRK schafft die Rechtsprechung des EGMR, indem sie diese Garantien mit einer prozeduralen Dimension („procedural limb“) versehen hat, die sie mit Rechten auf Zugang zu einem Rechtsbehelf, gerichtliche und behördliche Sachverhaltsaufklärung, Information, Kooperation und Kontrolle verfahrensrechtlich absichern soll und die an deren herausgehobenem Status teilhat.19  Vgl. EGMR, Urt. v. 19.02.2009 (GK), A u. a. v. Vereinigtes Königreich, Nr. 3455/05, Rn. 178.  EGMR, Urt. v. 26.05.1993, Brannigan and McBride v. Vereinigtes Königreich, Nr. 14553 und 14554/89, Rn. 72 f. 18  HRCttee, General Comment No. 29: States of Emergency (article 4) v. 31.08.2001, UN Doc CCPR/C/21/Rev. 11, Rn. 13. 19  EGMR, Urt. v. 09.04.2009, Šilih v. Slowenien, Nr. 71463/01, Rn. 159; EGMR, Urt. v. 07.01.2010, Rantsev v. Zypern und Russland, Nr. 25965/04, Rn. 283; EGMR, Urt. v. 18.03.2014, Öcalan v. Türkei (Nr. 2), Nr. 24069/03, Rn. 98, 106 f.; EGMR, Urt. v. 09.11.2017, Hentschel und Stark v. Deutschland, Nr. 47274/15, Rn. 79–103. 16 17

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Eine Reihe anderer Menschenrechtsschutzverträge kommt dagegen ohne Notstandsklausel aus. Hierzu zählen die Afrikanische Charta der Rechte des Menschen und der Völker (AfChMRV), aber auch die meisten Konventionen zum Schutz sozialer Rechte und die besonderen vertragsbasierten Schutzsysteme der UN.20 Dies bedeutet nicht, dass diese Rechte leichter einschränkbar wären. Soziale Rechte umfassen Kerngarantien wie das Recht auf Ernährung, angemessene Behausung oder gesundheitliche Versorgung, die als solche nicht suspendiert werden können;21 ob Rechte verletzt werden, hängt von den Möglichkeiten des verantwortlichen Staates ab, und wie weit Beschränkungen durch ausnahmebedingten Mangel gerechtfertigt sein können, ist eine Frage des Maßes und der Umstände, die sich nicht ex ante durch Suspendierung beantworten lässt.22 Auch die mit der Anwendung der Systeme ohne Notstandsklausel betrauten Organe betonen stets die Fortdauer ihrer vertraglichen Grundlagen auch im Ausnahmezustand.23 Im Hinblick auf die vertragsbasierten Systeme der UN spricht dafür, dass Maßnahmen, die zu Lasten durch besondere Mechanismen geschützter vulnerabler Gruppen gehen wie Kinder oder Menschen mit Behinderungen, zur Bewältigung eines Notstandes schon nicht beitragen können; für als Verbrechen geächtete Praktiken wie die Folter und das Verschwindenlassen von Personen verbieten sich Ausnahmen ohnehin.24 Die Frage nach dem Erfordernis einer Notstandsregelung hat also in den internationalen Konventionen keine einheitliche Antwort gefunden. Ob die rechtliche Fassung des Ausnahmezustands einen Unterschied macht, lässt sich indessen erst sagen, wenn dessen Handhabung in der Praxis näher betrachtet worden ist.

3 Praxis der Staaten Der Versuch, staatlich verhängte Ausnahmezustände systematisch zu erfassen, begegnet Schwierigkeiten. Nicht alle Staaten, die zu diesem Mittel greifen, sind Mitglieder vertraglicher Schutzsysteme, die eine entsprechende Notifizierung zur Pflicht machen, und auch Mitgliedstaaten teilen Notstandsregelungen nicht immer mit.25  Art. 30 ESC/Art. F ESC-r ist die Ausnahme. Aus Anlass der Covid-19-Pandemie wurden hierzu keine Derogationserklärungen abgegeben, anders als zur EMRK (s. u. Fn. 35). 21  HRCttee on Economic, Social and Cultural Rights, Statement on Poverty and the ICESCR v. 10.05.2001, UN Doc E/C.12/2001/10, Rn. 18. 22  ILA (2020), Rn. 39–58, mit umf. Nachw.; Helfer (2021), S. 30 f. 23  Zu den afrikanischen Vertragsorganen ILA (2020) Rn. 105–109, mit Hinweis u. a. auf Af Comm HRts, Entsch. v. 11.10.1995, Commission nationale des droits de l’homme et des liberté v. Chad, Nr. 74/92, Rn. 25; ECOWAS Court of Justice, Urt. v. 22.02.2013, Gbagbo v. Côte d’Ivoire, ECW/ CCJ/JUD/03/13, Rn. 65–71. 24  Für Ausnahmezustände aller Art ausdrücklich Art.  1 Abs.  2 des Internationalen Übereinkommens zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen v. 20.12.2006, BGBl. 2009 II 933, wie schon Art. 2 Abs. 2 des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe v. 10.12.1984, BGBl. 1990 II 247. 25  Vgl. den Hinweis auf nicht notifizierte Notstände von Vertragsparteien des IPBPR bei Voelcker (2020), S. 85, Fn. 367. 20

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Auch auf innerstaatlicher Ebene wird eine Lage, deren Ausnahmecharakter Grundrechtseingriffe rechtfertigen soll, nicht immer förmlich als Notstand proklamiert. So lassen sich im Anschluss an frühere Arbeiten der ILA de jure und de facto-, notifizierte und nicht notifizierte Notstände unterscheiden; lag in Wahrheit gar keine Notstandslage vor, lässt sich nach entsprechender Bewertung der Tatsachen noch der „schlechte“ oder „zweideutige“ vom legitimen Notstand abgrenzen.26 Wie oft zu welcher Form des Ausnahmezustandes gegriffen wird, wird sich auch nach einer systematischen Durchsicht des an sich als umfassend konzipierten, aber nicht sonderlich effektiven Berichtswesens der Universal Periodic Review im Rahmen des UN-Menschenrechtsrates nur annäherungsweise sagen lassen. Zählungen zufolge haben während der Pandemie 107 Länder innerstaatlich den Notstand verhängt, doch nur 31 haben dies mindestens einem der vertraglichen Schutzsysteme mitgeteilt.27 Vieles entzieht sich daher einer Beurteilung an menschenrechtlichen Maßstäben. Derogationserklärungen sind deshalb nur von beschränkter Aussagekraft. Die meisten gab es unter dem IPBPR.28 Danach haben seit 1979 rund 40 Staaten etwa 150 Notstandserklärungen notifiziert.29 Für das inter-amerikanische System werden die Erklärungen nach Art. 27 AMRK nur zurück bis ins Jahr 2014 online ausgewiesen; im Zuge der Pandemie waren es 15 Staaten.30 Im Bereich des Europarates summieren sich die bislang nach Art. 15 EMRK abgegebenen Mitteilungen auf 45, verteilt auf 17 Staaten.31 Eine Auswertung all dieser Bestände ist hier nicht möglich. Beschränkt man sich auf das System der EMRK, kann man über die Zeit und zwischen den Staaten jedoch einige Unterschiede in Anlass und Dauer der ergriffenen ­Notstandsmaßnahmen erkennen, was sich vielleicht auch für die anderen Systeme sagen lässt.32 Die historischen Anfänge lagen bei Suspendierungen des Vereinigten Königreichs in einem zuweilen gewaltsamen Prozess der Dekolonialisierung (1953–1967), beim Vorgehen Irlands gegen die IRA (1957–1977) sowie nach Militärputschen in der Türkei (1961) und in Griechenland (1967).33 Bekämpfung politischen Extremismus und Terrors wurden in der Folgezeit für längerfristige Ausnahmeregelungen Großbritan ILA (1988), S. 145, aufgegriffen in ILA (2020), Rn. 9, 13–17.  Klipfel (2020), S. 87 f. 28   Zu finden unter United Nations Treaty Office, https://treaties.un.org/pages/cns.aspx?cntab=tab2&clang=_en unter „depositary notfications“ → „action type: notifications“ → „treaty reference: IV-4“, allerdings nicht vollständig; ferner jährlich in summarischer Form aufgeführt in den Jahresberichten des MRA, s. zuletzt Report of the Human Rights Committee 2020, UN Doc A/75/40, Rn. 15 und 2021, UN Doc A/76/40, Rn. 13. 29  Schätzung des Verf.; Zwitter/Fister/Groeneweg (2015) und Voelcker (2020), S. 86 f. führen bis 2014 24 Staaten mit teils mehrfachen Erklärungen auf, die sich auf 119 Notstände summieren; infolge der Covid-Pandemie sind weitere hinzugekommen (vgl. Fn. 28). 30  OAS, Department of International Law, http://oas.org/en/sla/dil/inter_american_treaties_suspension_guarantees.asp, letzter Zugriff 30.11.2022; Klipfel (2020), S. 88. 31  Council of Europe, Treaty Office, https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=declarations-by-treaty&numSte=005, letzter Zugriff 30.11.2022; Wallace (2020), S. 794–796. 32  Über typische Gründe Hafner-Burton, Helfer und Fariss (2011). 33  Angaben sämtlich nach Council of Europe Treaty Office (s. dazu Fn. 31). 26 27

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niens (Nordirland 1969–2006; Al Quaida 2001–2005) und Frankreichs (2015–2017) als Gründe angeführt. Politische Konflikte waren der Anlass für wiederholte Suspendierungen durch die Türkei zwischen 1963 und 2002, teils auf kurdische Provinzen beschränkt; die letzte Episode war der versuchte Coup im Sommer 2016, die darauf erklärte Notstandssituation wurde gegenüber dem Generalsekretär des Europarates 2018 für beendet erklärt. Kurzfristige Suspendierungen notifizierten wegen gewaltsamer innerer Spannungen Frankreich (Neukaledonien 1985), Georgien (2007) und Armenien (2008). Eine neue Ursache ist der Krieg zwischen Staaten des Europarates, der zu Derogationserklärungen durch vier Staaten (Armenien und Aserbaidschan 2020/2021, Ukraine seit 2015 und Moldawien 2022) geführt hat. Dagegen wurden weder wegen Wirtschaftskrisen (sieht man von Unruhen nach einem Finanzskandal in Albanien 1997 und der Energiekrise in Moldawien 2021 ab) noch wegen Naturkatastrophen Notstände mit Derogationswirkung gemeldet.34 Eine Fallgruppe für sich bildet die Covid-19-Pandemie. Zuvor war es aus vergleichbaren Gründen erst einmal zu einer Suspendierung gekommen (Georgien 2006 wegen des H5N1-Virus). Seit 2020 machten zehn der zu dieser Zeit 47 Mitgliedstaaten der EMRK von Art. 15 Gebrauch,35 nur zwei davon (Rumänien und Serbien) erhielten den Ausnahmezustand im August 2022 noch aufrecht. Bereits diese kursorisch beschriebene Praxis macht deutlich, dass Staaten auf gleiche Bedrohungsursachen unterschiedlich reagieren. Der islamistische Terrorismus hat Frankreich und Großbritannien zu längerfristigen Notstandsregimen veranlasst, während andere Staaten, die terroristischen Anschlägen ausgesetzt waren, hierauf verzichtet haben. Auch die Reaktionen auf die Covid-Pandemie innerhalb des Europarates waren geteilt und reichen von der Mehrheit der Staaten, die keinen Notstand mitteilt, über unbefristete, aber notifizierte Notstandslagen, bis hin zum auf unbestimmte Dauer nur innerstaatlich verhängten Ausnahmezustand.36 Die Frage ist, ob hieraus abgeleitet werden kann, dass der Rechtfertigungsgrund des Notstandes letztlich entbehrlich ist. Ein Argument wäre es, wenn Eingriffe mit oder ohne Derogation den gleichen rechtlichen Schranken unterlägen.

4 Prüfungsmaßstab der Vertragsorgane Der Notstand ist als solcher kein Rechtfertigungsgrund für Eingriffe in Konventionsrechte. Zur Kontrolle von Notstandsmaßnahmen hat der EGMR ein zweistufiges Prüfprogramm aufgestellt. Dem zufolge stand am Anfang der Überprüfung lange die Frage, ob die Maßnahme aus sich heraus eine Verletzung einer Garantie der EMRK darstellt. Ist dies nicht der Fall, stellt sich auch die Frage nach einer Dero Das Unionsrecht kennt hierfür eigene Mechanismen, vgl. Art. 107 Abs. 3 lit. b) (Beihilfen), 122 Abs. 2 AEUV (Finanzhilfen); s. auch Art. 78 Abs. 3 AEUV (Flüchtlinge). 35  Albanien, Armenien, Estland, Georgien, Lettland, Nordmazedonien, Moldawien, Rumänien, San Marino und Serbien. 36  Zu Ungarn vgl. Fn. 6. 34

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gation nicht.37 Anderenfalls sollte in einem zweiten Schritt zu untersuchen sein, ob die Ausnahmesituation den Eingriff rechtfertigt. Inzwischen hat der EGMR diese Prüfungsfolge gelegentlich umgekehrt und zuerst die Notstandserklärung überprüft.38 Dabei wird den Mitgliedstaaten für die Beurteilung der Notstandslage und die zu deren Beilegung nötigen Maßnahmen eine Einschätzungsprärogative (margin of appreciation) zugebilligt.39 Allerdings tritt der Gerichtshof nur in eine Prüfung ein, wenn die Parteien dazu vortragen.40 Die Grenzen, denen die Entscheidung über den Notstand und die getroffenen Maßnahmen unterliegen, lassen sich auf fünf Kriterien herunterbrechen.41 Sie orientieren sich an der Struktur des Art. 15 EMRK und beziehen sich auf die Notstandslage, die ergriffenen Maßnahmen, die Derogierbarkeit des Rechts, von dem abgewichen werden soll, die Vereinbarkeit mit anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen und das zu beachtende Verfahren. Der EGMR umschreibt die Notstandslage als „exceptional situation of crisis or emergency which affects the whole population and constitutes a threat to the organized life of the community of which the state is composed“.42 Hierbei soll den Staaten ein weites Ermessen zustehen, zumal sie die Lage besser beurteilen könnten als der Gerichtshof. Die Voraussetzungen wurden bei dem Vorgehen Irlands gegen die IRA,43 Großbritanniens in Nordirland 1971 und in den 1980ern,44 der Türkei in den kurdischen Provinzen in den 1980ern,45 in Großbritannien nach den Anschlägen vom 11. September46 und erneut in der Türkei nach dem gescheiterten Putsch 201647 als erfüllt angesehen. Dagegen befand die EKMR die Mitteilung des Ausnahmezustandes durch das griechische Obristenregime als zu allgemein gehalten, sodass es keinen Aufschluss über einen nachvollziehbaren Anlass erlaube, sah also bei der erklärenden Regierung

 EGMR, Urt. v. 01.07.1961, Lawless v. Irland, Nr. 332/57, Rn. 194–196, 212–213; EGMR, Urt. v. 19.02.2009 (GK), A u. a. v. Vereinigtes Königreich, Nr. 3455/05, Rn. 161, 172; aus jüngerer Zeit EGMR, Entsch. v. 13.04.2021, Terheş v. Rumänien, Nr. 49933/20, Rn. 46. 38  EGMR, Urt. v. 21.09.2021, Dareskizb v. Armenien, Nr. 61737/08, Rn. 52; als Vorfrage behandelt in türkischen Fällen nach 2016, s. zuerst EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Mehmet Hasan Altan v. Türkei, Nr. 13237/17, Rn. 83; EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Alpay v. Türkei, Nr. 16538/17, Rn. 66. 39  Vgl. EGMR, Urt. v. 19.02.2009 (GK), A u. a. v. Vereinigtes Königreich, Nr. 3455/05, Rn. 173–190. 40  EGMR, Urt. v. 25.07.2017, Khlebik v. Ukraine, Nr. 2945/16, Rn. 82. 41  Vgl. European Court of Human Rights Registry, Guide on Article 15 of the European Convention on Human Rights (updated 31.12.2021); European Court of Human Rights Press Unit, Derogation in time of emergency (Februar 2022); aus der Lit. Kadelbach und Roth-Isigkeit (2017), S. 288–292; Polzin (2018); Weber (2019), S. 50–100; ILA (2020), Rn. 69–86; Krieger (2022), Rn. 8–49. 42  EGMR, Urt. v. 01.07.1961, Lawless v. Irland, Nr. 332/57, Rn. 28. 43  EGMR, Urt. v. 01.07.1961, Lawless v. Irland, Nr. 332/57. 44  EGMR, Urt. v. 18.01.1978, Irland v. Vereinigtes Königreich, Nr.  5310/71; EGMR, Urt. v. 26.05.1993, Brannigan and McBride v. Vereinigtes Königreich, Nr. 14553 und 14554/89. 45  EGMR, Urt. v. 18.12.1996, Aksoy v. Türkei, Nr. 21987/93. 46  EGMR, Urt. v. 19.02.2009 (GK), A u. a. v. Vereinigtes Königreich, Nr. 3455/05. 47  EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Mehmet Hasan Altan v. Türkei, Nr. 13237/17, Rn. 92; EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Alpay v. Türkei, Nr. 16538/17, Rn. 76. 37

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eine substanzielle Darlegungslast.48 In einem Urteil über den armenischen Ausnahmezustand 2008 griff der EGMR kürzlich diesen Ansatz auf und befand die Ausrufung eines Notstandes wegen politischer Proteste gegen einen umstrittenen Wahlausgang auf der Grundlage der übermittelten Informationen als nicht gerechtfertigt; dabei spielte es eine Rolle, dass zuvor kein innerstaatliches Gericht mit der Überprüfung befasst war.49 Hat der EGMR Notstandslagen akzeptiert, hat er sich lange kaum jemals zu deren teils erheblicher Dauer geäußert; die Kritik hieran war umso mehr berechtigt, als Staaten Elemente ihrer Notstandspakete später in ihre allgemeine Gesetzgebung übernahmen.50 Der Ausnahmecharakter der getroffenen Maßnahmen droht dabei verloren zu gehen. Inzwischen deutet sich auch hier ein strengerer Maßstab an.51 Die auf der Grundlage der Notstandsbefugnisse ergriffenen Maßnahmen müssen „unbedingt“ erforderlich sein (Art. 15 Abs. 1 EMRK), was einen strikten – und gegenüber der Erklärung der Notstandslage selbst strengeren – Verhältnismäßigkeitsmaßstab nahelegt; beide werden in der Rechtsprechung des EGMR nicht immer klar getrennt.52 Dabei kommt es auf die Art der beeinträchtigten Rechte, die Intensität des Eingriffs und die Schwere der Bedrohung für die öffentliche Sicherheit an. Die Maßnahmen müssen eine genuine Reaktion auf die Notstandslage sein,53 und es muss eine ausreichende Verbindung zwischen dem konkreten Fall und der notstandsbedingten Aussetzung von Rechten geben.54 Instrumente, die sich schon durch die Schranken der Konventionsrechte rechtfertigen lassen, sind ungeeignet.55 Ein erheblicher Aspekt ist es, ob verfahrensrechtliche Vorkehrungen den Eingriff abmildern. Mitglieder der Justiz müssen vor Übergriffen anderer Gewalten durch derartige Behelfe geschützt werden,56 über die Rechtmäßigkeit von Haft ist umgehend zu entscheiden,57 und längere Haftdauern ohne richterliche Überprüfung sind unverhältnismäßig.58 Überhaupt müssen, wie der Gerichtshof seit den Urteilen Altan und Alpay aus dem Jahre 2018 fordert, Eingriffe einem rechtlich vorgeschriebe EKMR, Ber. v. 05.11.1969, Dänemark, Norwegen, Schweden und die Niederlande v. Griechenland, Nr. 3321/67. 49  EGMR, Urt. v. 21.09.2021, Dareskizb v. Armenien, Nr. 61737/08, Rn. 55–63, mit Zitat des Griechenlandfalls Rn. 59. 50  Greene (2011); Wallace (2020). 51  In EGMR, Urt. v. 03.03.2020, Baş v. Türkei, Nr. 66448/17, Rn. 224 zieht der EGMR die Verhältnismäßigkeit desto enger, je länger der Anlass für die Notstandsregelung zurückliegt. 52  Zu Recht krit. Krieger (2022), Rn. 15. 53  Und nicht auf Gesetze gestützt werden, die auch vorher schon bestanden, s. EGMR, Urt. v. 10.12.2019, Kavala v. Türkei, Nr. 28749/18, Rn. 158; EGMR, Urt. v. 27.01.2022, Yücel v. Türkei, Nr. 27648/17, Rn. 95. 54  EGMR, Urt. v. 26.05.1993, Brannigan and McBride v. Vereinigtes Königreich, Nr. 14553 und 14554/89, Rn. 51; EGMR, Urt. v. 16.04.2019, Alparslan Altan v. Türkei, Nr. 12778/17, Rn. 118; EGMR, Urt. v. 19.10.2021, Şorli v. Türkei, Nr. 42048/19, Rn. 46. 55  Vgl. Krieger (2022), Rn. 22, 31 f. 56  EGMR, Urt. v. 03.03.2020, Baş v. Türkei, Nr. 66448/17, Rn. 151–153. 57  EGMR, Urt. v. 03.03.2020, Baş v. Türkei, Nr. 66448/17, Rn. 216 und 230. 58  EGMR, Urt. v. 18.12.1996, Aksoy v. Türkei, Nr. 21987/93, Rn. 77 f.; EGMR, Urt. v. 19.02.2009 (GK), A u. a. v. Vereinigtes Königreich, Nr. 3455/05, Rn. 185. 48

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nen Verfahren folgen,59 Rechtsschutz darf nicht rundheraus verweigert werden.60 Kritisch anzumerken bleibt, dass die Spruchpraxis in sich wenig kohärent ist, sodass sich klare Linien schwer ausmachen lassen. Den Kreis der nichtderogablen Rechte hat der EGMR, anders als Vertragsorgane anderer Systeme, gegenüber dem Wortlaut des Art. 15 Abs. 2 EMRK nicht erweitert. Insoweit ist aber an den Stellenwert der prozeduralen Seite notstandfester Garantien zu erinnern.61 Zieht man außerdem den im Rahmen der Verhältnismäßigkeit der Eingriffsmaßnahme zu berücksichtigenden Menschenrechtsschutz durch Verfahren hinzu, ergibt sich für einige elementare Verfahrensrechte wie den Zugang zu einem unabhängigen Gericht und eine angemessene Frist für die Entscheidung indirekt eine ähnliche Wirkung. Dass die Aussetzung von Rechten nicht mit anderen Pflichten der Vertragsstaaten kollidieren darf, bezieht sich nicht nur auf andere Menschenrechtskonventionen,62 sondern auch auf das humanitäre Völkerrecht.63 Die Praxis der Vertragsstaaten entgeht solchen Normkollisionen ein Stück weit, indem sie für internationale Konflikte außerhalb ihres Territoriums keinen Ausnahmezustand erklären; zumindest für die aktive Phase der militärischen Auseinandersetzung, in der sich keine effektive Kontrolle der auswärtigen Konfliktpartei durchsetzen kann, welche nach Art. 1 EMRK die exterritoriale Anwendbarkeit der EMRK begründet, wird dies vom EGMR akzeptiert.64 Wer dem Handeln der auswärtigen Armee ausgesetzt ist, muss also darauf vertrauen, dass diese das humanitäre Völkerrecht achtet, ohne dass eine dem EGMR vergleichbare Schutzinstanz zur Verfügung steht. Ohne die förmliche Mitteilung an den Generalsekretär des Europarates nach Art. 15 Abs. 3 EMRK kann sich ein Vertragsstaat nicht auf einen Notstand berufen.65 Sie muss zudem in engem zeitlichem Zusammenhang mit der ­Notstandserklärung abgegeben werden.66 Zwar verlangt Art. 15 Abs. 3 EMRK keine offizielle Proklamation nach innerstaatlichem Recht. Dass der EGMR eine entsprechende Anforderung aus dem Erfordernis der Vereinbarkeit mit anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen und damit auch mit Art. 4 IPBPR abgeleitet hat,67 führt aber dazu, dass ein innerstaatlicher de facto-Notstand nach Art. 15 EMRK keine Wirkungen hervorbringt.

 EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Mehmet Hasan Altan v. Türkei, Nr.  13237/17, Rn.  140 und 213; EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Alpay v. Türkei, Nr. 16538/17, Rn. 119 und 183. 60  EGMR, Urt. v. 15.12.2020, Pişkin v. Türkei, Nr. 33399/18, Rn. 153. 61  Oben bei Fn. 19. 62  EGMR, Entsch. v. 10.07.2001, Marshall v. Vereinigtes Königreich, Nr. 41571/98. 63  Zum Verhältnis Krieger (2022), Rn. 16, 21, 36, 40–46. 64  Vgl. EGMR (GK), Urt. v. 16.09.2014, Hassan v. Vereinigtes Königreich, Nr. 29750/09, Rn. 101; EGMR, (GK), Urt. v. 21.01.2021, Georgien v. Russland II, Nr. 38263/08, Rn. 139; krit. Wallace (2020), S. 784–786. 65  EKMR, Ber. V. 26.09.1958, Griechenland v. Vereinigtes Königreich, Nr. 176/56; EGMR, Ber. v. 04.10.1983, Zypern v. Türkei, Nr. 8007/77, Rn. 67; EGMR, Urt. v. 15.03.2022, Communauté Genevoise d’Action Syndicale v. Schweiz, Nr. 21881/20, Rn. 90. 66  EGMR, Urt. v. 18.12.1996, Aksoy v. Türkei, Nr. 21987/93, Rn. 86. 67  Vgl. Fn. 17. 59

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Die Praxis des MRA unter Art.  4 IPBPR ist ähnlich. Für die notifizierte Notstandslage räumt er den Vertragsstaaten ein Ermessen ein, setzt aber die ergriffenen Maßnahmen hierzu in ein Verhältnis, das eine durchaus strenge Kontrolle im Einzelfall nach sich zieht. Den Mitgliedstaaten wird eine Darlegungslast auferlegt, ob die Ausnahmelage den Eingriff trägt; bleiben sie Erklärungen dazu schuldig, wird eine Verletzung festgestellt.68 Auch für den MRA ist es ein entscheidendes Kriterium, ob angemessene verwaltungsrechtliche oder gerichtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen, um eine Rechtsverletzung geltend machen und ihr durch geeignete Verfahren nachgehen zu können.69 Aus Anlass der Maßnahmen, die viele Staaten zur Eindämmung der Covid-Pandemie ergriffen haben, hat der MRA erneut auf den strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstab und das Erfordernis hingewiesen, den Zugang zu Gericht, ein faires Verfahren und einen effektiven Rechtsschutz zu garantieren.70

5 Notstand als Teil des Rechts Die Systematik der EMRK sieht den Notstand als einen Rechtfertigungsgrund für Eingriffe vor, die von den Schranken der einzelnen Garantien nicht mehr gedeckt sind. Während Art. 8 bis 11 EMRK von Einschränkungen spricht, die „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind“, soll es Art. 15 EMRK erlauben, in besonderen Situationen zu Maßnahmen zu greifen, die unter solchen Verhältnissen nicht mehr zu rechtfertigen wären, wenn dies zur Wiederherstellung der Normalität unerlässlich ist. Aber auch im Notstand muss die Rechtsstaatlichkeit den Vorrang behalten.71 Die Rechtsprechung hat den Ausnahmezustand so weit verrechtlicht, dass die unter ihm ergriffenen Maßnahmen einer strengen Verhältnismäßigkeitskontrolle unterliegen und die während seiner Dauer beeinträchtigten Rechte notstandsfest durch Verfahrensgarantien bewehrt sind. Auch wenn der EGMR nach wie vor von einem weiten Einschätzungsspielraum spricht, lässt sich seine Rechtsprechung doch so deuten, dass sie ihn durch die Kontrolle seiner Ausübung für die einzelnen Notstandsmaßnahmen mit der Zeit zunehmend enger gezogen hat.72  ILA (2020), Rn. 32 f. mit Nachw.; s. etwa HRCttee, Mitt. v. 19.07.2012, Maharjan v. Nepal, Nr. 1863/2009, Rn. 8.6. 69  HRCttee, General Comment No. 29: States of Emergency (article 4) v. 31.08.2001, UN Doc CCPR/C/21/Rev. 11, Rn. 14–16. 70  HRCttee, Statement on derogations from the Covenant in connection with the COVID-19 pandemic v. 30.04.2020, UN Doc CCPR/C/12/2, Rn. 2 (b) und (d); s. auch die Stellungnahmen anderer UN-Vertragsorgane, zusammengestellt in OHCHR Human Rights Treaties Branch, Compilation of statements by human rights treaty bodies in the context of Covid-19, Sept. 2020. 71  Venedig-Kommission, Opinion on the protection of human rights in emergency situations v. 04.04.2006, CDL-AD(2006)015, Rn. 13. 72  Polzin (2018), S. 643–648; Kaiser (2020), S. 249; Krieger (2022), Rn. 12 und 15; abl. für die Zeit vor den Fällen zum türkischen Putschversuch von 2016 (zu EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Alpay v. Türkei, Nr. 16538/17 und EGMR, Urt. v. 20.03.2018, Mehmet Hasan Altan v. Türkei, Nr. 13237/17) noch Weber (2019), S. 107–109. 68

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Dies wirft die Frage auf, wie sich die Kriterien für Eingriffe unter einem Notstandsregime noch von denjenigen für andere Eingriffe unterscheiden. Die Staaten reagieren auf Bedrohungslagen nicht einheitlich, wie die unterschiedliche Praxis zur Bekämpfung des Terrorismus oder zur Eindämmung der Covid-Pandemie gezeigt hat. Sollen hier unterschiedliche Maßstäbe gelten? Staaten können durch dieselbe Gefährdungsursache unterschiedlich betroffen sein, was verschiedene Antworten plausibel machen kann.73 Davon scheint auch der MRA auszugehen, der die Mitgliedstaaten des IPBPR in seiner Stellungnahme zur Pandemie ermahnt, von Derogationen abzusehen, wenn sie die Ziele der öffentlichen Gesundheit auch ohne die Proklamation eines Ausnahmezustandes erreichen können.74 Andere, wirkmächtigere Gründe für die unterschiedliche Handhabung von Bedrohungslagen liegen in der jeweiligen Geschichte, der Verfassungsordnung und dem politischen System.75 Länder, die schon innerstaatlich keine Notstandsverfassung erlassen haben oder die Voraussetzungen für ihr Eingreifen an andere Gründe binden, werden zu diesem Mittel seltener greifen, was nicht bedeuten muss, dass dennoch verfügte Grundrechtsbeschränkungen weniger einschneidend sind.76 Die Herangehensweisen der Suspendierung und der Inanspruchnahme allgemeiner Schrankenregelungen führt im Ansatz zwangsläufig zu verschiedenen Standards, an denen der EGMR auch nach wie vor festhält. Gemeinsam sind den Maßstäben mit und ohne die Kriterien des Art.  15 EMRK aber die materiellen Minimalstandards der nicht-derogierbaren Rechte,77 generell der Schutz des Kerngehalts der Garantien, eine an einem Verhältnismäßigkeitstest ausgerichtete ­Prüfungsmethodik bei der Kontrolle des Einzelaktes78 sowie rechtsstaatliche Vorkehrungen zur Milderung von Eingriffen und zur Aufklärung von Verstößen.79 Das führt zu Annäherungen, aber nicht zur Angleichung der Standards.

 Für den EGMR gehen diese Unterschiede im Beurteilungsspielraum auf; es soll keinen Unterschied machen, ob andere Staaten in ähnlicher Lage die Derogationsklausel nutzen oder nicht, s. EGMR, Urt. v. 19.02.2009 (GK), A u. a. v. Vereinigtes Königreich, Nr. 3455/05, Rn. 180; s. auch Generalsekretariat des Europarates, Respecting democracy, rule of law and human rights in the framework of the Covid-19 sanitary crisis v. 07.04.2020, SG/Inf(2020)11, S. 2. 74  HRCttee, Statement on derogations from the Covenant in connection with the COVID-19 pandemic v. 30.04.2020, UN Doc CCPR/C/12/2, Rn. 2 (c); allg. CoE Parliamentary Assembly, State of emergency: proportionality issues concerning derogations under Article 15 ECHR, Res. 2209 v. 24.04.2018, Rn. 4. 75  Rechtsvergleichend Kaiser (2020), S. 184–200, 253–262. 76  Wallace (2020), S. 779–782. 77  Vgl. zum Recht auf Leben in der Terrorabwehr EGMR, Urt. v. 27.09.1995, McCann u. a. v. Vereinigtes Königreich, Nr. 18984/91, Rn. 147. 78  Venedig-Kommission, Opinion on the protection of human rights in emergency situations v. 04.04.2006, CDL-AD(2006)015, Rn. 8 und 37. 79  Zu einer Anti-Terror-Operation EGMR, Urt. v. 30.06.2016, Armani da Silva v. Vereinigtes Königreich, Nr. 5978/08, Rn. 229–239. 73

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6 Schlussfolgerungen Die Annäherung der Standards geht also nicht so weit, dass die Institution des Notstandes aus diesem Grunde überflüssig geworden wäre. Auch rechtspolitische Gründe sprechen dafür, an ihr festzuhalten. Denn die Frage einer Assimilation der Notstandsausnahme und der allgemeinen Eingriffsschranken stellt sich wohl nur, wenn von legitimen Anlässen und redlichen Bemühungen zur Wiederherstellung der Normalität die Rede sein kann. Werden Bedrohungslagen zum Vorwand genommen, anders motivierte politische Machtinteressen durchzusetzen oder überhaupt erst generiert, um autoritäres Regieren mit scheinbarer Legitimität zu versehen, ist der Daseinsgrund der Notstandsklauseln erreicht. Sie schaffen eine rechtliche Pflicht, die Verhängung und Fortdauer des Ausnahmezustandes gegenüber den anderen Vertragsstaaten und dem zuständigen Schutzsystem zu begründen.80 So wird sich die scheinbar paradoxe Folge, dass die Verrechtlichung des Ausnahmezustands am Ende seine Bedeutungslosigkeit nach sich zieht, wohl nicht einstellen. Dass sich diese Frage ohnehin nur für den rechtsstaatlich begründbaren Notstand stellt, führt allenfalls in den Appell an die Staaten, auf die Nutzung von Ausnahmebefugnissen möglichst zu verzichten. Doch auch darüber lässt sich streiten. Rechtliche Form, Begründungspflicht und die normative Erwartung, ein Ende der Maßnahmen zu schulden, versprechen bessere Aussichten auf die Bändigung der Herrschaft unter Ausnahmebedingungen als dies ohne Derogationsklausel der Fall wäre. Die Konsequenz müsste sein, den Einschätzungsspielraum der Staaten bei der Verhängung des Ausnahmezustandes enger zu fassen und die juridische Kontrolle weiter zu intensivieren.81

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Discrimination Based on “National Origin” and Nationality Yuji Iwasawa

1 Introduction Many human rights treaties, including the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD or the “Convention”), prohibit discrimination based on “national origin”. A question often raised is whether differentiation of treatment based on nationality constitutes discrimination based on “national origin”. General human rights instruments and treaties contain non-discrimination provisions: e.g., Art. 2 of the Universal Declaration on Human Rights (UDHR), Art. 14 of the European Convention on Human Rights (ECHR), Art. 2, para. 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), Art. 2, para. 1 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), Art. 1 of the American Convention on Human Rights (ACHR), and Art. 2 of the African Charter on Human and Peoples’ Rights. They provide mostly the following: each State Party undertakes to respect the rights recognised in this convention “without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status”. It is clear from the wording of these provisions – and specifically, the terms “such as” and “other status” – that the list of the prohibited grounds is illustrative, and not exhaustive. Although “nationality” is not listed among the prohibited grounds, it is reasonable to Yuji Iwasawa, Ph.D.h.c. (Osaka City), S.J.D. (Virginia), LL.M. (Harvard), LL.B. (Tokyo). Judge at the International Court of Justice. Formerly Professor of International Law, University of Tokyo. Y. Iwasawa (*) Tokyo, Japan E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_18

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interpret the provision as prohibiting discrimination based on nationality, because the list is merely illustrative or because nationality is encompassed in “other status”. Accordingly, under general human rights treaties, it is not necessary to discuss whether discrimination based on nationality constitutes discrimination based on “national origin”. In contrast, CERD defines “racial discrimination” as “any distinction, exclusion, restriction or preference based on race, colour, descent, or national or ethnic origin” (Art. 1, emphasis added). The list of the prohibited grounds – “race, colour, descent, or national or ethnic origin” – is exhaustive, not illustrative. “Nationality” is not listed among the prohibited grounds. Therefore, in order to conclude that differentiation of treatment based on nationality constitutes “racial discrimination” under CERD, it is necessary to demonstrate that it constitutes discrimination based on one of the prohibited grounds under Art. 1. As a result, arguments are often made that differentiation of treatment based on nationality constitutes discrimination based on “national origin”. Indeed, differentiation of treatment based on nationality constitutes “racial discrimination” if it has “the purpose or effect” of discrimination based on “national origin”. If a measure that is seemingly neutral has an unjustifiable disproportionate prejudicial impact on a certain protected group, it constitutes discrimination. This is the notion of “indirect discrimination”. In May 2017, the United Arab Emirates (UAE) took measures against Qatar, including prohibiting Qatar nationals from entering the UAE and demanding that Qatar nationals residing in the UAE leave within fourteen days. Qatar submitted an inter-State communication against the UAE to the Committee on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD Committee) in March 2018, and three months later in June 2018, instituted proceeding against the UAE before the International Court of Justice (ICJ). Qatar argued that the measures taken by the UAE were discrimination based on “national origin” and were in violation of CERD. The proceedings before the ICJ were based on Art. 22 of CERD which authorises a State Party to refer any dispute “with respect to the interpretation or application of [CERD]” to the ICJ.  If the measure taken by the UAE did not constitute “racial discrimination” within the meaning of CERD, the ICJ had no jurisdiction ratione materiae over the dispute. Qatar argued as follows. The term “national origin” in CERD encompassed nationality. Moreover, the measures taken by the UAE had the purpose and effect of discrimination based on “national origin” (indirect discrimination). For its part, the UAE submitted preliminary objections, arguing that the ICJ had no jurisdiction over the dispute. It maintained that its measures did not constitute “racial discrimination” under CERD as they were based on Qatar nationality and that they did not constitute indirect discrimination based on “national origin” either. Thus, in the preliminary objection proceedings in Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), the primary issues were whether “national origin” in Art. 1, para. 1 of CERD encompassed nationality and whether the measures taken by the UAE constituted indirect discrimination based on “national origin”. The pre­

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sent article addresses these issues based on the individual opinion the author of the present article appended to the judgment delivered by the ICJ in 2021.1 Qatar instituted proceedings against the UAE on the basis of the compromissory clause of CERD (Art. 22). Thus, the task given to the ICJ was to interpret CERD. The ICJ had no jurisdiction to examine the UAE’s measures in light of international law in general. However, before analysing the provisions of CERD, the present article will briefly review the protection of the rights of non-citizens under international law.

2 Human Rights of Non-Citizens Under International Law The protection of the rights of non-citizens has a long history in international law, which pre-dates the protections accorded to States’ own nationals. In the nineteenth and early twentieth centuries, an international minimum standard of treatment of aliens developed in international law. By contrast, international law at that time contained few rules regulating States’ treatment of their own nationals, which was traditionally considered to be part of the internal affairs of States. At the Paris Peace Conference held in 1919–1920, proposals were made to include in the Covenant of the League of Nations clauses on freedom of religion and racial equality. These proposals were ultimately defeated, and the Covenant failed to stipulate even minimum rules concerning human rights. Instead, a number of mostly Central and Eastern European States concluded treaties or made declarations committing themselves to protect minorities within their territories. In addition, the International Labour Organization, which was established in 1919, began adopting conventions on the rights of workers. Thus, while some efforts were made in the inter-war period to protect human rights under international law, this protection was extended only to certain rights or covered only a limited number of States. In 1945, this situation changed dramatically with the adoption of the Charter of the United Nations. The Charter was revolutionary in that it not only included the promotion and encouragement of respect for human rights as one of the purposes of the Organization, but also declared that human rights were guaranteed for “all without distinction” (Art. 1, para. 3, and Art. 55 (c)). The adoption of the Charter marked the beginning of a process of continual expansion of international human rights law. In 1948, the General Assembly of the United Nations adopted the UDHR, which set out a catalogue of human rights to be protected by States under the Charter. Influenced by the idea of natural rights, it provided that “[a]ll human beings are born free and equal in dignity and rights” (Art. 1; emphasis added) and that “[e]veryone is entitled to all the rights and freedoms set forth in this Declaration, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status” (Art. 2; emphasis  Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), preliminary objections, judgment, 04.02.2021, 2021 I.C.J. 71, separate opinion of Judge Iwasawa, 2021 I.C.J. 157. 1

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added). From the phrase “such as”, it is clear that the list of prohibited grounds of discrimination in Art. 2 of the UDHR is illustrative, and not exhaustive. Moreover, the list includes the catch-all term “other status”. Thus, even though nationality is not expressly mentioned in the list of prohibited grounds, it may be concluded that discrimination based on nationality is prohibited by the UDHR and that non-­citizens are also entitled to the human rights enshrined therein. In 1966, the General Assembly adopted the ICESCR and the ICCPR. The ICCPR provides in Art. 2, para. 1, that [e]ach State Party . . . undertakes to respect and to ensure to all individuals . . . the rights recognized in the present Covenant, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. (emphasis added)

Art. 26 of the ICCPR, a self-standing non-discrimination clause, contains comparable language. As with the UDHR, it may be concluded that, in principle, non-­citizens are entitled to the human rights provided for in the ICCPR, and that the States parties are prohibited from discriminating on the basis of nationality. The wording used by the ICESCR is slightly different. Art. 2, para. 2, provides that the States parties “undertake to guarantee that the rights enunciated in the present Covenant will be exercised without discrimination of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status” (emphasis added). The words “as to” are more restrictive than the words “such as” used in the UDHR and the ICCPR. Nevertheless, because the list of prohibited grounds of discrimination, like those in the UDHR and the ICCPR, contains the catch-all term “other status”, it may be concluded that this list is also illustrative, and not exhaustive. Moreover, Art. 2, para. 3, provides that “[d]eveloping countries … may determine to what extent they would guarantee the economic rights recognized in the present Covenant to non-nationals”. Interpreting this clause a contrario, it may be concluded that the human rights provided for in the ICESCR are also guaranteed in principle to non-nationals. Regional conventions on human rights likewise contain non-discrimination clauses, such as Art. 14 of the ECHR and Arts. 1 and 24 of the ACHR. The lists of prohibited grounds of discrimination in these clauses also contain catch-all terms: “other status” in Art. 14 of the ECHR and “other social condition” in Art. 1 of the ACHR. Thus, these lists of prohibited grounds are equally considered to be illustrative, and not exhaustive. Accordingly, like the international conventions discussed above, regional conventions are understood to protect the rights of non-citizens. The international human rights bodies and courts established by these treaties to monitor their implementation by States have confirmed that non-citizens are entitled to the human rights provided for therein and that discrimination based on nationality is prohibited. With regard to the ICCPR, in 1986 the Human Rights Committee adopted Gene­ ral Comment No. 15 on the position of aliens under the Covenant, in which it affir­ med that “[i]n general, the rights set forth in the Covenant apply to everyone … irrespective of his or her nationality”, and that “the general rule is that each one of the

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rights of the Covenant must be guaranteed without discrimination between citizens and aliens”.2 Subsequently, in a number of individual communication cases, the Human Rights Committee has held that discrimination based on nationality is prohibited by Art. 26 of the ICCPR. In Gueye v. France, retired soldiers of Senegalese nationality who had served in the French Army prior to the independence of Senegal claimed that France was in breach of Art. 26 because the pensions they received were inferior to those enjoyed by retired soldiers of French nationality. The Committee considered that this practice constituted discrimination based on nationality in violation of Art.  26.3 The Committee also found violations of Art.  26  in a number of cases brought against the Czech Republic. These cases concerned Czech nationals who had fled Czechoslovakia under communist pressure and had their property confiscated under the legislation then applicable. The Czech Restitution Act of 1991 provided for restitution of property or compensation, but only if a person was a citizen of the Czech and Slovak  Republic and was a permanent resident in its territory. Persons who lost Czech citizenship after leaving the country submitted communications to the Committee, claiming that they had been discriminated against because of their lack of citizenship. The Committee found the condition of citizenship unreasonable and discriminatory, in violation of Art. 26 of the ICCPR.4 The Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR) has similarly confirmed that the ICESCR applies to non-citizens. In General Comment No. 20 of 2009, the CESCR declared that “[t]he ground of nationality should not bar access to Covenant rights”, while noting that this was “without prejudice to the application of art. 2, para. 3, of the Covenant”. It confirmed that “[t]he Covenant rights apply to everyone including non-nationals”.5 The monitoring bodies established by regional conventions on human rights have taken the same position. The European Court of Human Rights (ECtHR) has held

 Human Rights Committee, General Comment No. 15 on the position of aliens under the Covenant, 22.07.1986, paras. 1–2. 3  Human Rights Committee, Gueye et  al.  v. France, Communication No.  196/1985, views, 03.04.1989, para. 9.4. 4  E.g., Human Rights Committee, Simunek et al. v. Czech Republic, Communication No. 516/1992, views, 19.07.1995, para.  11.6; Adam  v. Czech Republic, Communication No.  586/1994, views, 23.07.1996, para.  12.6; Blazek et  al.  v. Czech  Republic, Communication No.  857/1999, views, 12.07.2001, para.  5.8; Des Fours Walderode  v. Czech Republic, Communication No.  747/1997, views, 30 October 2001, para. 8.4. See also Human Rights Committee, Karakurt v. Austria, Communication No. 965/2000, views, 04.04.2002, para. 8.4 (finding a distinction between aliens made solely on the basis of their different nationalities concerning their capacity to stand for election to a work-council to be discrimination in violation of Art. 26). 5  CESCR, General Comment No. 20 on non-discrimination in economic, social and cultural rights (Art.  2, para.  2, of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), 18.05.2009, para. 30. 2

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that discrimination based on nationality is prohibited by the ECHR.6 So has the Inter-­American Court of Human Rights (IACtHR) with regard to the ACHR.7 Furthermore, the General Assembly of the United Nations adopted in 1985 the Declaration on the Human Rights of Individuals Who are not Nationals of the Country in Which They Live (resolution 40/144), which lists rights applicable to individuals present in States of which they are not nationals. A substantial number of the rights mentioned therein replicate provisions contained in the International Bill of Rights (the UDHR, the ICESCR and the ICCPR), emphasizing their applicability to non-citizens, albeit using somewhat different wording. This Declaration provides further evidence that non-citizens are entitled to most of the human rights contained in these instruments. While it is clear that non-citizens are entitled to human rights under international law, international law does allow States to draw distinctions between citizens and non-citizens in respect of certain rights, such as political rights and the right to enter a country. For example, Art. 25 of the ICCPR provides that “every citizen” shall have the right to take part in the conduct of public affairs, to vote and to be elected, and to have access to public service; and Art. 12, para. 4, states that no one shall be arbitrarily deprived of the right to enter “his own country”. In General Comment No. 15 of 1986, the Human Rights Committee acknowledged that “some of the rights recognized in the Covenant are expressly applicable only to citizens”.8 In addition, international law allows States to draw distinctions between citizens and non-citizens in time of public emergency. Art. 4, para. 1, of the ICCPR permits States, in time of public emergency, to take measures derogating from their obligations under the Covenant, provided such measures do not involve discrimination on the ground of “race, colour, sex, language, religion or social origin”. Neither “nationality” nor “other status” is included in this list. Since Art.  4, para.  2, makes certain rights non-derogable even in time of public emergency, no one, including non-­citizens, can be deprived of these non-derogable rights. With regard to the other rights, however, States are not prohibited from introducing restrictions that apply only to non-citizens in time of public emergency. Furthermore, even in respect of the rights to which non-citizens are entitled under international law, States are not prohibited from making certain distinctions based on nationality. The monitoring bodies established by the international and regional human rights treaties use similar frameworks to determine whether a distinction constitutes discrimination. A differentiation of treatment is considered to constitute discrimination, unless the criteria for such a differentiation are reasonable and objective; in other words, unless it pursues a legitimate aim and there is a ­reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim  E.g., ECtHR (GC), Andrejeva  v. Latvia, Appl. No.  55707/00, judgment, 18.02.2009, para.  87; ECtHR (GC), Biao v. Denmark, Appl. No. 38590/10, judgment, 24.05.2016, para. 93. 7  E.g., IACtHR, Juridical Condition and Rights of Undocumented Migrants, advisory opinion, 17 September 2003, OC-18/03, para. 118; Rights and Guarantees of Children in the Context of Migration and/or in Need of International Protection, advisory opinion, 19.08.2014, OC-21/14, para. 53. 8  Human Rights Committee, General Comment No. 15, supra note 2, para. 2. 6

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sought to be achieved.9 This general framework also applies to the question of whet­ her particular distinctions based on nationality constitute discrimination. Thus, for instance, preferential treatment given to certain groups of non-citizens by virtue of international agreements may be considered reasonable and objective and therefore would not constitute discrimination.10 The CERD Committee, in its General Recommendation XXX on discrimination against non-citizens, took note of the aforementioned protections that international law provides to non-citizens.11 Art. 1, para. 2, of CERD provides that: “This Convention shall not apply to distinctions, exclusions, restrictions or preferences made by a State Party to this Convention between citizens and non-citizens.” In the General Recommendation, the Committee stressed that “Article  1, paragraph  2  … should not be interpreted to detract in any way from the rights and freedoms recognized and enunciated in particular in [the UDHR, the ICESCR and the ICCPR]”.12 Similarly, the Committee noted that: Although some of [the rights listed in Article 5 of CERD], such as the right to participate in elections, to vote and to stand for election, may be confined to citizens, human rights are, in principle, to be enjoyed by all persons. States parties are under an obligation to guarantee equality between citizens and non-citizens in the enjoyment of these rights to the extent recognized under international law.13

3 “National Origin” and Nationality In Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), the ICJ found that the term “national origin” in Art. 1, para. 1 of CERD did not encompass current nationality and that the measures complained of by Qatar did not constitute racial discrimination within the meaning of CERD. Accordingly, the Court upheld the preliminary objection raised by the UAE and found that it had no jurisdiction to entertain the Application filed by Qatar.14 While this author agreed that the term “national origin” in Art. 1, para. 1 of CERD did not encompass current nationality, he found that the

 E.g., Human Rights Committee, General Comment No. 18 on non-discrimination, 09.11.1989, para. 13; ECtHR (GC), Biao v. Denmark, supra note 6, para. 90; IACtHR, Proposed Amendments to the Naturalization Provision of the Constitution of Costa Rica, advisory opinion, 19.01.1984, OC-4/84, para. 57. 10  E.g., Human Rights Committee, van Oord v. Netherlands, Communication No. 658/1995, views, 23.07.1997, para. 8.5; ECtHR, C v. Belgium, Appl. No. 21794/93, judgment, 07.08.1996, para. 38. 11  CERD Committee, General Recommendation  XXX on discrimination against non-citizens, 05.08.2004. 12  Ibid., para. 2. This paragraph essentially repeats what the Committee had already affirmed in 1993. CERD Committee, General Recommendation XI on non-citizens, 09.03.1993, para. 3. 13  CERD Committee, General Recommendation XXX, supra note 11, para. 3. 14  Preliminary objections, judgment, 04.02.2021, 2021 I.C.J. 71, 106, 109, 110. 9

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reasons given by the Court15 were insufficient and therefore supplemented the Court’s reasons in a separate opinion.16

3.1 Interpretation of Art. 1, para. 1 of CERD Just as it did before the ICJ, the UAE raised before the CERD Committee the objection that its dispute with Qatar fell outside the scope ratione materiae of CERD. In accordance with Rule 91 of its Rules of Procedure, the Committee dealt with the preliminary issue of its competence ratione materiae as a question of admissibility.17 For the ICJ, this objection raised an issue of jurisdiction. If the measures taken by the UAE were not capable of constituting “racial discrimination” within the meaning of CERD, the dispute would fall outside the jurisdiction ratione materiae of the Court. Art. 1, para. 1 of CERD defines “racial discrimination” as follows: In this Convention, the term ‘racial discrimination’ shall mean any distinction, exclusion, restriction or preference based on race, colour, descent, or national or ethnic origin which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise, on an equal footing, of human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural or any other field of public life.

The definition of “racial discrimination” under this provision has two elements. First, the measures must constitute a distinction, exclusion, restriction or preference which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise of human rights. In other words, they must entail differential treatment. Secondly, the differential treatment must be based on one of the prohibited grounds, namely, “race, colour, descent, or national or ethnic origin”. General human rights instruments contain a non-discrimination provision which prohibits discrimination broadly, including discrimination based on nationality. In contrast, CERD limits the prohibited grounds of discrimination to “race, colour, descent, or national or ethnic origin”. Unlike the non-discrimination provisions of general human rights instruments, Art. 1, para. 1 of CERD contains neither a phrase like “such as” before the list of prohibited grounds, nor a catch-all term like “other status”. The wording of the provision thus clearly indicates that the list of prohibited grounds is exhaustive, and not illustrative. In order for differential treatment to constitute “racial discrimination”, it must be based on one of the specified prohibited grounds: “race, colour, descent, or national or ethnic origin”. “Nationality” is not included in the list. Therefore, Qatar argued that the term “national origin” encompassed nationality, including present nationality,

 2021 I.C.J. 95–106.  2021 I.C.J. 157. 17  CERD Committee, Decision on the jurisdiction of the inter-State communication submitted by Qatar against the UAE, 27.08.2019, UN doc. CERD/C/99/3, para. 57. 15 16

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while the UAE disagreed. Thus, whether “national origin” encompasses nationa­ lity became a primary issue in contention. The prohibited grounds listed in Art. 1, para. 1 – “race, colour, descent, or national or ethnic origin” – are inherent, immutable and permanent characteristics of individuals. “National origin” is not listed independently, but together with “ethnic origin” as “national or ethnic origin”. Thus, the text indicates a close relationship between the terms “national origin” and “ethnic origin”. Read in its ordinary meaning in this context, “national origin” can be understood as referring to the country or cultural group (nation) from which a person originates. Nationality, on the other hand, is a legal bond a State creates with certain persons whom it accepts as its nationals. It is a person’s legal status as a citizen of a State. Nationality is an alterable condition and is fundamentally different in nature from the characteristics of individuals listed in Art. 1, para. 1, which are inherent, immutable and permanent. This crucial difference suggests that nationality is not encompassed within any of the prohibited grounds listed in Art. 1, para. 1, including “national origin”. Art. 1, para. 1 of CERD must be read in the context of the Convention’s other provisions. Paragraph 2 of Art. 1 provides that “[t]his Convention shall not apply to distinctions, exclusions, restrictions or preferences made by a State Party to this Convention between citizens and non-citizens”, and paragraph  3 provides that “[n]othing in this Convention may be interpreted as affecting in any way the legal provisions of States Parties concerning nationality, citizenship or naturalization, provided that such provisions do not discriminate against any particular nationality” (emphasis added). It is reasonable to consider that this provision was inserted in paragraph  3 because CERD does not otherwise prohibit discrimination based on nationality. Paragraphs 2 and 3 convey the drafters’ intent to exclude differential treatment based on nationality from the scope of CERD and to make sure that CERD does not prevent States parties from regulating questions of nationality. They are not exceptions to paragraph  1, but instead clarify that the definition of racial discrimination in paragraph 1 should not be read to encompass distinctions based on nationality. Furthermore, in Art. 5 of CERD, States parties undertake to guarantee the right of everyone to equality before the law in the enjoyment of the listed rights, which include rights that are typically reserved for citizens, such as political rights. Interpreting “national origin” as not encompassing nationality is also consistent with CERD’s object and purpose of eliminating racial discrimination “in all its forms and manifestations” (preamble; see also Arts. 2 and 5). Although nationality is not encompassed within “national origin”, Art. 1, para. 1 still prohibits differential treatment based on nationality when it has the “purpose or effect” of discriminating on the basis of “national origin”. The travaux préparatoires of CERD confirm that the drafters did not intend nationality to constitute a ground of racial discrimination. The Court analysed the travaux préparatoires in detail.18 The following two points are worth stressing in particular. First, the definition of racial discrimination prepared by the Commission 18

 2021 I.C.J. 100–103.

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on Human Rights and presented to the Third Committee of the General Assembly in 1964 contained the following sentence: “[In this paragraph the expression ‘national origin’ does not cover the status of any person as a citizen of a given State]”.19 Secondly, in the course of the work of the Third Committee, France and the United States proposed an amendment that would have provided that “the expression ‘national origin’ does not mean ‘nationality’ or ‘citizenship’” and that the Convention was not applicable to distinctions “based on differences of nationality or citizenship”.20 In withdrawing this proposal, the French delegate stated that the alternative text, which was eventually adopted as Art. 1, was “entirely acceptable” to both France and the United States.21 The CERD Committee has also accepted that “the travaux préparatoires of the Convention show that in the different stages of the elaboration of the Convention … the ground ‘national origin’ was understood as not covering ‘nationality’ or ‘citizenship’”.22 An additional reason to distinguish “national origin” from “nationality” relates to the different levels of scrutiny that are required in reviewing the lawfulness of differential treatment under each ground. Racial discrimination is one of the most invidious forms of discrimination. Differentiation of treatment based on a prohibited ground listed in Art. 1, para. 1 of CERD is inherently suspect and must meet the most rigorous scrutiny. For example, the ECtHR has held that “[w]here the difference in treatment is based on race, colour or ethnic origin, the notion of objective and reasonable justification must be interpreted as strictly as possible”.23 The ECtHR has gone so far as to affirm that “[n]o difference in treatment based exclusively or to a decisive extent on a person’s ethnic origin is capable of being justified in a contemporary democratic society”.24 In this way, if the difference in treatment is based on “race, colour, descent, or national or ethnic origin”, States bear a very heavy burden in demonstrating that the difference pursues a legitimate aim and that there is a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved. The scrutiny must be most rigorous and the threshold must be very high. When the difference in treatment is based on nationality, the level of scrutiny required is different. Since non-citizens normally have no right to vote or be elected, and thus are unable to protect their interests through the political process, rigorous scrutiny is warranted for distinctions based on nationality. However, because States are entitled to make distinctions between citizens and non-citizens in respect of  2021 I.C.J. 101–102.  Third Committee of the General Assembly, Twentieth Session, Draft International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, UN doc. A/6181, 18.12.1965, p. 12, para. 32. 21  2021 I.C.J. 100, 102–103. 22  CERD Committee, Decision on the admissibility of the inter-State communication submitted by Qatar against Saudi Arabia, 27.08.2019, UN doc. CERD/C/99/6, para. 12. 23  ECtHR (GC), D.H. and Others v. Czech Republic, Appl. No. 57325/00, judgment, 13.11.2007, para. 196. 24  ECtHR (GC), Biao v. Denmark, supra note 6, para. 94. 19 20

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some rights or in certain circumstances, the level of scrutiny required need not be as rigorous as in cases of distinctions based on “race, colour, descent, or national or ethnic origin”. The ECtHR has declared that “very weighty reasons would have to be put forward before it could regard a difference of treatment based exclusively on the ground of nationality as compatible with the Convention”.25 While that threshold remains high, the scrutiny required by the ECtHR is not as rigorous and the threshold is not as high as for cases of distinctions based on “race, colour, descent, or national or ethnic origin”.26

3.2 Practice of Bodies and Courts Established by Human Rights Conventions The ICJ has taken into account in its jurisprudence the practice of bodies and courts established by international and regional human rights conventions, in so far as it is relevant for the purposes of interpretation.27 However, in Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), the ICJ considered the jurisprudence of regional human rights courts to be “of little help for the interpretation of the term ‘national origin’ in CERD”, because the purpose of the regional instruments “is to ensure a wide scope of protection of human rights and fundamental freedoms”.28 CERD prohibits racial discrimination and certainly differs from general human rights conventions, which prohibit many kinds of discrimination. Nevertheless, the general prohibition of discrimination includes the prohibition of racial discrimination and the other human rights conventions also list “national origin” among the prohibited grounds of discrimination. Therefore, the practice of bodies and courts established by international and regional human rights conventions is relevant to the interpretation of Art. 1 of CERD. Interpreting the term “national origin” in Art. 1, para. 1 of CERD as not encompassing nationality is consistent with the interpretation of similar language in other human rights conventions by these bodies and courts. Human rights conventions usually contain a non-discrimination provision with a list of prohibited grounds of discrimination that includes “national origin” but not “nationality”. In interpreting

 ECtHR (GC), Andrejeva v. Latvia, supra note 6, para. 87; ECtHR (GC), Biao v. Denmark, supra note 6, para. 93. 26  See also ECtHR (GC), Biao v. Denmark, supra note 6, joint dissenting opinion of Judges Villiger, Mahoney and Kjølbro, para. 30 (“a wide margin of appreciation is afforded to member States in relation to differences in treatment on the basis of ‘other status’ [in this case, length of nationality], as opposed to ‘national’ or ‘ethnic’ origin”). 27  E.g., Armadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo), judgment, 30.11.2010, 2010 I.C.J. 639, 663–664. 28  2021 I.C.J. 105. 25

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such a provision, these bodies and courts typically distinguish “nationality” from “national origin” and do not consider the former to be encompassed by the latter. Non-discrimination provisions of the core human rights treaties adopted by the United Nations do not contain nationality among the prohibited grounds of discrimination, except for the International Convention on the Protection of the Rights of Migrant Workers and Members of Their Families, which lists “nationality” separately from and in addition to “national origin” as a prohibited ground (Arts. 1 and 7). In interpreting that Convention, the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families has explicitly treated “national origin” and “citizenship status” as two distinct grounds of discrimination.29 Similarly, the Human Rights Committee does not view the term “national origin”, as used in the ICCPR, as encompassing nationality. Rather, it has taken the position that nationality falls within the term “other status”, which is listed along with “national origin” among the prohibited grounds of discrimination in Art. 26 of the ICCPR.30 In Gueye v. France, the case concerning the pensions of retired French soldiers of Senegalese nationality, the Committee held that there was discrimination based on nationality, while finding “no evidence to support the allegation that the State party has engaged in racially discriminatory practices vis-à-vis the authors [of the communication]”. In doing so, the Committee expressly stated that a differentiation by reference to nationality “falls within the reference to ‘other status’ in … article 26”.31 Karakurt v. Austria, another case before the Human Rights Committee, is even more illuminating. The case involved a claim by a Turkish national that a labour law of Austria which barred non-Austrian nationals from holding positions on work-councils violated his rights under Art. 26 of the ICCPR. Upon ratification of the ICCPR, Austria entered a reservation that “Article 26 is understood to mean that it does not exclude different treatment of Austrian nationals and aliens, as is also permissible under article 1, paragraph 2, of [CERD]”. The Committee considered that it was precluded by this reservation from examining the claim of the author of the communication in so far as it related to the distinction between Austrian nationals and non-nationals, but that it was not precluded from examining the author’s claim relating to the distinction made by Austria between nationals of the European Economic Area (EEA) and non-EEA nationals. Two members disagreed with the first conclusion of the Committee. They maintained that Austria’s intention was to harmonize its obligations under the ICCPR with those under CERD. Hence, in their view, “the Committee [was] precluded from assessing whether a distinction made

 E.g., Joint general comment No. 3 (2017) of the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and No.  22 (2017) of the Committee on the Rights of the Child on the general principles regarding the human rights of children in the context of international migration, 16.11.2017, para. 3. 30  This author argued in 1986 that, under the ICESCR and the ICCPR, nationality was included in “other status” rather than “national origin”. Iwasawa (1986), p. 138–140. See also Iwasawa (1998), p. 128–130. 31  Human Rights Committee, Gueye et al. v. France, supra note 3, para. 9.4 (emphasis added). 29

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between Austrian nationals and aliens amounts to such discrimination on grounds of ‘race, colour, descent or national or ethnic origin’”. They contended, however, that nationality was not a ground of racial discrimination under CERD and, therefore, that the Committee was not barred by the Austrian reservation from examining the author’s claim on the distinction between Austrian nationals and non-nationals. For them, “Article 1, paragraph 2, of [CERD] makes it clear that citizenship is not covered by the notion of ‘national origin’”. By contrast, “distinctions based on citizenship fall under the notion of ‘other status’ in article 26 and not under any of the grounds of discrimination covered by article 1, paragraph 1, of [CERD]”. They concluded that “the Austrian reservation to article 26 does not affect the Committee’s competence to examine whether a distinction made between citizens and aliens amounts to prohibited discrimination under article  26 of the Covenant on other grounds than those covered also by [CERD]”.32 The CESCR, like the Human Rights Committee, has taken the view that “national origin”, which is listed among the prohibited grounds of discrimination in Art. 2, para. 2 of the ICESCR, “refers to a person’s State, nation, or place of origin”,33 and that nationality falls within “other status”.34 Regional conventions on human rights also contain non-discrimination provisions with lists of prohibited grounds of discrimination, which are recognized to be illustrative, and the monitoring courts and bodies established by these conventions have confirmed that the human rights provided for therein also apply to non-­citizens. These courts and bodies usually do not consider nationality as falling within “national origin”. For example, in Luczak v. Poland, the ECtHR stated that “a difference in treatment on the basis of nationality  … falls within the non-exhaustive list of prohibited grounds of discrimination in Article 14”.35 The CERD Committee has confirmed in its jurisprudence that differentiation of treatment based on nationality does not per  se constitute “racial discrimination” under CERD. In Diop v. France, a Senegalese citizen claimed that France was in violation of CERD because his application for membership of the Bar of Nice had been rejected for the reason that he was not a French national. The Committee found no violation, stating that “the refusal to admit [the author] to the Bar was based on the fact that he was not of French nationality, not on any of the grounds enumerated in article 1, paragraph 1”.36 Similarly, in Quereshi v. Denmark, the CERD Committee held that it could not conclude that the Danish authorities had reached an

 Human Rights Committee, Karakurt v. Austria, supra note 4, individual opinion by Committee Members Sir Nigel Rodley and Mr. Martin Scheinin (partly dissenting). 33  CESCR, General Comment No. 20, supra note 5, para. 24. 34  CESCR, General Comment No. 20, supra note 5, para. 15, 30. 35  ECtHR, Luczak v. Poland, Appl. No. 77782/01, judgment, 27.11.2007, para. 46. See also ECtHR (GC), Andrejeva v. Latvia, supra note 6, para. 87–92 (examining under Art. 14 of the ECHR a distinction based on the “sole criterion” of nationality without any reference to national origin). For the IACtHR, see, e.g., Juridical Condition and Rights of Undocumented Migrants, supra note 7, para. 101 (listing “nationality” separately from “national … origin”). 36  CERD Committee, Diop v. France, Communication No. 2/1989, opinion, 18.03.1991, para. 6.6. 32

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i­nappropriate conclusion in determining that offensive statements made at a party about “foreigners” did not amount to an act of racial discrimination, because “a general reference to foreigners does not at present single out a group of persons … on the basis of a specific race, ethnicity, colour, descent or national or ethnic origin”.37

4 Indirect Discrimination Differential treatment based on nationality, although it does not per se constitute racial discrimination under CERD, can nonetheless have the purpose or effect of discrimination on the basis of one of the prohibited grounds listed in Art. 1, para. 1 of CERD. It then constitutes racial discrimination indirectly. In Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), Qatar argued that the measures taken by the UAE had the effect of discrimination based on “national origin”. The ICJ summarily dismissed this argument of Qatar, stating that “even if the measures of which Qatar complains in support of its ‘indirect discrimination’ claim were to be proven on the facts, they are not capable of constituting racial discrimination”.38 Accordingly, it upheld the UAE’s preliminary objection and concluded that it had no jurisdiction to entertain the Application filed by Qatar.39 In a separate opinion, this author argued that Qatar’s claim of indirect discrimination required a detailed examination at the merits stage, and therefore, that the Court should have declared that the UAE’s preliminary objection did not possess an exclusively preliminary character.40

4.1 The Notion of Indirect Discrimination The definition of racial discrimination in Art. 1, para. 1 of CERD sets out two conditions. First, there must be a distinction, exclusion, restriction or preference “based on race, colour, descent, or national or ethnic origin”. Secondly, the differential treatment must have the “purpose or effect” of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise, on an equal footing, of human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural or any other field of public life. If differentiation of treatment based on nationality has the “purpose or effect” of discrimination based on one of the prohibited grounds listed in Art. 1, para. 1, it is  CERD Committee, Quereshi  v. Denmark, Communication No.  33/2003, opinion, 09.03.2005, para. 7.3. See also CERD Committee, P.S.N. v. Denmark, Communication No. 36/2006, opinion, 08.08.2007, para. 6.4. 38  2021 I.C.J. 108–109. 39  2021 I.C.J. 109–110. 40  2021 I.C.J. 157. 37

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capable of constituting “racial discrimination” within the meaning of CERD. The object and purpose of CERD is to eliminate racial discrimination “in all its forms and manifestations” (preamble; see also Arts. 2 and 5). Ensuring that differentiation of treatment based on nationality does not have the “purpose or effect” of discriminating based on any of the prohibited grounds in Art. 1, para. 1, is consistent with, and indeed required by, the object and purpose of CERD. Judge Crawford acknowledged that “[a restriction] may constitute racial discrimination if it has the ‘effect’ of impairing the enjoyment or exercise, on an equal footing, of the rights articulated in CERD”.41 Likewise, Judges Tomka, Gaja and Gevorgian observed in their joint declaration appended to the first provisional measures Order in Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates) that “[d]ifferences of treatment of persons of a specific nationality may target persons who also have a certain ethnic origin and therefore would come under the purview of CERD”.42 International human rights courts and bodies, including the CERD Committee, have embraced and developed the notion of indirect discrimination. If a rule, measure or policy that is apparently neutral has an unjustifiable disproportionate prejudicial impact on a certain protected group, it constitutes discrimination notwithstanding that it is not specifically aimed at that group. The analysis of disproportionate impact requires a comparison between different groups. The context and circumstances in which the differentiation was introduced must be taken into account in determining whether the measure amounts to discrimination. The CERD Committee has recognized in its practice the need to address not only direct but also indirect discrimination. In its 1993 General Recommendation XIV on article 1, paragraph 1 of the Convention, the Committee stated that “[i]n seeking to determine whether an action has an effect contrary to the Convention, it will look to see whether that action has an unjustifiable disparate impact upon a group distinguished by race, colour, descent, or national or ethnic origin”.43 In L.R. v. Slovakia, it recalled that the definition of racial discrimination in article 1 expressly extends beyond measures which are explicitly discriminatory, to encompass measures which are not discriminatory at face value but are discriminatory in fact and effect, that is, if they amount to indirect discrimination. In assessing such indirect discrimination, the Committee must take full account of the particular context and circumstances of the petition, as by definition indirect discrimination can only be demonstrated circumstantially.44  Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), provisional measures, order, 19.04.2017, 2017 I.C.J. 215, para. 7, declaration of Judge Crawford. 42  Provisional measures, order, 23.07.2018, 2018 I.C.J. 437, para. 6, joint declaration of Judges Tomka, Gaja and Gevorgian. 43  CERD Committee, General Recommendation XIV on article 1, paragraph 1 of the Convention, 17.03.1993, para. 2. 44  CERD Committee, L.R.  v. Slovakia, Communication No.  31/2003, opinion, 07.03.2005, para.  10.4. See also CERD Committee, General Recommendation  XXXII on the meaning and scope of special measures in the International Convention on the Elimination of All Forms Racial Discrimination, August 2009, para. 7. 41

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The other human rights treaty bodies have likewise embraced the notion of indirect discrimination. The Human Rights Committee has recalled that article 26 prohibits both direct and indirect discrimination, the latter notion being related to a rule or measure that may be neutral on its face without any intent to discriminate but which nevertheless results in discrimination because of its exclusive or disproportionate adverse effect on a certain category of persons.45

The CESCR has declared that “[b]oth direct and indirect forms of differential treatment can amount to discrimination under article 2, paragraph 2, of the Covenant”, defining indirect discrimination as “laws, policies or practices which appear neutral at face value, but have a disproportionate impact on the exercise of Covenant rights as distinguished by prohibited grounds of discrimination”.46 Similarly, the Committee on the Elimination of Discrimination against Women has declared that “States parties shall ensure that there is neither direct nor indirect discrimination against women”, and explained when indirect discrimination occurs.47 Regional human rights courts have accepted the notion of indirect discrimination as well. For example, the ECtHR has stated that “a policy or measure that has disproportionately prejudicial effects on a particular group may be considered discriminatory, regardless of whether the policy or measure is specifically aimed at that group”.48 Similarly, the IACtHR has considered that a violation of the right to equality and non-discrimination also occurs in situations and cases of indirect discrimination reflected in the disproportionate impact of norms, actions, policies or other measures that, even when their formulation is or appears to be neutral, or their scope is general and undifferentiated, have negative effects on certain vulnerable groups.49

The CERD Committee has applied the notion of indirect discrimination in the context of the treatment of non-citizens. In B.M.S. v. Australia, the Committee examined a quota system introduced by Australia that limited the number of doctors trained abroad who were permitted to pass the first stage of the medical examination process to be registered as a doctor in that country. The Committee held that it could not reach the conclusion that “the system works to the detriment of a particular race or national origin” and therefore found that the facts as submitted did not disclose a violation of CERD. It nonetheless recommended to Australia to take measures and improve the transparency of the medical registration procedure to ensure that “the system is in no way discriminatory towards foreign candidates irrespective of their

 Human Rights Committee, Derksen  v. Netherlands, Communication No.  976/2001, views, 01.04.2004, para. 9.3. See also Human Rights Committee, Althammer et al. v. Austria, Communication No. 998/2001, views, 08.08.2003, para. 10.2. 46  CESCR, General Comment No. 20, supra note 5, para. 10. 47  Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 28 on the core obligations of States parties under article 2 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, 19.10.2010, para. 16. 48  ECtHR, J.D. and A v. United Kingdom, Appl. Nos. 32949/17 & 34614/17, judgment, 24.10.2019, para. 85. 49  IACtHR, Nadege Dorzema et al. v. Dominican Republic, judgment, 24.10.2012, para. 235. 45

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race or national or ethnic origin”.50 In addition, the Committee has consistently asked States parties to report on the status of non-citizens, particularly migrants and refugees, who often belong to a single ethnic group and are susceptible to racial discrimination based on one of the prohibited grounds listed in Art. 1, para. 1 of CERD. It has rejected an interpretation of Art. 1, para. 2 that would “absolv[e] States parties from any obligation to report on matters relating to legislation on foreigners”, affirming that “States parties are under an obligation to report fully upon legislation on foreigners and its implementation”.51 After considering reports submitted by States parties, the Committee regularly adopts concluding observations that include recommendations on the treatment of non-citizens. These practices of the CERD Committee can be explained by the notion of indirect discrimination. While differentiation of treatment based on nationality does not per se constitute racial discrimination within the meaning of CERD, it constitutes racial discrimination if it has the “purpose or effect” of discrimination based on one of the prohibited grounds in Art. 1, para. 1. In September 2001, the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance held in Durban, South Africa, adopted a Declaration against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance. The Declaration stated that “racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance occur on the grounds of race, colour, descent or national or ethnic origin” (para. 2; emphasis added); and that xenophobia against non-nationals, particularly migrants, refugees and asylum-seekers, constitutes one of the main sources of contemporary racism and . . . human rights violations against members of such groups occur widely in the context of discriminatory, xenophobic and racist practices. (para. 16)

The drafters of the Declaration considered that xenophobia against non-nationals “constitutes one of the main sources of contemporary racism”, presumably because it often has the purpose or effect of discrimination based on “race, colour, descent or national or ethnic origin”. Thus, the concern expressed by the Durban Declaration about xenophobia against non-nationals may also be explained by the notion of indirect discrimination. In 2004, influenced by the Durban Declaration, the CERD Committee adopted General Recommendation  XXX  on discrimination against non-citizens.52 In its paragraph 4, the Committee proclaimed that: Under the Convention, differential treatment based on citizenship or immigration status will constitute discrimination if the criteria for such differentiation, judged in the light of the objectives and purposes of the Convention, are not applied pursuant to a legitimate aim, and are not proportional to the achievement of this aim.53  CERD Committee, B.M.S.  v. Australia, Communication No.  8/1996, opinion, 12.03.1999, para. 9.2, 10, 11.1. 51  CERD Committee, General Recommendation XI, supra note 12, para. 2. 52  CERD Committee, General Recommendation XXX, supra note 11. 53  CERD Committee, General Recommendation XXX, supra note 11, para. 4. The Committee thus employed the framework it had used for discrimination under Article 1, paragraph 1, to examine differential treatment based on citizenship. See CERD Committee, General Recommendation XIV, supra note 43, para. 2. 50

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The phrase “judged in the light of the objectives and purposes of the Convention” in this context may be understood as referring to situations where differential treatment based on citizenship has the purpose or effect of discriminating on the basis of a prohibited ground listed in Art. 1, para. 1 of CERD, that is, indirect discrimination. Finally, the notion of indirect discrimination presumably underlies the CERD Committee’s decision on the admissibility of the inter-State communication brought by Qatar against the UAE pursuant to Art. 11 of CERD. The Committee concluded that the allegations submitted by Qatar “do not fall outside the scope of competence ratione materiae of the Convention”, relying primarily on its previous practice, in particular paragraph 4 of General Recommendation XXX.54 As noted above, paragraph 4 can be explained by the notion of indirect discrimination. The Committee may have come to the above conclusion precisely because differentiation based on current nationality is capable of constituting racial discrimination indirectly.

4.2 Qatar’s Argument of Indirect Discrimination and the ICJ’s Decision In accordance with the notion of indirect discrimination explained above, if differentiation of treatment based on current nationality has an unjustifiable disproportionate prejudicial impact on an identifiable group distinguished by “race, colour, descent, or national or ethnic origin”, it constitutes racial discrimination within the meaning of Art. 1, para. 1 of CERD. In Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), Qatar explicitly acknowledged that “it is on ‘national origin’ that [it] bases its claims”.55 It claimed that the UAE had engaged in indirect discrimination against persons of Qatari national origin. It did not claim that the measures taken by the UAE were discriminatory on the basis of another protected ground – “race, colour, descent, or ethnic origin”. The UAE for its part contended that the measures complained of by Qatar did not constitute indirect discrimination on the basis of national origin. It maintained that no measure had been taken, in terms of either purpose or effect, against any person other than those belonging to the group defined by Qatari nationality. The task of the Court, therefore, was to determine whether the measures taken by the UAE on the basis of current nationality had an unjustifiable disproportionate prejudicial effect on an identifiable group distinguished by national origin. In order to make this determination, it was first necessary to identify a group that was distinguished by “national origin” and entitled to protection under CERD. Subsequently, it had to be assessed whether the measures had an unjustifiable disproportionate prejudicial impact on that protected group compared to other groups.  CERD Committee, Decision on the admissibility of the inter-State communication submitted by Qatar against the UAE, 27.08.2019, UN doc. CERD/C/99/4, para. 57–63. 55  CR 2020/9, 07.09.2020, p. 17, para. 19 (Amirfar). 54

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With regard to the first issue, Qatar contended that Qataris could be distinguished by their “national origin” in the historical-cultural sense, defined by their heritage or descent, family or tribal affiliations, national traditions and culture, and geographic ties to the peninsula of Qatar. It argued that several factors, including dialect or accent, traditional dress and family affiliations, distinguished Qataris from other national communities in the Gulf region. Qatar relied mainly on an expert report in support of this contention.56 The UAE for its part argued that Qatari and Emirati people shared geographical ties, as well as a common ancestry, language, heritage, traditions and culture, to such an extent that they were the same people, albeit with different nationalities. However, it submitted no evidence in support of this contention. The UAE accepted that “[d]isguised discrimination would come within the scope of … CERD”, but maintained that “there is no discrimination, whether open or disguised, direct or indirect, against a CERD protected group”.57 Thus, the very existence of a protected group under CERD was contested by the Parties. Based on the pleadings of the Parties and the evidence submitted, the Court was not in a position to establish whether a CERD protected group could be distinguished by national origin. The materials before the Court did not provide it with all the facts needed to resolve the first issue. The second issue was whether the challenged measures had an unjustifiable disproportionate prejudicial impact on the protected group compared to other groups. Qatar claimed that the measures had a “disproportionate impact” on the rights of Qataris.58 The UAE for its part contended that the measures were addressed to Qatari nationals, and not persons of Qatari national origin. It maintained that persons of Qatari national origin but not possessing Qatari nationality were neither addressed nor affected by the measures, and that persons of Qatari nationality but possessing some other national origins were nonetheless addressed and affected by the measures. In order for the challenged measures to constitute indirect discrimination, they had to have an unjustifiable disproportionate prejudicial impact on the identified protected group in comparison with other groups. Qatar bore the burden of establis­ hing such a disproportionate impact. On the other hand, the UAE had the burden of demonstrating that the measures were based exclusively on nationality. The c­ ontext and circumstances in which the differentiation was introduced must be taken into account in determining whether the measures amount to discrimination. The exami­ nation of these questions required extensive factual analysis. In the same way as for the first issue addressed above, the materials before the Court did not provide it with all the facts necessary to address the second issue. Moreover, these issues constitu­ ted the very subject-matter of the dispute on the merits, and as such their de­ termination should have been left to the merits stage. The Court should have ruled on them only after the Parties presented their arguments and evidence at that stage.

 Expert Report of Dr. J. E. Peterson, 09.04.2019, Memorial of Qatar, Vol. VI, Ann. 162.  CR 2020/8, 04.09.2020, p. 14, para. 10 (Bethlehem; emphasis in the original). 58  Memorial of Qatar, para. 3.109; Written Statement of Qatar, para. 2.111. 56 57

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The Court considered that “[w]hile in the present case the measures based on current Qatari nationality may have collateral or secondary effects on persons born in Qatar or of Qatari parents, or on family members of Qatari citizens residing in the UAE, this does not constitute racial discrimination within the meaning of the Convention”, because they “do not, either by their purpose or by their effect, give rise to racial discrimination against Qataris as a distinct social group on the basis of their national origin”. In its view, “even if the measures of which Qatar complains in support of its ‘indirect discrimination’ claim were to be proven on the facts, they are not capable of constituting racial discrimination within the meaning of the Convention”. Accordingly, it concluded that the Court “does not have jurisdiction ratione materiae to entertain Qatar’s [claim of indirect discrimination]”.59 This analysis and conclusion of the Court on Qatar’s claim of indirect discrimination was hardly convincing. If it were proven on the facts that the measures had an unjustifiable disproportionate prejudicial impact on an identifiable group distinguished by national origin and that they were not based exclusively on nationality, the measures would constitute racial discrimination within the meaning of CERD, in accordance with the notion of indirect discrimination. The Court provided little analysis in support of its conclusion that while the measures based on current Qatari nationality might have “collateral or secondary effect” on Qataris, they did not, “either by their purpose or by their effect”, give rise to racial discrimination against Qataris “as a distinct social group on the basis of national origin”. By drawing that conclusion, the Court had in effect determined the dispute on the merits at the preliminary objections stage.

4.3 A Preliminary Objection Not Possessing an Exclusively Preliminary Character In Application of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Ukraine v. Russian Federation), the ICJ pointed out that, at the preliminary objections stage, it only needs to ascertain whether the challenged measures are capable of affecting the rights protected by CERD, and that it does not need to satisfy itself that the measures actually constitute racial discrimination within the meaning of Art. 1, para. 1 of CERD, or to what extent certain acts may be covered by Art. 1, paras. 2 and 3, of CERD. The ICJ explained that “[both of these] determinations concern issues of fact, largely depending on evidence regarding the purpose or effect of the measures alleged … and are thus properly a matter for the merits”.60 The same was true for Qatar’s claim of indirect discrimination in the case between Qatar and the UAE.

59 60

 2021 I.C.J. 108–109.  Preliminary objections, judgment, 08.11.2019, 2019 I.C.J. 558, 595 (emphasis added).

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It was also a relevant consideration that Qatar developed its claim of indirect discrimination significantly during the preliminary objections stage. In the first provisional measures Order, five judges took the view that nationality was not encompassed within the term “national origin”.61 Judges Tomka, Gaja and Gevorgian observed in addition that “the possibility [of indirect discrimination] has not been suggested by Qatar”.62 However, in its Application, Qatar did refer to discrimination “de jure or de facto” on the basis of national origin.63 In its Request for the indication of provisional measures, Qatar requested that the ICJ order the UAE to cease and desist from any and all conduct that could result, “directly or indirectly”, in any form of racial discrimination against Qatari individuals and entities.64 In its Memorial, Qatar contended that the UAE’s measures had a discriminatory “effect” on Qataris.65 Nevertheless, it is true that Qatar significantly developed its arguments on indirect discrimination at the preliminary objections stage, in its Written Statement66 and in particular in its oral pleadings. The ICJ properly pointed out that “the subject-­ matter of a dispute is not limited by the precise wording that an applicant State uses in its application”, and that “the Rules of Court do not preclude Qatar from refining the legal arguments presented in its application or advancing new arguments”.67 In preliminary objection proceedings, the parties have only one chance to exchange written submissions. After Qatar submitted its Written Statement in response to the UAE’s Preliminary Objections, the UAE had no further opportunity to refute in writing the arguments made by Qatar in the Written Statement, including those pertaining to the claim of indirect discrimination. During the oral proceedings, the Parties did exchange arguments on indirect discrimination, but only to a limited extent and not thoroughly. Qatar’s claim of indirect discrimination should have been examined in detail by the ICJ at the merits stage, after being fully apprised of the relevant facts, evidence and arguments of the Parties. Under Art. 79ter, para. 4, of the Rules of Court, when it is called upon to rule on a preliminary objection, the ICJ shall uphold or reject it, or “declare that, in the circumstances of the case, [it] does not possess an exclusively preliminary character”. The ICJ has previously expressed its view on the resolution of preliminary objections as follows: In principle, a party raising preliminary objections is entitled to have these objections answered at the preliminary stage of the proceedings unless the Court does not have before it

 Provisional measures, order, 23.07.2018, supra note 42, joint declaration of Judges Tomka, Gaja and Gevorgian, p. 436, para. 4–5; dissenting opinion of Judge Crawford, p. 475, para. 1; dissenting opinion of Judge Salam, p. 481–483, para. 2–7. 62  Provisional measures, order, 23.07.2018, supra note 42, joint declaration of Judges Tomka, Gaja and Gevorgian, p. 437, para. 6. 63  Application of Qatar, para. 66. 64  Request for the indication of provisional measures of Qatar, para. 19. 65  Memorial of Qatar, Ch. III, Sec. I.B.2. 66  Written Statement of Qatar, Ch. II, Sec. III. 67  2021 I.C.J. 92, 93. 61

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all facts necessary to decide the questions raised or if answering the preliminary objection would determine the dispute, or some elements thereof, on the merits.68

In the case between Qatar and the UAE, the ICJ did not have before it all facts ne­ cessary to decide the two issues raised in relation to Qatar’s claim of indirect discri­ mination. They were precisely the issues that should have been examined in detail by the ICJ at the merits stage. Furthermore, while the UAE’s objection contained “both preliminary aspects and other aspects relating to the merits”, it was “inextricably interwoven with the merits”.69 Thus, the case fulfilled the criteria laid down by the ICJ for finding that a preliminary objection does not possess an exclusively preliminary character. For these reasons, the ICJ should have declared that, in the circumstances of the present case, the preliminary objection of the UAE did not have an exclusively preliminary character. This conclusion would have been in line with the final submissions that Qatar made at the end of the oral pleadings. It asked the Court to: “(a) Reject the Preliminary Objections presented by the UAE; … (d) Or, in the alternative, … hold … that the First Preliminary Objection … does not possess an exclusively preliminary character”.70

5 Conclusion Cases brought to the ICJ increasingly involve issues relating to international human rights law and the ICJ is engaged in the interpretation of this area of international law. Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates) was one of such cases. In the judgment on preliminary objections delivered in 2021, the ICJ concluded that current nationality was not encompassed by the term “national origin” in Art. 1, para. 1 of CERD and that accordingly differentiation of treatment based on nationality did not per se constitute “racial discrimination”. By drawing such conclusions, the ICJ made significant contributions to the interpretation of international human rights law. This author agreed with these conclusions of the Court and supplemented the Court’s reasoning in a separate opinion. On the other hand, the ICJ summarily rejected Qatar’s arguments on indirect di­ scrimination. While differentiation of treatment based on nationality does not per se  Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), Preliminary objections, judgment, 13.12.2007, 2007 I.C.J. 832, 852 (emphasis added). 69  See Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), preliminary objections, judgment, 27.02.1998, 1998 I.C.J. 115, 133–134; Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya  v. United  Kingdom), preliminary objections, judgment, 27.02.1998, 1998 I.C.J. 9, 28–29. 70  CR 2020/9, 07.09.2020, p. 45, para. 9 (Al Khulaifi). 68

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constitute “racial discrimination” under CERD, it may nonetheless have the purpose or effect of discrimination on the basis of “national origin” and thus can constitute racial discrimination indirectly. The issues raised by Qatar concerned the very subject-matter of the dispute on the merits, and as such their determination should have been left to the merits stage. The ICJ should have declared that the preliminary objection of the UAE did not possess an exclusively preliminary character. It is regrettable that the Court in effect determined at the preliminary objections stage issues which should have been examined in detail at the merits stage.

References Iwasawa Y (1986) Legal treatment of Koreans in Japan: the impact of international human rights law on Japanese law. Hum Rights Quart 8(2):131–179 Iwasawa Y (1998) International law, human rights and Japanese law: the impact of international law on Japanese law. Oxford University Press, Oxford

The Role of Human Rights Law for the Political Participation of Indigenous Women Alexandra Tomaselli

1 Introduction On 25 July 2022, Droupadi Murmu (Santhal) was sworn as India’s second woman president, but the first of Indigenous origins. While women’s political participation remains quite low all over the world,1 including at the local level,2 other prominent examples include Michelle Bachelet, who served twice as Chile’s President, or the current (and twice-elected) first female mayor of Barcelona, Ada Colau. However, Murmu’s election has had a wider political resonance due to her Indigenous (and poor) origins. It remains to be seen whether she will be able, or, at least, put in the position to truly propose and make a change for the constitutionally recognised (Indigenous) Scheduled Tribes of India or whether she will simply be part of a strategic move by Modi, especially in view of the Indian assembly elections in 2024. Nevertheless, her election has given at least the hope for more visibility to social inequalities, including gender inequality.3 In light of what Professor Rainer Hofmann has taught to the academic and the international communities on the (effective) political participation of (national) minorities, this chapter aims to offer a concise overview on how human rights law protects Dr. iur. Alexandra Tomaselli, Senior Researcher, Institute for Minority Rights, Eurac Research, Bolzano, Italy.  Celorio (2022), p. xiii.  Atz et al. (2019). 3  Cultural Survival (2022). 1 2

A. Tomaselli (*) Bozen, Italien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_19

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and tries to guarantee the political participation of Indigenous women.4 After briefly introducing what Indigenous political participation implies under international law, this chapter will look at women rights’ standards and to the latest developments visà-vis Indigenous women (and girls’) rights regarding their participation in the political sphere. It will then offer some concluding remarks. This article applies the principles of researching public international law, which imply analysing and assessing the core sources of international law in the field (in accordance with article 38 of the Statute of the International Court of Justice – ICJ) as well as the writings of publicists and non-(strictly-)legally binding outcomes of international organisations (e.g., the CEDAW Committee).5 Finally, since human rights research needs to be interdisciplinary,6 this article mentions also sources from other disciplines (political science, sociology and anthropology) to provide a more comprehensive picture regarding Indigenous women’s realities and the need to decolonise their rights.

2 Indigenous Political Participation Indigenous political participation involves a variety of dimensions that do not end with decision-making powers. As Professor Hofmann has taught us in the case of (national) minorities thanks to his sound expertise on the Framework Convention on National Minorities, and its article 15 in particular,7 political participation may imply “effective participation and electoral representation”, and “effective political participation and consultative mechanisms”.8 With regard to the “effective participation and electoral representation”, Professor Hofmann identifies, first, the need for those fundamental rights that must be guaranteed to achieve effective participation (i.e., freedom of association, the right to form political parties representing a specific group or a minority, the right to vote, and the right to stand as a candidate). Second, he flags those elements and democratic instruments that become key to guarantee such participation, that are, the types of electoral systems, the forms of thresholds in proportional representation systems, the instrument of reserved seats, and the veto systems.9 Concerning the “effective political participation and consultative mechanisms”, Professor Hofmann digs into the forms of consultation and distinguishes three mechanisms in States’ practices: (1) “mechanism of co-decision”, (2) “mechanism of  On recent works on Indigenous women rights under international law, see, inter alia, Gottardi (2020) and Gagliardi (2019). 5  Vinopal (2015), p. 9. 6  Forsythe (2009), p. 75. 7  It should be pointed out that Indigenous peoples have often declared that they do not want to be treated as minorities. This, however, does not imply that they cannot use minority rights-designed instruments, as it often happened with regard to the (soft) jurisprudence on article 27 of the ICCPR. 8  Hofmann (2008), p. 9–15. 9  Hofmann (2008), p. 9–15. 4

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consultation stricto sensu”, and (3) “mechanism of coordination”.10 The first may usually include “original decision-making powers” of, e.g., a minority consultative council or an obligation for the State to hear such councils before adopting a legislative measure. The second mechanism may consist in three forms of minority representative councils at a local or regional level, as follows: (a) bodies organised and composed by minority representatives dealing with and presenting minority issues at government or parliament level; (b) bodies attached to or part of high-ranking governmental offices; or (c) government bodies involving representatives from both the government and the minority. The third “mechanism of coordination” is formed by experts or representatives of minorities but has limited tasks, e.g., to comment on legislative measures. Thus, this mechanism tends to be the less genuine.11 Building upon Professor Hofmann’s work, as I have argued elsewhere under his prominent guidance, Indigenous political participation may be considered as a composite right12 that needs a holistic approach.13 This implies going beyond the concept of political participation that merely focuses on providing Indigenous peoples with decision-making powers over their matters. Besides the guarantee of Indigenous political rights (indigenous peoples’ representation in State bodies or in other public posts, including obviously in decision-making processes but also, e.g., in the judiciary, both at national and local level), this composite right requires also their rights to consultation and to obtain their free, prior and informed consent (FPIC) as well as their right to autonomy or self-government rules and arrangements, including the preservation of Indigenous traditional institutions. These rights are fully recognised not only in international human rights law, but also in Indigenous international instruments such as the ILO Indigenous and Tribal Peoples Convention no. 169 (ILO C169), the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP) and the American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (ADRIP), and they have been further safeguarded by the jurisprudence of the Inter-­ American Court of Human Rights and the documents and decisions of other UN bodies (e.g., ICCPR Human Rights Committee, CERD Committee).14

3 Women’s Political Rights Under International Law: A Brief Overview Women’s rights at international level tend to focus on two main dimensions, i.e., unequal treatment and violence against women.15 The paramount instrument that protects women under international law is certainly the Convention on the Elimina Hofmann (2008), p. 14.  Hofmann (2008), p. 14. 12  Tomaselli (2016), p. 203–259. 13  Tomaselli (2017). 14  For further on this, see Tomaselli (2016), p. 203–259. 15  Tsosie (2010), p. 211. Among the recent literature on these topics, see Yahyaoui Krivenko (2020) and Celorio (2022). 10 11

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tion of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW), that is complemented by 39 General Recommendations elaborated and adopted by the CEDAW Committee and that provide the leading interpretation to the treaty norms and ­contents.16 After the initial attempt of the Convention on the Political Rights of Women of 1953,17 the CEDAW also pointed at the crucial need to enhance women’s political participation as part of the achievement of equal treatment. CEDAW’s article 7 essentially contains the State Parties’ obligation to guarantee to women their right to vote, to stand as a candidate, to participate in government policies’ formulation and application, to have access to public functions at all government’s levels and to participate in other non-governmental bodies. Article 8 focuses on guaranteeing women’s participation in international organisations and as international government’s representative.18 Article 14 specifically focuses on rural women by stressing, inter alia, the need to guarantee their participation in the benefits derived from rural development (para. 2) and their rights to participate in development plannings’ elaboration and application at all levels (para. 2., letter a) and in all the activities of the community (para. 2., letter f). The CEDAW Committee’s General Recommendation no. 23 of 1997 on “Political and Public Life”19 includes comments and recommendations which the CEDAW’s State parties should take into consideration when reviewing their domestic legislation and policies and in reporting under the CEDAW. Inter alia, the CEDAW Committee stresses that, apart from fully and effectively complying with the principles of CEDAW and its articles 7 and 8, they should take appropriate measures, including ad hoc legislation, ensuring discrimination against women is not perpetrated by political parties or trade unions, and previewing temporary special measures to guarantee equal representation of women.20 Such measures shall include, e.g., finding a balance between women and men holding public elected positions; recruiting actions directed at women; ensuring that the legislation in force that prohibits discrimination against women complies effectively with its scope; and providing statistical data but also information and education, including actions against gender stereotypes.21 Article 2 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) imposes to State parties the prohibition of all forms of discrimination (on the basis of race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status) for the application of the rights recognised therein, thereby, also the fundamental political rights of all individuals contained in its article 21 (freedom of assembly), 22 (freedom of association) and 25 (rights to  Celorio (2022), p. xv. See the 39 General Recommendations adopted so far, including the latest (39th) “General Recommendation on the rights of indigenous women and girls” at https://www. ohchr.org/en/treaty-bodies/cedaw/general-recommendations, accessed 30.11.2022. See also below. 17  Convention on the Political Rights of Women (1953). 18  Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (1979). 19  CEDAW Committee (1997). 20  CEDAW Committee (1997), p. 8. 21  CEDAW Committee (1997), p. 8–10. 16

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take part in the conduct of public affairs, to vote and to be elected, and to have access, on equal basis, to public service). Article 3 of ICCPR stresses the “equal right of men and women to the enjoyment of all civil and political rights”, while article 26 reaffirms equality before the law and equal protection of the law. The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights contains the same formulation of ICCPR’s article 3 in its own article 3 and the prohibition of all forms of discrimination in article 2, while 7(i) focuses on fair wages and equal remuneration. The Vienna Declaration,22 part I, chapter 3 is dedicated to the equal status and human rights of women. Inter alia, it stresses, apart from the fundamental elimination of all forms of violence against women,23 the importance of the “full participation of women as both agents and beneficiaries in the development process”,24 and, most importantly, the need “to facilitate the access of women to decision-making posts and their greater participation in the decision-making process”,25 including further steps to promote and appoint female staff at UN level.26 Among the measures foreseen by the Beijing Declaration and Platform for Action of 199527 to achieve equality, peace and development of all women, there is a specific reference to “[w]omen’s empowerment and full participation […] in all spheres of society, including participation in the decision-making process and access to power”.28 Moreover, full and equal participation of women is foreseen and required for the eradication of poverty and sustainable development,29 and for the design, the implementation and monitoring of gender-sensitive policies and programmes.30 At the regional level, aside from the general prohibition of discrimination on the basis of sex (and others) provided by article 2 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man and article 1(1) of the American Convention on Human Rights, two among the first Inter-American conventions focus on women civil and political rights, namely the Inter-American Convention on the Granting of Civil Rights to Women and the Inter-American Convention on the Granting of Political Rights to Women. Both were adopted during the ninth international conference of American States in 1948 and contain only two articles. The first article of each stresses equal treatment in terms of granting women general civil rights, and the right to vote and to stand as a candidate, respectively. Moreover, one of the eight

 Report of the World Conference on Human Rights (1993): part I, chapter 3.  Report of the World Conference on Human Rights (1993): part I, chapter 3, para. 38. 24  Report of the World Conference on Human Rights (1993): part I, chapter 3, para. 36. 25  Report of the World Conference on Human Rights (1993): part I, chapter 3, para. 43. 26  Report of the World Conference on Human Rights (1993): part I, chapter 3, para. 43. 27  Report of the Fourth World Conference on Women (1995). 28  Report of the Fourth World Conference on Women (1995): para. 13. The commitment to achieve this is reiterated in para. 36. 29  Report of the Fourth World Conference on Women (1995): para. 16. 30  Report of the Fourth World Conference on Women (1995): para. 19. 22 23

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thematic Rapporteurships of the Inter-American Commission on Human Rights is precisely dedicated to the Rights of Women.31 At the European level, the (Council of Europe’s) European Convention on Human Rights contains in its article 24 the general prohibition of discrimination on the basis of sex (and others), while the European Social Charter (original and revised versions) focused mainly on women’ equality at work.32 Most prominently, in 1996 the Council of the European Union adopted a Recommendation on the balanced participation of women and men in the decision-making process.33 This Recommendation urges the promotion of such equal participation through, e.g., ad hoc measures, teaching materials, participation in education and training activities, elimination of discriminatory stereotypes, the promotion of public campaigns, and through the allocation of public (also governmental) posts. The European Commission “Strategic Engagement for Gender Equality 2016–2019”34 reiterates the priority to promote equal participation between women and men in decision-making processes as one of the key actions to ensure gender equality since women’s political participation, as mentioned, remains extremely low.35 At the African level, the African Charter on Human and Peoples’ Rights,36 as the other international and regional instruments, contains the prohibition of discrimination on the basis of sex (and others), but it also affirms that the rights of women (and children) should be ensured in its article 18, para. 3. The Protocol to the African Charter on the Rights of Women in Africa (“Maputo Protocol”) dedicates its article 9 to the right of women to participation in the political and decision-making process by stressing that women shall participate in all elections without any discrimination and be represented at all levels of decision-making as well as in the development and application of State policies and programmes.37 The African Charter on Democracy, Elections and Governance contains an article that specifically deals with “full and active participation of women in the decision-making processes and structures at all levels” (article 29, para. 2), which should be guaranteed by State parties through measures that support the full and active women’s participation in electoral processes and their representation at all (public) levels.38

 Inter-American Commission on Human Rights (n.d.). Among its tasks, it raises awareness, puts forward specific recommendations, promotes mechanisms, prepares specialized studies and reports, and assists the Commission on women rights and gender equity and equality. 32  European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950): Art. 14; European Social Charter (1965): Art. 4, para. 3 and Art. 8; European Social Charter (revised) (1996): Art. 4, para. 3, Art. 8 and Art. 27. 33  European Commission (1996). 34  European Commission (2015), p. 9. 35  See also European Commission (n.d.). 36  African Charter on Human and Peoples’ Rights (1981). 37  Protocol to the African Charter on the Rights of Women in Africa (2003). 38  African Charter on Democracy, Elections and Governance (2007). 31

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Although they do not fall under the scope of this chapter, two other regional conventions on the elimination of all forms of violence against women are worth mentioning, namely the Inter-American Convention on the Prevention, Punishment and Eradication of Violence Against Women (“Convention of Belém do Pará”),39 and the Council of Europe Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence (“Istanbul Convention”).40 Lastly, the ad hoc Indigenous rights instruments should be mentioned, although none of them point directly at Indigenous women’s participation. Indeed, the ILO C169 of 1989 contains only two references to Indigenous women: one on the equal application of the rights contained therein to both Indigenous men and women (article 3, para. 1), and thus, to participation too, and one on the equal treatment of employment conditions and to protection from sexual abuse (article 20, para.3, letter d). The 2007 UNDRIP dedicates very little attention to Indigenous women and their rights. As analysed by Xanthaki,41 the UNDRIP mentions Indigenous women only in three articles, twice in relation with children or others (e.g., elderly; see articles 21, para. 1 and 22, para. 2, with regard to special socioeconomic conditions and protection against violence and discrimination, respectively) and once with regard to its application that must be equal to Indigenous males and females (article 44). Finally, the ADRIP of 2016 goes a bit further by having an article that is dedicated to gender equality (article VII) that stresses that Indigenous women have the rights to be recognised and protected, to access and exercise all their human rights and fundamental freedoms, and to be free from all types of discrimination, including violence. Moreover, it includes an obligation for states to protect Indigenous women (and children) from violence during armed conflicts (article XXX, para. 4, letter c) and to protect Indigenous women (along with children and elderly) against labour exploitation practises (article XXVII, para. 2). Lastly, similarly to the UNDRIP, it affirmed that the rights recognised therein apply equally to Indigenous women and men (article XXXII). In conclusion, both international and regional instruments (although not directly the Indigenous instruments) envisage women’s participation and thus that of Indigenous women too, as a fundamental element to truly achieve, along with other measures, women’s equality. Such participation includes that within decision-making processes (and structures), access to and representations of women at all (public) levels, and in the plan and application of State policies and programmes, as well as the need for information and for combating gender stereotypes.

 Inter-American Convention on the Prevention, Punishment and Eradication of Violence Against Women, “Convention of Belém do Pará” (1994). 40  Convention on Preventing and Combating Violence against Women and Domestic Violence, “Istanbul Convention” (2014). 41  Xanthaki (2019), p. 715. 39

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4 Indigenous Women (Political) Rights: Latest Developments In early March 2020, just before the outbreak of the Covid-19 pandemic, the United Nations Commission on the Status of Women held a (then, reduced) meeting to review and assess the application of the abovementioned Beijing Declaration and Platform for Action at its twenty-fifth anniversary. On that occasion, this Commission adopted a “Political Declaration” that recognised some of the progresses ­vis-á-­vis gender equality made till then, but it also urged to address the many remaining gaps and challenges by identifying 12 areas of concern, including participation and leadership, economic empowerment, work conditions, health, violence and harmful practices, and others.42 It also cited Indigenous women, albeit very briefly, as among those who suffer more and intersectional forms of discrimination, vulnerability and marginalisation than other women.43 Within the frame of the same anniversary, the International Indigenous Women’s Forum, in partnership with UN Women, published a “Global Study on the Situation of Indigenous Women and Girls”.44 This study collected inputs from different Indigenous women’s organisations, thus making this document a shared testimony.45 Inter alia, this report stresses that, despite some positive developments across many areas, such as education, health and participation (as well as others), there is an overall lack of implementation of women’s rights, while gender-based violence continue to be on the rise (and would then worsen during the pandemic). In this frame, Indigenous women are even more exposed and continue to face and suffer from higher rates of both discrimination and violence than other women.46 At the same time, it finally recognised Indigenous women as “active change agents”,47 by pointing at Indigenous women’ empowerment beyond victimisation as it was already stressed in literature48 and at the 61st session of the Commission on the Status of Women held in 2017.49 The year of 2020, despite the health crisis caused by the pandemic, also had the momentum to finally put forward the elaboration of a specific CEDAW’s General Recommendation on Indigenous Women (and Girls) – an initiative first called by the UN Permanent Forum on Indigenous Issues in 2004 and brought forward thanks  UN Women (2020).  UN Women (2020), para. 6, p. 3–4. 44  International Indigenous Women’s Forum (2020). 45  International Indigenous Women’s Forum (2021), p. 674. 46  International Indigenous Women’s Forum (2020), p. 12–13. On this, see also Burns et al. (2020); Cervantes-Altamirano (2016), p. 7; Gottardi (2020), p. 98; Tsosie (2010), p. 228. 47  International Indigenous Women’s Forum (2020), p. 6 and p. 28. 48  On this, see Xanthaki (2019) and Tsosie (2010). 49  International Indigenous Women’s Forum (2020), p. 27 42 43

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to the efforts of Indigenous women’s organisations and UN agencies.50 The CEDAW’s draft of the General Recommendation on the Rights of Indigenous Women and Girls (hereinafter, the Recommendation) was published in late 2021, opened for submissions of comments in early 2022, and finally adopted on 26 October 2022.51 The Recommendation stresses the need for urgent actions vis-à-vis gender-based violence and Indigenous women’s and girls’ rights to nationality, education, work, health, equality in marriage and family relations, culture, land and natural resources, social protection and economic resources, food, water, seeds, and a clean, healthy, and sustainable environment. Most importantly for the purposes of this chapter, the Recommendation dedicates its section V.B to state parties’ obligations related to the specific dimensions of Indigenous women and girls and their right to effective participation in political and public life.52 This section makes reference to the abovementioned CEDAW’s articles 7, 8 and 14. It acknowledges the high levels of exclusion in participation faced by Indigenous women and girls worldwide,53 and highlights the multiple obstacles that hinder them from such participation, which range from unequal educational opportunities to lack of access to information and gender stereotypes and family responsibilities.54 It also underlines how Indigenous women that decide to be politically active can be often victim of political violence and harassments.55 In sum, similarly to the other international instruments presented above, it urges states to: adopt temporary special measures to ensure Indigenous women’s and girls’ participation at all levels of public and political life, including decision-­ making processes, and also in peacebuilding and transitional justice processes through the establishment of, e.g., quotas, targets and incentives; create accountability mechanisms to monitor potential exclusion of Indigenous women and girls from political parties and trade unions and, when needed, guarantee their access to remedies; promote dissemination among Indigenous women and girls regarding their rights to participate (e.g., to vote, to stand as a candidate) and, at the same time, combat gender-based discrimination and stereotypes; prevent, investigate and punish potential forms of political violence against Indigenous women and girls; ensure economic resources to allow Indigenous women’s and girls’ participation; guarantee their right to participation, consultation and that their free, prior, and informed consent is duly sought in decision-making processes; and, safeguard the safety of Indigenous women human rights defenders.56

 International Indigenous Women’s Forum (2020), p. 29; International Indigenous Women’s Forum (2021), p. 675. 51  CEDAW (2022). 52  CEDAW (2022), p. 16. 53  CEDAW (2022), p. 16, para. 43. 54  CEDAW (2022), p. 16–17, para. 44. 55  CEDAW (2022), p. 17, para. 45. 56  CEDAW (2022), p. 17–18, para. 46. 50

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5 Final Remarks This chapter has offered a concise overview on Indigenous women’s rights with a focus on their right to political participation. In light of Professor Rainer Hofmann’s enlightening work on the (effective) political participation of (national) minorities, this chapter has first mentioned what Indigenous participation may imply and then focused on the framework offered by international and human rights law with regard to Indigenous women’s political rights. While gender equality remains far from being achieved despite the efforts made also in the frame of Agenda 2030 and of the Sustainable Development Goals,57 women’s participation, and thus that of Indigenous women too, is seen as one of the fundamental components to eventually achieve such equality. As pointed also by the recent CEDAW’s General Recommendation on the Rights of Indigenous Women and Girls, and in line with what Professor Hofmann has flagged, such participation shall be guaranteed at all levels of decision-making, be free from all types of discrimination, stereotypes and violence, and be informed and incentivised through the adoption of special measures (e.g., quotas), including forms of consultation. It is worth mentioning how several scholars have recently pointed at how colonisation has played a role in exacerbating the position and the exercise of the rights of Indigenous women. Despite this not being the focus of this chapter, it should be acknowledged that the author is aware of the debate on how Western-values and the Western matrix of human rights often collides with Indigenous world-visions. In this sense, Tsosie’s call for a “Native Feminist Ethics” that is respectful of Indigenous women's emic vision and roles,58 and the calls made by Xanthaki,59 and others,60 for Indigenous women’s empowerment and agency alongside full respect for their final decisions, must be taken into consideration when dealing with Indigenous women’s right to political participation. Hence, in addition to what has been mentioned above, Indigenous women’s and girls’ right to political participation should be participated per se, that is, it should allow Indigenous women to have truly a voice within and outside their communities or peoples, and at all (public) levels, through a decolonised perspective.

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Das allgemeine Petitionsrecht als völkerrechtliches Individualrecht – Gedanken zu einem verloren gegangenen Menschenrecht Karsten Nowrot

1 Einführung Ein nicht unwesentliches Themenfeld in den internationalen Menschenrechtsdiskursen bildet die Entstehung und völkerrechtliche Anerkennung neuer Menschenrechte.1 Aber es gibt auch, und vergleichsweise deutlich weniger Beachtung erfahrend, die anderen – die „alten“ Individualrechte, welche im Laufe des Prozesses der völkerrechtlichen Kodifizierung des internationalen Menschenrechtsschutzes seit der Mitte des 20. Jahrhunderts gleichsam auf der Strecke geblieben und irgendwann verloren gegangen sind. Dazu gehört namentlich das allgemeine Petitionsrecht, welches im Zentrum der nachfolgenden Überlegungen stehen soll. Eine Betrachtung dieser Fragestellung erscheint im Rahmen der vorliegenden Festgabe nicht nur deswegen angebracht, weil sich Rainer Hofmann in seinem umfangreichen und vielfältigen wissenschaftlichen Werk bekanntermaßen schon seit seiner Dissertation sehr regelmäßig gerade auch mit grund- und menschenrechtlichen Themenbereichen auseinandergesetzt hat. Vielmehr ist der Jubilar überdies im Rahmen seiner mannigfaltigen rechtspraktischen Aktivitäten unter anderem in jüngerer Zeit als Sachverständiger im Gesetzgebungsverfahren zum Hessischen Petitionsgesetzes tätig gewesen.2 Prof. Dr. Karsten Nowrot, LL.M. (Indiana) ist Professor für Öffentliches Recht, Völkerrecht, Europarecht und Internationales Wirtschaftsrecht an der Universität Hamburg.  Statt vieler von Arnauld et al. (2020).  Gesetz über die Behandlung von Petitionen an den Hessischen Landtag (Hessisches Petitionsgesetz – HPetG) v. 19.12.2021, HessGVBl. 2021, Nr. 56, 926. 1 2

K. Nowrot (*) Hamburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_20

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2 Aktueller Befund: Das Schweigen des Völkerrechts „Das Völkerrecht kennt die Gewährleistung eines Petitionsrechtes nicht.“3 Diese exem­ plarische Aussage von Christine Langenfeld spiegelt in zutreffender Weise den aktuellen Status bzw. Nicht-Status des Petitionsrechts im Regime des internationalen Menschenrechtsschutzes wider. Bei dieser Feststellung ist allerdings zu berücksichtigen, dass der Begriff des Petitionsrechts im Kontext der internationalen Rechtsordnung keineswegs einheitlich verwendet wird. Gegenstand der vorliegenden Abhandlung sind weder inhaltlich beschränkte Beschwerdeoptionen für Individuen und andere nicht staatliche Akteure als unselbstständige Bestandteile internationaler Rechtsverwirklichungs- und Implementierungsmechanismen, wie sie namentlich im internationalen Menschenrechtsschutz unter anderem als Beschwerdeverfahren vor dem UN-Menschenrechtsrat im Bereich des chartabasierenden Menschenrechtsschutzes sowie als Individualbeschwerdeverfahren auf der Ebene des vertragsbasierenden Menschenrechtsschutzes für die UN-Menschenrechtskonventionen ihren Niederschlag gefunden haben,4 noch gehören hierzu gar förmliche Rechtsmittel wie Individualbeschwerdeverfahren vor regionalen Menschenrechtsgerichtshöfen beispielsweise auf der Grundlage von Art. 34 der Europäischen Menschenrechtskonvention, obgleich auch diese verschiedenen Beschwerdeoptionen gelegentlich in mehr oder weniger zutreffender Weise als Petitionsrechte bezeichnet werden.5 Vielmehr beziehen sich die hier angestellten Überlegungen auf die Existenz eines allgemeinen Petitionsrechts als einem selbstständigen Menschenrecht, dessen Schutzbereich den Anspruch umfasst, sich als Individuum oder gemeinsam mit anderen mit Bitten und Beschwerden an die Repräsentanten eines politischen Gemeinwesens bzw. überstaatlicher Einrichtungen zu wenden. Dabei kann sich der Petitionsinhalt in umfassender Weise sowohl auf private als auch öffentliche Belange beziehen und dient somit nicht nur  – als unselbstständiges Verfahrensrecht  – der Verwirklichung anderer Rechtspositionen wie menschenrechtlicher Garantien.6 Dieses Petitionsrecht im eigentlichen Sinne ist in konzeptioneller Hinsicht streng von den im Vorgenannten erwähnten Kategorien inhaltlich beschränkter Beschwerdeoptionen als unselbstständige Implementierungsmaßnahmen zu unterscheiden.7 Es findet sich auf völkerrechtlicher Ebene vereinzelt namentlich im Kontext internationaler Organisationen. Dies gilt zunächst – in Anknüpfung an gewisse Vorläufer im Rahmen der Mandatskommission und dem Minderheitenschutzregime des ­Völkerbundes8 – für das nunmehr allerdings bereits seit einiger Zeit inaktive Treu-

 Langenfeld (2005), §  39, Rn.  8; ähnlich beispielsweise Uerpmann-Wittzack und Edenharter (2021), Art. 17 GG, Rn. 3. 4  Eingehender u. a. Kadelbach (2021), Rn. 6 ff. 5  Exemplarisch Bruegel (1953); Newman (1967), S. 954 ff.; Dahm et al. (2002), S. 264. Vgl. auch u. a. Art. 44 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention. 6  Zu diesem Verständnis aus völkerrechtlicher Perspektive z. B. bereits Drost (1951), S. 65 ff. 7  Besonders deutlich schon Drost (1951), S. 65 („two completely different conceptions“). 8  Hierzu z. B. Lauterpacht (1950), S. 244 f.; Drost (1951), S. 81 ff. 3

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handsystem der Vereinten Nationen auf der Basis von Art.  87 lit. b UN-Charta.9 Weiterhin trifft dies auf einige der – derzeit gleichwohl noch wenigen – internationalen Organisationen zu, welche selbst über ein parlamentarisches Organ verfügen. Exemplarisch sei hier auf die – allerdings lediglich geschäftsordnungsrechtlichen – Regelungen für die Behandlung von Petitionen in Rule 71 der Geschäftsordnung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates in ihrer aktuellen Fassung vom Juni 2022 verwiesen. Im Regime des internationalen Menschenrechtsschutzes hat das allgemeine Petitionsrecht jedoch keine Anerkennung gefunden. Weder in der heute im Kern weitgehend als Völkergewohnheitsrecht geltenden Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948,10 noch in den globalen Menschenrechtsübereinkommen oder den regionalen Menschenrechtsschutzregimen ist es positivrechtlich verankert. Namentlich in seiner aus der Perspektive des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes gleichsam „normalen“ und weiterhin zentralen, staatengerichteten Wirkungsdimension als ein Recht, sich mit Bitten oder Beschwerden jeglichen Inhalts an innerstaatliche Hoheitsträger wenden zu können, kann es damit keine internationalrechtliche Geltung beanspruchen. Zum allgemeinen Petitionsrecht als Menschenrecht schweigt das Völkerrecht.

3 War das absehbar? Zur Entwicklung des Petitionswesens und seiner rechtlichen Wahrnehmung Das heutige Schweigen des Völkerrechts zur menschenrechtlichen Dimension des Petitionsrechts ist insbesondere im Lichte seiner historischen Grundlagen keineswegs vorgezeichnet gewesen. Ganz im Gegenteil: Der aktuelle Befund hätte Zeitgenossinnen und Zeitgenossen vergangener Jahrhunderte möglicherweise sogar eher überrascht. Das Petitionswesen ist älter als die Idee der Menschenrechte, welche bekanntermaßen zunächst auf innerstaatlicher Ebene positivrechtlich implementiert worden ist. Die Praxis, sich als Individuum oder gemeinsam mit anderen in einem teilweise auch formalisierten Verfahrenskontext mit Bitten und Beschwerden an die führenden Repräsentanten politischer Gemeinwesen zu wenden, reicht historisch weit über die Entstehung des modernen Verfassungsstaates hinaus. Aus zugegebenermaßen etwas eurozentristischer Perspektive betrachtet, lassen sich ihre antiken, rechtlich relevanten Ursprünge im Grundsatz bereits im Supplikenwesen der Römischen Kaiserzeit verorten.11 Nachfolgend erweist sich das Petitions- bzw. ­Supplikationskonzept auch für das individuelle und ständische Beschwerde- und Initiativwesen des europäischen Mittelalters sowie der frühen Neuzeit als prägend.12

 Eingehender zu dieser Regelung Geiger (2012), Art. 87 UN-Charta, Rn. 9 ff.  Universal Declaration of Human Rights, UN Doc. GA-Res. 217 A (III) v. 10.12.1948. 11  So auch u. a. Krüper (2016), Rn. 3; Bauer (2013), § 117, Rn. 2; Langenfeld (2005), § 39, Rn. 1. 12  Vgl. Schick (1996), S. 13 ff.; Bauer (2013), § 117, Rn. 3 ff. 9

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Der Prozess einer konstitutionellen Verankerung auf innerstaatlicher Ebene beginnt mit der positivrechtlichen Anerkennung eines Eingaberechts in der englischen Bill of Rights von 1689 sowie, ein Jahrhundert später, insbesondere auch im 1791 verabschiedeten ersten Zusatzartikel zur bis heute gültigen Verfassung der USA von 1787 und den französischen Verfassungen der 1790er-Jahre. Nicht zuletzt in Anknüpfung an diese Vorbilder lassen sich seit der zweiten Hälfte der 1810er-Jahre beispielsweise auch bereits in den deutschen Rechtsräumen zumindest in einigen frühkonstitutionellen Verfassungen erste ausdrückliche Normierungen des Petitionsrechts nachweisen, die im weiteren Verlauf der Entwicklung auch als Gewährleistung eines verfassungsrechtlich garantierten, subjektiven öffentlichen Recht bzw. Grundrecht qualifiziert worden sind. Vergleichbare konstitutionelle Verankerungen finden sich, wie das Beispiel des früheren Art. 21 und heutigen Art. 28 der Verfassung Belgiens von 1831 verdeutlicht, seit dem 19. Jahrhundert in zahlreichen weiteren Staaten.13 Schon im Lichte dieser verbreiteten verfassungsrechtlichen Anerkennung ist es denn auch im Prinzip wenig überraschend, dass das Petitionsrecht in den seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs auch auf internationaler Ebene mit Nachdruck einsetzenden Menschenrechtsdiskursen und -aktivitäten zunächst durchaus in prominenter Weise präsent war. So enthält beispielsweise die im Rahmen der Ninth International Conference of American States in Bogotá am 2. Mai 1948 angenommene American Declaration of the Rights and Duties of Man – im Unterschied zur nachfolgenden Amerikanischen Menschenrechtskonvention von 1969  – in ihrem Art. XIV das Petitionsrecht als Menschenrecht.14 Zwar hat dieses Recht, wie bereits erwähnt, nachfolgend auf globaler Ebene im Dezember 1948 keinen Eingang in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte gefunden. Gleichwohl hat die UN-­ Generalversammlung in Abschnitt B derselben Resolution betont, dass „the right to petition is an essential human right, as is recognized in the Constitutions of a great number of countries“ und vor diesem Hintergrund den Wirtschafts- und Sozialrat und sein Unterorgan, die frühere UN-Menschenrechtskommission, gebeten, „to give further examination to the problem of petitions when studying the draft covenant on human rights“.15 Schließlich, um nur ein weiteres Beispiel zu nennen, hat kein Geringerer als Hersch Lauterpacht noch in seinem im Jahre 1950 erschienen

 Zu dieser konstitutionellen Entwicklung Bauer (2013), §  117, Rn.  7  ff.; Klein und Schwarz (2021), Art. 17 GG, Rn. 8 ff. Deutlich kritisch zum Grundrechtscharakter des Petitionsrechts allerdings z. B. noch Bornhak (1901), S. 404 ff. Überdies sei hier noch auf die auf internationaler Ebene seit dem Wiener Kongress von 1814/15 weit verbreitete Staatenpraxis hingewiesen, im Rahmen internationaler Kongresse und Konferenzen – teilweise auch auf der Basis formeller Verfahrensregeln – Petitionen von Individuen und anderen privaten Akteuren entgegenzunehmen und zu behandeln. Vgl. hierzu Drost (1951), S. 76 ff. 14  Art. XIV der Erklärung von Bogotá lautet: „Every person has the right to submit respectful petitions to any competent authority, for reasons of either general or private interest, and the right to obtain a prompt decision thereon.“ 15  Right of Petition, UN Doc. GA-Res. 217 B (III) v. 10.12.1948. 13

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Werk „International Law and Human Rights“ in Bezug auf das allgemeine Petitionsrecht als Menschenrecht konstatiert, dass „no Bill of Rights can disregard it“.16 Entgegen dieser Charakterisierungen bzw. Vorhersagen ist es in der Folgezeit im Laufe der Prozesse der völkervertragsrechtlichen Kodifizierung des Menschenrechtsschutzes aber dann doch irgendwann gleichsam verloren gegangen. Zwar ist es auf innerstaatlicher Ebene als verfassungsrechtlich garantiertes Individualrecht sowohl in der europäischen Staatengemeinschaft als auch jenseits derselben weiterhin sehr präsent.17 Darüber hinaus ist beispielsweise auch in der supranationalen Rechtsordnung der EU das Petitionsrecht zum Europäischen Parlament für Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 lit. d, Art. 24 Abs. 2 und Art. 227 AEUV sowie Art. 44 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union primärrechtlich verankert. Für den Bereich des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes trifft dies jedoch weiterhin nicht zu.

4 Was sind die Gründe für das völkerrechtliche Vergessen? Ein Erklärungsversuch Die Gründe für das völkerrechtliche Vergessen, dem das allgemeine Petitionsrecht im internationalen Menschenrechtsregime anheim gefallen ist, sind im Einzelnen sicherlich vielfältig. Zwei Umständen kommt in diesem Zusammenhang aber wohl eine besondere Bedeutung zu. Zunächst ist zu konstatieren, dass in der für die weiteren Prozesse des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes in vielerlei Hinsicht prägenden Frühphase der Ausarbeitung und Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der eigentlich gebotenen Differenzierung zwischen dem Petitionsrecht als einer unselbstständigen Beschwerdeoption im Rahmen internationaler menschenrechtsbezogener Implementierungsmechanismen auf der einen Seite und dem allgemeinen Petitionsrecht als einem eigenständigen und primär staatsbezogenen Menschenrecht auf der anderen Seite18 keine hervorgehobene Relevanz zugemessen worden ist.19 Vielmehr wurde die Thematik des Petitionsrechts in den Diskussionen im Kreise der Staatenvertreterinnen und Staatenvertretern regelmäßig als untrennbar verbunden mit der Frage von – innerstaatlichen und insbesondere internationalen – Durchsetzungsmöglichkeiten für Individuen zur Verwirklichung ihrer – anderen – Menschenrechte wahrgenommen; und damit deutlich weniger aus der Perspektive der Anerkennung eines selbstständigen Menschenrechts.20

 Lauterpacht (1950), S. 337.  Für einen knappen rechtsvergleichenden Überblick vgl. u. a. Bauer (2013), § 117, Rn. 19 ff. 18  Vgl. hierzu bereits unter 2. 19  So sehr deutlich u. a. schon Drost (1951), S. 65. 20  Siehe hierzu auch z. B. Lauterpacht (1950), S. 246 f. m. w. N. 16 17

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Dieser Vorgang einer gleichsam Vermengung von zwei eigentlich streng zu unterscheidenden konzeptionellen Verständnissen sowie die hierbei deutlich im Vordergrund stehende Implementierungsperspektive21 können als zentrale Gründe dafür angesehen werden, dass das Petitionsrecht im Ergebnis weder in der einen noch in der anderen Wirkungsgestalt in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aufgenommen worden ist. Den Hintergrund bildeten dabei nicht zuletzt zu dieser Zeit bestehende grundlegende Vorbehalte aufseiten einiger Staaten gegenüber individuellen menschenrechtsbezogenen Beschwerderechten auf internationaler Ebene.22 Überdies wurde auch im Lichte des völkerrechtlich unverbindlichen Status der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte als Resolution der UN-Generalversammlung mit lediglich empfehlendem Charakter auf der Grundlage von Art. 10 UN-Charta davon ausgegangen, dass eine solche Empfehlung keine Rechtsdurchsetzungsmechanismen vorsehen sollte.23 Der primäre Fokus auf dieser Implementierungsperspektive und die hieraus resultierende Nichtaufnahme des Petitionsrechts in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte hat – schon im Lichte des Vorbildcharakters dieses Dokuments im Prozess der anschließenden völkervertragsrechtlichen Kodifizierung der Menschenrechte – überdies sicherlich auch dazu beigetragen, dass die nachfolgenden Menschenrechtsschutzverträge auf globaler und regionaler Ebene zwar vielfach im Einzelnen unterschiedlich ausgestaltete Beschwerdemöglichkeiten für Individuen statuierten und insofern der Implementierungsperspektive zur rechtspraktischen Bedeutung verhalfen, aber das allgemeine Petitionsrecht nicht als eigenständiges Menschenrecht enthielten – diese Menschenrechtsperspektive war in Vergessenheit geraten bzw. wurde von den Vertragsparteien als nicht mehr so praxisrelevant angesehen. Dieser letztgenannte Aspekt leitet bereits über zu dem zweiten Umstand, dem im vorliegenden Kontext wahrscheinlich eine besondere Bedeutung zukommt. Hierbei geht es um die Erkenntnis, dass dem allgemeinen Petitionsrecht gerade auch bezogen auf seine individualschützende Bedeutung im innerstaatlichen Bereich bereits zu Beginn der Entwicklung des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes nach dem Zweiten Weltkrieg verschiedentlich eine nur noch eher untergeordnete Praxisrelevanz zugeschrieben worden ist. So sei beispielsweise daran erinnert, dass wäh Die Dominanz der Implementierungsperspektive findet ihren Ausdruck auch in: Right of Petition, UN Doc. GA-Res. 217 B (III) v. 10.12.1948 („Requests the Economic and Social Council […] to give further examination to the problem of petitions when studying the draft covenant on human rights and measures of implementation“). 22  Exemplarisch hierzu die Auffassung des Vertreters der Sowjetunion, abgedruckt in: UN Doc. A/C.3/SR.160 v. 26.11.1948, S. 4 („It would be to show disrespect of national sovereignty to permit individuals to petition the United Nations; […]“.). Vgl. überdies u. a. die entsprechenden Stellungnahmen der Vertreter von Paraguay, Argentinien, Syrien und Mexiko, abgedruckt in: UN Doc. A/C.3/SR.159 v. 26.11.1948, S. 1 ff. 23  Vgl. hierzu u. a. die Auffassung des Vertreters Belgiens, abgedruckt in: UN Doc. A/C.3/SR.160 v. 26.11.1948, S. 1 f. („Regarding the remarks of the representative of France, he expressed scruples as to the legal correctness of including the problem of petitions in a declaration which would not legally bind its signatories.“). 21

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rend der Beratungen über die inhaltliche Ausgestaltung des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat die verfassungsrechtliche Normierung des Petitionsrechts von einigen Akteuren wie der Mehrheit im Redaktionsausschuss als entbehrlich angesehen wurde, da es „historisch überwunden“ sei.24 Dass es sich hierbei keineswegs um eine singuläre Wahrnehmung im westdeutschen Kontext gehandelt hat, zeigt unter anderem die Aussage von Pieter N.  Drost, wonach das allgemeine Petitionsrecht „perhaps nowadays of not too great a value“ sei.25 Weiterhin sei hier exemplarisch auf die Feststellung von Hersch Lauterpacht verwiesen, dass „within the State the rise of modern democratic institutions and of representative government has rendered the traditional right of petition obsolete to a large extent“26 und „the importance of the right of petition has diminished in proportion as other means of redress, normally available in democratic society, have become available“.27 Wie das letztgenannte Zitat bereits andeutet, wurde das Petitionsrecht in der Mitte des 20. Jahrhunderts, namentlich im Lichte seiner langen und weit über die Epoche moderner Staatlichkeit hinausreichenden Tradition, von seinem ursprünglichen Kontext her nicht selten als eine Artikulationsoption in Gestalt „untertäniger“ Bitten sowie Beschwerden des Einzelnen bzw. gesellschaftlicher Akteure gegenüber im Wesentlichen rechtsungebundenen Alleinherrscherinnen und -herrschern – und damit gleichsam naturgemäß ohne Rechtsanspruch auf Befassung oder gar Abhilfe bzw. Tätigwerden  – wahrgenommen, welche durch die Herausbildung freiheitlicher demokratischer Verfassungsstaatlichkeit im Allgemeinen und des Systems moderner ausgeformter Rechtsstaatlichkeit im Besonderen hinsichtlich ihrer politischen und interessenschützenden Bedeutung – und nicht zuletzt in Bezug auf ihre juristische Relevanz28 – nunmehr auf eine eher randständige Existenz reduziert worden ist. Die aus einer solchen Sichtweise erwachsenden Zweifel und Vorbehalte begleiten das Petitionsrecht auf innerstaatlicher Ebene im Übrigen bis in die jüngste Zeit.29

 Hierzu Klein und Schwarz (2021), Art. 17 GG, Rn. 24; Langenfeld (2005), § 39, Rn. 3; Brenner (2018), Art. 17 GG, Rn. 2. 25  Drost (1951), S. 66. 26  Lauterpacht (1950), S. 247; vgl. auch ibid., S. 249 („They [petitions] lose their urgency and vitality in proportion as more effective measures are found for the protection of the rights of the subject.“). 27  Lauterpacht (1950), S. 337. 28  Exemplarisch Uerpmann-Wittzack und Edenharter (2021), Art. 17 GG, Rn. 30 („Das Petitionsrecht führt juristisch eher ein Schattendasein. Seine Hauptbedeutung liegt außerhalb des formaljuristischen Bereichs.“). 29  Hierzu deutlich Bauer (2014), S. 453 („Wegen wirkungsgeschichtlicher Traditionszusammenhänge namentlich mit der Untertanenbitte sehen manche in dieser ‚Urinstitution‘ allerdings ein nicht mehr zeitgemäßes Relikt vergangener Verfassungsepochen. […] Geblieben sind […] eine verbreitete Skepsis gegenüber der Leistungsfähigkeit dieses Grundrechts nach dem Vorbild des schlechten Juristenwitzes ‚formlos, fristlos, fruchtlos‘ und mitunter bis heute zu beobachtende Geringschätzungen, die das Petitionsrecht in die Nähe einer Petitesse rücken.“); vgl. überdies u. a. Bauer (2012), S. 1211 ff.; Bauer (2013), § 117, Rn. 29; Krüper (2016), Rn. 1 f., jeweils mit entsprechenden Nachweisen. 24

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Vor diesem Hintergrund erscheint es zumindest nicht ganz abwegig, die Vermutung aufzustellen, dass im Rahmen der Verhandlungen über die inhaltliche Ausgestaltung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte namentlich aus der Per­ spektive vieler westlicher Staaten im Hinblick auf ein solches Individualrecht von rechtspraktisch durchaus zweifelhafter Relevanz die Frage einer Anerkennung als internationales Menschenrecht keine große Priorität genoss, insbesondere – und hier zeigen sich mögliche Verbindungslinien zwischen dem ersten und dem zweiten Umstand – angesichts der vermeintlich sehr engen Verbindung mit der insgesamt sehr kontroversen Thematik der internationalen Implementierungsmechanismen. Vielmehr konzentrierte man sich in diesem Zusammenhang primär auf die völkerrechtliche Verankerung von – im Verhältnis zum allgemeinen Petitionsrecht „moderneren“ und juristisch gehaltvolleren – rechtsstaatlichen Garantien im internationalen Menschenrechtsschutz, welche als deutlich relevanter wahrgenommen wurden. Da auch der sich herausbildende so genannte „Ostblock“ mit der Sowjetunion als zen­ tralem Akteur ausweislich einiger Ausführungen des sowjetischen Vertreters kein Interesse an dem allgemeinen Petitionsrecht als Menschenrecht zeigte,30 hatte das allgemeine Petitionsrecht ersichtlich gleichsam keine große Lobby in den frühen und die weitere Entwicklung prägenden internationalen Menschenrechtsdiskursen.

5 Ausblick: Zur völkerrechtlichen Zukunft des Petitionsrechts als Menschenrecht Was die Zukunft des allgemeinen Petitionsrechts angeht, erscheint es nach gegenwärtigem Stand wenig realistisch, anzunehmen, dass ihm in absehbarer Zeit eine völkerrechtliche Anerkennung als Menschenrecht zuteil wird. Auch in dieser Hinsicht genießen die eingangs erwähnten neuen Menschenrechte aktuell ersichtlich eine deutlich größere Aufmerksamkeit – und haben eine größere Lobby – als dieses im Prinzip uralte Individualrecht. Dieser Befund stellt sich gleichwohl als bedauerlich dar. Zu Recht werden – zunächst bezogen auf die innerstaatliche Ebene – allen Vorbehalten zum Trotz immer wieder und gerade auch in jüngerer Zeit die Notwendigkeit und die vielfältigen praktischen Wirkungsdimensionen des multifunktionalen Petitionsrechts31 in einem in nachhaltiger Weise freiheitlich ausgestalteten politischen Gemeinwesen hervorgehoben.32 Dies gilt unter anderem für seine weiterhin auch in durch ausdifferen Exemplarisch hierzu die vom Vertreter der Sowjetunion geäußerte Auffassung, abgedruckt in: UN Doc. A/C.3/SR.160 v. 26.11.1948, S. 4 („[…], he could not agree that the right of petition was a basic human right like the right to work, to vote or to education. The right of petition by itself meant very little; it was, in fact, pointless to proclaim a right to complain unless alleged wrongs could be redressed, […].“). 31  Allgemein und eingehender zu dieser Funktionenvielfalt des Petitionswesens Klein und Schwarz (2021), Art. 17 GG, Rn. 137 ff.; Bauer (2013), § 117, Rn. 1 ff.; Langenfeld (2005), § 39, Rn. 9 ff. 32  Im Grundsatz auch schon z. B. Lauterpacht (1950), S. 249 („by no means a matter of the past“). 30

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zierte rechtsstaatliche Verfahren geprägten Staaten in vielerlei Hinsicht bedeutsame Stellung als ein Bitt- und Beschwerderecht zur Verfolgung individueller, privater Belange.33 Ohne die Bedeutung des Petitionsrechts in unangemessener Weise überhöhen zu wollen,34 trifft dies aber gerade auch auf seine – ebenfalls auf eine lange Tradition zurückblickende – Funktion zu, nicht zuletzt in Gestalt der Möglichkeit von Sammel- bzw. Massenpetitionen35 der partizipativen und damit politischen Mitgestaltung der Bevölkerung an der Identifikation, Artikulierung und Verwirklichung von öffentlichen Interessen des Gemeinwesens zu dienen. Dass gerade in letztgenannter Hinsicht die praktische Relevanz des Petitionswesens und damit auch des entsprechenden Individualrechts namentlich durch die Prozesse der Digitalisierung zukünftig eher noch zunehmen könnte, zeigt beispielsweise die Einführung der Möglichkeit einer so genannten „öffentlichen Petition“ durch den Deutschen Bundestag bzw. seinen gemäß Art. 45c GG bestellten Petitionsausschuss im September 2005 auf der Grundlage binnenorganisationsrechtlicher Regelungen des Parlamentsrechts.36 Diese wird auf der Website des Petitionsausschusses veröffentlicht. Wenn eine öffentliche Petition innerhalb von vier Wochen ab der Veröffentlichung ein Quorum von mindestens 50.000 unterstützenden Personen erreicht, werden grundsätzlich ein Petent oder mehrere Petenten im Rahmen einer öffentlichen Sitzung des Petitionsausschusses angehört.37 Ein ähnliches Verfahren öffentlicher Petitionen ist beispielsweise im Jahre 2017 vom Niedersächsischen Landtag eingeführt worden.38 Das Petitionsrecht bleibt also – ungeachtet seiner mangelnden völkerrechtlichen Anerkennung als Menschenrecht – zumindest auf innerstaatlicher Ebene ein in vielfältiger Weise auch praxisrelevantes, entwicklungsoffenes und damit gleichsam „lebendiges“ Individualrecht. Dies verdeutlicht nicht zuletzt auch die Verabschiedung des eingangs erwähnten neuen Hessischen Petitionsgesetzes, welches in seinem § 2 Abs. 1 die Möglichkeit der Einreichung elektronischer Petitionen ausdrücklich vorsieht. Dem Verfasser selbst bleibt noch, dass zu sagen, was aus gegebenem Anlass noch zu sagen bleibt und auch keineswegs ungesagt bleiben soll: Meinen ­allerherzlichsten Glückwunsch zum siebzigsten Geburtstag, lieber Rainer, und alles Gute für Deinen weiteren privaten und wissenschaftlichen Lebensweg!

 So und ausführlicher hierzu u. a. Krüper (2016), Rn. 8 ff.; Bauer (2013), § 117, Rn. 30; Graf Vitzthum und März (1985), S. 809 u. 817. 34  Auf diese Gefahr im Prinzip zu Recht hinweisend beispielsweise Klein und Schwarz (2021), Art. 17 GG, Rn. 4. 35  Zur Differenzierung zwischen Massen- und Sammelpetitionen Brenner (2018), Art.  17 GG, Rn. 21 u. 44; Gnatzy (2022), Art. 17 GG, Rn. 5; zur historischen Perspektive in diesem Zusammenhang statt vieler Würtenberger (1987), S. 383 f. m. w. N. 36  Exemplarisch zu dieser Wahrnehmung Krüper (2016), Rn.  17 („ein qualitativ entscheidender Schritt hin zu einer partizipativen Fortentwicklung des Petitionsrechts“). 37  Zur öffentlichen Petition auf Bundesebene und die mit ihrer aktuellen Ausgestaltung verbundenen verfassungsrechtlichen Herausforderungen vgl. u. a. BVerwG, 6 C 16.16, DÖV 2017, 821 ff.; Guckelberger (2008), S. 88 ff.; Bauer (2014), S. 455 ff.; Krüper (2017). 38  Eingehender Bogan (2021), Art. 26 NdsVerf, Rn. 11. 33

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Which Rights Do Have the Astronauts? Mahulena Hofmann

1 Introduction For decades, outer space was a specific place of international cooperation, understanding and compromise. The elaboration and adoption of the five UN space treaties1 in the era of the Cold War was presented by international lawyers as a miracle flowing from common interests and existing ties of the two opposing military blocks in the vast area governed by the “province of mankind”2 principle. However, the dramatically deteriorated political situation in Europe during the last months and years, especially in its Eastern part, has demonstrated that our belief in the rationalism of international relations was in the best case naïve. This development did not leave space cooperation untouched: The end of the epoque of easy launching of Prof. Dr. Mahulena Hofmann, CSc. SES Chair in Space, SatCom and Media Law, University of Luxembourg, Luxembourg.  Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Moon and Other Celestial Bodies, 1967, UNTS, vol. 610, No. 8843 (OST), Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and Return of Objects Launched into Outer Space, 1968, UNTS, vol. 672, No. 9574 (ARRA), 1972 Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects, 1972, UNTS, vol. 961, No. 13810 (LIAB), Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space, UNTS, vol. 1023, No. 15020 (REG), Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies, 1984, UNTS, vol. 1363, No. 23003 (MA). 2  Article I OST, Article 4 MA. 1

M. Hofmann (*) Luxembourg, Luxembourg Charles University, Prague, Czech Republic E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_21

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satellites from Baikonur, of starts of Soyuz rockets from the ESA launchpad in French Guiana, and the politicized reduction of the Russian participation in the International Space Station show the poisoned atmosphere also in this area. The potential for a further worsening of the situation seems to be unlimited: We can observe that outer space turns massively from an area partly demilitarized by the 1967 UN outer space treaties3 to a place strategically significant, from the province of mankind to the place of harsh competition and a potential battlefield. Nothing is impossible: In this line, also the core of the honorable title of astronauts as “envoys of mankind”, solemnly proclaimed by the Outer Space Treaty,4 might be lost in the future in the same speed as the term “special operation” creatively replaced the meaning of an “armed attack”. The “astronauts” will remain in the focus of this small contribution: We are aware of the deep affection of the addressee of this book for international human rights and their protection, and his thorough expertise in national minority rights protection. To please him, this text monitors this miniscule, but growing “minority” of humans.5 Obviously, we are aware that astronauts hardly correspond to the Capotortian understanding of minority rights6 defined always in relation to their nationality and their State of citizenship. However, there are three reasons for our approach: First, the development of the protection of the LGBT rights demonstrates that also a non-national, internationally dispersed minority can enjoy rights stemming from international human rights instruments. Second, the astronauts have a specific international status of “envoys of mankind” protected by international treaties. Finally, considering astronauts as a kind of minority serves as a tool allowing to remain at least partly within the scope of the envisaged publication. There are approximately 600 astronauts in the world.7 In view of the imminent implementation of the Artemis program, and the plans of other space faring nations, especially China, to develop a permanent settlement on the Moon in a not-so-distant future, the question of the legal status of the men and women traveling to or living in outer space becomes topical again. We are asking: Are there any specific norms covering their status when in outer space? Do astronauts enjoy any specific protection guaranteed by international law? How are their human rights protected? Without any ambition to be exhaustive, we shall explain the notion of astronaut, before analysing her or his rights enshrined in international law. In the next step, we approach the question of protection of their human rights: Starting from the question of jurisdiction, we shall seek to determine whether these rights are applicable also to persons in outer space.

 Article II OST, Article 3 MA.  Article V OST. 5  On 23.11.2022, the European Space Agency presented the “new generation of astronauts”, see https://www.esa.int/Science_Exploration/Human_and_Robotic_Exploration/ESA_presents_new_ generation_of_astronauts, accessed 30.11.2022. 6  Capotorti (1979). 7  Young (2021). 3 4

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2 Who Is an Astronaut? Most probably, we would say that an astronaut is a human being launched in outer space.8 But from this very point, several problems arise: Is any human being launched into outer space an astronaut  – not only a spaceship captain but also a space tourist? And what is the outer space: Is it an area beyond 80 km above the sea level, or 100 km, or elsewhere? What about the human beings during the preparation for a start, or the persons in a spaceship which has not reached the Earth orbit – either because of a technical or other problem, or because it is intended for a sub-orbital flight only? In international law, the crucial legal document using the notion of “astronaut”, is the 1968 Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and Return of Objects Launched into Outer Space (ARRA)9 which celebrated its 55th anniversary in 2022. Today, this treaty has 99 ratifications and 23 signatures.10 Adopted after almost ten years of negotiating,11 it – sadly or wisely – does not contain any definition of the term ‘astronaut’ and mentions it only twice – in its title and the Preamble; the operative part of the treaty uses the generic term “personnel of a spacecraft”. Lyall writes that according to the travaux prèparatoires, at the time of adoption of the treaty, the “astronauts” were highly trained state-employed professionals; so, private persons were not covered by the provisions of ARRA.12 The later 1989 Moon Agreement,13 ratified by only eighteen States, classifies “any person” on the Moon and other celestial bodies as an astronaut and as a part of the personnel of a spacecraft, entitled to the rights and privileges provided by the UN space treaties (Article 10). It is well-known, however, that during the preparatory works discussing the scope of this provision, there were already attempts to differentiate between skilled and non-skilled persons: As referred to by Jakhu, when debating the Draft Moon Treaty, the US Senate Committee on Commerce, Science and Transportation described the astronauts as persons specially trained and highly skilled in space flight.14 This understanding was, however, not reflected in the final text of the treaty. On the multilateral and national level, the growing practice of private persons travelling into outer space, but differently trained in comparison to the governmental astronauts, is reflected: Marboe mentions that already in 2003, for the missions coordinated by the US National Aeronautics and Space Administration (NASA) and  “Cosmonaut” in Russian and “Taikonaut” in Chinese.  Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and Return of Objects Launched into Outer Space, UNTS, vol. 672, No. 9574, 1967. 10  Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, Legal Subcommittee (2022) Status of International Agreements relating to Activities in Outer Apace as at 1 January 2022, UN Doc. A/ AC.105/C.2/2022/CRP.10, 28 March 2022. 11  Morozova (2022). 12  Lyall (2009), p. 1617. 13  Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies, UNTS, vol. 1363, No. 23002. 14  Jakhu (2009), p. 386. 8 9

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the Russian Federal Space Agency (ROSCOSMOS), the two agencies agreed on the term “spaceflight participant”, in order to distinguish space travelers from the crew.15 The domestic space legislation confirmed this tendency: As the first national space law, the 2004 49th US Code Chapter16 introduced a legal definition of the “crew” different from “space flight participant”. According to this law, “crew” describes persons who perform activities directly related to the launch, reentry, or other operation of or in a launch vehicle or reentry vehicle which carries human beings. “Space flight participants” have been defined as individuals who are not crew, carried aboard a launch- or re-entry vehicle.17 Also the 2012 space law of Kazakhstan, a State with extensive launching activities from its facilities in Baikonur, defines astronauts in relation to their training: astronauts (cosmonauts in the Russian original text) are only those citizens of the Republic of Kazakhstan who have been trained and received the cosmonaut qualification documents (test-cosmonaut, cosmonaut-researcher, instructor-cosmonaut) and the status of the cosmonaut.18 Interestingly, the recent Artemis Accords19 envisaging a “more permanent presence of the humans on the Moon and a future Moon settlement”, do not (yet) include any differentiation among the humans participating in the program: “Until regulated differently, all humans on the celestial body should be treated equally”. Also Section 6 of the document declares that the Signatories commit themselves to taking all reasonable efforts to render necessary assistance to (all, mh) “personnel in outer space” who are in distress and acknowledge their obligations under the 1968 Rescue and Return Agreement. All documents mentioned so far are based on the fact that the person in question is or was “in outer space”. However, it is well known that there exists not yet any legally binding geometrical boundary between air and outer space in international law. It can be found, however, in the domestic space legislation of some countries: The 2016 space law of Denmark provides that for the purpose of the Act, outer space means “space above the altitude of 100 km above sea level” (Article 4).20 The 2019 Federal Law of the United Arab Emirates on the Regulation of the Space Sector defines outer space (“Identified Area” in the wording of the Law) as an area 80 km or more above the average level of the sea level.21

 Marboe et al. (2013), p. 42.  Commercial Space Launch Activities, 49 USC 701, as revised by the Commercial Space Launch Amendments Act 2004, Public Law 108-492, 23.12.2004. 17  40 USC 70102 para. 17, confirmed by 51 US Code, Chapter 509, Commercial Space Launch Activities. 18  Law of the Republic of Kazakhstan on Space Activities, 06.01.2012, No 528-IV, Article 1, para. 19. 19  Artemis Accords – Principles for Cooperation in the Civil Exploration and Use of the Moon, Mars, Comets, and Asteroids for Peaceful Purposes, https://www.nasa.gov/specials/artemis-­ accords/img/Artemis-Accords-signed-13Oct2020.pdf, accessed 30.11.2022. 20  Outer Space Act, Act no. 409 of 11.05.2016. 21  Federal Law No. 12 on the Regulation of the Space Sector, 19.12.2019. 15 16

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We can observe also some domestic and international practice using a certain altitude as a criterion: In the USA, the Federal Aviation Association (FAA), the US aviation (USAF) and the NASA22 are according to the term “astronaut” to persons who overcame the limit of 50 miles (80 km). The non-governmental, globally active International Astronautical Federation recognizes in its Sporting Code23 as “space flights” all flights that exceed an altitude of 100 km. However, the altitude is not the only criterion used for distinguishing between outer space and air space: For instance, the International Telecommunication Union (ITU) uses for differentiating between space and other radio stations the absence of Earth atmosphere: According to its binding Radio Regulations,24 a “space” radio station is a station located on an object which is beyond, is intended to go beyond, or has been beyond, the major portion of the Earth atmosphere. The definition of “astronauts” is further complicated by the question of the status of men and women travelling onboard of suborbital flights or flights on a suborbital trajectory. A specific international legal framework of these flights does not yet exist, and there is the question as to whether the personnel of such flights should enjoy the same regime as “astronauts” in the sense of the UN space treaties. A discussion on such international regime is currently carried out within the non-governmental International Law Association (ILA). In 2022, its Space Law Committee debated Draft Rules on Suborbital (Non-Orbital) Spaceflight Activities. Concerning the persons involved in the suborbital flight, the Draft differentiates between the Commander – the person directing the suborbital spaceflight activity on board the suborbital vehicle; the Crew members – persons fulfilling formal and defined tasks on board the suborbital space vehicle under the command of the Commander, and spaceflight participants – persons directly participating in a suborbital spaceflight activity on board the suborbital space vehicle without formal duties apart from following the instructions of the Commander and the crew (Article 7). Suborbital spaceflight activity is defined as “any activity involving a parabolic flight that is not intended to complete an orbit around Earth”. The Explanatory Remarks to this draft provision are mentioning the term “space tourist” and add the following: “Despite its broad colloquial use, no legal definition of the term ‘space tourist’ exists so far. As far as persons on board suborbital spaceflight vehicles are concerned, the differentiation between trained crew and non-­ trained persons on board may be important in terms of the applicable requirements for their qualification, in order to distinguish them from ‘astronauts’ as per Article V of the Outer Space Treaty and ‘personnel of a spacecraft’ referred to in the Rescue Agreement, to whom specific rules apply. “This means that according to the Draft, the differentiation between trained and non-trained flight participants may be relevant. To conclude this part, there is neither a universally recognized legal definition of the term “astronaut” in international law, nor of the notion “outer space”. There are, however, several domestic legislations which describe these categories, and con Švamberk (2021).  FAI Sporting Code, Section 8 – Astronautics, 2009 Edition, Section 8, para. 2.18.1. 24  Radio Regulations, Edition 2022, Section IV. 22 23

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cerning the astronauts, differentiate between the trained and the non-trained personnel of a spacecraft. The question whether all participants of sub-orbital flights should enjoy the same rights as astronauts is not yet fully answered.

3 Astronauts in a Law-Free Space? Space flights are provoking phantasy and the longing for freedom and limitless space. Freedom is a central element also of the law of outer space: According to the Outer Space Treaty, there is a freedom of exploration and use of outer space, and there shall be a free access to all areas of celestial bodies (Article I). Outer space, including the Moon and other celestial bodies, is not subject to national appropriation by claim of sovereignty, by means of use or by any other means (Article II). Space is the “province of mankind”. However, it would be wrong to conclude that the persons leaving the Earth are free from rights and legal obligations: The international regime of outer space, including the Moon and other celestial bodies within our solar system25 which has developed since the end of the 1950ies is based on international treaties ratified by different numbers of States Parties,26 and imposes numerous obligations onto the States Parties and some obligations also onto the astronauts. The crucial obligations are the duty to carry out activities in outer space in accordance with international law (Article III OST), to authorize and supervise space activities of non-state entities (Article VI), and to assume international liability for damage caused by space objects to another State Party (Article VII). Article 29 of the VCLT stipulates that a treaty is binding upon each party in respect of its “entire territory” unless “a different intention appears from the treaty or is otherwise established”. Article VIII Outer Space Treaty regulating the jurisdiction over the astronauts can be interpreted as this “different intention”: According to this provision, a State Party on whose registry an object is launched into outer space shall retain jurisdiction and control over such object and over any personnel thereof, while in outer space or on a celestial body. As analyzed by Schmidt-Tedd,27 the consequence of this intention is a quasi-territoriality of the jurisdiction, in contrast to the traditional territorial and personal jurisdictions. It encompasses the legislation and enforcement of laws and rules in relation to persons and objects. Vereshchetin28 calls the jurisdiction under Article VIII OST “a specific jurisdiction” which prevails over personal jurisdiction, or any other possible basis of jurisdiction known in general international law.  Article 1 of the Moon Agreement.  See Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, Legal Subcommittee (2022) Status of ­International Agreements relating to Activities in Outer Apace as at 1 January 2022, UN Doc. A/AC.105/C.2/2022/CRP.10, 28 March 2022. 27  Schmidt-Tedd and Mick (2009), p. 157. 28  Vereshchetin (2006), para. 7. 25 26

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A “quasi-territoriality” is a concept different from the principle of extraterritoriality known from the discussions on the effects of human rights obligations: Askin29 recalls the fact that the notion “extraterritorial obligation” describes a State’s human rights obligations to persons situated “in States” other than the potentially obliged State. Kamminga30 goes further by defining “extraterritoriality” and “extraterritorial jurisdiction” as a competence of a State to make, apply and enforce rules of conduct in respect of persons, property or events not only “in States” other than the potentially obliged State, but generally “beyond its territory”. He states that international law prohibits the exercise of extraterritorial enforcement jurisdiction unless this is specifically permitted. This specific permission can be based on customary international law and treaty provisions recognizing the extraterritorial exercise of jurisdiction by the relevant State, as it is in the cases on board craft and vessels registered in, or flying the flag of, that State.31 In the law of outer space, the key element of this specific relation is the existence of the domestic “registry” of the object; no test of “effective control”, comparable to the one applied in the case of extraterritorial jurisdiction based on occupation and military occupation, is needed to establish this kind of jurisdiction.32 This rule is based on the 1975 Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space which obliges the launching States to establish and maintain a registry of space objects launched into Earth orbits and beyond (Article II). The format and content of this registry are not decisive: according to this Convention, it shall be determined by the State of Registry concerned.33 An additional element of the jurisdiction over the personnel and objects launched into outer space is a specific “genuine link” between the State of registry and the space object, different from air or maritime law. In the law of outer space, the role of the genuine link is played by the concept of a “launching State”. Not every State is entitled to register a space object: According to the Registration Convention (Article II), only the States which “launched” an object into outer space can do so and, consequently, exercise jurisdiction over the object and its personnel. However, this may be not only one, but four categories of States: According to Article I of the 1975 Registration Convention, this can be either the State which “launches” or “procures” the launching, as well as the State from whose “territory” or “facility” a space object is launched. To decide which of these four categories of States shall register a space object, the Registration Convention provides that these shall jointly determine which of them shall register the object, as well as conclude agreements on the jurisdiction and control over the space object and over any personnel thereof (Article II, para 2).

 Askin (2019), para. 4.  Kamminga (2020), para. 1. 31  Steinorth (2021), para. 9. 32  Compare, Askin (2019), para. 4. 33  See i.a. the Registry of objects launched into outer space maintained online by the Ministry of Transport of the Czech Republic, https://www.spaceportal.cz. 29 30

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Limiting the right to register space objects to launching States, the law of outer space does not allow that any other State than one of these four categories can have or obtain jurisdiction over the space object and the personnel thereof. This could be difficult for non-launching States who bought a satellite in orbit and to which the launching State transferred the ownership over the satellite. If interpreted strictly, the change of ownership of a satellite would not have any consequences for the jurisdiction which would remain in the hands of the original State of registry. As we pointed out in 2017 during the conference “Ownership of Satellites”,34 if the ownership is transferred to an entity belonging to a State Party which cannot qualify as a launching State, the new, non-launching State is, at least theoretically, incapable to register the space object according to the Registration Convention. A possibility of a modification of this rule has been discussed for many years but no change of the existing law on outer space has been achieved sofar. The 1998 Agreement among the Government of Canada, Governments of the Member States of the European Space Agency, the Government of Japan, the Government of the Russian Federation and the Government of the United States concerning the Cooperation on the Civil International Space Station35 (ISS Agreement) constitutes another type of determining jurisdiction in outer space than an agreement between several launching States on the registration and jurisdiction over a single space object. According to Vereshchetin,36 the ISS Agreements combine the quasi-territorial jurisdiction over the elements of the ISS with the personal jurisdiction of States over their respective nationals while they are in or on the Space Station. The ISS is a modular space station composed of several space objects in which each State is retaining jurisdiction and control over the elements it registered and over personnel in or on the station who are its nationals (Article 5(2)). As an example of this solution, Article 22 (1) of the Agreement regulates the criminal jurisdiction over the astronauts: The Partner States may exercise criminal jurisdiction over personnel in or on any flight element who are their respective nationals. Article 22 (2–4) specifies the conditions under which a State Party, other than the State of Nationality of the alleged person, may exercise its criminal jurisdiction: for example, there are cases of misconduct on orbit that affects the life or safety of a national of another State Party, or a damage to the flight element of another Partner State. The criminal jurisdiction can then be exercised – under the conditions formulated in the Agreement – by the affected Partner State. The details of the position of astronauts in the ISS can be found in the 2000/2006 Code of Conduct for the International Space Station Crew.37 What is the consequence of the fact that the State of registry of a space object retains jurisdiction and control over such object and any personnel thereof? Schmidt-­ Tedd concludes that the main consequence is the applicability of the domestic law of

 Hofmann and Loukakis (2017), p. 18.  BGBl. II 2445. 36  Vereshchetin (2006), para. 9. 37  14, CRF § 1214.403 (2006), https://www.govinfo.gov/content/pkg/CFR-2022-title14-vol5/pdf/ CFR-2022-title14-vol5-sec1214-403.pdf, accessed 30.11.2022. 34 35

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the State of registry to the object and the personnel thereof.38 As example he mentions civil and criminal law, as well as intellectual property rights. However, this enumeration can be easily completed by the obligations flowing from customary international law and the international treaties to which the State of registry is a Party. To sum up this part of the contribution, it can be stated that the personal status of the persons onboard of space objects, and on celestial bodies, is determined primarily by the State of registry of the space object. The question which remains is whether this close relationship will sustain also in the future, when transfers of ownership of space objects in orbit will relate to new, international settlements to be built on the Moon and when the close relationship between the State of registration and the human beings in outer space will become more loosely.

4 International Law Protecting the Astronauts One of the consequences of categorizing a person as “astronaut” or personnel of a spacecraft is the fact that the humanitarian provisions of the UN space treaties are applicable for their State Parties. The central provision in this respect is Article V of the Outer Space Treaty. This article grants the astronauts the status of “envoys of mankind” in outer space and – in the event of accident, distress, or emergency landing on the territory of another State Party or on the high seas – requires the States Parties to render all possible assistance to them. In case of an emergency landing, it demands that the astronauts are safely and promptly returned to the State of registry of their space vehicle. Interestingly, the provision addresses not only the States, but also the astronauts themselves: In carrying out activities in outer space, they have to render “all possible assistance” to the astronauts of other States. These rules require some explanations: Concerning the notion “envoys of mankind”, the discussion on its interpretation has taken place since the adoption of the Outer Space Treaty. Do the astronauts have any similarities with diplomatic envoys? Or is it a term which is void from the legal point of view? According to Vereshchetin, the real purpose of this provision was not to equate the astronauts with the diplomatic personnel but to prevent that, in the case of emergency landing, they are “incorrectly treated”39 which is a euphemism describing the procedure applied to spies40 or other persons illegitimately entering the State territory during the Cold War. Also Bin Cheng41 maintains that the international community rapidly denied and rejected any further going implication of this term beyond the content of the agreement and that it was only a “figure of speech”. Von der Dunk42 is not going so far; he considers that the astronauts originally had a

 Schmidt-Tedd and Mick (2009), p. 159.  Vereshchetin (1978), p. 545 ff. 40  Similarly Morozova (2022), p. 2. 41  Cheng (1997), p. 457 ff. 42  Dunk and Goh (2009), p. 98. 38 39

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strong position resulting from their honorable motivation – different from their current frequently commercial profile. As mentioned above, in the event of accident, distress or emergency landing, the States Parties should render “all possible assistance” to the astronauts. “All possible assistance” is interpreted by von der Dunk43 as assisting fellow humans in outer space, on the territory of another State Party or on the high seas in threatening circumstances. Discussed in the literature, the extent of this assistance is compared with the help rendered on the High Seas and in Antarctica,44 based on the concepts of necessity, liability for failing to rescue in specific cases, the Good Samaritan principle, equity, reciprocity, and good faith. An interesting enlargement of this provision can be found in Article 11 of the Moon Agreement which adds that States Parties offer shelter in their installations, vehicles, and other facilities to persons in distress on the Moon. In case of an emergency landing on the territory of another State Party or on the high seas, the astronauts shall be safely and promptly returned to the State of registry of their space vehicle. This provision will be discussed in relation to the respective provision of the ARRA; here, let us limit ourselves to underlining the fact that this obligation of the States Parties is unconditional, not leaving any discretion to the astronauts whether and where they should be transported. In the epoque of the Cold War when many skilled citizens of the former Eastern Bloc left their countries under dangerous circumstances, this provision was an unsympathetic fascinosum. As already mentioned, Article V OST does not oblige only the States Parties but directly addresses the astronauts. When “carrying out activities in outer space and on celestial bodies”, they must render “all possible assistance” to the astronauts of other States Parties. This provision goes clearly further than the obligation to render assistance in case of emergency and, if taken literally, would encompass an assistance in every thinkable situation – lack of fuel, technical issues, difficulties in the communication. The notion “all possible” implies that its only limits are the realism of the assistance and the potential danger for the lives of the helpers. Only one year after the entry into force of the OST, Article V OST was expanded by the 1968 Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space (ARRA). Interestingly enough, the ARRA did not retain the term “envoys of mankind” but explained in its Preamble that one of the motives of concretization of the Article V OST was the “sentiments of humanity”. Concerning the rescue of astronauts, and/or personnel of a spacecraft, Article V OST stipulates that, if the personnel of a spacecraft would land “in the territory under the jurisdiction of a Contracting Party”, this Party would take “all possible steps” to rescue them and render them all necessary assistance. The assistance would take place under the control of the Contraction Party in” close and continuing

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 Dunk and Goh (2009), p. 98.  See Dunk and Goh (2009), p. 99.

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consultation” with the launching authority. This provision reminds of Article 25 of the 1944 Chicago Convention covering the rescue of aircraft.45 If the personnel of a spacecraft would not be found on the territory of a Contracting State, but on the high seas or in any “other place under the jurisdiction of any State” – the Antarctic, and celestial bodies, the Contracting Parties “which are in the position to do so” shall “if necessary” extend assistance in search and rescue operations for such personnel to assure their speedy rescue. This obligation is formulated clearly weaker than the one connected with the territory of a Contracting Party: As Marboe46 confirms, the Contracting States enjoy a high degree of discretion when deciding about the need and extent of the rescue. Compared to Article V OST, the relevant provision on the landing on the high seas requires States Parties to render astronauts “all possible assistance”, however limited to the cases of emergency. Concerning the “return of personnel”, also ARRA contains the emblematic provision formulated by Article V OST: If found after an accident, distress, emergency, or unintended landing in any place of the globe or in outer space, the personnel “shall” be safely and promptly returned to representatives of the launching authority. Surprisingly, it was not the delegation of the Soviet Union, but the US who supported an obligation of the Contracting Parties to an unconditional and prompt return of the personnel of spacecraft. The Soviet Union demanded only that each Contracting Party should “do its utmost to facilitate the earliest possible return”.47 As described by Morozova,48 the Soviet proposal connected the return of astronauts with specific conditions, such as the notification of identification marks of the spacecraft, the existence of official announcement of the launch by the launching State, and the peaceful purpose of the launching. Finally, neither the necessity of compliance with the exclusively “peaceful purpose” of the launching were reflected in the final text of the provision. Considered as a victory of the US in the process of negotiation, an inclusion of a provision on the possibility to charge astronauts with criminal procedures for warlike propaganda or espionage was also avoided. As already mentioned, the obligation to the return of astronauts as formulated in Article 4 ARRA is connected with an accident, distress, emergency or unintended landing. For the Contracting State, the obligation to return astronauts to the representatives of their launching authority is formulated as an unconditional obligation of result, not of measures. In the wording of the treaty, they “shall be safely and promptly returned”. Neither Article V OST, nor the adopted text of the ARRA men Marboe et al. (2009), p. 52. Article 25 reads: “Each Contracting State undertakes to provide such measures of assistance to aircraft in distress in its territory as it may find practicable, and to permit, subject to control by its own authorities, the owners of the aircraft or authorities of the State in which the aircraft is registered provide such measures of assistance as may be necessitated by the circumstances. Each contracting State, when undertaking search for missing aircraft, will collaborate in coordinated measures which may be recommended from time to time pursuant to this Convention.” 46  Marboe et al. (2009), p. 57. 47  Marboe et al. (2009), p. 59. 48  Morozova (2022), p. 2. 45

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tion that the astronauts may not wish to be returned at all, or not to be returned promptly. Dembling49 comments this fact by stating that the possibility of astronauts to apply for asylum in the country of landing was taken into account during the travaux préparatoires but ironizes that the astronauts who wish to defect would surely find a more convenient way to do so. Christol50 believes that a deviation from the unconditional return of the astronauts would be possible: Article 4 ARRA deals with an unintentional landing or a landing in emergency; he argues that an intention to apply for asylum by personnel of a spacecraft behind the borders of their own State cannot be seen as an “non-unintentional landing” and, consequently, Article 4 would not be applicable. This may be true but does not cover all possible scenarios; in the Cold War era, a situation where a spacecraft unintentionally lands in the territory of a Contracting Party or in any other place not under the jurisdiction of any State, and the astronaut or astronauts decide spontaneously not to return at all or at least not “promptly”, was perfectly thinkable. To conclude this part, the States Parties of the OST and the ARRA have specific obligations to assist astronauts or personnel of spacecraft in case of distress or accident. The fact that the astronauts do not have any discretion whether they wish to be returned to the country of their origin or not is not an omission of the text of the treaty but an intentional formulation reflecting the Cold War era. As a last point, there is no mention of the costs of the rescue measures of astronauts in these treaties; there is a clear provision which burdens the “launching authority” only with expenses for recovery and return of “space objects” (Article 5). This leads to the conclusion that in case of the personnel of a spacecraft, the costs for recovery and return are to be borne by the State Party which carries out the rescue measures.

5 Human Rights of Astronauts In the previous chapter, we observed that after an unintentional landing, astronauts must be returned to the representatives of their launching authority. Some authors are convinced that human rights, especially Article 3 European Convention on Human Rights (ECHR),51 could create for the respective States Parties a barrier to the non-voluntary return of the persons concerned; transposed into the law of outer space, Article 3 ECHR could be seen as a barrier of a return of astronauts being found behind the borders of a Contracting Party, eg in the high seas or in the territory of another State Party.52 This idea deserves some attention from a broader perspective: Where, and when do the astronauts enjoy human rights flowing from international law?  Dembling and Arons (1968), p. 630-663.  Christol (1982), p. 193. 51  Council of Europe, European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as amended by Protocols Nos. 11 and 14, 04.11.1950, ETS 5. 52  Ribbelink (2009), p. 64. 49 50

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The literature to this subject is scarce: Article III OST confirms that the States Parties shall carry on activities in the exploration and the use of outer space “in accordance with international law, including the Charter of the United Nations”. Despite of the fact that the authors of the commentary on this article declare this provision to be one of the most essential rules of the OST, in relation to human rights the commentary states only that these are relevant for human activities in outer space “only to the extent that they are applicable” .53 Another text devoted to human rights in outer space, a chapter of a broader study published in 2012,54 limits itself to the right to be protected from specific uses of outer space, such as from the consequences of remote sensing of the Earth, or direct TV broadcasting. The problem seems to be, however, broader: It is uncontested that when under the jurisdiction of their respective Contracting Parties, the astronauts must be enjoying human rights protected by international law to the same extent as other human beings, whether on the Earth or in the air, on the water or in outer space. Irrespective of the fact whether a person is an astronaut or not, each human being enjoys universal human rights and freedoms protected by international customary law and international human rights treaties ratified by the corresponding State of jurisdiction. The question of jurisdiction has been answered by Article VIII OST: the “State of registry” of space object is entitled to exercise jurisdiction and control over the registered space object and “any personnel thereof”55 while in outer space or on a celestial body. This means that in respect to human rights treaties, the personnel of a spacecraft will be enjoying human rights to the extent of the ratification by the registering country. The astronauts in a space module registered in a European country will be protected against violations of their human rights by its public authorities not only by the rules of customary international law, but also by the provisions of the International Covenant on Civil and Political Rights, the European Convention on Human Rights, and all those human rights instruments to which the respective State gave its consent to be bound by their ratification. As we showed before, present space law is built on the concept of quasi-­ territoriality, and, consequently, the territorial jurisdictional clauses of human rights treaties do not have any direct effect: In the space vehicle, the domestic legislation applies in the same way as on the territory of the State Party – as long as it has not been decided differently by an international treaty, or by domestic law. As an example, for the crew members onboard a space vehicle, a “Code of Conduct” can be elaborated, governing the activities of astronauts, which may distinguish between the role of commander and other crew members, to allow for a division of tasks, rights and responsibilities in the interest of safety, which may deviate from i.e. procedural rights in the area of criminal law enshrined in the law of the respective State. The astronauts may be also invited to accept a waiver on certain rights under national laws before they undertake their activities.  Ribbelink (2009), p. 64.  Marboe (2013), p. 135 ff. 55  Schmidt-Tedd and Mick (2009), p. 156. 53 54

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All these considerations are based on the fact that the astronauts are on board of a spacecraft or in outer space or on a celestial body, which means that they carry out space activities as we know them today  – with only a couple of human beings closely connected with the space module, either on the orbit or on the surface of the Moon. This situation may change in the future: We are all aware of the plans to create permanent settlements on the Moon, a human base on the Mars, to name only the most famous ones. Will the Moon settlers in the second generation follow Article VIII OST? Will they try to create and adopt their own legislation corresponding better to the Lunar conditions? Will they formulate other human, astronaut rights? We can only hope that they will remain inspired by the customary international human rights and the international human rights treaties which for decades proved their stability and effect.

6 Conclusion In the introduction to this contribution, the following questions were raised: Are there any specific norms covering the status of astronauts when in outer space? Do they enjoy any specific protection guaranteed by international law? How are their human rights protected? We could observe that the crucial provision determining the legal status of astronauts is Article VIII Outer Space Treaty which connects the space personnel with the domestic law of the State of registration of a spacecraft. We also concluded that it is not fully excluded that this situation may change in the future, in the process of ‘autonomation’ of future space settlements and the need to create own rules better corresponding to the local conditions. Concerning the specific protection of astronauts in international law, we saw that there are international treaty norms provided by the Outer Space Treaty and the Rescue Agreement which oblige their States Parties to render assistance to astronauts in case of emergency, and the astronauts to assist all astronauts of other States Parties when in outer space. In line with the general solution concerning jurisdictional issues, we also concluded that the human rights of astronauts are protected also when in outer space, to the extent of applicable customary international law and the extent to which the State of registration ratified international human rights treaties. We are convinced that the territorial clauses in these treaties are not relevant for our case as the present international space law is based on the principle of quasi-territoriality.

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Unterbringung von Piraten an Bord von Kriegsschiffen – Welche Mindeststandards gelten? Wolff Heintschel von Heinegg

1 Einleitung Nach der Festnahme von Piraten auf hoher See stellen sich vielfältige Fragen, wie mit ihnen zu verfahren ist. Schon aus Gründen des Schutzes der Kriegsschiffbesatzung ist es unumgänglich, die der Piraterie verdächtigen Personen einer zumindest ersten medizinischen Untersuchung zu unterziehen. Sodann müssen sie bis zur Ankunft in einem Hafen oder einer Überstellung auf ein anderes Kriegsschiff so an Bord untergebracht werden, dass sie weder fliehen noch die Sicherheit des Schiffes und seiner Besatzung gefährden können. Freilich ist der Raum auf Kriegsschiffen sehr beengt, insbesondere wenn sie mit Blick auf ihre Mission nicht gesondert ausgerüstet worden sind. Dieser dem Kollegen und Freund Rainer Hofmann gewidmete Beitrag geht der Frage nach, ob und inwieweit rechtliche oder außerrechtliche Standards bei der Unterbringung von festgenommenen Piraten an Bord von Kriegsschiffen zu beachten sind, die sicherstellen, dass ihre Würde nicht verletzt wird. Die Piraterie ist als Ausgangspunkt gewählt worden, ist doch der Tatbestand der Piraterie nicht allein in nationalen Rechtsordnungen,1 sondern auch im Völkerrecht2 Prof. Dr. Wolff Heintschel von Heinegg, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Völkerrecht, Europarecht und ausländisches Verfassungsrecht, Europa-Universität Viadrina, Frankfurt (Oder).  Vgl. allein §  316c StGB; Canadian Criminal Code (R.S.C., 1985, c. C-46), section 74; 18 USC Ch. 81. 2  Vgl. Art. 101 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) v. 10.12.1982, BGBl. 1994 II 1798. 1

W. Heintschel von Heinegg (*) Frankfurt an der Oder, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_22

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hinreichend bestimmt, sodass es für die der Piraterie verdächtigen Personen vorhersehbar ist, dass sie aufgrund hinreichenden Tatverdachts festgenommen und strafrechtlich verfolgt werden können. Ihre Festnahme oder Freiheitsentziehung ist daher grundsätzlich mit Art.  5 Abs.  1 lit. c) EMRK vereinbar.3 Da es nach den Umständen des Einzelfalls – Entfernung vom Heimathafen, Bedingungen auf See, Geschwindigkeit des Schiffes – mit Art. 5 Abs. 3 EMRK noch vereinbar ist, wenn die Tatverdächtigen „einem Richter oder einer anderen gesetzlich zur Wahrnehmung richterlicher Aufgaben ermächtigten Person“ nach Ankunft im Heimathafen erst nach 14 oder gar 16 Tagen vorgeführt werden,4 muss in die Überlegungen einfließen, dass die Gewahrsamsbedingungen auch über diesen vergleichsweise langen Zeitraum den Geboten einer menschenwürdigen Behandlung genügen.

2 Gewahrsam und anwendbare (Rechts-)Standards 2.1 Abgrenzung des Gewahrsams von der Haft Bevor auf die in Betracht kommenden Vorschriften eingegangen wird, ist es geboten, kurz den Gewahrsam, der hier allein in Betracht kommt, von Formen der Haft abzugrenzen. Die Haft zeichnet sich dadurch aus, dass sie zum Zwecke der Strafverfolgung bzw. des Strafvollzugs durch ein Gericht angeordnet werden muss. Dies wird durch die Europäischen Strafvollzugsgrundsätze bestätigt, die darauf abstellen, dass die Untersuchungshaft durch eine Justizvollzugsbehörde, die Haft durch ein gerichtliches Urteil angeordnet sein müssen.5 Selbst wenn durch ein Kriegsschiff Personen an Bord genommen und dort festgehalten werden, weil hinreichende Verdachtsgründe auf eine Straftat bestehen und eine Übergabe an deutsche (oder ausländische) Strafverfolgungsbehörden in Betracht gezogen wird, handelt es sich bei diesem Festhalten nicht um eine Haft, sondern um einen Gewahrsam. Dieser zeichnet sich dadurch aus, dass „einer Person in der Weise die Freiheit entzogen wird, dass sie im Rahmen der jeweiligen Ermächtigung verwahrt oder daran ­gehindert wird, sich fortzubewegen.“6 Der Gewahrsam hat keine präjudizielle Wirkung auf eine eventuell sich anschließende Strafverfolgung. Abgesehen von diesen Unterschieden ist in dem hier allein interessierenden Zusammenhang die Dauer des Gewahrsams an Bord zu berücksichtigen, die 14 bis 16  EGMR, Medwedjew et al. v. France, Urt. v. 29.03.2010, Nr. 3394/03, Rn. 79 f.  EGMR, Medwedjew et al. v. France, Urt. v. 29.03.2010, Nr. 3394/03, Rn. 130 f. 5  Europarat, Empfehlung Rec(2006)2-rev des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten über die Europäischen Strafvollzugsgrundsätze v. 11.01.2006  in der geänderten Fassung v. 01.07.2020, Abs. 10.1. 6  Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Nachtwie, Bonde, Beck et al. und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Grundgesetz und Völkerrecht bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr, Behandlung von Personen, die in Gewahrsam genommen werden, BT-Dr. 16/6282, 8. 3 4

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Tage grundsätzlich nicht überschreiten wird. Während ein Gewahrsam an Land durchaus von längerer Dauer sein kann, sodass die Abgrenzung zur Haft mit zunehmender Dauer schwieriger wird,7 ist der durch den Gewahrsam an Bord bewirkte Freiheitsentzug nicht das eigentliche Ziel, sondern den Umständen der Einsatzbedingungen auf See geschuldet. Während der Gewahrsam an Land unter anderem dem Ziel dienen mag, eine als gefährlich eingestufte Person für einen bestimmten Zeitraum an weiteren Aktivitäten zu hindern, ist der Gewahrsam auf See darauf gerichtet, eine festgehaltene Person entweder freizulassen, sobald dies ohne Gefährdung möglich ist, oder aber sie den eigenen oder fremden Behörden zu übergeben, die sodann darüber zu befinden haben, ob der Gewahrsam an Land fortgesetzt oder ein Strafverfahren eingeleitet werden soll. Es sei bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass angesichts des temporären Charakters und der begrenzten Zielsetzung des Gewahrsams auf See die im Folgenden zu identifizierenden Grundsätze und Regeln nicht mit der gleichen Strenge zur Anwendung gelangen können, wie dies bei einer Haft oder einem längeren Gewahrsam an Land erforderlich wäre.

2.2 Gewahrsamsbedingungen an Bord von Kriegsschiffen Nach Maßgabe des Ständigen Befehls Einsatzflottille 2 Nr. 1107 erfolgte die Unterbringung in einer Gewahrsamssammelstelle, mithin einer „provisorischen oder ortsfesten Einrichtung“, deren Lage sich nach der jeweiligen Klasse des Kriegsschiffs unterschied. Bei der F122 ist es das Versorgungsdeck (RAS-Deck8), bei der F123 und F124 das Manöverdeck. Auf den Einsatzgruppenversorgern (EGV) sollte die Stelle in einem zu schaffenden freien Flat im vorderen Containerbereich eingerichtet und mit einer Plane überdacht werden. Allen diesen Lösungen war ihr weitgehend behelfsmäßiger Charakter gemein. Dies wird insbesondere dadurch deutlich, dass die Sammelstelle lediglich durch Planen von anderen Schiffsbereichen abgegrenzt wird, sodass eine hinreichende Klimatisierung nicht stets gewährleistet werden kann. Bei den Sanitäreinrichtungen handelte es sich in der Regel um eigens an Bord geschaffte mobile Toiletten und provisorische Duschen. Andere Seestreitkräfte haben die festgenommenen Personen ebenfalls an Deck untergebracht oder in käfigartigen Zellen unter Deck, in denen einer Person lediglich 2 m2 zur Verfügung standen. Mit Blick auf geplante oder im Bau befindliche Kriegsschiffe werden andere Arten der Unterbringung der sich im Gewahrsam befindlichen Personen erwogen. So könnten sie zukünftig unter Deck in einem geschlossenen Raum mit einer Grundfläche von bis zu 110 m2 und einem Raumvolumen von bis zu 380 m3 unter Dies gilt insbesondere bei einem Gewahrsam aus Gründen der (öffentlichen) Sicherheit oder wenn eine Überstellung an die Behörden des Aufenthaltsstaats sich erheblich verzögert. In diesen Fällen kann die Dauer des Gewahrsams mitunter mehrere Monate betragen. 8  RAS steht für: Replenishment at Sea. 7

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gebracht werden, an den sich ein auf dem RAS-Deck befindlicher Freigangbereich von bis zu 30 m2 anschließt. Belüftung und Klimatisierung des Raums sollen über die zentrale Schiffsanlage erfolgen. Ebenfalls in Erwägung gezogen werden gesonderte Gewahrsamsräume mit einer Grundfläche von 6 m2 und einen Rauminhalt von 21,7 m3, in denen eine Person untergebracht werden soll, oder eine Grundfläche von 14 m2 und einen Rauminhalt von 43,4 m3, in denen bis zu vier Personen untergebracht werden können. Diese Varianten haben den Nachteil, dass sie den auf Kriegsschiffen ohnehin begrenzten Raum auf Dauer einer operativen Nutzung entziehen. Daher ist es wahrscheinlicher, dass eine Modullösung zur Anwendung kommen wird. Das Kernelement des Moduls besteht aus Containern, in denen sich die Gewahrsamsräume, der Wachstand sowie der Sanitätsraum befinden. Es handelt sich um sog. High-Cube-Container mit folgenden Maßen: 6058 mm Länge, 2438 mm Breite und 2896 mm Höhe. Jeder Container verfügt über die technischen Standards entsprechenden Wärme- und Brandschutzisolierungen. Zur Klimatisierung und Belüftung verfügt jeder Container über ein separates Klima-/Lüftungsgerät, das Teil der Techniknische des Containers ist. Damit hat jeder Container nach Abzug der Isolierungen und der Techniknische (ca.  0,6  m2) eine nutzbare Grundfläche von ca. 12,4 m2 und ein Raumvolumen von 31 m3. Die Gewahrsamsräume können eine Grundfläche von jeweils 6 m2 und einem Rauminhalt von 15 m3 haben, in denen eine Person untergebracht wird oder aber bis zu 12 Personen. Wiewohl die Modullösung den Gewahrsamspersonen mehr Raum bieten würde als er den Mitgliedern der Besatzung zur Verfügung steht, ist damit ihre Vereinbarkeit mit den zum Schutz der Menschenwürde zu beachtenden Standards keineswegs sichergestellt. Dies gilt es im Weiteren zu ergründen.

2.3 Unions- und Völkerrechtliche Vorgaben 2.3.1 Europäische Grundrechtecharta (GRCh) Beschließt die EU im Rahmen der GASP eine Anti-Piraterie-Operation, so stellt ihre Durchführung durch die Mitgliedstaaten eine Durchführung des EU-­ Primärrechts dar, sodass die jeweiligen Maßnahmen vom Anwendungsbereich des Art. 51 GRCh erfasst werden, auch wenn sie außerhalb des Unionsraumes erfolgen. Gleiches gilt bei der Durchführung von Resolutionen des Sicherheitsrats der ­Vereinten Nationen im Rahmen von EU-Missionen.9 Folglich finden die Art. 1, 3 und 4 GRCh Anwendung, die sich jedoch nicht zu den konkreten Voraussetzungen eines menschenwürdigen Gewahrsams verhalten.

 Borowski (2014), Rn. 16.

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2.3.2 Völkerrechtlicher Individualschutz Die allgemeine Erklärung der Menschenrechte10 verbietet in Art. 9 zwar die willkürliche Festnahme von Personen, enthält jedoch zur Ausgestaltung eines Gewahrsams keine Vorschriften. Gemäß Art. 10 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR)11 muss jeder, dem die Freiheit entzogen wurde, „menschlich und mit Achtung vor der dem Menschen innewohnenden Würde behandelt werden.“ Diese Garantie erstreckt sich auf alle Arten der Freiheitsentziehung durch staatliche Stellen und nicht ausschließlich auf den Strafvollzug.12 Zur Konkretisierung sind die Mindestgrundsätze der Vereinten Nationen (1955, 1977,13 198814 und 201515) heranzuziehen.16 Der IPbpR gilt für jedes staatliche Handeln, anwendbar ist er ausweislich des Art. 2 Abs. 1 IPbpR jedoch nicht umfassend. Vielmehr sind die Vertragsstaaten verpflichtet, die im IPbpR niedergelegten Rechte zu achten und sie allen „in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen (…) zu gewährleisten.“ Damit steht die extraterritoriale Anwendung des IPbpR in Frage. Während der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen die extraterritoriale Geltung des IPbpR bejaht,17 lehnen einzelne Staaten dies auch dann ab, wenn sich Personen zwar unter der Hoheitsgewalt eines Staates, aber außerhalb seines Territoriums befinden.18 Die deutsche Bundesregierung sichert die im IPbpR garantierten Rechte allen Personen zu, die deutscher Hoheitsgewalt unterstehen, auch bei Einsätzen der Streitkräfte im Ausland und im Rahmen von Friedensmissionen.19 Mit Blick auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), steht ihre extraterritoriale Geltung und Anwendbarkeit jedenfalls dann fest, wenn ein Mit United Nations General Assembly, Resolution 217 A (III) v. 10.12.1948.  Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte v. 19.12.1966, UNTS Vol. 999, S. 171, BGBl. 1973 II 1533. 12  United Nations Human Rights Committee, General Comment Nr. 21: Article 10 Humane Treatment of Persons Deprived of Their Liberty, 1992, Rn. 2. 13  United Nations Economic and Social Council, Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, GA Res. 663c (XXIV) v. 31.07.1957; bestätigt durch GA Res. 2076 (LXII) v. 13.05.1977. 14  United Nations General Assembly, Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment, GA Res. 43/173 v. 09.12.1988. 15  United Nations Office on Drugs and Crimes, The United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (the Nelson Mandela Rules), UNGA Res. 70/175 v. 17.12.2015. 16  United Nations Human Rights Committee, General Comment Nr. 21: Article 10 Humane Treatment of Persons Deprived of Their Liberty, 1992, Rn. 5. 17  United Nations Human Rights Committee, General Comment Nr. 31: Article 2 The Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant, 2004, Rn. 10. 18  So z. B. die Position der USA. Vgl. United Nations Human Rights Committee, Concluding Observations on the fourth periodic report of the United States of America, CCPR/C/USA/CO/4, v. 23.04.2014, Rn. 4. 19  Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Nachtwie, Bonde, Beck et al. und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Grundgesetz und Völkerrecht bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr, Behandlung von Personen, die in Gewahrsam genommen werden, BT-Dr. 16/6282, 9. 10 11

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gliedstaat außerhalb seines Territoriums über Individuen effektive Kontrolle ausübt.20 Dies ist immer auch dann zu bejahen, wenn sich die Personen an Bord des Kriegsschiffs einer Vertragspartei befinden.21 Zusammengefasst kann festgehalten werden, dass die Menschenrechte ebenso wie die GRCh eine menschenwürdige Behandlung von an Bord eines Kriegsschiffs in Gewahrsam befindlichen Personen erfordern, ihnen aber keine konkreten Vorgaben an die Gewahrsamsbedingungen entnommen werden können.

2.4 Konkretisierung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) Nach der Rechtsprechung des EGMR verstößt eine Unterbringung gegen die EMRK, wenn sie in erheblicher Beengtheit erfolgt. So ordnet der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung eine Grundfläche von 3 m2 pro Gefangenen als eine Verletzung von Art. 3 EMRK ein.22 In einem Fall waren die genaue Maße der Zelle umstritten, unstreitig war jedoch, dass die Zelle des Beschwerdeführers überbelegt war. Der EGMR sah es als Verletzung von Art. 3 EMRK an, dass der Beschwerdeführer seine 6,7 m2 große Zelle mit zwei weiteren Gefangenen, eine spätere 16 m2 große Zelle mit vier oder fünf Gefangenen und eine dritte 18 m2 große Zelle mit neun oder zehn Gefangenen teilen musste.23 In ähnlich gelagerten Fällen, in denen sechs Gefangene über sieben Monate in einer 16,28 m2 großen Zelle untergebracht waren und damit abzüglich der Möblierung eine Grundfläche von ca.  2,7  m2 zur Verfügung hatten, hat der Gerichtshof ebenso eine Verletzung des Art.  3 EMRK festgestellt24 wie in einem Fall, in dem der Beschwerdeführer zeitweise weniger als 2 m2 in einer überbelegten Zelle zur Verfügung hatte.25 Diese Entscheidungen beschränken sich somit auf die Überbelegung einer einzelnen Zelle, aus der sich dann die unzureichende Quadratmeteranzahl für den einzelnen Gefangenen ergibt. Im Fall eines deutschen Strafgefangenen, der zu seiner eigenen Sicherheit in einer gesonderten Zelle untergebracht wurde, betonte der EGMR, dass auch eine

 Vgl. statt vieler Milanovic (2011), S. 160 ff.  EGMR, Hirsi Jamaa et al. v. Italy, Urt. v. 23.02.2012, Nr. 27765/09, Rn. 8. 22  EGMR, Makarov v. Russia, Urt. v. 12.03.2009, Nr. 15217/07, Rn. 93; EGMR, Melnikova v. Russia, Urt. v. 21.06.2007, Nr.  24552/02, Rn.  50  f.; EGMR, Frolov v. Russia, Urt. v. 29.03.2007, Nr. 205/02, Rn. 47–49; EGMR, Mayzit v. Russia, Urt. v. 20.01.2005, Nr. 63378/00, Rn. 40; EGMR, Labzov v. Russland, Urt. v. 16.06.2005, Nr. 62208/00, Rn. 44; EGMR, Idalov v. Russia, Urt. v. 22.05.2012, Nr.  5826/03, Rn.  101; EGMR, Bielski v. Poland and Germany, Urt. v. 03.05.2011, Nr. 18120/03, Rn. 49. 23  EGMR, Musial v. Poland, Urt. v. 20.01.2009, Nr. 28300/06, Rn. 95. 24  EGMR, Mandic and Jovic v. Slovenia, Urt. v. 20.10.2011, Nr. 5774/10 und 5985/10, Rn. 75. 25  EGMR, Orchowski v. Poland, Urt. v. 22.10.2009, Nr. 17885/04, Rn. 131. 20 21

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Zellgröße von 8,46  m2 für eine längere Unterbringung menschenunwürdig sei, wenn die Zelle nur mit einer Matratze und einer Hock-Toilette ausgestattet sei.26 In Fällen, in denen die Überbelegung nicht das Ausmaß wie in den bereits zitierten Entscheidungen erreicht zieht der Gerichtshof weitere Aspekte, wie die Möglichkeit, dem menschlichen Bedürfnis ungestört nachgeben zu können, Belüftung, Tageslichtverfügbarkeit und ausreichende Heizungsmöglichkeiten heran.27 So stellte der Gerichtshof bei einer Grundfläche von 3 bis 4 m2 eine Verletzung von Art. 3 EMRK fest, weil es an Beleuchtung und Belüftung fehlte.28 Schließlich sei auf zwei Entscheidungen des EGMR hingewiesen, die die soeben wiedergegebene Rechtsprechung des Gerichtshofs bestätigen.29 Besonderes Gewicht misst der EGMR in ständiger Rechtsprechung den Empfehlungen des Europäischen Komitees zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung (CPT)30 bei, die ebenso vom Bundesverfassungsgericht herangezogen werden.31 Für Hafträume, die in Einzelbelegung für Aufenthalte von mehr als einigen Stunden Dauer vorgesehen sind, hat das CPT eine Grundfläche von 7 m2 als wünschenswert bezeichnet, zugleich aber ausdrücklich klargestellt, dass es sich hier nicht um einen Mindeststandard handele.32

 EGRM, Hellig v. Deutschland, Urt. v. 07.10.2011, Nr. 20999/05, Rn. 51.  Vgl. EGMR, Makarov v. Russia, Urt. v. 12.03.2009, Nr. 15217/07, Rn. 93; EGMR, Mandic and Jovic v. Slovenia, Urt. v. 20.10.2011, Nr. 5774/10 und 5985/10, Rn. 76. 28  EGMR, Vlasov v. Russia, Urt. v. 12.06.2008, Nr. 78146/01, Rn. 84, EGMR, Babushkin v. Russia, Urt. v. 18.10.2007, Nr.  67253/01, Rn.  44; EGMR, Trepashkin v. Russia, Urt. v. 19.07.2007, Nr. 36898/03, Rn. 94; EGMR, Peers v. Greece, Urt. v. 19.04.2001, Nr. 28524/95, Rn. 70–72. 29  EGMR, Brânduse v. Romania, Urt. v. 07.04.2009, Nr. 6586/03, Rn. 49: „La Cour relève que dans la cellule no 161 de la prison d’Arad, que le requérant a occupée pendant la majeure partie de sa détention, soit une période de plusieurs années, l’intéressé disposait d’un espace de vie d’environ 2,50 m2; par ailleurs, elle estime qu’il convient de prendre en compte que cet espace était en réalité encore réduit par le mobilier présent. Pour la prison de Timişoara, tant les données fournies par le requérant et non contredites par le Gouvernement (paragraphe 5 ci-dessus) que celles présentées par ce dernier pour la période d’après novembre 2004 vont dans le sens que, avant 2007, le requérant disposait d’un espace de vie d’environ 1,50- 2,00 m2. Par ailleurs, la Cour note qu’il ressort des renseignements fournis par le Gouvernement qu’avant l’entrée en vigueur de la loi no 275/2006, le requérant avait droit à une heure de promenade en plein air par jour (paragraphe 6 in fine ci-dessus).“ EGMR, Sulejmanovic v. Italy, Urt. v. 16.07.2009, Nr. 22635/03, Rn. 43: „En l’espèce, le requérant affirme avoir été détenu, du 30 novembre 2002 à avril 2003, dans une cellule de 16,20 m2 partagée avec cinq autres personnes. Selon les documents produits par le Gouvernement (paragraphe 17 ci-dessus), la cellule assignée au requérant n’avait été occupée par six prisonniers qu’à partir du 17 janvier 2003. La Cour observe que, même à supposer que tel eût été le cas, il n’en demeure pas moins que pendant une période de plus de deux mois et demi chaque détenu ne disposait que de 2,70 m2 en moyenne. Elle estime qu’une telle situation n’a pu que provoquer des désagréments et des inconvénients quotidiens pour le requérant, obligé de vivre dans un espace très exigu, bien inférieur à la surface minimum estimée souhaitable par le CPT. Aux yeux de la Cour, le manque flagrant d’espace personnel dont le requérant a souffert est, en soi, constitutif d’un traitement inhumain ou dégradant.“ 30  CPT-Standards, CPT/Inf/E(2002)1 – Rev. 2010, S. 8, Rn. 43 31  BVerfG, Beschl. v. 07.11.2012, Az. 2 BvR 1567/11 = NStZ-RR 2013, 91 (92). 32  CPT-Standards, CPT/Inf/E(2002)1 – Rev. 2010, S. 8, Rn. 43. 26 27

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2.5 Empfehlungen und Standards Wenngleich ihnen keine Rechtsverbindlichkeit zukommt, sind international vereinbarte Empfehlungen und Standards durchaus geeignet, die allgemeinen Grundsätze und Regeln des Völkerrechts so zu konkretisieren, dass sich gewisse Schlussfolgerungen hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Unterbringung von Gewahrsamspersonen ziehen lassen. In einem Fall waren die genaue Maße der Zelle umstritten, unstreitig war jedoch, dass die Zelle des Beschwerdeführers überbelegt war. Der EGMR sah als Verletzung von Art. 3 EMRK an, dass der Beschwerdeführer seine 6,7 m2 große Zelle mit zwei weiteren Gefangenen, eine spätere 16 m2 große Zelle mit vier oder fünf Gefangenen und eine dritte 18 m2 große Zelle mit neun oder zehn Gefangenen teilen musste.33 In ähnlich gelagerten Fällen, in denen sechs Gefangene über sieben Monate in einer 16,28 m2 großen Zelle untergebracht waren und damit eine Grundfläche von ca.  2,7  m2 zur Verfügung hatten, abzüglich der Möblierung, hat der Gerichtshof ebenso eine Verletzung des Art. 3 EMRK festgestellt,34 wie in einem Fall in dem der Beschwerdeführer zeitweise weniger als 2 m2 in einer überbelegten Zelle zur Verfügung hatte.35 2.5.1 Mindestgrundsätze der Vereinten Nationen Zunächst können die Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen herangezogen werden, die im Rahmen der UNO 1957, 1977 und 201536 angenommen worden sind. Dabei soll hier die Fassung aus dem Jahr 2015 („Nelson Mandela Rules“) zugrunde gelegt werden. Die Mindestgrundsätze sollen ausweislich der dritten Vorbemerkung vorrangig auf Strafvollzugsanstalten und Gefangene Anwendung finden.37 Zudem sei betont, dass Einigkeit darüber besteht, dass nicht alle diese Grundsätze überall und jederzeit zur Anwendung gebracht werden können.38 Mit Blick auf die Gestaltung und Ausstattung von Gewahrsamsräumen lassen sich diese Grundsätze wie folgt zusammenfassen: • Bei Nacht nur ein Gefangener pro Raum, es sei denn, dies ist wegen Überbelegung nicht möglich, Regel 12 Abs. 1.

 EGMR, Musial v. Poland, Urt. v. 20.01.2009, Nr. 28300/06, Rn. 95.  EGMR, Mandic and Jovic v. Slovenia, Urt. v. 20.10.2011, Nr. 5774/10 und 5985/10, Rn. 75. 35  EGMR, Orchowski v. Poland, Urt. v. 22.10.2009, Nr. 17885/04, Rn. 131. 36  United Nations Economic and Social Council, Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, GA Res. 663c (XXIV) v. 31.07.1957; bestätigt durch GA Res. 2076 (LXII) v. 13.05.1977. United Nations Office on Drugs and Crimes, The United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (the Nelson Mandela Rules), UNGA Res. 70/175 v. 17.12.2015. 37  „Part I of the rules covers the general management of prisons, and is applicable to all categories of prisoners, criminal or civil, untried or convicted, including prisoners subject to “security measures” or corrective measures ordered by the judge.“ 38  „In view of the great variety of legal, social, economic and geographical conditions in the world, it is evident that not all of the rules are capable of application in all places and at all times.“ 33 34

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• In Gemeinschaftsschlafsälen nur solche Gefangenen, die miteinander leben können, Regel 12 Abs. 2. • Räume müssen den Erfordernissen der Gesundheit entsprechen; dabei sind die klimatischen Verhältnisse und insbesondere die verfügbare Luftmenge, eine Mindestbodenfläche, Beleuchtung, Heizung und Belüftung zu berücksichtigen, Regel 13. • Ausstattung der Räume mit hinreichend großen Fenstern (für Tageslicht und Frisch­ luft) und hinreichend künstlichem Licht, Regel 14. • Sanitäre Einrichtungen, die es den Gefangenen ermöglichen, ihre natürlichen Bedürfnisse rechtzeitig und in einer sauberen und annehmbaren Weise zu verrichten, Regel 15. • Ausreichende Bade- oder Duscheinrichtungen, Regel 16. • Alle von Gefangenen genutzten Räume müssen ordentlich und sauber sein, Regel 17. • Den Gefangenen muss grundsätzlich ein separates Bett zur Verfügung stehen, Regel 21. Zudem sollen Gefangene nach Maßgabe der Regel 22 zu den gewöhnlichen Uhrzeiten mit gut zubereiteter und nährstoffreicher Nahrung sowie jederzeit mit Trinkwasser versorgt werden. Wenn es die Witterung zulässt, ist den Gefangenen täglich mindestens eine Stunde geeignete Bewegung im Freien zu gewähren (Regel 23 Abs.  1). Aus den Regeln 24 ff. ergeben sich Anforderungen an die Gesundheitsfürsorge. 2.5.2 Grundsatzkatalog von 1988 Der Anwendungsbereich des – ebenfalls unverbindlichen – Grundsatzkatalogs für den Schutz aller irgendeiner Form von Haft oder Strafgefangenschaft unterworfenen Personen von 198839 geht über den der Mindestgrundsätze hinaus, da er auch auf solche Personen Anwendung finden soll, denen „die persönliche Freiheit aus anderen Gründen als aufgrund einer Verurteilung wegen einer strafbaren Handlung entzogen wurde.“ Allerdings enthält der Katalog nur Anforderungen an das anzuwendende Verfahren, sodass ihm keine Aussagen über die Ausgestaltung und Ausstattung von Gewahrsamsräumen entnommen werden können. 2.5.3 Europäische Strafvollzugsgrundsätze Auch die Europäischen Strafvollzugsgrundsätze40 sollen allein für Personen gelten, „gegen die eine Justizvollzugsbehörde Untersuchungshaft abgeordnet hat oder denen die Freiheit aufgrund eines Urteils entzogen worden ist“ (Grundsatz 10.1). Die  United Nations General Assembly, Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment, GA Res. 43/173 v. 09.12.1988. 40  Europarat, Empfehlung Rec(2006)2-rev des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten über die Europäischen Strafvollzugsgrundsätze v. 11.01.2006 in der geänderten Fassung v. 01.07.2020. 39

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Standards, denen die Unterbringung entsprechen soll, sind mit denen der Mindestgrundsätze der Vereinten Nationen von 1977 vergleichbar und können wie folgt zusammengefasst werden: • Ausstattung der Räume mit hinreichend großen Fenstern für Tageslicht und Frisch­ luft, es sei denn, eine Klimaanlage ist vorhanden, Grundsatz 18.2 lit. a). • Ausstattung mit hinreichendem künstlichem Licht, Grundsatz 18.2 lit. b). • Ausstattung mit einer Alarmanlage, mit der das Personal unverzüglich kontaktiert werden kann, Grundsatz 18.2 lit. c). • Bei Nacht nur ein Gefangener pro Raum, es sei denn, die gemeinschaftliche Unterbringung mit anderen Gefangenen wird für sinnvoller gehalten, Grundsatz 18.5 • Gemeinschaftliche Unterbringung nur, soweit die Hafträume dazu geeignet sind, Grundsatz 18.6. • Sauberkeit und Instandhaltung der Räume, Grundsätze 19.1 und 19.2. • Jederzeitiger Zugang zu hygienischen sanitären Einrichtungen, die die Intimsphäre schützen, Grundsatz 19.3. • Einrichtungen, damit alle Gefangenen bei einer dem Klima angemessenen Temperatur möglichst täglich, mindestens jedoch zweimal wöchentlich (oder, wenn nötig, häufiger) im Interesse der allgemeinen Hygiene baden oder Duschen können, Grundsatz 19.4. • Den Gefangenen muss grundsätzlich ein eigenes Bett mit eigenem geeignetem Bettzeug zur Verfügung stehen, Grundsatz 21. Zudem sind gemäß Grundsatz 22 die für die Ernährung geltenden Grundsätze zu beachten: • Nährstoffreiche Nahrung, die dem Alter, der Gesundheit, den körperlichen Zustand, der Religion und Kultur Rechnung trägt, Grundsatz 22.1. • Zubereitung und Ausgabe der Nahrung unter hygienischen Bedingungen, Grundsatz 22.3. • Täglich drei Mahlzeiten in angemessenen Zeitabständen, Grundsatz 22.4. • Jederzeit sauberes Trinkwasser, Grundsatz 22.5. Schließlich ist den Gefangenen die Möglichkeit zu geben, sich täglich mindestens eine Stunde im Freien zu bewegen, wenn die Witterung es zulässt, Grundsatz 27.1.

3 Menschenwürdiger Gewahrsam an Bord von Kriegsschiffen Die unions- und völkerrechtlichen Vorgaben erfordern mit Blick auf Unterbringung und Behandlung von Personen, die unter der effektiven Kontrolle eines Staates stehen, die Achtung der Menschenwürde und des Grundsatzes der Verhältnismäßig-

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keit.41 Jegliche Ausübung von Hoheitsgewalt ist daran zu messen, gleichviel, ob die Kontrolle auf dem eigenen Territorium oder außerhalb der Staatsgrenzen, einschließlich in hoheitsfreien Räumen ausgeübt wird. Jede staatliche Gewalt muss den Wert achten, der jedem Menschen um seiner selbst willen zukommt, und die materiellen Mindestvoraussetzungen menschenwürdiger Existenz gewährleisten. Die Voraussetzungen eines menschenwürdigen Daseins müssen auch während eines Gewahrsams an Bord erhalten bleiben, indem nach einer Abwägung mit den Gesamtumständen bestimmte Mindeststandards gewahrt werden. Diese Mindeststandards sind nicht eigens für den Gewahrsam an Bord von Kriegsschiffen konzipiert, sondern für die Haft, einschließlich der Untersuchungshaft. Die Rechtsprechung, die sich ebenfalls auf Haftbedingungen konzentriert, sowie insbesondere die internationalen Standards erlauben aber hinreichend gesicherte Rückschlüsse auf die Anforderungen, denen ein mit der Menschenwürde vereinbarer Gewahrsam an Bord von Kriegsschiffen genügen muss.

3.1 Maßstäbe zur Beurteilung eines menschenwürdigen und verhältnismäßigen Gewahrsams Die vorstehend wiedergegebenen Standards sowie die Entscheidungen des EGMR können nicht Eins zu Eins auf die Ausgestaltung und Ausstattung der Gewahrsamsräume an Bord von Kriegsschiffen angewendet werden. Vielmehr kommt es auf eine Gesamtschau der Umstände jedes konkreten Einzelfalls an. Folglich ist zu berücksichtigen, dass • es sich bei dem Gewahrsam nicht um eine Haft oder Untersuchungshaft handelt; • der Gewahrsam auf See vollzogen wird; • in der Regel keine Alternative zur Unterbringung an Bord besteht, bis eine Übergabe, Überstellung oder Freilassung erfolgt; • die Dauer des Gewahrsams maximal 14 bis 16 Tage beträgt; • der auf einem Kriegsschiff zur Verfügung stehende Raum äußerst begrenzt ist; • bei Einsätzen wie der Pirateriebekämpfung häufig mehr als vier, zum Teil durchaus auch bis zu zwölf Personen in Gewahrsam genommen werden müssen; und • Belange der militärischen Sicherheit, die Funktionsfähigkeit des Kriegsschiffs sowie der Erfolg des Einsatzes ebenfalls schutzwürdig sind. Bei der rechtlichen Beurteilung der Ausgestaltung und Ausstattung der Gewahrsamsräume kommt es entscheidend darauf an, ob unter den gegebenen Möglichkeiten die folgenden Erwägungen im Einklang mit der Menschenwürde und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend berücksichtigt werden: • Grundfläche • Rauminhalt 41

 Vgl. dazu allgemein auch Fischer-Lescano und Kreck (2009), S. 481 ff.

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Tageslicht/Kunstlicht Klimatisierung (einschließlich Heizung) und Frischluftzufuhr Lärmschutz Sanitäranlagen Sicherheit der Gewahrsamspersonen adäquate medizinische Versorgung der Gewahrsamspersonen hinreichender Freigang/körperliche Bewegung der Gewahrsamspersonen Schutz der Gewahrsamspersonen vor Neugier ausreichende Ernährung und medizinische Versorgung

Zudem ist bei der Unterbringung zu gewährleisten, dass Jugendliche  – dies sind auch solche Gewahrsamspersonen, bei denen nicht ausgeschlossen werden kann, dass es sich um Jugendliche handelt – nicht gemeinsam mit Erwachsenen untergebracht werden. Des Weiteren sind Frauen von Männern getrennt unterzubringen. Schließlich muss unter Umständen eine getrennte Unterbringung nach Ethnien oder Gruppen gewährleistet sein. Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Feindschaft zwischen ihnen nicht ausgeschlossen werden kann und mit Auseinandersetzungen gerechnet werden muss.

3.2 Beurteilung der bisherigen und künftigen Unterbringung von Gewahrsamspersonen an Bord von Kriegsschiffen Ein Gewahrsam an Bord würde zweifelsfrei den Mindeststandards gerecht, wenn • die betroffenen Personen in Unterkünften untergebracht werden, in denen einer Person eine Grundfläche von 6 m2 mit einem Rauminhalt von 12 m3 zur Verfügung steht, • für jede Gewahrsamsperson ein Bett vorhanden ist, • die angemessene Klimatisierung, Frischluftzufuhr und Beleuchtung gewährleistet sind, • die Möglichkeit einer ca. einstündigen körperlichen Bewegung (Freigang) gegeben ist, • Sanitäranlagen zur Verfügung stehen, wobei Toiletten jederzeit zugänglich sein müssen, und • die regelmäßige Versorgung mit Nahrung und, falls erforderlich, medizinischer Betreuung erfolgt. Wenngleich es in der Regel unmöglich ist, diesen Vorgaben an Bord eines Kriegsschiffs zu entsprechen, darf nicht außer Acht gelassen werden, dass es durchaus zulässig wäre, die an Bord aufgebrachter Piratenschiffe festgenommenen Personen auch auf anderen als Kriegsschiffen in Gewahrsam zu nehmen. Während Art. 107 SRÜ ein Aufbringen eines Piratenschiffes Kriegsschiffen, militärischen Luftfahrzeugen oder anderen Schiffen und Luftfahrzeugen vorbehält, die „deutlich als im

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Staatsdienst stehend gekennzeichnet und als solche erkennbar sind“, gilt dies nicht für die Ingewahrsamnahme der festgenommenen Verdächtigen. Daher könnten sie auch auf einem größeren Handelsschiff untergebracht werden, das mit den genannten Standards entsprechenden Unterkünften und Vorrichtungen ausgestattet ist. Freilich darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass solche Handelsschiffe deutlich langsamer als Kriegsschiffe sind und schwerlich innerhalb kurzer Zeit den Ort der Aufbringung erreichen können. Eine Überstellung festgenommener Personen wird folglich nicht jederzeit möglich sein. Mit Blick auf zukünftige Kriegsschiffe wäre es durchaus möglich, sie so zu konstruieren und auszustatten, dass sie den genannten Standards einer menschenwürdigen Unterbringung entsprechen. Jedoch darf wesentliche Funktion von Kriegsschiffen nicht gänzlich außer Acht gelassen werden, mithin Kampfeinsätze und andere maritime Sicherheitsoperationen. Daher ist die Schaffung einer ausschließlich der Unterbringung von festgenommenen Personen vorbehaltene Fläche unter Deck ebenso unwahrscheinlich wie die dauerhafte Einrichtung geschlossener Räume. Vielmehr spricht alles für eine Modullösung unter Verwendung vorgefertigter Standardcontainer. Aber auch bei dieser dürfen und müssen die Kernaufgaben moderner Kriegsschiffe im Blick behalten werden. Zunächst gilt es zu betonen, dass unabhängig von der konkreten Ausgestaltung Sanitäranlagen, die den Anforderungen der Hygiene und des Intimschutzes ­genügen. In diesem Zusammenhang ist auch darauf zu achten, dass die Sanitäranlagen allein den Gewahrsamspersonen zur Verfügung stehen. Der Zugang zu einer Dusche muss nicht „jederzeit“ gewährleistet sein, sodass der anwendbare Mindeststandard (zweimal wöchentliches Duschen) erfüllt werden muss. Die Gewahrsamsräume sind so zu konzipieren, dass eine hinreichende Versorgung mit Kunstlicht, einschließlich einer Notbeleuchtung, sichergestellt ist, das den technischen Anforderungen und Standards entspricht. Die Versorgung mit Tageslicht ist naturgemäß eingeschränkt, weil ein freier Blick zum offenen Himmel nicht oder nur in geringem Maße möglich ist. Hier kommt zum Tragen, dass der auf einem Kriegsschiff zur Verfügung stehende Raum naturgemäß begrenzt ist und es aufgrund der Bauweise schwerlich möglich sein dürfte, ein Gewahrsamsmodul an anderer Stelle einzurichten. Zudem bergen größere Fenster in den Gewahrsamsräumen die Gefahr, dass die Gewahrsamspersonen der Neugier der Besatzung ausgesetzt sind. Da die Dauer des Gewahrsams an Bord maximal 14 bis 16 Tage betragen wird, ist es ausreichend, wenn den Gewahrsamspersonen Gelegenheit gegeben wird, sich regelmäßig in einem gesicherten und bewachten Freigangbereich aufzuhalten. Eine Ausstattung der Gewahrsamsräume mit größeren Fenstern ist folglich nicht geboten. Eine den klimatischen Verhältnissen angepasste Klimatisierung, einschließlich der Beheizung, ist stets sicherzustellen. Dies gilt auch für hinreichende Lärmschutzmaßnahmen. Mit Blick auf die Grundfläche und den Rauminhalt ist zu betonen, dass die auf Haftbedingungen anwendbaren Standards – Grundfläche von 6 bis 7 m2, Rauminhalt von 15 bis 20 m3 pro Person – auf den Gewahrsam an Bord von Kriegsschiffen letztlich nur theoretisch übertragen werden können. Die Lösung, nach der einer Person 6 m2 Grundfläche und 21,7 m3 zur Verfügung stehen würden, hätte zur Folge, dass bei einem Einsatz höchstens vier Personen in Gewahrsam genommen werden

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könnten. Dies wäre vor dem Hintergrund bisheriger Einsätze, bei denen mitunter bis zu 60 Personen festgenommen wurden, unzureichend. Piraten operieren häufig mit einem Mutterschiff und zwei bis drei kleineren, schnellen Booten. Selbst wenn lediglich die kleineren Boote aufgebracht werden, würden deutlich mehr als vier Personen festgesetzt werden, die möglicherweise in Gewahrsam genommen werden müssen. Stünden aber lediglich Gewahrsamsräume für insgesamt vier Personen zur Verfügung, müssten die verbleibenden Personen entweder an einem anderen – provisorisch eingerichteten – Ort an Bord untergebracht oder aber freigelassen werden. Die Freilassung jedoch könnte den Erfolg des Einsatzes erheblich in Frage stellen. Eine Modullösung für vier Personen pro Container, bei der einer Gewahrsamsperson rechnerisch 3,1 m2 Grundfläche sowie 7,75 m3 Rauminhalt zur Verfügung stünden, scheint nur auf den ersten Blick den Mindeststandards zu widersprechen. Es sei nochmals in Erinnerung gerufen, dass weder der Mannschaft noch den Offizieren in ihren Unterkünften mehr Grundfläche zur Verfügung steht. Nach der Vorschrift 1700 der Marine stehen der Besatzung deutscher Fregatten, Korvetten und vergleichbarer Schiffe bei einer Seeausdauer der Einheit von mehr als sieben Tagen rechnerisch ca. 2,6 m2 pro Person zur Verfügung. Nun trifft es zu, dass die Besatzung nicht 24 h am Tag auf ihre Unterkünfte beschränkt ist, da sie ja an Bord ihren Dienst verrichtet. Dem Bewegungsbedürfnis der Gewahrsamspersonen, die nicht zu irgendwelchen Arbeiten herangezogen werden dürfen, kann aber durch den ­Freigang entsprochen werden, der, falls dies im Einzelfall erforderlich sein sollte, zwei Mal täglich ermöglicht werden könnte. Zudem darf nicht aus dem Blick geraten, dass die bisherige Praxis der Unterbringung von Gewahrsamspersonen im RAS-­Bereich von Kriegsschiffen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet, obgleich dabei die Bewegungsfreiheit der Gewahrsamspersonen in deutlich stärkerem Maße eingeengt wird. Zudem belegt die bisherige Einsatzerfahrung, dass es keine Seltenheit ist, dass bis zu zwölf, mitunter aber auch mehr Personen in Gewahrsam genommen werden müssen. Wollte man einem Kriegsschiff die Möglichkeit nehmen, zumindest bis zu zwölf Personen in Gewahrsam zu nehmen, könnte der Einsatzerfolg in Frage gestellt werden. Auch stünde der Aufwand schwerlich in einem angemessenen Verhältnis zu dem Erfolg. Folglich ist eine zur Verfügung stehende Grundfläche von 3,1  m2 als mit den Grundsätzen der Menschenwürde und der Verhältnismäßigkeit gerade noch vereinbar einzuordnen. Auch hinsichtlich des Rauminhalts von 7,75  m3 bestehen dann keine Bedenken, wenn ein hinreichender Luftaustausch gewährleistet ist.

4 Schlussbemerkung Die Feststellungen zu den Mindestanforderungen an die Gewahrsamsbedingungen an Bord können allein für eigens zu dem Zweck der Ingewahrsamnahme konstruierte, mithin neue Kriegsschiffe Geltung beanspruchen. Solange Piraterie-Einsätze weiterhin mit den vorhandenen Fregatten durchgeführt werden müssen, ist allein eine behelfsmäßige Unterbringung auf oder unter Deck praktisch umsetzbar. Dann

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aber sollten Vorkehrungen getroffen werden, dass die Dauer des Gewahrsams an Bord erheblich begrenzt wird. Werden Personen auf Deck untergebracht, müssen sie zu ihrer eigenen Sicherheit, aber auch zur Sicherheit des Kriegsschiffs und seiner Besatzung fixiert werden. Ein mehrstündiges Sitzen auf dem Deckboden, ohne die Arme frei bewegen zu können, wird man nur in seltenen Ausnahmefällen als mit der Menschenwürde vereinbare Behandlung ansehen können. Der Bau von Kriegsoder anderen Staatsschiffen zum ausschließlichen Zweck der Bekämpfung der Piraterie ist bereits aus Kostengründen keine Option. Daher wird allein eine Konstruktion, die eine Anwendung der Modullösung ermöglicht ernsthaft in Betracht gezogen werden können. Schließlich sei darauf hingewiesen, dass die Problematik des menschenwürdigen Gewahrsams an Bord von Kriegsschiffen nicht auf Einsätze zur Bekämpfung der Piraterie beschränkt ist. Auch bei Einsätzen gegen den Drogen- und Menschenhandel auf See oder den maritimen Terrorismus wird sich die Frage nach einer menschenwürdigen Unterbringung in Gewahrsam genommener Personen stellen, wenn sie für mehr als einige Stunden an Bord verbleiben müssen. Auch dann werden aber die für Haftbedingungen an Land entwickelten Standards nicht Eins zu Eins auf Kriegsschiffe übertragen werden können.

Literatur Borowski M (2014) Artikel 51. Anwendungsbereich. In: Meyer J, Hölscheidt S (Hrsg) Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Kommentar, 5. Aufl. Nomos, Baden-Baden Fischer-Lescano A, Kreck L (2009) Piraterie und Menschenrechte. Rechtsfragen der Bekämpfung der Piraterie im Rahmen der europäischen Operation Atalanta. AVR 47(4):481–524 Milanovic M (2011) Extraterritorial application of human rights treaties: law, principles and policy. Oxford University Press, Oxford

Begriff und Einordnung des Migrationsrechts im nationalen und internationalen Recht Stephan Breitenmoser und Peter Uebersax

1 Einleitung Nach mehreren gemeinsamen Begegnungen und weiterführenden Gesprächen mit Rainer Hofmann in einem stets äusserst angenehmem und anregendem Rahmen unter anderem in Graz1 und Linz2 nehmen wir mit den folgenden Ausführungen gerne die Gelegenheit wahr, dem Jubilar eine noch etwas ausführlichere Antwort auf seine an der Staatsrechtslehrertagung in Linz gestellte Frage nach der begrifflichen Abgrenzung und dogmatischen Einordnung des Migrationsrechts zu geben. Rainer Hofmann stellte in der Diskussion die „Frage, ob wir uns als Juristen einen Gefallen damit getan haben, den Begriff des Migrationsrechts überhaupt zu prägen“.3 So würden unter diesem Begriff Dinge behandelt, „die sich kaum vergleichen lassen“, und es sei schwierig, „die Migration, die Arbeitsmigration, gar die Migration von Hochqualifizierten mit einer Fluchtbewegung zu vergleichen“, zuProf. em. Dr. iur. Stephan Breitenmoser, Universität Basel, Richter am Schweizer Bundesverwaltungsgericht in St. Gallen. Prof. Dr. iur. Peter Uebersax, Universität Basel, Wissenschaftlicher Berater und Gerichtsschreiber am Schweizer Bundesgericht in Lausanne.  Die Referate der von Rainer Hofmann mitorganisierten Tagung über das Spannungs- und Wechselverhältnis zwischen der Informationsfreiheit und unabhängigen Medien in der Demokratie finden sich im Tagungsband Hofmann et al. (1997). 2  Ein gemeinsamer Lunch während der Deutschen Staatsrechtslehrertagung in Linz im Jahre 2016 mit einem Tischgespräch u. a. über das Migrationsrecht sind noch in lebhafter Erinnerung. 3  Hofmann (2017), S. 102. 1

S. Breitenmoser (*) · P. Uebersax Basel, Schweiz E-Mail: [email protected]; [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_23

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mal dabei eines der Spezifika der Genfer Konvention ausser Acht gelassen oder vergessen werde, „dass nämlich Flüchtlingsrecht von Anfang an eigentlich immer nur einen vorübergehenden Charakter hatte, (…) nämlich bis sich die Zustände im Heimatland so geändert haben, dass den betroffenen Personen zugemutet werden kann, ‚in safety and dignity‘ zurückzukehren“.4 Dies führe unter anderem und im Gegensatz zu den „1980er-Jahren  – als das Flüchtlingsrecht seinen ersten Höhepunkt im Völkerrecht hatte –„ dazu, dass in der Diskussion die Suche nach Möglichkeiten der Bekämpfung der Fluchtgründe („root causes“), wie Krieg, Naturkatastrophen und vor allem die politische Verfolgung, nicht angemessen behandelt würden. Denn es reiche nicht aus, erst zu reagieren, wenn die Menschen bereits auf der Flucht seien, „sondern man muss schon viel früher agieren, um zu verhindern, dass sie das Gefühl haben, ihre Heimat verlassen zu müssen“.5 Rainer Hofmann hat damit Fragen nach der Bedeutung, Abgrenzung und Einordnung des Migrationsbegriffs gestellt, der bisher im Völkerrecht noch kaum, im Europarecht erst seit kurzem und im deutschsprachigen Rechtsraum erst in neuerer Zeit als Oberbegriff zur Bezeichnung aller und damit völlig unterschiedlicher Sachverhalte mit Grenzüberschreitungen von Personen verwendet wird.6

2 Der Migrationsbegriff im internationalen Recht 2.1 Der Migrationsbegriff im Völkerrecht Im Völkerrecht werden die beiden Begriffe „Flüchtlingsrecht“ und „Ausländerrecht“ – wie Rainer Hofmann dies mit seiner Frage zu Recht insinuiert – weiterhin klar voneinander unterschieden und nicht – wie im neueren europäischen und nationalen Recht – nebeneinander unter dem Oberbegriff „Migrationsrecht“ behandelt. Bestätigt wird diese weiterhin aufrechterhaltene Unterscheidung zwischen Migranten und Flüchtlingen durch die beiden UN-Migrations- und Flüchtlingspakte von 2018,7 deren Rechtscharakter allerdings nach überwiegender Auffassung als soft law qualifiziert wird.8

 Hofmann (2017), S. 102.  Hofmann (2017), S. 102. 6  Vgl. Plender (1988); Sohn und Buergen­thal (1992). 7  Globaler Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration vom 10.12.2018, dem in der UNO-Generalversammlung am 19.12.2018 159 Staaten zugestimmt haben (bei fünf Ablehnungen durch USA, Ungarn, Polen, Tschechien und Israel, sowie bei 12 Enthaltungen: neben der Schweiz, Algerien, Aus­ tralien, Bulgarien, Chile, Italien, Lettland, Libyen, Liechtenstein, Österreich, Rumänien, Singapur; 17 Staaten haben nicht an der Abstimmung teilgenommen); Globaler Pakt für Flüchtlinge vom 10.12.2018, dem in der UNO-Generalversammlung am 17.12.2018 181 Staaten zugestimmt haben, darunter auch die Schweiz (bei zwei Ablehnungen durch die USA und Ungarn sowie drei Enthaltungen). 8  Vgl. Botschaft des Schweizer Bundesrats zum UNO-Migrationspakt vom 03.02.2021, BBl. 2021 359 ff.; Bericht des Schweizer Bundesrats vom 26.06.2019 betr. Konsultation und Mitwirkung des Parlaments im Bereich von Soft Law, abrufbar unter: https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/ suche-­curia-vista/geschaeft?AffairId=20184104, letzter Zugriff 30.11.2022. 4 5

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Diese Dichotomie oder Zweigleisigkeit ist wohl auf die unterschiedliche Entwicklung der völkerrechtlichen Rechtsgrundlagen der beiden Rechtsbereiche entsprechend der unterschiedlichen Bereitschaft der Staatengemeinschaft zu ihrer Normierung zurückzuführen: Während das Flüchtlingsrecht mit der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)9 seit über 70 Jahren über eine allgemeine und völkerrechtlich verbindliche Rechtsgrundlage mit für das Refoulement-Verbot sogar zwingendem Rechtscharakter im Sinne von ius cogens verfügt,10 sind im Ausländerrecht allgemeine völkerrechtliche Rechtsgrundlagen kaum und nur in Teilbereichen in einzelnen bilateralen Verträgen vorhanden. Zu erwähnen sind diesbezüglich insbesondere bilaterale Aufenthalts- und Niederlassungsverträge, Grenzgänger-, Stagaires-, Rekrutierungs- und Rückübernahmeverträge sowie bi- und multilaterale Auslieferungs- und Rechtshilfeverträg.11 Weil sich eine erzwungene Flucht jedoch nicht immer und nicht strikt von erwünschten Ein- und Zuwanderungen abgrenzen lässt und beide grenzüberschreitenden Erscheinungsformen mitunter gleiche oder ähnliche rechtliche oder tatsächliche Auswirkungen und Folgen haben,12 enthält selbst der UN-Migrationspakt einzelne Bestimmungen zu gemischten Wanderungsformen und erfasst damit zumindest ergänzend auch Fluchtbewegungen.13 Und selbst beim zwingenden Refoulement-Verbot, für welches Rainer Hofmann an der Staatsrechtslehrertagung in Linz die ebenfalls berechtigte (zweite) Frage nach dessen Reichweite stellte,14 wird letztlich der Zusammenhang zwischen Asylund Ausländerrecht und damit deren gemeinsame Unterordnung unter den überdachenden neuen und entsprechend noch wenig bestimmten und bestimmbaren Oberbegriff des Migrationsrechts deutlich. Denn weil das in internationalen Organisationen und Verträgen normierte Völkerrecht in aller Regel nicht selbst seinen Vollzug und damit die Art und Weise seiner Durchsetzung anordnet, sondern die Mitglied- und Vertragsstaaten hierfür wie auch für den Rechtsschutz grundsätzlich selber und alleine zuständig sind, gibt das Refoulement-Verbot in einzelnen Staaten – um Rainer Hofmanns Frage zu beantworten – lediglich einen Anspruch auf ein rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genügendes Verfahren, in dem geprüft wird, ob tatsächlich Asylgründe vorliegen, während in anderen Staaten mit ausgebauten Rechts- und Sozialsystemen sich daraus mitunter ein Aufenthaltsrecht nach dem innerstaatlichen Ausländerrecht ableiten und durchsetzen lässt.15 In diesem Sinne trägt nicht zuletzt auch die Rechtsprechung nationaler und internationaler Gerichte  – in Europa insbesondere des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) und des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) – zur Relativierung der bisherigen Zweigleisigkeit zwischen völkerrechtlichem Asyl- und natio-

 Abkommen vom 28.07.1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, SR 0.142.30.  Vgl. Besson et al. (2019), Ziff. 2.4.3. 11  Vgl. Breitenmoser und Bai (2022), § 34, S. 1917 ff. 12  Dazu etwa Schlegel (2021), S. 41 ff. 13  So in Art. 23 am Anfang und Art. 28 lit. e des UN-Migrationspakts. 14  Hofmann (2017), S. 102 f. 15  So bereits die rhetorische Fragestellung von Rainer Hofmann: Hofmann (2017), S. 102 f. 9

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nalem Ausländerrecht bei.16 Die Rechtsprechung zu den Menschenrechten unterscheidet nämlich für den Rückschiebungsschutz im Kern nicht danach, ob eine Person als Schutzsuchende, als reguläre Migrantin oder als Folge eines irregulären Aufenthalts ein Land zu verlassen hat, auch wenn sich bei den Voraussetzungen und der Ausgestaltung der Rückschiebungsmodalitäten kleinere Differenzen ergeben können.

2.2 Der Migrationsbegriff im Europarecht Im Europarecht i.  w.  S., d.  h. im völkerrechtlichen Rahmen des Europarats, der OECD und der OSZE, finden sich weder Bestimmungen über die Ein- und Ausreise oder den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern noch der Begriff „Migrationsrecht“. Wichtige Ausnahmen davon sind nun aber das Verbot der Kollektivausweisung in Art. 4 des Protokolls 4 zur EMRK sowie die evolutiv-dynamische Rechtsprechung des EGMR insbesondere zum zwingenden Folterverbot gemäss Art.  3 EMRK und dem Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäss Art. 8 EMRK.  Gerade die aus diesen Grundrechten abgeleiteten positiven Schutz- und Verfahrensrechte können mitunter zu vorübergehenden Aufenthalts- und Sozialrechten für Verfolgte und deren Familienangehörige führen.17 Im Europarecht i. e. S., d. h. im Rahmen der EU, hat die Kommission im Jahr 2020 mit einem neuen Migrations- und Asylpaket18 ihr neues Migrationskonzept festgelegt. Mit diesem umfassenden Gesamtpaket soll die seit den 1990er-Jahren begonnene europäische Asyl- und Migrationspolitik weiterentwickelt und vereinheitlicht werden; das Europäische Parlament und der Rat der EU-Staaten als gesetzgebende Organe der EU haben zudem ihren Willen bekräftigt, die hierfür erforderlichen Verhandlungen über die Legislativvorschläge zum geplanten Asyl- und Migrationsmanagement noch vor Ende der laufenden Legislaturperiode 2024 abzuschliessen.19 Als Weiterentwicklung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) enthält dieses Paket zahlreiche weitere und ineinander greifende legislative und nicht-legislative Instrumente, Massnahmen und Zuständigkeiten u. a. für ein Grenzmanagement mit verstärkten Schengen- und Aussengrenzen, für einen neuen Solidaritätsmechanismus, für eine verbesserte Rückkehr, Rückübernahme und Wiedereingliederung

 Vgl. dazu im nächsten Abschnitt.  EGMR (GK), Urt. v. 21.01.2011, M.S.S./Belgien und Griechenland, Nr. 30696/09, Rec. 2011; EuGH, Urt. v. 21.12.2011, verb. Rs. C-411/10 und C-493/10, ECL:EU:C:2011:865 – N.S. u. a., vgl. Breitenmoser und Weyeneth (2021), S. 358 ff., 387 ff., 422 ff. 18  Europäische Kommission, Neuer Pakt für Asyl und Migration vom 23.09.2020 (Migrationspakt), https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-­ way-life/new-pact-migration-and-asylum_de, letzter Zugriff 30.11.2022. 19  Europäische Kommission, Migrations- und Asylpaket: EU-Gesetzgeber einigen sich auf Fahrplan, Pressemitteilung vom 08.09.2022, https://germany.representation.ec.europa.eu/news/ migrations-­und-asylpaket-eu-gesetzgeber-einigen-sich-auf-fahrplan-2022-09-08_de, letzter Zugriff 30.11.2022. 16 17

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sowie für eine gemeinsame europäischen Asyl- und Migrationssteuerung. Obwohl damit verbesserte und schnellere Verfahren im gesamten Asyl- und Migrationssystem vorgeschlagen werden, dürften sich daraus auch weiterhin weder gleichwertige Aufnahmestandards und Asylverfahren in den EU-­Mitgliedstaaten noch ein solidarisches Dublin-System ergeben. Denn die Kommission hat auf eine Reform der Dublin III-Verordnung als einem ursprünglich zentralen Element der Reform des Asyl- und Migrationsrechts verzichtet.20

3 Der Migrationsbegriff im nationalen Recht Während in den USA das Law of Migration und das Law of Immigration bereits seit ihrer Unabhängigkeit von Grossbritannien normiert und an allen Universitäten in den Grundlagenvorlesungen unterrichtet werden,21 setzte diese Entwicklung in Europa im Wesentlichen erst durch die Umsetzung der Personenfreizügigkeit als einer der vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktrechts sowie der Aufhebung der Binnengrenzkontrollen im Rahmen des Schengen- und Dublin-Rechts ein.22 In der Schweiz als einem assoziierten Schengen- und Dublin-Staat23 erfolgte diese Entwicklung zu einem umfassenden Migrationsrecht unter Einbezug sowohl des Asylals auch des Ausländerrechts nach der Unterzeichnung des bilateralen Freizügigkeitsabkommens (FZA)24 im Jahre 1999 mit Bezug auf die im Abkommen normierte Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer – jedoch unter Ausserachtlassung der auf die Unionsbürgerrichtlinie25 abgestützten EU-­Rechtsentwicklungen – weitgehend parallel zur EU und den EU-Mitgliedstaaten.26 Am Beispiel der Schweiz soll diese Entwicklung deshalb kurz nachgezeichnet werden.

 Zu den neusten Entwicklungen im Schengen- und Dublin-Recht, vgl. Breitenmoser et al. (2022).  Vgl. Cohn (2015). 22  Vgl. Breitenmoser und Weyeneth (2021), S. 276 ff., 346 ff., 354 ff. 23  Abkommen vom 26.10.2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europä­ ischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands, SR 0.362.31; Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags, SR 0.142.392.68. 24  Abkommen vom 21.06.1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, SR 0.142.112.681. 25  Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rats über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, vom 29.04.2004, ABl. L 158 vom 30.04.2004, S. 77. 26  Zu dem vom Schweizer Bundesgericht gestützt auf die Rechtsprechung zum Freizügigkeitsabkommen entwickelten (Auslegungs-)Grundsatz der parallelen Rechtslage bzw. der Parallelität der schweizerischen und der unionsrechtlichen Personenfreizügigkeit vgl. Breitenmoser und Weyeneth (2021), S. 256. 20 21

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3.1 Normiertes Recht In der Schweizer Bundesverfassung (BV)27 findet sich der Begriff der Migration nicht. Was im weitesten Sinne darunter verstanden werden kann, ist vornehmlich in den Art. 37 und 38 BV (Bürgerrechte sowie Erwerb und Verlust derselben) wie auch unter dem Titel „Aufenthalt und Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern“ in Art. 121 und 121a BV (Gesetzgebung im Ausländer- und Asylbereich sowie Steuerung der Zuwanderung) geregelt. Demgegenüber führen das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG)28 sowie das Asylgesetz (AsylG)29 das Wort „Migration“ bereits in der – an sich nicht rechtsverbindlichen – Kopfzeile. Verschiedentlich erscheint dieser Begriff auch im Gesetzestext selber, so bei der Benennung der zuständigen Behörden wie dem Staatssekretariat für Migration (bspw. Art. 6 Abs. 2 AIG und Art. 6a AsylG sowie in unzähligen weiteren Bestimmungen), der Eidgenössischen Migrationskommission (Art. 100b AIG) oder sogar allgemeiner als Generikum für alle im Migrationsbereich tätigen Behörden (sog. „Migrationsbehörden“; bspw. Art. 98d und 102b Abs. 1 lit. c AIG sowie Art. 5b AsylG), aber auch bei sachbezogenen Rechtsregeln, so etwa als Begriff der „illegalen Migration“ (bspw. Art. 100 Abs. 1 und 100a Abs. 1 AIG) oder der „Migrationspartnerschaften“ (was in etwa den Mobilitätsvereinbarungen der EU entspricht; vgl. Art 100 AIG), sowie schliesslich als Name des für die Erfassung der migrationsrelevanten Daten eingerichteten Zentralen Migrationsinformationssystems (ZEMIS; bspw. in Art. 59b Abs. 2 und 68a Abs. 3 und 4 AIG).30 Symptomatisch erscheint insofern die Umschreibung des Aufgabenbereichs der Eidgenössischen Migrationskommission in Art. 100b Abs. 2 AIG: „Die Kommission befasst sich mit sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen, politischen, demografischen und rechtlichen Fragen, die sich aus der Einreise, dem Aufenthalt und der Rückkehr aller Ausländerinnen und Ausländer, einschliesslich von Personen aus dem Asylbereich, ergibt.“

Daraus geht hervor, dass der schweizerische Gesetzgeber heute von einem weiten Migrationsbegriff ausgeht, der grundsätzlich alle Aspekte der Ein- und Ausreise sowie der Anwesenheit auf dem Staatsgebiet umfasst. Allerdings ist anzufügen, dass das Wort „Migration“ erst im letzten Jahrzehnt Eingang in die Gesetzestexte gefunden hat und sich damit als sehr junger Begriff kennzeichnet. Bis dahin fanden eher traditionellere, an der früheren begrifflichen Trennung von Ausländer- und Asylrecht ausgerichtete Bezeichnungen wie „Bundesamt für Ausländerfragen (BFA)“, „Bundesamt für Flüchtlinge (BFF)“ oder  – als besonders originelle ­Begriffsschöpfung während einer Übergangszeit von 2003–2007 – „Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES)“ Anwendung.

 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.04.1999, SR 101.  Bundesgesetz vom 16.12.2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration, SR 142.20. 29  Asylgesetz vom 26.06.1998, SR 142.31. 30  Dazu Achermann (2020), S. 2184. 27 28

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3.2 Verwaltungs- und Gerichtspraxis Nicht nur Bundesbehörden wie das Staatssekretariat für Migration führen heute das Wort „Migration“ in ihrem Namen. Auch verschiedene Kantone bezeichnen ihre für Migrationsbelange zuständige Behörde inzwischen in analoger Weise, nachdem früher eher Bezeichnungen wie „Ausländeramt“ verbreitet waren. So unterhalten bspw. der Kanton Zürich ein „Migrationsamt“ und der Kanton Luzern ein „Amt für Migration“. Zu verweisen ist auch darauf, dass jedes Jahr das Staatssekretariat für Migration einen auf seiner Homepage31 hochgeladenen „Migrationsbericht“ herausgibt und der Bundesrat (Exekutive) der Bundesversammlung (Legislative) „Bericht über die Aktivitäten der schweizerischen Migrationsaussenpolitik erstattet“.32 In der Verwaltungspraxis hat sich der Migrationsbegriff demnach inzwischen weitgehend durchgesetzt. In der Gerichtspraxis ist er hingegen weniger auffällig, was im Wesentlichen damit zusammenhängen dürfte, dass sich die Gerichte mit konkreten Rechtsfragen auseinanderzusetzen haben und die Einordnung einer Bestimmung in ein bestimmtes Rechtsgebiet weniger von Belang ist. Dennoch ist auch hier zunehmend eine Tendenz zu einer Gesamtsicht erkennbar.

3.3 Lehre Auch im wissenschaftlichen Schrifttum zum Schweizer Recht ist der Begriff des Migrationsrechts erst seit relativ kurzer Zeit üblich, wobei sich inzwischen ein weites Verständnis etabliert hat. Als kennzeichnende Beispiele sollen die beiden folgenden Definitionen dienen: „Nach dem hier vertretenen Verständnis umfasst ‚Migrationsrecht‘ nicht nur mehrere traditionelle Rechtsgebiete im Bereich des Verwaltungs- und Verfassungsrechts  – namentlich das Ausländerrecht, Asylrecht und Bürgerrecht –, sondern berücksichtigt auch die engen Zusammenhänge zwischen diesen Teildisziplinen, unter Einbezug des internationalen Rechts (insbesondere der Menschenrechte) und des Europäischen Rechts (unter anderem des Freizügigkeitsrechts und des Asyl- und Grenzschutzrechts im Rahmen von Dublin und Schengen.“33 „Der Begriff Migrationsrecht umfasst alle rechtlichen Regelungen nationaler und internationaler Natur, die Migrationssituationen erfassen und auf über internationale Grenzen migrierende Personen oder ausländische Staatsangehörige anwendbar sind.“34

Dieses weite Verständnis des Migrationsrechts wird heute für praktisch alle einschlägigen Schweizer Standardwerke verwendet, die eine Gesamtschau bezwecken und sich damit von solchen Publikationen unterscheiden, die sich auf einen Teilas www.sem.admin.ch.  Für das Jahr 2021 vgl. etwa BBl. 2022 971. 33  Achermann (2020), S. 2183 f. 34  Caroni et al. (2022), S. 4. 31 32

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pekt wie bspw. ausschliesslich die Regelung des Ausländer- und Integrationsgesetzes oder des Asylrechts beschränken.35 Eine Ausnahme davon bildet eine Publikation mit dem Titel „Ausländerrecht“, die sich aber nicht auf die Behandlung des Rechts der Einreise, der Anwesenheit im Sinne des klassischen Fremdenrechts und das Asyls beschränkt, sondern eine viel umfassendere Darstellung der Rechtsstellung ausländischer Personen enthält, indem es sich über die migrationsrechtlichen Aspekte hinaus mit weiteren Facetten wie insbesondere dem Zivil-, Straf-, Sozialversicherungs-, Steuer- und Rechtshilferecht sowie dem Status des Personals von Landesvertretungen und internationalen Organisationen befasst.36

3.4 Mobilität und Zuwanderung als Spezialbegriffe Eine untergeordnete Rolle im Schweizer Migrationsrecht spielt bisher der Begriff der Mobilität. In den einschlägigen Gesetzen kommt er nicht vor, auch wenn ihm im Rahmen des politischen und allenfalls sozialwissenschaftlichen Diskurses durchaus eine gewisse Bedeutung zugemessen wird. Es erschiene aber künftig denkbar, ­insbesondere mit Blick auf die mögliche Förderung von Austauschprogrammen und  die Anwerbung spezialisierter Wanderarbeitenden in vom Fachkräftemangel betroffenen Bereichen migrationsrechtliche Massnahmen als Mobilitätsprogramme und -regelungen auszuscheiden und zu definieren. Demgegenüber kommt dem Begriff der Zuwanderung in der Schweiz aufgrund der verfassungsrechtlichen Regelung über die Steuerung der Zuwanderung in Art. 121a BV eine besondere Bedeutung zu. Zuwanderung ist dabei als Immigration und damit als Ansiedelung in der Schweiz zu verstehen und zwangsläufig mit der Verlegung des Lebensmittelpunkts in die Schweiz zu einer Anwesenheit von einer gewissen minimalen Dauer und Intensität verbunden. Wie lange dieser Aufenthalt dauern muss, ist umstritten. Die Meinungen erstrecken sich von drei bis vier Monaten bis zu über einem Jahr.37 Die Zuwanderung soll insbesondere flächendeckend mit Kontingenten gesteuert werden. Der Gesetzgeber hat Art.  121a BV mit dem Erlass der sog. „Stellenmeldepflicht“ gemäss Art. 21a AIG aber nur am Rande Folge gegeben und insbesondere keine im Vergleich zu früher neuen Kontingentregelungen eingeführt, da eine wortgetreue Umsetzung namentlich mit Blick auf die aus der Flüchtlingskonvention und dem Freizügigkeitsrecht fliessenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz kaum rechtskonform erscheint. Damit hat er auch den Begriff der Zuwanderung nicht ausdrücklich konkretisiert. Art. 121a BV wurde deshalb schon etwas überspitzt als „toter Buchstabe“ bezeichnet.38 Aufgrund  So namentlich Caroni et al. (2022), S. 4; Spescha et al. (2020); Spescha et al. (2019); Uebersax et al. (2021). 36  Uebersax et al. (2022). 37  Siehe etwa Biaggini (2017), Art. 121a, Rn. 7; Boillet und Maiani (2021), Art. 121a, Rn. 11; Uebersax (2015), Art. 121a, Rn. 17. 38  Achermann (2020), S. 2189. 35

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der bestehenden Regelung zu den Höchstzahlen gilt grundsätzlich eine Kontingents­ pflicht ab einer Aufenthaltsdauer von vier Monaten (Art. 20 AIG i. V. m. 19 VZAE39). Es bleibt aber offen, wie weit dies für die Bestimmung des verfassungsrechtlichen Zuwanderungsbegriffs massgeblich ist.

4 Würdigung 4.1 Unschärfe des Migrationsbegriffs Zunächst ist schon der Migrationsbegriff als solcher nicht eindeutig. Häufig wird er so verstanden, dass damit die Verschiebung des Lebensmittelpunkts zumindest temporär für eine gewisse Dauer oder permanent gemeint ist.40 Wie lange dies sein soll, ist allerdings strittig. Oft wird dafür eine Grenze von einem Jahr in Betracht gezogen.41 Es erscheint jedoch nicht ausgeschlossen oder zumindest unklar, dass bzw. ob ein Auslandaufenthalt von weniger als einem Jahr, etwa zu Ausbildungszwecken, nicht auch bereits einen Migrationsvorgang darstellen kann. Und wie verhält es sich mit einem vorübergehenden Aufenthalt zwecks Weiterreise? Während die Weiterreise regelmässig als Sekundärmigration bezeichnet wird, ist die begriffliche Erfassung des Transitaufenthalts, der wiederum auch längere Zeit andauern kann, nicht eindeutig. Ab wann handelt es sich um Primärmigration? Bereits bei einem Zwischenaufenthalt von wenigen Tagen, von einem Monat oder erst bei einem solchen von einem Jahr? Und selbst die blosse Durchreise wird von rechtlichen Regelungen erfasst und ist unter Umständen sogar visumpflichtig (sog. Transitvisum; Art.  3 Abs.  1 und Anhang IV Visakodex,42 Art.  10 Abs.  2 und 3 VEV43). Sodann bedingt Migration begrifflich nicht zwingend die Überschreitung einer internationalen Grenze, sondern es gibt auch die inländische Verlegung des Lebensmittelpunkts im Sinne der sog. Binnenmigration. Ein solcher Vorgang kann jedoch, namentlich bei ausländischen Staatsangehörigen, rechtlich ebenfalls geregelt sein, was gerade in der Schweiz mit ihrem teilweise noch immer föderalistisch ausgestalteten Migrationsrecht mit Blick auf mögliche Kantonswechsel ausländischer Personen (vgl. etwa Art. 37 AIG und Art. 27 AsylG) von Belang ist.

 Verordnung vom 24.10.2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE), SR 142.201. Vgl. aber auch die kontingentsauslösende kürzere Anwesenheitsdauer von 91 Tagen für das Erbringen von Dienstleistungen im Rahmen des Freizügigkeitsrechts gemäss Art. 19a VZAE. 40  Achermann (2020), S. 3; Hertig Randall und Thürer (2022), § 1, Rn. 1.2. 41  Vgl. Uebersax et al. (2021), S. 5. 42  Verordnung (EG) Nr.  810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.07.2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex), ABl. L 243 vom 15.09.2009, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1155, ABl. L 188 vom 12.07.2019, S. 25. 43  Verordnung vom 15.08.2018 über die Einreise und die Visumerteilung, SR 142.204. 39

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Nicht alle ausländischen Personen in einem fremden Staat sind sodann selbst migriert, und es gibt auch eigene Staatsangehörige, die migrieren. Auch solche Vorgänge werden jedoch rechtlich erfasst und es erscheint nicht sinnvoll, sie vom Begriff des Migrationsrechts auszunehmen.

4.2 Verbindung oder Trennung von Ausländer- und Flüchtlingsrecht? Fragen wirft insbesondere die Verknüpfung von Ausländer- und Asylrecht auf, worauf Rainer Hofmann ja ausdrücklich hingewiesen hat. Historisch war denn auch beispielsweise in der Schweiz das Asyl lange kaum rechtlich erfasst, sondern stellte vielmehr ein politisches Konstrukt dar, das ab 1931 nur rudimentär im damaligen Ausländergesetz (in Kraft seit 1935)44 geregelt war. Erst mit dem Inkrafttreten im Jahr 1981 eines separaten Asylgesetzes von 197945 ergab sich eine Abspaltung des Asylrechts vom Ausländerrecht, was sich in der Folge auch in der Verwaltungspraxis niederschlug. Noch heute sind denn auch die beiden Rechtsgebiete in verschiedenen Gesetzen geregelt. Diese Trennung von Flüchtlings- und Ausländerrecht zeigt sich ebenfalls im Völkerrecht, insbesondere bei der Zweigleisigkeit der UN-Migrations- und Flüchtlingspakte.46 Seit ungefähr der Jahrtausendwende hat sich jedoch auch in der Schweiz die Auffassung zunehmend durchgesetzt, dass sich Flüchtlings- und Ausländerrecht nicht strikt trennen lassen. Und auch die Dauer der Anwesenheit in einem fremden Land erscheint wenig geeignet, ein Unterscheidungskriterium für die Bestimmung des einschlägigen Rechtsgebiets zu bilden. So ist es offensichtlich, dass Kurzaufenthalte, wie sie bei Tourismus oder zu Besuchs- und Geschäftszwecken vorkommen können, nicht frei von rechtlicher Erfassung sind. Unter Umständen besteht eine Visums- oder Bewilligungspflicht oder sogar beides (vgl. etwa Art.  5  ff. AIG). Sodann wurde das weitere Beispiel von Transitaufenthalten bereits erwähnt. Aus diesem Grund findet auf solche Vorgänge mitunter der Begriff der Reisemigration Anwendung.47 Analoges gilt für Kurzaufenthalte von unter Umständen lediglich wenigen Wochen oder Monaten oder bei entsandten Mitarbeitenden im Dienstleistungsbereich. Auf dem Gebiet des Flüchtlingswesens setzt seit dem weitgehenden Wegfall des Botschaftsasyls nur schon die Möglichkeit, ein Schutzgesuch einzureichen, in vielen, darunter den meisten europäischen Staaten und auch in der Schweiz in aller Regel eine Einreise voraus. Die rechtlichen Voraussetzungen der Einreise sind je-

 Bundesgesetz vom 26.03.1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG), SR 142.20, BS 1 121. 45  Asylgesetz vom 05.10.1979, SR 142.31, AS 1980 1718. 46  Dazu vgl. oben Fn. 7. 47  Vgl. Uebersax et al. (2021), S. 4 f. 44

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doch regelmässig im Ausländer-, nicht im Asyl- bzw. Flüchtlingsrecht geregelt; Letzteres hält einzig vereinzelt ergänzende Bestimmungen bereit, wie etwa die Vorschrift, dass bei Gewährung des Schutzstatus die illegale Einreise nicht bestraft werden darf (Art. 31 Ziff. 1 GFK). Sodann verweist beispielhaft das Schweizer Asylgesetz verschiedentlich auf das Ausländer- und Integrationsgesetz. Insbesondere besteht ein Anspruch auf eine ausländerrechtliche Aufenthaltsbewilligung, wenn Asyl gewährt wird (Art. 60 Abs. 1 AsylG). Ferner verweist das Gesetz für die Folgen der Wegweisung, namentlich wenn diese nicht vollziehbar ist, auf die ausländerrechtliche Regelung (Art.  44 AsylG i. V. m. Art. 83 und 84 AIG). Im Asylgesetz geregelt ist auch, unter welchen Voraussetzungen ein Wechsel vom asyl- ins ausländerrechtliche Verfahren stattfinden kann (Art. 14 AsylG). Eine trennscharfe Unterscheidung von Flüchtlings- und Ausländerrecht ist daher von Vornherein nicht möglich.

4.3 Migrationsrecht als Oberbegriff Um solchen Unklarheiten zu begegnen, wird deshalb vereinzelt vorgeschlagen, „Migration im weiteren Sinne“, die sämtliche migratorischen Vorgänge von Menschen erfassen würde, von „Migration im engeren Sinne“, die sich auf eine permanente Verschiebung des Lebensmittelpunkts von voraussichtlich bzw. geplant mindestens einem Jahr Dauer beschränken würde, zu unterscheiden.48 Beide Migrationsbegriffe unterstehen freilich dem Migrationsrecht. Und dieses wiederum bildet – so verstanden – den Oberbegriff für alle Rechtsregeln, die sich auf Situationen der Migration beziehen. Allerdings ist nicht zu verkennen, dass die Verwendung des Begriffs des Migrationsrechts insofern inkonsequent erscheint, als davon auch Personen erfasst werden, die zwar nicht über die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaates verfügen, aber selbst nie migriert sind, weil sie in diesem Staat geboren sind und dort immer gelebt haben.49 Dennoch zählen ihre Status- und Reiserechte zum definierten Migrationsrecht. Umgekehrt sind auch die eigenen Staatsangehörigen wenigstens dann Migrantinnen oder Migranten, wenn sie eine internationale, allenfalls auch eine inländische, Grenze überschreiten. Streng genommen fallen daher etwa die Statusund Mobilitätsrechte von Schweizerinnen und Schweizern bis hin zur Niederlassungsfreiheit nach Art. 24 BV ebenfalls unter das schweizerische Migrationsrecht. Dies widerspiegelt sich denn auch durchaus in verschiedenen migrationsrechtlichen Erlassen, so etwa bei der Regelung des Familiennachzugs von Schweizerinnen und Schweizern in Art. 42 AIG oder bei den reziprok ausgestalteten Freizügigkeitsrechten gemäss dem Freizügigkeitsabkommen (FZA).

48 49

 Vgl. Uebersax et al. (2021), S. 4 f.  Caroni et al. (2022), S. 4.

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4.4 Einbezug des Staatsangehörigkeitsrechts Eine besondere Begründung bedarf der Einbezug des Staatsangehörigkeitsrechts ins Migrationsrecht. In der Schweiz ist für die Bundeskompetenzen im Bereich des Erwerbs und Verlustes des Schweizer Bürgerrechts ebenfalls das Staatssekretariat für Migration (SEM) zuständig, was bereits indiziert, dass die entsprechenden Rechtsfragen zum Migrationsrecht gezählt werden. Bei den Regeln über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts geht es zwar noch nicht direkt um die damit verbundenen Statusrechte. Diese ergeben sich aber aus der Staatsangehörigkeit und bestimmen massgebend mit, welche Anwesenheits- und Mobilitätsrechte den betroffenen Personen zustehen. Da solche Statusrechte über einen migrationsrechtlichen Charakter verfügen, kommt dem Staatsangehörigkeitsrecht auch migrationsrechtliche Bedeutung zu. Wer eingebürgert wird, erhält die Bürger- und Statusrechte unter Einschluss der politischen Rechte (für die Schweiz vgl. Art. 39 i. V. m. Art. 136 BV), die ihn oder sie vom Ausländerrecht weitgehend abkoppeln. Und wer die Staatsangehörigkeit verliert, fällt umgekehrt unter das Ausländerrecht und geht damit der entsprechenden Vorrechte wie insbesondere des gesicherten Anwesenheitsstatus verbunden mit dem daran anknüpfenden Schutz vor Ausweisung und Auslieferung (für die Schweiz vgl. Art. 25 Abs. 1 BV) verlustig.50 Überdies bildet die Einbürgerung, jedenfalls nach der schweizerischen Konzeption, aber wohl auch gemäss den Regelungen der meisten anderen europäischen Staaten, den Schlusspunkt der Integration einer bis dahin ausländischen Person und damit den weitgehenden künftigen Ausschluss der solange anwendbaren ausländer- und integrationsrechtlichen Bestimmungen.51

4.5 Einbezug von migrationsrelevantem Völkerund Europarecht Mit der zunehmenden Internationalisierung und Europäisierung des Migrationsrechts stellt sich dieses auch zunehmend als vielschichtiges und komplexes Mehr­ ebenensystem dar. Das nationale Migrationsrecht wird immer mehr ergänzt und durchdrungen von völker- und europarechtlichen Anforderungen, Regelungen und Gerichtsurteilen. Es bildet daher auch nicht (mehr) eine gesonderte und für sich alleinstehende Rechtsmaterie. Vielmehr braucht es auch aus diesem Grund eine Gesamtschau der nationalen zusammen mit den einschlägigen internationalen Rechtsregeln. Dazu zählen namentlich multilaterale Abkommen wie die Genfer Flüchtlingskonvention52 oder die Folterkonvention,53 in der Schweiz die sektoriellen Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU sowie den Part Vgl. Uebersax et al. (2021), S. 16.  Vgl. Caroni et al. (2022), S. 4. 52  Abkommen vom 28.07.1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, SR 0.142.30. 53  Übereinkommen vom 10.12.1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, SR 0.105. 50 51

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nern des Europäischen Freihandelsabkommens (EFTA)54 wie auch die für die Schweiz aufgrund der entsprechenden Assoziierungsabkommen55 ebenfalls anwendbaren Bestimmungen des Schengen- und Dublinrechts.56 Zu beachten sind ebenfalls bilaterale Vereinbarungen wie Niederlassungsverträge oder Rückführungsübereinkommen. Eine besondere Bedeutung kommt überdies den völkerrechtlich kodifizierten Menschenrechten und damit den entsprechenden Gerichtsurteilen zu.57 Schliesslich können die Massgeblichkeit und Relevanz von völkerrechtlichen Bestimmungen über den Rückschiebungsschutz (wie Art.  33 GFK und Art. 3 EMRK sowie Art. 3 Folterkonvention) oder die Garantie des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) im Migrationsbereich heute als notorisch und damit als bekannt vorausgesetzt werden.58

4.6 Einbezug von migrationsrelevantem Verfassungsrecht Auch im Verfassungsrecht finden sich regelmässig eigentliche Bestimmungen zum Migrationsrecht oder solche, die zwar nicht vorrangig migrationsrechtlicher Natur sind, aber dennoch über einen entsprechenden Gehalt verfügen. Am Beispiel der Schweiz gilt dies etwa nebst den bereits erwähnten Grundbestimmungen zum Ausländer-, Asyl- und Staatsangehörigkeitsrecht (Art.  37 und 38, Art.  121 und 121a BV) insbesondere für Grundrechte wie das Art. 8 EMRK nachgebildete Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 13 BV) sowie von Ehe und Familie (Art. 14 BV), für den den völkerrechtlichen Rückschiebungsgarantien entsprechenden Schutz vor Auslieferung und Ausschaffung (Art. 25 Abs. 2 und 3 BV) sowie für das Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV). Ferner erlangt das Recht auf Grundschulunterricht (Art. 19 BV) eine ausgeprägte Bedeutung bei Schutz suchenden und papierlosen Kindern, also solchen mit einem schwebenden Anwesenheitsstatus oder ohne rechtmässigen Aufenthalt.59 Diese Grundrechte verleihen einen im Zusammenhang mit migratorischen Vorgängen besonderen Schutz. Schliesslich kann

 Abkommen vom 21.06.1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, SR 0.142.112.681. 55  Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands, SR 0.362.31; Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags, SR 0.142.392.68. 56  Vgl. Breitenmoser (2017), S. 9 ff., insb. S. 12. ff. 57  Vgl. oben Fn. 16 f. 58  Näheres dazu bspw. und statt vieler bei Achermann und Caroni (2022), § 7, S. 331 ff. 59  Dazu Breitenbücher und Ege (2022), § 18, S. 1084 f.; Kühler (2022), § 35, S. 2043 ff. 54

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auch die Bestimmung über die Auslandschweizerinnen und -schweizer (Art.  40 BV) zum Migrationsrecht gezählt werden.60

5 Fazit In der Schweiz sind sich Lehre und Praxis zwar durchaus bewusst, dass der inzwischen geläufige Begriff des Migrationsrechts sehr weit und nicht frei von Unschärfen ist. Dennoch hat er sich aufgrund der zunehmenden Vermischung von tatsächlichen Wanderungsformen und diesbezüglichen rechtlichen Regelungen weitgehend durchgesetzt. Mit Bezug auf seine beiden Hauptargumente ist Rainer Hofmann abschliessend wie folgt zu antworten: Zwar trifft es zu, dass das Flüchtlingsrecht tendenziell auf bloss vorübergehenden Aufenthalt und möglichst baldige Rückkehr ausgerichtet ist. In der Realität verhält es sich aber regelmässig anders. So bleiben Schutzsuchende aufgrund ineffizienter Verfahren und oft schwieriger Beweisführung meist während Jahren und oft auch dauerhaft oder gar für immer im Aufnahmestaat. Dies führte in jüngerer Zeit dazu, dass inzwischen auch für Schutzsuchende Integrationsprogramme erstellt werden, was früher noch als systemfremd erachtet wurde. Umgekehrt finden sich auch im Ausländerrecht schon seit geraumer Zeit Anwesenheitsregelungen, die auf vorübergehenden Aufenthalt ausgerichtet sind. Solche Rotationsformen haben sich allerdings am Beispiel des inzwischen aufgegebenen früheren Saisonnierstatuts der Schweiz als wenig erfolgreich herausgestellt. Dennoch werden sie in der Politik immer wieder als mögliche Lösungsmodelle, beispielsweise im Zusammenhang mit dem Fachkräftemangel, in die Debatte eingebracht. Die damit zusammenhängenden Fragen der Grund- und Menschenrechte, insbesondere mit Blick auf das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, belegen jedoch die Problematik solcher Rotationsregelungen. Insgesamt erweist es sich trotz und unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten verschiedener Migrationsarten als konsequent, einer rechtlichen Gesamtschau den Vorrang einzuräumen. Dies ändert freilich nichts daran, dass mit Rainer Hofmann der Blick nicht von den Gründen für Vertreibung und Flucht verschlossen werden darf. Die Erfahrungen der Menschheits- und Naturgeschichte lassen freilich ernsthafte Zweifel daran aufkommen, dass in Zukunft ungewollte oder unerwünschte Migration sich gänzlich verhindern lässt. Umso wichtiger erscheint eine sinnvolle integrale Einbettung der vielfältigen Regelungen in ein kohärentes Mehrebenensystem des Völker-, Europa- und nationalen Rechts.

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 Näheres etwa statt vieler bei Achermann (2020), S. 2184 f.

Begriff und Einordnung des Migrationsrechts im nationalen und internationalen …

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Thesen zur Genfer Flüchtlingskonvention 1951 Kay Hailbronner

1 Einleitung Die Genfer Flüchtlingskonvention wird häufig als die „Magna Charta“ des internationalen Flüchtlingsrechts bezeichnet. Das trifft insofern zu, als mit der Genfer Konvention erstmals ein völkerrechtlicher Vertrag mit universalem Geltungsanspruch, zugunsten von aus politischen, rassischen, religiösen oder wegen ihrer Herkunft verfolgten Flüchtlingen geschaffen wurde. Die Erfahrungen mit schutzsuchenden Verfolgten der NS-Herrschaft und der Diktaturen des Eisernen Vorhangs waren der empirische Hintergrund, vor dem die Auseinandersetzung in der Vertragskonferenz über Themen, wie die Reichweite und Grenzen eines Anspruchs auf Aufnahme und Schutzgewährung gegenüber der staatlichen Befugnis zur Kontrolle und Begrenzung der Einwanderung, stattfand. Dabei gab es relativ eindeutige, aber auch unterschiedliche Vorstellungen, die ihren Ausdruck z. T. in dilatorischen Formelkompromissen fanden. Unumstritten war, dass die Entscheidung über Aufnahme von Migranten in der Souveränität der Staaten bleiben sollte. Kein Gegenstand der Konvention war die Bewältigung großer Migrationsbewegungen, aus welchen Ursachen auch immer. Im Vordergrund steht die individuelle Verfolgungssituation des „politischen“ Flüchtlings, dessen Schutzberechtigung, auf Grund der bekannten Umstände, als quasi evident angesehen wird.

Prof. Dr. Dr. h.c. Kay Hailbronner, emeritierter Professor der Universität Konstanz und Leiter des dortigen Forschungszentrums für internationales und europäisches Ausländer- und Asylrecht, stellvertretender Vorsitzender im Beirat für Forschungsmigration beim Bundesrat für Migration und Flüchtlinge. K. Hailbronner (*) Konstanz, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_24

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Die Entstehungsgeschichte der Konvention, zusammengefasst u.  a. von Nehemiah Robinson, weist schon bezüglich der Reichweite des Refoulement-Verbots für Flüchtlinge, die an der Grenze um Schutz nachsuchen, ein eher restriktives Verständnis auf. Die völkerrechtliche Literatur, angeführt von Grahl-Madsen, hat denn auch noch in der Mitte des letzten Jahrhunderts weit überwiegend die Auffassung vertreten, aus dem Refoulement-Verbot ließe sich kein Individualanspruch an den Grenzen auf Aufnahme, zum Zweck der Schutzgewährung, ableiten. Das trifft einen Kern der Konvention, der sich in einer restriktiven Haltung gegenüber Individualrechten auf Aufnahme und Asylgewährung äußert. Die staatliche Befugnis zur Entscheidung über die Aufnahme von Flüchtlingen und Asylgewährung wird nicht in Frage gestellt, sondern allenfalls in besonderen Fällen einer offensichtlichen unausweichbaren Notsituation eingeschränkt. Noch 1977 hat daher die Bundesrepublik Deutschland auf einer UN-Konferenz über territoriales Asyl keinerlei Unterstützung für ihren Vorschlag gefunden das grundgesetzlich garantierte Individualrecht auf Asyl auf die völkerrechtliche Ebene zu übertragen. Die Geschichte ist jedenfalls, in Bezug auf die Anwendbarkeit des Refoulement-­ Verbots, auf die Schutzgewährung an der Grenze darüber hinweggegangen. Mit der Entwicklung der Menschenrechte hat sich in der Staatenpraxis, getragen von der Rechtsüberzeugung der Staaten, die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine Grenzabweisung, die eine Person unmittelbar und unausweichlich einer konkreten Verfolgungsgefahr aussetzen würde, mit dem in Art. 33 GFK verankerten Refoulement-­ Verbot nicht vereinbar wäre. Die Unzulässigkeit der Abweisung von Schiffen an den Seegrenzen mit verfolgten jüdischen Flüchtlingen aus Deutschland, deren Not keines Nachweises bedurfte, hat damit eine eindeutige Rechtsgrundlage erhalten. Die dynamische Weiterentwicklung der Genfer Konvention entspricht insoweit herkömmlichen Grundsätzen des Völkerrechts. Sie erfasst aber nur periphere Probleme des Umgangs mit heutigen Massenfluchtbewegungen. Das Flüchtlingsrecht des 21. Jahrhunderts wird in seiner großen Masse durch Migrationsbewegungen aus miserablen ökonomischen, politischen und sozialen Umweltbedingungen gekennzeichnet. Die Genfer Flüchtlingskonvention gibt dazu keine Antwort, hat aber gleichzeitig als Rechtsgrundlage und moralische Rechtfertigung für eine Entwicklung des Flüchtlingsrechts vom Grundsatz der Nichtzurückweisung verfolgter politischer Flüchtlinge zum Asylbewerberrecht für Migranten, die unzureichenden Lebens­ chancen in ihren Herkunftsländern zu entgehen suchen, gedient. Die zentralen Stationen dieser Entwicklung sind zum einen eine Ausweitung verfahrensrechtlicher Ansprüche auf regelmäßig mehrjährige Aufnahme und aufwändige Verwaltungsund gerichtliche Prüfung eines Schutzbegehrens und zum anderen die Ausweitung des Begriffs des internationalen Schutzes auf „unmenschliche“ Lebensbedingungen, ursprünglich definiert in der Nähe zum Folterbegriff als „die Menschenwürde verletzende Behandlung“. Dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte kam dabei mit der Einbeziehung extrem schlechter Lebensbedingungen in Art. 3 EMRK, der Uminterpretation des Verbots kollektiver Ausweisungen zur Aufnahmepflicht und der Absolutheit des Anspruchs (im Gegensatz zur Genfer Flüchtlingskonvention) eine zentrale Rolle zu. Die Europäische Union hat diese Entwicklung in der

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Euphorie des Jahrhunderts der Menschenrechte und in der Schönwetterperiode der europäischen Rechtsentwicklung mit moderaten Migrationsbewegungen in der Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten und einem anhaltenden Bedarf an ungelernten und billigen Arbeitskräften, wenn auch mit manchen Bedenken, nachvollzogen. Mittlerweile hat unter dem Eindruck des Scheiterns der EU-Flüchtlingspolitik und der offenen oder versteckten Weigerung, das unbeschränkte Aufnahmeversprechen der EU, nicht nur für die EU, sondern auch für jeden einzelnen Mitgliedstaat einzulösen, ein Prozess des Nachdenkens eingesetzt. Nicht nur in den osteuropäischen EU-Frontstaaten wird in Frage gestellt, ob das angeblich in der europäischen Werteordnung verankerte Postulat der unbeschränkten Aufnahmepflicht (es gibt keine Obergrenze!), verbunden mit dem Anspruch auf ein aufwändiges Asylverfahren (so das EU-Recht), mangels einer effektiven Rückführungspolitik, der richtige Weg sind, die Probleme von Massenmigrationsbewegungen aus Ländern mit Millionen von Anspruchsberechtigten (sofern sie die Grenzen der EU erreichen) wenn nicht zu lösen, so doch im Rahmen geordneter internationaler Verfahren zu mildern. Ein „clean state“, der sich von dem starren Blick auf die Kasuistik des EGMR und des EuGH löst, ist erforderlich. Die Genfer Konvention kann dazu Anregungen leisten.

2 Thesensammlung Die Genfer Flüchtlingskonvention sieht kein individuelles Asylrecht vor. Sie ist das Ergebnis eines Kompromisses zwischen dem öffentlichen Interesse an der Kon­ trolle einer unbegrenzten Flüchtlingszuwanderung und dem akuten Schutz von Flüchtlingen vor Verfolgung. Sie sieht einen einheitlichen Status für Konventionsflüchtlinge vor, überlasst es aber den Staaten Ansprüche auf Asylgewährung und Verfahrensweisen für Asylbewerber zu regeln. Aus der Konvention kann daher kein Recht auf Zugang zu einem Asylverfahren und Gewährung des Flüchtlingsstatus abgeleitet werden. Ein Menschenrecht auf Gewährung von Asyl hat sich auch im allgemeinen Völkerrecht und im Unionsrecht bis heute nicht durchsetzen können. Individuelle Schutzansprüche kennt die Konvention nur in der Form eines Anspruchs darauf, nicht in ein Land, in dem akute Verfolgung aus religiösen, politischen, rassischen Gründen oder wegen der Zugehörigkeit zu einer gesellschaftlichen Gruppe oder Nationalität droht, ausgeliefert, abgeschoben oder zurückgeschoben oder in ein Verfolgerland weitergeschoben zu werden (Refoulement-Verbot nach Art.  33 GFK). Der Schutzanspruch ist in mehrfacher Hinsicht beschränkt. Er ist ausgeschlossen für Personen, die eine Gefahr für die Sicherheit eines Staates oder die Allgemeinheit, im Hinblick auf die Begehung schwerwiegender Straftaten bedeuten. Das Refoulement-Verbot der Genfer Konvention ist nicht identisch mit einem Anspruch auf Asylgewährleistung und einem damit verbundenem Recht auf Zugang zu einem Asylverfahren. Die Staaten sind verpflichtet, Schutz vor andernfalls akut bevorstehender Verfolgungsgefahr für Flüchtlinge, im Falle der Ausweisung,

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­ bschiebung, Zurückweisung oder Weiterschiebung zu gewähren. Ob Schutz durch A temporäre Aufnahme oder durch Unterbringung in sicheren Drittstaaten gewährt wird, bleibt den Staaten überlassen. Die Verpflichtung gilt auch für die Abweisung von Flüchtlingen an der Grenze, sie enthält aber keinen Anspruch darauf, das Staatsgebiet zum Zweck der Schutzbeantragung zu erreichen. Sie ist strikt zu unterscheiden von der in den Seerechtskonventionen niedergelegten Pflicht, Personen aus Seenot zu retten und in einen sicheren Hafen zu verbringen. Ein Schutzanspruch besteht nicht bei Einreise aus einem Land oder Gebiet, indem der Flüchtling bereits vor Verfolgung oder unmittelbarer Abschiebung in einen Verfolgerstaat sicher war oder bei einer alternativen Schutzmöglichkeit in einer benachbarten Region oder einem sicheren Drittstaat. Die Genfer Konvention geht vom Primat des ersten sicheren Zufluchtstaates aus. Flüchtlinge haben keine freie Wahl des Staates, in dem sie Asyl beantragen wollen. Sie verweist daher Flüchtlinge darauf primär in benachbarten Regionen oder Staaten Schutz suchen und dispensiert unerlaubt einreisende Flüchtlinge von einer Bestrafung für eine illegale Einreise nur, wenn sie unmittelbar aus einem Gebiet kommen, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit bedroht waren (Art. 31 GK). Sie fordert zu internationaler Zusammenarbeit im Hinblick auf die Belastungen auf, die sich für einzelne Länder ergeben können (Präambel) und sieht daher die Lösung des Flüchtlingsproblems in der Kombination von zwischenstaatlicher Zusammenarbeit und begrenztem Schutzanspruch. Die Geltendmachung des Refoulement-Verbots setzt eine plausible Darlegung eines Schutzanspruchs und eine Prüfung des Anspruchs voraus. Ein Recht auf Zugang zu einem umfangreichen, zeitaufwändigen Asylverfahren lässt sich daraus nicht ableiten. Die Vertragsstaaten hielten es 1951 nicht für notwendig, Verfahrensregeln und vorläufige Bleiberechte für die Überprüfung des Refoulement Verbots in der Konvention festzulegen, sondern gingen im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte von einer Evidenz der möglichen Verfolgungssituationen in Verfolgerstaaten aus. Das Verfahren blieb damit den Vertragsstaaten überlassen. Die im Unionsund nationalen Recht, ursprünglich für beschränkte Asylbewerberzahlen entwickelten und regelmäßig zeitaufwändigen Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren verbunden mit einem vorläufigen Aufnahmerecht für mittlerweile Hun­derttausende von Asylbewerbern, sind außerhalb der Vorstellungswelt der Genfer Konventionsstaaten. Die in der internationalen Rechtsprechung aufgestellten umfangreichen Aufklärungs- und Prüfungspflichten haben rechtlich mangels eines Individualanspruchs auf Asyl in der Genfer Konvention keine Grundlage. Ob und in welchen Grenzen eine Verpflichtung zur Prüfung einer großen Zahl von plötzlich spontan um Schutz nachsuchenden Flüchtlingen besteht, war in der Vertragskonferenz schon deshalb kein Thema, weil die Vertragsstaaten 1951 noch davon ausgingen, dass die Konvention sich nicht mit der Zulassung von Flüchtlingsströmen befasst. Für den Fall großer spontaner Fluchtbewegungen sieht die UN-Declaration on Territorial Asylum von 1967, die eine völkerrechtliche Fortentwicklung des Refoulement-­ Verbots zu einem Verbot der Abweisung an der Grenze dokumentiert, eine Ausnahme vom Refoulement-Verbot zum Schutz der Bevölkerung, wie z. B. in Fällen einer Massenzuwanderung von Flüchtlingen vor. Die Begrenzung entspricht dem Kompromiss­ charakter der Genfer Konvention. In der völkerrechtlichen Praxis gibt es keine Belege für eine unbegrenzte Aufnahmepflicht zum Zweck der Prüfung eines Schutzbegehrens.

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Vom Refoulement-Verbot der Genfer Flüchtlingskonvention ist das Refoulement-­ Verbot der Europäischen Menschenrechtskonvention zu unterscheiden. Das Verbot, niemanden der Folter oder unmenschlichen oder erniedrigender Behandlung oder Strafe zu unterziehen (Art. 3 EMRK), gilt als elementares Menschenrecht ohne Einschränkungen. Folter und unmenschliche Behandlung sind aber nicht mit politischer Verfolgung im Sinne der Genfer Konvention identisch, sondern erfassen unterschiedliche Personengruppen. Der Europäische Menschenrechtsgerichtshof hat das Verbot, mittels einer dynamischen an der größtmöglichen Verwirklichung der Menschenrechte ausgerichteten Auslegung, auch als Schutzanspruch interpretiert und daraus ein absolutes Refoulement-­ Verbot abgeleitet. Diese Weiterung war und ist, in Bezug auf Schutz durch Aufnahme, jedenfalls als absolute Pflicht keineswegs selbstverständlich, sondern, in Bezug auf die klare Beschränkung des Refoulement-Verbots der Genfer Konvention, höchst problematisch. Auf Grund einer ausufernden Kasuistik mit einer extensiven und zugleich intransparenten Auslegung des Begriffs der unmenschlichen Behandlung und hohen Ansprüchen an die individuelle Prüfung von Schutzbegehren überlagert eine als weitgehend unbeschränkt postulierte Aufnahmepflicht, mittels derer regelmäßig auch der geographisch nächste sichere Zufluchtsstaat, eine sichere Region oder eine anderweitige, Aufnahmemöglichkeit für Flüchtlinge als Schutzalternative ausgeschlossen wird, den differenzierten Flüchtlingsschutz der Genfer Konvention. Die Etablierung eines transparenten und praktikablen rechtlichen Rahmens zur Prüfung von Schutzbegehren spontaner Asylsuchender kann nicht der Kasuistik der EGMR-Rechtsprechung und einer divergierendenn nationalen Rechtsprechung in den Mitgliedstaaten überlassen bleiben. Die EU-Mitgliedstaaten, als Kernbereich des Europarats, müssen sich zu einem einheitlichen und transparenten Verständnis des Schutzanspruchs der EMRK, die als solche keinerlei Aussagen zum Asylrecht trifft, verständigen. Wegen der praktischen Schwierigkeiten einer Unterscheidung und der faktischen Berufung jedes Flüchtlings auf umfassende Schutzgewährung unterläuft der Schutzanspruch für Antragsteller, selbst wenn er sich nach aufwändigen individuellen Prüfungsverfahren als unbegründet erweist, die Systematik der Genfer Konvention. Der begrenzte Schutzanspruch mutiert zum Anspruch auf Einwanderung aus Herkunftstaaten, in denen instabile politische Verhältnisse und mi­ serable ökönomische Bedingungen bestehen. Seine Geltendmachung wird zur primären, tausendfach belegten Hintertür für eine legal nicht erreichbare Zuwanderung. Die Statistik spricht insoweit eine klare Sprache. Eine kontrollierte, gesteuerte Zuwanderung ist gegenüber der irregulären Zuwanderung über die Geltendmachung eines humanitären Schutzanspruchs nebensächlich. Begegnen lässt sich dieser Entwicklung nur, wenn die Grundprinzipien der Genfer Flüchtlingskonvention bei ihrem Bestreben, einen Kompromiss zwischen Schutz für Flüchtlinge und staatlicher Zuwanderungskontrolle durch zwischenstaatliche Zusammenarbeit und primären Schutz in der Region zu erreichen, wieder in den Vordergrund gerückt und die Begrenztheit staatlicher Aufnahmepflichten gegenüber den individuellen Einwanderungswünschen von Migranten und Flüchtlingen durch Aufnahme und Resettlementprogramme, Hilfe für Flüchtlinge in ihren angestammten Regionen und Bereitstellung von alternativen temporärem Schutz in Krisen und Konfliktsituationen wieder in ein vernünftiges Verhältnis gebracht werden.

Teil IV

Schutz von Menschen in bewaffneten Konflikten und Katastrophenfällen

Compassion and International Humanitarian Law Thilo Marauhn

1 Preliminary Remarks What kind of contribution is appropriate for a liber amicorum on the 70th birthday of an esteemed and distinguished colleague? Apart from discussing academic topics which Rainer Hofmann and the contributors to this liber amicorum share, such a publication is one of the few opportunities for an academic to provide insights, first, into his or her motivation to take up particular questions and, second, into the way he or she handles them. I must admit that I have chosen such a subjective approach here, after, a short while ago, another friend and colleague, Dino Kritsiotis, encouraged me to openly address personal sensitivities, perceptions and hopes when sharing ideas which are still under development. Perhaps this is even more appropriate on the occasion of Rainer Hofmann’s 70th birthday since he and I spent our early steps in academia at the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law. With a modest age difference and common friends (I may mention Ulrich Beyerlin on this occasion, who passed away far too early), we both appreciated the academic freedom under the auspices of our supervisor Rudolf Bernhardt, while we were embedded in the then doctrinal and to some extent positivist tradition of the Institute. As politically interested and engaged academics we have built on this tradition throughout our academic life  – but have gone beyond, with political, theoretical and social science-driven insights. In my case, I want to pay particular tribute to Michael Bothe who Prof. Dr. iur. Thilo Marauhn, M.Phil.; Chair of Public Law and International Law at Justus Liebig University Giessen, Germany; Head of Research Group “Public International Law”, Peace Research Institute Frankfurt, Germany; Special Chair Arms Control Law, University of Amsterdam/ Asser Institute, The Hague, The Netherlands. T. Marauhn (*) Gießen, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_25

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guided my post-doctoral research and encouraged me to dive deep into international humanitarian law (IHL). My personal motivation to deal with this specific branch of public international law, both academically and in national and international practice, largely stems from a sense of empathy for the victims of armed conflict, to some extent driven by a religious upbringing. I have always had the desire to practically contribute to the protection of such victims. While this cannot be the exclusive basis for working in this field, this has been and continues to be a strong driver of my related activities. Focusing on the victims of suffering is part of Rainer Hofmann’s interests in human rights law and in international humanitarian law. This has not only become visible in his publications on minority rights and on refugee law but also in his contributions to the work of the International Law Association’s Committee on compensation for war victims. While always respecting the necessity to build on doctrine, Rainer Hofmann, in my view, has continuously and eagerly paid tribute to political context, and to the individual, the human as a beneficiary and an actor in law. More recently, with his participation in the work of the German National IHL Committee, his expertise has again become available to those involved in the protection of victims of armed conflict. Contributing to this liber amicorum is a welcome opportunity for me to address an unusual topic, namely compassion as an element of the protection of such victims.

2 Compassion and Law Prima facie, compassion and law seem to belong to two different worlds. Academic writings on compassion and law are rare, even though there is some talk about a so-­called emotional turn in social sciences. Addressing the relationship between law and compassion, we may start from the assumption that law is a normative discipline. Language is central to law, with different genres of text, such as statutes, court rulings and treaties being the object of interpretation. Rules govern the interpretation of these texts. They give an impression of objectivity. Such a perception of law underlines its contrafactual potential, it highlights the impact of law upon facts of life. The extent to which there is room for emotions in such a framework is debatable. Lawyers tend to exclude emotions therefrom. However, the law is not exclusively text-based. Action and actors are also important. This is not only part of the application of the law, which focuses on linking normativity to facts of life. It is also part of the processes dealing with the making of law and its assessment and evaluation. The image of the law is modified in so far from a text-centered discipline to an actor-driven and action-based discipline. Social science comes into play. Similar to lawyers, however, social science has long sought to exclude emotions from pertinent analyses with the help of distinct methodology. Irrespective whether or not the current debate about emotions in social sci-

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ence already amounts to a paradigm shift, the above-mentioned emotional turn, however, contributes to give room for the inclusion of what is often perceived as irrational or as subjective elements. The extent to which this is applicable to compassion is debatable. Indeed, compassion and emotion should not be equated. In my view, emotions do not only originate in the individual but they often are a secluded or isolated phenomenon, even if displayed to others. In contrast, compassion typically is relational and affective. It is based upon a relationship between at least two individuals, and it can even be a group phenomenon. This relational dimension is compatible with law and legal relationships. Historically and socially, compassion, however, has often been associated with charity and benefaction, thus separated from rights and obligations, which are key to our understanding of the law. The reason to keep compassion separate from law, hence, seems to be less associated with compassion’s closeness to the emotional but rather to the quality of relationships between the suffering individual and the helping individual or group. Compassion focuses on the attitude of the helping subject, law on his or her obligations towards the suffering individual, or the rights of the victim. What follows from this is that compassion is neither akin to law nor should it be conflated with the law. It can, however, be an element in the operation of law, adding substance to rights and interests. Without considering law synonymous with justice, compassion, in the operation of the law, may help that justice is not only be done but it is seen to be done. This may be particularly important in the context of civil and human rights and of international humanitarian law, giving a voice to victims beyond state-centric approaches. The victim requirement in human rights law, often interpreted in a restrictive manner, should rather be read to protect the victim against non-state and non-governmental actors threatening the triad of liberty, equality and solidarity. In order to avoid any misperceptions about arguing in support of including compassion in our operation of the law in general, and of international humanitarian law in particular: compassion is not meant to replace law but it is intended to supplement law. The benefits of international human rights law and international humanitarian law being law are that their substance does not depend on the generosity of their respective guardians and that they can be enforced, very much in contrast to compassion which lacks the enforcement dimension. Thus, the law emancipates the victim from being a mere object of anyone’s compassion. This is central to the law and a key benefit of modern human rights law and international humanitarian law. Any inclusion of compassion in the operation of these branches of public international law must avoid the pitfalls of weakening these emancipatory aspects of the law. The following ideas are sketched out in order to stimulate discussions about the role of compassion in the operation of international humanitarian law. Compassion, as will be briefly explained, can be a driver of international humanitarian law. Even more: there are elements of compassion in international humanitarian law. And it is possible to develop compassionate attitudes in the operation of the law, in order to enhance its effectiveness.

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3 Compassion as a Driver of International Humanitarian Law Compassion, it may be argued, has fairly often been a driver in the development of international humanitarian law. While there has been a variety of drivers in the development of ius in bello over the centuries, across different continents and jurisdictions, and encompassing heterogeneous actors, developments in the nineteenth century increasingly focused upon the notion of humanity. Henry Dunant (1828–1910) may be easily described as a humanitarian activist. When he, while on a business trip in the region, experienced the horrors of the battle of Solferino, where France was fighting on the side of Piedmont-Sardinia against Austria in the summer of 1859, he was utterly shocked and driven by his religiously-­ based humanitarian concerns to practically contribute to help the wounded soldiers left behind. Dunant’s booklet Un Souvenir de Solferino was published in 1862 (printed at Dunant’s own expense). With the radical descriptions of the battles and the effects upon soldiers, wounded and often left dying, he developed an argument in favour of the establishment of a neutral organization to provide care to such soldiers. This argument, implicitly and explicitly, was compassion-based and aimed at generating compassion among European political decisions-makers at the time. With the establishment of the International Committee of the Red Cross (then named the International Committee for the Relief of the Wounded) in 1863 and the adoption of the First Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded in Armies in the Field in 1864, Dunant’s activities and his compassionate attitude generated visible outcomes. It is noteworthy that the text of the 1864 Convention does not refer to compassion or similar attitudes, not including any preambular remarks to this end. The only reference to “humanity” and “humane conduct” can be found in the Convention’s Article 5, stating that “Generals of the belligerent Powers shall make it their duty to notify the inhabitants of the appeal made to their humanity, and of the neutrality which humane conduct will confer”. The Lieber Code, issued in 1863 as “General Orders No. 100: Instructions for the Government of the Armies of the United States in the Field” by U.S. President Abraham Lincoln, and developed, among others, by Francis Lieber (1800–1872) seems to mirror a likewise humanitarian attitude. However, a number of differences come to mind. The Code was drafted upon the initiative of the executive branch of the U.S. Government. It was developed against the background of the U.S. Civil War (1861–1865), and it applied to conduct during hostilities for Union soldiers only. Interestingly, the text of the Lieber Code does not explain the drivers underlying its development, but it refers to the notion of humanity only in its text, explicitly in Articles 4, 29, 42, 76 and 152. Primarily against the background of the Code’s wording and its focus, among others, on military necessity, the humanitarian character of the Code has occasionally been debated. While I would claim that the Code entails a strong humanitarian element, this is not at issue here. What is at issue are the drivers, the motivations, for the adoption of the Code. In this context, it is

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noteworthy to point out that Lieber appreciated Dunant’s work but he served in a different capacity, and the Code was much more elaborate than the 1864 Convention. The Code was meant to be comprehensive, providing practical advice for soldiers and it was developed in the Civil War, namely during an ongoing armed conflict. While it is plausible to argue that the Code also served to establish a legal framework for legitimately winning a war, it cannot be ignored that it includes numerous constraints that may be read as being driven by compassion. In sum, the Code is more pragmatic than the Convention, and compassion seems to have been less prominent as a driver for this set of rules. To illustrate the role of compassion as a driver of IHL further, it is interesting to take note of the preamble of the 1868 St. Petersburg Declaration (Declaration Renouncing the Use, in Time of War, of Explosive Projectiles under 400 Grammes Weight). While it cannot be ignored that Russia’s concerns at the time of drafting included numerous strategic considerations, the preamble highlights human suffering and humanitarian concerns. It argues that “the necessities of war ought to yield to the requirements of humanity”, and that “the progress of civilization should have the effect of alleviating as much as possible the calamities of war”. The Declaration, hence, outlaws arms “which uselessly aggravate the sufferings of disabled men”. The extent to which compassion can be clearly identified as a driver of the Declaration is most likely debatable. However, the preamble actually serves to at least place “suffering” and “requirements of humanity” in such a prominent way that it is hard to radically exclude any element of compassion from the context of the Declaration. Even more noteworthy in our context is the Martens clause, as included, among others, in the 1899 Convention (II) with Respect to the Laws and Customs of War on Land and its annex: Regulations concerning the Laws and Customs of War on Land: “Until a more complete code of the laws of war is issued, the High Contracting Parties think it right to declare that in cases not included in the Regulations adopted by them, populations and belligerents remain under the protection and empire of the principles of international law, as they result from the usages established between civilized nations, from the laws of humanity, and the requirements of the public conscience”. Simply referring to the text of the preamble or other parts of treaties in the field of international humanitarian law may be perceived as too little to identify the true drivers of such instruments. This may still need to be more closely looked into with regard to Friedrich Fromhold Martens (1845–1909) and the clause. Compassion may have been present, but in this particular case it may also have been to the disadvantage of the law as such. Moving further in history, the 1949 Geneva Conventions and the 1977 Additional Protocols seem to be driven much more by the need to revise existing rules and develop additional rules serving practical purposes. Rather than compassion along the lines of Henry Dunant’s very personal experiences, the collective experience of World Wars, as expressed in the UN Charter’s preamble (“to save succeeding generations from the scourge of war, which twice in our lifetime has brought untold sorrow to mankind”), was much more present. At least, compassion has been and is less visible in the immediate drafting context of these major codifications of modern international humanitarian law. Perhaps the 1977 First Additional Protocol (Proto-

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col Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts) more clearly reflects the in-built tension arising from the dichotomy of ius ad bellum and ius in bello, with three out of the five preambular paragraphs of the first Additional Protocol re-­ affirming the prohibition of the use of force. The Protocol’s preamble, however, believes “it necessary nevertheless to reaffirm and develop the provisions protecting the victims of armed conflicts and to supplement measures intended to reinforce their application”. Reference to the victims of armed conflicts underscores the still pertaining compassionate attitude. An interesting development has come about with civil society-driven treaties of more recent origin. The 1997 Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on their Destruction (Ottawa Convention), in its first preambular paragraph pinpoints a compassionate objective as a key driver for the adoption of this treaty: “Determined to put an end to the suffering and casualties caused by anti-personnel mines, that kill or maim hundreds of people every week, mostly innocent and defenceless civilians and especially children, obstruct economic development and reconstruction, inhibit the repatriation of refugees and internally displaced persons, and have other severe consequences for years after emplacement”. Taken together with the strong impetus of the International Campaign to Ban Landmines, it is arguable that the involvement of civil society actors on a much broader scale allows for more room to be given to compassion as a driver of the development of new law in the field. Whether or not this also applies to the concept of humanitarian disarmament is a matter which deserves closer scrutiny. With the 2017 Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, which entered into force in 2021, a new dimension of arms control agreements has joined the body of international arms control law. The extent to which compassion actually serves as a driver of law-making in the field is still under-researched.

4 Compassion as an Element of International Humanitarian Law The preceding section has already illustrated that compassion or elements of compassion have not only been drivers of international humanitarian law but they have also found their way into the text of IHL treaties. This is primarily the case for preambular paragraphs but it also goes beyond. Since compassion is not formally referred to, it is important to identify words or phrases which mirror compassion. In the context of this short contribution, I will limit myself to three notions, namely “humanity”, “victim” and “suffering”. In terms of treaty texts, I will confine my comments to the 1977 First Additional Protocol (in the following: AP I). “Humanity”, to begin with, is referred to twice, namely in Article 1 (2) AP I, reiterating the Martens Clause (“In cases not covered by this Protocol or by other international agreements, civilians and combatants remain under the protection and

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authority of the principles of international law derived from established custom, from the principles of humanity and from the dictates of public conscience”), and in Article 75 (7) AP I, referring to “crimes against humanity”. “Suffering” is taken up once in AP I, namely Article 35 (2), a provision, which has given rise to numerous interpretative challenges: “It is prohibited to employ weapons, projectiles and material and methods of warfare of a nature to cause superfluous injury or unnecessary suffering”. “Victim” figures more often in the Protocol, apart from its title, which prominently points out who should be protected by the agreed rules. The preamble as well as Articles 1 (3), 2 (4), 65 (2) and 81 (1)–(3) explicitly take up the notion of “victim”, with only Articles 65 and 81 AP I, however, adding substance since Articles 1 and 2 refer to treaty titles. Notwithstanding the meagre outcome of a brief textual overview, the question arises whether the structure of AP I and its substance reflect more prominently entry points for compassion in the interpretation of the treaty text. Does AP I as a whole serve the protection of victims of war? Does the prohibition of reprisals precisely reflect considerations of compassion? And what about rules such as Article 52 (3) AP I, stating that “In case of doubt whether an object which is normally dedicated to civilian purposes, such as a place of worship, a house or other dwelling or a school, is being used to make an effective contribution to military action, it shall be presumed not to be so used”? If building on the rules of treaty interpretation as they emerge from Articles 31–33 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, from customary law, and from practice(s) beyond, a tentative conclusion may be drawn with regard to these exemplary provisions of the 1977 First Additional Protocol in light of the Protocol’s preamble, and perhaps of the overall objectives of international humanitarian law: It is less the substance of these provisions that matters when it comes to compassion and international humanitarian law but the attitude that is displayed by those who handle and apply this body of law.

5 Compassionate Attitudes The final section of this short contribution hence aims to look at how compassionate attitudes can contribute to the handling of international humanitarian law and how a compassionate lawyer can be part of a process of strengthening international humanitarian law. In addressing this, I want to highlight two aspects, namely the actors and forums which are part of the body of international humanitarian law as a whole, and the role of the lawyer in this process. Building upon the second section of this paper, this means to move beyond the text and to address actors (and actions) involved in making IHL work. The establishment of the International Committee of the Red Cross, as has been highlighted above, is more or less a direct consequence of Dunant’s compassion

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for the victims of war. Similarly, the International Red Cross and Red Crescent ­Movement (with all its components, namely the ICRC, the National Societies, and the International Federation thereof), being a global humanitarian network, mirrors this compassion. The International Conferences of the Red Cross and Red Crescent are a valid expression of the cooperation between states and civil society actors, with national societies forming a firm part of the process. This process is not exclusively law-driven. It is framed by law, but it is a political process. And as such it allows for the inclusion of elements going beyond the law. This has become obvious throughout the decades, allowing for a broad range of topics being addressed. Resolutions adopted by these Conferences mirror well the attitudes underlying the Movement’s activities. They often are law-based or law-framed, but go beyond, and often include elements of compassion. Among the Fundamental Principles of the Red Cross and Red Crescent Movement, it is the Principle of Humanity which entails a sense of compassion. It is phrased as follows: “The International Red Cross and Red Crescent Movement, born of a desire to bring assistance without discrimination to the wounded on the battlefield, endeavours, in its international and national capacity, to prevent and alleviate human suffering wherever it may be found. Its purpose is to protect life and health and to ensure respect for the human being. It promotes mutual understanding, friendship, cooperation and lasting peace amongst all peoples.” What is perhaps even more important is the role of the lawyer in international humanitarian law. Our first and foremost responsibility obviously is to safeguard IHL, and to contribute to its meaningful implementation and effective enforcement. This is where key skills play a decisive role, above-all our ability to present convincing arguments. In the absence of a comprehensive court system at the international level, and with very few quasi-judicial procedures available, many of lawyers’ activities consist of mediating and negotiating, of arguing and convincing. The outcome of such activities very often depends on the modalities of communication. Combining a strong rights-based focus with a sense of empathy or perhaps compassion is often more successful than merely relying upon the power of the law. Compassion attached to rights-based arguments (not without, however) is promising, serves a meaningful purpose, namely to enhance the protection of the victims of armed conflict. I am hesitant to actually consider this as a skill. It may rather be a gift. I have very much benefitted from meeting Rainer Hofmann, learning from his sharp legal mind but equally being impressed by his compassionate attitude to those suffering. It will be a pleasure to continue reflecting upon compassion in the field of international humanitarian law, as an academic, but perhaps even more important, in each and every context of practicing IHL.1  I have been thinking about the topic of this paper for quite a while. However, I have not yet come to any definite conclusions. Thus, it remains a sketch of ideas. This has meant to test the patience of the editors of this liber amicorum, and I am grateful to them that they have been lenient with me. One of the consequences of this being merely a sketch of ideas is the purposeful omission of footnotes. As a substitute, I am happy to add the principal readings which have had an impact on my thinking, in order to enlighten the bibliographic background of this chapter: Bothe (2003); Feenan (2017); Schircks (2002); Schmahl (2011); Steiner (2010); Witt (2012). 1

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References Bothe M (2003) Durchsetzung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts – ein Paradigmenwechsel?. In: Marauhn T (ed) Die Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht. Entwicklungen und Perspektiven. Mohr Siebeck, Tübingen, pp 115–130 Feenan D (ed) (2017) Law and compassion (special issue). Int J Law Cont 13(2):121–224, with contributions by Dermot Feenan, Maksymilian Del Mar, Jonathan Herring, Hazel Biggs, Susan A. Bandes, Marinos Diamantides and Iain Wilkinson Schircks R (2002) Die Martens’sche Klausel. Nomos, Baden-Baden Schmahl S (2011) The development of international humanitarian law since the 19th century. In: Marauhn T, Steiger H (eds) Universality and continuity in international law. Eleven Publishing, The Hague, pp 485–504 Steiner Y (2010) Henry Dunant. Appenzeller Verlag, Herisau Witt JF (2012) Lincoln’s code. The laws of war in American history. Free Press, New York et al.

Humanitäre Hilfe – ein Beitrag zum Recht der Solidarität Michael Bothe und Jennifer Ernst

1 Einführung Humanitäre Hilfe für Bevölkerungen in Not ist internationale Realität. Wo immer eine massive Notlage entsteht, ist sie zur Stelle – vielleicht nicht immer und überall ausreichend, aber sie geschieht. Man kann und muss dieses Phänomen als Ausdruck weltweiter Solidarität begreifen. Solidarität ist allerdings keine rechtliche, sondern eine politische und historische Kategorie.1 Die rechtliche Bewertung des Phänomens Solidarität ist Ziel dieses Beitrags: Inwieweit fordert, begrenzt und gestaltet Recht die humanitäre Hilfe und damit die internationale Solidarität? Es wird dabei primär um Völkerrecht gehen. Aber, wie zu zeigen sein wird, stellt sich die Frage in unterschiedlichen Rechtsordnungen, die aufeinander bezogen sein können. Dabei ist zu beachten, dass es ganz unterschiedliche Anlässe für Notlagen gibt, die durch humanitäre Hilfe gelindert werden sollen: Naturkatastrophen etwa Überschwemmungen oder Erdbeben, menschengemachte Katastrophen wie ­Explosionen, Dr. iur., Professor emeritus, Michael Bothe, ehemaliger Professor für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Ernst, Jennifer, ehemalige wissenschaftliche Hilfskraft an der Professur für Öffentliches Recht bei Prof. Dr. Kadelbach, LL.M. an der Goethe-Universität Frankfurt am Main.  Zur Eignung als Rechtsprinzip ausführlich Wolfrum und Kojima (2010).

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M. Bothe (*) Bensheim, Deutschland E-Mail: [email protected] J. Ernst Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_26

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die Verbreitung von Infektionskrankheiten oder bewaffnete Konflikte.2 Der Beitrag versucht, diese unterschiedlichen Notlagen zusammen zu sehen und ihre rechtliche Regelung zu vergleichen. Es stellt sich insbesondere die Frage nach spezifischen Rechtsregimen für einzelne Bereiche, aber auch nach überwölbenden Rechtsprinzipien. Außerdem ist auf die Grenzen der Rechte und Pflichten zur humanitären Hilfe sowie auf kooperative Lösungen in der Praxis einzugehen.

2 Die Akteure der humanitären Hilfe Um die rechtliche Steuerung humanitärer Hilfeleistung in ihren verschiedenen Ausprägungen richtig zu erfassen, sind zunächst die relevanten Akteure, die Rechtsträger sind oder sein können, zu identifizieren.3 Die Hilfe kommt von einem „Geber“ und wird in aller Regel durch einen Intermediär (Hilfe leistende Organisation) an Begünstigte geleistet oder vermittelt. Alle drei Typen von Akteuren können unterschiedliche rechtliche Qualität besitzen und verschiedene Interessen haben, die sich in unterschiedlichen Rechten und Pflichten niederschlagen. Als Geber kommen Private – etwa private Stiftungen –, Staaten und internationale regierungsamtliche Organisationen in Betracht. Bei Letzteren ist insbesondere die EU zu nennen.4 Auch Nichtregierungsorganisationen (NGOs) kommen als Geber in Betracht. Eine besondere Rolle spielt das Internationale Rote Kreuz mit seinen Komponenten des Internationalen Komitees des Roten Kreuzes (IKRK), der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften (IFRC) und den nationalen Gesellschaften. Staaten und die EU kommen auf der Geberseite auch insofern ins Bild, als nicht staatliche Akteure von ihrem Gebiet aus operieren und unter Umständen kontrolliert werden sollen. Intermediäre, d.  h. ausführende Organisationen, sind meist NGOs. Es kommt aber auch vor, dass Staaten oder internationale Organisationen die Hilfeleistung selbst erbringen. Begünstigte oder Empfänger sind die notleidende Bevölkerung – die in der Regel aber nicht als Gruppe Rechtsträger sein kann –, die einzelnen Angehörigen der notleidenden Bevölkerung oder schließlich der Staat bzw. ggf. der nicht-staatliche Akteur, der das Gebiet, in dem die Notlage besteht und die Hilfe geleistet werden soll, kontrolliert. Wenn von einem Recht oder einer Pflicht zur Hilfeleistung bzw. von einem Recht auf Hilfeleistung die Rede ist, muss geklärt werden, auf welcher Grundlage dieses besteht und welche dieser unterschiedlichen Akteure berechtigt oder verpflichtet sind. Die Beantwortung der Frage nach der rechtlichen Grundlage richtet sich also

 Eindrücklich dazu die Übersicht des UN Generalsekretärs über die von der UN geleistete humanitäre Hilfe im Jahr 2020, 14.04.2021, UN Doc. A/76/74-E/2021/54, Rn. 12 ff. 3  Zu dieser Strukturierung der Akteure siehe Gillard et al. (2021), S. 518 ff. 4  Siehe hierzu Art. 214 AEUV und VO (EG) Nr. 1257/96. 2

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nach den handelnden Akteuren. So werden Staaten und internationale O ­ rganisationen durch das Völkerrecht, letztere auch durch ihr Innenrecht verpflichtet.5 Pflichten privater Rechtsträger folgen aus dem für den jeweiligen Rechtsträger anwendbaren Privatrecht und/oder ihrem jeweiligen Innenrecht.6

3 Rechtsregime Die Gründe für das Entstehen humanitärer Notlagen sind vielfältig. Diese Vielfalt spiegelt sich auch in den Rechtsregimen wider, die sich mit humanitärer Hilfe auseinandersetzen. Neben dem humanitären Völkerrecht sind dies das Recht der Katastrophenhilfe, das Flüchtlingsrecht und das Gesundheitsrecht. Zuletzt ist auf die Rolle der alle Rechtsgebiete umspannenden Menschenrechte einzugehen.

3.1 Humanitäres Völkerrecht 3.1.1 Pflicht zur Hilfeleistung Das am weitesten ausgebildete rechtliche Regime humanitärer Hilfe findet sich im Recht der bewaffneten Konflikte, im humanitären Völkerrecht. Die Genfer Konventionen und ihre Zusatzprotokolle enthalten eine Reihe von Bestimmungen über Hilfsaktionen; das sind insbesondere Bestimmungen über Kriegsgefangene, Art. 72 f. Genfer Konvention (GK) III und über besetzte Gebiete, Art. 59 GK IV, 69 Zusatzprotokoll (ZP) I, in allgemeinerer Form in Art. 70 ZP I und Art. 18 ZP II. Die beiden letzteren Bestimmungen sehen eine allgemeine Pflicht zur Durchführung von Hilfsaktionen vor. Die passive Formulierung („sind unparteiische humanitäre Hilfsaktionen durchzuführen“) öffnet diese Verpflichtung nach allen relevanten Seiten; es ist eine Verpflichtung sozusagen „to whom it may concern“. Das sind einmal Staaten, die in der Lage sind, Hilfe zu leisten, zum anderen Staaten, durch deren Kontrollgebiet Hilfsaktionen passieren müssen (Transitstaaten) und schließlich Staaten, unter deren Kontrolle sich das Gebiet befindet, in dem die die Pflicht auslösende Notlage besteht – wo also Hilfe zu leisten ist.7 Die Pflicht gilt „sofern die davon betroffenen Parteien zustimmen“, was sie aber nicht leer laufen lässt, denn die Zustimmung darf nicht willkürlich verweigert werden.8 Für den nicht-­

 Siehe bspw. Art. 4 Abs. 1 Lit. c, d Statuten des IKRK, in der Fassung von 2017.  Siehe etwa International Conference of the Red Cross and Red Crescent (1995); Art. 3 Abs. 2, 3, Art. 6 Abs. 4 Statuten der Internationalen Rot Kreuz und Rot Halbmond Bewegung, in der Fassung von 2006. 7  Im Einzelnen dazu Bothe (2013a, b), S. 484; s. auch Heintze (2021), S. 235 f. 8  Allgemein anerkannte Auslegung; Akande und Gillard (2016), S. 21 ff. 5 6

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internationalen Konflikt ist die entsprechende Formulierung „mit Zustimmung der betroffenen Hohen Vertragspartei“, eine Abweichung, über deren Bedeutung Streit besteht.9 Nach dem Grundsatz einer Auslegung, die die effektive Anwendung der Bestimmung ermöglichen muss, bedeutet die Pflicht von potenziellen Geberstaaten auch eine Verpflichtung, Hilfsaktionen nicht willkürlich zu behindern und positiv gewendet, sie zu ermöglichen, sofern geeignete Durchführungsorganisationen solche Hilfsaktionen durchführen wollen und können.

3.1.2 Der zeitliche Anwendungsbereich des humanitären Völkerrechts – ius post bellum? Eine praktisch wichtige Frage ist der zeitliche Anwendungsbereich dieser Pflichten des humanitären Völkerrechts. Denn die Notlage, deren Linderung Zweck der dargestellten Bestimmungen ist, hört ja in aller Regel nicht mit Einstellung der Kampfhandlungen auf. Die konfliktbedingte Not überdauert den Konflikt. Jedoch stellen die allgemeinen Vorschriften über das Ende der Anwendung der Konventionen und ihrer Zusatzprotokolle auf das allgemeine Ende der Kampfhandlungen ab, Art. 6 Abs. 2 GK IV und Art. 3 Lit. b ZP I. Aus einer Reihe weiterer Vorschriften lässt sich hingegen das Prinzip ableiten, dass die Anwendbarkeit von Schutzbestimmungen ratione temporis erst endet, wenn dieser Schutz nicht mehr benötigt wird. Das gilt für den Schutz bestimmter Personengruppen: Kriegsgefangene, Art.  5 Abs.  1 GK III, geschützte Personen nach GK IV, Art.  6 Abs.  4 und Art. 134, sowie geschützte Personen nach Art. 3 Lit. b ZP I. Es gilt auch für die kriegerische Besetzung, die lange Zeit nach Ende der militärischen Operationen andauern kann, Art. 6 Abs. 3 GK IV, Art. 3 Lit. b ZP I.10 Ferner gibt es Vorschriften, die nach ihrem Wortlaut noch oder überhaupt erst nach Ende der Kampfhandlungen Anwendung finden müssen. Das sind insbesondere Vorschriften über Vermisste (Art. 33 Abs. 1 ZP I: „[s]obald die Umstände es zulassen, spätestens jedoch nach Beendigung der aktiven Feindseligkeiten“) und Kriegsgräber (Art. 34 Abs. 2 ZP I: „[s]obald die Umstände und die Beziehungen zwischen den gegnerischen Parteien es gestatten“). Der Sache nach ist auch Art. 70 ZP I eine solche Vorschrift, denn das Schutzbedürfnis, dessen Erfüllung er dient, besteht auch nach Ende der Feindseligkeiten fort. In diesen Zusammenhang gehört auch das Protokoll über explosive Kampfmittelrückstände, das V.  Zusatzprotoll11 zur UN-Waffenkonvention. Man kann insofern von ius post bellum in einem weiteren Sinn sprechen.

 Dazu Bothe (2013a, b), S. 800 f.  Siehe hierzu Supreme Court of Israel, HCJ 9132/07, Jaber Al-Bassiouni Ahmed et al. v. Prime Minister and Minister of Defence, 30.01.2008, Rn. 11. 11  28.11.2003, UNTS Vol. 2399, S. 100. 9

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3.2 Das Recht der Katastrophenhilfe Das Recht der Katastrophenhilfe kennt kein internationales, universell anwendbares Abkommen, das die Pflichten bezüglich humanitärer Hilfe im Katastrophenfall umfassend regelt. Vielmehr bestehen regionale Abkommen sowie Abkommen zu bestimmten Arten von Katastrophen, wie nuklearen Unfällen,12 und zu technischen Fragen etwa der Sicherstellung der Kommunikation,13 eine große Anzahl bilateraler Verträge und das Recht internationaler Organisationen, die Aufgaben bei der humanitären Hilfe erfüllen.14 Neben der Aufstellung von Prinzipien der humanitären Hilfe durch die UN Generalversammlung15 haben sich auch die International Law Commission und das Institut de Droit International mit der Hilfe im Katastrophenfall beschäftigt.16 Hieraus lassen sich die folgenden Prinzipien ableiten: Zunächst liegt die primäre Verantwortung und Pflicht zur Leistung humanitärer Hilfe beim betroffenen Staat.17 Aus seiner Souveränität18 folgt, dass Hilfe von außen nur mit seiner Genehmigung erbracht werden darf.19 Drittstaaten und internationale Organisationen haben lediglich das Recht, ihre Hilfe anzubieten.20 In diesem Zusammenhang wird eine Pflicht wie im humanitären Völkerrecht vorgeschlagen, nach der die Hilfe nicht willkürlich ausgeschlagen werden darf.21 Nimmt der betroffene Staat ein Hilfsangebot an, liegt die Leitung und Koordination der Hilfe bei ihm.22

 Convention on assistance in the case of a nuclear accident or radiological emergency, 26.09.1986, UNTS Vol. 1457, S. 134 (IAEA Konvention). 13  Tampere Convention on the Provision of Telecommunication Resources for Disaster Mitigation and Relief Operations, 18.06.1998, UNTS Vol. 2296, S. 5. 14  Ausführliche Studien zu den Rechtsquellen der Katastrophenhilfe: ILC, Memorandum by the Secretariat, UN Doc. A/CN.4/590, 11.12.2007; IFRC (2003). 15  Wegbereitend war Resolution 46/182, 19.12.1991. 16  ILC (2016); IDI (2003). 17  Art. 3 Abs. 1 ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response, 26.07.2005, ASEAN Documents Series 2005, p. 157; ILC (2016), Art. 10 Abs. 1; IDI (2003), Art. III Abs. 1; Vukas (2013), Rn. 20, nach dem die primäre Pflicht zur Leistung humanitärer Hilfe nicht nur den betroffenen Staat, sondern auch die Zivilgesellschaft und nationale NGOs treffe. 18  Art. 3 Abs. 1 ASEAN Agreement; ILC (2016), Präambel, Rn. 5, 6. 19  Art. 3 Abs. 1, 11 Abs. 2 ASEAN Agreement. Das Agreement among the Governments of the Participating States of the Black Sea Economic Cooperation (BSEC) on collaboration in Emergency Assistance and Emergency Response to natural and man-made Disasters (BSEC Agreement), 15.04.1998, sieht nur Hilfe nach Ersuchen vor, Art. 3 Abs. 2 BSEC Agreement; ILC (2016), Art. 13 Abs. 1; IDI Res Art. IV Abs. 2. 20  IDI Art. V Abs. 1 (sollen humanitäre Hilfe anbieten); ILC (2016), Art. 12 Abs. 1. Das Angebot humanitärer Hilfe soll allerdings nicht als Anerkennung einer Rechtspflicht zur Hilfe ausgelegt werden ILC (2016), Art. 12, Rn. 2. 21  Kälin (2012), S. 145 f.; ILC (2016), Art. 13 Abs. 2, Rn. 3 ff. IDI (2003), Art. VIII Abs. 1. 22  Art. 8 Abs. 1 BSEC Agreement; Art. 3 Lit. a IAEA Konvention; Art. 3 Abs. 2, 12 Abs. 1 ASEAN Agreement. 12

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Ist er nicht in der Lage, die Hilfen für seine Bevölkerung selbst zur Verfügung zu stellen, kann der betroffene Staat Drittstaaten, internationale Organisationen und andere Akteure um Hilfe ersuchen.23 Eine Pflicht hierzu kann aus den Verträgen jedenfalls nicht abgeleitet werden.24 Bittet der betroffene Staat um Hilfe, müssen die angefragten Akteure das Hilfeersuchen unverzüglich prüfen und beantworten.25 Auch eine Pflicht der Drittstaaten, humanitäre Hilfe zu leisten, ist in den Abkommen in der Regel nicht enthalten.26 Viel spricht jedoch für die Anerkennung einer solchen Pflicht abseits der Verträge.27

3.3 Flüchtlingsrecht Bewaffnete Konflikte und katastrophale Ereignisse zwingen die Menschen in betroffenen Gebieten regelmäßig dazu, ihre Heimat zu verlassen. Ein Teil der Betroffenen sucht häufig Schutz in Drittstaaten, während andere innerhalb des betroffenen Staates verbleiben. Der Schutz internationaler Geflüchteter durch die Aufnahme in einem sicheren Drittstaat und die Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und medizinischer Versorgung (Art. 23 GFK) stellen Leistungen der humanitären Hilfe dar, auch wenn sie außerhalb des betroffenen Staates erbracht werden.28 Mit dem Prinzip des Non-Refoulement kennt das Flüchtlingsrecht zudem eine weitere humanitäre Hilfspflicht – das Verbot, Personen in Staaten auszuweisen, in denen ihr Leben aufgrund von Verfolgung bedroht ist (Art. 33 GFK). Allerdings ist dieser Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention auf Personen, die vor Verfolgung flüchten, beschränkt (Art.  1 Abs.  A UAbs. 2 GFK). Von dieser Hilfe ausgeschlossen sind somit bspw. Menschen, die aufgrund von Naturkatastrophen ihre Heimat verlassen müssen.29 Doch stehen auch sie nicht vollkommen schutzlos da. Das Verbot der Ausweisung aus dem Non-Refoulement-Prinzip gilt, gestützt auf das menschenrechtliche Verbot von Folter und inhumaner Behandlung, auch für sie.30  Art. 3 Abs. 2 BSEC Agreement; Art. 3 Abs. 1, 11 Abs. 1 ASEAN Agreement.  Für die Begründung einer Pflicht abseits der Verträge: IDI (2003) Art. III Abs. 3; ILC (2016), Art. 11 Rn. 3 ff. Zu menschenrechtlichen Pflichten unten 3.5. Vgl. zum Ganzen Heintze (2021), S. 238 ff. 25  Art. 4 Abs. 3 BSEC Agreement; Art. 2 Abs. 3 IAEA Konvention; Art. 4 Lit. c, 11 Abs. 4 ASEAN Agreement; ILC (2016), Art. 12. Die ILC wertet diese Pflicht als Ausdruck der Prinzipien der Solidarität und der Kooperation, ILC (2016), Art. 12, Rn. 1. 26  Eine Ausnahme stellt Art. 3 Abs. 3 BSEC Agreement dar; siehe auch IDI (2003), Art. II Abs. 2. 27  Siehe hierzu Abschn. 3.5. 28  Zum Gedanken der Erbringung humanitärer Hilfe außerhalb des betroffenen Staates: Frau (2017), S. 346. 29  Zu der Debatte, ob sie doch unter den Flüchtlingsbegriff der Konvention fallen können siehe Cullen (2020), S. 272. 30  Cullen (2020), S. 273. 23 24

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Eine weitere Gruppe, die nicht unter den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention fällt, sind Binnenvertriebene. Wenn sie auch nicht vor einem bewaffneten Konflikt fliehen, bleibt ihnen oft nur der durch die Menschenrechte gewährte Schutz.31 Ausnahmen bilden die Kampala Konvention32 der Afrikanischen Union sowie das Protokoll über den Schutz und die Hilfe für Binnenvertriebene der International Conference on the Great Lakes Region33 (GLP). Die Regelungen der beiden Abkommen sind vergleichbar mit denen der Verträge zur Katastrophenhilfe. Allerdings gehen sie weiter, indem sie Pflichten zum Ersuchen von externer Hilfe vorsehen, die durch andere Staaten oder durch internationale bzw. humanitäre Organisationen geleistet werden kann, Art. V Abs. 2 und 6 Kampala Konvention, Art. 3 Abs. 10 GLP. Konkretisiert wird das Recht der Binnenvertriebenen durch die Guiding Principles on Internal Displacement34 (GPID) der UN-Menschenrechtskommission, die nach eigener Aussage Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht wiederspiegeln35 und deren Anwendung von der UN Generalversammlung empfohlen wird.36

3.4 Gesundheitsrecht Epidemien und Pandemien können, wie nicht nur die Beispiele der Ebola Ausbrüche 2014 in Westafrika und der Covid-19 Pandemie zeigen, zu enormem Leid führen und humanitäre Hilfe erfordern. Die Pflichten zur Prävention und Bekämpfung solcher gesundheitlicher Notlagen von internationaler Bedeutung37 regeln die International Health Regulations (IHR) der WHO.38 Sie sehen Kooperationspflichten der WHO, der Mitgliedstaaten untereinander und mit anderen Organisationen vor – darunter das IKRK und die IFRC.39 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, sogenannte „core capacities for surveillance and response“ einzurichten und vorzuhalten, um auf Notlagen national und international effektiv reagieren zu können, Art. 13 Abs. 1, Annex 1 IHR.

