Der Schutz der Grundrechte in Spanien nach der Verfassung von 1978: Ursprünge, Dogmatik, Praxis [1 ed.] 9783428456697, 9783428056699

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 472

Der Schutz der Grundrechte in Spanien nach der Verfassung von 1978 Ursprünge, Dogmatik, Praxis Von

Karl-Peter Sommermann

Duncker & Humblot · Berlin

KARL-PETER SOMMERMANN

Der Schutz der Grundrechte i n Spanien nach der Verfassung von 1978

Schriften

zum öffentlichen Band 472

Recht

Der Schutz der Grundrechte i n Spanien nach der Verfassung von 1978 Ursprünge, Dogmatik,

Praxis

Von

Dr. Karl-Peter Sommermann

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Sommermann, Karl-Peter: Der Schutz der Grundrechte i n Spanien nach der Verfassung von 1978: Ursprünge, Dogmatik, Praxis / von K a r l - P e t e r Sommermann. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1984. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 472) I S B N 3-428-05669-8 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH.. 1000 Berlin 61 Printed in Germany

ISBN 3-428-05669-8

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde i m Anschluß an einen einjährigen A u f enthalt i n Madrid fertiggestellt und i m September 1983 als Dissertation bei der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bonn eingereicht. Möglich wurde sie durch ein Promotionsstipendium der Studienstiftung des deutschen Volkes, der ich für ihre großzügige Förderung herzlich danke. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Christian Tomuschat. Seine bereitwillige Unterstützung und sein fachkundiger Rat waren m i r Ermutigung und Richtschnur. Dank sagen möchte ich an dieser Stelle auch meinen spanischen Gesprächspartnern, insbesondere Herrn Prof. Dr. Alvaro Gil-Robles y GilDelgado. Den Gesprächen mit i h m verdanke ich zahlreiche wertvolle Anregungen. Fräulein stud. rer. nat. Dagmar Labrenz möchte ich für ihre unermüdliche und geduldige Hilfe bei der Fertigung des maschinenschriftlichen Manuskripts herzlich danken. Herrn Senator E.h. Ministerialrat a.D. Prof. Dr. Dr. h.c. Johannes Broermann sei gedankt für die Aufnahme der Arbeit i n sein Verlagsprogramm, dem Bundesminister des Innern für den gewährten Druckkosteozuschuß. Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur sind i m wesentlichen auf dem Stand von Juni 1983. Auf die wichtigsten nach diesem Zeitpunkt bis März 1984 ergangenen Entscheidungen des spanischen Verfassungsgerichts konnte noch i n den Anmerkungen hingewiesen werden. Bonn, i m Juni 1984 Der Verfasser

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

23

Erster Teil

Historische Grundlagen Erstes K a p i t e l Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975 I . Die Vorgeschichte

25 25

1. Die Vorgeschichte der Grundrechte i m allgemeinen

25

2. Die Vorgeschichte der Grundrechte i n Spanien

26

I I . Die Entwicklung i m 19. Jahrhundert

30

1. Die Verfassung von Bayonne (1808)

30

2. Die Verfassung von Cadiz (1812)

31

3. Das Estatuto Real v o n 1834

33

4. Die Verfassung von 1837

34

5. Die Verfassung von 1845

35

6. Die Verfassungsentwürfe v o n 1852 u n d 1856

35

7. Die Verfassung von 1869

36

8. Der Verfassungsentwurf von 1873

38

9. Die Verfassung von 1876

39

I I I . Die Entwicklung i m 20. Jahrhundert 1. Die D i k t a t u r Primo de Riveras 2. Die Verfassung v o n 1931 u n d die zweite Republik a) Prinzipien der Verfassung b) Die Grundrechte u n d i h r Schutz nach der Verfassung c) Die Verfassungswirklichkeit 3. Der Staat Francos a) Die Anfänge b) Die Verfassungsordnung c) Die Staatsorgane

41 41 42 42 43 46 49 49 50 51

10

nsverzeichnis d) Die aa) bb) cc)

Grundrechte u n d i h r Schutz Das Grundrechtsverständnis Die Positivierung der Grundrechte i n den Grundgesetzen Die Regelung der Grundrechtsausübung durch die einfachen Gesetze dd) Verfahren zum Schutz der Grundrechte

55 55 56 57 62

Zweites K a p i t e l Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

66

I. Die Reformversuche der Regierung Arias

67

I I . Die Demokratisierung unter der Regierung Suérez

68

1. Das Gesetz über die politische Reform

69

2. Die allgemeinen Cortes-Wahlen v o m 15. J u n i 1977 a) Das „Wahlgesetz" v o m 18. März 1977 b) Die politischen Parteien i m Spiegel des Wahlergebnisses

70 70 72

3. Die allgemeine Reformgesetzgebung a) Erste Schritte b) Die Pakte v o n Moncloa c) Das Parteiengesetz

74 75 78 79

4. Der B e i t r i t t Spaniens zu den internationalen abkommen

Menschenrechts-

I I I . Die Phasen der Ausarbeitung der neuen Verfassung 1. Kongreß a) Die Vorarbeit der „Ponencia" b) Die Debatte i m Verfassungsausschuß c) Die Debatte i m Plenum

81 84 84 85 85 86

2. Senat

86

3. Gemischter Ausschuß

86

4. Die Annahme der Verfassung durch beide K a m m e r n

87

5. Die Annahme der Verfassung durch das spanische V o l k

87

I V . Die Grundzüge der Verfassung v o n 1978

87

1. Grundprinzipien der Verfassung (Vortitel)

88

2. Die Grundrechte (Titel I)

90

3. Die Krone (Titel I I )

90

4. Das Parlament (Titel I I I ) a) Die beiden K a m m e r n (1. Kapitel) b) Die Ausarbeitung der Gesetze (2. Kapitel) aa) Besondere A r t e n v o n Gesetzen bb) Das Gesetzgebungsverfahren c) M i t w i r k u n g beim Abschluß internationaler Verträge (3. K a pitel)

91 91 91 92 94 95

nsverzeichnis 5. Die Regierung u n d ihre K o n t r o l l e durch das Parlament (Titel I V u n d V)

11

96

a) Zusammensetzung der Regierung

96

b) Kollegialprinzip u n d Verordnungsgewalt der Regierung

97

c) Das „Kanzlerprinzip"

98

d) Kontrollmöglichkeiten des Parlamentes

98

6. Die rechtsprechende Gewalt (Titel V I )

99

7. Die Wirtschaftsverfassung u n d das Finanzwesen (Titel V I I )

100

8. Die territoriale Organisation des Staates (Titel V I I I )

102

a) Die Gliederung des Staates

102

b) Die Autonomen Gemeinschaften 102 aa) Der Autonomieprozeß 102 bb) Die Zuständigkeiten u n d die Legislativgewalt der A u t o nomen Gemeinschaften 104 9. Das Verfassungsgericht (Titel I X )

106

10. Verfassungsänderungen (Titel X)

106

11. Kritische Stimmen zur Verfassung

108

Drittes K a p i t e l Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz i m spanischen Verfassungsrecht (1808 - 1978)

Zweiter

110

Teil

Die Grundrechte in der Verfassung von 1978 Viertes K a p i t e l Der Grundrechtsteil der Verfassung I. Die systematische Stellung des Grundrechtsteils I I . A r t i k e l 10 CE als Leitbestimmung des Grundrechtsteils 1. A r t . 10 Abs. 1 CE

126 126 128 128

a) Die Würde der Person

128

b) Die der Person inhärenten unverletzlichen Rechte aa) Die Identifizierung der unverletzlichen Rechte

129 129

bb) Die „Unverletzlichkeit"

131

c) Die freie Entfaltung der Persönlichkeit

132

d) Die Achtung des Gesetzes u n d der Rechte der anderen e) Unantastbarkeit des A r t . 10 Abs. 1 CE?

132 133

nsverzeichnis 2. A r t . 10 Abs. 2 CE a) A r t . 10 Abs. 2 CE als Auslegungsregel

134 135

b) Die internationalen Menschenrechtsabkommen, auf die sich A r t . 10 Abs. 2 CE bezieht 136 c) Die A n w e n d u n g des A r t . 10 Abs. 2 CE durch die Rechtsprechung 137 3. Der innere Zusammenhang zwischen A r t . 10 Abs. 1 u n d A r t . 10 Abs. 2 CE 139 I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

139

1. Einführung

139

2. Die Grundrechte der A r t . 14 - 29 CE

142

a) Eigenart aa) Die Bindung der öffentlichen Gewalten bb) Rechtsschutzmöglichkeiten cc) Qualifizierter u n d einfacher Vorbehalt des Gesetzes dd) Sonstige Sicherungen

142 143 143 144 148

b) Die einzelnen Grundrechte aa) Der Gleichheitssatz (Art. 14 CE) bb) Das Recht auf Leben u n d auf körperliche u n d moralische Unversehrtheit (Art. 15 CE) cc) Die weltanschauliche u n d religiöse Freiheit (Art. 16 CE) dd) Die Freiheit der Person (Art. 17 CE) ee) Der Schutz der Privatsphäre (Art. 18 CE) ff) Die Freizügigkeit u n d die Ausreisefreiheit (Art. 19 CE) . . gg) Die Meinungsfreiheit u n d verwandte Freiheiten (Art. 20 CE) hh) Die Versammlungsfreiheit (Art. 21 CE) ii) Die Vereinigungsfreiheit (Art. 22 CE) j j ) Das Recht auf Teilnahme an öffentlichen Angelegenheiten u n d der gleiche Zugang zu öffentlichen Ä m t e r n (Art. 23 CE) k k ) Die justiziellen Grundrechte (Art. 24 u n d 25 CE) (1) A r t . 24 CE (2) A r t . 25 CE 11) Das Verbot v o n Ehrengerichten (Art. 26 CE) mm) Das Recht auf B i l d u n g (Art. 27 CE) nn) Gewerkschaftsfreiheit u n d Streikrecht (Art. 28 CE) oo) Das Petitionsrecht (Art. 29 CE)

149 150

3. Die Grundrechte der A r t . 30 - 38 CE a) Eigenart aa) Die Bindung der öffentlichen Gewalten bb) Rechtsschutzmöglichkeiten cc) Einfacher Vorbehalt des Gesetzes dd) Sonstige Sicherungen

151 153 155 157 158 158 161 161 162 163 163 166 167 168 168 171 172 172 172 172 173 174

nsverzeichnis b) Die aa) bb) cc) dd) ee) ff) gg)

Grundrechte i m einzelnen Das Recht auf Wehrdienstverweigerung (Art. 30 Abs. 2 CE) Der Schutz der Ehe (Art. 32 CE) Das Eigentumsrecht (Art. 33 CE) Die Stiftungsfreiheit (Art. 34 CE) Das Recht auf A r b e i t u n d auf freie Berufswahl (Art. 35 CE) Garantie von Berufskammern (Art. 36 CE) Das Recht der Arbeitnehmer u n d Arbeitgeber auf K o l l e k tivverhandlungen u n d kollektive Kampfmaßnahmen (Art. 37 CE) hh) Die Unternehmensfreiheit (Art. 38 CE)

4. Die Grundrechte der A r t . 39 - 52 CE

13 174 174 175 176 177 177 180 180 181 182

a) Eigenart aa) Die Bindung der öffentlichen Gewalten bb) Rechtsschutzmöglichkeiten cc) Beschränkter einfacher Vorbehalt des Gesetzes dd) Sonstige Sicherungen

182 182 185 186 186

b) Die einzelnen Grundrechte

187

IV. Ausländer u n d Grundrechte

191

1. Erwerb u n d Verlust der spanischen Staatsangehörigkeit

191

2. Die Geltung der Grundrechte für Ausländer

193

3. Schutz vor Auslieferung u n d Asylrecht

196

V. Die Aufhebbarkeit v o n Grundrechten

198

1. Die Aufhebung i m Falle des Staatsnotstandes m i t W i r k u n g für die Allgemeinheit (die generelle Aufhebung) 198 a) Die aa) bb) cc)

drei Notstandsstufen Der Alarmzustand Der Ausnahmezustand Der Belagerungszustand

198 199 199 199

b) Die Aufhebbarkeit bestimmter Grundrechte i m Ausnahmeu n d Belagerungszustand 200 c) Vorkehrungen zur Gewährleistung der demokratischen K o n trolle 201 2. Die Aufhebung i m Rahmen der Terrorismusbekämpfung bezüglich bestimmter Personen (die individuelle Aufhebung) 202 V I . Die Grundpflichten 1. Einführung

203 203

2. Der EinfLuß der Lehre von der Einheit der Rechte u n d Pflichten 205 3. Anmerkungen zu einzelnen Grundpflichten a) Dienstpflichten b) Die Steuerpflicht c) Die Pflicht zu arbeiten

206 206 207 208

14

nsverzeichnis Fünftes K a p i t e l Fragen der Grundrechtsdogmatik

210

I. Die Entwicklung der allgemeinen Grundrechtslehren i n Spanien

210

I I . Das Grundrechtsverständnis v o n Rechtsprechung u n d Lehre hinsichtlich der Verfassung v o n 1978 217 1. Allgemeine Betrachtung

217

2. Die Unterteilung der Grundrechte

218

a) A n m e r k u n g zur Terminologie der Verfassung b) Einzelne Unterteilungen c) Der Wert v o n Unterteilungen

218 220 223

3. Die Grundrechte als unmittelbar anwendbares Recht

224

4. Die Doppelnatur der Grundrechte: Ihre objektivrechtliche u n d ihre subjektivrechtliche Bedeutung 226 5. Die Grundrechte als Ausprägung des Rechtsstaats- u n d des Sozialstaatsprinzips 228 a) Das Rechtsstaatsprinzip 229 aa) Der Rechtsstaat u n d die Freiheitsrechte 229 bb) A r t . 9 Abs. 1 u n d 3 CE 230 b) Das Sozialstaatsprinzip 230 aa) Der Sozialstaat u n d die sozialen Grundrechte 230 bb) A r t . 9 Abs. 2 CE 231 6. Die D r i t t w i r k u n g der Grundrechte

234

I I I . Die Konkretisierung der Grundrechte

238

1. Die Bestimmung des Schutzbereichs

238

2. Die Bestimmung der Grundrechtsschranken

239

a) Ausdrückliche Grundrechtsschranken b) Immanente Grundrechtsschranken c) Schrankenschranken aa) Ausdrücklich i n den Grundrechtsvorschriften Begrenzungen bb) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz cc) Wesensgehaltssperre 3. Die Lösung v o n Kollisionsfällen

240 241 243 genannte 243 243 245 248

Sechstes K a p i t e l Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber I. Einführung I I . Die Ausgestaltung durch Organgesetze 1. Das Wesen des Organgesetzvorbehaltes

251 251 252 252

nsverzeichnis 2. Einzelne Organgesetze a) Das Organgesetz über das Schulwesen b) Das Organgesetz über die religiöse Freiheit c) Das Organgesetz über den Schutz der Persönlichkeit d) Das Organgesetz über den A l a r m - , Ausnahme- u n d Belagerungszustand e) Das Organgesetz über die Voraussetzungen des A r t . 55 Abs. 2 CE I I I . Die Ausgestaltung durch die einfachen Gesetze 1. Das Problem der vorkonstitutionellen Gesetze

15 256 257 261 262 265 269 272 272

2. Die Rolle der einfachen Gesetze nach der Verfassung v o n 1978 . . 277

Dritter

Teil

Verfahren zum Schutz der Grundrechte Siebtes K a p i t e l Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte I. Einführung

279 279

1. Die Rechtsschutzgarantie

279

2. Die ordentliche Gerichtsbarkeit

281

I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

282

1. Die administrativen Rechtsbehelfe a) Die aa) bb) cc)

ordentlichen Gemeinsame Der „recurso Der „recurso

Rechtsbehelfe Voraussetzungen de alzada" de reposición

283 283 283 284 285

b) Die außerordentlichen Rechtsbehelfe

285

c) Die besonderen Rechtsbehelfe

286

2. Die verwaltungsgerichtliche Klage

287

a) Die Entstehung der spanischen Verwaltungsgerichtsbarkeit . . 287 b) Die Verwaltungsprozeßordnung v o n 1956

287

c) Rechtsweg u n d Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit 288 aa) Die Zulässigkeit des Rechtsweges 288 bb) Die Organe der Verwaltungsgerichtsbarkeit 289 d) Sachentscheidungsvoraussetzungen der verwaltungsgerichtlichen Klage 290 aa) Gegenstand der Klage 290 bb) Klagebefugnis 291 cc) Vorverfahren u n d Klagefrist 292

16

nsverzeichnis e) W i r k u n g der Klageerhebung f) Rechtsmittel g) Besondere Verfahren . . 3. Schwächen des allgemeinen Verwaltungsrechtsschutzes

I I I . Besondere Schutzverfahren

293 293 294 294 296

1. Das Verfahren zum Schutz der Grundrechte der A r t . 14 - 29 CE nach A r t . 53 Abs. 2 CE a) A r t . 53 Abs. 2 CE b) Das Gesetz 62/1978 aa) Der Anwendungsbereich des Gesetzes bb) Das beschleunigte Verfahren vor den Verwaltungsgerichten cc) Das Verhältnis zwischen allgemeinem u n d beschleunigtem Verfahren 2. Das „Habeas Corpus"-Verfahren nach A r t . 17 Abs. 4 CE

296 296 297 298 299 301 302

Achtes K a p i t e l Der Schutz durch das Verfassungsgericht I. Einführung

304 304

I I . Aufbau u n d Stellung des Verfassungsgerichts

307

1. Der A u f b a u des Verfassungsgerichts a) Die Verfassungsrichter b) Die Spruchkörper

307 307 308

2. Der Status des Verfassungsgerichts

309

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

311

1. Normenkontrollverfahren 312 a) Allgemeines 312 b) Die abstrakte Normenkontrolle (der „recurso de inconstitucionalidad") 314 aa) Die nachträgliche Normenkontrolle 314 bb) Die präventive Normenkontrolle 315 c) Die konkrete Normenkontrolle (die „cuestiön de inconstitucionalidad") 317 2. Die Verfassungsbeschwerde (der „recurso de amparo") a) Gegenstand der Verfassungsbeschwerde b) Beschwerdebefugnis c) Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde d) Fristen e) Z u m Wesen der Verfassungsbeschwerde

319 319 320 321 323 323

3. Kompetenzstreitigkeiten

325

4. Die Anfechtung v o n A k t e n u n d Bestimmungen (ohne Gesetzeskraft) der Autonomen Gemeinschaften durch die Regierung 326

nsverzeichnis I V . Die Urteile des Verfassungsgerichts V. Die ausgedehnteste Verfassungsgerichtsbarkeit der Welt?

17 327 329

Neuntes Kapitel Die Institution des Volksanwalts (Defensor del Pueblo) I. Einführung

331 331

I I . Stellung u n d Organisation des Volksanwalts 1. Die verfassungsrechtliche Grundlage 2. Das Organgesetz über den Volksanwalt a) W a h l u n d I n k o m p a t i b i l i t ä t e n b) Die Autonomie des Volksanwalts c) Die Beigeordneten des Volksanwalts d) Besondere Organe u n d das Personal des Volksanwalts I I I . Die Zuständigkeiten des Volksanwalts

334 334 335 336 337 337 338 339

1. Der Kontrollbereich

339

2. Der Gang des Verfahrens a) Die Einleitung des Verfahrens auf A n t r a g oder v o n A m t s w e gen b) Die Zulässigkeit der Beschwerden c) Die Untersuchungen des Volksanwalts d) Die Entscheidungen des Volksanwalts

340 340 341 343 344

3. Die Jahresberichte

345

I V . Die Ombudsmänner der Autonomen Gemeinschaften V. Die Bedeutung des Volksanwalts für die Verwaltungspraxis Ergebnis

346 347 349

Anhang Auszug aus der spanischen Verfassung (Constitución Espanola) von 1978

355

I. Originaltext

355

I I . Übersetzung

371 A n m e r k u n g z u den Quellen

388

Literaturverzeichnis

390

Abkürzungsverzeichnis a. Α . a. a. Ο. Abs. ADC ADH a. E. a. F. AHDE Alt. Anm. AöR A.P. Art. Aufl.

—

= = = = = = = = = = = = =

BAG BAGE

=

Bd. BGBl. BGH BGHZ

=

=

BIMA

=

BJC

=

—

= =

B.O.C. B.O.E. BVerfG BVerfGE

=

BVerfGG

=

BVerwG bzw. CC CDO. C.D.S. CE CI

—

= =

= =

= =

= —

=

anderer Ansicht am angegebenen Ort Absatz Anuario de Derecho C i v i l Anuario de Derechos Humanos am Ende alte Fassung Anuario de Historia del Derecho Espaftol Alternative Anmerkung A r c h i v des öffentlichen Rechts Alianza Popular Artikel Auflage Bundesarbeitsgericht Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts (amtliche Sammlung) Band Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Zivilsachen (amtliche Sammlung) Boletin Informativo del Medio Ambiente (hrsg. v o m Ministerio de Obras Püblicas y Urbanismo) Boletin de Jurisprudencia Constitucional (hrsg. v o m Studiendienst der Cortes Generales) Boletin Oficial de las Cortes (Generales) Boletin Oficial del Estado Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (amtliche Sammlung) Gesetz über das Bundesverfassungsgericht i. d. F. der Bekanntmachung v o m 3. Februar 1971 (BGBl. I, S. 105) Bundesverwaltungsgericht beziehungsweise Conflicto de competencia Considerando (Entscheidungsgrund beim T r i b u n a l Supremo) Centro Democràtico y Social Constitución Espanola (spanische Verfassung v o n 1978; B.O.E. nùm. 311.1, v o m 29.12.1978) Cuestión de inconstitucionalidad

19

Abkürzungsverzeichnis DA ders. d. h. dies. Diss.

= = = = =

ebd. EMRK

= ebenda = Konvention zum Schutze der Menschenrechte u n d G r u n d freiheiten v o m 4. November 1950 (BGBl. 1952 I I , S.686) = Europäischer Gerichtshof (der Europäischen Gemeinschaften) = Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte = Europäische Grundrechtezeitung = Europarecht (Zeitschrift)

EuGH EuGHMR EuGRZ EuR f. FAO FE

ff. Fn. FT GG

Documentación A d m i n i s t r a t i v a derselbe das heißt dieselben Dissertation

= folgende (Seite) = Food and A g r i c u l t u r a l Organization = Fuero de los Espanoles v o m 17. J u l i 1945 (i. d. F. des Dekrets 779/1967 v o m 20.4.1967; B.O.E. nüm. 95, v o m 21.4. 1967) = folgende (Seiten) = Fußnote = Fuero del Trabajo v o m 9. März 1938 (i. d. F. des Dekrets 779/1967, v o m 20.4.1967; B.O.E. nüm. 95, v o m 21.4.1967)

GYIL

= Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland 23. M a i 1949 (BGBl. S. 1) = German Yearbook of International L a w

h. A . HRLJ hrsg. Hrsg. HZ

= = = = =

ICAO i. d. F. ILO insbes. IPbürgR

= = = = =

vom

herrschende Ansicht H u m a n Rights L a w Journal herausgegeben Herausgeber Historische Zeitschrift

i. V. m.

International C i v i l A v i a t i o n Organization i n der Fassung International Labour Organization insbesondere Internationaler Pakt über bürgerliche Redite v o m 19. Dezember 1966 (BGBl. 1973 = Internationaler Pakt über wirtschaftliche, turelle Rechte v o m 19. Dezember 1966 S.1570) = i n Verbindung m i t

JöR JöR N. F. JuS

= Jahrbuch für öffentliches Recht = Jahrbuch f ü r öffentliches Recht, Neue Folge = Juristische Schulung

Kap.

=

„ L a Ley" LC

= Revista Juridica Espafiola „ L a Ley" = Ley Constitutiva de las Cortes v o m 17. J u l i 1942 (i. d. F. des Dekrets 779/1967 v o m 20.4.1967; B.O.E. nüm. 95, v o m 21.4.1967)

IPwirt(sch)R

2·

u n d politische I I , S. 1534) soziale u n d k u l (BGBl. 1973 I I ,

Kapitel

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LR

LRP LS

Abkürzungsverzeichnis = litera = Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa v o m 27. Dezember 1956 (B.O.E. nüm. 363, v o m 28.12.1956) = Ley Organica sobre los supuestos previstos en el articulo 55.2 de la Constitución ( = „Ley antiterrorista") v o m 1. Dezember 1980 (B.O.E. nüm. 289, v o m 2.12.1980) = Ley Organica de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio v o m 1. J u n i 1981 (B.O.E. nüm. 134, v o m 5. 6.1981) = Ley Orgànica del Defensor del Pueblo v o m 6. A p r i l 1981 (B.O.E. nüm. 109, v o m 7. 5.1981) = Ley Orgànica del Estado v o m 1. Januar 1967 (i. d. F. des Dekrets 779/1967 v o m 20.4.1967; B.O.E. nüm. 95, v o m 21.4. 1967) = Ley Organica del Estatuto de Centros Escolares v o m 19. J u n i 1980 (B.O.E. nüm. 154, v o m 27. 6.1980) = Ley Orgànica de Libertad Religiosa v o m 5. J u l i 1980 (B.O.E. nüm. 177, v o m 24. 7.1980) = Ley de Orden Püblico v o m 30. J u l i 1959 (B.O.E. nüm. 182, v o m 31. 7.1959) = Ley Organica de Protección C i v i l del Derecho al Honor, a la i n t i m i d a d personal y familiar y a la propia imagen v o m 5. M a i 1982 (B.O.E. nüm. 115, v o m 14. 5.1982) = Ley Organica del T r i b u n a l Constitucional v o m 3. Oktober 1979 (B.O.E. nüm. 239, v o m 5.10.1979) = Ley de Procedimiento Administrativ© v o m 17. J u l i 1958 (Β.O.E. nüm. 171, v o m 18. 7.1958) = Ley de Principios del Movimiento Nacional v o m 17. Mai 1958 ( i . d . F . des Dekrets 779/1967 v o m 20.4.1967; B.O.E. nüm. 95, v o m 21.4.1967) = Ley de Referèndum v o m 22. Oktober 1945 (i. d. F. des Dekrets 779/1967 v o m 20.4.1967; B.O.E. nüm. 95, v o m 21.4. 1967) = Ley para la Reforma Politica v o m 4. Januar 1977 (B.O.E. nüm. 4, v o m 5.1.1977) = Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado v o m 26. J u l i 1946 ( i . d . F . des Dekrets 779/1967 v o m 20.4.1967, B.O.E. nüm. 95, v o m 21.4.1967)

m. N. m. w. N.

m i t Nachweisen m i t weiteren Nachweisen

n. F. NJW Nr. nüm.

neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift Nummer nùmero (Nummer)

P.A.D. P.C.E. P.D.C. P.D.L. P.D.P. P.N.V.

Partido de Acción Democràtica Partido Comunista de Espana Pacto Democratico por Cataluna Partido Demócrata Liberal Partido Demócrata Popular Partido Nacionalista Vasco

Abkürzungsverzeichnis

21

port. P.S.O.E.

= portugiesisch = Partido Socialista Obrero Espafiol

RA RAP RDC Rdnr. RDP

= = = = =

RDPriv RDPSP

= =

RDPu REDA REDC REDT REI RENFE

= = = = = =

REP Rep. A r . REP N. E. RFDUC

= = = =

RGBl. RGLP RI RIDC RIE RPC RPS

= = = = = = =

S. Sistema sog.

= Seite = Sistema — Revista de Ciencias Sociales = sogenannt

TC TS

= T r i b u n a l Constitucional (das spanische Verfassungsgericht) = T r i b u n a l Supremo (der Oberste Gerichtshof)

u. u. a. U.C.D. UNESCO

= = = =

Recurso de amparo Revista de Administración Püblica Revista de Derecho Constitucional Randnummer Revista de Derecho Politico (der Universidad Nacional de Educación a Distancia = U.N.E.D.) Revis ta de Derecho Privado Revue du D r o i t Public et de la Science Politique en France et à l'Etranger Revista de Derecho Püblico Civitas, Revista Espafiola de Derecho A d m i n i s t r a t i v o Revista Espafiola de Derecho Constitucional Civitas, Revista Espafiola de Derecho del Trabajo Revista de Estudios Internacionales Red Nacional de los Ferrocarriles Espafioles (Name der staatlichen Eisenbahngesellschaft) Revista de Estudios Politicos Aranzadi, Repertorio de Jurisprudencia Revista de Estudios Politicos (Nueva Epoca) Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense (Madrid) Reichsgesetzblatt Revista General de Legislación y Jurisprudencia Recurso de inconstitucionalidad Revue Internationale de D r o i t Comparé Revista de Instituciones Europeas Revista de Politica Comparada Revista de Politica Social

UNO usw.

und unter anderem; u n d andere Unión de Centro Democràtico United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization = United Nations Organization = u n d so weiter

v. v. Chr. Verf. VerwArch. vgl. VVDStRL

= = = = = =

von; v o m vor Christus Verfassung Verwaltungsarchiv vergleiche Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

22 VwGO VwVfG

Abkürzungsverzeichnis = Verwaltungsgerichtsordnung v o m 21. Januar 1960 (BGBl. I , S. 17) = Verwaltungsverfahrensgesetz v o m 25. M a i 1976 (BGBl. I , S.1253)

WHO WMO WRV

= W o r l d Health Organization = W o r l d Meteorological Organization = Weimarer Reichsverfassung v o n 1919 (RGBl. S. 1383)

ZaöRV

= Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d V ö l k e r recht = zum Beispiel = Ziffer = zitiert

z.B. Ziff. zit.

Einleitung Seit dem 29. Dezember 1978 besitzt Spanien wieder eine demokratische Verfassung. Viereinhalb Jahre nach ihrem Inkrafttreten, sieben Jahre nach dem Beginn der Demokratisierung, der „Transiciön", scheint die neue politisch-institutionelle Ordnung des Staates bereits weitgehend gefestigt: Ein Verfassungsgericht wacht seit J u l i 1980 über die Einhaltung der Verfassung, i m Oktober 1982 wurden zum dritten Mal freie Parlamentswahlen abgehalten, und die regionale Neugliederung, verbunden mit einer Dezentralisierung des Staates, ist i n ihren wesentlichen Zügen abgeschlossen. Das heißt allerdings nicht, daß der allgemeine Reformprozeß bereits zu einem Abschluß gekommen wäre. Zahlreiche notwendige Gesetzesreformen stehen noch aus. Doch hat die Entwicklung einen Punkt erreicht, von dem aus man erste „gesicherte" Aussagen über das neue Verfassungsrecht, seine Auslegung und seine Verwirklichung treffen kann. Die vorliegende Arbeit untersucht den Status des spanischen Bürgers, wie er durch die Grundrechte der Verfassung definiert, durch die Rechtsprechung (namentlich die Verfassungsjudikatur) und die Lehre weiter konkretisiert, durch die bisherige Gesetzgebung ausgestaltet und durch besondere Schutzverfahren gesichert wird. Ziel der Untersuchung ist es, Aufschlüsse über den Grundrechtsstandard i n Spanien zu gewinnen 1 . Ein besonderes Augenmerk wurde dabei auf die Quellen gerichtet, aus denen das spanische Verfassungsrecht sowie die spanische Rechtsprechung und Lehre schöpfen. Daraus ergeben sich zahlreiche rechtsvergleichende Hinweise. I m Vordergrund steht jedoch immer die Darstellung der Rechtslage und des Meinungsstandes i n Spanien selbst. Schon wegen der Fülle des Stoffes konnte zur tieferen Aufgabe der Verfassungsvergleichung, nämlich zu untersuchen, „wie der Hang zur 1 Die Frage nach dem Grundrechtsstandard i n Spanien gewinnt nicht zuletzt i m Hinblick auf einen B e i t r i t t Spaniens zu den Europäischen Gemeinschaften an A k t u a l i t ä t . I n d i r e k t k a n n er dann auch Bedeutung für den Status der Bundesbürger erlangen. Hinzuweisen ist n u r auf die Methode des L u x e m burger Gerichtshofes, aus einem Vergleich der i n den Mitgliedstaaten gewährleisteten Grundrechte, aus den „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen", allgemeine Rechtsgrundsätze herzuleiten, die der Eingriffsmacht der Europäischen Gemeinschaft Grenzen setzen (vgl. etwa das U r t e i l des E u G H i m F a l l Hauer, N J W 1980, S. 505, 506; zum Problem näher Pernice , Grundrechtsgehalte i m Europäischen Gemeinschaftsrecht, insbes. S. 27 ff.).

Einleitung

24

Annäherung des Rechts, insbesondere zur Transplantation von Verfassungen, sich an den älteren Substrukturen stößt" 2 , nur selten vorgedrungen werden. Das zusammengetragene Material soll vielmehr eine Anregung zu weitergehenden verfassungsvergleichenden Untersuchungen sein. Der Darstellung der heutigen Lage der Grundrechte und ihres Schutzes i n Spanien geht ein historischer Teil voraus. Durch ihn soll der Gefahr begegnet werden, daß der Blick zu eilfertig auf mögliche ausländische Vorbilder geworfen wird, ohne daß die eigene Verfassungstradition Spaniens gebührend berücksichtigt würde. Ohne Kenntnis der wesentlichen geschichtlichen Vorbedingungen, insbesondere aus der Ära des Franquismus und aus der Übergangszeit von 1975 -1978, können zudem viele Probleme, die sich i n der heutigen Verfassungswirklichkeit stellen, nicht hinreichend verstanden werden. I n den ersten Teil wurde auch ein knapper allgemeiner Überblick über die Verfassung von 1978 aufgenommen, der dem Leser eine bessere Einordnung der Grundrechte i n das politische Gesamtsystem ermöglichen soll 8 . Zugleich konnten auf diese Weise die Erörterungen des zweiten und dritten Teils weitgehend von erklärenden Exkursen zu Fragen aus dem staatsorganisatorischen Teil der Verfassung freigehalten werden.

2

F. Münch, ZaöRV Bd. 33 (1973), S. 126,151. Gegen eine isolierte Betrachtung der Grundrechte zutreffend R. Wahl, in: Der Staat Bd. 18 (1979), S. 321, 323 f.: „Grundrechtstheorie ist notwendigerweise T e i l der Verfassungstheorie u n d Grundrechtsgeschichte ist Geschichte einer Verfassung als eines Gesamtgefüges; deshalb ist die konkrete Bedeut u n g von Grundrechten abhängig von der Gesamtstruktur einer Verfassung." 3

Erster Teil

Historische Grundlagen Erstes Kapitel

Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975 I. Die Vorgeschichte 1. Die Vorgeschichte der Grundrechte im allgemeinen

I n der Geschichtsschreibung ist die Tendenz zu beobachten, die U r sprünge und Wurzeln eines historischen Phänomens immer tiefer i n die Vergangenheit zurückzuverfolgen. Dies gilt auch für den Bereich der Menschen- und Grundrechte. Ausgehend von den großen Menschenrechtserklärungen, die i m letzten Viertel des 18. Jahrhunderts i n Nordamerika und Frankreich verfaßt wurden, hat man — über die enge ideengeschichtliche Verknüpfung mit der Aufklärungsphilosophie und den neuzeitlichen Naturrechtslehren hinaus — Vorläufer grundrechtlicher Verbürgungen beispielsweise i n mittelalterlichen Freiheitsbriefen oder Stadtrechten erblickt 1 und geistesgeschichtlich sogar einen Zusammenhang mit der Antike hergestellt 2 . Die Ansicht, daß eine kontinuierliche Entwicklung von den ständischen Rechten und Freiheiten, wie sie sich ζ. B. die englischen Barone 1 Bezüglich der Freiheitsbriefe vgl. Zippelius, §25 I (S. 198 f.); Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, S. 1 f.; Low, S. 43 ff.; Oestreich, in: Bettermann/Neumann/Nipperdey, Die Grundrechte, Bd. 1 (1966), S. 18 ff.; Medina Rubio, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1823, 1827 f.; bezüglich der Munizipal Verfassungen vgl. Mitteis-Lieberich, 36 I I 3 d (S.208); Ballesteros y Beretta, Bd. 2 (1920), S. 514 ff.; ablehnend z. B.: Schmitt, Verfassungslehre, S. 157. 2 So Low, S. 39 ff.; Oestreich, in: Bettermann/Neumann/Nipperdey, Die Grundrechte, Bd. 1, S. 10 ff., der i m übrigen das stoische u n d das christliche Naturrecht für die „stärksten geistigen Antriebe bei der Ausbildung der M e n schen» u n d Bürgerrechte" hält (S. 10; so vor i h m bereits Ritter i n seinem A u f satz: „Ursprung u n d Wesen der Menschenrechte", in: Schnur, S. 202, 205). — Nach Marcic, S. 35 ff., f ü h r t die „faßbare Geschichte der Menschenrechte" noch weiter, nämlich bis ins 5. (!) Jahrtausend v. Chr. zurück. Er verweist u. a. auf überlieferte Quellen der alten Hochkulturen Ägyptens u n d Mesopotamiens.

26

1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

i m Jahre 1215 i n der teilweise noch lehnsrechtlich geprägten Magna Charta libertatum von König Johann Ohneland verbriefen ließen, h i n zu den für jedermann geltenden Grundrechten i m modernen Sinne geführt habe, ist namentlich in bezug auf die englische Verfassungsgeschichte, der allerdings oft eine gewisse Sonderstellung zuerkannt wird, verbreitet 3 . Man kann i m Falle Englands zur Begründung immerh i n auf die Weiterentwicklung und Ausweitung der i n der Magna Charta niedergelegten Prinzipien i n einer Reihe späterer Urkunden, wie der Petition of Rights von 1628, der Habeas-Corpus-Akte von 1679 und der Declaration of Rights von 1689 verweisen.

2. Die Vorgeschichte der Grundrechte in Spanien

Was die spanische Verfassungsgeschichte angeht, so muß selbst bei gutem Willen der Versuch scheitern, den Prozeß eines stetigen Ausbaus mittelalterlicher Rechte und Freiheiten zu allgemeingültigen Grundrechten nachzuzeichnen. Indes ist für denjenigen, der i n mittelalterlichen Stadtrechten und Freiheitsbriefen Ansätze oder Vorläufer grundrechtlicher Garantien nachweisen w i l l , die Suche i n der spanischen Geschichte außerordentlich ergiebig. Grund dafür ist die besondere Situation der spanischen Königreiche i m Mittelalter, die sich aus dem Jahrhunderte währenden Kampf gegen die arabische Herrschaft u m die Rückgewinnung des Landes ergab. Die „Reconquista" stärkte zwar einerseits die Zentralgewalt der Könige und w i r k t e so einer raschen Feudalisierung entgegen, führte andererseits aber bald zu Zugeständnissen an die Land- und vor allem Stadtbevölkerung, die ja die riickeroberten Gebiete wiederbevölkern, bewirtschaften und — wenn nötig — gegen erneute Angriffe der Araber selbständig verteidigen sollte 4 . So bildeten sich schon früh i n Form von „Cartas de población" 5 , etwas später i n den zahlreichen „Fueros"® Privilegien und Freiheitszusiche3 Vgl. Zippelius, §25 I I (S. 199 ff.); Kriele, §38 (S. 151 f.); Robert, S.42; Rivero, Bd. 1, S. 52; kritisch: Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 358 f., u n d Berges, Festgabe für H. Herzfeld, S. 265, 266. — Kriele betrachtet das i n A r t . 39 der Magna Charta formulierte Habeas-Corpus-Prinzip als das „ U r - G r u n d recht". 4 Vgl. hierzu Vilar, S. 20 ff.; Sânchez-Albornoz, Sobre la libertad humana, S. 87 ff., 149 ff.; Ubieto Arteta, in: Ubieto/Reglâ/Jover/Seco, S. 172 ff. 5 Siehe hierzu Lalinde Abadia, Iniciación histórica, Nr. 125 (S. 86). • Z u m Begriff des „fuero" vgl. Bigelow Merriman, Bd. 1, S. 184 ff., der i h n i n K u r z f o r m als L o k a l Verfassung („local constitution") definiert. Einen Überblick über das spanische Foralsystem geben Rauchhaupt, S. 60 ff., u n d Lalinde Abadia, Iniciación histórica, Nr. 126 ff. (S. 86 ff.). V o n der Entstehung u n d E n t w i c k l u n g speziell des aragonesischen bzw. leonesischen Foralrechts v e r m i t t e l n einen guten Eindruck: die Monographie v o n Lalinde Abadia, Los Fueros de Aragón, 2. Aufl., Zaragoza 1978 (mit zahlreichen Nachweisen i m Anhang) bzw. das jüngst erschienene, 2bändige W e r k von Rodriguez Femândez, Los

I. Die Vorgeschichte

27

rungen heraus, die aus heutiger Sicht i n vielen Fällen modern anmuten 7 . Bereits i m 11. Jahrhundert finden sich i n den ersten städtischen „Fueros" unter anderem Garantien gegen eine willkürliche Verhaftung, Schutz vor Haussuchungen, Recht auf Freizügigkeit (vorwiegend als Recht der Herrenwahl) und Schutz des Eigentums 8 . Nachdem sich i m Laufe des 12. Jahrhunderts i n den spanischen Königreichen die Cortes als Ständeversammlung institutionalisiert haben 9 , kommt es i m Jahre 1188, also 27 Jahre vor der Formulierung der englischen Magna Charta, zu den berühmten Beschlüssen (Decreta) der Cortes von León 10 , die man später als die „spanische Magna Charta" apostrophiert hat 1 1 . Gegenüber den i n den Cortes vertretenen Ständen — neben den Bischöfen und Magnaten werden hier erstmals 11 gleichrangig die Bürger bestimmter Städte (electi cives ex singulis civitatibus) erwähnt — bestätigt König Alfons IX. darin eine Reihe von M i t wirkungs- und Freiheitsrechten: das Recht aller Untertanen auf Erhaltung des von seinen Vorgängern anerkannten Gewohnheitsrechts, das Recht des Angeklagten auf ein ordentliches und öffentliches Verfahren audi gegenüber dem König, das Recht der drei Stände auf Beratung und Mitsprache bei Krieg, Frieden und Verträgen, die Unverletzlichkeit von Leben und Ehre, Wohnung und Eigentum 1 5 . Fueros del Reino de Leon, Leon 1981 (Band 1: „Estudio critico", m i t Quellenu n d Literaturnachweisen auf S. 13 ff.; Band 2: „Documentos" = Wiedergabe der einzelnen Fueros i n Transskription u n d Übersetzung). Eine Sammlung v o n Rechtssätzen, die den einzelnen Fueros Altkastiliens gemein waren, ist i n dem i m 13. Jahrhundert v o n einem unbekannten A u t o r verfaßten „ L i b r o de los Fueros de Castiella" enthalten (herausgegeben v o n G. Sânchez, Neudruck Barcelona 1981). 7 Z u den wesentlichen Unterschieden zwischen den mittelalterlichen Freiheiten u n d den Grundrechten i m modernen Sinne siehe Garcia Pelayo, Derecho constitucional comparado, S. 132 f.; vgl. auch Beneyto, Los derechos fundamentales en la Espana medieval, REP Ν. E. 1982, Nr. 26, S. 99 - 117. 8 Vgl. i m einzelnen Vollbrecht, S. 14 ff.; Ballesteros y Beretta, Bd. 2 (1920), S. 514 ff. 9 Z u r Entstehung der Cortes vgl. Ballesteros y Beretta, Bd. 2 (1920), S. 505 ff. (León u n d Kastilien), S. 623 ff. (Navarra u n d Aragón). 10 Abgedruckt i n ihrer lateinischen Fassung bei J. Gonzälez, Alfonso I X , Bd. 2, S. 23 ff. Die wichtigsten Teile der Decreta v o n León finden sich i n spanischer Übersetzung bei Peces-Barba, Textos bâsicos, S. 21 ff. 11 So Sânchez Albornoz i n seinem Aufsatz: Sensibilidad politica del pueblo castellano en la Edad Media, Rev. de la Univ. de Buenos Aires I I , 1948, zit. bei Berges, Festgabe für H. Herzfeld, S. 265, 266; Beneyto Pérez, Los origines de la ciencia politica en Espana, M a d r i d 1949, zit. bei Wefers, S. 12 Fn. 77; vgl. auch Rauchhaupt, S. 95, der sich auf Sânchez Român, Estudios de Derecho C i v i l e historia general de la legislación espafiola, Bd. 1, 2. Aufl. 1899, S. 244, bezieht. 12 Ballesteros y Beretta, Bd. 2 (1920), S. 511; Rauchhaupt, S. 94; Lalinde Abadia, Iniciación histórica, Nr. 175 (S. 136). 18 Vgl. auch die Zusammenfassungen bei Oestreich, in: Bettermann/Neumann/Nipperdey, Bd. 1 (1966), S. 20, Ballesteros y Beretta, Bd. 2 (1920), S. 511,

28

1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

M i t diesem H i n w e i s a u f das nach d e r d e r z e i t i g e n Q u e l l e n l a g e w o h l bemerkenswerteste Beispiel einer frühen mittelalterlichen Freiheitsu r k u n d e 1 4 i m Bereich der iberischen Halbinsel u n d vielleicht Europas insgesamt soll z u g l e i c h der B l i c k i n die Vorgeschichte d e r G r u n d r e c h t e i n S p a n i e n beendet w e r d e n . A n z u m e r k e n b l e i b t noch, daß die i n d e n Fueros v e r b r i e f t e n Rechte auch g e r i c h t l i c h geschützt w u r d e n . Insbesondere i m K ö n i g r e i c h A r a g o n gab es seit d e m 13. J a h r h u n d e r t bis ins 16. J a h r h u n d e r t h i n e i n e i n e n m e h r oder w e n i g e r w i r k s a m e n Schutz d e r U n t e r t a n e n d u r c h eine u n a b h ä n g i g e I n s t i t u t i o n v e r m u t l i c h m a u r i s c h e n U r s p r u n g s , den „Justicia M a y o r " , der bei einer Verletzung der Freiheitsrechte ( „ C o n t r a f u e r o s " ) a n g e r u f e n w e r d e n k o n n t e u n d dessen Rechtsprechung auch der K ö n i g u n t e r s t a n d 1 5 . Seine J u r i s d i k t i o n reichte a u f d e m H ö h e -

u n d Vollbrecht, S. 18; ausführlich Berges, Festgabe für H. Herzfeld, S. 265, 270 ff.; vgl. auch den spanischen Bericht (verfaßt von Albàcar López, vorgetragen von Escudero del Corral) auf der 4. Konferenz der Verfassungsgerichte i n Wien: Albàcar López, La protección, S. 21 = (in deutscher Ubersetzung) Escudero del Corral , EuGRZ 1978, S. 483. 14 Aus der Folgezeit ließen sich zahlreiche weitere Beispiele anführen, so etwa der sog. „Cödigo de las Siete Partidas" von Alfons dem Weisen aus dem 13. Jahrhundert, der zahlreiche Freiheitsgarantien enthielt, vgl. dazu Cerdâ Ruiz-Funes, Consideraciones sobre el hombre y sus derechos en las Partidas de Alfonso X el Sabio, insbes. S. 36 ff., oder der ebenfalls aus dem 13. Jahrhundert stammende „Privilego General" von Aragón, der Gegenstand eines kürzlich erschienenen Aufsatzes v o n Lalinde Abadia m i t dem Titel: Los derechos individuales en el „Privilegio General" de Aragón (Die Individualrechte i m „Privilegio General" v o n Aragón), A H D E 1980 (Bd. 20), S. 55 ff., ist. 15 Vgl. i m einzelnen Boucsein, Verfassungssicherung, S. 14 ff., Rauchhaupt, S. 145 ff., Vollbrecht, S. 19 ff., u n d insbesondere die auf einem gründlichen Quellenstudium basierende Monographie v o n Fairén Guillén „Antecedentes aragoneses de los juicios de amparo" (Mexiko 1971) sowie seinen Aufsatz „Los procesos constitucionales aragoneses (agravios, firmas y manifestación)", i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1033 - 1091. Abgesehen davon, daß auch die v o r die Cortes gebrachten „greuges" (altaragonesisch für „agravios"; hier etwa m i t „Rechtsverletzungen" zu übersetzen) von diesen an den Justicia Mayor zur Entscheidung weitergeleitet wurden (siehe dazu Fairén Guillén, a. a. Ο., S. 51 ff. bzw. 1050 ff.), gab es zwei direkte Schutzverfahren v o r dem Justicia Mayor: Den sog. „Proceso de firma", der dem Schutz der i n d i v i d u e l len u n d politischen Rechte diente (Fairén Guillén , a. a. Ο., S. 65 ff. bzw. 1055 ff.) u n d den „Proceso de Manifestación de personas" zum Schutz der persönlichen Freiheit (Fairén Guillén, a. a. Ο., S. 77 ff. bzw. 1065 ff.). I m letztgenannten V e r fahren konnte der Justicia ζ. B. jederzeit i n Strafprozesse eingreifen u n d zur Verhinderung v o n Gewaltanwendung (Folter) die Übergabe des Gefangenen verlangen. — Z u m Justicia v o n Aragon vgl. auch Arcaya y Mir avete, S. 3 ff., S. 86 (zu den einzelnen Verfahrensarten), S. 98 f. (zur Besetzung des Gerichts) u n d S. 106 (zur Antragsberechtigung). Arcaya betrachtet den „Justicia de A r a gón" als ein „ T r i b u n a l de Garantias Constitucionales" u n d damit als V o r l ä u fer des nach der Verfassung von 1931 errichteten Verfassungsgerichtes. Das genaue Entstehungsdatum der I n s t i t u t i o n des Justicia de Aragón steht nicht fest. Einige A u t o r e n haben die I n s t i t u t i o n bis ins Jahr 1115 zurückverfolgt (vgl. Vollbrecht, S. 20 m. N.). Nach Fairén Guillén ist der Justicia Mayor als Richter zwischen K ö n i g u n d Untertanen jedenfalls seit dem Jahr 1265 k l a r nachweisbar (a. a. O., S. 11 bzw. 1036 ff. m i t Darstellung der Literaturmeinungen i n Fn. 2).

I. Die Vorgeschichte

29

p u n k t seiner M a c h t so w e i t , daß er D e k r e t e des K ö n i g s , d i e gegen F o r a l recht verstießen, a u f h e b e n k o n n t e 1 8 . E r w a r n u r d e n Cortes v e r a n t wortlich. M i t d e r d i e E i n h e i t Spaniens b e g r ü n d e n d e n R e g i e r u n g s z e i t der Katholischen Könige (1474 - 1516) b e g i n n t die politische B e d e u t u n g der Cortes zu s i n k e n 1 7 . P a r a l l e l z u dieser E n t w i c k l u n g , d i e sich i n d e r Epoche des spanischen A b s o l u t i s m u s b e s c h l e u n i g t 1 8 , ist eine Z u r ü c k d r ä n g u n g s t ä n discher F r e i h e i t s r e c h t e u n d f r e i h e i t l i c h e r T e n d e n z e n ü b e r h a u p t z u beobachten 1 9 . D i e h i n u n d w i e d e r a u f f i n d b a r e n Gesetze oder V e r o r d n u n gen, die einzelne F r e i h e i t s v e r b ü r g u n g e n e n t h a l t e n 2 0 , b i l d e n h i e r eine 16

U m i n Zweifelsfällen die Übereinstimmung eines politischen, richterlichen oder administrativen Aktes m i t dem Foralrecht, seine „foralidad" (präventiv) festzustellen, bestand für den K ö n i g u n d die anderen „öffentlichen" Institutionen die Möglichkeit bzw. Verpflichtung, den Justicia Mayor vor E r laß des Aktes zu konsultieren (vgl. Fairén Guillén, Antecedentes, S. 40 ff., u n d in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1045 ff.). 17 Vgl. Ballesteros y Beretta, Bd. 3 (1922), S. 762 f. 18 Vgl. dazu Ballesteros y Beretta, Bd. 4, 2. Teilband (1927), S. 34 ff.; Bigelow Merriman, Bd. 4, S. 422 ff. 19 I m Jahre 1521 wurde ζ. B. der Aufstand der kastilischen Städte niedergeschlagen, die sich m i t dem Ziel der Verteidigung ihrer politischen Rechte und Freiheiten gegen die autokratische Fremdherrschaft des Habsburgers Karl V. (in Spanien Karl I.) zusammengeschlossen und als gemeinsames Beschlußorgan eine „Santa Junta" gebildet hatten (vgl. dazu Ballesteros y Beretta, Bd.4,1. Teilband [1926], S. 11 ff.; Fernandez Alvarez, in: Menéndez Pidal, Bd. 20 [1979], S. 230 - 274; Hobler, HZ Bd. 95 [1905], S. 385 - 434; J. A . Maravall, Las Comunidades de Castilla, 2. Aufl., M a d r i d 1970; J. Pérez, La revolution des „Comunidades" de Castille [1520- 1521], Bordeaux 1970, i n spanischer Ubersetzung: M a d r i d 1977). I m Jahre 1592 wurde nach der Niederwerfung der „Revolution von Zaragoza", die gegen Philipp II. u n d dessen Ignorierung des Foralrechts gerichtet war, der Justicia Mayor von Aragon Juan de Lanuza (d. J.) auf kaiserlichen Befehl ohne vorherigen Prozeß hingerichtet (siehe dazu Ulloa/Camps/ Reglâ, in: Pericot Garcia, Bd. 4, S. 157 ff.; Fairén Guillén, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1031, 1045, 1078 ff.). — Den Aufstand der Comuneros v o n Kastilien deutet Maravall als eine „erste moderne Revolution" (a. a. O., U n t e r t i t e l u n d S. 16 f.) und interpretiert i n diesem Sinne auch i h r Gedankengut. Nach herkömmlicher Ansicht werden die Forderungen der Comuneros hingegen noch den aus dem M i t t e l a l t e r herrührenden Freiheitstraditionen zugeordnet (vgl. etwa Bigelow Merriman, Bd. 3, S. 78 f.), obwohl zugegeben w i r d , daß die Bevölkerung einzelner Städte weitergehende revolutionäre Ziele verfolgte (in Toledo gab es beispielsweise republikanische Tendenzen, vgl. Fernandez Alvarez, a. a. Ο., S. 232). Die These Maravalls unterstützt indes J. Pérez i n seiner genannten Monographie, der bisher umfangreichsten Untersuchung zu diesem Thema (siehe insbesondere die zusammenfassende Wertung auf S. 687 ff. = 681 ff. spanische Ausgabe). W o h l m i t Blick auf die Forschungsergebnisse bzw. Deutungen v o n Maravall u n d Pérez feiert Belmonte i n der W i d m u n g seines Kurzkommentars zur Verfassung v o n 1978 den 1520 v o n der „Santa Junta" verfaßten E n t w u r f eines „Ewigen Gesetzes" als den ersten Versuch des spanischen Konstitutionalismus, i n dem die spätere Konzeption demokratischer Freiheiten u n d der Begrenzung königlicher Machtvollkommenheit vorweggenommen worden sei. 20 Beispiele sind i n dem Bericht v o n Escudero del Corral, S. 483 ( = Albàcar López, La protección, S. 23 ff.) angeführt.

EuGRZ 1978,

1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

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Ausnahme. Ihnen soll i m Rahmen dieses kurzen historischen Überblicks nicht nachgegangen werden. I L D i e E n t w i c k l u n g i m 19. Jahrhundert 1. Die Verfassung von Bayonne (1808)

Den Auftakt zum spanischen Konstitutionalismus stellt eine Verfassung dar, die weder das Ergebnis einer bürgerlichen Revolution noch das eines nationalen Erwachens, sondern ein Dokument politischer Fremdbestimmung Spaniens ist. Es ist dies die von Napoleon oktroyierte Verfassung von Bayonne, die am 8. J u l i 1808 bekanntgemacht wurde. Tags zuvor hatte der französische Kaiser unter Ausnutzung eines Familienzwistes innerhalb des bourbonischen Königshauses seinen Bruder Joseph offiziell zum spanischen König erhoben. Die Verfassung von Bayonne, in deren staatsorganisatorischen Bestimmungen sich das Wesen des napoleonischen Regierungssystems widerspiegelt 21 , enthält durchaus auch ein liberales Programm, für das unter anderen Umständen wahrscheinlich weite Kreise der fortschrittlichen Kräfte Spaniens zu gewinnen gewesen wären 2 2 . A u f dem Gebiet der Grundrechte widmet die Verfassung — wie die meisten späteren Verfassungen — der Freiheit der Person und dem mit i h r verknüpften Habeas-Corpus-Prinzip besonderen Raum (Art. 127 -131): Die Ausstellung eines Haftbefehls w i r d zwar nicht dem Richter vorbehalten, der Haftbefehl muß jedoch schriftlich abgefaßt werden, muß den Grund für die Verhaftung sowie die Rechtsgrundlage nennen und ist i n Zweitschrift dem zu Verhaftenden auszuhändigen. Dem Schutz vor w i l l k ü r licher Verhaftung dient auch eine entsprechende an die Amtsperson gerichtete Strafdrohung (Art. 132). Zudem besteht für den Gefangenen, der innerhalb eines Monats weder auf freien Fuß gesetzt wird, noch seine Gerichtsverhandlung erhält, ebenso wie für seine Verwandten oder Vertreter die Möglichkeit, einen eigens dafür eingerichteten Ausschuß des Senats (Junta senatoria de libertad individual) anzurufen (Art. 41). Ein vergleichbarer Ausschuß (Junta senatoria de libertad de la imprenta) soll später über die nach einer Übergangszeit von mindestens zwei Jahren herzustellende Pressefreiheit wachen (Art. 45). Der Schutz durch die beiden Senatsausschüsse erscheint indes angesichts der Zusammensetzung des Senats (er besteht aus den über 18jährigen Infanten und 24 hohen Beamten bzw. Militärs) stark relativiert 2 8 . 21 22 28

Vgl. dazu Fraile Clivillés, S.211 f. Vgl. Rauchhaupt, S. 245. Vgl. auch Vollbrecht, S. 23.

I I . Die Entwicklung i m

. Jahrhundert

W e g e n d e r A u s w e i t u n g des spanischen U n a b h ä n g i g k e i t s k r i e g e s langte die Verfassung v o n Bayonne praktisch keine W i r k s a m k e i t .

31 er-

2. Die Verfassung von Cädiz (1812) A l s die erste „spanische V e r f a s s u n g " w i r d v o n d e n m e i s t e n s p a n i schen A u t o r e n d i e aus d e r n a t i o n a l e n E r h e b u n g gegen d i e französische F r e m d h e r r s c h a f t h e r v o r g e g a n g e n e V e r f a s s u n g v o n Cadiz aus d e m J a h r e 1812 angesehen 2 4 . Sie w u r d e v o n v e r f a s s u n g g e b e n d e n Cortes ausgearbeit e t , i n d e n e n — g e e i n t d u r c h d e n K a m p f gegen die Franzosen u n d d i e a u f d e r Seite Napoleons stehenden L a n d s l e u t e , d i e s o g e n a n n t e n „ a f r a n cesados" ( F r a n z ö s l i n g e ) 2 5 — i n erster L i n i e L i b e r a l e u n d A n h ä n g e r e i n e r r e f o r m i s t i s c h e n M o n a r c h i e , aber auch eine M i n d e r h e i t v o n V e r f e c h t e r n des A b s o l u t i s m u s v e r t r e t e n w a r e n 2 6 . D i e m i t 384 A r t i k e l n „ e t w a s l a n g a t m i g e " 2 7 u n d o f t s t a r k ins D e t a i l gehende Verfassung, d i e t r o t z d e r p o l i t i s c h e n Feindschaft i h r e r A u t o r e n gegenüber F r a n k r e i c h zahlreiche A n k l ä n g e a n die französische V e r f a s s u n g v o n 1791 e n t h ä l t 2 8 , schreibt i n A r t . 3 die S o u v e r ä n i t ä t w e s e n s m ä ß i g ( „ e s e n c i a l m e n t e " ) d e r N a t i o n z u 2 9 . Diese F o r m u l i e r u n g h a t m a n so z u verstehen, daß d i e N a t i o n , die nach A r t . 1 „ a l l e S p a n i e r b e i d e r H e m i 24 Vgl. Solis, REP 1962, Nr. 126, S. 143 (Aufsatztitel); Solé Turai Aja, Constituciones, S. 12, 19; Posada, La nouvelle Constitution, S. 19; Sânchez Goyanes, Constitución, S. 15; weitere Nachweise bei Vollbrecht, S. 22 Fn. 3. Den V e r fassungscharakter der Verfassung v o n Bayonne verneint (da nicht durch eine aus Volksvertretern zusammengesetzte Konstituante ausgearbeitet) Tomâs y Valiente, A H D E 1980 (Bd. 50), S. 721, 722 ff. 25 Der Begriff „afrancesado", der i n den ersten Kriegsjahren zur Bezeichnung derjenigen Spanier diente, die m i t der josefinischen Monarchie k o l l a borierten, wurde später unter Ausnutzung seines negativen Klanges v o n den Anhängern des Absolutismus u n d dann auch den Konservativen als Schimpfw o r t für die revolutionären Liberalen verwandt, denen m a n vorwarf, m i t i h r e m Programm lediglich französisches Gedankengut, nämlich das der französischen Revolution, nachzuahmen (Artola Gallego, i n : Menéndez Pidal, Bd. 26 [1968], S. 312). Z u m Phänomen des „afrancesamiento" vgl. auch: Carr, S.85,111 ff. 26 Siehe Fr aile Clivillés, S. 220 f.; ausführlich zur Zusammensetzung der Cortes v o n Cädiz: Cornelias, REP 1962, Nr. 126, S. 69, 77 ff. u n d S. 94 (zur Z u sammensetzung der 15köpfigen Verfassungskommission). 27 Rauchhaupt, S. 247. 28 Eine Kopie — w i e viele ihrer K r i t i k e r behaupteten (siehe dazu Sânchez Agesta, Historia, S. 46 f.; Suârez, REP 1962, Nr. 126, S. 31, 47 ff.) — ist sie indes nicht, w i e ein einfacher Vergleich des Wortlauts, der Systematik u n d der Länge beider Texte ergibt. Vgl. auch Fraile Clivillés , S. 224; Wefers, G r u n d lagen, S. 7 f.; Cornelias, REP 1962, Nr. 126, S. 69, 102; Pérez Lunot A D H 1982 (Nr. 2), S. 347,352 f. 29 „ L a soberania reside esencialmente en la Nación, . . V g l . A r t . 3 Satz 1 der französischen E r k l ä r i m g der Menschen- u n d Bürgerrechte v o n 1789: „ L e principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation."

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

Sphären" umfaßt 3 0 , — i m Sinne Sieyès' — als pouvoir constituant anerkannt wird, während dem König und den Cortes (als pouvoir constitué) lediglich die Ausübung der Souveränität übertragen ist 3 1 . Die Verfassung von Cadiz besitzt wie die Verfassung von Bayonne keinen eigenen Grundrechtsteil. Die meisten Grundrechtsverbürgungen finden sich i n dem Kapitel über die Justizverwaltung i n Strafsachen 32 . Der Schutz der Freiheit der Person w i r d gegenüber der Verfassung von 1808 dahingehend verbessert, daß der Haftbefehl vom Richter zu erlassen ist (Art. 287). Die Glaubensfreiheit w i r d nicht garantiert, vielmehr die Ausübung einer anderen Religion als der katholischen, die für jetzt und alle Zeiten zur Nationalreligion erklärt wird, verboten 33 . Das Prinzip der religiösen Toleranz fand — soweit man die lediglich Entwurf gebliebene Verfassung von 1856 nicht mitrechnet — erstmals 1869 ausdrücklich i n eine Verfassung Eingang 34 . Faktisch entwickelten sich allerdings bereits unter dem Regime der Verfassung von 1812 Formen religiöser Toleranz 35 . Was die Sicherung der Grundrechte i n prozessualer Hinsicht angeht, so sieht die Verfassung von Cadiz — ebenso wie die übrigen spanischen Verfassungen des 19. Jahrhunderts — weder ein besonderes Schutzverfahren noch eine allgemeine Garantie des Rechtsweges i m Falle der Beeinträchtigung durch unrechtmäßige Hoheitsakte vor. Indirekt ergibt sich aus dem Petitionsrecht des A r t . 3733e, i n Verbindung mit der Verpflichtung der Cortes, Verfassungsverstößen nachzugehen und Abhilfe zu schaffen (vgl. A r t . 160 Ziffer 1, 372), eine außerprozessuale Möglichkeit, die Verletzung von Grundrechten wirksam geltend zu machen. 30 Nach Sevilla Andres (Historia politica, S. 36, u n d REP 1962, Nr. 126, S. 113, 128) w i r d der Begriff „Nación" gleichwohl nicht i m Sinne Rousseaus gebraucht, sondern eher i m traditionell-spanischen Sinne, etwa i m Sinne v o n Francisco Suârez (die spanische Nation als „mystischer Körper" m i t dem K ö n i g als Haupt). 31 Z u dieser Auslegung durch die Verfassungskommission selbst u n d zur Entstehungsgeschichte des A r t . 3 vgl. Sânchez Agesta, Historia, S. 86 ff.; Sevilla Andrés , REP 1962, Nr. 126, S. 113, 127 ff. 32 T i t e l V, Kap. I I I („De la administración de Justicia en lo criminal"). 33 A r t . 12 lautet: „ L a religion de la Nación espafiola es y seré perpetuamente la católica, apostòlica, romana, ùnica verdadera. L a Nación la protege por leyes sabias y justas y prohibe el ejercicio de cualquiera otra." 34 U n d dort gesetzessystematisch durch einen Winkelzug: Nachdem i n A r t . 21 Abs. 2 Ausländern die Freiheit der Religionsausübung zugesagt w i r d , w i r d i n Abs. 3 der vorhergehende Absatz auch für diejenigen Spanier für anwendbar erklärt, die eine andere als die katholische Religion ausüben. 35 Vgl. Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 130 f. E i n wichtiger Schritt i n diese Richtung w a r die Abschaffung der Inquisition durch Dekret v o m 22.2. 1813. I n A r t . 2 des Dekrets w i r d das Inquisitionsgericht für m i t der Verfassung unvereinbar erklärt. Vgl. i m einzelnen Sevilla Merino, S. 128 ff. 36 A r t . 373 lautet: „Jeder Spanier hat das Recht, bei den Cortes oder dem K ö n i g ein Gesuch einzureichen, u m die Beachtung der Verfassung zu fordern."

I I . Die Entwicklung i m

. Jahrhundert

33

Die Verfassung von 1812, die beträchtlichen Einfluß auf nachfolgende ausländische Verfassungen wie insbesondere die der die Unabhängigkeit erlangenden südamerikanischen Staaten ausübte 37 , behielt i n der spanischen Verfassungsgeschichte weit über die kurzen Zeiträume ihrer rechtlichen Geltung (1812 -14, 1820 - 23, 1836/37) hinaus eine programmatische und leitbildhafte Bedeutung. Angelpunkt i m Übergang vom „Ancien" zum „Nouveau Régime" 38 , ist i n ihr zudem das den weiteren Gang der spanischen Geschichte bestimmende Spannungsverhältnis angelegt, das aus der Beibehaltung bzw. Weiterentwicklung traditionaler, „autochthoner" Einrichtungen und Prinzipien einerseits und der Übernahme bzw. Nachahmung revolutionärer, „exotischer" Einrichtungen und Prinzipien andererseits entspringt 39 . Der Antagonismus zwischen „Traditionalismus" und „Modernismus" 4 0 sollte zu ständig neuen Kämpfen und schließlich zur Spaltung der Nation führen, wie sie i m Bürgerkrieg 1936 - 1939 ihren tragischen Höhepunkt fand 41 .

3. Das Estatuto Real von 1834

Nachdem zunächst der Kampf zwischen revolutionärem Liberalismus und repressivem Absolutismus ausgetragen wurde 4 2 , was staatsrechtlich ein Pendeln zwischen absoluter und konstitutioneller Monarchie zur Folge hatte, verlagerte sich der Antagonismus nach dem Tode Ferdinands VIL (1833) i n die Reihen der Liberalen hinein. Die neue Situation ergab sich daraus, daß die Regentin Maria Christina, die bis 1840 für ihre Tochter Isabel II. die Herrschaft ausübte, bei den Liberalen Unterstützung i m Kampf gegen die Karlisten suchte, welche unter Berufung auf die Lex salica Isabels Nachfolgerecht bestritten und den Bruder Ferdinands Don Carlos zum König proklamiert hatten 4 3 . Das 37 Siehe dazu ausführlich Stoetzer, REP 1962, Nr. 126, S. 641 ff.; sie beeinflußte aber auch europäische Verfassungen, w i e die Italiens, Portugals, Belgiens u n d Rußlands (vgl. Sevilla Andres, Historia politica, S. 42 f.; Fr aile Clivillés, , S. 223; Vollbrecht, S. 25). 38 Hernandez de la Torre , S. 23. 39 Sânchez Agesta , Historia, S. 45, 59; vgl. auch Sevilla Andrés, REP 1962, Nr. 126, S. 113,133. 40 Wefers, Grundlagen, S. 7. Esteban u n d López Guerra (Crisis, S. 21) w ä h len als gegensätzliche Begriffe: „Europäisierung" u n d „Traditionalismus" (europeización, tradicionalismo). 41 Vgl. Hernândez de la Torre , S. 20 f.; zu dem die tiefe geistige Spaltung veranschaulichenden Begriff: „las dos Espanas" vgl. Sânchez Agesta, Historia, S. 427 ff.; Garcia Escudero hat den Ausdruck bezeichnenderweise — w i e andere A u t o r e n vor i h m — i n den T i t e l seines 4bändigen Geschichtswerkes aufgenommen („Historia politica de las dos Espanas"). 42 Carr (S. 120) überschreibt die Epoche v o n 1814 bis 1833 m i t : „Reaktion u n d Revolution". 43 Der sog. „erste Karlistenkrieg" dauerte bis 1840. Das Programm der Karlisten, w i e es k a u m verändert nochmals i m 20. Jahrhundert v o n den

3 Sommermann

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

„ E s t a t u t o R e a l " aus d e m J a h r e 1834, m i t d e m m a n d e n F o r d e r u n g e n der L i b e r a l e n n a c h e i n e r V e r f a s s u n g e n t g e g e n k o m m e n w o l l t e , löste e n d g ü l t i g d e r e n S p a l t u n g aus. W ä h r e n d d i e k o n s e r v a t i v e n „ M o d e r a d o s " , die die Theorie einer T e i l u n g der Souveränität zwischen K r o n e u n d Cortes v e r t r a t e n , d i e n e u e V e r f a s s u n g zunächst p o s i t i v a u f n a h m e n , l e h n t e n sie d i e „ P r o g r e s i s t a s " , d i e die Idee e i n e r u n g e t e i l t e n n a t i o n a l e n S o u v e r ä n i t ä t — r e p r ä s e n t i e r t d u r c h d i e Cortes — v e r f o c h t e n , k a t e g o risch a b 4 4 . W e n n auch das „ E s t a t u t o R e a l " a n t r a d i t i o n e l l e P r i n z i p i e n a n k n ü p f t e 4 5 u n d k e i n e V e r f a s s u n g i m e i g e n t l i c h e n Sinne, s o n d e r n e i n e i n s e i t i g v o n d e r M o n a r c h i n g e w ä h r t e s Grundgesetz darstellt 4 ®, eine „ C a r t a o t o r g a d a " , so v o l l z o g es i m m e r h i n e n d g ü l t i g d e n S c h r i t t z u r k o n s t i t u t i o n e l l e n M o n a r c h i e . Z u g l e i c h f ü h r t e es das Z w e i k a m m e r s y s t e m ins spanische Verfassungsrecht ein. Seine 50 A r t i k e l e n t h i e l t e n ausschließlich staatsorganisatorische B e s t i m m u n g e n .