 Luopajärvi (2003), S. 686. Siehe auch Abschn. 3.5.  Kampala Convention, 23.10.2009, https://au.int/en/treaties/african-union-convention-­protectionand-­assistance-internally-displaced-persons-africa, letzter Zugriff 29.09.2022. 33  Protocol on the Protection and Assistance to Internally Displaced Persons, 30.11.2006, https:// icglr.org/ova_doc/protocol-on-the-protection-and-assistance-to-internally-displaced-persons/, letzter Zugriff 29.09.2022. 34  ECOSOC Commission on Human Rights, 11.02.1998, UN Doc. E/CN.4/1998/53/Add. 2. 35  Einleitung Rn. 3 GPID. 36  UN-Generalversammlung, Resolution 76/128, 17.12.2021, UN Doc. A/RES/76/128, Rn.  11; siehe auch Resolution 54/167, 25.02.2000, A/RES/54/167, Rn. 6. 37  Zum Begriff siehe Art. 12, Annex 2 IHR. 38  Entscheidung WHA58.3, 23.05.2005, WHA58/2005/REC/1; Rn. 1; zur Anwendung der IHR im Falle der Ebola Krise 2014: Frau (2017), S. 328 ff. 39  Siehe Art. 13, 14, 44 IHR. 31 32

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Ein besonderes Problem in diesem Zusammenhang stellt die Erschwerung humanitärer Hilfe durch Handels- und Reisebeschränkungen nicht betroffener Staaten dar.40 So verständlich der Grund für diese Maßnahmen, der Schutz der eigenen Bevölkerung, auch sein mag, so schädlich sind sie für die Bevölkerungen betroffener Staaten, wenn Hilfsgüter und Helfende nicht schnell in betroffenen Gebieten ankommen und die Wirtschaft nachhaltig geschädigt wird. Werden Beschränkungen entgegen den Empfehlungen der WHO41 erlassen, verstoßen die Staaten damit gegen ihre Kooperationspflichten.42

3.5 Rechtliche Steuerung humanitärer Hilfe durch die Menschenrechte Als die dargestellten Rechtsbereiche überwölbende Rechtsmasse sind die Menschenrechte bei der Frage der humanitären Hilfe zu berücksichtigen. Kein Rechtsbereich ist von der Anwendung der Menschenrechte ausgeschlossen, auch nicht das Recht der bewaffneten Konflikte.43 Bei der Anwendung der Menschenrechte auf eine bestimmte Situation sind aber stets die eigenen Regeln über den Anwendungsbereich der Menschenrechte (z. B. extraterritoriale Anwendung, Schutz- oder Kooperationspflichten) oder mögliche Schranken derselben (z. B. keine Verletzung des Rechts auf Leben durch völkerrechtsgemäße Kampfhandlung) zu berücksichtigen. Das prägt auch das Verhältnis der Menschenrechte zu den einzelnen dargestellten Regelungsbereichen, in denen humanitäre Hilfe stattfindet. Für den Bereich der humanitären Hilfe ist zunächst Adressat menschenrechtlicher Pflichten der Staat, der über das Gebiet, auf dem eine Notlage besteht, faktische Gewalt ausübt. Doch ergeben sich aus besonderen Bestimmungen oder allgemein daraus, dass die Menschenrechte im Völkerrecht eine objektive Wertordnung formen, Kooperations- oder sogar Schutzpflichten anderer Staaten.44 In diesem Zusammenhang werden auch „humanitarian principles“ ins Feld geführt, deren rechtliche Verbindlichkeit und deren genauer Gehalt jedoch unklar sind.45 Menschenrechtlich gilt folgendes:  Siehe bspw. den gemeinsamen Brief der Präsidenten dreier von Ebola betroffener Staaten: Letter dated 15 September 2014 from the Secretary General addressed to the President of the Security Council, UN Doc. S/2014/669, Annex. 41  Art. 15 ff. IHR. 42  Hierzu ausführlich: Frau, der zusätzlich eine Verletzung des Rechts auf Gesundheit und der Kooperationspflicht aus Art.  2 Abs.  1 Sozialpakt sieht, Frau (2016), S.  243  f.; siehe auch Jalloh (2021), S. 984 f. 43  Dazu eingehend Hofmann und Malkmus (2021), S. 243 ff. 44  In diesem Sinn, wenn auch vorsichtig, der Bericht des General-Sekretärs der VN zum New International Humanitarian Order, 7-8-2016, UN Doc. A/61/234, para. 5, im Zusammenhang mit dem Recht auf humanitäre Hilfe. 45  Wo der Begriff in Resolutionen der Generalversammlung auftaucht, bezieht er sich auf die Art der Durchführung von Hilfsaktionen, d. h. insbes. Neutralität und Unparteilichkeit, vgl. A/RES/76/124, 10.12.2021, Präambel und para. 62. 40

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Traditionell wurden die Opfer von Katastrophen im Völkerrecht lediglich als Begünstigte freiwilliger, wohltätiger Hilfe betrachtet. Die Menschenwürde verlangt jedoch, die Rechte auf Schutz und humanitäre Hilfe und die korrespondierende Pflicht der Staaten anzuerkennen.46 Ob ein Menschenrecht auf humanitäre Hilfe besteht, ist umstritten.47 Jedenfalls lassen sich aus den konkreten Rechten auf Leben (Art. 6 Zivilpakt) und körperliche Unversehrtheit (Art. 7, 17 Zivilpakt),48 auf Nahrung und einen angemessenen Lebensstandard (Art. 11 Sozialpakt) und das Recht auf Gesundheit (Art. 12 Sozialpakt) die Rechte auf Bereitstellung lebensnotwendiger Güter auch und gerade in Notsituationen ableiten.49 Außerdem besteht die Pflicht, Menschen aus von Kata­ strophen betroffenen Gebieten zu evakuieren.50 Primär ist der betroffene Staat für die Versorgung seiner Bevölkerung verantwortlich.51 Doch fordern Art. 55 und 56 SVN sowie Art. 2 Abs. 1 Sozialpakt von den Staaten eine internationale Kooperation und Hilfeleistung, um die Menschenrechte zu verwirklichen. Letztere Vorschrift verlangt hierzu den Einsatz „to the maximum of its available resources“. Diese beinhalten nicht nur die nationalen Ressourcen des betroffenen Staates, sondern auch die der internationalen Gemeinschaft.52 Hieraus lässt sich die Pflicht des betroffenen Staates ableiten, um Hilfe zu ersuchen und Hilfsangebote nicht willkürlich abzulehnen.53 Dieser Pflicht wird häufig die Souveränität des Staates entgegengehalten, welche ihm erlaube Hilfe auszuschlagen.54 Allerdings beinhaltet die Souveränität nicht nur das Recht, andere auszuschließen, sondern auch die Pflicht, die Menschenrechte der Bevölkerung zu schützen und sie mit Hilfe zu versorgen.55 Für Staaten, die um Hilfe gebeten werden, folgt aus Art. 55, 56 SVN und Art. 2 Abs. 1 Sozialpakt, dass sie eine solche Bitte nicht willkürlich ausschlagen dürfen.56

 Kälin (2012), S. 140.  Zusammenfassend und m. w. N. Cedervall Lauta (2016), S. 104 f.; Pietropaolo (2016), S. 261. 48  Fisher (2010), S. 61; Pietropaolo (2016), S. 268. 49  Matz-Lück (2012), S. 156; Burson et al. (2018), S. 389 ff.; CESCR, General Comments No. 12, 12.05.1999, UN Doc. E/C.12/1999/5, Rn.  38; No. 14, 11.08.2000, UN Doc. E/C.12/2000/4, Rn. 16, 40; No. 15, 20.01.2003, E/C.12/2002/11, Rn. 22; Prinzip 18 Abs. 2 GPID. 50  EGMR, Urt. v. 20.03.2008, Budayeva et al. v. Russia, Nr. 15339/02, Rn. 147 ff.; Burson et al. (2018), S. 384 ff.; Kälin (2012), S. 127. 51  Art. V Abs. 1 Kampala Konvention; Art. 3 Abs. 1 Great Lakes Protocol; Prinzip 2 Abs. 1 GPID; ILC (2016), Art. 10; IDI (2003), Art. 3 Abs. 1. 52  General Comment No. 3, Rn. 13; zustimmend: Askin (2017), S. 184; Kälin (2012), S. 144; Luopajärvi (2003), S. 695 ff. 53  Pietropaolo (2016), S. 275 ff.; Luopajärvi (2003), S. 695 ff. 54  Siehe etwa die Betonung der Souveränität in den Verträgen zur humanitären Hilfe im Katastrophenfall, Abschn. 3.2. 55  ILC (2016), Art. 10, Rn. 4 m. w. N. und mit Verweis auf das Sondervotum von Richter Alvarez, Corfu Channel case, 09.04.1949, I.C.J. Reports 1949, S. 39, 43; siehe auch Kälin (2012), S. 145 f. 56  Matz-Lück (2012), S. 154 f. 46 47

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Über den genauen Inhalt der Kooperationspflicht besteht hingegen Uneinigkeit.57 Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte geht in seinen General Comments davon aus, dass jeder Staat im Rahmen seiner Kapazitäten verpflichtet ist, humanitäre Hilfe zu leisten und betont die besondere Verantwortung der entwickelten Staaten.58 Die Pflicht beinhaltet nicht nur die direkte Lieferung von Hilfsgütern, sondern auch, dass Staaten ihren Einfluss in internationalen Organisationen oder gegenüber privaten Akteuren nutzen, um etwa die Lieferung von Impfstoffen zu ermöglichen.59 Das bedeutet auch, dass die Staaten verpflichtet sind, humanitäre Hilfe nicht zu erschweren. Dies gilt auch für eine etwaige Behinderung der Ausführung humanitärer Hilfe durch NGOs und andere Akteure.

4 Beschränkende Maßnahmen – ein Überblick Die Bemühungen verschiedener Organisationen, humanitäre Hilfe zu leisten, werden in der Praxis häufig behindert vom Bestreben verschiedener Staaten und Regierungsorganisationen, Beschränkungen für Aktivitäten durchzusetzen, die Gemeinschaftsgüter der internationalen Ordnung zu schädigen drohen. Solche gemeinschaftsschädigenden Verhaltensweisen sind insbesondere der internationale Terrorismus, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie die Verletzung grundlegender Normen der internationalen Gemeinschaft, nämlich Verletzungen des Gewaltverbots und durch solche Verletzungen ermöglichte Territorial-­ Veränderungen (Annexionen) sowie massenhafte und systematische Verletzungen fundamentaler Menschenrechte. Als Antwort auf solche Verletzungen haben sich Maßnahmen des Vorteilsentzugs entwickelt, die durch internationale Organisationen bzw. ihre Mitglieder (internationale Sanktionen) oder durch einzelne Staaten bzw. die EU (autonome Sanktionen) beschlossen und/oder durchgeführt werden. In Anbetracht dieses fragmentierten Vertragsrechts sind Resolutionen des Sicherheitsrats von besonderer Bedeutung, die zum Kampf gegen die besagten gemeinschaftsschädlichen Verhaltensweisen beschlossen wurden. Wegen ihres allgemeinen Charakters werden sie zu Recht als „Gesetzgebung“ des Sicherheitsrats bezeichnet. Sie beruhen auf einer Auslegung der Satzung durch den Sicherheitsrat, die diese gemeinschaftsschädigenden Akte als Friedensbedrohung i. S. v. Art. 39 SVN ansieht. Typisch für das vom Sicherheitsrat geschaffene Rechtsregime ist, dass die einzelnen Resolutionen Maßnahmen gegen bestimmte Personen vorsehen, insbesondere Reiseverbote, Zugriff auf Vermögenswerte und Bestrafung. Diese in der Regel die Freiheit der adressierten Personen beschränkenden Maßnahmen werden als „targeted sanc-

 Zu der Debatte siehe Karimova (2016), S. 165 ff.; gegen konkrete Pflichten einzelner Staaten: Alston und Quinn (1987), S. 191; Burson et al. (2018), S. 403 f. 58  CESRC, General Comments 12, Rn. 38; 14, Rn. 16; 15, Rn. 34. Zu dieser und weiteren Möglichkeiten der Konkretisierung, siehe Askin (2017), S. 207 ff. 59  Askin (2017), S. 206. 57

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tions“ bezeichnet. Zudem haben die vom Sicherheitsrat geschaffenen Rechtsregime einen eigenen Durchsetzungsmechanismus, der aus Berichtspflichten und einem besonderen Durchsetzungssystem besteht. Der Sicherheitsrat bildet für bestimmte Resolutionen oder Resolutionsgruppen jeweils ein „Committee of the Whole“ (Sanktionsausschuss), das die Pflichten aus den jeweiligen Resolutionen konkretisiert, indem Listen der adressierten Personen (Sanktionslisten) in einem bestimmten Verfahren gebildet, ergänzt oder auch geändert werden. Dabei ist der Rechtsschutz der betroffenen Personen ein besonderes Problem.60 Neben diesen Maßnahmen des Sicherheitsrats gibt es Verfahren in einer Vielzahl einschlägiger Verträge. Nach dieser allgemeinen Darstellung ist ein kurzer Blick auf die drei hauptsächlichen Fallgruppen angezeigt.

4.1 Kampf gegen den Terrorismus Eine Reihe völkerrechtlicher Verträge regeln einzelne spezifische Arten terroristischer Akte.61 Ein allgemeiner und umfassender Vertrag über die Bekämpfung des Terrorismus ist bislang nicht gelungen. Die einzelnen Verträge pflegen die Pflicht zur Bestrafung der im Vertrag jeweils geregelten Art des Terrorismus sowie weitere Maßnahmen gegen die jeweils adressierten Täter vorzusehen. Von besonderem Interesse ist im vorliegenden Zusammenhang die International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism.62 Zentral für das Regelungssystem des Sicherheitsrats zur Bekämpfung des Terrorismus ist Resolution 1373 (2001), beschlossen nach den Attentaten des 11.09.2001.

4.2 Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen Regeln zur Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sind im Wesentlichen in drei Vertragssystemen enthalten: im Vertrag zur Nicht-Verbreitung von Atomwaffen von 1968, im Abkommen über biologische oder Toxin-Waffen von 1972 und im Chemiewaffen-Übereinkommen von 1993. Daneben gibt es Abmachungen zur Koordinierung der Exportkontrollen, nämlich die Nuclear Suppliers Group (London Club) und die Australia Group für B- und C-Waffen bzw. für solche Waffen verwendbares Material. Neben den vertraglichen Durchsetzungsmechanismen hat der Sicherheitsrat auf der Grundlage der Auslegung, dass die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen eine Friedensbedrohung darstellt, ein besonderes Durchsetzungssystem mit Maßnahmen gegen relevante Personen, Berichtspflichten und beschränkende Maßnahmen gegen bestimmte Personen (listed persons) geschaffen, beginnend mit Resolution 1540 (2004).

 Siehe hierzu Genser und Barth (2014), S. 195 ff.  Siehe etwa International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism, 13.04.2005, UNTS Vol. 2445, S.  89; International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, 15.12.1997, UNTS Vol. 2149, S. 256. 62  09.12.1999, UNTS Vol. 2178, S. 197. 60 61

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4.3 Die Verletzung fundamentaler Normen der internationalen Ordnung Beschränkende Maßnahmen wegen Verletzung grundlegender Werte der internationalen Gemeinschaft, insbesondere des Gewaltverbots und systematischer massenhafter Verletzungen der Menschenrechte, werden trotz der möglichen Blockierung durch ein Veto vom Sicherheitsrat immer wieder beschlossen. Rechtsgrundlage ist in aller Regel die Qualifizierung einer Situation als Friedensbedrohung. Beispiele sind die Sanktionen in Bezug auf das ehemalige Jugoslawien,63 Sudan64 und Libyen.65 Daneben gibt es zahlreiche autonome Sanktionen der EU und einzelner Staaten. Alle diese Maßnahmen sind einzelfallbezogen.

5 Hilfspflichten und beschränkende Maßnahmen – Spannungsverhältnisse? Auf den ersten Blick erscheint es absurd, Maßnahmen zur Linderung schwerer Not, wie sie die humanitäre Hilfe darstellt, unter das Verbot gemeinschaftsschädigender Handlungen subsumieren zu wollen. In der Praxis wird aber teilweise versucht, insbesondere die Bekämpfung des Terrorismus vorzuziehen und als Ausschlussgrund für humanitäre Hilfe anzusehen.

5.1 Interessenkonflikte – Normkonflikte Im Recht des bewaffneten Konflikts hat ein Interessenkonflikt eine lange Tradition: Humanitäre Hilfe für die Bevölkerung eines vom Gegner kontrollierten Gebiets kann als unerwünschter Vorteil für diesen Gegner angesehen werden. Ist die Hilfe deswegen unzulässig? Das humanitäre Völkerrecht beantwortet diese Frage mit einem klaren „nein“. Der Text des Art. 70 ZP I ist insoweit eindeutig: „[…] sind ohne jede nachteilige Unterscheidung unparteiische humanitäre Hilfsaktionen durchzuführen […] Hilfsangebote, welche die genannten Bedingungen erfüllen, gelten weder als Einmischung in den bewaffneten Konflikt noch als unfreundlicher Akt“

Eine wichtige Bedingung dieser Verpflichtung ist, dass eine Hilfsaktion wirklich unparteiisch und humanitär ist. D. h. dass sie ausschließlich der Linderung der Not der betroffenen Bevölkerung dient. Allerdings schadet es nicht, wenn zusätzlich andere politische Gründe hinter einer Hilfeleistung stehen. Jedenfalls darf die Einhaltung der Bedingungen von einem Transitstaat und von dem das Empfangsgebiet kontrollierenden Staat überprüft werden, aber nur in einer Weise, die die Durchführung der Hilfe nicht unmöglich macht. Die Erfüllung der Pflicht zur Hilfeleistung,  Beginnend mit Res 713 (1991).  Res 1591 (2005). 65  Res 1970 (2011), 1973 (2011). 63 64

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zur Linderung der durch den bewaffneten Konflikt verursachten Not darf nicht unmöglich gemacht werden. In diesem Sinn hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass durch ein Vereinsverbot nach Art.  9 Abs.  3 GG vom humanitären Völkerrecht geforderte Hilfeleistungen nicht beschränkt werden dürfen.66 Dieser Grundgedanke gilt auch in anderen oben dargestellten Notsituationen, auf die die strengen Regeln des humanitären Völkerrechts nicht Anwendung finden. Bedingung ist immer, dass die Hilfsaktionen humanitär, d. h. der Linderung von Not, der Deckung eines dringenden Hilfsbedarfs dienen.67 Es scheint schon begrifflich unangemessen, solche humanitären Aktionen zugleich als gemeinschaftsschädlich zu qualifizieren. Nach ihrem Sinn können sie darum nicht unter die Beschränkungsmaßnahmen hierfür fallen. Es besteht kein Interessenkonflikt und folglich kein Normkonflikt. Will man einen solchen Konflikt dennoch sehen, steht man vor einem der Pro­ bleme der Fragmentierung des Völkerrechts in verschiedene Rechtsbereiche, die zueinander im Widerspruch stehen, sich aber auch ergänzen können. Fragmentierungskonflikte können auf unterschiedliche Weise gelöst werden. Eine solche Lösung ist die Konstruktion der lex specialis. In einigen Urteilen hat der IGH das humanitäre Völkerrecht als lex specialis zu den Menschenrechten bezeichnet.68 Wie immer diese Aussagen des IGH zu verstehen sind, der Grundsatz, dass humanitäres Völkerrecht als lex specialis den Rechtsregimen, die beschränkende Maßnahmen verlangen, vorgeht, gilt in diesem Zusammenhang a fortiori. Verbote, die der Bekämpfung des Terrorismus, der Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder der Sicherung fundamentaler Grundsätze der internationalen Ordnung dienen, müssen also hinter der Erfüllung humanitärer Pflichten zurücktreten, die sich aus dem humanitären Völkerrecht ergeben. Eine andere Lösung des angenommenen Konflikts kann daraus gefunden werden, dass die einschlägigen Normen in der Normenhierarchie des Völkerrechts einen unterschiedlichen Rang besitzen. Die grundlegenden Normen des Schutzes der menschlichen Person, die im humanitären Völkerrecht und in den Menschenrechten zu finden sind, gehören zum ius cogens, können also nicht durch Normen niederen Rangs, „gewöhnliche“ Normen des Völkerrechts, in ihrer Wirkung beeinträchtigt werden. Soweit Nomen des Völkerrechts, insbesondere Verträge, aber auch Resolutionen des Sicherheitsrats, Verhalten verlangen, das mit zwingenden Normen ­unvereinbar ist, sind die ersteren Normen nicht anwendbar. In diesem Sinn hat der EuGH den Vorrang von Normen des Menschenrechtsschutzes vor den Verbotsnormen zur Terrorismusbekämpfung anerkannt.69 Auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Vereinsverbot70 anerkennt diesen Vorrang. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, dass sich aus den Förderungs- und Kooperationspflichten des Sozialpakts auch  BVerfGE 149, 160, Rn. 134 ff.  Siehe auch IDI (2003), Art. I Abs. 1. 68  Vgl. IGH, Gutachten v. 08.07.1996, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, 1996 ICJ Rep. 226, Rn. 25. 69  Die grundlegende Entscheidung ist EuG, Urt. v. 21.09.2005, Rs. T-315/01, ECLI:EU:T:2005:332 – Kadi/Rat und Kommission. Die Rechtsmittelentscheidung des EuGH ist v. 03.09.2008, Rs. C-402/05 P und C-415/05 P, ECLI:EU:C:2008:461 – Kadi und Al Barakaat International Foundation / Rat und Kommission. 70  BVerfGE 149, 160, Rn. 134 ff. 66 67

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strikte Verbotsnormen ergeben, nämlich ein Verbot, die Verwirklichung solcher Rechte zu verhindern.71 Auch diese müssen beschränkenden Maßnahmen vorgehen.

5.2 Die Tragweite humanitärer Ausnahmeklauseln Der Vorrang von Pflichten zur humanitären Hilfeleistung vor beschränkenden Maßnahmen wird durch eine große Zahl von Ausnahmeklauseln in Rechtsinstrumenten anerkannt, die beschränkende Maßnahmen anordnen. Es ist ein wachsendes Bewusstsein der Tatsache festzustellen, dass beschränkende Maßnahmen, die Staaten, Unternehmen oder Einzelpersonen auferlegt werden, unerwünschte Nebenwirkungen haben können. Dies bezieht sich nicht nur, aber auch und gerade auf die Berücksichtigung humanitärer Notlagen. Beispielhaft für solche Ausnahmeregelungen ist Art. 21 der Konvention zur Bekämpfung der Finanzierung von Terrorismus: „Nothing in this Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities of States and individuals under international law, in particular the purposes of the Charter of the United Nations, international humanitarian law and other relevant conventions.“

Der Sache nach anerkennt diese Klausel den Vorrang anderer Regeln des Völkerrechts, hier insbesondere die Regeln zum Schutz notleidender Bevölkerungen, vor der Konvention. Vorbehalts- oder Ausnahmeklauseln in verschiedenen Resolutionen des Sicherheitsrats haben die gleiche Wirkung. Ein Beispiel aus jüngerer Zeit ist Resolution 2642 (2019), in der der Sicherheitsrat verlangt: „that Member States ensure that all measures taken to counter terrorism, including measures taken to counter the financing of terrorism […] comply with their obligations under international law, including international humanitarian law, international human rights law and international refugee law.“72

Es handelt sich um rechtlich bindende Entscheidungen des Sicherheitsrats. Sie erlauben den Mitgliedstaaten nicht nur, Hilfeleistungen zugunsten einer notleidenden Bevölkerung von Sanktionen auszunehmen, die der Sicherheitsrat ihnen auferlegt, sie verpflichten die Staaten vielmehr dazu. In seiner neuesten Resolution über Ausnahmen von Sanktionsregimen zugunsten humanitärer Hilfe (2664 v. 9.12.2022) schafft der Sicherheitsrat einen allgemein gültigen Erlaubnistatbestand für Finanzleistungen zugunsten humanitärer Hilfskationen, die ansonsten unter das Gebot des Einfrierens von Guthaben und Vermögenswerten fallen könnten („[…] are permitted and are not a violation of the asset freezes […]“). Diese Erlaubnis hat Vorrang vor allen Sanktionsresolutionen, für die Zeit von zwei Jahren (mit Verlängerungsoption) auch für die Sanktionen gegen den Islamischen Staat und Al Qaida. Die Träger der humanitären Hilfe werden lediglich gebeten („request“), sich zu bemühen, dass den sanktionierten Personen und Organisationen keine unerwünschten Vorteile zu Karimova (2016), S. 174.  OP 6, Hervorhebung der Verf., siehe auch Res. 1456 (2003), OP 6; Res. 1624 (2005), OP 4; 2170 (2014), OP 8; 2178 (2014), OP 2; 2396 (2017), OP 3, 4, 7, 8; neuerdings Res. 2664 (2022) OP 1-6. 71 72

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kommen. Die Erlaubnis wird auch von dem Überwachungssystem kontrolliert, das der Sicherheitsrat für die Sanktionsregime eingerichtet hat. Dieser Erlaubnistatbestand, geschaffen durch einen Gesetzgebungsakt des Sicherheitsrats, ist für die Durchführung humanitärer Hilfe von großer Bedeutung. In der Resolutionspraxis des Sicherheitsrats kann er als verfahrenstechnisch revolutionär bezeichnet werden. Darüber hinaus und als Reaktion auf diese Praxis des Sicherheitsrats sieht die Gesetzgebung einer Reihe von Staaten über beschränkende Maßnahmen, insbesondere solche zur Bekämpfung des Terrorismus, humanitäre Ausnahmen vor, sodass humanitäre Hilfe nicht unter die Verbots- und Strafnormen der entsprechenden Gesetze fällt. Dies geschah in der Überzeugung, dass solche Ausnahmen vom Völkerrecht geboten sind und zeigt, dass die beschriebenen humanitären Ausnahmen geltendes Völkergewohnheitsrecht geworden sind.73

6 Kooperative Lösungen 6.1 Verträge In Anbetracht der verschiedenen Grenzen und Bedingungen humanitärer Hilfeleistung ist eine klärende Zusammenarbeit zwischen Gebern und Intermediären (Hilfe leistenden Institutionen) nützlich, ja erforderlich. Im Geist der dargestellten Regeln, die eine Pflicht zur humanitären Hilfeleistung enthalten, muss diese Zusammenarbeit von dem Ziel geleitet sein, Hilfe für notleidende Bevölkerungen zu ermöglichen und zu erleichtern. Der angemessene Weg, solche Zusammenarbeit zu gestalten, ist eine vertragliche Regelung zwischen Gebern und Hilfe leistenden Institutionen, was auch gegenwärtiger Praxis entspricht.74 Bei diesen Verträgen über humanitäre Hilfe handelt es sich um Verträge nach dem jeweils anwendbaren innerstaatlichen Recht, die allerdings völkerrechtliche Vorgaben beachten müssen. Da die einschlägigen Vorschriften des humanitären Völkerrechts und des internationalen Menschenrechtsschutzes erga omnes-Wirkung besitzen, kann jeder Staat eine Verletzung des maßgeblichen Völkerrechts durch solche Verträge in geeigneter Form geltend machen,75 etwa gegenüber einem Geberstaat, der versucht, der Hilfe leistenden Institution nach dem Gesagten unzulässige Bedingungen aufzuzwingen.

6.2 Völkerrechtlich problematische Vertragsbedingungen Solche Verträge über humanitäre Hilfe können zulässige und unzulässige Regelungen enthalten. Um zulässig zu sein, müssen Regelungen Hilfeleistung in vernünftiger Weise möglich machen und anwendbares Völkerrecht beachten. Welches das ist,  IKRK (2021), S. 35 ff.; Insbesondere wurde die Gesetzgebung aus folgenden Staaten berichtet: Philippinen, Äthiopien, Tschad, Schweiz, Slowenien. 74  Gillard et al. (2021), S. 521 ff. 75  Art. 41 der Artikel der ILC über Staatenverantwortlichkeit. 73

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bestimmt sich nach dem Typ der Hilfeleistung, der eine der oben dargestellten ­möglichen Rechtsgrundlagen zur Anwendung bringt. Dabei kommt es auf den eigentlichen Charakter der Hilfeleistung, nicht auf die Bezeichnung an, die die eine oder die andere Vertragspartei der Hilfsmaßnahme gibt. Auch die haushaltsrechtliche Einordnung der Hilfeleistung auf der Geberseite entscheidet nicht über ihre völkerrechtliche Qualifizierung und damit über die nach Maßgabe des Völkerrechts zu beachtenden Regeln. Eine in der Praxis von verschiedenen Gebern geforderte Bedingung ist eine Überprüfung und Offenlegung der Hilfsempfänger, wobei im Detail „screening“ und „vetting“ als verschiedene Formen von Überprüfung und Dokumentation derselben unterschieden werden.76 Ziel dessen ist, herauszufinden, ob Hilfsempfänger mit Sanktionen belegte Personen oder Institutionen sind, und dies ggf. zu verhindern. Aus zwei Gründen handelt es sich bei beidem um völkerrechtliche, aber auch nach nationalem Verfassungsrecht und EU-Grundrechten problematische Bedingungen. Erstens stellt eine solche vorgängige Prüfung eine organisatorische Belastung der Hilfe dar, die kaum zu bewältigen ist und darum eine völkerrechtswidrige Behinderung der Hilfe darstellt. Sie ist unverhältnismäßig, selbst wenn die Hilfe schließlich dennoch geleistet werden kann.77 Ein zweiter Grund ist rechtlich komplexer und ergibt sich aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip: Nach Völkerrecht, nach EU-Recht und im Allgemeinen auch nach nationalem Verfassungsrecht ist ein Eingriff in rechtlich geschützte Interessen nur zulässig, wenn dieser ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel zum Erreichen eines legitimen Ziels ist. Ein legitimes Ziel der Kontrolle von Hilfeleistungen ist sicherzustellen, dass eine Hilfeleistung wirklich humanitär, d. h. ausschließlich zur Linderung von Not bestimmt ist. Dass potenzielle Hilfsempfänger sich unerwünschten, rechtlich vorwerfbaren Tätigkeiten hingeben, schließt nicht aus, dass sie in Not und damit tauglicher Hilfsempfänger sind. Solche Personen von der Hilfe auszuschließen, ist darum kein legitimes Ziel. Das generelle „screening“ oder „vetting“ von Hilfsorganisationen zu verlangen, ist darum unzulässig.

7 Zusammenfassung Notlagen unterschiedlicher Art führen regelmäßig zu massivem Einsatz humanitärer Hilfe durch die internationale Gemeinschaft. Aus dieser regelmäßigen Praxis hat sich auf der Grundlage menschenrechtlicher Gebote eine gewohnheitsrechtliche Pflicht aller Staaten entwickelt, nach Maßgabe ihrer Möglichkeiten humanitäre Hilfe zu leisten. Die humanitäre Hilfe als Ausdruck internationaler Solidarität ist im Völkerrecht fest verankert. Nicht nur das humanitäre Völkerrecht, als umfassendstes

76 77

 Zum Unterschied vgl. Gillard et al. (2021), S. 521 ff.  Diese Wirkung verkennen Gillard et al. (2021), S. 523.

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Regelwerk der humanitären Hilfe, sondern auch das Recht der Katastrophenhilfe, das Flüchtlings- und Gesundheitsrecht fordern von den einzelnen Staaten, solidarisch zu handeln und existenzielle Notlagen zu lindern. Die alle Rechtsgebiete ­umspannenden menschenrechtlichen Verpflichtungen beziehen zudem die Staatengemeinschaft als Ganzes in die Hilfspflichten ein. Grenzen der Hilfspflichten finden sich einerseits in dem Erfordernis, dass die Hilfe wirklich humanitär, also zur Linderung von Notlagen notwendig, sein muss und andererseits in den Kapazitäten der einzelnen Staaten. Diese tatsächlichen Grenzen der einzelstaatlichen Ressourcen werden allerdings durch die Verantwortung der internationalen Gemeinschaft rechtlich wettgemacht. Schließlich stärkt das Völkerrecht in der Praxis die humanitäre Hilfe und damit die Ausübung der Solidarität, indem es Versuchen von Gebern, in Verträgen über die Ausführung humanitärer Hilfe mit Intermediären Beschränkungen durchzusetzen, Grenzen setzt.

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Die völkerrechtliche Pflicht Syriens, humanitäre Hilfe zu gestatten Hans-Joachim Heintze

1 Einführung Am 12.06.2022 nahm der UN-Sicherheitsrat die Resolution S/RES/2642 an, die sich mit der Zulassung von internationaler humanitärer Hilfe nach Syrien über den Grenzübergang Bab-al-Hawa befasst. Die Entscheidung wurde durch die Weltöffentlichkeit begrüßt, denn 14,6  Mio. Syrier hängen von dieser internationalen Hilfe ab, weil ihre Lebensgrundlagen durch den seit 11 Jahren andauernden bewaffneten Konflikt in diesem Land zerstört wurden.1 Damit wurde eine Praxis fortgesetzt, die der Sicherheitsrat seit 2012 betreibt.2 Die Zulassung der Hilfe wurde seither immer jeweils auf ein Jahr zeitlich begrenzt. Daher wurde 2021 mit der Resolution S/RES/2585 (2021) wiederum die humanitäre Hilfe über den Grenzübergang Bab-al-­Hawa für dieses Jahr genehmigt. Von dieser Praxis wich die diesjährige Entscheidung des Sicherheitsrates insofern ab, als die zeitliche Beschränkung der Genehmigung auf sechs Monate (zuvor ein Jahr) begrenzt wurde. Damit hat es wiederum eine Einschränkung der Möglichkeiten des humanitären Zugangs zu den Hilfsbedürftigen gegeben. Die erste Verschlechterung hatte sich 2020 ergeben, indem nur noch ein Grenzübergang benutzt werden durfte. Darauf weist die UN im Global Humanitarian Overview hin: Prof. Dr. Hans-Joachim Heintze; Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht an der Universität Bochum.  OCHA (2022), Global Humanitarian Overview. https://gho.unocha.org/syrian-arab-republic, letzter Zugriff 30.11.2022. 2  UN Doc. S/2012/2042 (2012). 1

H.-J. Heintze (*) Bochum, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_27

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„Humanitarian access in Syria continues to be challenged by geopolitical dynamics, periodic border-crossing closures and COVID-19 measures. The number of border-crossing points authorized by the UN Security Council for UN-delivered assistance and supplies remains limited to one (Bab al Hawa at the Turkish border), which is a reduction from four in 2019“.3

Die Begrenzung des Zugangs der Hilfslieferungen auf einen Grenzübergang wurde angesichts der großen Zahl der Hilfsbedürftigen kritisiert. Dennoch bestand Russland darauf, dass die humanitäre Hilfe nicht mehr über die bis dahin benutzten drei Grenzübergänge, sondern nur noch über Bab al-Hawa erfolgen dürfte. Es begründete seine Haltung mit einer souveränen Entscheidung der syrischen Regierung, die entsprechend der völkerrechtlichen Verpflichtung der humanitären Hilfe den Hilfslieferungen zustimmen muss. Die drei westlichen Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates verurteilten diese Verschlechterung des Zugangs und enthielten sich deshalb bei der Abstimmung über die Resolution von 2021 der Stimme. Die Einschränkung auf einen Grenzübergang wurde vom Westen als eine Behinderung der Hilfe angesehen. Zur zweiten für die praktische Durchführung der humanitären Hilfe negativen Entwicklung kam es 2022, denn der Rat beschloss auf russisches Betreiben eine zeitliche Begrenzung des Zugangsrechts der humanitären Hilfe auf sechs Monate mit der Möglichkeit der Verlängerung auf ein Jahr nach einer erneuten Prüfung. Damit stellt sich die Frage, inwieweit Syrien (und Russland) völkerrechtlich verpflichtet sind, humanitäre Hilfe in das Land zu lassen. Dem Problem kommt insofern eine generelle Bedeutung zu, weil weltweit der Bedarf an humanitärer Hilfe in von bewaffneten Konflikten betroffenen Staaten steigt und sich stets die Frage nach dem Zugang zu den Hilfsbedürftigen stellt. Voraussetzung dafür ist die Wahrnehmung der Verantwortung der betroffenen Staaten durch ihre Regierungen: „It is governments which have the primary responsibility for ensuring that their civilian populations are able to recover in the aftermath of conflict, but often they need help. Governments should not shy away from accepting that help. Humanitarian organizations can continue to offer their services to support governments in an impartial way to provide humanitarian assistance. At every stage of a conflict, including in its aftermath, States must facilitate – and not hinder – the work of impartial humanitarian actors.“4

Der Konflikt in Syrien dauert noch an. Gleichwohl besteht ein Staat, der gerade auch im Konflikt die Verpflichtung zum Schutz der Bevölkerung hat. In einigen Landesteilen gibt es auch keine Kampfhandlungen mehr, sodass eine Überlagerung des im Konflikt und in der Nachkonfliktzeit anwendbaren Völkerrechts besteht. Für die humanitäre Hilfe unterscheidet sich die rechtliche Voraussetzung für ihr Tätigwerden in beiden Konfliktstadien nicht, denn stets ist die Zustimmung des Staates oder der Konfliktpartei erforderlich. Im Fall Syriens wird die Rechtsordnung des humanitären Völkerrechts, die den Konfliktparteien Verpflichtungen auferlegt, dadurch überlagert, dass der Sicherheitsrat mit der Frage des humanitären Zugangs zu dem Staat befasst wurde.  UN Doc. S/2012/2042 (2012), S. 1.  Cardon et al. (2022), S. 5ff.

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2 Das Dilemma: Syrische Souveränität v. Aufständische Der Waffengang in Syrien wird gemeinhin als ein nicht-internationaler bewaffneter Konflikt zwischen den syrischen Regierungsstreitkräften und den verschiedenen Gruppen von Aufständischen betrachtet. Die Independent International Commission of Inquiry identifizierte die folgenden Konfliktparteien: „Government forces, non-State armed groups, including United Nations-designated terrorist groups, and at least five foreign armies [Iran, Israel, Russian Federation, Turkey and USA] active in Syrian territory, in some cases exercising effective control over parts thereof.“5

Die syrische Regierung kontrolliert mit russischer und iranischer Unterstützung ca. 70 % des Territoriums.6 Im Norden und Nordosten, durch den die humanitären Transporte ins Land gelangen, gibt es Kämpfe zwischen den von der Türkei unterstützten Syrian National Army und den von den USA geförderten Syrian Democratic Forces. Schon die Beteiligung derart vieler Parteien zeigt, dass die Organisation des humanitären Zugangs höchst kompliziert ist. Insofern erweist sich die Involvierung des UN-Sicherheitsrates als Vorteil, hebt aber nicht die Verantwortung Syriens für das Wohlergehen der Menschen auf seinem Staatsgebiet auf. Folglich ist die syrische Regierung Ansprechpartner für die UN hinsichtlich der humanitären Hilfe, denn sie repräsentiert den UN-Mitgliedstaat in der Weltorganisation. Daher bekräftigt der Sicherheitsrat in seiner Resolution S/RES/2642 (2022) wiederum ein „nachdrückliches Bekenntnis zur Souveränität, Unabhängigkeit, Einheit und territorialen Unversehrtheit Syriens“. Vor diesem Hintergrund ist verständlich, dass syrische Regierungsvertreter – obwohl das Land nicht Mitglied des Sicherheitsrates ist – an den Ratssitzungen teilnehmen, die sich mit Syrien beschäftigen. So war Syrien Gast der Sitzung am 12.07.2022, die sich mit der dringend notwendigen humanitären Hilfe befasste.7 Dominiert wurde die Sitzung allerdings von Russland, das in diesem Konflikt die Interessen der Regierung Assad, die sie militärisch stützt, vertritt. Hier zeigt sich einmal mehr, dass es sich bei dem Bürgerkrieg in Syrien an sich nicht nur um einen nicht-internationalen, sondern um einen internationalisierten bewaffneten Konflikt handelt.8 Ein internationalisierter Konflikt ist allerdings kein definierter Begriff im humanitären Völkerrecht, sodass bei der rechtlichen Bewertung auf die Regeln zum nicht-internationalen Konflikt zurückgegriffen werden muss. Durch die militärische Unterstützung Russlands übt die Regierung Assad heute wieder Jurisdiktion über weite Teile des Landes aus. Die Regierung kann die Menschen allerdings nicht mit den lebenswichtigen Gütern versorgen, sodass sie auf internationale Hilfe angewiesen sind. Dies war im Sicherheitsrat über alle Jahre seit 2012 unumstritten. Unterschiedliche Positionen gab es allerdings hinsichtlich der  Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic (2022), S. 3.  UN Doc. A/HRC/51/45 (2022), S. 2. 7  UN Doc. S/PV.9089 (2022), S. 2. 8  Dafür spricht auch die Präsenz der Türkei und der USA. Vgl. beispielhaft WD BT (2020a), S. 3. 5 6

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Bedingungen, wie die Hilfe ins Land kommen soll. Eine Zuspitzung dieser sich ständig wiederholenden Diskussion wurde 2022 erreicht, als Russland unter Verweis auf Sicherheitsbedenken dem weiteren Zugang der humanitären Hilfe nicht länger zustimmen wollte und deshalb den diesbezüglichen Resolutionsentwurf S/2022/583 mit einem Veto belegte.9 Erst der von Irland und Norwegen eingebrachte Kompromissvorschlag, der die Hilfslieferungen nur über einen Grenzübergang zulässt und auf einen Zeitrahmen von sechs Monaten begrenzt, wurde angenommen.10

2.1 Der Anspruch auf humanitäre Hilfe Menschen in Not haben einen Anspruch auf Hilfe. Dieser leitet sich aus dem Grundsatz der Humanität ab, ist aber freilich eine moralische Prämisse. Eine rechtliche Einhegung fand der Grundsatz mit den Menschenrechten, insbesondere mit den wirtschaftlichen und sozialen Rechten. Bereits das Atomwaffengutachten des IGH11 bestätigte, dass die Menschenrechte in Friedens- und Kriegszeiten anwendbar sind. Freilich ist unter den Bedingungen des bewaffneten Konflikts die Rechtsordnung des humanitären Völkerrecht als lex specialis heranzuziehen: „lex specialis itself affords a conflict-solution technique, suggesting that instead of the general rule, the specific exception should apply. In being special the rule with a more precisely delimited scope of application takes precedence.“12

Somit ist nicht von einem grundsätzlichen Vorrang des humanitären Völkerrechts auszugehen,13 aber aus der konkreten Fragestellung ergibt sich, dass hinsichtlich der humanitären Hilfe tatsächlich das humanitäre Völkerrecht die detaillierten Regelungen anbietet. Allerdings wird die Anwendung dieser Normen bezüglich Syriens dadurch erschwert, dass das Land nicht das Zusatzprotokoll II zu den Genfer Konventionen (ZP II) von 197714 ratifiziert hat. Gleichwohl gehört Syrien der Genfer Konvention IV an, die in Art. 10 das Recht der Zivilbevölkerung auf humanitäre Hilfe festschreibt.15 Eine weitere Bekräftigung dieses Anspruch findet sich im Völkergewohnheitsrecht, dessen Konturen durch die Gewohnheitsrechtsstudie des IKRK klar ­umschrieben sind.16 Die Studie geht von ZP II aus, deren Art. 18 für den Fall, dass  UN, 9087th Meeting (PM), SC/14963, 08.07.2022.  Nach Einschätzungen in der Literatur sitzt die Regierung Assad durch die russische Unterstützung „fest im Sattel“. Vgl. WD BT (2019), S. 10. 11  ICJ, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, ICJ Rep. 1996, S. 240. 12  Niyo (2022), S. 41. 13  Hofmann und Malkmus (2021), S. 247 f. 14  UNTS Vol. 1125, S. 609. 15  Siehe die Website des ICRC unter https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Article.xsp?documentId=1855276F9F74E437C12563CD0051BA58&action=OpenDocument, letzter Zugriff 30.11.2022. 16  Henckaerts und Doswald-Beck (2005), S. 194 ff. 9

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die Zivilbevölkerung übermäßige Entbehrungen infolge des Mangels an lebensnotwendigen Versorgungsgütern wie Lebensmittel und Sanitätsmaterial erleidet, fordert, dass die Parteien humanitären Hilfsaktionen zustimmen.17 Diese Vertragsbestimmung ist in das Völkergewohnheitsrecht übernommen worden, hat aber den Mangel des sehr generellen Charakters. Es fehlen Festlegungen bezüglich des Zugangs humanitärer Helfer und des ungehinderten Durchlasses der Hilfsgüter, obwohl diese Voraussetzungen für die Erbringung der Hilfe entscheidend sind. Deshalb ist der Hinweis des IKRK wichtig, dass militärische Handbücher und offizielle Stellungnahmen vieler Staaten ihre Armeen auf die Verpflichtung zum freien Durchlass der Hilfe festlegen. Damit ist es zur einseitigen verbindlichen Anwendung des humanitären Völkergewohnheitsrechts durch mehrere Staaten gekommen. Einen Hinweis auf die Auslegung bieten zudem die langen Diskussionen bei der Kodifizierung der Bestimmungen des Art. 70 ZP I. Demnach sind Hilfsaktionen „undertaken only ‘subject to the agreement of the Parties concerned’. This raises the problem of the degree to which a State can be obliged to accept relief for its own population. […] The 1972 draft laid down the obligation to accept relief, but nevertheless included one important restriction, since this obligation was imposed only ‘to the fullest extent possible’, an expression which some experts wished to delete. In the 1973 draft the obligation was laid down without any escape clause, provided of course that the conditions justifying such an action were met and the action complied with the criteria examined above. However, a reservation was made with regard to the competence to determine the technical details of the action […]“18

Hier zeigt sich das Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und dem Hilfsanspruch besonders anschaulich. Vor diesem Hintergrund ist zu begrüßen, dass sich letztlich die Auffassung durchgesetzt hat, wonach der Souveränitätsanspruch „did not imply that the Parties concerned had absolute and unlimited freedom to refuse their agreement to relief actions. A Party refusing its agreement must do so for valid reasons, not for arbitrary or capricious ones“.19

Die Regelungen des ZP I repräsentieren zweifellos ein modernes an der Humanität ausgerichtetes Verständnis der Souveränität und es ist zu begrüßen, dass dieser Bestimmung weithin ein völkergewohnheitsrechtlicher Charakter zugebilligt werden kann. Dieser Charakter des Zugangsrechts humanitärer Hilfe wird durch das Völkerstrafrecht bekräftigt. Die völkerrechtliche Straftatbestände der Verweigerung von Nahrung und die Auferlegung von Lebensbedingungen, die auf die Zerstörung von Teilen der Bevölkerung abzielen, basieren auf dem Völkergewohnheitsrecht.20 Die Praxis des UN-Sicherheitsrats, der immer wieder Verletzungen dieser humanitären Verpflichtung anprangerte, bestätigt die Verpflichtung zur Zulassung humanitärer

 Art. 18 ZP. II.  ICRC (1987), Art. 70 AP I, S. 819, Rn. 2805. 19  Vgl. die Entwurfsmaterialien, zitiert nach ICRC (1987), Art. 70 AP I, S. 819, Rn. 2805. 20  Art. 7 IStGH-Statut (UNTS Vol. 2187, S. 3). 17 18

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Aktionen.21 Kritisiert wurde die Behinderung der humanitären Hilfe besonders oft im Bosnienkonflikt.22 Verurteilt wurde insbesondere die willkürliche Behinderung der Auslieferung humanitärer Hilfsgüter, weil diese Praxis weit über die in Art. 70 ZP I den Konfliktparteien zugestandenen Kontrollrechten hinausgegangen sei.23 Diese Kontrollrechte berechtigen die Konfliktparteien für die humanitären Hilfslieferungen technische Einzelheiten für ihren Durchlass, einschließlich ihrer Durchsuchung, festzulegen. Sie können ihre Genehmigung weiterhin mit der Auflage versehen, dass die Verteilung der Hilfsgüter unter Aufsicht einer Schutzmacht stattfindet und dass die Hilfssendungen keiner anderen als der ursprünglichen Bestimmung zugeführt werden. Ausgenommen sind allerdings Fälle dringender Notwendigkeit im Interesse der betroffenen Bevölkerung. Die Bestimmungen sind eindeutig, sodass eine rechtliche Verpflichtung zur Gewährung humanitärer Hilfe für bedürftige Zivilisten durch die Konfliktparteien besteht. Allerdings zeigten die Verhandlungen bei der Kodifizierung dieser Regel, dass die Staaten dieser Verpflichtung nur zustimmten, weil den Konfliktparteien diese Kontrollrechte zugestanden wurden.24

2.2 Involvierung des Sicherheitsrates Das humanitäre Völkergewohnheitsrecht verpflichtet die Konfliktparteien. Demnach sind der Staat Syrien und die anderen Konfliktparteien zur Einhaltung dieser Rechtsordnung verpflichtet. Dieser Umstand ist bezüglich des syrischen Konflikts allerdings unerheblich, da sich der Sicherheitsrat des Themas annahm. Der Sicherheitsrat trägt nach Art. 24 Charta die Hauptverantwortung für die Aufrechterhaltung des Weltfriedens25 und der Konflikt in Syrien ist zweifellos eine Bedrohung des regionalen Friedens. Dies wird an der Verwicklung vieler Staaten und nicht-staatlicher Akteure in den Konflikt deutlich. Somit kann der Sicherheitsrat, sich mit verschiedenen Aspekten der Lage in diesem Land zu befassen. Die Einhaltung des humanitären Völkerrechts generell und insbesondere die Regeln zur humanitären Hilfe für die Opfer gehört sicher zu den Fragen der internationalen Sicherheit, da die Verletzung dieser Bestimmungen immer wieder zur Intensivierung der Feindseligkeiten und zu neuen Gewaltausbrüchen führen werden. 2014 beschäftigte sich der Rat erstmals mit der humanitären Lage, da Gebiete mit hundertausenden Zivilpersonen von den Regierungstruppen und einigen

 Z. B. UN Doc. S/RES/1261 (1999).  So z. B. UN Doc. S/RES/758 (1992). 23  UNTS Vol. 1125, S. 609. 24  Abrufbar unter: https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Comment.xsp?action=openDocument&documentId=1CE88A93ED9B85B6C12563CD004361FC, letzter Zugriff 30.11.2022. 25  Peters (2012), S. 765 f. 21 22

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­ ppositionsgruppen belagert wurden.26 Der Zugang zu humanitärer Hilfe war nur O erschwert möglich oder konnte überhaupt nicht erlangt werden. Mit der Resolution 2129 (2014) verurteilte der Rat die Verstöße gegen die Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht durch die syrischen Behörden und bewaffnete Gruppen. Hinsichtlich der humanitären Hilfe wurde eine Ausweitung und der rasche, sichere und ungehinderte Zugang, auch über Kontaktlinien hinweg verlangt, um sicherzustellen, dass die Hilfe die Bedürftigen auf den direktesten Wegen erreicht.27 Darüber hinaus stellte die Resolution eine Verbindung zur Genfer Syrien-Konferenz her und drückte damit die Hoffnung auf die Herbeiführung einer politischen Lösung aus. Die Resolution 2139 (2014) äußert sich nicht ausdrücklich zur Frage ihrer Verbindlichkeit. Allerdings verpflichtet Art.  25 UN-Charta die Mitgliedstaaten generell, Beschlüsse des Rates anzunehmen und durchzuführen,28 sodass von einer rechtlichen Verbindlichkeit der Bestimmungen der Resolution zur humanitären Hilfe auszugehen ist. Für diese Annahme spricht, dass der Sicherheitsrat in Para. 17 der Resolution den Generalsekretär zur Berichterstattung über die Durchführung der Resolution auffordert und seine Absicht bekundet „weitere Schritte zu unternehmen, falls die Resolution nicht befolgt wird.“ Mit dieser Resolution wurde die humanitär-­völkerrechtliche Verpflichtung der Konfliktparteien zur Sicherstellung der humanitären Hilfe nicht nur zu einer vertragsrechtlichen Verpflichtung, sondern zu einem Problem der internationalen Sicherheit, zu dessen Durchsetzung der Rat auch Zwangsmaßnahmen in der Form von Sanktionen ergreifen kann. Die Befassung des Sicherheitsrates mit der humanitären Lage in Syrien stellt zweifellos einen Vorteil dar, da nunmehr nicht mehr „nur“ die Genfer Konventionen von 1949 als Rechtsgrundlage für die Tätigkeit humanitärer Akteure in dem Konfliktgebiet herangezogen werden können, sondern auch der UN-­ Friedenssicherungsmechanismus. Freilich muss dieser Mechanismus versagen, wenn zumindest eines der Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates in den Konflikt verwickelt ist und durch sein Vetorecht Maßnahmen der Weltorganisation verhindert. Gleichwohl wurde die humanitäre Notlage, die Leiden der syrischen Bevölkerung und ihr Anspruch auf Hilfe auch durch die Befassung im Sicherheitsrat zum Gegenstand weltpolitischer Erwägungen. Durch das Eingreifen Russlands wurde das syrische Assad-Regime gestärkt und konnte in weiten Teilen des Landes wieder Jurisdiktion ausüben. Damit stellte sich vorrangig die Frage des Zugangs humanitärer Hilfe für die Zivilisten in den nördlichen Landesteil, der unter der Kontrolle der Assad-Gegner steht und von dieser Regierung bekämpft wird. Deutlich wird dies beispielhaft an der Resolution 2533 (2020), die sich auch mit der humanitären Hilfe für diesen Landesteil befasst. Allein die detaillierten Festlegungen zu den Grenzübergängen und die Berichtserstattungspflichten zeigen, dass der Sicherheitsrat von dem rechtsverbindlichen Charakter seiner Festlegungen ausging. Anders sind die auch Überprüfungsmechanismen nicht zu erklären. Für den rechtlichen Charakter spricht zudem, dass in der ­Präambel  UN Doc. S/RES/2139 (2014), Präambel.  UN Doc. S/RES/2139 (2014), Rn. 6. 28  Vgl. WD BT (2020b), S. 5. 26 27

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ausdrücklich auf die Verbindlichkeit nach Art. 25 hingewiesen wird. Offensichtlich teilen die Parteien diese Auffassung von der Verbindlichkeit. Der äußerst detaillierte Bericht des UN-Generalsekretärs widerspiegelt die Anstrengungen der humanitären Akteure (NGOs), benennt den Umfang der Hilfe und verweist auf die riesige Dimension der humanitären Katastrophe.29

3 Diskussion im Sicherheitsrat und die Politisierung der humanitären Hilfe Die UN ist eine politische Organisation ihrer Mitgliedstaaten. Staaten haben Interessen und versuchen sie in der Organisation durchzusetzen, wobei sie sich aber den Verpflichtungen der Friedenssicherung und der Zusammenarbeit unterordnen müssen. Inwieweit dies im Rahmen der Diskussionen um die humanitäre Hilfe für Syrien beachtet wurde, wird anhand der Sitzung vom 19. Juli 2022 unter dem Tagesordnungspunkt „The situation in the Middle East“ vorgestellt.30 Da sich der Rat auf dieser Sitzung ausschließlich mit der humanitären Hilfe für Syrien befasste, könnte der Eindruck entstehen, dass die Hilfe damit politisiert wird. Dieser Eindruck wird noch dadurch bestärkt, wenn Staaten im Sicherheitsrat von einer „delicate ballance between the different positions of the Council members“31 sprechen. Dennoch trügt dieser Eindruck, denn der Rat befasste sich nicht mit der Durchführung der Hilfe an sich, sondern lediglich mit den Konditionen für den Zugang der Hilfe. Die Diskussionen über die Konditionen sind notwendig, weil die Hilfslieferungen nach dem humanitären Völkerrecht der Zustimmung der Konfliktparteien bedürfen. Dies ist ein Umstand, der neben einer rechtlichen Dimension auch eine politische hat, wie die Diskussionen im Sicherheitsrat zeigen. Ist die Zustimmung zur Hilfeleitung durch die Konfliktparteien (oder den Sicherheitsrat) gegeben, so kommen die humanitären Prinzipien zur Anwendung, die allein auf das menschliche Leid und nicht auf politische Erwägungen abstellen. Darauf machte Indien im Sicherheitsrat ausdrücklich aufmerksam: „Humanitarian assistance cannot be a matter of political expediency. Linking humanitarian and development assistance with progress in the political process will only exacerbate humanitarian suffering and should be avoided.“32

Gleichwohl konnten die Staaten im Sicherheitsrat nicht den Umstand unbeachtet lassen, dass Russland den eine Woche zuvor vorgelegte Resolutionsentwurf33 zur Verlängerung des im Juli auslaufendenden Mandats der Vorgängerresolution 2585 (2021) mit einem Veto belegt hatte. Russland begründete seine Haltung durchaus  UN Doc. S/2022/135 (2022).  UN Doc. S/PV/9089 (2022). 31  So Irland in UN Doc. S/PV.9989 (2022), S. 2. 32  UN Doc. S/PV.9989 (2022), S. 4. 33  UN Doc. S/PV.9087 (2022), S. 5. 29 30

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politisch und polemisch. Es argumentierte, dass die Welt nicht nur aus den westlichen Staaten bestehe, sondern dass auch die Interessen anderer Staaten, die von den Sicherheitsrats-Entscheidungen betroffen seien, berücksichtigt werden müssten. Weiterhin begründete Russland seine Forderung nach der nur sechsmonatigen Genehmigung der Hilfslieferungen mit der Notwendigkeit der Kontrolle dieses Mechanismus: „we will continue to monitor progress in implementing the resolution that we adopted today so as to decide on the ultimate fate of the cross-border mechanism.“34

Weiterhin unterstrich Russland vor dem Hintergrund des Coronavirus-Pandemie die Notwendigkeit der Aufhebung der Sanktionen gegen Syrien. In dieser Hinsicht wurde es von China unterstützt, dass „urges the relevant countries to immediately and comprehensive lift unilateral sanctions against Syria.“35 Zweifellos wird mit dem Verweis auf die Sanktionen ein Thema berührt, dass weit über den Zugang der Opfer zu humanitärer Hilfe hinausgeht und es ist begrüßen, dass es auf der Sitzung nicht vertieft behandelt wurde. Die russische Stellungnahme hat durchaus einen polemischen Charakter, ist aber rechtlich zumindest hinsichtlich der humanitären Hilfe nicht unbegründet. Legt man den Standard des als Gewohnheitsrecht geltenden Art. 70 ZP I an, so können die Konfliktparteien für humanitäre Hilfeleistungen „technische Einzelheiten für einen solchen Durchlass, einschließlich einer Durchsuchung festlegen“ (Art.  70 Abs. 3 lit. a). Russland begründete seine Position allerdings nicht mit dieser Norm, sondern mit Sicherheitsinteressen der syrischen Regierung. Bedeutsam ist dennoch, dass Festlegungen für den Durchlass rechtlich zulässig sind und die Resolution stellen solche dar. Gleichwohl stellt sich die Frage, ob die russische Haltung mit Art. 70 Abs. 2 vereinbar ist, denn hier wird gefordert, dass die Parteien „den schnellen und ungehinderten Durchlass von Hilfssendungen (erleichtern)“. Diesbezüglich tun sich durchaus Zweifel auf, denn die von Russland akzeptierte Resolution lässt solche Hilfstransporte nur über einen Grenzübergang und für sechs Monate zu. Dies kann sicher nicht dem schnellen und ungehinderten Durchlass dienen. Zu bedenken ist allerdings diesbezüglich, dass sich für den ungehinderten Durchlass die Frage nach dem Status von „Grenzübergängen“ stellt, die insbesondere von China aufgeworfen wurde: „[…] humanitarian assistance to Syria should respect Syria’s sovereignty and the ownership by the Syrian Government. Crossline delivery should become the main channel of humanitarian assistance to Syria. Cross-border delivery is a temporary arrangement made under specific circumstances. It is necessary to speed up the transition to crossline relief and establish a clear timetable for the eventual termination of cross-border relief.“36

 UN Doc. S/PV.9089 (2022), S. 6.  UN Doc. S/PV.9089 (2022), S. 5. 36  UN Doc. S/PV.9089 (2022), S. 5. 34 35

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Angesichts der aufgeworfenen Probleme erscheint es voreilig, das russische Veto im Sicherheitsrat als „Missbrauch“ zu bezeichnen.37 Seriöser sind die Einwände Großbritanniens, dass die Beschränkung der Genehmigung der Hilfslieferungen auf sechs Monate die humanitären Organisationen vor Schwierigkeiten stellt, weil ihre Aktivitäten eine Vorbereitungszeit und Rechtssicherheit brauchen. Die Halbjahresfrist ende zudem Mitten im Winter, der in Syrien extreme Verkehrsverhältnisse bedinge.38 Auch die Stellungnahme der USA weist darauf hin, warum der Sicherheitsrat Resolutionen zur humanitären Hilfe für Syrien beschlossen hat: „[…] this mandate exists because the Al-Assad regime has a well-documented history of corruption and of stealing aid and denying it to communities in need. With its brutal behaviour and continued attacks on civilians, the cross-border mechanism remains essential to ensuring that aid is able to reach those in need.“39

Hier schließt sich der Kreis. Der Sicherheitsrat ermöglicht mit seinen Festlegungen zum Zugang zu den Hilfsbedürftigen, dass humanitäre Akteure in Syrien tätig werden können und auf der Grundlage der humanitären Prinzipien ihre Arbeit verrichten können. Insofern „entpolitisiert“ die Einbeziehung des Sicherheitsrates sogar die humanitäre Hilfe für dieses konfliktbeladene Land. Diese Feststellung betrifft weithin Aktivitäten des Sicherheitsrates, bezüglich des Syrien-Konflikts. Bei oberflächlicher Betrachtung muss bedauert werden, dass sich der Rat bei seinen jüngeren Entscheidungen zu Syrien nicht zur politischen Frage einer Beendigung des Konflikts durch eine Friedensregelung geäußert hat, obwohl er die Hauptverantwortung für die internationale Sicherheit trägt. Offensichtlich sind aber die Positionen der Ständigen Mitglieder bislang unvereinbar. Umso begrüßenswerter ist daher, dass sich der Rat nicht an der Bearbeitung der Konfliktlösung „festbeißt“, sondern sich unter Akzeptanz des Prinzips „to agree to disagree“ dem „Machbaren“ zuwendet und menschliche Erleichterungen anstrebt. Dies erklärt die Hinwendung des Rates zu Fragen des humanitären Völkerrechts, denn diese Rechtsordnung ist kein politisches Instrument der Friedenssicherung, sondern eines, das nach dem Ausbruch von Feindseligkeiten das Leid derjenigen mindern will, die nicht oder nicht mehr am Kampf teilnehmen. Die Resolutionen zur humanitären Hilfe für die syrische Bevölkerung sind solche Bestrebungen zur Durchsetzung des humanitären Völkerrechts.40 Der Rat folgt damit einem Weg, der bereits 2013 nach dem Einsatz der durch das humanitäre Völkerrecht geächteten Chemiewaffen durch die syrische Regierung und nicht staatliche Akteure eingeschlagen wurde und zum Verbot dieser Waffen führte, indem die USA und Russland die syrischen Machthaber veranlassten, dem Chemiewaffen-Verbotsübereinkommen41 ­beizutreten und entsprechende Kontrollmechanismen zur Beseitigung dieser syrischen Waffen zu akzeptieren.42  So Albanien, UN Doc. S/PV.9089 (2022), S. 5.  UN Doc. S/PV.9089 (2022), S. 4. 39  UN Doc. S/PV.9089 (2022), S. 7. 40  Churruca-Muguruza (2018), S. 5. 41  Abrufbar unter: https://www.opcw.org, letzter Zugriff 30.11.2022. 42  Siehe: Heintze (2021), S. 221 ff. 37 38

Die völkerrechtliche Pflicht Syriens, humanitäre Hilfe zu gestatten

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4 Schlussbemerkung Zweifellos stellt die Fortdauer des bewaffneten Konflikts in Syrien über einen solch langen Zeitraum auch ein Versagen der UN-Friedenssicherungsmechanismen dar. Dieser Mechanismus basiert auf der Einmütigkeit der Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates und die ist offensichtlich gegenwärtig nicht zu erreichen. Deshalb ist zu begrüßen, dass sich der Rat dem Schicksal der Opfer zugewendet hat und bei aller Unterschiedlichkeit der Positionen letztlich doch mit der Resolution 2642 (2022) zu einer Übereinkunft gekommen ist, die dem humanitären Völkerrecht Geltung verschafft. Durch die Hinwendung zu Fragen der humanitären Hilfe für die Opfer erfolgte keine (rechtswidrige) Politisierung der humanitären Hilfe, sondern die Schaffung einer auf dem Recht basierenden Voraussetzung für den Zugang zu den Opfern des bewaffneten Konflikts.

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Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WD BT) (2019) Zur Legitimität von Staatsgewalt am Beispiel von Syrien (Sachstand). WD 2 – 3000 – 019/19. https://www.bundestag.de/resource/blob/645814/7dddffde217d43db5767f90eed5e9066/WD-­2-­019-­19-­pdf-­data. pdf. Zugegriffen am 30.11.2022 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WD BT) (2020a) Die Wasserversorgungskrise in Nordostsyrien im Lichte des Völkerrechts (Ausarbeitung). WD 2  – 3000  – 033/20. https://www.bundestag.de/resource/blob/702312/6c349678e5ade78570ee25722508832b/ WD-­2-­033-­20-­pdf-­data.pdf. Zugegriffen am 30.11.2022 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WD BT) (2020b) Zur Frage der Rechtsverbindlichkeit von VN-Resolutionen des Sicherheitsrats und der Generalversammlung (Sachstand). WD 2 – 3000 – 097/20. https://www.bundestag.de/resource/blob/814850/01532964412 de94aa450b981a7c4fdea/WD-­2-­097-­20-­pdf-­data.pdf. Zugegriffen am 30.11.2022

Die völkerrechtliche Regelung des Zivilschutzes Heike Spieker

1 Einordnung der Fragestellung Insbesondere die Flüchtlingsnothilfe in den Jahren 2015 und 2016, das Starkregen­ ereignis im Juli 2021, das zu erheblichen Überflutungen insbesondere in Rheinland-­ Pfalz und Nordrhein-Westfalen führte, sowie nicht zuletzt der bewaffnete Konflikt zwischen Russland und der Ukraine seit dem 24.02.2022 revitalisierten die Diskus­ sion um Struktur und Belastbarkeit des Bevölkerungsschutzes in Deutschland. Diese Diskussion greift immer wieder auch auf den Begriff des Zivilschutzes zu­ rück. Über die verfassungsrechtliche Zuweisung der ausschließlichen Gesetzge­ bungskompetenz an den Bund nach Art. 70, 71 und 73 Abs. 1 Nr. 1 GG1 und die Anordnung der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 83 und 85 GG hinaus enthält das deutsche Recht relativ wenige Regelungen spezifisch über die Ausgestaltung des Zivilschutzes in Deutschland. Grundlegende Regeln enthält das Zivilschutzund Katastrophenhilfegesetz.2 Insbesondere die direkte Bezugnahme des § 3 ZSKG auf die völkerrechtlichen Regelungen zum Zivilschutz und die indirekte Referenz in § 1 ZSKG3 setzen eine Kenntnis der Vorschriften des humanitären Völkerrechts über den Zivilschutz im – internationalen – bewaffneten Konflikt voraus. Dr. Heike Spieker, Leiterin Verbindungsbüro Deutsches Rotes Kreuz – Bundesamt für Bevölke­ rungsschutz und Katastrophenhilfe.  Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, zuletzt geändert durch Art. 1 G v. 19.12.2022, BGBl. I 2478. 2  Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes – ZSKG. 3  Siehe dazu beispielsweise Geier (2021a), S. 17–19. 1

H. Spieker (*) Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_28

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Obwohl es Ziel des modernen humanitären Völkerrechts von seinen Anfängen in der ersten Genfer Konvention von 18644 an war, denjenigen Personen und Orga­ nisationen besonderen Schutz und spezifische Erleichterungen zu gewähren, die dem Schutz der Zivilbevölkerung gewidmet sind, und obwohl die Wahrnehmung von Aufgaben, die dem heutigen Zivilschutz zuzuordnen sind, beinah aus der Na­ tur der Sache ein Korrelat von bewaffnetern Konflikten waren, wurde ein umfas­ sender Schutz von Zivilschutzpersonal, -organisationen und -objekten erst im I. Zusatzprotokoll von 19775 normiert. Die Genfer Abkommen von 19496 und spe­ ziell das IV. Genfer Abkommen7 enthalten nur ansatzweise Regelungen zum allge­ meinen Schutz der Zivilbevölkerung vor den Auswirkungen von Feindseligkeiten.8 Der Schutz von Akteuren und Objekten des Zivilschutzes wurde im wesentlichen nur im Rahmen des Rechtsregimes besetzter Gebiete erfasst, was nicht zuletzt Zi­ vilschutzaktivitäten im Gebiet der aktiven und direkten Kampfhandlungen ohne einen spezifischen Schutz lässt.9

2 Begriff des Zivilschutzes Der in den letzten Jahren in der deutschen Debatte vielfach verwendete Begriff des „Bevölkerungsschutzes“ wird weithin als Oberbegriff verwendet vor dem Hinter­ grund des hohen Komplexitätsgrads der Regelungen von Zivilschutz einerseits und Katastrophenschutz andererseits im System des deutschen Verfassungs- und Ver­ waltungsrechts. Der Begriff „Bevölkerungsschutz“ ist kein Rechtsbegriff. Er fußt auf der deutschen Übersetzung des heute vor allem im EU-Gemeinschaftsrecht ge­ bräuchlichen Begriffs „civil protection“10 und fungiert in der Regel als Oberbegriff für den Katastrophenschutz auf der einen und den Zivilschutz auf der anderen Seite. Im Englischen wird der Begriff „Zivilschutz“ direkt mit „civil defence“ übersetzt11 und z.  T. zwischen einerseits „civil defence“ im weiteren Sinn  – Französisch  Konvention vom 22. August 1864 über die Verbesserung des Loses der verwundeten Soldaten der Armeen im Felde. 5  Zusatzprotokoll vom 8. Juni 1977 zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte – I. Zusatzprotokoll, ZP I. 6  Zu früheren Regelungen siehe Bachmann (1973), S.  12  f. und Borkenstein (1977), S.  56–58 und 106 f. 7  Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zum Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten  – IV. Genfer Abkommen, GA IV. 8  Spieker (1999), S. 492 f. Zur Füllung von Schutzlücken im Bereich des Zivilschutzes siehe Bach­ mann (1973), S. 38–49 und 68–8. 9  Bothe et al. (2013), S. 434. 10  Vgl. nur Vademecum Civil Protection, https://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/vademe­ cum/index.html, letzter Zugriff 30.11.2022. 11  Siehe etwa die Überschrift von Teil IV Abschnitt I Kapitel VI des I.  Zusatzprotokolls „Civil Defence“ im authentischen englischen Originaltext bzw. „Zivilschutz“ in der amtlichen deutschen Übersetzung. 4

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„­ protection civile“ – und andererseits „civil defence“ im engeren Sinn – Franzö­ sisch „défense civile“ unterschieden.12 Im deutschen Sprachgebrauch stellt der ­Zivilschutz heute13 einen Teil der „zivilen Verteidigung“ dar, neben der Aufrechter­ haltung der Staats- und Regierungsfunktionen sowie der Versorgung von Zivilbe­ völkerung und Streitkräften einschließlich der Aufrechterhaltung öffentlicher Dienste und des Gesundheitswesens.14 Die zivile Verteidigung und die militärische Verteidigung, d. h. Landes- und Bündnisverteidigung, machen zusammen die Ge­ samtverteidigung aus.15 Die Regelungen des humanitären Völkerrechts zum Zivilschutz stellen eine wichtige legislative Komponente dar im Bemühen, Verluste, Schaden und Leiden der Zivilbevölkerung in der Folge bewaffneter Feindseligkeiten zu mindern16 und stehen in enger Verbindung zum Regime vorsorglicher Maßnahmen.

3 Zivilschutzaufgaben Im humanitären Völkerrecht enthalten die Genfer Abkommen von 1949 nur eine indirekte Begriffsbestimmung. Insbesondere17 legt Art. 63 GA IV im Rahmen der Regelungen zum Schutz von Zivilpersonen in besetzten Gebieten zunächst fest, dass die anerkannten nationalen Gesellschaften vom Roten Kreuz und Roten Halbmond18 „ihre Tätigkeit gemäß den Grundsätzen des Roten Kreuzes fortset­ zen“ können. Außerdem können „die anderen Hilfsgesellschaften“ „ihre humani­ täre Tätigkeit unter ähnlichen Bedingungen fortsetzen“ (Art. 63 Abs. 1 lit. a GA IV). Darüber hinaus darf die Besatzungsmacht „keine Veränderungen im Personal  Siehe auch Geier (2021b), S. 115–120; Borkenstein (1977), S. 15–20.  Zur Historie s. Bachmann (1973), S. 8–10. 14  Freudenberg (2021), S. 36–40. 15  Rahmenrichtlinien für die Gesamtverteidigung  – Gesamtverteidigungs-Richtlinien  – vom 10.01.1989, VMBl 1989 S. 221, unter Punkt 1 Abs. 2 S. 1: „Militärische Verteidigung und zivile Verteidigung sind organisatorisch eigenständig, stehen jedoch als Gesamtverteidigung in einem unauflösbaren Zusammenhang.“ 16  Vgl. Bothe et al. (2013), S. 435. Sandoz (1987b) verweist auf Studien, nach denen im Zweiten Weltkrieg und nachfolgenden Konflikten die Verluste der Zivilbevölkerung in zerbombten Städten dort geringer waren, wo Zivilschutzmaßnahmen organisiert worden waren; vor Teil IV Abschnitt I Kapitel VI Rn. 2320. 17  Zu weiteren indirekten Bezugnahmen vgl. Bachmann (1973), S. 16–18. 18  Namentlich erwähnt ist auch der rote Löwe mit roter Sonne. Dieses Emblem wurde ausschließ­ lich von der Nationalen Gesellschaft des Iran gebraucht. Im Jahr 1980 verzichtete der Iran auf das Recht, dieses Schutzzeichen zu gebrauchen, und verwendet seither den roten Halbmond. Er behielt sich allerdings die Rückkehr zum Zeichen des roten Löwen mit roter Sonne für den Fall der Aner­ kennung neuer Schutzzeichen vor; vgl. https://www.icrc.org/en/doc/resources/documents/misc/ emblem-history.htm, letzter Zugriff 30.11.2022. Der Iran verwendet allerdings auch seit Inkraft­ treten des III. Zusatzprotokolls (Zusatzprotokoll vom 8. Dezember 2005 zu den Genfer Abkom­ men vom 12. August 1949 über die Annahme eines zusätzlichen Schutzzeichens – III. Zusatzpro­ tokoll, ZP III) weiterhin das Schutzzeichen des roten Halbmonds. 12 13

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oder in der Zusammensetzung dieser Gesellschaften verlangen, die [ihrer] Tätig­ keit gereichen könnten“ (lit. b).19 Art.  63 Abs.  2 GA IV bestimmt sodann, dass diese Regeln auch Anwendung finden auf Tätigkeit und Personal von „besonderen Organisationen nicht-militärischen Charakters“, „welche bereits bestehen oder ge­ schaffen werden, um die Lebensbedingungen der Zivilbevölkerung durch Auf­ rechterhaltung der lebenswichtigen öffentlichen Dienste, durch Verteilung von Hilfssendungen und durch Organisierung von Rettungsaktionen zu sichern“. Inso­ fern ist die Sicherung der Lebensbedingungen der Zivilbevölkerung jedenfalls In­ halt des Zivilschutzes.20 Eine detailliertere Begriffsbestimmung enthält Art.  61 ZP I.  Danach bedeutet „Zivilschutz“ „die Erfüllung aller oder einzelner der nachstehend genannten huma­ nitären Aufgaben zum Schutz der Zivilbevölkerung vor den Gefahren und zur Über­ windung der unmittelbaren Auswirkungen von Feindseligkeiten oder Katastrophen sowie zur Schaffung der für ihr Überleben notwendigen Voraussetzungen“ (lit. a). Als humanitäre21 Aufgaben geht es also um den Schutz der Zivilbevölkerung vor Gefahren oder unmittelbaren Auswirkungen von Feindseligkeiten oder Katastro­ phen und um die Schaffung der überlebensnotwendigen Voraussetzungen.22 So sind beispielsweise ein Warndienst und eine Warnung gem. Art. 61 lit. a i) ZP I nicht als Aufgabe und Maßnahme des Zivilschutzes erfasst, wenn sie zu militärischen Zwe­ cken erfolgen, sondern nur in dem Fall, dass sie zum Schutz der Zivilbevölkerung eingerichtet und ausgegeben werden. Mit der Erstreckung der Zivilschutz-Definition auf den Schutz vor Gefahren bzw. die Überwindung der unmittelbaren Auswirkungen von Katastrophen werden sowohl Naturkatastrophen als auch technische/technologische Katastrophen in der Situation eines internationalen bewaffneten Konflikts erfasst, auch wenn sie in kei­ nem direkten kausalen Zusammenhang mit dem Konflikt stehen, aber auf dem Staatsgebiet einer Partei des bewaffneten Konflikts auftreten.23 Art. 61 lit. a nennt die folgenden Aufgaben: Warndienst, Evakuierung, Bereit­ stellung und Verwaltung von Schutzräumen, Durchführung von Verdunkelungs­ maßnahmen, Bergung, medizinische Versorgung einschließlich erster Hilfe und geistlichen Beistand, Brandbekämpfung, Aufspüren und Kennzeichnung von Ge­ fahrenzonen, Dekontaminierung und ähnliche Schutzmaßnahmen, Bereitstellung von Notunterkünften und Gütern zur Notverpflegung, Notdienst zur Wiederherstel­

 Lattanzi (2015), Kap. 12 Rn. 63 f.  Gasser et al. (2021), S. 162 f.; im Ergebnis ebenso Bachmann (1973), S. 20–32 und 50–59. 21  Steht bei der völkerrechtlichen Regelung die Charakterisierung als „humanitäre“ Aufgabe im Vordergrund, so ist es auf der nationalen deutschen Ebene der Gedanke der Daseinsvorsorge. Zu den Zivilschutzaufgaben nach dem ZSKG siehe Geier (2021a), S. 17–19. 22  Zum engen Bezug zum Schutz der Zivilbevölkerung siehe Bothe et al. (2013), S. 439–441. Ge­ genbeispiel ist etwa eine Brandbekämpfung zum Schutz von militärischen Anlagen oder Ein­ richtungen. 23  Sandoz (1987c), Art. 61 Rn. 2349. 19 20

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lung und Aufrechterhaltung der Ordnung in notleidenden Gebieten,24 Notinstand­ setzung unentbehrlicher öffentlicherVersorgungseinrichtungen, B ­ estattungsnotdienst und Hilfsdienste bei der Erhaltung lebensnotwendiger Objekte (sub-lit. i – xiv). Schließlich ordnet sub-lit. xv sämtliche zusätzliche Tätigkeiten, die zur Wahrneh­ mung jeder der vorgenannten Aufgaben erforderlich sind, einschließlich Planung und Organisation den Aufgaben und dem Begriff des Zivilschutzes zu. Die in Art. 61 lit. a enthaltene Liste ist abschließend.25

4 Zivilschutz-Organisationen/-Akteure und Zivilschutzpersonal Zivilschutzorganisationen und Akteure des Zivilschutzes im internationalen Ver­ gleich sind breit gefächert und zeigen jenseits der von ihnen wahrgenommenen Auf­ gaben ein eher disparates Bild.26 In der Folge weisen die einschlägigen Vorschriften des humanitären Völkerrechts einen ungewöhnlich hohen Detaillierungsgrad auf. Zudem kann grundsätzlich und im Einzelfall auch eine einzelne Person auf der Grundlage einer entsprechenden Aufforderung und Ermächtigung durch die Kon­ fliktpartei bzw. eines ihrer Vertreter eine Zivilschutzmaßnahme durchführen.27

4.1 Akteure des Zivilschutzes in besetzten Gebieten Sowohl das spezifische Regime des IV. Genfer Abkommens für besetzte Gebiete als auch die allgemeine Regelung des I. Zusatzprotokolls machen Vorgaben zu den Ak­ teuren im Zivilschutz. Art. 63 Abs. 1 lit. a GA IV garantiert zunächst „anerkannten nationalen Gesellschaften vom Roten Kreuz und roten Halbmond“ die Fortsetzung ihrer Tätigkeit „gemäß den Grundsätzen des Roten Kreuzes (…)“ (Satz 1). Der Folgesatz enthält die Garantie der Fortsetzung ihrer humanitären Tätigkeit für an­ dere Hilfsgesellschaften „unter ähnlichen Bedingungen“. Abs. 2 überträgt diese Re­ geln auf die Tätigkeit von „besonderen Organisationen nicht-militärischen Charak­ ters“ mit der Aufgabe, „die Lebensbedingungen der Zivilbevölkerung durch Aufrechterhaltung der lebenswichtigen öffentlichen Dienste, durch Verteilung von Hilfssendungen und durch Organisierung von Rettungsaktionen“ zu sichern.

 Zu nicht unproblematischen Beispielsfällen vgl. McCormack und Oswald (2015), S. 510 f.  Zur Begründung siehe O.R. XII, S. CDDH/II/SR.60, para. 51 und S. 78, CDDH/II/SR.61, para. 53. Vgl. auch Bothe et al. (2013), S. 439 f. 26  Bothe et al. (2013), S. 435, aber auch Borkenstein (1977), S. 20–22. 27  O.R. XII, S. 58, CDDH/II/SR.60, para. 29. 24 25

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4.2 Akteure des Zivilschutzes außerhalb besetzter Gebiete Art. 61 lit. b ZP I definiert „Zivilschutzorganisationen“. Dies sind solche, die als Einrichtung oder andere Einheit von den zuständigen Behörden einer Konfliktpartei „zur Wahrnehmung“ einer der Zivilschutzaufgaben „geschaffen oder zugelassen“ worden sind, wenn sie „ausschließlich diesen Aufgaben zugewiesen und ausschließ­ lich dafür eingesetzt“ werden. Diese Definition trägt insbesondere der Tatsache Rechnung, dass in der Praxis die Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben oftmals spezialisierten Organisationen zugewiesen wird.28 Die Formulierung „Einrichtun­ gen und andere[n] Einheiten“ ist in sich nicht präzise, weist umgekehrt aber darauf hin, dass Organisationsform und -grad ebenso wenig Schutzvoraussetzungen dar­ stellen wie die Größe der Organisation. Entscheidend ist vielmehr, dass sie „von den zuständigen Behörden“ entweder zur Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben ge­ schaffen worden sind oder „zugelassen“ bzw. „ermächtigt“ („authorized“). Hinter­ grund dieser Bedingung ist das mit der Schaffung bzw. Ermächtigung verbundene Recht der Organisation zur Führung des Zivilschutz-Kennzeichens und die entspre­ chende Verpflichtung der zuständigen Behörden einer Konfliktpartei zur Sanktio­ nierung von missbräuchlichen Verwendungen dieses Zeichens. Die in Art. 61 lit. b enthaltene Definition einer Zivilschutzorganisation setzt des weiteren voraus, dass der Organisation eine Zivilschutzaufgabe „ausschließlich (…) zugewiesen“ ist und sie „ausschließlich dafür eingesetzt“ wird. Die Ausschließlich­ keit des Tätigwerdens bezieht sich also sowohl auf die Aufgabenzuweisung als auch auf den eigentlichen Einsatz. Eine solche Ausschließlichkeit muss zumindest tem­ porär gegeben, d. h. ggf. auch in kurzer Zeitspanne,29 und funktional begrenzt sein: Personal, Gebäude und Material dürfen für die Zeit, für die Schutz beansprucht wird, keine anderen Aufgaben zugewiesen, und sie dürfen zu keinen anderen Tätig­ keiten herangezogen sein. Es ist nicht erforderlich, dass sämtliche Teile und Sekto­ ren einer Organisation mit der Wahrnehmung einer Zivilschutzaufgabe betraut sind, es ist die Wahrnehmung durch einen Teilbereich ausreichend, solange dieser Teilbe­ reich nur ausschließlich für den Zivilschutz eingesetzt wird.30 In der Praxis ist die Herstellung einer derartigen Ausschließlichkeit oftmals schwierig zu garantieren. Die Charakterisierung als Zivilschutzorganisation und die daraus folgende Beurtei­ lung der Schutzberechtigung kann in diesen Fällen nur auf der Grundlage einer prag­ matischen Betrachtungsweise erfolgen.31 Wenn eine Zivilschutzorganisation andere als Zivilschutzaufgaben erfüllt, kann sie grundsätzlich als Teil der Zivilbevölkerung weiterhin Schutz genießen, jedoch entfällt der spezifische Schutz von Kapitel VI des I. Zusatzprotokolls, namentlich das Recht zur Führung des Schutzzeichens und den

 Borkenstein (1977), S. 53–55.  O.R. XIII, S. 365, CDDH/406/Rev.1., para. 41. 30  Sandoz (1987c), Art. 61 Rn. 2412. 31  Im Ergebnis ebenso Sandoz (1987c), Art. 61 Rn. 2416–2418 und Bothe et al. (2013), S. 442. 28 29

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Schutz vor Requirierungen.32 Den Fall, dass eine Z ­ ivilschutzorganisation eines neu­ tralen Drittstaates auf dem Territorium einer Partei des internationalen bewaffneten Konflikts zum Einsatz gelangt,33 regelt Art. 64 ZP I.

4.3 Zivilschutzpersonal und Zivilschutzobjekte Das in der Erfüllung von Zivilschutzaufgaben eingesetzte Personal wird in Art. 61 lit. c ZP I nur in Grundzügen angesprochen: Die Vorschrift definiert Personal der Zivilschutzorganisationen als „die Personen, die eine am Konflikt beteiligte Partei ausschließlich der Wahrnehmung der [Zivilschutz-]Aufgaben zuweist, darunter das Personal, das von der zuständigen Behörde dieser Partei ausschließlich der Verwal­ tung dieser Organisationen zugewiesen wird“. Diese Definition knüpft an die vom Personal ausgeübte Funktion an, sodass eine Mitgliedschaft in oder Zugehörigkeit zu einer Zivilschutzorganisation keine Schutzvoraussetzung darstellt. Zivilschutzmaterial von Zivilschutzorganisationen ist nach der in Art. 61 lit. d ZP I enthaltenen Definition die „Ausrüstung, Vorräte und Transportmittel“, welche Zivilschutzorganisationen „zur Wahrnehmung der (…) Aufgaben [Zivilschutzauf­ gaben] verwenden“. Insbesondere sind Transportmittel, anders als im Rahmen des I.  Genfer Abkommens zu Sanitätstransporten,34 unter dem Begriff des Materials erfasst, und zwar Mittel zum Transport zu Land, zu Wasser und in der Luft. Im Be­ griff enthalten sind beispielsweise auch Hilfsmittel für die Verwaltungstätigkeiten im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben35 und Vorhal­ tungen im weiten Sinn. Eine ausschließliche Verwendung für Aufgaben des Zivil­ schutzes ist nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht erforderlich – allerdings ist die Frage der Definition als Zivilschutzmaterial zu unterscheiden von der Frage der Kennzeichnung mit dem Schutzzeichen des Zivilschutzes.36

4.4 Militärischer/privater Charakter von Akteuren des Zivilschutzes Eine in der Praxis der letzten Jahre unterschwellig diskutierte Frage ist, ob Akteure des Zivilschutzes einen militärischen oder einen zivilen Charakter besitzen bzw. besitzen müssen, um in den Genuss des humanitär-völkerrechtlichen Schutzes zu kommen. Dem IV. Genfer Abkommen sind keine entsprechenden Hinweise zu ent­  Siehe auch Bothe et al. (2013), S. 442.  Gasser et al. (2021), S. 163. Dies kann grundsätzlich sowohl in besetzten Gebieten als auch au­ ßerhalb erfolgen. 34  Vgl. Art. 35–37 GA I und Schöberl (2015), Kap. 41 Rn. 8 f. und 12 ff. 35  Sandoz (1987c), Art. 61 Rn. 2427, 2429 f. 36  Siehe dazu unten unter Punkt 6. 32 33

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nehmen. Das I. Zusatzprotokoll stellt in Art. 61 lit. b ZP I nicht ausdrücklich auf den militärischen oder zivilen Charakter einer Organisation ab. Vielmehr können ­Zivilschutzorganisationen danach grundsätzlich sowohl einen zivilen als auch einen militärischen Charakter besitzen und Zivilschutzaufgaben sowohl von zivilen als auch von militärischen Akteuren wahrgenommen werden. Allerdings normiert Art. 67 ZP I eine Reihe von Voraussetzungen dafür, dass militärisches Personal und militärische Einheiten des Zivilschutzes einen Schutz nach dem humanitären Völ­ kerrecht genießen.

5 Schutz des humanitären Völkerrechts Im I.  Zusatzprotokoll unternehmen es die Vertragsstaaten zum ersten Mal in der Geschichte des humanitären Völkerrechts, die im Zivilschutz tätigen Akteure mit einem spezifischen Schutz auszustatten und in dieser Weise den allgemeinen Schutz der Zivilbevölkerung abzusichern und zu stärken.37

5.1 Zivile Akteure des Zivilschutzes Zivile Zivilschutzorganisationen und ziviles Zivilschutzpersonal werden sowohl in ihrer Tätigkeit in besetzten Gebieten als auch außerhalb der Besatzungssituation mit einem spezifischen völkerrechtlichen Schutz ausgestattet. 5.1.1 Besonderer Schutz der zivilen Zivilschutzakteure Mitglieder des Personals ziviler Zivilschutzorganisationen sind Zivilpersonen und werden als solche geschützt, insbesondere durch die Art. 48–60 des I. Zusatzproto­ kolls. Das Unterscheidungsgebot und das Verbot unterschiedsloser Angriffe gemäß Art. 48 und Art. 51 ZP I gelten. Die Vorschriften der Art. 61–66 ZP I gewähren da­ rüber hinaus einen besonderen Schutz für Personal, das offiziell in die Wahrneh­ mung von Zivilschutzaufgaben integriert ist.38 In der Konsequenz bedeutet dies, dass sowohl die Art. 48–60 ZP I als auch der in Art. 62 ZP I spezifizierte Schutz für Zivilschutzorganisationen und ihr Personal in sämtlichen Situationen eines interna­ tionalen bewaffneten Konflikts gelten, einschließlich in besetzten Gebieten. Die in Art. 63 ZP I enthaltenen Spezifikationen für die Wahrnehmung von Zivilschutzauf­ gaben in besetzten Gebieten gelten zusätzlich.39

 Zu Details vgl. z. B. Borkenstein (1977), S. 116–130.  Im Ergebnis ebenso Schmitt (2015b), S. 289 f. und Schmitt (2015a), S. 368 f. 39  Ebenso Sandoz (1987d), Art. 62 Rn. 2436; Bothe et al. (2013), S. 446. 37 38

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Art.  62 ZP I verpflichtet die Parteien eines bewaffneten Konflikts, die zivilen Zivilschutzorganisationen und ihr Personal „nach Maßgabe der Bestimmungen die­ ses Protokolls und insbesondere dieses Abschnitts“ zu schonen und zu schützen (Abs. 1 S. 1).40 Die Verpflichtung zu Schonung und Schutz entspricht grundsätzlich derjenigen aus Art. 10 ZP I gegenüber Verwundeten, Kranken und Schiffbrüchen41 und ist als solche einer der essenziellen Grundsätze des humanitären Völkerrechts. Die Verpflichtung zur Schonung bedeutet die Pflicht zum – passiven – Verzicht auf einen Angriff und zur Verschonung, während die Schutzverpflichtung die Pflicht beinhaltet, dem zu Schützenden – aktiv – Hilfe, Unterstützung und ggf. Verteidi­ gung zu leisten.42 Insbesondere dürfen Zivilschutzorganisationen und -personal nicht ohne Notwendigkeit in der Wahrnehmung von Zivilschutzaktivitäten behin­ dert und an der Ausführung ihrer Aufgaben gehindert werden.43 Damit geht die Verpflichtung aus Art.  62 Abs.  1 S.  1 ZP I in Bezug auf Zivilschutzorganisatio­ nen  und ihr Personal in der Tat über das Verbot unterschiedsloser Angriffe aus Art. 51 ZP I hinaus und bietet einen weitergehenden Schutz. Umgekehrt sind die zivilen Zivilschutzorganisationen und ihr Personal berech­ tigt, ihre Zivilschutzaufgaben wahrzunehmen, eingeschränkt allein durch den Fall „zwingender militärischer Notwendigkeit“ (Satz 2). Hintergrund dieses Zusatzes war das Bestreben, die Freiheit von Zivilschutzorganisation in der Erfüllung ihrer Zivilschutzaufgaben sicherzustellen.44 In der Praxis wird eine praktische Konkor­ danz herzustellen sein zwischen der „Schaffung oder Zulassung“ von Zivilschutzor­ ganisationen durch die zuständigen Behörden der Konfliktpartei (vgl. Art. 61 lit b ZP I), dem in Art. 62 Abs. 1 S. 2 ZP I formulierten Recht von Zivilschutzorganisa­ tionen – sowie im Fall von Nationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften zusätzlich zu ihrem völkerrechtlichen Mandat – und der Wirksamkeit des Schutzes der Zivilbevölkerung. Maßstab kann hier insbesondere sein, dass eine Konfliktpar­ tei dieses Recht einer Zivilschutzorganisation nicht willkürlich verweigern, be­ schränken oder entziehen darf.45 „Zwingende militärische Notwendigkeit“ wird insbesondere in solchen Situationen zu einer Beschränkung der Tätigkeit von Zivil­ schutzorganisationen führen, in denen eine Konfliktpartei zwischen einer essenziel­ len militärischen Operation einerseits und dem völligen Verzicht auf Zivilschutzper­ sonal andererseits abzuwägen hat.46 Das Zivilschutzpersonal genießt den Schutz in dem Zeitpunkt bzw. Zeitraum, in dem es „ausschließlich“ Zivilschutzaufgaben ausführt.47 Während Art. 62 Abs. 1 ZP I  Zum Grad der Innovation des in Art. 62 ZP I eingeführten Schutzansatzes vgl. Sandoz (1987d), Art. 62 Rn. 2433–2436. 41  Sandoz (1987d), Art. 62 Rn. 2440. 42  Sandoz (1987a), Art. 10 Rn. 446. 43  Bothe et al. (2013), S. 447. 44  Sandoz (1987d), Art. 62 Rn. 2442. 45  Ähnlich Bothe et al. (2013), S. 447. 46  Dazu Sandoz (1987d), Art. 62 Rn. 2444 f. 47  Bothe et al. (2013), S. 435 f. und 441. 40

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Zivilschutzorganisationen und deren Personal mit einem besonderen Schutz aus­ stattet, erweitert Absatz 2 der Vorschrift diesen Schutz auf Zivilpersonen, „die den zivilen Zivilschutzorganisationen nicht angehören, aber einem Aufruf der zuständi­ gen Behörden Folge leisten und unter deren Leitung Zivilschutzaufgaben ­wahrnehmen“. Anders als Art. 18 GA I ist dieser erweiterte Schutz von Zivilperso­ nen in der Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben begrenzt auf Situationen, in de­ nen Zivilpersonen einer behördlichen Aufforderung Folge leisten und unter ihrer Leitung stehen; eine spontane Übernahme derartiger Aufgaben führt nicht zu einem erweiterten Schutz der handelnden Zivilperson. Gebäude und Material, die zu Zwecken des Zivilschutzes verwendet werden, sowie Schutzbauten für die Zivilbevölkerung stellen zivile Objekte dar und dürfen gem. Art. 52 Abs. 1 ZP I weder angegriffen noch zum Gegenstand von Repressalien gemacht werden (Art. 62 Abs. 3 S. 1 ZP I). Auf der Grundlage der Definition von „Material“ in Art. 61 lit. d ZP I sind mit dem Begriff „Gebäude“ sowohl Verwal­ tungsgebäude als auch Gebäude für den operationellen Bedarf erfasst. Auch der Begriff des Materials ist weit auszulegen und umfasst insbesondere das für die Er­ füllung von Zivilschutzausgaben erforderliche Material im eigentlichen Sinn wie auch Ausrüstungsgegenstände, Vorhaltungen und Fahrzeuge.48 In Art. 62 Abs. 3 S. 1 ZP I ausdrücklich ebenfalls als zivile Objekte geschützt sind „Schutzbauten für die Zivilbevölkerung“ gemäß Art. 52 ZP I.49 Die Besonderheit gegenüber dem Schutz aus Art. 52 ZP I folgt aus der Möglichkeit der Kennzeichnung von Schutzbauten für die Zivilbevölkerung mit dem Schutzzeichen des Zivilschutzes unter der Vorausset­ zung, dass die Bedingungen nach Art. 66 ZP I erfüllt sind. Außerdem ist das Ende des Schutzes speziell geregelt. 5.1.2 Spezifizierter Schutz in besetzten Gebieten Für besetzte Gebiete garantiert das IV. Genfer Abkommen in Art. 63 Nationalen Rot­ kreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften und „anderen Hilfsgesellschaften“ (Ab­ satz 1) sowie „besonderen Organisationen nicht-militärischen Charakters“ (Absatz 2) als zivile Organisationen die Fortsetzung ihrer humanitären Tätigkeit in besetzten Gebieten. Dabei ist die Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben im Wesentlichen erfasst, wenngleich sie auch nicht ausdrücklich als solche aus dem Text der Vor­ schrift hervorgehen.50 Diese Fortführungsgarantie im IV. Genfer Abkommen wird nicht unwesentlich ergänzt51 durch Art. 63 des I. Zusatzprotokolls.

 S. o. Abschn. 4.4.  Dieser aus heutiger Sicht fast selbstverständliche Verweis ist das Ergebnis der Vertragsverhand­ lungen, da ursprüngliche Schutzansätze auf absichtliche, bewusste oder vorsätzliche Angriffe ab­ stellten; dazu Sandoz (1987d), Art. 62 Rn. 2457–2459. Dementsprechend ist nicht entscheidend, ob die Schutzbauten im Eigentum einer Zivilschutzorganisation stehen oder ihr sonst zuzuordnen sind. 50  S. o. Abschn. 3. 51  Siehe dazu Bothe et al. (2013), S. 451 und Sandoz (1987e), Art. 63 Rn. 2469–2472. 48 49

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Das I. Zusatzprotokoll bestimmt in Art. 63 Abs. 1 zunächst, dass die Behörden der Besatzungsmacht den zivilen Zivilschutzorganisationen in besetzten Gebieten über die Garantie der Fortsetzung ihrer Tätigkeiten hinaus „die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Erleichterungen“ zu gewähren haben (Satz 1). Die inhaltli­ che Reichweite dieser Verpflichtung der Besatzungsmacht wird im Text nicht präzi­ siert. Diese damit weitreichende Pflicht der Besatzungsmacht wird im Ergebnis nur beschränkt durch physische Unmöglichkeit und das Maß des praktisch Sinnvollen.52 Während nach dem Regime des IV. Genfer Abkommens der Schutz des Perso­ nals darauf beschränkt ist, dass die Besatzungsmacht „keine Veränderungen im Per­ sonal oder in der Zusammensetzung“ der Organisation verlangen darf (Art.  63 Abs. 1 lit. b GA IV), so sind Änderungen nach Art. 63 Abs. 1 S. 2 ZP I grundsätzlich möglich, aber das Personal darf „unter keinen Umständen zu Tätigkeiten gezwun­ gen werden, welche die ordnungsgemäße Wahrnehmung dieser [Zivilschutz-]Auf­ gaben behindern würden“. Insbesondere darf die Besatzungsmacht die Struktur oder die personelle Besetzung der Zivilschutzorganisation „nicht in einer Weise ändern, welche die wirksame Erfüllung ihres Auftrags beeinträchtigen könnte“ (Satz 3 und sehr ähnlich Art. 63 Abs. 1 lit. b GA IV). Außerdem kann die Besat­ zungsmacht „aus Sicherheitsgründen“ das Zivilschutzpersonal entwaffnen (Art. 63 Abs. 3 ZP I). Sowohl ziviles als auch militärisches Zivilschutzpersonal kann nach der in Absatz 3 konsentierten Kompromisslösung grundsätzlich also bewaffnet sein, und die Entscheidung über eine Entwaffnung ist der Besatzungsmacht als freie Ent­ scheidung vorbehalten. Eine etwaige Entwaffnung enthebt die Besatzungsmacht jedoch nicht ihrer Schutzpflicht aus Art. 62 ZP I. Gegenüber Organisationen ist eine Besatzungsmacht zum einen dadurch einge­ schränkt, dass sie nicht verlangen kann, ihre „Staatsangehörigen oder Interessen“ „den Vorrang ein[zu]räumen“ (Art. 63 Abs. 1 S. 4 ZP I). Zum anderen darf sie Orga­ nisationen nicht dazu verpflichten, zwingen oder anhalten, „ihre Aufgaben in ir­ gendeiner für die Zivilbevölkerung abträglichen Weise wahrzunehmen“ (Absatz 2).53 Gebäude oder Material, welche „Zivilschutzorganisationen gehören oder von diesen benutzt werden, darf die Besatzungsmacht nicht zweckentfremden oder in Anspruch nehmen“, wenn dies der Zivilbevölkerung „zum Nachteil gereicht“ (Art.  63 Abs.  4 ZP I). Insbesondere für das deutsche System des Zivilschutzes54 wichtig ist die Erfassung von Gebäuden und Material einschließlich Fahrzeugen, die den Zivilschutzorganisationen nicht gehören, denn ein erheblicher Teil insbe­ sondere der von den im Sinne von Art. 26 ZSKG anerkannten Hilfsorganisationen verwendeten Fahrzeuge steht nicht in ihrem Eigentum.55 Eine Inanspruchnahme oder Zweckentfremdung ist allerdings zulässig, wenn diese der Zivilbevölkerung nicht nachteilig sind, und nach Absatz 5 speziell dann, wenn die Gebäude oder das  Eine Reihe von Überlegungen zur Einfügung einer sprachlichen Begrenzung konnten sich im Verhandlungsprozess nicht durchsetzen; vgl. Sandoz (1987e), Art. 63 Rn. 2478–2484. 53  Zu den Gefahren von Missbrauch und missbräuchlichen Interpretationen siehe Sandoz (1987e), Art. 63 Rn. 2500–2512. 54  Geier (2021a), S. 16 f. und 21 f. 55  Vgl. Geier (2021a), S. 18. 52

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Material „für andere Bedürfnisse der Zivilbevölkerung benötigt“ werden (lit. a) und dies nur für die Dauer erfolgt, „wie diese Notwendigkeit besteht“ (lit. b). Im Fall einer Requirierung oder Zweckentfremdung muss die Besatzungsmacht dieses Ma­ terial/Gebäude nutzen, um andere Rechtspflichten in Bezug auf die Versorgung der Zivilbevölkerung zu erfüllen, und diese nach der Erfüllung dem Zivilschutz wieder zuführen. Eine Zweckentfremdung oder Inanspruchnahme von „Schutzbauten, die der Zivilbevölkerung zur Verfügung stehen oder von ihr benötigt werden,“ schei­ det – ähnlich wie außerhalb besetzter Gebiete – jedenfalls aus (Art. 63 Abs. 6) – auch in Fällen, in denen sie nicht im Eigentum einer Zivilschutzorganisation stehen oder von ihr genutzt werden.

5.2 Militärische Akteure Der Schutz militärischer Akteure im Zivilschutz war einer der am meisten diskutier­ ten in der Einführung eines Schutzregimes für die Wahrnehmung von Zivilschutz­ aufgaben im I. Zusatzprotokoll.56 Er war zunächst nicht vorgesehen und wurde in der Folge mit konträren Argumenten debattiert.57 5.2.1 Militärisches Zivilschutzpersonal Die Argumente für einen Schutz von Angehörigen der Streitkräfte und militärischen Einheiten im Rahmen von Zivilschutzorganisationen waren insbesondere ein funk­ tionaler Ansatz im Hinblick auf einen Schutz eben der Zivilschutzaufgaben und derer, die diese Aufgaben erfüllen, unabhängig von ihrem zivilen oder militärischen Status; die Unverfügbarkeit von zivilen Strukturen bzw. zivilem Personal im Zivil­ schutz in vielen Staaten; die Vergleichbarkeit von militärischem Zivilschutzperso­ nal mit militärischem Sanitätspersonal und letztlich die Tatsachen, dass Zivilschutz in einigen Staaten militärisch organisiert ist und dass diese Staaten weder eine Än­ derung ihrer Strukturen akzeptieren würden noch eine Verpflichtung zum Schutz von Zivilschutzpersonal einer gegnerischen Konfliktpartei ohne ähnlichen Schutz ihres eigenen Zivilschutzpersonals. Die Gegenargumente konzentrierten sich auf die Wirksamkeit der humanitär-völkerrechtlichen Regeln zum Schutz der Zivilbe­ völkerung und die Gefährdung dieser Wirksamkeit bei Gewährleistung eines gewis­ sen Schutzes für militärisches Personal; die Schwierigkeit der Unterscheidung zwi­ schen militärischem Personal in der Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben und anderem militärischem Personal sowie schließlich eine Nichteinsetzbarkeit von militärischem Personal in militärischen Operationen bei Eingliederung in eine Zi­

56 57

 Siehe insbesondere Borkenstein (1977), S. 67–86.  Vgl. dazu Sandoz (1987h), Art. 67 Rn. 2701–2705 sowie Bothe et al. (2013), S. 468.

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vilschutzorganisation und die praktische Unwahrscheinlichkeit eines solchen Ver­ zichts auf eine Einsetzung.58 Die Art. 62 bis 65 ZP I über die Voraussetzungen des nach dem I. Zusatzproto­ koll gewährten Schutzes von Zivilschutzorganisationen und -personal beziehen sich ausschließlich auf „zivile Zivilschutzorganisationen“ und verweisen auf die Vor­ schriften zum Schutz von Zivilpersonen und der Zivilbevölkerung vor den Auswir­ kungen von Feindseligkeiten. Art. 67 ZP I erkennt sodann an, dass „Angehörige der Streitkräfte und militärische Einheiten“, also Einrichtungen oder sonstige Einhei­ ten, die zur Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben geschaffen worden sind, den Zivilschutzorganisationen zugeteilt werden können. Die Konfliktparteien sind grundsätzlich verpflichtet, auch die den Zivilschutzor­ ganisationen zugeteilten Angehörige der Streitkräfte und militärischen Einheiten zu schonen und zu schützen (Art. 67 Abs. 1 ZP I). Diese Verpflichtung steht jedoch unter einer Reihe von Bedingungen. Ob die Zivilschutzorganisationen, denen das militäri­ sche Personal zugeteilt ist, allerdings zivilen oder militärischen Charakter haben, ist unerheblich. Auch der Schutzinhalt – Schonung und Schutz – unterscheidet sich als solcher nicht von der Verpflichtung gegenüber zivilem Zivilschutzpersonal gemäß Art. 62 Abs. 1 ZP I. Angehörige der Streitkräfte und militärische Einheiten sind zu­ nächst – nur – dann zu schonen und zu schützen, wenn dieses Personal bzw. diese Einheiten ständig für die Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben zugewiesen und ausschließlich dafür eingesetzt sind (lit. a).59 Außerdem darf dieses Personal für die Dauer des Konflikts keine anderen Aufgaben wahrnehmen (lit. b). Die Schutzver­ pflichtung besteht also nur dann, wenn das militärische Personal ausschließlich für Zivilschutzaufgaben – zum Schutz der Zivilbevölkerung – zugewiesen und einge­ setzt ist. Außerdem muss diese Zuweisung nicht nur dauerhaft sein, sondern lit. b schließt auch aus, dass eine erfolgte Zuweisung während des internationalen bewaff­ neten Konflikts verändert wird. Diese Voraussetzung stellt einen wichtigen Bestand­ teil des in Art. 67 verkörperten Kompromisses für eine Gewährung von Schutz an militärisches Zivilschutzpersonal dar.60 Lit. c setzt darüber hinaus voraus, dass sich das militärische Zivilschutzpersonal „deutlich von anderen Angehörigen der Streit­ kräfte durch auffälliges Tragen des ausreichend großen internationalen Schutzzei­ chens des Zivilschutzes unterscheidet“61 sowie im Besitz des Ausweises für Zivil­ schutzpersonal gem. Art. 15 und 2 der Vorschriften über die Kennzeichnung gem. Anhang I zum I. Zusatzprotokoll62 ist. Begründung für diese zunächst vielleicht als ungewöhnlich empfundene Schutzvoraussetzung ist, dass Angehörige der Streit­  Sandoz (1987h), Art. 67 Rn. 2706 f.  „The guiding principle is ‘once civil defence, always civil defence’ (…)“; Bothe et  al. (2013), S. 436. 60  Sandoz (1987h), Art. 67 Rn. 2715 ff. 61  Art. 67 Abs. 3 ZP I setzt dies auch für den Schutz von Gebäuden und größeren Ausrüstungsge­ genständen und Transportmitteln des militärischen Zivilschutzpersonals voraus, wobei es nach Sandoz (1987h), Art. 67 Rn. 2751 in der Tat um Gebäude, Ausrüstung, Vorhaltungen und Transport­ mittel geht. 62  Anhang I ZP I in der am 30.11.1993 geänderten Fassung. 58 59

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kräfte und militärische Einheiten grundsätzlich Kombattantenstatus besitzen und so militärische Ziele darstellen und zum legitimen Objekt von Angriffen gemacht wer­ den können. In der besonderen Situation, dass sie ­Zivilschutzorganisationen zur Er­ füllung von Zivilschutzaufgaben zugewiesen und als solche eingesetzt sind, müssen sie für den Konfliktgegner hinreichend als solche erkennbar sein. Art. 67 Abs. 1 lit. d ZP I setzt ferner voraus, dass die den Zivilschutzorganisatio­ nen zugewiesenen Angehörigen der Streitkräfte bzw. militärischen Einheiten nicht mit anderen als nur leichten Handfeuerwaffen ausgerüstet sind. Diese sind – nur – zugestanden zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder zur Selbstvertei­ digung. Insofern besteht eine Parallele zu zivilem Zivilschutzpersonal, bei dem das Tragen derartiger Waffen zu den besagten Zwecken nicht zur Beendigung des Schutzes als Zivilschutzpersonal führt, vgl. Art. 65 Abs. 3 ZP I. Weitere Vorausset­ zung nach Absatz 1 lit. e ist, dass das militärische Personal „nicht unmittelbar an den Feindseligkeiten teilnimmt und neben seinen Zivilschutzaufgaben keine die gegnerische Partei schädigenden Handlungen begeht oder nicht für solche einge­ setzt wird“. Diese Formulierung schlägt die Brücke zu der Tatsache, dass die in Zi­ vilschutzorganisationen und zu Zivilschutzaufgaben eingesetzten Angehörigen der Streitkräfte und militärischer Einheiten ihren Kombattantenstatus verlieren und ei­ nen Schutz genießen ähnlich dem von Zivilpersonen. Insofern bekräftigt die Vor­ schrift, dass dieser Schutz unter den vergleichbaren Einschränkungen steht wie der­ jenige von Zivilpersonen. Allerdings geht Art. 67 Abs. 1 darüber hinaus, indem der letzte Satz des Absatzes ein Verbot der direkten Teilnahme an den Feindseligkeiten und der Vornahme von den Feind schädigenden Handlungen normiert. Art.  67 Abs. 1 lit. f ZP I schließlich legt fest, dass die Konfliktparteien nur zu Schonung und Schutz von militärischem Zivilschutzpersonal verpflichtet sind, wenn dieses Perso­ nal „ihre Zivilschutzaufgaben nur im Hoheitsgebiet ihrer Partei wahrnehmen“. Im Unterschied zu Sanitätspersonal ist damit insbesondere ausgeschlossen, dass militä­ risches Zivilschutzpersonal auf der Seite einer alliierten Konfliktpartei oder in be­ setzten Gebieten eingesetzt wird. Diese Voraussetzung des völkerrechtlichen Schut­ zes von militärischem Zivilschutzpersonal trägt u. a. der Tatsache Rechnung, dass Zivilschutzaufgaben in besonderer Weise an den Schutz der Zivilbevölkerung auf dem eigenen Staatsgebiet anknüpfen. Angehörige der Streitkräfte und militärischer Einheiten, die in Zivilschutzorga­ nisationen und zu Zivilschutzaufgaben eingesetzt sind, sind unter diesen Vorausset­ zungen Zivilpersonen vergleichbar zu schonen und zu schützen. Sie haben aller­ dings gemäß Art. 67 Abs. 2 S. 1 ZP I einen Anspruch auf Kriegsgefangenenstatuts, wenn sie in die Gewalt einer gegnerischen Konfliktpartei geraten. Da militärisches Zivilschutzpersonal – nur – auf eigenem Staatsgebiet eingesetzt wird, soll der völ­ kerrechtliche Schutz eingreifen, kann es zu Situationen kommen, in denen eine geg­ nerische Konfliktpartei dieses Staatsgebiet besetzt. Dieser so entstehenden unge­ wöhnlichen Situation, dass Kombattanten auf ihrem Staatsgebiet Kriegsgefangene werden und physisch dort auch verbleiben, wenn ihre besonderen Fähigkeiten wei­ terhin der Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben nutzbar gemacht werden sollen, trägt Art. 67 Abs. 2 S. 2 insofern Rechnung, als dass sie als Kriegsgefangene „nur im Interesse der Zivilbevölkerung“ zu Zivilschutzaufgaben grundsätzlich herange­ zogen werden können.

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5.2.2 Militärische Zivilschutzobjekte: Gebäude, Material und Fahrzeuge Gebäude, Material und Fahrzeuge von militärischem Zivilschutzpersonal sind Bei­ spiele für Situationen, in denen Objekte, die grundsätzlich militärische Ziele dar­ stellen, durch Kennzeichnung in zu schützende Objekte transformiert werden. Art. 67 Abs. 3 ZP I ist seinem Wortlaut nach anwendbar auf Gebäude und größere Ausrüstungsgegenstände sowie Transportmittel. In der Tat sind aber wie im Rah­ men von Art. 61 ZP I Gebäude, Material und Transportmittel erfasst.63 Nach Art. 67 Abs. 3 ZP I müssen größere Gegenstände, bei denen einen derartige Kennzeichnung möglich und pragmatisch sinnvoll ist, mit dem Zivilschutz-Schutzzeichen gekenn­ zeichnet werden, um die Pflicht der Konfliktparteien auszulösen, diese Gegenstände zu schonen und zu schützen. Wenn Gebäude, Material und Fahrzeuge in die Hand des Konfliktgegners fallen, verweist Art. 67 Abs. 4 ZP I in Satz 1 (anders als Art. 63 Absätze 4 und 5 ZP I zur Inanspruchnahme und Zweckentfremdung von Gebäuden, Material und Fahrzeugen von zivilen Zivilschutzorganisationen in besetzten Gebieten) lediglich auf das „wei­ terhin“ geltende „Kriegsrecht“. Mit anderen Worten kann der Konfliktgegner in wei­ ten Zügen mit den militärischen Zivilschutzgütern frei verfahren.64 Satz 2 der Vor­ schrift enthält jedoch nicht unwichtige Einschränkungen: Gebäude, Material und Fahrzeuge dürfen nicht zweckentfremdet werden, „solange sie zur Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben benötigt werden“ – es sei denn, es sind „vorher Maßnah­ men getroffen“ worden, „um den Bedürfnissen der Zivilbevölkerung in angemesse­ ner Weise zu genügen“ oder im Fall zwingender militärischer Notwendigkeit.

5.3 Ende des Schutzes Die Pflicht zu Schonung und Schutz ist an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, deren Nichterfüllung zur Beendigung des Schutzes führt. 5.3.1 Ziviler Zivilschutz Die Formulierung von Art. 65 Abs. 1 ZP I macht deutlich, dass der durch das huma­ nitäre Völkerrecht gewährte Schutz für zivile Zivilschutzorganisationen, ziviles Zi­ vilschutzpersonal und zivile Zivilschutzobjekte grundsätzlich besteht und fortbe­ steht: „Der Schutz (…) darf nur dann enden, wenn (…)“ (Satz 1); und auch in diesen Fällen ist zunächst eine Warnung, möglichst mit angemessener Frist, zu ge­ ben (Satz 2). Ausnahmegrund für die Beendigung des Schutzes ist die Begehung von „den Feind schädigenden Handlungen“ oder die Verwendung dazu. Allerdings führen derartige den Feind schädigende Handlungen nur dann zum Verlust des Schutzes, wenn sie außerhalb der eigentlichen Erfüllung einer Zivilschutzaufgabe 63 64

 Sandoz (1987h), Art. 67 Rn. 2751, 2753 f.  Bothe et al. (2013), S. 471.

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begangen werden. Der authentische englische Text ist an dieser Stelle klarer als die amtliche deutsche Übersetzung, die, grammatikalisch und sprachlich korrekt, for­ muliert „wenn sie außer ihren eigentlichen Aufgaben den Feind schädigenden Handlungen begehen“.65 Selbst im Fall einer Beendigung des Schutzes verlieren die betroffenen Zivilpersonen nicht ihre Eigenschaft als Zivilperson als solche.66 Der Ansatz, den Schutz bei der Begehung von den Feind schädigenden Handlun­ gen enden zu lassen, ist dem Konzept zum Schutz von Sanitätseinheiten sowohl im I. Zusatzprotokoll (Art. 13) als auch des I. und II. Genfer Abkommens (Art. 21 und 22) bzw. zum Schutz von Zivilkrankenhäusern im IV. Genfer Abkommen (Art. 19) entnommen. Weder die Genfer Abkommen noch das I. Zusatzprotokoll definieren den Begriff der „den Feind schädigenden Handlungen“. Hilfreich zum Verständnis des Begriffs ist jedoch ein Formulierungsvorschlag des IKRK für die Vertragsver­ handlungen, der „Handlungen“ beinhaltete, „deren Zweck oder deren Wirkungen auf die Schädigung der gegnerischen Konfliktpartei gerichtet sind, indem sie mili­ tärische Operationen erleichtern oder behindern“.67 Auch bei Vorliegen einer derar­ tigen den Feind schädigenden Handlung entfällt der Schutz lediglich dann, wenn sie „außer“, d. h. „außerhalb“ der „eigentlichen Aufgaben“ von zivilen Zivilschutzorga­ nisationen, -personal, -gebäuden, -schutzbauten oder -material vorgenommen wer­ den. Dieser Zusatz ist von besonderer Wichtigkeit in den Fällen, in denen die Schä­ digung des Zwecks eher zufälliger oder unbeabsichtigter Natur ist. Das Erfordernis einer Warnung in angemessener Frist gem. Art. 65 Abs. 1 S. 2 ZP I ist insbesondere dazu bestimmt, dem Schutz der Zivilbevölkerung größtmögliche Wirksamkeit zu verleihen. Die Angemessenheit ist dabei nach den Umständen des Einzelfalles zu beurteilen.68 Eine direkte Teilnahme von Zivilpersonen an Kampfhandlung führt grundsätz­ lich zum Verlust des Schutzes.69 Art. 65 Abs. 2 ZP I enthält darüber hinaus eine nicht abschließende Liste von Handlungen, die allerdings nicht als den Feind schädigend zu bewerten sind. Insbesondere stellt es nach Art. 65 Abs. 2 lit. a ZP I keine den Feind schädigende Handlung dar, „wenn Zivilschutzaufgaben unter der Weisung oder Aufsicht militärischer Dienststellen durchgeführt werden“. Dabei sind kurz­ fristige Anweisungen oder eine eher zeitweise Aufsicht zu unterscheiden von einer dauerhaften Beaufsichtigung und Verantwortung durch militärische Akteure.70 ­Weiterhin stellt es keine den Feind schädigende Handlung dar, „wenn ziviles Zivil­ schutzpersonal mit Militärpersonal bei der Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben zusammenarbeitet oder wenn einige Militärpersonen zivilen Zivilschutzorganisati­ onen zugeteilt sind“ (lit. b). Schließlich ist nicht als den Feind schädigende Hand­ lung zu werdten, „wenn die Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben auch militäri­  „(…) commit or are used to commit, outside their proper tasks, acts harmful to the enemy.“  Statt anderer Bothe et al. (2013), S. 343. 67  Sandoz (1987b), Art. 13 Rn. 550 sowie ICRC (2016), Art. 21 Rn. 1840. 68  Bothe et al. (2013), S. 456 f. und Sandoz (1987f und b), Art. 65 Rn. 2592 und Art. 13 Rn. 556. 69  Bothe et al. (2013), S. 343. 70  Sandoz (1987f), Art. 65 Rn. 2595–2599; vgl. auch Bothe et al. (2013), S. 459 f. 65 66

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sche Konfliktopfern, insbesondere den außer Gefecht befindlichen, zugute kommt“ (lit. c). Damit wird der Schutz ziviler Zivilschutzakteure, welcher der Zi­ vilbevölkerung vorbehalten ist, in Einklang gebracht mit der Unterstützung für mi­ litärische Opfer von Feindseligkeiten, ohne dass zivile Einheiten ihren Schutz verlieren. Ebenfalls gilt das Tragen von leichten Handfeuerwaffen durch ziviles Zivil­ schutzpersonal nach Art. 65 Abs. 3 ZP I nicht als den Feind schädigende Handlung. Der Wortlaut der Vorschriften ist allerdings einigermaßen komplex, da er eine Kom­ promissformel und konsentierte Vertragsauslegung71 zwischen sich diametral entge­ gengesetzten Schutzansätzen darstellt.72 Der Kompromiss stellt auf die Art der Waffe und den Zweck eines potenziellen Einsatzes der Waffe ab. Zivilem Zivil­ schutzpersonal ist nach Satz 1 der Vorschrift, wie bei Angehörigen des Sanitätsper­ sonals, das Tragen von „leichten Handfeuerwaffen“ grundsätzlich erlaubt. Hinter­ grund ist sowohl die mögliche Erforderlichkeit, sich selbst zu verteidigen, als auch die Notwendigkeit, sie zur Aufrechterhaltung der Ordnung einzusetzen. Art.  65 Abs. 3 S. 2 und S. 3 formulieren dann einen weiter beschränkenden Kompromiss im Hinblick auf das Mitführen von Handfeuerwaffen in möglichen oder tatsächlichen Kampfzonen. Schließlich führt es gemäß Art. 65 Abs. 4 ZP I nicht zum Verlust des völkerrechtlichen Schutzes, wenn eine zivile Zivilschutzorganisation in militäri­ scher Weise organisiert oder ihr Personal dienstverpflichtet ist. 5.3.2 Militärisches Zivilschutzpersonal Auf militärisches Zivilschutzpersonal ist Art. 65 nicht anwendbar. Die Schutzver­ pflichtung für Angehörige der Streitkräfte und militärische Einheiten endet dann, wenn eine der sechs Bedingungen für den Schutz gemäß Art. 67 Abs. 173 entfällt. Mit anderen Worten endet der Schutz insbesondere dann, wenn die Dauerhaftigkeit der Zuweisung von militärischem Zivilschutzpersonal zu einer Zivilschutzorganisa­ tion nicht mehr gegeben ist oder das Personal nicht mehr ausschließlich für Zivil­ schutzaufgaben eingesetzt wird (vgl. lit. a) oder wenn es andere als Zivilschutzauf­ gaben wahrnimmt (lit. b). Der Schutz endet außerdem, wenn sich das militärische Zivilschutzpersonal nicht mehr deutlich von anderen Angehörigen der Streitkräfte durch Tragen des Zivilschutz-Schutzzeichens unterscheidet (lit. c). Weitere Beendi­ gungsgründe sind, dass das militärische Zivilschutzpersonal mit anderen als nur leichten Handfeuerwaffen ausgerüstet ist (lit. d), es unmittelbar an den Feindselig­ keiten teilnimmt oder neben seinen Zivilschutzaufgaben die gegnerische Partei schädigende Handlungen begeht bzw. dafür eingesetzt wird (lit. e) oder es die Zivil­ schutzaufgaben auch außerhalb seines Hoheitsgebietes wahrnimmt (lit. f).

 Bothe et al. (2013), S. 436 und 460.  Zum Gesamtkomplex siehe Sandoz (1987f), Art. 65 Rn. 2616–2624. 73  S. o. Abschn. 5.2. 71 72

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6 Kennzeichnung von Personal und Objekten des Zivilschutzes Die Vorschriften über ein Zivilschutz-Schutzzeichen im I. Zusatzprotokoll und sei­ nem Anhang I stellen eine wesentliche Stärkung des völkerrechtlichen Schutzregi­ mes für den Zivilschutz dar.74 Wie auch in Bezug auf den Schutz von Sanitätsperso­ nal und -einheiten geht es bei der Kennzeichnung von Zivilschutzpersonal und Objekten des Zivilschutzes um die Absicherung der tatsächlichen Wirksamkeit des Schutzes. Eine in dieser Art weiche Kennzeichnungspflicht für die Konfliktparteien ist in Art. 66 Abs. 1 S. 1 ZP I normiert „(…) ist bemüht, sicherzustellen, (…)“ und bezieht sich auf zivile Zivilschutzorganisationen, -personal, -gebäude und -material, „solange sie ausschließlich zur Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben einge­ setzt“ sind. Das Schutzzeichen des Zivilschutzes besteht nach Art. 66 Abs. 4 ZP I aus einem gleichseitigen blauen Dreieck auf orangefarbenem Grund.75 Die Formulierung „in­ ternationales Schutzzeichen des Zivilschutzes“ trägt der Tatsache Rechnung, dass die große Mehrheit bestehender Zivilschutzorganisationen vor Inkrafttreten des I. Zusatzprotokolls gegründet wurden76 und verbreitet bereits Kennzeichen für sich angenommen hatten. Solchen Organisationen steht die Annahme des Schutzzei­ chens gemäß Art. 66 ZP I zwar offen, verpflichtet sie aber nicht dazu. Voraussetzung für den völkerrechtlichen Schutz bzw. das Eintreten der Kennzeichnungspflicht für die Konfliktparteien ist allerdings eine Kennzeichnung mit dem „internationalen“ Schutzzeichens des gleichseitigen blauen Dreiecks auf orangefarbenem Grund nach Art. 66 Abs. 4 ZP I. Diese Kennzeichnung von zivilem Zivilschutzpersonal und zivilen Zivilschutz­ objekten ist deklaratorischer Natur und hat keine konstitutive Wirkung. Die Aus­ schließlichkeit ist hier Schutzvoraussetzung,77 und im Umkehrschluss dürfen die Organisationen, Personal, Gebäude und Material nicht mit dem Schutzzeichen ver­ sehen sein, wenn sie nicht oder nicht ausschließlich zur Wahrnehmung von Zivil­ schutzaufgaben eingesetzt sind.78 Die Verpflichtung zur Kennzeichnung bezieht sich nicht auf Zivilpersonen, die einer entsprechenden behördlichen Anweisung Folge leisten, ohne einer Zivilschutzorganisation zugeordnet zu sein. Schutzbauten allerdings sollen „in ähnlicher Weise“ gekennzeichnet werden, auch wenn sie nicht im Besitz einer Zivilschutzorganisation sind, aber ausschließlich für den Schutz der Zivilbevölkerung genutzt werden. Für einen Einsatz in besetzten Gebieten sowie  Bothe et al. (2013), S. 436.  Zur Genese dieses Designs und alternative Überlegungen siehe Sandoz (1987g), Art.  66 Rn. 2660–2668. 76  Dazu insbesondere Borkenstein (1977), S. 24–33. 77  „(…) the blue triangle is not the distinctive sign within the meaning of the Protocol when used for non-protective purposes“; Bothe et al. (2013), S. 464 mit Verweis auf die entsprechende kon­ sentierte Vertragsauslegung; CDDH/406/Rev. 1 para. 62. Vgl. auch Sandoz (1987e), Art.  63 Rn. 2415. 78  Ebenso Sandoz (1987g), Art. 66 Rn. 2650 und Bothe et al. (2013), S. 464 f. 74 75

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Gebieten, in denen tatsächlich oder zu erwartend Kampfhandlungen stattfinden, siehtzt Art.  66 Abs.  3 ZP I vor, dass ziviles Zivilschutzpersonal zusätzlich zum Zivilschutz-­Schutzzeichen eine Ausweiskarte mit sich führt. Militärisches Zivilschutzpersonal muss sich, um völkerrechtlichen Schutz zu er­ halten bzw. zu bewahren, gemäß Art. 67 Abs. 1 lit. c ZP I „deutlich von anderen Angehörigen der Streitkräfte durch auffälliges Tragen des ausreichend großen inter­ nationalen Schutzzeichens des Zivilschutzes unterscheide[n]“ sowie im Besitz des Ausweises für Zivilschutzpersonal gem. Art.  15 und 2 der Vorschriften über die Kennzeichnung gem. Anhang I zum I. Zusatzprotokoll79 sein. Art. 67 Abs. 3 ZP I setzt die Kennzeichnung durch ein ausreichend großes Schutzzeichen auch für den Schutz von Gebäuden und größeren Ausrüstungsgegenständen und Transportmit­ teln des militärischen Zivilschutzpersonals voraus, welche ohne diese strenge Pflicht zur Kennzeichnung militärische Objekte und legitime militärische Ziele wä­ ren. Anders als bei zivilem Zivilschutzpersonal und zivilen Zivilschutzobjekten ist die Kennzeichnung bei militärischem Personal bzw. militärischen Objekten konsti­ tutiv, denn durch die Kennzeichnung wird ein sonst legitimes militärisches Ziel zur geschützten Person bzw. zum geschützten Objekt. Die Anwendung und Verwendung des Zivilschutz-Schutzzeichens ist nach Art.  66 Abs.  6 ZP I in Kapitel V von Anhang I zum I.  Zusatzprotokoll geregelt. Anhang I ist integraler Bestandteil der vier Genfer Abkommen von 1949 und des I.  Zusatzprotokolls (Art.  1 Abs.  1 Anhang I) und dient der Durchführung der in diesen Verträgen enthaltenen Vorschriften über die Kennzeichnung. Kapitel V des Anhangs I beinhaltet in Art. 15 insbesondere das Muster eines Ausweises für Zivil­ schutzpersonal. Art.  16 hat ebenfalls das Muster des internationalen Zivilschutz-­ Schutzzeichens zum Inhalt (Absatz 1) und enthält Empfehlungen für Layout und Ausrichtung des Zeichens auf Fahnen oder Armbinden sowie Brust- bzw. Rücken­ markierungen (Absatz 2). Von besonderer Wichtigkeit ist Absatz 3 mit der Bestim­ mung, dass das internationale Zivilschutz-Schutzzeichen „eine den Umständen angemessene Größe“ besitzen muss. Dabei spielen beide Bestandteile eine ent­ scheidende Rolle in der Praxis, sowohl die Größe als auch die Angemessenheit den Umständen entsprechend. Beide Kriterien müssen zueinander ins Verhältnis gesetzt und in eine Balance gebracht werden, die der angestrebten Schutzwirkung – nicht Kennzeichnung – größtmöglichen Raum gibt. Zudem soll es „nach Möglichkeit“ auf einer glatten Fläche oder auf Fahnen angebracht werden, „die nach möglichst allen Seiten und möglichst weithin sichtbar“ sind. Grundsätzlich soll schließlich das Zivilschutzpersonal „nach Möglichkeit“ eine mit dem internationalen Schutzzei­ chen versehene Kopfbedeckung und Kleidung tragen. Art. 66 Abs. 7 ZP I stellt dabei klar, dass das Zeichen außerhalb eines bewaffne­ ten Konflikts und mit Zustimmung der zuständigen nationalen Behörden „zur ­Kennzeichnung“ der Zivilschutzdienste verwendet werden kann. Auch diese grund­ sätzliche Zulassung ist dadurch begründet, dass die meisten Zivilschutzorganisatio­ nen gegründet wurden, bevor ihr Schutz im I.  Zusatzprotokoll völkervertraglich 79

 Anhang I ZP I in der am 30.11.1993 geänderten Fassung.

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normiert wurde. Zwar wirkt die in Absatz 7 zugelassene Verwendung in Friedens­ zeichen gleichzeitig als Bestärkung und Ermutigung von Zivilschutzorganisationen, das Zivilschutzzeichen anzunehmen – und dies gemäß Art. 66 Abs. 9 ZP I mit der „Kennzeichnung des Sanitäts- und Seelsorgepersonals sowie der Sanitätseinheiten und -transportmittel des Zivilschutzes“ sogar zu anderen als Schutzzwecken.80 Gleichwohl sind die Vorschriften von Anhang I insbesondere in Bezug auf Layout und Design des Zeichens allein auf seine Verwendung im internationalen bewaffne­ ten Konflikt und als Schutzzeichen anwendbar; für seine Verwendung als Kennzei­ chen gelten sie nicht.81 Deutschland wäre frei, einen Gebrauch des blauen Dreiecks auf orangefarbenem Grund in Friedenszeiten zu regeln,82 wäre dann allerdings an die Maßgabe gebunden, der Schutzwirkung in Zeiten eines internationalen bewaff­ neten Konflikts den größtmöglichen Raum zu geben und ihn so wirkungsvoll wie möglich werden zu lassen, was eine Nicht-Unterscheidbarkeit zwischen Schutzund Kennzeichen im Frieden und eine allgegenwärtige Verwendung eines vermeint­ lichen Schutzzeichens ausschließt. Ein Missbrauch des Zivilschutz-Schutzzeichens ist sowohl nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 ZP I als auch nach Völkergewohnheitsrecht (Regel 6183) verboten. Diesem Ver­ bot fügt Art. 66 Abs. 8 ZP I ausdrücklich die Pflicht für Vertragsparteien und Kon­ fliktparteien hinzu, „die Verwendung des internationalen Schutzzeichens des Zivil­ schutzes zu überwachen“ und die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, einen Missbrauch des Zivilschutz-Schutzzeichens zu verhüten und zu sanktionieren. Im deutschen Rechtssystem erfolgt die Sanktionierung zunächst in Form der Regelung des § 125 Abs. 4 OWiG (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten), wonach ordnungs­ widrig handelt, wer unbefugt „solche Wahrzeichen“ benutzt, die nach Völkerrecht dem Wahrzeichen des roten Kreuzes auf weißem Grund (…) gleichstehen“. Darü­ ber hinaus ist der Missbrauch des Zivilschutz-Schutzzeichens als Kriegsverbrechen gemäß Art. 85 Abs. 3 lit. f ZP I und § 10 Abs. 2 VStGB (Völkerstrafgesetzbuch) zu qualifizieren, wenn dadurch der Tod oder die schwere Verletzung eines Menschen verursacht worden ist.84

 Sandoz (1987g), Art. 66 Rn. 2684.  Vgl. auch den Kommentar von Komitee II der Vertragsverhandlungen zu Art. 66 Abs. 7 und 8 ZP I: „It is understood that these paragraphs do not deal with other than protective uses of the distinc­ tive sign of civil defence“; O.R. XIII, S. 375, CDDH/406/Rev.1, Nr. 62. 82  So auch Bothe et al. (2013), S. 464 f. 83  „Der Missbrauch anderer international anerkannter Kennzeichen ist verboten.“; Übersetzung der gewohnheitsrechtlichen Regeln des humanitären Völkerrechts, https://www.drk.de/fileadmin/ user_upload/PDFs/Das_DRK/Materialien/Vertragstexte_Voelkergewohnheitsrecht/Gewohnheits­ rechtlichen_Regeln_des_HVR_-dt.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 84  Zur Umsetzung des Schutzregimes nach dem I.  Zusatzprotokoll durch die Bundesrepublik Deutschland siehe Dt. Komitee zum Humanitären Völkerrecht (2020), S. 23. 80 81

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7 Schlussbemerkungen Obwohl Zivilschutzmaßnahmen als Maßnahmen zur Minderung von Verlusten, Schaden und Leiden der Zivilbevölkerung sowie zur Schaffung der für das Über­ leben der Zivilbevölkerung notwendigen Voraussetzungen in bewaffneten Kon­ flikten beinah naturgemäß ergriffen werden, wurden Zivilschutzaufgaben und das in ihrer Erfüllung eingesetzte Personal erst spät Gegenstand einer völkerrechtli­ chen Regelung. Allerdings war dies nicht allein ein Phänomen auf der völker­ rechtlichen Ebene, sondern wies auch erstaunliche Parallelen im deutschen und nicht zuletzt westdeutschen Rechtssystem auf.85 Das IV. Genfer Abkommen von 1949, das den Schutz von Zivilpersonen erstmals überhaupt spezifisch aufgriff, erfasst Zivilschutzaufgaben unter dem Gesichtspunkt der Pflichtinhalte einer Be­ satzungsmacht und normiert einen grundlegenden Schutz des in Zivilschutzmaß­ nahmen involvierten Personals in Form der Gewährleistung der Fortführung der humanitären Tätigkeit von Nationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaf­ ten, „anderen Hilfsgesellschaften“ und „besonderen Organisationen nicht-militä­ rischen Charakters“ mit der Aufgabe, „die Lebensbedingungen der Zivilbevölke­ rung (…) zu sichern“. Erst mit Beginn der Verhandlungen zu den Zusatzprotokollen von 1977 zu den Genfer Abkommen setzte sich der Ansatz durch, die im Rahmen des Zivilschutzes wahrzunehmenden Aufgaben wie auch die im Zivilschutz beteiligten Akteure im humanitären Völkerrecht zu präzisieren und mit einem spezifischen und durch die Konfliktparteien zu gewährleistenden Schutz auszustatten. Die Vertragsparteien der Zusatzprotokolle begrenzten dabei diesen spezifischen Schutz auf internationale be­ waffnete Konflikte. Das II. Zusatzprotokoll86 erstreckt seinen ausdrücklichen Schutz für Sanitäts- und Seelsorgepersonal sowie Sanitätseinheiten und -transportmittel nach Art. 9–11 nicht auf Zivilschutzpersonal und Zivilschutzobjekte, und ausdrück­ lich geschützte Schutzzeichen sind gem. Art. 12 ZP II allein rotes Kreuz und roter Halbmond [sowie roter Löwe mit roter Sonne87] auf weißem Grund. Darüber hinaus ist „Hilfsgesellschaften“ „im Hoheitsgebiet der Hohe Vertragspartei“ eines nicht internationalen bewaffneten Konflikts nach Art. 18 Abs. 1 S. 1 ZP II lediglich garan­ tiert, dass sie „ihre Dienste anbieten [können], um ihre herkömmlichen Aufgaben gegenüber den Opfern des bewaffneten Konflikts zu erfüllen“. Das Regelungsre­ gime der Art. 61–67 des I. Zusatzprotokolls ist ungewöhnlich detailliert und ausdif­ ferenziert. Gründe hierfür sind insbesondere das Spannungsfeld zwischen der histo­ risch engen Verbindung zwischen den Auswirkungen bewaffneter Konflikte auf die Zivilbevölkerung, der daraus resultierenden Etablierung von vollkommen unter­

 Molitor (2021), S. 10–12, 15; Geier (2003).  Zusatzprotokoll vom 8. Juni 1977 zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte – II. Zusatzprotokoll, ZP II. 87  Dazu s. o. unter Abschn. 3. 85 86

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schiedlichen Zivilschutzstrukturen in vielen Staaten, der relativ späten Regelung in einem Vertrag des humanitären Völkerrechts und der Herausforderung, g­ egenläufige Strukturen und Traditionen von Zivilschutz in tragfähigen Kompromissen einer hu­ manitär-völkerrechtlichen Regelung zusammenzubringen. Das Ergebnis dieses vertraglichen Schutzansatzes erfordert für Zivilschutzorga­ nisationen und ihr Personal die Beachtung einer erheblichen Anzahl von Anforde­ rungen und Kriterien als Voraussetzung für das Eingreifen dieses Schutzes in einem internationalen bewaffneten Konflikt. Insbesondere jedoch von den Kon­ fliktparteien erfordert es eine genaue Befolgung der völkerrechtlichen Vorgaben, um den Schutz für Struktur, Personal und Material wirksam werden zu lassen. Als Besonderheit kommt hinzu, dass viele der Vorschriften nicht erst während des in­ ternationalen bewaffneten Konflikts anwendbar sind, sondern bereits in Friedens­ zeiten umgesetzt werden müssen. Fragen etwa der Kenntnis und Vertrautheit so­ wohl privater als auch staatlicher Akteure mit dem Ineinandergreifen des z. T. komplexen Zivilschutzsystems müssen ebenso bereits außerhalb eines Kon­ flikts aufgenommen sein, wie Zivilschutzmaterial vorhanden und nicht zuletzt kon­ zeptionell einsatzbereit zu sein hat, wenn es wirksam werden soll. Weitere Fragen der ausschließlichen Zuweisung von Zivilschutzpersonal und ausschließlichen Wahrnehmung von Zivilschutzaufgaben müssen nicht nur bei Zivilschutzorganisa­ tionen vor Beginn eines bewaffneten Konflikts konzeptioniert und organisiert sein, sondern auch aufseiten der auf unterschiedlichen Ebenen beteiligten staatlichen Beteiligten. Das Schutzregime zum Zivilschutz ist eines der Gebiete des humani­ tären Völkerrechts, das in seiner Wirksamkeit stärker auf die Umsetzung bereits vor Eintreten eines bewaffneten Konflikts angewiesen ist, als dies beispielsweise bei Regeln der Kriegführung im eigentlichen Sinn der Fall ist. Im Jahr 2020 hat der damalige Bundesinnenminister den Auftrag erteilt, den Bevölkerungsschutz und das nationale Krisenmanagement in Deutschland einer kritischen Betrachtung zu unterziehen und im Rahmen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten neu zu jus­ tieren.88 Insbesondere seit Beginn des internationalen bewaffneten Konflikts zwi­ schen Russland und der Ukraine im Februar 2022 ist in Deutschland ein erhöhtes Risikobewusstsein auch in Bezug auf Bedrohungen der Zivilbevölkerung durch die Auswirkungen bewaffneter Konflikte feststellbar. In der daran ansetzenden De­ batte um die Wirksamkeit des Zivilschutzes in Deutschland können sämtliche Be­ teiligte nur vorbehaltlos ermutigt werden, die Vorgaben des humanitären Völker­ rechts und insbesondere des I. Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkommen in all seinen Bestimmungen als rechtlich verpflichtend wahrzunehmen und mit dem Blick auf einen größtmöglichen Schutz der Zivilbevölkerung optimal wirksam umzusetzen, sowohl in operativ-technischer Hinsicht als auch auf strukturell-kon­ zeptioneller Ebene.

 Dies wird vermehrt als „große Chance“ beurteilt, „das grundsätzlich bewährte System an die künftigen Herausforderungen anzupassen und effektiv weiterzuentwickeln“; Geier (2021a), S. 22. 88

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No-Fly Zones zum Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten? Torsten Stein

1 Einleitung Nach Art. 51 Abs. 2 des I. Zusatzprotokolls von 1977 zu den Genfer Konventionen von 19491 dürfen weder die Zivilbevölkerung noch einzelne Zivilpersonen in bewaffneten Konflikten das Ziel von Angriffen sein. Ebenso sind Angriffe als „unterschiedslos“ verboten, bei denen damit zu rechnen ist, dass sie auch Verluste an Menschenleben unter der Zivilbevölkerung (…) verursachen („Kollateralschäden“), die in keinem Verhältnis zum erwarteten konkreten und unmittelbaren militärischen Vorteil stehen (Art.  51 Abs.  5 b I.  Zusatzprotokoll). Diese Bestimmungen gelten mittlerweile auch gewohnheitsrechtlich. Ungeachtet aller Dementis und Ausreden ist nicht ernsthaft zu bestreiten, dass Russland bei seinem völkerrechtswidrigen Angriffskrieg auf die Ukraine gezielt Wohnanlagen, Bürogebäude, Schulen, Krankenhäuser, Einkaufszentren und andere rein zivile Ziele aus der Luft bombardiert oder zumindest bei „unterschiedslosen“ Angriffen zerstört hat, mit einer großen Zahl ziviler Opfer. Dabei handelt es sich um schwere Verletzungen der IV. Genfer Konvention (Art. 146 f.)2 und des I. Zusatzprotokolls (Art. 85), die von allen Staaten strafrechtlich zu verfolgen sind ohne An-

Univ.-Prof. Dr. iur. Torsten Stein, Emeritus des Lehrstuhls für Europarecht und Europäisches öffentliches Recht (1991–2012); ehem. Direktor des Europa-Instituts (1991–2012).

 BGBl. 1990 II, S. 1551.  BGBl. 1954 II, S. 917 und BGBl. 1956 II, S. 1586.

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T. Stein (*) Heidelberg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_29

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sehen der Nationalität der Beschuldigten. Darüber hinaus handelt es sich dabei um Kriegsverbrechen nach Art.  8 des Römischen Statuts des Internationalen ­Strafgerichtshofes (IStGH).3 Weder die Ukraine noch Russland haben das Statut ratifiziert, aber die Ukraine hat erstmals im April 2014 die Gerichtsbarkeit des IStGH gemäß Art.  12 Abs.  3 des Statuts anerkannt für Taten während der Maidan-Proteste und erneut im September 2015 für Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Art. 7 IStGH-­Statut) und Kriegsverbrechen während der Besetzung der Krim und der Ostukraine. Letztere Erklärung ist unbefristet und gilt daher auch für den kriegerischen Angriff auf die Ukraine. Der Ankläger des IStGH hat demgemäß Ermittlungen aufgenommen, die allerdings nicht den Tatbestand der Aggression (Art. 8bis IStGH-Statut) betreffen; das würde im gegebenen Fall einen Beschluss des UN-Sicherheitsrates voraussetzen nach Kapitel VII der UN-Charta, den Russland durch sein Veto verhindern würde.4 Ob die russische Staatsführung und hohen Militärs im Falle einer Anklage jemals vor dem IStGH stehen werden, ist fraglich, aber ihre Bewegungsfreiheit wäre eingeschränkt, sobald ein entsprechender Haftbefehl (Art. 58 IStGH) erlassen wurde, was mittlerweile geschehen ist. Derartige schwere Verstöße und Kriegsverbrechen sollten nicht nur nach Ende der Kämpfe gerichtlich verfolgt und geahndet, sondern nach Möglichkeit auch schon während andauernder Kampfhandlungen unterbunden werden. Faktisch hat Russland im Ukrainekrieg die Lufthoheit über der Ukraine. Auch wenn manche Angriffe auf zivile Ziele auf den Einsatz weitreichender Artillerie oder Raketen zurückzuführen sein mögen, erfolgt der Großteil wohl durch den Einsatz der russischen Luftwaffe bzw. durch Drohnen. Die Ukraine hat daraufhin die NATO aufgefordert, eine Flugverbotszone („No-Fly-Zone“) über ukrainischem Territorium zu errichten.5 Das ist leichter gefordert als realisiert.

2 Was bedeutet die Einrichtung einer „No-Fly Zone“? Wie der Name sagt: In einer bestimmten Zone dürfen keine oder jedenfalls keine fremden Flugzeuge, Hubschrauber oder Drohnen fliegen. In Friedenszeiten können das die Staaten für ihren Luftraum oder Teile davon bestimmen (auch Luftsperrgebiete genannt) als Teil ihrer Souveränität gemäß Art. 1 der Chicago-Konvention von 19446 („The contracting States recognize that every State has complete and exclusive sovereignty over the airspace above it’s territory“). Zwar haben nahezu alle Staaten dieser Erde die Freiheit der nicht-kommerziellen Luftfahrt anerkannt und auf Basis der Gegenseitigkeit in zumeist bilateralen Verträgen Abmachungen über

 BGBl. 2000 II, S. 1394.  Siehe dazu eingehend und mit vielen Nachweisen Schaller (2022). 5  Siehe nur Südwest Presse Ulm, 22.03.2022. 6  Convention on Civil Aviation vom 07.12.1944, BGBl. 1956 II, S. 411. 3 4

No-Fly Zones zum Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten?

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kommerzielle Linienflüge getroffen, das schließt aber die Einrichtung von Flugverbotszonen aus Gründen der militärischen Sicherheit oder in Notstandssituationen nicht aus (Art. 9 Chicago-Konvention). Eine andere Frage ist, wie auf die Verletzung einer solchen Zone durch ein ziviles Flugzeug reagiert werden darf. Als ­Reaktion auf den Abschuss der koreanischen Linienmaschine KAL 007 über der (gesperrten) sowjetischen Halbinsel Sachalin am 01.09.19837 wurde die Chicago-Konvention in einer außerordentlichen Sitzung vom 10.05.1984 um Art.  3bis ergänzt, in dem die Konventionsstaaten sich verpflichten, keine Waffen gegen Zivilflugzeuge im Fluge einzusetzen und auch bei angeordneter Landung Passagiere und Besatzung nicht in Gefahr zu bringen. Etwas anderes gilt für sogenannte staatliche Flugzeuge (Militär, Zoll, Polizei), auf die die Freiheiten der Chicago-Konvention keine Anwendung finden, sondern die für jeden Flug in oder über fremdes Territorium einer Erlaubnis bedürfen (Art. 3 Chicago Konvention). Sobald sich ein fremdes (zumeist) Militärflugzeug dem eigenen Luftraum zu sehr nähert oder bereits in ihn eingedrungen ist, steigen dort in der Regel Abfangjäger auf, die den Eindringling auf die drohende oder bereits erfolgte Verletzung des Luftraumes aufmerksam machen und gegebenenfalls zurückdrängen. Da die im Jahre 2004 der NATO beigetretenen baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen über keine eigenen Kampfflugzeuge verfügen, haben seither andere NATO-Staaten dort das „Air Policing“ übernommen.8 Das Vorstehende bezieht sich nur auf die teil- oder zeitweise Sperrung seines Luftraums durch den souveränen Staat selbst, die er gegebenenfalls zumindest in Friedenszeiten auch durchsetzen könnte. Diese Möglichkeit hat die Ukraine im Verlauf des russischen Angriffskrieges offenbar nicht, daher die Forderung an die NATO, die das jedenfalls bis zu dem Augenblick, in dem dieser Beitrag verfasst wird, verweigert. Die Gründe dafür sind noch zu erörtern. Welche Beispiele sich für von anderer Seite als dem Territorialstaat verfügten „No-Fly Zones“ anbieten, wird im Folgenden behandelt.

3 No-Fly Zones auf der Grundlage von Kapitel VII UN-Charta Bei den vom UN-Sicherheitsrat nicht eben zahlreichen angeordneten Flugverboten, die auf Kapitel VII der UN-Charta gestützt waren, ist zu unterscheiden zwischen solchen, die der Umsetzung eines Embargos dienen sollten und jenen, die Bestandteil von militärischen Operationen waren.

 Vgl. dazu International Legal Materials 23 (1984), S. 924.  Eine ausführliche Übersicht über das Engagement anderer NATO-Staaten findet sich bei Wikipedia, Air Policing Baltikum, https://de.wikipedia.org/wiki/Air_Policing_Baltikum, letzter Zugriff 30.11.2022. 7 8

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3.1 Sanktionen und Embargos Im Kontext des militärischen Überfalls des Irak auf Kuwait im Jahre 1990 hatte der UN-Sicherheitsrat mit der auf Kapitel VII der UN-Charta gestützten Resolution 6709 verfügt, dass alle Staaten sämtlichen Flugzeugen unabhängig vom Staat ihrer Registrierung den Start von ihrem oder den Überflug über ihr Territorium verweigern sollten, wenn diese Fracht von oder nach Irak oder Kuwait transportierten oder auch nur dort landen sollten. In einem weiteren Fall verfügte der Sicherheitsrat, wiederum gestützt auf Kapitel VII, mit Resolution 74810 im Zusammenhang mit dem Libyen zugeschriebenen Attentat von Lockerbie11 auf den PanAm Flug 103 am 21.12.1988, dass alle Staaten sämtlichen Flugzeugen den Start, die Landung oder den Überflug über ihr Territorium zu verweigern hätten, die in Libyen gestartet waren oder dort landen sollten. Damit wurden der Irak, Kuwait und Libyen komplette „no-fly zones“, die übrigen Staaten der Welt nur partiell für Flugzeuge, die die genannten drei Staaten zum Ziel oder Ausgangspunkt hatten. Beide Resolutionen des Sicherheitsrates waren, obwohl verbindlich nach Kapitel VII, ziemlich „zahnlos“. Wie hätten Staaten reagieren können angesichts eines Überfluges unter Verstoß gegen das Embargo? Resolution 784 enthält dazu gar nichts und Resolution 670 sagt nur, dass der Sicherheitsrat bei Verstößen gegen die Resolution Maßnahmen gegen den betreffenden Staat „erwägen würde“. Im Übrigen ist die Resolution widersprüchlich, denn es heißt darin (§ 3), die Flugbewegungen seien „ungeachtet etwaiger internationaler Abkommen“ zu untersagen, in § 7 wird dann aber gesagt „in Übereinstimmung mit der Chicago-­ Konvention von 1944“. § 3 mag bilaterale Luftfahrabkommen meinen, der eingefügte Art. 3 bis der Chicago-Konvention schließt jedenfalls den Einsatz von Waffen gegen Zivilflugzeuge aus. Übrig bliebe allein, ein Flugzeug, das gegen eine der Resolutionen verstößt, zur Landung aufzufordern und dann zu sequestrieren. Dazu ist es hier nie gekommen, trotz einiger weniger Verstöße. Eher eine Randnotiz ist, dass der UN-Sicherheitsrat mit Resolution 116012 ein auf Kapitel VII gestütztes Waffenembargo gegen Jugoslawien (einschließlich des Kosovo) verhängte und die Europäische Gemeinschaft (EG) daraufhin ein Flugverbot für jugoslawische Fluggesellschaften zwischen Jugoslawien und der EG erließ,13 nach dem die Mitgliedstaaten im Falle von Verstößen Sanktionen festlegen sollten, zu denen es aber nicht kam.14

 S/RES/670 (1990) vom 25.09.1990, para. 3 und 4.  S/RES/748 (1992) vom 31.03.1992. 11  Siehe dazu Stein (1993), S. 206 ff. 12  S/RES/1160 (1998) vom 31.03.1998. 13  Verordnung (EG) Nr. 1901/98 des Rates vom 07.09.1998, Abl. EG Nr. L 248/1 vom 08.09.1998. 14  Siehe aber den Fall „Bosphorous Airlines“ und die problematische Entscheidung des EuGH, Rs. C-84/95, Slg. 1996 I, 3953 aufgrund eines früheren UN-Embargos gegen Jugoslawien. 9

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3.2 Flugverbote als Bestandteil von militärischen UNOperationen Zu Beginn des Balkan-Konfliktes erlies der UN-Sicherheitsrat Resolution 781,15 die alle militärischen Flüge im Luftraum über Bosnien und Herzegowina verbot und UNPROFOR, eine multilaterale Friedenstruppe unter Leitung der NATO, beauftragte, das Flugverbot zu kontrollieren.16 Kapitel VII der UN-Charta wurde in der Resolution nicht erwähnt. Nach mehrfachen Verstößen gegen das Flugverbot verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 816,17 die ausdrücklich auf das Kapitel VII Bezug nahm und ermächtigte die in UNPROFOR engagierten Staaten, in enger Abstimmung mit dem UN-Generalsekretär, „alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung des Flugverbotes sicherzustellen“. In der Folge sind durch NATO-Kampfflugzeuge einige Militärflugzeuge abgeschossen worden, die entgegen allen Warnungen in den gesperrten Luftraum eingedrungen waren, und andere auf einer kroatischen Basis zerstört worden, die zuvor Ziele in Bosnien Herzegowina angegriffen hatten. Während des Bürgerkrieges in Libyen (März bis Oktober 2011) schlug die Arabische Liga dem UN-Sicherheitsrat die Einrichtung einer Flugverbotszone vor, um Truppen des Gaddafi-Regimes von Luftangriffen auf die eigene Bevölkerung abzuhalten. Der Sicherheitsrat erlies daraufhin die Resolution 1973,18 gestützt auf Kapitel VII der UN-Charta, die in den Paragraphen 6 bis 12 ein Verbot aller Flüge im libyschen Luftraum untersagte (mit Ausnahme humanitärer) und die Staaten, die sich dazu bereit erklärt hatten, ermächtigte, „to take all measures necessary to enforce compliance with the ban on flights“. Das Flugverbot wurde im Wesentlichen von de NATO durchgesetzt, die von dieser Ermächtigung auch Gebrauch machte.

4 Flugverbotszone ohne ausdrückliches UN-Mandat Unmittelbar nach dem Irak-Kuwait-Krieg (1990–91) erhoben sich die Schiiten im Süden und die Kurden im Norden des Irak und wurden brutal durch das Regime von Saddam Hussein bekämpft. Angesichts der drohenden humanitären Katastrophen verabschiedete der UN-Sicherheitsrat Resolution 688,19 die keinen Hinweis auf Kapitel VII der UN-Charta enthielt, sondern lediglich das Ende der Repressionen und die Zulassung humanitärer Hilfe forderte. Frankreich, das Vereinigte Königreich und die USA verhängen daraufhin Flugverbotszonen nördlich des 36. und südlich 32. Breitengrades (die Gebiete des Aufstandes) und setzten sie mit ihren Luftwaffen  S/RES/781 (1992) vom 09.10.1992.  S/RES/743 (1992) vom 21.02.1992. 17  S/RES/816 (1999) vom 31.03.1999. 18  S/RES/1973 (2011) vom 17.03.2011. 19  S/RES/688 (1991) vom 05.04.1991. 15 16

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auch durch. Die rechtliche Grundlage dafür war umstritten. Die drei Staaten ­beriefen sich auf die Waffenstillstands-Resolution 687,20 die auf Kapitel VII gestützt war und seitens des Irak wiederholt verletzt wurde. Eine spätere UN-Dokumentation beschränkt sich auf die Wiedergabe der Behauptung der drei Staaten.21

5 Was wären Alternativen? Ein Flugverbot durch die UN wird es im russischen Ukraine-Krieg nicht geben, ungeachtet der Tatsache, dass im Herbst 2022 deutlich geworden ist, dass Russland eigentlich nur noch zivile Versorgungseinrichtungen aus der Luft angreift, um die Zivilbevölkerung zu zermürben. Die NATO hat ein von ihr initiiertes Flugverbot ohne UN-Mandat, das von der Ukraine gefordert wurde, abgelehnt, denn die Durchsetzung des Flugverbots durch die NATO Response Force wäre aus ihrer Sicht ein direktes Eingreifen in den Krieg und damit eine direkte Konfrontation mit Russland gewesen, was man vermeiden wollte. Ob das rechtlich zwingend so gewesen wäre, ist fraglich. Stattdessen kam im Frühjahr 2022 die Idee auf, angeregt durch den Außenbeauftragten der EU, Josep Borrell, der Ukraine Flugzeuge zur Verfügung zu stellen. Westliche Kampfflugzeuge kamen dafür nicht in Frage, weil die Ausbildung der ukrainischen Piloten dafür zu lange gedauert hätte. Es gab aber in den früheren Mitgliedstaaten des Warschauer Paktes noch eine größere Anzahl von Kampfflugzeugen sowjetischer Bauart (MIG 29), auf denen die ukrainischen Piloten ausgebildet waren. So hatte sich die Slowakei bereit erklärt, ausgemusterte MIG 29 Flugzeuge an die Ukraine abzugeben, was dann aber nicht weiter verfolgt wurde.22 Konkreter war der Vorschlag Polens, 28 MIG 29-Jets, die sie zu Beginn der 2000er-Jahre für die symbolische Summe von einem Euro von Deutschland bekommen hatte, die sie von der NVA der DDR übernommen hatte, an die Ukraine abzugeben. Warschau wollte mit diesem Transfer aber nicht direkt ins Visier Moskaus geraten und schlug deshalb vor, sie auf die US-Basis in Ramstein (Deutschland) zu verbringen, dort den Amerikanern zu übergeben, die für den Weitertransport in die Ukraine sorgen und ihrerseits Polen gebrauchte amerikanische Flugzeuge liefern sollten.23 Die USA haben diesen Deal (oder Trick) nach kurzer Überlegung abgelehnt. Zu unklar war, wer die Flugzeuge transferieren würde, mit welchen Hoheitszeichen, bewaffnet oder unbewaffnet. Unklar war auch, ob Deutschland juristisch da ein Mitspracherecht gehabt hätte, denn die Luftwaffenbasis in Ramstein ist deutsches Hoheitsgebiet. Jüngst hat Polen mit deutscher Zustimmung einige dieser Jets  S/RES/687 (1991) vom 03.04.1991.  The United Nations and the Iraq-Kuwait Conflict 1990–1996, IX The United Nations Blue Book Series 41, para. 126. Siehe auch Wood (2010). 22  Neue Zürcher Zeitung Deutschland vom 29.08.2022. 23  Die Welt vom 03.09.2022, https://www.welt.de/237408995, letzter Zugriff 30.11.2022. Zur rechtlichen Einordnung siehe Schmidt-Radefelt (2022), S. 12 ff. 20 21

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direkt an die Ukraine geliefert. Hinter der amerikanischen Ablehnung stand erkennbar die Sorge, dass jedenfalls die Lieferung dieser Flugzeuge, die auch zu Angriffen auf russisches Territorium benutzt werden könnten, als Kriegseintritt gesehen werden könnte. Aber wäre das wirklich so gewesen?

5.1 Neutralität versus kollektive Verteidigung Zu Zeiten der Kabinettskriege, als die Durchsetzung geopolitischer Interessen durch militärische Mittel noch als erlaubt galt, notifizierte der Staat, der zu solchen Mitteln greifen wollte, den Nachbarstaaten diese Absicht mit der Folge, dass diese sich erklären sollten, ob sie in diesem Konflikt neutral bleiben oder auf der einen oder anderen Seite eingreifen wollten. Seit Inkrafttreten der UN-Charta hat sich die diesbezügliche Rechtslage aber nach wohl überwiegender Auffassung geändert, weil die UN-Charta nicht nur dem Sicherheitsrat Kompetenzen im Hinblick auf einen bewaffneten Konflikt gibt (Art. 41 und 42), sondern auch das Recht auf kollektive Selbstverteidigung statuiert (Art.  51), „bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat“.24 Das ist angesichts des russischen Vetos nicht zu erwarten, daher kommt das kollektive Selbstverteidigungsrecht ins Spiel, das den Beistand durch unterstützungswillige Drittstaaten einschließt und damit auch die Lieferung militärischen Materials jedenfalls in dem Umfang und der Art, die zur Verteidigung gegen den Angreifer erforderlich sind.25

5.2 Eingreifen der Generalversammlung der Vereinten Nationen? Dafür gibt es bislang nur einen einzigen Beispielfall: Die „Uniting for Peace“ Resolution aus dem Jahre 1950.26 Im Korea-Krieg war der Sicherheitsrat durch Veto blockiert und die Generalversammlung empfahl den UN-Mitgliedstaaten kollektive Maßnahmen einschließlich, wenn notwendig, den Gebrauch bewaffneter Gewalt.27 In der mit großer Mehrheit angenommenen Resolution vom 02.03.2022 zur Aggression gegen die Ukraine28 nimmt die Generalversammlung in der Präambel Bezug auf die „Uniting for Peace“ Resolution und verurteilt die russische Invasion als  Vgl. Stein (2017), S. 479 ff., sowie Bothe (2015).  So auch Herdegen (2022), S.  7 und Schmahl (2022), S.  969, Rn.  29. Anderer Ansicht Bothe (2021), S. 603 f. 26  UN-GA, Resolution 377 (v)/1950. 27  UN-GA, Resolution 498/1951. 28  UN-Doc. A/E5-11/L 1. 24 25

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schwerwiegenden Verstoß gegen die UN-Charta, empfiehlt aber keine Maßnahmen. Vielleicht kommt es noch dazu, wenn Russland weiter seine Angriffe gegen die Zivilbevölkerung richtet. Es würde zumindest die Lieferung militärischen Materials von allen Zweifeln befreien.

5.3 Könnte die „Responsibility to Protect“ helfen? Die Idee einer „Responsibility to Protect (P2P)“ geht zurück auf eine auf Anregung des damaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan durch Kanada organisierte International Commisson on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Gegenstand der Beratungen der Kommission waren die Voraussetzungen für die Legitimität von humanitären Interventionen und der Grundsatz, dass Souveränität nicht unter allen Umständen einen Schutzschild gegen Einflussnahme von außen bildet. Eingreifen sollte diese Schutzverantwortung im Falle schwerster und massenhafter Menschenrechtsverletzungen, u. a. Völkermord, ethnischen Säuberungen, Verbrechen gegen die Menschheit und schwerer Kriegsverbrechen (wie den beabsichtigten und gezielten Angriff auf die Zivilbevölkerung). Die Wahrnehmung dieser Schutzverantwortung soll in erster Linie dem Nationalstaat obliegen, dessen Bevölkerung von derartigen Verbrechen betroffen ist, und wenn das nicht geschieht oder nicht ausreichend ist, soll eine komplementäre Verantwortung der Staatengemeinschaft eingreifen bis hin zur Anwendung militärischer Mittel. Letzteres vorzugsweise durch den UN-Sicherheitsrat, wobei die ICISS vorschlug, dass die ständigen Mitglieder in solchen Fällen auf die Einlegung eines Vetos verzichten sollten. Wenn der Sicherheitsrat nicht in angemessener Zeit reagieren sollte, wäre die UN-Generalversammlung aufgerufen, einen Beschluss nach dem Vorbild der „Uniting for Peace“ Resolution zu fassen, oder „Regionale Organisationen“ sollten handeln.29 Dieser Entwurf der ICISS wurde im Rahmen des UN-Reformprozesses mehrfach aufgegriffen, dabei aber spürbar entschärft.30 Das Abschlussdokument des Weltgipfels von 2005 behält das Interventionsrecht exklusiv dem UN-Sicherheitsrat vor, dessen Ermessen in keiner Weise beschränkt wird.31 Eine Legitimierung humanitärer Interventionen wird auf absehbarer Zeit auch nicht über die Schutzverantwortung gelingen, das Projekt ist eigentlich tot. In der Libyen-Intervention hatte der UN-Sicherheitsrat unter Bezugnahme auf „P2P“ militärische Maßnahmen autori-

 Siehe die umfangreiche Darstellung der „Responsibility to Protect“ durch Barkholdt und Winkelmann (2019). Siehe auch Krajewski (2020), § 9 Rn. 110 ff.; Herdegen (2017), S. 345 ff. 30  V. Arnauld (2018), Rn. 1141. 31  Resolution der UN-Generalversammlung vom 16.09.2005, A/RES/60/1 (2005), Absätze 138 und 139. Siehe auch Oellers-Frahm (2015), S.  246  ff., insbesondere zur Frage von Vetos in P2P-­ Situationen. 29

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siert.32 Das Überschreiten des Mandats durch einige NATO-Staaten durch die Intervention am Boden hat jedoch die Sorge genährt, das „P2P“ nur einem wesentlichen Interventionismus dienen würde.33

5.4 War die Intervention der NATO im Kosovo rechtsbildend? Im Verlauf der Auflösung des Staates Jugoslawien34 und den kriegerischen Ausei­ nandersetzungen Serbiens mit den abtrünnigen früheren Teilrepubliken kam es zu schwersten Menschenrechtsverletzungen an der überwiegend albanischen Bevölkerung des Kosovo. Im März 1998 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat eine erste auf Kapitel VII der UN-Charta gestützten Resolution,35 in der zum Dialog aufgefordert wurde mit dem Ziel, eine gewisse Autonomie des Kosovo wiederherzustellen. Serbien setzte seine ethnischen Säuberungen jedoch weiter fort. Der Sicherheitsrat verabschiedete eine zweite auf Kapitel VII gestützte Resolution,36 in der alle Seiten zur Einstellung der Feindseligkeiten und den Abschluss eines Waffenstillstandsabkommens aufforderte. Die Ermächtigung dritter Staaten zu militärischen Maßnahmen unterblieb im Hinblick auf erwartete Vetos Russlands und Chinas. Verschiedene Verhandlungsversuche blieben ohne Ergebnis und Serbien setzte seine Militäroperationen im Kosovo fort. Die NATO drohte Serbien eine militärische humanitäre Intervention an, und nachdem ein letztes Ultimatum verstrichen war, begann die NATO am 24.03.1999, militärische Ziele in Serbien und solche Serbiens im Kosovo zu bombardieren. Nach 11 Wochen akzeptierte Serbien die Forderung der NATO nach einer politischen Lösung und zog seine Truppen aus dem Kosovo ab. Der UN-Sicherheitsrat setzte mit einer erneut auf das VII. Kapitel der Charta gestützten Resolution,37 eine UN-Übergangsverwaltung (UNMIK) im Kosovo ein und ermächtigte die NATO und andere Staaten, darunter Russland, zu einer internationalen Sicherheitspräsenz (KFOR). In der Völkerrechtswissenschaft ist seither umstritten, ob das Vorgehen der NATO in der gegebenen Situation auch ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates vielleicht legitim („wir konnten nicht länger zusehen“), aber auch legal war im Hinblick auf die Entstehung von Gewohnheitsrecht, zumal der Sicherheitsrat in seiner ersten Resolution 1160 einen Bruch des Friedens (Art. 33 UN-Charta) festgestellt hatte, aber den zweiten Schritt, die Ermächtigung nach Art.  42 der Charta, nicht gegangen ist.

 S/RES/1973 (2011) v. 17.03.2011.  V. Buttlar (2015), S. 65 ff. 34  Siehe dazu eingehend Oeter (2011). 35  S/RES/1160 (1998) v. 31.03.1998. 36  S/RES/1199 (1998) v. 23.09.1998. 37  S/RES/1244 (1999) v. 10.06.1999. 32 33

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Es gibt kein weiteres Beispiel für ein solches Vorgehen, und deshalb kann von einer etablierten Praxis kaum die Rede sein. Da das Vorgehen der NATO nicht einhellig als rechtmäßig angesehen wird, fehlt es wohl auch an einer entsprechenden Rechtsüberzeugung, so dass von sich bildendem Völkergewohnheitsrecht jedenfalls noch nicht ausgegangen werden kann. Eher wird dann auch eine erste Resolution des Sicherheitsrates an einem Veto scheitern. Vor allem darf man eines nicht vergessen: Sollte man hier von (entstehendem) Gewohnheitsrecht ausgehen, wird das nicht nur eine „NATO-Regel“ sein. Wer könnte es dem Iran oder Syrien untersagen, Israel zu bombardieren wegen ihrer (auch nur behaupteten) Unterdrückung der Palästinenser, wenn der UN-Sicherheitsrat durch ein amerikanisches Veto blockiert ist?

6 Fazit Das System der UN-Charta versagt, wenn ein ständiges Mitglied mit Vetorecht der wegen eines gravierenden Verstoßes gegen das Völkerrecht zu sanktionierender Staat ist. Das gilt auch, wenn ein ständiges Mitglied sein schützendes Veto zugunsten eines Verbündeten oder befreundeten Staates einsetzt. Um im Rahmen der UN-­ Charta zu verbleiben, wäre es wünschenswert, dass die Generalversammlung sich öfter an der „Unititing for Peace“-Resolution aus dem Jahre 1950 orientierte in solchen Fällen und dabei eher regionale Abmachungen als Einzelstaaten zur Intervention ermuntert. Unbenommen bleibt das Recht der kollektiven Verteidigung im Falle eines militärischen Angriffs, solange es auf das Territorium des angegriffenen Staates beschränkt bleibt. Das Zögern der NATO-Staaten, der angegriffenen Ukraine bestimmte militärische Mittel zur Verfügung zu stellen, oder gar selbst „air policing“ ausschließlich über ukrainischem Territorium durchzuführen38 und somit de facto eine „no fly zone“ einzurichten, ist eine politische, nicht rechtlich begründete oder geforderte.

Literatur von Arnauld A (2018) Völkerrecht, 3. Aufl. C.F. Müller, Heidelberg Barkholdt J, Winkelmann I (2019) Responsibility to protect. In: Peters A (Hrsg) Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), online edition. Oxford University Press, Oxford, Stand: September 2019 Bothe M (2015) Neutrality, concept and general rules. In: Peters A (Hrsg) Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), online edition. Oxford University Press, Oxford, Stand: Oktober 2015

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 S. o. Herdegen (2022).

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Bothe M (2021) The law of neutrality. In: Fleck D (Hrsg) Handbook of international humanitarian law, 4. Aufl. Oxford University Press, Oxford, S 602–633 Buttlar VC (2015) 15 years into the „Responsibility to Protect“-Campaign – taking a breath in an uphill battle for more consistent intervention in humanitarian crises. In: Calliess C (Hrsg) Herausforderungen an Staat und Verfassung, Völkerrecht – Europarecht – Menschenrechte, Liber Amicorum für Torsten Stein zum 70. Geburtstag. Nomos, Baden-Baden, S 65–77 Herdegen M (2017) Völkerrecht, 16. Aufl. C.H. Beck, München Herdegen M (2022) Der Überfall auf die Ukraine: Völkerrechtliche Optionen des Westens. GSZ-Sonderausg 2022(1):7–12 Krajewski M (2020) Völkerrecht, 2. Aufl. Nomos, Baden-Baden Oellers-Frahm K (2015) Much Ado About P2P, a critical assessment of the prospects of R2P as an “obligation” to protect. In: Calliess C (Hrsg) Herausforderungen an Staat und Verfassung, Völkerrecht – Europarecht – Menschenrechte, Liber Amicorum für Torsten Stein zum 70. Geburtstag. Nomos, Baden-Baden, S 246–264 Oeter S (2011) Yugoslawia, dissolution of. In: Peters A (Hrsg) Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), online edition. Oxford University Press, Oxford, Stand: Mai 2011 Schaller C (2022) Völkerrechtliche Verbrechen im Krieg gegen die Ukraine, Optionen der Strafverfolgung auf nationaler und internationaler Ebene, Stiftung Wissenschaft und Politik. SWP-­ Studie 5, Berlin. https://doi.org/10.18449/2022S05 Schmahl S (2022) Völker- und europarechtliche Implikationen des Angriffskrieges auf die Ukra­ ine. NJW 75(14):969–974 Schmidt-Radefelt R (2022) Militärische Unterstützung für die Ukraine – wann wird ein Staat zur Konfliktpartei und welche rechtlichen Konsequenzen wären damit verbunden? GSZ-­ Sonderausg 2022(1):12–16 Stein T (1993) Das Attentat von Lockerbie vor dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und dem Internationalen Gerichtshof. AVR 31(3):206–229 Stein T, von Buttlar C, Kotzur M (2017) Völkerrecht, 14. Aufl. Franz Vahlen, München Wood M (2010) Iraq, No-Fly Zones. In: Peters A (Hrsg) Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), online edition. Oxford University Press, Oxford, Stand: Juni 2010

Teil V

Minderheitenschutz

The Blind-Spot in Protecting Global Minorities: A Blue-Print for Strengthening the Normative Framework? Joshua Castellino

1 Introduction Fears over the tyranny of majorities towards smaller ethnic, linguistic and religious communities led progressive thinkers and scholars in the mode of Professor Rainer Hofmann, to contribute, through the ages, to articulate norms and standards, which in many different guises and theatres, have grown to give rise to what can today be recognised as global minority rights law. At its root, this edifice of law and policy, grows out of a peremptory norm of international law, namely non-discrimination. But this has been enhanced as jurists and policy makers realised that unravelling structural discrimination required special measures and bespoke equality of opportunity policies which had to be underlaid before equality could take root. The categories of protective characteristics have also grown – from early acceptance in the laws of armed conflict to protect women and children as a group, to bespoke regimes that sought to create specific protection to classes of individuals who could belong to a group. The directions of this growth in normative standards can be captured under three interwoven strands. The first is the attempt to create umbrella protections guaranteeing respect towards the life and dignity of all. These led to the development of international law as regimes to outlaw mass atrocities including genocide came to the Prof. Dr. Joshua Castellino, Professor of Law and Executive Director of Minority Rights Group International. Offered with special thanks and deep gratitude for the leadership with humility Professor Rainer Hofmann has shown in developing and inspiring others including me to persist in making contributions to the growth of global minority rights law. J. Castellino (*) London, Großbritannien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_30

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fore through accountability mechanisms and establishment of protection even in times of war. Driven and negotiated at inter-governmental level, the standards represent the civilising mission of international law.1 Against this global macro protection-oriented backdrop, civil societies struggled for access to justice spearheaded by the women’s movement, forcing design of preventative mechanisms and access to remedies with reach for vulnerable communities. A second strand, around political participation was born in this struggle with the ‘not about us without us’ principle seeking to inject vulnerable groups into societal discussions. The Leave No One Behind principle of the Sustainable Development Goals (SDGs) at international level reflects this attempt to create egalitarian systems where the accident of birth (gender, ethnicity, religion, class, sexual orientation, disability or other real or perceived disadvantage) is not the sole determinant of the scope for an individual or communities’ achievement. A third strand emphasized the possibility for a submerged nation, community, or cohesive or recognisable group to promote and propagate the grounds of their difference in society. At its most revolutionary this yielded self-determination, enabling new States to form along colonial boundary lines. At microlevel it recognized the legitimacy of a given community’s place in society and its recognition in mainstream institutions. Despite these developments, the thirtieth anniversary of the Declaration on the Rights of National, Ethnic, Religious and Linguistic Minorities2 arrives when the threat to minorities has grown, raising the prospect that the normative standards may require urgent reiteration, clarification and recalibration. ‘Nationalist’ narratives re-emerged to generate cohesion, ironically, by igniting turbulence and fragmentation that escalate prospects of violence. Identity politics referencing selective histories drawn on racialized, religious, ethnic and linguistics ‘purities’ ignore generations of movement and population inter-mixing. New forms of identity-oriented persecution emerging around gender, limit the larger freedoms that enabled diverse human populations to live free from societal strictures that others deemed central to their values. Migration over millennia has generated hybrid, intermixed identities that either become co-opted into majorities depending on convenient lineages, are scapegoated as ‘other’, or are forced to live in shadows. Boundary-making by outside powers carving up spheres of influence to guarantee peace between themselves between 1910 and 1992, have, via agreed principles of international law such as the inviolability of frontiers and the doctrine of uti possidetis juris, become international frontiers. Failures to respect community cohesion prior to boundary-making, and narratives about these spaces in articulating forms of ‘pure’ nationalism pose severe threats to multiple communities within frontiers that do not fit manufactured populist narratives. The presence of kin States across frontiers, some with territorial ambitions, when combined with lingering exclusion, grow the allure towards secession,  As captured in the analysis of the much later period by Koskenniemi (2001).  For an assessment of this Declaration at its twentieth anniversary see Caruso and Hofmann (2015).

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adding peace and security dimensions to the crisis. While the global development agenda stresses Leave No One Behind as fundamental to achieving the SDGs, political processes driven by entitlement may defeat such aspirations. To galvanise action at a time of acute threat to minorities this paper seeks to: (a) re-articulate the normative basis on which minority rights are based; (b) identify threats and potential impacts to minorities; and (c) suggest starting points in the attempt to mitigate these.

2 The Contemporary International Legal Framework for the Protection of Minorities The Promise of St. Louis of France to the Maronites of 1250 is among the earliest international documents to seek to protect the few from the tyranny of the many.3 The Ottoman millet system, with rights accruing  to autochthonous communities such as Christians, Jews and Armenians is an older, purer form of the earliest acknowledged forms of minority protection.4 The Promise, renewed subsequently by successors, guaranteed safe passage to Maronites traversing the Ottoman Empire to Mount Lebanon to benefit from the millet system. The growth of international protection norms stem from the principle of non-­ discrimination and equality that was conditioned by awareness among progressive intellectuals within society, of how threats to minorities exposed them to significant likelihood of violence including genocide. Physical protection-oriented regimes alongside emphasis on participation and promotion strands today form the normative basis to the existing protection of minority rights. This section briefly addresses their evolution and status commencing from the cornerstone principle of non-­ discrimination. Entrenched in domestic systems, non-discrimination in international legal contexts developed through standards against which all policies can be examined.5 The standard combines theoretical and legal positivist elements. The quest for equality is its key theoretical component with developments stemming from the bid to eliminate its corollary – inequality. Formal, de jure equality requires explicit recognition of the need for equal treatment in law, while material, de facto equality calls for elimination of economic, social and cultural inequalities.6 The Permanent Court of International Justice in Minority Schools in Albania reflected this as a ‘quest to achieve effective, genuine equality’.7

 General background on that frames the context for promise is available at https://www.britannica. com/biography/Louis-IX, accessed 30.11.2022. 4  Karpat (2002). 5  For broad reading of discrimination law see Fredman (2011). 6  Vierdag (1973), p. 7. 7  P.C.I.J. Series A/B, No. 64 (1935), p. 19.

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3 The United Nations and Minorities In the UN this is reflected in Article 1 of the 1945 UN Charter,8 and the principles of human rights with equality and non-discrimination at its heart are key to the modern UN human rights machinery. In 1947 the UN Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, set up as an advisory body to the Commission on Human Rights9 established boundaries between non-­ discrimination and minority rights at international level. The quest against discrimination sought ‘…prevention of any action which denies to individuals or groups of people equality of treatment which they may wish’, while minorities’ rights constituted ‘…protection of non-dominant groups which, while wishing for equality of treatment with the majority, wish for a measure of differential treatment in order to preserve basic characteristics which they possess and which distinguish them from the majority of the population’.10 International human rights law enshrines non-­ discrimination in every human rights treaty, generating obligations to ensure that enshrined rights accrue to every individual without restrictions.11 By contrast UN interest in minority rights was not apparent despite the organisation’s genesis on the ashes of genocide. A lurking fear persisted about how minority rights could be used. After all ‘unification of German minorities’ was offered as justification for Nazi advances – resonant with contemporary Russian occupation of Ukraine. The failure of the League of Nations minority systems during the inter-war period was also stark.12 Under UN decolonization many new  States emerged with significant minority-­identity oriented quests that threatened dismemberment.13 Ideological battles viz. South v North14 and East v West,15 at the Commission over framing the International Bill of Rights16 paused as States united to pass a Declaration17 followed by a first binding Convention, the International Convention for the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (ICERD, 1965). Its swift passage was driven by many concerns: over rising anti-Semitism in Europe; from ‘sending’ migrant States (e.g. Mexico, India) of their nationals abroad; and emerging States’ determination to create binding standards against apartheid in South Africa.18 Failures to protect minorities from genocide, dictated a changed approach at the UN. However while minorities featured in preambles and discussions, few

 Boyle and Baldaccini in Fredman (2001), p. 138.  UN Doc. E/1371 (1949). 10  UN Doc. E/CN.4/52, s V, 6.12.1947, para. 13–14. 11  See e.g. Art. 2(1) ICCPR; Art. 2(2) ICESCR; Art. 2 CEDAW and Art 4(1) ICRPD among others. 12  Stone (1932), pp. 502–513. Also see Mazower (1997), pp. 47–63. 13  Humphrey (1968), p. 872. 14  Edward (1983), pp. 467–490. 15  Kampelman (1983). 16  McGoldrick (1994). 17  Declaration on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, UN GAOR 1904 (XVIII) 20.11.1963, UN Doc. A/RES/18/1904. 18  Meron (1985), pp. 283–318. 8 9

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mechanisms were created to tackle their situation. Even the Sub-Commission was renamed with its mandate extended to developing broad human rights standards. Rather than relegate minority rights, an ideological shift occurred creating general mechanisms, rather than specialised ones for ethnic, linguistic or religious identity. Human rights protection was based on the inherent dignity and worth of every individual. In contemporary parlance, the choice was that ‘all lives matter’ would include ‘Black lives matter’. ICERD challenged this rhetoric articulating special regimes to protect classes of individual members of definitive groups drawing on older trends: special regimes protected women and children during war.19 Such measures aimed to create extra protection to overcome access difficulties that members of such groups faced.20 Despite articulating rights as applying equally to everyone, the Convention re-­ introduced lex specialis as a tool to combat collective inequality experienced by individuals from an identifiable class of people. This subsequently proliferated instruments pertaining to indigenous peoples,21 women,22 children,23 migrant workers (documented and undocumented),24 refugees25 and the disabled.26 International standards were agreed outlining specific rights distinct to a class of persons, in some cases accompanied by additional mechanisms to overcome access barriers.27 Besides a convention to ‘eliminate all forms’ of racial discrimination, a clause was  There are 42 provisions referring to women in the 1949 Geneva Conventions on the Laws of Wars and the 1977 Additional Protocols, see Gardam and Jarvis (2001). For an articulation of child rights during the League of Nations see Geneva Declaration of the Rights of the Child of 1924. 20  For more on access to justice, see Rhode DL (2004), pp. 1–19, pp. 103–120. 21  See Convention Concerning Indigenous & Tribal Peoples in Independent Countries (ILO No. 169). 22  CEDAW (1981); Op. Protocol to CEDAW (2000); Declaration on the Protection of Women and Children in Emergency and Armed Conflict (1974). 23  Convention on the Rights of the Child (1989); Convention concerning the Prohibition and Immediate Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labour (ILO No. 182); Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the involvement of children in armed conflicts (2000); Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography (2000). In addition, there are also guidelines concerning juvenile offenders such as United Nations Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty (1990); United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency (The Riyadh Guidelines) (1990) and the United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (The Beijing Rules) (1985). 24  International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (1990). 25  Convention relating to the Status of Refugees (1954); Protocol Relating to the Status of Refugees (1967); Guiding Principles on Internal Displacement (1998); and the Cartagena Declaration on Refugees (1984). 26  Declaration on the Rights of Disabled Persons (1975); International Convention on the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities (2006); First Optional Protocol to the International Convention on the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities (2006). 27  Human Rights Defenders as a non-identity based category also benefit. See ‘Ensuring Protection: EU Guidelines On Human Rights Defenders’ https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/ eu_guidelines_hrd_en.pdf, accessed 30.11.2022. Also see Lewis and Castellino (2013). 19

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inserted into the International Covenant on Civil & Political Rights (ICCPR) to respect minority rights. Article 27 remains the most widely accepted legally binding provision on minorities and the basis for the UN Declaration on Minorities. In 1998 the Sub-Commission sought research on affirmative action with the final report describing accepted practice in using the term ‘discrimination’ to designate ‘arbitrary’, ‘unjust’ or ‘illegitimate distinctions’.28 Affirmative action remains a lynchpin in compensating intentional or specific past discrimination with contemporary repercussions. Disadvantaged groups subjected to longitudinal discrimination have descendants in underprivileged positions, with educational, social, economic and status distinctions, showing why de jure equality will remain insufficient in dismantling entrenched structural discrimination.29 Rather than equalization of result i.e., achieving equal distribution of material benefits to all ICESCR recognized a process where social resources would be redistributed to satisfy rights on the basis of equality of opportunity. In its first general comment it identified an initial step towards realization of Covenant rights as identifying disadvantaged populations for positive State action.30 The UN Human Rights Committee also iterated this in commentary on non-discrimination, highlighting how ‘preferential treatment’, ‘for a time’ would be important in eliminating perpetual discrimination.31 CERD’s position on special measures develops32 Article 1 (4) and Article 2 (2) which confer positive obligations on States to enact special measures, ‘…when the circumstances so warrant’. Thus, special measures are a legal requirement if certain socio-economic disadvantages are identifiable.33 General comment 32 clarifies distinctions between special measures and permanent rights,34 reiterating that special measures are ‘integral to its meaning’,35 invalidating need to prove historic discrimination and emphasizing corrective measures for disparities.36 Critical race theorists posit racial and ethnic diversity within the public sphere as a necessary component of a just society. They argue that ‘positive diversity’ is a better frame for achieving compensatory justice for racial and ethnic minorities; and

 UN Doc. E/CN.4/Sub.2/2002/21, para. 5.  Castellino (2021). 30  CESCR, General Comment No. 1, para. 3, in HRI/GEN/Rev. 4 (2000). 31  HRC, General Comment No. 18, para. 10, in HRI/GEN/1/Rev. 4 (2000). 32  CERD, General Comment No. 32, ‘The Meaning and Scope of Special Measures in the International Convention on the Elimination of Racial Discrimination’ (2009). 33  CERD, General Comment No. 32, ‘The Meaning and Scope of Special Measures in the International Convention on the Elimination of Racial Discrimination’ (2009), para. 29. 34  CERD, General Comment No. 32, ‘The Meaning and Scope of Special Measures in the International Convention on the Elimination of Racial Discrimination’ (2009), para. 15. 35  CERD, General Comment No. 32, ‘The Meaning and Scope of Special Measures in the International Convention on the Elimination of Racial Discrimination’ (2009), para. 20. 36  CERD, General Comment No. 32, ‘The Meaning and Scope of Special Measures in the International Convention on the Elimination of Racial Discrimination’ (2009), para. 22. 28 29

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that diversity needs to be distinguished from affirmative action.37 For such scholars affirmative action is concerned with addressing past wrongs, while diversity in co-governance ensures groups are integrated into public decision-making. International law supports this view of diversity, encompassing non-discrimination as a starting point with tailored special measures towards achieving equality of fact. However a point may have been reached where deeper legislative and institutional approaches are warranted. While States are afforded leeway designing such measures, the burden of proof remains on them to determine whether such measures are necessary – easily defeated in times of rising majoritarianism. Five classes of individual are recognised in international human rights law through special regimes that address identity related structural discrimination: racialized groups (1965), women (1979), children (1989 including a specific provision on minority children), migrant workers (1992) and persons with disabilities (2000). Attempts to create special regimes for minorities (1992), religious groups (1988) and indigenous peoples (2007) have resulted in declarations not binding treaties. While ethnic, linguistic and religious minorities within these groups face additional intersectional disadvantage within each treaty regime, failure to explicitly protect this sui generis category is sometimes portrayed as a normative gap. Yet the existing regime does theoretically cater for minorities. A binding treaty exists in the form of the ICERD around concerns central to minorities. Two other binding standards bearing testimony to the work of Professor Hofmann on minorities, namely: The Framework Convention on National Minorities (FCNM 1995)38 and the European Charter on Regional & Minority Languages (ECRML 1992).39 Both are accompanied by (relatively) well-functioning monitoring mechanisms under the auspices of the Council of Europe. They however only bind a small proportion of the world’s States with their geographic remit preventing them being considered ‘universal’ standards. For indigenous peoples despite the universalist nature of ILO Convention 169 the small number of ratifying States show limited access to a global instrument and mechanisms headlining specific concerns. The ambition of ICERD potentially dooms analysis of its effectiveness. ‘Eliminating’ ‘all forms of racial discrimination’ may be utopian, even without envisaging the possibility of it being achieved by States who may not be fully representative of their racial diversity and liable to act in narrow self-interest of preserving their ethno-­religious or ethno-linguistic majority  privileges. Creating a universal standard, making it legally binding, and cajoling States towards adherence has yielded benefits in enhancing protection and moving towards elimination of some, if not all forms of racial discrimination. Thus, the progressive elimination of racial discrimination may be more realistic than ‘elimination’, desirable as that is. The lack of named universally accepted standards governing protection of minorities and indigenous peoples may make the Convention the international community’s ­ ‘…only tool in combatting racial discrimination’.40  UN Doc. E/CN.4/Sub.2/2002/21, para. 20.  Framework Convention on National Minorities, 01.02.1995, CoE ETS 157. 39  European Charter for Regional and Minority Languages, 05.11.1992, CoE ETS 148. 40  Statement by CERD at the World Conference to Combat Racism and Racial Discrimination, 33 UN GAOR Supp. (No.18) at 108, 109 UN Doc. A/33/18 (1989) 37 38

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Legitimate questions remain over its ability to cover all minorities or only ‘racial’ minorities. The text, general recommendations and record make a reasonable claim for the Convention to serve as the UN’s minority and indigenous peoples treaty, though the will for such scope remains lacking. CERD has strengthened its mandate protecting group rights, identifying categories of people for explicit protection. These include: women facing multiple discrimination,41 the Roma,42 indigenous peoples,43 ‘descent-based’ communities,44 and non-citizens.45 Each group is united by collective experiences of discrimination against individuals and at community level on the basis of their membership of a particular sub-category of the population. By highlighting these communities CERD furthered the agenda of collective rights in a system skewed towards individual rights protection. It also underscored multiple intersectionalities that exist in multi-layered discrimination. Unlike the Council of Europe instruments, CERD identifies wider categories including refugees, asylum seekers and migrants. This enhances the narrower lens of minority protection, which is often restricted in traditional definitions and practice46 to individuals in need of such protection being ‘nationals of the State’. This accommodation is accompanied by the conundrum on how race is headlined in systemic or episodic discrimination and whether indigeneity should be prioritized.47 That CERD may comply (whether deemed desirable or not) does not damage its utility for minority and indigenous peoples’ rights but does leave a gap, even assuming willingness for mandate stretch. The UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Racial or linguistic Minorities (UNDM 1992) is inspired by the spirit of article 27 of the ICCPR. It seeks minority protection that contributes political and social stability through participation within society. Mindful of migrations, cross-border communities and contested boundary lines, it acknowledges that promotion of minority rights ‘…would strengthen […] friendship and cooperation among peoples and States’. States are urged to protect minority existence of through conditions that promote their identities. Substantial elements highlight importance of political participation with the kin-State issue reflected in calls for freedom from hindrance in cross border links. States and the UN itself are encouraged to plan, implement, co-

 CERD, General Recommendation XXV on Gender Related Dimensions of Racial Discrimination, 56th session, 2000. 42  CERD, General Recommendation XXVII On Discrimination against Roma, 57th session 2000. 43  CERD, General Recommendation XXIII On the Rights of Indigenous Peoples, 51st session 1997. 44  CERD, General Recommendation XXIX On Article 1, paragraph 1, (Descent) (Sixty-first session, 2002). 45  CERD, General Recommendation XI on Non-Citizens, 42nd Session, 1993 & General Recommendation XXX Discrimination Against Non-Citizens, 1st October 2004. 46  For instance, the most widely used definition of a minority (Capotorti), includes the requirement that minorities are ‘nationals’ of the state from which they may seek protection. See Capotorti (1977). 47  For more on the utility of the notion of indigeneity see Waldron (2003), pp. 56–82. 41

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operate and assist minorities in full rights access. The UN Network on Racial Discrimination & Protection of Minorities created by the Secretary-General in 2021 as an inter-agency framework with OHCHR as Permanent Chair of the network, seeks to address the goal of protection of minorities.48 Acknowledged UN failures towards minorities, most recently in Sri Lanka49 and Myanmar50 has driven the UN Secretary General to seek better performance,51 making it imperative that this is prioritized at the marking its thirtieth anniversary. That the Declaration marked dissipation of fears over minority issues has proven baseless,52 reflecting instead a narrow perspective in its conception.53 The world changed significantly since its passage. Emphasizing human rights hoping minority protection would improve appears myopic. Encouragement of outward looks from Europe towards minorities54 in Africa, Asia and Latin America with exported prescriptions including nation-building,55 individually based minority rights,56 multiculturalism,57 consociationalism,58 autonomy regimes,59 bi-cultural linguistic policies60 and territorial autonomies61 is deeply flawed. These models did not challenge historical narratives nor disrupt ossified structural discrimination within post-colonial States.62 They restricted scope for systemic development of intersecting personal autonomies,63 failed to emphasize socio-economic rights,64 did not model resource-sharing between minorities and majorities,65 nor address multilinguality.66 They also did not appreciate how poorly designed affirmative action measures gestate generational prejudice.67

 https://www.ohchr.org/EN/Issues/Minorities/Pages/UNNetworkRacialDiscriminationProtectionMinorities.aspx, accessed 30.11.2022. 49  Report of the Secretary General’s Panel of Experts on Accountability in Sri Lanka (31 March 2011). 50  Rosenthal (2019). 51  Guterres (2020). 52  Hilpold (2007), p. 182. 53  Castellino and Dominuez Redondo (2014), pp. 283–305. 54  Choudhry (2007), pp. 141–172. 55  Deutsch and Foltz (1963). 56  See generally Pejic (1997), p. 575. 57  Kymlicka (2001). 58  Lijphart (1977). Also see Ehrlich (2000), pp. 447–484. 59  Gilbert (2002), p. 307. 60  De Varennes (1996). 61  Hannum (1980). 62  Castellino (2000). 63  Ahmed (2010), pp. 222–244. 64  Report of the independent expert on minority issues, McDougall (2007); UN.Doc. A/HRC/4/9. 65  Anaya and Williams (2001), p. 33. 66  Skutnabb-Kangas et al. (2009). 67  Pierce (2012); Gomez and Premdas (2013). 48

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4 The Contemporary Challenge of Minority Protection: Looking Ahead Despite these standards the final quarter of the UN century looks fraught in terms of threats to the peace and security of minorities with direct and indirect dangers including impact of the climate crisis,68 refugee flows, rising ethnoreligious tension and intense competition for finite resources. Populist presentations of ‘democracy’ as a game of numbers at the cost of minorities offers little respite. In post-colonial countries departing colonial rulers’ interests generated boundaries constructing majority and minority groups based on proximity to power. ‘Nation-building’69 rubrics have dimmed and virulent exclusivist ‘nationalism’ linked to contested readings of ethnicity and religion flourish,70 breeding fragmentation. Historically flawed narratives propagated through politically promoted messaging adversely impacts minority communities generating forces towards conflict.71 In wealthy countries identity politics connects with latent xenophobia polarizing and fragmenting society. The accepted counter-call for structural change driven by the #BlackLivesMatter movement reflects these concerns, with its spread showing its global salience. The generation of hostile environments towards minorities, ethnic cleansing, mass expulsions, citizenship-stripping, forced assimilation and vigilante action may be unprecedented on a global scale in history. Lack of access to health and education besides barriers to entry and progress in job markets, access to land and finance has restricted wealth generation among minorities to being exceptions rather than the rule. The deliberate weakening and hollowing out of institutions prevents challenge based on the norms that have been developed. This is accompanied by revocation of affirmative action and protection mechanisms, dismissal of ‘progressive’ judges and civil servants, and mass modification of educational historical narratives impinge the extent to which the State can respond to threats against minorities. The labelling of those seeking to use such mechanisms as ‘anti-national’, ‘anti-progressive’ and ‘terrorists’ criminalizes dissent and silences public voices through public opprobrium. These measures are usually accompanied by severe repression: physical violence, violent crackdown on dissent, effective elimination of the right to protest, intimidation, harassment of and reprisals against human rights defenders especially where such defenders contest the breakdown in rule of law and treatment of minorities. The domination of historical writing by those considering themselves ‘victors’ creates singular deeply masculine narrative that invisibilize, marginalize and/or directly or indirectly denigrate other experiences. In the hands of States who disseminate these through educations systems, these uncontested ‘truths’ build false legitimacies and further entrenched marginalization.

 See IPCC Sixth Assessment Report (February 2022); Strategic Plan 2020–2022 (DPPA).  Deutsch and Foltz (2012), p. 79. 70  Al-Rasheed (2013). 71  Karim (2020). 68 69

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At the thirtieth anniversary of the UNDM minorities are lower on States’ diplomatic agendas while the threat to them escalates with populist politics questioning their legitimacy and existence. The analysis of the situation and normative gaps emphasize action in ensuring that swathes of communities under strife benefit from the international legal standards designed to mitigate their plight. With this in mind this paper ends suggesting seven starting points to stimulate wider consultation.

4.1 New Binding Standard (Treaty)? The protection of groups with specified characteristics through binding legal standards is a classical way of making a statement and creating administrative, legislative and judicial obligations that States must implement. The UNDM, while a statement of intent, limits its reach and ability to coax, cajole and compel states towards implementation of standards.

4.2 Minority-Aware Interpretation of Existing Treaties The United Nations treaty bodies show growing cognisance of the intersection of minority issues with their thematic/identity grouping. This is crucial for ongoing dialogue and discussion with States, with further engagement strengthening required through themed civil society dialogue within national contexts that could strengthen the monitoring function.

4.3 Exploring Use of Good Offices for Bilateral Conversations Minorities may span national boundaries contributing to questions of loyalty that raise alarm against greater rights access. Use of bilateral dialogues between States have faded from international politics. Yet bilateral dialogue between parties on named minorities and need for mutually agreeable behaviours may safeguard against fragmentation. The use of good offices to instigate conversations, a methodology derived from the OHCNM under the OSCE may bear fruit if engaged in a political sensitive and transparent manner with high level backing and/or potential mediating countries.

4.4 Mainstreaming Minority Rights Minority rights was a legitimate concern reflected more in past UN diplomacy than at present. The relative erasure of minority issues from UN agendas, is instigated by some States’ antagonism towards the agenda, but also from fragmentation of

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themes, issues and regions. A concerted approach to address this issue through inter-­agency work mindful of the peace and security, development and human rights pillars would help. Strengthening the UN inter-agency dialogue and breathing life into the provision of the Declaration calling for such action would be crucial for better outcomes for minorities.

4.5 Strengthening Institutional Protection Mechanisms Making concerted efforts to locate minorities in regional protection mechanisms would be significant where such systems exist. Strengthening normative, conceptual and practical bases for minority questions in Africa and the Americas would be useful, both contexts where indigenous rights have developed more, but where scope remains to strengthen minority protection. The European experience, with three interlocking regional mechanisms- the Council of Europe, the OSCE and the EU, all with minority provisions – shows that while presence of minority issues on agendas is a good starting point, it remains important to stay vigilant to their erosion.

4.6 Specific Role for Intergovernmental Organisations Negative minority experiences are impacted by activities and decisions of other inter-­governmental organisations (IOs). A concerted push towards multilateral IOs awareness of the impact of their actions on minorities would further protection rights. This includes organisations as diverse as the ILO, World Bank, IMF, WTO and others outside traditional UN family of institutions.

4.7 An International and Comparative Legal Minority Rights Database The lack of cohesive data on minorities creates myopia in how policies may be framed.72 Good practice is obscured rather than replicated, with old failed models still mooted as solutions despite their inappropriateness. The OHCNM made a good start by framing thematic guidelines on issues impacting minorities rights. This, in conjunction with others could help frame civil society and governmental thinking in terms of minority focussed design. In the final analysis it is time for those who believe in a progressive world, drawing on the example of the work and writings of Professor Hofmann to stand in support of minority rights whether they are from  The official World Directory on Minorities & Indigenous Peoples forms a useful starting point available https://minorityrights.org/directory/, accessed 30.11.2022. 72

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minority or majority communities. It is only when majorities can be educated, and majorities work hand in hand with minorities that minority rights can be realized, and this still remains the only route to a sustainable and peaceful planet for all.

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Wie effektiv ist die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Minderheitenschutz? Joseph Marko

1 Minderheitenschutz als Bekenntnis zum Wert der Vielfalt von Gesellschaften Wie der Jubilar fühle ich mich durch die Zusammenarbeit am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zu Beginn der 1990er-Jahre und dann in Folge als Mitglied des unabhängigen Expertenkomitees nach der Rahmenkonvention des Europarates zum Schutz der nationalen Minderheiten unter seiner Präsidentschaft seit langem verbunden, wissenschaftlich und praktisch zum Schutz und der Förderung von Minderheiten beizutragen. In meinem Beitrag zur Festschrift zum 65. Geburtstag des Jubilars habe ich mich daher bemüht, die jeweils gender- bzw. minderheitenspezifische Rechtsprechung des EuGH und des EGMR zu „positiven Maßnahmen“ als Entwicklungsstufe in der Interpretation des sowohl im Europarecht wie in der EMRK verankerten Antidiskriminierungsverbots zu analysieren, die insbesondere seit dem Beginn der 1990er-Jahr bis 2010 kontinuierlich von einem strikt „formalen“ Konzept der Gleichheit von „abstrakten“ Individuen vor dem Gesetz zu einem auch „materiell“ und damit notwendigerweise auch den sozio-politischen Kontext von gesellschaftlichen Gruppierungen berücksichtigenden Verständnis von „Gleichheit durch das Gesetz“ geführt hat.

Univ.-Prof.i.R. Dr.iur. Joseph Marko, Professor für Vergleichendes Öffentliches Recht und Politikwissenschaften am Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Karl-Franzens-­ Universität Graz. J. Marko (*) Graz, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_31

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Dieser Wandel der Rechtsprechung in der Anwendung des Diskriminierungsverbots nach Art. 14 EMRK, der insbesondere auch die Begriffe Rasse, Hautfarbe, nationale Herkunft und Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit umfasst, wird allerdings nur verständlich, wenn gleichzeitig auch die ideologischen Prämissen der Rechtsprechung – beieinflusst durch einen Wertewandel – offen gelegt werden, wie dies in den von mir im früheren Festschriftenbeitrag behandelten paradigmatischen Fällen des EGMR der Fall war. So wurde in der Begründung des Urteils in Chapman v. UK, 2001, zu einer „besonderen staatlichen Pflicht“, die Sicherheit, Identität und die Lebensweise von Minderheiten – also nicht nur einzelnen ihrer Angehörigen – zu schützen, ausgeführt, dies sei notwendig „not only for the purpose of safeguarding the interests of the minorities themselves but to preserve a cultural diversity of value to the whole community […].“1 Und dass mit dieser Schutzpflicht nicht nur „implizit“ Gruppen bzw. die Zurechnung von Personen zu ihnen als rechtlicher Kategorie im Sinne von „Schutzobjekt“ gemeint sind, kommt dann auch wortwörtlich in Fall Stec v. UK, 2006, zum Ausdruck, wo der EGMR in Bezug auf die Geschlechtergleichheit ausführt: „Article 14 does not prohibit a Member State from treating groups differently in order to correct ‘factual inequalities’ between them; indeed in certain circumstances a failure to attempt to correct inequality through different treatment may in itself give rise to a breach of the article […]“2

In diesen von mir behandelten Urteilen kam daher sehr klar der Wandel des ideologischen Vorverständnisses von „formaler“ Gleichheit vor dem Gesetz als Verbot der Diskriminierung von „abstrakten Individuen“ auf der Grundlage eines strikt-­ individualistischen Liberalismus zu einer multikulturellen Auffassung von Staat und Gesellschaft zum Ausdruck, die die soziale Realität von gruppenförmigen (Ver-) Bindungen in und über nationalstaatlich verfasste Gesellschaften hinaus nicht einfach aus der juristischen Analyse ausblendet oder sogar leugnet, sondern im Gegenteil explizit als empirischen, sozio-politischen Kontext der zu behandelten Streitfrage in der Anwendung mehr oder weniger abstrakter Rechtsbegriffe und -kategorien „anerkennt.“ Diese Urteile und ihre Begründungen waren daher ideologisch in mehrfacher Hinsicht als Abkehr sowohl von einem obrigkeitsstaatlich präformierten „paternalistischen“ Liberalismus zu verstehen, der jedwede Form von „Anderssein“ zwar nicht effektiv rechtlich schützt, sondern mehr oder weniger gutmütig „toleriert“, solange er nicht die bestehende „Ordnung“ in Frage stellt, wie auch als Abkehr vom genannten strikt-individualistischen Liberalismus in der jakobinisch-­ republikanischen Tradition, der ein Gesellschaftsmodell unterstellt, das einem Billardtisch gleicht, in dem es nur Individuen gibt, die wie Kugeln aufeinander prallen. Es war aber auch eine Abkehr von Theorien des liberalen Egalitarismus, die die Notwendigkeit des Erhalts von gruppenförmigen Bindungen durch den Schutz und die Föderung kultureller Identitäten als Abkehr vom vermeintlich unilinearen und universalen „Fortschritt“ der Modernisierung in den Prozessen der Säkularisierung  EGMR, Urt. v. 18.01.2001, Chapman v. UK, Nr. 27238/95, Rn. 93 und 96.  EGMR, Urt. v. 12.04.2006, Stec and Others v. UK, Nr. 65791/01 und 65900/98, Rn. 51.

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und Individiualisierung prinzipiell als ­„Kulturalismus“ oder gar Rückfall in einen angeblichen vormodernen „Tribalismus“ ablehnen.3 Seit dem Jahre 2010 scheint sich aber nicht nur der „Zeitgeist“ in der Politik politisch gewichtiger Mitgliedstaaten der Europäischen Union gewandelt zu haben als fast zeitgleich Angela Merkel, Nicolas Sarkozy und David Cameron 2010 bzw. 2011 öffentlich erklärten, dass der „Multikulturalismus“ tot ist, sondern auch Sozialwissenschafter von der Notwendigkeit ausgingen, dass nationalstaatliche Politik vielmehr „die Mehrheitskultur“4 schützen müsse und dass daher die Assimilation von Immigranten das einzig effektive theoretische Konzept sei, nationale Identitäten und die soziale Kohäsion vor einer „Balkanisierung“ europäischer Gesellschaften zu schützen.5 Wie sehr sich dieser multikulturelle „backlash“ in Politik und Sozialwissenschaften auch in den Urteilen des EGMR als Widerstreit verschiedener Interpretationsmethoden und Rückkehr von Richtermehrheiten zu einem formaljuristischen Reduktionismus als Grundproblem rechtspositivistischer Theorie und Praxis niederschlägt, so die zentrale These dieses Beitrages, soll im Folgenden anhand einer ideologiekritischen Analyse der Argumente der jeweiligen Regierungen und der Urteilsbegründungen gezeigt werden.

2 Die Rechtsprechung des EGMR 2.1 Die Trivialisierung rassistischer Diskriminierung im Antidiskriminierungsrecht Der „Höhepunkt“ des multikulturalistischen Ansatzes in der Rechtsprechung des EGMR wurde aus ideologiekritischer Perspektive im Fall Oršuš v. Croatia, 2010, erreicht. In diesem Fall waren Romakinder auf Grund ihrer mangelnden Kenntnisse der kroatischen Sprache als Unterrichtssprache in separaten Primärschulklassen unterrichtet worden, ohne dass es ihnen gelungen wäre, genügend Kenntnisse der Unterrichtssprache und so auch eine ausreichende Schulbildung für die Integration in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt zu erwerben, um dem Teufelskreis von Armut und strukturellem Rassismus zu entkommen. Der EGMR entwickelte daher auf dieser Basis eine staatliche „obligation to take appropriate positive measures to assist the applicant in acquiring the necessary language skills in the shortest time possible, notably by means of special language lessons, so that they could be quickly integrated into mixed classes.“6  Gegen letzteren Vorwurf siehe Baumann (2017) und Brubaker (2015), S.  145–154. Gegen die Unterstellung eines uniliniaren Modernisierungsprozesses vom Mittelalter in die Neuzeit genügt es, die Ausführungen von Mitterauer (2003) zu lesen. Zu den verschiedenen Formen des Liberalismus und Nationalismus vgl. Marko (2019b), S. 111 ff. 4  Joppke (2012), S. 1. Zuletzt auch Orgad und Koopmans (2022). 5  Vgl. Rodríguez-Garcia (2010), S. 255. 6  EGMR, Urt. v. 16.03.2010, Oršuš and Others v. Croatia, Nr. 15766/03, Rn. 165. 3

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Der backlash von diesem multikulturellen Ansatz kam jedoch nur zwei Jahre später im Fall Yordanova v. Bulgaria, 2012. Auch in diesem Fall ging es um die Diskriminierung, diesmal durch die drohende Delogierung von Romafamilien aus ihren Häusern und Wohnungen in einem Stadtviertel von Sofia, gegen die sie sich zur Wehr gesetzt hatten. In den Worten des EGMR hatten sie dort „isolated from the rest of society, without sewage or plumbing and using water from the public fountains“ seit Jahrzehnten – wie in kommunistischen Regierungssystemen üblich – auf staatlichem Grund und Boden, allerdings ohne jegliche Baubewilligung, gelebt. Nach dem Zusammenbruch des kommunistischen Systems ging das Recht auf Eigentum an die Stadtgemeinde Sofia über. Dennoch hatte die Stadtgemeinde bis 2005 keine Schritte gegen die „illegale Okkupation“ der Grundstücke unternommen. Erst mit der Beteiligung eines privaten Investors bei der städtischen Raumplanung kam es dann zu einer Räumungsklage. Das Distriktgericht von Sofia gewährte allerdings gegen die Räumungsklage durch den Bürgermeister Berufung mit aufschiebender Wirkung, wobei auch zwischen den betroffenen Familien und der Stadtverwaltung eine Vereinbarung unterzeichnet wurde, nach der sich letztere bereit erklärte, den Romafamilien Ersatzwohnraum zur Verfügung zu stellen. In der Sache allerdings urteilte das Gericht, dass die Räumungsklage rechtmäßig sei. Dieses Urteil wurde dann auch in der Berufung vor dem Obersten Verwaltungsgericht 2006 mit der Feststellung, dass die Beklagten über keinen geltenden Eigentumstitel verfügten, bestätigt. Im anschließenden Verfahren vor dem EGMR, bei dem die Betroffenen wegen Verletzung von Art. 8 i. V. m. Art. 14 EMRK wegen ethnischer Diskriminierung geklagt hatten, verteidigte die Regierung – in den Worten der zusammenfassenden Darstellung des EGMR – die Räumungsklage mit folgenden Argumenten: „[T] he decision to remove the applicants’ houses was motivated solely by the need to enforce the law on illegal constructions and put an end to a situation which posed a sanitary risk and disfigured the city landscape. […] The applicants were not entitled to privileged treatment because of their ethnic origin or traditional lifestyle. They were not being treated in a discriminatory manner, measures against illegal occupation being undertaken regardless of the ethnicity of the persons concerned. […] Moreover, the one-sided presentation of the problems of the Roma population in Bulgaria by their self-appointed representatives seeking popularity stirred tension and provoked reactions from other ethnic groups. The Government were against such attempts to incite ethnic hatred. The reality was that there were two sides in the dispute: the lawful residents of the neighbourhood and the applicants, who occupied municipal land without title and ‘whose way of life is in contradiction with public norms and rules and in this sense generates tensions in society.’“7

In der Sache selbst erkannte der EGMR zwar auf eine Verletzung von Art. 8 EMRK, erklärte aber auch dass „no separate issues had arisen under Article 14“, ging also nicht weiter auf den Vorwurf der ethnischen Diskriminierung ein, weil der Vorwurf der Beschwerdeführer, dass die Räumung auf rassistischen Vorurteilen gegen sie beruhe, nur die Frage betreffe, „whether a hypothetical future enforcement of the removal order would be discriminatory.“

 EGMR, Urt.v. 24.04.2012, Yordanova and Others v. Bulgaria, Nr. 25446/06, Rn. 97.

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Ist dieses Urteil nun als „Kompromiss“ im Sinne jurisprudentieller Weisheit zu verstehen oder einfach nur als prägnantes Beispiel für formaljuristischen Reduktionismus in der Begründung des Urteils und damit ein politisches Ausweichmanöver, um – angesichts des Vorbringens der bulgarischen Regierung – die Antwort auf die Klage gegen institutionellen und strukturellen Rassismus schuldig bleiben zu können? Auch diese Frage kann natürlich aus der jeweiligen rechtstheoretischen Per­ spektive unterschiedlich beantwortet werden. Aus der ideologiekritischen Perspektive, die die wechselseitigen Verkettungen von Recht und Politik dekonstruieren möchte, muss man jedenfalls mit Sandra Fredman festhalten, dass es sich im Vergleich zu den Urteilen des EGMR in den 1990er-Jahren um eine „serious regression“8 durch die Trivialisierung von struktureller rassistischer Diskriminierung als Ergebnis eines formaljuristischen Reduktionismus in der Begründung handelt. So wird die Einlassung der Regierung auf die Vorwürfe der Beschwerdeführer einerseits scharf kritisiert: „[…] in the present case the authorities have refused to consider approaches specially tailored to the needs of the Roma community on the ground that such an attitude would amount to discrimination against the majority population. In this connection, in the Court’s view, there would be a contradiction between, on the one hand, adopting national and regional programmes on Roma inclusion, based on the understanding that the applicants are part of an underprivileged community whose problems are specific and must be addressed accordingly, and, on the other hand, maintaining, in submissions to the Court, as the respondent Government did in this case, that so doing would amount to ‘privileged’ treatment and would discriminate against the majority population […]“

Abgelehnt wird mit dieser Argumentation also zwar der Vorwurf, dass es sich bei positiven Maßnahmen für Roma automatisch um deren ungerechtfertigte Privilegierung im Sinne einer „umgekehrten Diskriminierung“ der Mehrheitsbevölkerung handle. Gleichzeitig wird aber im nächsten Begründungsschritt das „Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens“ inklusive „Wohnung“ nach Art. 8 EMRK in seiner Interpretation ratione materiae durch das Gericht wieder auf ein „rein“ individuelles Recht reduziert und im Sinne der liberal-individualistischen ideologischen Prämissen de-kontextualisiert als ob es hier um die Anwendung „neutralen“ Rechts im Vergleich von „abstrakten“ Individuen ginge, von der im Sinne der Regel-­ Ausnahme Doktrin gerade noch eine geringfügige Abweichung möglich sei: „The above does not mean that the authorities have an obligation under the Convention to provide housing to the applicants. Article 8 does not in terms give a right to be provided with a home … and, accordingly, any positive obligation to house the homeless must be limited […]. However, obligation to secure shelter to particularly vulnerable individuals may flow from Article 8 of the Convention in exceptional cases […]“.9 (Hervorh. JM)

Mit diesen widersprüchlichen Interpretationen in Bezug auf den Inhalt des Rechts auf Wohnung in Verbindung mit dem Vorwurf der ethnischen Diskriminierung folgten die Richter aber ohne Widerspruch der Prozessstrategie der Regierung, dass es sich eben um die Durchsetzung legitimer öffentlicher Interessen handle, insofern  Fredman (2016a), S. 287.  EGMR, Urt. v. 24.04.2012, Yordanova and Others v. Bulgaria, Nr. 25446/06, Rn. 130.

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auch vom Gericht in seiner Begründung „plans to transfer the land to a private investor for development purposes“ um damit „modern dwellings meeting the relevant architectural and technical requirements“ zu errichten, als „[…] a legitimate aim in the interest of economic well being and the protection of the health and the rights of others […]“ bezeichnet werden, wobei eben „nur“ unterlassen wurde, die „Verhältnismäßigkeit“ der Maßnahme zur Erreichung dieses Ziels zu prüfen. Auch wenn also – im Gegensatz zu der im Urteil Oršuš v. Croatia judizierten Verpflichtung zur Ergreifung positiver Maßnahmen zugunsten „vulnerable groups“ – positive Maßnahmen zugunsten der Romafamilien zwar eine Möglichkeit gewesen wären, weil sie per se keine „umgekehrte Diskriminierung“ darstellen, besteht nach der formaljuristischen Reduktion des Inhalts des Rechts nach Art. 8 EMRK aber nicht einmal mehr eine individualrechtliche Verpflichtung, ihnen einen Ersatzwohnraum zur Verfügung zu stellen, außer in „exceptional cases.“ Dies ist umso bemerkenswerter, da ja gerade die Repräsentanten der Romafamilien sehr wohl eine entsprechende rechtliche Vereinbarung getroffen hatten, die allerdings in der Einlassung der Regierung in Umkehrung einer Täter- und Opferrelation dargestellt wird, insofern den Roma das Recht auf Repräsentation ihrer rechtlichen Interessen abgesprochen (arg: „one-sided“ representation by „self-appointed“ representatives) und dies noch außerdem als „attempts to incite ethnic hatred“ bezeichnet wird. Gleichzeitig wird eine asymmetrische Statushierarchie und Machtrelation zwischen der Mehrheitsbevölkerung als „lawful residents“ und den Beschwerdeführern konstruiert, indem deren „way of life“ als in Widerspruch mit „public norms and rules“ charakterisiert wird, sodass also nicht ethno-rassistische Vorurteile der Mehrheitsbevölkerung, sondern die ethnische Identität und Lebensweise der Minderheit ursächlich verantwortlich für die „gesellschaftlichen Spannungen“ seien. Mit diesen inhaltlichen Widersprüchen als Ergebnis des formaljuristischen Reduktionismus in den Interpretationsmethoden bleiben daher die Aussagen des Gerichts in Bezug auf die rechtliche Anerkennung von Minderheiten als „socially disadvantaged groups“, denen daher auch ein Recht auf Unterstützung zustehe „in order to be able effectively to enjoy the same rights as the majority population […]“ (§ 129) nicht mehr als ein Lippenbekenntnis, das keine der vier von Fredman postulierten Dimensionen einer notwendigerweise kontextuellen Analyse berücksichtigt, um den für die Legitimation von Recht und gerichtlichen Entscheidungen notwendigen „Glauben“, wenn schon nicht an „Gerechtigkeit“, aber wenigstens an deren inhaltliche „Richtigkeit“ für die in einem demokratischen Rechtsstaat zu vertretenden Werte aufrecht erhalten zu können. Fredman plädiert daher dafür, zur Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Gleichheit und der dichotomischen Gegenüberstellung von formaler und materieller Gleichheit vielmehr einen vierdimensionalen Analyseansatz als Interpretationsmethode zu wählen, nämlich: „to redress disadvantage; to address stigma, stereotyping, prejudice and violence; to enhance voice and participation; and to accommodate difference and achieve structural change“, weil es immer um den sozio-politischen Kontext zur konkreten Bestimmung des Begriffs Gleichheit als „Wahl zwischen verschiedenen Konzeptionalisierungen von Gleichheit nicht im Sinne von Logik, sondern von

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Werten und Politiken“10 geht. Wie dargestellt, verfehlten die Richter der Kammer des EGMR in dieser Entscheidung durch den formalreduktionistischen Interpretationsansatz alle vier dieser Dimensionen, indem die rechtliche Anerkennung der Roma und ihrer Rechte als Gruppe ein bloßes Lippenbekenntnis blieb und sie im Ergebnis der prozessualen strategischen Argumentation der Regierung Rechnung trugen, die ihnen ein Recht auf rechtliche Vertretung ihrer Interessen nicht nur absprach, sondern damit auch die Rolle als Verursacher ethnischer Spannungen und rassistischer Vorurteile zuschrieb. Damit ist dieses Urteil selbst als Beispiel der Trivialisierung rassistischer Vorurteile sowie des institutionellen Rassismus zu bezeichnen.

2.2 Formaljuristischer Reduktionismus durch De-­kontextualisierung in der Rechtsprechung zur Religionsfreiheit Derselbe „backlash“ des multikulturellen Ansatzes durch die Rückkehr zum formaljuristischen Reduktionismus ist aber auch in mehreren Urteilen des EGMR im faktischen Zusammenhang der Religionsfreiheit und des Diskriminierungsverbotes nach 2010 zu beobachten. Im Urteil Şahin v. Turkey, 2005,11 zum Verbot des Tragens des muslimischen Kopftuches war vom EGMR in geradezu paradigmatischer Weise noch ein multikultureller Ansatz als Interpretationsgrundlage zum Ausdruck gebracht worden. In diesem Fall ging es um eine Studentin an der Universität Istanbul, die sich weigerte, das Verbot der Universitätsleitung zum Tragen des muslimischen Kopftuches einzuhalten und daher von der Universität exmatrikuliert wurde. Ihre Berufung wurde letztendlich vom türkischen Verfassungsgerichtshof mit Verweis auf das in der türkischen Verfassung verankerte Laizitätsprinzip abgewiesen. Im Verfahren vor der Großen Kammer des EGMR wurde dieses Urteil des Verfassungsgerichtshofs aber nicht einfach unter Anwendung der „margin of appreciation“ Formel bestätigt. Anstelle der möglichen Interpretation von Art. 9 Abs.  2 EMRK, ein solches Verbot unter Berufung auf das Konzept der negativen Religionsfreiheit „zum Schutz der Rechte anderer“ zur Durchsetzung des verfassungsrechtlichen Prinzips der Laizität zu bestätigen, wird das normative Prinzip des Pluralismus als „Essenz der Demokratie“, wie es in der ständigen Rechtsprechung des EGMR bei der Proportionalitätsprüfung angewendet wird um festzustellen, was in einer demokratischen Gesellschaft als notwendig anzusehen ist, durch einen soziologisch-theoretisch bedingten Gruppenbezug ergänzt, um die Friedensfunktion des Rechts als letzter Legitimationsquelle gerade auch von Gerichtsurteilen klarzustellen:

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 Fredman (2016b), S. 713 f.  EGMR, Urt. v. 10.11.2005, Leyla Şahin v. Turkey, Nr. 44474/98.

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„The Court has frequently emphasised the State’s role as the neutral and impartial organiser of the exercise of various religions, faiths and beliefs, and stated that this role is conducive to public order, religious harmony and tolerance in a democratic society. It also considers that the State’s duty of neutrality and impartiality is incompatible with any power on the State’s part to assess the legitimacy of religious beliefs or the ways in which those beliefs are expressed […] and that it requires the State to ensure mutual tolerance between opposing groups. […] Accordingly, the role of the authorities in such circumstances is not to remove the cause of tension by eliminating pluralism, but to ensure that the competing groups tolerate each other.“ (Rn. 107, Hervorh. JM)

Diskursanalytisch ist in dieser Passage der Urteilsbegründung der Übergang von einem liberal-paternalistischen Verständnis, das in den Begriffen „neutral and impartial organiser“ und „tolerance in a democratic society“ zum Ausdruck kommt, zu einem multikulturellen Ansatz also in der, wenn auch konfliktsoziologisch begründeten, begrifflich-abstrakten Kontextualisierung der Existenz von „opposing groups“ zu sehen, aus der begriffslogisch die normative Pflicht der staatlichen Autoritäten abgeleitet wird, durch ihr Handeln zu garantieren, dass dies Gruppen „sich gegenseitig tolerieren.“ Implizit wird hier also die oben von Fredman angesprochene Wahl zwischen verschiedenen Werten und Politiken zugunsten des multikulturellen Ansatzes getroffen, da ja die Bestätigung des Kopftuchverbots unter Heranziehung der Doktrin der „negativen“ Religionsfreiheit als Interpretationsalternative bestanden hätte. Noch deutlicher wird dieser multikulturelle Interpretationsansatz noch durch die Begründungselemente des folgenden Paragraphen: „Pluralism, tolerance and broadmindedness are hallmarks of a ‘democratic society’. Although individual interests must on occasion be subordinated to those of a group, democracy does not simply mean that the views of a majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of people from minorities and avoids any abuse of a dominant position. […] Pluralism and democracy must also be based on dialogue and a spirit of compromise necessarily entailing various concessions on the part of individuals or groups of individuals which are justified in order to maintain and promote the ideals and values of a democratic society. […] It is precisely this constant search for a balance between the fundamental rights of each individual which constitutes the foundation of a ‘democratic society’.“ (Rn. 108, Hervorh. JM)

In augenfälliger Weise wird hier  – im Gegensatz etwa zur Begründung in Yordanova – auf die Machthierarchien zwischen „majority“ und „minorities“ mit der Möglichkeit des „abuse of a dominant position“ hingewiesen, die zentrales normatives Element für die Begründung des multikulturellen Gesellschaftsmodells ist, um Minderheiten und ihre Rechte überhaupt erst empirische effektiv schützen zu können. „Balancing“ nach dem Proportionalitätsprinzip soll daher keine schiefe Ebene mehr bleiben, die in Anwendung der Regel-Ausnahme-Doktrin in der sozialen Wirklichkeit meist zur Forderung nach „Anpassung“ an eine „Leitkultur“ wird, sondern, wie schon oben bei Yordanova ausgeführt, geht es um die rechtliche Anerkennung auch von sozialen bzw. Gruppenidentitäten und deren Repräsentation in ­politischen Entscheidungsprozessen. Erst auf dieser Basis soll es dann auch zu sozialer und gesellschaftlicher Integration kommen.

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Auch im Urteil des EGMR, Barankevich v. Russia, 2007,12 kam dieser minderheitenfreundliche Ansatz zum Tragen. In diesem Fall hatten die lokalen russischen Behörden die Abhaltung einer religiösen Versammlung auf einem öffentlichen Platz untersagt, da die – wenngleich nach russischem Recht anerkannte – Kirche Evangeliker Christen eine Religion praktiziere, die von der Mehrheit der lokalen Bewohner mit orthodoxem Glauben abgelehnt werde. Der EGMR jedoch befand auf eine Verletzung der positiven Religionsfreiheit, weil die Ausübung der Rechte einer Minderheit von der Akzeptanz durch die Mehrheitsbevölkerung abhängig gemacht worden war. Ein Vergleich der Judikatur zum Verbot des muslimischen Kopftuches und der Burka durch die französische Gesetzgebung und zum Kruzifix in staatlichen Schulen zeigt aber sehr deutlich wieder die Rückkehr zu liberal-individualistischen ideologischen Prämissen und darauf aufbauend einen „double-standard secularism“ in der Rechtsprechung des EGMR, wie dies zu Recht von Alessandro Ferrari charakterisiert wurde.13 Besonders deutlich wird dies durch den Vergleich zweier Urteile. Schon in EGMR, Dahlab v. Switzerland, 2001,14 bezeichnete der EGMR das muslimische Kopftuch einer Lehrerin im Primärschulwesen als „powerful external symbol […] which might have some kind of proselytising effect“, weil Lehrerinnen für Kinder in diesem Alter ein Rollenmodell darstellen. Darüberhinaus urteilte das Gericht in Ausführung zum staatlichen Neutralitätsgebot als Verfassungsprinzip: „[…] it is difficult to reconcile the wearing of an Islamic headscarf with the message of tolerance, respect for others and, above all, equality and non-discrimination that all teachers in a democratic society must convey to their pupils.“ Dieses Werturteil bezogen auf das islamische Kopftuch erfolgte als obiter dictum ohne weitere empirische Begründung, warum gerade dieses religiöse Bekenntnis eine Botschaft der Intoleranz und mangelnden Respekts für andere zum Ausdruck bringen soll. Demgegenüber steht das Urteil der Großen Kammer des EGMR in Lautsi v. Italy, 2011, in dem das Gericht befand: „[…] a crucifix on the wall is an essentially passive symbol and […] cannot be deemed to have an influence on pupils comparable to that of didactic speech or participation in religious activities […]“ auch wenn „the presence of crucifixes in State school classrooms […] confer on the country’s majority religion preponderant visibility in the school environment.“15 Dieser doppelte Standard verbunden mit der Rückkehr zu einem strikt-­ individualistischen und zivil-republikanischem Liberalismus lässt sich insbesondere auch schon in der Rechtsprechung des EGMR zum asymmetrischen Verbot religiöser Symbole nach der französischen Gesetzgebung verfolgen. So kam es 2004 zu einer Gesetzesnovelle, die ein generelles Verbot auch für Schüler einführte, „ostentativ“ religiöse Zeichen oder Kleidung zu tragen.16 Dieses gesetzliche Verbot  EGMR, Urt. v. 26.07.2007, Barankevich v. Russia, Nr. 10519/03.  Ferrari (2012), S. 80 ff. 14  EGMR, Entsch. v. 15.02.2001, Dahlab v. Switzerland, Nr. 42393/98. 15  EGMR, Urt. v. 18.03.2011, Lautsi v. Italy, Nr. 30814/06. 16  Loi Nr. 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou des tenues manifestant une appartenance religieuse dans l´écoles, collèges et lycées publics, J.O. Nr. 65 du 17 mars 2004, p. 5190. 12 13

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wurde weiters durch eine Verordnung konkretisiert, die die Asymmetrie zwischen den Religionen schon im Text zum Ausdruck bringt. So gelten das islamische Kopftuch und die jüdische Kippa jedenfalls zu den „ostentativen“ Symbolen, ein Kreuz aber nur, wenn es in seiner Dimension „exzessiv“ ist.17 Mit jedem Schüler, der ein Zeichen trägt, das unter das Verbot fallen könnte, sei daher sofort „ein Dialog“ aufzunehmen, der es ermöglichen soll, „dem Schüler und seinen Eltern“ zu erklären, dass das Gesetz nicht die Verleugnung der Religion verlangt. Dies sei aber kein Prozess des Aushandelns und diene nicht der Rechtfertigung der Nichtanwendung des Gesetzes. Schon im Falle EGMR, Dogru v. France, 200818 wurde ein entsprechende Beschwerde gegen den Schulverweis einer Schülerin, die sich weigerte, das Kopftuch in der Schule abzulegen, entschieden und das Verbot vom Gericht bestätigt. Unter Verweis auf die einschlägige französische Rechtslage begründete das Gericht: „Since a dialogue in disciplinary proceedings had failed to convince the pupil of the necessity to remove the headscarf, the national authorities fully satisfied the duty to undertake a balancing exercise of the various interests at stake.“ Diese Begründung und damit auch Rechtfertigung der französischen Rechtslage und Praxis muss wohl fast als zynisch bezeichnet werden, da ja von einem „balancing exercise of the various interests at stake“ in einem Disziplinarverfahren (!), dessen einseitiges Ergebnis rechtlich schon vorgegeben ist, wohl kaum von einem „Dialog“, wie es im Gesetz heißt, und noch weniger von „[p]luralism, tolerance and broadmindedness“ als „hallmarks of a ‘democratic society’“, wie es noch im Urteil Şahin v. Turkey, 2005, geheißen hatte, die Rede sein kann. Im folgenden Fall Aktas v. France, 2009,19 rechtfertigte der EGMR den Verweis einer Schülerin von der Schule unter einfachem Verweis auf die französische Rechtslage, ohne dass überhaupt noch auch nur der Versuch einer Kontextualisierung des Falles unternommen wird. Im Fall S.A.S. v. France, 2014,20 wird dann die formalreduktionistische und ideologisch prädeterminierte Interpretationsmethode der Mehrheit der Richter des EGMR besonders deutlich. Die Einlassungen der französischen Regierung, um das Verbot des Tragens einer Burka im öffentlichen Raum, das 2010 gesetzlich beschlossen worden war, zu rechtfertigen, bezogen sich auf den Tatbestand der „öffentlichen Sicherheit“ nach Art. 9 Abs. 2 EMRK und drei Grundwerte, die zu einem „minimum set of values of an open and democratic society“ erklärt wurden, nämlich „respect for equality between men and women, respect for human dignity and respect for the minimum requirements of life in society“ (Rn.  116). Zwar ohne konkrete empirische ­Untersuchungen über Ängste und/oder Vorurteile, denen muslimische Frauen in der Öffentlichkeit ausgesetzt sind oder, umgekehrt, die sie auslösen, bewertet das Gericht die Einlassungen der französischen Regierung in Bezug auf die ersten bei-

 J.O. Nr. 118 du 22 mai 2004, p. 9033.  EGMR, Urt. v. 4.12.2008, Dogru v. France, Nr. 27058/05. 19  EGMR, Entsch. v. 30.06.2009, Aktas v. France, Nr. 43563/08. 20  EGMR, Urt. v. 01.07.2014, S.A.S. v. France, Nr. 43835/11. 17 18

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den Grundwerte auf einer abstrakt-normativen Ebene durchaus zu Recht kritisch und führt aus: „[A] State Party cannot invoke gender equality in order to ban a practice that is defended by women – such as the applicant – in the context of the exercise of the rights enshrined in those provisions, unless it were to be understood that individuals could be protected on that basis from the exercise of their own fundamental rights and freedoms“. (Rn. 119)

Und des Weiteren: „Secondly, the Court takes the view that, however essential it may be, respect for human dignity cannot legitimately justify a blanket ban on the wearing of the full face veil in public spaces. The Court is aware that the clothing in question is perceived as strange by many of those who observe it. It would point out, however, that it is the expression of a cultural identity which contributes to pluralism that is inherent in democracy. It notes in this connection the variability of the notions of virtuousness and decency that are applied to the uncovering of the human body. Moreover, it does not have any evidence capable of leading it to consider that women who wear the full-face veil seek to express a form of contempt against those they encounter or otherwise to offend against the diginity of others“. (Rn. 120)

Daher wird die dritte Argumentation der Regierung der „minimum requirements of life in society“ bzw. des „living together/vivre ensemble“ nach den parlamentarischen Materialien zur Gesetzgebung vom Gericht zum entscheidenden Kriterium erklärt, da nur diese Konzeption mit dem Tatbestand der „Rechte der Anderen“ nach Art. 9 Abs. 2 EMRK in Einklang gebracht werden könne und sodann dem Proportionalitätsprinzip als Prüfungsmaßstab unterzogen. Obwohl das Gericht im Vergleich zu seiner Vorjudikatur dabei in den Rn. 124 ff. immer wieder die Notwendigkeit eines „blanket bans“ der vollen Gesichtsverschleierung, die nur die Augen offen lässt, als unverhältnismäßig in Zweifel zieht, weil sie insbesondere dem multikulturellen Ansatz zur „staatlichen Pflicht, gegenseitige Toleranz zwischen gegensätzlichen Gruppen zu garantieren“ widerspricht, übernimmt das Gericht auf der abstrakt-prinzipiellen Ebene unter Anwendung des Prinzips der „margin of appreciation“ letztendlich die Rechtfertigung der Regierung, insofern aus den Gesetzesmaterialen ersichtlich sei, dass „[t]he voluntary and systematic concealment of the face is problematic because it is quite simply incompatible with the fundamental requirements of ‘living together’ in French society“ and that „[t]he systematic concealment of the face in public spaces, contrary to the ideal of fraternity, […] falls short of the minimum requirement of civility that is necessary for social interaction […] It indeed falls within the powers to the State to secure the conditions whereby individuals can live together in their diversity.“ (Rn. 141)

Obwohl also das Verbot einen „significant negative impact on the situation of women who, like the applicant, have chosen to wear the full-face veil for reasons related to their beliefs“ (Rn. 146) hat und es in den öffentlichen Debatten im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsprozess zu islamophoben Äußerungen gekommen war und „a state which enters into a legislative process of this kind takes the risk of contributing to the consolidation of stereotypes which affect certain categories of the population and of encouraging the expression of intolerance, when it has a duty, on the contrary, to promote tolerance“ (Rn. 149), kommt das Gericht auch bei Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu dem Schluss, „that in matters of

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general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ widely, the role of the domestic policy-maker should be given special weight […] in other words, France had a wide margin of appreciation in the present case.“ Es liege also keine Verletzung von Art. 8 oder 9 der EMRK vor und obwohl – wenn auch ohne die Begrifflichkeit der Intersektionalität von Religion und Geschlecht zu verwenden  – darauf hingewiesen wird, dass „the ban imposed by the Law of 11 October 2010 has specific negative effects on the situation of Muslim women who, for religious reasons, wish to wear the full-face veil in public  […]“ (Rn.  161), kommt das Gericht zu dem Schluss, dass wegen der „objective and reasonable justification“ auch keine Verletzung von Art. 14 vorliege, obwohl hier eine entsprechende Proportionalitätsprüfung völlig unterlassen wurde. In der gemeinsamen dissenting opinion der Richterinnen Nussberger und Jäderblom wird auf die logischen Widersprüche, die sich aus der formaljuristisch-­ reduktionistischen Argumentation und ideologischen Prädetermination ergibt, hingewiesen: „[…] all those values could be regarded as justifying not only a blanket ban on wearing the full face veil, but also, on the contrary, the acceptance of such a religious dress-code and the adoption of an integrationist approach“, weil die Mehrheit der Richter ja immer wieder selbst auf die Vorjudikatur zu Pluralismus und Toleranz rekurriert, es aber auch im Sinne des Proportionalitätstests im engeren Sinne unterlassen hatte, der Frage nachzugehen, ob es nicht gelindere Mittel zur Erreichung des Zieles gegeben hätte, wie diese auch in einem Bericht einer Parlamentskommission vorgeschlagen worden waren. Wie auch Kati Nieminen kritisiert, ist dieses Urteil des EGMR ein krasses Beispiel für die Bereitschaft der Mehrheit der Richter „to accept the government‘s assertions at face value without scrutiny“, d. h. der „margin of appreciation“ Doktrin den Vorzug zu geben ohne die Abstraktheit des Prinzips des „living together“ zu berücksichtigen, weil sie in keiner Weise versuchten „[to] discuss the ways in which the blanket ban of full-face veil in public spaces potentially contributes to preserving the conditions for ‘living together’.“21 Der Ausschlag des Pendels in der Rechtsprechung des EGMR weg von einem multikulturellen Interpretationsansatz zurück zu einem zumindest implizit wieder die Assimilation von Minderheiten in Kauf nehmenden Ansatz zeigte sich nicht zuletzt auch im Fall EGMR, Osmanoğlu and Kocabas, v. Switzerland, 2017,22 bei dem es um eine Ausnahmegenehmigung vom koedukativen Schwimmunterricht für muslimische Schülerinnen ging, die von den Schulbehörden abgelehnt worden war. Hier hielten die Richter unter Bestätigung einer Entscheidung des Schweizer Bundesgerichts fest: „[…] the Court considers that the children’s interest in an all-­ around education, facilitating their successful integration according to local customs and mores, takes precedence over the parents’ wish to have their daughters exempted from mixed swimming lessons“ (Rn. 97, Hervorh. JM). Aus ideologiekritischer Sicht hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang aber auch die Passage der Begründung, die das Grundrecht auf positive Religionsfreiheit im Sinne der liberal-­

21 22

 Nieminen (2019), S. 72 f.  EGMR, Urt.v. 10.01.2017, Osmanoğlu and Kocabas, v. Switzerland, Nr. 29086/12.

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individualistischen Ideologie zu einem privaten Interesse reduziert: „[…] by giving precedence to the children’s obligation to follow the full school curriculum and their successful integration over the applicants’ private interest in obtaining an exemption from mixed swimming lessons for their daughters on religious grounds, the domestic authorities did not exceed the considerable margin of appreciation afforded to them in the present case […]“ (Rn. 105). Der Vergleich mit dem Urteil des Schweizer Bundesgerichts aus 1993 anhand der kategorischen Unterscheidung zwischen Integration und Assimilation macht diesen Wandel der ideologischen Prämissen der Interpretationsansätze besonders deutlich. So hielt das Bundesgericht zur selben Problematik der Ausnahme vom koedukativen Schwimmunterricht, bei der der Beschwerde gegen die Ablehnung der Ausnahme recht gegeben wurde, damals schlussendlich fest: „Angehörige anderer Länder und Kulturen, die sich in der Schweiz aufhalten, haben sich zwar zweifellos genauso an die hiesige Rechtsordnung zu halten wie Schweizer. Es besteht aber keine Rechtspflicht, dass sie darüber hinaus allenfalls ihre Gebräuche und Lebensweise anzupassen haben. Es lässt sich daher aus dem Integrationsprinzip nicht eine Rechtsregel ableiten, wonach sie sich in ihren religiösen oder weltanschaulichen Überzeugungen Einschränkungen auferlegen müssten, die als unverhältnismäßig zu gelten haben.“23

3 Die Notwendigkeit neuer Konzeptionalisierungen Als Ergebnis dieser Judikaturanalyse kann also festgehalten werden, dass der Tatbestand „der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“ gemäß Art. 9 Abs. 2 EMRK entgegen einem multikulturellen Interpretationsansatz wie er bis 2010 entwickelt worden war, seither immer wieder zusammen mit der Doktrin der „margin of appreciation“ in den Begründungen der Urteile des EGMR dazu dient, in Abwägungsentscheidungen nach dem Proportionalitätsprinzip der Kultur der Mehrheitsgesellschaft den Vorrang zu geben. Dies geschieht, wie gezeigt, auch durch die Rückkehr zu liberal-republikanisch bzw. liberal-individualistisch ideologischen Prämissen, die interpretativ durch die Mehrheit der Richter in abstrakte Prinzipien bzw. Werte hineingelesen werden und auch so im politischen Kontext der Immigration nach Europa und der Wahlerfolge der rechtspopulistischen Parteien in Europa24 zu einer neuen „Nationalisierung des öffentlichen Raumes“25 beitragen. Als zweites wesentliches Ergebnis der Judikaturanalyse ist festzuhalten, dass die Richter auf der Grundlage der genannten ideologischen Prämissen aber auch wieder zu einer formal-reduktionistischen Interpretationstechnik zurückkehren. Dies wurde oben durch folgende Elemente herausgearbeitet:

 Schweizer Bundesgericht, A. und M. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich, BGE 119 Ia 178 (1993), 196. 24  Sh. Joppke (2021). 25  Marko et al. (2019), S. 268. 23

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• Der Bezug auf abstrakte Werte und die konzeptionelle Unklarheit erlaubt es, ihre inhaltliche Ambiguität in die eine oder andere ideologische Richtung auszulegen wie etwa Richterin Nussberger in ihrer dissenting opinion zu S.A.S v. Frankreich klargemacht hat und was oben von A. Ferrari auch als „double-standard secularism“ charakterisiert wurde. • Durch den weitgehenden Verzicht auf systematische empirische Analysen wird im Zuge der beim Proportionalitätstest getroffenen Ziel-Mittel-Analyse sehr oft die prozedural ausgerichtete Argumentationsstrategie der Regierungen vorbehaltlos übernommen, sodass dann in der Regel durch den Bezug auf die negative Religionsfreiheit im Sinne des „Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer“ ein generelles Verbot der Ausübung religiöser Praktiken auch mit der „Neutralität“ des Staates im Sinne der gleichen „Äquidistanz“ gegenüber allen Religionen bzw. Religionsgemeinschaften und Kirchen gerechtfertigt wird, was ich an anderer Stelle als „negative Gleichheit“ von Religionen im Unterschied zur „positiven Gleichheit“ konzeptionalisiert habe,26 die nicht durch Verbote, sondern durch die Pflicht das Staates, die gegenseitige Toleranz von Gruppen zu garantieren, charakterisiert wurde. • Durch die De-kontextualisierung der Fallkonstellation als Folge theoretisch-­ abstrakter Werte- und Prinzipienüberlegungen in Verbindung mit liberal-­ individualistischen ideologischen Prämissen werden auch die Formen struktureller Ungleichheit bzw. Diskriminierung sowie die Problematik der Intersektionalität ausgeblendet bzw. im Sinne von S.  Fredmans multidimensionalen Ansatz der Analyse von Diskriminierungen nicht „anerkannt.“ Dies führt, wie am Beispiel des Urteils Yordanova gezeigt, zur Trivialisierung rassistischer Vorurteile der Mehrheitsbevölkerung oder sogar die Rassialisierung sozialer Kategorien in den Urteilsbegründungen selbst. Angesichts des „backlash“ des multikulturellen Interpretationsansatzes seit 2010 stimme ich daher mit dem verehrten Jubilar in einem rezenten Kommentar zu den Instrumenten des Europarates zum Schutz der Rassendiskriminierung in seiner Würdigung darüber ein, dass „[…] sich die relative niedrige Anzahl der Verfahren mit Bezügen zu Rassendiskriminierung wohl nicht damit begründen [lässt], dass Rassismus als gesellschaftliches Phänomen bereits weitgehend beseitigt wäre.“27 Daher schlägt er auch die Ergänzung der – meiner Ansicht allerdings gerade nicht – so starken gerichtlichen Instrumente durch präventive Maßnahmen vor und verweist auf die Arbeit des ECRI. Darüber hinaus ist es aber auch notwendig, über den vorgestellten multidimensionalen Interpretationsansatz Fredmans hinauszugehen, um eben die ideologischen Prämissen des Gerichtshofes viel stärker sichtbar machen und damit der Rückkehr zum Assimilationsparadigma entgegen wirken zu können. Wie ich an anderer Stelle ausgeführt habe, werden im mono-identitären Nationalstaatsparadigma Minderheiten aller Art auf Grund der ideologischen Prämissen 26 27

 Marko et al. (2019), S. 255.  Hofmann und Malkmus (2020), S. 135.

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des Liberalismus in Verbindung mit dem Nationalismus immer als „Gefahr“ für die soziale Kohäsion, politische Einheit, aber eben auch (formale) Gleichheit gesehen werden,28 von der insbesondere auch die Regel-Ausnahme Doktrin in der Rechtsprechung geprägt ist, wenn es nicht zu einem „Reframing“ der konzeptionellen, analytischen Grundlagen kommt. Im Zusammenhang mit der Konzeptionalisierung von Religionsfreiheit ist daher schon in der heutigen Rechtsprechung – paradigmatisch im Urteil des EGMR zu Zeugen Jehovas gegen Österreich zu erkennen –, dass Minderheitenrechte als untrennbarer Bestandteil des Menschenrechtsschutzes immer auf einer tripolaren Struktur aufbauen muss (s. Grafik unten) und dass daher die dichotomen Konzeptionalisierungen in ein forum internum und forum externum oder in positive und negative Religionsfreiheit zu kurz greifen, um die Minderheitenschutz effektiv garantieren zu können. Dabei kommt es auch darauf an, wie der EGMR in Falle Zeugen Jehovas gegen Österreich29 ausführt, die Dichotomie zwischen individuellen und Gruppenrechten zu überwinden, indem er zwischen Gewissensfreiheit im privaten Bereich, „auxiliary associations“ als Religionsausübung im öffentlichen Raum im Sinne des Wortlautes von Art. 9 EMRK „in Gemeinschaft mit anderen“, was ich konzeptionell als Recht mit anerkanntem Gruppenbezug verstehe, und korporativen Rechten von Kirchen und Religionsgemeinschaften mit Recht auf Selbstverwaltung unterscheidet, die ebenfalls als Form „kollektiver Gleichheit“ zu garantieren sind.30 Grafisch lassen sich diese Konzeptionalisierungen daher wie folgt darstellen31 (Abb. 1):

Abb. 1  The tripolar structure of freedom of religion Marko et al. (2019), S. 252

 Marko (2019a), S. 3.  EGMR, Urt. v. 31.07.2008, Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas and Others v. Austria, Nr. 40825/98. 30  Zu dieser Unterscheidung von individuellen Rechten, Rechten mit Gruppenbezug und Gruppenrechten s. im einzelnen Table  7.2. Normative structures of minority rights, Marko et  al. (2019), S. 234. 31  Sh. Marko et al. (2019), S. 252. 28 29

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Legitimacy and Efficacy in Monitoring Minority Rights: Bilateralism Contra Multilateralism in the Council of Europe and the European Union Tove H. Malloy

1 Introduction Bilateral action in multilateral minority rights monitoring can jeopardize both the legitimacy and the efficacy of such systems. Legitimacy is at risk when the tenets and values of an international agreement is overtly or covertly disrespected. Efficacy will decline when processes are laden with obstacles not authorized by the procedures of the agreement. The aim of multilateral monitoring is precisely to avoid that inter-state disputes on kin-minority issues escalate into conflicts. Experience from nineteenth and twentieth century European history has shown that inter-­ state relations especially with regard to national minorities and ethnic minorities in border regions have given rise to broken promises of peace and resulting in violent military conflicts under the pretext of wishing to protect kin-minorities. However, often there are hidden motives, such as land-grabbing, rather than minority protection. Indeed, Russia’s current illegal invasion of Ukraine is but a déjà-vu of such land-grabbing efforts. This is not to argue that bilateral action in multilateral co-­ operation should be avoided; it is merely a warning that when European policy-­ makers decided to anchor minority rights monitoring at the multilateral level after the end of the Cold War they had land-grabbing manoeuvres in mind. If states follow the rules and guidelines set for such multilateral co-operation, inter-state tensions can be addressed before they become violent conflicts.

Prof. Dr. Tove H.  Malloy, Ph.D., M.A., Europa-Universität Flensburg, Germany and Roskilde ­University, Denmark. T. H. Malloy (*) Flensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_32

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Bilateralism in multilateral monitoring has been discussed before in both academia and policy circles. Rainer Hofmann has participated in both of these fora. His extensive work and dedication to minority rights protection is well-known and documented by his work as a legal scholar and a practitioner – not least as President of the Council of Europe’s Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities (ACFC). He first made me aware of this bilateral phenomenon in the early 2010s when I became involved in the work of the ACFC. At the time, there was a strong belief that diversity management would usurp conflict management as a governance paradigm for multicultural and multination states.1 This optimism was based on the eagerness with which new and independent states in eastern Europe and beyond sought membership of the normative and political frameworks developed by western European countries during the Cold War. The rate of applications to the Council of Europe and later the European Union (EU) after 1989, and the support already seen in the Conference for Security and Co-­ operation in Europe (CSCE) before 1989, provided evidence that the normative approach and political unity to protecting minorities and ensuring minority rights were attractive enough to new governments. Perhaps it was a false sense of security that Europe would finally abstain from using minority protection as strategic means rather than a strategic goal. It is beyond the scope of this paper to answer this uncertainty. Instead, it will endeavour to analyse the phenomenon of bilateralism and analyse a few examples of bilateral action in the multilateral monitoring of minority rights by the Council of Europe and the EU’s enlargement processes in the Balkans. A key question to answer is whether bilateral interventions in multilateral minority rights monitoring have positive or negative effects on the legitimacy and efficacy of multilateral monitoring. To begin understanding these aspects, this paper will first explain how multilateralism became a vital tool in minority protection as a result of the many conflicts in the nineteenth and twentieth centuries that involved minority persecution and violence against innocent ethnic groups. Next, a short discussion will provide insight into why states agree to co-operate in multilateral settings and how they balance bilateralism with multilateralism. The main part of the paper is based on the starting premise that according to academic investigations and policy statements there has been a surge in bilateral (counter-)interventions in multilateral minority rights monitoring since the beginning of monitoring in the late 1990s.2 On this basis, an overview of the approaches to monitoring by the two organisations under scrutiny, the Council of Europe and the EU will be in focus. This will be confined to an examination of the ACFC’s monitoring of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (FCNM) and the European Commission’s monitoring of candidate countries in the latest enlargement processes. Basically, the examination will assess whether policies, provisions and procedures aimed at monitoring minority issues allow bilateral interventions and how such might be manifested. After each overview of procedures, a brief analysis of the

 Malloy (2010).  Malloy (2012).

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cases where bilateral interventions have taken place will ask what type of states resort to the bilateral approach, and what are the minority issues that most often are raised as a bilateral matter? Do states restrict themselves to addressing minority issues, or are there other non-legal matters that warrant bilateral action? Cases involving Croatia, Georgia, Latvia, Lithuania, North Macedonia, Poland, and Ukraine will be discussed briefly. In concluding, the paper will return to the main question of legitimacy and efficacy of multilateral co-operation in monitoring minority rights. It is argued that both members of the Council of Europe and the EU seem to have ignored the legacy of previous centuries manipulation of minority issues in favour of state strategies vis-à-vis states where kin-minorities reside. By disrespecting the good intentions of monitoring procedures that have been jointly agreed to, member states jeopardize the aim of minority protection.

2 Why Multilateralism? First, one might ask why minority rights should be a concern of multilateral organizations when for centuries before the establishment of multilateral relations, minorities were a state matter.3 The answer to that question is quite simple. Minority issues have been inter-state matters for centuries in Europe. Since the Treaty of Augsburg (1555), religious minorities have been at the forefront of first imperial power relations, and later when the nation-state system emerged after the Peace of Westphalia (1648), national minorities soon became inter-state matters. However, there were no rules as to how to settle tensions caused by minority presence in societies, and persecution and oppression were commonplace. Devising rules for inter-­ state matters, including rules for how to settle minority issues, only emerged with the need to settle on new European borders after the main upheavals in the twentieth Century history of Europe. In fact, it was the inability to settle on just borders that led to the need for a normative approach to protecting national groups whose demands could not be met with the drawing of new borders. The events of World War I, World War II and the end of the Cold War, thus, all led to new normative systems that impacted on how national minority issues should be addressed multilaterally rather than bilaterally. The inability of the League of Nations to find fair solutions to the drawing of the European map after the breakup of the Habsburg Monarchy and the subsequent establishment of new states in Europe, resulted in a need to make special provisions for those national groups that did not get to reign over own territory. With the so-­ called Minority Treaties system, i.e., provisions on minority protection that were included in the peace settlements between the Principal Allied and Associated Powers of the United States, the United Kingdom, France, Italy and Japan, on the one side, and the losing states, Poland, Austria, Czechoslovakia, Yugoslavia, Romania,

 Jackson Preece (1998).

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Greece, Hungary, Bulgaria and Turkey, on the other side, the League of Nations established a multilateral monitoring system for the first time in European history.4 Notwithstanding that the system of monitoring within the League of Nations was ineffective and considered unfair by critics,5 it set the stage for a multilateral approach to minority protection. The lack of respect for the League of Nations system among the losing states, combined with the atrocities committed against minority groups during World War II, led the drafters of the post-war United Nations (UN) normative provisions to reject the notion of minority rights.6 The new normative system that emerged with the 1948 Universal Declaration on Human Rights (UDHR) did not include any provisions on minority rights. However, this was corrected in 1966 when the two international covenants on civil, political, social, economic and cultural rights were adopted. In spite of the agreement among the drafters of the UDHR not to include minority rights, several states had continued to advocate reintroducing minority rights in the normative regime during the first years of the UN system. With the adoption of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) in 1966, minority rights again became a multilateral concern. Finally, the collapse of the Soviet Union and Yugoslavia at the end of the Cold War made the need for minority protection evident again. Ethnic identities had been suppressed in these federal states, and a fear of emerging ethnic manipulation and subsequent potential conflicts rose both within the UN and in Western Europe.7 Would the European Continent again become a battlefield replete with genocide and what came to be known as ethnic cleansing? The reaction of the international community of the UN and the regional organizations representing the normative systems of Europe soon started looking for ways of strengthening minority protection beyond the UN system. Like in 1919, there was a clear consensus that national and ethnic minorities needed protection in the new and democratizing states that emerged after the breakup of the eastern European socialist bloc. The now well-known minority rights regime spearheaded primarily by the Council of Europe and seconded by the political and moral support of the Conference of Co-operation and Security in Europe (CSCE), later renamed the Organization of Co-operation and Security in Europe (OSCE), became the initial multilateral approach of Europe after 1989.8 This was institutionalized through instruments, such as the 1990 Concluding Document of the CSCE Conference in Copenhagen9 and the Council of Europe’s 1995 Framework Convention for the Protection of National  Fink (2004).  Pedersen (2015). 6  Mazower (2009). 7  Malloy (2005). 8  Malloy (2005). 9  CSCE (1990) Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE. Available via the OSCE’s website. https://www.osce.org/files/f/documents/9/c/14304. pdf, accessed 3.9.2022. 4 5

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Minorities (FCNM)10 – both representing the strongest norms and standards in this regard. Of course, the 1950 European Convention on Human Rights (ECHR)11 had been in play during the Cold War, as had the UN’s 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (ICERD)12  – both of which are legally binding. In contrast to these, the UN 1992 Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities (UN Declaration) is not legally binding and has, therefore, had much less, if no effect.13 The arguably most influential system seeking behavioural change on the part of states and governments was the EU’s enlargement process and the procedures that it implemented. The 1993 so-called Copenhagen Criteria on standards and norms to be met before membership, set the conditions for minority protection to be fulfilled.14 While the accession negotiations undertaken by the European Commission, on behalf of the EU member states, did not expand or redefine norms already established by other multilateral systems, its financial powers represented a stronger incentive to applicant states than the other European multilateral organizations, which required financial contributions from member states every year. Combined the regional multilateral organizations (Council of Europe, the OSCE and the EU) soon covered close to 50 European and five Central Asian states. This raised the hope that minority rights and minority protection could be addressed in an ethical manner at the level of multilateral co-operation, thus avoiding inter-state conflicts due to ethnic identities. The ethics of the European minority regime would of course depend on not only strong norms but also effective rules and guidelines. The 1990s thus became the decade of operationalization of minority rights monitoring. The OSCE established the office of the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM) with a diplomatic mandate in 1992.15 After 1993, the European Commission set up a unit to monitor progress in the candidate countries and to issue once a year so-called progress reports.16 The Council of Europe established the Advisory Committee on the FCNM (ACFC) shortly after the FCNM came into power in 1998.17 The UN’s Human Rights Committee (HRC),18 which monitors the ICCPR and functions as a quasi-judicial body, provided respite mainly for indigenous groups, while the UN  Entry in force: 1.2.1998, European Treaty Series (ETS) No. 157.  Entry in force: 3.9.1953, ETS No. 005; Art. 14 ECHR in conjunction with another article. 12  Entry in force: 4.1.1969, United Nations Treaty Series (UNTS) vol. 660, p. 195. 13  UN General Assembly Res. 47/135 (1992). 14  European Council (1993) Conclusions of the Presidency, Copenhagen 21–22.6.1993. 15  CSCE (1992) Helsinki Document, The Challenges of Change, at II.  Available at the CSCE’s website. https://www.osce.org/mc/39530, accessed 3.9.2022. 16  The reports are available online at https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/enlargement-­ policy/strategy-and-reports_en, accessed 6.8.2022. 17  Rules of Procedure available at https://www.coe.int/en/web/minorities/rules-of-procedure, accessed 3.9.2022. 18  Rules of Procedure available at https://www.ohchr.org/en/treaty-bodies/ccpr/rules-­procedure-­ and-working-methods, accessed 3.9.2022. 10 11

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Declaration only became operational in 2005, when the UN’s Human Rights Council established a so-called independent expert mandate by Resolution 2005/79,19 which in 2017 was transformed into a special representative on minority issues by Resolution 34/6.20 On the side lines, the European Court of Human Rights (ECtHR) developed further its case law in the areas relevant to minority protection.21 To these mechanisms also belong the participation of large and small civil society organizations that are invited to submit independent reports. The involvement of civil society is, therefore, an important way of knowing if the monitoring systems are effective. Another important aspect of efficacy is the degree of legitimacy of monitoring systems. If monitoring systems do not deliver objective and substantiated reporting, beneficiaries and stakeholders will lose trust in them. Lack of legitimacy means lack of authority. Such erosion of trust in turn invites those who otherwise have the necessary power to apply the norms to disrespect the system. Of course, there are many reasons why power-holders come to disrespect systems they have agreed to establish. Too many reasons to discuss all here. However, one reason was pointed out by Benedict Kingsbury early in the 1990s when the norms and institutions of the European minority rights regime were under development. In 1992, Kingsbury argued that coercing unwilling states to participate in norm-setting and institution-­building that are isolated from the political and ideological background of their societies, would be counter-factual and only lead to ineffective monitoring systems.22 His analysis was based on the then debate on the right of non-state groups to self-­ determination – a right that later was declared valid with regard to indigenous peoples but not national or ethnic groups with the adoption of the 2007 UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples to Self-Determination.23 Like in 1919, post-­ Cold War policy-makers settled for a minority regime based on universal individual rights. But Kingsbury’s premise is instructive. States will not respect norms and institutions that their leaders may consider not conducive for domestic purposes.

3 What Is Bilateralism in the Multilateral Setting The fact that domestic purposes define how states interact in multilateral settings is not unknown in contemporary international politics. It is precisely political and ideological convictions that create deadlock in multilateral institutions, such as the UN’s Security Council and the Council of the EU. One may ask then, why do states sign up to membership of such organizations, if they do not intend to co-operate and  United Nations Human Rights Council (2005) Resolution 2005/79 on Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, E/CN.4/RES/2005/79 adopted 21 Apr 2005. 20  United Nations Human Rights Council (2017) Resolution 34/6 on Mandate of the Special Rapporteur on minority issues, A/HRC/RES/34/6 adopted 23.3.2017. 21  Henrard (2022) and Moucheboeuf (2006). 22  Kingsbury (1992). 23  United Nations (2007). 19

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find common solutions? In his 1990 book, The Power of Legitimacy among Nations, Thomas M. Franck argued that states in multilateral co-operation are like communities that are drawn towards co-operation because being part of the community validates existence – in this case statehood.24 This seemingly voluntary co-operation pulls states into an ongoing relationship of compliance that legitimizes statehood while agreeing to submit to certain rules. Obligations are put on states as part of a reciprocal deal that guarantees the state legitimacy, even if their leaders do not fully agree to the rules of the multilateral community. The agreement to co-operate thus comes with a price (compromise on rules) but not necessarily with an act of consent (yes, we believe in the rules). The obligation to comply is associative rather than concurred, and according to Franck, the only way to avoid obligations is by leaving the community, thus risking the high price of losing statehood. In reality there are nuances to this compliance-obligations argument. Losing statehood is arguably rarely a risk.25 In terms of membership of the UN, non-­ recognized states or entities remain outside.26 There are multilateral communities, such as the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), the World Trade Organization (WTO), and the World Health Organization (WHO),27 that have seen members (USA and Israel) leave due to multilateral policies not agreeable to domestic politics, or in the case of WTO and WHO a member (Russia) considering leaving.28 The Council of Europe has also seen a member leave and return (Greece) and recently expelled another (Russia).29 Of course, the classic case of withdrawal due to domestic politics is the exit of Great Britain from the EU. None of these states have lost their statehood, but matters related to changed domestic circumstances, usually based on political and ideological views, have dictated the desire to leave the multilateral community in question. Negative obligations outweigh the willingness to comply with the rules. In most cases, though, states remain within the multilateral order and find odd ways to balance the compliance-obligations equilibrium. Rather than leaving the system, states will try to influence the multilateral processes in their favour on matters close to their political and ideological concerns. This is potentially devastating for the efficacy of multilateral co-operation, as it may paralyze the processes and thus start the downward spiral that erodes trust and legitimacy. In fact, it has done so in some cases. Among minority experts there is a feeling that this method is being  Franck (1990), p. 196.  Scholars of international relations theory provide numerous scenarios of why states co-operate or do not co-operate. It is not possible to survey these theories here. Suffice it to mention that most ‘schools’ of international relations thought agree that some form of interaction  – if not co-­ operation – is necessary to avoid anarchy and self-destruction of societies. 26  It is important to establish that it is the 1933 Montevideo Convention (165 League of Nations Treaty Series [LNTS] 19) that is the key international parameter for recognition of statehood. 27  Marwecki (2019). 28  The US left UNESCO in 1983 due to the organization’s support for the Palestine Liberation Organization. The US rejoined in 2002. In 2019, the US again left UNESCO as did Israel due to anti-­Israel resolutions not agreeing with their domestic politics. 29  In 1969, Greece left due to reports of human rights abuse after the military coup and takeover by the junta. In March 2022, the Russian Federation was expelled as a result of its invasion of Ukraine. 24 25

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used in minority rights monitoring processes.30 The diplomatic terminology is bilateralism, meaning neighbouring states submitting objections to monitoring reports covering kin-minorities in other countries. Often the kin-minorities are residing in territories that used to belong to the state submitting the objection. Usually, such objections go against the tenets and values of the legal instruments.31 As discussed above, multilateral co-operation and minority rights regimes were seen as the best tools to avoid the violation of the human rights of national minority groups after the wars of the twentieth Century. There was a sense that taking oversight out of the bilateral arena and trusting multilateral organizations with it, would provide greater guarantees against genocide and ethnic cleansing. This aim seems to be forgotten by some states. As we shall see below, lodging objections to monitoring reports has become common place, especially in the work of two mechanisms in Europe, the ACFC’s country opinions and the European Commission’s enlargement process in the Balkans. Thus, one could question whether states frustrated by the compliance-­ obligation system use objections as a tool to support domestic politics while remaining within the multilateral system. In the next two sections, the monitoring systems of the ACFC and the European Commission will be examined and discussed with regard to a few cases of kin-minority objections.

4 The Council of Europe Monitoring In the Council of Europe, the Committee of Ministers (CM) has the final responsibility in the monitoring of the FCNM, as per Art. 26 of the instrument. The CM comprises the Ministers for Foreign Affairs of all the member states, or their permanent diplomatic representatives in Strasbourg called the Deputies.32 In collaboration with the Parliamentary Assembly (PA), the CM is the guardian of the Council of Europe’s fundamental values. It monitors member states’ compliance. The CM also determines a number of procedural rules relating to the monitoring of the FCNM.33 Among these are Resolution 1997(10) and Resolution CM/Res(2009)3 which have paved the way for the functioning of the monitoring. The CM’s country resolutions on FCNM monitoring are by and large based on the ACFC’s Opinions. The complementarity between the two bodies is, therefore, essential for the monitoring exercise. During the preparation of a resolution, participating states and non-state parties have an opportunity to express views with regard to the situation in the state ­concerned. This part of the process takes place in the Rapporteur Group on Human

 Malloy (2012).  Malloy (2013). 32   Rules of procedure, available at https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=090000168058d922, accessed 3.9.2022. 33  General issues related to the monitoring of the Framework Convention adopted at the 756th meeting of the CM on 12–14.6.2001. 30 31

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Rights (GR-H).34 Subsidiary groups, such as the GR-H, have considerable power in the Council of Europe system. Each Rapporteur Group deals with matters falling within its field of activity in close contact with the Secretary General. As such, it plays a part in the supervision of progress and results of the major projects and programme. Rapporteur Groups engage in general policy discussions of relevance to their sectors of activity. They develop their activities in contact with the PA and the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe as well as other relevant internal entities. Rapporteur Groups are responsible for maintaining dialogue and holding hearings, and they may appoint Working Parties or Thematic Co-ordinators for a fixed time to consider specific issues within the Group’s field of competence. Rapporteur Groups have no decision-making power. However, they have an important role in drawing up draft decisions ready for adoption by CM. These draft decisions will be included in the Notes on the Agenda with a comment to the effect that they have been prepared and, if appropriate, agreed to by a Rapporteur Group or Working Party. Wherever possible, they may, therefore, be proposed for adoption without debate at the start of the CM meeting.35 The distinctive feature of the Rapporteur Groups is their informality: they are not subject to the rule of quorum and have no decision-making power; they recommend action to be taken by the CM. Since January 1994, Rapporteur Groups are open to all delegations wishing to take part in the activities, including states enjoying observer status with the Council of Europe.36 Their members shall be permanent representatives or their deputies. The Chairs of Rapporteur Groups have the initiative and hold a guiding role in the group’s sphere of work. He or she reports to the CM and their Deputies on the group’s work when the items that the group has prepared come up for discussion. The Chairperson ensures that in principle the group meets regularly according to an agreed timetable, that the agenda justifies convening a meeting, including items which are relevant to the majority of delegations and that documents are distributed on time.37 The aim of Rapporteur Groups is to function as forums for information exchange and identifying problems in preparation of Ministers’ ­Deputies’ discussions. Ideally, Rapporteur Groups draw up draft decisions to be presented to the CM for adoption without debate.  Access to documents via https://www.coe.int/en/web/cm/gr-h.  Council of Europe (1994) Working Methods of The Ministers’ Deputies, CM/Del/Dec(94)506/ ADM3 online at https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Del/Dec(94)506/ADM3&Language=lanEnglish&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864. accessed 3.9.2022. 36  The Council of Europe statutes provide for inviting observer countries to follow the work of the organization. 37  Council of Europe (2010) GR-H Rapporteur Group on Human Rights GR-H(2010)8 14.6.2010. Framework Convention for the Protection of National Minorities – Format of draft resolutions on the implementation of the Convention by member states: suggestion for a “fallback” format for situations in which consensus is impossible. Note prepared by the Secretariat of the Framework Convention, Directorate of Monitoring, online at https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=GR-H(2010)8&Language=lanEnglish&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75, accessed 3.9.2022. 34 35

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Rapporteur Groups also prepare the general exchanges of views held by the Deputies on the work done in each sector of the programme of activities. The Groups have no rules of procedure and in particular no rule on quorums. If a delegation considers it necessary, after the Rapporteur Group meeting, to continue discussion on an item at plenary level, the Chair of the Ministers’ Deputies and the Chair of the Group are informed accordingly, and it is noted in the synopsis of the meeting. If Rapporteur Groups are unable to arrive at consensus, the matter is transferred to the Ministers’ Deputies who adopt decisions as well as discuss general policy matters and rule on questions not resolved within the Rapporteur Groups. Rapporteur Groups meet at different intervals. The GR-H meets generally every six weeks. The Chair guides the discussions towards an operational result, in particular by requesting delegations to react to compromise texts or specific proposals. When it appears that a consensus is emerging, the Chair may ask if there are any delegations which do not share the same position, with a view to conclude the discussion. In the event that consensus is not arising, the Chair has alternative informal measures that can be used. These include informal consultations, open-ended consultations, and face-to-face consultations. Such extra-group mechanisms have been applied several times in the case of the FCNM resolutions adopted by the CM. Usually, the period from the issue of a country opinion by the ACFC to the adoption of the final country resolution is between six and 12 months. In some cases, the process from opinion to resolution has taken several years. Most of these cases are delayed due to objections made in the GR-H to kin-minority issues. The most prominent case is the delay of the Opinion on Georgia issued by the ACFC on 19 March 2009.38 The GR-H held numerous meetings with Georgia on the agenda between the end of 2009 and March 2014. The topic that upheld the process was divergent views of the 2008 war between the Russian Federation and Georgia over Abkhazia and South Ossetia. The CM Resolution on Georgia was finally adopted on 11 June 2014.39 The next resolution on Georgia took three years to finalize, whereas the third resolution took 13 months. In a similar manner, the first resolution on Latvia was adopted two and a half years after the publication of the ACFC Opinion.40 Again, substantive issues on kin-state relations and grievances between the Russian Federation and Latvia were holding up the process. While the second resolution on Latvia took only six months to be finalized, the third resolution took three years.41 This was due to the issue of citizenship rights for members of the Russian speaking minority;

 ACFC (2009) Opinion on Georgia, ACFC/OP/I(2009)001.  Council of Europe (2014) Resolution CM/ResCMN(2014)7 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Georgia adopted 11 June 2014 at the 1202nd meeting of the Ministers’ Deputies. 40  Council of Europe (2011a) Resolution CM/ResCMN(2011)6 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Latvia adopted 30.3.2011 at the 1110th meeting of the Ministers’ Deputies. 41  Council of Europe (2021) Resolution CM/ResCMN(2021)9 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Latvia adopted 3.3.2021at the 1397th meeting of the Ministers’ Deputies. 38 39

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the representative of the Russian Federation complained about the naturalization procedures adopted by the Latvian government. In the case of Lithuania, the first resolution was finalized in ten months, whereas the second resolution was upheld for four and a half years.42 In fact, the preparation of the second resolution was absent from the GR-H agenda for most of 2009 and 2010. The issue was kin-state issues between Lithuania and Poland, in particular the Polish side was not satisfied with the legal protection of language and name use in the public sphere, as well as census issues. The third resolution again took three years to finalize, whereas the fourth took just 12 months. Similar issues were upholding the second resolution on Poland. Whereas the first resolution was finalized in less than 12 months, the second resolution took three years.43 The following resolutions were however finalized much quicker. Finally, the most controversial resolution process to date has been the second resolution on Ukraine. Whereas the first resolution was finalized in 12 months, the second took three years.44 The GR-H held numerous meetings, including informal mediation and consultations. Eventually, the case was handed over to the CM, as there was no agreement in the G-H. Inter-state relations again dominated the process; in this case kin-minority issues tabled by the Russian Federation pertaining to minority language use, including in the media, and learning of the Russian language by the Russian speaking minority in the Ukraine. In contrast, the third and fourth resolutions were finalized in short processes of 12 months. That the monitoring process with regard to the FCNM is perceived as suffering from bilateral interferences, could perhaps be surmised by the debate in the GR-H on the so-called “fall-back” position that would allow the CM to request the Secretariat to draw up a legal opinion on the repercussions of the failure of the CM to adopt a resolution within a convention control procedure, in other words, a disciplinary option against the CM. The “fall-back” option was developed by the FCNM Secretariat, in co-operation with the Directorate of Monitoring, and submitted as a draft text to the GR-H for discussions during its meeting on 15 June 2010.45 The text

 Council of Europe (2012a) Resolution CM/ResCMN(2012)19 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Lithuania adopted 28.11.2012 at the 1156th meeting of the Ministers’ Deputies. 43  Council of Europe (2012b) Resolution CM/ResCMN(2012)20 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by Poland adopted 28.11.2012 at the 1156th meeting of the Ministers’ Deputies. 44  Council of Europe (2011b) Résolution CM/ResCMN(2011)8 sur la mise en œuvre de la Convention-­cadre pour la protection des minorités nationales par l’Ukraine adoptée le 30.3.2011, lors de la 1110e réunion des Délégués des Ministres. 45  Council of Europe (2010) GR-H Rapporteur Group on Human Rights GR-H(2010)8, 14.6.2010. Framework Convention for the Protection of National Minorities  – Format of draft resolutions on the implementation of the Convention by member states: suggestion for a “fall-back” format for situations in which consensus is impossible. Note prepared by the Secretariat of the Framework Convention, Directorate of Monitoring, online at https://wcd.coe.int/ViewDoc. jsp?Ref=GR-H(2010)8&Language=lanEnglish&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75, accessed 3.9.2022. 42

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proposed a “fall-back resolution” procedure for situations where the CM Deputies were not able to reach consensus on a draft resolution. Basically, the proposal suggests allowing the CM Deputies an opt-out from the standard procedure by simply passing on the ACFC opinions to the member states in the event no draft resolution could be agreed upon. The proposal did not survive the first debate and was never again on the agenda of the GR-H.

5 The European Union Reporting The EU’s monitoring of minority rights in connection with the enlargement process begins and ends with in the European Commission.46 Enlargement of the EU is based on a unanimous decision among the member states in the Council of the EU and endorsed by the European Council. The Council is empowered to take such decisions through Art. 49 of the Treaty of the European Union (TEU).47 Included in the European Council endorsement are the EU’s conditions for good government, basically legal, political, economic and social aspects of democratic government. Once an invitation is issued and accepted, the candidate country will undergo evaluation according to the conditions and criteria set by the European Council. This is carried out by the European Commission. If a country meets all the criteria, an accession agreement is negotiated stipulating the timeframe and plan for negotiations of a number of relevant thematic issues divided into so-called chapters. Once all the chapters of such an agreement have been successfully agreed upon, the negotiations are considered finished, and the country is usually deemed ready to enter the Union. Accession negotiations take place between ministers and ambassadors of the EU governments and the candidate countries in intergovernmental conferences. The process of negotiations is divided into the 35 policy areas or chapters included in the acquis communautaire.48 Before negotiations actually take place, the European Commission screens each policy area and presents its findings to the member states. The conclusion of this report is the European Commission’s recommendation to ei-

 This section draws on a recent chapter by Malloy (2022).  Consolidated version of the Treaty on European Union, OJ C 326, 26.10.2012, pp. 13–390. 48  Current list of chapters: 1: Free movement of goods; 2: Freedom of movement for workers; 3: Right of establishment and freedom to provide services; 4: Free movement of capital; 5: Public procurement; 6: Company law; 7: Intellectual property law; 8: Competition policy; 9: Financial services; 10: Information society and media; 11: Agriculture and rural development; 12: Food safety, veterinary and phytosanitary policy; 13: Fisheries; 14: Transport policy; 15: Energy; 16: Taxation; 17: Economic and monetary policy; 18: Statistics; 19: Social policy and employment; 20: Enterprise and industrial policy; 21: Trans-European networks; 22: Regional policy and coordination of structural instruments; 23: Judiciary and fundamental rights; 24: Justice, freedom and security; 25: Science and research; 26: Education and culture; 27: Environment; 28: Consumer and health protection; 29: Customs union; 30: External relations; 31: Foreign, security and defence policy; 32: Financial control; 33: Financial and budgetary provisions; 34  – Institutions; 35  – Other issues. 46 47

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ther open negotiations directly or to require that certain specific conditions should be met first. Moreover, the candidate countries must submit their positions, and the EU must adopt a common position. For most policy areas the EU will set closing benchmarks which need to be met by the candidate countries before negotiations in the policy field concerned can be closed. The European Commission also informs the Council of the EU and the EP throughout the process, in particular by means of the annual enlargement packages composed of a horizontal strategy paper in the form of a communication on enlargement policy and country reports. These documents are discussed in the EP which submits its observations in resolutions adopted by the Plenary. Candidate countries also draw up annual national programmes in which they assess their own progress in implementing the different chapters of the acquis communautaire. Minority protection may be discussed during negotiations on all chapters. Originally, there were 30 chapters for the fifth enlargement wave. The number is now 35. Of the current list, chapters 23, 24 and 26 cover the policy areas that relate most directly to minority protection. Chapter 23 on judiciary and fundamental rights aims to maintain and develop the Union as an area of freedom, security and justice. It was introduced in 2005 before the negotiations with Croatia and Turkey began. Originally, Chapter 23 addressed consumers and health protection and Chapter 24 co-operation in the field of justice and home Affairs. With the need to focus much stronger on the rule of law, these two chapters were reorganized, and the area of consumers and health became Chapter 28. The current Chapter 23 stipulates that the establishment of an independent and efficient judiciary is of paramount importance, and impartiality, integrity, and a high standard of adjudication by the courts are essential for safeguarding the rule of law. It further requires that candidate countries commit to eliminating external influences over the judiciary and to devoting adequate financial resources and training. Moreover, legal guarantees for fair trial procedures must be in place, and candidate governments must fight corruption effectively, as it represents a threat to the stability of democratic institutions and the rule of law. A solid legal framework and reliable institutions are required to underpin a coherent policy of prevention and deterrence of corruption. Finally, candidate countries must ensure respect for fundamental rights and EU citizens’ rights, as guaranteed by the acquis communautaire and by the Charter of Fundamental Rights. Chapter 24 on justice, freedom and security focuses on issues, such as border control, visas, external migration, asylum, police cooperation, the fight against organised crime and against terrorism, cooperation in the field of drugs, customs cooperation and judicial cooperation in criminal and civil matters. A strong and well-integrated administrative capacity within the law enforcement agencies, including a professional, reliable and efficient police force, is seen as the key to fulfilling this chapter’s requirements. The Schengen co-operation is also addressed in this Chapter. In a sense, chapters 23 and 24 complement each other, as they both address the aspect of rule of law. These two chapters are always opened first and the last to be closed. Chapter 26 on education and culture establishes that the areas of education, training, youth and culture are primarily the competence of individual member states, but a co-operation framework on education and training policies aims to converge

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national policies and the attainment of shared objectives. However, with regard to cultural diversity, candidate countries will have to uphold the principles enshrined in Art. 151 of the EC Treaty and ensure that their international commitments allow for preserving and promoting cultural diversity. Thus, European international standards on minority protection would have to be observed, including the standards promoted by the UN, the Council of Europe and the OSCE. Each year during negotiations, the European Commission issues a regular report of each candidate country’s periodic progress. Specifically, with regard to minority protection, a checklist of topics was developed, which the negotiators should examine.49 These included: • • • • • • • • • •

Ratification and implementation of the FCNM Situation of Roma, Russian-speakers and other minorities Citizenship legislation Rate of naturalization Stateless children Non-citizens’ passports Active policies to integrate minorities Language legislation and language training programmes Professional restrictions Minority rights ombudsman (if relevant)

Once all policy areas have been negotiated and the chapters closed, an accession treaty is drawn up and submitted to the approval procedure. This entails approval by the three main EU institutions, the Council of the EU, the European Commission and the EP, signatures and ratifications by the candidate country as well as each member state. The Accession Treaty (AT) cements the candidate countries’ memberships of the EU. It contains the detailed terms and conditions of membership, all transitional arrangements and deadlines, as well as details of financial arrangements and any safeguard clauses. Once the AT is signed, the candidate country becomes an accession state. This means it is expected to become a full EU member on the date laid down in the AT, once it has been ratified by all member states. In the interim, accession states benefit from special arrangements, such as being able to comment on draft EU proposals, communications, recommendations or initiatives, and “active observer status” on EU bodies and agencies. With regard to the Western Balkans, a special approach was established. The EU’s relations with the Western Balkan countries have taken place within a framework known as the Stabilisation and Association Process (SAP) launched in June 1999 and strengthened at the Thessaloniki Summit in June 2003. The Thessaloniki European Council reaffirmed the European perspective for the Western Balkan countries from the 2000 European Council in Santa Maria da Feira, where possible integration of these countries into the European political and economic mainstream was proclaimed as a future target. In the 2003 Presidential Conclusions’ annex titled “The Thessaloniki Agenda for the Western Balkans: Moving towards European In49

 Sasse (2009).

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tegration,” the EU set out its agenda with the region.50 While the SAP had taken over elements of the accession process, it stopped short of offering candidate status soon after application, as the fifth, sixth and seventh enlargement processes did. The SAP has three aims: • Stabilising the countries politically and encouraging their swift transition to a market economy, • Promoting regional cooperation, and • Eventual membership of the EU. The process is supposed to help the countries concerned build their capacity to adopt and implement EU law, as well as European and international standards. It is based on an ever-closer partnership, with the EU offering a mixture of trade concessions, economic and financial assistance for reconstruction, development and stabilisation. It is governed by individual Stabilisation and Association Agreements (SAA), which are far-reaching contractual relationship with the EU, entailing mutual rights and obligations. Thus, the idea is that each country moves step by step towards candidate status as it fulfils its commitments in the SAA and the aims of the SAP. In addition to the Thessaloniki Agenda, the EU adopted a revised strategy for enlargement in 2006. The revised Enlargement Strategy had the main aim of improving the methodology of the monitoring process, especially with regard to conditionality. However, according to Hillion, it was rather more the objective to give the EU and individual member states more control.51 There had been a sense among member states that the fifth and sixth enlargement negotiation processes had not delivered on conditionality as hoped, and the process needed to be more rigorous. Specifically, there was concern that candidate countries were ill-prepared and public disenchantment was emerging.52 As a result, conditionality was officially enhanced in the pre-accession negotiation process allowing the EU to set individual benchmarks for candidate countries. The background to the measure was to put stronger emphasis on the EU and its member states’ ability to absorb the new members. This had been addressed in the 1993 Copenhagen European Council and following European Councils, but it had not been codified in EU law like the three Copenhagen Criteria. The view in 2006 was that the EU needed an emergency brake function, which essentially became a fourth Copenhagen criterion.53 This latter instrument would be applied, if it was estimated that institutional reform within the EU was necessary. Moreover, the revision also changed the procedure of the application stage. Whereas earlier the European Commission automatically prepared its opinions, the new procedure allowed for the Council of the EU to request that opinions were prepared, basically giving member states the first final go ahead on an ­application. In a sense, this revised enlargement policy constituted an expansion of

 Marktler (2006).  Hillion (2010). 52  Hillion (2010), p. 18. 53  Hillion (2010), p. 26. 50 51

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member states’ power to slow down or even reverse accession negotiations. This has proven a disadvantage to several Balkan countries. The first country to experience the 2006 revised conditionality allowing additional benchmarks was Croatia. Due to a long-standing border dispute between Slovenia and Croatia, Slovenia put in objections to the accession process in 2009, and for ten months the negotiations were stalled until Slovenia agreed to international arbitration in the border dispute. Croatia also experienced intensive scrutiny regarding minority protection, as the regulations on national minority councils, adopted prior to its application, were not implemented adequately.54 At the European Council in December 2011 in Brussels, Croatia was finally invited to become a member as of 1 July 2013. The country that has seen the most intensified application of the so-called Fourth Copenhagen Criterion and the heightened scrutiny with regard to the rule of law introduced with the revision of chapters 23 and 24 is North Macedonia. The process began in 2004 when North Macedonia as the Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM) applied for membership just after ratifying the SSA. In December 2005, it was granted candidate status, but negotiations did not start. Since October 2009, the European Commission has repeatedly recommended to open accession negotiations with North Macedonia. In 2015 and 2016, the recommendation was made conditional on the continued implementation of a number of reforms. However, a main obstacle to progress in the process was that Greece blocked it due to the disagreement on Macedonia’s right to its name. Greece maintained that the name Macedonia could only refer to the northern Greek region of Macedonia. The issue was not solved until 2018, when Greece and FYROM agreed that FYROM would change name to the Republic of North Macedonia, which took effect in 2019. In May 2019, the Commission recommended again to open accession negotiations with North Macedonia. In March 2020, it was finally decided to open accession negotiations with North Macedonia in July 2020. However, negotiations were put on hold due to Bulgaria refusing to approve the opening of the mandatory kick-­off intergovernmental conference. Bulgaria’s restraint on the North Macedonia process is due to the slow progress on the implementation of a 2017 Friendship Treaty between the two countries. It also claims that North Macedonia is supporting or tolerating hate speech and minority claims towards Bulgaria. According to the European Commission’s 2020 report, North Macedonia needs to improve the capacities of the institutions dealing with ethno-cultural policies, and specifically with regard to the Roma communities; thus, stronger efforts at improving their social conditions and eliminating racism against them are needed. Bulgaria further insists that North Macedonia amend its constitution with a recognition of the Bulgarian minority in its territory. At the time of writing, the outcome of these disputes is uncertain.

54

 Rose (2005); Glüpker (2013); Petričušić (2013); Hillion (2013); Berberi (2017).

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The united front with regard to conditionality seen with the fifth and sixth enlargement waves has clearly disappeared after 2006.55 Bilateral issues between member states, on the one side, and candidate and potential candidate countries in the Balkans, on the other, have rendered the Council of the EU inoperative in the next enlargement waves.56 Unlike the Baltic countries, which qualified for accession in spite of ethno-cultural policies excluding a high number of Russian speakers from citizenship due to language restrictions, the Balkan countries have seen heightened scrutiny due to bilateralism within the region. It would seem that this bilateralism is not a result of the need to put stronger emphasis on the EU and its member states’ ability to absorb the new members as well as implementing institutional reform within the EU, if necessary. Rather more, it is a manifestation of bilateralism based on kin-minority concerns as was the case in the Council of Europe.

6 Conclusions The aim of this chapter was to investigate whether a surge in bilateral interventions in multilateral monitoring of minority rights has had influence on the legitimacy and efficacy of multilateralism. This has been confirmed in the case of monitoring by the Council of Europe and in the EU enlargement process. Moreover, it was questioned what type of issues are most often raised as a bilateral matter and how do states manifest their bilateral interventions. The issues identified related to kin-minorities and their rights, in particular education and language rights but also issues of identity, such as census matters. In addition, political disagreements overshadowed the procedural processes in the case of the 2008 war in Georgia, the name dispute in North Macedonia and the border dispute in the case of Croatia. To understand how states lodge bilateral concerns in an otherwise multilateral framework, the chapter reviewed relevant policies, provisions, and procedures that allow or do not allow such bilateral interventions. While in the Council of Europe’s monitoring of the FCNM there is a clear option for dialogue and review in the final stages of monitoring, the EU monitoring is aimed at identifying institutional weaknesses within the EU prior to accession. In the Council of Europe, the result has been prolonged processes that have created concerns about the system’s legitimacy. The EU enlargement has also seen extended processes that puts the good intentions of the EU into question. The most alarming factor with the EU monitoring processes has been the hijacking of the enlargement negotiations with the aim to settle scores of prior and existing disputes that do not actually relate to enlargement. In both systems political disagreements rather than normative aspects of minority protection seems to have motivated the bilateral interaction.

55 56

 Nechev et al. (2021).  Wunsch (2019).

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Upholding monitoring of international treaties on the basis of bilateral issues clearly goes against the tenets and values of international law per the principles set out in the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT).57 According to the Vienna Convention parties to international treaties are obliged to refrain from actions that defeat the object and purpose of a treaty.58 In the case of the FCNM, the object and the purpose of the treaty is to take minority issues out of the inter-state setting of minority-majority relations and elevate them to the international level in order to avoid unilateral and bilateral actions against weak and vulnerable minority groups. This has clearly not been respected. In the case of the EU, although it represents a sui generis legal framework, there is still an obligation to respect international legal norms when it comes to human and minority rights. This is clearly the aim of the first Copenhagen Criterion. Moreover, the EU has from the beginning of the fifth enlargement made it clear that its monitoring of minority issues was based on international standards and norms by proxy. This seems to be disrespected in the processes of enlargement with some of the Balkan countries. In concluding, it seems clear that both systems have jeopardized the legitimacy of the monitoring processes and thus the efficacy of these. Neither organization has managed to avoid bilateralism in the multilateral setting. Granted the Council of Europe’s Directorate of Monitoring tried to find a solution to bilateral interventions but to no avail. The Council of the EU diluted the European Commission’s power in monitoring with the adoption of the 2006 revised enlargement guidelines, the true objectives of which were flatly disrespected. In both cases, there seems to be a lack of good faith in multilateral co-operation on the part of member states.

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57 58

 Entry in force: 27.1.1980, UNTS vol. 1155, p. 331.  Art. 26, 27 and 31 VCLT and its Preamble.

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Drafting Laws on National Minorities: Theoretical and Practical Reflections Francesco Palermo and Petra Roter

1 Introductory Note We were both lucky to have been able to work with Professor Rainer Hofmann within the context of the Council of Europe’s Framework Convention for the Protection of National Minorities and its Advisory Committee, and in the field of minority rights in general – in practice and in the academic world. One of the issues, among many others, that has been occupying many experts has been the issue of how to ensure access to minority rights and thereby all the benefits for entire diverse societies. Rainer has been involved, in his expert advisory role, in many practical endeavours to draft concrete laws on minority rights. We have tried to do justice to his notable work and his creative thinking about this subject matter, with these theoretical and practical reflections on drafting laws on national minorities and persons belonging to them. Above all, we have cherished his advisory role with his endeavours to always call for best local ideas, in consultation with the broadest number of the diverse relevant stakeholders.

Prof. Dr. Francesco Palermo, Ph.D. (Innsbruck), University of Verona, Department of Legal Science, and Eurac Research, Bolzano/Bozen, Head of the Institute for Comparative Federalism. Prof. Dr. Petra Roter, Ph.D. (cantab.), University of Ljubljana, Faculty of Social Sciences, Chair of International Relations and Centre of International Relations (P5-0177). While conceived and written jointly, the main responsibility for parts 1 and 2 is to be attributed to Petra Roter, and for parts 3 and 4 to Francesco Palermo.

F. Palermo Bozen, Italien E-Mail: [email protected] P. Roter (*) Ljubljana, Slowenien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_33

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2 Introduction Laws on national minority rights are an essential component of the toolbox to ma­ nage or indeed govern1 diversity in a diverse society as they seek to affect inter-ethnic (inter-linguistic, inter-cultural, inter-religious) relations. Their effects can be positive, when a law (or several provisions in different pieces of legislation) is able to provide for effective equality of persons belonging to national minorities and simultaneously also for societal integration and cohesion whilst valuing diversity. Effects of any legislative change can instead be negative when a law upsets individual communities, particularly non-dominant (minority) communities and persons belonging to them, but also (persons belonging to) dominant community/-ies. Persons belonging to minorities will be dissatisfied if a law creates obstacles to individuals’ freedom to express their ethnic affiliation without fearing negative consequences, or prevents them from developing their identities. If the law leads to inequality in accessing human rights, or even to segregation of communities, it will also negatively affect societal integration and cohesion, possibly also stability and (perceptions of) security of the state and security of communities and persons belonging to them.2 Appropriate legislation on diversity management or governance is therefore essential for ensuring equality among individuals, societal integration and cohesion, national and international stability, peace and security. Based on the analysis of core international norms and instruments on dealing with national or ethnic, linguistic and religious diversity, particularly of the Council of Europe and of the Organisation for Security and Co-operation in Europe (OSCE) and its High Commissioner on National Minorities (HCNM), and on the analysis of selected academic literature, but also based on our own experience in dealing with legislative reforms across Europe (including together with Rainer Hofmann), this chapter seeks to identify the key issues that need to be taken into account, as well as those that have to be avoided, when drafting any legislation on minority rights or diversity management more broadly. Each section begins with a list of most relevant core documents where a particular issue has been addressed. We then proceed with explaining the substance of the issue and discuss various aspects of its application to practice. In addition to the introduction and the conclusion where we seek to provide some practical implications for legislative endeavours in diverse societies, this chapter is composed of three sections. In the following second sub-chapter we ana­ lyse key international principles and norms on diversity management through mino­ rity rights. We focus on the principle of free self-identification, the issue of a definition of minorities and the scope of application of a national minority law (Sect. 3.1), on integration of a diverse society (Sect. 3.2), and on effective participation as a right  Marko and Constantin (2019).  E.g. Carlà (2019).

1 2

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and a principle affecting access to all other rights (­ Sect. 3.3). In the third sub-chapter, we analyse the substance and legislative expectations in some specific policy areas: education (Sect. 4.1), use of languages and language rights of persons belonging to national minorities (Sect. 4.2), media (Sect. 4.3) and access to justice and law enforcement (Sect. 4.4). Sub-chapter four then focuses on national minorities in bilateral relations whereby we discuss the importance of terms such as home states and the so-called ‘kin-states’ and their obligations regarding managing diversity so that positive results can be expected, and possible negative ones avoided. Individual sections focus on procedural and substantive issues, which are briefly explained and the key international instruments provided for further analysis. These are: legally binding international treaties (the Framework Convention for the Protection of National Minorities – FCNM, the European Charter for Regional or Minority Languages – ECRML) with all recommendations by the respective monitoring committees (as written in Opinions of the Advisory Committee – ACFC3 and Reports by the Committee of Experts4), thematic commentaries by the ACFC (the first on education, the second on effective participation, the third on language rights and the fourth on the scope of application of the Framework Convention),5 opinions of the Commission for Democracy through Law (the Venice Commission),6 and the OSCE HCNM recommendations and guidelines on various aspects of diversity ma­ nagement with a view to preventing conflicts, including the Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies7 and the Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations,8 the Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life,9 The Hague Recommendations Regarding Education Rights of National Minorities,10 the Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities,11 the Guidelines on the Use of Minority Languages in the Broadcast Media12 and the Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age.13

 Country-specific monitoring is available at https://www.coe.int/en/web/minorities/country-specific-monitoring. 4  Country-specific monitoring is available at https://www.coe.int/en/web/european-charter-regional-or-minority-languages/reports-and-recommendations. 5  All thematic commentaries by the ACFC are available at https://www.coe.int/en/web/minorities/ thematic-commentaries. 6  Available at https://www.venice.coe.int/WebForms/documents/by_opinion.aspx?lang=EN. 7  OSCE HCNM (2012). 8  OSCE HCNM (2008). 9  OSCE HCNM (1999). 10  OSCE HCNM (1996). 11  OSCE HCNM (2017). 12  OSCE HCNM (2003). 13  OSCE HCNM (2019). 3

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3 Key International Principles and Norms on Diversity Management Through Minority Rights Diversity management through minority rights has to be carried out in line with some core principles, such as free self-identification, non-discrimination and effective equality of everyone, and effective participation of all segments of a diverse society.14 These principles are inter-linked and affect the substance and implementation of specific norms (minority rights). For example: effective participation of persons belonging to national minorities in decision-making processes will determine the substance of minority rights; consequently, the substance of these rights will not be the same in every country. This means that legislation needs to be tailored to specific national/local needs, interests  and expectations, rather than prepared according to some ‘template’ and/or by a third actor without understanding those specific national/local needs, interests and expectations. Furthermore, adjusting of legislation to the specific local needs  and interests, established in a broad consultative process, will more likely ensure local ownership of this very legislation. Importantly, states with national minorities (regardless of how these communities are referred to – be it national minorities, national communities, only communities, ethnic groups, linguistic minorities and similar) are responsible for providing access to minority rights for persons belonging to these communities.15 Minority rights are human rights; as such, they are universal rights of all persons belonging to national minorities,16 as opposed to a particularistic approach to ensuring minority rights in the past when states, typically big powers, dictated minority rights obligations on weaker, less powerful states, losers of major wars or newly establis­ hed states with a not-yet-established full sovereignty.17 In addition to ensuring peace and stability in the international community, minority rights are aimed at two simultaneous and inter-linked goals: effective equality of everyone in a society regardless of their ethnic affiliation(s) or identities and integration of diverse societies in which national minorities are accepted as an integral and valued part of a diverse society. An integrated society accepts and promotes diversity, and perceives minorities as its integral and valued part,18 rather than as guests who are temporarily hosted by the respective state, or as foreign elements who pose a security threat and are hence viewed and perceived as a problem.19 All individuals living in a state have the duty to participate in the functioning of the society in line with the rule of law, democra­ tic standards and full respect of human rights, including minority rights.20 Persons  ACFC (2016).  OSCE HCNM (2012), principle 1. 16  Art. 1 FCNM. 17  Jackson Preece (1997). 18  OSCE HCNM (2012), ACFC (2016). 19  Roter (2001). 20  OSCE HCNM (2012). 14 15

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belonging to minorities have, like anyone else, both the duty to respect ­territorial integrity of the state in which they reside and the right to be perceived as fully belonging to that state without being forced to assimilate.21

3.1 The Principle of Free Self-Identification, the Issue of a Definition of Minorities and the Scope of Application of a National Minority Law Core documents: Framework Convention (Art.  3), ACFC Thematic Commentary No. 4 (2016), OSCE HCNM Ljubljana Guidelines (2012). In general, access to minority rights can be guaranteed without a definition of a national minority. Indeed, the omission of a definition from the Framework Convention was necessary and intentional as access to minority rights is based on an actual existence of national minorities and the principle of free self-identification of individuals as persons belonging to those communities.22 Access to minority rights that enable protection and development of minority identities can be provided also to persons belonging to communities living in a minority situation (e.g. persons belonging to the dominant nation living in a minority situation in a region of a state, or persons belonging to indigenous peoples, irrespective of their rights as indigenous peoples in line with international standards).23 Such a scope has to be the result of an inclusive and effective consultation process. However, if a lawmaker decides to include a ‘definition’, this has to be inclusive (i.e. respectful of the principle of free self-identification) and non-discriminatory (so that criteria for accessing rights are clear and not arbitrary). Where laws contain definitions, these are usually restrictive, and states are called upon to change such restrictions and to evaluate permanently diversity as it exists and evolves over time. Affiliation with a minority group is a matter of personal choice, and while it must be based on some objective criteria relevant to the person’s identity (language, religion, culture, ethnicity, etc.), association of persons with a specific group based on visible or imposed characteristics or on presumption, without their consent, is incompatible with international standards. Diversity is historically a result of different processes, such as border changes, international migrations, also intra-state migrations. Consequently, diversity refers to different types of communities (and persons belonging to them) with different characteristics, needs and interests. Such diversity cannot be managed in one universal way. Instead, different rights may need to be guaranteed to persons belonging to different communities and only a very small number of minority rights in the Framework Convention has a very narrow scope of application.24

 OSCE HCNM (2012).  ACFC (2016), paras. 5 and 85. 23  ACFC (2016), paras. 47–48. 24  ACFC (2016), Part VII. 21 22

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International norms on minority rights (minority protection) are based on the principle of free self-identification,25 which consists of: (a) the freedom of individuals to self-identify as members of a national minority; (b) no negative consequences stemming from the individual’s decision to identify or not to identify as a person belonging to a national minority (the latter also presents a fundamental freedom to be enjoyed by everyone); (c) the possibility to self-identify in multiple ways (individuals can and do hold multiple identities/affiliations); (d) the possibility to change one’s self-identification over time; (e) the possibility to self-identify situationally (e.g. for a specific purpose, in a specific situation, but not for all purposes and in all situations). Implementation of minority rights is conditional upon individuals self-identifying freely as belonging to a national minority. They thus form a community (no specific minimum number is expected to this effect) and they have to wish to preserve their identities. Individuals therefore freely affiliate in the ethnic, linguistic, cultural and/ or religious sense. They freely express their affiliation, rather than ‘prove’ their origin (e.g. through family ties). This is an essential terminological difference with significant practical implications (e.g. for data collection, for identification of the beneficiaries of legislation or of governmental programmes). All this needs to be reflected in data collection as a basis for drafting any legislation or designing policies. Laws have to be evidence-based and thus grounded on reliable data. Data need to be collected in line with international standards (including based on the possibility to declare multiple identities/affiliations), as consistently recommended by the Conference of European Statisticians.26 Collection of ethnic data is an extremely sensitive issue. Two contrasting goals are at stake:27 1. precise data on minorities, including on their internal differences, possibly disaggregated by each minority and each issue (education, participation, etc.), are needed for the authorities to better tailor specific policies and measures and to combat discrimination; 2. belonging to a national minority is a free choice and as such it represents sensitive information that as a rule should not be made available, and it is often not easily determined as members of minority communities fear discrimination as a result of their declaration as persons belonging to a minority. It is essential that ethnic data are collected strictly respecting international standards.28 Such standards allow a relatively wide margin of appreciation in this field,  E.g. Art. 3 FCNM, see also ACFC (2016), Part II.  U.N. Economic Commission for Europe (2015). 27  See De Schutter and Ringelheim (2010). 28  In particular: (a) Council of Europe’s Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (ETS No. 108, 1990); (b) Committee of Ministers’ Recommendation Rec(97)18 concerning the protection of personal data collected and processed for statistical purposes; (c) Recommendations of the Conference of European Statisticians 2010 (above). 25 26

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provided that states can reconcile available data and privacy. Due attention must be paid to freedom of choice, especially when the declaration of affiliation with a minority is not anonymous, when it remains unchangeable for a long period, and when the refusal to declare, for instance, one’s linguistic affiliation to one of the pre-­ established language categories leads to the exclusion from certain political or civil rights. The association of persons with a specific group based on visible or linguistic characteristics or on presumption without their consent is not compatible with the standards. Reliable data can be collected by means of a compulsory census or through other reliable means, such as academic research. ‘Knowledge’ about minorities can be a result of: (a) voluntary, ad hoc declarations when applying for specific benefits; (b) state support for sociological/empirical studies on this. Importantly, allowing for multiple affiliations in official declarations makes belonging to a minority less of a black-or-white question and is thus likely to reduce the risk of discrimination. Civic and ethnic identities are not the same and should not be confused. A civic (state) identity based on citizenship of a state or merely on permanent residency in the state needs to provide space for other (ethno-national, linguistic, religious) identities to develop and be viewed as an integral and valued part of the state’s civic community/identity. Exclusive nation-building that promotes one ethnic identity (language, culture, history/memory, religion) at the expense of all others is not in line with international standards. Promotion of a state’s civic identity cannot be carried out as an exclusive nation-building that promotes only one ethnic identity (based on the exclusiveness of one dominant language, culture, literature, history etc.). Accordingly, ‘national unity’ should not be understood as mono-ethnic, mono-­ lingual, mono-cultural, but as a situation in which everyone has an opportunity to express, preserve and develop their ethnic identities, without any discrimination or negative consequences or any threats to territorial integrity of the state, and in which everyone is equal in accessing all human rights, which all guarantee societal cohesion and, ultimately, prevent conflicts and preserve peace and stability. Unity is therefore not unification and it does not require assimilation. Unity also means that full realisation of minority rights depends on the broader diverse society, above all on the behaviour and attitudes of the dominant (majority) community, as the latter bears the main responsibility to ensure the development of national minorities and the identities of persons belonging to them.

3.2 Integration of a Diverse Society: United in Diversity Core documents: OSCE HCNM Ljubljana Guidelines (2012), Framework Convention (Art. 6, also Art. 4 on effective equality, and Art. 12 – diversity as a core substance of education), ACFC Thematic Commentary No. 4 (2016). Societal integration or cohesion is a dynamic, multi-actor process of mutual engagement that facilitates effective participation by all members of a diverse society in the economic, political, social and cultural life, and fosters a shared and inclusive sense of belonging at national and local levels. To support the

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integration process, States should adopt policies that aim to create a society in which diversity is respected and everyone, including all members of ethnic, linguistic, cultural or religious groups, contributes to building and maintaining a common and inclusive civic identity. This is achieved by securing equal opportunities for all to contribute to and benefit from the polity. It requires that the State ensures that the rights of all are respected and creates the conditions for all members of society to take on their share of the responsibilities. Society as a whole benefits from such a policy. This process can lead to changes in majority and minority cultures.29

Consequently, integration applies to a diverse society, rather than (solely) to minorities or to individuals belonging to those minority communities. Individuals need to be included in decision-making processes, in institutions, in policies etc., but they cannot be expected to ‘integrate’ (adjust/assimilate) into the dominant (ethno-­ national) community. Societal integration is a two-way process of mutual co-­ ordination, of mutual adaptation and of mutual change to accommodate everyone, regardless of their ethnic affiliation. An integrated, cohesive diverse society is based on respect of human rights of everyone, including of minority rights, and it values all communities, including national minorities and persons belonging to them, as its integral and equally important and valued parts, rather than as a potential ‘problem’30 or even a security threat. Indeed, viewing minorities as a security threat, as a societal ‘problem’ or as a foreign and unwelcome element in a society all pose an obstacle to cohesion of a society and hence to societal integration that is expected to lead to peace and stability in the international community.31 National unity means unity in promoting effective equality, full access to all human rights for everyone and shared responsibilities. Diversity poses a set of opportunities as well as challenges. States are responsible “to support the integration process and implement integration policies”.32 Integration should not be mistaken for assimilation, or pressures on (persons belonging to) national minorities to change or abandon their minority identities, rather than freely express and promote them. Societal integration is “a complex and cross-cutting policy field”.33 It is an on-going process that will lead to expected results only if any policy-making is assessed though the lenses of effects on all communities, including minorities. Issues need to be addressed permanently and mechanisms created to this effect need to be established (including regular follow-up evaluation of recommendations received by international monitoring mechanisms). Societal integration therefore should not be mistaken for ensuring equal opportunities based on promotion of the dominant identity alone. It is the responsibility of the state (authorities at all levels) to enable conditions for persons belonging to national minorities to fully preserve and develop their ­minority identities (languages, cultures, religions etc.) and when fully realised, this serves as a precondition for societal cohesion and integration. However, protection  OSCE HCNM (2012), pp. 3–4.  See Roter (2001). 31  OSCE HCNM (2012), guideline 1, particularly on p. 8, guideline 2, guideline 5, among others. 32  OSCE HCNM (2012), p. 4. 33  OSCE HCNM (2012), p. 5. 29 30

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and development of minority identities should not be understood as segregation or separation of national minorities from the rest of the diverse society.34 For example: (1) separate schools for Roma children, or even separate classes for Roma students are not acceptable; (2) learning and speaking a minority language is a right that can be exercised in addition, rather than as a replacement of, the state/official/dominant language. Both languages (in fact several, as societies are diverse in a multiple rather than binary sense) need to co-exist. Acceptable (i.e. reached in a meaningful consultation process) solutions need to be sought to ensure a suitable combination, for instance of territorial and personal rights, based on the situation of each minority.35 Territorial solutions should also be seen in the same way: they do not mean separation of the territory but co-existence of self-rule and shared rule in a constant interplay between the majority and the minority(ies) and between the state and an existing territorial autonomy. While there is no international obligation to adopt territorial autonomy to protect minority rights, this should not be ruled out a priori as a threat to territorial integrity of the state.36

3.3 Effective Participation as a Right and a Principle Affecting Access to All Other Rights Core documents: Framework Convention (Art. 15), ACFC Thematic Commentary No. 2, HCNM Lund Recommendations on Effective Participation of National Minorities in Public Life. Effective participation needs to be understood and dealt with (in legislation) not just as a minority right, but also as a principle guiding the entire process of diversity management. Furthermore, effective participation applies to any field, not only to political participation and representation in institutions and bodies. Instead, the state has the obligation to “create the conditions necessary for the effective participation of persons belonging to national minorities in cultural, social and economic life and in public affairs, in particular those affecting them”.37 It is important to ensure that participation is effective, i.e. meaningful and actually taking into account minority concerns, interests and needs.38 Effective participation as a principle is directly linked with access to all other rights and with societal integration as a whole. Drafting a law on diversity management through minority rights therefore needs to be carried out by effective ­participation of all segments of society, including persons belonging to minorities. Participatory procedures need to be put in place so that minorities and all other key

 OSCE HCNM (2012), principle 7, pp. 16–17.  OSCE HCNM (2012), guideline 2; Art. 15 FCNM. 36  Skurbaty (2005). 37  Art. 15 FCNM. 38  Romans et al. (eds) (2020). 34 35

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societal actors have the opportunity to make their points heard and to influence le­ gislation. Participation should not be limited to a pre-selected participants from a closed list. More upfront and inclusive participation means less problems when the law is in force. Effective consultation with minorities is not purely formal (i.e. to thick the box); it is not exclusive and it does not involve (only) pro-government individuals and NGOs; it cannot be achieved within very tight deadlines and by not taking into account the diversity within communities. Effective consultation needs to be consistently followed-up: the authorities have to give feedback on the results of the consultation (e.g. why certain proposals have not been taken into account). During the drafting process, the authorities may hold preliminary consultations with minorities and with various segments of them. By far the best practice in any aspect of diversity management is permanent and inclusive consultation. This should be ideally regulated in the very law on national minorities, which can specify ways and means of its monitoring process in which all communities participate and where adequate representation of intra-community diversity is also ensured. Consultation thus has to be meaningful, inclusive and open – the respective authorities at all levels, including regional and local levels, participate, listen to minority concerns and seek ways to address various open issues as they arise. It is important to engage regional administrations in the consultation process on the drafting of new legislation, especially from the regions where national minorities reside. New legislation, already as draft legislation, has to be introduced to the general public, e.g. through public campaigns and public discussions. Effective consultation, including in the context of drafting a new law, is based on inclusion of more actors. Independent NGOs and the civil society more broadly (local independent experts, educational and research institutions) should be included in all aspects of diversity management. As for minority representation, this should go beyond ‘official’ representatives alone and it should be ensured by respecting also diversity within communities (e.g. gender, age). External experts should be included, from: (a) other administrations (especially in order to grant sustainability, mainstreaming and awareness of the issues concerning national minorities); (b) academia; (c) international organizations. Still, the drafting process should be carried out by the responsible national authorities so that local ownership is ensured and that the best solutions for the country are found following an inclusive and effective consultation process.

4 Specific Policy Areas 4.1 Education Core documents: Framework Convention (Art. 12, 13, 14), ACFC Thematic Commentary No. 1, HCNM The Hague Recommendations Regarding Education Rights of National Minorities.

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Education is one of the crucial fields through which societal integration respec­ ting and valuing diversity can be achieved. It is also a field through which states can pursue devastating exclusive nation-building policies based on the promotion of one dominant national community, one language, one history, one culture. A less extreme version will recognise the existence of national minorities, but will marginalise them, limit the learning process about those communities to persons belonging to them alone, rather than teaching everyone of the presence and value of societal diversity as an integral part of the diverse society. Education therefore needs to foster knowledge of the cultures, histories, languages and religions of all communities living in the state (the majority and national minorities).39 This norm applies to everyone in a society40  – everyone needs to learn about diversity, not only persons belonging to national minorities about their own communities. Educational programmes, including regarding history teaching, should take diversity into account. Multiple perspectives on history typically have to be introduced to this effect, for instance through joint textbooks and other teaching and learning materials, or teacher training programmes. When the relations are tense or readings of history too divergent, materials presenting both views can help foster at least the awareness and the understanding of the other’s perspective. Further, education also provides a physical space for inter-ethnic interaction or for physical segregation along ethnic lines. This may be needed during or immediately after a violent conflict, but a segregated school model has proven very resilient and hence a long-term obstacle to societal integration. The establishment of contacts and forms of interaction is to be actively promoted, initially at least in terms of extra-curricular activities.

4.2 Use of Languages and Language Rights of Persons Belonging to National Minorities Core documents: European Charter for Regional or Minority Languages, Framework Convention (Art. 10, 11, 14, also Art. 5), ACFC Thematic Commentary No. 3, HCNM Oslo Recommendations on the Linguistic Rights of National Minorities. Languages are a crucial aspect of identities of every person belonging to all ethno-­national communities, including minorities; this is reflected in a fundamental human right to use and develop an own first language. Languages play a key role in societal integration: individuals need to be able to communicate, express themselves and interact. A diverse society needs to provide for meaningful opportunities for using more than one (dominant) language. Where national minorities are viewed as a threat and a state is pursuing an exclusive nation-building policy, there is a lot of pressure to restrict the use of minority languages. This will be an obstacle to integ­

39 40

 Art. 12(1) FCNM.  See ACFC (2016).

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ration. To ensure cohesion and societal integration, the use of languages needs to be ensured in a way that provides opportunities for co-existence of more languages. State policies should be geared towards promotion of multilingualism and plurilingualism, which will include also  – but not only  – the dominant (official) language. By the same token, national minorities cannot be segregated by learning and using only their minority language. The authorities are responsible for creating opportunities for the development of multi-lingual competences, for removing any obstacles to this effect, and for promoting several co-existing and used languages as a value in a diverse society. This means, for example, that persons belonging to national minorities have the right and a responsibility to acquire proper knowledge of the official language (and that the authorities need to provide for adequate opportunities to this effect),41 and also that in areas where persons belonging to national minorities reside in considerable numbers, also persons belonging to the majority community are to be encouraged and enabled to learn the minority language(s). Co-existence of different languages is in fact not only a personal issue applicable to individuals, but it is also relevant for the visible presence of languages in signs, in forms and other materials produced by the authorities.42

4.3 Media Core documents: ACFC Thematic Commentary No. 3, HCNM Guidelines on the Use of Minority Languages in the Broadcast Media, HCNM Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age. The media is a key area for the development of national minorities, as the right to receive and impart information and ideas in a minority language (Art. 9 of the Framework Convention) depends on effective opportunities for access to the media. Not only do media convey information and deeply influence the societal and political climate, but they can be a powerful factor of integration or an instrument to exclude certain groups from society. The media landscape is multi-faceted and it is essential that minority languages and minority concerns be reflected in the whole media spectrum, in its substance and through participation of persons belonging to all communities, including national minorities, in the media production. Therefore, legislation on national minority rights has to regulate access to the media, providing adequate rules for both the public and the private sector as well as for print, broadcast and digital media. As to the public sector media, legal schemes and financial support to the media and programmes for, by and about national minorities in minority and majority languages should be provided, as well as in bi- or multilingual formats so as to promote societal integration whilst promoting di­ versity. Minority interests and concerns should also be mainstreamed into regular broadcasts, including in prime time, rather than singled out in occasional program­ 41 42

 OSCE HCNM (1996), recommendation 1, p. 5.  Ulasiuk et al. (2018).

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mes. Mainstream media should reflect interests and concerns of minority communities in order to favour integration of an inclusive society. The presence of persons belonging to national minorities in the governing bodies of public sector media helps guarantee that the voice of minorities be heard and minority issues mainstreamed. In private media, the scope for legislative intervention is narrower, as the balancing between public interest and freedom of the media plays out differently as compared to the public sector. However, the principles of inclusiveness for all cultures, languages and ethnicities, and support for media providers that increase access to and presence in the media by national minorities and their languages apply. This goes especially for print media in (smaller) minority languages, that are an important means to preserve and develop minority cultures and languages within the mainstream society, but are often unable to survive on the market without public (financial) support. As information and communication is steadily moving to digital media, it is essential that also in the digital media, including social media, the fundamental rights of persons belonging to national minorities and the guiding principles of an integrated society are upheld. Legislation on diversity management through minority rights should therefore guarantee that advances in the digitalisation of the media do not restrict the ability of persons belonging to national minorities to receive media in their languages. Furthermore, as pointed out in the HCNM Tallinn Guidelines (principle 10), legislation should include “necessary and effective measures to encourage or, as appropriate, require internet intermediaries based within their jurisdiction to apply human rights due diligence throughout their operations and to take account of any particular implications for the rights of national minorities while doing so, including the elimination of all forms of online violence against women” and, more in general, it should provide for “effective measures to guarantee pluralism in the evolving media environment” (principle 17). The switch to digital media and digitalization more generally has affected individuals and communities differently. In particular, the elderly persons belonging to national communities may not be able to receive information via digital media alone. Furthermore, access to digital media requires adequate infrastructure that should be provided also in areas inhabited by national minorities.

4.4 Access to Justice and Law Enforcement Core documents: ACFC Thematic Commentary No. 2, HCNM Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies, HCNM Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies, HCNM Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities. A safe and non-discriminatory environment is key for persons belonging to natio­ nal minorities to feel part of the society and to develop a sense of belonging. As outlined in Art. 6 and 4 of the Framework Convention, inclusive societies require a spirit of mutual respect and tolerance regardless of ethnic, cultural, linguistic or reli-

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gious identities and every person, including those belonging to national minorities, must be guaranteed equality before the law and equal protection of the law. To achieve this, persons belonging to national minorities must be given special consideration in regard to policing and access to justice, as law enforcement impacts the daily life of citizens and it needs to reflect the plurality of societies. As laws on national minority rights must aim at promoting integration of societies through effective participation of persons belonging to national minorities, they cannot ignore these areas. As outlined by the HCNM Ljubljana Guidelines,43 inter-ethnic relations and integration of society can be improved when the police is representative of the community it serves and when communication between the police and minority communities is enhanced. This means that laws on national minorities44 should provide for targeted policies aiming, inter alia, to include persons belonging to national minorities in recruitment, training and personal development, operational practices, with a view to ensuring adequate representation. More generally, the legal framework should create the conditions to establish “a relationship of trust and confidence, built on regular communication and practical co-operation, between the police and the minorities” that is the precondition for good policing in multi-ethnic societies.45 The same is true for access to justice. Trust and a (civic) sense of belonging are dependent on an impartial judicial system, on the accessibility of effective remedies and on the guarantee that the judiciary does not favour, even only indirectly and unintentionally, certain (majority) groups. Laws on national minority rights46 should provide for, in particular: (a) an adequate representation in the judicial system at large of persons belonging to national minorities; (b) the use of minority languages in judicial proceedings, and (c) effective access for persons belonging to national minorities to independent complaints bodies and other mechanism, such as alternative dispute resolution instruments.47

4.5 National Minorities in Bilateral Relations: Home States, ‘kin-­states’ and Their Obligations Core documents: HCNM Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations, Framework Convention (Art. 17 and 18). Minorities should not be the cause of inter-state conflicts. On the contrary, minority communities that transcend state frontiers often serve as a bridge between states, contributing to prosperity and friendly relations, and fostering a culture of pluralism and respect, particularly in border regions. Sometimes, however, things

 See especially principle 46 and its explanatory note.  And/or laws on police and law enforcement. 45  Ekeus (2006), p. 3. 46  And/or laws on the judicial system. 47  OSCE HCNM (2017), recommendation 2. 43 44

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do not develop smoothly, and potential tensions should be addressed before they degenerate into an open conflict. The guiding principle applicable to addressing national minorities in inter-state relations is that the prime responsibility for protection of minority rights lies with the state in which minorities reside. Other interested states (the so-called ‘kin-states’ whose dominant ethno-national community shares some elements of identities with persons belonging to national minorities in other states, typically neighbouring ones) may express a legitimate interest in the well-being of those national minorities. Such interests and any behaviour with a view to pursuing the interests in practice should however be in line with the principles of international law on friendly relations among states, including the principles of non-interference in internal affairs of other states, respect for territorial integrity of states and sovereign equality of states.48 As a rule, benefits from other countries can be provided only with consent of the state of residence. Only in some exceptional cases, such as in education, benefits can be accorded without seeking prior consent of the state of residence. For example, providing facilitated working permits or issuing passports to persons belonging to national minorities abroad is not admissible if the state where the minority resides does not agree. Conversely, a state can unilaterally decide to grant scholarship to meritorious foreign students if this is done in a non-discriminatory way. This means, for instance, that the benefits must be accorded on the basis of objective criteria such as linguistic proficiency rather than on the ethnic (linguistic) basis as such.

5 Conclusion This chapter analyses what normally works and what does not work in the drafting process, whilst emphasising that specific circumstances (needs, interests, looking for local solutions) are crucial. A law should be a result of inclusive national ­expertise and an in-state drafting process that follows international principles and norms. International expertise should help to evaluate draft legislation so as to ensure it is in line with international standards. Effective participation of everyone, including diverse persons belonging to different minority communities, is needed so that concrete needs, interests and expectations can be addressed, including those that are shared by parts of communities, such as women, youth, the elderly, those in a vulnerable socio-economic situation and marginalised, those living in urban and those living in rural areas, those living in places of traditional settlement of a community and those who have moved, typically to bigger urban centres. This will en To be credible, ‘kin-states’ should show consistency in their minority policy. As HCNM Bol­ zano/Bozen recommendation 15 clearly affirms, “Should States demonstrate greater interest in minorities abroad than at home or actively support a particular minority in one country while neglecting it elsewhere, the motives and credibility of their actions may be put into question” (OSCE HCNM [2008], p. 8). 48

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sure local ownership by all segments of society and by all segments of communities concerned. While politically sensitive, such legislation should not be politicised. To resist political pressures may be difficult, but balanced legislation can only be ensured when: (a) it is in line with international standards, (b) it results from a genuine consultative process and (c) it seeks to ensure effective equality and societal integration whilst valuing diversity, for the benefit of society as a whole rather than just one (dominant) community (titular nation) or one political camp or one numerically strongest minority. A law should not be drafted with a hidden agenda contrary to international norms regarding diversity management through minority rights. Intentions of the law cannot be contrary to those standards. Access to minority rights can be ensured through one general law or several laws, but any legislation – regardless of its personal scope of application – has to be assessed from the perspective of its effects on access to minority rights. Diversity management through minority rights therefore has to be mainstreamed in all policies. Furthermore, it needs to be understood and carried out permanently, as diversity changes over time, and so do the needs and interests of persons belonging to different communities. Accordingly, the authorities at all levels have to evaluate the situation constantly, as a permanent process, and tailor solutions to the needs and interests on the ground. In this context, diversity within communities (by gender, age, socio-economic situation, place of residence and other personal factors) needs to be taken into account, and data on population and on society writ large has to be regularly collected and analysed, including from the perspective of the effects of policies within a certain legislative framework on effective equality of individuals and in societal integration and cohesion as such. As successive OSCE HCNMs often repeated, “an ounce of prevention is worth a pound of cure”. This goes in particular when drafting legislation on diversity ma­ nagement through minority rights: following good practices during the drafting helps states to avoid conflicts and criticism once the law is in force. International standards on minority rights provide a framework for finding best local solutions in line with those standards, and based on a meaningful consultation process. Intenti­ ons and perceptions matter, too. Effective equality of all individuals regardless of their ethnic affiliations and societal integration both require a perception of persons belonging to national minorities and of minorities as such as equal, integral and valued parts of the diverse societies.

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Minderheitenmedien zwischen medienökonomischen Effizienzanforderungen, Gerechtigkeitspostulaten und Spracherhalt Stefan Oeter

1 Einleitung Die Frage nach dem Platz der Minderheiten in den Medien und der Rolle von medialen Angeboten in Minderheitensprachen stellt eine der zentralen Fragen des ­modernen Minderheitenschutzes dar.1 Auch Rainer Hofmann hat sich in seinem engagierten Einsatz für die Belange von nationalen Minderheiten und Minderheitensprachen immer wieder mit dem Themenkomplex der Minderheitenmedien beschäftigt.2 Sowohl die Rahmenkonvention für den Schutz nationaler Minderheiten wie die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen, die beiden standardsetzenden Verträge des Europarates aus den Neunzigerjahren,3 haben das Thema der medialen Präsenz von Minderheitenfragen in den Medien und der medialen Angebote in Minderheitensprachen in ihren Vorgaben für die Vertragsstaaten aufgenommen und adressiert. Zwar sind die Gewährleistungen beider Verträge in ihrem zwingenden Gewährleistungsgehalt eher beschränkt, doch zeigen sie, dass

Prof. Dr. Stephan Oeter, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völkerrecht und ausländisches Recht an der Universität Hamburg.

 Vgl. nur OSCE HCNM (2019) Tallinn Guidelines; Browne und Uribe-Jongbloed (2013); McGonagle (2011); McGonagle und Moring (2010); Cormack (2007a); Holt und Packer (2006); Riggins (1992). 2  Siehe nur Hofmann (1995); Hofmann (2001); Hofmann (2005); Hofmann (2009); Hofmann (2015). 3  Vgl. zum Vertragsregime dieser zwei Europaratsübereinkommen Oeter (2017), S. 542 ff. 1

S. Oeter (*) Hamburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_34

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schon in den Jahren nach dem Untergang der Sowjetunion und der Auflösung des ‚Eisernen Vorhangs‘ ein Bewusstsein dafür bestand, dass Fragen der R ­ epräsentation der Minderheiten in den modernen Massenmedien und der medialen Angebote in Minderheitensprachen eine zentrale Frage des verbesserten Schutzes nationaler Minderheiten sowie der Bemühungen um den Erhalt von Minderheitensprachen darstellen.4 Der Begriff der ‚Minderheitensprachen‘5 wird hier als Kürzel für ein Phänomen verwendet, das im Laufe der Zeit mit einer Vielzahl konkurrierender Begriffe belegt worden ist – letztlich hat sich der Begriff der ‚Minderheitensprachen‘ bzw. der ‚Regional- und Minderheitensprachen‘ aber als der Terminus erwiesen, der noch am ehesten die zentralen Probleme der Situation von ‚nicht-dominanten‘ Sprachen in einem nationalstaatlich geprägten Kontext institutionell codierter Hierarchien von Sprachen und Kulturen bezeichnet.6 ‚Minderheitenmedien‘ beschreiben in diesem Rahmen mediale Strukturen und Angebote, die Programme in Minderheitensprachen vorhalten. Dass dieser Terminus institutionell wie inhaltlich sehr unterschiedlich gefüllt werden kann, ist Gegenstand der folgenden Überlegungen, ebenso wie die Frage nach dem Sinn und Zweck der Förderung von Minderheitenmedien. Das Thema der Minderheitenmedien ist ein relativ neuer Gegenstand staatlicher Minderheitenpolitik. Erst mit der technologischen Veränderung in den letzten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts, die vor allem in den 1980er-Jahren zu einer gravierenden Transformation der elektronischen Massenmedien führte, ist die Frage medialer Angebote in den modernen (elektronischen) Massenmedien zu einer politisch relevanten Frage geworden.7 Zwar gab es auch vor dieser Zeit schon relevante Angebote minderheitensprachlicher ‚contents‘ in den klassischen Printmedien  – die Geschichte der Zeitungen und Zeitschriften in Minderheitensprachen lässt sich bis in die Frühphase des Aufkommens moderner, periodisch erscheinender Printmedien zurückverfolgen.8 Raum für Radio- und Fernsehangebote in Minderheitensprachen trat allerdings erst mit den technologischen Durchbrüchen auf, die – etwa im Bereich des Kabelfernsehens und der Satellitenübertragung  – dem tradierten Argument der Knappheit von Sendefrequenzen den Boden entzogen. Auf einmal waren eine (bis dato unvorstellbare) Fülle von Radio- und Fernsehangeboten möglich – und die Repräsentanten der etablierten Minderheiten forderten einen ‚fairen‘ Anteil dieser technologischen Dividende für entsprechende Angebote in Minderheitensprachen ein.9 Zeitgleich entstand in den 1980er-Jahren eine neue Forschungsrichtung in den Medienwissenschaften wie der Soziolinguistik, die sich mit den

 Vgl. nur Woehrling (2005), S. 200 ff.  Vgl. zum Problem der Terminologie Cormack (2007a), S. 1 ff. 6   Vgl. zum Konzept der ‚Regional- und Minderheitensprachen‘ Oszmianska-Pagett (2016), S. 255 ff. 7  Vgl. Browne und Uribe-Jongbloed (2013), S. 2 ff. 8  Vgl. Guyot (2007), S. 36. 9  Vgl. Browne und Uribe-Jongbloed (2013), S. 4. 4 5

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Möglichkeiten und der Relevanz medialer Angebote für Sprecher von Minderheitensprachen beschäftigten.10 Die nach 1990 Fahrt aufnehmenden Arbeiten an vertraglichen Grundlagen für einen überstaatlichen Rahmen des Minderheitenschutzes, die vor allem im Rahmen des Europarates stattfanden, orientierten sich an diesen Debatten zur Bedeutung der modernen Massenmedien für den Schutz der Minderheiten und den Erhalt von Minderheitensprachen.11 Sowohl die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen von 1992 wie die Rahmenkonvention zum Schutz nationaler Minderheiten von 1996 enthalten Artikel, die Zugang der Minderheiten zu medialen Angeboten gewährleisten wie Vorkehrungen zu einem Einbau der Minderheitensprachen in die nationalen Mediensysteme beinhalten.12 Zwar sind die entsprechenden Inhalte beider Europaratsübereinkommen von der materiellen Reichweite der Normtexte her eher schwach gehalten und lassen den Vertragsstaaten weite Spielräume in der einschlägigen Ausgestaltung ihrer Mediensysteme. Zumindest nehmen sie jedoch das ab etwa 1980 thematisierte Problem der Relevanz der Medien für den Schutz nationaler Minderheiten und den Erhalt von Minderheitensprachen auf und weisen die Thematik als eine wichtige Baustelle der künftigen Bemühungen um einen verbesserten Schutz von Minderheiten und Minderheitensprachen aus. Der folgende Beitrag setzt an diesem normativen Befund an und rekonstruiert zunächst den normativen Verpflichtungsgehalt der einschlägigen Artikel der beiden dem Schutz von Minderheiten und Minderheitensprachen gewidmeten Europaratsverträge. Der empirische Befund im Blick auf die realen Schutzvorkehrungen zugunsten der Minderheitensprachen in den Rechtsordnungen der Vertragsstaaten kontrastiert erheblich mit dem in Rahmenkonvention und Sprachencharta postulierten Schutzanspruch.13 Medienangebote, die die Schutz- und Förderbedarfe der Minderheiten und ihrer Sprachen vollumfänglich abdecken, sind im Vergleich eher die Ausnahme als die Regel. In der überwiegenden Zahl der Fälle haben wir es mit eher symbolischen (Teil-)Angeboten zu tun, die einer der führenden Experten des Feldes mit dem Begriff der ‚tokenistic practices‘ gekennzeichnet hat.14 Ob und in welchem Umfang diese punktuellen Angebote, die allzu häufig eher Alibicharakter tragen, tatsächlich einen sinnvollen Beitrag zum Schutz der Minderheitenkulturen und – sprachen leisten, ist letztlich eher zweifelhaft. Der insgesamt ernüchternde empirische Befund im Blick auf die real existierenden Medienangebote in Minderheitensprachen ist letztlich auch nicht erstaunlich, wie ein Abschnitt zu den medienökonomischen Effizienzlogiken der verschiedenen Typen von Medien zeigen wird. Kommerziell orientierte Medien – im Bereich der Printmedien vorherrschend, aber auch in den elektronischen Medien von großer  Vgl. Cormack (2007a), S. 3 ff.  Zur Entstehungsgeschichte der beiden Verträge vgl. Oeter (2017), S. 543 ff. 12  Vgl. zur Rahmenkonvention Packer und Holt (2005), S.  263  ff. sowie Hofmann und Rautz (2015), S. 292 ff.; zur Sprachencharta Dunbar und Moring (2012), S. 373 ff. sowie Körfgen (2011), S. 285 ff. 13  Vgl. exemparisch zum Fall Deutschlands Rein (2015), S. 304 ff. 14  So Cormack (2007a), S. 13. 10 11

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Bedeutung – müssen im Rahmen einer Marktlogik Einnahmen optimieren, die ihrerseits häufig an Zuschauerzahlen gebunden sind, und müssen umgekehrt die Kostenseite im Blick behalten, können sich im Ergebnis keine Programme leisten, bei denen Zuschauerzahlen außer Verhältnis stehen zu den generierten Kosten.15 Bei zahlenmäßig großen Sprachgruppen schließt diese Logik kommerzielle Programm­ angebote nicht aus, wie eine Reihe von Beispielen in Europa zeigen.16 Je kleiner jedoch die Sprecherzahlen von (minoritären) Sprachgruppen sind und je stärker deren Medienutzungsgewohnheiten von Mainstreammedien geprägt sind, desto geringer wird der Kostendeckungsgrad – und damit die Wahrscheinlichkeit kommerzieller Angebote. Nun könnte man alternativ die Hoffnung auf die Kom­plementärstrukturen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks setzen. In den (politisch definierten) Programm­ aufträgen öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten finden sich häufig Bekenntnisse zur Bedienung der Präferenzen und Bedarfe von Minderheiten. In welchem Umfang diesen Programmaufträgen Rechnung getragen wird, hängt allerdings in der Realität ersichtlich von der politischen Priorität ab, die einer solchen Deckung medialer Bedarfe der Minderheiten zugestanden wird. Es gibt Fälle, in denen politisch konsentierte Prioritäten zu bemerkenswerten Bemühungen um die Gewährleistung einer medialen ‚Grundversorgung‘ in Minderheitensprachen geführt hat. In den meisten Fällen bleiben die Programmaufträge jedoch eher auf der Ebene symbolischer Ersatzhandlungen stecken, im Sinne wohlfeiler Lippenbekenntnisse, denn in der Konkurrenz um knappe Ressourcen ziehen auch in den öffentlich-rechtlichen Rundfunksystemen kleine Minderheiten typischerweise den Kürzeren und müssen sich mit Brosamen abfinden, in Form äußerst beschränkter Programmangebote, und dies oft auch noch zu unattraktiven Sendezeiten. Mit anderen Worten: Die Gewährleistung einer ernsthaften ‚Grundversorgung‘ ist im Bereich der minderheitensprachlichen Angebote ein heroisches Unterfangen, wenn nicht (politökonomisch) eine ‚mission impossible‘. Weshalb dann die Vielzahl in Recht gegossener politischer Bekenntnisse zu einem verbesserten Angebot an Minderheitenmedien? Die These des Beitrags ist, dass im Hintergrund schwer abweisbare normative Postulate stehen, die in modernen, gegenüber tradierten Ungerechtigkeiten zunehmend sensiblen Gesellschaften von der Politik adressiert werden müssen. Mit ‚normativen Postulaten‘ ist dabei weniger das positive Recht gemeint, das als Ausfluss politischer Prozesse in Gesetzesform gegossen wird, im zwischenstaatlichen Kontext in völkerrechtliche Verträge, sondern grundlegende Anforderungen politischer Ethik. In der öffentlichen Debatte treten diese (übergesetzlichen) normativen Postulate vor allem in Form von Gerechtigkeitsforderungen auf.17 Nun gibt es – wie ein spezifisch den gerechtigkeitstheoretischen Hintergründen der Forderungen nach verbesserten Angeboten an Minderheitenmedien gewidmeter Abschnitt zeigen wird – eine Reihe von gerechtigkeitstheoretischen Ansätzen, deren Anwendung auf die Situation marginalisierter Minderheiten (und Minderheitensprachen) in normative Forderungen nach deutlichen Verbesserungen  Vgl. nur Murschetz (2020), S. 396 ff.  Vgl. Guyot (2007), S. 39 f. 17  Vgl. zum komplexen Begriff der ‚Gerechtigkeit‘ etwa Tschentscher (2006), S. 724 ff. 15 16

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im Bereich der Minderheitenmedien mündet. Sowohl ein klassischer Ansatz ausgleichender Gerechtigkeit  – im Sinne einer ‚restorative justice‘  – wie moderne ­Ansätze der Gerechtigkeitstheorie, die (mit Rainer Forst) Gerechtigkeitsfragen einem „diskursiven Test der reziproken und allgemeinen Rechtfertigung unter freien und gleichen Personen“, also unter „Mitgliedern einer Rechtfertigungsgemeinschaft“, unterwerfen,18 kommen zu weitreichenden Gerechtigkeitspostulaten, die auf massive Veränderungen in der Asymmetrie medialer Angebote drängen. Auch ein Blick unter der Brille des von Amartya Sen entwickelten ‚capabilities approach‘ kommt zu ähnlichen Ergebnissen. Was ergibt sich nun aus diesen Gerechtigkeitsforderungen – und werden die positivrechtlichen Vorgaben der einschlägigen Europaratsverträge wie die ganz unterschiedlichen Formen an nationaler Umsetzung dieser Vorgaben eigentlich den im Hintergrund stehenden normativen Postulaten gerecht? Will man diese Frage beantworten, muss man sich auch eine Idee davon verschaffen, welche funktionale Leistung die medialen Angebote in Minderheitensprachen erbringen sollen. Eine Form des rein symbolischen Ausgleichs für historisch erlittenes Unrecht führt leicht in die Problematik des eingangs erwähnten ‚tokenism‘. Ob Minderheitenmedien aber, wenn sie denn ernsthafte Angebote an unterschiedlichen Formaten in den Minderheitensprachen zur Verfügung stellen, letzten Endes einen substanziellen Beitrag zum Spracherhalt leisten, ist wissenschaftlich bis heute eine offene Frage. Die Antwort auf die Frage nach der funktionalen Leistung der medialen Angebote in Minderheitensprachen wird wohl eher auf einer mittleren Ebene der Korrektur überlieferter Strukturen der Diskriminierung und Vermachtung, in Form kultureller und sprachlicher Hierarchien, zu liegen haben. Vielleicht sind es ja einfach nur die  – menschenrechtlich gewährleisteten – Präferenzen der Angehörigen historisch marginalisierter Minderheiten, die nach (verbesserter) Berücksichtigung von deren Wünschen und der diesen Präferenzen entsprechenden Bereitstellung öffentlicher Güter verlangen, ohne dass wir dabei genau wüssten, dass durch die Stärkung solcher öffentlichen Güter die Bedrohung gefährdeter Minderheitenkulturen und – sprachen auf Dauer effektiv abgewendet werden kann.

2 Bestandsaufnahme: Der normative Rahmen der Bereitstellung von Minderheitenmedien Wie einleitend schon erwähnt wurde, ist die Frage der Minderheitenmedien politisch wie rechtlich erst zu einem recht späten Zeitpunkt akut geworden, beginnend mit den 1980er-Jahren.19 Es war dies eine Phase, in der allmählich ins Bewusstsein der politischen Öffentlichkeiten zu dringen begann, dass der Vereinheitlichungsfuror des modernen Nationalstaates, der unbedingt eine möglichst homogenisierte

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 Forst (2019), S. 48.  Vgl. Browne und Uribe-Jongbloed (2013), S. 2 ff.

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‚Nationalkultur‘ und einen uniformen, monolingualen Sprachraum zu schaffen ­gesucht hatte, mit erheblichen kulturellen Kosten verbunden war20 – und zu massiven Ungerechtigkeiten geführt hatte. Ausfluss dieses Bewusstseinswandels war eine zunehmend sich verbreiternde (zivil-)gesellschaftliche Bewegung, die auf Ausgleich der Ungerechtigkeiten und auf Abfederung der kulturellen Kosten des ‚nation building‘ drang, in Form spezifischer Vorkehrungen des Minderheitenschutzes. Wirklich neu war die Thematik nicht, hatte die ‚Minderheitenfrage‘ doch schon einmal intensiv die europäische Politik beschäftigt, in der Phase der Zwischenkriegszeit.21 Das wiedererwachte Bewusstsein dafür, dass hier eine (weitgehend verdrängte) politische Aufgabe der Bearbeitung bedurfte, mündete schon vor 1990 in einige Standardsetzungsprojekte – erwähnt sei hier nur der erste Entwurf der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen, der unter der Ägide der ‚Conference of Local and Regional Authorities of Europe‘ des Europarates ausgearbeitet wurde.22 Der Fall des Eisernen Vorhangs, erst recht aber das in der Folgezeit erkennbare Aufbrechen zahlreicher Nationalitätenkonflikte, die in der Zeit der kommunistischen Herrschaft quasi nur ‚eingefroren‘ worden waren, führte recht schnell zur Erkenntnis, dass es rechtlicher Instrumente bedürfe, um diese Konflikte produktiv zu bearbeiten – eine Erkenntnis, die auch in Regierungskreisen bald um sich griff.23 Eine Vielzahl völkerrechtlicher Normsetzungsprozesse mit dem Ziel der Ausarbeitung neuer Vertragsregime wurden vor allem Im Kontext des Europarates aufgelegt. Die beiden eingangs erwähnten Verträge zu Fragen des Minderheitenschutzes, das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten und die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen, waren die Überlebenden dieses normunternehmerischen ‚beauty contest‘ der frühen und mittleren 1990er-Jahre, dem alle ambitionierteren Projekte zum Opfer fielen.24 Beide Verträge, die Rahmenkonvention wie die Sprachencharta, folgen in der Konsequenz einem minimalistischen Ansatz des ‚kleinsten gemeinsamen Nenners‘, sind sie doch ersichtlich darum bemüht, die Vertragsstaaten mit nicht zu weitreichenden zwingenden Erfordernissen des Minderheitenschutzes zu überlasten. Die Frage der Minderheitenmedien und der weitenteils unzureichenden Angebote in diesem Bereich war bei der Standardsetzung nicht mehr zu umgehen, dazu war der zivilgesellschaftliche Druck auf normative Verbesserungen in dieser Frage zu hoch. Gleichzeitig wollten die Verhandler die Staaten an diesem neuralgischen Punkt aber auch nicht zu stark unter Druck setzen und potenziell überfordern, hätten allzu weitgehende normative Ambitionen doch die Ratifikation der Verträge gefährdet. Das Ergebnis der darauf reagierenden Suche nach normativen Kompromissen sind Normtexte, die den Staaten zunächst erhebliche Spielräume lassen in der Bestimmung des im jeweiligen Kontext geforderten Niveaus rechtlicher und instituti-

 Vgl. dazu eingehend Marko et al. (2019b), S. 38 ff.  Vgl. Marko et al. (2019b), S. 71 ff., sowie Hilpold (2006), S. 156 ff. 22  Vgl. Oeter (2017), S. 543. 23  Vgl. Oeter (2017), S. 543. 24  Vgl. Oeter (2017), S. 544. 20 21

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oneller Verbesserungen.25 Im Text des einschlägigen Artikels der ­Rahmenkonvention, des Art. 9, drückt sich dieses Bemühen um Flexibilität vor allem in der Konditionierung der grundlegenden Verpflichtung mit einer Reihe von Klauseln aus, die den adressierten Staaten erhebliche Einschätzungs- und Anwendungsspielräume zugestehen.26 Es heißt dort: (1) Die Vertragsparteien verpflichten sich anzuerkennen, dass das Recht jeder Person, die einer nationalen Minderheit angehört, auf freie Meinungsäusserung die Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen in der Minderheitensprache ohne Eingriffe öffentlicher Stellen und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen einschliesst. Die Vertragsparteien stellen im Rahmen ihrer Rechtsordnung sicher, dass Angehörige einer nationalen Minderheit in Bezug auf ihren Zugang zu den Medien nicht diskriminiert werden. (2) Absatz 1 schliesst nicht aus, dass die Vertragsparteien Hörfunk-, Fernseh- oder Kinounternehmen einem Genehmigungsverfahren ohne Diskriminierung und auf der Grundlage objektiver Kriterien unterwerfen. (3) Die Vertragsparteien hindern Angehörige nationaler Minderheiten nicht daran, Printmedien zu schaffen und zu nutzen. Innerhalb des gesetzlichen Rahmens für Hörfunk und Fernsehen stellen sie soweit wie möglich und unter Berücksichtigung des Absatzes 1 sicher, dass Angehörigen nationaler Minderheiten die Möglichkeit gewährt wird, eigene Medien zu schaffen und zu nutzen. (4) Die Vertragsparteien ergreifen im Rahmen ihrer Rechtsordnung angemessene Massnahmen, um Angehörigen nationaler Minderheiten den Zugang zu den Medien zu erleichtern sowie Toleranz zu fördern und kulturellen Pluralismus zu ermöglichen. Liest man den Text des Art. 9 FCNM unbefangen, so fällt zunächst die starke Fokussierung der Verpflichtung auf den (diskriminierungsfreien) Zugang zu minderheitenspezifischen Medien auf, in Fortschreibung der individuellen Meinungs- und Informationsfreiheit,27 sowie die grundsätzliche Freiheit der Angehörigen nationaler Minderheiten, eigene Printmedien zu schaffen und zu nutzen28 sowie  – unter bestimmten Bedingungen  – auch im Bereich von Hörfunk und Fernsehen eigene Medien zu schaffen und zu nutzen.29 Während diese grundsätzliche Freiheit der Schaffung und des Betriebs eigener Printmedien auch bei kleineren Minderheiten noch realistisch sein mag, ist die Schaffung und der Betrieb eigener Radio- und Fernsehkanäle angesichts der dafür erforderlichen Ressourcen eher unrealistisch. Die sich im Anschluss an diesen Befund stellende Grundsatzfrage nach der Gewähr Vgl. Oeter (2017), S. 552 ff., 558 ff.  Vgl. zur Rahmenkonvention Packer und Holt (2005), S.  265  ff. sowie Hofmann und Rautz (2015), S. 294 ff.; zur Sprachencharta Dunbar und Moring (2012), S. 375 ff. sowie Körfgen (2011), S. 288 ff. 27  Vgl. Packer und Holt (2005), S. 266 ff. 28  Vgl. Packer und Holt (2005), S. 277 ff. sowie Hofmann und Rautz (2015), S. 297 f. 29  Vgl. Packer und Holt (2005), S. 271 ff., 277 ff. 25 26

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leistung einer zureichenden ‚Grundversorgung‘ an medialen Angeboten in Minderheitenmedien wird im Text des Art. 9 dagegen nur sehr verschämt aufgeworfen und mit einem recht kryptisch gehaltenen Satz in Abs. 4 beantwortet, der „angemessene Maßnahmen“ fordert, „um Angehörigen nationaler Minderheiten den Zugang zu den Medien zu erleichtern sowie Toleranz zu fördern und kulturellen Pluralismus zu ermöglichen“.30 Sehr konkret und bestimmt ist die Zielrichtung dieser Verpflichtung nicht wirklich, lässt sich dieser Wortlaut doch sehr unterschiedlich deuten  – und zwar nicht unbedingt nur im Sinne der Gewährleistung eines zureichenden medialen Angebots in Minderheitensprachen. Nun muss man ehrlicherweise anmerken, dass das Vertragsorgan der Rahmenkonvention, der ‚Advisory Body‘ bzw. ‚Beratende Ausschuss‘, sich redliche Mühe gegeben hat, diese sehr unbestimmte Verpflichtung so zu konkretisieren, dass sie den großen Herausforderungen dieses Fragenkreises im Ansatz gerecht wird. Vorrangig zu nennen ist hier vor allem der ‚Thematic Commentary No. 3‘ von 2012 zur Frage der ‚Language Rights‘, der auch einen eigenen Abschnitt zum Problemfeld der Minderheitenmedien und der medialen Angebote für Minderheiten enthält.31 Die Flexibilisierung der mitgliedstaatlichen Verpflichtungen im Kontext der Sprachencharta erfolgt konstruktiv über eine ganz andere Schiene. Grundlegend ist hier zunächst der ‚Menü‘- bzw. ‚à la carte‘-Ansatz der Sprachencharta, der den Vertragsstaaten große Wahlmöglichkeiten hinsichtlich der zu übernehmenden Verpflichtungen einräumt.32 Das ‚Menü‘ der denkbaren Optionen einer im Bereich der Minderheitenmedien zu übernehmenden Verpflichtung im Rahmen des Art.  11 ECRML ist denkbar weit gespannt und reicht von der überaus anspruchsvollen Verpflichtung, im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks „die Einrichtung mindestens eines Hörfunksenders und eines Fernsehkanals in den Regional- oder Minderheitensprachen sicherzustellen“33 bis zur eher minimalistischen Zusage, „zur regelmäßigen Ausstrahlung von Hörfunksendungen in den Regional- oder Minderheitensprachen zu ermutigen und/oder sie zu erleichtern“ bzw. (mit nahezu identischem Wortlaut) „zur regelmäßigen Ausstrahlung von Fernsehsendungen in den Regional- oder Minderheitensprachen zu ermutigen und/oder sie zu erleichtern“34 – was immer dies an unterstützenden Handlungen vom jeweiligen Staat auch erfordert. Ergänzend steht auch die noch schwächere Option zur Verfügung, „zur Produktion und Verbreitung von Audio- und audiovisuellen Werken in den Regional- oder Minderheitensprachen zu ermutigen und/oder sie zu erleichtern“, typischerweise durch Förderprogramme oder Subventionen.35 Im Blick auf die Printmedien gibt es ebenfalls abgestufte Ambitionsniveaus, die entweder darauf abzielen, „zur Schaffung und/oder Erhaltung mindestens einer Zeitung in den Regional- oder Minderheitensprachen zu ermutigen“, oder nur (deutlich beschränkter) „zur regelmäßigen  Vgl. Packer und Holt (2005), S. 285 ff.  Advisory Committee (2012) Thematic Commentary No. 3, S. 14 ff. 32  Vgl. Dunbar und Moring (2012), S. 378 ff., aber auch Woehrling (2005), S. 202 ff. 33  Vgl. Dunbar und Moring (2012), S. 381 ff. sowie Körfgen (2011), S. 292 ff. 34  Vgl. dazu Dunbar und Moring (2012), S. 396 ff. sowie Körfgen (2011), S. 295 ff. 35  Vgl. Dunbar und Moring (2012), S. 402 f. sowie Körfgen (2011), S. 297 f. 30 31

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Veröffentlichung von Zeitungsartikeln in den Regional- oder Minderheitensprachen zu ermutigen“ – eine Verpflichtung, die die Staaten, auch in ihrer Struktur als reine ‚obligation of means‘, wahrlich nicht vor große Herausforderungen stellt.36 Das in Art. 11 Sprachencharta niedergelegte Menü vielfältig gestaffelter Optionen denkbarer Verpflichtungen ist recht kleinteilig und für staatliche Bürokratien in ihrer Zielrichtung wenig transparent. Folge davon ist der Befund, dass Staaten im Rahmen der Aufstellung ihrer Ratifikationsmenüs häufiger die Zielrichtung bestimmter Optionen falsch einschätzen und – bezogen auf den Kontext – die falschen Detailverpflichtungen ratifizieren, die ihnen dann – nähme man den normativen Gehalt der einzelnen Verpflichtung ernst – entweder zu viel abverlangen oder das Ambitionsniveau auf eine Ebene herabzonen, dass Änderungen am bestehenden (und materiell, im Blick auf die Bedürfnisse der jeweiligen Sprachminderheit, oft defizitären) Angebot an Minderheitenmedien in der Folge kaum seriös einzufordern sind.37 Ein anderes Problem kommt hinzu: Die feinteilige (und im Detail oft sehr technische) Ausdifferenzierung nach unterschiedlichen Formaten des medialen Angebots schreibt im Kern den Stand der medialen Architektur der 1990er-Jahre als normativen Bezugspunkt fest.38 Referenzpunkt der normativen Ambitionen sind durchgängig die dominanten Medienformate dieser Phase der technologischen Entwicklung – gedruckte Zeitungen als Printmedien, lineares Radio und Fernsehen als adressierte Formen elektronischer Massenmedien. Die inzwischen immer relevanter gewordenen, neuen Formate digitaler Medien39 existieren in dieser Verpflichtungsarchitektur nicht, und werden dementsprechend auch nur sehr indirekt adressiert.40 Im Zeitverlauf wird es damit aber zunehmend schwierig, den eingegangenen Verpflichtungen noch die angestrebte Relevanz zu erhalten, etwa im Sinne einer dynamischen Interpretation.41 Wir wissen im Ergebnis, dass in Zeiten der ‚Konvergenz‘ klassischer linearer Medien und ‚neuer‘ Medien der Fokus medialer Bedarfe immer weniger auf klassischen (linearen) Radio- und Fernsehangeboten liegen wird, sondern zunehmend auf online zugänglichen Mediatheken, Streamingangeboten und interaktiven Formaten sozialer Medien.42 Doch welche Verpflichtungen ergeben sich im Blick auf diese ‚neuen Medien‘ aus dem heute schon recht antiquiert wirkenden Normtext des Art. 11 ECRML? Wir wissen es nicht wirklich – und folglich wird diese Frage in naher Zukunft noch in erheblichem Maße die Wissenschaft wie die einschlägige Praxis der Mitgliedstaaten und der mit diesen interagierenden ‚monitoring bodies‘ beschäftigen.43

 Vgl. Dunbar und Moring (2012), S. 403 ff., ferner Körfgen (2011), S. 298 ff.  Vgl. hierzu Dunbar und Moring (2012), S. 376 ff. 38  Vgl. eingehend Dunbar und Moring (2010), S. 4 ff. 39  Vgl. allgemein zur Diskussion um Minderheitenmedien und ‚neue‘ Digitalmedien Saunders (2011) und Moring (2008). 40  Vgl. Dunbar und Moring (2010), S. 9 ff. 41  Vgl. als Plädoyer für eine evolutive Auslegung der Charta Efe-Resit (2020), S. 49 ff. 42  Vgl. Gruffydd Jones et al. (2019), S. 16 ff. 43  Vgl. Gruffydd Jones et al. (2019), S. 26 ff., 38 ff. 36 37

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3 Bestandsaufnahme: Empirische Realität der medialen Angebote in Minderheitensprachen Aus der (juristischen) Analyse der Normgehalte der einschlägigen Normtexte der beiden Europaratsverträge zu Fragen des Minderheitenschutzes ergibt sich, dass die Direktionskraft dieser völkervertraglichen Vorgaben letzten Endes doch recht beschränkt bleibt. Weitreichende Anforderungen an eine Transformation der medialen Angebote im Bereich der Minderheitenmedien, hin zu einer angemessenen ‚Grundversorgung‘ der jeweiligen Minderheit mit medialen Angeboten in ihrer eigenen Sprache, ist den vertraglichen Verpflichtungen nur schwerlich zu entnehmen. Dass diese Verpflichtung von den Staaten auch nicht gesehen wird, zeigt ein empirischer Blick auf die real existierenden Angebote an Minderheitenmedien in den Mitgliedstaaten des Europarates. Damit soll nicht gesagt sein, dass die Situation der medialen Angebote in Minderheitensprachen in allen Teilen Europas durchgängig schlecht sei. Es gibt durchaus eine Reihe von Fällen, die man als Beispiele von ‚best practice‘ ansehen könnte, in denen Staaten ein breit ausdifferenziertes Angebot an Minderheitenmedien aufgebaut haben,44 das in den Grundzügen dem von Tom Moring herausgearbeiteten Paradigma der ‚functional completeness‘45 entspricht. Diese ‚functional completeness‘ entspricht in etwa dem Leitbild der ‚Grundversorgung‘, das hier immer wieder angeklungen ist. Gemeint ist damit ein mediales Angebot, das es einem Sprecher einer Minderheitensprache erlaubt, seinen Bedarf an Information und Unterhaltung über die verschiedenen Typen und Formate von Medien hinweg in ‚seiner‘ Minderheitensprache zu befriedigen.46 Spielt man durch, was dieses Ideal der ‚functional completeness‘ über die Bandbreite der verschiedenen medialen Formate hinweg an Anforderungen bedeutet, so wird man sich der Herausforderungen gewahr, die dieses Leitbild für die meisten Staaten bedeuten würde. Die ‚best practice‘-Fälle, in denen die vorhandene mediale Angebotsstruktur weitgehend oder vollständig diesem Leitbild der ‚Vollständigkeit‘ entspricht, sind nun durchgängig nicht Folge der in Rahmenübereinkommen oder Sprachencharta eingegangenen Verpflichtungen, sondern resultieren in der Regel aus sehr spezifischen politischen und institutionellen Konstellationen, typischerweise der Verlagerung von Zuständigkeiten im Rahmen der Einräumung von (Territorial-)Autonomie an von Minderheiten oder (gesamtstaatlich minoritären) Volksgruppen geprägte Gebietseinheiten, die dann ihre gewonnenen politischen Handlungsspielräume zum gezielten Ausbau des Angebots an ‚Minderheitenmedien‘ nutzen können47 – eines medialen Angebots, das in seiner regionalen Prägung eigentlich nicht mehr ‚minoritär‘ ist, sondern die Präferenzen und Bedarfe der auf regionaler Ebene prägenden Mehrheitsgesellschaft abdeckt. Zu erwähnen wären hier etwa die ausgebaute  Vgl. Browne und Uribe-Jongbloed (2013), S. 5 ff.  Moring (2007), S. 17 ff. 46  Siehe Moring (2007), S. 18 f. 47  Vgl. Guyot (2007), S. 39 f. 44 45

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­ edienlandschaft in Baskisch in der Autonomen Region Baskenland und für KataM lanisch in der Autonomen Region Katalonien, ferner das sehr breite mediale Angebot auf Deutsch in der Autonomen Provinz Bozen (Südtirol), für Schwedisch in den schwedischsprachigen Teilen Finnlands und für Ungarisch in Rumänien.48 Nicht weit von diesem Zustand der ‚functional completeness‘ entfernt ist das mediale Angebot in Walisisch in Wales, für ‚Gaelic‘ in Irland und für (West-)Friesisch in der niederländischen Provinz Friesland – in allen drei Fällen mit Defiziten im Bereich der Printmedien (keine Tageszeitung mehr in der Regionalsprache).49 In den meisten EU-Mitgliedstaaten haben Minderheitengemeinschaften typischerweise deutlich lückenhaftere Angebote an Minderheitenmedien. Etwa 20 Minderheitengemeinschaften im Bereich der EU verfügen über regelmäßige Angebote in Printmedien und Radio wie Fernsehen, wenn auch in recht eingeschränkter Form50 – gelegentlich nur wöchentlich erscheinende Zeitungen oder gar nur regelmäßig in regionalen Mainstreammedien erscheinende Artikel in der Minderheitensprache im Bereich der Printmedien, regelmäßige – wenn auch vom Umfang her beschränkte  – Angebote im Radio und gelegentliche Fernsehprogramme in der Minderheitensprache. Vom Leitbild der ‚functional completeness‘ bzw. ‚Grundversorgung‘ ist dies in der Regel weit entfernt. Die Zeitungen in der Minderheitensprache haben sehr beschränkten Umfang, verfügen nur über einen kleinen Redaktionsstab und haben oft massive Finanzierungsprobleme.51 Die Radioprogramme in Minderheitensprachen decken oft nur sehr kurze Zeitfenster ab, liegen häufig auch auf eher ungünstigen Sendezeiten und haben mangels ausreichend großer journalistischer Stäbe des öfteren auch Qualitätsprobleme.52 Die Errichtung und der Betrieb eigener Radiosender, die ein Vollprogramm in der Minderheitensprache senden, ist bei kleineren Minderheiten ein eher seltener Fall – das Beispiel des im Verbund des SRF (mit starker Quersubventionierung) errichteten Radiosenders für Rätoromanisch ist da eine rühmliche Ausnahme.53 Ein Angebot an Fernsehprogrammen in Minderheitensprachen, die in zureichender Periodizität ausgestrahlt werden, ist erst recht die Ausnahme. Zwar hat die Mehrzahl der europäischen Staaten in ihrem Medienrecht spezifische Rechtsvorschriften, die ein gewisses Grundangebot an Programmen in den Minderheitensprachen vorsehen54  – doch sind diese oft so programmatisch und allgemein gehalten, dass die konkrete Ausgestaltung dieser Programmangebote weithin im Belieben der nationalen Medienpolitik und der

 Vgl. Marko et al. (2019a), S. 286.  Marko et al. (2019a), S. 286. 50  Vgl. Marko et al. (2019a), S. 286. 51  Vgl. Browne und Uribe-Jongbloed (2013), S. 7. 52  Vgl. etwa Browne und Uribe-Jongbloed (2013), S. 3. 53  Vgl. European Charter for Regional or Minority Languages, 4th Report of the Committee of Experts on the Application of the Charter in Switzerland, 8 Dec. 2010, CoE-Doc. ECRML (2010) 8, S.  15 para. 83  – abrufbar unter: https://www.coe.int/en/web/european-charter-regional-orminority-­­languages/reports-and-recommendations, letzter Zugriff 30.11.2022. 54  Vgl. Marko et al. (2019a), S. 286. 48 49

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Rundfunk- und Fernsehanstalten steht. Nur sehr wenige Staaten haben zwingende Vorgaben, einen eigenen Fernsehsender in Minderheitensprache(n) vorzuhalten.55 Ergebnis dieser meist wenig ambitionierten Medienpolitik im Blick auf Minderheitensprachen ist ein typischerweise nur sehr punktuelles und lückenhaftes mediales Angebot in Minderheitensprachen – gelegentlich ein Artikel in der Minderheitensprache in regionalen Tageszeitungen, unregelmäßig einmal ein Radiofeature in der Minderheitensprache, alle Jubeljahre eine Fernsehsendung ganz oder teilweise in Minderheitensprache. Um diesen eher desolaten Zustand der medialen Angebote in Minderheitensprachen deutlich zu machen, reicht ein Blick in den Norden Schleswig-­Holsteins, eine der in Deutschland stark von Minderheitenkulturen geprägten Regionen. Sieht man auf das Angebot in Nordfriesisch, so findet sich in den Printmedien nur ganz wenig, ebenso praktisch nichts im Fernsehen; der zu bestimmten Zeiten regelmäßig auf Friesisch sendende Radiosender auf Föhr ist eine eigene Initiative der Friesen selbst, finanziert über die friesische Ferring-Stiftung.56 Auf Dänisch gibt es zumindest eine lokale Tageszeitung; für das Radio und Fernsehen werden die Dänen auf die Möglichkeit des Empfangs dänischer Mainstreammedien aus Dänemark selbst verwiesen, im deutschen Kontext gibt es gar nichts57 – was dazu führt, dass die lokalen Belange und das Binnenleben der ‚close-knit‘ Gemeinschaft der Dänen in Südschleswig medial nicht wirklich abgedeckt werden. Und das alles unter einem NDR-Rundfunkstaatsvertrag, der dem Sender die Bedienung der Belange der Minderheiten ins Pflichtenheft geschrieben hat. Genau diese Form extrem rudimentärer Angebote in Minderheitenmedien, die Ausdruck gezielter Vernachlässigung der Minderheitenbelange in der staatlichen Medienpolitik sind, hat Michael Cormack zu Recht als Form bloßer ‚tokenistic practices‘58 beschrieben, als herablassende Gewährung einzelner Brosamen, mit denen die Minderheiten gefälligst zufrieden sein sollen  – mehr sei angesichts der knappen Ressourcen und der politischen Prioritäten nicht zu erwarten. Einen ernsthaften Beitrag zum Spracherhalt und zur Revitalisierung der Kommunikation innerhalb der Sprechergemeinschaften kann eine derartige Politik nicht leisten.

4 Medienökonomische Effizienzlogik als Gegenpol der Minderheitenmedien Blickt man auch nur oberflächlich in die grundlegenden Befunde der Medienökonomie,59 kann einen dieser Zustand nicht überraschen. Ein mediales Angebot, das mit „lückenhaft“ noch sehr freundlich bezeichnet ist, stellt sich – zumal bei der ­Mehrzahl  Marko et al. (2019a), S. 286.  Zum Medienangebot auf Nordfriesisch vgl. Walker (2020), S. 103 ff. 57  Vgl. zu den medialen Angeboten auf Dänisch in Schleswig-Holstein Pedersen und Stolberg (2020), S. 35 f. 58  Cormack (2007a), S. 13. 59  Vgl. hierzu etwa Beck (2022); Posset (2022). 55 56

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der eher kleinen Minderheitengemeinschaften  – von alleine ein, wird nicht entschieden politisch gegengesteuert. Es ist, wie schon erwähnt wurde, kein Zufall, dass die wenigen Fälle eines das ganze Spektrum medialer Formate abdeckenden Angebots in Regional- oder Minderheitensprachen typischerweise Konstellationen entstammen, in denen relativ große und regional – demografisch wie kulturell – prägende Volksgruppen mit eigener Sprache über politische Arrangements der Autonomie oder Devolution große politische Gestaltungsspielräume (und die entsprechenden Ressourcen) erlangt haben, die es ihnen in der Folge ermöglichen, eine Medienlandschaft auf ihre eigenen Präferenzen und Bedarfe hin zuzuschneiden.60 Man denke nur an Fälle wie Katalonien, Baskenland, Südtirol, Wales oder die niederländische Provinz Friesland. Hier ist der Zug hin zur ‚functional completeness‘ Ausfluss der politischen Selbstbestimmung im Kontext eigener staatlicher Gemeinwesen. In praktisch allen anderen Fällen  – und dies gilt gerade für kleinere Minderheitengemeinschaften mit wenigen Zehntausenden Sprechern der Minderheitensprachen  – bleibt das Schicksal der Minderheit dagegen in den Händen der politischen Eliten der Mehrheitsgesellschaft. In einem System hochgradiger kultureller Vermachtung und tief eincodierter sprachlicher Hierarchien, wie es prägend für den modernen Nationalstaat ist,61 sehen die herrschenden Gruppen, die durchgängig aus der dominanten ‚Staatsnation‘ stammen, jedoch in der Regel gar keinen Bedarf für tiefgreifende Umbauten des institutionellen Systems, einschließlich der institutionellen Architektur der Medien. Es ist überaus selten, dass unter solchen Verhältnissen dezidierte Schritte hin zu einem Umbau des Systems gewählt werden, etwa in Form der Gründung eigener Radio- und Fernsehkanäle für Minderheiten. Nimmt der politische Druck zu, reagiert man mit symbolischen Konzessionen, die Kompromissbereitschaft signalisieren – hier ein kleines Förderprogramm für Printmedien, dort ein paar zusätzliche Programme im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, unter Umständen auch die Vergabe von Rundfunklizenzen an kommerzielle Radio- oder Fernsehsender unter der Auflage, eine bestimmte Mindestquote an Sendungen in Minderheitensprachen ins Programm aufzunehmen. Letztlich überlässt man die Frage der medialen Angebote in Minderheitensprachen aber weitgehend den Medienmärkten und der inneren Funktionslogik des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zu einer nachhaltigen Verbesserung der Angebote in Minderheitensprachen oder gar zu einer Deckung der Bedarfe der Minderheiten wird dies aber nie führen – die medienökonomische Effizienzlogik der verschiedenen Medien ist im Kern avers gegenüber den Wünschen und Forderungen von Minderheiten, vor allem im Falle relativ kleiner Minderheiten (die aber den Großteil der Minderheiten Europas ausmachen). Kommerzielle Medien sind auf Gewinnmaximierung geeicht, was nur mit Steigerung der Reichweiten und Zuschauerzahlen möglich ist, parallel zur Einsparung von Kosten, etwa durch Einstellen nicht rentabler Spartensender und Spartenprogramme.62 Im System des öffentlichen Rundfunks gilt zwar nicht unmittelbar die  Vgl. auch Cormack (2007a), S. 6.  Siehe hierzu grundlegend Marko et al. (2019b), S. 33 ff. 62  Vgl. insoweit Beck (2022), S. 212 ff. 60 61

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ökonomische Effizienzlogik – aus politökonomisch gut erklärbaren Gründen sind aber auch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten stark orientiert auf Maximierung von Reichweiten und Zuschauerzahlen.63 Schon um ihre Existenz und ihr Wachstum an der politischen Front abzusichern und sich gegen zu starke Kritik im Blick auf die Gebühren- oder Steuerfinanzierung zu immunisieren, müssen auch öffentlich-­ rechtliche Rundfunkanstalten die Präferenzen der Mainstream-Zuschauer im Blick behalten und versuchen üblicherweise, die Meinungsführerschaft zu behalten, mit starker Orientierung auf Zuschauerquoten.64 Für eher marginale Nischengruppen, wie die typischen Fälle meist relativ kleiner Minderheiten, bleibt da wenig Raum (und erst recht wenig Ressourcen). Der den Sendeanstalten so wichtige Sport, der Unsummen aus dem Gebührenaufkommen verbraucht,65 ist in dieser Logik politökonomisch viel wichtiger als Minderheitenprogramme mit nur marginalem Zuspruch an Zuschauern. Im Vergleich noch recht günstig stellt sich die Situation bei den klassischen Printmedien dar.66 Auf Sparsamkeit getrimmte Lokal- und Regionalpresse, mit kleinen Redaktionsstäben und geringen Fixkosten, kann auch mit beschränkten Zah­ len an Lesern noch ihre Kosten einspielen. Dies erklärt, warum recht viele Minderheitengruppen über so etwas wie eine regelmäßig erscheinende Zeitung in ihrer Sprache verfügen.67 Der Umfang ist vielfach sehr beschränkt, und auch die Erscheinungsweise geht häufig weg von der täglich erscheinenden Zeitung. Hohe Distributionskosten, der Schwund der Leser im Gefolge der generationellen Veränderungen in den Mustern des Medienkonsums und der Mangel an (zum Teil auch ehren- oder nebenamtlichen) Personal, das inhaltliche Beiträge liefert, führt zu einem Trend weg von der klassischen Tageszeitung, hin zu ausgedünnten Formen der Periodizität, zunehmend aber auch zur Verlagerung aus der klassischen Papierversion in die neuen Formate der digitalen Ausgabe.68 Staatliche Förderprogramme können diese Erosionstendenzen aufhalten – ob sie nachhaltig zu stoppen sind, weiß niemand. Es ist auch unklar, wie der Trend hin zu rein digitalen Formaten zu bewerten ist – handelt es sich hier um eine kostengünstigere Variante, vor allem im Blick auf die Einsparung der Distributionskosten, die langfristig das Überleben von Minderheitenzeitungen sichern kann, oder sind die Verluste an Reichweite und Substanz bei digitalen Formaten dann doch so groß, dass wir uns letztlich auf einer schiefen Ebene befinden, an deren Ende das Verschwinden dieser klassischen Formate schriftlicher Medienkommunikation stehen wird? Wir wissen es nicht wirklich.69 Was wir dagegen wissen, das ist, dass der Trend hin zu digitalen Formaten ein zen Vgl. Gundlach (2020), S. 1520 ff.  Vgl. zu diesem Grundproblem öffentlich-rechtlichen Rundfunks Beck (2022), S. 239 ff. 65  Vgl. etwa Beck (2022), S. 241 f. 66  Vgl. zur kommerziellen Logik der Printmedien Beck (2022), S. 73 ff.; Posset (2022), S. 35 ff.; Mündges und Lobigs (2020), S. 780 ff. 67  Vgl. dazu auch Dunbar und Moring (2012), S. 403 ff. 68  Vgl. Gruffydd Jones et al. (2019), S. 17. 69  Vgl. auch Efe-Resit (2020), S. 24 ff. 63 64

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trales Problem nicht löst, mit dem (ökonomisch häufig prekäre) M ­ inderheitenmedien zentral zu kämpfen haben – wo kommt der ‚Content‘ der Printmedien in Minderheitensprachen her, und wie refinanziert man die Ressourcen, die für die Contentproduktion benötigt werden? Bislang ist die Refinanzierung der benötigten Ressourcen bei digitalen Formaten noch schwieriger als bei den klassischen gedruckten Ausgaben, die über Abonnements und Zeitungskioske vertrieben werden. Im Vergleich zum Fernsehen noch relativ moderat ist das Finanzierungsproblem auch bei Radioprogrammen.70 Lokale und regionale Radiosender kommen mit recht begrenzten Finanzaufwand aus, was sich an der Existenz zahlreicher Lokal- und Regionalradios mit karger Finanzdecke zeigt.71 Personalkosten können sehr beschränkt gehalten werden, wenn man sich mit bewusst kleinen redaktionellen und technischen Stäben zufriedengibt, und der technische Aufwand ist bei Radiosendungen auch nicht allzu hoch. Im Ergebnis können sich auch in Fällen eher kleiner Minderheiten lokale oder regionale Radiosender auf kommerzieller Basis noch rechnen, wenn die Minderheit kompakt genug siedelt und das Programm stimmt, also die Präferenzen eines großen Teils der Minderheit angemessen bedient.72 Natürlich muss der Staat hierzu dann die nötigen Frequenzen zuteilen – und da diese häufig recht umkämpft sind und Minderheiten nicht immer die Lieblinge der Mainstreampolitiker sind, kann das Projekt eines Minderheitenradios hier mitunter den Kürzeren ziehen. Doch selbst wenn Reichweite und Zuschauerzahlen eine betriebswirtschaftliche Rentabilität nicht erlauben, gibt es – angesichts der moderaten technischen Kosten – immer noch Optionen zivilgesellschaftlich organisierter und finanzierter ‚Community‘-Angebote.73 Mit beschränktem Finanzvolumen können hier potente Stiftungen oder NGOs einspringen und ersatzweise zumindest bestimmte mediale Grundbedürfnisse der Minderheit erfüllen, etwa über den (wenn auch auf bestimmte Zeiten beschränkten) Betrieb eines Communityradios über offene Kanäle oder huckepack auf den Frequenzen kommerzieller Regionalsender – man denke nur an das Beispiel des friesischen Radios auf Föhr.74 Ganz schwierig wird es beim Fernsehen. Der hohe personelle und technische Aufwand, den der Betrieb eines Fernsehkanals erfordert, macht das Modell kommerzieller Bedienung im Falle kleinerer Minderheiten nahezu unmöglich.75 Fernsehsender brauchen relativ große Reichweiten und Zuschauerzahlen, um sich betriebswirtschaftlich zu rechnen, selbst bei Spartenprogrammen.76 Lizenzauflagen, die ein gewisses Maß an ‚Public Value‘-Angeboten etwa im Blick auf minderheitensprachliche Angebote vorsehen, sind zwar denkbar, funktionieren in der Praxis

 Vgl. hierzu Guyot (2007), S. 38.  Vgl. zur betriebswirtschaftlichen Logik kommerzieller Radiosender Posset (2022), S.  89  ff.; Goldhammer et al. (2020), S. 904 ff. 72  Vgl. Guyot (2007), S. 38. 73  Vgl. zu diesen Optionen ebenfalls Guyot (2007), S. 38. 74  Vgl. Walker (2020), S. 104. 75  Vgl. Browne und Uribe-Jongbloed (2013), S. 4. 76  Vgl. zur ökonomischen Logik der Fernsehmärkte Karstens (2020), S. 923 ff. 70 71

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allerdings eher schlecht als recht – diese aufgezwungenen Programme bleiben in der Regel ungeliebte Stiefkinder mit starken Symptomen der Vernachlässigung.77 Theoretisch wäre hier die Leerstelle, an der der öffentliche Programmauftrag der ‚Grundversorgung‘ einsetzt und der öffentlich-rechtliche Rundfunk in die Bresche springt. Wie etwas weiter oben schon angedeutet, erweist sich diese theoretische Option in der Praxis allerdings meist als wenig zielführend. Unter politökonomischer Perspektive zeigt sich das Anreizsystem, dass das Handeln der Leitung öffentlich-­rechtlicher Rundfunkanstalten bestimmt, als nicht unbedingt günstig für die Priorisierung minderheitensprachlicher Programme.78 Das Programmangebot selbst steht nicht unter direkten ökonomischen Effizienzzwängen – doch öffentlich-­ rechtlicher Rundfunk hat fast immer eine offene politische Flanke. Sein Wohl und Wehe hängt von einem gewissen Wohlwollen des politischen Betriebs, nicht zuletzt auch des parlamentarischen Gesetzgebers ab. Das deutsche Modell einer fast völligen Abkoppelung von politischen Zwängen über Rundfunkräte und unabhängige Finanzkommissionen (KEF) nach Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts ist eher singulär. Muss ich mich aber an der politischen Front gegen Angriffe zur Wehr setzen, die auf Beschneidung der Rolle und Finanzierung des öffentlichen Rundfunks drängen, muss ich als Leitung solcher Anstalten auf ein Programm drängen, das möglichst breite Teile der Bevölkerung anspricht.79 Ergebnis dieser immanenten Zwänge ist dann ein stark auf Zuschauerquoten orientiertes Mainstreamprogramm, das fast einzig und allein die Präferenzen der Mehrheitsbevölkerung bedient; der Einsatz nennenswerter Ressourcen für Spartenprogramme kleiner Minderheiten ist unter dieser Logik kaum zu rechtfertigen. Der große Optimismus, der das Aufkommen und den Siegeszug der ‚Neuen Medien‘ ursprünglich begleitet hatte, ist mittlerweile verflogen – gerade auch im Blick auf die Chancen und Risiken für Minderheitenmedien. Zwar eröffnen die ‚Neuen Medien‘, insbesondere im Bereich der ‚social media‘, durch ihren partizipatorischen Charakter neue Chancen für mediale Kommunikation in Minderheitensprachen.80 Mitglieder der Minderheitengemeinschaften können direkt miteinander kommunizieren und dabei bewusst die Minderheitensprache wählen, Institutionen und Verbände der Minderheitengemeinschaften können über Webseiten, Blogs und andere digitale Formate direkt Informationen in den Minderheitensprachen verbreiten. Mit der Konvergenz der Medien und dem Zug hin zu ‚Crossmedia‘81 fallen die Barrieren, die traditionell die medialen Öffentlichkeiten abgeschirmt hatten. Doch haben diese Entwicklungen ihren Preis. Auch die ‚Neuen Medien‘ tragen im Kern kommerziellen Charakter und unterliegen im Blick auf die (Re-)Finanzierungszwänge kommerzieller Angebote den gleichen Zwängen wie klassische kommerzielle Medien – Werbefinanzierung geht notwendig mit einem Kampf um R ­ eichweiten  Vgl. Moring (2007), S. 27 f.  Vgl. dazu etwa Beck (2022), S. 241. 79  Vgl. zu den daraus resultierenden Wettbewerbsproblemen Gundlach (2020), S. 1521 ff., sowie Beck (2022), S. 239 ff. 80  Vgl. Gruffydd Jones et al. (2019), S. 20 f. 81  Vgl. zu diesen Entwicklungstrends Efe-Resit (2020), S. 20 ff. 77 78

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und Nutzerzahlen einher.82 Die neu entstandenen Kommunikationsplattformen in Minderheitensprachen verschwinden zudem aus dem allgemeinen Blickfeld. Die Fragmentierung der ‚neuen‘ Medienlandschaft erfordert von den Nutzern eine bewusste Entscheidung, diese spezifisch aufzusuchen.83 Waren in den klassischen linearen Medien Angebote in Minderheitensprachen für die allgemeine Öffentlichkeit noch sichtbar, was die kulturelle Diversität und den multilingualen Charakter der jeweiligen Gesellschaft auch für die Mehrheit präsent hielt und potenziell zu einem Bewusstseinswandel beitrug, so verschwinden die Angebote in Minderheitensprachen jetzt in den Weiten des ‚digital space‘ und geraten für die Mehrheit damit aus dem Sichtfeld.84 Ob dies auf Dauer wirklich positiv für die Stellung der Minderheitensprachen ist, mag bezweifelt werden  – und die immer dominanter werdende Marktlogik des ‚digital space‘ wirkt sich auch nicht unbedingt zugunsten der Minderheitensprachen aus.

5 Mediale Angebote in Minderheitensprachen als Gerechtigkeitsfrage Lässt man die Befunde des vorstehend unternommenen Blickes auf die (immanente) Effizienzlogik der verschiedenen Medienmärkte und Mediensysteme Revue passieren, so wird eines deutlich: die medienökonomische Effizienzlogik begünstigt in der Regel nicht gerade den Aufbau und den Unterhalt medialer Angebote in Minderheitensprachen. Dies mag in Fällen größerer und kompakt siedelnder Volksgruppen anders sein – doch auch in diesen Fällen ist es meist eher das komplementäre System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, das die zentralen Medienangebote in Minderheitensprachen bereitstellt, nicht der kommerzielle Sektor. Bei kleineren Minderheiten mit sehr beschränkten Sprecherzahlen der Minderheitensprache wird der Markt nach seiner ökonomischen Rationalität kaum Angebote zur Verfügung stellen – und selbst die Systeme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind hier – aus in Kategorien der politischen Ökonomie85 gut erklärbaren Gründen – in der Regel eher zurückhaltend, in größerem Umfang Ressourcen in Minderheitenmedien zu investieren. Wenn in diesen Fällen eine Angebotsverbesserung stattfinden soll, bedarf es dezidierter Entscheidungen der Politik, um entsprechende Aufträge an die öffentlichen Medien zu erteilen (und die dafür benötigten Ressourcen bereitzustellen). Doch warum sollte Politik solche Entscheidungen treffen – Entscheidungen, die ja als logische Konsequenz Ressourcen dem Mainstreamsektor entziehen, die dann nicht mehr zur Bedienung der Präferenzen der Mehrheitsbevölkerung zur ­Verfügung  Vgl. Gruffydd Jones et al. (2019), S. 18 f.  Vgl. Gruffydd Jones et al. (2019), S. 21. 84  Vgl. Gruffydd Jones et al. (2019), S. 24. 85  Zum Mehrwert einer Perspektive der Politischen Ökonomie für eine Analyse der Mediensysteme vgl. Litschka (2020), S. 53 ff. 82 83

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stehen? Erklären lassen sich derartige Entscheidungen zum Ausbau von Minderheitenmedien in der Regel nur aus gesellschaftlichen Gerechtigkeitsdiskursen. Der Erlass programmatischer Gesetzesnormen und die Ratifikation einschlägiger völkerrechtlicher Vertragswerke, die häufig nur als symbolisches ‚Placebo‘ für konkretes Handeln dienen, in der Praxis aber nicht viel kosten, lässt man ihnen kein weiteres Handeln folgen, taugen als Beschwichtigungs- bzw. Befriedungsstrategien im Blick auf politisch sensible Mehrheiten-/Minderheitenkonflikte. Eine praktische Umsetzung der gegebenen normativen Versprechen, im Sinne eines konkreten Ausbaus medialer Angebote in Minderheitensprachen, wird jedoch tendenziell neue Konflikte in und mit der Mehrheitsgesellschaft auslösen, ist politisch folglich nur plausibel, wenn Gerechtigkeitspostulate, die auch in der Mehrheitsgesellschaft erhebliche Anhängerschaft haben, derartiges Handeln legitimieren. In der Folge soll nun gezeigt werden, dass tatsächlich in unseren heutigen (demokratischen) Gesellschaften prägende Gerechtigkeitsdiskurse stark für ein Handeln zugunsten des Schutzes und der Förderung von Minderheiten sprechen. Dies ist insofern nicht ganz einfach, als der Topos der ‚Gerechtigkeit‘ sehr schillernd ist und je nach Mindset und kultureller, wie sozialer Prägung ganz unterschiedliche Schattierungen aufweisen kann.86 Der Beitrag kann unter diesem Blickwinkel nur einige wenige, für die aktuellen Gerechtigkeitsdiskurse relevante Ansätze der Gerechtigkeitstheorie kurz durchspielen – alles andere würde eher ein monografisches Format erfordern. Ein in modernen Gesellschaften sehr wirkmächtiger Ansatz ist der Topos der ‚ausgleichenden Gerechtigkeit‘ (‚restorative justice‘) – ein Topos, der sich bis in die Philosophie der griechischen Antike zurückverfolgen lässt.87 Die moderne Geschichtsschreibung lässt uns zunehmend des Umstandes bewusst werden, dass die Prozesse der Bildung von Staaten und des (häufig in Ko-Evolution stattfindenden) ‚nation building‘ mit einem enormen Ausmaß von Gewalt einhergegangen sind – eine Gewalt, die nicht selten genozidale Züge trug und vielfach zumindest unter den Begriff des ‚Ethnozids‘ gebracht werden kann.88 Wird man sich des darin liegenden Systemunrechts bewusst, so verlangt dies nach ‚ausgleichender Gerechtigkeit‘ für die Mitglieder der Gesellschaft, die bis heute unter den Folgen dieser Gewaltgeschichte und der harschen Repression ‚störender‘ Kultur- und Sprachgemeinschaften (meist an den Rändern des ‚nationalen‘ Territoriums) zu leiden haben. Die soeben gebrauchte Formulierung lässt sich aber als Umschreibung der historischen Erblasten im Verhältnis von dominanter ‚Staatsnation‘ und Minderheiten verstehen – das Postulat ‚ausgleichender Gerechtigkeit‘ spricht unter dieser Perspektive sehr stark für eine gezielt fördernde Minderheitenpolitik, die fortbestehende, tief in die Rechtsordnung eincodierte Diskriminierungen und nachwirkende Folgen historischen Unrechts durch Ausgleichsmaßnahmen zu kompensieren sucht. Joseph Marko hat in seinem unlängst erschienenen Werk zu „Human and Minority Rights  Vgl. zur großen Vielfalt gerechtigkeitstheoretischer Ansätze in der politischen Philosophie Horn und Scarano (2002). 87  Vgl. zum Konzept Van Ness und Strong (2014). 88  Vgl. Marko et al. (2019b), S. 38 ff. 86

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Protection by Multiple Diversity Governance“ zusammen mit einer Reihe weiterer Autoren aus dem Grazer und Bozener Umfeld für ein aus Überlegungen der ‚ausgleichenden Gerechtigkeit‘ resultierendes ‚right to existence‘ plädiert, das nicht nur auf Garantien der physischen wie psychologischen Sicherheit von Minderheitengemeinschaften hinausläuft, sondern auch die Forderung nach der Gewährleistung grundlegender Bedürfnisse der Minderheiten und ihrer Mitglieder aufstellt, einschließlich der Ausbildung für eine gedeihliche Existenz notwendiger ‚capabilities‘.89 In eine ähnliche Richtung geht der Ansatz der Gerechtigkeitstheorie von Rainer Forst, der für eine „Theorie der Gerechtigkeit als Rechtfertigung“ plädiert.90 Gefordert sei „eine Reflexion über die praktische Bedeutung von Gerechtigkeit in unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Kontexten, innerhalb und jenseits bestimmter normativer Ordnungen“,91 wobei normative Ordnungen als ‚umstrittene und anfechtbare Rechtfertigungsordnungen‘ zu betrachten seien. In den Fokus der Analyse gerät damit die „Praxis des Widerstands gegen Ungerechtigkeit sowie die Bedeutung der Gerechtigkeit in solchen Kämpfen“, ferner „die Herrschafts- und Beherrschungspraktiken, in denen solche Kämpfe angesiedelt und gegen die sie gerichtet sind“.92 Er schließt dabei an Rawls an, der den Kerngedanken verschiedener Gerechtigkeitskonzeptionen dahingehend bestimmt hat, dass Institutionen gerecht sind, wenn „keine willkürlichen Unterschiede zwischen Menschen gemacht werden, und wenn die Regeln einen sinnvollen Ausgleich zwischen konkurrierenden Ansprüchen zum Wohle des gesellschaftlichen Lebens herstellen“. Politische und soziale Gerechtigkeit bezieht sich daher – so folgert Forst – „auf den legitimen Anspruch – oder das Grundrecht – jeder Person, keinen Institutionen, Regeln und Handlungsstrukturen auf willkürliche Art und Weise unterworfen zu werden, wie beispielsweise durch Machthaber, die anderen eine Ordnung auferlegen“.93 Nach dem Prinzip der vernünftigen Rechtfertigung „sind diejenigen Rechtfertigungen für gesellschaftliche Beziehungen und Institutionen frei von Willkür, die den diskursiven Test der reziproken und allgemeinen Rechtfertigung unter freien und gleichen Personen (Mitgliedern einer Rechtfertigungsgemeinschaft, die nicht auf willkürliche Weise bestimmt ist) bestehen. Zu dem Prinzip der reziproken und allgemeinen Rechtfertigung kommen wir durch eine reflexive und rekursive Betrachtung des Geltungsanspruchs gesellschaftlicher und politischer Gerechtigkeitsnormen, die beanspruchen, für alle, die Teil einer normativen Ordnung sind, wechselseitig und allgemein verbindlich zu sein.“94 Dies bedeutet, dass „man innerhalb eines Kontexts der Gerechtigkeit keinen Anspruch an andere erheben darf, den man selbst nicht bereit ist, allen anderen zu gewähren (Reziprozität der Inhalte)“; impliziert ist  Marko et al. (2019c), S. 178 ff.  Als zentrale Referenz für die Rekonstruktion des Forst‘schen Ansatzes wird hier Forst (2019) verwendet. Vgl. aber auch Forst (2007), S. 211 ff., 291 ff., 357 ff. und Forst (2002), S. 315 ff. 91  Forst (2019), S. 45. 92  Forst (2019), S. 46. 93  Forst (2019), S. 47 f. 94  Forst (2019), S. 48. 89 90

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d­ arüber hinaus, „dass die Rechtfertigung solcher Ansprüche in einer normativen Sprache erfolgen muss, die für alle offen ist und nicht nur von einer Partei bestimmt wird (zum Beispiel durch eine religiöse Mehrheit), und dass keine Partei anderen ihre eigene anfechtbare Vorstellung von gerechtfertigten Bedürfnissen oder Interessen, die vernünftigerweise abgelehnt werden können, aufzwingen darf (Reziprozität der Gründe)“.95 An diesem Punkt wird es – blickt man auf die extrem hierarchisch ausgestalteten Sprachenordnungen der Nationalstaaten und ihre daraus abgeleiteten Abstufungen berechtigter (oder unberechtigter) Ansprüche auf Berücksichtigung im Gefüge der Medienordnung – schon extrem heikel mit der Rechtfertigung bestehender Formen nationalstaatlicher Sprachenregimes. Noch deutlicher wird die Stoßrichtung in der folgenden Formulierung: „Der diskursiven Auffassung von Gerechtigkeit zufolge stellen diejenigen Subjekte, die einer normativen Ordnung unterworfen sind, die eigentliche Autorität zur Bestimmung dessen, was Gerechtigkeit innerhalb dieser Ordnung zu bedeuten hat, dar – empirisch gesehen, sind diese Subjekte allerdings keine Gleichen, sondern sie befinden sich in sehr unterschiedlichen Situationen der Unterwerfung. Die Kämpfe um Gerechtigkeit zielen innerhalb eines solchen Schemas also in erster Linie darauf ab, ein höheres Maß an Rechtfertigungsqualität und -gleichheit zu erreichen, das heißt eine bessere rechtliche, politische und gesellschaftliche Stellung für Gruppen zu sichern, die marginalisiert wurden und die darum kämpfen, zu anerkannten Rechtfertigungssubjekten zu werden.“96 Die Perspektive wird noch prägnanter im Blick auf eklatante Formen der Ungerechtigkeit und soziale Bewegungen, die den Kampf um Gerechtigkeit führen. Diese Bewegungen „protestieren nicht gegen natürliche oder kosmische Kräfte, die das „Glück“, hier oder dort geboren worden zu sein, mit diesen oder anderen Ressourcen und Talenten, willkürlich und ungleich verteilt haben, und sie fordern keine Entschädigung für „Unglück“. Vielmehr widersetzen sie sich der von Menschen verursachten Ungerechtigkeit, das heißt bestimmten Beherrschungsverhältnissen und -strukturen innerhalb ihrer Gesellschaft und/oder über diese hinaus. Für Protestierende und für die Grammatik der Gerechtigkeit im Allgemeinen spielen Relationen und Kontexte eine wesentliche Rolle. In komplexen Strukturen kann man zwar nicht ohne Weiteres konkrete Verantwortlichkeiten für die Verursachung und Reproduktion von Ungerechtigkeit feststellen, aber man kann die Entwicklung sozialer Asymmetrien rekonstruieren, kann eruieren, wie sie funktionieren und wer von ihnen in welcher Weise profitiert. Andernfalls wird das, was ein menschengemachter struktureller Beherrschungskontext ist, anonymisiert und naturalisiert als etwas, das einfach nur aus Zufall oder, in einer älteren Sprache, aus göttlicher Laune heraus geschehen ist.“97 Geradezu mit Händen zu greifen ist hier das Programm einer gerechtigkeitstheoretischen Analyse, die im Blick auf das Verhältnis dominanter ‚Staatsnationen‘ zu Minderheiten wichtige Aufschlüsse erbringen dürfte, werden in diesen Konstellationen politischer und sozialer Asymmetrie doch traditionell in  Forst (2019), S. 48 f.  Forst (2019), S. 49. 97  Forst (2019), S. 56. 95 96

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b­ esonders starkem Maße nicht gerechtfertigte Beherrschungsverhältnisse reproduziert, die zugleich unter dem Schleier einer scheinbaren ‚Neutralität‘98 der staatlichen Ordnung invisibilisiert werden. Noch einen Schritt weiter über Rawls hinaus geht Amartya Sen mit seinem ‚capabilities approach‘.99 Aufbauend auf seiner Theorie des ‚Social Choice‘, betont er die zentrale Bedeutung der möglichst weitgehenden Freiheit des Menschen, den Gang seines Lebens selbst zu bestimmen, unter Wahl zwischen den verschiedensten Stilen und Formen der Lebensführung. Natürlich sind wir Menschen als soziale Wesen vielfach externen Einflüssen unterworfen, die unser Leben – und die „freedom to determine the nature of our lives“ – massiv beeinflussen. Gerechtigkeit, im Sinne des ‚capabilities approach‘, verlangt aber nach grundsätzlicher Freiheit, das eigene Leben zu bestimmen.100 Zentral an dieser Perspektive ist die Weitung des Blickes über die Verteilung materieller Güter hinaus, also die Überwindung der klassischen Fokussierung auf reine Fragen der ‚Verteilungsgerechtigkeit‘. Entscheidend ist die nicht nur formale, sondern tatsächliche Freiheit eines jeden Einzelnen, die vorhandenen Möglichkeiten, die ihm zur Verfügung stehen, auch real wahrnehmen zu können, um sein Leben nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Die ‚capability perspective‘ – so formuliert es Sen – „does point to the central relevance of the inequality of capabilities in the assessment of social inequalities, but it does not, on its own, propose any specific formula for policy decisions“.101 Im Vordergrund steht damit das Wohlergehen des einzelnen Menschen, verstanden in einem weiten Sinne, das auch immaterielle Fragen der Zufriedenheit und der Erfülltheit des Lebens einschließt. Dieses Wohlergehen basiert zwar materiell auf den Grundgütern von Rechten, Freiheiten, Macht, Chancen, Einkommen, Vermögen und Selbstachtung; diese wiederrum dürfen jedoch nur als Mittel zur Verbesserung der Lebensqualität definiert werden, jedoch nicht als Ziel selbst, denn die Ziele des Einzelnen seien rein subjektiv geprägt, Produkt seiner Präferenzen und Wahl der Lebensform.102 Aufgabe bei der Herstellung von (mehr) Gerechtigkeit ist es mithin, Menschen als handelnde Akteure der Entwicklung ihrer eigenen Lebensqualität ernst zu nehmen und ihnen zu ermöglichen, genau diese Position als handelndes Subjekt zu erringen. Fundament dafür sind ‚faire Verfahren auf der Grundlage objektiver Vernunft‘- hier zeigen sich deutliche Anklänge an Jürgen Habermas und dessen Diskurstheorie. Diese Verfahren müssten aber – so betont Sen – immer auf konkrete Probleme bezogen sein und sollten nicht auf den Versuch der Erschaffung einer vollkommen gerechten Welt hinauslaufen.103 Sen zielt damit auf relative, graduelle Schritte hin zu mehr Gerechtigkeit, versteht seinen Ansatz der Gerechtigkeit als praktisches Vehikel, um tatsächliche Änderungen von ungerechten Z ­ uständen

 Vgl. zur ‚Fiktion der Neutralität‘ Marko (2019), S. 112 ff.  Grundlegend insoweit Sen (2009). 100  Sen (2009), S. 216 ff. 101  Sen (2009), S. 232. 102  Sen (2009), S. 233. 103  Sen (2009), S. 96. 98 99

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bestimmter Gruppen zu ermöglichen – ein Punkt, an dem er sich in gewisser Weise mit Forst berührt. Nimmt man diesen Ansatz der ‚Fähigkeiten‘ ernst, so stellen sich erneut grundlegende Fragen im Blick auf die Stellung tradierter Minderheiten (und die faktische Diskriminierung der Sprecher von Minderheitensprachen). Zwar sind in Europa praktisch alle Angehörigen von Minderheitengemeinschaften zwei- oder mehrsprachig, wenn sie denn überhaupt noch die Minderheitensprache beherrschen. Teil der persönlichen Wahl des Lebensstils kann es legitimerweise aber durchaus sein, große Teile seines Lebens im Kommunikationsraum der tradierten Sprache der Gemeinschaft zu verbringen, die oft stark affektiv besetzt ist und  – je nach sprachlicher Sozialisation – vielleicht auch das breitere Register und differenziertere Ausdrucksmöglichkeiten zur Verfügung stellt. Bei dieser Wahlentscheidung für die kulturelle Tradition (und ‚heritage language‘) der Gemeinschaft, in die man hineingeboren wurde, macht es aber völlig Sinn, auch seine mediale Anbindung an die Welt, über die Informationen bezogen und das eigene Weltbild mit dem der sozialen Umgebung kompatibilisiert wird, in der präferierten Sprache zugänglich zu haben. Fehlt es an dieser Zugänglichkeit einschlägiger medialer Angebote, so wird der Betroffene auf das Surrogat der Mainstreammedien in der Mehrheitssprache verwiesen, die er zwar leidlich beherrscht, denen er aber nicht vertraut. Ergebnis der Überlegungen ist auch hier ein starkes Gerechtigkeitsargument, zureichende mediale Angebote in Minderheitensprachen zu gewährleisten.

6 Funktion der Minderheitenmedien im Kampf um eine ‚gerechte‘ Sprachenordnung Der im vorangehenden Abschnitt herausgearbeitete Befund zeigt, dass die politische Bereitschaft, den Minderheiten in ihrem Verlangen nach verbesserter Berücksichtigung ihrer Sprachen im Bereich der elementaren sozialen Infrastrukturen entgegenzukommen, gerade auch im Bereich der medialen Angebote, im Kern Ausfluss gesellschaftlich weithin geteilter Gerechtigkeitspostulate ist (jedenfalls im Grund­ ansatz, wenn auch nicht immer in den Konkretionen). Nicht beantwortet ist damit aber die Frage, was sich nun aus diesen Gerechtigkeitsforderungen konkret ergibt – und erst recht nicht die Frage, ob die positivrechtlichen Vorgaben der einschlägigen Europaratsverträge wie die ganz unterschiedlichen Formen an nationaler Umsetzung dieser Vorgaben eigentlich den im Hintergrund stehenden normativen Postulaten gerecht werden? Will man diese Frage beantworten, muss man sich zunächst eine Idee davon verschaffen, welche funktionale Leistung die medialen Angebote in Minderheitensprachen erbringen sollen. Dieser Schritt ist gar nicht so leicht wie er zunächst klingt. So kann man zunächst festhalten, dass eine Form des rein symbolischen Ausgleichs für historisch erlittenes Unrecht, wie sie unter dem Gesichtspunkt der ‚restorative justice‘ formuliert werden könnte, leicht in die Problematik des eingangs erwähnten ‚tokenism‘ führt.

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Wenn der Fokus zu stark auf dem Gedanken der symbolischen Wiedergutmachung liegt, ist die Versuchung für den Staat nicht fern, über das Konzedieren einiger symbolträchtiger Einzelmaßnahmen rein punktuelle Verbesserungen durchzuführen. Der Charakter des Lückenhaften, des ‚patchwork‘, der vielen praktischen Arrangements der Förderung von Minderheitensprachen anhaftet, gerade auch im Bereich der medialen Angebote, wird so eher verfestigt als überwunden. Man landet damit aber noch tiefer in der Logik von begrenzten Ersatzmaßnahmen, die Tom Moring pejorativ mit dem Begriff der ‚substitutive strategies‘ belegt hat  – und vor deren Wirkungen er warnt.104 Welche Funktionen sollen Minderheitenmedien eigentlich erfüllen? Vorab lässt sich festhalten, dass bis heute nicht wirklich geklärt ist, ob Minderheitenmedien, selbst wenn sie denn ernsthafte Angebote an unterschiedlichen Formaten in den Minderheitensprachen zur Verfügung stellen, also dem Ideal der ‚functional completeness‘ nahekommen, tatsächlich einen substanziellen Beitrag zum Spracherhalt leisten. Dieser Punkt ist wissenschaftlich bis heute eine offene Frage.105 Das Pro­ blem hängt mit der kaum sinnvoll zu beantwortenden Frage nach den Wirkungen von Medien auf den Sprachgebrauch ab, also des ‚media impact‘. Dieser ‚impact‘ ist derart komplex, dass alle Versuche, die Medien gezielt für die Änderung von Sprachverhalten einzusetzen, zu kaum messbaren Ergebnissen geführt haben. So haben László Vincze und Tom Moring in Feldstudien festgestellt, dass selbst unter den Idealbedingungen der ‚functional completeness‘ nicht unbedingt jeder Sprecher der Minderheitensprache präferenziell zu den Minderheitenmedien tendiert  – die Wahlentscheidung, welche Medien genutzt werden, ist hochgradig kontextuell bestimmt und hängt stark davon ab, in welcher sprachlichen Umgebung der Betroffene sein alltägliches Leben im beruflichen Umfeld, aber auch in der Familie verbringt.106 Ist die Mehrheitensprache im Alltag völlig dominant, so kann dies leicht dazu führen, dass der Medienkonsum realiter dann auch zu Medienangeboten in der Mehrheitssprache tendiert. Positive Effekte für den Spracherhalt sind damit, selbst bei besten Bedingungen, nicht durchgängig garantiert. Neben den – methodisch kaum beweisbaren – Effekten zugunsten des Spracherhalts haben Minderheitenmedien allerdings auch noch eine Reihe anderer (positiver) Effekte für das ‚Ökotop‘ der jeweiligen Minderheitensprache.107 Sie verbessern das Prestige der jeweiligen Sprache, die mit der Sichtbarkeit in den Medien in den Kanon der ‚ernsthaften‘ Sprachen aufrückt, und fördern mit der Sichtbarmachung der vorhandenen gesellschaftlichen Mehrsprachigkeit auch  – wenn es gut läuft  – Toleranz und Wertschätzung der Minderheitensprache und der mit ihr verbundenen Kultur in der Mehrheitsgesellschaft. Zudem ermöglicht verstärkte mediale Präsenz der Minderheitensprache es den Mitgliedern der Minderheitengemeinschaft, die eine affektive Bindung an ihre ‚Herkunftssprache‘ haben, größere Teile ihres  Moring (2007), S. 20 ff.  Vgl. Cormack (2007b), S. 52 ff.; Moring (2007), S. 17. 106  Vincze und Moring (2013), S. 49 ff. 107  Vgl. dazu insbes. O‘Connell (2013), S. 187 ff. 104 105

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I­ nformationsbedarfs und ihrer Unterhaltung in der ‚Sprache des Herzens‘ zu konsumieren, was in der Folge die Sprachfähigkeiten der regelmäßig das Angebot nutzenden Rezipienten verbessert. Minderheitenmedien müssen sich zudem – bei in der Regel wenig ausgebauten und kaum standardisierten Sprachen – notgedrungen im Sprachausbau betätigen, an der Entwicklung neuer Terminologie teilnehmen und leisten zudem einen wichtigen Beitrag zur Verbreitung neuer Terminologie und bewirken tendenziell eine basale Standardisierung der gesprochenen wie geschriebenen Sprache. Zudem können Minderheitenmedien über öffentlich sichtbare Sprecher positive Rollenmodelle für Mitglieder der Sprachgemeinschaft aus den nachwachsenden Generationen liefern und schaffen Anreize für die Perfektionierung der sprachlichen Fähigkeiten, stellen die Medien doch im Ergebnis auch attraktive Beschäftigungsmöglichkeiten für Sprecher mit ausgebauter Sprachkompetenz zur Verfügung. Diese positiven Effekte sind nicht zu vernachlässigen. Auf einer mittleren Ebene der Stärkung der individuellen Sprachkompetenz wie der Entwicklungsoffenheit der Sprache selbst werden hier wichtige Beiträge zur Korrektur überlieferter Strukturen der Diskriminierung und Vermachtung der sprachlich gebundenen Kommunikationsmuster geleistet, wie sie sich im Gefolge der Etablierung kultureller und sprachlicher Hierarchien im modernen Nationalstaat etabliert haben. Kampf gegen Diskriminierung und (nicht gerechtfertigte) Vermachtung aber ist – das haben wir oben gelernt – eine zentrale Dimension des Kampfes um Gerechtigkeit. Auf individueller Ebene geht es hier schlicht um elementare Grundrechtspositionen, vor allem im Blick auf zentrale Kommunikationsgrundrechte.108 Meinungs- wie Informationsfreiheit schützen – bei Licht besehen – nicht nur das Recht, sich irgendwie zu informieren und in einer aufgezwungenen Sprache seine Meinung zu äußern, sondern umfassen auch die Wahl der (präferierten) Sprache beim Streben nach Information wie bei der Meinungsäußerung. Es macht eben doch einen Unterschied, ob ich mich über die Medien einer als fremd und feindlich eingestuften ‚Herrschaftsnation‘ informieren und äußern muss, denen ich im Kern nicht vertraue, oder ob die mediale Kommunikation im Binnenbereich der eigenen ‚peer group‘ stattfindet, wo dann auch besser eine Verständigung über die gemeinsame Sicht auf die Dinge erfolgen kann. Jenseits der Stärkung individueller Wahlmöglichkeiten (im Sinne der oben erwähnten ‚capabilities‘) gibt es jedoch auch die kollektive Dimension des Abbaus von Diskriminierung und ungerechter Beherrschungsverhältnisse. Fängt man ernsthaft an, die aus den allgemeinen Kategorien der Gerechtigkeit ableitbaren normativen Postulate auf konkrete Standards hin zu operationalisieren, so landet man schnell bei normativen Anforderungen, die der Debatte um den Schutz von Minderheiten und die Förderung von Minderheitensprachen ganz und gar nicht fremd sind. Es wäre eine interessante Gedankenübung, diese Ableitung aus überpositiven Prinzipien hin zu konkreten Anforderungen einer Verbesserung der Stellung der Minderheitensprachen durchzuspielen  – und man wird dabei feststellen, dass die 108  Vgl. zu dieser Dimension der Kommunikationsgrundrechte Marko et al. (2019a), S. 273 ff.; vgl. ferner OSCE HCNM (2019) Tallinn Guidelines, S. 14 f.

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­ rgebnisse eine frappierende Konvergenz mit den normativen Anforderungen aufE weisen, die einschlägige Organe internationaler Organisationen aus ihren (oft recht allgemein gehaltenen) rechtlichen Grundlagentexten entwickelt haben. Ein geradezu paradigmatisches Beispiel dafür ist der Abschnitt zu Minderheitenmedien im Thematic Commentary No. 3 des Beratenden Ausschusses für die Rahmenkonvention zu „The Language Rights of Persons Belonging to National Minorities under the Framework Convention“. Im Vorspann zu Teil IV. zu Sprachenrechten und Medien wird betont, das Recht, Informationen und Ideen in einer Minderheitensprache zu erhalten und mitzuteilen, hänge von den wirksamen Zugangsmöglichkeiten zu den Medien ab. Darüber hinaus sei die Möglichkeit, „Informationen in einer Sprache, die man vollständig versteht und in der man kommunizieren kann, zu erhalten und mitzuteilen, eine Voraussetzung für eine gleichberechtigte und wirksame Beteiligung am öffentlichen, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Leben“.109 Außerdem müsse die Sprache, “damit sie sich in allen Bereichen entwickeln und dem Sprecher als allumfassendes Kommunikationsmittel dienen kann, im öffentlichen Bereich präsent sein, u. a. in den Medien“. Die Präsenz von Minderheitensprachen in den öffentlichen Medien stärke zudem die soziale Kohäsion. Dies wird dann im Blick auf die verschiedenen Subsysteme der Medienlandschaft durchgespielt. Hinsichtlich des öffentlich-­rechtlichen Rundfunks, dem der Ausschuss insoweit besondere Bedeutung beimisst, wird betont: „Damit öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten die kulturelle und sprachliche Vielfalt einer Gesellschaft widerspiegeln können, müssen sie eine angemessene Präsenz von Angehörigen von Minderheiten und ihren Sprachen garantieren, einschließlich zahlenmäßig kleiner Minderheiten. Dies schließt die Gewährung von Zuschüssen für Medien und Programme für, von und über nationale/n Minderheiten in den Minderheiten- und Mehrheitssprachen sowie für zwei- oder mehrsprachige Formate ein. Die Interessen und Probleme von Minderheiten sollten ebenfalls in den regulären Sendebetrieb aufgenommen werden, anstatt sie in gelegentlichen Programmen zu behandeln, und die Hauptmedien sollten sich an einer weiter gefassten politischen Auseinandersetzung beteiligen, die für Angehörige von Minderheiten von Interesse ist.“110 Im Blick auf eine ganze Reihe vom Ausschuss für erforderlich gehaltener Detailmaßnahmen wird die Notwendigkeit einer „resoluten staatlichen Unterstützung“ herausgestrichen. Zugleich wird die komplementäre Funktion privater Medien betont: „Der Beratende Ausschuss schätzt die signifikante Rolle der privaten Medien und der Community Media bei der Umsetzung von Sprachrechten von Angehörigen nationaler Minderheiten und hat den Beitrag begrüßt, den die privaten Medien in den Bereichen Integration und für die allgemeine Wertschätzung der kulturellen Vielfalt in der Gesellschaft leisten. Angesichts des Konkurrenzdrucks im Sektor der privaten Medien sollten die nationalen Stellen die Schaffung von Anreizen für die Anbieter von privaten Medien und Community Media erwägen, z. B. durch Zuschüsse und die Zuweisung von Frequenzen, um den Zugang, insbesondere zahlenmäßig kleiner Minderheiten und deren Sprachen zu 109 110

 Advisory Committee (2012) Thematic Commentary No. 3, S. 14 para. 40.  Advisory Committee (2012) Thematic Commentary No. 3, S. 14 para. 41.

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den Medien und ihre Präsenz in den Medien zu erhöhen.“111 Die Notwendigkeit dezidierter Maßnahmen zur Unterstützung wird auch im Blick auf die Aufrechterhaltung des Angebots an Printmedien in Minderheitensprachen betont, ferner für die ‚Neuen Medien‘: „Obwohl sie die traditionellen Printmedien nicht ersetzen, müssen sie bei der Gewährung von Zuschüssen für Medienproduktionen in den Minderheitensprachen berücksichtigt werden. Zudem besteht die Notwendigkeit für die professionelle und finanzielle Unterstützung für die Verwaltung von Webseiten und für den Ausbau von Trainingsangeboten für Journalisten …“112 Diese Forderung nach ‚resolute support‘ deckt sich im übrigen mit den zentralen Schlussfolgerungen des direkt vor der Pandemie erarbeiteten Berichts einer Arbeitsgruppe des Expertenkomitees für die Sprachencharta, die in ihrem Bericht an das Komitee formuliert: „Today, legacy media and traditional journalism as carriers of key democratic functions of surveillance function and deliberation (cf., works by Harold Lasswell and Jürgen Habermas) predominantly serve an older population, whereas younger audiences tend to orient themselves towards social media and within peer groups. Public investments in media and journalism predominantly serve the former, whereas the latter predominantly operate on market conditions that do not enhance RMLs.”113 Daraus folgt für die Arbeitsgruppe die Notwendigkeit gezielter Unterstützungsmaßnahmen für ‚Neue Medien‘: „Whilst in many cases, social media platforms and peer group communication on social media in many cases are important additions to daily media use among RML users in their own language, the sustainability of these tools of communication is uncertain and their lifespan is often short. There is an urgent need for more sustainable and targeted media content that can interest young audiences in browsing and prosuming in their respective RMLs.“114 In die gleiche Richtung gehen auch die Empfehlungen der ‚Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age‘ des OSZE Hochkommissars für nationale Minderheiten von 2019.115 Dort heißt es unter dem Oberpunkt ‚Media Environment‘: „States should develop and deploy a range of measures to ensure that persons belonging to national minorities can take full advantage of the unprecedented opportunities to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, in the present media environment.“ Im Folgesatz wird betont: „The abundance of information and media does not, however, diminish existing State obligations to: Ensure the effective access of persons belonging to national minorities to such expressive opportunities and informational resources;“ und als zweiter Punkt wird aufgeführt: „Support and/or facilitate the production of content by and for national minorities, including in their own languages, and the

 Advisory Committee (2012) Thematic Commentary No. 3, S. 15 para. 45.  Advisory Committee (2012) Thematic Commentary No. 3, S. 16 para. 48. 113  Gruffydd Jones et al. (2019), S. 24, dort These Nr. 4. 114  Gruffydd Jones et al. (2019), S. 25, dort These Nr. 6. 115  Siehe OSCE HCNM (2019) Tallinn Guidelines; vgl. ferner Stephan und Nurumov (2018), S. 79 ff. 111 112

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d­ issemination of such content across a range of platforms.“116 Im Blick auf die ‚Neuen Medien‘ wird dieser Gedanke fortentwickelt mit der Empfehlung: „Internet intermediaries should be allowed to, and encouraged to, offer their services in the languages of national minorities. They should also be encouraged to devise and implement strategic plans and concrete measures to enhance the availability, accessibility, prominence and findability of content produced by national minorities, including in minority languages, online.“117 Als Fazit lässt sich aus diesen neueren Dokumenten zu den Anforderungen an die Staaten im Blick auf die Gestaltung der Mediensysteme konstatieren, dass wir eigentlich ziemlich genau wissen, was zu passieren hätte, sollen die medialen Angebote für Minderheiten auf den unter Gerechtigkeitsaspekten gebotenen Stand gehoben werden. Normativ sind die Anforderungen weitgehend klar. Doch ob die Staaten wirklich bereit sind, die normativen Ableitungen und die daraus entwickelten Empfehlungen für ihr weiteres Vorgehen ernst zu nehmen, ist nicht sicher. Im Kontext der Europaratsverträge zum Minderheitenschutz und der nationalen Minderheitengesetzgebung gibt es seit langem eine ungute Tendenz, zwar regelmäßig wohlfeile Bekenntnisse zur Notwendigkeit eines verbesserten Schutzes und verstärkter Förderung abzugeben, doch sich in der Folge um die zur Umsetzung dieser Handlungsverpflichtungen nötigen Maßnahmen zu drücken. Im Bereich der Minderheitenmedien ist diese Tendenz besonders plastisch sichtbar, geht es hier beim Ausbau des Angebots in Minderheitensprachen doch auch immer um (knappe) Ressourcen, die dann an anderer Stelle fehlen, um Präferenzen der Mehrheit zu bedienen. Politökonomisch ist klar, wer bei derartigen Verteilungskonflikten in der Regel den Kürzeren zieht. Doch sollten sich die Staaten bewusst sein, dass die gesamte Übung eines Ausbaus des Minderheitenschutzes leere Symbolik bleibt, wenn man den Worten keine Taten folgen lässt. Die steten Bekenntnisse zu ‚resolute action‘ verdecken dann nur, dass das Gebäude an hehren Prinzipien, Standards und Empfehlungen letzten Endes nur so etwas wie eine ‚Palliativmedizin‘ für das langsame, aber dann doch unaufhaltsame Sterben der Mehrzahl der Minderheitensprachen Europas darstellen.

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Mikrostaaten und der europäische Minderheitenschutz Harald Christian Scheu

1 Einleitung Aus dem beeindruckenden akademischen Schaffen von Prof. Rainer Hofmann zu verschiedenen Bereichen des Völker- und Europarechts sticht sein Beitrag zur Entwicklung des europäischen Minderheitenschutzes besonders hervor. Über Jahrzehnte hinweg hat er die entsprechende völkerrechtliche Doktrin nicht nur als Hochschullehrer und Autor richtungsweisender Publikationen, sondern auch als angesehener internationaler Experte und nicht zuletzt als Präsident und Mitglied des Beratenden Ausschusses zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten des Europarats (Beratender Ausschuss) maßgeblich mitgeprägt. Oftmals hat Rainer Hofmann seine bestechende juristische Übersicht und Argumentationskraft unter Beweis gestellt. Es ist ihm gelungen, einen hohen intellektuellen Anspruch mit dem notwendigen Gespür für die Belange jener zu verknüpfen, die im minderheitenpolitischen Diskurs eher am Rande stehen. Beeindruckend ist nicht nur sein schier unglaubliches Detailwissen, sondern auch seine Offenheit und Unvoreingenommenheit gegenüber verschiedenen nationalen und Minderheitenkulturen. Ein grundlegendes Problem des internationalen Minderheitenschutzes besteht darin, dass die Rechte der nationalen Minderheiten und ihrer Angehörigen e­ inerseits

Prof. Mag. phil. Dr. iur. Harald Christian Scheu, Ph.D., Karlsuniversität in Prag, seit 2020 Mitglied des Beratenden Ausschusses zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Dieser Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Autors wieder. H. C. Scheu (*) Prag, Tschechien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_35

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als Teil des allgemeinen Menschenrechtsschutzes konzipiert sind,1 andererseits aber der konkrete Schutzstandard unter Berücksichtigung der spezifischen demografischen, historischen und (rechts)kulturellen Besonderheiten im Vertragsstaat zu bestimmen ist. Die Forderung nach einer einheitlichen und allgemein gültigen Regelung für alle Minderheitenangehörigen wird also unter Verweis auf regionale Unterschiede relativiert. Gleichsam paradigmatisch wird dieser Konflikt z. B. in Art. 10 Abs. 2 des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten (Rahmenübereinkommen) angedeutet, welcher den Gebrauch von Minderheitensprachen in der Kommunikation mit den Verwaltungsbehörden davon abhängig macht, ob die Minderheitenangehörigen in einem bestimmten Gebiet traditionell oder in beträchtlicher Zahl wohnen, ob sie eine Forderung nach dem Gebrauch der Minderheitensprache erheben und ob eine solche Forderung dem tatsächlichen Bedarf entspricht. Ähnliche Bedingungen sind in Art. 11 Abs. 3 des Rahmenübereinkommens zur Frage zwei- oder mehrsprachiger topografischer Hinweise festgelegt. In der akademischen Literatur ist unstrittig, dass auch andere Bestimmungen des Rahmenübereinkommens im Lichte der „besonderen Bedürfnisse“ der Angehörigen nationaler Minderheiten auszulegen sind.2 Bei der Auslegung des Rahmenübereinkommens sind jedoch nicht nur solche Besonderheiten zu berücksichtigen, welche eine nationale Minderheit betreffen. Auch die für einen Vertragsstaat charakteristischen Umstände können eine Rolle spielen. Unter anderem stellt sich die Frage, inwieweit die Größe bzw. die Kleinheit eines Vertragsstaates bei der Umsetzung minderheitenrechtlicher Verpflichtungen zu beachten ist. Abgesehen davon, dass sich ebenso wie bei anderen völkerrechtlichen Abkommen die insgesamt 39 Vertragsstaaten des Rahmenübereinkommens nach Größe und Einwohnerzahl unterscheiden, gibt es mit Liechtenstein und San Marino auch zwei Vertragsparteien aus der Gruppe der sogenannten Mikrostaaten. In der Einleitung zu ihrem Standardkommentar zum Rahmenübereinkommen3 wiesen Rainer Hofmann, Tove H. Malloy and Detlev Rein darauf hin, dass von den acht Mitgliedstaaten des Europarats, die dem Rahmenübereinkommen bislang noch nicht beigetreten sind, vier über ein ausreichend großes Staatsgebiet verfügen, um die Bestimmungen des Rahmenübereinkommens anwenden zu können. Hingegen hätten die anderen vier Staaten auf der Liste, nämlich Andorra, Island, Luxemburg und Monaco, wahrscheinlich keine nationalen Minderheiten auf ihrem Territorium. Die Autoren würden es dennoch begrüßen, wenn auch jene Klein- bzw. Mikrostaaten dem Beispiel von Liechtenstein, Malta4 und San Marino folgten und sich in  Nach Artikel 1 des Rahmenübereinkommens ist der Schutz nationaler Minderheiten und der Rechte und Freiheiten von Angehörigen dieser Minderheiten Bestandteil des internationalen Schutzes der Menschenrechte. 2  Siehe z. B. Wilson (2018); Roter (2018); Rautz und Hofmann (2018). 3  Hofmann et al. (2018). 4  Da Malta sich im Hinblick auf seine Einwohnerzahl (ca. 520.000) von Liechtenstein (ca. 38.000) und San Mario (ca. 34.000) doch nicht unwesentlich unterscheidet, wird die Umsetzung des Rahmenübereinkommens in Malta in diesem Beitrag nicht näher erörtert. 1

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e­ inem Akt der Solidarität den anderen Vertragsstaaten anschließen würden.5 Es ist nämlich bezeichnend, dass sowohl Liechtenstein, als auch San Marino im Zuge des Beitritts erklärten, dass auf ihren Territorien zum Zeitpunkt des Beitritts keine nationalen Minderheiten lebten.6 Jedenfalls ist die von Rainer Hofmann, Tove H. Malloy and Detlev Rein ausgesprochene indirekte Einladung an die vier genannten Kleinstaaten Anlass genug, sich mit der Umsetzung des Rahmenübereinkommens in Mikrostaaten näher zu befassen. In erster Linie geht es nicht um die Frage, ob in jenen Kleinststaaten nationale Minderheiten leben. Da das Rahmenübereinkommen bekanntlich keine Minderheitendefinition enthält, ist dieses Problem nämlich für alle Vertragsstaaten gleichermaßen relevant. So wurde die entsprechende Auslegungspraxis des Beratenden Ausschusses, welche einen sogenannten inklusiven Ansatz („inclusive approach“) fordert,7 unter anderem auch von Deutschland und Österreich abgelehnt.8 Es soll auch nicht darum gehen, welche konkreten Durchführungsmaßnahmen durch die genannten Mikrostaaten nach ihrem Beitritt zum Rahmenübereinkommen ergriffen wurden. Im Mittelpunkt dieses Beitrages steht die Frage, wie die vertraglichen Verpflichtungen im Lichte der eingeschränkten personellen und finanziellen Ressourcen von Mikrostaaten zu interpretieren sind. Es scheint, dass dieses Problem bislang weder durch den Beratenden Ausschuss noch in der wissenschaftlichen Literatur eingehend untersucht wurde.

2 Der Stellung von Mikrostaaten in Internationalen Organisationen Da der Begriff Mikrostaat in der wissenschaftlichen Literatur nicht einheitlich verwendet wird, ist eine terminologische Vorbemerkung angebracht. Neben neutral anmutenden Synonymen wie z. B. Klein- bzw. Kleinststaaten und Ministaaten standen in der Vergangenheit auch Bezeichnungen wie Zwergstaaten, Liliputstaaten oder Miniaturstaaten im Gebrauch, die wohl eher abwertend konnotiert sind. Für die Zwecke dieser Abhandlung verwenden wir durchgehend den Begriff Mikro­ staat, ohne ihm eine positive oder negative Wertung beizuzumessen. Die Abgrenzung von Mikrostaaten gegenüber anderen Staaten beruht im Allgemeinen auf einem quantitativen Kriterium, welches jedoch weder in normativen Texten, noch in der internationalen Praxis eindeutig bestimmt ist. Dementsprechend wirken auch die in der Fachliteratur gezogenen Grenzen ziemlich willkürlich, z.  B. wenn verschiedene Autoren von weniger als drei Millionen, einer Million,

 Hofmann et al. (2018), S. 12.  Liechtenstein fügte eine solche Erklärung seiner Ratifikationsurkunde bei, San Marino unterstrich diese Auffassung in seinem ersten Staatenbericht (ACFC/SR(1999)001). 7  Vorsichtig bejahend Hofmann (2005), S. 602. 8  Mit Kritik an der Praxis des Beratenden Ausschusses Scheu (2006). 5 6

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300.000 oder gar nur 100.000 Einwohnern ausgehen.9 In Anknüpfung an die Anerkennungspraxis der Vereinten Nationen sprach z. B. Anand davon, dass Staaten mit weniger als einer Million Einwohner als sehr kleine Staaten oder Ministaaten einzustufen seien.10 Neben dem quantitativen Kriterium können manchmal auch historische Aspekte von Bedeutung sein. Während nämlich die meisten der heute als Mikrostaaten bezeichneten Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen erst im Zuge des Dekolonisierungsprozesses als selbstständige Subjekte des Völkerrechts entstanden sind, existieren die europäischen Kleinststaaten Andorra, Liechtenstein, Monaco und San Marino zum Teil schon jahrhundertelang als mehr oder weniger selbstständige politische Entitäten. Auch ohne formelle Mitgliedschaft in internationalen Organisationen traten sie schon früh in Rechtsbeziehungen zu anderen Staaten. Die Umsetzung von völkerrechtlichen Verpflichtungen durch Mikrostaaten war sowohl im Rahmen des Völkerbundes als auch der Vereinten Nationen Gegenstand von Diskussionen. Anders als für San Marino und Monaco, welche ihre Beitrittsgesuche noch vor der Annahme einer formellen Entscheidung durch die zuständigen Organe des Völkerbundes zurückzogen, wurde der Antrag Liechtensteins in der Sache eingehend geprüft, und zwar mit dem Ergebnis, dass Liechtenstein nicht in der Lage sei, die mit einer Mitgliedschaft im Völkerbund einhergehenden Verpflichtungen zu erfüllen.11 Der für Fragen der Mitgliedschaft zuständige Fünfte Ausschuss kam zum Schluss, dass Liechtenstein zwar ein souveräner Staat sei, einige Attribute seiner Souveränität, wie z. B. die Zollkontrolle, die diplomatische Vertretung und manche Teile der Rechtsprechung, jedoch von seinen Nachbarstaaten Österreich und der Schweiz wahrgenommen wurden. Im Dezember 1920 stimmten 28 Mitgliedstaaten  – bei 13 Enthaltungen und einer Ja-Stimme  – gegen die Aufnahme Liechtensteins in den Völkerbund.12 Nach dem Zweiten Weltkrieg äußerte die sowjetische im Gleichklang mit der sowjetukrainischen und der sowjet-weißrussischen Delegation bei den Vereinten Nationen ähnliche Bedenken. Als der UN-Sicherheitsrat 1949 die Frage eines Beitritts Liechtensteins zum IGH-Statut, welcher auch für UN-Nichtmitgliedstaaten möglich ist, diskutierte, wiesen die Skeptiker sowohl auf die seit 1924 zwischen Liechtenstein und der Schweiz bestehende Post- und Zollunion, als auch auf die Absenz einer eigenen liechtensteinischen Währung und Armee hin. Auf die rhetorische Frage, was von der liechtensteinischen Souveränität übrig bliebe, antwortete der sowjetische Vertreter im Sicherheitsrat wörtlich: „Nothing“.13 In weiterer Folge

 Für einen kurzen Überblick siehe Simpson (2014), S. 168.  Anand (2008), S. 162. 11  Grant (2009), S. 240–241. 12  Simpson (2020). 13  Zitiert nach Kohn (1967), S. 547. Kohn sprach im Übrigen auch die paradoxe Situation an, dass ausgerechnet die Vertreter der Sowjetukraine und Sowjetweißrusslands die Souveränität Liechtensteins in Zweifel zogen: „Here we have in effect ladies of questionable character expressing doubts about a maiden’s virtue“ (ibidem, S. 548). 9

10

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enthielten sich aber die Sowjetunion und die genannten zwei Sowjetrepubliken der Stimme, womit sie den Beitritt Liechtensteins zum IGH-Statut ermöglichten.14 Was die Frage der formellen Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen angeht, so stellte sich vor allem die Frage, ob Mikrostaaten in der Lage seien, die Anforderungen des Art. 4 der UN-Charta zu erfüllen. Die zitierte Norm setzt nämlich voraus, dass ein Staat, der sich um die Mitgliedschaft in der Organisation bewirbt, fähig und willens ist, die aus der UN-Charta resultierenden Verpflichtungen zu erfüllen. Im Jahr 1965 wies der Vertreter der USA im UN-Sicherheitsrat darauf hin, dass im Hinblick auf kleine Staaten („small entities“) Zweifel bestünden, ob sie nicht nur willens, sondern tatsächlich auch fähig seien, den Verpflichtungen im Sinne von Art. 4 der UN-Charta nachzukommen, und wies in diesem Zusammenhang explizit auf die eingeschränkten Ressourcen („human and economic resources“) von Mikrostaaten hin.15 In seinem Jahresbericht für 1965 stellte auch UN-Generalsekretär U Thant die Frage, in welchem Maße sich „außergewöhnlich kleine neue Staaten“ an den Aktivitäten der Organisation beteiligten sollten. Laut U Thant könnten die Kleinheit jener Staaten und deren beschränkte Ressourcen eine beträchtliche Hürde für die Teilnahme am internationalen Leben darstellen. Daher rief er dazu auf, die möglichen Langzeitfolgen einer UN-Mitgliedschaft von Kleinststaaten genauer zu prüfen.16 Folglich setzte der UN-Sicherheitsrat im August 1969 einen Expertenausschuss ein, der sowohl die Option einer Vollmitgliedschaft als auch Vorschläge für modifizierte Formen der Beteiligung von Mikrostaaten prüfen sollte. Die USA und das Vereinigte Königreich hatten eine Art von Assoziierung vorgeschlagen, welche kein Stimmrecht beinhalten sollte. Das Vereinigte Königreich führte dazu aus, dass ein solcher Vorschlag vollständig mit dem Prinzip der souveränen Gleichheit nach Art. 2 der UN-Charta vereinbar wäre, und zwar dann, wenn ein Staat in Ausübung seiner Souveränität und in einer für die anderen Mitglieder annehmbaren Weise freiwillig auf die Ausübung bestimmter Mitgliedschaftsrechte verzichtete.17 Laut Grant wurden solche Vorschläge nach 1970 jedoch auf Anraten des UN Legal Counsel nicht mehr weiterverfolgt.18 Der Legal Counsel hatte nämlich klargestellt, dass eine ausreichende Rechtsgrundlage für eine modifizierte Beteiligung von Mikrostaaten nur durch eine Änderung der UN-Charta geschaffen werden könnte. In der Sache selbst überwog die Befürchtung, dass eine Aufweichung des Prinzips der souveränen Gleichheit für alle Mitgliedstaaten das fragile Gleichgewicht innerhalb der Vereinten Nationen gefährden könnte.19 In weiterer Folge wurde die Größe  eines Kandidatenstaates während der Beitrittsverhandlungen nicht mehr

 Alle anderen im Sicherheitsrat vertretenen Staaten stimmten für den Beitritt Liechtensteins zum Statut. 15  U.S. Participation in the U.N. (1967), S. 126. 16  Introduction to the annual report of the Secretary-General on the work of the Organization, 16.06.1964–15.06.1965, New York UN, 1965 (A/6001/Add.1), S. 2. 17  UN Security Council, S/9836 (15.06.1970). 18  Grant (2009), S. 243. 19  Gunter (1977), S. 115. 14

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­problematisiert.20 Liechtenstein erlangte die formelle Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen erst 1990. San Marino folgte im Jahr 1992, Monaco und Andorra 1993. Die Fähigkeit der europäischen Mikrostaaten zur Erfüllung völkervertragsrechtlicher Pflichten wurde auch im Rahmen des Europarats problematisiert. Obwohl zu jenem Zeitpunkt mit Luxemburg, Island and Malta bereits drei relativ kleine Staaten die Mitgliedschaft erlangt hatten, musste Liechtenstein in den 1970er-Jahren eine vorsichtigere Strategie wählen. Zunächst wurde Liechtenstein im Jahr 1975 der ständige Beobachterstatus in der Parlamentarischen Versammlung gewährt. Erst 4 Jahre später entschied sich das Ministerkomitee – gegen den Widerstand Belgiens, Frankreichs und Großbritanniens – für die Aufnahme Liechtensteins in die Organisation.21 Im Fall von San Marino, welches sich gegen Ende der 1970er-Jahre für eine Mitgliedschaft im Europarat zu interessieren begann, wurden zwei Rechtsgutachten des Politischen Ausschusses und des Ausschusses für Nichtmitgliedstaaten eingeholt. Nachdem sich beide Gutachten dafür ausgesprochen hatten, beschloss die Parlamentarische Versammlung 1982 die Verleihung des Beobachterstatus an San Marino.22 Als San Marino im Jänner 1988 einen formellen Antrag auf Mitgliedschaft stellte, wurde das Problem der speziellen Stellung von Mikrostaaten im Zuge des Aufnahmeverfahrens nicht mehr thematisiert. Die Parlamentarische Versammlung stellte in ihrer Opinion 143 (1988) fest, dass San Marino in der Lage und willens sei, die in Art.  3 der Satzung des Europarates verankerten rechtstaatlichen und menschenrechtlichen Standards zu erfüllen, sodass der Beitritt San Marinos im November 1988 erfolgen konnte. Was die Beitrittsambitionen von Andorra betrifft, so war nach Ansicht der Experten vor dem Beitritt zum Europarat eine umfassende Verfassungsreform erforderlich. In der Resolution 946 (1990) empfahl die Parlamentarische Versammlung unter anderem die Annahme einer schriftlichen Verfassung, welche die grundlegenden Menschenrechte kodifizieren sollte. Nach erfolgreichem Abschluss dieses Prozesses stellte Andorra im November 1993 einen formellen Antrag auf Mitgliedschaft und konnte der Organisation im November 1994 beitreten.23 In einer ähnlichen Situation befand sich Monaco, welches sich erst im Jahr 1998 um einen Beitritt bemühte. Erst nach Annahme einer umfassenden Verfassungsreform im Jahr 2002 eröffnete sich für das Fürstentum die Möglichkeit einer Vollmitgliedschaft im Europarat. Die Verfassungsnovelle betraf insbesondere eine Ausweitung der parlamentarischen Befugnisse und eine Reform des Wahlrechts. Auch ein völkerrechtliches Abkommen zwischen Monaco und Frankreich aus dem Jahr 1930 wurde angepasst. Im Hinblick auf jene Schritte empfahl die Parlamentarische Versammlung in ihrer Opinion 250 (2004) die Aufnahme Monacos in den Europarat. Der Beitrittsprozess wurde im Oktober 2004 abgeschlossen.

 Anand (2008), S. 175.  Wassenberg (2013), S. 118–119. 22  Wassenberg (2013), S. 120. 23  Haller (2006), S. 182–183. 20 21

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Mit der formellen Aufnahme von Mikrostaaten in internationale Organisationen sind die Schwierigkeiten bei der Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen nicht gelöst. Eine von Andrea Ó Súilleabháin für das International Peace In­ stitute (IPI) verfasste Studie aus dem Jahr 2014 zeigt einige grundlegende Probleme auf, mit welchen Mikrostaaten in den Vereinten Nationen konfrontiert sind.24 Aufgrund von Interviews mit den diplomatischen Vertretern von 54 Mikrostaaten kam die Autorin zum Schluss, dass die Unterrepräsentation von Mikrostaaten in den wichtigen Organen und Agenturen der Vereinten Nationen den Zugang zu wichtigen Informationen negativ beeinflusst. Außerdem hatten die befragten Diplomaten den Eindruck, dass kleine Staaten angesichts einer regelrechten Überschwemmung mit offiziellen Dokumenten keine ausreichenden Mittel für die Auswertung jener Mitteilungen hätten, da sie oft nicht über die notwendigen Insiderinformationen verfügten.25 Die begrenzten Filter- und Analysekapazitäten von Mikrostaaten erschweren auch die Umsetzung vertraglicher Berichtspflichten. Diplomaten erwähnten in diesem Zusammenhang das Problem einer Überlastung durch Verpflichtungen („obligation overload“) und deuteten an, dass Mikrostaaten Schwierigkeiten hatten, die durch völkerrechtliche Verträge festgelegten obligatorischen Berichtspflichten zu erfüllen. Zwar könnte ein Erfahrungsaustauch zwischen Mikrostaaten bei der Bewältigung dieser Herausforderungen hilfreich sein, aber solche neuen Foren der Zusammenarbeit würden auch zusätzliche Kapazitäten erfordern, über welche viele Mikrostaaten nicht verfügen.26 Was die Situation von Mikrostaaten im Europarat betrifft, so wurde in einem Entschließungsantrag aus dem Jahr 201827 ein anderes Problem angesprochen. Der von 20 Mitgliedern der Parlamentarischen Versammlung vorgelegte Entwurf ging davon aus, dass das sogenannte Finanzkapital einen unzulässigen Einfluss auf die politischen Systeme von Mikrostaaten ausübte. Laut den Autoren des Entwurfs waren Mikrostaaten wie Andorra, Liechtenstein, Malta, Monaco, Luxemburg und San Marino Versuchen einer solchen problematischen Einflussnahme ausgesetzt. Daher wurde die Parlamentarische Versammlung aufgefordert zu untersuchen, ob bzw. inwieweit die oligarchische Macht des Finanzkapitals staatliche Strukturen in einer für die Demokratie und die Gewaltenteilung schädlichen Weise beeinflusste. Tatsächlich gelangte der Entwurf jedoch nie auf die Tagesordnung der Parlamentarischen Versammlung, da der Ausschuss für politische Angelegenheiten und Demokratie im Dezember 2018 beschloss, keine weiteren Schritte in dieser Angelegenheit zu ergreifen.28

 Ó Súilleabháin (2014).  Ó Súilleabháin (2014), S. 11. 26  Ó Súilleabháin (2014), S. 12. 27  Motion for a resolution: Undue influence of financial capital in political systems of microstates of the Council of Europe (Doc. 14599), 29.06.2018. 28  AS/Pol (2018) CB 08, 13.12.2018. 24 25

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Im Hinblick darauf, dass das erwähnte Problem in erster Linie weniger von der Größe eines Staates abhängt, sondern von der Empfänglichkeit politischer Funktionäre für verschiedene Arten von Einflussnahme, wäre eine besondere Ausrichtung der Untersuchung auf Mikrostaaten eher nicht zielführend gewesen. Es ist nicht ganz nachvollziehbar, warum sich das Interesse globaler Finanzunternehmen und anderer transnationaler Strukturen ausgerechnet auf Mikrostaaten konzentrieren sollte, wo doch in Staaten mit einer höheren Bevölkerungszahl z. B. mit gesteuerten Digitalisierungsprojekten, Impfkampagnen und sogenannten Teststrategien weit größere Profite zu erzielen sind als in Mikrostaaten.

3 Mikrostaaten und die bisherige Praxis des Beratenden Ausschusses Im Zusammenhang mit den durch verschiedene Menschenrechtsverträge festgelegten periodischen Berichtspflichten klagen manche Vertragsstaaten bereits seit längerer Zeit über eine Überlastung, die in der Fachliteratur mit den Begriffen „treaty fatigue“ oder „reporting fatigue“ umschrieben wird. Obwohl dieses Problem auch größere Staaten betreffen kann, ist davon auszugehen, dass die multiplen Berichtspflichten gerade für Mikrostaaten und Entwicklungsländer mit begrenzten Ressourcen eine besondere Herausforderung darstellen.29 Daher ist es sicherlich legitim darüber nachzudenken, inwieweit die vertraglichen Berichtspflichten an die vorhandenen Kapazitäten angepasst werden können, ohne den universalen Schutzstandard zu schwächen. Die technische und kommunikative Ebene des Monitorings ist jedoch nicht Gegenstand dieses Beitrags. Vielmehr wollen wir uns damit befassen, welche spezifischen inhaltlichen Anforderungen sich bei der Umsetzung des Rahmenübereinkommens in Mikrostaaten ergeben können. Während für den Bereich der allgemeinen Menschenrechte angenommen werden kann, dass sich die entsprechenden Konventionsorgane auf universelle, für alle Vertragsstaaten gleichermaßen verbindliche Standards berufen, stellt sich die Frage, ob die Besonderheiten von Mikrostaaten bei der Auslegung des europäischen Minderheitenschutzes in der Praxis Berücksichtigung finden. Da zwei europäischen Mikrostaaten mit weniger als 50.000 Einwohnern, nämlich Liechtenstein und San Marino, das Rahmenübereinkommen bereits 1997 bzw. 1996 ratifiziert haben, können wir auf eine relativ lange Praxis der Staatenberichte und des Monitorings durch den Beratenden Ausschusses zurückblicken. Für beide Vertragsstaaten wurde vor Kurzem30 bereits der fünfte Evaluierungszyklus mit den entsprechenden Entschließungen des Ministerkomitees abgeschlossen.

29 30

 Vgl. McCall-Smith (2020), S. 123.  2021 (Liechtenstein) bzw. 2022 (San Marino).

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Im Zuge des Beitritts vom 18. November 1997 erklärte Liechtenstein, dass auf dem Territorium des Fürstentums keine nationalen Minderheiten im Sinne des Rahmenübereinkommens lebten und dass die Ratifizierung daher als ein Akt der Solidarität im Hinblick auf die Ziele des Übereinkommens zu verstehen sei. In seinem ersten Staatenbericht vom März 199931 fügte Liechtenstein zu dieser Erklärung hinzu, dass es keine Kandidaten für den Beratenden Ausschuss nominieren, aber die Ziele des Übereinkommens durch freiwillige finanzielle Beiträge an den Europarat unterstützen würde. Im Unterschied zu Liechtenstein gab San Marino zwar keine interpretative Erklärung ab, betonte aber in seinem ersten äußerst kurz gehaltenen ersten Staatenbericht vom Feber 199932 ausdrücklich, dass auf seinem Staatsgebiet keine nationalen Minderheiten leben. Laut Staatenbericht gehörten alle damals rund 25.000 Einwohner der Republik derselben ethnischen Gruppe an. Im Staatenbericht heißt es weiter, dass die historische Entwicklung San Marinos und sein kleines Territorium die Ansiedlung ethnischer Minderheiten immer behindert haben. Auch der Zugang San Marinos zur Ratifizierung des Rahmenübereinkommens kann daher nur als ein Akt der Solidarität bzw. der moralischen Unterstützung für die Vertragsziele aufgefasst werden. Diese Darstellungen Liechtensteins und San Marinos wurden durch den Beratenden Ausschuss bereits im ersten Evaluierungszyklus kritisch hinterfragt. Obwohl der Beratende Ausschuss bei der Frage des persönlichen Anwendungsbereichs des Rahmenübereinkommens den einzelnen Vertragsparteien einen gewissen Ermessenspielraum zugesteht, stellte er wiederholt fest, dass dabei durch die Vertragsparteien keine willkürlichen oder ungerechtfertigten Unterscheidungen getroffen wurden dürfen. Nachdem Liechtenstein in Beantwortung einer Anfrage des Beratenden Ausschusses auch Informationen über einige Gruppen im Lande bereitstellte, die nach Ansicht der Regierung nicht unter das Rahmenübereinkommen fielen, empfahl der Beratende Ausschuss in seinem ersten Evaluierungsbericht vom 30. November 2000,33 dass Liechtenstein die Anwendung einzelner Artikel des Rahmenübereinkommens („article-by-article“) auf die Mitglieder jener Gruppen in Betracht zu ziehen möge. Im Hinblick auf die Anwendung des Rahmenübereinkommens in San Marino war der Beratende Ausschuss in einer schwierigeren Situation, da weder der Staatenbericht noch die schriftliche Beantwortung durch die sanmarinesische Regierung umfassenden Informationen über die Zusammensetzung der Bevölkerung enthielten. Daher forderte der Beratende Ausschuss die Regierung in seiner Stellungnahme vom 30. November 2000 auf,34 in Zukunft genaue Zahlen über die Anzahl von in San Marino ansässigen Ausländern bereitzustellen. Jedenfalls sah sich der Beratende Ausschuss nach der ersten Evaluierungsrunde nicht in der Lage zu beurteilen,

 ACFC/SR(1999)004.  ACFC/SR(1999)001. 33  ACFC/INF/OP/I(2001)3. 34  ACFC/INF/OP/I(2001)7. 31 32

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ob es in San Marino tatsächlich keine ethnischen, sprachlichen oder religiösen Minderheitengruppen gab. Ebenso wie für Liechtenstein empfahl der Beratende Ausschuss auch für San Marino eine mögliche Anwendung Artikel für Artikel zu prüfen. In weiterer Folge hat Liechtenstein den inklusiven Ansatz des Beratenden Ausschusses weitgehend akzeptiert und obwohl das Fürstentum ständig betonte, dass auf seinem Territorium keine nationalen Minderheiten im Sinne des Rahmenübereinkommens lebten, stellte die liechtensteinische Regierung in ihren Staatenberichten regelmäßig Informationen über den Stand der Integration von Ausländern und geplante Maßnahmen zur Verhinderung von Rassismus und rassischer Diskriminierung zur Verfügung.35 Die sanmarinesische Regierung erwies sich in diesem Punkt hingegen als weniger entgegenkommend als die liechtensteinische. In ihrem zweiten Staatenbericht vom August 2004,36 der nur drei kurze Absätze umfasste, wiederholte sie das bekannte Argument, dass auf seinem Staatsgebiet keine nationalen Minderheiten lebten, und fügte hinzu, dass die Frage nach einer Gleichstellung von nationalen Minderheiten in der nationalen Legislative eine rein hypothetische sei. In seiner darauffolgenden Stellungnahme vom März 200637 fand sich der Beratende Ausschuss mit dieser kurzen Erklärung nicht ab und forderte San Marino erneut auf, die Anwendung des Rahmenübereinkommens auf Personen mit spezifischen ethnischen, sprachlichen oder religiösen Merkmalen, die sich von der Mehrheit unterscheiden, Artikel für Artikel zu erwägen. Interessanter Weise machte San Marino in der Folge zum ersten und bisher einzigen Mal von der Möglichkeit Gebrauch, einen Kommentar zur Stellungnahme des Beratenden Ausschusses abzugeben.38 Zur Abgrenzung des Begriffs der nationalen Minderheit hielt die sanmarinesische Regierung fest, dass sie bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde keine entsprechende Erklärung abgegeben hatte, da sie es für sicher und unstrittig hielt, dass im Staatsgebiet ansässige Ausländer nicht unter den persönlichen Anwendungsbereich des Rahmenübereinkommens fielen. Etwas unangebracht wirkt die ironisch formulierte Aufforderung an den Beratenden Ausschuss, dass er darüber informieren möge, ob in Abwesenheit einer entsprechenden Novellierung des Rahmenübereinkommens ein anderer Begriff der nationalen Minderheit angenommen wurde.

 Vgl. den zweiten und den dritten Staatenbericht vom März 2004 bzw. März 2009: ACFC/SR/ II(2004) 001 und ACFC/SR/III(2009)002. Im bislang letzten fünften Staatenbericht vom Juli 2020 heißt es dazu: „(…) since the ratification of the Convention, Liechtenstein has submitted four country reports on national measures to prevent discrimination, racism and intolerance, to better integrate foreign nationals and to combat right-wing extremism. The present fifth report of Liechtenstein is also devoted to such measures that have been taken since the submission of the fourth country report in March 2014.“ 36  ACFC/SR/II(2004)013. 37  ACFC/OP/II(2006)002. 38  GVT/COM/II(2006)002. 35

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Angesichts dieser kategorischen Haltung war es etwas überraschend, dass San Marino in seinem dritten Staatenbericht vom April 200939 erstmals über neue gesetzliche Maßnahmen gegen die Rassendiskriminierung und für die Integration von Ausländern informierte, und zwar konkret im Zusammenhang mit der Annahme eines neuen Antidiskriminierungsgesetzes von 2008. Ein nicht unwesentlicher Grund für dieses Entgegenkommen dürfte darin gelegen haben, dass im Jahr 2008 San Marino den Vorsitz im Ministerkomitee innehatte und dabei die Förderung des interkulturellen und interreligiösen Dialogs als einen thematischen Schwerpunkt wählte. Der vorübergehende Enthusiasmus war aber allem Anschein nach wieder bald verflogen, da in den weiteren Staatenberichten San Marinos aus 2015 und 2021 praktisch keine neuen Informationen zu Fragen der Diskriminierung oder Ausländerintegration enthalten waren. In beiden Staatenberichten wird nur gleichlautend die Annahme des Antidiskriminierungsgesetzes von 2008 erwähnt, welche jedoch gar nicht mehr in die entsprechenden Berichtszeiträume fiel. Neben der Frage des persönlichen Anwendungsbereichs des Rahmenübereinkommens, welche mit Artikel 3 zusammenhängt, hat der Beratende Ausschuss in den zwei genannten Mikrostaaten regelmäßig auch die Umsetzung von Artikel 6 des Rahmenübereinkommens untersucht,40 welcher die Vertragsparteien verpflichtet, den Geist der Toleranz und des interkulturellen Dialogs zu fördern. Die Vertragsstaaten sollen weiters wirksame Maßnahmen zur Förderung der gegenseitigen Achtung und des gegenseitigen Verständnisses sowie der Zusammenarbeit zwischen allen in ihrem Hoheitsgebiet lebenden Menschen unabhängig von deren ethnischer, kultureller, sprachlicher oder religiöser Identität ergreifen, und zwar insbesondere in den Bereichen Bildung, Kultur und Medien. Daneben sieht Artikel 6 des Rahmenübereinkommens auch geeignete Maßnahmen zum Schutz vor diskriminierenden, feindseligen oder gewalttätigen Handlungen oder Drohungen vor.41 Diese Vertragsbestimmung wird so verstanden, dass sie nicht nur Angehörigen von nationalen Minderheiten im engeren Sinne zugutekommt, sondern auch für Mitglieder anderer ethnischer, kultureller, sprachlicher und religiöser Gruppen von Relevanz ist.42

 ACFC/SR/III(2009)004.  In seiner zweiten Stellungnahme zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens in Liechtenstein bezog sich der Beratende Ausschuss auch auf Artikel 4. Diese Interpretation war jedoch nicht korrekt, da Art. 4 des Rahmenübereinkommens explizit nur von der Gleichheit von Angehörigen nationaler Minderheiten spricht, und stand im Widerspruch zur Annahme, dass auf dem Gebiet des Fürstentums keine nationalen Minderheiten lebten. Siehe ACFC/INF/OP/II(2004)001. In den weiteren Berichtszyklen wurde daher Artikel 4 für Liechtenstein korrekterweise nicht mehr he­ rangezogen. 41  Ausführlich Angst (2018). 42  In seiner Studie für einen Expertenausschuss des Europarates (Committee of Experts on Issues relating to the Protection of National Minorities) aus dem Jahr 2006 wies Rainer Hofmann ausdrücklich auf die Relevanz von Artikel 6 des Rahmenübereinkommens für sog. neue Minderheiten hin. Siehe Hofmann (2006). 39 40

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Schon im Rahmen des ersten Evaluierungszyklus forderte der Beratende Ausschuss sowohl Liechtenstein als auch San Marino auf, einen Geist der Toleranz und den gegenseitigen Respekt zwischen allen auf dem Hoheitsgebiet lebenden Personen fördern.43 Er bezog sich dabei auf die aktuelle Migrationsbewegungen und die Anwesenheit von Ausländern auf dem Territorium. Im Fall von Liechtenstein zog der Beratende Ausschuss Artikel 6 als Referenzrahmen für die nationale Integrationspolitik heran. In diesem Sinne ist es nur konsequent, dass sich der Beratende Ausschuss in seiner zweiten Stellungnahme zu Liechtenstein44 mit der Implementierung eines Nationalen Aktionsplans zur Bekämpfung der Diskriminierung befasste und Liechtenstein aufforderte, Daten zur Diskriminierung in den Bereichen Beschäftigung, Bildung und soziale Dienstleistungen zu erheben. Die diesbezüglichen Anforderungen wurden seitens des Beratenden Ausschusses in den folgenden Evaluierungszyklen ständig höhergeschraubt. So deutetet der Beratende Ausschuss in der dritten Stellungnahme aus 200945 die Notwendigkeit einer umfassenderen Antidiskriminierungspolitik und einer entsprechenden neuen Legislative an. Der Beratende Ausschuss sprach weiters von besorgniserregenden Tendenzen in den Bereichen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit und forderte die vollständige Umsetzung des Nationalen Aktionsplans gegen Rassismus. Die vierte Stellungnahme des Beratenden Ausschusses aus dem Jahr 201446 befasste sich in einem neuen Unterkapitel mit der Problematik der hassmotivierten Straftaten. Liechtenstein wurde aufgefordert, seine entsprechende Legislative an die von der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) entworfenen Standards anzupassen. Außerdem forderte der Beratende Ausschuss auch die Einrichtung einer unabhängigen Gleichheitsstelle, welche in Diskriminierungsfällen mit Entscheidungskompetenzen ausgestattet sein sollte. In diesem Fall diente eine von ECRI und dem UN-­ Rassendiskriminierungsausschuss (CERD) vorgebrachte Kritik als Grundlage für die Empfehlung. In seiner bislang letzten Stellungnahme aus dem Jahr 202147 begrüßte der Beratende Ausschuss die Einrichtung des sogenannten Vereins für Menschenrechte in Liechtenstein (VMR), welcher Behörden und Privatpersonen in Menschenrechtsfragen beraten und die Opfer von Menschenrechtsverletzungen unterstützen soll. Der Beratende Ausschuss erachtet mit der Annahme des VMR-­ Gesetzes aus dem Jahr 2016 seine Forderung nach einer unabhängigen Gleichheitsstelle für erfüllt. Ähnliche Schwerpunkte wie im Fall von Liechtenstein setzte der Beratende Ausschuss auch für San Marino. Im Hinblick auf Artikel 6 des Rahmenübereinkommens empfahl der Beratende Ausschuss die Annahme neuer strafrechtlichen Bestimmungen z.  B. gegen die Aufstachelung zu rassistischer Gewalt und gegen

 ACFC/INF/OP/I(2001)3 (Liechtenstein), ACFC/INF/OP/I(2001)7 (San Marino).  ACFC/INF/OP/II(2004)001. 45  ACFC/OP/III(2009)001. 46  ACFC/OP/IV(2014)002. 47  ACFC/OP/V(2021)001. 43 44

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rassistische Beleidigungen und Drohungen. Daneben widmete sich der Beratende Ausschuss auch dem Fehlen einer Gleichheitsstelle in San Marino.48 Nachdem San Marino 2008 das oben erwähnte Antidiskriminierungsgesetz angenommen hatte, lenkte der Beratende Ausschuss in seiner dritten Stellungnahme aus 200949 das Augenmerk auf die Einrichtung einer unabhängigen Institution gegen Diskriminierung und Rassismus. Obwohl San Marino auf diese Forderung in den weiteren Staatenberichten aus den Jahren 2015 und 2021 nicht reagierte und behauptete, dass in San Marino bislang keine Fälle von Rassismus und rassischer Diskriminierung registriert wurden,50 empfahl der Beratende Ausschuss im Zuge des vierten und des fünften Evaluierungszyklus die Einführung einer unabhängigen Gleichheitsstelle.51 In seiner vierten Stellungnahme bedauerte der Beratende Ausschuss ausdrücklich, dass seine frühere Empfehlung zur Einrichtung einer solchen Institution durch San Marino nicht weiterverfolgt worden war. In diesem Zusammenhang verwies er auf ähnliche Empfehlungen anderer internationaler Überwachungsgremien, welche vorgeschlagen hatten, das Mandat der bereits bestehenden Kommission für Chancengleichheit, die sich mit der Gleichstellung der Geschlechter befasst, auf Rassismus und Rassendiskriminierung auszudehnen und gleichzeitig die Unabhängigkeit und angemessene Ressourcen für diese Kommission sicherzustellen. Im Zuge des fünften Evaluierungszyklus argumentierte die sanmarinesische Regierung, dass die Einrichtung einer unabhängigen Stelle zur Überwachung von Rassismus und Diskriminierung aufgrund der geringen Bevölkerungszahl und der extremen Seltenheit von Problemen im Bereich Rassismus und Diskriminierung in San Marino nicht angebracht sei. Wohl im Hinblick auf die Größe des Landes meinte die Regierung, dass sich die Bürger und die Institutionen in San Marino sehr nahestünden.52 Nichtsdestotrotz wiederholte der Beratende Ausschuss auch in dieser Phase seine Forderung nach einer unabhängigen Gleichheitsstelle in San Marino.

4 Bewertung und Schlussfolgerungen Eine kurze Analyse der bisherigen Evaluierungspraxis des Beratenden Ausschusses ergibt für die zwei Mikrostaaten Liechtenstein und San Marino ein sehr unterschiedliches Bild. Obwohl beide Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens beharrlich betonen, dass auf ihrem Staatsgebiet keine nationalen Minderheiten leben, entwickelten sie im Rahmen der Evaluierungszyklen verschiedene Zugänge. Zwar war der Beratende Ausschuss mit seinem Ruf nach einem inklusiven Modell (Arti-

 ACFC/OP/II(2006)002.  ACFC/OP/III(2009)002. 50  ACFC/SR/IV(2015)003 und ACFC/SR/V(2021)001. 51  ACFC/OP/IV(2015)007 und ACFC/OP/V(2021)4. 52  ACFC/OP/V(2021)4, Absatz 28. 48 49

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kel für Artikel) in beiden Staaten nicht sonderlich erfolgreich. Seine Vorschläge für eine dynamische und extensive Auslegung von Artikel 6 des Rahmenübereinkommens fanden aber in Liechtenstein durchaus Gehör. Demgegenüber hat sich San Marino der Forderung nach einer unabhängigen Gleichheitsstelle konsequent verschlossen und dabei auf die spezifischen Umstände im Mikrostaat verwiesen. Aus der Sicht des Beratenden Ausschusses ist das Entgegenkommen Liechtensteins in den Bereichen Integrationspolitik und Diskriminierungsverbot natürlich zu begrüßen. Auf dieser Grundlage kann sich eine sogenannte best practice entwickeln, welche das Potenzial hat, auch andere Vertragsstaaten positiv zu beeinflussen. Was sich in einem Mikrostaat wie Liechtenstein im Kampf gegen ethnische Diskriminierung und im Bereich Integration bewährt, kann anderen Vertragsstaaten mit einer größeren Bevölkerungszahl und einem größeren Territorium durchaus als Ansporn und Inspiration dienen. Dies ist jedoch kein Grund, die zwei unterschiedlichen Zugänge Liechtensteins und San Marinos gegeneinander auszuspielen. Es ist zwar bedauerlich, dass die Kommunikation zwischen dem Beratenden Ausschuss und San Marino gleichsam in eine Sackgasse geraten ist. Doch gerade dieser Misserfolg kann auch Anlass zu einer notwendigen Selbstkritik und zur Klärung wichtiger Fragen sein, die mit der Umsetzung des Rahmenübereinkommens zusammenhängen. Das erste Problem betrifft die Anwendung des inklusiven Zugangs (Artikel für Artikel) im Verhältnis zu Vertragsstaaten, welche von Beginn an erklärten, dass auf ihrem Staatsgebiet keine nationalen Minderheiten lebten. Das zweite Problem betrifft eine mögliche Überdehnung des Anwendungsbereichs von Artikel 6 des Rahmenübereinkommens. Die Forderung nach einem inklusiven Zugang zur Umsetzung einzelner ­Minderheitenrechte wurde in der Praxis des Beratenden Ausschusses konsequent weiterentwickelt. Auf den ersten Blick unterscheidet dieser Ansatz nicht zwischen größeren und kleinen Vertragsstaaten, sondern hängt direkt mit dem strittigen Minderheitenbegriff des Rahmenübereinkommens zusammen. Tatsächlich besteht jedoch ein wesentlicher Unterschied darin, dass bei größeren Vertragsstaaten der inklusive Ansatz in einer Situation eingefordert wird, in der auf nationaler Ebene bereits spezifische Schutznormen für anerkannte Minderheiten in Kraft sind, wohingegen die beiden genannten Mikrostaaten nach eigenem Verständnis auf ihrem Territorium gar keine nationalen Minderheiten haben. Es geht also nicht nur darum, wie z. B. im Fall von Deutschland oder Österreich, einen bereits bestehenden rechtlichen Schutzstandard auf weitere ethnische Gruppen anzuwenden, sondern darum, solche Maßnahmen neu einzuführen. Nachdem San Marino im Rahmen des dritten Evaluierungszyklus zum ersten Mal auch einige Angaben zum Schutz von Ausländern vor Diskriminierung machte, meinte der Beratende Ausschuss, dass die sanmarinesische Regierung nunmehr auf einen offeneren Ansatz umgeschwenkt sei und implizit die Relevanz von Artikel 6 des Rahmenübereinkommens anerkannt hätte, und zwar insbesondere im Hinblick auf die Zuwanderung nach San Marino. Diese Erwartungshaltung wurde jedoch in den weiteren Evakuierungszyklen nicht bestätigt, da San Marino in der Frage der Integration von Ausländern auf keinen Dialog einstieg und auch die Forderungen des Beratenden Ausschusses nach einer unabhängigen Gleichheitsstelle mehrmals ins Leere laufen ließ.

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So könnte man meinen, dass der Beratende Ausschuss die Bereitschaft San Marinos zu einer Ausweitung des Anwendungsbereichs des Rahmenübereinkommens falsch eingeschätzt hat. Es könnte aber auch sein, dass San Marino zwar durchaus offen für eine Diskussion über Antidiskriminierungsnormen war, aber die vom Beratenden Ausschuss vorgeschlagenen Maßnahmen für nicht durch Artikel 6 des Rahmenübereinkommens gedeckt hielt. Tatsächlich mag die aktivistische Auslegung der zitierten Bestimmung auf manche Kritiker irritierend wirken, da die wiederholte Berufung auf ECRI-Standards und die Stellungnahmen anderer internationaler Organe den Anwendungsbereich der Norm über das ursprüngliche Verständnis hinaus ausdehnt. Auch dieses Problem betrifft nicht nur die Mikrostaaten Liechtenstein und San Marino, sondern auch die Vertragsstaaten mit einer wesentlich größeren Einwohnerzahl. Es scheint, dass Artikel 6 des Rahmenübereinkommens in der Praxis des Beratenden Ausschusses als Einfallstor nicht nur für verschiedene Institute des EU-Antidiskriminierungsrechts und anderer internationaler Antidiskriminierungsabkommen wie z. B. der UN-Rassendiskriminierungskonvention, sondern auch für das vor allem durch ECRI geprägte soft law dient. Letzten Endes kann Artikel 6 nach diesem Verständnis als eine eigenständige Minikonvention innerhalb des Rahmenübereinkommens verstanden werden, welche verbindliche Antidiskriminierungsstandards zugunsten aller Personen im Hoheitsbereich der Vertragsstaaten festlegt. Auf einer allgemeinen Ebene ist durchaus diskutabel, inwieweit die Proliferation von verschiedenen rechtlichen und politischen Antidiskriminierungsnormen im Einklang mit den Verpflichtungen des Rahmenübereinkommen als eigenständigem Abkommen steht, welches – nomen est omen – in erster Linie einen Rahmen für den Schutz nationaler Minderheiten bieten soll. Eine solche Fragestellung würde allerdings die Vorgaben dieses Beitrags überschreiten. An dieser Stelle erscheint es wesentlicher, dass in den Stellungnahmen des Beratenden Ausschusses die mit der Größe und Einwohnerzahl imn Zusammenhang stehenden Besonderheiten San Marinos nicht berücksichtigt wurden. Die Forderung nach einer Gleichheitsstelle wurde aus anderen Evaluierungen fast schematisch übernommen. In der Sache wäre es durchaus angebracht gewesen, sich die Frage nach der Sinnhaftigkeit einer unabhängigen Gleichheitsstelle für eine mittlere Kleinstadt zu stellen. Allein in den zwei an San Marino angrenzenden italienischen Regionen Marche und Emilia-Romagna gibt es fast 30 Städte mit mehr Einwohnern als San Marino. Die Stellungnahme des Beratenden Ausschusses vom 4. Oktober 2021 weist darauf hin, dass die vor allem auf Geschlechtergleichheit spezialisierte sanmarinesische Gleichstellungskommission mit acht ehrenamtlichen Mitgliedern über ein Jahresbudget von weniger als 10.000 EUR verfügt.53 Diese Summe mag auf den ersten Blick als niedrig erscheinen, aber im Vergleich zu anderen Vertragsstaaten ergibt sich ein differenzierteres Bild, wenn wir den angeführten Betrag mithilfe der Einwohnerzahl bzw. der jährlichen Wirtschaftsleistung hochrechnen. Es ist etwas bedauerlich, dass der Beratende Ausschuss im Hinblick auf seine Forderung nach einer ausreichenden Finanzierung der Gleichheitsstelle keine objektiven Berech-

53

 ACFC/OP/V(2021)4, Abs. 26.

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nungen anstellte, um die notwendigen Kosten mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen zu vergleichen. Schon aus diesem Grunde sind leichte Zweifel darüber angebracht, ob sich die generelle Forderung nach einer Gleichheitsstelle tatsächlich auf Artikel 6 des Rahmenübereinkommens stützen lässt. Wie sich zeigt, könnte eine Überdehnung des Anwendungsbereichs von Artikel 6, also einer zentralen Antidiskriminierungsbestimmung des Rahmenübereinkommens, paradoxerweise zu einer Diskriminierung von Mikrostaaten gegenüber größeren Vertragsstaaten führen. Die Einwohnerzahl eines Mikrostaates sollte aber nicht allein als technische Größe behandelt werden, sondern stellt auch einen Faktor dar, der bei der Unabhängigkeit staatlicher Einrichtungen zu berücksichtigen ist. Die Besonderheit einer kleinen politischen Entität schlägt sich unter anderem in der Konzeption der ­sanmarinesischen Gerichtsbarkeit nieder. Bereits im Jahr 2002 informierte San Marino den UN-Menschrechtsausschuss darüber, dass Richter in San Marino (ausgenommen in Schlichtungsverfahren) nicht die sanmarinesische Staatsangehörigkeit haben dürfen, also in anderen Worten Ausländer sein müssen.54 Laut dem Bericht zielt diese Regelung darauf ab, die Unparteilichkeit der Richter in einem Land, in dem aufgrund seiner Kleinheit familiäre Bindungen und Freundschaften äußerst eng und häufig sind, uneingeschränkt zu gewährleisten.55 Diese Anforderung wurde im Rahmen einer Verfassungsnovelle aus dem Jahr 2002 formell gestrichen,56 aber wie Elisa Bertolini feststellte, wirkten im Rahmen des 2002 neu geschaffenen Verfassungstribunals von San Marino57 auch noch im Jahr 2018 nur italienische und keine sanmarinesischen Staatsangehörigen mit.58 Laut Bertolini ist eine solche Lösung aus rechtsvergleichender Perspektive gar nicht so selten, wenn man in Betracht zieht, dass im Fürstentum Monaco in der Regel französische Gelehrte und Richter tätig sind. Ebenso sind an den Höchstgerichtgen der pazifischen Staaten des Commonwealth (Salomoninseln, Tonga, Tuvalu, Vanuatu) zumeist Ausländer (hauptsächlich aus Neuseeland und ohne Kenntnisse der indigenen Sprachen) und am Supreme Court der Marshallinseln US-Richter oder Rechtsgelehrte tätig.59 Bei seiner Forderung nach einer unabhängigen Gleichheitsstelle hat der Beratende Ausschuss solche für Mikrostaaten spezifische Aspekte nicht in Betracht gezogen. Dies könnte im Ergebnis bedeuten, dass für Mitglieder einer neu einzurichtenden Gleichheitsstelle in San Marino ein geringeres Maß an Unabhängigkeit als für Richter gelten sollte. Falls der Beratende Ausschuss hingegen vom gleichen  Core document forming part of the reports of states parties: San Marino, HRI/CORE/1/Add.119.  Vgl. Art. 15 Abs. 3 des Verfassungsdokuments von 1974 (Dichiarazione dei diritti dei cittadini e dei principi fondamentali dell’ordinamento sammarinese, legge 08.07.1974 n. 59): „La legge assicura la speditezza, la economicità e la indipendenza dei giudizi: salvo le eccezioni statutarie, i giudici non possono essere cittadini sammarinesi.“ 56  Legge 26.02.2002 n.36 (Art. 6). 57  Collegio Garante della Costituzionalità delle Norme. 58  Bertolini (2019), S. 64. 59  Bertolini (2019), S. 64–65. 54 55

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Standard für Richter und Mitglieder der Gleichheitsstelle ausginge, würde dies für San Marino bedeuten, dass es wohl Ausländer für die Gleichheitsstelle anwerben müsste. Da beide Varianten durchaus problematisch sind, wäre es angebracht, die Forderung nach einer Gleichheitsstelle nicht nur mechanisch zu wiederholen, sondern die für einen Mikrostaat wie San Marino daraus resultierenden Konsequenzen zu bedenken. Zuletzt wollen wir noch auf eine terminologische und konzeptionelle Frage hinweisen, welche sich im Zusammenhang mit der fünften Stellungnahme des Beratenden Ausschusses zu San Marino stellt. Im Gegensatz zu den vorhergehenden Evaluierungszyklen forderte der Beratende Ausschuss 2021 im Zusammenhang mit der Einrichtung einer zukünftigen Gleichheitsstelle zum ersten Mal auch eine bessere Einbindung der sogenannten Zivilgesellschaft (civil society). Dieser Ansatz ist im Prinzip sehr gut nachvollziehbar. Tatsächlich sind nämlich gerade die Vertreter von Menschenrechts- und Minderheitenrechtsorganisationen wichtige Partner des Beratenden Ausschusses, ohne deren wertvolle Informationen und Erfahrungen das Monitoring nur schwer funktionieren könnte. Folgerichtig hat der Beratende Ausschuss die Arbeit jener Organisationen nach Möglichkeit unterstützt und die Regierungen der Vertragsstaaten regelmäßig zu einem konstruktiven Dialog mit den entsprechenden Nichtregierungsorganisationen aufgefordert. Auch der Zugang von Minderheitenorganisationen zu verschiedenen Formen der staatlichen Unterstützung, einschließlich finanzieller Förderungen, ist in der Praxis des Beratenden Ausschusses ein zentrales Thema. Im Hinblick auf die Situation in einem Mikrostaat stellt sich aber die Frage, wer in einer politischen und sozialen Entität von weniger als 35.000 Einwohnern mit relativ übersichtlichen familiären und Verwandtschaftsstrukturen die erwähnte Zivilgesellschaft repräsentiert bzw. repräsentieren soll. Die sanmarinesische Regierung hatte wie bereits erwähnt darauf hingewiesen, dass es in San Marino ein starkes und gut etabliertes soziales Netzwerk von verschiedenen Organisationen, wie z. B. Gewerkschaften und Vertretern des Handels, gäbe und dass zwischen Bürgern und Institutionen ein besonderes Naheverhältnis bestünde. Da der Beratende Ausschuss auf dieses Argument nicht näher eingeht, lässt er die Frage offen, ob die Zivilgesellschaft in einem Mikrostaat über spezifische Strukturen verfügen und in einer ähnlichen Weise wie in größeren Staaten organisiert sein soll. Abschließend lässt sich festhalten, dass der von Rainer Hofmann, Tove H. Malloy and Detlev Rein angesprochene Beitritt weiterer Mikrostaaten (Monaco und Andorra) einen wichtigen Impuls für die Reputation des Rahmenübereinkommens bedeuten könnte, wenn man in Betracht zieht, wie positiv sich der Dialog zwischen Liechtenstein und dem Beratenden Ausschuss entwickelt hat. Auf der anderen Seite deutet der Fall von San Marino aber auch gewisse mit dem Beitritt verbundene Risiken an. Gerade für Mikrostaaten wie Monaco und Andorra, in denen der Anteil von Ausländern den Anteil der Staatsbürger übersteigt60 und in denen gleichzeitig keine traditionellen nationalen Minderheiten leben, mag es von fraglichem Nutzen sein, mit dem Beratenden Ausschuss Probleme der Integration von Ausländern und 60

 Simpson (2014), S. 174.

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der ethnischen Diskriminierung zu diskutieren. Für jene Fragen stehen auch andere internationale und europäische Kontrollmechanismen zur Verfügung. Ein Mikro­ staat, welcher den Beitritt zum Rahmenübereinkommen erwägt, sollte daher zunächst abklären, ob er eher dem Zugang Liechtensteins oder San Marinos zum Rahmenübereinkommen folgen möchte. Aufgrund der bisherigen Praxis des Beratenden Ausschusses scheint es eher unwahrscheinlich, dass die demografischen, wirtschaftlichen, kulturellen und historischen Besonderheiten von Mikrostaaten in Zukunft mehr Berücksichtigung finden werden. Die in diesem Beitrag angedeuteten Fragen der Auslegung des Rahmenübereinkommens hängen eng mit der Dynamik des europäischen Minderheitenrechts zusammen. Im Spannungsfeld zwischen einem allgemeinen europäischen Schutz vor verschiedenen Formen der Diskriminierung und den spezifischen Anforderungen des Minderheitenschutzes ergeben sich immer wieder von neuem komplexe und schwierige Auslegungsfragen. Es bleibt zu hoffen, dass sich Rainer Hofmann, der den Evaluierungsmechanismus des Rahmenübereinkommens von Beginn an entscheidend mitgeprägt hat, sich noch lange und häufig in den europäischen minderheitenrechtlichen Diskurs einbringen wird.

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The Livs in Latvia and the Law Gudmundur Alfredsson and Ineta Ziemele

1 Introduction While Europe is crowded with national, ethnic, linguistic and religious minorities, only a handful of indigenous peoples still live on the continent. Among them are the Sami of Finland, Norway, Russia and Sweden; the Circassians, Inuit, Komi and Nenets of Russia; and the Crimean Tatars, Karaites and Krymchaks of Ukraine. These groups are considered indigenous on the basis of self-identification, original or early settlement on the territories where they live, and long histories and cultures which differ significantly from the majority of populations. On old maps of the eastern side of the Baltic Sea, where we now have Latvia and Estonia, a state formation with shifting borders is called Livonia or Livland. Part of or related to the Livonians are the Livs, also called the White Indians, descendants of ancient Finno-Ugric inhabitants of the region who are culturally and linguistically close to Estonians and Finns.

Gudmundur Alfredsson, MCJ, SJD, Professor,  Senior Associate,  Stefansson Arctic Institute  in Akureyri. Ineta Ziemele, PhD, Professor, Judge, European Court of Justice, former President of the Constitutional Court of Latvia (2017–2020) and former Judge of the European Court of Human Rights (2005–2014).

G. Alfredsson (*) Akureyri, Island I. Ziemele Riga, Lettland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_36

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Timewise the origins of the Livs in what is today Latvian territory may be similar to that of the Balts, but the latter are now the national majority, i.e., the Latvians. In Latvia the Latvians, the Livs and other citizens constitute a people under ­international law, while the Livs carry the distinction of being an indigenous people within the country.

2 Location, Language and Culture In Latvia the last territory historically inhabited by the Livs lies along the coast of Kurzeme, sometimes called the Livonian Coast, but during Soviet occupation these lands were classified as a Soviet border area, and the majority of the Livonians were forced to leave the coastal lands. In Vidzeme, both along the coast and along the Daugava and Gauja rivers,1 Liv territory also extended inland as far as the towns of Sigulda and Cesis.2 The Livonians refer to themselves as rāndalizt (the coastal people) and their language as rāndakēl (the coastal language).3 In Kurzeme the village of Mazirbe is today a cultural centre of the Livs as well as a touristic attraction. Another village with Liv roots in the same region is Košrags, situated within the boundaries of Slītere National Park close to the Baltic Sea; according to a recent tourist description it is a “Liiv fishermen village with its own cultural history and magical charm where you can enjoy peace and tranquility and rest from the big city bustle. You can walk by the seaside or along the nature trails, as well as observe the birds and wild animals.”4 The numbers of the Livs today vary depending on the source of information, a few hundred persons is a reasonable estimate, but the Liv language or Livonian is understood and used by only a few. It is an old Finno-Ugrian language, and it is now widely listed as endangered, while others call it extinct; the last speaker of Livonian as a mother tongue is frequently identified by name as Grizelda Kristiņa who died in Canada in 2013 at the age of 103.5 An attempted revival is underway, and a number of people are now said to master Livonian as a second language. It should be noted that, while the Livs have to a significant extent been assimilated by their more numerous Latvian neighbours, the Livs have also in many ways influenced Latvian culture and language.6  For the history and culture of the Gauja Livs, see The Turaida Museum Reserve (2022) The Gauja Livs in Latvia’s Cultural History. https://www.turaida-muzejs.lv/exhibitions/the-gauja-livs-in-thecultural-history-of-latvia/, accessed 18.10.2022. 2  For an informative virtual tour of traditional Liv territory, see Lauku celotajs (2022) Liv’s Road. https://www.celotajs.lv/en/e/livu_cels?1, accessed 19.10.2022. 3  Fenno-Ugria (2022) Livonians. https://fennougria.ee/en/peoples/baltic-finnic-peoples/livonians/, accessed 19.10.2022. 4  See Pītagi (2022) About us. https://pitagien.wordpress.com/, accessed 19.10.2022. 5  David Charter (2013) Death of a language: Last ever speaker of Livonian passes away aged 103. The Times, 5.6.2013. https://www.thetimes.co.uk/article/death-of-a-language-last-ever-speakerof-livonian-passes-away-aged-103-8k0rlplv8xj, accessed 19.10.2022. 6  See https://latvia.eu/latvians/latvian-livs, accessed 19.10.2022. 1

The Livs in Latvia and the Law

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The Livs have their own anthem and their own flag, green, white and blue, representing the colours of the green forest, the white sand on the beach and the blue sea, in the order seen by Liv fishermen looking from their boats to shore.7 It is de facto recognised and allowed by the Latvian State.

3 Economy and Politics The economic activity of the Livs has long been focused on fishing and farming. Tourism is a growing factor, not least in light of multiple efforts underway for keeping Liv culture, history and memories aloft. Several Liv individuals are known nation-wide for accomplishments in culture and business, but at the time of writing there is no reporting of Liv members of political bodies at the national or municipal levels. No positive measures have been enacted for reserving seats for them or otherwise facilitating their political representation. In 2021, the Saeima (Latvian Parliament) adopted a comprehensive law on Historical Lands of Latvians (Latviešu vēsturisko zemju likums). For the first time since the restoration of Latvia’s independence in 1990/91, the State recognised its historical lands and conceptualised a form of cultural autonomy. The Law recognises cultural diversity among the Latvians as well as the separate cultural identity of the Livs. However, it is emphasised that all these cultures together form the Latvian nation. The law in article 4 lays down the obligations of the State and the municipalities to provide for the preservation and sustainability of the indigenous identity and culture of the Livs by, among other measures, promoting the study and use of the Liv language and the use of Liv area names.8 The law establishes a Council for overseeing its implementation, but it does not stipulate specific membership for the Livs. It also requires that special funding be provided as well as an action plan for the promotion of historical diversity within the nation. The Livs are participants in Balto-Finnic-Ugric-Uralic relations. When addressing the VIIIth World Congress of Finno-Ugric Peoples in Tartu in June 2021, the President of Latvia Egils Levits stated that “Livonians, who are in terms of speakers the smallest Finno-Ugrian nation, still inhabit Latvia and form one of the core components of modern Latvian culture and language. Livonian traditions have contributed to Latvia’s unique European cultural identity. In 2014 we acknowledged and enshrined this sacred bond in our Constitution, the Preamble of Satversme of the Republic of Latvia […] and also the Historical Lands bill. Our Official Language Law also seeks to preserve, protect and support the development of Livonian language as the indigenous language of Latvia. […]”9

 See Eng.LSM.lv (2014) The other flag to fly on November 18. https://eng.lsm.lv/article/society/ society/the-other-flag-to-fly-on-november-18.a106710, accessed 19.10.2022. 8  Latviešu vēsturisko zemju likums. Latvijas Vēstnesis, 121B, 28.06.2021. 9  The speech of the President of Latvia is available at https://fennougria.ee/en/representative-bodies/worldcongresses/eighth/greetings-and-speeches-2021/, accessed 19.10.2022. 7

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With a Latvian delegation and a Livonian representative Latvia has also joined the steering bodies of the Decade of Indigenous Languages.10 This Decade proclaimed by UN General Assembly resolution 74/396, to be implemented together by the UN and UNESCO, will last 2022–2032. It is coming late for many indigenous languages, but it may draw attention to the endangered linguistic diversity and revive or encourage new promotion and protection efforts.11

4 Latvian Law After the restoration of independence of Latvia in 1990/91 from Soviet occupation, it has taken time to come to terms with the fact that in addition to Latvians there is another group of people indigenous to the territory, namely the Livs. The development of legislation reflects this process. See in this context also the statement by President Egils Levits at a Liv Festival in Mazirbe on 3.8.2019 where he refers to the Livs as a small nation and an indigenous people.12 The 1990 Independence Declaration only referred to the Latvian nation as the subject of the right to statehood, and the first constitutional law on human rights adopted in 1991 with an extensive bill of rights did not list any special rights or special measures to the benefit of indigenous peoples. In its article 41 everyone was said to have obligations to respect traditions and customs of the Latvians and all national and ethnic groups living therein. Certainly, the Livs should be included among these national groups. The realisation that the Livs are an indigenous people in need of special rights and measures has emerged only gradually, and it has been enhanced through the notion that the Livs together with the Latvians form and contribute to the core of the Latvian nation. It is through this perspective that the need for the protection of the Livs and the Latvians, both of whom were about to be outnumbered by other ethnic groups in their own country, gained recognition and came to the forefront of political and constitutional developments. Latvia’s Satversme (Constitution), as one of the oldest democratic constitutions in the world, was adopted on 15.2.1922 and was never formally annulled during Soviet occupation. The Independence Declaration in 1990 therefore stated that the foundations of independent Latvia are provided for in the 1922 Constitution. In  The speech of the President of Latvia is available at https://fennougria.ee/en/representative-bodies/worldcongresses/eighth/greetings-and-speeches-2021/, accessed 19.10.2022. 11  See the UN Department of Economic and Social Affairs (2022) International Decade of Indigenous Languages 2022  – 2032. https://www.un.org/development/desa/indigenouspeoples/indigenous-languages.html and UNESCO (2022) Indigenous Languages Decade. https://en.unesco.org/ idil2022-2032, both accessed 19.10.2022. 12  Available at https://www.president.lv/en/article/address-he-president-latvia-egils-levits-liv-festival-mazirbe-3-august-2019, accessed 19.10.2022. 10

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2014, in one of the infrequent amendments, the Saeima (Parliament) adopted an extended version of the Preamble. In paragraph 5 of the Preamble, for the first time in the history of Latvia’s statehood, the Livs are now expressly mentioned as part and basis of the modern Latvian State; the ethnic Latvians and Livs are seen as constituent nations. The paragraph provides that the “common Latvian identity is based on Latvian and Liv traditions”. One may note that paragraph 1 of the Preamble refers to the consolidation of the historical Latvian territories. Unfortunately, it omits to mention that towards the east and north from the capital Riga there were, as mentioned above, historical Liv territories which also joined the one State. This is a further reflection that the role of the Livs and their rights have not fully made it into the renewed historical narrative and legislation of Latvia following the restoration of independence.13 Another early and important piece of legislation relevant to this study is the 1994 Law on Citizenship.14 According to article 2, citizenship in Latvia is based on the principle of State continuity, meaning the continuity of citizenship as it existed before the Soviet occupation in 1940.15 Article 2 (1) 3) provides that a citizen is a Latvian or a Liv who meets a series of conditions, including (a) that in 1881 or later his or her ancestor had been permanently living in the territory of Latvia as it existed until 17.6.1940, (b) that he or she is fluent in the Latvian language unless released from the test of fluency, and (c) that he or she belongs to the constituent nation (Latvians) or autochthon population (Livs), with documentary confirmation that he or she or at least one of his or her parents or grandparents belongs to the constituent nation or autochthon population, also covering a Latvian community abroad, or an explanation why such certification cannot be submitted and why he or she has submitted other certifications. This constitutional approach demonstrates that the Latvians as a political nation are the result of the unification of the two main peoples on the territory of Latvia, that is the Latvians and the Livs. Furthermore, article 2 goes beyond the mere reinstatement of all citizens and their descendants who had citizenship before 1940; the State also welcomes all Latvians and Livs who can certify their ethnic origins even if they have not had citizenship before. In line with this principle, the Law on Repatriation aims at welcoming Latvians and Livs back to Latvia by stating that Latvia is the only State where Latvians and Livs have their homeland and the State offers them special assistance if they decide to return.16 Like many States in Europe, the Latvian nation thus has her origins in ethnicity, but in Latvia it is actually two peoples who are seen forming the Latvian nation. While there are advantages to this  For the Constitution of Latvia in the Liv language, see Letmo Republic Puojpandoks, Izdevējs Publisko tiesību institūts (2022). 14  Published in the Official Gazette, Latvijas Vēstnesis, 93, 11.08.1994. 15  For a detailed and comprehensive elaboration of the principles of State continuity and the corresponding continuity of nationality, see Ziemele (2005). 16  Published in Official Reporter of the Parliament, Ziņotājs, 22, 23.11.1995. 13

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approach, it has not led to the adoption of special measures which could, at least to some degree, bring about the revival of the Liv culture and their language. Another important law for the restoration of the Latvian identity was the Law on State Language which in article 4 also provides for the protection and development of the Liv language.17 It is primarily the Language Law which upholds the separate Liv identity and constitutes the basis for successive State programs with the aim of protecting the Liv language and traditions. This law specifies that the Livs are the indigenous people of Latvia and that they are central to the identity of the Latvian nation. This was confirmed by the Government adoption in 2021 of a seven-year program on strengthening not only the Latvian language but also protecting the Liv language, with allocation of funds from the State budget for this purpose. However, whether this will make a difference depends on the implementation of the program; for example, curricula in Latvian schools does not include the study of the Liv language which would be one way to protect its heritage.18 The Constitutional Court of Latvia has referred to the special legal status of the Livs only when referring to the common Latvian heritage. In one case the Court was asked to pronounce on the constitutionality of the remuneration of officials with special service ranks in institutions belonging to the Ministry of the Interior and the Prison Administration for work during public holidays. The Court pointed out that Section 1 of the law “On Holidays, Commemoration and Celebration Days” exhaustively lists the public holidays in Latvia. It explained further that “Public holidays are the ones that underscore the most important events in the formation of the State, thus maintaining and strengthening the common historic memory and awareness of statehood among Latvia’s population. […] Honouring these values and passing on the traditions of celebration from one generation to the next reinforces the national identity”,

prompting a reference to the fifth preambular paragraph of the Satversme about the identity of Latvia in the European cultural space having been shaped by Latvian and Liv traditions.19 Even if only indirectly, the Court has confirmed that the Liv tradition is part of the common values and national identity of Latvia. In another case the Constitutional Court was asked whether the prohibition in Liepāja to display on a private house a plate with the street name in Russian violates the right to privacy as enshrined in Article 96 of the Satversme. The Court explained that the obligation established in Section 18 (1) of the State Language Law for both institutions of public power and a private person to use place names in the official language (on the Liv coastal territory – also in the Liv language) is a manifestation of the principle of a nation State. “The principle of a nation State not only imposes a negative obligation on the State to refrain from doing anything that could weaken the Latvian identity of Latvia but also – and in particular – positive obligations to  Latvijas Vēstnesis, 428/433, 21.12.1999.  Par Valsts valodas politikas pamatnostādnēm 2021–2027, gadam. Latvijas Vēstnesis, 166, 30.8.2021. 19   Constitutional Court of the Republic of Latvia, Case 2021-07-01, judgment of 02.12.2021, point 16.1,  available at https://www.satv.tiesa.gov.lv/web/viewer.html?file=https://www.satv.tiesa.gov. lv/wp-content/uploads/2021/02/2021-07-01_Judgement.pdf#search=, accessed 19.10.2022. 17 18

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enhance it in different ways.”20 Even if the case was not about the placement of signs in the Liv language, it is to be noted that in accordance with the Language Law and the interpretation provided by the Constitutional Court there are positive and negative obligations of public authorities and private persons to ensure that Latvian and Liv in the Liv territories are used for the signs and street names. The concept of a nation State thus extends in Latvia to the Liv culture and language. To sum up, the Latvian legal system recognises that the Livs are an indigenous people in Latvia. The Constitution attributes to the Livs together with the Latvians a central place in conceptualising the notion of the Latvian nation. A few legislative and executive measures accept that the Liv language and culture require special protection. However, in view of the fact that in 2022 there are almost no persons who use Liv as a first language (in 2023 information has appeared that there is one family with young children whose first language is Liv) and that few special rights and special measures are in place, it has to be said that the State does not realise how serious the situation is and that Latvia may be witnessing the disappearance of an important part of the Latvian nation.

5 International Human Rights Law The terms ‘minorities’ and ‘indigenous peoples’ share many definition components, such as objective characteristics and self-identification, but the time element is different as indigenous peoples have been living on their lands from time immemorial or longer than subsequent settlers who eventually outnumbered them. Hence the Latvian argument of a constituent nation. According to President Levits, the “Livs are the only indigenous people in Latvia, which imposes special obligations on the Republic of Latvia to preserve and promote this cultural heritage.”21 The obligations in question are set forth in international human rights law, with the rights of indigenous peoples gradually entering international human rights instruments and case law during the last few decades. The two main indigenous-specific instruments coming from intergovernmental organisations (IGOs) are the Indigenous and Tribal Peoples Convention (ILO 169)22 and the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP), adopted by the United Nations in 2007.23  Constitutional Court of the Republic of Latvia, Case 2017-01-01, decision of 17.11.2017, point 16,  available in  Latvian only at https://www.satv.tiesa.gov.lv/web/viewer.html?file=/wp-content/ uploads/2017/01/2017-01_01_Lemums_izbeigsana.pdf#search=2017-01-01, accessed 19.10.2022. 21  See President of Latvia (2021) Address by H.E. President of Latvia Egils Levits at the Liv Festival in Mazirbe on 3 August 2019. https://www.president.lv/en/article/address-he-president-latvia-egils-levits-liv-festival-mazirbe-3-august-2019, accessed 19.10.2022. 22  Adopted by the International Labour Organisation on 27.06.1989. Available at: https://www.ilo. org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169, accessed 19.10.2022. 23  Adopted by UN General Assembly Resolution 61/295 of 13.09.2007. 20

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Other indigenous-specific standards include articles 17, 29 and 30 of the UN Convention on the Rights of the Child; General Comment No. 23 on article 2724 as well as case law adopted by the Human Rights Committee under the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR); and General recommendation XXIII on the rights of indigenous peoples25 adopted by the Committee on the Elimination of Racial Discrimination under the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. According to these instruments and the corresponding case law, indigenous peoples’ rights include separate and more extensive content than minority rights. Latvia voted in favour of UNDRIP and has ratified the mentioned UN human rights treaties and has accepted the complaints procedure under the ICCPR. Latvia has, however, neither signed nor ratified the ILO Convention No. 169. As far as minority rights are concerned, Latvia has accepted a series of instruments that would also be applicable to the Livs; this can be significant if or when a State has not or will not accept some of the relevant law sources. The substantive rights of indigenous peoples, with particular reference to those of importance to the Livs, as spelled out in UN and ILO instruments and case law referred to above, would include rights relating to the equal enjoyment of all human rights and non-discrimination in that enjoyment, as well as special measures for achieving equal rights. Of particular importance are the physical existence of the group and the rights to life, identity, culture, language and education. Also included would be the rights to traditional economic activities, land and autonomy which are seen as necessary for the enjoyment of the groups’ other rights, in particular cultural rights. A number of monitoring bodies, both treaty- and Charter-based set up by global and regional IGOs, have adopted findings and reports on indigenous peoples’ rights. As already mentioned, the case-law of the Human Rights Committee, based mainly on article 27 of the ICCPR, has established that traditional economic activities and land rights are essential for maintaining and developing indigenous cultures. Furthermore, Special Rapporteurs on Indigenous Peoples’ Rights mandated by the Human Rights Council have reported on a number of complaints and country visits. Special forums, like the Expert Mechanism on Indigenous Peoples’ Rights (EMRIP) and the Permanent Forum on Indigenous Issues (PFII), allow indigenous representatives to address multiple issues of concern to them and issue recommendations to higher placed UN bodies. The Livs are so far absent from these instances. In the Common core document forming part of the reports of States parties to UN human rights treaty bodies, it says that Latvia is a multi-ethnic society comprising representatives of more than 150 ethnicities and that the minorities and their cultures are “an integral and important part of the society and cultural space of Latvia”,26 but there is no mentioning of the Livs. The various treaty bodies have rarely brought  UN document CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 of 26.04.1994.  Adopted at the Committee’s fifty-first session in 1997, in UN document A/52/18, annex V. 26  In UN document HRI/CORE/LVA/2017 of 30.01.2018, para. 12. 24 25

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up issues relating to the Livs. The Livs themselves have apparently not submitted complaints to any of the international human rights bodies, nor have they used Latvian courts to advance their rights. Over the years, Latvia has emerged as an active participant in the dialogue with global and regional human rights monitoring mechanisms. It has provided State reports on a regular basis in which it has occasionally included information regarding measures adopted to protect Liv culture.27 However, these exchanges show that the monitoring bodies have not paid much attention to the situation of the Livs in Latvia. The bodies concerned have mostly focused on the Russian language and Russian speakers, but the rights of an indigenous people and, in fact, of all the other in-country minorities have received noticeably less if any attention by the various monitoring procedures.28 As pointed out by the Constitutional Court, the Russian community in Latvia forms a self-sufficient group compared with minorities who are still recovering from many years of Russification.29

6 Conclusions and Recommendations While indigenous-specific rights are not available in national legislation and positive measures are not in place, steps are underway in Latvia to remember and hold on to the Liv culture and traditions. Many prominent persons in Latvia identify as Livs, and the Livs also have their places in museums, in the recognition of their historical influences on Latvian society, and in their erstwhile and in some cases continuing places of residence and work some of which are also promoted as tourist destinations. A recent creation, the Livonian Institute of the University of Latvia, founded in 2018 and based in downtown Riga, “focuses its work on modern and multi-faceted research into the Livonians – one of Latvia’s indigenous nations”. The Institute has been established to operate in two directions, to explore and develop Liv culture and history and to show other Latvians what the Livs have contributed to the Latvian nation, Latvian culture and the Latvian language, as also emphasised by the President of Latvia.30

 The State reports and concluding observations are available on the website of the Latvian Ministry of Foreign Affairs (2021) ANO 1966.gada Starptautiskais pakts par pilsoniskajām un politiskajām tiesībām. https://www.mfa.gov.lv/lv/ano-1966gada-starptautiskais-pakts-par-pilsoniskajam-un-politiskajam-tiesibam, accessed 19.10.2022. 28  A detailed overview of the dialogues since Latvia became party to the various UN instruments, see Ziemele (2021), pp. 219–259. 29  Constitutional Court of the Republic of Latvia, Case No. 2018-12-01, point 24.2, available in English at https://www.satv.tiesa.gov.lv/en/cases/?case-filter-years=&case-filter-status=&case-filter-types=&case-filter-result=&searchtext=2018-12-01, accessed 19.10.2022. 30  See President of Latvia (2019) Address by H.E. President of Latvia Egils Levits at the Liv Festival in Mazirbe on 3 August 2019. https://www.president.lv/en/article/address-he-president-latvia-egils-levits-liv-festival-mazirbe-3-august-2019, accessed 19.10.2022. 27

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To this end, the Institute is promoting research, learning and popularisation of the Livonian language and culture and their integration into other fields as well as the use of research results, methods and resources for the study and preservation of the world’s endangered languages. The Institute is seeking to interconnect several language and culture databases in Latvia and abroad, including active cooperation with Livonian and other community organisations.31 It will be interesting to see whether this Institute will manage to reverse the current trend of minimal attention to Liv rights. The revival is a challenge but it can be done. It is not too late. In order to move beyond remembering the past and in light of the comments made above on the Livs in Latvia and on indigenous peoples’ rights, it is suggested that in Latvia the following steps should be considered. The Livs themselves must actively demand these rights and make use of political lobbying, court cases and international human rights monitoring instances: (a) Facilitating Liv assertion of their indigenous-specific rights, in particular concerning language, political participation, beginning with a membership on the Council for historical lands, and traditional economic activities, through legislation and generous budget allocations; (b) Making special efforts to protecting the Liv language through educational, training, research and publication efforts aimed at both old and new speakers of the language; (c) Encouraging personal or cultural non-territorial autonomy for the Livs, by them, in line with article 4 of UNDRIP and Part II of the Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life.32 This would be more conducive to indigenous group survival than leaving the Livs underrepresented or non-represented at the level of municipal bodies. Indeed, President Levits has suggested that the issue of cultural identity must be taken into account and preserved in the course of territorial and educational reforms;33 (d) Extending group-based land- and fishing rights to the Livs, also in coastal waters, so as to enable them as part of their culture, to maintain and develop the traditional economic activities and way of life;

 The Institute is also expected to maintain research partners abroad and these currently include the University of Tartu, Uppsala University, Budapest’s Eötvös Loránd University, the University of Helsinki, the Georg-August University of Göttingen, the University of Tromsø, and the University of Colorado Boulder. See University of Latvia Livonian Institute (2022) LU Lībiešu institūts. http://www.livones.net/lili/, accessed 19.10.2022. 32  See OSCE High Commissioner on National Minorities (1999) The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life. https://www.osce.org/hcnm/ lund-recommendations, accessed 19.10.2022. 33  See President of Latvia (2019) Address by H.E. President of Latvia Egils Levits at the Liv Festival in Mazirbe on 3 August 2019. https://www.president.lv/en/article/address-he-president-latvia-egils-levits-liv-festival-mazirbe-3-august-2019, accessed 19.10.2022. 31

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(e) Ratifying ILO Convention No. 169 and undertaking the necessary reviews and amendments to make sure that Latvian legislation falls in line with ILO 169 and UNDRIP, as well as the relevant case law of the Human Rights Committee and other relevant international standards; and (f) Training should be made available to interested Livs and their own NGOs and other NGOs taking up their human rights and indigenous rights issues, so as to make clear which rights they have and how to pursue them both at home and at regional and global levels.

References Letmo Republic Puojpandoks (2022) Izdevējs Publisko tiesību institūts Ziemele I (2005) State continuity and nationality: the Baltic states and Russia. Past, present and future as determined by international law. M. Nijhoff, Leiden Ziemele I (ed) (2021) Cilvēktiesības pasaulē un Latvijā. Tiesu namu aģentūra, Rīga, pp 219–259

Additional Readings Muižnieks V (2017) (ed) Ceļā uz latviešu tautu. On the Road to Becoming Latvian. National History Museum of Latvia, Riga. Nakamura J (2008) The Livs. Balkong, Stockholm

Websites (with Information in English) The Fenno-Ugria Organisation has a website at https://fennougria.ee/en/organisation/. Accessed 19 Oct 2022 The Livonian Culture, Language and History Portal at http://www.livones.net/en. Accessed 19 Oct 2022

Minderheitenidentität(en) – Südtirol, Kärnten und Schleswig-Holstein im Vergleich Günther Rautz

1 Einleitung Der gesellschaftliche Wandel führt mit sich, dass auch klassische Identitätsmerkmale von Minderheitenangehörige mehr denn je hinterfragt werden müssen. Von politischen Identitäten wie Völker, Staaten, Nationen oder Ethnien, die einen kollektiven Charakter haben, unterscheiden sich individuelle Identitätskonstrukte von Mehrheits- und Minderheitenangehörigen, die besonders in der sprachlich-­kulturellen Vielfalt zum Ausdruck kommen. Die Nationalstaatsbildung als übergeordnete Identifikationsreferenz hat ab dem 19. Jahrhundert sowohl das Verhältnis der individuellen Zugehörigkeit zu einem Staat als auch die Identitätskonstruktion von Minderheitenangehörigen entscheidend geprägt. Der Begriff Minderheiten wird im Folgenden synonym für Volksgruppen, Sprachminderheiten oder ethnische Gruppen verwendet.1 In allen drei Gebieten, ob im deutsch-dänischen Grenzraum, in Österreich oder Italien entstand die Mehrheit-­Minderheiten-­Situation durch Grenzverschiebungen nach dem Ersten Weltkrieg. Die Geschehnisse in der Zwischenkriegszeit und die Verbrechen des Nationalsozialismus und Faschismus spitzten in Minderheitengebieten die Abgrenzung zwischen Mehrheit und Minderheit noch zu. Und wenn auch die Friedensordnung nach dem Zweiten Weltkrieg die Grenzziehungen und damit die Stellung MMag. Dr. Günther Rautz, Head of the Institute for Minority Rights, EURAC research Bozen/Bolzano.

 Toggenburg und Rautz (2010), S. 260 ff.

1

G. Rautz (*) Bozen, Italien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_37

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als Minderheit bestätigte, so war diese doch der Ausgangspunkt für einen weitreichenden ­Minderheitenschutz auf nationaler Ebene und in weiterer Folge der Beginn von bilateralen und supranationalen Schutzinstrumenten in den drei genannten Grenzräumen. Die deutsch- und ladinischsprachige Bevölkerung in Südtirol, die Kärntner Slowenen und die Dänen in Schleswig-Holstein lassen sich in die Minderheitendefinition von UNO-Sonderberichterstatter Francesco Capotorti aus dem Jahr 1979 weitgehend einordnen:2 die numerische Unterlegenheit im Vergleich zur Gesamtbevölkerung, die nicht dominante Stellung im Staat, die Staatsangehörigkeit im Aufenthaltsstaat und als viertes Kriterium die ethnisch, religiös oder sprachlich solidarisch gepflegte Gemeinsamkeit in einer Gruppe. Im Gegensatz zur Staatsbürgerschaft, die nicht ohne weiteres gewechselt werden kann, ist die Zugehörigkeit zu einer Minderheit eine freie Willensentscheidung und hängt nicht von objektivierbaren Wissenselementen wie Muttersprache, Namen oder Herkunft ab. Die identitätsstiftende Ordnungsmodelle von Volk, Staat, Nation oder Ethnie schaffen allerdings nicht nur eine äußere Abgrenzung, sondern führen auch zu einer inneren Abgrenzung aufgrund der genannten Definitionsmerkmale im oftmals konfliktgeladenen Mehrheits-Minderheitenverhältnis. In allen drei Fallbeispielen haben die historischen Entwicklungen im letzten Jahrhundert, die rechtliche Ausgestaltung des Minderheitenschutzes, regional verwurzelte gesellschaftliche Konventionen, eine sich im Laufe der Zeit ändernde Akzeptanz von Abgrenzungsmerkmalen, bis hin zum europäischen Integrationsprozess dazu geführt, dass sich unterschiedliche Rahmenbedingungen für die jeweiligen Minderheitenidentitäten herausgebildet haben.

2 Historischer Abriss bis Ende des Zweiten Weltkriegs Den Nationalstaat heutiger Prägung kennen wir erst seit dem Ende des Ersten Weltkriegs. Die Landkarte Europas veränderte sich für immer. In Folge des Krieges zerfielen das zaristische Russland, das deutsche Kaiserreich, das osmanische Reich und die Habsburgermonarchie. Vor allem auf dem Gebiet des Vielvölkerstaates Österreich-­Ungarn entstanden viele neue Nationalstaaten. Nationalstaaten, die sprachlich, kulturell und ethnisch möglichst homogene Gebilde sein sollten. Zentrale Forderung war das Selbstbestimmungsrecht der Völker, einem von 14 Punkten des amerikanischen Präsidenten Wilson.3 Die neuen Grenzziehungen auf Grundlage eigenstaatlicher Nationen waren aufgrund der ethnischen Gemengelage ein Ding der Unmöglichkeit. Österreich verlor fast ausschließlich deutschsprachige Gebiete wie Südtirol und das Sudentenland. Deutschland musste als Kriegsverlierer Ostpreußen, Danzig und Eupen-Malmedy abtreten. Zum zentra Capotorti (1977), S. 96.  Zur Friedensordnung in Europa vor allem für die Habsburgermonarchie siehe Konrad (2014), S. 606–637. 2 3

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len Marker ethnischer Zugehörigkeit und zur wesentlichen Trennlinie wurde mit dem Sprachnationalismus gegen Ende des 19. Jahrhunderts die Sprache.4 In Kärnten Deutsch oder Slowenisch, in Südtirol Deutsch beziehungsweise Ladinisch oder Italienisch, in Schleswig-Holstein Deutsch oder Dänisch. Nur bei wenigen der Gebietsabtretungen fand ein Referendum statt, bei der die Bevölkerung über ihr Zugehörigkeit entscheiden konnte. Im deutschdänischen Grenzgebiet wurde Schleswig in zwei Zonen geteilt, die in einem Abstand von mehr als einem Monat getrennt abstimmten. Auch der slowenischsprachige Teil Kärntens wurde in zwei Zonen geteilt, wobei das Ergebnis der Abstimmung in der ersten Zone, eine Abstimmung in der zweiten Zone überflüssig machte. Im Gegensatz zu den beiden anderen Fallbeispielen kam Südtirol ohne Volksabstimmung an Italien. Die Annexion Südtirols an Italien widersprach also dem Recht auf Selbstbestimmung, wie es vom US-Präsidenten Wilson formuliert wurde. Auch wenn es anfangs von Seiten des italienischen Königs noch positive Zusagen für eine lokale Selbstverwaltung gab, verschlechterte sich die Lage für die deutsch- und ladinischsprachige Bevölkerung spätestens mit der Machtergreifung Mussolinis sehr schnell.5 Noch schlimmer als die deutschsprachigen Südtiroler traf es die Ladiner, die sofort als Italiener eingestuft wurden und bis heute auf die Region Veneto und die Provinzen Trient und Bozen aufgeteilt sind.6 Nach Jahren der Assimilierung durch Verbot der deutschen und ladinischen Sprachen und Schulen, Italianisieren der Eigennamen und der mittels der „Option“ angestrebten Umsiedlung der deutschsprachigen Bevölkerung kam es zur Autonomie, wie wir sie heute kennen und welche die Identität des Landes mitprägt, nur sehr langsam.7 1946 unterzeichneten Österreich und Italien das sogenannte Gruber – De Gasperi Abkommen, womit diese grundlegenden Bestimmungen der Südtiroler Autonomie eine erste völkerrechtliche Absicherung bekamen.8 Eine Autonomie, die an der deutschdänischen Grenze und in Südkärnten nie erreicht wurde, obwohl es in beiden Gebieten Volksabstimmungen im Jahr 1920 gab. Nach Kriegsende und dem Untergang des deutschen Kaiserreichs wurde für den nördlichen Teil Schleswigs ein Referendum vorgesehen:9 In der nördlichen Zone I wurde bei einer dänischen Bevölkerungsmehrheit am 10.02.1920 im Block abgestimmt, dabei stimmten über 75 % für Dänemark und weniger als ein Viertel für Deutschland. Am 14. März 1920 wurde in der südlichen Zone II gemeindeweise abgestimmt, dabei fielen über 80 % der Stimmen für Deutschland aus. Somit legten die damals rund 182.000 Deutschen und Dänen den noch heute gültigen Grenzverlauf fest, aber natürlich konnte auch diese Grenze kein ethnisch

 Pirker (2020), S. 25.  Rautz (1999), S. 45–46. 6  Complojer (2021), S. 198. 7  Toggenburg und Rautz (2010), S. 16. 8  Rautz (1999), S. 46 ff. 9  Im Detail Kühl (2013), S. 317–329. 4 5

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homogenes Gebiet schaffen.10 Das Doppelreferendum führte nicht nur zur Teilung Schleswigs, sondern auch zur Teilung der bis dahin gemeinsamen bi-kulturellen Identität der Schleswiger.11 Wie an der deutschdänischen Grenze wurde das Abstimmungsgebiet in Südkärnten in zwei Zonen aufgeteilt. In eine mehrheitlich slowenischsprachige Zone A, die bereits 1918 durch Truppen des neu geschaffenen SHS-Staates, also des Staates der Serben, Kroaten und Slowenen, besetzt wurde. Und in eine Zone B mit der deutschsprachigen Landeshauptstadt Klagenfurt, in der es allerdings nur zu einer Abstimmung gekommen wäre, wenn die Zone A für einen Anschluss an den SHS-Staat gestimmt hätte. Die Volksabstimmung am 10.10.1920 war vom bewaffneten Widerstand der Deutschkärntner, dem sogenannten Abwehrkampf, geprägt. In der Zone A sprachen sich 59 % der Bevölkerung für einen Verbleib bei Österreich aus, obwohl die slowenischsprachige Volksgruppe 70  % ausmachte, und obwohl die gesamte Zone A unter Kontrolle des SHS-Staats war. Trotz der Zusage der Deutschkärntner, ihrer slowenischen Minderheit weitgehende Rechte, bis hin zu einer nie umgesetzten Kulturautonomie, zukommen zu lassen, kam es in den Folgejahren zu einer starken Assimilierung der slowenischen Volksgruppe.

3 Die identitätsstiftende Funktion von Recht Die Gebiete unserer Fallstudien waren schon immer Grenzgebiete und von Vielfalt geprägt. Besonders während der im 19. Jahrhundert aufkommenden nationalen Bewegungen und nach dem Ersten Weltkrieg wurden diese zwei- und dreisprachigen Kulturräume Spielball von Faschismus und Nationalsozialismus, weshalb das Verhältnis zwischen Mehrheit und Minderheiten konfliktgeladen war. Im deutschdänischen Grenzraum, Südkärnten und Südtirol konnte die Eskalation dieser Konflikte nach dem Zweiten Weltkrieg aber rasch befriedet und auf die Ebene der Politik und Verwaltung verlagert werden. In Südtirol kam es wegen der eklatanten Nicht-Umsetzung des Ersten Autonomiestatuts von 1948 in den 50er- und 60er-Jahren noch zu Demonstrationen und gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Minderheitenangehörigen und den italienischen Behörden mit einigen Todesopfern auf beiden Seiten.12 Ab 1959 wurde die Südtirol Frage mit dem Ergebnis zweier Resolutionen vor den Vereinten Nationen behandelt. Erst nach dieser Internationalisierung des Konfliktes wurde von gemischten paritätischen Kommissionen aus Vertretern des Staates und Südtirols ein „Paket“ an Maßnahmen geschnürt, das 1972 im Zweiten Autonomiestatut mündete, welches wiederum erst nach 20 Jahren innerstaatlich umgesetzt wurde.13 Danach

 Lagler (2005), S. 539–558.  Europäische Akademie (2007), S. 9. 12  Toggenburg und Rautz (2010), S. 16. 13  Zu den Erfolgsfaktoren der Südtirolautonomie siehe Pan (2021), S. 297–300. 10 11

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legten Österreich und Italien den Streit 1992 offiziell vor den Vereinten Nationen bei, wodurch auch das Zweite Autonomiestatut international abgesichert wurde. Anders als in Kärnten oder Schleswig-Holstein ist in Südtirol eine proportionale Vertretung aller drei Sprachgruppen im öffentlichen Bereich vorgesehen. Der 1972 eingeführte ethnische Proporz sollte die eklatante Dominanz der italienischen Bevölkerungsgruppe in der Verwaltung aufheben:14 Auf Grundlage einer sogenannten Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung werden daher Ämter und andere Ressourcen im Sozialwesen oder bei der Kulturförderung nach dem jeweiligen ethnischen Bevölkerungsschlüssel vergeben. Neben dieser proportionalen Vertretung der drei Gruppen im öffentlichen Sektor sowie der Verteilung von Ressourcen im Sozialund Förderwesen, gibt es weitere Minderheitenschutzbestimmungen und Vetorechte, die es jeder Gruppe ermöglichen, Gesetzesänderungen zu verhindern, wenn diese das Interesse der jeweiligen Gruppe bedrohen. Durch die so erfolgte Wiedergutmachung nach dem ethnischen Konflikt und der Schlechterbehandlung der ladinisch- und deutschsprachigen Minderheiten wird die Autonomie heute zum gemeinsamen Auftrag für ein friedliches Zusammenleben. Seit dem Inkrafttreten des Zweiten Autonomiestatuts im Jahr 1972 haben vor allem vertrauensbildende Maßnahmen und Rechtsinstrumente wie der ethnische Proporz, paritätisch zusammengesetzte Kommissionen, eine mehrsprachige Verwaltung oder ein getrenntes deutsch- und italienischsprachiges Schulmodell mit Unterrichtstunden in der jeweils anderen Landessprache zu einem friedlichen Zusammenleben geführt.15 Für die kleine Gruppe der Ladiner besteht ein anderes Modell mit Unterricht in allen drei Landessprachen. Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen sind untrennbar mit der Finanzierung verbunden, und setzen steuerrechtliche Regelungen voraus, die das eigenständige Verwalten dieser Gelder ermöglichen. Egal ob italienisch-, deutsch- oder ladinischsprachig, die Autonomie kommt so allen zugute und ist inzwischen identitätsbildend für ganz Südtirol. Genauso identitätsstiftend war und ist der europäische Integrationsprozess, und da vor allem der Wegfall der Grenzen nach dem EU-Beitritt Österreichs 1995, der den Angehörigen der deutschen und ladinischen Minderheit einen stärkeren Austausch mit dem deutschen Sprachraum ermöglichte. Oder die Europaregion Tirol-­Südtirol-­ Trentino, die als Europäischer Verbund territorialer Zusammenarbeit (EVTZ) über eine eigene Rechtspersönlichkeit über staatliche Grenzen hinweg verfügt und so das historische Tirol wieder stärker aneinanderbindet. Und die mit dem gemeinsamen Verbindungsbüro in Brüssel über eine Plattform verfügt, die gemeinsame Anliegen der drei Regionen zum Nutzen der Bevölkerung auf EU-Ebene vorbringt. Der erfolgreich eingeschlagene Weg Südtirols in den 70er-Jahren war aber keineswegs in eine ähnlich positive Minderheitenpolitik in anderen Staaten Europas eingebettet. In Kärnten wurden in denselben Jahren zweisprachige Ortstafeln beschmiert und demontiert. Im Herbst 1972 zog sprichwörtlich ein Ortstafelsturm über das gemischt deutsch-slowenischsprachige Südkärnten hinweg.  Toggenburg und Rautz (2010), S. 17.  Zu diesen und weiteren konkordanzdemokratischen Instrumenten siehe Röggla und Rautz (2022), S. 103–104. 14 15

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Der Minderheitenschutz der Kärntner Slowenen hat zwar kein Autonomiestatut als Grundlage, aber beruht doch zum großen Teil auf Art. 7 Staatsvertrag von Wien aus dem Jahr 1955. Neben dieser Magna Charta gibt es eine Vielzahl von gesetzlichen Bestimmungen, die wie das Staatsgrundgesetz noch aus den Zeiten der Mo­ narchie stammen oder auf dem Staatsvertrag von Saint Germain 1919 zurück gehen. Mit der Staatszielbestimmung zum Schutz der Volksgruppen in Österreich vom Juli 2000 wurde ein erster Schritt zur Vereinheitlichung des Minderheitenschutzsystems gesetzt, worin sich die Republik zur sprachlichen und kulturellen Vielfalt der autochthonen Volksgruppen bekennt und sich zum Schutz und zur Förderung dieser verpflichtet.16 Am Beispiel Kärntens kann sehr gut gezeigt werden, dass Volkszählungen zur Erhebung der Sprachgruppenzugehörigkeit als Grundlage für vertrauensbildende Maßnahmen wie dem Rechtsinstrument des ethnischen Proporzes in Südtirol meist den gegenteiligen Effekt haben. Weshalb auch in Deutschland wie im Großteil der Länder mit anerkannten Minderheiten das zahlenmäßige Feststellen der Stärke der Minderheiten abgelehnt wird. So wurde in Österreich mit statistischen Mitteln versucht, die slowenische Minderheit klein zu halten, indem bei den Volkszählungen nach dem Zweiten Weltkrieg bis zu 8 Kategorien eingeführt wurden.17 Aber auch die Fragestellung nach der Umgangssprache beeinflusst die Erklärung, wenn wie bei der Volkszählung 1991 diese als Sprache, die im engeren Familien- und Freundeskreis verwendet wird, definiert wurde.18 Allgemein kann von einem minderheitenfeindlichen Klima nach dem Zweiten Weltkrieg in Kärnten gesprochen werden, weshalb die Volkszählung als Instrument zur Assimilierung genutzt wurde. Erschwerend kommt hinzu, dass die Minderheit mit der Einteilung in Windische und Slowenen gespaltet wurde. Als Windische wurden Sprachslowenen bezeichnet, die schon bei der Volksabstimmung 1920 für den Verbleib bei Österreich gestimmt haben, deren Sprache der slowenische Dialekt ist, die sich aber nicht zur Minderheit bekennen. Die Gruppe der Windischen wurde bei diesen minderheitenfeindlichen Zählmethoden nicht als Angehörige der slowenischen Minderheit berücksichtigt, womit auch die gesetzliche Umsetzung von Bestimmungen zum Schutz der Minderheiten übergangen werden konnten und deren Rechtsansprüche minimiert wurden. Das explosive Klima im Land lässt sich anhand des Ortstafelsturms aus dem Jahr 1972 schön darstellen. Der bereits erwähnte Staatsvertrag von Wien sah unter anderem bereits seit 1955 das Anbringen zweisprachiger Ortstafeln in den Bezirken mit slowenischer oder gemischtsprachige Bevölkerung Kärntens vor. Das erst 1972 erlassene Ortstafelgesetz sah das Anbringen von 205 zweisprachigen Ortstafeln vor, was einen Sturm der Entrüstung auslöste. Im Herbst desselben Jahres wurden die neuen und erstmals zweisprachig aufgestellten Schilder beschmiert und zerstört. Als Reaktion darauf kam es zu einer Novelle des Volkszählungsgesetz 1976, das

 Toggenburg und Rautz (2010), S. 39–40.  Lantschner (2015), S. 109. 18  Rautz (1999), S. 59. 16 17

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nun eine Minderheitenzählung vorsah, die aber als geheime Erhebung der Muttersprache von den Kärntner Slowenen boykottiert wurde.19 Das Volksgruppengesetz ebenfalls aus 1976 sah einen slowenischen Bevölkerungsanteil von 25 % als Grundlage für zweisprachige Ortstafeln vor. Es vergingen weitere 25 Jahre bis im Jahr 2001 der österreichische Verfassungsgerichtshof den Prozentsatz bei rund 10 % – in Anlehnung am Gebrauch des Slowenischen als Amtssprache  – als ausreichend betrachtet, um von einer gemischten Bevölkerung zu sprechen. Nach vielen höchstgerichtlichen Urteilen und nach jahrelangen Verhandlungen wurde nach weiteren 10 Jahren das Volksgruppengesetz 2011 geändert:20 In zwei in Verfassungsrang stehenden Anhängen wurden jene Gemeinden und Ortschaften festgelegt, in denen zweisprachige Ortstafeln anzubringen sind und in denen die Minderheitensprache zusätzlich zum Deutschen als Amtssprache zugelassen ist. Die nun geltende Kompromisslösung sieht 164 Ortschaften vor, die einen Minderheitenanteil von 17,5 % haben oder durch Urteile des Verfassungsgerichtshofs am Rechtsweg erstritten wurden.21 Der so erzielte Kompromiss und die Öffnungsklausel, die im Rahmen der Gemeindeautonomie das Aufstellen weiterer zweisprachiger Ortstafeln ermöglicht, hat die jahrelange Diskussion über topografische Bezeichnungen etwas in den Hintergrund gestellt. Was wiederum mehr Raum für Themen wie zweisprachige Kindergartenerziehung lässt, in dem das Land Kärnten eigene Kompetenzen hätte, landesgesetzliche Regelungen zu erlassen. Dies vor allem nach der Änderung der Kärntner Landesverfassung 2017, die nun mit einer Staatszielbestimmung einen klaren Gesetzgebungsauftrag und eine Verpflichtung zu einer aktiven Minderheitenpolitik beinhaltet und den Schutz der slowenischen Volksgruppe zu einem besonderen Element der Kärntner Landesidentität macht.22 In Österreich fehlt allerdings immer noch ein allgemein gültiges Minderheitenschutzgesetz, da das derzeitige Regelwerk aus völkerrechtlichen Verträgen und verschiedensten verfassungsrechtlichen wie einfachgesetzlichen Bestimmungen auf Bundes- und Landesebene oftmals in einem normativen Konfliktverhältnis zueinander stehen.23 Mit der Grenzziehung zwischen Deutschland und Dänemark nach dem Doppelreferendum gibt es eine deutsche Minderheit in Nordschleswig und eine dänische Minderheit in Südschleswig. Diese Reziprozität gibt es weder in Südtirol noch in Kärnten, ist aber von großer Bedeutung, sowohl was die rechtliche Absicherung als auch die Identitätsbildung betrifft. Obwohl die Bonn-Kopenhagener Erklärungen aus dem Jahr 1955 im Gegensatz zum Gruber – De Gasperi Abkommen zum Schutz der deutschsprachigen Südtiroler kein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag ist, sichern sie in der Praxis die Bekenntnisfreiheit der dänischen Minderheit in Deutsch-

 Rautz (1999), S. 62–64.  Lantschner (2015), S. 117. 21  Zu diesem in der Geschichte Österreichs unrühmlichen Kapitel der Minderheitenpolitik siehe Inzko (2022), S. 212–217. 22  Primosch (2022), S. 215–216. 23  Im Detail Rautz (2021), S. 1171 ff. 19 20

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land und der deutschen Minderheit in Dänemark.24 Diese Bekenntnisfreiheit wird auch in der schleswig-holsteinischen Landesverfassung garantiert und ähnlich wie in der Kärntner Landesverfassung die Pflicht zum Schutz und zur Förderung der ansässigen nationalen Minderheiten, also Dänen und Friesen, verfassungsrechtlich abgesichert. Im Unterschied zur dänischen Minderheit besteht für die Nordfriesen mit dem Gesetz zur Förderung des Friesischen im öffentlichen Raum aus dem Jahr 2004 eine eigenständige einfachgesetzliche Grundlage für Förderung und Schutz der friesischen Sprache.25 Wie das Gruber – De Gasperi Abkommen für Südtirol und der Staatsvertrag von Wien für die Kärntner Slowenen bilden die Bonn-Kopenhagener Erklärungen die Basis für die Umsetzung der Minderheitenrechte beidseits der Grenze. Im Gegensatz zu den beiden ersten rechtlich bindenden Verträgen handelt es sich bei Letzteren um Erklärungen der beiden Regierungschefs und den anschließenden Zustimmungserklärungen des dänischen und deutschen sowie des schleswig-holsteinischen Parlaments.26 Somit kommt Dänemark für ihre dänische Minderheit in Deutschland oder Deutschland für ihre deutsche Minderheit in Dänemark keine Schutzfunktion wie zum Beispiel diejenige Österreichs für Südtirol zu. Diese Schutzfunktion geht im Falle Südtirols so weit, dass Österreich bei Verletzungen des durch die Autonomie eingeräumten Minderheitenschutzes, den Internationalen Gerichtshof anrufen könnte.27 Allerdings kommt es vor allem bei Finanzierungsfragen zu formalisierten Gesprächen zwischen Dänemark und Deutschland. Die eingangs erwähnte Reziprozität der Minderheitensituationen beidseits der Grenze erleichtert die Errichtung von dänisch-schleswig-holsteinischen Arbeitsgruppen zur Behandlung von Gleichstellungsfragen wie zum Beispiel die finanzielle Unterstützung von Schulen der deutschen und dänischen Minderheiten.28 Für den Erhalt und die Förderung der dänischen Identität ist das gut ausgebaute Privatschulsystem mit Kindergärten, Grund-, Haupt-, und Realschulen und zwei Gymnasien von entscheidender Bedeutung.29 In den Bonn-Kopenhagener Erklärungen wurde auf Wunsch des Landes Schleswig-Holstein festgehalten, dass die dänische Minderheit Schulen errichten kann, was der dänische Schulverein bereits seit 1949 auf kommunaler Ebene tat, und der ab 1969 einziger Träger der privaten dänischen Schulen wurde.30 Ebenfalls in den Bonn-Kopenhagener Erklärungen wie auch in der Verfassung von Schleswig-Holstein wird außerdem festgelegt, dass die Eltern frei entscheiden können, ob ihre Kinder die Schule einer nationalen Minderheit, also mit dänischer Unterrichtssprache besuchen. Komplizierter als die freie Schulwahl und die Entscheidung für eine private dänische Minderheitenschule, die

 Hofmann (2015), S. 94.  Hofmann (2015), S. 95. 26  Rein (2015), S. 495. 27  Tichy (2021), S. 310. 28  Kühl (2011), S. 207 ff. 29  Hofmann (2015), S. 88 f. 30  Rein (2015), S. 405. 24 25

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auch von deutschsprachigen Eltern aufgrund ihrer Attraktivität vermehrt angenommen wird, ist die Finanzierung des dänischen Privatschulwesens. Der Zuschuss von ursprünglich 80  % der Schülerkostensätze wurde im Laufe der Jahre auf 100  % seitens des Landes Schleswig-Holsteins erhöht, um sie ab 2010 wieder auf 85 % zu senken, woraufhin der Bund kurzfristig einsprang, um die deutsch-dänischen Beziehungen nicht zu belasten, wobei Schleswig-Holstein 2013 wieder zur ­ 100 %igen Förderung zurückgekehrt ist.31 Ein besonderes Merkmal der dänischen Minderheit ist neben der großen Zahl von Organisationen wie dem dänischen Schulverein die politische Vertretung durch den Südschleswigschen Wählerverband (SSW), der aufgrund der vor den Wahlen 1958 erfolgten gesetzlichen Befreiung von der Fünfprozentklausel seit damals stets im Schleswig-Holsteinischen Landtag vertreten ist.32 Im Wahlkampf zu den Landtagswahlen im Februar 2005 beschränkte sich der SSW nicht auf minderheitenspezifische Themen, sondern verfolgte allgemeine Wirtschafts-, Sozial- und schulpolitische Ziele, was den SSW als Regionalpartei auch für Nichtminderheitenangehörigen im gesamten Landesgebiet wählbar machte.33 Nach den Landtagswahlen verfügte die CDU und FDP über 34 Mandate, SPD und Grüne über 33 und der SSW mit nur 3,6 % der Stimmen über 2 Mandate. Danach entbrannte sich die Frage, ob eine aufgrund ihrer Befreiung von der Fünfprozenthürde privilegierte Partei, sich auf Minderheitenthemen beschränken müsste. Inzwischen stellte der SSW bereits ein Mitglied in der Landesregierung in Kiel und gewann bei der letzten Bundestagswahl einen Abgeordneten im Deutschen Bundestag bei ihrem erstmaligen Antritt seit 1961.34 Die genannten Rahmenbedingungen in Schleswig-Holstein ermöglichen mittlerweile „zwei-, mehrströmige oder Binnen-“ Identitäten, vor allem unten den jungen Minderheitenangehörigen aber auch bei der Mehrheitsbevölkerung, und deutet auf das Entstehen einer gemeinsamen regionalen Identität hin. Ob dies eine regionale Identität der heutigen deutsch-dänischen Grenzregion sein wird, oder eine gemeinsame schleswigsche Identität, die auf den interkulturellen Wurzeln des alten Herzogtums Schleswig basiert, ist noch umstritten und wird sich erst herausbilden.35

4 Europäische Integration als Identitätsmarker Wie bereits einleitend dargelegt, unterscheiden sich Minderheiten in einem oder mehreren Merkmalen von der Mehrheitsbevölkerung des Staates, in dem sie leben und dessen Staatsangehörigkeit sie in der Regel besitzen. Man kann daher anneh Im Detail Rein (2015), S. 406 f.  Hofmann (2015), S. 88. 33  Toggenburg und Rautz (2010), S. 35. 34  Im Detail zum Bundeswahlgesetz und Parteiengesetz bei Hofmann (2015), S. 93. 35  Europäische Akademie (2007), S. 11. 31 32

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men, dass sich Minderheitenangehörige trotz ihrer Staatsbürgerschaft nicht in erster Linie mit dem Staat oder dem Staatsvolk identifizieren, sondern von der Mehrheitsbevölkerung unterschiedliche Identitätsmerkmale aufweisen. Diese zusätzlichen Identifikationsebenen können besonders regional, auf das Mutterland bezogen oder europäisch sein. Die Minderheiten in allen drei hier erörterten Grenzgebieten haben einen sogenannten kin-state, also ein Heimatland oder Mutter-Vaterland oder ­Patronagestaat, um alle verbreiteten Bezeichnungen zu nennen, in dem die jeweilige Minderheitensprache eine offizielle Amtssprache auf nationaler Ebene ist. Außerdem übt der jeweilige kin-state in allen drei Fallstudien eine rechtlich unterschiedlich abgesicherte Schutzfunktion aus. Wie sich die kurz aufgezeigten belastenden historischen Konflikte, die rechtlichen Rahmenbedingungen und der europäische Integrationsprozess auf die Identitätsbildung ausgewirkt haben und welche Identitäten im Begriff sind, sich herauszubilden, versuchten Experteninterviews in den drei Minderheitenregionen Südtirol, Kärnten und Schleswig-Holstein herauszufinden. Dabei wurden Repräsentanten von Minderheitenorganisationen und Minderheitenparteien mittels qualitativen strukturierten Interviews im Zeitraum Juli bis August 2022 befragt.36 Für diese Abhandlung beschränkt sich die Auswertung der Interviews auf die Frage, ob und inwieweit Minderheitenangehörige europäischer als die Mehrheitsbevölkerung sind. Denn in der öffentlichen Wahrnehmung werden Minderheiten häufig als Brückenbauer dargestellt, die durch ihre Mehrsprachigkeit und kulturellen Fähigkeiten, meist an nationalen und Sprachgrenzen sesshaft, besonders zum europäischen Integrationsprozess beitragen. Zudem können in manchen Fällen Loyalitätskonflikte zum eigenen Staat festgestellt werden, weil sich Minderheitenangehörige nicht als Teil eines national geprägten Staatsvolkes sehen, und durch ihre Sprache oder Kultur von der Mehrheitsbevölkerung abweichen. Eine Ausrichtung nach Europa könnte somit auch das Ziel verfolgen, neben dem Nationalstaat eine weitere nächsthöhere Ebene als Anknüpfungspunkt zu haben, um Minderheitenschutz und rechtliche Forderungen umzusetzen. Bei den Interviews gab es dazu unterschiedliche Meinungen. Einige unterstützen die Grundannahme von besonders „europäischen“ Minderheiten, während andere dieser eher skeptisch gegenüberstanden. Als Argument für eine besondere Affinität zur EU bei Minderheitenangehörigen wurde vorgebracht, dass Minderheiten in einigen Fällen besonders den Schutz Europas vor einem für Minderheitenanliegen wenig offenen Nationalstaat brauchen, und dass Minderheiten mittlerweile auch gelernt haben, mit anderen Minderheiten auf europäischer Ebene eng zusammen zu arbeiten. So gebe es in Deutschland Vorurteile, dass Minderheiten auch sehr nationalistisch und engstirnig seien:37 Umso mehr sei es daher wichtig, dass man europä­  Eine spezielle Eurobarometer Value Survey diente als erster Ansatzpunkt und wurde als Grundlage für die Erstellung eines Fragebogens für die drei Fallstudien genutzt, um die qualitativen Experteninterviews in Präsenz oder online mit Microsoft Teams durchzuführen – Special Eurobarometer 508 on Values and Identities of EU citizens, 2020: https://publications.jrc.ec.europa.eu/ repository/handle/JRC126943, letzter Zugriff 30.09.2022. 37  Vertreter 1, Südschleswigsche Wählerverband (Fallstudie Schleswig-Holstein), online/Microsoft Teams, 08.08.2022. 36

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ischen Werte vertrete. Überhaupt hätten Minderheiten in den letzten Jahrzehnten den Mehrwert der europäischen Zusammenarbeit für sich entdeckt. Ein solches Entdecken der Herkunft und Identifizieren mit europäischen Werten mache auch die Auseinandersetzung mit der Mehrheit oftmals einfacher. Die EU und andere europäische Minderheitenschutzinstrumente bieten für Minderheiten also einen Schutzraum, in dem auch die minderheitenpolitischen Rahmenbedingungen verbessert wurden. Für Vertreter von Minderheiten aus allen drei Fallstudien bietet der europäische Einigungsprozess einen zusätzlichen sicheren Rahmen für den Schutz der eigenen Identität und beugt Konflikten und kriegerischen Auseinandersetzungen vor, in die die Minderheiten gegen ihren Willen, wie oben aufgezeigt, in der jüngsten Vergangenheit verwickelt waren. Sprachliche und kulturelle Vielfalt als Transportmittel für grenzüberschreitende Zusammenarbeit würde dagegen in Kärnten noch zu wenig gefördert:38 So sollte im Bildungssystem die Sprache des Nachbarn als erste Fremdsprache eingeführt werden. In Südtirol wiederum wird der Wert unterschiedlicher Sprachen und Kulturen und die damit verbundene Vielfalt viel stärker als Bereicherung angesehen:39 Aber auch der Bezug zum kulturellen Reichtum Europas und dessen Rolle für die europäische Identität, die nur pluralistisch und vielfältig sein kann, wird dabei ganz stark auf den regionalen Wurzeln aufgebaut.40 In allen drei Fallstudien, aber in Südtirol am stärksten, wird eine Verbindung zwischen einer europäischen Ausrichtung und der Verwurzelung in der Region hergestellt. Diese starke regionale Verwurzelung geht Hand in Hand mit einer eigenen sehr starken Minderheitenidentität der deutsch- und ladinischsprachigen Bevölkerung einher. Nur zu einem geringen Teil in Schleswig-Holstein aber vor allem in Kärnten herrscht dagegen nach wie vor ein Minderwertigkeitsgefühl vor.41 Über den größeren europäischen Rahmen wird den Minderheitenangehörigen jedoch immer bewusster, wie wertvoll die eigene Sprache, Kultur und Identität ist. So hätte die slowenische Sprache nun denselben Stellenwert und Wertschätzung wie zum Beispiel das Deutsche, Spanische oder Polnische.42 In allen drei Minderheitenregionen werden regionale Unabhängigkeitsbestrebungen wie im Baskenland oder Katalonien sehr kritisch gesehen:43 Eine solche nationalistische Ausrichtung als primärer Identifikationsfaktor wird für den eige Vertreter 1, Zentralverband slowenischer Organisationen (Fallstudie Kärnten), Klagenfurt, 27.07.2022. 39  Vertreter 1, Union Generela di Ladins dla Dolomites (Fallstudie Südtirol), online/Microsoft Teams, 03.08.2022. 40  Vertreter 1, Rat der Kärntner Slowenen (Fallstudie Kärnten), Klagenfurt, 29.07.2022. 41  Vertreter 3, Schleswig-Holsteinischer Heimatbund (Fallstudie Schleswig-Holstein), online/Microsoft Teams, 09.08.2022. Vertreter 1, Zentralverband slowenischer Organisationen (Fallstudie Kärnten), Klagenfurt, 27.07.2022. 42  Vertreter 1, Gemeinschaft der Kärntner Slowenen und Sloweninnen (Fallstudie Kärnten), Klagenfurt, 03.08.2022. 43  Vertreter 1, Schleswig-Holsteinischer Heimatbund (Fallstudie Schleswig-Holstein), online/Microsoft Teams, 09.08.2022. Vertreter 1, Südtiroler Volkspartei (Fallstudie Südtirol), online/Microsoft Teams, 14.07.2022. Vertreter 1, Einheitsliste (Fallstudie Kärnten), online/Microsoft Teams, 08.08.2022. 38

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nen Minderheitenkontext durchgängig abgelehnt. Für die Minderheitenregionen Schleswig-­Holstein, Kärnten und Südtirol wurde in den Experteninterviews vor allem der europäischen Rahmen als Chance gesehen, sich in den Gemeinschaftsprozess als Region und als Minderheit selbstbewusst und aktiv einzubringen. Was man in Kärnten oder Südtirol im Gegensatz zu Schleswig-Holstein gar nicht findet, ist ein starkes Nationalbewusstsein im Sinn des skandinavischen Modells:44 Die dänische Minderheit in Deutschland zeigt eine starke Verbindung und Verwurzelung mit der Heimat, die aber auch andere Kulturen aus dem deutsch-dänischen Grenzraum miteinschließt und beispielsweise Migranten nicht ausschließt.

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44

 Zum „Nordic Nationalism“ mit weiteren Quellen Brende (2020).

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Der Streit um die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Gestaltung der Minderheitenselbstverwaltung, ausgetragen von den Angehörigen des sorbischen Volkes Detlev Rein

1 Der Serbski Sejm 1.1 Der Serbski Sejm in Selbstdarstellung und Wahrnehmung „Die Sorben/Wenden in Sachsen und Brandenburg haben eine demokratisch legitimierte Volksvertretung – den Serbski Sejm.“1 „Auf Grund des Selbstbestimmungsrechtes der Völker, manifestiert in den verfassungsmäßigen Rechten des Teilstaatsvolkes der Sorben und Wenden auf innere Selbstbestimmung (§ 25 GG [sic!]) und kulturellen Selbsterhalt (UN-Charta, Art. 1 Nr. 2, 55, 77) und im Verfassungsgrundsatz der Volkssouveränität (§ 20 GG […]), sowie auf Grund des unveräußerlichen Rechtes jedes Volkes auf eine Urwahl beschließt die Initiative für eine demokratisch legitimierte sorbische/wendische Volksvertretung – Serbski Sejm: […]“2 „1. Das sorbische/wendische Volk erhält kollektive Rechtspersönlichkeit durch Schaffung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft […]. 11. Die Details werden in einem Staatsvertrag mit der Bundesrepublik Deutschland, dem Land Brandenburg und dem Freistaat Sachsen geregelt.“3 Dr. Detlev Rein, Ministerialrat a. D. (BMI), Mitglied des Beratenden Ausschusses zum Rahmenübereinkommen des Europarates 2016–2020, im September 2020 erneut gewählt für ein zweites Mandat 2024–2028, Vorsitzender des Vorstands der Stiftung für ehemalige politische Häftlinge.  Text im Kopf des Internetauftritts des Serbski Sejm (2022) Aktuelles. https://serbski-sejm.de/de/ aktuell-de.html, letzter Zugriff 25.07.2022. 2  Einleitung der Wahlordnung zur Wahl des Serbski Sejms, (Stand 17.07.2018), Serbski Sejm (2022) Wahlordnung Serbski Sejm. https://www.serbski-sejm.de/de/wahlordnung.html, letzter Zugriff 25.07.2022. 3  Aus dem „Programm zur demokratischen Selbstbestimmung des sorbischen/wendischen Volkes“, Serbski Sejm (2022) Der Serbski Sejm stellt das „Programm zur demokratischen Selbstbestim1

D. Rein (*) Willich, Deutschland © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_38

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„Für uns steht eindeutig fest, dass das wendische/sorbische Volk ein indigenes, autochthones Volk ist. Dazu bekennen wir uns uneingeschränkt und erklären die vollumfängliche Inanspruchnahme der Rechte, die sich aus der ILO-Konvention 169, dem Übereinkommen über eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern, 1989, und auch aus der Resolution 61/295, der Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte der indigenen Völker, 2007, herleiten. Dies ändert nichts an unserer Akzeptanz der Tatsache, dass sich, aus welchen Gründen auch immer, nicht alle Sorben/Wenden als Angehörige eines indigenen Volkes verstehen.“4

Diese Zitate aus aktuellen Dokumenten des Serbski Sejm erwecken Assoziationen an das Zustandekommen der Vereine, Komitees und des Zentralkomitees der Pariser Commune 1871,5 an die Rhetorik der Arbeiter- und Soldatenräte in Deutschland 19186 oder der Aktionsausschüsse in S.  Heyms Roman „Schwarzenberg“,7 einer „Utopie vom alternativen Sozialismus“.8 Die erste Wahl zum Serbski Sejm fand als Briefwahl mit dem Ende der Wahlzeit am 3.11.2018 statt. Aus 15 niedersorbischen und 19 obersorbischen Kandidaten wurden mit Hilfe von 828 gültigen Stimmzetteln je zwölf Personen nieder- bzw. obersorbischen „Bekenntnisses“ gewählt.9 Die eingangs zitierten Äußerungen stehen stellvertretend für die Suche einer kleinen Untergruppe einer nationalen Minderheit in Deutschland nach Formen und Instituten der Selbstorganisation und Selbstverwaltung, die über das gegenwärtige Ausmaß an Einrichtungen und Gewährungen deutlich hinausgehen.

1.2 Zur gegenwärtigen Rechtsform des Serbski Sejm Den Veröffentlichungen des Serbski Sejm im Internet ist nicht zu entnehmen, ob er eine Rechtspersönlichkeit hat und wenn ja, welche. Wenn das sorbische Volk gemäß den oben zitierten Forderungen (den Utopien, den Visionen) des Serbski Sejm eine Körperschaft des öffentlichen Rechtes – angesichts der sorbischen Siedlungsstruktur wohl am ehesten eine Personalkörperschaft – wäre, dann könnte der Serbski Sejm ein gewähltes Organ dieser Körperschaft sein. Allerdings scheidet ­(gegenwärtig) mung des sorbischen/wendischen Volkes“ vor. https://www.serbski-sejm.de/de/news-reader/ der-serbski-sejm-stellt-das-programm-zur-demokratischen-selbstbestimmung-des-sorbischenwendischen-volkes-vor.html, letzter Zugriff 25.07.2022. 4  Aus der Deklaration des sorbischen/wendischen Volkes bezüglich seiner Indigenität (12.06.2021), Serbski Sejm (2022) Dokumente. https://www.serbski-sejm.de/files/sejm/dokumente/wopismo-­ deklaracije-­indigenity-serbskeho-luda.pdf, letzter Zugriff 25.07.2022. 5  Ross (2016), S. 376. 6  Regulski (2018), S. 58 ff. 7  Heym (1984). 8  So Lobeck (2018), S. 26. 9  Serbski Sejm (2022) Wahl des ersten Parlaments der Wenden und Sorben erfolgreich abgeschlossen. https://serbski-sejm.de/de/news-reader/wahl-des-ersten-parlaments-der-wenden-und-­sorben-­ erfolgreich-abgeschlossen.html, letzter Zugriff 25.07.2022.

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eine Person des öffentlichen Rechts sowohl für den Serbski Sejm als auch für das sorbische Volk aus, denn es gibt keinen entsprechenden Rechtsakt. Die Selbstdarstellung des Serbski Sejm enthält auch keinen Hinweis darauf, dass er selbst Rechtspersönlichkeit des Zivilrechts besitzt, insbesondere ist von einem eingetragenen oder nicht eingetragenen Verein keine Rede. Allerdings gibt es einen eingetragenen Verein (e. V.), der als „Förderverein für die Unterstützung zur Schaffung der ersten demokratisch legitimierten Volksvertretung der Sorben/Wenden“10 bezeichnet wird, den Smy e.V. („Wir sind“), der in wichtigen Rechtsbereichen für den Serbski Sejm handelt bzw. dessen Verpflichtungen erfüllt: Auf der Website des Serbski Sejm soll der Impressumspflicht gemäß § 5 TMG durch Nennung der Vorsitzenden des Smy e.V. Genüge getan werden.11 Der Serbski Sejm bittet darum, ihn mit Spenden zu unterstützen; die Ausstellung einer Spendenquittung wird zugesagt. Als Spendenkonto wird allerdings ein Konto des Smy e.V. genannt.12 Schließlich hat nicht der Serbski Sejm selbst sondern der Smy e.V. bei der Stiftung für das sorbische Volk einen Antrag auf institutionelle Förderung des Serbski Sejm gestellt. Der Stiftungsrat hat dazu folgenden Beschluss gefasst: „Beschluss Nr. 614 Der Stiftungsrat lehnt den Antrag des Smy e.V. vom 01.12.2020 auf Gewährung einer institutionellen Förderung des Serbski Sejm ab. Der Fördergegenstand entspricht weder dem im Staatsvertrag über die Errichtung der Stiftung für das sorbische Volk beschriebenen Stiftungszweck noch dem Willen der Stifter der Stiftung für das sorbische Volk, indem der Fördergegenstand die Existenz der Stiftung selbst in Frage stellt.“13

Diese Umstände deuten drauf hin, dass der Serbski Sejm auch nach der Selbstwahrnehmung keinerlei zivilrechtliche Rechtspersönlichkeit besitzt, nicht einmal die eines nicht eingetragenen Vereins, denn auch als solcher könnte er gemeinnützig tätig sein und Spendenquittungen erteilen (§  51 Abs.  1 AO14 i.  V.  m. §  1 Abs.  1 Nr. 5 KStG15). Was bleibt? Der Serbski Sejm erscheint nach alledem als „funktionale Untergliederung“ eines „selbständigen Steuersubjekts“ (Formulierung aus § 51 Abs. 1 S. 3 AO), hier eines e. V.

  Stadtwiki (2020) Diskussion: Serbski Sejm. https://www.stadtwikidd.de/wiki/Diskussion:Serbski_Sejm, letzter Zugriff 25.07.2022. 11  Serbski Sejm (2022) Impressum. https://www.serbski-sejm.de/de/impressum.html, letzter Zugriff 25.07.2022. 12  Serbski Sejm (2022) Unterstützen Sie den Serbski Sejm mit Ihrer Spende. https://www.serbski-­ sejm.de/de/spenden.html, letzter Zugriff 25.07.2022. 13  Beschluss gefasst auf der Sitzung des Stiftungsrates der Stiftung für das sorbische Volk am 20.05.2021, https://stiftung.sorben.com/fileadmin/user_upload/2021-05-20_Beschlussprotokoll. pdf, letzter Zugriff 25.07.2022. 14  Abgabenordnung in der Fassung v. 05.10.2021, BGBl. I 4607. 15  Körperschaftssteuergesetz in der Fassung v. 26.06.2021, BGBl. I 2056. 10

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1.3 Der Serbski Sejm im sorbischen Umfeld Die Domowina als Dachverband sorbischer Vereine wurde im Jahr 1912 gegründet, erlebte von 1914 bis 1920 und von 1937 bis 1945 Unterbrechungen ihrer Aktivitäten und wurde nach Herstellung der deutschen Einheit ab 1990 reorganisiert und reformiert.16 Ob ein öffentlich-rechtlicher Status für die Sorben erstrebenswert sei, wurde wiederholt erörtert und war Gegenstand von Gutachten von Vogt/ Kreck17 und von Pernthaler.18 Die vom Bund, Brandenburg und Sachsen finanzierte (öffentlich-­rechtliche) Stiftung für das sorbische Volk (Stiftung), deren Aufgabe es ist, sorbische Einrichtungen und Projekte mit dem Zweck der Pflege und Förderung der sorbischen Sprache und Kultur zu fördern, setzte 2009 eine Arbeitsgruppe zum Modell einer Körperschaft des öffentlichen Rechts ein, die ihren Endbericht in 2011 vorlegte.19 Dieser Bericht enthielt zwei Modelle: Ein Konzept sah als zentralen Baustein die Gründung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts vor, in der alle wesentlichen Aufgaben zu konzentrieren seien, die im Interesse des sorbischen Volkes zu erfüllen sind. Das andere Konzept ließ die seinerzeitigen (und noch gegenwärtigen) Strukturen bestehen: Die Stiftung solle nur noch für die Verteilung der Finanzmittel zuständig sein, wobei im Stiftungsrat ausschließlich Vertreter des sorbischen Volkes entscheiden sollten. Daneben sei die Domowina als Vertreterin und Repräsentantin aller Sorben zu stärken. Im selben Jahr trat eine Initiativgruppe für eine legitimierte sorbische Volksvertretung (Serbski sejmik) an die Öffentlichkeit, die zahlreiche öffentliche Aufgaben im Hinblick auf die Sorben übernehmen wollte;20 später beförderte sich der sejmik (Kreistag) sprachlich zum sejm (Bundes- oder Landtag).

2 Gibt es für die Minderheitenselbstverwaltung geeignete Rechtsformen im deutschen öffentlichen Recht? 2.1 Ausländische Vorbilder? In den Diskussionen um die Forderung nach der Einrichtung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts für die Sorben werden gerne drei (vermeintliche) Beispiele genannt: die deutschsprachige Gemeinschaft in Belgien, das ungarische Minderheitenselbstverwaltungssystem und die Sámi-Parlamente in den nordischen Staaten.

 Der Serbski Sejm und sein Förderverein gehören der Domowina nicht an.  Vogt und Kreck (2009). 18  Pernthaler (2010). 19  Endbericht (2011). 20  Siehe Elle (2012), S. 34 f. 16 17

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Allerdings setzt sich der Föderalstaat Belgien gemäß Art. 1 seiner Verfassung21 aus Gemeinschaften und Regionen zusammen, die deutschsprachige Gemeinschaft ist eine von drei Gemeinschaften. Die Gemeinschaften sind territorial definiert, ihre Regierungen üben Staatsgewalt aus über alle dortigen Bewohner und unter bestimmten Umständen auch über dort Aufhältige. Insgesamt kann man die drei Gemeinschaften mit den Bundesländern in Deutschland vergleichen. Somit handelt es sich nicht um Personalkörperschaften, sondern um Gebietskörperschaften relativ hoher Ordnung, in denen im Übrigen die jeweilige Mehrheit der Einwohner der namengebenden sprachlichen Gruppe angehört.22 Das System der ungarischen Minderheitenselbstverwaltung auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene war und ist Gegenstand intensiver Beobachtung durch den Beratenden Ausschuss zum Rahmenübereinkommen (ACFC) in allen bisherigen opinions. Das Grundprinzip ist, dass auf den drei Ebenen neben die allgemeine Verwaltung (der Gemeinden etc.) im räumlich gleichen Bereich eine oder mehrere gewählte Minderheitsselbstverwaltungen (je Minderheit eine gesonderte) treten, die Finanzmittel erhalten, um im kulturellen Bereich spezifisch für die jeweilige Minderheit tätig sein zu können. Das Wahlsystem erwies sich über die Jahre als fragil und wurde mehrfach geändert, es wurde missbräuchlich genutzt zur Erlangung finanzieller Vorteile („cockoo-problem“) und wies Abhängigkeiten von den Ergebnissen der Volkszählung auf. Das andere große Problemfeld war und ist die gerechte und hinreichende Ausstattung der Selbstverwaltungen mit Finanzmitteln.23 Von den Sámi-Parlamenten sei das finnische beleuchtet: Ein Gesetz Finnlands24 hat die Möglichkeit geschaffen, dass die Sámi ein Parlament wählen, das Zuständigkeiten hat insbesondere für die „Sámi homelands“, die sámische Sprache und Kultur und Angelegenheiten in Bezug auf den Status der Sámi als indigenes Volk. Es erscheint mir nicht möglich, diese Form der Selbstverwaltung alternativ eindeutig dem Typus einer Gebiets- oder einer Personalkörperschaft zuzuordnen. Ein großes zahlenmäßiges und politisches Problem und ein Dauerbrenner für das Monitoring des ACFC ist die Zulassung von Bewerbern zum Wählerverzeichnis, die durch Entscheidungen des bestehenden Sámi-Parlaments erfolgen, welche bei Ablehnung vor dem Obersten Verwaltungsgerichts angefochten werden können; letzteres erfolgt in erheblichem Umfang.25 „Minderheitenselbstverwaltungen“ wie die auf den Åland Inseln und in Südtirol eignen sich nicht als Beispiele, weil hier die fraglichen Gruppen (Schweden bzw. Deutschsprachige) zwar bei gesamtstaatlicher Betrachtung eine Minderheit bilden, auf dem jeweiligen Gebiet aber die Mehrheit der Einwohner stellen.

 Die Verfassung Belgiens in der Fassung v. 17.03.2021 Belg. Staatsblatt v. 30.03.2021 Numac 2021201324. 22  Vgl. Rein (2015b), S. 172 m. w. N. 23  Siehe alle bisherigen opinions des ACFC, fast passim. 24  Act on the Sámi Parliament, 974/1995, i. d. F. 1026/2003, https://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1995/en19950974.pdf, letzter Zugriff 25.07.2022. 25  ACFC, Finnland, 5. OP (2019), Rn. 37–53. 21

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Weiterhin ist bei der Suche nach geeigneten ausländischen Vorbildern zu beachten: Einerseits sind in den einzelnen Staaten die amtlichen (personenstands- bzw. melderechtlichen sowie demografischen) Kenntnisse über die Minderheiten (Zahl der Mitglieder und regionale Verteilung) durchaus unterschiedlich, zum anderen unterscheiden sich die Verfassungsprinzipien und Verwaltungsstrukturen von Staat zu Staat, sodass eine Kopie von ausländischen Formen der Minderheitenselbstverwaltung regelmäßig nicht in Frage kommt.

2.2 Gebiets- oder Personalkörperschaft? Wenn eine Körperschaft des öffentlichen Rechts angestrebt wird, so stellt das deutsche öffentliche Recht zwei Formen zur Verfügung: die Gebietskörperschaft und die Personalkörperschaft. Auch wenn es in Deutschland keine amtliche Statistik nach der Minderheitenzugehörigkeit gibt, kann man jedenfalls davon ausgehen, dass es nur sehr wenige kleine Gemeinden, wie z. B. Crostwitz, gibt, in denen die Mehrheit der Einwohner dem sorbischen Volk angehört; bei den beiden Zentralorten Cottbus und Bautzen dürfte nur ein einstelliger Anteil der Bewohner sorbisch sein. Somit scheidet die Gebietskörperschaft als Organisationsform aus und wird wohl auch nicht vom Serbski Sejm angestrebt.26 Die personale Autonomie ist in der Tat die geeignete Organisationsform in den Fällen, in denen die Minderheit nicht kompakt siedelt.27 In Deutschland gibt es eine größere Zahl öffentlich-rechtlicher Personalkörperschaften, die mitgliedsstärksten dürften die Sozialversicherungen sein, zahlreich sind die berufsbezogenen Kammern. All diesen Körperschaften ist gemein, dass sie gemäß staatlicher Rechtsetzung auf bestimmten Feldern öffentliche Gewalt über ihre gesetzlich definierten Mitglieder ausüben, die wiederum die Organe ihrer Organisation wählen, denen sie damit die Kompetenz zur auf die Körperschaftsaufgabe begrenzten legislativen und exekutiven Gewaltausübung erteilen.28 Zu den öffentlich-­rechtlichen Personalkörperschaften werden auch – allerdings als sui generis – die Religionsgemeinschaften gemäß Art. 140 GG29 i. Vb. m. Art. 137 WRV30 gezählt, denen zwar klare Normen über Erwerb und Verlust der Mitgliedschaft eigen sind, die allerdings keine staatlichen Aufgaben wahrnehmen, sondern im eige-

 Serbski Sejm (2022) Der Serbski Sejm stellt das „Programm zur demokratischen Selbstbestimmung des sorbischen/wendischen Volkes“ vor. https://www.serbski-sejm.de/de/news-reader/derserbski-­s ejm-stellt-das-programm-zur-demokratischen-selbstbestimmung-des-sorbischenwendischen-volkes-vor.html, letzter Zugriff 25.07.2022. 27  Schliemann Radbruch (2017), S. 27 f. 28  Rein (2014), S. 12 f. 29  Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der Fassung v. 26.06.2022, BGBl. I 968. 30  Die Verfassung des Deutschen Reiches in der im BGBl. III, Gliederungsnummer 401-2, veröffentlichten bereinigten Fassung. 26

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nen Wirkungskreis agieren.31 S. Oeter ist aber der Auffassung, dass das ­Grundmodell der öffentlich-rechtlichen Personalkörperschaft die beste Lösung für die Schaffung einer sorbischen Selbstverwaltungskörperschaft mit innerer demokratischer Verfasstheit darstellt.

2.3 Wer gehört zur Minderheit und darf wählen? Aus der rechtlichen Konstruktion der Vielzahl von öffentlich-rechtlichen Personalkörperschaften (einschließlich der Religionsgemeinschaften) wissen wir, dass in Deutschland eindeutig normiert und feststellbar ist, wer Mitglied ist und wer nicht. Will man eine Personalkörperschaft des sorbischen Volkes schaffen, so muss nach den hergebrachten Gestaltungsprinzipien insbesondere bestimmt sein, wer sich als Mitglied der Körperschaft an der Wahl ihrer Organe beteiligen darf und wer nicht. Allen personenbezogenen Körperschaften des öffentlichen Rechts eignet ein gebietsbezogenes Zuständigkeitselement.32 Wollte man für die sorbischen Interessen eine oder mehrere Körperschaften des öffentlichen Rechts errichten, so finden sich in den Sorbengesetzen von Brandenburg und Sachsen Listen der Gemeinden mit sorbischer Bevölkerung.33 Als größere Einheiten kämen die Länder Brandenburg und Sachsen und schließlich das gesamte Bundesgebiet in Frage. Entscheidend ist jedoch die Frage, ob und mit welcher Methodik es gelingen kann, diejenigen Personen eindeutig zu bestimmen, die Mitglieder der Körperschaft des öffentlichen Rechts sind, also die zum einen an den Wahlen teilnehmen dürfen, zum anderen Entscheidungen der Körperschaft (z. B. über Abgaben) unterworfen sind und zum dritten solche Leistungen von ihr empfangen dürfen, die den Mitgliedern vorbehalten sind. Während bei allen bisherigen deutschen Körperschaften des öffentlichen Rechts mit hinreichender Sicherheit und nachprüfbar geklärt ist, wer Mitglied ist, gäbe es über die Mitgliedschaft in einer nationalen Minderheit jedenfalls keine amtlichen Quellen. Dies hat seine Ursache in der grundsätzlichen Haltung Deutschlands hinsichtlich der Nichterfassung der Minderheitenzugehörigkeit im Personenstandswesen und in der amtlichen Statistik: Seit dem ersten Monitoring-­

 S. Oeter bemerkt, dass die Kirchenstaatsverträge in einem speziellen historischen Kontext stehen und daher nicht unmittelbar als Vorlage für eine sorbische Volksvertretung dienen können, vgl. Serbski Sejm (2022) Lebhafte Debatte über eine sorbische Selbstverwaltungskörperschaft. https:// www.serbski-sejm.de/de/news-reader/lebhafte-debatte-%C3%BCber-eine-sorbische-­selbstverwal tungsk%C3%B6rperschaft.html, letzter Zugriff 25.06.2022. 32  So sind die Architektenkammern auf Landesebene organisiert und zuständig, die Bundesarchitektenkammer ist keine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die Rechtsanwaltskammern sind zumeist auf einen OLG-Bezirk bezogen, aber auch die Bundesrechtsanwaltsammer ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. 33  Anlage zu § 3 Abs. 2 SächsSorbenG; Anlage zum SWG Brandenburg, allerdings ist in Brandenburg die Zugehörigkeit einzelner Ortschaften zum Siedlungsgebiet gerichtsanhängig, https:// mwfk.brandenburg.de/mwfk/de/kultur/sorben-wenden/#, letzter Zugriff 25.07.2022. 31

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Durchgang gemäß der FCNM bemerkt die Bundesregierung mit Unterstützung der Verbände der nationalen Minderheiten: „In Deutschland werden seit Ende des Zweiten Weltkrieges von Amts wegen keine Daten über die Zugehörigkeit von Bewohnern zu den nationalen Minderheiten erhoben, und zwar vor allem vor dem Hintergrund der deutschen Geschichte und der Verfolgung von Minderheiten im Dritten Reich.“34 Wenn es keine amtlichen Quellen gibt, auf die zurückgegriffen werden kann, bleiben zwei gegensätzliche Herangehensweisen: das Prinzip der freien Selbstidentifikation des Einzelnen oder die Entscheidung einer Instanz innerhalb und/oder außerhalb der Körperschaft des öffentlichen Rechts anhand von objektiven Kriterien. Selbst das ACFC, das das Prinzip der freien Selbstidentifikation betont, konzediert unter Bezug auf den Erläuternden Bericht,35 dass „die Entscheidung einer Person nicht willkürlich erfolgen darf, sondern mit einigen objektiven Kriterien verbunden sein muss.“36 Warnendes Beispiel in diesem Zusammenhang ist das in Ungarn wiederholt aufgetretene o. a. cockoo-problem. Wählt man aber den Weg der Prüfung eines Mitgliedschaftswunsches anhand objektiver Kriterien, ergeben sich endlose Debatten über Art und Gewicht der zahlreichen möglichen Bestimmungsfaktoren und darüber, wer die Entscheidung treffen darf (die, die schon „drin“ sind über die, die noch „draußen“ sind?). Hier sind die Verhältnisse beim finnischen Sámi-Parlament ein warnendes Beispiel. Nach alledem gibt es auf der Grundlage des deutschen öffentlichen Rechts keinen überzeugenden Weg und keine geeigneten Voraussetzungen zur Schaffung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts für das/des sorbische(n) Volk(s).

2.4 Die Wahl des brandenburgischen Rates für Angelegenheiten der Sorben/Wenden als Vorbild? Man könnte versucht sein, die Auffassung zu vertreten, durch die brandenburgischen Regeln zur Wahl des Rates für Angelegenheiten der Sorben/Wenden beim Landtag sei ein Weg aufgezeigt, wie ohne das Vorhandensein amtlicher Unterlagen über die Angehörigen des sorbischen Volkes eine Wahl durchgeführt werden kann, an der nur Sorben teilnehmen, denn in § 5 Abs. 2 SWG37 heißt es: „Wahlberechtigt sind alle im Land nach dem Brandenburgischen Landeswahlgesetz wahlberechtigten Sorben/Wenden. Die Erfüllung der Voraussetzungen nach Satz 2 wird durch den Antrag auf Eintragung in das Wählerverzeichnis zum Ausdruck gebracht. Das Wählerverzeichnis wird von einer durch die Dachverbände nach § 4a gemeinsam zu benennenden Stelle innerhalb einer ihrer Geschäftsstellen geführt.“  1. GV/COM Deutschland (2002), 10.  Europarat (1995), Rn. 35. 36  Beratender Ausschuss (2016), Rn. 9. 37  Gesetz zur Ausgestaltung der Rechte der Sorben/Wenden im Land Brandenburg in der Fassung v. 15.10.2018, GVBl. I/18. 34 35

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Bedenkt man aber, dass dieser Rat ausschließlich beratende Aufgaben, aber keinerlei legislative oder exekutive Kompetenzen hat, so wird verständlich, dass keine hohen Maßstäbe an die Sicherheit gelegt wurden, dass nur Angehörige des s­ orbischen Volkes an der Wahl teilnehmen; das cockoo-problem wurde bewusst oder unbewusst vernachlässigt. Für die Wahlen der Organe einer Körperschaft mit legislativer und/oder exekutiver öffentlicher Gewalt ist dieses Wahlverfahren kein geeignetes Vorbild. Übrigens ist Sachsen nicht diesen Weg gegangen: Die fünf Mitglieder des Rates für sorbische Angelegenheiten, der den Landtag und die Staatsregierung berät, werden von ersterem gemäß §  6 Abs.  1 SächsSorbG38 auf Vorschlag der sorbischen Verbände und Vereine sowie der Gemeinden des sorbischen Siedlungsgebietes gewählt.

2.5 Stiftungen Stiftungen des öffentlichen Rechts werden in aller Regel durch eine Rechtsnorm (Gesetz, Rechtsverordnung oder Staatsvertrag zwischen Bundesländern) errichtet. Sie können namhaftes Vermögen haben, dies ist aber nicht zwingend; vielmehr werden sie auch zur Verwaltung und Verteilung öffentlicher Mittel genutzt und erhalten die benötigten/gebilligten Finanzmittel regelmäßig aus einem oder mehreren öffentlichen Haushalt(en). Man spricht dann von Zuwendungsstiftungen. Weitere öffentlichen Hände beteiligen sich ggf. an der Finanzierung auf der Grundlage von Finanzierungsabkommen. Seit 1998 besteht die Stiftung für das sorbische Volk auf der Grundlage eines Staatsvertrages39 als öffentlich-rechtliche Stiftung, nachdem sie 1991 zunächst als nicht rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts gegründet worden war. Die Länder Brandenburg und Sachsen sind Parteien des Staatsvertrages, der Bund ist durch Finanzierungsabkommen in die Finanzierung eingebunden. Anlass von Kritik von verschiedenen Seiten ist der Umstand, „dass nur 6 der 15 Mitglieder des Stiftungsrates Vertreter der sorbischen Minderheit sind – die übrigen gehören der Mehrheitsbevölkerung an. Somit stellen die Sorben weniger als die Hälfte der Mitglieder des Stiftungsrates und haben – selbst bei Grundsatzangelegenheiten – kein Vetorecht.“40

 Sächsisches Sorbengesetz in der Fassung v. 27.01.2012, SächsGVBl. 130.  Staatsvertrag zwischen dem Land Brandenburg und dem Freistaat Sachsen über die Errichtung der „Stiftung für das sorbische Volk“ vom 28.08.1998, SächsGVBl. 630. 40  ACFC, Deutschland, 1. OP (2002), Rn. 65; siehe auch: Endbericht (2011), S. 6, 16. Siehe neuestens die Meldung des Minderheitensekretariats der vier autochthonen nationalen Minderheiten und Volksgruppen Deutschlands vom 28.11.2022 unter: https://www.minderheitensekretariat.de/aktuelles/domowina-bundesvorstand-diskutiert-ueber-strukturwandel-der-stiftung-fuer-das-­sorbischevolk-­mehr-rechte-fuer-gewaehlte-stiftungsraete-gefordert, letzter Zugriff 7.12.2022. 38 39

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Die Dominanz von Vertretern öffentlicher Hände in den obersten Gremien von öffentlich-­rechtlichen Stiftungen, insbesondere solchen, deren Aufgabe die Weiterleitung von Finanzmitteln zu kulturellen und sozialen Mitteln ist, dürfte in der ­Absicht des zuständigen rechtsetzenden Organs begründet sein, den wirtschaftlichen und sparsamen Umgang mit öffentlichen Geldern zu gewährleisten. Schleswig-Holstein hat 2020 die Friesenstiftung errichtet41 und dabei einen eleganten Weg gefunden, diese Dominanz, die im Errichtungsgesetz ebenfalls angelegt ist, zu neutralisieren. Dem dortigen Stiftungsrat gehören mit Stimmrecht neben vier Vertretern nordfriesischer Vereinigungen zwar fünf Repräsentanten von Landesund Bundesorganen sowie der Minderheitenbeauftragte des Ministerpräsidenten an, doch ist bei der ersten Besetzung des Stiftungsrates vom und für den Landtag ein Abgeordneter des SSW gewählt worden, der „Friese durch und durch ist“42 und für seine Partei gezielt friesische Anliegen vertritt.

3 Gibt es für die Minderheitenselbstverwaltung geeignete Rechtsformen im Privatrecht?43 Unter den Bedingungen eines liberalen Rechtsstaates ist die Gründung eines e.  V. die ideale Möglichkeit, zivilgesellschaftlichem Engagement eine juristische Form zu geben. Der Verein kann in seiner Satzung weitgehend selbstständig die Voraussetzungen der Mitgliedschaft (bis zu den Grenzen von Diskriminierungsverboten), die Konstruktion seiner Organe und deren Kompetenzen regeln. Wichtig beim e. V. ist, dass er als juristische Person des Privatrechts Verträge schließen, Vermögen besitzen und prozessieren kann. In aller Regel haben sowohl die zivilgesellschaftlichen Vereinigungen der nationalen Minderheiten in Deutschland (Domowina, Sydslesvigsk Forening, Zentralrat der deutschen Sinti und Roma, Nordfriesischer Verein, Friisk Forening, Seelter Buund) und die ihnen angeschlossenen Fachvereinigungen (z. B. Dansk Skoleforening for Sydslesvig, Sorbischer Schulverein) als auch die wissenschaftlichen Institute der Minderheiten (Nordfriisk In­ stituut, Serbski Institut) die Rechtsform des e. V. gewählt. Wenn die Zielsetzungen und das Haushaltsgebahren eines e.V. gemeinnützig sind, werden ihm Steuererleichterungen gewährt. Für größere, kontinuierliche Unternehmungen der Minderheiten eignet sich auch die GmbH als Organisationsform: Sie nimmt am handelsrechtlichen Geschäftsverkehr teil, ist kreditwürdig und verfügt über schmalere und damit wesentlich reaktionsfähigere Organisationsstrukturen als ein e. V. Eine Rechtsform des Wirtschaftsrechts bedingt nicht zwangsläufig, dass auch Gewinne erwirtschaftet werden: Die beiden GmbH bei den Sorben haben einen erheblichen jährlichen Zuschussbedarf  Siehe ausführlich Minderheitenbericht 2021, LT-Dr. 19/3334, S. 13–19.  Siehe dessen Facebook-Auftritt unter https://www.facebook.com/sswlarsharms/, letzter Zugriff 25.07.2022. 43  Siehe ausführlicher: Rein (2014), S. 15 f. 41 42

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(in 2021: Sorbisches Nationalensemble GmbH: 5,2 Mio EUR, Domowina Verlag GmbH: 3,1 Mio EUR), der über die Stiftung gewährt wird.

4 Der dritte Weg: Beliehene 4.1 Der Beliehene als Privatrechtssubjekt mit öffentlichem Auftrag Privatrechtssubjekte als Beliehene begleiten unser tägliches Leben, wobei wir uns dieses Umstandes oft nicht bewusst sind: z. B. Ingenieure des TÜV, Prüfingenieure für Bautechnik, Bezirksschornsteinfegermeister, öffentlich bestellte Fleischbeschauer, Toll Collect GmbH, Verband der Ersatzkassen, die Flug- und Schiffskapitäne hinsichtlich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung an Bord, Ersatzschulen bei der Abnahme von Prüfungen und dem Ausstellen von Zeugnissen. Das Institut des Beliehenen und der Vorgang der Beleihung sind zwar Gegenstand von wissenschaftlichen Untersuchungen44 und in der Rechtspraxis vielfach angewendet, aber kaum in Rechtsquellen definiert. Rühmliche Ausnahme bildet das schleswig-holsteinische Landesverwaltungsgesetz (LVwG),45 das in seinem §  24 die „Übertragung von Aufgaben auf natürliche und juristische Personen des Privatrechts“ regelt und dabei festlegt: „Natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts sowie nicht rechtsfähigen Vereinigungen können Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zur Erledigung in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes übertragen werden.“ Dabei muss die „rechtmäßige Erfüllung der Aufgaben […] sichergestellt sein“. Die obigen Beispiele machen deutlich, dass es sich bei den übertragenen Aufgaben um solche handeln muss, die in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts erledigt werden müssen, also durch Verbote, Erlaubnisse, Genehmigungen, Erhebung von Gebühren, Ausstellung von amtlichen Zeugnissen. Dem Beliehenen ist die Befugnis zur selbständigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben übertragen,46 das unterscheidet ihn vom Verwaltungshelfer, der seine Tätigkeit als Werkzeug oder Erfüllungsgehilfe des Hoheitsträgers wahrnimmt. Der Beliehene kann zwar in dem Bewusstsein handeln, dass ihm öffentliche Gewalt übertragen ist, er an Stelle des Staates handelt. Aber es gibt wohl nicht viele Gebiete, auf denen es für eine Minderheit von Interesse ist, staatliche Aufgaben mit hoheitlicher Wahrnehmung zu übernehmen. Die meisten der eingangs dieses Abschnittes in Auswahl genannten Tätigkeitsbereiche von Beliehenen dürften nicht den Kern von Minderheitenselbstverwaltung ausmachen; lediglich der Betrieb von Ersatzschulen und die damit verbundenen hoheitlichen Aufgaben könnten im Fokus von an Selbstverwaltung inte­ ressierten Minderheiten stehen.  Siehe grundlegend Bansch (1973) m. w. N.  Landesverwaltungsgesetz in der Fassung vom 29.04.2022, GVOBl. 549. 46  Bansch (1973), S. 40 ff. 44 45

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4.2 Bildungsautonomie und Privatschulfreiheit Sowohl die Domowina als auch der Serbski Sejm fordern eine sorbische Bildungsautonomie, als deren wesentliches Element sie ein sorbisches Schulwesen erachten.47 Art. 13 Abs. 1 FCNM48 überlässt die Regelung der Frage, unter welchen Bedingungen die Angehörigen der nationalen Minderheiten das Recht haben, eigene private Bildungs- und Ausbildungseinrichtungen zu betreiben, dem jeweiligen nationalen Recht. Ein staatliches Bildungsmonopol wird durch die FCNM ausgeschlossen; allerdings können die Staaten bezüglich des Privatschulunterrichts formale und inhaltliche Kriterien aufstellen.49 Das Grundgesetz hat in Art. 7 umfassende Vorbestimmungen über das Schulwesen aufgestellt und in den dortigen Absätzen 4 und 5 die Privatschulfreiheit mit bestimmten Maßgaben gewährleistet.50 Sollen private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen (= Ersatzschulen) angeboten und genutzt werden (im Gegensatz zu Ergänzungsschulen, z. B. im berufsbildenden Sektor), so bedürfen sie einer staatlichen Genehmigung nach Landesrecht. Ersatzschulen erteilen Zeugnisse, sie nehmen insoweit auch staatliche Aufgaben wahr (Berechtigungswesen) und sind damit Beliehene.51 Eine wesentliche Frage für die Betreiber von Ersatzschulen (z. B. für Angehörige und Organisationen einer Minderheit) ist die der Finanzierung. Art.  13 Abs.  2 FCNM entbindet die Mitgliedstaaten von der Pflicht zur Förderung eigener privater Bildungsanstalten der Minderheiten. Art. 7 Abs. 4 GG enthält keine konkrete finanzielle Förderpflicht für Privatschulen, er gewährt aber eine institutionelle Garantie des Privatschulwesens. Aus dieser institutionellen Garantie folgt eine objektiv-­ rechtliche Förderpflicht der Landesgesetzgeber, weil ansonsten eine Gefährdung des institutionell garantierten Ersatzschulwesens eintreten könnte.52

4.3 Der Dänische Schulverein Als (einziges) Beispiel für die von einer nationalen Minderheit in Deutschland im schulischen Bereich erreichte Bildungsautonomie sei der Dänische Schulverein (Dansk Skoleforening for Sydslesvig e.V.) genannt, der (im Frühjahr 2022) neben  Woidke (2018) Domowina fordert sorbische Bildungsautonomie. neues deutschland (nd). https:// www.pressreader.com/germany/neues-deutschland/20210614/281801401908205; Serbski Sejm (2022) Forderung an die Koaltionsverhandlungen in den neu gewählten Landtagen in Sachsen und Brandenburg.https://www.serbski-sejm.de/ds/news-reader/forderung-an-die-­koaltionsverhandlungenin-den-neu-gewaehlten-landtagen-in-sachsen-und-brandenburg-334.html, letzter Zugriff 25.07.2022. 48  Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten vom 22.07.1997 BGBl. II, 1406, 1413. 49  Siehe Rein (2015a), Rn. 3 f. 50  Siehe ausführlich Stock (2021), S. 164 ff. 51  Stock (2021), S. 392 ff. 52  Stock (2021), S. 165 f. m. w. N. 47

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57 Kitas und einer Erwachsenenbildungsstätte 43 Schulen im Landesteil Schleswig des Landes Schleswig-Holstein betreibt,53 von Grundschulen über Gemeinschaftsschulen bis zu zwei Gymnasien, die mit dem Abitur abgeschlossen werden können. All diese Schulen sind anerkannte Ersatzschulen, für deren Betrieb das Land gemäß Art. 12 Abs. 5 der Landesverfassung54 und § 124 SchulG55 100 % des Schülerkostensatzes zuschießt, während die übrigen allgemeinbildenden Ersatzschulen nur 82 % erhalten. Nach dem Geschäftsbericht 2021 des Dänischen Schulvereins erhielt dieser bei Gesamteinnahmen von 140,3 Mio EUR für alle seine Aktivitäten dänische Zuschüsse in Höhe von 58,8 Mio EUR, solche vom Land S-H von 44,9 Mio EUR, von den dortigen Kreisen und Kommen 26,5 Mio EUR und Benutzerzahlungen von 9,1 Mio EUR.56 Die Gesamtaufwendungen für das Schulwesen sind nicht aufgeführt, doch beliefen sich die Lohnkosten für den Schulbereich bereits auf 43,4 Mio EUR, sodass für sonstige Ausgaben für den Schulbetrieb kaum etwas vom Landeszuschuss übrig bleibt und Subventionen des kin-states erforderlich sind. Dies ist nicht verwunderlich, denn Minderheitenbildungseinrichtungen sind zumeist pro Kopf teurer als entsprechende Einrichtungen für die Mehrheit, weil oft die Klassen kleiner sind und mehr Unterrichtsstunden geleistet werden müssen, um gleichwertige Abschlüsse in der Landes- und der Minderheitensprache zu erreichen.57

4.4 Das Privatschulrecht in Brandenburg und Sachsen Welche hinreichenden Möglichkeiten zur Finanzierung von sorbischen Ersatzschulen gibt es in Brandenburg und Sachsen? Der Zuschuss pro Schüler in Ersatzschulen wird in beiden Ländern nach unterschiedlichen, komplizierten und detailreichen Vorgaben ermittelt, wobei die im öffentlichen Schulwesen normierten Unterrichtsstunden je Jahrgangsstufe sowie die jeweilig vorausgesetzten Klassenstärken zwei bedeutende Faktoren sind. Sind an Minderheitenschulen die Zahl der Unterrichtstunden größer und/oder die Zahl der Schüler je Klasse kleiner als der Richtwert an öffentlichen Schulen, so deckt der Betriebskostenzuschuss (Brandenburg)58 bzw. der Schülerausgabensatz (Sachsen)59 nur zu einem entsprechend geringeren Anteil die anfallenden Kosten für eine ordnungsgemäße Durchführung des Schulbetriebs.  Dansk Skoleforening for Sydslesvig e.V. (2022) http://www.skoleforeningen.org/deutsch, letzter Zugriff 25.06.2022. 54  Verfassung des Landes Schleswig-Holstein in der Fassung v. 20.04.2021, GVOBl. 438. 55  Schulgesetz in der Fassung v. 17.03.2022 GVBl. 301. 56  http://www.skoleforeningen.org/media/5945178/%C3%85rsrapport-2021-med-underskrifter. pdf, letzter Zugriff 25.07.2022. 57  Rein (2015a), Rn. 8. 58  § 124a Gesetz über die Schulen im Land Brandenburg (BbgSchulG) in der Fassung v. 05.04.2022, GVBl, 78. 59  § 14 Sächsisches Gesetz über Schulen in freier Trägerschaft in der Fassung v. 16.08.2021, SächsGVBl. 839. 53

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Ist es für diese beiden Länder verfassungsrechtlich zulässig und nach der gegenwärtigen Rechtslage möglich, für Ersatzschulen der sorbischen Minderheit finanziell mehr zu leisten als für andere Ersatzschulen? Nach Art. 4 Abs. 2 und 3 FCNM verpflichten sich die Mitgliedstaaten, erforderlichenfalls angemessene Maßnahmen zu ergreifen, um z. B. im kulturellen Leben Gleichheit zwischen den Angehörigen einer Minderheit und der Mehrheit zu fördern. Solche „positiven Maßnahmen“ werden nicht als Diskriminierung angesehen. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 3 GG steht in der Situation struktureller Ungleichheit einer solchen positiven Maßnahme nicht entgegen, es können sich sogar Handlungspflichten ergeben.60 Diese strukturelle Ungleichheit ist hier darin zu sehen, dass aufgrund der o. a. besonderen Bedingungen (mehr Unterrichtsstunden, kleinere Klassen) das Angebot von schulischer Bildung für Kinder und Jugendliche, die zusätzlich zur Amtssprache eine Minderheitensprache auf muttersprachlichem Niveau lernen und in dieser unterrichtet werden sollen, finanziell bedeutend aufwendiger ist als die Beschulung in der und über die Sprache der Mehrheitsbevölkerung (Amtssprache). Brandenburg und Sachsen gewährleisten in ihren Verfassungen das Recht der Sorben (/Wenden) auf Bewahrung und Förderung der sorbischen Sprache, insbesondere durch Schulen.61 So weit so gut. Wie sieht es aber auf der Ebene des einfachen Rechts, insbesondere in den Schulgesetzen aus? In Brandenburg werden nach § 5 Abs. 3 SchulG „Schulen in … privater Trägerschaft, die besonders der Pflege, Förderung und Vermittlung der niedersorbischen Sprache und Kultur dienen und dauerhaft einsprachig-niedersorbische Bildungsangebote oder solche mit Niedersorbisch als einer von mehreren Sprachen anbieten, … durch das Land gefördert und unterstützt.“

Im sächsischen Schulrecht ist bezüglich der Schulen in freier Trägerschaft ein entsprechendes Förderungsgebot zugunsten der obersorbischen Sprachvermittlung im Schulwesen nicht zu finden.

4.5 Ausblick Dem jeweiligen Landesrecht gemäß Art. 7 Abs. 4 S. 2 GG unterstehende sorbische Ersatzschulen erscheinen grundsätzlich möglich und würden als Beliehene insoweit auch staatliche Aufgaben wahrnehmen. Im Hinblick auf die jeweilige Anbindung an das Schulrecht und das Finanzierungssystem wäre die Schaffung je eines Trägervereines für die beiden Länder sinnvoll. Dabei dürfte es sich als sinnvoll erweisen, Träger zu wählen, die über hinreichende Verwaltungskapazität und Kompetenz verfügen, denkbar wären zwei Untergliederungen der Domowina. Drei Fragenkreise

 BVerfGE 157, 30 Rn. 96; siehe auch BVerfGE 133, 1 Rn. 46: „Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht verletzt, wenn hinreichende Sachgründe vorhanden sind, die eine Differenzierung verfassungsrechtlich rechtfertigen können.“ 61  Art. 25 Abs. 3 Verfassung des Landes Brandenburg in der Fassung v. 05.07.2022, GVBl. I/22; Art. 6 Abs. 1 S. 2 Verfassung des Freistaates Sachsen in der Fassung v. 11.07.2013, SächsGVBl. 502.

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bedürfen vertiefter Untersuchung durch die sorbische Seite und intensiver Verhandlungen mit den Landesregierungen: Gelingt es, die beiden Länder dazu zu bewegen, alle anfallenden Kosten zu erstatten und nicht nur den Betrag, den ein Schüler aus der Mehrheit „kostet“? Wird es möglich sein, von den öffentlichen Eigentümern Schulgebäude zu einem nur symbolischen Pachtzins zu übernehmen? Finden sich hinreichend Lehrer mit Qualifikation im Sorbischen, die bereit sind, im Ersatzschuldienst tätig zu sein?

5 Ergebnis in Leitsätzen Der Serbski Sejm, der eine öffentlich-rechtliche Verfasstheit des sorbischen Volkes anstrebt und bereits Wahlen zu einem „sorbischen Parlament“ durchgeführt hat, ist gegenwärtig lediglich eine funktionale Untergliederung eines Fördervereins. Eine nationale Minderheit kann in Deutschland nicht als öffentlich-rechtliche Personalkörperschaft organisiert werden, weil das Erfordernis der abstrakten Definiertheit ihrer Mitglieder und das der konkreten Anwendung dieser Definition auf jeden einzelnen Mitgliedschaftsbewerber in Deutschland nicht erfüllt werden kann. Vermeintliche ausländische Beispiele und ein Verweis auf die Wahl der sorbischen/ wendischen Mitglieder zum lediglich beratenden Rat für Angelegenheiten der Sorben/Wenden beim Landtag von Brandenburg führen nicht weiter. Zivilrechtliche Formen, insbesondere der e. V., bieten gute Möglichkeiten zu einer weitreichenden Minderheitenselbstverwaltung. Im Bereich der angestrebten Bildungsautonomie ist auch ein Handeln in öffentlich-­rechtlicher Form möglich, nämlich durch die Erlangung des Status eines Beliehenen für nicht staatliche sorbische Schulträger. Der Erfolg dieses Weges ist abhängig von der Bereitschaft des jeweiligen Landes, gemäß seinem Verfassungsauftrag die ansässigen Minderheiten auch finanziell hinreichen zu fördern.

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1 Introduction Rainer Hofmann has undoubtedly rendered outstanding services to the protection of minorities in Europe and beyond – not only through his impressive academic writing but also in his capacity as a Member and President (1998–2004, 2008–2012) of the Advisory Committee (ACFC) on the 1995 Framework Convention for the Protection of National Minorities (FCNM).1 Particularly noteworthy are his continuing efforts to convince sceptics – among them numerous member states2 of the FCNM – to abandon their persistently restrictive position and no longer limit the personal scope of the Convention to so-called old (i.e.,  autochthonous) minorities, but to extend it, wherever feasible, to new minorities stemming from migration. This idea, which he3 and Asbjørn  Eide4 have advanced since the beginning of the ACFC’s mandate through constructive dialogue5 with the relevant partners, has not only had Dipl.-Jur. Moritz Malkmus, Research Assistant and PhD candidate at the Institute for Public Law (Prof. Dr. Dr. Rainer Hofmann), Goethe University Frankfurt am Main.

 ETS 15; see, in general, Hofmann et al. (2018) and the contributions in the same volume and the FCNM’s website https://www.coe.int/en/web/minorities. 2  E.g. BMI (2019), p.  132. On further examples, see Marsal and Palermo (2018), p.  104; Eide (2008), p. 125; Palermo (2020), p. 30. 3  Hofmann (2002), p. 256; Hofmann (2004), p. 21 et seq. 4  Eide (1993), para. 27; Eide (2010), p. 184 et seq.; Eide (2014). 5  Korkeakivi (2013), p. 90. 1

M. Malkmus (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_39

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a significant impact on the Committee’s practice6 but has also been widely ­recognized in academic discourse.7 It is, moreover, of fundamental importance8 for the very concept of minority protection as it aims at filling a legal lacuna that emerged due to the fact that the specific instruments protecting the distinct identity of persons belonging to a minority were in most cases applied exclusively to the former group, whereas the situation of the latter was barely even addressed.9 As will become apparent in the course of this article, the issue raised by Rainer Hofmann has lost none of its relevance – quite the contrary: As various10 migration has significantly shaped and continues to shape the composition of societies in European nation states,11 the question of how policy makers should deal with this newfound diversity increasingly came into focus.12 Beyond the often polemic debates,13 it has become evident that reconciling diversity and cohesion14 in multi-ethnic societies is far from easy. The question of the extent to which interna­ tional  law can contribute to the social integration of new minorities that have emerged from migration, while at the same time preserving their distinct identities, has therefore been subject of extensive discussions15 and will be further explored in this contribution. Hence, it is indeed interesting to examine whether and to what extent instruments and practices that have been evolved in the context of the protection of (national) minorities can be made fruitful for these purposes.16 Against this background, this article first examines the on-going debate on the concepts of minority and integration, before providing an overview of the arguments for and against extending the existing protection and taking a closer look at the approaches to this question developed in state practice, legal literature and the practice of monitoring bodies.

 ACFC (2016) and below.  Marko (2013), p. 99, 119; Medda-Windischer (2022), p. 497 et seq. 8  Cf. Hilpold (2004), p. 80; Medda-Windischer (2022), p. 490. 9  One might think of the 1990 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families, UNTS vol. 2220, p. 3. However, this Convention has only been ratified by a small number of states and is less designed for protecting minority identities, cf. Palermo (2020), p. 25, 33. 10  On the forms of migration, see Talleraas (2022), p. 111 et seq. 11  Cf. HCNM (2012), p.  14. On the demographic impact, see Van Mol and de Valk (2016), p. 31 et seq. 12  Cf. Boulter et al. (2020), p. 1 et seq.; Medda-Windischer (2022), p. 483. 13  Medda-Windischer (2022), p. 484 et seq. refers to right-wing (anti-immigration) movements. 14  See Medda-Windischer (2009); Medda-Windischer (2022), p. 485. 15  See Letschert (2007); Medda-Windischer (2009); Eide (2010); Eide (2014), p. 23 et seq.; Marsal and Palermo (2018), pp. 103–5; Pirker (2018), p. 21 et seq.; Medda-Windischer et al. (eds) (2020); Medda-Windischer (2022), p. 483 et seq. 16  Similar Medda-Windischer (2022), p. 490. 6 7

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2 Definitional Issues Although the question at hand is often described as a definitional problem, this paper argues that capturing the legal challenges related to the integration of new mi­ norities is not so much about finding an all-encompassing definition as it is about examining which rights need to be guaranteed in which specific situation.17 Never­ theless, it is important to provide a brief overview of the state of the debate,18 as it serves as a basis for further reflections.

2.1 Lack of a Uniform Definition of the Concept of Minorities Since, as is well known, there is no generally accepted definition of the notion of ‘minorities’ in general international law,19 it has already been commented that international minority protection would consist of legal norms that seek their subject matter.20 In fact, apart from the 1992 European Charter for Regional or Minority Languages (ECRML)21 – which treads a somewhat special path by explicitly excluding the languages of immigrants22 – the relevant sources,23 notably Art. 27 of the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR),24 Art. 14 of the 1950 Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR)25 and the FCNM,26 do not provide a definition of the concept of minority,27  This corresponds to the ACFC’s article-by-article approach, as described in ACFC (2016) or, e.g., by Hofmann (2002), p. 256; Eide (2008), p. 125 et seq..; Eide (2010), p. 184 et seq. and Palermo (2020), p. 23 et seq. and 27. 18  On the minority definition, see Hofmann (2005), p. 599; Hofmann (2007), para. 4 et seq.; Letschert (2007), p. 46 et seq.; Eide (2008), p. 121 et seq.; Thürer and Burri (2009), pp. 2–5; Alfredsson (2009), pp.  20–1; Medda-Windischer (2009), p.  40 et  seq.; Eide (2010), p.  170; Henrard (2013), para. 1 et seq.; Malloy (2013), pp. 58–60; Eide (2014), p. 24; Benedek (2018), pp. 69–70; Hafner (2018), p. 39 et seq.; Hofmann et al. (2018), p. 15 et seq.; Schabas (2019), Art. 27 para. 11 et seq.; Boulter et al. (2020), p. 1 et seq.; Palermo (2020), p. 17 et seq.; Taylor (2020), p. 795 et seq. 19  Cf. Hofmann (2005), p. 599; Eide (2008), p. 121; Henrard (2013), para. 1. 20  Gerdes (1980), p. 130; cf. Hilpold (2004), p. 80. 21  ETS 148. 22  Art. 1 lit. a ECRML. Cf. Boysen (2011), Art. 1 para. 15. 23  The mentioned instruments only represent a selection. In the international context, reference should also be made to Art. 30 of the 1989 Convention on the Rights of the Child (UNTS vol. 1577, p. 3), see Harris-Short and Tobin (2019), p. 1160 et seq. In the context of EU law Art. 2 TEU and Art. 21(1) CFR are relevant (see below). 24  UNTS vol. 993, p. 3. Cf. Schabas (2019), Art. 27 para. 11 et seq.; Taylor (2020), p. 795 et seq. 25  Schabas (2015), p. 581. Despite the lack of a definition certain forms of discrimination against new minorities can be covered by the list of protected categories in Art. 14 ECHR. 26  Hofmann et al. (2018), p. 15. 27  Eide (2010), p. 170; Hofmann et al. (2018), p. 15. 17

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nor do they give any indication as to whether the used concept would encompass new (immigrant) minorities.28 This does not come as a surprise, given the controversies29 during the drafting phase of the mentioned documents in that respect, but conversely it should not obscure the fact that their wording does not a priori exclude applying them to such groups.30 Rather, the member states are left with a certain (albeit not unlimited31) margin of discretion.32

2.2 Commonly Accepted and Contested Features of a Definition Despite the conceptual openness of the above-mentioned instruments, there are some commonly accepted features that can be identified based on a definition proposed by Capotorti33 in 1979.34 On the objective side, these include characteristics such as ethnicity, history, language, culture, or religion that distinguish the minority group in question from the rest of the population, in addition to numerical inferiority and their non-dominant position. On the subjective side, a shared sense of solidarity is required, directed toward preserving the culture, tradition, religion, or language of that group.35 Given the broad consensus on the aforementioned points, the remaining controversies concern primarily the question of whether a group is to be included under the concept of minority only after a certain period of local existence (element of stability36) and whether its members must be citizens of their resi­ dence state (citizenship requirement).37 Many states make either one or both criteria (with varying degrees of justification) a prerequisite for recognizing such groups as minori­ties in their national legislation.38

 Certain forms of discrimination against new minorities can be covered by the list of protected categories in Art. 14 ECHR. The lack of definition relates to the concept of minorities. 29  For the FCNM, see its Explanatory Report (1995), para. 12; Hofmann et al. (2018), p. 16. For Art. 27 ICCPR, see Schabas (2019), para. 7–10; De Varennes (2019), para. 41. 30  Palermo (2020), p. 18. 31  Hofmann (2005), p. 601; ACFC (2016), para. 5; Palermo (2020), p. 17. 32  For the FCNM, see Hofmann (2002), p. 255; Arai-Takahashi (2010), p. 219; Palermo (2020), p. 18. 33  Capotorti (1979), para. 568. 34  Cf. Venice Commission (2007), para. 8–13; Hofmann (2007), para. 4; Hofmann et al. (2018), p. 15 et seq.; Schabas (2019), Art. 27 para. 15. 35  On the mentioned characteristics, see Capotorti (1979), para. 568; Medda-Windischer (2009), p. 56 et seq.; Hofmann et al. (2018), p. 15; Schabas (2019), Art. 27 para. 15 et seq. 36  Schabas (2019), Art. 27 para. 21. 37  Hofmann et al. (2018), p. 15; Schabas (2019), Art. 27 para. 19 et seq. and 21 et seq. 38  Cf. Hofmann (2006), p. 10; Eide (2008), p. 125 (with examples). 28

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2.3 The (Seemingly Clear) Distinction Between Old and New Minorities Having identified the decisive characteristics, it seems possible to define, for the subject of this paper, what could be understood by a new minority (as opposed to an old minority). Admittedly, even the attempt to approach such a definition poses problems of its own,39 and numerous concepts40 are already circulating which can hardly all be recapitulated here. Thus, a rather broad definition proposed by Boulter and others will be used in the following, according to which the term ‘new minority’ usually refers to members of such groups “that have formed within a state due to migration from around the mid-20th century onwards.”41 It is also emphasized that, while old minorities “have typically become minorities in their respective states due to moving borders, the latter ‘new’ minorities are the result of moving populations.”42 Eide points out that old minorities were already resident in the territory of a state before it became independent, whereas new minorities arrived there only after that date.43 This (seemingly clear) distinction between old and new minorities presupposes, to some extent inaccurately, that such categories are homogenous44 or that both groups would form an indistinct monolith.45 Such an assumption would already be difficult to reconcile with reality in the case of the first-mentioned group of old mi­ norities, and becomes even more problematic when the second group is added.46 It is therefore worth noting that the two criteria mentioned above have increasingly became subject to criticism in both legal literature and practice of the relevant mo­ nitoring bodies. The citizenship requirement has often been contested, arguing that minority protection conceptually forms part of the larger field of human rights (cf. Art. 1 FCNM), which, prima facie applies to all people regardless of their status (while some differentiation might be permissible47).48 With regard to Art.  27  ICCPR, it has been pointed out by the UN Human Rights Committee (HRC)49 and in literature50 that the citizenship requirement is to be understood, systematically, as an exception to the general nature of the ICCPR that applies in principle to all persons,  See Medda-Windischer (2022), p. 488, who suggests speaking of “minoritized” groups.  For a comprehensive account, see Boulter et al. (2020), p. 3 et seq. 41  Boulter et al. (2020), p. 2. 42  Boulter et al. (2020), p. 2. A similar definition is proposed by Medda-Windischer (2009), p. 63. 43  Eide (2008), p. 144; Eide (2014), p. 24. 44  On this critique, see Palermo (2020), p. 20. 45  Equally critical Medda-Windischer (2009), p. 66. 46  Cf. Sasse (2005), p. 676; Palermo (2020), p. 20. 47  Venice Commission (2007), para. 138 et seq.; Eide (2010), p. 171. 48  Cf. Venice Commission (2007), para. 144; Eide (2010), p. 165, 171, 180. 49  UN HRC (1994), para. 5.1. 50  Schabas (2019), Art. 27 para. 19. Similar also Eide (2008), p. 122. 39 40

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which means that any limitation of such general rule would have to be explicitly mentioned, as in Art.  13 and 25  ICCPR.  However, neither the wording of the FCNM51 nor Art. 27 ICCPR52 provide any textual indication of such an exception. The reference to a “national” minority does not suggest such restrictions either, as Eide points out by referring to the special European context in which the mentioned instruments (and notions) were adopted.53 Therefore, it has been suggested to re­ place the citizenship requirement by an element of presence or residence on a temporary or permanent basis.54 Parallel to this, approval of the element of stability also seems to be waning. Although the travaux préparatories to Art. 27 ICCPR seem to indicate that the text finally adopted (“In those States in which [...] minorities exist”55) was intended to cover “long-established”56 minorities due to the fear of some States that the emergence of new groups might jeopardize national unity, it has become apparent that such an exclusion of immigrants should not be understood as immutable.57 In this respect, the HRC advocated a fairly broad (hence criticized) approach in its 1994 General Comment No.  23,58 which (initially) corresponded with a narrow understanding of the content of Art. 27 ICCPR, in particular with regard to positive obligations.59 The ACFC has taken a rather pragmatic article-based approach, according to which the individual provisions of the FCNM can also be applied to new minorities depending on the situation, unless precluded by the wording (see below).60 Other relevant bodies61 have followed suit and adopted comparatively broad concepts, expressing the view that neither the temporal element nor citizenship would constitute one of the constitutive features of the concept of minorities. Nevertheless, there is a tendency in European state practice62 to adhere to such restrictions when it comes to the question of whether to grant minority rights to members of a certain group,63 although there are counter-examples.64  Eide (2008), p. 122.  Schabas (2019), Art. 27 para. 19 points out that Art. 27 ICCPR speaks of “persons”. 53  Eide (2008), p. 123. 54  Medda-Windischer (2009), p. 63; Eide (2010), p. 172. 55  Art. 27 ICCPR, emphasis added. 56  UN General Assembly (1955), para. 184. 57  Cf. Thornberry (1991), p. 154 et seq.; Schabas (2019), Art. 27 para. 21–2; Taylor (2020), p. 795. 58  UN HRC (1994), para. 5.2. 59  Eide (2014), pp. 26–7; Schabas (2019), Art. 27 para. 23. 60  On this approach, see ACFC (2016) or, e.g., Hofmann (2002), p. 256; Eide (2008), p. 125 et seq.; Palermo (2020), p. 23 et seq. 61  UN Working Group on Minorities (2005), para. 10; Venice Commission (2007); OSCE HCNM (2012), p. 4; De Varennes (2019), para. 48. Cf. Medda-Windischer (2022), p. 493. 62  For the German definition, see BMI (2019), p. 132. 63  Eide (2008), p. 124 et seq.; Hofmann et al. (2018), p. 16. 64  United Kingdom, 5. State Report under the FCNM (2021), p. 6; Finland, 1. State Report under the FCNM (1999), p. 7; Czech Republic, 1. State Report under the FCNM (1999), p. 6, 14; Cf. Eide (2008), p. 124; Palermo (2020), p. 29. 51 52

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Overall, the debate on what constitutes a minority sometimes seems to suffer from the (mis)notion that setting a definition will result in either granting or denying the exact same set of rights to all groups that fall within it.65 However, as others have already argued, such an understanding is neither mandatory nor particularly helpful and should be abandoned in favor of a differentiated approach that defines the substantive standards in relation to the respective circumstances.66 The temporal element but also citizenship may play a role, but less for the minority status as such than for the degree of rights to be accorded to the respective individuals.67 In that sense, the aim is not to level out all differences in the legal treatment of these groups, but rather to develop a more nuanced system that reflects existing diversity,68 or how Medda-Windischer puts it a “Common but Differentiated System of Protection for Old and New Minorities”.69

2.4 Notion and Models of Integration Before elaborating on this approach in more detail, it seems useful to recall the model of integration that it pursues. In this context, it has been repeatedly emphasized that there is (again) no universally accepted concept of integration and many details remain unsettled.70 Spencer, e.g., describes a conceptual development that started from the notion of assimilation, which was then to be overcome by multicultural and intercultural approaches, and continues by defining integration – in general terms – as71: Processes of interaction, personal and social change among individuals and institutions across structural, social, cultural and civic spheres and in relation to identity; processes which are multi-directional and have spatial, transnational and temporal dimensions.72

Scherschel points to the fact that integration needs to be considered in connection with the respective conceptions of social order and normative premises existing at a specific point in time.73 Heckmann adds that the conceptual differentiation between social and system integration familiar from general sociology can also be adopted for migration research. System integration, which the author paraphrases less technically as social cohesion (gesellschaftlicher Zusammenhalt), in his estimation, strongly depends on a common set of values that foster social cohesion.74 Simi­ larly, Medda-Windischer describes three models of how states deal with migration-­  Similar Eide (2014), p. 37.  Eide (2014), p. 37. 67  Cf. Eide (2014), p. 37 et seq. 68  Cf. Palermo (2020), p. 18 et seq. 69  Medda-Windischer (2022), p. 498; Medda-Windischer (2009), p. 93 et seq. 70  Cf. Heckmann (2015), p. 71; Henrard (2015), p. 156 et seq.; Hoesch (2018), p. 79; Scherschel (2020); Spencer (2022), p. 219. 71  Spencer (2022), p. 219 et seq. 72  Spencer and Charsley (2021), p. 16. 73  Scherschel (2020), p. 12. 74  Heckmann (2015), p. 72, 74. 65 66

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related diversity, ranging from an exclusionist, to an assimilationist, to a pluralist approach. The latter is characterized by recognition of existing cultural differences and advocacy for the promotion of this (natural) diversity.75 A variant of the last model, which the author referred to as the pluralist-human rights model, bases on the “assumption that [...] the recognition, protection, an promotion of minorities are integral components of a state’s constitution and appear among its fundamental val­ ues” and that all groups share some “core universal principles such as human rights, democracy, rule of law, gender equality, and minority rights.”76 With regard to the latter list, she refers to Art. 2 of the Treaty on European Union (TEU), which enumerates the values the Union is founded on and which are common to its Member States.77 Against this background, it is indeed noteworthy that the ideal of inte­ grated, inclusive, pluralist or diverse societies – sustained by a spirit of tolerance, non-discrimination, respect for and promotion of diversity and human rights – can increasingly be found in a number of other international documents78 dealing with multi-ethnic societies.79 According to this ideal, the OSCE High Commissioner for National Minorities (HCNM) describes integration as: a dynamic, multi-actor process of mutual engagement that facilitates effective participation by all members of a diverse society in the economic, political, social and cultural life, and fosters a shared and inclusive sense of belonging at national and local levels.80

This brief overview, which brings together some findings from social and legal science, gives an impression of the purpose for which, as mentioned at the beginning, minority instruments could be made useful.

3 Conceptual Issues 3.1 Basic Premise Any conceivable expansion of the existing instruments of minority protection rests on the premise that – regardless of all existing differences – both new and old mi­ norities are in some respects similarly in need of protection, and that there are similar demands to be balanced vis-à-vis the majority population, so that the application of these instruments can actually strike a meaningful balance between diversity and cohesion and thus promote the establishment of integrated societies.81

 Medda-Windischer (2009), p. 19 et seq.  Medda-Windischer (2022), p. 505 and similar to how Eide (2010), p. 184 interprets the Council of Europe’s Strategy for Social Cohesion (2004). 77  Medda-Windischer (2022), p. 505. 78  A/RES/58/182 (2004), preambular para. 6; CoE (2010); OSCE HCNM (2012), p.  3; ACFC (2016), para. 3; COM(2020) 758 final, p. 1, 5. 79  Boulter et al. (2020), p. 12. 80  OSCE HCNM (2012), p. 3; Boulter et al. (2020), p. 13. 81  Cf. Boulter et al. (2020), p. 11 et seq.; Medda-Windischer (2022), p. 495. 75 76

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3.2 Arguments Put Forward Against an Extension Of course, it should not be concealed that the instruments to be extended all have their very own shortcomings82 and that, moreover, any extension can be countered by additional arguments, some of which will be considered here.83 According to a much-cited argument, it is the migrants’ choice84 to become part of the society of the receiving state, knowing that this would require various adaption, whereas old minorities have usually become one involuntarily through changing borders.85 While it may indeed be true that first-generation immigrants are to a certain degree likely to accept various adjustments (including cultural ones) upon arrival, it is conceivable that subsequent generations face many identity-related but also socio-­ economic issues resulting not from their own but their parents’ decision,86 which may justify addressing these issues by a special regime. Furthermore, it is often objected that the instruments in question were (originally) not designed for mi­ grants.87 To the extent that this argument seeks a historical interpretation based on the preparatory works, it needs to be pointed out that such an interpretation is only supplementary according to Art. 32 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties,88 but also does not appear entirely convincing, especially with regard to the interpretation of human rights provisions, as they are generally interpreted as living instruments,89 i.e., dynamically.90

3.3 Traditional Justifications of Minority Protection and Their Validity for New Minorities While the above points are certainly to be taken seriously, one must also address the extent to which the main grounds traditionally advanced to justify special minority rights regimes might apply to new minorities. According to Eide those grounds can be captured in the following categories: “full enjoyment of human rights for every­ one, [...] preservation and evolution of cultural pluralism or diversity” and preservation and strengthening “peace and security”.91 Comparable considerations can be  For the FCNM, see Hofmann (2015), para. 45 et seq.; Hofmann et al. (2018), pp. 20–1.  For an account on the Arguments, see Eide (2010), p. 177 et seq.; Palermo (2020), p. 16 et seq. 84  However its voluntary nature can be questioned, cf. Åkermark (2014), p. 130; Medda-­Windischer (2022), p. 490. 85  Walzer (1995), p. 139 et seq. On this argument Palermo (2020), p. 16; Medda-Windischer (2022), p. 489 et seq. 86  Medda-Windischer (2010), pp. 197–8. 87  Pointing to this without making the argument himself, cf. Palermo (2020), p. 16. 88  UNTS vol. 1155, p. 331. 89  Generally on this approach Dörr (2018), Art.  31 para. 27. On the FCNM, see Hofmann (2018), p. 85. 90  Similarly Schabas (2019), Art. 27 para. 23. 91  Eide (2014), p. 24; similarly Åkermark (2014), p. 124. 82 83

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found in the UN General Assembly’s Resolution  58/182.92 Starting from this, it could be argued that similar grounds apply to new minorities as well.93 More precisely, if minority protection is justified, inter alia, by its contribution to the full enjoyment of human rights by particularly vulnerable persons,94 it does not seem far-fetched to assume that it could similarly advance the protection of groups in an equally vulnerable situation95 such as migrants and their descendants. The cultural dimension,96 on the other hand, seems to be somewhat more difficult to capture, especially when trying to determine its content beyond such cultural expressions that are already protected by human rights law. In particular, the degree of affirmative action might depend on certain socio-political objectives. Nevertheless, if the concept of cultural diversity is perceived as enrichment rather than a burden, as repeatedly expressed in various international documents (see above),97 one might indeed ask “why [...] is the culture of old minorities more valuable and deserving of protection than the culture of recent – and perhaps more-vulnerable – immigrants?”98 Ultimately, with regard to the security dimension, a commonality could be seen in the impact of integration-related issues on social cohesion among different ethnic groups and, thus, the containment of tensions that might be caused by disputes between minority communities and the majority population ranging from secessionist aspirations to the formation of what has been called parallel or ‘disintegrated’ societies.99 Sasse, for example, has convincingly argued that granting certain rights to both groups might actually facilitate dealing with the mentioned challenges and showed that some institutions (OSCE, EU) seem to already apply similar policy approaches in this regard.100 Although there are convincing reasons to de-securitize this discourse,101 this topic could traditionally be seen as an intersection of both minority and migration studies and indicates, together with the previously mentioned points, that the protection of new minorities could be captured in recognized categories.

4 Substantive Issues: What Is to Be Protected? In order to gain an impression of what a system of protection for new minorities might look like,102 some constituent features of minority protection will be outlined before turning to three substantive provisions and some (potential) actors in this field other than the ACFC.  Pointing to this Eide (2014), p. 25; Taylor (2020), p. 788.  Indicating this Medda-Windischer (2022), pp. 495–6. 94  Eide (2014), p. 25. 95  See, e.g., FRA (2017). 96  On this Eide (2014), p. 25. 97  See von Schorlemer (2017). 98  Åkermark (2014), p. 130. 99  Cf. Sasse (2005), p. 679; Osipov (2013), p. 284 et seq. 100  Sasse (2005), pp. 679–89. 101  Carlà (2020), p. 165 et seq. 102  For a comprehensive account, see Medda-Windischer (2009); Eide (2010). 92 93

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4.1 General Remarks International minority rights protection is often described as resting on the following two pillars: first, non-discrimination and general human rights, and second, special mi­nority rights or minority-specific rights.103 Admittedly, this rough division requires further elaboration.104 However, it already hints at the broader legal categories in which standards for new minorities might operate. Following the two pillars, it also becomes clear that, in order to achieve substantive equality, it may not be sufficient to only refrain from several forms of discrimination against members of minorities; if the aim is to preserve and promote their distinct identity, special minority rights, i.e,. positive action, might be required.105 This basic assumption can also be made fruitful for new minorities, although it has been correctly pointed out that the degree of positive state obligations might differ between migrated and traditional minorities.106 Conceptually, it should also be noted that the present set of instruments (unlike the approach under the League of Nations) is designed for individual protection, even though minorities may exercise their rights collectively in a group.107 In addition, it is important to bear in mind the different legal nature of the individual instru­ ments discussed below.108 These are, on the one side, the legally binding FCNM and Art. 27 ICCPR, and on the other side the non-binding 1992 UN-Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Mi­ norities (UNDM).109 Despite the non-binding nature of the latter declaration, it can be understood as complementing Art. 27 ICCPR in the sense that it makes “explicit what is merely implicit at the level of Art. 27 ICCPR”.110 Among the binding instruments, the FCNM again stands out because, apart from the right to free self-identification (Art. 3(1) FCNM), which is described as “the most fundamental right”111 or “corestone”112 in the field of minority protection, it does not contain self-executing subjective rights but rather state obligations, i.e., normative principles that need to be implemented by national legislation and practice.113

 Henrard (2013), para. 28.  On the European legal framework, see Hofmann (2007), para. 21. 105  Eide (2010), p. 169; Henrard (2011), p. 382 et passim; Henrard (2013), para. 21. 106  Eide (2014), p. 27. 107  Hofmann (2007), para. 1; Henrard (2013), para. 59, 91–2; Hofmann (2015), para. 17; Taylor (2020), p. 789. 108  This section mainly deals with minority-specific instruments. On possible synergies with non-minority-specific instruments, see Henrard and Dunbar (2008) and the contributions in the same volume. 109  A/RES/47/135. 110  Henrard (2013), para. 46; similar Taylor (2020), p. 788. 111  Hofmann et al. (2018), p. 17. 112  ECtHR, Tasev v. North Macedonia, Appl. No. 9825/13, judgment, 16.5.2019, para. 33. 113  Hofmann (2015), para. 16. 103 104

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4.2 Extending the Scope of Minority-Specific Provisions Based on the text of the FCNM and the corresponding content of Art. 27 ICCPR and the UNDM, this section now explores possible points of reference for new minorities in the following three areas: (1) protection against discrimination and promotion of tolerance, (2) effective participation and (3) the teaching of and instruction in a minority language. The present overview is guided by the ACFC’s114 article-­by-­ article approach. According to this approach a distinction can be drawn between the following three categories with regard to the personal scope of application: first, provisions that apply to all people115; second, minority rights with a broad scope of application116; and third, minority rights with a specific scope of application.117 The selection of the areas mentioned at the beginning (1–3) appears to be particularly instructive as it reflects each of the above categories. The first area, protection against discrimination,118 serves as an example of such provisions that can be applied without restriction to new minorities. For the FCNM, this becomes clear from the wording of Art.  6(1)  FCNM, which speaks of “all ­persons”.119 In contrast, Art. 4(1) UNDM does explicitly refer to “persons belonging to minorities”. However, this should not be understood in a restrictive way, as the comments of the UN Working Group on Minorities indicate by referring to the gen­ eral nature of the state obligation to ensure that “all members of society may exercise their human rights”.120 Beyond minority-specific instruments, protection against discrimination and the principle of non-discrimination are firmly enshrined in numerous non-minority-specific instruments (e.g., Art. 14 ECHR; Art. 1 AP 12 ECHR; Art. 26 ICCPR; Art. 2(2) ICESCR; Art. 5, 6 ICERD; Art. 2(1) CRC). As the latter clearly operate outside the distinction between new and old minorities and refer to certain distinctive characteristics (e.g., ethnicity or language), which can be applied to members of new minorities, they indicate that the mentioned rule enjoys broader recognition irrespective of any specific minority status. Therefore, the application of provisions such as Art. 6(1) FCNM to new minorities is not only consistent with its wording (“all persons”); it hardly goes beyond what could be claimed based on ­general human rights instruments.121 The mentioned state obligation to encourage a spirit of tolerance and intercultural dialogue, however, can only be found this ex­ plicitly in Art. 6(1) FCNM and to some extent be read into Art. 1(1) UNDM.122

 See on this approach ACFC (2016) or, e.g., Hofmann (2002), p. 256; Eide (2008), p. 125 et seq.; Palermo (2020), p. 23 et seq. 115  Art. 6, 12(1) and (2) FCNM, cf. ACFC (2016), para. 51, 59. 116  Art. 4, 5, 7, 8, 9, 10(1), 10(3), 11(1), 11(2), 12(3), 14(1), 14(3), 15 FCNM, cf. ACFC (2016), para. 65, 67, 68, 69, 71, 73, 75. 117  Art. 10(2), 11(3), 14(2) FCNM, cf. ACFC (2016), para. 79. 118  Comprehensively Medda-Windischer (2009), p. 109 et seq. 119  Cf. Angst (2015), para. 5. 120  UN Working Group on Minorities (2005), para. 55 (emphasis added). 121  Similar with regard to Art. 4(1) FCNM, see Eide (2010), p. 191. 122  Cf. UN Working Group on Minorities (2005), para. 28. 114

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The second area concerns effective participation in cultural, social and economic life and in public affairs,123 as enshrined in Art.  15  FCNM,124 Art.  27  ICCPR,125 Art. 2(2) and (3) UNDM. According to the Explanatory Report Art. 15 FCNM aims at encouraging “real equality”126 between minority and majority populations. The special value of such provisions for successfully integrating persons belonging to a minority can hardly be overestimated.127 As regards political participation, a distinc­ tion is made between non-citizens and citizens.128 This is best illustrated by the right to participate in elections, the exercise of which can be made conditional on citizen­ ship (in line with general human rights standards129), although some European states refrain from doing so at the local level.130 However, one way to allow members of new minorities who have not (yet) acquired citizenship to participate in political affairs would be through consultative mechanisms and bodies (as a form of indirect participation131).132 Furthermore, Art. 15 FCNM covers minority participation and representation in public service133 which is part of the ACFC’s reporting134 with regard to new minorities. Beyond that, it has even been argued that the right to effective participation should be available to all minority groups irrespective of their status to enable them – in the sense of a “procedural right”135 – to articulate their various needs.136 This consideration appears to be as pragmatic as it is accurate and finds support in the ACFC’s position.137 To this end, participation can be understood as “precondition to gaining access to the rights contained in the Framework Convention”.138 Indeed, there are some rights in the FCNM that cannot be meaningfully applied to new minorities, nor have they been claimed by the communities concerned. One might think of the multilingual topographical indications (Art. 11(3) FCNM). Others may well be relevant, such as the education or language-­  Comprehensively Medda-Windischer (2009), p. 211 et seq.  See, in general Malloy (2018), p. 269 et seq. 125  Taylor (2020), p. 810. 126  CoE (1995), para. 80. 127  Cf. Lantschner (2015), para. 1 et seq.; Malloy (2018), p. 269 et seq. 128  On Art. 2(2) and (3) UNDM, cf. Eide (2014), pp. 27–8. On Art. 15 FCNM, cf. Hofmann (2014), p. 108, 117. 129  Art. 25 ICCPR (“citizens”). Under Art. 3 AP I ECHR states are not obliged to grant the right to vote to non-citizens. This can be derived from the genesis and comparative law considerations, cf. Arndt (2022), para. 7. 130  Eide (2014), p. 28. 131  On the notion, see Malloy (2018), p. 278. 132  Hofmann (2014), p. 117; ACFC (2016), para. 75. 133  Cf. Malloy (2018), pp. 281–2. 134  ACFC, 4. Opinion on the United Kingdom (2016), para. 129. 135  Palermo (2020), p. 26. 136  Palermo (2020), p. 26. 137  ACFC (2016), para. 75 et seq. Cf. Palermo (2020), pp. 23–4. 138  ACFC (2016), para. 75. 123 124

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related rights of the FCNM. Therefore and despite all difficulties,139 it seems appropriate to unfold this procedural dimension of the right to effective participation for new minorities as well, as this could initiate a needs-based discourse on the meaningful application of the substantive provision of the FCNM. The third area concerns the right to be taught a minority language or receive instructions in this language,140 as enshrined in Art. 14(2) FCNM,141 Art. 27 ICCPR142 and Art. 4(3) UNDM.143 The text of the FCNM explicitly limits the applicability of this positive state obligation to “areas inhabited by persons belonging to national minorities traditionally or in substantial numbers” (Art. 14(2) FCNM), i.e., to traditional (autochthonous) minorities.144 In light of the high financial and administrative burden this obligation entails, the overall nature of the provision is characterized by an extremely cautious wording and leaves the member states with a wide margin of appreciation (“as far as possible”, Art. 14(2) FCNM).145 As Eide observes, “[t]here is probably no consensus […] that the state is obliged to take positive measures”146 in favor of new minorities. However, the ACFC has repeatedly encouraged State parties to consider whether the benefits of the above provisions cannot also be granted in such situations where the formal requirements were not met.147 Art. 27 ICCPR, on the other hand, does not contain such explicit limitations, although the practice of the HRC, which mainly dealt with state language education in relation to old minorities148 and indigenous149 peoples in this context,150 indicates that certain limitations may arise with regard to the positive content of this right. Interestingly, the commentary of the UN Working Group on Minorities on Art. 4(3) UNDM seems to be bridging the gap between new and old minorities through a very pragmatic approach, stating that there existed “no reason” to treat new minorities differently from old minorities, provided “new minorities settle compactly together in a region of the country and in large number”.151 This is quite remarkable in that international law otherwise leaves states with a rather broad margin of discretion in shaping their language (education) policy vis-à-vis immigrants – as long as it does not violate the principle of equality.152 Further bases for action can be found above all in EU Law,

 See ACFC (2016), para. 77–8.  More detailed Hofmann and Malkmus (2022a), p. 26 et seq. 141  In general Busch (2018), p. 254 et seq. 142  Schabas (2019), Art. 27 para. 71. 143  Eide (2014), p. 30. 144  Busch (2018), p. 260 et seq. 145  CoE (1995), para. 75; ACFC (2016), para. 83; Busch (2018), p. 260. 146  Eide (2014), p. 3 with regard to Art. 4(3) UNDM. 147  ACFC (2016), para. 79; Palermo (2020), p. 24. 148  CCPR/C/MKD/CO/2 (2008) para. 19; CCPR/C/BIH/CO2 (2017), para. 21. 149  CCPR/C/JPN/CO/6 (2014) para. 26; CCPR/C/ZAF/CO/1 (2016), para. 46; CCPR/C/NOR/ CO/7 (2018), para. 36. 150  See, on the examples Schabas (2019), Art. 27 para. 71; Taylor (2020), p. 803. 151  UN Working Group on Minorities (2005), para. 64. Cf. Weller (2007), p. 346. 152  Cf. Hofmann and Malkmus (2022a), p. 42. 139 140

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namely Art. 3 of the Council Directive 77/486/EEC,153 which still serves as a legal basis for the establishment of heritage language education for children from migrant families – despite existing implementation deficits.154 This provides an overview of how minority-specific standards might be applied to new minorities. In the following some additional  remarks are to be made on the (potential) role of the ECtHR, the HCNM and the EU, which are worth considering due to their high relevance and despite clear legal differences.

4.3 Case Law of the European Court of Human Rights (ECtHR) Since the ECHR does not provide for minority-specific rights and efforts to adopt a corresponding additional protocol failed in the 1990s it comes as no surprise that the ECtHR case law on minority issues has long been characterized by judicial re­ straint.155 Nevertheless, following a number of important decisions such as Chap­ man v. The United Kingdom156 or D.H. and Others v. the Czech Republic,157 a tho­ roughly minority-conscious tendency can be observed, particularly with regard to Art. 14 ECHR, Art. 1 AP 12 and Art. 8 ECHR.158 While the aforementioned provisions, especially the prohibition of discrimination on the basis of “race, colour, language, religion […], national […] origin” also apply to new minorities, the relevance of the ECtHR in the last two areas described above (Sect. 4.2) remains rather limited, as the ECHR neither contains a right to participation comparable to Art. 15 FCNM,159 nor does it oblige states to provide school instructions in a certain minority language (Art. 14(2) FCNM).160 Nevertheless, there are also some positive examples in recent case law regarding, e.g., on the principle of self-identification161 and the right to receive information in a minority language. The first example concerns the refusal of Northern Macedonian officials to change the applicant’s self-declared ethnicity from Bulgarian to Macedonian in an electoral roll, which violated the applicant’s right to private life (Art. 8 ECHR). The Court reiterated  OJ L 199, 6.8.1977, pp. 32–3. Similar: Art. 19 para. 11, 12 ESCrev.  Cf. Hofmann and Malkmus (2022a), p. 23. 155  Comprehensively Hofmann (2005), p.  597; Shoraka (2010), p.  138 et  seq.; Malloy (2013), pp. 53–6; Peters and König (2013), para. 184; Medda-Windischer (2014), p. 135 et seq.; Marko (2018), pp. 62–4; Hofmann and Malkmus (2022b), p. 26. 156  ECtHR (GC), Chapman v United Kingdom, Appl. No. 27238/95, judgment, 18.1.2001. 157  ECtHR (GC), D.H. and Others v Czech Republic, Appl. No. 57325/00, judgment, 13.11.2007. 158  Cf. Marko (2018), pp. 62–4; Schabas (2015), p. 578, 582. 159  The Court is still very reluctant in this area, cf. ECtHR, Partei Die Friesen v. Germany, Appl. No. 65480/10, judgement, 28.1.2016, para. 24 et seq.; Peters and Altwicker (2022), para. 191. 160  Art.  2 AP 1 ECHR only guarantees non-discriminatory access to existing programmes, cf. ECtHR (GC), Cyprus v Turkey, Appl. No. 25781/94, judgement, 10.5.2001, para. 277; Bitter (2022), Art. 2 AP 1 para. 14. On minority language education in the ECtHR’s case law, see Medda-­ Windischer (2014), pp. 147–154. 161  On this issue Hofmann (2005), p. 599 et seq. 153 154

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that refusing members of a minority the right to voluntarily opt for and benefit from ordinary law amounts not only to discriminatory treatment but also to a breach of a right of cardinal importance in the field of protection of minorities, that is to say the right to free self-identification.162

Although, the Court stressed the difference between the negative and the positive aspect of this right, it is still noteworthy to what extent it invokes Art. 3(1) FCNM, especially when considering that the prior ethnicity (Bulgarian) did not fall within the list of national minorities recognized by the national constitution.163 This suggests that the Court may be willing to apply minority-specific principles in cases involving persons who do not belong to a minority recognized by their home state. The second example concerns a Swedish court decision upholding a landlord’s action against the installation of a satellite dish which the claimants used to receive TV channels in their language of origin. In this case the ECtHR found a violation of the claimants’ right to information (Art. 10 ECHR) and stated: The importance of the latter types of information should not be underestimated, especially for an immigrant family with three children, who may wish to maintain contact with the culture and language of their country of origin. The right at issue was therefore of particular importance to the applicants.164

Both decisions provide interesting clues as to how the Court could deal with the special issues in connection with new minorities, namely on the one hand methodologically by resorting to instruments of minority protection and on the other hand substantially by giving special weight to the protection of the cultural identity of this group in the individual assessment.

4.4 Impact of the HCNM’s Work The HCNM, established at the Helsinki Summit to prevent inter-ethnic conflicts at an early stage,165 has repeatedly addressed the situation of new minorities as part of his/her flexible166 mandate. This becomes particularly clear in its 2012  Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies which do not differentiate between old and new minorities.167 Here, the HCNM assumes that such inter-ethnic conflicts he was deployed to prevent, “are frequently rooted in the denial of basic rights and in the systematic and/or systemic exclusion and alienation of entire communities”.168 Effectively preventing such situations is less matter of distinguishing between old  ECtHR, Tasev v North Macedonia, Appl. No. 9825/13, judgment, 16.5.2019, para. 33.  Cf. ACFC (2016), 5. Opinion on North Macedonia, para. 2. 164  ECtHR, Khurshid Mustafa and Tarzibachi v Sweden, Appl. No. 23883/06, judgment, 16.12.2008, para. 44. 165  Fastenrath and Fastenrath (2019), para. 30. 166  CSCE Helsinki Document (1992), under II; Sabanadze and De Graaf (2010), p. 126. 167  Benedek (2018), p. 71. 168  HCNM (2012), p. 2. 162 163

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and new minorities. It is therefore very welcome that the HCNM has also included new minorities into his/her work. Although the impact of these non-binding guidelines as part of so-called soft law 169 is difficult to measure,170 they nevertheless provide helpful guidance for states wishing to make their policies minority-friendly and can thus contribute to the emergence of general standards.171

4.5 Possible Role for the EU? Even if the EU (in contrast to the HCNM and the Council of Europe) can be described as a less relevant actor in terms of elaboration of minority-specific standards, and the organization’s internal commitment has considerably lagged behind what could be observed during its Eastern enlargement, the possible role of the EU should by no means be underestimated,172 especially regarding the social and economic integration of new minorities. This will be briefly illustrated by three considerations: Firstly, the protection of persons belonging to minorities173 has been explicitly enshrined in primary law with the Lisbon Treaty (Art. 2 TEU, Art. 21(1) CFR). Even though this did not create a legal basis for explicit EU action, the mentioned norms could serve as a first point of reference for a more minority-conscious policy.174 This can (in principle) be seen as confirmed by the recent CJEU ruling that EU legal measures can also aim to respect the rights of minorities (Art. 2 TEU) and cultural and linguistic diversity (Art. 3(3) subpara. 4 TEU), provided that the EU acts on an existing legal basis175; although another decision of the General Court176 concerning the European Commission’s dismissive attitude towards ‘Minority SafePack’ Initiative dampened this cautious optimism to some extent. Secondly, primary law has made protection against discrimination a transversal task (Art. 10 TFEU) and even contains an explicit competence to enact secondary legislation in certain areas of economic life (Art. 19 TFEU, ex-Art. 13 EC Treaty)177; particularly worth mentioning are the Racial Equality Directive178 and the Framework Employment  Fastenrath and Fastenrath (2019), para. 38.  Helpful in this respect Medda-Windischer et al. (2021). 171  In general, see Fastenrath and Fastenrath (2019), para. 39. 172  Comprehensively De Witte and Horváth (2008), p. 365 et seq.; De Schutter (2010), p. 71 et seq.; Hoch Jovanovic (2013), p.  75 et  seq.; Toggenburg (2018a); Toggenburg (2018b), p.  93 et  seq.; Hofmann and Malkmus (2022b), p. 16 et seq. and the contributions in Malloy and Vizi (eds) (2022). 173  However, the term was not defined, cf. Guliyeva (2014), p. 165 et seq. 174  Cf. FRA (2011), p. 22 et seq.; Toggenburg (2018b), p. 97; Hofmann and Malkmus (2022b), p. 30. 175  European Court of Justice, C-899/19 P, ECLI:EU:C:2022:41, judgment, 20.1.2022, para. 55 – Romania v Commission. 176  General Court (EU), T-158/21, ECLI:EU:T:2022:696, judgement, 9.11.2022 – Minority Safe­ Pack v Commission. 177  FRA (2011), p. 23; Toggenburg (2018b), pp. 96–8. 178  Council Directive 2000/43/EC of 29.06.2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, OJ L 180, 19.07.2000, pp. 22–26. 169 170

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Directive179 both adopted in 2000.180 The legal categories used here are by no means limited to old minorities and include the concept of positive action. Thirdly, the EU has considerable administrative and financial resources to set up action plans and programs that benefit persons belonging to minorities.181 The Commission’s ‘Action plan on Integration and Inclusion 2021–2027’182 which largely covers the situation of migrants might serve as an example.

5 Concluding Remarks Contrary to widespread (albeit not entirely uniform) state practice, the specific in­ struments of minority protection can be applied, to some extent, to so-called new minorities. Such an application is compatible with the wording and the systematics of the individual provisions, it is not precluded by their drafting history and, ­moreover, can be justified based on reasons similar to those cited for the protection of old (autochthonous) minorities. International monitoring bodies and institutions (but also to a certain extent the EU, which does not restrict its actions to old minorities) have already internalized broader concepts. However, this approach requires – above all  – what arguably characterizes the entire (academic) work of Rainer Hofmann: seeking for nuanced, well-balanced legal solutions that adequately meet the factual needs in the respective situation.

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Europäische zivilgesellschaftliche Integration und gemeinsame Werte: Die Erfahrung eines Brettspiels Roberta Medda-Windischer und Andrea Carlà

1 Einführung In den letzten Jahren sind in jenen Gebieten, die sich entlang der Süd-Nord-Achse der Migrationswege befinden, Asylsuchende und Flüchtlinge eingetroffen, die vor einer Kombination aus Krieg, Gewalt und Armut fliehen. Zu den betroffenen Gebieten zählen die italienischen Regionen Südtirol und Friaul-Julisch Venetien sowie das österreichischen Bundesland Tirol. Die Flüchtlinge stammen hauptsächlich aus Ländern Zentralafrikas, Syrien, sowie Irak, Afghanistan, Somalia, Pakistan und Bangladesch und machen in etwa 1 % der Gesamtbevölkerung der Zielgebiete aus

Dr. Roberta Medda-Windischer (LL.M, PhD), Senior Researcher and Group Leader for Equality and Diversity in Integrated Societies,  Institute for Minority Rights, Eurac Research (Bolzano/ Bozen – Italy). Dr. Andrea Carlà (PhD), Senior Researcher, Institute for Minority Rights, Eurac Research (Bolzano/Bozen – Italy). Basierend auf Medda-Windischer R und Carlà A (2021) European Civic Integration and Common Values: The Experience of a Board Game, Peace Human Rights Governance 5(1):9–39. https://doi. org/10.14658/pupj-­phrg-­2021-­1-­1. Die Forschung, die zu diesem Manuskript führte, wurde durch das Interreg V-A Italien-Österreich Programm 2014–2020 unter der Projektnummer ITAT3227-P, Euroregionen, Migration und Inte­ gration (EUMINT), 2018–2020, gefördert. Dieses Kapitel wurde von Michael Fliri vom englischen Original ins Deutsche übersetzt. Die Autoren bedanken sich bei Heidi Flarer und Giada Maniscalco für ihre wertvolle Hilfe. Die hierin geäußerten Ansichten sind die der Autoren allein.

R. Medda-Windischer (*) · A. Carlà Institute for Minority Rights, Eurac Research, Bolzano/Bozen, Italien E-Mail: [email protected]; [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_40

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(weniger als 1 % in Südtirol und Friaul-Julisch Venetien und etwa 1,5 % in Tirol).1 Es ist hierzu wichtig festzuhalten, dass aufgrund der geografischen Gegebenheiten dieser Gebiete viel mehr Menschen – mit der Absicht, über die Staatsgrenze in die Länder Mittel- und Nordeuropas zu gelangen – in deren Hauptstädte gelandet sind.2 Diese Entwicklung erfordert eine stärkere Aufmerksamkeit hinsichtlich der Maßnahmen zur Integration von Asylbewerbern und Flüchtlingen in den Aufnahmegesellschaften. Im Allgemeinen wird anerkannt, dass die wachsende Anzahl von Menschen mit Migrationshintergrund die Zielländer vor verschiedene Herausforderungen und Probleme sozialer, wirtschaftlicher, politischer und kultureller Natur stellt. Wie können die Integrationsprozesse gestaltet und unterstützt werden, um eine vollständig integrierte Gesellschaft zu schaffen? Wie kann man der kulturellen Vielfalt am besten gerecht werden? Was kann getan werden, um Diskriminierung und Fremdenfeindlichkeit zu vermeiden? In diesem Zusammenhang ist in vielen europäischen Ländern im letzten Jahrzehnt die Politik der zivilgesellschaftlichen Integration in Mode gekommen. Nach der Logik der zivilgesellschaftlichen Integration sind Kurse und Schulungen, durch die die Migranten die Sprache und vor allem die Besonderheiten des Landes sowie allgemeine, gemeinsame Werte wie Freiheit, Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit lernen, ein Schlüsselinstrument für eine erfolgreiche Integration der Migrantenbevölkerung. Es herrscht jedoch im Allgemeinen große Skepsis gegenüber den auf nationaler Ebene entwickelten Maßnahmen zur zivilgesellschaftlichen Integration von Neuankömmlingen, die zunehmend als „einseitig, disziplinierend und ausgrenzend“ kritisiert werden und „dazu führen, dass die Teilnehmer sich mehr entfremden, ängstlich, fixiert und abwehrend sind“.3 In diesem Beitrag werden die Erkenntnisse aus dem von der Europäischen Union finanzierten Projekt „Euroregionen, Migration und Integration“ (EUMINT)4 vorgestellt, das darauf abzielte, ein Programm zur zivilgesellschaftlichen Integration mit einer europäischen Dimension für Asylbewerber, Flüchtlinge und die lokale Bevölkerung zu entwickeln und gleichzeitig versucht hat, einige der Probleme zu überwinden, die dieser Art von Maßnahmen, wie sie auf nationaler Ebene entwickelt und erlebt wurden, zugeschrieben werden. EUMINT hat das Konzept der zivilgesellschaftlichen Integration deshalb grundlegend überarbeitet und verwendete dabei einen partizipatorischen Bottom-up-Ansatz, aktives Lernen und neu konzipiertes interaktives didaktisches Material, um europaweite „Treffen zur zivilgesellschaftlichen Integration“ zu organisieren, bei denen Flüchtlinge, Asylbewerber und Mitglieder der lokalen Bevölkerung frei über die Schlüsselwerte der Europäischen Union (Art. 2 EUV) diskutieren konnten.5  Autonome Provinz Bozen und EURAC Research (2018); Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (2019); Bundesministerium für Inneres – Österreich (2017). 2  Autonome Provinz Bozen und EURAC Research (2018); Carlà et  al. (2021); Triandafyllidou (2016), S. 31–48; Benedikt (2019). 3  Kostakopoulou (2010), S. 957. 4  Weitere Informationen finden Sie unter www.eurac.edu/eumint. 5  Medda-Windischer et al. (2020a); Medda-Windischer et al. (2020b). 1

Europäische zivilgesellschaftliche Integration und gemeinsame Werte: …

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Das vorliegende Kapitel stellt, basierend auf Umfragen, die Ergebnisse dieser EUMINT-Treffen vor, die in Österreich und Italien (Tirol, Südtirol und Friaul-­ Julisch-­Venetien) organisiert wurden. Dieses Kapitel verfolgt zwei Ziele: Erstens sollen die Stärken und Schwächen des Konzepts der zivilgesellschaftlichen Integration erörtert werden. In diesem Zusammenhang lenken wir die Debatte auf die Rolle der gemeinsamen europäischen Werte in der europäischen Gesellschaft und zeigen auf, wie die Unklarheiten der auf nationaler Ebene entwickelten Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration bei den EUMINT-Begegnungen überwunden wurden. Zweitens bewerten wir, inwieweit diese Begegnungen erfolgreich waren, um das Bewusstsein für die EU-Werte zu fördern.

2 Zivilgesellschaftliche Integration und darüber hinaus Der Begriff „zivilgesellschaftliche Integration“ ist eine Übersetzung des niederländischen Konzepts der „Inburgering“, das ursprünglich im niederländischen Gesetz „Wet Inburgering Nieuwkomers“ (zu Deutsch: Gesetz zur Integration von Neuankömmlingen) von 1998 auftauchte und von Marie-Claire Foblets als „Verbürgerlichung“ interpretiert wurde, wobei sie sich dabei auf die Förderung von Kompetenzen bezieht, welche die Partizipationsmöglichkeiten verbessern.6 Laut Goodman bestehen die Maßnahmen der zivilgesellschaftlichen Integration aus „kulturellen Anforderungen, insbesondere Sprache und Wissen über die Gesellschaft, die den Einzelnen in die Lage versetzen, in der Aufnahmegesellschaft unabhängig zu handeln“.7 Die zivilgesellschaftliche Integration zielt also darauf ab, den Migranten eine gemeinsame Grundlage zu bieten, um mit dem Rest der Gesellschaft interagieren zu können. Es gilt natürlich zu betonen, dass die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration nicht einheitlich sind, sondern dass es in den einzelnen Ländern eine Vielzahl von unterschiedlichen Programmen gibt. Diese reichen zum Beispiel von Kursen über die Sprache(n), die Geschichte und die Bräuche eines Landes bis hin zu Tests und/oder mündlichen Befragungen; sie können verpflichtend oder freiwillig sein; sie können mit finanziellen Kosten für die Migranten verbunden oder vom Staat finanziert werden; sie können eine Bedingung für den Erhalt einer Aufenthaltsgenehmigung und/oder den Zugang zu sozialen Rechten sein oder auch nicht; sie können ernsthafte Bemühungen oder den Nachweis hoher Sprachkenntnisse und kultureller Kenntnisse des Aufnahmelandes erfordern; und sie können als Voraussetzung für die Einreise von Migranten in das Aufnahmeland, ihre Niederlassung und/oder den Erwerb der Staatsbürgerschaft verwendet werden. In diesem Zusammenhang unterscheiden Banting und Kymlicka zwischen liberalen und illiberalen Modellen der zivilgesellschaftlichen Integration, basierend auf dem Grad des

 Goodman (2014), S. 3.  Goodman (2014), S. 16.