4. Die Verfassung von 1837 E i n e v o n l i b e r a l e n K r ä f t e n getragene R e b e l l i o n f ü h r t e 1836/37 z u r Ausarbeitung einer neuen Verfassung auf der Grundlage der Verfass u n g v o n 1812 47 . Das E r g e b n i s d e r R e d a k t i o n s a r b e i t ist e i n v ö l l i g n e u e r , „Requetés" vertreten wurde, läßt sich auf drei Hauptpunkte zurückführen: König, Kirche, Fueros. Das bedeutet: traditionelle absolute Monarchie m i t Don Carlos (später m i t seinen Nachkommen) als König; Erhaltung der P r i vilegien u n d Güter der katholischen Kirche, die als integraler Bestandteil der spanischen Staatsordnung angesehen w i r d ; Bewahrung der althergebrachten lokalen Sonderrechte. Verbreitet ist die Devise: „Gott, Vaterland, K ö n i g u n d Fueros" (vgl. Zafra Valverde, Régimen politico, S. 158). Die K a r listen fanden ihre Anhänger i m wesentlichen i n ländlichen Gebieten, v o r allem i n den baskischen Provinzen, i n Navarra u n d i n Aragón. Z u m K a r l i s mus vgl. i m einzelnen Fraile Clivillés, S. 241 f.; Carr, S. 184 ff.; Wefers, G r u n d lagen, S. 39 ff. 44 Z u m Programm beider Gruppierungen vgl. Sânchez Goyanes, Constitución, S. 54 f.; Fraile Clivillés , S. 248 ff. Während die Moderados sich v o r allem aus dem Großbürgertum u n d Teilen des Adels rekrutierten, fanden die Progressisten ihre Anhänger vornehmlich i m städtischen K l e i n b ü r g e r t u m (Sanchez Goyanes, a. a. O.). Erstmals w a r nach dem Aufstand des Coronels Riego (1820) eine entsprechende Fraktionierung innerhalb der Liberalen, u n d zwar i n „Moderados" (oder „Doceanistas") u n d „Exaltados" (oder „Radicales") entstanden, vgl. dazu Carr, S. 130 ff., 158; Fraile Clivillés, S. 235 ff.; Artola, Bd. 1 (1974), S. 209 ff.; Solls, REP 1962, Nr. 126, S. 143, 151 ff. 45 Siehe Sânchez A gesta, Historia, S. 220 ff. 48 Z u m fehlenden Verfassungscharakter vgl. n u r Tomâs y Valiente, A H D E 1980 (Bd. 50), S. 721, 722 ff. 47 Zuvor hatte es bereits Verfassungsentwürfe der liberalen Opposition (1834) u n d der Regierung unter Ministerpräsident Isturiz gegeben. Der E n t w u r f v o n 1834 begann m i t der Proklamation der Grundrechte u n d w a r v o n Olavarria, der an der Redaktion der belgischen Verfassung v o n 1831 mitgew i r k t hatte, ausgearbeitet worden, vgl. i m einzelnen Vollbrecht, S. 29 ff.

I I . Die Entwicklung i m 19. Jahrhundert

35

übersichtlich gegliederter Text, der zahlenmäßig nur ein Fünftel der A r t i k e l der Verfassung von 1812 umfaßt. I n der Präambel, nicht hingegen i n den Verfassungsbestimmungen, w i r d das Prinzip der nationalen Souveränität erneuert. Die Grundrechte werden erstmals — wie i n allen weiteren Verfassungen des 19. Jahrhunderts, denen sie auch sonst als Grundmuster dienen w i r d — i n einem Titel („De los Espanoles") zusammengefaßt und an den Anfang der Verfassung gestellt. Als Rückschritt gegenüber der Verfassung von 1812 erscheint die Vorschrift über die Freiheit der Person (Art. 7). Die Bestimmung der Fälle, i n denen jemand verhaftet oder gefangen gehalten werden kann, und die Regelung der A r t der Durchführung w i r d dem Gesetzgeber überlassen. Den Eigentumsschutz verstärkt A r t . 10, indem er Enteignungen nur zum Wohle der Allgemeinheit und gegen Entschädigung zuläßt. 5. Die Verfassung von 1845

Spiegelt die Verfassung von 1837 stark den Einfluß der Progressisten wider 4 8 , so gewinnt i n der Verfassung von 1845 gemäß der neuen Kräfteverteilung i n der Regierung und den Cortes das monarchisch-konservative Programm der Moderados wieder die Oberhand 49 . Dabei w i r d die Akzentverschiebung durch minimale Änderungen des Textes der Verfassung von 1837 erreicht. Die Souveränität der Nation findet i n der Präambel keine Erwähnung mehr. Neuregelungen ergeben sich hauptsächlich i m Bereich der Cortes. A u f dem Gebiet der Grundrechte gibt es i m wesentlichen zwei Änderungen: Erstens fällt i n A r t . 2 der Vorbehalt weg, wonach Pressedelikte i n die ausschließliche Zuständigkeit der Schwurgerichte fallen, und zweitens w i r d die katholische Konfession zur Staatsreligion erklärt. 6. Die Verfassungsentwürfe von 1852 und 1856

I n der Folgezeit wurden unter den reaktionären Regierungen von Narvâez und Bravo Murillo verschiedentlich die Grundrechte suspendiert, und wie ehedem unter dem absoluten Regime Ferdinands V I I . 48 Vgl. Medina Munoz, REP 1975, Nr. 203, S. 75, 77 f.; Sânchez Goyanes, Constitución, S. 21 f.; Fr aile Clivillés , S. 252 f. Vorsitzender der Verfassungskommission von 1836/37 w a r Argüelles, der bereits bei der Ausarbeitimg der Verfassung v o n Cadiz eine führende Rolle gespielt hatte (vgl. Solé Tura/Aja, Constituciones, S. 33). 40 Vgl. Fraile Clivillés, S. 260; Posada, Spanisches Staatsrecht, S. 14; Vollbrecht, S. 34; Vorsitzender der vorbereitenden Verfassungskommission w a r der über die Grenzen hinaus als Staatsphilosoph, konservativer Theoretiker u n d Kulturpessimist bekannt gewordene Donoso Cortés. Vgl. n u r die v i e r Aufsätze Carl Schmitts, zusammengefaßt unter dem Titel: „Donoso Cortés i n gesamteuropäischer Interpretation" ( K ö l n 1950).

3«

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

b l i e b v i e l e n O p p o s i t i o n e l l e n , insbesondere d e n M i t g l i e d e r n des aus d e m l i n k e n F l ü g e l des „ p a r t i d o p r o g r e s i s t a " h e r v o r g e g a n g e n e n „ p a r t i d o d e m ó c r a t a " 5 0 , als e i n z i g e r A u s w e g n u r d e r W e g ins E x i l 5 1 . D e r V e r s u c h Bravo Murillos i m J a h r e 1852, das Verfassungsrecht d u r c h V e r a b s c h i e dung einer autoritär-konservativen Verfassung der Verfassungswirkl i c h k e i t anzugleichen, scheiterte j e d o c h a m g e m e i n s a m e n W i d e r s t a n d d e r M o d e r a d o s u n d Progresistas 5 2 . E b e n s o w e n i g k o n n t e sich v i e r J a h r e später d e r E n t w u r f d e r Progressisten e i n e r l i b e r a l e n u n d g r u n d r e c h t s f r e u n d l i c h e n V e r f a s s u n g durchsetzen 5 8 .

7. Die Verfassung von 1869 E r s t die sogenannte „ G l o r r e i c h e R e v o l u t i o n " 5 4 u n t e r d e r F ü h r u n g des p u t s c h e n d e n Generals Prim 55 l e i t e t i m S e p t e m b e r 1868 eine W e n d e ein. Die K ö n i g i n m u ß abdanken u n d flieht nach Frankreich. Eine K o m m i s sion d e r i m J a n u a r 1869 g e w ä h l t e n k o n s t i t u i e r e n d e n Cortes a r b e i t e t eine neue V e r f a s s u n g aus, d i e i m J u n i desselben Jahres verabschiedet wird. Gemäß d e n F o r d e r u n g e n d e r R e v o l u t i o n ä r e r i c h t e t sie sich a m M o d e l l e i n e r „ d e m o k r a t i s c h e n M o n a r c h i e " 5 8 aus, w a s die R ü c k k e h r z u m P r i n z i p 50 A l s weitere Partei bildete sich unter O'Donnell die „ U n i ó n liberal" aus den sich am nächsten stehenden Flügeln der Moderados u n d Progressisten (vgl. zu den neuen Parteibildungen Fraile Clivillés , S. 262 ff.; Sânchez Goyanes, Constitución, S. 55 f.; ausführlich zu Entstehung u n d Programm der demokratischen Partei bzw. der liberalen Union: Artola, Bd. 1 (1974), S. 248 ff. bzw. S. 257 f.; Carr, S. 228 ff. bzw. 257 ff. 51 Gmelin, Studien, S. 99 ff.; Vollbrecht, S. 39. 62 Z u dem Verfassungsentwurf Bravo Murillos siehe Sevilla Andrés, R G L J 1951 (Bd. 22), S. 363, 383 ff.; Sânchez Agesta, Historia, S. 270 ff.; Fraile Clivillés, S. 266 ff.; Vollbrecht, S. 39 ff.; Villaroya, Breve historia, S. 72 ff. 63 Vgl. dazu Sânchez Agesta, Historia, S. 273 ff.; Fraile Clivillés , S. 268 f.; Vollbrecht, S. 41 ff.; Villaroya, Breve historia, S. 76 ff.; Solé Turai Aja, Constituciones, S. 50 ff. 54 Carro Martinez, S. 63; Hemàndez de la Torre, S. 30; Solé Tura/Aja , Constituciones, S. 55. δ5 General P r i m setzt so die Serie der Militärputsche („pronunciamientos") fort, m i t denen seit einiger Zeit M i l i t ä r s i m m e r wieder Einfluß auf die p o l i tische E n t w i c k l u n g zu nehmen suchen. Vilar (S. 81) nennt die Jahre 18331875 „die Ä r a der ,Pronunciamientos' " ; vgl. i m einzelnen Carro Martinez, S. 53 ff.; Vilar, S. 81 ff., 87 ff. Nach Wagner (S. 10 Fn. 2), der sich auf A . R. Oli veira bezieht, gab es i n Spanien zwischen 1814 u n d 1923 43 Militärputsche, w o v o n 32 fehlschlugen u n d 11 erfolgreich waren. Doch keiner v o n ihnen löste einen Bürgerkrieg aus. Dies geschah erstmals 1936. Z u r Geschichte der „Pronunciamientos" u n d Staatsstreiche i n Spanien bis zur Gegenwart (bis zum Putschversuch v o m 23.2.1981) vgl. das jüngst erschienene Buch v o n J. Busquets: „Pronunciamientos y golpes de Estado en Espana", Barcelona 1982, m i t einer A u f l i s t u n g aller versuchten bzw. gelungenen „Pronunciamientos" u n d Staatsstreiche v o n 1814 bis 1936 i m Anhang. Nach dieser Aufstellung gab es i m 19. Jahrhundert 47 u n d bis 1936 (einschließlich) 55 Pronunciamientos bzw. Staatsstreiche.

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der nationalen Souveränität 57 und zu allgemeinen Wahlen hinsichtlich beider Kammern der Cortes bedeutet. Besonderes Gewicht w i r d auf die Erneuerung der Grundrechtsgarantien gelegt. I n die lange und ausführliche Liste der Grundrechte am Anfang der Verfassung werden auch solche demokratischen Freiheiten aufgenommen, die spätestens seit der Jahrhundertmitte i n fast allen europäischen Ländern Gegenstand revolutionärer Forderungen sind 58 . Neben bekannten Garantien wie der Freiheit der Person (wieder m i t detaillierter Regelung des HabeasCorpus-Prinzips), der Unverletzlichkeit der Wohnung, etc., werden nun die Versammlungsfreiheit, die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Freizügigkeit sowie auf freie Ausreise proklamiert. Neu sind auch die Gewährleistungen des Briefgeheimnisses und der Freiheit der Religionsausübung 59 . I n A r t . 29 w i r d darauf hingewiesen, daß die Aufzählung der Grundrechte nicht abschließend ist, womit Lücken i m Grundrechtskatalog ausgeglichen werden sollen®0. Drei weitere Dinge sind unter dem Gesichtspunkt der Verbesserung des Grundrechtsschutzes bemerkenswert: Erstens die Erstreckung der Geltung der meisten Grundrechte auf Ausländer (bisher waren i n vielen Fällen Träger der Grundrechte nur Spanier gewesen)®1, zweitens das gut entwickelte System der Grundrechtsschranken® 2, das i n Zukunft einer willkürlichen Begrenzung der Grundrechte durch den einfachen Gesetzgeber oder die Exekutive entgegenwirken soll, und drittens die Aufhebung des Ge56

Hernândez de la Torre , S. 31. A r t . 32 der Verfassung v o n 1869 stimmt i n seinem ersten Satzteil: „ L a soberania reside esencialmente en la nación . . w ö r t l i c h m i t A r t . 3 der V e r fassung v o n 1812 überein (s. o. I I 2). I n der Verfassung v o n 1869 ist m i t dem Begriff „nación" allerdings — w i e sich aus dem K o n t e x t ergibt — noch stärker das spanische V o l k i m demokratischen Sinne gemeint. Die wörtliche E n t sprechung zum deutschen Begriff „ V o l k " („pueblo") taucht i n der spanischen Verfassungsgeschichte erstmals i n der Verfassung v o n 1931 (Art. 1 Abs. 2) auf. I n A r t . 1 Abs. 2 der Verfassung v o n 1978 werden die Begriffe „nación" u n d „pueblo" i n der Formel: „ L a soberania nacional reside en el pueblo epanol . . . " (Träger der nationalen Souveränität ist das spanische V o l k . . . ) v e r bunden. 58 Vgl. Sânchez Goyanes, Constitución, S. 23. Carro Martinez (S. 130 f.) u n d Vollbrecht (S. 49) erkennen i n dem Grundrechtskatalog v o r allem Einflüsse der belgischen Verfassung, der ersten zehn amendments der nordamerikanischen Verfassung u n d des angelsächsischen Common L a w wieder. 59 Siehe bereits oben unter I I 2. 60 Diese Bestimmung sollte i n Z u k u n f t auch verhindern, daß i n der Praxis nach dem bisher häufig angewandten Grundsatz: „Was die Verfassung nicht ausdrücklich erlaubt, ist verboten." verfahren werden konnte (vgl. Villaroya, Breve historia, S. 86). 61 Ausländern werden teilweise sogar mehr Rechte eingeräumt, so z. B. die Niederlassungs- u n d Berufsfreiheit i n A r t . 25. 82 Vgl. z.B. die Schranken der Unverletzlichkeit der Wohnung i n A r t . 5 , der Versammlungsfreiheit (Art. 17 Satz 3) i n A r t . 18 u n d 55 Abs. 2, der V e r einigungsfreiheit (Art. 17 Satz 4) i n A r t . 19, des Petitionsrechts (Art. 17 Satz 5) i n A r t . 20 u n d 55 Abs. 1. 57

1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

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nehmigungserfordernisses für die Führung eines Strafprozesses gegen Beamte vor ordentlichen Gerichten (Art. 30 Abs. 1), der i m Zusammenhang mit A r t . 9 zu sehen ist, der unrechtmäßige Festnahmen oder Hausdurchsuchungen zu Straftaten erklärt. 8. Der Verfassungsentwurf von 1873

Die Verfassung von 1869 blieb nicht lange i n Kraft. Der neu erwählte König, Amadeus I. von Savoyen, kapitulierte bald vor den innenpolitischen Problemen (Wiederaufleben des Karlistenkrieges 63 , Agitation der aus sozialistischen und anarchistischen Kräften sich formierenden spanischen „Internationale" 6 4 ). A m 11. Februar 1873 dankte er ab und machte den Weg zur Proklamierung der ersten spanischen Republik frei. I m Juni traten konstituierende Cortes zusammen und am 17. J u l i 1873 legte der mit der Ausarbeitung eines Verfassungstextes betraute Ausschuß den Entwurf einer republikanischen Verfassung vor, die — den Forderungen der Föderalisten 65 Rechnung tragend — Spanien i n einen Bundesstaat umwandeln sollte. Auf dem Gebiet der Grundrechte lehnte sich der Entwurf stark, i n weiten Teilen sogar wörtlich, an die Verfassung von 1869 an. Er enthält aber auch einige bemerkenswerte Erweiterungen. So sah er neben der nun i n klarer Form formulierten Religionsfreiheit (Art. 34) eine strikte Trennung von Kirche und Staat vor (Art. 35, 36). Ein Eingangsartikel an der Spitze der Verfassung zählte vor der Definition der spanischen Nation i n Titel I (Art. 1 und 2) und vor dem eigentlichen Grundrechtsteil, Titel I I (Art. 3 - 38), uneinschränkbare „natürliche Rechte" auf, an erster Stelle das Recht auf Leben, Sicherheit und ein würdiges Leben. Die zweite Kammer der Cortes, der die Einzelstaaten repräsentierende Senat, wurde unter anderem ausdrücklich mit der Prüfung der vom Kongreß verabschiedeten Gesetze auf ihre Vereinbarkeit m i t den Grundrechten h i n beauftragt. I m übrigen sollte ein Oberstes Bundesgericht Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit h i n prüfen und i m Falle der Verfassungswidrigkeit suspendieren können (Art. 70 Abs. 6, 77). Zu einer grundsätzlichen Debatte über den Verfassungsentwurf 66 i n den Cortes kam es nicht. Ein Putsch setzte der ersten Republik kaum 68

Vgl. dazu oben unter I I 3 (auch Fn. 43). Siehe dazu Sânchez Agesta, Historia, S. 383 ff.; Artola, Bd. 1 (1974), S. 306 ff. 65 Z u ihren Vorstellungen: Sânchez Agesta, Historia, S. 318 ff.; Artola, Bd. 1 (1974), S. 286 ff. ββ A m 18. 7.1873 hatte auch eine parlamentarische Minderheit einen eigenen Verfassungsentwurf vorgelegt, i n dem die einzelnen Grundrechte noch ausführlicher behandelt wurden, vgl. dazu Vollbrecht, S. 56 f. 64

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11 Monate nach ihrer Proklamierung — i n dieser Zeit hatte es 4 Präsidenten gegeben — ein Ende. 9. Die Verfassung von 1876

M i t dem Putsch des Generals Pavia vom 3. Januar 1874 w i r d zunächst wieder die Verfassung von 1869 i n Kraft gesetzt, jedoch bald, nachdem mit Unterstützung der Konservativen unter Cänovas de Castillo , der „Alfonsinos", die bourbonische Dynastie mit Alfons XII. wieder auf den Thron gelangt ist, eine neue Verfassung ausgearbeitet. Die Verfassung von 1876 verankert die Monarchie und die Herrschaft der Bourbonen, wobei sie an die Prinzipien der Verfassung von 1845 anknüpft 8 7 . Zur ideologischen Grundlage der Restauration werden die staatsrechtlichen Vorstellungen Cänovas', insbesondere seine Doktrin von der „Constitución interna" (inneren Verfassung) Spaniens 88 . Danach hat es — getragen von der Überzeugung der ganz überwiegenden Mehrheit der Spanier — i n der Geschichte und den Verfassungen Spaniens immer zwei feste Institutionen gegeben: Den König und die Cortes 89 . I n ihnen beiden gewinne, unabhängig vom Bestand der geschriebenen Verfassungen, die nationale Souveränität Gestalt 70 . Damit w i r d geschickt sowohl dem monarchischen als auch dem demokratischen Prinzip Rechnung getragen. Durch die Verankerung beider Institutionen i n einer überverfassungsrechtlichen Legitimationsebene w i r d zugleich versucht, die Frage des Bestandes der Monarchie der aktuellen verfassungsrechtlichen Diskussion zu entziehen 71 . Die Grundrechtsgewährleistungen der neuen Verfassung gehen zwar nicht so weit, wie die der Verfassung von 1869, stellen aber doch unter ®7 Auch i n Gliederung u n d Wortlaut gibt es zwischen beiden Verfassungen große Übereinstimmungen. 68 Vgl. dazu Cornelias, REP 1960, Nr. 112, S. 105, 107 ff.; Sânchez Agesta, Historia, S. 327 ff.; Alvarez Conde, REP 1977, Nr. 213 - 214, S. 233, 271 ff.; vgl. auch Fraile Clivillés, S. 298 ff.; Hemândez de la Torre, S. 33 f. 69 Cänovas, Rede i m Kongreß v o m 11.3.1876, „Diario de Sesiones", 1876, S. 375, zit. bei Sânchez Agesta, Historia, S. 328, u n d Alvarez Conde, REP 1977, Nr. 213 - 214, S. 233, 272. 70 Vgl. Sânchez Agesta, Historia, S.331; Cornelias, REP 1960, Nr. 112, S. 105, 108. 71 Vgl. auch Fraile Clivillés, S. 299. M a n k a n n i n der D o k t r i n eine Neuauflage der Theorie v o n der Teilung der Souveränität (s. o. unter I I 3) sehen. Die Frage nach dem Träger der Souveränität wurde schließlich akut, als Alfons XIII. i m Jahre 1923 durch Verordnung die Cortes unter Nichtbeacht u n g der i n A r t . 32 vorgeschriebenen zeitlichen Begrenzung auf drei Monate auflöste u n d so praktisch die Verfassung aufhob. Sein Vorgehen w a r n u r dann nicht als Verfassungsbruch zu werten, w e n n m a n i h n als den Souverän ansah. Die konstituierenden Cortes der 2. Republik waren nicht dieser Auffassung. Sie erklärten i h n durch Gesetz v o m 26.11.1931 des Hochverrats für schuldig. Vgl. i m einzelnen Schwarzenberger, S. 11 ff.

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Beweis, daß die — jedenfalls formale — Anerkennung einer relativ großen Zahl von Grundrechten, darunter die Berufsfreiheit, die Meinungs- und Pressefreiheit, die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, inzwischen Gemeingut der maßgeblichen politischen Parteien geworden ist. Auch die Glaubensfreiheit w i r d garantiert, die Freiheit der Religionsausübung, soweit es sich nicht u m die (katholische) Staatsreligion handelt, indes stark eingeschränkt (Art. I I ) 7 2 . Eine beträchtliche Relativierung der Grundrechte ergibt sich aus A r t . 14, wonach die einfachen Gesetze die gegenseitige Achtung der Grundrechte der Spanier untereinander gewährleisten sollen, ohne dabei die Rechte der Nation und die wesentlichen Eigenschaften der Staatsgewalt zu beeinträchtigen. Aufgrund dieser „etwas undurchsichtigen Generalklausel" 78 besteht später für die jeweiligen Regierungsparteien die Möglichkeit, den Grundrechtsstandard ihrem politischen Gesamtkonzept nach Belieben anzugleichen. Dem einfachen Gesetzgeber w i r d auch die Ausgestaltung des Wahlrechts überlassen (Art. 28). Unter Cânovas w i r d zunächst wieder eine Form des Zensus-Wahlrechts eingeführt 74 , die die Bildung des von i h m angestrebten Zweiparteiensystems nach englischem Muster begünstigt 75 . Die große Klasse der Arbeiter, die sich gerade i n dieser Zeit zu organisieren beginnt 7 6 , bleibt auf diese Weise ausgeschlossen. Die endgültige Rückkehr zum allgemeinen Wahlrecht (allerdings nur für alle Männer über 25 Jahre) erfolgt erst unter der Regierung des Liberalen Sagasta i m Jahre 189077.

72 Z u r Kontroverse u m A r t . 11 u n d zu seiner Auslegung vgl. Vollbrecht, S. 63 ff.; Sânchez Agesta, Historia, S. 351 ff.; Gmelin, Studien, S. 247 ff.; Posada, Spanisches Staatsrecht, S. 40 ff.; eine ausführliche Darstellung der Diskussion u m den A r t . 11 findet sich jüngst bei Sânchez Ferriz, REP Ν . E. 1980, Nr. 15, S. 119 ff. 73 Vollbrecht, S. 62. 74 Ley Electoral v o m 28. Dezember 1878 („Gaceta de Madrid" v o m 30.12. 1878). 75 Es bilden sich aus verschiedenen Parteien u n d Strömungen als große Parteien die konservative Partei unter Cânovas u n d die liberale Partei unter Sagasta heraus (siehe Fraile Clivillés, S. 297, 311 ff.; Sânchez Goyanes, Constitución, S. 57; ausführlich Artola, Bd. 1 (1974), S. 326 ff.). 76 So entsteht z. B. 1879 die Spanische Sozialistische Arbeiterpartei (Partido Socialista Obrero Espafiol), siehe Artola, Bd. 1 (1974), S. 504 ff.; zu den anarchistischen Arbeiterorganisationen siehe ders., ebd., S. 466 ff. 77 Ley Electoral para elección de diputados a Cortes v o m 26. J u n i 1890 („Gaceta de Madrid" v o m 29. 6.1890).

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Ι Π . D i e E n t w i c k l u n g i m 20. Jahrhundert

Die Verfassung von 1876 erwies sich als die bisher dauerhafteste i n der Geschichte Spaniens. Sie überstand sowohl das außenpolitische K r i senjahr 1898 (Verlust der letzten Kolonien: Kuba, Puerto Rico und die Philippinen) 7 8 , das i m Innern eine Verstärkung der intellektuellen Opposition 79 und der regionalistischen Tendenzen, insbesondere i n Katalonien, zur Folge hatte 8 0 , als auch das innenpolitische Krisenjahr 1917 (Soldatenräte, Regionalisten und Sozialisten bilden eine Aktionseinheit zur Durchsetzung von Reformen bzw. der Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung; die Gewerkschaften rufen den Generalstreik aus) 81 . 1. Die Diktatur Primo de Riveras

Erst 1923, nach dem erfolgreichen Staatsstreich des Generalkapitäns von Barcelona, Primo de Rivera , wurde die Verfassung von 1876 mit Hilfe des Königs i n wesentlichen Teilen außer Kraft gesetzt 82 . Unter Berufung auf A r t . 17 der Verfassung 83 wurden dabei durch königliche Verordnung 8 4 auch die Grundrechte suspendiert 85 . Da der Entwurf einer Verfassung i m Jahre 192986 nicht i n Kraft trat, kam es unter Primo de Rivera zu keiner Wiederherstellung der Grundrechte mehr.

78

Siehe dazu Carr, S. 379 ff.; Cornelias, Historia, S. 520 ff., 535 ff. U. a. wurde nach dem Jahr 1898 ein Kreis v o n Schriftstellern, die sich m i t Spanien, seinem Kräfteverfall u n d seiner Rückständigkeit auseinandersetzten, „Generation 98" genannt. Ihre bekanntesten Vertreter sind Unamuno, Valle Inclân, Azorin, Baroja, Α. Machado u n d Ganivet. 80 Vgl. Cornelias, Historia, S. 544; Garcia Escudero, Bd. 1, S. 261 ff.; Rossinyol, S. 58 f., 306 ff.; Vilar, S. 99, 102, 110 ff.; zur E n t w i c k l u n g des katalanischen Nationalismus, des „Catalanismo", unlängst Boucsein, JöR N. F. Bd. 27 (1978), S. 41 - 73. 81 Vgl. dazu Fraile Clivillés, S. 315 ff.; Sânchez Agesta, Historia, S. 396 ff.; Carr, S. 497 ff.; Cornelias, Historia, S. 562 ff. 82 Siehe bereits oben Fn. 71. 83 A r t . 17 ermöglicht die Aufhebung der Grundrechte i m Falle des Staatsnotstandes. 84 Real Decreto v o m 15. September 1923. 85 Vgl. dazu Vollbrecht, S. 71 f.; Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 348 f. 86 Vgl. hierzu Fraile Clivillés, S. 329 ff.; Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 357 ff.; Vollbrecht, S. 72 ff. Eine ausführliche Untersuchung des Verfassungsentwurfes findet sich i n der jüngst erschienenen Monographie v o n Garda Candles : „ E l problema constitucional en la Dictadura de Primo de Rivera" (Madrid 1980). 79

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975 2. Die Verfassung von 1931 und die zweite Republik

Der Abbau der Militärdiktatur erfolgte erst unter Berenguer i m Jahre 193087. A m 12. A p r i l 1931 wurden Gemeindewahlen abgehalten, die einen überwältigenden Sieg der Republikaner brachten. Der König ging außer Landes, und die Republik wurde ausgerufen. Bei den Wahlen zu den verfassunggebenden Cortes am 28. Juni 1931 erhielten die republikanischen Linksparteien ein Übergewicht, die Monarchisten waren, da sie sich der Stimme enthalten hatten, nicht mehr vertreten 8 8 . a) Prinzipien

der Verfassung

Der Text der am 9. Dezember 1931 verkündeten Verfassung spiegelt den Einfluß ausländischer Verfassungen des 20. Jahrhunderts, insbesondere der Weimarer Verfassung von 1919 und der mexikanischen Verfassung von 1917 wider 8 9 . Inhaltlich ist die Verfassung an den „Idealen eines humanistischen Sozialismus" 90 ausgerichtet. I n A r t . 1 Satz 1 w i r d Spanien als „eine demokratische Republik der Arbeiter aller Klassen, die sich i n einer Ordnung der Freiheit und der Gerechtigkeit organisiert" definiert 91 . A u f diese Weise w i r d einerseits sozialistischem Gedankengut entsprechend der Rolle der Arbeit i n der Gesellschaft eine zentrale Bedeutung zugemessen, andererseits aber dem Modell der Diktatur einer bestimmten Klasse eine Absage erteilt 9 2 . Nach A r t . 1 Satz 3 bildet die Republik „einen integralen Staat 98 , vereinbar mit der Autonomie der Gemeinden und der Regionen". Zur Lösung des Regionalismusproblems w i r d damit ein Mittelweg zwischen Unita87

Siehe dazu Gmelin, JÖR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 364; Marland, S. 37 ff. Vgl. i m einzelnen Bécarud , S. 92 ff.; Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 385; Posada, La nouvelle Constitution, S. 104 f.; Artola, Bd. 1 (1974), S. 601; Meer, S. 26 ff. 88 Vgl. Fraile Clivillés, S. 349; Pérez Serrano, L a Constitución espaftola, S. 33; Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 390; Marland, S. 54; vgl. auch die weiteren Ausführungen. 90 So einprägsam Carr, S. 605. 91 „Espana es una Repüblica democratica de trabaj adores de toda clase, que se organiza en régimen de Libertad y de Justicia." Vgl. den zweiten Teil des Satzes m i t der Präambel der Weimarer Verfassung: „Das Deutsche V o l k . . . , v o n dem W i l l e n beseelt, sein Reich i n Freiheit u n d Gerechtigkeit zu erneuern u n d zu festigen . . . " . 92 Z u r Auslegung des A r t . 1 Satz 1 vgl. auch Pérez Serrano, La Constitución espanola, S. 54 ff.; Sânchez Agesta, Historia, S. 446; Posada, Derecho politico, Bd. 2, S. 321 f.; Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 391; Schwarzenberger, S. 22 f. 98 Der Begriff „Estado integral" wurde i n Anlehnung an die Staatstheorie des maßgeblich an der Ausarbeitung der Weimarer Verfassung beteiligten Hugo Preuss gewählt (vgl. die Rede des Vorsitzenden des Verfassungsausschusses Jiménez de Asua v o m 28.8.1931, ausschnittsweise zit. bei Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 392 Fn. 1). 88

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rismus und Föderalismus eingeschlagen 94 . — Durch A r t . 6 („Spanien verzichtet auf den Krieg als Instrument internationaler Politik") verleiht die Verfassung dem Grundprinzip des Völkerbundes und des Briand-Kellog-Paktes, denen Spanien beigetreten ist, Verfassungsrang 95 . Hinsichtlich der Cortes w i r d wieder das Einkammersystem eingeführt, das zuletzt unter der Verfassung von 1812 bestanden hatte 9 6 . Die Abgeordneten der Cortes ( = des Kongresses) werden von den Spaniern und Spanierinnen über 23 Jahre i n allgemeiner, gleicher, direkter und geheimer Wahl gewählt (Art. 36, 52). Die Wahl des Präsidenten der Republik erfolgt durch die Kongreßabgeordneten und eine gleiche A n zahl von Wahlmännern (Art. 68). b) Die Grundrechte und ihr Schutz nach der Verfassung Die Grundrechte sind i n umfassender Weise i m dritten Titel der Verfassung niedergelegt, wobei i n einem ersten Kapitel („Garantias individuales y politicas", A r t . 25-42) i m wesentlichen die klassischen Freiheitsrechte und i n einem zweiten Kapitel („Familia, economia y cultura", A r t . 43-50) wirtschaftliche und soziale „Grundrechte", meist als Programmsätze bzw. Gesetzgebungsaufträge formuliert 9 7 , zu finden sind 98 . Durch die Aufnahme sozialer Grundrechte i n den Grundrechtskatalog schreibt die Verfassung von 1931 eine durch andere Verfassungen des 20. Jahrhunderts (hinzuweisen ist hier insbesondere auf die Weimarer Verfassung von 1919) begonnene Tendenz fort. Die Form der 94 Vgl. Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 391 f.; Sânchez Agesta f Historia, S. 447; Schwarzenberger, S. 23; Fraile Clivillés , S. 349 ff. Z u r Ausgestalt u n g i m einzelnen vgl. den T i t e l I der Verfassung (Art. 8 - 22) u n d die K o m mentierung bei Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 394 ff.; Schwarzenberger, S. 24 ff., sowie (unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte) Meer, S. 53 107; Katalonien erhielt durch Gesetz v o m 15.9.1932 ein Autonomiestatut, das Baskenland durch Gesetz v o m 4.10.1936 (beide Statute abgedruckt bei Tierno Galvân, S. 192 ff.); vgl. auch Boucsein, JöR N. F. Bd. 27 (1978), S. 41, 60 ff. 95 Vgl. auch A r t . 77 der Verfassung: „Der Präsident der Republik k a n n keine Kriegserklärung unterzeichnen, außer unter den Bedingungen, die i n der Satzung des Völkerbundes vorgeschrieben sind 98 Z u r Diskussion über die Frage des E i n - oder Zweikammersystems bei der Ausarbeitung der Verfassung siehe Gmelin, JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 416. 97 A m ehesten ließen sich noch aus Vorschriften wie der des A r t . 46 Abs. 2 Satz 1 („Die Republik sichert jedem Arbeiter die nötigen Bedingungen für eine würdige Existenz zu.") oder der des A r t . 48 Abs. 2 („Der Volksschulunterricht w i r d kostenlos . . . sein.") subjektive Leistungsrechte herleiten, wozu es methodisch allerdings einer entsprechenden über die W o r t l a u t i n t e r pretation hinausgehenden Auslegung bedürfte. 98 Vgl. i m einzelnen die tabellarische Übersicht i m 3. Kapitel; einen guten Überblick über die Grundrechte, ihre Schranken u n d ihre weitere Ausgestalt u n g durch die Gesetzgebung der 2. Republik gibt Boucsein, Verfassungssicherung, S.110 - 146.

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

Unterteilung ihres Grundrechtskatalogs i n zwei Kapitel w i r d später der spanischen Verfassung von 1978 zum Vorbild dienen. Obwohl zu den „klassischen" Grundrechten zu zählen, findet sich die Garantie des Eigentumsrechts i m 2. Kapitel des Grundrechtsteils und dort auch nur i n abgeschwächter Form: Nach A r t . 44 Abs. 2 und 3 hat eine zum Nutzen der Gesellschaft durchführbare Enteignung oder Sozialisierung gegen angemessene Entschädigung zu erfolgen, soweit nicht ein mit absoluter Mehrheit beschlossenes Gesetz etwas anderes bestimmt". I n konsequenter Durchführung der i n A r t . 3 statuierten Trennung zwischen Kirche und Staat, werden die religiösen Konfessionen als private Vereinigungen gleichermaßen einem Spezialgesetz unterstellt (vgl. Art. 26 Abs. 1) und die Freiheit des Gewissens, des Glaubens und der Religionsausübung ohne konfessionellen Unterschied garantiert (vgl. A r t . 27) 100 . I m Gegensatz zum bisher anwendbaren kanonischen Recht w i r d i n A r t . 43 das Recht der Ehescheidung anerkannt. Besonders hervorzuheben sind die i n der Verfassung vorgesehenen verfahrensmäßigen Sicherungen der Grundrechte. Neben der allgemeinen Garantie des Rechtsweges gegen rechtswidrige A k t e der Verwaltung i n A r t . 101 sollen zwei besondere subjektive Schutzverfahren nach dem Muster des mexikanischen „amparo" 1 0 1 den Schutz der Grundrechte (genauer: der „garantias individuales") 1 0 2 sicherstellen. I m Falle von 99 Z u entschädigungslosen Enteignungen v o n Latifundien k a m es i m Rahmen der Agrarreform nach dem Putschversuch des Generals Sanjurjo im August 1932, vgl. Fernandez Almagro, S. 60; Carr, S. 612. 100 Gegen den Jesuitenorden ist A r t . 26 Abs. 3 gerichtet, der alle diejenigen Orden für aufgelöst erklärt, „deren Statuten außer den drei kanonischen Gelübden ein besonderes Gehorsamsgelübde gegenüber einer anderen A u t o r i t ä t als der legitimen des Staates vorschreibt." Nach A r t . 26 Abs. 4 sind durch Gesetz auch diejenigen Orden aufzulösen, „die durch ihre A k t i v i t ä t e n eine Gefahr für die Sicherheit des Staates darstellen". — Die Freiheit der Religionsausübung w i r d i n A r t . 27 Abs. 3 dahingehend eingeschränkt, daß alle religiösen Veranstaltungen i n der Öffentlichkeit für genehmigungspflicht i g e r k l ä r t werden. Z u den heftig umstrittenen A r t . 26 u n d 27 vgl. i m einzelnen Gmelin., JöR Bd. 21 (1933/34), S. 335, 404 ff.; Ferez Serrano, La Constitución espanola, S. 130 ff.; Fraile Clivillés, S. 351 ff.; Vollbrecht, S. 79 f. 101 Vgl. Alcala-Zamora, S. 32 ff.; Garcia Ruiz, S. 40, 46 f., 61; Boucsein, V e r fassungssicherung, S. 289 f. Die Wurzeln des mexikanischen Amparo-Verfahrens sind seinerseits i m (spanischen) aragonesischen Foralrecht (siehe dazu oben S. 28 f.) u n d i m englischen „ W r i t of Habeas Corpus" zu suchen, siehe Reyes, S. 31 ff., Alcala-Zamora, S. 32, u n d Fix Zamudio, REP N. E. 1979, Nr. 7, S. 227, 229 ff. — Z u m mexikanischen Amparo vgl. i m übrigen Fix Zamudio, E l juicio de amparo, México 1964 (insbes. T e i l I V , S. 197 ff.); ders., JöR N. F. Bd. 25 (1976), S. 649, 661 ff.; ders., La protección procesai de los derechos humanos, S. 121 ff.; Gonzâlez Cosio, El juicio de amparo, México 1973; Horn, JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 479, 497 ff.; Rohr, S. 26 ff.; zu den ersten m e x i k a n i schen Amparo-Gesetzen i m 19. Jahrhundert vgl. das 2bändige W e r k v o n J. Barragân Barragän, Algunos documentos para el estudio del origen del juicio de amparo 1812 - 1861, México 1980.

I I I . Die Entwicklung i m 20. Jahrhundert

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G r u n d r e c h t s v e r l e t z u n g e n g i b t es nach d e r V e r f a s s u n g z u m e i n e n d i e K l a g e m ö g l i c h k e i t v o r d e n d u r c h Gesetz e i n z u r i c h t e n d e n s o g e n a n n t e n „ D r i n g l i c h k e i t s g e r i c h t e n " ( T r i b u n a l e s de U r g e n c i a , siehe A r t . 105), d e r e n W e r t v o r a l l e m i n e i n e r sachnahen u n d b e s c h l e u n i g t e n D u r c h f ü h r u n g des V e r f a h r e n s l i e g e n s o l l 1 0 3 , u n d z u m a n d e r e n — nach e r f o l g loser E i n l e g u n g a n d e r e r Rechtsbehelfe — d i e M ö g l i c h k e i t d e r V e r f a s sungsbeschwerde ( „ r e c u r s o de a m p a r o " ) 1 0 4 v o r d e m n a c h A r t . 121 z u b i l d e n d e n G e r i c h t s h o f f ü r V e r f a s s u n g s g a r a n t i e n ( „ T r i b u n a l de G a r a n t i a s Constitucionales", i m folgenden kurz: Verfassungsgericht) 106. E i n e V e r s t ä r k u n g des Grundrechtsschutzes d u r c h B e r e i t s t e l l u n g v o n V e r f a h r e n b e d e u t e t schließlich auch die Z u s t ä n d i g k e i t des Verfassungsgerichtes f ü r d i e K l a g e d e r V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t ( „ r e c u r s o de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d " , A r t . 121 l i t . a), m i t der n a c h A r t . 123 d i e S t a a t s a n w a l t schaft, die R e g i e r u n g d e r R e p u b l i k , die R e g i o n e n u n d E i n z e l p e r s o n e n sowie P e r s o n e n v e r e i n i g u n g e n , auch w e n n sie n i c h t u n m i t t e l b a r b e schwert sind, eine N o r m e n k o n t r o l l e e i n l e i t e n können 1 0 ®. E i n e ( k o n k r e t e ) 102 Vgl. die soeben beschriebene Unterteilung der Grundrechte i n der V e r fassung. 103 Garcia Ruiz, S. 61. 104 Die Ubersetzung v o n „recurso de amparo" (wörtlich etwa: Schutzbeschwerde) m i t „Verfassungsbeschwerde" entspricht hier noch am ehesten dem heutigen deutschen Rechts Verständnis. Bezüglich der Verfassung v o n 1978 wählen diese Ubersetzung ζ. B. Umbach, EuGRZ 1979, S. 229, 235; Faller, EuGRZ 1979, S. 237, 238, u n d JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 279, 284; Weber, JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 209, 236. Wegen der eigenständigen Tradition, insbesondere aber wegen der unterschiedlichen Bedeutung des „recurso de amparo" oder „juicio de amparo" i m südamerikanischen Recht (das Verfahren beschränkt sich dort z . B . i n den meisten Ländern nicht auf ein höchstes Gericht), erscheint es jedenfalls für diesen Bereich angemessener, das W o r t „amparo" beizubehalten. I n Zusammensetzungen w i e „Amparo-Beschwerde", „Amparo-Klage" u n d „Amparo-Verfahren" w i r d es i n diesem Sinne v o n Rohr (a. a. O.; speziell zur terminologischen Frage auf S. 27), v o n Horn (JöR N. F. Bd. 29, 1980, S. 479, 497 ff.) sowie von Nähme u n d Horn bei der Übersetzung des Aufsatzes v o n Fix-Zamudio (JöR N. F. Bd. 25, 1976, S. 649 ff.) gebraucht. 105 Z u r Ausgestaltung des Verfahrens vgl. A r t . 44 ff. des ausführenden Organgesetzes über den Gerichtshof für Verfassungsgarantien (Ley orgànica del T r i b u n a l de Garantias Constituciónales) v o m 14.6.1933 („Gaceta de Madrid" v o m 30. 6.1933) u n d aus dem Schrifttum: Garcia Ruiz, S. 87 ff.; Ruiz Lapena, REP Ν. E. 1979, Nr. 7, S. 291, 292 ff.; Boucsein, Verfassungssicherung, S. 290 ff.; Reyes, S. 257 ff. Die Entscheidungen des Verfassungsgerichtes, die zwischen dem 8.11.1934 u n d dem 5. 9.1936 auf Verfassungsbeschwerden h i n ergingen, sind vollständig abgedruckt bei Garcia Ruiz, S. 185 - 272 (bei i h m insgesamt 35 Entscheidungen) sowie — m i t vorangestellter Zusammenfassung des Sachverhaltes u n d der Entscheidungsgründe — bei B assois Coma, La jurisprudencia del T r i b u n a l de Garantias Constitucionales, S. 191 - 284 (bei i h m insgesamt 39 Entscheidungen). Eine Zusammenfassung der Entscheidungen unter systematischen Gesichtspunkten findet sich bei Boucsein, V e r fassungssicherung, S. 300 ff. 106 Z u m Verfahren des „recurso de inconstitucionalidad" vgl. A r t . 28 ff. des Organgesetzes v o m 14.6.1933 u n d aus dem Schrifttum: Boucsein, Verfassungssicherung, S. 225 ff.; Reyes, S. 174 ff. Die Normenkontrollentscheidungen

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

N o r m e n k o n t r o l l e n i m m t das Verfassungsgericht auch a u f V o r l a g e eines Gerichtes h i n v o r ( A r t . 123 Ziff. 2 i. V . m . 100). — B e i d e r F e s t l e g u n g d e r E i n z e l h e i t e n des N o r m e n k o n t r o l l v e r f a h r e n s i n dem ausführenden Organgesetz z w a n g j e d o c h d i e U n p r a k t i k a b i l i t ä t e i n e r P o p u l a r v e r f a s sungsklage gegen d e n W o r t l a u t der V e r f a s s u n g z u e i n e r s t a r k e n E i n schränkung der Klagebefugnis v o n Personen107. I m V e r g l e i c h m i t a n d e r e n L ä n d e r n s t e l l t sich d i e — noch w e i t e r e Verfahrensarten umfassende 108 — Verfassungsgerichtsbarkeit der Repub l i k , d i e u r s p r ü n g l i c h v o r a l l e m i n A n l e h n u n g a n d e n v o n Kelsen i n s p i r i e r t e n 1 0 9 österreichischen V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f 1 1 0 sowie d e n a m e rikanischen Supreme Court 111 u n d deren Zuständigkeiten konzipiert w o r d e n w a r 1 1 2 , als f ü r i h r e Z e i t a u ß e r o r d e n t l i c h w e i t e n t w i c k e l t d a r . Sie ist als e i n w i c h t i g e r V o r l ä u f e r d e r h e u t i g e n spanischen Verfassungsg e r i c h t s b a r k e i t 1 1 3 anzusehen. c) Die

Verfassungswirklichkeit

So sehr auch i n d e r V e r f a s s u n g selbst a l l e V o r a u s s e t z u n g e n f ü r e i n e n w i r k s a m e n G r u n d r e c h t s s c h u t z angelegt w a r e n , so w e n i g k a m es i n d e r des Verfassungsgerichts sind abgedruckt bei Bassols Coma (Fn. 105), S. 91 145. Eine Analyse der einzelnen Entscheidungen gibt Boucsein, Verfassungssicherung, S. 254 ff. 107 Nach A r t . 30 Abs. 1 des Organgesetzes v o m 14.6.1933 k a n n der einzelne erst i m Falle einer konkreten Rechtsbeeinträchtigung gegen ein Gesetz den „recurso de inconstitucionalidad" einlegen: „ L a excepción de inconstitucionalidad de la ley pertenece ùnicamente al t i t u l a r del derecho que resultare agraviado por la aplicación de aquélla." Zuvor hat er zudem Klage v o r einem einfachen Gericht zu erheben. Z u r Problematik der Antragsbefugnis i m einzelnen Boucsein, Verfassungssicherung, S. 241 ff. 108 Die Entscheidungszuständigkeit des Verfassungsgerichts bezieht sich z. B. auch auf Kompetenzkonflikte bei der Gesetzgebung u n d auf Kompetenzkonflikte zwischen dem Staat u n d den autonomen Regionen sowie letzterer untereinander (Art. 121 l i t . c u n d d). 109 Z u Kelsens Konzeption der Verfassungsgerichtsbarkeit vgl. etwa seinen Bericht auf der Tagung der deutschen Staatsrechtslehrer i n W i e n am 23./24. 4.1928 (VVDStL 1929, Heft 5, S. 30 - 84). 110 Vgl. A r t . 137 - 148 der österreichischen Verfassung v o m 1. Oktober 1920, geändert durch Verfassungsgesetz v o m 7. Dezember 1929. 111 Vgl. den — für sich allein allerdings weniger aussagekräftigen — A r t . I I I , section 1 u n d 2 der Verfassung der Vereinigten Staaten v o n A m e r i k a v o n 1787. 112 Garcia Ruiz, S. 47; Boucsein, Verfassungssicherung, S. 225 ff.; als w e i tere Vorbilder werden v o n Pérez Serrano, L a Constitución espanola, S. 324, u n d Gmelin, Entwicklung, S.431, das französische T r i b u n a l des conflits, der deutsche Staatsgerichtshof u n d der Verfassungsgerichtshof der Tschechoslow a k e i genannt. Die Vorläufer i m (spanischen) aragonesischen Foralrecht u n d die Vorbilder i m österreichischen Verfassungsrecht arbeitet i n seiner K o m mentierung der A r t . 121 - 123 i m einzelnen heraus: A rcaya y Mir avete, S. 86 ff., 98 ff., 109 ff. 113 Dazu unten i m 8. Kapitel.

I I I . Die Entwicklung i m 20. Jahrhundert

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kurzen Geschichte der zweiten spanischen Republik zu einer tatsächlichen Entfaltung der Grundrechte. Wenn zunächst das vor der Verkündung der Verfassung erlassene und von ihr für eine Übergangszeit m i t Verfassungsrang ausgestattete 114 „Gesetz zur Verteidigung der Repub l i k " 1 1 5 der Regierung umfangreiche Eingriffsbefugnisse an die Hand gab, und damit die Grundrechte i n wesentlichen Teilen außer Kraft setzte, so wurden unter der Geltung des am 28. J u l i 1933 verkündeten „Gesetzes über die öffentliche Ordnung" 1 1 6 , das i n abgestufter Form den Ausnahmezustand i m Sinne des A r t . 42 normierte, durch Verordnungen immer von neuem die Grundrechte aus Gründen der öffentlichen Ordnung ganz oder teilweise suspendiert 117 . Die i n A r t . 42 vorgeschriebene M i t w i r k u n g des Parlaments bei der Suspendierung von Grundrechten erfolgte schließlich nur noch durch den von der Verfassung für Ausnahmefälle vorgesehenen Ständigen Ausschuß („Diputación Permanente") 1 1 8 . Die Todesstrafe, die i n Fortführung der humanistischen Grundwerte der Verfassung i m Rahmen der allgemeinen Strafrechtsreform von 1932 mit Wirkung ab 1. Dezember 1932 abgeschafft worden war 1 1 9 , wurde als Reaktion auf die Zunahme terroristischer Gewalttaten bereits durch Gesetz vom 11. Oktober 1934120 für bestimmte gemeingefährliche Del i k t e 1 2 1 wieder eingeführt, wenn auch zunächst auf ein Jahr begrenzt. Durch Gesetz vom 20. Juni 1935122 wurde sie auf unbestimmte Zeit festgeschrieben 128 .

114

Siehe 2. Übergangsvorschrift der Verfassung. „Ley de Defensa de la Repüblica" v o m 21.10.1931 („Gaceta de M a d r i d " v o m 22.10.1931). Vgl. hierzu i m einzelnen Boucsein, Verfassungssicherung, S. 167 ff., 292 f.; Fernandez Segado, E l estado de excepción, S. 131 ff.; ders., RDP 1981 - 82, Nr. 12, S. 105, 110 ff.; vgl. auch Garcia Ruiz, S. 103 f. 116 „Ley de Orden Püblico" („Gaceta de M a d r i d " v o m 30. 7.1933). Vgl. zu diesem Gesetz Boucsein, Verfassungssicherung, S. 173 ff., 293 f.; Fernändez Segado, RDP 1981 - 82, Nr. 12, S. 105, 127 ff.; Garcia Ruiz, S. 100 ff. 117 E i n Verzeichnis der zahlreichen Verordnungen zur Suspendierung der Verfassungsgarantien aus Gründen der öffentlichen Ordnung i n der Zeit v o m 3.12.1933 bis zum 15. 7.1936 findet sich bei Boucsein, Verfassungssicherung, S. 378 ff. (Anhang). Bezeichnend ist auch, daß v o n den 39 bei Bassols Coma abgedruckten Verfassungsbeschwerden (siehe oben Fn. 105) 29 die „Ley de Orden Püblico" betrafen. 118 Fraile Clivillés, S. 354. 119 Vgl. den Código Penal i. d. F. v o m 27.10.1932 („Gaceta de M a d r i d " v o m 5.11.1932). 120 „Gaceta de M a d r i d " v o m 17.10.1934. 121 Zudem für den bewaffneten Raubüberfall v o n zwei oder mehreren Personen m i t Todesfolge oder schwerer Folge (Art. 5). 122 „Gaceta de Madrid" v o m 25. 6.1935. 128 Z u r Abschaffung u n d Wiedereinführung der Todesstrafe während der zweiten Republik vgl. ausführlich Alexandre, RFDUC 1981, Nr. 62, S. 7 - 45. 115

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

Diese Rechtsentwicklung zeigt schon, daß weder die von den republikanischen Linksparteien und den Sozialisten getragene Reformregierung unter Azana124 (bis November 1933), noch die nachfolgenden rechten Regierungen unter Lerroux und Samper 125f die sich i m wesentlichen auf die Radikale Partei und die C.E.D.A. 126 Gil Robles' stützten, i n der Lage waren, geordnete Zustände herzustellen. I m Gegenteil: Die Unzufriedenheit der Arbeiter (vor allem der Landarbeiter) mit den von Azaria mangels Finanzen lediglich rudimentär durchgeführten Reformen und die schlechte Wirtschaftslage, verstärkt durch die W e l t w i r t schaftskrise, löste zunehmend soziale Unruhen aus, teilweise m i t separatistischem Charakter. Die radikale Opposition, m i t den außerparlamentarisch agierenden Anarchisten und den Kommunisten auf der Linken, sowie den aus faschistischen und syndikalistischen Kräften zusammengesetzten „Juntas de Ofensiva Nacional Sindicalista" (J.O.N.S.) und der „Falange" José Antonio Primo de Riveras 127 auf der Rechten wuchs. Nach den Wahlen i m Februar 1936, bei denen die Volksfront, bestehend aus dem linken Flügel der Radikalen Partei, den Sozialisten und den Kommunisten, einen knappen Sieg davontrug 1 2 8 , nahmen die Gewalttätigkeiten immer weiter zu. Der Staat war de facto schon längst nicht mehr i m Besitz des Gewaltmonopols, als nach der Ermordung des rechten Oppositionsführers Calvo Sotelo 129 die Generäle Franco , Goded und Mola, die seit längerer 124 Azana w a r Parteiführer der „Acciön republicana". Z u seiner zweijährigen Regierungszeit, dem sog. „bienio rojo", vgl. Carr, S. 605 ff.; Fernandez Almagro, S. 41 ff.; Garcia Escudero, Bd. 2, S. 1063 ff.; Sevilla Andrés, Historia politica, S. 467 ff.; Vilar, S. 121 ff. 125 Z u r zweijährigen Regierung der Rechtsparteien, dem sog. „bienio negro", vgl. Carr, S. 628 ff.; Fernandez Almagro, S. 87 ff.; Garcia Escudero, Bd. 3, S. 1141 ff.; Sevilla Andrés, Historia politica, S. 485 ff.; Vilar, S. 131 ff. — Eine Analyse der Wahlen v o m 19.11.1933 findet sich bei Bécarud, S. 119 ff. 126 „Confederación Espanola de Derechas Autónomas". Sie setzt sich v o r allem aus katholisch-konservativen K r ä f t e n zusammen. — Z u den Parteien der zweiten Republik u n d ihren Programmen vgl. auch die ausführliche Darstellung bei Artola, Bd. 1 (1974), S. 598 - 700. 127 Sohn des Diktators Primo de Rivera. Eine A u s w a h l seiner zwischen 1931 u n d 1936 verfaßten Reden u n d Schriften findet sich (mit Kommentierung) bei Nellessen, J. A . Primo de Rivera, Stuttgart 1965. Z u r Ideologie der Falange vgl. auch ders., Die verbotene Revolution, Hamburg 1963; Beyme, S. 42 ff.; Garcia Escudero, Bd. 3, S. 1221 ff. V o n J. A. Primo de Rivera stammt z. B. auch die v o m nachfolgenden Regime immer wieder beschworene Definit i o n Spaniens als einer „Schicksalsgemeinschaft" (unidad de destino), vgl. n u r P u n k t 1 Satz 4 der v o n i h m verfaßten „Puntos iniciales de Falange Espanola", abgedruckt bei Artola, Bd. 2 (1975), S. 408 ff.; siehe dazu auch Wefers, G r u n d lagen, S. 29. — I m Jahre 1934 vereinigten sich beide Spielarten des spanischen Faschismus, die Falangisten u n d die „Jonsisten", zur „Falange Espanola de las J.O.N.S.". 128 Z u den Wahlen v o m 16.2.1936 ausführlich Bécarud, S. 151 ff.; zur Regierung der „Frente populär" vgl. Arango, S. 74 ff.; Carr, S. 640 ff.; Fernandez Almagro, S. 153 ff.; Garcia Escudero, Bd. 3, S. 1263 ff.

I I I . Die Entwicklung i m 20. Jahrhundert

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Zeit konspiriert hatten, m i t militärischen M i t t e l n i n die Politik eingriffen. M i t dem Putsch vom 18. J u l i 1936 begann zugleich der Bürgerkrieg, i n dem sich „die beiden Spanien" 130 , Republikaner und Nationale, „La Espana roja" und „La Espana negra" nahezu drei Jahre lang aufs erbittertste bekämpften. 3. Der Staat Francos

Die Genese des franquistischen Staates i m Bürgerkrieg und die i n dieser Zeit entwickelten Machtstrukturen blieben für die spanische Verfassungsordnung bis 1975 prägend. a) Die Anfänge Bereits mit der Verordnung vom 29. September 1936 131 wurde Francisco Franco Bahamonde i m „nationalen Lager" zum Regierungschef („Jefe del Gobierno del Estado Espanol") und zum Oberbefehlshaber der Armee („Generalisimo de los Ejércitos") ernannt. Zwei Tage später wurde er i m Gesetz vom 1. Oktober 1936132, das die B i l dung einer „Junta Tècnica" als Exekutivorgan regelte, erstmals als Staatschef bezeichnet. Die ideologische Einigung der nationalen Kräfte, des „Movimiento", wurde endgültig durch das Unifikationsdekret vom 19. A p r i l 1937133 vorgenommen. Darin wurden Falangisten, Traditionalisten (Karlisten 1 3 4 ) und Nationalsyndikalisten zur „Falange Espafiola Tradicionalista y de las Juntas de Ofensiva Nacional-Sindicalista (F.E.T. y de las J.O.N.S.)" als „einziger politischer Einheit nationalen Charakters" zusammengeschlossen135. Franco wurde bald darauf zu ihrem „Caudillo" proklamiert 13®. Zum Programm der Bewegung erklärte man die 26 Punkte 129 I m Parlament w a r Calvo Sotelo Vorsitzender des monarchistischen „Bloque Nacional". 130 Vgl. oben Fn. 41. 131 Decreto 138/1936; B.O.E. nüm. 32, v o m 30. 9.1936. 132 B.O.E. nüm. 2, v o m 6.10.1936. 133 Decreto 225/1937; B.O.E. nüm. 182, v o m 20.4.1937. 134 Z u den Ursprüngen u n d Vorstellungen dieser monarchistischen Bewegung, deren Anhänger auch „Requetés" genannt werden, vgl. oben I I 3, insbesondere auch Fn. 43. 135 Vgl. dazu Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 98 ff.; Fraile Clivillés, S. 376 f.; Wefers, Grundlagen, S. 33, 39. I n s t r u k t i v zu den politischen Vorstellungen Francos selbst: Arango, S. 111 ff. 136 Die Aufnahme des Titels „Caudillo", der i n Erinnerung an den Maurenbekämpfer „ E l Cid" die charismatische Führerschaft Francos unterstreicht, i n die Statuten der Bewegung erfolgte dann am 31.7.1939. Z u seiner politischen u n d juristischen Bedeutung vgl. Zafra Valverde, Régimen politico, S. 195 ff.; Sânchez Agesta, Curso, S. 473 f., u n d JöR N. F. Bd. 10 (1961), S. 397, 402 f. (insoweit m i t identischem Text, i n deutscher Übersetzung v o n Ritterspach).

4 Sommermann

1. Kap.: Die E n t w i c k l u n g des Grundrechtsschutzes bis 1975

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der Falange Espafiola de las J.O.N.S. 187 . Die abweichenden Vorstellungen der Karlisten fanden i n ihnen keine Berücksichtigung 188 . Durch Gesetz vom 30. Januar 1938189, bestätigt durch Gesetz vom 8. August 1939140, wurde Franco als Staatschef die oberste Legislativgewalt hinsichtlich des Erlasses von „Rechtsnormen allgemeinen Charakters" zugeschrieben 141 . A u f dieser rechtlichen Grundlage sollte er i n der Folge als „pouvoir constituant" des „Neuen Staates" 142 wirken 1 4 3 . b) Die Verfassungsordnung Die Verfassungsordnung des franquistischen Staates gewann auch nach dem Ende des Bürgerkrieges nicht durch einen einmaligen konstituierenden A k t i n einer Verfassungsurkunde Gestalt, sondern fand ihre rechtliche Fixierung erst nach und nach i n sieben sogenannten Grundgesetzen („Leyes Fundamentales"). Während dieses sich über drei Jahrzehnte erstreckenden „Prozesses der Institutionalisierung" 1 4 4 traten neben den Staatschef Franco weitere Staatsorgane m i t eigenen Kompetenzen, durch welche immerhin eine gewisse Dekonzentration oder Funktionsverteilung auf der höchsten staatlichen Entscheidungsebene (von einer echten Gewaltentrennung zwischen Exekutive und Legislative kann man nicht sprechen 145 ) vorgenommen wurde 1 4 8 . 187

Z u dieser Vereinigimg siehe oben Fn. 127. Ihre (insgesamt 27) Punkte sind abgedruckt bei Artola, Bd. 2 (1975), S. 417 ff., i n deutscher Übersetzung bei Nellessen, J.A. Primo de Rivera, S. 113 ff. 138 v g l . Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 100. I n der „Ley de Sucesión" v o m 26.7.1946 w i r d Spanien allerdings zum Königreich erklärt, w o m i t einer wesentlichen Forderung der Karlisten entsprochen wurde. Z u m endgültigen Bruch m i t den Karlisten k a m es dann 1969, als Franco Juan Carlos, u n d nicht den karlistischen Kronprätendenten Carlos Hugo, als spanischen Thronfolger designierte. 189

B.O.E. nüm. 467, v o m 31.1.1938. B.O.E. nüm. 224, v o m 12.8.1939. 141 I n A r t . 17 des Gesetzes v o m 30.1.1938 heißt es: „ A l Jefe del Estado . . . corresponde l a suprema potestad de dictar normas j u r i die as de carâcter general." 142 Die Bezeichnung „Nuevo Estado" findet sich ζ. Β . i n der zitierten V e r ordnung v o m 29. September 1936. 143 M i t Blick auf die weitere E n t w i c k l u n g sieht G. Mammacuri i m Staatschef eine A r t „permanenten Verfassungsgeber" u n d erinnert an das ciceronische Prinzip des „condere et constituere rem publicam" (in: I l Caudillo d i Spagna e la sua successione, Rom 1955, S. 34, zit. bei Sânchez Agesta, Curso, S. 470 (Fn.), bzw. JöR N. F. Bd. 10 (1961), S. 397, 401 Fn. 7, u n d bei Fernandez Carvajal , S. 21 f.). 144 „Proceso de institucionalización" ; so die gängige Charakterisierung, vgl. Fraile Clivillés , S.379ff.; Sânchez Agesta , Curso, S.469ff., u n d JöR Ν . F. Bd. 10 (1961), S. 397, 400 ff.; Sevilla Andrés, Historia politica, S. 530 f. 145 Aufschlußreich insoweit A r t . 2 Abs. 2 der „Ley Orgànica del Estado" v o m 1.1.1967: „Das institutionelle System des spanischen Staates entspricht den Grundsätzen der Einheit der Staatsgewalt u n d der Koordination der Funktionen." 140

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D u r c h D e k r e t v o m 20. A p r i l 1967 1 4 7 w u r d e n die Grundgesetze — m i t g e r i n g f ü g i g e n Ä n d e r u n g e n , d i e d u r c h d e n E r l a ß des l e t z t e n G r u n d g e setzes, d e r „ L e y O r g à n i c a d e l Estado" v o m 1. J a n u a r 1967, n ö t i g w u r d e n — als die sieben „ G r u n d g e s e t z e des K ö n i g r e i c h e s " 1 4 8 b e s t ä t i g t u n d zusammengefaßt. I n d e r d a r i n g e w ä h l t e n systematischen R e i h e n f o l g e s i n d dies: 1. D i e „ L e y de P r i n c i p i o s d e l M o v i m i e n t o N a c i o n a l " 1 4 9 ( L P M N ) v o m 17. M a i 1958, 2. D e r „ F u e r o de los E s p a n o l e s " 1 5 0 (FE) v o m 17. J u l i 1945, 3. D e r „ F u e r o d e l T r a b a j o " 1 5 1 (FT) v o m 9. M ä r z 1938, 4. D i e „ L e y O r g à n i c a d e l E s t a d o " 1 6 2 ( L O E ) v o m 1. J a n u a r 1967, 5. D i e „ L e y C o n s t i t u t i v a de las C o r t e s " 1 5 3 (LC) v o m 17. J u l i 1942, 6. D i e „ L e y de Sucesión e n l a J e f a t u r a d e l E s t a d o " 1 5 4 (LS) v o m 26. J u l i 1946 u n d 7. D i e „ L e y de R e f e r è n d u m " 1 5 5 ( L R ) v o m 22. O k t o b e r 1945. c) Die

Staatsorgane

Das z e n t r a l e O r g a n des u n i t a r i s c h a u f g e b a u t e n 1 5 0 u n d m i t d e m N a c h f o l gegesetz z u m K ö n i g r e i c h e r k l ä r t e n 1 5 7 „ N e u e n Staates" b l i e b auch nach E r l a ß d e r L O E d e r Staatschef. I n i h r w i r d n e b e n seiner obersten E x e 146 Abs. 3 der Präambel der „ L e y Constitutiva de las Cortes" v o m 17. J u l i 1942 spricht i m H i n b l i c k auf die Errichtung der K a m m e r v o n dem „Prinzip der Selbstbeschränkung (principio de autolimitación) i m Interesse einer systematischen Einrichtung der Macht". 147 Decreto 779/1967 (B.O.E. nùm. 95, v o m 21.4.1967). 148 „Leyes Fundamentales del Reino". 149 Gesetz über die Prinzipien der Nationalen Bewegung. 150 Fuero der Spanier. Durch die W a h l des Begriffes Fuero soll an eine seit dem M i t t e l a l t e r bestehende T r a d i t i o n angeknüpft werden, u n d zwar sowohl materiell (die Fueros verbrieften den Untertanen bestimmte Rechte u n d Freiheiten, siehe oben Fn. 43) als auch formell (Fueros w u r d e n bald zu feierlich verkündeten königlichen Gesetzen besonderen Ranges, vgl. Vollbrecht, S. 103 f.). 151

Fuero der Arbeit. Organgesetz über den Staat, am 14.12.1966 der „Nation" zur A b s t i m mung vorgelegt. 153 Konstitutives Gesetz über die Cortes. 154 Gesetz über die Nachfolge i m A m t des Staatschefs. Erst durch A r t . 10 dieses Gesetzes w u r d e n die vier zuvor erlassenen Gesetze (der Fuero del Trabajo, die Ley Constitutiva de las Cortes, der Fuero de los Espafioles u n d die Ley de Referèndum) i n den Rang von Grundgesetzen erhoben. Das Nachfolgegesetz wurde durch Referendum v o m 6.7.1947 v o m V o l k gebilligt. 155 Gesetz über das Referendum. is· v g l . A r t . 2 u n d 3 L O E u n d die Kommentierung bei Zafra Valverde, Régimen politico, S. 191 ff. 152

157

4*

Vgl. A r t . 1 LS u n d oben Fn. 138.