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Drucks, der auf Migranten ausgeübt wird, und auf der Aufgeschlossenheit der nationalen Identität gegenüber kultureller Vielfalt.8 Nach den ersten niederländischen Erfahrungen wurden Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration auch in anderen Ländern, darunter Österreich und Italien, erprobt und auch auf EU-Ebene erörtert. In Italien wurden bereits 2009 Maßnahmen zur zivilgesellschaftlichen Integration eingeführt. Diese bestehen aus Integrations- und Sprachanforderungen in Form von Sprachunterricht und Kurse in Staatbürgerschaftskunde und/oder Tests. Das italienische Gesetz verlangt von Mi­ granten die Unterzeichnung eines sogenannten „accordo d’integrazione“ (zu Deutsch: Integrationsvereinbarung), um eine Aufenthaltsgenehmigung von mehr als einem Jahr zu erhalten. Mit der Unterzeichnung der Vereinbarung verpflichten sich die Migranten, ein ausreichendes Maß an Kenntnissen der italienischen Sprache zu erwerben, die Grundprinzipien der italienischen Verfassung zu erlernen und die nötigen zivilgesellschaftlichen Kenntnisse zu erwerben, insbesondere im Hinblick auf das Gesundheits- und Schulsystem, die sozialen Dienstleistungen, den Arbeitssektor und die steuerlichen Pflichten, sowie die Anmeldepflicht für Kinder in den Schulen (Ministero dell’Istruzione 2011).9 Die Vereinbarung basiert auf einem Punktesystem. Wenn die Migranten die Bedingungen des Abkommens nicht erfüllen, kann ihre Aufenthaltsgenehmigung widerrufen werden, oder die Behörden können die Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigung verweigern, und gegebenenfalls können sie auch des Landes verwiesen werden. Darüber hinaus ist es seit 2009 erforderlich, einen Test der Kenntnis der italienischen Sprache zu bestehen, um eine sogenannte langfristige EU-Aufenthaltsgenehmigung zu erhalten. In Österreich regeln Integrationsprogramme den Prozess der Einreise und der Niederlassung sowie die Voraussetzungen für den Erwerb der Staatsbürgerschaft. Migranten sind angehalten, ihre Kenntnisse der deutschen Sprache durch ein Zertifikat einer anerkannten Sprachschule nachzuweisen. Asylbewerber und Flüchtlinge sind hingegen von dieser Anforderung ausgenommen. Das Programm konzentriert sich auf den Erwerb der nötigen Sprachkenntnisse und verlangt von den Migranten nicht, dass sie an Kursen zur zivilgesellschaftlichen Integration teilnehmen. Neben dem Sprachtest ist für den Erwerb der Staatsbürgerschaft zusätzlich auch das Bestehen einer Staatsbürgerschaftsprüfung erforderlich, in welcher die Kenntnisse über die österreichische Gesellschaft geprüft werden. Die Prüfung konzen­ triert sich auf die Geschichte, die Geografie, das politische System und die Kultur Österreichs und der Region, in der die betreffende Person lebt.10 Darüber hinaus hat die österreichische Regierung 2015 einen 50-Punkte umfassenden Integrationsplan für Flüchtlinge eingeführt. Zu den Maßnahmen des Plans gehört ein kostenloser österreichischer Werte- und Orientierungskurs, dessen Fokus auf der österreichischen Verfassung, den Grundwerten und den Verhaltensregeln liegt und der sowohl theoretische als auch praktische Aspekte behandelt.11  Banting und Kymlicka (2013), S. 589.  Dekret des Präsidenten der Republik, 14. September 2011, Nr. 179. 10  Mourão Permoser (2012), S. 192; Goodman (2014), S. 44–64. 11  Austrian Council of Ministers (2016); Banulescu-Bogdan und Benton (2017), S. 12. 8 9

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Obwohl in vielen Ländern Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration eingeführt worden sind, sind sich die Wissenschaftler nicht einig, wie diese zu bewerten sind. Goodman sieht die Politik der zivilgesellschaftlichen Integration als „jüngste Iteration des laufenden Projekts der Nationenbildung“, die eine staatliche Identität widerspiegelt, die auf der Logik des „Miteinanders“ beruht und in der „der Einzelne sich durch Initiative und Engagement der größeren nationalen Gemeinschaft anschließen kann“  – im Gegensatz zu einer nationalen Identität, die die „Gleichheit“ betont und in der die Zugehörigkeit auf ererbten oder askriptiven Merkmalen beruht.12 Gleichzeitig wurden die Politik der zivilgesellschaftlichen Integration und die staatsbürgerlichen Bildungsprogramme für Migranten mehrfach kritisiert und ihnen gegenüber herrscht auch heute große Skepsis. Angesichts der verpflichtenden Natur und der Konditionierung von Rechten in einigen Programmen zur bürgerlichen Integration sprechen einige Wissenschaftler von „repressivem Liberalismus“ oder „illiberalem Liberalismus“.13 In diesem Zusammenhang kann auch auf das sogenannte Böckenförde-Dilemma verwiesen werden, also die Tatsache, dass ein liberaler Staat ein gemeinsames Gemeinschaftsgefühl, das seine Voraussetzung ist, nicht durch Zwang und autoritäre Methoden auferlegen kann, da er sonst selbst nicht mehr als liberal angesehen werden könne.14 Einige Autoren weisen darauf hin, dass zivilgesellschaftliche Integrationsprogramme die Hürden für eine Mitgliedschaft in der Aufnahmegesellschaft erhöhen und zu einer stärkeren Entfremdung führen, insbesondere bei bereits gut integrierten und länger ansässigen Migranten, die sich beweisen müssen und dadurch das Gefühl haben, dass sie eigentlich immer noch nicht zur Gesellschaft gehören.15 Ein zusätzliches Problem bei Maßnahmen zur zivilgesellschaftlichen Integration besteht darin, dass sie kulturell geprägt sein können, indem sie moralische Anforderungen und kulturelle Präferenzen vermischen. Ferner kann es zu Diskrepanzen zwischen der idealisierten Darstellung des Landes und den rechtstheoretischen Annahmen einerseits und der Realität und den Erfahrungen in der Praxis andererseits kommen. Es besteht somit die Gefahr, dass gemeinsame Werte in der Praxis nicht einheitlich umgesetzt werden, was das Problem eines doppelten Standards aufwirft. Es besteht auch die Gefahr, dass zivilgesellschaftliche Integrationsmaßnahmen selektiv wirken, weil Migranten, die Schwierigkeiten haben, sich in die Gesellschaft einzufügen – z. B. ältere Menschen, jene mit niedrigerem Bildungsstand oder die nicht lesen können, Frauen in benachteiligten Positionen oder traumatisierte Menschen  – mehr Schwierigkeiten haben könnten, mit dieser Art von Programmen ­umzugehen.16

 Goodman (2014), S. 2.  Joppke (2001), S. 2; Orgad (2010), S. 53–105; Guild et al. (2009). 14  Böckenförde (1991). 15  Van Oers (2014), S. 270. 16  Van Oers (2014), S. 270–271. 12 13

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3 Gemeinsame Werte und ihre Relevanz Trotz der Kritik an den Programmen zur zivilgesellschaftlichen Integration und trotz der ihnen zugrunde liegenden Widersprüche und kontroversen Ideologien gilt es als allgemein anerkannt, dass der soziale Zusammenhalt und das Zugehörigkeitsgefühl zu einer bestimmten Gemeinschaft die Aufrechterhaltung eines gemeinsamen, wenn auch minimalen, Bewusstseins für bestimmte Werte voraussetzen,17 auch wenn diese Werte je nach Kontext und Zeit oft unterschiedlich interpretiert werden.18 In dieser Hinsicht ist es von entscheidender Bedeutung, über ein europäisch inspiriertes Programm zur zivilgesellschaftlichen Integration nachzudenken, das sich mit den bestehenden nationalen Initiativen überschneidet oder diese sogar ersetzen kann, indem es einige der Probleme aufgreift, die diesen Arten von Programmen üblicherweise zugesprochen werden. Das EU-Recht verweist sehr deutlich auf die gemeinsamen Werte der Europä­ ischen Union und ihrer Mitgliedstaaten.19 Art. 2 EUV definiert diese Grundwerte wie folgt: Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.

Es wird allgemein anerkannt, dass Art. 2 EUV nicht nur eine politische und symbolische Aussage zu den Werten der Union darstellt, sondern auch konkrete rechtliche Auswirkungen hat. Erstens ist die Achtung dieser Werte laut Art.  49 EUV eine Bedingung, die die europäischen Staaten erfüllen müssen, um die Mitgliedschaft beantragen zu können. Zweitens kann die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ dieser gemeinsamen Werte durch einen Mitgliedstaat zur Aussetzung einiger Rechte führen, die sich aus der Mitgliedschaft in der Union ergeben (Art. 7 EUV). Drittens ist die Förderung dieser Werte eines der Hauptziele der EU, auch in ihren Außenbeziehungen, wie in Art.  3(1) und Art.  21(2) EUV klargestellt wird.20 Die Werte der Union sind daher Teil des Wesens der EU selbst und seit den 1970er-Jahren eng mit dem Konzept der „europäischen Identität“ verbunden.21 Im Allgemeinen wird der Fokus der EU auf Werten als eine Schutzmaßnahme interpretiert, um sicherzustellen, dass der Wertekonsens zwischen den EU-Staaten,

 Putnam (2001); Stolle et al. (2008), S. 57–75; Portes und Vickstrom (2011), S. 461–479.  Toggenburg (2017). 19  Toggenburg (2017); Toggenburg (2004), S 109–129; Kochenov (2014a); Biondi et al. (2012). 20  Piris (2010), S. 71–72; Toggenburg (2017), S. 2. 21  Biondi et al. (2012), S. 138; Ciancio (2019), S. 7. 17 18

Europäische zivilgesellschaftliche Integration und gemeinsame Werte: …

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auch wenn er minimale Ausmaße hat und immer wieder umstritten ist, nicht erodiert und dass die EU selbst ihren Werteverpflichtungen in ihrer Politik treu bleibt.22 In diesem Zusammenhang ist es auch wichtig festzuhalten, dass die EU die in Art. 2 EUV aufgeführten Werte nicht ex novo geschaffen hat. Vielmehr hat die EU auf EU-­ Ebene das reproduziert, was in den nationalen Verfassungen ihrer Mitgliedstaaten bereits vorhanden war.23 Wie bereits erwähnt, handelt es sich trotz des ausdrücklichen Wortlauts in Art. 2 EUV und anderer EU-Dokumente, die sich auf den Begriff der „Werte“ beziehen, um ein eher nebulöses und von Unsicherheiten geprägtes Konzept. Nach von Bogdandy24 müssen die in Art. 2 EUV angeführten Konzepte, auch wenn sie als Werte bezeichnet werden, korrekterweise als Normen und Grundsätze – Grundprinzipien – verstanden werden. Es wird üblicherweise anerkannt, dass sich Werte und Grundsätze unterscheiden: Erstere bezeichnen die grundlegenden ethischen Überzeugungen von Individuen, während letztere Rechtsnormen identifizieren. Da die „Werte“ des Art. 2 EUV wie bereits erwähnt rechtliche Wirkungen entfalten, sollten sie korrekterweise als Rechtsnormen und  – aufgrund ihrer konstitutiven Bedeutung – auch als Grundprinzipien betrachtet werden.25 Daher sollte Art. 2 EUV besser in dem Sinne interpretiert werden, dass er Grundprinzipien und Rechtsnormen auflistet und nicht Werte, da diese primär eine ethische Dimension haben.26 Diese Rechtsgrundsätze haben im Gegensatz zu anderen Konzepten wie Glück oder Wohlbefinden eine normative Dimension; sie steuern das individuelle Verhalten und formen gemeinsame Regeln und Standards, um das Zusammenleben von Gemeinschaften und Individuen zu erleichtern.27 Wendet man diese Konzepte auf die Prozesse der Integration von Migranten und die Verwirklichung einer integrierten Gesellschaft an, so ist klar, dass eine Grenze auf Basis der kantischen Unterscheidung zwischen Moral und Legalität gezogen werden sollte.28 Wenn es also rechtmäßig ist, die Kenntnis grundlegender Prinzipien zu verlangen, ist es sicherlich nicht fair, von irgendjemandem zu verlangen, sich an die ethischen Werte zu halten, die diesen Prinzipien zugrunde liegen. Außerdem ist es in einer pluralistischen Demokratie das Recht eines jeden Einzelnen, der Meinung zu sein, dass das Gesetz oder die Werte der Mehrheit ungerecht sind und mit friedlichen Mitteln geändert werden sollten, ohne dass der Staat das Recht hat, sich in diese Überzeugungen einzumischen. Im Wesentlichen geht es nicht darum, von Migranten oder von irgendeinem Einzelnen zu verlangen, dass sie ihre ethischen

 Toggenburg (2017), S. 3.  Toggenburg (2017); Ciancio (2019), S. 11. 24  Von Bogdandy (2011). 25  Von Bogdandy (2011), S. 49; Von Bogdandy (2010), S. 95–111. 26  Von Bogdandy (2009), S. 11–54; Kochenov (2014b), 148. 27  Mouritsen und Jaeger (2018). 28  Joppke (2001). 22 23

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Werte denen der westlichen Welt anpassen, sondern darum, die Grundsätze und Regeln des Rechtssystems, in dem sie leben, zu kennen und zu respektieren.29 Dies wurde auch als das „Paradox des Liberalismus“ definiert: Jemanden aufgrund ideologischer Vorstellungen auszuschließen, ist angesichts der liberalen Grundsätze von Freiheit und Toleranz illiberal.30 Das Paradox liegt darin, dass der liberale Staat entweder illiberale Praktiken tolerieren oder zu illiberalen Mitteln greifen muss, um die Illiberalen zu „befreien“. Beides untergräbt, so Orgad,31 den Liberalismus.

4 Wie kann man die Hauptkritikpunkte an der zivilgesellschaftlichen Integration überwinden? Einige Überlegungen Angesichts der Bedeutung, die gemeinsame Werte  – oder besser gesagt, Grundprinzipien und Rechtsnormen  – in der Gesellschaft haben, besteht die Herausforderung bei der Förderung der Kenntnis dieser Werte darin, das korrekte Format zu finden, mit dem sie den Menschen nahegebracht werden können, ohne dass die oben dargelegten Kritikpunkte an Programmen zur zivilgesellschaftlichen Integration auftreten. Mit Blick auf die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration, die sich auf gemeinsame Werte konzentrieren, lassen sich in dieser Hinsicht einige Überlegungen anstellen. Erstens sollten die Werte aus Rechtsnormen, insbesondere Art. 2 EUV, und nicht aus sozialen Praktiken abgeleitet werden. Darüber hinaus sollten diese Werte, wie von Banulescu-Bogdan und Benton vorgeschlagen,32 nicht als rosige Ideale dargestellt werden, sondern in inklusiven und nicht-ethnischen Formen vermittelt werden. Hierbei sollten die Werte als nicht fix feststehend präsentiert werden und es sollten auch die „Unvollkommenheiten, Grenzen und Widersprüche, die zweifellos in der Gesellschaft existieren – und die manchmal schmerzhaften historischen Kontexte, die sie hervorgebracht haben“, unvoreingenommen dargestellt werden. Gleichzeitig sollte sich die Diskussion über die Werte auf den Belegen dafür stützen, wie und warum Werte im täglichen Leben der Menschen funktionieren. Zweitens sollten die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration weder das Wissen noch die Moral der Teilnehmer bewerten – das heißt, ihre Bereitschaft, an gemeinsame Werte zu glauben. In diesem Sinne sollte von den Teilnehmern an Programmen zur zivilgesellschaftlichen Integration nicht erwartet werden, dass sie „einen tiefgreifenden moralischen Wandel vollziehen“.33 Stattdessen sollten sie ein  Cavaggion (2017), S. 8.  Orgad (2010); Entzinger (2003). 31  Orgad (2010). 32  Banulescu-Bogdan und Benton (2017), S. 14. 33  Goodman (2014), S. 33. 29 30

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gewisses Wissen und Verständnis für diese Werte und die damit verbundenen Vorteile und Herausforderungen erlangen, was es den Teilnehmern ermöglicht, in einen Dialog mit anderen einzutreten, aber dieses Wissen und Verständnis sollte nicht während oder nach den Begegnungen getestet werden. Drittens sollten die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration auf einem freiwilligen Ansatz beruhen, der gemeinsame Werte und Fähigkeiten im Sinne der Autonomie der Teilnehmer fördert, ohne deren Vielfalt zu opfern. Viertens sollten Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration auf aktive, partizipatorische Lernmethoden wie Rollen- und Lernspiele setzen statt auf einen theoretischen, traditionellen Unterricht, es sollten verschiedene Kommunikationsmittel verwendet werden, es sollten konkrete Beispiele verwendet werden und die Teilnehmer sollten ermutigt werden, aus ihrem eigenen Leben zu erzählen. Solche Methoden fördern die Diskussionsbereitschaft und den freien Austausch von Meinungen. Auf diese Weise können sich die Teilnehmer durch Selbstreflexion und den Dialog mit den anderen Teilnehmern mit gemeinsamen Werten vertraut machen – statt durch direkten Unterricht. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, genau auf das Profil und die Ausbildung der Personen zu achten, die die Aktivitäten zur zivilgesellschaftlichen Integration leiten und welche eher als Vermittler denn als Lehrer oder Dozenten auftreten sollten. Sie sollten aus einem Kreis von Personen ausgewählt werden, die sowohl über inhaltliche Kenntnisse, als auch über spezifische didaktische und interkulturelle Sensibilität sowie über die Fähigkeit verfügen, Konflikte zu lösen und den Dialog zu fördern. Auch das Umfeld, in dem die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration stattfinden, muss berücksichtigt werden. Es sollte sich um eine offene und sichere Umgebung handeln, die den Dialog und das Hinterfragen ermutigt.34 Darüber hinaus sollte das Informations- und Lehrmaterial so gestaltet sein, dass es jeden erreicht, insbesondere benachteiligte Gruppen und Personen, die beim Eintritt in die Gesellschaft auf Hindernisse stoßen, wie z. B. diejenigen, die nicht lesen können. Schließlich sollte betont werden, dass die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration mit einem Bottom-up-Ansatz unter Einbeziehung von Vertretern von Migrantenverbänden und anderen Interessengruppen konzipiert werden sollten, die einen Beitrag zur Ausarbeitung von Inhalt und Format der Programme leisten sollten.

5 EUMINT Brettspiel: Das Haus der gemeinsamen Werte Die oben erörterten Überlegungen wurden in dem von der Europäischen Union finanzierten EUMINT-Projekt erprobt, in dem ein Brettspiel namens „Das Haus der gemeinsamen Werte“ für Asylbewerber und Flüchtlinge sowie für die lokale

34

 Mouritsen und Jaeger (2018), S. 19.

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­ evölkerung entwickelt wurde.35 Das Brettspiel36 ist ein innovatives Programm zur B zivilgesellschaftlichen Integration mit einer europäischen Dimension, das sich grundlegend von den bestehenden nationalen Ansätzen unterscheidet. Das Brettspiel basiert auf einer Metapher. Wie bereits erwähnt, werden Gemeinschaften durch sozialen Zusammenhalt auf der Grundlage gemeinsamer Faktoren, einschließlich gemeinsamer Werte, identifiziert und zusammengehalten: Europä­ ische Gesellschaften können als ein Haus dargestellt werden, in dem verschiedene Menschen leben und in dem das Vorhandensein von Regeln für sein Funktionieren eine schlichte Notwendigkeit ist, damit das Haus gemeinsam genutzt werden kann, sodass seine Bewohner nicht in getrennten Räumen leben müssen.37 Diese Regeln zu stellen oder zeitlich und/oder räumlich anders zu interpretieren, bedeutet nicht, dass man ihre Bedeutung schmälert oder gänzlich auf sie verzichtet.38 Über eine interaktive und spielerische Methodik basiert das Brettspiel auf der gleichen Metapher des Hauses, um die in Art. 2 EUV enthaltenen, gemeinsamen Werte zu präsentieren und zu diskutieren. In dem Spiel wird ein Haus dargestellt, in dem sich verschiedene Alltagssituationen abspielen: Die Teilnehmer werden aufgefordert, kurze Geschichten und persönliche Erfahrungen aus diesen offenen Situationen zu erzählen und sie mit einem gemeinsamen Wert zu verknüpfen; die Verknüpfung zwischen den individuellen Geschichten und den gemeinsamen Werten ist offen für Interpretationen und im vollen Ermessen jedes Teilnehmers; mit anderen Worten: es gibt keine richtige oder falsche Antwort. Durch die Verknüpfung von Geschichten und Werten wird eine Verbindung zwischen individuellen Erfahrungen, Alltagssituationen und den Werten hergestellt, die manchmal als abstrakte und rhetorische Konzepte wahrgenommen werden.39 Das Spiel wurde in 82 Begegnungen getestet, die 2019 mit etwa 700 Personen aus einem Kreis von Asylbewerbern, Flüchtlingen und der lokalen Bevölkerung in verschiedenen Gemeinden in Italien und Österreich (Südtirol, Tirol und Friaul-­ Julisch Venetien) durchgeführt wurden. Die Teilnehmer nahmen freiwillig an den einzelnen Begegnungen teil, die etwa zwei bis drei Stunden andauerten. Sie wurden durch öffentliche Bekanntmachungen mit Hilfe lokaler NGOs und öffentlicher Ämter wie den Sozialdiensten und Integrationsabteilungen rekrutiert. Um sicherzustellen, dass diese Begegnungen einen Lernaustausch darstellen, wurden – zusätzlich zum Brettspiel – verschiedene didaktische Materialien entwickelt, die eine weitere Erkundung der Grundwerte fördern, darunter erläuternde Notizen, Videos und bildliche Darstellungen der Werte.

 Medda-Windischer et al. (2020a); Medda-Windischer et al. (2020b).  Das Brettspiel Das Haus der gemeinsamen Werte und andere Materialien können von der Projekt-Website heruntergeladen werden: www.eurac.edu/eumint. 37  Toggenburg (2017), S. 5. 38  Toggenburg (2017). 39  European Commission (2016). 35 36

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6 Analyse der EUMINT-Begegnungen und des Brettspiels über gemeinsame Werte Die EUMINT-Begegnungen und das Haus der gemeinsamen Werte zielen darauf ab, das Bewusstsein für die Werte der Europäischen Union zu fördern und gleichzeitig die Kritik zu vermeiden, die normalerweise an Programmen zur zivilgesellschaftlichen Integration geübt wird. Um ihren Erfolg zu bewerten, haben wir zwei Arten von Umfragen mit den Teilnehmern der Begegnungen durchgeführt: eine erste Umfrage zur Bewertung des Brettspiels und eine Folgeumfrage zu den gemeinsamen Werten. Die Ergebnisse dieser Umfragen werden in den folgenden Abschnitten ausgewertet.

7 Umfrage zu EUMINT-Begegnungen Ein erster Überblick über die Ergebnisse der EUMINT-Begegnungen ergibt sich aus den Bewertungsbögen, die die Teilnehmer am Ende der 72 Begegnungen (die in Tirol und Südtirol organisiert wurden) ausfüllen sollten. Von 605 Teilnehmern füllten 529 Personen (326 in Südtirol und 203 in Tirol) die Evaluierungsbögen aus, was einer Beteiligung von 87,4  % entspricht. Damit kann man von einem relevanten Datensatz sprechen, auch wenn wir uns der Grenzen dieser Art von Evaluierungen in Bezug auf Zuverlässigkeit und analytischer Tiefe bewusst sind. Die Evaluierungen konzentrierten sich auf drei Arten von Fragen: 1) Warum eine Person teilgenommen hat; 2) Wie sie die Erfahrung bewertet hat und 3) Was sie aus der Erfahrung mitgenommen hat. Aus den von den Teilnehmern ausgefüllten Bewertungen ergibt sich ein Bild der Begegnungen als bereichernde positive Erfahrung, bei der die Menschen mit Interesse über gemeinsame Werte nachdenken. Mit ähnlichen Ergebnissen in Südtirol und Tirol gehörte zu den Hauptgründen für die Teilnahme an den Begegnungen der Wunsch, mehr über gemeinsame Werte zu erfahren (66,7 %), gefolgt von eher praktischen sozialen Bedürfnissen, wie dem Wunsch, neue Leute kennenzulernen (47,4 %) und die eigenen Sprachkenntnisse zu verbessern (28,7 %). Bei den Fragen zur Bewertung der Begegnungen wurden die Teilnehmer gebeten, bestimmten Aussagen über die Begegnungen zuzustimmen. Sowohl in Südtirol als auch in Tirol stimmten die meisten den positiven Aussagen zu: „Der Dialog über Werte war interessant“ (73,5  %); „Ich habe etwas Neues über gemeinsame Werte gelernt“ (59  %); „Es war amüsant“ (45,7  %); und „Ich habe über meine persönlichen Werte nachgedacht“ (41,2  %). Nur 3,8  % gaben an, dass sie nichts Neues gelernt hatten. Die meisten negativen Aussagen bezogen sich auf sprachliche Probleme: 14,7 % konnten nicht viel verstehen und 13,6 % konnten sich nicht richtig ausdrücken. Außerdem hielten die meisten Teilnehmer in den beiden untersuchten Regionen die während der Begegnungen durchgeführten Aktivitäten für interessant (79,6 %), gefolgt, in geringerem Maße, von anderen positiven Adjektiven

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wie „amüsant“, „verständlich“ und „neu“ (42  %, 41  % bzw. 34,2  %). Insgesamt hielten weniger als 20 Teilnehmer die Begegnungen für langweilig oder nicht an ihre persönliche Situation angepasst (2,1  % bzw. 1,1  %). Auch das Spiel wurde überwiegend als interessant empfunden (74,1 %). Zu den wichtigsten Merkmalen des Spiels gehörte, dass es verständlich und unterhaltsam war, was 37,9  % bzw. 36,2 % der Teilnehmer angaben, während nur 3 % das Spiel für langweilig hielten. Auf die Frage, ob das bei den Begegnungen erworbene Wissen ihnen in ihrem täglichen Leben helfen würde, antworteten die meisten Teilnehmer (68,2  %) mit „Ja“, und 17,6 % sagten, dass es ihnen teilweise helfen würde. Es ist anzumerken, dass es in Tirol mehr negative Antworten gab, wo 8,9 % der Teilnehmer mit „Nein“ antworteten (3,7 % in Südtirol).40 Generell ist anzumerken, dass die meisten Teilnehmer in beiden Regionen die Begegnungen ganz (73 %) oder teilweise (15,1 %) an Freunde und Bekannte weiterempfehlen würden. Zusammenfassend kann man sagen, dass die Teilnehmer die Begegnungen überwiegend positiv bewerteten und sich interessiert und engagiert zeigten.

8 Umfrage über gemeinsame Werte Die Umfrage zu den gemeinsamen Werten war als Folgestudie zu den Auswirkungen der EUMINT-Begegnungen auf das Wissen der Teilnehmer über gemeinsame Werte, ihr Verständnis der Relevanz gemeinsamer Werte für ihr tägliches Leben und ihre Offenheit für Vielfalt konzipiert. Dementsprechend wurden drei Fragen formuliert, die nach den EUMINT-Begegnungen gestellt wurden: 1. Können Sie mir drei Werte nennen, an die Sie sich aus den EUMINT-­ Begegnungen erinnern?41 2. Wie nützlich und relevant sind Werte  – wie die Menschenwürde, die Gleichberechtigung von Frauen und Männern, die Rechte von Minderheiten, usw. – in Ihrem täglichen Leben?42 3. Wie beurteilen Sie Ihre Offenheit für Vielfalt (kulturell, religiös, sprachlich, geschlechtlich usw.) nach der Teilnahme an den EUMINT-Treffen?43 Die Stichprobe für die Studie bestand aus insgesamt 40 Personen: 20 Asylbewerber/ Flüchtlinge und 20 Einheimische, die im Zeitraum zwischen Februar und Mai 2019 an den EUMINT-Begegnungen zu gemeinsamen Werten in verschiedenen Gemeinden Südtirols teilgenommen hatten. Siebzehn der 40 Teilnehmer waren zwischen 18 und 35 Jahre alt; 14 Teilnehmer waren zwischen 36 und 60 Jahre alt, und  Etwa 8,5 % der Teilnehmer haben die Frage nicht beantwortet.  Offene Frage. 42  Die möglichen Antworten auf Frage 2 waren 0 (gar nicht), 1 (wenig), 2 (ausreichend) oder 3 (sehr viel). 43  Die möglichen Antworten auf Frage 3 waren 0 (viel schlechter), 1 (schlechter), 2 (unverändert), 3 (verbessert) oder 4 (viel verbessert). 40 41

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neun waren über 60 Jahre alt. Die Stichprobe bestand zu gleichen Teilen aus Männern und Frauen. Die nationale Zusammensetzung und die städtische/ländliche Hauptherkunftsregion der Stichprobe waren sehr unterschiedlich: EU-28 (N = 20), Afrika (N = 14), Asien (N = 4), Amerika (N = 2); die Hälfte der Stichprobe bestand aus Personen aus städtischen Gebieten, die andere Hälfte aus Personen aus ländlichen Gebieten. Was schließlich das Bildungsniveau betrifft, so hatte ein Befragter weniger als fünf Jahre Schulbildung, neun Teilnehmer hatten zwischen 6 und 10 Jahren Schulbildung, 18 Teilnehmer zwischen 11 und 14 Jahren und 12 Teilnehmer hatten mehr als 14 Jahre Schulbildung. Bei Frage 1 zur Kenntnis der gemeinsamen Werte gaben die Befragten insgesamt 99 verschiedene Aspekte an, die in 16 Wertekategorien eingeteilt wurden. Die am häufigsten genannten Werte waren Solidarität (16 %), Freiheit (15 %), Gleichheit (13  %), Gerechtigkeit (10  %), Toleranz und Menschenrechte (beide 9  %) sowie Geschlechtergleichstellung und Nichtdiskriminierung (beide 6 %). Die Ergebnisse zeigten, dass die Befragten nur in vier Fällen Begriffe angegeben haben, die nicht zu den gemeinsamen Werten der EU im Sinne von Art. 2 EUV zählen.44 Es sei da­ rauf hingewiesen, dass die Bandbreite der von Asylbewerbern/Flüchtlingen und Einheimischen angegebenen Werte zwar ähnlich war, es aber einen großen Unterschied in der Rangfolge der Kategorien gab. Bei der Betrachtung der fünf meistgenannten Werte begann die erste Gruppe mit Freiheit, Gleichheit und Nichtdiskriminierung, gefolgt von Demokratie und Menschenrechten. Im Gegensatz dazu nannten die Einheimischen Solidarität, Gerechtigkeit und Toleranz am häufigsten, gefolgt von Freiheit und Gleichheit. Frage 2 betraf die Relevanz gemeinsamer Werte im täglichen Leben: In diesem Fall hielten fast alle Befragten (N = 38) gemeinsame Werte für sehr nützlich und relevant für ihr tägliches Leben, und nur zwei Befragte hielten sie für ausreichend relevant; niemand antwortete, dass gemeinsame Werte irrelevant oder von geringer Relevanz seien. Interessant ist, dass es keinen Unterschied zwischen den Antworten von Asylbewerbern/Flüchtlingen und Einheimischen auf diese Frage gab: beide Kategorien von Personen hielten gemeinsame Werte für sehr wichtig in ihrem täglichen Leben. Bei Frage 3 zu ihrer Offenheit gegenüber Vielfalt nach den EUMINT-­ Begegnungen gaben 16 der 40 befragten Personen an, dass sich ihre Offenheit gegenüber gesellschaftlicher Vielfalt verbessert habe, und acht sagten, dass sich ihre Einstellung „sehr verbessert“ habe (wobei die Mehrheit der Antworten auf Verbesserungen nach den Begegnungen hinwies), während 16 der Befragten angaben, dass ihre Offenheit unverändert geblieben sei (entweder positiv oder negativ). Im Einzelnen antworteten von den 20 Asylbewerbern und Flüchtlingen 13, dass sich ihre Einstellung gegenüber der Vielfalt verbessert oder stark verbessert habe, während sie bei den anderen sieben unverändert blieb. Im Gegensatz dazu gaben von den 20 Einheimischen 11 an, dass sich ihre Offenheit gegenüber gesellschaftlicher Vielfalt nach den EUMINT-Begegnungen verbessert oder stark verbessert habe, während sie bei den anderen neun unverändert blieb. Die Ergebnisse von Frage 3 44

 Diese Konzepte waren Respekt, Gastfreundschaft und Respekt für die Umwelt.

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zeigten, dass die EUMINT-Begegnungen unter den Asylbewerbern und Flüchtlingen einen positiveren Einfluss auf die Offenheit der Teilnehmer gegenüber der Vielfalt hatten, wenn auch nur geringfügig. Die vorliegende Umfrage hat bestimmte Grenzen. Eine Einschränkung ist die relativ kleine Zahl der Teilnehmer (40 Personen, die an den EUMINT-Begegnungen teilnahmen). Eine weitere Einschränkung ist die kurze Dauer der Begegnungen, die in einer einzigen Sitzung von zwei bis drei Stunden durchgeführt wurden. Abgesehen von diesen Einschränkungen sind die wichtigsten Erkenntnisse der Umfrage zu den Auswirkungen der EUMINT-Begegnungen auf die gemeinsamen Werte jene, dass die Begegnungen und die Verwendung des Brettspiels Das Haus der gemeinsamen Werte zu einer verbesserten Kenntnis der gemeinsamen Werte führten und, was noch wichtiger ist, zu einem besseren Verständnis der Relevanz gemeinsamer Werte im täglichen Leben sowie zu einer größeren Offenheit gegenüber der gesellschaftlichen Vielfalt. Diese Studie hat gezeigt, dass Aktivitäten zu gemeinsamen Werten wie die EUMINT-Treffen, die auf einer spielerischen didaktischen Aktivität basieren, in unseren vielfältigen Gesellschaften, in denen sozialer Zusammenhalt, gemeinsame Werte und ein gemeinsames Zugehörigkeitsgefühl immer wichtiger werden, von Nutzen sind.

9 Schlussfolgerungen Dieser Artikel leistet einen Beitrag zu den aktuellen Debatten rund um die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration. Er beschreibt und analysiert EUMINT-­ Begegnungen auf der Grundlage des Brettspiels Das Haus der ge­ meinsamen Werte, ein innovatives Format für ein Programm zur zivilgesellschaftlichen Integration mit europäischer Dimension. Die obige Analyse zeigt die positiven Auswirkungen solcher Begegnungen, die mit einem freiwilligen, partizipatorischen und aktiv lernenden Ansatz konzipiert wurden, um einige der Hauptkritikpunkte und Hürden zu überwinden, mit denen sich die Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration normalerweise konfrontiert sehen. Die EUMINT-­ Begegnungen tragen dazu bei, das Selbst- und das gegenseitige Verständnis für die Gemeinsamkeiten der (einheimischen und ausländischen) Menschen zu fördern. Dieses Verständnis ist notwendig, um die Ängste vor dem Anderen zu überwinden, die allzu oft die aktuelle öffentliche Debatte in Europa prägen. Die in Art. 2 EUV aufgeführten Werte sind also nicht nur eines der wichtigsten Elemente, die die EU-Mitgliedstaaten und ihre Bürger zusammenhalten, sondern sie können auch ein Schlüsselinstrument für den Prozess der Integration neuer Bürger sein. Maßnahmen zur zivilgesellschaftlichen Integration laufen jedoch Gefahr, bei der Förderung einer integrierten Gesellschaft kontraproduktiv zu sein, wenn sie nicht durch diversitätsorientierte Maßnahmen unterstützt werden. Umgekehrt können diese Maßnahmen den sozialen Zusammenhalt untergraben, wenn sie nicht durch

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Maßnahmen zur zivilgesellschaftlichen Integration ergänzt werden.45 Eine Kombination aus beiden Ansätzen ist daher eine notwendige Antwort auf die Herausforderungen der Integration von Migranten. Wie Banting und Kymlicka46 richtig erkannt haben, sind Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration und die Achtung der Vielfalt nicht von Natur aus unvereinbar. Die in diesem Artikel analysierten EUMINT-Begegnungen verfolgen diese Ziele, indem sie bei diesen Aktivitäten einen freiwilligen Ansatz verfolgen und eine auf Vielfalt ausgerichtete Perspektive einnehmen. Wir erkennen zwar an, dass Programme zur zivilgesellschaftlichen Integration, wie die EUMINT-Begegnungen, ein wichtiges Element für den sozialen Zusammenhalt sein können, sind uns aber bewusst, dass sie nicht ausreichen und andere Elemente berücksichtigt werden sollten. Ein entscheidender Faktor in dieser Hinsicht ist, wie offen die Gesellschaft für den Ausdruck von Unterschieden ist und ob es eine auf Vielfalt ausgerichtete Politik gibt. Es ist auch klar, dass andere kontextbezogene Faktoren das Integrationsergebnis von Migranten beeinflussen, wie die Gemeinschaften, in denen sie leben, die Bildung, die sie erhalten, sowie andere sozioökonomische Faktoren und bestehende soziale oder familiäre Netzwerke.47 Die Integration von Migranten bleibt ein dauerhafter Lackmustest für die wirksame und genuine Umsetzung der gemeinsamen Werte in den europäischen Ländern, und die EUMINT-Begegnungen könnten nur eines der Instrumente sein, um dieses Ziel zu erreichen.

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Teil VI

Wirtschaftsvölkerrecht

Interpretation from Within? Approaching the Decision of the CETA Joint Committee on Investment from a Public International Law Perspective Markus Krajewski

1 Introduction The Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between Canada, of the one part, and the European Union (EU) and its Member States, of the other part,1 signed on 30.10.2016 after intense and hectic last-minute negotiations provisionally entered into force on 21.09.2017. More than five years later, the agreement still awaits final entry into force. In the fall of 2022, 16 of the 27 EU Member States have ratified CETA.2 The reason for this long process is a combination of legal and political factors3: Legally, CETA requires ratification by the EU and its Member States due to the character of CETA as a mixed agreement.4 Politically, CETA was a highly contested agreement in many Member States and raised significant concerns about the agreement’s impact on regulatory autonomy and policy space.5 Prof. Dr. Markus Krajewski, Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. The author acted as consultant for the German Federal Ministry of Economics and Climate Action in the process of drafting a proposal for the CETA Joint Committee discussed in this paper.

 Official Journal of the European Union L11/3 (14.01.2017), p. 23.  For details see current status, available at: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-­ publications/treaties-agreements/agreement/?id=2016017, accessed 30.11.2022. 3  Gantz (2017), p. 361, 368. 4  Kleimann and Kübek (2018), pp. 13–45. 5  Bernasconi-Osterwalder and Mann (2019). 1 2

M. Krajewski (*) Erlangen-Nürnberg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_41

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One of the Member States which faced particular legal and political challenges ratifying CETA was Germany. On the one hand, numerous cases against CETA were brought to the Federal Constitutional Court. In 2016, the court issued a preliminary ruling on the provisional application of CETA demanding safeguards from the German government before agreeing to CETA in the EU Council.6 Six years later, the Court declared the agreement to be constitutional in the merits of the final judgement.7 On the other hand, after the parliamentary elections 2021 Social Democrats, Greens and Free Democrats formed a coalition government which was divided over CETA: Social and Free Democrats wanted to ratify the CETA while the Greens opposed the agreement. To overcome the political impasse, the Federal Ministry of Economics and Climate proposed that the ratification of CETA by Germany should be made conditional on a Decision of the CETA Joint Committee aimed at limiting the potential adverse effects of CETA’s investment chapter on regulatory autonomy. In particular, it was suggested that the critical protection standards of fair and equitable treatment and indirect expropriation should be narrowed further. At the outset it was clear that a renegotiation of the agreement or any parts of it was not an option. The Ministry therefore approached the European Commission and the other EU Member States with the aim to draft a decision which would limit the scope of these standards as much as possible without crossing the line of a formal or substantial treaty amendment. This idea and the development of such a decision as well as its contents raise a number of questions from the perspective of public international law which this contribution seeks to address. Apart from the exact competence of the CETA Joint Committee to adopt such a decision, a fundamental question concerns the distinction between interpretation and amendment of treaties. In addition, the decision – even though meant to interpret the agreement – needs to be interpreted itself to determine its contents and assess whether it serves the purpose its drafters intended.

2 Competences and Function of the CETA Joint Committee As pointed out above, the road towards ratification of CETA in Germany was cleared with the proposal for a Decision of the CETA Joint Committee. In order to understand and assess the legal character and practical impact of such a decision, the competences and function of the CETA Joint Committee need to be discussed. The Joint Committee is established on the basis of Article 26.1 CETA. It comprises representatives of the EU and of Canada, as the parties to the agreement. The CETA Joint Committee has as its general mandate the responsibility for “all ­questions concerning trade and investment between the Parties and the implementa BVerfG, Judgement of 13.10.2016, 2 BvR 1368/16, 2 BvE 3/16, 2 BvR 1823/16, 2 BvE 3/16, 2 BvR 1482/16, 2 BvR 1444/16. See also Krajewski (2016). 7  BVerfG, Order of 09.02.2022, 2 BvR 1368/16, 2 BvE 3/16, 2 BvR 1823/16, 2 BvR 1482/16, 2 BvR 1444/16. See also Krajewski (2016). 6

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tion and application of this Agreement”. Article 26.1 paras 4 and 5 CETA contain a number of special competences of the Joint Committee. Among them is the power to “adopt interpretations of the provisions of this Agreement, which shall be binding on tribunals established under Section F of Chapter Eight (Resolution of investment disputes between investors and states) (…)”.8 The binding nature of a decision of the Joint Committee is repeated in Article 8.31 para. 3 CETA which regulates the applicable law and its interpretation of the CETA Investment Tribunal. While Article 8.31 CETA explicitly only refers to the Tribunal and does not include the Appellate Tribunal established under Article 8.28 CETA, the use of the word “tribunals” in Article 26.1.5 (e) CETA clearly indicates that any decision of the CETA Joint Committee on interpretation is also binding on the Appellate Tribunal. This view has been confirmed by the CETA parties in their Joint Interpretative Instrument adopted together with the conclusion of CETA in 20169 and by the CETA Joint Committee itself in Decision No 002/2021 which states: “An interpretation adopted by the CETA Joint Committee shall be binding on the Tribunal and Appellate Tribunal”.10 Unlike other bodies entrusted with the implementation and interpretation of international agreements, the CETA Joint Committee is not an independent expert body or a quasi-judicial institution. Instead, the CETA Joint Committee is an organ of the parties. Its members are representatives of the parties. Hence, the CETA parties articulate their joint intention through the CETA Joint Committee. The Joint Committee’s decisions are therefore in essence decisions of the parties. Consequently, they can be seen as authoritative interpretations of the intention of the parties based on Article 31 para. 3 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) of 1969. In its 2017 Opinion 1/17 on CETA the European Court of Justice points to the general public international law basis of this approach: It is neither illegitimate nor unusual, under international law, for provision to be made that the Parties to an international agreement may clarify, as their joint wishes concerning the effect of that agreement develop, the interpretation of that agreement. Such clarification may be introduced by the Parties themselves or by a body set up by the Parties on which they confer a power to adopt decisions that will be binding on them.11

The Court went on with a reference to the Vienna Convention:

 Art. 26.1.5 (e) CETA.  Joint Interpretative Instrument on the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between Canada and the European Union and its Member States, Official Journal of the European Union L 11/3 (14.01.2017), p. 3, para. 6 e) also refers to the “Tribunals”. 10  Decision No 002/2021 of the CETA Joint Committee of 29.01.2021 adopting a procedure for the adoption of interpretations in accordance with Articles 8.31.3 and 8.44.3(a) of CETA as an Annex to its Rules of Procedure, Annex No 5, available at https://www.international.gc.ca/trade-­ commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/ceta-aecg/procedure-adoption-­ interpretations.aspx?lang=eng, accessed 30.11.2022. 11  European Court of Justice, Opinion 1/17, 30.04.2019, ECLI:EU:C:2019:341, para. 233 – EU-­ Canada CET Agreement. 8 9

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Those interpretative acts have the legal effects stemming from Article 31(3) of the Vienna Convention, which states that account is to be taken, for the interpretation of a treaty, of ‘any subsequent agreement between the parties regarding the interpretation of the treaty or the application of its provisions’.12

The CETA Joint Committee is not only entrusted with the task of interpreting the agreement, it also has the competence to formally amend certain parts of the agreement (protocols and annexes) as started in Article 30.2 CETA. While the existence of Article 26.1.5 lit e) CETA on the one side and Article 30.2 CETA on the other side indicates that interpretation and formal amendment remain different legal concepts also in the context of CETA13 it is clear that the competence of the CETA Joint Committee is aimed at developing the agreement further in a dynamic manner. Hence, it can be argued that the representatives of the parties to the agreement acting in the CETA Joint Committee articulate the authentic will of the parties to CETA. The CETA parties confirmed this role of the CETA Joint Committee in the aforementioned Joint Interpretative Instrument of 2016 stating that “(…) to ensure that Tribunals in all circumstances respect the intent of the Parties as set out in the Agreement, CETA includes provisions that allow Parties to issue binding notes of interpretation.”14 Even though the provisions referred to in this Declaration technically empower the CETA Joint Committee and formally not the parties themselves, it is clear that the parties see themselves acting through the CETA Joint Committee. The CETA parties also indicated the direction in which they intended the CETA Joint Committee to develop its interpretative decisions. According to the Joint Interpretative Decision the parties “are committed to review regularly the content of the obligation to provide fair and equitable treatment” and “to ensure that it reflects their intentions (including as stated in this Declaration) and that it will not be interpreted in a broader manner than they intended.”15 This passage of the Joint Interpretative Decision highlights three aspects: First, the CETA parties consider it necessarily to continuously review the agreement. While the Declaration only mentions the fair and equitable treatment standard, its underlying purpose can be applied to other investment protection standards as well. Second, reviewing CETA in this context is a central task of the CETA Joint Committee.16 Third, the direction of the review should be in line with the intention of the parties not to broaden the scope of these protection standards further. Any interpretation adopted by the CETA Joint

 European Court of Justice, Opinion 1/17, 30.04.2019, ECLI:EU:C:2019:341, para. 234 – EU-­ Canada CET Agreement. 13  See also below Sect. 4. 14  Joint Interpretative Instrument on the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between Canada and the European Union and its Member States, Official Journal of the European Union L11/3 (14.01.2017), p. 3, para. 6 e). 15  Joint Interpretative Instrument on the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between Canada and the European Union and its Member States, Official Journal of the European Union L11/3 (14.01.2017), p. 3, para. 6 d). 16  See also Lavranos (2016), p. 316. 12

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­ ommittee should therefore be guided by the idea of the parties to narrow the scope C of the protection agreements further.

3 The Road Towards the CETA Joint Committee Decision One of the unique features of the proposed CETA Joint Committee Draft Decision is that it aims at interpreting the treaty before the treaty actually entered into force. Under general international treaty practice, parties would normally aim at amending the treaty if it is not yet in force. In particular, if the parties agree on the need to clarify certain terms, they may amend the treaty or adopt an agreement at the time of the conclusion of the treaty as suggested by Article 31 para. 2 lit. a) VCLT. The unique approach of the CETA Joint Committee Decision to interpret the agreement before its entry into force has political and legal reasons connected with CETA’s character as a mixed agreement under EU law. As such CETA’s entry into force requires ratification by the EU and its Member States which typically leads to a stretched ratification process on the EU side. This in turns means that Member States may have changed governments and hence their political preferences since signing the agreement. In some cases, constitutional courts of Member States may also require additional changes.17 CETA was signed in 2016 when the German Federal Government was formed by a coalition of the centre-right Christian-Democrats and the centre-left Social Democrats. It was supported by the liberal Free Democrats, but strongly opposed by the Green party – both opposition parties then. The Greens opposed CETA in its present form mainly due to mainly due to CETA’s chapter on investment protection.18 These policy preferences had not changed when Social Democrats, Free Democrats and Greens formed a government in 2021 and sought ways to overcome their differences with regards to CETA.  From the perspective of the Greens, renegotiating CETA with the aim to delete the standard of fair and equitable treatment (Article 8.10 CETA) and the protection against indirect expropriation (Article 8.12 CETA) altogether would have been the preferable solution. However, renegotiation was not deemed to be politically feasible by the other parties of the coalition government – and most likely also not by the EU Commission. The reach a compromise which would allow Germany to ratify the agreement without one party to the coalition government losing its political credibility, the Federal Ministry of Economics and Climate Action led by Vice Chancellor and Federal Minister Robert Habeck from the Green Party suggested to revert to treaty  See e.g. Supreme Court of Ireland, Patrick Costello v. The Government of Ireland, Ireland and the Attorney General, [2022] IESC 44, Judgement delivered on 11.11.2022, requiring in essence amendments to the Arbitration Act 2010 before ratification. 18  Bündnis 90/Die Grünen (2021), Deutschland Alles ist drin, p. 80. 17

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interpretation instead of treaty amendment. The political aim of such an interpretation was to limit the scope of the fair and equitable treatment standard and the ­notion of indirect expropriation. The Federal Ministry drafted a proposal for such a CETA Joint Committee Decision and reached out to the EU Commission who had to be persuaded that without such a decision Germany would not be able to ratify CETA.  After further negotiations with the German government, the Commission proposed the draft for a Decision of the CETA Joint Committee to the Trade Policy Committee of the EU Council.19 Not all member States were equally convinced about the merits of this proposals. Some were also irritated by the fact that the Commission and Germany publicly announced they reached an “agreement”20 before consulting with the other Member States. Nevertheless, the Trade Policy Committee generally accepted the proposed text, and the Commission then suggested it to Canada for further discussion with the aim to find consensus in the Joint Committee. The topic seems to have been placed on the agenda of the meeting of the Joint Committee in December 2022. Pending a final decision by the CETA Joint Committee, a discussion and analysis of the Decision has to be based on the text as agreed by the Trade Policy Committee.21 In any case, the agreement between the European Commission and the Member States in the Trade Policy Committee was considered to be a sufficient assurance for the parliamentarians of the Green Party to vote in favour of ratification of CETA on 01.12.2022 in the German Bundestag.22 The road towards the decision of the Joint Committee also raises the question how a treaty body can adopt a decision before the treaty entered into force. This is another unique feature of CETA: As pointed out above, CETA has been provisionally applied since 21.09.2017 based on Article 30.7.3 CETA with the exception of the provisions on investment protection for which the EU does not have an exclusive competence.23 The CETA Joint Committee was constituted on this basis in 2018 and has been active since then. The competence of the CETA Joint Committee is also not limited to those parts of the agreement which are applied provisionally. However, any decision relating to those parts which are not yet applied provisionally – such as the provisions on fair and equitable treatment and indirect expropriation – will only become practically relevant when and if CETA formally and fully enters into force.

 Council of the European Union, Working Document, From: European Commission To: Trade Policy Committee (Experts – Services and Investment) WK 14135/2022 INIT, 19.10.2022. 20  The European Sting (2022). 21  See the Annex of this contribution for the text of the proposal. 22  Katharina Dröge (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN), German Bundestag, Plenary Protocol 20/73 of 01.12.2022 (Stenographic Report), p. 8492. 23  Notice concerning the provisional application of the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between Canada, of the one part, and the European Union and its Member States, of the other part, Official Journal of the European Union L 238 (16.09.2017), p. 9. 19

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4 Between Treaty Interpretation and Amendment One of the key questions in the process leading to the draft decision was if certain text options would still amount to an interpretation of the terms of CETA or whether it could be considered a disguised amendment of the treaty and therefore circumvent the rules on treaty amendment in Article 30.2 CETA which require the completion of “applicable internal requirements and procedures”.

4.1 Discovering Versus Creating Something New: The Demarcation Between Interpretation and Amendment Interpretation in public international law and more broadly in law in general refers to the cognitive and creative process of assigning meaning to a text of a legal instrument for the purposes of establishing rights, obligations, and other consequences relevant in a legal context.24 The basic rules of treaty interpretation in public international law can be found in Articles 31 to 33 VCLT. Contrary to this, an amendment is the actual change of the text of an international legal instrument. The basic rules for treaty amendment are codified in Articles 39 to 41 VCLT which already indicates that interpretation and amendment are two different legal concepts under public international law.25 As two commentators put it: Interpretation determines the meaning and scope of a norm. Essentially it is supposed to set out a meaning of the norm that has always been there, whereas amendment alters the norm altogether, adding to or restricting its meaning and scope.26

Often treaties contain special provisions on amendments with procedural requirements for the entry into force of amendments. Usually, amendments require the consent of all or a certain majority of the parties to the treaty.27 In addition, amendments may require the fulfilment of certain internal conditions such as parliamentary consent while treaty interpretation usually does not require any internal procedures. Despite the conceptual difference between interpretation and amendment in theory, the difference in practice remains blurring. In particular, the interpretation of a historic treaty as a “living instrument”, i.e. giving its meaning in the context of current issues (also referred to as dynamic interpretation), can lead to an under­ standing of certain provisions which may not have been the strict intention of the original drafters. While it is clear that an interpretation cannot add completely new obligations to the treaty parties or establish a new institutional mechanism, the con-

 Herdegen (2020), para. 1.  Scheu (2022), para. 28. 26  Methymaki and Tzanakopoulos (2016), p. 177. 27  Klabbers (2006), para. 1. 24 25

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cretisation of certain general and open terms, such as “arbitrary” or “manifestly excessive”, which deviates from a meaning established in another context would not necessarily amount to an amendment of the treaty. Unlike interpretation of domestic legal terms, interpretation of treaty terms in public international law is a decentralised exercise: Treaties can and must be interpreted by any actor applying the treaty terms to a particular case. Usually, a party to a treaty needs to interpret its provisions when using the treaty as a guide for its actions. In addition, decisions of international courts, non-judicial treaty bodies and national courts as well as legal doctrine, constitute important sources of interpretation. Consequently, while an interpretation of a particular term by the International Court of Justice (ICJ) bears significant weight it is usually not an authoritative interpretation of that particular term in general, but a context- and treaty-specific interpretation. Such an interpretation cannot be applied to another treaty and context without taking the interpretation’s original basis and context into account. In par­ ticular, interpretations by the ICJ cannot limit the autonomy of the treaty parties to reach a different interpretation by consensus. Interpretation can lead to different results: In its 2018 Draft Conclusions on Subsequent Agreements and Subsequent Practice the International Law Commission (ILC) recalled that interpretation can lead to the widening or narrowing down (speci­ fying) of possible meanings of a particular term or provision, or of the scope of the treaty as a whole.28

4.2 Interpretation by the “Masters of the Treaty” The general division between law-making and the interpretation of law is not only of a conceptual nature but has practical implications as well. Usually, the law makers are not the ones who interpret and apply the law. Interpreting and applying the law is the domain of courts or other organs dispute settlement. However, the law makers, i.e. the states, can also play a role with regards to the interpretation, in particular through subsequent agreements and practice as referred to in Article 31 para. 3 lit a) and b) VCLT. This provision builds the bridge between the act of law-­making, the conclusion of the treaty, and its interpretation by the parties to the treaty. An interpretative act of the parties to the agreement can also amount to subsequent practice under the agreement which needs to be taken into account when other actors interpret the agreement, Article 31 para. 3 lit b) VCLT. The close relationship between interpreting and amending a treaty becomes especially visible with regards to bilateral treaties: Whether the parties agree on an interpretation of a certain treaty provision or on its textual change does not affect the rights and obligations of other parties or relevant actors. Hence, the authority of the parties to  ILC, Draft conclusions on subsequent agreements and subsequent practice in relation to the interpretation of treaties with commentaries, A/73/10 (2018), p. 53 (Commentary to Conclusion 7.1). 28

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a bilateral treaty to interpret this treaty is particularly broad. Consequently, the interpretation by the parties is of “paramount relevance” 29 in international law as one commentator put it. However, one of the key questions in this context is how far the “masters of the treaty” can go in interpreting the treaty through subsequent agreements and practice without amending it. In other words: How do we know that a particular act of the parties to the treaty amounts to an act of interpretation and not of amendment? International practice suggests that there is a rule of in dubio pro interpretationem. Conclusion 7 of the ILC Draft on Subsequent Practice states: It is presumed that the parties to a treaty, by an agreement or a practice in the application of the treaty, intend to interpret the treaty, not to amend or to modify it.30

The ILC explained this conclusion with reference to international practice: It is clear, however, that States and international courts are generally prepared to accord parties a rather wide scope for the interpretation of a treaty by way of a subsequent agreement. This scope may even go beyond the ordinary meaning of the terms of the treaty.31

It can thus be concluded that the discretion of the parties to a treaty to interpret the treaty is significantly wide and may be broader than the competence of courts or other bodies which are not composed of the state parties. Hence, some of the general rules on interpretation, in particular the rule that an interpretation must not go beyond the ordinary meaning of the text32, need to be modified when assessing an interpretative act of the treaty parties. In fact, one commentator even argues treaty interpretation through joint instruments may go as far as a treaty amendment because “there is no substantive distinction between interpretation and amendment to observe in the case the CETA Joint Committee adopts an interpretation”.33

4.3 The CETA Joint Committee Decision as an Act of Interpretation Based on the above considerations it can be concluded that the CETA Joint Committee Decision on investment amounts to an act of interpretation and not an amendment of the treaty. First, the CETA parties deliberately chose the form of a decision of the Joint Committee which is formally distinct from the procedure of  Herdegen (2020), para. 3.  ILC, Draft conclusions on subsequent agreements and subsequent practice in relation to the interpretation of treaties with commentaries, A/73/10 (2018), p. 51. 31  ILC, Draft conclusions on subsequent agreements and subsequent practice in relation to the interpretation of treaties with commentaries, A/73/10 (2018), p. 59 (Commentary to Conclusion 7.3). 32  Dörr (2018), para. 74. 33  With regards to joint interpretations in the CETA context see Scheu (2022), para. 43. 29 30

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treaty amendment. Based on the formal distinction between interpretation and amendment the formal characteristics of the relevant legal instrument should be of key concern.34 Second, the wording of the Joint Committee Decision clearly indicates that the parties intend to clarify  – albeit in a limiting sense  – existing provisions of CETA. The Decision specifically states that Article 8.10 and Annex 8-A “shall be interpreted in the following way”. The Decision also frequently uses the phrase “for greater certainty”. Third, the contents of the decision refer to very specific terms of Article 8.10.2 and Annex 8-A of CETA. It is clear that the CETA parties aim at interpreting and not going beyond these terms. The text of the CETA Joint Committee Decision expressly states that specified terms which are of a general nature (“fundamental breach of due process”, “manifest arbitrariness”, “targeted discrimination on manifestly wrongful grounds”, “economic impact of the measure or series of measures”, “duration of the measure or series of measures”, “character of the measure or series of measures” etc.) shall be understood in particular ways. However, the Joint Committee would not add new textual elements to the agreement. The decision therefore aims at clarifying the meaning of these terms, but not changing them. The discussed interpretations of the terms of Article 8.10 and Annex 8-A deviate from an understanding of some of these terms in other agreements and treaties, in particular as developed by certain arbitral tribunals established on the basis of bi­ lateral investment agreements.35 This is intended: The parties would aim at an understanding of these provisions which deviates from previous practice under other agreements. There is nothing in international law which would limit the sovereignty of treaty parties to develop a different understanding of certain terms as developed by judicial bodies in other contexts. The discussed interpretations would also not add any new obligations on the CETA parties which could raise questions from a domestic constitutional law perspective. Instead, the interpretations would limit the obligations of the parties and therefore increase their regulatory autonomy. If anything, the proposed interpretations would limit the rights of investors under Chapter 8 of CETA. However, such an interpretation would not frustrate any expectations of investors, since Chapter 8 of CETA is not yet in force and also not applied provisionally. If interpretations would be adopted prior to the entry into force of treaty, they would not diminish any rights of investors, let alone rights of the CETA parties.

 For a similar view see Scheu (2022), para. 29.  See e.g. the summary of the compilation of interpretations of the FET standard in UNCTAD (2012a), Fair and Equitable Treatment, pp. 89–92. 34 35

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5 Clarifying and Narrowing the Provisions of the Treaty or Replacing Open Terms with Other Open Terms? The Value-­Added of the Decision of the CETA Joint Committee Does the Decision of the CETA Joint Committee contribute to greater clarity, and does it limit the scope of the standards of fair and equitable treatment and indirect expropriation? Or does the Decision just replace vague provisions with equally vague definitions as suggested during an expert hearing of the German parliament in October 2022.36 Answering this question is not only relevant from a political, but also from a legal perspective, because it has implications on what the CETA tribunals will rely on. The legal value-added of the present decision will also have implications on future attempts of the CETA parties to rely on the instrument of an interpretative decision by the CETA Joint Committee. It is beyond the scope of this contribution to analyse the entirety of the Decision which is why the following remarks only address some of the more pertinent elements of the decision. No. 1 b) of the Decision aims to further narrow down Article 8.10.2 b) CETA which states that a “fundamental breach of due process, including a fundamental breach of transparency, in judicial and administrative proceedings” constitutes a breach of the obligation of fair and equitable treatment. The decision states that “blatant miscarriage of justice” constitutes such a fundamental breach of due process. While one could argue that the terminology of the Decision only substitutes one vague term with another, No 1 b) of the decision adds a number of case scenarios such as unfounded refusal of access to courts or legal assistance, infringements of the investor’s right to be heard, or clearly biased and corrupt judges which constitute such blatant miscarriage of justice. The decision therefore adds concrete examples37 and helps clarify the vague term of “fundamental breach of due process”. The definition and list of examples also indicates that “due process” is only understood as referring to judicial and administrative proceedings, but not to the substance of a law or administrative decision of the host state. Another example of how the Decision clarifies and narrows the standard of fair and equitable treatment concerns the reference to “specific representation” made by a CETA party to an investor in Article 8.10.4 CETA. Here the Decision states that only “written, specific and unambiguous representations made to an investor by the competent authority of a Party and upon which the investor reasonably relied in deciding to make or maintain the covered investment, but that the Party subsequently frustrated” may be taken into consideration. Again, this is a clarification and significant limitation of the standard compared to the treaty text of CETA which

 Hindelang (2022), p. 11. See also Hindelang and Nassl (2022). For a similar critique albeit from another political perspective see Arcuri and Violi (2022). 37  This is precisely what one commentator proposed in a first reaction to an earlier draft version of the text, see Lester (2022). 36

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only refers to “specific representation” which has been interpreted by investment arbitration panels in the past in many different and partly particular broad ways.38 Similar clarifications which reduce the scope of the CETA Text can be found in the interpretations of the text of Annex 8-A on indirect expropriation. One of the main points in this context is that that a measure can only be regarded as “manifestly excessive” and therefore an indirect expropriation “if it is wholly disproportionate to its intended policy objectives in that it would be perceived as undeniably unreasonable in light of its purpose”.39 At first glance, this may seem again like a substitution of one vague term with another. However, the reference to “wholly” and “undeniable” indicates that it refers to administrative or legislative behaviour which would be seen as disproportionate by any reasonable observer. This is likely to be similar to the notion of an administrative act being so grossly unlawful that it must be considered ex tunc null and void. German administrative law refers to this idea in Article 44 of the Administrative Procedure Law (Verwaltungsverfahrensgesetz). German legal doctrine uses the figurative definition that an administrative act is null and void if it has “the unlawfulness written on its face”.40 It seems convincing to apply this standard also to the definition adopted in the Decision of the CETA Joint Committee. Another important clarification concerns the idea that a measure may be considered indirect expropriation if it “interferes with distinct, reasonable investment-­ backed expectations”.41 Similar to the definition of “specific representation”, the Decision of the CETA Joint Committee clarifies that only “written, specific and unambiguous representations made to an investor by the competent authority of a Party, and upon which the investor reasonably relied in deciding to make or maintain the covered investment, but that the Party subsequently frustrated” may be taken into account to determine if an act amounts to indirect expropriation. Again, some investment tribunals have adopted a wider approach than this in the past.42 The definition of the CETA Joint Committee is therefore an act of clarification and limitation.

6 Conclusion The Decision of the CETA Joint Committee on the interpretation of certain terms concerning fair and equitable treatment and indirect expropriation is clearly an act of treaty interpretation and not an amendment of the treaty. Acting through the CETA Joint Committee the CETA parties have further clarified and narrowed the  Dolzer and Schreuer (2008), pp. 133–140.  No 2 d) Decision of the CETA Joint Committee. 40  Kopp and Ramsauer (2022), § 44 No. 12 VwVfG. 41  No 2 c) Annex 8-A CETA. 42  UNCTAD (2012b), Expropriation, p. 75. See also Kriebaum (2022), para. 54–66. 38 39

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scope of some provisions of the agreement. The approach is therefore a viable attempt to continue with the general objective of CETA, i.e. designing provisions on investment protection which balance the rights of investors with the policy space and regulatory autonomy of the parties. However, it should also be clear that the Decision does not alter existing rights and obligations of the CETA parties. It does not exclude fair and equitable treatment or indirect expropriation from the scope of investment protection. Investors can still rely on these standards and may also try to develop interpretations which seek to broaden the scope of these protection standards again. Yet, it can be assumed that the CETA Tribunals will try to adhere more closely to the terminology and intention of the Decision of the CETA Joint Committee because the members of these Tribunals have been selected exclusively by the CETA parties, and it can be expected that they feel particularly loyal to the intention of the parties. Despite this assumption, it is also clear that an interpretation – even if it is binding  – is never the end of an exercise of applying the law to a concrete case, but usually only one element in a complex process, and often a disputed one as well.

7 Annex43 Decision No X/2022 of the CETA Joint Committee on the interpretation of certain terms in Article 8.10, Annex 8-A and Article 8.39 THE CETA JOINT COMMITTEE, Having regard to Article 26.1.5.e) of CETA, Having also regard to Decision No 2/2021 of the CETA Joint Committee of 29 January 2021, Recalling the common understanding expressed in Section 6 of the Joint Interpretative Instrument, Aiming to further clarify the intentions of the Parties under Chapter 8, notably with respect to Article 8.10 (Fair and Equitable Treatment) and Annex 8-A (Indirect Expropriation) HAS ADOPTED THIS DECISION: 1. Fair and Equitable Treatment Article 8.10 shall be interpreted as follows: For greater certainty, the list of elements in Article 8.10.2 is exhaustive. a) For greater certainty, the mere fact that an investor’s challenge of the impugned measure in domestic proceeding has been rejected or dismissed or has otherwise failed does not in itself constitute a “denial of justice” in the meaning of Article 8.10.2 (a).

 Source: Council of the European Union, Working Document, From: European Commission To: Trade Policy Committee (Experts  – Services and  Investment) WK 14135/2022 INIT, 19 October 2022. 43

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b) For greater certainty, a measure or series of measures constitute a “fundamental breach of due process, including a fundamental breach of transparency, in judicial and administrative proceedings” in the meaning of Article 8.10.2(b) in cases of blatant miscarriage of justice (such as the unfounded refusal of access to courts or legal assistance, infringements of the investor’s right to be heard, mani­ fest and unjustifiable unequal treatment of the parties before a court, deadlines that are impossible to meet, clearly biased and corrupt judges, complete or unjustifiable lack of transparency). c) For greater certainty, a measure or series of measures constitutes “manifest arbitrariness” in the meaning of the Article 8.10.2(c) if: –– –– –– ––

it does not contain the reasons on which it is based; it is patently not founded on reason or fact; it is based on unreasonable discretion, prejudice or personal preference; or it is taken in manifestly willful disregard of due process and proper procedure.

Recalling Articles 8.10.6 and 8.10 and for greater certainty, the mere illegality or merely inconsistent or questionable application of a policy or procedure, does not in itself constitute manifest arbitrariness as referred to in the subparagraph 2(c). For greater certainty, a measure or series of measures constitute “targeted discrimination on manifestly wrongful grounds such as gender, race or religious belief” in the meaning of Article 8.10.2(d) if the measure or series of measures provides for differential treatment which is patently not founded on reason or fact or is patently founded on illegitimate grounds such as prejudice or bias. Article 8.10.2(d) shall not be construed as preventing the Parties from granting a differential treatment on the basis of objective and legitimate grounds, such as measures that are designed or applied to protect legitimate public welfare objectives, including health, the promotion of gender equality, environment (including climate protection) or safety. d) For greater certainty, in determining whether a measure or series of measures amounts to a breach of Article 8.10.2 (a), (b) or (c), the Tribunal shall consider whether the measure or series of measures involves gross misconduct that offends a sense of judicial propriety. For greater certainty, in determining whether a measure or series of measures constitute “abusive treatment of investors, such as coercion, duress and harassment” within the meaning of Article 8.10.2 (e), the Tribunal shall consider, whether a Party acted ultra vires or whether the episodes of alleged harassment or coercion were repeated and sustained. e) Under Article 8.10.4, the Tribunal may only take into account written, specific and unambiguous representations made to an investor by the competent authority of a Party and upon which the investor reasonably relied in deciding to make or maintain the covered investment, but that the Party subsequently frustrated.

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The Tribunal shall notably consider whether a prudent and informed investor could have reasonably formed a legitimate and justifiable expectation on the basis of such representations. f) A “breach of another provision of this Agreement” within the meaning of Article 8.10.6 includes all provisions of the Agreement, including all provisions of chapter 8. 2. Indirect Expropriation Annex 8-A shall be interpreted as follows: a) For greater certainty, an indirect expropriation within the meaning of Paragraph 1 of Annex 8-A shall be determined to exist if the investor has been radically deprived of the economical use and enjoyment of its investment, as if the rights related thereto had ceased to exist. b) When assessing the “duration of the measure or series of measures” within the meaning of Paragraph 2 b) of Annex 8- the mere fact that a measure is of a permanent nature is not sufficient in itself to establish an indirect expropriation. c) In determining whether there are “distinct, reasonable investment-backed expectations” in the meaning of Paragraph 2 c) of Annex 8-A, the Tribunal shall only take into account written, specific and unambiguous representations made to an investor by the competent authority of a Party, and upon which the investor reasonably relied in deciding to make or maintain the covered investment, but that the Party subsequently frustrated. The Tribunal shall notably consider whether a prudent and informed investor could have reasonably formed legitimate and justifiable expectations on the basis of such representations. d) The impact of a measure or series of measures appears “manifestly excessive” within the meaning of Paragraph 3 of Annex 8-A if it is wholly disproportionate to its intended policy objectives in that it would be perceived as undeniably unreasonable in light of its purpose. e) In light of the need for an effective and progressive response to the urgent threat of climate change, the Parties reaffirm that non-discriminatory measures of a Party that are designed and applied to combat climate change or to address its present or future consequences do not constitute indirect expropriation unless the impact of a measure or series of measures would appear wholly disproportionate in that it would be perceived as undeniably unreasonable in light of its purpose. 3. Climate Change In light of the commitments of the Contracting Parties under the Paris Agreement, an investor should expect that the Contracting Parties will adopt measures that are designed and applied to combat climate change or address its present or future consequences, notably through mitigation and adaptation policies.

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When interpreting the provisions of the Investment Chapter, the Tribunal shall take due consideration of the commitments of the Parties under the Paris Agreement and their respective climate neutrality objectives. Thus, the Parties confirm their understanding that the provisions of this Chapter shall be interpreted and applied by the Tribunal by taking due consideration of the commitments of the Parties under the Paris Agreement and their respective climate neutrality objectives and in a way that allows the Parties to pursue their respective climate change mitigation and adaptation policies. The Parties also reaffirm their commitment to adopt, when necessary, binding interpretations pursuant to Articles 8.31.3 and 8.44.3(a) of CETA in accordance with Decision No 2/2021 of the CETA Joint Committee of 29 January 2021 with the view to ensure that the Tribunal respects the intent of the Parties in all circumstances, including in relation to their right to regulate in the public interest to achieve legitimate public policy objectives to protect the environment and fight climate change. 4. Protection of essential security interests The Parties reaffirm that, in line with Article 28.6 of CETA, nothing in this Agreement shall be construed to prevent Canada and the European Union and its Member States from taking an action that either Party considers necessary to protect its essential security interests in time of war or other emergency in international relations. 5. Determination of a breach and calculation of monetary damages For greater certainty, when determining a breach of a provision of Chapter 8, the Tribunal shall also take into consideration the following: (i) the existence or absence of possible damage prevention and damage mitigation measures that were available to the investor; (ii) the existence of a national compensation scheme44 in which the opportunity to participate existed and which were not pursued; or (iii) the voluntary acceptance of compensation by the investor under such compensation scheme, leading the Party to reasonably believe that any damage suffered by the investor has been compensated. Article 8.39.3 shall be interpreted as follows: For greater certainty, for the calculation of monetary damages under Article 8.39.3, account shall be also taken: (i) of an unreasonable failure by the claimant to act subsequent to the breach of the treaty, where it could have reduced the damages arising, or of the unreasonable incurring of expenses by the claimant subsequent to a treaty breach, which results in increasing the size of its claim; or

 For greater certainty, the term “national compensation scheme” does not include national insurance or guarantee schemes. 44

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(ii) the contribution to the injury by willful or negligent action or omission of the investor or any entity in relation to whom reparation is sought. 6. Final provisions The provisions of this Decision applicable to the Tribunal shall apply also to the Appellate Tribunal established under Article 8.28 of CET

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Protecting Individuals in International Investment Law: Plans for an Investment Court in the Past and Today August Reinisch

1 Introduction It is a particular pleasure to contribute to this liber amicorum for Rainer Hofmann with whom I have worked for many years within the International Law Association (ILA). It is in fact also the ILA that provides the link to my contribution to this book presented to Professor Hofmann, the ILA’s long-standing treasurer. Discussing past and current plans for the creation of an international investment court will show that a group of interested persons – whether scholars or practitioners – can advance the role of individuals in international law and further the means of effectively protecting them against state interference. This is a topic that forms a common threat in international human rights protection as well as international investment law,1 and relates to the anchoring of international investment law in general international law.2 My chapter focuses on the most recent development of protecting private parties, whether legal or natural persons, in international investment law: the idea of a multilateral investment court. It will discuss and compare the current debate mostly carried out within UNCITRAL Working Group III with historic precursors such as the work of ILA committees which discussed an international investment court already in the 1960s. Univ.-Prof. Mag. iur. et. phil. Dr. iur. August Reinisch, LL.M. (NYU), Professor of International and European Law, University of Vienna.  See also Braun (2012); Parlett (2011); Dupuy and Viñuales (2012), p. 1739; Peters (2014); Tietje (2012), p. 5. 2  See Hofmann and Tams (2011). 1

A. Reinisch (*) Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_42

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2 The Quest for Substantive and/or Procedural Protection for Private Parties International investment law in its current form owes its existence to a development rationale. In the 1950s and 1960s, the multilateral development banks and state lenders were the prime sources of financial means for economic development in most of the Global South. To substitute, or rather complement, official lending, ways were sought to increase private investment in those countries in order to also enhance know-how transfer, entrepreneurship and private initiative.3 Attracting more investment by non-state actors in developing countries required pursuing two avenues: Investment protection on a substantive and/or a procedural level. On the one hand, bilateral, and subsequently also multilateral, investment treaties (BITs and MITs) contain substantive investment protection guarantees such as fair and equitable treatment, full protection and security, non-discrimination obligations as well as guarantees against uncompensated expropriation.4 On the other hand, it was considered necessary to grant investors direct access to dispute settlement beyond the courts of the host country. Providing direct access to dispute settlement mechanisms helped avoiding the politically charged atmosphere of diplomatic protection. Consequently, investor-­ state dispute settlement in the form of mixed  arbitration was developed as the main route of procedurally protecting private investors. At first, only contractual arrangements between private investors and host states included arbitration clauses. However, the importance of arbitration vastly increased once host states started to offer arbitration also in treaty clauses as well as in national legislation.5 So-called treaty arbitration has led to a remarkable increase of investment cases brought by individuals and companies against host states since the late 1990s because they were now able to rely on dispute settlement clauses contained in investment treaties. Apart from the availability of a neutral forum and the concomitant de-­ politicization of disputes by direct arbitration,6 the fact that individuals could directly raise their claims against host states before an international tribunal considerably strengthened the position of such private parties. The only major legal weakness of investment arbitration remains its lack of a fully effective enforcement system. This is evident in the fact that both the ICSID Convention7 as well as recognition and enforcement systems such as under the  World Bank Group (1992), p. 35, as cited in Dolzer et al. (2022), p. 7; Miles (2013), p. 94 et seq.  See Reinisch and Schreuer (2020). 5  Paulsson (1995), p. 232. 6  Shihata (1986), p. 1. 7  Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States, 18.03.1965, 575 UNTS 159 (hereinafter ICSID Convention). 3 4

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New York Convention8 do not affect the present customary law on the immunity from enforcement measures.9 Despite this ‘success story’, it is undeniable that international investment law is faced with criticism.10 Some critics have portrayed it as a system enabling powerful corporate actors to defy national regulation and sometimes even to prevent host state regulation in the national interest. This phenomenon is referred to as a ‘chilling effect’ and results from the possibility of companies to demand, what have been termed ‘mega awards,’11 from the countries in which they invest.12 Against this background, it is often forgotten that investment law equally protects natural persons and that many investors using the system are private individuals.13 Discontent with the overly effective system of investment arbitration has led not only to a general backlash,14 but also to calls from totally abolishing the system to at least reforming it. One of the most interesting reform proposals that could maintain – though it would limit – the possibility for private parties to access an international dispute settlement system suggests the creation of a multilateral investment court.

3 The Current Work on a Multilateral Investment Court Today, the driving motivation to set up a multilateral investment court is less the concern about protecting individuals or enhancing procedural rights of private parties vis-à-vis the state. Rather, a multilateral investment court should curb, what is often considered to be, an overly protective system of investment arbitration.  New York Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards, 10.06.1958, 330 UNTS 38 (hereinafter New York Convention). 9  ICSID Convention, Article 55 (“Nothing in Article 54 shall be construed as derogation from the law in force in any Contracting State relating to immunity of that State or of any foreign State from execution.”). While the New York Convention does not contain an express provision to this end, it has been generally accepted by courts that immunity for enforcement measures remains a separate obstacle to the enforcement of awards. Reinisch (2010), pp. 671–697. 10  See Alvarez (2011), p. 341 et seq.; Franck (2005), p. 1521. 11  Paparinskis (2020a), pp. 1246–1286; Paparinskis (2020b). 12  Bonnitcha and Brewin (2020); Hodgson et al. (2021); Roberts and St. John (2019). 13  See only Víctor Pey Casado and President Allende Foundation v Chile, ICSID Case No. ARB/98/2; Ioan Micula, Viorel Micula, and others v Romania I, ICSID Case No. ARB/05/20; Tza Yap Shum v Perú, ICSID Case No. ARB/07/6; Franck Charles Arif v Moldova, ICSID Case No. ARB/11/23; Vladislav Kim and others v Uzbekistan, ICSID Case No. ARB/13/6; Hussein Nuaman Soufraki v United Arab Emirates, ICSID Case No. ARB/02/7; Eudoro Armando Olguín v Paraguay, ICSID Case No. ARB/98/5; Saba Fakes v Turkey, ICSID Case No. ARB/07/20; Serafín García Armas and Karina García Gruber v Venezuela, PCA Case No. 2013-3; Manuel García Armas et  al. v Venezuela, PCA Case No. 2016-8; Dawood Rawat v Mauritius, PCA Case No. 2016-20; Marvin Roy Feldman Karpa v Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/99/1; Waguih Elie George Siag and Clorinda Vecchi v Egypt, ICSID Case No. ARB/05/15; David R. Aven and others v Costa Rica, ICSID Case No. UNCT/15/3; Michael Ballantine and Lisa Ballantine v Dominican Republic, PCA Case No. 2016-17. 14  Waibel et al. (2010). 8

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The debate within UNCITRAL and its Working Group III which started in 2017 to address whether reform is needed in the context of investor-state dispute settlement is instructive. Delegates to this UN body have identified three main concerns: (1) inconsistent and “incorrect” outcomes, (2) independence and impartiality of arbitrators, (3) costs and third-party funding.15 When moving to the reform steps, it became quickly evident that many of these problems cannot be easily fixed: 1. In regard to consistency and predictability, establishing a multilateral investment court with the possibility of appeals on questions of law is most likely to be a feasible cure for inconsistent interpretations by ad hoc arbitration tribunals.16 When it comes to correcting ‘incorrect’ awards or judgements any dispute settlement system will have a more difficult time since the question of correctness cannot be answered in the abstract.17 Rather, it will have to be sacrificed for the purpose of certainty on the altar of finality. 2. In regard to independence and impartiality of adjudicators, it may well be that a court system with long, non-renewable terms for judges can provide a higher degree of independence for such adjudicators.18 However, the lack of voice by one half of the potential users, i.e. private parties as investors, who will no longer be able to appoint adjudicators and will thus have no influence on the composition of the court, will raise the question whether such investment court judges may not have a certain pro-state inclination.19 3. Finally, limiting the enormous costs frequently involved in investment arbitration by replacing it with a multilateral court20 will only have a modest effect. Most of the costs created in current investment arbitration and certainly also in future investment litigation before a multilateral court, stems from the costs for party representation.21  Report of the United Nations Commission on International Trade Law on its fiftieth session (03–21.07.2017), Official Records of the General Assembly, Seventy-second Session, Supplement No. 17 (A/72/17), para. 264; UNCITRAL Working Group III, ‘Report of Working Group III (Investor-State Dispute Settlement Reform) on the work of its thirty-sixth session (Vienna, 29.10–02.11.2018)’ UN Doc A/CN.9/964 (06.11.2018). 16  Bungenberg and Reinisch (2020), pp.  1–222; Schill (2015), pp.  96–108;  Brown (2021), pp. 96-108; Howse (2017), pp. 209–236. 17  Alschner (2020), pp. 345–368. 18  Giorgetti et al. (2020); UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS) Standing multilateral mechanism: Selection and appointment of ISDS tribunal members and related matters: Note by the Secretariat’ UN Doc A/CN.9/WG.III/WP.213 (08.12.2021) para. 60; UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS): Submission from the European Union and its Member States’ UN Doc A/CN.9/ WG.III/WP.159/Add.1 (24.01.2019). 19  Langford et al. (2019), pp. 1–38. 20  UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS) – cost and duration: Note by the Secretariat’ UN Doc A/CN.9/WG.III/WP.153 (31.08.2018); UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS) Draft provisions on procedural reform’ UN Doc A/CN.9/WG.III/WP.219 (11.07.2022). 21  Bottini et al. (2019); Hodgson (2014); Bonnitcha et al. (2017), p. 28. 15

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The European Union is the most outspoken voice in favour of creating a multilateral investment court. This results from internal political pressure inside of the EU and less from a general enthusiasm for international adjudication. It was the EU’s negotiators in the Commission that encountered serious troubles when they planned to conclude TTIP and CETA with its North American partners providing for investment arbitration.22 The opposition initially by NGOs and subsequently even by major political parties and in the European Parliament led the Commission to abandon any plans for investment arbitration and to present an alternative investment court system as a solution to most problems.23 This political need was intensified as a result of the sceptical stance of the CJEU towards international dispute settlement mechanisms, as already expressed in its ECHR Opinion.24 From the investment court system (ICS), a hybrid between adjudication and arbitration provided for in the Canada-EU Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA),25 – cleared by the CJEU in its CETA Opinion26 – and several other EU free-trade ­agreements with investment chapters,27 it was only a small step towards endorsing more broadly the creation of a multilateral investment court.28 So far, however, neither the EU nor UNCITRAL have come forward with concrete plans for the establishment of such a court,29 although CETA and other EU

 Garcia-Duran and Eliasson (2017), pp. 23–42; Puntscher Riekmann (2017), pp. 286–294.  On the Investment Court System for CETA and TTIP see Chapter 8 on Investment in the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between Canada, of the one part, and the European Union and its Member States, of the other part (signed 30.10.2016, date of effect 21.09.2017), OJ L 11, 14.01.2017, p. 23; see also Chapter II on Investment in the EU-US Transatlantic Trade and Investment Partnership Trade in Services, Investment and E-Commerce, Commission Draft Text (2015), https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/september/tradoc_153807.pdf, accessed 30.11.2022; EU Parliament, TTIP Negotiations on Investment Court System for TTIP, Legislative Train, https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/carriage/ttip-investment-courtsystem-for-ttip/report?sid=6201, accessed 30.11.2022; EU Commission, ‘Commission proposes new Investment Court System for TTIP and other EU trade and investment negotiations’ Press Release (Brussels, 16.09.2015) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ IP_15_5651, accessed 30.11.2022; Schill (2016); Koeth (2016). On the opposition to CETA and TTIP see Eliasson and Garcia-Duran Huet (2018), pp. 101–116. 24  European Court of Justice, ECLI:EU:C:2014:2454, judgement, 08.12.2014, Opinion 2/13 of the Court. 25  Art. 8.18 et seq. CETA. 26  European Court of Justice, ECLI:EU:C:2019:341, judgement, 29.01.2019, Opinion 1/17 of the Court. 27  EU-Singapore Investment Protection Agreement (2018); Free Trade Agreement and Investment Protection Agreement with Vietnam (2019); Economic Partnership Agreement with Japan (2019), EU-Mexico Global Agreement (negotiations were concluded in 2020, currently under review). 28  Council of the EU, Negotiating directives for a Convention establishing a multilateral court for the settlement of investment disputes, 12981/17 ADD 1 DCL 1, 20.03.2018. 29  UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS): Appellate and multilateral court mechanisms’ UN Doc A/CN.9/WG.III/WP.185 (29.11.2019). 22 23

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treaties mention it as an option for the future.30 It is primarily legal scholars interested in the field who are contributing to this debate.31 Most current proposals devise either a single multilateral investment court, which in itself is a two-tiered structure with a court of first instance and an appellate instance, or a form of multilateral appeals mechanism, enabled to hear appeals from arbitral awards.32 Appeals mechanisms would primarily safeguard the consistency and predictability of outcomes by establishing a centralised body of adjudicators to rule on controversial questions of interpretation. It would maintain the current system of ad hoc arbitration and just open an additional appellate instance in the form of a WTO Appellate Body-like permanent institution. Detailed plans for the election of judges for non-renewable terms of longer duration are aimed at ensuring their independence and impartiality.33 Of course, their election by states, the members of such an international court,34 will require ­enlightened self-interest of those nominating and voting for judges to also take into account investor interests. Criticism has been voiced that investors will no longer have a say in the composition of the adjudicatory body, comparable to the appointment power they enjoy in current arbitration.35 Whether the costs side will be served has to be seen. Establishing any form of a permanent judicial structure entails quite heavy fixed costs,36 which will only pay off when a sufficient number of cases are dealt with in comparison to ad hoc arbitration.

 Art. 8.29 Comprehensive Economic and Trade Agreement, supra note 23 (‘The Parties shall pursue with other trading partners the establishment of a multilateral investment tribunal and appellate mechanism for the resolution of investment disputes. Upon establishment of such a multilateral mechanism, the CETA Joint Committee shall adopt a decision providing that investment disputes under this Section will be decided pursuant to the multilateral mechanism and make appropriate transitional arrangements.’). 31  See Brown (2017), p.  673–690; Bungenberg and Reinisch (2021); Bungenberg and Reinisch (2020); Calamita (2017), pp.  611–624; Caplan (2019), p.  207; Happ and Wuschka (2017), p.  113–132; Howse (2017), p.  209; Kaufmann-Kohler and Potestà (2017); Schill and Vidigal (2019), pp. 314–344. 32  UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS) Advisory Centre: Note by the Secretariat’ UN Doc A/CN.9/WG.III/WP.212 (03.12.2021); UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS) Appellate and multilateral court mechanisms: Note by the Secretariat’ UN Doc A/CN.9/WG.III/WP.185 (29.11.2019); UNCITRAL Working Group III, ‘Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS) Appellate mechanism: Note by the Secretariat’ (Unofficial UN Document), https:// uncitral.un.org/sites/uncitral.un.org/files/media-documents/uncitral/en/uncitral_wp_-_appeal_14_ december_for_the_website.pdf, accessed 30.11.2022. 33  See, e.g. Bungenberg and Reinisch (2021), Art. 14. 34  See, e.g. Bungenberg and Reinisch (2021) Art. 4 Membership of the MIC (‘1. The original Members of the MIC shall be the parties which sign the present Statute and ratify it in accordance with Articles 59 and 60. 2. States and other international entities, which have the power to enter into investment agreements, may accede to the MIC.’). 35  Fontanelli et al. (2016), p. 191; Bjorklund et al. (2019), pp. 1–21. 36  See Bungenberg and Reinisch (2020), p. 214. 30

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4 The ILA’s Past Work on an Investment Court The ILA’s Committee on Nationalization and Foreign Property, set up in 1956, initially focused on nationalization and compensation.37 Already in 1960, it started to address procedural issues, when it found ‘the development of international procedures of arbitration in disputes affecting property and investments, and in particular disputes between States and individuals’ to be desirable.’38 Two draft statutes were presented in the 1960 report: a ‘Draft Statute of the Arbitral Tribunal for Foreign Investment’,39 i.e. a treaty providing for ad hoc arbitration between nationals of one state party and a state party, and a draft statute on an alternative model that would establish a permanent investment court system, a Foreign Investments Court.40 This ‘Foreign Investments Court’ would have offered both state-to-state and investor-­state dispute settlement. The court’s jurisdiction covered disputes concerning any unreasonable or discriminatory impairment of property rights as well as the observance or interpretation of any state undertaking vis-à-vis investors.41 Inspired by provisions of the ICJ Statute, the draft Statute laid down in some detail the composition of this state-funded court,42 and provided for the court’s power to adopt its own rules of procedure.43 However, the statute itself did not contain any procedural rules or rules on the effect of the court’s judgments. Such procedural rules were, however, included in the parallel draft statute of the ‘Arbitral Tribunal for Foreign Investment’, which provided for a similar consent-­ based jurisdiction.44 The Arbitral Tribunal’s draft statute contained elements that were subsequently adopted in the 1965 ICSID Convention.45 It focused on procedure and not on substantive investment protection standards. In fact, it did not con-

 ‘Nationalization’ (1958) 48 Int’l L Ass’n Rep Conf 130.  Juridical Aspects of Nationalization and Foreign Property’ (1960) 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, at 211–212. 39  Juridical Aspects of Nationalization and Foreign Property’ (1960) 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, at 225. 40  Juridical Aspects of Nationalization and Foreign Property’ (1960) 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, at 235. 41  Annex II, Foreign Investments Court (1960) 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, at 235, Art. I (‘The Parties agree to establish by the present Convention the Foreign Investments Court in order to provide machinery for the settling (a) of any dispute arising out of any unreasonable or discriminatory impairment within the territory of any Contracting Party of the property of nationals of the other Parties; (b) of any dispute concerning the observance or interpretation of any undertaking which a Party may have given in relation to investments made by nationals of any other Party.’). 42  Annex II, Foreign Investments Court (1960) 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, Art. XXV. 43  Annex II, Foreign Investments Court (1960) 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, Art. XXII. 44  Annex I, Draft Statutes of the Arbitral Tribunal for Foreign Investment, 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, at 225. 45  ICSID Convention. 37 38

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tain any substantive rules of law concerning foreign investments. Rather, it provided for customary international law and general principles of law as well as any rules adopted by the parties,46 something that resembles Article 42 ICSID Convention.47 The Committee also already emphasised that direct access to an international dispute settlement forum was justified by the wish to ‘depoliticize’ such disputes as far as possible,48 corresponding to the well-known concept of one of ICSID’s first Secretaries-­General who considered the ‘depoliticization of investment disputes’ through direct arbitration to be the core achievement of the Convention.49 The ILA’s 50th conference in Brussels, in August 1962, showed, however, that the plans for international adjudication or arbitration of investment disputes may have been premature. The ILA Committee on the Juridical Aspects of Nationalization and Foreign Property discussed the draft statute of the Arbitral Tribunal for Foreign Investment in a particularly controversial fashion.50 The Soviet branch of the ILA insisted that nationalisation was wholly within the host state’s sovereignty and did not trigger any international law obligation of compensation,51 thus ­foreshadowing the demands of the NIEO.52 It criticized the ‘unlawfulness and lack of realism of the proposal to establish an international arbitration board for disputes between individuals (physical and legal) and states in matters pertaining to the nationalisation of property.’53 These controversies explain why the ILA was unable to adopt the proposals for an investment court. Nevertheless, many elements discussed by the ILA went into what became the ICSID Convention, such as the scope of ratione personae jurisdic-

 Annex I, Draft Statutes of the Arbitral Tribunal for Foreign Investment, 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, at 225, Article 11. 47  Article 42(1) ICSID Convention, supra note 7 (‘The Tribunal shall decide a dispute in accordance with such rules of law as may be agreed by the parties. In the absence of such agreement, the Tribunal shall apply the law of the Contracting State party to the dispute (including its rules on the conflict of laws) and such rules of international law as may be applicable.’). 48  ‘Juridical Aspects of Nationalization and Foreign Property’ (1960) 49 Int’l L Ass’n Rep Conf 175, at 196. 49  Shihata (1986), p. 1. 50  ‘Juridical Aspects of Nationalization and Foreign Property’ (1962) 50 Int’l L Ass’n Rep Conf 101. 51  ‘Soviet Association of International Law, ‘Memorandum on the Question of Nationalisation of Foreign-Owned Property’ (1962) 50 Int’l L Ass’n Rep Conf 101, at 149 (‘A country carries out nationalisation in accordance with its historical, economic and political conditions. This also determines the extent of nationalisation, its principles, the manner in which nationalised property is managed, and the compensation of its former owners. The State is guided in all these matters by its national interests, and any attempt from without to impose an alternative should be viewed as intolerable interference in the internal affairs of the State and as an encroachment upon its sovereignty.’). 52  Wälde (1998), pp. 771–804; Leiter (2017), p. 10. 53  ‘Juridical Aspects of Nationalization and Foreign Property’ (1962) 50 Int’l L Ass’n Rep Conf 148, at 151. 46

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tion between contracting (state) parties and nationals of other contracting parties,54 or the final and binding effect of awards.5556

5 Comparing These Reform Plans If one compares the plans from the 1960s with the current discussion on reforming ISDS or rather, if one is willing to view the present debate in light of the experience of the 1960s, a number of interesting lessons might be learned. Firstly, both debates emphasize procedural protection and access to dispute settlement over substantive protection. The discussion in Working Group III is entirely focused on reforming dispute settlement and does not address the question of a multi-lateralization and thereby unification of the applicable protection standards.57 This is probably the result of the unsuccessful last round of trying to multi-lateralize investment protection within the OECD when the MAI was abandoned in the late 1990s.58 Given the express aim of Working Group III to enhance predictability and coherence of outcomes it seems, however, that such debate is indeed severely lacking. Already in the 1960s talks were underway  – equally within the OECD – to draft a multilateral instrument59 and although a draft Convention could be agreed upon, it was not adhered to by states. Apparently, bilateral  (1962) 50 Int’l L Ass’n Rep Conf 101, at 134, Draft Statute 1961, Article 4(2)(a) (‘As regards claims alleging a breach of International Law in relation to property of a national of another Contracting Party, only if the Contracting Party within which this property is situated has declared that it accepts the jurisdiction of the said Arbitral Tribunal in respect of claims by nationals of another Contracting Party. […]’), ICSID Convention, supra note 7, Article 25(1) (‘The jurisdiction of the Centre shall extend to any legal dispute arising directly out of an investment, between a Contracting State (or any constituent subdivision or agency of a Contracting State designated to the Centre by that State) and a national of another Contracting State, which the parties to the dispute consent in writing to submit to the Centre. […]’). 55  ICSID Convention, supra note 7, Article 54(1) (‘Each Contracting State shall recognize an award rendered pursuant to this Convention as binding and enforce the pecuniary obligations imposed by that award within its territories as if it were a final judgment of a court in that State. [...]’). 56  (1962) 50 Int’l L Ass’n Rep Conf 101, at 141, Draft Statute 1961, Article 27 (‘Once rendered, the award shall be binding upon the parties. It shall be carried out in good faith immediately, unless the Arbitral Tribunal has allowed a time limit for the carrying out of the award or of any part of it. The Contracting Parties shall recognize the awards of the Arbitral Tribunal.’ A footnote indicated that ‘At the Conference between “recognize” and “the” there were added the words: “as conclusive and treat as enforceable”.’). 57  See Reinisch, ‘Reform of Substantive Standards in a Multilateral Instrument and the Rule of Law’, in Bungenberg and Reinisch, New Frontiers for EU Investment Policy: Internal and External Dimensions (forthcoming). 58  OECD, Draft Multilateral Agreement on Investment (Draft MAI), DAFFE/MAI (98)7/REV1, draft consolidated text of 22.04.1998. https://www.oecd.org/daf/mai/pdf/ng/ng987r1e.pdf, accessed 30.11.2022. See Muchlinski (2000), p. 1033; Miles (2013), p. 85; 116–119. 59  OECD Draft Convention on the Protection of Foreign Property (1963) ILM, p. 241. 54

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deals were easier to strike. Although one might wonder whether the imbalance of bargaining powers between capital exporting countries and host states of investments would not often have led to BITs more favouring the interest of the former group than of the host countries of investments. A remarkable difference in the underlying purpose of devising a multilateral investment court becomes quite obvious. At the time, making arbitration or even access to an international investment court possible for private parties considerably broadened the procedural rights of investors. As the subsequent history has shown this was also largely implemented. Today, however, debating the creation of a multilateral investment court primarily serves the purpose of curbing the rights and procedural remedies of private parties. While this is not officially stated it follows implicitly from limitations to nominate adjudicators, various procedural hurdles, as well as corrective interpretive powers of states. Finally, the history of the reform attempts in the 1960s provides a cautionary tale. The reform did not lead to an international investment court. This may have simply resulted from the broader legal political environment or from the fact that the time was not yet ripe. However, it may also have been a consequence of an overly complex attempt of trying to bridge too many competing interests which ultimately made states to remain content with the existing bilateralism and ad hoc nature of arbitration.

6 Conclusion It is too early to say whether the currently re-ignited debate about an international or multilateral investment court will lead to its actual establishment and how it would look like. Whether it will limit or broaden the rights of private parties will be the result of competing interests feeding into the negotiation process. What appears certain though is the fact that, like current ISDS in the form of investment arbitration, it will provide a tool for individuals to directly invoke rights aimed at protecting them as investors against host state interference. Thus, what may have been regarded by some an anomaly in international law in the 1960s, has been firmly anchored in modern dispute settlement: individuals are not only right-holders under international law; they are also empowered to directly pursue such rights procedurally through access to dispute settlement.

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Protecting Individuals in International Investment Law: Plans for an Investment …

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Abaclat v. Argentine Republic: When Investment Arbitration Met Mass Claims Norbert Wühler

1 Investment Arbitration and Mass Claims: An Unlikely Partnership Investment arbitration and mass claims normally operate in two different worlds. Investment arbitration is a method to resolve disputes between investors and host states of investments and to decide the related claims. In a typical case, one investor is the claimant and the host state of the investment is the respondent. This corresponds to the traditional commercial arbitration model in which one party brings a case against another party and the arbitral award is binding only for these two parties. In fields other than investment disputes, arbitration has been expanded beyond the two-party model to deal with situations in which “similar or substantially similar injuries can and increasingly do arise on a massive scale”.1 To address largescale claims of this type, class and collective arbitration have been developed, primarily in certain domestic jurisdictions, including those of Canada, Colombia, the Netherlands, Spain and the United States.2 In Germany, the Supplementary Rules for Corporate Law Disputes of the German Institution of Arbitration (“Deutsche Institution für Schiedsgerichtsbarkeit” or “DIS”) set out procedures for arbitrations involving certain types of shareholder disputes.3 In a recent development in Brazil, Dr. Norbert Wühler, Senior expert on large-scale compensation and property restitution programs, former Director of the Claims and Reparations Department at the International Organization for Migration.  Strong (2013), p. 1.  Strong (2013), p.  1 provides an extensive overview of these developments and the issues and challenges they raise. 3  See Borris (2011), p. 55. 1 2

N. Wühler (*) Genf, Schweiz © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_43

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efforts by larger numbers of shareholders to use arbitration for claims against Petrobras arising out of the corruption scandal “carwash” are still ongoing, even though neither legal nor institutional rules foresee class or collective arbitrations.4 Mass claims processes, on the other hand, differ in a number of respects from class, collective and also “mass arbitration” – to the extent the latter exists as such. Mass claims mechanisms are usually created ad hoc to address violations of international legal obligations, typically large-scale violations of human rights or violations of humanitarian law that were committed either by a government against its own population (or a section thereof), or that occurred in the context of an internal or international conflict. They often provide standardized remedies for different ca­ tegories of victims and apply administrative procedures and non-judicial relaxed evidentiary rules, employing processing techniques such as grouping and precedent-­ setting as well as sampling, and using information technology in the resolution of the claims.5 Until Abaclat, mass claims procedures played no role in investment arbitration.6 This changed with the ICSID7 arbitration in Abaclat v. Argentine Republic.8 While it may be questioned whether large-scale investment arbitration and mass claims processes are similar in nature, it is clear that the methods and techniques employed by the arbitral tribunal in Abaclat for the processing and verification of the large number of individual claims before it were indeed the same or similar as those used in mass claims procedures. This Contribution provides a brief background to the case and the claims, summarizes the procedure and the arbitral tribunal’s decisions, elaborates the mass claims techniques and methods used, and examines what lessons can be drawn from Abaclat.

2 The Background to the Case and the Claims The circumstances leading to the Abaclat arbitration go back to the restructuring of Argentina’s economy starting in 1990, its large-scale issuing of sovereign bonds throughout the 1990s, and its default on its sovereign debt in 2001.9 As part of its measures in the 1990s, Argentina entered into a number of bilateral investment  The background to and the questions raised by these arbitrations are described by Sester (2021).  For a description and analysis of a number of claims processes and their key features, see Holtzmann and Kristjánsdóttir (2007); Wühler and Niebergall (2008). 6  Because of the smaller numbers of parties involved, other multi-party proceedings that exist in two forms in ICSID arbitrations do not amount to mass arbitration: in those cases, either separately instituted arbitration proceedings are subsequently joined or consolidated in a single multi-party proceeding; or one claim is originally filed by a plurality of claimants in one single proceeding. 7  International Centre for Settlement of Investment Disputes (“ICSID” or “Centre”). 8  Abaclat and Others v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/07/05. 9  A summary of the background and the claims can be found in Beess und Chrostin (2012), p. 505. 4 5

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t­reaties (“BITs”), including one with Italy. By 2001, Argentina had placed over USD 185 billion in sovereign bonds, including 179 bonds in international capital markets of which the Abaclat claimants were said to have purchased 83 foreign currency bonds. In December 2001, Argentina defaulted on its debt, deferring over USD 100 billion owed to domestic and foreign creditors. At that time, some 600,000 Italian nationals owned Argentinian bonds, in a total amount of approximately USD 13.5  billion. In 2002, eight major Italian banks established the Task Force Argentina (“TFA”), inter alia to represent the interests of Italian bondholders in settlement negotiations with Argentina. In 2005, Argentina offered all foreign bondholders a bond exchange option as a result of which about USD 62  billion were restructured. However, numerous bondholders refused the offer and many of these so-called holdouts filed almost 160 lawsuits against Argentina in various courts in the United States. At the same time, TFA sought and received authorization from over 450,000 Italian bondholders to bring their claims in one group before the ICSID. In 2006, TFA filed a request for arbitration pursuant to the Argentina-Italy BIT for some 160,000 bondholders. Following a second exchange offer by Argentina in 2010 that was also accepted by a number of Italian bondholders, the number of claimants in the Abaclat arbitration decreased to approximately 60,000.

3 Jurisdiction and Admissibility The claimants’ key argument was that Argentina’s debt restructuring amounted to expropriation and violated the fair and equitable treatment standard under the Argentina-­Italy BIT, entitling them to compensation for the resulting losses. Argentina raised a number of procedural and jurisdictional challenges that the parties agreed the arbitral tribunal (“Tribunal”) needed to address. Most relevant for purposes of this Contribution were the following10: (i) Does the consent of Argentina to the jurisdiction of the ICSID include claims presented by multiple claimants in a single proceeding? If so, are these claims admissible? (ii) What is the role of the TFA in the proceeding? (iii) Do the bonds in question satisfy the definition of “investment” under the Argentina-­Italy BIT with respect to the provisions on investment “in the territory” of Argentina and “in compliance with the laws and regulations of ­Argentina”?

 Abaclat and Others v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/07/05, Decision on Jurisdiction and Admissibility (“Abaclat Decision”), para. 130. The Tribunal documents referred to hereinafter can be found on the Comprehensive and free database on investment treaties, international investment law and investor-state arbitration (“italaw”). https://www.italaw.com/cases/35, accessed 30.11.2022. 10

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(iv) Does the Tribunal have jurisdiction ratione personae over a claimant who is a natural person fulfilling certain requirements?11 (v) Does the Tribunal have jurisdiction ratione personae over a claimant who is a juridical person fulfilling a certain requirement?12 The Tribunal rendered its decision on these issues13 by majority.14 One of the arbitrators filed a dissent15 and resigned after this decision. As to its subject matter jurisdiction, the Tribunal decided that the claimants’ bonds were investments as defined in the ICSID Convention and the Argentina-Italy BIT, and that the related claims were not purely contractual in nature and were thus not precluded from ICSID arbitration. In dealing with the question whether mass claims such as those brought in Abaclat were permissible under the ICSID framework, the Tribunal addressed the following issues. First, it found that the consent to ICSID arbitration that is necessary and that is generally considered to have been given when an individual claimant files a request for arbitration, was in Abaclat present in a different way. A Mandate Package that the TFA provided to each potential claimant contained a power of attorney for the law firm acting on behalf of the bondholders and a TFA mandate document, and for each claimant who had signed these two documents, they were filed in the case. The Tribunal found that, in this way, the claimants validly consented to the mass claim, essentially through an opt-in procedure.16 Argentina’s consent depended in the Tribunal’s view not on whether it had expressly consented to mass proceedings in the Argentina-Italy BIT, but rather on whether such claims were permissible within the ICSID framework.17 This brought the Tribunal to the second issue, i.e., the effect of the silence on mass claims in both the BIT and ICSID legal frameworks. The Tribunal concluded that this was an unintended “gap” which it had the power to fill by creating mechanisms necessary to conduct the type of proceeding at hand. According to the Tribunal, Article 44 of the ICSID Convention and Rule 19 of the ICSID Arbitration Rules provided it with the authority to make procedural modifications necessary to deal

 For details of these requirements, see below at Sect. 4.  For details of this requirement, see below at Sect. 4. 13  The Tribunal emphasized that it was not ruling on the admissibility of any particular claims but was instead simply setting forth the general criteria that had to be met for a claim to be considered admissible; see Abaclat Decision, para. 466. 14  Abaclat Decision (majority decision by Pierre Tercier, President and Albert Jan van den Berg, 04.08.2011). 15  Abaclat and Others v. Argentina, Dissenting Opinion Georges Abi-Saab (28.10.2011) (“Abi-­ Saab Dissent”). 16  The Tribunal found that restrictions imposed on the participating claimants, such as refraining from suing the Italian banks while these proceedings were ongoing, were justified considering the advantages for the claimants from this approach. The Tribunal saw an additional benefit for the claimants in this context in the fact that the arbitration costs were paid by the banks members of the TFA; without this arrangement, which the Tribunal likened to a risk insurance policy, many claimants could not have afforded an ICSID proceeding. 17  For a detailed discussion of this part of the Tribunal’s decision, see Steingruber (2012), para. 237. 11 12

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with the mass of claims before it.18 The Tribunal recognized that the procedural adaptations needed “to deal with the present proceedings in the form of collective proceedings as the Tribunal’s method of examination”19 would make it difficult for Argentina to respond to each individual claim. It would also be unlikely that each claimant would be able to present a full case. These limitations on the procedural rights of both parties were, however, justified in the interest of overall fairness, and neither party would be unfairly disadvantaged given that all parties’ rights would be curtailed slightly. The alternative of forcing Argentina to face 60,000 separate proceedings would be a much bigger challenge to its effective defence rights.20 In the Tribunal’s view, the large number of claims made it “de facto impossible to deal with all of them seriatim”.21 Finally, a key consideration of the Tribunal was that mass proceedings were only acceptable when “claims raised by a multitude of claimants are considered to be identical or at least sufficiently homogeneous.”22 The Tribunal found this to be the case since each claimant’s individual claim arose from the same basic type of financial instrument and found the same fault with Argentina’s post-default behaviour.23

4 The Merits and Verification of the Claims As to the merits, the Tribunal had decided in its Decision on Jurisdiction and Admissibility to proceed in two phases. In the first, the core issues and the conditions that would need to be present in order to resolve the claims would be identified. In the second, the Tribunal would determine how best to address those “issues” and ­“conditions”.24 The reality of the proceedings then showed that their organization and management was not a simple task.

 Article 44 provides: “If any question of procedure arises which is not covered by this Section or the Arbitration Rules or any rules agreed by the parties, the Tribunal shall decide the question.” Rule 19 states: “The Tribunal shall make the orders required for the conduct of the proceeding.” 19  Abaclat Decision, para. 665. 20  Abaclat Decision, para. 545. 21  Abaclat Decision, para. 655. The Tribunal further held that “not only would it be cost prohibitive for many Claimants to file individual claims but it would also be practically impossible for ICSID to deal separately with 60,000 individual arbitrations. Thus, the rejection of the admissibility of the present claims may equal denial of justice. This would be shocking given that the investment at stake is protected under the BIT, which expressly provides for ICSID jurisdiction and arbitration”; Abaclat Decision, para. 537. 22  Abaclat Decision, para. 540. There had to be “homogeneous rights of compensation for a homogeneous damage caused to them by potential homogeneous breaches by Argentina of homogeneous obligations provided for in the BIT.”; Abaclat Decision, para. 541. 23  Abaclat Decision, para. 544. While the dissenting arbitrator acknowledged that, when the claims were identical, they could be processed on a group basis, he maintained that this was not the case for the claims at hand; Abi-Saab Dissent, para. 237–238. 24  Abaclat Decision, para. 668. 18

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The Tribunal entered into the merits phase in an amended composition: after the resignation of Georges Abi-Saab, Argentina appointed Santiago Torres Bernárdez as arbitrator.25 The details of the proceedings on the merits were set out in a Procedural Order that the Tribunal in its new composition issued unanimously.26 In a first sub-phase, the parties were to file memorials on liability and quantum. In a parallel second sub-phase, an expert appointed by the Tribunal was to perform an examination and verification of the claims in a database that the claimants had submitted. These two sub-phases were then to merge into a third sub-phase in which the parties could make further filings on liability and quantum, including comments on the report to be submitted by the expert on his or her work. This exchange of pleadings was to be followed by a hearing. For an understanding of the ensuing “Database Verification”, it is necessary to recall the manner in which the claims had been filed. The claimants had put forward that for each individual claim, the paper documents required by the Tribunal to support the claim existed, were kept by the TFA in safe storage in Italy, and could be provided to the Tribunal and Argentina or were available to them for inspection at the storage site. Given the large numbers of claims and related documents, the claimants argued, however, that their submission to the Tribunal and Argentina was neither practical nor necessary for the decision on the claims. Rather, the claimants provided the Tribunal and Argentina with access to a database concerning the claims and related documents that the TFA had put together and that in their view was sufficient to verify and decide the claims (“the Claimants’ Database”): one part of this database contained the information deemed required for each claim;27 the other part contained the images of all the documents in support of each claim. Once the Tribunal would have satisfied itself that the information in the first part of the Claimants’ Database was that which it determined needed to be provided by the claimants and that the documents in the second part of the Database were complete and correct, the Tribunal could in the claimants’ view rely on this Database to make its decision on each claim and no further review of the paper documents would be necessary. Argentina objected to the claimants’ approach. It raised a number of technical issues, but its main argument was that only the review of the original documents themselves could confirm whether or not the claimants had carried their burden of proof. Without prejudice to the use it would make of the Claimants’ Database in its eventual decisions on the individual claims, the Tribunal in a Procedural Order appointed an independent expert for the verification of the Database (“the Expert”).28 In view of  By that time, a proposal by Argentina to disqualify the two other members of the Tribunal had been rejected by the Chairman of the ICSID Administrative Council. 26  Procedural Order No. 12 (07.07.2012). 27  This information was taken from a questionnaire that was part of the TFA Mandate Package and that sought from each participating claimant information and documents relating to the nationality and ownership of the bonds in question. The TFA Mandate Package also contained additional instructions regarding the gathering of documents. 28  Procedural Order No. 15 (20.11.2012). The expert appointed was the author of this Contribution. The appointment was made by majority. Both, Argentina and the Member of the Tribunal appointed by Argentina had opposed this appointment and details of the mandate of the Expert as set out in the Order. The Member appointed by Argentina appended a Dissenting Opinion to the Order. 25

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objections by Argentina and the Member of the Tribunal appointed by Argentina, the Tribunal decided, however, that it would first ask the Expert to prepare a work proposal, and that it would only after receiving the proposal and after consulting the parties thereon decide whether or not to confirm the Expert’s appointment. In the same Procedural Order, the Tribunal defined the scope of the Expert’s mandate. The aim was for the Expert to examine and verify for each claim the information and documents in the Claimants’ Database relating to the following requirements of the Argentina-Italy BIT and the ICSID Convention:29 (i) With regard to natural persons, their nationality during the relevant period, specifying cases of dual nationality; and their domicile prior to the date of alleged purchase of the relevant bond, and in case of a claimant having his or her domicile in Argentina, the duration of such domiciliation period; (ii) With regard to juridical persons, their place of incorporation (i.e., siège social) and law of incorporation as of the relevant time, as well as their form of incorporation; (iii) With regard to both natural and juridical persons, the date of purchase of the bond.30 In examining and verifying the information and documents contained in the Claimants’ Database, the Expert was instructed to pay particular attention to the following issues:31 (i) Whether or not the information contained in the Claimants’ Database and the documents relating thereto appear to be comprehensive; (ii) Whether or not the information contained in the Claimants’ Database and the documents relating thereto are organized in a manageable and easily searchable way, which allow a reliable verification of the information in the Database against (a) the documents on which this information is based, and/or (b) the factual circumstances set out in para. 19 of the Order; (iii) Whether or not the information contained in the Claimants’ Database and the documents relating thereto contain any inconsistencies, discrepancies or any duplication or any vice affecting the Claimants’ Database or the documents themselves; (iv) Whether or not the Expert encountered any particular difficulty in the conduct of the Expertise due to the design or functioning of the Claimants’ Database or the way information is organized; (v) Any other issue that the Expert may consider sufficiently relevant to justify drawing the attention of the Arbitral Tribunal to.  Procedural Order No. 15 (20.11.2012), para. 19.  The Tribunal made clear that the Expert was not to draw any legal conclusions: “Some of the above issues may involve also legal considerations or trigger certain legal consequences. The Expert shall ignore such legal considerations and consequences, and approach these issues from a purely factual perspective, i.e. the Expert should focus on determining which factual conclusions can be drawn from the information and documents contained in the Database” (Procedural Order No. 15 (20.11.2012), para. 20). 31  Procedural Order No. 15 (20.11.2012), para. 21. 29 30

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The Expert was invited to “submit to the Arbitral Tribunal and the Parties a detailed Work Proposal, including a detailed description of his team, the methodology and steps he plan[ned] to follow (together with milestones), a (non-exhaustive) list of the documents and information he [would] need, as well as a detailed budget estimate of his fees and expenses.”32 The Expert submitted a work proposal containing all the requested information.33 Given the great similarity of the Abaclat claims, it could have been expected that the Tribunal would, at least initially, consider the use of some form of sampling,34 a tried and tested method employed by many mass claims mechanisms.35 Indeed, in his work proposal the Expert proposed sampling for the largest number of claimants, namely natural persons.36 Taking into account the comments of the parties on this work proposal, the Tribunal, however, asked the Expert whether it was feasible to examine all the documents in the claimants’ database without sampling exercise, and what the impact of such change in method would be in terms of personnel, time and costs. After the Expert confirmed the feasibility of this approach, and based on an alternative work proposal that he subsequently submitted,37 the Tribunal decided that there should be no sampling.38 Rather, the Database Verification was to verify the information available with regard to nationality/incorporation and residence of each claimant and date of purchase of each bond.39 Following the comments that the parties provided on the Expert’s alternative work proposal, the Tribunal by majority confirmed the appointment of the Expert and his review team,40 as well as the implementation method he proposed.41  Procedural Order No. 15 (20.11.2012), para. 23.  Procedural Order No. 17 (08.02.2013), Annex 1. 34  The Tribunal had initially noted that it “would need to implement mechanisms allowing a simplified verification of evidentiary material” and that this might concern “the number of evidentiary documents to be examined, and if so their selection process (i.e. random selection of samples instead of a serial examination of each document)”, see Abaclat Decision, para. 530–531. 35  Donovan (2012), p. 261, p. 263. The Tribunal deferred a decision on the use of another option, namely pilot case or bellwether proceedings, until it would have first obtained “an overview with regard to the merits of the [….] case”, Abaclat Decision, para. 667. 36  Procedural Order No. 17, para. 4. 37  Procedural Order No. 17, Annex 2. 38  Procedural Order No. 17, para. 25 (ii). 39  Procedural Order No. 17, para. 21 (ii). The Tribunal confirmed that “[w]hile this process will allow to spot inconsistencies and irregularities in the information and documents submitted (such as inconsistencies in signatures), if any, it will be the Arbitral Tribunal’s task to determine how to deal with such inconsistencies and irregularities, if any. The purpose of the Database Verification is not to proceed with an overall analysis of the circumstances surrounding the Claimants’ consent or the validity of the documents on which such consent is based. This is and will remain the task of the Arbitral Tribunal. It, therefore, only constitutes a starting point for the Arbitral Tribunal to decide to what extent an individualized review of claims or documents will be necessary and how to best address such review.” 40  The team recruited by the Expert for the Database Verification at the end consisted of up to 25 claims reviewers, a senior claims reviewer and an IT specialist. 41  The Member of the Tribunal appointed by Argentina dissented from the Order, objecting again to the appointment of the Expert and generally the Database Verification Process. 32 33

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To perform the Database Verification, the Expert and his team were given online access to the Claimants’ Database.42 The Expert developed a set of guidelines for the examination and verification of the information and documents relating to each of requirements set out in the Tribunal’s Procedural Orders. He held several trainings with his team to ensure their full understanding and consistent application of the guidelines. Most of the claims reviewers had worked previously in claims programs and were thus familiar with the requirements of a claims review and conscious of the need to be diligent and consistent in the application of rules and guidelines. Together with the senior claims reviewer, the Expert answered questions from individual claims reviewers and provided general Q&A’s to the team. A glossary with an English translation of Italian terms typically used in claims documents was developed and constantly updated. Each claims reviewer recorded the results of his/ her review in a standard results sheet which he/she submitted weekly, together with an account of the claims reviewed and the time worked. The Expert and the senior claims reviewer performed quality control checks for a limited number of claims, primarily when answering questions from the claims reviewers and in connection with the analysis of the results of the review for consolidation in the Expert’s report to the Tribunal. Claims involving non-Italian co-owners and claims by juridical persons were reviewed by the Expert, using the same type of standard recording of the results as was used in the review of the claims by natural persons. The Expert and his team completed the Database Review in six months. Subsequently, the Expert submitted a draft verification report to the Tribunal and the parties, together with 43 annexes containing comments and findings with respect to specific claims. The parties provided comments on the draft verification report and the annexes, including reports that their experts had prepared, in which they addressed specific items contained in the draft verification report and its annexes as well as general issues related to the Claimants’ Database. The Expert then submitted a final verification report, including 45 annexes. The Expert came to the following conclusions: (i) the information contained in the Claimants’ Database and the documents relating thereto appeared to be comprehensive and sufficient to make the factual determinations set out in the Tribunal’s Procedural Orders; where documents were missing or there were gaps in the information in the documents, this seemed mostly the result of errors or poor quality in the scanning of the documents, and could be remedied through uploading into the Database of the missing documents, respectively scans of the required quality; (ii) the information contained in the Claimants’ Database and the documents relating thereto were organized in a manageable and easily searchable way, which allowed a reliable verification of the information in the Database against the documents on which this information was based, and/or the factual circumstances set out in the Procedural Orders; the report pointed out certain improvements that could be made to enhance the functionality  Since the Expert and his team did not have direct access to the “source” version of the Claimants’ Database held on servers located in Italy, they did not verify the conformity of Microsoft Access files and pdf files submitted by the claimants with that database which the claimants stated could have also been used for the verification of the claims. 42

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of the Database in this respect; (iii) the information contained in the Claimants’ Database and the documents relating thereto contained a number of inconsistencies and discrepancies, primarily with regard to claims of natural persons; the majority of these inconsistencies and discrepancies, which were listed in detail in the annexes attached to the Expert’s report, were related to the information in the Database and not the documents themselves; to allow verification of the information in the Database concerning these claims with the same level of reliability as was possible for the large remainder of the claims, the identified inconsistencies and discrepancies would have needed to be corrected; inconsistencies concerning signatures were identified in fourteen cases.43 The parties were given the opportunity to comment on the Expert’s final verification report and its annexes which they and their experts did. At the hearing held in the case, the Expert was questioned by the parties, their experts and the Tribunal.44

5  Abaclat’s Unfinished Business Following the hearing and before the proceedings on the merits progressed, the TFA on behalf of the claimants and the Argentine Republic settled the claims and the Tribunal issued a consent award in which it recorded the settlement agreement as an enforceable award on agreed terms.45 There was thus no longer the opportunity in the Abaclat proceedings to test the feasibility and practicability of the use of mass claims methods and techniques for the determination of the eligibility of large numbers of claims and for the assessment of the related loss or damage. Had the proceedings continued and had the Tribunal determined that the Database Verification performed by the Expert had produced reliable results, it had envisaged to use this as a starting point to decide to what extent an individualized review of claims or documents would still be necessary and how to best address such review.46

 With one exception, the Expert did not encounter any particular difficulty in the conduct of the claims review due to the design or functioning of the Claimants’ Database. The exception had to do with problems in accessing the Claimants’ Database online particularly at the beginning of the claims review, and with the long times it often took during the early weeks of the review to load document images. The performance of the Database subsequently improved, with denials of access becoming rare and slow loading of document images becoming less frequent. 44  For details of the Tribunal’s instructions concerning the conduct of the hearing and the questioning of the Expert and the parties’ experts, cf. Procedural Order No. 28 (09.06.2014). 45  Consent Award Under ICSID Arbitration Rule 43 (2) (29.12.2016). In a separate Declaration, the Member of the Tribunal appointed by Argentina agreed to the discontinuation of the case but entered a reservation with respect to the description of the procedural history in the award. In an Additional Declaration, the Majority Members stated that this Declaration, inter alia, relied on a unilateral and partly inaccurate presentation of facts and was in breach of the principle of secrecy of the deliberations. 46  Procedural Order No. 17, para. 21 (ii). 43

Abaclat v. Argentine Republic: When Investment Arbitration Met Mass Claims

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For the claims where such an individualized review would not have been necessary, the Tribunal could have used the Claimants’ Database and the Expert Report for three purposes: (i) it could have identified the claims where, as set out in the Expert’s Report, a correction or amendment of the information in the Claimants’ Database was required; (ii) it could have used the Claimants’ Database to determine in an automated way for each verified claim whether or not Argentina was liable for loss or damage, based on the general criteria under the Argentine-Italy BIT and the information contained in the Database for each individual claim; and (iii) it could have used the Claimants’ Database for an automated calculation of the loss and damage, and the resulting compensation for each individual claim, based on general criteria it would have defined such as the unpaid amount of a bond, its expiry date, interest if any, a currency conversion rate, and the related information contained in the Database for each individual claim.47 This would have enabled the Tribunal to “name and identify each and every individual Claimant in a manner sufficient to assure their individual enforcement rights [and] to specify exactly what relief each and every Claimant is entitled to.”48 The key to the successful use of such an approach would have been the necessary administrative, IT and processing support available to the Tribunal.49 No later than at the merits phase should the Tribunal have taken control of the Database on which it intended to rely for its decision-making. This would have been not only more efficient than leaving the Database with the claimants,50 but would have also contributed to the legitimacy of a process in which the Database played such an important role.51 For the management and use of the Database, the ICSID Secretariat supporting the Tribunal could have obtained advice and/or assistance from experts with the relevant mass claims processing experience. The Tribunal did not intend to create general rules of procedure for mass dispute resolution within the ICSID framework,52 and

 As the Tribunal stated in Procedural Order No. 17, para. 19 (iv), “the potential damage caused to Claimants is, by nature, the same for all Claimants although the scope of such damage will of course depend on the scope of their individual investment.” 48  Van Houtte and McAsey (2012), p. 232, p. 236. The authors were doubtful whether this would have been possible without looking at each and every one of the claims, but this is precisely what has been done in the Database Verification, albeit not on paper but electronically. 49  As an experienced arbitrator who has also had significant exposure to several mass claims processes has said: “Managing the procedure of the merits phase will test the mettle of the tribunal and the ICSID Secretariat, but I believe that it can be done. [….] the Secretariat will make the difference.” Fortier (2012), p. 545, p. 555. 50  Repeatedly, the Tribunal had, for instance, to issue instructions to the claimants not to amend the Claimants’ Database after the Database Verification had started. There were also the connection issues that surfaced during the Database Verification (see footnote 43 above); they would not have occurred if the Database had been under the control of the Tribunal. 51  For an arbitral institution like ICSID to prescribe software to be used and provide other technical information to avoid conflicts over inconsistency, as suggested by Veijo Heiskanen, would be helpful, but would not be sufficient to guarantee the efficiency of a mass claims procedure in the context of an ICSID arbitration Heiskanen (2006), p. 36. 52  Abaclat Decision, para. 523 et seq. 47

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ICSID has not addressed the question of mass claims in its procedural rules. But there would have been ways in which the procedure could have been organized to enable a functioning partnership between investment arbitration and mass claims in Abaclat – and such ways would exist also in future cases of this kind. No other investment arbitration since Abaclat has seen the same or a similar case,53 but should one appear, it could be done.

References Beess J, Chrostin J (2012) Sovereign debt restructuring and mass claims arbitration before the ICSID, The Abaclat case. Harvard Int Law J 53:505–517 Borris (2011) Arbitrability of corporate law disputes in Germany. In: Klaassen CJM, van Solinge G, van Otterloo H, Ernste PE (eds) Onderneming en ADR. Wolters Kluwer, Deventer Donovan D (2012) Abaclat and others v Argentine Republic: as a collective claims proceeding. ICSID Rev Foreign Invest Law J 27(2):261–267. https://doi.org/10.1093/icsidreview/sis027 Fortier LY (2012) International arbitration and the argentine cases: an evaluation of 10 years of arbitration – institutional aspects. World Arbitr Med Rev 6(3):545–559 Heiskanen V (2006) Virtue out of necessity: international mass claims and new uses of information technology. In: Permanent Court of Arbitration (ed) Redressing injustices through the use of mass claims processes: innovative responses to unique challenges. Oxford University Press, Oxford Holtzmann HM, Kristjánsdóttir E (2007) International claims processes: legal and practical perspectives. Oxford University Press, Oxford. https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199207442.001.0001 Sester C (2021) Transplanting U.S. securities fraud class actions into Brazilian collective arbitrations. New  York Law J.  New  York. https://www.law.com/newyorklawjournal/2021/06/16/ transplanting-­u-­s-­securities-­fraud-­class-­actions-­into-­brazilian-­collective-­arbitrations/?slret urn=20221105071434. Accessed 30 Nov 2022 Steingruber AM (2012) Abaclat and others v Argentine Republic, consent in large-scale arbitration proceedings. ICSID Rev Foreign Invest Law J 27(1):237–246. https://doi.org/10.1093/ICSIDREVIEW/SIS030 Strong S (2013) Class, mass, and collective arbitration in national and international law. Oxford University Press, Oxford. https://doi.org/10.1093/law/9780199772520.001.0001 Van Houtte H, McAsey B (2012) Abaclat and others v Argentine Republic, ICSID, the BIT and mass claims. ICSID Rev Foreign Invest Law J 27(2):231–236. https://doi.org/10.1093/icsidreview/sis020 Wühler N, Niebergall H (2008) Property restitution and compensation: practices and experiences of claims programs. IOM, Geneva

 A case that does not involve a mass of claimants, but still raises issues of mass claims procedures is the ICSID arbitration of Gramercy v The Republic of Peru (UNCT/18/2) in which the claimants seek the payment of bonds that Peru had issued in the 1960s in the context of a land reform. Peru introduced a domestic claims mechanism to which bondholders who have received no or only partial payments must address their claims. One issue in the case is the question whether the procedure established by this mechanism is in conformity with recognized principles and rules of mass claims processes. The author of this Contribution provided an expert opinion for Peru on this issue. 53

State Immunity and International Arbitration in Sweden Kaj Hobér

1 Introduction The question of State immunity and international arbitration is not a new issue. It has been addressed by practitioners and scholars alike on many occasions.1 With the growing number of awards based on investment protection treaties, the question of State immunity is becoming more relevant than ever, since the respondent in arbitrations based on such treaties is always a sovereign State. This notwithstanding, several aspects of this issue remain unresolved. Most of the unresolved issues do not directly concern the arbitration proceedings. Typically, they arise only when the award has been rendered and when the winning side is seeking to enforce the award. While arbitrators generally aspire to render a valid and enforceable award, once an award has been rendered, measures taken with respect to the award are typically beyond the control and authority of the arbitrators. Given the fact that State immunity is one of the most traditional topics of public international law, and also of private international law, and in light of its growing importance, it is perhaps surprising that it is still an issue in international arbitrations. This contribution addresses State immunity and arbitration in Sweden, with particular focus on a recent decision by the Swedish Supreme Court dealing with im-

Prof. Kaj Hobér, Professor of International Investment and Trade Law at Uppsala University.

 For a comprehensive discussion of state immunity see e.g. Badr (1984); Schreuer (1988). Fox and Webb (2002); Hafner et al. (2006). 1

K. Hobér (*) Uppsala, Schweden E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_44

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munity from execution.2 The decision deals with an arbitral award rendered on the basis of the Energy Charter Treaty. It is the first decision under Swedish law analysing immunity from execution. The decision of the Supreme Court analyses the question of immunity of assets held by a national/central bank. Before discussing this decision some background information is helpful.

2 Background 2.1 General State immunity is based on the concept of sovereignty in the sense that a sovereign may not be subjected, without its approval, to the jurisdiction of another sovereign, sometimes expressed in the Latin maxim “Par in parem non habet imperium”. In most Western and industrialised countries the notion of restrictive sovereign immunity is broadly endorsed. In the former Soviet Union, and certain other former socialist States, and in some developing countries, however, the opposite and historically the more traditional view was usually adhered to, viz, the doctrine of absolute sovereign immunity.3 The theory of restrictive immunity rests on the distinction between commercial activities (acta jure gestionis) and sovereign activities (acta jure imperii). Pursuant to this theory a State enjoys immunity only for the latter category of acts. In other words, if a State engages in commercial activities it does not enjoy immunity with respect to such activities. Even though the principle of restrictive immunity is easily formulated, and nowadays widely accepted, a number of open questions remains. One such question is the extent to which immunity is, or perhaps should be, restricted when it comes to execution of court judgments and arbitral awards against assets of the State. Also, it is not always easy to distinguish between commercial and sovereign acts. In fact, much of the debate during the last decades has focused on how to make this distinction.4 The theory of absolute immunity is based on the idea that no suit may be brought against a State without its consent. As far as Soviet law was concerned, this theory was based on the assumption that the State, the sovereign, is always one: it is always one single subject, although the manifestations of its legal personality may be mani­  Decision dated 18.12.2021, Docket number Ö 3828-20, Ascom Group SA et al. v. the Republic of Kazakhstan and the National Bank of Kazakhstan. 3  With respect to the former Soviet Union, see, e.g. Boguslavskiĭ (1989), pp. 144–154, 178–182. 4  See e.g. Badr (1984), p. 34 et seq, and Schreuer (1988), p. 10 et seq. Several attempts have been made in municipal codifications, and otherwise, to define “commercial acts”, see, e.g. s 3(3) of the UK State Immunity Act; s 1603(d) of the US Foreign Sovereign Immunities Act; Article 2(1) (g) of the International Law Commission Draft Articles on State Immunity, and Article IC of the Draft Convention prepared by the International Law Association. 2

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fold. It does not lose its sovereignty by entering into commercial transactions, be they in the form of contracts, or otherwise. The State continues to act as a sovereign. As of today, there is no comprehensive international treaty dealing with State immunity. This means that whenever issues relating to immunity arise they will be decided on the basis of the relevant national legislation, usually the law of the country before whose courts the issue in question is tried, as well as on customary international law as understood and interpreted by such courts. Over the years many attempts have been made to agree on an international convention on sovereign immunity. The International Law Commission first took up the subject in 1977 at the suggestion of the UN General Assembly. This initiative eventually resulted in the United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property, which was adopted by the UN General Assembly on 02.12.2004, but has not yet entered into force.5 It will enter into force when 30 States have deposited their instruments of ratification and approval with the UN Secretary General. This means that for the time being, issues of State immunity in international arbitration continue to be governed by national legislation and case law. The UN Convention adopts, generally speaking, the theory of restrictive immunity. As mentioned above, this approach has long since been accepted by most leading trading nations.

2.2 State Immunity and Arbitration Surprising as it may sound, it is not unusual that States, and State entities involved in international commercial arbitrations, or counsel representing them, rely on immunity seeking to avoid the arbitration. The argument is that the arbitrators lack jurisdiction since the State enjoys immunity. Such arguments and objections do not constitute a problem from a legal point of view. It is long since accepted that arbitrators derive their authority from the arbitration agreement entered into by the parties. Arbitrators do not represent any sovereign, nor the interests of any sovereign. In most legal systems arbitrators do not, and cannot, exercise any state authority, but only the authority given to them by the parties. Arbitration is thus, an entirely private dispute settlement mechanism and the proceedings before the arbitrators have nothing to do with the exercise of state authority. Consequently, for a sovereign State involved in international arbitration, there is simply nothing to be immune from. In addition to the simple fact that there is nothing to be immune from, the conclusion mentioned above also follows from the well-known Latin maxim pacta sunt servanda. In many, if not most, jurisdictions, an arbitration clause is regarded as an implicit waiver of immunity from suit. The commitment made by the sovereign

 See The Jurisdictional Immunities Convention was adopted during the 65th plenary meeting of the General Assembly by resolution A/59/38 of 02.12.2004. https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/4_1_2004.pdf, accessed 30.11.2022., p. 5 et seq. 5

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State when accepting arbitration is thus binding and irrevocable. To put it differently: a sovereign State must be sovereign enough to make a binding promise. In international arbitration today, it is not a bold statement to say that a valid arbitration clause constitutes a waiver of immunity in relation to most forms of court proceedings, including so-called ancillary proceedings, i.e. proceedings where a court of law is asked to come to the assistance of the arbitration proceedings, e.g. to appoint and replace arbitrators. The arbitration clause would also constitute a waiver with respect to challenge proceedings before courts. If the State has won an award which is being challenged by the other party, the State would not be in a position successfully to raise a jurisdictional objection based on State immunity. This is also the case with respect to recognition proceedings, i.e. proceedings brought in a court of law to have the award recognised and to obtain exequatur, i.e. leave to enforce it. A critical issue in this context is the exact scope of a waiver of State immunity. As mentioned above the generally held view today is that an arbitration clause constitutes a waiver of immunity from the jurisdiction of foreign courts exercising their ancillary role in international arbitration and that the ancillary role extends to the declaration of enforceability of an arbitral award. In several legal systems it is, however, still an open question whether such waiver should extend also to the execution of an arbitral award. In many countries this is indeed the only immunity issue which is still open. To a certain extent the issue is addressed in the UN Convention.

2.3 The UN Convention On 2 December 2004, the UN General Assembly adopted the UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property (the Convention).6 The Convention is the first modern multilateral instrument to adopt a comprehensive approach to issues of sovereign immunity from suits in foreign courts. The Convention, which has not yet entered into force, was open for signature by all states until 17 January 2007.7 It was signed by 28 states. Thirty ratifications are required for the Convention to enter into force.8 Even though it has not entered into force, it has been treated as a codification of customary international law by courts in various jurisdictions, including by Swedish courts.9

 The Jurisdictional Immunities Convention was adopted during the 65th plenary meeting of the General Assembly by resolution A/59/38 of 02.12.2004. https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/ english/conventions/4_1_2004.pdf, accessed 30.11.2022. 7  See Article 28 of the Convention. 8  See Article 30(1) of the Convention, which provides: “The present Convention shall enter into force on the thirtieth day following the date of deposit of the thirtieth instrument of ratification, acceptance, approval or accession with the Secretary-General of the United-Nations.” 9  See Sect. 5 below. 6

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The Convention applies to the immunity of a State and its property from the jurisdiction of the courts of another state.10 The Convention does not apply to the ­immunities enjoyed by a State with respect to its diplomatic and consular missions or persons connected with them. Nor does it apply to immunities accorded heads of state ratione personae or to immunities enjoyed with respect to aircraft or space objects owned or operated by a state.11 The Convention codifies the basic customary international law principle that a “State enjoys immunity, in respect of itself and its property, from the jurisdiction of the courts of another State”.12 The importance of the Convention, however, is that it clarifies the exceptions to this principle. In particular, it generally embraces the restrictive theory of immunity, according to which governments are subject to essentially the same jurisdictional rules as private entities in respect of their commercial transactions. 2.3.1 Immunity from Jurisdiction As indicated above, the general rule of the Convention is that a foreign State is entitled to immunity from the jurisdiction in a proceeding before the courts of a foreign State, unless one of the stated exceptions to that immunity applies. These exceptions are described below. 2.3.2 Waiver of Jurisdictional Immunity Article 7 of the Convention sets forth the basic principle that a State may validly waive its right to immunity from jurisdiction. Article 7 provides: A State cannot invoke immunity from jurisdiction in a proceeding before a court of another State with regard to a matter or case if it has expressly consented to the exercise of jurisdiction by the court with regard to the matter or case: (a) by international agreement; (b) in a written contract; or (c) by a declaration before the court, or by means of a written communication in a specific proceeding.

Nor may the State, according to Article 8, invoke immunity from jurisdiction in a proceeding before a court of another State if it has itself instituted the proceeding in question, intervened in that proceeding, or “taken any other step relating to the merits”. Also, a State instituting a proceeding before a court of another State cannot invoke immunity from the jurisdiction of the court in respect of any counterclaim arising out of the same legal relationship or facts as the principal claim.13

 Article 1 of the Convention.  Article 3 of the Convention. 12  Article 5 of the Convention. 13  Article 9 of the Convention. 10 11

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2.3.3 The Exception for Commercial Transactions One of the most important exceptions from immunity under the Convention is the exception for commercial transactions. Article 10 of the Convention provides: If a State engages in a commercial transaction with a foreign natural or juridical person and, by virtue of the applicable rules of private international law, differences relating to the commercial transaction fall within the jurisdiction of a court of another State, the State cannot invoke immunity from that jurisdiction in a proceeding arising out of that commercial transaction.

Article 10 must be read together with Article 2(1)(c), which provides: ‘commercial transaction’ means:

any commercial contract or transaction for the sale of goods or supply of services; any contract for a loan or other transaction of a financial nature, including any obligation of guarantee or of indemnity in respect of any such loan or transaction; any other contract or transaction of a commercial, industrial, trading or professional nature, but not including a contract of employment of persons. To a large extent, commercial activities of a State are carried out by its state-owned companies or other forms of commercial enterprises. The Convention does not expressly regulate the status of state-owned commercial enterprises. Article 10(3) provides that when a state enterprise (or other entity established by a State) that has an independent legal personality and is capable of suing and being sued, and of acquiring, owning or possessing, and disposing of property (including by State authorisation) is involved in a proceeding that relates to a commercial transaction in which that entity is engaged, the immunity from jurisdiction enjoyed by that State shall not be affected. However, the question whether a state-owned enterprise enjoys derivative immunity by virtue of State ownership, or interest, is not regulated by the Convention. This should not cause practical problems, since even if such a state-owned enterprise were found to enjoy derivative immunity, the exception for commercial transactions in Article 10 would typically apply. However, given the extent to which state-owned enterprises, State pension funds, sovereign wealth funds, and similar entities are involved in international trade and finance, it would have been helpful to have the status of such enterprises clarified by the Convention. 2.3.4 Arbitration According to Article 1, the Convention applies only to the “immunity of States and its property from the jurisdiction of the courts of another State”. Thus, the Convention does not address the question of immunity from the jurisdiction of arbitral tribunals. Being a consensual and private form of dispute settlement, the conclusion of an arbitration agreement by a state, is widely considered to constitute a waiver of any objections of immunity by such state before an arbitral tribunal constituted in accordance with such arbitration agreement. In fact, as mentioned above, since

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a­rbitrators are private citizens who cannot exercise any governmental authority, there is nothing to be immune from. This principle, however, has not been codified by the Convention. The Convention, does, however, provide one important clarification regarding the effect of an arbitration agreement with respect to supervisory jurisdiction over the arbitral proceedings by foreign courts. Article 17 of the Convention provides: If a State enters into an agreement in writing with a foreign natural or juridical person to submit to arbitration differences relating to a commercial transaction, that State cannot invoke immunity from jurisdiction before a court of another State which is otherwise competent in a proceeding which relates to: (a) the validity, interpretation or application of the arbitration agreement, the arbitration procedure; or the confirmation or the setting aside of the award unless the arbitration agreement otherwise provides.

Thus, Article 17 reflects the widely accepted principle that a valid consent to arbitration constitutes a waiver of immunity in relation to the supervisory jurisdiction over the arbitral proceedings by foreign courts that are competent in the matter. 2.3.5 Immunity from Execution The Convention also includes provisions dealing with the possibility of seeking execution of judgments, orders, arbitral awards etc against properties or assets belonging to foreign States. The Convention uses the term “measures of constraint” to describe the variety of mechanisms available under domestic law for enforcing such judicial orders and arbitral awards. It addresses pre- and post-judgment measures in separate articles, Articles 18 and 19, respectively. In accordance with these provisions the basic rule in either case is that no measures of constraint may be taken against State property unless, and to the extent that, the State has expressly consented to such measures by international agreement, by an arbitration agreement or in a written contract, or by a declaration before the court or in a written communication after a dispute has arisen, or if the State has allocated or earmarked property for the satisfaction of the claim that is the object of the proceeding.14 It is important to keep in mind, however, that the mere waiver of immunity from jurisdiction, or the inclusion of a standard arbitration clause in the contract, does not imply consent to pre-judgment or post-judgment measures of restraint under Articles 18 and 19. For a State to be deemed to have waived its immunity from execution, the waiver of immunity from jurisdiction clause or the arbitration clause must contain additional wording according to which the state expressly consents to being subjected to measures of constraint.15  Articles 18 and 19 of the Convention.  Articles 18 and 19 of the Convention require that the State has “expressly consented to the taking of such measures.” Moreover, Article 20 of the Convention further provides that “where consent to the measures of constraint is required under Articles 18 and 19, consent to the exercise of jurisdiction under Article 7 shall not imply consent to the taking of measures of constraint.” 14 15

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Importantly, however, with respect to post-judgment measures of constraint, the Convention provides for an additional exception from immunity from execution, viz. the Convention permits post-judgment measures of constraint with regard to property in the territory of the forum State that is specifically in use or intended for use by the State for other than government non-commercial purposes, provided that post-judgment measures of constraint may only be taken against property that has a connection with the entity against which the proceeding was directed.16 Thus, the Convention recognises that judgments and arbitral awards may be executed against “commercial assets” of a State. It must be emphasised, however, that with regard to arbitral awards, the Convention only comes into play after such an award has been found enforceable in the forum State. Article 21 of the Convention is central in this respect since it lists certain categories of properties which are not to be treated as commercial property, or as the Convention puts it “intended for use by the State for other than governmental non-commercial purposes under Article 19, subparagraph (c)”. Subparagraph (c) of Article 21 refers to “property of the central bank or other monetary authority of the State”. As will be discussed below, Articles 19 and 21 were the focus of the Swedish Supreme Court in its recent decision on State immunity.17 A significant limitation of the possibility to execute judgments or awards against “commercial assets” of the State is, as mentioned above, the proviso that the measures of constraint “may only be taken against property that has a connection with the entity against which the proceeding was directed” (emphasis added).18 This qualification prevents the successful party from seeking enforcement against any commercial assets of the State in question. The assets must have a connection with the specific entity against which the underlying court proceedings or arbitral proceedings were directed. According to the Annex to the Convention: The expression “entity” in subparagraph (c) means the State as an independent legal personality, a constituent unit of a federal State, a subdivision of a State, an agency or instrumentality of a State or other entity, which enjoys independent legal personality.

The words “property that has a connection with the entity” in subparagraph (c) are to be understood as broader than ownership or possession. Article 19 does not prejudge the question of “piercing the corporate veil”, i.e. questions relating to the situation where a State entity has deliberately misrepresented its financial position or subsequently reduced its assets to avoid satisfying a claim, or other related issues. The requirement of a connection between the State entity against which the proceedings were directed and the assets against which enforcement is sought is thus, somewhat softened by the clarification that “connection” shall have a broader meaning than ownership. Furthermore, the Convention does not exclude the possibility of “piercing the corporate veil” if the entity in question has deliberately been “shielded” from execution by the respondent State.  Article 19(c) of the Convention.  See Sect. 5 below. 18  Article 19(c) of the Convention. 16 17

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3 State Immunity and Swedish Law19 As of today there is no general legislation in Sweden on sovereign immunity. There is, however, a statute of 1938 which implements the 1929 Brussels Convention on State-owned vessels. There is also legislation implementing the 1961 and 1963 Vienna Conventions on Diplomatic Immunity, as well as other treaties concerning diplomatic immunities.20 On 23 December 2009 Sweden ratified the UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property. If and when the Convention enters into force, the text of the Convention will be incorporated into Swedish law, as a Swedish statute.21 As mentioned above, the Convention will automatically enter into force when it has been ratified by thirty States. As of today it has not entered into force, but it has been ratified by Sweden.22 The foregoing means that Swedish law on State immunity remains non-statutory and is still essentially based on cases decided by Swedish courts and views expressed in scholarly writings. For many years, the leading case was The Charente,23 in which the Supreme Court stated that Swedish law historically had recognized the immunity of foreign States. The Court held: Further, it is of the utmost importance that the principle of sovereign immunity is recognized without any modifications, or with only minor modifications, by most countries, including such major and highly culturally developed nations, which are close to Sweden, such as Germany, France and the United Kingdom, as well as the United States. Having regard to the significance of the problem to international commerce it cannot be assumed, unless compelling reasons are presented – which in fact are entirely missing – that Swedish law takes a different position on the principle as such of recognition of sovereign immunity.24

The significance of this statement is that in the view of the Supreme Court Swedish law should be adapted – and presumably changed, if need be – to developments in law in other countries which from a political legislative, and cultural point of view are similar to Sweden. The next immunity case decided by the Supreme Court was Carin Beckman and Åke Beckman v People’s Republic of China,25 where China was granted immunity in a dispute concerning China’s purchase of an embassy building in Stockholm.

 See Hobér (2021), pp. 19–25.  Act (1976:661) On The Privileges And Immunities In Certain Cases, as amended. 21  Govt Bill 2008/2009:204, p. 109. 22  United Nations Treaty Collection, status as of 01.07.2022. 23  The Charente Case, was one of ten attachment cases concerning as many vessels which had been requisitioned by the Government of Norway and chartered by it to the British Government, see Supreme Court of Sweden, NJA 1942, p. 65. 24  Supreme Court of Sweden, NJA 1942, p. 65, 74–75. 25  Supreme Court of Sweden Carin Beckman and Åke Beckman v People’s Republic of China, NJA 1957, p. 195. 19 20

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It was not until 1999 that the Supreme Court had the occasion again to rule on sovereign immunity in general, and then again in 2009. These two cases26 were followed by the Sedelmayer case27 in 2011 and now by the Supreme Court decision of 18 December 2021 concerning immunity from execution.28 As mentioned above, in 1999 the Supreme Court for the first time in many decades had the opportunity to address questions of sovereign immunity. In Västerås kommun v. Republic Iceland29 the Supreme Court concluded that the Republic of Iceland was entitled to rely on immunity. Many regarded this as a surprising and disappointing decision.30 The origin of the dispute was a contract (the “Contract”) dated 1 December 1992 between the Icelandic Ministry of Education and Culture (“Icelandic Ministry”) and the Local Authority responsible for schools in the Swedish town district of Västerås. According to Article 3 of the Contract, the Local Authority undertook to give flight-technician education to Icelandic students and to examine them at the end of their studies. The Icelandic Ministry agreed according to the same article, to “defray any possible costs of educating Icelandic students, which are not covered by the Swedish Government according to the Agreement between the Nordic countries concerning education at the upper-secondary-school level”. Article 7 of the Contract provided that disputes concerning the Contract were to be settled according to Swedish law. The agreement between the Nordic countries referred to in the Contract is the 1992 Agreement on Nordic Common Education at the Upper Secondary School Level (1992 Agreement), which had been signed by all Nordic States on 4 March 1992. This Agreement, which entered into force on 16 January 1993, was based on a previous 1971 Agreement On Cultural Co-operation between Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden (“1971 Agreement”). The subject matter of the 1971 Agreement was broad: Co-operation in the field of education was mentioned only in general terms. The 1992 Agreement, which refers to Article 3 of the 1971 Agreement, was adopted specifically in order to provide for education, particularly professional education, in the upper-secondary-schools. Article 2 states: “Parties to this agreement and their school authorities shall refrain from demanding compensation from each other for education that is given to applicants from other Nordic countries who study at the upper-secondary-school level”. Education at upper-secondary-school level in Sweden is financed by the local authority of the town district where the student resides.

 Supreme Court of Sweden, NJA 1999, p. 821; Supreme Court of Sweden, NJA 2009 p. 905.  Supreme Court of Sweden, NJA 2011, 475. 28  See decision dated 18.12.2021, Docket number Ö 3828-20, Ascom Group SA et al. v. the Republic of Kazakhstan and the National Bank of Kazakhstan, supra and discussion at p. 23 et seq. 29  Supreme Court of Sweden, NJA 1999, p. 821. 30  For comments on the case see, Mahmoudi (2001), pp. 192–197. 26 27

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In total 260 students received flight-technician education in Västerås between 1992 and 1994. Thirty-three were Icelandic students. In 1994 the Local Authority requested full compensation from the Swedish Government for the education of the Icelandic students. The Government compensated approximately 35 per cent of the costs but refused to pay the rest. The Local Authority referred to Article 3 in the Contract and requested the Icelandic Ministry to pay the rest of the costs. The ministry refused, arguing that it was the obligation of the Swedish Government or the National School Authority to pay in accordance with Article 2 of the 1992 Agreement. Negotiations did not resolve the problem. The Local Authority then brought an action against Iceland in the Västerås District Court on 10 April 1996. Iceland claimed immunity from suit. In ruling on the defence of immunity, the District Court first determined whether the Contract was a public law or private law contract. The Court concluded that the Contract was to a certain extent of a private law character. It also noted that the Contract had a public law character, emphasizing that both parties to the contract were public law entities engaged in education activities regulated in public law instruments. The public law character of the Contract combined with the fact that it was viewed as an extension of the 1971 Agreement led the District Court to conclude that the dispute concerned a public act and that Iceland enjoyed immunity. The Svea Court of Appeal affirmed the decision of the District Court. In its decision the Supreme Court recognized the doctrine of restrictive immunity by confirming that a State can rely on immunity only with respect to sovereign acts. The Court went on to discuss the difficulties involved in characterizing acts as either sovereign or commercial, referring, inter alia, to the nature of the act and the purpose of the act. It concluded, however, that it was difficult to articulate criteria which would be applicable in all circumstances. The practical approach suggested by the Court was to make an overall assessment of all circumstances in each individual case. In performing this overall assessment the Court concluded that the Contract concerned “a subject which is typically of a public law nature and which has also been regulated by an intergovernmental agreement mentioned in the contract”.31 On that basis the Supreme Court found that the Contract was to be characterized as a sovereign act and that Iceland enjoyed immunity. Given, in particular, the nature of the Contract, its purpose, as well as the intention of the parties, an appropriate application of the principle of restrictive immunity would – and probably should – have resulted in a denial of sovereign immunity. The Supreme Court could be said to have given too much weight to the fact that both parties to the Contract were public entities. In a subsequent decision on State immunity  – Bostadsrättsföreningen x 13 v. Kingdom of Belgium32 – the Supreme Court took a step towards applying the principle of restrictive immunity as it is being applied in many other countries. The claimant in the case was an apartment house cooperative in Stockholm which had signed a lease contract with Belgium with respect to an apartment to be used as part 31 32

 Local Authority of Västerås Kommun v Republic of Iceland, NJA 1999, p. 821, at 825.  Bostadsrättsföreningen x 13 v. Kingdom of Belgium, NJA 2009, 905.

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of the Belgian Embassy. In one of the exhibits to the lease contract, Belgium undertook to refurbish the apartment in question and to bear the costs thereof. The cooperative commenced a court action in the Stockholm District Court asking the Court for a declaratory judgment to the effect that Belgium was under an obligation to refurbish the apartment and to bear the costs thereof. In the District Court, Belgium raised the defence of State immunity. The District Court granted immunity. The cooperative appealed to the Svea Court of Appeal which affirmed the decision of the lower court on 15.06.2007. The Supreme Court reversed the decision of the Court of Appeal in its decision of 30.12.2009, thus denying immunity and sending the case back to the District Court. In its reasons the Supreme Court endorses the principle of restrictive immunity. In so doing it refers to and discusses the UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property.33 The Supreme Court explains that the method used in the UN Convention to distinguish between sovereign and commercial acts corresponds to an approach that Sweden is prepared and willing to take.34 It goes on to say that – given the developments in State practice that have taken place over the last several decades – when characterizing an act, as sovereign or commercial the focus should be on the nature of the act, adding that sometimes also the purpose of the act should be taken into account.35 With respect to the case before it, the Court had no difficulty in characterizing the contract as a private law – i.e. commercial – act. The lease contract, the Court said, is of a private law character which could have been entered into also by private law entities. Belgium had emphasized that the lease contract concerned premises to be used as an embassy. Referring to the legislative history of the UN Convention, the Court concluded that this fact could not change the commercial character of the contract, nor lead to acceptance of the sovereign immunity defence raised by Belgium.36 In its decision, the Court also addressed the issue of diplomatic immunity. Discussing the purpose of the 1961 Vienna Convention on Diplomatic Immunity, the Court concluded that it ensures the inviolability of diplomatic premises from execution measures directly linked to the premises. The provisions of the Vienna Convention do not, however, so the Court held, mean that the sending State is entitled to immunity before the courts of the receiving State with respect to the contractual obligations of the sending State. Consequently, Belgium could not rely on diplomatic immunity. As mentioned above, the approach taken by the Supreme Court with respect to immunity from jurisdiction of courts is in line with the approaches of other countries which subscribe to the theory of restrictive immunity. The reasoning in this

 As mentioned, the UN Convention has not entered into force.  Supreme Court of Sweden, NJA 2009 p. 905, p. 5. 35  Supreme Court of Sweden, NJA 2009 p. 905, pp. 5–6. 36  Supreme Court of Sweden, NJA 2009 p. 905, p. 7. 33 34

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2009 case very much echoes the approach taken in the 1942 Charente case, viz., Swedish law should adapt to developments in the leading trading nations.37 In 1998 Mr Sedelmayer, a German citizen, won an investment treaty arbitration against the Russian Federation.38 For many years Mr Sedelmayer tried to enforce the award against assets of the Russian Federation, primarily in Germany.39 For a long time the Russian Federation was successful in raising the sovereign immunity defence against such enforcement measures. Eventually, however, Mr Sedelmayer found real estate in the city of Cologne owned by the Russian Federation, but used for commercial purposes, against which the award could be enforced. Separately, Mr Sedelmayer also sought enforcement in Sweden of a Swedish court order that the Russian Federation compensate Mr Sedelmayer for his costs associated with litigation in Swedish courts concerning the challenge of the arbitral award rendered against the Russian Federation. The matter eventually ended up in the Swedish Supreme Court, which found that the Russian Federation could not rely on immunity in order to avoid paying the cost order.40 Before the issue went to the Supreme Court, the Stockholm District Court had first found that the Russian Federation was entitled to immunity, followed by the Svea Court of Appeal coming to the opposite conclusion on appeal. The Russian Federation then appealed the Court of Appeal’s finding to the Supreme Court. The Russian Federation argued before the Supreme Court that it enjoyed State immunity over the property against which enforcement was sought, because it was used by the State for “official purposes”.41 The property in question was a multi-unit building which in the past had been part of the Russian trade mission and embassy in Stockholm, but according to the record before the Supreme Court now housed two commercial companies, as well as forty-eight apartments, fifteen of which were leased to persons employed by the Russian embassy. Furthermore, the building housed an archive used by both the embassy and the Russian trade mission, and there were diplomatic vehicles housed in the building’s garage. In reaching its decision, the Supreme Court referred to the UN Convention, noting that it had not yet entered into force. However, the court stated that the Convention “must be considered to state the principle currently accepted by many states that enforcement may be taken with respect to at least some property, namely with respect to property that is used for other purpose than government non-commercial purpose”.42 In finding that the property in question was not protected by immunity, the court did not rely on the traditional distinction between commercial and non-commercial assets. Instead, it relied on a distinction between “official” activities and purposes of a “commercial or otherwise private law nature”.43  Supreme Court of Sweden, NJA 2009 p. 905, p. 12.  The award is reproduced and discussed in Hobér (2007), 46 et seq, Appendix 1. 39  For an overview of the court proceedings in Germany, see Stumpe (2008), p. 167 et seq. 40  Supreme Court of Sweden, NJA 2011, 475. 41  Supreme Court of Sweden, NJA 2011, 475, para. 4. 42  Supreme Court of Sweden, NJA 2011, 475, para. 14. 43  Supreme Court of Sweden, NJA 2011, 475, para. 8, 16. 37 38

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Based on this distinction, the Supreme Court went through the various ways in which the building was used, indicating that parts of it, in particular the living quarters of diplomatic staff, were protected by immunity, while others were not. The question was therefore whether the building as a whole enjoyed immunity from enforcement. The court ultimately found that the property was not “to a substantial part used for the official purposes of the Russian Federation” and as such not entit­ led to immunity.44 The Sedelmayer judgment represented a welcome clarification of the Swedish approach to restrictive immunity. Although not expressly relying on the applicability of the UN Convention, the Supreme Court undoubtedly embraced the notion of restrictive immunity, bringing Sweden in line with the prevailing trend in many other States.

4 State Immunity and Arbitration Under Swedish Law45 It is generally accepted under Swedish law that a valid arbitration clause constitutes a waiver of State immunity, with the possible exception for immunity from execution. Until the recent Supreme Court decision discussed in this contribution, there were only two reported court cases dealing specifically with the question of immunity and arbitration. The first case, Tekno-Pharma AB v State of Iran (NJA 1972 C No 434), was decided in 1972. It addressed the questions of implied waiver and the extent of the waiver. Tekno-Pharma claimed compensation from Iran under a tenancy agreement pursuant to which Iran had rented its embassy. The agreement included an arbitration clause. Iran refused, however, to appoint an arbitrator and pleaded immunity in proceedings brought by the claimant to cause such arbitrator to be appointed. The authority which at that time was authorized to make appointments of arbitrators accepted the plea of immunity. The case went on appeal to the Svea Court of Appeal which dismissed the appeal stating that it did not “consider the arbitration clause relied on to be equivalent to an express waiver of immunity”. The Supreme Court, to which the matter was finally appealed, affirmed the decision of the Court of Appeal without further discussion. The terse judgment of the Supreme Court in Tekno-Pharma could possibly be interpreted to mean that under Swedish law a waiver of immunity made in an agreement is revocable.46 It is submitted, however, that the record in the case does not warrant such a conclusion. Indeed, if any conclusion may be drawn from the case it is that an express waiver would be a sufficient (but not necessarily the only) means

 Supreme Court of Sweden, NJA 2011, 475, para. 23.  Hobér (2021), pp. 27–29. 46  Melander (1975), p. 81. 44 45

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of relinquishing immunity, and that the particular arbitration clause in the case did not amount to an express waiver. The summary form of the Supreme Court decision, however, and the fact that the case did not receive a full report, are clear indications that the question to what extent an arbitration clause implies a waiver of immunity was still open as far as the Supreme Court is concerned. The second case, LIAMCO v. State of Libya, was decided by the Svea Court of Appeal in 1979. The Libyan American Oil Company (Liamco) brought a case against Libya to obtain recognition and enforcement of an arbitral award rendered in a dispute concerning Libya’s nationalization of Liamco’s oil concessions. Libya argued that it enjoyed immunity against the jurisdiction of Swedish courts. The Svea Court of Appeal granted the application by Liamco and accordingly declared the award to be enforceable in the same manner as a Swedish court judgment. Libya appealed the decision to the Supreme Court, but before the Court ruled on the question the dispute was settled. The application of Liamco was accordingly withdrawn and the decision of the Svea Court of Appeal never became res judicata. In a technical sense, the question of immunity in recognition proceedings is thus still unresolved by Swedish courts. However, the decision of the Svea Court of Appeal represents the latest pronouncement as to the state of Swedish law on the question of such immunity and arbitration and therefore merits attention. The majority of the Court (three out of five judges, including the President of the Court) granted the request for enforcement of the award and stated with respect to the question of immunity: By accepting the arbitration clause contained in Article 28 of the concession agreements Libya – which otherwise in its capacity as a sovereign State enjoys extensive rights to immunity from the jurisdiction of the courts of Sweden – must be deemed to have waived its right to invoke immunity. The facts transpiring thereafter do not lead to a different conclusion. The issues decided by the award are arbitrable under Swedish law. No circumstance exist which would make the implementation of the award manifestly incompatible with the fundamental principles of Swedish law. The request for enforcement shall therefore be granted.47

Employing language from Tekno-Pharma, a minority of the Court voted to dismiss the application, basing their decision on the immunity of Libya. It is regrettable that the Supreme Court did not have the opportunity to pronounce its views on the question of immunity in Liamco. Again, we can sense the approach taken in the 1942 Charente case.48 It is submitted that the decision of the Svea Court of Appeal represents the present state of Swedish law. Accordingly, an arbitration clause is deemed to constitute a waiver of immunity in judicial proceedings aimed at the recognition and enforcement of a foreign arbitral award in Sweden. Such a waiver would extend to all judicial proceedings that may be instituted in connection with the arbitration in question.

47 48

 Paulsson (1981), pp. 895–896.  See Supreme Court of Sweden, NJA 1942, p. 65.

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As pointed out above, a distinction is generally made between immunity from jurisdiction and immunity from attachment and execution. It is still an open question whether an arbitration agreement would be construed by Swedish courts so as to constitute waiver of immunity in attachment and execution proceedings.49 It could be argued that it is one thing to pronounce a judgment or an award against a foreign sovereign State and thus bring moral pressure upon it, but quite another to use force against the property of that State. Generally speaking, it is universally recognized that greater caution must be exercised in this field than in relation to the assumption of jurisdiction. As mentioned above, the Sedelmayer case did not involve the enforcement of an arbitral award but rather a Swedish court judgment. It is submitted, however, that the reasons and conclusions of the Swedish Supreme Court are equally relevant and valid with respect to the enforcement in Sweden of an arbitral award rendered against a sovereign.

5 The Decision of the Supreme Court50 On 18.11.2021, the Swedish Supreme Court rendered a decision concerning immunity from execution of an arbitral award. The starting point was an investment treaty award in a dispute between the Ascom Group SA et  al. (the “Investor”) and the Republic of Kazakhstan. The Investor sought enforcement of an award against certain assets held, or owned, by the National Bank of Kazakhstan, which was also a respondent party in the enforcement proceedings before the Swedish courts and authorities. The background to the immunity issue tried by the Supreme Court was the following. Following a dispute between the Investor and Kazakhstan, the Investor initiated arbitral proceedings administered by the Arbitration Institute of the Stockholm Chamber of Commerce under Article 26 of the Energy Charter Treaty. In December 2013, an arbitral award was issued according to which Kazakhstan was ordered to pay approximately USD 500 million plus interest and compensation for the arbitration costs of the Investor. Kazakhstan brought an action for annulment of the award. The Svea Court of Appeal rejected the action. Kazakhstan subsequently took the case to the Supreme Court and complained of grave procedural error and applied for a rehearing of the case before the Court of Appeal. The Supreme Court rejected both the complaint regarding grave procedural error and the rehearing.

 This issue was not ruled on by the Supreme Court in its recent decision – see Sect. 5 below – nor does it seem to have been argued in the case. 50  See Decision dated 18.12.2021, Docket number Ö 3828-20, Ascom Group SA et al. v. the Republic of Kazakhstan and the National Bank of Kazakhstan, supra. 49

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Following a request by the Investor for enforcement of the award, the Enforcement Authority decided to attach financial instruments on a securities depository at the Swedish bank, SEB, funds on a cash account at SEB, and receivables linked to the instruments (the property). The securities consisted of shares in approximately thirty listed Swedish joint stock companies. The attachment decisions referred to the property as belonging to Kazakhstan. Kazakhstan and the National Bank appealed the attachment decisions. They asserted that the property could not be subject to enforcement because the property did not belong to Kazakhstan in the sense required by statutory law for attachment because the instruments were not located in Sweden, and because the property was subject to State immunity. Kazakhstan and the National Bank claimed that the property instead belonged to the National Bank. The district court rejected the appeals. The decision was then appealed to the Svea Court of Appeal. Without elaborating on the objections made by Kazakhstan and the National Bank that the attached property did not belong to Kazakhstan in the sense required by law and that the securities were not located in Sweden, the Svea Court of Appeal concluded that the property was subject to State immunity. The Court of Appeal therefore changed the district court’s decision and set aside the attachment decisions. The Investor appealed the decision of the Court of Appeal to the Supreme Court arguing that the property could be attached. Kazakhstan and the National Bank maintained that the property could not be subject to attachment. The Investor contested that the property was subject to immunity. The Investor asserted that the property belonged to Kazakhstan and not to the National Bank and that the property was used for other than government non-commercial purposes. The Supreme Court granted leave to appeal only with respect to the question of whether the property covered by the Enforcement Authority’s attachment decisions was subject to immunity from enforcement. The question of leave to appeal regarding the remainder of the case was stayed. The leave to appeal meant that the Supreme Court did not consider the question whether the attached property was to be deemed to be located in Sweden or whether the property belonged to Kazakhstan in the sense required by law. In its reasoning the Supreme Court briefly referred to the two Supreme Court cases from 1999, respectively 2009 discussed above, in so far as immunity from jurisdiction is concerned.51 The Court then proceeded to discuss the UN Convention, which in the view of the Court represented customary international law, in particular the provisions dealing with coercive measures in the context of court proceedings, i.e. Articles 18–21. Noting that article 19(c) of the Convention recognizes that enforcement can take place in property used for other than governmental non-commercial purposes, the Court referred to its conclusion to this effect in the Sedelmayer case.52

 Supreme Court of Sweden, NJA 1999, p. 821; Supreme Court of Sweden, NJA 2009 p. 905, pp. 5–6.  See Supreme Court of Sweden, NJA 2011, 475, p. 19.

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The Court then turned its attention to Article 21(1) of the Convention stipulating that certain types of State property “shall not be considered as property specifically in use or intended for use by the State for purposes other than government non-­ commercial purposes under Article 19”. Pursuant to Article 21(1)(c) “this applies to property of the central bank or other monetary authority of the State”. Referring to this provision, the Court stated that the protection of central banks “should apply” not only to property owned by a central bank, but also to property otherwise at the disposal of the bank. Having come this far in its analysis, the Court continued: It is not self-evident, however, that the special protection should apply to all property owned by the central bank or which is at its disposal. The reason why central bank property should be entitled to special protection must be deemed to be that a central bank conducts activities within the area of monetary policy in a broad sense. The great importance of monetary policy to a state’s central functions justifies what is in principle absolute immunity in respect of property used within this activity. There is no clear support for the position that absolute immunity under customary international law also applies in respect of property which a central bank has at its disposal without any connection to the bank’s monetary policy tasks. Furthermore, such far-reaching entitlement to immunity does not appear to be justifiable. The special level of protection to be enjoyed by central banks should therefore be limited to such property as has a clear connection with the central bank’s activities in the area of monetary policy. The extent to which other property owned by or at the disposal of the bank is protected from enforcement measures should instead be determined in accordance with the principles expressed in Article 19 of the Convention.53

Having thus laid down this two-pronged test, the Court first tried whether the attached assets, which formed part of the Kazakh National Fund, where used for monetary policy purposes, or had any connection thereto. Under Kazakh law the assets of the fund were accumulated on behalf of Kazakhstan and were accumulated in the National Bank. If the answer to this question was affirmative, the seized assets would enjoy immunity under Article 21(1)(c) of the UN Convention. If the answer to the question was in the negative, the Court would proceed to the second prong of the test, i.e. to determine if the attached assets enjoyed immunity under Article 19 of the Convention. With respect to the first prong of the test, the Court first discussed the purposes underlying a State’s holding of financial assets, as well as financial assets in a sovereign wealth fund, in general. It went on to discuss the structure and function of the Kazakh National Fund  – as well as how the attached assets were intended to be used – and its relation to the National Bank. Following these preliminaries, the Court came to the following conclusion: The property was a part of the savings portfolio of the National Fund at the time of attachment. The portfolio is actively managed with an investment strategy focused on shares and with a relatively high tolerance for risk – significantly higher than in the stabilization portfolio – in order to provide a high return. The management of the savings portfolio can basi-

 Supreme Court decision dated 18.12.2021, Docket number Ö 3828-20, Ascom Group SA et al. v. the Republic of Kazakhstan and the National Bank of Kazakhstan, at p. 9. 53

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cally not be considered different from other active and long-term asset management on the international capital market. In that perspective, the management of the savings portfolio thus appears to be normal management of an equity portfolio rather than an instrument for the exercise of the National Bank’s exchange and monetary policy function. Nor has it emerged that the fund otherwise has any clear connection with such a function; the management of the savings portfolio could just as well have been entrusted to a government body without such function.54

Based on this conclusion, the Court proceeded to the second prong of its test, i.e. that the issue of immunity had to be decided based on Article 19 of the UN Convention. In this respect the Court found that the management of the savings portfolio by the National Fund did not differ from other active and long-term management of shares, and similar securities, on the international capital market. There was therefore, the Court continued, “a commercial ingredient in the holding of the property”, which required the Court to determine whether the property nevertheless had “such a concrete and clear connection to a qualified purpose of a sovereign nature that, …” it is subject to immunity from execution.55 The Court found that the main purpose underlying the holding of the attached assets “must be deemed to have been to contribute on a more general level” to increasing Kazakhstan’s assets for future use. This was not a sufficiently qualified purpose to be regarded as an expression of Kazakhstan’s sovereign acts, or similar acts of an official character. In reaching this conclusion, the Court said: What Kazakhstan and the National Bank have stated regarding future state purposes is framed in very general terms and the presented regulation of the National Fund does not specifically express what those purposes are. Nor has it otherwise come to light that, prior to attachment, it had been decided that the attached property should be used for any specified state purpose. A clear connection between the attached property and a qualified purpose of a sovereign nature is therefore lacking. In this context it should be noted that long-term savings for future  – as-of-yet specified  – needs cannot be regarded as being of sovereign nature. The National Fund, which includes the savings portfolio, is per se also intended to “ensure macroeconomic stability”. The underlying idea seems to be that the long-term savings in the savings portfolio should create the conditions for taking budgetary stabilizing and similar measures even in the future perspective. However, the link between the attached property and this stabilization purpose must be described as weak. A fulfillment of this purpose requires not only the sale of the shares, but also – as the Kazakh regulation has been described in the case – that the value of what has been sold is subsequently transferred from the savings portfolio to the stabilization portfolio in order, in the next step, to be transferred to the state budget. This link cannot be considered concrete enough to justify immunity in respect of property of the present kind.56

 Supreme Court decision dated 18.12.2021, Docket number Ö 3828-20, Ascom Group SA et al. v. the Republic of Kazakhstan and the National Bank of Kazakhstan at p. 15. 55  Supreme Court decision dated 18.12.2021, Docket number Ö 3828-20, Ascom Group SA et al. v. the Republic of Kazakhstan and the National Bank of Kazakhstan.at p. 15. 56  Supreme Court decision dated 18.12.2021, Docket number Ö 3828-20, Ascom Group SA et al. v. the Republic of Kazakhstan and the National Bank of Kazakhstan at p. 16. 54

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6 Concluding Remarks The Supreme Court judgments rendered in 2009 (Belgium) and 2011 (Russia), discussed above, consolidated the adherence of Swedish courts to the restrictive theory of State immunity. This is particularly true with respect to the 2011 case, the so-­ called Sedelmayer case. This approach has now been confirmed by the Swedish Supreme Court in its decision rendered on 18 December 2021. There are two noteworthy aspects of this case. First, the Supreme Court relies heavily on the UN Convention when analysing the question of immunity from execution. The Court treats the UN Convention as an expression of customary international law which thus serves as the legal basis of its acting since there is no statutory law on State immunity in Sweden. Secondly, the Court goes beyond the wording of the UN Convention in subparagraph (c) of Article 21 which stipulates that the property of the central bank, and other monetary authority, of the State is property not intended for use by the State for other than governmental non-commercial purposes. This language implies that property of a central bank is immune from execution. The Supreme Court, however, goes beyond the wording of subparagraph (c) of Article 21 in the sense that it seeks to ascertain the purpose underlying the language. For the Court the central point is whether property held by a central bank is used to conduct activities in the area of monetary policy in a broad sense. If not, the Court did not find any clear support in customary international law for absolute immunity.

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When a Violation of Domestic Law Is a Breach of Treaty Christoph Schreuer

1 International Law and Domestic Law in Investment Treaty Arbitration International legal standards dominate the law applicable by investment tribunals. These standards are mostly contained in applicable treaties such as bilateral investment treaties or the Energy Charter Treaty (ECT).1 At the same time, the host State’s domestic law is also relevant. Almost inevitably, there is pertinent legislation like commercial law, company law, administrative law, labour law, tax law, foreign exchange regulations, zoning law, real estate law to name just a few. The extent to which one or the other or both are relevant in a particular case, depends on the tribunal’s jurisdiction as well as on the applicable law. Under many treaties, the Parties consent to arbitration for ‘all disputes concerning investments’ or ‘any legal dispute concerning an investment’. These provisions do not restrict a tribunal’s jurisdiction to claims arising from the treaty’s substantive standards. These consent clauses encompass disputes that go beyond the interpretation and application of the treaty itself and include claims that arise from domestic law such as breaches of contract.2 Univ. Prof. Dr. Christoph Schreuer, LL.M. (Cambridge), JSD (Yale), Universität Wien, Of Counsel Zeiler Floyd Zadkovich.  For a detailed description of these standards see Reinisch and Schreuer (2020).  Salini v Morocco, Decision on Jurisdiction, 23.07.2001, para. 61; Vivendi v Argentina, Decision on Annulment, 03.07.2002, para. 55; SGS v Philippines, Decision on Jurisdiction, 29.01.2004, paral 131–135, 169(3); Tokios Tokelės v Ukraine, Decision on Jurisdiction, 29.04.2004, para. 52, 1 2

C. Schreuer (*) Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_45

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Other treaties offer consent only for disputes involving the respective treaty’s substantive provisions. For instance, under Article 26(1) of the ECT, a tribunal’s jurisdiction is limited to disputes ‘which concern an alleged breach of an obligation … under Part III [of the ECT].’ Tribunals operating under consent clauses of this type have found that they could only apply the substantive standards contained in these treaties.3 Treaty provisions on applicable law typically refer to the parties’ agreement on choice of law.4 Some of the relevant treaties contain their own choice of law clauses in case there is no agreement on applicable law between the parties. Article 42 of the ICSID Convention refers primarily to any agreement on choice of law that the parties may have reached. In the absence of such an agreement, it provides for the application of the host State’s law and international law.5 Not infrequently, treaty provisions that offer investor-State arbitration also contain provisions on applicable law. Some clauses in treaties governing the applicable law in investment disputes, such as NAFTA (Article 1131), the USMCA (Article 14.D.9 (1)) and the ECT (Article 26(6)),6 refer exclusively to international law including the respective treaty. Similarly, some BITs refer to international law including the substantive rules of the BIT itself.7 Other provisions on applicable law in BITs, combine the host State’s domestic law with international law. A frequently used formula lists (a) the host State’s law, (b) the BIT itself as well as other treaties, (c) any contract relating to the investment and (d) general international law.8

fn. 42; Impregilo v Pakistan, Decision on Jurisdiction, 22.04.2005, para. 57, 82, 102, 188; Siemens v Argentina, Award, 06.02.2007, para. 205; Parkerings v Lithuania, Award, 11.09.2007, para. 261–266; Chevron & Texaco v Ecuador, Interim Award, 01.12.2008, para. 203, 209–211; SGS v Paraguay, Decision on Jurisdiction, 12.02.2010, para. 129, 183–184; Alpha Projektholding v Ukraine, Award, 08.11.2010, para. 243; Philip Morris v Uruguay, Decision on Jurisdiction, 02.07.2013, para. 107, 109; Metal-Tech v Uzbekistan, Award, 04.10.2013, para. 378; Casinos Austria v Argentina, Award, 05.11.2021, para. 312; But see: SGS v Pakistan, Decision on Jurisdiction, 06.08.2003, para. 161. 3  Kardassopoulos v Georgia, Decision on Jurisdiction, 06.07.2007, para. 249–251; Suez and Vivendi v Argentina, Decision on Liability, 30.07.2010, para. 63; Roussalis v Romania, Award, 07.12.2011, para. 43, 679–683; Iberdrola v Guatemala, Award, 17.08.2012, para. 296–310. 4  Article 42 ICSID Convention; Article 54 of the ICSID Additional Facility Rules; Article 35 of the UNCITRAL Arbitration Rules. 5  ICSID Convention Article 42(1): ‘The Tribunal shall decide a dispute in accordance with such rules of law as may be agreed by the parties. In the absence of such agreement, the Tribunal shall apply the law of the Contracting State party to the dispute (including its rules on the conflict of laws) and such rules of international law as may be applicable.’ 6  ECT Article 26(6): ‘A tribunal established under paragraph (4) shall decide the issues in dispute in accordance with this Treaty and applicable rules and principles of international law.’ 7  Kardassopoulos v Georgia, Decision on Jurisdiction, 06.07.2007, para. 146. 8  For discussion of a treaty provision of this kind see Goetz v Burundi, Award, 10.02.1999, para. 94–99.

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It is widely accepted that decisions of domestic courts, especially the highest courts, are authoritative on the interpretation of domestic law.9 At the same time, tribunals have insisted that they are not bound by the interpretations of domestic courts of their law.10

2 The Relationship of International Law to Domestic Law The relationship of international law to domestic law has been described in various terms.11 One theory is the doctrine of the supplemental and corrective function of international law vis-à-vis domestic law.12 A more realistic approach is to accept that both legal systems, international law, and host State law, are relevant.13 It is left to the tribunals to identify the various issues before them to which international law or host State law is to apply.14 Before an international tribunal, international law will take precedence over domestic law in case of a conflict. Under general international law, as well as in judicial practice, it is established that in case of a conflict international law will prevail. The principle that international obligations are superior to and independent of any provision of domestic law is reflected in the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT).15 The same principle applies in the international law of State responsi-

 Emmis v Hungary, Award, 16.04.2014, para. 175; Balkan Energy v Ghana, Award on the Merits, 01.04.2014, para. 375; Antaris v Czech Republic, Award, 02.05.2018, para. 232–243; Cairn Energy v India, Final Award, 21.12.2020, para. 1288; Casinos Austria v Argentina, Award, 05.11.2021, para. 349. 10  SPP v Egypt, Decision on Jurisdiction II, 14.04.1988, 3 ICSID Reports 131, para. 60; Tidewater v Venezuela, Decision on Jurisdiction, 08.02.2013, para. 107; Cortec v Kenya, Award, 22.10.2018, para. 11. 11  For a comprehensive discussion of the relationship of international law to domestic law in investment treaty arbitration see Sasson (2017). 12  Klöckner v Cameroon, Decision on Annulment, 03.05.1985, para. 69; LETCO v Liberia, Award, 31.03.1986, 2 ICSID Reports 343, 358–359; Amco v Indonesia, Decision on Annulment, 16.05.1986, para. 20; SPP v Egypt, Award, 20.02.1992, para. 84; Autopista v Venezuela, Award, 23.09.2003, para. 101–105; Caratube and Hourani v Kazakhstan, Award, 27.09.2017, para. 290. 13  Gaillard and Banifatemi (2003), p. 375, 403–411. 14  Wena v Egypt, Decision on Annulment, 05.02.2002, para. 37–40; Occidental v Ecuador, Final Award, 01.07.2004, para. 93; CMS v Argentina, Award, 12.05.2005, para. 117; Azurix v Argentina, Award, 14.07.2006, para. 67; LG&E v Argentina, Decision on Liability, 03.10.2006, para. 82–99; Enron v Argentina, Award, 22.05.2007, para. 203–209; Tokios Tokelės v Ukraine, Award, 26.07.2007, para. 138–145; Sempra v Argentina, Award, 28.09.2007, para. 231–240; Quiborax v Bolivia, Award, 16.09.2015, para. 91; Magyar Farming v Hungary, Award, 13.11.2019, para. 26. 15  VCLT Article 27. 9

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bility.16 International tribunals have held invariably that in case of a conflict between international law and domestic law, international law is controlling.17 It follows from the superiority of international law that a Respondent State may not rely on the legality of its actions under its domestic law to exclude or excuse the illegality of its actions under international law.18 In fact, Article 27 of the VCLT addresses this point explicitly: Internal law and observance of treaties A party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform a treaty.

Article 32 of the ILC Articles on State Responsibility provides similarly: Irrelevance of internal law The responsible State may not rely on the provisions of its internal law as justification for failure to comply with its obligations under this Part.

Tribunals have held consistently that the legality of a State’s action under its own law does not preclude a violation of international law.19 In Suez et al. v Argentina,20 the Tribunal expressed this point as follows: in accordance with Article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT), a party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform its treaty obligations.21

It thus seems obvious that the establishment of a treaty violation does not depend on the host State’s law. But this seemingly self-evident conclusion requires qualification. It does not follow that a host State’s acts in violation of its own law have no  See Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts adopted by the International Law Commission at its fifty-third session in 2001, Article 3: ‘The characterization of an act of a State as internationally wrongful is governed by international law. Such characterization is not affected by the characterization of the same act as lawful under internal law.’ 17  Amco v Indonesia, Decision on Annulment, 16.05.1986, para. 21; Amco v Indonesia, Resubmitted Case, Award, 05.06.1990, para. 40; Santa Elena v Costa Rica, Award, 17.02.2000, para. 64–65; Duke Energy v Peru, Decision on Jurisdiction, 01.02.2006, para. 162; LG&E v Argentina, Decision on Liability, 03.10.2006, para. 94; MCI v Ecuador, Award, 31.07.2007, para. 218; Liman Caspian Oil v Kazakhstan, Award, 22.06.2010, 326; Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A., and Vivendi Universal S.A. v Argentina, Decision on Liability, 30.07.2010, para. 64, 65; Renée Rose Levy de Levi v Republic of Peru, Award, 26.02.2014, para. 160; Perenco v Ecuador, Dec on Remaining Issues of Jurisdiction and Liability, 12.09.2014, para. 534; Venezuela Holdings v Venezuela, Award, 09.10.2014, para. 225; Charanne and Construction Investments v Kingdom of Spain, Award, 21.01.2016, para. 42; Pac Rim Cayman v El Salvador, Award, 14.10.2016, para. 5.62; Alghanim v Jordan, Award, 14.12.2017, para. 344–366; ESPF v Italy, Award, 14.09.2020, para. 403. 18  Crawford (2002), p. 207. 19  Venezuela Holdings (formerly known as Mobil Corporation, Venezuela Holdings, B.V., et al.) v Venezuela, Award, 09.10.2014, para. 225; Pac Rim Cayman v El Salvador, Award, 14.10.2016, para. 5.62; ESPF v Italy, Award, 14.09.2020, para. 818; Cairn v India, Award, 20.12.2020, para. 1689. 20  Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A., and Vivendi Universal S.A. v Argentina, Decision on Liability, 30.07.2010. 21  Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A., and Vivendi Universal S.A. v Argentina, Decision on Liability, 30.07.2010, para- 65. 16

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impact on a finding of a violation of treaty standards. Tribunals have found repeatedly that under certain circumstances a State’s violation of its own law may amount to a violation of international standards or may, at least, contribute to such a violation.

3 Non-Observance of Domestic Law As a Violation of Fair and Equitable Treatment In a series of cases tribunals have accepted that a violation or non-application of the host state’s law by its organs may amount to a violation of the principle of fair and equitable treatment (FET) as guaranteed in most investment treaties.22 In PSEG v Turkey,23 the Tribunal held that inconsistent administrative acts, in particular to the extent that they were contrary to host state law, were in violation of the FET principle.24 In Lemire v Ukraine25 the Tribunal found that the claimant had been denied radio frequencies in violation of national tender rules. It said: Although not every violation of domestic law necessarily translates into an arbitrary or discriminatory measure under international law and a violation of the FET standard, in the Tribunal’s view a blatant disregard of applicable tender rules, distorting fair competition among tender participants, does.26

Dan Cake v Hungary27 demonstrates that the violation of domestic rules may stem from decisions of domestic courts. The Hungarian court hat disregarded a rule that provided for a procedure to reach an agreement between a debtor and its creditors. The Tribunal found that the non-application of this procedural rule by the court amounted to a violation of the FET standard. The Tribunal said: By rendering its 22 April 2008 decision, the Metropolitan Court of Budapest deprived Danesita of the chance – whether great or small – to avoid the sale of its assets and its disappearance as a legal person. Hungarian law provides for the possibility of an agreement between the debtor and its creditors. Danesita had the right to the convening of a composition hearing, under certain conditions which it met; the Metropolitan Court of Budapest, for its part, had the obligation to convene the composition hearing. It refused to do so, ordering instead Danesita to submit a number of documents which were not required by the law and were obviously unnecessary. … This is a clear violation by the Hungarian State – of which the Metropolitan Court of Budapest is an organ – of its obligation to treat Portuguese investors in a fair and equitable manner.28

 For extensive discussion see Hepburn (2017), p. 13–40.  PSEG v Turkey, Award, 19.01.2007. 24  PSEG v Turkey, Award, 19.01.2007, para. 248–249. 25  Lemire v Ukraine, Decision on Jurisdiction and Liability, 14.01.2010. 26  Lemire v Ukraine, Decision on Jurisdiction and Liability, 14.01.2010, para. 385. This view was affirmed in the tribunal’s final award: Joseph Charles Lemire v Ukraine, Award, 28.03.2011, para. 43. 27  Dan Cake S.A. v Hungary, Decision on Jurisdiction and Liability, 24.08.2015. 28  Dan Cake S.A. v Hungary, Decision on Jurisdiction and Liability, 24.08.2015, para. 145. 22 23

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In Clayton/Bilcon v Canada29 the tribunal found that the investor was not treated in accordance with the core evaluative standards of the Canadian Environmental Assessment Act and the standards of fair notice required by Canada’s public administration law. Therefore, the Tribunal found that ‘the applicant was not treated in a manner consistent with Canada’s own laws.’30 The Tribunal’s finding that the host State had acted in violation of the fair and equitable treatment standard was based on the lack of a fair assessment pursuant to Canadian law.31 The violation of domestic law is not necessarily the only element in a finding of a violation of the FET standard. Cairn v India32 concerned the legality of a retroactive tax. The Tribunal found that ultimately the legality of the tax measure had to be determined by reference to the treaty, but its constitutionality under Indian law provided some evidence to that effect. The Tribunal said: A finding of the 2012 Amendment’s constitutionality (or not) would also provide some evidence possibly relevant to the application of the treaty standards, but ultimately, the level of reasonableness, legal certainty and procedural fairness required under the FET standard are matters of international law and should be answered by interpreting the relevant FET provision, pursuant to the rules of treaty interpretation, if this obligation is found in the applicable BIT.33

These authorities suggest that it is not necessary for the host State to give specific assurances that it will observe and enforce its legislation. Nor is it necessary for a violation of the FET standard that the host State has made an outright and unjustified repudiation of its own law. Given the right circumstances, the host State’s simple failure to apply its law is sufficient to amount to a breach of the treaty’s fair and equitable treatment standard.

4 The Investor’s Legitimate Expectation That Domestic Law Will Be Observed In some cases, tribunals have justified the relevance of domestic law by stating that investors have a legitimate expectation that the State will observe the domestic legal framework for their investment.34 In other words, an investor may reasonably expect that a State will respect its own laws and regulations.

 Clayton v Canada, Award on Jurisdiction and Liability, 17.03.2015.  Clayton v Canada, Award on Jurisdiction and Liability, 17.03.2015, para. 602. 31  Clayton v Canada, Award on Jurisdiction and Liability, 17.03.2015, para. 603. 32  Cairn v India, Award, 21.12.2020. 33  Cairn v India, Award, 21.12.2020, para. 1693. 34  Tecmed v Mexico, Award, 29.05.2009, para. 154; MTD v Chile, Award, 25.05.2004, para. 205. 29 30

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In Teinver v Argentina35 the Tribunal, although finding that Claimants had not demonstrated legitimate expectations concerning the immutability of the relevant regulatory regime, held that investors could expect the State to comply with its laws and regulations: 679. This does not, however, exclude the expectation that the conduct of Respondent subsequent to Claimants’ investment would be fair and equitable. In this regard, the Tribunal accepts that Claimants could expect that Respondent would comply with its laws and regulations…36

The clearest endorsement of the principle that a State’s failure to enforce its own legislation is contrary to the investor’s legitimate expectations and hence amounts to a violation of the FET principle came from the Tribunal in Zelena v Serbia.37 The case arose from the operation of an animal-rendering facility and the government’s failure to enforce legislation on the handling of hazardous material against the claimant’s competitors. The Tribunal summarized its analysis as follows: In sum, as regards the implementation and enforcement of the Serbian ABP legislation by the Respondent, the Tribunal concludes that it was reasonable and legitimate for the Claimants to rely on a reasonable level of implementation and enforcement of the Serbian ABP legislation within a reasonable time and that these legitimate expectations were frustrated by the Respondent’s conduct. Thus, the Respondent has breached its obligation, under Article 3(1) of the BIT, to accord fair and equitable treatment to the Claimants’ investment.38

Therefore, the Tribunal confirmed that an investor has a legitimate expectation that the host State would implement its legislation to a reasonable degree. Other tribunals denied that an investor had a general legitimate expectation protected by international law that the host would apply its own law.39 In some cases they found that the existence of general legal rules was insufficient for the creation of legitimate expectations and that these would require specific representations.40 The Tribunal in Teco v Guatemala,41 took a restrictive approach to the question of legitimate expectations. It found that a wilful disregard of the fundamental principles of the host State’s regulatory framework constituted a breach of the minimum standard.42 But it found it unnecessary to resort to the investor’s legitimate expectations to reach that result. Arbitrariness was enough to amount to a violation of the minimum standard. The Tribunal said: It is clear, in the eyes of the Arbitral Tribunal, that any investor has the expectation that the relevant applicable legal framework will not be disregarded or applied in an arbitrary manner. However, that kind of expectation is irrelevant to the assessment of whether a State  Teinver v Argentina, Award, 21.07.2017.  Teinver v Argentina, Award, 21.07.2017, para. 679. 37  Zelena v Serbia, Award, 09.11.2018. 38  Zelena v Serbia, Award, 09.11.2018, para. 267. 39  Generation Ukraine v Ukraine, Award, 16.09.2003, para. 20.37. 40  ADF v USA, Award, 09.01.2003, para. 189; Glamis Gold v USA, Award, 08.06.2009, para. 766; Grand River Enterprises v USA, Award, 12.01.2011, para. 141. 41  Teco v Guatemala, Award, 19.12.2013. 42  Teco v Guatemala, Award, 19.12.2013, para. 458, 465. 35 36

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should be held liable for the arbitrary conduct of one of its organs. What matters is whether the State’s conduct has objectively been arbitrary, not what the investor expected years before the facts. A willful disregard of the law or an arbitrary application of the same by the regulator constitutes a breach of the minimum standard, with no need to resort to the doctrine of legitimate expectations.43

In Crystallex v Venezuela44 the tribunal also took a sceptical view of an argument based on legitimate expectations. The claimant had argued that it had not received a permit to which it was entitled under the host State’s legal framework. The tribunal found that the investor did not have a legitimate expectation that the law would be applied in a particular manner. It said: It is rather trite to note that the investor may consider the regulatory framework at the time of the decision to invest and rely on the state’s intent to comply with its own laws (patere legem quam ipse fecisti). However, a simple general “expectation” of the state’s compliance with its laws may not always and as such form the basis of a successful FET claim. It would form such a basis if evidence is given that a specific representation as to a substantive benefit has been frustrated, or there is proof of arbitrary, or nontransparent conduct in the application of the laws in question or some form of abuse of power.45

5 Non-Observance of Domestic Law As Arbitrary or Discriminatory Treatment Some tribunals have found that a wilful failure to apply the local law is in breach of a treaty provision that prohibits arbitrary or discriminatory treatment. In Lauder v The Czech Republic,46 a regulatory authority had created a legal situation that allowed the investor’s local partner to terminate the contract on which the investment depended. The Tribunal found that the incriminated measure had been arbitrary because it was contrary to the local law: The measure was arbitrary because it was not founded on reason or fact, nor on the law which expressly accepted “applications from companies with foreign equity participation” …, but on mere fear reflecting national preference.47

In Lemire v Ukraine,48 the investor had been treated differently from its local competitor in tender proceedings for frequencies. The Tribunal found that blatant disregard of applicable tender rules which distorted fair competition, amounted to arbitrary or discriminatory measures.49  Teco v Guatemala, Award, 19.12.2013, para. 621, Footnote omitted. See also B3 Croatian v Croatia, Award, 05.04.2019, para. 846. 44  Crystallex v Venezuela, Award, 04.04.2016. 45  Crystallex v Venezuela, Award, 04.04.2016 para. 552. 46  Ronald S. Lauder v The Czech Republic, Award, 03.09.2001. 47  Ronald S. Lauder v The Czech Republic, Award, 03.09.2001, para. 232, Emphasis original. 48  Lemire v Ukraine, Decision on Jurisdiction and Liability, 14.01.2010. 49  Lemire v Ukraine, Decision on Jurisdiction and Liability, 14.01.2010, para. 385. 43

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6 Observance of Obligations An observance of obligations or umbrella clause in a treaty guarantees the observance of obligations assumed by the host State vis-à-vis the investor. Clauses of this kind are usually seen as applying to obligations arising from contracts but may also apply to unilateral undertakings through legislation.50 In Khan Resources v Mongolia51 the Tribunal found in its Decision on Jurisdiction, that a breach by Mongolia of its Foreign Investment Law constituted a breach of Article 10(1), last sentence, of the Energy Charter Treaty. That provision states that “Each Contracting Party shall observe any obligation it has entered into with an Investor or an Investment of an Investor of any other Contracting Party.” The Tribunal said: The Claimants submit that the terms “any obligations” [in Article 10(1) of the ECT] encompass the statutory obligations of the host state and in this case, Mongolia’s obligations under the Foreign Investment Law. Given the ordinary meaning of the term “any” and the fact that the Respondents have not submitted any arguments or authorities to the contrary, the Tribunal accepts the Claimants’ interpretation of Article 10(1) of the ECT. It follows that a breach by Mongolia of any obligations it may have under the Foreign Investment Law would constitute a breach of the provisions of Part III of the Treaty.52

In its Award,53 the Khan Resources Tribunal undertook a lengthy examination of the host State’s behavior in light of its domestic law.54 That examination led it to the conclusion that the State had violated its obligations under its domestic law. For the Tribunal it followed that this also amounted to a violation of Article 10(1) of the ECT and hence to a treaty violation.55 RREEF v Spain,56 also concerned the umbrella clause in Article 10(1) of the ECT. The Tribunal found that the clause covered contractual undertakings only. It followed that the Royal Decrees (RDs) upon which the investor relied, were not covered by the ECT’s umbrella clause. The Tribunal found, however, that the RDs were essential components of the domestic legal environment of the investment and that the Claimants could legitimately expect that the State would observe and enforce them.57 The Tribunal said: the Tribunal is of the view that the umbrella clause contained in the last sentence of Article 10(1) ECT has no particular role to play in the present case but that the Respondent was expected nonetheless to observe and enforce domestic law as a part of the FET standard and basis for legitimate expectations.58

 Gritón Salias (2009), p. 490.  Khan Resources v Mongolia, Decision on Jurisdiction, 25.07.2012. 52  Khan Resources v Mongolia, Decision on Jurisdiction, 25.07.2012, para. 438. 53  Khan Resources v Mongolia, Award, 02.03.2015. 54  Khan Resources v Mongolia, Award, 02.03.2015, para. 309–365. 55  Khan Resources v Mongolia, Award, 02.03.2015, para. 366. 56  RREEF v Spain, Decision on Responsibility and on the Principles of Quantum, 30.11.2018. 57  RREEF v Spain, Decision on Responsibility and on the Principles of Quantum, 30.11.2018, para. 286. 58  RREEF v Spain, Decision on Responsibility and on the Principles of Quantum, 30.11.2018, para. 287. 50 51

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In Festorino v Poland,59 the claimants sought to rely on the ECT’s umbrella clause to invoke the general principle of good faith under Polish law. The Tribunal rejected this argument and said: Even if, arguendo, there were a breach of the duty of good faith as understood under Polish law, this does not mean that this duty itself is somehow actionable under Article 10(1) of the ECT. The Claimants have not explained how a general duty of good faith under Polish law can be equated with an obligation that Poland has “entered into” with the Claimants’ Investment as required under Article 10(1).60

7 Non-Observance of Domestic Law Affecting the Legality of Expropriations The non-observance by the host State of its own law may also become relevant in the context of an expropriation claim.61 An expropriation’s legality under international law is subject to several requirements such as a public purpose, non-­ discrimination, due process of law as well as the payment of prompt adequate and effective compensation. Compliance with host State law can be decisive in an analysis of these factors. In this context, the requirement of a due process of law accompanying the expropriation is the most relevant standard for review. In Siag v Egypt,62 the Tribunal found that the investors had been expropriated through a transfer of ownership. The expropriation’s illegality was established, inter alia, by a breach of due process resulting from the Egyptian authorities’ failure to comply with local court decisions.63 In Tenaris & Talta v Venezuela,64 Venezuela argued that it was ‘not axiomatic that a violation of a provision of domestic law constitutes an international wrong’.65 The Tribunal noted that the expropriation clause in the applicable BIT required that ‘the measures are adopted for reasons of public purpose or national interest, in accordance with the legislation in force.’66 It considered that this reference was an explicit renvoi to host state law and that thus the violation of Venezuela’s own law c­ onstituted a breach of the legality requirement.67 Venezuela had not acted in accordance with the procedures under Venezuelan law for expropriations since it had ‘failed to con-

 Festorino v Poland, Award, 30.06.2021.  Festorino v Poland, Award, 30.06.2021, para. 759. 61  For extensive discussion see Hepburn (2017), p. 41–68. 62  Siag v Egypt, Award, 01.06.2009. 63  Siag v Egypt, Award, 01.06.2009, para. 454, 455; see also Middle East Cement v Egypt, Award, 12.04.2002, para. 143. 64  Tenaris & Talta v Venezuela, Award, 29.01.2016. 65  Tenaris & Talta v Venezuela, Award, 29.01.2016, para. 490. 66  Article 4(a) Portugal-Venezuela BIT. 67  Tenaris & Talta v Venezuela, Award, 29.01.2016, para. 494. 59 60

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form with the requirements of the Venezuelan Constitution, the Expropriation Law and the Investment Law’. This, in the Tribunal’s view was sufficient to constitute a violation of the BIT’s provisions concerning expropriation.68 In Vestey v Venezuela,69 the applicable BIT clause provided that in case of expropriation an investor had a right ‘to prompt review, by a judicial or other independent authority’.70 The tribunal found that, although Venezuelan law provides detailed procedural guarantees, Venezuela had failed to comply with them. Therefore, Venezuela’s expropriation of Vestey’s investment was not in accordance with the procedural guarantees of the BIT.71 In Olin v Libya,72 the Tribunal noted that under the Libyan Investment Law a foreign investment cannot be expropriated without a law or judicial decision. It found that, in the absence of a law or judicial decision, Libya had not complied with its obligation to ensure that the expropriation order was issued in accordance with due process of law.73

8 The Severity of the Violation of Domestic Law It stands to reason that not every technical violation of host State law by State authorities amounts to a violation of treaty standards. Tribunals have chosen various descriptions of the gravity or severity of illegalities committed by host State authorities that would be required to cross the line to treaty breaches. In Rompetrol v Romania74 the Tribunal found that a ‘deliberate and sustained illegality’ could violate the standards of fair and equitable treatment and non-­ impairment. It said: The question for present purposes is however what relevance it holds for the Tribunal’s decision on the dispute before it under the BIT that a particular action or course of action on the part of an organ of the Romanian State is said to have been (or even in particular cases may have been established to have been) unlawful under the laws of Romania. … the tribunal would certainly not want to exclude the possibility that deliberate and sustained illegality in the treatment of a protected investment could, in appropriate circumstances, be suggestive of a failure to meet the applicable standards of fair and equitable treatment or non-impairment;75

 Tenaris & Talta v Venezuela, Award, 29.01.2016, para. 490–496.  Vestey Group v Venezuela, Award, 15.04.2016. 70  Article 5(1) United Kingdom-Venezuela BIT. 71  Vestey Group v Venezuela, Award, 15.04.2016, para. 303, 309. 72  Olin Holdings v Libya, Final Award, 25.05.2018. 73  Olin Holdings v Libya, Final Award, 25.05.2018, para. 171, 172, 347. 74  Rompetrol v Romania, Award, 06.05.2013. 75  Rompetrol v Romania, Award, 06.05.2013, para. 174, 177. 68 69

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The Tribunal in Teco v Guatemala,76 described the threshold for a breach of treaty through a violation of domestic law in terms of ‘a willful disregard of the fundamental principles upon which the regulatory framework is based’.77 In Gavrilovic v Croatia,78 the Tribunal confirmed the principle that a State’s failure to apply its law may amount to a violation of the FET standard. At the same time, the Tribunal gave an indication of the degree of the misapplication of the law. It spoke of ‘a blatant disregard of the applicable law, a clear and malicious misapplication of the law, or a complete lack of candor or good faith’. The Tribunal said: 876. An erroneous application of law by the Respondent will not necessarily give rise to a treaty violation; more is required. The Parties rightly appear to agree. 878. … An erroneous application of the law by a State may be sufficient to implicate treaty standards where it is established that there was a blatant disregard of the applicable law, a clear and malicious misapplication of the law, or a complete lack of candor or good faith in the application of the law. The error of law must be of such a nature as to give rise to justified concerns as to the judicial propriety of the outcome and, as the adjectival modifiers used in the cases show, this is not a result that an international arbitral tribunal, which exercises no appeal function in relation to the State’s municipal law, will arrive at in the absence of such circumstances.79

In B3 Croatian v Croatia,80 the Tribunal found that the Respondent had violated the FET standard through arbitrary conduct, which consisted of its outright repudiation of the regulatory framework that governed the investment.81 It added that a violation of FET required ‘arbitrary or capricious’ action on the part of State authorities. The Tribunal said: The Tribunal considers that a finding that the CCA made an error of law is not sufficient to demonstrate a breach of the Treaty. A violation of the FET standard requires the submission of evidence that a national regulatory authority acted in an arbitrary or capricious way.82

Casinos Austria v Argentina,83 concerned the withdrawal of a gaming license. The Tribunal found that in order to violate international standards, administrative conduct would have to amount to ‘an abuse of power and thus constitute arbitrary conduct’. an investment treaty tribunal, which is not assuming the function of a domestic administrative court, but is reviewing the international legality of the administrative conduct in question, will not engage in reviewing the application of domestic law de novo. In the exercise of due deference, and taking into account that arbitrariness is more than a violation of a rule of law, but rather of the rule of law, the Tribunal’s examination is limited to the issue of  Teco v Guatemala, Award, 19.12.2013.  Teco v Guatemala, Award, 19.12.2013, para. 458. 78  Gavrilovic v Croatia, Award, 26.07.2018. 79  Gavrilovic v Croatia, Award, 26.07.2018, para. 876, 878, Footnotes omitted. 80  B3 Croatian v Croatia, Award, 05.04.2019. 81  B3 Croatian v Croatia, Award, 05.04.2019, para. 845. 82  B3 Croatian v Croatia, Award, 05.04.2019, para. 968. 83  Casinos Austria v Argentina, Award, 05.11.2021. 76 77

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whether the decisions in question appear so manifestly incorrect that they must be deemed to constitute an abuse of power and thus constitute arbitrary conduct from the perspective of international law.84

On the facts before it, the Tribunal found that the regulatory authority had applied manifestly incorrect interpretations of several legal rules that formed part of the regulatory framework and had made manifestly incorrect findings of fact. These errors led the Tribunal to conclude that in revoking the operating license, the authority had abused its powers and had acted arbitrarily under international law.85

9 Not Every Violation of Domestic Law Amounts to a Breach of Treaty As outlined in the previous section, tribunals have adopted a high threshold for a breach of treaty standards. They will not accept just any violation of domestic law as being contrary to international law. Tribunal practice does not always give a clear indication of the exact dividing line between a mere technical violation of domestic law and a breach of treaty. In some cases, tribunals did give some indication of the circumstances that would lead to a violation of international law. In Gami v Mexico86 the claimant had alleged that the host State’s failure to enforce its own sugar regime violated the FET standard under the NAFTA. The Tribunal said: … a government’s failure to implement or abide by its own law in a manner adversely affecting a foreign investor may but will not necessarily lead to a violation of Article 1105. [fair and equitable treatment].87

The GAMI tribunal added that much depended on context. It stated that although a government’s difficulties to comply with its own law would not excuse non-­ compliance, not every breach of national law amounted to a FET violation.88 The Tribunal said: A claim of maladministration would likely violate Article 1105 if it amounted to an “outright and unjustified repudiation” of the relevant regulations. There may be situations where even lesser failures would suffice to trigger Article 1105. It is the record as a whole – not dramatic incidents in isolation – which determines whether a breach of international law has occurred.89

 Casinos Austria v Argentina, Award, 05.11.2021, para. 377.  Casinos Austria v Argentina, Award, 05.11.2021, para. 378. 86  Gami Investments, Inc. v The Government of the United Mexican States, Final Award, 15.11.2004. 87  Gami Investments, Inc. v The Government of the United Mexican States, Final Award, 15.11.2004, para. 91. 88  Gami Investments, Inc. v The Government of the United Mexican States, Final Award, 15.11.2004, para. 94. 89  Gami Investments, Inc. v The Government of the United Mexican States, Final Award, 15.11.2004, para. 103. 84 85

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In Lemire v Ukraine,90 the tribunal similarly pointed out that not every violation of domestic law necessarily translates into an arbitrary or discriminatory measure or a violation of the FET standard under international law. A blatant disregard of applicable tender rules, distorting fair competition among tender participants, however, did amount to a treaty violation.91 The tribunal in Luigiterzo Bosca v Lithuania92 found that a procedural illegality under domestic law does not inevitably result in a breach of the substantive provisions of an investment treaty under international law. It held: [i]t would be conceivable for the Tribunal to conclude nonetheless that the failure by the PTC and the SPF to fully abide by the procedure set in the Privatization Law and the Tender Regulations, while illegal under Lithuanian law, does not give rise to a breach of “just and fair treatment” or of the FET standard.93

In Alghanim v Jordan94 the claimants argued that a tax measure taken by the host State was in conflict with domestic law.95 The host State’s Court of Cassation had upheld the tax measure.96 The tribunal found that under these circumstances it had to focus on the legality of the decisions of the Jordanian courts especially whether there had been a denial of justice. The tribunal said: … the international tribunal, applying the standards of international law, is obliged to disregard the decision if it comes to the view that it must do so because the claimant has been subject to a denial of justice or that the decision must otherwise be disavowed in application of the applicable international law standards.97 Unless the Tribunal finds that the judgments of the Jordanian courts gave rise to a denial of justice, the consequence will be that the ISTD [i.e. the tax authority] cannot be faulted for having acted on a construction of the law validated by the courts.98

Micula v Romania II99 arose from the government’s alleged failure to enforce its tax legislation against illegal producers of alcohol thereby tolerating a black market which made the claimants’ business unviable. The Tribunal, relying on GAMI and Zelena, said: The Tribunal agrees that there may be circumstances in which a failure to enforce laws could amount to a denial of legitimate expectations and hence a breach of the obligation to provide fair and equitable treatment.100

 Lemire v Ukraine 14.01.2010, Decision on Jurisdiction and Liability.  Lemire v Ukraine 14.01.2010, Decision on Jurisdiction and Liability, para. 385. 92  Luigiterzo Bosca v Republic of Lithuania, Award, 19.02.2016. 93  Luigiterzo Bosca v Republic of Lithuania, Award, 19.02.2016, para. 215. 94  Alghanim v Jordan, Award, 14.12.2017. 95  Alghanim v Jordan, Award, 14.12.2017, para. 131, 141–205, 270, 288–290, 354–366. 96  Alghanim v Jordan, Award, 14.12.2017, para. 289. 97  Alghanim v Jordan, Award, 14.12.2017, para. 361. 98  Alghanim v Jordan, Award, 14.12.2017, para. 366(d). 99  Micula v Romania II, Award, 05.03.2020. 100  Micula v Romania II, Award, 05.03.2020, para. 367. 90 91

When a Violation of Domestic Law Is a Breach of Treaty

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The Tribunal noted that the parties’ experts had estimated the rate of untaxed spirits at 90% (Claimant) and 55–80% (Respondent).101 Nevertheless, it found that Romania had engaged in serious and visible efforts to enforce its taxation laws relating to alcohol and dismissed the claim.102

10 Summary and Conclusions Under certain circumstances a State’s violation of its own law may amount to a violation of international standards or may, at least, contribute to such a violation. In a series of cases tribunals have accepted that a violation or non-application of the host state’s law by its organs may amount to a violation of the principle of fair and equitable treatment as guaranteed in most investment treaties. Given the right circumstances, the host State’s failure to apply its law is sufficient to amount to a breach of the fair and equitable treatment standard. In some cases, tribunals justified the relevance of domestic law by finding that investors had a legitimate expectation that the State would observe the domestic legal framework for their investment. Other tribunals took a distanced position towards legitimate expectations in this context, finding that a specific undertaking would be required, or that the investor could not legitimately expect that the host State would apply its law in a particular way. Some tribunals have found that a wilful neglect to apply the local law is in breach of a treaty provision that prohibits arbitrary or discriminatory treatment. Tribunal practice is divided on the relevance of umbrella clauses for the consequences of non-application of the local law. Observance by the host State of its own law may also become relevant in the context of an expropriation claim. Especially, the requirement under international law of a due process of law accompanying the expropriation requires adherence to domestic procedures. Tribunals have held that the non-observance of domestic procedures contributed to the expropriation’s illegality under international law. Not every technical violation of host State law by State authorities amounts to a violation of treaty standards. Tribunals have adopted various standards describing the severity of illegalities committed by host State authorities that would lead to treaty breaches. These included a ‘deliberate and sustained illegality’, a ‘willful disregard of fundamental principles’, ‘arbitrary or capricious’ action and an ‘abuse of power constituting arbitrary conduct’. Tribunals have adopted a high threshold for a breach of treaty standards. They will not accept just any violation of domestic law as being contrary to international law. Only serious and consequential breaches of domestic rules may amount to breaches of treaty.

101 102

 Micula v Romania II, Award, 05.03.2020, para. 409.  Micula v Romania II, Award, 05.03.2020, para. 368–372.

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EU Law and Investor-State Dispute Settlement: Facing Complementarity Stephan W. Schill

1 Mindset Matters The relations between, and interaction of, different domestic and international legal orders and systems of adjudication are among the core concerns in Rainer Hof­ mann’s scholarship.1 Whether concerned with extensive comparative studies, with asking how domestic law influences international and supranational law and vice versa, or with looking into the demands domestic, supranational, and international courts and tribunals set for engaging with, recognizing, applying, and reviewing ‘foreign’ law, his scholarship illustrates the complexity of interactions, the complications that arise because of an absence of hierarchy, and the challenges that result when different systems clash and claim superior authority. One key Rainer Hofmann offers for navigating the resulting normative maze, and for making sense of competing claims for authority, is to focus on the self-conception – the Selbstverständnis  – of the different systems and their adjudicators.2 It is the self-­ conception, of a supreme or constitutional court, a supranational court, or an inter­ national court or tribunal, that will explain how and why the respective system structures its relations to other legal systems in a particular way and provide a basis for exploring how tensions and clashes can be minimized or avoided. Simply put: Mindset matters. Prof. Dr. Stephan Schill, LL.M., Professor of International and Economic Law and Governance at the University of Amsterdam.  See pars pro toto Hofmann (1988); Hofmann (1994).  Hofmann and Heger (2020), p. 176.

1 2

S. W. Schill (*) Amsterdam, Niederlande E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_46

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It is in this spirit that the present contribution to Rainer Hofmann’s Festschrift offers reflections on the highly conflictual relationship between EU law and inter­ national investment law and their respective systems of adjudication – and suggests that the mindset of both the Court of Justice of the European Union (CJEU) and investor-State arbitration tribunals should turn their focus away from conflict and face complementarity.

2 Theme and Thesis The interaction of EU law and international investment law, the CJEU, and investment tribunals is complex, complicated, and challenging  – for both sides of the equation. It is also one that is of relatively recent pedigree and develops dynamically even as this contribution is written: Originally both systems took little note of each other and simply co-existed; meanwhile their interaction has become one of the prime examples of clashing claims for authority.3 Since 2018, the CJEU’s rulings in Achmea and Komstroy found (certain parts of) international investment law to be contrary to EU constitutional law and assert EU law’s ‘supremacy’ over investment law;4 investment tribunals (at least their large majority),5 in continuing to apply the treaties in question, oppose the CJEU and formulate investment law’s own claim for authority.6  For a recent monograph in German, see Köster (2022).  European Court of Justice, C-284/16, ECLI:EU:C:2018:158, judgment, 06.03.2018 – Slovak Re­ public v Achmea BV; European Court of Justice, C-741/19, ECLI:EU:C:2021:655, judgment, 02.09.2021  – Republic of Moldova v Komstroy; see also European Court of Justice, C-109/20, ECLI:EU:C:2021:875, judgment 26.10.2021, – Poland v PL Holdings Sàrl. 5  For isolated exceptions, see SCC Case No V 2016/135, Award, 16.06.2022, para. 469–77 – Green Power Partners K/S and SCE Solar Don Benito APS v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/15/49, Statement of Dissent of Prof Marcelo G Kohen, 03.02.2020, para. 61–70 – Theodoros Adamakopoulos and others v Republic of Cyprus; ICSID Case No ARB/17/34, Decision on the Respondent’s Jurisdictional Objections, 30.09.2020, para. 255–58 (Lazar Tomov dissenting) – Raiffeisen Bank International AG and Raiffeisenbank Austria dd v Republic of Croatia. 6  For examples, see Scheu and Nikolov (2021), p. 172 note 6 (listing 26 decisions by arbitral tribunals rendered until September 2019 rejecting the relevance of the Achmea judgment for determining their jurisdiction). Further examples rejecting the CJEU’s position in Achmea and Komstroy not listed in that article include ICSID Case No ARB/15/38, Award, 31.07.2019, para. 223–53 – SolEs Badajoz GmbH v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/17/27, Award, 13.11.2019, para. 200–48 – Magyar Farming Company Ltd, Kintyre Kft and Inicia Zrt v Hungary; ICSID Case No ARB/15/1, Award, 02.12.2019, para. 123–46 – Stadtwerke München GmbH and others v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/15/16, Decision on Jurisdiction, Liability and Directions on Quantum, 02.12.2019, para. 244–83 – BayWa re Renewable Energy GmbH and BayWa re Asset Holding GmbH v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/14/34. Decision on Jurisdiction, Liability and Certain Issues of Quantum, 30.12.2019, para. 309–74 – RWE Innogy GMBH and RWE Innogy Aersa SAU v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/15/44, Award, 21.01.2020, para. 180–226 – Watkins Holding Sàrl and others v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/15/49, Decision on Jurisdiction, 07.02.2020, para. 150–87 – Theodoros Adamakopoulos and others v Cyprus; ICSID 3 4

EU Law and Investor-State Dispute Settlement: Facing Complementarity

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In looking at how this interaction has unfolded, one may be reminded of the two characters in Umberto Eco’s novel L’isola del giorno prima,7 Roberto de la Grive and Padre Caspar, two castaways living, in the summer of 1643, side-by-side on an abandoned ship in the South Pacific without initially knowing of each other, because one is awake only by night, the other only by day. When eventually learning of each other’s existence, they go through different phases of rapprochement and estrangement, until they realize that they have the same goal: to reach the shores of the nearby island. The question is how, given that no lifeboat exists and both men cannot swim? While it may not look like it at present, considering the confrontation between the CJEU and investment tribunals, the thesis the present contribution forwards is that EU law and investment law, and their respective adjudicatory systems, are sitCase No ADHOC/15/1, Partial Award on Jurisdiction, 04.03.2020, para. 8.76–143 – Strabag SE and others v The Republic of Poland; ICSID Case No ARB/14/29, Award, 05.03.2020, para. 259–89 – Ioan Micula and others v Romania; ICSID Case No ARB/15/42, Decision on Jurisdiction, Liability and Directions on Quantum, 09.03.2020, para. 446–502 – Hydro Energy 1 Sàrl and Hydroxana Sweden AB v Kingdom of Spain; SCC Case No V 2016/32, Final Award, 25.03.2020, para. 350–464 – Sunreserve Luxco Holdings Sàrl (Luxembourg) and others v Italian Republic; SCC Case No V 2014/168, Final Award, 29.04.2020, para. 341–85 – GPF GP Sàrl v The Republic of Poland; PCA Case No 2017-15, Final Award, 11.05.2020, para. 329–414 – AMF Aircraftleasing Meier & Fischer GmbH & Co KG v Czech Republic; ICSID Case No ARB/17/37, Decision on Croatia’s Jurisdictional Objection Related to the Alleged Incompatibility of the BIT with the EU Acquis, 12.06.2020, para. 197–308 – Addiko Bank AG and Addiko Bank dd v Republic of Croatia; ICSID Case No ARB/15/34, Decision on Jurisdiction, Liability and Directions on Quantum, 31.08.2020, para. 301–71 and Decision on the Kingdom of Spain’s Request for Reconsideration, 10.01.2022, para. 36–99 – Cavalum SGPS, SA v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/16/5, Award, 14.09.2020, para. 266–339 – ESPF Beteiligungs GmbH and others v Italian Republic; Raiffeisen Bank International v Croatia para. 216–54; PCA Case No 2017-08, Award, 07.10.2020, para. 209–65 – Muszynianka Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością v Slovak Republic; ICSID Case No ARB/15/4, Decision on Jurisdiction, Liability and Directions on Quantum, 08.10.2020, para. 227–98 – STEAG GmbH v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/15/37, 26.02.2021, para. 191–238 – Silver Ridge Power BV v Italian Republic; SCC Case No. 2017/060, Final Award, 08.03.2021, para. 309–35 – FREIF Eurowind Holdings Ltd v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/15/23, Decision on Jurisdiction and Admissibility, 19.04.2021, para. 280–95 and Decision Dismissing the Respondent’s Request for Reconsideration of the Tribunal’s Decision on Jurisdiction and Admissibility, 06.12.2021, para. 32–47 – Mathias Kruck and others v Kingdom of Spain; PCA Case No 2018-18, Award, 29.04.2021, para. 154–353 – Fynerdale Holdings BV v The Czech Republic; ICSID Case No ARB/17/47, Decision on the Intra-EU Objection, 14.05.2021, para. 461–672 – AS PNB Banka and others v Republic of Latvia; ICSID Case No ARB/15/45, Decision on the Respondent’s Application for Reconsideration of the Tribunal’s Decision of 25.02.2019 Regarding the “Intra-EU” Jurisdictional Objection, 11.11.2021, para. 49–58 – Landesbank Ba­ den-Württemberg and others v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/16/18, Decision on Respondent’s Request for Reconsideration Regarding the Intra-EU Objection and the Merits, 01.02.2022, para. 95–116 – Infracapital F1 Sàrl and Infracapital Solar BV v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/16/27, Decision on Jurisdiction, Liability and the Principles of Quantum, 11.02.2022, para. 613–78 – Sevilla Beheer BV and others v Kingdom of Spain; ICSID Case No ARB/14/18, Award, 06.05.2022, para. 325–418 – Renergy Sàrl and Infracapital Solar BV v King­ dom of Spain; ICSID Case No ARB/18/19, Decision on Jurisdiction, Liability and Principles of Reparation, 11.07.2022, para. 595–785 – LSG Building Solutions GmbH and others v Romania. 7  Eco (1994); Eco (1995).

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ting in the same boat and, in order to achieve what is in their common interest, they need to cooperate and work as complements to each other. What needs to be ­overcome, on both sides, is the wide-spread, but all the more unfortunate perception that the tensions between investment law and EU law can only be resolved through strong-arm assertions of authority and supremacy. What is needed instead, is a change in mindset, involving first, the realization that EU law and international investment law have common goals, namely the creation of legal structures for an important part of the global economy that is in line with core constitutional values – including democracy, rule of law, human rights, and sustainable development – and, secondly, conceptualizing the relationship between the adjudicatory systems invol­ ved under the idea of complementarity, understood as mutual respect, mutual support, and mutual control between the CJEU and investment arbitration. The model to inform this complementarity is an analogy to the relationship that has developed over time between the constitutional courts of Member States and the CJEU.8 Against this background, the present contribution: first, explores why the constitutional analogy proposed as a model is appropriate; second, addresses how Opi­ nion 1/17 adopts this perspective of complementarity; and third, turns to the Ach­ mea and Komstroy decisions and their aftermath and explores how both the CJEU’s decisions and the reactions of investment tribunals fit with the paradigm of complementarity.

3 The Constitutional Analogy Conflicts between investment law and EU law so far dominate much of the legal analysis. All of these conflicts have a constitutional dimension. They concern, first, the principle of equality, as investment treaties only protect foreign, not domestic investors; second, insufficient democratic legitimation, as investment tribunals have broad powers to review government conduct under vague treaty standards, have actively shaped the content of those standards, and are said to have given short thrift to states’ right to regulate; third, the rule of law, as investment tribunals have rende­ red inconsistent and partly unpredictable decisions and lack sufficient independence and impartiality because of the interests arbitrators are said to have in making the system attractive for claimant-investors; and finally, undermining the natural jurisdiction of domestic courts to settle investor-state disputes.9

 For analysis of that model, see only Hofmann and Heger (2020).  For a summary of the criticism, see UNCTAD (2015), p. 147. For the criticism in detail, see e.g. Van Harten (2007); Schneiderman (2008); Tienhaara (2009); Eberhardt and Olivet (2012); Van Harten (2013); Sornarajah (2015); Koskenniemi (2017). 8 9

EU Law and Investor-State Dispute Settlement: Facing Complementarity

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These tensions do not only arise when the relationship between investment law and EU law is considered by the CJEU, as was the case in Opinion 1/17;10 they arise in similar terms every time constitutional courts confront the constitutionality of investment agreements and investor-State dispute settlement, whether in the procee­ dings about the investment rules in the EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA)11 before the German Constitutional Court12 and the French Conseil constitutionnel,13 or the cases concerning the constitutionality of some of Colombia’s investment treaties before the Colombian Constitutional Court.14 Equally important from a constitutional perspective, however, are the constitutio­ nal values investment law and investment dispute settlement promote.15 For the EU, the objective of investment law principally is not to attract investors into the EU; the objective is to protect EU investors abroad against government conduct that falls short of fundamental rule-of-law standards, either because the foreign sovereign’s domestic law or the foreign sovereign’s institutions, whether administrations or domestic courts, do not provide treatment in line with the rule of law. The protection of foreign investors in the EU in turn, is a reflex that flows from the principle of sove­ reign equality, which governs the external relations of Member States and the EU.16 In fact, many of the principles of investment law mirror principles of EU law: non-discrimination (as found in the Charter of Fundamental Rights and the internal market freedoms); the prohibition of direct and indirect expropriation (as found in Art 17 of the Charter); fair and equitable treatment (found in a variety of EU norms, such as the protection of legitimate expectations, the right to good administration (Art 41 of the Charter) and an effective remedy (Art 47 of the Charter)); the guarantees of free capital transfers (as found in Art 63 TFEU).17 Investment law also respects the right to regulate in the public interest, as laid down now expressly in

 European Court of Justice, 1/17, ECLI:EU:C:2019:341, opinion, 30.04.2019 – CETA.  Comprehensive Economic and Trade Agreement between Canada, of the one part and the EU and its Member States of the other part (signed 30.10.2016, in parts provisionally applied since 21.09.2017) [2017] OJ L11/23. 12  See, in particular, German Federal Constitutional Court (BVerfG), judgment, 13.10.2016 (provisional measures) and order, 09.02.2022 (final decision) – 2 BvR 1368/16, 2 BvR 1444/16, 2 BvR 1482/16, 2 BvR 1823/16, 2 BvE 3/16. 13  Conseil Constitutionnel, Décision No. 2017-749, 31.07.2017. 14  Constitutional Court of Colombia, Judgment C-252/19 (2019) (on the France–Colombia BIT) and Constitutional Court of Colombia, Judgment C-254/19 (2019) (on the Israel–Colombia Free Trade Agreement). 15  For critical assessment of drawing constitutional analogies in international investment law, see Schneiderman (2020); Paine (2022); Vadi (2022). 16  See Treaty on European Union (signed 13.12.2007, entered into force 01.12.2009) [2012] OJ C 326/13, Arts. 3(5) and 21(1) in connection with United Nations Charter (signed 26.06.1945, ent­ ered into force 24.10.1945) 1 UNTS 16, Art. 2(1). 17  For comprehensive assessment, see Moskvan (2022). 10

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CETA,18 but recognized consistently in investment jurisprudence much before.19 Much of investment law thus corresponds to the principles of democracy, rule of law, and human rights, that are foundational values of the EU itself, as laid down in Art 2 TEU. Concluding investment agreements and agreeing to investor-State dispute settlement is a way for the EU to meet a number of constitutional objectives that its common commercial policy, as well as its external relations more generally, are committed to. Interpreted in the right way, investment agreements and investor-State dispute settlement arguably cash in the EU’s constitutional obligation under Art 3(5) TFEU to ‘uphold and promote its values and interests and contribute to the protection of its citizens.’ Investment agreements and investor-State dispute settlement also mirror several principles governing the EU’s external actions laid down in Art 21 TEU: safeguarding the EU’s values (Art 21(2)(a) TEU), supporting demo­ cracy, the rule of law, human rights and the principles of international law (Art 21(2) (b) TEU), encouraging the integration of all countries into the world economy (Art 21(2)(d) TEU), and promoting an international system based on stronger multi­ lateral cooperation and good global governance (Art 21(2)(h) TEU). In other words, EU law and investment law share the same fundamental values: respect for demo­ cracy, rule of law, and human rights. Both are concerned with questions of constitutional law and constitutional legal values and principles. Tensions between both systems arise because both EU law and investment law function according to their own rationales as legal systems and operate on the basis of different competences in different legal spheres: EU law, on the one hand, international law, on the other. Yet, investment law and EU law cannot be completely isolated from each other; they operate in overlapping legal spheres. In Vattenfall v. Germany, the controversy relating to Germany’s nuclear power phase-out resulted in proceedings before Germany’s administrative and constitutional courts20 and before an investment tribunal established under the Energy Charter Treaty (ECT).21 In such situations, it is little surprising that outcomes of disputes and balances between competing concerns struck by the different adjudicatory systems involved, based on different applicable laws, can differ. Yet, if it is true that both investment law and EU  See CETA (n 11) Art. 8.9(1) (stating that ‘the Parties reaffirm their right to regulate within their territories to achieve legitimate policy objectives, such as the protection of public health, safety, the environment or public morals, social or consumer protection or the promotion and protection of cultural diversity’). 19  See Titi (2014). 20  See BVerfG, judgment, 06.12.2016 – 1 BvR 2821/11 (concerning the constitutionality of the nuclear power phase-out); BVerfG, order, 29.09.2020 – 1 BvR 1550/19 (concerning the constitutionality of the amount of compensation determined by parliament for the nuclear power pha­ se-out); BVerfG, Beschl. v. 13.04. 2017 – 2 BvL 6/13 (concerning the nuclear fuel tax); Higher Administrative Court Kassel, judgment, 27.02.2013 – Case No. 6 C 824/11.T and Federal Ad­ ministrative Court, order, 20.12.2013 – Case No. 7 B 18/13, 7 B 19/13 (concerning the immediate moratorium for nuclear power plants). 21  ICSID Case No ARB/12/12 – Vattenfall AB and others v Federal Republic of Germany (discontinued 09.11.2021 following settlement). 18

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and Member States constitutional law share the same fundamental values, and if investment agreements and investor-State dispute settlement are an implementation of constitutional values relating to external relations, conflicts are not only conflicts of adjudicatory authorities, but conflicts of how competing constitutional claims and values are balanced in a concrete setting. To resolve such conflicts, lump-sum claims of superior authority or supremacy are arguably as little helpful in the relationship between EU law and investor-State dispute settlement, as they are in the relationship between constitutional courts of Member States and the Court of Justice. Instead, complementarity and judicial ­dialogue in the form of mutual respect, mutual support, and mutual control rightly characterize the relationship between different constitutional courts in a multilevel constitutional system.22 Certainly, investor-State dispute settlement mechanisms are not constitutio­ nal courts, and come with a much more modest claim for authority. But they are trustees of the international legal system which Member States and the EU submit to in order to implement long-term visions of the international order. This vision, and its backing by EU constitutional law, justify claims for authority of international courts and tribunals, including investor-State dispute settlement, vis-à-vis domestic and EU law that are comparable to the constitutional claims made in relation between Member State constitutional courts and the Court of Justice within the EU.

4 Opinion 1/17 and Complementarity Opinion 1/17 can be read as a recognition by the CJEU of the idea of complementarity of EU law and international investment law. The opinion concerned the question of the compatibility of the investor-State dispute settlement mechanism contained in CETA, the so-called Investment Court System (ICS),23 with EU primary law. Three issues were before the CJEU: (1) whether the ICS mechanism conforms to the principle of autonomy of EU law and respects the Court’s monopoly to interpret EU law authoritatively; (2) whether the grant of access to foreign but not domestic investors to the ICS is in line with the principle of equal treatment and non-discrimination under Art 21 CFR; and (3) whether the ICS constitutes an independent and impartial tribunal in the sense of Art 47 CFR.24 How the Court of Justice addressed these issues, in both a supporting and controlling fashion, invites the type of analogy to constitutional court interaction in a multilevel system of constitutional adjudication and the recognition of the idea of complementarity just discussed. In Opinion 1/17, the CJEU respected investor-State  See e.g. von Bogdandy and Schill (2010); Pernice (2011); Wendel (2011).  See CETA (n 11) ch. 8, section F. 24   See European Court of Justice, 1/17, ECLI:EU:C:2019:341, opinion, 30.04.2019, para. 46–69 – CETA 22 23

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dispute settlement as a legitimate institution to enforce rights granted under CETA, actively strengthens the ICS mechanism‘s role as an independent adjudicatory me­ chanism, and provides for mechanisms of control to ensure that investor-State dispute settlement stays within the mandate conferred upon it. Opinion 1/17 therefore fulfills the core criteria of complementarity in multilevel systems of adjudication. Respect  Analyzing the issue of autonomy of EU law,25 the Court starts out by recal­ ling its established jurisprudence that the EU’s capacity to conclude international agreements also encompasses the power to submit to the jurisdiction of a court crea­ ted by such agreement to interpret and apply its provisions. The autonomy of EU law is merely a limit to that external relations power; it protects the Court’s authority to interpret the EU’s internal law. This exclusive authority, however, does not extend to interpretations of international agreements the EU has entered into; their inter­ pretation is shared with the courts of the EU’s contracting party, here Canada. What the autonomy of EU law therefore only prohibits is that the investor-State dispute settlement mechanism under CETA interprets EU law authoritatively. This, the Court of Justice held, is not the case, as CETA provides that only CETA provisions and other rules and principles of international law can be applied by the in­ vestor-State dispute settlement mechanism; EU law can, as CETA provides, at the most be taken into account as an aspect of fact.26 The CJEU further stressed that CETA is also clearly separated from EU law as the remedies CETA allows are essentially limited to damages and do not encompass the invalidation of EU acts or ordering EU organs to take specific action.27 These characteristics of CETA allowed the CJEU to place EU law and CETA into different legal spheres, much like constitutional courts in Member States conceive of the relations between their constitutio­ nal legal space and EU law as belonging to different legal orders. Support  The CJEU, however, did not stop by uttering respect for the existence of CETA’s investor-State dispute settlement mechanism and its authority to interpret CETA provisions; it used EU constitutional law in order to support the functioning of this mechanism as a proper system of adjudication.28 When assessing the compa­ tibility of CETA’s investor-State dispute settlement mechanism with Art 47 of the Charter, that is, the right to an effective remedy and to a fair trial, the Court of Justice took note of two problems, both of which it considered to be solvable on the basis of the existing treaty text: first, the need to keep the costs of proceedings down in order for CETA’s investor-State dispute settlement mechanism to be accessible for small and medium-sized enterprises; and second, the need to ensure the independence of the investor-­State dispute settlement mechanism, by ensuring adequate   See European Court of Justice, 1/17, ECLI:EU:C:2019:341, opinion, 30.04.2019, para. 106–161 – CETA 26  See CETA (n 11) Art. 8.31. 27  See CETA (n 11) Art. 8.39. 28   See European Court of Justice, 1/17, ECLI:EU:C:2019:341, opinion, 30.04.2019, para. 162–244 – CETA 25

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remuneration of the CETA judges and by precluding executive treaty organs from interfering with ongoing judicial proceedings. Control  Finally, the Court laid down circumstances under which it would not accept the authority of pronouncements of CETA’s investor-State dispute settlement mechanism, namely if the interpretation of CETA’s investment chapter would have the effect that core aspects of the right to regulate of the EU and its Member States to protect general public interests would be curtailed. In such a case, the Court sees a violation of the autonomy of EU law with the effect that CETA’s investor-State dispute settlement mechanism would stray away from its mandate and lack jurisdiction.29 Yet, rather than finding a breach of the autonomy principle because of a risk of an overly broad interpretation of CETA by CETA’s investor-State dispute ­settlement mechanism, the Court issues guidance on the interpretation of CETA in order to avoid a breach of EU constitutional law. At least implicitly, it also threatens to intervene and oppose the enforcement of any such investor-State dispute settlement award. This reminds of the decisions of Member State constitutional courts to develop controli­ miti against the primacy of EU law or subject it to a Solange reservation.30 All in all, Opinion 1/17 exhibits traits of complementarity, with the CJEU exercising respect, support, but also control vis-à-vis CETA’s investor-State dispute settlement mechanism. It is an approach that merits support, provided that the Court’s Solange-­doctrine is used with constraint.

5  Achmea, Komstroy and Their Aftermath Let us now turn to how the Achmea and Komstroy decisions and some of the re­ actions of investment tribunals to that decision fit the constitutional analogy just developed and ultimately correspond to the paradigm of complementarity and cons­ titutional dialogue that should inform how the Court of Justice and investor-State dispute settlement mechanism interact. In Achmea, the CJEU held that investor-State arbitration provisions, such as those contained in the bilateral investment treaty (BIT) between the Netherlands and the Slovak Republic were incompatible with the autonomy of EU law because they removed disputes that could potentially touch on questions of EU law from the Member States’ domestic courts, without the arbitral tribunal itself qualifying as a court or tribunal of a Member State in the sense of Art 267 TFEU, or being subject to sufficient control by domestic courts which could refer questions concerning the

  See European Court of Justice, 1/17, ECLI:EU:C:2019:341, opinion, 30.04.2019, para. 148–160 – CETA 30  For references to the decisions by Member States constitutional courts in which they limit the supremacy of EU law, see BVerfG, judgment, 21.06.2016, para. 142 – 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13, 2 BvE 13/13. 29

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interpretation of EU law to the Court of Justice; in Komstroy, the Court extended Achmea’s logic also to intra-EU disputes under the ECT.31 Both decisions are often considered to be anti-investment arbitration and anti-­ international (investment) law decisions. Certainly, the suggestion made by Advocate General Wathelet in Achmea to accept preliminary references from intra-EU BIT tribunals32 would have been a way to integrate these tribunals into the EU legal order – and, as a side effect, would have allowed the Court of Justice to influence potentially the entire universe of investment treaty arbitration. Yet, the fact that the Court did not take this route does not need to be seen as a sign of opposition to international law and dispute settlement. Rather, what the Court was concerned about was a purely EU-internal question: whether Member States could contract out of their ­constitutional duties under the EU treaties by using instruments of public inter­ national law and withdraw entire classes of cases relating to intra-EU investments not only from the jurisdiction of domestic courts, but also from the jurisdiction of the Court of Justice. Can we imagine a constitutional court acting differently and permitting, for example, different federated states or regions to opt out of the (federal) sta­ te’s justice system? In that perspective, Achmea and Komstroy do not concern a ge­ nuine conflict between constitutional values enshrined at the EU and international levels, but concern an issue that is entirely internal to the EU’s constitutional order. Why then have the reactions in investment arbitrations mostly been negative, with varying attempts in arbitral jurisprudence to distinguish, even oppose Achmea and Komstroy? Are all of these positions defiances of the authority of the Court of Justice? Certainly, there may be recalcitrant arbitrators, or those who simply do not understand EU law. But some of the distinctions made by investment tribunals are rather sophisticated and come with claims and vocabulary of constitutional importance.33 First of all, in most situations where arbitration tribunals have distinguished their situation from Achmea, the tribunals were not sitting in a pure intra-EU context. This concerns intra-EU disputes under the ECT and those governed by the ICSID Con­ vention. In these situations, a claim can be made that the tribunals were embedded in broader multilateral systems of international law that surpass purely internal matters of EU constitutional order and that do not, as a matter of international law, permit ceding to a finding that the international systems in question was contrary to EU cons­ titutional law.34 Even after Komstroy, arbitral tribunals rejecting to follow the CJEU  European Court of Justice, C-284/16, ECLI:EU:C:2018:158, judgment, 06.03.2018, para. 31–60 – Slovak Republic v Achmea BV; C-741/19, ECLI:EU:C:2021:655, judgment, 02.09.2021, para. 42–66 – Republic of Moldova v Komstroy LLC. 32  European Court of Justice, C-284/16, ECLI:EU:C:2017:699, Opinion of Advocate General Wat­ helet,19.09.2017, para. 84–131 – Slovak Republic v Achmea BV 33  See, in particular, ICSID Case No ARB/13/30, Decision on Jurisdiction, 06.06.2016, para. 74–5 – RREEF Infrastructure (GP) Limited and RREEF Pan- European Infrastructure Two Lux Sàrl v King­ dom of Spain; ICSID Case No ARB/15/23, Decision Dismissing the Respondent’s Request for Reconsideration of the Tribunal’s Decision on Jurisdiction and Admissibility, 06.12.2021, para. 46 – Mathias Kruck and others v Kingdom of Spain. 34  For sophisticated exhibitions of these claims, see ICSID Case No ARB/12/12, Decision on the Achmea Issue, 31.08.2018, para. 92 ff. – Vattenfall AB and others v Federal Republic of Germany and ICSID Case No ARB/15/50, Decision on Italy’s Request for Immediate Termination and Ita31

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and ceding to the supremacy of EU law can rely on claims that their stance gives respect to international law, namely the ECT, and that the CJEU’s pronouncement on the relationship between EU law and the ECT is limited to the EU’s internal application of the ECT, but cannot be a binding interpretation of the ECT from the perspective of international law.35 Second, there are uncertainties that arise from the Achmea and Komstroy decisi­ ons, certainly from the perspective of international arbitrators who are unfamiliar with the logic and language of Court of Justice decisions. Most importantly, there is uncertainty as to who should draw what consequences from the incompatibilities of investment treaties with EU law, which the CJEU has determined. Are only the Member States to draw the consequences, as they have done in respect of the termination of intra-EU BITs?36 Or are arbitral tribunals under an obligation to draw consequences, for example, by declining jurisdiction? The resolution of these issues is not trite and can more fruitfully be developed through a judicial dialogue between the CJEU and investment tribunals, rather than one-sided judicial fiats and confrontation, until a commonly accepted position has crystallized. Third, tribunals arguably exploit these uncertainties not out of defiance, or self-­ interest in keeping the investment arbitration system going for the sake of it, but because they see a constitutional concern that arises out of a transition problem the Achmea and Komstroy decisions create. At the time these decisions were rendered, a significant number of intra-EU investment treaty arbitrations on the basis of BITs and the ECT were pending; other proceedings were already concluded, but awards had not been enforced. The problem with (probably most of) these proceedings is that it was not necessarily foreseeable that intra-EU investment arbitrations would be decla­ red to contravene EU constitutional law by the Court of Justice. After all, the Commission only started infringement proceedings against Member States in 2015 and many Member States rejected the idea that intra-EU investment treaty arbitration was incompatible with EU law up until the Achmea, respectively Komstroy, decisions were rendered. Should claiming investors bear the entire risk of the uncertainties that were ended with Achmea and Komstroy, given that Member States that were party to the investment treaties in question had not closed down the treaty forum before? Or is there a constitutional claim that legitimate expectations in the validity of international law militates against the ex tunc effect of the Achmea and Komstroy decisions? Seen in this light, the reactions of some investment tribunals to Achmea and Komstroy are not instances of opposition and conflict, but part of an ongoing dialo­ gue about the appropriate balance of underlying constitutional claims, such as those concerning the transition problems arising out of an ex tunc application of Achmea and Komstroy. Furthermore, the situation of the ICSID Convention is not fully sett­ led – certainly not in the eyes of the investment tribunals involved. ly’s Jurisdictional Objection Based on Inapplicability of the Energy Charter Treaty to Intra-EU Disputes, 07.05.2019, para. 76 ff. – Eskosol SpA in liquidazione v Italian Republic. 35  See e.g. ICSID Case No ARB/15/23, Decision Dismissing the Respondent’s Request for Reconsideration of the Tribunal’s Decision on Jurisdiction and Admissibility, 06.12.2021, para. 46 – Mathias Kruck and others v Kingdom of Spain 36  See Agreement for the Termination of Bilateral Investment Treaties between the Member States of the European Union (signed 05.05.2020, entered into forced 29.08.2020) [2020] OJ L 169/1.

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It would also be preferable if the CJEU, in turn, tampered its conflictual attitude and drew inspiration from the balanced position of openness and control it has developed vis-à-vis investor-State dispute settlement in Opinion 1/17. This position merits support and should also inform the Court‘s approach to some of the remaining issues in respect of investment arbitrations under Member State investment treaties, such as the enforcement of past awards, or arbitrations that concern Member States acts that occurred prior to EU accession. More flexibility towards international dispute settlement would in particular be little harmful when no issue of EU law arises; yet, the CJEU’s position adop­ ted in Achmea and Komstroy and implemented subsequently is often overly rigid and dogmatic. Greater openness to international law and dispute settlement would also instill other states (both in the EU and beyond) to embrace international law even in times of tensions with competing domestic values and interests. Everything else could become a negative precedent that supreme and constitutional courts elsewhere might misuse to develop their own limits to the authority of international law.

6 Conclusion Let me return to Roberto and Caspar, the two characters in Umberto Eco’s The Is­ land of the Day Before who are trapped on the abandoned ship right off the shores of the island that could save their lives. As the story goes, both Roberto and Caspar start cooperating to build a diving bell that would allow them to walk, on the bottom of the sea, from underneath the ship to the shore. Caspar, who dares to use this impossible vehicle first, descends into the water, and disappears forever. Roberto is left, again alone, all by himself, unable to reach the shores. Many things could have saved our two castaways: knowing how to swim in the first place; better knowledge of how to build and use a diving bell; or fora for the exchange of views and discussion with others on how else to reach the shore. Continuing conflicts between the CJEU and investment tribunals could have similar consequences, requiring the survivor to achieve its goals and make the world a better place all by itself – and likely fail. Facing complementarity and attempting cooperation, by contrast, would allow the CJEU and investor-State dispute settlement mechanisms to join forces and promote internationally the fundamental constitutio­ nal values they share: democracy, the rule of law, and human rights.

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How States Can Justify Economic Sanctions Under International Investment Law Orhan Bayrak

1 Economic Sanctions and Targeted Sanctions Economic sanctions have become a prominent geopolitical tool of governments. Their purpose is to bring about change concerning specific issues such as armed conflicts, international terrorism, violations of international law or human rights. In particular the use of force has triggered condemnation and economic sanctions by the international community. While economic sanctions pursue foreign policy and security objectives, they operate in the realm of global trade and finance.1 Governments try to limit their effect by targeting specific natural and legal persons (often referred to as smart sanctions). Nonetheless, economic sanctions lead to business disruptions and may cause loss of assets and other investments. In doing so, economic sanctions may conflict with investment treaty standards. The tension between sovereign and individual rights lies at the heart of investment arbitration. The increased use of economic sanctions will add to this tension and lead to disputes in investment arbitration. The purpose of this article is to provide practical guidance in the context of (primary) economic sanctions and one of

Dr. Orhan Bayrak, LL.M. (University of Pennsylvania), Rechtsanwalt and Attorney-at-Law (New York); Lecturer in International Investment Law at Goethe-­University Frankfurt am Main. The author thanks Dr. Nikolaos Tsolakidis, LL.M. (Miami), for his valuable insights in analysing this topic.

 See also Bechky (2018), p 1; Lowenfeld (2003), p 369.

1

O. Bayrak (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_47

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the key substantive issues in this regard: how States can justify economic sanctions that violate investment treaty standards. Economic sanctions can be categorised by the sanctioned activity.2 Generally, two broad categories of economic sanctions exist: financial sanctions and trade sanctions. Financial sanctions may prevent the provision of financing or financial services and implement restrictions on raising equity or debt. Trade sanctions may ban the export or import of specific products, prohibit investments, payment and capital movements or simply ban flights to and from the target country. Modern sanctions practice has shifted towards targeted sanctions, often facilitated through committees drafting lists of targeted natural and legal persons.3 A prominent example is the asset freeze, ie a prohibition on any transactions with the target asset. The legal title of the asset remains with the targeted individual or entity, but the sanction regime imposes a prohibition on the individual or entity in control of the asset from making it available to the target. The effectiveness of targeted sanctions is an ongoing debate. Measured against a specific policy outcome, targeted sanctions coerced a behavioural change in 10% of cases and constrained nega­ tive behaviour (ie thwarted the targeted policy) in 27%.4

2 Potential Conflicts with Investment Treaties Economic sanctions may conflict with protection standards included in investment treaties. Investment protection is a decentralised web of over 3,000 separate bilateral or multilateral treaties. However, nearly all investment treaties have specific standards in common, such as the prohibition of direct or indirect expropriation and the fair and equitable standard (FET-Standard). Economic sanctions may violate both. Expropriation standards in investment treaties usually cover both direct and indirect expropriation. While direct expropriation requires the taking and transfer of an asset’s legal title,5 indirect expropriation may occur if a host State’s interference substantially deprives an investment of economic value.6 For example, asset

 Carter (2011), para. 6.  Pellet and Miron (2013), para. 35. 4  See Biersteker T et al (2016), p 233 (analysing the effectiveness of targeted sanctions issues by the UN Security Council). 5  Metalclad Corporation v The United Mexican States (ICSID Case No ARB(AF)/97/1) Award, 30.08.2000, para. 103. 6  Técnicas Medioambientales Tecmed, SA v The United Mexican States (ICSID Case No ARB (AF)/00/2) Award, 29.05.2003, para. 116, 121–122; Electrabel SA v The Republic of Hungary (ICSID Case No ARB/07/19) Decision on Jurisdiction, Applicable Law and Liability, 30.11.2012, para. 6.53; AES Summit Generation Limited and AES-Tisza Erömü Kft v The Republic of Hungary (ICSID Case No ARB/07/22) Award, 23.09.2010, para. 14.13.1. 2 3

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freezes, may constitute an indirect e­ xpropriation because they deprive the targeted individual or entity of the core attributes of ownership.7 The FET-Standard is interpreted to include certain good-governance obligations, the adherence to which may, for instance, require a host State to consult and provide an opportunity to be heard before imposing targeted sanctions.8 Moreover, the FET-Standard also includes a protection of legitimate expectations9 which may become frustrated if certain trade relations formed the basis of the investment.

3 How States Can Justify Economic Sanctions in Investment Treaty Arbitration There is no specific rule under public international law that generally prohibits sanctions.10 The UN Charter expressly provides for economic sanctions as available actions with respect to threats to the peace, breaches of the peace, and acts of aggression.11 However, States can of course undertake a treaty obligation to uphold certain standards in trade and financial relationships with other States. In the case of investment treaties, such standards may also extent to nationals of other States and require a host State to defend its economic sanctions in an investment arbitration. While not a defence in the technical sense, so-called denial of benefits clauses may have a similar effect for States, ie avoiding responsibility.12 Tribunals have been divided on many issues concerning denial of benefits clauses. Depending on the scope of the specific clause, they can be become an issue of jurisdiction,13 admissibility14 or merits.15 Additionally, there is dispute concerning timing for invocation and its effect (retro Cavalum SGPS, S.A. v Kingdom of Spain (ICSID Case No ARB/15/34) Decision on Jurisdiction, Liability and Directions on Quantum, 31.08.2020, para. 652; Charanne BV and Construction Investments Sàrl v The Kingdom of Spain (SCC Case No 062/2012) Final Award, 21.01.2016, para. 465. 8  Konoplyanik and Wälde (2006), p.  538; Metalclad Corporation v The United Mexican States (ICSID Case No ARB(AF)/97/1) Award, 30.08.2000, para. 91. 9  SunReserve Luxco Holdings SÀRL, SunReserve Luxco Holdings II SÀRL, SunReserve Luxco Holdings III SÀRL v Italian Republic (SCC Case No 2016/32) Final Award, 25.03.2020, para. 693; Hydro Energy 1 SÀRL and Hydroxana Sweden AB v Kingdom of Spain (ICSID Case No ARB/15/42) Decision on Jurisdiction, Liability and Directions on Quantum, 09.03.2020, para. 544; The PV Investors v Kingdom of Spain (PCA Case No 2012–14) Final Award, 28.02.2020, para. 565. 10  See Bogdanova (2022), p 71; Carter (2011), para. 30. 11  United Nations Charter, Chapter VII: Action with Respect to Threats to the Peace, Breaches of the Peace, and Acts of Aggression (Articles 39–51). 12  Lim et al. (2021), p. 464. 13  Limited Liability Company Amto v Ukraine (SCC Case No 080/2005) Final Award, 26.03.2008, para. 60. 14  Generation Ukraine Inc v Ukraine (ICSID Case No ARB/00/9) Final Award, 16.09.2003, para. 15.7. 15  Empresa Eléctrica del Ecuador Inc v Republic of Ecuador (ICSID Case No ARB/05/9) Award, 02.06.2009, para. 71. 7

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spective16 or prospective17). In most instances, a successful defence may thus depend on other treaty-based defences or general rules and principles of public international law.

3.1 Treaty-Based Defences Investment treaties often provide exceptions to accommodate essential security interests. This treaty practice emerged in the 1990s with so-called non-precluded measures clauses.18 They carve-out specific measures taken “with respect to the maintenance or restoration of international peace or security, or the Protection of [a host State’s] own essential security interests”.19

Recent treaty practice emphasises the regulatory interests of States. Security exceptions have become broader in scope and clearer in language. Art. 28(6) of the EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement stipulates that the agreement shall not be construed to “prevent a Party from taking an action that it considers necessary to protect its essential security interests: (…) taken in time of war or other emergency in international relations; or (…) to carry out its international obligations for the purpose of maintaining international peace and security.”20

Essential security clauses can excuse economic sanctions because tribunals may consider an action necessary to protect a host State’s essential security interest or a measure aimed to carry out its international obligations for the purpose of maintained international peace and security. The key issue here is the standard of review. Case law indicates a willingness of tribunals to review measures adopted by host States if the essential security clause is formulated objectively.21 Self-judging clauses, in contrast, allow measures that it  Guaracachi America et al v The Plurinational State of Bolivia (PCA Case No 2011–17) Award, 31.01.2014, para. 376. 17  Liman Caspian Oil BV et  al v Republic of Kazakhstan (ICSID Case No ARB/07/14) Award, 22.06.2010, para. 225. 18  Lim et al. (2021), p. 467. 19  Art. XI Treaty between the United States of America and the Argentine Republic concerning the reciprocal encouragement and protection of investment (1991). 20  See also Article 18(2) 2012 US Model Bilateral Investment Treaty; Article 2102(1) NAFTA; Art. 32.2(1) UMSCA. 21  See CMS Gas Transmission Company v Republic of Argentina (ICSID Case No ARB/01/8) Award, 12.05.2005, para. 373; LG&E Energy Corp et al v Argentine Republic (ICSID Case No ARB/02/1) Decision on Liability, 03.10.2006, para. 212; Enron Creditors Recovery Corporation and Ponderosa Assets LP v Argentine Republic (ICSID Case No ARB/01/3) Award, 22.05.2007, para. 339; Sempra Energy International v Argentine Republic (ICSID Case No ARB/02/16) Award, 28.09.2007, para. 388; Mobile Exploration and Development Inc Suc Argentina and Mobil Argentina SA v Argentine Republic (ICSID Case No ARB/04/16) Decision on Jurisdiction and Liability, 16

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[ie the State] considers necessary to protect its essential security interests. Such treaty language can exclude strict scrutiny. What interests a State considers essential for its security and the measures it designates suitable and necessary to pursue such interests are at the core of State sovereignty. A strict review requires to balance different interests, options and criteria – a prerogative of the State in the context of security issues.22 Self-judging clauses lead to a lower standard of scrutiny, often described as good-faith review.23 Given the vagueness of such a scope, tribunals may look for guidance in domestic legal systems.24 Domestic legal system often stipulate a restrictive review of executive acts to preserve the separation of powers (normative limitation) or due to a lack of specific expertise or knowledge (factual limitation). In such cases, the concrete legal standard is often limited on whether the facts and arguments advanced by the (host) State are manifestly or evidently implausible.

3.2 General Defences Under Public International Law Essential security clauses are rare, especially self-judging clauses. Many older investment treaties lack such explicit exceptions. In practice, States may resort to the broader framework of public international law. Most investment treaties allow the application of general principles and rules of international law, the content of which is defined by Art. 38(1) of the Statute of the International Court of Justice.25 3.2.1 Defences Under the Articles on Responsibility of States The Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ASR) regulate specific circumstances which may exclude an internationally wrongful act (ie the violation of the investment treaty). However, most of them will not apply in 10.04.2013, para.  1056; Deutsche Telekom v India (PCA Case No 2014-10) Interim Award, 13.12.2017, para. 231; CC/Devas (Mauritius) Ltd et al v Republic of India (PCA Case No 2013-09) Award on Jurisdiction and Merits, 25.07.2016, para. 219. 22  See CC/Devas (Mauritius) Ltd et al v Republic of India (PCA Case No 2013-09) Award on Jurisdiction and Merits, 25.07.2016, para. 245. 23  Schill and Briese (2009), p 112; LG&E Energy Corp et al v Argentine Republic (ICSID Case No ARB/02/1) Decision on Liability, 03.10.2006, para. 212. 24  Schill and Briese (2009), p 121. 25  Art. 38(1) Statute of the International Court of Justice: “The Court, whose function is to decide in accordance with international law such disputes as are submitted to it, shall apply: (a) international conventions, whether general or particular, establishing rules expressly recognized by the contesting states; (b) international custom, as evidence of a general practice accepted as law; (c) the general principles of law recognized by civilized nations; (d) subject to the provisions of Article 59, judicial decisions and the teachings of the most highly qualified publicists of the various nations, as subsidiary means for the determination of rules of law.”

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the case of targeted economic sanctions or economic sanctions implemented in the collective interest without a specific impact on the sanctioning State. Countermeasures (Art. 22 ASR) could generally cover sanctions, but there are two critical caveats for a tribunal’s legal assessment in the context of economic sanctions. First, countermeasures only apply against a State which is responsible for an internationally wrongful act (Art. 49 ASR). In contrast, targeted sanctions are often directed at individual non-state actors. Second, countermeasures generally apply between the injured State and the State which committed the internationally wrongful act.26 Scholars argue that countermeasures from intervening parties in the collective interest for serious breaches of an obligation owed to the international community as a whole are also admissible, but this remains an open question.27 Other defences under the Articles on States Responsibility or the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT), such as Artt. 61, 62 VCLT, similarly presume a State acting in self and not collective interest. Force Majeure (Art. 23 ASR) requires the occurrence of an irresistible force or of an unforeseen event, making it materially impossible to perform the obligation. In the context of an investment arbitration, a State would have to prove that performance of the treaty standards is materially impossible. A State directly injured may submit facts that meet this bar. However, States not directly injured but implementing economic sanctions in the collective interest will meet this bar only in rare fact patterns. Impossibility as codified in the Vienna Convention (Art. 61) is the counter part of the force majeure defence under the Articles of State Responsibility.28 However, Art. 61(1) VCLT is even narrower because it requires “the disappearance or destruction of an indispensable object for the execution of the treaty”29 which is rarely the case in an investment treaty context. Necessity (Art. 25 ASR) similarly requires a State to prove that the measure is aimed to safeguard its own essential interest against a grave and imminent peril. Even more than for the requirements of force majeure, this is a high bar to meet for non-injured States acting in collective interest. A fundamental change of circumstance as codified in Art. 62 VCLT is the ultima ratio for terminating or suspending treaty obligation due to unforeseen ­circumstances.30 Five (cumulative) conditions safeguard the sanctity of treaties and limit the application of Art. 62 VCLT to very rare fact patterns. One of such conditions is that the change in circumstances radically transforms the treaty obligation (Art. 62(1)(b) VCTL), ie to accord the promised standards of protection. This is

 YBILC 2001, Vol. II, Part Two, p 75 para. 5.  Paddeu (2015), para. 40. 28  Giegerich (2018), Art. 61 VCLT, para. 3. 29  Art. 61(1) VCLT: “A party may invoke the impossibility of performing a treaty as a ground for terminating or withdrawing from it if the impossibility results from the permanent disappearance or destruction of an object indispensable for the execution of the treaty. If the impossibility is temporary, it may be invoked only as a ground for suspending the operation of the treaty.” 30  Giegerich (2018), Art. 62 VCLT, para. 6. 26 27

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again a particularly high bar for States not directly injured but implementing sanctions in the collective interest. Such States would have to prove a complex and rare fact pattern that materially transforms the onerousness of providing the promised treaty standards to investors. 3.2.2 Economic Sanctions As Collective Self-Defence Collective self-defence may allow non-injured States to implement economic sanctions in the collective interest. Under Art. 21 ASR, the wrongfulness of an act (ie the treaty violation) may be precluded, if the act constitutes a lawful measure of self-­ defence taken in conformity with the UN Charter. Self-defence is an established rule of customary international law, the existence of which is expressly confirmed in Art. 51 UN Charter.31 An act constituting self-defence can excuse economic sanctions because self-defence allows the use of force, and economic sanctions are less intrusive means of defence than the use of force. The UN Charter confirms this classification in the sequence of Art. 41 UN Charter32 (allowing sanctions) and Art. 42 UN Charter33 (allowing further necessary measures, if measures taken under Art. 41 UN Charter are inadequate). The ICJ set out three requirements for collective self-defence in the Nicaragua Case.34 First, collective self-defence requires a situation of individual self-defence, which in turn requires an armed attack.35 Second, for collective self-defence, the injured State must declare itself the victim of an armed attack before other States can assist.36 Third, the injured State must request assistance.37 Under these rules, States that are not the victim of the armed attack could institute economic sanctions against the aggressor State.

 Greenwood (2011), para. 1 and 3.  Art. 41 UN Charter: The Security Council may decide what measures not involving the use of armed force are to be employed to give effect to its decisions, and it may call upon the Members of the United Nations to apply such measures. These may include complete or partial interruption of economic relations and of rail, sea, air, postal, telegraphic, radio, and other means of communication, and the severance of diplomatic relations. 33  Art. 42 UN Charter: Should the Security Council consider that measures provided for in Article 41 would be inadequate or have proved to be inadequate, it may take such action by air, sea, or land forces as may be necessary to maintain or restore international peace and security. Such action may include demonstrations, blockade, and other operations by air, sea, or land forces of Members of the United Nations. 34  Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v United States of America) (merits) [1986] ICJ Rep 14. 35  Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v United States of America) (merits) [1986] ICJ Rep 14, para. 194. 36  Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v United States of America) (merits) [1986] ICJ Rep 14, para. 195. 37  Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v United States of America) (merits) [1986] ICJ Rep 14, para. 199. 31 32

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3.2.3 Targeted Economic Sanctions Against Non-State Individuals Targeted economic sanctions against non-State individuals, however, pose additional questions. Modern sanction practice has shifted towards targeted economic sanctions against individuals to whom the sanctioning States attribute an influence on political decision making. Designation criteria can differ from “[p]lanning, directing, or committing, acts that violate applicable international human rights law”38 to “closeness of association with regime”.39 Tribunals will have to establish new standards to assess such designation criteria where host States justify an investment treaty breach against individuals with collective self-defence. Customary international law regulates the relationship between States. The rules on State responsibility attribute the behaviour of individuals to States. In the context of targeted sanctions, a tribunal must do the reverse: attribute State behaviour to individuals. Systematically, this is a question of necessity and proportionality in the context of self-defence. The necessity requirement concerns the impact of targeted sanctions that were reasonably required to bring about the desired change. Proportionality, on the other hand, concerns the threat posed by the current policy.40 In the concrete application of these requirements, it may be useful to distinguish between a formal and a material approach. A formal approach may focus on whether the targeted natural person is an official or civil servant of the State. As the purpose of economic sanctions is to bring about change, further distinctions are possible within this approach depending on the rank that may be deemed influential enough to effect change. However, this may prove easy to circumvent and not capture the reality of decision-making within a given State. Thus, a material approach may focus on the specific facts that directly or indirectly allow to conclude that an individual has substantial influence on decision-making within the State and is able to shape a specific outcome. This is a prognosis for which past facts could be applied, so long as they allow forward-looking conclusions. This approach is flexible and can capture special features of singular cases. It will, however, require a through process of fact finding.

4 Conclusion Investment arbitration has contributed to elevating private individuals and companies to partial subjects of international law.41 Modern sanction practice seems to confirm this notion in principle, because targeted sanctions against individuals imply an obligation of such individuals and “pierce the State (corporate) veil”.42 The defences

 S/RES/2653 (2022), p 5.  S/RES/1970(2011), 26.02.2011, Annex I, p 8. 40  See Greenwood (2011), para. 26–28. 41  Walter (2007), p 20. 42  Pellet and Miron (2013), para.. 37, 38. 38 39

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that States can argue are mostly not investment law specific but instead derive from general public international law. Like other sub-systems of international law, investment law regulates specific aspects but eventually falls back on the standards of general international law.43 Rainer Hofmann outlined this interaction already a decade ago at a conference he co-hosted in Frankfurt.44 As a young law student, this was the first time I heard of international investment law, and I feel honoured contributing to this Festschrift twelve years later. I want to express my sincere gratitude to Professor Hofmann for his guidance and support throughout my academic and professional journey.

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 Hofmann and Tams (2011), p 11 fn 12.  Frankfurt Investment Law Workshop: International Investment Law and General International Law – From Clinical Isolation to Systemic Integration (March 2010). 43 44

Application of the Concept of Due Diligence in International Investment Law Pavel Šturma

1 Introduction The very rich and the multifaceted academic work of Professor Rainer Hofmann, which is mainly focused on the protection of the individual in various areas of international law, is characterized by the effort to connect special branches (such as human rights or international investment law) with general international law.1 That is why I chose for this contribution a topic that combines a general issue of State responsibility standards, namely the concept of due diligence, with its application in the area of international investment law. It is noteworthy that already in the first well-known ICSID case, AAPL v. Sri Lanka, the arbitral tribunal applied this standard and found the violation of due diligence obligation.2 It is probably no coincidence that in various areas of international law, especially in connection with the responsibility of States, the concept of due diligence (or the duty of vigilance) comes to the fore in theory and practice.3 The word “diligence” itself comes from the Latin term diligentia, which can be translated as caution. Its

Prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc, Charles University Prague, Faculty of Law, and Institute of Law of the Czech Academy of Sciences, former member and chairperson of the UN International Law Commission.  Hofmann and Tams (2011).  Asian Agricultural Products Ltd. (AAPL) v. Republic of Sri Lanka, ICSID Case No. ARB/87/3, Final Award (27.06.1990), para. 50, 85. 3  De Nanteuil (2018); Krieger et al. (2020); Kulesza (2016); Peters et al. (2020), p. 121–136.

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P. Šturma (*) Prag, Tschechien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_48

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opposite is “negligence”, i.e. carelessness, which in some liability systems (subjective, fault-based) is used as one of the forms of fault. Although the current form of the general (customary) rules on international responsibility of States, partly codified in the articles adopted by the UN International Law Commission (ILC),4 is rather objective in nature (as it generally does not work with fault), nevertheless the standard of due diligence sometimes plays an important role in determining responsibility. This is not only because the violation of an international obligation, which is one of the constitutive elements of internationally wrongful act (an objective element), can also be fulfilled by omission, i.e. by not doing what the given obligation requires. Therefore, the responsibility of a state or an international organization often depends on determining whether a given subject of international law proceeded with due diligence or neglected this care when performing the obligation. However, it depends on what the primary obligations of the state (or international organization) are. These are often obligations of a preventive nature. However, it is the formulation of these obligations that determines whether the expenditure or neglect of the required care (diligence) is sufficient to exclude or impose responsibility. Precisely because the formulation of primary obligations matters, the standard of due diligence appears in different areas of international law, and in different ways. However, in addition to some treaty regimes, the jurisprudence of the International Court of Justice and some specialized international judicial and arbitration tribunals, including investment tribunals, contributed greatly to the practical expansion and use of the standard. This paper therefore wants to show how the concept of due diligence is applied in international investment law, in a double sense. On the one hand, it is an obligation of States, which is reflected in treaty and customary standards of treatment of investors and investments. On the other hand, investors may also have an obligation in their own interest to proceed with due diligence when setting up and operating an investment.

2 From Regimes of Treatment of Aliens to Treaty Standards for the Treatment of Investors The concept of due diligence is certainly not limited to one specific area of international law. From a historical perspective, this concept first appeared in the nineteenth century, in the context of the legal regime of neutrality.5 It is connected with the famous case of Alabama between the USA and Great Britain (1872), where the question was whether it was the duty of a neutral state not to allow the construction and arming of warships on its territory when these ships were to engage in an armed

 UN International Law Commission (53rd sess.: 2001: Geneva) (2007).  Kolb (2017), p. 62–63.

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Application of the Concept of Due Diligence in International Investment Law

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conflict. Based on the terms and issues contained in the special agreement (compromis), the arbitral tribunal ruled on the issue of due diligence. In its decision, the tribunal emphasized that the standard of care required is proportionate to the risks posed to the belligerent by the neutral’s omission and the means available to the neutral state to restrict private activities on its territory.6 Much more often, however, the required standard of care, although called differently, appeared in arbitration disputes from diplomatic protection, where it was a question of damage suffered by foreign nationals on the territory of the defendant State, often also in the context of an insurrection. The key question was whether the state did not violate the minimum standard of treatment of foreigners, which includes the obligation to protect foreigners and take all necessary and available preventive measures. Among the many decisions, it is possible to mention the Prats case (1868)7 or the Spanish Zone of Morocco Claims (1925) as examples.8 In the latter decision, arbitrator Max Huber directly linked the required care with the means available to the State. Therefore, the State is not obliged to use means it does not have, because that would go beyond what could reasonably be expected of it. It is, among other things, a projection of the general legal principle ad impossibile nemo tenetur. This argument is fundamental to understanding the concept of due diligence. It then appears in more recent documents (e.g. ILC Articles on the prevention of transboundary harm from hazardous activities)9 and in the jurisprudence of the International Court of Justice and some other tribunals. The rules of traditional international law regarding the protection of foreigners are followed in contemporary international law by the protection of foreign investments and investors. In the professional literature that generalizes investment agreements and arbitration practice, there is a consensus that the due diligence standard is part of the State’s general obligations towards foreign investors. This is so despite the fact that this standard is not often explicitly mentioned. It follows from substantive legal obligations guaranteeing treatment and protection for investments and investors. From this point of view, however, it is possible to distinguish, on the one hand, the rules and standards of investment protection, where there is a direct connection to the traditional rules for the treatment of aliens, and on the other hand, a certain innovation brought about by special treaty rules, newly created for the protection of

 Moore (1898), p. 654–655.  Mexico-US General Claims Commission, L.F.H. Neer and P. Neer (USA v. Mexico), 15.10.1926, UNRIAA, Vol. IV, p. 60; Viz Moore (1898), p. 2893–2894. 8  United Nations Reports on International Arbitral Awards, 1949 Vol. II, p. 644. 9  See United Nations (2017), p. 412 et seq. In this context, see the commentary to Article 3 (Prevention): “The obligation of the State of origin to take preventive or minimization measures is one of due diligence. It is the conduct of the State of origin that will determine whether the State has complied with its obligation under the present articles. The duty of due diligence involved, however, is not intended to guarantee that significant harm be totally prevented, if it is not possible to do so. In that eventuality, the State of origin is required, as noted above, to exert its best possible efforts to minimize the risk.” UN International Law Commission (53rd sess.: 2001: Geneva) (2007), p. 154, para. 7. 6 7

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foreign investments.10 This paper will attempt to argue that the standard of due diligence represents a common denominator which, while not a stand-alone rule, is embedded in customary or treaty rules of treatment of investments.11

2.1 International Minimum Standard An element of continuity between tradition and the present is the international minimum standard. Despite the fact that it was created in the century before last as a minimum foreign standard and most modern bilateral agreements (BITs) and other international investment treaties (IIAs) do not explicitly refer to it, it is still used in the practice of investment tribunals today. In classic manner, this standard of treatment of foreigners was defined in the famous Neer case, decided by the United States-Mexico Mixed Claims Commission. This commission expressed that for a violation of the minimum standard (and a violation of international law) the State’s conduct must constitute a willful neglect of duty or a lack of governmental action so deviating from international standards that any reasonable and impartial person would recognize its inadequacy.12 However, in the cited arbitral award, not only is the definition of the minimum standard contained, but there we also find a reference to the lack of due diligence on the part of the Mexican authorities regarding the obligation to investigate and punish guilty persons. In other words, the Neer case already shows that the due diligence requirement is part of the international minimum standard.13 References to this standard also appear in investment tribunal awards today. The host state is supposed to act with the necessary care (diligently) when providing physical protection to a foreign investor or in relation to other treatment of him.14 As is the case with similar vague concepts, there is no agreement on the exact content of the international minimum standard. However, it is more often used by tribunals when interpreting the fair and equitable treatment (FET) standard.15 This standard, like the international minimum standard, represents the so-called absolute standards

 Rajput (2020), p. 273 et seq.; De Nanteuil (2018), p. 93 et seq.  De Nanteuil (2018), p. 95. 12  Mexico-US General Claims Commission, L.F.H. Neer and P. Neer (USA v. Mexico), 15.10.1926, UNRIAA, Vol. IV, p. 60, para. 4: “treatment of an alien, in order to constitute an international delinquency, should amount to an outrage to bad faith, willful neglect of duty, or to an insufficiency of governmental action so short of international standards that every reasonable man would readily recognize its insufficiency.” 13  Mexico-US General Claims Commission, L.F.H. Neer and P. Neer (USA v. Mexico), 15.10.1926, UNRIAA, Vol. IV, p. 60, para. 5. 14  See ECO Guatemala Holdings v. Guatemala, ICSID Case No. ARB/10/23, Award, 19.12.2013, para. 454–455. 15  See, e.g., Cargill Inc. v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/05/2, Award, 18.09.2009, para. 286; El Paso v. Argentina, ICSID Case No. ARB/03/15, Award, 31.10.2011, para. 335. 10 11

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of treatment. It appears in almost all international investment agreements and is most often used in investment disputes.16 However, unlike the FET treaty standard, the international minimum standard is a norm of customary international law.17

2.2 Fair and Equitable Treatment Standard The standard of fair and equitable treatment (FET) is established in almost all bi­ lateral and multilateral investment treaties, or investment chapters of free trade agreements.18 This is a general concept, although the specific wording may vary from agreement to agreement. As is well known, in treaty practice there are various formulations of the FET standard, from a completely autonomous obligation independent of customary law, to references to international law, or even explicitly to a minimum standard of treatment.19 The specific formulation of the FET standard can be found in US BITs and other agreements, especially free trade agreements. Article II, paragraph 2(a) of the Czech – US BIT states: “Investment shall at all times be accorded fair and equitable treatment, shall enjoy full protection and security and shall in no case be accorded treatment less than that required by international law.”20 In this case, in addition to the FET, the full protection and safety standard (FPS, see below) is also included. The Model BIT USA (2004 and 2012) formulates the FET standard in a slightly different way in Article 5, namely as a minimum international standard with reference to the standard of full protection and security as well as to customary international law.21 The new model BIT thus clearly builds on and is inspired by the NAFTA agreement (1992).22 However, the Model BIT (2004) goes further as it explains in paragraph 2 of the cited article (“for greater certainty”) that paragraph 1 requires a minimum standard of treatment of aliens under customary law as the minimum standard of treatment to be accorded to covered investments. According to the explanation, the FET concept does not require treatment beyond this standard and does not create additional substantive rights.

 See Alvarez (2001), p. 177–178; Dolzer and Schreuer (2008), p. 119.  See Waste Management Inc. v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/00/3, Award, 30.04.2004, para. 92; Mondev International, Ltd. v. United States, ICSID Case No. ARB(AF)/99/2, Award, 11.10.2002. 18  See, e.g., Dolzer and Schreuer (2008), p. 119; Yannaca-Small (2008), p. 111; Reinisch (2009), p. 35. 19  Alvarez (2001), p. 181–182. 20  Czech Republic and United States of America Bilateral Investment Treaty. https://2001-2009. state.gov/documents/organization/43557.pdf, accessed 05.12.2022. 21  Art. 5(1): “Each Party shall accord to covered investments treatment in accordance with customary including fair and equitable treatment and full protection and security.” See Dolzer and Schreuer (2008), p. 390. 22  Art. 1105: “Each Party shall accord to investments of investors of another Party treatment in accordance with international law, including fair and equitable treatment and full protection and security.” 16 17

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The practice of NAFTA arbitral tribunals and other investment arbitrations diverges to some extent. Older arbitral awards in the cases of Metalclad23 and S.D. Myers24 presented different interpretations of the fair and equitable treatment standard under Article 1105 of NAFTA. In response, and to clarify the interpretation of this rule, the Free Trade Commission (FTC) adopted a binding interpretation of NAFTA, according to which Article 1105(1) sets the minimum standard of treatment of aliens under customary law as the minimum standard of treatment to be accorded to investments of investors of other contracting parties. The concept of FET does not require treatment beyond customary international law.25 Later NAFTA arbitral tribunals accepted this binding interpretation, although some of them did not neglect the dynamic aspect of customary international law. Thus, in the cases of Mondev v. USA26 or ADF v. USA,27 the tribunals declared that the customary law governing the minimum standard was not a reflection of international law as it existed in the nineteenth century or the first half of the twentieth century. Whether applied as a stand-alone standard or in conjunction with the international minimum standard, some elements of the FET are based on due diligence. Thus, investment tribunals usually assess whether the authorities of the host state observed due process and procedural fairness. This applies especially to situations where an investor complains about changes in laws that were supposed to disrupt his legitimate expectations (which is another element of FET). However, if the government acted with due care, the host State was not held responsible for violating the legitimate expectations of the foreign investor.28 Similarly, in the Plama case, the arbitral tribunal found that the investor had failed to show that the State had neglected due diligence in its treatment of the investor when environmental protection laws were changed.29

2.3 Full Protection and Security Standard Another typical rule contained in BITs and other agreements is the standard of full protection and security (FPS). It stipulates the obligation of the host state to provide foreign investors with physical protection and security against the actions of third parties. In this sense, its content follows the international minimum standard and is based on due diligence.30

 Metalclad Corporation v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1, Award, 30.08.2000.  S.D. Myers, Inc. v. Canada, UNCITRAL (NAFTA), Award (Merits), 13.11.2000. 25  NAFTA Free Trade Commission, 31.07.2001. See Yannaca-Small (2008), p. 114. 26  Mondev v. USA, ICSID Case No. ARB(AF)/99/2, Award, 11.10.2002, para. 125. 27  ADF Group Inc. v. USA, ICSID Case No. ARB(AF)/00/1, Final Award, 09.01.2003, para. 179. 28  Blussum S.A. v. Italy, ICSID Case No. ARB/14/3, Final Award, 27.12.2016, para. 350. 29  Plama Consortium Limited v. Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Award, 27.08.2008, para. 222. 30  Rajput (2020), p. 276–277. 23 24

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In some cases, arbitral tribunals tend to include legal protection in the FPS standard as well, but the jurisprudence diverges on this point.31 Although investors most often object to violations of the FET standard in arbitrations, arguments based on the full protection and safety standard are also quite common. Tribunals generally assess whether there has been a breach of this duty, which is not absolute, on the basis of a due diligence test. According to settled jurisprudence, the state is expected to take all reasonable measures to protect the property of a foreign investor.32 It was already interpreted by the tribunal in AAPL v. Sri Lanka that the FPS standard was based on due diligence. In the opinion of the Tribunal, the addition of words like “constant” or “full” to strengthen the required standards of “protection and security” could indicate the Parties´ intention to require within their treaty relationship a standard of “due diligence”. But the nature of both obligation and ensuing responsibility remain unchanged, since the added words are by themselves not sufficient to establish that the Parties intended to transform their mutual obligation into a “strict liability”.33 In this sense, under the FPS standard, the State is obliged to take only reasonable measures appropriate to the circumstances. This was also the case in the well-known Lauder case, where the arbitral tribunal concluded that none of the facts presented by the plaintiff satisfied a breach of the State’s duty of full protection and security.34 The tribunal stated in the award that the BIT obliges the host State to “exercise such due diligence in the protection of international investments as is reasonable under the circumstances”. However, the treaty does not oblige the parties to protect foreign investments “against possible loss of value caused by persons whose behavior cannot be attributed to the State.” Otherwise, such protection would be equivalent to strict liability, which cannot be imposed on the State unless there is a specific provision in the contract.35 Therefore, if the State proves that it has taken adequate measures, demonstrates best efforts, then it fulfills the obligation of full protection and security and avoids international responsibility for violating this standard.

3 Due Diligence on the Part of Investors The international investment protection regime is rather typical of an asymmetric approach, which gives obligations to host States and rights to foreign investors, while it can be an obstacle to the application of constitutional principles and regulatory measures of the State, which is often the subject of criticism.36 However, the  See, e.g., Frontier Petrochemical v. Czech Republic, UNCITRAL case, Final Award, 12.11.2010, para. 263. 32  Saluka Investments B.V. v. Czech Republic, UNCITRAL case, Partial Award, 17.03.2006, para. 484. 33  Asian Agricultural Products Ltd. (AAPL) v. Republic of Sri Lanka, ICSID Case No. ARB/87/3, Final Award (27.06.1990), para. 50. 34  Ronald S. Lauder v. Czech Republic, UNCITRAL case, Final Award, 03.09.2001, para. 309. 35  Ronald S. Lauder v. Czech Republic, ibid., para. 308. 36  See, e.g., Alvarez (2001), p. 75–84, and works cited therein. 31

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concept of due diligence has a dual role. It is applied not only as part of the obligations of States within the framework of substantive standards of treatment of investors and investments (FET, FPS, etc.), where it helps to find a reasonable and fair balance between the non-responsibility of the State for damage caused by the actions of private persons and absolute responsibility for any harm. The term due diligence is also used in a different meaning that comes from private law and the world of business and financial transactions. This term is used here in the sense of performing or doing due diligence, which means conducting a legal, economic, ecological and other audit as a means of reducing risk before the implementation of considered projects and transactions.37 This type of audit is also typically carried out by the investor, either on the basis of an obligation established by national laws, or in general for reasons of prudence (the care of a proper manager), even before the establishment of a foreign investment. According to some newer opinions, based on certain decisions of investment tribunals, there is even discussion on a due diligence obligation on the part of the investor. However, such an obligation is not explicitly regulated in BITs and other international agreements. It derives indirectly from the doctrine of lawful investment, according to which a foreign investor must establish and operate its operations in accordance with the domestic law of the host State. Investor obligations are also sometimes derived from preambles to investment protection agreements.38 Although a certain risk has always been associated with settling abroad for the purpose of doing business and investment, developments in treaty and arbitration practice to date have been largely motivated by an effort to eliminate or balance these inherent risks for the investor as much as possible with high standards of treatment and protection on the part of the host State. In its beginnings, this trend was completely legitimate and logically assumed a prudent investor acting in accordance with local laws and in good faith. However, with the increasing number of investment disputes, it has become clear that this does not always have to be the case. Therefore, in some cases, arbitral tribunals have concluded that the State has not violated its international obligations and the investor is not entitled to compensation if the investor has neglected to perform due diligence. Such a mention of the investor’s obligation is contained, for example, in the justification of the award in the Plama case.39 In a somewhat different context, we find a reference to due diligence in other findings as well. In the Saluka case, the scope of the investor’s obligation was evaluated in such a way that, due to the impossibility of predicting a change in the policy of the Czech government, it is, on the contrary, in favour of the plaintiff.40  See, e.g., Peters et al. (2020), p. 133; McDonald (2019), p. 1041–1042.  Rajput (2020), p. 279–282. 39  Plama Consortium Limited v. Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Award, 27.08.2008, para. 268: “…it is clear to the Tribunal that Claimant, as the investor, was responsible for doing its due diligence regarding the tax consequences of debt reduction and for taking the necessary measures to deal with them.” 40  Saluka Investments B.V. v. Czech Republic, UNCITRAL case, Partial Award, 17.03.2006, para. 332. 37 38

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In recent years, however, findings have prevailed that point out that foreign investors should be aware of the risks associated with investing in a given country. It is therefore also appropriate for them to check the political, economic and legal situation in the country where they intend to place their investment by carrying out due diligence. In case of neglect of this duty, investors cannot rely on protection through international arbitration. The awards of investment tribunals show that neglect of due diligence by investors can take many forms. It may be that the investor has not assessed in advance the overall political situation, risks associated with instability and corruption in the country,41 tax laws,42 or all relevant laws and procedures in the host State,43 or all licenses and other permits required for investment and business.44 At the same time, it is appropriate to mention that this obligation to perform due diligence in international investment law is interpreted as it is understood in the laws on business corporations.45 In addition, in some cases, the apparent lack of due diligence on the part of the investor has been linked to violations of the domestic law of the host State, fraudulent conduct and breach of good faith.46 In such a case, the investor’s claims were not acceptable to the investment tribunal.47

4 Conclusion The concept of due diligence is not usually mentioned among the standards of treatment and protection of investments, but it nevertheless plays a role in determining whether there has been a violation of them by the host State, or by the investor. Although not a stand-alone treaty standard, it is of considerable importance in the interpretation of some of the key standards, such as the international minimum standard (under customary international law) or the full protection and security  Mamidoil Jetoil Greek Petroleum v. Albania, ICSID Case No. ARB/11/24, Award, 30.03.2015, para. 823. 42  Plama Consortium Limited v. Bulgaria, para. 268. 43  Reinhard Unglaube v. Republic of Costa Rica, ICSID Case No. ARB/09/20, Award, 16.05.2012, para. 258. 44  Blusun S.A., jean-Pierre Lecorcier and Michael Stein v. Italian Republic, ICSID Case No. ARB/14/3, Final Award, 27.12.2016, para. 392. 45  Parkerings-Compagniet AS v. Lithuania, ICSID Case No. ARB/05/8, Award, 11.09.2007, para. 333. 46  Churchill Mining PLC and Planet Mining Pty Ltd. v. Republic of Indonesia, ICSID Case No. ARB/12/14 and 12/40, Award, 06.12.2016, para. 516–527. 47  Churchill Mining PLC and Planet Mining Pty Ltd. v. Republic of Indonesia, ICSID Case No. ARB/12/14 and 12/40, Award, 06.12.2016, para. 528: “In conclusion, the Tribunal cannot but hold that all the claims before it are inadmissible. This conclusion derives from the facts analyzed above, which demonstrate that the claims are based on documents forged to implement a fraud aimed at obtaining mining rights. … As a result, the general principle of good faith and the prohibition of abuse of process entail that the claims before this Tribunal cannot benefit from investment protection under the Treaties and are, consequently, deemed inadmissible.“ 41

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(FPS) standard. As in other areas of international law, also in international investment law, the examination of whether the State acted with due care or vigilance will apply when dealing with the issue of State responsibility for damage caused by the conduct of private individuals. Therefore, if the State proves that it has taken adequate measures, demonstrates best efforts, it avoids its international responsibility. Moreover, in recent years, the trend towards balancing the obligations of the host State and foreign investors has been growing stronger. In this context, the views that appear in the doctrine and some decisions of investment tribunals, according to which there is also an obligation of due diligence on the part of the investor as part of prudent and responsible business, can be better understood.

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Die Entwicklung des EU-Rechtsrahmens für die Investitionskontrolle Dezentralisierung als vereinigender Faktor Marc Bungenberg

1 Einführung Die Behandlung von Investitionen in die EU (inward investments) wie auch EU-Investitionen in Drittstaaten (outbound investments1) befindet sich angesichts multipler geopolitischer Herausforderungen in schnellem Wandel. Während die letzten Jahrzehnte eine liberale Kapitalfreiheitspolitik der EU in diesem Bereich primärrechtlich

Prof. Dr. Marc Bungenberg, Direktor des Europa-Instituts und Professor für Öffentliches Recht, Völkerrecht, Europarecht und Internationales Wirtschaftsrecht an der Universität des Saarlandes in Deutschland, Jean Monnet Chair for the European Constitutional Framework for International Dispute Settlement and Rule of Law. Herzlicher Dank gilt Herrn Dr. Philipp Reinhold, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völkerrecht, Europarecht und Internationales Wirtschaftsrecht an der Universität des Saarlandes, für die umfassende Unterstützung bei der Erstellung des Beitrags.

 Dazu bereits Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Arbeitsprogramm der Kommission für 2023  – Eine entschlossen und geeint vorgehende Union, COM/2022/548 final, S. 9 f.: „Aufbauend auf den Erfahrungen mit der derzeitigen Ausfuhrkontrollregelung der EU und der Umsetzung von Sanktionen wegen der Aggression Russlands gegen die Ukraine wird die Kommission Maßnahmen treffen, um unsere strategischen Ausfuhrkontrollen zu verstärken und eng mit den Mitgliedstaaten und unseren internationalen Partnern zusammenzuarbeiten. Darüber hinaus werden wir prüfen, ob zusätzliche Instrumente für die Kontrolle von strategischen europäischen Investitionen in Drittstaaten erforderlich sind.“ Dazu auch Herrmann (2022a), S. 1081. 1

M. Bungenberg (*) Saarbrücken, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_49

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offenbar vorgegeben war – und noch immer ist –, sind in den letzten ­Jahren die Rufe nach einer restriktiveren und gleichzeitig stärker nach innen gerichteten Wirtschaftspolitik lauter geworden. Die Regel der Offenheit wird immer stärker durch die Ausnahme der Kapitalverkehrsbeschränkungen „ausgehöhlt“. Eine entscheidende Ursache für diesen politischen Wandel ist die globale Machtverschiebung in Richtung der Volksrepublik China; auch wenn China in keinem EU-­Rechtsakt explizit genannt wird, ist die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt doch der „unsichtbare Elefant“ im Raum. Als „systemischer Rivale“2 setzt China die EU wirtschaftlich unter Druck. In diesem Zusammenhang wurde wiederholt auf mangelnde Reziprozität und den unlauteren Wettbewerb hingewiesen;3 dies von deutscher Seite sehr deutlich in Zusammenhang mit den Diskussionen um einen Einstieg des chinesischen Staatsunternehmens COSCO in den Hamburger Hafen.4 Einzelne Übernahmen durch chinesische Unternehmen werden öffentlich angeprangert, da sie als Ausverkauf europäischen Know-hows und als Angriff auf die langfristige Wettbewerbsfähigkeit Europas gesehen wurden.5 Die Debatten über die Investitionstätigkeit chinesischer Unternehmen haben jedoch auch sicherheitspolitische und sogar institutionelle Dimensionen angenommen. Zum einen wurden ausländische Direktinvestitionen [engl.: foreign direct investments, (FDI)] in Unternehmen, die in strategisch wichtigen Bereichen tätig sind, als Bedrohung für die innere Sicherheit und die öffentliche Ordnung wahrgenommen. Ein bemerkenswertes Beispiel hierfür ist die gescheiterte Übernahme des Übertragungsnetzbetreibers „50Hertz“ durch den chinesischen Stromnetzbetreiber „State Grid Corporation of China“ (SGCC).6 Zudem hat die chinesische Investitionspolitik das Potenzial, Spaltungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten zu verursachen.7 Der Hamburger Hafen befindet sich im wirtschaftlichen Wettbewerb mit Rotterdam und Antwerpen  – aus diesem Grunde ist es attraktiv, chinesische Reedereien zu langfristigen Engagements  – gegebenenfalls entgegen sicherheitspolitischer Bedenken – zu bewegen.8 Diese verschiedenen Überlegungen betreffend die Frage (der Kontrolle) des Marktzugangs für ausländische Direktinvestitionen zum EU-Binnenmarkt führten zu Forderungen hinsichtlich der Einführung einer EU-weiten Investitionskontrolle,9  Europäische Kommission und Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat, EU-China – Strategische Perspektiven (12.03.2019), JOIN (2019) 5 final, 7. 3  Siehe hierzu z. B. BDI (2019) Policy Paper China, ‘Partner and Systemic Competitor’ – How Do We Deal with China’s State-Controlled Economy?; Monopolkommission (2020), Rn. 575–594. 4  Dazu etwa Löhr, Hamburger Hafen in Chinas Händen, FAZ Online v. 24.10.2022; https://www. faz.net/aktuell/wirtschaft/cosco-beteiligung-im-krisenfall-fuer-hamburgs-hafen-­ problematisch-­18410969.html?premium, letzter Zugriff 11.01.2023; Herrmann (2022b). 5  Monopolkommission (2020), Rn. 591. 6  Chazan, Germany acts to protect energy group from Chinese, Financial Times (27.07.2018) https://www.ft.com/content/a39c799c-91ab-11e8-b639-7680cedcc421, letzter Zugriff 11.01.2023. Dieser Fall ist besonders bemerkenswert, weil die deutsche Regierung hier die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) mit dem Erwerb der Anteile beauftragt hat. 7  Cottey (2022), S. 39–40. 8  Vgl. hierzu Herrmann (2022b). 9  Siehe z. B. Sapir und Garcia-Herrero (2017). 2

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wobei die Ideen der Mitgliedstaaten in puncto Notwendigkeit und Ausgestaltung eines EU-weiten Investitionskontrollsystems stark auseinandergingen. Dennoch wurde am 19.03.2019 schließlich die VO (EU) 2019/452 zur Schaffung eines Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Union – die sog. EU-Screening-Verordnung – verabschiedet. In diesem Beitrag wird aufgezeigt, wie sich eine gemeinsame EU-Investitionskontrollpolitik auf der Grundlage der EU-Screening-Verordnung entwickelt (Abschn. 2). Der dezentrale Ansatz des derzeitigen EU-Investitionskontrollrechtssystems ist eine notwendige Voraussetzung für die zukünftige Schaffung eines einheitlichen zweistufigen Screening-Mechanismus (Abschn. 3), zugleich ergeben sich insbesondere unionsrechtliche Konsequenzen für die dezentralen nationalen Investitionskontrollverfahren, insbesondere besteht eine unionsgrundrechtliche Überlagerung der nationalen Verfahren (Abschn.  4). Abschließend wird ein Ausblick auf die zukünftige Entwicklung des EU-weiten gesetzlichen Investitionskontrollregimes gegeben (Abschn. 5).

2 Entwicklung einer gemeinsamen Investitionskontrollpolitik innerhalb der EU Mit der Übertragung von Kompetenzen im Bereich der ausländischen Direktinvestitionen auf die EU durch den Vertrag von Lissabon wurde eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für eine gemeinsame EU-Investitionskontrollpolitik geschaffen.10 Die EU-Kommissare Tajani und Barnier hatten bereits Anfang 2011 vorgeschlagen, einen umfassenden Screening-Mechanismus für ausländische Direktinvestitionen auf Unionsebene zu schaffen, vergleichbar etwa mit dem Ausschuss für Auslandsinvestitionen in den Vereinigten Staaten (CFIUS).11 In einer Resolution vom 23.05.2012 forderte auch das Europäische Parlament die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten auf, „ein Gremium (…) einzurichten, das für die Vorabbewertung strategischer Investitionen aus dem Ausland zuständig ist, um konkrete Informationen über die im Hoheitsgebiet der EU tätigen und dort investierenden Unternehmen zu erhalten“.12 Allerdings hat es noch mehrere Jahre gedauert, bis Rahmenbedingungen für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen vor Zu den Zuständigkeiten im Bereich der Investitionen nach dem Vertrag von Lissabon siehe u. a. Bungenberg (2010), S. 135–151; Bungenberg (2011), S. 29–30; Reinisch (2013), S. 115–116 (mit vielen weiteren Referenzen). 11  Europäische Kommission, Kabinettsbrief des Vizepräsidenten der Europäischen Kommission Tajani, Nr. 33 vom 11.02.2011 http://ec.europa.eu/archives/commission_2010-2014/tajani/about/ newsletter/files/2011-02/cabnews-33-20110211_en.pdf, letzter Zugriff 11.01.2023. 12  Europäisches Parlament, Entschließung vom 23.05.2012 zum Thema Die Europäische Union und China: ein Handelsungleichgewicht? (2010/2301(INI)), P7 TA(2012)0218. 10

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geschlagen wurden. Ein gemeinsamer Vorschlag Deutschlands, Frankreichs und Italiens aus dem Jahr 2017,13 dem der Kauf des deutschen Roboterherstellers Kuka durch Midea im Jahr 201614 und eine Reihe anderer öffentlich umstrittener Übernahmen durch chinesische Unternehmen vorausgegangen war,15 wird allgemein als Ausgangspunkt für eingehendere Diskussionen über eine EU-weite Investitionskontrolle angesehen.16 Zwar unterstützte eine Reihe von Mitgliedern des Europä­ ischen Parlaments (MdEP) diese Initiative,17 im Europäischen Rat wurde jedoch deutlich, dass eine Einigung zwischen den Mitgliedstaaten nur schwer zu erreichen sein würde. Abgesehen von der damals überwiegenden Ablehnung von Marktzugangsbeschränkungen für ausländische Direktinvestitionen war die Frage der Zuständigkeit höchst umstritten.18 Angesichts der grundlegenden Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sowie innerhalb der Kommission und des Europäischen Parlaments mag die Geschwindigkeit, mit der die Verordnung schließlich zustande kam, überraschend erscheinen.19 Der fehlende mitgliedstaatliche Konsens hinsichtlich Inhalt und Ausgestaltung der Investitionskontrolle zeigt sich in der EU-Screening-Verordnung an verschiedenen Stellen: Die Verordnung ist auf Art. 207 Abs. 2 AEUV als ausschließliche EU-Zuständigkeit gestützt; sie bestätigt aber gleichzeitig das Recht der Mitgliedstaaten, vom freien Kapitalverkehr gemäß Art. 65 Abs. 1 lit. b AEUV abzuweichen;20 auch bleibt die Entscheidung, ob ausländische Direktinvestitionen ­überhaupt geprüft

 Die erste Initiative der Mitgliedstaaten mit dem Titel Proposals for ensuring an improved level playing field in trade and investment wurde im Februar 2017 veröffentlicht https://www.bmwi.de/ Redaktion/DE/Downloads/E/eckpunktepapier-proposals-for-ensuring-an-improved-level-­playing-­ field-in-trade-and-investment.pdf?__blob=publicationFile&v=4, letzter Zugriff 11.01.2023. Die zweite Initiative European investment policy: A common approach to investment control folgte am 28.07.2017 https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2017/08/170728_Investment-­screening_ non-­paper.pdf; letzter Zugriff 11.01.2023). 14  Kuka, US Government Authorities grant clearances for take-over of KUKA by Midea, Pressemitteilung vom 30.12.2016. 15  Siehe z.  B.  Europäisches Parlament, Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments, Foreign direct investment screening: A debate in light of China-EU FDI flows, Unterrichtung, Mai 2017; Schuelken (2018), S. 578–579; Bungenberg und Hazarika (2019), S. 378; Bungenberg und Blandfort (2021), S. 165. 16  Schuelken (2018), S. 591; Bungenberg und Blandfort (2021), S. 164–165. 17  Europäisches Parlament, Vorschlag für einen Rechtsakt der Union zur Überprüfung (Screening) ausländischer Investitionen in strategischen Bereichen, 20.03.2017, B[8-0000/2017]. 18  Europäisches Parlament, Leaders tone down Macron’s call for foreign investment scrutiny, Euractiv (23.06.2017) (aktualisiert am 26.06.2017) (letzter Abruf am 11.1.2023). Siehe auch Warchol (2021), S. 67. 19  Siehe zu diesem Prozess im Einzelnen z. B. Warchol (2021), S. 66–72. Die hohe Geschwindigkeit bei der Verabschiedung wird auch von Malmström (2021), S. iv betont: „The regulation proposal passed very quickly for an EU law (less than 18 months!) and in March 2019 a final trilogue between MS, EP and the Commission was able to agree on a compromise and adopt the regulation.“ Siehe auch Bakker (2021), S. 23; Dackö (2021), S. 610. 20  Erwägungsgrund 4 der EU-Screening-Verordnung. 13

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werden sollen, allein bei den Mitgliedstaaten.21 Es wurde also keine zentrale Prüfung auf EU-Ebene eingeführt; der Einfluss der EU auf die mitgliedstaatliche Investitionskontrolle bleibt auf die Abgabe von Stellungnahmen durch die Kommission beschränkt. Dieser Widerspruch löste eine intensive Debatte darüber aus, ob bzw. inwieweit eine ausschließliche Zuständigkeit der EU  – trotz des Rückgriffs auf Art.  207 AEUV – angenommen werden kann.22 In der Praxis ist dieser Konflikt jedoch weniger bedeutsam als die Tatsache, dass erstmals ein EU-Rechtsakt im Bereich der umfassenden Investitionskontrolle geschaffen und damit der Kommission eigene Aufgabenbereiche zugewiesen wurde. Diese neue Rolle gibt der EU nun ein Mitspracherecht im Bereich der Investitionskontrolle, die damit nicht mehr ausschließlich Sache der einzelnen Mitgliedstaaten ist. Die EU-Screening-Verordnung markiert damit den Beginn einer neuen Ära und legt den Grundstein für eine gemeinsame EU-Investitionskontrollpolitik, die sich in den kommenden Jahren weiterentwickeln wird.23 Bereits jetzt wird deutlich, dass sich die Kommission auch mit der Kontrolle des Investitionsexports befassen wird;24 mit der Verabschiedung der Drittstaatensubventionsverordnung am 28. November 202325 werden der Kommission weitere Betätigungsfelder eröffnet. Der neue Kooperationsmechanismus schafft ein Netzwerk zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und der Kommission, das eine ständige Kommunikation voraussetzt.26 Die Kommission kann hier aktiv auf die Entscheidungen der nationalen Behörden Einfluss nehmen, indem sie (unverbindliche) Stellungnahmen abgibt.27 Die nationale Behörde muss auf Grund der unionalen Verpflichtung zur Beachtung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit28 nachweisen, dass sie die  Erwägungsgrund 8 und 17 sowie Art. 1 Abs. 3 der EU-Screening-Verordnung.  Siehe z. B. Hindelang und Moberg (2020), S. 1435–1445; Bungenberg und Blandfort (2021), S. 167–170; Korte (2021), S. 441–463; Daniel (2021), S. 467–476. 23  Ähnlich wohl Dackö (2021), S. 609 und S. 623–633. 24  Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Arbeitsprogramm der Kommission für 2023  – Eine entschlossen und geeint vorgehende Union, COM/2022/548 final, S.  9  f.: „Aufbauend auf den Erfahrungen mit der derzeitigen Ausfuhrkontrollregelung der EU und der Umsetzung von Sanktionen wegen der Aggression Russlands gegen die Ukraine wird die Kommission Maßnahmen treffen, um unsere strategischen Ausfuhrkontrollen zu verstärken und eng mit den Mitgliedstaaten und unseren internationalen Partnern zusammenzuarbeiten. Darüber hinaus werden wir prüfen, ob zusätzliche Instrumente für die Kontrolle von strategischen europäischen Investitionen in Drittstaaten erforderlich sind.“ Dazu auch Herrmann (2022a) S. 1081. 25  VO (EU) 2022/2560. 26  Art. 6–9 der EU-Screening-Verordnung. Siehe zu diesem Mechanismus z. B. Hindelang und Moberg (2020), S. 1454–1458; Bungenberg und Blandfort (2021), S. 170–172. 27  Art. 6 Abs. 3, Art. 7 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 1 der EU-Screening-Verordnung. 28  Erwägungsgrund 19 der EU-Screening-Verordnung: „… Entsprechend seiner Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Absatz 3 EUV sollte der Mitgliedstaat die Stellungnahme der Kommission umfassend berücksichtigen, gegebenenfalls durch Maßnahmen, die nach seinem nationalen Recht oder im Rahmen seiner breiter angelegten Politik zur Verfügung stehen, und der 21 22

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darin enthaltenen Argumente berücksichtigt hat.29 Dieser Grundsatz wiederum legt eine Informationsverpflichtung seitens der Mitgliedstaaten nahe. Damit bietet der Kooperationsmechanismus die Grundlage für die Erörterung kontroverser Fälle und zumeist für die Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses. Neben dem Kooperationsmechanismus sollte auch die Schaffung eines EU-­ weiten Ansatzes für die Beurteilung der Frage, ob eine ausländische Direktinvestition die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung beeinträchtigen könnte, nicht unterschätzt werden.30 Dieser „grobe Konsens“31 wird höchstwahrscheinlich als Grundlage für künftige Diskussionen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten dienen und somit langfristig zu einer Harmonisierung führen, sowohl durch nationale Anpassungen als auch durch eine Weiterentwicklung der EUScreening-­Verordnung. Deutschland hat beispielsweise das materielle Prüfkriterium seines Investitionskontrollregimes an die Terminologie von Art. 4 der EU-Screening-­ Verordnung angepasst.32 Die EU-Screening-Verordnung markiert damit den Beginn einer gemeinsamen Investitionskontrollpolitik, deren Konturen sich durch die neuen Aufgaben und Einflussmöglichkeiten der Kommission zunehmend schärfen werden. Die Kommission hat ihren zweiten Jahresbericht über das Screening ausländischer Direktinvestitionen in der Union veröffentlicht.33 Sie konnte den Anstieg nationaler Screening-Mechanismen als einen ersten großen Erfolg einer EU-weiten Investitionskontrollpolitik würdigen; zwei Drittel der 27 Mitgliedstaaten haben mittlerweile ein Investitionskontrollsystem eingeführt.

3 Dezentralisierung als vereinigender Faktor Für viele war die ausdrückliche Betonung der (ausschließlich) von den Mitgliedstaaten durchgeführten Investitionskontrolle eine Überraschung.34 In vielen Fällen hätte man erwarten können, dass eine zentralisierte Aufsicht nach dem Vorbild der Fusionskontrolle zumindest ein Element einer EU-Investitionskontrollpolitik darstellen würde. Dieser Ansatz wurde auch bei der gerade verabschiedeten Drittstaatensubventionsverordnung gewählt. Außerdem hätte eine Anlehnung an das Kommission eine Erklärung übermitteln, wenn er dieser Stellungnahme nicht folgt. Die endgültige Entscheidung über eine ausländische Direktinvestition, die einer Überprüfung unterzogen wird, oder eine Maßnahme im Zusammenhang mit einer ausländischen Direktinvestition, die keiner Überprüfung unterzogen wird, fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung des Mitgliedstaats, in dem die ausländische Direktinvestition geplant ist oder abgeschlossen wurde.“ 29  Dackö (2021), S. 608–609. 30  Art. 4 der EU-Screening-Verordnung. 31  Hindelang und Moberg (2020), S. 1449. 32  Siehe §  4 Abs.  4 und Abs.  4a des Außenwirtschaftsgesetzes in der Fassung vom 20.12.2022 sowie § 55 Abs. 1 der Außenwirtschaftsverordnung in der Fassung vom 19.12.2022. 33  Europäische Kommission, Second Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, COM(2022) 433 final, 01.09.2022. 34  Siehe bereits Fn. 23.

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US-System ein zentrales Entscheidungsgremium nahegelegt.35 Einerseits können politische, aber auch rechtliche und praktische Gründe das derzeitige dezentrale System der EU-Screening-Verordnung rechtfertigen. Andererseits kann es nunmehr eine Vielzahl von Entscheidungsträgern geben, die mit Investitionsfragen befasst sein können. Überlegenswert kann daher ein Ansatz im Sinne einer Koordinierung der investitionskontrollrechtlichen Entscheidungsträger sein. Der derzeitige dezentrale Ansatz könnte sich dann als Übergangsmechanismus erweisen, der die Einführung einer koordinierten EU-Investitionskontrollpolitik ermöglicht; auf dieser Grundlage würde im Laufe der Zeit ein einheitliches zweistufiges Überprüfungsverfahren geschaffen werden, bei dem die EU-Kommission wie bei der Fusionskontrolle eine unabhängige Überprüfungsbefugnis erhält. Was die generelle Notwendigkeit eines Investitionsscreening-Mechanismus betrifft, so ist bereits ein Wandel der politischen Verhältnisse zu erkennen. Dies zeigt sich daran, dass inzwischen fast alle Mitgliedstaaten einen Investitionsscreening-­ Mechanismus eingeführt haben oder zumindest beabsichtigen, ihn einzuführen.36 Der dezentrale Ansatz der Verordnung sichert den Mitgliedstaaten zunächst zu, dass sie ihre nationalen Investitionskontrollsysteme beibehalten können. Gleichzeitig kann sich die Kommission darauf konzentrieren, die Schaffung nationaler Investitionsprüfungsmechanismen zu unterstützen und insbesondere den Spielraum für eine zentralisierte EU-Investitionskontrolle zu ermitteln. Die Kommission ist bereits in der Lage, bei Projekten, die die Interessen der Union berühren, eine Untersuchung durch einen Mitgliedstaat zu verlangen.37 Diese neue Kategorie deutet somit auf ein potenzielles Tätigkeitsfeld für die Kommission in der Zukunft hin. Auf diese Weise kann sie nun die Mitgliedstaaten von der Notwendigkeit einer zentralen Überprüfung überzeugen. Auch rechtliche Gründe sprechen für einen dezentralen Ansatz. Im Gegensatz zur Fusionskontrolle fehlte der Investitionskontrolle bisher ein einheitliches Rechtskonzept. Auch wenn die Fusionskontrolle auf der Grundlage der VO (EWG) Nr. 4064/8938 eingeführt wurde, entstammt sie dem wettbewerbsrechtlichen Konzept, welches sich aus den Art. 101 und 102 AEUV ergibt.39 Dennoch dauerte das Gesetzgebungsverfahren 16 Jahre. Weiter ist bislang die öffentliche Ordnung oder Sicherheit nur als Ausnahme von den Grundfreiheiten in das EU-Recht aufgenommen worden. Es ist zunächst notwendig, einen EU-Konsens für einen positiven Begriff der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit zu entwickeln. Art. 4 der EU-Screening-Verordnung ist hierfür als Grundlage zu sehen, die zunächst auf nationaler Ebene umgesetzt und anschließend auf Unionsebene weiterentwickelt werden kann.  Siehe zu einem Vergleich zwischen dem Investitionsscreening in den USA und der EU Jacobs (2019), S. 105–117. 36  Siehe Europäische Kommission, Second Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, COM(2022) 433 final, S. 10. 37  Art. 8 der EU-Screening-Verordnung. 38  VO (EWG) Nr. 4064/89. 39  Hawk (1990), S. 195–201. 35

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Dafür muss aber der unionale Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zunächst durch die mitgliedstaatlichen Behörden überhaupt berücksichtigt werden, d.  h. es muss eine entsprechende mitgliedstaatliche Bereitschaft hierzu bestehen. Für den Bereich der Investitionskontrolle listet die Screening-Verordnung einzelne Faktoren auf, anhand derer bestimmt werden kann, ob eine Beeinträchtigung anzunehmen ist. Ausgangspunkt ist Art. 4 in jedem Fall als gemeinsame Grundlage der zuständigen Behörden. Ob der bestehende Begriff des ordre public nach Art.  65 Abs.  1 lit. b AEUV nicht nur weiterentwickelt, sondern auch ausgeweitet wird, bleibt offen.40 Ein aktuelles Beispiel ist der Entwurf des Chip-Acts,41 der unter anderem darauf abzielt, die Sicherheit der Versorgung mit Mikrochips als einen Faktor aufzunehmen, der im Rahmen des Investitionsprüfverfahrens berücksichtigt werden kann.42 Schließlich ist der dezentrale Ansatz auch durch praktische Erwägungen gerechtfertigt. Für das Jahr 2020 meldeten die Mitgliedstaaten gemäß Art.  5 EU-­ Screening-­VO 1.793 Fälle, von denen 20  % förmlich geprüft wurden.43 Im Jahr 2021 unterlagen von den 1563 gemeldeten Fällen bereits etwa 29  % einer förmlichen Prüfung.44 In Deutschland wurden 2020 160 Übernahmen geprüft,45 und im Jahr 2021 bereits 306 Übernahmen.46 Der Kommission wurden 2021 414 Mitteilungen gemäß Art. 6 EU-Screening-VO übermittelt. Insgesamt gab sie in weniger als 3 % aller von den Mitgliedstaaten gemachten Mitteilungen eine Stellungnahme ab.47 Es lässt sich insoweit abschätzen, wie viele Fälle – je nach den verwendeten Kriterien  – eine zentralisierte Investitionskontrolle wahrscheinlich übernehmen müsste. Zum Vergleich: Im Jahr 2020 wurden 361 Fusionsfälle bei der Kommission angemeldet.48  Dies scheint Joanna Warchol (2021), S. 74 zu bestätigen.  Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, A Chips Act for Europe, COM(2022) 45 final. 42  Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framework of measures for strengthening Europe’s semiconductor ecosystem (Chips Act), COM(2022) 46 final. Siehe Erwägungsgrund 39. 43  Europäische Kommission, First Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, COM(2021) 714 final, S. 10. 44  Siehe Europäische Kommission, Second Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, COM(2022) 433 final, S. 13. 45  Siehe , letzter Zugriff am 11.01.2023. 46  Siehe , letzter Zugriff am 11.01.2023. 47  Europäische Kommission, Second Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, COM(2022) 433 final, S. 16, 23. 48  Europäische Kommission, Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Report on Competition Policy 2020, COM(2021) 373 final, S. 8. 40 41

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Insgesamt zeigen diese Überlegungen, dass die Schaffung eines dezentralen Systems auf der Grundlage der EU-Screening-Verordnung nicht von Nachteil ist, vielmehr wird es in Zukunft die Entwicklung eines einheitlichen zweistufigen Investitionskontrollsystems ermöglichen.

4 Rechtliche Auswirkungen eines gemeinsamen EU-­Investitionskontrollregimes Trotz der dezentralen Strukturen und der Flexibilität der EU-Screening-Verordnung darf nicht übersehen werden, dass es bereits rechtliche Konsequenzen für die nationalen Screening-Verfahren gibt. Die EU-Screening-Verordnung führt Anforderungen an bestehende nationale Investitionskontrollverfahren ein49 und bindet diese darüber hinaus in ein EU-weites Investitionskontrollsystem ein, was mit einer umfassenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten auf unionale Vorgaben einhergeht. Die Investitionskontrollregelungen der Mitgliedstaaten sind umfassend von EURecht überlagert. Allgemein lässt sich sagen, dass die Investitionskontrollverfahren der Mitgliedstaaten anhand des EU-Rechts bewertet werden müssen, und zwar nicht nur anhand der EU-Screening-Verordnung, sondern auch anhand der Grundfreiheiten und Grundrechte der EU. Aus deutscher Sicht lässt sich hier festhalten, dass das Bundesverfassungsgericht bekanntlich die Sicherstellung eines EU-­Grundrechtsschutzes immer wieder angemahnt hat; die logische – aber immer wieder ignorierte – Konsequenz ist die Beachtung eines unionalen Grundrechtsschutzes seitens der mitgliedstaatlichen Behörden in allen unionsrechtlich determinierten Konstellationen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV) im Gegensatz zur Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) auch für Nicht-EU-Bürger und juristische Personen außerhalb der EU gilt.50 Inwieweit ausländische Direktinvestitionen durch Art.  63 AEUV geschützt sind, scheint noch nicht abschließend geklärt zu sein.51 In jedem Fall wären jedoch die Art. 15 und 16 der EU-Grundrechtecharta (GRC) anwendbar, da beide keine Einschränkung des Anwendungsbereichs auf EU-Bürger vorsehen.52 Neben den materiellen Schutzstandards sind die nationalen Prüfverfahren auch an EU-Rechtsgrundsätze wie das allgemeine Rechtsstaatsprinzip, aber auch an die Grundsätze der Kohärenz, Effizienz und Äquivalenz gebunden. So gilt beispielsweise als Folge der Einbindung in ein europäisches Investitionskontrollrechtsregime der allgemeine Grundsatz der guten Verwaltung der Union umfassend für

 Insbesondere Art. 3 Abs. 2 und Abs. 5 der EU-Screening-Verordnung.  Dimopoulos (2011), S. 37. 51  Siehe hierzu z. B. Ukrow und Ress (2021), Art. 63 AEUV, Rn. 381–396. 52  Dies wird auch von Korte (2021), S. 461 hervorgehoben. 49 50

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das nationale Verwaltungsverfahren.53 Vor diesem Hintergrund ist Art. 3 Abs. 2 der EU-Screening-Verordnung lediglich als Konkretisierung dieses Grundsatzes zu sehen. Er gilt zum Beispiel für das Recht auf Akteneinsicht und die Begründungspflicht. Die Begründungspflicht gewährleistet die Kontrolle der Verwaltungsentscheidung.54 Die tragenden Gründe müssen den von einer Entscheidung Betroffenen bekannt gemacht werden. Entscheidend ist hier im Zweifel der unionsrechtliche Standard, gleiches gilt für Beweislastverteilungen und Akteneinsichtsrechte. Die wichtigsten rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen müssen in der Begründung nachvollziehbar dargelegt werden.55 Je weiter der Ermessensspielraum der Verwaltung und je tiefer oder schwerwiegender der Grundrechtseingriff ist, desto umfassender muss die Begründung sein.56 Von der Begründungspflicht gibt es keine Ausnahmen. In Fällen, in denen eine Entscheidung auf der Annahme einer zukünftigen Entwicklung beruht, müssen die entsprechenden Kriterien erläutert werden. Darüber hinaus impliziert dieser allgemeine Grundsatz auch umfassende Auskunftspflichten im Sinne einer Beweislastverteilung. Die Möglichkeit der Einsichtnahme in die Verfahrensakten ist für jede Art von Rechtsschutz unerlässlich.57 Eine generelle Verweigerung der Akteneinsicht widerspricht daher offensichtlich grundlegenden rechtsstaatlichen Erwägungen, weswegen allenfalls bestimmte Aktenteile aus Gründen der Geheimhaltung zurückgehalten werden können. Nicht einsehbare Aktenteile unterliegen jedoch grundsätzlich einem behördlichen Verwertungsverbot, es sei denn, die Behörde kann in einzelnen Punkten Sicherheitsinteressen des Staates nachweisen.58 Die rechtswidrige Verweigerung der Akteneinsicht ist ein Verfahrensfehler; der Anspruch auf Akteneinsicht muss im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes durchgesetzt werden können. Die von der Behörde geltend gemachten Ausnahmen unterliegen in jedem Fall der gerichtlichen Überprüfung. Die betroffenen Investoren können gegen die Entscheidungen der nationalen Behörden gerichtlich vorgehen.59 Dieses Recht auf gerichtliche Überprüfung ergibt  EuGH, Urt. v. 17.07.2014, Rs. C-141/12, ECLI:EU:C:2014:2081, Rn. 68 – YS u. a.  Siehe z. B. EuGH, Urt. v. 15.10.1987, Rs. C-222/86, ECLI:EU:C:1987:442, Rn. 14–15 – Unectef gegen Heylens; EuGH, Urt. v. 19.03.1991, Rs. C-249/88, ECLI:EU:C:1991:121, Rn. 25 – Kommission gegen Belgien; EuGH, Urt. v. 17.01.1995, Rs. C-360/92 P, ECLI:EU:C:1995:6, Rn. 39 – Publishers Association. 55  Dies gilt auch für politische Entscheidungen wie Sanktionen. Siehe z.  B.  EuGH, Urt. v. 28.11.2013, Rs. C-348/12 P, ECLI:EU:C:2013:776, Rn. 72 – Rat gegen Manufacturing Support & Procurement Kala Naft. 56  EuGH, Urt. v. 01.07.1986, Rs. C-185/85, ECLI:EU:C:1986:276, Rn. 20–23 – Usinor; EuGH, Urt. v. 07.05.1992, Rs. C-258/90 und C-259/90, ECLI:EU:C:1992:199, Rn. 26 – Pesquerias de Bermeo und Naviera Laida. 57  Siehe z. B. EuGH, Urt. v. 08.07.1999, Rs. C-51/92 P, ECLI:EU:C:1999:357, Rn. 75–76 – Hercules Chemicals; EuGH, Urt. v. 15.10.2002, verb. Rs. C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P bis C-252/99 P und C-254/99 P, ECLI:EU:C:2002:582, Rn. 315 – Limburgse Vinyl Maatschappij u. a. 58  EuGH, Urt. v. 03.07.1991, Rs. C-62/86, ECLI:EU:C:1991:286, Rn. 21 – AKZO. 59  Siehe zur gerichtlichen Überprüfung Hagemeyer (2021). 53 54

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sich ausdrücklich aus Art. 3 Abs. 5 der EU-Screening-Verordnung. Die Frage der gerichtlichen Überprüfung der Beteiligung der Kommission ist noch nicht geklärt und bedarf weiterer Diskussion.60 Wenn die nationale Behörde die Stellungnahme der Kommission lediglich umsetzt, weil sie verpflichtet ist, dieser „umfassend Rechnung [zu tragen]“,61 könnte der betroffene Investor versuchen, die Stellungnahme der Kommission direkt anzufechten, anstatt den Umsetzungsakt des Mitgliedstaats anzufechten. Da Art. 263 Abs. 1 AEUV jedoch vorsieht, dass der Rechtsakt (der Kommission) „Rechtswirkung“ haben muss, würden Rechtsakte wie Empfehlungen und Stellungnahmen nicht in den Anwendungsbereich von Art. 263 Abs. 4 AEUV fallen, da sie gemäß Art. 288 Abs. 5 AEUV rechtlich nicht verbindlich sind.62 Bislang muss der ausländische Investor den Durchführungsrechtsakt der nationalen Behörden vor den Gerichten der Mitgliedstaaten anfechten, selbst wenn diese Behörden ihr Ermessen nicht ausüben, sondern die nicht überprüfte Stellungnahme der Kommission ausführen.63 Je nachdem, wie wichtig die Rolle der Kommission im nationalen Investitionskontrollverfahren ist, scheint dieser Aspekt den effektiven Rechtsschutz zu beeinträchtigen. Von besonderer Bedeutung, insbesondere für die Weiterentwicklung einer EU-Investitionskontrollpolitik, erscheint die Möglichkeit einer Vorlage nach Art. 267 AEUV, die durch die Übernahme der Kriterien in Art. 4 der EU-ScreeningVerordnung ermöglicht wird.64 Damit wird nicht nur mehr Rechtssicherheit für Investoren und Behörden geschaffen, sondern dem EuGH wird es auch ermöglicht Einfluss auf die Weiterentwicklung eines EU-Rechtsbegriffs der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit zu nehmen.

5 Ausblick Die EU-Screening-Verordnung ist nicht das Ende, sondern erst der Anfang einer sich entwickelnden gemeinsamen EU-Investitionskontrollpolitik. Wie gezeigt wurde, war es für die EU von entscheidender Bedeutung, den ersten Schritt zu machen und die Kommission als zentralen Akteur der weiteren Integration der nationalen Investitionskontrollpolitiken zu etablieren. Die Fusionskontrolle zeigt, dass gewisse Unterschiede auf nationaler Ebene mit einem zweistufigen Prüfsystem vereinbar sein können. Nun wird es wichtig sein, dass in jedem Mitgliedstaat ein Investitionsprüfungsmechanismus eingeführt wird, um EU-weit gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Zudem müssen die nationalen Behörden gemeinsam mit der EU erarbeiten, nach welchen Kriterien eine zweistufige Prüfung in der EU sinnvoll wäre, insbesondere vor dem Hintergrund begrenzter Ressourcen.  Bungenberg und Blandfort (2021), S. 173. Abgelehnt von Hagemeyer (2021), S. 806–807.  Art. 8 Abs. 2 lit. c der EU-Screening-Verordnung. 62  Bungenberg und Blandfort (2021), S. 173. 63  Bungenberg und Blandfort (2021), S. 173. 64  Siehe das deutsche Beispiel in Fn. 32. 60 61

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In jedem Fall scheint es sicher zu sein, dass sich das EU-weite System des Investitionskontrollrechts in naher Zukunft ändern wird. Diese Entwicklung wird nicht nur das Ergebnis politischer Erfordernisse sein.65 Die EU-Screening-Verordnung selbst sieht eine mögliche Überarbeitung bereits im Oktober 2023 vor.66 Zunächst aber ist es an den Mitgliedstaaten die Einbettung des Investitionskontrollrechtes in ein unionales Gesamtsystem zu akzeptieren – in grundrechtlicher Hinsicht und allen sich daraus ergebenden verfahrensrechtlichen Konsequenzen. Insoweit darf man gespannt sein.

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 Malmström (2021), S.  vii: „The new Commission president, Mrs. Ursula von der Leyen, has hinted that there might be a need for strengthening the mechanism in due course.“. 66  Art. 15 Abs. 1 der EU-Screening-Verordnung. 65

Die Entwicklung des EU-Rechtsrahmens für die Investitionskontrolle

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Mission Impossible? International Investment Law Between Property Protection and Climate Action Anne van Aaken

1 Introduction Rainer Hofmann is part of an endangered species – a general international lawyer, being concerned with minority rights, refugee rights, nationality, humanitarian law and many more, with interests far beyond law. And although he has been active in many fields of international law, International Investment Law (IIL) has been keeping Rainer Hofmann busy for a long time. His interest focused on the interaction of investment law with other issue areas of international law as well as general international law.1 Even before the field of IIL took off to fill the libraries, he published about it. Permit me to say that Rainer Hofmann was also a mentor for me, being often still at the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law where I used to be a senior fellow. The discussions, meetings, coffees and dinners with him and his wife Mahulena Hofmann are most fondly remembered and I wish to thank him and Mahulena for their support and mentoring. Given Rainer’s interest in “IIL and issues”, I would like to tackle the problem of IIL and climate change policies. IIL is at a cross road – and although incremental changes are being made to investment treaties, the most important issue facing

Prof. Dr. iur. et lic. rer. pol. Anne van Aaken, Alexander von Humboldt Professor for Law and Economics, Legal Theory, Public International Law and European Law, Director, Institute of Law and Economics, University of Hamburg.  Hofmann and Tams (2011), p.  9–16. Since then, Rainer Hofmann edited many books on those topics. 1

A. van Aaken (*) Hamburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_50

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policy makers is the tension between the protection of private property rights of foreign investors and climate change policy; climate change being probably the most fundamental threat to our planet. International Investment Agreements (IIAs) are not fit for purpose yet to deal with that tension. If it is true that IIL is always caught between credible commitment by states and flexibility for states,2 then, the commitment was too strict for a long time and still is. In 2008, I warned that the pendulum had swung too far in restricting states to an extraordinary degree in their policy space and that they will react accordingly.3 For once, I was right – states did react and continue to do so. Some state have left the system overall and some have restricted Investor-State Dispute Settlement (ISDS).4 Here, I warn normatively that the pendulum needs to swing in a fine balance to deal with current factual challenges, but not too far out to the other side neither, resulting in abolition of IIL as proposed by some scholars.5 If IIL protects against unjustifiable political risk realization, it fulfills its task. But it needs flexibility to be able to accommodate changing circumstances, including changing perceptions of fundamental threats to states such as climate change and thus has to do so sensibly without opening the door to protectionism or throwing the baby out with the bathwater. Thus, the article descriptively analyzes the current biggest challenge to IIL and reactions of states to it (Sect. 2). It also discusses normatively the desirability of those changes (Sect. 3) and proposes procedural solutions (Sect. 4). The last part concludes (Sect. 5).

2 The Dilemma of Conflicting Obligations of States Under article 2.1 (c) of the Paris Agreement, States need to ensure that “finance flows [are] consistent with a pathway towards low greenhouse gas emissions and climate-resilient development”. The International Panel on Climate Change (IPCC) and climate scientists6 have made an alarming call, stating that IIAs stand in the way of respective climate change policies: “A large number of bilateral and multilateral agreements, including the 1994 Energy Charter Treaty, include provisions for using a system of ISDS designed to protect the interests of investors in energy projects from national policies that could lead their assets to be stranded. Numerous scholars

 van Aaken (2009), p. 507.  van Aaken (2008), p. 1. 4  See for an overview Langford et al. (2018). 5  Tienhaara et al. (2022), p. 376; Schneiderman (2022). 6  Letter from climate scientists to EU leaders on the IPCC climate mitigation report findings related to the Energy Charter Treaty, 21.6.2022, https://endfossilprotection.org/sites/default/ files/2022-­06/2022-06-21%20Letter%20from%20climate%20scientists%20to%20EU%20leaders. pdf, accessed 30.11.2022. 2 3

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have pointed to ISDS being able to be used by fossil-fuel companies to block national legislation aimed at phasing out the use of their assets.”7 As the IPCC has held: “projected cumulative future CO2 emissions over the lifetime of existing and currently planned fossil fuel infrastructure without additional abatement exceed the total cumulative net CO2 emissions in pathways that limit warming to 1.5  °C (>50%) with no or limited overshoot”.8 It is estimated that in a 1.5 °C carbon budget, nearly 60% of oil and fossil methane gas reserves and 90% of coal reserves cannot be extracted, suggesting that even some existing operations are unviable.9 The fossil fuel industry is the most litigious industry in IIL by number of cases, accounting for almost 20% of the total known ISDS cases across all sectors of which 92% are related to the oil and gas industry.10 Investors succeeded in 72% of all cases. The average amount awarded in fossil fuel cases – over 600 million USD11 – is almost five times the amount awarded in non-fossil fuel cases. Most frequently, the claims are based on contracts rather than IIAs or domestic investment laws. Further, contract-based arbitrations constitute almost 65% of the fossil fuel arbitrations brought against low-income countries.12 Under the Energy Charter Treaty (ECT), it is estimated that stranded fossil fuels assets protected by the ECT would potentially reach at least 2.15 trillion EUR by 2050 if fossil fuels are not phased-out from ECT binding investment protection. The potential cost of ISDS claims would reach at least 1.3 trillion EUR by 2050 out of which 42% will be paid by EU taxpayers.13 A further complication are the climate law suits which are ever more often won than not by claimants – be it against states obliging them to take climate action, be it against companies.14 Also the European Court of Human Rights (ECtHR) has become a hotspot on climate litigation.15 On 21.6.2022, a case was brought which challenges the ECT directly and in that sense the case is distinct from the others in that it targets state membership in the ECT on the grounds that it unjustly protects fossil fuel investors.16 States are thus in a bind of conflicting obligations: their national courts as well as international courts oblige them to take climate action to fulfil their National Determined Contributions under the Paris Agreement. But IIAs restrict them to take climate policy measures against carbon intensive industries, since they would potentially face damage payments in the billions of dollars.

 IPCC (2022), p. 81.  IPCC (2022), p. 20. 9  Tienhaara et al. (2022). 10  Saheb (2020). 11  This average does not include Hulley Enterprises Limited (Cyprus) v. The Russian Federation, UNCITRAL, Permanent Court of Arbitration Case No. 2005-03/AA226, since it is the largest amount ever awarded in investment arbitration history (40 billion USD). 12  di Salvatore (2021). 13  Saheb (2020). 14  For an overview, Setzer and Higham (2022). 15  Hartmann and Willers (2022), p. 90–113. 16  Nordlander and Monti (2022). 7 8

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This does not imply that investment tribunals could not interpret existing IIAs in ways which would allow states to fulfill their obligations under the Paris Agreement. Given that IIL is very indeterminate law, it leaves leeway to investment ­tribunals to interpret the treaties in a climate friendly way.17 Yet, this is not happening. The reasons discussed are manifold, mostly, the background of the current arbitrators as well as the incentive structure of the arbitrators are blamed.18 Even a change in the law seems not to change the interpretation, hinting at an interpretational path dependency in general and on climate change issues in particular.19 The result is that treaties need to be changed even more explicitly to change the interpretation of the law by investment tribunals. It may even mean that the interpretational methods to be used, e.g., article 31 (3) (c) VCLT, need to be explicitly prescribed for the arbitrators to take into account climate change treaties20 or it may mean restricting the interpretational leeway of tribunals in a considerable and non-­ equivocal manner. During the rapid growth of IIAs in the 1980s and 1990s, climate change was not seen as a pressing issue – or was at least not so much on peoples’ mind as it is now. IIL’s objective was focused on economic development and the protection of property rights of investors as a means for host states to foster their development and as a means of protecting their nationals for the home states. The old IIAs do not incorporate sustainable development in their preambles,21 nor did they allow explicit policy space for environmental regulation. States have started to react. The United States22 were early movers to change this in their respective Model Bilateral Investment Treaties (BITs) but European states were slow to follow suit. Canada’s introduction of an explicit reference to regulation in response to climate change in article 3 of its new Foreign Investment Promotion and Protection Agreement Model 2021 (FIPA)23 “seems like an innovative inclusion”.24 Other than that, there are still no explicit provisions concerning climate change in IIAs to my knowledge, except for the draft modernized ECT as discussed below.

 For the inherent flexibility in IIAs, see van Aaken (2008).  See the talk of Sands at the OECD (2022). https://www.youtube.com/watch?v=Uc0Xrv4mOM­ g&list=PLBszKCLlDjXLF9TBvfYBRvAH__2rbHheP&index=2 at minutes 18:00-24:57, accessed 30.11.2022. 19  Alschner (2022). 20  van Aaken (2014). 21  Of the IIAs collected by the United Nations Conference on Trade and Development (https://investmentpolicy.unctad.org, accessed 25.10.2022), which include some which have been terminated and others which have been signed but are not yet in force, over 200 contain the term “sustainable development”, the oldest being probably the Framework Agreement for Cooperation between the European Economic Community and the Federative Republic of Brazil (1992). 22  Article 12 and Annex B (4) (b) on expropriation of the US Model BIT 2012. 23  https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-­ acc/fipa-apie/2021_model_fipa-2021_modele_apie.aspx?lang=eng, accessed 30.11.2022. 24  Prokic and Gore (2021). 17 18

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Hitherto, the focal point of reform has been the Energy Charter Treaty (ECT), which was negotiated in the 1990s with energy security in mind.25 The negotiations on the modernization of the ECT have been finalized on 24.6.2022 in a draft text.26 The draft i.a. introduces more flexibility allowing contracting parties to exclude investment protection for fossil fuels in their territories, considering their individual energy security and climate goals. Some ECT signatories, such as central Asian states, Switzerland and Japan, can maintain protection for fossil fuel investors. The EU and the UK, in contrast, have opted to carve-out fossil fuel related investments from investment protection under the ECT, including for existing investments after ten years from the entry into force once the treaty has been ratified by three-quarters of the ECT’s 53 signatories. The carve-out also applies to new investments made after 15.8.2023 as of that date with limited exceptions. The envisaged exclusions will not, as a matter of principle, affect investment protection in the territory of other contracting parties, unless they opt to apply them vis-à-vis investors from the aforementioned contracting parties reciprocally. Next to several other clarifications and substantive changes giving states more policy space, it also clarifies the indirect expropriation norm and, as a general rule, deems non-discriminatory measures that are adopted to protect legitimate policy objectives, such as public health, safety and the environment (including with respect to climate change mitigation and adaptation), not to constitute indirect expropriation. That the fossil fuel exemption would not take effect until 2033 at the earliest has been heavily criticized as these ten years are crucial for climate action. For a long time during the negotiations, it remained unclear whether the EU would not entirely withdraw27 since some EU member states felt it could not accommodate their climate goals, a concern which has not subsided, although for now the EU remains inside (but Italy and Poland have withdrawn and other EU states have announced they will, namely Spain, France and the Netherlands). The modernized ECT needs to be ratified by the EU Parliament as well as all EU member states. On February 6th 2023, the European Commission called for a coordinated withdrawal by the EU and its Member States from the ECT. This statement seems to represent a shift in the support for the modernisation of the ECT, previously backed by the European Commission. Next to political pressure on governments by climate activists, there are also real concerns for damage payments, given that the energy utilities RWE28 and

 As of now, there are 150 known ISDS claims under the ECT. It is likely that more ISDS claims will be launched in the future against EU countries as they are leading in the phase out of fossil fuel infrastructures and changing subsidies to renewable investment to align them with the drastic decrease of the cost of such installations. 26  https://www.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/CCDECS/2022/CCDEC202210.pdf, accessed 30.11.2022. The draft text will be communicated to the contracting parties by 22.08.2022 for adoption by the Energy Charter Conference on 22.11.2022. Thereafter, the modernized ECT will enter into force 90 days after the ratification by three-fourths of the contracting parties. 27  Simon (2022). 28  RWE AG and RWE Eemshaven Holding II BV v. Kingdom of the Netherlands, International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID) Case No. ARB/21/4. 25

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Uniper29 have used the treaty to sue the Dutch government over its planned coal phase-out. Rockhopper Exploration, based in the UK, sued the Italian government after it banned new drilling near the coast and won the case.30 It is estimated that the ECT could allow companies to sue an estimated 1.3 trillion EUR until 2050 in compensation for early closure of coal, oil and gas plants. Yet, the ECT is only part of the story. Many more fossil fuel investments are covered by other IIAs or contracts.31 If tribunals do not accommodate the concerns, there may be a public outcry swaying politicians to exit the ECT and other IIAs completely. But even termination would not give rise to immediate consequences, given the sunset clause enshrined in article 47(3) ECT, which allows investors to continue bringing their claims for a period of 20 years.32 The same holds true for other IIAs, unless those are abolished and as such accepted by investment tribunals.33 Other countries which are not party to the ECT, need to move unilaterally. To my knowledge, the United States do not yet have taken an official position on climate change concerns in the IIAs, nor does China or India.34 African Countries have included sustainable development provisions in the ACFTA Draft Investment Protocol but no specific reference to climate measures. All countries would need to carefully draft their contracts with carbon-intensive energy investors in order to avoid climate measure conflicts, in addition to reforming their IIAs. Thus, on the one hand, states are obliged to comply with the judgments of their national courts or international courts to take climate action and on the other hand, they may face enormous amounts of compensation owed to fossil fuel companies. But even if they terminate IIAs, or the ECT, they are still faced with contract claims as well as the sunset clauses in the IIAs. The OECD has now asked governments to report on what is being done to align investment treaty networks with the Paris Agreement and net zero. The 114-­question survey will be a focal point for OECD’s government initiatives on climate change

 Uniper SE, Uniper Benelux Holding B.V. and Uniper Benelux N.V. v. Kingdom of the Netherlands, ICSID Case No. ARB/21/22. Interestingly, the German government took over Uniper due to the energy crisis following the invasion of Ukraine but only under the condition that they give up the claim against the Netherlands which they did. 30  Rockhopper Italia S.p.A., Rockhopper Mediterranean Ltd, and Rockhopper Exploration Plc v. Italian Republic, ICSID Case No. ARB/17/14. The damage award was 190 million EUR plus interest since 2016. See Rockhopper Press Release from 24.08.2022. https://jusmundi.com/en/document/other/en-rockhopper-exploration-plc-rockhopper-italia-s-p-a-and-rockhopper-­­ mediterranean-ltd-v-italian-republic-press-release-of-rockhopper-exploration-plc-on-­outcome-of-­ arbitration-­wednesday-24th-august-2022, accessed 30.11.2022. 31  Tienhaara et al. (2022). 32  Italy effectively withdrew from the ECT as of 1 January 2016, subject to the sunset clause application until 01.01.2036 (for investments made prior to the effective withdrawal date); Art. 47 ECT. For an innovative proposal to deal with the sunset problem, see Klabbers, ‘A Moral Holiday: Withdrawal from the Energy Charter Treaty’, ESIL Reflections 11:6 (2022); https://esil-sedi.eu/ esil-reflection-a-moral-holiday-withdrawal-from-the-energy-charter-treaty/, accessed 06.04.2023. 33  Reinisch and Mansour Fallah (2022). 34  Johnson and Skartvedt Güven (2016). 29

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and investment treaties.35 It is a highly appreciated endeavor, given that this will focus minds, exchange information and best practices and instill learning processes. But it may also set in motion a race to the bottom, given that there is competition for capital, repeating the original prisoners’ dilemma in signing IIAs.36

3 Mission to Where? The debate on whether IIAs give own rights to investors or rather derived rights to pursue a claim remains unsolved.37 This debate has fundamental consequences on how the regime will develop. If those treaties give own rights to investors, the rule of law could be considered to be at risk. If the rights are viewed as derived, changes to those rights are much more easily justified. Thus, IIL has to find a balance between commitment of host states, also in the name of the rule of law on the one hand and flexibility on the other hand.38 For too long, even if flexibility for states would have been possible given the vague terms of IIAs, tribunals have erred on the side of commitment and investor protection, sometimes unduly restricting the flexibility of states to react to changing circumstances without states acting opportunistically or in bad faith. The result has been longer and more precise agreements correcting tribunals’ interpretations. But even this has been deemed insufficient and also not effective,39 and thus a call for abolition has been heeded by some states and is called for in academia.40 One suggested alternative is that the risk insurance function of IIAs would be substituted by classical political risk assurance instruments.41 Political risk insurance would then be handed over to the market, away from the states, substituting IIAs with insurance. It would also amount to an abolition of IIAs, not their reform. This, I submit, would swing the pendulum too far; there are still good reasons to reform IIAs and not abolish them entirely. First, the need for investment, including foreign investment, to achieve the Sustainable Development Goals and the clean energy transition is enormous. It is estimated that 6.9 trillion USD per  annum is required up to 2030 to meet climate and development objectives.42 Considering only carbon intensive industries for negative incentives is insufficient – positive incentives for the investment in energy transition is also needed. It will be difficult to square the circle. Worsening the legal protection in principle is not conducive to thoroughly needed investment. Second, there are still good reasons to protect investors against opportunistic behavior of host states. Furthermore, not all contested  OECD, Survey of climate policies for investment treaties, DAF/INV/TR1/WD(2022)3.  Guzman (1997–1998), p. 639. 37  Roberts (2015), p. 353. 38  van Aaken (2008). 39  Alschner (2022). 40  Tienhaara et al. (2022), p. 376; Schneiderman (2022). 41  Lamb (2021), p. 245. 42  OECD/The World Bank/UN Environment (2018), p. 1. 35 36

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measures taken by host states are about achieving climate goals; those must remain challengeable. Although sorting legitimate public policy objectives which are not compensable from opportunistic behavior which demands compensation has not been a success story in the past, it can be ameliorated. Throwing the baby out with the bathwater would be a solution with too many negative side effects. But since climate action is most urgent, reforming and abolishing the ECT which is not global is insufficient; the whole network of IIAs needs to be reformed and this matter cannot wait for sunset clauses to expire.

4 Possible Ways Forward How could what is worth keeping from the investment regime be saved? The IIAs regime is mainly a network of bilateral treaties. Given that competition for capital is and will continue to be a main concern for states,43 in order not to repeat the mistakes of the birth of the regime, in the sense of creating incentives for a race to the bottom44 (in the sense that too much regulatory power on climate policy is given away), multilateral solutions are needed. Reforming IIAs one by one is not only too slow and not necessarily global even if there are some first movers, but also risks putting states again in a prisoners’ dilemma as when the regime started to develop. Thus, a multilateral solution in the form of multilateral treaty should be considered.45 It could follow the model of the negotiation of the United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) Rules on Transparency in Treaty-based Investor-State Arbitration (the “Transparency Rules”), adopted on 11.7.2013. It was negotiated in about three years and the rules have global reach, being in effect an amendment of the UNCITRAL rules on commercial arbitration, as applied to ISDS. Although the Transparency Rules constitute a set of procedural, not substantive rules, the law-making model may lend itself also to the change of substantive rules on policy space for climate policies of host states. Although for now, UNCITRAL Working Group III has focused only on dispute settlement and not on the substantive revisions of IIAs, it could, if so requested by UNCITRAL members, take up the issue as well and certainly for the climate change issues, the EU and the OECD member states could be initiators. The advantage would be a more global reach on a competitive equality level for investors – and lessening the prisoners’ dilemma in the competition for capital. Alternatively, such a treaty could be used as a subsequent agreement for the interpretation of existing IIAs as long as both state parties to the IIA in dispute are also party to that treaty.

 Simmons et al. (2008), p. 265.  Guzman (1997–1998), p. 639. 45  van Aaken and Broude (2022), p. 2. 43 44

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5 Outlook Reform of the investment law universe in the view of climate change is slowly starting. Too slowly, since action has to be taken now – and this action should not be judged under IIAs which did not envisage climate change action. Not only would that provoke a justified public backlash against the system as such, it would also take funds away from state budgets which are already heavily strained by the many crises the world is currently facing. States need to act quickly, in concert and comprehensively  – taking action concerning the whole universe of norms governing foreign investment: IIAs, contracts as well as their municipal investment laws.

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Effektiver Rechtsschutz und Eigentumsgarantie im System der Europäischen Menschenrechtskonvention: Zum Verhältnis und Zusammenspiel von Art. 6 Abs. 1, Art. 13 und Art. 1 ZP-1 EMRK Julian Scheu

1 Einleitung Recht haben und Recht bekommen ist zweierlei. Diese allseits gern herangezogene Erkenntnis1 wirft ein Schlaglicht auf die Effektivität des Rechtsschutzes als zentralen Grundpfeiler der Rechtsstaatlichkeit, der rule of law, des état de droit.2 Denn nur, wenn aus abstrakter Rechtsgeltung eine konkrete Rechtswirkung erwächst, können als verbindlich erklärte Normen die Lebenswirklichkeit von Individuen und Gesellschaft tatsächlich prägen. Die praktische Effektivität von Rechtsnormen ist letztendlich Voraussetzung dafür, dass Recht als Instrument der Sozialgestaltung wirken kann.3 Die Möglichkeit, durch individuelle Beschwerde einen staatlichen Kontroll- und Durchsetzungsmechanismus in Gang zu setzen, stärkt das Vertrauen in die von der Rechtsordnung garantierten Freiheiten und Teilhaberechte sowie in

Jun.-Prof. Dr. Julian Scheu, LL.M., Juniorprofessor für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Internationales Investitionsrecht sowie Geschäftsführer des International Investment Law Centre Cologne (IILCC) an der Universität zu Köln.  Vgl. etwa mit Bezug zum Zivilprozess: Musielak (2013), S. 42.  Siehe zur Konvergenz nationaler Konzeptionen von Rechtsstaatlichkeit in Europa: Martini (2009), S. 306 ff. 3  Wrase (2012), S. 326. Dementsprechend gehört die Effektivität von Rechtsnormen auch zu den zentralen Forschungsproblemen nicht nur der Rechtssoziologie, sondern der Soziologie insgesamt. Siehe Wagner (2010), S. 7. 1 2

J. Scheu (*) Köln, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_51

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die Rechtstreue staatlicher Akteure.4 Dementsprechend setzt die tatsächliche ­Wirksamkeit des Rechts voraus, dass neben der bloßen Verbindlichkeit von Normen auch Mechanismen zu deren individueller Durchsetzung existieren.5 Rainer Hofmann hat sich für die tatsächliche Wirksamkeit von Grund- und Menschenrechten in Europa in besonderem Maße eingesetzt.6 Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) sowie der über ihre Einhaltung wachende Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) spielen in diesem Zusammenhang eine herausragende Rolle.7 Gleichzeitig hat Rainer Hofmann den wissenschaftlichen Diskurs im Wirtschaftsvölkerrecht, insbesondere zum internationalen Investitions- und Eigentumsschutz, maßgeblich geprägt.8 Vor diesem Hintergrund betrachtet der vorliegende Beitrag die Gewährleistung des effektiven Rechtsschutzes mit besonderem Bezug zur Eigentumsgarantie im System der EMRK. Hierbei sollen Wechselwirkungen von Art. 6 Abs. 1, Art. 13 EMRK und Art. 1 des ersten Zusatzprotokolls zur EMRK (ZP-1) deutlich gemacht werden.9

2 Zielsetzung und Anwendbarkeit von Artikel 6 Abs. 1 und 13 2.1 Rechtsstaatlichkeit als gemeinsame Zielsetzung Die EMRK verpflichtet Vertragsstaaten zur Schaffung eines effektiven Rechtsschutzsystems auf nationaler Ebene. Hierbei sind Artt. 6 Abs. 1 und 13 als prozessuale Konventionsrechte maßgeblich. Art. 6 Abs. 1 gewährleistet das Recht auf ein faires Verfahren (fair trial) vor einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz  Vgl. EGMR, Urt. v. 03.06.2004, Bati et al. v. Turkey, Nr. 33097/96, 7834/00, Rn. 136. In diesem Sinne darauf hinweisend, dass ein Rechtsstaat auch immer ein Gerichtsstaat ist: Dreier (2007), Rn. 125. 5  In diesem Sinne proklamiert bereits Art.  8 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) einen Anspruch jedes Menschen auf wirksamen Rechtsschutz. Auch die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) stellte mit Blick auf verfassungsrechtliche Rechtsbehelfe fest: „Full constitutional complaints undoubtedly provide the most comprehensive individual access to constitutional justice and hence the most thorough protection of individual rights.“ Siehe Venedig Kommission (2011), Rn. 80. 6  Beispielhaft erwähnt sei hier lediglich die langjährige Tätigkeit von Rainer Hofmann als Vertreter des Europarates im Verwaltungs- und Exekutivausschuss der Agentur für Grundrechte der Europäischen Union. Siehe zu Funktion und Auftrag der Agentur im Überblick: Sokhi-Bulley (2011), S. 683–706. 7  Siehe zur Entstehung der EMRK sowie den aktuellen Herausforderungen: Hofmann und Kadelbach (2021). 8  Beispielhaft hierfür steht u.  a. die wirtschaftsvölkerrechtliche Forschung des von Rainer Hofmann gemeinschaftlich mit Stefan Kadelbach und Rainer Klump geleiteten Merton-Zentrums für Europäische Integration und Internationale Wirtschaftsordnung an der Goethe-Universität Frankfurt am Main. 9  Sofern nicht anderweitig gekennzeichnet, sind im Folgenden genannte Artikel solche der EMRK. 4

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beruhenden Gericht und gilt damit aufgrund seiner überragenden Bedeutung für die Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit als praktisch wichtigste Norm der EMRK.10 Dazu garantiert Art. 13 jeder Person, die vertretbar behauptet, in einem ihrer Konventionsrechte verletzt worden zu sein, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben. In der Gesamtschau fordern Artt. 6 Abs. 1 und 13 von den Konventionsstaaten ein, die rechtsstaatlichen Voraussetzungen für die effektive Wahrnehmung der übrigen Konventionsrechte zu schaffen.

2.2 Unterschiedliche Anwendungsbereiche Der Anwendungsbereich beider Verfahrensgarantien hängt von unterschiedlichen materiell-rechtlichen Bezugspunkten ab. Materieller Bezugspunkt des durch Art. 13 garantierten Beschwerderechts sind allein die durch die Konvention geschützten Rechte, deren innerstaatliche Durchsetzung die Vorschrift sichern möchte.11 Art. 13 berechtigt damit jede möglicherweise in ihren Konventionsrechten verletzte Person. Garantiert durch Art. 13 wird jedoch nicht der Schutz vor der Konventionsverletzung als solcher, sondern lediglich die Existenz einer wirksamen innerstaatlichen Beschwerde hiergegen. Die Vorschrift wirkt somit auf die Schaffung geeigneter nationaler Rechtsschutzstrukturen hin.12 Um substanzlosen oder missbräuchlichen Beschwerden vorzubeugen, muss eine hinreichend substanziierte bzw. vertretbare Behauptung einer Rechtsverletzung vorliegen (sog. arguable claim).13 Substanziierungsanforderungen an eine arguable claim dürfen jedoch nicht dazu führen, dass das Recht auf wirksame Beschwerde unangemessen stark eingeschränkt wird. Besteht über die Vertretbarkeit der behaupteten Rechtsverletzung keine eindeutige Klarheit, kann der EGMR auch prima facie von einer solchen ausgehen.14 Für die Konventionsstaaten bedeutet dies, dass  bei der Gestaltung nationaler Rechtsschutzsysteme im Zweifel von einem Recht auf wirksame Beschwerde im Sinne des Art. 13 auszugehen ist. Ob die Behauptung einer Rechtsverletzung im Einzelfall vertretbar ist, hängt maßgeblich vom Schutzbereich des als verletzt gerügten anderen Konventionsrechts ab. Art. 13 wird daher auch als unselbstständige oder akzessorische Gewährleistung

 Schmahl (2021), S. 49; Meyer (2022), Art. 6 EMRK, Rn. 1.  Richter (2022), Kap. 20 Rn. 1, 3. 12  Richter (2022), Kap. 20 Rn. 11; Klaushofer (2014), S. 185. 13  EGMR, Urt. v. 06.09.1978, Klass et  al. v. Germany, Nr.  5.029/71, Rn.  63  f.; EGMR, Urt. v. 25.03.1983, Silver et al. v. United Kingdom, Nr. 5947/72, Rn. 113; EGMR, Urt. v. 18.01.2005, Mentese et al. v. Turkey, Nr. 36217/97, Rn. 88; EGMR, Urt. v. 27.04.1988, Boyle and Rice v. United Kingdom, Nr.  9659/82, 9658/82, Rn.  52; EGMR, Urt. v. 6.10.2005, Maurice v. France, Nr.  11810/03, Rn.  106; Grabenwarter und Pabel (2021), §  24 Rn.  194; Gaede (2018), Art.  13 EMRK, Rn. 6 f. 14  EGMR (Registry) (2022c), Rn. 17 m. w. N. 10 11

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bezeichnet.15 Diese Abhängigkeit ist jedoch nicht absolut, da es auf eine tatsächliche Verletzung des gerügten Konventionsrechts nicht ankommt.16 Denn ist die Schwelle der arguable claim erst einmal überschritten, so greift das Recht auf wirksame Beschwerde auch ohne Vorliegen einer tatsächlichen Rechtsverletzung vollumfänglich ein,17 sodass Art.  13 neben einer Unterstützungsfunktion für andere Konventionsrechte auch ein selbstständiger Gewährleistungsgehalt zukommt.18 Dagegen knüpfen Verfahrensgarantien aus Art. 6 Abs. 1 nicht an eine Verletzung von Konventionsrechten an, sondern nehmen die strafrechtliche Anklage oder Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen aus dem innerstaatlichen Recht als materiellen Bezugspunkt.19 Demnach ist Art. 6 Abs. 1 anwendbar, wenn sich die staatliche Sachentscheidung auf eine strafrechtliche Sanktion oder auf Zivilrechtspositionen auszuwirken droht.20 Bei der autonomen Bestimmung von zivilrechtlichen Ansprüchen und Verpflichtungen durch den EGMR wird nationales Recht zwar berücksichtigt,21 jedoch spielt die innerstaatliche Einordnung (als öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich) keine maßgebliche Rolle.22 Im Ergebnis führt dies zu einem weiten Anwendungsbereich, der neben zivil- und strafrechtlichen Verfahren auch verwaltungs- und verfassungsgerichtliche Verfahren umfassen kann.23 Lediglich rein verwaltungsrechtliche Sachverhalte im Kernbereich des öffentlichen Rechts sind nicht von Art. 6 erfasst.24

3 Effektiver Rechtsschutz und Eigentumsgarantie Hat ein Konventionsstaat möglicherweise die Eigentumsgarantie aus Art.  1 ZP-1 verletzt, so eröffnet dies den Anwendungsbereich von Art.  6 Abs.  1 und Art.  13 gleichermaßen.25 Art. 13 i. V. m. Art. 1 ZP-1 ist anwendbar, sobald die betroffene  Grabenwarter und Pabel (2021) §  24 Rn.  187; EGMR (Registry) (2022c), Rn.  11 („no independent existence“). 16  EGMR, Urt. v. 06.09.1978, Klass et al. v. Deutschland, Nr. 5.029/71, Rn. 64; EGMR (Registry) (2022c), Rn. 20; Grabenwarter und Pabel (2021) § 24 Rn. 193. 17  Vgl. EGMR, Urt. v. 12.06.2008, Moroko v. Russia, Nr. 20937/07, Rn. 47 f. 18  Klaushofer (2014), S. 185 f. 19  EGMR, Urt. v. 19.10.2005, Roche v. United Kingdom, Nr. 32555/96, Rn. 116 f. under reference to the Court’s earlier case law; Grabenwarter (2014), Art. 6 EMRK, Rn. 3. Siehe zur Entwicklung des Gewährleistungsbereichs von Art. 6 seit EGMR, Urt. v. 21.02.1975, Golder v. United Kingdom, Nr. 4451/70 im Jahr 1975: Nußberger (2021), S. 24 ff. 20  Grabenwarter und Pabel (2022), Kap. 14, Rn. 14. 21  Grabenwarter (2014), Art. 6 EMRK, Rn. 3. 22  Meyer (2022), Art. 6 EMRK, Rn. 16, 24; Nußberger (2021), S. 25. Dies gilt auch für die Bestimmung des strafrechtlichen Bereichs, die unabhängig von nationalen Strafrechtsverständnissen erfolgt. Siehe zu den hierfür maßgeblichen Kriterien: EGMR, Urt. v. 08.06.1976, Engel v. Netherlands, Nr. 5100/71, Rn. 80 ff. 23  Meyer (2022), Art. 6 EMRK, Rn. 16 f. 24  Hierzu zählen etwa Asyl-, Steuer-, und Zollverfahren sowie staatsbürgerliche Angelegenheiten mit Bezug zu Wahlen und Abstimmungen. Siehe Meyer (2022), Art. 6 EMRK, Rn. 13, 18. 25  Siehe EGMR (Registry) (2022a), Rn. 240 ff., 271 ff. 15

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Person eine Verletzung von Eigentumsrechten vertretbar behaupten kann.26 Art. 6 Abs. 1 dürfte dann ebenfalls anwendbar sein, da ein Verfahren über die mögliche Verletzung von Eigentumsrechten regelmäßig eine Streitigkeit in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen i.  S.  d. Art.  6 Abs.  1 darstellt.27 Angesichts der autonomen Auslegung von zivilrechtlich sind hiervon auch Eigentumsrechte im öffentlich-rechtlichen Kontext umfasst.28 Die Eigentumsgarantie stellt damit einen gemeinsamen materiellen Bezugspunkt dar, der den Schutzbereich des Rechts auf wirksame Beschwerde und auf ein faires Verfahren gleichermaßen eröffnet. Bei gleichzeitiger Anwendbarkeit der Artt.  6 Abs. 1 und 13 stellt sich die Frage, wie diese inhaltlich verwandten Garantien im Kontext der Eigentumsgarantie zueinanderstehen.

3.1 Verhältnis von Art. 6 Abs. 1 und 13 im Kontext der Eigentumsgarantie Bei gleichzeitiger Anwendbarkeit geht der EGMR regelmäßig davon aus, dass Art. 6 Abs. 1 vorrangig ist und das Recht auf wirksame Beschwerde aus Art. 13 „absorbiert“.29 Teilweise wird auch auf den Spezialitätsgrundsatz Bezug genommen.30 Eine Begründung, woher genau dieses Rangverhältnis abgeleitet wird, lässt sich der Rechtsprechung nicht entnehmen.31 In Kudla v. Poland hat der EGMR seine Rechtsprechung ausdifferenziert und die Absorption von Art. 13 durch Art. 6 Abs. 1 eingeschränkt.32 Art. 13 bleibt neben Art. 6 Abs. 1 anwendbar, wenn sich die Beschwerde auf eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 wegen überlanger Verfahrensdauer bezieht. Der über Art. 6 Abs. 1 hinausgehende Unrechtsgehalt ergibt sich daraus, dass keine wirksame Beschwerdemöglichkeit vor einer innerstaatlichen Instanz i. S. d. Art. 13 zur Verfügung stand,  EGMR (Registry) (2022a), Rn. 271.  Ähnlich wie bei Art. 13 muss die Streitigkeit auf vertretbar angeführten Rechtsgründen beruhen. EGMR, Urt. v. 03.04.2012, Boulois v. Luxembourg, Nr. 37575/04, Rn. 90. 28  Siehe etwa zur Einordnung der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG als „civil right“: EGMR, Urt. v. 08.01.2004, Voggenreiter v. Germany, Nr. 47169/99, Rn. 44; Grabenwarter (2014), Art. 6 EMRK, Rn. 8; EGMR (Registry) (2022b), Rn. 1, 32 ff. 29  Grundlegend zur „Absorption“ von Art. 13 durch Art. 6 Abs. 1: EGMR, Urt. v. 09.10.1979, Airey v. Ireland, Nr. 6289/73, Rn. 35. In diesem Sinne auch EGMR, Urt. v. 25.03.1983, Silver et al. v. United Kingdom, Nr. 5947/72, Rn. 110; EGMR, Urt. V. 28.06.1984, Campbell and Fell v. United Kingdom, Nr. 7819/77, 7878/7, Rn. 123. 30  EGMR, Urt. v. 23.09.1982, Sporrong and Lönnroth v. Sweden, Nr. 7151/75, 7152/75, Rn. 88; EGMR, Urt. v. 19.12.1997, Brualla Gómez de la Torre v. Spain, 1997, Nr.  26737/95, Rn.  41; EGMR, Urt. v. 15.09.2009, Miroļubovs et  al. v. Latvia, Nr.  798/05, Rn.  102; EGMR, Urt. v. 15.03.2022, Grzęda v. Poland, Nr. 43572/18, Rn. 352; EGMR (Registry) (2022b), Rn. 102; Thiele (2015), S 514 f. 31  Reiertsen (2022) S 66, 70. 32  EGMR, Urt. v. 26.10.2000, Kudla v. Poland, Nr. 30210/96, Rn. 146 f. 26 27

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um sich über die unangemessen lange Verfahrensdauer i. S. d. Art. 6 Abs. 1 zu beschweren.33 Von dieser Ausnahme abgesehen scheint die Praxis des EGMR im Ergebnis oftmals der in Airey v. Ireland entwickelten Absorptionsrechtsprechung zu entsprechen.34 Dieser Eindruck entsteht auch dann, wenn im Urteil auf das Verhältnis der beiden Normen nicht eingegangen wird.35 Über den Art. 6 Abs. 1 hinaus wird die Prüfung von Art. 13 dann als schlicht nicht erforderlich (not necessary)36 oder ohne sachlichen Mehrwert (no separate issue arises)37 eingestuft. Dies gilt jedoch auch umgekehrt. So hat der EGMR auch angesichts der Verletzung von Art. 13 i. V. m. Art. 1 ZP-1 die zusätzliche Prüfung des Art. 6 Abs. 1 ausdrücklich für nicht mehr notwendig erachtet.38 Dieser pragmatische Umgang legt den Schluss nahe, dass es weniger die Rechtsdogmatik als vielmehr strategische oder prozessökonomische Erwägungen sind, die das Verhältnis der Artt. 6 Abs. 1 und 13 im Kontext der Eigentumsgarantie prägen. Anstatt von einem prinzipiellen Spezialitäts-, Subsidiaritäts-, oder sonstigem Rangverhältnis auszugehen,39 erscheint es insbesondere im Kontext der ­Eigentumsgarantie sinnvoller, die Artt.  6 Abs.  1 und 13 als zwei grundsätzlich eigenständige,40 sich ergänzende und überlappende Gewährleistungen effektiven Rechtsschutzes anzusehen.

 EGMR, Urt. v. 26.10.2000, Kudla v. Poland, Nr. 30210/96, Rn. 147.  Die Frage der Absorption war nicht unumstritten, siehe EGMR, Urt. v. 9.10.1979, Airey v. Ireland, Nr. 6289/73, Sondervotum Evrigenis, Rn. 3. 35  Reiertsen (2022), S. 66, 70. 36  Siehe z. B. EGMR, Urt. v. 22.10.1997, Papageorgiou v. Greece, 24628/94, Rn. 51; EGMR, Urt. v. 28.10.1999, Zielinski and Pradal & Gonzalez et. al. v. France, Nr.  24846/94, 34165/96, 34173/96, Rn.  74; EGMR, Urt. v. 04.06.2022, Komanický v. Slovakia, Nr.  32106/96, Rn.  60; EGMR, 07.04.2009, Straisteanu a.o. v. Moldova, Nr. 4834/06, Rn. 99. 37  EGMR, Urt. v. 28.10.1999, Escoubet v. Belgium, Nr.  26780/95, Rn.  40; EGMR, Urt. v. 15.02.2007, Boldea v. Romania, Nr. 19997/02, Rn. 64. 38  EGMR, Urt. v. 30.11.2004, Öneryıldız v. Turkey, Nr.  48939/99, Rn.  160; EGMR, Urt. v. 15.03.1999, Iatridis v. Greece, Nr. 31107/96, Rn. 69. Bei der Verletzung von Art. 13 i. V. m. Art. 1 ZP-1 wegen Nichtbegleichung einer gerichtlich zugesprochenen Summe in EGMR, Urt. v. 10.01.2006, Koshchavets v. Ukraine, Nr. 12170/03 blieb Art. 6 sogar gänzlich unerwähnt (Rn. 21). Kritisch zur fehlenden Begründung und die in dieser Hinsicht uneinheitliche Rechtsprechung als „broken picture“ bezeichnend: Reiertsen (2022), S 73, 83. 39  Von einem Subsidiaritätsverhältnis ausgehend: Richter (2022), Kap. 20, Rn. 114–116. 40  Vgl. EGMR, Urt. v. 21.02.1975, Golder v. United Kingdom, Nr. 4451/70, Rn. 33. 33 34

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3.2 Verfahrens- und vollstreckungsrechtliche Dimension des Eigentumsschutzes Art. 1 ZP-1 umfasst neben dem materiell-rechtlichen Schutz von Eigentumsrechten auch die Verpflichtung der Konventionsstaaten, die Überprüfung von Eigentumsverletzungen durch unabhängige Spruchkörper verfahrensrechtlich abzusichern.41 Von dieser verfahrensrechtlichen Dimension der Eigentumsgarantie ist auch der Zugang zu effektiven Gerichts- und Verwaltungsverfahren umfasst.42 Die Verfahren müssen so ausgestaltet sein, dass die beteiligten Eigentümer eine wirksame Möglichkeit erhalten, um ihre Interessen zu verteidigen.43 Lässt sich die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme auf das private Eigentum nicht effektiv überprüfen, so stellt bereits dieses prozessuale Defizit eine unverhältnismäßige Belastung (excessive burden) der durch Art. 1 ZP-1 geschützten Eigentümer dar.44 Die zuständigen Spruchkörper müssen daher auch in der Lage sein, Streitigkeiten zwischen Privatpersonen über Eigentumsfragen wirksam zu entscheiden.45 Unabhängig von der gerichtlichen Sachentscheidung ist die Eigentumsgarantie also bereits verletzt, wenn Verfahrensrechte keinen hinreichenden Schutz vor willkürlichen und unverhältnismäßigen Eigentumseingriffe gewähren.46 Dementsprechend kann auch die unangemessen lange Verfahrensdauer oder die Missachtung einer vorteilhaften Verwaltungsentscheidung das Eigentumsrecht verletzen.47 Um die tatsächliche Effektivität sicherzustellen, weist die Eigentumsgarantie zudem eine vollstreckungsrechtliche Dimension auf.48 Die Konventionsstaaten sind im Rahmen einer positiven Schutzpflicht dazu angehalten, effiziente und tatsächlich zugängliche Vollstreckungsverfahren in ihren nationalen Rechtsordnungen zu verankern.49 Folglich verletzt bereits der fehlende Zugang zum Vollstreckungsverfahren, etwa bezüglich einer rechtskräftig festgestellten Forderung, das Eigentums EGMR, Urt. v. 03.03.2022, Shorazova v. Malta, Nr.  51853/19, Rn.  105; EGMR; Urt. v. 28.06.2018, G.I.E.M. S.R.L. et al. v. Italy, Nr. 1828/06, 34163/07, 19029/11, Rn. 302; EGMR, Urt. v. 28.04.2016, Vasilevski v. Former Yugoslav Republic of Macedonia, Nr. 22653/08, Rn. 57; Meyer-Ladewig und von Raumer (2017), Art. 1 Zusatzprotokoll EMRK, Rn. 6; Kaiser (2022), Art. 1 EMRK ZP I, Rn. 49. 42  EGMR, Urt. v. 20.07.2004, Bäck v. Finland, Nr. 37598/97, Rn. 56; Kaiser (2022), Art. 1 EMRK ZP I, Rn. 53. Konzeptionell lässt sich die verfahrensrechtliche Dimensionen als positive Schutzpflicht verstehen, die normativ an Art. 1 Abs. 1 S. 1 ZP-1 anknüpft. Von dieser Auffangregelung sind auch Eingriffe erfasst, die weder eine Enteignung, noch eine Nutzungsbeschränkung darstellen. Siehe Meyer-Ladewig und von Raumer (2017), Art. 1 Zusatzprotokoll EMRK, Rn. 51. 43  EGMR, Urt. v. 20.07.2004, Bäck v. Finland, Nr. 37598/97, Rn. 63. 44  EGMR, Urt. v. 03.07.1995, Hentrich v. France, Nr. 13616/88, Rn. 49; EGMR, Urt. v. 16.10.2018, Könyv-Tár Kft et al. v. Hungary, Nr. 21623/13, Rn. 59. 45  EGMR, Urt. v. 25.07.2002, Sovtransavto v. Ukraine, Nr. 48553/99, Rn. 96. 46  EGMR, Urt. v. 03.03.2022, Shorazova v. Malta, Nr. 51853/19, Rn. 123. 47  EGMR, 23.04.1987, Erkner u. Hofauer v. Austria, Nr.  9616/81, Rn.  76 (Verfahrensdauer); EGMR, Urt. v. 17. 04. 2012, Ilyushkin v. Russia, Nr. 5734/08, Rn. 58 (Nichtdurchsetzung). 48  EGMR (Registry) (2022a), Rn. 216 ff. 49  EGMR, Urt. v. 07.06.2005, Fuklev v. Ukraine, Nr. 71186/01, Rn. 91. 41

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recht aus Art.  1 ZP-1.50 Über den Zugang zum Verfahren hinaus müssen eigentumsrechtlich relevante Gerichtsurteile und Verwaltungsentscheidung tatsächlich vollstreckt werden, was vor Nichtbefolgung oder unangemessen langer Umsetzungsdauer schützt.51 Im Rahmen dieser Verfahren müssen staatliche Stellen die Vollstreckungsgläubiger bei der Durchsetzung ihrer Rechte proaktiv unterstützen.52 Im Ergebnis sichert Art. 1 ZP-1 ein erhebliches Maß an effektiver Rechtsdurchsetzung von Eigentumsrechten zu. Diese verfahrens- und vollstreckungsrechtliche Dimension der Eigentumsgarantie überschneidet sich deutlich mit den Gewährleistungen, die bereits vom Recht auf wirksame Beschwerde und dem Recht auf ein faires Verfahren erfasst sind. So stellt sich die Frage, wie sich die Artt. 6 Abs. 1 und 13 zur verfahrensrechtlichen Dimension der Eigentumsgarantie verhalten.

3.3 Art. 13 und Eigentumsgarantie Art. 13 und die verfahrensrechtliche Dimension des Art. 1 ZP-1 basieren auf unterschiedlichen Grundgedanken: Während das Recht auf wirksame Beschwerde eine eigenständige Verfahrensgarantie darstellt,53 sind die verfahrensrechtlichen Pflichten aus Art. 1 ZP-1 lediglich ein Hilfsmittel, um die angemessene Wahrnehmung des Eigentumsrechts sicherzustellen.54 Dennoch vermitteln beide Vorschriften im Ergebnis ein vergleichbares Schutzniveau. Der EGMR stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die beide Normen betreffenden Fragen inhaltlich eng beieinander liegen (intrinsically linked), sodass nach festgestellter Verletzung des Art. 1 ZP-1 von einer zusätzlichen Prüfung des Art.  13 bisweilen abgesehen werden kann.55 Hieraus folgt jedoch kein generelles Spezialitäts- oder Subsidiaritätsverhältnis, denn der Gerichtshof stellt in ähnlich gelagerten Fällen zusätzlich zur Verletzung der Eigentumsgarantie auch die eigenständige Verletzung von Art. 13 iVm Art. 1 ZP-1 fest.56  EGMR, Urt. v. 24.09.2013, De Luca v. Italy, Nr. 43870/04, Rn. 52, 56.  Nichtbefolgung: EGMR, Urt. v. 28.03.2000, Georgiadis v. Greece, Nr. 41209/98; EGMR, Urt. v. 20.07.2000, Antonetto v. Italy, Nr. 15918/89, Rn. 34; unangemessene Verzögerung: EGMR, Urt. v. 31.07.2012 – Manushaqe Puto et al. v. Albania, Nr. 604/07, 34770/09, 43628/07, 46684/07, Rn. 93. 52  EGMR, Urt. v. 07.06.2005, Fuklev v. Ukraine, Nr. 71186/01, Rn. 92. 53  Dass es für die Anwendbarkeit von Art. 13 einer „arguable claim“ bedarf, ändert nichts an der grundsätzlichen Eigenständigkeit der Norm. Vgl. EGMR, Urt. v. 12.06.2008, Moroko v. Russia, Nr. 20937/07, Rn. 47 f.; Klaushofer (2014), S 185 f. 54  EGMR, Urt. v. 15.03.1999, Iatridis v. Greece, Nr.  31107/96, Rn.  65; EGMR (Registry) (2022c), 259. 55  EGMR, Velikovi et  al. v. Bulgaria, 15.03.2007, Nr.  43278/98 et  al., Rn.  251  f.; EGMR, Urt. 17.05.2016, Džinić v. Croatia, Nr. 38359/13, Rn. 82; EGMR (Registry) (2022c), Rn. 258. 56  EGMR, Urt. v. 16.06.2015, Chiragov et al. v. Armenia, Nr. 13216/05, Rn. 188 ff., 209 ff.; EGMR, Urt. v. 16.06.2015, Sargsyan v. Azerbaijan, Nr.  40167/06, Rn.  152  ff., 262  ff.; EGMR, Urt. v. 15.01.2019, Edward and Cynthia Zammit Maempel v. Malta, Nr.  3356/15, Rn.  31  ff., 50  ff.; EGMR, Urt. v. 30.11.2004, Öneryıldız v. Turkey, Nr. 48939/99, Rn. 119 ff., 139 ff. 50 51

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3.4 Art. 6 und Eigentumsgarantie Auch Art. 6 Abs. 1 und die verfahrensrechtliche Dimension des Art. 1 ZP-1 sind grundsätzlich verschieden.57 Dennoch ist die Überschneidung der Schutzbereiche beider Verfahrensgarantien erheblich. In der Folge wird ein Konventionsstaat, der bei Streitigkeiten bezüglich privaten Eigentums die verfahrensrechtlichen Anforderungen des Art. 1 ZP-1 missachtet, regelmäßig auch gegen Art. 6 Abs. 1 verstoßen.58 Dies ist etwa der Fall, wenn ein Gerichtsverfahren mit Bezug zu Eigentumsrechten unter Berücksichtigung der konkreten Umstände unangemessen lange dauert.59 Wird der Verstoß gegen beide Vorschriften ausdrücklich festgestellt, so ist der Schwerpunkt der Vorwerfbarkeit dennoch unterschiedlich. Während im Kontext von Art. 6 Abs. 1 primär der verstrichene Zeitraum von Bedeutung ist, wird im Rahmen des Art. 1 ZP-1 die Auswirkung dieser Verzögerung auf das Eigentumsrecht hervorgehoben.60 Konzentriert sich der EGMR auf eine der beiden Vorschriften, erachtet der Gerichtshof die Prüfung der anderen Garantie für nicht erforderlich. So führt etwa ein festgestellter Verstoß gegen die Eigentumsgarantie häufig dazu, dass eine Prüfung von Art.  6 Abs.  1 trotz grundsätzlicher Einschlägigkeit aufgrund mangelnder Erforderlichkeit unterbleibt.61 Hiervon geht der Gerichtshof etwa aus, wenn eine gerichtlich festgesetzte Enteignungsentschädigung nicht oder zu spät gezahlt wurde.62 Ebenfalls als unnötig angesehen wurde die separate Prüfung von Art. 6 Abs. 1 angesichts einer Gesetzesänderung, die sich nachteilig auf einen anhängigen Entschädigungsprozess auswirkte.63 Die Verdrängung von Art. 6 Abs. 1 durch Art. 1 ZP-1 setzt dabei keinen direkten Zusammenhang mit der Entschädigung voraus, sondern ist auch bei stark prozessual geprägten Konstellationen möglich. Dies verdeutlicht etwa die Aufhebung einer nach innerstaatlichem Recht eigentlich finalen Gerichtsentscheidung. In der rechtswidrigen Durchbrechung der Rechtskraft sah der Gerichtshof eine Verletzung von Art. 1 ZP-1, ohne dass es auf eine zusätzliche  EGMR, Urt. v. 30.08.2007, J. A. Pye (Oxford) Ltd. and J.A. Pye (Oxford) Land Ltd. V. United Kingdom, Nr. 44302/02, Rn. 60. 58  EGMR, Urt. v. 28.09.1995, Scollo v. Italy, Nr. 19133/91, Rn. 40, 44 f.; EGMR (Registry) (2022a), Rn. 219; Cremer (2022), Kap. 22, Rn. 265. 59  EGMR, 23.04.1987, Erkner u. Hofauer v. Austria, Nr.  9616/81, Rn.  70; EGMR, Urt. v. 06.10.2005, Androsov v. Russia, Nr. 63973/00, Rn. 53, 56; Meyer-Ladewig et al. (2017), Art. 6 EMRK, Rn. 50; Meyer-Ladewig und von Raumer (2017), Art. 1 Zusatzprotokoll EMRK, Rn. 7. 60   Vgl. etwa zum Zusammenhang von Verfahrendauer und Eigentumsbelastung: EGMR, 23.04.1987, Erkner u. Hofauer v. Austria, Nr. 9616/81, Rn. 79 („the applicants, who remain uncertain as to the final fate of their property, have been made to bear a disproportionate burden.“). 61  Kaiser (2022), Art. 1 EMRK ZP I, Rn. 54; Meyer-Ladewig und von Raumer (2017), Art. 1 Zusatzprotokoll EMRK, Rn. 63; Meyer-Ladewig et al. (2017), Art. 6 EMRK, Rn. 255. 62  EGMR, Urt. v. 18.09.2001, Necati Tosun v. Turkey, Nr. 19695/92, Rn. 37 f., 40; EGMR, Urt. v. 24.05.2005, Eksinozlugil v. Turkey, Nr. 42667/98, Rn. 19 f., 24; EGMR, Urt. v. 25.10.2007, Ciobotea v. Romania, Nr. 1603/03, Rn. 29 ff, 39; EGMR, Urt. V. 08.02.2007, Enciu and Lega v. Romania, Nr. 9292/05, Rn. 31, 36. 63  EGMR, Urt. v. 06.10.2005, Draon v. France, Nr. 1513/03, Rn. 85 f., 95. 57

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Prüfung des Art. 6 Abs. 1 ankomme.64 Auch angesichts von als unzureichend qualifizierten Verfahrensrechten im Rahmen einer vorläufigen Vermögensbeschlagnahme sah der Gerichtshof die verfahrensrechtliche Dimension des Eigentumsschutzes als verletzt an, sodass die zusätzliche Prüfung des Rechts auf ein faires Verfahren nicht erforderlich sei.65 Eine Tendenz, der Prüfung von Art. 1 ZP-1 prinzipiellen Vorrang einzuräumen, lässt sich hieraus jedoch nicht ableiten. Das Verhältnis der Eigentumsgarantie zu Art. 6 Abs. 1 ist vielschichtig. Denn insbesondere wenn der EGMR eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 wegen unangemessener Länge des Verfahrens feststellt, so hält er dabei die Prüfung von Art. 1 ZP-1 trotz Bezug zum Eigentum für nicht erforderlich.66 Eine nach klar definierten Kriterien entwickelte Kasuistik lässt sich dem Zusammenspiel von Art. 6 Abs. 1 und Art. 1 ZP-1 nicht entnehmen.67 So stellte der Gerichtshof in Barcanescu v. Romania eine Verletzung der Eigentumsgarantie fest und sah die zusätzliche Prüfung von Art. 6 Abs. 1 als nicht erforderlich an.68 Diese Verkürzung des Prüfungsprogramms erfolgt zwar ohne sachliche Begründung, jedoch u. a. mit Verweis auf das Urteil in Zanghí v. Italy. Bemerkenswert ist dabei, dass der Gerichtshof in Zanghí einen Verstoß gegen Art.  6 Abs.  1 jedoch gerade festgestellt und stattdessen die Prüfung von Art. 1 ZP-1 als nicht erforderlich angesehen hatte.69 Wie bei Art.  13 scheint der EGMR somit im Einzelfall auch unter Berücksichtigung prozessökonomischer Überlegungen abzuwägen, welches der beiden Konventionsrechte vorrangig geprüft werden soll und welche Prüfung dann als nicht mehr erforderlich anzusehen ist.

3.5 Gemeinsame Anwendung Das Zusammenspiel von Art. 6 Abs. 1, Art. 13 und der verfahrensrechtlichen Dimension aus Art. 1 ZP-1 zeigt, dass alle drei Normen in wechselseitiger Beziehung zueinanderstehen. Gleichzeitig lässt sich kein normspezifisch abgrenzbarer Anwendungsbereich definieren. Ebenso wenig besteht ein eindeutiges Vorrang- oder Spezialitätsverhältnis. Wie mit dem sich überlappenden Schutzbereich der drei Normen im Einzelfall umzugehen ist, scheint maßgeblich von prozessökonomischen  EGMR, Urt. v. 12.10.2006, Barcanescu v. Romania, Nr. 75261/01, Rn. 34, 37.  EGMR, Urt. v. 03.03.2022, Shorazova v. Malta, Nr. 51853/19, Rn. 123, 125. 66  EGMR, Urt. v. 01.03.2001, Tebaldi v. Italy, Nr. 44486/98, Rn. 16, 18; EGMR, Urt. v. 19.02.1991, Zanghì v Italy, Nr. 11491/85, 21, 23; EGMR, Urt. v. 19.02.1991, Santilli v. Italy, Nr. 11634/85, Rn. 20, 22; EGMR, Urt. v. 19.02.1991, Brigandi v. Italy, Nr. 11460/85, Rn. 30–32. 67   In diesem Sinne scheint die Rechtsprechung zu facettenreich, um aus einzelnen Fallkonstellationen eine generalisierbare Praxis herauszulesen. Vgl. den Versuch mit Bezug zur überlangen Verfahrensdauer etwa bei Kaiser (2022), Art. 1 EMRK ZP I, Rn. 54. 68  EGMR, Urt. v. 12.10.2006, Barcanescu v. Romania, Nr. 75261/01, Rn. 34, 37. 69  EGMR, Urt. v. 19.02.1991, Zanghì v Italy, Nr. 11491/85, 21, 23. 64 65

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Erwägungen abzuhängen. Dies führt zwar regelmäßig zu einer Verkürzung des Prüfungsprogramms, ist jedoch auch kein Automatismus, wie die Rechtsprechung verdeutlicht. So hat der Gerichtshof bereits mehrfach alle drei Konventionsrechte hinsichtlich desselben Sachverhalts geprüft und eine gleichzeitige Verletzung von Art. 6 Abs. 1, Art. 13 und der verfahrensrechtlichen Dimension aus Art. 1 ZP-1 festgestellt. In Fuklev v. Ukraine wurde etwa mit Blick auf das Vollstreckungsverfahren eines Gerichtsurteils die Verletzung von Art. 6 Abs. 1, Art. 13 i. V. m. Art. 6 Abs. 1 sowie von Art. 1 ZP-1 festgestellt.70 Ebenfalls im Kontext einer unzureichenden Urteilsvollstreckung stellte der Gerichtshof in Driza v. Albania die gleichzeitige Verletzung von Art. 6 Abs. 1, Art. 13 i. V. m. Art. 1 ZP-1 sowie Art. 1 ZP-1 fest.71 Besonders deutlich zeigt sich die Vielschichtigkeit der Verfahrensgarantien etwa in Marshall and others v. Malta.72 Hier hatten private Immobilieneigentümer ein Geschäftsgebäude an eine staatliche Bank vermietet. Neue gesetzliche Vorgaben beschränkten insbesondere die Höhe des Mietzinses und das Kündigungsrecht der Vermieter. Die Vermieter ersuchten hiergegen zivilrechtlichen Rechtsschutz. Nach 21 Jahren kam das Berufungsgericht zu dem Schluss, dass die ordentliche Gerichtsbarkeit unzuständig sei. Das sodann angerufene Verfassungsgericht stellte nach weiteren sechs Jahren die Verletzung der EMRK fest. Die zugesprochene Entschädigungssumme entsprach einem Bruchteil des Marktwertes. Zudem wurden die Verfahrenskosten den Klägern zu 3/5 auferlegt. Der sodann angerufene EGMR stellte mit Blick auf Art. 1 ZP-1 eine über einen langen Zeitraum wirkende Eigentumsverletzung fest (Rn. 23, 39 f.). Dass die Kläger für die überlange Verfahrensdauer keine Entschädigung erhalten hätten, sei zudem nicht mit Art. 6 Abs. 1 vereinbar (Rn. 46 f., 52 f.). Die Tatsache, dass die vor dem Verfassungsgericht erstrittene Entschädigung mit Blick auf den tatsächlichen Eigentumsverlust unzureichend sei, führe zur praktischen Unwirksamkeit des Rechtsbehelfs und verletze Art. 13 i. V. m. Art. 1 ZP-1 (Rn. 77 f., 81.). Schließlich sei der verfassungsrechtliche Rechtsbehelf mit Blick auf Dauer und Kosten ungeeignet, um sich wirksam gegen die überlange Verfahrensdauer vor den Zivilgerichten zu beschweren, sodass auch Art. 13 i. V. m. Art. 6 Abs. 1 verletzt sei (Rn. 89 f.). In der Gesamtschau macht dies deutlich, wie engmaschig die EMRK-Gewährleistungen hinsichtlich eines effektiven Rechtsschutzes in Eigentumssachen zusammenwirken.

 EGMR, Urt. v. 07.06.2005, Fuklev v. Ukraine, Nr. 71186/01, Rn. 86, 87, 93. Siehe ebenso bei verspäteter Urteilsvollstreckung: EGMR, Urt. v. 03.05.2005, Grishechkin et  al. v. v. Ukraine, Nr. 26131/02, Rn. 23 f.; 27, 31 f. 71  EGMR, Urt. v. 13.11.2007, Driza v. Albania, Nr. 33771/02, Rn. 93 f., 108 f., 120. 72  EGMR, Urt. v. 11.02.2020, Marshall and others v. Malta, Nr. 79177/16. 70

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4 Fazit Die Konventionsrechte aus Art. 6 Abs. 1, Art. 13 sowie Art. 1 ZP-1 gewährleisten im Zusammenspiel einen lückenlosen und effektiven Rechtsschutz angesichts möglicher Eigentumsverletzungen. Von unterschiedlichen Grundüberlegungen ausgehend stehen die drei Normen trotz deutlicher Überlappungen ihrer Schutzbereiche in keinem Spezialitäts- oder Subsidiaritätsverhältnis, sondern unabhängig nebeneinander. Die in der EGMR-Rechtsprechung zu beobachtenden Wechselwirkungen lassen sich nicht anhand einer abstrakt-generellen Formel beschreiben. Gerade die Überlappung der Schutzbereiche ermöglicht es dem EGMR, eine prozessökonomische Verkürzung des Prüfungsprogramms vorzunehmen, unter Berücksichtigung des Einzelfalls Schwerpunkte zu setzen oder das Schutzniveau durch ausdrückliche Prüfung aller betroffenen Verfahrensgarantien vollständig zu entfalten. In der Gesamtschau vermittelt die EMRK damit eine lückenlose Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit im Kontext der Eigentumsgarantie, die sich mit Art. 6 Abs. 1, Art. 13 und der verfahrensrechtlichen Dimension des Art. 1 ZP-1 aus drei normativen Komponenten zusammensetzt. Es liegt damit in der Hand des EGMR, das Zusammenspiel dieser Komponenten so auszugestalten, dass die unterschiedlichen Facetten des effektiven Rechtsschutzes angemessen hervorgehoben werden und die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes damit ihre volle Wirkung entfalten kann.

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Unternehmen und Menschenrechte – Überlegungen zu einer funktionalen Begründung von Rechten und Pflichten Andreas Kulick

1 Einleitung Das Thema dieses Beitrags führt zwei Felder zusammen, auf denen Rainer Hofmann prägend gewirkt hat:1 den regionalen und internationalen Menschenrechtschutz2 auf der einen und die Rolle von Unternehmen im Völkerrecht auf der anderen Seite.3 Sein beeindruckendes und einflussreiches Werk und Wirken im Bereich des Völkerund Verfassungsrechts im allgemeinen und der Grund- und Menschenrechte im Besonderen ist gepaart mit einer einnehmenden Persönlichkeit und einer seltenen Großzügigkeit, insbesondere gegenüber jüngeren Kollegen. Es ist mir eine große Freude, mit diesen kurzen Überlegungen zur Festschrift zu seinen Ehren b­ eizutragen.

PD Dr. Andreas Kulick, LL.M. (NYU) ist Privatdozent an der Eberhard Karls Universität Tübingen und vertritt derzeit einen Lehrstuhl für Öffentliches Recht, und Verfassungstheorie an der Universität Münster (Prof. Dr. Oliver Lepsius, LL.M. (Chicago)).  Manche Arbeiten beschäftigen sich auch mit dem Thema Unternehmen und Menschenrechte als solchem, insbesondere im Zusammenhang mit Hofmanns Arbeit im ILA Committee on the Implementation of the Rights of Indigenous Peoples, vgl. Tomaselli und Hofmann (2016). 2  Hier seien stellvertretend für eine Vielzahl wichtiger Schriften und Arbeiten nur die Dissertationsschrift, Hofmann (1988) sowie die Arbeit im ILA Committee the Implementation of the Rights of Indigenous Peoples genannt. 3  Hier insbesondere im Bereich des internationalen Investitionsrechts, insbesondere als langjähriger Veranstalter des Frankfurt Investment Law Workshop und Mitherausgeber der aus dem jährlichen Workshop hervorgehenden Sammelbände. 1

A. Kulick (*) Heidelberg/Tübingen, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_52

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Unter dem Rubrum „Business and Human Rights“ sind in den vergangenen Jahrzehnten vielfältige und umfangreiche Debatten geführt worden. Die politische wie die wissenschaftliche Diskussion fokussiert überwiegend die Frage von Unternehmenspflichten oder jedenfalls Unternehmensverantwortung im Bereich der Menschenrechte:4 Sind Unternehmen an regionale und internationale Menschenrechte direkt gebunden bzw. wie können sie auf sonstige Weise zur Wahrung wesentlicher Menschenrechtsgarantien angehalten werden? Die Rechtsprechungspraxis, zumal diejenige des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), nimmt dagegen nicht die Frage der Verpflichtung, sondern der Berechtigung von Unternehmen in den Blick, sich auf Menschenrechtsnormen unmittelbar und selbst berufen zu können. Die Judikatur des Gerichtshofs ist durchaus reich an Entscheidungen, die Unternehmen in ihrer Eigenschaft als juristische Personen des Privatrechts Konventionsrechte zusprechen5 – auch wenn die Rechtsprechung sowohl in theoretischer als dogmatischer Hinsicht zu wünschen übrig lässt.6 Diese Kluft zwischen politischer und wissenschaftlicher Aufmerksamkeit auf der einen und rechtsprechungspraktischer Relevanz auf der anderen Seite wird durch jüngere Entwicklungen verringert. Insbesondere Initiativen wie das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG)7 oder die Pläne der EU zur Verabschiedung einer Richtlinie zu unternehmerischen Sorgfaltspflichten u. a. im Bereich der Menschenrechte8 verhärten soft law-Instrumente wie die United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights von 2011 (UNGP)9 zu Unternehmenspflichten auf der nationalen bzw. europäischen Ebene. Auch wenn sich die Kluft zu verengen scheint, bleiben sowohl Rechte als auch Pflichten von Unternehmen im menschenrechtlichen Bereich umstritten und ­werden  Vgl. Norms on the Responsibility of Transnational Corporations and other Business Enterprises in Regard to Human Rights, UN ECOSOC, Human Rights Commission, UN Doc. E/CN.4/ Sub.2/2003/12/Rev.2, 26.08.2003; Guiding Principles on Business and Human Rights  – Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework, United Nations 2011, HR/PUB/11/04, UN Human Rights Council, Open-ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and other Business Enterprises with Respect to Human Rights, Legally Binding Instrument to Regulate, in International Human Rights Law, the Activities of Transnational Corporations and othe Business Enterprises, Third Revised Draft, 17.08.2021, https:// www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGTransCorp/Session6/ LBI3rdDRAFT.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022; Ratner (2001); Ruggie (2013). 5  Vgl. z. B. EGMR, Urt. v. 22.05.1990, Autronic AG v. Switzerland, Nr. 12726/87, Rn. 47; EGMR, Urt. v. 16.04.2002, Stes Colas Est and Others v. France, Nr. 37971/97, Rn. 40–42; EGMR (GK), Urt. v. 27.06.2017, Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy v. Finland, Nr.  931/13, Rn. 140; EGMR, Urt. v. 04.12.2018, Magyar Jeti Zrt v. Hungary, Nr. 11257/16, Rn. 56. 6  Vgl. Kulick (2021), S. 547 ff. Siehe auch bereits Emberland (2006), S. 104 ff. 7  Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten vom 16 Juli 2021 (in Kraft ab dem 01.01.2023), BGBl. I 2021, S. 2959 ff. 8  Vgl. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit und zur Änderung der RL 2019/1937/EU. 9  Guiding Principles on Business and Human Rights – Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework, United Nations 2011, HR/PUB/11/04. 4

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gar häufig gegeneinander ausgespielt. Nicht selten ist zu lesen, dass sich unternehmerische Menschenrechte bereits deshalb verböten, weil das Völkerrecht keine direkten Menschenrechtspflichten für Unternehmen vorsähe.10 Einige Menschenrechtsinstrumente schließen gar ausdrücklich aus, dass sich andere als Individuen auf die Menschenrechte berufen können, so beispielsweise der IPBPR nach Art. 2 Abs. 1 sowie die AMRK gemäß Art. 1 Abs. 2. Auf der anderen Seite ist die Praxis regionaler und internationaler Gerichte und Beschwerdemechanismen einerseits von einer Ablehnung von Menschenrechtspflichten, anderseits von der zunehmenden Expansion von Menschenrechtsberechtigungen von Unternehmen, insbesondere in der Rechtsprechung des EGMR, geprägt.11 In diesem kurzen Beitrag will ich in knapper Form Überlegungen vortragen, die unternehmerische Menschenrechte und -pflichten auf ein gemeinsames Fundament zu stellen versuchen. Zur Begründung menschenrechtlicher Rechte und Pflichten für Unternehmen wähle ich einen funktionalen Ansatz, der die gemeinsame Basis im sozio-ökonomischen Telos des rechtlichen Konstrukts „juristische Person des Privatrechts“ sieht und daraus Folgerungen für die dogmatische Konstruktion von Rechten und Pflichten ebenso ableitet wie ihre Korrelation. Der Beitrag geht entsprechend zweifelsohne über die lex lata hinaus. Bewusst unternimmt er damit nicht lediglich eine Analyse des Gegebenen, sondern eine Exploration des Möglichen.

2 Begründung der Menschenrechte Warum verleihen wir bestimmten Entitäten Individualrechte auf der internationalen Ebene, die wir als „Menschenrechte“ bezeichnen? Sollten bestimmte nicht-­ staatliche Entitäten darüber hinaus (auch) zur Achtung der Menschenrechte verpflichtet sein? Kurzum: Was begründet Rechte und Pflichten aus internationalen und regionalen Menschenrechtsnormen, sei es aus der EMRK oder dem IPBPR? Dies führt zum einen zum Begriff der Rechtsperson, zum anderen zur philosophischen Begründung der Menschenrechte. Zu beiden ließe sich sehr viel sagen.12 An dieser Stelle können nur mit wenigen, groben Strichen Konturen eines theoretischen Fundaments gezeichnet werden. Zunächst zum Begriff der Rechtsperson: Diese ist ein juristisches Konzept.13 Sie beschreibt nicht einen Zustand (Sein), sondern weist deontisch etwas zu (Sollen), nämlich die Eigenschaft, Träger von Rechten, ggf. auch von Pflichten in einer Rechtsordnung  – hier: der völkerrechtlichen Rechtsordnung – zu sein. Sie ist nicht deskriptiv, sondern normativ, gemacht und nicht gegeben.14 Sie ist also ein rechtliches Konstrukt – nicht  Vgl. z. B. Steininger und von Bernstorff (2018).  Vgl. dazu Kulick (2021), S. 545 ff. 12  Vgl. stellvertretend Hayden (2001); Tasioulas (2012); Kurki (2019); Thomale (2017). 13  Vgl. Kelsen (1960), S. 316 ff. 14  Vgl. prägend Weber (1954), S. 439. 10 11

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von Natur aus b­ estehend, sondern durch soziale Praxis mittels eines bestimmten, formalisierten Verfahrens geschaffen. Entsprechend ist die begriffliche Unterscheidung zwischen „natürlichen“ und „juristischen“ Personen irreführend. Als „Person“, d. h. als Rechtsperson, sind beide „juristisch“ in dem Sinne, dass es das positive Recht ist, dem sie ihren Status als Rechtsperson verdanken. Das wird schmerzlich deutlich, wenn man einen Blick zurück in die Geschichte oder auf jüngere oder aktuelle Diskriminierungen legt: Sklaverei, Holocaust und Apartheid verdeutlichen, dass das Recht durchaus differenzieren und bestimmten Menschen den vollen oder überhaupt den Status als „natürliche Person“ absprechen kann.15 Das heißt selbstverständlich nicht, dass derartige Differenzierungen vollzogen oder hingenommen werden sollten. Jedoch liegt die Begründung der grundsätzlichen Gleichheit und Würde aller Menschen nicht im Recht selbst, sondern in hinter diesem stehenden philosophischen Erwägungen. Das Recht behandelt alle Menschen – formal und in der Regel – gleich, weil der Souverän, also in einer Demokratie das Volk, sich auf der Basis philosophischer Begründungen für eine solche Gleichbehandlung  – also die Verleihung des Status „natürliche Person“ für alle Menschen  – entschieden hat.16 Es ist das Recht, das diesen Status verleiht (oder entzieht). Die Begründung oder Rechtfertigung für diese Entscheidung der Rechtsordnung ist jedoch eine philosophische. Diese philosophische Begründung ist im Falle des Menschen eine deontologische:17 Sie ergibt sich aus der Existenz des Menschen selbst. Menschen sind Rechtspersonen und damit Rechtssubjekte aufgrund der ihnen inhärenten Würde und Gleichheit.18 Dieses Privileg genießen „juristische Personen“, also insbesondere in der Form der Kapitalgesellschaft organisierte Unternehmen, nicht. Nicht ihr intrinsischer Wert kann begründen, warum das Recht ihnen die Personeneigenschaft verleiht. Vielmehr kann ihre Begründung nur eine teleologische sein: Sie sind Rechtsperson – und damit als Rechtssubjekt Träger von Rechten und Pflichten  – weil sie bestimmten Zwecken, insbesondere bestimmten sozio-ökonomischen Funktionen, dienen.19 Sie werden geschaffen oder ihre Gründung wird grundsätzlich vom Recht unter bestimmten Bedingungen allgemein zugelassen, um bestimmte Ziele und Zwecke im Interesse der Anteilseigner oder anderer Personen – natürlicher wie juristischer  – zu erreichen: Verleihung von und Spekulation mit Geld, Bau von Flugzeugen, Betrieb einer social media-Plattform etc. pp. – zumeist mit dem letztlichen Ziel der Profitmaximierung. Dies dient sowohl einzelnen Individuen, in der Regel den Anteilseignern des Unternehmens, als auch der Gesellschaft als ganzer im Interesse der Verfolgung von Freiheit und Wohlstand. Auch wenn dies nicht immer gelingen mag, ist es doch die philosophische Rechtfertigung,  Kelsen (1960), S. 306 ff.  Vgl. Ellis (2011), S. 727 ff. 17  Zur basalen Unterscheidung der Begriffe deontologisch und teleologisch siehe Rawls (1971), S. 24 ff.; Kymlicka (1988), S. 174 ff. 18  Siehe dazu Scolnicov (2013), S. 6 ff. 19  Vgl. Kulick (2021), S. 563; Greenfield (2018), S. 61. 15 16

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die hinter der Kreation der Rechtsfigur „juristische Person“ steht: das Recht schafft sie zur Förderung sozio-­ökonomischer Zwecke.20

3 Funktionaler Ansatz 3.1 Unternehmen als juristische Person und als soziale Realität Der funktionale Ansatz, der menschenrechtliche Berechtigung und Verpflichtung von Unternehmen auf einer gemeinsamen, einheitlichen Basis begründet, knüpft an diese in Abschn. 2 aufgestellten Überlegungen an. Unternehmen als juristische Personen sind eine rechtliche Kreation. Als Unternehmen, die am wirtschaftlichen und sozialen Verkehr teilnehmen, sind sie aber ebenso eine soziale Realität. Als „Unternehmung“ beeinflussen sie alle Bereiche des menschlichen Lebens, zunehmend auch in einem grenzüberschreitenden Sinne, der staatliche Grenzen und Souveränitätssphären und damit ebenso etablierte völkerrechtliche Annahmen und Konzeptionen herausfordert und überwindet.21 Das Recht trägt dazu in zweierlei Hinsicht besonders bei. Es verleiht ihnen einerseits rechtliche Handlungsfähigkeit, indem es sie als Rechtspersonen anerkennt: Sie können Inhaber von Forderungen und Eigentum ebenso sein, wie sie klagen und verklagt werden können. Andererseits trennt es sie von den Anteilseignern, indem es rechtlich grundsätzlich zwischen dem einzelnen Unternehmen und den hinter ihm stehenden Personen (natürliche wie juristische) unterscheidet.22 Diese Rechtspersönlichkeit und Haftungsbeschränkung schaffen eine eigenständige Kreatur, die erhebliche Akkumulation von Kapital, Ressourcen und Macht organisatorisch erst ermöglicht. Sie ist kein Mensch, auch nicht menschenähnlich,23 sondern ein eigenes Gebilde mit eigenständigen Charakteristiken in der sozialen Welt. Die philosophische Begründung dieses eigenständigen Gebildes liegt wie gesagt darin, dass sie die Verfolgung bestimmter sozio-ökonomischer Zwecke ermöglicht.24 Diese Funktion liegt im Angesicht des Vorgesagten insbesondere in einem Punkt, der sich abstrahiert folgendermaßen fassen lässt: Sie ermöglicht menschliche Aktivität, die ohne sie nicht möglich wäre. Sie ist somit mehr als die Summe ihrer Einzelteile25 und damit auch mehr als die Summe ihrer Anteilseigner: Die R ­ echtsfigur  Selbstverständlich kann es im Einzelfall  – auch  – telelogische, nämlich insbesondere sozio-­ ökonomische Gründe für die Verleihung bestimmter Grund- oder Menschenrechte zugunsten von Individuen geben, so zum Beispiel die Schaffung unternehmerischer Freiheit als Individualrecht. Das ändert indessen nichts an der zentralen deontologischen Rechtfertigung von Menschenrechten für natürliche Personen. 21  Siehe dazu nur jüngst Knöpfel und Lüth (2021), S. 151–158. 22  Vgl. Easterbrook und Fischel (1985), S. 93 ff. sowie bereits Weber (1956), S. 439 f. 23  Vgl. dazu Flume (1983), S. 18. 24  Siehe oben Abschn. 2. 25  Vgl. Weber (1954), S. 439 ff. Siehe dazu auch Kulick (2021), S. 564. 20

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„juristische Person“ ermöglicht die Akkumulation von Macht und Einfluss ebenso wie die Herstellung von Gütern in komplexen Produktionsprozessen oder die Bereitstellung von Dienstleistungen in komplexen Transaktionen, die Menschen als Einzelne oder auch als Gruppe nicht möglich wären.

3.2 Verankerung im internationalen Recht Diese Überlegungen zur Rolle und Funktion von Unternehmen sind dem internationalen Recht keineswegs fremd. Sie lassen sich sowohl in Urteilen des Internationalen Gerichtshofs (IGH) zum allgemeinen Völkerrecht als auch in jüngeren Initiativen im Rahmen der Vereinten Nationen im Bereich der Menschenrechte identifizieren. Dass Funktionalität in der Entwicklung des Völkerrechts, einschließlich der Fortentwicklung des Konzepts der Völkerrechtsperson, eine wichtige Rolle spielt, ist spätestens seit dem Reparations for Injuries-Gutachten des IGH aus dem Jahr 1949 unbestritten. In der Sache ging es um die Frage, ob die Vereinten Nationen Reparationsansprüche geltend machen können und somit darum, ob und inwieweit diese Internationale Organisation über eigenständige Völkerrechtspersönlichkeit verfügt. Der Gerichtshof betonte in diesem Zusammenhang die Entwicklungsoffenheit des Völkerrechts. Neue Konzepte und Konzeptionen entstünden aus realen Erfordernissen, sodass ihre Entstehung funktional begründet werden könne: „[T]he development auf international law has been influenced by the requirements of international life.“26 Im kaum weniger einflussreichen Barcelona Traction-Fall befasste sich der IGH spezifisch mit privaten Unternehmen auf der internationalen Ebene. In seinem Urteil aus dem Jahr 1970 unterstrich der Gerichtshof die teleologische, funktionale Begründung für die Schaffung selbstständiger rechtlicher Entitäten mit eigenständiger Rechtspersönlichkeit gegenüber den Anteilseignern: „Corporate personality represents a development brought about by new and expanding requirements in the economic field […].“27 Ein Unternehmen ist danach „an entity which in particular allows operation in circumstances which exceed the normal capacity of individuals.“28 Hier findet sich also bereits – wenn auch nur in einem dictum – der Kern der funktionalen Argumentation: Unternehmen als Vehikel, um menschliches Verhalten zu ermöglichen, das die Menschen als individuelle Rechtspersonen weder als Einzelne noch als Gruppe auszuüben vermögen.

 IGH, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten v. 11.04.1949, ICJ Reports 1949, 174, 178. 27  IGH, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain) (New Application: 1962), Second Phase, Urt. v. 05.02.1970, ICJ Reports 1970, 3, 34, para. 39. 28  IGH, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain) (New Application: 1962), Second Phase, Urt. v. 05.02.1970, ICJ Reports 1970, 3, 34, para. 39. 26

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Nicht nur im allgemeinen Völkerrecht findet sich dieser funktionale Ansatz, sondern auch spezifisch im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes. Die UNGP wurden im Jahr 2011 aufgrund der Arbeiten von John Gerard Ruggie, des „Special Representative“ des UN-Generalsekretärs, verabschiedet, um die menschenrechtliche Verantwortung von Unternehmen auf der internationalen Ebene zu adressieren.29 Diese Grundsätze („Principles“) stellen soft law dar, das, gestützt auf die lex lata, von staatlichen Pflichten und unternehmerischer Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte ausgeht.30 Die UNGP knüpfen an die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte an, indem sie deren Bezug der Menschenrechte auf „every individual and every organ of society“31 aufnehmen und entsprechend Unternehmen („business enterprises“) als „specialized organs of society performing specialized functions“ verstehen.32 Diese soziale Funktion ist nach den UNGP die Begründung für die menschenrechtliche Verantwortung von Unternehmen. Die UNGP haben weitreichende Anerkennung gefunden. Auch sie legen ein funktionales Verständnis an, obwohl sie ausdrücklich keine unmittelbaren menschenrechtlichen Pflichten für Unternehmen begründen wollen, sondern insoweit  – sprachlich abgesetzt – lediglich von „Verantwortung“ („responsibility“) sprechen, nicht etwa von „obligations“ oder „duties“.33

4 Rechte und Pflichten Darin, so will ich im weiteren argumentieren, liegt ein gemeinsames Fundament, auf dem sich menschenrechtliche Rechte und Pflichten für Unternehmen gleichermaßen begründen lassen: Unternehmen als rechtliches Konstrukt und als soziale Realität, die von der Rechtsordnung aus sozio-ökonomischen Erwägungen geschaffen werden, um menschliches Verhalten zu ermöglichen, das die Menschen als einzelne nicht ausüben könnten.

4.1 Rechte Aus diesen Überlegungen lässt sich die Begründung ableiten, warum Unternehmen Menschenrechte zukommen sollten – ebenso wie konkrete dogmatische Folgen derselben.34 Unternehmen verdanken ihre Daseinsberechtigung als juristisches  Siehe zum Entstehungsprozess ausführlich, Ruggie (2013), S. 128 ff.  Vgl. Ruggie (2013), S. 81 ff. 31  Universal Declaration of Human Rights, GA Res. 217 A, 18.12.1948, Präambel, letzter Absatz. 32  UNGP, S. 1; Ruggie (2013), S. 52, 91 ff. 33  Vgl. Ruggie (2013), S. 81 ff. 34  Teilweise (z.  B.  Steininger und von Bernstorff (2018)) wird argumentiert, dass Unternehmen keine Menschenrechte zukommen sollten. Dies vernachlässigt allerdings, dass dadurch eine Schutz29 30

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­ onstrukt „juristische Person“, einschließlich rechtlicher Handlungsfähigkeit und K Haftungsbeschränkung, der sozio-ökonomischen Funktion, menschliches Handeln zu ermöglichen, das Menschen als einzelne nicht ausüben könnten. Damit schafft die Rechtsordnung zielgerichtet ein eigenständiges Gebilde mit einem Eigenleben als soziale Realität.35 Menschenrechtlichen Schutzes bedürfen Unternehmen demnach, soweit sie spezifisch dieser sozio-ökonomischen Funktion dienen, die ihre Daseinsberechtigung als Rechtsfigur begründen. Es ist dabei insbesondere der Unternehmenszweck, regelmäßig niedergelegt im Unternehmensvertrag, der die konkrete sozio-ökonomische Funktion eines Unternehmens umreißt: Ein Medienunternehmen existiert zu Zwecken des Journalismus und der Publikation von Berichten und Meinungen; ein Immobilienunternehmen existiert, um Grundstücke und Wohnungseigentum zu kaufen, zu verkaufen, zu vermieten und zu verwalten; eine Bank, um Geld zu verleihen, zu verwalten und damit zu spekulieren. Dadurch, dass dies mittels einer juristischen Person mit separater Rechtspersönlichkeit von den Anteilseignern und deren beschränkter Haftung geschieht, nimmt diese Aktivität eine neue Qualität an, eine eigenständige soziale Realität, die erhebliche Akkumulation von Kapital, Organisation und Macht bedeutet – über dasjenige hinaus, was Menschen als solche als Einzelne oder als Gruppe ohne die Rechtsfigur der juristischen Person in der Lage wären.36 Entsprechend kann das Unternehmen selbst, als juristische Person, unter dieser funktionalen Prämisse den Schutz solcher Menschenrechte beanspruchen, die in direktem Zusammenhang mit dem Unternehmenszweck stehen, sofern das Unternehmen diesen hinsichtlich der konkreten Aktivität tatsächlich verfolgt, für die es Menschenrechtsschutz beansprucht. Konkret bedeutet dies, dass sich ein Medienkonzern regelmäßig auf die Meinungs- und Pressefreiheit, ein Immobilienkonzern regelmäßig auf die Eigentumsfreiheit wird berufen können, beide indessen grundsätzlich nicht auf die Religionsfreiheit. Eine Ausnahme kann bestehen, soweit die Verfolgung bestimmter religiöser Ziele oder Werte spezifisch im Unternehmensvertrag als Unternehmenszweck festgelegt ist und diese auch konsequent verfolgt werden – man denke beispielsweise an einen Schlachtereikonzern, der aus religiösen Motiven Tiere nur nach der Halal-Methode tötet. Um diese Einschränkungen dogmatisch klarer zu konturieren, bietet sich folgender dreistufiger Test an:37 Erstens ist zu fragen, ob die konkrete M ­ enschenrechtsnorm lücke entsteht. Denn die neue Qualität, die menschliches Verhalten durch die Ausübung in korporativer Form erhält, bedeutet aufgrund der sozialen Realität der juristischen Person selbst eben auch eine eigenständige menschenrechtliche Aktivität. Viele dieser Aktivitäten sind auch für die menschenrechtlichen Interessen von Individuen essentiell und die Verneinung ihres Menschenrechtsschutzes wäre äußerst problematisch. Denn sonst könnte beispielsweise eine Religionsgemeinschaft, die in korporativer Form tätig ist, die Religionsfreiheit ebenso wenig beanspruchen wie ein Medienunternehmen die Pressefreiheit. Man wird indessen schwer verneinen können, dass es eine erhebliche Schutzlücke ließe, wenn lediglich die Individuen hinter der juristischen Person die fraglichen Menschenrechte beanspruchen könnten. Siehe dazu ausführlich Kulick (2021), S. 559. 35  Siehe oben Abschn. 3.1. 36  Kulick (2021), S. 564 f. 37  Kulick (2021), S. 567.

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überhaupt auf juristische Personen anwendbar ist. Das ist jedenfalls immer dann ausgeschlossen, wenn sie auf Eigenschaften abstellt, die ausschließlich menschlichen Individuen zu eigen ist, wie Leben, körperliche Integrität oder Würde. Zweitens ist der Unternehmenszweck zu ermitteln, der sich regelmäßig aus dem Unternehmensvertrag ergibt. Das Unternehmen kann nur den Schutz derjenigen Menschenrechte genießen, deren Ausübung einen unmittelbarem Bezug zum Unternehmenszweck aufweisen. Dabei kann das Unternehmen auch diejenigen Menschenrechte beanspruchen, die zur Erfüllung des Unternehmenszwecks unmittelbar erforderlich sind, auch wenn sich dazu keine ausdrückliche Nennung findet. Ein Beispiel ist der Eigentumsschutz: Die meisten Unternehmen müssen von einem bestimmten physischen Ort aus operieren und benötigen daher den Schutz ihrer Eigentümer- oder Mieterinteressen, selbst wenn dies im Unternehmensvertrag nicht explizite Erwähnung gefunden hat. Drittens ist schließlich zu ermitteln, ob das Unternehmen hinsichtlich des konkreten Verhaltens, für das es Menschenrechtsschutz beansprucht, tatsächlich in Verfolgung eines konkreten Unternehmenszwecks gehandelt hat. Eine Schlachterei, die beispielsweise nach ihrem Unternehmenszweck nach muslimischer Sitte schlachten will, muss auch tatsächlich und in konsequenter Anwendung Tiere nach der Halal-Methode töten, um in dieser Hinsicht von der Religionsfreiheit profitieren zu können.

4.2 Pflichten Stützt man sich auf die sozio-ökonomische Funktion als Fundament unternehmerischer Menschenrechtsberechtigung, lassen sich auf dasselbe Fundament auch menschenrechtliche Unternehmenspflichten gründen. Zwar folgen diese Pflichten nicht aus einem syllogistischen Schluss im Sinne der Hohfeld’schen analytischen Rechtstheorie: Wenn A (Unternehmen) ein Recht gegenüber B (Staat) hat, heißt das nicht, dass A zwingend eine Pflicht gegenüber C (Individuum) hat.38 Wenn man indessen eine bestimmte Begründung für Proposition X heranzieht, kann man Proposition Y, die sich auf dieselbe Begründung stützt, nur mit erheblichem Argumentations- und Differenzierungsaufwand ablehnen. Die folgende Argumentation ist also nicht eine solche der Logik, sondern der Plausibilität. Haben Unternehmen als juristische Personen ihre Daseinsberechtigung in der Verfolgung sozio-ökonomischer Zwecke und können sie als soziale Realität erhebliches Kapital und erhebliche Macht akkumulieren, müssen sie auch für die Konsequenzen einstehen, die sich aus der Verfolgung dieser Funktion ergeben. Der Umfang ihrer menschenrechtlichen Pflichten korrespondiert mit dem Umfang und der Reichweite der sozio-ökonomischen Zwecke. Anknüpfungspunkt ist also hier wiederum der Unternehmenszweck. Je größer die gesellschaftliche Reichweite, desto  Vgl. Hohfeld (1913), S. 28–44; siehe auch Singer (1982), S. 986–989. Eine streng logische Korrelation von Rechten und Pflichten besteht nur in derselben Rechtsbeziehung zwischen zwei Rechtspersonen: Wenn A eine Pflicht gegenüber B hat, hat B ein Recht gegenüber A. 38

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weiter reicht auch die menschenrechtliche Verpflichtung, sofern das konkrete Verhalten im Zusammenhang mit dem Unternehmenszweck steht. Insoweit besteht also eine Spiegelbildlichkeit der menschenrechtlichen Pflichten zu den Rechten eines Unternehmens. Je weiter seine sozio-ökonomische Funktion reicht, je mehr das Unternehmen seinem grundsätzlich selbst gesetzten Zweck nach potenziell Einfluss auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung zu nehmen vermag, desto weiter können einerseits potenziell die Berechtigungen, andererseits potenziell die Verpflichtungen reichen, sich auf Menschenrechte zu berufen bzw. Menschenrechte zu achten. Dies bedeutet mithin eine grundsätzlich parallele Entwicklung des Umfangs von Rechten und Pflichten des Unternehmens in menschenrechtlicher Hinsicht. Je größer der Schutz-Anspruch, desto größer auch die Verpflichtungs-Wirklichkeit. Um den Umfang der Verpflichtungen dogmatisch klarer zu konturieren, eignet sich in Anknüpfung an die Überlegungen zur Menschenrechtsberechtigung von Unternehmen39 ebenfalls ein dreistufiger Test. Auf der ersten Stufe ist zu fragen, ob die fragliche menschenrechtliche Pflicht überhaupt eine solche ist, die von nicht-staatlichen Akteuren erfüllt werden kann. Geht es beispielsweise um Justizgewährungsansprüche nach Art. 14 IPBPR, können diese in der Regel nur durch den Staat erfüllt werden. Zweitens ist sodann der Unternehmenszweck zu ermitteln. Die menschenrechtliche Pflicht muss im Bezug zum durch den Unternehmenszweck umschriebenen Tätigkeitsbereich des Unternehmens stehen. Ausgangspunkt ist dabei wiederum der Gründungsvertrag. Maßgeblich ist allerdings – in Spiegelbildlichkeit zur unternehmerischen Menschenrechtsberechtigung  – ebenso, welche Tätigkeiten das Unternehmen konkret durchführt und beansprucht. Drittens muss das konkrete Verhalten der Organe des Unternehmens diesem nach den anwendbaren gesellschaftsrechtlichen Regeln zurechenbar sein. Dabei ist indessen anders als hinsichtlich der Menschenrechtsberechtigung von Unternehmen40 nicht erforderlich, dass dieses Verhalten, das zum Eingriff in den Schutzbereich einer Menschenrechtsnorm führt, tatsächlich in Verfolgung des Unternehmenszwecks vorgenommen worden sein muss. Denn auch – oder häufig: insbesondere – ein exzessives Verhalten kann menschenrechtliche Interessen erheblich beeinträchtigen.

5 Schlussbetrachtung Die beiden maßgeblichen Vorteile dieser funktionalen Begründung sind das gemeinsame Fundament für menschenrechtliche Rechte und Pflichten sowie die proportionale Korrelation mit dem Unternehmenszweck und damit der sozio-­ ökonomischen Funktion des Unternehmens. Je größer die Ziele, desto größer

39 40

 Siehe oben Abschn. 4.1.  Siehe oben Abschn. 4.1.

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gleichermaßen sowohl die potenzielle Berechtigung als auch die potenzielle Verpflichtung aufgrund der Menschenrechte.41 Diese skizzenhaften Überlegungen lassen zweifelsohne eine Reihe wichtiger Fragen ungeklärt. Zwei seien besonders hervorgehoben. Zum einen ist ein Problem der Funktionalität ihre Expansivität. Funktionale Argumentation kann weit reichen. Wie fängt man mithin ein, dass ein Unternehmen nicht den Schutz nahezu aller Menschenrechte beansprucht? Eine detaillierte und gänzlich zufriedenstellende Antwort auf diese Frage kann hier nicht geleistet werden. Allerdings sind bereits zwei Beschränkungen einer expansiven Beanspruchung der Menschenrechte genannt worden. Eine erste Eingrenzung stellt der dreistufige Test dar. Unternehmerische Berechtigung, sich auf Menschenrechte zu berufen, setzt voraus, dass (1)  die fragliche Menschenrechtsnorm von Unternehmen überhaupt beansprucht werden kann; (2) das fragliche Verhalten im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Unternehmenszweck steht; (3)  das Unternehmen tatsächlich in Verfolgung des Unternehmenszwecks im konkreten Fall gehandelt hat. Zum zweiten wirkt die proportionale Korrelation von Rechten und Pflichten als Beschränkung: Je mehr menschenrechtliche Berechtigung ein Unternehmen beansprucht, desto umfangreicher sind auch seine menschenrechtlichen Verpflichtungen. Die zweite Frage, die hier nur aufgeworfen werden kann, aber im Weiteren unbeantwortet bleiben muss, ist diejenige nach der dogmatischen Konsequenz paralleler Berechtigung und Verpflichtung aus den Menschenrechten: Wie verhalten sie sich zueinander? Dies führt zum Problemkreis der Horizontalwirkung der Menschenrechte und somit dem Ausgleich von Rechten und Pflichten. Ohne darauf eingehen zu können, liegt es nahe, diesen Ausgleich anhand einer modifizierten Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen.42

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Vom Ende des „Business as Usual“ Aktuelle Entwicklungen und Muster der Regulierung von unternehmerischen Sorgfaltspflichten Michael Lysander Fremuth

With great power comes great responsibility („Peter-Parker-­ Prinzip“; vielfach adaptiert u. a. von Nolan (2005), S. 581 ff.) 

1 Einleitung: Die Bedeutung der Wirtschaft für den Schutz von Menschenrechten und Umwelt Menschenrechte verpflichten als Errungenschaft, die über Jahrhunderte im Rahmen intensiver Kämpfe den Herrschenden abgerungen werden musste,1 die Träger von Hoheitsgewalt, also Staaten,2 aber etwa auch die Europäische Union (EU).3 Privat-

Univ.-Prof. Dr. Michael Lysander Fremuth, Universitätsprofessor am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Wien, Wissenschaftlicher Direktor des Ludwig Boltzmann Instituts für Grund- und Menschenrechte in Wien sowie Wissenschaftlicher Leiter des postgradualen Masterstudiengangs „Human Rights“.  Zur Geschichte der Menschenrechte vgl. Haratsch (2020), S. 18 ff.; Fremuth (2020), S. 49 ff.  Fremuth (2020), S. 14 f. 3  Vgl. Art. 6 EUV und die Charta der Grundrechte der Europäischen Union; vertiefend Hobe und Fremuth (2023), § 13. 1 2

M. L. Fremuth (*) Wien, Österreich Institut für Staats- und Verwaltungsrecht, Universität Wien, Wien, Österreich E-Mail: [email protected]

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_53

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rechtliche4 Unternehmen sind nach weiterhin herrschender Auffassung5 nicht ­unmittelbar qua Völkerrecht6 an Menschenrechte gebunden:7 Die Menschenrechtsverträge adressieren nur die Staaten8 als Vertragsparteien und deren Bestimmungen eignen sich idR nicht, um als self-executing anerkannt zu werden.9 Der Versuch eines Unterausschusses der Menschenrechtskommission der United Nations (UN), eine unmittelbare Menschenrechtsbindung von Unternehmen durch Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights zu begründen, ist 2003 gescheitert10 und auch das aktuelle Vorhaben, im Rahmen der UN ein legally binding instrument to regulate, in international human rights law, the activities of transnational corporations and other business enterprises (UN-LBI) zu erarbeiten,11 strebt dies entgegen initialen Planungen und Hoffnungen einiger Akteure nicht mehr an.12 Diese Prozesse reflektieren die große Zurückhaltung der Staaten insoweit und dürften nicht zuletzt der Annahme einer völkergewohnheitsrechtlichen unmittelbaren Bindung von Unternehmen an Menschenrechte13 entgegenstehen. Gleichwohl ist unstreitig, dass Unternehmen den Genuss der Menschenrechte, die sie in Ermangelung einer unmittelbaren Rechtspflicht nicht im dogmatischen Sinne verletzen können, vielfach faktisch beeinträchtigen,14 was ihre Verantwortlichkeit begründen soll.15 Entsprechende Beispiele sind mannigfaltig und reichen von einer Verletzung der Rechte von Arbeitnehmern, politischen Oppositionellen und indigenen Völkern über den Verstoß gegen das Verbot der Kinderarbeit bis zu Um-

 Für staatseigene Unternehmen formulieren die UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP) vier besondere Schutzpflichten, sie fallen freilich auch unter die Respektpflicht als zweiter Säule der UNGP, vgl. Backer (2020), S. 238 ff. 5  Zur abweichenden Vorstellung vgl. Wettstein (2022), S. 110 ff. 6  Für die EU-Grundrechte-Charta hat der EuGH partiell auch eine Horizontalwirkung unter Privaten anerkannt, vgl. etwa EuGH, Urt.  v.  17.04.2018,  Rs.  C-414/16, ECLI:EU:C:2018:257, Rn. 76 f. – Egenberger; dazu auch Hobe und Fremuth (2023), § 13 Rn. 22. 7  Vertiefend und m. w. N. Weilert (2009), S. 883 ff.; Habersack und Ehrl (2019), S. 170 ff. 8  Zur Bindung von internationalen Organisationen an Menschenrechte vgl. Janik (2012), S. 309 ff. 9  Vertiefend Görgen (2019), S. 117 ff.; Manadhar (2019), S. 265 f.; differenzierend Weilert (2009), S. 902 ff. 10  Die Kommission selbst wies das Ansinnen zurück, vgl. dazu Wettstein (2022), S. 16 f.; kritisch zur Initiative auch Ruggie (2020), S. 70 f. Der Vorschlag ist abrufbar unter: https://digitallibrary. un.org/record/501576, letzter Zugriff 30.11.2022. 11  Third Revised Draft v. 17.08.2021. https://www.ohchr.org/sites/default/files/LBI3rdDRAFT.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 12  Stöbener de Mora (2018), S. 963; Manadhar (2019), S. 276 f. 13  Dagegen auch Görgen (2019), S. 120 ff. 14  Z.  B Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment Nr.  24, Rn.  14 spricht von „abuses of […] rights“; Manadhar (2019), S. 264 f. 15  Zu unterschiedlichen Ansätzen der ethischen, rechtlichen und pragmatischen Begründung einer menschenrechtlichen Verantwortlichkeit vgl. Wettstein (2022), S. 103 ff. 4

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weltschädigungen.16 Sie betreffen nicht nur Hochrisikobereiche17 und erhielten jüngst durch das spektakuläre und i. E. gescheiterte Verfahren gegen das Textilunternehmen KIK als Großabnehmer wegen des Brandes in der Produktionsstätte ei­ nes Partnerunternehmens in Pakistan mit hunderten Toten und Verletzten ­Aufmerksamkeit.18 Ebenso unstreitig ist, dass Staaten im Rahmen ihrer Pflichten­ trias, Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu erfüllen,19 Menschenrechte auch gegenüber Unternehmen operationalisieren und durchsetzen müssen. Darauf basieren die UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP), die vom Sonderberichterstatter John Ruggie erarbeitet und 2011 von der UN-Generalversammlung angenommen worden sind.20 Neben der Pflicht, Menschenrechte zu achten (respect) und zu schützen (protect), betonen sie als nicht verbindliches Soft Law die weitere Pflicht, effektive Rechtsschutz- und Abhilfemöglichkeiten (remedy) vorzusehen.21 Diese Pflichten treffen zunächst die Staaten, allerdings sollen auch Unternehmen Menschenrechte respektieren und eigene Abhilfeverfahren vorsehen.22 Während Ruggie insoweit noch von einer bloßen sozialen Norm und Erwartung ausging,23 streitet eine rezente Entwicklung zugunsten einer rechtlichen Pflicht der Unternehmen, Menschenrechte jedenfalls zu respektieren.24 Die UNGP enthalten auch die Vorstellung, dass Unternehmen menschenrechtliche Sorgfaltspflichten erfüllen sollen.25 Solche werden etwa durch die Leitlinien der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) für multinationale Unternehmen zunächst allgemein, aber auch zunehmend sektoral konkretisiert,26 und stellen zudem den zentralen Regelungsansatz des UN-LBI dar.27 Im Besonderen geht es um die Frage, unter welchen Voraussetzungen Unternehmen in ihren Heimatstaaten für die Beeinträchtigung von Menschenrechten (und auch der Umwelt) durch Tochterunternehmen und andere Geschäftspartner in ihren Wertschöpfungs- und Lieferketten im Ausland verantwortlich gemacht werden können. Dass der Fokus dabei auf in Staaten des globalen Nordens domizilierte Unter Vertiefend Wettstein (2022), S. 77 ff.  Ein solcher Bereich stellt etwa die extractive industry dar, vgl. Fremuth (2021), S. 157 ff. 18  LG Dortmund, 7 O 95/157, BeckRS 2019, 388, Rn. 20 ff.; OLG Hamm, 9 U 44/19, NJW 2019, 3527 ff. 19  Dazu Fremuth (2020), S. 18 f. 20  OHCHR, https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/publications/guidingprinciplesbusinesshr_en.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 21  UNGP 1–9, 25–28, 31; 29–31. 22  UNGP 11–24. 23  Ruggie (2013), S. 90 ff.; Ruggie (2020), S. 75 ff. 24  Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment 24, Rn. 5; ebenso International Labour Organisation, Nr. 8 Tripartite declaration of principles concerning multinational enterprises and social policy; Wettstein (2022), S. 129 f. 25  UNGP 17–21. 26  https://mneguidelines.oecd.org/OECD-leitfaden-fur-die-erfullung-der-sorgfaltspflicht-fur-verantwortungsvolles-unternehmerisches-handeln.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022; für sektorale Konkretisierung vgl. http://mneguidelines.oecd.org/sectors/, letzter Zugriff 30.11.2022. 27  Art. 4–7. 16 17

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nehmen liegt, ist der Annahme geschuldet, dass der Menschenrechtsschutz in Staaten des globalen Südens vielfach unzureichend sei und governance gaps bestünden.28 Nicht nur könnten Unternehmen vielfach zwischen unterschiedlichen Jurisdiktionen die ihnen besonders genehmen wählen und damit für ein möglichst geringes Schutzniveau optieren (forum shopping und Gefahr eines race to the bottom); auch wird in diesem Kontext erwähnt, dass sie Umsätze lukrierten, die das Jahresbudget mancher Staaten überschreiten. Damit hätten sie in Staaten, die auf Investitionen angewiesen sind, erhebliche Verhandlungsmacht bis hin zu einem Erpressungspotenzial hinsichtlich der Abwehr einer effektiven Durchsetzung von Menschenrechten. Aus der ökonomischen, politischen und gesellschaftlichen Macht der Unternehmen, aber auch dem Nutzen, den sie aus der Globalisierung ziehen, soll deren Verantwortung erwachsen, Menschenrechte nicht zu verletzen, vielmehr positiv zu deren Schutz beizutragen („with power comes responsibility“).29 Zwar haben sich Unternehmen wiederholt freiwillig zum Schutz von Menschenrechten und Umwelt verpflichtet, etwa im Rahmen des im Jahr 2000 gestarteten UN Global Compact (UNGC), der auf zehn Prinzipien (Arbeitnehmer- und Menschenrechte, Umweltschutz und Korruptionsbekämpfung) basiert; dies wird indes zunehmend als unzureichend betrachtet. Prominent hat Milton Friedman noch 1970 argumentiert, dass „there is one and only one social responsibility of business – to use its resources and engage in activities designed to increase its profits so long as it stays within the rules of the game […]“.30 Selbst wenn sich freilich begründen lässt, dass ethisches Verhalten Unternehmen ökonomisch nachhaltiger und erfolgreicher macht und dies zudem der Gesamtwirtschaft dient,31 formulieren die Erwartungen in vielen Gesellschaften mittlerweile eine verstärkte soziale und ökologische Verantwortung von Unternehmen. Im Folgenden wird untersucht, wie Gesetzgeber dies durch Sorgfaltspflichten in die Sprache des Rechts transponieren sowie welche Entwicklungstendenzen und Muster sich dabei abbilden. Dazu werden ausgewählte Bestimmungen, mit Fokus auf dem deutschen Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten (LkSG)32 und dem Kommissionsvorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit und zur Änderung der Richtlinie (EU) 2019/1937 (Directive on corporate sustainability due diligence, CSDD-RL-E),33 skizziert und anschließend bewertet.

 Wettstein (2022), S. 1 ff.; Manadhar (2019), S. 268.  Hornkohl (2020), S. 129 ff.; Habersack und Ehrl (2019), S. 161 f.; Manadhar (2019), S. 262 ff. 30  New York Times v. 13.09.1970, S. 17. 31  Altman (2020), S. 20 ff.; vgl. auch Walden (2020), S. 58 f. zur Berücksichtigung von sozialen und ökologischen Aspekten im Rahmen der Business Judgement Rule de lege lata. 32  BGBl. v. 22.07.2021, I Nr. 46, S. 2959. 33  COM(2022) 71 final v. 23.02.2022; zur Frage der Kompetenz und Rechtsformwahl vgl. Rühl und Knauer (2022), S. 114 (Verordnung statt Richtlinie); Hübner et al. (2022), S. 644. 28 29

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2 Von der sozialen Erwartung zum Recht: Vergleichende Betrachtung der zunehmenden Sorgfaltspflichten von Unternehmen Unter der Prämisse, dass Unternehmen auch ohne unmittelbare Bindung an Menschenrechte diese gleichwohl beeinträchtigen können und die freiwillige Selbstregulierung nicht ausreicht, um diesbezüglich Abhilfe zu schaffen,34 werden Staaten und die EU zunehmend regulatorisch aktiv.35 Aus der Corporate Social Responsibility wird damit Compliance im engeren Sinn, d. h. an die Stelle freiwilliger Selbstregulierung zur Erzielung positiver sozialer Wirkung treten entsprechende Rechtspflichten.36 Diese bestehen insbesondere in der Auferlegung von Sorgfaltspflichten in Liefer- und Wertschöpfungsketten, wobei sich in deren Ansehung eine Tendenz der Verschärfung und Erweiterung abzeichnet.

2.1 Die Schutzgüter 2.1.1 Zur Anerkennung der Nachhaltigkeit als umfassendes Konzept Eine Erweiterung lässt sich bereits hinsichtlich der Schutzgüter verzeichnen. Die Schaffung von Sorgfaltspflichten erfolgt als Umsetzung der UNGP, um Unternehmen auf menschenrechtliche Standards zu verpflichten.37 Dieses Ziel wird zunehmend mit Umwelt- und Klimaschutzaspekten im Sinne eines umfassenden Nachhaltigkeitsverständnisses verschränkt. Die Prinzipien des UNGC nennen Menschen- und Arbeitnehmerrechte sowie die Korruptionsbekämpfung noch neben umweltrechtlichen Prinzipien. Schon der letzte Entwurf des UN-LBI verlangt indes Respekt vor der Umwelt und dem Klima, subsumiert das Recht auf eine sichere, saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt unter den allgemeinen Begriff des Menschenrechtsverstoßes, garantiert ökologische Sanierungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen und verpflichtet den Staat auch zum Schutz der Umwelt; korrespondierend sollen Unternehmen verpflichtet werden, im Rahmen der Sorgfaltspflicht eine Untersuchung der Auswirkungen ihrer Wirtschaftsaktivitäten auf Umwelt und Klimawandel vorzunehmen sowie darüber zu berichten.38  So stellt das LkSG etwa eine Reaktion darauf dar, dass nach dem deutschen Nationalen Aktionsplan erwartet wurde, dass sich 50 % der größeren Unternehmen Sorgfaltspflichten auferlegen, dem aber nur 13 bis 17  % nachkamen, vgl. Dohrmann (2021), S.  266; Stöbener de Mora und Noll (2021a), S. 1238 f.; Bundesregierung, BT-Drs. 19/28649, S. 23; Ausschusses für Arbeit und Soziales, BT-Drs. 19/30505, S. 21; ähnlich die Kommission, Begründung CSDD-RL-E, S. 2 f. 35  Zur Geschichte und Entwicklung des Verhältnisses zwischen Wirtschaft und Menschenrechten vgl. Wettstein (2022), S. 11 ff. 36  Zum nicht abschließend geklärten Verhältnis zwischen Compliance und Corporate Social Responsibility vgl. etwa Spießhofer (2018), S. 441 ff.; Mende (2017), S. 416 ff. 37  Zur Human Rights Due Diligence nach den UNGP 17 ff. vgl. Taylor (2020), S. 88 ff. 38  Vgl. Art. 1.2; 4.2 lit. c; 5.2; 6.4 lit. a, e. 34

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Diesen Ansatz verwirklicht bereits die französische loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre (loi de vigilance, LdV)39 und verlangt, dass Unternehmen nicht allein Gefahren für Menschenrechte, sondern auch allfällige Umweltzerstörungen in ihren Überwachungsplan aufnehmen und diesen sorgfältig zwecks Prävention und Minimierung von Risiken beachten. Weitergehend definiert das LkSG, unter welchen Voraussetzungen Verstöße gegen relevante umweltbezogene Risiken vorliegen und stellt dies neben die menschenrechtsbezogenen Risiken und Verstöße.40 Indes spricht § 2 Abs. 1 nur in Ansehung der Menschenrechtsübereinkommen von geschützten Rechtspositionen, was den subjektiv-rechtlichen Charakter des menschenrechtlichen Schutzes unterstreicht. Freilich könnte eine fortschreitende evolutive Auslegung der genannten Menschenrechtsverträge in Bezug auf umweltbezogene Schutzansprüche41 vermittelt über die menschenrechtliche Auffangklausel des § 2 Abs. 2 Nr. 12 dazu führen, dass der Kreis der beachtlichen umweltbezogenen Risiken noch erweitert wird. Den Begriff der Nachhaltigkeit verwendet das LkSG selbst nicht, wohingegen ihn der CSDD-RL-E zum Titel erhebt und bestimmte Unternehmen nicht nur zum Schutz der Umwelt und der Menschenrechte verpflichtet, sondern sie auch zur Einhaltung des 1,5-Grad-Ziels anhält (Art.  15). Darin zeigt sich ein umfängliches Nachhaltigkeitskonzept, das neben einer ökologischen und ökonomischen auch eine durch Menschenrechte konkretisierte soziale Dimension aufweist.42 Dies kommt jüngst in Art. 3 lit. c i. V. m. Art. 18 der Taxonomie-VO,43 welche die Wahrung menschenrechtlicher Mindeststandards als Maßstab für die Bestimmung der Nachhaltigkeit einer Investition anerkennt, zum Ausdruck. Diese Verschränkung findet sich auch international, etwa in den Sustainable Development Goals44 oder der jüngst erfolgten Anerkennung eines Rechts auf eine saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt durch die UN-Generalversammlung, die insbesondere auch Wirtschaftsunternehmen zu weiteren Anstrengungen auffordert.45 Gegen die Verbindung des Schutzes von Umwelt, Klima und Menschenrechten lässt sich grundsätzlich nichts erinnern; dies schon ob ihrer Interdependenz, die etwa in den grund- und menschenrechtlich fundierten Pflichten zum Umweltschutz in der Judikatur des EGMR46 und  Loi no 2017-399 v. 27.03.2017, Journal Officiel de la République Française v. 28.03.2017.  § 2 Abs. 2–4 i. V. m. Anlage. 41  Vgl. dazu etwa die umweltschutzbezogene Judikatur des EGMR, die dieser ohne ausdrückliche Grundlage in der EMRK elaboriert hat, EGMR, Urt. v. 09.12.1994, López Ostra v. Spain, Nr. 16798/90, Rn. 51 ff.; im Überblick EGMR, Guide to the case-law of the European Court of Human Rights  – Environment v. 31.08.2022. https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Environment_ENG.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 42  Vgl. OECD-Leitsätze (2011), II.A.1; Benedikt (2013), S. 11 m. w. N. zu Begriffselementen. 43  Verordnung (EU) 2020/852 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2020 über die Einrichtung eines Rahmens zur Erleichterung nachhaltiger Investitionen und zur Änderung der Verordnung (EU) 2019/2088, ABl. 2020 L 198, S. 13. 44  Zu deren menschenrechtlichen Dimension vgl. etwa Collins (2018), S. 69 ff. 45  UN-Generalversammlung, A/RES/76/300 v. 28.07.2022, Rn. 1–4. 46  Vgl. EGMR, Urt. v. 09.12.1994, López Ostra v. Spain, Nr. 16798/90, Rn. 51 ff.; im Überblick EGMR, Guide to the case-law of the European Court of Human Rights  – Environment v. 31.08.2022. https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Environment_ENG.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022. 39 40

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auch dem Klimabeschluss des BVerfG47 anerkannt worden ist. Freilich ist dabei auf den juristischen Selbststand der Menschenrechte zu achten; sie dürfen nicht nur als bloßer Hebel der Durchsetzung umwelt- und klimapolitischer Ziele betrachtet werden und verlangen einen gerechten Ausgleich, falls ihre Garantien mit solchen Zielen in Konflikt geraten.48 Für Unternehmen bedeutet dies, dass sie nicht nur auf ein weitverstandenes Ziel der Nachhaltigkeit verpflichtet werden, sondern womöglich auch einen Ausgleich von Ziel- und Interessenkonflikten vornehmen müssen. 2.1.2 Zur Konkretisierung der Schutzgüter und deren Bestimmtheit Gerade auch ob des Ziels, Schutz im Rahmen transnationalen Wirtschaftens zu garantieren, werden die Sorgfaltspflichten auf völkerrechtliche Verträge zum Schutz von Menschenrechten und Umwelt49 gestützt. Jene zwischenstaatlichen Verpflichtungen erlangen dadurch für private Akteure Verbindlichkeit, wobei nicht maßgeblich ist, ob auch der Staat, in dem es zu Risiken oder Beeinträchtigungen kommt, die entsprechenden Verträge ratifiziert hat.50 Diese Emanzipation vom völkerrechtlichen Konsensprinzip atmet durchaus den Geist von Weltgesetzgebung,51 die Unternehmen vor die Herausforderung stellt, dass insbesondere Menschenrechte meist sehr allgemein und vage formuliert sind52 und der Konkretisierung durch Gesetzgebung und Rechtsprechung bedürfen,53 die zudem in Ermangelung eines Weltmenschenrechtsgerichtshofs je nach Rechts- und Kulturraum erheblich divergieren kann. Dem versuchen das LkSG und der CSDD-RL-E zu begegnen, indem sie nicht allein auf völkerrechtliche Verträge verweisen, sondern mögliche Verstöße konkretisieren54 – darin unterscheiden sie sich von der LdV, die „Menschenrechte und Umwelt“ nur abstrakt benennt. Mitunter bleiben aber auch diese Konkretisierungen noch recht vage, sodass der Vorwurf mangelnder Bestimmtheit regelmäßig erhoben wird55 und gerade auch in Ansehung der (rein menschenrechtlichen) ­Auffangtatbestände56 gerechtfertigt erscheint.57 Bis Behörden und Gerichte zur Klärung beigetragen haben, müssen  BVerfGE 157, 30.  Denkbar etwa, wenn das Land indigener Völker zugunsten von Windparks enteignet werden soll. 49  Bemerkenswert ist freilich, dass der CSDD-RL-E das Pariser Abkommen nur in den Erwägungen (8., 50.) und Art. 15 erwähnt, in der Anlage aber darauf nicht verweist. 50  Vgl. auch § 7 Abs. 3 S. 2 LkSG; Grabosch und Schönfelder (2021), S. 490. 51  Ähnlich wohl auch Bomsdorf und Blatecki-Burgert (2022), S. 141. 52  Bomsdorf und Blatecki-Burgert (2020), S. 43. 53  Nach Bundesregierung, BT-Drs. 19/28649, S. 34 ist die Auslegung u. a. durch Vertragsorgane hinreichend konkretisiert; das erscheint indes zweifelhaft, da die spezifische Verpflichtung von Unternehmen (bislang) nicht im Fokus stand. 54  § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. Anlage LkSG; Art. 3 lit. b und c i. V. m. Anlage CSDD-RL-E. 55  Giesberts (2022), S. 1497; Stöbener de Mora und Noll (2021a), S. 1241 und (2021b), S. 1291; Bettermann und Hoes (2022a), S. 699; Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 838 f.; König (2022), S. 1187 f. 56  § 2 Abs. 2 Nr. 12 LkSG; Anlage 1. Teil Nr. 21 CSDD-RL-E. 57  Nietsch und Wiedmann (2022), S. 128; demgegenüber fordert Krebs (2021), S. 399 eine Generalklausel auch für umweltbezogene Sorgfaltspflichten. 47 48

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Unternehmen daher bereits auf dieser Stufe besondere Vorsicht walten lassen und sich in der EU bis zu einer allfälligen autoritativen Entscheidung des EuGH mit womöglich unterschiedlichen nationalen Gerichtsentscheidungen ausei­nandersetzen. Hinzukommt, dass der CSDD-RL-E hinsichtlich der erfassten Abkommen über das LkSG hinausgeht, was die Unsicherheiten für Unternehmen noch erhöht.58

2.2 Vom sektoralen zum allgemeinen Pflichtenansatz Eine Erweiterung der Unternehmensverantwortlichkeiten ergibt sich zudem daraus, dass künftig nicht mehr nur sektorale, sondern allgemeine Pflichten begründet werden. Gefahrenspezifische Berichtspflichten in Europa sieht seit 2015 bereits der Modern Slavery Act im Vereinigten Königreich vor,59 der nach einer Erweiterung durch das Innenministerium von Unternehmen auch verlangt, dass sie offenlegen, welche Gefahren sie in ihrer Lieferkette identifiziert und welche Maßnahmen sie zur Verhinderung ergriffen haben. Dabei bezieht sich das Gesetz als eines der ersten seiner Art auf moderne Formen der Sklaverei (einschließlich Kinderarbeit) und den Menschenhandel, wobei es durch die Lieferkettentransparenz die Pflichten der Unternehmen auch exterritorialisiert. Damit knüpft das Gesetz an den Transparency in Supply Chains Act of 2010 an,60 der in Kalifornien erlassen worden ist, um Transparenz über die Maßnahmen, die Unternehmen zur Bekämpfung von moderner Sklaverei und Menschenhandel getroffen haben, herzustellen und damit informierte Entscheidungen der Verbraucher zu ermöglichen. Diese Gesetze haben einen Nachahmer in Australien gefunden, wo der Modern Slavery Act 2018 mit Wirkung zum 1. Jänner 2019 in Kraft getreten ist.61 Ebenfalls sektoral ist der Ansatz, den die Niederlande mit einem Gesetz zur Bekämpfung der Kinderarbeit in den Lieferketten, das 2022  in Kraft treten soll, gewählt haben;62 allerdings wurde Ende 2021 ein ­parlamentarischer Prozess gestartet, der in eine umfängliche human rights due diligence obligation münden soll.63 Bislang nicht erfolgreich war die Initiative, in Ös Bettermann und Hoes (2022a), S. 699.  UK Public General Acts 2015 c. 30 Part 6 Section 54. 60  Senate Bill No. 657, Chapter 556. 61  Modern Slavery Act 2018, No. 153, 2018, An Act to require some entities to report on the risks of modern slavery in their operations and supply chains and actions to address those risks, and for related purposes. 62  Wet van 24 oktober 2019 houdende de invoering van een zorgplicht ter voorkoming van de levering van goederen en diensten die met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen (Wet zorgplicht kinderarbeid), Staatsblad 2019, S. 401. 63  Minister für Außenhandel und Entwicklung De Bruijn (2021), Mandatory due diligence: Building blocks for effective and ambitious European due diligence legislation. https://media.business-humanrights.org/media/documents/mandatory-due-diligence_.pdf, letzter Zugriff 30.11.2022; Anfang November 2022 wurde ein Gesetzesvorschlag eingebracht, vgl. https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/netherlands-six-political-parties-submit-bill-on-mandatory-due-diligence-to-parliament/, letzter Zugriff 30.11.2022. 58 59

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terreich eine Sorgfaltspflicht von Importeuren und Händlern im Bereich der Textilwirtschaft bezüglich Verstöße gegen das Zwangs- und Kinderarbeitsverbot in den Produktions- und Lieferketten einzuführen.64 Die Initiative sieht neben Sorgfaltsund Dokumentationspflichten auch ein Verbandsklagerecht auf Unterlassung sowie eine Gewinnabschöpfungsmöglichkeit vor. Einen sektoralen Ansatz verfolgt auch die EU in Ansehung der Konfliktminerale-Verordnung aus 2017,65 mit der ab dem 1. Jänner 2021 EU-Importeuren von bestimmten Mineralen und Erzen (darunter Zinn, Tantal, Wolfram und Gold) aus Konflikt- und Hochrisikogebieten gewisse Sorgfaltspflichten in der Lieferkette auferlegt werden; damit wird das Ziel verfolgt, die Finanzierung von Parteien bewaffneter Konflikte langfristig zu kappen.66 Dies lehnt sich an den Dodds-Frank-Act in den USA67 aus 2010 an, der Berichts- und Publizitätspflichten für Konfliktminerale normiert, allerdings einen begrenzteren räumlichen Fokus (Kongo und Nachbarstaaten) hat. Eine sanfte Abkehr vom rein sektoralen Ansatz erfolgte durch die EU im Hinblick auf nichtfinanzielle (und nichtsektorale) Berichtspflichten. Kraft der Corporate Sustainability Reporting-Richtlinie (CSR-RL)68 ist seit 2017 vorgesehen, dass große kapitalmarktorientierte Unternehmen sowie Finanzinstitute und Versicherer Angaben zu Umwelt-, Arbeitnehmer- und Sozialbelangen, zur Achtung der Menschenrechte und zur Korruptionsbekämpfung in ihre Lageberichte aufnehmen; dabei sollen sie auch auf Sorgfaltspflichten in ihren Liefer- und Wertschöpfungsketten eingehen.69 Allerdings ist dies insoweit noch freiwillig, als ein Unternehmen auch angeben kann, dass es nichts unternimmt, dafür aber eine Begründung anbieten muss,70 womit die Richtlinie auf marktbasierte Anreize, d. h. das Reputationsinte­ resse der Unternehmen und Verbraucherentscheidungen abstellt. Eine erhebliche ­Erweiterung dieser Richtlinie in Ansehung betroffener Unternehmen sowie der Berichtspflichten und Verantwortlichkeiten wurde von der Kommission vorgeschlagen,71 Rat und Parlament haben sich darauf im Sommer 2022 politisch verständigt.72

 Initiativantrag, Bundesgesetz, mit dem ein Gesetz zur Einhaltung unternehmerischer Sozialverantwortung (Sozialverantwortungsgesetz – SZVG) erlassen wird, 579/A XXVII. 65  Verordnung (EU) 2017/821 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.05.2017 zur Festlegung von Pflichten zur Erfüllung der Sorgfaltspflichten in der Lieferkette für Unionseinführer von Zinn, Tantal, Wolfram, deren Erzen und Gold aus Konflikt- und Hochrisikogebieten, ABl. 2017 L 130, S. 1. 66  Vertiefend Teicke und Rust (2018), S. 39 ff. 67  United States Statutes at Large, Public Law 111–203, Title 15, Sec. 1502. 68  Richtlinie 2014/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2014 zur Änderung der Richtlinie 2013/34/EU im Hinblick auf die Angabe nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen durch bestimmte große Unternehmen und Gruppen, ABl. 2014  L 330, S. 1. 69  Art. 19a Abs. 1 UAbs. 1 RL CSR-RL. 70  Art. 19a Abs. 1 UAbs. 2 RL CSR-RL. 71  Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 2013/34/EU, 2004/109/EG und 2006/43/EG und der Verordnung (EU) Nr. 537/2014 hinsichtlich der Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen, COM(2021) 189 final; vertiefend dazu Renner (2022), S. 793 f.; Müller et al. (2021), S. 1323 ff. 72  Rat der EU, Pressemitteilung v. 21.06.2022. 64

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Weiter reichen Gesetze, die Unternehmen bestimmte Sorgfaltspflichten in ihren Liefer- und Wertschöpfungsketten hinsichtlich des Schutzes von Menschenrechten allgemein und zwingend auferlegen. Als eine der ersten dazu erlassenen Regelungen gilt die seit 2017 in Kraft befindliche französische LdV, die größere Unternehmen verpflichtet, eine Risikoanalyse und einen Überwachungsplan bezüglich potenzieller Gefährdungen von Menschenrechten und der Umwelt zu etablieren sowie präventive Maßnahmen zu ergreifen; zur Absicherung dieser Pflichten ist eine zivilrechtliche Haftung vorgesehen.73 Demgegenüber ist erst im November 2020 die Konzernverantwortungsinitiative in der Schweiz, die eine Sorgfaltspflicht für Unternehmen hinsichtlich des auch exterritorialen Menschenrechtsschutzes sowie eine Haftung etablieren wollte, am fehlenden Ständemehr gescheitert.74 Dort wird der parlamentarische Gegenvorschlag in Kraft treten, der sich weitgehend auf allgemeine Offenlegungspflichten nichtfinanzieller Informationen (Transparenz) beschränkt und Sorgfaltspflichten nur sektoral in Ansehung von Konfliktmineralen sowie von Kinderarbeit etabliert.75 Zum 1. Juli  2022 ist in Norwegen ein Lieferkettengesetz (norw. TransparenzG) in Kraft getreten,76 das größere Unternehmen auf die Einhaltung von Sorgfaltspflichten in Übereinstimmung mit den OECD-­Leitlinien verpflichtet und Transparenz, etwa durch ein Recht auf Information für jede Person, garantieren soll. Zum 1. Jänner 2023 wird auch das deutsche LkSG in Kraft treten, das ebenfalls allgemeine und nichtsektorale Sorgfaltspflichten in den Lieferketten etabliert. Der im Februar 2022 vorgelegte Kommissionsvorschlag für eine CSDD-RL dürfte noch kontroversiell verhandelt werden, sodass ein Inkrafttreten der Richtlinie gegenwärtig nicht bestimmbar ist; der politische Sukkurs sollte aber ausreichen, damit die Richtlinie in den nächsten Jahren in Kraft treten und im Rahmen einer Frist die EU-Mitgliedstaaten zur unionsweiten Umsetzung verpflichten wird.

2.3 Der personelle und territoriale Anwendungsbereich Hinsichtlich des personellen und territorialen Anwendungsbereichs liegen den jüngeren Rechtsakten insbesondere zwei Erwägungen zugrunde: Zunächst sollen vorrangig große Unternehmen erfasst werden, da ihnen der zu erwartende erhebliche Ressourcenaufwand zumutbar erscheint, wohingegen eine Privilegierung von Klein-

 Art. L. 225-102-5 C; vertiefend Nasse (2022), S. 177 ff.  NZZ v. 29.11.2020, Das Volk sagt knapp Ja zur Konzernverantwortungsinitiative – die Stände aber lassen sie scheitern. https://www.nzz.ch/schweiz/abstimmungen-live-konzernverantwortungsinitiative-scheitert-ld.1588707, letzter Zugriff 30.11.2022. 75  Schuerch und Biggoer (2021), S. 102 ff. 76  Lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (Act relating to enterprises’ transparency and work on fundamental human rights and decent working conditions (Transparency Act)). https://lovdata.no/dokument/NLE/ lov/2021-06-18-99, letzter Zugriff 30.11.2022. 73 74

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stunternehmen, kleinerer oder mittlerer Unternehmen (KMU)77 beabsichtigt wird.78 Weiters sollen aber auch größere Unternehmen im Verhältnis zu anderen (ausländischen) Unternehmen möglichst keine Wettbewerbsnachteile erfahren.79 Hinsichtlich des Anwendungsbereichs verlangt Art. L. 225-102-4 LdV, dass ein inländisches Unternehmen mindestens 5000 Arbeitnehmer im Inland oder ein transnational operierendes Unternehmen in seinen französischen und ausländischen Filialen mindestens 10.000 Beschäftige haben muss. Diesbezüglich hat indes der Conseil Constitutionnel klargestellt, dass die LdV nur auf Unternehmen mit Hauptsitz im Inland Anwendung finden kann.80 Der Schwellenwert nach § 1 Abs. 1 LkSG liegt zunächst bei mindestens 3000, ab 2024 dann 1000 Arbeitnehmern; dies gilt auch für ausländische Unternehmen, die über eine Zweigniederlassung im Inland verfügen. Art.  2 Abs.  1 CSDD-RL-E erfasst mitgliedstaatliche Unternehmen, die mehr als 500 Mitarbeiter beschäftigen und einen weltweiten Jahresnettoumsatz von mehr als 150 Mio EUR erzielt haben. Unternehmen in Risikobereichen (u. a. Textil, Landwirtschaft, Rohstoffe, aber auch Nahrung) werden bereits erfasst, wenn sie mehr als 250 Mitarbeiter und einen Umsatz von über 40 Mio EUR erzielt haben, wobei die Hälfte in den Risikobereichen generiert worden sein muss. Unternehmen aus Drittländern sollen der CSDD-RL unterstehen, wenn sie mehr als 150 Mio EUR im EU-Binnenmarkt generiert haben sowie wenn sie dort mehr als 40 Mio EUR generiert haben, aber davon 50 % des weltweiten Jahresnettoumsatzes in mindestens einem der Risikobereiche (Abs. 2)81 – auf die Arbeitnehmerzahl kommt es in diesen Fällen nicht an. Das Abstellen des RL-E nicht (allein) auf Arbeitnehmerzahlen, sondern auch auf Umsätze, ist freilich geeignet, leistungsfähige Unternehmen besser zu identifizieren, mag auch der Umsatz im Unterschied zum Gewinn nicht abschließend über deren ökonomische Potenz Auskunft geben können. Womöglich vermag dies auch zu verhindern, dass Unternehmen Mitarbeiter freistellen, nur um unter den Arbeitnehmergrenzen zu bleiben, wobei dieser Schwellenwert in den letzten Jahren kontinuierlich abgesenkt worden ist. Der RL-E begegnet zugleich der Befürchtung, dass die gewünschte Privilegierung von nicht erfassten KMU daran scheitern könnte, dass pflichtgebundene Unternehmen ihre Verantwortung an diese vertraglich w ­ eiterreichen, was durchaus dem Ziel der Sorgfalt in Liefer- und Wertschöpfungsketten entspricht.82 Er verlangt, dass entsprechende Vertragsklauseln fair, angemessen und nichtdiskriminierend ausgestaltet werden, sieht die Unternehmen an verschiedenen Stellen in der Pflicht, Unterstützungsmaßnahmen vorzunehmen83 und erlaubt es den Staaten, KMU auch finanziell zu unterstützen.84 Ob es in der Praxis KMU im Rahmen von Abhängigkeitsverhältnissen  Vgl. Art. 3 lit. i CSDD-RL-E.  Begründung CSDD-RL-E, S. 18 f., 29. und 47. Erwägungsgrund; kritisch dazu Grabosch (2022), S. 244 f. unter Verweis auf die weiterreichenden UNGP. 79  Begründung CSDD-RL-E, S. 14 f. 80  Décision du Conseil Constitutionnel, no 2017-750-DC, 23.03.2018, Rn. 3. 81  Kritisch zur Privilegierung großer Unternehmen Hübner et al. (2022), S. 645 f. 82  Vgl. § 6 Abs. 4 Nr. 2 auch i. V. m. § 9 Abs. 3 Nr. 2 LkSG; Art. 8 Abs. 3 lit. c; Abs. 4 CSDD-RL-E. 83  Art. 7 Abs. 2 lit. d, Abs. 4 UAbs. 2; Art. 8 Abs. 3 lit. e und Abs. 5 UAbs. 2. 84  Art. 14 Abs. 2. 77 78

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zu ökonomisch überlegenen Unternehmen gelingen wird, diese Schutzbestimmungen auch wirklich geltend zu machen, begegnet freilich Zweifeln; dies neben Wettbewerbsnachteilen, die sich für sie ohnehin ergeben könnten.85 Schließlich dürfte der größere, weil insbesondere auf eine Niederlassung in der EU verzichtende territoriale Radius des CSDD-RL-E den europäischen Unternehmen dienen. Die Richtlinie soll nicht allein einer Rechtszersplitterung innerhalb der EU begegnen und insoweit ein level playing field schaffen; auch gegenüber ausländischen Unternehmen erhöht sie die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen, indem sie vergleichbare Bedingungen schafft.86 Die Nutzung des Binnenmarktes als Hebel für die Formulierung sozialer Erwartungen an Unternehmen ist nach dem Auswirkungsprinzip zulässig87 und kann gleiche Bedingungen jedenfalls in Ansehung von Unternehmen leisten, die auf diesem tätig werden. Darin und in der Möglichkeit der EU, aufgrund der Relevanz ihres Marktes auch globale Standards zu setzen, erkennen Literaturstimmen den Vorteil des europäischen Ansatzes.88 Die EU-Kommission schätzt, dass 4000 ausländische Unternehmen gegenüber 13.000 EU-Unternehmen erfasst werden.89 Damit lassen sich globale Wettbewerbsverzerrungen innerhalb des erweiterten, wenngleich weiterhin auf einen Binnenmarktbezug beschränkten Radius nicht gänzlich vermeiden, aber zumindest reduzieren.90 Gegenwärtig werden in Frankreich und Deutschland Unternehmen ohne inländischen Sitz, die Waren und Dienstleistungen anbieten, nicht erfasst, was zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann;91 sie können nur im Rahmen der Weitergabe von Sorgfaltspflichten durch betroffene Unternehmen mittelbar verpflichtet werden.

2.4 Die Konkretisierung der Sorgfaltspflichten Hinsichtlich der Sorgfaltspflichten kristallisiert sich ein vergleichbarer Ansatz der unterschiedlichen Rechtsakte heraus:92 Deren Ziel ist es, dass Unternehmen tatsächliche oder potenzielle menschenrechtliche oder umweltbezogene Risiken erkennen,  König (2022), S. 1189.  Offen bleibt dabei allerdings, welches nationale Recht Anwendung finden soll, vgl. Bettermann und Hoes (2022a), S. 698. 87  Zur staatlichen Jurisdiktion in Bezug auf transnationale Wirtschaftsregulierung Cassel (2020), S. 198 ff., zum Auswirkungsprinzip S. 203 f.; vgl. auch Begründung CSDD-RL-E, S. 19 f.; kritisch in Ansehung des Umsatzes aus Geschäftstätigkeiten außerhalb der EU Lutz-Bachmann et  al. (2022), S. 836 f.; iE zustimmend Jung (2022), S. 119. 88  Rühl (2021), S. 67; Heil (2022), S. 443; Dohrmann (2021), S. 272; Hübner et al. (2022), S. 646. 89  Begründung CSDD-RL-E, S. 20. 90  Zur verbleibenden Privilegierung EU-ausländischer Unternehmen König (2022), S. 1186 f. 91  Dohrmann (2021), S. 269; Giesberts (2022), S. 1497 f. 92  Vgl. nur §§ 3–10 LkSG; Art. 4–11; 15 CSDD-RL-E; ähnlich, wenn auch deutlich knapper Sektion 4 norw. TransparenzG. Zu den Unterschieden zwischen LkSG und CSDD-RL-E vgl. Nietsch und Wiedmann (2022), S. 129; Bettermann und Hoes (2022a), S. 699, die zumindest von einer vergleichbaren Logik ausgehen; Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 837 ff.; allgemein zur Human Rights Due Dilligence vgl. Wettstein (2022), S. 142 ff. 85 86

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sie diese gewichten und priorisieren; sowie dass sie Risiken und Verletzungen vermeiden, minimieren, beenden und gegebenenfalls realisierte Risiken ausgleichen. Nach Art. 15 CSDD-RL-E soll für große Unternehmen zudem noch als selbstständige Verpflichtung – außerhalb des Sorgfaltspflichtenregimes –93 eine Bindung an die Einhaltung des 1,5-Grad-Ziels erfolgen.94 Dazu müssen betroffene Unternehmen Sorgfaltspflichten in ihre Unternehmenspolitik aufnehmen und etwa eine Grundsatzerklärung über ihre Strategie abgeben; sie müssen ein Risikomanagement einrichten, eine Risikoanalyse vornehmen und daran anschließend Strategien zur Vermeidung ergreifen. Sofern eine Verletzung unmittelbar bevorsteht oder eingetreten ist, müssen die Unternehmen Abhilfemaßnahmen ergreifen (wozu auch die Zahlung von Schadensersatz und finanzieller Entschädigung zählen kann)95 und die Verletzungen beenden oder zumindest die negativen Auswirkungen minimieren. Diesbezüglich erwartet etwa § 7 Abs. 1 LkSG im eigenen Geschäftsbereich im Inland eine Beendigung der Verletzung (S. 3), im Ausland indes nur „in der Regel“ eine Beendigung (S. 4); unmittelbare Zulieferer müssen ein Konzept zur Beendigung oder Minimierung (gemeinsam) erarbeiten (Abs. 2). Ein Abbruch der Geschäftsbeziehung wird nur im Falle einer sehr schwerwiegenden Verletzung, wenn keine Abhilfe erzielt werden konnte und mildere Mittel nicht zur Verfügung stehen, verlangt (Abs.  3). Wenn negative Auswirkungen nicht behoben oder minimiert werden können, verlangt auch Art. 8 Abs. 6 CSDD-­ RL-­E, dass Unternehmen keine neuen Geschäftsbeziehungen eingehen oder bestehende ausbauen; nur bei schwerwiegenden Auswirkungen sind diese in Bezug auf das nachteilige Handeln96 zu beenden (lit. b). Flankiert werden diese Pflichten durch regelmäßige oder anlassbezogene Überprüfungs- und Anpassungspflichten sowie durch Berichts- und Dokumentationspflichten. Ergänzend sehen die Rechtsakte einen unternehmenseigenen Beschwerdemechanismus vor, der insbesondere der Information des Unternehmens (auch in Ansehung von mittelbaren Zulieferern)97 dienen soll, aber freilich auch eine Anpassung der Strategie an bislang nicht bekannte Herausforderungen ermöglicht. Dies entspricht den UNGP 28–31, die auch nichtstaatliche remedies verlangen, dabei aber den Aspekt der Wiedergutmachung stärker betonen;98 dieser findet in der Forderung nach Folgemaßnahmen in Art. 9 Abs. 4 lit. a CSDD-RL-E zumindest eine Andeutung. Dabei beschränkt der RL-E die Beschwerdeführer nicht nur auf Betroffene, sondern ermächtigt auch Arbeitnehmervertretungen und einschlägig aktive  Näher dazu Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 840; von einer eigenständigen Sorgfaltspflicht ausgehend Hübner et al. (2022), S. 647. 94  Vertiefend und eher kritisch Jung (2022), S. 119 f.; Schmidt (2022), S. 1861 f.; Nietsch und Wiedmann (2022), S. 128 f. 95  Art. 8 Abs. 3 lit. a; dazu Bettermann und Hoes (2022a), S. 701. 96  Eine gänzliche Beendigung der Geschäftsbeziehung wird damit nicht verlangt, vgl. Bettermann und Hoes (2022a), S. 701. 97  § 9 Abs. 1 LkSG. 98  Vgl. Huijstee und Wilde-Ramsing (2020), S. 471 ff., auch zur Frage der Bewertung entsprechender Verfahren. 93

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Organisationen der Zivilgesellschaft.99 Betroffenen wird diese Ausdehnung der Beschwerdeführer eine Unterstützung sein, für Unternehmen ist dies gleichwohl zweischneidig: Einerseits hilft ihnen die Beteiligung weiterer Akteure, auch systematische Probleme in der Wertschöpfungskette zu erkennen, andererseits könnte dies eine Vorstufe der strategischen Prozessführung durch Organisationen darstellen.100 Bei den Sorgfaltspflichten handelt es sich grundsätzlich – mit Ausnahme etwa der Pflichten zur Abstellung des Verstoßes und gegebenenfalls dem Abbruch der Geschäftsbeziehungen  – um bloße obligation of means (Bemühenspflichten),101 d. h. die Unternehmen schulden keinen Erfolg und können sich im Falle eingetretener Verletzungen dadurch exkulpieren, dass sie belegen, ausreichende Sorgfalt eingehalten zu haben. Dies bestätigt den Charakter als Verantwortlichkeit für eigenes Fehlverhalten, es geht nicht um die Zurechnung fremden Verschuldens. Geschuldet werden dabei nur „angemessene“ oder „geeignete Maßnahmen“, die Art. 3 Abs. 2 LkSG zu definieren versucht, indem er auf Art und Umfang der Geschäftstätigkeit, Einflussmöglichkeiten sowie die typischerweise zu erwartende Schwere, Umkehrbarkeit und Wahrscheinlichkeit der Verletzung sowie die Art des Verursachungsbeitrags abstellt. Art. 3 lit. q CSDD-RL-E wendet ähnliche Kriterien an, betont aber noch stärker die Bedeutung des Einzelfalls und der Verhältnismäßigkeit (entsprechend den negativen Auswirkungen, vernünftiges Ermessen). Die Auslegung dieser recht unbestimmten102 Begriffe wird künftig von größter Bedeutung sein und Behörden wie Gerichte vor Herausforderungen stellen. Es wird sich die Frage stellen, ob sie über ausreichend Ressourcen, Expertise und prozessuale Mittel verfügen, um hochgradig globalisierte Liefer- und Wertschöpfungsketten zu analysieren und die Bedingungen vor Ort in multiplen Ländern zu überprüfen, wie es die Kriterien zur Bestimmung der Geeignetheit und Angemessenheit gebotener Maßnahmen verlangen werden. Die besondere Herausforderung für Unternehmen besteht freilich darin, dass sie in Ermangelung bestehender Rechtsprechung die Maßstäbe ihrer ­Sorgfaltspflichten nur schwerlich werden antizipieren können; neben etwa den OECD-Leitlinien und sektoralen Empfehlungen dürfte insbesondere den Leitlinien der EU-Kommission zur Konkretisierung der Sorgfaltspflichten103 künftig eine wichtige Bedeutung zukommen. Das LkSG verpflichtet die Unternehmen zur Sorgfalt vorrangig in ihrem eigenen Geschäftsbereich, einschließlich Konzerngesellschaften unter bestimmendem Einfluss, sowie in Ansehung von unmittelbaren Zulieferern, wobei hier insbesondere der vertraglichen Zusicherung der Einhaltung in der Lieferkette eine wichtige Rolle

 Art. 9 Abs. 2 lit. b und c; vgl. auch § 8 Abs. 1 S. 2 LkSG, der allgemein „Personen“ das Beschwerderecht einräumt. 100  Giesberts (2022), S. 1500 f. fürchtet auch bzgl. § 8 LkSG eine „Beschwerdeflut“. 101  Bundesregierung, BT-Drs. 19/28649, S.  2, 41; Ausschusses für Arbeit und Soziales, BT-Drs. 19/30505, S.  38; 15. Erwägungsgrund CSDD-RL-E; kritisch ob er mangelnden Bestimmtheit Burchardi (2022), S. 1468 f. 102  Bomsdorf und Blatecki-Burgert (2022), S. 143. 103  Art. 13 CSDD-RL-E. 99

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zukommen wird.104 In Ansehung mittelbarer Zulieferer werden gewisse Sorgfaltspflichten nur im Falle einer „substanziierten Kenntnis“ (tatsächliche Anhaltspunkte lassen eine Verletzung möglich erscheinen) ausgelöst,105 die aber freilich im Beschwerdeverfahren gewonnen werden kann.106 Demgegenüber bezieht sich der CSDD-RL-E neben dem eigenen Geschäftsbereich und kontrollierten Unternehmen,107 entsprechend dem Vorbild der LdV,108 auf etablierte unmittelbare und mittelbare109 Geschäftsbeziehungen in der Wertschöpfungskette, die recht vage definiert werden.110 Damit reicht der Entwurf weiter und differenziert nur vereinzelt hinsichtlich der Vermeidung und Behebung negativer Auswirkungen zwischen direkten oder indirekten Partnern;111 dies etwa in Ansehung vertraglicher Zusicherungen und deren Weitergabe in der Wertschöpfungskette, sog. Vertragskaskade,112 sowie hinsichtlich der Haftung.113 Potenziell erfolgt damit eine erhebliche Ausweitung von Sorgfaltspflichten in Ansehung der direkten und indirekten Geschäftspartner, die vom Bestehen vertraglicher Beziehungen emanzipiert wird. Dies dürfte Unternehmen in hochkomplexen, globalen Liefer- und Wertschöpfungsketten vor Herausforderungen stellen, wissen diese doch nicht ohne Weiteres, wer alles beteiligt ist und negative Auswirkungen auf Schutzgüter verursachen kann.114 Gerade wo mittelbare Zulieferer außerhalb des Kenntnis- und Steuerungsbereichs von Unternehmen liegen, ergibt die Beschränkung auf eine substanziierte Kenntnis Sinn und dürfte die Vorstellung von vertraglichen Zusicherungen in der Praxis Probleme bereiten.115 Die Bindung direkter Geschäftspartner und deren Verpflichtung zur Weitergabe erscheint als sinnvoller Ansatz, mag auch eine effektive Kontrolle schwierig sein. Der CSDD-RL-E stellt mithin auf Wertschöpfungsketten ab.116 Im Unterschied zu Lieferketten, welche die gesamte Herstellung eines Produktes und die Schritte zu Erbringung einer Dienstleistung upstream erfassen117 (wobei das LkSG in Anse-

 Bettermann und Hoes (2022a), S. 700 f. sprechen von „Standardmaßnahmen“.  § 9 Abs. 3; kritisch, da besonders engagierte Unternehmen benachteiligt würden, und eine Abweichung von den UNGP erkennend Krebs (2021), S. 397. 106  Vgl. § 5 Abs. 4 S. 2 i. V. m. § 8 Abs. 1 i. V. m. § 9. 107  Zur Erfassung interner Dienste Bettermann und Hoes (2022b), S. 689 f. 108  Näher dazu Nietsch und Wiedmann (2022), S. 127. 109  15. Erwägungsgrund CSDD-RL-E. 110  Art. 1 lit. a i. V. m. Art. 3 lit. f; kritisch Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 838; Nietsch und Wiedmann (2022), S. 136. 111  Sehr kritisch hinsichtlich der grundsätzlichen Erfassung mittelbarer Geschäftspartner DAV (2022), S. 9 ff. 112  Art. 7 Abs. 2 lit. b, Abs. 3; Art. 8 Abs. 3 lit. c, Abs. 4. 113  Art. 22 Abs. 2. 114  Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 836; Jung (2022), S. 118. 115  Schmidt (2021), S. 274. 116  Art. 3 lit. g. 117  Schall (2022), S. 787 f. 104 105

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hung des nicht näher bestimmten118 Endverbrauchers ein sehr weites Begriffsverständnis aufweist119), inkludiert dies downstream auch den weiteren Umgang mit Produkten und Dienstleistungen einschließlich z.  B. Logistik, Veräußerung, Verwendung und Entsorgung. Damit würde eine Verantwortlichkeit von Unternehmen für den gesamten Lebenszyklus eines Produktes oder einer Dienstleitung120 im Rahmen vor- und nachgelagerter Geschäftsbeziehungen begründet, was nicht nur eine erhebliche inhaltliche, sondern auch eine zeitliche Ausweitung der Sorgfaltspflichten bedeutet.121 Eine Privilegierung durch den CSDD-RL-E sollen Unternehmen der Finanzbranche erfahren,122 sie haben negative Auswirkungen nur vor der Dienstleistungserbringung zu ermitteln und schulden Sorgfalt nur in Bezug auf direkte gewerbliche Kunden mit Ausnahme von KMU;123 eine Kündigung der Vertragsbeziehung können sie unterlassen, wenn abzusehen ist, dass dem betroffenen Unternehmen erheblicher Schaden droht.124 Zudem werden bestimmte Sorgfaltspflichten für Unternehmen in Hochrisikobereichen auf Risiken in jenen Sektoren beschränkt.125

2.5 Durchsetzungsoptionen Zur Durchsetzung der Sorgfaltspflicht von Unternehmen bestehen öffentlich-­ rechtliche und privatrechtliche Optionen.126 Neben konkreten Befugnissen der Behörden bestehen diese insbesondere in (finanziellen) Sanktionen und der Ermöglichung einer  zivilrechtlicher Haftung. Auch auf positive Anreize kann gesetzt werden, etwa wenn Art. 15 Abs. 3 CSDD-RL-E verlangt, dass eine variable Vergütung u. U. mit dem Beitrag zur Erreichung der Nachhaltigkeitsziele verbunden werden muss.

 Dohrmann (2021), S. 267.  Das deutsche LkSG erfasst auch die Lieferung an den Endkunden (§ 2 Abs. 5 S. 2), beschränkt aber die Verpflichtungen auf die Zulieferer. Nach Falder et al. (2022), S. 41 soll die Lieferung an den Kunden den Abschluss der Lieferkette darstellen, so auch Bundesregierung, BT-Drs. 19/28649, S. 40; nach Bettermann und Hoes (2022a), S. 698 f. zeigt sich darin ein weites Begriffsverständnis, das auch Kunden erfasst; enger hingegen Giesberts (2022), S. 1504; weiter Grabosch und Schönfelder (2021), S.  492, wonach die Wertschöpfungskette insbesondere bei der Risikoanalyse gemeint sei. 120  Restriktiv in Ansehung des reinen Warenhandels Schall (2022), S. 788 ff. 121  Bettermann und Hoes (2022a), S. 698; kritisch Nietsch und Wiedmann (2022), S. 136 f.; Bomsdorf und Blatecki-Burgert (2022), S. 142 ff. 122  Vertiefend dazu Bettermann und Hoes (2022b), S. 686 ff. 123  19., 30. Erwägungsgrund; Art. 3 lit. g S. 2; Art. 6 Abs. 3. 124  Art. 7 Abs. 6; Art. 8 Abs. 7. 125  Art. 6 Abs. 2. 126  Zur Kombination Begründung CSDD-RL-E, S. 21. 118 119

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2.5.1 Öffentlich-rechtliche Durchsetzung Eine öffentlich-rechtliche Durchsetzung erfolgt, wenn nationale Behörden damit betraut werden, Risiken und Verstöße – sei es amtswegig oder auf Antrag – zu kontrollieren und auf eine Verhinderung oder Beseitigung hinzuwirken. Dazu können ihnen Informations-, Betretungs-, Untersuchungs- und Weisungsrechte sowie sonstige Kontrollfunktionen erteilt werden, mit denen Berichts-, Auskunfts- und Duldungspflichten der Unternehmen korrespondieren. Zudem kann den Behörden die Möglichkeit eingeräumt werden, Zwangsgelder und im Falle eines Verstoßes auch Bußgelder zu verhängen. Die öffentlich-rechtliche Option ist in den meisten Rechtsakten vorgesehen,127 wobei die überstaatlichen Bestimmungen auf das nationale Recht verweisen und lediglich verlangen, dass die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen. Art. 20 Abs. 3 CSDD-RL-E verlangt zudem Bußgelder, deren Höhe sich am Umsatz orientieren muss und ein empfindliches Ausmaß erreichen kann. Die Möglichkeiten von Geldbußen unter der LdV hat der Conseil Constitutionnel allerdings als verfassungswidrig bezeichnet, da sie als Strafe und insoweit die Pflichten der Unternehmen als zu unbestimmt qualifiziert werden müssten.128 Auch hinsichtlich des LkSG und CSDD-RL-E dürfte sich der Vorwurf mangelnder Bestimmtheit in Ansehung der Sanktionen fortsetzen. Zudem verlangen Art. 25 f. CSDD-RL-E, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass auch für die Unternehmensleitung nachhaltigkeitsbezogene Sorgfaltspflichten gelten, deren Nichtbeachtung nach nationalem Recht über die Verantwortlichkeit der betreffenden Personen zu einer persönlichen Haftung führen kann.129 Unklar bleibt der RL-E, wenn er ausführt, dass nur „gegebenenfalls auch die Folgen für Menschenrechte, Klima und Umwelt“ berücksichtigt werden müssten, sollen diese Schutzgüter doch den Kern des Nachhaltigkeitskonzeptes der Richtlinie ­ausmachen.130 Jedenfalls werden damit die Sorgfaltspflichten zur Chefsache erklärt und Unternehmensinteressen auch im Sinne der Stakeholder definiert.131 Nach § 22 LkSG ist auch der temporäre Ausschluss von der öffentlichen Auftragsvergabe möglich, wenn Sorgfaltspflichtenverstöße unter diesem Gesetz geahndet worden sind. Dies entspricht einer Entschließung des EU-Parlaments, die noch weitergehend auch staatliche Unterstützungen (etwa Subventionen) erfasst.132 Dieses Instrument ist allerdings nicht ausdrücklich133 im CSDD-RL-E enthalten, ob §§ 12–24 LkSG; Art. 8.3 UN-LBI; Art. 20 CSDD-RL-E.  Décision du Conseil Constitutionnel, No 2017-750-DC, 23.03.2018, Rn. 5–14; vertiefend Frapard (2018), S. 279. 129  Näher dazu Burchardi (2022), S. 1472 f. unter Verweis auf das Legalitätsprinzip; Bettermann und Hoes (2022a), S. 703; für Österreich Heil (2022), S. 444; skeptisch hinsichtlich der Wirksamkeit Renner (2022), S. 802 und auch König (2022), S. 1191. 130  Kritisch ob der mangelnden Bestimmtheit Jung (2022), S. 120. 131  Hübner et al. (2022), S. 650. 132  19. Erwägungsgrund, Art. 18 Abs. 2 RL-Vorschlag des EU-Parlaments, P9_TA(2021)0073. 133  Als „Sanktion“ i. S. v. Art. 20 CSDD-RL-E dürfte dies gleichwohl möglich sein, vgl. Bettermann und Hoes (2022a), S. 703. 127 128

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schon sowohl der EuGH134 als auch die EU-Kommission135 anerkennen, dass das öffentliche Beschaffungswesen einen wirksamen Beitrag zum Schutz von Menschenrechten leisten kann. Vielmehr begnügt sich der Entwurf damit, dass Unternehmen, die um Subventionen ansuchen, zunächst bestätigen müssten, dass keine Sanktionen wegen Richtlinienverstößen gegen sie verhängt worden sind;136 dabei wird keine Rechtsfolge im Falle einer Sanktion getroffen.137 Freilich dürfte das LkSG insoweit über die Richtlinie hinausgehen,138 hier kann es allerdings zu Wettbewerbsnachteilen von Unternehmen, die dem Gesetz unterstehen und daher dagegen verstoßen können, kommen.139 2.5.2 Privatrechtliche Durchsetzung Die privatrechtliche Durchsetzung besteht insbesondere in der Möglichkeit, Unternehmen im Wege einer zivilrechtlichen Haftung für menschenrechtliche und umweltbezogene Schäden, die durch mangelnde Sorgfalt kausal verursacht worden sind, verantwortlich zu halten. Dies verlangt etwa Art. 8.3 UN-LBI, wobei bereits die UNGP zwischen der unmittelbaren und mittelbaren Verantwortlichkeit von Unternehmen für Menschenrechtsbeeinträchtigungen unterscheiden – je nachdem, ob sie durch eigene Aktivitäten solche Verstöße verursachen oder zu der Verursachung durch Dritte beitragen oder damit verbunden sind.140 Wenn Geschäftsbeziehungen mit selbstständigen Unternehmen bestehen, die für Verstöße verantwortlich zeichnen, kann dies nur als indirekte Beeinträchtigung betrachtet werden. Die vorrangige Verantwortung trifft dann aber Unternehmen, die am Ort der Beeinträchtigung agieren. Da in den betreffenden Ländern häufig kein wirksamer Rechtsschutz zu erwarten ist, besteht ein großes Interesse, die meist wirtschaftlich potenten Muttergesellschaften im Herkunftsstaat zu verklagen. In diesen transnationalen Konstellationen lässt sich eine vertragliche Haftung (etwa aus Vertrag zugunsten Dritter oder mit Schutzwirkung zugunsten Dritter) kaum141 und auch eine deliktische Haftung nur mit Schwierigkeiten begründen.142 Sofern es sich um selbstständige Unternehmen handelt, scheidet schon aufgrund des gesellschaftsrechtlichen Trennungsprinzips143 eine vertrags EuGH, Urt. v. 10.05.2012, Rs. C-368/10 ECLI:EU:C:2012:284, Rn. 91 – Kommission/Niederlande (fairer Handel). 135  Kommission, Sozialorientierte Beschaffung – Ein Leitfaden für die Berücksichtigung sozialer Belange bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, ABl. 2021 C 237, S. 8. 136  Art. 25 CSDD-RL-E. 137  Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 844 f. 138  Nicht zuletzt arg.e. vgl. Art. 1 Abs. 2 CSDD-RL-E. 139  DAV (2022), S. 25. 140  UNGP 13; vertiefend Wettstein (2022), S. 65 ff. 141  Vertiefend Paefgen (2021), S. 2012 ff.; Habersack und Ehrl (2019), S. 191 ff. 142  Vertiefend Görgen (2019), S. 139 ff.; Habersack und Ehrl (2019), S. 193 ff. 143  Kritisch dazu und zu verschiedenen Ansätzen der Durchbrechung Mares (2020), S. 446 ff. 134

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oder deliktsrechtliche Zurechnung des fremden Verhaltens vielfach aus,144 auch wenn erste Gerichte bereits begonnen haben, die allgemeine deliktsrechtliche Haftung von Muttergesellschaften für durch ihre Töchter im Ausland verursachte Schäden anzuerkennen.145 Die Haftung für Sorgfaltspflichtenverstöße im Rahmen der Liefer- oder Wertschöpfungskette soll hier eine Erleichterung bieten, da ihr nicht die Zurechnung fremden Fehlverhaltens, sondern der Vorwurf eines eigenen Sorgfaltspflichtenverstoßes des (Mutter-)Unternehmens zugrunde liegt. Diesbezüglich verlangt Art. 22 CSDD-RL-E von den Mitgliedstaaten die Einführung einer zivilrechtlichen Haftung146 für Verstöße gegen die Pflicht zur Vermeidung potenziell negativer Auswirkungen (Art. 7) oder zur Minimierung und Behebung tatsächlicher negativer Auswirkungen (Art. 8), wenn negative Auswirkungen eingetreten sind und zu einem Schaden147 geführt haben. Nur in Ansehung indirekter Partner kann eine Haftung vermieden werden, wenn sich Unternehmen vertragliche Zusicherungen von ihren direkten Partnern haben geben lassen (Vertragskaskade) und es nicht unvernünftig war, auf deren Wirksamkeit zu vertrauen.148 Damit wird eine potenziell weitreichende Haftung etabliert,149 die einerseits einen weiteren und wichtigen, weil auf privaten und strategischen Interessen basierenden Hebel darstellt, um die Einhaltung von Sorgfaltsplichten zu überwachen und Verstöße auch in Ansehung der Opfer zu sanktionieren, welche aber andererseits auch die Sorge nährt, dass Unternehmen im Wege strategischer Prozessführung mit Klagen überzogen werden, die wenig Aussicht auf Erfolg haben und vorrangig ihrer Reputation schaden sollen.150 Der CSDD-RL-E bleibt dabei noch hinter den Forderungen des Art. 7 UN-LBI zurück, der die Einräumung adäquater, zeitnaher und effektiver Rechtsmittel verlangt und begleitende Maßnahmen vorsieht, um den Härten von Betroffenen gegenüber potenten Unternehmen zu begegnen (z. B. Erleichterungen betreffend den Informationszugang, Rechtsbeistand, Vermeidung unnötiger Kosten und Verzögerungen, Vermeidung von Gebühren, die als Hindernis fungieren können, vgl. Art. 7.2–7.4). Art. 7.5 verlangt ferner die Möglichkeit, dass Richter in Übereinstimmung mit internationalem und nationalem Recht die Beweislast umkehren können. Dies entspricht der noch weitergehenden Forderung nach einer allgemeinen Beweislastumkehr, da das Unternehmen in einem Näheverhältnis zur Schädigung stehe und Betroffene regelmäßig in Beweisnot kämen, insbesondere weil sie vielfach in einem anderen Land lebten und keine Einblicke in Firmeninterna hätten.151 Entgegen der Empfehlung des  Zur Rechtslage in Österreich vgl. Heil (2022), S. 439.  Vgl. etwa Supreme Court of the United Kingdom, Entscheidung v. 12.02.2021, abgedruckt in ZEuP 2022, S. 157 ff.; Heil (2022), S. 442. 146  Zur streitigen Kompetenz der EU vgl. Krebs (2021), S. 400; vgl. auch Art. L. 225-102-5 LdV. 147  Der Schaden ist nicht auf bestimmte Rechtsgüter begrenzt, vgl. König (2022), S. 1188. 148  Art. 22 Abs. 2, sog. Safe-Harbor-Regelung. 149  Vertiefend Nietsch und Wiedmann (2022), S. 132 f.; König (2022), S. 1190. 150  Zur Befürchtung einer „Klageindustrie“ vgl. Bomsdorf und Blatecki-Burgert (2020), S. 44 f.; neutral Hübner et al. (2022), S. 651. 151  Görgen (2019), S. 320 ff., 327 ff. 144 145

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EU-Parlaments152 enthält sich der CSDD-RL-E jedoch einer Bestimmung der Beweislast,153 sodass es in Übereinstimmung mit dem nationalen Recht bei der grundsätzlichen Beweispflicht der in ihren Interessen verletzten Person bleiben dürfte.154 Allerdings bestimmt für Deutschland § 3 Abs. 3 LkSG ohnehin, dass eine Verletzung von Pflichten nach diesem Gesetz keine zivilrechtliche Haftung begründet. Aus der Begründung ergibt sich, dass die öffentlich-rechtlichen Sanktionen als ausreichend erachtet werden, um eine Rechtsbefolgung sicherzustellen.155 Daraus folgt, dass das LkSG jedenfalls kein Schutzgesetz i. S. v. § 823 Abs. 2 BGB darstellt.156 Eine davon unabhängige Haftung bleibt ausdrücklich unberührt und folglich eine allgemeine deliktische Haftung (etwa nach § 823 Abs. 1 BGB) möglich. Ob dabei den Sorgfaltspflichten eine Orientierungsfunktion für die Bestimmung von deliktsrechtlichen Verkehrspflichten entnommen werden kann, ist indes streitig;157 wobei zu beachten ist, dass eine Fortentwicklung von Verkehrspflichten durch unabhängige Gerichte möglich ist und diese dabei auf internationale Sorgfaltsstandards, die sich zunehmender Akzeptanz erfreuen und denen eine wichtige faktische Orientierungswirkung zukommt, rekurrieren können.158 Dass womöglich auch den Sorgfaltspflichten nach dem LkSG Inspiration entnommen werden kann, erscheint nicht ausgeschlossen.159 Doch selbst wo eine gerichtliche Zuständigkeit begründet werden kann  – und bemerkenswert ist, dass der CSDD-RL-E dazu keine kollisionsrechtliche Regelung trifft –,160 besteht in der Praxis eine Herausforderung für die deliktische Haftung darin, dass regelmäßig das Recht des Erfolgsortes, mithin ausländisches Recht, nach Art. 4 Abs. 1 Rom II-VO161 Anwendung findet.162 Eine Ausnahme besteht insbesondere dann, wenn die Sorgfaltspflichten als Eingriffsnormen i.  S.  v. Art.  16 Rom II-VO gelten, d. h. als nationales Recht zwingend auf ein außervertragliches

 53. Erwägungsgrund RL-Vorschlag des EU-Parlaments, P9_TA(2021)0073.  Vgl. 58. Erwägungsgrund CSDD-RL-E; unterschiedliche nationale Regelungen könnten dabei wieder zu Wettbewerbsverzerrungen führen, vgl. Schmidt (2022), S. 1861. 154  Näher Görgen (2019), S. 320 ff. 155  Ausschusses für Arbeit und Soziales, BT-Drs. 19/30505, S. 39; Dohrmann (2021), S. 271. 156  Ausschusses für Arbeit und Soziales, BT-Drs. 19/30505, S. 39; Heil (2022), S. 442. 157  Dafür Paefgen (2021), S.  2011; dagegen Rühl und Knauer (2022), S.  108; Giesberts (2022), S. 1502; wohl auch Dohrmann (2021), S. 271. 158  Vertiefend Görgen (2019), S. 210 ff., allerdings zurückhaltend im Hinblick auf die gesamte Lieferkette, S. 313 ff. 159  Ähnlich Heil (2022), S. 442; und wohl auch Rühl und Knauer (2022), S. 108 f. 160  Kritisch Heil (2022), S. 444; Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 843; König (2022), S. 1187. 161  Verordnung (EG) Nr. 864/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.07.2007 über das auf außervertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (Rom II), ABl. 2007 L 199, S. 40. 162  Vertiefend Habersack und Ehrl (2019), S. 183 ff.; Görgen (2019), S. 177 f., die aber eine analoge Anwendung von Art. 7 Rom II-VO vorschlägt; Paefgen (2021), S. 2015 f. auch zur Diskussion um den Ordre-public-Vorbehalt; Rühl und Knauer (2022), S. 109 ff. auch zur Diskussion um Art. 16 und 17 Rom II-VO. 152 153

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Schuldverhältnis anzuwenden sind. Eben dies ordnet Art. 22 Abs. 5 CSDD-RL-E – im Unterschied zum LkSG –163 für den Fall an, dass das anwendbare Recht nicht das Recht eines Mitgliedstaates ist.164

3 Abschließende Bewertung Auch wenn der CSDD-RL-E in den Beratungen noch Änderungen erfahren dürfte, wird die Richtlinie beachtlichen Rechtssetzungs- und Anpassungsbedarf in den Mitgliedstaaten, nicht zuletzt auch in Deutschland, auslösen. Sie markiert eine erhebliche Fortentwicklung im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte und reflektiert die Tendenz, dass Unternehmen zunehmend auf den Schutz von Menschenrechten und Umwelt (in Ansehung der EU auch des Klimas) verpflichtet und deren Verantwortlichkeiten konsequent ausgedehnt werden sollen: Sorgfaltspflichten sind nicht mehr sektoral beschränkt (wenngleich zusätzliche sektorale Maßnahmen in Planung sind);165 sie sollen Menschenrechte und Umwelt in ein übergeordnetes Konzept der Nachhaltigkeit integrieren; dabei auch exterritoriale Wirkung entfalten und insoweit über die UNGP hinausgehen;166 und künftig die ganze Wertschöpfungskette erfassen; schließlich werden sie auch einem Modell des combined public and private enforcement unterstellt. Auf Unternehmen kommt ein erheblicher Aufwand an personellen, sachlichen und finanziellen167 Ressourcen zu, da sie den Anforderungen der Sorgfaltspflichten ohne Einrichtung entsprechender interner Strukturen und Institutionen nicht werden entsprechen können.168 Auch die Leistung finanzieller Entschädigungen im Rahmen der Schadensbehebung oder -minimierung sowie allfälliger zivilrechtlicher Klagen stellt ein hohes Risiko dar, das über die Risikoanalyse vielleicht eingeschätzt, aber kaum abschließend beziffert werden kann. Es drohen insbesondere finanzielle Risiken durch Zwangs- und Bußgelder sowie künftig in verstärktem Maße auch zivilrechtliche Schadensersatzforderungen. Die Vorstellung, dass Akteure der Zivilgesellschaft neben naming and shaming169 einen positiven Beitrag durch Unterstützung

 Dohrmann (2021), S. 271; Rühl und Knauer (2022), S. 110; Stöbener de Mora und Noll (2021b), S.  1286  f.; anders hingegen Grabosch und Schönfelder (2021), S.  493, wonach das LkSG Eingriffsnormen etablieren soll. 164  Renner (2022), S. 808; kritisch Nietsch und Wiedmann (2022), S. 133 f. 165  Vgl. im Überblick Lutz-Bachmann et al. (2022), S. 836. 166  Die UNGP enthalten keine Verpflichtung, exterritorialen Menschenrechtsschutz zu ermöglichen, stehen diesem aber auch nicht im Wege, vgl. Kommentar zu UNGP 2; zur Frage einer Jurisdiktionsbegründungspflicht in Ansehung von transnationalen Unternehmen vgl. Cassel (2020), S. 211 ff. 167  Nach Bundesregierung, BT-Drs. 19/28649, S. 26 ff. soll der Erfüllungsaufwand lediglich 43,5 Mio EUR p. a. betragen. 168  Nietsch und Wiedmann (2022), S. 129; Stöbener de Mora und Noll (2021b), S. 1291. 169  Vorgesehen in Art. 20 Abs. 4 CSDD-RL-E. 163

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der Unternehmen leisten können,170 findet durch die vorgesehene Einbeziehung ihrer Akteure, neben der von Experten, Rückhalt in den Rechtsdokumenten;171 sie trifft freilich auch auf die Befürchtung einer „Klageindustrie“.172 Künftig reicht es jedenfalls nicht mehr aus, dass sich Unternehmen an das Recht der Staaten, in denen sie oder ihre Vertragspartner tätig werden, halten; vielmehr wird verlangt, dass sie ihnen mögliche und zumutbare Maßnahmen ergreifen, um völkerrechtlichen Vorgaben zur Durchsetzung zu verhelfen. Selbst wenn man in Art. 25 Abs. 1 CSDD-RL-E, der von der Unternehmensleitung verlangt, dass bei der Bestimmung des besten Interesses des Unternehmens auch Nachhaltigkeitsaspekte berücksichtigt werden, eine bloße prozedurale Pflicht erkennen wollte,173 bestätigt nicht zuletzt die Gesamtintention des CSDD-RL-E auch in der Konkretisierung der Sorgfaltspflichten, dass eine klare Abkehr vom reinen174 Shareholder-Ansatz i. S. v. Friedman und eine Gewichtsverschiebung vollzogen wird.175 Der Zweck, das beste Interesse und auch der Erfolg eines Unternehmens werden nicht mehr rein ökonomisch,176 sondern zunehmend auch ökologisch und sozial zu definieren sein. Dies erscheint vor dem Hintergrund der Bedeutung der Wirtschaft für den Schutz von Menschenrechten, Umwelt und Klima nachvollziehbar; es dürfte zudem die Effektivität des Völkerrechts, dessen Durchsetzung insoweit von den Staaten emanzipiert wird, stärken. Dies ist zu begrüßen, impliziert gleichwohl das Eingeständnis eines (partiellen) Versagens der internationalen Staatengemeinschaft: In einer ­idealtypischen Welt, in der die Staaten ihren Verpflichtungen zur Normierung und Durchsetzung menschen- und umweltrechtlicher Standards entsprächen, bedürfte es der gesonderten Verpflichtung und „Indienststellung“ von Unternehmen nicht. Und eben in diesem Defizit auf (zwischen-)staatlicher Ebene gründen auch die Herausforderungen: Es ist nur ein kleiner Teil der Welt, der Unternehmen entsprechende Verpflichtungen auferlegt.177 Zwar wird in der EU ein beachtlicher Anteil der globalen Wertschöpfung generiert, aber Unternehmen in aufstrebenden Staaten könnten Wettbewerbsvorteile erlangen, wenn sie vergleichbaren Verpflichtungen nicht unterliegen. In Zeiten eines verstärkten Wettbewerbs, nicht zuletzt um natürliche Ressourcen, dürfte sich diese Situation verschärfen. Wenn Unternehmen ihre  Birchall (2020), S. 422 ff.  Vgl. etwa Art. 9 Abs. 2 lit. b und c; Art. 26 Abs. 1 CSDD-RL-E; § 11 LkSG. 172  Bomsdorf und Blatecki-Burgert (2020), S. 44 f. auch unter Verweis auf das ermöglichte forum shopping; Stöbener de Mora und Noll (2021b), S. 1288 unter Verweis auf § 11 LkSG. 173  So Harbarth (2022), S. 638 f. 174  Eine strikte Festlegung auf das Shareholder-Value-Konzept ist dem Gesellschaftsrecht auch bislang nicht zu entnehmen, vgl. Walden (2020), S. 58 f. 175  Nietsch und Wiedmann (2022), S. 135 f. 176  Grabosch und Schönfelder (2021), S. 490. 177  Bemerkenswert ist, dass nur 26 Staaten einen Nationalen Aktionsplan zu Wirtschaft und Menschenrechten angenommen haben, die meisten davon aus Europa und dem globalen Norden, https://www.ohchr.org/en/special-procedures/wg-business/national-action-plans-business-and-human-rights, letzter Zugriff 30.11.2022. 170 171

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Verpflichtungen ernst nehmen und im äußersten Fall Geschäftstätigkeiten einstellen,178 könnte dies den Zugang von Volkswirtschaften zu wichtigen Produkten empfindlich beschränken – etwa wurde die Herstellung von Antibiotika in Europa weitgehend eingestellt – und auch die Erreichung von Zielen wie der Bekämpfung des Klimawandels gefährden – etwa wird ein Großteil der Solarmodule in China gefertigt179 und lässt sich die Aufrechterhaltung von Geschäftsbeziehungen dort vielfach nur schwer rechtfertigen.180 Eine Separation von Märkten könnte die Folge sein und in welchen Bereichen eine Substitution durch heimische Produktion gelingt, wird sich eingedenk begrenzter Ressourcen ebenso noch weisen müssen wie die gelegentlich geäußerte Annahme, dass De-Globalisierung ein Segen sei.181 Weiters ist zu bedenken, dass die Staaten den Unternehmen Pflichten auferlegen,182 auch um Defizite zu bekämpfen, deren Behebung ihnen selbst kaum möglich ist. Sie verfügen – nicht zuletzt aufgrund ihres begrenzten primär territorialen Wirkradius, der Schwierigkeiten, überhaupt noch konsensual neues Völkerrecht zu schaffen und schließlich aufgrund sich verschiebender politischer Machtzentren  – nur beschränkt über Hebel, um erforderliche Reformprozesse und eine Rechtsdurchsetzung in anderen Ländern herbeizuführen. Zu einem Abbruch der diplomatischen oder wirtschaftlichen Beziehungen auf zwischenstaatlicher Ebene führt das in der Regel gleichwohl nicht.183 Die Annahme, dass es erfolgversprechend ist, Fortschritte zu erzielen, indem man etwa den Kampf gegen Kinderarbeit über die  staatliche Ebene hinaus auf die Ebene der handelnden Akteure erstreckt, erscheint prima facie nicht unberechtigt. Allerdings verfängt sie nur so lange, wie die verpflichteten Unternehmen über die Marktmacht verfügen, entsprechende menschen- und umweltrechtliche Forderungen auch gegenüber ihren Zulieferern und Geschäftspartnern durchzusetzen. Die Frage der Wettbewerbsfähigkeit wird hier ebenso schlagend wie die Frage nach dem Vorliegen eines Angebots- oder eines Nachfragemarktes. Auch wenn das Argument, dass ausländische Unternehmen die Lücke füllen werden, die europäische Unternehmen schaffen, wenn sie sich aufgrund menschenrechtlicher und umweltbezogener Pflichten zurückziehen, und dass es infolge des Zur geplanten Einstellung geschäftlicher Aktivitäten der Strabag in Afrika vgl. FAZ v. 28.11.2022, „Wir beenden das klassische Baugeschäft in Afrika“, https://www.faz.net/aktuell/ wirtschaft/lieferkettengesetz-wir-beenden-das-klassische-baugeschaeft-in-afrika-18494248.html?premium, letzter Zugriff 30.11.2022. 179  Vgl. DerStandard v. 07.07.2022, Enorme Abhängigkeit von China bei Photovoltaikmodulen, wonach der Anteil Chinas bei sämtlichen Fertigungsstufen bei 80 % liegt. 180  Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages bezeichnen einen Abbruch der Geschäftsbeziehungen zu chinesischen Zulieferern in Ansehung der Uiguren als „fast unausweichlich“, WD 2 – 3000 – 027/22 (Die Uiguren in Xinjiang im Lichte der Völkermordkonvention) v. 12.05.2021, S. 79 f. 181  Zu Globalisierung und Menschenrechten vgl. Fremuth (2022), S. 353 ff. 182  Gegen das Verständnis einer Privatisierung von Verantwortlichkeit Mende (2017), S. 411 ff. 183  Freilich bestehen entsprechende Möglichkeiten und werden (wirtschaftliche) Sanktionen vielfach eingesetzt, allein scheinen die Staaten diesbezüglich sehr selektiv und an eigenen volkswirtschaftlichen Interessen orientiert vorzugehen. 178

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sen Betroffenen womöglich noch schlechter gehen könnte,184 gesinnungsethisch nicht überzeugt, kann es aus einer verantwortungsethischen Perspektive angezeigt sein, Kompromisse zu machen und Alternativen zu entwickeln. Auch das Recht ermöglicht und erwartet es, dass Unternehmen in Ländern mit schlechter Menschenrechtsbilanz zunächst engagiert bleiben und sich bemühen, selbstständig eine Verbesserung herbeizuführen („Befähigung vor Rückzug“)185 – sie etwa in Staaten, in denen Arbeitnehmervertretungen verboten sind, eine unternehmensinterne Partizipation von Arbeitnehmern ermöglichen oder sie einen Lohn zahlen, der über den unzureichenden Mindestlohn hinausgeht.186 Lässt sich ein Konflikt nicht ohne Verstoß gegen nationales Recht lösen,187 bleibt als Ultima Ratio womöglich nur die Aufgabe der Geschäftstätigkeit, wie es normativ in schwerwiegenden Fällen verlangt wird. Damit wird nicht allein dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprochen, sondern zugleich auch Raum für ethische Abwägungen geschaffen, die jedenfalls in schwerwiegenden Verletzungen ihre Grenzen finden müssen. In solch klaren Fällen lässt sich nicht mehr mit positiven Auswirkungen der Geschäftstätigkeit argumentieren und muss ein Trade-off ausscheiden. Maßgeblich für den Erfolg der Sorgfaltspflichten wird sein, welche Anforderungen künftig als „angemessen“ oder „geeignet“ angesehen werden. Da gegenwärtig noch kaum Behördenpraxis und Rechtsprechung vorliegen, sehen sich die Unternehmen vielen Unwägbarkeiten ausgesetzt; ein vorsichtiger und vorsorglicher Ansatz im Rahmen ihnen verbleibender Ermessensspielräume188 dürfte ihnen anzuraten sein. Zugleich erscheint es geboten, von Aufsichtsbehörden und Gerichten zu verlangen, dass sie sorgfältig prüfen und begründen, welche Anforderungen von Rechts wegen gestellt werden und dass sie transnationale Sachverhalte sauber ergründen und subsumieren, um zu bestimmen, welchen Beitrag Unternehmen bei realistischer Betrachtung tatsächlich leisten können – Unmögliches kann von Unternehmen nicht verlangt werden.189 Insofern lässt sich abschließend lediglich die Hoffnung formulieren, dass die europäischen Ansätze zur Regulierung wirtschaftlicher Aktivitäten zum Schutz von Menschenrechten, Umwelt und Klima nicht zur Isolation führen, sondern als Vorbild taugen und in einen globalen Ansatz (im Sinne eines global level playing field) münden  – die eher zäh verlaufenden Verhandlungen um das UN-LBI190 stützen diese Hoffnung freilich nur sehr eingeschränkt. Letztlich wird die Regulierung nur dann besonders wirkungsvoll sein, wenn es zugleich einen Wettbewerbsvorteil be-

 Stöbener de Mora und Noll  (2021a), S. 1242 und (2021b), S.  1291; Nietsch und Wiedmann (2022), S. 137; Bomsdorf und Blatecki-Burgert (2022), S. 144. 185  Bundesregierung, BT-Drs. 19/28649, S. 49; ferner 32., 36., 41. Erwägungsgrund CSDD-RL-E. 186  Grabosch und Schönfelder (2021), S. 491. 187  Zur Bindung an nationales Recht vgl. Stöbener de Mora und Noll (2021a), S. 1240 f. 188  Dohrmann (2021), S.  270; Burchardi (2022), S.  1468; Grabosch und Schönfelder (2021), S. 491; gegen Ermessensspielräume indes Paefgen (2021), S. 2012. 189  Ausschusses für Arbeit und Soziales, BT-Drs. 19/30505, S. 38. 190  Stöbener de Mora (2018), S. 964; Stöbener de Mora und Noll (2021b), S. 1290 f. 184

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deutet, dass ein Unternehmen verantwortungsvoll agiert.191 Dies verlangt nicht zuletzt Verbraucher, die bereit sind, die gesellschaftlichen Erwartungen an Unternehmen durch eigenes Verhalten zu bestätigen, d. h. den Preis zu zahlen,192 der uns der Schutz von Menschenrechten, Umwelt und Klima wert sein sollte!

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 So die Vermutung der Kommission, Begründung CSDD-RL-E, S. 2.  Zu einer positiven Einschätzung, wonach Verbraucher auch dann zu einem ethischen Produkt tendieren, wenn es für sie materielle Einbußen bedeutet, kommt Altman (2020), S. 132 ff. im Rahmen eines auf mitgliedergesteuerte Verbraucher-Kooperativen beschränkten Experiments. 191 192

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Cross-Regime Remedies for a State’s Failure to Comply with the New York Convention Friedrich Rosenfeld

1 Introduction This article deals with a topic arising from the fragmentation of international law1: It addresses the question of whether a State’s failure to comply with the Convention on Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards dated 10.06.1958

Dr. Friedrich Rosenfeld is Partner at Hanefeld Rechtsanwälte, an arbitration boutique with offices in Hamburg and Paris. Alongside his full-time practice, he is also Global Adjunct Professor at NYU Law in Paris, Honorary Professor at the International Hellenic University in Thessaloniki and Lecturer at Bucerius Law School in Hamburg. This article draws in part on Rosenfeld F, Ferrari F (2016) Regime Interactions between the New York Convention and International Investment Law – On Bridging the Gap between Commercial and Investment Arbitration at the Enforcement State, New York University Journal of Law and Business 12:295 (295 et seq.) and Rosenfeld F et al. (2023) Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards – A Concise Guide to the New York Convention’s Uniform Regime. Edward Elgar Publishing, Cheltenham.  On fragmentation, see, e.g., International Law Commission, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law – Report of the Study Group of the International Law Commission, U.N. Doc. A/CN.4/L.682 (13 April 2006) as corrected by U.N. Doc. A/CN.4/L.682/Corr.1 (11 August 2006) (finalized by Martti Koskenniemi); Benvenisti and Downs (2007), p. 595 et seq.; Fischer-Lescano and Teubner (2004), p. 999 et seq.; Fauchauld and Nollkaemper (2012); Koskenniemi and Leino (2002), p. 553 et seq.; Matz-Lück (2012), p. 201 et seq.; Trachtman (2013), p. 217 et seq. 1

F. Rosenfeld (*) Hamburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_54

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(the “New York Convention”)2 may be remedied under a different regime of international law.3 The analysis is done in three parts: Part I introduces the New York Convention as an instrument of uniform law which is enforced in a decentralized way through local courts (see Sect. 2). Part II examines whether enforcement deficits by these local courts may be remedied under different regimes of international law, such as international investment law or the European Convention on Human Rights (see Sect. 3). Part III concludes (see Sect. 4).

2 The New York Convention as an Instrument of Uniform Law Which Is Enforced Through Local Actors The New York Convention is often hailed as one of the most important instruments on international arbitration.4 With its robust regime on recognition and enforcement, it has set the basis for the legal endorsement of international commercial arbitration as a form of alternative dispute resolution. On 1 September 2022, the New York Convention had 170 Contracting States.5 This number speaks for itself. A closer look at the New York Convention reveals that this important treaty is contained in a rather thin document comprising not more than 16 articles. At its heart lie three provisions: • Article II which sets forth an obligation to recognize arbitration agreements subject to limited exceptions. • Article III which sets forth an obligation to recognize and enforce arbitral awards. • Article V which lists an exhaustive catalogue of exceptions from the duty to recognize and enforce arbitral awards. Broadly speaking, States may refuse recognition and enforcement for certain grounds related to a tribunal’s jurisdiction,6 arbitral procedure,7 the status of the award at the seat8 and the public policy of the State where recognition and enforcement is sought.9

 Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards, 10 June 1958, 330 U.N.T.S. 4739. 3  For earlier contributions on this topic, see, e.g., Alvarez (2012), p. 400 et seq.; Clasmeier (2017); Mistelis (2013), p. 1 et seq.; Priem (2013), p. 189 et seq.; Sattorova (2010), p. 35 et seq.; Sattorova (2012), p.  234 et  seq.; Alberro (2013), p.  199 et  seq.; Kaufmann-Kohler (2013), 153 et  seq.; Demirkol (2015), p. 56 et seq.; Demirkol (2018). 4  On the New York Convention, Rosenfeld et al. (2023); Wolff (2019); Fach Gómez and López Rodríguez (2019). 5  See http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/arbitration/NYConvention_status.html, accessed 10.10.2022. 6  Article V (1) lit. a and c and Art. V (2) lit. a of the New York Convention. 7  Article V (1) lit. b and d of the New York Convention. 8  Art. V (1) lit. e of the New York Convention. 9  Art. V (2) lit. b of the New York Convention. 2

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What has contributed to the New York Convention’s success is its origin in a treaty of international law that is meant to create uniform law. The term “uniform law” designates rules of law that have been created with animus unificandi, i.e., with the intention that they be interpreted and applied in the same manner across jurisdictions in which they are in force.10 The New York Convention’s basis in a treaty of international law is key to achieving this goal of uniformity. Contracting States are not at liberty to define the conditions under which they recognize and enforce arbitral awards at their discretion. Instead, they must apply the New York Convention tel quel, i.e. without any modifications. To be clear, the New York Convention allows States to make limited reservations and to apply a more favorable regime than the one prescribed in the New York Convention. But the New York Convention exhaustively defines the conditions under which States may declare such reservations or apply a more liberal regime. The Convention thus defines both the minimum and maximum level of control that national courts may exercise at the enforcement state. This contributes to the goal of promoting a uniform recognition and enforcement regime. As a uniform law instrument rooted in a treaty of international law, the New York Convention must be interpreted autonomously. Hence, the terms used in the New York Convention may not be analogized to domestic law concepts; they must be interpreted based on the customary international law rules of interpretation as reflected in Article 31 et seq. of the Vienna Convention on the Law of Treaties (“Vienna Convention”).11 The Vienna Convention does not apply directly, because it was concluded after the New York Convention and does not have retroactive effect. However, it codifies pre-existing customary international law rules of interpretation. Accordingly, courts must interpret the New York Convention based on the customary rules of interpretation as reflected in the Vienna Convention. In doing so, many courts have properly adopted a pro-enforcement approach.12 This means that among various possible interpretations, they have selected the interpretation that is most effective in achieving the New York Convention’s liberal recognition and enforcement goal. Although the New York Convention is a treaty creating uniform law, it does not make resort to domestic law completely unnecessary. In fact, several provisions of the New York Convention expressly refer to domestic law and require its ­application. For example, Article III provides that States shall recognize and enforce arbitral awards in accordance with the rules of procedure of the territory where the award is relied upon. The provision thus does not set forth uniform rules of procedure.13 Instead, it contains a uniform conflicts rule and directs courts to apply the rules of procedure of the place of recognition and enforcement.  On the notion of uniform law, see Ferrari (2017), p. 1772.  Vienna Convention on the Law of Treaties, 22 May 1969, 1155 UNTS 331. 12  Telenor Mobile Commc’n AS v. Storm LLC, US Cout of Appeals, Second Circuit, 08.10.2009, 584, F.3d 396, 405 (2d Cir. 2009); Diag Human SE v. The Czech Republic, UK High Court of Justice, 22.05.2014 (2014) XXXIV Yearbook Commercial Arbitration 521. 13  During the preparation of the New York Convention, some delegates proposed to create autonomous rules of procedure that would apply uniformly across all signatory States. See Comments on Draft Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards, 06.03.1958, UN DOC. E/CONF.26/2, para. 7 et seq. However, this proposal was ultimately discarded. 10 11

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However, even in this situation, in which the New York Convention calls for the application of domestic law, such application is subject to important limitations under international law. First, Article III states that “[t]here shall not be imposed substantially more onerous conditions or higher fees or charges on the recognition or enforcement of arbitral awards to which this Convention applies than are imposed on the recognition or enforcement of domestic arbitral awards.”14 The provision seeks to ensure non-discrimination in the recognition and enforcement of foreign arbitral awards (and arbitral awards generally). Second, the very notion of “procedure” in the sense of Article III must be construed autonomously. Put differently, the qualification of whether a given rule constitutes a “rule of procedure” under the New York Convention must be done autonomously, without reference to domestic law.15 A hypothetical example may help to illustrate this point: if a State were to add a rule to its code of procedure according to which every arbitral award is refused recognition and enforcement unless it is written in green ink, this would not offer a valid ground to refuse recognition and enforcement of an arbitral award that was written in blue ink. It would not matter whether the “green ink rule” were to qualify as a rule of procedure under domestic law, because from the perspective of the New York Convention, a requirement to have an award written in a particular colour is not a “rule of procedure” as autonomously defined under Article III. It would create an obstacle to recognition and enforcement as opposed to merely addressing the modalities of how an award can be enforced in a given jurisdiction. The point made is not only of theoretical relevance. Some courts have invoked domestic law concepts, even though the respective concepts did not qualify as a rule of procedure under Article III as autonomously interpreted. A prominent example is the forum non conveniens doctrine under U.S. law. This doctrine “permits a court in its discretion to stay or dismiss an action it is otherwise competent to entertain if there exists an alternative forum available to the plaintiff that is a manifestly more convenient forum to hear the case and that is capable of affording the plaintiff an adequate remedy”.16 Some courts have applied this doctrine in proceedings to recognize and enforce foreign arbitral awards, even though this has the effect that recognition and enforcement is made impossible in a given jurisdiction.17 Arguably,

 OAO Rosneft (Russian Federation) v. Yukos Capital s.a.r.l. (Luxembourg), Supreme Court of the Netherlands, 25.06.2010 (2010) XXXV Yearbook Commercial Arbitration 423, para.. 6. 15  See, e.g., Seatramp Tankers Inc. y otro c. Proyectos y Construcciones SRL, Tribunal de Apelación en lo Civil y Comercial de Asunción, Paraguay, 07..12.2021 (finding that the New  York Convention imposes the outer limitations as to what constitutes “rules of procedure”). See also Bermann (2021), p. 65 et seq.; Siyang Lim (2021), p. 84 et seq. 16  Restatement, § 4.27. 17  See, e.g., the majority opinion in Figueiredo Ferraz e Engenharia de Projeto Ltda v. The Republic of Peru, US Court of Appeals, Second Circuit, 14.12.2011 (2012) XXXVII Yearbook Commercial Arbitration, p. 346. See also Monegasque de Reassurances s.a.m. (Monde Re) (Monaco) v. NAK Naftogaz of Ukraine, State of Ukraine, US Court of Appeals, Second Circuit, 15.11.2002 (2003) XXVIII Yearbook Commercial Arbitration, p. 1096. 14

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this is not in line with the New York Convention.18 The Restatement therefore rightfully rejects the application of this doctrine in proceedings on the recognition and enforcement of arbitral awards.19 What this example shows is a residual risk of the New York Convention being misinterpreted  – even by courts which generally distinguish themselves by their pro-arbitration stance. Such a risk is inherent in a system in which international law is interpreted and applied by domestic actors.20 Certainly, the risk is mitigated by the various initiatives that have been taken to disseminate know-how about the New York Convention and train decision-makers for the hermeneutic challenge of determining its boundaries as an instrument of uniform law. These initiatives include UNCITRAL’s CLOUT database of case law on UNCITRAL texts, the ICCA Yearbook, UNCITRAL recommendations on the interpretation of Article II and VII as well as the adoption of the UNCITRAL Guide on the New  York Convention. They have created an environment in which courts do not develop their jurisprudence in splendid isolation, but may enter into a transjudicial dialogue.21 But still, these initiatives are not an absolute safeguard against deficits in the interpretation and application of the New York Convention. This begs the question famously posed in Juvinal’s Satires: Quis custodiet ipsos custodes? What happens if local courts, being the actors in charge of interpreting and applying the New York Convention fail to comply with their duties? At the time of the New  York Convention’s creation, the drafters had contemplated mechanisms to resolve disputes relating to the Convention’s interpretation or application. One proposal provided for the possibility of submitting disputes concerning the New York Convention’s interpretation or application to the International Court of Justice. Draft Article XIII of the New York Convention stated: Any dispute which may arise between any two or more Contracting States concerning the interpretation or application of this Convention, which is not settled by negotiation, shall at the request of any one of the parties to the dispute be referred to the International Court of Justice for decision, unless they agree to another mode of settlement. Any State may at the time of signature, ratification or accession declare that this article shall not apply to it.22  Balkan Energy Limited et  al. v. Republic of Ghana, US District Court, District of Columbia, 22.03.2018 (2018) XLIII Yearbook Commercial Arbitration 1; The Government of Belize v. BCB Holdings Limited et al., US Court of Appeals, District of Columbia Circuit, 13.05.2016 (2016) XLI Yearbook Commercial Arbitration 710; TMR Energy Ltd. v. State Property Fund of Ukraine, US Court of Appeals, District of Columbia District, 17.06.2005, 41 F. 3d 296. 19  Restatement, § 4.27. 20  On the role of domestic courts in interpreting international law, see, e.g., D’Aspremont (2012), p. 141 et seq. 21  Reinisch (2021), p. 4. Even in the United States, where there is a lively debate over the propriety of citing the decisions of foreign courts in constitutional matters, a transnational dialogue between courts is common when interpreting the meaning of treaties; see, e.g., Olympic Airways v. Husain, US Supreme Court, 12.11.2022, 124 S. Ct. 2065, 1232 (2004) (Scalia, J., dissenting) (“We can, and should, look to decisions of other signatories when we interpret treaty provisions .... [I]t is reasonable to impute to the parties an intent that their respective courts strive to interpret the treaty consistently.”) 22  UN Econ. & Soc. Council, Report of the Committee on the Enforcement of International Arbitral Awards, 28.03.1955, UN Doc. E/2704 and UN Doc. E/AC.42/4/Rev.1, Annex, 6. 18

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However, this proposal was ultimately not adopted. And even if it had been, this would not have empowered private entities to initiate proceedings against States who refuse to comply with their obligation under the New York Convention. After all, private entities have no standing before the International Court of Justice. Does this mean that the award creditor has no remedy in the event that local courts fail to comply with their duties under the New York Convention?

3 Overcoming Enforcement Deficits Through Cross-Regime Remedies The answer is not as negative as it might appear at first blush. Certain enforcement deficits may be overcome by seeking relief under a different regime of international law – something I will label as a “cross-regime remedy”. Two regimes of international law have been invoked in recent case law to obtain such a cross-regime remedy for a State’s failure to comply with the New York Convention. These are the European Convention on Human Rights and international investment law.

3.1 European Convention on Human Rights As far as relief under the European Convention on Human Rights is concerned, award creditors have attempted to obtain a remedy based on a violation of Articles 6 and 13 of the Convention and based on a violation of Article 1 of Protocol 1. The case BTS Holding A.S. v. Slovakia illustrates how the European Convention on Human Rights may offer a cross-regime remedy.23 The case arose from the non-enforcement of an arbitral award rendered against the National Property Fund of Slovakia (“NPF”). The award had been rendered in arbitration proceedings seated in France between the company BTS Holding A.S. (“BTS”) and NPF concerning a dispute that had arisen in the context of the privatisation of Bratislava Airport. Put simply, BTS and NPF had concluded a settlement agreement after an earlier share and purchase agreement concerning the shares in Bratislava Airport had been rescinded.24 NPF assumed a principal payment obligation under the settlement agreement and an obligation to pay interest. When it made payments, a dispute arose as to whether these had to be credited to the principal payment obligation under the settlement agreement or to the obligation to pay interest.25 The dispute was resolved

 ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022.  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 6–11. 25  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 14. 23 24

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in an arbitral award according to which the payments had been made first on the obligation to pay interest and only thereafter on the principal amount due under the settlement agreement.26 NPF was ordered to make outstanding payments to BTS.27 Attempts to enforce the award in Slovakia were unsuccessful. After the Bratislava District court had initially authorized enforcement of the award, the District court eventually allowed objections by NPF and refused recognition and enforcement.28 The decision was upheld by the Bratislava Regional Court and the Constitutional Court.29 These courts found that the parties’ settlement agreement had superseded the SPA and subsumed its arbitration clause. They reached this conclusion without further analysis and despite the fact that NPF had not raised the lack of jurisdiction during the arbitration proceedings.30 The courts further invoked various idiosyncratic grounds to refuse recognition and enforcement. Among other reasons, they refused enforcement because the award did not specify a time frame for compliance and concerned a large sum of money that would have to be paid at the expense of tax payers. They also considered grounds that had not been invoked by the parties, and saw no necessity to invite the parties’ comments on these grounds.31 The European Court of Human Rights found that this breached Article 1 of Protocol 1 to the Convention. According to the court, a claim can constitute a “possession” within the meaning of this provision, if it is sufficiently established to be enforceable, for example by virtue of an arbitral award. The arbitral award, which had not been set-aside and was enforceable under the New York Convention, therefore qualified as a possession.32 The court went on to find that the non-enforcement of the arbitral award constituted an unlawful interference with this possession. It noted that the grounds invoked to justify the lawfulness of the interference were not fulfilled and/or fell outside the legal framework for denying enforcement of a foreign award. Even if denying enforcement of the award had served a general interest, the court found, it had not been shown that this was proportionate to that aim. Accordingly, there had been a violation of Article 1 of Protocol No. 1.33 In light of this finding, the court did not find it necessary to decide whether the refusal to recognize and enforce the arbitral award also breached Articles 6 and 13 of the European Convention on Human Rights.34 Turning to the legal consequences of its finding, the court found that Slovakia had a legal obligation to put an end to the breach and to make reparation for its

 ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 16.  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 17. 28  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 23. 29  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 23–30. 30  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 67. 31  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 68–71. 32  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 50–53. 33  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 72. 34  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 76. 26 27

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consequences in such a way as to restore as far as possible the situation existing before the breach.35 The court rejected the Government’s suggestion that BTS might simply seek enforcement of the award by way of a fresh application based on new facts. It found that there was no normative basis for such a solution.36 The court went on to find that that the claim for reparation was not ready for decision.37 It reserved the matter and invited the parties to file their written observations and, in particular, to notify the court of any agreement that they may reach.38 BTS v. Slovakia stands in a line of cases in which the European Court of Human Rights confirmed that the European Convention on Human Rights protects against unlawful interference with an arbitral award or a court judgment.39 A State’s breach of its obligations under the New York Convention may thus in certain situations be remedied under the European Convention on Human Rights.

3.2 International Investment Law Similar observations hold true for international investment law. In a number of cases, international tribunals constituted on the basis of an investment treaty have found that a State’s interference with the enforcement of an arbitral award may constitute a breach of an investment treaty.40  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 84.  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 85. 37  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 87. 38  ECtHR, BTS Holding, A.S. v. Slovakia, Appl. No. 55617/17, judgment, 30.06.2022, para. 94. 39  ECtHR, Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece, Appl. No. 13427/87, judgment, 09.12.1994, para. 57 et seq.; ECtHR, Regent Company v. Ukraine, Appl. No. 773/03, judgment, 03.04.2008, para. 59 et seq.; ECHR, Kin-Stib and Majkic v. Serbia, Appl. No. 12312/05, judgment, 20.04.2010, para. 85. For case law dealing with the interference of court judgements, see ECtHR, Fuklev v. Ukraine, Appl. No. 71186/01, judgment, 07.06.2005, para. 91 (finding that “States are under an obligation that the procedures enshrined in the legislation for the enforcement of final judgements […] are complied with”); ECtHR, Liseytseva and Maslov v. Russia, Appl. Nos. 39483/05 and 40527/10, judgment, 09.10.2014, para. 183 (finding that “[w]here a judgment is against the State, the latter must take the initiative to enforce it fully and in due time”); ECtHR, Burdov v. Russia, Appl. No. 59498/00, judgment, 07.05.2002, para. 34 (finding that the right of access to justice would be “illusory if a Contracting State’s domestic legal system allowed a final, binding judicial decision to remain inoperative to the detriment of one party”); ECHR, Immobiliare Saffi v. Italy, Appl. No. 22774/93, judgment, 28.07.1999, para. 63 (finding that “the right to a court would be illusory if a Contracting State’s domestic legal system allowed a final, binding judicial decision to remain inoperative to the detriment of one party”). 40  See, e.g., Saipem S.p.A. v. The People’s Republic of Bangladesh, ICSID Case No. ARB/05/7, Award, 30.06.2009; Frontier Petroleum Services Ltd. v. The Czech Republic, Final Award under the UNCITRAL Rules of the United Nations Commission on International Trade Law and the Agreement between the Government of Canada and the Government of the Czech and Slovak Federal Republic for the Promotion and Protection of Investments, 12.11.2010; White Industries Australia Limited and The Republic of India, UNCITRAL Arbitration in Singapore under the Agreement between the Government of Australia and the Government of the Republic of India on the Promo35 36

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As a threshold matter, an investor who wants to avail itself of such protection in response to a State’s failure to comply with the New York Convention must show the existence of an investment. After all, international investment protection is typically tied to an investment. This gives rise to the question of whether a dispute about a State’s interference with an arbitral award may be seen as an investment dispute. A number of tribunals have confirmed this – both in ICSID arbitrations and in proceedings outside the ICSID framework. In one string of cases, investment tribunals affirmed their jurisdiction on the ground that the arbitral award crystallized rights and obligations arising under an operation that qualified as an investment. 41 Put simply, their focus was not on whether the award itself qualified as an investment; their focus was on whether the larger operation from which the award resulted constituted an investment. In another string of cases, tribunals have gone a step further and considered an arbitral award itself to be an investment.42 For example, the tribunal in Anglia Auto Accessories v. The Czech Republic – a non-ICSID arbitration – affirmed its jurisdiction noting that the applicable investment treaty43 included “claims to money or performance under contract having a financial value”. The tribunal held that a party’s right to be paid a sum of money under an award falls under this definition.44 Only a few tribunals dismissed cases based on an interference with an arbitral award for lack of jurisdiction. Most prominently, the tribunal in GEA Aktiengesellschaft v. Ukraine declined to exercise jurisdiction on the grounds that an arbitral award in and of itself did not constitute an investment.45 The arbitral tribunal refused to look at the economic operation from which the arbitral award had resulted. It held that a sharp analytical distinction needed to be maintained between the commercial arbitral award and the economic operation from which it arose.46 tion and Protection of Investments, Final Award, 30.11.2011. Other cases include: KBR, Inc. v. United Mexican States, ICSID Case No. UNCT/14/1; Enel Green Power S.p.A. v. Republic of El Salvador, ICSID Case No. ARB/13/18; GEA Group Aktiengesellschaft v. Ukraine, ICSID Case No. ARB/08/16, 31.03.2011; ATA Construction, Industrial and Trading Company v. The Hashemite Kingdom of Jordan, ICSID Case No. ARB/07/2, Award, 18.05.2010; Helnan International Hotels A/S v. The Arab Republic of Egypt, ICSID Case No. 05/19, Award, 03.07.2008; Anglia Auto Accessories Limited v. The Czech Republic, SCC Arbitration Case V 2014/171, Final Award, 10.03.2017. 41  Saipem S.p.A. v. The People’s Republic of Bangladesh, ICSID Case No. ARB/05/07, Decision on Jurisdiction and Recommendation on Provisional Measures, 21.03.2007, para. 114 et seq.; White Industries Australia Limited v. The Republic of India, Final Award, 31.11.2011, para. 7.6.10; Romak S.A. (Switzerland) v. The Republic of Uzbekistan, Award, 26.10.2009, para. 211; Marco Gavazzi and Stefano Gavazzi v. Romania, ICSID Case No. ARB/12/25, Decision on Jurisdiction, Admissibility and Liability, 21.04.2015, para. 120. 42  Frontier Petroleum Services Ltd. v. The Czech Republic, UNCITRAL, Final Award, 12.11.2010, para. 231. 43  Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Norther Ireland and the Government of the Czech and Slovak Federal Republic dated 10.07.1990. 44  Anglia Auto Accessories Limited v. The Czech Republic, SCC Arbitration Case V 2014/171, Final Award, 10.03.2017, para. 151. 45  GEA Group Aktiengesellschaft v. Ukraine, ICSID Case No. ARB/08/16, Award, 31.03.2011, para. 161. 46  GEA Group Aktiengesellschaft v. Ukraine, ICSID Case No. ARB/08/16, Award, 31.03.2011, para. 162.

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F. Rosenfeld

As regards the decision on liability, to date, there has been no case in which an arbitral tribunal treated the mere breach of the New York Convention as an independent cause of action.47 Instead, arbitral tribunals have examined the failure to comply with the New York Convention through the prism of international investment treaties. Put differently, they have examined whether the interference with an arbitral award breached an obligation of international investment law. To begin with, tribunals have applied the classic guarantees against judicial wrongdoing including the protection against a denial of justice. One prominent case addressing this standard in cross-over constellations is White Industries v. India, which arose from the failure of Indian courts to enforce a commercial arbitral award. The tribunal rejected the investor’s allegation that this amounted to a denial of justice.48 Its ruling reflects the fact that a denial of justice presupposes egregious conduct that is shocking or at least surprising a sense of judicial propriety. This high threshold was not fulfilled as per the tribunal’s findings. Next, tribunals have measured the interference with an arbitral award against the protection against unlawful expropriation. Inspired by case law of the European Court of Human Rights, the tribunal in Saipem v. Bangladesh found that the rights crystallized in the arbitral award and the right to arbitrate constituted property rights that were capable of being expropriated.49 According to the tribunal, Saipem had been deprived of these property rights since the courts of Bangladesh had frustrated the right to arbitrate and the enforcement of the arbitral award in breach of international law.50 It therefore found that Saipem had been unlawfully expropriated. A further standard of protection that investors have invoked is the obligation to protect the investor’s legitimate expectations under the obligation to accord fair and equitable treatment. In White Industries, the tribunal rejected the investor’s claim based on a breach of this standard. It did so with the argument that White could not have expected India to “apply the [New York] Convention properly and in accordance with international standards”.51 The tribunal still found that India had breached the obligation to provide effective means of asserting claims and enforcing rights.52 Other obligations that have been invoked in cases arising from the interference with a commercial arbitral award include non-discrimination obligations.53

 See, however, Demirkol (2018), p. 234, arguing that tribunals might do so on a broadly phrased jurisdictional basis. 48  White Industries Australia Limited v. The Republic of India, Final Award, 31.11.2011, para. 10.4.22. 49  Saipem S.p.A. v. The People’s Republic of Bangladesh, ICSID Case No. ARB/05/7, Award, 30.06.2009, para. 122. 50  Saipem S.p.A. v. The People’s Republic of Bangladesh, ICSID Case No. ARB/05/7, Award, 30.06.2009, para. 170. 51  White Industries Australia Limited v. The Republic of India, Final Award, 31.11.2011, para. 10.3.13. 52  White Industries Australia Limited v. The Republic of India, Final Award, 31.11.2011, para. 11.4.20. 53  KBR, Inc. v. United Mexican States, ICSID Case No. UNCT/14/1, Claimant’s Notice of Arbitration, 30.08.2013. http://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/italaw3306.pdf, accessed 11.10.2022, para. 23. 47

Cross-Regime Remedies for a State’s Failure to Comply with the New York …

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Overall, there is hence a strong line of cases supporting the view that the interference with the enforcement of an arbitral award may in a given case trigger a cross-regime remedy under international investment law.

4 Concluding Remarks At this juncture, it is time to take a step back and to critically assess the above case law. In this respect, one may observe that the cross-over cases outlined above produce a new form of fragmentation. They result in a system in which some award creditors may obtain a cross-regime remedy because they happen to qualify for protection under a different regime such as the European Convention on Human Rights or investment treaties, whilst others do not. More critically, cross-over cases do not always produce the desired outcomes. For example, in Anglia Auto Accessories v. The Czech Republic, the tribunal dismissed the investor’s claim to hold the Czech Republic liable for its significant delays in enforcing an arbitral award in favor of Anglia Auto Accessories. While the arbitral tribunal did not exclude that such conduct may constitute an unlawful expropriation, it nevertheless dismissed the case on the facts. Despite all delays in the Czech courts and the insolvency of the award debtor, the investor had managed to recover approximately 77% of the award’s value. Accordingly, the investor had not been substantially deprived of the award’s benefits as required for an unlawful expropriation.54 From the perspective of international investment law, this finding is certainly correct, because an expropriation requires a substantial deprivation of an investor’s ­investment. In a situation, in which an investor has recovered 77% of an award’s value, this threshold is not met. From the perspective of the New York Convention, in turn, the failure to enforce the award remains unlawful. The White Industries case offers an even more striking example on the limitations of the cross-over cases. As set forth above, the tribunal rejected a breach of the obligation to accord fair and equitable treatment on the grounds that India had a history of non-compliance with the New York Convention.55 Once again, this finding is correct from the perspective of international investment law. But it does not support the policy behind the New York Convention. The New York Convention has normative force irrespective of whether a State actually complies with it. And it would virtually be counterproductive if a State could evade its obligations under the New York Convention by pointing to a track record of non-compliance.

 Anglia Auto Accessories Limited v. The Czech Republic, SCC Arbitration Case V 2014/171, Final Award, 10.03.2017, para. 294. The tribunal further noted that some of the delays in the court proceedings were not attributable to the State. 55  White Industries Australia Limited v. The Republic of India, Final Award, 31.11.2011, para. 10.3.13. 54

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F. Rosenfeld

One may explain these limitations of the cross-over cases by the fact that the New York Convention, international investment treaties and the European Convention on Human Rights are only partially overlapping in their normative content. And so it is simply impossible for investment tribunals or the European Court of Human Rights, whose jurisdiction is limited, to sanction whatever breach of the New York Convention. In fact, a legitimacy challenge would arise if these actors were to simply act as guardians of the New York Convention without a clear mandate to do so.56 And yet, one should not downplay the possibility of obtaining a cross-regime remedy altogether. The European Convention on Human Rights as well as international investment treaties have the effect that some breaches of the New York Convention do not go unnoticed, but trigger costs for the respective State. In the grand scheme of things, this may induce norm compliance and strengthen coherence of the international legal system.57

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 See also Matz-Lück (2012), p. 227 et seq.  On this effect of de-fragmentation, see Trachtman (2013), p. 245 et seq.

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Teil VII

Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Europa

Grund- und Menschenrechte als Grundlage der Demokratie in Europa Christoph Grabenwarter

1 Wechselseitige Zusammenhänge zwischen Demokratie und Grundrechten Es bestehen verschiedene Zusammenhänge zwischen der Staatsform der Demokratie einerseits und Grundrechten andererseits. Jürgen Habermas bezeichnet im Jahr 1996 den Schutz der Menschenrechte und die demokratische Teilhabe als die beiden Legitimationssäulen der politischen Souveränität.1 Im selben Jahr 1996 ist Rainer Hofmann Mitherausgeber eines Sammelbandes über die Rechtsstaatlichkeit in Europa, den er selber mit einem grundlegenden Beitrag zur Bindung staatlicher Macht einleitet. Er legt darin in einer rechtsvergleichenden Analyse nicht nur den Zusammenhang zwischen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit frei, sondern identifiziert auch den Grundrechtsschutz und die Sicherung der Grundrechte durch Verfassungsgerichte als Elemente europäischer Rechtsstaatlichkeit.2

Univ.Prof. DDr. Dr. h.c. Christoph Grabenwarter, Professor für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Wirtschaftsuniversität Wien; Präsident des österreichischen Verfassungsgerichtshofes, Mitglied der Venedig-Kommission. Teile des Manuskripts wurden am 5. Mai 2022 an der Juristischen Fakultät der ELTE-Universität Budapest in englischer Sprache vorgetragen. Der Autor dankt Katharina Hysek für die Unterstützung bei der deutschen Sprachfassung sowie bei der Recherche für die Fußnoten zu diesem Text.  Habermas (1996), S. 237 ff.  Hofmann (1996), S. 13 f., 15 f.

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C. Grabenwarter (*) Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_55

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C. Grabenwarter

Betrachtet man die Präambel der Europäischen Menschenrechtskonvention, die  – wie die universellen Instrumente der Menschenrechte  – nach dem Zweiten Weltkrieg verfasst wurde, so erkennt man den prominentesten Beleg für den Zusammenhang, der Thema meines Beitrags und dessen zentrale These ist. Die Erwägung Nr. 4 der Präambel lautet wie folgt: „[…] unter erneuter Bekräftigung ihres tiefen Glaubens an diese Grundfreiheiten, welche die Grundlage der Gerechtigkeit und des Friedens in der Welt bilden, und deren Aufrechterhaltung wesentlich auf einem wahrhaft demokratischen politischen Regime einerseits und auf einer gemeinsamen Auffassung und Achtung der Menschenrechte andererseits beruht, von denen sie sich herleiten; […] vereinbaren die unterzeichnenden Regierungen und Mitglieder des Europarates folgendes: […]“

Mit dieser Formulierung bestätigt die Präambel den untrennbaren Zusammenhang zwischen Demokratie und Menschenrechten. Demokratie als Grundlage für Menschenrechte, Schutz der Menschenrechte als unabdingbare Voraussetzung für Demokratie. Die Präambel war zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Konvention eine Erklärung nach innen, d. h. ein klares Zeichen gegen das, was in Nazi-­Deutschland existiert hatte und Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Grundrechte und die Leben von Millionen zerstört hatte. Darüber hinaus war es ein klares Zeichen der zunächst nur westeuropäischen Staaten gegen den Stalinismus und totalitäre Staaten in kommunistischen Regimen. Aus der Präambel kann ein Dreieck von Prinzipien abgeleitet werden: Demokratie, Grundrechte und Frieden in der Welt. Seit dem Beginn der russischen Aggression gegen die Ukraine am 24. Februar 2022 ist es nicht mehr nötig zu erklären, warum Frieden der dritte Aspekt neben Demokratie und Grundrechten ist. Im Folgenden soll auf die beiden Hauptaspekte des Zusammenhangs zwischen Demokratie und Grundrechten eingegangen werden: Erstens die Bedeutung der Demokratie als Grundlage für Freiheit und Grundrechte und zweitens die demokratiesichernden Grundrechte, genauer gesagt die Rechte, die demokratische Verfahren gestalten, und jene, die das Mehrheitsprinzip begrenzen.

2 Demokratie als Grundlage der Grundund Menschenrechte Der erste zu diskutierende Zusammenhang lässt sich direkt aus den Rechten der Europäischen Menschenrechtskonvention ableiten. Die Schrankenbestimmungen fast aller Menschenrechte verweisen auf das Erfordernis einer Rechtsgrundlage für den Eingriff in die jeweiligen Rechte. Die Prärogative des Gesetzgebers zeigt, dass es in erster Linie Sache des Parlaments ist, die Art und das Ausmaß eines Grundrechtseingriffs zu verhandeln, also die Abwägung zwischen dem öffentlichen Inte­ resse und den Nachteilen, die Einzelnen durch eine bestimmte rechtseinschränkende Maßnahme entstehen, vorzunehmen. In den europäischen Verträgen und vor allem in allen europäischen Verfassungen spiegelt sich das Verhältnis zwischen Demokratie und Menschenrechten wider. Im Jahr 1920 beschreibt Hans Kelsen dieses Verhältnis in seinem Buch „Vom Wesen und Wert der Demokratie“ wie folgt:

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Die Freiheit des Einzelnen wird am besten durch dessen Beteiligung am Gesetzgebungsprozess in einer parlamentarischen Demokratie gesichert: Gesetze, die das Zusammenleben der Menschen regeln, ihre Freiheitssphären definieren und die Achtung der Menschen- und Bürgerrechte gewährleisten. Diese Gesetze haben die Funktion, Minderheiten zu schützen.3 Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind Grundprinzipien der österreichischen, deutschen und ungarischen Verfassungen.4 In Deutschland und in Österreich ist das Parlament nicht befugt, diese Prinzipien abzuändern. In Deutschland gehören sie zu den Ewigkeitsgarantien, die durch Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes geschützt sind.5 In Österreich können das demokratische und das rechtsstaatliche Grundprinzip nicht im normalen Verfahren geändert werden, auch nicht mit einer Zweidrittelmehrheit, weil jede wesentliche Änderung dieser Prinzipien einer Gesamtänderung der Bundesverfassung gleichkäme, die einer Volksabstimmung unterzogen werden muss.6 In 100 Jahren gab es lediglich eine solche Gesamtänderung, nämlich im Zuge des Beitritts Österreichs zur Europäischen Union im Jahr 1995. Die Volksabstimmung war obligatorisch, weil das Volk gemäß einer Verfassungsbestimmung aus dem Jahr 1920 bei jeder Entscheidung über eine Änderung der Grundprinzipien der Verfassung ein Mitspracherecht haben muss.7

3 Demokratiesichernde Grundrechte Ein bekannter Ausgangspunkt sind die Freiheiten der Europäischen Menschenrechtskonvention. Die Kerngarantien des Menschenrechtskatalogs dieser Konvention sind in den Art. 8 bis 11 verankert. Sie betreffen die Achtung des Privat- und Familienlebens, die Religionsfreiheit, die Meinungs- und Pressefreiheit und schließlich die Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit. Jeder Absatz 2 dieser Rechte legt die Bedingungen für die Einschränkung der in Absatz 1 garantierten gegenseitigen Rechte fest. Diese Bedingungen sind für jedes Recht in etwa gleich. Im Prinzip ermächtigen sie den Gesetzgeber, die Rechte einzuschränken, wenn dies „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“ ist.8 Die Demokratie hängt von Menschenrechten ab, weil diese Rechte die Grundlage für die Ausübung von Freiheiten bilden, die für eine Demokratie unverzichtbar sind. In diesem Zusammenhang denken wir vor allem an politische Rechte wie Meinungsfreiheit, Pressefreiheit, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, das  Kelsen (1920), S. 76 ff.  Für eine scharfsinnige Betrachtung der ungarischen Verfassung in Bezug auf die Änderungsfestigkeit ihres Kerns und die Reaktionsmöglichkeiten des Verfassungsgerichts Sólyom (2017), insbesondere S. 36 ff. 5  Unter anderem Herdegen (2021), S. 46 ff.; Möllers (2021), S. 317 ff.; Huber (2021), S. 383 ff. 6  Für Österreich siehe Grabenwarter (2015), S. 1, 3 ff. 7  Grabenwarter (1995), S.  166  ff.; siehe Art.  44 Abs.  2 Bundes-Verfassungsgesetz idF BGBl. Nr. 1/1920. 8  Für einen Überblick siehe Grabenwarter und Pabel (2021), S. 318 ff., 391 ff., 412 ff., 463 ff., 474 ff. 3 4

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Recht auf freie Wahlen. Neben diesen Rechten muss man erkennen, dass auch andere Freiheiten für die Demokratie entscheidend sind. Wenn wir unsere Analyse fortsetzen, können wir feststellen, dass auch die anderen Freiheitsrechte einen ­bedeutenden Einfluss auf die Weise haben, wie Demokratie ausgestaltet ist. Es handelt sich um die Freiheit der Kunst, die Freiheit der Wissenschaft und die Religionsfreiheit. Die Art, in der Gläubige ihre Religion ausüben, Künstler ihre Werke zeigen und Wissenschaftler die Ergebnisse ihrer Forschung mitteilen können, verleiht einer Gesellschaft ihre Merkmale. Kultureinrichtungen, Universitäten, Kirchen und andere Religionsgemeinschaften sowie Einrichtungen der Selbstverwaltung tragen zur Demokratie in einer Zivilgesellschaft bei und sind deren Träger. Oder mit den Worten John Rawls’: „Die vernünftigste Sicherheit, die der politische Liberalismus zuläßt […], besteht darin, daß unsere politischen Institutionen ausreichend Raum für Lebensweisen bieten, die diesen Raum verdienen, und daß unsere Gesellschaft in diesem Sinne gerecht und gut ist.“9

4 Die Rolle des europäischen und internationalen Rechts Auf Verfassungsebene wird der Schutz der Freiheit des Einzelnen durch die Grundrechte gewährleistet. Nach 1945 hat die Katastrophe des Nationalsozialismus und der Stalin-Diktatur der Welt vor Augen geführt, dass die auf nationaler Ebene verabschiedeten Grundrechte durch im internationalen und europäischen Recht verankerte internationale Menschenrechte ergänzt werden müssen. Bestimmte Menschenrechte sollten dem Einfluss des nationalen Rechts, einschließlich des nationalen Verfassungsrechts, entzogen sein. Heute entscheiden internationale Gerichte darüber, ob diese Rechte geachtet werden oder nicht. Ihre Existenz jenseits des Einflusses der nationalen Politik macht das Wesen der Menschenrechte des Einzelnen als, wie Friedrich Schiller es in Wilhelm Tell ausdrückt, „unveräußerlich und unzerbrechlich wie die Sterne selbst“ aus.10 Unveräußerlich zu sein – das ist es, was Menschenrechte einzigartig macht; ihr Kern ist zum verbindlichen Völkerrecht geworden. Doch anders als bei Wilhelm Tell stehen die Menschenrechte in vielen Staaten nicht mehr nur am Himmel des Völkerrechts, sondern wurden in die Verfassung aufgenommen und werden in den meisten europäischen Staaten wirksam durch unabhängige Verfassungsgerichte geschützt. Ungarn gehörte zusammen mit Bulgarien und der Tschechoslowakei zu den ersten drei ehemals kommunistischen Staaten, die vor rund 30 Jahren, 1992, Mitglieder der Europäischen Menschenrechtskonvention wurden. In den ersten 20 Jahren nach dem Beitritt hatten sich die ungarische Rechtsordnung, die Behörden und vor allem die Gerichte, einschließlich des Verfassungsgerichts, mit der Konvention und der Praxis des Straßburger Gerichtshofs gut vertraut gemacht. Die Rechtswissenschaft  Rawls (1998), S. 310.  Schiller (1804).

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im Verfassungs- und Europarecht erörterte eine Vielzahl von Fragen zu allen in der Konvention garantierten Rechten eingehend. Heute gibt es eine ganze Generation von Verfassungs- und Europarechtlern an ungarischen Universitäten, die durch die Entwicklungen nach dem Fall des Eisernen Vorhangs angeregt wurden und die sich weiterhin erfolgreich mit der Bedeutung der internationalen Menschenrechte für die ungarische Rechtsordnung beschäftigen.11 Aus rechtlicher Sicht hat die ungarische Verfassung aus dem Jahr 2011 die rechtlichen Verpflichtungen im Rahmen der Konvention weder geändert noch verringert. Es wurde eine Reihe neuer Bestimmungen und Organgesetze hinzugefügt, insbesondere Art. R. über die Auslegung der Verfassung. Eine Reihe völlig neuer Fragen stellte sich mit einem Mal. Es sei jedoch daran erinnert, dass die Venedig-­ Kommission in ihrem Gutachten vom Juni 2011 zur neuen ungarischen Verfassung erneut die besondere Bedeutung der Auslegung der Verfassungsbestimmungen über die Grundrechte und Freiheiten im Lichte der für Ungarn verbindlichen Menschenrechtsverträge und der diesbezüglichen Rechtsprechung hervorhob, wie sie sich aus Art. I Abs. 312 und Art. Q Abs. 213 der neuen Verfassung ergibt. Insbesondere stellte die Venedig-Kommission fest, dass, soweit die in der Verfassung garantierten Rechte auch in den von Ungarn ratifizierten internationalen und europäischen Menschenrechtskonventionen garantiert sind, auch die in diesen internationalen Instrumenten festgelegten Schrankenbestimmungen in vollem Umfang zu beachten sind.14 Neben den Absätzen 2 der Art. 8 bis 11 – in einer demokratischen Gesellschaft notwendig – muss auf Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verwiesen werden, insbesondere auf das Erfordernis einer hinreichend klaren Rechtsgrundlage für jeden Eingriff in ein Grundrecht.15

5 Die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund und mit Blick auf die Mehrheitsverhältnisse im Parlament seit 2011 ist die Rolle des ungarischen Verfassungsgerichts noch bedeutender geworden. Einige allgemeine Bemerkungen zu den Funktionen der Verfassungsgerichte in rechtsstaatlichen Demokratien sollen am Beginn stehen.

 Ein herausragendes Beispiel für alle Initiativen in diesem Bereich ist die Konferenz zum Thema „The European Constitutional Area and National Constitutionalism“, die von der Eötvös Loránd Universität in Zusammenarbeit mit dem Heidelberger Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht im Januar 2012 veranstaltet wurde; vgl. Sonnevend et al. (2015), S. 33 ff. 12  Venedig-Kommission, Opinion Nr. 798/2015, S. 8 f.; Opinion Nr. 891/2017, S. 4. 13  Venedig-Kommission, Opinion Nr. 891/2017, S. 13; Opinion Nr. 941/2018, S. 8. 14  Venedig-Kommission, Opinion Nr. 621/2011, S. 13. 15  Venedig-Kommission, Opinion Nr. 621/2011, S. 13. 11

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Grundlegende Freiheiten wie die Freizügigkeit dienen dem Schutz von Minderheiten. Verfahren vor dem Verfassungsgericht, in denen Grundrechte geltend gemacht werden können, dienen ebenfalls dem Schutz von Minderheiten. Die parlamentarische Mehrheit hat die Möglichkeit, ihre politischen Ziele durch die Verabschiedung von Gesetzen durchzusetzen und so die Einhaltung der ­Grundrechte zu gewährleisten. Angehörige von Minderheiten können sich an das Verfassungsgericht wenden, weil sie ein verfassungsmäßiges Recht und ein Menschenrecht auf Zugang zu einem unabhängigen Gericht haben. Wie geht das Verfassungsgericht vor, wenn es ein Gesetz unter dem Gesichtspunkt der Grundrechte prüft? Es prüft die Konformität des Gesetzes mit den verfassungsrechtlichen Schranken der Freiheitsbeschränkung Einzelner und überdenkt die Entscheidung des Gesetzgebers in einem doppelten Sinn – es folgt ihr zeitlich und prüft sie inhaltlich.16 Der österreichische Verfassungsgerichtshof erfüllt seine Aufgabe, indem er einerseits den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers berücksichtigt und andererseits nach eingehender Prüfung feststellt, ob sich die von der Verfassung geforderten Rechtfertigungsgründe aus den Vorgaben der Verfassung ableiten lassen. Ein Verfassungsgericht wägt die Argumente dafür und dagegen ab. Ein Eingriff in ein Grundrecht durch ein Gesetz ist nur dann verhältnismäßig und verfassungsgemäß, wenn – vereinfacht gesprochen – die Gründe für eine Beschränkung schwerer wiegen als die Nachteile, die sich aus dieser Beschränkung ergeben. Wie sieht das in der Praxis aus? Die Ermittlung des Gewichts der Argumente ist bei einem Gesetz, das grundsätzlich für die gesamte Bevölkerung gilt – wie z. B. die Ermächtigung, den Zugang zum öffentlichen Raum im Interesse des Schutzes vor einer Pandemie zu verbieten – viel schwieriger als die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit polizeilicher Gewaltanwendung gegen einen Einzelnen. In diesem Fall muss das essenzielle öffentliche Interesse am Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gegen weitreichende Einschränkungen mehrerer Grundrechte abgewogen werden.17 Ob die Entscheidungen, die ein Verfassungsgericht als Ergebnis dieses Abwägungsprozesses trifft, mehr oder weniger umstritten sind, hängt davon ab, wie groß der gesellschaftliche Konsens in der betreffenden Frage ist. Wie die Privatsphäre gegen die Meinungsfreiheit oder der Jugendschutz gegen die Kunstfreiheit abgewogen wird, ist letztlich das Ergebnis oft intensiver Diskussionen im Verfahren, zunächst mit den Parteien und dann unter den Richtern. Entscheidungen eines Verfassungsgerichts zu bestimmten Gesetzen folgen einem juristischen Argumentationsmuster, sind aber auch von persönlichen Ansichten und Ideologien abhängig. Jürgen Habermas spricht von einem „ethisch imprägnierten Rechtsstaat“, der von persönlichen Vorstellungen und Anschauungen geprägt ist  – Anschauungen, die man im Gefolge von John Rawls als den „substantiellen Gehalt umfassender Vorstellungen vom guten Leben“ bezeichnen kann.18

 Zu diesem und den folgenden Absätzen vgl. Grabenwarter (2021b), S. 79, 90 ff.  Für das österreichische Verfassungsrecht Grabenwarter (2018), S. 418, 423. 18  Habermas (1996), S. 252 ff. 16 17

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Dies ist der theoretische Hintergrund für spezifisches Verfassungsrecht. Generell ist es die Aufgabe einer Verfassung, dafür zu sorgen, dass Entscheidungen nicht von einer bestimmten Ideologie, einer bestimmten Partei, dominiert werden. Aus einer vergleichenden Perspektive lassen sich zwei Instrumente zur Sicherung dieser Aufgabe finden, und es ist erwähnenswert, dass wir beide auch in der ungarischen ­Verfassung finden. Zum einen sehen die verfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Zusammensetzung des Verfassungsgerichts ein großes Kollegialorgan mit 14 Richterinnen in Österreich, 15 in Ungarn und Italien sowie 16 in Deutschland vor. Zum anderen erfordert die Wahl der Richter eine qualifizierte Mehrheit. In vielen Staaten gibt es eine Zweidrittelmehrheit.19 Diese Regeln sind keine Garantie für Pluralität im Gericht, der politische Hintergrund und die Praxis sind ebenso wichtig. Dies kann sich in zwei Richtungen auswirken: Einerseits wird die Wirkung der qualifizierten Mehrheit auf die Pluralität verringert oder sogar aufgehoben, wenn die Regierung oder sogar eine einzelne Partei über eine Zweidrittelmehrheit im Parlament verfügt. Andererseits erweisen sich Personen, die von einer bestimmten Regierung oder Partei vorgeschlagen werden, bei ihrer Arbeit als Verfassungsrichterinnen in der Regel als ziemlich anders als erwartet. Die Erfahrungen des österreichischen Verfassungsgerichtshofes in den 1990er-Jahren können für die heutige Situation in Ungarn von Interesse sein. Damals sah sich der Gerichtshof mit Gesetzen konfrontiert, die von einer Regierung initiiert worden waren, die im Parlament über eine Zweidrittelmehrheit verfügte. Nicht nur einmal wurde eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes durch ein Verfassungsgesetz „korrigiert“. Diese Praxis wurde durch die Verfassung selbst erleichtert, die es dem Gesetzgeber erlaubt, eine einzelne Verfassungsbestimmung in ein einfaches Gesetz einzufügen.20 Diese Praxis fand kurz nach dem Jahr 2000 ein Ende. Erstens verlor die Regierung ihre Zweidrittelmehrheit im Parlament, zweitens fällte der Verfassungsgerichtshof eine Grundsatzentscheidung, in der er eine Verfassungsbestimmung im Bundesvergabegesetz für verfassungswidrig erklärte. Er stellte einen Verstoß gegen die Grundprinzipien der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie fest, die nicht durch einen Verfassungsakt geändert werden dürfen.21 In einigen europäischen Staaten, darunter Ungarn, befinden sich die Verfassungsgerichte in einer schwierigen Lage. Diese Situation kann nicht kurzfristig geändert werden. Die Verfassungsgerichte können und sollten sich jedoch darum bemühen, auch unter schwierigen Umständen so viel Unabhängigkeit wie möglich zu bewahren. Im Dialog mit europäischen Gerichten, anderen Verfassungsgerichten und der akademischen Welt und in der Folge auch unter den Richtern selbst können Argumente und Begründungen im Lichte der Verfassung neu erwogen werden. Die Schwierigkeiten des ungarischen Verfassungsgerichts seit 2011 wurden bei ver-

 Siehe die Beiträge in von Bogdandy et al. (2020); für eine vergleichende Betrachtung vgl. Grabenwarter (2021a), S. 138. 20  Novak und Wieser (1994), S. 12, 93. 21  VfSlg 16327/2001. 19

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schiedenen Gelegenheiten von László Sólyom,22 Pál Sonnevend,23 András Jakab,24 Lóránt Csink25 und anderen beschrieben. Eine Reihe von kritischen Gutachten der Venedig-Kommission geht mit dieser Entwicklung einher.26 Es ist nicht die Praxis der Verfassungsgerichte in Europa, den Kollegen in anderen Staaten Ratschläge zu geben, wie sie ihre eigene Verfassung auslegen sollen. Die Situation des ungarischen Verfassungsgerichts ist schwierig genug, insbesondere im Hinblick auf die unverhohlene Absicht des Verfassungsgesetzgebers, die Auslegung des Verfassungsgerichts wie die anderer Gerichte durch bestimmte Auslegungsregeln zu beeinflussen. Es gibt jedoch eine Praxis der gegenseitigen Berichterstattung, eine Praxis des Fragenstellens, eine Praxis der gegenseitigen Bestärkung, insbesondere wenn es um das Verhältnis zum Recht der Europäischen Union und den europäischen Menschenrechten geht. In diesem Zusammenhang verweise ich auf die Entscheidung des ungarischen Verfassungsgerichts vom 7. Dezember 2021, in der es sich mit dem Verhältnis zwischen dem Recht der Europäischen Union und dem ungarischen Verfassungsrecht befasst, insbesondere im Lichte von Art. E des Grundgesetzes.27 Diese Entscheidung ist nicht einfach zu lesen, zumindest für einen Ausländer. Der Stil der Urteilsbegründung enthält lange Verweise auf die nationale Identität und die Geschichte Ungarns. Wenn wir dies beiseitelassen und den Inhalt betrachten, können wir den Versuch erkennen, mit anderen Verfassungsgerichten, die ihre Position in den letzten Jahren definiert haben, auf einer Linie zu bleiben und die Auswirkungen des Unionsrechts im nationalen Recht grundsätzlich zu akzeptieren.28

6 Demokratie, Grundrechte und Frieden Am Beginn stand der Zusammenhang zwischen Demokratie, Grundrechten und Frieden, wie er in der Präambel der Europäischen Menschenrechtskonvention festgelegt ist. Jahrzehntelang war der Bezug zum Frieden eine Pflichtübung, weil er uns so selbstverständlich erschien. Das hat sich in den letzten Monaten grundlegend geändert.

 Sólyom (2015), S. 5 ff.  Sonnevend et al. (2015), S. 33 ff.; Jakab und Sonnevend (2013), S. 102 ff. 24  Sonnevend et al. (2015), S. 33 ff.; Jakab und Sonnevend (2013), S. 102 ff.; Jakab (2012), S. 61 ff. 25  Sonnevend et al. (2015), S. 33 ff.; Csink und Fröhlich (2012), S. 424 ff. 26  Venedig-Kommission, Opinion Nr. 663/2012; Opinion Nr. 665/2012; Opinion Nr. 683/2012; Opinion Nr. 1035/2021; Opinion Nr. 1050/2021. 27  Für eine englische Übersetzung der Entscheidung siehe Ungarisches Verfassungsgericht, Entscheidung 32/2021. (XII. 20.) AB, https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2021/12/32_2021_ab_ eng.pdf, letzter Zugriff 22.11.2022. 28  Vgl. dazu Vincze (2022), S. 13 ff. Kritisch bereits zuvor allgemein zur Kontrolle der Verfassungsidentität im Verhältnis zum Unionsrecht Sonnevend (2021), S. 123 ff. 22 23

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Die Europäische Menschenrechtskonvention wurde 1949 verfasst, zehn Jahre nach dem Beginn des Zweiten Weltkriegs 1939. Genau in diesem Jahr schrieb Stefan Zweig seine Autobiografie „Die Welt von Gestern“. Im Vorwort zu diesem Buch findet sich eine Überlegung, die sich im Jahr 2022 so liest, als sei sie gerade erst niedergeschrieben worden: „Denn jener Septembertag 1939 zieht den endgültigen Schlussstrich unter die Epoche, die uns Sechzigjährige geformt und erzogen hat. Aber wenn wir mit unserem Zeugnis auch nur einen Splitter Wahrheit aus ihrem zerfallenen Gefüge der nächsten Generation übermitteln, so haben wir nicht ganz vergebens gewirkt.“29

Demokratie und Menschenrechte wurden vor etwa achtzig Jahren auf internationaler und europäischer Ebene eingeführt. In einem Buch über Demokratie und Menschenrechte, das vor zwanzig Jahren veröffentlicht wurde, verglich der ehemalige Präsident des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Luzius Wildhaber die Menschenrechtskonvention mit einer „Versicherungspolizze“ für die demokratische Stabilität in Europa.30 Diese Polizze wurde von Russland zunächst am 24. Februar 2022 einseitig aufgekündigt und mündete in den Ausschluss Russlands aus dem Europarat mit sofortiger Wirkung am 16. März 2022.31 Außerdem beschlossen das Plenum des EGMR und das Ministerkomitee, die Mitgliedschaft Russlands an der EMRK mit 16. September 2022 aufzulösen.32 Der bald siebzigjährige Rainer Hofmann gehört einer Generation von Rechtswissenschaftlern an, die das Privileg hatte, den Großteil ihres Berufslebens unter dem Schirm der Versicherungspolice der Konvention zu verbringen, in einem Europa, das auf Demokratie und Freiheit ausgerichtet ist. Er ist sich dieses Privilegs bewusst, wie eine seiner jüngsten Arbeiten zeigt. Ausgehend von Überlegungen zum Rechtsstaatsprinzip und zum Demokratieprinzip wählt er in einem mit Alexander Heger verfassten Beitrag den zutreffenden Ansatz eines Kernbereichs des Rechtsstaats- bzw. Demokratieprinzips. Er stellt dabei den aus einzelnen Regelungen des Primärrechts abgeleiteten Kerngehalten des Rechtsstaatsprinzips bzw. des Demokratieprinzips in Anlehnung an die Terminologie des EGMR einen margin of appreciation, einen Beurteilungsspielraum, der Mitgliedstaaten gegenüber.33 Diese wie andere Arbeiten weisen Rainer Hofmann als einen Wissenschaftler aus, der es wie kaum ein anderer versteht, differenzierte Lösungen zu entwickeln, die jede Einseitigkeit in der Perspektive vermeiden.

 Zweig (1942), S. 14 (zitiert nach Reclam TB Nr. 20623, 2020).  Wildhaber (2007), S. 521 ff., 523. 31  Ministerkomitee, CM/Res(2022)2, 16.03.2022; Mit dem Ausschluss weigerte sich das Ministerkomitee, die am 15. März abgegebene Austrittserklärung Russlands anzunehmen. Die Austrittserklärung hätte die Beendigung der Mitgliedschaft Russlands mit Wirkung vom 31.12.2022 gem. Art. 7 S. 2 der Satzung des Europarats zur Folge gehabt. 32  Resolution of the European Court of Human Rights on the consequences of the cessation of membership of the Russian Federation to the Council of Europe in light of Article 58 of the European Convention on Human Rights, https://echr.coe.int/Documents/Resolution_ECHR_cessation_ membership_Russia_CoE_ENG.pdf, letzter Zugriff 22.11.2022; Ministerkomitee, CM/ Res(2022)3, 23.03.2022; dazu die Dokumentation Engel (2022), S. 165 ff. 33  Hofmann und Heger (2022), S. 364 ff., 371 ff. Vgl. im selben Sinn Grabenwarter (2019), S. 161. 29 30

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C. Grabenwarter

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Grund- und Menschenrechte als Grundlage der Demokratie in Europa

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Die Konstitutionalisierung der EU-­Grundrechte. Das österreichische Beispiel Franz Merli

1 Einleitung Ihre Wirkung bestimmen Grundrechte nicht selbst. Wie sehr sie von den Umständen abhängt, noch mehr im internationalen Bereich, und wie viel Klugheit und Erfahrung es braucht, um das im jeweiligen Fall zu verstehen und nutzbar zu machen, kann man von kaum jemandem besser lernen als von Rainer Hofmann. In diesem Sinn will ich hier herausfinden, was es bewirkt, wenn Grundrechte der EU auch zu Grundrechten der Mitgliedstaaten erklärt werden. Ich beschränke mich auf das österreichische Beispiel. Seinen Ausgangspunkt bildet eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes (VfGH), die Ähnlichkeiten mit den Beschlüssen des BVerfG zum „Recht auf Vergessen“1 aufweist, ihnen aber einige Jahre vorausging.

2 Das Charta-Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes 2012 entschied der österreichische VfGH im sogenannten Charta-Erkenntnis,

Univ.-Prof. Dr. Franz Merli, Universität Wien. Für Hilfe bei den Recherchen danke ich Stefanie Bermesser, Maximilian Blaßnig und Rosa Mayerl.

 BVerfGE 152, 152; 152, 216. Einen Vergleich bieten Bohnert et al. (2020).

1

F. Merli (*) Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_56

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„dass auch die von der [EU-]Grundrechte-Charta garantierten Rechte vor dem Verfassungsgerichtshof als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte [im Beschwerdeverfahren ­gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen] geltend gemacht werden können und sie im Anwendungsbereich der Grundrechte-Charta einen Prüfungsmaßstab in Verfahren der generellen Normenkontrolle […] bilden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die betreffende Garantie der Grundrechte-Charta in ihrer Formulierung und Bestimmtheit verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten der österreichischen Bundesverfassung gleicht. […] Zusammengefasst bedeutet dies, dass der Verfassungsgerichtshof – gegebenenfalls nach Einholung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV – die Grundrechte-Charta in ihrem Anwendungsbereich (Art. 51 Abs. 1 GRC) als Maßstab für nationales Recht heranzieht und entgegenstehende generelle Normen […] aufhebt.“2

Da Unionsrecht davor keinen Prüfungsmaßstab der Verfassungsgerichtsbarkeit gebildet hatte,3 wurde die Entscheidung als wichtige Weichenstellung für einen stärkeren gemeinsamen Grundrechtsschutz in Europa empfunden und intensiv besprochen.4 Hier soll es nicht um ihre Kritik, sondern ihre Wirkungen gehen. Nach zehn Jahren Folgerechtsprechung stehen dabei zwei Fragen im Mittelpunkt: Hat das Charta-Erkenntnis tatsächlich zu einem besseren Schutz der Grundrechte geführt? Und wie hat es sich auf das Rechtsschutzsystem insgesamt und die Stellung des VfGH ausgewirkt?

3 Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz Das Charta-Erkenntnis hatte ein konkretes Rechtsschutzproblem zum Ausgangspunkt. Für Asylsachen war 2008 ein Sonderverwaltungsgericht geschaffen worden,5 das eine Fülle von offenen Beschwerden schnell und billig erledigen sollte. Gegen die Entscheidungen dieses „Asylgerichtshofes“ konnte man sich nicht, wie sonst üblich, an den Verwaltungsgerichtshof (VwGH) wenden, sondern nur an den VfGH. Die Verfassungsbeschwerde war wiederum allgemein nur mit der Behauptung einer Verletzung in „verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten“ oder wegen Anwendung einer rechtswidrigen (generellen) Norm möglich. Die Beschwerdeführer sahen sich in ihrem Recht auf eine mündliche Verhandlung vor Gericht verletzt. Ein solches Recht ist in Art. 6 EMRK enthalten, und weil der EMRK in Österreich durch Verfassungsgesetz Verfassungsrang verliehen wurde,6 ist dies ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht; nur erstreckt es sich nicht auf Asylver-

 Sammlung der Entscheidungen und wichtigsten Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg) 19.632/2012, S.  220. In Österreich heißt es (für bestimmte Gerichtsentscheidungen) „das“ Erkenntnis. 3  Z. B. VfSlg 15.753/2000, 15.810/2000. 4  Z. B. Brenn (2012); Funk (2012); Gamper (2012); Mayr (2012); Merli (2012); Müller R. (2012), Pöschl (2012); Schmaus (2012); Potacs (2013); aus späterer Perspektive Müller A.  Th. (2015); Kieber und Klaushofer (2017); Balthasar (2018); Lachmayer (2021). Zu weiterer Literatur und internationalen Reaktionen John (2020), S. 5 ff. 5  Asylgerichtshof-Einrichtungsgesetz, BGBl. I 2008/4. 6  Art. II Z. 7 Bundes-Verfassungsgesetz- (B-VG-)Novelle BGBl. 1964/59. 2

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fahren. Art.  47 Abs.  2 GRC ist hingegen im Asylverfahren anwendbar, war aber eben nur unionsrechtlich garantiert und damit kein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht – bis es der VfGH dazu machte. Das Recht auf eine mündliche Verhandlung aus Art. 47 Abs. 2 GRC ist auch der Hauptanwendungsfall der „Charta“-Judikatur geblieben. Der VfGH hob immer wieder Entscheidungen des Asylgerichtshofes und später des Bundesverwaltungsgerichts auf, weil das jeweilige Gericht rechtswidrig von einer mündlichen Verhandlung abgesehen hatte.7 Allerdings beschränkte sich das auf grobe Fälle unzureichender Ermittlungen. Schon im Charta-Erkenntnis selbst gab der VfGH den Beschwerdeführern Steine statt Brot, indem die Beschränkbarkeit des Rechts auf eine mündliche Verhandlung betonte und mit Bezug auf die einschlägige Verfahrensregel8 mit sehr knapper Begründung festhielt: „Das Unterbleiben einer mündlichen Verhandlung in Fällen, in denen der Sachverhalt aus der Aktenlage in Verbindung mit der Beschwerde geklärt erscheint oder sich aus den Ermittlungen zweifelsfrei ergibt, dass das Vorbringen tatsachenwidrig ist, steht im Einklang mit Art. 47 Abs. 2 GRC, wenn zuvor bereits ein Verwaltungsverfahren stattgefunden hat, in dessen Rahmen Parteiengehör gewährt wurde.“9

Unter Hinweis auf diese Entscheidung wies oder lehnte der VfGH auch viele andere Beschwerden ab.10 Den zentralen Prüfungsmaßstab bildete Art. 47 GRC noch in zwei Normenkontrollverfahren über asylrechtliche Regelungen zur Wiederholung der mündlichen Verhandlung in bestimmten Fällen11 und zu einem beschränkten Neuerungsverbot.12 Eine Nebenrolle spielte die Bestimmung in VfGH-Entscheidungen zur Akteneinsicht,13 zur Rechtsberatung14 und zum Rechtsweg bei verweigerten Unterstützungs Unter anderen VfGH, Erkenntnisse v. 13.03.2013, U 1175/12; 21.02.2014, U 152/2013; 06.06.2014, U 12/2013; 22.09.2014, U 2529/2013; 19.11.2015, E 2108/2015; 10.06.2016, E 2108/2015; 24.11.2016, E 1079/2016; 26.02.2018, E 3296/2017; 24.09.2018, E 3106/2018; 26.06.2019, E 1592/2019; 22.09.2020, E 1453/2020; 08.06.2021, E 4123/2020; 29.11.2021, E 3127/2021; 17.03.2022, E 4359/2021; 17.03.2022, E 4490/2021. 8  § 41 Abs. 7 Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005 – AsylG 2005), BGBl. I 2005/100 in der Fassung BGBl. I 2008/4; heute § 21 Abs. 7 Bundesgesetz, mit dem die allgemeinen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl zur Gewährung von internationalem Schutz, Erteilung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen, Abschiebung, Duldung und zur Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie zur Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde geregelt werden (BFA-Verfahrensgesetz – BFA-VG), BGBl. I 2012/87. 9  VfSlg 19.632/2012, S. 229. 10  Z.  B. VfSlg 19.759/2013, 19.764/2013, 19.789/2013, 20.321/2019; VfGH, Erkenntnisse v. 08.06.2021, E  4123/2020; 29.11.2021, E 3127/2021; 17.03.2022, E 4359/2021; 17.03.2022, E 4490/2021. 11  VfSlg 19.845/2014. 12  VfSlg 19.790/2013. 13  VfSlg 19.996/2015; primär ging es um Art. 6 EMRK. 14  VfSlg 20.064/2016. Hier stützte der VfGH die Aufhebung der gesetzlichen Bestimmung auf eine Verletzung des Rechts auf Gleichbehandlung von Fremden untereinander und fuhr fort (S. 520): „Bei diesem Ergebnis erübrigt sich ein Eingehen auf die Frage, ob die angefochtene Wortfolge […] auch gegen Art. 47 Abs. 3 GRC verstößt.“ 7

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leistungen in Asylverfahren15 sowie zu überlanger Verfahrensdauer in einem a­ nderen Rechtsbereich,16 zur Vertretungsbefugnis von Patentanwälten17 und zur Amtsrevision in der Verwaltungsgerichtsbarkeit.18 Zu anderen Rechten der GRC wollte sich der VfGH im Charta-Erkenntnis noch nicht äußern: „Die einzelnen in der Grundrechte-Charta enthaltenen Verbürgungen weisen nämlich zum Teil eine völlig unterschiedliche normative Struktur auf und manche von ihnen gleichen nicht verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten, sondern „Grundsätzen“ wie etwa Art. 22 oder Art. 37 GRC. Es ist daher im Einzelfall zu entscheiden, welche Rechte der Grundrechte-Charta einen Prüfungsmaßstab für das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof bilden.“19

Inzwischen hat der VfGH eine ganze Reihe von Verbürgungen der GRC explizit oder implizit als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte anerkannt: die körperliche Unversehrtheit (Art. 3 GRC),20 das Privat- und Familienleben und den Datenschutz (Art. 7 und 8 GRC),21 die Berufsfreiheit und die unternehmerische Freiheit (Art. 15 und 16 GRC),22 das Eigentum (Art. 17 GRC),23 die Gleichheit (Art. 20 GRC),24 die Diskriminierungsverbote (Art. 21 GRC),25 das Recht von Kindern auf Kontakt zu beiden Elternteilen (Art. 24 Abs. 3 GRC)26 und das Verbot der Rückwirkung strafrechtlicher Bestimmungen (Art. 49 Abs. 1 GRC).27 Allerdings erlangten diese Gewährleistungen als Prüfungsmaßstab keine praktische Bedeutung. Schon im Charta-Erkenntnis hatte der VfGH angekündigt, seine Entscheidung des auf Grund der österreichischen Verfassungslage zu treffen, „wenn ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht, insbesondere ein Recht der EMRK, den gleichen Anwendungsbereich wie ein Recht der Grundrechte-Charta hat“,28 und danach ist er

 VfSlg 20.098/2016. Der VfGH stellte fest, das sein Auslegungsergebnis Art. 47 GRC nicht widerspreche. 16  VfSlg 19.773/2013: Der VfGH prüfte nur eine Verletzung von Art. 6 EMRK; VfGH, Erkenntnis v. 03.03.2021, E 4041/2020: Prüfung unter einem mit Art. 6 EMRK. 17  VfSlg 19.909/2017: Prüfung nur am Maßstab von Art. 6 EMRK. 18  VfSlg 20.409/2020. 19  VfSlg 19.632/2012, S. 221. 20  VfGH, Erkenntnis v. 24.06.2021, V 87/2021. 21  VfSlg 19.892/2014. 22  VfSlg 19.909/2014, 19.749/2013, 20.201/2017; gesondert für Art. 15 GRC VfSlg 20.121/2016, für die Dienstleistungsfreiheit des Art. 15 Abs. 2 GRC VfSlg 20.281/2018; für Art. 16 GRC VfSlg 19.950/2015, 20.151/2017, 20.202/2017. 23  U.a. VfSlg 20.000/2015, 20.202/2017, 20.250/2018. 24  VfSlg 20.289/2018. 25  VfSlg 19.865/2014 (zu Abs. 1); VfSlg 19.955/2015 (zu Abs. 1 und 2). 26  VfSlg 20.151/2016. 27  VfSlg 20.409/2020; VfGH, Erkenntnis v. 23.06.2021, G 328/2020. 28  VfSlg 19.632/2012, S. 223. 15

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grundsätzlich auch dabei geblieben.29 Dementsprechend prüfte er regelmäßig ­zunächst, ob ein Akt das entsprechende österreichische (oder EMRK-)Grundrecht verletzt. War dies der Fall, erübrigte sich für ihn regelmäßig eine Prüfung am Maßstab des GRC-Rechts.30 War der Akt mit dem österreichischen (oder EMRK-) Grundrecht vereinbar, ging der VfGH davon aus, dass er auch der jeweiligen GRC-­ Garantie nicht widersprach.31 Manchmal zog er österreichische oder EMRK-Rechte und GRC-Rechte in einem und ohne Unterscheidung als Maßstab heran;32 manchmal behandelte er ein geltend gemachtes GRC-Recht gar nicht.33 Oft, aber nicht immer, und recht pauschal, äußerte sich der VfGH zum gleichen Schutzumfang, zur gleichen Bedeutung oder zur Entsprechung von GRC-Recht und österreichischen

 Manchmal wird der Satz etwas variiert, so in VfSlg 19.909/2014, S.  368, und 20.202/2017, S. 388: „dass dann, wenn ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht […] den gleichen Anwendungsbereich wie ein Recht der Grundrechte-Charta hat, die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs in der Regel auf Grund der österreichischen Verfassungslage erfolgt; VfSlg 19.892/2017, S, 855: „wenn (das österreichische oder EMRK-Recht] den gleichen Anwendungsbereich wie das Recht der GRC hat […] und wenn die Grenzen für zulässige Eingriffe des Gesetzgebers in die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten enger oder wenigstens nicht weiter gezogen sind als in den korrespondierenden Rechten der GRC“ (Hervorhebungen durch den Verfasser). 30  Z. B. VfSlg 20.000/2015; 20.064/2016. 31  Vgl z. B. VfSlg 20.121/2016, S. 919: „Wie […] dargestellt, teilt der Verfassungsgerichtshof die vom Verwaltungsgerichtshof und vom Bundesfinanzgericht ausgeführten gleichheitsrechtlichen Bedenken nicht. Da der Verwaltungsgerichtshof und das Bundesfinanzgericht ihre Bedenken im Lichte des Art. 6 StGG und des Art. 15 GRC ausschließlich ‚mit dem Ergebnis‘ der gleichheitsrechtlichen Beurteilung der angefochtenen Bestimmung begründen, erübrigt sich ein weiteres Eingehen auf diese Bedenken.“ VfSlg 20.151/2017, S. 303: „Hinsichtlich der Bedenken der antragstellenden Gesellschaft im Hinblick auf die Unverletzlichkeit des Eigentums gemäß Art. 5 StGG, Art. 1 1. ZPEMRK und Art. 17 GRC […] ist – einen Eingriff vorausgesetzt – auf das zur Erwerbs­ ausübungsfreiheit Gesagte zu verweisen.“ VfSlg 20.281/2018, S. 214: „Ungeachtet der Frage, ob in den angefochtenen Regelungen überhaupt eine ‚Durchführung des Rechts der Europäischen Union‘ (Art. 51 Abs. 1 GRC) gesehen werden kann, liegt der vom Verwaltungsgericht Wien behauptete Verstoß der angefochtenen Bestimmungen gegen Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 GRC ebenfalls nicht vor. Dabei kann sinngemäß auf die Ausführungen zur Erwerbsausübungsfreiheit gemäß Art.  6 StGG verwiesen werden […].“ VfSlg 20.289/2018, S.  397: „(I)m vorliegenden Fall [ist] schon aus den soeben genannten Gründen [der Vereinbarkeit mit dem Gleichheitsgebot der Bundesverfassung] auch kein Verstoß gegen Art.  20 GRC zu erkennen.“ VfGH, Erkenntnis v. 23.06.2021, G 368/2020, Punkt 2.2.5. (nach Prüfung anhand von Art. 7 Abs. 1 EMRK): „Diese Überlegungen gelten gleichermaßen zur Reichweite von Art. 49 Abs. 1 GRC.“ VfSlg 19.909/2014, S. 368: „Eine Beurteilung der angefochtenen Vertretungsregelung nach Art. 15 und 16 GRC führte auf Grund des gleichen Schutzumfanges der genannten Rechte zu keinem anderen Ergebnis [als jene im Hinblick auf die Erwerbsfreiheit].“ Sinngemäß gleich VfSlg 20.201/2017; ähnlich, aber auch unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH, VfSlg 19.749/2013 und 19.72/2015. 32  Z. B. VfSlg 20.151/2017, 20.202/2017: Freiheit der Erwerbsbetätigung nach Art. 6 StGG und die unternehmerische Freiheit nach Art. 16 GRC; 20202/2017: Unverletzlichkeit des Eigentums gemäß Art. 5 StGG, Art. 1 1. ZPEMRK und Art. 17 GRC; VfSlg 20.409/2020: Art. 7 Abs. 1 EMRK und Art.  49 Abs.  1 GRC; VfGH, Erkenntnis v. 03.03.2021, E 4041/2020: Art.  6 EMRK und Art. 47 GRC. 33  Z. B. VfSlg 20.129/2016 und VfGH, Beschluss vom 30.09.2020, G 152/2020: Art. 7 GRC neben Art. 8 EMRK. 29

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Grundrecht;34 nur in einem Fall erwog er, dass die Garantie der GRC strenger sein könnte als das entsprechende österreichische (oder EMRK-)Grundrecht.35 In keinem Fall hielt er dazu eine Vorlage an den EuGH für notwendig.36 Zwei Ausnahmen bestätigen die Regel, dass Unionsgrundrechte nur eine nachrangige Rolle spielen: Die Verpflichtung, sich unter bestimmten Voraussetzungen auf COVID 19 testen zu lassen, prüfte der VfGH primär als möglichen Verstoß gegen das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 3 GRC.37 Und auf Beschwerde eines Deutschen maß er die bekämpften (u. a. auch frauenfördernden) Zulassungsregeln für das Medizinstudium in Österreich an den Diskriminierungsverboten des Art. 21 Abs. 1 und 2 GRC.38 Zusammenfassend bilden die Unionsgrundrechte also einen subsidiären Prüfungsmaßstab, der meist für den Ausgang des Verfahrens keine Rolle spielt. Ein zweiter Blick zeigt, dass die Rechte der GRC auch dort, wo sie primär herangezogen wurden, zwar nützlich, weil konkreter als die Garantien des österreichischen Verfassungsrechts, aber nicht unentbehrlich waren. Für die Normenkontrolle hätte der VfGH nach seiner eigenen Rechtsprechung auch österreichische Rechtsgrundlagen verwenden können: statt Art.  21 GRC den Gleichheitssatz der österreichischen Bundesverfassung, der zwar nach seinem Wortlaut nur Staatsbürger berechtigt, aber vom VfGH auf Unionsbürger erstreckt worden war;39 statt Art.  3 GRC Art. 8 EMRK, der die körperliche Integrität mitumfasst;40 und statt Art. 47 GRC das

 Z. B. VfSlg 19.865/2014 zum Diskriminierungsschutz durch Art. 21 Abs. 1 GRC und Art. 14 EMRK; VfSlg 20.202/2017 zur unternehmerischen Freiheit nach Art. 16 GRC und zur Erwerbsfreiheit nach Art. 6 StGG sowie zum Eigentum nach Art. 17 GRC und Art. 1 1.ZPEMRK; zu letzteren auch VfSlg 20.000/2015 und 20.250/2018. 35  VfSlg 19.865/2014 zu Art. 21 Abs. 1 GRC und Art. 14 EMRK. Zum umgekehrten Fall strengerer österreichischer Grundrechte, hier des Art. 8 EMRK und (der Verfassungsbestimmung) des § 1 Bundesgesetz zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten (Datenschutzgesetz – DSG), BGBl. 1999/165 gegenüber Art. 7 und 8 GRC, VfSlg 19.892, S. 856: „Vor diesem Hintergrund sind die angefochtenen Bestimmungen am Maßstab des Bundesverfassungsrechts, und zwar des § 1 DSG 2000 und des Art. 8 EMRK, zu messen.“ 36  Begründungen dazu z. B. in VfSlg 19.865/2014, 19.955/2015, 20.250/2018. VfSlg 19.892/2014 erging allerdings nach einer Gültigkeitsvorlage (VfSlg 19.702/2012) und der Nichtigerklärung der Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie durch EuGH, Urt. v. 08.04.2014, Verb. Rs. C-293/12 und C-594/12, ECLI:EU:C:2014:238 – Digital Rights Ireland Ltd/Minister for Communications, Marine and Natural Resources u. a. und Kärntner Landesregierung u. a. 37  VfGH, Erkenntnis v. 24.06.2021, V 87/2021. Die Konzentration auf Art. 3 GRC dürfte hier nur Zufall sein, nämlich daran liegen, dass der Antragsteller sich (insoweit) nur auf dieses Recht berufen hatte und der VfGH bei der unmittelbaren Anfechtung von Verordnungen und Gesetzen auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken beschränkt ist. Trotzdem folgte der VfGH den Bedenken des Antragstellers „auch im Hinblick auf Art. 8 EMRK“ nicht (unter Punkt 2.5.2.). 38  VfSlg 19.955/2015. 39  VfSlg 19.077/2010, 19.118/2010. 40  Vgl z. B. VfGH, Erkenntnis v. 23.06.2022, G 37/2022, V 173/2022 zur Impfpflicht. 34

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Rechtsstaatsprinzip und Art.  13 EMRK zu den Grenzen des Neuerungsverbots41 bzw. das Rechtsstaatsprinzip und das Recht auf Gleichbehandlung von Fremden untereinander, um gesetzliche Ausnahmen von der mündlichen Verhandlung zu überprüfen.42 Für eine verfassungsgerichtliche Grobkontrolle von Verwaltungsgerichtsentscheidungen ohne mündliche Verhandlung reicht auch das Willkürverbot, das der VfGH aus verschiedenen Gleichheitsverbürgungen der österreichischen Verfassung auch für Ausländer ableitet und das u. a. völlig unzureichende Ermittlungen verbietet.43 In vielen Entscheidungen zur Verletzung von Art. 47 Abs. 2 GRC beurteilte der VfGH das Vorgehen von Behörde (und seine Bestätigung durch das Verwaltungsgericht) deshalb ohnehin auch als Willkür.44 Im Übrigen wurde der Asylgerichtshof mit der 2014 in Kraft getretenen Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit45 aufgelassen. Seither ist das Bundesverwaltungsgericht (ein Gericht in erster Instanz) auch für Asylsachen zuständig, und seine Entscheidungen unterliegen im Revisionsweg der Feinkontrolle des VwGH, sodass der VfGH hier nicht mehr einspringen muss. Bislang hat also die Charta-Rechtsprechung den Schutz der Grundrechte nur marginal verbessert, und das wäre auch ohne sie gegangen. Dieses Ergebnis wirft ein neues Licht auf die zentrale Begründung, die der VfGH für seine rechtsfortbildende Judikaturwende im Charta-Erkenntnis gegeben hatte: dass nämlich der gleichwertige Schutz von Unionsrechten nach dem unionsrechtlichen Äquivalenzgrundsatz dieselbe Zuständigkeit des VfGH für GRC-Rechte wie für EMRK-Rechte verlange. Diese Begründung wurde von Anfang kritisiert – warum sollte die unionsrechtliche (bei EMRK-Verletzungen nicht bestehende) Möglichkeit und Pflicht aller Gerichte, GRC-widriges nationales Recht unangewendet zu lassen, nicht zumindest gleich effektiv sein? Der EuGH jedenfalls teilte die Ansicht des VfGH nicht: In einem vom österreichischen Obersten Gerichtshof (OGH) angestrengten Verfahren klärte er nur, unter welchen Bedingungen ein verfassungsgerichtliches Normenkontrollverfahren wegen Unionsrechtswidrigkeit mit dem Vorabentscheidungsverfahren vereinbar und daher erlaubt ist; eine Pflicht dazu sprach er nicht an, obwohl der OGH ausdrücklich danach gefragt hatte, sondern beschränkte sich auf eine allge-

 So VfSlg 14.340/2004 in einem früheren Fall.  Einen Verstoß auch gegen diese Vorgaben hatte der VfGH in VfSlg 19.845/2014 ohnehin festgestellt. 43  Z. B. (aus sehr vielen Entscheidungen) VfSlg 8808/1980, S. 332: „Ein willkürliches Verhalten der Behörde, das in die Verfassungssphäre eingreift, liegt ua. in einer gehäuften Verkennung der Rechtslage, aber auch im Unterlassen jeglicher Ermittlungstätigkeit in einem entscheidenden Punkt oder dem Unterlassen eines ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahrens überhaupt, insbesondere in Verbindung mit einem Ignorieren des Parteivorbringens und einem leichtfertigen Abgehen vom Inhalt der Akten oder dem Außerachtlassen des konkreten Sachverhaltes […].“ Zuletzt ebenso VfGH, Erkenntnis v. 20.09.2022, E 1699/2022, Punkt II.2. 44  So z. B. VfGH, Erkenntnisse v. 13.03.2013, U 1175/12; 11.06.2014, U 823/2013; 19.09.2014, U 634/2013; 23.09.2019, E 2272/2019; 22.09.2020, E 1453/2020; 08.06.2021, E 4123/2020. 45  Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl. I 2012/51; Verwaltungsgerichtsbarkeits-Ausführungsgesetz 2013, BGBl. I 2013/33. 41 42

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meine Standardformel zum Äquivalenzgrundsatz.46 Der VfGH wiederum modifizierte gleichzeitig seine Begründung: Der Äquivalenzgrundsatz gebiete zwar für sich allein nicht, habe aber auf Grund der österreichischen Verfassungslage, vor allem wegen der Konstitutionalisierung der EMRK, „zur Folge“, dass auch Rechte der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte geltend gemacht werden können.47 Doch nach zehn Jahren hat es den Anschein, dass die Rechte der GRC, vor allem wegen der Konstitutionalisierung der EMRK, den Status „verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte“ für ihre Effektivität gar nicht brauchen.

4 Auswirkungen auf das Rechtsschutzsystem Der bessere Schutz einzelner Rechte war wohl nicht das Hauptanliegen der des Charta-Erkenntnisses; zu lieblos ging der Gerichtshof dafür mit dem konkreten Beschwerdevorbringen um. Dem VfGH ging es erkennbar mehr um die Absicherung der eigenen Stellung im österreichischen Rechtsschutzsystem, das darauf beruhe, „dass die Geltendmachung der Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte im Allgemeinen bei einer Instanz, nämlich dem Verfassungsgerichtshof, konzentriert werden soll, der auch als einzige Instanz über solche Verletzungen durch generelle Normen, nämlich Gesetze und Verordnungen, absprechen soll und als einzige Instanz die Befugnis zur Aufhebung solcher Normen hat“.48

Eine solche Stellung lässt sich kaum halten, wenn wesentliche Grundrechtsfragen über Vorabentscheidungsverfahren zur Auslegung der GRC zwischen den anderen Gerichten und dem EuGH, somit am VfGH vorbei, entschieden werden. Um zu beurteilen, ob das Charta-Erkenntnis dagegen geholfen hat, müssen zunächst seine Auswirkungen auf das österreichische Rechtsschutzsystem insgesamt in den Blick genommen werden. Für dieses System erzeugte es einige Probleme, für die Verwaltungsgerichtsbarkeit wie für die Normenkontrolle.

 EuGH, Urt. v. 11.09.2014, Rs. C-112/13, ECLI:EU:C:2014:2195, Rn. 28 ff., 45 – A/B ua. Deutlicher dagegen die Schlussanträge des Generalanwalts Yves Bot vom 02.04.2014, Rs. C-112/13, ECLI:EU:C:2014:207, Rn. 71: „Im Geltungsbereich des Unionsrechts verpflichtet der Äquivalenzgrundsatz unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die nationalen Gerichte nicht, die Frage, ob ein nationales, ihrer Meinung nach gegen die Charta der Grundrechte der Europäischen Union verstoßendes Gesetz mit der Charta vereinbar ist, einem Verfassungsgerichtshof zwecks genereller Aufhebung dieses Gesetzes vorzulegen.“ In einer ebenfalls vom OGH initiierten Vorabentscheidung lehnte es EuGH auch ab, die grundrechtliche Prüfungszuständigkeit des OGH unter Berufung auf den Äquivalenzgrundsatz und den Vergleich zu EMRK-Rechten zu erweitern: EuGH, Urt.  v.  24.10.2018, Rs. C-234/17, ECLI:EU:C:2018:853  – XC u.  a.; dazu Schumann (2018). Der EuGH ließ sich also nicht in den innerösterreichischen Kampf zwischen VfGH und OGH um die jeweilige Reichweite der grundrechtlichen Deutungshoheit einspannen. 47  VfSlg 19.865/2014, S. 374. 48  VfSlg 19.632/2012, S. 220. Die behauptete Konzentration von Grundrechtsbeschwerden beim VfGH verschweigt die wichtige Rolle, die der OGH für den Grundrechtsschutz in Zivil- und Strafsachen spielt. Gegen dessen Entscheidungen gibt es keinen Rechtszug zum VfGH. 46

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In der Verwaltungsgerichtsbarkeit können als höchste Instanzen allgemein der VwGH und als Sonderverwaltungsgericht der VfGH angerufen werden; vereinfacht gesagt, entscheidet der VfGH über die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte und der VwGH über die Verletzung anderer, auch unionsrechtlich geschaffener Rechte. Der Schutz von Rechten aus der GRC fiel also vor dem Charta-­ Erkenntnis in die Zuständigkeit des VwGH,49 danach in die Zuständigkeit des VfGH, aber, wie der VfGH ausführte, nur „wenn die betreffende Garantie der Grundrechte-Charta in ihrer Formulierung und Bestimmtheit verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten der österreichischen Bundesverfassung gleicht. […] Die einzelnen in der Grundrechte-Charta enthaltenen Verbürgungen“

fuhr der VfGH fort, „weisen nämlich zum Teil eine völlig unterschiedliche normative Struktur auf und manche von ihnen gleichen nicht verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten, sondern ‚Grundsätzen‘ wie etwa Art. 22 oder Art. 37 GRC. Es ist daher im Einzelfall zu entscheiden, welche Rechte der Grundrechte-Charta einen Prüfungsmaßstab für das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof bilden.“50

Vor der verfassungsgerichtlichen Entscheidung im Einzelfall ist die judikativ neugestaltete Zuständigkeitsabgrenzung zwischen VfGH und VwGH also unbestimmt und passt nicht gut zu den hohen Anforderungen, die der VfGH sonst an Zuständigkeitsregeln stellt.51 Nach der verfassungsgerichtlichen Entscheidung, dass ein bestimmtes Recht der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht vor dem VfGH geltend gemacht werden kann, ist nicht sicher, ob der VwGH insoweit seine Zuständigkeit verloren hat. Zwar sind nach Art. 133 Abs. 5 B-VG von seiner Zuständigkeit Rechtssachen ausgeschlossen, die zur Zuständigkeit des VfGH gehören, doch könnte diese Regelung hier durch Unionsrecht verdrängt sein.52 Die Rechtsprechung des VwGH

 Zur Praxis des VwGH Handstanger (2014), S. 48 ff.  VfSlg 19.632/2012, S. 221. 51  Vgl z.  B.  VfSlg 20.409/2020, S.  371: „Das Legalitätsprinzip des Art.  18 Abs.  1 iVm Art.  83 Abs. 2 B-VG verpflichtet den Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes […] gerade in Bezug auf die Verwaltungsbehörden- und Gerichtszuständigkeit zu einer präzisen, strengen Prüfungsmaßstäben standhaltenden Regelung. Eine Zuständigkeitsfestlegung muss klar und unmissverständlich sein; das gilt auch für eine vergleichbar zentrale Frage der Verwaltungsgerichtsbarkeit einschließlich der Voraussetzungen für die Anrufung des Verwaltungsgerichthofes […].“ 52  Z.  B. Handstanger (2014), S.  46, als Schlussfolgerung aus EuGH, Urt. v. 26.02.2013, Rs. C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, Rn. 45 f. – Åkerberg Fransson, und dort zitierten Entscheidungen des EuGH: „Ein nationales Gericht ist damit unmittelbar aufgrund des Unionsrechts zuständig, die Vereinbarkeit von nationalen Rechtsvorschriften mit der Charta umfassend zu beurteilen, wobei sich diese Zuständigkeit immer dann ergibt, wenn das Gericht auf Grund seiner (nationalen) Zuständigkeiten überhaupt Unionsrecht in einem zu entscheidenden Fall anzuwenden hat. Die Zuständigkeit zur Unionsgrundrechts-Anwendung folgt der Zuständigkeit zur Anwendung von anderen Regelungen des Unionsrechts. Insofern kann man sagen, dass es sich bei der Kompetenz der Gerichte zur Anwendung der Unionsgrundrechte um eine besondere Adhäsionszuständigkeit handelt, die durch die nationale Rechtsordnung – weder durch Rechtsvorschriften noch durch Anwendungspraxis – beschränkt werden darf.“ 49 50

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ist uneinheitlich: In manchen Entscheidungen wies er Beschwerden wegen Verletzung von Rechten aus GRC unter Verweis auf seine Unzuständigkeit zurück,53 in anderen behandelte er sie, ohne seine Zuständigkeit zu problematisieren.54 In der Lehre werden ebenfalls unterschiedliche Positionen vertreten: die parallele ­Zuständigkeit beider Gerichtshöfe,55 die Unzuständigkeit des VwGH, wenn in der Revision ausschließlich eine GRC-Verletzung behauptet wird,56 und die Unzuständigkeit des VwGH, wenn eine GRC-Verletzung behauptet wird, aber möglicherweise die Zuständigkeit bei behaupteten Verletzungen sonstiger Unionsgrundrechte, z. B. aus dem AEUV, auch wenn es inhaltlich dieselben sind wie jene der Charta.57 Einigkeit besteht zumindest, dass der VwGH im Rahmen von Beschwerden wegen Verletzung anderer Rechte die Charta als Auslegungsdirektive für einschlägige Vorschriften heranziehen und ihren Vorrang gegenüber dem nationalen Recht wahrnehmen kann,58 was die Frage wesentlich entschärft. Schwierigkeiten gibt es auch bei der Normenkontrolle, weil das beim VfGH zentralisierte, auf Aufhebung von Normen gerichtete Kontrollsystem nicht mit dem unionsrechtlichen System zusammenpasst, das alle Gerichte berechtigt und verpflichtet, nationales Recht, das unmittelbar anwendbarem Unionsrecht widerspricht, im jeweiligen Verfahren unangewendet zu lassen. Das beginnt beim VfGH selbst, der vor dem Charta-Erkenntnis sog. „Individualanträge“ von Einzelpersonen auf Aufhebung von Gesetzen oder Verordnungen mangels rechtlicher Betroffenheit als unzulässig zurückgewiesen hatte, wenn die entsprechenden Bestimmungen durch vorrangiges Unionsrecht verdrängt waren.59 Daran konnte er nach dem Charta-­ Erkenntnis nicht festhalten, ohne ihm den Sinn zu rauben. Das tat er dann auch nicht,60 eine Erklärung lieferte er aber erst später. Diese Erklärung ist nicht leicht zu verstehen, denn sie scheint, in merkwürdiger Verkehrung von Ursache und Wirkung, darauf hinauszulaufen, dass die rechtliche Betroffenheit der Antragsteller durch die nationale Vorschrift trotz Vorrangs des Unionsrechts aufrecht bleibt, weil der VfGH die Unionsrechtswidrigkeit der angefochtenen nationalen Vorschrift

 Z. B. VwGH, Erkenntnisse v. 04.06.2021, Ra 2021/01/0178; 20.09.2021, Ra 2021/14/0268.  Z.  B. VwGH, Erkenntnisse v. 23.01.2013, 2010/15/0196; 15.07.2015, Ro 2014/09/0064; 25.01.2022, Ra 2021/18/0085; 03.02.2022, Ra 2021/09/0101. Allerdings war auch die Rechtsprechung zu anderen Grundrechten als Beschwerdepunkten nicht einheitlich: Jabloner (2013), S. 175 ff. 55  Z. B. Danda (2013), S. 17 f.; Köhler (2013), S. 593; Holoubek (2015), S. 647 f.; Eberhard (2019), S. 108 f.; Pabel (2021), S. 445 f. 56  Z. B. Granner und Raschauer (2012), S. 124; Mayr (2012), S. 412; Granner (2013), S. 35; Metzler (2014), S. 500; Pabel (2015), S. 253 f.; Thienel (2015), S. 585 f. 57  Winkler (2012), S. 17. 58  Z. B. Mayr (2012), S. 412; Granner (2013), S. 35; Öhlinger (2013), S. 155; Potacs (2013), S. 17; Handstanger (2014), S. 46; Metzler (2014), S. 500; Pabel (2015), S. 253 f; Thienel (2015), S. 585 f; ähnlich Jabloner (2013), S. 178. 59  Z. B. VfSlg 15.771/2000, 18.298/2007. 60  VfSlg 19.892/2014, 19.909/2014, 19.950/2015, 20.151/2017, 20.202/2017: Erörterung der Unionsrechtskonformität nicht bei der Zulässigkeit, sondern bei der Begründetheit der Anträge. 53 54

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prüft.61 Und wie der VfGH in derselben Entscheidung ausführt, funktioniert diese Erklärung nicht, wenn die angefochtene Norm ein Verfassungsgesetz ist, denn ein Verfassungsgesetz kann nicht am Maßstab verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte geprüft werden; hier bleibt nur die alte Lösung, nämlich die Unzulässigkeit des Antrags wegen der unionsrechtlich bedingten Unanwendbarkeit der angefochtenen (Verfassungs-)Norm. Wesentlicher für das Gesamtsystem als dieses verfassungsprozessuale Detail ist, da es in Österreich keine Urteilsverfassungsbeschwerde gibt, eine andere Frage: ob andere Gerichte, etwa der Oberste Gerichtshof, entscheidungsrelevante Normen, an deren GRC-Konformität sie zweifeln, beim VfGH anfechten müssen, wie dies Art. 89 Abs. 2 B-VG vorsieht, wenn Gerichte verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Norm haben. Nicht abschließend geklärt ist u. a., ob eine Anfechtung, anders als vor dem Charta-Erkenntnis,62 auch in Fällen offensichtlicher GRC-­Widrigkeit und Verdrängung der Norm zulässig oder gar geboten wäre; ob die Gerichte zwischen unionsrechtlicher Nichtanwendung der Norm, allenfalls nach einem Vorabentscheidungsverfahren, und ihrer verfassungsrechtlicher Anfechtung wählen können oder sie jedenfalls beim VfGH anfechten müssen; und ob die verfassungsgerichtliche Normenkontrolle wegen GRC-Widrigkeit alle Bedingungen erfüllt, die der EuGH für ihre unionsrechtliche Zulässigkeit fordert,63 vor allem, ob ein Vorabentscheidungsersuchen auch noch nach einer verfassungsgerichtlichen Aufhebung der Norm möglich wäre.64 Umgekehrt ließe sich auch fragen, ob mit der Anfechtung einer Norm beim VfGH für letztinstanzlich entscheidende Gerichte die Vorlagepflicht beim EuGH entfällt, weil das anfechtende Gericht insoweit dann gerade nicht mehr letzte Instanz ist. Die Gerichte scheinen jedenfalls von einer Wahlmöglichkeit zwischen Vorlage und Anfechtung auszugehen. So gab es, wenn ich richtig gezählt habe, wegen möglicher Verletzung von Rechten der GRC seit dem Charta-Erkenntnis 8 Gerichtsan-

 VfSlg 20.291/2018, S.  455: „Wird [in einem Individualantrag] ein Verstoß einer gesetzlichen Bestimmung, die in die Rechtssphäre des Antragstellers nachteilig eingreift, gegen ein Recht der GRC behauptet, prüft  – bei Vorliegen der Voraussetzungen  – der Verfassungsgerichtshof in der Folge die angefochtene Gesetzesbestimmung in der Sache am Maßstab des jeweiligen Rechts der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht […]. Ergibt die verfassungsgerichtliche Gesetzesprüfung (gegebenenfalls nach Einholung einer Vorabentscheidung nach Art.  267 AEUV), dass kein Verstoß gegen ein Recht der GRC als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht vorliegt, ist auch eine wesentliche Voraussetzung für den unionsrechtlichen Anwendungsvorrang nicht gegeben (umgekehrt führt die Aufhebung der gesetzlichen Bestimmung wegen Verstoßes gegen das Recht der GRC im Gesetzesprüfungsverfahren durch den Verfassungsgerichtshof dazu, dass den unionsrechtlichen Anforderungen im Hinblick auf das in Rede stehende Recht der GRC jedenfalls auch im Hinblick auf den Antragsteller […] Genüge getan ist). Der Anwendungsvorrang eines Rechtes der GRC vermag daher in diesem Fall nicht, einem Antragsteller […] die rechtliche Betroffenheit zu nehmen.“ 62  Z. B. VfSlg 15.368/1998, 16.995/2003. 63  S. oben Fn. 46. 64  Zu diesen Fragen z. B. Brenn (2012), S. 1063; Danda (2013), S. 18 ff.; Öhlinger (2013), S. 154; Potacs (2013). S. 511; Handstanger (2013), S. 167 f.; Stöger (2017) Rn. 61 ff. 61

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träge auf Normenkontrolle beim VfGH65 und 6 Vorlagen an den EuGH, die zu Entscheidungen in der Sache geführt haben.66 Ohne auf Einzelheiten einzugehen, lässt sich sagen, dass in allen diesen Fällen auch der Weg zum jeweils anderen Höchstgericht offen gestanden wäre: in den an den VfGH herangetragenen Fällen die Vorlage an den EuGH zur Auslegung des jeweiligen Rechts der GRC; und in jenen Fällen, in denen die Gerichte den EuGH anriefen, die Anfechtung der gesetzlichen Grundlage beim VfGH unter Berufung auf GRC-äquivalente österreichische Verfassungsvorgaben. In den tatsächlichen Anfechtungen beim VfGH spielte die GRC-­ Widrigkeit gegenüber der Verfassungskonfomität meist nur eine ganz untergeordnete Rolle, sodass man davon ausgehen kann, dass diese Fälle unabhängig vom Charta-­ Erkenntnis beim VfGH gelandet wären. Wenn das stimmt, hat das Charta-­Erkenntnis die Stellung des VfGH nicht wirklich verbessert: Nach wie vor gibt es einen Grundrechtsdialog der anderen Gerichte mit dem EuGH unter Ausschluss des VfGH, und einbezogen wird der VfGH dort, wo er immer schon zuständig war.

5 Fazit Nach zehn Jahren fällt die Bilanz von Aufwand und Ertrag also bescheiden aus. Das muss zwar nicht so bleiben. Eine größere Rolle könnte die Charta-Rechtsprechung in Hinkunft etwa für GRC-Rechte spielen, die jene der EMRK nicht verdoppeln, sondern ergänzen; und die Befugnis, die sich der VfGH mit ihr verschafft hat, kann wegen ihrer Subsidiarität auch lange schlummern und dann in einem besonderen Fall doch den entscheidenden Unterschied ausmachen. Schon jetzt lässt sich aus dem österreichischen Beispiel aber lernen: Automatisch führt eine Konstitutionalisierung der Unionsgrundrechte nicht zu ihrer Stärkung. Oder allgemeiner: Europäisierung gibt es als Idee und als konkretes Projekt. Nicht immer funktioniert beides gleich gut. Das hängt eben von den Umständen ab.   VfSlg 19.749/2013, 19.996/2015, 20.000/2015, 20.064/2016, 20.201/2017, 20.281/2018, 20.289/2018, 20.409/2020. 66  EuGH, Beschl. v. 13.06.2012, Rs. C-156/12, ECLI:EU:C:2012:342  – GREP GmbH/Freistaat Bayern; EuGH, Urt. v. 22.01.2019, Rs. C-193/17, ECLI:EU:C:2019:43  – Cresco Investigation GmbH/Markus Achatzi; EuGH, Urt. v. 08.05.2019, Rs. C-230/18, ECLI:EU:C:2019:383 – PI/Landespolizeidirektion Tirol; EuGH, Urt. v. 24.09.2020, Rs. C-223/19, ECLI:EU:C:2020:753 – YS/NK AG; EuGH, Urt. v. 10.06.2021, Rs. C-94/20, ECLI:EU:C:2021:477, Land Oberösterreich/KV; EuGH, Urt. v. 14.07.2022, Verb. Rs. C-274/21 und C-275/21, ECLI:EU:C:2022:565 – EPIC Financial Consulting GmbH/Republik Österreich und Bundesbeschaffung GmbH. Nicht mitgezählt wurden Verfahren zur Auslegung von Bestimmungen des Sekundärrechts „im Zusammenhang mit“ oder „im Lichte von“ Rechten der GRC. Zu einem früheren Beispiel einer (erfolglosen) Gesetzesanfechtung des OGH beim VfGH (wegen Gleichheitswidrigkeit) und dann einer (erfolgreichen) Vorlage beim EuGH (zur Auslegung einer Gleichbehandlungsrichtlinie) in derselben Sache (einer Pensionserhöhung) VfSlg 18.885/2009; EuGH, Urt. v. 20.10.2011, Rs. C-123/10, ECLI:EU:C:2011:675 – Brachner/Pensionsversicherungsanstalt; und OGH, Urt. v. 06.12.2011, 10 Ob S129/11k. 65

Die Konstitutionalisierung der EU-Grundrechte. Das österreichische Beispiel

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Neue föderalistische Entwicklungen in der Schweiz und in Europa Daniel Thürer

1 Einleitung Mit Rainer Hofmann verbinden mich gemeinsame, gute Erinnerungen an das Max-Planck-Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht in Heidelberg, wobei wir allerdings nicht zur gleichen Zeit Referenten am Institut waren. Auch arbeiteten wir, zum Teil intensiv, im Rahmen des Internationalen Zentrums für Minderheiten in Graubünden zusammen, einer Stiftung, die sich in der Theorie und auf Wegen praktischer Begegnungen für politisch-kulturelle Minderheiten in der Schweiz und in verschiedenen Teilen Europas einsetzt: dies weit über unser Land hinaus, welches Rainer gerade aus seinem Studium in der „Romandie“ gut bekannt ist. Immer erlebte ich Rainer als kreativen, kompetenten Juristen und kooperativen, hilfreichen, guten Freund. Ihm sind die nachfolgenden Zeilen gewidmet, die mit dem Föderalismus einer traditionellen Thematik des Rechts und der Politik gelten, aber auch der aktuellen Revitalisierung bedürfen. In meinem Beitrag wird zunächst die Persönlichkeit von Denis de Rougemont beschrieben, die wie keine andere die Föderalismusidee der Schweiz prägte; dann wird, als „Mikrokosmos“ der Pflege von Minderheiten, die von aktiven Bürgerinnen und Bürgern geschaffene, private, aber mit den Behörden verbundene Stiftung „Convivenza“ vorgestellt. Es folgt eine Darstellung der in Paris lokalisierten internationalen „manifeste convivialiste“.

Prof. Dr. iur. Dr. rer. publ. h.c., Daniel Thürer LL.M. (Cambridge), Em. Professor für Völkerrecht, Europarecht, öffentliches Recht und vergleichendes Verfassungsrecht an der Universität Zürich. D. Thürer (*) Zürich, Schweiz E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_57

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2 Über Denis de Rougemont, einen schweizerischen Pionier des föderalistischen Denkens Denis de Rougemont wurde 1906  in einer protestantischen Familie im Kanton Neuchâtel geboren und wirkte später als engagierter, landes- und europaweit bekannter, engagierter Schriftsteller. 1947, als Professor an der Universität Genf, gründete er das Centre européen de la Culture. Ein damals sehr bekanntes Buch trug den Titel „L’amour et l’Occident“. Auch setzte er sich, gerade im Zweiten Weltkrieg, für den Gedanken einer Schweiz als Modell für Europa ein, so z. B. in seinem Buch „Mission ou Démission de la Suisse“ (1940). Er war der Meinung, dass unser Föderalismus „ne peut durer que si nous lui donnons comme fin la Fédération de l’Occident“,1 und: Europa bedeutete für de Rougemont Kultur; ohne Kultur sei Europa nichts wert. Nach dem Krieg war de Rougemont Initiator und „geistiger Vater“ der „Konferenz von Montreux“, welche den bahnbrechenden „Haager Kongress über die Zukunft Europas“ anbahnte. Typisch für seinen „ésprit“ waren etwa die „attitudes fédéralistes“, wie sie de Rougemont in seinen „Ecrits sur l’Europe – Volume Premier“ 1948 – in Paris publizierte. Er unterschied die folgenden Prinzipien: • Premier principe – la fédération ne peut naître que du renoncement à toute idée d’hégémonie. • Deuxième principe – le fédéralisme ne peut naître que du renoncement à tout esprit de système. • Troisième principe – le fédéralisme ne connaît pas le problème des minorités. • Quatrième principe – la fédération n’a pas pour but d’effacer les diversités et de fondre toutes les nations en un seul bloc, mais, au contraire, de sauvegarder leurs qualités propres. • Cinquième principe – le fédéralisme repose sur l’amour de la complexité, par contraste avec le simplisme brutal qui caractérise l’esprit totalitaire. • Sixième principe – une fédération se forme de proche en proche, par le moyen des personnes et des groupes, et non point à partir d’un centre ou par le moyen des gouvernements. Le fédéralisme veut unir et non pas unifier. Justement parce qu’il respecte à l’intérieur d’une nation la riche diversité des groupes, il est prêt à s’ouvrir à des unions plus vastes.2 De Rougemont war der Überzeugung, dass Europa – wie gesagt – im Kern „Kultur“ meine; ohne Kultur im weitesten und vielfältigsten Sinn verstanden, bleibe von der Idee Europas nicht viel übrig.

 De Rougemont D (1940), S. 177 ff.  De Rougemont D (1940), S. 15.

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3 CONVIVENZA3 Es handelt sich hier um eine 2006 von idealistisch gesinnten Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern sowie Wissenschafterinnen und Wissenschaftern gegründete Institution. Sie hat den Sitz in Graubünden, dem einzigen dreisprachigen Kanton der Schweiz. Ihr Name entstammt dem Rätoromanischen. Als Darstellungsraum dient ihr der prächtige Alpenkanton mit seinen 150 Tälern, reichhaltiger Kultur und dezentralen Struktur. Hier und in auswärtigen Bildungsinstitutionen führte Convivenza mit Unterstützung durch kantonale Behörden schon zahlreiche Seminare, Tagungen und Begegnungen kultureller und wissenschaftlicher Natur und von Angehörigen von Mehrheiten und Minderheiten durch, die durch einen produktiven Geist und – wenn so angelegt – durch wissenschaftliche Sachlichkeit gekennzeichnet waren. Angesehene Publikationen dokumentieren ihr Wirken4. Als lebendiger Akteur arbeitet Convivenza methodisch vielseitig und innovativ. Convivenza ist eine Bereicherung des kulturellen Lebens in der Schweiz und darüber hinaus.

4 Internationale Convivialiste – Second Manifeste Convivialiste: Pour un monde poste-néo-libéral, 20205 Es handelt sich hier um einen Aufruf, der von um die 300 Persönlichkeiten aus 33 verschiedenen Ländern erarbeitet wurde: Intellektuellen, aber auch Aktivisten, Schriftstellern und Künstlern. Die Autoren verfechten die Auffassung, dass Ideen in der Geschichte eine entscheidende Rolle spielen, wenn sie von vielen Menschen geteilt werden. Es braucht, glauben die Autoren, eine alternative politische Philosophie zum Neoliberalismus. „Le convivialisme, philosophie de vivre ensemble, de la convivance, n’a de sens que si l’on peut se connaître dans tous les pays. Il était donc nécessaire délargir considérablement le cercle des auteurs et les sources d’inspiration“. „Nationalistische und sozialistische Ideologien“ seien überlebt, wie auch der klassische Liberalismus. Konvivialismus, wie er bereits von Denis de Rougemont formuliert und geprägt wurde und in der Bündnerischen Stiftung Convivenza eine institutionelle Form gefunden hat, besitzt eine nationale und internationale Ausstrahlung. „Sans trop forcer le trait“, heisst es in der Einleitung weiter, „on pourrait dire que le Second manifeste convivialiste est le manifeste d’une Internationale informelle naissante.“

 Näheres bei Thürer (2008), S. 1199–2011.  Vgl. etwa aus jüngerer Zeit Thürer und Blindenbacher (2018). Vgl. neuerdings Blindenbacher (2018). Siehe auch den neuesten, Anfang 2023 erscheinenden Band, der dem unermüdlichen, rätoromanischen Staatsbürger und intellektuellen Aktivisten ROMEDI ARQUINT gewidmet ist: einem zentralen Inspirator und Schöpfer von CONVIVENZA. 5  Internationale Convivialiste (2020). Einen wertvollen Hinweis auf dieses Manifest verdanke ich meinem Schwiegersohn Dr. Ephraim Pörtner (Vielen Dank!); Steinvorth (2022a), S. 3. 3 4

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5 Französische Initiativen6 Es ist interessant, dass Anstösse zur Neuaufnahme föderalistischer Ideen als Basis und Quelle der Organisation Europas immer wieder von Frankreich stammten, das in seiner ganzen Geschichte als Urbild eines zentralistischen Staates erscheint, als ein System also, das von einem Zentrum ausgeht. So räsonierte der französische Staatspräsident François Mitterrand, als er in der Silvesternacht 1989, also 200 Jahre nach der der Französischen Revolution, über die Zukunft Europas nachdachte, er hoffe auf die Geburt einer „europäischen Konföderation“, die alle Staaten auf dem Kontinent „in einer gemeinsamen und dauerhaften Organisation verbinden werde“7. Eine weitere Initiative stammte aus dem zeitgenössischen Umbruch in Osteuropa. Präsident Macron veranstaltete in 800 Gemeinden Frankreichs Umfragen und sammelte Ideen über Elemente für eine Neugestaltung Europas, wobei angesichts der dramatischen, historischen Ereignisse im östlichen Europa föderative Ideen von pluralistischen, kulturellen und juristischen Formen der Annäherung bedeutsam waren. Es steht vor allem die Frage im Vordergrund, wie angesichts des Ukraine-Krieges Beitritts-Kandidaten frühzeitig aus dem russischen Orbit gezogen werden können. Macron reichte die Ergebnisse am 9. Mai 2022 in Form einer Petition dem Europäischen Parlament in Strassburg ein.8

6 Schluss Der Begriff „Convivance“ scheint also, als Idee, Leitbild eines flexiblen, sich in den Staaten und über die Staaten hinaus in variablen Kreisen selbst definierenden und selbst bestimmenden Kontinents zu sein. Allerdings werden, entgegen den erwähnten föderalistischen Ideen, in schweizerischen Debatten über einen allfälligen zukünftigen Beitritt zur Europäischen Union häufig zwei fundamentale Kritiken ins Feld geführt, die so grobschlächtig wie falsch sind. Es wird zunächst behauptet, dass eine EU-Mitgliedschaft die Souveränität des Landes verletze. Und es wird sodann geltend gemacht, dass die (halb-direkte) Demokratie als das tragende Element der Identität unseres Staats aufs Spiel gesetzt würde. Zum Souveränitätsbegriff ist zu sagen, dass er – dem Zeitalter des Absolutismus entstammend – im modernen Staatsdenken der Schweiz als Fremdkörper erscheint. Er wird in der Bundesverfassung von 2000 nur ein einziges Mal, nämlich in Art. 3, verwendet, und zwar bezeichnenderweise in Form der „kantonalen Souveränität“, die unter Vorbehalt einer Delegation von Kompetenzen an den Bund gewährleistetet wird. Es wird damit – aus Nostalgie in Bezug auf den Rechtszustand der Eidgenossenschaft vor Gründung des Bundesstaates im Jahre 1848 oder  – in seltsamer Ironie und verbal als  Vgl. Steinvorth (2022b), S. 3.  Vgl. Steinvorth (2022a), S. 3. 8  Vgl. Steinvorth (2022a), S. 3. 6 7

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­ ortführung der Unterordnung der Kantone unter die neu geschaffene BundesgeF walt der Souveränitätsbegriff  – wenn auch seines Gehalts entleert  – beibehalten. Was die identitätsbegründenden Begriffe des schweizerischen Staates betrifft, ist zu sagen, dass in Bezug auf die europäische Frage „Föderalismus“ unendlich reichhaltiger ist als „Demokratie“. Gerade die in Frankeich häufig programmatisch angerufene Formel eines „Europe helvétisée“ weist auf die positive, aufbauende Kraft des Föderalismus hin, welchen die Schweiz als Gefüge sich selbst bestimmender, partizipativer in konkreter Realität verwurzelter kollektiver Gemeinschaften, in variierenden Formen, über die Jahrhunderte geschaffen und geprägt hat. Föderalismus sollte, auch gegen aussen, als Teil der Selbstdefinition des Landes viel mehr in den Vordergrund gerückt werden.

Literatur Blindenbacher R (Hrsg) (2018) Innovation and learning to manage diversity in governance. The governmental learning spiral – a method to learn from two decades of protection of autochthonous peoples without their own state and to develop new solutions to improve their life and institutions, Convivenza Book Series Volume 6. Schulthess Verlag, Zürich De Rougemont D (1940) Mission ou Démission de la Suisse. Éditions de la Baconnière, Neuchâtel Internationale Convivialiste (Hrsg) (2020) Second Manifeste Convivialiste: Pour un monde post-­ néo-­libéral. Actes Sud, Paris Steinvorth D (2022a) Die Europäische Union sammelt Erweiterungsideen. NZZ 18.05.2022:3 Steinvorth D (2022b) Diese Plattform steht allen Staaten Europas offen. NZZ 7.10.2022:3–7 Thürer D (2008) CONVIVENZA – Über ein nicht spektakuläres, aber innovatives kleines Projekt des internationalen Minderheitenschutzes. In: Fischer-Lescano A, Gasser H-P, Marauhn T, Ronzitti N (Hrsg) Festschrift für Michael Bothe. Dike/Nomos, Baden-Baden/Zürich, S 1199–2011 Thürer D, Blindenbacher R (Hrsg) (2018) Embracing differences. A commitment for minorities and managing diversity – Wertschätzung des Andersseins. Ein Bekenntnis zu Minderheiten und zum Organisieren von Diversität, Convivenza Buchreihe, Bd 5. Schulthess Verlag, Zürich

Verfassungsgerichtsbarkeit in der europäischen Gesellschaft Armin von Bogdandy

1 Einführung ‚Solange‘ ist die wohl wichtigste Formel, um das Zusammenwirken der Gerichte in der europäischen Integration auszurichten. Sie stammt vom Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts. Er stellt 1974  in der Solange  I-Entscheidung fest, dass Art. 24 Abs. 1 GG, die damals maßgebliche Grundlage für die Integration Deutschlands, nicht dazu ermächtige, „die Grundstruktur der Verfassung, auf der ihre Identität beruht, ohne Verfassungsänderung […] zu ändern“, und dass eine Änderung des Vertrages, „die die Identität der geltenden Verfassung der Bundesrepublik Deutschland durch Einbruch in die sie konstituierenden Strukturen aufheben würde“, an Art. 24 GG scheitere.1 Diese Doktrin erscheint zunächst als ein Instrument nationalen Widerstands.2 In den nächsten Jahrzehnten mutiert sie aber zu einer geradezu ikonischen Doktrin des kooperativen Verfassungspluralismus, unter Bewahrung des Identitätsvorbehalts.3 Das ist maßgeblich dem europaoffenen Solange

Prof. Dr. Armin von Bogdandy, Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht und Professor für öffentliches Recht an der Universität Frankfurt am Main. Dieser Beitrag beruht auf meinem Buch von Bogdandy A (2022) Strukturwandel des öffentlichen Rechts. Entstehung und Demokratisierung der europäischen Gesellschaft. Suhrkamp, Berlin.  BVerfGE 37, 271.  Davies (2012), S. 188 ff. 3  Tzanakopoulos (2012). 1 2

A. von Bogdandy (*) Heidelberg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_58

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II-Beschluss des Zweiten Senats von 22. Oktober 1986 zu verdanken. Berichterstatter ist Helmut Steinberger mit Zuarbeit von Rainer Hofmann.4 Dieser Beitrag untersucht die Rolle dieser Formel in der europäischen Gesellschaft.

2 Die europäische Gesellschaft Nicht zuletzt wegen des Identitätsvorbehalts des Bundesverfassungsgerichts gibt es keinen europäischen Bundesstaat und auch kein europäisches Volk, nicht in den Verträgen und wohl auch nicht in der sozialen Wirklichkeit. 2007 stellt der Vertragsgesetzgeber von Lissabon, also der vereinigten politischen Systeme der Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit den europäischen Institutionen, in Art. 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) aber fest, dass nach 70 Jahren Integration die Bürgerinnen und Bürger Europas mitsamt den siebenundzwanzig Mitgliedstaaten eine Gesellschaft bilden. Was ist damit gemeint? Wohl kaum die fast 3000 europäische Aktiengesellschaften und Tausende von europaweiten zivilgesellschaftlichen Zusammenschlüssen, die von der European Society of International Law über die Europäische Gesellschaft für Kardiologie bis zur Europäischen Gesellschaft für Spirituelle Rückführungen reichen. Das Wort in Art. 2 EUV meint offensichtlich etwas anderes, nämlich die soziale Gesamtheit, die oft auch als Nation, Staat oder eben als Gesellschaft bezeichnet wird. Schon Max Weber schreibt unter dem Titel „Wirtschaft und Gesellschaft“ ganz selbstverständlich über öffentliche Herrschaft, Nation und Staat.5 Damit schließt die deutsche Terminologie an den europäischen Diskursstrang an: Man erinnere nur Jean-Jacques Rousseaus Gesellschaftsvertrag als Grundlage des Staatsrechts.6 Heute erwartet niemand, in Niklas Luhmanns Recht der Gesellschaft etwas über Aktiengesellschaften zu erfahren. Viel spricht dafür, dass der Vertragsgesetzgeber mit Gesellschaft die soziale Gesamtheit meint, die der EU-Vertrag verfasst. Das entspricht der seit langem etablierten europarechtlichen Bedeutung. So spricht die Europäische Menschenrechtskonvention an vielen Stellen von „einer demokratischen Gesellschaft“, vgl. nur Art. 6 Abs. 1, Art. 8 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 EMRK. Damit meint sie in erster Linie die öffentlichen Institutionen der Konventionsstaaten. Natürlich spricht die 1950 verfasste EMRK noch nicht von der europäischen Gesellschaft. Die entsteht erst dank eines halben Jahrhunderts politischer und rechtlicher Einheitsbildung. Art. 2 EUV konzipiert eine europäische Gesellschaft ohne einen europäischen Staat, aber keine staatenlose Gesellschaft. Ausdrücklich bezieht der Vertragsgesetzgeber die Mitgliedstaaten, mit all’ ihren öffentlichen Institutionen inklusive ihrer

 BVerfGE 73, 339. Zur weiteren Entwicklung Hofmann und Heger (2021).  Weber (1972), insbes. S. 28 ff., 122 ff., 514 ff. 6  Rousseau (1762). 4 5

Verfassungsgerichtsbarkeit in der europäischen Gesellschaft

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Verfassungsgerichte, in die europäische Gesellschaft ein. Die Gesellschaft des Art. 2 EUV beschränkt sich keineswegs auf die Sphäre, die Hegel als bürgerliche Gesellschaft bezeichnet, also das Geflecht ökonomischer Beziehungen. Dieses Geflecht bezeichnet der Vertragsgesetzgeber, das zeigt Art. 3 Abs. 3 EUV, als Binnenmarkt. Es geht dem Vertragsgesetzgeber auch nicht nur um die Sphäre gesellschaftlichen Engagements, die er als Zivilgesellschaft anspricht (Art.  11 Abs.  2 EUV). Gesellschaft in Art. 2 EUV bezeichnet mehr, eben das soziale Ganze, in dem sich die Institutionen der Union, ihre Mitgliedstaaten sowie alle Bürgerinnen und Bürger bewegen. So bildet die Gesellschaft nach Art. 2 EUV die ultimative soziale Referenz des europäischen öffentlichen Rechts. Dass Art. 2 von der europäischen Gesellschaft spricht, und nicht von den mitgliedstaatlichen Gesellschaften, ergibt sich aus dem Singular Gesellschaft. Dass es sich nicht um die Weltgesellschaft handelt, ergibt sich aus dem Bezug auf die EU-Mitgliedstaaten sowie der Fundierung in Werten.7 Dieser Wertbezug macht zugleich klar, dass Art. 2 EUV Gesellschaft nicht aus dem Gegensatz zu Gemeinschaft versteht: Der deutsche, Ferdinand Tönnies zu verdankende Dualismus von Gesellschaft und Gemeinschaft unterscheidet ja die beiden Phänomene durch den spezifischen Wertebezug einer Gemeinschaft. Die europäische Gesellschaft kommt mit deutlichen Konturen. Es sollte Öffentlichrechtler erfreuen, dass der Vertragsgesetzgeber die europäische Gesellschaft über öffentlich-rechtliche Prinzipien definiert. Nach Art. 2 EUV ist es nämlich eine „Gesellschaft […], die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet“ unter den Werten „der Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und der Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören“. Diese Rolle von Verfassungsprinzipien bedeutet, dass der Verfassungsgerichtsbarkeit eine bedeutende Rolle in der europäischen Gesellschaft zukommt.

3 Der Pluralismus der Gerichte: Grundlagen, Chancen und Kosten Diese Verfassungsgerichtsbarkeit ist auf diverse Institutionen verteilt. Die europä­ ische Gesellschaft ist pluralistisch und weist mitgliedstaatlichen Institutionen eine bedeutende Rolle zu. Das europäische Recht untersteht nicht einem einzigen obersten Gericht wie in Indien oder den Vereinigten Staaten. Selbst die letzte Verantwortung liegt bei einer ganzen Reihe von Institutionen, die in unterschiedliche und nicht streng hierarchisch geordnete Kontexte eingebunden sind.

 Zur Wertearmut der Weltgesellschaft Luhmann (1971).

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Das ergibt sich schon aus der jeweiligen Rechtsgrundlage. Der EuGH findet sie im EU-Vertrag, der EGMR in der EMRK, die mitgliedstaatlichen Gerichte in ihren jeweiligen Verfassungen. Die Richterinnen und Richter schwören unterschiedliche Amtseide, sind aber dem gemeinsamen europäischen Recht verpflichtet. So tragen sie eine gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung für das europäische Recht. Im Folgenden geht es um diese Verantwortung, und welche Rolle die Solange-­ Formel in ihr spielt. Alle Gerichte tragen eine gemeinsame, wenngleich differenzierte Verantwortung für das europäische Recht und die europäische Gesellschaft. Rechtliche Grundlagen für ihre europäische Verantwortung finden sich in Art. 4 Abs. 3 EUV, der europarechtlichen Mandatierung der mitgliedstaatlichen Gerichte sowie in den Europaklauseln der mitgliedstaatlichen Verfassungen.8 Sie fließt auch aus dem Rechtsstaats­ prinzip: Eine Luxemburger oder Straßburger Entscheidung kann in der sozialen Wirklichkeit oft nur dank einer weiteren Entscheidung eines nationalen Gerichts realisiert werden, da EuGH und EGMR staatliche Entscheidungen in aller Regel nicht aufheben können.9 Strukturell ergibt sich die gemeinsame Verantwortung aus der Verantwortung für die eigene Rechtsordnung, die aufgrund der engen Verzahnung auf die anderen angewiesen ist. Besonderes Interesse gilt den Verfassungsgerichten, da deren bisherige Rolle mehr als die aller anderen Gerichte durch die Rechtsprechung des EuGH und des EGMR betroffen ist. Während die meisten mitgliedstaatlichen Gerichte durch ihre Europäisierung an Kompetenzen und Bedeutung gewonnen haben, ist die Monopolstellung der Verfassungsgerichte in Bedrängnis geraten. Der daraus resultierende Konflikt ist intensiv europarechtswissenschaftlich beforscht.10 Idealtypisch haben die Verfassungsgerichte zwei Optionen: gegenhalten11 oder, in europäischer Verantwortung, mitmachen.12 Da Idealtypen sich nur ganz selten verwirklichen, gehen alle Verfassungsgerichte Mittelwege. Zum einen haben viele den EuGH und damit die Entstehung der europäischen Gesellschaft aktiv gefördert, da letztere ohne dessen Rechtsprechung kaum vorstellbar ist. Man denke insbesondere an ihre prinzipielle Anerkennung der präjudiziellen Wirkung von EuGH-Entscheidungen, die Rücknahme ihrer Kontrolle von nationalen Umsetzungsakten und Bewehrung der Vorlagepflicht. Als Krönung dieser Unterstützung gilt gemeinhin, dass ein Verfassungsgericht seiner unionsrechtlichen Vorlagepflicht selbst nachkommt und in einem Vorlageverfahren die Rechtsauffassung des EuGH einholt und umsetzt.13 Zugleich haben sich mitgliedstaatliche Verfassungsgerichte aber als Kontroll­ instanzen in Stellung gebracht, zumeist unter Rekurs auf das demokratische Prinzip.  Wendel (2011), S. 199 ff.; Burchardt (2015), S. 199 ff.  Es gibt eine Ausnahme betr. der Zentralbanken, EuGH, Urt. v. 26.02.2019, verb. Rs. C-202/18 und C-238/18, ECLI:EU:C:2019:139, Rn. 69 ff. – Rimšēvičs; Hinarejos Parga (2019). 10  Claes und de Witte (2021), S. 657 ff. 11  Paradigmatisch Komárek (2015). 12  Paradigmatisch Paris (2017a). 13  Claes (2015). 8 9

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Allseits bekannt ist der Streit über die Reichweite des unionsrechtlichen Vorrangs. Die Dogmatik des EuGH geht von einem vorbehaltlosen Vorrang des Unionsrechts vor mitgliedstaatlichem Verfassungsrecht aus.14 Die mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichte erkennen diesen Vorrang zwar im Prinzip an, machen jedoch Vorbehalte, die es ihnen ermöglichen, den EuGH zu kontrollieren. Dieser Streit gilt als so symbolisch für die Grundstrukturen des europäischen öffentlichen Rechts, dass er zum juristischen Basiswissen gehört. Damit schreibt die Juristenausbildung den europäischen Pluralismus tief in das juristische Weltbild künftiger Generationen ein, ähnlich wie sie zuvor mit Kelsens Normenpyramide getrimmt wurden. Sie lernen, dass in der europäischen Gesellschaft nicht jede wichtige Frage einer endgültigen Klärung bedarf, ja ihre Umstrittenheit zu einer demokratischen Gesellschaft gehören kann. Die Politik kann mit dieser offenen Konstellation offenbar gut leben. Sie hat zum einen die Vorrang-Rechtsprechung des EuGH nie zu korrigieren versucht, obwohl die vielen Vertragsänderungen zahlreiche Gelegenheiten dazu boten.15 Der prominent vertretenen Forderung nach einem Kompetenzgericht, das den EuGH ersetzt oder gar kontrolliert, sind die Mitgliedstaaten nie nachgekommen.16 Sie haben seine Vorrang-Rechtsprechung sogar explizit unterstützt: 2009  in der Erklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon. Zum anderen hat die Politik aber auch nie versucht, einen Instanzenzug einzurichten, sodass der EuGH (oder EGMR) ein nationales verfassungsgerichtliches Urteil als übergeordnete Instanz aufheben könnte. Ebenso wenig haben die Mitgliedstaaten rechtspolitische Vorschläge aufgenommen, die Vorlagepflicht der mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichte im nationalen Recht festzuschreiben.17 Carl Schmitt identifiziert diesen Punkt mit seiner Feststellung, dass das Offenbleiben der Machtfrage eine echte Föderation auszeichnet.18 Anknüpfend an Christoph Grabenwarter, einem der Motoren verfassungsgerichtlicher Zusammenarbeit in Europa, kann man die spezifische Verantwortung der mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichte in drei Funktionen fassen: einer Verbindungsfunktion, einer Legitimationsfunktion und einer Kontrollfunktion.19 In der Verbindungsfunktion kommt zum Ausdruck, dass die Verfassungsgerichte ein Bindeglied zwischen den staatlichen Gerichten und den europäischen Gerichtshöfen bilden. Das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung für Beschwerden an den EGMR erfordert sogar die vorherige Befassung des zuständigen Verfassungsgerichts. Im Gegenzug sind Verfassungsgerichte häufig die ersten Gerichte, die sich näher mit neuer verfassungsrechtlich relevanter Rechtsprechung von EuGH und EGMR auseinandersetzen und diese so in den innerstaatlichen Rechtsdiskurs einbringen. Es gibt viele Kommunikationskanäle.

 Lenaerts et al. (2021).  Alter (2009), S. 128 f. 16  Weiler et al. (1996), S. 69. 17  Bergmann und Karpenstein (2009). 18  Schmitt (1928), S. 370 ff. 19  Grabenwarter (2014). 14 15

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Weiter haben Verfassungsgerichte eine Legitimationsfunktion. Indem sie europäische Entscheidungen rezipieren und zustimmend zitieren, verleihen sie ihnen zusätzliche Legitimation, die für die innerstaatliche Rezeption oft entscheidend ist. Eng damit verbunden ist die Kontrollfunktion: Einige Verfassungsgerichte beanspruchen eben die Kompetenz, EuGH- und EGMR-Entscheidungen zu überprüfen und ihre Wirkungen unterbinden zu können. Man kann diese Kontrollfunktion konstruktiv als Teil der checks and balances in der europäischen Gesellschaft deuten, sodass die mitgliedstaatlichen Gerichte europäische Verantwortung übernehmen. Konflikte sind damit programmiert. Wichtig ist, dass sie nicht eskalieren, also die Konfliktbearbeitung im Lichte gemeinsamer Verantwortung erfolgt. Dem kommt entgegen, dass sich die verfassungsgerichtliche Interaktion im europäischen Rechtsraum durch ein hohes Maß an Flexibilität auszeichnet.20 Diese Flexibilität ist Ausdruck einer bemerkenswerten Entwicklung. Das kelsenianische Modell der Verfassungsgerichtsbarkeit ist ganz eng bezüglich der Entscheidungsmöglichkeiten, denn es kennt nur die Nichtigkeit des als defekt befundenen Aktes. Dagegen gibt es im europäischen Verbund der Rechtsordnungen viele Optionen, aber nie die harte Rechtsfolge der Nichtigkeit.21 So übt sich der EuGH in Flexibilität. Das zeigt schon seine Vorrangdogmatik. In den 1960er-Jahren war umstritten, ob der im Costa/ENEL-Fall22 begründete Vorrang gegenüber nationalem Recht als Geltungsvorrang, also mit Nichtigkeitsfolge, oder nur als ein weicherer Anwendungsvorrang konzipiert werden sollte. Die weichere Lösung setzte sich durch.23 Weiter bietet die Tenorierung, die Entscheidungsformel, von EuGH-Urteilen Möglichkeiten, Konflikte konstruktiv zu bearbeiten. Der EuGH beschränkt sich oft darauf, den nationalen Gerichten Orientierung zu geben, sodass er ihnen nicht nur die eigentliche Entscheidung, sondern auch die Interessenabwägung im Einzelfall überlässt.24 Der Taricco-Fall zeigt, dass Art. 267 AEUV sogar als eine Art Rechtsmittel gegen eine frühere Entscheidung des EuGH dienen kann, sodass der EuGH sich im Lichte der verfassungsgerichtlichen Einwände korrigieren kann.25 Die einschlägigen Dogmatiken der Verfassungsgerichte sind ebenfalls überaus flexibel. Man übertreibt nur wenig, wenn man sie als Joker im Machtspiel der Gerichte betrachtet.26 Die gemeinsame Verantwortung zeigt sich darin, dass sie ihre Joker nur ganz selten und als ultima ratio ziehen, um einen Stich zu machen. Ein Verfassungsgericht muss einen solchen Spielzug mit einer schweren Gefahr für

 Claes und de Witte (2021), S. 649 ff.; Requejo Pagés (2021), S. 827 ff.  Schorkopf (2019), S. 40 ff. 22  EuGH, Urt. v. 15.07.1964, Rs. C-6/64, ECLI:EU:C:1964:66 – Costa/E.N.E.L. 23  Vgl. einerseits Grabitz (1966), S. 113; andererseits Zuleeg (1969), S. 140 ff. 24  Tridimas (2011). 25  EuGH, Urt. v. 08.09.2015, Rs. C-105/14, ECLI:EU:C:2015:555 – Taricco u. a.; EuGH, Urt. v. 05.12.2017, Rs. C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936 – M.A.S. und M.B.; Rossi (2018). 26   Schlussanträge von Generalanwalt Pedro Cruz Villalón v. 14.01.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:7, Rn. 59 – Gauweiler u. a. 20 21

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grundlegende Verfassungsprinzipien rechtfertigen und sollte dem EuGH zuvor die Möglichkeit geben, den Konflikt zu beheben.27 In der Wahrnehmung der gemeinsamen Verantwortung gibt es unterschiedliche Stile. Idealtypisch kann man zwischen einem maximalistisch-letztentscheidenden und einem minimalistisch-relationalen Stil unterscheiden. Der erste findet sich vor allem beim Bundesverfassungsgericht, der zweite beim italienischen Verfassungsgerichtshof. Wenn das Bundesverfassungsgericht einen Konflikt zwischen EU- und Verfassungsrecht wahrnimmt, neigt es dazu, dem Europäischen Gerichtshof mit markigen Worten zu sagen, innerhalb welcher Grenzen es bereit ist, den Vorrang des EU-­ Rechts zu akzeptieren. Man denke an die Karlsruher Reaktion auf die breite Auslegung des Anwendungsbereichs der Charta in Åkerberg Fransson.28 Zwei Monate nach dem Urteil des EuGH formuliert es, zumal in einem obiter dictum, also ohne Anlass: Der Åkerberg-Fransson-Entscheidung „darf […] keine Lesart unterlegt werden, nach der diese offensichtlich als Ultra-vires-Akt zu beurteilen wäre […]. Insofern darf die Entscheidung nicht in einer Weise verstanden und angewendet werden, nach der für eine Bindung der Mitgliedstaaten durch die [Grundrechtecharta] jeder sachliche Bezug einer Regelung zum bloß abstrakten Anwendungsbereich des Unionsrechts oder rein tatsächliche Auswirkungen auf dieses ausreiche[n].“29

Das Bundesverfassungsgericht lässt in aller Regel wenig Spielraum für Interpretationen, so auch hier: Der EuGH muss das Åkerberg-Fransson-Präjudiz eng auslegen, wenn er einen schweren Konflikt vermeiden will.30 In diesem Sinne legt das Bundesverfassungsgericht im Lissabon-Urteil einen detaillierten Katalog unübertragbarer Staatsaufgaben nieder. Ähnlich kategorisch formuliert es im OMT-Verfahren.31 Das Bundesverfassungsgericht nimmt die gemeinsame Verantwortung dadurch wahr, dass es seine Position klar artikuliert. In Taricco verfolgt die Corte Costituzionale einen geradezu gegenläufigen Ansatz.32 In der Sache geht es um die effektive Bestrafung von Steuerbetrügereien, auch zum Nachteil des EU-Haushalts. Aufgrund der oft langsamen italienischen Justiz verjähren solche Straftaten oft, was dem Schutz europäischer Interessen erheblich schadet. Deshalb qualifiziert der EuGH die italienische Verjährungsregel in dem Fall als unanwendbar, da sie gegen das unionsrechtliche Effektivitätsprinzip verstoße.33 Das zuständige italienische Strafgericht legte die Frage des Gehorsams gegenüber diesem EuGH-Urteil daraufhin der Corte vor. Diese legte ihrerseits die Frage erneut dem EuGH vor, unter Hinweis darauf, dass eine Bestrafung gegen das elementare verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot verstoßen würde.