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

k u t i v g e w a l t auch seine oberste L e g i s l a t i v g e w a l t b e s t ä t i g t 1 5 8 . N a c h der 1. Ü b e r g a n g s b e s t i m m u n g A b s . 2 L O E s i n d die d u r c h die Gesetze v o m 30. J a n u a r 1938 u n d v o m 8. A u g u s t 1939 v e r l i e h e n e n Befugnisse a l l e r d i n g s a n d i e P e r s o n Francos g e b u n d e n , gehen also n i c h t a u f seinen Nachfolger, d e n er d e n Cortes als K ö n i g oder R e g e n t 1 5 9 v o r s c h l a g e n k a n n 1 6 0 , ü b e r . D i e d i k t a t o r i a l e M a c h t s t e l l u n g Francos s t e l l t sich s o m i t als eine (persönliche) „ A u s n a h m e - M a g i s t r a t u r " 1 6 1 dar. E i n e z u n e h m e n d e ( S e l b s t - ) B e s c h r ä n k u n g seiner v e r f a s s u n g g e b e n d e n G e w a l t e r g i b t sich indes schon aus d e r f o r t s c h r e i t e n d e n N o r m i e r u n g des Verfassungsrechts selbst 1 6 2 . I n A r t . 10 A b s . 2 L S w i r d sogar a u s d r ü c k l i c h festgelegt, daß f ü r eine A u f h e b u n g o d e r Ä n d e r u n g d e r Grundgesetze d i e Z u s t i m m u n g d e r Cortes u n d e i n R e f e r e n d u m d e r N a t i o n e r f o r d e r l i c h i s t 1 8 3 . D i e R e g i e r u n g ü b t d e r Staatschef m i t H i l f e des Ministerrates 164 aus ( A r t . 13 A b s . 1 L O E ) , d e r n a c h A r t . 13 A b s . 2 L O E aus d e m M i n i s t e r p r ä s i d e n t , d e m V i z e p r ä s i d e n t oder d e n V i z e p r ä s i d e n t e n d e r R e g i e r u n g , sow e i t es sie g i b t , u n d d e n M i n i s t e r n b e s t e h t 1 6 5 . B i s z u r B e r u f u n g Carrero Blancos z u m M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n i m J a h r e 1973 b e h i e l t sich Franco auch dieses A m t v o r 1 6 6 .

158 v g l A r t . 6 LOE ( „ E l Jefe del Estado . . . ejerce el poder supremo politico y a d m i n i s t r a t i v e . . . " ) i. V . m. der ausdrücklichen Bezugnahme auf die Gesetze v o m 30.1.1938 u n d 8.8.1939 [siehe soeben unter a)] i n den Präambeln der LOE u n d der LC. 159 „ . . . a t i t u l o de Rey ο de R e g e n t e . . ( A r t . 6 LS). 160 Z u r Nachfolge i n F o r m der „instauraeiön" (so der Begriff i n A r t . 11 LS, nicht etwa „restauraeiön") der Monarchie vgl. Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 139 ff.; Sânchez Agesta, Curso, S. 486 ff.; ders., JöR N. F. Bd. 10 (1961), S. 397, 406 ff., u n d JÖR N. F. Bd. 20 (1971), S. 135, 147 ff. 161 „Magistratura excepcional", so Sânchez Agesta (Curso, S.474, bzw. JöR N. F. Bd. 10 (1961), S. 397, 403), der sonst hauptsächlich den Ausdruck „magistratura extraordinaria" (außerordentliche Magistratur) verwendet (ebd., S. 473 ff. bzw. S. 402 ff.). Z u r Deutung des Franco-Regimes unter Einbeziehung der traditionellen Herrschaftsformenlehre vgl. Beyme, S. 22 ff. 182 Vgl. auch Fernàndez-Carvajal, Constitución, S. 20: „ Y dado que hoy dia la materia constitucional esté practicamente agotada, puede afirmarse que el poder constituyente originario del Caudillo està practicamente agotado tamb i é n . . ( g e s c h r i e b e n 1968). 1M Unter dem Gesichtspunkt der Souveränität (gemeint ist die innere Souveränität) deuten Linde Paniagua und Herrero Lera die Verfassungsgesetzgebung als Übertragung der Trägerschaft (titularidad) bzw. der Ausübung (ejercicio) der Souveränität v o n Franco auf den Staat bzw. auf die verschiedenen Staatsorgane (RAP 1978, Nr. 85, S. 29, 59 ff.). 184 „Consejo de Ministros". 165 Z u m A u f b a u der Regierung u n d der internen Funktionsverteilung vgl. Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 306 ff.; Fraile Clivillés, S. 668 ff.; Sânchez Agesta, Curso, S. 482 ff.; Zafra Valverde, Régimen politico, S. 224 ff. ι·· Zuvor hatte Franco lediglich i m Jahre 1949 einmal für die Dauer eines Staatsbesuches i n Portugal General Davila zum Regierungschef ernannt (Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 307).

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Unmittelbar dem Staatschef zugeordnet ist auch der aufgrund A r t . 4 Abs. 1 LS errichtete Kronrat 187, der nach der Neuregelung durch die LOE aus 17 Mitgliedern besteht, von denen 15 notwendigerweise auch Abgeordnete der Cortes sind. Außer seiner Funktion als Konsultativorgan besitzt der Kronrat unter anderem Mitentscheidungsbefugnisse 168 bei der Besetzung wichtiger Staats-, Richer- und Verwaltungsämter und übt zusammen m i t dem Staatschef die Kontrolle über die „Verfassungsmäßigkeit" von Rechtsnormen aus 189 . I n dieser Funktion unterbreitet er dem Staatschef z.B. Entscheidungsvorschläge bei Normenkontrollklagen („recursos de contrafuero") 170 nach A r t . 59 ff. LOE. Die Cortes des franquistischen Staates, die i n A r t . 1 LC als „höchstes Organ der Teilnahme des spanischen Volkes an den Aufgaben des Staates" bezeichnet werden, stellten mitnichten eine westlichem Demokratieverständnis entsprechende Volksvertretung dar. Auch nach der Neuregelung i m Jahre 1967 setzten sie sich — wenn auch i n anderem Zahlenverhältnis — aus direkt gewählten, „geborenen" und vom Staatschef ernannten 1 7 1 Abgeordneten („Procur adores") zusammen 172 . Sieht man einmal davon ab, daß auch die Mitglieder der Regierung und des Nationalrates (als die „politische Gruppe") den Cortes angehören, so repräsentieren sie gemäß dem sogenannten „Prinzip der organischen Demokratie" i m wesentlichen drei gesellschaftliche Gruppen oder Stände: erstens die Syndikate und sonstige Berufsvereinigungen, zweitens die Gemeinden und Provinzen und drittens die Familien 1 7 3 . 167 „Consejo del Reino". E r wurde nach dem V o r b i l d des i m Verfassungse n t w u r f v o n 1929 (unter der D i k t a t u r Primo de Riveras) vorgesehenen gleichnamigen Verfasungsorgans konzipiert, vgl. i m einzelnen Fraile Clivillés , S. 641 ff. lee Martinez Esteruelas spricht v o n einer „coparticipacion" (REP 1967, Nr. 152, S. 251, 252). 169 Außer i n der LS u n d der LOE sind die Befugnisse des Kronrates i n der „Ley Orgànica del Consejo del Reino" v o m 23.7.1967 geregelt. Aus dem Schrifttum vgl. Martinez Esteruelas, REP 1967, Nr. 152, S. 251 ff.; Fraile Clivillés , S. 644 ff.; Sânchez Agesta, Curso, S. 481 ff.; Zafra Valverde, Régimen politico, S. 210 ff. 170 w ö r t l i c h : Klagen der Widerrechtlichkeit; dazu noch i n diesem K a p i t e l unter I I I 3 d dd. 171

Abgesehen davon, daß auch ein großer T e i l der „geborenen" Abgeordneten (d.h. der Abgeordneten k r a f t Amtes) für ihre Ä m t e r v o m Staatschef ernannt werden, ernennt er gemäß A r t . 2 l i t . j L C (i. d. F. v o n 1967) 25 A b geordnete (zuvor waren es 50 Abgeordnete). 172 Siehe i m einzelnen A r t . 2 LC. Die Z a h l der Abgeordneten schwankt. Seit der Reform v o n 1967 beträgt sie nominell 564 Abgeordnete (vgl. Beyme, S. 132). Tatsächlich betrug sie — da einzelne Abgeordnete mehr als ein A m t wahrnahmen — i n der 9. Legislaturperiode (1967 - 1971) 564 CBeyme, S. 132) u n d i n der 10. Legislaturperiode (1971 - 1975) 562 Abgeordnete {Zafra Valverde, Regimen politico, S. 275). 173 Z u m ideologischen H i n t e r g r u n d vgl. P u n k t I V Satz 1 L P M N („Die n a t ü r lichen Einheiten des sozialen Lebens: Familie, Gemeinde u n d Syndikat sind Grundstrukturen der nationalen Gemeinschaft."), P u n k t V I I I L P M N u n d

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

So w i e d i e Cortes v o m Staatschef e i n b e r u f e n w e r d e n ( A r t . 7 Z i f f . a L O E ) u n d i h r P r ä s i d e n t , d e r z u g l e i c h P r ä s i d e n t des K r o n r a t e s ist, v o n i h m aus d r e i v o m K r o n r a t vorgeschlagenen A b g e o r d n e t e n e r w ä h l t w i r d ( A r t . 7 A b s . 1 L C ) , stehen die Cortes auch i n e i n e m v i e l f ä l t i g e n Abhängigkeitsverhältnis zu der Regierung. N u r m i t i h r e m E i n v e r s t ä n d n i s l e g t d e r P r ä s i d e n t z . B . d i e T a g e s o r d n u n g fest ( A r t . 8 S a t z 3 L C ) u n d b e r a u m t er a u ß e r o r d e n t l i c h e S i t z u n g e n a n ( A r t . 9 LC). D i e Reg i e r u n g i h r e r s e i t s b e n ö t i g t n i c h t das V e r t r a u e n d e r K a m m e r 1 7 4 . D i e H a u p t a u f g a b e d e r Cortes l i e g t i n d e r M i t w i r k u n g b e i d e r o r d e n t l i c h e n Gesetzgebung 1 7 5 . W e n n sie nach A r t . 1 L C i. d. F. v o n 1942 noch f ü r die „ V o r b e r e i t u n g u n d A u s a r b e i t u n g d e r G e s e t z e " 1 7 8 z u s t ä n d i g w a ren, so o b l i e g t i h n e n nach A r t . 1 L C i. d. F. v o n 1967 die „ A u s a r b e i t u n g u n d V e r a b s c h i e d u n g der Gesetze" 1 7 7 . D i e e n d g ü l t i g e A n n a h m e d e r Gesetze h ä n g t a l l e r d i n g s n a c h w i e v o r v o n d e r B i l l i g u n g ( „ s a n c i ó n " ) d u r c h d e n Staatschef ab. Das Recht d e r R e g i e r u n g , m i t B i l l i g u n g des Staatschefs G e s e t z e s v e r o r d n u n g e n („decretos-leyes") z u erlassen, ist, s o w e i t es sich u m i n die Z u s t ä n d i g k e i t der Cortes f a l l e n d e Gesetzesmaterien h a n d e l t , auf D r i n g l i c h k e i t s f ä l l e b e s c h r ä n k t ( A r t . 13 L C , 52 L O E ) . A l s letztes V e r f a s s u n g s o r g a n ist d e r Nationalrat 178 zu e r w ä h n e n , d u r c h d e n auf höchster s t a a t l i c h e r Ebene die N a t i o n a l e B e w e g u n g r e p r ä P u n k t 6 der 27 Punkte der Falange Espafiola de las J.O.N.S. Zur Zusammensetzung der Cortes nach dem „Repräsentationssystem" vgl. auch FernândezCarvajal, Constitución, S. 106 ff. (textgleich i n REP 1967, Nr. 152, S. 57, 87 ff.); Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 336 ff.; Zafra Valverde, Régimen politico, S. 274 ff.; vgl. auch Wefers, Grundlagen, S. 78. Nach Beyme erinnert die Zusammensetzung der Cortes „eher an die Senate oder Oberhäuser der konstitutionell-monarchischen Staaten des 19. Jahrhunderts als an eine moderne Volksvertretung" (S. 132). 174 Gemäß A r t . 49 LOE werden die Cortes lediglich unverzüglich über Neuoder Umbildungen des Kabinetts informiert. Sânchez Agesta definiert die Cortes als „eine repräsentative, gesetzgebende u n d beratende Kammer oder Versammlung", aus der nicht, w i e es bei einem Parlament normalerweise der Fall sei, eine Regierung hervorgehe, sondern die geradezu umgekehrt einer Leitungs- u n d K o n t r o l l g e w a l t der Regierung unterliege (JöR N. F. Bd. 10 [1961], S. 397, 410; etwas verändert, unter Betonung der Leitungsgewalt der „Krone", in: Curso, S. 490). Vgl. auch Fraile Clivillés, S. 534 ff. 176 Die weiteren Funktionen der Cortes bzw. i h r e r Ausschüsse sind i m wesentlichen aufgezählt i n A r t . 10 LC u n d A r t . 50 LOE. Unter ihnen sind hervorzuheben: die B e w i l l i g u n g des Staatshaushaltes (Art. 10 Ziff. a LC), die Ratifizierung internationaler Verträge, die die Souveränität oder territoriale Integrität Spaniens berühren (Art. 14 LC) u n d eine beschränkte Kontrolle der Regierung durch Interpellationen (vgl. z. B. A r t . 53 LOE) u n d durch die E r richtung besonderer (Untersuchungs-) Ausschüsse (vgl. A r t . 15 I I LC). Z u den Funktionen der Cortes vgl. Fernândez-Carvajal, S. 113 ff.; Fraile Clivillés, S. 531 ff.; Sânchez Agesta, Curso, S. 497 ff. Z u r E n t w i c k l u n g bis 1972, insbesondere zur neuen Verfahrensordnung der Cortes v o m 15.11.1971 (B.O.E. nüm. 274, v o m 16.11.1971) vgl. auch BothelHailbronner, JöR N. F. Bd. 21 (1972), S.193, 198 ff. 176 „Preparación y elaboración de las leyes". 177 „Elaboración y aprobación de las leyes".

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sentiert wird. Unter seinen i n A r t . 21 LOE aufgezählten, recht vage formulierten Aufgaben werden ζ. B. die Verteidigung der Prinzipien der Nationalen Bewegung und die Überwachung der Verwirklichung der Grundrechte genannt. Seine politische Bedeutung blieb mangels klar umrissener Kompetenzen geringer als erwartet 17 ®. d) Die Grundrechte und ihr Schutz aa) Das Grundrechtsverständnis Die ambivalente Haltung des franquistischen Regimes gegenüber den Grundrechten kommt i n Punkt V Satz 1 L P M N zum Ausdruck: „Die nationale Gemeinschaft gründet sich auf den Menschen als Träger ewiger Werte und auf die Familie als Basis des sozialen Lebens; aber die individuellen und kollektiven Interessen müssen immer dem Gemeinwohl der N a t i o n . . . untergeordnet sein." Während der erste Teil des Satzes (nach einer Formulierung J.A. Primo de Riveras) die Würde des Menschen begründet, aus der i n anderem Zusammenhang 180 seine Grundrechtsträgerschaft abgeleitet wird, stellt der zweite Teil des Satzes, eingeleitet durch das Wort „aber", die Entfaltung des Menschen unter den Vorbehalt des als höherwertig anerkannten Gemeinwohls der Nation. Entsprechend statuiert A r t . 1 FE, daß der Staat die Ausübung der Grundrechte (nur) „ i n Bezug auf das Gemeinwohl" garantiert. Damit w i r d für alle Grundrechte eine immanente Schranke errichtet 1 8 1 , die — dehnbar zu handhaben — den Wert der Grundrechtsverbürgungen a priori beträchtlich relativiert. Noch schwerer einer juristischen Konkretisierung zugänglich erscheint die i n A r t . 33 FE genannte allgemeine Grundrechtsschranke der Ünantastbarkeit der „geistigen, nationalen und sozialen Einheit Spaniens" 182 . Als Auslegungshilfe w i r d man hier einzelne Vorschriften 178 „Consejo Nacional". Z u seiner Entstehung, seiner S t r u k t u r u n d seinen Aufgaben vgl. Zafra Valverde, Régimen politico, S. 233 ff.; Fraile Clivillés, S. 603 ff.; Fuente, REP 1967, Nr. 152, S. 121 ff.; Beck, Das spanische Regierungssystem, S.385 ff. 179 Eine weitere Schwächimg seiner Stellung b e w i r k t e die Änderung seiner Verfahrensordnung i m Jahre 1972; vgl. dazu Beck, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 279, 286 f.; ders., Das spanische Regierungssystem, S. 399 ff.; Fraile Clivillés, S. 622 f., 625 ff. 180 Z. B. i n A r t . 1 FE. 181 Vollbrecht, S. 142 f.; Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 281. 182 Hinsichtlich der „geistigen Einheit" als Schranke der Religionsfreiheit hat auch der Oberste Gerichtshof (Tribunal Supremo) v o n einem „weiten u n d vagen Begriff" gesprochen (vgl. Martin-Retortillo, Libertad, S. 55 f., 88), w o m i t er seinerseits nicht zu einer Verbesserung der Justiziabilität des unbestimmten Rechtsbegriffes beigetragen hat (vgl. auch Beck, Das spanische Regierungssystem, S.291). Desgleichen enthält z . B . der noch 1975 erschienene umfangreiche Kommentar zum FE v o n Sânchez de la Torre nur Gemeinplätze, keinerlei rechtliche Konkretisierungen (S. 819 ff.).

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der i n der L P M N zusammengefaßten Prinzipien der Nationalen Bewegung heranzuziehen haben, die nach A r t . 1 L P M N alle Grundgesetze „inspirieren" und „dauerhaft und unveränderlich" 1 8 8 sind 1 8 4 . Insgesamt steht man einem Grundrechtsverständnis gegenüber, i n dem — und hier gibt es Berührungpunkte mit der Grundrechtsdoktrin der sozialistischen Staaten — nicht der Mensch als Individuum Träger der Grundrechte ist, sondern der Mensch als Teil einer i h m übergeordneten Größe, der „nationalen Gemeinschaft", wie es i n A r t . 1 FE heißt 1 8 6 . Der Inhalt der Grundrechte ist abhängig von den Interessen, die die nationale Gemeinschaft verfolgt und deren Interpret der Staat ist. bb) Die Positivierung der Grundrechte i n den Grundgesetzen Einen ausführlichen Katalog der Grundrechte, i n dem nahezu alle klassischen Freiheitsrechte, aber auch Teilhabe- und Leistungsrechte angesprochen werden, enthält der Fuero de los Espanoles. Es fehlen die Verbürgung der Berufsfreiheit und eine ausdrückliche Garantie der Pressefreiheit. Letztere muß man aus der Freiheit der Meinungsäußerung herleiten, die gemäß A r t . 12 FE insoweit gewährleistet wird, wie sie nicht die „Grundprinzipien des Staates" antastet. Die Religionsfreiheit w i r d i n A r t . 6 Abs. 2 FE garantiert 1 8 6 . Da jedoch die katholische Konfession, als „einzig wahrhaftige" 1 8 7 und „untrennbar" m i t dem „nationalen Bewußtsein" verbundene (Punkt I I LPMN) 1 8 8 , nach A r t . 6 Abs. 1 FE Staatsreligion ist, kann es de facto keine echte religiöse Freiheit, sondern nur ein Toleranzregime geben 189 . 183

„Permanentes y inaltérables" . Der besondere Rang dieser Prinzipien w i r d noch durch A r t . 3 L P M N betont, wonach alle Rechtsnormen, gleich welchen Ranges, die gegen sie v e r stoßen, nichtig sind. 185 Vgl. auch Sânchez Agesta, Curso, S. 508. 186 Nachdem durch A r t . 6 FE i. d. F. v o n 1945 zunächst n u r die Glaubensfreiheit u n d die private Religionsausübung geschützt wurde, w i r d die Religionsfreiheit i n A r t . 6 FE i. d. F. v o n 1967 ohne eine solche Beschränkung garantiert. Die Gesetzesänderung w i r d i n der Präambel FE unter Bezugnahme auf P u n k t I I L P M N , wonach die Lehre der katholischen Kirche L e i t linie der Gesetzgebung sein soll, ausdrücklich m i t der Verkündung der Religionsfreiheit durch das I I . Vatikanische Konzil i m Jahre 1965 begründet. Vgl. zu allem Martin, REP 1972, Nr. 182, S. 181, 193 ff. Z u der E r k l ä r u n g des K o n zils vgl. i m übrigen Ruiz-Giménez, E l Concilio, S. 113 ff. 187 „Ünica verdadera", w i e es auch i n A r t . 12 der Verfassung v o n Cadiz heißt (siehe oben Fn. 33). 188 Nach der Statistik w a r e n r u n d 99 % der spanischen Bevölkerung katholischen Glaubens (Vollbrecht, S. 117). is® Fraile Clivillés , S. 441; damit soll freilich nicht i n Abrede gestellt w e r den, daß aus A r t . 6 Abs. 2 FE — w i e durch den Obersten Gerichtshof schon zu A r t . 6 FE i. d. F. v o n 1945 anerkannt (vgl. Martin-Retortillo, Libertad, S. 36 ff.) — ein subjektives Recht herleitbar ist. 184

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Einzelne soziale Grundrechte, darunter auch das zusätzlich i n A r t . 24 FE statuierte Recht auf Arbeit 1 9 0 , insbesondere aber Grundsätze der Wirtschafts- und Sozialpolitik enthält der bereits 1938 erlassene Fuero del Trabajo 1 9 1 . I n den „unveränderlichen" Prinzipien der Nationalen Bewegung sind nochmals einige Grundrechte, wie die Gleichheit vor dem Gesetz 192 , der Zugang zu öffentlichen Ämtern nach Verdienst und Befähigung 193 , das Recht auf Ausbildung und soziale Sicherheit 1 9 4 und der Schutz des Privateigentums 195 niedergelegt. cc) Die Regelung der Grundrechtsausübung durch die einfachen Gesetze Bei der Ausgestaltung der Grundrechte kommt unter dem Regime der franquistischen Verfassung den einfachen Gesetzen eine besondere Rolle zu. Enthalten schon zahlreiche Vorschriften des Fuero de los Espanoles spezielle Regelungsvorbehalte, so w i r d ein allgemeiner Regelungsvorbehalt durch A r t . 34 FE festgeschrieben, nach dem die Cortes die Gesetze beschließen werden, die für die Ausübung der Grundrechte „nötig" sind 1 9 6 . Insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache, daß die Cortes — wie dargelegt — nicht eine unabhängige, aus allgemeinen Wahlen hervorgegangene Volksvertretung darstellen und es somit auch keinen wirksamen Parlamentsvorbehalt i m rechtsstaatlichen Sinne geben kann, muß man hierin eine weitere Minderung des Wertes der Grundrechtsgarantien sehen. I n der Praxis war zu beobachten, daß einige Grundrechte mangels einfachgesetzlicher Regelung nur eine geringe bzw. gar keine Wirksamkeit entfalten konnten 1 9 7 . 190

P u n k t I Abs. 8 FT. Er spiegelt i n Ansätzen noch das Sozialrevolutionäre Gedankengut der Falange Espafiola de las J.O.N.S. wider, das i n den anderen Grundgesetzen u n d der Verfassungswirklichkeit v ö l l i g zurückgedrängt w u r d e (vgl. Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 100 f.; Beyme, S. 61; Nellessen, Die v e r botene Revolution, S. 160 f.). Z u m nationalistischen u n d etatistischen Element der i m Fuero del Trabajo u n d i m Fuero de los Espanoles enthaltenen W i r t schaftsverfassung vgl. Sânchez Agesta, i n : ders., Constitución y Economia, S. 109,114 f. 192 P u n k t V Satz 2 L P M N . 193 P u n k t V I I I Abs. 2 L P M N . 194 P u n k t I X Satz 1 L P M N . 195 Punkt X LPMN. 196 A r t . 34 FE lautet: „Las Cortes votarân las Leyes necesarias para el ejercicio de los derechos reconocidos en este Fuero." 197 Vgl. Fraile Clivillés , S. 439, u n d die nachfolgenden Ausführungen. Beck (Das spanische Regierungssystem, S. 280 f.) k o m m t zu dem Schluß, i n A r t . 34 werde „der rechtsstaatliche Gedanke des Vorbehalts des Gesetzes i n gewisser Weise i n sein Gegenteil verkehrt, indem nämlich nicht der staatliche Eingriff i n die grundrechtlich geschützten Freiheiten, sondern deren Aus191

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

Drei Spezialgesetze 198 , durch die die Ausübung von Grundrechten geregelt wurde, seien erwähnt: das mit Billigung des Vatikans am 28. Juni 1967 verkündete „Gesetz über die religiöse Freiheit" 1 9 9 , das Pressegesetz vom 18. März 1966200 und das „Gesetz über die Vereinigungen" vom 24. Dezember 1964 2 0 1 , 2 0 2 . I m Gesetz über die religiöse Freiheit werden unter anderem die Voraussetzungen, unter denen nichtkatholische Konfessionen vom Justizministerium als konfessionelle Vereinigungen zugelassen werden können, und die ordnungsrechtlichen Erfordernisse, die von diesen bei der Vornahme öffentlicher Kultushandlungen zu beachten sind, festgelegt 2 0 8 . Die wichtigste Neuerung des Pressegesetzes von 1966 ist die Abschaffung der seit dem Pressegesetz vom 22. A p r i l 1938 bestehenden Vorzensur (Art. 3). Als Kontrolle t r i t t an ihre Stelle die Pflicht der Verleger, vor der Auslieferung der Presseerzeugnisse eine bestimmte Anzahl von Exemplaren beim Informationsmimsterium bzw. dessen nachgeordneten Behörden zu deponieren (Art. 12). I n A r t . 2 Satz 2 des neuen Pressegesetzes werden die einen weiten Interpretationsspielraum eröffnenden Schranken der Pressefreiheit aufgezählt 204 . Die Konkretisierung dieser Schranken ist i m Einzelfall von den zuständigen Verwaltungsbehörden Übung v o m Vorliegen einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung abhängig gemacht w i r d . " Vgl. auch Fernéndez- Villaverde, S. 54 f. 198 E i n allgemeines Gesetz, das i m H i n b l i c k auf die Grundrechtsausübung oder besser gesagt Begrenzung der Grundrechte i n der Praxis v o n großer Bedeutung war, ist das „Gesetz über die öffentliche Ordnung" (Ley de Orden Püblico = LOP) v o m 30. 7.1959 (Ley 45/1959; B.O.E. nüm. 182, v o m 31. 7.1959); dazu noch i m folgenden. 1 M „Ley de libertad religiosa" (Ley 44/1967; B.O.E. nüm. 156, v o m 1.7.1967). 200 „Ley de Prensa e Imprenta" (Ley 14/1966; B.O.E. nüm. 67, v o m 19.3. 1966). 201 „Ley de Asociaciones" (Ley 191/1964; B.O.E. nüm. 311, v o m 28.12.1964). 202 E i n weiteres derartiges Spezialgesetz ist z.B. das Gesetz über das Petitionsrecht („Ley reguladora del derecho de petición") v o m 22.12.1960 (Ley 92/1960; B.O.E. nüm. 307, v o m 23.12.1960). 203 Siehe insbesondere A r t . 13 - 24; vgl. Vollbrecht, S. 117 ff. Z u r Rechtsprechung über die religiöse Freiheit vgl. Martin-Retortillo, Libertad r e l i giosa, S. 75 ff. 204 Es sind dies: „Die A c h t i m g der Wahrheit u n d der Moral; der Gehorsam gegenüber dem Gesetz über die Prinzipien der Nationalen Bewegung u n d den übrigen Grundgesetzen; die Erfordernisse der nationalen Verteidigung, der Sicherheit des Staates u n d der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung i m I n n e r n u n d der äußere Frieden; der gebührende Respekt gegenüber den Institutionen u n d Personen bei der K r i t i k der politischen u n d administrativen Tätigkeit; die Unabhängigkeit der Gerichte u n d die W a h r u n g der persönlichen u n d familiären Intimsphäre u n d Ehre." — Einer kritischen W ü r d i gung unterziehen A r t . 2 Pressegesetz: Batz, S. 66 ff. (mit Fallbeispielen), u n d Gómez-Reino y Carnota, R A P 1972, Nr. 69, S. 131 ff. (unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des T r i b u n a l Supremo); vgl. auch Fernândez Areal, S. 94 ff.

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vorzunehmen, die gemäß A r t . 66 Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften — unabhängig von ihrer strafrechtlichen Verfolgbarkeit 2 0 5 — als administratives Unrecht (Ordnungswidrigkeiten) verschiedener Schweregrade (vgl. A r t . 67 und 68) ahnden können. Als härteste Sanktion kann die Verwaltung gemäß Art. 69 gegenüber den verantwortlichen Autoren und Verlagsdirektoren Berufsverbote bis zu 6 Monaten oder Geldbußen von bis zu 250 000 Peseten aussprechen und gegenüber den Verlagen, die ohnehin starken Kontrollen unterliegen, Geldbußen von bis zu 500 000 Peseten verhängen oder ihnen für die Dauer von bis zu zwei, drei, vier bzw. sechs Monaten (je nach A r t des Verlages) weitere Veröffentlichungen untersagen. I n der Praxis machte die Verwaltung auch häufig von der ihr i n A r t . 64 eingeräumten Befugnis Gebrauch, Presseerzeugnisse i m Falle des Verdachts auf einen strafbaren Inhalt vorläufig zu beschlagnahmen 206 . Das Gesetz über die Vereinigungen, das die Verordnung vom 25. Januar 1941 ablöst, definiert i n seinem A r t . 1 Abs. 3, welche Ziele einer Vereinigung i m Sinne des A r t . 16 Abs. 1 FE als nicht erlaubt anzusehen sind. Rechtswidrig sind danach Vereinigungen, deren Ziele gegen die Grundprinzipien der Bewegung und die übrigen Grundgesetze, die Strafgesetze, die Moral und die öffentliche Ordnung verstoßen oder deren Ziele eine Gefahr für die politische und soziale Einheit Spaniens darstellen. Die Beurteilung, ob eine Vereinigung erlaubte oder nicht erlaubte Ziele verfolgt, treffen die dem Innenministerium unterstehenden Genehmigungsbehörden. Vereinigungen mit nicht erlaubter Zielsetzung werden — abgesehen von ordnungsrechtlichen Maßnahmen — strafrechtlich verfolgt 2 0 7 . I n diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß gemäß Punkt V I I I Abs. 1 Satz 2 L P M N jegliche A r t politischer Organisationen, die nicht i m (staatlichen) Repräsentationssystem 208 enthalten sind, als illegal angesehen werden. Die Gründung politischer Parteien außerhalb des „Movimiento Nacional" ist damit untersagt, nicht hingegen die Bildung politischer Vereinigungen innerhalb desselben „mit dem Ziel, i m Dienste der nationalen Einheit und des Gemeinwohls, auf der 205 Vgl. insoweit die A r t . 165, 165 bis a) u n d insbesondere den außerordentlich w e i t gefaßten A r t . 165 bis b) Código Penal i. d. F. v o m 15.11.1971 (Ley 44/ 1971; B.O.E. nùm. 274, v o m 16.11.1971). 20β E i n Verzeichnis der i n den Monaten Januar bis J u n i 1968 i n Presseangelegenheiten eingeleiteten Verfahren u n d Maßnahmen der V e r w a l t u n g findet sich bei Femändez Areal, S. 159 ff.; aufschlußreiche Fallbeispiele nennt auch Vollbrecht, S. 125 ff. Z u r Pressefreiheit vgl. i m übrigen Batz, S. 64 - 116; Fernändez Areal, S. 85 ff., insbesondere S. 93 ff.; Zafra Valverde, Régimen politico, S. 501 ff., 531 f. 207 Siehe i m einzelnen A r t . 172 ff. Código Penal i. d. F. v o m 15.11.1971. Vgl. auch Zafra Valverde, Régimen politico, S. 528 f. 208 Dazu oben unter 3 c (vgl. dort auch Fn. 173).

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1. Kap.: Die E n t w i c k l u n g des Grundrechtsschutzes bis 1975

g e m e i n s a m e n G r u n d l a g e d e r P r i n z i p i e n der B e w e g u n g z u r b i l d u n g b e i z u t r a g e n " 2 0 9 . E n t s p r e c h e n d w i r d die F r e i h e i t , werkschaften zu organisieren, durch die Eingliederung aller m e r i n d i e staatliche S y n d i k a t s o r g a n i s a t i o n (vgl. P u n k t X I I I schlossen 2 1 0 .

Meinungssich i n GeArbeitnehF T ) ausge-

E i n G r u n d r e c h t , das n i c h t — w i e i n A r t . 34 F E v o r g e s e h e n — d u r c h Gesetz geregelt w u r d e , ist d i e ebenfalls i n A r t . 16 A b s . 1 F E s t a t u i e r t e Versammlungsfreiheit. N a c h d e m m i n i s t e r i e l l e n „ B e f e h l " v o m 20. J u l i 1939 2 1 1 , der das aus d e r Z e i t d e r R e s t a u r a t i o n s t a m m e n d e V e r s a m m l u n g s gesetz v o m 15. J u n i 188Q 212 i n w e s e n t l i c h e n T e i l e n a b ä n d e r t , u n t e r l i e g t i h r e A u s ü b u n g e i n e m s t r e n g e n G e n e h m i g u n g s v o r b e h a l t 2 1 3 . V o n der 209 So die Formulierung i n A r t . 15 Abs. 1 des „Organstatuts der Bewegimg" (Estatuto Organico del Movimiento) v o m 20. Dezember 1968 (Decreto 3170/ 1968; B.O.E. nüm. 4, v o m 4.1.1969), w o als Z i e l auch der Beitrag zu der bereits i n A r t . 4 LOE angesprochenen „geordneten Konkurrenz der Ansichten" innerhalb der Bewegung genannt w i r d . Vgl. auch A r t . 2 Abs. 3 u n d 4 des „Organgesetzes über die Bewegung u n d i h r e n Nationalrat" (Ley Organica del Movimiento y su Consejo Nacional) v o m 28.6.1967 (Ley 43/1967; B.O.E. nùm. 156, v o m 1. 7.1967). Nachdem unter anderem bereits 1969 v o m Nationalrat u n d 1970 v o n der Regierung Gesetzesentwürfe zur Regelung der B i l d u n g politischer Vereinigungen i n der Bewegung vorgelegt worden waren (vgl. dazu Bothe/Hailbronner, JöR N. F. Bd. 21 (1972), S. 193, 201 ff.), wurde das Recht der politischen Vereinigungen schließlich i n der Gesetzesverordnung 7/1974 v o m 21.12.1974 (B.O.E. nüm. 306, v o m 23.12.1974) geregelt (vgl. dazu Beck, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 279, 294 ff.). — Der dem Wortsinne nach zutreffenden Bezeichnung des Movimiento Nacional als einer „Einheitspartei" (so z. B. Bothe/Hailbronner, a.a.O., S.201; i m gleichen Sinne w o h l auch die I n t e r nationale Juristenkommission i n i h r e m Bericht „L'Espagne et la primauté du droit", Genf 1962, angeführt bei Vollbrecht, S. 128 Fn.4) w i r d m a n m i t Beck (Das spanische Regierungssystem, S. 98 ff.) angesichts der mangelnden „ideologischen Kohärenz" der sie tragenden K r ä f t e n u r unter gleichzeitiger A b grenzung v o n den Einheitsparteien totalitärer Staaten (wie z . B . des Deutschen Reiches unter dem Nationalsozialismus oder „volksdemokratischer" Diktaturen) zustimmen können. Z u den Pluralisierungstendenzen i n der Nationalen Bewegung (bis 1970) vgl. Beyme, S. 80 ff.; siehe auch Hermens/ Köppinger, S. 126 ff. 210 v g l . Fraile Clivillés, S. 444; Vollbrecht, S. 133. Einen guten Überblick über die gesetzliche Regelung des staatlichen Gewerkschaftswesens durch die „Ley Sindicai" v o m 17.2.1971 (Ley 2/1971; B.O.E. nüm. 43, v o m 19.2.1971) geben Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 265 ff., u n d Bothe/Hailbronner, JöR N. F. Bd. 21 (1972), S. 193, 203 ff.; vgl. auch Hermens/Köppinger, S .109 f.; ausführlich die Monographie v o n Albiol Montesinos: „Representación sindicai en Espaöa" (Madrid 1972). Z u r weiteren E n t w i c k l u n g i n der Spätphase des Franco-Regimes, insbesondere zur Regelung des Streikrechts durch die Gesetzesverordnung v o m 22.5.1975 (Decreto-Ley 5/1975; B.O.E. nüm. 127, v o m 28. 5.1975) vgl. Beck, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 279, 300 ff. 211 „Orden circular de l a Subsecretaria del I n t e r i o r " (B.O.E. num. 202, v o m 21. 7.1939). 212 Ley de Reuniones" („Gaceta de M a d r i d " v o m 16. 6.1880). 213 Ausgenommen sind: Versammlungen v o n Vereinigungen, die offiziell zu bestimmten öffentlichen Zwecken errichtet wurden, w i e z.B. der offiziellen Vereinigungen innerhalb des Movimiento Nacional (Art. 15 Abs. 2 L O P i. V. m. A r t . 16 Abs. 2 FE), Prozessionen der katholischen Kirche (Art. 7 Ziff. 1

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s t r a f r e c h t l i c h e n Seite h e r ist schon die bloße T e i l n a h m e a n n i c h t genehmigten Versammlungen strafbar 214. Schließlich sei e r w ä h n t , daß gemäß A r t . 35 F E die R e g i e r u n g d u r c h G e s e t z e s v e r o r d n u n g (decreto-ley) a l l e w e s e n t l i c h e n G r u n d r e c h t e ganz oder t e i l w e i s e f ü r eine b e s t i m m t e Z e i t a u f h e b e n k a n n . V o r a u s s e t z u n gen f ü r eine A u f h e b u n g s t e l l t A r t . 35 F E n i c h t auf. E i n e einfachgesetzliche R e g e l u n g f i n d e t sich i n d e m Gesetz über die öffentliche Ordnung ( L e y de O r d e n P ü b l i c o ) v o m 30. J u l i 1959 2 1 5 , welches i m ü b r i g e n auch o h n e eine v o r h e r i g e A u f h e b u n g d e r G r u n d r e c h t e d u r c h die R e g i e r u n g d e n O r d n u n g s b e h ö r d e n w e i t g e h e n d e Eingriffsbefugnisse a n die H a n d g i b t 2 1 6 . N a c h A r t . 25 L O P k a n n d i e R e g i e r u n g i m gesamten Staatsgeb i e t oder i n e i n e m T e i l desselben u n t e r A n g a b e d e r s u s p e n d i e r t e n G r u n d r e c h t e d e n A u s n a h m e z u s t a n d v e r h ä n g e n , w e n n b e i e i n e r StöVersammlungsgesetz, Vorschrift 2 l i t . b des „Befehls"), Zusammenkünfte der anerkannten Religionsvereinigungen i n Kirchen u n d auf Friedhöfen (Art. 7 Ziff. 2 Versammlungsgesetz, A r t . 11 Gesetz über die religiöse Freiheit), gewöhnliche Theater-, K i n o - oder ähnliche Veranstaltungen (Art. 7 Ziff. 4 V e r sammlungsgesetz) u n d Zusammenkünfte der legalen Vereinigungen, wobei allerdings 72 Stunden vorher der zuständigen Ordnungsbehörde O r t u n d Zeit der Zusammenkunft mitgeteilt werden muß (Art. 7 Abs. 2 Gesetz über die Vereinigungen, Vorschrift 2 l i t . a des „Befehls", A r t . 7 Ziff. 3 Versammlungsgesetz). 214 Gemäß A r t . 169 Código Penal i . d . F . v o m 15.11.1971. Z u r Versammlungsfreiheit u n d zu den strafrechtlichen bzw. ordnungsrechtlichen Sanktionen bei illegalen Zusammenkünften vgl. i m übrigen Zafra Valverde, Régimen politico, S. 509 ff. u n d S. 527 f. bzw. 533 f.; vgl. auch Fraile Clivillés , S. 442 f., u n d Vollbrecht, S. 127 f. 215 Ley 45/1959 (B.O.E. nüm. 182, v o m 31.7.1959); vgl. dazu Fernandez Segado, E l estado de excepción, S. 225 - 265. A l s „Grundlage der öffentlichen Ordnung" w i r d i n A r t . 1 L O P „das normale Funktionieren der öffentlichen und privaten Institutionen, die Aufrechterhaltung des inneren Friedens und die freie Ausübung der i n den Gesetzen anerkannten politischen u n d sozialen Individualrechte" angesehen. A r t . 2 L O P enthält eine Aufzählung der Handlungen, die gegen die öffentliche Ordnung verstoßen. I n l i t . a werden ζ. Β . die Handlungen genannt, „die die Ausübimg der i n dem Fuero de los Espanoles und der sonstigen Grundgesetze anerkannten Rechte der Nation stören oder versuchen zu stören, oder die die geistige, nationale, politische u n d soziale Einheit Spaniens beinträchtigen", i n l i t . i ( = letzter Buchstabe) die Handlungen, „die i n sonstiger W e i s e . . . gegen das i m vorliegenden Gesetz Bestimmte verstoßen oder den öffentlichen Frieden oder das soziale Zusammenleben stören." — Z u r Unbestimmtheit u n d Weite des A r t . 2 vgl. MartinRetortillo, L a clausula de orden püblico, S. 48 ff.; daß dementsprechend v o n den Ordnungskräften Ordnungswidrigkeiten leicht zu begründen waren u n d oft geringste Anlässe zur Verhängung hoher Geldbußen führten, zeigen seine auf S. 55 ff. zusammengestellten Fallbeispiele aus der Rechtsprechung. 216 I n A r t . 12 L O P werden die Ordnungsbehörden u n d ihre Beamten ζ. B. zur Festnahme v o n Personen ermächtigt, die irgendeine Handlung gegen die öffentliche Ordnung begehen oder versuchen zu begehen. Diese Personen d ü r fen bis zu 72 Stunden ohne Ubergabe an die Justizbehörden gefangengehalten werden. Gemäß A r t . 11 Ziff. 3 L O P sind die Ordnungskräfte befugt, W o h n u n gen zu betreten, w e n n v o n ihnen Störungen der öffentlichen Ordnung ausgehen. Vgl. auch Vollbrecht, S. 138 f.

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rung der öffentlichen Ordnung 2 1 7 „die gewöhnlichen Befugnisse" der Verwaltung zu ihrer Wiederherstellung nicht ausreichen. Die Cortes sind gemäß A r t . 26 LOP lediglich nachträglich „unverzüglich" zu unterrichten. M i t ihrer „Kenntnis" w i r d der Ausnahmezustand nach 3 Monaten gegebenenfalls verlängert. — I n gleicher Weise kann die Regierung i n einer Steigerungsstufe (Nichtausreichen der Maßnahmen der Zivilbehörden oder plötzlicher gewalttätiger Aufstand) den Kriegszustand 218 erklären. I n i h m übernimmt das Militär i n dem bezeichneten Gebiet den Oberbefehl. Die Zuständigkeit der Militärgerichtsbarkeit w i r d auf die Sraftaten erweitert, die der sodann ergehende Erlaß der obersten Militärbehörde nennt 2 1 9 . dd) Verfahren zum Schutz der Grundrechte Ergibt sich aus dem bisher Dargelegten, daß es an einer rechtsstaatlichen Sicherung der Grundrechte weitgehend fehlte, so w i r d dieser Eindruck durch einen Blick auf die dem Bürger zur Verfügung stehenden Verfahrensmöglichkeiten noch verstärkt. Die Möglichkeit der Normenkontrolle durch die „Klage der Widerrechtlichkeit" (recurso de contrafuero) 220 , deren „wesentliche Bedeutung als Garantie gegen Ermessensmißbräuche" i n Abs. 2 der Präambel des entsprechenden Ausführungsgesetzes 221 hervorgehoben wird, stellt sich bei näherer Betrachtung eher als eine Stärkung der Zentralgewalt des Staatschefs, denn als wirksame Rechtskontrolle der normsetzenden Staatsorgane (Cortes, Regierung) dar. M i t Lorenzo MartinRetortillo 222 ist auf drei schwere strukturelle Mängel des Verfahrens hinzuweisen: Erstens ist die Einlegung der Klage nur innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach der Veröffentlichung der i n Frage stehen217

Siehe soeben Fn. 215. Vgl. hierzu i m einzelnen A r t . 35 - 42 LOP. 219 A l l g e m e i n sind die Militärgerichte f ü r Delikte gegen die öffentliche Ordnung insoweit zuständig, w i e es Sondergesetze bestimmen. Die verschiedenen Kompetenznormen können aber gemäß der 2. Übergangsbestimmimg LOP durch die Regierung „revidiert u n d vereinheitlicht" werden. A u f g r u n d dieser Ermächtigungsgrundlage ergingen eine Reihe v o n Verordnungen, zuletzt die „Gesetzesverordnung über die V e r h ü t u n g (prevención) des Terrorismus" v o m 28.8.1975 (Decreto-Ley 10/1975; B.O.E. nüm. 205, v o m 27.8.1975). Z u dieser Gesetzesverordnung vgl. Fernândez Segado, E l estado de excepción, S. 393 ff. 220 Aus dem Schrifttum vgl. Fernändez-Carvajal, Constitución, S. 37 ff.; Fraile Clivillés , S. 653 ff.; Martinez Esteruelas, REP 1967, Nr. 152, S.251, 260 ff.; Sânchez Agesta, Curso, S. 472 f., u n d JöR N. F. Bd. 20 (1971), S. 135 137 f.; ders., REP 1972, Nr. 181, S. 5, 18 ff.; Sevilla Andrés , REP 1967, Nr. 152, S.279, 294 ff. 221 „Ley Reguladora del Recurso de Contrafuero" v o m 5.4.1968 (Ley 8/1968; B.O.E. nüm. 84, v o m 6.4.1968). 222 V i a crucis, S. 43 f. 218

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den Rechtsnormen i m „Boletin Oficial del Estado" möglich (Art. 61 Abs. 1 LOE). Zweitens entscheidet über die Klage nicht ein unabhängiges Gericht, sondern auf Vorschlag des Kronrates der Staatschef, also eine politische Instanz. Drittens schließlich — und dies ist für die Frage des Grundrechtsschutzes von entscheidender Bedeutung — sind Klageberechtigte ausschließlich der Ständige Ausschuß der Cortes und der Nationalrat, soweit sie zuvor m i t 2 /3-Mehrheit einen entsprechenden Beschluß gefaßt haben (Art. 60 LOE). Dem Bürger bleibt nur die Möglichkeit, i n Ausübung seines Petitionsrechts, beide oder eines der Gremien zu ersuchen, die Klage der Widerrechtlichkeit einzulegen (Art. 4 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes) 223 . Was den Rechtsschutz durch die rechtsprechende Gewalt anbetrifft, so w i r d er dem Verfassungsrecht nach (Art. 29 LOE, Punkt I X LPMN) durch unabhängige Gerichte gewährt 2 2 4 . Eine erhebliche mittelbare Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit bedeutete i n der Praxis indes die A r t der Regelung der Richterernennung, die der Regierung bei der Besetzung aller gehobenen Richterposten einen entscheidenden Einfluß sicherte 225 . Gemäß A r t . 42 Abs. 2 LOE stehen dem Bürger „gegen Akte und Beschlüsse, die das Verwaltungsverfahren beenden" die „Klagen und Rechtsmittel" zur Verfügung, „die i n Übereinstimmung mit den Gesetzen vor der zuständigen Gerichtsbarkeit zulässig sind." Eine umfassende Rechtsweggarantie gibt es demnach nicht. Mangels einer Verfassungsgerichtsbarkeit lag der Schutz des Einzelnen vor Eingriffen der Exekutive ganz i n den Händen der Verwaltungsgerichtsbarkeit, die durch Gesetz vom 27. Dezember 195622® neu geregelt wurde. Gemäß der Generalklausel dieses Gesetzes (Art. 1 Abs. 1) unterfallen ihr i m Prinzip alle Streitigkeiten, die sich aus den A k t e n der öffentlichen Verwaltung und aus den allgemeinen Vorschriften, die nicht Gesetzesrang haben, ergeben 227 . Eine Minderung dieser 223 Vgl. auch Fraile Clivillés , S. 655, der zwischen der „legitimaciön (capacidad de interponer el recurso)" des Ständigen Ausschusses des Nationalrates auf der einen, u n d des „derecho a solicitar" der Bürger auf der anderen Seite unterscheidet. 224 Vgl. dazu Zafra Valverde, Régimen politico, S. 342 ff. 225 v g l i m einzelnen K a p i t e l I I I ( A r t . 10 ff.) der Verordnung 3330/1967 v o m 28.12.1967 (B.O.E. nüm. 19, v o m 22.1.1968), die i n Ausführung des Gesetzes „über die Beamten der Justizverwaltung" v o m 18.3.1966 (Ley 11/1966; B.O.E. nüm. 67, v o m 19.3.1966) erging. K r i t i s c h zur richterlichen Unabhängigkeit auch: Justicia Democràtica, Los jueces contra l a dictadura, S. 55 ff.; Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 300 ff. 228 „ L e y reguladora de l a Jurisdicción Contencioso-Administrativa" (B.O.E. nüm. 363, v o m 28.12.1956). Dazu i m einzelnen noch i m siebten Kapitel. 227 Grundsätzlich ist gemäß A r t . 28 Abs. 1 l i t . a klagebefugt, w e r ein „ d i r e k tes Interesse" an der Rechtswidrigkeitserklärung u n d Aufhebung der V o r schriften oder A k t e der V e r w a l t u n g hat.

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1. Kap.: Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes bis 1975

Rechtswegeröffnung folgt daraus, daß durch Ausnahmevorschriften desselben Gesetzes228 sowie durch andere Gesetze 229 eine Reihe von Hoheitsakten der Justiziabilität entzogen sind 2 8 0 . Die Frage des Prüfungsrechtes der Gerichte hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen w i r d weder i n den Grundgesetzen noch i n den einfachen Gesetzen ausdrücklich geregelt. Unter Berufung auf A r t . 17 FE, nach dem „alle Staatsorgane gemäß einer hierarchischen Ordnung vorgegebener Normen handeln werden", und A r t . 3 LPMN, nach dem „alle Gesetze oder Vorschriften jeglichen Ranges", die die Prinzipien der Nationalen Bewegung verletzen, „nichtig sein werden", wurde i n der Lehre den Gerichten überwiegend die Pflicht bzw. Befugnis zugesprochen, die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu prüfen und die Gesetze i m Falle ihrer Verfassungswidrigkeit nicht anzuwenden 281 . Nach anderer Ansicht bestand lediglich die Möglichkeit und Pflicht der Gerichte zur verfassungskonformen Auslegung 282 . I n der Praxis der insgesamt sehr zurückhaltenden Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofes 288 hat es anscheinend immerhin, allerdings bevor es die Möglichkeit des Contrafuero-Verfahrens gab, einzelne (unpolitische) Entscheidungen gegeben, bei denen der Gerichtshof Gesetze wegen des Verstoßes gegen höherrangiges Recht unangewendet ließ 2 3 4 . 228 Eine Aufzählung v o n Hoheitsakten, gegen die eine Klage vor dem Verwaltungsgericht nicht zulässig ist, enthält A r t . 40. F ü r nicht der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterworfen e r k l ä r t A r t . 2 v o n vornherein (u. a.) „die Fragen, die i n bezug auf die politischen A k t e der Regierung entstehen, w i e solche, die die Verteidigung des nationalen Territoriums, die internationalen Beziehungen, die innere Sicherheit des Staates u n d die militärische Befehlsgewalt u n d Organisation betreffen" (lit. b). Bereits A r t . 2 beschränkt die justizfreien Hoheitsakte m i t h i n nicht auf staatsleitende Regierungsakte. 229 Die Möglichkeit, daß andere Gesetze weitere Ausnahmen bestimmen, eröffnet A r t . 40 l i t . f des Gesetzes v o m 27.12.1956. 230 Vgl. dazu auch Garcia de Enterria, R A P 1962, Nr. 38, S. 159, 180 ff., 194; Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 287 f. 231 So z. B. Fernändez-Carvajal, Constitución, S. 40 ff.; Garrido Falla , T r a tado, Bd. 1, 6. Aufl. (1973), S. 257. 232 So Zafra Valverde, Régimen politico, S. 345 f., u n d REP 1971, Nr. 180, S.49, 70 (mit Hinweis auf die nordamerikanische u n d deutsche Rechtsprechungspraxis); Sânchez Agesta, REP 1972, Nr. 181, S. 5, 17. 233 Vgl. dazu Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 290 ff. 234 v g l Vollbrecht, S. 157. Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 289, beruft sich i n Fn. 52 (S.474) fälschlich auf die „bei Carvajal, Constitución, S. 41 zitierten Beispiele". Fernändez-Carvajal f ü h r t dort Entscheidungen an, i n denen Rechtsnormen der Verwaltung auf Anfechtungsklagen h i n aufgrund ihrer Verfassungwidrigkeit „sozusagen u n t e r Uberspringung der Zwischenstufe der ordentlichen Gesetzgebung ( . . . saltändose, por asi decirlo, el peldano intermedio de la legislación ordinaria . . . ) " m i t W i r k u n g erga omnes für nicht i g erklärt wurden. Dies ist j a nach dem Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit möglich (zur Erstreckung der Rechtskraft des Urteils vgl. A r t . 86 Abs. 2).

I I I . Die Entwicklung i m 20. Jahrhundert

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Hinsichtlich der Gerichtsorganisation sei noch darauf hingewiesen, daß eine teilweise undurchsichtige Diversifizierung innerhalb der einzelnen Gerichtszweige eine Minderung des Rechtsschutzes bewirkt hat. Zwar wurde vom System immer wieder das Prinzip der „Einheit der Rechtsprechung" betont 2 8 5 , i n der Wirklichkeit wurde es indes — wie die Einrichtung zahlreicher Sondergerichte zeigte — wenig beachtet 238 . Die Aburteilung politischer Sraftaten oblag beispielsweise nicht den ordentlichen Strafgerichten, sondern war auf drei unterschiedliche Sondergerichtsbarkeiten verteilt: den Gerichtshof für öffentliche Ordnung 2 3 7 , die Militärgerichte 2 3 8 und — i m Ausnahmezustand — die Schnellgerichte 289 ' 2 4 0 . Das tatsächliche Ausmaß an Liberalität oder Repression eines Staates läßt sich — das ist eine Binsenweisheit — nicht allein an den Gesetzen ablesen, sondern muß sich i n der Wirklichkeit erweisen. A u f schlußreich sind z.B. die Zahlen der politischen Häftlinge sowie der Todesurteile gegen sie bzw. Todesopfer unter ihnen. I n der ersten (Stabilisierungs-)Phase des Franco-Regimes nach dem Ende des Bürgerkrieges waren diese Zahlen sehr hoch 241 . I m Jahre 1966, einer Zeit der politischen Ruhe, konnte der damalige Informationsminister Fraga Iribarne erklären, daß von über 10 000 Häftlingen „nur" 1329 politische Gefangene seien 242 . Aber dieses Zahlenverhältnis konnte sich rasch ändern: So schnellte z. B. 1969, als der Ausnahmezustand i m gesamten Staatsgebiet verhängt wurde 2 4 3 , die Zahl der politischen Gefangenen wieder i n die Höhe. 235 Vgl. n u r Basis 2 der „ L e y de Bases Orgànica de l a Justicia" v o m 28.1. 1974 (Ley 42/1974, B.O.E. nüm. 287, v o m 30.11.1974). Z u m Prinzip der Einheit der Rechtsprechung, das sich verfassungsrechtlich aus A r t . 31 LOE herleiten läßt, vgl. Martin Pérez, REP 1967, Nr. 152, S. 215, 234 ff. 23β vgl. i m einzelnen Beck, Das spanische Regierungssystem, S. 296 ff. 237 Errichtet durch Gesetz v o m 2.12.1963 (Ley 154/1963; B.O.E. nüm. 291, v o m 5.12.1963). Siehe hierzu Fernândez Segado, E l estado de excepción S.276 ff. 238 Gemäß dem Código de Justicia M i l i t ä r v o m 17. 7.1945 (B.O.E. nüm. 217, v o m 5.8.1945). Die Zuständigkeit der Militärgerichtsbarkeit wurde durch Gesetz v o n 15.11.1971 (Ley 42/1971; B.O.E. nüm. 274, v o m 16.11.1971) auf Terrorismusdelikte erweitert (Art. 294 bis a — 294 bis c, Código de Justicia Militar). 239 Konstituierung der „Tribunales de Urgencia" bei E r k l ä r u n g des Ausnahmezustands nach A r t . 43 ff. LOP. 240 Z u m „ T r i b u n a l de Orden püblico", der „jurisdicción m i l i t a r " u n d der „jurisdicción de urgencia" vgl. auch Zafra Valverde, Régimen politico, S.350 ff. 241 Eine „Repressionsbilanz" zieht i n diesem Sinne Beyme, S. 100 ff. 242 Nach Beyme, S. 104. 243 Durch Gesetzesverordnung v o m 24.1.1969 (Decreto-ley 1/1969; B.O.E. nüm. 22, v o m 25.1.1969); siehe dazu Fernandez Segado, E l estado de excepción, S. 379 ff. Z u den Studentenunruhen, die dazu führten, vgl. Carr/Fusi, Espana, S. 194 ff.

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Sommermann

Zweites Kapitel

Die Zeit des Übergangs (1975 -1978) N o c h E n d e 1975 s t e l l t e d i e B i l d u n g oder Z u g e h ö r i g k e i t z u e i n e r demokratischen politischen Vereinigung einen Straftatbestand dar; — i m A p r i l 1978 k o n n t e die spanische k o m m u n i s t i s c h e P a r t e i i n M a d r i d l e g a l u n d i m L i c h t d e r Ö f f e n t l i c h k e i t i h r e n 9. K o n g r e ß a b h a l t e n . Diese b e i d e n S a c h v e r h a l t e 1 stehen s i n n b i l d l i c h f ü r d e n t i e f g r e i f e n d e n p o l i t i schen U m w a n d l u n g s p r o z e ß , d e r sich i n S p a n i e n i n d e m d a z w i s c h e n l i e g e n d e n Z e i t r a u m a u f u n r e v o l u t i o n ä r e Weise v o l l z o g 2 . Z u d e m v o n v i e l e n O p p o s i t i o n e l l e n anfangs g e f o r d e r t e n offenen B r u c h m i t d e m a l t e n System, der „ r u p t u r a " , k a m es n i c h t 8 . H a t t e es b e r e i t s i n d e r Spätphase des f r a n q u i s t i s c h e n Regimes erste A n s ä t z e z u e i n e r P o l i t i k d e r Ö f f n u n g g e g e n ü b e r l i b e r a l e n T e n d e n z e n gegeben (sog. „ a p e r t u r i s m o " 4 ) , so setzte sich n a c h d e m T o d e des d i e a l t e V e r f a s s u n g s o r d n u n g v e r k ö r p e r n d e n „ C a u d i l l o " 5 b e i d e n die m a ß g e b l i c h e n S t a a t s ä m t e r b e k l e i d e n d e n P o l i t i 1 Esteban / López Guerra stellen i n der Einleitung (S. 13) ihres die Ubergangszeit behandelnden Buches: „De la dictadura a la democracia" (Von der D i k t a t u r zur Demokratie) dem Kongreß der kommunistischen Partei v o m A p r i l 1978 paradigmatisch die fünf Todesurteile gegen „Regimegegner", die i m September 1975 v o n der Regierung bestätigt u n d bald darauf vollstreckt wurden, gegenüber. Korrekterweise sollte allerdings erwähnt werden, daß die durch die Militärgerichtsbarkeit Verurteilten, Mitglieder der E.T.A. (Euskadi ta Askatasuna = baskisch für: Baskisches Vaterland u n d Freiheit) u n d der F.R.A.P. (Frente JRevolucionario Antifascista y Patriótico) wegen terroristischer Gewalttaten v e r u r t e i l t wurden. Die drei Mitglieder der F.R.A.P. w u r d e n nach A r t . 308 Nr. 1 i. V. m. 312 Código de Justicia M i l i t a r wegen eines „Insulto de obra a Fuerza A r m a d a " m i t Tötung eines Polizisten verurteilt; vgl. das U r t e i l des Consejo de Guerra Ordinario v o m 12.9.1975 ( „ A B C " v o m 13. 9.1975, S. 9 f.), aufrechterhalten am 20. 9.1975 durch den Consejo Supremo de Justicia M i l i t a r (Aranzadi, Repertorio Cronològico de Jurisprudencia, 1975, Nr. 5091). 2 E i n chronologischer Überblick über die Ereignisse während der Übergangszeit findet sich bei Esteban / López Guerra, Dictadura, S. 413 - 443. 3 Das Spektrum der Oppositionellen, die eine „ruptura" u n d die sofortige Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung forderten, reichte zu Anfang — w e n n auch nicht i n geschlossener Front — v o n Christdemokraten bis zu Kommunisten (vgl. Elejabeitia u. a., Lucha politica, S. 17, 21). 4 I m Gegensatz zur ansonsten vorherrschenden P o l i t i k des sog. „ i n m o v i lismo" (vgl. Alzaga Villaamil, Comentario, S. 21; Carr/Fusi, Espana, S. 234 ff.). 5 M i t dem Tode Francos am 20.11.1975 w u r d e n die Gesetze v o m 30.1.1938 u n d v o m 8.8.1939 (dazu i m 1. K a p i t e l I I I 3 a a. E.) obsolet, w o m i t nach Esteban / López Guerra (Dictadura, S. 127) die „eigentliche Verfassung" — da

I. Die Reformversuche der Regierung Arias

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kern zunehmend die Einsicht durch, daß Spanien einer grundlegenden politischen Reform bedürfe. Politische Erwägungen, wie der Abbau vorhandener bzw. die Prävention neuer innenpolitischer Spannungen oder auch die Schaffung der Voraussetzungen für einen Beitritt Spaniens zu den Europäischen Gemeinschaften, mögen dabei anfangs eine größere Rolle gespielt haben als die Hinwendung zu einer demokratischeren Staatsauffassung®. Nicht zuletzt jedoch ermöglichte und förderte die sich als demokratisch erweisende politische Gesinnung des neuen Staatschefs Don Juan Carlos, den Franco den Cortes i m Jahre 1969 als seinen Nachfolger vorgeschlagen hatte und der am 22. November 1975 vor den Cortes und dem Kronrat zum König von Spanien proklamiert wurde, den relativ raschen Übergang zu einer neuen Verfassungsordnung. I. Die Reformversuche der Regierung Arias Wenngleich die neugebildete Regierung des Ministerpräsidenten Arias Navarro, den der König i n seinem A m t bestätigt hatte, sich aus Persönlichkeiten zusammensetzte, deren Reformbereitschaft sich schon unter Franco gezeigt hatte, war sie doch zu sehr dem franquistischen System verhaftet bzw. wurde zu sehr mit i h m identifiziert, als daß von ihr eine grundlegende, auch von der demokratischen Opposition akzeptierte Reform ausgehen konnte. Der von einer gemischten Kommission der Regierung und des Nationalrates erarbeitete Verfassungsentwurf 7 sah unter anderem die Wiedereinführung eines Zweikammersystems (allerdings unter Beibehaltung wesentlicher Strukturen des „Repräsentationssystems" i m Sinne der „organischen Demokratie" 8 ) und die Einrichtung eines Verfassungsgerichts, das i n Zukunft über den „recurso de contrafuero" 9 entscheiden sollte, vor. Von den demokratischen Kräften als völlig unzureichend erachtet, stieß der Reformentwurf bei den Anhängern des Regimes vor allem wegen der Einschränkung der Rechte des Nationalrats auf Widerstand. Da der Entwurf auch i n den Cortes nicht durchsetzbar erschien und somit die Reformpolitik der Regierung als gescheitert anzusehen war, kam es zur Entlassung von Arias. beide Gesetze die Innehabung der höchsten politischen Gewalt durch Franco regelten (vgl. oben 1. K a p i t e l I I I 3 c am Anfang) — wegfiel. β Vgl. auch Beck, JÖR N. F. Bd. 26 (1977), S. 279, 280. 7 Vgl. hierzu Beck, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S.279, 306 ff. A n der A u s arbeitung w a r als Minister maßgeblich Fraga Iribarne beteiligt, der unter Franco ζ. Β . als Informationsminister das Pressegesetz v o m 18. 3.1966 (s. o. i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc) vorgelegt hatte u n d der 1977/78 als Vertreter der „Alianza Popular" M i t g l i e d der Verfassungskommission „Ponencia" war. 8 Dazu oben i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 c (auch Fn. 173). 9 Hierzu i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d dd. 5*

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

Zwei Gesetze der ersten Regierung der Monarchie blieben für die weitere Entwicklung von Bedeutung: Das — soweit nicht durch die Verfassung von 1978 derogiert — heute noch i n Kraft befindliche Versammlungsgesetz vom 29. Mai 197610 und vor allem das Gesetz über das Recht auf politische Vereinigung vom 14. Juni 197611. Das Gesetz vom 29. Mai 1976 brachte die längst überfällige Regelung des Versammlungsrechts und löste das Gesetz vom 15. Juni 1880 sowie den ministeriellen „Befehl" vom 20. J u l i 193912 ab. Es weist nach wie vor stark autoritäre Züge auf. Gemäß A r t . 4 Abs. 1 bedürfen Versammlungen i n geschlossenen Räumen nicht mehr einer Erlaubnis, sind jedoch anmeldepflichtig, wobei die Anmeldung 72 Stunden vorher zu erfolgen hat und m i t zahlreichen Angaben 18 zu versehen ist. Für Versammlungen unter freiem Himmel ist weiterhin eine Erlaubnis erforderlich, die mindestens 10 Tage vor der geplanten Versammlung beantragt werden muß (Art. 5 Abs. 1 und 2) 14 . Auch das Gesetz vom 14. Juni 1976 wurde demokratischen Forderungen nur bedingt gerecht. Immerhin eröffnete es grundsätzlich die Möglichkeit der Bildung politischer Parteien außerhalb des Movimiento Nacional. Über den Antrag auf Zulassung, dem neben umfangreichen Angaben eine Erklärung der Verfassungstreue beizufügen war (vgl. A r t . 2 Abs. 2), entschied die Regierung 15 . II. Die Demokratisierung unter der Regierung Suârez Die eigentliche politische Reform setzte unter der Regierung von Adolfo

Suârez Gonzalez ein, den der K ö n i g aus den d r e i v o m K r o n r a t

10 „Ley reguladora del derecho de reunión" (Ley 17/1976; B.O.E. nüm. 130, v o m 31.5.1976). 11 Ley 21/1976 (B.O.E. nüm. 144, v o m 16. 6.1976). 12 Siehe dazu i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc (vorletzter Abs.). 13 Ist z. B. auf der Versammlung ein Redner vorgesehen, so müssen gemäß A r t . 4 Abs. 2 l i t . c dessen Name, Adresse u n d die Nummer seines Personalausweises angegeben werden. 14 I n der Folgezeit k a m es zunächst w e i t e r h i n zu zahlreichen ungenehmigten Demonstrationen m i t oft blutigen Zusammenstößen zwischen Demonstranten u n d der Guardia Civil. M i t I n k r a f t t r e t e n der neuen Verfassung fiel die Erlaubnispflicht f ü r (friedliche) Versammlungen weg. Die Anmeldepflicht blieb lediglich für Demonstrationen u n d für Versammlungen, die auf Plätzen des öffentlichen Verkehrs stattfinden, bestehen. Vgl. A r t . 21 der Verfassung. 15 Eine Novellierung des Gesetzes, nach der das Erfordernis einer E r k l ä rung der Verfassungstreue wegfiel u n d die endgütlige Entscheidung über die Einschreibung einer Partei durch den Obersten Gerichtshof getroffen wurde, erfolgte schon bald unter der Regierung Suârez durch die Gesetzesverordnung 12/1977 v o m 8.2.1977 (B.O.E. nüm. 35, v o m 10.2.1977), v i e r Monate v o r den ersten allgemeinen Wahlen zu den Cortes. Vgl. hierzu Linde Paniagua , i n : Morodo, Los Partidos, S. 105; Beck, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 279, 296 f. Das Verfahren v o r dem Obersten Gerichtshof wurde durch die Verordnung 125/1977 v o m 9.2.1977 (B.O.E. nüm. 36, v o m 11.2.1977) geregelt.

I I . Die Demokratisierung unter der Regierung Suarez

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vorgeschlagenen P o l i t i k e r n a m 3. J u l i 1976 z u m M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n e r n a n n t e . D i e neue R e g i e r u n g t r a t v o n A n f a n g a n entschieden f ü r eine D e m o k r a t i s i e r u n g e i n u n d suchte d e n D i a l o g m i t d e r O p p o s i t i o n , die sich i n i h r e r M e h r h e i t b a l d i n d e n n a c h M a ß g a b e des Gesetzes v o m 14. J u n i 1976 n e u zugelassenen p o l i t i s c h e n P a r t e i e n o r g a n i s i e r t e .