 Näher von Bogdandy et al. (2021), S. 866 ff.  EuGH, Urt. v. 26.02.2013, Rs. C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105 – Åkerberg Fransson. 29  BVerfGE 133, 277. 30  Thym (2013); Fontanelli (2013), S. 327 ff. 31  BVerfGE 134, 366. 32  Corte Costituzionale, ordinanza n. 24/2017. 33  EuGH, Urt. v. 08.09.2015, Rs. C-105/14, ECLI:EU:C:2015:555, Rn. 35–44 – Taricco u. a. 27 28

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Der Vorlagebeschluss 24/2017 zum Europäischen Gerichtshof enthält zweifellos eine Drohung. Die Corte macht deutlich, dass sie wahrscheinlich ihre stärkste Waffe, ihre controlimiti-Dogmatik, eine nahe Verwandte der deutschen ­Solange-­Dogmatik, einsetzen würde, sollte der EuGH sein Taricco-Urteil aufrechterhalten. Im Gegensatz zum deutschen Verfassungsgericht skizziert sie jedoch nicht die Entscheidung, die sie vom EuGH erwartet. Sie beschränkt sich vielmehr minimalistisch darauf, einen Konflikt zwischen einem Urteil des EuGH und einem obersten Grundsatz der italienischen Verfassung festzustellen. Ebenso wenig legt sie, anders als das Bundesverfassungsgericht, im Vorlagebeschluss die Reichweite des Grundsatzes näher dar, sodass offenbleibt, was sie letztlich für akzeptabel halten würde. So hat sie einen Schritt in einen für ihre verfassungsgerichtliche Autorität wichtigen Konflikt getan, sich zugleich aber praktisch alle Optionen offengehalten. Sowohl der deutsche als auch der italienische Ansatz können zu einer konstruktiven Konfliktbearbeitung führen. Der EuGH hat seine Maßstäbe entsprechend dem Vorabentscheidungsersuchen des italienischen Verfassungsgerichtshofs angepasst.34 Gleiches gilt für seine Åkerberg-Fransson-Rechtsprechung in Reaktion auf die deutsche Kritik.35 Mir scheint allerdings, dass der relationale italienische Stil besser zur gemeinsamen Verantwortung der Gerichte passt, die letztlich nur dialogisch wahrgenommen werden kann. Die gemeinsame Verantwortung der Gerichte birgt erhebliche Kosten für die Rechtssicherheit und die Verfahrensdauer.36 Sie erscheinen aber als ein akzeptabler Preis. Niemand sollte den Zivilisationsgewinn übersehen, der darin liegt, wie die pluralistische europäische Gesellschaft ihre Konflikte gerichtlich bearbeitet, hegt und nicht selten sogar löst. Diese Zivilisationsleistung kann jedoch nur erbracht werden, wenn die Gerichte von einem gemeinsamen Verständnis der verfassungsgerichtlichen Funktion getragen und sich ihrer gemeinsamen Verantwortung bewusst sind, die europäischen Grundprinzipien leben und sich selbst europäisieren.37 Fasst man diese Beobachtungen zusammen, so drängt sich die Metapher von einem geräuschlos wachsenden Wald auf, in dem ab und zu laut krachend ein Baum fällt, die Davide Paris in die Diskussion eingeführt hat.38 Seit nunmehr sechzig Jahren wächst in gemeinsamer Verantwortung der Wald europäischer gerichtlicher Kooperation; er gibt der europäischen Gesellschaft Luft zum Atmen. Konflikte ziehen deshalb viel Aufmerksamkeit auf sich. Man ist zurecht beunruhigt, wenn man einen Richtertrupp mit Axt zu erspähen meint.39 Die Logik der gemeinsamen Verantwortung für die gemeinsame Gesellschaft lässt aber erwarten, dass Konflikte in aller Regel nicht eskalieren.40  EuGH, Urt. v. 05.12.2017, Rs. C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936 – M.A.S. und M.B.  Siehe EuGH, Urt. v. 27.03.2014, Rs. C-265/13, ECLI:EU:C:2014:187  – Torralbo Marcos; EuGH, Urt. v. 10.07.2014, Rs. C-198/13, ECLI:EU:C:2014:2055 – Julian Hernández. 36  Burchardt (2018); Albi (2012). 37  Siehe Cartabia (2020). 38  Paris (2017b). 39  Mayer (2020). 40  Dyèvre (2016); Goldmann (2016). 34 35

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4 Gemeinsame Verantwortung gegenüber autoritären Tendenzen Die gemeinsame Verantwortung der Gerichte hat in den letzten Jahren aufgrund autoritärer Strukturen in einigen Mitgliedstaaten eine zusätzliche Dimension gewonnen. Solche Strukturen sind aussichtsreicher und legitimer zu bekämpfen, je mehr Institutionen sie als defizitär identifizieren. Gemeinsame Verantwortung impliziert, dass sich die verschiedenen Gerichte zu einem europäischen Einschätzungsverbund zusammenfinden. Die Feststellung eines Verstoßes gegen einen Wert des Art. 2 EUV, also die Feststellung eines systemischen Defizits, erfolgt in aller Regel mittels einer bewertenden Gesamtbetrachtung. Die feststellenden Institutionen, also auch der EuGH und der EGMR, nehmen eine Reihe detailliert beschriebener Maßnahmen im Lichte abstrakt bleibender Prinzipien in den Blick.41 Bei einer solchen Gesamtbetrachtung von Entwicklungen, Ereignissen, Maßnahmen und Positionierungen haben die Gerichte enorme Ermessenspielräume; die Anwendung ist in diesem Sinne unvermeidlich politisch. Leicht lässt sich so der Vorwurf erheben, ein Urteil sei aus sachfremden Erwägungen motiviert. Diese Praxis der wertenden Gesamtbetrachtung antwortet auf die Schwierigkeiten, autoritäre Strukturen juristisch zu fassen. Juristische Anwendungsdiskurse haben normalerweise einzelne Handlungen zum Gegenstand, autoritäre Strukturen ergeben sich aber oft nur in der Betrachtung einer Gesamtheit von Handlungen. Die einzelnen Gesetze oder Maßnahmen können ganz harmlos erscheinen.42 Exemplarisch ist die Bewertung des Umbaus der polnischen Justiz ab 2015. Die Feststellung einer „eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ eines der in Art. 2 EUV genannten Werte erfolgt mittels einer Gesamtschau aller die Justiz betreffenden Maßnahmen unter Berücksichtigung der politischen und sozialen Verhältnisse des Landes, also auch im Kontext des Vorgehens gegen andere Institutionen der Kontrolle wie der parlamentarischen Opposition, Medien, Wissenschaft, Nichtregierungsorganisationen. Der Legitimität einer solchen bewertenden Gesamtbetrachtung dient es, wenn es sich um eine gemeinsame Bewertung ebenso unabhängiger wie autoritativer Institutionen handelt, wenn sie also von einem Einschätzungsverbund getragen ist. Je mehr Institutionen ein systemisches Defizit sehen, desto größer ist die Legitimität einer solchen Feststellung. So rekurrieren der EuGH, der EGMR, die EU-­ Kommission und die Venedig-Kommission aufeinander.43 Auch Einschätzungen  Ebenso die Argumentation der Kommission, vgl. Europäische Kommission, Begründeter Vorschlag nach Artikel 7 Absatz 1 EUV zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, COM(2017) 835 final, Rn. 109, 173. 42  EuGH, Urt. v. 19.11.2019, verb. Rs. C-585/18 bis C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982, Rn. 142 – A.K. (Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts). 43  Vgl. nur Europäische Kommission, Begründeter Vorschlag nach Artikel  7 Absatz  1 EUV zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, COM(2017) 835 final, Rn. 18, 32, 95, 116  ff.; EuGH, Urt. v. 05.04.2016, verb. Rs. C-404/15 und C-659/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:198  – Aranyosi und Căldăraru; Schlussanträge von Generalanwalt Evgeni Tanchev v. 28.06.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:517 – LM. Ausführlich Bustos Gisbert (2021). 41

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von internationalen Gremien sowie zivilgesellschaftlicher Organisationen sind von Gewicht.44 Die Logik des Einschätzungsverbunds gilt auch für mitgliedstaatliche Gerichte, die sich mit autoritären Strukturen eines anderen Mitgliedstaats konfrontiert sehen. Das hat Konsequenzen für den Maßstab, den ein Gericht anlegt: Es kann die Strukturen an nationalen, internationalen oder aber den Maßstäben des Art. 2 EUV messen. Der große Vorteil von Art. 2 EUV liegt darin, dass ein mitgliedstaatliches Gericht ein Vorabentscheidungsverfahren beim EuGH durchführen kann. Das ist im Umgang mit autoritären Strukturen in einem anderen Mitgliedstaat von besonderer Bedeutung. Die Involvierung des EuGH mindert die Gefahr einer bilateralen Eskalation. Zudem ermöglicht die Einschaltung des EuGH eine Verteidigung der europäischen Werte in einem Prozess, der ebendiese respektiert. Denn der Wert der Rechtsstaatlichkeit verlangt ein faires Verfahren, der inkriminierte Mitgliedstaat ist zu beteiligen. Ein nationales Gericht kann einem anderen Staat eine solche Beteiligung nur schwer bieten, anders als der EuGH. Dieser Weg verlangt, dass auch Verfassungsgerichte die Standards des Art.  2 EUV zum Maßstab nehmen und so die Wirkmächtigkeit dieser Prinzipien stärken, welche die europäische Gesellschaft charakterisieren. Diese Europäisierung ihres Mandats setzt sich nur langsam durch und ist insbesondere im Bundesverfassungsgericht lange auf Ablehnung gestoßen. Insofern ist es eine Wegmarke der gemeinsamen Verantwortung, dass auch das Bundesverfassungsgericht, hier nun der Erste Senat, diesen Weg seit dem November 2019 im Zeichen gemeinsamer Verantwortung beschreitet.45 In Konstellationen unionsrechtlicher Harmonisierung soll die verfassungsgerichtliche Prüfung allein anhand der Unionsgrundrechte in enger Kooperation mit dem EuGH erfolgen. Bei mitgliedstaatlichen Gestaltungsspielräumen will er unionales und deutsches Verfassungsrecht parallel prüfen, kann aber die deutschen Grundrechte dabei im Lichte der Charta auslegen. Diese Logik passt auch auf den Umgang mit systemischen Defiziten. Diese Neuorientierung trifft auf Rainer Hofmanns Zustimmung,46 und ich teile seine Einschätzung. Der Erste Senat verabschiedet das Konzept separater Grundrechtssphären, positioniert sich als ein europäisches Grundrechtsgericht und wirkt so an der Entfaltung des Unionsverfassungsrechts und der europäischen Gesellschaft mit. Mit der Betonung des Vorrangs des Unionsrechts stärkt er zudem die Position der verfassungs- und unionstreuen polnischen Richterinnen und Richter, die deswegen disziplinarisch belangt werden. Der Erste Senat tritt so an die Seite des EuGH im Kampf gegen autoritäre Tendenzen.47 Damit stärkt er die g­ emeinsame, aber differenzierte Verantwortung der Gerichte und bringt sich kooperativ in die europäische demokratische Gesellschaft ein, ganz in der Logik von Solange II.  Europäische Kommission, Begründeter Vorschlag nach Artikel 7 Absatz 1 EUV zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, COM(2017) 835 final, Rn. 33, 63, 76, 80, 82. 45  BVerfGE 152, 152 und BVerfGE 152, 216; zu den anderen Gerichten im Bereich der Grundrechte vgl. die Beiträge in Bobek und Adams-Prassl (2020). 46  Hofmann et al. (2019). 47  Goldmann (2020). 44

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Insgesamt zeigt sich, dass die Verwirklichung einer europäischen Gesellschaft, welche der Vertragsgesetzgeber in Art. 2 EUV feststellt und zugleich vorantreibt, eine dialogisch verstandene Solange-Dogmatik keineswegs obsolet werden lässt. Sie kann vielmehr auch auf dieser Stufe der immer engeren Union der Völker Europas (Art. 1 Abs. 2 EUV) die Verfassungsgerichtsbarkeit konstruktiv ausrichten.

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Still on Constitutional Courts at the Rescue of Their Mandate: The Puzzling Spanish Case Pedro Cruz Villalón

1 Introduction The recent Decision 89/2022 of the Spanish Tribunal Constitucional (SCC) on the right to be forgotten1 is a welcome occasion to revisit the abundantly scrutinized phenomenon of a couple of European constitutional courts, such as the Austrian Verfassungsgerichtshof (ACC)2 and the German Bundesverfassungsgericht (GFCC),3 enlarging their fundamental rights jurisdiction to the EU legal order through the adoption of the EU Charter of Fundamental Rights (EUCFR) as a yardstick in this prominent dimension of their mandate. By all its singularities, this judgment arguably embodies an evolution in the case law of a very similar court that, up to now, could have been dubbed as quietist in comparison with the bold steps undertaken by their older sisters.4 Additionally, this somewhat puzzling decision merits attention as it facilitates a comparison with its German counterpart, Right to be forgotten II.5 Just as the German decision enlightens the recent Spanish ruling, so does the latter

Prof. Dr. Pedro Cruz Villalón. Professor em. in Constitutional Law, Universidad Autónoma de Madrid, Spain.  Decision 89/2022, of 29.06.2022, ECLI:ES:TC:2022:89.  Decision U 466/11-18, of 14.03.2012 (“Charter Decision”). 3  Orders of the First Senate of 6.11.2019, 1 BvR 16/13, Right to be forgotten I (BVerfGE 152, 152) and 1 BvR 276/17, Right to be forgotten II (BVerfGE 152, 216). 4  Cruz Villalón (2021), p. 76. 5  BVerfGE 152, 216. 1 2

P. C. Villalón (*) Madrid, Spanien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_59

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enlighten the former. All in all, the present contribution is a follow-up to some previous treatments on the matter diversely inspired by Rainer Hofmann.6 By way of introduction to the matter, it might simply be reminded that for some European constitutional courts the constitutional complaint procedure (germ. Verfassungsbeschwerde, sp. amparo) has been, over time, a distinctive feature of their mandate. In the Member States concerned, the right to lodge an individual complaint with these courts has been the judicial remedy par excellence in the matter of fundamental rights. Nevertheless, in their condition as constitutional courts, these courts have adjudicated on fundamental rights insofar as these are part of the national constitution. Constitutional courts in general have invariably insisted on this singular condition of their mandate, thereby rejecting any jurisdiction over the rest of the respective legal order as well as over the EU legal order in its completion: fundamental rights have been no exception in this regard.7 For decades, this has been the uniformly established case-law across the Union. Nevertheless, the ever-growing presence of fundamental rights in the EU legal order, singularly since the EUCFR acquired binding character, has resulted, in parallel, in a growing challenge to the constitutional complaints procedure. Fundamental rights were migrating to the EU legal order and, together with it, the ensuing judicial competence. In other words, fundamental rights were evolving into a matter for the EU judiciary, that is the CJEU and the national regular judiciary as judges of EU law, thereby circumventing the national constitutional court in a vital dimension of their mandate. This resulted in a two-pronged challenge for the institution of the constitutional complaint: on the one side, the danger of evolving into a residual constitutional procedure. On the other, the inexistence of an alternative remedy at EU level – the EUCFR exhibits a deafening silence in the matter of remedies.8 This is how these two courts, the ACC and the GFCC, each in its own way, have come to the rescue of their endangered constitutional complaint’s jurisdiction.9 They have proclaimed themselves as guardians of the EU fundamental rights in a simultaneous move of repatriation of the rights10 and re-centralization of the national remedies.11 In this context, there was something of an oddity in the quietism of the SCC.  Its recent Decision 89/2022 may nevertheless be the promise of a change on the part of this court.12 In the following, preceded by a concise presentation of the decision of the SCC compared with its Austrian and German precedents (2), an exercise of comparison of the diverging case law of the GFCC and the SCC will be undertaken centered on two rather confusing dimensions of the right to be forgotten as articulated in the case-law of the Court of Justice of the European Union (CJEU): the condition of the  Hofmann and Heger (2021).  Also known as separation thesis, Rauchegger (2020), p. 261. 8  Cruz Villalón (2020), p. 380. 9  Franzius (2015), pp. 148–152; Burchardt (2020), p. 1. 10  Cruz Villalón (2021), p. 57. 11  Wendel (2020), p. 1396. 12  Decision 89/2022, of 29.06.2022, ECLI:ES:TC:2022:89. 6 7

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protection of personal data as a matter completely determined by EU law (3) and the presumption of prevalence of the right to be forgotten when in conflict with other fundamental rights (4).

2 On How the Spanish Constitutional Court Ultimately Failed to Join the Club A couple of premises of the Spanish constitutional adjudication system, both structural and circumstantial, need to be highlighted from the outset. The first is apparently not different from that of the ACC or the GFCC, and that is its identity as a court specialised in the judicial guarantee of the national Constitution. There is, however, a difference: the SCC has been able, despite everything, to keep its constitutional complaint’s jurisdiction untouched, as it never failed to hear an application for amparo because of Spain’s accession to the Union. In other words, there has not been a Solange II in Spain. How it has managed to do so, is something of a mystery. An explanation may nevertheless be found in the fact that the 1978 Spanish Constitution includes a mandate to construe national fundamental rights in accordance with the rights proclaimed in the UDHR and similar international conventions signed by Spain (Art. 10.2 Span. C.). This constitutional provision, originally intended, further to the explicit citation of the UDHR with the ECHR in view, has been the vehicle since 1986, the year when Spain joined the European Communities, where EU fundamental rights were also integrated into the reasoning of the SCC when dealing with its constitutional complaints jurisdiction. This is the origin of the traditional model followed by the SCC as guardian of the national fundamental rights. In accordance with it, the court simply takes into account the EU fundamental rights, as today declared in the EUCFR in the same manner and in the same condition as it takes into account the ECHR, plus sporadically the UDHR and the IPCPR, following the mandate of coherent interpretation enshrined in Art.  10.2 Span. C.  The dissenting opinion accompanying Decision 89/2022 is in fact a lamentation that the SCC has deviated from the traditional model.13 Since 2013, this structural premise has been complemented by a conjunctural one, with nevertheless a remarkable amount of resilience: the word Melloni sums up this premise. The judgment of the CJEU in the Stefano Melloni case in response to the only order for reference ever issued from the SCC was traumatically received by the court.14 The CJEU declared that Member States could not invoke Art. 53 EUCFR (higher level of protection) to give enhanced content to a national fundamental  Separate opinion of the Vicepresident of the Court, Xiol Rios, and Judge Balaguer Callejón. To note that Judge Balaguer was Judge-Rapporteur in Decision 58/2018. 14  European Court of Justice, C-399/11, ECLI:EU:C:2013:107, judgment, 26.02.2011  – Stefano Melloni v Ministerio Fiscal. 13

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right in matters completely determined by EU law, as is has been shown in the case of the European arrest warrant was. The judgment finally handed down in the case a quo hardly conceals its discontent with the Melloni case law.15 In sum, in the same way as the Charter decision of the ACC may be seen as a preventive coup to a EUCFR with binding character, and as the German decisions of November 2019 may be considered a response to the Åkerberg/Melloni case law of the CJEU,16 the still prevailing Spanish attitude is in part to be explained by the scars left by the outcome of the Melloni referral. The facts of the case at the origin of Decision 89/2022 of the SCC are, all in all, typical for a case involving the right to be forgotten; they largely equate to those present in the German Right to be Forgotten II decision. This is not the first case decided by the SCC on this right, but it is the first one dealing with a request addressed to a search engine operator. Four years earlier, in its Decision 58/2018, the court had inaugurated its case law on the right to be forgotten in a similar constellation to the German Right to be Forgotten I, even if typically abstaining from any reference to the latitude left to Member States in the context of the so-called ‘media privilege’.17 On this occasion, the reasoning of the SCC responded to its traditional model, further to the obliged citation of Google Spain.18 Now the court adopts a different, to some extent disconcerting, line of reasoning. In a nutshell: While the court reveals itself as a follower of the German Right to be Forgotten II decision in the first part of Decision 89/2022, in the second and final part it ends up with a complete return to the traditional model. The considerations of the SCC in the first part of its reasoning are as follows. The court takes notice that the constitutional complaint at hand is addressed against two successive decisions of the regular jurisdiction that have dealt with a matter governed by EU law.19 Likewise, it ascertains that the lawsuits have been decided in accordance with the criteria of the established CJEU case law. On these premises, the SCC concludes that the amparo at hand essentially demands a review of the reasoning of the ordinary jurisdiction in its application of the CJEU case law.20 To this effect, the court considers the opportunity of engaging in a reminder of the basic elements of the CJEU case law on the right to be forgotten, as prominently  Decision 26/2014, of 13.02.2014. ECLI:E:TC:2014:26. Particularly visible in its contrast with the accompanying dissenting opinions. 16  European Court of Justice, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, judgment, 26.02.2013 – Åklagaren v Hans Åkerberg Fransson; European Court of Justice, C-399/11, ECLI:EU:C:2013:107, judgment, 26.02.2013 – Stefano Melloni v Ministerio Fiscal. 17  Decision 58/2018, of 4.06.2018. ECLI:E:TC:2018:58. 18  European Court of Justice, C-131/12, ECLI:EU:C:2014:317, judgment, 13.05.2014  – Google Spain SL and Google Inc. v Agencia Española de Protección de datos (AEPD) and Mario Costeja González. 19  “…governed by European law” (para. 3.b). 20  “Given that the national courts have carried out this balancing by applying the criteria set out in the case law established by the Court of Justice, it is necessary to first examine the latter and its consequences for the balancing of the limits of the fundamental rights in conflict” (para. 3 b, author’s translation). 15

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­contained in Google Spain,21 Google G.C. and others,22 and Google Territorial Scope23 decisions. Up to this moment, the analysis of the SCC visibly echoes the German precedent. Nevertheless, there are differences as well. To begin with, there is not the slightest attention in the reasoning of the SCC about the consequences of the fact that it is EU law that theoretically governs the matter, nor why its role in deciding the amparo consists in the review of the balancing carried out by the ordinary courts along the lines of the CJEU case law. Another difference with the German counterpart is the fact that the SCC reviews the balancing by the ordinary jurisdiction in its entirety, otherwise put it that ignores the limits the GFCC imposes itself to the scope of its control regarding to the decisions of the regular jurisdiction (so-called specific constitutional law). Last but not least, at no point the SCC declares that national constitutional rights must frequently cede in favour of the EUCFR as the yardstick of its review: Art. 51 para. 2 EUCFR, as it concerns member states, is simply ignored. But further to these differences, the purpose of approaching the question in the German manner theoretically remains. What is nevertheless puzzling is the fact that the court ends up this first part of its reasoning without reaching any conclusion specifically centered on the review of the application of the CJEU case law by the ordinary jurisdiction. Instead, as anticipated, in the second and final part of the decision, it returns to its traditional approach based on the already cited art. 10.2 Span. C. This means, from this point on, Decision 89/2022 mutates in the usual amparo governed by the Spanish legal order simply read in coherence with the ECHR and the EUCFR. In conclusion, the SCC successively applies both legal systems: it commences presenting itself as the guardian of EU law and effectively concludes as the guardian of the national Constitution. To put it otherwise: it opens its reasoning with an intended review of the application of EU law by the ordinary courts and ends up directly reviewing the decisions of the ordinary jurisdiction with the yardstick of the national Constitution. In the end, the court will declare that the right to be forgotten overrides the liberty of information in the constellation at hand: but on that, later. The dissenting opinion accompanying the judgment decries the outcome of the judgment. But the actual interest of the opinion lies in its open disagreement with the entire first part of the judgment, and that is, with the even frail effort of the SCC to depart from the described traditional method. The opinion goes so far as to align the EUCFR with the ECHR in an overarching category, as regional law.24 Thus, the

 Cit. n. 18.  European Court of Justice, C-136/17, ECLI:EU:C:2019:773, judgment, 24.09.2019  – Google G.C. and Others v Commission Nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). 23  European Court of Justice, C-507/17, ECLI:EU:C: 2019:772, judgment, 24.09.2019 – Google LLC, successor in law to Google Inc. v Commission Nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). 24  “…a constant dialog with the bodies charged with the interpretation of the regional law – in our case the ECtHR in relation to the ECHR and the ECJ in relation to the EUCHR” (para. 3, author’s translation). 21 22

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opinion confirms the strong resistance in the court’s interior to explore the mere possibility of a change. At the same time, it is evident that a discussion has been engaged within the SCC for the moment when there were no clear winners.

3 On the Impact of Google Territorial Scope (C-517/17): The Transboundary Situation On 26 September 2019, a few weeks before the publication of the Right to be Forgotten decisions of the GFCC, the CJEU issued its abundantly commented Google Territorial Scope.25 The diverse reception by the GFCC and the SCC of this decision on the effect of the right to be forgotten in situations of transboundary nature26 will be the object of a first exercise of a comparison. As the advocate general declares in the introduction to his opinion,27 the CJEU is here requested to clarify the territorial scope of the removal of links to the webpages from the lists of results in response to searches carried out on a search engine (de-­ referencing). While the de-referencing did not present extraordinary difficulties at the European level, the real problem resided in a worldwide protection of the right, that is in a de-referencing extended to all versions of the search engine. The advocate general proposed a European de-referencing, so opposing the idea of extending the duty of the search engine operator to de-referencing, save in exceptional circumstances, at the world level. Its confessed key argument resided in the negative consequences that such a universal extension of the duty for de-referencing would have for the freedom of information: the enjoyment of the right would be jeopardised if, as a consequence of/due to the extension of the protection to all versions, the scope of this freedom is left to the discretion of any third country.28 The CJEU deviated from the advocate general’s analysis on this crucial point. It chose another line of reasoning, opting for extending the latitude of the Member States in the regulation of the matter of data protection. To this effect, it made a general introductory appraisal followed by a specific answer to the problem. The CJEU initially declared that the public interest in access to information may vary from one Member State to another, meaning that the balancing of the conflicting rights involved is not supposed to be necessarily the same even in all Member States.29 And as a follow-up to this statement, the CJEU confided to the discretion  Globoknik (2020).  In the language of Rainer Hofmann in his pathbreaking monography, Hofmann (1994); see also Hofmann and Heger (2021). 27  Opinion of Advocate General Szpunar delivered on 10.01.2019 ECLI:EU:C:2019:15. 28  “There would be a genuine risk of a race to the bottom, to the detriment of freedom of expression, on a European and worldwide scale” (para. 61). 29  “However, it should be pointed out that the interest of the public in accessing information may, even within the Union, vary from one Member State to another, meaning that the result of weighing up that interest, on the one hand, and a data subject’s rights to privacy and the protection of 25 26

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of the Member States the territorial scope of the duty of de-referencing. It declared that, since as the law stands the possibility of a universal protection is neither specifically mandated nor specifically prohibited to Member States, these are free to introduce this maximal extension of the de-referencing.30 In sum, the CJEU equals the treatment of the scope of the protection of the right in transboundary situations to that of the media privilege (Art. 9 of Directive 95/46, see again Right to be Forgotten I); however, this is not the time to delve into detail of the mode of reasoning on the part of the CJEU. What now matters is that this declaration is accompanied by an express reference to para. 29 of Åkerberg, combined with the corresponding para. 60 of Melloni. Going on to consider the different reception of Google Territorial Scope by the GFCC and the SCC, it should be remembered at the outset that this decision appears at a time when it can be assumed that the deliberation of the twin German decisions of November 2019 is practically closed. The First Senate of the GFCC may have been working in the past months under the impression that the advocate general’s opinion will be followed in the issue at hand. Nevertheless, paragraphs 67 and 72 of Google Territorial Scope look like successive blows to the assumption that Data Protection is a matter fully determined by EU law. Right to be Forgotten II largely ignores these paragraphs. It surely cites Google Territorial Scope in different moments of its analysis but eludes the paragraphs in question.31 Still, the court may have taken into account the latitude left to the Member States now as it repeatedly declares that the harmonisation concerns the substantive dimension of the matter.32 It concludes with the cautious declaration that the interpretation of the directive as fully harmonising the matter may be considered “sufficiently certain”.33 It is, in my view, hazardous to consider, with Google Territorial Scope in hand, as wholly harmonised the criteria governing the balancing of the conflicting rights in a request for de-referencing. But this is of concern only for the specific matter personal data, on the other, is not necessarily the same for all the Member States, especially since, under Article 9 of Directive 95/46 and Article 85 of Regulation 2016/679, it is for the Member States, in particular as regards processing undertaken solely for journalistic purposes or for the purpose of artistic or literary expression, to provide for the exemptions and derogations necessary to reconcile those rights with, inter alia, the freedom of information” (para. 67). 30  “…while, as noted in paragraph  64 above, EU law does not currently require that the de-­ referencing granted concern all versions of the search engine in question, it also does not prohibit such a practice. Accordingly, a supervisory or judicial authority of a Member State remains competent to weigh up, in the light of national standards of protection of fundamental rights. See, to that effect, European Court of Justice, C-617/10, EU:C:2013:105, judgment, 26.02.2013, para. 29 – Åkerberg Fransson and of European Court of Justice, C-399/11, EU:C:2013:107, judgment, 26.02.2013, para. 60 – Melloni, a data subject’s right to privacy and the protection of personal data concerning him or her, on the one hand, and the right to freedom of information, on the other, and, after weighing those rights against each other, to order, where appropriate, the operator of that search engine to carry out a de-referencing concerning all versions of that search engine” (para. 72). 31  Cited are citations of para. 35, 40, 44, 45. 32  Para. 37, 39, 40, 41, 95. 33  Para. 44.

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chosen by the First Senate of the GFCC for the articulation of its new case-law. What really matters is, nevertheless, the general conception of the Right to be Forgotten II case-law of the GFCC. As known, this general conception has been heartily received one year later by the Second Senate in its European Arrest Order III decision.34 In the circumstances of the case, the Senate does not even deal with the complete harmonisation of the matter, as it has been unequivocally established in Melloni. Neither has it any need to argue on the absence of a duty of referral to the CJEU in the instant case: the CJEU has left little doubt about how to decide the case.35 The reception of Google Territorial Scope in Decision 89/2022 of the SCC is quite different. To begin with, the SCC is not concerned with the question of whether Data Protection is or is not a matter fully determined by EU law. Nevertheless, the case-law enunciated in the crucial para. 72 is cited in all profusion/abundance in its synopsis of the case law of the CJEU concerning the right to be forgotten. Somewhat contradictory, the court decides not to draw any practical consequence of this detailed citation for the instant case, so that its reference to Google Territorial Scope could be taken as a mere obiter. However, this would be a wrong conclusion. Its para. 72 has included a reference to para. 29 of Åkerberg and 60 of Melloni. The relevance of this should not be underestimated. The citation by the SCC of the renowned decisions of 26 February 2013 may amount to an armistice between both courts: the CJEU gives a strong signal that it takes the provision in Art. 53 EUCFR (higher level of protection) seriously, while the SCC takes up the challenge by expressly receiving the Åkerberg/Melloni formulae into its case law. Does this already mean that the SCC acknowledges a domain from now on where the rights of the national constitution cede in favour of the EUCFR? This logical consequence is still very much in need of confirmation by the SCC.

4 On a Presumptive Presumption: A Position of Prevalence? The contrast, finally, between the GFCC and the SCC is again apparent in their respective approach to certain statements of the CJEU contained in Google Spain, repeated in Google G. C. and others, and Google Territorial Scope. Certainly, in the seminal Google Spain, the CJEU cannot avoid the fact that the right to be forgotten does not exist in a vacuum, but in a landscape densely populated by other rights or at least, interests worthy of protection. It proclaims in the consequence the need to

 BVerfG, Order of the Second Senate of 1.12.2020, 2 BvR 1845/18.   Prominently, European Court of Justice, C-128/18, ECLI:EU:C:2019:857, judgment, 15.10.2019 – Dimitri-Tudor Dorobantu. 34 35

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strike a fair balance in the treatment of the situations where fundamental rights may conflict with one another, in this case, the right to be forgotten and the right to ­access information, with the occasional addition of the freedom of expression.36 Nevertheless, this obvious consideration is immediately followed by a dictum from which a situation of imbalance to the benefit of the right to be forgotten could be deduced. The imbalance, if it really is, is of a substantive and a procedural nature at the same time: substantive, insofar as the CJEU seems to posit an added value of the right to be forgotten vis à vis other fundamental rights or interests; and procedural, as the national authorities are requested to take the mentioned position of preference as the starting point of the balancing operation.37 Five years later, when dealing with other particularities of the right to be forgotten, the CJEU confirms this case-law, albeit with a nuance. While in Google Spain the CJEU merely speaks of an interest of the public in accessing information, in Google G. C. and others the court repeatedly refers to this interest as a fundamental right enshrined in Art. 11 EUCFR: the balancing must take place between two fundamental rights equally present in the EUCFR.38 But otherwise, the language of the decision is the same.39 As anticipated, the approach to these statements of the CJEU is radically different between the GFCC and SCC. In the case of the German Right to be forgotten II, the court considers the question in the final part of the decision when dealing with a possible duty of referral to the CJEU. There the court alludes to a presumption of prevalence, a term that the CJEU has not used. However, this is a presumption that can only be understood out of the specific constellations of each of the concerned decisions, that is, Google Spain and Google G. C. and others. The court concludes unambiguously that those expressions cannot call into question the basic principle of equal treatment of fundamental rights in any way when carrying out the necessary

 “…inasmuch as the removal of links from the list of results could, depending on the information at issue, have effects upon the legitimate interest of internet users potentially interested in having access to that information, in situations such as that at issue in the main proceedings a fair balance should be sought in particular between that interest and the data subject’s fundamental rights under Articles 7 and 8 of the Charter” (para. 81). 37  “As the data subject may, in the light of his fundamental rights under Articles 7 and 8 of the Charter, request that the information in question no longer be made available to the general public by its inclusion in such a list of results, it should be held, as follows in particular from paragraph 81 of the present judgment, that those rights override, as a rule, not only the economic interest of the operator of the search engine but also the interest of the general public in finding that information upon a search relating to the data subject’s name. However, that would not be the case if it appeared, for particular reasons, such as the role played by the data subject in public life, that the interference with his fundamental rights is justified by the preponderant interest of the general public in having, on account of inclusion in the list of results, access to the information in question” (para. 97, emphasis added). 38  “…whether the inclusion of the link to the webpage is necessary for exercising the right of freedom of information of Internet users potentially interested in accessing that web page by means of such a search, a right protected by Article 11 of the Charter” (para. 66, emphasis added). 39  Para. 53 and 66. 36

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balancing. In short, the CJEU could not have implied in any way a g­ eneral presumption of prevalence of the right to be forgotten over other fundamental rights.40 In complete contrast with the German position, the SCC embraces the ambiguous indications of the CJEU without reserve. In the first part of its reasoning in Decision 89/2022, it cites with gusto the formulations in Google Spain and Google G. C. and others. The court even upgrades the instruction of the CJEU in the sense of a criterio general de prevalencia. Later on, in the final part of its reasoning and always in the context of its already described traditional method, the court implicitly – but unequivocally – incorporates this case-law of the CJEU to its ratio decidendi. Nevertheless, it must be highlighted that the SCC is alone responsible for its restricted understanding of the right of access to information41: It goes as far as to declare that it “would apply only to that kind of communication the knowledge of which is necessary for the real participation of citizens in collective life”.42 For its part, the dissenting opinion, without mentioning the presumption of prevalence, radically disagrees with the judgment on the restricted understanding of the reach of the freedom of expression (which would be, properly understood, the fundamental right concerned in the case at hand). Collectively, the GFCC and SCC take opposite understandings of the indications of the CJEU as to how the conflicting fundamental rights are to be treated in the balancing operation, without either of them considering the opportunity of a preliminary reference: the SCC, almost as a matter of principle; the GFCC, as a principled conviction on the point of law at hand.43 The episode seems to confirm that, for one reason or another and beyond repeated declarations to the contrary, it cannot be spoken of a normalised compliance by these courts with their duty of referral to the CJEU. Leaving aside the known reluctance of the SCC, in the case of the ACC, it

 “Unlike in the case-law of the Court of Justice of the European Union (cf. European Court of Justice, C-131/12, EU:C:2014:317, judgment, 13 May 2014, para. 81 – Google Spain; European Court of Justice, C-136/17, EU:C:2019:773, judgment, 24.09.2019, para. 53 and 66  – GC and Others), the constellation at hand does not give rise to the presumption that the protection of one’s personality must take precedence in the balancing; however, this is not a question of interpretation that must be clarified by the Court of Justice. The presumption of the Court of Justice, too, was determined by the specific constellations of the cases before it... However, neither the Charter of Fundamental Rights as such nor the case-law of the Court of Justice indicate in any way that the protection of the right of personality and freedom of expression are not generally accorded equal weight when they are balanced against one another. Rather, it can be inferred from the case-law of the Court of Justice that the Court of Justice consistently takes into account freedom of expression in its balancing, insofar as it is applicable, and that other fundamental rights do not generally take precedence over this freedom” (para. 141, emphasis added). 41  “It is necessary to determine first of all, whether access to what has been published contributes to the formation of a free public opinion” (para. 4 b). 42  Para. 5.A., author’s translation. 43  In Right to be Forgotten II, the GFCC had anticipated that “a key indicator for a duty of referral…is if the application of the law in the Member States reflects different interpretations of EU fundamental rights…” (para. 71). 40

Still on Constitutional Courts at the Rescue of Their Mandate: The Puzzling …

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informs of no other order for reference since Seitlinger.44 As for the GFCC, there is no information that the court has made any referral to the CJEU in a Right to be Forgotten II constellation.

5 Conclusion Some final remarks by way of conclusion: The constitutional complaint, as part of the mandate of several European national constitutional courts, is bravely resisting the onslaught of the combined action of the CJEU and the national ordinary courts as judges of EU law. In this context, it seems clear that the present position of the SCC is untenable in the long term. Its Decision 89/2022 is to be read as the expression of a case-law in transition, witnessing an unresolved confrontation in the interior of the court. Sooner or later, the SCC will have to acknowledge that there are situations strictly governed by the EUCFR.  And drawn from it, whatever consequences may arise. Nevertheless, and that would be my last remark, the Spanish case is not the only point of intrigue concerning the assumed role of constitutional courts as guardians of the EUCFR. The question is not just whether these courts are faithfully applying the Åkerberg/Melloni case-law or not.45 There are some additional questions concerning the architecture46 of the judicial protection of fundamental rights in Europe waiting for a response: possibly with the help of comparative research.

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  European Court of Justice, C-293/12 and C-594/12, ECLI:C:EU:2014:238, judgment, 08.04.2014 – Digital Rights Ireland and Michael Seitlinger. See for the existing preliminary ruling proceedings https://www.vfgh.gv.at/rechtsprechung/referral_for_a_preliminary_ruling.en.html, accessed 30.10.2022. 45  Lenaerts et al. (2021), p. 82. 46  Hofmann and Heger (2021). 44

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P. C. Villalón

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The Rule of Law and Judicial Independence: Recent EU Developments and Case Law of the European Court of Justice Allan Rosas

1 Introduction As is well-known, the principal focus of the European Communities, as established in the 1950s, was on matters relating to trade and commerce, including the gradual creation of a common market. It was nevertheless from the start considered important to establish a judicial system, based on a Court of Justice in Luxembourg and drawing upon the possibility of national courts in the then six Member States to request preliminary rulings from the Luxembourg Court. It was, and is, the task of the Court of Justice to ensure that in the interpretation and application of the Treaties, “the law is observed” (Art. 31 of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community of 1951 and Art.  164 of the Treaty establishing the European Economic Community of 1957). That said, the very concept of the rule of law – or indeed that of human or fundamental rights – was not to be found in the founding Treaties of the 1950s. The heralding of these concepts was largely left to the Council of Europe with its Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. For instance, Art. 3 of the Statute of the Council of Europe provides that every Member State “must accept the principles of the rule of law and of the enjoyment by all persons within its jurisdiction of human rights and fundamental freedoms”. References to the rule of law are also to be found in the Preamble of the Statute and that of the Human Rights Convention.

Prof. Dr. Emeritus, Dr.h.c. mult. Allan Rosas, Ph.D. h.c. University of Turku and Åbo Akademi University; Visiting Professor, College of Europe and University of Helsinki; Chair of the EU Article 255 TFEU Panel; Chair of the Independent Ethical Committee of the European Commission. A. Rosas (*) Luxemburg, Luxemburg © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_60

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As European integration based on the European Communities gradually broadened to include also social and later even political integration, it became necessary to spell out the value foundations of the Communities, and beginning with the Maastricht Treaty of 1992, of the European Union. The Court of Justice famously introduced the idea of fundamental rights as general principles of Community law already in Stauder (1969)1 while the idea of the European Economic Community as a “community based on the rule of law” was equally famously launched in “Les Verts” v European Parliament (1986).2 The fundamental rights case law of the Court found explicit constitutional backing in Art. F (now Art. 6) TEU, as introduced by the Treaty of Maastricht. Today, with the Treaty of Lisbon of 2007, the spelling out of the value foundations of the Union is, of course, centred on Art. 2 TEU. This Article, according to the Court of Justice, to quote the recent financial conditionality judgments in cases brought by Hungary and Poland, is not a mere statement of policy guidelines or intentions, but contains values which [...] are an integral part of the very identity of the European Union as a common legal order, values which are given concrete expression in principles comprising legally binding obligations for the Member States.3

The list of values contained in this provision can be condensed into three basic concepts: democracy, human rights and the rule of law.4 In the same vein, the Preamble to the EU Charter of Fundamental Rights, apart from its focus on fundamental rights, states that the Union “is based on the principles of democracy and the rule of law”. As to the rule of law, more specifically, this value, without using the very notion of the rule of law, is “given concrete expression”, inter alia, in Art.  19 para. 1 TEU. This provision reaffirms the old idea of the task of the Court of Justice being to ensure that “the law is observed” and now also calls upon Member States to “provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law”. More details are provided for in the Charter of Fundamental Rights, notably its Art. 47 on the right to an effective remedy and to a fair trial. In the above-­ mentioned Rule of Law Financial Conditionality judgments of 16 February 2022, the Court of Justice characterised the rule of law, inter alia, as a value common to the Union and the Member States and as a concept to which the Member States, despite their own national identities, adhere and which they share. The rule of law, according to the Court, is a value common to the constitutional traditions of the Member States, “and which they have undertaken to respect at all times”.5 In its  European Court of Justice, 29/69, ECLI:EU:C:1969:57, judgment, 12.11.1969 – Stauder.  European Court of Justice, 294/83, ECLI:EU:C:1986:166, judgment, 23.04.1986, para. 23 – Parti écologistes “Les Verts”/Parliament. 3  European Court of Justice, C-157/21, ECLI:EU:C:98, judgment, 16.02.2022, para. 264 – Poland/ Parliament and Council. See also C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, judgment, 16.02.2022 – Hungary/Parliament and Council. 4  See, for instance, Rosas (2019), p. 1312. 5  European Court of Justice, C-157/21, ECLI:EU:C:98, judgment, 16.02.2022, para. 266 – Poland/ Parliament and Council. 1 2

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recent case law, the Court seems to give pride of place to Art. 2 TEU, notably when there are relevant primary law principles or secondary law obligations giving concrete expression to one or more of the values recognised in that provision. Yet, as is well known, the principle of the rule of law, and especially of one of its most important elements, that of judicial independence, has become a matter of considerable contention and controversy. To the list of “crises” affecting the EU has been added the “rule of law crisis”.6 The developments in some Member States, Hungary and Poland in particular, have triggered not only action by the political institutions of the Union but also a by now already rich case law from the European Court of Justice. The frequent use of the Court may be seen in the broader context of the difficulties in resorting to sanctions under Art. 7 TEU, with its requirement of unanimity. The new conditionality legislation, linked to the financial interests of the Union,7 will offer an alternative way of combatting failures in Member States to respect the rule of law. The fact that Hungary and Poland challenged, by actions for annulment, the validity of the new legislation is perhaps an indication of the fact that here, too, the services of the European Court of Justice will be in demand also in the future. In the following I shall, first, try to show why the rule of law, and the principle of judicial independence in particular, is crucial for democracy and for the future of the EU, second, demonstrate why insisting on guarantees for the independence and impartiality of national courts is a matter of common concern and not a question of interference into the internal affairs of Member States, third, make some observations on the recent case law of the Court of Justice relating to judicial independence and fourth, draw some conclusions of the developments so far.

2 Why Is the Rule of Law Important? It is important to insist on the fact that the rule of law should not be seen in isolation but as an integral part of what I would call the trinity of democracy, fundamental rights and the rule of law.8 All three concepts are listed in Art. 2 TEU. They are also grouped together in the instruments of the Council of Europe. Even at the universal level, the UN General Assembly has in its annual resolutions on the rule of law reaffirmed that “human rights, the rule of law and democracy are interlinked and mutually reinforcing and that they belong to the universal and indivisible core values and principles of the United Nations”.9 This interlinkage implies that real, or to  There is already an abundance of literature on the rule of law crisis affecting the EU. See, for instance, Schroeder (2016); Garben et al. (2019); Belavusau and Gliszczynska-Grabias (2020); De Burca (2022). 7  Regulation (EU, Euratom) No. 2020/2092 concerns a general regime of conditionality for the protection of the EU budget. 8  Rosas (2019), p. 1312. 9  See, for instance, UN General Assembly A/RES/61/39 The Rule of Law at the National and International Level, second preambular; see also Arajärvi (2021). 6

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quote once again the Preamble to the Statute of the Council of Europe, “genuine”, democracy can only exist as liberal or constitutional democracy.10 Democracy and the rule of law are sometimes, by the proponents of what has been called “illiberal” democracy, seen not as interlinked and mutually reinforcing but as counterpoints, the rule of law, then, posing a threat to what is referred to as the “will of the people”. This argument is nothing new. It can be traced back, inter alia, to the so-called Montagnard strand of the French Revolution which coalesced around Robespierre (1758–1794). What followed was a reign of terror, directed against real or perceived political opponents branded as “enemies of the people”.11 The same tendency can, of course, be seen in fascist and Soviet-style communist thought and practice of the 1930s and 1940s. Genuine liberal democracy cannot exist without human and fundamental rights, such as freedom of expression and information and freedom of assembly and association. Liberal democracy also requires respect for the rights of political, ethnic and other minorities, as recognised in Art. 2 TEU. But democracy also presupposes that there are guarantees that what is considered as the “will of the people” is not completely detached from a genuine majority will. This, again, presupposes a system of judicial and other legal controls relating to elections and other expressions of popular will. If such controls are wanting, the door is open for the manipulation and abuse of electoral systems and outright electoral fraud. It is true that electoral systems may vary and that Art. 10 TFEU only presupposes that the governments of the Member States are “democratically accountable either to their national Parliaments or to their citizens”. Art. 3 of the First Protocol of the European Convention on Human Right is a bit more specific in requiring the holding of “free elections at regular intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature”, while Art. 39 of the EU Charter requires, for European elections, that the European Parliament be elected “by direct universal suffrage in a free and secret ballot”. The case law of the European Court of Human Rights, while recognising a wide margin of appreciation in the devising of electoral systems and the organisation of elections, demonstrates that the existence of judicial control may have at least a restraining effect on efforts at abuse.12 The outcome of the 2020 US presidential elections may well have been different had not the courts, federal as well as state, in more than 60 court cases resisted the attempts of the outgoing administration to overturn the electoral results.13 When it comes to the judicial control of elections, a political event by definition, it is, of course, especially important that the courts can act independently and impartially, without political intervention.

 On the concept of constitutional democracy see Garben et al. (2019).  See, in particular, Israel (2014), passim. 12  Rosas (2023). 13  Williams (2021). 10 11

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3 The Role of National Courts In the EU discussion and the court cases relating to judicial independence, the Polish Government, in particular, has stressed the importance of a national competence to regulate the judicial system and of the need to respect national identity, as required by Art. 4 para. 2 TEU. For instance, in an infringement case against Poland concerning the disciplinary regime applicable to judges, the Polish Government argued that the disciplinary cases in question were of a purely internal nature and that the Polish authorities had not regulated fields covered by Union law. The Court, in citing previous case law, observed that although the organisation of justice in the Member States admittedly falls within the competence of Member States, “the fact remains that, when exercising that competence, the Member States are required to comply with their obligations deriving from EU law and, in particular, from the second subparagraph of Art. 19(1) TEU”.14 This case law should first of all be seen against the backdrop of the Court’s gene­ ral approach to the role of national courts. It should be recalled that the national courts form the backbone of the system of judicial review of EU legal acts at national level, only a small portion of EU law-related cases reaching the Luxembourg Courts. Especially in Opinion 1/09 relating to a unitary patent litigation system, the Court underlined that both the Court of Justice and the national courts fulfil a duty entrusted go them both of ensuring that in the interpretation and application of the Treaties, the law is observed.15 The national courts are part of the EU judicial system.16 If they are not independent, they are not genuine courts and in that case, an important part of the EU judicial system will be in default. In its recent case law, the Court of Justice has observed that compliance with EU law conditions and objectives cannot be fully guaranteed in the absence of effective judicial review and that “the existence of such review, both in the Member States and at EU level, by independent courts and tribunals, is of the essence of the rule of law”.17 That said, there was, before the Court of Justice handed down its judgment in the so-called Portuguese judges’ salary case,18 uncertainty as to whether the principle of independence and impartiality could be upheld against a Member State also in situations where a national court was not “implementing” Union law in the meaning of Art. 51 para. 1 of the EU Charter of Fundamental Rights. In that judgment, subsequently reaffirmed in a string of case law, the Court made a distinction between

 European Court of Justice, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:592, judgment, 15.07.2021, para. 56 – Commission/Poland. 15  European Court of Justice, 1/09, ECLI:EU:C:2011:123, Opinion, 8.03.2021, para. 69  – Draft agreement on the creation of a unified patent litigation system. 16  Rosas (2012). 17  European Court of Justice, C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, judgment, 16.02.2022, para. 150 – Poland/Parliament and Council. 18  European Court of Justice, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117, judgment, 27.02.2018 – Associaçāo Sindical dos Juízes Portugueses. 14

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Art. 19 para. 1 subpara. 2, TEU, on the one hand, and Art. 51 para. 1 of the Charter on the other. According to the Court, Art. 19 para. 1 subpara. 2, interpreted in the light of Art. 47 of the Charter, “imposes on the Member States a clear and precise obligation as to the result to be achieved that is not subject to any condition as regards the independence which must characterise the courts called upon to interpret and apply EU law”.19 The Court has thus recognised a distinction between the scope of application of Art. 47 of the Charter at national level, which as all Charter provisions is limited to situations where Member States “are implementing Union law”, and that of Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU, which refers more generally to “the fields covered by Union law”. For the applicability of the latter provision, it is enough that a national court is dealing generally with EU law matters (which probably all national courts are!), rather than being involved in the concrete application or interpretation of a Union law rule other than a provision of the Charter.

4 Judicial Independence In its recent and by now rich case law, the European Court of Justice has accordingly underlined the importance of the principle of judicial independence, as following not only from Art. 47 of the Charter (which refers to the right to a fair and public hearing within a reasonable time “by an independent and impartial tribunal” previously established by law) but also from the principle of effective legal protection, as referred to in Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU. As stated above, Art. 19, according to the case law, gives concrete expression to the value of the rule of law affirmed in Art. 2 TEU.20 Moreover, the Court has observed that the principles of effective judicial protection of individual rights, referred to in Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU, “is a general principle of EU law stemming from the constitutional traditions common to the Member States, which has been enshrined in Art. 6 and 13 ECHR, and which is now reaffirmed by Art. 47 of the Charter”.21 Art. 47, whether directly applicable or not, “must, therefore, be duly taken into consideration for the purposes of interpreting Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU”.22 To ensure that a body is in a position to ensure the effective legal protection required under Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU, maintaining its independence is essential, as confirmed by the second paragraph of  European Court of Justice, C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, judgment, 16.02.2022, para. 198 – Poland/Parliament and Council. 20  European Court of Justice, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, judgment, 02.03.2021, para. 108 – A.B. and Others. 21  European Court of Justice, C-83/19, ECLI:EU:C:2021:393, para. 190 – Asociatia ‘Forumul Judecātorilor. 22  European Court of Justice, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311, judgment, 20.04.2021, para. 45 – Repubblika. 19

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Art.  47 of the Charter (which refers to an “independent” tribunal). Thus, while Art. 47 may not be directly applicable in a concrete case not involving the “implementation” of Union law, the concept of general principles of Union law establishes a bridge between Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU, and Art. 47 para. 2 of the Charter, the latter provision also becoming relevant for the interpretation of the concept of judicial independence. It is not possible here to analyse in detail the judgments of the Court of Justice relating to the various requirements inherent in the principle of judicial independence and impartiality. Some general observations are nevertheless called for. As a preliminary observation, it should be noted that the Court of Justice has been largely inspired by the case law of the European Court of Human Rights. The question of the rule of law, and of judicial independence in particular, is an example of an area where the case law of the two courts goes to a large extent hand in hand. To mention an example of Strasbourg case law relevant for the EU system as well may be mentioned the judgment in Reczkowicz v Poland, where the Human Rights Court discussed the relationship between the notions of independence and impartiality, the former referring to the necessary personal and institutional independence that is required for impartial decision-making, and is thus a prerequisite for impartiality.23 As to the different factors which may be relevant for judging whether a court or a judge is sufficiently independent to fulfil the requirements of Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU, interpreted in the light of Art. 47 of the Charter, the Court of Justice has summarised the basic requirements as follows: It is settled case-law that the guarantees of independence and impartiality required under EU law presuppose rules, particularly as regards the composition of the body and the appointment, length of service and grounds of abstention, rejection and dismissal of its members, that are such as to dispel any reasonable doubts in the minds of individuals as to the imperviousness of that body to external factors and its neutrality with respect to the interests before it.24

As can be seen from the last part of this quotation, the principles of independence and impartiality contain an external element, relating to independence from political direction, and an internal element, relating to neutrality before the parties. The Court of Justice has also observed that the status of judges and the performance of their duties must be such “as to preclude not only any direct influence, in the form of instructions, but also types of influence which are more indirect and which are liable to have an effect on the decision of the judges concerned, and thus preclude a lack of appearance of independence and impartiality on their part likely to prejudge the trust which justice in a democratic society governed by the rule of law must inspire in individual judgments”25 This insistence on indirect influence, and on appearances, is indispensable, as otherwise the formal guarantees prohibit ECtHR, Reczkowicz v. Poland, Appl. No. 43447/19, judgment, 22.07.2021.   European Court of Justice, C-487/19, ECLI:EU:C:2021:798, judgment, 6.10.2021, para. 109 – W.Z. 25  European Court of Justice, C-83/19, ECLI:EU:C:2021:393, judgment, 18.05.2021, para. 197 – Asociatia ‘Forumul Judecātorilor. 23 24

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ing undue influence could be easily circumscribed. That said, this circumstance also points to the fact that judging what is insufficient independence and impartiality may be tricky, as courts may be more or less independent and there is a sliding scale of situations ranging from total independence to overtly political “judges”. The situ­ ation is complicated by the fact that the national systems of the Member States concerning such issues as appointment, transfer or dismissal of judges vary and at the level of details, it is difficult to discern a uniform approach. The case law of the European Court of Justice demonstrates these difficulties. The above-mentioned general criterion formulated by the Court, namely that there be rules “that are such as to dispel any reasonable doubts in the minds of individuals as to the imperviousness of that body to external factors and its neutrality with respect to the interests before it”, does not provide a ready-made answer when it comes to determine whether, for instance, a certain system of appointment fulfils the requirements of independence and impartiality. In Repubblika, the Court did not find the Maltese system for appointment of judges, implying the involvement of the Prime Minister, to be in contravention of the principles of independence and impartiality.26 The Court concluded that Art. 19 para. 2 subpara. 2 TEU “must be interpreted as not precluding national provisions which confer on the Prime Minister of the Member State concerned a decisive power in the process for appointing members of the judiciary, while providing for the involvement, in that process, of an independent body responsible for, inter alia, assessing candidates for judicial office and giving an opinion to that Prime Minister”. This conclusion brings to mind the system of appointing members of the General Court and the European Court of Justice. The proposal for each Member State is made by the Government, without any EU law requirement that that proposal be preceded by a national procedure involving an independent body, and the decision is taken by the representatives of all the Member States together. The latter decision, however, is only taken after an opinion of an independent Panel established under Art. 255 TFEU.27 While this opinion is not legally binding, a negative opinion on a candidate has so far always led the Government concerned to propose another candidate, who also has had to appear before the 255 Panel for an opinion. To take another example of the sometimes subtle differences which may tip the balance either in favour or against a certain system, in a case concerning Romania,28

 European Court of Justice, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311, judgment, 20.04.2021  – Repubblika. 27  The Panel is composed of seven members, being judges or former judges of national supreme or similar courts and former members of the European Court of Justice and the General Court. One member is proposed by the European Parliament. The present author is President of the 255 Panel. For candidates who have not earlier been screened by the Panel, its opinion is based not only on written documentation but also an oral hearing with the candidate. See, for instance, the 7th Activity Report of the Panel provided for by Article 255 of the Treaty on the Functioning of the European Union, adopted on 25.02.2022, Publications Office of the European Union, Luxembourg. 28  European Court of Justice, C-83/19, ECLI:EU:C:2021:393, judgment, 18.05.2021 – Asociatia ‘Forumul Judecātorilor. 26

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the Court stated that Art. 2 and 19 para. 1 subpara. 2 TEU do not, in principle, preclude a national legislation governing the financial liability of the State and the personal liability of judges for the damage caused by a judicial error, even when it defines the concept of “judicial error” in general and abstract terms. By contrast, certain aspects of the Romanian system concerning the personal liability of judges, as well as some other aspects of Romanian law, such as the system of disciplinary investigation of judges, were judged not to comply with those provisions. It is interesting to note the reference in this context not only to Art. 19 para. 1 subpara. 2 but also the basic value provision of Art. 2 TEU. One circumstance which will have consequences for how a case is handled by the European Court of Justice is whether we are dealing with an infringement case under Art. 258 TFEU or a preliminary ruling procedure under Art. 267. The latter procedure may be well suited for interpretations of a general nature but less suited for delivering a concrete outcome. This is, of course, because the interpretation of national law and the determination of relevant facts are in the hands of the national court and the role of the European Court of Justice is to deliver an interpretation of an EU rule, while often leaving certain aspects of the case for the national court to decide.29 In infringement cases, by contrast, the Court is supposed to give a more concrete black-and-white ruling as to whether a certain circumstance such as a national system for appointing judges is, or is not, in compliance with EU law. Especially in the case of Poland, there is a mix of infringement judgments and preliminary rulings. In the infringement cases, Poland has been found to breach EU law, inter alia, concerning matters of retirement age of judges30 and the independence and powers of a disciplinary chamber at the Supreme Court.31 A judgment of the Court under Art. 258 TFEU which is not complied with may, of course, be followed by a judgment, under Art. 260 TFEU, imposing a penalty payment and/or lump sum on the recalcitrant Member State. Concerning Poland, there has so far only been penalty payments imposed for failure to comply with interim orders. The most important decision is an Order of 27 October 2021 relating to the Polish disciplinary regime for judges, where the Member State was ordered to pay 1 million euro per day, until such time as it complies with its obligations arising from an interim order of July of the

 According to Art. 267 para. 1 TFEU, the European Court of Justice shall have jurisdiction to give preliminary rulings concerning: (a) the interpretation of the Treaties; (b) the validity and interpretation of acts of the institutions, bodies, offices or agencies of the Union. Questions of application rather than interpretation are in principle for the national courts to decide, see, for instance, Rosas and Armati (2018), pp. 282–283. 30  European Court of Justice, C-192/18, ECLI:C:2019:924, judgment, 5.11.2019 – Commission/ Poland; European Court of Justice, C-619/18, ECLI:EU:C:219:531, judgment, 24.06.2019 – Commission/Poland. 31  European Court of Justice, C-585/18, C-624/18 and C-625/18, ECLI:EU:2019:982, judgment, 19.11.2019  – A.K. and Others; European Court of Justice, C-558/18 and C-563/18, ECLI:EU:2020:234, judgment, 26.03.2020 – Miasto Lowicz and Others (request for preliminary ruling declared inadmissible); European Court of Justice, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596, judgment 15.07.2021 – Commission/Poland. 29

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same year.32 As Poland does not seem to fulfil this o­ bligation, the Commission offsets the amounts due with amounts that the Union owes Poland.33 The preliminary ruling cases show that it is sometimes possible to provide a fairly concrete answer to the requesting court, while in other cases the ball is partly thrown back to the national court while in yet other cases, the request has been partly or fully declared inadmissible. The picture from preliminary rulings is thus more mixed. In the case of Poland, the difficulties facing the Court of Justice are not mitigated by the fact that there is a legal battle going on between different Polish courts and between different formations of the same court. In principle, failure to comply with preliminary rulings may lead to infringement procedures being instigated.

5 Summary and Concluding Remarks While the establishment of the Communities in the 1950 included the creation of a judicial system, involving at Union level, the Court of Justice, and at national level, the national courts of Member States, and while the concept of the rule of law figured already in the initial instruments of the Council of Europe, it was only much later that this concept found explicit recognition in the case law of the Court of Justice and EU primary and secondary law. The growing focus on this concept is linked to the broadening and intensification of the integration agenda, making it all the more important to secure legality, legal certainty and independent and impartial judicial control. Today, the concept of the rule of law, together with neighbouring concepts such as democracy and human rights, is centred around Art. 2 TEU. The Court of Justice has characterised the rule of law as a value common to the Union and the Member States which forms part of the very foundation of the European Union and its legal order and which the Member States have undertaken to respect at all times. Art. 2 is supplemented, inter alia, by Art. 19 para. 1 TEU, Art. 47 and other relevant provisions of the EU Charter of Human Rights and Art. 267 TFEU relating to preliminary rulings. Insisting on respect for these provisions is essential not only for the sake of the rule of law itself but also for democracy. Without a system involving checks and balances, legality, judicial control and so on, sufficient guarantees are wanting not only from the point of view of protecting political, ethnic and other minorities, but also with a view to minimising the risk that elections and other manifestations of popular will are subject to manipulation and fraud.

 European Court of Justice, C-204/21 R, ECLI:EU:C:593, Order, 14.07.2021 – Commission/Poland; European Court of Justice, C-204/21 R, ECLI:EU:C:2021:834, Order, 06.10.2021 – Commission/Poland; European Court of Justice, C-204/21 R, ECLI:C:2021:878, Order, 27.10.2021 – Commission/Poland. 33  There is already an abundance of literature on the disagreements between the Polish Government, on the one hand, and the European Commission, European Parliament and most other Member States, on the other. Apart from the literature relating to the rule of law crisis listed in note 6 above, see, for instance, Pech (2021). 32

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Yet, the EU is said to undergo a “rule of law crisis” and there are some fundamental differences in the approach of some Member States to the principle of judicial independence and impartiality as compared to that of the Commission, the European Parliament and the majority of Member States. As the Art. 7 TEU procedure is more or less stalled, the main focus has been on the European Court of Justice, in relation to both infringement cases, preliminary ruling procedures and actions for annulment. The argument of Poland in particular that insisting on a European minimum standard for the rule of law, and judicial independence constitutes interference into the internal affairs of Member States is not in line with Art. 2 TEU, which proclaims values common to the Union and Member States, Art. 19 para. 1 subpara. 2 TEU, Art. 47 of the Charter and Art. 267 TFEU, which all contain obligations specifically addressed to Member States. In line with these considerations, the Court of Justice has already produced a rich case law specifying a number of aspects of the rule of law, and judicial independence and impartiality, in particular. A central criterion has been whether the national system is such as to dispel any reasonable doubts in the minds of individuals as to the imperviousness of the body in question to external factors and its neutrality with respect to the interests of the parties. To decide in each particular case whether the minimum requirements are fulfilled or not may sometimes be tricky, but it is clear that the line has to be drawn somewhere. It is, however, too early to say to what extent the Court’s case law will be implemented at national level, and financial sanctions have so far been applied in the context of interim procedures only. Finally, it seems pertinent to cite a declaration signed on 18 March this year by a group of well-known international experts associated with the Helsinki Rule of Law Forum, a competence cluster linked to the University of Helsinki: The EU cannot survive without the rule of law. Protecting it requires immediate action. Because of the overriding importance for sustaining liberal democracy and considering the magnitude of the task, its resolution cannot be left to the Court of Justice alone. Under threat, the rule of law cannot be guaranteed solely by the judiciary, but its preservation requires comprehensive legal and political action. The leaders of the Member States, acting through the EU institutions in accordance with the procedures foreseen in the EU Treaties, as well as individually, must step up with urgency.34

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 Helsinki Rule of Law Forum, A Declaration on the Rule of Law in the European Union. https:// verfassungsblog.de/a-declaration-on-the-rule-of-law-in-the-european-union/, accessed 16.11.2022. 34

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Die unionale (Verfassungs-)identität: Stärkung des Rechtsstaatsprinzips? Monika Polzin

1 Einleitung Der Begriff der Verfassungsidentität ist schillernd und in der heutigen Verfassungstheorie en vogue.1 Er hat Glamour und ist gleichzeitig so vage und unbestimmt, dass ihm unterschiedliche Verständnisse2 aber auch Missdeutungen3 zukommen. So gibt es zunächst die Idee der Verfassungsidentität als Bezeichnung für unabänderliche Teile nationaler Verfassungen. Der Indian Supreme Court führte etwa in dem Urteil Minvera Mills4 aus:

Univ.-Prof. Dr. Monika Polzin, LL.M. (NYU), Wirtschaftsuniversität Wien; Professorin für Europarecht und Völkerrecht.

 Siehe hierzu bereits u. a. Polzin (2017), S. 1596 f.; Polzin (2018), S. 1 ff. jeweils mit weiteren Nachweisen. Aktuelle deutschsprachige Monographien sind u. a. Wetz (2021); Mlynarski (2021); Schnettger (2021); Di Fabio (2022). 2  Vgl. z. B.: Rosenfeld (2012), S. 756; Martí (2013), S. 18–19. 3  Siehe z. B.: Verfassungsgericht Ungarn, AB, Urteil 22/2016, Rn. 67, verfügbar unter: https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2017/11/en_22_2016-1.pdf, zuletzt aufgerufen am 24.08.2022. Hinsichtlich der Diskussion um die missbräuchliche Verwendung siehe bspw. Halmai (2018), S. 23–42 und Scholtes (2021), S. 534–556. 4  Verfügbar unter: http://indiankanoon.org/doc/1215719/, zuletzt aufgerufen am 24.08.2022. Siehe hierzu u. a. Jacobsohn (2010), S. 53 ff. 1

M. Polzin (*) Wien, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_61

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„Amend as you may even the solemn document which the founding fathers have committed to your care, for you know best the needs of your generation. But, the Constitution is a precious heritage; therefore, you cannot destroy its identity.“5

Auch das Bundesverfassungsgericht verwendet insbesondere seit dem berühmten Lissabon-Urteil den Begriff der Verfassungsidentität in Zusammenhang mit der Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 GG.6 Der zentrale Satz lautet: „Die Verletzung der in Art. 79 Abs. 3 GG festgelegten Verfassungsidentität ist aus der Sicht des Demokratieprinzips zugleich ein Übergriff in die verfassungsgebende Gewalt des Volkes. Die verfassungsgebende Gewalt hat insofern den Vertretern und Organen des Volkes kein Mandat erteilt, über die Verfassungsidentität zu verfügen. Keinem Verfassungsorgan ist die Kompetenz eingeräumt, die nach Art.  79 Abs.  3 GG grundlegenden Verfassungsprinzipien zu verändern.“7

Dabei wird der Begriff der Verfassungsidentität vom BVerfG insbesondere als Grenze für die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union bzw. den Anwendungsvorrang des Unionsrechts herangezogen.8 Im Unionsrecht wird Verfassungsidentität vor allem im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 EUV verwendet und dient auch als Synonym für den Begriff der nationalen Identität in Art. 4 Abs. 2 EUV.9 Im Mittelpunkt des Diskurses steht, ob und inwieweit eine nationale (Verfassungs-)identität eine Abweichung vom Prinzip des Vorrangs des Unionsrechts erlaubt. Schließlich wird gelegentlich in der völkerrechtlichen Literatur die Grenze für die nationale Anwendbarkeit von Völkerrecht mit Verfassungsidentität bezeichnet.10 Darüber hinaus gibt es Verfassungsidentität als ein theoretisches Konzept, um den Zusammenhang zwischen einer Gesellschaft und dem Inhalt bzw. und Wandlung ihrer jeweiligen Verfassung zu beschreiben.11 Hier sind insbesondere die Arbeiten von Gary Jacobsohn12 und Michel Rosenfeld13 von großer Bedeutung.  Allerdings wird in der indischen, us-amerikanischen und asiatischen Verfassungslehre eher der Begriff „basic-structure“ für unabänderliches Verfassungsrecht verwendet. Dieser Begriff geht insbesondere auf das berühmte Urteil des indischen Supreme Court Kesavananda Bharati v. State of Kerala (AIR 1973 SC 1461, 1480, Indian Kanoon – http://indiankanoon.org/doc/257876, zuletzt aufgerufen am 24.08.2022) zurück. Siehe hierzu u. a. Polzin (2021), S. 45. 6  BVerfGE 123, 267 – Lissabon, aus der nachfolgenden Rechtsprechung siehe u. a.: BVerfGE 129, 124 (169) und auch BVerfG, Urt. v. 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14, Rn. 119. 7  BVerfGE 123, 267, Rn. 218. 8  Schönberger verwendet daher den treffenden Begriff der „unionsgerichteten Verfassungsidentität“. Schönberger (2015), S. 43. 9  Siehe z. B.: Burgorgue-Larsen (2011); Saiz Arnaiz und Alcoberro Llivina (2013); Millet (2013); Haratsch (2016), S. 131; Schnettger (2020), S. 9; Orbán (2022); vgl. auch GA Bot, Schlussanträge v. 02.10.2012, Rs. C-399/11, ECLI:EU:C:2012:600, Rn. 137 ff. – Melloni; GA Villalón, Schlussanträge v. 14.01.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:7, Rn. 59 – Gauweiler/Deutscher Bundestag und GA Collins, Schlussanträge v. 20.01.2022, Rs. C-430/21, ECLI:EU:C:2022:44, Fn. 30 – RS. 10  Siehe bspw. Peters (2010), S. 54. 11  Vgl. zu diesem Ansatz bezogen auf eine europäische Verfassungsidentität: Sadurski (2006). 12  Jacobsohn (2010). 13  Rosenfeld (2009). 5

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Dem Trend zur Verfassungsidentität hat sich nunmehr auch der EuGH14 angeschlossen und in seinen Urteilen zur Konditionalitätsverordnung vom 16. Februar 202215 den Begriff der Identität der Europäischen  Union im Zusammenhang mit Art. 2 EUV eingeführt. Der EuGH schreibt: „The values contained in Article 2 TEU have been identified and shared by the Member States. They define the very identity of the European Union as a common legal order. Thus, the European Union must be able to defend those values, within the limits of its powers as laid down by the Treaties.“16

Lediglich in der deutschen Fassung wird statt „Identität“ der Begriff „Gepräge“ verwendet. So heißt es dort: „Die in Art. 2 EUV genannten Werte wurden von den Mitgliedstaaten festgelegt und sind ihnen gemeinsam. Sie geben der Union als Rechtsgemeinschaft schlechthin ihr Gepräge.“17 Damit stellt sich die Frage, wie ein solches unionales Identitätskonzept zu bewerten ist: Stärkt oder schwächt es den europäischen Rechtsstaat? Für die Antwort wird die neue Rechtsprechung des EuGH zunächst kurz dargestellt (siehe unter 2) und anschließend das unionale Identitätskonzept hinsichtlich seiner Funktion und Rechtmäßigkeit bewertet (siehe unter 3). Der Beitrag endet mit einer Schlussbemerkung (siehe unter 4).

 Der Begriff der Identität der Union wurde zuvor allerdings schon von GA Villalón (GA Villalón, Schlussanträge v. 14.01.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:7, Rn.  61  – Gauweiler/Deutscher Bundestag) angeführt. Er bezeichnet dabei die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten als Teil der Identität der EU. Im Kadi-Urteil verwendet der EuGH in Bezug auf die in der Vorgängernorm von Art. 2 EUV (Art. 6 EU) niedergelegten Grundsätze die Bezeichnung „Grundlage“ der EU (siehe EuGH, Urt. v. 03.09.2008, verb. Rs. C-402/05  P und C-415/05 P, ECLI:EU:C:2008:461, Rn. 303 – Kadi). Der derzeitige Präsident des EuGH Koen Lenaerts gebraucht in einer Publikation den Begriff „Rückgrat“ (l’épine dorsale) für Art.  2 EUV: Lenaerts (2018), S. 257. Siehe für eine europäische Identität schon vor der Rechtsprechung des EuGH Schill und Krenn (2022), Art. 4 EUV, Rn. 58. 15  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat. 16  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 145 – Polen/Parlament und Rat (engl. Sprachfassung) und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 127 – Ungarn/Parlament und Rat (engl. Sprachfassung). 17  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 145 – Polen/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 127 – Ungarn/Parlament und Rat (jeweils die deutsche Sprachfassung): Dabei wird der Begriff der Identität aber in allen weiteren derzeit verfügbaren Sprachfassungen verwendet. Hierzu zählen die dänische, die estnische, die finnische, die französische, die irische, die italienische, die kroatische, die lettische, die litauische, die maltesische, die polnische, die portugiesische, die rumänische, die schwedische, die slowakische, die slowenische, die spanische, die tschechische und, die ungarische Sprachfassung. 14

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2 Die Einführung des unionalen Identitätskonzepts Der EuGH verwendet den Begriff der Identität in seinen Urteilen zur Konditionalitätsverordnung.18 Letztere regelt, dass die Kommission, gemeinsam mit dem Rat, einem Mitgliedstaat Mittel aus dem Haushalt der Union entziehen oder verwehren kann, wenn „Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen“.19

Ungarn20 und Polen21 hatten gegen die Verordnung jeweils eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV erhoben. Sie begründeten die Nichtigkeit der Konditionalitätsverordnung insbesondere damit, dass keine Zuständigkeit der Union bestehe22 sowie eine Umgehung von Art. 7 EUV und Art. 269 AEUV23 und ein Verstoß gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gem. Art. 4 Abs. 1 und 2 S. 2 EUV und Art. 5 Abs. 2 EUV24 vorliege. Der EuGH wies die Klagen zurück und bejahte die Rechtmäßigkeit der Verordnung.25 In seiner Begründung gebraucht er den Begriff der unionalen Identität in drei Konstellationen. Als erstes dient er als Zusatzargument, um die Zuständigkeit der EU für die streitgegenständliche Verordnung aufgrund von Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV zu begründen. Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV berechtigt das Europäische Parlament und den Rat im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens durch Verordnungen nach Anhörung des Rechnungshofs Haushaltsvorschriften zu erlassen, in denen insbesondere die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung im Einzelnen geregelt werden.

 EuGH, Urt. v. 16.02.02022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 361 – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  363  – Polen/ Parlament und Rat. 19  Art. 4 der Verordnung. 20  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat. 21  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat. 22  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 66 – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 62 – Polen/Parlament und Rat. 23  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 93–95 – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 87 ff. – Polen/ Parlament und Rat. 24  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 90 – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 253 – Polen/Parlament und Rat. 25  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 97 ff. – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 111 ff. – Polen/ Parlament und Rat. 18

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Konkret berief sich der Gerichtshof  im Rahmen der Diskussion, ob die Verordnung „Haushaltsvorschriften“ im Sinne des Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV enthalte, auf die Identität der Union. Ungarn und Polen hatten im Kern argumentiert, dass Haushaltsvorschriften sich nur auf einen Konditionalitätsmechanismus beziehen würden, der darauf abstelle, dass die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung beachten.26 Da die Verordnung aber die Beachtung des in Art. 2 EUV geregelten Rechtsstaatsprinzips verlange, sei sie nicht mehr von Art. 322 Abs. 1 lit a AEUV umfasst. Der EuGH wies das Argument zurück: Auch eine Regelung, die sich auf die Ausführung des Haushaltsplanes der EU beziehe und eine an Art. 2 EUV anknüpfende Konditionalität vorsehe, sei eine Haushaltsvorschrift.27 Dies folge aus der besonderen Bedeutung des Art. 2 EUV: Die Union gründe sich gerade auf die Werte des Art. 2 EUV, die allen Mitgliedstaaten gemein seien und nach Art  49 EUV auch Vorbedingung für einen Unionsbeitritt sind.28 Daher beruhe das Unionsrecht auf der grundlegenden Prämisse, dass jeder Mitgliedstaat die Werte des Art. 2 EUV teilt und anerkennt. Diese Annahme impliziere und rechtfertige die Existenz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedsstaaten in die Anerkennung dieser Werte und damit in die Beachtung des Unionsrecht, das sie umsetze.29 Die Achtung der in Art. 2 EUV genannten Werte sei zudem Voraussetzung für die mitgliedstaatlichen Rechte in der Union. Daher könne sich ein Mitgliedstaat dieser Verpflichtung nicht entsagen.30 Nach diesen Ausführungen kommt der EuGH zu seiner Kernaussage, die allerdings in der deutschen Fassung den Begriff der Identität nicht verwendet.31 Dort heißt es: „Die in Art. 2 EUV genannten Werte wurden von den Mitgliedstaaten festgelegt und sind ihnen gemeinsam. Sie geben der Union als Rechtsgemeinschaft schlechthin ihr Gepräge. Somit muss die Union auch in der Lage sein, diese Werte im Rahmen der ihr durch die Verträge übertragenen Aufgaben zu verteidigen.32  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 64 – Polen/Parlament und Rat; ähnlich EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 67 ff. Ungarn/ Parlament und Rat. 27  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn.  133  – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  151  – Polen/ Parlament und Rat. 28  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn.  124  – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  142  – Polen/ Parlament und Rat. 29  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn.  125  – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  143  – Polen/ Parlament und Rat. 30  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn.  126  – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  144  – Polen/ Parlament und Rat. 31  Siehe bereits oben Fn. 17. 32  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn.  127  – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  145  – Polen/ Parlament und Rat. 26

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Hieraus kann der Gerichtshof dann folgern, dass der Wert der Rechtsstaatlichkeit als elementare Grundlage der Union und ihrer Rechtsordnung als Basis für einen Konditionalitätsmechanismus im Rahmen von Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV dienen könne und dieser daher vom Begriff der „Haushaltsvorschriften“ gedeckt sei.33 Als zweites und drittes verwendet er die Identität der Union als Zusatzargument, um darzulegen, dass der Unionsgesetzgeber weder gegen Art. 4 Abs. 2 EUV noch gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verstoßen habe.34 Ungarn und Polen hatten geltend gemacht, dass die Verordnung das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und Art. 4 Abs. 2 S. 2 EUV verletzen würde. Die Verordnung ermögliche der Union zu kontrollieren, ob die Mitgliedstaaten die Grundätze der Rechtsstaatlichkeit in Bereichen ihrer ausschließlichen Zuständigkeit beachtet hätten und die für die Wahrnehmung ihrer grundlegenden Funktionen von essenzieller Bedeutung seien.35 Das Argument wurde zurückgewiesen. Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV sei die richtige Rechtsgrundlage.36 Zunächst berechtige die Verordnung nicht allgemein zur Verhängung von Sanktionen, sondern allein zur Annahme von Maßnahmen zum Schutz des Haushaltes der EU.37 Weiterhin stelle die Pflicht zur Beachtung der Rechtsstaatlichkeit für die Mitgliedstaaten eine sich aus dem Unionsrecht ergebende Ergebnispflicht dar. Die streitgegenständliche Verordnung setzte diese Pflicht lediglich in Bezug auf das Handeln nationaler Behörden bezüglich solcher Ausgaben, die vom Unionshaushalt gedeckt sind, um.38 Der Gerichtshof betont: „Insoweit ist daran zu erinnern, dass Art. 2 EUV keine bloße Aufzählung politischer Leitlinien oder Absichten darstellt, sondern Werte enthält, die, (…) der Union als Rechtsgemeinschaft schlechthin ihr Gepräge geben, wobei sich diese Werte in Grundsätzen niederschlagen, die rechtlich verbindliche Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten ­enthalten.“39  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn.  128  – Ungarn/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  146  – Polen/ Parlament und Rat. 34  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 260–272 – Polen/Parlament und Rat. 35   EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  260, ausführlich Rn. 253–259 – Polen/Parlament und Rat. 36  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 261 – Polen/Parlament und Rat. In dem Urteil C-156/21 erörtert der EuGH die nachfolgenden Punkte, dass die EU gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit verstoßen habe, da aufgrund von Art. 4 Abs. 2 EUV der Begriff der „Rechtsstaatlichkeit“ nicht einheitlich ausgelegt werden könne (EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 226 – Ungarn/Parlament und Rat). 37  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  262  – Polen/Parlament und Rat. 38  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  263  – Polen/Parlament und Rat. 39  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 264 – Polen/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 232 – Ungarn/Parlament und Rat. 33

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Auch hier stellt die deutsche Sprachfassung mit dem Begriff „Gepräge“ eine Besonderheit dar, da in den anderen verfügbaren Sprachfassungen40 auf die Identität abgestellt wird. So heißt es exemplarisch in der englischen Fassung: „In that regard, it must be borne in mind that Article 2 TEU is not a mere statement of policy guidelines or intentions, but contains values which, as has been set out in paragraph 145 above, are an integral part of the very identity of the European Union as a common legal order, values which are given concrete expression in principles comprising legally binding obligations for the Member States.“

Dieses Argument benutzt der EuGH zur Schlussfolgerung, dass Art. 4 Abs. 2 EUV, der die Union verpflichtet, die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die Mitgliedstaaten nicht davon entbindet, die aus Art. 2 EUV folgende Ergebnispflicht „Achtung des Rechtsstaatsprinzips“ einzuhalten (auch wenn diese über einen gewissen Gestaltungsspielraum verfügen).41 Er schreibt: „Wenngleich die Mitgliedstaaten unterschiedliche nationale Identitäten haben, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen zum Ausdruck kommen und von der Union geachtet werden, schließen sie sich nämlich einem Verständnis von „Rechtstaatlichkeit“ an, dass sie im Sinne eines ihren eigenen Verfassungstraditionen gemeinsamen Wertes teilen und zu dessen dauerhafter Beachtung sie sich verpflichtet haben.“42

Im Anschluss weist der Gerichtshof die Begründung Polens und Ungarns zurück, dass das Prinzip der Einzelermächtigung verletzt sei, da mittels der Konditionalitätsverordnung auch Bereiche der ausschließlichen mitgliedstaatlichen Zuständigkeit betroffen seien, die für die Wahrnehmung grundlegender Funktionen essenziell sind. Abgesehen von dem Argument, dass die angefochtene Verordnung nur die Beurteilung von Sachverhalten erlaube, die im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplanes bzw. dem Schutz der finanziellen Interessen der EU stünden,43 stützt er sich hier maßgeblich auf das Konzept der unionalen Identität. Der Union könne auch bei der Berührung essenzieller Staatsinteressen nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie ihre Identität verteidigt. So heißt es:  „Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass solche Umstände oder Verhaltensweisen einer Behörde zuzurechnen sind, die nach Auffassung eines Mitgliedstaats an seinem souveränen Handeln beteiligt ist, und zwar in Bereichen, die für die Wahrnehmung seiner grundlegenden Funktionen essenziell sind. Gleichwohl kann in dem Fall, dass ein solcher Umstand oder ein solches Verhalten die wirtschaftliche Führung des Unionshaushalts oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union beeinträchtigt oder ernsthaft zu beeinträchtigen droht, der Union nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie zur Verteidigung ihrer ­Identität, zu der  Siehe die dänische, französische, italienische, kroatische, lettische, maltesische, polnische, rumänische, slowenische, spanische, tschechische und ungarische Sprachfassung. 41  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  265  – Polen/Parlament und Rat. 42  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 266 – Polen/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 234 – Ungarn/Parlament und Rat. 43  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  266  – Polen/Parlament und Rat. 40

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die in Art. 2 EUV genannten Werte gehören, die zum Schutz dieser wirtschaftlichen Haushaltsführung oder dieser finanziellen Interessen erforderlichen Mittel anwendet, indem sie geeignete Maßnahmen ergreift, die sich gemäß Art.  5 Abs.  1 der angefochtenen Verordnung44 ausschließlich auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union beziehen.“45

3 Bewertung: Stärkung oder Schwächung des Europäischen Rechtsstaats? Damit stellt sich die zentrale Frage nach der Bewertung des unionalen Identitätskonzepts: Stärkt oder schwächt es den europäischen Rechtsstaat? Dabei kommt es für eine Antwort zunächst darauf an, ob der Idee der unionalen Identität lediglich eine bloß symbolische Bedeutung zukommt oder sich aus dem Konzept auch konkrete Rechtsfolgen ableiten lassen (siehe unter Abschn. 3.1). Darüber hinaus ist maßgeblich, ob die Einführung der unionalen Identität mit dem

 Art. 5 Abs. 1 lautet: Vorbehaltlich der Erfüllung der Voraussetzungen gemäß Artikel 4 dieser Verordnung können eine oder mehrere der folgenden geeigneten Maßnahmen gemäß dem in Artikel 6 dieser Verordnung festgelegten Verfahren angenommen werden: 44

a) wenn die Kommission den Haushaltsplan der Union in direkter oder indirekter Mittelverwaltung gemäß Artikel 62 Absatz 1 Buchstaben a und c der Haushaltsordnung ausführt und es sich bei dem Empfänger um eine staatliche Einrichtung handelt: i) eine Aussetzung von Zahlungen oder der Umsetzung der rechtlichen Verpflichtung oder die Kündigung der rechtlichen Verpflichtung gemäß Artikel 131 Absatz 3 der Haushaltsordnung; ii) das Verbot des Eingehens neuer rechtlicher Verpflichtungen; iii) eine vollständige oder teilweise Aussetzung der Auszahlung von Tranchen oder eine vorzeitige Rückzahlung von aus dem Haushalt der Union garantierten Darlehen; iv) eine Aussetzung oder Verringerung des wirtschaftlichen Vorteils im Rahmen eines aus dem Haushalt der Union garantierten Instruments; v) das Verbot des Abschlusses neuer Vereinbarungen über Darlehen oder andere Instrumente, die aus dem Haushalt der Union garantiert werden; b) wenn die Kommission den Haushalt der Union in geteilter Mittelverwaltung mit den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe b der Haushaltsordnung ausführt:

i) eine Aussetzung der Genehmigung eines oder mehrerer Programme oder die Änderung der Aussetzung; ii) eine Aussetzung von Mittelbindungen; iii) eine Reduzierung von Mittelbindungen, einschließlich durch Finanzkorrekturen oder Mittelübertragungen auf andere Ausgabenprogramme; iv) eine Reduzierung der Vorfinanzierung; v) eine Unterbrechung von Zahlungsfristen; vi) eine Aussetzung von Zahlungen. 45  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn.  268  – Polen/Parlament und Rat.

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Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV vereinbar ist (siehe unter Abschn. 3.2).

3.1 Symbol oder rechtliche Funktion? Die Bedeutung des unionalen Identitätskonzepts ist derzeit noch vage und unbestimmt. Dies gilt sowohl hinsichtlich seiner Funktion, als auch bezogen auf den konkreten Inhalt der unionalen Identität. So ist zunächst unklar, welche Inhalte die unionale Identität genau umfasst. Der EuGH definiert ihren Gehalt nicht abschließend. Aus der derzeitigen Rechtsprechung folgt lediglich, dass zumindest die von Art.  2 EUV genannten Werte umfasst sein sollen.46 Welche weiteren Elemente noch eingeschlossen sein können, lässt der der Gerichtshof ausdrücklich offen. Damit könnten weitere zentrale rechtliche Grundsätze des Unionsrecht, wie bspw. die Autonomie des Unionsrechts,47 zukünftig einbezogen werden. Zudem sind in den Urteilen zur Konditionalitätsverordnung selbst die Aussagen des EuGH zu den „Werten“ des Art. 2 EUV unklar und ambivalent. Der Wortlaut des Art. 2 S. 1 EUV bezieht sich auf die Werte: die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Der Gerichtshof scheint jedoch in den genannten Urteilen die Unterschiede zwischen den in Art. 2 S. 1 EUV definierten Werten, deren mögliche Verletzung ein Verfahren nach Art.  7 EUV rechtfertigt, und den in Art.  2 S.  2 EUV genannten Merkmalen einer Gesellschaft, wie Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und Gleichheit von Frauen und Männern, zu verwischen.48 So schreibt er, nachdem er zunächst die in Art. 2 S. 1 EUV genannten Werte der Union anführt49: „In den Art.  6, 10 bis 13, 15, 16, 20, 21 und 23 der Charta wird die Tragweite der in Art.  2  EUV genannten Werte der Menschenwürde, Freiheit, Gleichheit, Wahrung der Menschenrechte, Nichtdiskriminierung und Gleichheit von Frauen und Männern präzisiert.“50

 Deutlich: EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 268 – Polen/Parlament und Rat. 47  Grundlegend: EuGH, Urt. v. 15.07.1964, Rs. 6/64, ECLI:EU:C:1964:66, Slg. 1964, 1269 ff. – Costa/E.N.E.L. 48  Coghlan (2022). 49  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 192 – Polen/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 156 – Ungarn/Parlament und Rat. 50  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 192 – Polen/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 156 – Ungarn/Parlament und Rat. 46

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Zudem führt er danach aus, dass einige Normen des AEUV die Werte der „Gleichheit, der Nichtdiskriminierung und der Gleichheit von Frauen und Männern“ präzisieren würden.51 Daher deuten diese Ausführungen daraufhin, dass der Gerichtshof die Merkmale „Nichtdiskriminierung“ und „Gleichheit von Frauen und Männern“ ebenfalls als Werte ansehen könnte. Offen bleibt auch die exakte Funktion des Identitätskonzepts. Im konkreten Fall verwendet es der EuGH im Auslegungsprozess. Seine zentrale Bedeutung besteht zunächst darin, die weite Auslegung von Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV zu legitimieren. Die Konditionalitätsverordnung ist auch deshalb rechtmäßig, da die Union mit dieser Verordnung ihre Identität verteidigt. Damit können rechtliche Bedenken, sowohl hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten als auch bezüglich des Wortlauts von Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV und der Systematik der Art. 7 EUV und Art. 269 AEUV, überspielt werden. Darüber hinaus benutzt der EuGH die Idee der unionalen Identität als unterstützendes Argument für die systematische Auslegung von Art. 4 Abs. 2 EUV und Art. 2 EUV. Das Recht auf Achtung der nationalen Identität in Art. 4 Abs. 2 EUV berechtige die Mitgliedstaaten nicht dazu, die in Art. 2 EUV genannten Werte zu umgehen. In diesem Zusammenhang ist der Rückgriff auf die Idee der Identität der Union eher symbolhaft, da das Zusammenlesen von Art. 2 und Art. 4 Abs. 2 EUV schon mit der systematischen Auslegung des Unionsrecht begründet werden kann. Damit bleibt die Bedeutung des Konzepts der unionalen Identität im Rahmen der besprochenen Urteile noch diffus und schwer greifbar. Die Bedeutung changiert zwischen Legitimierung einer weiten Auslegung und bloßem Symbolcharakter. Klarer scheint dagegen die Ausrichtung des unionalen Idenitätskonzepts zu sein. So deuten die Ausführungen des EuGH daraufhin, dass er die unionale Identität eher als ein zentristisches, also als ein allein der Union bzw. dem Unionsrecht zugehöriges und potenziell gegen die Mitgliedstaaten gerichtetes Konzept ansieht. Dies folgt daraus, dass er in den genannten Urteilen zwar darauf abstellt, dass die unionale Identität in Art. 2 EUV inhaltlich auf den gemeinsamen Werten der Mitgliedstaaten beruhe, aber dann die Union als den Verteidiger ihrer Identität ansieht und hier die Mitgliedstaaten ausblendet. Allerdings verfügt das unionale Identitätskonzept als solches über weitreichende potenzielle rechtsgestaltende Funktionen, die in weiteren Entscheidungen des EuGH aktuell werden könnten. Die Gefahr der Idee einer Identität, die die Union verteidigen darf bzw. muss, besteht zunächst darin, dass sie sehr weitreichende Auslegungen des Unionsrechts eröffnet. Sie erlaubt dem EuGH, vom Wortlaut und Systematik des Unionsrechts abweichende Interpretationen zur Verteidigung der unionalen Identität zu rechtfertigen. Diese Gefahr zeigt sich in ersten Ansätzen bereits bei der weiten Auslegung von Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV.  EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 194 – Polen/Parlament und Rat und EuGH, Urt. v. 16.02.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 158 – Ungarn/Parlament und Rat. 51

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Schließlich ist das Identitätskonzept auch ein Instrument, dass dem EuGH Vertragsänderungen ermöglichen könnte. Denn mit dem Argument der Verteidigung der Identität können neue Kompetenzen der EU und ihrer Organe kreiert werden. Dem entspricht die Forderung in der Literatur, dass die Urteile zur Konditionalitätsverordnung ein auf Art. 2 EUV gestütztes Vertragsverletzungsverfahren der Kommission erlauben,52 was einen klaren Verstoß gegen Art. 7 EUV und Art. 269 AEUV darstellen würde. Eine weitere rechtsgestaltende Möglichkeit ist, dass der EuGH die Idee der unionalen Identität dazu verwenden könnte, um die Kategorie des „änderungsfesten Unionsrechts“ zu entwickeln.53 Dies folgt daraus, dass im nationalen Verfassungsrecht die Kategorie der Identität der Verfassung auch zur Bezeichnung von unabänderlichen Verfassungsrecht verwendet wird.54 Mit einer solchen Kategorie könnte sich der EuGH die Befugnis verschaffen, Änderungen des Primärrechts anhand der Identität des Unionsrechts zu prüfen.

3.2 Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung als rechtliche Grenze Rechtlich stellt sich die Frage, ob und inwieweit der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung die Etablierung des unionalen Identitätskonzepts erlaubt. Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten. Daher verfügt die Union im Gegensatz zu einem Staat nicht über die sog. Kompetenz-Kompetenz.55 Für eine Vereinbarkeit des unionalen Identitätskonzepts mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung könnte sprechen, dass die Identität der Union ohnehin besteht und vom EuGH lediglich bestätigt wird. Hiergegen spricht jedoch die kreative und rechtsgestaltende Kraft eines unionalen Identitätskonzepts.56 Wie bereits dargelegt, hat das derzeit noch vage definierte Konzept der Identität der Unionsrechtsordnung potenziell eine umfassende rechtsgestaltende Wirkung. Dies folgt zum einen daraus, dass es zu einer Kompetenzerweiterung der EU jenseits der  Sangi und Wittmer (2022), S. 482.  In diese Richtung auch Faraguna und Drinóczi (2022), welche dies aber eher positiv bewerten. 54  Siehe oben Einleitung. 55  Schill und Krenn (2022), Art. 4 EUV, Rn. 2; Streinz (2018), Art. 4 EUV, Rn. 1; Franzius (2017), Art. 4 EUV, Rn. 14; Bast (2022), Art. 5 EUV, Rn. 14b; Calliess (2022), Art. 5 EUV, Rn. 7. Siehe aus der Rechtsprechung des BVerfG: BVerfGE 89, 155 (181, 195–199); BVerfGE 123, 267 (349, 353, 393) und BVerfGE 154, 17 (86). 56  Kritisch auch Steinbeis (2022). 52 53

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übertragenden Zuständigkeiten verwendet werden könnte. Insbesondere mit dem Argument, welches ja bereits vom EuGH angeführt wurde, dass die Identität der Union zu verteidigen ist, können weitere Kompetenzen der Union jenseits des derzeitigen Primärrechts kreiert werden. Diese Funktion ist auch deshalb so gefährlich, da der Inhalt der Identität der Union nicht bestimmt ist und hierzu zahlreiche Aufgaben und Zwecke der Union hinzugezählt werden können. Selbst wenn man die Identität auf die von Art. 2 EUV geschützten Werte begrenzen würde, wäre es ein weiter Begriff, da es sich hierbei um abstrakte und ausfüllungsbedürftige Begriffe handelt. Zum anderen eröffnet das unionale Identitätskonzept schließlich sogar die Möglichkeit änderungsfestes Unionsrecht zu kreieren. Aufgrund dieser selbstermächtigenden Funktion des Identitätskonzepts kann es gerade die Kompetenz-Kompetenz ermöglichen und verstößt daher – jenseits einer rein symbolischen Verwendung als Zusatzargument – gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung.

4 Schlussbemerkung Letztendlich steht die Einführung des unionalen Identitätskonzepts, im Zusammenhang mit dem derzeitigen Machtanspruch des EuGH und seinem Verständnis der unionalen Rechtsordnung. Die Einführung des unionalen Identitätskonzepts dient zunächst dem Machtzuwachs des Gerichtshofs selbst. Ihm steht ein weiteres57 In­ strument zur Verfügung, um seine Überprüfungskompetenzen zu vergrößern und die Kompetenzen der Union auszudehnen. Schließlich zeigt die Rechtsprechung, wie auch in den vorangegangenen Urteilen des EuGH zu Art. 2 EUV im Rahmen der Rechtsstaatskrise,58 dass der EuGH die Rolle des allerhöchsten Verfassungsgerichts in der Europäischen Union beansprucht. Zu diesem Zweck betrachtet er das Unionsrecht immer weniger als eine von den Mitgliedstaaten abgeleitete und begründete Rechtsordnung und immer mehr als eine eigenständige, aus sich selbst weiterzuentwickelnde Verfassungsordnung.59  Ein anderes Instrument ist die Autonomie des Unionsrechts. Hier werden derzeit die Entscheidungen des EuGH zum internationalen Investitionsschutz diskutiert, in denen der EuGH aufgrund des Autonomieprinzips sowohl bilaterale (EuGH, Urt. v. 06.03.2018, Rs. C-284/16, ECLI:EU:C:2018:158  – Achmea) als auch multilaterale Schiedsklauseln in dem Vertrag über die Energiecharta (EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-741/19, ECLI:EU:C:2021:655 – Komstroy) für intra-EU Schiedsverfahren als unionsrechtswidrig eingestuft hat. Siehe hierzu aus der Literatur u. a. Stöbener de Mora (2018), S. 363; Lang (2018), S. 525; Ruffert (2018), S. 726 und Karpenstein und Sangi (2021), S. 3228. 58  Siehe hierzu insbesondere die Rechtsprechung zu Art. 2 EUV und Art. 19 Abs. 1 EUV: Grundlegend: EuGH, Urt. v. 27.02.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117, Rn. 30–37 – Associação Sindical dos Juízes Portugueses und nachfolgend u. a. EuGH, Urt. v. 24.06.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531, Rn. 47 – Kommission/Polen; EuGH, Urt. v. 05.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924, Rn.  98  – Kommission/Polen und EuGH, Urt. v. 25.07.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586, Rn. 50 – LM. 59  Vgl. ähnlich Nettesheim (2022), S. 32 („förderale Vorrangstellung im Gegenüber mit den Mitgliedstaaten gewinnen“). 57

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Aus rechtsstaatlicher Sicht sind die Urteile zur Konditionalitätsverordnung ambivalent.60 Sie ermöglichen der Union nunmehr Rechtsstaatsverstöße der Mitgliedstaaten, denen eine Haushaltsrelevanz zukommt, zu ahnden. Allerdings nutzt der EuGH die Überprüfung der Verordnung zur Einführung des potenziell kompetenzerweiternden unionalen Identitätskonzepts und spielt so mit dem elementaren rechtsstaatlichen Prinzip der eigenen Rechtsbindung nach Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV.

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2022: Celebration of the Silver Anniversary or Reality Check of the Polish Constitution? Zdzisław Kędzia

1 Introduction Writing this contribution in honour of my admired friend Rainer Hofmann, I vividly remember our incidental meeting in Budapest in 2006. We spent some time discussing authoritarian and populist tendencies in and outside Europe. In Poland, a government under the political leadership of the Law and Justice Party (Prawo i Sprawiedliwość, PIS), formed by the Kaczynski twins, also seemed to represent these tendencies. Rainer tried to help me deal with my frustration by saying that the importance of a single electoral victory by a party with a non-democratic orientation should not be overestimated. The real problems might arise if people voted for the same party again despite the experience and evidence already gathered. And indeed, the early elections in 2008 brought victory to the democratic opposition. But in the 2015 and 2019 elections, people again handed power to the right-­ wing populist coalition led by the PIS.  And the real problems have actually occurred. Therefore, 2022 has a Janus face for Polish democrats. It is an opportunity to celebrate the Polish Constitution’s silver anniversary and take stock of its contribution to the country’s democratic transformation. But it is also a year in which democracy and the rule of law continue to be challenged. It coincides with the oligarchizing of the state and society by the ruling forces and their allies, which is as yet perhaps less than in other countries characterized by skyrocketing private for-

Prof. Dr. Zdzisław Kędzia, professor at WSB Merito University in Wrocław, formerly professor for constitutional law at Adam Mickiewicz University in Poznań. Honorary President of the Global Campus of Human Rights (Venice) and Former Chair of the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Z. Kędzia (*) Poznań, Poland © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_62

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tunes originating from appropriating assets once owned by the state or other ­collective actors. Nevertheless, the economic benefits of having ties to the centres of political power, including occupying lucrative positions in state-run businesses without transparent and competitive selection procedures objectively proving the qualifications of applicants, are undeniable. Other tendencies can also be linked to an oligarchy, such as the erosion of democratic institutions and processes undermining the control of public actors through an independent judiciary, fair and free popular elections, or participatory mechanisms of decision-making in public affairs. Politics and business increasingly suffer from widespread clientelism, a particular dimension of corruption. Hence, it is unsurprising that the authorities are suspicious of external scrutiny. This attitude manifests itself, among other things, in skepticism vis-à-vis the European Union, the Council of Europe, or other international actors, masked by sovereignty slogans (not concerns!) and leading in turn to the country’s growing isolation in the family of democratic states.

2 Democratic Transition and the New Constitution The democratic breakthrough in Poland in 1989 was preceded by years of social struggle against communist rule, momentarily culminating during the so-called Solidarity Festival. This term refers to 18 months of open social opposition under the leadership of the “Solidarity” Trade Union in 1980–81, with Lech Wałęsa on the top. The imposition of martial law by the communist authorities under General Jaruzelski on December 13, 1981 ended this exceptional period but only temporarily halted the change process. By the way, many people in Poland still have in their thankful memory the extraordinary and spontaneous solidarity action by thousands of our German neighbours and friends (of course, with Rainer Hofmann among them) in response to this brutal step. It counted as practical assistance offered to a nation in need, but it was equally important as a message of hope – despite the Iron Curtain you are not forgotten, left alone. Therefore, regardless of the regrettable attempts of some domestic politicians to play on historical resentment today, I believe that looking to the future, our neighbourhood will build on this wonderful experience, leaving the dark cards of the past to history and its lessons learned. It took almost eight years to reach the point when after a wave of strikes, the ruling forces agreed to hold a “Round Table” (January–April 1989) at which the Solidarity-led opposition met the Government to discuss the imminent reforms. The milestones of the transition process were agreed upon. Subsequently, several changes in constitutional law were adopted. They embraced removing some restrictions on civil liberties and introducing new democratic arrangements in the structure of state bodies. The semi-democratic elections to the Sejm (lower house of parliament) and the fully democratic elections to the Senate on June 4, 1989, were turning point in relieving the country from communist rule. In September 1989, Tadeusz

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Mazowiecki, one of the leading Solidarity advisors, was sworn in as the Prime Minister of a new Government.1 The first more comprehensive amendment of the Constitution of the People’s Republic of Poland, still in force, took place on December 29 of the same year.2 The political and economic order was changed, defining Poland as “a democratic state ruled by law” based on the principles of a social free-market economy. Renaming the country “the Republic of Poland” and reinstating the crown on the head of the Polish White Eagle were symbols of the breakthrough. Although difficult to decipher from the translation, the language used to describe the state order resulted from a deliberate choice between the Anglo-Saxon “rule of law” and the continental “Rechtsstaat.” A small drafting group set up by the Sejm’s Legislative Committee under the leadership of its Vice-chairwoman and the first Polish female Prime Minister soon, Professor Hanna Suchocka, included both options in its report to the plenary. As an independent expert participating in this group, I was honored to explain the rationale behind the unfamiliar alternative to Committee members. Terminological tradition favoured the “rule of law” option since it was generally used in Polish jurisprudence after 1945 (the Polish term “praworządność”). The notion of Rechtsstaat (“państwo prawne”) applied primarily to German-­speaking democracies at that time. Finally, substantive considerations prevailed in the Committee. Firstly, Poland historically belonged to the civil law system. Secondly, the reference to the “Rechtsstaat” facilitated the use of the heritage of European constitutional jurisprudence, including, of course, that stemming from Karlsruhe, which was quite familiar to Polish constitutional lawyers thanks, inter alia, to various academic exchange programs offered by our German partners.3 Indeed, the forthcoming judgments of the Constitutional Tribunal have confirmed this expectation. The new Constitution of 1997, in Article 2, followed the 1989 Amendment, proclaiming that “The Republic of Poland shall be a democratic state ruled by law and implementing the principles of social justice.” (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.)

3 Constitutional Moment One can pose a question – was it, I mean “1989”, a constitutional moment in Ackerman’s sense?4 I would opt for a positive response. In their prevailing majority, people consciously and vividly supported the profound and comprehensive changes in the political, economic, and social order. Therefore, it was relatively easy to adopt  More about it – Suchocka (2015), p. 21–23.  Dz.U. (Official Journal of Law) 1989 No 75, Pos. 444. 3  The writer of these words benefited from a scholarship of the Alexander von Humboldt Stiftung, which he used for research at the Max Planck Institute for Foreign Public Law and International Law in Heidelberg under the tutorship of Professor Rudolf Bernhardt. 4  Ackerman (1991), p. 13. 1 2

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the necessary and fundamental, at the same time, amendments in the Constitution of 1952. Parliament began the deliberations on December 27, 1989, and ended them two days later by repealing the original constitutional provisions on the political and economic order by a cross-factional majority and replacing them with a short chapter setting out the cornerstones of the new democratic constitutional order.5 What was the reason for working at such a pace? Not only the widespread impatience to say a formal goodbye to the political system imposed on the country after 1945 played a role. Poland was in desperate economic shape. Profound reforms were about to address this situation as of January 1, 1990. However, to avoid them being challenged as unconstitutional, it was necessary to eliminate the concept of a socialist economy before that time and to enshrine the principle of a free market economy in the Constitution. According to a widely shared view, such changes couldn’t work alone and should be linked to democratic principles. On the other hand, the leading political forces agreed that drafting a new full-­ fledged constitution would be a complex and thorough process. The political scene was still in formation; society was learning how to run democratic processes, build democratic structures, etc.6 Therefore, the decision to revise the constitutional order gradually looked the most rational. In 1992, the Parliament adopted a so-called “small constitution” to set up the new system of state bodies and territorial self-­ government.7 Still earlier that same year, on April 23, Parliament promulgated a constitutional law on the drafting and adopting of the new Constitution.8 It took five subsequent years to accomplish this goal. Was it again a constitutional moment, this time in the mid-nineties? One can reiterate the positive answer by looking at the participatory nature of the preparatory process. However, at least some of the positive emotions fuelling social rapprochement in 1989 had already gone. The participation of voters in the referendum ratifying the Constitution adopted by the Parliament was disappointedly low – 42.86%. The prevalence of support for the new basic law was far from striking: 53.45% in favour and 46.65 against. These figures serve today some of the critics to question the legitimacy of the constitutional order and propose a new constitution that might, as they hope, enjoy broader support and better reflect their vision of the state. Yet, understanding the reasons behind these data may help overcome an exaggerated disappointment. Notably, they seem to reflect a natural deepening of political divisions in the society, once suppressed by the oppressive political regime and then covered by the common goal of overthrowing communist rule and the dependence on the Soviet Union. Given the latter’s collapse and the multifaceted transformation, which involved considerable social costs, this common denominator was gradually  Law to amend the Constitution of the Polish People’s Republic, December 29, 1989; Dz.U. 1989 No 75 Pos. 444. 6  This assessment was confirmed by the 1993 elections, after which 13 political parties had their representatives in the Sejm. 7  Constitutional Law on Mutual Relations Between the Legislative and Executive Powers of the Republic of Poland and on Local Self-Government, October 17, 1992; Dz.U. 1992 No 84, Pos. 426. 8  Dz.U. 1992 No 67, Pos. 336 5

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losing its importance. The depolarisation of the political scene quickly replaced the initial political consolidation of democratic forces in 1989. The new divides were marked on the one hand by conservative actors, more or less skeptical about the “external” values, and on the other hand, by progressive forces advocating for democracy, the rule of law, human rights, and European integration, in particular within the European Union, resting on these values. So, one can say that the “constitutional opportunity” for adopting a new basic law in terms of the supportive political majority in the Parliament was still present. Yet, the constitutional moment – understood as the prevalence of consolidated social forces carrying out the new Constitution was gradually fading out. A few conclusions about these developments: Firstly – maybe, the constitutional moment should have played a more critical role than we thought in 1989 when the nation confronted another dilemma which I would frame as the romanticism of historical change versus the ambition of rationality. On the one hand, there was a lot of enthusiasm and widely shared mutual trust,9 crossing the borders of previous and emerging political divides, that spoke in favour of a swift constitutional change. On the other hand, however, there was a very solemn approach to elaborating a new constitution that  – as it was widely seen – required axiological correctness, professional quality, and a thorough participatory process preceding its adoption. The prevailing view was in favour of a rational but rather time-consuming approach. Secondly – a factor that influenced this course of action was the fact that Poland in the late 1980s was a pioneer of democratic change in Eastern and Central Europe and, at the same time, sought through negotiations and deals to avoid the possible dramatic consequences of an open clash with the ancien régime. Incidentally, I would say that the latter was one of the most striking achievements of this process, which had few precedents in the country’s history. And while gradually, the defenders of the old days were losing ground, the principle of pacta sunt servanda remained relevant as a sound foundation for the future. In this context, the new Constitution was seen, perhaps more than elsewhere, as a social contract on which, among others, transitional justice should rest but which required a thorough and inclusive preparatory process. Thirdly – the constitutional moments in times of political transformations are usually short-lived. This was also the case in Poland. The lesson drawn from its history is that once the moment fades out or weakens, the requirement of the “opportunity” gains relevance. In other words, when the level of emotions in favour of  An anecdotal illustration of the widespread mutual trust: I remember that around 2:00 a.m., in the empty lobby of the Sejm (the Sejm was continuing its debate on the above-mentioned constitutional amendments), I met Professor Bronisław Geremek (Chairman of the Parliamentary Constitutional Committee and one of Solidarity’s leading advisors) coming out of the plenary. He asked me why the article on political parties was drafted that way. Realizing that I was talking to an academic specialist on medieval France at such a late hour, I took the liberty of replying “Because it’s a correct formulation.” Professor Geremek smiling said: “That’s exactly what I needed,” and went back. The proposed article was adopted. 9

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a new constitution gets lower over time, the alliance of dominant political forces can move the drafting process forward and eventually bring the adoption of the Constitution. Andras Sajo’s warning about the consequences of such a situation should, however, be kept in mind. He wrote that a constitution adopted without a constitutional moment “does not contribute to a sense of union, or the formation of identity, among members of the society to which it applies.”10 Indeed, in the specific Polish context, one can ask whether the adoption of the Constitution eight years after the political turmoil with a lower-than-expected excitement of the society does not facilitate the job of those trying to discredit this act today by characterizing it as a “post-communist” product? Perhaps, despite this, as it seems an entirely false argument, a constitution adopted during the revolutionary moment, even if not flawless, could easier play the role of a symbol of change and unity and thus be more resilient against attempts to discredit it?

4 Modern Constitutionalism and the Polish Constitution I am convinced that the assessment of the 1997 Polish Constitution as one which meets, in principle, the criteria of modern constitutionalism will stand any scientific verification process.11 Comparing it with other constitutions adopted recently worldwide shows that it possesses all the essential features emblematic of liberal and social democracies, including: the concept of a democratic state ruled by law and based on social justice; the division of powers and checks and balances, in the form of a rationalized Westminster parliamentary system, and judicial control of the constitutionality of law; the charter of rights and freedoms framed by the principles of human dignity, freedom, equality and non-discrimination, and protected by institutional and procedural safeguards, such as the constitutional complaint. In this context, since there are some strong voices among politicians of the presently ruling political party in favour of drafting a new constitution, one can logically question: what is wrong with the present one? What should be changed, replaced, or set up differently? What could be done better? While reading comments by some constitutional lawyers who seem sympathetic to the idea of a possible new constitution, I don’t notice any proposals questioning specifically the cornerstones of modern constitutionalism, as enshrined in the present Constitution. Neither the principle of the democratic state ruled by law, the division of power and independence of the judiciary, nor the individual rights and freedoms are formally challenged. This constatation seems to speak against the idea of a general constitutional reform at the higher level, i.e., concerning the constitutional order’s basic setup that would require a total revision of the constitution or the adoption of a new one.12  Sajó (2005), p. 243.  Compare also Suchocka (2015), p. 23 et seq.; Suchocka (2018), p. 49 et seq. 12  Compare also Kędzia (2018), p. 61 et seq. 10 11

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All this does not mean that some proposals for amendments to the Constitution going beyond minor supplements, deletions, or corrections cannot have some merit. Examples: firstly – should Poland join the Eurozone, which I very much regret that it has not yet happened, the provisions of the Constitution regarding the national currency and the role of the National Bank would have to be amended; secondly – a constitutional chapter dedicated to the safeguards and framework of the membership in the European Union, as proposed by the former President Komorowski in 2010,13 might be, in my view, helpful; thirdly – I do not think that the discussion about the choice between the Westminster and presidential or a mixed system is eventually over, although the widespread fears concerning a too strong executive seem to prevail in different political camps and given at least the recent country’s experience are justified; fourthly  – taking into account the turbulences through which the office of the General Prosecutor has navigated during the last two decades and its current politicization (a similar process to the one during the first PIS government) prompts thoughts about a constitutional regulation of this institution, guaranteeing its political independence, which is presently absent. At this point, let’s go through a feasibility check at two levels, a higher and lower one, which could be compared, in a sense, to the distinction between higher law-­ making and normal politics proposed by Ackerman.14 At the higher level, the matter at issue is fundamental constitutional reform. At the lower level, what is at stake are the amendments of specific constitutional provisions which do not undermine the overall constitutional order of the state. The higher level requires a constitutional moment. For the other one, a constitutional “opportunity” is enough. In other words, in the first case, “only if a substantial number of citizens believe that there is something really wrong with the higher law tradition is it appropriate for them to force the rest of us to engage actively in the arduous enterprise of collective renewal and redefinition”15; in the second, it is sufficient if a legislative initiative receives support from the majority required for the constitutional amendments. Paraphrasing the language of Ackermans, one can say that while at the centre of the constitutional moment are conscious citizens, at the centre of “constitutional opportunity” are organized political forces that may but may not represent the views and aspirations of the majority of citizens. However, in light of the current political scene in Poland and its consequence, i.e., the division of the Sejm and a slim majority of the ruling party, no profound constitutional reform or amendments related to the essential elements of the state order are practically possible (see below). A cross-factional accord in the Parliament can hypothetically support incidental amendments but remains highly problematic.  Draft Law on Amending the Constitution of the Republic of Poland, November 12, 2010; https:// w w w. p r e z y d e n t . p l / s t o r a g e / f i l e / c o r e _ f i l e s / 2 0 2 1 / 8 / 5 / c 6 e b 2 a 0 4 e 5 c a 8 1 6 2 a 4 d ce682338c58c1/20101112_projekt_ustawy_o_zmianie_konstytucji.pdf, accessed 30.11.2022, among other things, the project aimed to remove constitutional obstacles to joining the eurozone. 14  Compare Ackerman (1991), p. 266, 267. 15  Ackerman (1991), p. 306 et seq.; see also McConnell (1994), p. 115 et seq. 13

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Confronted with failing to win a “constitutional majority” in two consecutive elections, the ruling party seems to have temporarily abandoned efforts at profound constitutional reform. It does not look like, however, that it has given up on the idea. From time to time, its representatives try to soften the opposition against the constitutional revision by proposing amendments that, if adopted, would demonstrate that the Constitution is not “untouchable.” The feeling among the supporting constituency that a discussion about constitutional reform is justified and needed may be a side effect of such attempts.16 In 2017, President Duda used next year’s 100th anniversary of Poland’s return to the map of Europe after 170 years of partition to propose a consultative referendum on a new constitution. To justify his proposal, he referred to the current Constitution as an act of a transitional nature.17 This comment suggests that, in his view, the fundamentals of the constitutional order required revisiting, if not a replacement. For many people, however, the reference to a transitional constitution might sound puzzling. Poland has a full-fledged constitution covering all matters that usually are dealt with by contemporary acts of this sort. Moreover, as I said, it is based on the principles of modern constitutionalism that was a source of reference for the travaux preparatoires and guided the jurisprudence of the Constitutional Tribunal. Maybe the adjective “transitory” is related to the political perception of the country’s recent history by those in power, trying to question the achievements of the Third Republic and, in this context, expose their own standing and historical significance. But political preferences are not our topic here. A point made in this context deserves commentary. Namely, one can encounter the view that a constitutional crisis may generate a constitutional moment.18 Yet, this hypothesis could be upheld or rejected depending on the crisis’s nature. If it consists or is a result of the Constitution’s violations, all efforts should focus on its resolution by restoring the full functionality of the constitutional order. And first, on this basis, a debate on constitutional reform should start. This approach seems more consistent with constitutionalism’s basics than just accepting the call of those blamed for violating the Constitution to reshape the country’s constitutional framework. In this context, although I think Poland is, in fact, going through a ­constitutional

 A recent example of such an initiative was the proposal to modify Art. 216 (5) of the Constitution by excluding guarantees and financial warranties used to finance the state’s defense needs from the constitutionally defined limit on public debt loans. Also, a new provision was proposed empowering the Treasury to seize property within the jurisdiction of Poland, which can be presumed to support Russian aggression against Ukraine; the seized property was supposed to help victims of Russian aggression. https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=9B4508DA62E14 6D6C125884400685F77, accessed 30.11.2022. The opposition in Sejm proposed changes in the ordinary legislation that would enable the confiscation of such property. It rejected the idea of relieving the expenditures for the state’s defense needs from the limits set by the Constitution. The proposal for the constitutional amendment is still pending. 17  Dziemidok-Olszewska and Michalczuk-Wlizło (2018), p. 25 et seq. 18  See Młynarska-Sobaczewska (2017); Wspólnie o Konstytucji (Together about the Constitution), Informational-Promotional Supplement published in partnership with the Presidential Chancellery. 16

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crisis, I do not believe that the presidential initiative of holding a referendum on constitutional reform was timely and promised constructive results. By the way, the Senate, dominated by PIS at this moment, refused to approve the President’s proposal, thus, under the Constitution’s requirements, blocking its further processing. Most probably, tensions in the ruling camp might explain this course of action. The counterpoint to these remarks is, of course, the virtue of constitutional stability, which is crucial to the Constitution’s role as the main anchor of the legal order. From this perspective, I firmly believe that the Polish Constitution fulfills its tasks. Moreover, it is not even approaching its Machiavellian moment, as Pocock puts it19 since it has not used up its normative potential. On the contrary, it remains essential for ensuring the democratic development of the country and taming authoritarian tendencies. Its adaptation to the evolving needs should mainly happen through its judicial interpretation and, if needed, through its amendments appropriately tailored to its overall framework. I can understand the views of many constitutionalists in Poland who are guided by Voltaire’s appreciation for an Italian wise man who said “le mieux est l’ennemi du bien.” This wisdom takes a particular dimension in a situation when the constitutional moment is, in fact, lacking, and the legacy of political forces pushing for change does give rise to serious fears about the process and its outcome. Taking all this into account, I have the impression that if Jean Jacques Rousseau should again have written a letter to Poles on the reform of the Government, as he actually did in April 1772,20 he would probably have reiterated that “you should not forget what I have said in the Social Contract regarding the state of weakness and anarchy in which a nation finds itself as soon as it establishes or reforms its constitution. In this moment of disorder and effervescence, it is incapable of putting up any sort of resistance, and the slightest shock is capable of upsetting everything. It is important, therefore, to arrange at all costs for an interval of tranquillity, during which you may be able without risk to work upon yourselves and rejuvenate your constitution.” Toutes proportions gardèes, Rousseau’s words maintain their validity.

5 Constitutional Development (Verfassungswandlung) and Normal Politics So far, my reflections have focused on  – in Ackerman’s language  – the higher law-making. Now, let me briefly address the recent constitutional practice. During the last seven years, and precisely since the presidential and parliamentary elections in 2015 that brought to power the previous opposition, one can speak about significant changes in the factual (not formal) Polish constitutional order. To better understand their nature, let’s recall their political parameters. Firstly, the victorious PIS

19 20

 Pocock (1975), p. 219 et seq.  Rousseau (1772). The letter preceded the adoption of the first Polish Constitution on 03.05.1791.

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has placed at the top of its program a concept that had remained somewhat hidden during the election campaigns: the reconstruction of the state in terms of its ideological framework, its mode of governance, and social structure; in other words, the replacement of the Third Republic by the Fourth Republic. Such a change would, of course, require a profound constitutional reform. Secondly, PIS and its allies won the last elections with a slight majority of seats in the lower chamber of the Parliament that, by far, does not amount to a majority required for constitutional amendments (2/3 out of 460 MPs). The oppositional forces won, by a narrow margin as well, the elections to the Senate, the upper chamber, the approval of which is necessary for such a step. Therefore, thirdly, amending the Constitution is only possible if the ruling party/coalition and at least part of the opposition cooperate to that end. Incidentally, since none of the parliamentary elections after 1997 produced a parliamentary majority that could have amended the Constitution on its own, only two such acts on issues of lesser political significance have been passed in the last 25 years. Once to modify the general prohibition of the extradition of Polish citizens and thus enable the implementation of the European Arrest Warrant, and for the second time to prevent people sentenced to prison on public charges from running in popular elections. Under these conditions, the ruling party decided to carry out its programme by employing ordinary legislation or even individual acts of public authorities, such as the President’s appointments (see below). However, some of these steps of great relevance for the principle of a democratic state ruled by law have been recognized by a large number of constitutional lawyers, international bodies and organizations such as the Venice Commission, the Council of Europe, the European Court of Human Rights, the EU Commission, the EU Parliament, the CJEU and the UN High Commissioner for Human Rights as contrary to the country’s international commitments and the Polish Constitution itself. And indeed, there are examples of literal contradictions to the Constitution, such as statutory cutting of the terms of the Supreme Court judges and members of the National Council of Judiciary or appointing candidates, elected by the Sejm, for the mandates of the Constitutional Tribunal judges already dully filled. Some others may be qualified as incoherent with the Constitution, i.e., incompatible with the objectives of the constitutional provisions. An example is the replacement of the right of the judicial community to elect members of the National Council of the Judiciary representing judges by the Sejm’s competence in this regard, thus politicizing this procedure and, consequently, this body that is supposed to guarantee the independence of the courts and judges from politics. In both cases, the relevant acts should be considered unconstitutional. They affect so far four basic areas: (a) the control of constitutionality of law, (b) the division of powers and independence of judiciary, (c) changes in the legal regime of the protection of constitutional rights and freedoms, (d) the functioning of the ­Parliament.21  Plenty of publications are available in this respect – to mention only some examples: Wyrzykowski (2018), p.  4 et  seq.; Matczak (2018), p.  2 et  seq.;  Drzemczewski (2021), p.  149 et  seq.; Muižnieks (2019), p. 3 et seq.; Bodnar (2018), p. 639 et seq.; Barcz et al. (2021); Drinóczi and Bień-Kacała (2019), p. 1140 et seq. 21

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In this context, let us return to the second part of Ackerman’s constitutional moment theory, namely the constitutional change that occurs in the framework of so-­ called normal politics. The history of Roosevelt’s New Deal policy provides an example here. The relevant legislation, criticized by the Supreme Court for its unconstitutionality, remained in force because it was, so to say, subsequently validated by the results of popular elections that backed Roosevelt’s policy. Finally, the Supreme Court itself abandoned its objections. Can this interpretation also apply to the changes in the constitutional reality of Poland or some other European countries? I do not think so, even though the re-­ election in 2019 was a political fact reinforcing the legitimacy of those currently in power. Let me explain this position. Firstly, the American model does not know the abstract control of constitutionality of law, limiting such control to cases and controversies. Secondly, the judicial review under this model is dispersed (decentralized). In Poland, like in many countries of the continental law system, it is concentrated (centralized), and the relevant competencies are vested with the Constitutional Tribunal. Thirdly, in the American system, the impact of the judicial review by the Supreme Court on the act under review is related to the concept of stare decisis. In Poland, the Constitution itself decides that a judgment of the Constitutional Tribunal is valid erga omnes and that the law recognized as unconstitutional loses its binding force with the publication of the verdict. As a result, the US model seems to leave larger room for flexibility of the Supreme Court and adjustments of its jurisprudence. Under the Polish Constitution, the Tribunal can also change its interpretations, but such a step is exceptional because the consequences of its judgments go beyond setting precedents. In other words, the results of the elections in Poland cannot validate or contribute to the validation of constitutionally wrongful acts. This conclusion is essential given the ruling forces’ attempts to reshape the constitutional order by ordinary legislation, which started immediately after the victorious elections in 2015. There is no space in this paper to provide a systematic and detailed analysis of recent legislation and other measures affecting the constitutional order in Poland. Nevertheless, a few selected examples should help to show their impact. Symptomatically, the first steps affected the Constitutional Tribunal, the judiciary, and the public media. Disabling the independent control of the constitutionality of law by politically capturing the Constitutional Tribunal was crucial from the rule of law perspective. President Duda refused for about two months to swear in three judges duly elected by the previous Sejm beginning of October 2015, depriving them of the possibility to perform their duties. Then the new parliamentary majority swiftly declared the election of these judges null and void and filled already occupied seats with its own nominates from whom the President took the oath shortly after midnight the day after.22 Currently, all Tribunal’s members come from the appointment by the present parliamen The complex process of taking control over Constitutional Tribunal by the ruling forces was carefully presented in the report of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on Amendments to the Act of 25.06.2015 on the Constitutional Tribunal of Poland, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11–12 March 2016), CoE Doc. CDL-AD(2016)001; subsequently the Venice Commission issued further critical opinions related to the rule of law in Poland – compare Drzemczewski (2021), p. 159 et seq. 22

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tary majority, including the three mentioned above, who are colloquially referred to as “doubles.” According to the international judiciary, sitting at least one of the latter on the bench disqualifies the Tribunal’s judgment as having been issued by a body that does not meet the criteria of an independent and impartial court established by law. All in all, the message emanating from the Tribunal’s leadership, as well as the judgments and decisions tackling politically relevant matters leaves no doubt about the expected jurisprudence, which will probably (conditionality according to the principle: never say never) continue to correspond to the political preferences of the currently ruling party. An example of such jurisprudence, which can have dramatic consequences for Poland’s membership of the European Union, is the judgment of 7 October 2021, issued at the motion of the Prime Minister and stating the incompatibility with the Polish Constitution of Article 1 (first and second paragraphs) in conjunction with Article 4(3), Article 19 (second subparagraph) and Article 2 of the Treaty on European Union in specific contexts of the administration of justice set out in Polish statutory law, in particular related to the provisions that the CJEU had challenged on the grounds of the risk of infringements on the independence of the courts.23 This judgment has been strongly criticized as contrary to the Polish Constitution and the Polish commitments under EU law, among others, by a statement of 26 former judges of the Constitutional Tribunal,24 the Polish Ombudsman,25 and the Deans of the Law Faculties of the Polish Universities.26 Remarkably, a written justification is still missing one year after the issuance of the judgment. Thus, the described developments  in the Constitutional Tribunal    opened  the door for arbitrary legislative measures and constitutional practices, at least in some cases unsustainable under functional constitutional control.27 Considering what  Constitutional Tribunal, Case K 3/21, Judgment of 7.10.2021. Similar in reasoning is a Constitutional Tribunal Judgement of 21.11.2021, issued on the motion of the General Prosecutor, and recognizing that Article 6 (1) of the ECHR is incompatible with the Polish Constitution insofar as it grants the European Court of Human Rights competence to assess the legality of the election of Constitutional Tribunal judges – Case K 34/15; see the critical Position of the Deans of the Law faculties on the Judgment of the Constitutional Tribunal in case K 7/21, 10.03.2022, https://www. wpia.uni.lodz.pl/aktualnosci/komunikaty/stanowisko-dziekanow-wydzialow-prawa-w-sprawie-wyroku-trybunalu-konstytucyjnego-z-dnia-10-marca-2022-r-w-sprawie-k-7-21.html, accessed 30.11.2022. 24  “26 sędziów TK w stanie spoczynku: 10 nieprawd rozstrzygnięcia z dnia 7.10.2021 r.” (26 retired judges of the Constitutional Tribunal: 10 untruths of the decision of 7.10.2021), Portal Konstytucyjny.pl, 13.032022  – https://konstytucyjny.pl/26-sedziow-tk-w-stanie-spoczynku-10-nieprawdrozstrzygniecia-z-dnia-7-10-2021-r/. 25  https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/tk-stwierdzil-niekonstytucyjnosc-traktatow-europejskich, accessed 30.11.2022. 26  Position of Deans of law faculties of Polish universities in connection with the Constitutional Tribunal’s decision of 7.10.2021 in case K3/21 – https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/19972. 27  One of such steps was the refusal by the Prime Minister to publish the judgement of the Constitutional Tribunal that declared the laws justifying the aforementioned steps unconstitutional, which prevented it to enter into force. The Constitution says that judgments of the Constitutional Tribunal shall be immediately published in the respective  official journal,    for the  publication of which the Prime Minister is responsible. In principle, a judgment takes effect from the day of its publication (the Tribunal may specify another date) – see the Venice Commission Opinion, CoE Doc. CDL-AD(2016)001. 23

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happened to the Constitutional Tribunal, the role of the Supreme Court and other courts became central to safeguarding the rule of law and fundamental rights and freedoms. Unfortunately, the news from this area is not encouraging, either. Since 2015, several legislative acts have weakened the guarantees of the independence of the judiciary and judges and exposed them to political pressure and control by the executive and legislative powers. They include, among others, subduing the National Council of the Judiciary to political bodies. According to the Constitution, it should uphold the independence of courts and judges and submits candidates for the nomination of judges by the President. Before the statutory changes, fifteen of its 25 members were judges elected in the spirit of the Constitution by the judicial community. Now they are elected by the Sejm with a de facto casting vote of the government majority. In order to allow for swift personal changes, the statute of 2017 also terminated the defined by the Constitution tenure of the Council’s members.28 Even in this situation, the position of the Minister of Justice vis-à-vis the judiciary has been considerably strengthened, and the Council’s powers of control reduced.29 As a result, judges and courts have effectively lost the central institutional guarantee of their independence. The international courts emphasise that judges appointed at the motion of the Council thus constituted cannot be considered independent and that their rulings may therefore be challenged.30 Another step toward controlling the judiciary was the statutory interference with the functioning of the Supreme Court.31 Appointments of judges to this Court based on proposals put forward by the current National Council of the Judiciary suffer from the same flaws as similar nominations of common court judges. In addition, statutory amendments of the Law on the Supreme Court included the establishment of a Disciplinary Chamber that, in fact, was a sort of separate Court. As the practice tells, the chamber was a tool to discipline the judges who opposed the described processes or issued verdicts that were critical of some politically relevant conducts of the executive or legislative. Its composition, organisation, and role were not only criticized by the dominating country’s legal opinion but also drew the attention of international actors afraid of the deteriorating administration of justice in Poland.32

 Law on amending the Act on the National Council of the Judiciary and certain other acts, 8.12.2017, Dz.U. 2018, Pos. 3. 29  Compare European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Poland, Opinion  on the Draft Act Amending the Act on The National Council of the Judiciary, on The Draft Act amending the Act on the Supreme Court, Proposed by the President of Poland, and on the Act on the Organisation of Ordinary Courts, Strasbourg, 11 December 2017, Opinion No. 904/2017, CDL-AD(2017)031. 30  Compare e.g. TSUE, Judgment of the Court (Grand Chamber), 02.03–2021, C-824/18. 31  Law on Supreme Court, 8.12.2017, Dz.U. 2018, Pos. 5. 32  Compare Venice Commission Opinion No. 904/2017, CDL-AD(2017)031, in particular §§ 35–43. See also the survey by Drzemczewski (2021), p. 154 et seq., with regard to the Council of Europe system in particular. 28

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Under this pressure, which included the conditionality of access to the EU funds,33 the Disciplinary Chamber was eventually replaced by a Chamber of Professional Responsibility.34 This step is again subject to wide criticism inside and outside of Poland because of its seeming nature.35 Changes in the legislation concerning disciplinary responsibility, including the so-called muzzle law of 2017, constitute another serious concern. They further interfere with the independence of judges by inter alia narrowing down their competencies, including the possibility of addressing the Court of Justice of the EU with prejudicial questions in some cases regarding the status of judges.36 These changes also included strengthening the position of the Minister of Justice, simultaneously fulfilling the function of the General Prosecutor in initiating and influencing the disciplinary proceedings against judges.37 On December 30, 2015, the ruling forces took control of the public media, amending the Law on Radio and Television.38 Further legislative acts followed. The power to nominate the management of these public institutions was transferred from the National Council of Radio Broadcasting and Television, a constitutional body elected for six years term by the Sejm, the Senate, and the President of the Republic, to the treasury minister, later replaced by the Council of National Media.39 The parliamentary majority has a decisive impact on the composition of the latter. In this way, public radio and television have become propaganda tools of the Government. What’s more, in 2021, state oil company Orlen bought from Verlagsgruppe Passau twenty daily regional newspapers and other regional media. This step was widely criticized as an attack on independent media, freedom of speech, and the right to

 European Commission, Press Release 1 June 2022: “NextGenerationEU: European Commission endorses Poland’s €35.4 billion recovery and resilience plan” https://ec.europa.eu/commission/ presscorner/detail/en/ip_22_3375, accessed 30.11.2022. This plan contains a commitment by the Polish authorities to introduce a comprehensive reform of the disciplinary regime applicable to Polish judges which “will need to live up to the following commitments: All disciplinary cases against judges will be adjudicated by a court, different from the current Disciplinary Chamber, that complies with EU law requirements in line with the case law of the Court of Justice and is thus independent, impartial, and established by law; Judges cannot be subject to disciplinary liability for submitting a request for a preliminary ruling to the Court of Justice, for the content of their judicial decisions, or for verifying whether another court is independent, impartial, and established by law; Procedural rights of parties in disciplinary proceedings are strengthened; All judges affected by the past Disciplinary Chamber rulings will have the right to have these rulings reviewed without delay by a court that complies with EU requirements and is thus independent, impartial, and established by law.” These milestones need to be achieved before any payments based on RRP be made. How shameful is the fact that such obvious requirements need to be imposed on a country by the EU guardians of the rule of law. 34  Law of June 9, 2022 amending the Law on the Supreme Court and certain other laws, Dz.U. 2022, Pos. 1259. 35  Krzysztoszek (2022). 36  Law of July 12, 2017 on amendments to the Law on the System of Common Courts and some other laws, Dz.U. 2017, Pos. 1452. 37  Currently, the Minister of Justice also fulfils the function of the General Prosecutor. 38  Dz.U. 2016, Poz. 25. 39  Law of June 22, 2016 on the Council of National Media, Dz.U. 2016 Pos. 929. 33

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information. The authorities did not pay attention to the Ombudsman Adam Bodnar’s formal objections and the postulates of the opposition and various social circles. All these changes, which serve here only as examples, have one common denominator – the determination of the ruling forces to escape the control of their activities by independent actors. Putting aside whether such hopes are realistic at all, they, for sure, contradict the standards of democracy and the rule of law. The future must bring the restoration of these standards. How to do that is a challenge in itself. Fortunately, experts and civil society increasingly engage in analyses of managing another transition period in the country.40

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 Compare e.g. Fundacja Batorego (2019).

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Der EuGH ultra vires? – Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs von Polen im Vergleich Alexander Heger

1 Einleitung Dass die Entwicklungen in Polen nach dem Erhalt der Regierungsmehrheit durch die PiS (Prawo i Sprawiedliwość, Partei „Recht und Gerechtigkeit“) im Jahre 2015 rechtsstaatlich bedenkliche Züge eingenommen haben, mag Rainer Hofmann bestätigen, der sich seit Jahrzehnten umfassend mit der Rechtstaatlichkeit in der Europäischen Union (EU) wissenschaftlich beschäftigt.1 Mit den Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichts werden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof (EuGH) und Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hinsichtlich der Unabhängigkeit der (polnischen) Gerichte als mit der polnischen Verfassung unvereinbar eingestuft, was Rainer Hofmann sicherlich nicht überzeugt. Mit Urteil vom 7. Oktober 2021 erklärte der polnische Verfassungsgerichtshof (Trybunał Konstytucyjny) in der Rechtssache K 3/212 in seinen drei Leitsätzen, dass erstens Art. 1 Abs. 1 und 2 i. V. m. Art. 4 Abs. 3 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) insofern, als die von gleichberechtigten und souveränen Staaten gegründete EU Alexander Heger, wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Institut für öffentliches Recht, Professur für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Prof. Dr. Dr. Rainer Hofmann, Goethe Universität Frankfurt am Main.  Hofmann (1996); Hofmann (1996a); Hofmann (2002). Zuletzt hat das der Autor auch gemeinsam mit Rainer Hofmann getan, vgl. Hofmann und Heger (2022a) sowie Hofmann und Heger (2022b). 2  Bis zum 01.12.2022 waren keine zugänglichen Entscheidungsgründe veröffentlicht, lediglich die Leitsätze sowie eine Pressemitteilung des Verfassungsgerichtshofs. 1

A. Heger (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_63

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„einen immer engeren Zusammenschluss der Völker Europas“ bildet, mit der polnischen Verfassung unvereinbar sei, zweitens, dass eine Auslegung des Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV, die den nationalen (polnischen) Gerichten die Befugnis gestatte, die polnische Verfassung bzw. Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichts zu umgehen, ebenfalls mit der polnischen Verfassung unvereinbar sei. Drittens gelte schließlich, dass eine Auslegung des Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV, die den nationalen Gerichten die Zuständigkeit einräume, über die Ernennung eines Richters bzw. des entsprechenden Verfahrens zu entscheiden, ebenfalls mit der polnischen Verfassung unvereinbar sei. Kurz darauf schloss sich eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs (vom 27. November 2021, Az. K 6/21) an, in dem dieser entschied, dass Art. 6 Abs.  1 S.  1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), soweit er dem EGMR die Zuständigkeit für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verfahrens zur Wahl der Richter des Verfassungsgerichtshofs einräumt, ebenfalls mit der polnischen Verfassung unvereinbar sei. Diese Rechtsprechung übertrug der Verfassungsgerichtshof sodann am 10. März 2022 (Az. K 7/21) auf die ordentliche Gerichtsbarkeit. In beiden verfassungsgerichtlichen Fallkonstellationen ist stets zu berücksichtigen, dass Auslöser die  entsprechenden Entscheidungen des EuGH bzw. EGMR waren. Auch wenn in der Rechtssache K 3/21 des polnischen Verfassungsgerichtshof nur im ersten Leitsatz der EuGH direkt adressiert wird, so ist dessen Rolle bei der Auslegung des Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV eine bedeutende.3 Mit den Entscheidungen tritt der polnische Verfassungsgerichtshofs damit in unmittelbaren Konflikt zum EuGH bzw. EGMR. Auch das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seinem PSPP-­ Urteil vom 5. Mai 2020 dem EuGH in bisher einmaliger Weise die Gefolgschaft verweigert und dessen Urteil in der Rechtssache Weiß bezüglich des Anleihenkaufprogramms der Europäischen Zentralbank für ultra vires erklärt. Dieser Beitrag nimmt die verschiedenen Urteile der Verfassungsgerichte und ihre Entwicklungen zum Anlass, um diese miteinander zu vergleichen, beschränkt sich dabei jedoch vornehmlich auf die zuvor genannten Entscheidungen. Nach einem kurzen Überblick über die Entwicklungen in Polen (2), werden die Urteile des polnischen Verfassungsgerichtshofs und des BVerfG kurz dargestellt (3), bevor diese miteinander verglichen werden (4).

2 Anwendungsfälle des rechtsstaatlichen Rückschritts in Polen In Polen wurde ein Weg beschritten, der sich vom demokratischen und rechtsstaatlichen Vorzeigebeispiel nach dem Fall des Eisernen Vorhangs zu einem schwerwiegenden Anwendungsfall der europäischen  Werteunion entwickelt hat.4 Auf diese Ent Statt zahlreicher Urteile EuGH, Urt. v. 27.02.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117– Associação Sindical dos Juízes Portugueses; EuGH, Urt. v. 20.04.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika. 4  Krygier (2019), S. 546. 3

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wicklung kann hier lediglich kurz eingegangen werden, ohne dabei ein abschließendes Bild zu zeichnen. Ein politischer Wandel in Polen erfolgte mit dem Wechsel der Regierungsmehrheit zugunsten der PiS im Jahre 2015.5 Vom ungarischen „Modell“ ­inspiriert, war zunächst das polnische Verfassungsgericht Gegenstand von politischen  Reformen. Nach den Parlamentswahlen ernannte der neue Staatspräsident Duda fünf neue Richter, obwohl er nur zwei hätte ernennen dürfen.6 Er weigerte sich im Anschluss, den Amtseid der noch vom alten Sejm7 ordnungsgemäß gewählten Richter abzunehmen.8 Auch die neue  Präsidentin des Verfassungsgerichts  wurde rechtswidrig ernannt.9 Zudem wurden im Verlauf politisch „unliebsame“ Urteile des Verfassungsgerichtshofs nicht im Amtsblatt veröffentlicht, um ihre Rechtskraft zu verhindern.10 Zwischenzeitlich ist in einem Gesetz festgelegt geworden, dass parlamentarische Gesetze nur mit 2/3 Mehrheit der Richter für nichtig erklärt sowie entsprechende Entscheidungen nur noch im Plenum getroffen werden können,11 wovon jedoch teilweise wieder abgerückt wurde.12 Schließlich sind die Fälle, die am Verfassungsgerichtshof anhängig werden, ausschließlich nach deren Eingang zu behandeln.13 Gerade die faktische Zerstörung des unabhängigen und funktionsfähigen polnischen Verfassungsgerichts war Ausgangspunkt dafür, weitere illiberale Gesetze in Polen einzuführen.14 Kern des politischen Programms betraf nun die ordentliche Gerichtsbarkeit.15 Unter anderem erfolgte die (rückwirkende) Absenkung des Renteneintrittsalters für Richter.16 Ergänzt wurde diese mit der Befugnis des Staatspräsidenten, nach eigenem Ermessen die Stellenbesetzung zu verlängern.17 Wohl über 150 Vorsitzende Richter oder ihre Stellvertreter wurden daraufhin ihrer Funktion enthoben.18 Weiterhin wurde der Landesjustizrat verändert, der für die Ernennung von Richtern zuständig ist. Nach Art. 187 Abs. 1 der polnischen Verfassung besteht der Landesjustizrat aus 25 Personen. Von Amts wegen gehören hierzu der Präsident des

 Kocács und Scheppele, S. 35; Sadurski (2018), S. 625. Zu möglichen Gründen: Letowska (2018), S. 607 ff. 6  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 03.12.2015, Az. K 34/15; Hoffmeister (2020), S. 46; Lagodinsky (2021), S. 412; Kocács und Scheppele (2021), S. 35; Sanders und von Danwitz (2018), S. 774; Sadurski (2019), S. 66 ff. 7  Es handelt sich hierbei um eine Kammer des polnischen Parlaments. 8  Czarny (2018), S. 7; Sadurski (2019), S. 66. 9  Pech et al. (2021), S. 6 f. 10  Gemäß Art.  190 Abs.  2 der Polnischen Verfassung bedürfen die Urteile zur Erlangung der Rechtskraft der Veröffentlichung im Amtsblatt, dazu: Hoffmeister (2020), S. 46; Bergmann (2021), S. 1346; Kocács und Scheppele (2021), S. 36; Czarny (2018), S. 13 f.; Sadurski (2019), S. 74 ff. 11  Czarny (2018), S. 10; Sadurski (2019), S. 72. 12  Czarny (2018), S. 16. 13  Halmai (2021), S. 226; Sadurski (2019), S. 72. 14  Sadurski (2018), S. 626. 15  Halmai (2021), S. 227; Letowska (2018), S. 621 ff.; Schmidt (2021), S. 130 ff. 16  Lagodinsky (2021), S. 412; Letowska (2018), S. 618; Hering (2020), S. 293 f. 17  Kocács und Scheppele (2021), S. 36; Letowska (2018), S. 618; Hering (2020), S. 294. 18  Hoffmeister (2020), S. 47. 5

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Obersten Gerichts, der Justizminister, der Präsident des Obersten Verwaltungsgerichts sowie eine vom Präsidenten berufene Person. Fünfzehn Mitglieder sollen aus der Mitte der Richter des Obersten Gerichts, der ordentlichen Gerichte sowie der Verwaltungs- und Militärgerichte gewählt werden. Der Sejm wählt vier Abgeordnete und der Senat zwei weitere Senatoren. Aufgrund eines Änderungsgesetzes vom Januar 2018 werden nunmehr die 15 richterlichen Mitglieder nicht mehr aus den eigenen Reihen gewählt, sondern auch vom Sejm benannt.19 Damit war eine politische Einflussnahme auf die Besetzung des Landesjustizrates sichergestellt.20 Zudem wurde eine Disziplinarkammer eingerichtet, die die Arbeit der polnischen Richter überwachen soll.21 Nach der Unwirksamkeitserklärung sowohl der Neugestaltung des Landesjustizrates als auch der Disziplinarkammer durch den polnischen Obersten Gerichtshof22 auf Basis der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache C-585/18 u. a.23 hat der polnische Gesetzgeber ein neues Gesetz erlassen,24 wonach bereits die Vorlage an den EuGH einen Disziplinarverstoß begründen soll.25 Zudem untersagt das Justizgesetz den polnischen Gerichten, im Rahmen anhängiger Rechtssachen die Einhaltung der Anforderungen an die richterliche Unabhängigkeit zu prüfen.26 Festzuhalten bleibt, dass die Maßnahmen in Polen erhebliche Rückschritte mit Blick auf eine unabhängige, das heißt von unmittelbaren und mittelbaren Einflussnahmen von außen geschützte, Justiz bewirkt haben.

3 Entscheidungen der Verfassungsgerichte im Vergleich Im Folgenden werden sowohl Entwicklung als auch Kern der jeweiligen Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichtshofs sowie des BVerfG dargestellt.

3.1 Rechtsprechung des polnischen Verfassungsgerichtshofs Bevor auf die Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichtshof vom 7. Oktober 2021 in der Rechtssache K3/21 näher eingegangen wird, dient ein kurzer Überblick über die Entwicklung der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zur europäischen Integration, um die zu besprechenden Entscheidungen einordnen zu können.  Hoffmeister (2020), S. 46 f.; Sanders und von Danwitz (2018), S. 776 f.; Sadurski (2018), S. 630.  Weitergehend: Pech et al. (2021), S. 11 f. 21  Lagodinsky (2021), S. 412; Schmidt (2021), S. 140 f.; zu der Regelung: Pech et al. (2021), S. 12. 22  Dazu Karpenstein und Sangi (2020), S. 141. 23  EuGH, Urt. v. 19.11.2019, verb. Rs. C-585/18, C-624/18 und C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982 – A.K. 24  Dazu Karpenstein und Sangi (2020), S. 142. 25  Hoffmeister (2020), S. 47; Payandeh (2021), S. 486. 26  Payandeh (2021), S. 486. 19 20

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3.1.1 Ausgangslage Schon am 4. Oktober 2018 hat der polnische Justizminister seinerseits beim polnischen Verfassungsgericht beantragt, die Verfassungswidrigkeit des Art. 267 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) insoweit festzustellen, als dieser Artikel Vorabentscheidungsersuchen zur Organisation der nationalen Justiz und zu den Verfahren vor nationalen Gerichten zulässt, die aus der Sicht der Regierung in der ausschließlichen mitgliedstaatlichen Zuständigkeit liegen.27 Die Vorlagen des Obersten Gerichtshofs zur Vereinbarkeit der polnischen „Justizreform“ mit dem Unionsrecht werden seitens der polnischen Regierung als Missbrauch des Art. 267 AEUV bezeichnet. Beantwortet der EuGH sie gleichwohl, soll seine Entscheidung offenbar schon im Vorhinein als ein Ultra-vires-Akt „gebrandmarkt“ werden, dem Polen nicht folgen muss.28 Die Regierung wendet sich damit an das Verfassungsgericht, um rein politischen Eingriffen auf das Rechtssystem und auf die Verfassung eine rechtliche Legitimation zu verleihen.29 Dies zeigt, dass  demokratischer und rechtsstaatlicher Rückschritt nicht nur durch Wahlen, sondern auch durch den Abbau von Institutionen sowie Umwidmung von völkerrechtlichen Konzepten für illiberale Zwecke erfolgen kann.30 Auch der polnische Verfassungsgerichtshof hat sich früh  – zu Zeiten seiner Funktionsfähigkeit  – eine Prüfungskompetenz zur Vereinbarkeit von Unionsrecht mit der polnischen Verfassung vorbehalten (vgl. Art. 188 Nr. 1 der polnischen Verfassung).31 In seiner Entscheidung vom 27. April 2005 (Az. P 1/2005) war das polnische Verfassungsgericht mit der Frage der Unvereinbarkeit der Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls mit dem Wortlaut der polnischen Verfassung konfrontiert.32 Hier erkannte es drei Lösungsoptionen für einem solchen Konfliktfall an: Die Vornahme von Verfassungsänderungen, Änderungen innerhalb der gemeinschaftlichen Bestimmungen oder ein Austritt aus der Europäischen Union.33 Im konkreten Fall entschied sich das polnische Verfassungsgericht dazu, die Regelung zum Europäischen Haftbefehl trotz Verfassungsverstoßes weiter gelten zu lassen.34 Es erfolgte schließlich eine Verfassungsänderung.35 Damit hatte sich das polnische Verfassungsgericht in Konfliktsituationen für eine europarechtsfreundliche Auslegung bzw. Anwendung des nationalen Verfassungsrechts entschieden.36 Dies zeigte das Gericht auch mit der Entscheidung zum polnische Beitrittsvertrag zur EU, bei

 Giegerich (2019), S. 101.  Giegerich (2019), S. 101. 29  Krygier (2019), S. 547; Letowska (2018), S. 616. 30  Cianetti und Hanley (2021), S. 71; Dziegielewska (2022), S. 94. 31  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04; dazu Banaszkiewicz (2007), S. 202 f.; Gourdet (2021), S. 70 f.; Tuleja (2007), § 103, Rn. 94 f.; Hofmann (2009), S. 39. 32  Vgl. Tuleja (2007), § 103, Rn. 95. 33  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04; Biernat (2020), S. 1107. 34  Hofmann (2009), S. 20. 35  Tuleja (2007), § 103, Rn. 95. 36  Vgl. Tuleja (2007), § 103, Rn. 95. 27 28

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dem dieses keinen Verstoß  gegen die polnische Verfassung.37 In dieser Entscheidung hob der Verfassungsgerichtshof gerade den Mehrebenencharakter der EU hervor, wonach auch zwei Rechtsordnungen nebeneinander bestehen und gleichzeitig wirksam sein können.38 Zudem erkannte das Verfassungsgericht die Befugnis des EuGH an, Unionsrecht verbindlich auszulegen, sodass seine Entscheidungen Geltung über Art. 9 der polnischen Verfassung haben und damit auch in Polen grds. verbindlich sind.39 Weiterhin ist demzufolge die Prüfung von Gemeinschaftsrecht (heute Unionsrecht) vorrangig dem EuGH zuzusprechen.40 Gleichwohl erkennt der Verfassungsgerichtshof  die grundsätzliche Möglichkeit der Ultra-vires-Kontrolle41 an und hat festgestellt, dass die Verfassung Polens das „supreme law“42 darstelle.43 Nicht in den Zuständigkeitsbereich des polnischen Verfassungsgerichts falle es jedoch, einzelne Entscheidungen des EuGH oder dessen ständige Rechtsprechungslinie (unmittelbar) am Maßstab der polnischen Verfassung zu prüfen.44 Auch wenn das Verfassungsgericht in weiteren Entscheidungen europäisches Sekundärrecht unmittelbar an der polnischen Verfassung geprüft hat,45 ist zu beachten, dass es entschied, dass die Geltung des Sekundärrechts nach Art. 91 Abs. 3 der polnischen Verfassung grundsätzlich Vorrang habe.46 Es wurde stets betont, dass die Entscheidung über die Unvereinbarkeit von Unionsrecht mit der Verfassung nur dann erfolgen dürfe, wenn alle anderen Wege, die Kollision aufzulösen, erfolglos gewesen wären.47 3.1.2 Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichts K 3/21 sowie P 7/20 Der vorläufige „Höhepunkt“ der Rechtsprechung zum Verhältnis von nationalem Recht und Unionsrecht ist die Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichts vom 7. Oktober 2021, wonach Art. 1 Abs. 1 und 2 EUV i. V. m. 4 Abs 3 EUV mit Art. 2,  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04.  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04, Nr. 11 f. 39  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04, Nr. 17; Banaszkiewicz (2007), S. 217 f. 40  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 16.11.2011, Az. SK 45/09; Banaszkiewicz (2007), S. 221 ff. 41  Vgl. Bainczyk (2017), S.  327. Schon im Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04, Nr. 15 erklärte der Verfassungsgerichtshof, dass für Vorschriften außerhalb der Kompetenzen der EU der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrecht nicht anwendbar ist: „Should the adoption of provisions infringe these frameworks, the principle of the precedence of Community law fails to apply with respect to such provisions.“ 42  Trybunal Konstytucyjny, Urt. v. 24.11.2010, Az. K 32/09; auch schon Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04, Nr. 10, 14. 43  Vgl. daz Gourdet (2021), S. 71. 44  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04, Nr.  19, dazu: Hofmann (2009), S. 82, 94. 45  Vgl. zum Verfahren, Granat (2013), S. 205 ff. 46  Bainczyk (2017), S. 726. 47  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 16.11.2011, Az. SK 45/09, III.2.7; Bainczyk (2017), S. 739. 37 38

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8 und 90 Abs. 1 der polnischen Verfassung unvereinbar seien, wenn es um eine immer engere Union geht.48 Es handelt sich hierbei um Klarstellungen ohne konkreten Fallbezug, die sicherstellen sollen, dass eine Kompetenzübertragung auf die EU niemals zu dem Ergebnis führen kann, dass Polen kein souveräner und demokratischer Staat mehr ist.49 Weiterer Gegenstand des Verfahrens  war nach dem Antrag eine Überprüfung der Auslegung von Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV, sowohl i. V. m. Art. 4 Abs. 3 EUV als auch i. V. m. Art. 2 EUV auf die Vereinbarkeit mit der polnischen Verfassung. Die Leitsätze zwei und drei stellen damit mittelbar unter anderem auf das Urteil des EuGH vom 2. März 2021 in der Rechtssache C-824/18 ab,50 in dem dieser Auslegungshinweise zur Vereinbarkeit von gewissen Verfahren zur Richterernennung bzw. dem Ausschluss von Rechtsbehelfen gegen die Ernennung sowie Beschlüsse des Landesjustizrates, bestimmte Kandidaten nicht vorzuschlagen, mit Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV51 gegeben hat. Zu beachten ist jedoch, dass es im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV Aufgabe des vorlegenden Obersten Gerichts ist, die abschließende Bewertung unter Anwendung der vom EuGH aufgestellten Grundsätze vorzunehmen.52 Entsprechend der bisherigen Rechtsprechung und des unionsrechtlichen Anwendungsvorrangs sind jedoch die Normen unangewendet zu lassen, wenn das vorlegende Gericht einen Verstoß gegen Unionsrecht, insbesondere gegen Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV bejaht.53 Eine Auslegung des Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV, wonach polnischen Gerichten Prüfungskompetenzen (z. B. über die Rechtsmäßigkeit von Richterernennungen oder Entscheidungen des Justizrates) zugesprochen wird, ist nach Sichtweise des Verfassungsgerichtshofs mit der Verfassung unvereinbar.54 Zudem darf eine Auslegung des Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV nicht dazu führen, dass Bestimmungen der Verfassung im Rahmen der Rechtsprechung umgangen werden oder auf der Grundlage von Bestimmungen entschieden wird, die nicht verbindlich sind, weil sie vom Sejm aufgehoben und/oder vom Verfassungsgericht als verfassungswidrig erklärt wurden.55 Begründet hat der Verfassungsgerichtshof seine Entscheidung damit, dass das Unionsrecht unterhalb der Verfassung liege und deshalb stets in Einklang mit der Verfassung stehen müsse.56 Eine Vorlage an den EuGH lehnt das polnische Verfassungsgericht deshalb ab, da es selbst das „letzte Wort“ für die Prüfung der ­Vereinbarkeit mit der polnischen Verfassung habe.57 Zugleich zweifelt es an der  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 07.10.2021, Az. K 3/21.  Vgl. Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 8. 50  Bainczyk (2022), S. 657. 51  EuGH, Urt. v. 02.03.2021, Rs. C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, Rn. 123 ff. – A.B. u. a. 52  EuGH, Urt. v. 02.03.2021, Rs. C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, Rn. 139. – A.B. u. a. 53  EuGH, Urt. v. 02.03.2021, Rs. C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153, Rn. 142 ff. – A.B. u. a. 54  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 07.10.2021, Az. K 3/21; zustimmend Bainczyk (2022), S. 664. 55  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 07.10.2021, Az. K 3/21. 56  Vgl. Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 1, https://trybunal.gov.pl/en/news/press-releases/after-the-hearing/art/11664-ocena-­zgodnosci-­zkonstytucja-rp-wybranych-przepisow-traktatu-o-unii-europejskiej, letzter Zugriff 30.11.2022. 57  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 4. 48 49

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Unabhängigkeit des EuGH.58 Ferner erklärte das Verfassungsgericht, dass die Funktionsweise oder der organisatorische Aufbau staatlicher Behörden, einschließlich der Gerichte, nicht vom Kompetenzbereich der EU erfasst seien.59 Es stellt weiterhin fest, dass alle Bestimmungen, die außerhalb dieser Grenzen geschaffen werden, kein verbindliches Völkerrecht darstellen würden.60 Zudem erklärt es, dass die Urteile des EuGH keine Rechtsquelle des Unionsrechts bilden und der vollen Überprüfung des polnischen Verfassungsgerichts offenstehen würden.61 Das polnische Verfassungsgericht hält die Auslegung des Art.  19 Abs.  1 UAbs.  2 EUV durch den EuGH für eine Schaffung von neuen Zuständigkeiten und somit für eine unzulässige Rechtsfortbildung.62 Gerade der Bezug auf Art. 2 EUV sei nicht zulässig, da dieser keine verbindlichen Rechtsgrundsätze enthalte.63 Auch hier betont das Verfassungsgericht, dass die Organisation der Gerichte ausschließlich der Verfassungsidentität des jeweiligen Mitgliedstaates unterliege.64 Bereits in der Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichtshofs vom 21. April 2020 habe es klargestellt, dass weder der EUV noch der AEUV der EU eine Zuständigkeit im Bereich der Organisation, des Systems und der Arbeitsweise der Justiz gewähre.65 Schon mit Urteil vom 14. Juli 2021, Az. P 7/20, war der Grundstock für die EU- bzw. EuGH-kritische Rechtsprechung gelegt. Gegenstand des Verfahrens war die einstweilige Anordnung des EuGH bzgl. der polnischen Disziplinarkammer vom 8. April 2020.66 Der Verfassungsgerichtshof entschied, dass Art.  19 Abs.  1 UAbs. 2 EUV die inhaltliche Rechtsprechung des EuGH nicht decke.67 Die entsprechenden Entscheidungen des EuGH seien daher ultra vires.68 Weder die Verträge der EU noch der EuGH habe die Kompetenz, den organisatorischen Aufbau und die Arbeitsweise der polnischen Gerichte sowie deren Verfahren zu regeln.69 Vielmehr wird dieser Bereich als Teil der Souveränität Polens und der Verfassungsidentität zugeordnet,70 sodass der Verfassungsgerichtshof das letzte Wort habe.

 Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 5.  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 10. 60  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 13. 61  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 16. 62  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 18. 63  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 19. 64  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 17, 19. 65  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 21.04.2020, Az. K 1/20. 66  EuGH, Beschl. v. 08.04.2020, Rs. C-791/19 R, ECLI:EU:C:2020:277. 67  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 14.07.2021, Az P 7/20 68  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 14.07.2021, Az. P 7/20. 69  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 14.07.2021, Az P 7/20, https:// trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/art/11822-­ dokonywanie-­na-podstawie-art-6-ust-1-zd-1-ekpcz-przez-sady-krajowe-lub-­miedzynarodoweoceny-­zgodnosci-z-konstytucja-i-ekpcz-ustaw-dotyczacych-ustroju-sadownictwa-wlasciwosci-­ sadow-oraz-ustawy-dotyczacej-krajowej-rady-sadownictwa, letzter Zugriff 30.11.2022. 70  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 14.07.2021, Az P 7/20. 58 59

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Auf Basis dieser vorstehenden Entscheidung hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Enscheidung K 3/21 erneut hervorgehoben, dass die Überprüfung von EuGH-Entscheidungen stets möglich sei, konkret aber „gnädig“ angekündigt, von der Ausübung dieser Prüfungskompetenz abzusehen, um zugleich jedoch festzustellen, dass bei weiterem „Aktivismus“ durch den EuGH die fragliche Entscheidung für ultra vires zu erklären sei.71 Eine (erneute) Vorlage an den EuGH sah das Verfassungsgericht für nicht erforderlich an, sondern legte die entsprechenden Vorschriften des EUV selbst aus. Die bisherige Rechtsprechung des polnischen Verfassungsgerichtshofs wird mit den Entscheidungen aus 2021 revidiert, ohne dass eine detaillierte Auseinandersetzung mit seiner früheren Praxis erfolgte.72 Einerseits ignoriert er die Rechtsprechung zur europarechtsfreundliche Auslegung, welche sowohl in der Präambel als auch Art.  8 Abs.  1 der Verfassung in Form der Achtung und der wohlwollenden Haltung für die verbindlichen völkerrechtlichen Regelungen ihren Ausdruck findet.73 Andererseits ist für das polnische Verfassungsgericht der Vorrang der Verfassung die Regel und der Vorrang des Unionsrechts die Ausnahme.74 Es wählt hier einen scharfen Ansatz der Vorrangausgestaltung, die gerade keine europarechtsfreundliche Rechtsprechung darstellt. Ob diese strenge Auslegung schon in der polnischen Judikatur angelegt war, kann nicht abschließend beurteilt werden. Die durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung verfolgte Kritik, dass Art.  19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV i. V. m. Art. 2 EUV die Rechtsprechung des EuGH nicht trage,75 ist zudem entschieden entgegenzutreten.76 Die Unabhängigkeit von Richtern ist unverzichtbares Element eines rechtsstaatlichen Verfassungsstaats.77 Schließlich interpretiert der Verfassungsgerichtshof in seinen Urteilen ausschließlich den EUV und setzt sich nicht mit der Frage auseinander, ob überhaupt ein Konflikt zwischen der polnischen Verfassung und seinen Regeln zur Unabhängigkeit von Gerichten, insbesondere Art. 173 ff. der polnischen Verfassung besteht – vielmehr entsteht der Eindruck, dass der Verfassungsgerichtshof den Konflikt künstlich schafft.78 Die Urteile provozieren damit einen offenen Vertragsbruch, da das polnische Verfassungsgericht zum einen nicht nur Urteile des EuGH für ultra vires erklärt hat, sondern zum anderen auch Verfassungsbestimmungen des EUV.79

 Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 22.  Biernat (2020), S. 1115; Kelemen und Pech (2019), S. 70. 73  Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 11.05.2005, Az. K 18/04, Nr. 10. 74  Lagodinsky (2021), S. 413. 75  So Bainczyk (2022), S. 664. 76  Hofmann und Heger (2022a), S.  372  ff.; Hofmann und Heger (2022b), S.  349  ff.; Giegerich (2022), S. 188 ff.; Safjan (2022), S. 247 ff.; von Bogdandy und Spieker (2022), S. 6 ff., 18. 77  Häberle und Kotzur (2016), S. 710. 78  Dziegielewska (2022), S. 98. 79  Griller (2022), S. 320 f. 71 72

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3.1.3 Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichts und der EGMR Die Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichts zur Anwendung einer Ultra-­ vires-Kontrolle sind keine Einzelfälle, vielmehr folgen sie einem Muster: Mit Urteil vom 24. November 2021, Az K 6/21 erklärte der Verfassungsgerichtshof Art.  6 EMRK, wenn dessen Auslegung den Verfassungsgerichtshof als Gericht erfasse und dem EGMR damit die Befugnis verleihe, die Rechtmäßigkeit der Richterwahl zu überprüfen, mit der polnischen Verfassung für unvereinbar.80 Die Anforderungen des Art. 6 EMRK gelten somit für ihn nicht mehr.81 Während der Verfassungsgerichtshof wiederum noch in dieser Entscheidung festgestellt hatte, dass die Anforderungen des Art. 6 EMRK nach wie vor Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung sind,82 entschied er im März 2022 teilweise Gegensätzliches: die Standards für faire Verfahren des Art. 6 EMRK gelten fortan auch nicht für die ordentlichen Gerichte.83 Der EGMR sei somit nicht mehr berechtigt, das Verfahren zur Ernennung der Richter der nationalen Gerichte sowie die Wahl und Organisation des Nationalen Justizrates auf die Vereinbarkeit mit der EMRK zu prüfen.84 Das Verfassungsgericht begründet dies unter anderem damit, dass einzig das polnische Verfassungsgericht befugt sei, die Vereinbarkeit von Gesetzen mit der Verfassung und mit internationalen Verträgen, die mit vorheriger gesetzlicher Zustimmung ratifiziert wurden, zu beurteilen.85 Auch dieses Verfahren greift damit die Rechtsprechung des EGMR unmittelbar an, der in der Rechtssache Xero Flor86 eine Verletzung der EMRK in Bezug auf die Unabhängigkeit polnischer Gerichte festgestellt hatte.

3.2 Entscheidung des BVerfG in PSPP Auf die Entscheidung des BVerfG in den Verfassungsbeschwerden über Public Sector Purchase Programme (PSPP) vom 5. Mai 2020 ist an anderer Stelle bereits ausführlich eingegangen worden.87 An dieser Stelle sind daher nur die wichtigsten Aussagen zu rekapitulieren: Verfahrensgegenstand war ein Vorlageverfahren an den EuGH, das sich mit der Unionsrechtsmäßigkeit des PSPP-Programms der EZB be Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 24.11.2021, Az K 6/21.  Dziegielewska (2022). S. 99. 82  Vgl. Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 24.11.2021, Az K 6/21. 83  Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 10.03.2022, Az. K 7/21; dazu Dziegielewska (2022), S. 99. 84  Vgl. Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 10.03.2022, Az. K 7/21. 85  Vgl. Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 10.03.2022, Az. K 7/21. 86  EGMR, Urt. v. 7.05.2021, Xero Flor v. Poland, Nr. 4907/18. 87  Hofmann und Heger (2020), S. 186 ff., zum Urteil auch: Hellwig (2020), S. 2497 ff.; Wegener (2020), S. 347 ff.; Calliess (2020), S. 897 ff.; Pernice (2020), S. 508 ff.; Ludwigs (2020), S. 530 ff.; Kainer (2020), S.  533  ff.; Möllers (2020), S.  503  ff.; Haltern (2020), S.  817  ff.; Kahl (2020), S. 824 ff.; Nettesheim (2020), S. 1631 ff.; Griller (2022), S. 290 ff. 80 81

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fasste, in dem Staatsanleihen durch das Europäische System der Zentralbanken erworben werden. Ausgangsverfahren war eine Verfassungsbeschwerde, mit der das PSPP als ultra vires eingestuft bzw. ein Verstoß gegen die Verfassungsidentität festgestellt werden sollte.88 Inhaltlich ist festzuhalten, dass das BVerfG mit seinem Urteil vom 5. Mai 2020 sowohl den Beschluss der EZB als auch das den Beschluss der EZB bestätigende Urteil des EuGH vom 11. Dezember 2018  in der Rechtssache Weiß als ultra vires erklärte.89 Einen Verstoß gegen die grundgesetzliche Verfassungsidentität konnte das BVerfG dagegen nicht feststellen.90

4 Vergleich der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung Der nachfolgende Abschnitt widmet sich einem Vergleich der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung aus Deutschland und Polen. Hinter den dargestellten Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichtshofs sowie des BVerfG steht zunächst ein klares Verständnis der „Herren der Verträge“, das im Grundsatz zwischen beiden Gerichten übereinstimmt. Auch wenn im Urteil oder der Pressemitteilung zum Verfahren K 3/21 kein eindeutiger Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besteht, so deutet sich dies in den Äußerungen von Regierungsmitgliedern im Nachgang zur Entscheidung des BVerfG im PSPP-Verfahren an, welchen Einfluss diese Entscheidung wohl hatte. In der Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichts vom 14. Juli 2021, die auf die einstweilige Anordnung des EuGH bezüglich der polnischen Disziplinarkammer erging, wird allerdingss in den Urteilsbegründungen explizit Bezug auf das PSPP-Urteil des BVerfG genommen.91 Im nachfolgenden Abschnitt werden die Rechtsprechungen nun anhand einiger Kriterien miteinander verglichen. Festzuhalten ist zunächst, dass auch das BVerfG in PSPP einen Ultra-vires-­Ansatz92 gewählt hat, der im Ergebnis dazu geführt hat, dass ein EuGH-Urteil keine Geltung in Deutschland erlangte, obwohl dieses aus unionsrechtlicher Sicht verbindlich93 ist.94 Zutreffend ist zwar, dass abstrakt ein Bedürfnis für die ­Ultra-­vires-­Kontrolle nicht zu leugnen ist,95 wobei diese aufgrund der großen Flexibilität nur als ultima ratio einge-

 BVerfGE 154, 17 (80  ff.), zu den prozessualen Grundlagen statt vieler: Hofmann und Heger (2020), S. 182 ff. 89  BVerfGE 154, 17. 90  BVerfGE 154, 17 (94 ff.; 150 f.). 91  Vgl. dazu Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 14.07.2021, Az. P 7/20, https://trybunal.gov.pl/en/news/press-releases/after-the-hearing/art/11588-obowiazek-panstwa-­ czlonkowskiego-ue-polegajacy-na-wykonywaniu-srodkow-tymczasowych-odnoszacych-­sie-do-­ ksztaltu-­ustroju-i-funkcjonowania-konstytucyjnych-organow-wladzy-sadowniczej-tego-panstwa, letzter Zugriff 30.11.2022. 92  Dazu insgesamt: Grabenwarter et al. (2021), S. 52 f. 93  EuGH, Urt. v. 11.12.2018, Rs. C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 19 – Weiss. 94  Spieker (2020), S. 376 f. 95  So auch Hofmann und Heger (2020), S. 181; Griller (2022), S. 310 f. 88

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setzt werden sollte.96 Im PSPP-Verfahren hat das BVerfG die – aus seiner Sicht – methodische Unvertretbarkeit einer Auslegung des EuGH jedoch mit Willkür gleichgesetzt, was kritisch zu bewerten ist.97 Willkür ist schließlich als unmissverständlicher Vorwurf aufzufassen, der negativ behaftet ist.98 Er ist grundsätzlich geeignet, Gerichte zu delegitimieren,99 wobei natürlich einschränkend festzustellen ist, dass das BVerfG glaubhaft vermittelt hat, so nicht verstanden werden zu wollen. Es geht dem BVerfG um ein „Mehr an Kontrolle“100 der EZB durch den EuGH,101 während das polnische Verfassungsgericht das institutionelle Gefüge der EU an sich angreifen möchte, in dem es versucht, den EuGH zu delegitimieren und sich generell seiner Gerichtsbarkeit zu entziehen.102 Gleichwohl ist zu bedenken, dass hinter dem Verfahren beim BVerfG auch die demokratische Ausgestaltung der unabhängigen EZB und dessen Kontrolle sowie das Verhältnis zwischen der EU und den Mitgliedstaaten betroffen waren, die einen Bezug zum Wertekanon des Art. 2 EUV (Wert der Demokratie) aufweisen. Beiden Entscheidungen liegen – jedoch in unterschiedlicher Intensität – Wertefragen und Souveränitätsnarrative zugrunde. Es ist gleichwohl anzunehmen, dass es sich bei der Entscheidung des BVerfG voraussichtlich um einen Einzelfall handelt, während die Rechtsprechung des polnischen Verfassungsgerichts einen Bestandteil einer konflikt­ reichen Auseinandersetzung markiert, die noch nicht abgeschlossen ist. Nichtsdestotrotz überzeugt auch die PSPP-Entscheidung in ihrem Inhalt nicht. In beiden Fällen wäre zudem eine erneute Vorlage an den EuGH geboten gewesen, zumal nach der Rechtsprechung des BVerfG der EuGH gesetzlicher Richter103 im Sinne des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG ist und damit eine besondere Bedeutung im Verfassungsgerichtsverbund einnimmt.104 Soll dem EuGH eine ultra-vires-Entscheidung unterstellt werden, sodass die entsprechende Entscheidung  – und ihr Inhalt  – keine Wirkung in einem Mitgliedstaat entfalten, ist es geboten, dem EuGH – unter Darlegung der begründeten Zweifel an der aus dem Integrationsprogramm ausbrechenden Entscheidung  – eine (erneute) Vorlage zu unterbreiten, ob er gleichwohl an seiner Entscheidung festhalten möge. Das fordert ein ernstgemeinter Dialog im ­Verfassungsgerichtsverbund. Aus handwerklicher Sicht unterscheiden sich die Entscheidungen wiederum  erheblich: Das BVerfG begründet seine Entscheidung über viele Seiten und legt dar, dass die engen Voraussetzungen der Kontrollmechanismen aus seiner Sicht gegeben sind. Zwar liegen die Entscheidungsgründe für die Entscheidung in K 3/21 noch nicht vor, in der Pressemitteilung werden jedoch die Urteile des EuGH reihenweise aufge-

 dazu von Bogdandy et al. (2021), § 126, Rn. 31.  Vgl. Nußberger (2021), S. 966 f., 972. 98  Nußberger (2021), S. 969. 99  Nußberger (2021), S. 969. 100  Vgl. Voßkuhle (2021), S. 341 anknüpfend daran, dass der EuGH eine stärkere Verhältnismäßigkeitskontrolle hätte durchführen müssen, vgl. zu der Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH in der Rechtssache Weiss, EuGH, Urt. v. 11.12.2018, Rs. C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, Goldmann (2016), S. 125 ff. 101  Vgl. dazu auch Martini (2022), S. 161. 102  Voßkuhle (2021), S. 341. 103  BVerfGE 73, 339 (366); BVerfGE 82, 159 (192); BVerfGE 126, 286 (315). 104  Dazu auch Martín y Pérez de Nanclares (2021), § 119, Rn. 70. 96 97

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zählt,105 ohne sich mit diesen auch nur einzeln vertiefend damit auseinanderzusetzen.106 Zudem bezieht sich der Verfassungsgerichtshof nicht auf juristische Literatur und versucht auch nicht, strenge Voraussetzungen für die Anwendung der Ultra-vires-Kontrolle aufzubauen beziehungsweise die bisherige Rechtsprechung des eigenen Gerichts ausreichend zu würdigen.107 Im Gegenteil: Die engen Voraussetzungen, die das BVerfG für die Ultra-vires-Kontrolle aufgestellt hat, werden nicht angewandt.108 Die Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichts ist – wie schon angedeutet – kein ernst zu nehmender Anwendungsfall eines richterlichen Dialogs.109 Nachvollziehbar ist zwar, dass im Verhältnis nationaler zu supranationalen Gerichten der Konfliktfall immer besonders schwierig aufzulösen ist.110 Eine Zusammenarbeit zwischen Gerichten funktioniert häufig nicht ohne Kompromisse.111 Die Teilnahme am Kooperationsverhältnis zum EuGH setzt jedoch die tatsächliche Bereitschaft zur produktiven Kooperation voraus.112 Solche Ansätze lässt der polnische Verfassungsgerichtshof jedoch gänzlich vermissen.113 Im Verfahren K 3/21 beispielsweise unterlässt das Gericht die Einleitung eines Vorabentscheidungsverfahrens und hält schon damit nicht die grundlegendsten Komponenten des BVerfG ein, welches aus dem Kooperationsverhältnis die Notwendigkeit einer Vorlage an den EuGH ableitet.114 Gerade das BVerfG kann im Vergleich zum polnischen Verfassungsgericht auf eine längere Tradition eines (funktionierenden)  Kooperationsverhältnisses zum EuGH zurückblicken,115 auch wenn der Zweite Senat im PSPP-Urteil diesem ebenfalls nicht ausreichend gerecht wird.116 Das BVerfG war jedoch nur mit einer Entscheidung des EuGH befasst und hat den Konflikt in der Rechtssache PSPP durch die Ablehnung des Erlasses einer ­einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 29. April 2021 entschärft.117 Außerdem erlangte es die Entscheidungslegitimität aufgrund der zulässigen Verfassungsbeschwerde mehrerer Privatpersonen, während die polnische Regierung mit Ihrem Verfahren vermutlich eine ausschließlich politische Entscheidung erreichen wollte.

  Vgl. Pressemitteilung zum Urteil des Trybunał Konstytucyjny vom 07.10.2021, Az. K 3/21, Rn. 15. 106  So zum Beispiel in Trybunał Konstytucyjny, Urt. v. 14.07.2021, Az. P 7/20. 107  Biernat (2020), S. 1113. 108  Voßkuhle (2021), S. 339 f. 109  Zum Dialog von Gerichten: Gourdet (2021), S. 523 ff. 110  Lübbe-Wolff (2019), S. 236; Sauer (2008), S. 345 ff. 111  Lübbe-Wolff (2019), S. 248. 112  Oeter (2007), S. 388; Sauer (2008), S. 371. 113  So auch Griller (2022), S. 301. 114  BVerfGE 126, 286 (303); BVerfGE 142, 123 (201). 115  Wenn auch nicht immer mittels Vorabentscheidungsverfahren, gleichwohl schon die Verfahren zu Solange, Lissabon, Honeywell, OMT, Recht auf Vergessen. Insgesamt dazu: Jestaedt (2020), S. 116; Mögele (2021), S. 610. 116  Vgl. dazu Hofmann and Heger (2020), S. 186 ff. 117  BVerfG v. 29.04.2021, 2 BvR 1651/15 u.  a. = EuGRZ 2021, 448; vgl. Hofmann und Heger (2021), S. 460 ff. 105

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Gerichte müssen bei einer Entscheidung die Bedeutung, den Umfang und die Macht erläutern, um zu bestimmen, inwieweit Abweichungen von gemeinsamen Grundlagen zulässig sind.118 Schädlich ist es, eigene Belange rücksichtslos durchzusetzen, die das Gesamtsystem des Verfassungsgerichtsverbundes beeinträchtigen können.119 Entscheidend für die Wertigkeit des richterlichen Dialogs sind dabei auch die Sprache und Urteilsformulierung,120 wobei eine zurückhaltende Formulierung immer angemessener erscheint.121 Auch insofern bleibt das polnische Verfassungsgericht weit hinter diesen Anforderungen zurück. Auch mit Blick auf die Rechtfertigung der Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichtshofs durch den (verdeckten) Bezug auf die Entscheidung des BVerfG in PSPP ist folgendes anzumerken: Selbstverständlich kann aus der Charakterisierung der EU und der Mitgliedstaaten sowie ihrer Gerichte als Verfassungs(gerichts) verbundes ein legitimes Interesse abgeleitet werden, Rechtsfiguren von anderen Verfassungsgerichten nutzbar zu machen.122 Verfassungsvergleichung dient in diesem Falle auch zur Positionsbestimmung von Inhalt und Umfang gemeineuropä­ ischen Verfassungsrechts.123 Es ist jedoch notwendig, dass Unterschiede erkannt und achtsam bearbeitet werden.124 Die Verfassungsvergleichung durch Verfassungsgerichte ist somit grundsätzlich zulässig,125 wenn auch nicht unumstritten,126 und hat unter Umständen auch normative Relevanz.127 Es treten dabei unterschiedliche Formen auf, von der einfachen Bezugnahme, zum Autoritätsgewinn,128 zur Kontextualisierung, zum Zwecke argumentativer Auseinandersetzung und der rechtsvergleichenden begründungsentlastenden Funktion sowie der kritischen Reflexion eigener Positionen.129 Gerade eine Auseinandersetzung mit anderen Urteilen, die das Verhältnis von Unionsrecht mit nationalem Recht betreffen, kann einen Beitrag zu ­einem aktiven Dialog der Richter bilden.130 Die Wirkung von verfassungsgerichtlicher Rechtsvergleichung hängt jedoch von der institutionellen Stellung des Verfassungsgerichts, dem politischen, historischen und sozialen Kontext sowie anderen Faktoren (wie z.  B.  Sprache) ab.131 Diese müssen in jeder Entscheidungsfindung  Resnik (2019), S. 269.  Sauer (2008), S. 411; Merli (2007), S. 398. 120  vgl. dazu von Bogdandy (2022), S. 376 f. sowie Weber (2021), S. 305 ff. 121  So auch von Bogdandy (2022), S. 372; vgl. schon Hofmann und Heger (2020), S. 190; Sharpston (2019), S. 38. 122  Kelemen und Pech (2019), S. 64 f. 123  Jung (2022), S. 171. 124  Lübbe-Wolff (2019), S. 236; Traisbach (2021), S. 201 f.; Sauer (2008), S. 358; 418 ff. 125  Baer (2015), S. 398 ff.; Sauer (2010), S. 200; Kaiser (2010), S. 204; kritisch: Hillgruber (2015). 126  Vgl. dazu insgesamt Martini (2018). 127  Lachmayer (2010), 167; Voßkuhle (2019), S. 492 f. 128  Martini (2022). 129  Dazu insgesamt: Wendel (2013), S. 344 ff. sowie Baer (2015), S. 393 ff. 130  Wendel (2013), S. 360 f. 131  Wendel (2013), S. 369 f.; Lachmayer (2010), 170 f.; Sauer (2010), S. 195; Voßkuhle (2019), S. 499 f.; Martini (2022), S. 157 ff.; Baer (2015), S. 394 ff. 118 119

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auch berücksichtigt werden.132 Es geht nicht darum, Strukturen von einer Verfassung in eine andere zu transferieren, sondern Zusammenhänge herzustellen. Verfassungsvergleichung soll eine Bereicherung sein und keine Verarmung des Interpretationsprozesses.133 Kontext, Rechtskultur, Rechtsverständnis sind relevant für die Bewertung des „Zustandes“ eines Gerichts.134 Die Auseinandersetzung mit den entsprechenden Positionen lassen die aufgezeigten Urteile des polnischen Verfassungsgerichts jedoch gänzlich vermissen. Unrichtige Rechtsvergleiche werden hier vielmehr als Mittel des politischen Kampfs eingesetzt.135 Verfassungsgerichte haben stets kritisch ihre Stellung im politischen System,136 insbesondere im Mehrebenensystem zu beleuchten. Ein Verweis auf die Entscheidung des BVerfG und deren Ausgestaltung der Ultra-vires-Kontrolle lässt sich damit als Täuschungsmanöver ansehen und entspricht keineswegs den Anforderungen an Verfassungsvergleichung.137 Schließlich ist das polnische Verfassungsgericht aufgrund der verschiedenen innerstaatlichen Entwicklungen möglicherweise selbst erheblichen (politischen) Einflüssen von außen ausgesetzt, während beim BVerfG keinerlei Anhaltspunkte bestehen, dass dieses kein unabhängiges Verfassungsgericht sei.138 Nach dem sog. „Rule of Law Index“ rangiert Deutschland im Bereich Europa auf Platz 6, Polen auf Platz 26.139 Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichts nicht mit dem Urteil des BVerfG in PSPP – trotz aller Kritik an dessen Entscheidung – vergleichbar sind und der polnische Verfassungsgerichtshof, insbesondere mit dem Urteil vom 7. Oktober 2021, den Verfassungsgerichtsverbund und das Verhältnis zur EU erheblich gestört sowie beschädigt  hat.  Die Entscheidungen des polnischen Verfassungsgerichtshofs halten grundlegende Anforderungen, die sich aus der Verfassungsvergleichung, einer zurückhaltenden Ausübung der  Ultra-­ viresKontrolle sowie aus dem Kooperationsverhältnis im europäischen Verfassungsgerichtsverbundes ergeben, nicht ein.  Aus deutscher Perspektive bleibt es künftig spannend, inwieweit das BVerfG seine Ultra-vires- sowie Identitätskontrolle ausüben und weiterentwickeln wird. In den Verfassungsbeschwerden und dem Organstreitverfahren gegen die vorläufige Anwendung von CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement) zwischen Kanada und der EU sowie ihren Mitgliedstaaten verwarf das BVerfG vor kurzem im Ergebnis zwar die Verfassungsbeschwerden und das Organstreitverfahren gegen die entsprechende Zustimmungsentscheidung des deutschen Vertreters im Rat.140 Jedoch  Voßkuhle (2019), S. 487; Bainczyk (2017), S. 309.  Häberle (1989), S. 918. 134  Nußberger (2022), S. 28. 135  Muszynski (2020), S. 719. 136  Dazu Baer (2015), S. 399. 137  Allgemein dazu: Wendel (2013), S. 359. 138  Jestaedt (2020), S. 116; Reynders (2021), S. 3; vgl. zudem auch zur Situation in Deutschland Nußberger (2022), S. 18. 139  https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2022/Poland/, letzter Zugriff 30.11.2022. 140  Vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.02.2022 – 2 BvR 1268/16 ua – CETA, kritisch schon zu den Verfahren der einstweiligen Anordnung Nowrot und Tietje (2017), S. 142 ff. 132 133

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prüfte es, ob es sich beim Beschluss zur vorübergehenden Anwendung des CETA-Abkommens141 um einen Ultra-vires-Akt handele, lehnte letztlich einen offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Übergriff in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten aber als ausgeschlossen ab.142 Auch mit Blick auf die Verletzung der Verfassungsidentität scheide eine Verletzung des Grundsatzes der Demokratie und Volkssouveränität im Ergebnis aus.143 Hierbei war aber das CETA Abkommen mittelbarer Gegenstand der Prüfung, in dem sich das BVerfG mit den Vereinbarkeitsfragen über den Gemischten CETA-­Ausschuss auseinander setzt und erhebliche Bedenken andeutet,144 die im Kern grundsätzliche Fragen über die Vereinbarkeit der (Investition-)schiedsgerichtsbarkeitmechanismen mit dem Grundgesetz betreffen. Aufgrund der Einschränkungen, dass der einzunehmende Standpunkt der EU innerhalb des CETA-Ausschusses im Rat immer einvernehmlich festzulegen ist, sei jedoch kein Verstoß festzustellen.145 Gerade mit Blick auf ein nun zu fassendes Zustimmungsgesetz zu CETA sind Verfassungsbeschwerden dagegen ziemlich sicher zu erwarten. Inhaltlich sind hierbei gewisse Sichtweisen durch das BVerfG schon vorgezeichnet. Einen zurückhaltenden Kurs hinsichtlich dieser Kontrollinstrumente hat das BVerfG auch bei den Verfassungsbeschwerden gegen NextGeneration EU eingenommen, in dem es Kompetenzverstöße bzw. Verstöße gegen die Verfassungsidentität abgelehnt hat,146 auch wenn es hier aus wenig nachvollziehbaren Gründen eine Vorlage zur Klärung der unionsrechtlichen Fragestellungen an den EuGH unterlassen hat.

5 Fazit Dass Rechtsvergleichung durch Verfassungsgerichte eine Herausforderung für diese selbst ist, zeigt der unmittelbare Vergleich der Rechtsprechung des BVerfG mit der des polnischen Verfassungsgerichtshofs. Das PSPP-Urteil des BVerfG sowie die Urteile in den Verfahren K 3/21, K 6/21 sowie K 7/21 des polnischen Verfassungsgerichtshofs sind für sich genommen kritisch zu betrachten – dem würde Rainer Hofmann sicher zustimmen. Gleichwohl ist zu konstatieren, dass die Rechtsprechung des polnischen Verfassungsgerichtshofs und der damit verbundene Vorwurf, der EuGH handele ultra vires besonders heikel ist und eine neue Konfrontationsstufe sowohl gegenüber dem EuGH als auch im gesamten europäischen  Verfassungsgerichtsverbund eingenommen hat. Fest steht, dass das Verhältnis des polni-

 Vgl. zum Rechtsinstitut der vorläufigen Anwendung Kempen und Schiffbauer (2017), S. 95.  BVerfG, Beschl. v. 09.02.2022 – 2 BvR 1268/16 ua, Rn. 186 – CETA. 143  BVerfG, Beschl. v. 09.02.2022 – 2 BvR 1268/16 ua, Rn. 187 ff. – CETA. 144  BVerfG, Beschl. v. 09.02.2022 – 2 BvR 1268/16 ua, Rn. 189 f. – CETA. 145  Vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.02.2022 – 2 BvR 1268/16 ua, Rn. 191 – CETA. 146  BVerfG, Urt. v. 06.12.2022 – 2 BvR 547/21 sowie 2 BvR 798/21 – NGEU. Die Entscheidung ist nach dem Manuskripterstellung erschienen und kann daher nicht weiter berücksichtigt werden. 141 142

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schen Verfassungsgerichtshofs sowohl zum EuGH als auch zum EGMR durch seine Entscheidungen schwer und nachhaltig beschädigt wurde. 

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Unabhängige Behörden – gesetzlose Hüter des Binnenmarktes? Georg Hermes

1 Regulierungsbehörden und gubernative Normsetzung Wenn das Unionsrecht etwa für die Regulierung der Energie-, Verkehrs- oder Telekommunikationsmärkte unabhängige nationale Behörden vorschreibt, kann sich folgende Frage stellen: Sind diese Behörden noch ausreichend unabhängig im Sinne der einschlägigen Richtlinien, wenn der nationale Gesetzgeber in Gestalt von Parlamentsgesetzen oder Rechtsverordnungen das einschlägige materielle Richtlinienrecht, für dessen Vollzug die nationalen unabhängigen Regulierungsbehörden zuständig sind, weiter konkretisiert und die nationalen Regulierungsbehörden an dieses richtlinienkonkretisierende Recht gebunden sind? Die so allgemein gestellte Frage dürften die meisten unions-, verfassungs- und verwaltungsrechtlich Geschulten bis vor Kurzem mit einem mehr oder weniger erstaunten „Warum nicht?“ beantwortet haben und sie konnten dabei auf die rechtsstaatlich und demokratisch selbstverständliche Bindung aller (auch unabhängiger Regulierungs-)Behörden an Gesetz und Recht, auf die durch diese Gesetzesbindung unbeeinträchtigte Neutralität, Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden und schließlich auf die unionsrechtlich selbstverständliche ­Konkretisierungsfähigkeit und -bedürftigkeit von Richtlinien durch die nationalen Gesetzgebungsorgane verweisen.1 Prof. Dr. Georg Hermes, Professor für öffentliches Recht an der Goethe-Universität Frankfurt a. M.  Exemplarisch BVerfG, Beschl. v. 21.12.2009  – 1 BvR 2738/08, Rn.  35; BGH, Beschl. v. 08.10.2019 – EnVR 58/18, Rn. 41 ff.; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 26.04.2018 – VI-5 Kart 2/16 (V), Rn. 59 ff.; Gundel (2019), S. 493 ff.; Hahn (2020), S. 66 f.; Kreuter-Kirchhof (2021), S. 589 ff. 1

G. Hermes (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_64

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Eines Besseren belehrt wurden sie allerdings durch ein Vertragsverletzungsverfahren, das im Jahr 2021 mit dem Urteil des EuGH seinen Abschluss fand.2 Danach hat die Bundesrepublik Deutschland die einschlägigen Richtlinienbestimmungen über Einrichtung und Zuständigkeit unabhängiger nationaler Regulierungsbehörden für den Energiesektor nicht ordnungsgemäß umgesetzt, weil mit einer Verordnungsermächtigung an die Bundesregierung eine „andere Stelle“ als die Regulierungsbehörde mit der Wahrnehmung von (normativen) Regulierungsaufgaben betraut und mit der Bindung der Behörde an diese Rechtsverordnungen zugleich deren unionsrechtlich gebotene Unabhängigkeit missachtet worden sei.3 Diese Entscheidung wirft über den spezifisch regulierungsrechtlichen Anlass hinaus Grundfragen des Unionsrechts, des nationalen Verfassungsrechts und des Verhältnisses beider auf, deren rechtstaatliche Dimensionen den Jubilar kontinuierlich beschäftigt und zu einer kritischen Begleitung aktueller Entwicklungen veranlasst haben. Das Urteil stellt unabhängige nationale Regulierungsbehörden frei von der Bindung an materielles nationales Recht (dazu Abschn. 2) und wirft deshalb erneut die Frage nach Inhalt und Funktion regulierungsbehördlicher Unabhängigkeit (dazu Abschn. 3) und nach ihrer ausreichenden demokratischen Legitimation (dazu Abschn. 4) auf, die nach dem vom EuGH entworfenen Konzept aber fehlt und insbesondere durch das sekundäre Unionsrecht nicht bewirkt wird (dazu ­Abschn. 5). Die Entscheidung beschreitet einen Irrweg mit schwerwiegenden Folgen sowohl für das nationale und europäische Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip als auch für die Institution unabhängiger Regulierungsbehörden (dazu ­Abschn. 6).

2 Unabhängigkeit als Freiheit von nationaler Rechtsetzung Die Energiebinnenmarktrichtlinien verpflichten die Mitgliedstaaten, eine nationale Regulierungsbehörde zu benennen und deren Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Transparenz zu gewährleisten.4 Sodann weisen die Richtlinien diesen Regulierungsbehörden bestimmte Aufgaben zu, unter denen die Festlegung oder Genehmigung der Netzanschluss- und -zugangsbedingungen sowie die Netznutzungsentgelte im Mittelpunkt stehen.5 Der weitgehend konsentierte Grundgedanke dieses zentralen 2  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn.  97  ff.  – Kommission/ Deutschland; ähnlich, aber noch nicht so weitreichend (insbesondere nicht den parlamentarischen Gesetzgeber von normativen Regulierungsvorgaben ausschließend), bereits EuGH, Urt. v. 03.12.2020, Rs. C-767/19, ECLI:EU:C:2020:984, Rn. 98 ff. – Kommission/Belgien. 3  Aus der Lit. etwa Ludwigs (2020), S. 13 ff.; Kegel (2021), S. 245 ff. mwN; differenziert zuletzt die „Kurzwürdigung“ des Urteils durch Ludwigs (2021), S. 5. 4  Art. 35 Abs. 1, 4 und 5 RL 2009/72/EG; die Nachfolgerichtlinie RL (EU) 2019/944 enthält ebenso wie die entsprechende Erdgasrichtlinie RL 2009/73/EG vergleichbare Vorschriften, auf deren jeweiligen Nachweis nachfolgend verzichtet wird. 5  Art. 37 RL 2009/72/EG.

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Bausteins des Unionsrechts zur Regulierung der Netzwirtschaften war und ist, Wettbewerb durch sachverständige Regulierungsverfahren zu ermöglichen, in denen Eigentümerinteressen der Mitgliedstaaten (als Allein- oder Mehrheitseigentümer der ehemaligen staatlichen Monopolunternehmen) keinen Einfluss auf Regulierungsentscheidungen gewinnen.6 Anerkannte, wenn auch nicht völlig unproblematische, Konsequenz dieser unionsrechtlich gebotenen Unabhängigkeit von Regulierungsbehörden war insbesondere ihre Freiheit von ministeriellen Weisungen, die zwischenzeitlich auch explizit Eingang in die einschlägigen Richtlinien gefunden hat.7 Nach der Entscheidung des EuGH vom September 2021 soll dieses Konzept unabhängiger nationaler Regulierungsbehörden nun zur Konsequenz haben, dass die Mitgliedstaaten im Aufgabenbereich dieser Behörden weder durch Gesetz noch durch Rechtsverordnung tätig werden dürfen. Denn mit der Zuweisung von Recht­ setzungszuständigkeiten an die Bundesregierung mittels einer Verordnungsermächtigung8 missachte die deutsche Gesetzgebung die unionsrechtlich vorgegebene ­ exklusive Zuständigkeit der Regulierungsbehörde für diese (normative) Regulierungsaufgabe und beeinträchtige zugleich deren Unabhängigkeit.9 Diese sei nämlich nicht nur gegenüber Einflüssen Privater und gegenüber Weisungen öffentlicher Stellen (z.  B.  Ministerien) zu gewährleisten, sondern schütze die Regulierungsbehörde auch vor dem nationalen Gesetzgeber.10 Die – rechtsstaatlich wie demokratisch  – ausreichende normative Steuerung der behördlichen Tätigkeit finde sich bereits in den materiellen Vorgaben des sekundären und tertiären Unionsrechts und im Übrigen verfügten die Mitgliedstaaten durch Personalentscheidungen und Instrumente parlamentarischer Kontrolle über ausreichenden demokratischen Einfluss auf die Regulierungsbehörden.

 Ruffert (2019), Rn. 27.  Art. 35 Abs. 4 RL 2009/72/EG. 8  Konkret ging es um § 24 S. 1 EnWG, der die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates u. a. die Bedingungen für den Netzzugang einschließlich der Beschaffung und Erbringung von Ausgleichsleistungen oder Methoden zur Bestimmung dieser Bedingungen sowie Methoden zur Bestimmung der Entgelte für den Netzzugang festzulegen, zu regeln, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen die Regulierungsbehörde diese Bedingungen oder Methoden festlegen oder auf Antrag des Netzbetreibers genehmigen kann, und zu regeln, in welchen Sonderfällen der Netznutzung und unter welchen Voraussetzungen die Regulierungsbehörde im Einzelfall individuelle Entgelte für den Netzzugang genehmigen oder untersagen kann. 9  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 106 – Kommission/Deutschland, mit Verweis auf EuGH, Urt. v. 29.10.2009, Rs. C-474/08, ECLI:EU:C:2009:681, Rn. 29 f. – Kommission/Belgien, wo es allerdings nicht um die Bindung der nationalen Regulierungsbehörde an normative Vorgaben (Gesetz oder Verordnung) ging. sondern einer anderen Behörde als der Regulierungsbehörde (konkret: dem belgischen König) die Zuständigkeit für bestimmte Netzentgelt-­Kriterien übertragen wurde; zur begrenzten Tragweite dieser allein in französischer Sprache, ohne vorherige Schlussanträge und in ihrer Begründung äußerst blassen Entscheidung einer Dreierkammer s. Ludwigs (2020), S. 18. 10  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 112, 130 – Kommission/ Deutschland. 6 7

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3 Inhalt und Funktion regulierungsbehördlicher Unabhängigkeit Wenn die Rechtsprechung also das Verständnis der Unabhängigkeit von Regulierungsbehörden erweitert im Sinne einer Freistellung regulierungsbehördlicher Entscheidungen von jeglicher Form nationaler normativer Steuerung, so bedarf dies der genaueren Betrachtung. Zunächst ist danach zu fragen, ob es hier um die – unionsrechtlich vorgegebene  – sachliche Zuständigkeit der Regulierungsbehörden oder um ihre – unionsrechtliche ebenfalls angeordnete – Unabhängigkeit in ihren Entscheidungen geht (dazu Abschn. 3.1). Sodann ist nach dem „Schutzobjekt“ des Unabhängigkeitsprinzips und nach der Abwehrrichtung zu fragen (Abschn. 3.2), bevor der letztlich entscheidende Zweck dieser unionsrechtlichen Vorgabe in den Blick genommen wird (dazu Abschn. 3.3).

3.1 Zuständigkeit und Unabhängigkeit Unklarheit herrschte in dem Verfahren zunächst hinsichtlich der Frage nach dem zentralen unionsrechtlichen Einwand gegen das deutsche Konzept einer normativen Steuerung regulierungsbehördlicher Entscheidungen durch Rechtsverordnungen der Bundesregierung. Die Kommission meinte offenbar zunächst, der Bundesnetzagentur würden Zuständigkeiten vorenthalten, wenn das Gesetz die Bundesregierung zum Erlass von Verordnungen ermächtige.11 Erst später setzte sich dann die richtige Erkenntnis durch, dass eine  – legislative oder exekutive  – Programmierung der Regulierungsbehörde nichts an ihrer Entscheidungszuständigkeit ändert, sondern nur den Umfang ihres Rechtsanwendungs- und -konkretisierungsspielraums vermindert. In der Folge wurde dann in dem Verfahren im Schwerpunkt gerügt, die Bindung der Regulierungsentscheidungen an materielle Vorgaben in einer Rechtsverordnung verstoße gegen die  – an anderer Stelle der Richtlinien normierte – Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde. Das Urteil hält dies nicht für eine – unzulässige – neue Rüge, sondern sieht die „Möglichkeit“ der nationalen Regulierungsbehörde, in den unionsrechtlich bestimmten Aufgabenbereichen „Entscheidungen selbständig und ohne äußere Einflüsse zu treffen“ sowohl durch Zuständigkeitsverlagerungen auf andere Stellen als auch durch die Bindung an normative Vorgaben „anderer Stellen“ (Parlament, Regierung) bedroht.12 Der Zusammenhang zwischen den beiden Problemkreisen ist kaum zu bestreiten. Allerdings setzt er einen „materiellen“ Begriff der Zuständigkeit voraus, der über die organisatorisch-formelle Zuweisung der Entscheidungsbefugnis über bestimmte Gegenstände hinaus auch die Selbstständigkeit oder Unabhängigkeit in der Ent EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 85 – Kommission/Deutschland.  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 101 f. – Kommission/ Deutschland. 11

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scheidungsfindung umfasst.13 In der Sache ging und geht es also um die durchaus rechtlich eigenständige Rüge, dass die Bindung an Normen einer nationalen Rechtsverordnung die unionsrechtlich vorgeschriebene Unabhängigkeit14 der Regulierungsbehörde nicht ausreichend achten könnte.

3.2 Wessen Unabhängigkeit von wem? Wendet man sich sodann der Frage zu, wie das Unionsrecht den Begriff der Unabhängigkeit versteht, so stößt man zunächst auf die Erwägungsgründe 33 und 34 der Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie 2009/72, wonach Gründe für fehlende Effektivität der Regulierung vielfach in der mangelnden „Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden von der Regierung“ sowie in unzureichenden Befugnissen und nicht ­ausreichender Ermessensfreiheit liegen sollen. Deshalb müssten die Regulierungsbehörden „völlig unabhängig von anderen öffentlichen oder privaten Interessen“ sowie von „jeglicher Einflussnahme aus Politik oder Wirtschaft“ sein, was allerdings „weder einer gerichtlichen Überprüfung noch einer parlamentarischen Kontrolle nach dem Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten“ entgegenstehe. Dieses Programm wird dann in Art.  35 der Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie konkretisiert, wo die Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Transparenz der Regulierungsbehörde verpflichtet werden, indem sie u. a. sicherstellen, dass die Regulierungsbehörde „rechtlich getrennt und funktional unabhängig von anderen öffentlichen und privaten Einrichtungen ist“ und „bei der Wahrnehmung der Regulierungsaufgaben keine direkten Weisungen von ­Regierungsstellen oder anderen öffentlichen oder privaten Einrichtungen einholt oder entgegennimmt“. Nach Absatz 5 dieses Artikels stellen die Mitgliedstaaten zur Wahrung der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde insbesondere sicher, dass sie „unabhängig von allen politischen Stellen selbständige Entscheidungen treffen kann“. In einem Urteil aus dem Jahr 2020 betreffend die Ernennung und Entlassung des Präsidenten der slowakischen Regulierungsbehörde durch die Regierung der Slowakischen Republik hatte der EuGH diese Unabhängigkeit dahin präzisiert, dass die „betreffende Stelle völlig frei von Weisungen und Druck der Einrichtungen handeln kann, denen gegenüber ihre Unabhängigkeit zu wahren ist“15 und  Missling und Eberleh (2021), S. 251.  So auch Kreuter-Kirchhof (2021), S. 592. 15  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 108 – Kommission/Deutschland, verweist auf EuGH, Urt. v. 11.06.2020, Rs. C-378/19, ECLI:EU:C:2020:462, Rn. 32 – Prezident Slovenskej republiky, wo dazu wiederum Bezug genommen wird auf EuGH, Urt. v. 13.06.2018, Rs. C-530/16, ECLI:EU:C:2018:430, Rn.  67  – Kommission/Polen, das eine in der einschlägigen Eisenbahnrichtlinie vorgeschriebene Untersuchungsstelle für schwere Unfälle und deren Unabhängigkeit von „Fahrwegbetreibern, Eisenbahnunternehmen, entgelterhebenden Stellen, Zuweisungsstellen und benannten Stellen sowie von allen Parteien, deren Interessen mit den Aufgaben der Untersuchungsstelle kollidieren könnten“, betraf. 13 14

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„keine direkten Weisungen von Regierungsstellen oder anderen öffentlichen oder privaten Einrichtungen einholen oder entgegennehmen dürfen“.16 Entscheidend kommt es darauf an, dass „die nationale Regulierungsbehörde ihre Regulierungsaufgaben frei von jeder äußeren Einflussnahme ausüben muss“.17 Diese Freiheit von Weisungen und anderen Formen der äußeren Einflussnahme wird weiter präzisiert durch die Entgegensetzung des öffentlichen Interesses, das durch die mit der Richtlinie verfolgten Ziele definiert ist und an dem allein die Regulierungsbehörde ihre Entscheidungen orientiert, einerseits und anderen privaten oder öffentlichen Interessen, die mit diesen richtliniendefinierten Zielen kollidieren könnten, andererseits.18

3.3 Unabhängigkeit von Einflussnahmen oder von Recht und Gesetz? Mit dieser Bezugnahme auf die Entscheidung aus dem Jahr 2020 zum Inhalt und zur Reichweite der regulierungsbehördlichen Unabhängigkeit bewegt sich die Argumentation der Vierten Kammer noch auf einer Linie, die durch die im Wortlaut der Richtlinie angelegte Abwehrrichtung der Unabhängigkeit gegenüber „Marktinteressen“ einerseits und gegenüber „direkten Weisungen von Regierungsstellen“ ­andererseits ebenso vorgezeichnet ist wie durch die vorangehende Rechtsprechung. Allerdings spricht bis zu diesem Punkt der Argumentationslinie auch noch nichts dafür, Weisungen von Regierungsstellen mit Normsetzung durch Parlament oder Regierung gleichzusetzen und die Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden auch gegen letztere zu wenden. Dieser weitere Schritt war allein mit dem Wortlaut der Richtlinien und mit Bezug auf die bisherige Rechtsprechung nicht zu begründen. Vielmehr betritt die Entscheidung nunmehr unbekanntes Terrain und muss deshalb bei dem Sinn und Zweck, zu dem das Unionsrecht die Unabhängigkeit nationaler Regulierungsbehörden vorschreibt, neu ansetzen. Sie tut dies, indem sie der gebotenen unparteiischen und nichtdiskriminierenden Regulierungsentscheidung, die mit einer langfristigen Per­ spektive an den Zielen der Richtlinie orientiert ist, die Gefahren einer dem politischen Wahlzyklus folgenden bevorzugten Behandlung solcher Unternehmen und wirtschaftlichen Interessen gegenüberstellt, die „mit der Regierung, der Mehrheit  EuGH, Urt. v. 11.06.2020, Rs. C-378/19, ECLI:EU:C:2020:462, Rn. 33 – Prezident Slovenskej republiky. 17  EuGH, Urt. v. 11.06.2020, Rs. C-378/19, ECLI:EU:C:2020:462, Rn. 33 – Prezident Slovenskej republiky. 18  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 109 – Kommission/Deutschland, mit Verweis auf EuGH, Urt. v. 11.06.2020, Rs. C-378/19, ECLI:EU:C:2020:462, Rn. 54 – Prezident Slovenskej republiky. 16

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oder jedenfalls der politischen Macht verbunden“ sind. Aus dieser Perspektive dient die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden also in einem umfassenden Sinne der Abschirmung der Regulierung gegenüber kurzfristig orientierten, nationale (Staats-)Unternehmen parteiisch bevorzugende und Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten diskriminierende Entscheidungen der nationalen politischen Instanzen. Die „völlige Trennung von der politischen Macht“19 ist dann die gebotene Folgerung und die Regulierungsbehörden dürfen konsequenterweise weder an exekutive Normen der Regierung noch an Gesetze des nationalen Parlaments gebunden werden.20 Auf diese Weise mutiert das unionsrechtliche Konzept unabhängiger Regulierungsbehörden zum Verbot nationaler Rechtsetzung jedweder Art im Aufgabenbereich dieser Behörden; die behördliche Unabhängigkeit von unzulässigen Einflüssen wird zur Unabhängigkeit von Recht und Gesetz.21 Völlig unbeantwortet bleibt dabei allerdings die Frage, welche spezifischen Bevorteilungen von abstrakt-­ generellen nationalen Regeln zu erwarten sein könnten. Denn diese nationalen Normen sind in ihren wesentlichen Linien durch das einschlägige Richtlinienrecht vorgezeichnet und stehen unter der Kontrolle der Unionsorgane. Die Neutralität und Unparteilichkeit nationalen Regulierungsrechts, wird – soweit die Abstraktion von Rechtssätzen dies nicht ohnehin zu leisten in der Lage ist – durch seine Richtlinienkonformität und ihre Durchsetzungsmechanismen gewährleistet.

4 Demokratische Legitimation bei „völliger Trennung von der politischen Macht“ Es liegt auf der Hand, dass dieses Konzept von Unabhängigkeit in Konflikt mit dem Demokratieprinzip geraten muss,22 welches als Grundsatz des Unionsrechts bei der Auslegung der Richtlinien zu berücksichtigen ist, und das als zentrales Element des nationalen Verfassungsrechts auch den Status, die Bindungen und die Kontrolle von Behörden bestimmt – und zwar auch dann, wenn diesen nach Unionsrecht ein Unabhängigkeitsstatus zukommt.

19  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn.  112  – Kommission/ Deutschland. 20  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 116 – Kommission/Deutschland mit Verweis auf GA Pitruzzella, Schlussanträge v. 14.01.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:20, Rn. 106 – Kommission/Deutschland. 21  Treffend Kreuter-Kirchhof (2021), S. 592. 22  Zusammenfassend im hier interessierenden Kontext etwa BGH, Beschl. v. 08.10.2019 – EnVR 58/18, Rn.  44; Kreuter-Kirchhof (2021), S.  589  ff.; Jacob (2020), S.  107; Meinzenbach et  al. (2021), S. 305 f.

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4.1 Technisch-fachliche Expertise und demokratische Legitimation Allerdings scheint der EuGH den Bedarf an demokratischer Legitimation für unabhängige Regulierungsbehörden gering einzuschätzen. Denn das Urteil weist den auf die Meroni-Rechtsprechung gestützten Einwand, ohne ausreichende normative Steuerung verfüge eine Regulierungsbehörde über einen nach dieser Rechtsprechung unzulässigen freien Ermessensspielraum, zurück, indem es die Regulierungsaufgaben als Durchführungstätigkeit auf der Grundlage „einer technisch-­ fachlichen Beurteilung der Wirklichkeit“23 qualifiziert. Nun ist die Problematik der Unterscheidung zwischen Entscheidungen politischer Art mit einem weiten Ermessensspielraum einerseits und technisch-fachlichen Durchführungsbefugnissen andererseits nicht nur aus der kritischen Auseinandersetzung mit der Meroni-­ Rechtsprechung hinreichend bekannt. Aber selbst auf der Basis dieser Unterscheidung verstrickt sich der EuGH in einen kaum auflösbaren Widerspruch, wenn er einerseits die notwendige Abschirmung der Behörde gegenüber jedweder politischer Einflussnahme betont24 und andererseits den technisch-fachlichen Charakter von Regulierungsentscheidungen und deren gerichtliche Überprüfbarkeit betont.25 Wer sich nicht dem Vorwurf der rechtstheoretischen Naivität oder eines simplifizierend marktorientierten Regulierungskonzeptes aussetzen will, wird diesen Widerspruch nur dadurch auflösen können, dass er die „politische Dimension“ auch vermeintlich technisch-fachlicher Regulierungsentscheidungen anerkennt. Nicht erst seit der aus Klimaschutzgründen notwendigen grundlegenden Transformation des gesamten Energiesystems26 sollte sich die Erkenntnis durchgesetzt haben, dass die Regulierung von Netzzugang und -entgelten keine rein technokratische Angelegenheit ist.27 Der EuGH setzt sich insoweit dem berechtigen Vorwurf aus, „wirklichkeitsfremd“28 die Regulierungsentscheidungen zu entpolitisieren.

4.2 Legitimation durch die Richtlinien Der unbestreitbare Legitimationsbedarf für die unabhängigen Regulierungsbehörden führt also zur Suche nach ihren demokratisch legitimierten Rechtsgrundlagen. Sie finden ihre normative Grundlage zunächst in den Richtlinien selbst, die die Ein EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 132 – Kommission/Deutschland.  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 112, 126 – Kommission/ Deutschland. 25  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 132 und 128 – Kommission/ Deutschland. 26  BVerfGE 157, 30. 27  Zu Recht Scholtka (2021), S. 901. 28  Scholtka (2021), S. 901. 23

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richtung solcher Behörden explizit vorschreiben und ihre Aufgaben benennen. Insofern kann der Gerichtshof in einem ersten Argumentationsschritt zum Problem der demokratischen Legitimation überzeugend auf die Richtlinien verweisen, weil sich in dem Gesetzgebungsverfahren, in dem sie erlassen wurden, das Demokratieprinzip „voll und ganz“ widerspiegele.29 Allerdings würde dieser Legitimationsweg voraussetzen, dass in der Richtlinie nicht nur das „Ob“ der Einrichtung solcher Behörden und ihre Aufgaben, sondern auch die essentialia ihres Status, ihres Verfahrens und insbesondere das materielle Programm für die von ihnen zu treffenden Entscheidungen geregelt sind. Wie noch zu zeigen sein wird (unten Abschn. 5), fehlt es an diesen normativen Mindestanforderungen im Unionsrecht, sodass aus dem Sekundärrecht die erforderliche Legitimation nicht zu gewinnen ist.

4.3 Personalentscheidungen und parlamentarische Kontrolle Da offensichtlich „an dem Parlament, als dem einzig direkt vom Volk gewählten Organ, kein Weg vorbeiführt“,30 kommt das Unionsrecht nicht umhin, Legitimationselemente zuzulassen, die ihren Bezugspunkt in den nationalen Parlamenten finden. Denn die unionsrechtliche Anordnung der Einrichtung von Regulierungsbehörden und die Bestimmung ihres Aufgabenbereichs ändert nichts daran, dass es sich um öffentliche Gewalt ausübende Verwaltungseinrichtungen der Mitgliedstaaten handelt, die das Unionsrecht nicht als „frei schwebende“ Einrichtungen losgelöst von deren Verfassungsrechtsordnung installieren könnte. Deshalb verweist der EuGH darauf, dass das leitende Personal der Regulierungsbehörden vom nationalen Parlament oder von der Regierung ernannt werden darf,31 und erinnert im Übrigen daran, dass die Richtlinien einer Kontrolle der nationalen Regulierungsbehörden durch das Parlament nicht entgegenstehen.32 Bei näherem Hinsehen erweisen sich diese Legitimationsbausteine allerdings als zu schwach. Denn wie das Beispiel der Energiebinnenmarktrichtlinie zeigt, ist der Einfluss der Politik auf das Personal sehr begrenzt33: Die Mitglieder des Leitungsgremiums müssen für mindestens fünf Jahre ernannt werden und sie können nur dann abberufen werden, wenn sie nicht mehr die unionsrechtlich bestimmten Anforderungen erfüllen oder sich eines Fehlverhaltens nach nationalem Recht schuldig gemacht haben.34 Auch die unionsrechtlich zugestandene parlamentarische Kontrolle, die ohnehin nur als nachträgliche Kontrolle  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 125 – Kommission/Deutschland.  Weißgärber (2016), S. 187, als Ergebnis einer eingehenden Analyse der Anforderungen an die Legitimation der Verwaltung nach dem Grundgesetz. 31  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 127 – Kommission/Deutschland, mit Verweis auf EuGH, Urt. v. 11.06.2020, Rs. C-378/19, ECLI:EU:C:2020:462, Rn. 36 ff. – Prezident Slovenskej republiky. 32  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 127 – Kommission/Deutschland. 33  Das wird nicht ausreichend berücksichtigt von Hoppe und Laboch-Semku (2021), S. 1442. 34  Art. 35 Abs. 5 RL 2009/72/EG. 29

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zulässig sein soll, bleibt frei von jeglicher Möglichkeit, Einfluss auf die Tätigkeit der Regulierungsbehörden zu nehmen,35 Was bleibt, ist eine diffuse „accountability“,36 der aber die Quadratur des Kreises nicht gelingen kann, die „völlige Trennung von der politischen Macht“ mit einem Minimum an politischem Einfluss der demokratisch legitimierten Organe in Einklang zu bringen.

4.4 Rechtsschutz Auch der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes, den das Urteil schließlich noch gegen den Einwand der nicht ausreichenden demokratischen Legitimation unabhängiger Behörden ins Feld führt,37 trägt nicht als solcher, sondern nur in Verbindung mit einer gehaltvollen normativen Determinierung der regulierungsbehördlichen Entscheidungen. Denn der demokratische „Mehrwert“ gerichtlicher Kontrolle kann nur darin liegen, die demokratisch entschiedenen Maßstäbe und Verfahrensanforderungen an die regulierungsbehördlichen Entscheidungen durchzusetzen. Wirksamer Rechtsschutz hängt deshalb ab von der normativen Direktionskraft, die entweder von den Richtlinien selbst ausgehen oder durch richtlinienkonkretisierendes nationales Recht bewirkt werden muss.38 Wie sogleich zu zeigen sein wird (s.  u. ­Abschn.  5), fehlt es jedenfalls der Energiebinnenmarktrichtlinie und dem dazu­ gehörigen Sekundärrecht an dieser Direktionskraft. Deshalb verwickelt sich das Urteil in einen unauflöslichen Widerspruch, wenn es einerseits die Zulässigkeit unabhängiger Regulierungsbehörden mit der – gerichtlich durchsetzbaren – Bindung an das Gesetz begründet39 und andererseits die gesetzliche Ausformulierung ebensolcher Bindungen als Beeinträchtigung der Zuständigkeiten der Regulierungsbehörde qualifiziert.40 Auch erscheint der in der Literatur unternommene Versuch sehr fragwürdig, „an die Stelle der ausgedünnten gesetzgeberischen Determinierung und

 GA Pitruzzella, Schlussanträge v. 14.01.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:20, Rn.  139  – Kommission/Deutschland: „Insbesondere geht zum einen aus den Erwägungsgründen 34 der Richtlinie 2009/72 und 30 der Richtlinie 2009/73 ausdrücklich hervor, dass die durch die Richtlinien gewährleistete Unabhängigkeit der NRB einer parlamentarischen Kontrolle nach dem Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten nicht entgegensteht. Daraus folgt, dass die NRB zwar jeder vorherigen Einflussnahme durch politische Stellen entzogen sind, dass sie aber nicht der Verpflichtung entzogen sind, dem Parlament Rechenschaft über ihre Tätigkeiten abzulegen. Das Erfordernis der Verbindung mit dem Demokratiegrundsatz führt somit zur Einführung einer Form der „accountability“ der NRB, die die einzelnen Mitgliedstaaten verfolgen können.“ Krit. zur Leistungsfähigkeit parlamentarischer Kontrolle als Ersatz für normative Maßstäbe auch Meinzenbach et  al. (2021), S. 308. 36  GA Pitruzzella, Schlussanträge v. 14.01.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:20, Rn.  139  – Kommission/Deutschland. 37  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 128 – Kommission/Deutschland. 38  Di Fabio (2022), S. 293. 39  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 126 – Kommission/Deutschland. 40  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 130 – Kommission/Deutschland. 35

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Kontrolle“ von Regulierungsbehörden eine stärkere Rolle der Rechtsprechung zu setzen, indem der nationale Gesetzgeber behördliche Beurteilungsspielräume und Regulierungsermessen explizit durch eine gerichtliche Vollkontrolle ersetzt.41 Denn dadurch würde nur eine ungebundene Exekutive durch eine ungebundene Jurisdiktion ersetzt, ohne dass dies einen wirklichen demokratischen oder rechtsstaatlichen Gewinn mit sich bringen würde.

5 Direktionskraft des sekundären Unionsrechts Demokratische Legitimation und rechtsstaatliche Bindung unabhängiger Regulierungsbehörden verlangen also eine ausreichend gehaltvolle und präzise normative Steuerung ihres Handelns durch die Gesetzgebung. Deshalb hat auch die Rechtsprechung des EuGH die generelle Vereinbarkeit unabhängiger Stellen, die „der politischen Einflussnahme entzogen sein müssen“, mit den grundlegenden Prinzipien (Demokratie, Rechtsstaat) davon abhängig gemacht, dass sie „an das Gesetz gebunden und der Kontrolle der zuständigen Gerichte unterworfen bleiben“.42 Wenn nun aber das Unionsrecht, das unabhängige Regulierungsbehörden vorschreibt, mittelbar zugleich eine nationale normative Steuerung ihrer Tätigkeit untersagt, hängt alles davon ab, ob das sekundäre und tertiäre Unionsrecht die Aufgabe dieser normativen Bindung erfüllt. Wie sich am Beispiel der Energieregulierung zeigen lässt, bestehen daran erhebliche Zweifel (nachfolgend Abschn. 5.1). Zu einem anderen Ergebnis gelangt wohl nur, wer allgemeine Prinzipien wie Transparenz und Nichtdiskriminierung für einen ausreichenden normativen Rahmen hält und damit letztlich Märkte sich selbst oder allenfalls „technisch-fachlichen“ Markthütern überlassen will, deren nähere normative Bindung weder notwendig noch erlaubt ist (unten Abschn. 5.2).

5.1 Programmierung am Beispiel der Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie Nach der Argumentation des Gerichtshofs müssten EU-Richtlinien, die unabhängige nationale Regulierungsbehörden vorschreiben, jeweils zugleich ein vollständiges materielles Regelungsregime liefern, das von den Regulierungsbehörden dann ohne „störendes“ Dazwischentreten des nationalen Gesetz- oder Verordnungsgebers „technisch-fachlich“ vollzogen werden kann. In der Tat meint der EuGH, im Energierecht der Union einen derart detaillierten normativen Rahmen vorzufinden, dass eine weitere Konkretisierung durch nationa-

 So der Vorschlag von Di Fabio (2022), S. 296 f., 298 ff.  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 126 – Kommission/Deutschland.

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les Gesetz- oder Verordnungsrecht nicht erforderlich sei.43 Hier fällt zunächst auf, dass der normative Gehalt der Unabhängigkeitsanforderung offensichtlich abhängig ist, von der normativen Dichte der unionsrechtlichen Steuerung der unabhängigen Behörde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben. Denn nur dann, wenn das materielle unionale Sekundär- und Tertiärrecht tatsächlich ausreichend detailliert sind, kann das Unabhängigkeitserfordernis ein Verbot konkretisierender nationaler Normierung nach sich ziehen. Diese Beobachtung führt zu der Erkenntnis, dass es für das Erreichen der Ziele der Richtlinie nicht auf ein – über die Hintertür der Unabhängigkeit nationaler Regulierungsbehörden eingeführtes – Verbot nationaler Normsetzung ankommt, sondern auf die Übereinstimmung des nationalen Rechts mit den in der Richtlinie vorgegebenen Zielen, Grundsätzen und Kriterien der Regulierung. Unabhängig davon zeigen sich bei genauerem Hinsehen erhebliche Zweifel an der vermeintlichen Detailgenauigkeit und Bestimmtheit des einschlägigen Unionsrechts.44 Die Richtlinien enthalten nämlich nur die allgemeinen Prinzipien des Regulierungsrechts, wonach die Netznutzungstarife (bzw. die Berechnungsmethoden) den Geboten der Transparenz, der Angemessenheit und der Nichtdiskriminierung genügen und den Netzbetreibern ausreichend Spielraum geben müssen für ­Netzinvestitionen im Interesse funktionsfähiger Energienetze.45 Es fehlen dagegen jegliche konzeptionellen Anforderungen an ein Entgeltregulierungsmodell oder Vorgaben zu Kostenarten-, -stellen und -trägerrechnung.46 Letztlich geht es bei den hier in Rede stehenden scheinbaren Details von Netzzugang und Netzentgelt um die Grundsatzfrage, „welchen Vermögenszuwachs dem Netzbetreiber als Ergebnis seiner Tätigkeit zustehen soll“.47 Es geht um die Rolle der Netzbetreiber zwischen Privatnützigkeit und Sozialbindung48 im Interesse einer „dienenden Funktion“49 der Energienetze. Das Unionsrecht beantwortet solche Fragen nicht50 und sie können  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 123 – Kommission/Deutschland.  Einzelheiten bei Meinzenbach et al. (2021), S. 305 f.; unzureichende inhaltliche Vorgaben im Richtlinienrecht konstatiert auch Hahn (2020), S. 66. 45  S. im Einzelnen aus der RL 2009/72/EG: Art. 37 Abs. 1 (Transparenz), Abs. 3 Buchst. d und Abs. 6 Buchst. a (neue Investitionen in das Netz), Abs. 10 (Angemessenheit, Nichtdiskriminierung). Vergleichbare Prinzipien gelten nach Abs. 6 Buchst. b für Ausgleichsleistungen (Wirtschaftlichkeit und Anreizwirkung für Einspeiser und Abnehmer). 46  OLG Düsseldorf, Beschl. v. 26.04.2018 – VI-5 Kart 2/16 (V), Rn. 66 mwN. 47  BGH, Beschl. v. 08.10.2019 – EnVR 58/18, Rn. 40, zur Begründung der Bedeutung einzelner Regelungen der Stromnetzentgelt- und der Anreizregulierungsverordnung. 48  Di Fabio (2022), S. 300. 49  Für das Schienennetz BVerwG, Urt. v. 29.09.2011 – 6 C 17.10, Rn. 20. 50  Die VO (EG) Nr. 714/2009 (grenzüberschreitender Stromhandel) und die VO (EG) 715/2009 (Erdgasfernleitungen) decken den Anwendungsbereich der hier umstrittenen deutschen Verordnungsermächtigung nicht ab und enthalten auch keine entsprechend präzisen materiellen Vorgaben; Ludwigs (2021), S. 5, bezeichnet es als euphemistisch, wenn der EuGH von einem „detaillierten“ normativen Rahmen auf Unionsebene spricht; s. auch Meinzenbach et al. (2021), S. 305 f. Die ergänzenden (in Verordnungsform erlassenen) Netz-Codizes, auf die EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 122 – Kommission/Deutschland, verweist, enthalten ebenfalls nicht die hier fraglichen Regelungen, weil mit der VO (EU) 2017/460 ein Rechtsakt über harmonisierte Fernleitungsentgeltstrukturen nur für den Gasbereich existiert, während die weiteren Verordnungen – VO (EU) Nr. 2016/1388, VO (EU) 2016/631, VO (EU) Nr. 2016/1447 – andere Fragen des Netzanschlusses betreffen. 43

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nach deutschem Recht auch nicht allein von der Bundesnetzagentur ohne normative Vorgaben entschieden werden, weil es um Verteilungsfragen mit erheblicher energie- und klimapolitischer Relevanz geht.

5.2 Technokratisches Marktverständnis Das öffentliche Interesse ist also offensichtlich im sekundären Unionsrecht nicht abschließend bestimmt, darf aber auch nicht durch nationale Normgeber konkretisiert werden, weil diese nicht nur als potenziell parteiisch51 sondern auch als nur kurzfristig agierend und zur langfristigen Verfolgung der im öffentlichen Interesse liegenden Regulierungsziele außerstande angesehen werden.52 Die Leerstelle, die hier offensichtlich im Prozess der demokratisch legitimationsbedürftigen Gemeinwohlkonkretisierung entsteht, bleibt allerdings demjenigen verborgen, der Gemeinwohl mit europaweit nachhaltigem Wettbewerb gleichsetzt53 und dieses Ziel in den Händen unabhängiger Marktwächter besser aufgehoben findet als in politischen Institutionen, die unter dem „Einfluss“ des Volkes stehen. Die Unabhängigkeit nationaler Regulierungsbehörden als probates Mittel zur Gewährleistung von Wettbewerb wird aus einer solchen monofinalen Perspektive zur Begründung und ausreichenden Rechtfertigung dafür, Demokratie und Rechtsstaat hintanzustellen. Wer Märkte nicht für politisch gestaltungsbedürftig und -fähig erachtet, kann ihre Gewährleistung ökonomisch-technisch geschulten Experten überlassen, die demokratisch nicht legitimiert und rechtsstaatlich nicht gebunden sind. Der Preis einer solchen Diskreditierung des Politischen zugunsten einer „technisch-­ fachlichen Beurteilung der Wirklichkeit“54 am Maßstab ökonomischer Erfordernisse ist hoch. Zur Preisgabe demokratischer und rechtsstaatlicher Errungenschaften addiert sich die Behinderung der Politik bei der Bewältigung von aktuellen und längerfristigen Problemlagen, deren der Markt offensichtlich nicht Herr werden kann. Das dürfte nicht nur für die Energiekrise des Jahres 2022 sondern auch für den Transformationsprozess gelten, den der Klimawandel dringend erfordert.

 EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 112 – Kommission/Deutschland.  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 112 – Kommission/Deutschland; GA Pitruzzella, Schlussanträge v. 14.01.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:20, Rn. 112 mit Fn. 44 – Kommission/Deutschland: „Insoweit weise ich auch darauf hin, dass die völlige Trennung von der politischen Macht es den NRB ermöglicht, bei ihrem Handeln eine langfristige Perspektive zu verfolgen, die erforderlich ist, um die Ziele der Richtlinie zu verwirklichen, indem sie ihre Entscheidungen von den Erfordernissen im Zusammenhang mit dem Wahlzyklus loslöst, an den hingegen die Inhaber politischer Stellen gebunden sind. Diese Verbindung, die zwar einen Bezug zu den in der Gesellschaft vorhandenen und in der öffentlichen Meinung vertretenen Anliegen und Bedürfnissen ermöglicht, ist die hauptsächliche Tugend der repräsentativen Demokratie, kann aber zur „Achillesferse“ werden, wenn sie auf technischen Gebieten die Schaffung einer langfristigen Perspektive verhindert, die dem Druck sektoraler Interessen standhalten kann“. 53  Exemplarisch etwa Kegel (2021), S. 247. 54  EuGH, Urt. v. 02.09.2021, Rs. C-718/18, ECLI:EU:C:2021:662, Rn. 132 – Kommission/Deutschland.

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6 Die EuGH-Rechtsprechung auf dem falschen Weg Die Einrichtung verselbstständigter Verwaltungseinheiten im Allgemeinen und die Etablierung unabhängiger Regulierungsbehörden im Besonderen kann inzwischen auch nach deutschem Verfassungsrecht prima facie weder als Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch als eine prinzipiell rechtfertigungsbedürftige Ausnahme angesehen werden.55 Sie gehört vielmehr zu den institutionellen Instrumentarien, die aufgaben- und problemspezifisch zur Erreichung politisch vorgegebener Steuerungsziele eingesetzt werden können. Die Kehrseite dieser Öffnung des Demokratieprinzips für die konkrete Gestaltung der Verwaltungsorganisation ist aber sowohl nach europäischem als auch nach deutschem Recht eine Stärkung des Vorbehalts des Gesetzes. Die Formulierung der Steuerungsziele und die Bestimmung der Politikfelder, auf denen die Erreichung dieser Ziele mittels unabhängiger Verwaltungseinrichtungen Erfolg verspricht, die Umschreibung der Aufgaben und Befugnisse, die institutionelle und verfahrensrechtliche Ausgestaltung und nicht zuletzt das materielle Entscheidungsprogramm muss Sache des zentralen politischen Repräsentationsorgans bleiben bzw. werden. Dieser zentralen Folgerung aus dem Demokratie- und dem Rechtsstaatsprinzip wird die Entscheidung des EuGH aus dem Jahr 2021 nicht gerecht. Sie beruht auf dem Irrglauben, mit dem Begriff der Regulierung die richtigen Ziele und die unausweichlichen Wege dorthin bereits erkannt und benannt zu haben, und betrachtet „normative Regulierung“ (durch Gesetz oder Rechtsverordnung) als Ab- oder zumindest als Sonderweg. Solchen vermeintlichen Gewissheiten ist entgegenzuhalten, dass in einer Demokratie den dazu legitimierten normsetzenden Institutionen die Entscheidungen über das „Richtige“ anvertraut ist. Dass Regulierung sich nicht nur in und durch unabhängige Regulierungsbehörden, sondern zunächst durch und aufgrund von Gesetzen und Rechtsverordnungen vollzieht, bleibt eine rechtsstaatliche und demokratische Selbstverständlichkeit. Sie führt zu der Erkenntnis, dass die Unabhängigkeit, Neutralität und Unparteilichkeit von Regulierungsbehörden auf abstrakte Regelwerke angewiesen sind, an denen die behördlichen Entscheidungen auch gerichtlich überprüft werden können und die zugleich die Voraussetzung für eine Unabhängigkeit der Behörde von politischen Stellen und deren Anweisungen bilden.56 Sollte das Urteil vom 2. September 2021 richtungsweisend57 sein, so weist es in die falsche Richtung. Es stilisiert unabhängige Regulierungsbehörden zu den Verteidigern guter wettbewerblicher Ordnung gegen kurzfristig und parteiisch orientierte parlamentarisch-politische Institutionen, verirrt sich unreflektiert sowohl zwischen Normsetzung und Normvollzug als auch zwischen Einzelweisung und normativer Steuerung, wird auf diese Weise rechtsstaatlichen und demokratischen Anforderungen behördlicher Bindung an Gesetz und Recht nicht gerecht, diskredi Ausführlich Hermes (2005), S.  457  ff.; Weißgärber (2016), S.  417  ff.; Westermann (2016), S. 81 ff.; Trute (2022), Rn. 68 ff. mwN. 56  Missling und Eberleh (2021), S. 252; Jacob (2020), S. 112. 57  So Ludwigs (2021), S. 1; Meinzenbach et al. (2021), S. 304: „bahnbrechend“. 55

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tiert damit die Institution unabhängiger Regulierungsbehörden als trojanisches Pferd zur Beseitigung nationaler Richtlinien-Konkretisierungsspielräume und ist auch energie- und klimapolitisch nicht auf der Höhe der Zeit.58

Literatur Di Fabio U (2022) Unabhängige Regulierungsbehörden und gerichtliche Kontrolle. EnWZ 11(8–9):291–301 Gundel J (2019) Zur unionsrechtlichen Zulässigkeit normativer Vorgaben der Mitgliedstaaten für die nationalen Energie-Regulierungsbehörden. RdE 29(12):493–499 Hahn P (2020) Anmerkung. EnWZ 9(3):65–67 Hermes G (2005) Legitimationsprobleme unabhängiger Behörden. In: Bauer H, Huber PM, Sommermann K-P (Hrsg) Demokratie in Europa. Mohr Siebeck, Tübingen, S 457–489 Hoppe T, Laboch-Semku L (2021) Anmerkung zu EuGH (4. Kammer), Urt. v. 2.9.2021 – C-718/18 (Europäische Kommission/Deutschland). NVwZ 40(19):1441–1443 Jacob M (2020) Anmerkung zum Beschluss des BGH vom 8. Oktober 2019. N&R 17(2):107–112 Kegel T (2021) „Europäisches Ermessen“ in der Netzzugangs- und Entgeltregulierung. Duncker & Humblot, Berlin Kreuter-Kirchhof C (2021) Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde? NVwZ 40(9):589–594 Ludwigs M (2020) Gemeinwohlverfolgung und Regulierungsrecht vor neuen Herausforderungen? In: Kühling J, Zimmer D (Hrsg) Neue Gemeinwohlherausforderungen  – Konsequenzen für Wettbewerbsrecht und Regulierung. Nomos, Baden-Baden, S 11–40 Ludwigs M (2021) Energieregulierung nach der Zeitenwende. N&R Beilage 2021(2):1–24. Meinzenbach J, Klein R, Uwer D (2021) Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 2. September 2021 – Rs. C-718/18. N&R 18(6):304–308 Missling S, Eberleh J (2021) Zur Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden. IR 18(11):250–252 Ruffert M (2019) § 22. Grundfragen der Wirtschaftsregulierung. In: Ehlers D, Fehling M, Pünder H (Hrsg) Besonderes Verwaltungsrecht, Bd 1, 4. Aufl. C.F. Müller, Heidelberg Scholtka B (2021) Anmerkung. EuZW 32(20):900–902 Trute H (2022) § 6. Die demokratische Legitimation der Verwaltung. In: Voßkuhle A, Eifert M, Möllers C (Hrsg) Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd I, 3. Aufl. C.H. Beck, München Weißgärber K (2016) Die Legitimation unabhängiger europäischer und nationaler Agenturen. Nomos, Baden-Baden Westermann E (2016) Administrative Unabhängigkeit im europäischen Regulierungsverbund. In: Kröger M, Pilniok A (Hrsg) Unabhängiges Verwalten in der Europäischen Union. Mohr Siebeck, Tübingen, S 63–96

 Nach Di Fabio (2022), S. 292, wirkt die Entscheidung des EuGH angesichts der aktuellen Versorgungslage und des daraus resultierenden (legislativen) Steuerungsbedarfs bereits nach weniger als einem Jahr „wie aus der Zeit gefallen“. 58

20+ Years of the EU Non-discrimination Directives: Can a Reflexive Governance Approach Improve Their Implementation? Emma Lantschner

1 Introduction The Racial Equality Directive (2000/43/EC, hereafter RED) as well as the Employment Equality Directive (2000/78/EC, hereafter EED) celebrated their twentieth anniversary in 2020. This is not the only reason why they were referred to in many speeches by European leaders, including the President of the Commission, Ursula von der Leyen and the Commissioner for Equality.1 They referred to them when reminding that the Covid-19 pandemic has exacerbated the already existing problems of racism and discrimination on various other grounds, and when affirming that black lives matter, not only in the US but also in Europe, and that more concrete action is needed in order to address these issues. The year 2020 with its various crises has thrown a light on the need to “fix society”.2 One way of doing this is to reflect on whether the objectives of the Directives, namely “ensuring a common high level of protection against discrimination in all the Member States” and “the creation within the Community of a level playing-field as regards equality in employment and occupation” have been reached and if not, what could be done about it. This paper identifies a number of structural problems as a result of which the EU non-discrimination regime is failing to deliver on the goals for which it was estab­ lished. However, there are only signs by the Commission intending to adapt the leAssociate Prof. Mag. Dr. iur. Emma Lantschner, Centre for Southeast European Studies (CSEES) at the University of Graz.  Dalli (2020).  O’Flaherty (2020).

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E. Lantschner (*) Graz, Österreich E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_65

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gal framework on the basis of the lessons learned during the many years of implementation practice. If Member States will follow suit still needs to be seen. Therefore, a governance approach which is able to make the best out of the existing legal framework is required. This paper proposes reflexive governance as a possible way out from the current deadlock.3 The main difference between the two Directives mentioned above consists, first, in the fact that the scope of application of RED is much wider than the one of EED, thereby establishing a hierarchy of discrimination grounds. While the former protects from discrimination in the fields of employment and occupation, education, social protection, including social security and health care, social advantages as well as in the access to and supply of goods and services, including housing, the latter, covering the discrimination grounds of religion or belief, age, disability and sexual orientation, focuses on discrimination in the field of employment and occupation alone. A second difference between the two Directives is that the EED does not contain an obligation for Member States to set up an Equality Body. The Commission’s attempts at addressing these differences by proposing the so-called Horizontal Directive4 were not successful due to the resistance by some of the Member States and the unanimity requirement at the level of the Council. Notwithstanding these differences between the two Directives and the focus of the present paper on a discussion of the RED, the findings of this paper are equally valid also for the EED. This is because the paper focuses mainly on procedural aspects, which are regulated in the same way by both Directives. The lack of obligation to establish Equality Bodies under the EED is mitigated by the fact that most Member States have extended the mandates of Equality Bodies to include also the grounds covered by EED. The rest of the article is organised as follows: It first introduces the concept of reflexive governance and explains which dimensions of it are particularly suited to overcome the existing structural problems. It then addresses the outcome of negotiations to RED, focusing on two aspects that greatly influence the functioning or failure of the overall system: first, the role assigned to non-state actors and Equality Bodies in enforcement, and second, the reporting system set up by the Directive as a form of monitoring. It then analyses how the weaknesses in their original conception have led to deficits during transposition and problems during implementation, and attempts at correcting them. In the end it draws conclusions as to how the identified deficits and problems could be overcome by a stronger focus on a reflexive governance approach. By focusing on aspects of enforcement and monitoring, the article pays tribute to the major contribution of Rainer Hofmann to these fields. The value of his visionary and seminal work as longstanding president of the Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities (FCNM), a key  Lenoble and Maesschalck (2010), pp. 3–21.  Commission of the European Communities, “Proposal for a Council Directive on implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of religion or belief, disability, age or sexual orientation”, COM(2008) 426 final (02.07.2008). 3 4

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monitoring body at the Council of Europe, cannot be overestimated. The effectiveness of measures taken by State Parties to the FCNM in reaching the right holders and thereby, amongst others, promote “full and effective equality between persons belonging to a national minority and those belonging to the majority” in all areas of economic social, political and cultural life (Art. 4 FCNM), is key in the monitoring of the FCNM. Both, the FCNM and the RED thereby pursue the aim of protecting the individual through law.

2 Conceptual Clarification: Reflexive Governance Lenoble and Maesschalck present a continuum of four approaches to reflexive governance, ranging from a collaborative-relational, to an experimentalist, pragmatist and genetic approach.5 They share the view that learning does not necessarily require an external incentive. All four are committed to “internalizing” the conditions for the success of the learning operation, while these conditions are gradually expanded. For the collaborative-relational approach,6 learning is the result of the organisation of a dialogue between various actors, who have to provide good arguments for their positions and who have to engage with the viewpoints of the other participants. The widest possible range of views should be heard and the consensus reached between the actors involved should be based on rational arguments. The primary condition for successful learning is thus seen in stakeholder involvement, requiring the strengthening of their capacity for argumentation. In the context of the acquis related to the right to equality and non-discrimination, stakeholder involvement appears to be particularly important, considering the central role assigned to them through RED, in particular to NGOs and Equality Bodies. In its experimentalist expression this condition is expanded by further requiring the co-design of a framework rule, benchmarking and monitoring.7 A co-designed framework rule, regulating in flexible terms a commonly identified problem, leaves discretion to the states and other actors involved regarding the way of implementation. This is given in the case of the EU non-discrimination regime as the Directive(s) leave states quite some leeway during transposition. Monitoring in the reflexive sense is understood as the gathering of information as to the different forms of transposition and implementation chosen by the local actors (states) and an evaluation of their successes and failures on the basis of established benchmarks. This process makes it possible on one hand to allow the actors involved to mutually learn from each other and on the other hand, to adapt, if necessary, the framework rule, thereby closing the feedback loop. While the system thereby autonomously  Lenoble and Maesschalck (2010), pp.  3–21; see also de Schutter and Lenoble (2010), pp. XV–XXX. 6  Based on Habermas (1981). 7  Dorf and Sabel (1998), pp. 267–473; Sabel and Zeitlin (2010); de Búrca (2010), pp. 215–235. 5

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i­ mproves, it remains that if local actors experiment in a way, which creates negative outcomes, this could lead to the imposition of standards from above.8 Local actors can be incentivized to cooperate by what de Búrca has called a “penalty default”.9 This is a background system or a threatened sanction, which can be activated in case local actors fail to cooperate. While in respect of acceding countries this could consist of suspending accession negotiations, or pausing or withdrawing benefits, vis-­ à-­vis Member States the start of an infringement procedure or, where appropriate, a procedure under Art. 7 TEU could be such a sanction.10 A further element of reflexive governance, in its pragmatist and genetic expression,11 follows up on the stakeholder involvement required by the collaborative-­ relational approach and consists in the creation of conditions in which the actors involved are triggered to reconsider their representation of the problem, to question their own positioning, to make them aware of their defensive strategies and to give up what has been called “institutional fetishism”.12 In other words, by supporting them in thinking out of the box it should be made possible to get at new solutions to a problem that has so far not been satisfactorily addressed. Exposing them to the experiences that others have made when dealing with the same problem, is one of the ways by which such reframing could be triggered. The following analysis of the non-discrimination regime as introduced by RED as well as of its implementation will pay attention to whether elements of these various approaches to reflexive governance are present and what would be required for reflexive governance to deploy its full potential. The adoption of the two directives in the year 2000 certainly constituted a step forward in the fight against discrimination and deepened integration in this policy area. It brought about a number of innovative features to the previously existing system that had an exclusive focus on the discrimination on the basis of gender. However, some of the solutions can also be seen as the lowest common denominator to which the Member States were ready to agree upon. Some of these aspects will now be described to then assess how these weaknesses in the original conception have led to deficits during transposition and implementation and could be overcome by a reflexive governance approach.

3 Weaknesses in the Original Conception of the Racial Equality Directive While several aspects of the Directive may be viewed critically, here the focus is on two elements of a more procedural nature that greatly influence the functioning or failure of the overall regime and which play a central role in the context of reflexive  de Schutter (2010), p. 261.  de Búrca (2017), p. 282. 10  European Parliament (2000) Report on the proposal for a Council directive on implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, A5-0136/2000, p. 6. 11  Lenoble and Maesschalck (2010), pp. 16–19; de Schutter and Lenoble (2010), p. XIX. 12  de Schutter and Lenoble (2010), pp. XIX–XXI. 8 9

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governance. One is the role assigned to NGOs and Equality Bodies in enforcement (as such, a novelty introduced by RED), the other regards the reporting system set up by the Directive as a form of monitoring. Both these aspects within the Directive were mainly driven by the Starting Line Group (SLG), a grouping of around 300 lawyer-dominated NGOs that had elaborated a detailed proposal for a Directive, as well as the European Parliament, whereas Member State representatives tried to thwart litigation as foreseen by the proposals on the table and to limit monitoring.13

3.1 The Role Assigned to NGOs and Equality Bodies in the Enforcement of RED According to Art. 7(2) RED,14 Member States shall ensure that NGOs with a legitimate interest in ensuring compliance with the Directive, ‘may engage, either on behalf or in support of the complainant, with his or her approval’ (emphasis added) in judicial and/or administrative proceedings. Art. 13 RED provides that, without prejudice to the right of such interested organisations, Equality Bodies shall be given the mandate to ‘provid[e] independent assistance to victims of discrimination in pursuing their complaints about discrimination’.15 These provisions are thought ‘to provide a more effective level of protection’ (recital 19 RED) to victims of discrimination by increasing the chances that they report about discrimination and, where appropriate, bring their cases before courts. Compared to the Commission proposal, which broadly followed the proposal of SLG, Art. 7(2) RED was weakened during the negotiations in the Council. Some Member States were troubled by the idea of providing NGOs with a collective right of action without having to identify and individual victim.16 For some Member States it ‘was even difficult to accept that an organisation or association should act in its own name on behalf of an identified victim’, while they found it acceptable that such organisations are able ‘to support a victim, including by providing them with legal counsel to fight a case’.17 The possibility for national legislation to only provide for NGO ‘support’ and, furthermore, to lay down criteria according to which the ‘legitimate interest’ in securing compliance with the Directive as a ­precondition to engage has to be established, gave the Member States the possibility to keep the engagement of NGOs to a minimum.

 Evans Case and Givens (2010), pp. 221–241.  The parallel provision in EED is Art. 9(2). 15  As mentioned above, a similar provision is missing in EED. 16  Evans Case and Givens (2010), pp. 232–233. 17  Tyson (2001), p. 212. 13 14

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Similarly, SLG’s proposal regarding Equality Bodies was toned down in the Council. The proposal required the establishment of appropriate bodies which could receive and investigate discrimination complaints. The Commission’s proposal for ‘independent bodies’ went in a similar direction, including individual complaints as well as suo motu investigations and the issuing of recommendations on issues concerning racial or ethnic discrimination. These proposals were met with ‘a good deal of concern’, especially – but not only – from Member States who were unfamiliar with such bodies. They felt the proposal had ‘overstepped the line between setting objectives and telling Member States how to achieve them’.18 The compromise formula agreed upon in the Council was to drop the requirement of structural independence and limit the mandate in the field of enforcement to ‘independent assistance’, which can be transposed in minimalist ways. The question tackled below under Sect. 4.1 is thus, whether transposition was such to ensure that NGOs and Equality Bodies are equipped with the necessary powers to fulfil the reactive role assigned to them and whether efforts were undertaken to translate legal commitments into results. With regard to Equality Bodies, if further needs to be assessed whether concerns about the shift from structural to policy independence were justified.19

3.2 Monitoring Under the Racial Equality Directive The SLG proposal foresaw a very different form of monitoring the performance of Member States in the implementation of the Directive as compared to what is currently contained in Art. 17 RED.20 The NGO proposal foresaw that the Commission, after receiving the report from Member States, due every two years after an initial one year from the date of the implementation deadline, could request further information from NGOs. On the basis of all the information gathered, the proposal foresaw that the Commission drafts a report for submission to the European Parliament and the Council and, most importantly, could issue recommendations to states individually. SLG’s proposal further foresaw a role for the then European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC), turned into the Fundamental Rights Agency (FRA) in 2007. EUMC was foreseen to ‘specify standard criteria for monitoring the annual performance of Member States in fulfilling their obligations under the directive’.21 The European Parliament supported the involvement of EUMC in monitoring the implementation of the Directive. In its report on the Commission’s proposal, the Parliament stated: ‘While the Commission monitors compliance with the directive,  Tyson (2001), p. 216.  Chopin (2000), p. 428. 20  The parallel provision in EED is Art. 19. 21  Chopin (1999), p. 127. 18 19

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the Monitoring Centre should monitor the effectiveness of the measures taken by the Member states. This is important because compliance and effectiveness are not necessarily the same thing’.22 The reporting provision of the Directive as agreed in the Council foresees a five-­ year interval for Member States to submit all the information necessary for the Commission to draft a report to the Council and the EP. The viewpoints of NGOs, social partners and FRA shall be taken into account ‘as appropriate’. The report shall also include, ‘if necessary, proposals to revise and update’ the Directive (Art. 17 RED). This was an improvement compared to the proposal of the Commission.23 However, it did not reach the level of the proposal of the SLG and the EP, in particular when it comes to transparent monitoring on the basis of ‘standard criteria’ (indicators), the monitoring of ‘effectiveness of the measures taken’, and the issuing of individual recommendations to states.

4 Deficits Arising During Transposition and Implementation and Attempts to Address Them This section examines how the weaknesses of the system as set up by RED led to deficiencies during transposition and problems during implementation and which attempts to address them have been made and by whom.

4.1 Enforcement Driven by NGOs and Equality Bodies Experience over the past roughly 20 years of implementation24 has shown on one hand that the support by NGOs and Equality Bodies is extremely useful in fighting discrimination by judicial or quasi-judicial means. On the other hand it has also become clear that not enough such support is available and that only a very limited amount of discrimination cases are brought before courts or tribunal-type Equality Bodies. This relates on one hand to the way how Member States have transposed these provisions but also to their efforts in providing NGOs and Equality Bodies with the conditions necessary to make effective use of legal possibilities.

 European Parliament (2000) Report on the proposal for a Council directive on implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, A5-0136/2000, p. 39. 23  The Commission’s proposal foresaw: ‘Member States shall communicate to the Commission, within two years of the date mentioned in Article 15, all the information necessary for the Commission to draw up a report to the European Parliament and the Council on the application of this Directive.’ 24  The transposition date for both Directives (RED and EED) for the EU 15 was 19.07.2003. 22

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The lack of commitment when it comes to legal transposition is shown, for instance, by the fact that in some countries NGOs have only very limited possibilities to engage in judicial proceedings. In Germany, for instance, NGOs can only act as counsel during court proceedings. This means that the complainant always needs to be personally present which can cause distress. A counsel has no access to records, is not allowed to question witnesses or to hand in written submissions to the court. Considering that RED provides for the option to grant NGOs only the possibility to ‘support’ victims of discrimination, but not necessarily the possibility to act on their behalf, this is a minimalist but still faithful transposition of the Directive. Most countries, however, provide for both, the possibility to engage in support and on behalf of a victim of discrimination. In these cases, NGOs can be legally restricted by the fact that their engagement is limited to certain levels of jurisdiction or certain bodies. Furthermore, in many countries complainants can only be represented by an attorney, so that NGOs must rely on the pro bono services of interested lawyers. Collective redress, important to address cases of systemic discrimination, is foreseen only in about half of the Member States.25 Restrictive legal transposition in some cases is not the only problem. In many cases, state authorities have not taken any efforts in practice to secure a satisfactory coverage of the whole territory and all the grounds protected under the Directives with NGOs engaging for victims of discrimination. Often NGOs are reluctant to engage in litigation because of the fear of procedural costs in case of defeat and the large human resources required for it, of which they rarely dispose because of a lack of funding.26 In an increasing number of countries, NGOs are even facing an environment which is hostile to their activities and in some cases their very survival is threatened.27 The positive results of NGO litigation on the individual as well as the societal level that can, nevertheless, be observed are therefore there not because of, but despite of the role played by state authorities in this context.28 Conscious of the missed potential of NGOs contributing to the enforcement of RED, the European Parliament adopted a preparatory action on an ‘EU fund for financial support for litigating cases relating to violations of democracy, rule of law and fundamental rights’, of which NGOs supporting or pursuing litigation in discrimination cases could take advantage. In response, in 2018 the Commission organised a stakeholder exploratory consultation to collect views on gaps and needs in terms of support for litigation. In 2019 it commissioned a feasibility study supposed to draw conclusions from this consultation, to map existing funding possibilities for litigation and to outline how EU financial support in this domain can ensure added value. The study found that “only a very small number of donors reliably support such litigation to any significant degree.” Litigators reported about insufficiency of  Lantschner (2021), p. 143 ff.  For explanations going beyond legal opportunity structures and resources for the choice to use litigation see Vanhala (2009). 27  FRA (2017) EU-MIDIS II: Second European Union Minorities and Discrimination Survey  – Main results. Publications Office of the European Union, Luxembourg, https://fra.europa.eu/sites/ default/files/fra_uploads/fra-2017-eu-midis-ii-main-results_en.pdf, accessed 11.08.2022. 28  Lantschner (2021), p. 154 ff. 25 26

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funds to carry out all the litigation they deem desirable, especially in the field of non-discrimination.29 The clarity of this call for financial support for litigation notwithstanding, the Commission seems to prefer to develop litigation capacities among NGOs through the funding of trainings and exchanges of knowledge and good practices, as this risks meeting with less resistance from Member States.30 Interestingly, it has given relatively little room to the role of NGOs in the defence of rights in its most recent Report on the application of RED and EED, thereby missing an opportunity for amplifying the voice of one important stakeholder group which is increasingly sidelined by Member States – the NGOs.31 Regarding Equality Bodies, research has shown that they can greatly support victims of discrimination, either through their own decision-making, especially if they have tribunal-type functions, or by bringing victims’ complaints to court, which is mainly done by bodies having a predominantly promotion-type function or mixed bodies.32 An outstanding example in this context is the Belgian UNIA, which ‘has been particularly efficient in providing advice and legal assistance to victims of discrimination’.33 Its cases have also reached the CJEU, e.g. in the important cases Feryn (2008), related to discrimination on grounds of racial or ethnic origin, and Achbita (2017), related to discrimination on the ground of religion. Crowley (2018) and Kádár (2019) provide a good overview of how Member States regulate the litigation competences of Equality Bodies. They can range from representing victims in front of courts to intervening as third party or amicus curiae and bringing complaints in their own name. Crowley found that 17 equality bodies in 16 countries either have no litigation competences or they are limited. Even if such competences are assigned, they are in some cases not – or rarely – used in practice. More substantial commitment and efforts are therefore needed from the side of state authorities in order to ensure the conditions required for Equality Bodies to make effective use of powers assigned to them but also to ensure their independence. Political influence on appointment procedures is an issue in many countries and even more so the chronic underfinancing which makes it difficult for Equality Bodies to gain visibility, authority and legitimacy.34

 European Commission (29.06.2020) Feasibility Study for financial support for litigating cases relating to violations of democracy, rule of law and fundamental rights, available at https://ec.europa. eu/info/sites/info/files/feasibility_study_for_financial_support_for_litigating_cases_relating_to_ violations_of_democracy_rule_of_law_and_fundamental_rights.pdf, accessed 11.08.2022. 30  Lantschner (2021), pp. 193–194. 31  European Commission (19.03.2021) Report on the application of Council Directive 2000/43/EC implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin (‘the Racial Equality Directive’) and of Council Directive 2000/78/EC establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation (‘the Employment Equality Directive’), COM(2021) 139 final. 32  Lantschner (2021), p. 232 ff. 33  Bribosia (2019), p. 110. 34  FRA (2017) EU-MIDIS II: Second European Union Minorities and Discrimination Survey  – Main results. Publications Office of the European Union, Luxembourg, https://fra.europa.eu/sites/ default/files/fra_uploads/fra-2017-eu-midis-ii-main-results_en.pdf, accessed 11.08.2022, p. 123. 29

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Through the work of the Network of Legal Experts in Gender Equality and Non-Discrimination (hereafter: Network of Legal Experts) and Equinet, the Commission became aware of the above-mentioned deficiencies regarding the independence and effectiveness of Equality Bodies. Combined with the quite intensive lobbying of Equinet, this led the Commission to start a consultation process among Equality Bodies, which eventually led to the adoption in 2018 of its Recommendation on Standards for Equality Bodies. The Commission understands this Recommendation as an instrument which offers guidance for Member States on how the provision on Equality Bodies could and should be transposed, and therefore mainly as instrument for learning, rather than an instrument of monitoring. In March 2021, accompanying its most recent Report on the application of the two Directives,35 the Commission published a Commission Staff Working Document on the implementation of its 2018 Recommendation in which it spelled out some good practice and challenges and reiterated its intention to ‘assess whether to propose new legislation to strengthen the role of national equality bodies by 2022’.36 After having engaged in public consultations, the Commission presented a proposal for two new Directives in December 2022, which “aims to strengthen equality bodies by setting minimum standards on how they operate in all grounds of discrimination and areas covered by EU equality rules.” From an experimentalist governance perspective, this process, if eventually resulting in the adoption of a Directive strengthening equality bodies, can be seen as closing the feedback loop. On the basis of information received from different sources, such as Equinet and the Network of Legal Experts, and lessons learned, the Commission has first taken an interim step with the adoption of the Recommendations and eventually proposed reformulated framework rules by means of new legislation, which, however, is still awaiting adoption.

4.2 Pre- and Post-Accession Monitoring When it comes to monitoring, the means at hands of the Commission with regard to Member States, in addition to the reporting mechanism foreseen by Art. 17 RED and discussed below, are infringement procedures. With regard to candidate countries the Commission monitors non-discrimination issues in its yearly reports under Chapter 19 and partly also under Chapter 23.

 European Commission (19.03.2021) Report on the application of Council Directive 2000/43/EC implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin (‘the Racial Equality Directive’) and of Council Directive 2000/78/EC establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation (‘the Employment Equality Directive’), COM(2021) 139 final. 36  European Commission (19.03.2021) Equality bodies and the implementation of the Commission Recommendation on standards for equality bodies, SWD(2021) 63 final, p. 30. 35

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The infringement procedures of the initial years after the transposition date concerned faithful legal transposition of ‘definitions of direct and indirect discrimination, harassment, victimisation, legal standing of interested organisations, limitations to the scope and too extensive interpretation of the derogations which are permitted under the Directives’.37 More recently, the Commission has started infringement procedures against the Czech Republic, Slovakia and Hungary because of the segregation of Roma children in education.38 Although the first letter of formal notice in these proceedings was sent in September 2014, only in the Slovak case a reasoned opinion followed in October 2019, although the problem has not been resolved in the two other countries either. This shows that infringement proceedings, with their focus on legal transposition rather than effectiveness of measures, have (so far) not managed to improve the situation on the ground. It is therefore all the more important to see how the monitoring mechanism contained in Art. 17 RED plays out in practice. Here it makes sense to extend the scope of discussion to candidate countries. Research in the context of candidate countries has shown that the benchmarking procedure adopted by the Commission could be considerably strengthened by the use of transparent indicators,39 ideally divided in structural, process and outcome indicators.40 This would allow to keep the focus on sustained efforts put in implementation and concrete outcomes for right holders, instead of shifting back (towards the end of negotiations) to a more limited assessment of correct legal transposition. Such an approach to monitoring would not only address Kochenov’s still valid critique about the lack of clarity and consistency regarding the standards that candidate countries are expected to comply with, which makes an assessment of pre-accession compliance with the EU non-discrimination regime extremely difficult.41 Monitoring strengthened by the use of indicators would also increase the transparency of the Commission’s evaluation and would provide civil society organisations with the possibility to contribute to the process, for instance, by shadow reporting to the Commission and empowering them to hold their governments to account. The Commission’s announcement in February 2020 of a revised methodology is supposed to make accession negotiations more predictable. The document states that ‘[t]he Commission will better define the conditions  European Commission (17.01.2014) Joint Report on the application of Council Directive 2000/43/EC of 29.062000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin (‘Racial Equality Directive’) and of Council Directive 2000/78/ EC of 27.11.2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation (‘Employment Equality Directive’), COM(2014) 2 final, p. 3. 38  Infringements no. 2014/2174 (Czech Republic), no. 2015/2025 (Slovakia) and no. 2015/2206 (Hungary). 39  For a distinction between naïve and intelligent benchmarking see Del Sarto et  al. (2006), pp. 17–18. See also Lantschner (2020), p. 74 ff. 40  OHCHR (2012) Human Rights Indicators. A Guide to Measurement and Implementation, HR/ PUB/12/5. Available at: https://www.ohchr.org/en/instruments-and-mechanisms/human-rights-indicators, accessed 11.08.2022, p. 13 ff. 41  Kochenov (2008), p. 311. 37

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set for candidates to progress […]. These conditions must be objective, precise, detailed, strict and verifiable.’ It also announced to use for that purpose third party indicators where relevant. While this is a positive development it remains that after accession no regular monitoring of the track record of implementation of the non-discrimination acquis and of the effectiveness of the measures taken is taking place. The yearly reports by the Network of Legal Experts42 provide a good insight for the Commission as to the level of implementation and impact of RED but they are getting little attention by Member States. The currently existing form of monitoring for Member States described above (Art. 17 RED) does support a recursive learning process (the Commission’s Report can contain proposals to revise and update the Directive) and to a certain extent it has also shown results. In its report of 2014, the Commission already mentioned growing concerns over a lack of powers and resources of Equality Bodies and announced closer scrutiny in this respect. The adoption of the Recommendation on Standards for Equality Bodies can be seen as the result of that and following its 2021 evaluation of the extent to which its Recommendation has been taken into consideration the Commission is currently working on a proposal for a Directive to strengthen equality bodies. On the side of the Member States, however, the Reports provided by the Commission did not seem to have prompted any reaction, neither individually nor collectively in the Council. Among new Member States there is a feeling of absence of monitoring, in opposition to the yearly monitoring during the pre-accession phase. It therefore appears problematic that this kind of monitoring neither includes a bilateral (state-Commission) nor a multilateral follow-up in the Council and therefore the learning remains limited.

5 Conclusions: Reflexive Governance as the Way Out from the Current Deadlock? The above analysis has shown that the system fails to deliver because of the insufficient legal commitment (both at the level of the framework rule as well as the national transpositions) and practical efforts on the side of the Member States to ensure the effective functioning of two of the main actors when it comes to the enforcement of the rights protected by the Directive: NGOs and Equality Bodies.43 In the shadow of other crises of the past years, the persisting deficits in reaching the original goals for the enactment of the non-discrimination directives seem to get less attention. How­ ever, discrimination on the basis of racial or ethnic origin (and on other grounds) is felt

 For the yearly country reports see https://www.equalitylaw.eu/country, accessed 11.08.2022.  The institutionalization of their involvement in the rule-making and rule-application process is particularly important before accession, as it may lock in conditionality-induced institutional change (Sedelmeier 2012, p. 34). 42 43

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by many Europeans on a regular basis and FRA’s survey44 shows that figures about discrimination experiences and the level of awareness about rights and support institutions have deteriorated compared to the first survey carried out in 2009. The necessity to address these deficits, however, does not appear to be felt by national governments, not even in face of the exacerbating discrimination due to the Covid-19 pandemic and the risen awareness about persisting racism after the death of George Floyd during a police action and the protests organised by the Black Lives Matter movement. Ideological interests seem to stand in the way of deepening integration by adapting the framework rule (RED). It is therefore necessary to find ways for a more effective implementation of the present, even if not ideal, legal framework. Reflexive governance is a promising approach in this context. This paper has shown that elements of reflexive governance are already at work. The adoption of the Commission’s Recommendation on Standards for Equality Bodies and its subsequent legislative initiative to strengthen these bodies is clearly an example of the iterative process characterizing this approach and underlines the role of stakeholders, in this case in particular of Equinet and the Network of Legal Experts. Information about successes and (as in this case) failures during transposition and implementation of the framework rule provided by these stakeholders have led, first, to a clarification of the framework rule through a Recommendation and might, if accepted by Member States, even lead to its revision. Also the Commission’s attempts at strengthening the litigation capacity of NGOs is a reflection of its learning process. Considering the increasing reluctance of NGOs to engage more intensively in litigation due to financial constraints, a fund to financially support NGO litigation in discrimination cases could improve the access to justice for victims of discrimination and the Commission should keep this option on its agenda. Furthermore, the establishment and support of a Europe-wide network of locally operating NGOs engaged in (strategic) litigation would be very useful. The Commission finances capacity building of such NGOs while exchange amongst them has also been supported by FRA. Attempts to formalise this cooperation have, however, failed so far.45 These examples show that different actors have internalised to different degrees the various elements of reflexivity. While the Commission has shown willingness to learn from the pooling of results of implementation and NGOs and Equality Bodies have tried, adverse conditions notwithstanding, to take up the new roles assigned to them by the Directives, Member States are reluctant to contribute their share. Some of the elements of reflexive governance could not unfold their full potential as they have been side-lined by Member States. They were (so far) not only unwilling to close the feedback-loop by adapting the framework rule. They also did not provide for the conditions necessary for stakeholders to play their role effectively. Underre FRA (2017) EU-MIDIS II: Second European Union Minorities and Discrimination Survey  – Main results. Publications Office of the European Union, Luxembourg, https://fra.europa.eu/sites/ default/files/fra_uploads/fra-2017-eu-midis-ii-main-results_en.pdf, accessed 11.08.2022. 45  Lantschner (2021), pp. 193–194. 44

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porting and the low number of discrimination cases reaching the courts is seen as one of the main problems in the implementation of RED.46 This situation could be improved if states would strengthen the legal standing of NGOs, including by giving them the possibility to start actions in the public interest. Furthermore, they would need to secure a conducive environment for the functioning of NGOs, for instance by refraining from overly regulating the sector and by providing them with sufficient funding, so that country-wide networks of NGOs engaging in litigation can be established. Member States should also engage more intensively in raising the awareness among potential victims of discrimination of the possibility to ask NGOs for advice and support when confronted with discrimination. Another reason why reflexive governance could so far not unfold its full potential is that the important elements of benchmarking and monitoring where implemented only half-heartedly and processes have been interrupted half-way, as the monitoring of the track record of implementation and of the effectiveness of measures taken is not pursued after accession. To benefit from the full potential of reflexive governance, benchmarking in the pre-accession phase should be strengthened by the use of indicators and monitoring after accession continued, involving not only new but all EU Member States. This would create the recursive process as envisaged by reflexive governance where lessons learned from the local experimentation are collected and fed back to the centre, potentially leading to a re-evaluation or reformulation of the framework rule. This would also entail that the bilateral dialogue between the Commission and a state about the implementation of the equality directives shifts away from being crisis driven and ad hoc, resulting in rare infringement procedures that do not seem to produce results. Such a regular dialogue should be extended into a triangular constellation, involving next to the Commission and state authorities also other relevant stakeholders, most importantly Equality Bodies and national NGOs. Such a trilogue could culminate in the formulation of country-­specific recommendations that can be followed-up upon by local stakeholders. A peer-to-peer evaluation between experts of different countries could further contribute to mutual learning. Finally, at multilateral level, the results of the existing Commission Report according to Art. 17 RED could be enriched with the findings of the more regular trilogue and the peer-to-peer evaluations and should be discussed in multilateral fora in order to strategically discuss the way forward.47 The High Level Group on Non-Discrimination, Equality and Diversity as well as the one on Combating Racism, Xenophobia and other Forms of Intolerance could serve as such exchange and learning platforms.

 FRA (2017) EU-MIDIS II: Second European Union Minorities and Discrimination Survey  – Main results. Publications Office of the European Union, Luxembourg, https://fra.europa.eu/sites/ default/files/fra_uploads/fra-2017-eu-midis-ii-main-results_en.pdf, accessed 11.08.2022, p. 42. 47  The EU Environmental Implementation Review is more or less following such a proposed structure. See European Commission 2017. 46

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For the moment it can be concluded that while reflexive governance has the potential to advance the fight against discrimination and mediate the current deadlock, the non-discrimination regime, both in the EU internal as well as in the external realm, is only ‘stumbling into reflexivity’.48

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 Here I borrow from de Búrca’s “stumbling into experimentalism” (de Búrca 2010).

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Teil VIII

Verfassungsrecht und Verfassungsprozessrecht

Ein Herz für Kinder Astrid Wallrabenstein

1 Einleitung Ob Kinderrechte ins Grundgesetz aufgenommen werden sollen, wird seit geraumer Zeit diskutiert.1 Schon zum zweiten Mal haben sich Koalitionspartner hierauf verständigt.2 Das letzte Kabinett Merkel schaffte es nicht, das Parlament für ihren Entwurf  – eine Ergänzung des Art.  6 Abs.  2 GG  – zu gewinnen.3 Die gegenwärtige Bundesregierung Scholz hat noch keinen Vorschlag vorgelegt. Das Aktionsbündnis Kinderrechte setzt sich besonders für dieses Ziel ein und dokumentiert neben den Gesetzgebungsbemühungen auch einschlägige Gutachten. Eines von ihnen hat 2017 Rainer Hofmann mit Philipp Donath4 erstellt.5 Ihr Fazit war, dass Kindergrundrechte im Grundgesetz nicht zwingend notwendig seien, um die Kinderrechtekonvention Prof. Dr. Astrid Wallrabenstein, Richterin des Bundesverfassungsgerichts und Professorin für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt im Sozialrecht an der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Ich danke Julian Seidl für wertvolle Hinweise.  Zur rechtswissenschaftlichen Diskussion etwa Kirchhof (2007); Hohmann-Dennhardt, (2012); Wapler (2015); Wapler (2017); Treichel (2020); Jestaedt (2021); Donath und Lemmert (2021). 2  Mehr Fortschritt wagen, Koalitionsvertrag zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP (2021), 98. 3  Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zur ausdrücklichen Verankerung der Kinderrechte vom 31.3.2021, BT-Dr. 19/28138; kritisch hierzu Wapler (2019); von Landenberg-Roberg (2021). 4  Vgl. von letzterem auch Donath (2020); Donath und Lemmert (2021). 5  Hofmann und Donath (2017). 1

A. Wallrabenstein (*) Karlsruhe, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_66

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im deutschen Recht umzusetzen, eine ausdrückliche Normierung aber hilfreich sei, um Verwaltung (und Gerichten) die Grundrechte von Kindern auch in den Fällen und Rechtsbereichen zu vergegenwärtigen, in denen sie gelegentlich nicht hinreichend berücksichtigt würden. Daran will der folgende Beitrag anknüpfen. Zunächst möchte ich anhand einiger aktueller Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts verdeutlichen, dass immer wieder Konstellationen Anlass zu  – begründeten  – Verfassungsbeschwerden bieten, in denen die zuständigen Stellen bei einer ausdrücklichen Verankerung von Kinderrechten im Grundgesetz womöglich schon früher, also ohne eine Entscheidung des BVerfG, zu „kinderfreundlicheren“ Entscheidungen gelangt wären. Damit will ich – im Anschluss an Hofmann und Donath – den Fokus darauf legen, dass es um die Implementierung von Kinderrechten in der Rechtsanwendung geht und nicht etwa darum, dass eine verfassungsrechtliche Schutzlücke bestünde. Anschließend will ich eine weitere Regelung ansprechen, die den Nutzen von ausdrücklichen Kinderrechten unterstreicht, nämlich Art. 24 GRCh.

2 Kinderrechtekonvention zur Stärkung von Leistungsansprüchen? – Kindergeld für Eltern mit humanitären Aufenthaltstiteln Rainer Hofmann und Philipp Donath haben in ihrem Gutachten als Lichtblick für die – spärliche –Rezeption der Kinderrechtekonvention in der deutschen Rechtsprechung ein Set von Vorlagebeschlüssen des Finanzgerichts Niedersachsen zur Verfassungswidrigkeit des Kindergeldausschlusses von Ausländer:innen mit Aufenthaltstiteln ohne dauerhafte Bleibeperspektive hervorgehoben.6 Das Finanzgericht hatte – unter anderem – argumentiert, dass die starre Anknüpfung an den Aufenthaltstitel ein sachfremdes und nicht am Kindeswohl orientiertes Differenzierungskriterium darstelle und im Ausschluss vom Kindergeld einen Verstoß gegen Art. 3 der Kinderrechtekonvention liege.7 Am 28.6.2022 hat der Zweite Senat die entsprechende Regelung des Einkommensteuergesetzes aufgehoben, soweit von dieser Personengruppe für die Kindergeldberechtigung neben einer gewissen Voraufenthaltszeit zusätzlich noch Erwerbstätigkeit (bzw. der Bezug von Arbeitslosengeld I) verlangt wurde.8 Die Relevanz von Kinder(grund)rechten lässt sich an diesem Beschluss jedoch nicht erkennen. Der Senat griff diesen Argumentationsstrang des Vorlagebeschlusses nicht auf, sondern entwickelte seine Begründung aus dem Vergleich verschiede Hofmann und Donath (2017), S. 40.  FG Niedersachsen, Beschl. v. 19.8.2013 – 7 K 9/10; FG Niedersachsen, Beschl. v. 19.8.2013 – 7 K 111/13; FG Niedersachsen, Beschl. v. 21.8.2013 – 7 K 114/13; FG Niedersachsen, Beschl. v. 21.8.2013 – 7 K 116/13. 8  BVerfG, Beschl. v. 28.6.2022 – 2 BvL 9/14 u. a. 6 7

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ner (Eltern-)Personengruppen. Mit einem gleichheitsrechtlichen Ansatz hatte ­bereits der Erste Senat vorangehende Kindergeldregelungen9 sowie spätere, in ihren Voraussetzungen vergleichbare Bedingungen für den Bezug von Erziehungs- und Elterngeld10 für nichtig erklärt. Nicht die Kinder, sondern die Eltern standen dabei im Fokus. Ihre – im Vergleich zu nicht kindererziehenden Personen größeren – Belastungen, ihre Benachteiligungen durch den Kindergeldausschluss und ihre Bleibeperspektive hat der Zweite Senat beschrieben. Auf ihre Kinder selbst kam es nicht an. Dabei hätte sich ein Bezug zu den Belangen von Kindern und damit womöglich zu Kinderrechten durchaus herstellen lassen. Hofmann und Donath halten dies für geboten, weil das Kindergeld für Kinder „deutlich relevant“ sei.11 Ein Kinderarmutsdossier des BMFSJ nennt als Zweck des Kindergeldes (auch?) die Verhinderung von Kinderarmut.12 Bei dieser Perspektive auf das Kindergeld könnten sich durchaus kritische Anfragen an seine Ausgestaltung ergeben. Der Senat brauchte diese Perspektive aber nicht, um die vom Finanzgericht aufgeworfene Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Differenzierungen zu beantworten. Denn das einfache Recht, § 63 EStG,13 macht ebenso wie die anderen, in den älteren Entscheidungen angegriffenen Regelungen, nicht Kinder, sondern Eltern zu Bezugsberechtigten. Die materiellen Voraussetzungen für das Kindergeld wie bestimmte Aufenthaltstitel und die Erwerbstätigkeit fordert die Norm von den Eltern. Dies ist auch in der zwischenzeitlich verabschiedeten Neuregelung nicht anders, mit der der Gesetzgeber das Ergebnis der verfassungsgerichtlichen Entscheidung faktisch vorweggenommen hat und von der betroffenen Personengruppe nur noch entweder Erwerbstätigkeit oder Voraufenthaltszeiten, aber nicht mehr beides zusammen, verlangt. Auch hier argumentiert die Gesetzesbegründung ausschließlich mit den arbeitsmarktbezogenen Zielen des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes und mit unionsrechtlichen Vorgaben, die die Gleichstellung von – drittstaatsangehörigen – Arbeitnehmer:innen verlangen.14 Dass der Gesetzgeber die Kinder im Blick gehabt hätte, als er die Zugangshürden zum Kindergeld absenkte, lässt sich also nicht sagen, jedenfalls nicht erkennen. Deshalb gehen ja Hofmann und Donath davon aus, dass dies anders wäre, wenn Kindergrundrechte ausdrücklich im Grundgesetz verankert wären. Für die Versagung von Kindergeld wäre dann ein erhöhter Begründungsaufwand erforderlich.15

 BVerfGE 111, 160.  BVerfGE 130, 240; BVerfGE 132, 72. 11  Hofmann und Donath (2017), S. 36. 12  BMFSFJ (2008), Punkt 4.2.1. 13  Einkommensteuergesetz (EStG) in der Fassung vom 8.10.2009, BGBl. I 3366. 14  BT-Dr. 19/13436, 125. 15  Hofmann und Donath (2017), S. 36 in Bezug auf den Bundesfinanzhof – für den Gesetzgeber dürfte dies entsprechend anzunehmen sein. 9

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3 Kinderrechte als subjektive Grundrechte: Kinderrecht auf schulische Bildung Da also das Bundesverfassungsgericht bei seinen Kindergeldentscheidungen gleichwohl ohne Grundrechte der Kinder auskommt, könnte das Argument von Hofmann und Donath aber jedenfalls dann tragen, wenn es um Rechtspositionen von Kindern selbst geht. Schließlich ist Kern der Kinderrechtekonvention gerade die Anerkennung von Kindern als Rechtsträgern; die Beachtung des Kindeswohls deshalb nicht bloß ein abstrakter Belang, um den sich „Erwachsene“ streiten. Als Beleg für diese modifizierte These könnte die Entscheidung des Ersten Senats zu coronabedingten Schulschließungen16 angeführt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat erstmals ein eigenes Recht von Kindern auf schulische Bildung formuliert, in das die Schulschließungen in schwerwiegender, allerdings unter den damaligen Rahmenbedingungen der Pandemie noch gerechtfertigter Weise eingriffen. Dieses Recht auf schulische Bildung sieht das Bundesverfassungsgericht im „Recht der Kinder auf freie Entwicklung und Entfaltung ihrer Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG“ verankert.17 Es ist vom elterlichen Erziehungsrecht gelöst18 und in Verbindung mit Art. 7 GG als „subjektiv-rechtliches Gegenstück“ zu Art. 7 GG direkt gegen den Staat gerichtet.19 Nachdem das Gericht diesem Recht verschiedene Gewährleistungsdimensionen zugewiesen hat,20 führt es aus, dass ein Recht von Kindern auf Bildung in zahlreichen internationalen Abkommen, denen die Bundesrepublik Deutschland beigetreten ist – wie eben auch der Kinderrechtekonvention –, normiert ist.21 Neben den Verweisen auf das Völkerrecht weist der Erste Senat sodann auch auf Art. 14 GRCh sowie auf Bildungsgrundrechte in zahlreichen Verfassungen anderer Mitgliedstaaten der Union hin.22 Den unmittelbaren argumentativen Zweck dieser Verweise gibt der Senat durch die Einleitung damit an, dass die zuvor entwickelten Maßstäbe eines Grundrechts auf schulische Bildung mit dem Völkerrecht und Unionsrecht in Einklang stünden.23 Dies ist für sich genommen kein eigentlicher Prüfungspunkt. Schließlich hat niemand behauptet, ein Recht der Kinder auf (schulische) Bildung sei völker- oder europarechtswidrig. Zutreffend wurde bemerkt, dass das Völker- und Unionsrecht nicht unmittelbar herangezogen wurde.24 Dies ist freilich konsequent, schließlich ist der Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts – von der besonderen Konstellation, dass vollständig unionsrechtlich determiniertes Recht zu prüfen ist, abgesehen – allein das Grundge-

 BVerfGE 159, 355  – Bundesnotbremse II; siehe zur Einordnung dieser Entscheidung in den verfassungsrechtlichen Kinderrechtediskurs Lischewski (2022). 17  BVerfGE 159, 355 (380) – Bundesnotbremse II, Rn. 44. 18  BVerfGE 159, 355 (381) – Bundesnotbremse II, Rn. 45 f. 19  BVerfGE 159, 355 (382) – Bundesnotbremse II, Rn. 47 f. 20  BVerfGE 159, 355 (384) – Bundesnotbremse II, Rn. 51 ff. 21  BVerfGE 159, 355 (390) – Bundesnotbremse II, Rn. 67 ff. 22  BVerfGE 159, 355 (392) – Bundesnotbremse II, Rn. 71. 23  BVerfGE 159, 355 (390) – Bundesnotbremse II, Rn. 66. 24  Lischewski (2022), S. 580. 16

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setz.25 Die Verweise mögen daher für die Argumentation nicht zwingend notwendig sein. Der Senat macht mit ihnen aber deutlich, dass er internationale und in der Europäischen Union verbreitete Impulse aufgreift und in die Auslegung der Grundrechte des Grundgesetzes inkorporieren kann und will.26 Auch wenn die Kinderrechtekonvention nicht der alleinige Grund für die He­ rausbildung dieses – individuellen und subjektiven – Kindergrundrechts auf schulische Bildung ist, sollte nicht unterschätzt werden, welche Dynamik der internationalen Perspektive auf Kinder und auf die gerade für sie wesentliche Bildung im Rahmen der allgemeinbildenden Schulen innewohnt. Jedenfalls haben die – buchstäblich viel näher liegenden – zahlreichen Bildungsrechte von Kindern in den Landesverfassungen der Bundesrepublik27 nur eine untergeordnete Rolle gespielt.28 Diejenigen, die eine ausdrückliche Aufnahme von Kinderrechten ins Grundgesetz ablehnen, weil sie schon im Grundgesetz seien,29 dürften sich durch die Entscheidung zum Recht auf schulische Bildung bestätigt sehen: Eine Verfassungsänderung war nicht nötig, das Recht musste nur – als es darauf ankam – im Grundgesetz „gefunden“ werden. Niemand bestreitet dabei den Nutzen, den das Licht internationaler Impulse wie der Kinderechtekonvention bei einer solchen Suche spendet.

4 Nochmals: Kinder(grund)rechte nicht zur Stärkung von Leistungsansprüchen: Kindergeld für sich selbst Das „Licht“ der Kinderrechtekonvention „leuchtet“ nicht nur für das Bundesverfassungsgericht, wenn es mit Rechtsfragen befasst wird, bei denen es um Rechte von Kindern geht. Die Fachgerichte können – und sollten – es ebenso nutzen. Schließlich bedeutet die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht, dass völkerrechtliche Verträge erst vom Bundesverfassungsgericht zur Konturierung der Grundrechte verwendet werden müssten, bevor sie dann auch zur Beantwortung von einfachrechtlichen Fragen herangezogen werden könnten. Daher könnte das Kindergeld durchaus noch einmal interessant sein. Denn wenn ein Kind keine Eltern hat, ist es ausnahmsweise selbst kindergeldberechtigt – dann geht es also um seine eigenen Rechte.

 BVerfGE 152, 216 (233) – Recht auf Vergessen II, Rn. 42 ff.; BVerfGE 156, 182 (197) – Rumänien II, Rn. 36 ff. 26  Soweit eine zur Prüfung stehende Regelung im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegt, aber nicht vollständig unionsrechtlich determiniert ist, sieht sich das Bundesverfassungsgericht hierzu verpflichtet: BVerfGE 152, 152 (177) – Recht auf Vergessen I, Rn. 60 ff.; BVerfGE 158, 1 (27) – Ökotox, Rn. 45 ff. 27  Vgl. Art. 11 BWVerf, Art. 128 Abs. 1 BayVerf, Art. 20 Abs. 1 BlnVerf, Art. 29 BbgVerf, Art. 27 BremVerf, Art. 59 HessVerf, Art. 8 und Art. 15 MVVerf, Art. 4 Abs. 1 NdsVerf, Art. 8 NWVerf, Art. 24a Abs. 1 SVerf, Art. 102 Abs. 1 SächsVerf, Art. 25 Abs. 1 LSAVerf, Art. 20 Satz 1 ThürVerf. 28  BVerfGE, 159, 355 (382) – Bundesnotbremse II, Rn. 48 am Ende. 29  So der Titel des Beitrags von Jestadt (2021). 25

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Kurze Zeit nach Vorlage des Finanzgerichts Niedersachsen mit der Bezugnahme auf die Kinderrechtekonvention hatte das Bundessozialgericht über eine solche Konstellation des Kindergeldes für sich selbst zu entscheiden. Einem m ­ inderjährigen Ausländer, dessen Mutter verstorben und dessen Vater unbekannt war  – und der deshalb in einer Einrichtung der Jugendhilfe aufwuchs – versagte die Kindergeldstelle das Kindergeld, das im konkreten Fall wirtschaftlich dem Träger der Jugendhilfeeinrichtung zugeflossen wäre. Denn § 1 Abs. 3 Nr. 3 BKGG30 sah für Kinder grundsätzlich die gleichen Voraussetzungen vor, wie §  62 EStG bzw. die bereits 2013 für verfassungswidrig erklärten Regelungen für das Erziehungs- und Elterngeld, also bei bestimmten humanitären Aufenthaltstiteln einen mehrjährigen Vorauf­ enthalt und Erwerbstätigkeit. Das Bundessozialgericht hat die Bestimmung des Bundeskindergeldgesetz dahin ausgelegt, dass die Erwerbstätigkeitsanforderung für Minderjährige, die Kindergeld für sich selbst beantragen, nicht gilt.31 Dabei hat es durchaus differenziert mit den Bedürfnissen und Belangen des Minderjährigen argumentiert und daraus eine verfassungskonforme Reduktion der Regelung abgeleitet. Obwohl die Kinderrechtekonvention dieses Ergebnis gestützt hätte, hat das Bundessozialgericht sie nicht in Bezug genommen. Auch der Gesetzgeber, der 2019 das Erwerbserfordernis für Minderjährige im Bundeskindergeldgesetz strich, begründete dies nicht etwa mit der Kinderrechtekonvention. Allerdings war die Gesetzesbegründung allein mit dem Hinweis, dass von Minderjährigen eine Erwerbstätigkeit nicht zu verlangen sei,32 insgesamt dürftig. Es fehlte auch der in anderen Konstellationen durchaus übliche Hinweis, dass die Gesetzesänderung eine höchstgerichtliche Entscheidung konsolidiert. Das Kindergeld scheint schlicht kein gutes Beispiel, um die Relevanz von Kindergrundrechten bzw. der Kinderrechtekonvention herauszuarbeiten, weil sich das Problem auch als Gleichheitsverstoß angehen lässt. Dennoch wäre es nicht abwegig, jedenfalls daneben auf die Kinderrechtekonvention zurückzugreifen. Wenn es um Rechte von Ausländerinnen  und Ausländer geht, liegen internationale (Menschenrechts-)Abkommen nicht fern. Daher kann man das Kindergeld auch gerade als gutes Beispiel für die These von Hofmann und Donath ansehen: Auch wenn Gerichte ohne den Rückgriff auf Kindergrundrechte auskommen, hätte womöglich der Gesetzgeber früher und von sich aus gehandelt, wenn Kindergrundrechte ausdrücklich im Grundgesetz verankert wären.

5 Kinder(grund)rechte als Abwägungsbelang: Aufenthaltsrecht für Eltern Vergleichbares lässt sich auch für einen anderen Regelungsbereich sagen, den Hofmann und Donath ebenfalls aufgegriffen haben: das Aufenthaltsrecht.  Bundeskindergeldgesetz (BKGG) in der Fassung vom 28.1.2009, BGBl. I 142.  BSGE 119, 33. 32  BT-Dr. 19/13436, 201 f. 30 31

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Während die gesetzlichen Rechtsgrundlagen des Aufenthaltsrechts zu den besonders dynamischen Rechtsgebieten zählen, ist die Verfassungsrechtsprechung hierzu insgesamt ausgesprochen konstant. Die recht ausdifferenzierte Kam­ merrechtsprechung geht auf zwei Senatsentscheidungen aus den 1970er- und 1980er-Jahren zurück.33 In beiden Konstellationen argumentierte das Bundesverfassungsgericht mit Art. 6 GG. Der ältere Fall betraf die Ausweisung eines wegen Drogenkriminalität verurteilten Ausländers, der eine Frau und eine minderjährige Tochter mit deutscher Staatsangehörigkeit hatte. Für das Thema Kinderrechte ist bemerkenswert, dass die Per­ spektive oder gar ein Recht der Tochter überhaupt nicht vorkommen. Der Zweite Senat erfasste vielmehr allein „den Entschluss“ eines deutschen Staatsangehörigen, mit seinem (ehelichen deutschen) Kind im Bundesgebiet zu leben als Teil der Garantie des Art. 6 Abs. 1 und 2 GG. Das „Interesse des deutschen Elternteils an der Familiengemeinschaft und an der gemeinsamen Erziehung des Kindes im Bundesgebiet“ sei daher verfassungsrechtlich geschützt und in die Ausweisungsentscheidung einzubeziehen.34 Auch hier erklärt sich diese aus der Kinderrechtsperspektive irritierende Engführung jedoch aus dem Prozessrecht: Beschwerdeführerin war (nur) die Frau des ausgewiesenen Ausländers, die im Verwaltungsgerichtsverfahren beigeladen war. Der „Clou“ der Verfassungsbeschwerde bestand gerade darin, dass sie erreichte, dass bei der Ausweisung des Mannes die Grundrechte der Frau zu berücksichtigen seien. Aus heutiger Sicht ist schon bemerkenswert, dass der Ausgewiesene selbst gar nicht Verfassungsbeschwerde erhob (bzw. über seine oder entsprechende Verfassungsbeschwerden nicht der Senat entschied), obwohl auch er sich auf Art.  6 Abs.  1 und 2 GG hätte berufen können. Über Rechte der Tochter wurde offenbar in diesem Setting gar nicht erst nachgedacht. Die erste Problemstellung  – inwieweit sich Ausländerinnen und Ausländer  im Aufenthaltsrecht auf Art.  6 Abs.  1 GG berufen können, wurde seit dem Anwerbestopp 1973 intensiv und sehr kontrovers diskutiert, insbesondere bei der Frage des Familiennachzugs – der damals ebenfalls nicht aus der Kinderperspektive, sondern in erster Linie als Ehegattennachzug thematisiert wurde. Die Kernaussagen der zweiten Senatsentscheidung von 1987, die bis heute die Kammerrechtsprechung prägen, sind: Art. 6 GG begründet kein verfassungsunmittelbares Recht auf Aufenthalt (zur Aufrechterhaltung oder Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft), allerdings ist Art. 6 GG als objektive verfassungsrechtliche Wertung bei aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen zu berücksichtigen, namentlich in die behördlichen und gerichtlichen Abwägungsentscheidungen einzustellen.35 In der Praxis spielt dies insbesondere in Abschiebungskonstellationen eine Rolle, in denen die durch eine Abschiebung herbeigeführte Trennung der Familienmitglieder nur unter angemessener Berücksichtigung der von Art. 6 GG geschützten Belange erfolgen darf. Seit den 2000er-Jahren hat die zuständige Kammer des Zweiten Senats hierbei betont, dass auch – gerade – die Belange der in Deutschland aufenthaltsberechtigten Kin BVerfGE 51, 386; BVerfGE 76, 1.  BVerfGE 51, 386 (398). 35  BVerfGE 76, 1 (47). 33 34

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der, konkret also die mit der Abschiebung eines Elternteils verbundene Trennung von diesem, in die Abwägung einzustellen sind.36 Insbesondere sei hierbei die mit der Abschiebung verbundene voraussichtliche Trennungszeit aus der Perspektive des Kindes zu erfassen. Gerade bei Kleinkindern könne eine objektiv vorübergehende, aber nicht nur kurzfristige Trennung als endgültiger Verlust erfahren werden.37 Dass die Berücksichtigung dieser Belange und dieser Perspektive verfassungsrechtlich geboten sei, zeige sich insbesondere auch an der Stärkung der Rechtsposition des Kindes durch das Gesetz zur Reform des Kindschaftsrechts 1997. Die Argumentation weist eine interessante Ähnlichkeit zur Inbezugnahme völker- und unionsrechtlicher Kinderrechte in der zuvor angesprochenen Entscheidung zum Recht auf schulische Bildung auf. Es ließe sich auch hier sagen, dass das Schlaglicht, das die Kindschaftsrechtsreform auf Art. 6 GG geworfen hat, der Kammer nutzte, um die Kinderrechtsdimensionen dieses Grundrechts zu „erkennen“. Auch aktuelle Entscheidungen betonen diese Kindesperspektive und fordern ihre Beachtung von den Fachgerichten ein.38 Im Kontext der hier diskutierten Kinderrechtedebatte ist diese Rechtsprechung einerseits zurückgenommen. Es besteht kein Anspruch eines aufenthaltsberechtigten Kindes auf Aufenthalt seines Elternteils. Die Belange des Kindes werden nur als objektiv zu berücksichtigendes öffentliches Anliegen in die Abwägung eingespeist. Andererseits reicht die Rechtsprechungslinie über die Verpflichtung des Staates hi­ naus, das Kindeswohl nicht zu gefährden. Bliebe sie hierauf beschränkt, wären nur eklatante Fälle erfasst, in denen sich eine Abschiebung als – mittelbarer – Eingriff in die Grundrechte des Kindes auf Leben und Gesundheit und womöglich auf Entwicklung seiner Persönlichkeit darstellte. Eine Beschränkung der Familienbeziehung auf Telefonate, altmodisch Briefe und zeitgemäß soziale Medien, sowie unter Umständen auf – eventuell auch wechselseitige – Besuche im Urlaub oder zu Familienfesten bedeuten aber glücklicherweise nicht zwingend eine Gefährdung des Kindeswohls. Sogar der Verlust eines Elternteils, der in den allermeisten Fällen eine schwerwiegende Bedeutung hat, bringt ebenso glücklicherweise nicht zwangsläufig eine Verletzung der genannten Grundrechte mit sich. Deshalb wäre eine Abschiebung ohne Kindeswohlgefährdung möglich. Demgegenüber verlangt die Berücksichtigung der Trennung, die durch die Abschiebung herbeigeführt wird, in ihrer Bedeutung für das Kind mehr. Sie fordert von den Behörden bzw. Gerichten, dass sie die prognostizierte Trennungszeit aus der Perspektive des Kindes einschätzen und konkret beurteilen, ob sie gemessen am Alter des Kindes – voraussichtlich – als endgültig erlebt wird. Wenn dies der Fall ist, beendet die vom Staat angeordnete und verantwortete Abschiebung faktisch die Kind-Eltern-Beziehung. Eine solche Beendigung der von Art. 6 GG geschützten Beziehung bedarf besonders schwerwiegender Rechtfertigungsgründe, die  BVerfG, Beschl. v. 8.12.2005 – 2 BvR 1001/04, Rn. 24; BVerfG, Beschl. v. 28.9.2005 – 2 BvR 1935/05, Rn.  18; BVerfG, Beschl. v. 23.1.2006  – 2 BvR 1935/05, Rn.  18; BVerfGK 14, 458 (463 ff.). 37  BVerfG, Beschl. v. 23.1.2006 – 2 BvR 1935/05, Rn. 22; BVerfGK 14, 458 (465). 38  BVerfG, Beschl. v. 9.12.2021 – 2 BvR 1333/21, Rn. 48; BVerfG, Beschl. v. 22.12.2021 – 2 BvR 1432/21, Rn. 44. 36

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jedenfalls noch nicht allein darin bestehen, dass das Elternteil das für einen Familiennachzug erforderliche Visumverfahren nachholen muss.39 Auch wenn das Bundesverfassungsgericht mit dem objektiven Schutz der Familienbeziehung und nicht mit subjektiven Kinderrechten argumentiert, nimmt es dennoch für die Beurteilung dieser Beziehung die Kindesperspektive ein und verleiht Art. 6 GG auf dieser Ebene der Abwägungsgesichtspunkte eine kindesbezogene Dimension. Eine darüber hinausgehende Frage ist, ob Kinder auch ein Recht darauf haben, dass im Ausland lebende Eltern  – oder auch Geschwister  – in das Bundesgebiet nachziehen dürfen. Als der Familiennachzug zu subsidiär Geschützten 2016 ausgesetzt wurde, wurde diese Maßnahme auch unter dem Blickwinkel der Kinderrechtekonvention diskutiert.40 Ob und wieweit eine verfassungsrechtliche Verbürgung von Kinderrechten die Ergebnisse dieser Debatte oder Entscheidungen über die vielfältigen Familiennachzugskonstellationen in der Praxis beeinflussen könnten,41 scheint mir offen. Denn die Kinderrechtekonvention enthält keine einwanderungsrechtlichen Ansprüche oder Schutzrechte gegen Aufenthaltsbeendigungen.

6 Kindergrundrecht als Auslegungsbelang: Der Europäische Gerichtshof zu Art. 24 GRCh für Familiennachzug von Eltern zu minderjährigen Kindern und umgekehrt Dies gilt auch im Recht der Europäischen Union. Obwohl Art. 24 GRCh Grundrechte des Kindes ausdrücklich normiert, gehen damit nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs keine grundrechtlichen Ansprüche auf Familiennachzug oder auf ein Aufenthaltsrecht der Eltern einher. Zwar hat der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung für Kinder mit der Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaates aus der hiermit verbundenen Unionsbürgerschaft ein Aufenthaltsrecht der drittstaatsangehörigen Eltern abgeleitet. Dieses besteht, wenn bei Beendigung des Aufenthalts der Eltern das Kind faktisch gezwungen wäre, die Europäische Union insgesamt zu verlassen. Damit  – so der Gerichtshof – würde die Aufenthaltsbeendigung der Eltern zum Verlust des Kernbestands der Unionsbürgerrechte des Kindes führen.42 Neben diesem, aus Art. 20 AEUV abgeleiteten Aufenthaltsrecht der Eltern findet sich in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auch der Hinweis auf ein aus Art. 21 AEUV abgeleitetes Aufenthaltsrecht der Eltern. Wenn Kinder mit einer EU-­Mitgliedstaatsangehörigkeit ihre Unionsbürgerfreizügigkeit gemäß Art. 21 AEUV ausgeübt haben, also – im Besitz ausreichender Existenzmittel und von Krankenversicherungsschutz  – in einen

 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.12.2021 – 2 BvR 1333/21; BVerfG, Beschl. v. 22.12.2021 – 2 BvR 1432/21. 40  Wissenschaftliche Dienste v. 19.2.2016, WD 2 – 3000 – 026/16. 41  So Hofmann und Donath (2017), S. 31. 42  EuGH, Urt. v. 8.3.2011, Rs. C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124 – Ruiz Zambrano. 39

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anderen Mitgliedstaat gezogen sind, können (wohl) drittstaatsangehörige Eltern auch aus Art.  21 AEUV ein Aufenthaltsrecht ableiten. Grund und damit Voraussetzung hierfür ist, dass ohne die tatsächliche elterliche Sorge die Kinder ihre Unionsbürgerfreizügigkeit nicht ausüben könnten – also in den Mitgliedstaat ihrer Staatsangehörigkeit zurückkehren müssten.43 Aufenthaltsrechte leitet der Europäische Gerichtshof also unter bestimmten Vo­ raussetzungen aus Art. 20 und 21 AEUV ab, nicht jedoch aus Art. 24 GRCh. Gleichwohl hat Art.  24 GRCh aber Bedeutung im Aufenthaltsrecht. Erst am 1.8.2022 hat der Europäische Gerichtshof erneut bekräftigt, dass die Bestimmungen der Familienzusammenführungsrichtlinie (RL 2003/86/EG) unter Berücksichtigung des Art. 24 GRCh auszulegen seien. Konkret ergebe sich daraus, dass ein Familiennachzug zu Minderjährigen oder von Minderjährigen auch noch dann zu bewilligen ist, wenn das Kind zwischen Antragstellung und Entscheidung volljährig geworden ist. Maßgeblich sei der Zeitpunkt der Antragstellung, weil andernfalls die Behörden es in der Hand hätten, durch eine Bearbeitung, die nicht die im Kindeswohlinteresse liegende Zügigkeit aufweise, das Recht auf Familiennachzug leer laufen zu lassen. Weil in solchen Fällen die Kinder trotzdem nicht selten schon volljährig sind, bis der Familiennachzug tatsächlich erfolgt, oder auch weil sie aufgrund der Trennung schon allein bzw. in anderen Konstellationen gelebt haben, sei es ebenfalls mit Art. 24 GRCh nicht vereinbar, für den Familiennachzug ein Zusammenleben von Eltern und Kindern zu verlangen. Vielmehr stehe es den Familien frei, in welcher Form sie ihre Familienbeziehung – nach dem Nachzug – leben wollten. Ausschlaggebend sei allein, dass tatsächlich eine schutzwürdige Familienbeziehung bestehe.44 Allen migrationspolitischen Erwägungen, die deutsche Gerichte für eine restriktive Interpretation der Richtlinie vorgebracht hatten, um keine „falschen“ oder „nicht-intendierte“ Migrationsanreize zu setzen, hat der Europäische Gerichtshof eine klare Absage erteilt.45 Die ausdrücklich normierten Kinderrechte der GRCh dienen dem Gerichtshof hierbei als Auslegungsdirektive, um eine „kinderfreundliche“ Interpretation der Familienzusammenführungsrichtlinie zu begründen und damit migrationspolitische Bedenken der Mitgliedstaaten zurückzudrängen. Dies entspricht einer langen Tradition grundsätzlich kinderfreundlicher Rechtsprechung auch zur innereuropäischen Freizügigkeit. Mit Art.  24 GRCh steht dem Gerichtshof hierfür aber inzwischen auch ein ausdrücklicher normativer Anknüpfungspunkt zur Verfügung. Interessant ist in diesem Zusammenhang übrigens, dass der Europäische Gerichtshof am gleichen Tag, ebenfalls am 1.8.2022, eine andere migrationspolitische Frage entschieden hat, ohne auf Art. 24 GRCh einzugehen. Zu klären war, ob für den Asylantrag eines in Deutschland geborenen (russischen) Kindes, dessen Eltern bereits in Polen internationalen Schutz erhalten haben, nach der Dublin III-­ Verordnung (VO (EU) 604/2013) Deutschland oder Polen zuständig ist. Deutschland hielt Polen für zuständig, damit kein Anreiz zu Sekundärmigration anerkannter  EuGH, Urt. v. 10.10.2013, Rs. C-86/12, ECLI:EU:C:2013:645 – Alopka u. a.  EuGH, Urt. v. 1.8.2022, Rs. C-279/20, ECLI:EU:C:2022:618 – XC. 45  Vgl. EuGH, Urt. v. 1.8.2022, Rs. C-279/20, ECLI:EU:C:2022:618, Rn. 48 ff. – XC. 43 44

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Schutzberechtigter entstehe. Der Generalanwalt hatte noch unter Rückgriff auf Art. 24 GRCh argumentiert, eine Asylzuständigkeit Polens und damit die Rückkehr der gesamten Familie nach Polen widerspreche dem Kindeswohl, nicht zuletzt ­wegen migrationskritischer Tendenzen in Polen.46 Der Gerichtshof sah zwar im Ergebnis auch Deutschland als zuständig an, begründete dies aber „nur“ mit dem klaren Wortlaut der Dublin III-Verordnung und verzichtete auf jegliche Erwägungen zum Kindeswohl und zu Art. 24 GRCh.47 Ein Grund hierfür erschließt sich nicht, allerdings fällt auf, dass die Schlussanträge unmittelbar nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine vorgelegt wurden und Polen im Anschluss eine außerordentlich große Aufnahmebereitschaft jedenfalls gegenüber Flüchtlingen aus der Ukraine gezeigt hat. Vielleicht erschien bei der Gerichtsentscheidung das Argument, die Rückkehr nach Polen gefährde das Kindeswohl, schlicht nicht opportun. Unabhängig von diesem womöglich spezifischen Fall lässt sich jedoch festhalten, dass Art.  24 GRCh und damit ausdrücklich normierte Kinderrechte in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Bedeutung entfalten.

7 Art. 24 GRCh als „Benchmark“ für die kinderfreundliche Auslegung der Grundrechte des GG? Dies kann auch Rückwirkungen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts haben. Nach neuerer Rechtsprechung beider Senate48 zieht das Bundesverfassungsgericht die Grundrechte der GRCh unmittelbar zur verfassungsrechtlichen Beurteilung heran, wenn die in Rede stehende Frage anhand von Normen zu entscheiden ist, die vollständig unionsrechtlich determiniert sind. Darüber hinaus berücksichtigt das Bundesverfassungsgericht auch bei Fallkonstellationen, die nicht vollständig unionsrechtlich determiniert sind, die GRCh sowie die in den Grundrechtskatalogen der Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommende europäische Grundrechtetradition.49 Bei unterschiedlichen normativen Ausgangspunkten entsteht ein jedenfalls in der Regel kongruenter Bewertungsmaßstab für die zu entscheidende verfassungsrechtliche Fragestellung.50 Ebenfalls am 1.8.2022 hat eine Eilentscheidung der 3. Kammer des Ersten Senats verdeutlicht, welche Bedeutung dieser „synthetische“ Ansatz auch gerade unter Rückgriff auf Art. 24 GRCh haben kann. Die Kammer hat dem Eilantrag einer Mutter stattgegeben, die kurzfristig die Herausgabe eines gemeinsamen neunjährigen Kindes an den in Spanien lebenden Vater verhindern wollte. 2014, ein Jahr nach der   EuGH, Schlussanträge von Generalanwalt de la Tour v. 24.3.2022, Rs. C-720/20, ECLI:EU:C:2022:219, Rn. 68 ff. – RO. 47  EuGH, Urt. v. 01.8.2022, Rs. C-720/20, ECLI:EU:C:2022:603 – RO. 48  BVerfGE 152, 152 – Recht auf Vergessen I und BVerfGE 152, 216 – Recht auf Vergessen II sowie BVerfGE 156, 182 – Rumänien II und BVerfGE 158, 1 – Ökotox. 49  Vgl. oben Abschn. 2. 50  Vgl. BVerfGE 158, 1 (31) – Ökotox, Rn. 58 ff., insb. 67 f. 46

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Geburt des Kindes in Madrid, hatte die Mutter mit dem Kind ohne Zustimmung des Vaters Spanien verlassen. Bereits 2015 hatte der Vater in Spanien eine Gerichtsentscheidung erwirkt, mit der ihm das Sorgerecht und Aufenthaltsbestimmungsrecht für das Kind zugesprochen wurde. Tatsächlich lebte (und lebt) das Kind jedoch in Deutschland und hat keine Beziehung zum Vater oder zu Spanien. Jahrelange Rechtsstreitigkeiten zwischen den Eltern führten nicht zuletzt wegen Schwierigkeiten bei der internationalen Zuständigkeit der verschiedenen Gerichte zu keiner Klärung. Nun, 2022, begehrte der Vater die Rückführung und Herausgabe des Kindes mithilfe einer spanischen Gerichtsentscheidung, für deren unmittelbare Vollstreckung in Deutschland das spanische Gericht eine Bescheinigung gemäß Art.  42 Brüssel IIa-VO (VO (EG) Nr. 2201/2003) ausgestellt hatte. Die deutschen Gerichte stellten einerseits fest, dass die Mutter wegen dieser Vollstreckungsbescheinigung ohne weitere Prüfung verpflichtet sei, das Kind an den Vater herauszugeben. Anderseits wurde an das spanische Gericht über das Europäische Justizielle Netzwerk der Hinweis gegeben, dass wegen zwischenzeitlicher deutscher Gerichtsentscheidungen zum Sorgerecht die Voraussetzungen für die Erstellung der Vollstreckungsbescheinigung nicht vorlägen. Das Bundesverfassungsgericht hielt die Annahme der deutschen Gerichte, eine Bescheinigung nach Art. 42 Brüssel IIa-VO sei auch dann unmittelbar vollstreckbar, wenn die von der Verordnung aufgestellten Voraussetzungen für die Ausstellung der Bescheinigung gar nicht vorlägen, für möglicherweise nicht mit Art. 24 GRCh vereinbar. Das Verordnungsziel, eine inhaltliche Überprüfung der zu vollstreckenden Entscheidung auszuschließen, umfasse nicht auch einen Ausschluss der Überprüfung, ob überhaupt eine entsprechend der Verordnung wirksame Vollstreckungsbescheinigung vorliege. Denn dadurch blieben dann auch dem Schutz des Kindes dienende Vollstreckungshindernisse außer Betracht. Unter Zugrundelegung einer solchen – möglicherweise vom Unionsrecht gebotenen kinderrechtsfreundlichen – Auslegung der VO (EG) Nr. 2201/2003 könnte, so das Bundesverfassungsgericht, die Vollstreckungsfeststellung der deutschen Gerichte gegen Grundrechte insbesondere des Kindes verstoßen. Welche Grundrechte dies in diesem Fall sind, benannte das Bundesverfassungsgericht nicht. Für den umgekehrten Fall, dass Art. 42 VO (EG) Nr. 2201/2003 dennoch Anwendung findet, erwog die Kammer, ob ausnahmsweise doch eine inhaltliche Prüfung des Vollstreckungsgerichts geboten sei, um anders nicht abwendbare schwere Grundrechtsverletzungen des Kindes zu verhindern. Als Grundlage hierfür zog die Kammer sowohl Art. 24 GRCh als auch Grundrechte des Grundgesetzes in Betracht. Letztere könnten womöglich maßgeblich sein, wenn ansonsten ein Schutz, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz als  gleich zu erachten sei, nicht gewährleistet wäre.51 Im Rahmen der Eilentscheidung konnte die Kammer diese Fragen offen lassen. Deutlich wird aber jedenfalls, dass einerseits die ausdrücklich in Art. 24 GRCh normierten Kindergrundrechte auch für das Bundesverfassungsgericht von Bedeutung sind. Andererseits ist der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes – auch ohne ausdrückliche Kindergrundrechte – nicht geringwertiger. 51

 BVerfG, Beschl. v. 01.8.2022 – 1 BvQ 50/22.

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Positiv gewendet ließe sich sagen: Wenn die ausdrücklichen Kinderrechte in Art.  24 GRCh den „Benchmark“ für die Auslegung der Grundrechte des ­Grundgesetzes bilden, bleibt es bei der Kernaussage des Jubilars: Ausdrückliche Kindergrundrechte sind als Orientierungsmaßstab für die verschiedenen Entscheidungsträger nützlich. Für das gebotene verfassungsrechtliche Schutzniveau erforderlich sind sie indes nicht.

Literatur Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2008) Dossier Armutsrisiken von Kindern und Jugendlichen in Deutschland, 2008, Punkt 4.2.1 Donath P (2020) Warum Kinderrechte ins Grundgesetz gehören. Verfassungsblog v. 01.01.2020. https://verfassungsblog.de/warum-­kinderrechte-­ins-­grundgesetz-­gehoeren/. Zugegriffen am 30.11.2022 Donath P, Lemmert M (2021) „Kinderrechte ausdrücklich ins Grundgesetz“ statt „Kinderrechte unsichtbar im Grundgesetz“. JAmt 94(12):607–612 Hofmann R, Donath P (2017) Gutachten bezüglich der ausdrücklichen Aufnahme von Kinderrechten in das Grundgesetz nach Maßgabe der Grundprinzipien der UN-Kinderrechtskonvention. www.kinderrechte-­ins-­grundgesetz.de/wp-­content/uploads/2020/01/Gutachten_Kinderrechte_ ins_GG_2017.pdf. Zugegriffen am 30.11.2022 Hohmann-Dennhardt C (2012) Kinderrechte ins Grundgesetz – warum? FPR 18(5):185–187 Jestaedt M (2021) „Kinderrechte im Grundgesetz“ statt „Kinderrechte ins Grundgesetz“. JAmt 94(7–8):358–362 Kirchhof G (2007) Kinderrechte in der Verfassung – zur Diskussion einer Grundgesetzänderung. ZRP 40(5):149–153 von Landenberg-Roberg M (2021) Der Regierungsentwurf zur Verankerung von Kinderrechten im Grundgesetz – Verfassungsrechtliche Symbolpolitik am falschen Ort. NZFam 8(4):145–148 Lischewski I (2022) Mit wessen Recht? Der Schulschließungsbeschluss des BVerfG und die Problematik genuiner Kinder-Rechte. NJOZ 22(20):577–582 Treichel S (2020) Kindergrundrechte und Partizipation. JZ 75(13):653–660 Wapler F (2015) Kinderrechte und Kindeswohl: eine Untersuchung zum Status des Kindes im Öffentlichen Recht. Mohr Siebeck, Tübingen Wapler F (2017) Kinderrechte ins Grundgesetz?. Sachverständigenkommission 15. Kinder- und Jugendbericht (Hrsg). www.dji.de/fileadmin/user_upload/bibs2017/15_KJB_Wapler_b.pdf. Zugegriffen am 30.11.2022 Wapler F (2019) Kinderrechte ins Grundgesetz: Ein neuer Entwurf bringt nichts Neues. Verfassungsblog v. 06.12.2019. https://verfassungsblog.de/kinderrechte-­ins-­grundgesetz-­ein-­neuer-­ entwurf-­bringt-­nichts-­neues/. Zugegriffen am 30.11.2022

Das verborgene Grundrecht – Ein Beitrag zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.11.2021 (Bundesnotbremse II) sowie zur Systematik der UN-­Kinderrechtskonvention Philipp B. Donath

1 Einleitung Rainer Hofmann hat sich in seiner Karriere vielseitig für Individuen und Gruppen von Menschen eingesetzt, die Unterstützung benötigen. Besonders die Schwächsten in unserer Gesellschaft sind darauf angewiesen, dass ihnen durch Recht Hilfe zur Seite gestellt wird, damit sie ihre Interessen in einem Konflikt mit anderen durchsetzen können. Zu diesen Schwächsten der Gesellschaft gehören Kinder. Sie sind sowohl faktisch als auch rechtlich schwächer aufgestellt als Erwachsene. Insbesondere fehlen ihnen regelmäßig Reife und Wissen in vielen Bereichen, in die sie erst hineinwachsen müssen. Auf zivilrechtlicher Ebene fehlt ihnen die Geschäftsfähigkeit, die es ihnen ermöglicht, selbstständig materiell-rechtlich wirksame Änderungen der eigenen Rechtslage vorzunehmen und prozessrechtlich fehlen regelmäßig Durchsetzungsmöglichkeiten ohne das Mitwirken anderer. Um diesem Defizit Abhilfe zu schaffen, stellt die Rechtsordnung Kindern Unterstützung zur Seite. Es wird versucht Sorge dafür zu tragen, dass die unterschiedlichen Nachteile ausgeglichen oder zumindest abgemildert werden. Dazu gehört zum Beispiel, dass die Rechtsanwender/innen bereits bei eigenen Entscheidungen und Maßnahmen die Interessen von Kindern mit zusätzlichem Gewicht berücksichtigen,

Prof. Dr. Philipp B. Donath, Professor für Verfassungsrecht, Europarecht und Internationales Wirtschaftsrecht, insbesondere Arbeitsrecht, an der University of Labour, Frankfurt am Main. P. B. Donath (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_67

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wenn von ihnen Kinder betroffen werden, damit Benachteiligungen bereits in der Phase der möglichen Entstehung vermindert oder verhindert werden. In der zurückliegenden Schaffensperiode von Rainer Hofmann hat er verschiedene Rechte von Kindern herausgearbeitet und bewirkt, dass die Rechte von Kindern bekannter werden. Gerade in Zeiten von Krisen, insbesondere multiplen Krisen, wie wir sie derzeit erleben müssen, ist es erforderlich, dass Kinderrechte ganz besonders beachtet werden. Im vorliegenden Beitrag soll versucht werden, anknüpfend an die Tätigkeit von Rainer Hofmann aufzuzeigen, welche wichtigen Rechte für Kinder in Deutschland verfassungsrechtlich und völkerrechtlich bestehen, die in Krisenzeiten besonderer Berücksichtigung bedürfen. Dabei soll auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19. November 2021 in der Rechtssache Bundesnotbremse II kritisch gewürdigt werden.

2 Inhalt der verfassungsrechtlichen Kinderrechte Kinderrechte finden sich an verschiedenen Stellen in unserer nationalen Rechtsordnung, sowohl im Bundesrecht als auch im Recht der Bundesländer. Auffällig ist jedoch, dass sich anders als in allen Verfassungen der Bundesländer im Text des Grundgesetzes bisher keine Kinderrechte in ausdrücklicher Form finden.1 Die Bestimmungen des Grundgesetzes wurden als Ergebnis der Debatten 1948/1949 sehr offen ausgestaltet und sollten Raum für die Konkretisierung durch die Rechtsprechung bieten, in letzter Instanz durch das Bundesverfassungsgericht.2 Bedeutung für die Konkretisierung der offenen Bestimmungen des Grundrechtskatalogs kommt dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit zu.3 Immer dann, wenn ein entsprechender Anknüpfungspunkt im nationalen Recht zu finden ist, hat das einschlägige Völkerrecht, insbesondere das Völkervertragsrecht, dem sich Deutschland unterworfen hat, als Auslegungshilfe zu fungieren.4 Ganz wesentlichen Niederschlag im Völkervertragsrecht haben die Kinderrechte in der UN-Kinderrechtskonvention von 1989 gefunden (KRK).5 Deutschland hat die Konvention 1992 ratifiziert6 und letzte Vorbehalte gegen die Konvention im Jahr

 Siehe zu kinderspezifischen Verfassungsbestimmungen der Länder Bund-Länder-Arbeitsgruppe (2019), S. 156 ff. Zuletzt wurden in Bremen und Hamburg die Verfassungsbestimmungen zu Kinderrechten aktualisiert, s. Gesetz zur Änderung der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 11.05.2021, GVBl. 2021, S. 475.; Hamburgische Bürgerschaft, Drucksache 22/10946 vom 09.02.2023. 2  Vgl. Feldkamp (2009), S. 602. 3  BVerfGE 75, 1 (17); BVerfGE 111, 307 (318 f.); BVerfGE 141, 1, Rn. 65, 74; BVerfGE 151, 1, Rn. 62, Jarass (2022), Art. 25 GG, Rn. 5. 4  Herdegen (2022), Art. 25 GG, Rn. 8. 5  United Nations, Treaty Series, Vol. 1577, S. 3. 6  BGBl. 1992 II S. 121. 1

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2010 formal zurückgenommen.7 Damit ist Deutschland gemäß Art.  4 KRK ­verpflichtet, ihre Bestimmungen im nationalen Recht voll zur Wirkung kommen zu lassen. Zwar hat der UN-Kinderrechteausschuss (KRA), der u.  a. die Staatenberichte entgegennimmt, regelmäßig angemerkt, dass eine ausdrückliche Aufnahme von Kinderrechten in das Grundgesetz empfohlen wird,8 allerdings könnte – jedenfalls theoretisch  – die Verwirklichung der Kinderrechte der KRK auch durch andere Maßnahmen erfolgen. Dies wäre z.  B. dadurch möglich, dass das Bundesverfassungsgericht die offenen Normen des Grundgesetzes entsprechend den Vorgaben der KRK auslegt – und sämtliche Rechtsanwender/innen diese Auslegung kennen und sich danach ausrichten. Die bestehenden Rechte der KRK bekannt zu machen, ist mithin von entscheidender Bedeutung für die alltägliche Rechtspraxis in Deutschland. Von den 54 Artikeln der Konvention gelten vier als Kernprinzipien: das Kindeswohlprinzip (Art. 3 Abs. 1 KRK), das Beteiligungsrecht (Art. 12 Abs. 1 und 2 KRK), das Entwicklungsrecht (Art. 6 Abs. 2 KRK) und das Recht auf Schutz vor Diskriminierung (Art. 2 Abs. 1 und 2 KRK).9 Alle weiteren Bestimmungen der KRK stellen Konkretisierungen dieser Kernprinzipien dar. Innerhalb der Kernprinzipien stellt das Kindeswohlprinzip des Art.  3 Abs.  1 KRK die Basis und das zentrale Leitprinzip der gesamten Konvention dar.10 Die Interessen von Kindern sind gemäß dieser Vorschrift immer dann als ein vorrangiger Gesichtspunkt zu berücksichtigen, sobald eine Maßnahme Kinder betrifft.11 In neueren Artikeln in Verfassungen der Bundesländer bilden ebendiese Kernprinzipien der KRK den Inhalt neuer expliziter Grundrechte für Kinder.12 Dies ist auch sinnvoll, weil man üblicherweise die bereits bundes- und völkerrechtlich geltenden Kinderrechte zum Ausdruck bringen und ihnen nicht widersprechen möchte.13 Da sich das Diskriminierungsschutzrecht regelmäßig an anderen Stellen in der jeweiligen Verfassung findet,14 werden üblicherweise nur die drei anderen Kernprinzipien der Konvention in den Verfassungstext aufgenommen.15

 BGBl. 2011 II S. 600.  Kinderrechteausschuss (2022), Rn. 6: „Der Ausschuss empfiehlt der Vertragspartei, mit größerem Nachdruck daran zu arbeiten, Kinderrechte ausdrücklich im Grundgesetz festzuschreiben.“. 9  Kinderrechteausschuss (2003), Rn. 12, sowie Kinderrechteausschuss (1991) und Kinderrechteausschuss (1996). 10  Kinderrechteausschuss (2003); Schmahl (2017), Art. 3 KRK, Rn. 1; Schmahl (2021), S. 70 ff.; Freeman (2007), S. 25; Lorz und Sauer (2011), S. 8. 11  Im Sinne dieses Übereinkommens ist ein Kind jeder Mensch, der das achtzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet hat, soweit die Volljährigkeit nach dem auf das Kind anzuwendenen Recht nicht früher eintritt (Art. 1 KRK). 12  Vgl. Art. 25 Abs. 1 und 2 BremVerf (2021), Art. 4 Abs. 2 HessVerf (2018). 13  Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 19/5710, S. 2. 14  Z. B. Art. 2 BremVerf, Art. 1 HessVerf, Art. 3 GG. 15  Vgl. Art. 25 Abs. 1 und 2 BremVerf, Art. 4 Abs. 2 HessVerf. 7 8

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Auch das Grundgesetz enthält bereits implizit Kinderrechte. Dies hat das Bundesverfassungsgericht schon im Jahr 1968 festgestellt.16 Insbesondere das Entwicklungsrecht der Allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG und das Allgemeine Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 GG müssen demnach kinderspezifisch ausgelegt werden, sobald ein Kind betroffen ist. In einer weiteren Entscheidung aus dem Jahr 2013 hat das Bundesverfassungsgericht zudem ausdrücklich festgestellt, dass die Kinderrechte der KRK zur Auslegung der Grundrechte des Grundgesetzes herangezogen werden können.17 Dies ergibt sich gerade aus der völkerrechtsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes, welche z. B. auch zur Aufnahme von Wertungen der EMRK in die Interpretation der Grundrechte des Grundgesetzes beiträgt.18 Diese Grundaussagen zur Ausstrahlungswirkung des Völkerrechts und seiner Heranziehung zur Auslegung des Grundgesetzes sind am Bundesverfassungsgericht in den 1980er-Jahren unter maßgeblicher Beteiligung von Rainer Hofmann entwickelt worden.19 Die offen formulierten Grundrechte des Grundgesetzes sind also in der Lage dazu, die Wirkungen der KRK auch im nationalen Verfassungsrecht zur Geltung zu bringen. Dies muss daher jedenfalls für die Kernprinzipien der KRK gelten. Somit ist insbesondere darauf zu achten, dass das Kindeswohlprinzip des Art.  3 Abs.  1 KRK, das Leitprinzip der KRK, im nationalen Recht umgesetzt wird.

3 Der Gehalt von Art. 3 KRK – „Kindeswohlvorrang“ Art. 3 Abs. 1 KRK lautet: „(1) Bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, ist das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist.“

Das „Wohl des Kindes“ bzw. „Kindeswohl“ findet sich an einigen Stellen im deutschen Recht. Üblicherweise ist es dabei in enge Verbindung mit dem Terminus „Gefährdung“ gesetzt. Kindeswohlgefährdung wiederum wurde insbesondere von den Fachgerichten näher definiert, ganz wesentlich im Rahmen der Auslegung von § 1666 BGB.20 Sie betrifft meist schwere Fälle wie zum Beispiel Vernachlässigung von Kindern sowie Missbrauch in verschiedenen Formen, mithin die Bereiche, die auch vom Wächteramt des Art. 6 Abs. 2 und 3 GG erfasst werden und bei denen die

 BVerfGE 24, 119 (144).  BVerfG, Beschluss vom 05.07.2013 (2 BvR 708/12), Rn. 21. 18  Grundlegend BVerfGE 74, 358 (370). 19  Vgl. Zimmermann (2007), S. 298, mit Verweis auf den Einfluss von Helmut Steinberger, dem Rainer Hofmann als wissenschaftlicher Mitarbeiter zugeordnet war. 20  Lugani (2020), § 1666 BGB, Rn. 59 ff.; s. a. Wapler (2022), § 8a, Rn. 13a ff. 16 17

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staatlichen Behörden sowie in der Jugendhilfe tätige Personen21 zum Handeln aufgefordert sind.22 Dies ist aber nicht allein das, worauf sich das Kindeswohl des Art. 3 Abs. 1 KRK bezieht. Kindeswohl im Rahmen der KRK ist breiter zu verstehen. Es betrifft einen ganzheitlichen Begriff von Kindeswohl.23 Kindeswohl nach der KRK ist daher nicht bereits die Abwesenheit von Kindeswohlgefährdung im oben dargestellten Sinne. Dieser wesentliche Artikel – und damit das Leitprinzip der KRK – wurde vom KRA genauer konkretisiert. Dessen Aussagen sind zwar nicht verbindlich wie der Wortlaut der KRK, sie können und sollten jedoch zur Auslegung der Vorschriften herangezogen werden.24 Demnach sollte bei jeder staatlichen Maßnahme die Kinder betrifft, eine Kindeswohlbegutachtung (best interests assessment) durchgeführt werden.25 Dies bedeutet, dass zunächst eruiert werden muss, ob sich eine Maßnahme auf Kinder auswirkt und wie sie ausgestaltet sein muss, damit sie den Interessen der Kinder am besten entspricht. Um die Interessen der Kinder festzustellen, ist zudem im Regelfall eine Anhörung von Kindern erforderlich.26 Relevanz haben zudem die Eigenschaften der jeweils betroffenen Kinder, wie z. B. Alter, Geschlecht, Reifegrad, Erfahrung, Zugehörigkeit zu einer Minderheit, Behinderung, soziales und kulturelles Umfeld des Kindes, Eltern oder deren Fehlen. In Betracht kommt somit auch die Qualität zwischenmenschlicher Beziehungen zwischen dem Kind und den Familienmitgliedern und Betreuungspersonen.27 Nachdem diese Interessen ermittelt worden sind und dadurch festgestellt wurde, was das Kindeswohl im konkreten Fall ausmacht, müssen diese Interessen und damit das Kindeswohl als ein vorrangiger Gesichtspunkt berücksichtigt werden. Dies bedeutet keinesfalls, dass sich Kindeswohl in jedem Fall durchsetzt.28 Dieses Missverständnis könnte durch die Übersetzung von „a primary consideration“ ins Deutsche entstehen. Die Formulierung bedeutet jedoch lediglich, dass das ermittelte Kindeswohl „mit besonderem Gewicht“ bzw. „wesentlich“ berücksichtigt werden muss. Neueste Verfassungsvorschriften mit ausdrücklichen Kinderrechten in deutschen Landesverfassungen bringen dieses Gewicht, das dem Kindeswohl zukommen muss, mit dem Terminus „wesentlich“ zum Ausdruck.  Dies umfasst ggf. auch Private über spezifische Vereinbarungen, vgl. Wapler (2022), §  8a, Rn. 10; Winkler (2022), § 8a, Rn. 39. 22  Zum Wächteramt Badura (2022), Art. 6, Rn. 139 ff. 23  Kinderrechteausschuss (2013a), Rn. 4. 24  Zur Bedeutung entsprechender Allgemeiner Bemerkungen eines zuständigen Ausschusses zur Auslegung eines Menschenrechtsabkommens siehe BVerfGE 142, 313 (346), Rn. 90; BVerfGE 151, 1 (29), Rn. 65 m w N. 25  Vgl. Hofmann und Donath (2017), S. 8 f., 13. 26  Art. 12 Abs. 1 und 2 KRK. 27  Kinderrechteausschuss (2013a), Rn. 48. 28  Zur vorrangigen Berücksichtigung des Kindeswohls in der Verwaltungsrechtspraxis Donath (2021a), S. 53 f. 21

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So lautet Art. 4 Abs. 2 der hessischen Verfassung: „(2) Jedes Kind hat das Recht auf Schutz sowie auf Förderung seiner Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit. Bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, ist das Wohl des Kindes ein wesentlich zu berücksichtigender Gesichtspunkt. Der Wille des Kindes ist in allen Angelegenheiten, die es betreffen, entsprechend seinem Alter und seiner Reife im Einklang mit den geltenden Verfahrensvorschriften angemessen zu berücksichtigen. Die verfassungsmäßigen Rechte und Pflichten der Eltern bleiben unberührt.“29

sowie Art. 25 Abs. 1 und 2 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen: „(1) Jedes Kind hat ein Recht auf Entwicklung und Entfaltung seiner Persönlichkeit, auf gewaltfreie Erziehung und den besonderen Schutz vor Gewalt, Vernachlässigung und Ausbeutung. Die staatliche Gemeinschaft achtet, schützt und fördert die Rechte des Kindes und trägt Sorge für kindgerechte Lebensbedingungen. (2) Bei allem staatlichen Handeln, das Kinder betrifft, ist das Wohl des Kindes wesentlich zu berücksichtigen. Kinder haben in Angelegenheiten, die ihre Rechte betreffen, einen Anspruch auf Beteiligung und auf angemessene Berücksichtigung ihres frei geäußerten Willens entsprechend ihrem Alter und ihrer Reife.“30

Im Rahmen von Debatten und Sachverständigenanhörungen zur möglichen Änderung des Grundgesetzes zur Aufnahme eines ausdrücklichen Kindergrundrechts wurde deutlich, dass wohl nach überwiegender Meinung die Kinderrechte in Deutschland bereits jetzt entsprechend der KRK gelten31 und kein Widerspruch zwischen nationalem Verfassungsrecht und den Vorgaben des Völkerrechts entstehen sollte.32 Da das Grundgesetz völkerrechtsfreundlich auszulegen ist, muss jedenfalls Art. 3 Abs. 1 KRK als das entscheidende Leitprinzip der KRK im bereits implizit geltenden Kindergrundrecht enthalten sein. Dadurch ist sein materieller Gehalt im nationalen Verfassungsrecht enthalten. Dass die letzte Bundesregierung in ihrem Vorschlag zur Änderung des Grundgesetzes dem Kindeswohl nicht das gemäß Art. 3 Abs. 1 KRK zukommende besondere Gewicht auch im expliziten Verfassungstext zum Ausdruck gebracht hat, war im Jahr 2021 wohl einer der entscheidenden Gründe dafür, dass im Deutschen Bundestag im Ergebnis keine Zweidrittelmehrheit zur Änderung des Grundgesetzes erreicht werden konnte. Der Vorschlag für eine Ergänzung von Art. 6 Abs. 2 GG lautete nämlich lediglich: „3Die verfassungsmäßigen Rechte der Kinder einschließlich ihres Rechts auf Entwicklung zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten sind zu achten und zu schützen. 4Das Wohl des

 Hervorhebungen durch Verf.  Hervorhebungen durch Verf. 31  Teilweise als unmittelbar anzuwendendes Recht, insbes. Art. 3 Abs. 1 KRK, Wapler (2021), S. 4 m. w. N. 32  Siehe die Stellungnahmen der Sachverständigen im Gesetzgebungsprozess, https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2021/kw20-pa-recht-kinderrechte-838844; vgl. insbesondere Mayen (2021), S. 3; Donath (2021b), S. 8. 29 30

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Kindes ist angemessen zu berücksichtigen. 5Der verfassungsrechtliche Anspruch von Kindern auf rechtliches Gehör ist zu wahren. 6Die Erstverantwortung der Eltern bleibt unberührt.“33

Das Kindeswohl jedoch ist gemäß dem verbindlichen Wortlaut der KRK mit einem ganz besonderen Gewicht („ein vorrangiger Gesichtspunkt“) zu berücksichtigen. Dem genügte die vorgeschlagene Formulierung wohl nicht. Denn hätte man den Terminus „angemessen“ genutzt, hätte man für die Beachtung des Kindeswohls einen Terminus eingesetzt, der für sämtliche Abwägungen von verfassungsrechtlichen Gütern gilt. Damit hätte man die erforderliche besondere Unterstützung der Kinder zum Ausgleich bestehender faktischer und rechtlicher Nachteile nicht hinreichend zum Ausdruck gebracht.34 Auch ohne ein ausdrückliches Kindergrundrecht im Grundgesetz muss also bei verfassungsrechtlichen Abwägungsentscheidungen, z.  B. bei der Auslegung von Art. 2 Abs. 1 GG sowie anderer interpretationsoffener Grundrechte das Kindeswohl in ebendieser Weise beachtet werden. Dies muss insbesondere dazu führen, dass dem impliziten Kindergrundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG (ggf. mit Art. 1 Abs. 1 GG) i. V. m. Art. 3 Abs. 1 KRK ein sehr hoher Rang bei Abwägungsentscheidungen beigemessen wird. Es kann daher nicht wie die allgemeine Handlungsfreiheit lediglich mit der klassischen Schranken-Trias und einer einfachen Verhältnismäßigkeitsprüfung einschränkbar sein. Vielmehr sind das Kindeswohl und mithin die Interessen der betroffenen Kinder herauszuarbeiten und dann in ein Verhältnis mit den anderen Rechtsgütern zu setzen, zu deren Gunsten sie eingeschränkt werden sollen, wobei die Kinderinteressen mit besonderem Gewicht zu versehen sind. Die vorrangige Berücksichtigung des Kindeswohls trägt damit entscheidend zu einer gebührenden Repräsentation der Kinderbelange gegenüber anderen Interessen bei.35 Dogmatisch könnte dieser „Kindeswohlvorrang“ in der Form erfolgen, dass das Kindeswohl sich zunächst in einer ersten Annahme durchsetzt und sich nur in besonderen Ausnahmefällen ein anderes Rechtsgut gegen die Kinderrechte durchsetzen können soll.36 Dadurch würde ein Regel-Ausnahme-Prinzip geschaffen, welches dem Grundgedanken und dem Anspruch des Kindeswohls nach Art. 3 Abs. 1 KRK entsprechen würde.

 Gesetzentwurf der Bundesregierung eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zur ausdrücklichen Verankerung der Kinderrechte vom 31.03.2021, BT-Drucksache 19/28138, S. 7; Hervorhebungen durch Verf. 34  Vgl. Kinderrechteausschuss (2013a), Rn. 36 f. 35  Wapler (2019), S. 254; Kinderrechteausschuss (2013a), Rn. 37; Schmahl (2017), Art. 3, Rn. 1. 36   Vgl. Donath (2021a), S.  55  f.; Schmahl (2017), Art.  3, Rn.  7; Kinderrechteausschuss (2013a), Rn. 39. 33

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4 Das Recht auf Entwicklung und das Recht auf Bildung nach der UN-KRK Die Interessen der Kinder und damit das Kindeswohl können durch weitere Bestimmungen der KRK näher konkretisiert werden.37 Hierbei sind als Anhaltspunkte die weiteren Rechte der Kinder aus der KRK heranzuziehen, wie z. B. auch das Recht auf Gesundheit, welche die physische und psychische sowie die geistige Gesundheit umfasst.38 Insbesondere ein weiteres Kernprinzip ist für Bildungsaspekte besonders relevant: das Recht auf Entwicklung aus Art. 6 Abs. 2 KRK. Dieses hat erhebliche Bedeutung für die Auslegung der Bestimmungen der Konvention, wird im Text der Konvention jedoch nur knapp genannt: „Die Vertragsstaaten gewährleisten in größtmöglichem Umfang das Überleben und die Entwicklung des Kindes.“

Konkretisiert wird das Entwicklungsrecht des Kindes hinsichtlich äußerer Umstände in Art. 27 Abs. 1 KRK: „Die Vertragsstaaten erkennen das Recht jedes Kindes auf einen seiner körperlichen, geistigen, seelischen, sittlichen und sozialen Entwicklung angemessenen Lebensstandard an.“

Was für eine gute Entwicklung von Kindern notwendig ist, ist dabei nicht allein juristisch zu beantworten, sondern interdisziplinär zu klären. So sind zum Beispiel Erkenntnisse aus der Psychologie, der Pädagogik, der Soziologie und der Medizin zu berücksichtigen.39 Aus dem Kernprinzip des Rechts auf Entwicklung werden unter anderem das Recht auf Spiel und das Recht auf Freizeit abgeleitet,40 aber auch das Recht auf Bildung.41 Dies ergibt sich auch aus der Rechtssystematik der KRK. So schließt sich das Recht auf (formale) Bildung aus Art. 28 und 29 KRK unmittelbar an die Bestimmung zu den Grundlagen des Entwicklungsrechts in Art. 27 KRK an. Daraus ergibt sich, dass das Recht auf formale Bildung in ein übergreifendes Recht auf Entwicklung eingebettet ist, wobei auch frühkindliche Bildung vom Entwicklungsrecht erfasst wird. Auch wenn in Art. 28 und 29 KRK im Wortlaut auf den ersten Blick lediglich auf formale Bildung abgestellt wird, das heißt im Wesentlichen Schulen,42 geht daher das Entwicklungsrecht als Kernprinzip der KRK mit seinem Bildungsanspruch über formale Bildung hinaus.43

 Siehe Kinderrechteausschuss (2013a), Rn. 41 ff.  Kinderrechteausschuss (2013b), Rn. 4. 39  Zu pädagogischen und psychologischen Entwicklungsaspekten siehe Vogt et al. (2011) sowie die Fachzeitschriften „Child: care, health and development“, „Infant mental health journal“ und für den deutschsprachigen Raum „Kindheit und Entwicklung“. 40  Hierzu eingehend Kinderrechteausschuss (2013c). 41  Kinderrechteausschuss (2001), Rn. 6. 42  Vgl. Harring et al. (2007), S. 8. 43  Schmahl (2017), Art. 29, Rn. 2 ff. 37 38

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Ein Niederschlag dieser Verknüpfung von Entwicklung und außerschulischen Bildungsaspekten zeigt sich in vergleichbarer Weise auch im deutschen Sozialrecht. So bestimmt § 1 Abs. 1 SGB VIII, dass jeder junge Mensch ein Recht auf Förderung seiner Entwicklung und auf Erziehung zu einer selbstbestimmten, eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit hat. Dieses Verständnis von Entwicklung und Erziehung, umfasst außerschulische Bildungsarbeit (§§ 11 ff. SGB VIII) sowie frühkindliche Bildung (§§ 22 ff. SGB VIII). Daher sind Kindertagesstätten nach einhelliger Meinung keine Betreuungsstätten mehr, in denen Kinder bekümmert werden, solange die Eltern arbeiten, sondern Bildungsstätten.44 In diesen Bildungsstätten werden die Grundlagen für die gesamte spätere Entwicklung der Kinder gelegt. Neuere Studien zeigen, wie eng die spätere Bildungslaufbahn mit der Qualität der frühkindlichen Bildung verknüpft ist.45 Entsprechend gehen Art. 28 und 29 KRK, die sich primär auf schulische Bildung beziehen, von einem umfassenden Bildungsbegriff aus, der den Erwerb grundlegender Fähigkeiten für die weitere Entwicklung der Persönlichkeit berücksichtigt. Neben Lesen, Schreiben und Rechnen gehört dazu auch die Fähigkeit, überlegte Entscheidungen zu treffen, Konflikte gewaltfrei zu lösen, einen gesunden Lebensstil zu führen, soziale Beziehungen aufzubauen und Verantwortungsgefühl und kritisches Denkvermögen sowie kreative Talente zu entwickeln.46 Die grundlegenden Rechte, die sich aus der KRK ergeben und die teilhaben an der verfassungsrechtlichen Auslegung der Bestimmungen des Grundgesetzes, sind daher ein wichtiger Maßstab bei der Überprüfung, ob direkte und indirekte Einschränkungen für Kinder im Rahmen der Reaktion auf multiple Krisen in rechtmäßiger Weise erfolgt sind.

5 Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie in Kindertagesstätten und Schulen 5.1 Kindertagesstätten Zum Zeitpunkt des Ausbruchs der COVID-19-Pandemie in Europa Anfang 2020 bestand eine erhebliche Unsicherheit bezüglich Übertragbarkeit und der Letalität des Corona-Virus. In Politik und unter Virologen sowie Epidemiologen bestand zunächst eine herrschende Auffassung, dass die Bildungsstätten – Kindertagesstätten und Schulen – zu den größten Horten der Übertragungen des Virus zählten.47 Man ging davon aus, dass die Kinder in ihren Familien angesteckt werden, sich dann in den Kindertagesstätten und Schulen treffen und den Virus an andere Kinder  Vgl. Struck und Schweigler (2022), § 22 SGB VIII, Rn. 15.  Markowetz et al. (2015), S. 16 m. w. N. 46  Kinderrechteausschuss (2001), Rn. 9. 47  Griemmert (2022), S. 120 ff. m. w. N. 44 45

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­ eitergeben, wobei diese wiederum den Virus in ihre Familien tragen. Somit seien w diese Bildungsstätten Schlüsselpunkte der Verbreitung des Virus. Inzwischen gilt diese Ansicht als wissenschaftlich widerlegt.48 Als Reaktion auf die damaligen Befürchtungen erfolgten in Kindertagesstätten in der Regel Verkleinerungen und Schließungen von Gruppen. Bisweilen wurden Außenbereiche mit Absperrband voneinander getrennt, damit Kinder aus verschiedenen Gruppen nicht aufeinandertreffen. In Schulen wurden nach Möglichkeit Luftfilter installiert und Maskenpflicht eingeführt. Vielfach wurden Kindertagesstätten und Schulen aber auch gänzlich geschlossen.49 Rechtlich abgesichert wurden diese Maßnahmen durch Rechtsverordnungen oder Allgemeinverfügungen in den verschiedenen Bundesländern, welche auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes (IfSG), eines Bundesgesetzes, ergingen, welches im Laufe der Pandemie mehrfach geändert wurde und welches zeitweilig selbst unmittelbar Schließungen von Bildungseinrichtungen bei Erreichen bestimmter Inzidenzwerte vorsah. In den Kindertagesstätten wurden auf der Grundlage der entsprechenden Bestimmungen in der Regel Notbetreuungen eingerichtet. In die Notbetreuung dürften grundsätzlich nur Kinder, deren Eltern systemrelevante Berufe ausführten.50 In vielen Bundesländern durften andere Kinder nur in Fällen von Kindeswohlgefährdung unter Zustimmung des Jugendamtes ausnahmsweise dennoch in die Kita kommen.51 Dies bedeutete, dass nur wenige Kinder und nur unter Erfüllung besonderer Voraussetzungen in die Kindertagesstätten kommen durften, wobei insbesondere nach den Berufen der Eltern differenziert wurde, nicht jedoch primär nach dem weit zu verstehenden Kindeswohl im Sinne des Art. 3 Abs. 1 KRK.52 Kinder selbst waren von der COVID-19-Pandemie gesundheitlich weitaus weniger betroffen als Erwachsene, insbesondere gab es nur selten schwere Verläufe der Erkrankung.53 Jedoch wurden die Kinder im Gegenzug von den Einschränkungen ganz erheblich betroffen.54 Kinder mussten deutlich mehr Zeit allein oder mit Geschwistern verbringen.55  „Somit muss man sagen – nach dem Wissen von heute – dass die Kitaschließungen zu Beginn der Pandemie nicht nötig gewesen wären.“ (Bundesgesundheitsminister Lauterbach), Bundesregierung (2022). 49  Zum Ausfall des Präsenzunterrichts vgl. die Zahlen in BVerfGE 159, 355  =  NJW 2022, 167 (179 f.), Rn. 139 f. 50  Vgl. Bekanntmachung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt vom 17.04.2020 – AllgVerf Sachsen (2020) – Allgemeinverfügung Vollzug des Infektionsschutzgesetzes – Maßnahmen anlässlich der Corona-Pandemie Einstellung des Betriebs von Schulen und der Kindertagesbetreuung, Az: 15-5422/4, Ziffer 3; Zweite Hessische Corona-Schutzverordnung vom 13.03.2020 – CoronaVV HE 2 – 91-55, § 2 Abs. 2. 51  AllgVerf Sachsen (2020), Ziffer 5; CoronaVV HE 2 (2020), § 2 Abs. 3. 52  Peter et al. (2020); Deutsche Liga für das Kind (2020), S. 3. 53  Heinrich (2021). So kamen in Europa weniger als 1 % der erkrankten Kinder ins Krankenhaus. Von diesen hospitalisierten Kindern verlief die Krankheit bei weniger als 0,03 % so schwer, dass sie auf die Intensivstationen verlegt wurden. Quarks (2022). 54  Langmeyer et al. (2020a), S. 37. 55  Klundt (2020b), S. 5; Langmeyer et al. (2020b), S. 18 ff. 48

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In Kindertagesstätten und Schulen wirkte sich zudem der fehlende Umgang mit Gleichaltrigen negativ auf die Entwicklung der sozialen Fähigkeiten der Kinder aus.56 Da diese einschränkenden Maßnahmen gerade für jüngere Kinder oftmals nicht nachvollziehbar und verständlich waren, fühlten sie sich nicht selten zuhause „eingesperrt“, litten unter Ängsten und empfanden den Verlust der für sie wichtigen Bezugspersonen als seelisch belastend und in Extremfällen auch als traumatisch.57 Die Lebenswelt und das Entwicklungsrecht der Kinder, einschließlich des Rechts auf Bildung, wurden dabei insbesondere eingeschränkt, um andere zu schützen und weniger, um sie selbst zu schützen, da sie durch die Pandemie selbst gesundheitlich kaum betroffen oder eingeschränkt waren. Der rechtssystematische Aufbau und der Wortlaut der meisten Exekutiv- und Legislativakte, die in jener Zeit erfolgten, machten deutlich, dass nicht vom Kindeswohl her gedacht wurde, sondern eher von der Perspektive des physischen Gesundheitsschutzes anderer. Dies jedoch verkehrt das Leitprinzip der KRK in sein Gegenteil. Denn Art.  3 Abs. 1 KRK verlangt, dass primär vom Kindeswohl her gedacht wird, also zunächst festgestellt werden muss, welche Interessen und Rechte Kinder haben und diese dann nur ausnahmsweise mit erhöhtem Begründungsaufwand beschränkt werden dürfen. Zu diesen Rechten und Interessen gehört nicht nur die lediglich gering beeinträchtigte physische Gesundheit der Kinder, sondern auch die psychische Gesundheit und die Entwicklung der Kinder. Es hätte also gemäß Art. 3 Abs. 1 KRK so sein müssen, dass Kinder nur ausnahmsweise zuhause bleiben müssen und grundsätzlich nur dann, wenn unter den gegebenen Bedingungen eine hinreichende Gewährleistung ihres Rechts auf Entwicklung einschließlich frühkindlicher Bildung und Spiel erfolgen kann. Ausnahmen hiervon sind nur unter sehr engen Bedingungen und nur für Rechtsgüter von höchstem Rang möglich. Dies kann durchaus aus Gründen des Gesundheitsschutzes gemäß Art.  2 Abs.  2 S.  1 GG und gerade bei dynamischem Pandemiegeschehen durchaus gegeben sein, allerdings ist die Ausrichtung von Regel und Ausnahme sowohl bei Einzelakten als auch bei Schaffung von abstrakt-generellen Vorschriften einzuhalten. Dies ins Gegenteil zu verkehren und die Möglichkeit des Kindertagesstättenbesuchs unter Vorbehalt der Zustimmung des Jugendamts zu stellen, widersprach daher der Kinderrechtsperspektive der UN-Kinderrechtskonvention und schuf gleichsam neue Gefahrenquellen. Denn über die Wohnverhältnisse der Kinder wissen die ohnehin vielfach überlasteten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Jugendämter in der Regel nicht Bescheid. Selbst schwere Fälle von Kindeswohlgefährdung im Sinne des § 1666 BGB zeigen sich meist erst im Nachhinein. Zudem ist fraglich, welche Eltern einen entsprechenden Antrag auf Zugang ihres Kindes zur Kindertagesstätte beim Jugendamt stellen würden, wenn sie sich damit selbst unterstellen müssen, das Kindeswohl zu Hause zu gefährden.

 Zu Schulen mit Verweis auf die Stellungnahmen der Sachverständigen, BVerfG NJW 2022, 167 (180), Rn. 144 f. 57  Peter et al. (2020); Klundt (2020a). 56

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Abgesehen von der dogmatischen Vertauschung von Grundsatz und Ausnahme ist besonders erkennbar, dass der wesentliche Gehalt von Art. 3 Abs. 1 KRK, nämlich die vorrangige Berücksichtigung des Kindeswohls, bei einigen Maßnahmen und Vorschriften keine hinreichende Relevanz entfaltet hat.

5.2 Schulen Neben den Kindertagesstätten waren auch Schulen Orte mit erheblichen Einschränkungen von Rechten von Kindern. Kinder mussten unter anderem im Unterricht Masken tragen und durften bestimmte Bereiche nicht betreten. Es wurde teilweise komplett auf Unterricht verzichtet oder online unterrichtet bzw. sogenannter Wechselunterricht durchgeführt, wobei Schulen und Elternhäuser nicht immer die entsprechende Ausstattung hatten, um dies hinreichend zu gewährleisten. Insgesamt können Online-Unterricht und Wechselunterricht nach den Ergebnissen pädagogischer und psychologischer Studien zudem offenbar keinen Präsenzunterricht ersetzen.58 In seiner zweiten Entscheidung zur sogenannten Bundesnotbremse (Bundesnotbremse II) ging es vor dem Bundesverfassungsgericht neben nicht weiter geprüften Einschränkungen in Kindertagesstätten im Wesentlichen um solche Einschränkungen in Schulen.59 Das Gericht musste prüfen, ob entsprechende Maßnahmen auf Grundlage des § 28b Abs. 3 Infektionsschutzgesetz (IfSG) a. F. in Form von Schulschließungen und Verlagerung des Unterrichts in das Wechsel- und Distanzformat60 verfassungsmäßig waren. Der Beschluss des Ersten Senats vom 19.11.2021 ist umfangreich und setzt sich mit vielen rechtlichen und tatsächlichen Fragestellungen auseinander. Dabei entwickelte das Bundesverfassungsgericht nach dem Allgemeinen Persönlichkeitsrecht61 und dem IT-Grundrecht62 aus der Zusammenschau von Verfassungsnormen ein weiteres Grundrecht, nämlich das Recht der Kinder und Jugendlichen auf schulische Bildung, welches sich aus einer Zusammenschau von Art. 2 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 GG ergebe. Dieses Grundrecht verfüge über verschiedene Dimensionen, von denen eine ein derivatives Teilhaberecht und eine andere ein klassisches Abwehrrecht sei.63 Dem Bundesverfassungsgericht ist zunächst zugute zu halten, dass es überhaupt ein Bildungsgrundrecht festgestellt hat. Während in den Landesverfassungen Kindergrundrechte und in der Regel auch das Recht auf Bildung ausdrücklich normiert worden sind,64  Hammerstein et al. (2021), S. 10; Bleiker (2021).  Kritisch zur gesamten Entwicklung Lepsius (2021). 60  Vgl. zu den pädagogischen und rechtlichen Anforderungen an den Wechsel- und Distanzunterricht: Roth und Heger (2021). 61  BVerfGE 54, 148 (153). 62  BVerfGE 120, 274 (314 f.) 63  BVerfG NJW 2022, 167 (170 ff.), Rn. 51 ff. 64  Vgl. Art. 11 Abs. 1 BWVerf; Art. 128 Abs. 1 BayVerf; Art. 20 Abs. 1 BlnVerf; Art. 29 BbgVerf; 58 59

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war es im Grundgesetz bisher nicht sichtbar. Seine Existenz war daher umstritten und das Bundesverfassungsgericht hatte sich über mehrere Jahrzehnte nicht ausdrücklich dazu positioniert.65 Zwar hatte das Bundesverwaltungsgericht schon zuvor ein Recht auf Bildung aus Art. 2 Abs. 1 GG abgeleitet,66 das Bundesverfassungsgericht aber hielt sich lange bedeckt.67 Man war sich in Rechtsprechung und Literatur jedoch weitgehend darin einig, dass man jedenfalls subjektiv-­öffentliche Verfassungsrechte in Form ableitbarer, also derivativer Teilhaberechte bezüglich bestehender Bildungseinrichtungen herleiten konnte.68 Wenn der Staat öffentliche Bildungseinrichtungen geschaffen hatte, wurde damit also gleichzeitig ein Recht auf diskriminierungsfreien Zugang anerkannt.

6 Ein ausdrückliches Bildungsgrundrecht 6.1 Ein neues Grundrecht Das Bundesverfassungsgericht hat demgegenüber jedoch nunmehr ausdrücklich festgestellt, dass ein Recht der Kinder und Jugendlichen aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 7 Abs. 1 GG gegenüber dem Staat bestehe, ihre Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit in der Gemeinschaft durch schulische Bildung gemäß dem Bildungsauftrag zu unterstützen und zu fördern (Recht auf schulische Bildung).69 Lobenswert ist insbesondere, dass das Bundesverfassungsgericht aus Art.  2 Abs. 1 GG nicht nur ein Recht der Kinder auf Entwicklung abgeleitet hat, sondern auch die Pflicht des Staates, sie bei der Persönlichkeitsentwicklung zu unterstützen und zu fördern.70 Im Rahmen seines Auftrags zur Gestaltung der Schule habe der Staat einen weiten Spielraum.71 Auf diese sehr interessanten und äußerst wichtigen Aspekte der teilhaberechtlichen Gewährleistungsdimensionen72 soll hier nicht weiter ­eingegangen werden.73 Vielmehr soll die Dimension des Bildungsgrundrechts als Abwehrrecht näher beleuchtet werden.74

Art. 27 Abs. 1 BremVerf; Art. 8 S. 1 MVVerf; Art. 4 Abs. 1 NdsVerf; Art. 8 Abs. 1 S. 1 und Art. 6 Abs. 3 NRWVerf; Art. 24a S. 1 SaarlVerf; Art. 29 Abs. 2 und Art. 102 Abs. 1 SächsVerf; Art. 25 Abs. 1 LSAVerf; Art. 20 S. 1 und 2 ThürVerf 65  Zu den Hintergründen Uhle (2022), Art. 7 GG, Rn. 6b. 66  BVerwGE 47, 201 (206); 56, 155 (158). 67  Vgl. BVerfGE 45, 400 (417) 68  Vgl. Isensee und Kirchhof (1997), S. 815. 69  BVerfG NJW 2022, 167 (170) Rn. 47. 70  BVerfG NJW 2022, 167 (170), Rn 48. Krit. zu einer daraus folgenden Gewährleistungsverantwortung, die den Staat überfordern könnte, Nettesheim (2022), S. 525 ff. 71  BVerfG NJW 2022, 167 (170), Rn. 52 f. 72  Vgl. hierzu Hofmann und Malkmus (2022), S. 19 f. 73  Grundlegend zu Leistungsrechten Sodan (2022), § 66, Rn. 46. 74  Dazu BVerfG NJW 2022, 167 (172), Rn. 61 ff.

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Das Bundesverfassungsgericht führte aus, dass das durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Recht der Kinder und Jugendlichen das subjektiv-rechtliche Gegenstück zur objektiv-rechtlichen Pflicht des Staates aus Art.  7 Abs.  1 GG sei, schulische Bildungsmöglichkeiten zu eröffnen, die der Persönlichkeitsentwicklung dienen.75 In dieses Recht habe der Bundesgesetzgeber eingegriffen, indem er selbstvollziehende Beschränkungen für Präsenzunterricht angeordnet habe.

6.2 Der Maßstab für Eingriffe Im Ergebnis hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass „Gemeinwohlziele von überragender Bedeutung“ in Gestalt der Abwehr von Gefahren für Leben und Gesundheit und für die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems bestanden hätten, denen nach der seinerzeit vertretbaren Einschätzung des Gesetzgebers auch durch Schulschließungen begegnet hätte werden können.76 Das Bundesverfassungsgericht prüfte dabei – ohne auf den Konventionsartikel abzustellen – implizit das in Art. 3 Abs. 1 KRK enthaltene Regel-Ausnahme-­Prinzip, wonach dem grundrechtlich geschützten Anspruch von Schülerinnen und Schülern auf einen unverzichtbaren Mindeststandard von Bildungsangeboten an staatlichen Schulen „ausnahmsweise“ überwiegende Gründe des Schutzes von Verfassungsrechtsgütern entgegenstehen können.77 Kritisiert werden soll an dieser Stelle nicht das abschließende Ergebnis des Gerichts, welches auf einer umfassenden Verhältnismäßigkeitsprüfung basiert, im Rahmen derer das Bundesverfassungsgericht die Maßnahmen zur Einschränkung der Kinder in den Schulen wegen „Gemeinwohlbelangen von überragender Bedeutung“ in Gestalt des Schutzes der Bevölkerung vor infektionsbedingten Gefahren für Leib und Leben aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und nur unter besonderen Bedingungen als gerechtfertigt erachtet hat. Dies mag vertretbar sein, auch wenn sich zwischenzeitlich durch Erkenntnisse in der Wissenschaft gezeigt hat, dass entsprechende Einschränkungen nicht notwendig waren. So stellte sich Ende 2022 nach Auswertung von Studien heraus, dass Kindertagesstätten und Schulen nicht die Treiber der Pandemie waren.78 Jedenfalls zur Zeit der vom B ­ undesverfassungsgericht überprüften Maßnahmen waren diese Ergebnisse noch nicht bekannt oder wissenschaftlich abgesichert.

 BVerfG NJW 2022, 167 (170), Rn. 48.  BVerfG NJW 2022, 167 (182), Rn. 157 ff. 77  BVerfG NJW 2022, 167 (171), Rn. 57. 78  „Lauterbach erklärt Kita-Schließungen im Nachhinein für unnötig“, News4teachers (2022), 02.11.2022 mit Verweis auf eine Studie des Deutschen Jugendinstituts mit Robert Koch-Institut von Sommer 2020 bis Juni 2022. 75 76

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6.3 Eine unvollständige völkerrechtliche Betrachtung Vorgeworfen werden muss dem Gericht jedoch der grundsätzliche Ansatz der rechtlichen Prüfung, bei der zwar erkannt wird, dass völkerrechtliche Implikationen bei der Auslegung des Kindergrundrechts auf schulische Bildung bestehen, diese jedoch nicht hinreichend analysiert und angewandt wurden. So wurde zwar die Einschlägigkeit von Normen der UN-Kinderrechtskonvention festgestellt, aber nicht realisiert, dass entscheidender Maßstab für jegliche einschränkende Maßnahmen das Leitprinzip des Art. 3 Abs. 1 KRK ist. Somit gelang dem Gericht das Herausarbeiten des Maßstabs für die Überprüfung von Eingriffen in das Recht auf (schulische) Bildung nicht. Bei der Heranziehung völkerrechtlicher Normen muss aber stets die Systematik der jeweiligen internationalen Übereinkunft – hier der UN-­Kinderrechtskonvention – beachtet werden. Wie oben gezeigt, ist das Recht auf Bildung Bestandteil des darüber hinausgehenden Entwicklungsrechts des Kindes. So bauen die Rechte aus Art. 28 und 29 KRK auf Art. 27 und Art. 6 Abs. 2 KRK auf, welche wiederum bei Eingriffen und anderen Maßnahmen, die Kinder betreffen, an Art. 3 Abs. 1 KRK gemessen werden müssen. Solange ein solches auf dem Entwicklungsrecht fußendes Bildungsrecht nicht ausdrücklich im Grundgesetz verankert ist, ist es gut vertretbar, dieses in den offen formulierten Art. 2 Abs. 1 GG hineinzulesen. Auch das Bundesverfassungsgericht bezieht das Recht auf Bildung an vielen Stellen seiner Entscheidung auf das Entwicklungsrecht. Selbst die Verbindung von Art. 2 Abs. 1 GG mit Art. 7 Abs. 1 GG ist wohl noch vertretbar, jedenfalls sofern Schulen betroffen sind. Dass Bildung wie oben beschrieben allerdings früher beginnt und auch andere Formen annimmt, welche nicht schulisch-formalisiert sind, wird dabei jedoch nicht deutlich. Insofern beschränkt das Bundesverfassungsgericht das aus dem offenen Entwicklungsrecht abgeleitete, breitere Bildungsgrundrecht auf formale Bildung. Schwerer wiegt jedoch, dass es dem Gericht nicht gelang, eine den notwendigen Maßstäben gerecht werdende völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundrechts vorzunehmen. Denn in seiner Schutz- und Abwehrfunktion erfordert dieses im Rahmen der Rechtfertigung von Eingriffen nicht nur eine Prüfung der Schrankentrias des Art. 2 Abs. 1 GG,79 sondern weil es sich bei Eingriffen in dieses Grundrecht um Maßnahmen handelt, die Kinder im Sinne der KRK betreffen, ist immer auch Art. 3 Abs. 1 KRK und damit der Kindeswohlvorrang zu prüfen. Die Interessen von Kindern müssen daher bei solchen Maßnahmen stets mit besonderem Gewicht berücksichtigt werden.

79

 „Rechte anderer“, „die verfassungsmäßige Ordnung“ sowie „das Sittengesetz“.

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Dies herzuleiten war Aufgabe des Gerichts. Das Gericht erkennt zwar, dass völkerrechtliche und auch unionsrechtliche Implikationen bestehen, allerdings sind die Ausführungen dazu verkürzt und gehen nicht hinreichend in die Tiefe.80 Einige einschlägige Normen werden vom Gericht angesprochen, unter anderem aus der Kinderrechtskonvention, daraus aber nur Art. 28 KRK:81 „Gemäß Art. 28 der VN-Kinderrechtskonvention (BGBl II 1992 S. 121) erkennen die Vertragsstaaten das Recht des Kindes auf Bildung auf der Grundlage der Chancengleichheit an.“

Immerhin geht das Gericht später auch – sehr kurz – auf Ausführungen des Kinderrechtsausschusses zu Fernunterricht ein.82 Es fehlen dann aber die rechtssystematischen Verknüpfungen mit Art.  29 KRK sowie mit dem Entwicklungsrecht aus Art. 27 und Art. 6 Abs. 2 KRK. Insbesondere aber fehlt die Darstellung der Erkenntnis, dass Art. 3 Abs. 1 KRK einschlägig ist. Obwohl es sich um einen erkennbar schweren Eingriff in die Kinderrechte handelt, gibt das Bundesverfassungsgericht nicht an, dass deren Rechte als ein „vorrangiger Gesichtspunkt“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KRK zu berücksichtigen sind.

6.4 Die zwingende Berücksichtigung des Kindeswohlvorrangs gemäß Art. 3 Abs. 1 KRK bei Eingriffen in Rechtspositionen von Kindern Es ist aber Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, diesen Maßstab auch anderen Rechtsanwender/innen aufzuzeigen  – jedenfalls solange es kein entsprechendes ausdrückliches Kindergrundrecht im Grundgesetz gibt. Denn es kann nicht dem Zufall überlassen bleiben, ob ein Gericht oder ein Rechtsanwender implizit die Maßstäbe des Art. 3 Abs. 1 KRK beachtet. Vielmehr muss klar sein, dass bei sämtlichen Eingriffen in Rechtspositionen von Kindern deren Wohl als ein vorrangiger Gesichtspunkt zu berücksichtigen ist, was Einfluss auf die Struktur der jeweiligen Rechtsgüterabwägung und Verhältnismäßigkeitsprüfung haben muss. Es ist sogar fraglich, ob das Bundesverfassungsgericht überhaupt die Einschlägigkeit von Art. 3 Abs. 1 KRK erkannt hat. Es versäumte jedenfalls, auf den wesentlichen Artikel hinzuweisen und verbirgt damit den Blick auf die für das ­Kindergrundrecht wesentliche Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 KRK. Stattdessen spricht das Gericht lediglich verschiedene – weit ältere – völkerrechtliche Normierungen des (formalen) Rechts auf Bildung an, namentlich aus dem Internationalen Pakt

 Dazu BVerfG NJW 2022, 167 (172 f.), Rn. 66–71.  BVerfG NJW 2022, 167 (172 f.), Rn. 66 ff. 82  BVerfG NJW 2022, 167 (184), Rn. 172. 80 81

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über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966 sowie aus Art. 2 Satz 1 des 1. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention von 1952. In seinem unionsrechtlichen Exkurs geht das Bundesverfassungsgericht in vergleichbarer Weise nur auf Art. 14 der Grundrechtecharta der EU (GRC) ein, nicht jedoch auf den an Art. 3 Abs. 1 KRK angelehnten und hier ebenfalls zu zitierenden Art. 24 Abs. 2 GRC, welcher lautet: „(2) Bei allen Kinder betreffenden Maßnahmen öffentlicher Stellen oder privater Einrichtungen muss das Wohl des Kindes eine vorrangige Erwägung sein.“

Demnach ist das Entscheidende bei Maßnahmen, bei denen (Grund-)Rechte von Kindern betroffen werden, seien diese im Bildungsrecht oder im allgemeinen Entwicklungsrecht oder in einem sonstigen Recht angelegt, dass das Kindeswohl als ein vorrangiger Gesichtspunkt zu berücksichtigen ist.

6.5 Die erforderliche Klarheit des Eingriffsmaßstabs Es ist insgesamt nur begrenzt innovativ, aus der Kombination von Art. 2 Abs. 1 mit Art. 7 GG abzuleiten, dass der Staat, wenn er schon das Recht hat, Bildungseinrichtungen zu schaffen und eine Schulpflicht zu begründen, auch die Pflicht haben muss, diese ordnungsgemäß zu betreiben83 und den Zugang diskriminierungsfrei zu gestalten.84 Das Bundesverfassungsgericht hat mit seiner dogmatischen Herleitung und Konstruktion des Grundrechts auf Bildung ohne ausdrückliche Berücksichtigung des Kindeswohlvorrangs den Kindern damit im Ergebnis leider kaum weitergeholfen. Denn wenn das Grundrecht am Ende einer Verhältnismäßigkeitsprüfung unterliegt, bei der die Schrankentrias des Art. 2 Abs. 1 GG Maßstab ist, dann kann man sich fragen, was der Aufwand der Herleitung eines neuen Grundrechts überhaupt gebracht hat.85 Sinnvoll wäre zudem gewesen, wenn das Bundesverfassungsgericht das Kindergrundrecht auf Bildung nicht als ein zwischen Kindertagesstätten und Schulen streng geteiltes Grundrecht herausgearbeitet hätte, denn Bildung folgt – wie oben gezeigt und auch vom Bundesverfassungsgericht mehrfach erwähnt86  – aus dem Entwicklungsrecht und das Entwicklungsrecht ist ungeteilt. Somit gilt das ­Grundrecht unabhängig davon, ob ein Kind in die Schule geht oder nicht. Bildung reicht über die Schule hinaus und umfasst auch frühkindliche Bildung. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts greift gerade durch ihre Verknüpfung mit  So schon Robbers (2018), Art. 7 GG, Rn. 31 f.  Zum Recht auf einen „unverzichtbaren Mindeststandard“ des Bildungsangebots Langenfeld (2022), Kap. 23, Rn. 14 f. 85  Vgl. aus anderer Sicht kritisch Degenhart (2022), S. 126 f. Rn. 27 f.; krit. auch Sachs (2022), S. 188; Muckel (2022), S. 176. 86  Sehr deutlich z. B. BVerfG NJW 2022, 167 (171), Rn. 59. 83 84

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Art.  7 GG zu kurz und vernachlässigt wesentliche Aspekte der Bildung, welche früher als in der Schule beginnt. Ein umfassendes Recht auf Bildung, das auch den frühkindlichen Bereich umfasst, sieht im Gewährleistungsbereich keinen Zwang vor, dass der Staat bestimmte Bildungseinrichtungen vorhalten muss. Hierbei bliebe es bei einem derivativen Teilhaberecht, insbesondere auf diskriminierungsfreien Zugang, wenn der Staat entsprechende Einrichtungen geschaffen hat, wobei ggf. wie im schulischen Bereich ein Untermaßverbot und eine staatliche Pflicht zur Gewährleistung eines Mindestbestands an Einrichtungen erwartet werden darf. Die Implikationen dessen sollen an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden, vielmehr soll hier die Feststellung genügen, dass selbst dann, wenn ein Grundrecht auf Bildung  – in ggf. verkürzter Form auf schulische Bildung beschränkt  – aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 GG hergeleitet wird, Eingriffe in dieses Recht stets am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 KRK gemessen werden müssen. Dies gilt insbesondere für von außen kommende gefahrenabwehrrechtliche Eingriffe. Sofern in das ausdrückliche Recht der Kinder auf – wenn auch nur schulische  – Bildung eingegriffen wird, reicht die klassische Schrankentrias des Art.  2 Abs. 1 GG nicht aus, sondern es muss das Kindeswohl mit besonderem Gewicht in die Verhältnismäßigkeitsprüfung eingestellt werden. Dies ist dogmatisch unproblematisch möglich, da auch ein mit Art. 7 GG kombiniertes Kindergrundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG vom Wortlaut her so offen ausgestaltet ist, dass völkerrechtliche Wertungen und somit diejenigen der wichtigsten Bestimmung der KRK, namentlich des Leitprinzips, in seine Auslegung einbezogen werden können. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht die Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 KRK in materieller Hinsicht beachtet haben sollte, hätte es aus Gründen der Transparenz und der Außenwirkung gegenüber weiteren Rechtsanwenderinnen und Rechtsanwendern diesen besonderen Maßstab und auch die Norm Art. 3 Abs. 1 KRK expressis verbis erwähnen sollen. Denn solange es kein explizites Kindergrundrecht im Grundgesetz gibt, sind die Rechtsanwenderinnen und Rechtsanwender darauf angewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht die anzulegenden Maßstäbe an Eingriffe in Kinderrechte anhand der einschlägigen Bestimmungen deutlich aufzeigt.

7 Änderungsvorschlag für ein explizites Kindergrundrecht im Grundgesetz Wenn selbst das Bundesverfassungsgericht diesen Maßstab nicht rechtssystematisch klar herleitet, ist der Verfassungsgesetzgeber gefordert, durch ein explizites Kindergrundrecht Klarheit und Rechtssicherheit zu schaffen. Die Bemühungen von vielen Seiten aus vergangenen Legislaturperioden sollten daher auch vor diesem Hintergrund nunmehr mit besonderem Engagement erneut aufgegriffen werden.

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Bei Änderungsvorschlägen zum Grundgesetz wurde in den letzten Jahren wie oben dargelegt, auf die Kernprinzipien der UN-Kinderrechtskonvention abgestellt. Auch der Vorschlag der Großen Koalition aus der letzten Legislaturperiode nahm die Kernprinzipien der Kinderrechtskonvention auf, stellte jedoch diese Kernprinzipien nicht hinreichend dar.87 Man hatte sich daher auch im Bundestag im Ergebnis dagegen entschieden, eine Formulierung ins Grundgesetz aufzunehmen, die nicht genügt hätte, um das Kindeswohl und seine besondere Bedeutung in Abwägungsentscheidungen deutlich zum Ausdruck zu bringen. Bereits nach bestehender Verfassungsrechtslage sei das Kindeswohl „wesentlich“ bzw. „vorrangig“ zu berücksichtigen  – jedenfalls nicht nur „angemessen“ und damit nicht wie sonstige Verfassungsrechtsgüter. Diesen vom Völkerrecht in Art. 3 Abs. 1 KRK vorgesehenen und auch im Unionsrecht in Art. 24 Abs. 2 GRC verankerten Grundsatz nachvollziehbar herauszuarbeiten, war aber nun selbst dem Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts nicht gelungen. Entsprechende Schritte zu einer Klarstellung im Grundgesetz sollten daher im parlamentarischen Bereich sowie im Rahmen der Abstimmung zwischen den Regierungsressorts schnellstmöglich erfolgen, damit auch noch in dieser Legislaturperiode ein weiterer Anlauf zu einer passenden Aufnahme ausdrücklicher Kindergrundrechte ins Grundgesetz gelingen kann. Der aktuelle Koalitionsvertrag gibt diese Zielsetzung ebenfalls vor.88 Es scheint, dass Druck und Initiative hierzu in der aktuellen Legislaturperiode eher aus dem parlamentarischen Bereich kommen. Dies ist durchaus als sinnvoll zu bewerten, denn im Parlament muss es für einen erfolgreichen Änderungsvorschlag zum Grundgesetz wegen der notwendigen Zweidrittelmehrheit nach Art. 79 Abs. 2 GG und der zu erwartenden Ablehnung durch die AfD-Fraktion, selbst bei Zustimmung der gesamten Fraktion der Partei Die Linke auch Stimmen aus der CDU/ CSU-Fraktion geben, damit der Vorschlag erfolgreich wird. Dieser parlamentarische Prozess sollte daher konstruktiv von Wohlfahrtsverbänden und Kinderrechtsorganisationen sowie von Personen aus der Wissenschaft und Praxis im Kinder- und Jugendbereich begleitet werden. Im Ergebnis muss darauf geachtet werden, dass eine „richtige“ Positionierung im Grundgesetz erfolgt – z. B. in einen neuen Art. 6 Abs. 1a GG – unter anderem, damit kein Konflikt zu Elternrechten entsteht, wie dies bei einer Aufnahme der Kinderrechte ins staatliche Wächteramt in Art. 6 Abs. 2 und 3 GG geschehen könnte und wie es in der letzten Legislaturperiode vorgeschlagen wurde. Zudem sollten die Kernprinzipien der UN-Kinderrechtskonvention treffend abgebildet werden, damit kein Konflikt zum Völkerrecht und damit zu den bereits bestehenden Kinderrechten auftritt. Weiterhin könnte nach den Erfahrungen der COVID-19-Pandemie und der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein klarstellendes und nicht nur auf formale Bildung beschränktes Grundrecht auf Bildung explizit und in Verbindung mit dem Entwicklungsrecht der Kinder in das Grundgesetz aufgenommen werden.  Donath (2020).  Koalitionsvertrag zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP vom 29.11.2021, S. 6: „Kinder haben eigene Rechte, die wir im Grundgesetz verankern werden.“. 87 88

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Daraus ergibt sich folgender Änderungsvorschlag zum Grundgesetz zur Aufnahme eines neuen Art. 6 Abs. 1a GG: „1Bei allem staatlichen Handeln, das Kinder betrifft, sind diese entsprechend ihrem Alter und ihrer Reife zu beteiligen und ihr Wohl ist wesentlich [besonders] zu berücksichtigen. 2 Jedes Kind hat das Recht auf Förderung seiner Entwicklung einschließlich Bildung.“

Zudem sollte das Antidiskriminierungsrecht des Art. 6 Abs. 5 GG für Kinder von der rechtlichen Stellung ihrer Eltern entkoppelt werden zu folgender Formulierung: „Allen Kindern sind durch die Gesetzgebung die gleichen Bedingungen für ihre leibliche und seelische Entwicklung und ihre Stellung in der Gesellschaft zu schaffen.“

8 Fazit Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat in seinem Beschluss Bundesnotbremse II einerseits das Grundrecht für Kinder und Jugendliche auf Bildung ausdrücklich benannt, andererseits hat er es auf Schulkinder beschränkt und auf die für die Auslegung relevanten völkerrechtlichen Aspekte nur bruchstückhaft hingewiesen. Dabei hat er die einschlägige und entscheidende Bestimmung der UN-­ Kinderrechtskonvention, das Kindeswohlprinzip des Art. 3 Abs. 1 KRK, nicht erwähnt. Er hat damit kein gutes Beispiel für die Berücksichtigung von Kinderrechten in Abwägungsprozessen geliefert. Die dogmatische Herleitung der sogenannten Schranken-Schranken für Eingriffe in das Bildungsgrundrecht sowie sonstige Rechte von Kindern und Jugendlichen war daher unvollständig. Es kann dabei dahingestellt bleiben, ob der Senat in seiner Entscheidung in der Güterabwägung materiell die Maßstäbe angelegt hat, die Art. 3 Abs. 1 KRK vorgibt, nämlich dass bei allen staatlichen Maßnahmen, welche Kinder betreffen, deren Wohl als ein vorrangiger Gesichtspunkt zu berücksichtigten ist. Denn bereits das Fehlen der Darstellung des korrekten Prüfungsmaßstabes anhand der einschlägigen Normen muss dem Bundesverfassungsgericht als Versäumnis entgegengehalten werden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier das Gericht andere völkerrechtliche Normen zur Maßstabsbildung benennt. Das Gericht hätte – auch zur Transparenz gegenüber anderen Rechtsanwender/innen  – aufzeigen müssen, dass sich der Maßstab für einschränkende Maßnahmen in Kinderrechte aus Art. 3 Abs. 1 KRK ergibt. Die ausdrückliche Aufnahme eines Kindergrundrechts in das Grundgesetz, welches die einschlägigen völkerrechtlichen Hauptverpflichtungen Deutschlands im Wortlaut zum Ausdruck bringt, erscheint daher geboten. Es würde für alle Rechtsanwenderinnen und Rechtsanwender den Maßstab solcher Prüfungen eindeutig aufzeigen. Die entsprechenden Änderungen der Landesverfassungen von Hessen und Bremen können hier als Beispiel dienen. Ein solches explizites Kindergrundrecht könnte auch ein nicht auf Schule beschränktes Bildungsgrundrecht enthalten. Die Pandemie und der Umgang mit den Folgen des Kriegs in der Ukraine haben gezeigt, dass die im Text des Grundgesetzes bisher nicht sichtbaren ­Verfassungsrechte der Kinder, die von Art. 3 Abs. 1 KRK geprägt werden, noch immer nicht hinreichend erkannt werden, wenn es gerade auf sie ankommt.

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Die Dobbs-Entscheidung des U.S. Supreme Court und ihre institutionellen Folgen Ute Sacksofsky

1 Einleitung Mit Rainer Hofmann verbindet mich eine Reihe gemeinsamer Lebensstationen: Am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg lernten wir uns vor fast vierzig Jahren kennen, wir waren beide wissenschaftliche Mitarbeiter*innen beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe (wenn auch nicht gleichzeitig) und sind seit vielen Jahren Kolleg*innen am Fachbereich Rechtswissenschaft der Goe­ the-Universität in Frankfurt am Main. Am Max-Planck-Institut bestand damals – in der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre – die regelmäßig stattfindende Institution der „Referentenbesprechung“. Reihum berichteten wir über die neuen Entwicklungen aus unserer Zuständigkeit für ein Land oder ein völkerrechtliches Gebiet. Ich war damals zuständig für die USA. Der Beitrag steht in dieser Tradition. Am 24.06.2022 traf der U.S.  Supreme Court1 mit Dobbs v. Jackson Women’s Health Organization eine zentrale Entscheidung zum Abtreibungsrecht.2 Er erklärte den Fall Roe v. Wade, der fast fünfzig Jahre ein Recht auf Abtreibung verfassungsProf. Dr. Dr. h.c. Ute Sacksofsky, M.P.A. (Harvard), Goethe-Universität Frankfurt am Main, Vizepräsidentin des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen.  Immer dann, wenn im Folgenden vom Supreme Court gesprochen wird, ist der U.S. Supreme Court gemeint. Alle zitierten Entscheidungen sind solche des U.S. Supreme Court. 2  597 U. S. ____ (2022). Im Folgenden zitiert als Dobbs, (wenn es sich nicht um die Meinung des Gerichts handelt, zudem Name des Autors), S. (i.e. Seitenzahl der Urteilsabschrift – slip opinion), abrufbar über die Seite des U.S. Supreme Court: https://www.supremecourt.gov/opinions/slipopinion. Hinweis: Die Seitenzählung beginnt mit jeder Meinung neu. 1

U. Sacksofsky (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_68

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rechtlich gewährleistet hatte, für nicht länger anwendbar (overruled). Der 24. Juni war also ein dunkler Tag für Frauenrechte, aber auch ein dunkler Tag für Verfassungsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit in den USA. Die Entscheidung löste heftige Reaktionen in der Öffentlichkeit aus, sie wird bezeichnet als „eine der schlechtesten Entscheidungen in der Geschichte des Gerichts“,3 ihre Herangehensweise als „Brandrodung“.4 Dabei war die Öffentlichkeit schon vorbereitet. Denn im Frühjahr war ein Entwurf der tragenden Meinung bekannt geworden – schon dies ein einmaliger Vorgang –, wobei immer noch unklar ist, wer für den Leak verantwortlich war und wem er nutzen sollte. Auf das Ergebnis hatte der Umstand einer undichten Stelle jedenfalls keinen Einfluss: der Entwurf wurde für die endgültige Entscheidung kaum verändert. Der Beitrag wird zunächst den (bisherigen) verfassungsrechtlichen Rahmen skizzieren und sodann den Inhalt der Entscheidung darstellen. Im Anschluss wird die die Entscheidung tragende Begründung  – unter besonderer Berücksichtigung der abweichenden Meinung – kritisiert und schließlich auf die Folgen für die Institution der Verfassungsgerichtsbarkeit in den USA eingegangen.

2 Verfassungsrechtliche Eckpunkte Die amerikanische Verfassung stammt aus dem Jahr 1789 und beschränkt sich auf ein Organisationsstatut. 1791 wurden durch die Bill of Rights zehn Zusatzartikel mit Grundrechten hinzugefügt (amendments). In diesen ersten Grundrechten findet sich eine Reihe spezifischer Garantien, wie etwa die Religions-, Meinungs- und Pressefreiheit sowie Justizgrundrechte, nicht aber – wie in Art. 1 bis 3 GG – Gleichheitsrechte, die Garantie der Menschenwürde oder eine Gewährleistung der allgemeinen Handlungsfreiheit. Zudem galten diese Grundrechte nur gegenüber dem Bund, nicht aber den Einzelstaaten. In gewissem Maße wurden diese Lücken nach dem amerikanischen Bürgerkrieg durch das 13. bis 15. Amendment, eingeführt in den späten 1860er-Jahren, gefüllt. Von besonderer Bedeutung ist das 14. Amendment: „No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.“

Damit war ein allgemeiner Gleichheitssatz in der U.S.-Verfassung verankert; freilich dauerte es lange, bis der Supreme Court daraus auch besonderen gleichheitsrechtlichen Schutz für diskriminierungsgefährdete Gruppen ableitete. So billigte er etwa zunächst die Rassentrennung.5 Inzwischen aber wendet der Supreme Court – jedenfalls bei Ungleichbehandlungen wegen der Rasse und wegen des Geschlechts – einen strengen Prüfungsmaßstab an (ähnlich Art. 3 Abs. 3 GG).6  Feldman (2022).  Rao (2022). 5  Plessy v. Ferguson, 163 U.S. 537 (1896). 6  Zur Entwicklung: Sacksofsky (2015), S. 207 ff. 3 4

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Der Supreme Court sah in der due process clause auch die Inkorporation der – eigentlich nur gegenüber dem Bund gerichteten – Bill of Rights. Somit besteht nun auch für die ersten zehn Zusatzartikel grundrechtlicher Schutz gegenüber den Einzelstaaten. Auch Freiheitsrechte, die über die spezifisch in den ersten zehn Amendments Benannten hinausgingen, wurden allmählich anerkannt. Als Anknüpfungspunkt diente wiederum die due process clause, der vom Supreme Court über einen prozeduralen Kern hinaus auch substanzieller Gehalt zugesprochen wurde. Aus diesem Konzept des substantive due process leitete der Supreme Court auch ein Recht auf Privatheit ab (right to privacy) und erkannte in ständiger Rechtsprechung in vielen Konstellationen verfassungsrechtlichen Schutz an.7 Auch das Recht auf einen Schwangerschaftsabbruch wurde auf dieses Recht der Privatheit gestützt. 1973 erkannte der Supreme Court in der berühmten Entscheidung Roe v. Wade erstmalig ein Recht auf Beendigung einer Schwangerschaft an.8 Der Gerichtshof entwickelte unterschiedliche Rechtfertigungsmaßstäbe, je nachdem wie weit die Schwangerschaft fortgeschritten war; in deutscher Terminologie lässt sich das als spezifische Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beschreiben. Danach musste der Staat im ersten Trimester die Entscheidung über einen Schwangerschaftsabbruch Privaten überlassen,9 im zweiten Trimester durfte der Staat Regelungen im Interesse des Gesundheitsschutzes der Mutter treffen, erst nach der Lebensfähigkeit des Fötus durfte der Staat Abtreibung verbieten. Zwanzig Jahre später wurde Roe eindrücklich bestätigt, obwohl sich die Mehrheiten im Supreme Court seither geändert hatten.10 Der Gerichtshof bestätigte aufgrund von „institutioneller Integrität“ und der Regel von stare decisis11 Roe’s tragenden Inhalt; dabei kam es freilich zu einigen Verschiebungen. Die Entscheidung Planned Parenthood v. Casey enthielt drei zentrale Aussagen. (1) Vor Lebensfähigkeit des Fötus hatten Frauen das Recht zu entscheiden, ob sie eine Schwangerschaft abbrechen wollten, ohne unangemessene Einmischung des Staates, dessen Interessen nicht stark genug seien, um ein Abtreibungsverbot oder die Auferlegung sub­ stanzieller Hindernisse zu rechtfertigen. (2) Nach Lebensfähigkeit des Fötus durfte der Staat Abtreibung untersagen, es mussten aber Ausnahmen für den Fall von Gefahren für das Leben oder die Gesundheit der Frau vorgesehen werden. (3) Dem Staat wurde zuerkannt, dass legitime Gemeinwohlinteressen sowohl im Hinblick auf den Gesundheitsschutz für Frauen als auch im Hinblick auf den Schutz des Lebens des Fötus bestehen könnten.

 Näher dazu unten Abschn. 4.2.  Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973). 9  In der Entscheidung wird – aus feministischer Sicht unbefriedigend – als Entscheidungsträger freilich der behandelnde Arzt genannt (S. 164). Doch unterliegt er – und das unterscheidet sich grundlegend von der deutschen Situation – keinen rechtlich vorgegebenen Kriterien. 10  Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania v. Casey, 505 U.S. 833 (1992). 11  Der Grundsatz von stare decisis weist in Common Law Systemen Präzedenzfällen eine besondere Bindungswirkung zu. 7 8

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3 Zum Inhalt der Entscheidung In der aktuellen Dobbs-Entscheidung hatte der Supreme Court ein Gesetz aus dem Staat Mississippi zu beurteilen. Dieses verbot Schwangerschaftsabbrüche ab der 15. Woche und ließ lediglich in medizinischen Notfällen oder bei schwerer Missbildung des Fötus Ausnahmen zu. Die Vorinstanzen hatten in dem Gesetz eine Verletzung des Rechts auf Abtreibung im Sinne von Roe und Casey gesehen und das Inkrafttreten des Gesetzes verhindert. Der Supreme Court erklärte das Gesetz für verfassungskonform und verwarf Roe. Die Entscheidung besteht aus insgesamt fünf verschiedenen richterlichen Begründungen (opinions). Die die Entscheidung tragende Begründung wurde von Richter Alito verfasst, die Richter*innen Thomas, Gorsuch, Kavanaugh und Barrett schlossen sich an. Chief Justice Roberts stimmte nur im Ergebnis zu (concurring in the judgment), Thomas und Kavanaugh verfassten je eigene zustimmende Begründungen (concurring opinions). Die drei liberalen12 Richter*innen Breyer, Sotomayor und Kagan dissentierten.

3.1 Tragende Begründung Der Gerichtshof hält explizit fest, dass die Verfassung kein Recht auf Schwangerschaftsabbruch enthalte. Roe und Casey sollen nicht mehr als Präzedenzfälle anerkannt werden. Die Begründung erfolgt in zwei zentralen Schritten. Zunächst wird dargetan, dass die Verfassung kein Recht auf Schwangerschaftsabbruch gewähre, sodann wird begründet, weshalb der Grundsatz von stare decisis kein Festhalten an den bisherigen Präzedenzfällen verlange. 3.1.1 Kein verfassungsrechtlich gewährleistetes Recht auf Abtreibung Das Gericht spießt zunächst auf, dass Roe sich nicht festgelegt hatte, wo das Recht auf Schwangerschaftsabbruch genau verfassungsrechtlich zu verorten sei.13 Mit knapper Begründung wird sodann eine in Stellungnahmen gegenüber dem Gericht vorgetragene Gewährleistung in der equal protection clause zurückgewiesen.14 Ausführlich befasst sich der Gerichtshof hingegen mit der due process clause des 14. Amendments.15 Er verweist darauf, dass substantive due process schon lange umstritten sei und will nur in zwei Fällen substanzielle Rechte als gewährleistet ansehen: So akzeptiert er die Inkorpo „Liberal“ wird im gesamten Artikel im Sinne der amerikanischen Verwendung gebraucht. Es bezeichnet also nicht Wirtschaftsliberale, sondern den – vor allem im Hinblick auf Grundrechte – fortschrittlichen Teil des politischen Spektrums. 13  Dobbs, S. 9 f. 14  Dobbs, S. 10 f. Zu dieser Argumentation unten „Weitere handwerkliche Mängel“. 15  Dobbs, S. 11 ff. 12

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ration der ersten acht Zusatzartikel gegenüber den Einzelstaaten16 und will auch nicht völlig ausschließen, dass unbenannte Freiheitsrechte erfasst sein können. Voraussetzung dafür sei aber, dass diese Rechte tief in der Geschichte und Tradition der USA verwurzelt seien („deeply rooted in our history and tradition“) und dass sie essenziell für das Konzept von geordneter Freiheit seien („essential to our Nation’s scheme of ordered liberty“).17 Auf das Recht zum Schwangerschaftsabbruch treffe dies nicht zu, da es historisch nicht verankert sei. Im Gegenteil sei zur Zeit der Einfügung des 14. Zusatzartikels Schwangerschaftsabbruch in drei Viertel der Einzelstaaten strafbar gewesen. Dieser historische Konsens sei erst durch die Roe-Entscheidung aufgebrochen worden.18 Auch eine Verankerung des Rechts auf Schwangerschaftsabbruch als Teil eines umfassenderen Freiheitsrechts will der Gerichtshof nicht anerkennen.19 Zwar führt der Gerichtshof aus, er wolle ein Recht auf Privatheit nicht grundsätzlich ausschließen. Aber das Recht auf Abtreibung lasse sich aus diesen Rechten nicht ableiten. Denn keines der anderen Rechte habe mit der Zerstörung potenziellen menschlichen Lebens zu tun. 3.1.2  Stare decisis Um frühere Präzedenzfälle zu verwerfen, reicht es nicht aus, dass die damaligen Entscheidungen falsch waren, sondern es gilt der Grundsatz von stare decisis. Die Bedeutung dieses Grundsatzes hebt das Gericht auch jetzt hervor, da er zur Integrität des gerichtlichen Prozesses beitrage.20 Das Gericht identifiziert fünf Faktoren, die eine Aufhebung rechtfertigen könnten.21 (1) Die Natur des Irrtums des Gerichts: Das Gericht erklärt (jetzt) Roe für „ungeheuerlich falsch“ (egregiously wrong) und vom Tag seiner Entscheidung „auf Kollisionskurs mit der Verfassung“.22 (2) Qualität der Begründung: Der Gerichtshof lässt an der Begründung von Roe kein gutes Haar; sie sei nicht nur falsch, sondern „außergewöhnlich schwach“.23 Roe lasse sich weder aus dem Wortlaut, noch aus der Geschichte oder aus Präzedenzfällen ableiten. Die Grenze der Lebensfähigkeit sei willkürlich.24 Auch Casey habe die Begründung von Roe nicht gestärkt, sondern das Trimester-­ Regime von Roe gerade verworfen und durch einen undue burden-Standard ersetzt; auch hierfür gebe es keine verfassungsrechtliche Grundlage.25  Dobbs, S. 11.  Dobbs, S. 12 (teils werden Zitate aus anderen Entscheidungen verwendet, die dadurch bedingten zusätzlichen Zeichen sind hier weggelassen). 18  Dobbs, S. 15–30. 19  Dobbs, S. 30 ff. 20  Dobbs, S. 39. 21  Dobbs, S. 43. 22  Dobbs, S. 44 23  Dobbs, S. 45. 24  Dobbs, S. 50. 25  Dobbs, S. 55 ff. 16 17

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(3) Brauchbarkeit (workability) verlange, dass der in der Entscheidung entwickelte Standard in einer einheitlichen und vorhersehbaren Weise angewendet werden könne. Dies sei bei Casey’s undue burden- Standard offensichtlich nicht der Fall, da er zu einer großen Anzahl voneinander abweichender obergerichtlicher Entscheidungen geführt habe.26 (4) Auswirkungen auf andere Rechtsbereiche: Roe und Casey hätten zur Verzerrung vieler wichtiger, aber nicht verwandter rechtlicher doctrines geführt; dies rechtfertige umso mehr ihre Aufhebung.27 (5) Vertrauensschutz (reliance interests): Der Gerichtshof hebt hervor, dass konventionelle Vertrauensschutzinteressen ein Festhalten an Roe nicht rechtfertigen, da es nicht darum gehe, dass Planungen davon abhingen. Gerichte seien nur imstande konkrete Interessen zu schützen, etwa im Hinblick auf „Eigentum und vertraglich geschützte Positionen“ (sic!).28 Die Bedeutung eines Rechts auf Abtreibung für Frauenrechte sei viel zu wenig konkret, um Vertrauensschutz auszulösen. Auch eine weitere Kontrollüberlegung ändert das Ergebnis nicht. Der Gerichtshof hatte in Casey die Gefahr gesehen, dass die Aufhebung einer so umstrittenen „Wasserscheide“-Entscheidung wie Roe als von politischen Überlegungen oder der öffentlichen Meinung beeinflusst anzusehen wäre. Dies weist er jetzt in Dobbs emphatisch zurück: Der Gerichtshof könne nicht zulassen, dass seine Entscheidungen von solchen „extraneous concerns“ beeinflusst würden.29 Schließlich stellt das Gericht die Folgen der Entscheidung für den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab klar: rational-basis review. Dies ist die schwächste Kontrolldichte, die das amerikanische Verfassungsrecht kennt, es entspricht in etwa der deutschen Willkürkontrolle.30

3.2 Zustimmende Meinung – Kavanaugh Zentrales Element der von Kavanaugh verfassten zustimmenden Meinung ist „Neutralität“. Die Verfassung sei neutral im Hinblick auf die Zulässigkeit von Abtreibung;31 auch der Gerichtshof müsse „skrupulös neutral“ sein. Der Verfassung könne daher auch kein Abtreibungsverbot zu entnehmen sein. In moralisch schwierigen Fragen sei es Sache der gewählten Volksvertreter im demokratischen Prozess zu entscheiden, wie Schwangerschaftsabbruch geregelt werden sollte.

 Dobbs, S. 56–62.  Dobbs, S. 62–63. 28  Dobbs, S. 65. 29  Dobbs, S. 67. 30  Dobbs, S. 77. 31  Dobbs, Kavanaugh, S. 2. 26 27

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3.3 Zustimmende Meinung – Thomas Richter Thomas stellt klar, dass er gern weiter gehen würde als die Mehrheitsbegründung. Er würde die gesamte Rechtsprechungslinie aufheben, die sich auf unbenannte Freiheitsrechte stützt. Er hält substantive due process für ein „Oxymoron“, das „jeglicher Grundlage in der Verfassung“ entbehrt.32

3.4 Zustimmung im Ergebnis – Roberts Der Präsident des Gerichts, Roberts, stimmt der Entscheidung nur im Ergebnis zu. Auch er erachtet das zu beurteilende Gesetz aus Mississippi als verfassungskonform. Um dieses Ergebnis zu erreichen, war aber nach seiner Auffassung nicht erforderlich, Roe und Casey aufzuheben. Er verweist darauf, dass auch der Staat Mississippi zunächst allein in diese Richtung argumentiert hatte,33 erst später ging Mississippi in seiner Argumentation weiter. Nach Roberts‘ Auffassung hätte ausgereicht, allein die scharfe Grenze der Lebensfähigkeit des Fötus aufzuheben, ab der erst eine Regulierung des Schwangerschaftsabbruchs hätte erfolgen dürfen. Roberts stellt klar, dass die bisherige Rechtsprechung immer die Wahlfreiheit der Frau, ob sie eine Schwangerschaft fortsetzen wolle, in den Mittelpunkt gestellt hat. Dieses Recht stellt er nicht in Frage, sondern betont, dass es nur so weit reichen könne, dass es eine reale Gelegenheit zur Wahl geben müsse, nicht aber, dass die Wahlfreiheit bis zur Lebensfähigkeit des Fötus reichen müsse.34 Ganz entsprechend seiner Rolle als Präsident betont er die Bedeutung von richterlicher Zurückhaltung (judicial restraint): Wenn es nicht notwendig ist, mehr zu entscheiden, um einen Fall zu beurteilen, dann ist es notwendig, nicht mehr zu entscheiden.35

4 Kritik der Mehrheitsbegründung Die Kritik der Mehrheitsbegründung in Dobbs kann auf so vielen Ebenen erfolgen, dass der hier zur Verfügung stehende Platz bei weitem nicht ausreicht; dies zeigt schon die abweichende Meinung der drei liberalen Richter*innen, die – selbst ohne Anhang  – über sechzig Seiten umfasst. Hier können daher nur Schlaglichter auf verschiedene Aspekte geworfen werden.

 Dobbs, Thomas, S. 2.  Dobbs, Roberts, S. 1. 34  Dobbs, Roberts, S. 1 f. 35  Dobbs, Roberts, S. 2. 32 33

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4.1 Folgen für die Bürgerrechte von Frauen Haupt-Kritikpunkt an Dobbs ist – aus der Perspektive einer Feministin: selbstverständlich –, dass es sich um eine inhaltlich gravierende Fehlentscheidung handelt, weil sie Grundrechte von Frauen ignoriert. Die abweichende Meinung macht dies unmissverständlich klar: Die Entscheidung hat die Beschneidung von Grundrechten von Frauen und ihres Status als freie und gleiche Bürgerinnen zum Ergebnis;36 nach der Befruchtung hat eine Frau keine nennenswerten Rechte mehr.37 Dass die Verfassung einer „Gebärpflicht“ von Frauen nichts entgegenzusetzen hat, sagt viel über das Frauenbild und die Vorstellungen der Geschlechterordnung aus.38 Es kennzeichnet auch die patriarchale Herkunft des modernen Verfassungsstaates.

4.2 Folgen für weitere Freiheitsrechte In den Reaktionen auf Dobbs war eine der zentralen Fragen jene danach, wie es um andere Entscheidungen, die auf das right to privacy gestützt wurden, bestellt sein wird. Die Liste der Fälle ist lang und reicht von dem Recht, eine andere Person unabhängig von race zu heiraten,39 bis hin zum Recht, nicht zwangsweise sterilisiert40 oder medizinisch behandelt41 zu werden. Insbesondere geht es um die Fälle Griswold42 und Eisenstadt43 (Aufhebung des Verbots des Zugangs zu Verhütungsmitteln), Lawrence44 (Aufhebung der Kriminalisierung homosexuellen Geschlechtsverkehrs) und Obergefell45 (Recht auf gleichgeschlechtliche Ehe). Die Mehrheit versucht diese Sorgen dadurch zu beschwichtigen, dass sie explizit herausstellt, dass diese Rechte nicht in Gefahr seien. Ihr zentrales Argument ist dabei, dass es bei diesen Rechten nicht um die „Zerstörung“ potenziellen menschlichen Lebens gehe. Keiner dieser Fälle werfe die kritische moralische Frage wie ein Schwangerschaftsabbruch auf. Sie seien daher unpassend im Rahmen einer Argumentation für das Recht auf Schwangerschaftsabbruch: „They do not support the right to obtain an abortion, and by the same token, our conclusion that the Consti Dobbs, Breyer/Sotomayor/Kagan, S. 4.  Dobbs, Breyer/Sotomayor/Kagan, S. 2. 38   Dazu im Hinblick auf die Abtreibungsentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts: Sacksofsky (2009), S. 208–212. 39  Loving v. Virginia, 388 U.S. 1 (1967). 40  Skinner v. Oklahoma ex rel. Williamson, 316 U.S. 535 (1942). 41  Winston v. Lee, 470 U.S. 753 (1985). 42  Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479 (1965). 43  Eisenstadt v. Baird, 405 U.S. 438 (1972). 44  Lawrence v. Texas, 539 U.S. 558 (2003). 45  Obergefell v. Hodges, 576 U.S. 644 (2015). 36 37

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tution does not confer such a right does not undermine them in any way.“46 Liest man diese Stelle freilich genau, werden nur die von Roe und Casey zitierten Rechte in Bezug genommen; dies würde die gleichgeschlechtliche Sexualität und Ehe nicht mit einschließen.47 Später allerdings klingt es so, als ob diese auch eingeschlossen seien: „[n]othing in this opinion should be understood to cast doubt on precedents that do not concern abortion“.48 Überzeugen können diese Beschwörungen indes nicht. Die abweichende Meinung hält diese Versuche, einen einzelnen Baustein aus dem verfassungsrechtlichen Gebäude herauszulösen, ohne das Gesamte zum Einsturz zu bringen, für ähnlich fruchtlos wie entsprechende Versicherungen bei dem Spiel Jenga49.50 Denn – wie die abweichende Meinung klar herausarbeitet – verwickelt sich die Mehrheit mit ihren Beschwichtigungen in unlösbare immanente Widersprüche. Alle die in den anderen Fällen in Bezug genommenen Rechte gab es im 19. Jahrhundert auch nicht. Wenn also der Standard ist, dass ein Recht „tief in der amerikanischen Tradition verwurzelt“ sein muss, kann keines dieser Rechte als verfassungsrechtlich verankert angesehen werden. Zudem würde allein die Versicherung, diese Rechte seien nicht in Frage gestellt, in einem später zu entscheidenden Fall kaum bindend wirken.51 Richter Thomas hat in seiner zustimmenden Meinung die Linie klar vorgezeichnet und plädiert dafür, alle diese Fälle aufzuheben.

4.3 Gleichheitsrechtliches Versagen Die Deklaration des Gerichts, dass nur tief in der Tradition verankerte Freiheitsrechte auch verfassungsrechtlich geschützt sind, versieht die patriarchale Tradition mit verfassungsrechtlichen Weihen. Im 19. Jahrhundert durften Frauen nicht wählen, sie waren keine vollen Staatsbürger und es bestand eine Vielzahl diskriminierender Vorschriften. Noch im 20. Jahrhundert billigte der Supreme Court etwa ein System, das Frauen von der Geschworenenauswahl ausschloss, außer wenn sie sich freiwillig meldeten,52 oder ließ zu, dass Frauen nur dann als Barkeeper arbeiten durften, wenn sie Tochter oder Ehefrau des männlichen Eigentümers waren.53 Will das Gericht dahin wieder zurück? Es ist unfassbar, wie ein Gericht so leichtfertig über Jahre der Diskussion über Gleichheit und die Entwicklung des Antidiskriminierungsrechts hinweg gehen kann.  Dobbs, S. 32.  Darauf weist auch die abweichende Meinung hin: Dobbs, Breyer/Sotomayor/Kagan, S. 25. 48  Dobbs, S. 71–72. 49  In Jenga müssen Holzklötzchen aus einem Turm herausgezogen werden, ohne ihn zum Einsturz zu bringen. 50  Dobbs, Breyer/Sotomayor/Kagan, S. 25. 51  Dobbs, Breyer/Sotomayor/Kagan, S. 26–29. 52  Hoyt v. Florida, 368 U.S. 57 (1961). 53  Goesart v. Cleary, 335 U.S. 464 (1948). 46 47

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Doch das gleichheitsrechtliche Versagen des Gerichts zeigt sich auch in der engeren Begründung. Eine neuere verfassungsrechtliche Position begründet das Recht auf Schwangerschaftsabbruch gleichheitsrechtlich.54 Diesen gleichheitsrechtlichen Ansatz erledigt das Gericht in wenigen Sätzen.55 Das Verbot des Schwangerschaftsabbruchs sei keine Differenzierung nach dem Geschlecht und unterliege daher nicht intensiver verfassungsgerichtlicher Kontrolle. Zur Stütze beruft sich das Gericht ausgerechnet auf die Entscheidung Geduldig v. Aiello. Damals hatte das Gericht gebilligt, dass das Krankenversicherungssystem des Staates Kalifornien medizinische Kosten für Schwangerschaft prinzipiell ausschloss. Weshalb das keine Differenzierung nach dem Geschlecht darstellen soll, erkläre sich schon aus der „flüchtigsten Analyse“ und wird daher in eine Fußnote verbannt: Das Versicherungssystem teile mögliche Empfänger in zwei Gruppen – schwangere Frauen und nicht schwangere Personen. Während die erste Gruppe ausschließlich weiblich sei, umfasse die zweite Angehörige beiderlei Geschlechts; die Versicherungsleistungen kämen also beiden Geschlechtern zugute.56 Inzwischen ist eigentlich allgemein anerkannt und gesetzlich klargestellt,57 dass diese feinsinnige Argumentation nicht trägt.

4.4 Lobgesang auf Neutralität Zentrales Motto der zustimmenden Meinung von Kavanaugh ist die Neutralität: Die Verfassung verhalte sich neutral zum Schwangerschaftsabbruch, weder verbiete noch gebiete sie ein Verbot. Damit werde dem Prinzip richterlicher Neutralität entsprochen. Neutralität ist ein Lieblingstopos von Juristen, entspricht es doch – in gewissem Sinne – dem Ideal des Rechts. Viele kritische theoretische Strömungen im Recht, darunter auch feministische Jurist*innen, haben zeigen können, dass die vorgebliche Neutralität zumeist eher dazu dient, Wertungsgesichtspunkte zu verschleiern. Neben diesen grundsätzlichen Einwänden gegen Neutralität im Recht, ist es besonders verquer, bei Freiheitsrechten einen Lobgesang auf Neutralität anzustimmen. Die Funktion von Freiheitsrechten ist es gerade, bestimmten Grundwertungen Ausdruck zu verleihen. Obwohl Demokratie grundsätzlich durch Mehrheiten entscheidet, schützen Grundrechte bestimmte Verhaltensweisen – auch gegen Wertungen der Mehrheit. Sie verleihen Minderheiten Rechte. „Neutralität“ im Kavanaugh’schen Sinne bedeutet nichts anderes, als dass bestimmte Verhaltensweisen durch die Verfassung nicht geschützt sind: in Wahrheit also nicht „Neutralität“, sondern die Entscheidung gegen ein Grundrecht.  Siehe konzise dazu Brief of Equal Protection Constitutional Law Scholars as Amici Curiae, abrufbar unter https://www.supremecourt.gov/DocketPDF/19/19-1392/193048/20210920164113157_19-1392% 20bsac%20Equal%20Protection%20Constitutional%20Law%20Scholars%20Final.pdf, letzter Zugriff 09.12.2022. 55  Dobbs, S. 10–11. 56  Geduldig v. Aiello, 417 U.S. 484, 496, Fn. 20 (1974). 57  In den USA reagierte der Kongress kurz nach der Entscheidung, 42 U.S.C. § 2000 (k) (1978), für Deutschland siehe § 3 Abs. 1 S. 2 AGG. 54

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4.5 Weitere handwerkliche Mängel Auf zwei weitere erhebliche handwerkliche Mängel sei wenigstens knapp hingewiesen. Gegen die Ausführungen zur Geschichte, auf die sich das Gericht stützt und die für das Gericht zentral sind, haben sich die American Historical Association und die Organization of American Historians in einer gemeinsamen Presseerklärung gewendet.58 Sie bemängeln, dass der Gerichtshof eine fehlerhafte Interpretation der Geschichte der Kriminalisierung von Abtreibung verwendet hat, wie sie seit mehr als dreißig Jahren von Abtreibungsgegnern präsentiert wird. Den Standards historischer Wissenschaft genüge das Gericht nicht. Unsolide ist auch die Vereinnahmung liberaler Autor*innen gegen Roe. Zur Stütze der Argumentation, dass die Begründung von Roe außerordentlich schwach sei, nimmt das Gericht Bezug auf John Hart Ely, Archibald Cox, Laurence Tribe, Mark Tushnet, Philip Bobbit.59 So trifft zwar zu, dass sich diese liberalen Verfassungsrechtler kritisch gegenüber bestimmten Aspekten von Roe äußerten, doch haben sie – wie Michael Dorf im Einzelnen nachgewiesen hat – sich großenteils a­ usdrücklich gegen eine Aufhebung von Roe ausgesprochen.60 Besonders ärgerlich ist die Bezugnahme auf Ruth Bader Ginsburg,61 eine Ikone des amerikanischen Feminismus, die zwar ebenfalls Kritik an Roe äußerte, aber das Ergebnis für eindeutig richtig hielt.62

5 Folgen für die Institution Zur Einordnung von Dobbs drängt sich die Frage auf, ob Dobbs eigentlich eine „originalistische“ Entscheidung ist. Mit originalism ist eine verfassungsmethodische Herangehensweise gemeint, die die Verfassung so auslegen will, wie sie zum Zeitpunkt ihrer Schaffung verstanden wurde.63 Berühmtester Protagonist des Originalismus war Antonin Scalia, bis zu seinem Tod im Jahr 2016 Richter am U.S. Supreme Court.64 Von den aktuellen Richter*innen am Gerichtshof bezeichnen sich genau die fünf, die die Mehrheitsentscheidung tragen, als Originalisten – wenn auch in unterschiedlichen Spielarten. Dennoch ist Dobbs nicht originalistische Methode in Reinform; sonst hätte – wie die zustimmende Meinung von Thomas zeigt – mit substantive due process insgesamt Schluss gemacht werden müssen.65  Abrufbar unter https://www.historians.org/news-and-advocacy/aha-advocacy/history-the-supreme-court-and-Dobbs-v-jackson-joint-statement-from-the-aha-and-the-oah-(july-2022), letzter Zugriff 30.11.2022. 59  Dobbs, S. 54. 60  Dorf (2022). 61  Dobbs, S. 68. 62  Näher dazu Sacksofsky (2021), S. 776–777. 63  Dazu ausführlich mit Nachweisen Reich (2017), S. 713. 64  Sacksofsky (2017), S. 745 ff. 65  So auch die Konsequenz von Wurman (2022). 58

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Doch originalism lässt sich nicht nur verfassungsmethodisch, sondern auch politisch deuten, statt als wertneutrale Methode der Verfassungsinterpretation als wertgeladenes, mehrere Dekaden überspannendes politisches Projekt der konservativen juristischen Bewegung, verankert in der Republikanischen Partei, dessen zentrales Ziel die Aufhebung von Roe war.66 Reva Siegel hat im Einzelnen herausgearbeitet, wie diese politische Strategie sich zeitlich vor dem Fußfassen der verfassungsmethodischen Deutung entwickelte. In den liberalen Entscheidungen des Supreme Court unter den Präsidenten Warren (1953–1969) und Burger (1969–1986) sahen viele Konservative eine Gefahr für „America’s traditional way of life“. Seit Präsident Reagan arbeiteten daher die republikanischen Präsidenten über die Ernennung von Richter*innen auf allen Ebenen auf die Durchsetzung eines „originalistischen Verständnisses“ der Verfassung hin.67 Dobbs ist das Produkt einer soliden konservativen Mehrheit im U.S. Supreme Court. Zu dieser Mehrheit kam es, weil Trump während seiner nur eine Amtszeit dauernden Präsidentschaft drei Richter*innen ernennen konnte (Neil Gorsuch, Brett Kavanaugh und Amy Coney Barrett); zusammen mit zwei ebenfalls von republikanischen Präsidenten ernannten Richtern Clarence Thomas (George H.W. Bush) und Samuel Alito (George W. Busch) stellen sie nun eine äußerst konservative Mehrheit, während sich Chief Justice Roberts, obwohl ebenfalls von George W.  Bush ernannt, – wie schon in einigen Verfahren vorher – als weniger radikal erwies. Dass Trump drei, statt nur zwei, Richter*innen ernannte, lässt sich nur nach der Devise „der Zweck heiligt die Mittel“ erklären. Obama wurde von den Republikanern die Ernennung eines Richters mit dem Verweis auf anstehende Präsidentschaftswahlen 2016 verweigert, während seine noch verbleibende Amtszeit etwa elf Monate betrug. Die Ernennung von Amy Coney Barrett hingegen wurde im Jahr 2020 geradezu durchgepeitscht, obwohl Trumps verbleibende Amtszeit damals gerade mal noch vier Monate betrug.68 Die Dobbs-Entscheidung ist nicht die einzige, in der die konservative Mehrheit „durchzieht“. In der gleichen Periode wurde auch eine ganze Reihe von weiteren Entscheidungen gefällt, die eine deutlich konservative Handschrift tragen und – jedenfalls teilweise – etablierte verfassungsrechtliche Standards grundlegend verändern. Um nur einige Beispiele zu nennen: In New York State Rifle & Pistol Association wurde eine Regulierung des Staates New York aufgehoben, die das Recht, eine verborgene Waffe außerhalb des Hauses zu tragen, von einem besonderen Bedürfnis des Selbstschutzes abhängig machte.69 In Kennedy wurde dem Fußballcoach einer öffentlichen High School das Recht zugesprochen, nach dem Spiel auf dem Spielfeld ein öffentliches Dankgebet mit den Spielern durchzuführen.70 In West Virginia v. EPA wurde die Macht der Umweltregulierungsbehörde zur Festlegung von Stan Siegel (2022), S. 1132.  Siegel (2022), S. 1148 ff. 68  Antonin Scalia, um dessen Nachfolge es 2016 ging, war am 13.02.2016 gestorben, Ruth Bader Ginsburg am 20.09.2020. Die Amtsübergabe erfolgte jeweils am 20. Januar des Folgejahres. 69  New York State Rifle & Pistol Association Inc. v. Bruen, 597 U. S. ____ (2022). 70  Kennedy v. Bremerton School District, 597 U. S. ____ (2022). 66 67

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dards zum Klimaschutz stark beschränkt.71 Gibt es Kriterien, die diese Entscheidungen erklären können – über das offensichtlich ins konservative Weltbild passende Ergebnis hinaus? Jedenfalls das Gegensatzpaar richterlicher Aktivismus gegenüber richterlicher Zurückhaltung (judicial restraint), mithilfe dessen lange Zeit in den USA verschiede Perioden des Gerichts unterschieden wurden, passt nicht. Mark A. Lemley hat weitere Erklärungsmuster im Hinblick auf die Entscheidungen der letzten beiden Jahre untersucht und kommt zum Ergebnis, dass es nur einen gemeinsamen Nenner gibt: Während alle anderen staatlichen Einheiten in ihrer Macht beschnitten werden, konzentrieren die Entscheidungen alle Macht im Gerichtshof selbst; er bezeichnet ihn daher als „The Imperial Supreme Court“.72 Mit Dobbs hat sich der Supreme Court aus der internationalen Diskussion verabschiedet. Die Globalisierung hat auch das Verfassungsrecht erreicht, Verfassungsgerichte beobachten und reagieren aufeinander. Auf den Supreme Court der USA wird es dabei aber nicht mehr ankommen. Eine Verfassungsinterpretation, die sich auf Vorstellungen des 18. und 19. Jahrhunderts beschränkt, ist für die internationale Gemeinschaft kaum von Interesse; Vorbild oder Inspiration können diese Entscheidungen wahrlich nicht sein. Der Supreme Court hat sich mit der extrem konservativen Ausrichtung, kulminierend in Dobbs, auch intern auf einen gefährlichen Pfad begeben. Selbst wenn die Linien zwischen Politik und (Verfassungs-)Recht nicht ganz trennscharf sind, die Aufrechterhaltung dieser Unterscheidung ist für Verfassungsgerichte essenziell. Die Rolle von Verfassungsgerichten in der Demokratie ist nie unproblematisch, weil Verfassungsgerichte der Herrschaft der Mehrheit, die Demokratie ausmacht, Grenzen ziehen. Die Legitimationsbasis für verfassungsgerichtliche Entscheidungen darf daher nicht einfach eine politische sein. Verfassungsgerichte verfügen über keine eigenen Machtmittel, weder über Militär noch Polizei, sie sind daher auf Akzeptanz angewiesen. Diese aber könnte verschwinden, wenn Entscheidungen des Gerichts so eindeutig politisch motiviert erscheinen. Es ist es sehr bedauerlich, dass das erste Verfassungsgericht der Welt, das mit seiner grundlegenden Entscheidung Marbury v. Madison73 Verfassungsgerichtsbarkeit „erfand“, sich mit Dobbs nicht nur aus seiner (früheren) Führungsrolle verabschiedet, sondern den Diskussionsraum der Verfassungsgerichte ganz verlassen hat. Noah Feldman attestiert dem Gericht durch Dobbs gar „institutional suicide“.74 Ob sich das Gericht davon jemals wieder erholen kann, ist fraglich, angesichts der derzeitigen Besetzung aber auf Jahrzehnte hinaus nicht wahrscheinlich.

 West Virginia v. Environmental Protection Agency, 597 U. S. ____ (2022).  Lemley (2022). 73  Marbury v. Madison, 5 U.S. 137 (1803). In dieser Entscheidung sprach sich das Gericht erstmals selbst die Kompetenz zu, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. 74  Feldman (2022). 71 72

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Konvergenz und Divergenz in der Verhältnismäßigkeitsrechtsprechung des BVerfG, des kanadischen Supreme Court und des südafrikanischen Verfassungsgerichts Niels Petersen

1 Einleitung Nach dem vorherrschenden Narrativ in der vergleichenden Verfassungsrechtswissenschaft beobachten wir eine globale Konvergenz der Grundrechtsdogmatik. Diese wurde prominent als Entstehung eines „globalen Modells der Grundrechte“ bezeichnet.1 Das offensichtlichste Zeichen für diese Konvergenz ist die nahezu universelle Verwendung der Verhältnismäßigkeitsprüfung als zentrales Instrument der Grundrechtsprüfung.2 Danach ist der Supreme Court der USA das letzte gallische Dorf, das sich diesem Trend widersetzt. Da sich dieser in seiner Grundrechtsprechung nicht ausdrücklich auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung stützt, haben viele Wissenschaftler den Begriff des „amerikanischen Exzeptionalismus“ geprägt.3 Dieser Beitrag versucht, dieser Entwicklung näher auf den Grund zu gehen und ein differenziertes Bild zu zeichnen. Ich werde Konvergenz und Divergenz bei der Anwendung der Verhältnismäßigkeitsprüfung auf drei verschiedenen Ebenen nachspüren. Für diesen Vergleich beziehe ich mich auf die Rechtsprechung von drei verschiedenen Obergerichten, die die gerichtliche Kontrolle ausüben: dem kanadiProf. Dr. Niels Petersen, Professor für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht sowie empirische Rechtsforschung an der Universität Münster.  Möller (2012b).  S.  Stone Sweet und Mathews (2008); Koutnatzis (2011); Barak (2012), S.  181–210; Saurer (2012); Möller (2012b), S. 178; Perju (2012), S. 334; Cohen-Eliya und Porat (2013), S. 10–14; Becker (2013), §§ 12–27; Bernal Pulido (2013), S. 498–503; Huscroft et al. (2014), S. 1. 3  Calabresi (2006); Weinrib (2006). S. auch Schauer (2005).

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N. Petersen (*) Münster, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_69

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schen Supreme Court, dem deutsche Bundesverfassungsgericht und dem ­südafrikanischen Verfassungsgericht. Auf einer ersten, eher oberflächlichen Ebene können wir eine Konvergenz der Grundrechtsdogmatik feststellen. Alle drei untersuchten Gerichte verwenden die Verhältnismäßigkeit als zentrales Instrument der Grundrechtskontrolle. Betrachtet man jedoch die konkrete Anwendung der Verhältnismäßigkeitsprüfung, so zeigen sich erhebliche Unterschiede. Diese betreffen sowohl die Struktur des Tests als auch die Kriterien, auf die die Gerichte ihr Hauptaugenmerk legen. Wenn wir schließlich über die Rhetorik und die Etikettierung der Gerichte hinausgehen und ihre Argumentation analysieren, können wir wiederum ein gewisses Maß an Konvergenz feststellen. Im abschließenden Abschnitt vertrete ich die These, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung eher Ausdruck als Grund der festgestellten Konvergenz ist.

2 Verhältnismäßigkeit als zentrales Instrument der Grundrechtskontrolle Das erste Verfassungsgericht, das die Verhältnismäßigkeitsprüfung als dogmatisches Instrument der Grundrechtskontrolle einführte, war das deutsche Bundesverfassungsgericht. Die Entwicklung der Verhältnismäßigkeitsprüfung im deutschen Verfassungsrecht erfolgte schrittweise.4 Der wichtigste Schritt war das Apothekenurteil5 vom Juni 1958.6 Auch wenn das Urteil die Verhältnismäßigkeit noch nicht in der uns heute bekannten Ausprägung entwickelt, sind die wichtigsten Elemente doch bereits im Ansatz vorhanden. Der Oberste Gerichtshof Kanadas wandte sich der Verhältnismäßigkeitsprüfung nach der Einführung der kanadischen Charta der Rechte und Freiheiten im Jahr 1982 zu.7 In der Rechtssache Big M Drug Mart aus dem Jahr 1985 finden sich erstmals Anspielungen auf Elemente der Verhältnismäßigkeitsprüfung. In seiner Analyse der Rechtfertigungsklausel von Art. 1 der kanadischen Charta schlug der Gerichtshof vor, dass „[o]nce a sufficiently significant government interest is recognized then it must be decided if the means chosen to achieve this interest are reasonable – a form of proportionality test.“8

Der Gerichtshof entwickelte die vollständige Version seiner Verhältnismäßigkeitsprüfung einige Monate später in seinem grundlegenden Urteil in der Rechtssache

 Stern (1993), S. 172.  BVerfGE 7, 377. 6  Grabitz (1973), S. 569–570; Stern (1993), S. 172; Heinsohn (1997), S. 69; Schulze-Fielitz (2001), S. 396; Grimm (2007), S. 385; Stone Sweet und Mathews (2008), S. 108; Jestaedt (2011), S. 122. 7  Kanadische Charta der Rechte und Freiheiten, Teil I des Verfassungsgesetzes von 1982, Anhang B zum Kanada-Gesetz von 1982, Kap. 11. 8  Supreme Court of Canada, R. v. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 S.C.R. 295, at 352. 4 5

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Oakes.9 In dieser hatte der Gerichtshof zu entscheiden, ob eine Beweislastumkehr, wonach die bloße Tatsache, dass eine Person eine bestimmte Mindestmenge an Drogen besaß, eine widerlegliche Vermutung begründete, dass diese Person mit Drogen handelte, gegen die Unschuldsvermutung gem. Art. 11(d) der Charta verstieß. In der Rechtfertigungsanalyse argumentierte das Gericht, dass Art.  1 der Charta „eine Art Verhältnismäßigkeitsprüfung“ beinhalte.10 Im Folgenden präzisierte es die Verhältnismäßigkeitsprüfung: „First, the measures adopted […] must be rationally connected to the objective. Second, the means, even if rationally connected to the objective in this first sense, should impair ‘as little as possible’ the right or freedom in question […]. Third, there must be a proportionality between the effects of the measures which are responsible for limiting the Charter right or freedom, and the objective which has been identified as of ‘sufficient importance’.“11

Auch wenn das Gericht keine anderen Gerichte zitiert hat, ist es wahrscheinlich, dass es von der Erfahrung ausländischer Gerichte  – insbesondere dem BVerfG  – beeinflusst wurde, da die kanadische Version der Verhältnismäßigkeitsprüfung der deutschen sehr ähnlich ist.12 Das südafrikanische Verfassungsgericht lehnte die Einführung der Verhältnismäßigkeitsprüfung der Entscheidung Zuma aus dem Jahr 1995 zunächst ab.13 Allerdings machte das Gericht nur wenige Wochen später nach einem Besuch beim BVerfG in Karlsruhe eine Kehrtwende.14 In seiner bahnbrechenden Entscheidung in der Rechtssache Makwanyane stellte das Gericht fest, dass die Todesstrafe gegen das in der südafrikanischen Übergangsverfassung verankerte Recht auf Leben verstoße.15 In der Rechtfertigungsanalyse führte der damalige Präsident des Verfassungsgerichts, Arthur Chaskalson, die Verhältnismäßigkeitsprüfung als zentrales Instrument der Grundrechtsprüfung ein. Er argumentierte, dass „[t]he limitation of constitutional rights for a purpose that is reasonable and necessary in a democratic society involves the weighing up of competing values, and ultimately an assessment based on proportionality. […] Principles can be established, but the application of those principles to particular circumstances can only be done on a case-by-case basis. This is inherent in the requirement of proportionality, which calls for the balancing of different interests. In the balancing process, the relevant considerations will include the nature of the right that is limited, and its importance to an open and democratic society based on freedom and equality; the purpose for which the right is limited and the importance of that purpose to such a society; the extent of the limitation, its efficacy, and particularly where the limitation has to be necessary, whether the desired ends could reasonably be achieved through other means less damaging to the right in question.“16  Supreme Court of Canada, R. v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103.  Supreme Court of Canada, R. v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103, S. 139. 11  Supreme Court of Canada, R. v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103, S. 139. 12  Stone Sweet und Mathews (2008), S. 118. 13  Constitutional Court of South Africa, S v. Zuma, 1995 (2) SA 642 (CC), Rn. 35. 14  Stone Sweet und Mathews (2008), S. 126; Rautenbach 2014, S. 2239. 15  Constitutional Court of South Africa, S v. Makwanyane, 1995 (3) SA 391 (CC). 16  Constitutional Court of South Africa, S v. Makwanyane, 1995 (3) SA 391 (CC), Rn. 104 (per Chaskalson CJ). 9

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Sowohl Zuma als auch Makwanyane waren noch unter der Übergangsverfassung entschieden worden. Das Urteil in Makwanyane hatte jedoch erhebliche Auswirkungen auf den Wortlaut der Rechtfertigungsklausel in der kurze Zeit später verabschiedeten endgültigen südafrikanischen Verfassung.17 In Art.  36 der Verfassung heißt es nun: „The rights in the Bill of Rights may be limited only in terms of law of general application to the extent that the limitation is reasonable and justifiable in an open and democratic society based on human dignity, equality and freedom, taking into account all relevant factors, including – ( a) the nature of the right; (b) the importance of the purpose of the limitation; (c) the nature and extent of the limitation; (d) the relation between the limitation and its purpose; and (e) less restrictive means to achieve the purpose.“

Diese Faktoren ähneln den verschiedenen Elementen der Verhältnismäßigkeitsprüfung: Faktor (d) bezieht sich auf die Geeignetheit, Faktor (e) auf die Erforderlichkeit, während die Faktoren (a)-(c) Elemente der Abwägung sind.

3 Divergenz in der Struktur der Verhältnismäßigkeitsprüfung Wenn wir uns der Struktur der Verhältnismäßigkeit zuwenden, zeigen sich erhebliche Unterschiede zwischen den drei Gerichten. Am offensichtlichsten ist dies, wenn wir die Struktur der Verhältnismäßigkeitsprüfung in Südafrika mit der Anwendung der Verhältnismäßigkeit in Kanada und Deutschland vergleichen. Wie wir gesehen haben, besteht die Prüfung in den beiden letztgenannten Rechtsordnungen aus vier Elementen, auch wenn es leichte Unterschiede in der Terminologie gibt. Erstens wird ein legitimes Ziel bzw. ein dringendes und wesentliches Ziel verlangt. Zweitens muss die Maßnahme, die das Grundrecht einschränkt, geeignet sein, das Ziel zu erreichen. Drittens darf es keine weniger restriktiven, aber ebenso wirksamen alternativen Mittel geben, um denselben Zweck zu erreichen. Schließlich wägen die Gerichte die konkurrierenden Interessen gegeneinander ab. Im Gegensatz dazu stützt sich das südafrikanische Verfassungsgericht auf eine einstufige Prüfung, die nur aus der Abwägung der konkurrierenden Interessen besteht. Am deutlichsten kommt dies in der Rechtssache Manamela zum Ausdruck, in der das Gericht argumentierte, dass „[i]t should be noted that the five factors expressly itemised in section 36 are not presented as an exhaustive list. They are included in the section as key factors that have to be considered in an overall assessment as to whether or not the limitation is reasonable and justifiable in an open and democratic society. In essence, the Court must engage in a balancing

 Woolman und Botha (2006), Kap. 34, Rn. 34.69; Iles (2007), S. 77; Saurer (2012), S. 17; Rautenbach (2014), S. 2243. 17

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exercise and arrive at a global judgment on proportionality and not adhere mechanically to a sequential check-list.“18

Folglich besteht die Verhältnismäßigkeitsprüfung in Südafrika nicht aus den vier nacheinander zu prüfenden Schritten.19 Zwar spielen alle Elemente der Verhältnismäßigkeit auch in der südafrikanischen Analyse eine Rolle. Sie sind jedoch keine einzelnen Schritte des Tests, sondern nur Faktoren, die bei der globalen Abwägungsprüfung zu berücksichtigen sind.20 Der Unterschied zwischen der kanadischen und der deutschen Rechtsprechung ist subtiler. Zwar folgen beide Gerichte dem strukturierten, vierstufigen Ansatz. Allerdings legen sie den Schwerpunkt auf unterschiedliche Elemente des Tests. In Deutschland steht die Abwägung eindeutig im Mittelpunkt der Verhältnismäßigkeitsprüfung.21 Dies lässt sich am besten anhand einer Entscheidung vom Mai 2008 über den Rechtsstatus von Transsexuellen veranschaulichen. In dieser griff das BVerfG auf die Abwägung zurück, obwohl es sich geradezu um einen Lehrbuchfall für die Anwendung der Erforderlichkeit handelte.22 Der Beschwerdeführer war 1929 geboren worden und seit 1952 verheiratet. Er hatte sich jedoch immer eher dem weiblichen als dem männlichen Geschlecht zugehörig gefühlt. Aus diesem Grund unterzog er sich im Jahr 2002 einer geschlechtsumwandelnden Operation. Die Verwaltung lehnte es jedoch ab, seinen Personenstand entsprechend zu ändern. Nach dem geltenden Gesetz musste er sich erst scheiden lassen, bevor sein Personenstand geändert werden konnte. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber die Entstehung gleichgeschlechtlicher Ehen verhindern. Im Jahr 2001 hatte der Gesetzgeber allerdings eine gesetzliche Partnerschaft für gleichgeschlechtliche Paare eingeführt. Nach der Einführung dieser neuen Regelung hätte das gesetzgeberische Ziel durch ein weniger restriktives Mittel erreicht werden können: die Umwandlung der Ehe in eine gleichgeschlechtliche Partnerschaft auf Antrag des betroffenen Paares. Dennoch stützte sich das BVerfG in seiner Begründung auf eine Abwägung. Es argumentierte, dass das Scheidungserfordernis eine unverhältnismäßige Belastung für den Antragsteller darstelle.23 Als das Gericht die möglichen Folgen seiner Entscheidung erörterte, wies es den Gesetzgeber

 Constitutional Court of South Africa, S v. Manamela, 2000 (3) SA 1 (CC), Rn. 32.  S. aber auch Kremnitzer et al. (2020), die argumentieren, dass auch in anderen Rechtsordnungen die Prüfung der Verhältnismäßigkeit oft unsystematischer sei, als sie in Lehrbüchern dargestellt werde. 20  Motala und Ramaphosa (2002), S.  417; Schyff (2005), S.  278; Woolman und Botha (2006), Rn. 34.93; Klug (2010), S. 117; Koutnatzis (2011), S. 51; Currie und Waal (2013), S. 164; Petersen (2014), S. 407; Vos und Freedman (2014), S. 350. 21  Ossenbühl (1995), S. 906; Isensee (1996), S. 1090; Schiedermair (2004), S. 483; Lindner (2005), S. 217; Kommers (2006), S. 202; Grimm (2007), S. 393; Cohen-Eliya und Porat (2009), S. 399; Jestaedt (2011), S. 146; Lepsius (2011), S. 206–207; Classen (2012), S. 652; Petersen (2015), S. 65. 22  BVerfGE 121, 175. 23  BVerfGE 121, 175, 194 ff. 18 19

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j­edoch ausdrücklich darauf hin, dass die Umwandlung der Ehe in eine gleichgeschlechtliche Partnerschaft eine mögliche Option sei.24 Im Gegensatz dazu stützt sich der kanadische Supreme Court bei der Überprüfung von Gesetzen überwiegend auf die Erforderlichkeitsprüfung.25 Selbst in Fällen, in denen der kanadische Supreme Court ein Gesetz als verfassungsgemäß bestätigt, liegt der Schwerpunkt der Analyse regelmäßig auf der Frage, ob es ein weniger restriktives, alternatives Mittel gibt, um das gleiche Ziel zu erreichen. Die Abwägung ist dagegen nicht mehr als eine bloße Zusammenfassung der vorherigen Schritte der Verhältnismäßigkeitsanalyse.26 Zwar gibt es in jüngerer Zeit einige Urteile, in denen der Supreme Court einen stärkeren Fokus auf die Abwägung legt.27 Allerdings folgt eine Vielzahl der Entscheidungen weiterhin dem traditionellen Muster,28 sodass man wohl noch nicht von einer Zeitenwende in der kanadischen Rechtsprechung sprechen kann.29

4 Argumentationsanalyse: Inhaltliche Konvergenz In diesem dritten Abschnitt werde ich eine Argumentationsanalyse durchführen, die über die dogmatische Rhetorik der verschiedenen Gerichte hinausgeht. Ich werde analysieren, was die Gerichte tatsächlich tun, wenn sie verschiedene Elemente der Verhältnismäßigkeitsprüfung anwenden. Diese Argumentationsanalyse legt nahe, dass die Rechtsprechung der drei untersuchten Gerichte trotz der strukturellen Unterschiede bei der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ähnlicher ist, als es der vorherige Abschnitt vermuten ließ. In Südafrika wägt das Verfassungsgericht weniger ab, als es auf den ersten Blick scheint. In Kanada nimmt der Supreme Court häufig implizit im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung eine Abwägung vor. In Deutschland schließlich übt sich das BVerfG bei der Abwägungsprüfung in richterlicher Zurückhaltung: In den meisten Fällen dient die Abwägung dazu, eine mangelnde Passgenauigkeit zwischen Maßnahme und Zweck f­ estzustellen, sodass die deutsche Abwägung zu großen Teilen dem  BVerfGE 121, 175, 203.  Beatty (1997), S.  484; Trakman et  al. (1998), S.  103; Hogg (2007), S.  128; Jackson (2015), S. 3117. 26  Iacobucci (1994), S. 121; Grimm (2007), S. 393. 27  S. Supreme Court of Canada, Alberta v. Hutterian Brethren of Wilson Colony, [2009] 2 S.C.R. 567, at 604–15; Toronto Star Newspaper v. Canada, [2010] 1 S.C.R. 721, 752–57; Canadian Broadcasting Corp. v. Canada (Attorney General), [2011] 1 S.C.R. 19, 58–61; Canada (Attorney General) v. Bedford, [2013] 3 S.C.R. 1101; Alberta (Information and Privacy Commissioner v. United Food and Commercial Workers, Local 401, [2013] 3 S.C.R. 733, 746–53. Einige Autoren sehen darin einen grundsätzlichen Wandel des Ansatzes des Supreme Court, s. Weinrib 2010; Monahan und Sethi 2011, S. 14–15. 28  S. Supreme Court of Canada, R v. Tse, [2012] 1 S.C.R. 531, S. 569; Saskatchewan (H.R.C.) v. Whatcott, [2013] 1 S.C.R. 467, S. 511–4; Canada (Attorney General) v. Whaling, 2014 S.C.C. 20, para. 79–80; Mounted Police Association of Ontario v. Canada (Attorney General), 2015 S.C.C. 1. 29  Petersen (2017), S. 104–106. 24 25

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entspricht, was der kanadische Supreme Court im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung praktiziert.

4.1 Abwägung in der Rechtsprechung des südafrikanischen Verfassungsgerichts Obwohl die südafrikanische Verhältnismäßigkeitsprüfung nur aus einem einzigen Schritt besteht, wägt das südafrikanische Verfassungsgericht deutlich seltener ab, als die Struktur der Verhältnismäßigkeitsprüfung vermuten lässt. Für eine genauere Analyse müssen wir drei verschiedene Situationen unterscheiden: Fälle, in denen das Verfassungsgericht ein Gesetz für verfassungswidrig erklärt, Fälle, in denen es ein Gesetz bestätigt, und Situationen, in denen Grundrechte im Wesentlichen mittels Drittwirkung in private Rechte einwirken. Der Gerichtshof greift regelmäßig auf die Abwägung zurück, wenn er die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes bestätigt. Weiterhin spielt die Abwägung in Drittwirkungsfällen eine zentrale Rolle.30 In der ersten Konstellation ist dies nicht überraschend. Wenn ein Gesetz gerechtfertigt ist, prüfen die Gerichte in der Regel alle Aspekte der Verhältnismäßigkeitsprüfung, sodass die Abwägung der konkurrierenden Interessen ein notwendiger Bestandteil der Prüfung ist. Die zweite Situation lässt sich am besten anhand von Fällen veranschaulichen, in denen das südafrikanische Verfassungsgericht Grundsätze des Common Law überprüft hat, da diese in erster Linie die Beziehungen zwischen Einzelpersonen betreffen. Hier ist das Gericht in der Regel bestrebt, einen gerechten Ausgleich zwischen den beteiligten Parteien herzustellen. Ein Beispiel für die Argumentation des Gerichtshofs in solchen Fällen bietet der Fall Khumalo.31 Die Entscheidung betraf den klassischen Konflikt zwischen dem Persönlichkeitsrecht und der Pressefreiheit. Eine Partei hatte potenziell verleumderische Tatsachen veröffentlicht, ohne sie beweisen zu können. Der Gerichtshof stellte fest, dass in solchen Konflikten keine der beiden Seiten die volle Beweislast tragen solle: „[s]uch a zero-sum result, whomsoever’s favour, fits uneasily with the need to establish an appropriate constitutional balance between freedom of expression and human dignity.“32

Stattdessen sollte der Verleger nachweisen müssen, dass die Veröffentlichung unter den gegebenen Umständen angemessen war, um nicht wegen Verleumdung haftbar gemacht werden zu können: „[t]he defence of reasonable publication avoids therefore a winner-takes-all result and establishes a proper balance between freedom of expression and the value of human dignity.“33

 Petersen (2014), S. 425–428.  Constitutional Court of South Africa, Khumalo v. Holomisa, 2002 (5) SA 401 (CC). 32  Constitutional Court of South Africa, Khumalo v. Holomisa, 2002 (5) SA 401 (CC), Rn. 42. 33  Constitutional Court of South Africa, Khumalo v. Holomisa, 2002 (5) SA 401 (CC). 30 31

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In einer solchen Drittwirkungskonstellation ist die Abwägung ein Ausdruck des ­Respekts gegenüber beiden Parteien.34 Es wird versucht, Kompromisse zwischen beiden Parteien zu finden und ihnen zu signalisieren, dass jeder Standpunkt ernst genommen wird. Das Bild ändert sich jedoch, wenn wir uns den Fällen zuwenden, in denen das südafrikanische Verfassungsgericht Gesetze für verfassungswidrig erklärt hat. Sicherlich finden wir auch in diesen Fällen eine ausgleichende Rhetorik. In Bhulwana argumentierte das Gericht beispielsweise, dass „[i]n sum, therefore, the court places the purpose, effects and importance of the infringing legislation on one side of the scales and the nature and effect of the infringement caused by the legislation on the other. The more substantial the inroad into fundamental rights, the more persuasive the grounds of justification must be.“35

In der Rechtssache Manamela findet sich zudem die berühmte Metapher, dass die Rechtfertigungsklausel „nicht erlaubt, mit Kanonen auf Spatzen zu schießen“.36 Analysiert man jedoch, auf welche Argumente und Erwägungen das Gericht seine Entscheidung stützt, so stellt man fest, dass das Gericht nur selten auf die Abwägung zurückgreift.37 Stattdessen stützt es sich auf das Fehlen eines legitimen Ziels,38 die fehlende Geeignetheit,39 die fehlende Passgenauigkeit zwischen Maßnahme und Ziel,40 oder die

 Stone Sweet und Mathews (2008), S. 90.  Constitutional Court of South Africa, S v. Bhulwana, 1995 (1) SA 388 (CC), Rn. 18. 36  Constitutional Court of South Africa, S v. Manamela, 2000 (3) SA 1 (CC), Rn. 34 (im englischen Original: „[use] a sledgehammer […] to crack a nut“). 37  Für eine detaillierte Analyse s. Petersen (2014). 38  S.  Constitutional Court of South Africa, National Coalition for Gay and Lesbian Equality v. Minister of Justice, 1999 (1) SA 6 (CC), Rn. 37; Dawood v. Minister of Home Affairs, 2000 (3) SA 936 (CC), Rn.  56; Minister of Home Affairs v National Institute for Crime Prevention and the Re-Integration of Offenders (NICRO), 2005 (3) SA 280 (CC), Rn. 65 f.; Bhe v. Khayelitsha Magistrate, 2005 (1) SA 580 (CC), Rn. 72 f.; Richter v. Minister of Home Affairs, 2009 (3) SA 615 (CC), Rn. 76; Centre for Child Law v Minister for Justice and Constitutional Development, 2009 (6) SA 632 (CC), Rn. 52, 57, 60. 39  S. Constitutional Court of South Africa, S v. Bhulwana, 1995 (1) SA 388 (CC), Rn. 23 f.; South African National Defence Union v. Minister of Defence, 1999 (4) SA 469 (CC), Rn. 35; Brümmer v Minister for Social Development, 2009 (6) SA 323 (CC), Rn. 65 f.; Law Society of South Africa v Minister for Transport, 2011 (1) SA 400 (CC), Rn. 99. 40  S. Constitutional Court of South Africa, Coetzee v. Government of the Republic of South Africa, 1995 (4) SA 631 (CC), Rn. 13; S v. Mbatha, 1996 (2) SA 464 (CC), Rn. 21 ff.; Case v. Minister of Safety and Security, 1996 (3) SA 617 (CC), Rn. 48 ff., 93; South African National Defence Union v. Minister of Defence, 1999 (4) SA 469 (CC), Rn. 13; S v. Manamela, 2000 (3) SA 1 (CC), Rn. 43; Islamic Unity Convention v. Independent Broadcasting Authority, 2002 (4) SA 294 (CC), Rn. 44; First National Bank of SA Limited t/a Wesbank v. Commissioner for the South African Revenue Services, 2002 (4) SA 768 (CC), Rn. 108; Phillips v. Director of Public Prosecutions, 2003 (3) SA 345 (CC), Rn. 28; Jaftha v. Schoeman, 2005 (2) SA 140 (CC), Rn. 44, 48; Malachi v. Cape Dance Academy International (Pty), 2010 (6) SA 1 (CC), Rn. 38. 34 35

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fehlende Erforderlichkeit.41 Anders als die zitierte Passage in der Rechtssache Manamela nahelegt,42 sind diese Argumente auch keine bloßen Faktoren bei der Abwägung. Vielmehr waren sie hinreichende Gründe, um das Ergebnis der Abwägung zu determinieren. Im Gegensatz dazu stützte sich der Gerichtshof nur in außergewöhnlichen Fällen auf die Verhältnismäßigkeit i. e. S. In Ex parte Minister of Safety and Security hatte sich der Gerichtshof mit einer Bestimmung des südafrikanischen Strafprozessgesetzes zu befassen. Nach dieser Vorschrift konnte eine Privatperson einen Verdächtigen töten, wenn es unmöglich war, ihn festzunehmen oder anderweitig an der Flucht zu hindern.43 Der Gerichtshof stellte fest, dass diese Bestimmung gegen das Recht auf Leben verstoße. Die Richter räumten ein, dass es unter bestimmten Umständen gerechtfertigt sein könne, einen fliehenden Verdächtigen zu töten.44 Dies sei insbesondere dann der Fall, wenn der Flüchtige eine Bedrohung für die Allgemeinheit darstelle oder wenn seine Straftat mit der Zufügung einer schweren Körperverletzung verbunden sei.45 Liege eine solche Bedrohung jedoch nicht vor, sei die Ermächtigung zur Tötung eines flüchtigen Verdächtigen „offensichtlich unverhältnismäßig“.46 Es sei nur schwer einzusehen, warum die Anwendung tödlicher Gewalt bei Straftaten wie einem Taschendiebstahl oder der Weitergabe eines gefälschten Schecks oder einer gefälschten Banknote gerechtfertigt sein solle.47 Der Fall Ex parte Minister of Safety and Security ist wahrscheinlich ein Lehrbuchfall für die Notwendigkeit des letzten Schritts der Verhältnismäßigkeitsprüfung – das Bestehen eines signifikanten Missverhältnisses zwischen Mittel und Ziel. Betrachtet man die Rechtsprechung jedoch systematisch, bleibt er eine Ausnahme. Das südafrikanische Verfassungsgericht greift bei der Gesetzeskontrolle nur sehr selten auf die Verhältnismäßigkeit i. e. S. zurück, um Gesetze für verfassungswidrig zu erklären.

 S. Constitutional Court of South Africa, S v. Makwanyane, 1995 (3) SA 391 (CC), Rn. 127; S v. Williams, 1995 (3) SA 632 (CC) Rn. 64 ff.; Ferreira v. Levin NO, 1995 (1) SA 984 (CC), Rn. 127; S v. Mbatha, 1996 (2) SA 464 (CC), Rn. 26; Mistry v. Interim National Medical and Dental Council, 1998 (4) SA 1127 (CC), Rn. 29 f.; S v. Manamela, 2000 (3) SA 1 (CC), Rn. 49; Islamic Unity Convention v. Independent Broadcasting Authority, 2002 (4) SA 294 (CC), Rn. 50; Nyathi v. Member of the Executive Council for the Department of Health Gauteng, 2008 (5) SA 94 (CC), Rn. 51; Johncom Media Investments Limited v. M, 2009 (4) SA 7 (CC), Rn. 30. 42  Constitutional Court of South Africa, S v. Manamela, 2000 (3) SA 1 (CC), Rn. 32. S. oben, Fn. 18 und begleitender Text. 43  Constitutional Court of South Africa, Ex parte Minister of Safety and Security: In Re S v. Walters, 2002 (4) SA 613 (CC). 44  Constitutional Court of South Africa, Ex parte Minister of Safety and Security: In Re S v. Walters, 2002 (4) SA 613 (CC), Rn. 39. 45  Constitutional Court of South Africa, Ex parte Minister of Safety and Security: In Re S v. Walters, 2002 (4) SA 613 (CC), Rn. 39. 46  Constitutional Court of South Africa, Ex parte Minister of Safety and Security: In Re S v. Walters, 2002 (4) SA 613 (CC), Rn. 46. 47  Constitutional Court of South Africa, Ex parte Minister of Safety and Security: In Re S v. Walters, 2002 (4) SA 613 (CC), Rn. 41. 41

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4.2 Implizite Abwägung in der Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs von Kanada Wir haben bereits gesehen, dass der kanadische Supreme Court den letzten Schritt der Verhältnismäßigkeitsprüfung nur sehr zögerlich anwendet. Allerdings nimmt der Gerichtshof nur von einer expliziten Abwägung Abstand. Im Gegensatz dazu beinhaltet die Erforderlichkeitsprüfung häufig eine implizite Abwägung.48 Ein Beispiel dafür ist die Entscheidung des Supreme Court in der Rechtssache Thomson Newspapers.49 In diesem Fall ging es um ein Verbot, die Ergebnisse von Meinungsumfragen in den letzten drei Tagen vor einer Wahl zu veröffentlichen. Der Kläger machte geltend, dass dieses Verbot gegen sein Recht auf freie Meinungsäußerung verstoße. Mit dem Verbot sollte verhindert werden, dass methodisch mangelhafte Meinungsumfragen das Wahlergebnis beeinflussen. Die Mehrheit des Gerichts hielt das Verbot nicht für erforderlich, soweit es auch methodisch korrekte Meinungsumfragen betreffe. Stattdessen gebe es ein weniger restriktives Mittel: Die Wähler könnten durch die Verpflichtung, die Methodik der Umfrage zusammen mit den Umfrageergebnissen zu veröffentlichen, ausreichend geschützt werden, sodass jeder in der Lage sei, mögliche Fehler zu erkennen.50 Dieses Argument enthielt jedoch eine implizite Abwägung. Die drei abweichenden Richter wiesen darauf hin, dass eine Verpflichtung zur Veröffentlichung der Erhebungsmethode nicht so wirksam sei wie ein Veröffentlichungsverbot, da einige Wähler möglicherweise nicht in der Lage seien, die Methode zu bewerten und mögliche Fehler zu erkennen.51 Daher wurde in der Mehrheitsmeinung implizit auch eine Aussage über die Bedeutung des gesetzgeberischen Ziels getroffen. Der Schutz der Meinungsfreiheit sei wichtiger als die Minimierung des Risikos, dass zumindest einige Wähler durch methodisch fehlerhafte Meinungsumfragen in die Irre geführt werden könnten. Der kanadische Oberste Gerichtshof wägt oft auch implizit ab, wenn er empirische Prognosen des Gesetzgebers kontrolliert. Dies lässt sich etwa an der Entscheidung in RJR MacDonald veranschaulichen.52 In dieser entschied der Oberste ­Gerichtshof, dass ein vollständiges Verbot der Tabakwerbung gegen die Meinungsfreiheit der Charta verstoße. Die Mehrheit der Richter erkannte zwar an, dass ein Verbot von Tabakwerbung einen legitimen Zweck verfolge.53 Die Richter argumentierten jedoch, dass ein auf „Lifestyle“-Werbung beschränktes Verbot, das darauf  S. allgemein Ely (1975), S. 1485; Weiler (2000), S. 222. In Bezug auf den kanadischen Supreme Court, s. Jackson (1999), S. 608; Grimm (2007), S. 394–395; Stone Sweet und Mathews (2008), S. 164; Saurer (2012), S. 31. 49  Supreme Court of Canada, Thomson Newspapers v. Canada (Attorney General), [1998] 1 S.C.R. 877. 50  Supreme Court of Canada, Thomson Newspapers v. Canada (Attorney General), [1998] 1 S.C.R. 877, 963 f. (per Bastarache J.). 51  Supreme Court of Canada, Thomson Newspapers v. Canada (Attorney General), [1998] 1 S.C.R. 877, 917 (per Gonthier J.). 52  Supreme Court of Canada, RJR MacDonald Inc. v. Canada (Attorney General), [1995] 3 S.C.R. 199. 53  Supreme Court of Canada, RJR MacDonald Inc. v. Canada (Attorney General), [1995] 3 S.C.R. 199, 336 (per McLachlin J.). 48

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abziele, den Tabakkonsum der Allgemeinbevölkerung zu erhöhen, ein weniger restriktives Mittel gewesen wäre.54 Daher sei es nicht notwendig gewesen, auch lediglich informierende Werbung zu verbieten, die nicht auf eine Steigerung des Gesamttabakkonsums abziele, sondern lediglich versuche, die Verteilung der Marktanteile der verschiedenen Tabakunternehmen zu beeinflussen. Dieses Argument beinhaltet ebenfalls eine implizite Abwägung. Die dissentierenden Richter argumentierten, dass es keinen Beweis dafür gebe, dass das bloße Verbot von „Lifestyle“-Werbung die gleiche Wirkung habe wie ein vollständiges Verbot von Tabakwerbung. Die Mehrheit hatte dem Gesetzgeber eine Beweislast auferlegt.55 Das Problem, wie man mit Ungewissheit umgeht, ist jedoch immer eine Frage gesellschaftliche Risikopräferenzen.56 Wenn das Gericht argumentiert, dass das ausschließliche Verbot von „Lifestyle“-Werbung ein weniger restriktives Mittel gewesen wäre, bewertet es die Meinungsfreiheit der Tabakunternehmen höher als das Risiko, dass informierende Werbung durch erhöhten Tabakkonsum auch gesellschaftlichen Schaden verursachen könnte. Insofern handelt es sich eher um eine implizite Abwägungsentscheidung als um ein Erforderlichkeitsargument. Die beiden in diesem Abschnitt erörterten Beispiele haben gezeigt, dass der kanadische Supreme Court im Rahmen der Erforderlichkeit manchmal auf eine implizite Abwägung zurückgreift. Diese implizite Abwägung ist jedoch eine begrenzte Abwägung und unterscheidet sich erheblich von der Struktur, die Robert Alexy in seiner analytischen Rekonstruktion der Abwägung vorgeschlagen hat.57 Die implizite Abwägung ist kein freihändiger Vergleich konkurrierender Werte, wie ihn die Gewichtsformel vornimmt. Vielmehr geht es nur um die Passgenauigkeit von Maßnahme und Ziel. Die implizite Abwägung ist daher wohl ein notwendiges Element einer effektiven Erforderlichkeitsprüfung. Wenn nur Maßnahmen, die mit Sicherheit ebenso wirksam sind wie die angefochtene Grundrechtsbeschränkung, als potenziell mildere Mittel in Frage kämen, wäre die Erforderlichkeit weitgehend ein stumpfes Schwert.58

4.3 Das deutsche Bundesverfassungsgericht und die Struktur der Abwägung Wir haben bereits gesehen, dass das BVerfG häufiger eine explizite Abwägung vornimmt als seine kanadischen und südafrikanischen Pendants. Dabei wird in der Literatur oft angenommen, dass die Angemessenheitsprüfung des BVerfG der Rekonstruktion der Abwägung durch Robert Alexy ähnelt.59 Diese Annahme ist jedoch nur  Supreme Court of Canada, RJR MacDonald Inc. v. Canada (Attorney General), [1995] 3 S.C.R. 199, 343 ff. 55  Supreme Court of Canada, RJR MacDonald Inc. v. Canada (Attorney General), [1995] 3 S.C.R. 199, 345. 56  Petersen (2013), S. 311. 57  S. insbesondere Alexy (2003b). 58  Bilchitz (2014), S. 50; Petersen (2017), S. 50–54. 59  S. Alexy (1994, 2003a, 2005). 54

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teilweise zutreffend. Unterscheidet man wie bei der Analyse der südafrikanischen Rechtsprechung zwischen Fällen, in denen das BVerfG Gesetze aufgehoben hat, Fällen, in denen es Gesetze bestätigt hat, und Drittwirkungskonstellationen, so ähnelt die Struktur der Abwägung nur in den beiden letztgenannten Konstellationen der Rekonstruktion von Alexy.60 Anders sieht es jedoch in den Fällen aus, in denen das BVerfG ein Gesetz für verfassungswidrig erklärt hat.61 Hier weicht die Struktur der Abwägungsprüfung deutlich von der Form von Alexys Gewichtsformel ab.62 Das Gericht vergleicht nicht primär die Bedeutung des konkurrierenden Grundrechts und des öffentlichen Interesses. Vielmehr lassen sich die Abwägungsfälle überwiegend in eine der folgenden vier Kategorien einordnen. Erstens wendet das Verfassungsgericht die Abwägung häufig an, um die finanzielle Last einer Maßnahme vom betroffenen Individuum auf den Staat oder eine andere gesellschaftliche Gruppe zu verlagern.63 Es stellt nicht das Ziel des Gesetzgebers in Frage, sondern verlangt nur, dass der Hauptnutznießer der Maßnahme den betroffenen Rechtssuchenden für die Grundrechtsbeschränkung finanziell entschädigt. So verstößt beispielsweise ein Gesetz, das den Arbeitgeber verpflichtet, seinen Arbeitnehmern Sonderurlaub zu gewähren, wenn diese gemeinnützige Tätigkeiten ausüben wollen, nicht gegen die Verfassung. Allerdings kann der Arbeitgeber nicht verpflichtet werden, das Gehalt des Arbeitnehmers während einer solchen Beurlaubung weiter zu zahlen.64 Vielmehr wäre es Aufgabe des Staates gewesen, die betroffenen Personen zu kompensieren. Zweitens stützt sich das Verfassungsgericht auf die Abwägung, um Maßnahmen zu verwerfen, in denen keine ausreichende Passgenauigkeit zwischen Mittel und Zweck besteht.65 Dies betrifft insbesondere Situationen, in denen es ein milderes Mittel gibt, das nicht ganz so effektiv ist wie die angegriffene Maßnahme. In dieser Konstellation ist die Struktur der Abwägungsprüfung sehr nahe an der Struktur der impliziten Abwägung in der Rechtsprechung des kanadischen Supreme Court. Drittens verwendet der Gerichtshof häufig Konsistenzargumente als Hilfsüberlegungen bei der Abwägungsprüfung.66 Eine Maßnahme ist unverhältnismäßig, weil sie inkonsistent ist. In diesem Zusammenhang ist die Widersprüchlichkeit der Regel ein Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber ein anderes Ziel als das zur Rechtferti-

 Petersen (2020), S. 166–168.  Für eine detaillierte Analyse s. Petersen (2017), S. 165–177. 62  Petersen (2020), S. 168–172. 63  S. BVerfGE 31, 229, 243 f.; 47, 285, 322 ff.; 49, 382, 400 ff.; 53, 336, 349 f.; 58, 137, 149 f.; 68, 155, 173 ff.; 77, 308, 337; 81, 156, 197 ff.; 85, 226, 235 ff.; 97, 228, 262 f.; 99, 202, 212 ff.; 100, 226, 243; 101, 54, 99 f. 64  S. BVerfGE 77, 308, 337; 85, 226, 235 ff. 65  S. BVerfGE 34, 165, 198 f.; 55, 134, 143; 61, 291, 318; 74, 203, 216 f.; 79, 256, 272 f.; 87, 114, 148 f.; 92, 26, 45; 108, 82, 109 ff.; 112, 255, 266 ff.; 113, 348, 387 f.; 115, 1, 20 ff.; 117, 202, 229 ff.; 119, 59, 87 ff.; 121, 30, 64 ff.; 121, 175, 194 ff.; 128, 109, 130 ff. 66  S. BVerfGE 52, 1, 36; 52, 357, 366; 69, 209, 219; 78, 77, 86 f.; 84, 133, 156; 90, 263, 273; 104, 357, 368; 108, 82, 120; 121, 317, 360 ff.; 128, 157, 177 ff. 60 61

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gung der Grundrechtsbeschränkung ausdrücklich genannte verfolgt hat.67 So sah die deutsche Zivilprozessordnung bis 1988 vor, dass die Entmündigung einer Person öffentlich bekannt gegeben werden musste, wenn sie entweder auf Verschwendung oder Trunksucht beruhte. Das BVerfG argumentierte, dass die Vorschrift wegen ihrer stigmatisierenden Wirkung unverhältnismäßig sei.68 In seiner Begründung stützte sich das Gericht auf eine Kohärenzüberlegung.69 Die Regierung hatte argumentiert, die Veröffentlichungspflicht sei notwendig, um den Rechtsverkehr zu schützen. Verschwendung und Trunksucht machten jedoch weniger als 10 % aller Entmündigungen aus. Wäre der Schutz des Rechtsverkehrs tatsächlich der ausschlaggebende Grund für die Veröffentlichungspflicht gewesen, sei es unplausibel, dass die Pflicht nicht auf alle Fälle von Entmündigung ausgedehnt wurde. Diese Inkonsistenz deutet eher darauf hin, dass der Hauptgrund für die Veröffentlichungspflicht die Stigmatisierung und nicht der Schutz der Allgemeinheit war. Die vierte Kategorie betrifft schließlich Fälle, in denen der Gerichtshof die Abwägung als Mittel zur Korrektur individueller Härtefälle einsetzt.70 Das wichtigste Beispiel für diese Kategorie ist die Pflichtexemplarentscheidung.71 Die dort angegriffene Vorschrift verlangte von allen Verlagen des Landes Hessen, von jeder Drucksache ein Freiexemplar an die Staatsbibliothek abzutreten. Das BVerfG gestand zwar zu, dass diese Regelung ein legitimes Ziel verfolgte.72 Es argumentierte jedoch, dass die Bestimmung eine unverhältnismäßige Belastung für Verleger darstelle, deren Bücher teuer in der Produktion seien und lediglich in kleiner Auflage gedruckt würden.73 In einem solchen Fall müsse der Staat dem Verleger eine angemessene Entschädigung für das Pflichtexemplar zahlen.74 Das Beispiel zeigt, dass das BVerfG bei der Korrektur von Härtefällen in der Regel nicht die gesamte Regelung kippt. Vielmehr verlangt es eine Ausnahme für die kleine Gruppe von Personen, die durch die angegriffene Vorschrift unverhältnismäßig stark belastet wird.

4.4 Schlussfolgerung Während der vorherige Abschnitt gezeigt hat, dass sich die Struktur der Verhältnismäßigkeitsprüfung bei den drei untersuchten Gerichten recht signifikant voneinander unterscheidet, zeigt eine systematische Analyse der Rechtsprechung, dass die Struktur der Verhältnismäßigkeit nur einen Teil der Rechtsprechung erklärt. Am  S. Petersen (2016).  BVerfGE 78, 77, 86 f. 69  BVerfGE 78, 77, 86 f. 70  S. BVerfGE 14, 19, 23 f.; 21, 173, 183; 47, 285, 322; 53, 257, 302 ff.; 62, 117, 152; 68, 155, 173 ff.; 72, 51, 63 f.; 78, 58, 75; 130, 372, 395 ff. 71  BVerfGE 58, 137. 72  BVerfGE 58, 137, 149. 73  BVerfGE 58, 137, 150. 74  BVerfGE 58, 137, 150. 67 68

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deutlichsten wird dies bei der Analyse der Rechtsprechung des südafrikanischen Verfassungsgerichts. Während die Struktur der Verhältnismäßigkeitsprüfung vermuten lässt, dass sich das Gericht nur auf den letzten Schritt, d. h. die Abwägung, stützt, zeigt sich bei näherer Betrachtung, dass das Gericht tatsächlich auf alle vier Schritte der Verhältnismäßigkeitsprüfung zurückgreift. Die Abwägung ist eher die Ausnahme, zumindest in Fällen, in denen das Gericht ein Gesetz für verfassungswidrig erklärt. Somit ähnelt die südafrikanische Verhältnismäßigkeitsprüfung im Ergebnis sehr der Praxis in Kanada und Deutschland. Wenn wir die Rechtsprechung des kanadischen Supreme Court und des BVerfG vergleichen, haben wir im vorherigen Abschnitt gesehen, dass beide Gerichte den Schwerpunkt auf unterschiedliche Stufen der Verhältnismäßigkeitsprüfung legen. Während sich der kanadische Supreme Court überwiegend auf die Erforderlichkeit stützt, steht bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung des BVerfG die Angemessenheitsprüfung im Vordergrund. Dieser Unterschied ist jedoch geringer als er auf den ersten Blick erscheint, wenn man die konkrete Argumentation betrachtet. Einerseits greift der kanadische Supreme Court im Rahmen der Erforderlichkeit häufig auf die implizite Abwägung zurück. Andererseits übt sich das BVerfG in erheblicher Zurückhaltung, wenn es die Abwägung zur Korrektur des Gesetzgebers einsetzt. Wie lassen sich diese Beobachtungen erklären? Erstens haben wir gesehen, dass alle Gerichte eine gewisse Zurückhaltung bei der Abwägung zeigen, wenn es um die Aufhebung eines Gesetzes geht. Diese Zurückhaltung ist wahrscheinlich auf methodische Sensibilität zurückzuführen. In der juristischen Literatur wird die Abwägung oft heftig kritisiert, weil es ihr angeblich an einem rationalen Maßstab für den Vergleich konkurrierender Werte mangele.75 Die Gerichte reagieren auf diese Kritik, indem sie sich in Selbstbeschränkung üben. Zugleich ist die Abwägung vor allem dann problematisch, wenn sie zur Kontrolle des Gesetzgebers eingesetzt wird.76 In solchen Konstellationen kann den Gerichten vorgeworfen werden, sich in politische Belange einzumischen. Im Gegensatz dazu ist diese Gefahr bei der Bestätigung einer Rechtsvorschrift oder bei Drittwirkungskonstellationen weniger ausgeprägt, da sich Gerichte hier entweder auf die Seite des Gesetzgebers stellen oder Entscheidungen von Instanzgerichten überprüfen, was eine genuin richterliche Tätigkeit darstellt. Der Unterschied zwischen der kanadischen und der deutschen Rechtsprechung liegt wahrscheinlich in der Rechtskultur begründet.77 Im anglo-amerikanischen Rechtskreis wird die politische Macht des Richters aufgrund des starken Einflusses  Grundlegend Schlink (1976), S 134–135. Ebenso auch Aleinikoff (1987), S. 972–976; Habermas (1992), S. 315–316; Leisner (1997), S. 74; Woolman (1997), S. 114–121; Blaauw-Wolf (1999), S.  210; Schlink (2001), S.  460; Raue (2006), S.  85; Christensen und Fischer-Lescano (2007), S.  357; Christensen und Lerch (2007), S.  439–440; Tsakyrakis (2009), S.  471; Webber (2009), S.  92–93; Webber (2010), S.  194; Hillgruber (2011), S.  862; Isensee (2011), §  191, Rn.  136; Schlink (2012), S.  299; Müller und Christensen (2013), Rn.  72; Camilo de Oliveira (2013), S. 205–210; Sales (2013), S. 236; Huscroft (2014). Vgl. auch Böckenförde (2003), S. 190, der von „maßstabslosen Abwägungen“ spricht. 76  S. Petersen (2015), S. 56. 77  S. Möller (2012a), S. 714–715. 75

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des Rechtsrealismus und der critical legal studies deutlich skeptischer beäugt als in Kontinentaleuropa, wo sich Richter stärker durch rechtliche Expertise legitimieren.78 Insofern stellt die Anwendung der Angemessenheitsprüfung den kanadischen Supreme Court mutmaßlich vor stärkere Legitimitätsprobleme als das BVerfG.

5 Konvergenz und Divergenz in der Verfassungsrechtsprechung Führt die Verhältnismäßigkeitsprüfung zu einer Konvergenz in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung  – wie es die Metapher vom globalen Modell der ­Grundrechtsrechtsprechung suggeriert? Der vorherige Abschnitt scheint dies nahe zu legen. Wir haben zumindest eine starke, substanzielle Konvergenz in der Rechtsprechung der drei untersuchten Gerichte festgestellt, obwohl die Struktur der Verhältnismäßigkeitsprüfung in den verschiedenen Rechtsordnungen unterschiedlich war. Ist diese Konvergenz jedoch tatsächlich auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung zurückzuführen? Zur Beantwortung dieser Frage scheint ein kurzer Vergleich mit der Rechtsprechung des US Supreme Court sinnvoll. Ich bin nicht in der Lage, an dieser Stelle eine detaillierte Analyse zu machen, möchte aber dennoch einige kursorische Überlegungen anstellen. Der U.S. Supreme Court wird oft als Sonderfall angesehen, weil er sich bisher geweigert hat, eine systematische Verhältnismäßigkeitsprüfung zu etablieren.79 Der Unterschied zwischen dem U.S. Supreme Court und den Obergerichten, die auf die Verhältnismäßigkeit zurückgreifen, ist jedoch weniger ausgeprägt, als es auf den ersten Blick scheint.80 Einerseits verwendet der U.S.  Supreme Court häufig Elemente der Verhältnismäßigkeitsprüfung, ohne die strukturierte Verhältnismäßigkeitsprüfung förmlich zu übernehmen.81 Andererseits gibt es funktionale Äquivalente in den verschiedenen Rechtsordnungen. So versucht der U.S. Supreme Court beispielsweise häufig, unzulässige Zwecke im Rahmen der strict-scrutiny-Prüfung herauszufiltern.82 Einige Elemente der Verhältnismäßigkeitsprüfung haben eine sehr ähnliche Funktion. Mattias Kumm hat zum Beispiel argumentiert, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung oft „als ein Filter fungiert, der dabei hilft, festzustellen, ob unrechtmäßige Gründe den demokratischen Prozess zuungunsten des Antragstellers verzerrt haben könnten“.83  S. Bassok (2013a). Zu Expertise als fehlender Legitimitätsbasis des U.S. Supreme Court s. ausführlicher Bassok (2013b). 79  S. Supreme Court of the United States, Dictrict of Columbia v. Heller, 554 U.S. 570 (2008). 80  Gardbaum (2008). 81  Jackson (1999), S. 609–610; Gardbaum (2008), S. 427–431; Sullivan und Frase (2009), S. 53–66; Mathews und Stone Sweet (2011), S. 128–137; Yowell (2014); Jackson (2015). 82  Siegel (2006), S. 398; Cohen-Eliya und Porat (2009), S. 398–399; Mathews und Stone Sweet (2011), S. 116–117. 83  Kumm (2010), S. 160. 78

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Daher ist es schwer zu beurteilen, ob die Verhältnismäßigkeitsprüfung tatsächlich der Grund für die Konvergenz ist, die wir in der Grundrechtsprechung beobachten. Es könnte vielmehr sein, dass die Kausalität umgekehrt ist: Die Gerichte wenden die Verhältnismäßigkeitsprüfung an, weil sie ein besonders geeignetes Instrument zur Bewältigung von Herausforderungen darstellt, mit denen sich alle Gerichte konfrontiert sehen, die eine gerichtliche Kontrolle des Gesetzgebers vornehmen.84 Selbst Gerichte, die andere dogmatische Ansätze heranziehen, haben oft funktionale Äquivalente. Sollte diese Annahme zutreffen, ließe dies die Bedeutung der dogmatischen Struktur in den Hintergrund treten. Stattdessen wäre die Verhältnismäßigkeit nicht der Grund für die Konvergenz der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, sondern vielmehr ihre Konsequenz.

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 S. Stone Sweet und Mathews (2008), S. 80–97.

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Staatliche Parteienfinanzierung als Verfassungsproblem Joachim Wieland

1 Staatliche Parteienfinanzierung im Wechsel der Verfassungsrechtsprechung Als Rainer Hofmann und ich als wissenschaftliche Mitarbeiter des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts in den Dezernaten Steinberger bzw. Böckenförde arbeiteten, war eine der umstrittensten Entscheidungen das Urteil vom 14. Juli 1986 zur staatlichen Parteienfinanzierung.1 Seit dem ersten Urteil des Zweiten Senats zur Parteienfinanzierung vom 19. Juli 19662 waren Zuwendungen des Staates an die politischen Parteien immer wieder Gegenstand verfassungsrechtlicher Kontroversen. 1966 hatte der Zweite Senat sehr grundsätzlich geurteilt, es sei mit dem demokratischen Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen nicht vereinbar, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungsund Willensbildung zu gewähren. Art. 21 Abs. 1 GG, der die Struktur der Parteien als frei konkurrierende, aus eigener Kraft wirkender und vom Staat unabhängiger Gruppen verfassungskräftig festlege, verbiete es, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen. 20 Jahre später hielt der Senat an diesen Grundsätzen noch einmal fest. Art. 21 GG gewährleiste den Parteien Freiheit vom Staat. Das Prinzip der Parteienfreiheit Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M., ehemals Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.  BVerfGE 73, 40.  BVerfGE 20, 56.

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J. Wieland (*) Speyer, Deutschland © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_70

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verwehre eine staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien und ihre Einfügung in den Bereich der organisierten Staatlichkeit. Eine völlige oder vorwiegende Deckung des Finanzbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln für ihre gesamte Tätigkeit würde sie zwar dem staatsorganschaftlichen Bereich nicht einfügen, sie jedoch der staatlichen Fürsorge überantworten. Das wäre mit der Funktion und der Stellung der politischen Parteien, wie Art. 21 GG sie umschreibe, nicht vereinbar.3 Während diese Fortschreibung der Rechtsprechung von 1966 im Senat auch 1986 noch nicht auf Widerspruch stieß, war das bei der steuerlichen Begünstigung von Parteispenden schon nicht mehr der Fall. Die Richter Böckenförde und Mahrenholz vertraten in einem Sondervotum sehr nachdrücklich die Auffassung, das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung verlange, dass Zuwendungen an politische Parteien nur dann steuerlich begünstigt werden dürften, wenn sie von natürlichen Personen geleistet würden. Das Recht auf gleiche Teilhabe lasse ferner nicht zu, die Grenze der für alle gleichen steuerlichen Abzugsfähigkeit bei Zuwendungen an politische Parteien erst bei 100.000 DM anzusetzen.4 Nicht einmal sechs Jahre später änderte der Zweite Senat seine Rechtsprechung mit dem Urteil vom 9. April 1992 grundlegend: Nunmehr betonte er, dass die vom Grundgesetz vorausgesetzte Staatsfreiheit der Parteien nicht nur die Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit vom Staat erfordere, sondern auch, dass die Parteien sich ihren Charakter als frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen bewahrten. Entgegen der bisher vom Senat vertretenen Auffassung sei der Staat verfassungsrechtlich nicht gehindert, den Parteien Mittel für die Finanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit zu gewähren. Der Grundsatz der Staatsfreiheit erlaube jedoch nur eine Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der politischen Parteien aus staatlichen Mitteln. Er werde durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen dann verletzt, wenn durch sie die Parteien der Notwendigkeit enthoben würden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder und ihnen nahestehende Bürger zu bemühen. Daraus leitete der Senat sowohl eine relative als auch eine absolute Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung ab. Das Gesamtvolumen staatlicher Zuwendungen an eine Partei dürfe die Summe ihrer selbsterwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten („relative Obergrenze“). Zudem müsse der Umfang der den Parteien in den Jahren 1989–1992 aus öffentlichen Kassen zugeflossenen finanziellen Mittel als hinreichend angesehen werden, „solange die bestehenden Verhältnisse keine einschneidende Änderung erfahren.“ Der sich aus diesem Zuwendungen als Mittelwert für ein Jahr ergebende Betrag bilde das Gesamtvolumen staatlicher Mittel, die den Parteien äußersten Falls von Bund und Ländern insgesamt zugewendet werden dürften („absolute Obergrenze“).5 Die Festschreibung dieser absoluten Obergrenze dürfte es dem Zweiten Senat erleichtert haben, seine Rechtsprechung grundlegend zu ändern. Mitglieder des Senats, die noch die alte Rechtsprechung mitgetragen hatten, konnten auf diese Weise jedenfalls den status quo erhalten.  BVerfGE 73, 40 (66).  BVerfGE 73, 40 (103 ff.). 5  BVerfGE 85, 264 (LS 1 und 2), Hervorhebung im Original. 3 4

Staatliche Parteienfinanzierung als Verfassungsproblem

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2 Anhebung der „absoluten Obergrenze“ 2.1 Gesetzentwurf Nachdem die absolute Obergrenze länger als ein Vierteljahrhundert nicht angetastet worden war, hat der Gesetzgeber sie durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 10. Juli 20186 zum ersten Mal angehoben. Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen Parteien höchstens ausgezahlt werden darf („absolute Obergrenze“), ist von 165 auf 190  Mio. EUR angehoben worden. Die Gesetzesänderung geht auf einen Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 5. Juni 2018 zurück.7 In der Gesetzesbegründung wird darauf hingewiesen, dass die absolute Obergrenze bisher nur bezüglich der Geldwertentwicklung, nicht wegen des Entstehens neuer Aufgaben oder sonstiger einschneidender Veränderungen der Verhältnisse angepasst worden sei. Deshalb vermöge der alte Betrag den aktuellen Erfordernissen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen bei der Erfüllung der von der Verfassung in Art.  21 Abs. 1 Satz 1 GG den Parteien bei der Willensbildung des Volkes aufgetragenen Aufgaben nicht mehr gerecht zu werden. Durch die Digitalisierung der Kommunikationswege und Medien habe sich eine Vielzahl neuer politischer Foren entwickelt. Auf diesen Foren müssten die Parteien zur Erfüllung der ihnen von der Verfassung übertragenen Aufgabe der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes im heutigen Umfeld präsent sein. Interaktive Internetauftritte sowie die Präsenz der Parteien auf den Social Media-Plattformen müssten gestaltet, ständig aktualisiert und moderiert werden. Die Parteien müssten auch den aktuellen Anforderungen an die Datensicherheit der Teilnehmer gerecht werden. Die eigenen Auftritte und Kommunikationsbeiträge müssten vor digitalen Angriffen aus dem Netz gesichert werden. Kommunikative Eingriffe durch Desinformation und Fake News im Rahmen hybrider Strategien müssten abgewehrt werden. Alle diese Aufgaben seien mit hohen Einstiegs- und Betriebsinvestitionen verbunden. Als weitere Ursachen für neue Kosten jenseits des Inflationsausgleichs nennt die Begründung des Gesetzentwurfs die Veränderungen der politisch-kulturellen und der rechtlichen Rahmenbedingungen neuer innerparteilicher Partizipationsinstrumente. Als Beispiel werden Mitglieder- statt Delegiertenparteitage und Mitgliederentscheide erwähnt. Zudem verursachten erhöhte Transparenz- und Rechenschaftsanforderungen für alle Parteien erhebliche Kosten neuer Qualität und Quantität.8 Der Gesetzentwurf zitiert ausdrücklich die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Parteienfinanzierungsurteil vom 9. April 1992, wonach der Umfang der den Parteien in den Jahren 1989 bis 1992 aus öffentlichen Kassen zugeflossenen finanziellen Mittel als hinreichend angesehen werden müsse, „solange die bestehenden Ver-

 Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze v. 10.07.2018, BGBl. I 1116.  BT-Drs. 19/2509. 8  BT-Drs. 19/2509, S. 6. 6 7

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hältnisse keine e­inschneidende Veränderung erfahren“.9 Solche einschneidenden Veränderungen sehen die Verfasser des Gesetzentwurfs in der referierten Digitalisierung der Kommunikationswege und Medien, in den gestiegenen Anforderungen an die Datensicherheit und in der Abwehr digitaler Angriffe aus dem Netz sowie kommunikativer Angriffe, wie sie oben dargelegt sind. Sie rechtfertigen nach der Einschätzung des Gesetzgebers in der Gesetzesbegründung die angestrebte Erhöhung der absoluten Obergrenze. Der Gesetzgeber hat die Höhe der neuen absoluten Obergrenze so gewählt, dass die sich nach den Beträgen des § 18 Abs. 3 Parteiengesetz (ParteienG) bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 2017 ergebenden Ansprüche der Parteien zusammen unterhalb der angepassten absoluten Obergrenze gelegen hätten und nicht nach § 19a Abs. 5 Satz 2 ParteienG proportional gekürzt, sondern den Parteien ausgezahlt worden wären. Er wollte damit vermeiden, dass die 2015 durch das 10. Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes10 vorgenommene Anpassung der Beträge im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien nach §  18 Abs.  3 ParteienG dadurch konterkariert wird, dass ein sich nach den gehobenen Beträgen rechnerisch ergebender Anspruch der Parteien wegen der proportionalen Kürzung der Beträge infolge Überschreitung der unter den Verhältnissen des Jahres 1992 festgelegten und seitdem nur fortgeschriebenen absoluten Obergrenze tatsächlich den Parteien nicht ausgezahlt werden kann. Die den Parteien pro Wähler zustehenden Beträge sollten bei steigender Wahlbeteiligung (2009: 70,8  %, 2013: 71,5 %; 2017: 76,2 %) nicht nur im Gesetz ausgelobt werden, sondern den Parteien auch tatsächlich zufließen können.11

2.2 Erste Beratung im Deutschen Bundestag In der ersten Beratung des Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag wurde diese Argumentation von Abgeordneten der Regierungskoalition vertieft. So vertrat der Abgeordnete Dr. Harbarth (CDU/CSU) am 8. Juni 2018 die Auffassung, dass zwei Entwicklungen die Anhebung der absoluten Obergrenze rechtfertigten: Zum einen betreffe das die Digitalisierung der Kommunikation. In den sozialen Medien habe sich eine Vielzahl neuer Foren entwickelt, in denen die Parteien präsent sein müssten und die hohe Einstiegs- und Betriebsinvestitionen erforderten. Die Dauer der durchschnittlichen täglichen Nutzung sozialer Medien habe sich im letzten Jahrzehnt um rund 50  % erhöht. Die Anzahl der monatlich aktiven Nutzer, etwa bei Facebook, habe sich seit 2011 verdreifacht. Der durchschnittliche Upload von Videomaterial pro Minute bei YouTube habe sich im selben Zeitraum verzehnfacht. Instagram oder Snapchat seien bei der letzten Reform der Parteienfinanzierung noch weithin unbekannt gewesen. Da die sozialen Medien die klassischen Medien  BVerfGE 84, 264 (291).  10. Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes v. 22.12.2015, BGBl. I 2563. 11  BT-Drs. 19/2509, S. 7 f. 9

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und die bewährten Kommunikationsmittel nicht verdrängt, sondern sie ergänzt ­hätten, müssten die Parteien eine kostenintensive Doppelstruktur unterhalten. Hinzu träten neue Formen der innerparteilichen Partizipation wie Mitgliederbefragungen, Mitgliederparteitage, Mitgliederforen oder Beteiligungsformate für Bürger, die noch nicht Mitglied einer Partei seien.12 Auch der Abgeordnete Özdemir (SPD) betonte, dass die politischen Parteien klassische und soziale Medien als parallele Strukturen der politischen Willensbildung berücksichtigen müssten. Daneben erwähnte er die Notwendigkeit der Abwehr von Hackerangriffen und der Beteiligung an direktdemokratischen Entwicklungen. Schließlich verwies er darauf, dass seit 2011 jährlich etwa dreißig Millionen Euro wegen der absoluten Obergrenze für die staatliche Parteienfinanzierung nicht zur Auszahlung gekommen seien.13 Vertreter der Opposition, deren Bundestagsmitglieder beim Bundesverfassungsgericht den Antrag auf abstrakte Normenkontrolle gestellt haben, kritisierten in der parlamentarischen Debatte sowohl die kurzfristige Beratung als auch die Anhebung der absoluten Obergrenze.14

2.3 Sachverständigenanhörung Der Ausschuss für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages führte am 11. Juni 2018 eine öffentliche Anhörung zu dem Gesetzentwurf durch. Der Sachverständige Prof. Dr. Brenner stellte grundlegende Veränderungen der Rahmenbedingungen für die politische Arbeit der Parteien seit 1992 fest. Er erwähnte beispielhaft die Abwehr von Cyberangriffen, die Reaktion auf Fake News, die Digitalisierung einer Vielzahl von Kommunikationswegen verbunden mit der notwendigen permanenten Präsenz in den sozialen Medien und die neuen Formen basisdemokratischer Partizipation. Diese vier Aspekte rechtfertigten den Schluss, dass die Bedingungen, die das Bundesverfassungsgericht 1992 für die Anhebung der absoluten Höchstgrenze formuliert habe, erfüllt seien.15 Auch der Sachverständige Prof. Dr. Zeh hielt die Anhebung der absoluten Obergrenze aufgrund der veränderten Umstände für verfassungsrechtlich gerechtfertigt.16 Zum gleichen Ergebnis kam der Sachverständige Prof. Dr. Grzeszick, der in der Anhebung der absoluten Obergrenze eine Anpassung an die veränderten Verhältnisse im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sah. Er verwies darauf, dass der Betrag von 190 Mio. EUR nicht gegriffen sei, sondern an der Summe von 188 Mio.  BT-Prot. 19/37, S. 3563.  BT-Prot. 19/37, S. 3565 f. 14  Siehe die Beiträge der Abgeordneten Dr. Solms (FDP), Straetmanns (DIE LINKE) und Haßelmann (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BT-Prot. 19/37, S. 3566 ff. 15  Protokoll der 16. Sitzung der 19. Wahlperiode des Ausschusses für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages vom 11. Juni 2018, S. 14. 16  Protokoll der 16. Sitzung der 19. Wahlperiode des Ausschusses für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages vom 11. Juni 2018, S. 21. 12 13

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EUR orientiert sei, den die Parteien ohne die absolute Obergrenze erhalten würden.17 Demgegenüber bezweifelte Prof.in Dr. Schönberger als Sachverständige, dass die Digitalisierung sehr viel mehr Geld koste. Die neuen Partizipationsformen seien im Parteiengesetz selber so nicht verankert. Neuere Transparenz- und Rechenschaftsanforderungen sah sie nicht. Nach ihrer Auffassung obliegt dem Gesetzgeber für die Erhöhung der absoluten Obergrenze eine Darlegungslast, die er nicht erfüllt habe. Deshalb hielt sie den Gesetzentwurf für verfassungswidrig.18 Ähnliche Bedenken äußerten der Sachverständige Dr. Koß19 und die Sachverständige Dr. Merten.20 Der Ausschuss für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages empfahl in seiner Beschlussempfehlung vom 13. Juni 2018 die Annahme des Gesetzentwurfs mit einer redaktionellen Änderung. Er schloss sich der Gesetzesbegründung an.21

2.4 Zweite und dritte Beratung In der zweiten und dritten Beratung des Gesetzentwurfs am 15. Juni 2018 verwies der Abgeordnete Heveling (CDU/CSU) darauf, dass das Bundesverfassungsgericht die absolute Obergrenze unter den Vorbehalt gestellt habe, „solange die bestehenden Verhältnisse keine einschneidende Veränderung erfahren“. Eine solche einschneidende Veränderung sah er vor allem bei den Kommunikationsverhältnissen als Folge des Prozesses der Digitalisierung, aber auch bei verstärkter Partizipation der Parteimitglieder.22 Der Abgeordnete Özdemir (SPD) sah Handlungsbedarf gegeben, weil die relative Höchstgrenze regelmäßig die absolute Höchstgrenze überschreite und damit zur Kappung von tatsächlich bestehenden Ansprüchen führe. Er verwies auf den Beurteilungsspielraum, der dem Gesetzgeber zustehe. Neue Kommunikationsformen träten zu den alten hinzu. Das erfordere zusätzliche Finanzmittel für die politischen Parteien.23 Auch der Abgeordnete Kuffer (CDU/ CSU) betonte, dass die digitale Entwicklung den politischen Wettbewerb verändere. Die Parteien müssten die digitale Kommunikation mit großem Aufwand pflegen. Hinzu komme der Schutz vor Cyberkriminalität und gegen schädliche Einflussnahme durch Falschmeldungen im politischen Wettbewerb. Daneben müssten die  Protokoll der 16. Sitzung der 19. Wahlperiode des Ausschusses für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages vom 11. Juni 2018, S. 22. 18  Protokoll der 16. Sitzung der 19. Wahlperiode des Ausschusses für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages vom 11. Juni 2018, S. 20. 19  Protokoll der 16. Sitzung der 19. Wahlperiode des Ausschusses für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages vom 11. Juni 2018, S. 15 f. 20  Protokoll der 16. Sitzung der 19. Wahlperiode des Ausschusses für Inneres und Heimat des Deutschen Bundestages vom 11. Juni 2018, S. 16 ff. 21  BT-Drs. 19/2734, S. 2 und 4. 22  BT-Prot. 19/40, S. 3916 f. 23  BT-Prot. 19/40, S. 3920. 17

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k­ lassischen Formen der Kommunikation fortbestehen.24 Vertreter der Opposition lehnten in ihren Redebeiträgen den Gesetzentwurf weiterhin ab.25 Der Bundestag nahm den Gesetzentwurf mit den Stimmen der Abgeordneten der Koalitionsfraktionen an.26

3 Abstrakte Normenkontrolle Drei Oppositionsparteien haben gegen diese Gesetzesänderung ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht eingeleitet,27 in dem ich den Deutschen Bundestag vertrete. Dass der Zweite Senat sich seine Entscheidung auch dieses Mal nicht leicht macht, zeigt sich daran, dass auf die mündliche Verhandlung am 12. und 13. Oktober 2021 bis zum Abschluss dieses Manuskripts im August 2022 noch kein Urteil ergangen ist.

3.1 Ausgangspunkte der Verfassungsrechtsprechung Das Bundesverfassungsgericht hat 1992 hinsichtlich des Umfangs einer allgemeinen staatlichen Parteienfinanzierung aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien detaillierte Maßgaben abgeleitet, die auch Grundlage der neuen Entscheidungen sein werden. Es hat betont, dass in jedem möglichen System staatlicher Parteienfinanzierung Vorkehrungen dagegen getroffen werden müssen, dass die Parteien in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise vom Staat abhängig werden. Die Selbstfinanzierung der Parteien hat danach Vorrang vor der Staatsfinanzierung. Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien gestatte daher die Zuführung staatlicher Mittel nur bis zur Höhe einer relativen Obergrenze, die für jede Partei nach dem Verhältnis der von ihr selbst erwirtschafteten zu den ihr unmittelbar aus staatlichen Quellen zufließenden Einnahmen zu bestimmen ist. Die Summe der staatlichen Zuwendungen an eine Partei darf die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten.28 So werde die Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft erhalten, wie es der Grundsatz der Staatsfreiheit verlange. Eine Steigerung der selbst erwirtschafteten Einnahmen darf nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts „nicht ohne weiteres“ dazu führen, dass der Umfang der Staatsfinanzierung der Parteien über das Niveau von 1992 hinaus weiter anschwillt. Der Umfang der Staatsfinanzierung muss sich auf das beschränken, was zur  BT-Prot. 19/40, S. 25.  Siehe die Äußerungen der Abgeordneten Dr. Solms (FDP), Korte (DIE LINKE) und Haßelmann (BÜNDNIS 90, DIE GRÜNEN), BT-Prot. 19/40, S. 3920 ff. 26  BT-Prot. 19/40, 3930 (C). 27  BVerfG – 2 BvF 2/18. 28  BVerfGE 85, 264 (288 f.). 24 25

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­ ufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerlässlich ist und von den A Parteien nicht selbst aufgebracht werden kann. Zugleich muss er sich an den zur Verfügung stehenden Einnahmen ausrichten. Der Staat darf den Parteien nicht mehr zuwenden, als sie unter Beachtung des Gebots sparsamer Verwendung öffentlicher Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. „Gewönne der Bürger den Eindruck, die Parteien, bedienten sich aus der Staatskasse, so führte dies notwendig zu einer Verminderung ihres Ansehens und würde letztlich ihre Fähigkeit beeinträchtigen, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen. Gemessen an diesem Maßstab muss der Umfang der den Parteien in den abgelaufenen Jahren aus öffentlichen Kassen zugeflossenen finanziellen Mittel, solange die bestehenden Verhältnisse keine einschneidende Veränderung erfahren, als hinreichend angesehen werden“.29 Seit der Änderung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch diese Grundsatzentscheidung vom 9. April 1992 ist somit geklärt, dass der Staat den politischen Parteien Mittel für die Finanzierung der allgemeinen ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeiten gewähren darf. Bei der Parteienfinanzierung darf der Staat allerdings weder die relative noch die absolute Obergrenze überschreiten. Die relative Obergrenze stellt sicher, dass die Selbstfinanzierung der Parteien Vorrang vor der Staatsfinanzierung hat und dass die Parteien nicht in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise vom Staat abhängig werden. Deshalb darf das Gesamtvolumen staatlicher Zuwendungen an eine Partei die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten. Was ist dann noch die Aufgabe der absoluten Obergrenze? Sie soll sicherstellen, dass die Parteien vom Staat nicht mehr Geld erhalten, als sie unter Beachtung des Gebots sparsamer Verwendung öffentlicher Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Sie soll eine Verminderung des Ansehens der Parteien verhindern, die drohte, wenn die Bürgerinnen und Bürger den Eindruck gewönnen, die Parteien „bedienten“ sich aus der Staatskasse. Der Zweck der absoluten Obergrenze ist damit geklärt. Zu der Ermittlung der absoluten Obergrenze hat sich das Bundesverfassungsgericht nicht geäußert. Es hat sich vielmehr auf die normative Kraft des Faktischen gestützt und die tatsächlichen staatlichen Zahlungen über einen Zeitraum von drei Jahren als hinreichend angesehen. Diese Setzung ist nachvollziehbar, weil der Bedarf der politischen Parteien wie jeder Bedarf nicht exakt zu ermitteln ist. Was für die Arbeit der Parteien unerlässlich ist, kann nur von ihnen selbst politisch definiert werden und darf ihnen wegen der Parteienfreiheit nicht vorgegeben werden. Ob Delegierten- oder Mitgliederparteitage veranstaltet, ob Mitgliederzeitschriften fortgeführt werden oder nur digitale Kommunikation erfolgt, kann nicht der Staat entscheiden. Andererseits sind auch die Bedarfe der politischen Parteien theoretisch unbegrenzt und können nie vollständig erfüllt werden. Deshalb erscheint es angemessen, wenn sich der Gesetzgeber wie das Bundesverfassungsgericht 1992 an vorgegebenen Maßstäben orientiert, die nicht manipuliert werden können.

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 BVerfGE 85, 264 (290 f.).

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3.2 Einschneidende Veränderung der Verhältnisse Wenn eine einschneidende Veränderung der Verhältnisse erfolgt ist, darf der Gesetzgeber für die Festlegung einer neuen absoluten Obergrenze den Blick wie das Bundesverfassungsgericht 1992 auf die Entwicklung der relativen Obergrenze werfen, die sicherstellt, dass die Parteien nicht vom Staat abhängig werden, sondern jedenfalls nicht mehr staatliche Gelder erhalten als sie selbst erwirtschaften. Wenn diese Grenze eingehalten wird, kann auch nicht der Eindruck entstehen, dass sich die Parteien aus der Staatskasse „bedienten“. Wie die Bürgerinnen und Bürger 1992 Verständnis dafür hatten, dass die absolute Obergrenze sich an den tatsächlich ausgezahlten Beiträge der vergangenen drei Jahre orientiert hat, so werden sie nach einer einschneidenden Veränderung der Verhältnisse auch Verständnis für die Festlegung einer neuen absoluten Obergrenze haben, deren Höhe sich zum Zeitpunkt der Neufestlegung an der relativen Obergrenze orientiert und die sich zukünftig dann wie nach 1992 als zusätzliche Begrenzung der staatlichen Leistungen auswirkt. So hat die neue absolute Obergrenze schon 2018 dazu geführt, dass 6,6 Mio. EUR nicht an die Parteien ausgezahlt worden sind. Das entbindet den Gesetzgeber nicht davon, plausibel zu machen, welche Veränderungen der bestehenden Verhältnisse er als so einschneidend erachtet, dass er eine Anhebung der absoluten Obergrenze für angemessen hält. Auch der Gesetzgeber muss als Teil des Staates aber die Parteienfreiheit beachten und darf hinsichtlich der Bemessung des Finanzbedarfs der Parteien seine Einschätzungen nicht an die Stelle derer der Parteien setzen. Der Gesetzgeber tritt den in der Gesellschaft verwurzelten Parteien als Staatsorgan gegenüber, wenn er über die Ausgestaltung der staatlichen Parteienfinanzierung entscheidet. Voraussetzung der Erhöhung der absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung ist eine einschneidende Veränderung der Verhältnisse, die 1992 zum Zeitpunkt des Grundsatzurteils des Bundesverfassungsgerichts bestanden haben.30 Wenn diese Tatbestandsvoraussetzung gegeben ist, gilt als Rechtsfolge weiterhin, dass der Staat den Parteien nur das zuwenden darf, was sie bei entsprechendem Kaufkraftausgleich zur Erfüllung ihrer Aufgaben unter Beachtung des Gebots sparsamer Verwendung öffentlicher Mittel benötigen. Der Staat darf nur das finanzieren, was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerlässlich ist.31 Der Gesetzgeber hat die für eine Erhöhung der absoluten Obergrenze erforderliche einschneidende Veränderung der Verhältnisse in der Digitalisierung der Kommunikation, in gestiegenen Anforderungen an die Datensicherheit, in der Notwendigkeit der Abwehr digitaler Angriffe aus dem Netz und kommunikativer Eingriffe durch Desinformation und Fake News gesehen, die hohe Einstiegs- und Betriebsinvestitionen erfordern. Hinzu kommen nach der Gesetzesbegründung veränderte innerparteiliche Partizipationsinstrumente wie Mitglieder- statt Delegierten-

30 31

 BVerfGE 85, 264 (291).  BVerfGE 85, 264 (290).

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parteitage und Mitgliederentscheide sowie erhöhte Transparenz- und Rechenschaftsanforderungen. Daneben müssen bestehende Strukturen erhalten werden. 3.2.1 Kosten der Digitalisierung Der Gesetzgeber hat auf den wesentlichen Kulturwandel reagiert, den die neuen Kommunikationswege der sozialen Medien in den letzten Jahren hervorgerufen haben. Die Menschen setzen heute voraus, dass die Parteien sämtliche analoge Informationen und Kommunikationen auch digital vollziehen. Sie erwarten, dass die Möglichkeiten digitaler Kommunikation voll ausgeschöpft werden und dass die Parteien den stärkeren und breiteren Willen nach Mitbestimmung praktisch umsetzen. Hinzu kommt, dass Information und Kommunikation heute mit hoher Geschwindigkeit erfolgen. Daran hat sich die Gesellschaft angepasst und entsprechende Erwartungen auch an die politischen Parteien entwickelt. Das zeigt etwa auch das Beispiel der Bundesregierung. Sie hat 2015 für Facebook 120.000 EUR ausgegeben. Vom 25. Oktober 2017 bis zum 31. Dezember 2017 beliefen sich die Investitionen schon auf über 670.000 EUR.32 In der Zeit vom 1. Dezember 2013 bis zum 24. Oktober 2017 hat die Bundesregierung insgesamt 7,5 Mio. EUR für die Nutzung von Facebook ausgegeben. Die demokratische Willensbildung findet heute vor allem online statt. Digitale Medien haben immer mehr Einfluss auf die herkömmlichen Medien. Herkömmliche Medien nehmen politische Debatten und Ereignisse, die sich in den sozialen Medien widerspiegeln, aktiv auf und machen sie zum festen Bestandteil ihrer Arbeit. Tweets, Posts, Hashtags etc. werden diskutiert, explizit gezeigt oder es wird eine Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer über die sozialen Medien aktiv eingefordert. Herkömmliche Medien sind selbst in den sozialen Medien sehr aktiv und haben ihr Nachrichtenangebot dort in den letzten Jahren kontinuierlich erweitert. Ihre Kommunikation haben sie oftmals der in den sozialen Medien vorherrschenden Kultur angepasst. Das zeigt sich etwa bei DIE WELT und SPIEGEL ONLINE. Im Gefolge der Digitalisierung sind Neue Medien entstanden, die erfolgreich arbeiten. Beispiele sind Buzzfeed, BILDblog, Krautreporter, Übermedien und bento. 3.2.2 Datensicherheit Initiativen, Bewegungen und Vereinigungen, die am politischen Willensbildungsprozess aktiv teilnehmen, nutzen weit überwiegend die sozialen Medien. Aktivitäten gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung arbeiten im Inland und im Ausland (Russland) sehr intensiv mit digitalen Instrumenten, um die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Die politischen Parteien, die die freiheitlich-­demokratische Grundordnung stützen, müssen darauf angemessen reagieren, um die freiheitlich-­ demokratische Grundordnung zu erhalten und zu verteidigen. 32

 BT-Drs. 19/1655, S. 7.

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3.2.3 Innerparteiliche Partizipation Die Verbreitung der politischen Botschaften funktioniert in Zeiten der Digitalisierung online ganz anders als früher offline. Die politischen Parteien müssen entsprechendes Personal einsetzen. Während früher gelegentlich eine Werbeanzeige in einer Zeitung geschaltet wurde, müssen heute jeden Tag neue Inhalte produziert und Reaktionen darauf sowie auf das politische Geschehen im Netz beobachtet werden (Monitoring). Durch den schnelleren Medienkonsum und die schnellere Verbreitung von Themen werden auch die alten Diskurswege beeinflusst. Was die Parteien auf sozialen Medien äußern, greifen nicht nur die herkömmlichen Medien täglich auf, sondern wird auch in der Bevölkerung und zwischen den Parteimitgliedern wahrgenommen und diskutiert. Das hat dazu geführt, dass Sondersitzungen von Gliederungen und Gremien, Pressemitteilungen sowie Gespräche mit Bürgerinnen und Bürgern in den letzten Jahren deutlich zugenommen haben, weil Meinungen, Positionen und Erklärungen durch digitale Medien so schnell verbreitet werden und mehr Menschen als früher in kürzerer Zeit erreichen. Herkömmliche Kommunikationswege müssen gleichzeitig wegen der älter werdenden Gesellschaft erhalten bleiben, da sie nicht weniger gefordert werden. Dennoch haben die politischen Parteien in diesem Bereich schon stark eingespart. So erscheint etwa die Mitgliederzeitung der SPD statt monatlich mittlerweile nur zweimonatlich. Die Auflage ist von 700.000 im Jahr 2000 auf 400.000 heute gesunken. Der Bayernkurier der CSU erscheint nur noch monatlich statt früher wöchentlich. Die Auflage ist von 150.000 im Jahr 2000 auf heute 50.000 gesunken. Das UNION-­ Magazin der CDU wird nicht auf Papier gedruckt, sondern erscheint nur noch digital. fdpplus von der FDP erschien bis 2013 alle zwei Monate, seit 2014 nur noch alle drei Monate. Was die Bevölkerung von außen einfordert, fordern die Parteimitglieder von innen: Livestreams, Debattenportale, Wahlkampf-Apps, datenbasierten Wahlkampf, E-Mail Verteiler, Social Media Accounts, Mitgliederbefragungen und -abstim­ mungen sowie online-Tools. Diese Instrumente zwingen politische Parteien zu hohen Investitionen beispielsweise für Datenbanken und Software. Die Parteien sind dadurch zu Dienstleistern für die eigenen Gliederungen und Funktionsträger sowie Funktionsträgerinnen geworden. Sie sind für einige neue Partizipationsmöglichkeiten wie Online-Abstimmungen und Livestreams auf Dienstleister von außen angewiesen, die erhebliche Kosten verursachen. Hinzu kommen neue Sachund Personalkosten. Dem erhöhten innerparteilichen Partizipationswillen korrespondiert eine zunehmend intensivere Überzeugungsarbeit, die innerhalb der Parteien zur Bildung von Regierungen notwendig geworden ist. Die herkömmlichen Zweierkoalitionen zur Bildung einer Regierung sind immer seltener möglich. Neue Koalitionskonstellationen sind schwieriger zu bilden, ihre Formung und Aufrechterhaltung kostet mehr Zeit und Aufwand. Zusätzlicher Kostendruck entsteht dadurch, dass immer mehr Parteien in den Parlamenten vertreten sind und an der staatlichen Parteienfinanzierung partizipieren. Auch diese relativ neue Entwicklung berücksichtigte die alte absolute Obergrenze überhaupt nicht.

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Das Gleiche gilt für die Professionalisierung der Strukturen der Onlinekommunikation, die der Pflege und Bedienung bedürfen. Zugleich müssen die politischen Parteien auf kulturelle Veränderungen in der Gesellschaft reagieren. Dazu gehören die zunehmende Individualisierung und die Berufstätigkeit von beiden Eltern, die mittlerweile den Normalfall bilden und die dazu führen, dass immer weniger Menschen bereit sind, sich ehrenamtlich zu engagieren. Es wird immer schwieriger, Menschen zu Kandidaturen für Ämter und Funktionen zu bewegen. Zudem ist die Nutzung der sozialen Medien besonders zeitintensiv. Die Lücken in der ehrenamtlichen Arbeit müssen nicht nur hier durch hauptamtliche Funktionäre geschlossen werden. Die verbleibenden Ehrenamtlichen bedürfen immer intensiverer Hilfestellung. Das gilt gerade für den IT-Bereich. Die Zeit für ehrenamtliches En­ gagement wird zudem immer knapper. Dies gilt aufgrund der Auswirkungen des Bologna-­Prozesses auf die Studienbedingungen insbesondere für die Mitglieder der Jugendorganisationen der politischen Parteien. Die politischen Parteien müssen ihr gesamtes Mitgliedermanagement digitalisieren und für einen wirksamen Datenschutz sorgen. Desinformationskampagnen erfordern eine schnelle und wirkungsvolle Abwehr. Um diese Aufgaben zu bewältigen, sind auch die politischen Parteien auf Fachkräfte angewiesen, die in Konkurrenz zu Wirtschaftsunternehmen nur zu erheblichen Kosten beschäftigt werden können. Diese Entwicklungen haben dazu geführt, dass die notwendigen Kosten der politischen Parteien auch bei sparsamer und wirtschaftlicher Vorgehensweise ganz erheblich gestiegen sind und weiter steigen.

4 Schutz der digitalen Kommunikation und der Daten Erhebliche Kosten verursachte der Schutz der digitalen Kommunikation und der Daten. Dieser Bereich, der zunächst völlig unterschätzt worden ist, ist durch Ereignisse in den letzten Jahren in das allgemeine Bewusstsein gerückt. Gleichzeitig hat sich der Stand der Technik in den letzten zehn Jahren massiv verändert, sodass die Parteien zu einer technischen „Aufrüstung“ gezwungen sind. Sie haben einen enormen Bedarf an IT-Spezialisten, die so knapp sind, dass ihre Gewinnung erhebliche Kosten verursacht. Für Regierungsparteien ist der Stand der Technik in der Bundesregierung grundsätzlich maßgeblich, sodass sie hohe Kosten für die Verschlüsselung und entsprechende Hardware haben. Für Regierungsparteien besteht zudem eine erhöhte Gefahr von Angriffen durch ausländische Kräfte, vor der das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik sowie die Nachrichtendienste des Bundes warnen. Auch dadurch entstehen zusätzliche Kosten. Angriffe auf die Parteiinfrastruktur nehmen zu, weil Angreifer versuchen, Informationen über Amtsträger über den „Umweg“ der Partei zu erlangen. Weiter erfordert der drohende Einsatz von Ransomware („Erpressungssoftware“) hohe Abwehrinvestitionen. Die politischen Parteien sind gezwungen, ein kostspieliges Informationssicherheitsmanagementsystem aufzubauen, das ständig mit beträchtlichen Kosten aktuell gehalten werden muss.

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5 Erhalt bestehender Strukturen Da die Parteien die klassische Kommunikation, auf die vor allem ältere Parteimitglieder Wert legen, nicht einfach einstellen können, wenn sie ihre Aufgabe der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes nicht vernachlässigen wollen, müssen sie mit Parallelstrukturen arbeiten. Jüngere Mitglieder müssen sie mit den Mitteln digitaler Kommunikation ansprechen, für ältere Mitglieder müssen sie weiterhin Mitgliederzeitschriften und andere Formen gedruckter Information anbieten. Die digitale Kommunikation ist hinzugekommen. Sie ersetzt das analoge Parteileben jedoch nicht. Auch ein substanzieller Stellenabbau in der Fläche und die Zusammenlegung von Verwaltungen sowie die Auflösung von Gliederungen haben nur begrenzte Einsparungen ermöglicht. Die Plakatwerbung ist nach wie vor elementarer Bestandteil des politischen Wahl- und Meinungskampfs. Parteien können in diesem Bereich auf immer weniger Ehrenamtliche zurückgreifen, die Plakate kleben und aufhängen. In der Folge müssen die Erstellung und das Aufhängen von Plakaten an professionelle Unternehmen übertragen werden. Deren Preise sind in den letzten zehn Jahren stark gestiegen, auch weil Hohlkammerplakate Pappplakate ersetzen. Die Digitalisierung hat also nicht etwa dazu geführt, dass sämtliche alten Strukturen weggefallen sind. Die meisten von ihnen sind vielmehr weiterhin notwendig und häufig sogar gesetzlich vorgeschrieben. Das gilt etwa für Mitglieder- und Delegiertenversammlungen sowie Parteitage. Der Altersdurchschnitt der Mitglieder politischer Parteien ist relativ hoch. Die digitale Kommunikation ist bei älteren Mitgliedern weniger wichtig und selbstverständlich. Insoweit wird es eine längere Übergangszeit geben.

6 Unsicherheit einer Entscheidungsprognose Die aufgezeigten Umstände machen nach meiner Auffassung deutlich, dass der Gesetzgeber sich mit guten Gründen auf eine einschneidende Veränderung der Verhältnisse seit 1992 berufen hat, die durch die Indexierung der absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung nicht erfasst ist. Vor allem die Digitalisierung der Kommunikation bringt für die politischen Parteien kostenträchtige Herausforderungen mit sich, die schon allein die Erhöhung der absoluten Obergrenze rechtfertigen können. Rainer Hofmann und ich haben aber am Bundesverfassungsgericht immer wieder erfahren, dass Entscheidungen des Gerichts kaum je sicher prognostiziert werden können. So auch hier: In seinem Urteil vom 24. Januar 2023 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts die Digitalisierung und den verstärkten Einsatz innerparteilicher Partizipationsverhältnisse als einschneidende Veränderung der Verhältnisse angesehen, jedoch beanstandet, dass der Gesetzgeber die konkrete Anhebung der absoluten Obergrenze im Gesetzgebungsverfahren nicht hinreichend begründet habe.

Äußerungsbefugnisse von Regierungsmitgliedern Bernd Brunn und Julian Schaupp

1 Einleitung Im Zuge der mit Stimmen der CDU und AfD erfolgten Wahl von Thomas Kemmerich (FDP) zum Thüringer Ministerpräsidenten im dritten Wahlgang im Februar 2021 erklärte die damalige Bundeskanzlerin Angela Merkel während eines Staatsbesuchs in Südafrika „dass dieser Vorgang unverzeihlich ist und deshalb das Ergebnis rückgängig gemacht werden muss.“ Eine Äußerung, deren Verfassungsmäßigkeit schon bald das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) beschäftigen sollte. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit öffentlicher Äußerungen von Regierungsmitgliedern und die damit verbundenen verfassungsrechtlichen Fragen haben in den vergangenen Jahren eine erhebliche Bedeutung in der Rechtsprechung des BVerfG gewonnen. Der beobachtete Bedeutungszuwachs lässt sich nicht nur auf den Einzug der AfD in den Bundestag, sondern auch auf die zunehmende Nutzung sogenannter sozialer Netzwerke (e.g. Twitter, Facebook) durch Regierungsmitglieder zurückführen, welche verschiedene verfassungsrechtliche Verfahren ausgelöst haben. Der Aufsatz beleuchtet zunächst die Linien der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung hinsichtlich der Äußerungsbefugnis von Regierungsmitgliedern (2), um im Anschluss die Entscheidung des Zweiten Senats des BVerfG in der Sache Merkel darzustellen (3). Aufbauend darauf werden die Kerninhalte des Sondervotum der Richterin Astrid Dr. Bernd Brunn, Richter am Bundesverwaltungsgericht a.D. Julian Schaupp, Goethe Universität Frankfurt am Main. B. Brunn (*) Berlin, Deutschland J. Schaupp Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_71

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Wallrabenstein aufgezeigt (4), bevor anhand der Bedeutung des Neutralitätsgebot für Demokratie (5) die Notwendigkeit der bisherigen Rechtsprechung gewürdigt wird (6).

2 Linien der Rechtsprechung Ausgangspunkt der Rechtsprechung des BVerfG zu den Äußerungsbefugnissen von Regierungsmitgliedern ist eine Entscheidung zur Wahlkampfhilfe aus dem Jahre 1977. Befasst mit der Verfassungsmäßigkeit von aus Haushaltsmitteln finanzierten Anzeigen in mehreren Zeitschriften, entschied das BVerfG, dass den Staatsorganen in Wahlkampfzeiten eine parteiergreifende Einwirkung auf den Wahlkampf unter Nutzung staatlicher Mittel verwehrt sei.1 Dabei erkannte das BVerfG ausdrücklich die Notwendigkeit staatlicher Öffentlichkeitsarbeit zur Erhaltung des für eine Demokratie unverzichtbaren Grundkonsenses2 an.3 Ihre Grenze sei aber erreicht, wenn diese unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel den Mehrheitsparteien zur Hilfe komme und die Oppositionsparteien bekämpfe.4 Unabhängig davon sei es den Mitgliedern der Bundesregierung belassen, sich in amtlicher Funktion zu äußern, solange sie keine Haushaltsmittel in Anspruch nehmen.5 Das BVerfG zielte somit erkennbar darauf ab, den Missbrauch von Haushaltsmitteln durch die Regierung zu Wahlkampfzwecken zu verhindern.6 Seine Begründung fand dieses Verbot staatlicher Wahlwerbung einerseits in der aus Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 38 Abs. 1 GG abgeleiteten Chancengleichheit der Parteien sowie dem Demokratieprinzip.7 Diese Maßstäbe bestätigte das BVerfG in einer wenige Jahre später ergehenden Entscheidung.8 War der Regierung somit zunächst nur Wahlkampfhilfe mit Haushaltsmitteln untersagt, sollte das BVerfG die Neutralitätspflicht für Regierungsmitglieder in seiner neueren Rechtsprechung erheblich ausweiten. Allein mit Blick auf den Bundespräsidenten legte das Verfassungsgericht lediglich eine Willkürkontrolle hinsichtlich der Verletzung der Neutralitätspflicht zugrunde,9 welche sich mit den Funktionsunterschieden des Amtes des Bundespräsidenten und Regierungsmitgliedern begründen lasse.10 Maßgeblich für eine Verletzung der Neutralitätspflicht durch den  BVerfGE 44, 125 (125 Leitsätze 1 und 3).  Fraenkel (1973), S. 184. 3  BVerfGE 44, 125 (147). 4  BVerfGE 44, 125 (150). 5  BVerfGE 44, 125 (154 f.). 6  Wieland (2019), S. 537. 7  BVerfGE 44, 125 (138 ff.; 145 ff.). 8  BVerfGE 63, 230 (242 ff.). 9  BVerfG, Urt. v. 10.06.2014  – 2 BvE 2/09, 2 BvE 2/10, Rn.  21, 30; kritisch dazu Hillgruber (2014), S. 798. 10  BVerfG 136, 323, Rn. 27. 1 2

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Bundespräsidenten sei, ob er sich unter evidenter Vernachlässigung seiner Integrationsfunktion geäußert und damit willkürlich Partei ergriffen habe.11 Mit seiner Schwesig-Entscheidung12 entwickelte das BVerfG das bisherige Verbot der Wahlkampfhilfe zu einer umfassenden Neutralitätspflicht für Regierungsmitglieder weiter. Der Zweite Senat entschied ausdrücklich, dass die in der Gauck-Entscheidung aufgestellten Grundsätze gerade nicht auf Regierungsmitglieder übertragbar seien.13 Regierungsmitgliedern ist es danach versagt, in amtlicher Funktion parteiergreifend auf den politischen Wettbewerb einzuwirken.14 Entgegen früherer Rechtsprechung sind somit auch Äußerungen von Regierungsmitgliedern der Neutralitätspflicht unterworfen, sofern sie in amtlicher Tätigkeit erfolgen. Wie in Sachen Wahlkampfhilfe begründete das BVerfG seine Entscheidung unter anderem damit, dass die „Gewährleistung gleicher Chancen im Wettbewerb um Wählerstimmen ein unabdingbares Element des vom Grundgesetz gewollten freien und offenen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes“15 sei. Zulässige Öffentlichkeitsarbeit von Regierungsmitgliedern oder der Bundesregierung als Kollegialorgan ende dort, wo die (unzulässige) Wahlwerbung beginne.16 Äußerungen, die nicht dem Bereich der Regierungstätigkeit zuzuschlagen sind, unterlägen hingegen keiner Neutralitätspflicht.17 Damit gewinnt die Unterscheidung von regierungsamtlicher und privater/parteipolitischer Tätigkeit maßgebliche Bedeu­ tung. Diese nimmt das BVerfG anhand der Nutzung der spezifischen Ressourcen sowie Autorität des Regierungsamtes vor.18 Auch gab das BVerfG in seiner Schwesig-Entscheidung die noch in der früheren Rechtsprechung vertretene zeitliche Beschränkung der Neutralitätspflicht auf Wahlkampfzeiten auf.19 Mit seinem Urteil im Fall Schwesig hat das BVerfG somit nicht einzig den Anwendungsbereich der Neutralitätspflicht erweitert, sondern auch deren Anforderungen geschärft. Bestätigung und weitere Konturen erfährt die so gewonnene Neutralitätspflicht in den Entscheidungen in den Fällen Wanka20 und Seehofer.21 Im Wanka-Urteil stellte das BVerfG klar, dass die Neutralitätspflicht Regierungsmitgliedern lediglich zielgerichtete Eingriff in den politischen Wettbewerb untersage.22 Der Regierung sei es hingegen erlaubt, über ihre politischen Vorhaben zu informieren und die an ihr geübte Kritik sachlich zurückzuweisen.23 Ein Recht auf Gegenschlag in der Weise,  BVerfGE 136, 323 Rn. 28, 32 f.  BVerfG, NVwZ 2015, 209. 13  BVerfG, Urt. v. 16.12.2014 – 2 BvE 2/14 –, Ls. 1. 14  BVerfG, NVwZ 2015, 209 (211 Rn. 38). 15  BVerfGE Urt. v. 16.12.2014 – 2 BvE 2/14 –, Rn. 29. 16  BVerfGE Urt. v. 16.12.2014 – 2 BvE 2/14 –, Rn. 47; BVerfGE 63, 230 (243). 17  BVerfGE Urt. v. 16.12.2014 – 2 BvE 2/14 –, Rn. 51 ff. 18  BVerfG, NVwZ 2015, 209 (213 Rn. 53 ff.). 19  BVerfG, NVwZ 2018, 485 (486 Rn. 46). 20  BVerfG, NVwZ 2018, 485. 21  BVerfG, NVwZ 2020, 1024. 22  BVerfG, NVwZ 2018, 485 (487 Rn. 53). 23  BVerfG, NVwZ 2018, 485 (488 Rn. 55, 489 Rn. 65). 11 12

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dass die Regierung auf diffamierende Angriffe entsprechend reagieren dürfe, bestehe hingegen nicht.24 Dies findet seine Fortsetzung in der Seehofer-Entscheidung, in der das BVerfG erneut klarstellte, dass nur zielgerechtete Eingriffe in den politischen Wettbewerb durch die Neutralitätspflicht untersagt seien, die Wahrnehmung parlamentarischer Verantwortlichkeit und das Führen der politischen Sachdebatte der Regierung somit durch die Neutralitätspflicht nicht infrage gestellt werden.25 Des Weiteren tritt das BVerfG in seiner Seehofer-Entscheidung einer vereinzelt geforderten Absenkung der Neutralitätsanforderungen für Äußerungen im digitalen Raum entgegen.26

3 Die Entscheidung im Fall Merkel27 Vor diesem Hintergrund bewegt sich das Urteil des Zweiten Senats vom 15.06.2022. Gegenstand waren Äußerungen der damaligen Bundeskanzlerin Merkel betreffend die Wahl Thomas Kemmerichs zum Ministerpräsidenten Thüringens. Dieser konnte im dritten Wahlgang unter anderem mit den Stimmen der CDU und AfD die erforderliche Mehrheit erlangen.28 Die Kanzlerin, die sich zu diesem Zeitpunkt in Südafrika befand, äußerte im Rahmen eines Staatsempfangs, dass die Wahl ein einzigartiger Vorgang gewesen sei, der mit einer Grundüberzeugung für die CDU gebrochen habe, dass keine Mehrheiten mit Hilfe der AfD gewonnen werden sollten. Es handele sich um einen unverzeihlichen Vorgang, dessen Ergebnis rückgängig zu machen sei. Abschließend konstatierte die Kanzlerin, dass es ein schlechter Tag für die Demokratie gewesen sei. Die Äußerungen wurden anschließend auf den Webseiten der Bundeskanzlerin sowie Bundesregierung veröffentlicht. Ausgehend von seiner bisherigen Rechtsprechung ordnete das BVerfG in einem ersten Schritt sowohl die Veröffentlichung auf den Webseiten, als auch die beim Staatsempfang getätigten Äußerungen der (regierungs-)amtlichen Tätigkeit zu.29 Daran vermochte nach Auffassung des BVerfG bezüglich der Äußerungen auch der „Disclaimer“, dass es sich um eine Vorbemerkung handele nichts zu ändern.30 Mithin unterlagen die Veröffentlichungen sowie die Äußerungen der Kanzlerin der Neutralitätspflicht. In einem zweiten Schritt prüfte das BVerfG, ob die in seiner Rechtsprechung aufgestellten Neutralitätsanforderungen gewahrt wurden. Dabei wird der für die übrigen Regierungsmitglieder geltende Neutralitätsmaßstab ­nunmehr explizit auf die Bundeskanzlerin erstreckt.31 Die herausgehobene Stellung  BVerfG, NVwZ 2018, 485 (488 Rn. 60).  BVerfG, NVwZ 2020, 1024 (1027 Rn. 57). 26  BVerfG, NVwZ 2020, 1024 (1028 Rn. 65). 27  BVerfG, NVwZ 2022, 1113. 28  Siehe zum Sachverhalt BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1113). 29  BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1119 Rn. 118 ff.; 1124 Rn. 174 ff.). 30  BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1120 Rn. 124 ff.). 31  BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1116 Rn. 84 ff.). 24 25

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einer Bundeskanzlerin innerhalb der Bundesregierung rechtfertige keinen abweichenden Maßstab.32 Neu ist weiterhin, dass das BVerfG davon ausgeht, dass der durch amtliche Äußerungen begründete Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien zur Erhaltung der Handlungsfähigkeit und Stabilität der Bundesregierung sowie zum Schutz des Ansehens und des Vertrauens in die Verlässlichkeit der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft gerechtfertigt sein könne.33 Das BVerfG erkennt somit an, dass ein gegen das Neutralitätsgebot verstoßendes Verhalten ausnahmsweise dennoch verfassungsrechtlich zulässig sein kann. Der Bundeskanzlerin kommt dabei ein weiter Einschätzungsspielraum zu. Ausgehend von den bisherigen Maßstäben sowie den neu hinzugefügten Elementen, wertete das BVerfG sowohl die Veröffentlichungen als auch die Äußerungen als Verletzung der Neutralitätspflicht und damit der Chancengleichheit der AfD.34

4 Die Kritik des Sondervotums Grundsätzlich ist das Sondervotum der Richterin Wallrabenstein, welches sich gegen eine so – in Form der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG – verstandene Neutralitätspflicht von Regierungsmitgliedern wendet. Regierungsamt und parteipolitische Zugehörigkeit des Regierungsmitglieds seien verschränkt,35 Regierungsarbeit in einer Parteiendemokratie somit stets (partei-)politisch geprägt.36 Aufgrund dieses genuin politischen Charakters der Regierungstätigkeit habe der Bürger nur begrenzte Neutralitätserwartungen.37 Auch würden Entscheidungen stets maßgeblich durch Vorverständnisse und Überzeugungen geprägt, sodass die Regierungstätigkeit im engeren Sinne nie neutral sein könne.38 Die Unterwerfung der Regierungstätigkeit unter eine Neutralitätspflicht würde diesen unausweichlich politischen Charakter und damit die demokratische Rückbindung der Regierung verschleiern.39 Etwas anderes gelte lediglich für die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung, welche von der Regierungstätigkeit als solcher zu unterscheiden sei. Diese sei nicht politisches Handeln, sondern spezifische Art der Verwaltungstätigkeit.40 Als solche unterliege sie den Geboten der Richtigkeit, Sachlichkeit und Zurückhaltung.41

 BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1116 Rn. 88).  BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1117 Rn. 93 ff.). 34  BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1119 Rn. 118, 1124 Rn. 174). 35  Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1125 Rn. 7). 36  Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1126 Rn. 14). 37  Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1125 Rn. 7). 38  Vgl. Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1126 Rn. 14). 39  Vgl. Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1126 Rn. 14). 40  Vgl. Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1126 Rn. 11). 41  Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1126 Rn. 11). 32 33

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Nur bezüglich der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung bestünde eine Erwartung des Bürgers auf Wahrung von Neutralität.42 Aus dieser Differenzierung folgt, dass die Abgrenzung folglich nicht zwischen Amts- und Parteitätigkeit, sondern Regierungs- und Exekutivtätigkeit zu erfolgen habe.43 Im Ergebnis will das Sondervotum den Anwendungsbereich der Neutralitätspflicht demnach auf die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung und somit ihr Handeln als Exekutive beschränken.44 Die Richterin Wallrabenstein verfolgt somit erkennbar das Ziel, die Äußerungen von Regierungsmitgliedern möglichst weitgehend einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu entziehen und dadurch den Aktionsraum der Regierung zu vergrößern. Ihre Kritik ist nicht neu. Sie bewegt sich in ihren Grundlinien auf den bereits durch den Richter Rottmann in seinem Sondervotum zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 02.03.1977 – 2 BvE 1/76 skizzierten Bahnen. Dieser hielt der damaligen Senatsmehrheit entgegen, sie verkenne das immanent politische Wesen der Regierung.45 Diese sei nicht neutrale, gleichsam über den politischen Parteien schwebende Exekutivspitze, sondern vielmehr Exekutivausschuss der sie stellenden (Regierungs-)Partei(en).46 Die Figur des unpolitischen Beamtenministers sei aufgegeben.47 Die Regierungsmitglieder würden durch ihre Ernennung nicht zu neutralen Wesen, sondern seien kraft des Demokratieprinzips verpflichtet, das politische Programm ihrer Partei(en) zu verwirklichen.48 Eine Verpflichtung zur Neutralität drohe die Regierung politisch zu „entmannen“.49 Die Folge sei eine zu weitgehende Verengung des Handlungsfreiraums der Regierung, dieser drohe der Senatsmehrheit aus dem Blick zu geraten.50 Auch bestehe in der Wahrnehmung des Bürgers kein Unterschied zwischen Regierungsmitglied und dem hinter diesem stehenden Politiker.51 Das Regierungsmitglied bleibe unabhängig vom Kontext seines Auftretens für den Bürger stets Regierungsmitglied.52 Eine Aufspaltung der Mitglieder der Bundesregierung in neutralitätsverpflichtete Amtspersonen einerseits und Parteipolitiker andererseits sei demnach nicht möglich.53

 Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1126 Rn. 11).  Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1126 Rn. 13). 44  Nellesen (2022), S. 1128. 45  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (183). 46  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (183). 47  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (183). 48  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (186). 49  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (187). 50  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (189). 51  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (186 f.). 52  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (187). 53  Sondervotum Rottmann BVerfGE 44, 181 (187). 42 43

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5 Neutralität als Schlüssel zu demokratischer Selbstbestimmung Zum Verständnis der vorliegenden Problematik (und deren „Lösung“) erscheint es sinnvoll, zunächst – ohne ein spezielles Eingehen auf die „Kanzlerproblematik“ – allgemein zu erwägen, wie Amtsträger – erstens – nach der jeweils einschlägigen Normenlage und  – zweitens  – im allgemeinen Bewusstsein geschaffen werden (worden sind). Das Grundgesetz kennt vornehmlich die Ämter der (gewählten) Abgeordneten sowie der (ernannten) Beamten und Richter, wobei selbstverständlich davon zu unterscheiden sind  – erstens  – die Ämter der Verfassungsorgane ausmachenden Abgeordneten und Richter des Bundesverfassungsgerichts und – zweitens – die Regierungsämter Kanzler(in) und Minister(in). Hilfreich dürfte auch ein Blick auf die Kreierung kirchenrechtlicher Ämter sein, etwa auf die Weihe von Priestern und die Papstwahl, denn vor allem bei letzterem wird deutlich, dass durch den Wahlakt und die anschließende Verkündung („habemus papam“) aus (meist) einem Kardinal der Stellvertreter Gottes auf Erden wird/ geworden ist und dass deshalb öffentliche Äußerungen eines Papstes so gut wie nie als Äußerungen eines Priesters oder gar einer (früheren) Privatperson verstanden werden (dürfen). Ähnlich dürfte es sich bei Kanzlerwahlen verhalten, denn durch die Feststellung der nach dem Grundgesetz erforderlichen Stimmenmehrheit und die Annahme der Wahl und damit des Amtes wird (ist geworden) aus einer Privatperson (selten) oder einem Amtsträger (meist einem/einer Abgeordneten) sowohl – erstens  – im staatsrechtlichen Verständnis als auch  – zweitens  – im gesellschaftlichen Bewusstsein der Träger eines besonders hervorgehobenen Staatsamtes, und ab diesem Zeitpunkt hat die Staatsamtsperson Kanzlerin/Kanzler zumindest die Obliegenheit, unmissverständlich klarzustellen, ob sie/er bei öffentlichen Auftritten als Staatsamtsperson (wofür zumindest eine Vermutung spricht) oder als Privatperson/Parteimitglied spricht, und hieraus dürfte aus staatsrechtlicher Sicht folgen: Zur Wahl steht bei einer Kanzlerwahl nur die Person des Amtswalters und nicht das Staatsorgan als solches.54 Würde die gewählte Amtsträgerin/der Amtsträger unter Nutzung ihrer/seiner spezifischen Amtsstellung den politischen Willensbildungsprozess beeinflussen, würde nicht länger die Politikerin/der Politiker, sondern die Amtsträgerin/der Amtsträger zum Wahlobjekt. Dies hätte zur Folge, dass die Regierung sich durch die gezielte Beeinflussung des Willensbildungsprozesses selbst konstituieren könnte. Damit wären der „Wille“ der Regierung und der „Volkswille“ nicht länger zwei grundsätzlich eigenständige Sphären, sondern würden zumindest partiell ineinanderfallen. Zwar bestehen zwangsläufige Rückkopplungsprozesse, aber nur die prinzipielle Scheidung dieser beiden Willensbildungsprozesse erlaubt eine Staatsfreiheit der Bildung des Volkswillens.55 Wird diese Unterscheidung aufgegeben und ist somit der in der Wahl artikulierte Wille nicht länger Ergebnis eines freien deliberativen Prozess, sondern nur noch Produkt des 54 55

 Studenroth (2000), S. 259, 269.  Schmitt-Glaeser (2005), § 38 Rn. 34.

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Regierungswillens, verläuft die politische Willensbildung  – in den Worten des BVerfG – nicht länger von „unten nach oben“.56 Nur eine solche Willensbildung von „unten nach oben“ erlaubt aber den Wahlakt als solchen der Selbstbestimmung zu begreifen. Erst die Selbstbestimmtheit des Wahlakts ermöglicht wiederum eine effektive Einflussnahme auf die Staatsgewalt, führt diese auf den Willen des Bürgers zurück und genügt nur der in Art. 20 Abs. 2 GG niedergelegten Volkssouveränität.57 Im Wahlakt muss sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt vollziehen.58 Durch eine staatliche Beeinflussung des politischen (Volks-)Willensbildungsprozesses wird demnach der durch Art. 20 Abs. 2 GG geforderte Zusammenhang zwischen dem Bürger als Legitimationssubjekt und dem Staat als Legitimationsobjekt unterbrochen.59 Hinzukommt, dass durch eine staatliche Beeinflussung des politischen Willensbildungsprozesses die Chance der Minderheit zur Mehrheit zu werden beeinträchtigt und damit das zentrale Versprechen der Demokratie konterkariert wird.60 Die Neutralitätspflicht ist somit zwangsläufiger Ausfluss der durch das Demokratieprinzip vorausgesetzten Unterscheidung von gesellschaftlicher und staatlicher Sphäre.61 Zutreffend wird Neutralität demnach als Wesenszug moderner Verfassungsstaatlichkeit beschrieben.62 Indem das Sondervotum eine Neutralitätspflicht für das Regierungshandeln ablehnt, wird es mit der Volkssouveränität einem zentralen Gehalt des Demokratieprinzips nicht gerecht. Zwar ließe sich einwenden, dass die politische Willensbildung des Bürgers beständig Beeinflussungen ausgesetzt ist, eine solche durch die Regierung somit nicht ins Gewicht fallen könne, mithin eine Verzerrung und damit Umkehrung des Willensbildungsprozesses nicht zu befürchten sei. Eine solche Betrachtung vernachlässigt aber einerseits das skizzierte Verhältnis von Staat und (Wahl-)Volk unter dem GG, als auch die besonderen Möglichkeiten der Einflussnahme, die der Regierung gegeben sind. Diese bestehen in dem Vertrauensvorsprung (i.e. in der Autorität63), den die Regierung genießt sowie in den umfangreichen Ressourcen, die ihr  Vgl. BVerfGE 44, 125 (174).  Vgl. BVerfGE 83, 60 (71 f.); 93, 37 (66); BVerfG, NVwZ 2015, 209 (209 Rn. 27). 58  Vgl. BVerfGE 20, 56 (99); 69, 315 (346); 132, 39 (51 Rn. 33); 138, 102 (110 Rn. 28); BVerwG, NVwZ 2018, 433 (435 Rn. 28); Friehe (2018), S. 934. 59  Siehe zu diesem Grzeszick (2022), Art. 20 Rn. 63. 60  Vgl. Barzack (2015), S. 1015. 61  In dieser Richtung auch Hillgruber (2020), S. 720; Hillgruber (2022), S. 966. 62  So Schröder (2021), S. 1128; ähnlich Barzack (2015), S. 1020. 63  Aus dem bloßen Umstand, dass Autorität durch Zuschreibung entsteht, folgt entgegen Krüper (2015), S. 415 nicht, dass Autorität nicht äußerungskontextabhängig und eine Abgrenzung zwischen amtlicher und privater Tätigkeit nicht möglich sei. Das ergibt sich bereits aus Krüpers Bezeichnung von Autorität als rezeptionsästhetischem Phänomen, das im Auge des Betrachters liege. Beruht Autorität auf Rezeption, mögen Vorverständnisse auch unweigerlich eine Rolle spielen, ist sie zwangsläufig wahrnehmungsabhängig. Durch Steuerung des Kontextes lässt sich die Wahrnehmung des Bürgers und damit dessen Zuschreibung beeinflussen. Insofern ist Autorität tatsächlich ein partiell handlungskonstitutives Phänomen, dem sich Regierungsmitglieder in gewissem Umfang bewusst bedienen können. Zu weiteren Einwänden gegen eine Kritik der Neutralitäts56 57

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zur Verfügung stehen.64 Regierungsmitglieder unterscheiden sich somit erheblich von den gesellschaftlichen Diskursteilnehmern.65 Auch die weitergehenden Äußerungsbefugnisse des Bundespräsidenten können einer so verstandenen Neutralitätspflicht für Regierungsmitglieder nicht entgegengehalten werden.66 Dem Bundespräsidenten fehlen bereits der Bundesregierung vergleichbare Mittel, die eine weitgehende Beeinflussung der Volkswillensbildung erlauben würden.67 Weiterhin ist der Bundespräsident dem politischen Wettbewerb sehr weitgehend entrückt,68 sodass eine Beeinflussung des politischen (Volks-) Willensbildungsprozesses nur eingeschränkt droht. Dies zeigt sich insbesondere in der – im Unterschied zur Regierung – primär integrativen Funktion des Amtes des Bundespräsidenten.69 Mithin gebietet das Demokratieprinzip für den Bundespräsidenten nur ein geringeres Maß an Neutralität. Dass dem demokratisch schwächer legitimierten Bundespräsidenten weitergehende Äußerungsbefugnisse als den Regierungsmitgliedern zukommen, ist folglich kein Widerspruch,70 sondern zwangsläufige Folge deren unterschiedlichen Einflusses und Stellung. Des Weiteren läuft die Rechtsprechung des BVerfG auch nicht etwa auf eine strikte Trennung von Partei- und Regierungsamt hinaus. Den Regierungsmitgliedern wird durch die Neutralitätspflicht lediglich aufgegeben, ihre politischen Gegner nicht gezielt unter Nutzung ihres Amtes zu benachteiligen.71 Daneben sind sie frei, ihre Regierungstätigkeit politisch zu gestalten. Untersagt sind damit lediglich negative Werturteile gegenüber dem politischen Gegner. Solche bilden aber nicht den regulären politischen Diskurs (mögen gegenwärtig auch Wandelungen zu beobachten sein), sondern stellen einen bewussten Angriff auf diesen dar.72 Die Neutralitätspflicht schließt die sachliche Zurückweisung von Angriffen und Vorwürfen gerade nicht aus, die Führung der politischen Sachdebatte ist der Regierung somit nicht verwehrt.73 Regierungsmitgliedern ist es demnach weiterhin möglich, politische Verantwortlichkeiten zu benennen und Oppositionsparteien politische

pflicht unter Verweis auf eine behauptete Nichtabgrenzbarkeit von amtlicher und privater Tätigkeit, siehe unten. 64  Vgl. BVerfG, NVwZ 2015, 209 (212 Rn. 45); BVerfG, NVwZ 2018, 485 (487 Rn. 52); BVerfG, NVwZ 2020, 1024 (1026 Rn.  50); BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1115 Rn.  78); Wischmeyer (2022), S. 789. 65  Vgl. Hillgruber (2016), S. 499; Kliegel (2016), S. 430. 66  So aber Schwarz (2022), S. 334. 67  BVerfG, NVwZ 2014, 1156 (1158 Rn. 27); Milker (2017), S. 653. 68  Vgl. BVerfG, NVwZ 2014, 1156 (1158 Rn. 27); Streinz (2018), Art. 21 Rn. 96. 69  Kliegel (2016), S. 431. 70  So aber Schwarz (2022), S. 334; ähnlich wie hier hingegen Fuchs (2015), S. 404. 71  BVerfG, NVwZ 2018, 485 (489 Rn. 65); BVerfG, NVwZ 2020, 1024 (1028 Rn. 57); BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1115 Rn. 79). 72  Kliegel (2016), S. 435. 73  BVerfG, NVwZ 2018, 485 (489 Rn. 65); BVerfG, NVwZ 2020, 1024 (1028); BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1115 Rn. 79); Kliegel (2016), S. 435.

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Standpunkte vorzuhalten.74 Der politische Charakter der Regierungstätigkeit wird somit nicht verschleiert, sondern bloß gehegt. Der Regierung verbleibt somit ein hinreichender Aktionsraum. Dies muss umso mehr in Anbetracht der neusten Rechtsprechung gelten, die anerkennt, dass ein Verstoß gegen die Neutralitätspflicht ausnahmsweise gerechtfertigt sein kann.75 Eine Entpolitisierung76 oder gar ein „Maulkorb“ für die Regierungsmitglieder sind folglich nicht zu befürchten.77 Mithin konstruiert das BVerfG die Regierung auch nicht etwa als expertokratisches Neutrum,78 sondern trägt lediglich den sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Vorgaben Rechnung. Somit handelt es sich nach der Rechtsprechung um tatsächlich überlappende Sphären, die aber aufgrund des Demokratieprinzips normativ abzuschichten sind. Die Neutralitätsrechtsprechung des BVerfG ist folglich gerade Konsequenz der Verschränkung von Parteipolitiker und Amtsträger.79 Bestünde eine solche nicht, bedürfte es auch keiner Neutralitätspflicht. Mithin hat die Rechtsprechung des BVerfG keine „staatsrechtliche Schizophrenie“80 zur Folge, sondern verarbeitet die staatsrechtliche Schizophrenie,81 dass die hinter dem Amt stehende natürliche Person in diesem nicht aufgeht und stets wieder hervortreten kann. Anders gewendet, dass Staat und Gesellschaft in einem freiheitlichen Verfassungsstaat als getrennte Sphären konzipiert sind, in tatsächlicher Hinsicht aber mannigfach überlappen. Diese Dualität von gebundenem Staat und freiem Bürger tritt in der Person des Regierungsmitglieds brennglasartig hervor. Mithin überzeugt es nicht, wenn eine umfassende Neutralitätspflicht unter Verweis auf die behauptete Nichtabgrenzbarkeit von amtlicher und parteipolitischer Tätigkeit abgelehnt wird.82 Eine solche Betrachtung verkennt gerade die beschriebene normative Dualität des Regierungsmitglieds. Daran ändert sich auch nichts durch die (zweifelhafte83) Behauptung, der Bürger würde zwischen beiden Rollen nicht unterscheiden können und habe dementsprechend nur

 Vgl. zu einer ähnlichen Formulierung Tanneberger und Nemeczek (2015), S. 216.  BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1117 Rn. 93 ff.). 76  In dieser Richtung aber Tanneberger und Nemeczek (2015), S.  216; Gärditz (2018): „steriles Politikverständnis“; Meinel (2021), S. 78; Möllers (2020): „mit verfassungsrechtlichen Mitteln aus Politikern Beamte […] machen“; Stohlmann (2022). 77  BVerfG, NVwZ 2020, 1024 (1028); BVerfG, NVwZ 2022, 1113 (1115 Rn. 79); Michl (2018); Muckel (2018), S. 397; Nellesen (2020), S. 1032, der zur Begründung aber auf die Äußerungsbefugnis als Parteipolitiker abstellt; Nellesen (2022), S. 1128. 78  So aber Wieland (2019), S. 547; in dieser Richtung auch Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1125 Rn. 13) sowie Brünger und Sauer (2022), S. 953, 954. 79  Vgl. Kuch (2017), S. 522. 80  Begriff nach Schwarz (2022), S. 334. 81  Im Hinblick auf das Verhältnis von Amt und Person spricht auch Schröder (2021), S. 1128 von einer solchen. 82  Eine solche verneinen etwa Putzer (2015), S. 423; Krüper (2015), S. 415, 417; Payandeh (2016), S. 536, der aber annimmt, dass die grundsätzliche Unterscheidung von staatlichem und privatem Handeln dadurch nicht aufgegeben werde. Wie hier hingegen auch Heintzen (2022), § 32 Rn. 65; Dişçi (2019), S. 202. 83  Wischmeyer (2022), S. 790; Nellesen (2022), S. 1128. 74 75

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begrenzte Neutralitätserwartungen.84 Die fehlende Differenzierung zwischen staatlicher und gesellschaftlicher Sphäre scheint im Sondervotum besonders deutlich hervor, wenn für die Beurteilung amtlicher Äußerungen von Regierungsmitgliedern eine äußerungsfreundliche Interpretation gefordert wird, wie sie im Kontext der Meinungsfreiheit geboten sei.85 Die Regierungsmitglieder sind in amtlicher Funktion jedoch Teil der gemäß Art. 1 Abs. 3 GG grundrechtverpflichteten Staatsgewalt und gerade nicht grundrechtsberechtigt.86 Grundrechtliche Maßstäbe können somit auch nicht entsprechend („wie“) angewendet werden. Dass nur eine differenzierende Zuordnung zu überzeugen vermag, sei weiterhin anhand der folgenden Überlegungen verdeutlicht. Würde keine situative Abgrenzung vorgenommen, wäre die das Amt ausfüllende Person entweder stets Teil der gemäß Art. 1 Abs. 3 GG grundrechtsgebundenen Staatsgewalt oder stets grundrechtsberechtigter und damit grundsätzlich freier Bürger. Sie verlöre somit entweder jegliche grundrechtliche Freiheit und ginge in ihrem Amt auf oder hätte zwar amtliche Befugnisse, unterläge aber nicht den Bindungen der Staatsgewalt. Letzteres wäre bereits mit der umfassenden Grundrechtsbindung des Staates gemäß Art. 1 Abs. 3 GG unvereinbar. Ersteres hätte zur Folge, dass die Person durch die Übernahme eines Staatsamtes ihrer Grundrechte vollständig verlustig ginge.87 Ein solcher Verlust wäre jedoch mit dem Zweck der Grundrechte unvereinbar, dem Ein­ zelnen Freiheitsräume zu gewährleisten.88 (Regierungs-)Amt und die dieses verkörpernde Person dürfen folglich nicht gleichgesetzt werden.89 Für Regierungsmitglieder hat dies umso mehr zu gelten. Andernfalls würde der Amtsinhaber auch bei außeramtlichen Äußerungen der Neutralitätspflicht unterliegen, könnte nur noch eingeschränkt am politischen Wettbewerb teilnehmen und käme es somit zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung der Regierungsparteien.90 Mithin verkäme die Amtsausübung zum politischen Nachteil.91 Im entgegengesetzten Fall der vollständigen Freistellung von der Neutralitätspflicht drohte hingegen eine Umkehr des Willensbildungsprozesses. Die Regierung erhielte eine Art „überlegale Prämie auf den Machtbesitz“.92 Mag eine Scheidung von amtlicher und privater Tätigkeit insbesondere im Rahmen des Handelns von Regierungsmitgliedern auch diffizil sein, ist sie in einem freiheitlich demokratischen Staat unverzichtbar. Des Weiteren  Im Ergebnis auch Nellesen (2019), S. 76 f.; Hillgruber (2022), S. 966.  So Sondervotum Wallrabenstein, NVwZ 2022, 1125 (1125 Rn. 2, 1126 Rn. 14); ähnlich wie hier auch Nellesen (2022), S. 1128. 86  Nellesen (2022), S. 1128. 87  Vgl. Gröpk und Zemburski (2016), S. 271. 88  Gröpk und Zemburski (2016), S. 271. 89  Ludwigs und Schuler (2022), S. 266; RhPfVerfGH, NVwZ-RR 2014, 665 (667); ähnlich auch Harding (2019), S.  1911, welcher die Unterscheidung zwischen Amt und Person als Kehrseite eines umfassenden Grundrechtsverständnisses erachtet. 90  Vgl. BVerfG, NVwZ 2015, 209 (213 Rn. 55); BVerfG, NVwZ 2018, 485 (489 Rn. 62); BVerfG, NVwZ 2020, 1204 (1027 Rn. 54). 91  Vgl. Spitzlei (2018), S. 856. 92  Begriff nach Schmitt (2012), S. 33. 84 85

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ist nicht ersichtlich, dass die Konzeption des Sondervotums zu geringen Abgrenzungsschwierigkeiten und damit einem Gewinn an Rechtssicherheit führen würde.93 Eindeutige Kriterien zur Abgrenzung von originär politischer Regierungsund Verwaltungstätigkeit wurden bisher nicht gefunden.94 Mithin überzeugt der Ansatz des Sondervotums nicht, zwischen Regierungs- und Exekutivtätigkeit, statt Amts- und Parteitätigkeit abzugrenzen. Folglich sind entgegen dem Sondervotum Regierungsmitglieder im Rahmen ihrer Regierungstätigkeit nicht von ihrer Neutralitätspflicht freizustellen. Vielmehr gebietet das Demokratieprinzip eine umfassende Pflicht zur Neutralität, sofern Regierungsmitglieder sich in amtlicher Tätigkeit äußern.

6 Zeitlosigkeit der Maßstäbe statt zeitweiliger Opportunität Ein weiterer Punkt verdient an dieser Stelle besonderer Beachtung. Eine Rücknahme der Neutralitätspflichten für Regierungsmitglieder mag gegenwärtig opportun und naheliegend erscheinen, würde der Regierung dadurch doch ein stärkeres Engagement gegen die in den letzten Jahren aufgekommenen extremistischen Kräfte möglich.95 Nicht aus dem Blick verloren werden sollte dabei aber, dass der Extremismusbegriff einer gewissen Kontingenz nicht entbehrt. Es erscheint somit nicht ausgeschlossen, dass sich eine zukünftige Regierung unter dem Mantel der Extremismusbekämpfung gegen demokratische Kräfte wendet. Die deutsche Vergangenheit ist eindrucksvoller Zeuge des Missbrauchs von Regierungsämtern zur Desavouierung des politischen Gegners.96 Es ist gerade Zeichen autoritärer und totalitärer Regime, die politische Opposition zu diskreditieren.97 Die besondere Bedeutung der Neutralitätspflicht für Regierungsmitglieder weist sich in der Praxis somit erst im Moment politischer Instabilität/der Machterlangung extremistischer Kräfte. Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe für Äußerungen von Regierungsmitgliedern müssen sich somit nicht nur unter den gegenwärtigen politischen Verhältnissen, sondern auch unter einer extremistischen Regierung bewähren.98 Die Befreiung der Regierungstätigkeit von der Neutralitätspflicht hätte zur zwangsläufigen Konsequenz, dass eine extremistische Regierung weitgehend freie Hand in der Agitation gegen ihre politischen Gegner erhielte.99 Ein kaum überzeugendes Ergebnis. Eine die Zeitlichkeit politischer Verhältnisse einstellende und damit auch Krisen berücksichtigende Betrachtung macht somit erneut deutlich, dass Demokratie ohne  Ebenso Wischmeyer (2022), S. 790; kritisch auch Hong (2022a), S. 200 = Hong (2022b).  Gärditz (2021), S. 37; Wischmeyer (2022), S. 790. 95  In diese Richtung argumentiert Payandeh (2022). 96  Auf diese Gefahr weist auch Möstl (2018), S. 53 hin. 97  Hillgruber (2022), S. 966. 98  Möstl (2018), S. 53. 99  Vgl. Hong (2022a), S. 201 = Hong (2022b). 93 94

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eine weitgehende Verpflichtung der Regierungsmitglieder auf Neutralität nicht zu denken ist. Unter diesem Blickwinkel offenbart sich, dass Neutralität nicht ­zwangsläufig ein Hindernis für die Wehrhaftigkeit100 einer Demokratie ist, sondern deren Ausdruck.

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 Siehe zu den Ursprüngen des Konzepts der streitbaren Demokratie Mannheim (1951), S. 13 f.; Loewenstein (1975), S. 348 f.; Loewenstein (1935), 571 f.; Loewenstein (1937a), S. 417 f.; Loewenstein (1937b), S. 638 f. 100

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Sillhalten im Verfassungsprozess – Zum Umgang mit dem Problem der Zwischenzeit in Eilverfahren über Zustimmungsgesetze vor dem Bundesverfassungsgericht Heiko Sauer

1 Stillhalten in Eilverfahren über völker- und europarechtliche Vorhaben Der Streit über die Frage, ob der Bundespräsident ein Gesetz ausfertigen muss oder seine Ausfertigung verweigern darf, wenn er es für verfassungswidrig hält, ist bekannt;1 andere Gründe für ein Unterbleiben der Ausfertigung werden nicht diskutiert. Daher ließ es aufhorchen, als der Bundespräsident am 1. Juli 2021 durch Pressemitteilung bekanntgab, er habe die Ausfertigung des Zustimmungsgesetzes zum ESM-Änderungsvertrag „auf Bitten des Bundesverfassungsgerichts vorläufig ausgesetzt“. Neu war freilich nicht das Vorgehen, sondern nur seine Verlautbarung:2

Univ.-Prof. Dr. Heiko Sauer ist Inhaber des Lehrstuhls für deutsches und europäisches Verfassungs- und Verwaltungsrecht an der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. Er war in mehreren der angesprochenen Verfahren als Prozessbevollmächtigter tätig, gibt hier aber nur seine persönliche Auffassung wieder. Dank gilt Claudio Bartmann, Pola Marie Brünger, Luc von Danwitz, Christian Hillgruber, Julian Krüper und Mehrdad Payandeh für sehr wertvolle Anmerkungen.

 Für einen differenzierten Überblick Wallrabenstein (2021), Art. 82 GG, Rn. 10 ff.; lesenswerte Kritik an der herrschenden Auffassung Meyer (2011), S. 602 ff. 2  Pressemitteilungen von Bundesverfassungsgericht und Bundespräsident gab es auch schon zur Stillhalteabrede im ursprünglichen Verfahren zum ESM-Vertrag, s. dazu Schneider (2022), § 32 BVerfGG, Rn. 268; s. auch BVerfGE 12, 36 (43), wo eine Stillhalteerklärung der Bundesregierung dem Senat nicht ausreichte. 1

H. Sauer (*) Bonn, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_72

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Das Bundesverfassungsgericht rekurriert mit normativer Stoßrichtung auf die „ständige Staatspraxis“, dass der Bundespräsident auf seine Bitte mit der Ausfertigung eines Gesetzes zuwartet.3 Mehrfach hat es Stillhalteerklärungen zum Anlass genommen, das Eilverfahren nicht weiterzuverfolgen, sondern nur in der Hauptsache zu entscheiden.4 Dass beim Zustimmungsgesetz zum Patentgerichtsübereinkommen zwischen der Erklärung des Zuwartens und dem Abschluss des Hauptsacheverfahrens knapp drei Jahre vergingen, hat dem Bundesverfassungsgericht allerdings Kritik eingetragen.5 Ob der Bundespräsident auch bei der Änderung des ESM-Vertrags bis zum Hauptsacheverfahren warten wollte, lässt sich seiner Erklärung nicht entnehmen; eine Eilentscheidung war auch 17 Monate nach der Erklärung des Bundespräsidenten nicht zu verzeichnen und sie ist letztlich auch nicht ergangen.6 Warum das Bundesverfassungsgericht jüngst von der „ständigen Staatspraxis“ abwich und dem Bundespräsidenten die Ausfertigung des Eigenmittelbeschluss-­ Ratifizierungsgesetzes (ERatG) erstmals durch einen „Hängebeschluss“ untersagte,7 ist unbekannt. Die Vorgänge zeigen einen recht freihändigen Umgang mit dem Problem, dass das Bundesverfassungsgericht auch für eine Eilentscheidung Zeit benötigt. Dies veranlasst eine nähere Betrachtung, auf welche Rechtsgrundlagen sich Bundespräsident und Bundesverfassungsgericht bei den unterschiedlichen Vorgehensweisen stützen können und welche Anforderungen sie dabei zu beachten haben.

2 Verfassungsprozessrechtliche Ausgangslage 2.1 Vorverlagerung des Verfassungsrechtsschutzes gegen Zustimmungsgesetze zu völker- oder unionsrechtlichen Vorhaben An sich muss ein Gesetz in Kraft getreten oder jedenfalls verkündet worden sein, damit es Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein kann.8 Für Zustimmungs S. ausdrücklich BVerfGE 153, 74 (131); 158, 210 (227).  S. namentlich BVerfGE 89, 155 (164 f.) zum Vertrag von Maastricht: gut neun Monate zwischen Stillhalteerklärung und Abschluss des Hauptsacheverfahrens; und BVerfGE 123, 267 (304) zum Vertrag von Lissabon: knapp neun Monate zwischen Stillhalteerklärung und Abschluss des Hauptsacheverfahrens. Im Verfahren zum ESM-Vertrag lagen zwischen der Stillhalteerklärung und der Eilentscheidung nur knapp drei Monate, s. dazu Schneider (2022), § 32, Rn. 268. 5  Payandeh (2020), S. 703; Tilmann (2020), S. 446 f.; Tilmann (2021), S. 1139; Giegerich (2020), S. 561. Ausführliche Darstellung der Chronologie bei Gundel (2020), S. 215 ff. 6  BVerfG, Beschl. v. 13.10.2022 – 2 BvR 1111/21 entscheidet in der Hauptsache und geht in Rn. 73 davon aus, dass der Eilantrag angesichts der Erklärung des Bundespräsidenten nicht mehr zu bescheiden ist. 7  BVerfG, Beschl. v. 26.03.2021– 2 BvR 547/21. 8  S. zu den Einzelheiten Hillgruber und Goos (2020), Rn. 207 f. 3 4

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gesetze zu völkerrechtlichen Verträgen geht das Bundesverfassungsgericht allerdings überzeugend davon aus, dass die Verfassungsbeschwerde9 bereits erhoben werden kann, wenn das Gesetz noch nicht ausgefertigt und verkündet, aber beschlossen wurde.10 Denn nach dem Inkrafttreten des Gesetzes darf der Vertrag ratifiziert werden. Die dadurch eintretende Bindung wird nicht davon berührt, dass das für die Ratifikation erforderliche Gesetz später für verfassungswidrig erklärt wird.11 Um also zu verhindern, dass vollendete Tatsachen geschaffen werden und verfassungsrechtliche und völker- bzw. europarechtliche Bindung später möglicherweise auseinanderfallen, ist das Gesetz ausnahmsweise schon vor seinem Inkrafttreten angreifbar. Dieser auch für Zustimmungsgesetze nach Art. 23 I 2 GG geltende Gedanke wurde im Verfahren zum ERatG auf die ausnahmsweise erforderliche Zustimmung zu einem Unionsrechtsakt erstreckt.12 Die Vorverlegung des Rechtsschutzes kann der Schaffung vollendeter Tatsachen jedoch nicht wirksam vorbeugen. Denn die Verfassungsbeschwerde hat keine aufschiebende Wirkung. Ihre Erhebung hindert den Bundespräsidenten nicht an der Ausfertigung des Zustimmungsgesetzes und sie verhindert auch nicht die Abgabe der Ratifikationserklärung.13 Beschwerdeführende haben aber die Möglichkeit, den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG zu beantragen. Davon wird häufig Gebrauch gemacht, insbesondere im Europaverfassungsrecht, wo das Bundesverfassungsgericht den Individualrechtsschutz mit seinem Verständnis des Wahlrechts aus Art. 38 I 1 GG als umfassendes „Grundrecht auf Demokratie“ stark erweitert hat.14 Im Wege der einstweiligen Anordnung kann es dem Bundespräsidenten aufgeben, ein Zustimmungsgesetz bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht ­auszufertigen.

 Für die abstrakte Normenkontrolle gilt das ebenfalls, s. BVerfGE 1, 396 (412 f.); 36, 1 (15); 101, 239 (258). 10  S. BVerfGE 1, 396 (413); 158, 210 (229); für einen Fall, in dem es noch keinen Entwurf für ein Zustimmungsgesetz gab, BVerfG, Beschl. v. 23.03.2020 – 2 BvQ 6/20, Rn. 21 f. 11  S. Art. 27 der Wiener Vertragsrechtskonvention; und Sauer (2022), § 3, Rn. 2 f. 12  S. BVerfGE 157, 332 (376); zustimmend Guber (2021), S. 1855. Gelegentlich wird auch versucht, die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat zu einem Unionsrechtsakt im Wege der einstweiligen Anordnung zu verhindern, s. dazu namentlich BVerfGE 143, 65; und BVerfG, Beschl. v. 07.02.2019 – 2 BvR 882/19. 13  Zu der Frage, ob die Abgabe der Ratifikationserklärung dem Bundespräsidenten oder der Bundesregierung obliegt, s. Sauer (2022), § 4, Rn. 28 f. m. w. N.; soweit es keiner gesetzlichen Zustimmung bedarf, kann der Eilrechtsschutz darauf gerichtet sein, der Bundesregierung ein völkerrechtliche Handlung zu untersagen, s. dazu bezogen auf den UN-Migrationspakt BVerfG, Beschl. v. 07.12.2018, – 2 BvQ 105/18 u. a. 14  S. BVerfGE 89, 155 (171 f.); 123, 267 (331); 134, 366 (396 f.); 158, 210 (232); zur Kritik stellvertretend Sauer (2019), S. 7 ff. m. w. N. 9

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2.2 Verbleibende Schutzlücke bis zur Eilentscheidung 2.2.1 Keine Stillhalteverpflichtung infolge eines Eilantrags Doch bietet schon der Eilantrag Schutz davor, dass vollendete Tatsachen geschaffen werden? Da auch hierfür kein Suspensiveffekt vorgesehen ist, könnten die Ausfertigung des Gesetzes und die Ratifikation bis zum Erlass einer einstweiligen Anordnung zulässig bleiben. 2.2.1.1 Verwaltungsprozess Schon für den Verwaltungsprozess ist fraglich, ob aus dem Gebot effektiven Recht­ schutzes folgt, dass Anträge nach § 80 V oder nach § 123 VwGO die Behörden zum Stillhalten verpflichten.15 Wenn ein Suspensiveffekt nach § 80 I 1 VwGO für Rechtsbehelfe gegen den Verwaltungsakt, nicht aber für den Antrag nach § 80 V 1 VwGO vorgesehen ist, hat sich der Gesetzgeber diesen nicht schematisch als Rückausnahme zu § 80 II VwGO vorgestellt: Zwischen Aussetzung oder Vollziehung soll vielmehr das Verwaltungsgericht entscheiden. Seine Verpflichtung, diese Entscheidung – zügig – zu treffen, steht einem aus Art. 19 IV 1 GG abgeleiteten faktischen Suspensiveffekt entgegen. Gegen eine generelle Stillhalteverpflichtung der Behörden spricht außerdem, dass die übrigen involvierten Interessen etwa bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung nicht berücksichtigt würden. Das heißt nicht, dass aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nie eine Stillhalteverpflichtung folgen kann; aber diese ist für den Einzelfall mit Blick auf die involvierten Interessen zu begründen.16 Das Bundesverfassungsgericht hat verschiedentlich Sympathiebekundungen für behördliches Stillhalten bis zur Eilentscheidung abgegeben, eine klare verfassungsrechtliche Verpflichtung aber nicht ausgesprochen.17 2.2.1.2 Verfassungsprozess Im Verfassungsprozess spricht noch weniger für einen Stillhalteautomatismus infolge eines Eilantrags, dessen aufschiebende Wirkung gesetzlich ebenfalls nicht vorgesehen ist. Denn Art.  19 IV 1 GG ist auf den verfassungsgerichtlichen

 So aber MacLean (2001), S. 108; Vogl (2018), S. 1450; Ekardt und Beckmann (2006), S. 340.  Ebenso Schoch (2021), § 80 Rn. 357; Bostedt (2021), § 80 VwGO, Rn. 143; Schenke (2020a), § 80, Rn. 120. 17  S. dazu etwa BVerfGE 35, 382 (401 f.); 46, 166 (178); 69, 220 (227); paradigmatisch uneindeutig zur Volkszählung BVerfG, 1 BvR 620/87, NJW 1987, 2219; s. auch BVerfG, Beschl. v. 11.10.2013 – 1 BvR 2616/13, Rn. 11 f. mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit eines Hängebeschlusses für den Fall, dass die Behörde keine Stillhaltezusage abgeben will. Für eine allgemeine Stillhaltepflicht allerdings BVerfGE 94, 166 (234) – Sondervotum Limbach, Böckenförde und Sommer. 15 16

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­ echtsschutz nicht anwendbar18 und § 80 I 1 VwGO fällt als potenzielles Argument R weg. Zudem ist die Betroffenheit unterschiedlicher und kollidierender Interessen hier regelmäßig noch offensichtlicher, zumal wenn es um die Frage geht, ob ein Gesetz in Kraft treten und ein völker- oder europarechtliches Vorhaben realisiert werden kann. Deshalb hindert ein Eilantrag nach der Verabschiedung eines Zustimmungsgesetzes den Bundespräsidenten nicht daran, es auszufertigen. Er ist durch die Verfassungsorgantreue19 zwar dazu verpflichtet, auf das Bundesverfassungsgericht und seine Verfahrensabläufe Rücksicht zu nehmen. Gegen diese Verpflichtung würde er verstoßen, wenn er in Kenntnis eines Eilantrags ohne Kontaktaufnahme das betroffene Zustimmungsgesetz sofort ausfertigen würde; ebenfalls unzulässig wäre es, wenn er mit der Ausfertigung nicht einmal für den sehr kurzen Zeitraum warten würde, der auch für eine sehr schnelle Eilentscheidung benötigt wird. Doch eine allgemeine und vor allem zeitlich unbegrenzte Stillhalteverpflichtung verlangt der Grundsatz der Verfassungsorgantreue nicht.20 Denn Interorganrespekt schuldet der Bundespräsident auch den Verfassungsorganen, die das Zustimmungsgesetz auf den Weg gebracht haben. In diesem mehrpoligen Rücksichtnahmeverhältnis wäre die Annahme einer Stillhalteverpflichtung allein infolge eines Eilantrags zu schematisch. Sie liefe auf eine aufschiebende Wirkung hinaus und gäbe dem Bundesverfassungsgericht jeden zeitlichen Spielraum bei der Durchführung von Eilverfahren. Damit steht es dem Bundespräsidenten zu, über die Frage eines längeren Zuwartens oder der Ausfertigung in Ansehung und Abwägung der jeweiligen Konsequenzen nach seinem Ermessen zu entscheiden. Lehnt man einen Stillhalteautomatismus ab, stellt sich allerdings das Problem, dass die Beschwerdeführenden zwischen dem Eilantrag und der gerichtlichen Entscheidung nicht vor der Schaffung vollendeter Tatsachen geschützt sind. 2.2.2 Zeitbedarf und Entscheidungsmaßstab in Eilverfahren über völker- und europarechtliche Vorhaben Dieses Problem ist umso bedeutsamer, je größer der Zeitraum ist, der für eine Eilentscheidung benötigt wird. Bei Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen Verträgen oder Vorhaben der Europäischen Union ist regelmäßig schon der Sachverhalt komplex, etwa wenn der Inhalt und die Folgen einzelner Vertragsbestimmungen ermittelt  S. für den noch herrschenden gänzlichen Ausschluss spruchrichterlicher Tätigkeit BVerfGE 138, 33 (39); und Schenke (2020b), Art. 19 IV GG, Rn. 449 ff.; s. auch BVerfGE 94, 166 (215 ff.) mit Überlegungen zu den Unterschieden, die sich aus Art. 19 IV 1 GG für das verwaltungsgerichtliche und das verfassungsgerichtliche Verfahren ergeben. 19  S. allgemein Schenke (1977); Lorz (2001). 20  Ebenso Schneider (2022), § 32, Rn. 266. Anders wohl unausgesprochen BVerfGE 35, 193 (199); klarer dann BVerfGE 35, 257 (261 f.); und BVerfGE 94, 166 (235) – Sondervotum Limbach, Böckenförde und Sommer; eine – terminologisch auf Schüle (1932), S. 47 ff., 52 ff. zurückgehende – „Friedenspflicht“ ohne Eingehen auf die zeitliche Dimension bejahen Schenke (1977), S. 130 ff.; und Lorz (2001), S. 478; ähnlich Klein (1983), S. 616 ff.; und Friesenhahn (1973), S. 189. 18

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werden oder Haftungsrisiken abgeschätzt werden müssen. Doch führen diese Komplexitäten zu einem größeren Zeitbedarf für das Eilverfahren? Das hängt vom Entscheidungsmaßstab ab: Grundsätzlich entscheidet das Bundesverfassungsgericht auf der Grundlage einer Folgenabwägung.21 Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache können dabei außer Betracht bleiben, wobei eine Eilentscheidung auch auf die offensichtliche Unzulässigkeit oder Unbegründetheit des Antrags in der Hauptsache gestützt werden kann. Wenn die infolge einer Eilentscheidung eintretenden Folgen irreversibel wären, könnten die Erfolgsaussichten in der Hauptsache jedoch bereits für die Eilentscheidung bedeutsam sein. Hierfür traten zunächst vier Senatsmitglieder in einer Entscheidung zum Grundlagenvertrag ein, bevor das Bundesverfassungsgericht diesen Ansatz im Schleyer-Verfahren heranzog.22 Im ESM-Verfahren verallgemeinerte es ihn für Verfahren über völkerrechtliche Verträge und führte eine ausgreifende Sachprüfung durch, die das spätere Hauptsacheverfahren weitgehend vorwegnahm.23 Dieses Vorgehen wiederholte sich im Eilverfahren über das ERatG.24 Es ist sicher richtig, vermeiden zu wollen, dass sich „bei der Folgenabwägung das Rechtsgut durchsetzt, das gewichtiger oder dessen behauptete Gefährdung intensiver als das kollidierende ist, selbst wenn schon die im Eilrechtsschutzverfahren mögliche Prüfung ergibt, dass die rechtlichen Voraussetzungen für seinen Schutz offensichtlich nicht gegeben sind“.25 Es stellt sich aber die Frage, welche Prüfung dem Bundesverfassungsgericht in einem Eilverfahren, das diesen Namen verdient, möglich ist: Wenn das Verfahren wie beim ESM-Vertrag in knapp drei Monaten oder wie im Fall des ERatG sogar in wenigen Wochen durchgeführt werden kann, wiegt der Mehrwert der summarischen Prüfung die Verzögerung zweifellos auf. Wenn aber durch den Anspruch einer summarischen Prüfung der Hauptsache eine erhebliche Verzögerung eintreten würde, kann der Gefahr eines irreversiblen Rechtsverlusts nicht durch eine Veränderung des Prüfungsmaßstabs Rechnung getragen werden. Dann bleibt vielmehr nur die zügige Entscheidung auf Grund einer Folgenabwägung;26 denn jede Verzögerung kann die Realisierbarkeit der mit dem völker- oder europarechtlichen Vorhaben verfolgten politischen Ziele gefährden, Irreversibilität droht also möglicherweise in mehrerlei Hinsicht. Dennoch verbleibt ein Zwischenzeitraum bis zur Eilentscheidung von  S. BVerfGE 80, 74 (79); 132, 195 (232); 151, 152 (161).  S. BVerfGE 46, 160 (164); s. auch BVerfGE 111, 147 (153); gegen eine Verallgemeinerung aber BVerfGE 94, 166 (217). 23  S. BVerfGE 132, 195 (233, 238 ff.); und BVerfGE 135, 317 (398 ff.). 24  S. BVerfGE 157, 332 (375 ff., 387 ff.), wobei das Bundesverfassungsgericht die Rüge eines ultra vires-Akts unter Hinweis auf dessen Reversibilität von der summarischen Prüfung ausnahm; BVerfG, Urt. vom 06.12.2022, 2 BvR 547/21 u. a. verneint nunmehr das Vorliegen eines ultra vires-Akts. 25  BVerfGE 111, 147 (153). 26  Gerade im völker- und europarechtlichen Bereich sind teils sehr schnelle Eilentscheidungen zu verzeichnen, s. etwa BVerfGE 125, 385: Eilentscheidung am Tag der Verabschiedung des Währungsunion-­Finanzstabilitätsgesetzes; BVerfGE 126, 158: Eilentscheidung knapp drei Wochen nach der Verabschiedung des Euro-Stabilisierungsmechanismusgesetzes; und BVerfGE 143, 65: Eilentscheidung noch vor der geplanten Abstimmung im Rat. 21 22

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jedenfalls einigen Wochen; §  32 BVerfGG enthält keine Regelung, die diesem dem Problem der Zwischenzeit Rechnung trägt.

3 Verfassungsrechtliche und verfassungsprozessrechtliche Vorgaben für die Bewältigung des Problems der Zwischenzeit 3.1 Stillhalteabreden und Hängebeschlüsse als mögliche Lösungen Wie die eingangs geschilderte Praxis zeigt, gibt es Lösungen für dieses Problem: Die erste besteht darin, dass der Bundespräsident auf Bitten des Bundesverfassungsgerichts erklärt, er werde in der Zwischenzeit das Gesetz nicht ausfertigen und damit die Herstellung der völker- oder europarechtlichen Bindung nicht ermöglichen.27 Im Verwaltungsprozess sind entsprechende behördliche Zusagen an der Tagesordnung.28 Aus der Rechtsschutzperspektive erscheint das zwar sympathisch, aber das vorübergehende Stillhalten stellt nicht nur ein faktisches, sondern letztlich sogar ein zielgerichtetes Äquivalent für einen zwischenzeitlichen Erfolg des Eilantrags dar. Noch wirksamer ist der Schutz, wenn das Gericht die Schaffung vollendeter Tatsachen durch einen sog. Hängebeschluss verbietet. Damit wird der status quo bis zur eigentlichen Eilentscheidung eingefroren.29 Das Problem wird dadurch freilich noch offenkundiger: Für den Zeitraum bis zur Eilentscheidung ordnen Hängebeschlüsse genau denjenigen Zustand an, der einem zwischenzeitlichen Obsiegen der Antragstellenden entspricht, was vor allem in mehrpoligen Rechtsverhältnissen nicht frei von Bedenken ist. Es überrascht deshalb nicht, dass schon für den Verwaltungsprozess die Einordnung, die Zulässigkeit und die Voraussetzungen von Hängebeschlüssen umstritten sind.30 Das Bundesverfassungsgericht hat darauf nur selten zurückgegriffen: Sein einziger ausdrücklicher Hängebeschluss erging im Eilverfahren über das ERatG.31 Er nennt keine Rechtsgrundlage und ent Es gibt auch behördliche Stillhaltezusagen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht, etwa im Kontext von Auslieferungen und Abschiebungen, s. dazu etwa Schneider (2022), § 32, Rn. 264. 28  S. dazu Schoch (2021), § 80, Rn. 276 m. w. N. aus der Rechtsprechung; C. Külpmann (2017), Rn.  918. Insbesondere gilt dies für Abschiebeverfahren, s. Hocks (2020), §  5, Rn.  42; Müller (2016) § 7, Rn. 23. 29  MacLean (2001), S. 108 spricht von einer „Veränderungssperre“; ebenso Schoch (2021), § 80, Rn. 358a. 30  S. dazu Mann (2017), S.  61  f., 63  ff.; Krull (2016), S.  49  ff., 77  ff.; Guckelberger (2001), S. 276 ff.; MacLean (2001), S. 107 ff.; Schoch (2021), § 80, Rn. 357 ff.; Wollenschläger (2018), § 123, Rn. 159. 31  S. BVerfG, Beschl. v. 26.03.2021 – 2 BvR 547/21. In der Pressemitteilung vom gleichen Tag verwendet das Gericht selbst den Begriff des Hängebeschlusses; die spätere Eilentscheidung spricht diesen nur kurz an und erklärt ihn für gegenstandslos, s. BVerfGE 157, 332 (333, 373). 27

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hält keine Begründung;32 in der darauffolgenden Eilentscheidung wurde er als einstweilige ­Anordnung begriffen.33 Jenseits völker- und europarechtlicher Vorhaben gab es bereits früher seltene Hängebeschlüsse, die aber nie so bezeichnet wurden und deren Möglichkeit immer nur unterstellt wurde.34 Solange das geschriebene Recht für die Zwischenzeit keine Vorgaben macht, ist der Versuch informell-pragmatischer Lösungen grundsätzlich zu begrüßen. Es stellt sich indes die Frage, wie freihändig das Bundesverfassungsgericht und der Bundespräsident zu diesen Lösungen greifen dürfen und welche rechtlichen Grenzen sie dabei beachten müssen. § 32 BVerfGG regelt zwar weder die Stillhaltezusage noch den Hängebeschluss unmittelbar; der Bundespräsident ist auch nicht Regelungsadressat. Aber dieser Bestimmung lassen sich wesentliche Aussagen zum Umgang mit dem Problem der Zwischenzeit entnehmen. Verfassungsrechtlich sind der Grundsatz der Gewaltenteilung und seine Abrundung durch die Verfassungsorgantreue maßgeblich: Wenn ein Gesetz „angehalten“ wird, müssen neben dem Sicherungsbedürfnis der Antragstellenden auch die Rechtspositionen und Interessen der übrigen Verfassungsorgane berücksichtigt werden. Dabei sind die Vorgaben der Verfassungsorgantreue mit Blick auf § 32 BVerfGG zu konkretisieren, damit das gesetzlich Vorgezeichnete nicht auf informellem Wege unterlaufen wird.

3.2 Vorgaben für Stillhalteabreden zwischen Bundesverfassungsgericht und Bundespräsident Stillhalteabreden steht § 32 BVerfGG nicht generell entgegen. Doch der Regelung sind die folgenden, in der Vergangenheit nicht immer beachteten Anforderungen zu entnehmen:

 Kritisch zur angekündigten, aber unterbliebenen späteren Begründung Walter (2022), §  32, Rn. 86.1. 33  S. BVerfGE 157, 332 (333, Tenor zu 2.); undeutlich insoweit BVerfG, Urt. vom 06.12.2022, 2 BvR 547/21 u. a., Rn. 94. 34  S. BVerfGE 85, 27 (128), wo ein vorheriger Beschluss zur vorläufigen Untersagung einer Abschiebung unter Verweis auf § 32 II BVerfGG nur wiedergegeben wird; BVerfGE 104, 38 f., 104, 39 f. und 104, 41, jeweils unter Berufung auf § 32 I und II BVerfGG, und dann die eigentliche Eilentscheidung in BVerfGE 104, 42 (49 f.); in BVerfGE 88, 185 (186) f. ist der Hängebeschluss in das Gewand einer einstweiligen Anordnung gekleidet, aber ausdrücklich kurz befristet und als vorläufig ausgestaltet; ganz ähnlich BVerfG, Beschl. v. 16.07.1998 – 2 BvR 1206/98, in BVerfGE 99, 145 (155) als „befristete einstweilige Anordnung“ bezeichnet; s. noch BVerfG, Beschl. v. 04.12.2014 – 2 BvR 1978/13 mit einer Untersagung „einstweilen bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung“ und längstens für drei Wochen; ähnlich BVerfG, Beschl. v. 27.03.2018  – 2 BvR 632/18. Mit Recht weisen Weber und Wolff (2021), S.  361 auf Unterscheidungsschwierigkeiten hin. 32

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3.2.1 Beschleunigungsgebot Dass der Gesetzgeber sich durch den für „Eilverfahren“ ohnehin selbstverständlichen Gedanken leiten ließ, über Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen müsse zügig entschieden werden, zeigt sich in mehreren Erleichterungen: Erstens darf nach § 32 II BVerfGG die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung, ja bei besonderer Dringlichkeit sogar ohne Gelegenheit zur Stellungnahme ergehen, zweitens darf die Entscheidung gemäß §  32 V BVerfGG zunächst ohne Begründung bekanntgegeben werden und drittens dürfen gemäß §  32 VII BVerfGG bei besonderer Dringlichkeit drei Richter*innen für den Senat entscheiden. Stillhalteabreden dürfen daher aus prozessrechtlicher Sicht nicht dazu genutzt werden, den Zeit- und Entscheidungsdruck, der auf einem Eilverfahren lastet, entfallen zu lassen: Legitimer Zweck einer solchen Absprache ist allein, einem endgültigen Rechtsverlust vor der Entscheidung entgegenzuwirken. Das Bundesverfassungsgericht soll in dieser Situation (nur) die Zeit erhalten, die es für das Eilverfahren unbedingt benötigt. Gegen den Einsatz von Stillhalteabreden zum Zweck eines überschießenden Zeitgewinns sprechen aber auch materiell-verfassungsrechtliche Gründe: Durch die interinstitutionelle Absprache wird derjenige Zustand herbeigeführt, für den eigentlich eine einstweilige Anordnung erlassen worden sein müsste. Das Gesetz wird zunächst nicht ausgefertigt und die völkerrechtliche Bindung wird nicht herbeigeführt. Die Stillhalteabrede ist, was den Ausgang des Rechtsstreits angeht, also nicht „neutral“ – sie wirkt vielmehr wie eine zwischenzeitliche befristete Stattgabe. Damit greifen Bundesverfassungsgericht und Bundespräsident in die Befugnisse von Parlament und Regierung zur Gesetzgebung und zur Gestaltung der auswärtigen Beziehungen ein: Dieser Eingriff muss sich aus Gründen des Interorganrespekts auf das unbedingt erforderliche Maß beschränken. Verfassungsrechtlich notwendiges Gegenstück eines Einverständnisses des Bundespräsidenten, bis zur Eilentscheidung zuzuwarten, ist daher ein Gebot äußerster Verfahrensbeschleunigung.35 Adressat dieses Gebots ist zwar nur das Bundesverfassungsgericht,36 aber es spielt auch für den Bundespräsidenten eine Rolle: Wenn er das Gesetz nicht aus eigenem Antrieb „anhalten“ will,37 muss er es nach Art. 82 I GG ausfertigen. Bittet ihn das Bundesverfassungsgericht, damit zuzuwarten, gerät er in einen Loyalitätskonflikt. Diesen löst er in verfassungsmäßiger Weise auf, wenn er mit der Ausfertigung nur so lange zuwartet, wie es bei gebotener Beschleunigung für die Eilentscheidung erforderlich ist. Gewinnt der Bundespräsident den Eindruck, dass das Bundesverfassungsgericht  Ebenso BVerfGE 35, 257 (262); Schneider (2022), § 32, Rn. 265.  Wie das Bundesverfassungsgericht seine Strukturen und Verfahren ausgestalten kann, um eine zügige Durchführung von Eilverfahren zu sichern, ist hier nicht zu erörtern. Dass es anders als ausländische und europäische Pendants nicht mit Residenzpflichten arbeitet, dürfte nicht entscheidend sein (s. dazu Lübbe-Wolff (2022), S. 662). Auffällig ist allerdings, dass seine Geschäftsordnung außer der Möglichkeit der Vorsitzenden, im Eilfall eine außerordentliche Senatssitzung einzuberufen, keine Regelungen zum Eilverfahren enthält. 37   Damit verbindet sich keine Aussage zu einem Prüfungsrecht des Bundespräsidenten (s. dazu Fn. 1). 35 36

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sich mit dem Abschluss des Eilverfahrens mehr Zeit lässt als ­unbedingt nötig, liegt es in seiner Verantwortung, nach vorheriger Ankündigung das Gesetz auszufertigen und dadurch die Realisierung des völker- oder europarechtlichen Vorhabens zu ermöglichen.38 3.2.2 Erledigungs- und Frustrationsverbot Wenn ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt wird, hat das Bundesverfassungsgericht diesen zu bescheiden. Zwar steht es ihm frei, zu einer schnellen Hauptsacheentscheidung zu greifen und damit den Eilantrag zu erledigen. Diese gängige Vorgehensweise39 ist aber nur bei Beachtung des Beschleunigungsgebots prozessordnungs- und verfassungsgemäß. Unzulässig sind Stillhalteabreden, die eine Entscheidung im Eilverfahren erübrigen sollen. Bittet das Bundesverfassungsgericht den Bundespräsidenten, mit der Ausfertigung eines Zustimmungsgesetzes bis zur Entscheidung in der Hauptsache zuzuwarten, will es sich vom strengen Korsett des § 32 BVerfGG befreien und über zwingendes Recht disponieren. Das ist hoch problematisch, weil die Bindung des Bundesverfassungsgerichts an seine Prozessordnung ein wichtiges Korrektiv für seine besondere Machtfülle und für die Offenheit der verfassungsrechtlichen Maßstäbe darstellt, zu deren Konkretisierung es ermächtigt ist.40 Außerdem gelten für eine einstweilige Anordnung, mit der das Inkrafttreten eines Gesetzes verhindert werden soll, strenge Maßstäbe,41 die in Fällen mit völker- oder unionsrechtlichen Implikationen noch einmal strenger zu handhaben sind.42 Angesichts dieser sehr hohen Hürden für eine einstweilige Anordnung darf sich das Bundesverfassungsgericht nicht mit einer Einschaltung des Bundespräsidenten seiner Entscheidungsverantwortung entledigen und die Antragstellenden ohne jede Prüfung faktisch zum vorläufigen Gewinner machen. Das ginge weit über den Sicherungszweck des Stillhaltens hinaus und trüge dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht Rechnung. Telefonate oder Notenwechsel zwischen dem Karlsruher Schlossplatz und dem Schloss Bellevue dürfen deshalb das Eilverfahren nicht erübrigen. Der Verzicht auf eine Eilentscheidung gepaart mit einem Zeitraum von drei Jahren zwischen Stillhaltezusage und Hauptsacheentscheidung im Verfahren über das Zustimmungsgesetz zum Patentgerichtsübereinkommen war deshalb doppelt problematisch. Und auch im Verfahren über den ESM-Änderungsvertrag sieht sich das Bundesverfassungsgericht wie selbstverständlich von einer Eilentscheidung entbunden; der entsprechende Antrag wird in der am 9. Dezember 2022 veröffentlichten Entscheidung nicht einmal mehr beschieden.43 Fast eineinhalb Jahre konnte so eine nicht mit  Die Bundesregierung kann dann den Ausgang des Eilverfahrens abwarten, ohne dies zu müssen.  S. etwa BVerfGE 71, 299 (300, 305); 74, 96 (97); 133, 273 (275); 137, 103 (108). 40  S. dazu Möllers (2011), S. 289 ff. 41  S. BVerfGE 3, 41 (44); 140, 99 (106); 157, 332 (374). 42  S. BVerfGE 35, 193 (196 f.); 143, 65 (87 f.); 157, 332 (374 f.). 43  S. nochmals BVerfG, Beschl. vom 13.10.2022, 2 BvR 1111/21, Rn. 73. 38 39

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aufschiebender Wirkung ausgestattete und letztlich unzulässige Verfassungsbe­ schwerde dem völkerrechtlichen Vorhaben entgegenstehen. 3.2.3 Befristungsgebot und Wiederholungsverbot Das führt zu der Frage, wie lange der Bundespräsident eigentlich stillhalten darf. Eine einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts tritt gemäß § 32 VI 1 BVerfGG nach sechs Monaten außer Kraft. Eine Verlängerung ist möglich, aber sie bedarf der Zweidrittelmehrheit im Senat. Was folgt daraus für das Stillhalten des Bundespräsidenten? Zunächst darf aus der Regelung geschlossen werden, dass eine solche Erklärung nicht für einen über sechs Monate hinausgehenden Zeitraum abgegeben werden darf: Wenn das Bundesverfassungsgericht nicht mit der Rechtsmacht ausgestattet ist, ein Stillhalten für länger als ein halbes Jahr zu verfügen, ohne eine erneute Entscheidung treffen zu müssen, so kann die ungeregelte Stillhalteerklärung des Bundespräsidenten zeitlich nicht darüber hinausgehen. Deshalb ist sein Stillhalten längstens für sechs Monate zulässig. Ist eine Eilentscheidung dann nicht ergangen, so ist der Bundespräsident dazu verpflichtet, das Zustimmungsgesetz auszufertigen. Mehr Rücksichtnahme auf das Bundesverfassungsgericht ist nach dem Ablauf eines halben Jahres nicht nur nicht geboten, sondern aus den dargestellten Gründen der Gewaltenteilung auch nicht erlaubt. Es ist dem Gericht zuzumuten, innerhalb dieses Zeitraums eine Eilentscheidung zumindest auf der Grundlage einer Folgenabwägung zu treffen. Für die Bemessung des angemessenen Zeitraums bis hin zu sechs Monaten kommt den an der Abrede beteiligten Verfassungsorganen ein Einschätzungsspielraum zu. Im zweiten Durchgang des Verfahrens über das Patentgerichtsübereinkommen44 erklärte der Bundespräsident am 13. Januar 2021,45 er werde auf die Eilentscheidung warten. Das Bundesverfassungsgericht lehnte die Eilanträge mit am 9. Juli 2021 veröffentlichtem Beschluss ab – nach hier vertretenem Ansatz also wenige Tage vor dem Auslaufen der Stillhaltezusage, das den Bundespräsidenten zur Ausfertigung des Gesetzes verpflichtet hätte. Eine Betrachtung des Verfassungsprozessrechts führt außerdem zu dem Ergebnis, dass der Bundespräsident eine Stillhaltezusage nicht erneuern darf, wenn sechs Monate abgelaufen sind. Denn erstens darf das Bundesverfassungsgericht nach diesem Zeitraum eine weitere einstweilige Anordnung gemäß § 32 VI 2 BVerfGG nur mit der Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen treffen. Zweitens dürfen Anordnungen, mit denen die Anwendung eines Gesetzes ausgesetzt wird, nach § 93d II 2 BVerfGG allein vom Senat getroffen werden. Und drittens dürfen einstweilige Anordnungen bei Beschlussunfähigkeit des Senats zwar von mindestens drei Richter*innen für den Senat erlassen werden, aber sie treten ohne dessen Bestätigung  Das Zustimmungsgesetz wurde im ersten Verfahren für formell verfassungswidrig erklärt (BVerfGE 153, 74) und danach inhaltlich unverändert mit verfassungsändernden Mehrheiten beschlossen. Das zweite Verfahren blieb im Eilverfahren (BVerfGE 158, 210) und in der Hauptsache (BVerfG, Beschl. v. 13.07.2022 – 2 BvR 2216/20 u. a.) ohne Erfolg. 45  S. BVerfGE 158, 210 (227). 44

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nach § 32 VII 2 BVerfGG schon nach einem Monat außer Kraft. Diese Regelungen zeigen, dass die Hürden für wiederholte Anordnungen höher liegen als für erstmalige Anordnungen und dass die Aussetzung der Wirkungen von Gesetzen als einschneidende Entscheidung angesehen wird, die auf möglichst vielen Schultern ruhen soll. Über die besondere Legitimation, die für ein wiederholtes „Anhalten“ eines Gesetzes erforderlich ist, verfügt der Bundespräsident ohne ausdrückliche Befugnis nicht. Damit verbleibt die Frage, ob eine Stillhalteabrede die Mehrheitsanforderungen für eine anschließende einstweilige Anordnung verändert: Eine erstmalige Anordnung ergeht nach der Regel des § 15 IV 2 BVerfGG mit der Mehrheit der mitwirkenden Richter*innen, während ihre Wiederholung einer Zweidrittelmehrheit bedarf. Daraus lässt sich zunächst folgern, dass über ein Stillhalteersuchen im Senat beraten werden sollte. Viel spricht zudem dafür, wegen der funktionalen Äquivalenz von Stillhalteabrede und einstweiliger Anordnung die erstmalige Anordnung im Anschluss an eine Stillhalteerklärung wegen des bereits erfolgten „Anhaltens“ des Gesetzes als wiederholte Anordnung zu behandeln, also der Mehrheit des § 32 VI 2 BVerfGG zu unterwerfen. 3.2.4 Transparenzgebot Aus Gründen der Transparenz für die Verfahrensbeteiligten sowie die äußerungsberechtigten Verfassungsorgane sollte das Beispiel der Pressemitteilung zum Stillhalten Schule machen. Da die Überbrückung der Zwischenzeit wie eine vorübergehende Anordnung gegen das Inkrafttreten des Gesetzes wirkt, die im gerichtlichen Verfahren öffentlich und grundsätzlich unter Wahrung rechtlichen Gehörs ergehen müsste, darf sich das funktionale Äquivalent nicht im Verborgenen abspielen, sondern muss den Beteiligten (und sollte auch den Äußerungsberechtigten) bekanntgegeben werden – gleichsam als Rest des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dabei sollte der Bundespräsident klarstellen, dass er nur die Eilentscheidung abwarten wird, und eine Frist angeben, sodass feststeht, wann er das Gesetz ausfertigen würde, wenn bis dahin keine einstweilige Anordnung ergangen wäre.

3.3 Unzulässigkeit von Hängebeschlüssen des Bundesverfassungsgerichts Angesichts der mit Stillhalteabreden verbundenen Probleme könnte der Weg im Verfahren über das ERatG erstmals beschrittene Weg des Hängebeschlusses vorzugswürdig sein. Doch auf welcher Grundlage und in welchen Grenzen darf ein solcher Beschluss ergehen? Das Bundesverfassungsgericht wird dazu regelmäßig nur dann greifen wollen, wenn es sich zu einer schnellen Eilentscheidung nicht in der Lage sieht und der Bundespräsident ein Zuwarten politisch nicht verantworten möchte. Doch warum sollte es sich dann Zeit für die eigentliche Eilentscheidung

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durch einen auflösend bedingten Zwischenbeschluss verschaffen dürfen, der außer in zeitlicher Hinsicht den gleichen Tenor hat wie die einstweilige Anordnung, über die es noch nicht entscheiden zu können glaubt? Die Frage lässt sich darauf zuspitzen, ob das Bundesverfassungsgericht ohne fumus boni iuris und ohne Folgenabwägung allein mit Blick auf die Vermeidung vollendeter Tatsachen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz „anhalten“ darf. Gegen die Begründung einer solchen Anordnungsbefugnis spricht erstens, dass bei besonderer Dringlichkeit auf die Wahrung bestimmter Verfahrens- und Formanforderungen verzichtet werden darf, nicht aber auf einen materiellen Entscheidungsmaßstab. Schon die Formulierung in § 32 I BVerfGG legt zweitens eine Entscheidung nahe, die nicht allein auf die Vermeidung eines Rechtsverlusts blickt, sondern sämtliche Interessen im Blick hat: Der Erlass der einstweiligen Anordnung muss „zur Abwehr schwerer Nachteile […] zum gemeinen Wohl dringend geboten“ sein. § 123 I 1 VwGO ist ganz anders abgefasst und ermöglichte zumindest nach seinem Wortlaut Sicherungsanordnungen allein zur Verhinderung irreversibler Zustände. Überhaupt spricht der Vergleich mit dem Verwaltungsprozessrecht nicht für die Zulässigkeit von Hängebeschlüssen im Verfassungsprozess: Während § 80 V 5 und §  80 VII 1 VwGO die Vorläufigkeit jeder Eilentscheidung im Sinne eines jederzeitigen amtswegigen Zugriffs des Gerichts auf diese Entscheidung vorsehen, sprechen die Regelungen in § 32 III und IV zum Widerspruchsverfahren und in § 32 VI und VII BVerfGG zur Wiederholung und Bestätigung einstweiliger Anordnungen dagegen, dass das Bundesverfassungsgericht eine Eilentscheidung jederzeit durch eine andere ersetzen darf. Diese Befugnis nimmt es jedoch in Anspruch, wenn es den Zeitraum bis zur eigentlichen Eilentscheidung mit einem Hängebeschluss überbrückt. Dieser Charakter des Hängebeschlusses als durch die eigentliche Eilentscheidung auflösend bedingte „vor-vorläufige“ einstweilige Anordnung46 macht deutlich, dass nicht allein ein praktisches Bedürfnis seine Zulässigkeit begründen kann. Für den Verfassungsprozess spricht auch die Regelung in § 32 IV 2 BVerfGG, nach der das Bundesverfassungsgericht infolge eines Widerspruchs gegen eine einstweilige Anordnung ihre Vollziehung aussetzen darf, gegen eine freie Abänderbarkeit nur vorläufig gemeinter Eilentscheidungen. Es führt auch nicht zu untragbaren Ergebnissen, wenn man dem Bundesverfassungsgericht die Befugnis abspricht, vor der eigentlichen Eilentscheidung freihändige Anordnungen in Bezug auf den Streitgegenstand zu treffen.47 Wenn der Bundespräsident ein über einen sehr kurzen Zeitraum hinausgehendes Stillhalten ablehnt, kann es eine regelmäßig schnell mögliche Eilentscheidung auf eine Folgenabwägung stützen und ihre Begründung nachreichen. Dem Gericht verbleibt also die Option, durch eine einstweilige Anordnung vollendete Tatsachen zu verhindern – wenn es begründen kann, dass ihr Eintreten schwerer wöge als die Nachteile, die sich aus dem „Anhalten“ der Ausfertigung ergeben.  S. auch Guber (2021), S. 1854; und nochmals BVerfGE 157, 332 (333, Tenor zu 2.); s. außerdem BVerfGE 85, 127 (128); 104, 42 (49). 47  Für eine solche Befugnis allerdings Walter (2022), § 32, Rn. 1.1; und Weber und Wolff (2021), S. 362, die allerdings eine Abwägung fordern. 46

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Gegen die Unzulässigkeit von Hängebeschlüssen des Bundesverfassungsgerichts lässt sich auch nicht die verwaltungsgerichtliche Praxis anführen: Abgesehen davon, dass die prozessrechtlichen Vorgaben für die beiden Gerichtsbarkeiten recht unterschiedlich sind, auch im Hinblick auf das „freie Ermessen“ des Verwaltungsgerichts bei der einstweiligen Anordnung nach § 123 III VwGO, der auf § 938 ZPO verweist, lassen sich auch gegenüber verwaltungsgerichtlichen Hängebeschlüssen Bedenken anmelden:48 Warum sollte ein Verwaltungsgericht ohne gesetzliche Grundlage im Vorgriff auf seine Eilentscheidung vorläufige Regelungen treffen dürfen, welche die Befugnisse der Behörden und möglicherweise auch Rechte Dritter einschränken? Mit Recht wird vielfach davon ausgegangen, dass solche Beschlüsse allenfalls auf der Grundlage einer jedenfalls eingeschränkten Prüfung in Betracht kommen: So wird etwa verlangt, dass der Eilantrag nicht offensichtlich aussichtslos ist und eine Interessenabwägung ergibt, dass den Antragstellenden die Gefahr vollendeter Tatsachen schlechterdings nicht zugemutet werden kann.49 Eine Entscheidung mit diesem Prüfungsmaßstab ist aber schon eine frühe Eilentscheidung, die das Verwaltungsgericht jederzeit durch eine neue Eilentscheidung ersetzen kann. Die Figur des Hängebeschlusses ist hierfür nicht nötig und missverständlich.50

4 Zusammenfassung Das Inkrafttreten von Zustimmungsgesetzen zu völker- oder unionsrechtlichen Vorhaben kann im Wege verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes verhindert werden. Verfassungsbeschwerden, die schon nach dem Gesetzesbeschluss erhoben werden können, haben zwar keine aufschiebende Wirkung. Es besteht aber die Möglichkeit, durch einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ein Gesetz vom Bundesverfassungsgericht „anhalten“ zu lassen. Für den regelmäßig überschaubaren Zeitraum, den das Gericht für seine Eilentscheidung benötigt, darf der Bundespräsident auf Bitten des Gerichts mit der Ausfertigung eines Gesetzes zuwarten, ohne dazu über einen sehr kurzen Zeitraum hinaus verpflichtet zu sein. Er darf dem Bundesverfassungsgericht jedoch nicht mehr Zeit einräumen, als es für seine Eilentscheidung unbedingt benötigt, er kann es nicht von der Verpflichtung entbinden, im Eilverfahren zu entscheiden, und er darf nur einmalig und nur für einen bestimmten Zeitraum stillhalten: längstens für sechs Monate. Ferner müssen Stillhalteabreden jedenfalls den Beteiligten mitgeteilt werden. Auch informelle Abreden zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Bundespräsidenten dürfen  Grundsätzlich ablehnend wohl nur OVG Berlin, Beschl. v. 25.01.1965 – I S 2.65, OVGE 8, 81. Unentschlossene verfassungsrechtliche Bedenken äußert Krull (2016), S. 65 ff. Einen restriktiven Umgang mit Hängebeschlüssen als „extra legem“ entwickelten Rechtsschutzinstrument fordert Schoch (2021), § 80 Rn. 358 f. 49  So Dombert (2017), Rn. 296; ähnlich Guckelberger (2001), S. 277 f.; s. auch Windthorst (2009), S. 173, 549 f.; großzügiger etwa Bostedt (2021), § 80, Rn. 143. 50  In diese Richtung auch Schoch (1988), S. 1500 f.; ablehnend Guckelberger (2001), S. 276. 48

Stillhalten im Verfassungsprozess – Zum Umgang mit dem Problem der …

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also nicht zur Umgehung des Verfassungsprozessrechts eingesetzt werden und müssen den gebotenen Respekt gegenüber den anderen Verfassungsorganen wahren. Verfassungsrechtlich unzulässig sind Hängebeschlüsse, mit denen sich das Bundesverfassungsgericht Zeit für eine Eilentscheidung verschaffen will. Das Problem der Zwischenzeit in Eilverfahren über Zustimmungsgesetze ist damit interessengerecht lösbar, aber nicht freihändig gestaltbar. Auch für den Bundespräsidenten ergeben sich wegen der funktionalen Äquivalenz einer Stillhalteabrede mit einer stattgebenden Eilentscheidung wichtige Orientierungsmarken aus dem Verfassungsprozessrecht. Für das Bundesverfassungsgericht sollten die engmaschige Orientierung an seinem Prozessrecht, die besondere Beschleunigung von Eilverfahren und die Berücksichtigung der Belange aller Verfassungsorgane ohnehin selbstverständlich sein.

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Teil IX

Ordnung durch Recht in den Bereichen Daseinsfürsorge, öffentliche Güter und Nachhaltigkeit

Neue alte Entwicklungen für das Verwaltungsrecht: Von Kooperation und Dreiecksverhältnissen zur Konfliktbefriedung und Vertrauensbildung im Wirtschaftsverwaltungs- und Gesundheitsrecht Indra Spiecker genannt Döhmann

1 Widmung Der Festschriftenbeitrag ist ein besonderes Format. Er erlaubt zum einen die persönliche Würdigung eines geschätzten Kollegen – nur deshalb schreibt man. Zum anderen erlaubt er – als eine Möglichkeit der Ausgestaltung –, explorativ Überlegungen anzustellen. Der folgende Beitrag trägt beiden Besonderheiten des Formats Rechnung. Er wird inhaltlich den Übertrag von Erfahrungen eines Rechtsgebiets auf ein anderes Rechtsgebiet für Dreiecksverhältnisse und deren Bewältigung erwägen und damit hoffentlich die weitere, dann präzisere und konkretere wissenschaftliche Befassung anregen. Er trägt damit Rainer Hofmanns Interesse auch an wirtschaftlichen Fragen, z. B. durch Investitionsschutz, und der wirksamen Durchsetzung von Rechten als einem Instrument der Konfliktlösung und -vermeidung Rechnung. Vor allem aber ist dieser Beitrag Ausdruck meiner persönlichen und fachlichen Wertschätzung für einen ganz besonderen Kollegen am Fachbereich Rechtswissenschaft. Jenseits der wissenschaftlichen Strahlkraft, um deretwillen es einer Fest-

Prof. Dr. Indra Spiecker genannt Döhmann, LL.M. (Georgetown Univ.); Professur für Öffentliches Recht, Informationsrecht, Umweltrecht und Verwaltungswissenschaften; Direktorin Forschungsstelle Datenschutz; Direktorin Institut für Europäisches Sozialrecht und Gesundheitspolitik – Ineges; Goethe-Universität Frankfurt a. M. Dank geht an Maximilian Slowik und Kai Julian Kemmler für die Korrektur und Ergänzung des Texts. Es handelt sich um eine erweiterte und ergänzte Fassung eines Vortrags; der Vortragsstil ist daher beibehalten worden und nur zurückhaltend um Belege erweitert worden. Die zitierten Internet-Referenzen wurden am 28.07.2022 zuletzt aufgerufen.

I. Spiecker genannt Döhmann (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_73

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schrift nicht bedürfte, zeichnet sich Rainer Hofmann, wie kaum ein anderer, durch echte (Menschen-)Freundlichkeit aus. Sein ruhiger Humor, seine Gelassenheit bei gleichzeitigem Interesse für so viele und so vieles, und seine unterstützende und wertschätzende Haltung machen ihn zu einem besonders feinen Menschen. Ich bin ihm von Herzen dankbar für seine kollegiale Gegenwart, die stets ermutigende und einfühlsame Reaktion auf Anfragen aller Art und die immerwährende Bereitschaft, Erfahrungen zu teilen, aber nicht aufzudrängen. Ad multos annos, lieber Rainer!

2 Einleitung Proteste gegen das Bahnprojekt Stuttgart 21, Kritik an der Instandhaltung von Autobahnen durch Private, Widerstand gegen den Ausbau von Hochspannungstrassen zum Transport der Windkraftenergie in den Süden Deutschlands, Dauerdemonstrationen gegen Corona-Maßnahmen oder Flughafenausbau – aber auch Bewertungsportale für Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung1 oder Einführung von neuen, die Digitalisierung nutzenden partizipativen Elementen in der Kommunalverwaltung:2 Alles Schlagworte, die denen täglich begegnen, die sich mit den jüngeren Entwicklungen in Politik, Gesellschaft und Wirtschaft, auch unabhängig von Corona, auseinandersetzen. Diese neuen Problemlagen verlangen nicht nur von Politik, Gesellschaft und Wirtschaft eine Bearbeitung. Zentral stellen sie auch das Verwaltungsrecht vor neue Aufgaben. Denn diesen zunächst disparat und von wenig Verbindendem charakterisierten Erscheinungen ist aus rechtlicher Sicht gemeinsam eine Dreiecks- oder Drittbetroffenheitsproblematik: Immer häufiger haben behördliche Entscheidungen nicht nur für denjenigen Wirkung, an den sie gerichtet sind. Sondern sie zeitigen auch und nicht nur nebensächlich Folgen für eine breite, vom klassischen rechtlichen „Drittschutzkonzepten“ kaum erfasste und erfassbare Menge an Bürgern.3 Deren Interesse geht über eine abstrakte Positionierung im Sinne eines allgemeinen politischen Interesses deutlich hinaus, ist aber oftmals noch nicht rechtlich erstarkt. Infrastruktur- und größere Baumaßnahmen mit ihren Auswirkungen auf das Umfeld über die unmittelbaren Nachbarn hinaus sind dafür ein klassisches Beispiel, Datenauswertungen für künftige Entscheidungen des Staates sind ein eher neueres aus dem Bereich der Digitalisierung: Aus den Daten Betroffener – die sich gegen die Datenverwendung grundsätzlich wehren könn(t)en – werden Folgerungen ermöglicht für andere, die auf diese Datenauswertung keinerlei Einfluss haben und somit die ­Maßnahmen des Staates (und Privater) durch ihr individuelles Verhalten nicht steuern und sich gegen die Beurteilung anhand der Maßstäbe, die durch die Auswertung Daten anderer entwickelt wurden, nicht wehren können. Externe Effekte,  Siehe z. B. https://klinikfuehrer.tk.de/.  Siehe z. B. https://www.oksimo.org/. 3  Die Autorin verwendet das generische Maskulinum. 1 2

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wie die Ökonomie solche Wirkungen oftmals bezeichnen würde,4 sind zudem zuletzt durch die Klimaentscheidung des Bundesverfassungsgerichts5 erneut in die rechtswissenschaftliche Diskussion geraten, ohne dass sie dogmatisch bisher hinlänglich bearbeitet worden wären. Da das materielle und prozessuale Recht in solchen Fällen derzeit kaum Möglichkeiten zur Einflussnahme auf und erst recht nicht zur Wehr gegen solche behördlichen Entscheidungen zugesteht, weil die enge Zuschneidung von subjektiv-­ öffentlichen Rechten auch trotz der europarechtlichen Impulse immer noch fortbesteht, verlagert sich der Streit um Zulässigkeit oder nicht, um Interessenberücksichtigung und Abwägungsvorgaben zunehmend aus der rechtlichen in die politische und gesellschaftliche Sphäre. Verstärkt wird dies noch dadurch, dass gerade in den konfliktträchtigen Rechtsgebieten immer stärker die Rechte der Betroffenen beschränkt werden.6 Rechtlich vermeintlich abgeschlossene Verfahren erhalten somit eine neue Dynamik außerhalb des Rechts; eine der Hauptfunktionen des Rechts, Befriedung und Rechtssicherheit zu schaffen, wird verfehlt. Damit besteht die Gefahr, dass zunehmend auch das Vertrauen in den Rechtsstaat abnimmt – mit weiteren (negativen) externen Effekten. Diese neuen Entwicklungen beinhalten eine Aufforderung an das Verwaltungsrecht, Lösungen neuen Zuschnitts zu entwickeln und die vermeintlich randständig Betroffenen doch anders zu integrieren. Damit kommt dem Verwaltungsrecht erneut eine Rolle zu, die es immer wieder übernommen hat und die unter den pandemischen Bedingungen möglicherweise verkannt wird: Es war in einigen Bereichen der Motor rechtlicher Innovation und hat vielfältige gesellschaftliche und technische Entwicklungen rechtlich innovativ und konfliktlösend bearbeitet und in die bestehende rechtliche Struktur und Systematik integriert. Zur Illustration nennen möchte ich nur  – neben den europarechtlichen Integrationsvorgaben  – die Entwicklung neuer Rechtsgebiete wie Umwelt-, Internet- oder Infrastrukturrecht, den Einsatz neuer Instrumente wie Kooperation, Information oder Anreizorientierung, die veränderte Nutzung bekannter Instrumente wie Fiktion oder öffentlich-rechtlichem Vertrag oder nicht zuletzt die interdisziplinären methodischen Ansätze über die Rechtssoziologie hinaus wie die Steuerungs- und Governanceperspektive, Law and Behavioral Economics oder empirical legal studies. Mit den zunehmend zu beobachtenden Dreiecksverhältnissen von Staat, unmittelbar Betroffenen und Dritten werden Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtswissenschaft erneut vor die Herausforderung gestellt, ob und wie diese neue Per­ spektive in bekannte Strukturen integriert werden kann. In diesem Beitrag zu Ehren von Rainer Hofmann werde ich zunächst einmal diese Dreiecksverhältnisse ­charakterisieren und analysieren, inwieweit sie die bereits bekannten „alten“ Drittbetroffenheiten erweitern, wie wir sie beispielsweise im Bau-, Planungs- oder  Dazu siehe z. B. Cornes/Sandler (1986).  BVerfG, Beschluss vom 24.03.2021, 1 BvR 2656/1. 6  Beispielhaft etwa jüngst das Wind-an-Land-Gesetzespaket (Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land v. 20.07.2022, BGBl. I 2022, S. 1353). 4 5

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Umweltrecht vermeintlich schon kannten. Dabei werde ich mich aber aus Platzgründen auf Dreiecksverhältnisse im Wirtschaftsverwaltungsrecht beschränken. Dann werde ich einen – kurzen – Blick in den üblichen Umgang damit insbesondere im Bau-, Umwelt- und Telekommunikationsrecht werfen. Ein möglicher Weg zur Bewältigung von Dreiecksverhältnissen besteht in Formen der Kooperation. Wie eine solche aussehen kann, lässt sich z. B. durch einen Blick in benachbarte Rechtsgebiete ermitteln. Daher möchte ich im letzten Schritt mit dem Gemeinsamen Bundesausschuss (G-BA) ein Kooperationsmodell aus einem Gebiet vorstellen, das indes kaum als Verwaltungsrecht wahrgenommen wird, obwohl es im Kern ein solches ist: Das Gesundheitsrecht.7

3 Das Szenario Die Problematik verdeutlicht folgendes Szenario: Stellen Sie sich vor, Sie produzieren ein Gut. Dieses wird von den Konsumenten freudig nachgefragt. Sie freuen sich auch: Das bedeutet gute Auslastung Ihrer Produktionsinfrastruktur, hohe Preise im Absatz und einen hohen Verdienst, den Sie  – neben einem guten Leben für sich selbst – in die Entwicklung neuer Verfahren und neuer Güter investieren und damit Ihre Stellung weiter ausbauen können. Aus bestimmten Gründen dürfen Sie aber weder die Menge bestimmen, die Sie auf den Markt bringen noch den Preis festlegen. Dies tut eine staatliche Behörde für Sie. Stellen Sie sich auch umgekehrt die Konsumentenperspektive vor: Sie möchten ein bestimmtes Gut eines Produzenten erwerben. Das Gut ist innovativ. Seine Nutzung würde Ihre eigene Produktivität und Ihr Wohlbefinden in erheblicher Weise steigern. Vielleicht wäre es sogar essenzielle Bedingung dafür. Allerdings schreibt eine staatliche Behörde vor, wieviel von diesem Gut angeboten werden darf und wer dieses zu welchen Bedingungen erwerben und nutzen darf. Beide Szenarien beschreiben Verhältnisse im Rahmen von Wirtschaftsregulierung, einmal aus der Produzenten-, einmal aus der Konsumentenperspektive. Sie finden so tagtäglich statt, z.  B. im Telekommunikations- oder Energierecht, wenn Verbindungen oder Endleistungen nur zu Fixpreisen abgegeben werden dürfen, die zuvor staatlicherseits festgelegt wurden. Diese Grundkonstellation lässt sich durch ein Dreiecksverhältnis beschreiben, das zwischen zwei privaten Parteien – Anbieter und Nachfrager bzw. Konsument und Produzent – und dem Staat als Regulierungsbehörde besteht. Inwieweit schaffen solche Dreiecksverhältnisse besondere rechtliche Probleme und inwieweit können Erkenntnisse aus den Randmaterien des Verwaltungsrechts und aus anderen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts möglicherweise zu ihrer Lösung oder wenigstens Weiterentwicklung beitragen und somit helfen, externe Effekte ­abzumildern oder gar zu beseitigen? Dieser Frage gehe ich in den folgenden Ausführungen nach.  Dazu auch schon Kingreen und Rixen (2008), S. 741.

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4 Dreiecksverhältnisse im Bau-, Umweltund Wirtschaftsverwaltungsrecht Zunächst einmal gilt es, die jeweilige besondere Dreieckskonstellation näher zu fassen. Die Konstruktion des Verwaltungsrechts  – wie auch des Verfassungsrechts – ist regelmäßig auf Konflikte zweier Parteien ausgerichtet. Auf der einen Seite befindet sich typischerweise ein Hoheitsträger, auf der anderen Seite der Bürger (und nur gelegentlich eine andere staatliche Institution, etwa bei einem öffentlich-­rechtlichen, kooperationsrechtlichen Vertrag). In der Instrumentenlehre des VwVfG bestätigt sich dieser Befund: Verwaltungsakt und öffentlich-rechtlicher (Subordinations-)Vertrag als die typischen Verwaltungsinstrumente bearbeiten diesen Dualismus. „Bürger“ muss dabei nicht zwingend eine konkretisierte Person oder ein Unternehmen sein: Wie die Legaldefinition der Allgemeinverfügung in § 35 I 1 S. 2 VwVfG zeigt, kann auch ein weiter Personenkreis Adressat eines Verwaltungshandelns sein, solange dieser bestimmbar ist.8 Dreiecksverhältnisse sind dem Verwaltungsrecht nicht unbekannt. Sie sind dadurch gekennzeichnet, dass sich die Wirkungen des Verwaltungshandelns typischerweise auch auf Dritte erstrecken, und zwar deshalb, weil aus faktischen Gründen eine Trennung kaum möglich ist. Typisch ist dafür die sog. „bodenrechtliche Schicksalsgemeinschaft“, die das Baurecht durchzieht:9 Da Grundstücke nicht beweglich sind, erfassen Veränderungen auf einem Grundstück auch die benachbarten Grundstücke bzw. das Wohnviertel; der Charakter von Bauwerken und ihre Dauerhaftigkeit bewirken zusätzliche Bedeutung des nachbarlichen Miteinanders. Dreiecksverhältnisse stellen das Verwaltungsrecht auf eine Bewährungsprobe, weil dieses vorrangig auf Zwei-Parteien-Verhältnisse ausgerichtet ist. Nur derjenige, dem eine eigenständige Rechtsposition zugewiesen ist, kann diese nach der Lehre vom subjektiv-öffentlichen Recht auch geltend machen und die Behörde zur Berücksichtigung der Individualinteressen zwingen.10 Zwischen Bürger und Staat muss ein direktes Verhältnis von Rechten und Pflichten bestehen, damit Rechtsschutz überhaupt greifen kann. Die Zuweisung einer Rechtsposition außerhalb eines unmittelbaren Bezugs zwischen Behörde und Bürger sieht das Recht nur ausnahmsweise vor. Insbesondere das Baurecht hat erheblich dazu beigetragen, Interessen von Dritten, die von der Rechtsgestaltung zwischen Behörde und Bürger betroffen sind, rechtlich näher auszugestalten. Aber auch andere Materien haben Dreiecksverhältnisse bearbeitet. So hat das Umweltrecht die Lehren des Baurechts aufgegriffen und signifikant, nicht zuletzt auf europäischen Druck, weiterentwickelt:11 Schutz von Nachbarn kann den Bereich, den das Baurecht typischerweise definiert, aufgrund der weiterreichenden Auswirkungen von Emissionen, Wasserlaufsverände Stelkens (2018), § 35 VwVfG, Rn. 282.  Vgl. zur Definition Reidt (2022), Vorbemerkungen zu den §§ 29 bis 38 BauGB, Rn. 36. 10  Vgl. Kahl und Ohlendorf (2010), S. 872. 11  Siehe nur BVerwGE 101, 157; Kahl und Ohlendorf (2010), S. 876 ff. 8 9

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rungen und Abfallfolgen deutlich überschreiten, sodass auch diese Auswirkungen auf Dritte zu berücksichtigen sind und deren Position jedenfalls teilweise als Rechtsposition ausgestaltet und anerkannt ist. Die Beteiligung der Öffentlichkeit tut ein Übriges. Aber das Problem der Dreiecksverhältnisse ist mit den Entwicklungen des Baurechts oder des Umweltrechts nicht allein erfasst. Denn zunehmend treten Dreiecksverhältnisse im Öffentlichen Wirtschafts- und Wirtschaftsregulierungsrecht auf und werden zunehmend problematisch.12 So hat etwa das Telekommunikationsrecht in den letzten Jahren in erheblicher Weise Auseinandersetzungen darüber gesehen, ob es auch andere Betroffene als die Adressaten von Regulierungsverfügungen gibt, die gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde vorgehen können. Dahinter steht die Erkenntnis, dass sich Regulierungsrecht wegen der damit verbundenen Markteingriffe für Konsumenten und Konkurrenten der eigentlichen Adressaten gleichermaßen eben regelmäßig nicht auf ein Zwei-Parteien-Verhältnis zwischen Staat und Bürger, d. h. Behörde und reguliertem Unternehmen, beschränken lässt. Vielmehr verändern Eingriffe, die sich gegen einen Beteiligten richten, typischerweise die tatsächlichen und rechtlichen Bedingungen, unter denen andere Akteure agieren. Was also kennzeichnet nun die Dreiecksverhältnisse im Wirtschaftsverwaltungsrecht, warum treten sie hier in besonderer Weise auf? Wirtschaftsverwaltungs- oder Öffentliches Wirtschaftsrecht regelt üblicherweise die wirtschaftlichen Bezüge und das wirtschaftliche Verhalten natürlicher oder juristischer Personen, die durch Behörden durchgesetzt werden.13 Obwohl es hier regelmäßig an einer Immobilität der regulierten Wirtschaftsaktivität fehlt, entstehen doch ganz ähnliche Zwangslagen wie im Baurecht, und zwar unausweichlich. Dies hat vor allem damit zu tun, dass im jüngeren regulierungsorientierten Wirtschaftsverwaltungsrecht das Funktionieren des Marktes als solches in den Vordergrund der behördlichen Tätigkeit rückt, während gefahrenabwehrrechtliche und sonstige Belange zurücktreten, die z. B. im Gaststätten- und Gewerberecht als dem Ur-Wirtschaftsverwaltungsrecht noch eine erhebliche Rolle spielen. Mittels behördlicher Maßnahmen soll insbesondere Marktversagen begegnet werden.14 Dies kann durch z. T. erhebliche Eingriffe in die Berufsfreiheit der betroffenen Unternehmen aus Art. 12 I 1 GG geschehen, indem diesen z. B. Preis- und Vertragsvorgaben gemacht werden. Eine Regulierung im Verhältnis zum einzelnen Unternehmer stellt sich daher schnell auch als Auswirkung auf seine Stellung im Wettbewerb durch ein verändertes Angebot dar; und auch ein Eingriff, der sich an die Konsumenten richtet, verändert häufig die Nachfrage und wirkt damit auf den Wettbewerb ein. Besonders ­deutlich wird dies in den Materien des Wirtschaftsverwaltungsrechts, in denen die Motivation für die staatliche Regulierungstätigkeit aus der Existenz eines natürlichen Monopols folgt, also typischerweise im Bereich der Netzwirtschaften wie

 Vgl. auch Kahl und Ohlendorf (2010), S. 877 ff.  Vgl. Fehling (2014), S. 1058. 14  Vgl. Röhl (2006), S. 832 f. 12 13

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Telekommunikation oder Energie.15 Dazu gehört aber auch  – wenngleich in der Wahrnehmung weniger vertreten  – der Bereich der sonstigen Infrastrukturleistungen, also auch Verkehr, Erschließung oder Transportwesen. Wenn also – um auf das Szenario zurückzukommen –, Maximalpreise für eine Telekommunikationsleistung festgesetzt werden, z. B. im Bereich der mobilen Auslandstelefonie, ergeht die diesbezügliche ordnungsrechtliche Verfügung lediglich gegenüber dem einzelnen Unternehmen, aber die Wirkungen treffen doch zwangsläufig den Endabnehmer und bestimmen sein Konsumverhalten. Oftmals entspricht das Ergebnis dieser Eingriffe dem wirtschaftlichen Interesse der Dritten; vorstellbar ist aber auch, dass die Eingriffe aus Drittsicht nicht weit genug reichen oder sogar schädigende Wirkungen zeitigen. In der jüngeren Diskussion um eine Bestimmung des Gaspreises wird dieser Aspekt immer wieder hervorgehoben. Nicht zuletzt verfolgen Wirtschaftsverwaltungsgesetze zumeist mehrere Zielsetzungen, sodass durchaus möglich ist, dass weder Adressat noch Dritte  – wenngleich mit unterschiedlicher Motivation und Zielsetzung – mit dem Verwaltungshandeln ihre Rechte angemessen gewahrt sehen. Dritte können im Wirtschaftsverwaltungsrecht eine Vielzahl von natürlichen und juristischen Personen ohne lokale Verbindung zum Regulierungsgegenstand sein. Auch hierin liegt ein nicht banaler Unterschied zu klassischen Dreiecksverhältnissen. Im Bau- und Umweltrecht ist Drittbetroffener eines Verwaltungshandelns regelmäßig der „Nachbar“, d. h. jemand, der in lokalem Bezug zu dem Handeln des Adressaten steht und als solcher feststellbar ist. In der Wirtschaftsregulierung erfasst Regulierung regelmäßig aber nicht nur den Unternehmer, an den sie adressiert ist, sondern beeinflusst auch seine Stellung am Markt und damit seine Stellung sowohl zu seinen Konkurrenten als auch zu den Kunden und Zwischenhändlern. Gerade im internationalen Wirtschaften geht dies über lokale und damit zumeist schnell und eindeutig bestimmbare überschaubare Bezüge deutlich hinaus. Entsprechend ist auch die Verteilung der rechtlich relevanten Interessen samt der Zuweisung von Rechtspositionen im Wirtschaftsverwaltungsrecht regelmäßig eine andere als etwa im Bau- und Umweltrecht. In jenen Gebieten sind – vereinfacht – die Interessenlagen meist eindeutig verteilt. Der Adressat und der Dritte stehen einander regelmäßig diametral gegenüber: Das Vorhaben des einen lehnt der andere ab. Die Behörde entscheidet mit ihrer Maßnahme über die rechtliche Vorrangigkeit der Interessen der einen oder der anderen Seite. Dabei bezieht sie die Allgemeinwohlinteressen zwar ein, diese entsprechen aber in Bezug auf den Entscheidungsausgang  – wegen des subjektiv-öffentlichen Rechts, das von der Entscheidung betroffen sein kann – auch der Position eines der beiden Beteiligten. Ob die Partei, die sich durchsetzt, die Allgemeininteressen teilt, ist irrelevant: Entscheidend ist allein das Ergebnis. Im Wesentlichen sind also, so die Vorstellung vom subjektiv-­ öffentlichen Recht, Allgemeininteressen und Privatinteressen gleichgerichtet, ist die Verfolgung von Gemeinwohlbelangen durch einen Privaten eine – dann positive – Externalität. Im Wirtschaftsregulierungsrecht sind diese Interessenlagen nicht eindeutig formuliert und ist daher die Verbindung von Allgemein- und Privatinteressen in der 15

 Vgl. Lismann (2014), S. 692 f.

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Position eines Beteiligten nicht zwingend präsent. Die Allgemeinwohlinteressen sind nicht gleichsam mitrepräsentiert in der Position eines Privaten. Weder der Käufer eines Guts noch sein Produzent noch dessen Konkurrenten noch etwaige Zwischenhändler und sonstige weitere Marktteilnehmer verkörpern per se Allgemeininteressen. Funktionieren des Marktes als Funktionieren eines allgemeinwohlfördernden Preisbildungsmechanismus im Sinne von Adam Smith’ „unsichtbarer Hand“ ist nicht zwangsläufig im konkreten rationalen Interesse der Marktbeteiligten, wie das Phänomen des Marktversagens deutlich macht.

5 Umgang des Rechts mit Dreiecksverhältnissen im Wirtschaftsverwaltungsrecht Wie geht nun das Verwaltungsrecht bisher mit solchen Dreiecksverhältnissen um, in denen verschiedene Positionen und Interessen – durchaus auch mit Heftigkeit – vertreten werden, aber nicht zwangsläufig zu Rechtsschutzpositionen einzelner Beteiligter führen? Das Baurecht hat die grundlegenden Schritte getan: Man teilt subjektiv-­ öffentliche Rechte durch die Auslegung von Begrifflichkeiten als nachbarschützend in qualifizierter und individualisierter Weise zu. Der Dritte kann also, wenn er vom Schutzzweck einer baurechtlichen Norm erfasst ist, gegen die Entscheidung der Behörde vorgehen; seine rechtliche Position ist darüber hinaus von vorneherein von der Behörde in die Entscheidung aktiv als individuelles Recht einzubeziehen. Die materiellen und sonstigen Kosten der Zuweisung eines subjektiv-öffentlichen Rechts sind für das Rechtssystem erheblich, nehmen doch Rechtsstreitigkeiten damit erheblich zu. Die Rechtsordnung nimmt also den Konflikt in Kauf, befördert ihn sogar, um damit den Dritten in die Konfliktlösungsmechanismen des Rechts zu integrieren und damit den Konflikt zu verrechtlichen. Weil dies immer wieder als zu weit führend beurteilt wird, etwa weil es Verlangsamung von planerischen Entscheidungen und Großvorhaben bedeutet, hat der Gesetzgeber in einem zweiten Schritt erhebliche Einschränkungen in der rechtlichen Verfolgbarkeit von materiellen wie prozeduralen Entscheidungsfehlern vorgesehen, mittels derer die Erweiterung des Kreises der Rechtssuchenden wieder zurückgefahren wird. Die Konfliktfähigkeit wird also zunächst befördert, dann aber wieder beschränkt. Rechtssicherheit wird um den Preis einer Zwangsbefriedung erreicht, und diese kostet Zeit und Ressourcen aller Beteiligten, auch des Staates. Das instrumentelle Konzept des Umweltrechts greift insofern weiter, als es seit geraumer Zeit in bestimmten Fällen Verbänden zusätzlich zu der üblichen, aus dem Baurecht bekannten Vorgehensweise ein Klagerecht einräumt.16 Damit wird außerstaatlichen Vereinigungen mit bestimmten – nämlich umweltrechtlich orientierten – Zielsetzungen die Wahrung konkreter Belange aufgegeben, typischerweise solcher,  Vgl. statt vieler zu der endlosen, durch den EuGH erheblich geprägten Entwicklung und den Argumenten z. B. Seibert (2013), S. 1040; Franzius (2019), S. 649. 16

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die nicht mit einem subjektiv-öffentlichen Recht belegt wurden. Dahinter steht die Vermutung, die Interessen dieser Verbände stünden in nennenswerter Deckungsgleichheit mit dem Allgemeinwohl. Diese Annahme ist durchaus zu hinterfragen, berücksichtigt man – etwa im Sinne eines Public-Choice-Ansatzes – die Interessen der Organisationen an Selbsterhalt und Weiterentwicklung. In den Verfahren um Dieselfahrverbote wurde politisch in diesem Sinne gegen den hauptsächlich klagenden Verein argumentiert.17 Organisationen unterliegen regelmäßig eigenständigen Anreizen, die ihrerseits in Konflikt mit den ihnen aufgegebenen (Allgemeinwohl-) Interessen geraten können. Dennoch ist die Grundannahme nicht grundsätzlich zu beanstanden, dass Rechtsverfolgung Einzelner nicht immer ausreichend ist, um Rechtsfehler zu korrigieren und dass institutionelle Klagerechte wirksam sein können – im Gegenteil. Denn angesichts fehlender Verfügungsbefugnisse an den klassischen Umweltgütern wie Luft, Boden oder Grundwasser verstärkt deren Schutz und Geltendmachung durch unabhängige Vereinigungen den Gesamtschutz und damit die Zielerreichung des Umweltrechts. Das Wirtschaftsverwaltungsrecht hat sich dagegen bisher zurückhaltend in der Ausgestaltung eigenständiger Ansätze in diese Richtung gezeigt. Das gilt für die traditionellen Materien wie das Gewerbe- ebenso wie für das Vergaberecht, aber auch für jüngere Rechtsgebiete wie etwa die Netzwerkrechte, allen voran das Telekommunikationsrecht. Die bisherige Rechtsprechung hierzu zeigt, dass die traditionelle Schutznormtheorie angewendet und auf Vorschriften des TKG ausgedehnt wird. Hier entwickelt sich derzeit eine präzisierende Kasuistik heraus. Diese Kasuistik hält aber daran fest, dass nur ausnahmsweise und nur in ganz konkreten Fällen Drittbetroffene sich gegen Rechtsverletzungen – und auch nur gegen solche, die ihr Schutzrecht unmittelbar betreffen  – wehren können. Betroffenheit in der Wettbewerbsposition soll dafür gerade nicht ausreichen. Sie greift also die Ansätze des Baurechts auf.18 Dies gilt auch für die Vorgaben zur Berücksichtigung von Interessen in Abwägungsentscheidungen der Behörden, wenngleich hier bisher nicht in gleicher Weise wie im Baurecht exakte(re) Vorgaben und präzise(re) Maßstäbe entwickelt worden sind. Dies hat regelmäßig damit zu tun, dass sich angesichts fehlender örtlicher Verankerung der Regulierungstatbestände eine Anknüpfung an konkrete Interessen schwierig gestaltet. Während die Belegenheit eines Grundstücks oder einer emittierenden Anlage feststeht und darüber eine Konkretisierung der Drittbetroffenheit über lokale und unveränderliche Anknüpfung ermöglicht, ist dies im ­Wirtschaftsverwaltungsrecht nicht gegeben19: Die örtliche Anbindung gelingt bei Telekommunikationsleistungen nur über die Endkunden, nicht aber über die Regulierungsadressaten der Telekommunikationsunternehmen selbst oder die Leistung im Netzwerk. Und selbst wenn es eine gewisse Verörtlichung gibt, z. B. bei

 Siehe nur https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/diesel-fahrverbote-koalition-­streitetueber-die-deutsche-umwelthilfe/23650394.html. 18  Vgl. schon früh Windhorst (2011), S. 196; vgl. Schmidt-Kötters (2019), § 42 VwGO, Rn. 158.2. 19  Schmidt-Kötters (2019), § 42 VwGO, Rn. 158. 17

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Leitungen, scheitert dies als ausschlaggebendes Kriterium zunehmend angesichts immer stärker zunehmender Mobilisierung der Telekommunikationsleistungen. Damit sind trotz der Übernahme von Grundprinzipien des Bau-/Umweltrechts in das Wirtschaftsverwaltungsrecht viele Fälle der Drittbetroffenheit nicht erfasst. Denn die behördliche Steuerung von dem Markt als einem Preisbildungsmechanismus bedeutet oftmals, dass Drittinteressen zusammen mit anderen Anliegen geregelt werden, ohne dass die hier Betroffenen tatsächlich Einflussmöglichkeiten, gar rechtliche Positionen geltend machen können. Konkurrenten und Endverbraucher sind nach herrschender Ansicht zu wenig konkretisiert und individualisiert, um ihnen ein eigenständiges Instrument zur Rechtsverfolgung an die Hand zu geben. Verfahren auf Einschreiten der Regulierungsbehörden durch Konkurrenten und Marktteilnehmer scheitern daher regelmäßig. Es bleibt aber der Befund bestehen, dass sie faktisch in vergleichbarer Weise betroffen sein können, und es bleibt der Befund, dass sie sich mit ihrer Randposition immer weniger zufrieden geben. Allein gesellschaftlich ist ein Konfliktpotenzial erkennbar, welches das Recht bisher nicht wirkungsvoll bearbeitet. Schon deshalb lohnt ein Blick, wie sich das Spannungsverhältnis, wenn schon nicht auflösen, so doch zumindest etwas befrieden lässt. Dies ist auch deshalb von Bedeutung, weil die Verdrängung der Gerichte als wesentlicher Konfliktlösungsinstanz durch die Verlagerung der Konflikte in den politischen und öffentlichen Raum die Vertrauensbasis von Bürgern (einschließlich Unternehmen) in die Fähigkeit des Rechts zur Konfliktlösung beeinträchtigt. Ohne dieses Grundvertrauen in die rechtliche Konfliktlösung ist die Befriedung durch Recht erheblich gestört und es verschärfen sich Konflikte.

6 Lösungsansätze 6.1 Das Gesundheitsrecht, speziell der Gemeinsame Bundesausschuss, als ein Beispiel für Kooperation im Wirtschaftsverwaltungsrecht Ein Ansatz zur Konfliktlösung im Recht, allerdings mit anderen Mitteln, bietet das Steuerungselement der Kooperation. Dahinter steht die Vorstellung eines grundlegend gewandelten Verhältnisses von Bürger und Staat. Sie sollen sich danach die Verantwortung für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben teilen können, gelegentlich sogar müssen.20 Der Bürger soll durch die Einbindung in den staatlichen Entscheidungsprozess mehr Einfluss auf die Entscheidung gewinnen. Dadurch ­ werde ein Mehr an Akzeptanz, an Staatsnähe und an Verbindlichkeit erreicht und letztlich der Wirkungsgrad staatlicher Entscheidungen insgesamt erhöht. Der Interventionsstaat wird zum Interaktionsstaat.21 Kooperation ist in der rechtswissen20 21

 Vgl. Weiß (2002), S. 1167; allgemein Klement (2006).  Spiecker genannt Döhmann (2008), S. 206 m. w. N.

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schaftlichen Literatur vor allem angesichts des erheblichen Wissens- und Vollzugsdefizits des Staates zum Thema geworden: Mit einem kooperativen statt einem hierarchischen Miteinander soll diesen Defiziten besser begegnet werden. In der verwaltungsrechtlichen Literatur wird als Vorzeigeobjekt des kooperativen Staates gerne die Instrumentenlehre im Umweltrecht bemüht. Dieses hat in der Tat – nicht zuletzt wegen der erwähnten Wissens- und Vollzugsproblematik – in besonderer Weise kooperative Elemente in sein Instrumentarium zu Steuerung von Umweltbelangen integriert.22 Ich möchte allerdings ein anderes Rechtsgebiet mit seinen Erfahrungen heranziehen, das bisher wenig berücksichtigt und als Wirtschaftsverwaltungsrecht kaum wahrgenommen wird, obwohl es einen ganz bedeutenden Bereich des Wirtschaftsrechts bestimmt, nämlich das Gesundheitsrecht.23 Es weist eine Reihe an Instrumenten zum Umgang mit der Dreiecksproblematik auf und setzt hier in besonderer Weise auf Identifikation und dann Kooperation der Interessengruppen. Das Gesundheitsrecht wird derzeit in der Verwaltungsrechtslehre als eine weitgehend eigenständige Materie, wie überhaupt das gesamte Sozialrecht, betrachtet, auf die allgemeine veraltungsrechtliche Maximen kaum grundsätzlich rückbezogen werden. Die Erfahrungen des Gesundheitsrechts bleiben für das Allgemeine und Besondere Verwaltungsrecht zumeist ohne Widerhall.24 Für eine mögliche Bewältigung der Dreieckskonstellation im Wirtschaftsverwaltungsrecht in diesem Rahmen jedenfalls möchte ich die Erfahrungen des Gesundheitsrechts mit kooperativen Instrumenten heranziehen, heute konkret mit dem Instrument des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA).25 Das Gesundheitsrecht reguliert – über den Umweg der Ausgestaltung der gesetzlichen Krankenversicherung, in der über 90 % aller Bundesbürger umfasst sind – einen zentralen, staatlicherseits regulierten Wirtschaftszweig mit erheblichem Wachstumspotenzial.26 In ihm ist zentral die Mehrpoligkeitsproblematik konstitutiv angelegt: Regulierung der Anbieter, also der Ärzte, Therapeuten, Apotheken und sonstiger Leistungserbringer, trifft zumeist auch die Nachfrager. Und umgekehrt verändern die Bedingungen, zu denen die Nachfrager ihre Leistungen beanspruchen können, auch die Angebotsbedingungen. Aufgrund der gesetzlichen Krankenversicherung bestehen aber erhebliche Marktversagens-Probleme.27 Seit Neuorientierung in den 1990er-Jahren sollen Marktstrukturen geschaffen, anreiz-

 Vgl. Kloepfer (2016), S. 501.  Im Jahr 2019 – also noch vor Corona – beliefen sich die Gesundheitsausgaben in Deutschland auf 410,8  Mrd. Euro. Damit lag der Anteil der Gesundheitsausgaben am Bruttoinlandsprodukt 2019 bei 11,9  %, https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2021/04/PD21_167_ 236.html. 24  Kingreen und RIxen (2008), S. 741. 25  https://www.g-ba.de/. 26  Zwischen 2012 und 2019 stiegen die Ausgaben um 100 Milliarden, in den vier Jahren davor erneut um 100 Milliarden, https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2021/04/PD21_ 167_236.html. 27  Vgl. Spiecker genannt Döhmann (2005) m. w. N. 22 23

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orientierte Steuerungsinstrumente eingesetzt und wie im Telekommunikationsrecht auch Auswirkungen monopolistischer Strukturen gemildert, idealerweise sogar verhindert werden. Wie geht nun das Gesundheitsrecht mit Dreieckskonstellationen der geschilderten Art um und lassen sich diese Umgangsformen möglicherweise fruchtbar machen für das Wirtschaftsverwaltungsrecht als solches? Das Gesundheitsrecht kennt eine Reihe von Sonderinstrumenten, mittels derer das Verhältnis zwischen Staat und Bürger in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden soll. Selbstverständlich kennt es auch ein klassisches ordnungsrechtliches Instrumentarium: Ärzte und andere Leistungserbringer müssen sich einer Zulassungsprüfung unterziehen, Verfehlungen gegen ärztliche und therapeutische Standards werden staatlicherseits geahndet, die Einhaltung von Vorschriften wird durch die Gesundheitsämter und sonstigen Behörden regelmäßig überprüft; Patienten werden bestimmte Pflichten zur Mitwirkung auferlegt. Darüber hinaus lässt sich im Gesundheitsrecht indes in besonderer Weise das Instrument der Kooperation finden, das im Wirtschaftsverwaltungsrecht bisher kaum eingesetzt wird. Das Gesundheitsrecht setzt nämlich in erheblicher Weise auf Verhandlungs- und Repräsentationslösungen: Es sind eine Reihe von Institutionen geschaffen worden, in denen eine Vielzahl von Beteiligten zusammengeführt werden und sich gemeinschaftlich verständigen. Dafür sind etwa die Sozialwahlen ein Beispiel, aber auch der sog. Gemeinsame Bundesausschuss G-BA. Er ist ein Gremium der Gemeinsamen Selbstverwaltung. Der G-BA ist eine eigenständige juristische Person des öffentlichen Rechts, wenngleich er der Aufsicht des Bundesgesundheitsministeriums untersteht. Während der Gesetzgeber den Rahmen für die gesetzlichen Leistungen vorgibt, ist es die Aufgabe des G-BA, diesen Rahmen auszufüllen und für die alltagspraktische Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben durch konkrete Entscheidungen über bestimmte Behandlungsmethoden zu sorgen.28 Der G-BA ist das Gremium, in dem derzeit die wesentlichen konkreten Regulierungsentscheidungen des Gesundheitsrechts getroffen werden. Die dort gefällten Entscheidungen sind für die gesetzlichen Krankenkassen, deren Versicherte sowie die Ärzte und sonstigen Leistungserbringer verbindlich.29 Der G-BA ist typisch für die Vorstellung von Kooperation im Gesundheitswesen, wie sich vor allem an seiner Besetzung und am Entscheidungsverfahren ablesen lässt. Im G-BA wirken Ärzte und Leistungserbringer, Patientenvereinigungen, Krankenhäuser und Krankenkassen zusammen;30 es sind also vereint private wie öffentlich-rechtliche Institutionen miteinander tätig. Das gesamte Verfahren, von der Einbringung eines Antrags auf Beratung einer Behandlungsmethode über die Methodenbewertung, Anhörung von Sachverständigen bis hin zur Entscheidungsfindung,31 erlaubt allen Beteiligten eine grundsätzlich gleichwertige Beteiligung  § 92 SGB V.  Die vom G-BA beschlossenen Richtlinien haben den Charakter untergesetzlicher Normen, § 92 VIII; siehe zur Wirkung ausführlich Hase (2017), S. 12 ff. 30  § 91 II SGB V. 31  Siehe dazu die entsprechenden Regelungen in §§ 91 SGB V ff. 28 29

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und Einflussnahme. So können z.  B. alle Vertreter der verschiedenen Interessenträger jederzeit Anträge auf Beratung einer Behandlungsmethode stellen. Oder die Vorsitzenden der Unterausschüsse, die vorbereitend tätig sind, müssen mit qualifizierter Mehrheit, d. h. hohem Konsensgrad, gewählt werden. Und § 15 I 1 Satz 2 der Geschäftsordnung G-BA sieht sogar die Möglichkeit der Hemmung eines bereits mit einfacher Mehrheit gefassten Beschlusses unter bestimmten Bedingungen vor, die nur eine erneute Beschlussfassung in der darauffolgenden Sitzung aufheben kann. Ersichtlich soll also ein möglichst breiter und damit möglichst Konflikt befriedender Konsens hergestellt werden.