1. Das Gesetz über die politische Reform D e n W e g z u e i n e r g r u n d l e g e n d e n V e r f a s s u n g s r e f o r m ebnete d i e r e l a t i v kurze 1 ®, m i t R a n g eines Grundgesetzes ausgestattete 1 7 „ L e y p a r a l a R e f o r m a P o l i t i c a " ( L P R ) v o m 4. J a n u a r 1977 1 8 , d i e selbst b e r e i t s — ohne eine D e r o g a t i o n s k l a u s e l z u e n t h a l t e n 1 9 — die b i s h e r i g e V e r f a s s u n g s o r d n u n g i n w e s e n t l i c h e n T e i l e n a b ä n d e r t e 2 0 . V o n d e n Cortes u n d i m W e g e des R e f e r e n d u m s v o n d e r „ N a t i o n " a n g e n o m m e n 2 1 , e r f ü l l t e das Gesetz d i e Voraussetzungen, die A r t . 10 A b s . 2 L S f ü r eine Verfassungsr e f o r m a u f s t e l l t e 2 2 . N i c h t o h n e I r o n i e w u r d e es i n d e r L i t e r a t u r als „Achtes Grundgesetz" apostrophiert 23. 16 Aus fünf A r t i k e l n , drei Übergangsbestimmungen u n d einer Schlußbestimmung bestehend. 17 Siehe Schlußbestimmung des nachfolgend zitierten Gesetzes. 18 Ley 1/1977 (B.O.E. nüm. 4, v o m 5.1.1977), i n deutscher Übersetzung abgedruckt bei Beck, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 279, 312 f. — Der Gebrauch der Präposition „para" (nicht etwa „de") zeigt an, daß das Gesetz erst die V o r aussetzungen für eine Verfassungsreform schaffen w i l l , nicht etwa selbst schon die Reform beinhaltet, vgl. Gonzälez Navarro , La nueva Ley Fundamental, S. 24, u n d Sânchez Agesta, RDP 1977, Nr. 66, S. 5; kritisch gegenüber dieser Auslegung Hemândez Gil, S. 138 ff. 19 Ebensowenig enthält das Gesetz eine seine Tragweite verdeutlichende Präambel, was m i t der sonstigen Gesetzgebungspraxis, jedes Gesetz, auch w e n n es geringere Bedeutung hatte, m i t einer (oft langen) Einführung u n d Begründung zu versehen, kontrastiert. Vgl. auch die A n m e r k u n g e n bei Gonzâles Navarro, La nueva Ley Fundamental, S. 25 f., Esteban/López Guerra, Dictadura, S. 193, u n d Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 39. 20 Während Sânchez Agesta lediglich die Vorschriften derogiert sieht, die „ i n flagrantem Widerspruch zu seinen Prinzipien" stehen (Sistema politico, S. 44; differenzierend, unter A n f ü h r u n g v o n Beispielen, allerdings i n RDP 1977, Nr. 66, S. 5, 8), spricht z. B. Martin Oviedo v o n einer „impliziten A b r o gation der gesamten vorherigen »institutionellen' Ordnung" (RDP 1977, Nr. 68 - 69, S. 643,650). 21 Bei der Volksabstimmung v o m 15.12.1976 fand das Gesetz die Zustimmung v o n 94,2 % der abgegebenen Stimmen. Die Abstimmungsbeteiligung lag bei 77,4 %. 22 Unter Berufung auf A r t . 10 Abs. 2 LS (s. o. 1. Kapitel I I I 3 c) w i r d sowohl eine partielle als auch eine totale Revisibilität der Grundgesetze angenommen; vgl, Fernändez-Miranda, zit. bei Sânchez Goyanes, Constitución, S. 29 f.; ausführlich Herrero R. de Minón, R G L P Bd. 70 (1975), Nr. 3, S. 249, 271 ff. Über die E r k l ä r u n g der Prinzipien der Nationalen Bewegung für „dauerhaft und unveränderlich" i n A r t . 1 L P M N (s. o. 1. K a p i t e l I I I 3 d aa) k o m m t man nach Herrero R. de Minón hinweg, indem m a n zwischen dem Grundgesetz u n d den darin niedergelegten Prinzipien unterscheidet: Wenn auch nach dem Ge-

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

I n A r t . 1 A b s . 1 L R P w i r d d e r V o r r a n g des Gesetzes, d i e V o l k s s o u v e r ä n i t ä t , die U n v e r l e t z l i c h k e i t d e r G r u n d r e c h e sowie d i e B i n d u n g der Staatsorgane a n die G r u n d r e c h t e n i e d e r g e l e g t 2 4 . M i t d e m l e t z t g e n a n n ten Prinzip w i r d die A b h ä n g i g k e i t der Grundrechtsausübung v o n e i n e r e n t s p r e c h e n d e n einfachgesetzlichen R e g e l u n g , w i e sie b i s h e r gemäß A r t . 34 F E b e s t a n d 2 5 , a u f g e h o b e n 2 8 . I n A r t . 2 L R P w i r d die B i l d u n g v o n n a c h d e m o k r a t i s c h e n P r i n z i p i e n z u w ä h l e n d e n Cortes s t a t u i e r t , w o b e i das neue P a r l a m e n t sich aus z w e i K a m m e r n z u s a m m e n setzt: d e m K o n g r e ß d e r D i p u t i e r t e n (Congreso de D i p u t a d o s ) u n d — als V e r t r e t u n g d e r P r o v i n z e n — d e m Senat (Senado). Des w e i t e r e n r e g e l t das Gesetz i n A r t . 3 i m e i n z e l n e n das V e r f a h r e n d e r Verfassungsreform 27. 2. Die allgemeinen Cortes-Wahlen vom 15. Juni 1977 a) Das „Wahlgesetz"

vom 18. März 1977

Das Gesetz ü b e r die politische R e f o r m e r m ä c h t i g t e i n seiner ersten Ü b e r g a n g s b e s t i m m u n g die R e g i e r u n g , d i e ersten C o r t e s - W a h l e n z u r e geln, legte selbst aber b e r e i t s w e s e n t l i c h e E i n z e l h e i t e n h i n s i c h t l i c h des W a h l r e c h t s , d e r Z u s a m m e n s e t z u n g d e r Cortes u n d des W a h l v e r f a h rens fest. D i e a u s f ü h r e n d e G e s e t z e s v e r o r d n u n g v o m 18. M ä r z 1977 28 , setz die Prinzipien nicht veränderlich seien, so sei doch das Gesetz selbst, also auch sein A r t . 1, derogierbar (a. a. O., S. 277 f.). Dies läuft allerdings — so sehr i m konkreten F a l l die politischen W i r k u n g e n dieser juristischen „Brücke" zu begrüßen sind — einer sinnorientierten Auslegung (der „ N o r m logik") zuwider; vgl. hinsichtlich der entsprechenden Auslegung des A r t . 79 Abs. 3 GG Maunz/Durig, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 2, A r t . 79 A n m . 11 (Rdnr. 50) m. w . N. (unumstritten ist die Unabänderlichkeit des A r t . 79 Abs. 3 GG indes nicht, vgl. n u r Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht?, S. 109 f.). 23 I m Anschluß an Lucas Verdù (vgl. den T i t e l seiner 1976 erschienenen Schrift: „ L a Octava Ley Fundamental"). 24 A r t . 1 Abs. 1 lautet vollständig: „ L a democracia, en el Estado espafiol se basa en la supremacia de l a Ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo. Los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado." 25 Siehe oben i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc. 2e Vgl. auch Martìri Oviedo , RDP 1977, Nr. 68 - 69, S. 643, 654. 27 Nach A r t . 3 Abs. 2 muß ein verfassungsänderndes Gesetz m i t absoluter Mehrheit sowohl v o m Kongreß w i e v o m Senat verabschiedet werden. Falls der Senat nicht m i t dem v o m Kongreß angenommenen Gesetzentwurf einverstanden ist, w i r d ein vermittelnder „Gemischter Ausschuß" (Comisión M i x t a ) gebildet. Wenn keine Einigung zustandekommt, w i r d die Entscheidung i n einer gemeinsamen Sitzung beider K a m m e r n m i t absoluter Mehrheit getroffen. Nach A r t . 3 Abs. 3 muß der K ö n i g das verfassungsändernde Gesetz, bevor er es „sanktioniert", der „Nation" i n einem Referendum vorlegen. Gemäß diesen Grundsätzen wurde später m i t dem Verfassungsentwurf von 1978 verfahren. 28 „Real Decreto-Ley (20/1977) sobre normas électorales" (B.O.E. num. 70, v o m 23. 3.1977). Das letzte Wahlgesetz stammt aus dem Jahre 1907.

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allgemein als das „Wahlgesetz" (Ley Electoral) bezeichnet, bestimmte unter anderem näher die Form der Verhältniswahl, nach der die 350 Deputierten des Kongresses, bzw. die Form der Mehrheitswahl, nach der die Senatoren (für jede Provinz eine bestimmte Anzahl) zu wählen sind 29 . Hinsichtlich der Wahlen zum Kongreß w i r d — u m einer Zersplitterung der politischen Kräfte entgegenzuwirken 30 — i n A r t . 20 Wahlgesetz die Auszählung der Sitze i n den einzelnen Wahlbezirken nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren geregelt sowie eine Sperrklausel für die Listen aufgestellt, die weniger als 3°/o der abgegebenen Stimmen i n dem betreffenden Wahlbezirk erhalten. Obgleich sie lediglich die ersten Cortes-Wahlen regeln sollte, die dann am 15. Juni 1977 stattfanden, und obgleich die Verfassung von 1978 konkrete, teilweise abweichende Bestimmungen über das Wahlsystem enthält 8 1 , blieb die Gesetzesverordnung vom 18. März 1978 mangels eines neuen (Organ-)Wahlgesetzes 32 sowohl bei den Wahlen vom 1. März 1979 als auch bei den Wahlen vom 28. Oktober 1982 i n Kraft 3 3 . Dies ließ sich nur deshalb m i t der Verfassung vereinbaren, weil es sich i n beiden Fällen u m vorgezogene Neuwahlen handelte. Die 8. Übergangsbestimmung Abs. 3 der Verfassung sieht für den Fall, daß das Parlament vorzeitig aufgelöst wird, ohne daß es zuvor ein neues Organwahlgesetz verabschiedet hat, die Anwendung der vorkonstitutionellen Wahlrechtsnormen v o r 3 4 , 3 5 . 29 Zusätzlich zu den 207 gewählten Senatoren k a n n der K ö n i g gemäß A r t . 2 Abs. 3 Satz 2 L R P weitere Senatoren ernennen, deren Anzahl aber ein Fünftel der gewählten Senatoren nicht übersteigen darf, höchstens also 41. 30 Vgl. die Begründung i n P u n k t I V Abs. 4 u n d 5 Präambel Wahlgesetz. 31 Vgl. insbesondere A r t . 68 u n d 69 Verfassung. A n die Stelle der v o m K ö n i g ernannten Senatoren treten ζ. B. gemäß A r t . 69 Abs. 5 v o n den Parlamenten der „Comunidades Autónomas" (Autonome Gemeinschaften; dazu unten unter I V 8) designierte Senatoren, u n d zwar ein Senator pro „Comunidad Autònoma" plus jeweils ein weiterer für jede M i l l i o n Einwohner. 32 Nach A r t . 81 Abs. 1 Verfassung muß das Gesetz als Organgesetz (dazu i n diesem K a p i t e l unter I V 4 b aa) verabschiedet werden. 38 Dabei w a r der Erlaß eines neuen Wahlgesetzes schon frühzeitig v o n A b · geordneten als vordringliche Gesetzgebungsaufgabe der Cortes bezeichnet worden (vgl. n u r Fraga Iribarne, Diario de Sesiones del Congreso, nüm. 93, v o m 20.6.1978, S. 3514 f.). Aus jüngerer Zeit vgl. den dringlichen A p p e l l des Staatsrechtlers Jorge de Esteban, i n „ E l Pais" v o m 26.1.1982, S. 14. Die neue sozialistische Regierung hat n u n die Vorlage eines Organ-Wahlgesetzes angekündigt, das noch i m Jahre 1983 verabschiedet werden soll. 34 Nach der genannten Übergangsbestimmung sind bei vorgezogenen W a h len allerdings einige, nicht weiter regelungsbedürftige Verfassungsbestimmungen, w i e z. B. die die Unwählbarkeiten u n d die I n k o m p a t i b i l i t ä t e n betreffenden, direkt anzuwenden. 38 Gleichwohl bestehen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der A n w e n dung des Wahlgesetzes v o m 18.3.1977 bei den Wahlen v o m 28.10.1982: Z w a r ist die genannte Übergangsbestimmung unbestimmt gefaßt („En caso de disol u c i ó n . . . " ) , eine sinnorientierte u n d den K o n t e x t (insbesondere Absatz 1 der Übergangsbestimmung) berücksichtigende Auslegung spricht jedoch dafür, daß die Ausnahmeregelung lediglich für die erste nachkonstitutionelle W a h l gilt.

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978) b) Die politischen

Parteien

im Spiegel

des

Wahlergebnisses

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N a c h d e m E r g e b n i s d e r a l l g e m e i n e n W a h l e n z u d e n Cortes v o m 15. J u n i 1977 e r w i e s e n sich a u f n a t i o n a l e r Ebene i m w e s e n t l i c h e n v i e r P a r t e i e n als b e d e u t e n d : d i e „ U n i o n de C e n t r o D e m o c r a t i c o " 8 7 (U.C.D.), d e r „ P a r t i d o Socialista O b r e r o E s p a n o l " 8 8 (P.S.O.E.), d e r „ P a r t i d o C o m u n i s t a de E s p a n a " 8 9 (P.C.E.) u n d d i e „ A l i a n z a P o p u l a r " 4 0 (A.P.), a u f r e g i o n a l e r E b e n e z w e i P a r t e i e n b z w . Zusammenschlüsse: d e r „ P a r t i d o N a c i o n a l i s t a V a s c o " 4 1 (P.N.V.) u n d der „ P a c t o D e m o c r à t i c o p o r C a t a l u n a " 4 2 (P.D.C.). D i e LT.C.D., d i e aus e i n e r K o a l i t i o n v o n P a r t e i e n d e r M i t t e 4 8 h e r v o r g i n g u n d als d e r e n S p i t z e n k a n d i d a t M i n i s t e r p r ä s i d e n t Suârez k a n d i d i e r t e , e r h i e l t 3 4 , 7 % d e r S t i m m e n u n d — b e g ü n s t i g t d u r c h die F o r m d e r R e g e l u n g des V e r h ä l t n i s w a h l rechts i m Wahlgesetz (nach W a h l b e z i r k e n ) — i m K o n g r e ß 165 d e r 350 S i t z e 4 4 , also m e h r als 47°/o 4 5 . Sie s t e l l t e nach d e n W a h l e n w e i t e r h i n die R e g i e r u n g m i t Suârez als Ministerpräsident. D e r i m J a h r e 1879 g e g r ü n d e t e 4 8 P.S.O.E. m i t Felipe Gonzalez als G e n e r a l s e k r e t ä r , d e r sich a u f seinem 27. P a r t e i k o n g r e ß (1976) noch als 36 Vgl. zum folgenden Blas Guerrero , i n : Morodo, Los partidos, S. 156 ff.; Bofill Abeïlhé, i n Morodo, Los partidos, S. 187 ff.; Esteban / López Guerra, Dictadura, S. 465 ff.; Sânchez Goyanes, Constitución, S. 33 f., 37 f.; Daval, RDPSP 1978 (Bd. 1), S. 361, 376 ff.; vgl. auch Martinez Cuadrado, Pouvoir 1978, Nr. 8, S. 85, 93 ff. (mit einem tabellarischen Vergleich der Wahlergebnisse m i t denen anderer Mittelmeerstaaten). Eine Analyse der legalen u n d illegalen politischen Parteien i n der Spätphase der D i k t a t u r (Entwicklung bis Anfang 1976) findet sich bei Elejabeitia u. a., Lucha politica por el poder, M a d r i d 1976. Speziell zu den außenpolitischen Programmen der politischen Parteien jüngst Mesa, R E I 1982 (Bd. 3), Nr. 1, S. 7,31 ff. 37 U n i o n des demokratischen Zentrums. 38 Sozialistische spanische Arbeiterpartei. 39 Kommunistische Partei Spaniens. 40 Volksbund. 41 Baskische nationalistische Partei. 42 Demokratischer Pakt für Katalonien. 43 Darunter der „Partido Popular" (Volkspartei) m i t Cabanillas Gallas an der Spitze, der „Partido Demócrata Cristiano" (Christlich-demokratische Partei) unter Alvarez de Miranda u n d der „Partido Social Demócrata" (Sozialdemokratische Partei) unter Fernândez Ordónez . Historisch gesehen k a n n man v o n der U.C.D. eine Verbindungslinie zur „ U n i ó n liberal" unter OfDonneil (siehe dazu i m 1. K a p i t e l Fn. 50) ziehen. 44 Die Angaben über die Sitzverteilung i n den neugewählten Cortes schwanken. Die hier angeführten Zahlen finden sich bei Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 50, m i t Ausnahme der Sitzzahl des P.D.C., die Sânchez Goyanes, Constitución, S. 38, entnommen ist. Bei Einbeziehung „verwandter" regionaler Splitterparteien ergeben sich höhere Zahlen, insbesondere für den P.S.O.E. (vgl. dazu noch sogleich Fn. 55). 45 Z u m Programm der U.C.D. vgl. Blas Guerrero, i n : Morodo, Los partidos, S. 159 ff.; zu i h r e m inneren A u f b a u Bofill Abeilhé , ebd., S. 212 ff. 46 Siehe i m 1. K a p i t e l Fn. 76.

I I . Die Demokratisierung unter der Regierung Suarez

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„marxistische und demokratische Massen- und Klassenpartei" definierte 4 7 (das A t t r i b u t „marxistisch" wurde 1979 aus seinem Programm gestrichen), konnte 29,2% der Stimmen auf sich vereinigen und erlangte i m Kongreß 118 Sitze. Der bei diesen Wahlen noch getrennt von dem P.S.O.E. kandidierende „Partido Socialista Popular" 4 8 (P.S.P.) mit Tiemo Galvän 49 an der Spitze erreichte 4,4 °/o der Stimmen und 6 Sitze i m Kongreß. Die 1921 entstandene Kommunistische Partei, deren Mitglieder während der Franco-Ära stärksten Repressionen ausgesetzt waren und die schließlich i m A p r i l 1977 von der Regierung wieder als legale politische Partei zugelassen wurde, vertritt — geprägt durch die politischen Vorstellungen ihres Parteiführers Santiago CarriUo — die Idee einer pluralistischen kommunistischen Gesellschaft und einen eurokommunistischen Kurs 5 0 . Sie erlangte 9,2 °/o der Stimmen und damit 20 Sitze i m Kongreß. Wie die U.C.D. aus einer Koalition mehrerer politischer Vereinigungen 51 ging die rechtsstehende A.P. hervor, die sich als konservativ, demokratisch und reformistisch bezeichnet 52 . I h r gehören zahlreiche Politiker an, die unter dem Franco-Regime führende Positionen innehatten (so z. B. ihr Generalsekretär Fraga Iribarne), dort allerdings in ihrer Mehrzahl für eine Reformpolitik eingetreten waren. Die A.P. erhielt unerwartet wenige, nämlich nur 8,2 % der Stimmen und 16 Sitze i m Kongreß. Von den genannten regionalen Parteien war die 1895 gegründete Baskische nationalistische Partei, die christlich demokratisches Gedankengut vertritt, i n dem neugebildeten Kongreß m i t 8 Sitzen 58 , der Demokratische Pakt für Katalonien, der eine Koalition bürgerlicher nationalkatalanischer Parteien darstellte, m i t 11 Sitzen 54 vertreten. 47 Nach Esteban / López Guerra , Dictadura, S. 466. Z u seinem Programm i m einzelnen vgl. F. Gonzâlez u n d A . Guerra: „Partido Socialista Obrero Espanol", Bilbao 1977, sowie Blas Guerrero , i n : Morodo, Los partidos, S. 465 ff.; zu seiner Organisation siehe Bofill Abeilhé, ebd., S. 188 ff. 48 Sozialistische Volkspartei. Sie entstand 1968 angesichts des andauernden Exils des P.S.O.E. u n d fand hauptsächlich i n Universitätskreisen Unterstützung. Z u i h r e m Programm vgl. Elejabeitia u. a., Lucha politica, S. 145 ff. 49 Z u r Zeit (seit 1979) Bürgermeister v o n Madrid. 50 I h r Programm ist i n der v o n Carrillo u n d Sânchez Montero verfaßten Schrift: „Partido Comunista de Espana", Bilbao 1977, enthalten. Vgl. auch Blas Guerrero , i n : Morodo, Los partidos, S. 171 ff.; zu ihrer Organisation siehe Bofill Abeilhé , ebd., S. 198 ff. 51 Der „Acción Democràtica Èspanola", der „Acción Regional", der „Democracia Social", der „ U n i ó n del Pueblo Espanol", der „ U n i ó n Nacional Espanola", der „ U n i ó n Social Populär" u n d der „Reforma Democràtica". 52 Z u i h r e m Programm vgl. Fraga Iribarne: „Alianza Popular", Bilbao 1977, u n d Blas Guerrero , i n : Morodo, Los partidos, S. 179 ff.; zu i h r e m inneren Aufbau siehe Bofill Abeilhé , ebd., S. 208 ff. 53 Obwohl sie n u r 1,6 % der Stimmen erhalten hatte.

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

D i e V e r f a s s u n g , die b a l d d a r a u f v o n d e n n e u e n Cortes ausgearbeitet w u r d e , s t e l l t sich i m w e s e n t l i c h e n als e i n K o m p r o m i ß z w i s c h e n diesen sechs P a r t e i e n d a r . Das b r e i t e S p e k t r u m d e r i m P a r l a m e n t v e r t r e t e n e n p o l i t i s c h e n R i c h t u n g e n sorgte d a f ü r , daß a n d e r A u s a r b e i t u n g d e r V e r f a s s u n g d i e s m a l „das ganze S p a n i e n " u n d n i c h t n u r „eines" b e t e i ligt war.55 3. Die allgemeine Reformgesetzgebung D e m angestrebten politischen W a n d e l standen i n v i e l e n Bereichen d i e Gesetze des a l t e n Systems i m Wege. D i e A u f h e b u n g b z w . Ä n d e r u n g z a h l r e i c h e r R e c h t s n o r m e n sowie d e r E r l a ß n e u e r Gesetze u n d V e r o r d n u n g e n w a r d a h e r u n u m g ä n g l i c h . B i s h e u t e ist d e r Prozeß d e r R e f o r m i e r u n g d e r Gesetze, d e r d u r c h d i e V e r f a s s u n g v o n 1978 neue I m p u l s e e r h i e l t b z w . d u r c h sie z w a n g s l ä u f i g zu e i n e r d e r d r i n g l i c h s t e n A u f g a b e n d e r Cortes u n d d e r R e g i e r u n g w u r d e , b e i w e i t e m n i c h t a b geschlossen. 64 Innerhalb der K o a l i t i o n ist die „Convergencia Democratica de Cataluna" unter Jordi Pujol die bei weitem bedeutendste Vereinigimg. 55 Die Wahlen v o m 1.3.1979 ergaben lediglich geringfügige Veränderungen i n der Sitzverteilung des Kongresses: U.C.D. 168 Sitze (35 % der abgegebenen Stimmen); P.S.O.E. 121 (30,5%); P.C.E. 23 (10,8%); A . P. (sie kandidierte — da m i t zwei kleineren Gruppierungen i n K o a l i t i o n — auf den Wahllisten unter der Bezeichnung „Coalición Democràtica") 9 (5,8%); Convergència i Unió (der neue Zusammenschluß der wesentlichen Parteien des vormaligen P.D.C.) 8 (2,7%); P.N.V. 7 (1,5%). — Nach dem R ü c k t r i t t v o n Suârez v o m A m t des Ministerpräsidenten i m Februar 1981 (sein Nachfolger wurde Leopoldo Calvo Sotelo) traten i n der Regierungspartei U.C.D. i m m e r schärfere Gegensätze zwischen den i n i h r zusammengeschlossenen Gruppierungen hervor, i n deren Folge zahlreiche bedeutende Politiker die Partei verließen. I m Laufe des Frühjahrs u n d Sommers k a m es zu mehreren Parteineugründungen ehemaliger U.C.D.-Mitglieder: Fernandez Ordónez (bis zum 31.8.1981 Justizminister) belebte die ehemals v o n i h m angeführte sozialdemokratische Partei unter dem Namen „Partido de Acción Democràtica" (P.A.D.) wieder, aus liberalen Z i r k e l n ging der „Partido Demócrata Liberal" (P.D.L.) m i t Antonio Garrigues Walker hervor, eine Gruppe konservativer Christdemokraten Schloß sich zum „Partido Demócrata Popular" (P.D.P.) unter Oscar Alzaga als Parteiführer zusammen u n d Adolfo Suârez gründete den „Centro Democratico y Social" (C.D.S.), den er l i n k s v o n der U.C.D. einordnet. Z u dieser Entwicklung vgl. das jüngst erschienene Buch v o n Esteban u n d L6pe2 Guerra: „Los partidos politicos en la Espafta actual", Barcelona 1982 (S. 210 ff.), dem auch die Zahlen des Wahlergebnisses v o n 1979 entnommen sind (S. 78 f.). I n diesem Buch findet sich überdies ein guter Überblick über alle oben angesprochenen Parteien. — Die vorgezogenen Wahlen v o m 28.10. 1982, bei denen der P.A.D. auf den Listen des P.S.O.E. kandidierte u n d der P.D.P. einer K o a l i t i o n m i t der A.P. einging, erbrachte tiefgreifende Veränderungen i n der Parteienlandschaft. Hervorstechendste Merkmale sind der überragende Wahlsieg der Sozialisten unter Felipe Gonzâlez , das Erstarken der A.P. u n d die völlige Niederlage der Zentrumsparteien. Der neue Kongreß setzt sich folgendermaßen zusammen: P.S.O.E. 201 Abgeordnete (bei 46,1 % der abgegebenen Stimmen); A.P.-P.D.P. 105 (25,4 %); U.C.D. 13 (7,3 %); P.C.E. 5 (3,9 %); C.D.S. 2 (2,9 %); Convergència i Unió 12 (3,7 %); P.N.V. 8 (1,9 %); sontige 4 (2,1 %) (Zahlen nach „ E l Pais" v o m 31.10.1982, S. 16).

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a) Erste Schritte Ein früher Schritt der Regierung Suarez war die noch unter Arias vorbereitete Reformierung des Straf rechts auf dem Gebiet des Versammlungsrechts, des Vereinigungsrechts und der Meinungsäußerungsfreiheit durch das Gesetz 23/1976 vom 19. J u l i 1976". Unter anderem wurden die bisher außerordentlich weit und unbestimmt gefaßten Tatbestände der rechtswidrigen Versammlung (Art. 166 Código Penal) und der rechtswidrigen Vereinigung (Art. 172 f. Código Penal) neugefaßt 57 . Da indes A r t . 172 Abs. 3 Código Penal η. F. unter anderem Vereinigungen, die „die Zerstörung der juristischen, politischen, sozialen oder wirtschaftlichen Ordnung" zum Ziel haben, für rechtswidrig erklärte (worunter unter der Geltung der sieben Grundgesetze Francos strenggenommen alle demokratischen Parteien fielen), erfuhr das Gesetz durch die politische Oppositon schärfste K r i t i k 5 8 . Seine eigentliche reformerische Wirkung konnte es so gesehen erst mit Inkrafttreten des Gesetzes über die politische Reform entfalten. Eine eindeutige Abwendung von franquistischen Prinzipien stellte die Gesetzesverordnung 10/1976 vom 30. J u l i 197659 dar, durch die eine Generalamnestie hinsichtlich aller Delikte mit politischer oder die Meinung betreffender Zielsetzung, sofern nicht durch sie zugleich strafrechtlich geschützte Grundwerte wie das Leben und die körperliche Unversehrtheit von Personen 60 gefährdet oder verletzt worden waren, verfügt wurde 6 1 . 5β B.O.E. nüm. 174, v o m 21. 7.1976. Nach I n k r a f t t r e t e n der Verfassung erfolgte auf diesem Gebiet eine grundlegende Reform durch die Ley Organica 4/1980 "de reforma del Código Penal en materia de delitos relativos a las libertades de expresión, reunión y asociación" v o m 21.5.1980 (B.O.E. nüm. 142, v o m 13.6.1980), auf die noch einzugehen sein w i r d . 57 Durch das Gesetz 23/1976 wurde noch unter dem Eindruck der Streikwelle während der ersten Jahreshälfte (vgl. dazu Carr /Fusi, S. 279) auch eine Strafbestimmung gegen „Streikkommandos" (piquetes de extensión de huelga), d . h . Personen oder Gruppen, die durch körperliche Mißhandlung oder Einschüchterung andere an der A r b e i t hindern, i n den Código Penal (Art. 496 Abs. 2 u n d 3) aufgenommen. I n Abs. 7 der Präambel des Gesetzes 23/ 1976 w i r d dabei aber das Streikrecht ausdrücklich als subjektives Recht anerkannt. 58 Vgl. Linde Paniagua , i n : Morodo, Los partidos, S. 104, der die Reform sogar als einen Rückschritt wertet. Vgl. auch die bei Rubio/Aragón, in: Vega, S. 225 f., wiedergegebene K r i t i k . 59 B.O.E. nüm. 186, v o m 4.8.1976. 60 Als ein weiterer Grundwert w i r d genannt: „ E l patrimonio econòmico de la nación a través de contrabando monetario". 61 Die Amnestie erstreckte sich auch auf die i m Militärgesetzbuch (Código de Justicia M i l i t a r ) unter den Begriffen Rebellion (rebelión) u n d A u f r u h r (sedición) zusammengefaßten Straftatbestände (Art. 286 - 305) sowie auf die A r t . 315 - 318 desselben Gesetzbuches. — Weitere Begnadigungen, hauptsächlich m i t dem Ziel, durch die vorangegangene Amnestie verursachte U n gleichbehandlungen zu beseitigen, u n d Strafverringerungen waren sodann

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

D i e V e r o r d n u n g 3011/1976 v o m 23. D e z e m b e r 1976 e2 schaffte die V o r aussetzung d a f ü r , daß W e h r p f l i c h t i g e , die aus r e l i g i ö s e n G r ü n d e n d e n Militärdienst v e r w e i g e r t e n , d u r c h A b l e i s t u n g eines ( a l l e r d i n g s e r h e b lich längeren) Zivildienstes v o n j e n e m freigestellt w e r d e n konnten63. Einen G e w i n n an Rechtsstaatlichkeit i m Bereich der Justizorganisat i o n b e d e u t e t e die k u r z d a r a u f e r f o l g e n d e w e i t g e h e n d e Beseitigung der Sonderstrafgerichtsbarkeiten. D u r c h die Gesetzesverordnungen 2 u n d 3/1977 v o m 4. J a n u a r 1977 64 w u r d e d e r G e r i c h t s h o f f ü r öffentliche O r d n u n g 6 5 aufgelöst u n d die Z u s t ä n d i g k e i t d e r M i l i t ä r g e r i c h t e f ü r T e r r o r i s musdelikte aufgehoben 66,67. D i e M ö g l i c h k e i t , eine T a t d o p p e l t , n ä m l i c h s o w o h l als O r d n u n g s w i d r i g k e i t als auch als S t r a f t a t z u a h n d e n , b e s e i t i g t e die i n A b ä n d e r u n g I n h a l t der Verordnung 388/1977 („sobre indulto general") v o m 14.3.1977 (B.O.E. nüm. 66, v o m 18.3.1977). Eine erweiterte Generalamnestie wurde nochmals durch Gesetz v o m 15.10.1977 (Ley 46/1977; B.O.E. nüm. 248, v o m 17.10.1977) ausgesprochen. 62 B.O.E. nüm. 4, v o m 5.1.1977. • 3 Die Verordnung 3011/1976 (über „prórrogas de incorporación a filas por objeción de conciencia de carécter religioso"; B.O.E. nüm.4, v o m 5.1.1977) erging auf der Grundlage des A r t . 364 der Verordnung 3087/1969 v o m 6.11. 1969 (B.O.E. nüm. 303, v o m 19.12.1969), die ihrerseits das Militärdienstgesetz v o m 27.7.1968 (Ley 55/1968; B.O.E. nüm. 181, v o m 29.7.1968) ausführte. Wenige Tage nach ihrer Veröffentlichung erklärte die Bewegung der Kriegsdienstverweigerer (Movimiento de Objetores de Conciencia) i n einem M a n i fest (abgedruckt bei Sânchez Suârez, L a objeción de conciencia, S. 67) ihre Ablehnung gegenüber der i n verschiedener Hinsicht unzureichenden Regelung. «4 B.O.Ë. nüm. 4, v o m 5.1.1977. 65 Z u diesem Sondergericht siehe i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d dd (vorletzter Abs.). M Durch A r t . 2 Abs. 1 Decreto-Ley 3/1977 w u r d e n zugleich die Straftatbestände der A r t . 294 bis a (terroristische Gewaltakte m i t gemeingefährlichen Mitteln), 294 bis b (Anschläge gegen Personen m i t terroristischer Zielsetzung) u n d 294 bis c (Anschläge gegen das Eigentum m i t terroristischer Zielsetzung) des Militärgesetzbuches (Código de Justicia M i l i t ä r ) i n das allgemeine Strafgesetzbuch (Código Penal Comün) übertragen, i n dem sie bis zum Erlaß des Gesetzes 82/1978 als Annex, A r t . 1 - 3, enthalten w a r e n / D u r c h das Gesetz 82/ 1978 „de modificación del Código penal en materia de terrorismo" v o m 28.12. 1978 (B.O.E. nüm. 11, v o m 12.1.1979) w u r d e n dann diese Sonderstraftatbestände aufgehoben. Das entsprechende Handlungsunrecht w i r d seitdem durch die — teilweise geänderten, erweiterten oder m i t einem größeren Strafrahmen versehenen — allgemeinen Straftatbestände aufgefangen (vgl. dazu Rodriguez Devesa, Suplemento, S. 92 ff.). 67 A m gleichen Tag w i e das Gesetz über die politische Reform u n d die Gesetzesverordnungen 2 u n d 3/1977 erging die Gesetzesverordnung 1/1977 (B.O.E. nüm. 4, v o m 5.1.1977) über die Errichtimg eines Zentralgerichtes, der „Audiencia Nacional", die — nach Prinzipien der allgemeinen Gerichtsbarkeit organisiert — m i t Zuständigkeiten auf bestimmten Gebieten der Strafrechtsu n d Verwaltungsrechtspflege ausgestattet wurde. I m Bereich des Strafrechts ist sie unter anderem für Monetärdelikte zuständig. Das bis dahin zuständige Sonderstrafgericht wurde aufgelöst. Vgl. auch Beck, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 279, 291 f.

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des Gesetzes ü b e r d i e öffentliche O r d n u n g ergehende Gesetzesverordn u n g 6/1977 v o m 25. J a n u a r 1977®8. Sie t r u g d a m i t d e m Grundsatz „ne bis in idem" im Verhältnis von Verwaltungsrecht zu strafrechtlichem Unrecht Rechnung. Z u g l e i c h h o b sie die b i s d a h i n i m F a l l e d e r N i c h t zahlung einer wegen einer O r d n u n g s w i d r i g k e i t verhängten Geldbuße bestehende „ s u b s i d i ä r e " s t r a f r e c h t l i c h e V e r a n t w o r t l i c h k e i t auf. E i n e Reform des kollektiven Arbeitsrechtes b r a c h t e d i e Gesetzesv e r o r d n u n g 17/1977 v o m 4. M ä r z 1977 eö , d i e u n t e r a n d e r e m das S t r e i k r e c h t 7 0 , d i e A u s s p e r r u n g 7 1 u n d das Recht d e r T a r i f v e r t r ä g e neu regelte72. I n e n g e m Z u s a m m e n h a n g m i t der Gesetzesverordinung 17/1977 steht das Gesetz 19/1977 v o m 1. A p r i l 1977 ü b e r die Koalitionsfreiheit 73. Gemäß A r t . 1 A b s . 1 u n d 2 des Gesetzes k ö n n e n A r b e i t e r u n d U n t e r n e h m e r z u r V e r t e i d i g u n g i h r e r Interessen i n j e d e m B e r u f s - oder W i r t schaftszweig b z w . entsprechend a n d e r e m B e t ä t i g u n g s f e l d a u f „ t e r r i t o r i a l e r oder n a t i o n a l e r E b e n e " B e r u f s - b z w . I n t e r e s s e n v e r e i n i g u n g e n b i l den. 20 Tage nach der (obligatorischen) D e p o n i e r u n g i h r e r S t a t u t e n b e i 68

B.O.E. nüm. 34, v o m 9.2.1977. B.O.E. nüm. 58, v o m 9.3.1977. 70 Nach A r t . 11 ist ein Streik rechtswidrig: „a) w e n n er aus politischen Gründen oder m i t irgendeiner anderen Zielsetzung, die außerhalb des Berufsinteresses der betroffenen Arbeiter liegt, begonnen oder unterstützt w i r d ; b) w e n n er aus Solidarität oder M i t h i l f e erfolgt, es sei denn, er betrifft direkt das Berufsinteresse derjenigen, die i h n betreiben oder unterstützen; c) w e n n er zum Ziel hat, das i n einem K o l l e k t i v v e r t r a g Vereinbarte oder das durch schiedsrichterliches U r t e i l Bestimmte innerhalb seiner Geltungsdauer abzuändern; d) w e n n er dem i n der vorliegenden Gesetzesverordnung Bestimmten oder dem ausdrücklich i m K o l l e k t i w e r t r a g zur Konfliktlösung Vereinbarten zuwiderläuft." 71 Die Voraussetzungen, unter denen die Arbeitgeber zum K a m p f m i t t e l der Aussperrung greifen dürfen, stellt A r t . 12 auf. Die Aussperrung ist danach u. a. i m Falle des Streiks, i m Falle „offenkundiger Gefahr v o n Gewalttätigkeiten gegen Personen oder v o n schweren Sachschäden" u n d i m Falle von „Unregelmäßigkeiten i n der A r b e i t , die den normalen Produktionsprozeß schwer beeinträchtigen", erlaubt. 72 A u f dem Gebiet des Individualarbeitsrechts regelte sie die Entlassung von Arbeitnehmern. Eine grundlegende Reform des Arbeitsrechts erfolgte durch das „Estatuto de los Trabaj adores" (Statut der Arbeitnehmer) v o m 10.3.1980 (Ley 8/1980; B.O.E. nüm. 64, v o m 14.3.1980), das auch das Recht der Tarifverträge u n d der Entlassimg neu regelte u n d die diesbezüglichen Bestimmungen der Gesetzesverordnung 17/1977 aufhob. I n A r t . 61 ff. des Statuts sind Bestimmungen über die Einrichtung, Aufgaben u n d W a h l der betrieblichen Vertretungsorgane der Arbeitnehmer (Betriebsräte) enthalten, w o durch die vorübergehenden Regelungen der Verordnimg 3149/1977 (B.O.E. nüm. 297, v o m 13.12.1977) abgelöst wurden. 73 „ L e y sobre regulación del derecho de asociación sindicai (B.O.E. nüm. 80, v o m 4.4.1977). 89

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der zuständigen Verwaltungsbehörde erlangen die Vereinigungen, soweit nicht innerhalb dieses Zeitraums vor Gericht ein Verfahren zur Rechtswidrigkeitserklärung eingeleitet wird, Rechtsfähigkeit (Art. 3 des Gesetzes). Dias Gesetz über die Koalitionsfreiheit eröffnete den bereits existierenden Gewerkschaften den Weg i n die Legalität. Als notwendige Konsequenz des Gesetzes wurde zwei Monate nach seinem Erlaß durch Gesetzesverordnung endgültig die staatliche Syndikatsorganisaton mit ihrer Zwangsmitgliedschaft 74 beseitigt 75 . Zu erwähnen bleibt schließlich die Gesetzesverordnung 24/1977 vom 1. A p r i l 19777® über die Meinungsfreiheit. Nach ihrem A r t i k e l 1 unterliegt die Freiheit der Meinungsäußerung und der Verbreitung von Informationen durch Schrift- und Tonträger nur den „ i n der Rechtsordnung niedergelegten Beschränkungen mit allgemeinem Charakter" 7 7 . Durch die Gesetzesverordnung über die Meinungsfreiheit wurden zugleich einige Vorschriften des Pressegesetzes von 1966 und des Código Penal aufgehoben bzw. geändert. b) Die Pakte von Moncloa Bald nach den Wahlen, Anfang Oktober 1977, traf sich Ministerpräsident Suârez i m Palast von Moncloa mit den Führern aller i m Parlament vertretenen Parteien, u m sich m i t ihnen angesichts der anhaltenden wirtschaftlichen Krise des Landes noch vor dem Inkrafttreten einer neuen Verfassung über ein gemeinsames Programm i m Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik, aber auch i m Bereich der Rechtspolitik zu verständigen. Aus diesem Treffen gingen zwei Vereinbarungen hervor: Die Vereinbarung über das Programm zur Sanierung und Reformierung der Wirtschaft 78 , und die Vereinbarung über das Programm der juristischen und politischen Tätigkeit 7 9 . Nach ihrer Unterzeichnung durch die Parteien 80 am 27. Oktober 1977 wurden die beiden sog. Pakte von Moncloa Anfang November 1977 von beiden Kammern der Cortes gebilligt. 74

Siehe hierzu i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc. Ley 31/1977 v o m 2. 6.1977 (B.O.E. nüm. 136, v o m 8. 6.1977). 7β B.O.E. nüm. 87, v o m 12.4.1977. 77 „ L a libertad de expresión y el derecho a la difusión de informaciones por medio de impresos grâficos ο sonores, no tendré mâs limitaciones que las establecidas en el ordenamiento juridico con caràcter general." 78 „Acuerdo sobre el programa de sanamiento y reforma". 79 „Acuerdo sobre el programa de actuación juridica y politica". Der Text beider Vereinbarungen ist abgedruckt i n Heft Nr. 17 der v o n der „Presidencia del Gobierno" herausgegebenen „Colección Informe": Los Pactos de la Moncloa, M a d r i d 1977. 80 Der „wirtschaftliche Pakt" wurde v o n allen Parteien unterzeichnet, der „politische Pakt" v o n allen m i t Ausnahme der Alianza Populär. 75

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Während der „wirtschafliche Pakt" vor allem auch Leitlinien für eine neue Sozialgesetzgebung aufstellte, enthielt der „politische Pakt" schwerpunktmäßig Gesetzgebungsaufträge — mit teilweise sehr konkreten Inhalten — hinsichtlich einer Weiterentwicklung der Grundrechte und einer Reformierung des Strafrechts. I n der Folgezeit w u r den i n Ausführung der i n den Pakten niedergelegten Leitprinzipien zahlreiche Gesetze bzw. Verordnungen entworfen 81 , von denen allerdings wenige vor Inkrafttreten der Verfassung am 29. Dezember 1978 über das Entwurfsstadium hinauskamen 82 . c) Das

Parteiengesetz

I n Ausführung des Punktes I V des „politischen Paktes" wurde A n fang Januar 1978 der Entwurf eines Gesetzes über die politischen Parteien vorgelegt 83 , der modifiziert als Gesetz 54/1978 vom 4. Dezember 197884 noch vor der Verfassung am 9. Dezember 1978 i n Kraft trat. Das Parteiengesetz hob das Gesetz 21/1976 vom 14. J u n i 197685 i n wesentlichen Teilen auf 8 *. I n A r t . 1 Parteiengesetz w i r d das Prinzip der freien Parteibildung 8 7 als Ausübung des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit statuiert. Nach A r t . 3 Abs. 2 Satz 2 Parteiengesetz hängt die Eintragung i n das Parteienregister n u n nicht mehr von der Zulassung durch die Regierung ab, sondern kann nur aufgrund richterlicher Entscheidung (Rechtswid81 E i n Verzeichnis der bis z u m 27.1.1978 bzw. bis zum 1.3.1978 erlassenen und entworfenen Gesetze u n d Verordnungen findet sich i n den Heften Nr. 18 u n d 19 der soeben i n Fn. 79 zitierten „Colección Informe." 82 Der „politische P a k t " entfaltete i n der Praxis insbesondere bei der schrittweisen Reformierung des Strafrechts seine W i r k u n g , so z . B . bei der Entpönalisierung des Ehebruchs u n d des Konkubinats durch das Gesetz 22/ 1978 v o m 26.5.1978 (B.O.E. nüm. 128, v o m 30. 5.1978), bei der Reformierung des Sexualstrafrechts durch das Gesetz 46/1978 v o m 7.10.1978 (B.O.E. nüm. 243, v o m 11.10.1978) u n d bei der Aufhebung der Terrorismusdelikte durch das Gesetz 82/1978 v o m 28.12.1978 (siehe dazu oben Fn. 66); vgl. i m

einzelnen Rodriguez Devesa, Suplemento, S. 7, 25 ff., 33, 75, 92 ff. I n dem

zitierten Ergänzungsheft (suplemento) findet sich insgesamt ein guter Uberblick über die Strafrechtsreform i n der Zeit von 1977 bis zum 31.12.1979. 83 B.O.E. nüm. 43, v o m 4.1.1978. 84 „Ley de Partidos Politicos" (B.O.E. nüm. 293, v o m 8.12.1978). 85 Siehe hierzu oben unter I. 8 · Die derogierten Vorschriften sind i m einzelnen i n der zweiten Schlußbestimmung des Parteiengesetzes aufgezählt. 87 I n der Verfassung i n A r t . 6 Satz 2 niedergelegt. Vgl. auch A r t . 21 Abs. 1 Satz 2 des Bonner Grundgesetzes, A r t . 49 der italienischen Verfassung, A r t . 4 Abs. 2 der französischen Verfassung. M i t A r t . 6 Verfassung werden erstmalig i n der spanischen Verfassungsgeschichte die politischen Parteien i n einer Verfassung erwähnt. A r t . 6 Satz 1 lautet: „Die politischen Parteien geben dem politischen Pluralismus Ausdruck, w i r k e n bei der B i l d u n g u n d Äußerung des Volkswillens m i t u n d sind das Hauptinstrument der politischen Beteiligung."

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r i g k e i t s e r k l ä r u n g ) v e r h i n d e r t w e r d e n . Desgleichen k a n n die A u f l ö sung einer P a r t e i l e d i g l i c h d u r c h e i n entsprechendes richterliches U r t e i l erfolgen (vgl. A r t . 5 Parteiengesetz). Z u s t ä n d i g ist auch nach I n k r a f t t r e t e n der Verfassung die ordentliche Gerichtsbarkeit, nicht e t w a das Verfassungsgericht 8 8 . I m N o r m a l f a l l e r l a n g t eine politische P a r t e i gemäß A r t . 2 Abs. 1 Parteiengesetz a m 21. T a g nach i h r e r A n m e l d u n g b e i d e m v o m I n n e n m i n i s t e r i u m g e f ü h r t e n Parteienregister „ e x l e g e " 8 9 Rechtsfähigkeit. E r f o l g t die E i n t r a g u n g ins Parteienregister v o r d e m 20. Tag, w i r d sie a m Tage der E i n t r a g u n g rechtsfähig ( A r t . 2 Abs. 2). D i e E i n t r a g u n g ist i n diesem F a l l e also k o n s t i t u t i v . I n n e r h a l b der ersten 15 Tage nach der A n m e l d u n g , die v o n d e n V o r s t a n d s m i t g l i e d e r n oder G r ü n d e r n unterschrieben u n d m i t deren Personalien sowie d e n P a r t e i s t a t u t e n versehen sein m u ß , k a n n nach A r t . 3 Parteiengesetz das I n n e n m i n i s t e r i u m die eingereichten U n t e r l a g e n p r ü f e n . W e n n „ r a t i o n a l e I n d i z i e n " f ü r eine strafrechtliche V e r f o l g b a r k e i t ( „ i l i c i t u d p e n a l " ) der P a r t e i sprechen 9 0 , g i b t das I n n e n m i n i s t e r i u m die U n t e r l a g e n a n die Staatsanwaltschaft ab. Diese erk l ä r t entweder, soweit sie k e i n e I n d i z i e n f ü r eine strafrechtliche Q u a l i 88 Dies läßt sich aus dem insoweit auch auf die politischen Parteien anwendbaren A r t . 22 Abs. 4 der Verfassimg herleiten; vgl. das U r t e i l des Verfassungsgerichtes vom 2.2.1981 über die von dem „Partido Comunista de Espana (Marxista-Leninista)" eingelegte Verfassungsbeschwerde (RA-3, 98/80, BJC 1981, Nr. 2, S. 123, 127, I I 9) und i n der Literatur Jiménez Campo (Besprechung des Urteils), REDC 1981, Nr. 1, S. 161, 169 ff., und Lucas Verdù, RPC 1980, Nr. 2, S. 33, 69. M a n ist somit nicht dem deutschen Modell gefolgt (was bei der Ausarbeitung erwogen wurde; vgl. nur den von Prof. Morodo i m Namen der gemischten parlamentarischen Gruppe am 29.1.1978 eingebrachten Zusatzantrag, „Enmienda Nüm. 457", zum Vorentwurf der „Ponencia"), sondern findet sich i n Ubereinstimmimg m i t dem italienischen und französischen System. I n Frankreich besteht allerdings aufgrund des Gesetzes vom 10.1.1936 daneben die Möglichkeit der Auflösung einer Partei durch die Exekutive (Drekret der Regierung), deren Entscheidung dann i m Wege des „recours pour excès de pouvoir" vor dem Conseil d'Etat anfechtbar ist (vgl. den Hinweis bei Jiménez Campo, a.a.O., S. 170, Fn.8, und i m einzelnen Robert, S. 580 ff.). 89 TC, i n der soeben zitierten Entscheidung vom 2. 2.1981, BJC 1981, S. 123, 126 ( I I 5). 90 Während der Tatbestand des A r t . 173 Código Penal unter dem FrancoRegime (damals A r t . 172) sehr weit u n d unbestimmt gefaßt war u n d auch seine Neufassung durch das Gesetz 23/1976 nur bedingt eine Verbesserung darstellte (s. o. unter a), sind nach seiner Fassung, die er durch die Ley Orgànica 4/1980 vom 21.5.1980 (B.O.E. nüm. 142, v o m 13.6.1980) erhalten hat, nur noch folgende Vereinigungen rechtswidrig: „Erstens: Diejenigen, die die Begehung einer Straftat zum Ziel haben oder — nach ihrer Konstituierung — die Begehung fördern. Zweitens: Diejenigen, die — obwohl sie ein erlaubtes Ziel haben — zu dessen Verfolgung M i t t e l der Gewalt anwenden. Drittens: Geheimorganisationen oder Organisationen paramilitärischen Charakters." — Die i n A r t . 173 Código Penal aufgestellten Schranken der Vereinigungsfreiheit sind i m wesentlichen auch ausdrücklich i n A r t . 22 Abs. 2 und 5 der Verfassung enthalten.

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tät erkennt, bis spätestens 20 Tage nach der Anmeldung i h r Einverständnis zur Rückgabe der Unterlagen an das Parteienregister (woraufhin die Eintragung wie vorgesehen erfolgt) oder beantragt vor dem „zuständigen Gericht" 9 1 , die Partei für rechtswidrig zu erklären. Letzterenfalls w i r d die 21-Tage-Frist des A r t . 2 Abs. 1 Parteiengesetz unterbrochen und die Pflicht des Innenministeriums zur Eintragung bis zum Urteilsspruch suspendiert. Gemäß A r t . 4 Abs. 1 Parteiengesetz muß die Organisation und Tätigkeit („funcionamiento") der Parteien sich an demokratischen Grundsätzen ausrichten 92 . I n A r t . 6 Parteiengesetz w i r d die Finanzierung der Parteien durch den Staat bestätigt. Jede Partei soll jährlich für jeden Sitz i n den Cortes (Kongreß und Senat) sowie für jede bei den letzten Wahlen erhaltene Wählerstimme einen festen Betrag erhalten 98 .

4. Der Beitritt Spaniens zu den internationalen Menscfaenrecfatsabkommen

Der Tatsache, daß Spanien sich unter Franco (ebenso wie Portugal unter Salazar bzw. später Caetano) durch seine autoritäre Staatsform aus dem Kreis der freiheitlichen Demokratien Europas ausschloß, entsprach seine — anfangs aufgrund politischer Isolierung durch die anderen Staaten erzwungene — Zurückhaltung i n den internationalen Beziehungen. Seit 1955 Mitglied der UNO 9 4 , war Spanien auf dem Ge91 Die Frage, welches Gericht zuständig ist, ist i m Gesetz nicht geregelt. Vgl. zur Problematik Ramirez , REP Ν . E. 1980, Nr. 13, S. 45, 58 f. I n der Praxis w a r f diese Lücke allerdings, da nach allgemeinen Prinzipien verfahren wurde, keine ernsten Probleme auf. 92 Vgl. A r t . 6 Satz 3 der Verfassung, wonach die „innere S t r u k t u r u n d Tätigkeit" der Parteien demokratisch sein sollen. Die Vorschrift entspricht A r t . 21 Abs. 1 Satz 3 des Bonner Grundgesetzes. Vgl. auch A r t . 4 Satz 3 der französischen Verfassung v o n 1958. 93 Während das Bundesverfassungsgericht eine regelmäßige Parteienfinanzierung m i t Blick auf A r t . 20 Abs. 2 u n d 21 GG für verfassungwidrig e r k l ä r t hat (BVerfGE 20, 56), ist die Parteifinanzierung i n Spanien, das i n A r t . 1 Abs. 2 u n d 6 Abs. 1 Verfassung entsprechend auslegbare Verfassungsnormen besitzt, v o m spanischen Verfassungsgericht — w e n n bisher auch n u r i n einem obiter dictum — nicht beanstandet worden (vgl. das U r t e i l v o m 2.2.1981, RA-3, 98/80, BJC 1981, S. 123, 126, I I 2). Nach Esteban, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 80, könnte man, gäbe es A r t . 6 Parteiengesetz nicht, die Pflicht des Staates zur Finanzierung der politischen Parteien aus der Verfassung herleiten. — Unbestritten ist die Parteienfinanzierung indes auch i n Spanien nicht; vgl. n u r Ramirez , REP Ν . E. 1980, Nr. 13, S. 45, 60. Meist bezieht sich die K r i t i k aber auf die K r i t e r i e n der Parteienfinanzierung, so etwa bei Linde Paniagua , in: Morodo, Los partidos, S. 149 f. 94 Zuvor w a r Spanien bereits i n die UNO-Sonderorganisationen I C A O (1947), W M O (1951), FA O (1951), W H O (1951) u n d UNESCO (1953) aufgenommen worden.

6 Sommermann

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

biet der Menschenrechte bis 1976 lediglich internationalen Verträgen zu Einzelfragen· 5 , nicht hingegen den bekannten allgemeinen Menschenrechtsabkommen beigetreten. M i t der 1976 einsetzenden Demokratisierung Spaniens vollzog sich zugleich ein grundlegender Wandel i n der spanischen Außenpolitik. I n i h r manifestierte sich zunehmend der Wille, auch völkerrechtlich den Anschluß an die westliche Staatengemeinschaft zu finden und die Voraussetzungen für eine Aufnahme Spaniens i n die Europäischen Gemeinschaften zu schaffen 96. Das neue Selbstverständnis des Staates fand auf dem Gebiet der Menschenrechte schon früh i n der Unterzeichnung der beiden UNPakte vom 19. Dezember 1966, des Paktes über bürgerliche und politische Rechte und des Paktes über wirtschaftliche, soziale und k u l t u relle Rechte, seinen Ausdruck. Die beiden am 23. bzw. 28. September 1976 unterzeichneten Verträge traten i n Spanien — nach Hinterlegung der Ratifikationsurkunden 97 beim Generalsekretär der Vereinten Nationen am 27. A p r i l 1977 — gemäß A r t . 49 Abs. 2 bzw. 27 Abs. 2 der Verträge am 27. J u l i 1977 i n Kraft. Dem Fakultativprotokoll zum Pakt über bürgerliche und politische Rechte, wonach Einzelpersonen das Recht eingeräumt wird, sich bei der Verletzung eines ihrer i m Pakt 95 I m Rahmen der UNO: der K o n v e n t i o n zur Unterdrückimg des M e n schenhandels u n d der Ausbeutung v o n Prostituierten v o m 21.3.1950 (Hinterlegung der Ratifikationsurkunde am 18.6.1962; B.O.E. nüm. 230, v o m 25.9. 1962), dem Zusatzübereinkommen über die Abschaffung der Sklaverei v o m 7.9.1956 (21.11.1967, B.O.E. nüm. 311, v o m 29.12.1967), der Konvention über die Verhütung u n d Bestrafung des Völkermordes v o m 9.12.1948 (13.9.1968; B.O.E. nüm. 34, v o m 8.2.1969), dem Internationalen Ubereinkommen zur Beseitigung jeder F o r m v o n Rassendiskriminierung v o m 7.3.1966 (5.12.1968; B.O.E. nüm. 118, v o m 17.5.1969), dem Ubereinkommen über die E i n w i l l i g u n g i n die Ehe v o m 10.12.1962 (15.4.1969, B.O.E. nüm. 128, v o m 29.5.1969) u n d dem Übereinkommen über die politischen Rechte der F r a u v o m 31.3.1953 (14.1.1974; B.O.E. nüm. 97, v o m 23.4.1974). I m Rahmen der I L O , w o Spanien bis 1939 bereits den Konventionen Nr. 1 - 20, 22 - 34 u n d 48 beigetreten war, ratifizierte es bis 1976 die Konventionen Nr. 42, 44 - 46, 52, 53, 55, 56, 58 - 60, 62, 63, 68 - 70, 73, 74, 77 - 81, 88 - 92, 94 - 97, 99 - 101, 103, 105, 106, 108, 109, 111 bis 117, 119, 120, 122-124, 126, 127, 129, 131, 132, 134-137 (zu den genauen Daten vgl. insoweit Giménez Chornet, REDT 1982, Nr. 9, S. 641, 645 ff.). — Aus dem Bereich der UNESCO ist das Ubereinkommen über den K a m p f gegen die D i s k r i m i n i e r u n g i m Unterrichtswesen v o m 14.12.1960 (20.8.1969; B.O.E. nüm. 262, v o m 1.11.1969) zu erwähnen. 96 Spanien stellte am 28.7.1977 als drittes der drei südeuropäischen L ä n der, die den Schritt v o n der D i k t a t u r zur Demokratie vollzogen hatten, seinen A n t r a g auf Vollmitgliedschaft. (Griechenland hatte die Aufnahme i m J u n i 1975, Portugal i m März 1977 beantragt.) Z u r E n t w i c k l u n g der Beitrittsverhandlungen bis März 1981 vgl. die v o m Pressedienst der Europäischen K o m mission i n Spanien herausgegebenen „Documentos" 1981, Nr. 5 - 6 : „Espafia y la Comunidad". Die E n t w i c k l u n g v o n September 1980 bis Dezember 1981 resümiert Gonzâlez Sânchez, R I E 1982 (Bd. 9), Nr. 1, S. 87 ff. 97 Die „instrumentos de ratificación" w u r d e n i m B.O.E, nüm. 103, v o m 30.4.1977, veröffentlicht.

I I . Die Demokratisierung unter der Regierung Suärez

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niedergelegten Rechte i m Beschwerdewege an den aufgrund des Paktes errichteten unabhängigen Menschenrechtsausschuß zu wenden, ist Spanien bisher nicht beigetreten. Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) vom 4. November 1950 unterzeichnete Spanien am 24. November 1977, dem Tage seines Beitritts zum Europarat 98 . Sie trat i n Spanien am 4. Oktober 1979 m i t Hinterlegung der Ratifikationsurkunde i n Kraft 9 9 . Durch Erklärung nach A r t . 46 EMRK erkannte die spanische Regierung zugleich m i t Wirkung vom 15. Oktober 1979 unter der Bedingung der Gegenseitigkeit die Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des Vertrages für einen Zeitraum von (zunächst) drei Jahren an. Die Unterwerfungserklärung nach A r t . 25 EMRK, die Einzelpersonen die Möglichkeit eröffnet, wegen der Verletzung eines der i n der Konvention niedergelegten Rechte nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges die Kommission für Menschenrechte anzurufen (sog. Individualbeschwerde), gab sie hingegen erst am 11. Juni 1981 (mit Wirkung ab 1. J u l i 1981) und auf (zunächst) zwei Jahre befristet ab 1 0 0 . A m 27. A p r i l 1978 unterzeichnete Spanien die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961. Sie trat am 5. Juni 1980 i n Spanien i n Kraft 1 0 1 . Schließlich sei noch erwähnt, daß Spanien als Mitglied der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), während der Übergangszeit unter anderem der Konvention Nr. 87 über die Koalitionsfreiheit und den Schutz des Koalitionsrechts vom 9. J u l i 1948 sowie der Konvention Nr. 98 über die Anwendung der Prinzipien des Koalitionsrechts und der K o l l e k t i w e r h a n d l u n g vom 1. J u l i 1949 beigetreten ist 1 0 2 . A u f 98 Z u r „Geschichte der Verhandlungen" u m die Mitgliedschaft Spaniens i m Europarat vgl. Vinai Casas, R I E 1978 (Bd. 5), Nr. 1, S. 93 ff. 99 B.O.E. nüm. 243, v o m 10.10.1979. 100 B.O.E. nüm. 155, v o m 30. 6.1981. Bei seinem B e i t r i t t zur E M R K hatte Spanien erklärt, daß es die Absicht habe, „die i n A r t . 25 besagter Konvent i o n vorgesehene E r k l ä r u n g . . . abzugeben, sobald es die auf die Verkündung der spanischen Verfassimg h i n erfolgende E n t w i c k l u n g der Gesetzgebung erlaubt." Inzwischen hat Spanien auch das Protokoll Nr. 2 zur E M R K , v o m 6.5.1963, durch das dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte die Zuständigkeit zur Erstattung v o n Gutachten übertragen w i r d , ratifiziert (am 6.4.1982; B.O.E. v o m 10. 5.1982). 101 B.O.E. nüm. 153, v o m 26.7.1980. 102 Nach Hinterlegung der Ratifikationsurkunden am 20.4.1977 traten die Konventionen (B.O.E. nüm. 112, v o m 11.5.1977, bzw. nüm. 111, v o m 10.5. 1977) i n Spanien am 20.4.1978 i n K r a f t . I m Rahmen der I L O ratifizierte Spanien des weiteren die Konventionen Nr. 138, 140 - 142, 145, 147, 148, 150 u n d 152. Damit ist es 107 der insgesamt 156 I L O - K o n v e n t i o n e n beigetreten (Stand: 1. A p r i l 1982) u n d ist der Mitgliedsstaat der I L O , der die meisten K o n v e n tionen dieser Organisation ratifiziert hat (vgl. Giménez Chornet, REDT 1982,

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

b e i d e K o n v e n t i o n e n n a h m i n seiner P r ä a m b e l b e r e i t s a u s d r ü c k l i c h das o b e n 1 0 3 s k i z z i e r t e Gesetz ü b e r d i e K o a l i t i o n s f r e i h e i t v o m 1. A p r i l 1977 Bezug. I I I . D i e Phasen der Ausarbeitung der neuen Verfassung 1 0 4 W e n n auch die W a h l e n v o m 15. J u n i 1977 n i c h t als W a h l e n z u k o n s t i t u i e r e n d e n Cortes ausgeschrieben w o r d e n w a r e n , so zeigte b z w . b e s t ä t i g t e sich doch b a l d d e r verfassunggebende C h a r a k t e r des n e u g e b i l deten Parlaments 105. 1. Kongreß N a c h e i n e m g e m e i n s a m e n Beschluß d e r i m K o n g r e ß v e r t r e t e n e n P a r t e i e n v o m 26. J u l i 1977 t r a t a m 1. A u g u s t 1977 e i n Verfassungsausschuß ( „ C o m i s i ó n de A s u n t o s C o n s t i t u c i o n a l e s y L i b e r t a d e s P ü b l i cas") z u s a m m e n , d e r seinerseits aus seiner M i t t e sieben A b g e o r d n e t e 1 0 6 Nr. 9, S. 641; auf S. 656 f. dort auch zu den genauen Daten der aufgezählten Konventionen). — I m Rahmen der UNO t r a t Spanien seit 1976 folgenden Verträgen bei: dem Zusatzprotokoll zur Konvention betreffend die Sklaverei v o m 7.12.1953 (Unterzeichnung ohne Vorbehalt am 10.11.1976; B.O.E. nüm. 3, v o m 4.1.1977; — die K o n v e n t i o n betreffend die Sklaverei v o m 25. 9.1926 hatte Spanien zuerst am 12.9.1927 ratifiziert), dem A b k o m m e n über die Rechtsstellung der Flüchtlinge v o m 28.7.1951 sowie dem Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge v o m 31.1.1967 (Hinterlegung der Ratifikationsurkunden am 14. 8.1978; B.O.E. nüm. 252, v o m 21.10.1978). — I m Rahmen des Europarates ratifizierte Spanien am 6. 5.1980 das Europäische Ubereinkommen über die Rechtsstellung der Wanderarbeiter v o m 24.11.1977, das bisher aber noch nicht i n K r a f t getreten ist. — Stand: J u l i 1982. 103 I n diesem K a p i t e l u n t e r I I 3 a. 104 E i n Überblick über die einzelnen Phasen der Ausarbeitung findet sich i n jedem der vier Bände der v o n den Cortes herausgegebenen Sammlung der Sitzungsberichte: „Constitución Espafiola. Trabajos Parlamentarios" i n Band 1 S. X I I I ff., i n Bänden 2 - 4 jeweils S. X I ff.); vgl. auch Esteban, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 23 ff.; Fraga Iribarne, D A 1978, Nr. 180, S. 9 ff.; Sânchez Agesta , Sistema politico, S. 59 ff.; Sânchez Goyanes , Constitución, S. 39 ff.; Umbach, EuGRZ 1979, S. 229 f.; Vandelli , S. 131 ff. Einen chronologischen Überblick über die entscheidenden Sitzimgstage bietet Alzaga Villaamil, Comentario, S. 53 ff. 105 Darin, daß es an einer W a h l zu einer verfassunggebenden Versammlung (die gewöhnlich aus einer K a m m e r besteht) fehlte u n d daß sich die Ausarbeitung der neuen Verfassung auf dem Weg über das „Achte Grundgesetz" (s. o. I I 1) formell i n Übereinstimmung (ohne Bruch) m i t der alten Verfassungsordnung vollzog, sieht Lucas Verdù „die Einzigartigkeit des spanischen verfassunggebenden Prozesses" begründet (REP N . E . 1978, Nr. 1, S. 9, 11 ff.). 106 A l s Abgeordnete der U.C.D.: José Pedro Pérez-Llorca y Rodrigo (Madrid), Miguel Herrero Rodriguez de Minón (Madrid), Gabriel Cisneros Laborda (Soria); als Abgeordneter des P.S.O.E.: Gregorio Peces-Barba Martinez (Valladolid); als Abgeordneter der A.P.: Manuel Fraga Iribarne (Madrid); als Abgeordneter des P.C.E. u n d des P.S.U.C. (der katalanischen K o m m u n i sten): Jordi Solé-Tura (Barcelona); als Abgeordneter des P.D.C.: Miguel Roca i Junyent (Barcelona).

I I I . Die Phasen der Ausarbeitung der neuen Verfassung

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wählte, die als Unter ausschuß, „Ponencia", den Vorentwurf einer neuen Verfassung ausarbeiten sollten. a) Die Vorarbeit

der

„Ponencia"

Die Ponencia nahm am 22. August 1977 ihre Arbeit auf. I m November 1977 gelangte durch eine Indiskretion eine erste Fassung ihres Vorentwurfes, der sog. „Borrador", der Presse zur Kenntnis, welche ihn am 25. November 1977 veröffentlichte 107 . Den offiziellen Verfassungsvorentwurf, das sog. „Anteproyecto", übergab die Ponencia am 24. Dezember 1977 dem Präsidenten des Verfassungsausschusses. Es wurde am 5. Januar 1978 i m „Boletin Oficial de las Cortes" veröffentlicht 1 0 8 . Nachdem eine zur Einreichung von Änderungs- bzw. Zusatzanträgen gesetzte Frist abgelaufen war, prüfte die Ponencia i n der Zeit zwischen dem 1. Februar und dem 10. A p r i l 1978 die 3200 i n den 779 angenommenen Schriftstücken enthaltenen Anträge und änderte den Entwurfstext, soweit sie den Anträgen stattgab, entsprechend ab. A m 17. A p r i l 1978 wurde das Ergebnis der Überprüfungen der Ponencia, der sog. „Informe", m i t den Begründungen für die Annahme bzw. Verwerfung jedes einzelnen Antrages sowie dem geänderten Text des Verfassungsentwurfes i m „Boletin Oficial de las Cortes" veröffentlicht 109 . b) Die Debatte

im

Verfassungsausschuß

Der Entwurf der Ponencia wurde daraufhin an 24 Sitzungstagen, die zwischen dem 5. Mai und dem 20. Juni 1978 stattfanden, vom Verfassungsausschuß beraten. Ein bedeutender Tag für die Einigung i n grundsätzlichen Fragen war der 23. Mai, die sog. „sesión de consenso", während der nach der Rücknahme zahlreicher Änderungsanträge 27 A r t i k e l angenommen wurden. Vorausgegangen waren außerparlamentarische Zusammenkünfte der größeren parlamentarischen Gruppen. A m 1. Juli 1978 wurde der vom Verfassungsausschuß revidierte Text des Verfassungsentwurfes zusammen mit den Sondervoten und aufrechterhaltenen Zusatzanträgen i m „Boletin Oficial de las Cortes" veröffentlicht 110 . 107 Abgedruckt auch i n D A 1978, Nr. 180, S. 59 ff. — Über die Beratungen der Ponencia existieren keine Materialien. 108 Zusammen m i t den Sondervoten der einzelnen parlamentarischen Gruppen; abgedruckt auch in: Constitución Espanola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 1, S. 7 ff., u n d D A 1978, Nr. 180, S. 95 ff. 109 „Informe de la Ponencia sobre las enmiendas presentados al A n t e proyecto", B.O.C, nüm. 82, v o m 17.4.1978 ( = Constitución Espanola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 1, S. 503 ff., u n d D A 1978, Nr. 180, S. 181 ff.). 110 „Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Püblicas relativo al anteproyecto de Constitución", B.O.C, nüm. 121, v o m 1.7.