6.2 Übertragbarkeit auf das Wirtschaftsverwaltungsrecht Die Einbindung kooperativer Elemente in das Wirtschaftsverwaltungsrecht bedeutete eine Ergänzung des bestehenden Instrumentariums. Bisher sind – etwa im Telekommunikationsrecht  – kaum kooperative Elemente vorgesehen. Dies ergibt durchaus Sinn, wenn man vor allem die Auflösung monopolistischer Strukturen bei der Überführung eines ehemals staatlichen Monopolisten in einen funktionierenden Markt im Blick hat. Je stärker allerdings die ehemalige Monopol-Position zurückgedrängt wird, umso mehr rücken gerade in den Netzwirtschaften die weiterhin wirkenden Netzwerkeffekte in den Vordergrund, die ihrerseits ein Funktionieren des Marktes ohne regulierende Eingriffe erschweren. Damit ändert sich auch die Rolle der wirtschaftsregulierenden Behörde im Verhältnis zu den Marktteilnehmern und Endkunden. Die Dreiecksproblematik zeigt sich in Dringlichkeit. Kooperationsinstrumente können – wie das Gesundheitsrecht zeigt – dazu dienen, die Interessen Dritter gezielt einzubinden. Da dies nach allgemeiner Ansicht auch die Akzeptanz staatlicher Entscheidungen erhöht, könnten auf rechtlichem Wege politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Gegenreaktionen zumindest abgemildert werden.32 Wie könnte eine solche vergleichbare Konstruktion aussehen? Eine genaue Ausgestaltung kann auch das Recht alleine nicht bewältigen; hierzu bedarf es der Integration interdisziplinärer Erkenntnisse. In besonderer Weise problematisch gestalten sich Verteilungsprobleme im Wirtschaftsverwaltungsrecht. Dies gilt für die Zugangsproblematik zu Markt- oder Kirmesständen in grundsätzlich gleicher Weise wie für die Zugangsproblematik zu Telekommunikations- oder Energienetzen. Vergleichbar dem G-BA könnten ­beispielsweise Verteilungskriterien bis hin zu Preisfestsetzungen durch ein Gremium, angesiedelt bei der jeweiligen Behörde, durchgeführt werden. Diesem Gremium könnten dann neben Behördenvertretern und Unternehmensvertretern auch gebündelte Interessen der Endkunden sowie der Konkurrenten und sonstiger Interessenverbände angehören. Eine öffentliche Anhörung und Entscheidungs Zu den Fragwürdigkeiten von Akzeptanz als Rechtsbegriff siehe Spiecker genannt Döhmann (2022), S. 261. 32

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findung, wie sie für den G-BA konstituierend ist, würde zudem Transparenz weiter steigern können. Insgesamt würde eine solche Konstruktion dazu beitragen können, die Drittinteressen einzubinden in den regulatorischen Entscheidungsfindungsprozess. Zwangsläufig ginge damit allerdings eine Rücknahme staatlicher Hoheitsbefugnisse einher. Ein Alleinentscheidungsrecht der Behörde und ihre nahezu vollständige Kontrolle über den Verfahrensgang, wie es derzeit besteht, ist mit einem derartigen kooperativen Grundmodell nicht mehr vereinbar. Dieses müsste dann beschränkt werden auf einige wenige Ausnahmefälle, in denen Verhandlungslösungen den Zielsetzungen des Gesetzes keinesfalls entsprächen, z. B. bei der Liberalisierung von Märkten. Das Gesundheitsrecht jedenfalls zeigt, dass mit der Institutionalisierung des G-BA Rechtsstreitigkeiten über die Zulässigkeit von Behandlungsmethoden zurückgegangen sind. Nicht nur bei den unmittelbar Beteiligten, sondern auch und gerade bei den von ihnen Repräsentierten führt offenbar dieses Instrument der Kooperation zu einer höheren Einverständlichkeit mit den Entscheidungen, wenn nicht sogar zu einer insgesamt besseren Entscheidungspraxis. Vertrauen und eine bestätigte Erwartungshaltung nehmen zu.

7 Fazit und Ausblick Die Veränderung der Bedeutung von Dreieckskonstellationen im Öffentlichen Wirtschafts-, Wirtschaftsregulierungs- und Infrastrukturrecht stellt das Verwaltungsrecht vor neue Herausforderungen. Interessen Dritter erlangen gerade hier ein besonderes Gewicht, bezwecken Maßnahmen aus diesem Bereich doch regelmäßig das Funktionieren des Marktes. Dieser aber beeinflusst zwangsläufig alle Marktteilnehmer – auf die Regulierungsentscheidungen haben sie aber keinen Einfluss. Bei der Entwicklung von Problemlösungen aus rechtlicher Sicht bedarf es aber nicht immer des Beschreitens gänzlich neuer Wege. Vielmehr können auch Erkenntnisse aus anderen Rechtsgebieten wertvolle Hinweise auf Möglichkeiten und Risiken geben, wenn diese Rechtsgebiete mit der Behandlung der Grundkonstellationen vertraut sind. „Neues“ Verwaltungsrecht kann dann an „altes“ Verwaltungsrecht anknüpfen, dieses aufarbeiten und ergänzen. So kann etwa die Integration von institutionalisierten, auf Dauer angelegten kooperativen Elementen in das öffentliche Wirtschaftsrecht nach dem Vorbild des Gesundheitsrechts dazu beitragen, rechtliche, wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische aktuelle Konflikte im Bereich von Infrastruktur- und Wirtschaftsregulierung besser zu bewältigen als dies einem vor allem ordnungsrechtlich ausgerichteten Instrumentarium gelingt. Ein Kooperationsmodell vermag eine Vielzahl von Interessen und Rechtspositionen zu ­integrieren, während ein ordnungsrechtliches Instrumentarium damit wegen der Grundvorstellung eines bipolaren Verhältnisses zwischen Hoheitsträger und Adressat erhebliche Schwierigkeiten hat.

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Recht in Zeiten der Corona-Pandemie Jasper Finke

1 Einleitung Die Existenz von Krisen sollte uns nicht überraschen, schon gar nicht nach den Erfahrungen der vergangenen 15 Jahre: die durch den Zusammenbruch des U.S.-Immobilienmarkts ausgelöste Krise des globalen Finanzsystems und die daraus resultierende globale Wirtschaftskrise, die Krise des Europäischen Währungsraums, die sog. Flüchtlingskrise, die Corona-Pandemie, die sich seit Jahrzehnten zuspitzende Klimakrise, die durch den Angriff Russlands auf die Ukraine ausgelösten grundlegenden geopolitischen Spannungen sowie die höchste Inflation seit Jahrzehnten. Und doch sind wir immer wieder aufs Neue überrascht, wenn wir mit Krisen konfrontiert sind. Dabei realisiert sich in einer Krise lediglich etwas, wovor Menschen, wenn meistens auch nur wenige, zuvor schon gewarnt haben. Krisen sind also für Viele ein Black Swan-Moment: ökonomische, politische oder historische Ereignisse, die einerseits von der Mehrzahl der Beobachterinnen und Beobachter nicht vorhergesagt wurden, weil die Eintrittswahrscheinlichkeit als zu gering eingestuft wurde, und die andererseits massive Folgen für eine Gemeinschaft, einen Staat oder die gesamte Menschheit haben.1 Diese Definition, die sich eigentlich auf die Finanzmärkte bezieht, lässt sich jedoch verallgemeinern. Sie trifft auf alle größeren Krisen PD Dr. Jasper Finke, Referent, Bundesministerium der Justiz und Privatdozent an der Goethe-­ Universität Frankfurt am Main. Dieser Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Auffassung des Autors wieder.

 Stellvertretend siehe Taleb (2008), S. XXII.

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J. Finke (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_74

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zu, insbesondere wenn das Merkmal der Eintrittswahrscheinlich entgegen der eigentlichen Bedeutung des Begriffs eine subjektive Dimension erhält. Diese allgemeinen Überlegungen stehen im Widerspruch zur Wahrnehmung einer Krise als einem singulären Ereignis. Dies gilt auch für die Corona-Pandemie. Natürlich ist die Menschheit schon häufiger von Pandemien heimgesucht worden. Aber die Erinnerungen daran sind weitgehend verblasst und nicht mehr Bestandteil des kollektiven Gedächtnisses, zumindest nicht in Europa und Nordamerika. Selbstverständlich ist es sinnvoll, jede Krise und die Gründe für ihre Entstehung für sich zu untersuchen, um daraus Erkenntnisse zu ziehen, wie sich solche Krisen in Zukunft vermeiden lassen. Ebenso sinnvoll ist es, den Blick von den Besonderheiten einzelner Krise zu lösen und sich auf Parallelen im Umgang mit Krisen zu konzentrieren, wobei im vorliegenden Beitrag insbesondere die Rolle des Rechts in den Blick genommen wird. In der Corona-Pandemie wurden und werden ganz spezifische Rechtsfragen diskutiert, weil es sich bei den ergriffenen Maßnahmen um Reaktionen auf eine konkrete Herausforderung handelte: z.  B.  Kontaktbeschränkungen, Isolationspflicht, Maskenpflicht, Ausgangssperren, Schulschließungen, die Schließung der Gastronomie oder die Untersagung des Gottesdienstbesuch, um nur einige zu nennen. Gleichzeitig gibt es wiederkehrende Diskussionen, Erklärungsmuster und Appelle, die allen Krisen gemein sind: Notstand, Ausnahme, Suspendierung der Grundrechte oder Ermächtigung der Exekutive als „Krisen-Gewalt“. Da unterscheidet sich die Corona-Krise nicht von der Eurozonenkrise, die Eurozonenkrise nicht von der globalen Finanzkrise und diese nicht von der durch die Terroranschläge vom 11. September ausgelöste Sicherheitskrise. Dieser Beitrag wird diese Gemeinsamkeiten und Parallelen nachzeichnen. Die Corona-Pandemie reiht sich damit in das bekannte Muster der Diskussionen in vergangenen Krisen ein. Und trotzdem gibt es einen Aspekt, der in vergangenen Krisen nur wenig Beachtung gefunden hat, und zwar den des (rechtlichen) Lernens in und durch Krisenzeiten.2

2 Recht in Krisenzeiten Rechtswissenschaftliche Krisendiskussionen sind durch einen merkwürdigen Antagonismus geprägt. Auf der einen Seite lässt sich in jeder Krise eine banale Beobachtung machen: Staaten antworten auf Krisen nicht mit einem Weniger, sondern einem Mehr an Recht. Auch wenn der Behauptung kein empirischer Befund zugrunde liegt, drängt sich der Eindruck auf, dass selten so viele Gesetze und Verordnungen erlassen werden wie in Krisenzeiten, d. h. Recht ist das Mittel der Wahl, um damit die Grundlagen für die Krisenbekämpfung zu schaffen.3 Gleichzeitig kommt keine Krise ohne den Begriff der Ausnahme bzw. des Ausnahmezustandes  Siehe hierzu den Abschluss des Beitrags von Gusy (2021).  Ramraj (2008), S. 3: “Most modern states turn swiftly to law in times of emergency.”

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aus. Laut Kersten handelt es sich dabei um einen „vagabundierenden Begriff“, der in Krisenzeiten auftauche, wann und wo er will,4 während Augsberg ihn als Chimäre bezeichnet hat.5 Die Gründe dafür, dass er sich dennoch einer solchen Beliebtheit erfreut, sind vielfältig und können an dieser Stelle nicht ausführlich analysiert werden.6 Es gibt jedoch zwei Grundströmungen: die Vorstellung man müssen Grundrechte oder gleich die gesamte Rechtsordnung suspendieren, um der Krise Herr zu werden, bevor man nach erfolgreichem Krisenmanagement zur Normalität zurückkehrt und die Rechtsordnung wieder in Kraft setzt. In Deutschland ist diese Vorstellung im Extrem mit dem Namen Carl Schmitt und dessen Ausnahmezustand verbunden.7 Abgemilderte Formen sind der rechtliche eingehegte Ausnahmezustand, d.  h. eine Form von Notstandsrecht, in dem das Recht zwar noch gilt, aber es sind andere Regeln, die eine effiziente Krisenbekämpfung ermöglichen sollen.8 In der deutschen Diskussion steht interessanterweise vor allem um die Widerherstellung von Ordnung im Vordergrund. Demgegenüber gibt es gerade im anglo-amerikanischen Raum Stimmen, die vor einer dauerhaften Erosion von Freiheiten durch Krisenbewältigung mit Hilfe des Rechts warnen und deshalb dafür plädieren, dass gerade die Exekutive sich zur unmittelbaren Krisenbewältigung außerhalb des Rechts bewegen darf, sich hierfür aber im Nachhinein verantwortlich zeigen muss.9 Im Gegensatz hierzu stehen diejenigen, die darauf verweisen, dass Grund- und Menschenrechte auch in Krisenzeiten ungehindert Geltung beanspruchen und beanspruchen sollen – Gross und Aoláin haben diesen Ansatz unter der Überschrift law for all seasons zusammengefasst.10 Auch deren Vertreter verwenden den Begriff des Ausnahmezustandes  – aber nicht aus Gründen der Beschreibung oder gar Rechtfertigung, sondern als Warnung vor einer sich anbahnenden Diktatur. Letztlich geht es um die übergeordnete Frage, was Recht in Krisen leisten kann? Dass die Begriffe „Ausnahme“, „Ausnahmezustand“, „Notstand“ und „Normalität“ die Krisendiskussion so stark prägen hat seinen Grund in der Wahrnehmung von Krisen. Auch wenn es sich bei dem Begriff der Krise nicht um einen Rechtsbegriff handelt, legt das Krisenverständnis den Rahmen fest, innerhalb dessen nach Antworten gesucht und Ergebnisse begründet werden.11 Wenn sich mithin die Rechtswissenschaften mit der Rolle von Recht in Krisenzeiten auseinandersetzen – und der Begriff der Krise nicht auf ein Schlagwort reduziert wird, mit dem schlicht Aufmerksamkeit generiert werden soll – so hat das zu Grunde liegende Verständnis  Kersten (2016), S. 203.  Augsberg (2009), S. 17. 6  Siehe hierzu Finke (2015), S. 515 ff. 7  Schmitt (1934), S. 13. 8  Siehe hierzu u. a. Stern (1980), S. 1336; Böckenförde (1978), S. 1890. 9  Tushnet (2008), S. 151 f.; Gross (2008), S. 64 ff. 10  Gross und Aoláin (2006), S. 86 ff. 11  Der Begriff „Rahmen“ (oder „frame“) ist ein Fachausdruck der Kognitionswissenschaften; vgl. hierzu grundlegend die Einführung bei Goffmann (1977), S. 9 ff. Zur Bedeutung von Rahmen für das Verstehen und damit die Auslegung von Rechtsnormen vgl. Wählisch (2015), S. 338. 4 5

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von Krisen unmittelbare Bedeutung für den terminologischen und konzeptionellen Rahmen, innerhalb dessen die Diskussion geführt wird. Indem Krisen überwiegend als Zeiten von Ungewissheit, Gefahr und Not wahrgenommen werden,12 konzentriert sich die Diskussion auf das Konzept des Staatsnotstandes, die unterschiedlichen Ausprägungen, die es über die Jahrhunderte erfahren hat, und deren Vor- und Nachteile.13 In letzter Konsequenz werden die „Grenzen des Rechts“14 bzw. dessen Funktionsfähigkeit15 in Krisenzeiten thematisiert. Das wiederum schließt den konzeptionellen Kreis zum Begriff des Ausnahmezustandes – ob nun im Sinne Carl Schmitts16 oder als schlichte Beschreibung von etwas, das dem Konzept des Rechts diametral widerspricht. Trotzdem ist die Tatsache, dass der Begriff der Ausnahme und des Ausnahmezustandes in Krisenzeiten eine so prominente Rolle einnimmt, erklärungsbedürftig. Denn die Ausnahme ist an sich inhaltsleer. Sie beschreibt lediglich einen Gegensatz17 oder eine Abweichung. d. h. um zu verstehen, was eine Ausnahme ist, muss man wissen, auf welchen Begriff oder Konzept sie sich bezieht. Erst anhand der Gegensätzlichkeit der aufeinander bezogenen Begriffe lässt sich bestimmen, für was der Begriff der Ausnahme in dem jeweiligen Zusammenhang steht.18

3 Corona-Pandemie, Recht und Ausnahme Die rechtswissenschaftliche Diskussion während der Corona-Pandemie reiht sich nahtlos in diese eher grobe Skizzierung und Zusammenfassung der verschiedenen Stränge einer Krisenauseinandersetzung in der Rechtswissenschaft ein. Der größte gemeinsame Nenner dürfte sein, dass es in der Corona-Pandemie zu massiven Grundrechtseinschränkungen gekommen ist19  – so weit, so offensichtlich. Diese Grundrechtseinschränkungen basierten jedoch nicht auf faktischen Staatshandeln, sondern auf Grundlage von formellen und materiellen Gesetzen, allen voran dem Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen  Finke (2020), S. 19 ff.  Einen systematischen Überblick über die verschiedenen Notstandsmodelle geben Gross und Aoláin (2006), S. 17–85; Ferejohn und Pasquino (2004), S. 211 ff.; Loevy (2011), S. 6 ff.; Zwitter (2012), S. 20 ff. 14  Kaiser (2011), S. 133 ff. 15  Skeptisch z.  B.  Gross als Vertreter eines extra-legal measures model of emergency powers (ELM), das nachträgliche Ratifikationsprozesse von Notstandsmaßnahmen propagiert, vgl. Gross (2008), S. 64 ff.; siehe ferner Tushnet (2008), S. 146 f.; ebenfalls skeptisch Posner und Vermeule (2010), S. 113 ff. 16  Schmitt (1934), S. 13 ff. 17  “The exception is everything, but: the non-law, the state of emergency, the other, the negation of what-hold-in-all-circumstances, the impossible, the unthinkable, the aporia, the utopia.”; Gould (2013), S. 77. 18  Finke (2015), S. 139 f. 19  Siehe hierzu statt vieler Katzenmeier (2020), S. 461; Volkmann (2020). 12 13

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(Infektionsschutzgesetz – IfSG), d. h. auch in der Corona-Pandemie war das Recht das Gestaltungsmittel der Wahl. Dennoch war und ist der Ausnahmezustand allgegenwärtig – entweder als Beschreibung für die weitreichenden Grundrechtseinschränkungen oder sogar als Warnung vor dem Weg in den „faschistoid-­hysterischen Hygienestaat“.20 Dennoch dürfte Einigkeit bestehen, dass wir uns nicht in einem Schmitt’schen Ausnahmezustand befanden oder dies noch tun. Schmitt ging es um nichts weniger als die vollständige Suspendierung der Rechtsordnung.21 Souverän ist, wer diese Entscheidung trifft.22 Man muss davon ausgehen, dass es sich bei dieser Entscheidung nicht um ein rechtliches Dürfen, sondern ein faktisches Können handelt. Denn in der Umsetzung bedeutet Suspendierung der Rechtsordnung letztlich nichts anderes, als mit Macht, d. h. Gewalt und ohne die Fesseln des Rechts die tatsächliche Ordnung wiederherzustellen. Ist dies erst einmal gelungen, kann die Rechtsordnung erneut in Kraft gesetzt werden, wobei es Schmitt jedoch primär um die Möglichkeit ging, dass eine neue Rechtsordnung etabliert wird. So etwas nennt man gemeinhin einen Putsch. Der Ausnahmezustand, indem wir uns vermeintlich befinden, kann also nur das Resultat der weitreichen Grundrechtseinschränkungen sein. Der Begriff ist in diesem Zusammenhang als Warnung zu verstehen.23 Natürlich sind Warnungen legitim. Sie implizieren jedoch bereits das Ergebnis: dass die Einschränkungen nicht gerechtfertigt werden können. Und damit entpuppt sich die Diskussion um die in Krisenzeiten ergriffenen Maßnahmen als eine „normale“ Auseinandersetzung um deren Recht- bzw. Verfassungsmäßigkeit. Der Begriff des Ausnahmezustandes legt jedoch nahe, dass es sich um eine Vielzahl gravierender Verfassungsverstöße handelt, die die verfassungsrechtliche Ordnung und die Grundrechte unterwandern und damit deren tatsächlicher Suspendierung gleichkommen. Die Abgrenzung zwischen Ausnahmezustand und Normalität hängt damit jedoch von der subjektiven Einschätzung der Verfassungsmäßigkeit staatlichen Handelns und einer ebenfalls ­subjektiven Konzeption von Freiheit ab. Denn die Häufigkeit, mit der die Verfassungswidrigkeit von Maßnahmen postuliert wird, steht in einem Widerspruch zur  Heinig (2020). Natürlich lebt Auseinandersetzung von Zuspitzungen und Übertreibungen. Der Vorwurf des Postfaschismus – und sei es nur als eine Warnung – muss sich wiederum den Vorwurf gefallen lassen, unverzeihlich geschichtsvergessen zu sein. 21  Schmitt (1934), S. 13. 22  Schmitt (1934), S. 13. 23  Zu den übrigen Funktionen siehe Finke (2015), S. 518. Neben der warnenden Funktion hat die Ausnahme zunächst eine beschreibende Funktion. Was beschrieben wird, hängt von der jeweiligen Referenzkategorie ab, auf die sich die Ausnahme bezieht. Handelt es sich dabei um eine andere Norm, so ist die Beschreibung normativ. Bezieht sich die Aussage jedoch auf das, was wir als Wirklichkeit einordnen, so ist die Beschreibung realitätsbezogen oder faktisch. Gerade diese, die Realität beschreibende Funktion verdeutlicht, dass die Ausnahme nicht als neutraler Begriff verwendet wird. Vielmehr schwingen abhängig vom Kontext immer auch bestimmte rechtliche Konzepte mit, die wiederum die inhaltliche Brücke zur zweiten Funktion der Ausnahme als Rechtfertigung bilden. Außerdem kommt dem Begriff eine „beruhigende“ Funktion oder Signalwirkung zu, indem er das Besondere betont und damit den Eindruck vermittelt, dass Ausnahmen – ob nun normativ oder faktisch – auf Einzelfälle beschränkt sind. 20

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Anzahl der durch die Gerichte tatsächlich für verfassungswidrig erklärten Vorschriften.24 Damit wird die Abgrenzung willkürlich, verkommt zu einem bloßen Argument und ist letztlich nur eine Frage des labels. Aufschlussreicher wird es, wenn man sich der Frage des Maßstabs zu wendet, d. h. der Frage auf welcher Grundlage die Schlussfolgerung basiert, eine Vielzahl der ergriffenen Maßnahmen  – insbesondere die Kontaktbeschränkungen  – seien pauschal verfassungswidrig. Ausgangspunkt ist häufig der bisherige rechtliche status quo. Nimmt man die Aussagen des BVerfG oder einen (vermeintlichen) Konsens in der Rechtswissenschaft dazu, was das Grundgesetz fordert – Bestimmtheitsgrundsatz, Verhältnismäßigkeitsprüfung oder Wesentlichkeitstheorie  – ist das Postulat der Verfassungswidrigkeit schnell zur Hand. Dieses Vorgehen entspricht klassischer juristischer Argumentation: die Anwendung abstrakter Aussagen auf einen konkreten Sachverhalt. Will man davon abweichen, bleibt nur der Rückgriff auf den Notstand.25 Ein alternativer Ansatz wäre die verändernden Tatsachen einer stärkeren Bedeutung beizumessen  – nicht nur im Rahmen der Verhältnismäßigkeit,26 sondern insgesamt bei der Auslegung von Recht. Dies wiederum führt unmittelbar zu der Frage: Was sind Krisen eigentlich?

4 Was sind eigentlich Krisen? Auch wenn es sich bei dem Begriff der Krise nicht um einen Rechtsbegriff handelt, so ist es dennoch notwendig, eine Antwort auf die Frage zu finden, wie sich das, was in Krisen geschieht, begreifen, beschreiben und einordnen lässt. Um die Krise konzeptionell vom Notstand und dem Begriff der Ausnahme zu lösen, bedarf es eines alternativen Krisenverständnisses. Ausgangspunkt der folgenden Überlegung ist das ursprünglich aus dem Griechischen stammende Verständnis von Krisen als ­Zeiten der Entscheidung27 und der damit zusammenhängende Aspekt der ­Unsicherheit.28 Dabei handelt es sich nicht um Kriterien, mit deren Hilfe  So insbesondere Volkmann (2020).  Gerade die Rechtsprechung hat während der Corona-Pandemie anerkannt, dass es im Rahmen unvorhergesehener Entwicklungen aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls geboten sein kann, nicht hinnehmbare gravierende Regelungslücken für einen Übergangszeitraum insbesondere auf der Grundlage von Generalklauseln zu schließen und auf diese Weise selbst sehr eingriffsintensive Maßnahmen, die an sich einer besonderen Regelung bedürfen, vorübergehend zu ermöglichen; siehe OVG NRW, Beschl. v. 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE, Rdnr. 59; allg. BVerwGE 164, 304 = NVwZ 2019, 635; BVerfG, DVBl. 2013, 169; kritisch hierzu Möllers (2020). 26  Siehe hierzu den Hinweis von Petersen (2010), S. 436, dass „Empirie und Normativität in der juristischen Argumentation sehr viel enger miteinander verschränkt sind, als es das klassische Subsumtionsmodell nahelegt“. 27  Siehe Duden, https://www.duden.de/rechtschreibung/Krise, letzter Zugriff 02.11.2022. 28  Krisen sind immer auch Zeiten von Veränderungen, die wiederum zu Unsicherheit führen können; zu Wirtschaftskrisen als Elemente des kapitalistischen Strukturwandels siehe Plumpe (2010), S. 26. Das Element der Unsicherheit betont Mergel (2012), S. 13 sowie Meyer et al. (2013), S. 9. 24 25

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sich Situationen unzweifelhaft als „objektive“ oder „echte“ Krisen charakterisieren lassen. Krisen sind vielmehr inter-subjektive Wahrnehmungsphänomene. Hilfreich für die Einordnung ist die sehr frühe Beschreibung von Krisen bei Burckhardt, der von einer Krise als einen beschleunigten Prozess spricht, in denen „Entwicklungen, die sonst Jahrhunderte brauchen, […] in Monaten und Wochen wie flüchtige Phänomene vorüberzugehen und damit erledigt zu sein [scheinen].“29 Die Schnelligkeit, mit der sich Dinge und Vorstellungen ändern, die bis zum Ausbruch einer Krise als unabänderlich galten, sodass feste Bezugspunkte ihre Funktion als Anker verlieren, führen zu der Wahrnehmung von Krisen als unsichere Zeiten: Alles ist im Fluss. Auch bei Mergel, der sich dem Phänomen der Krise aus geschichts- und kulturwissenschaftlicher Perspektive nähert, hier spielen Unsicherheit, Zeitdruck, die Notwendigkeit von Entscheidungen und Beschleunigungsprozesse eine wichtige Rolle.30 Legt man den Fokus jedoch auf die Geschwindigkeit, mit der sich Veränderungen vollziehen, geht es nicht mehr so sehr um die Dichotomie von Normalität/Stabilität und Krise/Ausnahme/Wandel, sondern um die „Kontinuität des Wandels“, d. h. Krisen grenzen sich von Nicht-Krisen allein durch die Intensität und die Geschwindigkeit des Wandels ab. Der langsamere Wandel in Nicht-Krisenzeiten wird vor dem Hintergrund dieser Eindrücke zur Kontinuität und Stabilität, während die Beschleunigung den Bruch symbolisiert. Damit rückt ein wesentliches Element des Krisenverständnisses in den Vordergrund: Erwartungen und deren Enttäuschung. In der Enttäuschung von Erwartungen zeigt sich die Vorstellung von Krisen als Übergangsphase, wobei sich der Übergang allein auf den Prozess der Erwartungsanpassung bezieht und nicht auf den Inhalt der Erwartung. So beschreibt Prisching ausgehend von einer systemischen und evolutionstheoretischen Perspektive Krisen als Anpassungsdefizite.31 Damit tritt auch er der Auffassung entgegen, dass „es sich bei „Krisen“ nur um zeitweilige Abweichungen von einem jeweils definierbaren „Gleichgewichtszustand der Gesellschaft“ handele.“32 Für die Theorie in ihrer dichotomen Konstruktion gibt es nur „den Fortbestand oder Nichtfortbestand der Gesellschaft“, während es sich in der Praxis um „eine lückenlose Skala von Übergängen“ handele.33 Ruhe ist nicht der „Normalzustand“, Wandel ist nicht die Störung dieses Gleichgewichts. Die ­Gesellschaft ist nicht nur dauernden Veränderungsprozessen unterworfen, sie ist ein Prozeß.“34

 Burckhardt (1985), S. 162 f.  Mergel (2012), S. 13. Insofern sind Krisen essenzielle Momente, in denen plötzlich die Zukunft als ungewiss empfunden wird, man aber nicht viel Zeit hat, um sich ein genaues Urteil zu bilden und in Ruhe entscheiden zu können. Sie bewirken also Beschleunigungsprozesse oder sind Teil davon. Ohne diese Zeitlichkeit sind Krisen nicht zu denken. 31  Prisching (1986), S. 67 f. 32  Prisching (1986), S. 59. 33  Prisching (1986), S. 60. 34  Prisching (1986), S. 61. 29 30

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Wenn Krisen sich also dadurch auszeichnen, dass Veränderungen sich sehr viel schneller vollziehen als in Zeiten, die gemeinhin als Normalität bezeichnet werden, sodass allein die Geschwindigkeit des Wandels ein Gefühl der Verunsicherung auslöst, stellt sich die Frage, wie sich dies auf die Auslegung und das Verständnis von Normen und allgemeinen Prinzipien auswirkt.

5 Unsicherheit, Fakten und Recht Unsicherheit bezieht sich regelmäßig auf ein komplexes Gefüge von Ursache und Wirkung, die es im Rahmen aufwendiger wissenschaftlicher Untersuchung zu analysieren gilt. Was sind kausale Zusammenhänge? Was ist eine bloß eine zufällige Korrelation? Die Corona-Pandemie hat dies noch einmal sehr deutlich veranschaulicht. Welche Auswirkungen hat eine Infektion? Wie groß ist die Gefahr eines schwerwiegenden Verlaufs? Wie hoch ist die Wahrscheinlichkeit eines tödlichen Verlaufs? Lassen sich bestimmte Risikogruppen ausmachen? Was sind die Belastungsgrenzen unseres Gesundheitssystems? Und wenn es unterschiedliche Einschätzungen zu diesen Fragen gibt: Welche bildet die Grundlage für gesetzgeberisches Handeln und die nachträgliche gerichtliche Überprüfung? Keine dieser Fragen ist leicht zu beantworten. Bis auf die letzte haben sie jedoch gemeinsam, dass es keine rechtlichen Fragen sind. Und dennoch sind sie für die Frage der (verfassungs-)rechtlichen Bewertung, der in Reaktion auf die Corona-­ Pandemie ergriffenen Maßnahmen, von entscheidender Bedeutung, insbesondere für die Verhältnismäßigkeitsprüfung. Außerdem können sie sich im Laufe der Zeit ändern – entweder weil ein Mehr an wissenschaftlicher Erkenntnis zu einem Mehr an Wissen geführt hat oder weil sich durch die Mutationen des Virus auch die Einschätzungen zu Gefährlichkeit und Risiko verändern. Auf übergeordneter theoretischer Ebene stellt sich deshalb die Frage nach der Abhängigkeit des Verständnisses von Normen und Prinzipen von den sich ändernden tatsächlichen Umständen. Die klassische Dogmatik kann darauf keine Antwort haben, weil der Inhalt einer Norm unabhängig von den tatsächlichen Verhältnissen bestimmt wird. Damit bleibt aber nur der Rückgriff auf die Argumentationsfigur der Ausnahme. Denn was wir in Krisen häufig beobachten, ist, dass bestehende Normen in Ansehung der Krise anders ausgelegt werden als zuvor. Darf dies nach herrschender Auffassung nicht sein, bleibt nur die der Ausnahme inhärente Erklärung, dass in solchen Zeiten das Nicht-Rechtliche und damit ökonomische oder politische Erwägungen über dem Recht stehen, das Recht also zurückstehen muss. Dass, was mit Recht in Krisenzeiten passiert, wäre aus rechtlicher Sicht also eine black box. Das Ausnahmedenken erfährt eine weitere Bestätigung. Die tatsächlichen Verhältnisse haben jedoch schon immer Rückwirkungen auf den Inhalt und das Verständnis von Normen gehabt, d. h. sie spiegeln die Normalitätsvorstellungen wider, die zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens oder ihrer ersten Auslegung vorherrschten. Ändern sich diese Normalitätsvorstellungen oder werden sie durch Krisen in Frage gestellt, so

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hat dies natürlich Auswirkungen auf den Inhalt der Norm.35 Dabei handelt es sich eigentlich um einen langfristigen Aushandlungsprozess. Krisen sind jedoch Zeiten der Beschleunigung und der Unsicherheit  – nicht nur in Bezug auf die Zukunft, sondern auch die Gegenwart. Damit ist man auf Ebene der Rechtsanwendung mit der Herausforderung konfrontiert, wie sich schnell verändernde Erkenntnisse auf die juristische Bewertung eines Sachverhalts auswirken. Sind weitreichende Grundrechtseinschränkungen verhältnismäßig, selbst dann, wenn sich die wissenschaftlichen Erkenntnisse, die dem zugrunde liegen, wöchentlich oder monatlich ändern? Wie bilden wir also im Recht ab, dass wir in Bezug auf die entscheidungserheblichen Fakten kontinuierlich lernen? Das Lernen ist aber nicht darauf beschränkt. Es gibt auch juristische Lernprozesse, z. B. zum Funktionieren von generalklauselartigen Ermächtigungen oder der ausreichenden Beteiligung bzw. Einbindung der Legislative. Mit anderen Worten: was ist eine „gute“ Norm, die einerseits eine effiziente Krisenbekämpfung ermöglicht und gleichzeitig nicht den Einflüsterungen des Ausnahmedenkens erliegt? Wie man auf Ebene der Rechtsanwendung mit sich schnell verändernden Erkenntnissen und Fakten umgeht, hat in Zeiten der Corona-Pandemie eine gewissen Systematisierung erfahren. Unsicherheit spricht zunächst für die Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme, wobei diese zeitlich beschränkt ist, d.  h. die Unsicherheit muss durch Erkenntnisse ersetzt werden, die die Maßnahmen stützen. Ansonsten sind die Maßnahmen in Zukunft nicht mehr erforderlich. Demgegenüber ist das juristische Lernen weitgehend Neuland. Aber gerade darin unterscheidet sich die Corona-­Pandemie von sonstigen Krisen, da dieser Aspekt stärker in den Vordergrund gerückt wurde. In vergangenen Krisen bestanden nämlich weitgehend Gewissheiten, wenn auch nur Gefühlte, die sich unversöhnlich gegenüberstanden.36 In der Corona-Pandemie war die Ausgangslage eine andere. Die Notwendigkeit zu lernen und zu verstehen und damit das zunächst bestehende Stadium der Unwissenheit war allgegenwärtig. Genau daraus ergibt sich die Herausforderung für zukünftige Krisen: Wie kann man rechtlich lernen? Gibt es dafür Maßstäbe? Lassen sich diese so operationalisieren, dass sie nicht nur einen Leitfaden für die Gesetzgebung und Exekutive sind, sondern auch Gerichten helfen, sich in solchen Zeiten zu positionieren?  Siehe hierzu ausführlich Finke (2020), S. 162 ff.  Dies gilt insbesondere für die Eurozonenkrise. Die Eurozone beruht auf einem Formelkompromiss zwischen den sog. Monetaristen die Währungsunion als ersten Schritt auf dem Weg hin zu einer Transferunion begreifen, und den Ökonomisten, die von Wirtschaftsunion ausgehen, deren Funktionieren ohne Transfers Voraussetzung für die Errichtung einer Währungsunion ist. Der Kompromiss bestand in der sofortigen Gründung der Währungsunion, ohne vorher eine Wirtschaftsunion zu bilden. Die Währungsunion wurde wiederum als Stabilitäts- und nicht als Transferunion organisiert; siehe hierzu Müller-Franken (2014), S. 230. Die Auseinandersetzung um die Rechtmäßigkeit der während der Eurozonenkrise ergriffenen Maßnahmen – von der Unterstützung Griechenland über die Gründung von EFSF und ESM bis zum OMT-Programm – und der Streit um die Auslegung der Normen, die den Formelkompromiss begründen, geht zu einem Großteil auf diese unterschiedlichen Ansätze und Denkschulen zurück. 35 36

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6 Ausblick Es gibt bisher wenig Aussagen zum rechtlichen Lernen. Erste Andeutungen finden sich bei Gusy unter der Überschrift „Das Lernen geht weiter“.37 Sie basieren zwar ebenfalls auf der Unterscheidung zwischen Ausnahmesituation und Normalität und berühren die in dieser Dichotomie so wichtige Frage: Wie sehen gute Krisengesetze aus und wie kann die Rückkehr zur Normalität in der Krisengesetzgebung so angelegt werden, dass eine dauerhafte Ausnahme verhindert wird. 38 Auch wenn man, wie der vorliegende Beitrag, keinen Mehrwert in dieser Dichotomie erkennen mag, ist der Ansatz richtig: Es bedarf eines Lernprozesses. Dieser ist aber nicht auf das Lernen aus Krisen begrenzt und damit auf die Frage, welche Gesetze, aufgrund der bisherigen Krisenerfahrung, angepasst werden müssen, um die nächste Krise besser zu bewältigen. Denn die nächste Krise wird eine andere sein als die bisherige. Notwendig ist vielmehr eine Auseinandersetzung zunächst mit den Mechanismen juristischen Lernens im Rahmen der gesellschaftlichen und politischen Realitäten einer Krise, um darauf aufbauend normative Maßstäbe zu entwickeln. Dies erfordert auch eine stärkere Fokussierung auf empirische Erkenntnisse.39 Ein solches Forschungskonzept ist anspruchsvoll. Es ist für das Verständnis von Recht in Krisenzeiten und für einen verantwortungsvollen Einsatz des Rechts als Mittel der Krisenbewältigung jedoch sehr viel wichtiger als das Denken von der Ausnahme her, die eigentlich nur zu einer polemischen Auseinandersetzung führt. Damit ist nichts gewonnen.

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Pandemiebewältigung in der Währungspolitik und Rechtsschutz der Individuen Roland Broemel

1 Einleitung Die Coronapandemie bringt in vielen Bereichen  – unter anderem der Währungspolitik  – Herausforderungen mit sich, deren rechtswissenschaftliche Facetten unmittelbar oder mittelbar auf Arbeiten Rainer Hofmanns führen, etwa zum ­ Rechtsstaatsprinzip im Europäischen Gemeinschaftsrecht,1 zur Relevanz von ­ Staatsschulden im internationalen Recht,2 zur europäischen Integration3 einschließlich der Herausbildung einer Verfassung für Europa4 und nicht zuletzt eingehend zu den Modalitäten der verfassungsgerichtlichen Kontrolle etwaiger Kompetenzüberschreitungen durch Organe der Europäischen Union.5 Jenseits von Überlegungen, inwieweit eine Krisensituation Relativierungen des Rechtsstaatsprinzips rechtfertigt,6 bringt sie für die Währungspolitik einige Besonderheiten mit sich, die bei Prof. Dr. Roland Broemel, Maîtrise en Droit ist Professor für Öffentliches Recht, Wirtschafts- und Währungsrecht, Finanzmarktregulierung und Rechtstheorie an der Goethe-Universität Frankfurt am Main sowie stellvertretender Direktor des Institute for Monetary and Financial Stability (IMFS).  Hofmann (1996).  Tams et al. (2017). 3  Hofmann (1999). 4  Hofmann (2001, 2005). 5  Hofmann (1994, 2002); Hofmann et al. (2019); Hofmann und Heger (2020). 6  Zum nationalen Diskurs über die Überschreitung rechtlicher Grenzen im Ausnahmezustand der Pandemie nur Kersten und Rixen (2022), S. 65 ff.; dagegen für die Währungspolitik nur Heidfeld und Langner (2022), § 22, Rn. 79. 1 2

R. Broemel (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_75

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der Konkretisierung des unionsrechtlichen Rahmens für den Ankauf von Staatsanleihen zu berücksichtigen sind. Die ökonomischen Folgen der Pandemie, vor allem der mit ihr verbundenen Lockdown-Maßnahmen, prägen die wirtschaftliche Entwicklung und mittelbar die Preisentwicklung. Zugleich verlaufen die wirtschaftlichen Auswirkungen nicht in allen Mitgliedstaaten des Euro-Währungsraums mit gleicher Intensität. So lässt sich die Pandemie als exogener Schock mit asymmetrischer Wirkung charakterisieren, auf den neben den Mitgliedstaaten auch die Europäische Union mit einer Reihe von wirtschaftspolitischen Maßnahmen reagiert hat (Abschn. 2).7 Für die Europäische Zentralbank folgt daraus eine doppelte Herausforderung. Sie muss die mit dem Rückgang der wirtschaftlichen Entwicklung verbundenen Deflationsgefahren adressieren, zugleich aber auch auf geeignete Rahmenbedingungen für währungspolitische Maßnahmen, also einen funktionierenden geldpolitischen Transmissionsmechanismus, hinwirken.8 Kennzeichnend dabei ist zum einen die gesteigerte Unsicherheit, sowohl hinsichtlich der Entwicklung der Pandemie als auch der ökonomischen Auswirkungen und schließlich der Effekte der ergriffenen währungspolitischen Maßnahmen. Für den Umgang mit einer pandemischen Situation fehlt es, auch in der Währungspolitik, an Erfahrungswissen. Entsprechende Bedeutung kommt den Ermessensspielräumen der Europäischen Zentralbank zu, die schon unabhängig von einer pandemischen Krise auf die Komplexität und Ungewissheit der ökonomischen Entwicklung zurückgehen.9 Zum anderen kommen dem Zeitverlauf und der Fähigkeit zu einer zeitnahen Reaktion auf die sich jeweils abzeichnende Entwicklung hervorgehobene Bedeutung zu. Durch ihre Unabhängigkeit und die Ausrichtung auf die Währungspolitik reagierte die Europäische Zentralbank in der Anfangsphase der Pandemie im Vergleich zu der Konzeption des Aufbauprogramms „Next Generation EU“ der Europäischen Union, aber auch im Vergleich zu manchen Maßnahmen der Mitgliedstaaten erheblich schneller. Entsprechend verbreitet ist die Einschätzung, die Europäische Zentralbank sei in besonderer Weise geeignet, zeitkritische und effektive Beiträge zur Bewältigung akuter Krisen zu leisten. Die Ankündigung und Umsetzung eines Pandemie-­Notfallankaufprogramms durch die Europäische Zentralbank bereits im März 2020 ist trotz mancher auf unterschiedliche Gründe zurückgehender Kritik als wirkungsvoller Beitrag zur geldpolitischen Bewältigung der Pandemie-Folgen einzuordnen (Abschn. 3).10

 Vgl. nur Europäische Kommission (2020), S. 2 f.  Erwägungsgrund 4 Beschluss (EU) 2020/440 der Europäischen Zentralbank vom 24.03.2020 zu einem zeitlich befristeten Pandemie-Notfallankaufprogramm, ABl. EU Nr. L 91 v. 25.03.2020, S. 1–4. 9  EuGH, Urt. v. 16.06.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 68 ff. – Gauweiler; EuGH, Urt. v. 11.12. 2018, Rs. C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 73 – Weiss; Broemel (2018). 10  Vgl. die frühe Bewertung zu den Auswirkungen auf die Marktfragmentierung Sachverständigenrat (2020a), Rn. 167. 7 8

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Mit diesem Hinweis auf die besondere Leistungsfähigkeit der Europäischen Zentralbank bei der Krisenbewältigung ist allerdings zugleich die Frage nach den rechtlichen Grenzen ihres Handelns aufgeworfen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum PSPP-Anleihekaufprogramm im Mai 202011 hat bekanntlich die Kriterien sowohl zur Konkretisierung des währungspolitischen Mandats der Europäischen Zentralbank, einschließlich der damit einhergehend erforderlichen Anforderungen an die Begründung, als auch die Anforderungen an die Vermeidung einer monetären Staatsfinanzierung konkretisiert. Auch wenn sich die Entscheidung nicht auf das Pandemie-Notfallankaufprogramm bezieht, konkretisiert sie die Kontrollmaßstäbe, die freilich auch vom Kontext des jeweiligen Ankaufprogramms abhängen (Abschn. 4).

2 Währungspolitische Charakteristika einer pandemischen Sondersituation Der Ausbruch der COVID-19-Pandemie führte bekanntlich mit regionalen und landesspezifischen Unterschieden12 weltweit zu einem wirtschaftlichen Abschwung, der überwiegend als tiefe Rezession beschrieben wird.13 Kennzahlen wie vor allem das Bruttoinlandsprodukt indizierten einen starken Rückgang in der wirtschaftlichen Entwicklung.14 Systemische Stressindikatoren zeichneten ein Bild an den Finanzmärkten, das an die globale Finanzkrise 2007/2008 erinnerte.15 Wesentliche Ursachen des Abschwungs lagen dabei zunächst unmittelbar in der pandemischen Entwicklung. Sowohl die Zahl der Infektionen als auch die Lockdown-­Maßnahmen wirkten sich erheblich auf die Produktivität aus.16 Darüber hinaus wurden aber auch eine Reihe miteinander im Zusammenhang stehende Folgerisiken sichtbar: die Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte, der Konsumrückgang, die fehlende Verfügbarkeit von Vorleistungen, die Folgen für die Kreditvergabe sowie ein zeitlich auch durch Gegenmaßnahmen verzögerter Anstieg der Unternehmensinsolvenzen.17 Diese Zusammenhänge erhöhen die Komplexität der wirtschaftlichen Entwicklung und erschweren Prognosen erheblich. Zum einen hängt die wirtschaftliche Entwicklung ganz wesentlich von der Entwicklung der Pandemie ab. Die pandemische Entwicklung war jedoch offenkundig insbesondere in deren Anfangsphase  BVerfGE 154, 17 ff.  Überblick über die Entwicklung in großen Volkswirtschaften in Sachverständigenrat (2020b), S. 19 ff., Rn. 9 ff. 13  Siehe nur Sachverständigenrat (2020b), S. 12 ff., Rn. 2 ff.; insbesondere zur Lage in Deutschland S. 39 ff., Rn. 45 ff.; OECD (2020). 14  Sachverständigenrat (2020b), S. 15 f., Rn. 6 f. 15  Sachverständigenrat (2020b), S. 16 f., Rn. 7. 16  Sachverständigenrat (2020b), S. 25 f., Rn. 22 f. 17  Zum Ganzen nur Sachverständigenrat (2020b), S. 27 ff., Rn. 23 ff. 11 12

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kaum zu prognostizieren. Nicht einmal die medizinisch-biologischen Grundlagen zur Ansteckung und den Krankheitsfolgen konnten zu Beginn der Pandemie als gesichert gelten. Die Entwicklungsdauer und Effektivität von Impfstoffen waren ebenso offen wie das Auftreten neuer Virus-Varianten und deren Eigenschaften. Zum anderen war selbst im Fall einer Beruhigung des pandemischen Geschehens nicht klar, in welchem Zeitraum sich die wirtschaftliche Entwicklung in den einzelnen Volkswirtschaften erholen würde; ob sie etwa nach einem kurzen, vor allem durch Lockdown-Maßnahmen verursachten Einbruch rasch wieder das Niveau von vor dem Ausbruch der Pandemie erreicht oder ob sich die mittelbaren Effekte der Pandemie nachhaltig auswirken. Der Sachverständigenrat zur Entwicklung der wirtschaftlichen Entwicklung arbeitete in einem im März 2020 vorgelegten Sondergutachten bei der Prognose der nachfolgenden Entwicklung mit unterschiedlichen Szenarien, deren im Vergleich erkennbare Unterschiede auch das in den einzelnen Szenarien enthaltene Maß an Unsicherheit verdeutlichen.18 Zugleich zeigen sich landesspezifische Unterschiede in den Auswirkungen der Pandemie, die wiederum auf eine Reihe verschiedener Ursachen zurückgehen: Zu nennen sind etwa Unterschiede in der Gesundheitsversorgung, in den jeweils getroffenen Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung sowie in den wirtschaftlichen Rahmendaten der jeweiligen Wirtschaftsräume und in den fiskalpolitischen Spielräumen zur Finanzierung von Gegenmaßnahmen. Zur Bewältigung der Pandemiefolgen haben die einzelnen Mitgliedstaaten unter anderem wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen ergriffen. Daneben hat die Europäische Union mit dem Aufbauinstrument „Next Generation EU“19 ein in der Anlage neuartiges20 Konjunkturprogramm aufgelegt, das die Einrichtung einer Aufbau- und Resilienzfazilität beinhaltet21 und aus dem Haushalt der Europäischen Union finanziert wird.22 Die Ziele der Fazilität beziehen sich freilich nicht nur auf die Bewältigung der Folgen der Pandemie, sondern umfassen neben der Verbesserung der Resilienz, Krisenvorsorge und Anpassungsfähigkeit der Mitgliedstaaten auch die Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts sowie die Unterstützung des ökologischen und des digitalen Wandels.23 Zugleich führt die Verknüpfung mit den Aufbau- und Resilienzplänen der Mitgliedstaaten sowie die Einbindung in das Europäische Semester zu einer Verzahnung des

 Sachverständigenrat (2020a), Rn. 54 ff.  Verordnung (EU) 2020/2094 des Rates zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise, ABl.EU Nr. L 433 I v. 22.12.2020, S. 23 ff. 20  Aus der Literatur nur Fricke (2021); eingehend Mayer und Lütkemeyer (2020), S. 318 ff.; Heber (2021), S. 419 ff. 21  Verordnung (EU) 2021/241 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.02.2021 zur Einrichtung einer Aufbau- und Resilienzfazilität, ABl.EU Nr. L 57 v. 18.02.2021, S. 17 ff. 22  Aus der Literatur nur Schorkopf (2020), S. 3085 ff.; historische Beispiele der Kreditgewährung zur Krisenbewältigung bei Meyer (2021), S. 17 ff.; zu den damit verbundenen haushaltsrechtlichen Fragen Nettesheim (2020a), S. 411 ff.; Heber (2021), S. 422 ff.; Schorkopf (2020), S. 3088 ff. 23  Art. 4 Abs. 1 VO (EU) 2021/241. 18 19

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Konjunkturprogramms mit den Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Den Mitgliedstaaten werden dadurch Anreize gesetzt, bestimmte Mindestanforderungen, auch in den Bereichen Klimaschutz und Digitale Transformation, umzusetzen.24

3 Währungspolitische Maßnahmen zur Bewältigung der Pandemiefolgen Bereits wenige Wochen nach dem Beginn der Lockdown-Maßnahmen reagierte die Europäische Zentralbank unter anderem durch die Bereitstellung zusätzlicher längerfristiger Refinanzierungsgeschäfte sowie die Rekalibrierung der bereits eta­ blierten Ankaufprogramme auf die wirtschaftliche Entwicklung.25 Neben diesen währungspolitischen Maßnahmen sollten vorübergehende Erleichterungen bei den aufsichtsrechtlichen Kapital- und Liquiditätsanforderungen (vor allem hinsichtlich der Eigenkapitalquoten) eine Verschärfung der wirtschaftlichen Situation für die Kreditinstitute durch aufsichtsrechtliche Pflichten vermeiden.26 Zusätzlich zu diesen Maßnahmen hat die Europäische Zentralbank im März 2020 die Einrichtung eines pandemiespezifischen Ankaufprogramms, des Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP), beschlossen.27 Das Pandemie-Notfallankaufprogramm verfolgte von Anfang an zwei Ziele: es sollte zum einen den insbesondere zu Beginn der Pandemie bestehenden Gefahren einer Deflation entgegentreten.28 Zum anderen sollte es Unterschieden in den Risikoaufschlägen der Staatsanleihen von Euro-Mitgliedstaaten Rechnung tragen, also eine Fragmentierung des Markts für Staatsanleihen adressieren.29 Diese Unterschiede gefährden nach der Einschätzung der Europäischen Zentralbank auch mit Blick auf die besondere Relevanz der Staatsanleihemärkte die vollumfängliche Funktionsfähigkeit der Transmissionskanäle für einheitliche geldpolitische Maßnahmen im Euro-Raum.30 Wegen dieser besonderen Situation und Aufgabenstellung war es aus Sicht der Europäischen Zentralbank zur Bewältigung der Pandemiefolgen nicht sinnvoll, das bereits bestehende Public Sector Purchase Programmme (PSPP) zu rekalibrieren.31 So ist das Pandemie-Notfallankaufprogramm in seiner Grundkonzeption dem regulären Ankaufprogramm für den öffentlichen Sektor nachempfunden. Zentrale Unterschiede ergeben sich jedoch im Hinblick auf die gegenüber dem PSPP erhöhte Flexibilität der EZB, im Rahmen des Pandemie-Notfallankaufprogramms be-

 Broemel (2022), § 7, Rn. 80.  EZB (2020a). 26  Näherer Überblick bei Sachverständigenrat (2020a), Rn. 162 f. 27  Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 28  Erwägungsgrund 5 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 29  Erwägungsgrund 6 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 30  EZB (2020b), S. 3 und S. 6 f. 31  Erwägungsgrund 3 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 24 25

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stimmte Geschäfte zu tätigen. Zwar verteilt sich das Volumen der Nettoankäufe wie auch bei dem PSPP auf die nationalen Zentralbanken des Europäischen Systems der Zentralbanken nach der Verteilung des gezeichneten Kapitals der Europäischen Zentralbank.32 Die Ankäufe können jedoch hinsichtlich der Anlageklassen und der Länder kurzfristig flexibel erfolgen und dann mittelfristig ausgeglichen werden.33 Darüber hinaus unterliegen die Ankäufe im Gegensatz zum PSPP nicht den emissionsbezogenen und emittentenbezogenen Obergrenzen.34 Der Beschluss zur Einführung des Pandemie-Notfallankaufprogramms nennt insoweit  – als Ausnahmebeschluss – die Sicherstellung der Wirksamkeit ausdrücklich als Zweck dieser Ausnahme35 und weist in den Erwägungsgründen auf besondere, unter Umständen landesspezifische Risiken für geldpolitische Transmissionsmechanismen hin.36 Darüber hinaus sind in dem Pandemie-Notfallankaufprogramm gegenüber dem PSPP leicht abweichende Laufzeiten der zum Erwerb vorgesehenen Schuldtitel37 sowie erleichterte Anforderungen an die erforderlichen Sicherheiten im Hinblick auf einen Kauf griechischer Staatsanleihen vorgesehen.38 Im Übrigen sieht das Pandemie-­Notfallankaufprogramm ebenso wie das PSPP eine Ankaufobergrenze vor, die zunächst bei insgesamt 750 Mrd. EUR lag39 und in der Folgezeit zunächst im Juni 2020 auf 1350 Mrd. EUR40 und im Dezember 2020 auf 1850 Mrd. EUR erhöht worden ist.41 Mit Blick auf die Entwicklung sowohl der Pandemie als auch der Inflationsaussichten sah der EZB-Rat ab Ende des Jahres 2021 eine Verringerung der regelmäßigen Ankaufvolumina bis hin zum Auslaufen der Nettoankäufe vor.42 So hatte die Europäische Zentralbank bereits bei Einführung des Pandemie-­ Notfallankaufprogramms den auf die Pandemiesituation begrenzten, also zeitlich befristeten Charakter des Ankaufprogramms betont.43 Schließlich ist im Pandemie-­

 Art. 5 Abs. 1 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB.  Art. 5 Abs. 2 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 34  Art. 4 S. 1 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 35  Art. 4 S. 1 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 36  Erwägungsgrund 6 S. 3 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB: „Das Eurosystem wird nicht dulden, dass in einem Land des Euro-Währungsgebiets Risiken für die reibungslose Transmission der Geldpolitik bestehen.“ 37  Art. 2 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 38  Art. 3 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 39  Art. 1 Abs. 1 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 40  Art. 1 Beschluss (EU) 2020/1143 der Europäischen Zentralbank zur Änderung des Beschlusses (EU) 2020/440 zu einem zeitlich befristeten Pandemie-Notfallankaufprogramm, ABl. EU Nr. L 248 v. 31.07.2020, S. 24 f. 41  Art. 1 Beschluss (EU) 2021/174 der Europäischen Zentralbank zur Änderung des Beschlusses (EU) 2020/440 zu einem zeitlich befristeten Pandemie-Notfallankaufprogramm, ABl. EU Nr. L 50 v. 15.02.2021, S. 29 f. 42  EZB (2021), S. 14 f. und S. 19 ff. 43  Art. 1 Abs. 1 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB sowie Erwägungsgrund 4 S. 7 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB: EZB-Rat wird Nettoankäufe beenden, sobald er der Ansicht ist, dass die COVID-­19-Krise überstanden ist, keinesfalls jedoch vor Ende des Jahres 2020. 32 33

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Notfallankaufprogramm ähnlich wie beim PSPP eine Veröffentlichung aggregierter Informationen zu den monatlichen und kumulierten Ankäufen sowie der Gesamtbuchwerte vorgesehen.44

4 Unionsrechtlicher Rahmen Die unionsrechtliche Zulässigkeit des Pandemie-Notfallankaufprogramms setzt zum einen voraus, dass das Programm in die Kompetenz der Europäischen Zentralbank zur Festlegung und Durchführung der Währungspolitik nach Art. 127 Abs. 2 AEUV fällt und dass der Ankauf der Staatsanleihen nicht als nach Art. 123 Abs. 1 AEUV unzulässige Form der monetären Staatsfinanzierung zu werten ist.

4.1 Pandemie-Notfallankaufprogramm als Maßnahmen der Geldpolitik Während in der Rechtsprechung sowohl des Europäischen Gerichtshofs als auch des Bundesverfassungsgerichts geklärt ist, dass der Ankauf von Wertpapieren grundsätzlich zu den in Art. 18 ESZB-/EZB-Satzung45 vorgesehenen Maßnahmen der Geldpolitik erfolgen kann,46 legten der Europäische Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht in der Vergangenheit bekanntlich eine unterschiedliche Kontrolldichte zu Grunde.47 In der kurzen Zeit nach der Ankündigung des Pandemie-­ Notfallankaufprogramms veröffentlichten Entscheidung zum PSPP forderte das Bundesverfassungsgericht bekanntlich eine strengere Verhältnismäßigkeitsprüfung ein, in der insbesondere die fiskal- und wirtschaftspolitischen Effekte des Ankaufprogramms näher abgeschätzt und zur währungspolitischen Wirkung ins Verhältnis gesetzt werden.48 Typische Effekte von Ankaufprogrammen, die im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu berücksichtigen sind, betreffen etwa die Auswirkungen auf Sparguthaben, die Altersvorsorge und Immobilienpreise.49 In fiskalpolitischer Hinsicht ist zudem etwaigen Auswirkungen auf die Staatsverschuldung Rechnung zu tragen.50

 Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB.  Protokoll über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank vom 07.02.1991, ABl. Nr. C 191, S. 68 ff. 46  BVerfGE 146, 216 (284, Rn.  115  ff.); BVerfGE 154, 17 (121  f., Rn.  166); EuGH, Urt. v. 16.06.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 54 – Gauweiler. 47  Zusammenfassend BVerfGE 154, 17 (105 ff., Rn. 133 ff.); aus der umfangreichen Literatur nur Nettesheim (2020b), S. 1633 ff.; Mögele (2020), S. 1154 ff.; Pernice (2020), S. 511 ff. 48  BVerfGE 154, 17 (108 ff., Rn. 138 ff). 49  BVerfGE 154, 17 (109, Rn. 139). 50  BVerfGE 154, 17 (109, Rn. 139). 44 45

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Das Pandemie-Notfallankaufprogramm weist durch seine Ausrichtung auf die Pandemiebewältigung in der Verhältnismäßigkeitsprüfung gegenüber einem regulären Ankaufprogramm, wie dem PSPP, Besonderheiten auf. Denkbar ist auf der einen Seite, das Pandemie-Notfallankaufprogramm schon deshalb dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnen, weil es auf die Bewältigung von Folgen der Coronapandemie ausgerichtet ist. Verstärkt wird dieser Eindruck unter Umständen dadurch, dass die Europäische Zentralbank mit dem Beschluss und der Aufnahme des Ankaufprogramms im März 2020 deutlich zeitnäher auf die ökonomischen Auswirkungen der Pandemie als etwa das Aufbauinstrument „Next Generation EU“ reagierte.51 Durch die schlanken Entscheidungsstrukturen des EZB-Rats, welche die Konzentration der (begrenzten) Aufgaben sowie die Unabhängigkeit des Europäischen Systems der Zentralbanken widerspiegeln, wirkt die Europäische Zentralbank in der Krisensituation als besonders handlungsfähig. Diese Handlungsfähigkeit trägt unter Umständen dazu bei, dass die währungspolitischen Maßnahmen als funktionales Äquivalent zu den wirtschaftspolitischen Maßnahmen wahrgenommen werden, die dazu noch den Vorteil der größeren Geschwindigkeit mit sich bringen. Allerdings handelt es sich sowohl bei der Begegnung der in der Anfangsphase der Pandemie noch bestehenden deflationären Tendenzen52 als auch bei der Gewährleistung kohärent funktionierender geldpolitischer Transmissionsmechanismen53 im Euro-Raum jeweils um legitime Ziele währungspolitischer Maßnahmen.54 Das Pandemie-Notfallankaufprogramm war zur Erreichung dieser Ziele auch geeignet. Abgesehen von den Spielräumen der Europäischen Zentralbank bei der Einschätzung der ökonomischen Situation sowie der voraussichtlichen Effekte währungspolitischer Maßnahmen,55 zumal angesichts der Unsicherheit in der Anfangsphase der Pandemie,56 reduzierte sich die Streuung in den Risikoaufschlägen für Staatsanleihen in relativ kurzer Zeit nach Einführung des Pandemie-­ Notfallankaufprogramms.57 Zudem trug das Ankaufprogramm über das Marktverhalten der Kreditinstitute zur Beibehaltung eines stabilen Preisniveaus bei.58 In der besonderen Pandemiesituation standen weiterhin keine anderen, gleichermaßen wirksamen, aber die wirtschafts- und fiskalpolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten weniger beeinträchtigenden Maßnahmen zur Verfügung. Insbesondere ist das PSPP als allgemeines Ankaufprogramm zur Bewältigung

 Siehe oben, 3; ähnlich auch die Beobachtung in EZB (2020b), S. 9.  Erwägungsgrund 3 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB; EZB (2020b), S. 6; Heidfeld und Langner (2022), § 22, Rn. 78. 53  Erwägungsgrund 4 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB; EZB (2020b), S. 6; Heidfeld und Langner (2022), § 22, Rn. 78. 54  Kritisch Klement (2015), S. 754 ff. 55  EuGH, Urt. v. 16.06.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 68 ff. – Gauweiler; EuGH, Urt. v. 11.12. 2018, Rs. C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn.  73  – Weiss; Broemel (2018), S. 264 ff. 56  Siehe oben, 2. 57  Sachverständigenrat (2020a), Rn. 167. 58  EZB (2020c), S. 17. 51 52

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der ­asymmetrischen und in der Dynamik weniger berechenbaren Folgen der Pandemie59 nicht in gleicher Weise geeignet.60 Dabei führt umgekehrt sogar die Coronapandemie durch die Intensität ihrer Auswirkungen dazu, dass unterschiedliche gesellschaftliche Bereiche auf die Bewältigung von deren Folgen ausgerichtet sind. Sie induziert dadurch eine gewisse Parallelität unter anderem der Wirtschafts- und Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten mit währungspolitischen Maßnahmen der Europäischen Zentralbank.61 So werden die in der PSPP-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angeführten Aspekte einer Ingerenz des Ankaufprogramms in die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, etwa die Auswirkungen auf die Sparguthaben, auf die Immobilienpreise und auf die Altersvorsorge, nunmehr vor allem unmittelbar durch die Pandemie sowie die mit ihr verbundenen Lockdown-Maßnahmen beeinträchtigt.62 Diese zugleich auch in andere Bereiche wie das Beihilferecht63 oder das Insolvenzrecht64 hineinwirkende Dominanz der Anstrengungen zur Pandemiebewältigung schließt Ingerenzen des Pandemie-Notfallankaufprogramms in die Wirtschafts- und Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten keineswegs aus. Insbesondere im Zuge der Erhöhung der Ankaufobergrenzen sind im EZB-Rat auch die Risiken unerwünschter Nebenwirkungen65 sowie die Option, die wirtschaftliche Entwicklung zunächst abzuwarten,66 erörtert worden. Von dem Pandemie-Notfallankaufprogramm oder auch nur der Erhöhung abzusehen, hätte nach der nachvollziehbaren Einschätzung des EZB-Rats hingegen sowohl für die währungspolitischen Ziele als auch für die wirtschaftspolitische Situation innerhalb der EU aller Voraussicht nach noch gravierendere Folgen nach sich gezogen.67 Nachdem sich die wirtschaftliche Entwicklung trotz der noch präsenten Pandemie erholt hat und sich ein Anstieg des Preisniveaus abzeichnete, hat die Europäische Zentralbank die Nettoankäufe, wie von Anfang an angekündigt,68 zunächst reduziert und dann beendet.69 Vor diesem Hintergrund sprechen die besseren Gründe dafür, das Pandemie-Notfallankaufprogramm als verhältnismäßige Maßnahme der Währungspolitik einzustufen.

 Siehe oben, 2.  Erwägungsgrund 3 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB; zu den teilweise innerhalb des EZB-Rats insoweit geäußerten Vorbehalten aber auch EZB (2020b), S. 7. 61  Vgl. etwa den Hinweis auf die Wertungen der Art. 122 Abs. 2 AEUV und Art. 126 Abs. 2 AEUV i. V. m. Art. 2 Abs. 1 Verordnung (EU) 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, ABl.EU Nr. L 209 v. 02.08.1997, S. 6 ff., und Art. 5 Abs.  1 Verordnung (EU) 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABl.EU Nr. L 209 v. 02.08.1997, S. 1 ff., in Heidfeld und Langner (2022), § 22, Rn. 81. 62  Siehe oben, Abschn. 3. 63  Zum Befristeten Beihilferahmen der EU-Kommission Seitz und Berne (2020), S. 591 ff. 64  Überblick bei Knauth und Krafczyk (2020). 65  EZB (2020c), S. 17. 66  EZB (2020c), S. 16 f. 67  Vgl. nur die Einschätzung Anfang Juni 2020 in EZB (2020c), S. 16 ff. 68  Erwägungsgrund 4 sowie Art. 1 Abs. 1 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB; EZB (2020b). 69  EZB (2021), S. 10 ff. und S. 24. 59 60

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4.2 Verbot monetärer Staatsfinanzierung Auch wenn das in Art. 123 Abs. 1 AEUV enthaltene Verbot des Erwerbs von Schuldtiteln der Mitgliedstaaten durch die Europäische Zentralbank sich nach dessen Wortlaut nur auf den unmittelbaren Erwerb bezieht, ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wie auch des Bundesverfassungsgerichts anerkannt, dass auch ein Sekundärerwerb der Staatsanleihen unter Umständen als unzulässige Umgehung des Verbots zu werten ist.70 4.2.1 Anforderungen an den mittelbaren Erwerb von Staatsanleihen Der Erwerb von Staatsanleihen durch das Europäische System der Zentralbanken auf dem Sekundärmarkt darf danach nicht die gleiche Wirkung haben wie ein unmittelbarer Erwerb,71 wobei an die Vermeidung einer solchen gleichen Wirkung in der Rechtsprechung unterschiedlich strenge Kriterien angelegt werden.72 Nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung darf es zum einen nicht dazu kommen, dass ein substanzieller Teil der Staatsanleihen eines Mitgliedstaates dauerhaft im Eurosystem gebunden ist, mit der Folge, dass die Verbindlichkeiten für die Marktteilnehmer etwa bei der Bewertung der Bonität des betreffenden Mitgliedstaats nicht mehr relevant wäre.73 Zum anderen muss in einer Gesamtbewertung durch unterschiedliche Maßnahmen („Garantien“) sichergestellt sein, dass für die Marktteilnehmer nicht eine hinreichende Gewissheit über den späteren Erwerb bestimmter Staatsanleihen durch das Europäische System der Zentralbanken besteht.74 Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zum PSPP maßgeblich auf bestimmte Maßnahmen abgestellt hat,75 betont es mehrfach die Relevanz einer Gesamtbetrachtung.76 In dieser Gesamtbetrachtung kommt den Umständen und Eigenschaften des Ankaufprogramms besondere Bedeutung zu.

 BVerfGE 146, 216 (264  f., Rn.  78); BVerfGE 154, 17 (128  ff., Rn.  184  ff.); EuGH, Urt. v. 16.06.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 97 ff. – Gauweiler; EuGH, Urt. v. 11.12.2018, Rs. C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 104 ff. – Weiss. 71  BVerfGE 142, 123 (225 f., Rn. 198); BVerfGE 146, 216 (264 f., Rn. 78); BVerfGE 154, 17 (128, Rn. 182); EuGH, Urt. v. 16.06.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 97 – Gauweiler. 72  Näher zuletzt BVerfGE 154, 17 (128 ff., Rn. 184 ff). 73  BVerfGE 154, 17 (135 f., Rn. 195). 74  BVerfGE 154, 17 (136 ff., Rn. 197 ff.). 75  BVerfGE 154, 17 (144 f., Rn. 216) nennt vor allem die fehlende Konkretisierung der einzelnen zum Ankauf vorgesehenen Wertpapiere, die Begrenzung des Ankaufvolumens im Voraus, die aggregierte Form von Informationen zu den getätigten Käufen, die Ankaufobergrenze von 33 %, die Verteilung der Käufe unter den nationalen Zentralbanken nach dem Kapitalschlüssel, Mindestanforderungen an die Bonität der Mitgliedstaaten für deren Zugang zum Anleihemarkt sowie die Beendigung und Rückabwicklung der Ankäufe nach Wegfall der währungspolitischen Erforderlichkeit. 76  BVerfGE 154, 17, Rn. 183, Rn. 197 und Rn. 216. 70

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Das Pandemie-Notfallankaufprogramm trifft eine Reihe dieser Maßnahmen in vergleichbarer Weise wie das PSPP.  Die konkret für den Ankauf vorgesehenen Wertpapiere werden nicht vorab bekannt gegeben, Informationen zu den getätigten Ankäufen erfolgen nur in aggregierter Form, für das Ankaufvolumen ist im Voraus eine (wenn auch zwischenzeitlich angehobene) Obergrenze festgelegt, der Ankauf setzt mit punktuellen77 Erleichterungen Mindestanforderungen an das Rating der emittierenden Mitgliedstaaten voraus und das Ankaufprogramm ist schließlich zeitlich auf die Pandemie-Situation beschränkt. Das größere Maß an Flexibilität, das der Europäischen Zentralbank bei dem Pandemie-Notfallankaufprogramm gegenüber dem PSPP zukommt, betrifft vor allem die Ankaufobergrenzen sowie die Verteilung der Ankaufvolumina unter den nationalen Zentralbanken nach dem Kapitalschlüssel. 4.2.2 Verteilung der Ankäufe nach dem Kapitalzeichnungsschlüssel Abweichungen von diesem Kapitalzeichnungsschlüssel, etwa durch einen besonders umfangreichen Ankauf der Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten, können dem Ankaufprogramm einen selektiven Charakter verleihen, der auf eine fiskal- und wirtschaftspolitische Stützung dieser Mitgliedstaaten hindeuten kann.78 Zugleich befähigt die Möglichkeit, bei den Ankäufen vorläufige Akzente auf einzelne ­Mitgliedstaaten setzen zu können, auf die asymmetrischen Auswirkungen der Coronapandemie und die damit verbundenen Unterschiede in den Risikoaufschlägen, welche die Einheitlichkeit der geldpolitischen Transmissionsmechanismen beeinträchtigen, zu reagieren. Maßnahmen, die der Marktfragmentierung begegnen, stehen dadurch in einem latenten Spannungsfeld zwischen der Gewährleistung der Funktionalität geldpolitischer Transmission sowie fiskal- und wirtschaftspolitischer Stützung. Mit Blick darauf, dass das Pandemie-Notfallankaufprogramm bereits kurze Zeit nach seiner Einführung zu einem Rückgang der Fragmentierung geführt hat79 und dass die Abweichungen in den Ankaufvolumina vom Kapitalzeichnungsschlüssel in der Folgezeit moderat ausgefallen sind,80 ist das Pandemie-­Notfallankaufprogramm weder aus der ex ante-Perspektive noch im Nachhinein als selektive Stützungsmaßnahme einzuordnen. Vielmehr handelt es sich um eine währungspolitisch begründete Flexibilität, die Schwankungen nur im Zeitverlauf zulässt.81

 Zu den Erleichterungen für den Ankauf von Staatsanleihen, die von der Hellenischen Republik ausgegeben werden, siehe oben, 3. 78  BVerfGE 154, 17 (145, Rn. 217). 79  Sachverständigenrat (2020a), Rn. 167 und siehe oben, 3. 80  Sachverständigenrat (2020b), S. 91, Rn. 112: nur moderate Abweichungen vom Kapitalschlüssel. 81  Art. 5 Abs. 2 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 77

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4.2.3 Emissions- und emittentenbezogene Ankaufobergrenzen Weiter reicht die im Pandemie-Notfallankaufprogramm vorgesehene Flexibilität der Europäischen Zentralbank hinsichtlich der emissionsbezogenen und emittentenbezogenen Ankaufobergrenzen bestimmter Wertpapiere. Bei der Bewertung des PSPP kam der Ankaufobergrenze von 33 % in mehrfacher Hinsicht Bedeutung zu. Zum einen verhindert die emittentenbezogene Obergrenze gemeinsam mit der Verteilung der Ankäufe nach dem Kapitalschlüssel eine selektive, bestimmte Mitgliedstaaten besonders bevorzugende Wirkung des Ankaufprogramms.82 Zum anderen gewährleistet die emissionsbezogene Ankaufobergrenze, dass ein wesentlicher Anteil der Wertpapiere durch private Marktakteure gehalten wird und dadurch für die Marktteilnehmer unsicher bleibt, ob die konkreten Wertpapiere vom Europäischen System der Zentralbanken angekauft werden.83 Schließlich kann durch die emissionsbezogene Ankaufobergrenze vermieden werden, dass die Europäische Zentralbank durch ihren Anteil an einem Wertpapier als Gläubigerin eine Position erhält, die ihr im Fall einer Umschuldung nach den Anleihebedingungen (collective action clauses) eine Sperrminorität einräumt.84 Die Europäische Zentralbank ordnet die Flexibilität, bestimmte Anleihen auch über einen emissionsbezogenen Anteil von 33 % hinaus ankaufen zu können, unter Hinweis auf die pandemiebedingt mögliche Marktentwicklung als erforderlich ein.85 Auch in der Gesamtbewertung sprechen die besseren Gründe dafür, dass Pandemie-­Notfallankaufprogramm auch ohne diese Ankaufobergrenzen den Anforderungen des Verbots monetärer Staatsfinanzierung noch genügt. Im Hinblick auf die emittentenbezogene Obergrenze vermeidet die mittelfristige Allokation der Anleihekäufe nach dem Kapitalzeichnungsschlüssel eine selektive Wirkung des Ankaufprogramms. Hinsichtlich der einzelnen Wertpapiere bleibt für die Marktteilnehmer durch die Sondersituation der Pandemie auch ohne emissionsbezogene Obergrenze ungewiss, ob und in welchem Umfang bestimmte Wertpapiere vom Europäischen System der Zentralbanken angekauft werden. So fehlt es an Erfahrungswissen darüber, wie die Europäische Zentralbank das Pandemie-­ Notfallankaufprogramm zur Bewältigung der Krisensituation, deren Entwicklung ihrerseits ungewiss ist, zur Zielerreichung86 einsetzen wird. Zudem hat die Europä­ ische Zentralbank insbesondere in der Anfangsphase der Pandemie beobachtet, dass bestimmte preissensible Anlegertypen sich angesichts der Ungewissheit von den Wertpapieren getrennt haben und der am Markt verfügbare Anteil der Wertpapiere dadurch überdurchschnittlich hoch war.87

 BVerfGE 154, 17 (145, Rn. 217).   BVerfGE 154, 17 (137  f., Rn.  201  f.); EuGH, Urt. v. 16.06.2015, Rs. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400, Rn. 124 f. – Gauweiler. 84  Näher Wieland (2020), S. 31. 85  Erwägungsgrund 6 S. 3 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB, siehe oben, 3. 86  Vgl. Art. 4 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB. 87  EZB (2020c), S. 2 f. 82 83

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4.2.4 Halten der Anleihen bis zur Endfälligkeit Schließlich stellt der Umfang, in dem angekaufte Anleihen von dem Europäischen System der Zentralbanken bis zur Endfälligkeit gehalten werden, ein Indiz für eine etwaige Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung dar.88 Insbesondere bei Ankaufprogrammen mit längerer Laufzeit macht ein zunehmender Anteil von Anleihen, die bis zur Endfälligkeit gehalten werden, den Ausstieg und die Rückabwicklung aus dem Ankaufprogramm aus Sicht der Marktteilnehmer unwahrscheinlicher. Das Pandemie-Notfallankaufprogramm ist hingegen von vorneherein inhaltlich und zeitlich auf die Bewältigung der pandemiebedingten Sondersituation begrenzt.89 Mit der zwischenzeitlichen Beendigung der Nettoankäufe hat die Europäische Zentralbank den Ausstieg aus dem Pandemie-Notfallankaufprogramm auch bereits eingeleitet.90 Aus der innerhalb des Ankaufprogramms bestehenden theoretischen Möglichkeit, die Staatsanleihen bis zur Endfälligkeit zu halten, lässt sich demnach nicht schließen, dass das Ankaufprogramm Staatsschulden zu einem erheblichen Anteil dauerhaft innerhalb des Europäischen Systems der Zentralbanken binden wird.

5 Zusammenfassender Ausblick Bei unkonventionellen währungspolitischen Maßnahmen sind die Grenzen zur wirtschafts- und fiskalpolitischen Kompetenz der Mitgliedstaaten sowie zum Verbot der monetären Staatsfinanzierung bekanntlich zuweilen schwer zu ziehen, zumal wenn die Maßnahmen eine kohärente Funktion geldpolitischer Transmissionsmechanismen im Euro-Raum herstellen und dazu eine heterogene Marktsituation homogenisieren sollen. Die Pandemie erschwert durch die Intensität und Unberechenbarkeit ihrer Auswirkungen unter anderem die Wahrnehmung währungspolitischer Aufgaben. Sie erleichtert aber die Begründbarkeit unkonventioneller währungspolitischer Maßnahmen, weil sich die Konflikte zu den wirtschafts- und fiskalpolitischen Kompetenzen der Mitgliedstaaten sowie die Gefahren von Fehlanreizen für die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten in der Pandemiesituation anders entwickeln als bei regulären unkonventionellen Ankaufprogrammen. Diese Rahmenbedingungen ändern sich freilich, sobald die ökonomischen Auswirkungen der Pandemie bewältigt sind. Instrumente, die unabhängig von der Pandemie-Situation auf landesspezifische Störungen geldpolitischer Transmissionsmechanismen reagieren sollen,91 sind demgegenüber gesondert zu bewerten.92

 BVerfGE 154, 17 (142 ff., Rn. 209 ff.); BVerfGE 146, 216 (275 f., Rn. 98).  Art. 1 Abs. 1 und Erwägungsgrund 4 Beschluss (EU) 2020/440 der EZB, siehe oben, 3. 90  Siehe oben, 3. 91  Zum kürzlich vom EZB-Rat genehmigten Transmission Protection Instrument, TPI, EZB (2022). 92  Kritisch etwa Herdegen (2023), § 23 Rn. 24. 88 89

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R. Broemel

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Pandemiebewältigung in der Währungspolitik und Rechtsschutz der Individuen

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Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit als zwei Seiten einer Medaille: ein Aufruf zur „Intelligenz“ im Europäischen Tourismus Gabriel N. Toggenburg

1 Einleitung: Nachhaltigkeit verlangt Barrierefreiheit? Selten wohl hat ein einziger Begriff eine derartig ubiquitäre gesellschaftspolitische Karriere gemacht wie jener der „Nachhaltigkeit“. Vor dem Hintergrund der sich verdichtenden Klimakrise ist er in aller Munde und kaum ein zeitgenössisches Schriftstück verzichtet auf ihn. Kein Wunder, dass die inflationäre Verwendung des überdehnten Gummiworts mitunter auf Kritik stößt. So liest man, dass wir gegenwärtig ein „fast schon religiöses Gewese darum“ machen.1 Nicht in erster Linie um derartiger Kritik zu begegnen, sondern um der Nachhaltigkeit Zähne zu verliehen, gibt es Bemühungen, den Begriff weiter zu objektivieren und zu verbindlichen. Nachhaltigkeit wird vermessen und gemessen unter Hinzunahme eines ganzen Kosmos an Indikatoren, wobei natürlich das System der UN-Indikatoren, die die 17 Nachhaltigkeitsziele (SDGs) auf messbare Größen herunterbrechen, eine besondere Rolle spielt. Darüber hinaus wurde und wird das politische Anliegen der Nachhaltigkeit auf allen Regierungsebenen zunehmend in konkrete Rechtspflichten Prof. Dr. Gabriel N. Toggenburg, Leiter des Sektors „Human Rights Structures and Instruments“ in der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und Honorarprofessor für Menschenrechtsschutz und das Recht der Europäischen Union an der Karl-Franzens-Universität Graz. Der Aufsatz gibt die private Meinung des Autors wieder und kann nicht seinem Arbeitgeber zugerechnet werden.

 So meint Heine (2017), dass der Spott über den Begriff Nachhaltigkeit damit zu tun habe, „dass eine neue säkulare Priesterkaste entstanden ist, die Nachhaltigkeitsablasszettelchen verkauft, die der Käufer dann in Pressekonferenzen schwenken oder auf seine Produkte kleben kann.“. 1

G. N. Toggenburg (*) Wien, Österreich © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_76

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u­ mgegossen. Tatsächlich ist Nachhaltigkeit mittlerweile auch ein Rechtsbegriff, wenn nicht gar Bezeichnung für ein gesamtes neues Rechtsgebiet.2 „Nachhaltigkeit“ steht für ein dringendes gesamtgesellschaftliches Anliegen, das in seiner Urgenz und Präsenz ein ideales „Trägerkonzept“ bildet für andere, verwandte, Anliegen. Hier soll es um die Frage gehen, wie Nachhaltigkeit zur Barrierefreiheit steht und wie die beiden Anliegen besser miteinander verbunden werden können, um sich gegenseitig zu verstärken. Um diese exzessiv breite Fragestellung einzugrenzen, wird der Tourismus als Fallbeispiel herangezogen wobei – als zweite Eingrenzung – der Fokus auf die Regulierungsebene der Europäischen Union gelegt wird. Zugegebener Weise ist es (noch) nicht unbedingt üblich oder naheliegend, Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit in einem Atemzug zu nennen. Auf zweiten Blick erschließt sich aber der innere Zusammenhang. Das eingängigste Beispiel ist die Welt des Bauens. Wer nachhaltig baut wird so bauen, dass das Gebäude sich zu einem späteren Zeitpunkt an neue Gegebenheiten anpassen kann, ohne umfassende (ressourcenintensive) Umbauarbeiten zu erfordern. Eine junge Bauherrin tut etwa gut daran, sich zu vergegenwärtigen, dass sie in vier Jahrzehnten neben der Treppe einen Lift benötigt. Auch wird sie sich bei ihrem Gang mit dem Rollator durch die eigenen 4 Wände über jede einzelne Schwelle ärgern, die sie als junge Bauherrin übersehen hat. Landet sie gar im Rollstuhl, so wird sie mit Unverständnis ihren Kopf über sich selbst schütteln, wenn sie nicht in weiser Voraussicht die Unterkanten der Fensteröffnungen ihres Hauses bereits so gesetzt hat, dass auch eine Rollstuhlfahrerin den Blick in den Garten genießen kann. Im Bauwesen bedeutet Nachhaltigkeit unter anderem, von Anfang an auf Barrieren zu verzichten, die später nur mühevoll und ressourcenintensiv abgebaut werden können. Nachhaltig (grüner, effizienter, günstiger) baut jener Bauherr, der die Barrierefreiheit quasi „by design“ von Beginn an in das Projekt integriert. Ergo, ein Haus voller Barrieren ist nicht nachhaltig, was den Zusammenhang zwischen Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit auf sehr praktische Weise verdeutlicht. Normativ - und damit  breiter und allgemeingültiger -  lässt sich die Verwandtschaft zwischen Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit an den UN-­Nachhaltigkeitszielen zeigen.

2 Barrierefreiheit: integraler Bestandteil der UN-Nachhaltigkeitsagenda 2030! 2015 einigte man sich auf der Weltklimakonferenz in Paris auf 17 Nachhaltigkeitsziele. „5Ps“ stehen über den 17 Zielen und 169 detaillierten Unterzielen der Agenda 2030: Mensch, Planet, Wohlstand, Frieden und Partnerschaft (People, Planet, Prosperity, Peace, Partnership).3 Es geht den Vereinten Nationen um nicht weniger als die „Transformation unserer Welt“ und zwar durch eine vernetzte Betrachtung der unterschiedlichsten Phänomene von Armut, Umweltzerstörung, Ungleichheit,  Nicht umsonst gibt es bereits postgraduale Juristenausbildungen die sich dem „Nachhaltigkeitsrecht“ verschreiben. 3  Vereinte Nationen (2015). 2

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Tab. 1 Die UN-Nachhaltigkeitsziele. (Cluster zum Zwecke der Vereinfachung vom Autor eingeführt) Primärbedürfnisse Armut (Ziel 1), Hunger (Ziel 2), Gewährleistung eines gesunden Lebens (Ziel 3), Verfügbarkeit von Wasser und Sanitärversorgung (Ziel 6) sowie von Energie (Ziel 7)

Gerechtere Gesellschaften Umweltschutz Bildung (Ziel 4), Gleichheit Klimawandel (Ziel zwischen den Geschlechtern (Ziel 13), Meeresschutz 5), Beschäftigung (Ziel 8), (Ziel 14), Schutz der Gleichheit zwischen den Ländern Landökosysteme (Ziel (Ziel 10), Herstellung nachhaltiger 15) Konsum- und Produktionsmuster (Ziel 12) Institutionen und Partnerschaften Infrastruktur (Ziel 9), Städte (Ziel 11), Institutionen inklusive der Justiz (Ziel 16), Partnerschaften (Ziel 17) Aus: Toggenburg (2022)

Gesundheit, bis zu Produktions- und Konsumweisen oder Korruption.4 Betrachtet man die Breite der 17 Nachhaltigkeitsziele (siehe Tab. 1) dann wird der Zusammenhang zwischen Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit (bzw. der Freiheit von Menschen mit Behinderungen, nicht diskriminiert zu werden) schnell klar: kaum ein Lebensbereich ist von den Entwicklungszielen ausgenommen und alle Ziele betreffen Bereiche, in denen Menschen mit Behinderungen auf besondere Barrieren treffen, egal ob es sich um Beschäftigung, Gesundheit, Sanitärversorgung, Armut, Infrastruktur oder staatliche Institutionen handelt. Vor diesem Hintergrund erstaunt es nicht, dass das Anliegen der Barrierefreiheit ganz explizit bereits in der Agenda 2030 grundgelegt ist, nämlich im Zusammenhang mit Gleichbehandlung, proaktiver Förderung von „verwundbaren“ Menschen, Zugang zu Bildungseinrichtungen, de Verkehr sowie öffentlichen Raum aber auch Arbeit, sowie ganz generell im Zusammenhang mit sozialer, wirtschaftlicher und politischer Inklusion (siehe Tab. 2). Freilich wäre es verkürzt zu behaupten, dass Barrierefreiheit bzw. der Schutz und die Förderung von Menschen mit Behinderungen nur in jenen Bereichen von Belang wäre, in denen die Unterziele der UN-Entwicklungsziele explizit von Behinderung oder Diskriminierung sprechen. Bereits die menschenrechtliche Grundausrichtung der Agenda 20305 gebietet es, die Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele im Lichte des UN-Übereinkommens über die Rechte der Menschen mit Behinderungen zu lesen, die nicht nur alle EU-Mitgliedstaaten, sondern auch die EU selbst ratifiziert haben. Dies gilt für alle 17 der Nachhaltigkeitsziele. Nicht umsonst stellt der „Rahmen globaler Indikatoren für die Ziele und Zielvorgaben  Ein „Hochrangiges Politisches Forum“ (High-Level Political Forum, HLPF) bildet das zentrale UN-Gremium das die Umsetzung der Agenda 2030 und der Nachhaltigkeitsziele überwacht – allerdings ohne mit Entscheidungs- und Sanktionsgewalt ausgestattet zu sein. Das HLPF ersetzte die vorhergehende Kommission für Nachhaltigkeit, die auch jährlich tagte. Die Details sind in einer Entschließung der Generalversammlung der Vereinten Nationen grundgelegt, siehe Resolution A/67/L.72 Format and organizational aspects of the high-level political forum on sustainable development, angenommen am 07.07.2013. 5  Siehe FRA European Union Agency for Fundamental Rights (2019). 4

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Tab. 2  Die Agenda 2030 SDGs und Barrierefreiheit: Exzerpte zur Barrierefreiheit Einleitung

Ziel 4. Inklusive, gleichberechtigte und hochwertige Bildung gewährleisten und Möglichkeiten lebenslangen Lernens für alle fördern

Ziel 8. Dauerhaftes, inklusives und nachhaltiges Wirtschaftswachstum, produktive Vollbeschäftigung und menschenwürdige Arbeit für alle fördern

Absatz 19 …Wir betonen die Verantwortung aller Staaten im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen, die Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne irgendeinen Unterschied nach Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politischer oder sonstiger Anschauung, nationaler oder sozialer Herkunft, Vermögen, Geburt, Behinderung oder sonstigem Status zu achten, zu schützen und zu fördern. Absatz 23 Menschen, die verwundbar sind, müssen gestärkt werden. Zu denjenigen, deren Bedürfnissen in der Agenda insbesondere Rechnung getragen wird, gehören alle Kinder, Jugendlichen, Menschen mit Behinderungen (von denen mehr als 80 % in Armut leben), Menschen mit HIV/Aids, älteren Menschen, indigenen Völker, Flüchtlinge, Binnenvertriebenen und Migranten. Absatz 25 Wir verpflichten uns, eine inklusive und gleichberechtigte hochwertige Bildung auf allen Ebenen zu gewährleisten – frühkindliche, Grund-, Sekundar- und Hochschulbildung sowie Fach- und Berufsausbildung. Alle Menschen, ungeachtet ihres Geschlechts, ihres Alters, ihrer Rasse oder ihrer ethnischen Zugehörigkeit, und Menschen mit Behinderungen, Migranten, indigene Völker, Kinder und Jugendliche, insbesondere diejenigen in prekären Situationen, sollen Zugang zu Möglichkeiten des lebenslangen Lernens haben, damit sie sich das Wissen und die Fertigkeiten aneignen können, die sie benötigen, um Chancen zu nutzen und uneingeschränkt an der Gesellschaft teilhaben zu können. Unterziel 4.5. Bis 2030 geschlechtsspezifische Disparitäten in der Bildung beseitigen und den gleichberechtigen Zugang der Schwachen in der Gesellschaft, namentlich von Menschen mit Behinderungen, Angehörigen indigener Völker und Kindern in prekären Situationen, zu allen Bildungs- und Ausbildungsebenen gewährleisten Unterziel 4.a. Bildungseinrichtungen bauen und ausbauen, die kinder-, behinderten- und geschlechtergerecht sind und eine sichere, gewaltfreie, inklusive und effektive Lernumgebung für alle bieten Unterziel 8.5 Bis 2030 produktive Vollbeschäftigung und menschenwürdige Arbeit für alle Frauen und Männer, einschließlich junger Menschen und Menschen mit Behinderungen, sowie gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit erreichen (Fortsetzung)

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Tab. 2 (Fortsetzung) Ziel 10. Ungleichheit in und zwischen Ländern verringern

Ziel 11. Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig gestalten

Unterziel 10.2 Bis 2030 alle Menschen unabhängig von Alter, Geschlecht, Behinderung, Rasse, Ethnizität, Herkunft, Religion oder wirtschaftlichem oder sonstigem Status zu Selbstbestimmung befähigen und ihre soziale, wirtschaftliche und politische Inklusion fördern Unterziel 11.2 Bis 2030 den Zugang zu sicheren, bezahlbaren, zugänglichen und nachhaltigen Verkehrssystemen für alle ermöglichen und die Sicherheit im Straßenverkehr verbessern, insbesondere durch den Ausbau des öffentlichen Verkehrs, mit besonderem Augenmerk auf den Bedürfnissen von Menschen in prekären Situationen, Frauen, Kindern, Menschen mit Behinderungen und älteren Menschen. Unterziel 11.7 Bis 2030 den allgemeinen Zugang zu sicheren, inklusiven und zugänglichen Grünflächen und öffentlichen Räumen gewährleisten, insbesondere für Frauen und Kinder, ältere Menschen und Menschen mit Behinderungen. Unterziel 17.18 Bis 2020 die Unterstützung des Kapazitätsaufbaus für die Entwicklungsländer und namentlich die am wenigsten entwickelten Länder und die kleinen Inselentwicklungsländer erhöhen, mit dem Ziel, über erheblich mehr hochwertige, aktuelle und verlässliche Daten zu verfügen, die nach Einkommen, Geschlecht, Alter, Rasse, Ethnizität, Migrationsstatus, Behinderung, geografischer Lage und sonstigen im nationalen Kontext relevanten Merkmalen aufgeschlüsselt sind.

für nachhaltige Entwicklung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“ fest, dass die Daten für die Überprüfung der Erreichung all der 17 Nachhaltigkeitsziele nach verschiedensten Diskriminierungsmerkmalen, insbesondere auch „Behinderung“ aufgeschlüsselt sein sollen.6 Dieser Rahmen stellt für die Messung der 17 Nachhaltigkeitsziele und 169 Unterziele 232 Indikatoren (inklusive der Mehrfachnennungen) auf. Für die Bereiche Sozialschutz, Bildungszugang bzw. Bildungsabschluss, Lohngefälle, Erwerbslosenquote, Sicherheit in Städten, Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln bzw. zum öffentlichen Raum und Beteiligung an Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung wird in den UN-­ Indikatoren explizit verlangt, die Situation von Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen, sprich zu messen (siehe Tab. 3). Da das UN-Set an Indikatoren durch Indikatoren auf regionaler (EU) Ebene und nationaler Ebene ergänzt wird, können Aspekte der Barrierefreiheit bei der Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele regional und national nachgeschärft werden.  Siehe United Nations (2017, 2018, 2019, 2020).

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1184 Tab. 3  Die UN-Nachhaltigkeitsindikatoren und Barrierefreiheit Ziel 1. Armut in allen ihren Formen und überall beenden

Ziel 4. Inklusive, gleichberechtigte und hochwertige Bildung gewährleisten und Möglichkeiten lebenslangen Lernens für alle fördern

Ziel 8. Dauerhaftes, inklusives und nachhaltiges Wirtschaftswachstum, produktive Vollbeschäftigung und menschenwürdige Arbeit für alle fördern Ziel 10. Ungleichheit in und zwischen Ländern verringern Ziel 11. Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig gestalten

Ziel 16. Friedliche und inklusive Gesellschaften für eine nachhaltige Entwicklung fördern, allen Menschen Zugang zur Justiz ermöglichen und leistungsfähige, rechenschaftspflichtige und inklusive Institutionen auf allen Ebenen aufbauen

Indikator 1.3.1 Anteil der Bevölkerung, der durch sozialen Basisschutz/Sozialschutzsysteme abgedeckt ist, nach Geschlecht, mit getrennter Ausweisung der Kinder, Arbeitslosen, älteren Menschen, Menschen mit Behinderungen, Schwangeren, Neugeborenen, Opfer von Arbeitsunfällen, Armen und Schwachen Indikator 14.5.1 Paritätsindizes (weiblich/männlich, ländlich/städtisch, unterstes/oberstes Vermögensquintil und sonstige, wie Behinderungsstatus, Zugehörigkeit zu einer indigenen Bevölkerungsgruppe und Beeinträchtigung durch Konflikte, je nach Datenverfügbarkeit) für alle genannten Bildungsindikatoren, die sich aufschlüsseln lassen Indikator 18.5.1 Durchschnittlicher Stundenverdienst von Beschäftigten, nach Geschlecht, Alter, Beruf und Menschen mit Behinderungen Indikator 18.5.2 Erwerbslosenquote, nach Geschlecht, Alter und Menschen mit Behinderungen Indikator 10.2.1 Anteil der Bevölkerung, dessen Einkommen weniger als 50 % des Medians beträgt, nach Geschlecht, Alter und Menschen mit Behinderungen Indikator 11.2.1 Anteil der Bevölkerung mit bequemem Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln, nach Geschlecht, Alter und Menschen mit Behinderungen Indikator 11.7.1 Durchschnittlicher Anteil der bebauten Fläche in Städten, der für alle Personen nach Geschlecht, Alter und Menschen mit Behinderungen als Freifläche öffentlich zugänglich ist Indikator 11.7.2 Anteil der Personen, die in den vorangegangenen 12 Monaten Opfer körperlicher oder sexueller Belästigung wurden, nach Geschlecht, Alter, Behinderungsstatus und Tatort Indikator 16.7.1 Anteil der Stellen in nationalen und lokalen Institutionen, einschließlich a) Gesetzgebungsorganen, b) des öffentlichen Dienstes und c) Rechtsprechungsorganen, im Vergleich zur nationalen Stellenverteilung, nach Geschlecht, Alter, Menschen mit Behinderungen und Bevölkerungsgruppen Indikator 16.7.2 Anteil der Bevölkerung, der der Ansicht ist, dass die Entscheidungsfindung inklusiv und bedarfsorientiert ist, nach Geschlecht, Alter, Menschen mit Behinderungen und Bevölkerungsgruppen

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3 Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit im EU-Vertragsrecht: verquickt! Die Nachhaltigkeit ist relativ prominent im EU-Vertragswerk platziert. Bereits die Präambel des EU-Vertrages unterstreicht, dass der Gedanken der Nachhaltigkeit mit sozialem Zusammenhang und Fortschritt verwoben ist: Die EU hat „im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts sowie der Stärkung des Zusammenhalts und des Umweltschutzes den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Völker unter Berücksichtigung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung“ zu fördern.7 Artikel 3 des Unionsvertrages (EUV) verpflichtet die EU „auf die nachhaltige Entwicklung Europas“ und auf ein „hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ abzuzielen.8 Bei allem was die EU unternimmt hat sie die „Erfordernisse des Umweltschutzes“ einzubeziehen und zwar „insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung“.9 Mit dieser Querschnittsverpflichtung im Rücken, hat der EU-Gesetzgeber alle ihm übertragenen Kompetenzen – ob nun in Fragen der Landwirtschaft, des Binnenmarktes, des Verkehrs, Handels, der Beschäftigung, Industrie oder des Tourismus – in einer Art und Weise auszuüben, die die Nachhaltigkeit fördert. Der Aspekt der sauberen Umwelt ist auch grundrechtlich über Artikel 37 der EU-Grundrechtecharta abgesichert. Die primärrechtliche Absicherung sozialer Nachhaltigkeit, welche im weitesten Sinne die Barrierefreiheit mitumfasst, ergibt sich auch aus der Verquickung zwischen (primär ökologischer) Nachhaltigkeit mit dem (primär sozialen) Schutz der Menschen. Das EU Primärrecht verpflichtet die EU, einen Beitrag zu „globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte“ zu leisten.10 Die gemeinsame EU-Außenpolitik soll die Zusammenarbeit auf allen Gebieten der internationalen Beziehungen stärken und zwar (auch) mit dem Zweck „die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern zu fördern mit dem vorrangigen Ziel, die Armut zu beseitigen“.11 Diese Verquickung ist nicht auf das ­Außenverhältnis beschränkt, da der EU-Vertrag die EU auf die Errichtung einer ökosozialen Marktwirtschaft verpflichtet. Sie hat auf die „nachhaltige Entwicklung Europas auf der  Präambel des Vertrages über die Europäische Union (EUV).  Art. 3 Abs. 3 EUV. 9  Art. 11 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV). Siehe auch Art. 37 der EU-Grundrechtecharta. 10  Art. 3 Abs. 5 EUV. 11  Art. 21 Abs. 2 lit. d) EUV. Auch soll die Zusammenarbeit zur „Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen [beitragen], um eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen“. Siehe Art. 21 Abs. 2 lit. f) EUV. 7 8

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Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität“ hinzuwirken wobei der Binnenmarkt eine „soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt“ ermöglichen soll und die EU auf „ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ hinzuwirken hat.12 Die Barrierefreiheit selbst kommt als Terminus nicht im EU-Vertragsrecht vor. Sehr wohl aber finden Menschen mit Behinderung prominente Erwähnung, insbesondere in der EU-Grundrechtecharta, die hier über die Mehrzahl der nationalen Grundrechtskataloge hinausgeht. So bietet die Charta nicht nur Artikel 21 der jede Diskriminierung aufgrund „einer Behinderung“ verbietet, sondern auch Artikel 26, der die EU verpflichtet, den „Anspruch von Menschen mit Behinderung auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, ihrer sozialen und beruflichen Eingliederung und ihrer Teilnahme am Leben der Gemeinschaft“ anzuerkennen. Der Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) überträgt der EU in seinem Artikel 19 eine Gesetzgebungskompetenz um Diskriminierungen unter anderen jene „aus Gründen … einer Behinderung“ zu bekämpfen. Potenziell noch wichtiger ist, dass das EU-Vertragsrecht in Artikel 9 des AEUV mit einer sozialpolitischen Querschnittsverpflichtung aufwartet: die EU hat bei der „Festlegung und Durchführung“ aller EU-Maßnahmen „den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes“ Rechnung zu tragen. Artikel 10 desselben Vertrages verpflichtet die EU nicht nur, semper et ubique Diskriminierungen (einschließlich jener aufgrund einer Behinderung) zu vermeiden, sondern solche sogar proaktiv „zu bekämpfen“.13 Insbesondere im Hinblick auf die Tatsache, dass das erwähnte UN-Übereinkommen Teil des Unionsrecht ist und als von der EU ratifizierter Vertrag zwischen EU-­ Primärrecht und EU-Sekundärrecht rangiert, ergibt sich in der Zusammenschau eine allumfassende Verpflichtung, alle sekundärrechtlichen Maßnahmen auf Barrierefreiheit hin abzuklopfen. Man kann mit Fug und Recht von der Notwendigkeit einer ständigen „Barrierefreiheitsverträglichkeitsprüfung“ sprechen. Insofern ist das breit angelegte ökologisch-sozial-wirtschaftliche Nachhaltigkeitskonzept, wie man es in den UN-Nachhaltigkeitszielen findet, auch gewissermaßen im EU-Vertragsrecht grundgelegt. Vor diesem Hintergrund soll nun im Sinne einer Fallstudie auf den Tourismus geblickt werden.

 Art. 3 Abs. 3 EUV.  Freilich mag man bezweifeln, ob sich der EU-Gesetzgeber dieser Verpflichtungen stets ausreichend bewusst ist, weswegen Vorschläge, diese primärrechtliche Verpflichtung zu verdeutlichen, willkommen sind. Siehe etwa den Entwurf der Stellungnahme des LIBE-Ausschusses zur Abänderung der Verträge vom 15.12.2022, (2022/2051(INL)), Ziffer 5. 12 13

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4 Tourismuspolitik der EU: der Weg zu einer neuen Agenda 2030/2050 4.1 Der Tourismus in der EU Der Tourismus in der EU ist ein relevanter Wirtschaftsfaktor. Das Territorium der EU gilt als die meistbesuchte Region der Welt, die fast 40  % des weltweiten internationalen Reiseaufkommens auf sich zieht und fast 30 % der internationalen Einnahmen aus dem internationalen Tourismus vereinnahmt. Frankreich, Spanien, Italien und Deutschland sind unter den zehn Ländern mit dem weltweit höchsten internationalen Reiseaufkommen und den höchsten Einnahmen aus dem Tourismus.14 2018 lag der Anteil der Branche an der Beschäftigung in der EU bei 5,1 % der Erwerbsbevölkerung (fast 12 Mio. Arbeitsplätze). Unter Berücksichtigung der engen Verknüpfung mit anderen Wirtschaftsbereichen liegt der Anteil der Tourismusbranche bei etwa 10 % des BIP und fast 12 % der Gesamtbeschäftigung (27,3 Mio. Beschäftigte).15 Dennoch war der Tourismus lange kein eigenständiges EU-­ Politikfeld, sondern wurde als Unterfeld etwa der Europäischen Regionalpolitik bzw. des Binnenmarktes betrachtet. Auch die EU-Verträge schwiegen sich zum Tourismus beharrlich aus. Erst 2009 entstand mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon eine, wenn auch nur ergänzende, EU-Zuständigkeit im Bereich des Tourismus. Artikel 195 des AEUV hält nun fest, dass die EU die Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Tourismussektor ergänzt und zwar „insbesondere durch die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen der Union in diesem Sektor“. Es geht einerseits um die „Schaffung eines günstigen Umfelds für die Entwicklung der Unternehmen“ und andererseits um den „Austausch bewährter Praktiken“ in der EU. Eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten schließt das EU-Primärrecht ausdrücklich aus. Bereits seit 1996 werden EU-weit Daten über den Tourismus gesammelt.16 2001 hatte die EU Kommission einen Aktionsrahmen und Maßnahmen zur Ankurbelung der europäischen Tourismuswirtschaft vorgeschlagen.17 Dieser Zugang wurde vom Rat 2002 genehmigt und die Zusammenarbeit zur Förderung der Tourismuswirtschaft nahm bald Fahrt auf. Das Europäische Reiseportal www.visiteurope.com wurde geschaffen, das Europäische Tourismusforum18 und der Europäische Tourismustag in die Welt gesetzt. Im Juli 2009 wurde mit NECSTouR ein Netzwerk euro Europäischer Rechnungshof Hüter der EU-Finanzen (2021).  Europäisches Parlament (2022) Kurzdarstellung. 16  Mit der Verordnung (EU) Nr. 692/2011 vom 06.07.2011 wurde ein gemeinsamer Rahmen für die systematische Entwicklung, Erstellung und Verbreitung europäischer Statistiken aufgrund nationaler Daten geschaffen. 17  Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Zusammenarbeit für die Zukunft des Tourismus in Europa (KOM(2001) 665 endgültig), 13.11.2001. 18  Es findet seit 2002 jährlich in der zweiten Jahreshälfte statt und wird mit dem Präsidentschaftsland veranstaltet. 14 15

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päischer Tourismusregionen etabliert um den Austausch von Wissen und innovativen Lösungen in Sachen Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit zu ermöglichen. Ein zentrales Dokument war und ist nach wie vor der „neue politische Rahmen für den europäischen Tourismus“ des Jahres 2010.19 Dieser legt vier Schwerpunktbereiche fest von denen zwei zentral auf Nachhaltigkeit abzielen: • Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des Tourismus in Europa, • Förderung der Bemühungen um einen nachhaltigen, verantwortungsvollen Qualitätstourismus, • Konsolidierung des Images und der Außenwirkung Europas als ein aus nachhaltigen Qualitätsreisezielen bestehendes Ganzes, • Bestmögliche Nutzung des Potenzials der politischen Maßnahmen und der Finanzinstrumente der EU zur Entwicklung des Tourismus. Seit der Wirtschaftskrise des Jahres 2008 wurde vermehrt versucht, den Bereich der EU-Tourismuspolitik aufzuwerten. Auch eine interfraktionelle Arbeitsgruppe zum Thema wurde im Europäischen Parlament gegründet.20 Dennoch blieb es dabei, dass Tourismus eine Querschnittsmaterie bildet und – trotz Forderungen des Europäischen Parlaments  – über kein eigenes Budget verfügt. Auch die personelle Mittelausstattung in der EU-Kommission blieb eher bescheiden. Das in der Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (GD GROW) angesiedelte Referat für Tourismus und Textilien beschäftigt 12 Personen, die mit Tourismusfragen befasst sind. Die Kommission hat nach 2010 zwar ihre Prioritäten für den Zeitraum 2014–2020 überarbeitet, aber nicht einen neuen Aktionsplan ausgearbeitet. Sowohl das Europäische Parlament21 als auch der Rat der EU22 haben eingefordert, eine neue Tourismusstrategie aufzustellen. Auch der Rechnungshof hat der EU-Kommission empfohlen, eine neue EU-Tourismusstrategie auszuarbeiten. Diesen Forderungen ist die EU-Kommission insofern nachgekommen als im Juni 2021 eine Konsultation der Interessenträger zu Szenarien für den Wandel im Tourismus startete. Ende 2022 hat der Rat der Europäischen Union Schlussfolgerungen zu einer Europäischen Agenda für den Tourismus 2030 angenommen. Diese neue Agenda umfasst auch einen mehrjährigen EU-Arbeitsplan und soll helfen, den Tourismus-

 Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Europa – wichtigstes Reiseziel der Welt: ein neuer politischer Rahmen für den europäischen Tourismus (KOM(2010)352 endgültig), 30.06.2010. 20  Kirch (2020), S. 561–564. 21  Europäisches Parlament, Entschließung vom 29.10.2015 zu neuen Herausforderungen und Konzepten für die Förderung des Fremdenverkehrs in Europa (2014/2241(INI)) und Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19.06.2020 zu Verkehr und Tourismus im Jahr 2020 und darüber hinaus (2020/2649(RSP)). 22  Schlussfolgerungen des Rates angenommen am 27.05.2021, Tourismus in Europa im nächsten Jahrzehnt: Nachhaltig, widerstandsfähig, digital, global und sozial, https://www.consilium.europa. eu/media/49960/st08881-en21.pdf, 19

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sektor umweltfreundlicher, nachhaltiger und resilienter zu machen und seine Digitalisierung zu stärken.23

4.2 EU-Tourismus und Nachhaltigkeit Bereits 2003 hat die EU-Kommission betont, dass die Gewährleistung der wirtschaftlichen aber eben auch der sozialen und ökologischen Nachhaltigkeit des europä­ ischen Tourismus von entscheidender Bedeutung ist.24 2007 hat die EU-Kommission eine „Agenda für einen nachhaltigen und wettbewerbsfähigen Tourismus“ vorgestellt.25 Diese Agenda hält fest, dass der nachhaltige Tourismus ein entscheidender Faktor für die Bewahrung und Aufwertung des Kultur- und Naturerbes sei, angefangen bei der Kunst, über die lokale Gastronomie, das Handwerk bis hin zum Schutz der Artenvielfalt.26 Sie warnt bereits eindringlich, dass es „allgemein bekannt“ sei, „dass der Tourismus ein Opfer des eigenen Erfolgs werden kann, wenn er keine nachhaltige Entwicklung durchläuft“. Die Agenda nennt auch die dringlichsten Themen: nachhaltige Erhaltung und Bewirtschaftung von Ressourcen, Reduzierung des Ressourcenverbrauchs und der Umweltverschmutzung an touristischen Reisezielen (darunter Abfallvermeidung), Verringerung der Saisonabhängigkeit der Nachfrage, Bekämpfung der tourismusbedingten Auswirkungen des Verkehrs auf die Umwelt. Es geht aber auch bereits um soziale Aspekte, nämlich: • die Gestaltung des Wandels unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen Belange, • die Erleichterung der Teilnahme aller am Tourismuserlebnis ohne Diskriminierung, sowie

 Rat der Europäischen Union, Schlussfolgerungen zur Europäischen Agenda für den Tourismus 2030, Ratsdokument 15441/221 vom Dezember 2022. 24  Europäische Kommission, Mitteilung an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Grundlinien zur Nachhaltigkeit des europäischen Tourismus (KOM(2003) 716 endgültig), 21.11.2003. 25  Europäische Kommission, Mitteilung: Agenda für einen nachhaltigen und wettbewerbsfähigen europäischen Tourismus (KOM(2007) 621 endgültig), 19.10.2007. Diese Initiative ging zurück auf die Arbeiten der Gruppe „Nachhaltigkeit im Tourismus“ (GNT) die 2004 eingerichtet wurde, um den „Agenda-21-Prozess für die Nachhaltigkeit im europäischen Tourismus mit Inhalt zu füllen“. Siehe Europäische Kommission, Mitteilung: Eine neue EU-Tourismuspolitik: Wege zu mehr Partnerschaft für den europäischen Tourismus (KOM(2006) 134 endgültig), 17.03.2006. Die Mitteilung spezifiziert, dass sich GNT aus Sachverständigen zusammensetzt und eine Vertretung von Industrieverbänden, Repräsentanten von Reisezielen und Gewerkschaften/Bürgergesellschaft aber auch Behörden sicherstellt. Das besondere Augenmerk der GNT galt Umweltfragen. 26  Europäische Kommission, Mitteilung: Eine neue EU-Tourismuspolitik: Wege zu mehr Partnerschaft für den europäischen Tourismus, KOM(2006) 134 endgültig vom 17.03.2006, S. 3. 23

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• qualitative Aufwertung der Arbeitsplätze im Tourismus (inklusive der Beschäftigung von Drittstaatangehörigen ohne legalen Aufenthalt). Ein Beispiel der damaligen Bemühungen ist die Gründung von EDEN (European Destinations of Excellence – Herausragende europäische Reiseziele). Hier geht es darum, jährlich Reiseziele und Entwicklungsprojekte im Tourismusbereich zu unterstützen, bei denen die soziale, kulturelle und ökologische Nachhaltigkeit gewährleistet wird. Jedes Jahr wird ein anderes Thema für die Auszeichnung gewählt, was den breiten Austausch fördern soll. In Österreich hat 2015 das Mostviertel27, und in  Deutschland 2010 die Flusslandschaft von Westpommern die Auszeichnung gewonnen.28 2014 erließ die EU-Kommission eine Europäische Strategie speziell für mehr Wachstum und Beschäftigung im Küsten- und Meerestourismus.29 Hier wurde unter anderem auf die Möglichkeiten verwiesen, durch EU-weite Zertifizierungen und Indikatoren nachhaltige Entwicklungen anzustoßen. Tatsächlich ist das EU-­ Umweltzeichen auch für touristische Dienstleistungen erhältlich, wenn die komplexen Bedingungen eingehalten und entsprechend überprüft werden. Es wird auch auf das Travelife-Zertifizierungssystem30 verwiesen und unterstrichen, dass betriebliche Umweltmanagementsysteme Abfälle verringern, die betriebliche Effizienz erhöhen und Geld sparen. Im Rahmen des Europäischen Umweltmanagement- und Umweltbetriebsprüfungssystems (EMAS) gibt es spezifische Indikatoren für den Tourismussektor, und weitere werden im Rahmen des Europäischen Tourismusindikatorensystems (European Tourism Indicators System, ETIS) entwickelt. ETIS enthält neben ökologischen auch soziale und kulturelle Indikatoren.31 Im November 2019 überarbeitete die Kommission die Prioritäten der EU im Bereich Tourismus im Einklang mit dem europäischen Grünen Deal eine neue Strategie vorzulegen. Im June 2021 zeigte ein Arbeitspapier der Kommission verschiedene Optionen auf, wie man aus der COVID-Krise zu einen grüneren, digitalen und resilienteren Tourismus gelangen kann.32 Die darauffolgende Konsultation führte schließlich im Februar 2022 zum „Übergangspfad für den Tourismus“. Dieser Übergangspfad fordert die Tourismus-Gemeinschaft auf, Maßnahmen in 27 Bereichen umzusetzen. Einige davon sind ganz primär und ausdrücklich der Nachhaltigkeit  https://single-market-economy.ec.europa.eu/sectors/tourism/eden/previous-editions/eden-destinations/austria_en. 28  https://single-market-economy.ec.europa.eu/sectors/tourism/eden/previous-editions/edendestinations/germany_en. 29  Europäische Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschluss der Regionen (COM(2014) 86 final), 20.02.2014. 30  Travellife basiert auf den GSTC Standard (Global Sustainable Tourism Council Standard). Siehe https://travelifestaybetter.com/. 31  Siehe Europäischen Kommission (2016). 32  Europäische Kommission, Comission Staff Working Document: Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem (SWD(2021) 164 final), 21.06.2021. 27

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gewidmet (siehe Tab. 4). Einer der 27 Bereiche widmet sich gar der Barrierefreiheit (siehe dazu weiter unten).  Die Ende 2022 vom Rat angenommene Tourismusagenda 2030 ersucht alle Beteiligten, „auf der Bereitschaft zahlreicher Europäerinnen und Europäer, ihre Reiseund Tourismusgewohnheiten zu ändern und nachhaltiger und verantwortungsbewusster zu werden, aufzubauen“.33 Der Rat fordert von den Mitgliedstaaten, einen Beitrag „zum grünen Wandel der Tourismusstrukturen“ zu leisten. Hier geht es dem Rat insbesondere um diese 5 Bereiche: • Verkehr; • kreislauforientierte und nachhaltigere Betriebsabläufe bei ­Tourismuseinrichtungen; • umweltorientierte Vergabe öffentlicher Aufträge bei der Beschaffung tourismusbezogener Dienstleistungen; • Kreislauforientierung von Tourismusdienstleistungen (Lebensmittelverschwen­ dung, Abfalltrennung, Reduzierung des Gebrauchs von Einwegkunststoff); • Wasserbewirtschaftung, Energieeffizienz, Abwasserentsorgung und den Schutz der biologischen Vielfalt.

Tab. 4  Drei der 27 thematischen Bereiche im „Übergangspfad für den Tourismus“ die sich der Nachhaltigkeit widmen samt der vorgeschlagenen Maßnahmen Thema 6: Nachhaltige Mobilität

Thema 8: Grüne Wende in Tourismusunternehmen und KMU

Thema 12: Forschungs- und Innovationsprojekte und Pilotprojekte zu zirkulären und klimafreundlichen Tourismus

33

• Personenbeförderungsunternehmen entwickeln Pläne zur Reduktion von Treibhausgasen im Einklang mit Klimagesetz • Einbeziehung der Besucherperspektive in nachhaltigen Mobilitätsplänen von Städten und Regionen, auch in kleineren Destinationen • Verbesserung der Attraktivität von Zugreisen für Besucher • Tourismusunternehmen, einschließlich KMU, nehmen bei EMAS teil • Tourismusunterkünfte, einschließlich KMU beantragen EU-Umweltzeichens bzw. andere Umweltzeichen nach EN ISO 14024 Typ I oder gleichwertige freiwillige Kennzeichnungen • Tourismusunternehmen wenden, soweit einschlägig, die grünen EU-Vorgaben für Ausschreibungen an • Programme zum Aufbau von Kapazitäten sowie technische und finanzielle Unterstützung damit sich KMU für den Umweltschutz engagieren • F&I-Projekte im Zusammenhang mit dem Kreislauftourismus: Tourismusakteure engagieren sich in öffentlich-privater Zusammenarbeit zur Vorbereitung von Forschungsanträgen und Pilotprojekten • Entwicklung von Modellen und übertragbarer Praktiken für nachhaltigen Tourismus • Einrichtung groß angelegter Pilotprojekte im nachhaltigen Tourismus, z. B. auf Inseln und abgelegenen Regionen, einschließlich der Regionen in äußerster Randlage

 Agenda für den Tourismus 2030, Z 17.

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4.3 EU-Tourismus und Barrierefreiheit Barrierefreier Tourismus ist eine Form des Tourismus, die Touristen Zugang zu touristischen Produkten, Dienstleistungen und Umgebungen ermöglicht, und zwar unabhängig von ihrer jeweiligen Mobilität, ihres Seh- oder Hörvermögens oder ihrer kognitiven Fähigkeiten. Die Zielgruppe eines barrierefreien Tourismus sind nicht nur RollstuhlfahrerInnen, sondern die Gesamtgesellschaft, sodass nicht nur Menschen mit dauerhaften oder vorübergehenden Behinderungen davon profitieren, sondern auch Senioren, übergewichtige Menschen oder Familien mit kleinen Kindern (man denke an die Mühen des Kinderwagenschiebens).34 Im Kontext des Tourismus wird Barrierefreiheit oft aus dem Blickwinkel einer Verkaufsstrategie gesehen. Sie wird somit zu einem Platzhalter für das Erschließen zusätzlicher Konsumenten und Märkte degradiert. Studien sprechen von 740 Mio. Reisen, die der Markt eines „barrierefreien Tourismus“ biete und es folgen dann hypothetische Berechnungen was dies für den Arbeitsmarkt und das BIP bedeuten könnte.35 Weiters findet sich Barrierefreiheit mitunter im Zusammenhang mit dem Bedürfnis, Tourismusphänomene zu messen. So erwähnt die Kommissionsmitteilung aus dem Jahre 2003 zu den „Grundlinien zur Nachhaltigkeit des europä­ ischen Tourismus“, dass harmonisierte Kriterien für die Zugänglichkeit von Zielorten und Infrastrukturen des Tourismus „die Beobachtung und Messung“ des Aspekts „eines nachhaltigen europäischen Tourismus erleichtern werden“.36 Auch das erwähnte Tourismusindikatorensystem ETIS widmet sich der Barrierefreiheit in dem es Kriterien zur Messung aufstellt, wie viele Übernachtungsstrukturen barrierefrei sind, welcher Prozentsatz des öffentlichen Verkehrs barrierefrei ist, und welcher Anteil der Touristenattraktionen barrierefrei gestaltet sind.37 Die Tourismusmitteilung der EU-Kommission des Jahres 2006 erwähnt Barrierefreiheit noch eher zögerlich am Rande und fordert die bessere Zugänglichkeit für Behinderte im Tourismussektor einer „Bewertung der wirtschaftlichen Relevanz“ zu unterziehen.38 Auch der Rahmen für den europäischen Tourismus des Jahres 2010 erwähnt die Barrierefreiheit noch unter eher funktionalem Vorzeichen, ­nämlich im Zusammenhang mit den Bemühungen zur Verlängerung der Tourismussaison: der touristische Austausch zwischen den Mitgliedstaaten sollte insbesondere für „bestimmte Schlüsselgruppen wie Jugendliche, Senioren, Menschen mit Behinderungen und einkommensschwache Familien“ gefördert werden um diesen zu ermöglichen „vor allem in der Nebensaison zu reisen“.39  Vergleiche Buhalis und Darcy (2011); Buhalis et  al. (2012); Michopoulou et  al. (2015), S. 179–188. 35  Siehe etwa Europäische Kommission (2015). 36  KOM(2003) 716 endgültig, 21.11.2003. 37  Kriterien 4.1 bis 4.4 des ETIS. 38  Europäische Kommission, Mitteilung: Eine neue EU-Tourismuspolitik: Wege zu mehr Partnerschaft für den europäischen Tourismus (KOM(2006) 134 endgültig), 17.03.2006. 39  KOM(2010)352 endgültig, 30.06.2010. Dieses Ziel wurde auch über das Pilotprojekt CALYPSO gefördert, und zwar für 9 Projekte im Zeitraum 2009–2013. Es wurde dann unter dem Mantel des Programmes COSME fortgesetzt. 34

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Weniger managementorientiert und prinzipieller im Zugang ist bereits der oben erwähnten „Übergangspfad“ des Jahres 2022, der darauf hinweist, dass ungefähr 87 Mio. Menschen mit irgendeiner Form von Behinderung in der EU leben. 2020 war ein Fünftel der EU-Bevölkerung 65 Jahre oder älter. Der Übergangspfad betont, dass diese Altersgruppe eine bedeutende Zielgruppe für den Tourismus darstellt. Im Jahr 2019 machten Touristen über 55 Jahre bereits 41 % aller Übernachtungen aus. Der Übergangspfad erinnert auch an die Eurostat-Umfragen, die ergeben hatten, dass im Jahre 2021 38 % der Befragten angaben, dass Informationen zur Barrierefreiheit schwer oder gar sehr schwer zu finden seien. Dies traf insbesondere auf ältere Personen zu. Diese Gruppe (Menschen über 65 Jahre) sagt auch, dass Gesundheit einer der häufigsten Gründe ist nicht zu reisen. Auch hier kann Barrierefreiheit die Probleme der Gäste lösen und dem Tourismusanbieter einen Wettbewerbsvorteil beschaffen. Insofern erstaunt es nicht, dass sich eines der 27 Maßnahmenpakete im Übergangspfad ausdrücklich der Barrierefreiheit im Tourismus widmet: Thema 25 betrifft den Ausbau barrierefreier touristischer Dienstleistungen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen umfassen die Sensibilisierung für die Bedeutung der Barrierefreiheit im Tourismus; die Verbesserung des Angebots und der Sichtbarkeit von zugänglichen touristischen Dienstleistungen und schließlich die Anwendung der EU-Vorschriften zur Zugänglichkeit im Beschaffungswesen. Eine wichtige Rolle spielte und spielt die EU bei der Vernetzung relevanter Akteure im barrierefreien Tourismus. In den Jahren 2005 bis 2007 wurde das OSSATE Projekt (One-stop-shop for accessible tourism in Europe) mit fast 2 Mio. EUR gefördert, sodass eine Multifunktionsplattform für nationale und regionale Inhalte mit Informationen zu barrierefreien Reisezielen, Orten und Unterkünften geschaffen werden konnte.40 Die Arbeit dieses Projektes wird mittlerweile vom Europäischen Netzwerk für Barrierefreien Tourismus – ENAT weitergeführt.41 Die Mission von ENAT ist es, den Europäischen Tourismus barrierefrei zu machen und generell den barrierefreien Tourismus weltweit zu fördern. ENAT betreibt unter anderen die Plattform www.pantou.org die 2023 neu vorgestellt wurde. Pantou (Griechisch für „Überall“) steht allen barrierefreien Tourismusanbietern seit 2017 offen. Von Bewusstsein bildender Bedeutung ist seit 2018 auch die jährliche Ausschreibung für den Preis der „Europäischen Hauptstadt des intelligenten ­Tourismus“. Jeweils 2 Städte werden aufgrund ihrer Leistungen in den 4 Kategorien Nachhaltigkeit, Digitalisierung, Kulturerbe & Kreativität sowie Barrierefreiheit ausgewählt.42 Jenseits des Tourismus fördert die EU auch den „Access City Award“, der ebenso jährlich vergeben wird und speziell auf Barrierefreiheit ausgerichtet ist. 2022 ging dieser Preis an Luxembourg. Alle Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern können

 Siehe hier: http://www.europeforall.com/home.seam.  ENAT wurde 2008 gegründet und hat mittlerweile 350 Mitglieder in 50 Ländern. Die Mitglieder umfassen alle Beteiligten wie Tourismusunternehmen, private wie öffentliche Einrichtungen, NGOs, Experten etc. 42  2022 haben Bordeaux und Valencia gewonnen, siehe für Information https://smart-tourism-capital.ec.europa.eu/about_en. 40 41

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sich hier bewerben während beim Preis für die Europäische Hauptstadt des intelligenten Tourismus nur jene über 100.000 Einwohnern teilnahmeberechtigt sind. Die vom Rat Anfang Dezember 2022 angenommene Agenda für den Tourismus 2030 ersucht die Mitgliedstaaten, in 11 Bereiche aktiv zu werden. Einer davon besteht in der Aufforderung, die „Barrierefreiheit von Tourismusdienstleistungen für alle Gruppen mit besonderen Bedürfnissen“ zu fördern.43 Der mehrjährige Arbeitsplan der Agenda legt 5 Schwerpunktbereiche fest. Einer davon ist  – neben dem „Grünen Wandel“ – das Thema der „Resilienz und Inklusion“. Letzteres unterteilt sich wiederum in drei „Schwerpunktthemen“ (davon gibt es im Arbeitsplan  insgesamt 16) wovon eines der „Barrierefreiheit von Tourismusdienstleistungen“ gewidmet ist. Die deklarierte Zielsetzung ist hierbei, die soziale und wirtschaftliche Inklusion „unter Berücksichtigung von älteren Menschen, Menschen mit Behinderungen und anderen Gruppen mit besonderen Bedürfnissen“ zu fördern.

5 Ausblick: intelligenter Tourismus liest Nachhaltigkeit als Barrierefreiheit Es hat sich gezeigt, dass Nachhaltigkeit wie in allen Politikbereichen so auch im Tourismus ein großes Thema ist. Auch die Barrierefreiheit ist ein Thema von zunehmender Relevanz. Nichtsdestotrotz kann man sich nicht des Eindrucks erwehren, dass in den grundlegenden Dokumenten des Europäischen Tourismus der Aspekt der Barrierefreiheit im Vergleich zur „großen Schwester“ Nachhaltigkeit bislang stiefmütterlich behandelt wurde. Dies insbesondere, wenn man die erwähnte grundrechtliche Absicherung der Barrierefreiheit im Unionsrecht bedenkt. Immerhin sind die EU und ihre Mitgliedstaaten (wenn Letztere sich im Anwendungsbereich des Unionsrechts befinden) gemäß Artikel 26 der EU-Grundrechtecharta rechtlich  verpflichtet, den „Anspruch von Menschen mit Behinderung auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, ihrer sozialen und beruflichen Eingliederung und ihrer Teilnahme am Leben der Gemeinschaft“ zu achten. Darüber hinaus ist die EU-Vertragspartei des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der Vereinten Nationen. In dessen Artikel 30 zu „Teilhabe am kulturellen Leben sowie an Erholung, Freizeit und Sport“ wird den Vertragsstaaten vorgeschrieben, das Recht von Menschen mit Behinderungen, anzuerkennen, gleichberechtigt mit anderen am kulturellen Leben teilzunehmen. Die Vertragsstaaten müssen „alle geeigneten Maßnahmen“ treffen, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen zum Beispiel „Zugang zu Orten kultureller Darbietungen oder Dienstleistungen, wie Theatern, Museen, Kinos, Bibliotheken und Tourismusdiensten, sowie, so weit wie möglich, zu Denkmälern und Stätten von nationaler kultureller Bedeutung haben“.44 Weiters sind die EU sowie ihre Mitglied-

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 Agenda für den Tourismus 2030, Z. 20 lit. h.  Art. 30 Abs. 1 des UN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen.

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staaten völkerrechtlich verpflichtet „geeignete Maßnahmen“ zu treffen „um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen Zugang zu Sport-, Erholungs- und Tourismusstätten haben“.45 Schließlich müssen sie „sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen Zugang zu Dienstleistungen der Organisatoren von Erholungs-, Tourismus-, Freizeit- und Sportaktivitäten haben.“ 46 Barrierefreiheit im Tourismus ist somit für die EU und ihre Staaten nicht nur ein wirtschaftliches „nice to have“, sondern ein juristisches „must“. Dennoch scheint die Barrierefreiheit mitunter auf Barrieren zu stoßen. Nachhaltigkeitspolitik mag helfen, diese zu überwinden. Der hier unterstrichene integrale Zusammenhang zwischen Barrierefreiheit und Nachhaltigkeit könnte in der Zukunft ein wichtiger Zugang sein, um die Barrierefreiheit prominenter und durchgängiger in die Nachhaltigkeitsbemühungen des Europäischen Tourismus der kommenden Jahre einzubauen. Das gegenwärtige Nachhaltigkeitsmoment ist der ideale Anlass, um den Tourismus, aber natürlich auch andere Politikbereiche der EU zu modernisieren, indem die Barrierefreiheit für Menschen mit Behinderungen besondere Bedeutung beigemessen wird. In diesem Sinne ist dem Europäischen Parlament beizupflichten, das jüngst betonte, „wie wichtig die Zugänglichkeit von Reise- und Tourismusdienstleistungen für die alternde Bevölkerung sowie für Menschen mit Behinderungen und Menschen mit funktionellen Einschränkungen ist“.47 Auch der Rat der Europäischen Union fordert, dass es in der Hinkunft einen „intelligenteren, besser informierten und nachhaltigeren Ansatz für die Tourismusplanung und das Tourismusmanagement“ brauche.48 Das wäre ein intelligenter Zugang. Schliesslich hieß  es, dass „intelligenter“ Tourismus sich um eine ganzheitliche Betrachtung des touristischen Geschehens bemüht und ökologische, soziale und ökonomische Aspekte „gleicherweise“ miteinbezieht und den Tourismus in die übrige Lebenswelt gebührend einbettet. „Intelligenter Tourismus“ hilft dabei, den Menschen in den Mittelpunkt zu rücken, bei der Entscheidungsfindung eine demokratische Vorgehensweise zu pflegen und auf lokale Gegebenheiten Rücksicht zu nehmen.49 Dazu mag man noch hinzufügen, dass  Art.  30 Abs.  5 Ziffer 3 des UN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. 46  Art.  30 Abs.  5 Ziffer 5 des UN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. 47  Europäisches Parlament (2020), Entschließung vom 19. Juni 2020 zu Verkehr und Tourismus im Jahr 2020 und darüber hinaus (2020/2649(RSP)). Unter anderen fordert das Parlament „die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, die laufende Entwicklung der Norm für barrierefreie touristische Dienstleistungen der Internationalen Organisation für Normung aktiv voranzutreiben und dafür zu sorgen, dass sie nach ihrer Annahme rasch und korrekt umgesetzt wird und dass die Dienstleister die einschlägigen Barrierefreiheitsstandards einhalten, die bereits bestehen oder derzeit umgesetzt werden; fordert die Kommission ferner auf, Anstrengungen zu unternehmen, um die mögliche umfassendere Einführung und Anerkennung des EU-Behindertenausweises zu erleichtern“. 48  Rat der Europäischen Union, Tourismus in Europa im nächsten Jahrzehnt: Nachhaltig, widerstandsfähig, digital, global und sozial - Schlussfolgerungen des Rates angenommen am 27.05.2021, Ratsdokument 8881/21. 49  So Haimayer (1993), S. 745 und 752. 45

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„intelligenter Tourismus“ sich idealerweise der Verbindungen zwischen verschiedenen Regelungsgütern – wie etwa zwischen Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit – voll bewusst ist und bei allen Maßnahmen die Verpflichtungen der öffentlichen Hand mitdenkt, wie sie sich nicht nur aus dem nationalen, sondern eben auch aus dem Völkerrecht und besonders aus dem EU-Primärrecht ergeben. Das Konzept eines derart verstandenen „intelligenten Tourismus“ kann ideale Voraussetzungen bieten, um barrierefreien Tourismus zu gestalten, der ja gleichermaßenVorteile wie Herausforderungen birgt.50 Einerseits reisen Touristen mit Behinderung oft in Begleitung, sind weniger abhängig von Saisonen und wählen eine längere Aufenthaltsdauer als der Standardtourist. Andererseits sind Behinderungen „ein weites Feld“, das vom Gastgeber erfordert, sich auf die entsprechende Situation einzulassen, was allerdings insofern belohnt wird, als barrierefreie Gastgeber durch den Abbau physischer Barrieren selbst als role model dazu beitragen können, am Heimatort mentale Barrieren abzubauen. Intelligenter Tourismus bedarf intelligenter Herangehensweisen. Die EU-­ Kommission hat hier bereits kreative Intelligenz bewiesen. Zusätzlich zu den üblichen Konsultationen hat sie im Februar 2022 die Stakeholder zur Abgabe von selbstverpflichtenden Versprechen, so genannte „pledges“, entlang der 27 Themen des oben erwähnten „Übergangspfades für den Tourismus“ aufgerufen.51 Zum Beispiel hat die Stadt Zagreb versprochen, Informationen über barrierefreie Einrichtungen zugänglich zu machen. Ende Juni 2022 wurden die ersten 186 solcher Selbstverpflichtungen (etwa von regionalen Gebietskörperschaften, Hoteliers, Tourismusvereinigungen, Gemeinden etc.) veröffentlicht. Doch der Prozess wird weiter aufrechterhalten und alle zwei bis drei Jahre werden diese Erklärungen veröffentlicht werden. Dies ist ein kluges Symbol, um uns alle daran zu erinnern, dass intelligenter, und damit nachhaltiger und (!) barrierefreier Tourismus nicht von oben verordnet werden kann, sondern tatsächlich unser aller Zutun und „pledges“ bedarf. Zum Abschluss steht die Hoffnung, dass der mehrjähriger EU-Arbeitsplan für die neue Europäische Agenda Tourismus 2030 Ergebnisse für die Barrierefreiheit bringen wird. Eines der insgesamt 16 Schwerpunktthemen ist der Barrierefreiheit gewidmet. Intelligent umgesetzt lässt sich auch diese bescheidene normative Grundlage gut nützen.

Literatur Buhalis D, Darcy S (2011) Accessible tourism: concepts and issues. Channel View Publications, Bristol Buhalis D, Darcy S, Ambrose I (2012) Best practice in accessible tourism: inclusion, disability, ageing population and tourism. Channel View Publications, Bristol

 Siehe Zsarnoczky (2018), S. 39–43.  Einreichungen können hier getätigt werden: [email protected], siehe https://ec.europa.eu/eusurvey/runner/Together4EUTourism.  Auch Kleinstanbieter können pledges abgeben, siehe zum Beispiel das Haus Himmelfahrt: https://www.youtube.com/ watch?v=zB3p3bdviDc 50 51

Nachhaltigkeit und Barrierefreiheit als zwei Seiten einer Medaille: ein Aufruf zur …

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Europäische Kommission (2015) Mapping and performance check of the supply of accessible tourism services – final report. Publications Office of the European Union, Luxemburg Europäischen Kommission (2016) The European tourism indicator system, ETIS toolkit for sustainable destination management. Publications Office of the European Union, Luxemburg Europäischer Rechnungshof Hüter der EU-Finanzen (2021) Sonderbericht 27/2021: EU-­ Unterstützung für den Tourismus – Neue strategische Ausrichtung und besseres Finanzierungskonzept erforderlich. https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=60287. Zugegriffen am 01.12.2022 Europäisches Parlament (2022) Tourismus. https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/de/ FTU_3.4.12.pdf. Zugegriffen am 01.12.2022 FRA European Union Agency for Fundamental Rights (2019) Implementing the sustainable development goals in the EU: a matter of human and fundamental rights. In: Fundamental rights report, S 9–39 Haimayer P (1993) Intelligenter tourismus. In: Haedrich G, Kaspar C, Klemm K, Kreilkamp E (Hrsg) Tourismus-management. De Gruyter, Berlin, S 743–752 Heine M (2017) „Nachhaltig“ ist unser „halal“. Welt.de vom 05.06.2017. https://www.welt.de/ debatte/kommentare/article165225725/Nachhaltig-­ist-­unser-­halal.html. Zugegriffen am 01.12.2022 Kirch AL (2020) Tourismuspolitik. In: Weidenfeld W, Wessels W, Tekin F (Hrsg) Europa von A bis Z, 15. Aufl. Springer, Wiesbaden, S 561–564 Michopoulou E, Darcy S, Ambrose I, Buhalis D (2015) Accessible tourism futures: the world we dream to live in and the opportunities we hope to have, guest editorial. J Tour Futures 1(3):179–188 Toggenburg GN (2022) Nachhaltigkeit: Fata Morgana oder Mutter einer neuen Gesellschaftswirklichkeit? In: Obermair H, Pechlaner H (Hrsg) Eurac research: inventing science in a region. Bolzano/Bozen United Nations (2017) 71/313. Work of the statistical commission pertaining to the 2030 agenda for sustainable development. Resolution adopted by the general assembly on 6 July 2017 (A/ RES/71/313) United Nations (2018) Report of the inter-agency and expert group on sustainable development goal indicators. Economic and Social Council (E/CN.3/2018/2) United Nations (2019) Report of the inter-agency and expert group on sustainable development goal indicators. Economic and Social Council (E/CN.3/2019/2) United Nations (2020) Report of the inter-agency and expert group on sustainable development goal indicators (E/CN.3/2020/2) Vereinte Nationen (2015) 70/1. Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung. Resolution der Generalversammlung, verabschiedet am 25. September 2015 (A/ RES/70/1) Zsarnoczky M (2018) The future challenge of accessible tourism in the European Union. Vadyba J Manag 33(2):39–43

Verträglichkeitsprüfung und Vorsorgegrundsatz im europäischen Naturschutzrecht Christoph Hermes

1 Einleitung Rainer Hofmann begegnet zu sein, war und ist für mich ein wirklicher Glücksfall. Seit meiner Tätigkeit für ihn als studentische Hilfskraft in Köln und später als wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand in Kiel habe ich ihn als kenntnisreichen, weltoffenen, interessierten, respektvollen und menschlichen Rechtswissenschaftler, Förderer und Freund erlebt und vieles zu verdanken. Darum ist es mir eine große Ehre, zu dieser Festschrift einen kleinen Beitrag beizusteuern. Anders als Rainer Hofmann kann die Habitatrichtlinie1 nicht auf eine 70-jährige, aber immerhin eine 30-jährige Erfolgsgeschichte zurückblicken. Auf ihrer Grundlage hat die Union in 30 Jahren das weltweit größte kontinentale Netz von staatlich koordinierten Schutzgebieten (Natura 2000) aufgebaut,2 das unter anderem mehr als 18  % der europäischen Landfläche umfasst. Allerdings ist es der Union bisDr. Christoph Hermes, LL.M. (Berkeley); Senior Expert im Juristischen Dienst der Europäischen Kommission, Brüssel. Der Verfasser hat die Kommission in vielen der in diesem Beitrag angesprochenen Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union vertreten. Die in diesem Beitrag geäußerten Ansichten sind nicht der Kommission zuzurechnen, sondern ausschließlich dem Autor persönlich.  Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.07.1992, S. 7). 2  Erklärung der Ministerkonferenz in Straßburg vom 25.02.2022 zu „30 Jahre Natura-2000“, abrufbar unter https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/EUnatura2000day/docs/Declaration_Strasbourg_DE.pdf, Punkt 5, letzter Zugriff 30.11.2022). 1

C. Hermes (*) Brüssel, Belgien E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_77

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lang nicht gelungen ist, den Rückgang geschützter Lebensraumtypen und Arten ­aufzuhalten.3 Angesichts der gegenwärtigen Bedrohung der Artenvielfalt4 ist eine wirksame Umsetzung dieser Richtlinie wichtiger denn je.5 Dabei kommt der in Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie geregelten Verträglichkeitsprüfung eine entscheidende Bedeutung für die Effektivität des mit der Richtlinie geschaffenen Natura 2000 Netzes europäischer Schutzgebiete zu. Insofern lohnt sich eine kurze Betrachtung, wie der Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) die rechtlichen Anforderungen an die Verträglichkeitsprüfung in seiner inzwischen reichhaltigen Rechtsprechung zu dieser Vorschrift ausgelegt hat. Ein Schwerpunkt soll hierbei auf die Rolle des Vorsorgegrundsatzes gelegt werden, der, obwohl völkerrechtlichen Ursprungs, seit seiner Verankerung im Primärrecht der Union die Auslegung von Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie entscheidend prägt.

2 Stellung und Funktion der Verträglichkeitsprüfung im Rahmen der Habitatrichtlinie Ziel der Habitatrichtlinie ist es nach deren Artikel 2 Absatz 2, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen. Neben den Artenschutz-Vorschriften der Artikel 12 bis 16 dienen hierzu insbesondere die Vorschriften über die Errichtung (Artikel 3 bis 5) und den Schutz (Artikel 6 und 7) von Natura 2000. Dieses Netzwerk umfasst Schutzgebiete, die nach der Habitatrichtlinie oder der Vogelschutzrichtlinie6 ausgewiesen wurden. Die zentrale Vorschrift über den Schutz der Natura-2000-Gebiete ist Artikel 6, welcher drei Gruppen von Vorschriften enthält. Artikel 6 Absatz 1 verlangt die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen, um einen günstigen Erhaltungszustand der von den Gebieten geschützten Lebensräume und Arten zu bewahren bzw. wiederherzustellen. Artikel 6 Absatz 2 soll als allgemeine Schutzvorschrift die Verschlechterung der Lebensräume und erhebliche Störungen der Arten verhindern.  Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, Der Zustand der Natur in der Europäischen Union – Bericht über den Zustand und die Trends von unter die Vogelschutz- und die Habitat-Richtlinie fallenden Lebensraumtypen und Arten für den Zeitraum 2013–2018, COM (2020) 635 final, Punkt 6. 4  IPBES (2019): Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger des globalen Assessments der biologischen Vielfalt und Ökosystemleistungen der Zwischenstaatlichen Plattform für Biodiversität und Ökosystemleistungen (IPBES), abrufbar unter https://ipbes.net/global-assessment. 5  Siehe Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 – Mehr Raum für die Natur in unserem Leben, COM (2020) 380 final, Punkt 2.2.1. 6  Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (kodifizierte Fassung) (ABl. L 20 vom 26.01.2010, S. 7). 3

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Die Absätze 3 und 4 von Artikel 6 erfassen Pläne und Projekte und sollen durch eine Kombination prozeduraler und substanzieller Verpflichtungen sicherstellen, dass diese Natura-2000-Gebiete nicht erheblich beeinträchtigen. Die hier interessierende Vorschrift des Artikel 6 Absatz 37 sieht ein schrittweises Verfahren für die Prüfung und Zulassung von Plänen und Projekten vor. Erstens sind Pläne und Projekte im Rahmen einer Vorabprüfung (sogenanntes „Screening“) daraufhin zu untersuchen, ob sie „nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind“, das Gebiet „jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten“. Kommt die Vorabprüfung zum Schluss, dass beide Bedingungen erfüllt sind, ist nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 in einem zweiten Schritt die eigentliche Verträglichkeitsprüfung, d. h. „eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen“ durchzuführen. Drittens dürfen die zuständigen Behörden dem Plan oder Projekt nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 nur zustimmen, wenn sie „[u]nter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung (…) festgestellt haben, daß das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird“. Wollen sie dem Plan oder Projekt trotz eines negativen Ergebnisses der Verträglichkeitsprüfung zustimmen, können sie dies nur unter den engen Bedingungen der Ausnahmevorschrift des Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie.

3 Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu einzelnen Fragen der Verträglichkeitsprüfung Der Gerichtshof hat sich in zahlreichen Vorabentscheidungs- und Vertragsverletzungsverfahren mit verschiedenen Fragen der Auslegung von Artikel 6 Absatz 3 befasst.8 Die folgende Darstellung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern will nur einige wichtige aktuelle Rechtsprechungslinien skizzieren, insbesondere sofern sie den Vorsorgegrundsatz betreffen.

 Artikel 6 Absatz 3 bestimmt: „Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, daß das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.“ 8  Einen guten Überblick über die Rechtsprechung bis zum Jahr 2018 liefern Wagner und Ecker (2019), S. 174–201. 7

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3.1 Das Verhältnis zu Artikel 6 Absatz 2 und zu Verträglichkeitsprüfungen nach anderen Unionsrechtsakten Während Artikel 6 Absatz 2 Schutzgebiete umfassend vor Verschlechterungen und erheblichen Störungen durch menschliche Aktivitäten, und sogar nicht vom Menschen verursachten Entwicklungen, schützen soll, gilt Artikel 6 Absatz 3 nur für Pläne und Projekte. Wie der Gerichtshof im wegweisenden Urteil zur Rechtssache Waddenzee geklärt hat, bedeutet dies jedoch nur, dass Pläne und Projekte, die im Einklang mit Artikel 6 Absatz 3 zugelassen wurden, nicht gleichzeitig an Artikel 6 Absatz 2 zu messen sind.9 Auf Pläne und Projekte, deren Genehmigung nicht den Anforderungen von Artikel 6 Absatz 3 entsprach, findet Artikel 6 Absatz 2 hingegen, wie der Gerichtshof im Urteil zur Rechtssache Alto Sil geklärt hat, Anwendung.10 Gleiches gilt, wenn sich zeigt, dass die Ausführung rechtmäßig genehmigter Pläne und Projekte im Nachhinein Verschlechterungen oder Störungen mit sich bringen.11 Auch kann das Verschlechterungsverbot des Artikels 6 Absatz 2 Pläne und Projekte erfassen, die genehmigt wurden, bevor das Schutzregime des Artikel 6 Anwendung fand. Der Gerichtshof hat im Urteil Grüne Liga Sachsen unterstrichen, dass sich in solchen Fällen aus Artikel 6 Absatz 2 sogar eine Verpflichtung zu einer anschließenden Verträglichkeitsprüfung analog Artikel 6 Absatz 3 ergeben kann.12 Schließlich sind genehmigungspflichtige, aber nicht genehmigte (d. h. nach nationalem Recht rechtwidrige) Tätigkeiten nicht an Artikel 6 Absatz 3 zu messen.13 Pflichten zu umweltbezogenen Verträglichkeitsprüfungen ergeben sich nicht nur aus Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie, sondern auch aus den Vorschriften der Richtlinien über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP-Richtlinie)14 und strategische Umweltprüfungen (SUP-Richtlinie).15 Was das Zusammenspiel dieser Richtlinien angeht, so verlangt Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b der SUP-Richtlinie, Pläne und Programme, die nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie einer Verträglichkeitsprüfung ihrer Auswirkungen auf ein Natura-2000-Gebiet bedürfen, auch einer Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie zu unterziehen. Zudem wird die Verträglichkeitsprüfung nach der Habitatrichtlinie in der Praxis häufig in eine Prüfung

 EuGH, Urt. v. 07.09.2004, Rs. C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, Rn. 35 – Waddenzee.  EuGH, Urt. v. 24.11.2011, Rs. C-404/09, ECLI:EU:C:2011:768, Rn. 121 – Kommission/Spanien (Alto Sil). 11  EuGH, Urt. v. 07.09.2004, Rs. C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, Rn. 37 – Waddenzee. 12  EuGH, Urt. v. 14.01.2016, Rs. C-399/14, ECLI:EU:C:2016:10, Rn. 54 – Grüne Liga Sachsen. 13  EuGH, Urt. v. 10.11.2016, Rs. C-504/14, ECLI:EU:C:2016:847, Rn. 122 – Caretta II. 14  Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12.2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 vom 28.01.2012, S. 1). 15  Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 vom 21.07.2001, S. 30). 9

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nach der UVP- oder SUP-Richtlinie integriert. Artikel 2 Absatz 3 Satz 1 der 2014 geänderten UVP-Richtlinie schreibt eine solche Koordinierung sogar vor. Zwischen der Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie und den Verfahren der UVP- und SUP-Richtlinie bestehen gewichtige Unterschiede. Der wichtigste Unterschied liegt darin, dass die Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie über die Genehmigungsfähigkeit des Plans oder Projektes entscheidet, wohingegen UVP und SUP bei der Entscheidung nur „zu berücksichtigen sind“ (Artikel 8 UVP-Richtlinie, Artikel 8 SUP-Richtlinie). Andererseits enthalten die UVP- und SUP-Richtlinien detailliertere prozedurale Regeln.

3.2 Begriff „Projekt oder Plan“ Die Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie gilt nur für Pläne und Projekte, nicht hingegen für andere Arten von Aktivitäten. Da die Richtlinie den Begriff „Projekt“ nicht definiert, orientierte sich die Rechtsprechung des Gerichtshofs anfangs stark am Projektbegriff des Artikel 1 Absatz 2 der UVP-­ Richtlinie.16 Allerdings hat der Gerichtshof die Projektdefinition der UVP-­Richtlinie anschließend verengt auf Eingriffe, die zu einer „Änderung des materiellen Zustands“ des Gebietes führen.17 Dies mag einer der Gründe dafür sein, dass die Rechtsprechung zur Habitatrichtlinie in letzter Zeit die Unabhängigkeit deren Projektbegriffs betont. Im kürzlich ergangenen Urteil zur Rechtssache Dansk Akvakultur bestätigt der Gerichtshof diese Rechtsprechung, wonach der Begriff „Projekt“ im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie weiter ist als der der UVP-Richtlinie, indem er über Arbeiten oder Eingriffe zur Änderung des materiellen Zustands eines Gebiets hinausgeht und auch andere Tätigkeiten erfasst, die ein Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten.18 Während es im Hinblick auf den Schutzzweck der Habitatrichtlinie angemessen erscheint, einen weiten Anwendungsbereich für die Vorschriften der Artikel 6 Absatz 3 und 4 der Habitatrichtlinie zu sichern, bleibt unklar, welche Unterscheidungskraft ein derartig erweiterter Projektbegriff im Rahmen von Artikel 6 behält. Es ergeben sich ferner einige interessante Detailfragen in geografischer und zeitlicher Hinsicht. So erfasst Artikel 6 Absatz 3, wie der Gerichtshof im Urteil zur Rechtssache Moorburg unterstrichen hat, auch die Fernwirkungen außerhalb gelegener Pläne und Projekte auf Schutzgebiete.19 Daneben gibt es das weithin bekannte Fallrecht zur Frage, unter welchen Umständen kontinuierliche Tätigkeiten  Siehe EuGH, Urt. v. 07.09.2004, Rs. C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, Rn. 26 – Waddenzee.  Siehe EuGH, Urt. v. 19.04.2012, Rs. C-121/11, ECLI:EU:C:2012:225, Rn. 31 – Pro-Braine. 18  EuGH, Urt. 10.11.2022, Rs. C-278/21, ECLI:EU:C:2022:864, Rn.  34 m.  w.  N  – Dansk Akvakultur. 19  EuGH, Urt. v. 26.04.2017, Rs. C-142/16, ECLI:EU:C:2017:301, Rn. 29 – Kommission/Deutschland (Kohlekraftwerk Moorburg). 16 17

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als einheitliches Projekt keiner erneuten Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie bedürfen.20

3.3 Die Anforderungen an die Vorprüfung Die nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 vorgesehene Vorabprüfung (sogenanntes „Screening“) hat zu ermitteln, ob Pläne oder Projekte einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind. Erstens ist eine Verträglichkeitsprüfung dann nicht erforderlich, wenn Pläne oder Projekte „unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen“ oder „hierfür (…) notwendig sind“. So bedürfen etwa Maßnahmen, mit denen Schutzgebiete ausgewiesen sowie Erhaltungsziele und bestimmte Verbote festgelegt werden, als gebietsbezogene Maßnahme keiner Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie.21 Das gleiche muss für Bewirtschaftungspläne im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 der Habitatrichtlinie gelten. Umgekehrt hat der Gerichtshof im Fall Bialowiezka geklärt, dass ein Forstbewirtschaftungsplan, der allein der Erhöhung des Hiebsatzes durch Maßnahmen der aktiven Waldbewirtschaftung dient und weder Erhaltungsziele noch -maßnahmen für das Schutzgebiet festlegt, nach Artikel 6 Absatz 3 zu prüfen ist.22 Zweitens hat die Vorabprüfung zu ermitteln, ob der Plan oder das Projekt das Gebiet „einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnte“. Aufgrund dieses Wortlauts wäre eine enge Auslegung, die die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung nur ausnahmsweise oder unter besonderen Umständen gegeben sieht, nicht von vorneherein ausgeschlossen gewesen. Dem ist der Gerichtshof jedoch in seinem Urteil zur Rechtssache Waddenzee früh und beherzt entgegengetreten. So unterstrich der Gerichtshof, die mit dem Wort „könnte“ umschriebene Möglichkeit meine keine Gewissheit, sondern die „bloße[] Wahrscheinlichkeit“ oder „Gefahr“ erheblicher Beeinträchtigungen, welche unter folgenden Umständen vorliege: „Unter Berücksichtigung insbesondere des Vorsorgegrundsatzes, der eine der Grundlagen der Politik eines hohen Schutzniveaus ist, die die Gemeinschaft im Bereich der Umwelt gemäß Artikel 174 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG verfolgt, und in dessen Licht die Habitatrichtlinie auszulegen ist, liegt eine solche Gefahr dann vor, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass der betreffende Plan oder das betreffende Projekt das fragliche Gebiet erheblich beeinträchtigt (…). Eine solche Auslegung der Voraussetzung, von der die Prüfung der Verträglichkeit eines Planes oder Projektes für ein bestimmtes Gebiet abhängig ist, und die bedeutet, dass bei Zweifeln in Bezug auf das Fehlen erheblicher Auswirkungen eine solche Prüfung vorzunehmen ist, erlaubt es, wirksam zu  Siehe die Verweise in EuGH, Urt. 10.11.2022, Rs. C-278/21, ECLI:EU:C:2022:864, Rn. 36 – Dansk Akvakultur. 21  EuGH, Urt. v. 12.06.2019, Rs. C-43/18, ECLI:EU:C:2019:483, Rn. 49–50 – CFE. 22  EuGH, Urt. v. 17.04.2018, Rs. C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255, Rn. 123 – Kommission/Polen (Puszcza Bialowiezka). 20

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vermeiden, dass Pläne oder Projekte genehmigt werden, die das betreffende Gebiet als solches beeinträchtigen, und trägt auf diese Weise dazu bei, gemäß der dritten Begründungserwägung und Artikel 2 Absatz 1 der Habitatrichtlinie deren Hauptziel zu verwirklichen, die Erhaltung der biologischen Vielfalt durch den Schutz der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen zu schützen.“23

Der primärrechtlich verankerte Vorsorgegrundsatz und das in Artikel 2 festgelegte allgemeine Erhaltungsziel der Richtlinie sprechen also aus Sicht des Gerichtshofs für eine Auslegung von Artikel 6 Absatz 3, nach der eine Verträglichkeitsprüfung nur dann entbehrlich ist, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung des Gebiets, d. h. eine Gefährdung der für das Gebiet festgelegten Erhaltungsziele, anhand objektiver Umstände ausgeschlossen werden kann. Liegt keine Gewissheit vor, dass erhebliche Beeinträchtigungen des Gebietes ausgeschlossen werden können, ist im Zweifel eine Verträglichkeitsprüfung vorzunehmen. Diesen anspruchsvollen Standard hat der Gerichtshof seitdem in zahlreichen Urteilen bestätigt.24 Die Rechtsprechung zur Vorabprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie hat daneben interessante Detailfragen angesprochen, wie etwa die Frage, unter welchen Umständen bei Laufzeitverlängerungen eine frühere Prüfung vor Erlass der ursprünglichen Genehmigung die Gefahr erheblicher Beeinträchtigung des Gebietes ausschließen kann. Der Gerichtshof hat unterstrichen, dass dies nur in Frage kommt, wenn eine solche frühere Prüfung „vollständige, präzise und endgültige Feststellungen“ enthielt und sich weder die relevanten Umweltdaten noch das Projekt geändert haben.25 War die frühere Prüfung fehlerhaft, etwa weil sie die Kumulation mit anderen Projekten außer Acht gelassen hat, muss vor der erneuten Genehmigung eine Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden.26 Projektentwickler und Behörden können ein Interesse daran haben, Maßnahmen, die die nachteiligen Auswirkungen eines Plans oder Projekts auf das betroffene Gebiet vermeiden oder vermindern sollen (sogenannte Schadensbegrenzungsmaßnahmen), schon im Rahmen der Vorabprüfung zu berücksichtigen. Ziel wäre es, eine vollumfängliche Verträglichkeitsprüfung und die damit einhergehende Öffentlichkeitsbeteiligung (siehe unten unter 2.5.) zu vermeiden. Nach dem Urteil des Gerichtshofs in People Over Wind ist dies jedoch nicht zulässig, da Schadensbegrenzungsmaßnahmen die grundsätzliche Möglichkeit erheblicher Beeinträchtigungen gerade implizierten, die Verträglichkeitsprüfung als angemessener Rahmen der Prüfung solcher Maßnahmen umgangen und das Rechts von Umweltschutzorganisationen auf Öffentlichkeitsbeteiligung ausgehöhlt würde.27 Die Kommission nuancierte diesen strengen Ansatz in ihren 2021 veröffentlichten Methodik-Leitlinien, indem sie unterscheidet zwischen „spezifischen ­ Abschwächungsmaßnahmen“, die auf  EuGH, Urt. v. 07.09.2004, Rs. C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, Rn. 41–44 – Waddenzee.  Siehe zuletzt EuGH, Urt. 10.11.2022, Rs. C-278/21, ECLI:EU:C:2022:864, Rn. 50 m. w. N – Dansk Akvakultur. 25  EuGH, Urt. v. 09.09.2020, Rs. C-254/19, ECLI:EU:C:2020:680, Rn. 59 – Friends of the Irish Environment. 26  EuGH, Urt. 10.11.2022, Rs. C-278/21, ECLI:EU:C:2022:864, Rn. 47 – Dansk Akvakultur. 27  EuGH, Urt. 12.04.2018, Rs. C-323/17, ECLI:EU:C:2018:244, Rn. 35–40 – People Over Wind. 23 24

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ein bestimmtes Projekt und dessen Auswirkungen auf ein bestimmtes Gebiet abzielen (Berücksichtigung erst in der Verträglichkeitsprüfung), und „allgemeinen Bestandteilen“, die für alle Projekte eines bestimmten Typs von vorneherein vorgeschrieben sind (Berücksichtigung schon in der Vorabprüfung möglich).28 In dem anhängigen Vorabentscheidungsverfahren zur Rechtssache Eco Advocacy (Rechtssache C-721/21) hat der Gerichtshof zu klären, ob er eine solche Differenzierung anerkennt.

3.4 Die Anforderungen an die Verträglichkeitsprüfung Liefern die verfügbaren objektiven Umstände im Rahmen der Vorabprüfung keine Gewissheit, dass erhebliche Beeinträchtigungen des Schutzgebiets ausgeschlossen werden können, ist eine Verträglichkeitsprüfung durchzuführen. Der Gerichtshof hat die Anforderungen an die Verträglichkeitsprüfung im Urteil zur Rechtssache Bialowiezka folgendermaßen zusammengefasst: „Bei der nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie durchzuführenden Prüfung eines Plans oder Projekts auf Verträglichkeit mit dem betreffenden Gebiet sind unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sämtliche Gesichtspunkte des Plans oder Projekts zu ermitteln, die für sich oder in Verbindung mit anderen Plänen oder Projekten die für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele beeinträchtigen können (…). Die Prüfung nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie darf daher nicht lückenhaft sein. Sie muss vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten, die geeignet sind, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel hinsichtlich der Auswirkungen der Arbeiten, die in dem betreffenden Schutzgebiet geplant sind, auszuräumen (…).“29

Details zur Reichweite der Verträglichkeitsprüfung hat der Gerichtshof etwa im Urteil zur Rechtssache Holohan bestimmt. Darin erörtert der Gerichtshof, welche Lebensraumtypen und Arten zu erfassen sind und welche Begründung erforderlich ist, wenn die zuständige Behörde einem wissenschaftlichen Gutachten, das die Einholung weiterer Informationen empfiehlt, nicht folgt.30 Referenzpunkt für die Verträglichkeitsprüfung sind nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie die „für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungsziele“. Angesichts dieser zentralen Rolle der Erhaltungsziele hat der Gerichtshof im Urteil zur Rechtssache Kommission/Griechenland aus systematischen und teleologischen Erwägungen aus Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie zutreffend eine Pflicht zur Fest-

 Bekanntmachung der Kommission vom 28.09.2021, C(2021) 6913 final, Prüfung von Plänen und Projekten in Bezug auf Natura-2000-Gebiete – Methodik-Leitlinien zu Artikel 6 Absätze 3 und 4 der FFH-Richtlinie 92/43/EWG, S. 24. 29  EuGH, Urt. v. 17.04.2018, Rs. C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255, Rn. 113, 114 – Kommission/ Polen (Puszcza Bialowiezka). 30  EuGH, Urt. 07.11.2018, Rs. C-461/17, ECLI:EU:C:2018:883, Rn. 40 und 52 – Holohan. 28

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legung spezifischer Erhaltungsziele abgeleitet.31 Die Kommission hat ihr Verständnis der rechtlichen Anforderungen an solche Erhaltungsziele in verschiedenen Leitfäden beschrieben32 und betreibt eine Reihe weiterer Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten, deren Praktiken ihrer Auffassung nach hinter diesem rechtlichen Standard zurückbleiben.33 Die Verträglichkeitsprüfung ist für das Schicksal der beantragten Pläne oder Projekte entscheidend, da diese nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 – vorbehaltlich der Derogationsmöglichkeit nach Absatz 4 – nur genehmigt werden dürfen, wenn die Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung die Feststellung zulassen, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. Verbleiben nach der Verträglichkeitsprüfung Unsicherheiten darüber, ob der Plan oder das Projekt nachteilige Auswirkungen auf das Gebiet als solches haben kann, muss die zuständige Behörde die Genehmigung zwingend versagen. Nach Auffassung des Gerichtshofs im Waddenzee-Urteil steht dieses strenge Genehmigungskriterium im Einklang mit dem Vorsorgegrundsatz: „In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass das in Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie vorgesehene Kriterium für die Genehmigung den Vorsorgegrundsatz einschließt (…) und es erlaubt, Beeinträchtigungen der Schutzgebiete als solcher durch Pläne oder Projekte wirksam zu verhüten. Ein weniger strenges Genehmigungskriterium als das in Rede stehende könnte die Verwirklichung des Zieles des Schutzes der Gebiete, dem diese Bestimmung dient, nicht ebenso wirksam gewährleisten.“34 Im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung können, anders als bei der Vorabprüfung, Schadensbegrenzungsmaßnahmen, auch wenn sie auf das Projekt und das Gebiet zugeschnitten sind, grundsätzlich berücksichtigt werden. Allerdings vermitteln sie die nach Artikel 6 Absatz 3 im Lichte des Vorsorgegrundsatzes geforderte Gewissheit nur, wenn sie erstens tatsächlich auf eine Verhinderung oder Verringerung erheblicher Beeinträchtigungen, und nicht auf den bloßen Ausgleich zu erwartender Schäden ausgerichtet sind. Insofern unterscheidet die Rechtsprechung des Gerichtshofs in den Urteilen Briels und Orleans streng zwischen Schadensbegrenzungsmaßnahmen einerseits und Ausgleichsmaßnahmen andererseits, welch letztere allenfalls im Rahmen der Derogationsvorschrift des Artikel 6 Absatz 4 Berücksichtigung finden können.35 Zweitens müssen Schadensbegrenzungsmaßnahmen die geforderte Gewissheit bereits zum Zeitpunkt der Genehmigung vermitteln.  EuGH, Urt. v. 17.12.2020, Rs. C-849/19, ECLI:EU:C:2020:1047, Rn.  45–53  – Kommission/ Griechenland. 32  Vermerk der Kommission vom 23.11.2012 über die Festlegung von Erhaltungszielen für Natura-2000-Gebiete, abrufbar unter (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/commission_note2_DE.pdf); Vermerk der Kommission vom 21.11.2018, C(2018) 7621 final, Natura 2000 – Gebietsmanagement – Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG, Abschn. 2.3.1. 33  Siehe etwa die anhängigen Verfahren in den Rechtssachen C-444/21; Kommission/Irland, C-116/22 Kommission/Deutschland und C-85/22 Kommission/Bulgarien. 34  EuGH, Urt. v. 07.09.2004, Rs. C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, Rn. 57, 58 – Waddenzee. 35  EuGH, Urt. v. 15.05.2014, Rs. C-521/12, ECLI:EU:C:2014:330, Rn. 28, 29 – Briels; EuGH, Urt. v. 21.07.2016, Rs.C-387/15 und C-388/15, ECLI:EU:C:2016:583, Rn. 54–63 – Orleans u. a.. 31

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Daher hat der Gerichtshof in seinem Urteil zur Rechtssache Moorburg eine Fischtreppe, die den durch die Kühlwasserentnahme eines Kraftwerks bedrohten ­Laichgründen gewisser Wanderfischarten zusätzliche Exemplare zuführen sollte, nicht als Schadensbegrenzung anerkannt, da deren Effektivität zum Zeitpunkt der Projektgenehmigung unklar war und erst in einem mehrjährigen Monitoring zu erweisen war.36

3.5 Öffentlichkeitsbeteiligung und Zugang zu Gericht Die Generalanwältin Sharpston hat in ihren Schlussanträgen zur Rechtssache Protect zutreffend bemerkt: „Weder das Wasser noch die darin schwimmenden Fische können vor Gericht gehen. Auch Bäume sind nicht klagebefugt.“37 Nach derzeitigem Stand des Unionsrechts können weder die von einem Windparkprojekt betroffene Kornweihe noch der Urwaldriese des Bialowiezka-Waldes die Einhaltung von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie einklagen. Daher kommt der Beteiligung der Öffentlichkeit, und insbesondere von Umweltschutzorganisationen, eine besondere Bedeutung für die effektive Umsetzung dieser Vorschrift und damit dem Schutz der Natura 2000 Gebiete zu. Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie verlangt von den zuständigen Behörden lediglich, dass sie vor Genehmigung des Plans oder Projekts „gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben“. Eine weitergehende Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung kann sich ergeben, wenn die Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 mit einer Prüfung nach der UVP- oder SUP-Richtlinie, die eine Beteiligung der Öffentlichkeit eindeutig vorschreiben, kombiniert wird. Doch auch jenseits des Anwendungsbereichs der UVP- und SUP-Richtlinie leitet der Gerichtshof für sämtliche Entscheidungen aufgrund Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie aus Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 9 Absatz 2 des Aarhus-Übereinkommens ein Recht der Umweltschutzorganisationen auf Beteiligung und Zugang zu Gericht ab.38

4 Überlegungen zur Rolle des Vorsorgegrundsatzes Der Gerichtshof stützt seine Auslegung von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie nicht nur auf die üblichen Auslegungskriterien, wie Wortlaut, Systematik und Ziel der Richtlinie. Vielmehr verweist er seit dem wegweisenden Wadden EuGH, Urt. v. 26.04.2017, Rs. C-142/16, ECLI:EU:C:2017:301, Rn.  37, 38  – Kommission/ Deutschland (Kohlekraftwerk Moorburg. 37  Schlussanträge der Generalanwältin Eleanor Sharpston vom 12.10.2017, Rs. C-664/15, ECLI:EU:C:2017:760, Rn. 77 – Protect. 38  EuGH, Urt. 08.11.2016, Rs. C-243/15, ECLI:EU:C:2016:838 Rn. 49–56 – Lesoochranárske zoskupenie II. 36

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zee-Urteil wiederholt in zentralen Auslegungsfragen zu Artikel 6 Absatz 3 auf den Vorsorgegrundsatz. Nur am Rande sei erwähnt, dass der Gerichtshof auch die ­artenschutzrechtlichen Vorschriften dieser Richtlinie im Lichte des Vorsorgegrundsatzes auslegt.39 Eine solche Auslegung der Habitatrichtlinie im Lichte des Vorsorgegrundsatzes erscheint notwendig und angemessen  – jedenfalls seitdem der Vorsorgegrundsatz mit dem Maastrichter Vertrag (Artikel 130 r Absatz 2 des EG-Vertrages) primärrechtlich verankert wurde. Der insofern weitgehend wortgleiche Artikel 191 Absatz 2 AEUV bestimmt heute: „Die Umweltpolitik der Union zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union auf ein hohes Schutzniveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip.“ Über die Tragweite der in Artikel 191 Absatz 2 AEUV festgelegten Grundsätze wird im Schrifttum viel spekuliert.40 Außer Frage steht jedoch, dass sie als primärrechtliche Grundsätze die Auslegung von Sekundärrecht leiten können. Was an der Rechtsprechung zu Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie auffällt, ist, dass der Gerichtshof auf den Vorsorgegrundsatz verweist, um aus diesem bestimmte Auslegungen von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie abzuleiten, ohne jedoch den Bedeutungsgehalt des Vorsorgegrundsatzes näher zu erläutern. Dies mag daran liegen, dass das Umweltrecht der Union den Vorsorgegrundsatz in Artikel 191 Absatz 2 Satz 2 AEUV und einer Reihe von Sekundärrechtsakten zwar erwähnt,41 ihn jedoch nicht definiert.42 Auch die Mitteilung der Kommission aus dem Jahre 2000 enthielt keinen Versuch einer Definition, sondern begnügte sich damit, eine „Diskussionsgrundlage für eine umfassendere Erörterung“ zu liefern.43

 Siehe etwa zu Artikel 16 Absatz 1 der Habitatrichtlinie EuGH, Urt. 10.10.2019, Rs. C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851, Rn. 66 und 69 – Tapiola. 40  Siehe Jans und Vedder (2012), S.  41–51; Krämer (2016), S.  14–16; de Sadeleer (2020), S. 456–458. 41  Siehe etwa Erwägungsgrund 2 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12.2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 vom 28.01.2012, S. 1), Erwägungsgrund 27 der Richtlinie 2008/56/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.06.2008 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Meeresumwelt (Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie) (ABl. L 164 vom 25.06.2008, S. 19); eine Übersicht bietet die Studie European Commission, Directorate-General for Environment, Bradley et al., Study on the precautionary principle in EU environmental policies: final report, Publications Office, 2018, https://data. europa.eu/doi/10.2779/58953, S. 26–33. 42  Vgl. aber zum Lebensmittelrecht Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr.  178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 01.02.2002, S. 1). 43  Mitteilung der Kommission vom 02.02.2000 über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips, KOM (2000) 1 endgültig, S. 26. 39

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Will man den Sinngehalt dieses allgemeinen Rechtsbegriffs klären, sollte man den internationalrechtlichen Ursprüngen des Vorsorgegrundsatzes nachgehen. Eine prominente Formulierung des Vorsorgegrundsatzes findet sich im Grundsatz 15 der Erklärung von Rio aus dem Jahre 1992: „In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.“44 Der Vorsorgegrundsatz wurde seitdem in vielen völkerrechtlichen Verträgen festgeschrieben und wird heutzutage auch weithin als Teil des Völkergewohnheitsrechts angesehen.45 Betrachtet man die Definition des Vorsorgegrundsatzes in der Erklärung von Rio, so fällt auf, dass diese Formulierung („… lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures …“) den Vorsorgegrundsatz im Zusammenhang mit proaktiven Maßnahmen der Staaten zum Schutz der Umwelt anspricht. Dies entspricht natürlich nicht unmittelbar der Situation von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie, der die mögliche Versagung umweltschädlicher Pläne oder Projekte regelt. Es wäre also zu klären, welchen Bedeutungsgehalt der Vorsorgegrundsatz in einer solchen Situation hat. Eine Definition, die stärker auf die Verhinderung von Schäden abstellt, findet sich in der erneuerten EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung des Europäischen Rates aus dem Jahre 2006: „Anwendung geeigneter Evaluierungsverfahren und Vorsorgemaßnahmen im Falle wissenschaftlicher Unsicherheit, um eine Schädigung der menschlichen Gesundheit oder der Umwelt zu verhindern.“46 Insgesamt wäre es wünschenswert, dass der Gerichtshof bei seiner Auslegung von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie im Lichte des Vorsorgegrundsatzes stärker verdeutlichte, welches genaue Verständnis dieses allgemeinen Rechtsbegriffs er dabei zugrunde legt.

5 Ausblick und Fazit Die stark am Vorsorgegrundsatz und dem Erhaltungsziel des Artikel 2 Absatz 2 der Habitatrichtlinie orientierte anspruchsvolle Auslegung des Gerichtshofs ist nicht auf ungeteilte Zustimmung getroffen. So kritisierten einige der im Rahmen des sogenannten Fitness Checks der EU-Naturschutzrichtlinien konsultierten Akteure, es sei angesichts von Wissenslücken schwierig, die Möglichkeit erheblicher Einwirkungen auf Schutzgebiete auszuschließen. Unter Rücksicht auf den Vorsorgegrundsatz wählten Behörden angeblich  risikoscheue Ansätze bei der Behandlung  Rio Declaration on Environment and Development, Nations General Assembly, A/CONF.151/26 (Vol. I). 45  Siehe die Nachweise in Schröder (2014). 46   Rat der Europäischen Union, Erneuerte EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung vom 26.06.2006, 10917/06. 44

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von Anträgen auf Projektgenehmigungen. Möglicherweise akzeptable Anträge würden zurückgewiesen oder Projektentwicklern eine hohe Last auferlegt, genügend Informationen zu sammeln, um verlässlich das Fehlen von Beeinträchtigungen nachzuweisen.47 Unter Druck gerät die Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie auch durch neuere Gesetzgebungsinitiativen, die auf die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien abzielen. So sieht der Vorschlag der Kommission zur Änderung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED II) vom 18. Mai 202248 zwar für Pläne zur Ausweisung von „go-to“-Gebieten für erneuerbare Energien, sollten diese ausnahmsweise Natura-2000-Gebiete berühren, eine Verträglichkeitsprüfung nach Artikel  6 Absatz  3 der Habitatrichtlinie vor (Artikel 15c Absatz 2 des Vorschlags). Konkrete Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energie in ausgewiesenen „go-to“Gebieten sollen jedoch, abweichend von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie, keiner Verträglichkeitsprüfung in Bezug auf Natura-2000-Gebiete unterzogen werden (Artikel 16a Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vorschlags). Nur sofern eine Vorabprüfung „eindeutige Nachweise“ liefert, dass ein Projekt „höchstwahrscheinlich erhebliche unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen haben wird“, die nicht von den auf Planebene vorgesehenen Minderungsmaßnahmen erfasst sind, ist ausnahmsweise ein Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie  durchzuführen, wobei dann jedoch ein enger zeitlicher Rahmen von sechs ­Monaten vorgeschrieben ist (Artikel 16a Absatz 5 des Vorschlags). Für Genehmigungsverfahren für Projekte außerhalb von „go-to“-Gebieten sieht der Vorschlag die Bündelung von Umweltverträglichkeitsprüfungen in einem Verfahren vor sowie eine abschließende Stellungnahme der zuständigen Behörde zum Umfang und zum Detaillierungsgrad der Informationen, die der Projektträger liefern muss (Artikel 16 b Absatz 2 des Vorschlags). Sollte eine trotz dieser Einschränkungen erforderliche Verträglichkeitsprüfung auf erhebliche Beeinträchtigungen des Natura 2000 Gebiets durch das Projekt hinweisen und daher eine Genehmigung des Projekts nach der Derogationsvorschrift des Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie zu prüfen sein, sieht der Vorschlag eine widerlegbare Vermutung vor, wonach bei Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energie „davon ausgegangen wird, dass sie im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit dienen“ (Artikel 16d des Vorschlags). Angesichts der durch die Eskalation des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine ausgelösten Energiekrise wurde letzeres Element, die widerlegbare Vermutung überwiegenden öffentlichen Interesses, auch in die auf Artikel 122 AEUV gestützte Verordnung 2022/2577 zur Fest-

 Siehe Milieu, IEEP and ICF, Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, March 2016, abrufbar unter https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/index_en.htm, Abschn. 3.8.3.6. 48  Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie (EU) 2018/2001 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, der Richtlinie 2010/31/EU über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden sowie der Richtlinie 2012/27/EU zur Energieeffizienz, COM(2022) 222 final. 47

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legung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien ­aufgenommen.49 Für die Praxis der Verträglichkeitsprüfung wird entscheidend sein, ob  der Unionsgesetzgeber derartige Regelungen, die einen bestimmten Ausgleich zwischen dem Schutz der Artenvielfalt einerseits und dem Klimaschutz sowie der Energiesicherheit andererseits anstreben, eventuell auch auf andere Bereiche übertragen wird. Insgesamt ist festzustellen, dass der Gerichtshof die rechtlichen Anforderungen an die Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie im Lichte des Vorsorgegrundsatzes ausgesprochen streng ausgelegt hat. Auch wenn der Gerichtshof dabei nicht sein allgemeines Verständnis des Vorsorgegrundsatzes und dessen völkerrechtlichen Wurzeln erörtert, erscheint diese Auslegung im Ergebnis – insbesondere im Hinblick auf das Schutzziel der Habitatrichtlinie und in Zeiten eines beispiellosen Verlustes an Artenvielfalt – angemessen.

Literatur Bradley H, Crook, N, Reins, L, Burgut N, Rouas, V (2018) Study on the precautionary principle in EU environmental policies: final report. Publications Office, S 26–33. https://data.europa.eu/ doi/10.2779/58953 Jans JH, Vedder HHB (2012) European environmental law. After Lisbon, 4. Aufl. Europa Law Publishing, Groningen Krämer L (2016) EU environmental law, 8. Aufl. Sweet & Maxwell, London de Sadeleer N (2020) Environmental principles. From political slogans to legal rules, 2. Aufl. Oxford University Press, Oxford Schröder M (2014) Precautionary approach/principle. In: Peters A (Hrsg) Max Planck encyclopedia of public international law (MPEIPL). Oxford University Press, Oxford Wagner EM, Ecker D (2019) Naturverträglichkeitsprüfung. Systematische Aufarbeitung der Prüfung nach Art 6 der FFH-RL. Jan Sramek Verlag, Wien

 Verordnung (EU) 2022/2577 des Rates vom 22. Dezember 2022 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien  (ABl. L 335 vom 29.12.2022, S. 36). 49

Die Rechtsprechung des EuGH im deutschen Migrationssozialrecht: Existenzsichernde Leistungen und Kindergeld Tillmann Löhr

1 Einleitung 2004 traten zehn überwiegend osteuropäische Staaten der EU bei. 2007 folgten mit Rumänien und Bulgarien zwei weitere südosteuropäische Staaten. In manchen dieser Staaten herrschten teils prekäre wirtschaftliche Bedingungen sowie Diskriminierungen einzelner ethnischer Gruppen.1 Infolge dessen kam es in Deutschland zu Diskussionen über die Zuwanderung wirtschaftlich und sozial nicht abgesicherter Unionsbürgerinnen und -bürger, oft debattiert als so genannte Armutszuwanderung. Es handelte sich weder um ein flächendeckendes Phänomen noch um eines, das die volkswirtschaftlich insgesamt positive Bilanz der EU-Binnenwanderung hätte in Frage stellen können.2 Gleichwohl konzentrierte es sich in einzelnen Regionen und stellte die Kommunen dort vor große Herausforderungen. Der Deutsche ­Städtetag fasste die Situation in einzelnen Städten 2013 wie folgt zusammen: „Die Zuwanderung von bulgarischen und rumänischen Staatsangehörigen ohne Dr. Tillmann Löhr, Wissenschaftlicher Referent, Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge e.V., Berlin. Der Autor bringt seine persönliche Auffassung zum Ausdruck.

 Knappe Zusammenfassung zur Situation zu Beginn des Jahrzehnts bspw. bei Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland (2011), S. 5–7. 2  Clemens und Hart (2018), S. 956 ff.; Tießler-Marenda (2022); siehe auch Deutscher Landkreistag (2013), S. 1: „So hat die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aus Rumänien Bulgarien 2012 zugenommen, die Arbeitslosenquote in Deutschland ansässigen Bulgaren und Rumänen liegt deutlich unterhalb der von Ausländern insgesamt“. 1

T. Löhr (*) Berlin, Deutschland © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_78

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Sprachkenntnisse, soziale Absicherung und berufliche Perspektive, die vielfach in verwahrloste Immobilien ziehen oder sich als Obdachlose in den Städten aufhalten, hat erhebliche Auswirkungen auf das kommunale Bildungs-, Sozial- und Gesundheitssystem, den Arbeits- und den Wohnungsmarkt, aber auch das Gemeinwesen insgesamt.“3 Neben Belastungen für Kommunen wurden allerdings auch Diskriminierung sowie Armut und Ausbeutung der Betroffenen thematisiert.4 Die Gesetzgebung reagierte mit der Ausweitung von Leistungsausschlüssen im Sozialrecht – zunächst im SGB II und SGB XII, später auch beim Kindergeld. Auslöser waren nicht nur die eingangs beschriebenen Entwicklungen, sondern auch die Rechtsprechung des BSG,5 nach der  – verfassungsrechtlich begründet  – auch wirtschaftlich inaktiven, erwerbsfähigen Unionsbürgerinnen und -bürgern Sozialhilfe, ggf. mit Ermessensreduzierung auf Null, zu gewähren war.6 Jenseits kontroverser politischer sowie empirischer7 Diskussionen über Sinn und Unsinn von Migrationssteuerung durch Sozialleistungen zogen die Leistungsausschlüsse Debatten über ihre Vereinbarkeit mit Völker-, Verfassungs- und Unionsrecht nach sich.8 Der nachfolgende Artikel nimmt das Unionsrecht in den Blick und fasst die Rechtsprechung des EuGH zu den Ausschlüssen bei den existenzsichernden Leistungen (2.) sowie beim Kindergeld (3.) zusammen. Dabei streift er auch, wo relevant, verfassungsrechtliche Aspekte.9 Ziel des Beitrags ist es, einen zusammenfassenden Überblick über das bisher Geschehene zu geben. Dabei können aus Platzgründen nicht alle unions- und verfassungsrechtlichen Fragen abschließend ausdiskutiert werden.

 Deutscher Städtetag (2013), S.  4; zu Forderungen der Landkreise siehe Deutscher Landkreistag (2013). 4  Deutscher Städtetag (2013), S.  2; Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge e.V. (2013), S. 439. 5  BSG, Urt. v. 03.12.2015 – B 4 AS 44/15 R, Rn. 44–53. 6  Zum Hintergrund und den Gesetzgebungsverfahren m. w. N. Löhr (2021a), Rn. 36 (SGB II), 242 (§ 23 SGB XII) und 326 (Kindergeld) sowie Janda und Devetzi (2017), S. 197 f. 7  Knappe Kritik zur sog. „welfare-magnet“-These bei Schreiber (2016), S. 852 m. w. N. aus der Forschung; zum positiven Sozialtransfersaldo siehe Schreiber (2016), S. 853 m. w. N. 8  Nachweise bei Löhr (2021a), Rn. 242. 9  Für eine vollständige Darstellung wären auch völkerrechtliche Fürsorgeabkommen einzubeziehen, die hier aus Platzgründen ausgespart werden. Zum Europäischen Fürsorgeabkommen (EFA) im SGB II siehe Löhr (2021a), Rn. 57; zum Deutsch-Österreichischen Fürsorgeabkommen (DÖFA) im SGB II siehe Löhr (2021a), Rn.  58; zum SGB XII und EFA siehe Löhr (2021a), Rn. 255 sowie Löhr (2021a), S. 617 f.; zum SGB XII und DÖFA siehe Löhr (2021a), Rn. 257. 3

Die Rechtsprechung des EuGH im deutschen Migrationssozialrecht: …

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2 SGB II und XII – Leistungsausschlüsse im Licht des Unionsrechts 2.1 Inhalt der Leistungsausschlüsse § 7 Abs. 1 S. 2 SGB II schließt verschiedene Gruppen von Ausländerinnen und Ausländern von den Leistungen des SGB II aus. Das sind nach § 7 Abs. 1 S. 2 SGB II „1. Ausländerinnen und Ausländer, die weder in der Bundesrepublik Deutschland Arbeitnehmerinnen, Arbeitnehmer oder Selbständige noch aufgrund des § 2 Absatz 3 des Freizügigkeitsgesetzes/EU freizügigkeitsberechtigt sind, und ihre Familienangehörigen für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts, 2. Ausländerinnen und Ausländer,

a) die kein Aufenthaltsrecht haben oder b) deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt, und ihre Familienangehörigen, 2. (…).“

Mit anderen Worten: Ausgeschlossen sind wirtschaftlich nicht aktive Unionsbürgerinnen und -bürger in den ersten drei Monaten des Aufenthalts; solche, die nicht freizügigkeitsberechtigt sind; sowie solche, die sich nur zur Arbeitsuche aufhalten. Im SGB XII formuliert dessen § 23 Abs. 3 S. 1 weitgehend gleichlautende Ausschlüsse. Allerdings gewährt § 23 Abs. 3 S. 3 bis 5 SGB XII sog. Überbrückungsleistungen für einen Monat. In Härtefallen besteht gem. § 23 Abs. 3 S. 6 SGB XII Anspruch auf längere und ggf. weitergehende Leistungen, „soweit dies im Einzelfall aufgrund besonderer Umstände zur Überwindung einer besonderen Härte und zur Deckung einer zeitlich befristeten Bedarfslage geboten ist.“10 Die Rechtsprechung des EuGH kommt bei den genannten Normen an zwei Stellen ins Spiel. Erstens, mit Blick auf die Leistungsausschlüsse: Sind sie unionsrechtskonform? Zweitens, mit Blick auf § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 und 2a) SGB II: Sind die in Rede stehenden Personen freizügigkeitsberechtigt?

2.2 Unionsrechtskonformität der Leistungsausschlüsse Der EuGH hat – jeweils mit Blick auf deutsche Fälle anhand von § 7 SGB II – entschieden, dass der Ausschluss für die ersten drei Monate des Aufenthalts,11 der Ausschluss für Personen ohne Aufenthaltsrecht12 sowie der Ausschluss von Personen,

 Ausführlich zur Auslegung der Härtefallklausel Löhr (2022), S. 25–29.  EuGH, Urt. v. 25.02.2016, Rs. C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114 – Garcia Nieto. 12  EuGH, Urt. v. 11.11.2014, Rs. C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358 – Dano. 10 11

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die sich allein zur Arbeitsuche aufhalten13 unionsrechtskonform ist. Mittlerweile besteht, trotz grundsätzlicher Kritik an der Linie des EuGH,14 auch in der Literatur weitgehende Einigkeit über die Unionsrechtskonformität der genannten Ausschlüsse.15 Das gilt für die Ausschlüsse in beiden Gesetzbüchern – denn was „für das SGB II gilt, gilt  – aus unionsrechtlicher Perspektive  – für das SGB XII entsprechend, wenn und weil es sich gleichermaßen um ‚Sozialhilfeleistungen‘ handelt“.16 Die Argumentation des EuGH lässt sich vereinfacht wie folgt zusammenfassen: Art. 24 Abs. 1 RL EG 2004/38 enthält zwar ein Gleichbehandlungsgebot für Unionsbürgerinnen und -bürger mit Staatsangehörigen des jeweiligen Aufnahmemitgliedsstaates. Art. 24 Abs. 2 RL EG 2004/38 indes formuliert: „Abweichend von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat (…) nicht verpflichtet, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbstständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b) einen Anspruch auf Sozialhilfe (…) zu gewähren.“ Auch im Koordinierungsrecht enthält Art. 4 VO EG 883/2004 ein Gleichbehandlungsgebot mit Angehörigen des Aufnahmestaates. Auch hier definiert Art. 70 Abs. 2 VO EG 883/2004 „beitragsunabhängige Leistungen“, für die nach Art. 70 Abs. 4 VO 883/2004 ein Vorbehalt des innerstaatlichen Rechts gilt. Daran anknüpfend wertet der EuGH das deutsche SGB II als Sozialhilfe i. S. d. RL,17 ebenso als beitragsunabhängige Leistung i.  S.  d. Art.  70 Abs.  2 VO EG 883/2004.18 Daher sieht der EuGH Art. 24 Abs. 2 RL EG 2004/38 und Art. 70 Abs. 2 und 4 VO EG 883/2004 als Rechtfertigung für einen Ausschluss in den drei genannten Fallgruppen.19 Eine berechtigte Korrektur erfuhr jedoch ein weiterer, bis Ende 2020 geltender Ausschlussgrund. Bis dahin hatte § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II a. F. eine zusätzliche Ziffer c) enthalten, die Personen ausgeschlossen hatte, die ihr Aufenthaltsrecht allein aus dem Schulbesuch ihres Kindes gem. Art. 10 VO (EU) 492/2011 ableiten.20 Der EuGH stellte einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art.  7  EuGH, Urt. v. 15.09.2015, Rs. C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597 – Alimanovic.  Janda (2021); Schreiber (2016). 15  Nachweise bei Löhr (2021a), Rn. 46. 16  Berlit (2017), S. 68 f. 17  EuGH, Urt. v. 25.02.2016, Rs. C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, Rn.  37  ff  – Garcia Nieto; EuGH, Urt. v. 11.11.2014, Rs. C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, Rn. 63 – Dano; EuGH, Urt. v. 15.09.2015, Rs. C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, Rn. 37 ff – Alimanovic. 18  EuGH, Urt. v. 25.02.2016, Rs. C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, Rn. 52 – Garcia Nieto; EuGH, Urt. v. 11.11.2014, Rs. C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, Rn.  47  – Dano; EuGH, Urt. v. 15.09.2015, Rs. C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, Rn. 43 – Alimanovic. 19  EuGH, Urt. v. 25.02.2016, Rs. C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, Rn.  36–55  – Garcia Nieto; EuGH, Urt. v. 11.11.2014, Rs. C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, Rn. 56–93 – Dano; EuGH, Urt. v. 15.09.2015, Rs. C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, Rn. 48-64 – Alimanovic. 20  Synoptische Darstellung unter https://www.buzer.de/gesetz/2602/al119486-0.htm, letzter Zugriff 16.04.2023. 13 14

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Abs. 2 und gegen Art. 10 VO (EU) 492/2011 fest.21 Infolgedessen wurde der in der Literatur schon vorher kritisierte22 Ausschluss gesetzlich aufgehoben.23

2.3 Verfassungskonformität der Leistungsausschlüsse? Die verfassungsrechtliche Debatte über die Ausschlüsse in §  7 SGB II und §  23 SGB XII allerdings dauert an.24 Strittig ist, ob sie gegen das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 GG verstoßen. Unter den Landessozialgerichten ist bzw. war dies bislang umstritten, wobei die Mehrheit bislang von Verfassungskonformität ausgeht.25 In einem aktuellen Urteil geht nun auch der 4. Senat des BSG von Verfassungskonformität aus.26 Eine Klärung durch das BVerfG steht aber nach wie vor aus.27 Im Vordergrund der Diskussion steht die Frage, ob auf Selbsthilfe durch Ausreise verwiesen werden kann – also auf die Rückkehr in den Herkunftsstaat, um dort zu arbeiten oder das dortige Sozialsystem in Anspruch zu nehmen;28 daneben die Diskussion darüber, wie die Ausschlüsse im Verhältnis zur Rechtsprechung des BVerfG im sog. AsylbLG-Urteil29 von 2012 und zum sog. Sanktionen-Urteil30 von 2019 zu bewerten sind.31

2.4 Juristische und praktische Herausforderungen § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II stellt die Frage nach dem Arbeitnehmer- oder Selbstständigenbegriff, § 7 Abs.1 S. 2 Nr. 2 a) SGB II allgemein die nach einem Aufenthaltsrecht, hier: des Freizügigkeitsrechts nach §  2 Abs.  2 Nr.  1, Nr.  2 bis 7 oder Abs. 3 FreizügG/EU. Dabei sind drei Aspekte zu beachten.  EuGH, Urt. v. 06.10.2020, Rs. C-181/19, Rn. 79 – Jobcenter Krefeld; zust. Janda (2021), S. 3–9; Devetzi (2011), S.67. 22  Janda und Devetzi (2017), S. 203 ff. 23  Gesetz zur Ermittlung der Regelbedarfe und zur Änderung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch sowie weiterer Gesetze vom 09.12.2020, BGBl. I, S. 2855 (2859). 24  Zahlreiche Nachweise bei Löhr (2021a), Rn. 47. 25  Löhr (2021b), S. 615 ff. 26  BSG, U. v. 29.03.2022, B 4 AS 2/21 R, Rn. 34 ff; kritisch dazu LSG Hessen, B. v. 31. Oktober 2022 – L 4 SO 133/22 B ER, Rdn. 19. 27  Ausf. zu knappen Nichtannahmebeschlüssen Löhr (2021b), S. 615 f. 28  Zum Diskussionsstand m. w. N. Löhr (2021b), S. 615 f. 29  BVerfG, Urt. v. 18.07.2012 – 1 BvL 10/10. 30  BVerfG, Urt. v. 05.11.2019, 1 BvL 7/16. 31  BSG, Urt. v. 29.03.2022, B 4 AS 2/21 R, Rn.  36  f. und 39  f. m.  w.  N. auch zu den Gegenmeinungen. 21

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Erstens: Es stellt sich die Frage, wer freizügigkeitsberechtigt ist. Das ist anhand der Rechtsprechung des EuGH zu beurteilen. In der Praxis sind es oft wirtschaftlich prekäre Bedingungen, die zu Auseinandersetzungen führen: „Abgrenzungsprobleme betreffen oftmals die Frage, ab wann auch Tätigkeiten mit geringer Stundenzahl oder geringem Gehalt bzw. Gewinn die Schwelle erreichen, um unter die unionsrechtlichen Begriffe des Arbeitnehmers oder des Selbstständigen zu fallen. Ebenso stellen sich Fragen nach aktiver und passiver Dienstleistungsfreiheit, Familienkonstellationen, Daueraufenthalts- und Verbleibeberechtigung. Sie stehen im Mittelpunkt der Diskussion über die Ausschlussgründe“.32 Zugleich ist dies aber juristisch auch weitgehend ausdiskutiert, weshalb hier auf die einschlägige Kommentarliteratur verwiesen sei.33 Zweitens treten Fragen der praktischen Durchsetzbarkeit hinzu. So kam etwa eine bundesweite Umfrage der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) bei ihren Beratungsstellen zum Ergebnis, dass bei Unionsbürgerinnen und -bürgern der Status als Arbeitnehmer oder Selbstständiger vielfach angezweifelt werde, und zwar auch in Fällen, in denen dies zumindest nach Auffassung der Verfasserinnen und Verfasser nicht mit der Rechtsprechung des EuGH übereinstimme.34 Künftig dürfte sich die Diskussion stärker weg von der abstrakten Frage nach Unionsrechtskonformität und hin zur Frage nach der konkreten, tatsächlichen Durchsetzung bestehender Rechte in der alltäglichen Behördenpraxis entwickeln. Drittens steht folgende Besonderheit in engem Zusammenhang mit der vorangegangenen Frage: Das FreizügG/EU beinhaltet eine Freizügigkeitsvermutung. Unionsbürgerinnen und -bürger gelten als freizügigkeitsberechtigt, bis die zuständige Ausländerbehörde das Nichtbestehen der Freizügigkeit gem. § 5 Abs. 4, § 6 Abs. 1 oder § 2 Abs. 7 FreizügG/EU festgestellt hat.35 Bei der sozialrechtlichen Prüfung durch einen Sozialleistungsträger hingegen verweist das BSG unabhängig von einer freizügigkeitsrechtlichen Verlustfeststellung auf eine so genannte „‚fiktive Prüfung‘ des Grundes bzw. der Gründe ihrer Aufenthaltsberechtigung“.36 Damit hat das Jobcenter bzw. das Sozialamt unter Heranziehung der EuGH-Rechtsprechung eine freizügigkeitsrechtliche Frage zu prüfen, die sonst in der Zuständigkeit der Ausländerbehörde liegt. Dabei kann die sozialrechtliche Verneinung des Freizügigkeitsrechts der fortbestehenden aufenthaltsrechtlichen Vermutung für ein Freizügigkeitsrecht widersprechen.

 Löhr (2021a), Rn. 52.  Nachweise bei Löhr (2021a), Rn. 52. 34  BAGFW (2021), 9–12. 35  Ausf. Dienelt, in: Dienelt/Bergmann (2020), 2 – FreizügG/EU, § 11, Rn. 7 ff. 36  BSG, Urt. v. 30.01.2013 – B 4 AS 54/12 R, Rn. 23 ff. 32 33

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3 Familienleistungen im Licht des Unionsrechts Bei den Familienleistungen lag der Fokus der Debatte in den vergangenen Jahren zum einen auf der Diskussion über eine Indexierung der Familienleistungen (3.1), zum anderen auf Leistungsausschlüssen für Unionsbürgerinnen und -bürger (3.2).

3.1 Indexierung von Kindergeld Die Diskussion über die Indexierung von Kindergeld betrifft Fälle, in denen Unionsbürgerinnen und -bürger in Deutschland leben, eines oder mehrere ihrer Kinder hingegen im Ausland leben. Eine entsprechende Regelung ist in Deutschland auf Bundesebene bislang nicht umgesetzt worden. Sie wurde in der Vergangenheit aber wiederholt diskutiert. 2017 legte das Bundesministerium der Finanzen einen Referentenentwurf vor, der in einer geplanten Neufassung von § 66 EStG – Höhe des Kindergeldes – vorsah, dass dieses gezahlt werde, „soweit dies nach den Verhältnissen des Wohnsitzstaates des Kindes notwendig und angemessen ist.“37 Diese Angemessenheit sollte anhand der sog. Ländergruppeneinteilung ermittelt werden, die „die über 200 Staaten anhand des durchschnittlich erzielten Pro-Kopf-Einkommens vier verschiedenen Ländergruppen zuordnet.“38 Bereits damals wurde aber erkannt, dass eine solche Regelung nicht mit der VO (EG) 883/2004 vereinbar sein würde. Die erstmalige Anwendung der Regelung sollte daher unter der Bedingung stehen, dass die VO (EG) 883/2004 dahingehend geändert worden sei, dass sie „die Mitgliedstaaten ermächtigt, im Hinblick auf die Ausfuhr von Leistungen für ein Kind, das in einem anderen Mitgliedstaat wohnt als dem Mitgliedstaat, in dem der Anspruchsberechtigte wohnt, die Höhe dieser Leistungen an die Bedingungen des Mitgliedstaats, in dem das Kind wohnt, zu koppeln.“39 Weder kam es zu einer entsprechenden Änderung des Sekundärrechts, noch schaffte es der Referentenentwurf seinerzeit über die Ressortabstimmung hinaus bis zum Kabinettsbeschluss. In Deutschland gibt es also keine entsprechende Regelung auf Bundesebene  – sehr wohl aber auf Landesebene. Das Bayerische Familiengeld sieht sie in Art.  3 Abs. 1 S. 4 BayFamGG vor: „Das Staatsministerium für Familie, Arbeit und Soziales wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung für Fälle, in denen das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem Staat hat, der auf Grund Unionsrechts oder völkerrechtlicher ­Vereinbarung  https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Gesetzestexte/Gesetze_Gesetzesvorhaben/Abteilungen/Abteilung_IV/18_Legislaturperiode/Gesetze_Verordnungen/2017-02-10-KindergeldrechtAnpG/1-Referentenentwurf.pdf?__blob=publicationFile&v=3, Art. 1 Nr. 3-E, letzter Zugriff 16.04.2023. 38  A.  a.  O., Begründung, B.  Besonderer Teil, zu Artikel 1-E (Änderung des Einkommensteuergesetzes), zu Nummer 3, zu Buchstabe a. 39  A. a. O., Art. 1 Nr. 2-E. 37

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einem Mitgliedstaat der Europäischen Union gleich zu behandeln ist, eine an die Kosten der Lebenshaltung am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts angepasste Leistungshöhe zu bestimmen.“ Die Beträge sind in § 102 der Verordnung zur Ausführung der Sozialgesetze40 benannt. Gegen diese Regelung hat die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet.41 Es ist bei Drucklegung noch anhängig. In Österreich gab es eine entsprechende Regelung auch auf Bundesebene. Nach einer Rechtsänderung aus dem Dezember 201842 formulierte §  8a des Familienlastenausgleichsgesetzes: „Die Beträge an Familienbeihilfe (§  8) für Kinder, die sich ständig in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (…) oder der Schweiz aufhalten, sind auf Basis der vom Statistischen Amt der Europä­ ischen Union (…) veröffentlichten vergleichenden Preisniveaus für jeden einzelnen Mitgliedstaat der EU, jede Vertragspartei des [EWR] und die Schweiz im Verhältnis zu Österreich zu bestimmen.“ Nachdem die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hatte,43 urteilte der EuGH, dass die österreichische Regelung unvereinbar mit Art. 4, Art. 67 und Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 883/2004 sei.44 Damit bestätigte er zuvor in der Literatur geäußerte Kritik.45 Art.  67 VO (EG) 883/2004 sei „dahin auszulegen, dass die Familienleistungen, die ein Mitgliedstaat Erwerbstätigen gewährt, deren Familienangehörige in diesem Mitgliedstaat wohnen, exakt jenen entsprechen müssen, die er Erwerbstätigen gewährt, deren Familienangehörige in einem anderen Mitgliedstaat wohnen.“46 Ein Verstoß gegen Art. 67 ziehe zugleich einen gegen Art. 7 nach sich.47 § 8a FLAG a. F. ist zwischenzeitig gesetzlich aufgehoben worden.48 Nun mag es sein, dass in Deutschland die Diskussion erneut aufgegriffen wird, ob man sekundärrechtlich die Indexierung in der VO (EG) 883/2004 ermöglichen solle. Wer diese Diskussion beginnt, sollte zwei Stellen des Urteils genau in den Blick nehmen, die darauf hindeuten, dass der EuGH auch primärrechtliche ­Einwände haben könnte: Er weist darauf hin, dass Art. 4 und Art. 7 Abs. 2 VO (EG)  https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayAVSG/true, letzter Zugriff 16.04.2023.  Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 12.11.2021, INF/21/5342. 42  Bundesetzblatt für die Republik Österreich, ausgegeben am 04.12.2018, BGBl. I 83/2018, Änderung des Familienlastenausgleichsgesetzes 1967, des Einkommensteuergesetzes 1988 und des Entwicklungshelfergesetzes, Art. 1 Nr. 1. 43  ABl. EU v. 07.09.2020 C 297/36. 44  EuGH, Urt. v. 16.06.2022, Rs. C-328/20, ECLI:EU:C:2022:468, Rn. 113 – Kommission/Österreich (Indexation des prestations familiales). 45  Ablehnend zumindest aus sekundärrechtlicher Perspektive Lemmert (2020a), S. 275 ff.; differenzierend zur primärrechtlichen Bewertung je nach Ausgestaltung Lemmert (2020b), 321–326. 46  EuGH, Urt. v. 16.06.2022, Rs. C-328/20, ECLI:EU:C:2022:468, Rn.  42–58  – Kommission/ Österreich (Indexation des prestations familiales). 47  EuGH, Urt. v. 16.06.2022, Rs. C-328/20, ECLI:EU:C:2022:468, Rn. 45 – Kommission/Österreich (Indexation des prestations familiales). 48  Bundesetzblatt für die Republik Österreich, ausgegeben am 28.07.2022, BGBl. I 135/2022, Änderung des Familienlastenausgleichsgesetzes 1967 und des Einkommensteuergesetzes 1988, Art. 1 Nr. 2. 40 41

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883/2004 Art. 45 AEUV konkretisierten.49 Er greift weiter eine 2016 verhandelte, aber nie beschlossene Option für das Vereinigte Königreich auf, wonach dieses eine Indexierung bei Leistungen an Kinder hätte vornehmen können.50 Diese wäre, so der EuGH, „– wenn sie vom Unionsgesetzgeber angenommen worden wäre – (…) jedenfalls im Hinblick auf Art. 45 AEUV ungültig gewesen.“51

3.2 Kindergeld: Ausschluss wirtschaftlich nicht aktiver Unionsbürgerinnen und -bürger Einen weiteren, bei Drucklegung noch nicht aufgehobenen Ausschluss sieht § 62 Abs. 1a EStG vor: „Begründet ein Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union (…) im Inland einen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt, so hat er für die ersten drei Monate ab Begründung des Wohnsitzes oder des gewöhnlichen Aufenthalts keinen Anspruch auf Kindergeld. Dies gilt nicht, wenn er nachweist, dass er inländische Einkünfte (…) erzielt“. Mit anderen Worten: Wirtschaftlich nicht aktive Unionsbürgerinnen und -bürger sind in den ersten drei Monaten des Aufenthalts vom Kindergeld ausgeschlossen. Nachdem die Norm bereits zuvor in der Literatur52 und der rechtspolitischen Debatte53 berechtigte Kritik erfahren hatte, legte das Finanzgericht Bremen den Ausschluss dem EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens vor.54 Dieser stellte die Unvereinbarkeit von § 62 Abs. 1a EStG mit Art. 4 VO 883/2004/EG – Gebot der Gleichbehandlung  – fest.55 Dabei hob er allerdings hervor, dass sich auf Gleichbehandlung nur berufen könne, wer keinen vorübergehenden Aufenthalt nach Art. 1 k) VO (EG) 883/2004, sondern einen gewöhnlichen Aufenthalt im Sinne des Art. 1 j) VO (EG) 883/2004 im betreffenden Mitgliedstaat habe.56 Der Vorbehalt des Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG, wonach innerhalb der ersten drei Monate bei nicht wirtschaftlich aktiven Personen ein Ausschluss von Sozialhilfe möglich ist, sei hier nicht anwendbar. Er betont, dass sich „der Begriff ‚Sozialhilfeleistungen‘ im Sinne der letztgenannten Bestimmung auf sämtliche von ­öffentlichen Stellen eingerichteten Hilfssysteme bezieht, die auf nationaler, regio EuGH, Urt. v. 16.06.2022, Rs. C-328/20, ECLI:EU:C:2022:468, Rn. 98 – Kommission/Österreich (Indexation des prestations familiales). 50  ABl. EU v. 23.02.2016, C 69/1. 51  EuGH, Urt. v. 16.06.2022, Rs. C-328/20, ECLI:EU:C:2022:468, Rn. 57 – Kommission/Österreich (Indexation des prestations familiales). 52  Janda (2019), S. 94 ff.; Derksen und Kubicki (2019), S. 651 ff. 53  Deutscher Anwaltverein (2019), S. 8 ff. 54  Finanzgericht Bremen, Beschl. v. 20.08.2020 – 2 K 99/20 [1]. 55  EuGH, Urt. v. 01.08.2022, Rs. C-411/20, ECLI:EU:C:2022:602, Rn. 69 – S gegen Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit. 56  EuGH, Urt. v. 01.08.2022, Rs. C-411/20, ECLI:EU:C:2022:602, Rn. 70–72 – S gegen Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit. 49

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naler oder örtlicher Ebene bestehen und die ein Einzelner in Anspruch nimmt, der nicht über ausreichende Existenzmittel zur Bestreitung seiner Grundbedürfnisse und derjenigen seiner Familie verfügt (…).“57 Demgegenüber werde „Kindergeld jedoch unabhängig von der persönlichen Bedürftigkeit seines Empfängers gewährt und dient nicht dazu, dessen Lebensunterhalt sicherzustellen.“58 Kindergeld falle daher nicht unter den Begriff der Sozialhilfeleistungen gem. Art.  24 Abs.  2 RL 2004/38/EG.59 Der Ausschluss ist nunmehr gesetzlich aufzuheben. Ein Gesetzgebungsverfahren steht in Reaktion auf das Urteil in Rs. C-411/20 zum Zeitpunkt der Drucklegung noch aus. Bis dahin ist der genannte Ausschluss wegen Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht anzuwenden.

4 Ausblick Für die verschiedenen Leistungsausschlüsse im deutschen Recht ist zumindest unionsrechtlich weitgehende Klärung erreicht worden, welche vor dem EuGH Bestand haben und welche aufzuheben waren bzw. aufzuheben sind. Wenngleich die Linie des EuGH nicht ohne grundsätzliche Kritik geblieben ist,60 dürfte sich die juristische Diskussion über die Ausschlüsse im deutschen Recht nun nach dem Unionsrecht stärker auf die verfassungsrechtliche Kontroverse konzentrieren – also auf die Vereinbarkeit von § 7 SGB II und § 23 SGB XII mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum aus Art.  1 Abs.  1 i.  V.  m. Art.  20 Abs.  1 GG. Diese Debatte bleibt auch nach BSG, Urt. v. 29.03.2022, B 4 AS 2/21 R, angesichts gewichtiger Argumente der Kritikerinnen und Kritiker61 erforderlich.

Literatur Berlit U (2017) Die Regelung von Ansprüchen ausländischer Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende und in der Sozialhilfe. NDV 97(2):67–72 Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) (2021) Auswertung der Umfrage zu Praxiserfahrungen der Mitarbeitenden in der Beratung: Schwierigkeiten von EU-­ Bürgerinnen und EU-Bürgern in der Durchsetzung von Leistungsansprüchen. Berlin

 EuGH, Urt. v. 01.08.2022, Rs. C-411/20, ECLI:EU:C:2022:602, Rn. 46 – S gegen Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit. 58  EuGH, Urt. v. 01.08.2022, Rs. C-411/20, ECLI:EU:C:2022:602, Rn. 47 – S gegen Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit. 59  EuGH, Urt. v. 01.08.2022, Rs. C-411/20, ECLI:EU:C:2022:602, Rn. 48 – S gegen Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit. 60  Janda (2021), Schreiber (2016). 61  Nachweise bei Löhr (2021/2022), S. 615 ff, Löhr (2021a), Rn. 47. 57

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Unionsrechtlicher Reformdruck auf den Flickenteppich des Rechts der Gruppenversicherung Manfred Wandt

1 Einleitung Das Versicherungsrecht der EU-Mitgliedstaaten ist seit längerem und stetig zunehmend durch Unionsrecht geprägt.1 Dies gilt vor allem für das Aufsichtsrecht, das infolge der Solvency II-RL 2009/138/EG und der sie ergänzenden unionsrechtlichen Verordnungsregelungen weitgehend vereinheitlicht ist. Weniger stark gilt es für das Versicherungsvertragsrecht. Zu der seit den 1960er-Jahren geplanten generellen Harmonisierung der nationalen Versicherungsvertragsrechte2 war es aufgrund eines Ansatzwechsels nicht gekommen. Nach dem wegweisenden Urteil des EuGH v. 04.12.1986,3 das die Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit nicht von der Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten abhängig machte, begnügte sich der Unionsgesetzgeber mit der Vereinheitlichung des Kollisionsrechts für Versicherungsverträge und konzentrierte sich auf die Harmonisierung der ­Aufsichtssysteme. Prof. Dr. Manfred Wandt, Professor für Bürgerliches Recht, Handels- und Versicherungsrecht, Internationales Privatrecht und Rechtsvergleichung an der Goethe-Universität Frankfurt am Main und zugleich Direktor des dortigen Instituts für Versicherungsrecht (IVersR).  Vgl. Wandt und Gal (2014), S. 629 ff.  Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung v. 10.07.1979, ABl. 1979 C 190, 2; geänd. Vorschlag ABl. 1980 C 355, 30. 3  EuGH, Urt. v. 04.12.1986, Rs. 205/84, ECLI:EU:C:1986:463  – Kommission/Bundesrepublik Deutschland = VersR 1986, 1225 = NJW 1987, 572. 1 2

M. Wandt (*) Frankfurt am Main, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer-Verlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5_79

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Dennoch brachte das Unionsrecht grundlegende Veränderungen auch für das Versicherungsvertragsrecht. So wurde in Umsetzung der sog. Dritten Versicherung-­ Richtliniengeneration 1994 die aufsichtsbehördliche Vorabgenehmigung für AVB und Tarife abgeschafft und so erstmals die Grundlage für einen echten Produkt- und Preiswettbewerb geschaffen. Zur Kompensation des weggefallenen Genehmigungserfordernisses statuierte das Unionsrecht umfangreiche Informationspflichten, die im deutschen Recht zunächst im Aufsichtsrecht und erst mit der VVG-Reform 2008 systematisch zutreffend4 vor allem im Vertragsrecht umgesetzt wurden. Bedeutsam ist vor allem auch die unionsrechtliche Harmonisierung des Versicherungsvermittlungsrechts. In Deutschland führte sie erstmals zu spezifischen Berufszulassungs- und Berufsausübungsregelungen für Versicherungsvermittler und vertragsrechtlich zu spezifischen Beratungs- und Informationspflichten. Ansonsten hat das Unionsrecht das Versicherungsvertragsrecht meist nur partiell und punktuell harmonisiert. Dennoch hat es das Versicherungsvertragsrecht – häufig im Verbund mit allgemeinen Vorgaben für das (Verbraucher-)Zivilrecht – auch insoweit maßgeblich geprägt. Das sich stetig fortentwickelnde, seit langem stark auf Verbraucherschutz ausgerichtete Unionsrecht beförderte in seiner Gesamtheit die grundlegende „Jahrhundertreform“ des aus dem Jahre 1908 stammenden Versicherungsvertragsgesetzes (VVG)5 im Jahre 2008.6 Auch gaben punktuelle Richtlinienregelungen dem deutschen Gesetzgeber häufig einen generellen Reformimpuls, etwa bei der Ausrichtung der allgemeinen Vorschriften über den Vertragsschluss an den Vorgaben der RL 2002/65/EG über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen.7 Diese besondere über die Umsetzung von Richtlinien hinausreichende Wirkkraft des Unionsrechts auf das Versicherungsvertragsrecht wird verständlich, wenn man sich vergegenwärtigt, dass das VVG 1908 – anders als das BGB – bewusst sehr lückenhaft konzipiert wurde, weil der historische Gesetzgeber die von Allgemeinen Versicherungsbedingungen geprägte Marktpraxis zugrunde legte und sich meist und über lange Zeit darauf beschränkte, hierzu selektiv Schranken und notwendige Ergänzungen zu normieren. Aktuelle und anstehende Entscheidungen des EuGH zur Gruppenversicherung geben Hoffnung auf einen weiteren Reformimpuls für das deutsche Versicherungs(vertrags)recht.8 Den Aufschlag markiert das Urteil des EuGH vom 24.02.2022 (C-143/20 und C-213/20)9 zu Informationspflichten bei der fondsgebundenen  Vgl. BT-Dr. 16/3945, 47.  Versicherungsvertragsgesetz in der Fassung vom 11.07.2021, BGBl. I 2754. 6  Vgl. BT-Dr. 16/3945, 46 f. 7  Vgl. Wandt (2016), S. 136. 8  Berührt ist die Gruppenversicherung auch in der beim EuGH anhängigen Rechtssache C-263/22, in der es um die Frage geht, ob der Versicherer dem Versicherten einer Gruppenversicherung eine Risikoausschlussklausel auch dann entgegenhalten kann, wenn diese dem Versicherten nicht zur Kenntnis gebracht worden ist, s. Mitteilung ABl. EU 2022, Nr. C 276, 5. 9  EuGH, Urt. v. 24.02.2022, Rs. C-143/20 und C-213/20, ECLI:EU:C:2022:118 = NJW 2022, 1513 = VersR 2022, 485. 4 5

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Lebensversicherung, wenn diese im Wege einer Gruppenversicherung abgeschlossen wird. Inzwischen liegt auch das EuGH-Urteil in der Rechtssache C-633/2010 vor, wonach der Versicherungsnehmer einer Gruppenversicherung (die sog. Gruppenspitze) bezogen auf den Versicherungsschutz der Gruppenmitglieder als Versicherungsvermittler im Sinne des Unionsrechts einzustufen ist. Diese aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens des BGH11 ergangene „TC Medical“-Entscheidung12 ist für das deutsche Recht aufsehenerregend, da sie mit der Qualifikation des Versicherungsnehmers einer Gruppenversicherung als Versicherungsvermittler mit dem bislang gegenteiligen Verständnis im deutschen Versicherungsrecht bricht.13

2 Gruppenversicherung: Strukturen, Abgrenzungen und defizitäre gesetzliche Regelung Die Gruppenversicherung, manchmal auch Kollektivversicherung genannt,14 ist kein spezieller Versicherungstyp, wie die Lebens- oder Haftpflichtversicherung, sondern eine versicherungstypunabhängige Technik.15 Es handelt sich um eine Ausprägung des im BGB geregelten Vertrages zugunsten Dritter: Durch Abschluss des Gruppenversicherungsvertrags verschafft der vertragsschließende Versicherungsnehmer den Gruppenmitgliedern Versicherungsschutz als versicherte Personen (als Begünstigte im Sinne des allgemeinen Vertrages zugunsten Dritter).16 Gruppenversicherungen sind wirtschaftlich sehr bedeutsam. In der betrieblichen Altersversorgung werden in Deutschland ca.  30  % der Lebensversicherungen als  Gruppenversicherung abgeschlossen. Hinzu kommen Gruppen-Krankenversicherungen von Arbeitgebern für Arbeitnehmer, Gruppenversicherungen von (Berufs-)Verbänden und Gewerkschaften für ihre Mitglieder, von Banken für Kreditnehmer (Restschuldversicherung), von Vereinen für Vereinsmitglieder, von Veranstaltern für Veranstaltungsteilnehmer, von Lagerhaltern und Spediteuren für Eigentümer des transportierten oder eingelagerten Gutes etc.

 EuGH, Urt. v. 29.09.2022, Rs. C-633/20, ECLI:EU:C:2022:733 – TC Medical Air Ambulance Agency. Dazu auch die Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar v. 24.03.2022 – Rs. C-633/20, ECLI:EU:C:2022:220. 11  BGH, I ZR 8/19, VersR 2021, 116. 12  S. hierzu Fischer und Lübcke (2022), S. 1538–1548. 13  Vgl. hierzu mit Überblick über den Meinungsstand das Vorabentscheidungsersuchen des BGH, I ZR 8/19, VersR 2021, 116 sowie Kammerer-Galahn (2021), S.  612; Saria (2021), S.  933–938; Armbrüster (2022a, b), § 7 VVG, Rn. 16 f. m. w. N. 14  Vgl. § 34d Abs. 8 GewO; § 51 Abs. 4 Nr. 2 RechVersV für die Lebensversicherung; § 150 Abs. 2 VVG in der vor dem 01.01.2018 geltenden Fassung und dazu BT-Dr. 16/3945, 95. 15  Wandt (2018), S. 903, 907. 16  Vgl. allgemein Herdter (2010) und zur Gruppenlebensversicherung Barrot (2016).

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Im diametralen Gegensatz zur wirtschaftlichen Bedeutung steht eine gesetzgeberische Nichtbeachtung oder jedenfalls Vernachlässigung der Gruppenversicherung.17 Der Besondere Teil des VVG enthält nur wenige Spezialregelungen zur (Kollektiv-)Lebensversicherung als betriebliche Altersversorgung18 und zur Gruppen-Krankenversicherung.19 Im Allgemeinen Teil des VVG sind die §§ 43–48 VVG über die Versicherung für fremde Rechnung einschlägig, aber in vieler Hinsicht defizitär. Sie treffen Einzelregelungen zur Rechtsstellung des Versicherungsnehmers und der versicherten Person, verhalten sich aber nicht zu Fragen des Vertragsschlusses, zu Beratung- und Informationspflichten, zu Lösungsrechten vom Vertrag, zum Schutz der versicherten Personen bei Änderungen, Störungen und Beendigung des Gruppenversicherungsvertrags etc. Bei Gelegenheit  – nicht anlässlich  – der Umsetzung der Versicherungsvertriebs-RL 2016/97/EU wurde zuletzt §  7d VVG über die Gruppen-Restschuldversicherungen neu in den Allgemeinen Teil des VVG eingefügt; danach hat der Versicherungsnehmer (sic) eines Gruppenversicherungsvertrags für Restschuldversicherungen gegenüber der versicherten Person die Beratungs- und Informationspflichten eines Versicherers.20 Auch das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG)21 regelt spezifische Fragen zur Gruppenversicherung nur rudimentär (§§ 50a, 144).22 Das gesetzgeberische Stückwerk ist in rechtssystematischer Hinsicht, vor allem aber unter dem Aspekt des Versichertenschutzes (als personell weit gezogenen Verbraucherschutz des VVG) in hohem Maße misslich. Die bestehende Rechtsunsicherheit erschwert den Rechtsschutz und führt zu mancher ergebnisbedenklicher Gerichtsentscheidung.23 Die Rechtsunsicherheit beruht unter anderem darauf, dass die Gruppenversicherung bereits in den Grundstrukturen kompliziert ist, da es mindestens um drei unterschiedliche Rechtsverhältnisse geht, nämlich um 1. das  – nicht-versicherungsrechtliche  – Rechtsverhältnis zwischen Versicherungsnehmer und versicherter Person, das die Motivation für den Abschluss des Gruppenver-

 Die Situation des Rechts der Gruppenversicherung ist in den meisten Mitgliedstaaten der EU und des EWR vergleichbar. Vgl. die Hinweise von Wandt (2018), S. 903 ff. 18  §§ 150 Abs. 2, 166 Abs. 4 VVG. Den Anwendungsbereich von § 150 Abs. 2 VVG hat der Gesetzgeber durch das Betriebsrentenstärkungsgesetz mit Wirkung vom 01.01.2018 von der „Kollektivlebensversicherung im Bereich der betrieblichen Altersversorgung“ auf die „Lebensversicherung im Bereich der betrieblichen Altersversorgung“ erweitert, um die in der Praxis teilweise bestehende Unsicherheit zu beseitigen, ob es sich im jeweiligen Einzelfall um eine Kollektivlebensversicherung handelt; BT-Dr. 18/12612, 38. 19  §§ 206 Abs. 4, 207 VVG. 20  Vgl. dazu Schmitz-Elvenich und Krokhina (2018), S. 131 ff.; Wendt (2019), S. 262 ff.; vgl. zur Parallelregelung für die Einzel-Restschuldversicherung Wandt (2019), S. 590–595. 21  Versicherungsaufsichtsgesetz in der Fassung vom 20.07.2022, BGBl. I 1166. 22  § 50a VAG (Entgelt bei der Vermittlung von Restschuldversicherungen) und § 144 VAG (Information bei betrieblicher Altersversorgung). Hinzuweisen ist noch auf § 34d Abs. 8 Nr. 2 GewO „… als Bausparkasse … Versicherungen im Rahmen eines Kollektivvertrages vermittelt …“. Dazu Dreyer und Haskamp (2019), S. 92–99. 23  BGH, IV ZR 233/11, VersR 2013, 853 mAnm Wandt (2013), S. 856–859; OLG Dresden, 4 W 397/20, VersR 2020, 1437 mAnm Wandt (2020a), S. 1437–1439. 17

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sicherungsvertrags gibt (z. B. Arbeitsvertrag, Kreditvertrag, Vereinsmitgliedschaft), 2. den Gruppenversicherungsvertrag, und 3. das durch den Gruppenversicherungsvertrag begründete Versicherungsverhältnis zwischen Versicherer und versicherter Person. Im deutschen Recht kommt nach der Rechtsprechung des BGH sogar ein 4. Rechtsverhältnis hinzu, nämlich das den Vorschriften über die Versicherung für fremde Rechnung entnommene gesetzliche Treuhandverhältnis zwischen Versicherungsnehmer und der versicherten Person.24 Mangels spezifischen Gesetzesrechts besteht erhebliche Rechtsunsicherheit auch über die dogmatische Verortung und Abgrenzung zu anderen Rechtsinstrumenten. Abzugrenzen ist die Gruppenversicherung als einheitlicher Vertrag zugunsten Dritter, die sog. „echte Gruppenversicherung“, von der sog. „unechten Gruppenversicherung“, einer Mehrzahl individueller Versicherungsverträgen, die mit Bezug auf einen Rahmenvertrag, der selbst kein Versicherungsvertrag ist, abgeschlossen werden. Hier von einer „unechten Gruppenversicherung“ zu sprechen, bringt allerdings keinen Erkenntnisgewinn, sondern stiftet vor allem Verwirrung. Die Beurteilung eines individuellen Versicherungsvertrags, der in Bezug auf einen Rahmenvertrag abgeschlossen wird, ist dogmatisch unproblematisch. Denn der Einzelversicherungsvertrag ist der Prototyp des VVG.  Und die Bezüge des Einzelversicherungsvertrags zu einem Rahmenvertrag, der selbst kein Versicherungsvertrag ist, sind nach allgemeinem Zivilrecht zu beurteilen. Kodifikatorisch problematisch ist ausschließlich die rudimentäre gesetzliche Ausgestaltung der Gruppenversicherung als Versicherungsvertrag zugunsten Dritter. Vor der sog. Deregulierung durch die Dritte Versicherung-Richtliniengeneration 1994 wurde das defizitäre Vertragsrecht der Gruppenversicherung durch Aufsichtsrecht kompensiert. Das war damals opportun, da die Aufsichtsbehörde die Allgemeinen Versicherungsbedingungen und Tarife vor ihrer Verwendung zu genehmigen hatte und auf diesem Weg ein aufsichtsbehördliches „Ersatzrecht“ schaffen konnte. Bedenklich und auf Dauer nicht hinzunehmen ist es jedoch, dass sich die BaFin auch heute noch mangels Tätigwerden des Gesetzgebers als Ersatzgeber gefordert sieht. So hat die BaFin 2021 das „Rundschreiben 03/2021 (VA) – Hinweise zu echten Gruppenversicherungsverträgen“ verkündet.25 Das Rundschreiben soll „den kollektiven Verbraucherschutz bei echten Gruppenversicherungsverträgen auf ein einheitliches Niveau … führen“. Es zielt – in Fortentwicklung der aufgehobenen „alten“ sektoralen Rundschreiben26 – auf aufsichtsbehördlich verfasstes soft law (aufsichtsbehördliche „Erwartungen“) für Gruppenversicherungen, bei denen der Versicherungsnehmer kein Verbraucher, die versicherten Personen aber Verbraucher sind. Das Rundschreiben enthält keine Anordnungen, sondern benennt Verwaltungs BGH, IV ZR 4/19, VersR 2020, 1097 m. w. N.  BaFin (2021) Rundschreiben 03/2021 (VA) – Hinweise zu echten Gruppenversicherungsverträgen, https://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/DE/Rundschreiben/2021/rs_2021_03_hinweise_echte_gruppenversicherungsvertraege_va.html;jsessionid=E25C1A24F7EFC7A4043E313AF580E110.1_cid501, letzter Zugriff 19.09.2022. 26  Rundschreiben 3/90, 3/94 und 2/97. 24 25

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grundsätze im Sinne von §  318 Abs.  2 S.  1 Nr.  2 VAG.27 Es schließt mit der ­Bemerkung, die BaFin werde aufsichtlich nachvollziehen, inwiefern die Unternehmen den im Rundschreiben formulierten Erwartungshaltungen Rechnung tragen werden, und sie werde bei Bedarf in gebotener Weise auf ihre Erwartungshaltung hinweisen. Die von der BaFin formulierten Erwartungen richten sich insbesondere auf inhaltlich Abweichungen von dispositiven Vorschriften des allgemeinen Versicherungsvertragsrechts, wie der §§ 44 Abs. 2, 35 VVG, auf von dem Gruppenversicherer – als Adressat der aufsichtsbehördlichen Erwartungen – vertraglich zu vereinbarende Regelungen, die den Informationsfluss an Versicherte sicherstellen sollen, sowie auf zu vereinbarende Regelungen zum Schutze der Versicherten bei Abschluss und Beendigung des Gruppenversicherungsvertrags. Ob einzelne „Erwartungen“ der BaFin auf eine unzulässige Korrektur des VVG hinauslaufen, etwa bei der aufsichtsbehördlich erwarteten generellen Einräumung eines Lösungsrechts von der Beitrittserklärung einer versicherten Person,28 soll hier offen bleiben. Denn über den Inhalt des auf Einzelfragen der Gruppenversicherung anwendbaren Gesetzesrechts kann man trefflich streiten. Rechtssystematisch ist zwar von der Grundentscheidung des VVG-Gesetzgebers auszugehen, dass die Vorschriften des Allgemeinen Teils des VVG grundsätzlich uneingeschränkt auch auf Gruppenversicherungsverträge anwendbar sind. Denn die selektiven VVG-­ Regelungen bekräftigen einerseits, dass der VVG-Gesetzgeber die Gruppenversicherung grundsätzlich im Blick hat, und sie verdeutlichen andererseits, wo der VVG-Gesetzgeber bislang spezifischen Regelungsbedarf für notwendig erachtet hat. Die so begründete Anwendbarkeit der Vorschriften des Allgemeinen Teils des VVG beruht aber meist nicht auf einem Sachbekenntnis des Gesetzgebers, sondern ist häufig Ausdruck gesetzgeberischer Nichtbefassung. Deshalb ist bei jeder Einzelfrage sorgsam zu prüfen, ob die Anwendung der allgemeinen Vorschriften des VVG auf die Gruppenversicherung sachgerecht ist, und, falls dies zu verneinen ist, nach methodisch zulässigen Wegen zu suchen, um eine sachgerechte Lösung zu finden. Unabhängig vom vertragsrechtlichen Inhalt aufsichtsbehördlicher Erwartungen ist festzustellen, dass diese per se nicht geeignet sind, Gesetzesrecht adäquat zu ersetzen. Dies gilt bereits wegen ihrer Unverbindlichkeit für die betroffenen Privatsubjekte. Hinsichtlich des BaFin-Rundschreibens 03/2021 (VA) kommt seine inhaltliche Begrenztheit hinzu. Vom Rundschreiben ausgenommen sind nämlich generell Pensionskassen, Pensionsfonds sowie Direktversicherungen. Vom Anwendungsbereich ausgenommen sind auch zahlreiche praxisrelevante Gruppenversicherungsarten  – unabhängig vom Status der Versicherten –, darunter Kfz-Gruppenversicherungsverträge, Cyber-Gruppenversicherungsverträge und  Vgl. Wandt (2020b), S. 399 ff. m. w. N.  Vgl. hierzu OLG Hamm, 20 U 18/19, VersR 2019, 869 (keine analoge Anwendung von § 8 VVG für den Versicherten einer Restschuld-Gruppenversicherung vor Inkrafttreten von § 7d VVG). Vgl. zu der vom BaFin- Rundschreiben ausgenommenen Direktversicherung auch BGH, IV ZR 150/20, NJW-RR 2022, 684 Rn. 16 (kein originäres Widerspruchsrecht der versicherten Person einer vom Arbeitgeber abgeschlossenen Direktversicherung). 27 28

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D&O-Gruppenversicherungsverträge, Gruppenversicherungsverträge im Bereich der Probandenversicherung und betriebliche Gruppenunfallversicherungsverträge. Schließlich bezieht sich das Rundschreiben generell nur auf Gruppenversicherungen, bei denen die versicherten Personen Verbraucher sind, ohne allerdings den Verbraucherbegriff zu erläutern. Aus Sicht des Versicherungsvertragsrechts kann diese personelle Verengung nicht überzeugen. Denn das VVG schützt grundsätzlich29 alle Versicherungsnehmer gleichermaßen, auch Gewerbetreibende und Selbstständige, vorbehaltlich des abgeschwächten Schutzes gemäß §  210 VVG für Großrisiken und die „laufende Versicherung“.30 Mit Blick auf das zur Lückenfüllung des Vertragsrechts ungeeignete aufsichtsbehördliche „Ersatzrecht“ ist zu hoffen, dass die Rechtsprechung des EuGH hier erneut einen Ansatzwechsel bewirkt.

3 Reformdruck durch EuGH-Rechtsprechung zu Informationspflichten in der Gruppen-Lebensversicherung 3.1 Urteil des EuGH vom 24.02.2022 (C-143/20 und C-213/20) Die Entscheidung des EuGH vom 24.02.2022 zu Informationspflichten im Zusammenhang mit fondsgebundenen Lebensversicherungen verdeutlicht anschaulich die Probleme, die sich aus der sowohl unional als auch national defizitären gesetzlichen Regelung der Gruppenversicherung ergeben. Der EuGH hat in dieser Entscheidung über zwei verbundenen Rechtssachen geurteilt. In der Rechtssache C-143/20 war der Kläger des zugrunde liegenden Rechtsstreits in Polen 2010 durch individuelle Erklärung einer Gruppen-­fondsgebundene-­ Lebensversicherung beigetreten, die das beklagte polnische Unternehmen als Versicherungsnehmer mit einem Lebensversicherer abgeschlossen hatte. Die Prämienzahlungspflicht oblag dem Kläger als Versicherten. Nach einigen Jahren kündigte der Kläger, woraufhin der Versicherer ihm den Rückkaufswert auszahlte. Da der Rückkaufswert nur ungefähr einem Drittel der vom Kläger gezahlten Prämien entsprach, klagte dieser gegen das Unternehmen, das Versicherungsnehmer des Gruppenversicherungsvertrags war und auf dessen Veranlassung er dem Gruppenversicherungsvertrag beigetreten war, auf Rückzahlung aller gezahlter Prämien wegen „missbräuchlichen Verkaufs und unlauterer Geschäftspraktiken“. Der verbundenen Rechtssache C 213/20 liegt ebenfalls ein Rechtsstreit in Polen zugrunde. Wiederum klagten versicherte Personen einer Gruppenversicherung auf Prämienrückzahlung. Diese Klage richtete sich aber gegen den Gruppenversicherer,  Eine Beschränkung auf Verbraucher besteht nur für das Informationsblatt zu Versicherungsprodukten nach § 4 VVG-InfoV und dadurch ggf. mittelbar für §§ 7a und 7d VVG. Vgl. zur Richtlinienwidrigkeit Armbrüster (2022b), Anhang zu § 7 VVG: § 4 VVG InfoV, Rn. 4 mwN. 30  Vgl. Wandt (2016), S.  122. Zu der für §  210 VVG relevanten Abgrenzung der Gruppenversicherung von der laufenden Versicherung vgl. Maul-Odenwald (2017), S. 108 ff. 29

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mit dem eine im Bankensektor tätige Gesellschaft als Versicherungsnehmer den Gruppenversicherungsvertrag geschlossen hatte. Die Kläger, die nach den ­vertraglichen Regelungen prämienzahlungspflichtig waren, machten geltend, der Versicherer habe seine Pflicht verletzt, die Art der dem betreffenden Versicherungsvertrag zugrunde liegenden Vermögenswerte und sämtliche damit verbundener Risiken mitzuteilen. Deshalb seien ihre individuellen Beitrittserklärungen zu dem Gruppenversicherungsvertrag unwirksam. In beiden Rechtssachen stellte sich die Frage, ob die Kläger als versicherte Personen ordnungsgemäß über den Inhalt des Gruppenversicherungsvertrags informiert worden waren. Insoweit ergingen Vorabentscheidungsersuchen der polnischen Gerichte an den EuGH insbesondere zur Auslegung von Art.  36 Abs.  1  in Verbindung mit Anhang III Buchst. A Nr. a.12 der RL 2002/83/EG, die für die Altfälle vor Inkrafttreten der heute geltenden Solvency II-Richtlinie maßgebend war. Angemerkt sei, dass die EuGH-Entscheidung auch die Auslegung der geltenden Solvency II-Richtlinie bestimmt, da deren Art. 185 weitgehend wortgleich die Regelungen der aufgehobenen RL 2002/83/EG übernommen hat. Art. 36 Abs. 1 („Angaben für den Versicherungsnehmer“) der RL 2002/83/EG sieht vor, dass dem Versicherungsnehmer vor Abschluss des Versicherungsvertrags mindestens die in Anhang III Buchstabe A aufgeführten Angaben mitzuteilen sind. In Anhang III („Informationen für Versicherungsnehmer“) der RL 2002/83/EG heißt es: „Dem Versicherungsnehmer sind die nachfolgenden Informationen … (A) vor Abschluss des Vertrages … mitzuteilen. Die Informationen sind eindeutig und detailliert schriftlich in einer Amtssprache des Mitgliedstaats der Verpflichtung abzufassen …“. Zu den vor Abschluss des Vertrages mitzuteilenden Informationen gehören für fondsgebundene Versicherungspolicen „Angabe der Fonds (in Rechnungseinheiten), an die die Leistungen gekoppelt sind“ (a.11) und „Angabe der Art der den fondsgebundenen Policen zugrunde liegenden Vermögenswerte“ (a.12). Der EuGH entschied, dass Art. 36 Abs. 1 RL 2002/83/EG dahin auszulegen ist, dass die genannten Informationen „dem Verbraucher“ mitzuteilen sind, der als ­Versicherter einem Vertrag über eine fondsgebundene Gruppenlebensversicherung beitritt, der zwischen einem Versicherungsunternehmen und einem als Versicherungsnehmer handelnden Unternehmen geschlossen wurde. Dem Versicherungsunternehmen obliege es nach dieser Bestimmung in Verbindung mit Art. 12 Abs. 3 der RL 2002/92/EG über Versicherungsvermittlung, diese Angaben dem als Versicherungsnehmer handelnden Unternehmen mitzuteilen; der Versicherungsnehmer habe die Angaben dann dem Verbraucher vor dessen Beitritt zu diesem Vertrag zusammen mit allen weiteren Einzelheiten, die sich unter Berücksichtigung der Wünsche und Bedürfnisse des Verbrauchers als erforderlich erweisen, zu übermitteln. Diese Auslegung von Art. 36 Abs. 1 RL 2002/83/EG wird den Besonderheiten einer Gruppenversicherung im Ergebnis gerecht. Ausschlaggebend ist der Regelungszweck. Dieser ist  – abstrakt formuliert  – darauf gerichtet, demjenigen, der sich durch privatautonome Entscheidung in ein (entgeltpflichtiges) Versicherungsverhältnis begibt, durch vorvertragliche Information über das Ver-

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sicherungsprodukt eine informierte Produktwahl zu gestatten. Von diesem Regelungszweck wird nicht nur stets der Versicherungsnehmer erfasst, sondern bei einer Gruppenversicherung auch das Gruppenmitglied, jedenfalls wenn sein Versicherungsschutz auf einer individuellen Beitrittserklärung beruht und mit einer Entgeltpflicht verbunden ist. Auch der EuGH stützt sich in der Sache vor allem auf die teleologische Auslegung. Er rückt indes die Wortlautauslegung in den Vordergrund,31 was wenig überzeugt. Nach dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 und dem Anhang III Buchst. A Nr. a.12 der RL 2002/83/EG sind die Informationen „dem Versicherungsnehmer“ („policy holder“, „preneur d’assurance“) mitzuteilen. Dabei unterscheidet die Richtlinie begrifflich zwischen Versicherungsnehmer und Versicherten (insbesondere in ausdrücklicher Gegenüberstellung: Art. 14 Abs. 5 S. 2; Art. 53 Abs. 6; Anhang III A a.15).32 Zwar werden diese Begriffe nicht definiert, aus dem Kontext der Vorschriften ergibt sich aber ohne Weiteres, dass – in Übereinstimmung mit sonstigen unionsrechtlichen Texten – „Versicherungsnehmer“ die Person ist, die den Versicherungsvertrag mit dem Versicherungsunternehmen abschließt oder abschließen möchte, und „Versicherter“ diejenige Person ist, deren Risiko durch die Lebensversicherung abgedeckt ist und die daher bei Eintritt des Versicherungsfalls grundsätzlich anspruchsberechtigt ist.33 Gleichwohl sagt der EuGH: „Was erstens den Begriff des Versicherungsnehmers betrifft, ist zum einen festzustellen, dass dieser Begriff … nach der Systematik der RL 2002/83/EG zwar im Allgemeinen die Person bezeichnet, die in dem als Versicherungsvertrag einzustufenden Rechtsverhältnis der Angebotsempfänger ist, sich aber nicht zwangsläufig auf die Person beschränkt, die bei dem Versicherungsunternehmen den Versicherungsvertrag abschließt, da auch der Versicherte von der Richtlinie als Inhaber bzw. Träger der sich aus diesem Vertrag ergebenden Rechte und Pflichten anerkannt wird“.34 Hierzu ist kritisch anzumerken: Dass die Richtlinie im bestimmten Vorschriften auch Versicherte schützt, besagt nichts für das Verständnis des Begriffs „Versicherungsnehmer“, da die Richtlinie in diesen Fällen präzise zwischen Versicherungsnehmer, Versicherten oder Begünstigten des Vertrags unterscheidet. Nicht überzeugend sind auch die Verweise des Gerichts auf sein Urteil vom 2. April 2020 (Rs. C-20/19).35 In jener Entscheidung stellte der EuGH – zutreffend – fest, dass die Art. 35 und 36 RL 2002/83/EG dahin auszulegen sind, dass sie auch für Versicherungsnehmer gelten, die keine Verbraucher sind. Daraus folgt aber nichts für die vorliegend relevante Frage, ob der  EuGH, Urt. v. 24.02.2022, Rs. C-143/20 und C-213/20, ECLI:EU:C:2022:118, Rn. 75 („Unter diesen Umständen ergibt sich aus einer systematischen und teleologischen Auslegung von Art. 36 I RL 2002/83 …“). 32  Auch die Erwägungsgründe 39, 52 stellen die Begriffe „Versicherungsnehmer“ und „Versicherter“ ausdrücklich gegenüber; zur Verwendung nur des Begriffs „Versicherter“ siehe Art. 19 Abs. 1, Art. 20, 31, 37, 39, 40, 48, 57. 33  Wenn nicht – wie in der Lebensversicherung möglich – eine andere Person als Begünstigter des Vertrages (Bezugsberechtigter) benannt worden ist. 34  EuGH, Urt. v. 24.02.2022, Rs. C-143/20 und C-213/20, ECLI:EU:C:2022:118, Rn. 69. 35  EuGH, Urt. v. 02.04.2020, Rs. C-20/19, ECLI:EU:C:2020:273 – kunsthaus muerz gmbh/Zürich Versicherungs AG = NJW 2020, 1499. 31

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Begriff „Versicherungsnehmer“ auch den Begriff „Versicherter“ umfasst. Es erscheint gerade im Bereich des Versicherungsvertragsrechts wichtig, die S ­ chwächen36 der „Wortlautauslegung“ durch den EuGH zu betonen, um terminologischen Verwischungen keinen Vorschub zu leisten.37 Der EuGH hatte bei seiner Auslegung von Art. 36 Abs. 1 und dem Anhang III Buchst. A Nr. a.12 RL 2002/83 mit Blick auf die Gruppenversicherung jedoch noch eine weitere Hürde zu nehmen, nämlich hinsichtlich der Frage, wer das Gruppenmitglied (den Versicherten) vorvertraglich zu informieren hat. Nach der Auslegung des EuGH ergibt sich ein gestufter Mitteilungsverlauf: Auf der 1. Stufe informiert der Versicherer den Versicherungsnehmer (vor dem Abschluss des Gruppenversicherungsvertrags) und auf der 2. Stufe informiert der Versicherungsnehmer die einzelnen Gruppenmitglieder (vor deren Beitritt). Begründungsbedürftig ist insoweit nur die 2. Stufe, da die auf 1. Stufe erfolgende Information des Versicherungsnehmers durch den Versicherer den Regelfall der Richtlinie darstellt.38 Die Mitteilungspflicht des Versicherungsnehmers gegenüber den Versicherten begründet das Gericht einerseits mit den Besonderheiten der Gruppenversicherung und andererseits mit der Feststellung, dass der Versicherungsnehmer der Gruppenversicherung Versicherungsvermittler im Sinne der Versicherungsvermittlerrichtlinie sei. Der EuGH weist der Gruppenspitze (Gruppenorganisator) also eine Doppelrolle zu: Die Gruppenspitze ist erstens Versicherungsnehmer im Verhältnis zum Versicherer und zweitens Versicherungsvermittler im Verhältnis zu den Gruppenmitgliedern.

3.2 Richtlinienkonformität des deutschen Rechts? Die Richtlinienvorgabe der Information des Versicherungsnehmers durch den Versicherer ist im deutschen Recht zunächst durch § 10a VAG und ab 2008 – systematisch zutreffend und grundsätzlich ordnungsgemäß  – durch §  7 VVG und die VVG-Informationspflichtenverordnung (VVG-InfoV)  umgesetzt worden. Die Frage, ob diese Umsetzung in jeder Beziehung ordnungsgemäß erfolgte, sei hier dahingestellt. Problematisch ist aber die Umsetzung der vom EuGH angenommenen Informationspflicht des Versicherungsnehmers gegenüber den Mitgliedern der Gruppenversicherung (2. Stufe des Informationsflusses). Nachfolgend wird nur hierauf eingegangen, nicht auch auf die erst am 29.09.2022 (nach Abschluss des Manuskripts) ergangene „TC Medical“-Entscheidung des EuGH.  Vgl. dazu Rebhahn (2016), S. 294 f. (insb. in Abgrenzung zur Rechtsfortbildung S. 301 f.).  Irritierend ist auch, dass das Gericht in der Entscheidung häufig den Begriff „Verbraucher“ verwendet; denn die RL 2002/83/EG schützt Versicherungsnehmer, Versicherte oder Begünstigte des Vertrags unabhängig von der Verbrauchereigenschaft, wie der EuGH selbst in der früheren Entscheidung C-20/19 festgestellt hat. 38  S. insoweit auch Art. 36 Abs. 3, der ausdrücklich von Angaben des „Versicherungsunternehmens“ spricht. 36 37

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Nach dem Gebot der richtlinienkonformen Auslegung sind im nationalen Recht die zulässigen Auslegungsmöglichkeiten auszuschöpfen. Nach der neueren Rechtsprechung des BGH kann dies in Fällen, in denen die Wortlautauslegung eine richtlinienkonforme Auslegung im Rahmen des möglichen Wortsinns nicht zulässt, auch eine Rechtsfortbildung einschließen, solange damit keine Auslegung des nationalen Rechts contra legem verknüpft ist.39 Dem deutschen Recht lässt sich eine Informationspflicht des Versicherungsnehmers als Organisator der Gruppenversicherung gegenüber den zu versichernden Gruppenmitgliedern regelmäßig als vertragliche (Neben-)Pflicht aus dem  – nicht-versicherungsrechtlichen  – Schuldverhältnis zwischen dem Versicherungsnehmer und den Gruppenmitgliedern entnehmen,40 das die Motivation für den Abschluss des Gruppenversicherungsvertrags gibt (Arbeitsvertrag, Vereinsmitgliedschaft, Kreditkartenvertrag, Darlehensvertrag, Veranstaltungsvertrag etc.).41 Diese Anwendung der allgemeinen Regeln des Zivilrechts führt aber nicht zu einer ordnungsgemäßen Richtlinienumsetzung. Dies folgt u.  a. daraus, dass der EuGH unter dem Gesichtspunkt der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie Modalitäten der vorvertraglichen Mitteilungspflichten vorgibt,42 die in den allgemeinen Regeln des Zivilrechts nicht notwendig Entsprechung finden.43 So nimmt der EuGH an, dass der Versicherer die „Angaben im Hinblick auf ihre anschließende Übermittlung an die Endverbraucher in dem zum Beitritt zu diesem Vertrag führenden Verfahren auf klare, genaue und für sie verständliche Weise zu formulieren“ hat und der Versicherungsnehmer verpflichtet ist, „dieselben Angaben wie die ihm vom Versicherungsunternehmen zur Verfügung gestellten jedem Verbraucher zu übermitteln, der diesem Vertrag beitritt“.44 Für Altfälle unter Geltung der Lebensversicherung-RL 2002/83/EG, die der EuGH-Entscheidung zugrunde liegen, erfolgt eine Umsetzung auch nicht durch die bis 2008 geltende aufsichtsrechtliche Vorschrift §  10a VAG, da es bei der Informationspflicht auf 2. Stufe nicht um eine Verpflichtung des Versicherers, sondern des Versicherungsnehmers geht. Eine Analogie zu der aufsichtsrechtlichen Vorschrift zur Begründung vertragsrechtlicher Pflichten scheidet ebenfalls offensichtlich aus. Im Betracht käme ab dem 23.02.2018 eine analoge Anwendung der seitdem geltenden Regelung des § 7d S. 1 VVG. Dagegen spricht aber, dass diese Regelung nicht der Umsetzung von Unionsrecht dient, außer Informationspflichten auch

 BGH, XI ZR 759/17, NJW 2020, 148–151 = ZIP 2019, 2248, 2250; BGHZ 215, 126 = NJW 2017, 3387, 3389; BGH, I ZR 69/11, NJW 2015, 3511, 3514; BGHZ 179, 27–43 = NJW 2009, 427. 40  Das vom BGH im Rahmen der Vorschriften über die Versicherung für fremde Rechnung bejahte gesetzliche Treuhandverhältnis setzt den Beitritt zur Gruppenversicherung voraus und scheidet daher als Rechtsgrundlage für Informationen vor dem Beitritt zur Gruppenversicherung aus. 41  Vgl. Herdter (2010), S. 129 ff (mit Hinweis insb. auf §§ 666, 242 BGB). 42  EuGH, Urt. v. 24.02.2022, Rs. C-143/20 und C-213/20, ECLI:EU:C:2022:118, Rn. 114 ff. 43  Vgl. Franz (2008), S. 1569. 44  EuGH, Urt. v. 24.02.2022, Rs. C-143/20 und C-213/20, ECLI:EU:C:2022:118, Rn. 90 f. 39

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­ eratungspflichten erfasst und vom Gesetzgeber bewusst auf die GruppenverB sicherung für Restschuldversicherungen beschränkt worden ist.45 In Betracht kommt aber ab 2008 eine doppelt analoge Anwendung von § 7 VVG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 7 VVG-InfoV. Es geht um eine doppelt analoge Anwendung, da auf der 2. Stufe des Informationsflusses zum einen anstelle des Versicherers der Versicherungsnehmer zur Information verpflichtet wird und zum anderen die Information nicht dem Versicherungsnehmer, sondern dem Gruppenversicherten zu geben ist. Die für eine Analogie notwendige ungeplante Regelungslücke ist zu bejahen. Der Gesetzgeber des VVG wollte mit § 7 VVG und der VVG-InfoV die unionsrechtlichen Vorgaben zu Informationspflichten vollständig umsetzen.46 Er hat dabei irrtümlich verkannt, dass die RL 2002/83/EG – nach Maßgabe der Rspr. des EuGH  – in ihrer Anwendung auf die Gruppenversicherung auch eine Informationspflicht des Versicherungsnehmers gegenüber den Gruppenmitgliedern begründet. Ein der Lückenfüllung durch Analogie entgegenstehender Regelungswille des deutschen Gesetzgebers ist also nicht gegeben. Zur Vermeidung einer richtlinienwidrigen Anwendung des deutschen Rechts ist die doppelt analoge Anwendung von § 7 VVG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 7 VVG-InfoV daher zu bejahen.

4 Ausblick: Drängender Reformbedarf im Recht der Gruppenversicherung Am Beispiel des analysierten Urteils des EuGH vom 24.02.2022 (C-143/20 und C-213/20) ließ sich aufzeigen, dass das deutsche Recht der Gruppenversicherung dringend gesetzlicher Regelungen bedarf.47 Aufgrund der „TC Medical“-Entscheidung des EuGH zur generellen Qualifikation des Versicherungsnehmers einer Gruppenversicherung als Versicherungsvermittler wird sogar eine „Zeitenwende im Gruppenversicherungsmarkt“ prognostiziert.48 Jenes Urteil könnte im Idealfall auch eine Zeitenwende des gesamten Gesetzesrechts der Gruppenversicherung begründen.

 Ablehnend auch Armbrüster Versicherungsnehmer als Vermittler?  – Neues vom EuGH zur Gruppenversicherung, http://www.versr.de/blog-armbruester-versicherungsnehmer-als-vermittler-neues-vom-eugh-zur-gruppenversicherung/, letzter Zugriff 19.09.2022; eine analoge Anwendung auf andere Gruppenversicherungen generell ablehnend Langheid (2022), §  7d VVG, Rn. 2; Rudy (2022), § 7d VVG, Rn. 3a. 46  BT-Dr. 16/3945, 60 und *-Fn. des Gesetzes. 47   So auch Armbrüster Versicherungsnehmer als Vermittler?  – Neues vom EuGH zur ­Gruppenversicherung, http://www.versr.de/blog-armbruester-versicherungsnehmer-als-vermittler-­ neues-vom-eugh-zur-gruppenversicherung/, letzter Zugriff 19.09.2022; Wandt (2020b), S.  403; Wandt Gruppenversicherung: wirtschaftsmächtig, aber rechtsdefizitär, http://www.versr.de/ blog-wandt-gruppenversicherung-wirtschaftsmaechtig-rechtsdefizitaer/, letzter Zugriff 19.09.2022. 48  Fischer und Lübcke (2022), S. 1538–1548. 45

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Gesetzgeberischer Regelungsbedarf besteht insoweit nicht nur in Teilbereichen, in denen vollständige Richtlinienkonformität anders nicht zu bewirken ist. Er besteht vielmehr generell, da das defizitäre Gesetzesrecht der Gruppenversicherung deren wirtschaftlichen Bedeutung und der erforderlichen Rechtssicherheit zum Schutze der Vertragsparteien und Anspruchsberechtigten nicht gerecht wird. Das BaFin-„Rundschreiben 03/2021 (VA)“ mit seinen vielen Einzelpunkten spricht insoweit Bände. Der deutsche Gesetzgeber ist gefordert.49

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Wandt M (2020b) Drängender Regelungsbedarf für das Vertragsrecht der Gruppenversicherung. In: Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e.V (Hrsg) Verlässlichkeit, Verantwortung, Vertrauen – Festschrift für Jörg Freiherr Frank von Fürstenwerth. VVW, Karlsruhe, S 393–403 Wandt M, Gal J (2014) Europäisierung und Transnationalisierung im Versicherungsrecht. In: Fachbereich Rechtswissenschaft der Goethe-Universität Frankfurt am Main (Hrsg) 100 Jahre Rechtswissenschaft in Frankfurt  – Erfahrungen, Herausforderungen, Erwartungen. Klostermann, Frankfurt, S 629–654 Wendt D (2019) Das neue Versicherungsvertriebsrecht. VersR 2019(5):257–270

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Prof. Dr. Rainer Hofmann, Docteur d‘Université en Droit

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© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an SpringerVerlag GmbH, DE, ein Teil von Springer Nature 2023 P. B. Donath et al. (Hrsg.), Der Schutz des Individuums durch das Recht, https://doi.org/10.1007/978-3-662-66978-5

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8. The Impact of International Norms on the Protection of National Minorities in Europe: The Added Value and Essential Role of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (Council of Europe Document DH-­ MIN(2006)018, 5 December 2006), 27 Seiten (verfügbar unter: https://rm.coe. int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId =0900001680097f38).

II. Herausgeberschaften 1. Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, Teil 1 (Springer Verlag, Berlin 1993) 536 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit J.A. Frowein und S. Oeter). 2. Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, Teil 2 (Springer Verlag, Berlin 1994), 544 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit J.A. Frowein und S. Oeter). 3. Recht zwischen Umbruch und Bewahrung. Festschrift für Rudolf Bernhardt (Springer Verlag, Berlin 1995), 1483 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit M. Bothe, U. Beyerlin und E.U. Petersmann). 4. Rechtsstaatlichkeit in Europa (C.F. Müller Verlag, Heidelberg 1996), 338 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit J. Marko, F. Merli und E. Wiederin). 5. Information, Medien und Demokratie. Ein europäischer Rechtsvergleich (Verlag Österreich, Wien 1997), 488 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit J. Marko, F. Merli und E. Wiederin). 6. Armut und Verfassung. Sozialstaatlichkeit im europäischen Vergleich (Verlag Österreich, Wien 1998), 348 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit P. Holländer, F. Merli und E. Wiederin). 7. Non-State Actors as New Subjects of International Law. From the Traditional State Order towards the Law of the Global Community. Proceedings of an International Symposium of the Kiel Walther-Schücking-Institute of International Law, March 25 to 28, 1998 (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 1999), 175 Seiten. 8. Eine Verfassung für Europa. Die Rechtsordnung der Europäischen Union unter dem Verfassungsvertrag. Vortragsreihe am Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht an der Universität Kiel im Wintersemester 2003/04 und im Sommersemester 2004 (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 2005), 221 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit A. Zimmermann). 9. Unity and Diversity in International Law. Proceedings of the International Symposium of the Kiel Walther Schücking Institute of International Law, November 4 to 7, 2004 (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 2006), 496 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit A. Zimmermann). 10. Die Konvention der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Korruption. Betrachtungen aus Wissenschaft und Praxis (Nomos Verlag, Baden-Baden 2006), 104 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit C. Pfaff). 11. The European Union and WTO Doha Round (Nomos Verlag, Baden-Baden 2007), 176 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit G. Tondl).

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12. The International Convention on the Settlement of Investment Disputes (ICSID). Taking Stock after 40 Years) (Nomos Verlag, Baden-Baden 2007), 329 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit C. Tams). 13. Europäisches Flüchtlings- und Einwanderungsrecht. Eine kritische Zwischenbilanz (Nomos, Baden-Baden 2008), 250 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit T. Löhr). 14. Minority Rights in South Asia (Peter Lang Verlag, Frankfurt am Main 2010), 222 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit U. Caruso). 15. International Investment Law and General International Law. From Clinical Isolation to Systemic Integration? (Nomos Verlag, Baden-Baden 2011), 275 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit C. Tams). 16. International Investment Law and Its Others (Nomos Verlag, Baden-Baden 2012), 236 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit C. Tams). 17. Preferential Trade and Investment Agreements. From Recalibration to Reintegration (Nomos Verlag, Baden-Baden 2013), 359 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit S. Schill und C. Tams). 18. Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden 2015), 616 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit D. Angst, E. Lantschner, G. Rautz und D. Rein). 19. The United Nations Declaration on Minorities. An Academic Account on the Occasion of Its 20th Anniversary (1992–2012), (Brill-Nijhoff, Leiden 2015), 406 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit U. Caruso). 20. International Investment Law and Development: Bridging the Gap (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2015), 488 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit S. Schill und C. Tams). 21. Law Beyond the State. Pasts and Futures (Campus Verlag, Frankfurt am Main 2016). 206 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit S. Kadelbach). 22. International Investment Law and the Global Financial Architecture (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2017), 384 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit C. Tams und S. Schill). 23. Gutachten bezüglich der ausdrücklichen Aufnahme von Kinderrechten in das Grundgesetz nach Maßgabe der Grundprinzipien der UN-­Kinderrechtskon­ vention (Schriftenreihe des Deutschen Kinderhilfswerks, Berlin 2017), 42 Seiten (zusammen mit P. Donath). 24. International Investment Law and History (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2018), 384 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit S. Schill und C. Tams). 25. The Framework Convention for the Protection of National Minorities. A Commentary (Brill, Leiden 2018), 380 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit T. Malloy und D. Rein). 26. 70 Jahre Genfer Konventionen. Stand und Perspektiven des humanitären Völkerrechts (Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2021) 280 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit M. Malkmus). 27. 70 Years of Human Rights and the Rule of Law in Europe (Nomos Verlag, Baden-­Baden 2021), 139 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit S. Kadelbach).

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28. Investment Protection, Human Rights and International Arbitration in Extraordinary Times (Nomos Verlag, Baden-Baden 2022), 435 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit J. Scheu, S. Schill und C. Tams). 29. International Investment Law and General International Law. Radiating Effects? (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2023), 406 Seiten (Mitherausgeber zusammen mit C. Tams und S. Schill).

III. Aufsätze und Beiträge in Zeitschriften und Sammelwerken 1. Zur Rechtsprechung des EuGH in Fischereifragen, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV) 41 (1981), S. 808–824. 2. Das neue Notstandsrecht Spaniens, ZaöRV 42 (1982), S. 349–367. 3. Introducción al Reglamento del Parlamento de Baden-Wurttemberg, Revista de Administración Pública 99 (1982/83), S. 409–420. 4. Völkerrechtliche Praxis der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1981, ZaöRV 43 (1983), S. 338–400. 5. Voluntary Repatriation and UNHCR, ZaöRV 44 (1984), S. 327–335. 6. Zur Flüchtlingsproblematik in Afrika, Jahrbuch für Afrikanisches Recht 3 (1982, erschienen 1984), S. 105–136. 7. Die Flüchtlingskonvention der Organization of African Unity von 1969, Zeitschrift für Ausländerrecht 4 (1984), S. 155–158. 8. Zur Unterscheidung Verbrechen und Delikt im Bereich der Staatenverantwortlichkeit, ZaöRV 45 (1985), S. 195–231. 9. Refugee-Generating Policies and the Law of State Responsibility, ZaöRV 45 (1985), S. 694–713. 10. Das Ausländerrecht der skandinavischen Staaten, in: J.A.  Frowein/J.  Wolf (Hrsg.), Ausländerrecht im internationalen Vergleich (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg 1985), S. 191–221. 11. Kommentar zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, in: Das Deutsche Bundesrecht (Nomos Verlag, Baden-Baden 1986) I A 10 c, S. 21–53. 12. The New Territorial Structure of Spain: The Autonomous Communities, Nordic Journal of International Law 55 (1986), S. 136–147. 13. Neuere Entwicklungen im Ausländerrecht der skandinavischen Staaten, Zeitschrift für Ausländerrecht 6 (1986), S. 113–121. 14. Das neue Flüchtlingsgesetz von Simbabwe, Jahrbuch für Afrikanisches Recht 5 (1984, erschienen 1986), S. 67–79. 15. Grundrechtsschutz in der EG, Euro Forum 1987, S. 8–11. 16. Nachfluchtgründe und Völkerrecht, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 6 (1987), S. 299–301. 17. Grundzüge des dänischen Asylrechts, Zeitschrift für Ausländerrecht 7 (1987), S. 77–83.

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18. Zur Bedeutung von Art.  25 GG für die Praxis deutscher Behörden, in: W. Fürst/R. Herzog/D.C. Umbach (Hrsg.), Festschrift für Wolfgang Zeidler (Nomos Verlag, Baden-Baden 1987), Bd. 2, S. 1885–1898. 19. Asyl- und Flüchtlingsrecht, in: J.A.  Frowein/T.  Stein (Hrsg.), Die Rechtsstellung von Ausländern nach staatlichem Recht und Völkerrecht (Springer Verlag, Berlin 1987), S. 2019–2041. 20. The Right to Leave and to Return to One‘s Own Country, Human Rights Law Journal 8 (1987), S. 478–485. 21. Die Auseinandersetzung um den Bestand von Verfassungsgewohnheitsrecht in der französischen Verfassungsdoktrin, Jahrbuch des öffentlichen Rechts 36 (1987), S. 155–178. 22. Flüchtlingsrecht in Afrika, Archiv des Völkerrechts 26 (1988), S. 1–22. 23. Föderalismus und Auswärtige Gewalt in Australien: Die Implementierung völkervertraglicher Verpflichtungen, ZaöRV 48 (1988), S. 489–513. 24. Art. 25 GG und die Anwendung völkerrechtswidrigen ausländischen Rechts, ZaöRV 49 (1989), S. 41–60. 25. Staatsangehörigkeit im geteilten Deutschland. Der Teso-Beschluß des Bundesverfassungs-­gerichts, ZaöRV 49 (1989), S. 257–300. 26. Refugee Law in Africa, Law and State 39 (1989), S. 79–98. 27. Zascita prav celoveka i konstitucija FRG (Der Schutz der Menschenrechte und die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland), in: Prava celoveka v istorii celovecestva i sovremennom mire (Menschenrechte in der Geschichte der Menschheit und in der gegenwärtigen Welt) (Redaktionskollegium E.V. Agranovskaja, O.A. Lapin, E.A. Lukaseva) (Moskau 1989), S. 102–107. 28. Erweiterung verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes in Schweden. Reaktion auf die Straßburger Rechtsprechung, Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ) 17 (1990), S. 10–13. 29. 1992 and the Freedom of Establishment of Lawyers, International Legal Practitioner 15 (1990), S. 7–9. 30. Völkerrechtliche Aspekte der Übersiedlung von Bürgern der Deutschen Demokratischen Republik über Drittländer in die Bundesrepublik Deutschland, ZaöRV 50 (1990), S. 1–38. 31. The Protection of the Cultural Heritage in the Federal Republic of Germany, in: R. Bernhardt /U. Beyerlin (Hrsg.), Reports on German Public Law. XIIIth International Congress of Comparative Law. Montréal (C.F.Müller Verlag, Heidelberg 1990), S. 189–209. 32. Einbürgerungspraxis und -probleme anderer Staaten bei der Anwendung des Über-einkommens über die Verringerung der Mehrstaatigkeit (Belgien, Großbritannien, Italien, Niederlande, Österreich, Schweiz, Skandinavien, Spanien, Vereinigte Staaten von Amerika), in: Doppelte Staatsbürgerschaft – ein europäischer Normalfall? (Hrsgg. von der Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales, Berlin 1990), S. 66–102. 33. Verfassungsrechtliche Entwicklung in Australien (1969–1989), Jahrbuch des Öffentlichen Rechts 39 (1990), S. 639–669.

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34. Germany and an All-European System of Human Rights Protection, in: Z. Kedzia/A. Korula/M. Nowak (Eds.), Perspectives of an All-European System of Human Rights Protection, All-European Human Rights Yearbook 1 (1991), S. 129–142. 35. Minderheitenrecht in Europa. Überblick über die völker- und staatsrechtliche Lage, ZaöRV 52 (1992), S. 1–69. 36. Incitement to National and Racial Hatred: The Legal Situation in Germany, in: S. Coliver (Ed.), Striking a Balance: Hate Speech, Freedom of Expression and Nondiscrimination (Kluwer Law International, The Hague 1992), S. 159–170. 37. Refugee Law in the African Context, ZaöRV 52 (1992), S. 318–333. 38. Das dänische Gesetz vom 29. April 1992 zur innerstaatlichen Anwendbarkeit der EMRK, EuGRZ 19 (1992), S. 253–256. 39. Nationale Minderheiten – Ein Thema für das Grundgesetz? Verfassungs- und völkerrecht-liche Aspekte des Schutzes nationaler Minderheiten, EuGRZ 19 (1992), S. 401–410 (zusammen mit D. Franke). 40. Los Länder alemanes y el Derecho Comunitario, in: J. Barnés Vázquez (Ed.), La Comunidad Europea, la instancia regional y la organización administrativa de los Estados Miembros (Ed. Civitas, Madrid 1993), S. 35–98. 41. Landesbericht Schweden, in: J.A. Frowein (Hrsg.), Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung (Springer Verlag, Berlin 1993), S. 105–120. 42. Landesbericht Spanien, in: J.A. Frowein (Hrsg.), Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung (Springer Verlag, Berlin 1993), S. 149–171. 43. Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Finnland, in: J.A. Frowein/R. Hofmann/S.  Oeter (Hrsg.), Das Minderheitenrecht europäischer Staaten. Teil 1 (Springer Verlag, Berlin 1993), S. 108–125. 44. Grundzüge des Amparo  – Verfahrens in Mexiko, ZaöRV 53 (1993), S. 271–292. 45. Il principio di sussidiarietà: l‘attuale significato nel diritto costituzionale tedesco ed il possibile ruolo nell‘ordinamento dell‘Unione Europea, Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario 3 (1993), S. 23–41. 46. Internally Displaced Persons as Refugees, Acta Juridica Hungarica 35 (1993), S. 179–192. 47. Privatisierung kommunaler Verwaltungsaufgaben, Verwaltungsblätter für Baden-­Württemberg 15 (1994), S. 121–130. 48. Human Rights and the Ordre Public Clause of German Private International Law, Tel Aviv University Studies in Law 12 (1994), S. 145–155. 49. Raseljena lica unutar drzavnih granica kao izbeglice (mit englischem Summary: Internally Displaced Persons as Refugees), Pravo. Teorija i Praksa (Novi Sad) 11 (1994), S. 64–73. 50. Die Bedeutung des Schutzes von Minderheiten und Volksgruppen für eine neue Ordnung in Europa und in der Welt, AWR-Bulletin 32 (1994), S. 12–24. 51. Der Vertrag von Maastricht vor den Verfassungsgerichten Frankreichs und Spaniens, in: H.  Däubler-Gmelin/K.  Kinkel/H.  Meyer/H.  Simon (Hrsg.),

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Gegenrede. Festschrift für Ernst Gottfried Mahrenholz (Nomos Verlag, Baden-­Baden 1994), S. 943–956. 52. Deutsches Verfassungsrecht und europäisches Gemeinschaftsrecht. Die „Solange-­ Rechtsprechung“ des Bundesverfassungsgerichts, in: Juristische Fakultät der Universität Heidelberg (Hrsg.), Die Direktwirkung europäischer Richtlinien  – L‘effet directe des directives européennes. 25. Gemeinsames Seminar der Juristischen Fakultäten von Montpellier und Heidelberg, 23. Juni – 5. Juli 1993 (1994), S. 21–33 (zugleich veröffentlicht in französischer Übersetzung „Le droit constitutionnel allemand et le droit communautaire. Les arrêts ‚tant que‘ de la Cour Constitutionnelle“, ibid., S. 35–46). 53. The Legal Condition of the Refugee in Germany, in: T. Ellwein/D. Grimm/ J.J.  Hesse/G.F.  Schuppert (Hrsg.), Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft Bd. 7 (Nomos Verlag, Baden-Baden 1994), S. 91–116 (Deutsche Landesberichte zum XIVth International Congress of Comparative Law, Athen 1994). 54. Die Minderheitendeklaration der UN-Generalversammlung. Ihre Bedeutung für die deutschen Volksgruppen in Mittel- und Osteuropa, in: D.  Blumenwitz/D.  Murswiek (Hrsg.), Aktuelle rechtliche und praktische Fragen des Volksgruppen- und Minderheitenschutzrechts (Verlag Wissenschaft und Politik, Köln 1995), S. 9–21. 55. Internally Displaced Persons und das Völkerrecht, in: M.  Bothe/U.  Beyerlin/R. Hofmann/E.U. Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung. Festschrift für Rudolf Bernhardt (Springer Verlag, Berlin 1995), S. 417–433. 56. Contemporary Challenges Facing International Refugee Law: The Case of Internally Displaced Persons, in: L.A. Sicilianos (Ed.), New Forms of Discrimination. Nouvelles formes de discrimination (Ed. Pedone, Paris 1995), S. 141–151. 57. International Humanitarian Law and the Law of Refugees and Internally Displaced Persons, in: European Commission (Ed.), Law in Humanitarian Crises, Le droit face aux crises humanitaires (Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1995), Vol. I, S. 249–309. 58. Recent Jurisprudence of the German Federal Constitutional Court on Asylum Law, in G. Alfredsson/P. MacAlister-Smith (Eds.), The Living Law of Nations. Essays in Memory of Atle Grahl-Madsen (Engel Verlag, Kehl am Rhein 1996), S. 97–112. 59. Die Rolle des Europarates beim Minderheitenschutz, in: M.  Mohr (Hrsg.), Friedenssichernde Aspekte des Minderheitenschutzes (Springer Verlag, Berlin 1996), S. 159–211. 60. Die Bindung staatlicher Macht, in: R. Hofmann/J. Marko/F. Merli/E. Wiederin (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit in Europa (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg 1996), S. 3–29. 61. Rechtsstaatsprinzip und Europäisches Gemeinschaftsrecht, in: R.  Hofmann/J.  Marko/F.  Merli/E.  Wiederin (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit in Europa (C.F. Müller Verlag, Heidelberg 1996), S. 321–336.

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62. Conclusions, in: L. Hannikainen/F. Horn (Eds.), Autonomy and Demilitarisation in International Law: the Åland Islands in a Changing Europe (Kluwer Law International, The Hague 1997), S. 281–296. 63. Die Freiheit des Informationsflusses zwischen Bürger und Staat, in: R. Hofmann/J. Marko/F. Merli/E. Wiederin (Hrsg.), Information, Medien und Demokratie. Ein europäischer Rechtsvergleich (Verlag Österreich, Wien 1997), S. 3–16. 64. The Refugee Definition, in: K.  Hailbronner/D.  Martin (Eds.), Immigration Admissions: The Search for Workable Policies in Germany and the United States (Berghahn Press, Oxford 1997), S. 227–254. 65. Overview of Nationality and Citizenship in International Law, in: S. O‘Leary/T. Tiilikainen (Eds.), Citizenship and Nationality Status in the New Europe (Sweet & Maxwell, London 1998), S. 5–19. 66. Nationality Status and Minorities in Germany, in. S. O‘Leary/T. Tiilikainen (Eds.), Citizenship and Nationality Status in the New Europe (Sweet & Maxwell, London 1998), S. 149–165. 67. German Citizenship Law and European Union Citizenship: Towards a Special Kind of Dual Nationality?, in: M. La Torre (Ed.), European Citizenship. An Institutional Challenge (Kluwer Law International, The Hague 1998), S. 149–165. 68. Minority Rights: Individual or Group Rights? A Comparative View on European Legal Systems, German Yearbook of International Law 40 (1998), S. 356–382. 69. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen und Vorkehrungen gegen Armutsrisiken, in: R. Hofmann/P. Holländer/F. Merli/E. Wiederin (Hrsg.), Armut und Verfassung. Sozialstaatlichkeit im europäischen Vergleich (Österreich Verlag, Wien 1998), S. 3–12. 70. Armut und Verfassung. Die Rechtslage in Schweden, in: R. Hofmann/P. Holländer/F. Merli/E. Wiederin (Hrsg.), Armut und Verfassung. Sozialstaatlichkeit im europäischen Vergleich (Österreich Verlag, Wien 1998), S. 225–241. 71. Der Oberste Gerichtshof Dänemarks und die europäische Integration, EuGRZ 26 (1999), S. 1–5. 72. Die völkerrechtlichen Rahmenbedingungen des Minderheitenschutzes, in: G. Brunner/B. Meissner (Hrsg.), Das Recht der nationalen Minderheiten in Osteuropa (Berlin Verlag, Berlin 1999), S. 9–37. 73. Constitutional Rights of Non-Citizens in Germany, in: Chr. Starck (Ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy  – a Comparative Analysis (Nomos Verlag, Baden-Baden 1999), S. 199–226 (zusammen mit Chr. Tietje). 74. Implementing States Obligations under the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, Europa Ethnica 55 (1999), S. 1–8. 75. Das Überwachungssystem der Rahmenkonvention des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, Zeitschrift für europarechtliche Studien 1999, S. 379–392.

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76. Der Schutz von Minderheiten in Europa, in: W. Weidenfeld (Hrsg.), Europa – Handbuch (Bertelsmann Verlag, Gütersloh 1999), S. 823–846. 77. Durchsetzung von Staatenverpflichtungen aus der Rahmenkonvention des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, in: P. Šturma (Ed.), ­Implementation of Human Rights and International Control Mechanisms (Pravnicka Fakulta, Praha 1999), S. 44–53. 78. Wieviel Flexibilität für welches Europa? Gedanken zur künftigen Entwicklung der europäischen Integration, Europarecht 1999, S. 713–735. 79. Staatsangehörigkeitsrecht: Europäische Entwicklung und deutsches Recht, in: Deutsch-Türkische Juristenvereinigung (Hrsg.), Vatandaslik ve Yabancilar Hukuku Alanida Gelismeler (Selbstverlag Istanbul 2000), S. 17–32. 80. Die Rahmenkonvention des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, MenschenRechtsMagazin 5 (2000), S. 63–75. 81. Das Konzept des vorübergehenden Schutzes (Temporary Protection): Regionales Völkerrecht durch Art.  63 Abs.  1 Nr.  3 EGV, in: D.  Dörr/ U. Fink/C. Hillgruber/B. Kempen/D. Murswiek (Hrsg.), Die Macht des Geistes. Festschrift für Hartmut Schiedermair (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg 2001), S. 873–888. 82. Europäisches Gemeinschaftsrecht und der Schutz nationaler Minderheiten, in: M. Hofmann/H. Küpper (Hrsg.), Kontinuität und Neubeginn. Festschrift für Georg Brunner (Nomos Verlag, Baden-Baden 2001), S. 546–560. 83. Die Freizügigkeit von Drittstaatsangehörigen in der EU, in: F. Merli (Hrsg.), Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und die Osterweiterung der Europäischen Union (Thelem Verlag, Dresden 2001), S. 163–190. 84. Der rechtliche Status der Grundrechte-Charta – Vorstufe einer Europäischen Verfassung?, in: Schleswig-Holsteinischer Landtag (Hrsg.), Die Europäische Verfassungsdiskussion im Post-Nizza-Prozess (Kiel 2001), S. 41–45. 85. Kompetenzüberschreitung der EG durch die geplante Verdachtsanzeigepflicht für Steuerberater. Zur Novelle der Geldwäsche-Richtlinie, EuGRZ 28 (2001), S. 371–382 (zusammen mit D. Reich). 86. The Preventive Mandate of the Control System Created by the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: L.A.  Sicilianos (Ed.), The Prevention of Human Rights Violations (Kluwer Law International, The Hague 2001), S. 39–55. 87. Der Schutz von Minderheiten in Europa, in: W. Weidenfeld (Hrsg.), Europa – Handbuch (Bertelsmann Verlag, Gütersloh 2002), S. 555–568. 88. Zurück zu Solange II ! Zum Bananenmarktordnungs-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts, in: H.J. Cremer/T. Giegerich/D. Richter/A. Zimmermann (Hrsg.), Tradition und Weltoffenheit. Festschrift für Helmut Steinberger (Springer Verlag, Berlin 2002), S. 1207–1224. 89. Gemeinschaftsrecht und Bundesverfassungsgericht, in: Ustavny súd Slovenskej republiky (Ed.), Európske právo v judikatúre ústavných súdov (Europä­ isches Recht in der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte) (Eigenverlag des Slowakischen Verfassungsgerichts, Košice 2002), S. 37–45.

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90. Protecting the Rights of National Minorities in Europe. First Experiences with the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, German Yearbook of International Law 44 (2001) (erschienen 2002), S. 237–269. 91. Das Rechtsstaatsprinzip in der europäischen Verfassungstradition, in: Deutsche Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit (Hrsg.), Beiträge der Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas zum modernen europäischen Verfassungsrecht (Selbstverlag Bonn 2002), S. 13–20. 92. La protection des droits de l‘homme en Europe: le plan international, in: Fondation Hanns Seidel (ed.), Droits de l‘Homme: Souveraineté et Ingérence (Editorial REMALD, Rabat 2002), S. 113–128. 93. Kommentierung von Art.  11 GG, in: D.C.  Umbach/Th. Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar. Bd. I (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg 2002), S. 732–749. 94. Kommentierung von Art.  25 GG, in: D.C.  Umbach/Th. Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar, Bd. I (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg 2002), S. 1561–1575. 95. Kommentierung von Art.  117 Abs.  2 GG, in: D.C.  Umbach/Th. Clemens (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar, Bd. II (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg 2002), S. 1484–1485. 96. National Minorities and European Community Law, in: I. Ziemele (ed.), Baltic Yearbook of International Law, Volume 2 (2002), S. 159–174. 97. Preferential treatment of kin-minorities and monitoring of the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: European Commission for Democracy through Law (ed.), The protection of national minorities by their kin-state (Council of Europe, Collection Science and Technique of Democracy, Strasbourg 2002), S. 235–260. 98. Mietrecht und menschenrechtlicher Eigentumsschutz, in: J.  Jickeli/ P. Kreutz/D. Reuter (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Jürgen Sonnenschein (De Gruyter Verlag, Berlin 2003), S. 55–68. 99. Review of the Monitoring Process of the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, European Yearbook of Minority Issues, Vol. 1, 2001/2 (2003), S. 435–460. 100. International Law and the Use of Military Force against Iraq, German Yearbook of International Law 45 (2002) (erschienen 2003), S. 9–34. 101. La libre circulation des produits agricoles, in: Fondation Hanns Seidel (ed.), Le partenariat euro-maghrébin. Les accords d‘association entre l‘U.E. et les pays du Maghreb (Editorial REMALD, Rabat 2003), S. 97–100. 102. The Use of Force in Minority-Majority Relations: An International Law Perspective, in: F. Daftary/S. Troebst (eds.), Radical Ethnic Movements in Contemporary Europe (Berghahn Books, New York/Oxford, 2003), S. 133–149. 103. The Work of the Advisory Committee under the Framework Convention for the Protection of National Minorities, with Particular Emphasis on the Case of Germany, in: M. Scheinin/R. Toivanen (eds.), Rethinking Non-Discrimination

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and Minority Rights (Institute for Human Rights, Åbo Akademi University, Turku/Åbo, 2004), S. 51–96. 104. Zur Überwachung der Umsetzung des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten – Eine Bilanz nach fünf Jahren, Europa Ethnica 61 (2004), S. 3–16. 105. Review of the Monitoring Process of the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, European Yearbook of Minority Issues, Vol. 2, 2002/3 (2004), S. 401–433. 106. The Framework Convention at the end of the first cycle of monitoring, in: Council of Europe (ed.), Filling the Frame. Five years of monitoring the Framework Convention for the Protection of National Minorities. Proceedings of the Conference held in Strasbourg, 30–31 October 2003 (Council of Europe Publishing, Strasbourg 2004), S. 19–25. 107. Der Schutz der Minderheiten in Europa, in. W. Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Union. Politisches System und Politikbereiche (Bertelsmann Verlag, Gütersloh 2004), S. 380–397. 108. Declarations to the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities: Practice of the Advisory Committee, in: I. Ziemele (ed.), Reservations to Human Rights Treaties and the Vienna Convention Regime (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden 2004), S. 133–146. 109. Inhalt und Wirkungsweise der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheiten-­sprachen und des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten, in: Domowina (Hrsg.), Das sorbische Schulwesen als Minderheitenschulwesen im Kontext europäischer Übereinkommen (Lausitzer Druckhaus, Bautzen 2004), S. 26–35. 110. The Enlarged EU and the Council of Europe. Transfer of Standards and the Quest for Future Cooperation in Minority Protection, in: G. Toggenburg (ed.), Minority protection and the Enlarged European Union: the Way Forward (Open Society Institute, Budapest, 2004), S.  125–147 (zusammen mit Erik Friberg). 111. Les Etats-Unis et le recours à la force militaire en droit international, in: Fondation Hanns Seidel (ed.), Le devenir du droit international (Editorial REMALD, Rabat, 2004), S. 83–90. 112. Nationale Minderheiten und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, in: J.Bröhmer/R.Bieber/C.  Calliess/C.  Langenfeld/S.  Weber/J.  Wolf (Hrsg.), Internationale Gemeinschaft und Menschenrechte. Festschrift für Georg Ress (Carl Heymanns Verlag, Köln 2005), S. 1011–1026. 113. New Standards for Minority Issues in the Council of Europe and the OSCE, in: J. Kühl/M. Weller (eds.), Minority Policy in Action: The Bonn–Copenhagen Declarations in a European Context 1955 – 2005 (Syddansk Universitetet, Aabenraa 2005), S. 239–277. 114. Rights, States, Minorities, and Indigenous Peoples, in: E. Riedel (ed.), Constitutionalism – Old Concepts, New Worlds. German Contributions to the VIth Congress of the International Association of Constitutional Law, Santiago de Chile 2004 (Berliner Wissenschafts-Verlag 2005), S. 9–35.

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115. Das völkerrechtliche Folterverbot, in: H.  Ostendorf (Hrsg.), Folter. Praxis, Verbot, Verantwortlichkeit (LIT Verlag, Münster 2005), S. 9–34. 116. The Framework Convention for the Protection of National Minorities: An Introduction, in: M. Weller (ed.), The Rights of Minorities. A Commentary on the European Convention for the Protection of National Minorities (Oxford Commentaries on International Law, Oxford University Press, Oxford 2005), S. 1–24. 117. The German Federal Constitutional Court and Public International Law: New Decisions, New Approaches?, German Yearbook of International Law Vol. 47 (2004) (erschienen 2005), S. 9–38. 118. Einführung, in: R.  Hofmann/A.  Zimmermann (Hrsg.), Eine Verfassung für Europa. Die Rechtsordnung der Europäischen Union unter dem Verfassungsvertrag (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 2005), S. 7–12. 119. Kommentar zu dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, in: Das Deutsche Bundesrecht (Nomos Verlag Baden-Baden, 973. Lieferung 2005), I A 10c S. 21–67 (zusammen mit N. Boldt). 120. Protecting Minority Rights in Kosovo: The Agreement of 23 August 2004 between the Council of Europe and UNMIK on Technical Arrangements related to the Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: K. Dicke u.a. (Hrsg.), Weltinnenrecht. Liber amicorum Jost Delbrück (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 2005), S. 347–370. 121. Menschenrechte und der Schutz nationaler Minderheiten, ZaöRV 65 (2005), S. 587–613. 122. The Use of Force and the Responsibility to Protect, in: C. Espósito/J. Almqvist (eds.), Building a New Role for the United Nations: The Responsibility to Protect, FRIDE Working Paper 12 (Madrid 2005), S. 9–11. 123. Concluding Remarks, in: A. Zimmermann/R. Hofmann (eds.), Unity and Diversity in International Law. Proceedings of an International Symposium of the Kiel Walther Schücking Institute of International Law, November 4 to 7, 2004 (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 2006), S. 291–294. 124. Article 57, in: A. Zimmermann/C. Tomuschat/K. Oellers-Frahm (eds.), The Statute of the International Court of Justice. A Commentary (Oxford University Press, Oxford 2006), S. 1199–1215 (zusammen mit T. Laubner).



124a. Article 57, in: A.  Zimmermann/C.  Tomuschat/K.  Oellers-­ Frahm/ C.  Tams (eds.), The Statute of the International Court of Justice. A Commentary (Oxford University Press, Oxford, 2nd ed. 2012), S. 1383–1400 (zusammen mit T. Laubner). 124b. Article 57, in: A. Zimmermann/C. Tams (eds.), The Statute of the International Court of Justice. A Commentary (Oxford University Press, Oxford, 3rd ed. 2019, S. 1528–1545 (zusammen mit L. Karl).

125. Religion und Minderheitenschutz, in: A. Zimmermann (Hrsg.), Religion und Internationales Recht (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 2006), S. 157–181. 126. Compensation for Victims of War – Substantive Issues: Do Victims of Armed Conflicts Have an Individual Right to Reparation?, in: International Law As-

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139. International Protection of Human Rights and International Territorial Administration: A Legal Black Hole, in: A.  Fischer-Lescano/H.P.  Gasser/ T. Marauhn/N. Ronzitti (Hrsg.), Frieden in Freiheit. Peace in Liberty. Paix en liberté. Festschrift für Michael Bothe (Nomos Verlag, Baden-Baden 2008), S. 123–141. 140. Die Asylverfahrensrichtlinie unter besonderer Berücksichtigung völkerrechtlicher Standards, in: R. Hofmann/T. Löhr (Hrsg.), Europäisches Flüchtlingsund Einwanderungsrecht. Eine kritische Zwischenbilanz (Nomos Verlag, Baden-­Baden 2008), S. 19–45 (zusammen mit P. Donath). 141. The Future of Minority Issues in the Council of Europe and the Organization for Security and Cooperation in Europe, in: M. Weller/D. Blacklock/K. Nobbs (eds.), The Protection of Minorities in the Wider Europe (Palgrave Macmillan, London New York 2008), S. 171–205. 142. Political Participation of Minorities, European Yearbook of Minority Issues, Vol. 6, 2006/2007 (2008), S. 5–17. 142a. Political Participation of Minorities, in: T. Malloy/J. Marko (eds.), Minority Governance in and beyond Europe. Celebrating 10 Years of the European Yearbook of Minority Issues (Brill/Nijhoff, Leiden 2014), S. 105–118. 143. The Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: B. Rechel (ed.), Minority Rights in Central and Eastern Europe (Routledge, London 2009), S. 46–60. 144. Can Victims of Human Rights Violations Claim Damages? In: T. Giegerich (ed.), A Wiser Century? Judicial Dispute Settlement, Disarmament and the Laws of War 100 Years after the Second Hague Peace Conference (Duncker & Humblot Verlag, Berlin 2009), S. 323–332. 145. Minority Protection in Europe: Standard-Setting by the Council of Europe and the OSCE, in: D. Thürer/Z. Kedzia (eds.), Managing Diversity. Protection of Minorities in International Law (Schulthess Verlag, Zürich 2009), S. 31–77. 146. The Framework Convention for the Protection of National Minorities of the Council of Europe, in: Li Xixia/L. Basta Fleiner (eds.), On Minority Rights (Social Sciences Academic Press, Beijing 2010), Vol. I, S. 205–224. 147. Durchsetzung von Ansprüchen von Kriegsopfern – Sind wir heute weiter als 1949?, in: H.J.  Heintze/K.  Ipsen (Hrsg.), Heutige bewaffnete Konflikte als Herausforderungen an das moderne Völkerrecht (Springer Verlag, Heidelberg 2011), S. 133–151. 148. Introduction to Chapter V: Requirements for Refugee Procedures, in: A. Zimmermann (ed.), The Geneva Convention on the Status of Refugees. A Commentary (Oxford University Press, Oxford 2011), S.  1081–1128 (zusammen mit T. Löhr). 149. International Investment Law: Situating an Exotic Special Regime within the Framework of General International Law, in: R. Hofmann/C. Tams (Hrsg.), International Investment Law and General International Law. From Clinical Isolation to Systemic Integration? (Nomos Verlag, Baden-Baden 2011), S. 9–16 (zusammen mit C. Tams).

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150. Indigenous Peoples and the Right to Development, in: A.  Eide/J.  Möller/I.  Ziemele (eds.), Making Peoples Heard. Essays on Human Rights in Honour of Gudmundur Alfredsson (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden ­ 2011), S. 439–461 (zusammen mit J. Gauthier). 151. Modernes Investitionsschutzrecht  – ein Beispiel für entstaatlichte Setzung und Durchsetzung von Recht, in: S.  Kadelbach/K.  Günther (Hrsg.), Recht ohne Staat? Zur Normativität nichtstaatlicher Rechtsetzung (Campus Verlag, Frankfurt am Main 2011), S. 119–145. 152. Konkrete Umsetzung des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten, in: Zentralrat Deutscher Sinti und Roma (Hrsg.), Gleichberechtigte Teilhabe für Sinti und Roma in Deutschland (Verlag des Zentralrats Deutscher Sinti und Roma, Heidelberg 2012), S. 46–67. 153. Promotion of State Language versus Protection for Minority Languages. The 2009 Slovak Law on the State Language and the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: Z.  Csehi/ B.  Schanda/P.  Sonnevend (eds.), Viva Vox Iuris Civilis. Liber amicorum Laszlo Sólyom (Szent István Verlag, Budapest 2012), S. 157–174. 154. International Investment Law and Its Others: Mapping Out Relationships between Legal Systems, in: R. Hofmann/C. Tams (eds.), International Investment Law and Its Others (Nomos Verlag, Baden-Baden 2012); S. 9–13 (zusammen mit C. Tams). 155. Internationaler Investitionsschutz, in: D. Ehlers/M. Fehling/H. Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 1: Wirtschaftsrecht (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg, 3. Aufl. 2012); S. 202–235 (zusammen mit N. Tsolakidis). 155a. Internationaler Investitionsschutz, in: D. Ehlers/M. Fehling/H. Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. I: Wirtschaftsrecht (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg, 4. Aufl. 2019), S. 223–275 (zusammen mit P. Donath). 156. Modern International Investment Law as an Example of Extra-territorial Law-making and Law-enforcement, in: G.  Handl/J.  Zekoll/P.  Zumbaansen (ed.), Beyond Territoriality: Transnational Legal Authority in an Age of Globalisation (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden 2012), S. 439–461. 157. The Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities and the Protection of National Minorities in the European Union, in: J.  Czaputowicz (ed.), 5th Warsaw Seminar on Human Rights (Kontrast, Warszawa 2012), S. 41–53. 158. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und Extraordinary Renditions. Bemerkungen zum Urteil im Fall El-Masri, in: G.  Jochum/ W.  Fritzemeyer/M.  Kau (Hrsg.), Grenzüberschreitendes Recht  – Crossing Frontiers. Festschrift für Kay Hailbronner (C.F.  Müller Verlag, Heidelberg 2013), S. 443–458. 159. Preferential Trade and Investment Agreements: From Recalibration to Reintegtration, in: R.  Hofmann/S.  Schill/C.  Tams (eds.), Preferential Trade and Investment Agreements: From Recalibration to Reintegration (Nomos Verlag, Baden-Baden 2013), S. 9–23 (zusammen mit S. Schill und C. Tams).

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160. ICSID-Verfahren: Erfolgsbilanz und Reformbedarf, in: D.Ehlers/J.P.  Terhechte/H.M.  Wolffgang/U.  Schröder (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen des Rechtsschutzes und der Streitbeilegung im Außenwirtschaftsrecht (Deutscher Fachverlag Recht und Wirtschaft, Frankfurt 2013), S. 161–187. 161. Der völkerrechtliche Schutz von Minderheitensprachen, in: C.  Bergner/ H.  Zehetmair (Hrsg.), Deutsch als Identitätssprache der deutschen Minderheiten (München, Argumente und Materialien zum Zeitgeschehen, Bd. 92, 2014), S. 9–18. 162. Monitoring the Rights of National Minorities in Europe: 15 Years of Experiences with the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: J.  Delbrück/U.  Heinz/K.  Odendahl/ N. Matz-Lück/A. von Arnauld (Hrsg.), Aus Kiel in die Welt: Kiel’s Contribution to International Law, Festschrift zum 100-jährigen Bestehen des Walther-Schücking-Instituts für Internationals Recht (Duncker & Humblot, Berlin 2014), S. 369–395. 163. Der Mensch als partielles Völkerrechtssubjekt, in: Fachbereich Rechtswissenschaft (Hrsg.), Festschrift 100 Jahre Fachbereich Rechtswissenschaft in Frankfurt. Erfahrungen, Herausforderungen, Erwartungen (Klostermann Verlag, Frankfurt 2014), S. 155–168. 164. Internationale Investitions-Schiedsgerichtsbarkeit. Paralleljustiz im Namen des Geldes?, Betrifft Justiz 30 (2014), S. 194–201. 165. Protection of Individuals under Public International Law, in: M.  Bungenberg/J.  Griebel/S.  Hobe/A.  Reinisch (eds.), International Investment Law (Nomos Verlag, Baden-Baden 2015), S. 46–63. 166. Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Einführung, Überblick und Würdigung, in: R. Hofmann/D. Angst/E. Lantschner/ G. Rautz/D. Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden, 2015), S. 68–86. 167. Landesbericht Deutschland, in: R.  Hofmann/D.  Angst/E.  Lantschner/ G. Rautz/D. Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden, 2015), S. 87–102. 168. Art. 1 RÜ, in: R. Hofmann/D. Angst/E. Lantschner/G. Rautz/D. Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden, 2015), S. 158–160. 169. Art. 2 RÜ, in: R. Hofmann/D. Angst/E. Lantschner/G. Rautz/D. Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden, 2015), S. 161–163. 170. Art.  4 RÜ, Landesbericht Deutschland, in: R.  Hofmann/D.  Angst/E.  Lantschner/G.  Rautz/D.  Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden, 2015), S. 195–198.

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171. Art. 10 RÜ, in: R. Hofmann/D. Angst/E. Lantschner/G. Rautz/D. Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden 2015), S. 317–326. 172. Art. 11 RÜ, in: R. Hofmann/D. Angst/E. Lantschner/G. Rautz/D. Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden 2015), S. 342–350. 173. Art. 19 RÜ, in: R. Hofmann/D. Angst/E. Lantschner/G. Rautz/D. Rein (Hrsg.), Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden 2015), S. 504–505. 174. Das Urteil des EuGH im Fall Diakité: Anmerkungen zu Sinn und Zweck autonomer Auslegung im Flüchtlingsrecht, in: C.  Calliess (Hrsg.), Herausforderungen an Staat und Verfassung: Völkerrecht – Europarecht – Menschenrechte. Liber Amicorum für Torsten Stein (Nomos Verlag, Baden-Baden 2015), S. 625–644. 175. Die Funktion des kin-state gemäß dem Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, in: G.  Hafner/H.  Neisser/M.  Pandel/G.  Rautz (Hrsg.), Minderheiten und Mutterstaaten: Schutz oder Intervention? (Mohorjeva Hermagoras, Klagenfurt 2015), S. 133–145. 176. The Corte Costituzionale, the International Court of Justice and the Law of State Immunity. A New Chapter of a Long Story, in: G. Biaggini/O. Diggelmann/ C.  Kaufmann (Hrsg.), Polis und Kosmopolis. Festschrift für Daniel Thürer (Dike Verlag, Zürich 2015), S. 273–288. 177. International Investment Law and Development: Friends or Foes? An Introduction, in: S. Schill/C. Tams/R. Hofmann (Editors), International Investment Law and Development. Bridging the Gap (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2015), S. 3–42 (zusammen mit S. Schill und C. Tams). 178. Protección de las minorías nacionales, Anuario de la Facultad de Derecho – Universidad de Alcalá, Vol. VIII (2015), S. 239–250. 179. Die Erklärung EU-Türkei vom 18.3.2016 aus rechtlicher Perspektive, NVwZ 2016, S. 743–744 (zusammen mit A. Schmidt). 180. The Role of Kin-states under the Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: A. Ziegler/J. Kuffer (Eds.), Les Minorités et le Droit – Minorities and the Law. Liber Amicorum Barbara Wilson (Schulthess Genève/Zurich, 2016), S. 131–143. 181. Law beyond the State. Pasts and Futures: An Introduction, in: R.  Hofmann/S. Kadelbach (Hrsg.), Law beyond the State. Pasts and Futures (Campus Verlag, Frankfurt am Main 2016), S. 7–33. 182. International Investment Law and the Global Financial Architecture: Identifying Linkages, Mapping Interactions, in: C. Tams/S. Schill/R. Hofmann (Editors), International Investment Law and the Global Financial Architecture (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2017), S.  3–22 (zusammen mit C. Tams und S. Schill). 183. Minderheitenschutz in Europa – Entwicklung und aktueller Stand, Aus Politik und Zeitgeschehen 2017, Heft 11–12, S. 9–15.

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184. „EU-Türkei-Deal“ ohne Beteiligung der EU? – Die Beschlüsse des EuG zur Erklärung EU-Türkei vom 18. März 2016, EuGRZ 44 (2017), S. 317–327 (zusammen mit A. Schmidt). 185. Protección de las minorías, in: G. Escobar (ed.), Ombudsman y colectivos en situación de vulnerabilidad. Actos del III Congreso Internacional del PRADPI (Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 2017), S. 295–308. 186. Mondialisation et circulation des personnes. Rapport Allemand, in: Travaux de l’Association Henri Capitant (ed.), Mondialisation. Journées allemandes (Bruylant Bruxelles 2017) S. 281–294 (zusammen mit A. Schmidt). 187. International Investment Law and History: An Introduction, in: S. Schill/C. Tams/R. Hofmann (Editors.), International Investment Law and History. (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2018), S. 3–37) (zusammen mit S. Schill und C. Tams). 188. Introduction, in: R. Hofmann/T. Malloy/D. Rein (eds.), The Framework Convention for the Protection of National Minorities. A Commentary (Brill, Leiden 2018), S. 3–21 (zusammen mit T. Malloy und D. Rein). 189. Article 1, in: R.  Hofmann/T.  Malloy/D.  Rein (eds.), The Framework Convention for the Protection of National Minorities. A Commentary (Brill, Leiden 2018), S. 84–87. 190. Article 2, in: R.  Hofmann/T.  Malloy/D.  Rein (eds.), The Framework Convention for the Protection of National Minorities. A Commentary (Brill, Leiden 2018), S. 88–91. 191. Article 10, in: R.  Hofmann/T Malloy/D.  Rein (eds.), The Framework Convention for the Protection of National Minorities. A Commentary (Brill, Leiden 2018), S. 205–219. 192. Article 11, in: R. Hofmann/T. Malloy/D. Rein (eds.), The Framework Convention for the Protection of National Minorities. A Commentary (Brill, Leiden 2018), S. 220–233. 193. Article 19, in: R. Hofmann/T. Malloy/D. Rein (eds.), The Framework Convention for the Protection of National Minorities. A Commentary (Brill, Leiden 2018), S. 310–312. 194. Ist die Türkei ein sicherer Drittstaat? Das Urteil des Hellenischen Staatsrats vom 22. September 2017, Zeitschrift für Ausländerrecht 38 (2018), S.  1–6 (zusammen mit A. Schmidt). 195. The 2010 International Law Association Declaration of International Law Principles on Reparation for Victims of Armed Conflict, ZaöRV 78 (2018), S. 551–554. 196. Oceans and Space: New Frontiers in Investment Protection?, Journal of World Investment & Trade 19 (2018), S.  765–774 (zusammen mit S.  Schill und C. Tams). 197. Investitionsschutz zwischen Völkerrechtssystem und Verfassungsprinzipien. Impuls-statement zu den Referaten von Axel Flessner und Claus Dieter Classen, in: M. Ludwigs/O. Remien (Hrsg.), Investitionsschutz, Schiedsgerichtsbarkeit und Rechtsstaat in der EU (Nomos Verlag, Baden-Baden 2018), S. 79–88.

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198. The ICJ Chagos Archipelago Advisory Opinion and the Right to Self-­ Determination, Czech Yearbook of Public & Private International Law, Vol. 10 (2019), S. 3–20 (zusammen mit C. Kirchbach). 199. Die Wandlung des Grundrechtsschutzes durch das Bundesverfassungsgericht – Recht auf Vergessen I und II als ‚Solange III‘? KritV 102 (2019), S. 277–292 (zusammen mit A. Heger und T. Gharibyan). 200. Die Instrumente des Europarats zum Schutz vor Rassendiskriminierung, in: D. Angst/E. Lantschner (Hrsg.), Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung. Handkommentar (Nomos Verlag, Baden-Baden 2020), S. 118–157 (zusammen mit M. Malkmus). 201. Das Selbstverständnis des Bundesverfassungsgerichts als Hüter des Kompetenzverhältnisses zwischen der Europäischen Union und Deutschland, EuGRZ 47 (2020), S. 176–190 (zusammen mit A. Heger). 202. Schwedens Oberster Gerichtshof fällt Grundsatzentscheidung zu Landrechten der Sami. Anmerkungen zum Urteil im Fall Girjas Sameby mot Staten, EuGRZ 47 (2020), S. 665–670. 203. Zur neuen Grundrechts-Architektur im europäischen Mehrebenensystem, EuGRZ 48 (2021), S. 1–11 (zusammen mit A. Heger). 204. 70 Jahre Genfer Konventionen. Entwicklung und aktuelle Herausforderungen des humanitären Völkerrechts, in: R. Hofmann/M. Malkmus (Hrsg.), 70 Jahre Genfer Konventionen. Stand und Perspektiven des humanitären Völkerrechts (Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2021), S.  15–43 (zusammen mit M. Malkmus). 205. Internationaler Menschenrechtsschutz in bewaffneten Konflikten. Grundzüge und Perspektiven ausgewählter Entscheidungen internationaler und europä­ ischer Spruchkörper, in: R. Hofmann/M. Malkmus (Hrsg.), 70 Jahre Genfer Konventionen. Stand und Perspektiven des humanitären Völkerrechts (Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2021), S.  243–280 (zusammen mit M. Malkmus). 206. Introduction: 70 Years of Human Rights and the Rule of Law in Europe, in: S. Kadelbach/R. Hofmann (eds.), 70 Years of Human Rights and the Rule of Law in Europe (Nomos Verlag, Baden-Baden 2021), S. 9–18 (zusammen mit S. Kadelbach). 207. Instrumente zum Schutz der Werteunion, KritV 104 (2021), S. 340–363 (zusammen mit A. Heger). 208. Discovering the potential of a so far underestimated provision – A new role for Article 13 FCNM?, in: M. Handstanger et al. (Hrsg.), Law and Politics. Festschrift für Joseph Marko (Nomos Verlag, Baden-Baden 2022), S. 369–383. 209. Introduction: Investment Protection, Human Rights and International Arbitration in Extraordinary Times, in: C.  Scheu/R.  Hofmann/S.  Schill/C.  Tams (eds.), Investment Protection, Human Rights and International Arbitration in Extraordinary Times (Nomos Verlag, Baden-Baden 2022), S.  19–35 (zusammen mit J. Scheu, S. Schill und C. Tams). 210. Zur Zukunft der Europäischen Union als Werteunion, EuGRZ 49 (2022), S. 361–376 (zusammen mit A. Heger).

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211. The Treaties and Minority Rights, in: T. Malloy/B. Vizi (eds.), Minority Politics in the European Union (Edward Elgar Research Handbook, Cheltenham 2022); S. 16–37 (zusammen mit M. Malkmus). 212. Radiating Effects: The gentle impact of international investment law on general international law, in: C. Tams/S. Schill/R. Hofmann (eds.), International Investment Law and International Law. Radiating Effects (Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2023), S. 2–30 (zusammen mit C. Tams und S. Schill). 213. The Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: R. Blindenbacher (ed.), Innovation and Learning to Manage Diversity Governance (Schulthess Verlag, Zürich 2023), S. 11–26 (zusammen mit D. Thürer). 214. Major Issues of Current International Law on National Minorities, in: R. Blindenbacher (ed.), Innovation and Learning to Manage Diversity Governance (Schulthess Verlag, Zürich 2023), S. 27–51.

IV. Beiträge in Lexika u. ä. 1. Appeals from Judgements of the Hungaro-Czechoslovak Mixed Tribunal (Cases), in: R.  Bernhardt (Ed.), Encyclopedia of Public International Law (EPIL), Instalment 2 (1981), S. 18–19 = Vol. I (1992), S. 196–197. 2. Costa Rica Packet Arbitration, EPIL, Instalment 2 (1981), S.  64–65 = Vol. I (1992), S. 894–895. 3. Electricité de Beyrouth Company Case, EPIL, Instalment 2 (1981), S. 85–86 = Vol. II (1995), S. 53–54. 4. Electricity Company of Sofia Case, EPIL, Instalment 2 (1981), S. 86–87 = Vol. II (1995), S. 54–55. 5. Martini Case, EPIL, Instalment 2 (1981), S.  180–182 = Vol. III (1997), S. 327–330. 6. Sea Fisheries Restrictions Case (E.C. Commission v. Ireland), EPIL, Instalment 2 (1981), S. 254–256 = Vol. IV (2000), S. 336–338. 7. The Belize Dispute, EPIL, Instalment 6 (1983), S.  34–36 = Vol. I (1992), S. 371–373 (mit Addendum 1990). 8. Denationalization and Forced Exile, EPIL, Instalment 8 (1985), S. 128–133 = Vol. II (1995), S. 1001–1007 (mit Addendum 1991). 9. Spitsbergen/Svalbard, EPIL, Instalment 12 (1990), S.  352–357 = Vol. IV (2000), S. 580–586 (mit Addendum 1998). 10. Minorities (Addendum 1995), EPIL, Vol. III (1997), S. 420–424. 11. Atomenergie, in: I. Seidl-Hohenveldern (Hrsg.), Lexikon des Rechts – Völkerrecht (Luchterhandt, Berlin 1985), S. 13–14; (2. Aufl. 1992), S. 15–16. 12. Dänemark – Verfassung, Verwaltung, Recht, in: Staatslexikon (Hrsg. Görres-­ Gesellschaft) (7. Aufl.), Bd. 6 (1992), Die Staaten der Welt I, S. 128. 13. Finnland  – Verfassung, Verwaltung, Recht, in: Staatslexikon (Hrsg. Görres-­ Gesellschaft) (7. Aufl.), Bd. 6 (1992), Die Staaten der Welt I, S. 175–176.

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14. Australien – Verfassung, Verwaltung, Recht, in: Staatslexikon (Hrsg. Görres-­ Gesellschaft) (7. Aufl.), Bd. 7 (1993), Die Staaten der Welt II, S. 833–835. 15. Auswärtige Gewalt, Außenpolitik, in: W.  Heun/M.  Honecker/M.  Morlok/ J.  Wieland (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon (Neuausgabe 2006, Kohlhammer Verlag, Stuttgart), Spalten 152–159. 16. Europarat, in: W. Heun/M. Honecker/M. Morlok/J. Wieland (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon (Neuausgabe 2006, Kohlhammer Verlag, Stuttgart), Spalten 501–506. 17. Internationale Gerichtsbarkeit, in: W.  Heun/M.  Honecker/M.  Morlok/J.  Wieland (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon (Neuausgabe 2006, Kohlhammer Verlag, Stuttgart), Spalten 1023–1027. 18. Internationale Organisationen, in. W.  Heun/M.  Honecker/M.  Morlok/J.  Wieland (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon (Neuausgabe 2006, Kohlhammer Verlag, Stuttgart), Spalten 1027–1035. 19. Vereinte Nationen, in. W.  Heun/M.  Honecker/M.  Morlok/J.  Wieland (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon (Neuausgabe 2006, Kohlhammer Verlag, Stuttgart), Spalten 2546–2555. 20. Annexation, in: R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press, Oxford 2012), Vol. I, S. 408–418. 21. Compensation for Personal Damages Suffered During World War II, in: R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press, Oxford 2012), Vol. II, S. 508–519. 22. Denaturalisation and Forced Exile, in: R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press, Oxford 2012), Vol. III, S. 27–36. 23. Minorities, European Protection, in: R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press, Oxford 2012), Vol. VII, S. 240–253.

V. Urteilsanmerkungen 1. Freiheitsentzug durch Verbannung auf eine Insel. Anmerkung zum Urteil des EGMR im Fall Guzzardi, EuGRZ 10 (1983), S. 644–646. 2. Freiheitsentzug für Rückfalltäter in Belgien. Anmerkung zum Urteil des EGMR im Fall van Droogenbroeck, EuGRZ 11 (1984), S. 13–14. 3. Die Stellung der Europäischen Menschenrechtskonvention im norwegischen Recht. Anmerkung zum Urteil des Hoyesterett vom 23.10.1984, EuGRZ 12 (1985), S. 116–120. 4. Die Stellung der Europäischen Menschenrechtskonvention im schwedischen Recht. Anmerkung zum Urteil des EGMR in den Fällen Skoogström und McGoff, EuGRZ 12 (1985), S. 670–676.

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5. Anmerkung zum Beschluss des BVerfG vom 29. April 2021 betreffend den Erlass einer Vollstreckungsanordnung zum PSPP-Urteil vom 5. Mai 2020, EuGRZ 48 (2021), S. 460–462 (zusammen mit A. Heger).

VI. Tagungsberichte 1. Deutsch-Sowjetisches Völkerrechtskolloquium 1982, Osteuropa  – Recht 29 (1983), S. 69–73. 2. Deutsch-Sowjetisches Völkerrechtskolloquium 1984, Osteuropa  – Recht 31 (1985), S. 140–145. 3. 14th Round Table  – San Remo  – Refugee Day, Humanitäres Völkerrecht 2 (1989), Heft 4, S. 36–37. 4. 15th Round Table  – San Remo  – Refugee Day, Humanitäres Völkerrecht 3 (1990), Heft 3/4, S. 186–187.

VII. Elektronisch verfügbare Veröffentlichungen 1. Compensation for Victims of War. A Background Report (2004), 49 S. (zusammen mit F. Riemann); verfügbar unter https://www.ila-­hq.org/en_GB/documents/background-­report-­berlin-­2004. 2. Pressefreiheit und Schutz der Privatsphäre – Entwicklungen im deutschen Recht als Folge Sraßburger Rechtsprechung – Beitrag zum Gedenken von Juan Encinar, 10 S., verfügbar unter: https://www.jura.uni-­frankfurt.de/128975714.pdf. 3. The Role of Local and Regional Authorities in the Implementation of the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities (2006), 5 S.; verfügbar unter https://www.jura.uni-­frankfurt.de/93410015.pdf. 4. Flüchtlingsschutz unter Vorbehalt? Auswirkungen des Kampfes gegen Terror, Evangelische Akademie zu Berlin, 19. Juni 2006, 3 S. verfügbar unter: https:// www.jura.uni-­frankfurt.de/128975881.pdf. 5. Stellungnahme zur Vorbereitung der öffentlichen Anhörung „Einbürgerung/ Staatsangehörigkeit“ im Innenausschuss des Deutschen Bundestages am 10. Dezember 2007, 8 S., verfügbar unter: https://www.jura.uni-­frankfurt. de/128975909.pdf. 6. Federalisme i drets a Alemanya, Estat compost i drets dels ciutadans, International Seminar, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 21. Juni 2007, 10 S., verfügbar unter: https://www.jura.uni-­frankfurt.de/129902785.pdf. 7. Draft Declaration of International Law Principles on Compensation for Victims of War (Substantive Issues) (2008), 20 S., verfügbar unter: https://www.ila-­hq. org/en_GB/documents/conference-­report-­rio-­de-­janeiro-­2008-­11.

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8. Some Challenges to the Implementation of Human Rights Treaties in Federal States (11 S.), International Seminar, The Optional Protocol to the United Nations Convention against Torture and Federal States: Challenges and Possible Solutions, Buenos Aires (23–26 September 2008), 11 S., verfügbar unter: https://www.jura.uni-­frankfurt.de/93410140.pdf. 9. Annexation, in: R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press 2008), 11 S., verfügbar unter: http:// mpepil.com/ (updated October 2013 und March 2020). 10. Minorities, European Protection, in: R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press Oxford 2008), 17 S., verfügbar unter: http://mpepil.com/. 11. Denaturalisation and Forced Exile, in R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press Oxford 2010), 11 S. verfügbar unter http://mpepil.com/ updated October 2013 und March 2020). 12. Compensation for Personal Damages Suffered during World War II, in: R. Wolfrum (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press Oxford 2012), 13 S., verfügbar unter http://mpepil.com/ (updated October 2013). 13. Draft Declaration of International Law Principles on Reparation for Victims of Armed Conflict (Substantive Issues) (2010), 30 S., verfügbar unter http://www. ila-­hq.org/en_GB/documents/conference-­report-­the-­hague-­2010-­10. 14. The Framework Convention for the Protection of National Minorities as a Tool for the Prevention of Minority Rights Violations, in: Council of Europe (ed.), Proceedings of the Conference on the Prevention of Human Rights Violations, Kiev 20–21 September 2011, 5 S., verfügbar unter: https://www.jura.uni-­ frankfurt.de/128976283.pdf. 15. Expert Report on the situation of minority rights in the Republic of Serbia (2012), 35 S. (zusammen mit D. Jilek und F. Palermo), verfügbar unter: https:// www.jura.uni-­frankfurt.de/93410353.pdf. 16. Expert Report on the situation of minority rights in the Republic of Serbia (2015), 21 S. (zusammen mit A. Crickley), verfügbar unter: https://www.jura. uni-­frankfurt.de/93410450.pdf 17. National Minorities, Bridge Building and Integration, Keynote Speech, OSCE Supplementary Human Dimension Meeting, Vienna (10–11 November 2016), 6 S., verfügbar unter: https://www.jura.uni-­frankfurt.de/93410541.pdf. 18. Die Erklärung EU-Türkei vom 18.3.2016 aus rechtlicher Perspektive, NVwZ – Extra, 17 S., verfügbar unter www.rsw.beck.de/cms/?toc=NVwZ.2002, (zusammen mit A. Schmidt). 19. The Indigenous Territory and Natural Park TIPNIS in Bolivia. Case Study (Annex to the Interim Report of the International Law Association Committee on the Implementation of the Rights of Indigenous Peoples, Johannesburg Conference 2016, updated 2020), 19 S. (zusammen mit A. Tomaselli), verfügbar unter https://www.ila-­hq.org/en/documents/tomaselli-­hofmann-­abolarin-­indigenous-­ tipnis-­boliviaad.

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20. Land and Water Rights in Chile. Case Study (Annex to the Interim Report of the International Law Association Committee on the Implementation of the Rights of Indigenous Peoples, Johannesburg Conference 2016, updated 2020), 13 S. (zusammen mit A.  Tomaselli), verfügbar unter https://www.ila-­hq.org/en/ documents/tomaselli-­hofmann-­lenzerini-­chile-­final. 21. Stellungnahme zur Vorbereitung der öffentlichen Anhörung zum Gesetzentwurf der Fraktionen CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Landeswahlgesetzes (Drucks. 19/5273), Innenausschuss, 9.11.2017, 6 S., verfügbar unter: https://hessischer-­landtag.de/sites/default/files/scald/files/INA-­ AV-­19-­57-­T1.pdf. 22. Auswirkungen des europäischen Arbeitnehmerbegriffs auf das deutsche Arbeitsrecht (2017), 18 S. (zusammen mit L. Karl und C. Wandscher), ver­ fügbar unter https://publikationen.ub.uni-­frankfurt.de/opus4/frontdoor/deliver/ index/docId/39374/file/17-­04_RPS.pdf. 23. Gutachten bezüglich der ausdrücklichen Aufnahme von Kinderrechten in das Grundgesetz nach Maßgabe der Grundprinzipien der UN-Kinderrechtskonvention (Gutachten erstattet im Auftrag des Deutschen Kinderhilfswerks 2017), 42 S. (zusammen mit P. Donath), verfügbar unter www.dkhw.de/kinderrechte-­ ins-grundgesetz. 24. Separate Opinion; International Court of Justice (ICJ), in: H. Ruiz Fabri (ed.), Max Planck Encyclopedia of International Procedural Law (MPEiPro) (Oxford University Press, Oxford 2019), 19 S., verfügbar unter https://opil.ouplaw/com/ home/mpil. 25. Recognition of Sami Indigenous People’s Exclusive Right to Confer Hunting and Fishing Rights in Girjas Sameby Area (Case Note, Swedish Supreme Court, Case No T-853/18, 23 January 2020) (Annex to the Final Report of the International Law Association Committee on the Implementation of the Rights of Indigenous Peoples, Kyoto Conference 2020), 8 S., verfügbar unter https:// www.ila-­hq.org/en/documents/girjas-­sameby-­case-­r-­hofmann. 26. Stellungnahme zur Vorbereitung der öffentlichen Anhörung zu den Gesetzentwürfen der Fraktionen der CDU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, der SPD, der Freien Demokraten „Gesetz über die Behandlung von Petitionen an den Hessischen Landtag“ (Drucks. 20/5734) sowie der Fraktion DIE LINKE „Gesetz zur Regelung des Petitionsverfahrens im Hessischen Landtag (Hessisches Petitionsgesetz)“ (Drucks. 20/5743), Haupt- und Petitionsausschuss des Hessischen Landtags, 9.9.2021, 23 S. (zusammen mit A. Heger und M. Malkmus), verfügbar unter: https://hessischer-­landtag.de/sites/default/files/scald/files/HAA-­AV-­13PTA-­AV-­01-­T1.pdf. 27. Gutachten zu rechtlichen Rahmenbedingungen der institutionellen Beteiligung von Kindern und Jugendlichen in kommunalen Kinder- und Jugendparlamenten in Deutschland (Gutachten erstattet im Auftrag des Deutschen Kinderhilfswerks 2022), 100 S. (zusammen mit P. Donath und A. Heger), verfügbar unter: https://shop.dkhw.de/de/index.php?controller=attachment&id_attachment=123.

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28. Stellungnahme zur Vorbereitung der öffentlichen Anhörung zum Gesetzentwurf der Fraktion der SPD „Gesetz zur Einführung des aktiven Wahlrechts ab 16 bei Kommunalwahlen“ (Drucks. 20/6347), Innenausschuss, 5.4.2022, 12 S. (zusammen mit A.  Heger und M.  Malkmus), verfügbar unter: https:// hessischer-­­landtag.de/sites/default/files/scald/files/INA-­AV-­20-­43-­T2.pdf. 29. Sprachenförderung neuer Minderheiten am Beispiel des herkunftssprachlichen Unterrichts, 43 Seiten S. (2022); Bericht 3 des Teilprojekts A 1 „Das Völkerrecht als Instrument zur gesellschaftlichen Integration ‚neuer Minderheiten‘ bei gleichzeitiger Wahrung ihrer eigenständigen Identität“ des LOEWE-Projekts „Minderheitenstudien: Sprache und Identität“ (zusammen mit M.  Malkmus), verfügbar unter https://sprache-­identitaet.uni-­frankfurt.de/wp-­content/uploads/2022/05/Bericht-­3-­Minderheiten.pdf. 30. Stellungnahme zur Vorbereitung der öffentlichen Anhörung zum Gesetzentwurf der Fraktion DIE LINKE „Hessisches Antidiskriminierungsgesetz (HADG)“ (Drs. 20/8077), Sozial- und Integrationspolitischer Ausschuss, 8.9.2022, Ausschussvorlage SIA 20/74  – INA 20/57, 60 S. (zusammen mit A. Heger und M. Malkmus), verfügbar unter: https://starweb.hessen.de/cache/ AV/20/SIA/SIA-­AV-­074-­T2.pdf.