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

c) Die Debatte im Plenum I m Plenum des Kongresses wurde der Verfassungsentwurf ab dem 4. J u l i 1978 nochmals i m einzelnen beraten. Nach insgesamt zwölf Sitzungstagen verabschiedete der Kongreß am 21. J u l i 1978 den nochmals leicht geänderten Text des Verfassungsentwurfes i n seiner Gesamtheit 1 1 1 . 2. Senat

Der vom Kongreß angenommene Verfassungsentwurf wurde an den Senat weitergeleitet, der eine Frist zur Einreichung von Zusatz- bzw. Änderungsanträgen bis zum 7. August 1978 festlegte. Der zur Prüfung der Anträge eingesetzte Unterausschuß tagte vom 8. bis zum 17. August 1978, ohne jedoch i n der vorgegebenen kurzen Zeit ein offizielles Gutachten zu den zahlreichen Anträgen ausarbeiten zu können 1 1 2 . Die Debatte i m Verfassungsausschuß (Comisión de Constitución) des Senats fand an 17 Sitzungstagen zwischen dem 18. August und dem 14. September 1978 statt und hatte ein Gutachten (Dictamen) zum Ergebnis, das eine geänderte Fassung des Verfassungstextes vorsah 113 . I m Plen u m des Senats wurde der Entwurf des Kongresses ab dem 25. September 1978 beraten und mit einigen Änderungen am 5. Oktober 1978 verabschiedet 114 . 3. Gemischter Ausschuß

U m zu einem von beiden Kammern akzeptierten Verfassungstext zu kommen, wurde — wie i n A r t . 3 Abs. 2 des Gesetzes über die politische Reform vorgesehen — ein gemischter Ausschuß gebildet, dem der Präsident der Cortes, die Präsidenten beider Kammern sowie acht weitere Parlamentarier angehörten. Der gemischte Ausschuß tagte vom 16. bis zum 25. Oktober 1978. A m 28. Oktober 1978 wurde der von i h m erarbeitete Verfassungstext, die Endfassung, i m „Boletin Oficial de las Cortes" veröffentlicht 115 . 1978 ( = Constitución Espafiola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 2, S. 1803 ff., u n d D A 1978, Nr. 180, S. 369 ff.). 111 Veröffentlicht i n B.O.C, nüm. 135, v o m 24.7.1978 ( = Constitución Espafiola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 2, S. 2575 ff., u n d D A 1978, Nr. 180, 5. 439 ff.). 112 Vgl. die Äußerung des Ausschußvorsitzenden Carvajal i n der Sitzung v o m 18.8.1978 (Diario de Sesiones del Senado, nüm. 39, S. 1552). 113 Der „Dictamen" des Ausschusses ist zusammen m i t den Sondervoten veröffentlicht in: B.O.C, nüm. 157, v o m 6.10.1978 ( = Constitución Espafiola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 4, S. 4195 ff., u n d D A 1978, Nr. 180, S. 483 ff.). 114 Vgl. B.O.C, nüm. 161, v o m 13.10.1978 ( = Constitución Espafiola, T r a bajos Parlamentarios, Bd. 4, S. 4845 ff., u n d D A 1978, Nr. 180, S. 657 ff.). 115 B.O.C, nüm. 170, v o m 28.10.1978.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

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4. Die Annahme der Verfassung durch beide Kammern

A m 31. Oktober 1978 verabschiedeten beide Kammern (in getrennten Sitzungen) die Verfassung. I m Kongreß stimmten bei sechs Nein-Stimmen und drei Enthaltungen 316 Abgeordnete, i m Senat bei fünf NeinStimmen und acht Enthaltungen 226 Abgeordnete für den vom gemischten Ausschuß vorgeschlagenen Text 1 1 6 . 5. Die Annahme der Verfassung durch das spanische Volk

I n Übereinstimmung mit A r t . 3 Abs. 3 des Gesetzes über die politische Reform wurde die Verfassung den spanischen Wählern am 6. Dezember 1978 zur Annahme vorgelegt. Bei einer Abstimmungsbeteiligung von rund 67% stimmten 88% der Wähler für die Verfassung, 8 % gegen sie. 4 % gaben leere bzw. ungültige Wahlzettel ab. A m 27. Dezember 1978, am Ende einer gemeinsamen Sitzung des Kongresses und des Senats i m Palast der Cortes, billigte (sanktionierte) der König feierlich die Verfassung. A m 29. Dezember 1978 trat sie mit ihrer Veröffentlichung i m „Boletin Oficial del Estado" (in sechs Versionen: Kastilisch, Mallorquinisch, Katalanisch, Galicisch, Valenzianisch und Baskisch) 117 i n Kraft. IV. Die Grundzüge der Verfassung von 1978 118 Die spanische Verfassung von 1978 (im folgenden abgekürzt: CE 119 ) zählt zu den Verfassungen, i n denen sich das Ringen u m einen von 116 Gegen die Verfassung stimmten einige Abgeordnete der A.P., der baskischen Nationalisten u n d einige Unabhängige. Der Stimme enthielten sich Abgeordnete des P.N.V., der A.P. u n d einige katalanische Nationalisten. 117 B.O.E. num. 311, 1 - 6, v o m 29.12.1978. 118 V o n der inzwischen erschienenen umfangreichen L i t e r a t u r zur neuen spanischen Verfassung sei an dieser Stelle n u r auf die als Einführung ins Verfassungsrecht brauchbaren Lehrbücher v o n Esteban / López Guerra u. a. (El régimen constitucional espanol, zwei Bände), Martinez Sospedra (Aproximación al derecho constitucional espafiol), Peces-Barba (La Constitución Espanola de 1978), Sânchez Agesta (El sistema politico de la Constitución Espanola de 1978) u n d Sânchez Goyanes (El sistema constitucional espafiol) hingewiesen. I m Bereich der deutschen Sprache gibt Weber, i n : JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 209 - 252, einen guten Überblick über das neue Verfassungsrecht. Deutsche Übersetzungen der gesamten Verfassung finden sich i n D A 1978, Nr. 180, S. 1093 ff., u n d i n A r c h i v der Gegenwart v o m 11.2.1979 (mit kleinen Änderungen abgedruckt bei Weber, a. a. O., S. 252 ff.). Insbesondere die erstgenannte Übersetzimg ist jedoch stellenweise fehlerhaft bzw. mißverständlich. Eine Teilübersetzung (Übersetzung der grundrechtsrelevanten Verfassungsbestimmungen) findet sich i m A n h a n g der vorliegenden Arbeit. 119 Constitución Espanola.

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

allen an der Ausarbeitung beteiligten politischen Kräften annehmbaren Kompromiß i n einem relativ langen Verfassungstext niedergeschlagen hat 1 2 0 . M i t ihren 169, teilweise sehr komplexen Artikeln, zu denen noch vier Zusatzbestimmungen, neun Übergangsbestimmungen, eine Derogations- und eine Schlußbestimmung hinzukommen, ist sie nach der Verfassung von Cadiz die längste i n der spanischen Verfassungsgeschichte121. Ihre Länge reicht allerdings bei weitem nicht an die der aus 312 A r t i k e l n bestehenden Verfassung der Portugiesischen Republik von 1976122 heran. Die Verfassung von 1978 gliedert sich — sieht man von dem einleitenden Titel ab — i n zehn Titel. I n ihrer Grundstruktur folgt sie dabei weitgehend der „klassischen" Gliederung der früheren spanischen Verfassungen. Der kurze und notwendig unvollständige Überblick, der nachfolgend gegeben werden soll, folgt — da ohnehin nur summarisch — der Gliederung der Verfassung, u m die ihr eigene Struktur klarer hervortreten zu lassen. 1. Grundprinzipien der Verfassung (Vortitel)

I m Vortitel der Verfassung (Art. 1 - 9 CE) sind — abgesehen von einigen technischen Bestimmungen (ζ. B. über die Staatsform, die Hauptstadt) — Grundprinzipien der Verfassung niedergelegt 128 . A r t . 1 Abs. 1 CE definiert Spanien als einen „sozialen und demokratischen Rechtsstaat, der für die Freiheit, die Gerechtigkeit, die Gleichheit und den politischen Pluralismus als oberste Werte seiner Rechtsordnung eintritt". Die Staatsform ist nach Abs. 3 desselben Artikels „die parlamentarische Monarchie". 120 Die drei prägenden ideologischen Strömungen, die i n der Verfassung zum Ausdruck kommen, sind nach Martinez Sospedra, Aproximación, S. 21 ff.: Der Liberalismus, der demokratische Sozialismus u n d der christliche H u m a nismus. Z u den unterschiedlichen „Ideologien" i n der Verfassung vgl. i m übrigen Gil Cremades, i n : Ramirez, Estudios, S. 71 - 88. 121 Es ist dabei jedoch zu berücksichtigen, daß m i t der Abwendung v o n einer radikal-liberalen Staatsauffassung u n d der steigenden K o m p l e x i t ä t der sozio-ökonomischen Verflechtungen eine fortschreitende Ausdifferenzierung der Staatsfunktionen notwendig w i r d , was letztlich auch — soll das A b s t r a k tionsniveau nicht ständig erhöht werden — i n den Grundnormen eines Staates Niederschlag finden muß. 122 Seit der Verfassungsreform v o n 1982 umfaßt die portugiesische Verfassung noch 300 A r t i k e l . 123 Dem V o r t i t e l (Titulo preliminar) entsprach i m „Anteproyecto" (Vorentw u r f der Ponencia) der T i t e l I , der m i t „Allgemeine Grundsätze" überschrieben war. Vgl. auch den m i t „Disposiciones generales" überschriebenen V o r t i t e l der Verfassung v o n 1931 sowie die einleitenden „ P r i n c i p i fondamentali" bzw. „Principios fundamentals" der italienischen bzw. portugiesischen V e r fassung.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

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A r t . 2 C E b e k r ä f t i g t die „ u n a u f l ö s l i c h e E i n h e i t d e r N a t i o n " , g a r a n t i e r t aber z u g l e i c h „das Recht a u f A u t o n o m i e d e r N a t i o n a l i t ä t e n u n d R e g i o n e n " 1 2 4 , w o m i t d i e später i n T i t e l V I I I d e r V e r f a s s u n g k o n k r e t i sierte, zwischen B u n d e s s t a a t u n d R e g i o n a l s t a a t anzusiedelnde t e r r i t o r i a l e O r g a n i s a t i o n s f o r m des Staates u m s c h r i e b e n w i r d . I n A n l e h n u n g a n die i n S p a n i e n herrschende T e r m i n o l o g i e s o l l f ü r sie die Bezeichnung „Autonomienstaat" gewählt werden126. I n A r t . 6 CE w i r d d i e R o l l e d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n b e i d e r p o l i t i tischen W i l l e n s b i l d u n g 1 2 8 , i n A r t . 7 CE d i e d e r G e w e r k s c h a f t e n u n d A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e b e i d e r W a h r n e h m u n g d e r i h n e n eigenen w i r t schaftlichen u n d sozialen I n t e r e s s e n a n e r k a n n t . Besonders e i n z u g e h e n sein w i r d noch a u f d e n b e m e r k e n s w e r t e n , f ü r das V e r s t ä n d n i s d e r G r u n d r e c h t e b e d e u t s a m e n A r t . 9 CE, d e r i n s e i n e m A b s . 1 d i e B ü r g e r u n d d i e S t a a t s g e w a l t e n a n d i e V e r f a s s u n g u n d d i e ü b r i g e Rechtsordn u n g b i n d e t u n d i n s e i n e m A b s . 2 d i e S t a a t s g e w a l t e n u . a. v e r p f l i c h t e t , die B e d i n g u n g e n f ü r eine E f f e k t u i e r u n g d e r F r e i h e i t u n d G l e i c h h e i t des E i n z e l n e n sowie d e r G r u p p e n , d e n e n er a n g e h ö r t , z u schaffen. A r t . 9 A b s . 3 C E s t a t u i e r t G r u n d s ä t z e , die sich nach deutschem, aber auch n a c h spanischem V e r f a s s u n g s v e r s t ä n d n i s 1 2 7 , das h i e r d e r d e u t chen D o g m a t i k f o l g t 1 2 8 , aus d e m Rechtsstaatsprinzip h e r l e i t e n lassen: „ d e n G r u n d s a t z d e r L e g a l i t ä t , die H i e r a r c h i e d e r N o r m e n , die P u b l i z i 124 A r t . 2, darin namentlich der bereits i m „Anteproyecto" (Vorentwurf der Ponencia) enthaltene Begriff der „nacionalidades", der Spanien zu einer „Nation der Nationen" macht, w a r eine der umstrittensten Verfassungsbestimmungen; vgl. n u r die Debatte i m Verfassungsausschuß des Kongresses am 12. 5.1978, Diario de Sesiones del Congreso, nüm. 66, S. 2260 - 2326. 125 Z u r territorialen Organisationsform u n d der terminologischen Frage vgl. Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 343 ff., der den spanischen Staat als „autonomischen Staat" (Estado autonómico) bezeichnet ( i h m folgend z . B . Entrena Cuesta, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 2 A n m . I V 4, S.48f., Alvarez Conde, Las Comunidades Autónomas, S. 60 f., u n d Martinez Sospedra, Aproximación, S. 25, 77 ff., der den autonomischen Staat allerdings m i t dem Regionalstaat gleichsetzt); Esteban, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 57 f., der v o n einem „autonomistischen Staat" (Estado autonomista), spricht; Peces-Barba, Constitución, S. 34, 172 ff., der die Bezeichnung „Staat verfassungsmäßig garantierter Autonomien" (Estado de Autonomies constitucionalmente garantizadas) vorschlägt. Weniger glücklich u n d dem möglichen Grad v o n Dezentralisation nicht gerecht werdend ist die Bezeichnung „reginalisierbarer unitarischer Staat" (Estado unitario regionalizable), die Leguina Villa, i n : Predieri / Garcia de Enterria, Constitución, S. 777, w ä h l t . Kritisch gegenüber den Bezeichnungen „Estado autonómico" oder „Estado de las autonomies" u n d f ü r die Bezeichnung als „federo-regional" h a t sich Trujillo Fernândez auf dem deutsch-spanischen Verfassungsrechts-Kolloquium v o m 18. bis zum 20.6.1980 ausgesprochen, siehe den Bericht v o n Konrad, EuGRZ 1980, S. 573, 576 f. 12β

Siehe bereits oben Fn. 87 (in diesem Kapitel). Vgl. n u r Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 76. 128 v g l hierzu Esteban u n d Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 43 f. u n d 117 ff.; Varela Diez, i n : Fernândez Rodriguez, Lecturas I, S. 19. 127

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2. Kap.: Die Zeit des

bergangs (1975 - 1978)

tät der Normen, das Verbot rückwirkender nichtbegünstigender oder die Rechte des Einzelnen beeinträchtigender Strafbestimmungen, die Rechtssicherheit, die Haftung des Staates und das Verbot der W i l l k ü r der Staatsgewalten". 2. Die Grundrechte (Titel I )

Titel I (Art. 10 - 55 CE), der bei weitem umfangreichste Titel der Verfassung, ist der Grundrechtsteil, der gesondert und ausführlich untersucht werden wird. 3. Die Krone (Titel I I )

M i t dem Titel I I (Art. 56 - 65 CE) beginnt der staatsorganisatorische Teil der Verfassung. A n erster und damit hervorgehobener Stelle w i r d nicht — wie i n den monarchischen Verfassungen von 1812, 1837, 1845, 1869 und 1876 — das Parlament behandelt, sondern „die Krone", obwohl dieser nach der neuen Verfassung ein vergleichsweise geringes Gewicht zukommt 1 2 9 . Der König als Vertreter der i m Bourbonischen Königshaus erblichen Krone ist gemäß A r t . 56 Abs. 1 CE Staatsoberhaupt („Jefe del Estado"), i n welcher Funktion er i m Innern als „Schiedsrichter und M i t t l e r " 1 8 0 zwischen den Institutionen w i r k t und nach außen den spanischen Staat völkerrechtlich vertritt. Die größte Zahl der i h m durch die Verfassung zugeschriebenen Kompetenzen sind i n A r t . 62 ÇE aufgezählt. Hinsichtlich des Gesetzgebuingsverfahrens obliegt i h m die Billigung 1 8 1 (sanción) und Verkündung der Gesetze. Angesichts des seit der Verfassung von Cadiz und auch unter der Geltung der Sieben Grundgesetze gebräuchlichen Terminus „sanción" 1 8 2 ließe sich jedenfalls interpretativ ein materielles Prüfungsrecht des Königs vertreten 1 8 8 . 129

A u f diese Paradoxie weist Esteban, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 38, h i n . Martinez Sospedra (Aproximación, S. 16) f ü h r t die systematische Stellung des Titels über die Krone auf den Einfluß der n o r dischen Verfassungen zurück. Z u den weiteren Einflüssen der europäischen Monarchien, insbesondere der holländischen u n d der schwedischen, auf die Ausgestaltung der parlamentarischen Monarchie i n der spanischen Verfassung vgl. ders., ebd., S. 121 f., u n d Varela Diez, in: Fernàndez Rodriguez, Lecturas I, S. 25 f. 130 Dies ist die nicht ganz wörtliche Übersetzimg der Begriffe „àrbitro y moderador" (hergeleitet aus A r t . 56, Abs. 1 CE: „ E l R e y . . . arbitra y modera el funcionamiento regular de las i n s t i t u c i o n e s . . . " ; vgl. n u r Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 192), w i e sie Weber, JöR N . F . Bd. 29 (1980), S.209, 231, gebraucht, die aber am ehesten dem Sinngehalt der Verfassungsvorschrift gerecht w i r d . 131 Innerhalb einer Frist v o n 15 Tagen (Art. 91 CE). 132 Vgl. A r t . 171 Verf. von Cédiz, A r t . 46 Verf. von 1837, A r t . 44 Verf. v o n 1845, A r t . 51 Verf. v o n 1876 u n d A r t . 1 LC (siehe hierzu auch oben i m 1. K a p i tel unter I I I 3 c, vorletzter Abs.).

tas vgl. Weber, JÖR N. F. Bd. 29 (1980), S. 209, 230.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

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Weitere wichtige Funktionen übt der König bei der Ernennung und Entlassung der Ministerpräsidenten, der Ernennung der Minister auf Vorschlag des Ministerpräsidenten, der Einberufung und Auflösung der Cortes und der Festsetzung eines Referendums i n den i n der Verfassung vorgesehenen Fällen aus. Gemäß A r t . 62 lit.h CE ist der König der Oberbefehlshaber der Streitkräfte. 4. Das Parlament (Titel I I I )

Dem Parlament, den „Cortes Generales", ist der Titel I I I (Art. 66-96) der Verfassung gewidmet. Die Wahl des zusammengesetzten Begriffes „Cortes Generales" (Allgemeine Cortes) i m Unterschied zu dem einfachen, i n den bisherigen Verfassungen gebräuchlichen Begriff „Cortes" 1 8 4 betont die demokratische Zusammensetzung der neuen Volksvertretung 1 8 5 . a) Die beiden Kammern (1. Kapitel) Das erste Kapitel des Titels I I I (Art. 66 - 80 CE) behandelt „die Kammern": den Kongreß, bestehend aus mindestens 300 und höchstens 400 Abgeordneten („Diputados"), die i n allgemeiner, freier, gleicher, direkter und geheimer Wahl gewählt werden (Art. 68 Abs. 1 CE) und den Senat, als das territoriale Repräsentativorgan, der sich aus einer festen Anzahl von gewählten Vertretern der Provinzen sowie einer kleineren Anzahl von Vertretern der Autonomen Gemeinschaften (gewählt durch deren Parlamente) zusammensetzt (vgl. A r t . 69 CE). Die Grundstruktur des Zweikammersystems entspricht der durch das Gesetz über die politische Reform vorgezeichneten 186 . I n A r t . 67 Abs. 2 CE w i r d das Prinzip des freien Mandats verankert, i n A r t . 68 Abs. 4 bzw. 69 Abs. 6 CE die Wahlperiode für beide Kammern auf vier Jahre festgesetzt und i n A r t . 72 CE ihre Geschäftsordnungs-, Haushalts- und Personalautonomie anerkannt. b) Die Ausarbeitung

der Gesetze (2. Kapitel)

Das zweite Kapitel des Titels I I I (Art. 81-92 CE), überschrieben mit „Die Ausarbeitung der Gesetze", legt verschiedene Arten von Gesetzen fest 187 und regelt das Gesetzgebungsverfahren. 134 I n der Verfassungsgeschichte findet sich zuvor n u r einmal, nämlich i m Estatuto Real von 1834, die Bezeichnung „Cortes Generales". 135 Recoder de Casso, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 66 A n m . I V 1 (S. 691), sieht i n dem Zusatz ein Unterscheidungsmerkmal gegenüber den Regionalparlamenten der „Comunidades Autónomas", die sich auch „Cortes" nennen könnten. Die Materialien zur Verfassung geben insoweit nichts her. 136 Siehe oben I I 1.

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978) aa) Besondere A r t e n v o n Gesetzen

E i n e besondere A r t v o n Gesetzen s i n d d i e i n A r t . 81 C E d e f i n i e r t e n „Organgesetze" (leyes orgânicas), d e r e n V e r a b s c h i e d u n g , Ä n d e r u n g u n d A u f h e b u n g n u r m i t d e r a b s o l u t e n M e h r h e i t d e r S t i m m e n des Kongresses 1 3 8 e r f o l g e n k a n n . Es s i n d dies a l l e Gesetze, „ d i e sich a u f d i e E n t w i c k l u n g d e r G r u n d r e c h t e u n d ö f f e n t l i c h e n F r e i h e i t e n beziehen, d i e j e n i g e n , die die A u t o n o m i e s t a t u t e u n d d i e a l l g e m e i n e W a h l o r d n u n g verabschieden, sowie die sonstigen i n d e r V e r f a s s u n g vorgesehenen Gesetze" 1 8 9 . D i e besonderen A n f o r d e r u n g e n i m Gesetzgebungsverfahr e n lassen n a c h v e r b r e i t e t e r , aber s t a r k u m s t r i t t e n e r A n s i c h t a u f e i n e n e r h ö h t e n R a n g d e r Organgesetze i n d e r N o r m e n h i e r a r c h i e (zwischen o r d e n t l i c h e n Gesetzen u n d d e r Verfassung) schließen 1 4 0 . E i n e w e i t e r e besondere A r t v o n Gesetzen s i n d die d u r c h A r t . 82 C E g e r e g e l t e n „Basisgesetze" (leyes de bases), d i e d i e R e g i e r u n g e r m ä c h t i g e n , R e c h t s n o r m e n m i t Gesetzesrang z u erlassen 1 4 1 . D i e Basisgesetze k ö n n e n j e w e i l s n u r d u r c h das P l e n u m d e r K a m m e r n verabschiedet w e r d e n , also n i c h t d u r c h die S t ä n d i g e n Gesetzgebungsausschüsse, w i e dies nach A r t . 75 A b s . 2 C E i m F a l l e g e w ö h n l i c h e r Gesetze m ö g l i c h i s t 1 4 2 . A u s dieser E i n s c h r ä n k u n g w i r d j e d o c h zu Recht i m a l l g e m e i n e n 137 Z u r Vielfalt der Normen vgl. Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 295 ff.; ders., in: La Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 3, S. 1895, 1899 ff.; Alzaga Villaamil, Comentario, S. 538. 138 Vgl. A r t . 46 Abs. 3 Satz 2 der franz. Verfassung, der i m Falle fehlender Einigung zwischen Nationalversammlung u n d Senat für die Verabschiedung einer „ l o i organique" durch die Nationalversammlung i n letzter Lesung ebenfalls die absolute Mehrheit verlangt. 139 Eine Zusammenstellung der diesbezüglichen Einzelbestimmungen findet sich bei Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 298 f. (Fn. 7). 140 So z. B. Algaza Villaamil, Comentario, S. 538; Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen, Bd. 1, S. 121f.; Garrido Falla , i n : ders., Comentarios, A r t . 81 Abs. 2 A n m . I V 2 (S. 857); Juristo Sânchez, RDPu 1982, Nr. 87, S. 477, 488 ff.; Peces-Barba, L a Constitución, S. 116 ff.; Prieto Sanchis f RFDUC 1981, Nr. 62, S. 125, 141 ff.; Rodriguez Oliver , in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2269, 2300 ff.; Sânchez Agesta , Sistema politico, S. 298 f.; a. A . (gegen Zuerkennung eines erhöhten Ranges der Organgesetze) ζ. Β . Berme jo Vera , in: Ramirez, Estudios, S. 247 f.; Fernândez, i n : Garcia de Enterria / Fernandez, Curso Bd. 1, S. 134 ff.; Linde Paniagua, R A P 1980, Nr. 91, S. 107 ff.; Martin Oviedo , in: La Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 1275, 1294; Mendoza Olivân , ebd., Bd. 1, S. 75, 93 ff.; Santamaria Pastor, RDP 1979, Nr. 4, S. 39, 40 ff.; Rubio Llorente / Aragón Reyes , i n : Predieri / Garcia de Enterria, Constitución espanola, S. 844 ff. — Z u den Organgesetzen i m ü b r i gen unten i m 6. K a p i t e l unter I I 1. 141 Vgl. A r t . 61 der Verfassung von 1931. Obwohl auch die italienische V e r fassung (in A r t . 76 f.) u n d die französische Verfassung (in A r t . 37 f.) die Möglichkeit der Delegation v o n Gesetzgebungsaufgaben auf die Regierung kennen, sind die Basisgesetze wegen der besonderen Ausgestaltung, die sie durch die Verfassung erfahren, als eine Besonderheit des spanischen Verfassungsrechts zu betrachten. 142 Nach A r t . 75 Abs. 2 CE können die K a m m e r n „die Annahme der Gesetzentwürfe u n d Gesetzesvorschläge" auf ihre Ständigen Gesetzgebungsaus-

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ebensowenig wie aus der Besonderheit, daß die Regierung sich gemäß A r t . 84 CE einem Gesetzesvorschlag, der einer aufgrund eines Basisgesetzes bestehenden Delegation zuwiderläuft, zunächst widersetzen kann, ein gegenüber den gewöhnlichen Gesetzen erhöhter Rang der Basisgesetze hergeleitet 143 . Die Delegierung von Gesetzgebungsaufgaben hat nach A r t . 82 Abs. 3 CE ausdrücklich für eine konkrete Materie (ausgenommen sind Materien, die durch ein Organgesetz zu regeln sind) und unter Bestimmung einer Frist zur Durchführung zu erfolgen. Gemäß A r t . 82 Abs. 4 CE müssen die Basisgesetze genau den Gegenstand und die Reichweite der Gesetzgebungsdelegation und die Prinzipien und Kriterien, nach denen bei ihrer Ausübung zu verfahren ist, begrenzen. Die Delegation erlischt, sobald die Regierung durch die Veröffentlichung einer entsprechenden „legislativen Verordnung" (Decreto Legislativo) 144 von ihr Gebrauch gemacht hat. Durch ein gewöhnliches Gesetz kann eine „legislative" Delegation auf die Regierung erfolgen, wenn sie die bloße Zusammenfassung verschiedener Gesetze zu einem einheitlichen Gesetz beinhaltet (Art. 82 Abs. 2, 2. Alt., und Abs. 5 CE). Was die Kontrolle der legislativen Verordnungen durch die rechtsprechende Gewalt anbetrifft, ist A r t . 82 Abs. 6 CE, der von einer „eigenen Zuständigkeit der Gerichte" spricht, zu entnehmen, daß (neben der Zuständigkeit des Verfassungsgerichts 145 ) eine Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte besteht, die allerdings i m Sinne der von ihnen nach A r t . 106 Abs. 1 CE wahrzunehmenden Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auf die Feststellung von Delegationsüberschreitungen durch die Regierung beschränkt bleiben muß 1 4 8 . Ist eine legislaschüsse übertragen. A r t . 75 Abs. 3 CE n i m m t davon — neben Verfassungsänderungen u n d Organgesetzen, deren Erwähnung angesichts der sie betreffenden Sonderregelungen an sich überflüssig ist u n d n u r klarstellenden Charakter trägt — internationale Fragen, Basisgesetze u n d Gesetze des allgemeinen Staatshaushaltes aus. 143 Eine Mindermeinung v e r t r i t t hier Sânchez Agesta (Sistema politico, S. 297, 299), nach dessen Ansicht unterschiedliche Anforderungen an die Änderung oder Aufhebung v o n Rechtsnormen immer einen unterschiedlichen Rang bedingen. Einen erhöhten Rang der Basisgesetze können auf keinen F a l l diejenigen vertreten, die einen höheren Rang der Organgesetze ablehnen. 144 So die Bezeichnimg i n A r t . 85 CE. 145 Vgl. A r t . 161 Abs. 1 a CE. ΐ4β Grund: U l t r a vires hat die legislative Verordnung keinen Gesetzes-, sondern lediglich Verordnungsrang; siehe hierzu Garcia de Enterria, Legislación delegada, S. 185 ff.; ders. t i n : Garcia de Enterria / Fernändez, Curso Bd. 1, S. 235 ff.; ders., L a Constitución, S. 65 f.; i m Ergebnis ebenso: Entrena Palomero, in: La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 683, 693 ff. — Nach Jiménez Campo (RDP 1981, Nr. 10, S. 77, 98 ff.) hingegen k a n n sich die K o n t r o l l e der ordentlichen Gerichte ausschließlich auf formelle Mängel der legislativen Verordnungen beziehen; Hauptargument, das aber am K e r n der Sache vorbeigeht (da nichts Spezifisches für legislative Verordnungen): Bei einer Delegationsüberschreitung liege i m m e r zugleich eine V e r letzung der Verfassung vor, die durch das Verfassungsgericht festzustellen

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

tive Verordnung durch das delegierende (Basis-)Gesetz gedeckt, so kann wegen ihres Gesetzesranges nur das Verfassungsgericht ihre Verfassungswidrigkeit feststellen. Die Zuständigkeit der Regierung zum selbständigen Erlaß von ebenfalls mit Gesetzesrang ausgestatteten „Gesetzesverordnungen" (Decretos-leyes) 147 , die unter der franquistischen Verfassungsordnung eine große Rolle gespielt hatten, begrenzt A r t . 86 CE auf Fälle „außergewöhnlicher und dringender Notwendigkeit" 1 4 8 und dabei auf Regelungen, die nicht die institutionelle Grundordnung des Staates, die i n Titel I genannten „Rechte. Pflichten und Freiheiten der Bürger", die Ordnung der Autonomen Gemeinschaften sowie die allgemeine Wahlrechtsordnung betreffen. Die Gesetzesverordnungen sind zudem einer sofortigen Kontrolle durch den Kongreß unterworfen. bb) Das Gesetzgebungsverfahren Die Gesetzesinitiative i m allgemeinen Gesetzgebungsverfahren liegt gemäß A r t . 87 CE bei der Regierung, dem Kongreß, dem Senat und indirekt (auf dem Weg über die Regierung und den Kongreß) bei den Autonomen Gemeinschaften 14®. Gesetzesvorschläge können auch vom Volk i m Wege des Volksbegehrens ausgehen, wofür mindestens 500 000 beglaubigte Unterschriften erforderlich sind 1 5 0 . Gegen die vom Kongreß angenommenen Gesetzesentwürfe 151 kann der Senat nach A r t . 90 Abs. 2 CE mit absoluter Mehrheit sein Veto sei; allein die Regelung des Verfahrens der Ausarbeitung der legislativen Verordnungen sei ausschließlich einfachgesetzlich begründet (ebd., S. 99). 147 Der Gesetzesrang ergibt sich aus A r t . 86 Abs. 1 CE, wonach die Regierung „provisorische legislative Bestimmungen" i n F o r m v o n Gesetzesverordnungen erlassen kann, vgl. Salas, Los Decretos-leyes, S. 37. (Die entsprechende Bestimmung der italienischen Verfassimg, A r t . 77, ist hier eindeutiger.) Wegen ihres vorläufigen Charakters w i r d m a n den Gesetzesverordnungen indes gegenüber den bereits existierenden Gesetzen lediglich eine „suspensive" nicht eine „derogierende" W i r k u n g zuschreiben können (so Troconiz Marcos, in: La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 887, 897 f.). 148 Das Verfassungsgericht hat i n seinem U r t e i l v o m 31. 5.1982 (RI-4, 238/ 1981, BJC 1982, S. 523, 530) festgestellt, daß es sich bei der Beurteilung des Vorliegens dieser Voraussetzungen wesentlich u m eine politische Frage handelt, u n d der Regierung (sowie dem die — nachträgliche — politische K o n trolle ausübenden Kongreß) insoweit einen „Ermessensspielraum" eingeräumt. Es hat sich aber die K o n t r o l l e hinsichtlich eines mißbräuchlichen oder w i l l k ü r l i c h e n Gebrauchs der Ermächtigung des A r t . 86 CE vorbehalten. 149 Vgl. i m einzelnen A r t . 87 Abs. 2 CE. 150 Z u den Einschränkungen vgl. A r t . 87 Abs. 3 CE. 151 Die Annahme erfolgt bei einfachen Gesetzen m i t einfacher Mehrheit. Z u den Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens i m Kongreß vgl. T i t e l V (Art. 108 ff.) der Geschäftsordnung des Kongresses (Reglamento del Congreso de los Diputados) v o m 10.2.1982 (B.O.C, nüm. 33-III, v o m 24. 2.1982). Bis zum 24.2.1982 w a r das Reglamento provisional del Congreso de los Diputados v o m 17.10.1977 (B.O.C, nüm. 21, v o m 22.10.1977) i n K r a f t .

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einlegen oder m i t einfacher Mehrheit Änderungsvorschläge beschließen 1 ". I m ersten Fall kann das Gesetz dem König zur Billigung nur vorgelegt werden, wenn der Kongreß das Gesetz i n einer zweiten A b stimmung nun seinerseits mit absoluter Mehrheit verabschiedet. I m zweiten Fall kann der Kongreß die Änderungsvorschläge m i t einfacher Mehrheit zurückweisen. Nach A r t . 92 CE kann der König auf Vorschlag der Regierung und mit vorheriger Zustimmung des Kongresses153 bei politischen Entscheidungen besonderer Tragweite ein (konsultatives) Referendum einberufen. c) Mitwirkung beim Abschluß internationaler Verträge (3. Kapitel) Das dritte Kapitel des Titels I I I (Art. 93-96 CE) enthält Sonderregelungen hinsichtlich der innerstaatlichen Mitwirkungserfordernisse der gesetzgebenden Körperschaften beim Abschluß internationaler Verträge. Nach A r t . 93 Satz 1 CE ist für den Abschluß von Verträgen, „durch die auf eine internationale Organisation oder Institution die Ausübung aus der Verfassung abgeleiteter Kompetenzen übertragen w i r d " , das heißt für den Beitritt zu einer supranationalen Organisation 154 , die vorherige parlamentarische Zustimmung i n Form eines Organgesetzes nötig. Der Zustimmung durch beide Kammern der Cortes bedürfen i m übrigen gemäß A r t . 94 Abs. 1 i.V. m. 74 CE 1 5 5 ,,a) Verträge politischen Charakters, b) Verträge oder Abkommen militärischen Charakters, c) Verträge oder Abkommen, die die territoriale Integrität des Staates oder die i n Titel I niedergelegten Grundrechte und -pflichten betreffen, d) Verträge oder Abkommen, die finanzielle Verpflichtungen für den Staatshaushalt enthalten, und e) Verträge oder Abkommen, die die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes bedingen oder zu ihrer Durchführung legislative Maßnahmen erfordern". 162 Z u den Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens i m Senat vgl. T i t e l I V (Art. 104 ff.) der Geschäftsordnung des Senats (Reglamento del Senado) v o m 26. 5.1982 (B.O.C.-Senado nüm. 13-11, v o m 4. 6.1982). Bis zum 4. 6.1982 w a r das „Reglamento provisional del Senado" v o m 18.10.1977 (B.O.C, nüm. 21, v o m 22.10.1977) i n K r a f t . — Z u den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Geschäftsordnungen v o n Kongreß u n d Senat vgl. Punset, RDPu 1982, Nr. 87, S. 333 - 352. 153 Nach A r t . 6 des ausführenden Organgesetzes (Ley Organica 2/1980 „sobre regulación de las distintas modalidades de Referèndum" v o m 18.10. 1980; B.O.E. nüm. 20, v o m 23.1.1980) ist ein Beschluß m i t absoluter Mehrheit erforderlich. 154 Die Vorschrift wurde insbesondere m i t Blick auf den B e i t r i t t Spaniens zu den Europäischen Gemeinschaften i n die Verfassung aufgenommen. 155 K o m m t zwischen beiden K a m m e r n keine Einigung zustande u n d w i r d auch der Vermittlungsvorschlag der Gemischten Kommission nicht angenommen, so entscheidet gemäß A r t . 74 Abs. 2 CE der Kongreß m i t absoluter Mehrheit.

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

Die gültig abgeschlossenen internationalen Verträge werden nach A r t . 96 Abs. 1 Satz 1 CE durch ihre offizielle Veröffentlichung i n Spanien (im Boletin Oficial del Estado) Teil der internen Rechtsordnung. Eines weiteren (legislativen) Traiisformationsaktes bedarf es nicht 1 5 6 . Den Bestimmungen der internationalen Verträge w i r d allgemein nach der Verfassung der höchste Rang i n der Normenhierarchie zugeschrieben, m i t der Begründung, daß sie — wie A r t . 96 Abs. 1 Satz 2 CE ausdrücklich betont — nur i n der i n ihnen bzw. der i m allgemeinen Völkerrecht vorgesehenen Form geändert werden können 1 5 7 . 5. Die Regierung und ihre Kontrolle durch das Parlament (Titel I V und V)

Titel I V (Art. 97 -107) der Verfassung handelt von der „Regierung und Verwaltung", Titel V (Art. 108-116) von den „Beziehungen zwischen der Regierung und den Cortes Generales". a) Zusammensetzung der Regierung Gemäß A r t . 98 Abs. 1 CE besteht die Regierung aus dem Ministerpräsidenten, gegebenenfalls dem Stellvertretenden Ministerpräsidenten, den Ministern und den sonstigen gesetzlich bestimmten Mitgliedern. Der Ministerpräsident w i r d auf Vorschlag des Königs, der sich zuvor m i t den Vertretern der parlamentarischen Gruppen beraten muß, durch den Kongreß gewählt 1 5 8 . Die Ernennung der weiteren Mitglieder der Regierung erfolgt nach A r t . 100 CE auf Vorschlag des Ministerpräsidenten durch den König. ΐ6β v g l . hierzu Serrano Alberca, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 96 A n m . I V 3 (S. 970). Z u r Frage, ob nicht-veröffentlichte Verträge innerstaatliche Rechtswirkungen erzeugen können: Fernändez Florez, i n : Ramirez, Estudios, S. 266 ff., u n d Mangos Martin, RFDUC 1980, Nr. 61, S. 143, 172 ff. (beide i m Ergebnis bejahend). Mangos Martin w i l l A r t . 96 Abs. 1 CE unter Einbezieh u n g des A r t . 1 Abs. 5 Código C i v i l („Las normas juridicas contenidas en los tratados internacionales no serän de aplicación directa en Espana en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su p u b l i cación integra en el Boletin Oficial del Estado.") dahingehend auslegen, daß nicht-veröffentlichte Verträge lediglich der unmittelbaren staatlichen A n wendbarkeit ermangeln. 157 So Fernändez Florez, i n : Ramirez, Estudios, S. 269 ff.; Juste Ruiz , in: Sevilla Andrés, Estudios, S. 180; Mangos Martin, RFDUC 1980, Nr. 61, S. 143, 178 ff.; Martin Oviedo, in: La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 1275, 1285; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 298; Tomâs Ortiz de la Torre, i n : Fernéndez Rodriguez, Lecturas I I , S. 185. Daraus, daß bei der Ausarbeitung der Verfassung die Vorschrift des „Anteproyecto", die den Ubergesetzesrang ausdrücklich anerkannte (Art. 6), i n den weiteren Entwurfstexten unterdrückt wurde, k a n n k e i n gegenteiliger Schluß gezogen werden, vgl. dazu Linde Paniagua, i n : Garcia de Enterria / Linde / Ortega / Sânchez Morón, E l sistema europeo, S. 146 ff., u n d i n : El T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1357, 1386 ff. 158 Vgl. i m einzelnen A r t . 99 CE.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

97

Der Regierung ist nach A r t . 107 CE als höchstes beratendes Organ der Staatsrat (Consejo de Est ado) zugeordnet 159 , dessen Zusammensetzung und Zuständigkeit inzwischen — wie i n A r t . 107 Satz 2 vorgesehen — durch ein Organgesetz geregelt wurde 1 8 0 . b) Kollegialprinzip

und Verordnungsgewalt

der Regierung

Was die Funktionsweise und Verantwortlichkeit der Regierung anbetrifft, so ist das Kollegialprinzip vorherrschend 181 , das i n der Verfassung an mehreren Stellen seine Ausprägung findet, so i n A r t . 97 Satz 1 CE, wonach die Regierung die Innen- und Außenpolitik, die zivile und militärische Verwaltung sowie die Verteidigung des Staates leitet, i n A r t . 116 CE, der der Regierung die Kompetenz für die Erklärung bzw. den Vorschlag für die verschiedenen Ausnahmezustände verleiht, und insbesondere i n A r t . 108 CE, nach dem die Regierung i n ihrer Gesamtheit („solidariamente") die politische Verantwortung gegenüber dem Kongreß trägt 1 8 2 . Nach A r t . 97 Satz 2 CE übt die Regierung „ i n Übereinstimmung mit der Verfassung und den Gesetzen" die Verordnungsgewalt aus. Da es an einem Delegationsvorbehalt des Gesetzes, wie i h n z. B. A r t . 80 Abs. 1 Grundgesetz aufstellt, fehlt, w i r d man der Regierung die Möglichkeit einräumen müssen, jedenfalls Gebiete, die die Verfassung nicht ausdrücklich unter den Vorbehalt des Gesetzes gestellt hat 1 8 8 und auf denen der Gesetzgeber noch nicht tätig geworden ist, für die Zeit bis zum Erlaß eines Gesetzes selbständig i m Verordnungswege zu regeln 164 . Eine ausschließliche originäre Verordnungszuständigkeit der Regierung neben der Legislative — auf den Gebieten, für die die Verfassung nicht den Gesetzgeber für zuständig erklärt hat (so ζ. B. eindeutig das gaul159 M i t der Einrichtung des Staatsrates hat die Verfassung v o n 1978 eine lange spanische T r a d i t i o n fortgesetzt. Der Staatsrat bestand als „höchstes Konsultativorgan der V e r w a l t u n g " zuletzt auch unter der franquistischen Verfassungsordnung (vgl. A r t . 40 Abs. 4 LOE). Z u r Geschichte des Staatsrates vgl. die Monographie v o n Cordero Torres: „ E l Consejo de Estado" (Madrid 1944), u n d den Aufsatz desselben i n : REP 1967, Nr. 152, S. 21, 25 ff. 160 Ley Orgànica 3/1980 v o m 22.4.1980 (B.O.E. nüm. 100, v o m 25.4.1980). 161 So auch die Beurteilung von Peces-Barba, Constitución, S. 84. ιβ2 v g l demgegenüber A r t . 91 der Verfassimg v o n 1931, der differenziert: „Los miembros del Consejo responden ante el Congreso: solidariamente de la politica del Gobierno e individualmente de sa propia gestión ministerial." 168

So w i r d beispielsweise die Regelung der Ausübung der i n A r t . 14 - 29 CE enthaltenen Grundrechte — abgesehen v o n den i n den einzelnen V o r schriften statuierten speziellen Gesetzesvorbehalten — nochmals generell i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE unter den Vorbehalt des Gesetzes gestellt. 164 I n diesem Sinne auch Bassols Coma, i n : L a Constitución espaüola y las fuentes del Derecho, Bd. 1 S. 311, 337 f. Hinsichtlich der Verordnungsgewalt der Regierung ist allerdings i m einzelnen vieles umstritten, vgl. die Zusammenstellung der Ansichten bei Fernândez-Vïllaverde , S. 142 ff. 7

Sommermann

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

listisch geprägte französische nicht 1 6 6 .

Verfassungsrecht 165 )

— besteht

indes

Die Verordnungen der Regierung unterliegen der Kontrolle durch die ordentliche Gerichtsbarkeit (Art. 106 Abs. 1 CE). c) Das „Kanzlerprinzip'' Das „Kanzlerprinzip", der „liderazgo" des Ministerpräsidenten 167 findet seinen Ausdruck i n einer Reihe von i h m vorbehaltenen Kompetenzen. So kommt i h m das Vorschlagsrecht hinsichtlich der Ernennung oder Entlassung der Regierungsmitglieder (Art. 100 CE), ebenso hinsichtlich der Einberufung eines Referendums (Art. 92 Abs. 2 CE) und der Auflösung der Cortes (Art. 115 Abs. 1 CE) zu. Nach A r t . 98 Abs. 2 CE leitet er die Geschäfte der Regierung und koordiniert die Funktionen der sonstigen Regierungsmitglieder, — dies allerdings „unbeschadet deren direkter Kompetenz und Verantwortung i n ihrem Geschäftsbereich", wodurch auch dem Ressortprinzip Geltung verschafft wird. Der Ministerpräsident, und nicht die Regierung 168 , ist vor dem Verfassungsgericht bei der Einleitung einer abstrakten Normenkontrolle i m Wege des „recurso de inconstitucionalidad" antragsbefugt (Art. 162 Abs. l a CE). d) Kontrollmöglichkeiten

des Parlamentes

Die Kontrolle der Regierung w i r d unter anderem durch das Informationsrecht (Art. 109 CE), das Zitierrecht (Art. 110 Abs. 1 CE) und das Interpellationsrecht (Art. I l i CE) beider Cortes-Kammern sichergestellt. Als äußerstes M i t t e l kann der Kongreß i m Wege des nach deutschem Vorbild 1 6 9 gestalteten konstruktiven Mißtrauensvotums („voto de censura constructivo" 170 ) die Demission der Regierung erzwingen (vgl. A r t . 113, 114 Abs. 2 CE) 171 . 165 Vgl. A r t . 37 der Verfassung v o n 1958. Vgl. auch A r t . 201 Abs. 1 l i t . a der portugiesischen Verfassung, der der Regierung eine originäre Gesetzgebungskompetenz (Gesetzgebimg i n F o r m v o n Gesetzesverordnungen) hinsichtlich aller nicht dem Parlament oder dem Revolutionsrat vorbehaltenen Materien verleiht; siehe dazu Thomashausen, Verfassung, S. 267 ff. 166 Anders A r t . 79 des Anteproyecto (des Vorentwurfes der Ponencia), der sich stark an A r t . 37 der französischen Verfassung anlehnte. — A u f das Nichtbestehen einer „reserva regi amentaria" i m gültigen Verfassungsrecht hat auch noch einmal ausdrücklich das Verfassungsgericht i n seinem U r t e i l v o m 13. 2.1981 (RI-2, 189/80, BJC 1981, S. 23, 37) hingewiesen. 167 So die Bezeichnung bei Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 234. 188 So aber i n diesem Falle die Regelung des Bonner Grundgesetzes (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2), das ansonsten das Kanzlerprinzip betont. A r t . 67 GG. Die deutsche Lösung wurde wegen der Stabilität, die sie der Regierung als Staatsorgan verleiht, gewählt, vgl. dazu Varela Diez u n d Calvo Gonzâlez, in: Fernandez Rodriguez, Lecturas I, S. 20 u n d 242 f.; Monterò , in: Ramirez, Estudios, S. 295 ff.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

99

Zu einem vorzeitigen Rücktritt der Regierung kommt es auch, wenn der Ministerpräsident die Vertrauensfrage stellt und der Kongreß der Regierung 172 bei der anschließenden Abstimmung das Vertrauen (wozu die einfache Mehrheit ausreicht 173 ) nicht ausspricht 174 . Gemäß A r t . 112 S a t z l CE kann der Ministerpräsident vor dem Kongreß die Vertrauensfrage über sein Programm oder über eine allgemeinpolitische Erklärung stellen 175 . A r t . 116 CE als letzter A r t i k e l des Titels V betrifft den Notstand. Zusammen mit dem i h n ausführenden Organgesetz w i r d er i m einzelnen später untersucht werden. 6. Die rechtsprechende Gewalt (Titel V I )

Titel V I (Art. 117-127 CE) trifft Bestimmungen über die rechtsprechende Gewalt, wobei er die Regelung der Gerichtsverfassung weit^ gehend einem entsprechenden Organgesetz überläßt (vgl. A r t . 122 Abs. 1 CE), selbst hauptsächlich Grundprinzipien der Rechtsprechung und des Prozeßrechts, wie die richterliche Unabhängigkeit (Art. 117 Abs. 1 und 2 CE), das Prinzip der Einheit der Rechtsprechung (Art. 117 Abs. 5 CE), das Öffentlichkeits- und Mündlichkeitsprinzip (Art. 120 Abs. 1 und 2 CE) verankert. A r t . 117 Abs. 5 CE begrenzt zugleich die Militärgerichtsbarkeit i m Frieden auf den „strikt militärischen Bereich". Nach Absatz 6 desselben Artikels sind Ausnahmegerichte unzulässig17®. Die Rechtsprechung leitet ihre Legitimation vom Volke her und ist i m Namen des Königs tätig (Art. 117 Abs. 1 CE). Um ihre Unabhängig170 z u r Terminologie vgl. n u r Peces-Barba, 171

Constitución, S. 75.

Der Mißtrauensantrag (die „moción de censura") k a n n n u r v o n mindestens einem Zehntel der Kongreßabgeordneten gestellt werden (Art. 113 Abs. 2 CE). Diese Mindestzahl v o n Abgeordneten entspricht dem i n A r t . 94 Abs. 4 der italienischen Verfassung bzw. A r t . 49 Abs. 2 Satz 2 der französischen Verfassung für einen (einfachen) Mißtrauensantrag („mozione d i sfiducia" bzw. „ m o t i o n de censure") aufgestellten Quorum. 172 Die auf die Vertrauensfrage des Ministerpräsidenten h i n erfolgende A b stimmung i m Kongreß w i r d v o n der Verfassung als A b s t i m m u n g über das Vertrauen gegenüber der Regierung angesehen, wie aus A r t . 114 Abs. 1 CE hervorgeht: „Si el Congreso niega su confianza al Gobierno . . . " 173 A r t . 112 Satz 2 CE; anders A r t . 68 GG. 174 Vgl. A r t . 114 Abs. 1 CE. 175 A r t . 112 Satz 1 CE s t i m m t nahezu w ö r t l i c h m i t A r t . 49 Abs. 1 der französischen Verfassung überein: „ L e Premier Ministre, après délibération d u Conseil des Ministres, engage devant l'Assemblée Nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale." ne v g i . A r t . 101 Abs. 1 Satz 1 GG. I n der spanischen Verfassungsgeschichte findet sich eine Vorschrift entsprechenden Inhalts n u r i n A r t . 11 der Verfassung v o n 1869. 7*

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

keit auch verwaltungsmäßig abzusichern, sieht A r t . 122 Abs. 2 und 3 CE die Einrichtung eines Allgemeinen Rechtsprechungsrates (Consejo General del Poder Judicial) 1 7 7 nach französischem und italienischem Vorbild 1 7 8 vor. Als „Regierungsorgan" der Judikative soll er insbesondere für Fragen der Richterernennung, der Beförderung und des Disziplinarrechts zuständig sein. Die nähere Regelung seines Statutes und seiner Funktionen ist Aufgabe des Organgesetzgebers 179 . I n Ergänzung des A r t . 106 Abs. 2 CE, der demjenigen, der i n Folge der Tätigkeit des öffentlichen Dienstes i n einem seiner Güter oder Rechte verletzt wird, einen Entschädigungsanspruch einräumt 1 8 0 , begründet A r t . 121 CE eine Staatshaftung für alle durch Justizirrtum oder „anormales Funktionieren der Justizverwaltung" hervorgerufenen Schäden. I n beiden Fällen w i r d jedoch auf das Gesetz verwiesen. 7. Die Wirtschaftsverfassung und das Finanzwesen (Titel V I I )

Titel V I I (Art. 128 -136 CE) ist der Wirtschaft und dem Haushalt gewidmet. Zusammen mit den A r t i k e l n 33 - 52 CE (auf die noch gesondert einzugehen sein wird) enthält er i n den A r t i k e l n 128 -132 die W i r t schaftsverfassung des spanischen Staates, die entsprechend der unterschiedlichen ideologischen Provenienz der an der Ausarbeitung der Verfassung beteiligten politischen Kräfte Elemente verschiedener (demokratischer) Wirtschaftsmodelle i n sich vereinigt und dabei — wie zu erwarten — relativ offen bleibt. Immerhin w i r d i n A r t . 38 Satz 1 CE ausdrücklich die Unternehmensfreiheit i m Rahmen der M a r k t w i r t schaft anerkannt 1 8 1 . A n anderen Stellen 1 8 2 w i r d i n Konkretisierung des 177

Nach A r t . 122 Abs. 3 CE bestehend aus dem Präsident des T r i b u n a l Supremo als Vorsitzendem u n d 20 v o m K ö n i g für fünf Jahre ernannten M i t gliedern, darunter 12 Richter u n d jeweils v i e r v o m Kongreß bzw. Senat m i t 3 /5-Mehrheit vorgeschlagenen anerkannten Juristen. 178 Dem französischen Conseil Supérieur de la Magistrature (vgl. A r t . 64, 65 der Verfassung v o n 1958 sowie bereits A r t . 83, 84 der Verfassimg v o n 1946) u n d dem italienischen Consiglio Superiore della Magistratura (vgl. A r t . 104, 105 der Verfassung v o n 1947). 179 Hierzu erging am 10.1.1980 die „ L e y Orgànica del Consejo del Poder Judicial" (Ley Orgànica 1/1980; B.O.E. nüm. 11, v o m 12.1.1980). 180 A r t . 106 Abs. 2 CE s t i m m t — bis auf die Verweisung auf das Gesetz — w ö r t l i c h m i t A r t . 40 Abs. 1 der „ L e y de Régimen Juridico de la A d m i n i s t r a ción del Estado" aus dem Jahre 1957 überein. Z u r „Konstitutionalisierung" der bisherigen Rechtslage vgl. Garrido Falla , in: ders., Comentarios, A r t . 106 Abs. 2, A n m . I V 2 (S. 1075 f.). 181 A u f die unterschiedlichen Interpretationsmöglichkeiten, die der w i r t schaftliche Begriff „ M a r t k w i r t s c h a f t " zuläßt (freie Marktwirtschaft, soziale Marktwirtschaft, kontrollierte Marktwirtschaft) weisen Garcia Pelayo, in: Ramirez, Estudios, S. 40 f., u n d López Guerra , i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 337 f., hin. 182 Insbesondere A r t . 40 - 42 CE.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

101

i n A r t . 1 CE niedergelegten Sozialstaatsprinzips der Gesetzgeber m i t dem Erlaß einer umfassenden Sozialgesetzgebung beauftragt. Insgesamt scheint den Leitlinien der Verfassung das Modell einer „sozialen Marktwirtschaft" am ehesten gerecht zu werden 1 8 8 . Die Bedeutung des Gemeinwohls gegenüber dem Eigentumsrecht und der Unternehmensfreiheit (im wirtschaftlichen Bereich) betont A r t . 128 Abs. 1 CE, indem er dem „allgemeinen Interesse" „allen Reichtum des Landes i n seinen verschiedenen Formen" unterordnet 1 8 4 . I n A r t . 129 Abs. 2 CE w i r d der Staat beauftragt, die verschiedenen Mitbestimmungsformen i m Unternehmen wirksam zu fördern und die Möglichkeiten bereitzustellen, die den Arbeitnehmern den Zugang zum Eigentum an den Produktionsmitteln erleichtern. Die Teilnahme des Staates am Wirtschaftsleben sowie seine Befugnis, i m Interesse der Allgemeinheit „wesentliche Mittel und Dienstleistungen, insbesondere i m Falle des Monopols", dem öffentlichen Sektor vorzubehalten, w i r d i n A r t . 128 Abs. 2 CE anerkannt. Ziel der staatlichen Wirtschaftspolitik ist nach Art. 130 CE die A n gleichung des Lebensstandards aller Spanier durch die Modernisierung und Entwicklung aller Wirtschaftsbereiche, insbesondere der Landwirtschaft, der Viehzucht, des Fischfangs und des Handwerks. W i r t schaftsplanerisch kann der Staat tätig werden, u m kollektiven Bedürfnissen nachzukommen, regionale und sektorielle Ungleichgewichte a b zugleichen, das Wirtschaftswachstum anzuregen und die Wachstumserträge gerecht zu verteilen (Art. 131 Abs. 1 CE). Was das Finanzwesen anbetrifft, so liegt gemäß A r t . 133 CE die Steuerhoheit 185 beim Staat. Die Autonomen Gemeinschaften sowie die sonstigen Gebietskörperschaften können Steuern festlegen, soweit i n der Verfassung 186 und den Gesetzen vorgesehen. Die Ausarbeitung des Haushaltsplanes obliegt der Regierung, seine Prüfung, Änderung und Annahme den Cortes (Art. 134 Abs. 1 CE). A r t . 136 CE betrifft den Rechnungshof („Tribunal de Cuentas") 187 , dessen Aufgaben die Rechnungskontrolle und Prüfung der Wirtschaftsführung der öffentlichen Hand sind 1 8 8 . 188 Vgl. auch Weber, JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 209, 238, u n d Garcia Cota reZo, in: Fernéndez Rodriguez, Lecturas I , S. 83. 184 Ä h n l i c h bereits A r t . 44 Abs. 1 der Verfassung v o n 1931. 185 „ L a potestad originaria para establecer los tributos". 186 Vgl. A r t . 142, 156 - 158 CE. 187 Bereits i n der Verfassung v o n Câdiz (Art. 350) w a r die Existenz einer „Contraduria Mayor de Cuentas" verankert. Z u den unmittelbaren Vorläufern des „ T r i b u n a l de Cuentas" i m Verfassungsrecht der zweiten Republik u n d des Franco-Regimes vgl. A r t . 120 der Verfassimg v o n 1931 u n d A r t . 44 LOE. iss vgl. i m einzelnen das Organgesetz des Rechnungshofes v o m 12. 5.1982 (Ley Orgànica 2/1982; B.O.E. nüm. 121, v o m 21. 5.1982).

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978) 8. Die territoriale Organisation des Staates (Titel V I I I )

I n Titel V I I I (Art. 137 -158 CE) w i r d die bereits i n A r t . 2 CE angesprochene territoriale Organisationsform konkretisiert. a) Die Gliederung des Staates Nach A r t . 137 Abs. 1 CE gliedert sich der Staat i n Gemeinden, Provinzen und — soweit sie sich konstituiert haben — Autonome Gemeinschaften (Comunidades Autónomas). Jede dieser Gebietskörperschaften genießt Autonomie 1 8 9 und Rechtsfähigkeit 190 . b) Die Autonomen

Gemeinschaften

Den Autonomen Gemeinschaften sind die A r t . 143 - 158 CE gewidmet. Der Begriff „Comunidades Autónomas" 1 9 1 und nicht „Regiones Autónomas" (wie die entsprechenden Gebietskörperschaften unter der Spanien als Integralstaat 1 9 2 konzipierenden Verfassung von 1931 hießen) wurde gewählt, da einige Gemeinschaften sich der Bezeichnung als bloße Regionen widersetzten 193 . Zugleich w i r d durch ihn eine Abgrenzung gegenüber dem italienischen „Regionalstaat" erreicht, der insgesamt weniger autonomiefreundlich ist 1 9 4 . aa) Der Autonomieprozeß I n Ausübung des Rechtes auf Autonomie können sich gemäß A r t . 143 Abs. 1 CE „angrenzende Provinzen m i t gemeinsamen historischen, k u l turellen und wirtschaftlichen Eigenheiten, Inselterritorien und die Provinzen mit historischer regionaler Zusammengehörigkeit" zu Autonomen Gemeinschaften zusammenschließen 195 . Je nachdem, auf wel189 Vgl. A r t . 137 Abs. 1 Satz 2, 140 Abs. 1 Satz 1, 141 Abs. 2, 143 Abs. 1 i. V ; m. A r t . 2 CE. 190 Hinsichtlich der Gemeinden vgl. A r t . 140 Abs. 1 Satz 2, hinsichtlich der Provinzen A r t . 141 Abs. 1 Satz 1 CE. lei χ η T i t e i v i l i des Anteproyecto (des Vorentwurfes der Ponencia) findet sich der Begriff „Territorios Autónomos". 192

Siehe hierzu oben i m 1. Kapitel I I I 2 a (auch Fn. 93). Vgl. Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 344. 194 Die italienische Verfassung legt z. B. die einzelnen Regionen selbst fest (wenn auch Änderungen möglich sind, vgl. A r t . 132 u n d die 11. Übergangsbestimmung), überläßt also die B i l d u n g der Regionen nicht den Provinzen. Z u den verfassungsrechtlichen Unterschieden u n d Gemeinsamkeiten zwischen dem italienischen Regionalstaat u n d dem spanischen Autonomienstaat vgl. Alvarez Conde, Las Comunidades Autónomas, S. 58 f., 234 f.; Esteban, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 46. Vandelli, S. 201, 211 ff., 230; Varela Diez, in: Fernândez Rodriguez, Lecturas I, S. 22 ff. 195 vgl. auch A r t . 11 Abs. 1 der Verfassung v o n 1931, der den Zusammenschluß „angrenzender Provinzen m i t gemeinsamen historischen, k u l t u r e l l e n u n d wirtschaftlichen Eigenheiten" zu autonomen Regionen ermöglichte. — 193

I V . Die Grundzüge der Verfassung v o n 1978

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chem W e g e die A u t o n o m e n G e m e i n s c h a f t e n b z w . i h r e A u t o n o m i e s t a t u t e z u s t a n d e g e k o m m e n sind, lassen sich n a c h d e r V e r f a s s u n g solche m i t v o l l e r A u t o n o m i e u n d solche m i t b e s c h r ä n k t e r A u t o n o m i e u n t e r scheiden 19 ®. A m leichtesten e r l a n g e n d i e j e n i g e n „ T e r r i t o r i e n " die v o l l e Autonomie, „ i n denen i n der Vergangenheit E n t w ü r f e v o n A u t o n o m i e s t a t u t e n i m Wege e i n e r V o l k s a b s t i m m u n g b e s t ä t i g t w u r d e n " (nach d e r 2. Ü b e r g a n g s b e s t i m m u n g C E p r i v i l e g i e r t e C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s ) 1 9 7 . Diese V o r a u s s e t z u n g e n e r f ü l l e n t a t b e s t a n d l i c h n u r das B a s k e n l a n d , K a t a l o n i e n u n d G a l i c i e n , d i e d a n n auch als erste i h r A u t o n o m i e s t a t u t erhielten 198. Die übrigen T e r r i t o r i e n können n u r u n t e r den strengen V o r a u s s e t z u n g e n des A r t . 151 A b s . 1 CE (zusätzliche M i t w i r k u n g s e r f o r dernisse b e i m A u t o n o m i e p r o z e ß a u f G e m e i n d e - u n d P r o v i n z e b e n e ) sof o r t die v o l l e A u t o n o m i e e r r e i c h e n 1 9 9 . I m R e g e l f a l l ( K o n s t i t u i e r u n g nach A r t . 143 A b s . 2, A u s a r b e i t u n g des A u t o n o m i e s t a t u t s nach A r t . 146 C E ) 2 0 0 Nach der Verfassung v o n 1978 (Art. 144) können die Cortes Generales allerdings durch Organgesetze v o n den Erfordernissen des A r t . 143 CE (ζ. Β . davon, daß es sich u m mehr als eine Provinz handeln muß) einen Dispens erteilen. ιββ v g i # i m einzelnen auch die Klassifizierungen bei Alvarez Conde, Las Comunidades Autónomas, S. 233 ff.; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 351, 353 f. 197 Z u den Erfordernissen bei der Konstituierung vgl. i m einzelnen 2. Übergangsbestimmung i. V. m. A r t . 148 Abs. 2,151 Abs. 2 CE. 198 Leyes Organicas 3 u n d 4/1979 v o m 18.12.1979 (B.O.E. nüm. 306, v o m 22.12.1979) u n d Ley Orgànica 1/1981 v o m 6.4.1981 (B.O.E. nüm. 101, v o m 28.4.1981). — I n E r w a r t u n g der Verfassung waren bereits 1977/78 durch Gesetzesverordnungen sog. Präautonomien anerkannt worden. A l s erster Schritt w a r durch das Real Decreto-ley 41/1977 v o m 29.9.1977 (B.O.E. nüm. 238, v o m 5.10.1977) die Wiedereinrichtung der „Generalität" Kataloniens geregelt w o r den. Die provisorischen Autonomien des Baskenlandes, Galiciens, Aragóns, der Kanarischen Inseln, der Region v o n Valencia, Andalusiens, der Balearischen Inseln, Ejctremaduras, Kastiliens u n d Leons, Asturiens, Murcias u n d der Region „castellano-manchega" fanden sodann i n den mangels Autonomiestatut teilweise heute noch i n K r a f t befindlichen Gesetzesverordnungen 1/ 1978 v o m 4. L 1978 (B.O.E. nüm. 5, v o m 6.1.), 7/1978 v o m 16. 3.1978 (B.O.E. nüm. 66, v o m 18. 3), 8 - 10/1978 v o m 17. 3.1978 (B.O.E. nüm. 66, v o m 18. 3.), 11/ 1978 v o m 27.4.1978 (B.O.E. nüm. 101, v o m 28.4.), 18 - 20/1978 v o m 13.6.1978 (B.O.E. nüm. 155, v o m 30.6.), 28 u n d 29/1978 v o m 27.9.1978 (B.O.E. nüm. 242, v o m 10.10.) u n d 32/1978 v o m 31.10.1978 (B.O.E. nüm. 273, v o m 15.11.) A n e r kennung. Kritisch zur Regelung der Präautonomien durch Gesetzesverordnungen: Gómez de las Roces, i n : La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 945,949 ff. 199 A u f dem i n A r t . 151 Abs. 1 CE vorgesehenen Weg ist bisher n u r das Autonomiestatut für Andalusien (Ley Orgànica 6/1981 v o m 30.12.1981; B.O.E. nüm. 9, v o m 11.1.1982) zustandegekommen. 200 A u f diesem Weg haben sich bisher als Autonome Gemeinschaften konstituiert: A s t u r i e n u n d Kantabrien (jeweils aus n u r einer Provinz bestehend; Leyes Orgänicas 7 u n d 8/1981 v o m 30.12.1981; B.O.E. nüm. 9, vom 11.1.1982), L a Rioja u n d Murcia (ebenfalls uniprovinzial; Leyes Orgänicas 3 u n d 4/1982 v o m 9.6.1982; B.O.E. nüm. 146, v o m 19.6.1982), die Region v o n Valencia (Ley Orgànica 5/1982 v o m 1. 7.1982; B.O.E. nüm. 164, v o m 10. 7.1982), Aragón, Castilla-La Mancha u n d die Kanarischen Inseln (Leyes Orgänicas

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

erhalten sie zunächst die beschränkte Autonomie. Nach Ablauf von fünf Jahren können sie aber ihre Zuständigkeiten bis zur vollen Autonomie erweitern (vgl. A r t . 148 Abs. 2 CE). Darin, daß prinzipiell allen Autonomen Gemeinschaften der Weg zur vollen Autonomie eröffnet ist, besteht ein weiterer bedeutsamer Unterschied zu der verwandten italienischen Verfassung 201 . — Alle Autonomiestatute müssen durch die Cortes „ratifiziert" werden und werden als Organgesetz verkündet 2 0 2 . Die Förderation Autonomer Gemeinschaften untereinander ist verboten (Art. 145 Abs. 1 CE). bb) Die Zuständigkeiten und die Legislativgewalt der Autonomen Gemeinschaften Zuständigkeiten, die die Autonomen Gemeinschaften mittels ihrer Statute übernehmen können**, zählt A r t . 148 Abs. 1 CE auf, die ausschließlichen Kompetenzen des Staates A r t . 149 Abs. 1 CE. A n erster Stelle i m Katalog der ausschließlichen staatlichen Zuständigkeiten steht „die Regelung der Grundbedingungen, die die Gleichheit aller Spanier i n der Ausübung der Verfassungsrechte und i n der Erfüllung der Verfassungspflichten garantieren" 2 0 4 . Die Autonomen Gemeinschaften können auch i n den nicht ausdrücklich dem Staat übertragenen Bereichen Zuständigkeiten übernehmen, umgekehrt der Staat i n allen Bereichen, die die Autonomiestatute nicht abdecken (Art. 149 Abs. 3 CE) 205 .

8 - 10/1982 v o m 10.8.1982; B.O.E. nüm. 195, v o m 16. 8.1982) sowie Navarra (uniprovinzial; Ley Orgànica 13/1982 v o m 10.8.1982; B.O.E. nüm. 195, v o m 16.8.1982). Die Autonomie Navarras, das nicht als „Autonome", sondern als „Forale Gemeinschaft" bezeichnet w i r d , k n ü p f t dabei an die hergebrachten foralen Sonderrechte der Region an. — Bis Februar 1983 sollen auch die Autonomiestatute v o n Castilla-León, den Balearen, Madrid, Ceuta u n d M e l i l l a verabschiedet werden. Die i n A r t . 143 Abs. 2 CE vorgesehene I n i t i a t i v e der Gebietskörperschaften bei der Konstituierung der Autonomen Gemeinschaften wurde bei den drei letztgenannten Gemeinschaften nach A r t . 144 l i t . c CE durch ein Organgesetz ersetzt. 201 Die italienische Verfassung verleiht bestimmten Regionen definitiv einen (gegenüber den anderen Regionen) besonderen Autonomiestatus („forme e condizioni particolari d i autonomia"), vgl. A r t . 116 der italienischen Verfassung. Z u m nach der spanischen Verfassung gültigen Prinzip der Gleichheit der Autonomen Gemeinschaften vgl. Entrena Cuesta, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 138 Abs. 2 A n m . I V 1 (S. 1498). 202 Vgl. A r t . 151 Abs. 2 Ziffer 4 bzw. 146 i. V. m. 81 Abs. 1 CE. 203 Die endgültigen Zuständigkeiten einer Autonomen Gemeinschaft — u n d dies sei m i t der Hervorhebung betont — werden also durch i h r Autonomiestatut festgelegt (vgl. auch Fernändez Rodriguez, in: ders., Lecturas I, S. 393; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 362). 204 Z u I n h a l t u n d Reichweite dieser Kompetenzzuweisung: Carro Fernândez-Valmayor, REDC 1981, Nr. 1, S. 133 ff. 205 Entsprechend bereits die Regelung i n A r t . 16 u n d 18 der Verfassung von 1931.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

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D i e L e g i s l a t i v g e w a l t d e r A u t o n o m e n G e m e i n s c h a f t e n a u f d e n genannten Gebieten w i r d an keiner Stelle der Verfassung ausdrücklich s t a t u i e r t , v o n i h r aber s t i l l s c h w e i g e n d vorausgesetzt, w i e ζ. B . aus A r t . 152 A b s . 1 CE, d e r f ü r j e d e A u t o n o m e G e m e i n s c h a f t d i e E i n r i c h t u n g e i n e r a l l g e m e i n g e w ä h l t e n „Gesetzgebenden V e r s a m m l u n g " v o r schreibt, u n d aus d e r s t a r k e n B e t o n u n g d e r A u t o n o m i e n i n d e r V e r fassung, d i e die A u t o n o m e n G e m e i n s c h a f t e n e b e n n i c h t n u r als dezent r a l i s i e r t e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n k o n z i p i e r t , hervorgeht* 0 ®. W e i t e r e Gesetzgebungsbefugnisse k ö n n e n d i e Cortes Generales e i n z e l n e n oder a l l e n A u t o n o m e n G e m e i n s c h a f t e n auch a u f d e n G e b i e t e n d e r „ausschließlichen" s t a a t l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t d u r c h sogenannte „Rahmengesetze" (leyes marco), d i e G r u n d s ä t z e u n d L e i t l i n i e n festl e g e n ( A r t . 150 A b s . 1 CE), sowie d u r c h Organgesetze, s o w e i t die B e fugnisse i h r e r N a t u r n a c h f ü r eine Ü b e r t r a g u n g oder D e l e g i e r u n g geeignet s i n d ( A r t . 150 A b s . 2 CE), ü b e r t r a g e n . I m K o n f l i k t f a l l e , sofern es sich n i c h t u m eine ausschließliche Z u s t ä n d i g k e i t d e r A u t o n o m e n G e m e i n s c h a f t e n h a n d e l t 2 0 7 , h a t das staatliche Recht V o r r a n g ( A r t . 149 A b s . 3 Satz 2 C E ) 2 0 8 . D i e R e c h t s n o r m e n d e r 2oe predieri, i n : Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espafiola, S. 219. Zur Legislativgewalt der Comunidades Autónomas siehe auch: Entrena Cuesta, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 143 Abs. 1 A n m . I V 6 (S. 1540 ff.); ders. f i n L a Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 667, 671 ff.; Alvarez Conde, Las Comunidades Autónomas, S. 150 ff.; Munoz Machado, Las potestades legislatives de las Comunidades Autónomas, insbes. S. 47 ff. — I m Gegensatz zur h. A . schließen z. B. Gonzälez Navarro u n d Serna Masia aus der Nichterwähnung der Legislativgewalt i n der Verfassung, daß die Autonomen Gemeinschaften lediglich Rechtsnormen m i t Verordnungscharakter erlassen können (in: La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 1021, 1063 ff., 1114 ff. und Bd. 3, S. 1939, 1948 ff.). Letztere Ansicht ist inzwischen durch die Praxis überholt, spätestens seitdem das V e r fassungsgericht i n einem Normenkontrollverfahren, dessen Gegenstand ein Gesetz Kataloniens war, ohne jede Erörterung v o n der gesetzgebenden Gew a l t der Autonomen Gemeinschaften als selbstverständlich ausgegangen ist (Urteil v o m 28.7.1981, RI-6, 40/1981, BJC 1981, S. 415 ff.). Bereits das Organgesetz über das Verfassungsgericht stellte den staatlichen Gesetzen die Gesetze der Comunidades Autónomas gegenüber (vgl. n u r A r t . 27 Abs. 2 l i t . b und e, A r t . 28 LOTC). 207 Das ist der Fall, w e n n die Comunidad Autònoma v o n einer der i h r i n der Verfassung eröffneten Kompetenzen i n v o l l e m Umfang Gebrauch gemacht hat (Otto y Pardo , REDC 1981, Nr. 2, S. 57, 80). Die Kompetenzen sind dann — nach der bisherigen Praxis — i n den Autonomiestatuten auch ausdrücklich als ausschließliche Kompetenzen bezeichnet. 208 Vgl. A r t . 21 der Verfassung v o n 1931. Der Grundsatz „Staatliches Recht bricht autonomes Recht" g i l t somit n u r beschränkt (vgl. auch den Hinweis bei Weber, JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 209, 244). I m allgemeinen w i r d sich ein Konflikt zwischen „staatlichen" u n d „autonomen" Rechtsnormen auch nicht als Rangfrage darstellen, sondern als Kompetenzfrage, die gegebenenfalls i m Organstreitverfahren v o r dem Verfassungsgericht zu k l ä r e n ist; vgl. Entrena Cuesta, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 143 Abs. 1 A n m . I V 6 (S. 1544), und Munoz Machado, Las potestades legislativas, S. 89 f.; vgl. auch Pareja Alfonso , La prevalencia, S. 90 ff., der A r t . 149 Abs. 3 Satz 2 CE nicht

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

Autonomen Gemeinschaften mit Gesetzesrang unterliegen wie die staatlichen Gesetze der Kontrolle durch das Verfassungsgericht 209 , ihr Verwaltungshandeln und ihre Rechtsverordnungen der Kontrolle durch die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit (Art. 153 lit.a und c CE) 210 . Die Möglichkeit des „Bundeszwanges" sieht A r t . 155 CE vor. 9. Das Verfassungsgericht (Titel I X )

Titel I X (Art. 159 - 165 CE) trifft Bestimmungen über die Einrichtung und die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichtes (Tribunal Constitucional). Unter den ausdrücklich i n der Verfassung genannten Verfahrensarten 2 1 1 finden sich die abstrakte Normenkontrolle (Art. 161 Abs. 1 a), die konkrete Normenkontrolle auf Vorlage eines Gerichtes h i n (Art. 163), die Verfassungsbeschwerde (Art. 161 Abs. 1 b) und das Kompetenzstreitverfahren bei Streitigkeiten zwischen dem Staat und den Autonomen Gemeinschaften sowie der Autonomen Gemeinschaften untereinander (Art. 161 Abs. 1c). Nach Erlaß des ausführenden Organgesetzes vom 3. Oktober 1979212 und der Ernennung der Verfassungsrichter nahm das höchste Gericht am 15. J u l i 1980 seine Arbeit auf. 10. Verfassungsänderungen (Titel X )

I m letzten Titel der Verfassung, Titel X (Art. 166-169 CE), sind die Voraussetzungen für Verfassungsänderungen aufgestellt. Grundsätzlich (Art. 167 CE) müssen Verfassungsänderungen (nach dem Verfassungswortlaut indes nicht: Verfassungsergänzungen 218 ) mit als bloße Konfliktregel, sondern als T e i l der Kompetenzordnung i m Sinne einer Begrenzung der regionalen Kompetenzen betrachtet; gegen i h n Otto y Pardo, REDC 1981, Nr. 2, S. 57, 88 ff., der — Spanien als Regionalstaat betrachtend — sich gegen jegliche A n w e n d u n g oder Übernahme f order alistischer Kategorien, also auch die Vorstellung einer „echten" Kompetenzverteilung zwischen Zentralstaat u n d Comunidades Autónomas, wendet. 209 Vgl. dazu Diez Moreno, in: El T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 695, 708 ff. 210 Allgemein zur K o n t r o l l e der Rechtsnormen der Autonomen Gemeinschaften vgl. Mendizâbal Allende, in: La Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 1435 - 1468. 211 Die Aufzählung der Verfahrensarten i n der Verfassung ist nicht abschließend, sondern k a n n durch Organgesetze erweitert werden, w i e aus A r t . 161 Abs. 1 d CE hervorgeht. 212 Ley Orgànica 2/1979 (B.O.E. nüm. 239, v o m 5.10.1979). 218 Die spanische Verfassung enthält keine A r t . 79 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechende Vorschrift, sö daß nach einer vorwiegend am W o r t l a u t orientierten Auslegung stillschweigende Verfassungsänderungen durch Erweiterung

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

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einer Mehrheit von 8/δ jeder der beiden Kammern beschlossen werden. Falls es zu keiner Einigung zwischen den Kammern kommt und auch der Vermittlungsvorschlag eines gemischten Ausschusses ohne Erfolg bleibt, kann der Kongreß, unter der Voraussetzung, daß der Text i m Senat zumindest die absolute Mehrheit erreicht hat, die Änderung mit 2 /3-Mehrheit beschließen. Des weiteren muß die Änderung durch ein Referendum „ratifiziert" werden, wenn ein Zehntel der Abgeordneten einer der beiden Kammern es beantragt. Erhöhte Anforderungen werden an eine Totalrevision der Verfassung sowie an eine Änderung der Grundprinzipien des Vortitels, der i n den A r t . 15-29 CE niedergelegten Grundrechte und der Bestimmungen des Titels I I (über die Krone) gestellt (Art. 168 CE). Erforderlich ist: i n diesen Fällen ein Beschluß beider Kammern m i t jeweils 2 /3-Mehrheit, die Auflösung der Kammern 2 1 4 und die „Ratifikation" der Verfassungsänderung durch die neugewählten Cortes, wiederum mit 2 /s-Mehrheit, sowie durch das Volk i m Wege des Referendums. Durch dieses Verfahren ist ein hoher Bestandsschutz der genannten Bestimmungen gewährleistet. Eine „Ewigkeitsklausel", wie sie z.B. i m deutschen Verfassungsrecht A r t . 79 Abs. 3 GG oder i m portugiesischen Verfassungsrecht A r t . 290 der Verfassung von 1976 enthält 2 1 5 , findet sich i n der spanischen Verfassung nicht 2 1 6 . Von der portugiesischen Verfassung (Art. 291) wurde des Verfassungstextes möglich sind ( i n diesem Sinne Santaolalla López, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 167 A n m . I V , S. 1735 f.). Darüber dürfte sich jedoch ein Streit entwickeln, da eine teleologische Auslegung ergeben könnte, daß auch Zusätze zur Verfasung an die Voraussetzungen der A r t . 167 bzw. 168 gebunden sind (vgl. bereits die Andeutung bei Contreras , in: Ramirez, Estudios, S. 420). 214 Z u dieser Eigenheit des spanischen Verfassungsrechts vgl. A r t . 125 der Verfassung u n d A r t . 111 der Verfassung v o n 1869, A l s Vorläufer ist die V e r fassung v o n 1812 zu sehen, nach der sich das Verfahren der Verfassungsreform über drei Legislaturperioden erstreckte (vgl. A r t . 376 - 384). 215 Vgl. des weiteren A r t . 139 der italienischen Verfassung, A r t . 89 Abs. 3 u n d 5 der französischen Verfassung u n d A r t . 110 Abs. 1 der griechischen V e r fassung. 216 Die Einfügimg einer solchen Klausel blieb bei der Ausarbeitung der Verfassimg jedoch nicht undiskutiert. V o n der Alianza Populär wurde zum Anteproyecto der Ponencia ein Zusatzantrag eingereicht, der die Aufnahme des Satzes „Die politische Einheit Spaniens u n d seine territoriale Integrität sind unveränderbar." i n die Verfassung vorsah (Enmienda Nr. 2, Constitución Espafiola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 1, S. 121, 128). Diese Klausel wurde v o n der A.P. auch i n den weiteren Phasen der Ausarbeitung, i m Verfassungsausschuß des Kongresses (vgl. die Intervention Fraga Iribarnes i n der Debatte v o m 20.6.1978, Diario de Sesiones del Congreso, nüm. 96, S. 3475 ff.), i m Plenum des Kongresses (vgl. Carro Martinez , Diario de Sesiones del Congreso, nüm. 115, v o m 20.7.1978, S. 4532 ff.) u n d i m Senat (vgl. das Sonderv o t u m der A.P., Nr. 537, zum „Dictamen" des Verfassungsausschusses des Senats, B.O.C, num. 157, v o m 6.10.1978) verteidigt. Z u r Frage, ob aus A r t . 10 Abs. 1 CE, der v o n „unverletzlichen Rechten" spricht, ein bestandsfestes M i n i -

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2. Kap.: Die Zeit des Übergangs (1975 - 1978)

indes die Regelung übernommen, daß Verfassungsänderungen i n Zeiten des Staatsnotstandes unzulässig sind (Art. 169 CE) 217 . 11. Kritische Stimmen zur Verfassung

Die Verfassung von 1978, obwohl oder vielleicht gerade weil ein Werk des Kompromisses (euphemistisch weithin „Konsens" genannt) zwischen den unterschiedlichsten politischen Richtungen und Bestrebungen, ist nicht ohne K r i t i k geblieben. Abgesehen davon, daß bestimmte Parteien i n einzelnen Punkten inhaltliche Vorbehalte aufrechterhalten 2 1 8 , bezieht sich die K r i t i k auf die Länge, eine mangelnde Straffheit, die Systematik des Textes und eine zu große „Starrheit" (rigidez 210 ) der Verfassung 220 . Des weiteren w i r d auf Widersprüche und Doppeldeutigkeiten i n der Verfassung hingewiesen, die aufgrund der Berücksichtigung gegensätzlicher Standpunkte auf der Suche nach einem Konsens i n den Text Eingang gefunden hätten 2 2 1 . Häufig w i r d auch i m Hinblick auf den Rückgriff auf Bestimmungen früherer spanischer Verfassungen und die Anlehnung an ausländische Vorbilder gegen die Verfassung der Vorwurf mangelnder Originalität erhoben 222 . Was die Benutzung ausländischer Quellen anbetrifft, so zeigt ein Vergleich der demokratischen Verfassungen Europas, daß nicht nur i m Verhältnis zu Spanien Gemeinsamkeiten von Verfassungen untereinander festzustellen sind. Soweit sich bestimmte materiale Prinzipien, m u m herzuleiten ist, vgl. Jiménez Campo, RDP 1980, Nr. 7, S. 81, 95 ff., den Hinweis bei Contreras , in: Ramirez, Estudios, S. 419, u n d i m einzelnen unten i m 4. K a p i t e l I I 1 e. 217 A r t . 169 spricht genauer von: „Zeiten des Krieges oder der Geltung eines der i n A r t . 116 vorgesehenen Zustände" (i. e. des Alarmzustandes, des Ausnahmezustandes oder des Belagerungszustandes). zie v g l . z.B. die A n t w o r t e n maßgeblicher Politiker auf Fragen zur Verfassung, in: Pouvoir Heft 8 (L'Espagne démocratique), 1979, S. 61, 65 ff. 21» i n der spanischen Lehre w i r d w i e i n der italienischen nach der Ausgestaltung des Verfahrens zur Verfassungsänderung allgemein zwischen „starren" Verfassungen (Constituciones rigidas) u n d „flexiblen" Verfassungen (Constituciones flexibles) unterschieden, vgl. n u r Garcia-Atance, in: Fernandez Rodriguez, Lecturas I I , S. 305 ff. I n der deutschen Lehre findet sich die Unterscheidung zwischen „starren" u n d „beweglichen" Verfassungen bei K . Hesse (Grundzüge, § 1 I I I 4, S. 16 f.). Tomâs y Valiente, A H D E 1980 (Bd. 50), S. 721, 744 f., weist darauf h i n , daß i n der spanischen Verfassungsgeschichte gerade die demokratischen Verfassungen (die v o n 1812, 1869 u n d 1931) m i t einem besonderen Bestandsschutz ausgestattet, also „Constituciones rigidas" waren. 220 Vgl. Esteban, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 32 ff.; Villaroya, REP Ν . E. 1979, Nr. 10, S. 59, 68 ff. Z u r Verteidigung der Verfassung gegen diese K r i t i k siehe z. B. Hernandez Gil, S. 346 ff. 221 Vgl. etwa Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 94 f. 222 Siehe außer den Nachweisen i n Fn. 220: Varela Diez, i n : Fernändez Rodriguez, Lecturas I, S. 13 ff.

I V . Die Grundzüge der Verfassung von 1978

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Verfahrensregeln oder Institutionen i n der Verfassungswirklichkeit eines Staates als besonders vorteilhaft erwiesen haben, ist — vorausgesetzt die Rahmenbedingungen sind nicht von wesentlichem Unterschied — gegen eine Übernahme der bewährten Verfassungsbestimmungen auch nichts einzuwenden. Die K r i t i k muß dort ansetzen, wo die Verfassungsväter rein eklektisch Prinzipien übernommen haben, die den historischen, kulturellen oder sozialen Eigenheiten ihres Landes nicht gerecht werden können und somit juristische Fremdkörper bleiben müssen. I m übrigen ist es aber durchaus möglich bzw. wahrscheinlich, daß Verfassungsvorschriften, die nach ausländischen Vorbildern gestaltet wurden, i m Kontext m i t den anderen Verfassungsbestimmungen, unter Berücksichtigung des Prinzips der Einheit der Verfassung 223 , einen eigenständigen, d.h. vom Modell verschiedenen juristischen Gehalt erlangen 224 . Die entscheidende Rolle spielt dabei letztlich ihre Konkretisierung durch den Gesetzgeber und durch die Rechtsprechung und Lehre.

228 224

Vgl. hierzu Hesse, Grundzüge, § 2 I I I c aa (S. 28). Vgl. auch F. Münch, ZaöRV Bd. 33 (1973), S. 126,135.

Drittes Kapitel

Tabellarische Ubereicht über den Grundrechteschutz im spanischen Ver£assungsrecht (1808 -1978) M i t der nachstehenden, synoptisch angelegten Übersicht über die spanischen Verfassungen soll ein Eindruck davon vermittelt werden, welchen Stellenwert die einzelnen Verfassungen den Grundrechten, ihrem Schutz und den Grundpflichten beimessen. Zugleich soll ein Vergleich der Verfassungen untereinander erleichtert werden. Der Inhalt der Grundrechtsvorschriften konnte dabei nur i n vergröbernden Stichworten Wiedergabe finden. A u f eine Angabe der oft aufschlußreichen einzelnen Grundrechtsschranken mußte weitgehend verzichtet werden. Aus der Anzahl der grundrechtsrelevanten Vorschriften einer Verfassung lassen sich selbstverständlich — wie auch ein Vergleich zwischen den obigen Ausführungen und den nachstehend angegebenen Zahlen zeigt — nicht ohne weiteres Rückschlüsse auf die „Grundrechtsfreundlichkeit" der Verfassung ziehen. Die Zahlen sind dennoch angeführt, da man sie bei einer topischen Vorgehensweise immerh i n als ein Indiz für eine bestimmte Tendenz betrachten kann. Ein weiteres Indiz — heute i m allgemeinen von weitaus größerem Gewicht — ist ζ. B., ob die Verfassung effektive Schutzverfahren zur Durchsetzung der Grundrechte bereitstellt oder nicht. A u f drei Punkte, die schon allein auf quantitativer Ebene Verzerrungen und Ungleichgewichte bewirken können, sei — trotz ihrer Banalität — hingewiesen: — Ein A r t i k e l kann je nach seiner Länge bzw. Ausführlichkeit ein oder mehrere Grundrechte enthalten oder auch nur eine andere Vorschrift ergänzen. Beispiel: A r t . 13 der Verfassung von 1876 enthält nicht nur ein, sondern insgesamt fünf Grundrechte. — Ein Schutzverfahren kann umständlich oder mit vielen Details geregelt sein, was für den Grundrechtsschutz eine unangemessen hohe Artikelzahl ergibt. Beispiel: Das Verfahren zum Schutz der persönlichen Freiheit bzw. der Pressefreiheit vor Senatsausschüssen regelt die Verfassung von Bayonne i n insgesamt 12 Artikeln, ob-

3. Kap.:Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

wohl dieses Verfahren — und dies kommt als inhaltliche Komponente hinzu — schon von seiner Anlage her bei weitem weniger Effektivität verspricht als ζ. B. die i n der Verfassung von 1931 durch einen A r t i k e l eingeräumte Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde vor einem Verfassungsgericht. — Die Abgrenzung: grundrechtsrelevant — nicht grundrechtsrelevant ist nicht immer eindeutig zu treffen. Insbesondere i m Bereich der sogenannten sozialen Grundrechte kann man sich über die Grenzziehung zu bloßen Programmsätzen oder Gesetzgebungsaufträgen hinsichtlich der Wirtschafts- und Sozialpolitik streiten. Beispiel: A r t . 46 der Verfassung von 1931 sagt die soziale Sicherung der Arbeiter durch den Staat i n Form eines objektiven Rechtssatzes (das soll heißen: nicht i n Form eines subjektiven Leistungsrechtes) zu. Da aber auch i n diesen Fällen konventioneller Weise noch von sozialen Grundrechten gesprochen w i r d und zudem eine Auslegung i m Sinne eines subjektiven Rechtes vorstellbar ist (es soll keine bestimmte Auslegung präjudiziert werden), wurde dieser A r t i k e l i n die Liste aufgenommen. I n diesem Sinne wurde allgemein großzügig verfahren. I m Ergebnis hat sich — trotz aller Vorbehalte — der Indizwert der Zahlen i m allgemeinen bestätigt. Sieht man einmal von der Verfassung des franquistischen Staates ab, die i n vielerlei Hinsicht eine Ausnahmestellung innehat, so enthielten ζ. B. die Verfassungen, die oben als besonders grundrechtsfreundlich charakterisiert wurden, sowohl i n absoluten als auch i n relativen Zahlen (prozentualer Anteil an der Gesamtverfassung über 20°/o) die meisten grundrechtsrelevanten ( = auf die Grundrechte und ihren Schutz bezogenen) Vorschriften. Es sind dies die Verfassungen von 1869 und 1931. Zahlenmäßig gehört hierzu auch die Verfassung von 1978. Ihre „Grundrechtsfreundlichkeit" w i r d indes i m einzelnen erst noch zu untersuchen sein.

146 Artikel, gegliedert in 13 Titel

384 Artikel, gegliedert in 10 Titel, die ihrerseits in Kapitel unterteilt sind

Verfassung von Câdiz (1812)

Zahl und Inhalt 13 Artikel: Aufgabe des Senats, über die Ein- 2 Artikel: Strafbarkeit des Richters und des der den haltung der Grundrechte zu wachen; zum Justizpersonals im Falle willkürlicher VerhafGrundrechtsschutz Schutz der persönlichen Freiheit und der tung (299); Untersuchung von Verfassungsverbetreffenden Pressefreiheit Einrichtung zweier jeweils aus stoßen durch die Cortes (372) Bestimmungen 5 Mitgliedern bestehenden Senatsjuntas, an die sich Betroffene direkt wenden können; Verfahrensvorschriften (39-50); Strafbarkeit des Justizpersonal im Falle willkürlicher Verhaftung (132)

Zahl und Inhalt 9 Artikel: Gleichheit vor dem Gesetz (96); Un- 19 Artikel: gesetzlicher Richter (247,248); Recht der die Grundrechte verletzlichkeit der Wohnimg (126); Freiheit der auf Schlichtung eines zivilen Rechtsstreits im betreffenden Person — Habeas Corpus (127 - 131); FolterverSchiedsgerichtsverfahren (280); Freiheit der Bestimmungen bot (133); Pressefreiheit (145) Person — Habeas Corpus (287, 290, 293 - 298, nicht mitgezählt: Art. 135 - 137 (Abschaffung 300); Folterverbot (303); keine Konfiskationsbzw. Einschränkung der Fideikommisse zugunstrafe (304); keine Ausdehnung der Strafe auf sten frei verfügbaren Eigentums) Familienangehörige (Prinzip der persönlichen Strafe) (305); Unverletzlichkeit der Wohnung (306); Pressefreiheit (371); Petitionsrecht (373); in Art. 4 allgemeine Verpflichtung der Nation, die Freiheit, das Eigentum und die sonstigen legitimen Rechte des Einzelnen zu schützen

Umfang und Gliederung der Verfassung

Verfassung von Bayonne (1808)

3. Kap.:Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

8 Sommermann

—

—

Systematische Stellung der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Aufhebung der Grundrechte

Geltungsdauer der Verfassung

—

Zahl und Inhalt der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

erlangte wegen des spanischen Unabhängig19.3.1812 - 10.3.1814; 10.3.1820 - 1.10.1823; keitskrieges praktisch keine Wirksamkeit 13.8.1936 - 17.6.1837 (zwischenzeitlich Phasen der Restauration)

im Ausnahmezustand für eine begrenzte Zeit durch Entscheidung der Cortes (308)

hervorgehobene Stellung im 1. Titel („De la Nación espanola y de los espanoles")

5 Artikel: Vaterlandsliebe, Gerechtigkeit und Wohltätigkeit (6); Verfassungstreue, Gesetzesgehorsam und Achtimg der Behörden (7); Steuerpflicht (8); Wehrpflicht (9); Gehorsam gegenüber richterlichen Haftbefehlen (288)

Systematische kein eigener Grundrechtstitel: die Grundrechte kein eigener Grundrechtsteil; Schwerpunkt im Stellung finden sich im wesentlichen verstreut im letz- 3. Kapitel des 5. Titels („De la administración der grundrechtsten Titel („Disposiciones generales", Art. 124 de Justicia en lo criminal") relevanten bis 146) Vorschriften

3. Kap.:Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

—

Zahl und Inhalt der den Grundrechtsschutz betreffenden Bestimmungen

—

Systematische — alle im 1. Titel („De los espawie in der Verfassimg von 1837 Stellung noles"), womit erstmalig ein eige- im 1. Titel der grundrechtsner Grundrechtsteil — zudem an relevanten hervorgehobener Stelle — geschafVorschriften fen wurde

—

7 Artikel: Pressefreiheit (2); Peti7 Artikel: Artikel stimmen in Zahl tionsrecht (3); Gleichheit vor dem und Inhalt mit denen der VerfasGesetz (4); gleicher Zugang zu öfsung von 1837 überein. Einzige fentlichen Ämtern (5); Freiheit der wesentliche Änderung: Bez. PresPerson; Unverletzlichkeit der sedelikten Aufhebung der ausWohnung (7); gesetzlicher Richter schließlichen Zuständigkeit der (9); Eigentumsschutz: keine KonGeschworenengerichte (verminfiskationsstrafe, Enteignung nur derter Schutz) zum Wohle der Allgemeinheit und gegen Entschädigung (10)

—

Zahl und Inhalt der die Grundrechte betreffenden Bestimmungen

Verfassung von 1845

50 Artikel, 77 Artikel, 80 Artikel, gegliedert in 5 Titel gegliedert in 13 Titel gegliedert in 13 Titel

Verfassung von 1837

Umfang und Gliederung der Verfassung

Estatuto Real (1834)

114 . Kap.:Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

8·

—

Aufhebung der Grundrechte

Geltungsdauer der Verfassung

der die Grundpflichten enthaltenstimmt mit der Verfassung von de Artikel findet sich zwischen den 1837 überein Grundrechten im 1. Titel

10.4.1834 bis 12.8.1836

18.6.1837 - 22. 5.1845

23. 5.1845 - 5.6.1869. Die Verfassung sollte in 2 Fällen (Verfassungsentwürfe von 1852 und 1856) durch eine neue ersetzt werden

Freiheit der Person und Unverstimmt mit der Verfassung von letzlichkeit der Wohnung kann im 1837 überein Ausnahmezustand durch Gesetz zeitweise aufgehoben werden (8)

—

Systematische Stellung der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

1 Artikel: Wehrpflicht und Steuerstimmt mit der Verfassimg von Pflicht (6) 1837 überein

—

Zahl und Inhalt der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

3. Kap.: Tabellarische Ubersicht über den Grundrechtsschutz

28 Artikel: Freiheit der Person — Habeas Corpus — Entschädigung (2 - 4, 8,10, 12); Unverletzlichkeit der Wohnung (5); Garantie des Wohnsitzes (6); Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (7); gesetzlicher Richter, Verbot von Ausnahmegerichten (11); Eigentumsrecht (13); Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit und gegenrichterlich festgesetzte Entschädigungssumme (14); Freiheit von ungesetzlichen Steuern (15); kein isolierter Entzug des Wahlrechts (16); Meinungs- und Pressefreiheit (17); Versammlungsfreiheit (17, Schranken in 18 und 55 II); Vereinigungsfreiheit (17, Schranken in 19); Petitionsrecht (17, Schranken in 20 und 55 I); Toleranz gegenüber den nichtkatholischen Religionen (erstmals!; 21); kein politisches Sonderstraf recht (23); Garantie des privaten Unterrichtswesens (24); Niederlassungs- und Berufsfreiheit für Ausländer (25); Freizügigkeit und Ausreisefreiheit (26); gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern (27); Grundrechtskatalog nicht abschließend (29); Gleichheit vor dem Gesetz (91)

5 Artikel: Strafbarkeit und Haftung der verantwortlichen Beamten im Falle unrechtmäßiger Festnahmen und unrechtmäßiger Haussuchungen (9); persönliehe Haftbarkeit der Beamten im Falle der Verletzung des Eigentumsrechts (13); Strafbarkeit der Beamten, die ungesetzliche Abgaben einzuziehen versuchen (15); keine präventiven Verbote hinsichtlich der Ausübung der Grundrechte (22); unbeschränkte Strafverfolgung der Beamten vor ordentlichen Gerichten und keine Bindung der Amtsträger an offensichtlich verfassungswidrige Weisungen (30)

Zahl und Inhalt der die Grundrechte betreffenden Bestimmungen

Zahl und Inhalt der den Grundrechtsschutz betreffenden Bestimmungen

Umfang und Gliederung der Verfassimg 112 Artikel, gegliedert in 11 Titel

Verfassung von 1869

116 3. Kap.: Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

1 Artikel: Wehrpflicht und Steuerpflicht (28)

im 1. Titel („De los espanoles"), der den Grundrechtsteil der Verfassung darstellt

Geltungsdauer der Verfassung

Aufhebung der Grundrechte

6.6.1869 - 11.2.1873; 3.1.1874 - 29.6.1876; in der Zwischenzeit 1. spanische Republik (Verfassungsentwurf vom 17.7.1873)

Freiheit der Person, Unverletzlichkeit der Wohnimg, Garantie des Wohnsitzes, Meinungs- und Pressefreiheit, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit im Ausnahmezustand durch Gesetz zeitweise aufhebbar (31)

Systematische Stellung innerhalb des Grundrechtsteils der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Zahl und Inhalt der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Systematische Stellung der grundrechtsrelevanten Vorschriften

3. Kap.: Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

14 Artikel: Niederlassungsfreiheit für Ausländer (2); Freiheit der Person — Habeas Corpus (4, 5, 8); Unverletzlichkeit der Wohnung (6); Post- und Briefgeheimnis (7); Garantie des Wohnsitzes (9); Eigentumsschutz: keine Konfiskationsstrafe, Enteignung nur zum Wohl der Allgemeinheit gegen Entschädigung (10); Glaubensfreiheit, aber nur stark beschränkte Religionsausübungsfreiheit für die nichtkatholischen Religionen (11); Berufsfreiheit, Zulässigkeit von Privatschulen (12); Meinungs- und Pressefreiheit, Versammlungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Petitionsrecht (13); gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern (15); gesetzlicher Richter (16); Gleichheit vor dem Gesetz (75); Gewährleistung der Grundrechte im Verhältnis der Spanier untereinander durch einfache Gesetze; Schranken: die Rechte der Nation, die wesentlichen Attribute der Staatsgewalt (Art. 14 I)

89 Artikel, gegliedert in 13 Titel

Zahl und Inhalt der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Systematische Stellung der grundrechtsrelevanten Vorschriften

1 Artikel: Wehrpflicht und Steuerpflicht (3)

im 1. Titel („De los espaiioles y sus derechos") wie in den Verfassungen von 1837, 1845 und 1869

Zahl und Inhalt 2 Artikel: gerichtlicher Schutz bei Enteignungen (10 II); zivilrechtliche und der den Grundrechtsschutz strafrechtliche Verantwortlichkeit der Richter und Beamten, die sich rechtsbetreffenden Bestimmungen widriger Grundrechtseingriffe schuldig machen (Art. 14 II)

Zahl und Inhalt der die Grundrechte betreffenden Bestimmungen

Umfang und Gliederung der Verfassung

Verfassung von 1876

1 1 8 3 . Kap.: Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

Geltungsdauer der Verfassung

Aufhebung der Grundrechte

30.6.1876 bis September 1923 (Militärputsch Primo de Riveras)

Freiheit der Person, Unverletzlichkeit der Wohnung, Garantie des Wohnsitzes, Meinungs- und Pressefreiheit, Versammlungsfreiheit und Vereinigungsfreiheit im Ausnahmezustand durch Gesetz zeitweise aufhebbar (17)

Systematische Stellung innerhalb des Grundrechtsteils der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen 3 . Kap.:Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

Zahl und Inhalt 5 Artikel: Verantwortlichkeit der an einer unrechtmäßigen Verhaftung beder den Grundrechtsschutz teiligten Amtspersonen (29); Garantie des Rechtsweges gegen unrechtmäßige betreffenden Bestimmungen Hoheitsakte (101); effektive Schutzverfahren bei Grundrechtsverletzungen vor sogenannten Dringlichkeitsgerichten (105); Entschädigungspflicht des Staates bei Justizirrtümern oder Amtsdelikten (106); Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgericht (121)

Zahl und Inhalt 24 Artikel: Gleichheit vor dem Gesetz (2); Gleichbehandlungsgrundsatz (25); der die Grundrechte Gewissens- und Glaubensfreiheit, Freiheit der Religionsausübung (27); nulbetreffenden Bestimmungen lum crimen sine lege, gesetzlicher Richter (28); Freiheit der Person — Habeas Corpus (29); Unzulässigkeit völkerrechtlicher Verträge, die die Auslieferung politisch-sozialer Delinquenten zum Inhalt haben (30); Freizügigkeit, freie Wahl des Wohnsitzes, Ausreisefreiheit, Unverletzlichkeit der Wohnung (31); Unverletzlichkeit der Korrespondenz jeglicher Art (32); freie Berufswahl, Unternehmensfreiheit (33); Meinungs- und Pressefreiheit (34); Petitionsrecht (35); gleiches Wahlrecht aller Bürger über 23 Jahre (36); Versammlungsfreiheit (38); Vereinigungsfreiheit (39); gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern Meinungsfreiheit und Vereinigungsfreiheit der Beamten (141); Schutz der Familie, Möglichkeit der Ehescheidung (43); Enteignung zum Wohl der Gesellschaft grundsätzlich gegen Entschädigung; Möglichkeit der Verstaatlichimg, keine Konfiskationsstrafe (44); Schutz der Kulturgüter (45); Schutz der Arbeit und soziale Sicherung der Arbeiter (46); Schutz der Bauern und Fischer (47); kostenloser Schulunterricht, Freiheit der Lehre, gleiche Ausbildungschancen (48); kostenloser Rechtsschutz für Bedürftige (94 II); Freiheit von ungesetzlichen Steuern (115)

Umfang und Gliederung der Verfassung 125 Artikel, gegliedert in 9 Titel

Verfassung von 1931

120 . Kap.: Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

Geltungsdauer der Verfassung

Aufhebung der Grundrechte

Systematische Stellung der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Zahl und Inhalt der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Grundrechte im 3. Titel: „Derechos y deberes de los espanoles (= Rechte und Pflichten der Spanier), unterteilt in zwei Kapitel: „Garantias individuales y politicas" (Art. 25-42) und „Familia, economia y cultura" (Art. 43-50); die Vorschriften über die Schutzverfahren finden sich im 7. Titel: „Justicia" (Rechtspflege), und im 9. Titel: „Garantias y reformas de la Constitución" (Garantien und Änderung der Verfassimg)

9.12.1931 - 18.7.1936 (Beginn des Bürgerkrieges) bzw. 28.3.1939 (Ende des Bürgerkrieges)

Freiheit der Person, Freizügigkeit, Unverletzlichkeit der Wohnung, Meinungs- und Pressefreiheit, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit im Ausnahmezustand ganz oder teilweise im gesamten Staatsgebiet oder einem Teil desselben für höchstens 30 Tage durch Verordnung der Regierung, die von den Cortes, bei deren Auflösung von dem ständigen Ausschuß, bestätigt werden muß, aufhebbar (42)

im 3. Titel: „Derechos y deberes de los espafioles" (s. o.)

5 Artikel: Verpflichtung, die kastilische Sprache („el castellano") zu kennen (4); Wehrpflicht (37); Unterhalts- und Erziehungspflicht der Eltern gegenüber ihren Kindern (43); Arbeit als soziale Verpflichtimg (46); Schulpflicht (48)

Systematische Stellung der grundrechtsrelevanten Vorschriften

3. Kap.: Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

Umfang und Gliederung der Verfassung 167 Artikel (bzw. Punkte), enthalten in den sieben Grundgesetzen: 1. Ley de Principios del Movimiento Nacional (PM); 2. Fuero de los Espanoles (FE); 3. Fuero del Trabajo (FT); 4. Ley Orgànica del Estado (LOE); Ley Constitutiva de las Cortes (LC); 6. Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado (LS); 7. Ley de Referèndum (LR)

Die sieben Grundgesetze Francos (erlassen zwischen 1938 und 1967) 122

43 Artikel bzw. Punkte: Menschenwürde, Unverletzlichkeit der Person (1 FE); Freiheit der Person — Habeas Corpus (1, 18, 19 FE); Gleichheit vor dem Gesetz (3 FE, V PM); Recht auf persönliche und familiäre Ehre (4 FE); Recht auf Ausbildung, Garantie von Privatschulen (5 FE, IX PM); Glaubensfreiheit (6 FE); Freiheit von ungesetzlichen Steuern (9 FE); gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern (10, 11 FE, VIII PM); Meinungsfreiheit (12 FE); Freiheit und Geheimnis der Korrespondenz (13 FE); freie Wahl des Wohnortes (14 FE); Unverletzlichkeit der Wohnung (15 FE); Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit (16 FE); Recht auf Rechtssicherheit (17 FE); Recht auf Staatsbürgerschaft (20 FE); Petitionsrecht (21 FE); Schutz der Familie (22 FE, V PM, XII FT); Recht auf Arbeit, Schutz der Arbeiter, soziale Sicherung (24 - 28 FE, IX, XII PM, I - VI, Χ, XIV FT); Eigentumsschutz, Förderung der Privatinitiative, keine Konfiskationsstrafe (30 - 32 FE, X PM, XII FT); Recht auf eine unabhängige Rechtsprechimg, Armenrecht (IX PM, 29, 30, LOE) Schranken aller Grundrechte: das Gemeinwohl der Nation (V PM, 1 FE); die geistige, nationale und soziale Einheit Spaniens (33 FE)

4 Artikel: Sanktionierung von Grundrechtsverletzungen durch die Gesetze, welche auch die Rechtsschutzverfahren festlegen (36 FE); Überwachung der Verwirklichung der Grundrechte durch den Nationalrat (21 lit. c LOE), der ebenso wie der ständige Ausschuß der Cortes mittels des „recurso de contrafuero" Normenkontrollen einleiten kann, die durch den Staatschef zu entscheiden sind (59, 60 LOE)

Zahl und Inhalt der die Grundrechte betreffenden Bestimmungen

Zahl und Inhalt der den Grundrechtsschutz betreffenden Bestimmungen

. Kap.:Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

In der Ley de Principios del Movimiento Nacional, im Fuero del Trabajo (soziale Grundrechte, Prinzipien der Wirtschafts- und Sozialpolitik) und vor allem im Fuero de los Espanoles (ausführlicher Grundrechtskatalog)

bis zum 29. Dezember 1978 (Verkündung der neuen Verfassung); teilweise Derogation bereits durch die „Ley para la Reforma Politica (Gesetz zur politischen Reform) vom 15. Dezember 1976

Meinungsfreiheit, Freiheit und Geheimnis der Korrespondenz, freie Wahl des Wohnortes, Unverletzlichkeit der Wohnung, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, Freiheit der Person zeitweise durch Gesetzesverordnung der Regierung ganz oder teilweise aufhebbar (35 FE)

Aufhebung der Grundrechte

Geltungsdauer der Verfassung

hauptsächlich im Fuero de los Espanoles

Systematische Stellung der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Zahl und Inhalt 9 Artikel bzw. Punkte: treue Dienste gegenüber dem Vaterland; Loyalität, der die Grundpflichten Respekt und Hochachtung gegenüber dem Staatschef; Gehorsam gegenüber betreffenden Bestimmungen den Gesetzen (1 FE, 8 LOE); Schulpflicht (5 FE); Wehrpflicht (7 FE); Steuerpflicht (8, 9 FE); Unterhalts- und Erziehungspflicht der Eltern gegenüber ihren Kindern (23 FE); Pflicht zur Arbeit (24 FE, I FT)

Systematische Stellung der grundrechtsrelevanten Vorschriften

3. Kap.: Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

Zahl und Inhalt der die Grundrechte betreffenden Bestimmungen

44 Artikel: Menschenwürde, freie Entfaltung der Persönlichkeit (10); Recht auf Staatsangehörigkeit (11); Asylrecht (13); Gleichheitssatz (14); Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (15); ideologische und religiöse Freiheit (16); Freiheit und Sicherheit der Person — Habeas Corpus (17); Recht auf Ehre, individuelle und familiäre Intimsphäre und das eigene Bild, Unverletzlichkeit der Wohnung, Geheimnis der Korrespondenz (18); freie Wahl des Wohnsitzes, Freizügigkeit, Ausreisefreiheit (19); Meinungs-, Presse-, Kunst-, Wissenschafts-, Lehr- und Informationsfreiheit (20); Versammlungsfreiheit (21); Vereinigungsfreiheit (22); Recht auf Teilnahme in öffentlichen Angelegenheiten, gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern (23); Recht auf lückenlosen effektiven Rechtsschutz, gesetzlichen Richter (24); nulla poena sine lege, Rechte des Gefangenen (25); Verbot von Ehrengerichten (26); Recht auf Erziehung, Garantie von Privatschulen (27, 36); Koalitionsfreiheit, Streikrecht (7, 28, 37); Petitionsrecht (29); Recht auf Wehrdienstverweigerung (30); Freiheit von ungesetzlichen Steuern (31); Schutz der Ehe (32); Eigentumsrecht (33); Stiftungsfreiheit (34); Recht auf Arbeit, freie Berufswahl, Recht auf ausreichenden Lohn (35); Unternehmensfreiheit (38); Schutz der Familie (39); gerechte Verteilung der Einkünfte, Arbeitsschutz (40); Soziale Sicherheit (41); Schutz der Rechte der Arbeiter im Ausland (42); Schutz der Gesundheit (43); Zugang zu kulturellen Einrichtungen (44); Recht auf der Entfaltung der Person angemessene Umwelt (45); Schutz und Förderung der Kulturgüter (46); Recht auf menschenwürdige Wohnung (47); Schutz und Förderung der Jugend, der Behinderten und der Alten (48 - 50); Konsumentenschutz (51); Anerkennung der Berufsvereinigungen (52); kostenloser Rechtsschutz für Bedürftige (119)

Umfang und Gliederung der Verfassung 169 Artikel, gegliedert in 10 Titel

Verfassung von 1978

124 3I. Kap.: Tabellarische Übersicht über den Grundrechtsschutz

8 Artikel: Bindung der öffentlichen Gewalten an die Grundrechte, Vorbehalt des Gesetzes (z. T. qualifiziert, 81), Wesensgehaltsgarantie, besonderes Schutzverfahren vor den ordentlichen Gerichten (53); Ombudsmann (Defensor del Pueblo) (54); Staatshaftung (106, 121); Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgericht (53, 161, 162); erschwerte Verfassungsänderung hinsichtlich bestimmter Grundrechte (168)

Geltungsdauer der Verfassung

Aufhebung der Grundrechte

Systematische Stellung der die Grundpflichten betreffenden Bestimmungen

Seit ihrer Veröffentlichung im „Boletin Oficial del Estado" am 29.12.1978 in Kraft

Generelle Aufhebbarkeit einzelner Grundrechte im 2. Kapitel im Ausnahmeoder Belagerungszustand (55 I); Erklärung des Ausnahmezustandes durch die Regierung mit Einverständnis des Kongresses, des Belagerungszustandes durch die absolute Mehrheit des Kongresses auf Vorschlag der Regierung (116); individuelle Aufhebbarkeit bestimmter Grundrechte im Rahmen der Terrorismusbekämpfung, wobei aber Kontrolle durch die rechtsprechende Gewalt und durch das Parlament gewährleistet sein muß (55 II)

im 1. Titel: „De los derechos y deberes fundamentales" (s. o.)

Zahl und Inhalt 7 Artikel: Pflicht, die kastilische Sprache zu kennen (3); Schulpflicht (27); der die Grundpflichten Wehrpflicht (30); Steuerpflicht (31); Arbeitspflicht (35); Unterhaltspflicht der betreffenden Bestimmungen Eltern gegenüber ihren Kindern (39); Schutz der Umwelt (45)

Systematische Stellimg Die Grundrechte sind im 1. Titel: „De los derechos y deberes fundamentales" der grundrechtsrelevanten Vorschriften (Die Grundrechte und -pflichten) und dort hauptsächlich im 2. und 3. Kapitel enthalten. Der 1. Titel gliedert sich in fünf Kapitel: 1. Die Spanier und die Ausländer (Art. 11 - 13), 2. Rechte und Freiheiten (Art. 14 - 38), 3. Leitprinzipien der Sozial- und Wirtschaftspolitik (Art. 39 - 52), 4. Garantien der Freiheiten und Grundrechte (Art. 53 und 54), und 5. Die Aufhebung der Rechte und Freiheiten (Art. 55)

Zahl und Inhalt der den Grundrechtsschutz betreffenden Bestimmungen

3. Kap.:Tabellarische bersicht über den Grundrechtsschutz

Zweiter Teil

D i e Grundrechte i n der Verfassung von 1978

Viertes Kapitel

Der Grundrechtsteil der Verfassung I. Die systematische Stellung des Grundrechtsteils Die Grundrechte sind i n der Verfassung von 1978 i n Titel I niedergelegt. Aus dieser hervorgehobenen Stellung des Grundrechtsteils, der von der spanischen Lehre herkömmlich als „dogmatischer Teil" (parte dogmàtica) i m Unterschied zum „organischen Teil" (parte organica) einer Verfassung bezeichnet wird 1 , lassen sich indes nicht ohne weiteres Rückschlüsse auf den Wert, den die Verfassung den Grundrechten beimißt, ziehen. Seit der Verfassung von 1837 ist es i m spanischen Verfassungsrecht üblich, den Grundrechten den ersten Titel der Verfassung zu widmen, obgleich die Verfassungen von 1837, 1845, 1869 und 1876 von unterschiedlicher „Grundrechtsfreundlichkeit" sind. Eine Ausnahme bildet die Verfassung von 1931, die trotz ihres hohen Grundrechtsstandards die Grundrechte i n Titel I I I behandelt, i n T i tel I hingegen die territoriale Organisation des Staates. Daraus kann man i n diesem Falle — da ein Abweichen von der Regel vorliegt — mit größerer Berechtigung folgern, daß der i n Titel I geregelten Materie, der Neustrukturierung des Staates, ein besonderes Gewicht zugemessen wird 2 . 1 So bereits Adolfo Posada, vgl. etwa seinen „Tratado de Derecho Politico", Bd. 2, S. 372 ff. I n seiner Einleitung zur spanischen Übersetzung der Schrift G. Jellineks „Die E r k l ä r u n g der Menschen- u n d Bürgerrechte" (La declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, M a d r i d 1908, S. 35) schreibt Posada den Ursprung der Unterscheidung Giner de los Rios u n d Calderón zu; vgl. dazu auch Peces-Barba, A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 177. 2 E i n Grund für die systematische Stellung des Titels über die territoriale Organisation des Staates könnte aber auch i n dem Einfluß der Weimarer V e r fassung (siehe hierzu 1. K a p i t e l I I I 2) zu suchen sein, die i n i h r e m ersten A b schnitt das Reich u n d die Länder behandelt. Der Frage soll indes hier nicht weiter nachgegangen werden.

I. Die systematische Stellung des Grundrechtsteils

127

Ein stärkeres äußeres Indiz für die Grundrechtsfreundlichkeit der Verfassung von 1978 ist die bereits angesprochene Länge des Grundrechtsteils: Titel I macht — bezogen auf die Zahl der A r t i k e l — mehr als ein Viertel der gesamten Verfassung aus3. Er gliedert sich i n fünf Kapitel: 1. Die Spanier und die Ausländer, 2. Rechte und Freiheiten, 3. Die Leitprinzpien der Sozial- und Wirtschaftspolitik, 4. Die Garantien der Grundfreiheiten und Grundrechte und 5! Die Aufhebung der Rechte und Freiheiten. Ein Blick i n die Entstehungsgeschichte der Verfassung von 1978 zeigt, daß der Grundrechtsteil i m „Anteproyecto" zunächst als Titel I I vorgesehen war. Den Titel I bildeten unter der Überschrift „Principios Generales" (Allgemeine Grundsätze), die heute als Vortitel firmierenden allgemeinen Bestimmungen 4 . A u f den Änderungsvorschlag der parlamentarischen Gruppe der U.C.D. vom 31. Januar 1978 hin 5 wurde diese Gliederung noch durch die Ponencia revidiert und war i n der heutigen Form erstmals i m „Informe" vom 17. A p r i l 1978 enthalten. Die systematische Stellung des Grundrechtsteils als zweiter bzw. nominell erster Titel nach einem Grundprinzipien statuierenden einleitenden Titel hat die Verfassung von 1978 mit zahlreichen modernen Verfassungen (darunter die italienische Verfassung von 1947, die portugiesische Verfassung von 1976, die griechische Verfassung von 1975 und die schwedische Verfassung von 1974) gemein. I m Lichte der Grundprinzipien des Vortitels betrachtet stellt sich der Grundrechtsteil der Verfassung von 1978 als Ausprägung des Freiheits- und des Gleichheitsprinzips dar, die i n A r t . 1 Abs. 1 CE neben der Gerechtigkeit und dem politischen Pluralismus als „höchste Werte der Rechtsordnung" niedergelegt sind. Die Freiheit w i r d zudem i m ersten Satz der Präambel feierlich angesprochen und erscheint i n A r t . 10 CE, der Leitbestimmung des Grundrechtsteils, i n personalistischer Deutung als das aus der „Würde der Person" abzuleitende Postulat der „freien Entfaltung der Persönlichkeit".

3 Z u m Vergleich: Der Grundrechtsteil des Bonner Grundgesetzes macht knapp ein Siebtel der Verfassung aus, verzichtet allerdings auch weitgehend auf die Proklamierung sog. sozialer Grundrechte. Unter Abzug der i m 3. K a p i t e l des Titels I enthaltenen „Leitprinzipien der Sozial- u n d W i r t schaftspolitik" k o m m t m a n hinsichtlich der spanischen Verfassung auf das gleiche Zahlenverhältnis. 4 Gegen die Überschrift des Titels I Anteproyecto Hernandez Gil (S. 473), der wegen der besonderen rechtlichen Bedeutimg des Ausdrucks „Principios Generales" u n d des fehlenden Grundsatzcharakters einzelner A r t i k e l die Überschrift „Disposiciones generales" (so auch die Überschrift des Vortitels der Verfassung v o n 1931) für treffender hält. 5 „Enmienda" Nr. 779 (Constitución Espanola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 1, S. 482).

128

4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Π . Artikel 10 CE als Leitbestimmung des Grundrechtsteils Der den Grundrechtsteil einleitende A r t i k e l 10 hat fundamentale Bedeutung für das Grundrechtsverständnis der Verfassung. A r t . 10 Abs. 1 CE definiert „die Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens", auf deren Hintergrund die Ausübung der i n den nachfolgenden Kapiteln genannten Grundrechte zu sehen ist; A r t . 10 Abs. 2 CE formuliert unter Einbeziehung des internationalen Menschenrechtsschutzes eine besondere Auslegungsregel für die Grundrechtsbestimmungen. 1. Art. 10 Abs. 1 CE

Nennt A r t i k e l 1 Abs. 1 CE allgemein als „höchste Werte" der spanischen Rechtsordnung „die Freiheit, die Gerechtigkeit, die Gleichheit und den politischen Pluralismus", so legt A r t . 10 Abs. 1 CE i n einer auf den Grundrechtsträger zentrierten Sicht Grundwerte 6 fest, die „die Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens" bilden. Es sind dies: Die Würde der Person, die unverletzlichen Rechte, die ihr innewohnen, die freie Entfaltung der Persönlichkeit und die Beachtung des Gesetzes sowie der Rechte der anderen. Keines dieser Einzelelemente begründet unmittelbar ein subjektives Recht, wie sich aus der systematischen Stellung des A r t . 10 Abs. 1 CE, seiner Formulierung als Grundsatz 7 und aus A r t . 53 CE ergibt, der Rechtsschutzverfahren und sonstige Sicherungen hinsichtlich der Grundrechte festlegt, ohne A r t . 10 CE einzubeziehen. a) Die Würde der Person A n erster Stelle verkündet A r t . 10 Abs. 1 CE die „Würde der Person", wodurch er ein humanistisches Menschenbild positiviert, i n dem der Mensch allen Dingen übergeordnet ist 8 , und der Staat i m Dienste des Menschen steht®, was einschließt, daß der Einzelne i n keinem Falle zum Objekt staatlichen Handelns gemacht werden darf. Der Mensch w i r d dabei weder individualistisch, als von der sozialen Gemeinschaft losgelöstes Einzelwesen, noch kollektivistisch, als Partikel einer i h m übergeordneten Größe, sondern als sich i n der Gesellschaft entfaltende „Perβ V o n „Werten" spricht i n diesem Zusammenhang auch das Verfassungsgericht, vgl. n u r das U r t e i l v. 8.6.1981, RA-13, 101/1980, BJC 1981, S. 209, 213 ( I I 4). 7 Hernandez Gil (El cambio politico, S. 419) weist auf die normatypische S t r u k t u r des A r t . 10 Abs. 1 CE hin, i n dem m a n vergeblich die beiden üblichen Teile: Tatbestand und Rechtsfolge suche.

8

9

Hernandez Gil t S. 420. Garda Herrera, RFDUC 1979, Nr. 2 (monografico), S. 95, 101.

I I . A r t i k e l 10 CE als Leitbestimmung des Grundrechtsteils

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son" v e r s t a n d e n 1 0 . Angesichts dieser N ä h e z u r K o n z e p t i o n d e r M e n s c h e n w ü r d e i m deutschen V e r f a s s u n g s r e c h t 1 1 k a n n b e i d e r w e i t e r e n K o n k r e t i s i e r u n g des Begriffes d e r „ W ü r d e d e r Person" d i e deutsche V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g 1 2 u n d L e h r e eine O r i e n t i e r u n g e h i l f e b i e t e n 1 3 . b) Die der Person inhärenten

unverletzlichen

Rechte

A u s d e m dem Naturrecht entlehnten Begriff der „ W ü r d e der Person" l e i t e n sich die i n A r t . 10 A b s . 1 C E a n z w e i t e r S t e l l e g e n a n n t e n , der Person „ i n h ä r e n t e n u n v e r l e t z l i c h e n Rechte" ab. D a r ü b e r , was u n t e r diesen Rechten z u v e r s t e h e n ist, h e r r s c h t i n d e n w e n i g e n b i s h e r i m S c h r i f t t u m geäußerten Ansichten keine K l a r h e i t 1 4 . aa) A u s g a n g s p u n k t e i n e r I n t e r p r e t a t i o n m u ß die Ü b e r l e g u n g sein, daß d e r Verfassungsgeber d i e Rechte, die er d a b e i i m A u g e h a t t e , i m n a c h f o l g e n d e n G r u n d r e c h t s k a t a l o g i n entsprechender F o r m z u r G e l t u n g gebracht h a b e n w i r d , u m i h n e n d e n n o t w e n d i g e n p o s i t i v - r e c h t l i c h e n Schutz z u v e r l e i h e n . E i n e v o m p o s i t i v e n Verfassungsrecht gelöste I d e n t i f i z i e r u n g d e r e i n z e l n e n „ u n v e r l e t z l i c h e n Rechte", i m S i n n e e t w a e i n e r H e r l e i t u n g aus d e m N a t u r r e c h t ( w o b e i e i n allerseits a n e r kanntes Naturrecht nicht existiert, sondern i m m e r n u r bestimmte Nat u r r e c h t s l e h r e n ) , ist j e d e n f a l l s auszuschließen 1 5 . 10

Vgl. auch Lucas Verdù, A D H 1982 (Nr. 2), S. 241, 266. Vgl. n u r Dürig, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 1, Rdnr. 47 ff.; Hesse, Grundzüge, § 4 (S. 49 f.), m. N. aus der Rechtsprechung des BVerfG. 12 Vgl. insbesondere BVerGE 45, 187, 227 ff. 13 I n diesem Sinne erörtert auch Sânchez Agesta (Sistema politico, S. 73 f.) bei der Behandlung des Begriffs der „Würde der Person" Meinungen der deutschen Lehre zur „Menschenwürde" i n A r t . 1 Abs. 1 GG. — Z u m Thema „Menschenwürde" hat jüngst Ingo von Münch i n der „Revista Espanola de Derecho Constitucional" (REDC 1982, Nr. 5, S. 9 - 3 3 ) einen Aufsatz veröffentlicht. I n i h m stellt er den aktuellen Diskussionsstand i n der Bundesrepublik dar. 14 Den unterschiedlichen Gebrauch u n d I n h a l t des Begriffes der „unverletzlichen Rechte", j e nach K o n t e x t u n d Ansatz, arbeitet Grossi i n seiner Monographie über die „unverletzlichen Rechte" i m italienischen Verfassungsrecht (Introduzione ad uno studio sui d i r i t t i i n v i o l a b i l i nella Costituzione i t a liana, Padova 1972) heraus (S. 11 ff.). Er unterscheidet: „1. La i n v i o l a b i l i t à dei d i r i t t i come principio politico, p r i v o d i valore normativo; 2. I d i r i t t i i n v i o l a b i l i come d i r i t t i naturali, sovraordinati e trascendenti rispetto al sistema positivo; 3. I d i r i t t i i n v i o l a b i l i come d i r i t t i naturali, richiamati e recepiti dal sistema positivo; 4. I d i r i t t i i n v i o l a b i l i come d i r i t t i n a t u r a l i della persona; 5. I d i r i t t i i n v i o l a b i l i come d i r i t t i riconosciuti della Convenzione europea per la salvaguardia dei d i r i t t i dell'uomo e delle libertà fondamentali; 6. I d i r i t t i i n v i o l a b i l i come garantiti mediante l'esercizio del d i r i t t o d i resistenza." 15 Das heißt nicht, daß der Verfassungsgeber bei der Ausarbeitimg der V e r fassung nicht aus naturrechtlichen Quellen geschöpft hätte. A l l e i n : E i n m a l i n der Verfassung kodifiziert, haben auch etwaige dem Naturrecht entlehnte Normen .den Charakter v o n Verfassungsnormen erlangt, u n d ausschließlich als solche haben sie den Verfassungsrechtler bei der Auslegung u n d A n w e n dung zu interessieren. 11

9 Sommermann

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Abzulehnen ist auch die Auslegung, daß „unverletzliche Rechte" nur diejenigen sind, die von der Verfassung (zufällig) als solche bezeichnet werden 1®. Das wäre nur die i n A r t . 18 Abs. 2 CE anerkannte Unverletzlichkeit der Wohnung. Größere Beachtung verdient demgegenüber die Ansicht, daß die „unverletzlichen Rechte" die von der Verfassung mit besonderem Schutz ausgestatteten 17 Grundrechte der A r t . 14 - 29 CE sind 18 . Doch auch diese rein am Schutzsystem, nicht zugleich am Inhalt der Grundrechte selbst orientierte Auslegung w i r d A r t . 10 Abs. 1 CE nicht vollends gerecht. Berücksichtigt man die enge Zuordnung der „unverletzlichen Rechte" zur Würde der Person und der freien Entfaltung der Persönlichkeit, so w i r d man eine offenere, auf die Aktualisierungsmöglichkeiten der Person bezogene Auslegung zu wählen haben. Als „unverletzliche Rechte" kann man i n diesem Sinne alle die von der Verfassungsordnung anerkannten Rechte und Freiheiten begreifen, die die Voraussetzung für die Verwirklichung der menschlichen Person als eines eigenverantwortlichen sozialen Wesens darstellen 19 . I m Ergebnis werden dieser Definition weitgehend die i n den A r t . 14 - 29 bzw. 30 niedergelegten Grundrechte entsprechen; i m Unterschied zur erstgenannten Auffassung bleibt indes der Weg zur Einbeziehung weiterer Rechte (wie ζ. B. der freien Berufswahl i n A r t . 35 Abs. 1 CE) offen. Interessant ist i n diesem Zusammenhang auch die Auslegung des Begriffes der „unverletzlichen Rechte" durch den italienischen Verfassungsgerichtshof i m Hinblick auf A r t . 2 der italienischen Verfassung 20 . Nach dem höchsten italienischen Gericht sind „unverletzliche Rechte" diejenigen, die i n der Verfassung ausdrücklich oder implizit 18 Gegen eine derartige Auslegung bezüglich A r t . 2 der italienischen V e r fassung auch Grossi , S. 171 f. 17 Dazu sogleich unter I I I 2. 18 Diese Ansicht vertreten: Jiménez Campo, RDP 1980, Nr. 7, S. 81, 99, u n d Garrido Falla , in: ders., Comentarios, A r t . 10 Abs. 1, A n m . I V 2 (S. 137). Garrido Falla bezieht allerdings das i n A r t . 30 CE verbürgte Recht auf W e h r dienstverweigerung ein, nicht hingegen A r t . 14 CE. 19 Vgl. auch Garcia Herrera, RFDUC 1979, Nr. 2 (monogràfico), S. 95, 105: „Por elio, en una visión sistematica del texto constitucional, sostenemos que los derechos inviolables son aquellos que encierran el conjunto de posibilidades en las que el sujeto debe encontrarse para su realización personal, tanto en lo referente a sus actividades singulares corno a su acción en los grupos que encuentran su contexto naturai en el juego de opciones e intereses definidos en la Constitución." 20 A r t . 2 der italienischen Verfassung lautet: „ L a Repubblica riconosce e garantisce i d i r i t t i i n v i o l a b i l i dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili d i solidarietà politica, economica e sociale." (Die Republik anerkennt u n d gewährleistet die unverletzlichen Rechte des Menschen, sei es als Einzelperson, sei es i n den sozialen Gruppen, wo sich seine Persönlichkeit entfaltet, u n d sie verlangt die E r f ü l l u n g der unabdingbaren Pflichten p o l i tischer, wirtschaftlicher u n d sozialer Solidarität.)

I I . A r t i k e l 10 CE als Leitbestimmung des Grundrechtsteils

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als solche gewährleistet werden, wobei bedacht werden müsse, daß alle diese Rechte durch ihren engen Zusammenhang mit der menschlichen Person charakterisiert seien 21 . Über die Zugehörigkeit eines Grundrechts zu den „unverletzlichen Rechten" hat das Gericht sich dann jeweils i m Einzelfall ausgesprochen, bejahend beispielsweise auch hinsichtlich bestimmter sozialer Grundrechte 22 . bb) Erhebliche Bedeutung gewinnt die Frage nach den „unverletzlichen Rechten" dann, wenn aus dem A d j e k t i v „unverletzlich" eine „Ewigkeitsgarantie" der so bezeichneten Grundrechte herzuleiten ist. A r t . 168 CE läßt sich zunächst eindeutig entnehmen, daß die A r t . 15-29 geändert werden können, wenn auch lediglich i m bereits dargestellten 23 erschwerten Verfassungsänderungsverfahren. Erst recht können daher die allgemein weniger geschützten sonstigen Vorschriften des Titels I der Verfassung geändert werden. Andererseits w i r d man die Bezeichnung der Rechte als „unverletzliche" auch nicht bloß deklamatorisch, d.h. jeglicher rechtlichen Relevanz entbehrend, verstehen dürfen. A n dem verbindlichen Charakter aller Verfassungsvorschriften läßt A r t . 9 Abs. 1 CE keinen Zweifel. Der zwischen beiden Feststellungen scheinbar bestehende Widerspruch löst sich sinnvoll dahingehend auf, daß zwar die Grundrechtsvorschriften selbst als für Verfassungsänderungen zugänglich zu erachten sind, nicht hingegen die Existenz und der wesentliche Gehalt der i n ihnen enthaltenen und durch A r t . 10 Abs. 1 CE für unverletzlich erklärten Rechte 24 . 21 Nach Astuti , EuGRZ 1981, S. 77, 78 (mit zahlreichen Nachweisen). Beachtenswert auch die Kriterien, nach denen Grossi bei der Identifikation der unverletzlichen Rechte vorgeht (S. 159 ff.): ,,a) L a concezione tradizionale, b) la formale previsione i n norme costituzionali, c) la diretta inerenza alla persona umana, d) la esclusione dei d i r i t t i direttamente e singolarmente definiti .inviolabili' dalla Costituzione, e) l'apertura anche ad eventuali d i r i t t i non originariamente accolti nella Carta costituzionale." Mangels eines engen Z u sammenhangs m i t der menschlichen Person betrachten der italienische Gerichtshof u n d Grossi ζ. Β . das Eigentumsrecht nicht als unverletzliches Recht

(Astuti, S. 79; Grossi, S. 166 ff.). 22

Vgl. i m einzelnen Astuti, EuGRZ 1981, S. 77, 79 ff. Siehe oben i m 2. K a p i t e l I V 10. 24 So für das italienische Verfassungsrecht Mortati, Istituzioni Bd. 2, S. 1126; ebenso bezüglich der Existenz, nicht hingegen bezüglich des Wesensgehaltes, Grossi, S. 158 f., 177 f. — Wie Grossi für das spanische Verfassungsrecht: Jiménez Campo, RDP 1980, Nr. 7, S. 81, 99. Gegen die Unveränderbarkeit des Wesensgehaltes f ü h r t er an, daß sich die Wesensgehaltssperre des A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE nicht auf verfassungsändernde Gesetze beziehe. Er verkennt dabei, daß sich die Garantie des Wesensgehaltes auch aus der „ U n verletzlichkeit" der Grundrechte herleiten läßt. Dieser Wesensgehalt mag v o n dem i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE angesprochenen verschieden sein. Die E x i stenzgarantie eines Grundrechts ist jedenfalls sinnlos, w e n n sie nicht ein M i n i m u m an materiellem Gehalt einschließt. Z u r näheren Kennzeichnung dieses M i n i m u m s k a n n m a n m i t einem Begriff Dürigs (in: Maunz/ D ü r i g / H e r zog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 1 Rdnr. 79 ff.) v o n einem unantastbaren 28

9*

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

c) Die freie Entfaltung

der Persönlichkeit

A n dritter Stelle nennt A r t . 10 Abs. 1 CE die freie Entfaltung der Persönlichkeit, die wie die „unverletzlichen Rechte" eine aus der Würde der Person zu deduzierende Forderung darstellt. Die einzelnen i n Titel I der Verfassung verbürgten Freiheitsrechte erfassen jeweils verschiedene Aspekte der sich entfaltenden Persönlichkeit und finden i n ihr ihren Kristallisationspunkt. Anders als aus A r t . 2 Abs. 1 des Bonner Grundgesetzes läßt sich aus der Statuierung der „freien Entfaltung der Persönlichkeit" i n A r t . 10 Abs. 1 CE — dies sei nur klarstellend gesagt — kein Sammelgrundrecht der Innominatfreiheiten, kein „Auffanggrundrecht", konstruieren. A r t . 10 CE enthält wie dargelegt rein objektives Verfassungsrecht. d) Die Achtung des Gesetzes und die Rechte der anderen Die Achtung des Gesetzes als weiteres Element der politischen Ordnung und des sozialen Friedens erscheint innerhalb der bisherigen Aufzählung auf den ersten Blick als Fremdkörper 2 5 . I n den Debatten über diesen Punkt bei der Ausarbeitung der Verfassung wurde insbesondere vorgebracht, daß die Erwähnung der Achtung des Gesetzes überflüssig sei, da die Bindung der Bürger an das Gesetz bereits i n A r t . 9 Abs. 1 CE niedergelegt sei2®. Gegen die Klausel der Achtung der Rechte der anderen wurde eingewandt, daß die Herausarbeitung dieser Schranke, die j a nicht die einzige sei, besser der Rechtswissenschaft überlassen werden solle 27 . Der Hinweis auf beide Schranken wurde schließlich gleichwohl beibehalten, da es der entscheidenden Mehrheit des Kongresses notwendig erschien, dem Bürger i n der Eingangsvor„Menschenwürdegehalt" sprechen. — Z u r Unveränderbarkeit der G r u n d rechte (gemeint sind w o h l die des 2. Kapitels) äußert sich auch Alzaga Villaamil, Comentario, S. 970 f.: „ . . . E n consecuencia, solamente podrän ser objeto de reforma constitucional las regulaciones juridico-positivas de principio que sobre esta materia contiene el T i t u l o I de nuestra Constitución, pero no la supresión de los derechos y libertades bâsicos que la misma reconoce." Es bleibt allerdings offen, i n welchem Sinne er sie für unveränderbar hält. I h n zitiert zustimmend Sânchez Férriz, in: Sevilla Andrés, Estudios, S. 487, 510. 25 Vgl. auch Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 73. 26 Vgl. n u r die Interventionen v o n Peces-Barba für den P.S.O.E. i n den Sitzungen v o m 17. 5.1978 i m Verfassungsausschuß u n d v o m 5. 7.1978 i m Plen u m des Kongresses (Diario de Sesiones del Congreso, nüm. 68, S. 2393 ff. u n d nüm. 104, S. 3888 ff.). 27 Peces-Barba i n der Sitzimg v o m 5. 7.1978, ebd., S. 3889: „ E l respeto a los derechos de los demâs debe ser, a nuestro juicio, mucho mas una construcción de la Ciencia j u r i d i c a que una transcripción en una norma, porque los limites a los derechos no son solamente el respeto a los derechos de los demâs; es el orden pùblico en algunos casos, es la moral vigente en otros casos y, en definitiva, son determinadas realidades que construye la doctrina y que no necesariamente tienen que estar en u n concepto de u n a r t i culo."

I I . A r t i k e l 10 CE als Leitbestimmung des Grundrechtsteils

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schrift, i m „Portikus" des Grundrechtsteils deutlich zu sagen, daß „zum geordneten und friedlichen Zusammenleben" nicht nur seine unverletzlichen Individualrechte gehören, sondern auch die Achtung des Gesetzes und der Rechte des anderen 28 . A r t . 10 Abs. 1 CE stellt somit klar, daß die freie Entfaltung der Persönlichkeit nicht schrankenlos gewährleistet wird. Während die „Achtung des Gesetzes" die Einschränkbarkeit der Grundrechte durch Gesetz anspricht, weist die „Achtung der Rechte der anderen" auf eine allgemeine (verfassungsimmanente) Schranke der Grundrechte hin 2 9 . e) Unantastbarkeit

des Art. 10 Abs. 1 CE?

Die beschriebenen Elemente stellten nach A r t . 10 Abs. 1 CE die „Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens" dar. Berücksichtigt man, daß es die Verfassung selbst ist, die i m übrigen die politische Ordnung festlegt, so erscheint A r t . 10 Abs. 1 CE als die Fundamentalnorm der Verfassung überhaupt, i n deren Licht alle anderen Verfassungsvorschriften auszulegen sind. Jiménez Campo vertritt m i t Blick auf den „überpositiven Inhalt" des A r t . 10 CE die Ansicht, daß A r t . 10 CE eine unantastbare Verfassungsbestimmung darstellt 3 0 . Daß Art. 10 CE trotz seiner grundsätzlichen Bedeutung nicht wie der Vortitel und die A r t . 15 - 29 CE durch Art. 168 CE dem erschwerten Verfassungsänderungsverfahren unterworfen ist, sieht er als Bestätigung dafür an, daß ein formaler Weg für eine Verfassungsänderung ausgeschlossen sei. Das Fehlen einer ausdrücklichen Änderungssperre berge zudem den Vorteil, daß die Unantastbarkeit nicht „durch das bekannte Verfahren" relativiert werden könne, „zuerst die Unantastbarkeitsklausel zu beseitigen und danach die durch sie geschützten Vorschriften zu ändern" 3 1 . Für die Auffassung von Jiménez Campo läßt sich indes weder i m Verfassungstext noch i n der Entstehungsgeschichte ein klarer Anhaltspunkt finden. Zu bedenken ist allerdings, daß die Beseitigung eines der i n A r t . 10 Abs. 1 CE genannten Elemente „die Grundlage der politischen Ordnung" und damit den Grundcharakter, die Konstitutionsprinzipien der Verfassung verändern würde. I n der Verfassung (Art. 108 Abs. 1 CE) ist zwar die Möglichkeit einer Totalrevision vorgese28 Vgl. insbesondere die Intervention v o n Pérez Miyares (U.C.D.) i n der Sitzung v o m 5. 7.1978 i m Plenum des Kongresses (Diario de Sesiones del Congreso, nüm. 104, S. 3892). 29 Hierzu noch i m 5. Kapitel. 30 RDP 1980, Nr. 7, S. 81, 97. 31 Eine offensichtliche Anspielung auf die Begründung, m i t deren Hilfe bei der Aufhebung der Grundgesetze Francos auch eine Aufhebbarkeit der i n A r t . 1 L P M N für „unveränderlich" erklärten Prinzipien der Nationalen Bewegung bejaht wurde (siehe dazu oben i m 2. Kapitel, Fn. 22).

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

hen, ob aber die Änderung des Grundcharakters, der prinzipien der Verfassung noch unter den Begriff der vision fällt, ist zweifelhaft. Aus diesem Grunde läßt daß eine Aufhebung jedenfalls der i n A r t . 10 Abs. 1 CE materiellen Prinzipien unzulässig ist 3 2 .

KonstitutionsVerfassungsresich vertreten, niedergelegten

2. Art. 10 Abs. 2 CE

Nach A r t . 10 Abs. 2 CE sind „die Normen, die sich auf die von der Verfassung anerkannten Grundrechte und Freiheiten beziehen, i n Übereinstimmung mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und den von Spanien ratifizierten internationalen Abkommen über die gleichen Materien" auszulegen. A r t . 10 Abs. 2 CE lehnt sich dabei deutlich an A r t . 16 Abs. 2 der portugiesischen Verfassung an, wonach „die Verfassungs- und Gesetzesvorschriften, die sich auf die Grundrechte beziehen, i n Übereinstimmung m i t der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte auszulegen und anzuwenden" sind 38 . I n der Entstehungsgeschichte der Verfassung erscheint Art. 10 Abs. 2 CE erstmals i m „Dictamen" des Verfassungsausschusses des Senats, also relativ spät, als Ergebnis der i n selbigem Ausschuß über einen Zusatzantrag der U.C.D. 34 geführten Debatte vom 23. August 197835. Besagter Antrag hatte zunächst eine weitere Fassung vorgesehen: „Die Freiheiten und Rechte werden i n Übereinstimmung m i t dein von Spanien unterzeichneten internationalen Menschenrechtsabkommen geschützt und gewährleistet" 8 6 . 32 Betrachtet m a n eine Aufhebung der Grundprinzipien des A r t . 10 Abs. 1 CE noch als zulässige Verfassungsrevision, so w i r d m a n sie wegen ihrer Ausw i r k u n g e n auf die Gesamtverfassung einer Totalrevision der Verfassung gleichzusetzen haben u n d die Ä n d e r u n g demgemäß n u r i m erschwerten V e r fassungsänderungsverfahren des A r t . 168 CE (obwohl A r t . 10 Abs. 1 CE dort nicht genannt ist) zulassen dürfen. 83 „Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentals devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaraçâo U n i v e r sal dos Dereitos do Homem." 34 Enmienda nüm. 707 v o m 7. 8.1978 (Constitución Espafiola, Trabajos Parlamentarios, Bd. 3, S. 2950/20). 85 Diario de Sesiones del Senado, B.O.C, nüm. 42, v o m 23.8.1978, S. 1738 bis 1761. 8e „Las libertades y derechos serân tutelados y garantizados de conformidad con los acuerdos internacionales sobre derechos humanos ratificados por Espana." — V o r allem die Sozialisten widersetzten sich diesem Antrag, h i n t e r dem sie den Versuch vermuteten, die Grundrechtsvorschrift über das Erziehungswesen (heutiger A r t . 27 CE), über die m a n i m Kongreß nach langer Diskussion eine Einigung erzielt hatte, nachträglich auf i n d i r e k t e m Wege doch noch zu ändern. Die Beachtung des A r t . 13 Abs. 3 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale u n d k u l t u r e l l e Rechte — so befürchteten sie — würde nach Fassung dieses Antrags zur Folge haben, daß Eltern, die ihre Kinder aus welchen Gründen auch immer auf andere als staatliche Schulen

I I . A r t i k e l 10 CE als Leitbestimmung des Grundrechtsteils

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a) Art. 10 Abs. 2 CE als Auslegungsregel I n seiner gültigen Fassung stellt A r t . 10 Abs. 2 CE eine Auslegungsregel 37 dar, die für alle Rechtsnormen gilt, die sich auf die Grundrechte beziehen, also auch für die Grundrechtsvorschriften der Verfassung selbst. Bedenkt man, daß das einfache Recht immer i n Übereinstimmung mit dem Verfassungsrecht auszulegen und anzuwenden ist, so gilt sie i m Grunde nur für die Grundrechtsvorschriften der Verfassung 38 . Durch A r t . 10 Abs. 2 CE erlangen die von Spanien ratifizierten internationalen Menschenrechtsabkommen, die gemäß A r t . 96 Abs. 1 CE ja der innerstaatlichen Rechtsordnung angehören und i n i h r i m Rang über den Gesetzen stehen 39 , damit ebenso wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 unmittelbare Bedeutung für das spanische Verfassungsrecht. A l l e i n daraus, daß die Grundrechtsbestimmungen „ i n Übereinstimmung" mit diesen völkerrechtlichen Kodifikationen „auszulegen" sind, läßt sich indes weder herleiten, daß die betreffenden Völkerrechtsnormen i n das spanische Verfassungsrecht inkorporiert bzw. mit Verfassungsrang ausgestattet werden 4 0 , noch daß sie i n der Lage wären, Grundrechtsbestimmungen bei einem durch Auslegung nicht zu behebenden Widerspruch zwischen Völkerrechtsnorm und Verfassungsnorm zu derogieren oder auch nur zu modifizieren 41 . Die Auslegungsregel des A r t . 10 Abs. 2 CE ist vielmehr so zu verstehen, daß grundsätzlich dann, wenn eine Grundrechtsbestimmung unklar bleibt und mehrere Auslegungsmöglichkeiten zuläßt, die Auslegung zu bevorzugen ist, die i m Einklang m i t der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte sowie den von Spanien ratifizierten internationalen Menschenrechtsabkommen steht 42 . schicken wollten, unter Berufung auf A r t . 27 CE staatliche Subventionen beanspruchen könnten (vgl. die Intervention v o n Sainz de Varanda Jiménez i n der Sitzimg des Verfassungsausschusses des Senats v o m 23.8.1978, Diario de Sesiones del Senado, nüm. 42, S. 1742 f.). 37 Santaolalla López, in: L a Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 3, S. 1909, 1928, u n d i n : R A P 1979, Nr. 90, S. 7, 23, spricht v o n einer „pauta ο criterio interpretativo preferente". 38 Diesen Zusammenhang stellt das Verfassungsgericht i n seinem U r t e i l 78/ 1982 v o m 20.12.1982 (RA-82, 73/1982, BJC 1983, S. 51, 55, I I 4) zu wenig h e r aus. 39 Hierzu i m 1. K a p i t e l unter I V 4 c 40 I m portugiesischen Verfassungsrecht h ä l t hingegen Miranda die i n der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte enthaltenen Bestimmungen aufgrund der Regelung des A r t . 16 Abs. 2 der portugiesischen Verfassung für „Verfassungsgrundsätze" (in: Miranda, Estudos, Bd. 1, S. 60). 41 Derartige Widersprüche dürften indes k a u m entstehen, da der Standard der Grundrechtsbestimmungen der spanischen Verfassung i m allgemeinen höher ist als der der entsprechenden Normen der internationalen Menschenrechtskodifikationen.

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Während diese Regel uneingeschränkt i n den Fällen zur Anwendung kommt, i n denen sie zugleich die „grundrechtsfreundlichere" Lösung darstellt, w i r d man sie — dieser Gesichtspunkt bleibt i n der Lehre und Rechtsprechung 43 bisher unberücksichtigt — i n den Fällen, i n denen ihre Anwendung einen minderen Grad an Grundrechtsverwirklichung zur Folge haben würde, hinter den anderen Kriterien der Verfassungsinterpretation zurücktreten lassen müssen. Denn: Die internationalen Menschenrechtskodifikationen haben zum Ziel, einen grundrechtlichen Mindesfstanddard i n den nationalen Rechtsordnungen zu gewährleisten, i n keinem Falle soll durch sie ein über diesen Mindeststandard hinausgehender Grundrechtsschutz unterbunden werden 4 4 . Erst recht nicht auf dem Weg über den als „Garantieklausel" 4 5 (zur Gewährleistung eben dieses Mindeststandards) eingefügten A r t . 10 Abs. 2 CE dürfen sie dazu benutzt werden, eine restriktive Auslegung des Schutzbereichs der i n der spanischen Verfassung niedergelegten Grundrechte oder Einschränkungen derselben zu rechtfertigen. b) Die internationalen auf die sich Art

Menschenrechtsabkommen, 10 Abs. 2 CE bezieht

Zu den von Spanien ratifizierten internationalen Menschenrechtsabkommen sind nicht nur die bekannten Abkommen wie die Europäische Menschenrechtskonvention, die Europäische Sozialcharta und die beiden UN-Pakte über bürgerliche und politische Rechte bzw. w i r t schaftliche, soziale und kulturelle Rechte zu zählen, sondern auch zahlreiche Spezialabkommen wie beispielsweise die oben angeführten I L O Konventionen 46 . Die Spezialabkommen können wegen ihres meist sehr konkreten Regelungsgegenstandes insbesondere in Einzelfragen weiterhelfen, i n denen — wie es oft der Fall sein w i r d — die allgemeinen A b kommen wie die auszulegende Verfassungsnorm zu allgemein bleiben. Was die Auslegung der Menschenrechtsabkommen ihrerseits anbelangt, so w i r d man als Auslegungshilfe unter anderem auf die Auslegungen, die sie durch die zur Kontrolle über ihre Einhaltung einge42 I n diesem Sinne: Santaolalla López, in: La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 3, S. 1909, 1929; Mangas Martin, RFDUC 1980, Nr. 61, S. 143, 150; Linde Paniagua, in: Garcia de Enterria / Linde / Ortega / Sânchez Morón, E l sistema europeo, S. 152 f; der s., in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1357, 1392. 43 Zur H a l t u n g der Rechtsprechung sogleich unter c. 44 Dies ist ausdrücklich i n A r t . 60 E M R K , A r t . 5 Abs. 2 IPbürgR u n d A r t . 5 Abs. 2 IPwirtschR normiert. 45 Linde Paniagua, in: Garcia de Enterria / Linde / Ortega / Sanchez Morón, E l sistema europeo, S. 152 f.; ders., i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1357, 1392. 46 Z u den v o n Spanien ratifizierten Menschenrechtsabkommen vgl. den Überblick i m 2. Kapitel I I 4, insbesondere auch die Fn. 95 u n d 102.

I I . A r t i k e l 10 CE als Leitbestimmung des Grundrechtsteils

137

richteten Organe oder Gremien bisher erfahren haben, und auf Resolutionen und Empfehlungen der Beschlußorgane der entsprechenden internationalen Organisationen zurückgreifen können. I m Falle der Europäischen Menschenrechtskonvention findet man eine verbindliche Auslegung der Konventionsrechte i n der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vor, der nach A r t . 45 der Konvention das für die Auslegung und Anwendung der Konvention zuständige Organ ist 4 7 . c) Die Anwendung

des Art.

10 Abs. 2 CE durch die

Rechtsprechung

Die Gerichte, insbesondere der Oberste Gerichtshof (Tribunal Supremo), haben bereits i n frühen Entscheidungen nach Inkrafttreten der Verfassung die Auslegungsregel des A r t . 10 Abs. 2 CE angewandt 4 8 . Dabei sind leider auch erste Ansätze der Tendenz zu beobachten, Bestimmungen der internationalen Menschenrechtskodfikationen zur Begründung von Grundrechtsschranken unterstützend heranzuziehen 49 . Diese Tendenz könnte sich bei der weiteren Entwicklung (ein stützendes Argument kann leicht zum tragenden Argument werden) negativ auf die Verwirklichung der Verfassungsrechte auswirken, sie könnte, anders ausgedrückt, die volle Aktualisierung des verfassungsrechtlichen Grundrechtspotentials unter Berufung auf das Völkerrecht verhindern. 47 Daraus folgert Linde Paniagua , daß die v o m Gerichtshof gegebene Auslegung der Konventionsrechte v o r den spanischen Gerichten einklagbar ist u n d daß Gesetze, die gegen diese Auslegung verstoßen, als verfassungswidrig angegriffen werden können (in: Garcia de Enterria / Linde / Ortega / Sânchez Moron, E l Sistema europeo, S. 154, u n d i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1357, 1393; zustimmend: Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 227). Aus der Konvention selbst läßt sich allerdings keine unmittelbare Bindung der staatlichen Gerichte an Präjudizien des E u G H M R herleiten. Doch müssen sich die staatlichen Gerichte, u m der Feststellung eines Konventionsverstoßes durch den Gerichtshof vorzubeugen, der v o n i h m vertretenen Auslegung anpassen (vgl. dazu Ress, in: Maier, Europäischer Menschenrechtsschutz, S. 227, 257 f.; auf S. 259 ff. auch zur Rechtslage u n d Praxis i n anderen Vertragsstaaten). 48 Vgl. etwa die beiden Urteile des TS v o m 3. 7.1979 (Rep. A r . Nr. 3182 u n d 3183/1979 = BJC 1981, S. 140 ff.), i n denen zur Auslegung des A r t . 22 CE (Vereinigungsfreiheit) A r t . 20 der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte und A r t . 22 IPbürgR herangezogen werden; das U r t e i l des TS v o m 14. 8.1979 (Rep. A r . Nr. 4676/1979 = BJC 1981, S. 114 f.), das für die Auslegung des A r t . 20 CE (Meinungsfreiheit) auf A r t . 19 IPbürgR u n d A r t . 10 E M R K verweist; das U r t e i l der Audiencia T e r r i t o r i a l v o n Las Palmas v o m 20.12.1979, wiedergegeben i m U r t e i l des TS v o m 25.6.1980 (Rep. A r . Nr. 3344/1980 = BJC 1981, S. 349 ff.), i n dem bei der Auslegung des A r t . 19 Abs. 2 (Ein- u n d Ausreisefreiheit) auf A r t . 13 Abs. 1 der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte Bezug genommen w i r d , ohne allerdings dadurch die engere Fassung der Verfassungsvorschrift (sie bezieht sich n u r auf Spanier) zu überwinden. 49 Vgl. das bereits zitierte U r t e i l des TS v o m 3.7.1979 (Rep. A r . Nr. 3183/ 1979, 2.CDO.), das U r t e i l v o m 11.7.1980 (Rep. A r . Nr. 2950/1980 = BJC 1981, S. 356 ff., 3.CDO.) u n d das U r t e i l v o m 23.9.1981 (Rep. A r . Nr. 3750/1981 = BJC 1982, S. 297 f., 2. CDO.).

138

4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Das Verfassungsgericht ( T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l ) h a t sich b e i d e r A u s l e g u n g v o n G r u n d r e c h t s v o r s c h r i f t e n n a c h d e r Regel des A r t . 10 A b s . 2 CE b i s h e r v o r n e h m l i c h a u f d i e Rechtsprechung des E u r o p ä i s c h e n Gerichtshofes f ü r Menschenrechte z u d e n entsprechenden V o r s c h r i f t e n d e r E u r o p ä i s c h e n M e n s c h e n r e c h t s k o n v e n t i o n bezogen u n d die V e r f a s s u n g s v o r s c h r i f t e n i n Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t dieser Rechtsprechung ausg e l e g t 5 0 . A l s „ w e r t v o l l e I n s t r u m e n t e z u r B e s t i m m u n g des Sinnes u n d der R e i c h w e i t e " d e r G r u n d r e c h t e h a t es aber auch andere i n t e r n a t i o n a l e A b k o m m e n bezeichnet, w i e die v o n S p a n i e n r a t i f i z i e r t e n K o n v e n tionen der Internationalen Arbeitsorganisation. Die Empfehlungen dieser O r g a n i s a t i o n h a t es d a b e i als „ O r i e n t i e r u n g s h i l f e " u n d als „ i n t e r p r e t a t i v e u n d k l a r s t e l l e n d e K r i t e r i e n " b e i der A u s l e g u n g d e r K o n v e n t i o n e n a n e r k a n n t 5 1 . B e d a u e r l i c h e r w e i s e h a t das Verfassungsgericht n u n i n e i n e r E n t s c h e i d u n g , die h o f f e n t l i c h n i c h t p r ä j u d i z i e l l e W i r k u n g e n t f a l t e n w i r d , S c h r a n k e n r e g e l u n g e n d e r i n t e r n a t i o n a l e n Menschenr e c h t s k o d i f i k a t i o n e n auf (nationale) G r u n d r e c h t e ü b e r t r a g e n 5 2 . 50 Vgl. das U r t e i l v o m 10.4.1981 (RA-9, 96/1980, BJC 1981, S. 191, 193, I I 3), i n dem das TC A r t . 24 Abs. 1 CE gemäß der Rechtsprechung des E u G H M R (Fall Delcourt) zu A r t . 6 Abs. 1 E M R K ausgelegt hat, u n d die Urteile v o m 2. 7. 1981 (CI-3, 223/1981, BJC 1981, S. 243, 249 f., I I 3) u n d 10.11.1981 (CI-4, 48/ 1981, BJC 1981, S. 508, 513, I I 3), i n denen es sich bei der Auslegung des A r t . 14 CE der Auslegung des Gerichtshofes zu A r t . 14 E M R K angeschlossen hat. (Zu den Urteilen noch später, bei der Behandlung der einzelnen Grundrechtsartikel.) 51 U r t e i l v o m 23.11.1981, RA-25, 189/1981, S. 567, 571 ( I I 4). Die entscheidenden Sätze, die auch für das allgemeine Verständnis des Gerichts v o n A r t . 10 Abs. 2 CE v o n Bedeutung sind, lauten: „Si se observa lo que dice su articulo 10.2, los textos internacionales ratificados por Espana son instrumentos valiosos para configurar el sentido y alcance de los derechos que, en este punto, recoge la Constitución. Los Convenios O I T , ratificados por Espana, constituyen, sin duda, textos invocables al respecto, al igual que otros textos internacionales (asi, el articulo 8.° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; articulo 1.°.5, del Código Civil). Los Convenios se incorporan al ordenamiento interno, y de estas normas internas surgen los derechos individuales, que cuando se recogen en el capitulo de derechos ο libertades para cuya protección se abre el recurso de a m p a r o . . . adquieren u n valor capital las reglas del Convenio ο Tratado. Las Recomendaciones O I T , si bien, corno es obvio, distintas de los Convenios y sin alusión directa en el articulo 10.2 de la Constitución, son textos orientativos que, sin eficacia vinculante, pueden operar corno criterios interpretativos ο aclaratorios de los Convenios . . 52 I n seinem U r t e i l v o m 15.10.1982 (Urteil 62/1982, RA-70, 185/1980 u n d 402/1981, BJC 1982, S. 919 ff.) u n d zwar hinsichtlich des Rechts auf öffentliche Verhandlung (Art. 24 CE) u n d hinsichtlich der Meinungsfreiheit (Art. 20 CE). I m ersten Falle hat es die i n A r t . 29 Nr. 2 der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte, A r t . 14 Abs. 1 Satz 2 IPbürgR u n d A r t . 6 Abs. 1 Satz 2 E M R K genannten Schranken als „implizite Schranken" (limites implicitos) des Grundrechts angesehen (S. 925), i m zweiten F a l l unter Berufung auf die A r t . 29 Nr. 2 der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte, A r t . 19 Abs. 3 l i t . b IPbürgR u n d A r t . 10 Abs. 2 E M R K die „öffentliche Moral" als v o m Gesetzgeber zulässigerweise aufstellbare Schranke anerkannt. — Zumindest i m ersten Fall hat sich das Verfassungsgericht ohne Not auf diesen gefährlichen

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

139

3. Der innere Zusammenhang zwischen Art. 10 Abs. 1 und Abs. 2 CE

Der erste und der zweite Absatz des Artikels 10 CE haben nicht nur gemein, daß sie Leitlinien für die Auslegung der nachfolgenden Grundrechte aufstellen (der erste Absatz stärker auf das allgemeine Grundrechtsverständnis, der zweite Absatz stärker auf konkrete Auslegungsfragen bezogen), sondern sie weisen auch wesentliche inhaltliche Gemeinsamkeiten auf. A l l e Elemente, die nach A r t . 10 Abs. 1 CE die Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens bilden, sind auch i n der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948, auf die A r t . 10 Abs. 2 CE gesondert und ausdrücklich Bezug nimmt, verankert: Die Menschenwürde i m ersten Absatz der Präambel und A r t . 1 Satz 1, die unveräußerlichen Rechte gleichfalls i m ersten Absatz der Präambel (gemeint sind i m Prinzip alle i n der Deklaration anerkannten Rechte"), die freie Entfaltung der Persönlichkeit i n A r t . 29 Abs. 1 CE und die Achtung des Gesetzes und der Rechte der anderen i n A r t . 29 Abs. 2 CE. Parallelen ließen sich ebenso zu den sich aus dem Geiste der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte herleitenden UN-Menschenrechtspakten und der Europäischen Menschenrechtskonvention ziehen.

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung 1. Einführung

I n den Grundrechtsbestimmungen zahlreicher Verfassungen des 20. Jahrhunderts, erstmals i n denen der mexikanischen Verfassung von 191754, sind neben die vornehmlich den „status negativus" 5 5 ausgrenzenden „klassischen" Grundrechte, wie sie durch den politischen Liberalismus des ausgehenden 18. und des 19. Jahrhunderts formuliert wurden, eine Reihe neuer, den „status positivus" ausgestaltender Weg begeben. Diese Schranke hätte auf jeden F a l l rein „verfassungsimmanent" begründet werden können. 58 Wenn ein i n der Verfassimg niedergelegtes Grundrecht auch i n der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte enthalten ist, w i r d m a n dies — eben unter Berücksichtigung des A r t . 10 Abs. 2 CE — als einen „topos" bei der Begründung seiner Eigenschaft als „unverletzliches Recht" i. S. d. A r t . 10 Abs. 1 CE verwerten können. 54 Vgl. dort A r t . 3, 5, 21, 27, 28 u n d insbesondere 123. 55 Die Begriffe „status negativus" u n d „status positivus" sollen hier nicht streng i. S. d. Statuslehre v o n Georg Jellinek verstanden werden, sondern kennzeichnen, ob ein Grundrecht i n erster L i n i e auf ein staatliches Unterlassen oder auf ein staatliches T u n (Leistung) gerichtet ist; i n diesem Sinne verwendet auch Schwabe (Probleme der Grundrechtsdogmatik) beide Begriffe (speziell zur terminologischen Frage auf S. 10).

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Rechte, Garantien bzw. Rechtssätze (Programmsätze, Gesetzgebungsaufträge) getreten, die meist unter dem Oberbegriff „soziale Grundrechte" zusammengefaßt werden 58 . Die Entstehung dieser Rechte ist auf den Einfluß christlich-sozialer, sozialdemokratischer und sozialistischer politischer Lehren zurückzuführen, die ihrerseits unter dem Eindruck der sozialen Auswirkungen der industriellen Revolution entwickelt wurden und die — i n unterschiedlichem Maße — eine staatliche Intervention zur Sicherung der wirtschaftlichen und sozialen Existenz des Einzelnen und zu seiner optimalen Entfaltung für notwendig erachten. Dem mit der Anerkennung dieser neuen Grundrechte verbundenen Anwachsen der Grundrechtskataloge und der Tatsache, daß die Kataloge nunmehr verschiedene „Arten" von Grundrechten enthalten, w i r d von den einzelnen Verfassungen i n unterschiedlicher Weise Rechnung getragen. Während z.B. die griechische Verfassung von 1975 sich damit begnügt, i n der Überschrift („Die Grund- und Sozialrechte") auf die erweiterte Zusammensetzung ihres Grundrechtskataloges hinzuweisen, unterscheidet die portugiesische Verfassung innerhalb ihres Grundrechtsteils zwischen „Rechten, Freiheiten und Garantien" (Direitos, liberdades e garantias) auf der einen Seite und „wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten und Pflichten" (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais) auf der anderen Seite. Der Grundrechtsteil der italienischen Verfassung erfaßt die Grundrechte unter vier Titeln: 1. bürgerliche Beziehungen (rapporti civili), 2. ethisch-soziale Beziehungen (rapporti ètico-sociali), 3. wirtschaftliche Beziehungen (rapporti economici) und 4. politische Beziehungen 5β Vgl. Tomandl, Der Einbau sozialer Grundrechte, S. 6 ff., 24 ff.; Badura, Der Staat Bd. 14 (1975), S. 17, 22 ff.; Isensee, Der Staat Bd. 19 (1980), S. 367, 373. Enger (nur subjektivrechtliche Verbürgungen einbeziehend) faßt Müller, Soziale Grundrechte, S. 171 f., den Begriff; w i e er v o n der Definition her auch Brunner, Die Problematik der sozialen Grundrechte, S. 11, der allerdings i m Verlauf seiner Monographie den Begriff der „sozialen Grundrechte" immer wieder i m weiteren Sinne verwendet. — Die sozialen Grundrechte definiert Tomandl (S. 6) v o m Gegenstand her als solche Grundrechte, „deren I n h a l t die Verpflichtung v o n Gemeinschaftsorganen zur aktiven Förderung v o n Menschen ist." — Z u r Rolle der mexikanischen Verfassung als Wegbereiterin auf dem Gebiet der sozialen Grundrechte siehe Trueba Urbina: „ L a primera Constitución politico-social del mundo" (Die erste politisch-soziale Verfassung der Welt), M e x i k o 1971, insbes. S. 39 ff., sowie Fernando Suârez , in: Sânchez Agesta, Constitución y Economia, S. 201, 205 ff.; vgl. auch Burgoa, S. 241 ff. — I n Europa w a r sodann die Weimarer Verfassung v o n 1919 (vgl. dort A r t . 119 bis 122, 142 - 146, 150, 151, 155 - 158, 161 - 165) wegweisend. Es sollte indes nicht übersehen werden, daß Ansätze zu sozialen Grundrechten bereits i n früheren Verfassungen nachweisbar sind. So erklärte z . B . die girondistischjakobinisch geprägte französische Verfassung von 1793 i n i h r e m A r t . 21 es zur Pflicht der Gesellschaft, den „citoyens malheureux" Unterstützung zu gewähren, u n d zwar entweder durch Arbeitsbeschaffung oder — i m Falle der Arbeitsunfähigkeit •— durch Sicherung der materiellen Existenzvoraussetzungen. Vgl. auch A r t . 13 der französischen Verfassung v o n 1848.

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

141

(rapporti politici). Die „klassischen" Freiheitsrechte sind dabei i m wesentlichen i m ersten Titel enthalten, während der zweite und dritte Titel vornehmlich die neuen sozialen Grundrechte aufnehmen. Wenn somit auch die Tendenz besteht, i n irgendeiner Form zwischen den „klassischen" Grundrechten und den „sozialen" Grundrechten zu unterscheiden, so zeigen die drei angeführten Verfassungen bei genauerer Betrachtung doch zugleich, daß eine strenge Unterscheidung kaum möglich ist, ja i n vielen Fällen künstlich wäre und nur das vom Verfassungsgeber intendierte Zusammenspiel der Grundrechte bei der Gestaltung der sozialen Wirklichkeit durch Determinierung des staatlichen Tuns und Unterlassens verdecken würde. Die zunehmende Überlagerung, Verschränkung und zuweilen sogar Interdependenz zwischen Freiheits- und Teilhabe- oder Leistungsrechten, zwischen subjektiven Rechten und Gesetzgebungsaufträgen, zwischen traditionellen Grundrechten und modernen sozialen Grundrechten w i r d insbesondere auch i n der spanischen Verfassung von 1978 sichtbar, obwohl die Untergliederung ihres Grundrechtskatalogs zunächst eine klare Trennung der „Grundrechtsarten" vermuten läßt. I m Grundrechtsteil der Verfassung von 1978, i n Titel I, der mit „Die Grundrechte und Grundpflichten" überschrieben ist und aus insgesamt fünf Kapiteln besteht, findet sich der eigentliche Grundrechtskatalog i m zweiten und dritten Kapitel 5 7 . Während das zweite Kapitel — laut Überschrift — „Rechte und Freiheiten" (Derechos y libertades) enthält, sind i m dritten Kapitel — wiederum laut Überschrift — „Leitprinzipien der Sozial- und Wirtschaftspolitik" (Principios rectores de la politica social y econòmica) niedergelegt. Diese Unterscheidung ist dem spanischen Verfassungsrecht nicht neu, also nicht etwa erst unter dem Einfluß moderner ausländischer Verfassungen zustandegekommen. Sie entspricht weitgehend der der Verfassung von 1931. Auch die Regelung der Verfassung von 1931, daß die Grundrechte der ersten Gruppe vor den Gerichten, insbesondere dem Verfassungsgericht, einklagbar und m i t h i n als subjektive Rechte ausgestaltet sind, die der zweiten Gruppe hingegen nicht, hätte beinahe, i n identischer Form i n die Verfassung von 1978 Eingang gefunden, nämlich dann, wenn deren Grundrechtsteil i n der Fassung des „Anteproyecto" der Ponencia verabschiedet worden wäre. Indessen wurde noch von der Ponencia auf Änderungsvorschläge h i n eine weitere Unterteilung der Grundrechte vorgenommen: Das zweite Kapitel des Titels I wurde seinerseits i n zwei Abschnitte mit den (allerdings wenig aussagekräftigen) Überschriften 57 Z w e i Grundrechte begründet auch das erste K a p i t e l („Spanier u n d Ausländer"). V o n seinem Hauptregelungsgegenstand her hebt es sich aber v o n dem zweiten u n d d r i t t e n K a p i t e l ab u n d erscheint nicht als T e i l des Grundrechtskatalogs. Es soll daher gesondert untersucht werden.

142

4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

„Die Grundrechte und die öffentlichen Freiheiten" (De los derechos fundamentales y de las libertades pùblicas) und „Die Rechte und Pflichten der Bürger" (De los derechos y deberes de los ciudadanos) untergliedert. Dadurch ist insgesamt eine Dreiteilung der Grundrechte entstanden, die unter Berücksichtigung der weiteren Ausgestaltung, die die drei Grundrechtsgruppen durch die Verfassung erfahren, eine Besonderheit des spanischen Verfassungsrechts darstellt. Das Besondere daran ist — wie zu zeigen sein w i r d — nicht eine verfeinerte inhaltlich-thematische Gliederung (eine weiter differenzierende Gliederung findet sich ζ. B. auch i n der Weimarer Verfassung von 1919, der italienischen Verfassung und der portugiesischen Verfassung), sondern die Unterteilung der Grundrechte i n drei Gruppen unterschiedlicher Β indungs Wirkung bzw. Durchsetzbarkeit, kurz: unterschiedlicher „Stärke". Die Unterscheidung der Grundrechte nach inhaltlichen Kriterien t r i t t demgegenüber ganz i n den Hintergrund und ist so gesehen eher akzidentiell. Wenn die „sozialen Grundrechte" auch — wie aufgrund ihrer Natur naheliegt — i n ihrer Mehrzahl der Gruppe von Grundrechten m i t der geringsten „Stärke" zugeordnet sind, so ist dies jedoch nicht immer der Fall. Umgekehrt w i r d sich erweisen, daß die „klassischen Grundrechte" nicht ausnahmslos der Gruppe von Grundrechten m i t der größten „Stärke" angehören. Die drei zu untersuchenden Gruppen von Grundrechten sind i n der von der Verfassung vorgegebenen Reihenfolge, die der Reihenfolge ihrer Bindungskraft bzw. Durchsetzbarkeit entspricht: 1. die Grundrechte der A r t 14-29 = A r t . 14 und die Grundrechte des ersten Abschnitts des zweiten Kapitels, 2. die Grundrechte der A r t . 30-38 = die Grundrechte des zweiten Abschnitts des zweiten Kapitels und 3. die Grundrechte der A r t . 39-52 = Kapitels.

die Grundrechte des dritten

2. Die Grundrechte der Art. 14 - 29 CE

a) Eigenart Die Grundrechte der ersten Gruppe sind außer mit den Schutzvorrichtungen, die sie m i t den sonstigen Grundrechten, vor allem denen der zweiten Gruppe, gemein haben, m i t zusätzlichen Sicherungen und Rechtsschutzverfahren ausgestattet. Diese machen ihre besondere „Stärke" und ihre Privilegierung gegenüber den Grundrechten der anderen beiden Gruppen aus.

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

143

aa) Die Bindung der öffentlichen Gewalten Betrachtet man zunächst die Verbindlichkeit der Grundrechte der ersten Gruppe, so ergibt sich noch kein Unterschied zu den Grundrechten der zweiten Gruppe. Hier zeigt sich vielmehr eine wesentliche Gemeinsamkeit aller i m zweiten Kapitel vereinigten Grundrechte 58 . Wenn A r t . 9 Abs. 1 CE die Verfassung allgemein für verbindliches Recht besonderen Ranges5· gegenüber den öffentlichen Gewalten erklärt (was dem spanischen Verfassungsgeber anscheinend angesichts der bisherigen verfassungshistorischen Entwicklung der Klarstellung bedürftig erschien), so w i r d i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 1 CE nochmals ausdrücklich die Bindung der Staatsgewalten, das heißt der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung, an die Grundrechte des zweiten Kapitels statuiert. Dabei stellt A r t . 53 Abs. 1 Satz 1 CE nicht eine bloße Wiederholung des allgemeinen Grundsatzes des A r t . 9 Abs. 1 CE für den Bereich der Grundrechte dar 6 0 , sondern verleiht den Grundrechten des zweiten Kapitels — wenn der Wortlaut auch nicht so eindeutig ist wie der des A r t . 1 Abs. 3 des Bonner Grundgesetzes — den Charakter unmittelbar anwendbaren Verfassungsrechtes® 1. A r t . 53 Abs. 1 Satz 1 CE ist i m Gegensatz zu A r t . 53 Abs. 3 CE zu sehen, der die Wirksamkeit der Grundrechte des dritten Kapitels weitgehend von ausführenden Gesetzen abhängig macht. bb) Rechtsschutzmöglichkeiten Was den Schutz der Grundrechte durch die rechtsprechende Gewalt anbetrifft, so sieht die Verfassung — obwohl sie alle Grundrechte des zweiten Kapitels i n der Bindungswirkung gegenüber den öffentlichen Gewalten gleichstellt — nur für die Grundrechte der ersten Gruppe zwei besondere Schutzverfahren vor. Gemäß A r t . 53 Abs. 2 Satz 1 CE soll „jeder Bürger" für die Grundrechte der A r t . 14 - 29 CE „vor den ordentlichen Gerichten", das heißt hier i n erster Linie: den Verwaltungsgerichten, i n einem bevorzugten und beschleunigten Verfahren· 2 68 Es sei nochmals darauf hingewiesen, daß die entsprechenden Grundrechte i m „Anteproyecto" eine nicht weiter unterteilte, homogene, d. h. auch m i t den gleichen Sicherungen ausgestattete Einheit bildeten. 59 Dadurch, daß A r t . 9 Abs. 1 v o n der Bindung an „die Verfassung u n d die übrige Rechtsordnimg" spricht, w i r d die gesteigerte Verpflichtungskraft der Verfassung gegenüber der übrigen Rechtsordnung kenntlich gemacht (Garcia de Enterria, La Constitución, S. 64). 60 So aber Rubio Llorente / Aragón Reyes , REP Ν . E. 1979, Nr. 7, S. 161 f. 61 Vgl. Garda de Enterria, L a Constitución, S. 72 f., 78; Garda Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 209; Castro Cid, REP Ν . E. 1980, Nr. 18, S. 121, 138; Quadra-Salcedo, RFDUC 1980, Nr. 61, S. 129, 132. 62 I n A r t . 53 Abs. 2 Satz 1 CE heißt es wörtlich: „ . . . por u n procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad . . . "

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

und „gegebenenfalls i m Wege der Verfassungsbeschwerde (recurso de amparo) vor dem Verfassungsgericht" Schutz erreichen können. Den Anwendungsbereich der Verfassungsbeschwerde erweitert A r t . 53 Abs. 2 Satz 2 CE auf das i n A r t . 30 CE anerkannte Recht auf Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen. Beide „Amparo"-Verfahren, Kernstück i m System des Grundrechtsschutzes der neuen Verfassung, werden i m einzelnen i m dritten Teil der Arbeit besprochen werden. cc) Qualifizierter und einfacher Vorbehalt des Gesetzes Die Grundrechte des zweiten Kapitels stellt A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE unter den Vorbehalt des Gesetzes, indem er eine Regelung ihrer Ausübung „nur durch Gesetz"®8 zuläßt. Daß der Vorbehalt des (formellen) Gesetzes insoweit ausnahmslos gilt, w i r d durch A r t . 86 Abs. 1 CE bestätigt, wonach die mit Gesetzesrang ausgestatteten Gesetzesverordnungen, die die Regierung i n Fällen „außergewöhnlicher und dringender Notwendigkeit" zu erlassen befugt ist®4, nicht die i n Titel I genannten „Rechte, Pflichten und Freiheiten der Bürger" betreffen dürfen® 5. A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE ist zu A r t . 81 Abs. 1 CE i n Beziehung zu setzen, der u. a. bestimmt, daß alle Gesetze, „die sich auf die Entwicklung der Grundrechte und der öffentlichen Freiheiten beziehen", Organgesetze sind. Wie bereits erwähnt® 8, unterliegen die Organgesetze nach A r t . 81 Abs. 2 CE bei ihrer Verabschiedung, Änderung oder Aufhebung erhöhten Anforderungen (absolute Mehrheit i m Kongreß), so daß man, soweit A r t . 81 Abs. 1 CE reicht und die die Grundrechtsausübung regelnden Gesetze einem strengeren Regime unterwirft, von einem qualifizierten Vorbehalt des Gesetzes sprechen kann. Zu präzisieren bleibt die Reichweite des A r t . 81 Abs. 1 CE, mit anderen Worten: inwieweit man die Formel „nur durch Gesetz" i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE unter Berücksichtigung des A r t . 81 Abs. 1 CE als „nur durch Organgesetz" zu lesen hat. Der Wortlaut des A r t . 81 Abs. 1 CE („Entwicklung der Grundrechte und der öffentlichen Freiheiten") w i r f t i n dieser Hinsicht zwei Auslegungsfragen auf. Erstens: Welche Grundrechte sind m i t „den Grundrechten und den öffentlichen Freiheiten" gemeint? Zweitens: Was hat man unter „Entwicklung" (desarrollo) dieser Grundrechte zu verstehen? (1) Für die Beantwortung der ersten Frage gibt die Verfassung zunächst einen klaren Anhaltspunkt: Die Bezeichnung „die Grundrechte 63

Der i n dem anschließenden Relativsatz zum Ausdruck kommenden Wesensgehaltsgarantie soll an dieser Stelle noch nicht nachgegangen werden. 64 Siehe dazu i m 2. K a p i t e l unter I V 4 b aa. 65 Über die Frage, ob der Vorbehalt des Gesetzes auch ausnahmslos für die Grundrechte des zweiten Abschnitts des zweiten Kapitels (Art. 30 - 38 CE) gilt, ist indessen Streit entstanden (dazu u n t e n Fn. 222). ββ I m 2. K a p i t e l I V 4 b a a .

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

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und die öffentlichen Freiheiten" stimmt wörtlich mit der Überschrift des ersten Abschnitts des zweiten Kapitels (Art. 15 - 29 CE) überein. Gleichwohl w i r d die Auffassung vertreten, A r t . 81 Abs. 1 CE beziehe sich auf alle Grundrechte des Titels I, da „Grundrechte" nach der Überschrift des Titels I alle diese Rechte seien 67 . Nach anderer Ansicht sind mit den „Grundrechten und öffentlichen Freiheiten" zumindest alle diejenigen Grundrechte gemeint, die den besonderen Schutz der i n A r t . 53 Abs. 2 CE genannten Verfahren genießen, neben den Grundrechten der A r t . 15-29 CE also auch der i n A r t . 14 CE niedergelegte Gleichheitssatz und das i n A r t . 30 CE anerkannte Recht auf Wehrdienstverweigerung 68 . Gegen beide Ansichten ist einzuwenden, daß die Verfassung i m allgemeinen hinsichtlich der Grundrechte eine i m Sinne der Systematik des Titels I präzise Wortwahl trifft. So spricht beispielsweise A r t . 53 Abs. 1 Satz 1 CE bezüglich der Grundrechte des zweiten Kapitels gemäß der Uberschrift dieses Kapitels von „Rechten und Freiheiten". I n den Fällen, i n denen sich der Verfassungsgeber auf sämtliche Grundrechte des Titels I beziehen wollte, hat er dies — wie i n A r t . 86 Abs. 1 CE — besonders kenntlich gemacht. Daß die wörtliche Übereinstimmung mit der Überschrift des ersten Abschnitts des zweiten Kapitels nicht zufälliger A r t ist, bestätigt auch die Entstehungsgeschichte. Sah A r t . 73 des „Anteproyecto" noch vor, daß die Entwicklung sämtlicher Grundrechte durch Organgesetze zu erfolgen habe, so schränkte der entsprechende A r t i k e l 74 des i m „Informe" der Ponencia vom 17.4.1978 enthaltenen Entwurfes auf Änderungsanträge h i n dieses Erfordernis auf die „öffentlichen Freiheiten" (so die damalige Überschrift des ersten Abschnitts des zweiten Kapitels) ein 69 . Gegen eine extensive Auslegung 67

So Pérez Luno, in: ders., Los derechos humanos, S. 191 f. So Fernandez Rodriguez , in: Garcia de Enterria / Fernandez, Curso Bd. 1, S. 138. Vgl. auch Mendoza Olivân, in: La Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 75, 91 Fn. 28. Für eine Einbeziehung des Rechts auf Wehrdienstverweigerung ließe sich zudem anführen, daß es sich bei diesem Recht u m eine besondere Ausprägung der Freiheit des Gewissens handelt, die wiederum eine Konkretisierung der weltanschaulichen Freiheit (Art. 16 CE) darstellt (vgl. zu dieser Herleitung das U r t e i l des Verfassungsgerichts v o m 18.5.1982, RA-37, 205/1981, BJC 1982, S. 330, 335 f., m i t einem rechtsvergleichenden Hinweis auf A r t . 4 GG). Dies ändert aber nichts daran, daß der Verfassungsgeber gerade diese Variante der Gewissensfreiheit dem 2. Abschnitt des 2. Kapitels, u n d dort den i n A r t . 30 Abs. 2 CE als durch Gesetz zu regelnden Materien, zugeschlagen hat. — Gälvez Montes, in: L a Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 921, 929, w i l l neben dem Gleichheitssatz das Recht auf Staatsangehörigkeit einbeziehen, da A r t . 23 CE (Recht auf Teilnahme i n öffentlichen Angelegenheiten u n d gleicher Z u gang zu öffentlichen Ämtern) nach A r t . 13 CE n u r für Spanier gilt, die Regelung der Staatsangehörigkeit m i t h i n zugleich eine Regelung einer Voraussetzung eines der i m 1. Abschnitt des 2. Kapitels enthaltenen Grundrechte darstelle. 68

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

s p r i c h t schließlich auch d e r A u s n a h m e c h a r a k t e r d e r Organgesetze i n d e r V e r f a s s u n g u n d die G e f a h r d e r L ä h m u n g d e r gesetzgeberischen T ä t i g k e i t , die eine A u s d e h n u n g des Erfordernisses d e r a b s o l u t e n M e h r heit i m Gesetzgebungsverfahren h e r v o r r u f e n könnte. A l l e i n die Einbez i e h u n g des Gleichheitssatzes ( A r t . 14 CE) w ü r d e h i e r b e i e r h e b l i c h i n s G e w i c h t f a l l e n , da b e i d e r u n i v e r s e l l e n A n w e n d b a r k e i t dieses Satzes d e r K r e i s d e r Gesetze, d i e i h n e n t w i c k e l n , sehr w e i t gefaßt w e r d e n k ö n n t e . A r t . 81 A b s . 1 C E b e z i e h t sich s o m i t i n Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e m V e r f a s s u n g s w o r t l a u t n u r a u f d i e G r u n d r e c h t e des e r s t e n A b schnitts des z w e i t e n K a p i t e l s ( A r t . 15 - 29 C E ) 7 0 . (2) D i e z w e i t e F r a g e l ä ß t sich n i c h t m i t n u m e r i s c h e r K l a r h e i t b e a n t worten. Hier werden i m Einzelfall i m m e r wieder Abgrenzungsschwierigkeiten auftreten können. A u s d e m B e g r i f f „ d e s a r r o l l o " geht zunächst h e r v o r , daß Organgesetze n i c h t schon a l l e d i e Gesetze sein müssen, die e i n G r u n d r e c h t d e r A r t . 15 - 29 C E i n i r g e n d e i n e r F o r m betreffen, s o n d e r n daß e i n h ö h e r e r 69 Bei den Änderungsanträgen handelt es sich u m die v o n den katalanischen Sozialisten bzw. den Sozialisten eingebrachten „enmiendas" Nr. 279 u n d 404 v o m 31.1.1978 (Constitución Espafiola, Trabajos parlamentarios, Bd. 1, S. 255 u n d 298). Beide Anträge sind (wortgleich) m i t folgender Begründung versehen: „Das Erfordernis des Organgesetzes zur Regelung a l l dessen, was i n den T i t e l n I u n d I I vorgesehen ist, würde die Gesetzgebung mittels einfacher Gesetze praktisch unmöglich machen. Das Erfordernis der Annahme durch Organgesetz muß sich auf die öffentlichen Freiheiten beschränken." (Erklärender Hinweis: Den T i t e l n I u n d I I des Anteproyecto entsprechen i n der Verfassung der V o r t i t e l u n d der T i t e l I ; m i t „öffentliche Freiheiten" w a r i m Anteproyecto das — nicht weiter unterteilte — zweite K a p i t e l überschrieben.) Vgl. schließlich auch die Begründung der von der gemischten parlamentarischen Gruppe eingereichten „enmienda" Nr. 518 (ebd., S. 336), die den großen Umfang der Materien, auf die sich A r t . 73 Anteproyecto bezieht, kritisiert. 70 I m Ergebnis ebenso: Garrido Falla : i n : ders., Comentarios, A r t . 81 Abs. 1 I V 3 (S. 854); Gonzâlez Amuchâstegui, A D H 1981 (Nr. 1), S.297, 310; Martinez Sospedra, Aproximación, S. 170; Prieto Sanchis, RFDUC 1981, Nr. 62, S. 125, 132 f.; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 298 Fn. 7; Santamaria Pastor, RDP 1979, Nr. 4, S. 39,48. Das Verfassungsgericht hat die Streitfrage bisher nicht entschieden, sie allerdings i n zwei Entscheidungen jeweils i n einem obiter dict u m berührt. Während i n dem v o m Plenum gefällten U r t e i l v o m 13. 2.1981 (RI-2, 189/80, BJC 1981, S. 23, 38, I I 22) der Satz zu finden ist: „ A u f dem Gebiet der Grundrechte hat sich die Verfassimg nicht darauf beschränkt, ihre normative Entwicklung Organgesetzen vorzubehalten . . . " , wonach das Gericht scheinbar einer extensiven Auslegung zuneigt, spricht die Aussage: „Die Grundnorm gewährt einen besonderen Schutz den sogenannten Grundrechten u n d öffentlichen Freiheiten ( A r t i k e l 15 bis 29), deren E n t w i c k l u n g dem Organgesetz vorbehalten i s t . . . " , die der erste Senat des Gerichtes i n einem späteren U r t e i l v o m 8. 6.1981 (RA-13, 101/1980, BJC 1981, S. 209, 213, I I 4) getroffen hat, dafür, daß das Gericht die h i e r vertretene restriktive Interpret a t i o n teilt. — Nachtrag: Inzwischen hat das Plenum des Verfassungsgerichts i m „ L O A P A - U r t e i l " (Urteil 76/1983 v o m 5.8.1983, RI-25, 311 -316/1982, BJC 1983, S. 1095 ff.) ausdrücklich der letztgenannten Auslegung Geltung v e r schafft (S. 1161, I I 2 a).

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Grad an Regelungsintensität vorausgesetzt wird. Andererseits w i r d man nicht immer erst dann die Notwendigkeit eines Organgesetzes annehmen dürfen, wenn der Gesetzgeber ausdrücklich von der Entwicklung eines der genannten Grundrechte spricht. Damit würde die Wahl des Gesetzgebungsverfahrens zu seiner freien Disposition gestellt und so der durch das strengere Verfahren bezweckte Schutz der Grundrechte vor raschen Änderungen (in Abhängigkeit von der jeweiligen einfachen Parlamentsmehrheit) ausgehöhlt. Es w i r d die Ansicht vertreten, der Begriff „desarrollo" (Entwicklung) sei gleichzusetzen mit dem Begriff „regulación" (Regelung), der i n seiner Verbform i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE gebraucht wird 7 1 . Danach wäre der in dieser Vorschrift errichtete Vorbehalt des Gesetzes hinsichtlich der Grundrechte der A r t . 15-29 CE als ein Vorbehalt des Organgesetzes zu verstehen. Ganz abesehen davon indes, daß die Begriffe „desarrollo" und „regulación" i m allgemeinen nicht i m selben Sinne gebraucht werden, könnte eine derartige Ausdehnung des Organgesetzerfordernisses die gefährliche Tendenz zur Folge haben, die Schwierigkeiten des (Organ-) Gesetzgebungsverfahrens durch eine restriktive Auslegung des Vorbehaltes des Gesetzes zu umgehen, so daß i m Ergebnis statt eines größeren ein geringerer Schutz der betroffenen Grundrechte bewirkt würde. Vernünftigerweise erfordert der Erlaß von Rechtsvorschriften, die sich auf die i n den A r t . 15 - 29 CE enthaltenen Grundrechte beziehen, nur dann die Form eines Organgesetzes, wenn die Vorschriften erkennbar auf die Ausgestaltung oder Konkretisierung 7 2 dieser Grundrechte gerichtet sind, oder — m i t den Worten T. R. Fernandez 73 — wenn sie „direkt darauf zielen, die i n den Verfassungsvorschriften enthaltene Regelung durch eine direkte und allgemeine Regelung zu ergänzen". I m gleichen Sinne hat sich nun auch, ohne die Frage allerdings weiter zu vertiefen, das Verfassungsgericht ausgesprochen: A r t . 81 CE beziehe sich auf die „direkte" Entwicklung der Grundrechte, da das Instrument des Organgesetzes nicht dahin überdehnt werden könne, 71

So Fernândez- Villaverde, S. 125. Z u m Unterschied zwischen der Ausgestaltung u n d der Konkretisierung von Grundrechten vgl. Hesse, Grundzüge, § 10 I (S. 130). 73 I n : Garcia de Enterria / Fernândez, Curso Bd. 1, S. 139 (siehe auch ders., Las leyes orgânicas, S. 46 ff.). I h m folgt — fälschlich allein die A u t o r e n schaft Garcia de Enterrias zitierend — Gonzâlez Amuchâstegui, A D H 1981 (Nr. 1), S. 297, 308. Vgl. auch Gâlvez Montes , i n : L a Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 921, 930, Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 214, Prieto Sanchis , RFDUC 1981, Nr. 62, S. 125, 134 f., u n d Santamaria Pastor, RDP 1979, Nr. 4, S. 39, 49 („Lo importante es que el proyecto, en su conjunto, se d i r i j a abiertamente a desarrollar orgànicamente alguno de los derechos y libertades mencionados."). 72

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daß die gesamte Rechtsordnung mehrheitlich aus Organgesetzen bestehe. Denn eine Rechtsnorm, die nicht zumindest entfernt einen Zusammenhang mit einem Grundrecht aufweise, sei schwerlich vorstellbar 7 4 . Festzuhalten bleibt nach alledem, daß die Grundrechte des ersten Abschnitts des zweiten Kapitels (Art. 15 - 29 CE) gemäß A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. 81 Abs. 1 CE, was ihre direkte Ausgestaltung oder Konkretisierung anbetrifft, durch einen qualifizierten Vorbehalt des Gesetzes geschützt werden. Hinsichtlich sonstiger Regelungen gilt für sie — wie für alle Grundrechte des zweiten Kapitels — der „einfache" Vorbehalt des Gesetzes. dd) Sonstige Sicherungen Dem Schutz von Bestand, Gehalt und Wirksamkeit der Grundrechte der ersten Gruppe dienen drei weitere verfassungsrechtliche Vorkehrungen: — Das erschwerte Verfassungsänderungsverfahren — Verfassungsänderungen, die den ersten Abschnitt des zweiten Kapitels des Titels I (Art. 15 - 29 CE) betreffen, können nach A r t . 168 CE nur i m Wege des bereits beschriebenen 75 strengen Verfahrens vorgenommen werden. Den erhöhten Bestandsschutz durch das erschwerte Änderungsverfahren erfährt indirekt — allerdings nicht i n seiner Funktion als subjektives Recht — auch der Gleichheitssatz des A r t . 14 CE, und zwar auf dem Weg über die A r t . 1 Abs. 1 und 9 Abs. 2 CE, die aufgrund ihrer Zugehörigkeit zum Vortitel dem strengen Verfahren unterliegen und i n denen die Gleichheit als einer der höchsten Werte der Rechtsordnung bzw. als von den öffentlichen Gewalten zu förderndes Ziel genannt wird. — Die Wesensgehaltsgarantie — M i t dem Vorbehalt des Gesetzes verknüpft A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE die Auflage an den Gesetzgeber, daß die die Grundrechtsausübung regelnden Gesetze auf jeden Fall den Wesensgehalt der Grundrechte achten müssen. Die Wesensgehaltssperre bezieht sich dabei — wie der 74 „ . . . el articulo 81 de la CE se refiere al desarrollo „directo" de los derechos fundamentales, pues este articulo y las otras muchas alusiones de la Constitución al instrumento de la Ley organica en materias concret as, que, corno se ha dicho, convierte a las Cortes en ,constituyente permanente', no puede extremarse, con los importantes problemas de consenso interno que conlleva, al punto de convertir el ordenamiento j u r i d i c o entero en una mayoria de Leyes orgânicas, ya que es d i f i c i l concebir una norma que no tenga una conexión, al menos remota, con u n derecho fundamental . . . " (Urteil v o m 22.2.1982, CC-3, 211 u n d 214/1981, BJC 1982, S. 206, 215, I I 6). 75 2. Kapitel I V 10,

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Vorbehalt des Gesetzes — auf die Grundrechte des zweiten Kapitels, also die A r t . 14 - 38 CE 76 . — Der „Defensor del Pueblo" — Zur „Verteidigung" aller Grundrechte des Titels I (ohne Unterschied) sieht A r t . 54 CE schließlich die Einrichtung eines „Defensor del Pueblo" (Volksanwaltes) vor, der als Beauftragter der Cortes Generales tätig wird 7 7 . b) Die einzelnen

Grundrechte

Die Überschrift des ersten Abschnitts des zweiten Kapitels: „Die Grundrechte und die öffentliche Freiheiten" (De los derechos fundamentales y de las libertades pùblicas) gibt für eine nähere Bestimmung des Inhalts der i n diesem Abschnitt enthaltenen Grundrechte nichts her. Der Begriff „Grundrecht" ist weit und keineswegs i m Gegensatz zu dem der französischen Lehre entlehnten Begriff der „öffentlichen Freiheit" zu sehen 78 . Er schließt diesen vielmehr, soweit man sich — wie hier — auf i m Verfassungsrecht verankerte Freiheiten bezieht, ein 79 . Eine Lektüre der A r t . 14 - 29 CE ergibt, daß i n ihnen hauptsächlich „klassische" (liberale) Grundrechte enthalten sind. Eine Ausnahme stellt das den sozialen Grundrechten zuzuordnende Recht auf Bildung (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 CE) dar 80 . Der nachfolgende kurze Überblick soll kein abgerundetes B i l d von den einzelnen Grundrechten vermitteln, sondern greift bestimmte dem Verfasser rechtsvergleichend oder dogmatisch interessant erscheinende Gesichtspunkte heraus, insbesondere solche, die i n der bisherigen Judikatur des Verfassungsgerichtes erörtert wurden. Auch sollen Hinweise auf den Stand der ausführenden Gesetzgebung gegeben werden 81 . 76

Z u r Wesensgehaltsgarantie näher i m 5. Kapitel unter I I I 2 c cc. Z u m „Defensor del Pueblo" ausführlich i m 9. Kapitel. 78 Rivero , Les libertés publiques, Bd. 1, S. 22 f., definiert die „libertés publiques" als „des pouvoirs d'autodétermination consacrés par le droit posit i f " . Das A d j e k t i v „public" i n „libertés publiques" zeige die „intervention du pouvoir pour la reconnaître et l'aménager" an. Demgegenüber trifft Robert , Libertés publiques, S. 16 f., die etwas eigenwillige Unterscheidung zwischen „liberté publique" u n d „liberté privée" derart, daß erstere „une liberté accordée à tous" bezeichne, letztere hingegen (als Beispiel nennt er das Eigentumsrecht) „ u n privilège accordé à u n petit nombre, refusé aux autres". — Z u r Geschichte des Begriffes vgl. i m übrigen Colliard, Libertés publiques, S. 15. 79 Z u r Terminologie der Verfassung näher i m 5. K a p i t e l unter I I 2 a. 80 Es besteht jedoch k e i n G r u n d zu der Annahme, daß es sich bei der E i n ordnung des Rechts auf B i l d u n g i n den 1. Abschnitt des 2. Kapitels u m einen „lapsus" des Verfassungsgebers handelt, wie Prieto de Pedro, i n : Fernändez Rodriguez, Lecturas I I , S. 503, 518, meint. 81 Z u den wichtigsten ausführenden Organgesetzen näher i m 6. Kapitel. 77

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aa) Der Gleichheitssatz (Art. 14 CE) A n die Spitze des zweiten Kapitels, noch vor den ersten Abschnitt hat der Verfassungsgeber den Gleichheitssatz (principio de igualdad) gestellt, i n einer Formulierung, wie sie ähnlich i n zahlreichen modernen Verfassungen 82 und den internationalen Menschenrechtsabkommen 8 3 zu finden ist. Obwohl A r t . 14 CE von der Gleichheit „vor dem Gesetz" spricht, woraus man auf den ersten Blick schließen könnte, daß er nur die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung bindet, gilt er auch für den Gesetzgeber. Dies ergibt sich eindeutig aus A r t . 53 Abs. 1 Satz 1 CE 84 . Als notfalls i m Wege der Verfassungsbeschwerde einklagbares Grundrecht oder jedenfalls als Verfassungssatz, aus dem ein entsprechend durchsetzbares subjektives Recht auf Gleichbehandlung abgeleitet werden kann, sichert A r t . 14 CE die axiologische Proklamierung der Gleichheit i n A r t . 1 Abs. 1 CE grundrechtlich ab und t r i t t als formales Prinzip neben die materielle (egalitäre) Gleichheitsforderung des A r t . 9 Abs. 2 CE. Er verbietet dabei ausdrücklich jegliche Form von Diskriminierung. Vergleichbar der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu A r t . 3 GG 8 5 hat das spanische Verfassungsgericht bereits i n seinem ersten hinsichtlich des Gleichheitssatzes relevanten Urteil 8® A r t . 14 CE als Willkürverbot 87 gedeutet. I n der Entscheidung, die eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Strafurteil zum Gegenstand hatte, heißt es: „ I n der Rechtsanwendung durch die Gerichte kann eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes dann gegeben sein, wenn ein und dieselbe Vorschrift i n gleichen Fällen aufgrund willkürlicher (das heißt, nicht auf juristisch beachtliche Gründe gestützter) Begründungen 88 oder unter Zuhilfenahme einer i n A r t i k e l 14 der Verfassung ausdrücklich oder i n allgemeiner Form enthaltenen Diskriminationsgründe m i t offenkundiger Ungleichheit angewendet w i r d " 8 9 . I n seinen weiteren 82 Z. B. A r t . 3 Abs. 1 der italienischen Verfassung, A r t . 3 GG u n d A r t . 13 der portugiesischen Verfassung. 83 A r t . 14 E M R K , A r t . 26 IPbürgR; vgl. auch A r t . 2 u n d 7 der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte. 84 I n der Bundesrepublik läßt sich die Bindung des Gesetzgebers an A r t . 3 GG entsprechend aus A r t . 1 Abs. 3 GG herleiten, vgl. n u r Maunz, Staatsrecht, § 16 I 1 (S. 137 f.). 85 Vgl. etwa BVerfGE 1, 14, 52; 17, 319, 330; 26, 302, 310; 33, 367, 384. 86 U r t e i l v o m 30.3.1981, RA-6, 220/1980, BJC 1981, S. 171 ff. 87 I n allgemeiner F o r m ist das W i l l k ü r v e r b o t ausdrücklich i n A r t . 9 Abs. 3 CE niedergelegt. — Zur Bedeutung des Gleichheitssatzes als W i l l k ü r v e r b o t vgl. auch die Ausführungen des italienischen Verfassungsrechtlers Basile , in: Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espanola, S. 261, 283 f. 88 „ . . . por motivaciones arbitrarias (esto es, no fundades en razones j u r i dicamente atendibles).. 89 TC (Fn. 86), S. 176 ( I I 6).

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E n t s c h e i d u n g e n h a t das Verfassungsgericht diese L i n i e w e i t e r v e r f o l g t 9 0 u n d d e n Gleichheitssatz i n entsprechender F o r m g e g e n ü b e r d e m G e setzgeber u n d d e r V e r w a l t u n g z u r G e l t u n g gebracht. I n d e m v o m P l e n u m g e f ä l l t e n U r t e i l v o m 2. J u l i 1981 91 h a t es sich d a b e i u n t e r A n w e n d u n g d e r A u s l e g u n g s r e g e l des A r t . 10 A b s . 2 C E a u s d r ü c k l i c h d e r Rechtsprechung des E u r o p ä i s c h e n Gerichtshofes f ü r Menschenrechte z u A r t . 14 E M R K angeschlossen, w o n a c h „ d i e G l e i c h h e i t " n u r d a n n v e r l e t z t sei, „ w e n n die U n g l e i c h h e i t e i n e r o b j e k t i v e n u n d v e r n ü n f t i g e n Rechtfertigung ermangelt" 92. bb) Das Recht a u f L e b e n u n d a u f k ö r p e r l i c h e u n d m o r a l i s c h e U n v e r s e h r t h e i t ( A r t . 15 CE) (1) N a h e z u gleich A r t . 2 A b s . 2 Satz 1 G G f o r m u l i e r t A r t . 15 Satz 1 CE: „ A l l e h a b e n das Recht a u f L e b e n u n d k ö r p e r l i c h e U n v e r s e h r t h e i t . . . " . D e r k ö r p e r l i c h e n U n v e r s e h r t h e i t f ü g t d i e spanische Verfassungsbes t i m m u n g die „ m o r a l i s c h e " I n t e g r i t ä t h i n z u 9 8 , w o m i t d i e E r s t r e c k u n g des G r u n d r e c h t s a u f d e n geistig-seelischen B e r e i c h d e r Person k l a r g e stellt w i r d 9 4 . 90 Vgl. insbesondere das U r t e i l v o m 10.7.1981 (RA-17, 135/1980, BJC 1981, S. 267, 272, I I 4: „Puede decirse, pues, que el principio de igualdad encierra una prohibición de discriminación, de t a l manera que ante situaciones iguales deben darse tratamientos iguales. Sólo podria aducirse la quiebra del p r i n c i pio de igualdad, cuando, déndose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los sujetos afectados por la norma, se produce u n tratamiento diferenciado de los mismos en razón a i m a conducta arbitraria ο no justificada de los poderes pùblicos.") sowie das U r t e i l 49/1982 v o m 14.7.1982 (RA-61, 21/1982, BJC 1982, S. 657, 661, I I 2: „ . . . U n mismo òrgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales . . . cuando el òrgano en cuestión considéré que debe apartarse de sus precedentes tiene que ofrecer para elio una fundamentación suficiente y razonable."). 91 CI-3, 223/1981, BJC 1981, S. 243 ff. 92 „ . . . si la desigualdad esté desprovista de una justificación objetiva y razonable . . ( e b d . , S. 250, I I 3). I n diesem Sinne auch die Urteile v o m 10.11. 1981 (CI-4, 48/1981, BJC 1981, S. 508, 513, I I 3), v o m 26. 2.1982 (RA-31, 88/1981, BJC 1982, S. 196, 198, I I 2), 28. 7.1982 (RA-67, 30 u n d 99/1981, BJC 1982, S. 801, 810, I I 2 u n d 3), 15.11.1982 (RA-74, 256/1981, BJC 1982, S. 1032, 1039, I I 4) u n d 4. 5.1983 (RA-114, 289/1982, BJC 1983, S. 643, 647, I I 5); aus dem Schrifttum vgl. Sânchez Morón (RAP 1979, Nr. 89, S. 171, 184 ff.), der u n t e r Heranzieh u n g des italienischen Schrifttums zu ganz ähnlichen Formulierungen findet, u n d Pérez Luno ( A D H 1981, S. 255, 266 f.), der zwischen „relevanten" u n d „irrelevanten Unterschieden" differenziert. 93 Vgl. A r t . 25 Abs. 1 der portugiesischen Verfassung ( = A r t . 26 Abs. 1 v o r der Verfassungsreform v o n 1982): „ A integridade moral e fisica dos cidadäos é inviolâvel." Beide Aspekte (die moralische u n d die körperliche Integrität) werden i n der Überschrift des A r t . 25 unter dem Begriff „persönliche I n t e g r i tät" (integridade pessoal) zusammengefaßt. 94 Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 144, definiert das Recht auf moralische Unversehrtheit als das Recht des Einzelnen, „nicht gegen seinen W i l l e n Behandlungen unterworfen zu werden, die geeignet sind, seinen Willen, seine Ideen, sein Denken oder seine Gefühle zu vernichten, zu verändern oder zu verletzen".

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

So wie i n der deutschen Lehre Streit darüber geführt wird, wie der Ausdruck „jeder" i n A r t . 2 Abs. 2 Satz 1 GG auszulegen ist 9 5 , ist i m spanischen Schrifttum die Auslegung des Wortes „alle" streitig. Während einige Autoren den Ausdruck „alle" i m Gegensatz zu dem bei der Ausarbeitung der Verfassung i m „Informe" der Ponencia vom 17. A p r i l 1978 zunächst vorgesehenen Begriff „Person" sehen und daraus folgern, daß auch der nasciturus unter den Schutz des A r t . 15 CE fällt, eine Legalisierung des Schwangerschaftsabbruchs 9® daher unzulässig sei 97 , weisen andere Autoren zu Recht darauf hin, daß die Verfassung den Ausdruck „todos" wie den Ausdruck "persona" für die Geborenen gebraucht (vgl. A r t . 24, 27 Abs. 1, 28 Abs. 1, 29 Abs. 1 CE), so daß A r t . 15 CE insoweit kein Abtreibungsverbot zu entnehmen sei 98 . Ein Blick i n die Entstehungsgeschichte zeigt, daß sich die an der Ausarbeitung der Verfassung beteiligten politischen Gruppen selbst nicht über die Auslegung des Ausdrucks „alle" einig waren 9 9 . Es ist richtigerweise davon auszugehen, daß die Verfassung die A b treibungsproblematik nicht i n einem bestimmten Sinne entschieden hat. Unstreitig stellt aber das werdende Leben ein verfassungsrechtlich geschütztes Gut dar 1 0 0 . Der Gesetzgeber müßte daher bei der Reformierung des Abtreibungsstrafrechts eine Güterabwägung zwischen den Rechten der Mutter und den Rechten des nasciturus treffen 1 0 1 ' 1 0 2 . 95 Vgl. n u r v. Münch, i n : ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, A r t . 2 Rdnr. 39 (mit zahlreichen Nachweisen). 96 Die Strafbarkeit der A b t r e i b u n g richtet sich derzeit nach den A r t . 411 bis 417 Código Penal. 97 So ζ. Β . Martinez Morân, RFDUC 1979, Nr. 2 (monogràfico), S. 133, 158 ff.; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 107; Serrano Alberca, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 15 A n m . I V b (S. 189); vgl. auch die Begründung eines u n verletzlichen „derecho a nacer" bei Garcia Cantero, R G L J 1981, Nr. 6 (junio), S. 597 ff. 98 So etwa Izquierdo, RFDUC 1979, Nr. 2 (monogràfico), S. 205, 222; Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 142; Arroyo Zapatero , RFDUC 1980, Nr. 3 (monogràfico), S. 195, 196 ff. 99 Vgl. die Äußerungen i n der Debatte des Verfassungsausschusses des Kongresses v o m 18.5.1978 v o n Mendizabal Uriarte (A. P.) einerseits (für (Subsumtion des nasciturus unter den Begriff „alle") u n d v o n Zapatero Gómez (P.S.O.E.) sowie Solé Tura (P.C.E.) andererseits (gegen Herleitung eines Abtreibungsverbots aus A r t . 15 CE), Diario de Sesiones del Congreso, nüm. 69, S. 3956 f., 3957 ff. u n d 3963. 100 Hierzu näher Arroyo Zapatero, RFDUC 1980, Nr. 3 (monografico), S. 195, 209 ff. (unter starker Heranziehung des deutschen Schrifttums). 101 Bemerkenswert ist i n diesem Zusammenhang das U r t e i l der Audiencia Provincial (Provinzgerichtshof) v o n Bilbao v o m 16.3.1982 (veröffentlicht am 25. 3.1982, vgl.. „ E l Pais" v o m 26. 3.1982, S. 1, 10, 29), das acht Frauen, die abgetrieben hatten, unter Zuerkennung eines entschuldigenden Notstandes freigesprochen hat. Ausgehend v o n der Überlegung, daß der Ausdruck „alle" i n A r t . 15 CE alle „Personen", nicht auch den „Embryo oder Foetus" meine, u n d daß die Verfassung die A b t r e i b u n g weder ausdrücklich erlaube noch verbiete, hat das Gericht bei der Prüfung der Voraussetzungen des entschul-

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(2) A r t . 15 Satz 2 C E e r k l ä r t die Todesstrafe f ü r abgeschafft. E i n e A u s n a h m e l ä ß t er n u r i n „ K r i e g s z e i t e n " 1 0 8 zu. Z u r A n g l e i c h u n g des „ C ó d i g o de J u s t i c i a M i l i t a r " , d e r „ L e y P e n a l y Procesai de l a N a v e g a c i ó n A è r e a " sowie d e r „ L e y P e n a l y D i s c i p l i n a r i a de l a M a r i n a M e r c a n t e " a n diese V e r f a s s u n g s v o r s c h r i f t e r g i n g b e r e i t s a m 21. D e z e m b e r 1978 eine G e s e t z e s v e r o r d n u n g 1 0 4 , die — f ü r F r i e d e n s z e i t e n — die i n d e n entsprechenden V o r s c h r i f t e n d e r d r e i Gesetze a n g e d r o h t e Todesstrafe d u r c h die S t r a f a n d r o h u n g v o n 30 J a h r e n Z u c h t h a u s (réclusion) ersetzte. cc) D i e w e l t a n s c h a u l i c h e u n d religiöse F r e i h e i t ( A r t . 16 CE) D e n spanischen Staat h a t — abgesehen v o n d e n k u r z e n laizistischen Phasen w ä h r e n d d e r e r s t e n u n d d e r z w e i t e n R e p u b l i k — i m m e r e i n enges B a n d z u r k a t h o l i s c h e n K i r c h e c h a r a k t e r i s i e r t . A r t . 16 d e r V e r fassung v o n 1978, dessen A u s a r b e i t u n g i n n e r h a l b u n d a u ß e r h a l b d e r verfassunggebenden Versammlung zahlreiche Kontroversen aufw a r f 1 0 5 , geht i n A b k e h r v o n d e m i n f r ü h e r e n V e r f a s s u n g e n ü b l i c h e n Bekenntnis z u m Katholizismus i m Grundsatz v o n der Vorstellung eines akonfessionellen, w e l t a n s c h a u l i c h n e u t r a l e n Staates aus 1 0 8 . Ü b e r digenden Notstandes eine Kollision v o n Verfassungsgütern (Rechte der M u t ter einerseits, Rechte des werdenden Lebens andererseits) festgestellt. — Gegen das Urteil, das i n der spanischen Öffentlichkeit großes Aufsehen erregte, hat die Staatsanwaltschaft Revision eingelegt. Die Entscheidung des T r i b u n a l Supremo steht noch aus. 102 Der inzwischen v o n der sozialistischen Regierung vorgelegte Gesetzentwurf zur Reformierung des Abtreibungsstrafrechts sieht eine I n d i k a tionslösung vor, die der des § 218 a StGB nahekommt. Nach dem neu eingefügten A r t . 417 bis Código Penal soll der Schwangerschaftsabbruch i m Falle der medizinischen I n d i k a t i o n (bis zum Ende der Schwangerschaft), der ethischen I n d i k a t i o n (innerhalb der ersten 12 Schwangerschaftswochen) u n d der eugenischen I n d i k a t i o n (innerhalb der ersten 22 Schwangerschaftswochen) straflos bleiben; eine soziale I n d i k a t i o n sieht der E n t w u r f allerdings nicht vor (vgl. „ E l Pais" v o m 3.2.1983, S. 11). 103 Nach Barbero Santos, Sistema 1981, Nr. 42, S. 31, 53, k a n n sich der Begriff „Kriegszeiten" (tiempos de guerra) n u r auf den i n A r t . 63 Abs. 3 CE angesprochenen „internationalen Krieg" beziehen. I n der Tat verwendet die Verfassung außer i n A r t . 15 Satz 2 CE allein an dieser Stelle den Ausdruck „Krieg" (guerra). Demgegenüber v e r t r i t t Higuera Guimerâ, der sich i n seiner Monographie „ L a previsión constitucional de l a pena de muerte" (Barcelona 1980) auf den S. 50 ff. ausführlich m i t dem Begriff „Kriegszeiten" auseinandersetzt, die Ansicht, daß er auch den Bürgerkrieg erfasse, gleich ob dieser das gesamte T e r r i t o r i u m des Landes oder n u r einen Teil desselben betreffe (ebd., S. 55, 81). Gegen eine derart extensive Auslegung spricht nicht n u r der Wortlaut, sondern auch das Menschenbild der Verfassung m i t der Würde der Person als oberstem Grundsatz. Des weiteren ist zugunsten einer restriktiven Auslegung der Ausnahmecharakter der Klausel anzuführen. 104 Real Decreto-Ley 45/1978 (B.O.E. nüm. 306, v o m 23.12.1978). 105 Hierzu ausführlich Alonso de Antonio, RFDUC 1979, Nr. 2 (monografico), S. 223, 229 ff.; vgl. auch Gunther Blough f REP N. E. 1980, Nr. 14, S. 65, 71 ff., 101 ff.; Llamazares Fernändez / Suârez Pertierra, RFDUC 1980, Nr. 61, S. 7, 8 ff.

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

d i e i n A r t . 16 A b s . 1 u n d 2 C E v e r b ü r g t e umfassende G a r a n t i e d e r w e l t a n s c h a u l i c h e n u n d r e l i g i ö s e n F r e i h e i t ( s o w o h l h i n s i c h t l i c h des „ f o r u m i n t e r n u m " als auch h i n s i c h t l i c h d e r F o r m e n äußerer B e t ä t i g u n g 1 0 7 ) h i n a u s , s t e l l t A r t . 16 A b s . 3 Satz 1 C E k l a r , daß k e i n e K o n f e s s i o n s t a a t l i c h e n C h a r a k t e r besitzen d a r f . N a c h Satz 2 desselben Absatzes g e h t die V e r f a s s u n g aber n i c h t v o n e i n e m gegenüber d e m r e l i g i ö s e n P h ä n o m e n i n d i f f e r e n t e n Staat aus, s o n d e r n g i b t i h m auf, die r e l i g i ö s e n Ü b e r z e u g u n g e n d e r spanischen Gesellschaft z u b e r ü c k s i c h t i g e n u n d die daraus f o l g e n d e n k o o p e r a t i v e n B e z i e h u n g e n m i t d e r k a t h o l i s c h e n Kirche u n d den ü b r i g e n Konfessionen aufrechtzuerhalten 108. Der Gleichh e i t s g r u n d s a t z ( A r t . 9 A b s . 2 u n d 14 CE) gebietet dabei, daß die B e z i e h u n g e n des Staates z u d e n K o n f e s s i o n e n z u k e i n e r B e n a c h t e i l i g u n g e i n e r b e s t i m m t e n K o n f e s s i o n f ü h r e n d ü r f e n 1 0 9 . Dieses Gebot w u r d e noch e i n m a l a u s d r ü c k l i c h i n d e m a m 5. J u l i 1980 erlassenen „ O r g a n gesetz ü b e r d i e religiöse F r e i h e i t " , a u f das noch e i n z u g e h e n sein w i r d 1 1 0 , normiert. 106 Vgl. das U r t e i l des TC v o m 13. 2.1981, RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23, 34 ( I I 9), das ausdrücklich die Begriffe „Akonfessionalität" (aconfesionalidad) u n d „weltanschauliche Neutralität" (neutralidad ideològica) verwendet. Vgl. auch Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 148 ff. — Demgegenüber weisen Llamazares Fernândez / Suârez Pertierra (RFDUC 1980, Nr. 61, S. 7, 17) u n d Gonzalez Amuchâstegui ( A D H 1981, S. 297, 340 f.) darauf hin, daß die Verfassung an keiner Stelle die Nicht-Konfessionalität des Staates erklärt. Die Statuierung der Nicht-Staatlichkeit i n A r t . 16 Abs. 3 Satz 1 CE sei davon streng zu unterscheiden. Prieto Sanchis, in: Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espanola, S. 317, 333, spricht v o n einer „furchtsamen u n d begrenzten Aufgabe" des Prinzips der Konfessionalität des Staates. 107 Zwischen der inneren u n d äußeren Freiheit des Inidividuums („libertad individual interna" u n d „libertad i n d i v i d u a l externa") unterscheidet auch Molina Melia, in: Sevilla Andrés, Estudios, S. 85, 98. 108 Atienza, RFDUC 1979, Nr. 2 (monogràfico), S. 123, 130 f., sieht darin einen Bruch m i t der zuvor deklarierten Nicht-Konfessionalität des Staates: ein auf religiösem Gebiet interventionistischer Staat könne nicht gleichzeitig akonfessionell sein. Demgegenüber wertet z. B. Alonso de Antonio, ebd., S. 223, 250 f., die Bestimmung positiv: Trotz seiner Nicht-Konfessionalität nehme der Staat keine feindliche H a l t u n g gegenüber dem religiösen Phänomen ein (so aber die Verfassung v o n 1931), sondern trage i h m als sozialer Tatsache Rechnung. — I n diesem Zusammenhang sind die Zahlen der Studie von Interesse, die die spanische Bischofskonferenz i m Hinblick auf den Papstbesuch i m November 1982 erstellen ließ (vgl. „ E l Pais" v o m 26.10.1982, S. 32): Danach sind 95 % aller Spanier katholisch getauft; 94 % der Eheschließungen des Jahres 1981 erfolgten kirchlich. 109 Das Verfassungsgericht sieht den Grundsatz der religiösen Freiheit und den Gleichheitsgrundsatz als die beiden Grundprinzipien an, die i n Spanien die H a l t u n g des Staates gegenüber den religiösen Erscheinungen u n d die Gesamtheit der Beziehungen zwischen Staat u n d Religionsgemeinschaften bestimmen (Urteil v o m 13. 5.1982, RI-13, 68/1982, BJC 1982, S. 427, 435, I I 1). — Nach Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 134, müssen sich die kooperativen Beziehungen zu den Glaubensgemeinschaften an einer „proportioneilen Gleichheit" (igualdad proporcional) ausrichten, d . h . an der Mitgliederstärke der einzelnen Glaubensgemeinschaften. 110 I m sechsten Kapitel, unter I I 2 b.

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dd) Die Freiheit der Person (Art. 17 CE) Eingriffe in die Freiheit der Person erlaubt A r t . 17 Abs. 1 CE nur i n den durch (formelles) Gesetz vorgesehenen Fällen und Formen 1 1 1 . Stellt dieser verstärkte Vorbehalt des Gesetzes112 noch keine Besonderheit gegenüber den sonstigen Grundrechtsartikeln dar, so zeigen die i n den weiteren Absätzen des A r t . 17 CE normierten Schrankenregelungen und Verfahrensgarantien, daß der Verfassungsgeber dem Recht auf Freiheit und Sicherheit der Person eine besondere Bedeutung zugemessen hat. Die Dauer der vorläufigen Festnahme, d.h. hier der Freiheitsentziehung durch die Polizei i n eigener Zuständigkeit, bindet A r t . 17 Abs. 2 CE i n betont strenger Form an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Als zeitliche Höchstgrenze, bis zu der der Festgenommene entweder auf freien Fuß gesetzt oder den Justizbehörden übergeben werden muß, w i r d die i n Spanien tradtionsreiche Frist von 72 Stunden festgesetzt 118 . Nach A r t . 17 Abs. 3 Satz 1 CE muß der Festgenommene unverzüglich und i n i h m verständlicher Form über seine Rechte und die Gründe seiner Festnahme informiert werden. Er darf nicht zur Aussage gezwungen werden. Während die spanische Prozeßordnung, die „Ley de Enjuiciamiento Criminal" 1 1 4 , seit ihrer Reform vom 4. Dezember 1978115 all diesen Erfordernissen Rechnung trägt 1 1 6 , regelt sie die i n A r t . 17 Abs. 3 Satz 2 CE niedergelegte Garantie des anwaltlichen Beistandes des Inhaftierten bei den polizeilichen und richterlichen Maßnahmen noch i n unzureichender Form. Zu beanstanden ist nicht, daß die Strafprozeßordnung den anwaltlichen Beistand als fakultativ ausübbares Recht regelt, also nicht zwingend vorschreibt 117 , sondern daß sie dieses Recht bei der 111 Vgl. A r t . 13 Abs. 2 der italienischen Verfassung; A r t . 2 Abs. 2 Satz 3 u n d 104 Abs. 1 Satz 1 GG; A r t . 27 Abs. 3 der portugiesischen Verfassung. 112 Die Forderung nach der Bestimmung der Voraussetzungen u n d der Form der Eingriffe durch den Gesetzgeber konkretisiert das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. 118 Fairén Guillén, R A P 1972, Nr. 69, S. 9, 51 (Fn. 185), weist darauf h i n , daß die Frist v o n 72 Stunden nicht n u r i n A r t . 3 der Verfassung v o n 1869, A r t . 6 des Verfassungsentwurfes v o n 1873, A r t . 5 der Verfassung v o n 1876, A r t . 29 der Verfassung v o n 1931 u n d A r t . 18 FE erscheint, sondern auch bereits i m mittelalterlichen aragonesischen Recht i m Zusammenhang m i t dem „Proceso de Manifestación de personas" v o r dem Justicia Mayor (siehe h i e r zu oben i m 1. K a p i t e l Fn. 15). 114 V o m 14. 9.1882 („Gaceta de Madrid" nüm. 260 - 283, v o m 17.9. - 10.10.

1882). 115

Ley 53/1978; B.O.E. nüm. 293, v o m 8.12.1978. Vgl. A r t . 520 Abs. 1 u n d 2 Ley de Enjuiciamiento Criminal. 117 Vgl. A r t . 118 u n d 520 Abs. 3 - 7 Ley de Enjuiciamiento Criminal. Nach V. Gimeno Sendra, „ E l Pais" v o m 20.1.1983, S. 16, spricht der Verfassungsw o r t l a u t für die Unverzichtbarkeit des anwaltlichen Beistandes. 119

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

sog. „incomunicación" (Kontaktsperre), der Kommunikationslosstellung des Inhaftierten i m Zusammenhang m i t der Terrorismusbekämpfung, ausschließt 118 . I n der Praxis hat man überdies beobachtet, daß i n bestimmten Polizeikommissariaten auf diejenigen, die dieses Recht wahrnehmen wollten, Druck ausgeübt wurde, so daß i m allgemeinen weit über die Hälfte der Festgenommenen auf die Hinzuziehung eines Anwalts verzichteten, während i n anderen Kommissariaten fast alle Festgenommenen von ihrem Recht auf Rechtsbeistand Gebrauch machten 1 1 9 . Noch 1983 soll nun ein Organgesetz über den anwaltlichen Beistand der Inhaftierten verabschiedet werden, das der Garantie des A r t . 17 Abs. 3 Satz 2 CE i n vollem Maße Rechnung trägt 1 2 0 . A r t . 17 Abs. 4 Satz 1 CE beauftragt den Gesetzgeber — der bisher diesem Auftrag nicht nachgekommen ist —, ein besonderes Rechtsschutzverfahren, ein „Habeas Corpus"-Verfahren, zu regeln, durch das die unverzügliche Übergabe rechtswidrig festgenommener Personen an den Richter erreicht werden kann 1 2 1 . Ein solch spezielles, dem angelsächsischen Rechtskreis entlehntes Klageverfahren 1 2 2 kannte das spanische Verfassungsrecht bisher nicht. Wohl hatte es i m Mittelalter i n Aragón ein entsprechendes Verfahren vor dem Justicia Mayor gegeben, w i e Fairén Guillén

nachgewiesen h a t 1 2 3 .

A r t . 17 Abs. 4 Satz 2 CE statuiert, daß der Gesetzgeber die Höchstdauer der Untersuchungshaft festlegen muß 1 2 4 . Anders als die griechi118 Siehe A r t . 527 Ley de Enjuiciamiento Criminal; i m einzelnen dazu noch noch i m 6. Kapitel, S. 270 f. — Einen weiteren Widerspruch zwischen der V e r fassung u n d dem Gesetz deckt Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Regimen Bd. 1, S. 154, auf: A r t . 17 Abs. 3 CE spricht v o n der „asistencia de abogado al detenido", während es i n A r t . 520 des Gesetzes heißt, der A n w a l t „asista al interrogatorio also statt Beistand lediglich Präsenz (das Verb „asistir" k a n n sowohl „helfen" als auch „teilnehmen" bedeuten). 119 Vgl. „ E l Pais" v o m 16. 5.1982, S. 22 f. 120 Vgl. „ E l Pais" v o m 19.1.1983, S. 11, u n d v o m 11. 2.1983, S. 13. 121 Vgl. auch A r t . 31 der portugiesischen Verfassung. 122 Näher dazu Serrano Alberca, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 17 Abs. 4, A n m . I V (S. 225 ff.). 123 Nachweise i m 1. Kapitel, Fn. 15. — Angesichts dieser eigenständigen spanischen Rechtstradition hätte Fairén i m Verfassungstext den Begriff „Manifestación" dem Begriff „Habeas Corpus" vorgezogen (RAP 1979, Nr. 88, S. 7, 32 ff.). 124 Das die Strafprozeßordnung ändernde Gesetz 16/1980 v o m 22.4.1980 (B.O.E. nüm. 101, v o m 26.4.1980) begrenzte die Höchstdauer grundsätzlich auf die Hälfte der Zeit, die bei einer Verurteilung wegen der vorgeworfenen Straftat als Freiheitsstrafe zu erwarten wäre. Eine weitere Herabsetzung der zulässigen Höchstdauer erfolgte durch das Organgesetz 7/1983 v o m 23.4.1983 (B.O.E. nüm. 99, v o m 29.4.1983), das die A r t . 503 u n d 504 Ley de Enjuiciamiento C r i m i n a l wiederum neugefaßt hat. ( I n der Präambel des Gesetzes w i r d außer auf A r t . 17 Abs. 4 Satz 2 CE auf die Empfehlung des Europarates 80 (11) v o m 27.6.1980 u n d auf das U r t e i l 41/1982 des spanischen Verfassungsgerichts v o m 2. 7.1982 Bezug genommen.) Nach A r t . 504 Abs. 3 der Strafpro-

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sehe V e r f a s s u n g 1 2 5 g i b t die spanische V e r f a s s u n g i h r e r s e i t s d e m Gesetzgeber k e i n e Höchstgrenze v o r . A u f m e r k s a m z u m a c h e n ist b e r e i t s a n dieser S t e l l e auf d i e i n A r t . 55 CE vorgesehene M ö g l i c h k e i t , w e s e n t l i c h e T e i l e des A r t . 17 C E i m F a l l e des Staatsnotstandes ( f ü r die A l l g e m e i n h e i t ) u n d i m R a h m e n d e r T e r r o r i s m u s b e k ä m p f u n g ( f ü r Einzelpersonen) a u f z u h e b e n 1 2 6 . ee) D e r Schutz d e r P r i v a t s p h ä r e ( A r t . 18 CE) U n t e r d e m O b e r b e g r i f f „Rechte d e r P r i v a t s p h ä r e " lassen sich d i e i n A r t . 18 CE e n t h a l t e n e n G r u n d r e c h t e zusammenfassen 1 2 7 . A r t . 18 A b s . 1 CE n o r m i e r t einzelne E l e m e n t e des P e r s ö n l i c h k e i t s r e c h t s 1 2 8 , n ä m l i c h das Recht a u f E h r e , das Recht a u f persönliche u n d f a m i l i ä r e I n t i m sphäre ( i n t i m i d a d ) u n d das Recht a m eigenen B i l d 1 2 9 . A u s d e r E r k e n n t nis heraus, daß die persönliche u n d f a m i l i ä r e I n t i m s p h ä r e h e u t e n a m e n t l i c h d u r c h d e n m i ß b r ä u c h l i c h e n Einsatz m o d e r n e r D a t e n v e r a r b e i t u n g b e d r o h t w i r d , w u r d e i n die V e r f a s s u n g d i e V o r s c h r i f t des A r t . 18 A b s . 4 C E a u f g e n o m m e n 1 8 0 , die d e n Gesetzgeber b e a u f t r a g t , z u m Schutz d e r P e r s ö n l i c h k e i t d e n G e b r a u c h d e r D a t e n v e r a r b e i t u n g z u b e g r e n z e n 1 3 1 . D e r E r l a ß eines entsprechenden Datenschutzgesetzes steht noch a u s 1 3 2 . zeßordnung darf die Untersuchungshaft nun, w e n n die Tat nicht m i t mehr als sechs Jahren Gefängnis bedroht ist, sechs Monate, i n den übrigen Fällen 18 Monate nicht übersteigen. I n bestimmten Ausnahmefällen darf das Gericht die Untersuchungshaft bis zur Grenze von 30 Monaten verlängern. Ist bereits ein Strafurteil ergangen, dieses jedoch angefochten, darf das Gericht die Untersuchungshaft ausnahmsweise bis zur Hälfte der ausgesprochenen Freiheitsstrafe verlängern. 125 Vgl. dort A r t . 6 Abs. 4. 126 Näher dazu i n diesem K a p i t e l unter V u n d i m 6. K a p i t e l unter I I 2 d und e. 127 So Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 156 („Los derechos de la esfera privada"). 128 Die spanische Lehre, insbesondere i m zivilrechtlichen Bereich, spricht i m Zusammenhang m i t dem Persönlichkeitsrecht v o n den „Rechten der Persönlichkeit" (derechos de la personalidad), wobei aber i m einzelnen noch ungeklärt bzw. u m s t r i t t e n ist, welche Rechte hierzu zählen (vgl. dazu Puente Munoz, i n : Sevilla Andrés, Estudios, S. 111, 112 ff.). 129 Vgl. A r t . 33 Abs. 1 der portugiesischen Verfassung: „ A todos é reconhecido o direito à identidade pessoal, ao bom nome e reputaçâo e à reserva de intimidade de vida privada e familiar." 130 Außer der spanischen Verfassimg hat bisher n u r die protugiesische Verfassung i m Bereich des Grundrechtsschutzes der Gefahr des Mißbrauchs personenbezogener Daten Rechnung getragen. Das portugiesische Verfassungsrecht (Art. 35) trifft dabei bereits selbst konkrete Regelungen. 131 Vgl. zu A r t . 18 Abs. 4 CE u n d allgemein zum Datenschutz i n Spanien die Aufsätze v o n Pérez Lunot i n : REP N. E. 1979, Nr. 9, S. 59 - 72, sowie REP N. E. 1981, Nr. 24, S. 31 - 53. 132 Der Schutz erfolgt derzeit noch durch das (allgemeine) Gesetz über den Schutz der Persönlichkeit, das Organgesetz 1/1982 (hierzu näher unten i m 6. Kapitel unter I I 2 c).

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

I n A r t . 18 Abs. 2 CE w i r d die Unverletzlichkeit der Wohnung garantiert 1 3 3 . Ohne Einwilligung des Wohnungsinhabers darf eine Wohnung nur aufgrund richterlicher Anordnung betreten oder durchsucht werden, es sei denn auf frische Tat hin 1 3 4 . A r t . 18 Abs. 3 CE schließlich garantiert das Geheimnis jeder Form von Kommunikation. Beschränkungen dürfen nur aufgrund richterlicher Anordnung erfolgen. ff) Die Freizügigkeit und die Ausreisefreiheit (Art. 19 CE) Als „Verlängerungen der persönlichen Freiheit" 1 3 5 kann man die i n Art. 19 CE für alle Spanier verankerten Freiheiten begreifen. Es sind dies die freie Wahl des Wohnsitzes, das Recht, sich i m nationalen Territorium frei zu bewegen, die Einreise- und die Ausreisefreiheit. I n Anlehnung an A r t . 16 Abs. 1 Satz 2 der italienischen Verfassung (der sich allerdings nur auf die Freizügigkeit bezieht) schließt A r t . 19 Satz 3 CE ausdrücklich eine Beschränkung der Ein- und Ausreisefreiheit aus politischen oder ideologischen Gründen aus. gg) Die Meinungsfreiheit und verwandte Freiheiten (Art. 20 CE) (1) Ausgehend von der Meinungsäußerung jeder A r t zählt A r t . 20 Abs. 1 CE Freiheiten auf, die i n engem Zusammenhang mit der Meinungsfreiheit stehen, — oder jedenfalls vom Verfassungsgeber i n diesem Verhältnis gesehen wurden, wie aus der Systematik des A r t . 20 CE hervorgeht. Es sind dies: die Kunst- und Wissenschaftsfreiheit (genauer: das Recht auf „literarische, künstlerische, wissenschaftliche und technische Produktion und Schöpfung"), die Freiheit der Lehre und die Informationsfreiheit 1 3 6 . A r t . 20 Abs. 2 CE verbietet hinsichtlich aller i n Absatz 1 genannten Freiheiten jede Form von Vorzensur. Gemeinsame Schranken der Freiheiten bilden nach A r t . 20 Abs. 4 CE die Achtung der Grundrechte, die Vorschriften, die den Grundrechtsteil «a Das Verfassungsgericht w i l l die Vorschrift w e i t auslegen. Sie schütze nicht n u r v o r dem körperlichen Betreten der Wohnung, sondern auch v o r einem indirekten Eindringen i n die räumlich umgrenzte Privatsphäre, etwa durch mechanische oder elektronische Geräte (Urteil 22/1984 v o m 17.2.1984, RA-201, 59/1983, BJC 1984, S. 388, 403 f., I I 5). 184 Einen Vergleich zwischen A r t . 18 Abs. 2 CE u n d A r t . 13 G G n i m m t Garcia Macho , R E D A 1982, Nr. 32, S. 855, 857 ff. vor. E r weist darauf hin, daß A r t . 13 GG hinsichtlich der Beschränkungsmöglichkeiten einen größeren Spielraum läßt. — Demgegenüber darf i n Spanien die Möglichkeit der A u f hebung der Unverletzlichkeit der Wohnung f ü r einzelne Personen nach A r t . 55 Abs. 2 CE i . V . m. A r t . 4 des Organgesetzes 11/1980 nicht unberücksichtigt bleiben (zum Organgesetz 11/1980 noch i m 6. Kapitel, unter I I 2e). 185 Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 161. 136 Molinero (Libertad de expresión privada, Barcelona 1981, S. 44 ff.) stellt neben die Informations- u n d Meinungsfreiheit die „Freiheit der privaten Meinungsäußerung", die i m Schutz der persönlichen u n d familiären I n t i m sphäre enthalten sei.

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(Titel I) „entwickeln" 1 3 7 , und insbesondere das Recht auf Ehre, I n t i m sphäre, das eigene B i l d 1 3 8 sowie auf Schutz der Jugend und der K i n d heit 1 3 9 . (2) Ein Streit entzündete sich bald an der Frage, ob A r t . 20 CE auch das Recht auf Errichtung privater Rundfunk- und Fernsehanstalten einschließt oder nicht 1 4 0 . Konkret ging es u m die Verfassungsmäßigkeit des Statutes über den Rundfunk und das Fernsehen vom 10. Januar 1980141, welches i n seinem A r t . 1 Abs. 2 den Rundfunk und das Fernsehen zu „wesentlichen öffentlichen Dienstleistungen, deren Trägerschaft dem Staat zusteht", erklärt. (Diese Vorschrift ist i n Verbindung mit A r t . 128 Abs. 2 Satz 2 CE zu sehen, wonach aus Gründen des allgemeinen Interesses durch Gesetz dem öffentlichen Sektor wesentliche Dienstleistungen vorbehalten werden können.) Während das Gesetz i n seiner ersten Zusatzbestimmung die Möglichkeit eröffnet, daß privaten Gesellschaften die Genehmigung zur Durchführung des Rundfunks erteilt wird, fehlt eine entsprechende Bestimmung hinsichtlich des Fernsehens. I n der Statuierung des staatlichen Fernsehmonopols w i r d teilweise ein Verstoß gegen A r t . 20 CE (Meinungsfreiheit) und A r t . 38 CE (Unternehmensfreiheit) erblickt 1 4 2 . Das Verfassungsgericht hat zu der Frage in seinem Urteil vom 31. März 1982, das auf eine Verfassungsbeschwerde der privaten Gesellschaft „Antena 3" h i n erging, Stellung genommen 143 . Bei der Bestimmung des Schutzbereichs des A r t . 20 Abs. 1 lit. a und d CE hat das Gericht zunächst festgestellt, daß es sich bei der Meinungsäußerungsfreiheit i n erster Linie u m ein Freiheitsrecht handelt, welches insoweit die Abwesenheit staatlicher Einwirkungen auf den Kommunikationsprozeß bedeute 144 . A u f anderer Ebene beinhaltet A r t . 20 Abs. 1 CE nach Ansicht des Gerichts aber auch „die Anerkennung und Garantie 137

Z u diesem Begriff vgl. oben 2 a cc (2). Vgl. A r t . 18 CE. 139 Z u den Schranken des A r t . 20 Abs. 4 CE vgl. Garcia Herrera, RFDUC 1982, Nr. 64, S. 141, 163 - 174; zum „Schutz der Jugend u n d der K i n d h e i t " vgl. auch Molinero, S. 77 ff. 140 Es handelt sich hier u m eine i n der Bundesrepublik n u r allzu gut bekannte Streitfrage. Die hiesige Rechtslage stellt unter Berücksichtigimg der relevanten Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen i n einer spanischen Veröffentlichung H. J. Faller dar (REDC 1982, Nr. 5, S. 229 - 238). 141 „Estatuto de l a radiodifusión y de la televisión" (Ley 4/1980; B.O.E. nüm. 11, v o m 12.1.1980). 142 Aus dem wissenschaftlichen Schrifttum vgl. Varela Diez, RDP 1980, Nr. 6, S. 37, 58 f. Die Verfassungsmäßigkeit bejaht: Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 167 ff. 143 U r t e i l 12/1982, RA-34, 227/1981, BJC 1982, S. 272 ff. 144 Ebd., S. 278 f. ( I I 3). Vgl. bereits das U r t e i l des TC v o m 16. 3.1981, RA-4, 211/1980, BJC 1981, S. 128, 132 f. ( I I 3). 138

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eines grundlegenden politischen Instituts, nämlich das der freien öffentlichen Meinung, die unauflöslich m i t dem politischen Pluralismus verbunden ist, welcher einen Grundwert und eine Voraussetzung für das Funktionieren des demokratischen Staates darstellt. A r t i k e l 20 verteidigt die Freiheit bei der Bildung und der Entwicklung der öffentlichen Meinung, da die Freiheit bei der Äußerung von Ideen und Gedanken sowie bei der Verbreitung von Nachrichten eine notwendige Prämisse der freien öffentlichen Meinung ist 1 4 5 ." Das Recht, Ideen und Meinungen zu verbreiten, umfaßt nach Dafürhalten des Gerichts grundsätzlich auch das Recht, die sächlichen Mittel, durch welche die Verbreitung ermöglicht wird, zu schaffen. Eine wichtige Grenze dieses Rechts folge aus der Notwendigkeit, die gleiche Ausübung derselben Rechte durch die anderen Bürger nicht zu verhindern, so daß die Schaffung eines Verbreitungsmediums nicht die Schaffung anderer gleicher oder ähnlicher Medien ausschließt. Bei der Ausstrahlung von Radiowellen 146 , deren Benutzung aus natürlichen, technologischen und rechtlichen (auch völkerrechtlichen) Gründen beschränkt sei, entstehe jedoch zwangsläufig eine oligopolistische Tendenz, die den rechtlichen und politischen „status quo" des sie verwendenden Mediums, und damit letztlich das Recht auf freie Verbreitung und Information konditioniere 1 4 7 . Was nun das Gesetz 4/1980 anbetrifft, hat der Gesetzgeber nach A n sicht des Gerichtes bei der Gestaltung des Fernsehens als einer öffentlichen Dienstleistung seine Befugnisse nicht überschritten 148 . Auch die Frage der direkten oder indirekten Leitung des Fernsehens (Durchführung der öffentlichen Dienstleistung durch öffentliche oder durch private Anstalten) habe der Gesetzgeber zu entscheiden 149 . Aus A r t . 20 CE folge nicht notwendig die Forderung eines Privatfernsehens, obwohl ihm von Verfassungs wegen kein Hindernis i m Wege stehe. Die Einführung des Privatfernsehens sei eine politische Entscheidung, die — soweit sie die Entwicklung eines der i n A r t . 20 CE anerkannten Rechte betreffe — auf dem Wege eines Organgesetzes getroffen werden könne 150 . Bei der Einrichtung des Privatfernsehens müssen — darauf 145

TC (Fn. 143), S. 278. Das Gesetz 4/1980 berücksichtigt aber auch die Möglichkeit des Kabelfernsehens (vgl. A r t . 1 Abs. 4). 147 TC (Fn. 143), S. 279 ( I I 3). 148 Ebd., S. 279 ( I I 4). 149 Ebd., S. 279 ( I I 5). 150 Ebd., S. 279 ( I I 6); bestätigt durch das U r t e i l 74/1982 v o m 7.12.1982, RA-79, 390/1981, BJC 1983, S. 34, 39 ( I I 4). — A . A . der Verfassungsrichter Rubio Llorente i n seinem Sondervotum zu dem U r t e i l v o m 31.3.1982 (a. a. O., S. 280 f.): Die Meinungs- u n d Informationsfreiheit (Art. 20 Abs. 1 l i t . a u n d d CE) schließe das Recht ein, die für die Ausübung dieser Freiheiten unerläßlichen K o m m u n i k a t i o n s m i t t e l zu schaffen. W e n n auch einerseits die E r k l ä rung des Fernsehens zu einer öffentlichen Dienstleistung m i t der Verfassung 146

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weist das Gericht abschließend h i n — die Grundsätze der Freiheit, Gleichhheit und des Pluralismus als Grundwerte des Staates (Art. 1 Abs. 1 CE) beachtet werden 1 5 1 . hh) Die Versammlungsfreiheit (Art. 21 CE) Das Recht, sich ohne vorherige Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln, ist i n A r t . 21 CE niedergelegt. Eine Anmeldepflicht besteht nach A r t . 21 Abs. 2 CE lediglich für Versammlungen an Orten des öffentlichen Verkehrs und für Demonstrationen. Die zuständige Behörde darf diese Veranstaltungen nur verbieten, wenn ernste Gründe die Annahme einer Störung der öffentlichen Ordnung m i t einer Gefahr für Personen oder Sachgüter nahelegen. A r t . 21 CE bezieht sich laut dem Verfassungsgericht auf Versammlungen mit jeder beliebigen erlaubten Zielsetzung 152 , Es verweist dabei auf A r t . 1 des Versammlungsgesetzes vom 29. Mai 1976153. Dieses vorkonstitutionelle Gesetz befindet sich — soweit nicht durch A r t . 21 CE derogiert 1 5 4 — noch heute i n Kraft. I m Parlament w i r d inzwischen der Entwurf eines neuen Versammlungsgesetzes beraten 155 . ii) Die Vereinigungsfreiheit (Art. 22 CE) Zur i n Art. 22 CE verankerten Vereinigungsfreiheit hat das Verfassungsgericht i n seinem Urteil vom 13. Februar 1981 unter ausdrücklicher Berufung auf die deutsche und italienische Verfassungsrechtsprechung 15® festgestellt, daß sie neben der positiven auch die negative i n E i n k l a n g stehe, so lasse die Verfassung doch andererseits nicht ein staatliches Monopol hinsichtlich irgendeines Kommunikationsmittels zu. Die Natur des Fernsehens bedinge, daß die Ausübung des Rechtes, m i t seiner H i l f e Ideen oder Informationen zu verbreiten, ohne vorherige Organisationsnormen, die der Gesetzgeber erlassen müsse, immöglich sei. A b e r der Gesetzgeber sei zu i h r e m Erlaß verpflichtet. Es sei nicht seine Zuständigkeit, zu entscheiden, ob er sie erlassen solle oder nicht. Die Entscheidungen über die Existenz oder Nichtexistenz einer Freiheit könnten niemals als politische Fragen betrachtet werden. 151 M a n beachte auch die besondere Vorschrift des A r t . 20 Abs. 3 CE: „Das Gesetz regelt die Organisation u n d parlamentarische K o n t r o l l e der v o m Staat oder irgendeiner öffentlichen Einrichtung abhängigen sozialen K o m munikationsmedien u n d garantiert den bedeutenden sozialen u n d politischen Gruppen den Zugang zu den genannten Medien, unter Achtug des Pluralismus der Gesellschaft u n d der verschiedenen Sprachen Spaniens." 152 U r t e i l v o m 8. 6.1981, RA-13, 101/1980, BJC 1981, S. 209, 214 ( I I 4). 153 Z u diesem Gesetz i m 2. K a p i t e l unter I I 3 a. 154 Vgl. hierzu das U r t e i l des TC v o m 16. 6.1982, RA-52, 193/1981, BJC 1982, S. 611, 616 ff. 156 Vgl. „ E l Pais" v o m 25. 3.1983, S. 16. — Nachtrag: Das neue Versammlungsgesetz ist inzwischen als Ley Organica 9/1983 v o m 15. 7.1983 (B.O.E. v o m 18.7.1983) i n K r a f t getreten. 156 Urteile des B V e r f G v o m 18.12.1974 (BVerfGE 38, 281, 297 f.) u n d der Corte Costituzionale v o m 7.6.1962 (Urteil Nr. 69/1962).

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Vereinigungsfreiheit, also das Recht, einer Vereinigung fernzubleiben, umfasse 157 . Seit Inkrafttreten der Verfassung gilt das Gesetz über die Vereinigungen vom 24. Dezember 1964158 nur noch sehr beschränkt. So ist insbesondere zu beachten, daß die obligatorische Einschreibung i n das Vereinsregister nach A r t . 22 Abs. 3 CE nur noch aus Publizitätsgründen vorgenommen wird, woraus zum einen folgt, daß die Eintragung für die Erlangung der Rechtsfähigkeit nicht konstitutiv sein kann 1 5 9 , und zum anderen, daß es keine präventive Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Vereinigung mehr gibt, sondern nur noch eine repressive 160 . A r t . 22 Abs. 4 CE bestimmt dabei, daß die Vereinigungen lediglich aufgrund einer m i t Gründen versehenen richterlichen Entscheidung aufgelöst bzw. i n ihren A k t i v i t ä t e n suspendiert werden können. Rechtsw i d r i g sind nur noch die Vereinigungen, welche Ziele verfolgen oder Mittel verwenden, die Straftaten darstellen, sowie geheime und paramilitärische Organisationen (Art. 22 Abs. 2 und 5 CE) 161 . — Eine Einengung des Anwendungsbereichs des Gesetzes von 1964 war zuvor bereits durch Spezialgesetze, wie das Gesetz über die Koalitionsfreiheit vom 1. A p r i l 1977 und das Parteiengesetz vom 4. Dezember 1978 eingetreten. j j ) Das Recht auf Teilnahme an öffentlichen Angelegenheiten und der gleiche Zugang zu öffentlichen Ämtern (Art. 23 CE) A r t . 23 Abs. 1 CE gewährt allen „Bürgern" (darunter hat man hier alle Spanier über 18 Jahre zu verstehen, vgl. A r t . 11 und 12 CE) ein Grundrecht auf direkte und indirekte Teilnahme an den öffentlichen Angelegenheiten. Eine direkte Teilnahme des Bürgers findet nach der Verfassung auf nationaler Ebene bei konsultativen Referenden 162 und 157 RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23, 37 ( I I 19); vgl. auch Alzaga Villaamil, Comentario, S. 231; Santamaria, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 22 A n m . I V 2 a (S. 282). 158 Siehe dazu i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc. 159 Vgl. Alzaga Villaamil, Comentario, S. 232; Garcia M o r i l l o , i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 179 f.; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 148. 160 Vgl. die Urteile des T r i b u n a l Supremo v o m 3.7.1979 (Eep. A r . Nr. 3182 u n d 3183 = BJC 1981, S. 140 ff.) sowie die Besprechung beider Urteile durch Prieto Sanchis, REDC 1981, Nr. 2, S. 215, 224 - 232. 161 Vgl. auch A r t . 173 Código Penal i n der Fassung, die er durch das Organgesetz über die Reform des Straf rechts auf dem Gebiet der Meinungs-, Versammlungs- u n d Vereinigungsfreiheit v o m 21.5.1980 erhalten hat (wiedergegeben i m 2. K a p i t e l Fn. 90). — Z u m Begriff der Geheimorganisation hat das T r i b u n a l Supremo i n der zweiten der soeben (in Fn. 160) zitierten E n t scheidungen ausgeführt, daß eine solche nicht vorliegen könne, w e n n die fragliche Organisation i n E r f ü l l u n g der Publizitätspflicht einen A n t r a g auf Eintragung m i t den entsprechenden Unterlagen eingereicht habe. 162 Vgl. A r t . 92 CE u n d oben i m 2. K a p i t e l unter I V 4 b bb.

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i m Falle des Volksbegehrens 168 statt, auf der Ebene der Autonomen Gemeinschaften unter den Voraussetzungen der A r t . 151 Abs. 1 und 152 Abs. 2 CE (besonderes Erfordernis beim Autonomieprozeß zur sofortigen Erlangung der vollen Autonomie 164 /besonderes Erfordernis bei nachträglicher Änderung der auf diese Weise zustandegekommenen Autonomiestatute) und i n den Fällen, die die Autonomiestatute vorsehen. Eine indirekte Teilnahme übt der Bürger durch die Wahlen zu den Cortes Generales (Art. 68 und 69 CE), zu den Parlamenten der Autonomen Gemeinschaften (Art. 152 Abs. 1 Satz 1 CE) und zu den Gemeinderäten (Art. 140 Satz 2 und 3 CE) aus. A r t . 23 Abs. 1 CE schreibt zugleich die Periodizität und Allgemeinheit der abzuhaltenden Wahlen grundrechtlich fest 165 . Als besondere Ausprägung des Gleichheitssatzes (Art. 14 CE) verankert A r t . 23 Abs. 2 CE nochmals ausdrücklich das Recht auf gleichen Zugang zu den öffentlichen Ämtern. Dieses Recht schließt laut dem Verfassungsgericht das Recht ein, i n dem A m t oder den öffentlichen Funktionen, die man einmal innehat, zu verbleiben, und nur aus Gründen und unter Einhaltung der Verfahren, die gesetzlich bestimmt sind, daraus entfernt zu werden 16®. Der Gesetzgeber sei bei der Bestimmung der Voraussetzungen an den Gleichheitsgrundsatz und die Grundrechte gebunden. Sofern es u m Ämter und Funktionen gehe, deren Wesen durch die Verfassung definiert werde, setze i h m zudem die Notwendigkeit, das Wesen dieser Ämter oder Funktionen zu wahren, eine Grenze. kk) Die justiziellen Grundrechte (Art. 24 und 25 CE) (1) Art 24 CE Der Zahl der Verfassungsgerichtsentscheidungen nach zu urteilen, i n denen er als Prüfungsmaßstab herangezogen wurde, stellt A r t . 24 CE die für die Praxis des Grundrechtsschutzes m i t Abstand bedeutendste Grundrechtsverbürgung dar. Von den 113 Verfassungsbeschwerden, die das Verfassungsgericht bis zum 28. A p r i l 1983 durch Urteil beschied, betrafen 60 A r t . 24 CE, entweder ausschließlich oder neben anderen Grundrechten. Davon entfiel wiederum der Hauptanteil, nämlich 48 Verfassungsbeschwerden, auf A r t . 24 Abs. 1 CE 1 6 7 , der 163

Vgl. A r t . 87 Abs. 3 CE u n d i m 2. K a p i t e l unter I V 4 b bb. Siehe i m 2. K a p i t e l unter I V 8 b aa. ιβδ z u r Frage, inwiefern die Aufnahme dieser Regel der politischen Ordnung des Staates i n den Grundrechtsteil angemessen ist, vgl. Santamaria, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 23 Abs. 1, A n m . I V 1 (S. 293 f.). 164

166 U r t e i l 5/1983 v o m 4.2.1983, RA-90, 374/1981, BJC 1983, S. 227, 233 ( I I 3); U r t e i l 10/1983 v o m 21.2.1983, RA-94, 144/1982, BJC 1983, S. 252, 259 ( I I 2); i n beiden Urteilen auch Ausführungen zu A r t . 23 Abs. 1 CE.

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

sich zu einer A r t grundrechtlichem Auffangtatbestand zu entwickeln scheint. (a) Inhalt des A r t . 24 Abs. 1 CE ist das Recht auf effektiven, lückenlosen Rechtsschutz „bei der Ausübung der legitimen Rechte und Interessen" 1ββ , ein Grundrecht, dessen Entsprechung i m bundesdeutschen Verfassungsrecht (Art. 19 Abs. 4 GG) als „formelles Hauptgrundrecht" (Klein) und „Krönung des Rechtsstaates" (Ebers) apostrophiert wurde 1 6 9 . Während das Effektivitätsprinzip erst i m Wege der Auslegung von Rechtsprechung und Lehre i n A r t . 19 Abs. 4 GG hineingelesen wurde 1 7 0 , w i r d es i n A r t . 24 Abs. 1 CE ausdrücklich statuiert. A r t . 24 Abs. 1 CE bezieht sich — anders als A r t . 19 Abs. 4 GG — allgemein auf Rechtsverletzungen, nicht allein auf durch die öffentliche Gewalt zugefügte. Nach Ansicht des spanischen Verfassungsgerichtes setzt ein „effektiver Schutz" (tutela efectiva) voraus, daß der Rechtsuchende „gehört w i r d und das Recht auf eine rechtlich begründete Entscheidung hat, sei sie günstig oder ablehnend" 1 7 1 . Das Recht auf effektiven Rechtsschutz schließe das Recht auf Ausführung der Gerichtsentscheidung, Rückversetzung des Rechtsuchenden i n seine rechtmäßige Position und gegebenenfalls auf Entschädigung für den erlittenen Schaden ein 1 7 2 . I m Prozeß verbiete es eine ungleiche Stellung der Parteien, denn sonst bliebe eine Seite ohne die gebührende Verteidigung 1 7 3 ; „Verteidigungslosigkeit" (indefensión) darf aber nach A r t . 24 Abs. 1 CE auf keinen 167 Einige dieser Verfassungsbeschwerden bezogen sich allerdings zugleich auf A r t . 24 Abs. 2 CE. 168 Aus dem bisherigen Schrifttum zu A r t . 24 Abs. 1 CE v g l Parejo Alfonso , R A P 1978, Nr. 84, S. 569 ff.; Almagro Nosete, i n : Fernändez Rodriguez, Lecturas I, S. 283, 302 ff.; Serrano Alberca, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 24 Abs. 1, A n m . I V 4 (S. 303 ff.); Fernändez Villaverde, S. 51 - 106; Albàcar López, „ L a Ley" 1982, Bd. 2, S. 961 - 978; Gómez-Ferrer Morant, R E D A 1982, Nr. 33, S. 183, 187 ff.; Mateu-Ros Cerezo, R A P 1982, Nr. 98, S. 79, 82 ff. 169 Nachweise bei Dürig, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 19 Abs. 4, Rdnr. 1 f. 170 Vgl. n u r BVerfGE 35, 263, 274; Hendrichs, in: v o n Münch, GrundgesetzKommentar, Bd. 1, A r t . 19, Rdnr. 51; kritisch zu der Formel v o m „effektiven Rechtsschutz": Lorenz, AöR Bd. 105 (1980), S. 623, 636 ff. („Effektivität als Leerformel"). — Die entsprechende Vorschrift der italienischen Verfassung (Art. 24 Abs. 1) spricht genausowenig wie A r t . 19 Abs. 4 GG v o n Effektivität. 171 TC, U r t e i l v o m 22.4.1981, RA-10, 202/1980, BJC 1981, S. 195, 197 ( I I 1); U r t e i l v o m 14. 7.1981, RA-18, 6/1981, BJC 1981, S. 274, 277 ( I I 3); U r t e i l 37/ 1982 v o m 16.6.1982, RA-53, 216/1981, BJC 1982, S. 619, 622 ( I I 3); ständige Rechtsprechung. 172 TC, U r t e i l 32/1982 v o m 7. 6.1982, RA-50, 234/1980, BJC 1982, S. 548, 554 ( I I 2); U r t e i l 26/1983 v o m 13.4.1983, RA-109, 292/1982, BJC 1983, S.469, 473 ( I I 2); U r t e i l 58/1983 v o m 29. 6.1983, RA-131, 463/1982, BJC 1983, S. 815, 819 ( I I 2). 173 TC, U r t e i l v o m 22.4.1981 (Fn. 171); U r t e i l v o m 23. 7.1981, RA-20, 46/ 1981, BJC 1981, S. 427, 429 f. ( I I 4); U r t e i l 4/1982 v o m 8.2.1982, RA-30, 112/ 1980, BJC 1982, S. 111, 114 ( I I 5).

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

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Fall eintreten. Das Recht auf Rechtsschutz sei bei alledem nicht unbedingt, sondern i n den gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zu suchen 174 , wobei zur Erlangung eines Urteils die Prozeßvoraussetzungen erfüllt sein müßten 1 7 5 . „Verteidigungslosigkeit" liege dann vor, wenn die Rechtsinhaber nicht die Möglichkeit hätten, die ausreichenden gesetzlichen Verteidigungsmittel wahrzunehmen 176 . Sie könne hingegen nicht auf die bloße Tatsache gegründet werden, daß der Kläger m i t der richterlichen Entscheidung nicht einverstanden sei 177 . (b) A r t . 24 Abs. 2 CE enthält Verfahrensgarantien, die i n erster Linie auf den Strafprozeß ausgerichtet sind 178 . Bei der Konkretisierung der einzelnen Garantien tendiert das Verfassungsgericht jedoch dazu, ihre Anwendbarkeit auch i m Verwaltungsverfahren bzw. Verwaltungsprozeß zu bejahen. So hat es z.B. die Garantie eines „öffentlichen Prozesses ohne ungebührliche Verzögerungen" unter Berufung auf die Auslegung des A r t . 6 Abs. 1 EMRK durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (Fall König 1 7 9 ) und i n Anwendung der Auslegungsregel des A r t . 10 Abs. 2 CE auf verwaltungsrechtliche Streitigkeiten erstreckt 180 . Desgleichen hat es zur Unschuldsvermutung festgestellt, daß sie nicht allein für den strafrechtlichen Bereich gilt, sondern auch bei Verwaltungsentscheidungen sanktionierenden Charakters zugrundegelegt werden muß 1 8 1 . I m Sinne eines sozialstaatlichen Grundrechtsverständnisses, gestützt auf A r t . 1 Abs. 1 und 9 Abs. 2 CE, hat das Gericht das Recht auf Rechtsbeistand ausgelegt. Dieses Recht erschöpft sich danach nicht i n der 174

U r t e i l v o m 8. 6.1981, RA-15, 89/1980, BJC 1981, S. 256, 258 ( I I 2). U r t e i l v o m 31.3.1981, RA-7, 107/1980, BJC 1981, S. 177, 183 ( I I 4); U r t e i l 3/1982 v o m 8.2.1982, RA-29, 98/1981, BJC 1982, S. 106, 110 ( I I 2 B ) ; U r teil 32/1982 v o m 7. 6.1982, RA-50, 234/1980, BJC 1982, S. 548, 554 ( I I 2). 176 U r t e i l v o m 23.11.1981, RA-25, 189/1981, BJC 1981, S. 567, 572 ( I I 8); U r teil 4/1982 v o m 8.2.1982, RA-30, 112/1980, BJC 1982, S. 111, 114 ( I I 5); U r teil 92/1983 v o m 8.11.1983, RA-155, 282/1982, BJC 1983, S. 1333, 1341 ( I I 3). 177 U r t e i l 46/1982 v o m 12. 7.1982, RA-59, 419/1981, BJC 1982, S. 644, 647 ( I I 3); vgl. auch das U r t e i l v o m 31. 8.1981 (vorige Fn.) u n d das U r t e i l 22/1982 v o m 12. 5.1982, RA-43, 383/1981, BJC 1982, S. 437, 441 ( I I 1). 178 vgl. die Feststellung des TC i m U r t e i l v o m 15. 6.1981, RA-16, 92/1980, BJC 1981, S. 259, 265 ( I I 10), u n d i m U r t e i l 42/1982 v o m 5. 7.1982, RA-56, 366/ 1981, BJC 1982, S. 630, 633 ( I I 2). 175

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U r t e i l v o m 28. 6.1978, EuGRZ 1978, S. 406 ff. U r t e i l v o m 14. 7.1981, RA-18, 6/1981, BJC 1981, S. 274, 277 ( I I 3 u n d 4). 181 U r t e i l 13/1982 v o m 1.4.1982, RA-35, 179/1980, BJC 1982, S. 281, 285 ( I I 2). Zur Unschuldsvermutung (Grundsatz des „ i n dubio pro reo") vgl. auch das U r t e i l v o m 28.7.1981, RA-23, 113/1980, BJC 1981, S.439, 443 ( I I 2), das U r teil 55/1982 v o m 26. 7.1982, RA-65, 30/1982, BJC 1982, S. 791, 794 ( I I 2), das U r t e i l 36/1983 v o m 11. 5.1983, RA-117, 205/1982, BJC 1983, S. 658, 661 ( I I 2), das U r t e i l 107/1983 v o m 29.11.1983, RA-167, 21/1983, BJC 1983, S. 1581, 1583 ( I I 2), sowie das U r t e i l 4/1984 v o m 23.1.1984, RA-184, 240/1983, BJC 1984, S. 206, 209 ( I I 3). 180

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

formalen Garantie, sondern fordert als materielle Garantie eine entsprechende Organisation, die auch der Ausübung des Rechtes durch die Mittellosen hinreichend Rechnung trägt 1 8 2 . Insgesamt sieht das Verfassungsgericht die beiden Absätze des A r t . 24 CE i n engem Zusammenhang („intimamente relacionados"). Beide Absätze sicherten den effektiven Rechtsschutz: A r t . 24 Abs. 1 CE „durch den Zugang zum Prozeß als solchem", A r t . 24 Abs. 2 CE„ durch die richtige Ausstattung der prozessualen Instrumente" 1 8 8 . (2) Art 25 CE A r t . 25 Abs. 1 CE normiert den Grundsatz „ n u l l u m crimen, nulla poena sine praevia lege". Dieses Gebot schließt das strafrechtliche Bestimmtheits- und Legalitätsgebot (principio de tipicidad y legalidad de los delitos 184 ), das Analogieverbot sowie das — bereits i n A r t . 9 Abs. 3 CE ausgesprochene — Verbot rückwirkender Strafgesetze zuungunsten des Täters ein 1 8 5 . Umgekehrt kann man aus A r t . 25 Abs. 1 CE aber nicht ein Grundrecht auf rückwirkende Anwendung den Täter begünstigender Strafgesetze ableiten 186 . Eng m i t dem Grundsatz der Legalität verbunden („intimamente unido") ist nach Ansicht des Verfassungsgerichtes 187 der i m Verfassungstext nicht ausdrücklich niedergelegte „allgemeine Rechtsgrundsatz, der als ,ηοη bis i n idem' bekannt ist" und wonach dieselbe Tat nicht doppelt sanktioniert werden dürfe, weder strafrechtlich noch verwaltungsrechtlich 188 . Das Gericht erkennt dem Gebot des „ne bis i n idem" somit Verfassungsrang zu 1 8 0 . 182 U r t e i l 42/1982, RA-56, 366/1981, BJC 1982, S. 630, 633 ( I I 2); vgl. a u d i das U r t e i l v o m 23.7.1981, RA-20, 46/1981, BJC 1981, S.427, 430 ( I I 4). — Das Armenrecht (hinsichtlich der Prozeßkosten) garantiert r e i n objektivrechtlich (d. h. nicht als Grundrecht) A r t . 119 CE. Auch insoweit ist das Armenrecht aber i m p l i z i t durch A r t . 24 CE (Abs. 1) grundrechtlich abgesichert. 188 U r t e i l 46/1982 v o m 12. 7.1982, RA-59, 419/1981, BJC 1982, S. 644, 647 ( I I 2). 184 Vgl. v o n den Entscheidungen des TC zuletzt das U r t e i l 73/1982 v o m 2.12.1982, RA-78, 197/1982, BJC 1982, S. 1063, 1067 ( I I 3). iss vgl. aus dem spanischen Schrifttum etwa Serrano Alberca, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 25 Abs. 1, A n m . I V 2 (S. 318 ff.); aus dem deutschen Schrifttum statt aller: Rauball, i n : v. Münch, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, A r t . 103, Rdnr. 7 ff. 189

U r t e i l v o m 30. 3.1981,. RA-6, 220/1980, BJC 1981, S. 171, 174 f. ( I I 3). U r t e i l v o m 30.1.1981, RA-2, 90/1980, BJC 1981, S. 119, 121 ( I I 4). 188 Eine entsprechende Regelung wurde bereits durch die Gesetzesverordnung 6/1977 v o m 25.1.1977 (B.O.E. nüm. 34, v o m 9. 2.1977) getroffen, siehe oben i m 2. K a p i t e l unter I I 3 a (bei Fn. 68). 189 I n A r t . 25 CE (zudem i n A r t . 17 u n d 15 CE) sieht Bacigalupo ( „ L a Ley" 1982, Bd. 2, S. 936, 940 ff.) auch die wesentlichen Folgerungen, die aus dem Schuldprinzip zu ziehen sind, konstitutionalisiert. Anders als das B V e r f G (E 20, 323, 331) w i l l er das Schuldprinzip nicht allein am Rechtsstaatsprinzip festmachen, u m die besonderen grundrechtlichen Schutzverfahren (insbes. die 187

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der V e r f a s s u n g 1 6 7

Der Strafvollzug muß nach A r t . 25 Abs. 2 CE auf Umerziehung und soziale Wiedereingliederung gerichtet sein. Diese und die weiteren Forderungen des A r t . 25 Abs. 2 CE hat der Gesetzgeber i n dem neuen Strafvollzugsgesetz (Ley General Penitenciaria), das am 26. September 1979 als Organgesetz erging 1 9 0 , berücksichtigt. I n A r t . 25 Abs. 3 CE w i r d der zivilen Verwaltung verboten, Sanktionen zu verhängen, die direkt oder ersatzweise eine Freiheitsentziehung beinhalten. Aus dem A d j e k t i v „zivil" kann man den Gegenschluß ziehen, daß die militärische Verwaltung derartige Sanktionen (soweit gesetzlich vorgesehen) aussprechen darf 1 9 1 . 11) Das Verbot von Ehrengerichten (Art. 26 CE) M i t dem Konzept eines öffentlichen Dienstes, i n dem das Dienstverhältnis seiner Angehörigen nach rational-rechtsstaatlichen Kriterien durch Gesetz geregelt wird, verträgt sich die Existenz von Ehrengerichten schlecht. Dienstliche Verfehlungen dürfen hier allein nach dem Disziplinarrecht geahndet werden, ohne daß es daneben noch eine Standesgerichtsbarkeit geben darf 1 9 2 . Dem trägt A r t . 26 CE Rechnung, indem er Ehrengerichte i m Bereich der zivilen Verwaltung verbietet. Aus dem A d j e k t i v „zivil" kann man den Gegenschluß ziehen, daß i n der militärischen Verwaltung Ehrengerichte weiterhin zulässig sind, — dies eine Sonderbehandlung gegenüber der zivilen Verwaltung, die als bloße Konzession an die militärische Tradition nicht recht einzusehen ist 1 0 3 . Demgegenüber erstreckt A r t . 26 CE das Verbot der Ehrengerichte auch auf die Berufsorganisationen, obwohl hier — mangels eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses — andere Voraussetzungen vorliegen.

Verfassungsbeschwerde) auf das Schuldprinzip ausdehnen zu können (im spanischen Verfassungsrecht gibt es k e i n A r t . 2 Abs. 1 GG entsprechendes „ A u f fanggrundrecht"). 190 Ley Orgànica 1/1979; B.O.E. nüm. 239, v o m 5.10.1979. Die Gesetzesmaterialien hat F. Sainz Moreno i n dem v o m Studiendienst der Cortes Generales hrsg. Band „ L e y Orgànica General Penitenciaria. Trabajos Parlamentarios" (Madrid 1980) zusammengestellt. Z u dem Gesetz i m einzelnen der Kommentar v o n C. Garcia Valdés: Comentarios a l a Ley General Penitenciaria, M a d r i d 1980. 191 Vgl. TC, U r t e i l v o m 15.6.1981, RA-16, 92/1980, BJC 1981, S. 259, 265 ( I I 8). 192 Eine solche gab es aber v o r I n k r a f t t r e t e n der Verfassung; vgl. A r t . 94 des „Gesetzes" über die zivilen Staatsbeamten (Decreto 315/1964 v o m 7.2. 1964; B.O.E. num. 40, v o m 15.2.1964). 193 vgl. auch die I n t e r v e n t i o n v o n Martin-Retortillo i n der Sitzung des Verfassungsausschusses des Senats v o m 7.9.1978 (Diario de Sesiones del Senado nüm. 51, S. 2420 ff.).

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

mm) Das Recht auf Bildung (Art. 27 CE) Die Grundlinien des spanischen Bildungssystems entwirft A r t . 27 CE i n zehn Absätzen 194 . Neben das Recht auf Erziehung oder Bildung (derecho a la educación) 195 , ein typisches Teilhabe- oder Leistungsrecht, stellt Abs. 1 die Freiheit des Unterrichts (libertad de ensenanza) 198 , bei der es sich originär u m ein Abwehrrecht handelt. Aus beiden grundrechtlichen Verbürgungen läßt sich ein „Recht auf eine freie Erziehung" herleiten 1 9 7 . I n Zusammenhang damit stehen das Recht der Eltern, ihren Kindern die Erziehung zuteil werden zu lassen, die ihren religiösen oder philosophischen Überzeugungen am nächsten kommt (Abs. 3), sowie die allen natürlichen und juristischen Personen zuerkannte Freiheit der Gründung von Bildungseinrichtungen (Abs. 6). Der kostenlose „Basisunterricht" (ensenanza basica) ist obligatorisch, so daß das Recht auf Bildung insoweit ein „obligatorisches Recht" darstellt, ein „Pflichtrecht" (derecho-deber), wie es die spanische Lehre nennt19®. Der Ausgestaltung und Konkretisierung des A r t . 27 CE i m Bereich des Schulwesens dient das Organgesetz 5/1980 vom 19. Juni 1980. Darauf w i r d i m sechsten Kapitel eingegangen werden. Das i n A r t . 27 Abs. 10 CE vorgesehene Gesetz über die Autonomie der Universitäten wurde bisher noch nicht verabschiedet 199 . nn) Gewerkschaftsfreiheit und Streikrecht (Art. 28 CE) (1) Die i n A r t . 7 CE i n Form eines (objektiven) Verfassungsgrundsatzes verbürgte freie Bildung von Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen, deren grundrechtliche Absicherung i n allgemeiner Form bereits i n der i n A r t . 22 CE niedergelegten Vereinigungsfreiheit enthalten ist, w i r d hinsichtlich der Arbeitnehmerkoalitionen i n A r t . 28 Abs. 1 CE noch einmal als Spezialgrundrecht, die Gewerkschaftsfreiheit (libertad sindical), anerkannt 2 0 0 . Nach A r t . 28 Abs. 1 Satz 3 CE umfaßt 194

Vgl. bereits A r t . 366—370 der Verfassung v o n Cädiz. Z u der verfassungshistorischen E n t w i c k l u n g siehe i m übrigen Muniz, EuGRZ 1981, S. 704, 705 f. iss vgl dazu Prieto de Pedro, i n : Fernändez Rodriguez, Lecturas I I , S. 503, 518 ff. 196 Hierzu ebenfalls näher Prieto de Pedro (Fn. 186), S. 520 ff.; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 140 ff. 197 Gonzalez Amuchâstegui, A D H 1981 (Nr. 1), S. 297, 331. lee vgl. etwa Peces-Barba, RFDUC 1979, Nr. 2 (monogràfico), S. 39, 46 f.; ders., Derechos fundamentales, S. 104. 199 Den ersten E n t w u r f einer „Ley de Autonomia Universitaria" (LAU) legte die Regierung 1979 vor. A n f a n g 1982 w u r d e ein zweiter Regierungse n t w u r f i m Bildungsausschuß des Kongresses diskutiert (vgl. n u r „ E l Pais" v o m 31.1.1982, S. 11 ff., u n d v o m 13. 3.1982, S. 19 ff.).

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

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sie das Recht des Einzelnen, Gewerkschaften zu gründen und einer Gewerkschaft eigener Wahl beizutreten (individuelle Gewerkschaftsfreiheit), sowie das Recht der Gewerkschaften, Zusammenschlüsse zu bilden, internationale Gewerkschaftsorganisationen zu gründen und solchen Zusammenschlüssen oder Organisationen beizutreten (kollektive Gewerkschaftsfreiheit) 201 . I n A r t . 28 Abs. 1 Satz 4 CE ist ausdrücklich die „negative" Gewerkschaftsfreiheit, d. h. das Recht eines jeden, Gewerkschaften fernzubleiben, niedergelegt. Mangels eines A r t . 28 CE entwickelnden Organgesetzes gilt hinsichtlich der Bildung von Gewerkschaften einstweilen die Gesetzesverordnung 19/1977 vom 1. A p r i l 1977202, soweit mit der Verfassung vereinbar, fort. (2) Stellte vor 1966 noch jeder Streik einen Straftatbestand dar 2 0 5 , so ist das Recht der Arbeitnehmer, zur Verteidigung ihrer Interessen i n Streik zu treten, nach einer schrittweisen Liberalisierung seit 1975 i n der Verfassung von 1978 i n die Gruppe der bestgeschütztesten Grundrechte aufgestiegen 204 . Während A r t . 37 Abs. 2 CE i n allgemeiner Form das Recht der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber gewährleistet, kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen, verankert A r t . 28 Abs. 2 CE das Streikrecht (derecho a la huelga) als besonderes Grundrecht 205 . Dieser 200

Z u r „libertad sindical" vgl. Garcia Becedas, RPS 1979, Nr. 124, S. 39 - 61 (insbes. S. 50 ff.); Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 183 ff.; Montoya Melgar, RPS 1979, Nr. 121, S. 315, 322 ff.; Ojeda Avilés, RPS 1979, Nr. 121, S. 347-379; ders., Derecho sindical, S. 100-121; Rivero Lamas, in: Ramirez, Estudios, S. 117 - 149 (insbes. S. 136 ff.); Santamaria, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 28 A n m . I V 2 (S. 357 ff.). — Zur Verletzung der Gewerkschaftsfreiheit durch Entlassung v o n Arbeitnehmern auf deren gewerkschaftliche Betätigung h i n vgl. das U r t e i l des TC v o m 23.11.1981, RA-25, 189/ 1981, BJC 1981, S. 567, 570 ff. — Eine i n s t r u k t i v e Studie über das spanische Gewerkschaftswesen haben jüngst Sagardoy Bengoechea u n d León Bianca unter dem T i t e l „ E l poder sindical en Espana" (Barcelona 1982) veröffentlicht. 201 Z u r Unterscheidung „individuelle — k o l l e k t i v e Gewerkschaftsfreiheit" vgl. Ojeda Avilés, RPS 1979, Nr. 121, S. 351 ff. u n d 368 ff. 202 B.O.E. nüm. 80, v o m 4.4.1977. Z u dieser Gesetzesverordnung i m 2. K a p i tel unter I I 3 a. 203 Eine Beschränkung der Strafbarkeit auf bestimmte (allerdings w e i t auslegbare) Streiktatbestände brachte das Gesetz 104/1965 v o m 21.12.1965. 204 z u r E n t w i c k l u n g des Streikrechts i n Spanien näher Alonso Garda u. a. La huelga y el cierre empresarial, S. 99 ff. 205 Z u A r t . 28 Abs. 2 CE vgl. Garda Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 187 f.; Martin Valverde, RPS 1979, Nr. 121, S. 227-235; Ojeda Avilés, Derecho sindical, S. 299-314; Santamaria, in: Garrido Falla, A r t . 28 A n m . I V 3 (S, 360 f.). Nach den drei erstgenannten A u t o r e n steht das Recht der Arbeitnehmer („trabaj adores"), zur Verteidigung ihrer Interessen zu streiken, i m Grundsatz auch den Beamten zu; i n diesem Sinne n u n auch der Gesetzentwurf der Regierung zur Neuregelung des Streikrechts, nach dem n u r Soldaten u n d der militärischen Disziplin unterstellte Einheiten v o m Streikrecht v ö l l i g ausgenommen werden sollen (vgl. „ E l Pais" v o m 11.2.1983, S. 12). — Z u r Möglichkeit der Beschränkung des Streikrechts u n d zum Ausübungsverzicht vgl. Barreiro Gonzâlez, RPS 1979, Nr. 121, S. 75 - 91.

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

G a r a n t i e steht k e i n e ausdrückliche G a r a n t i e des Rechts d e r A r b e i t g e b e r auf A u s s p e r r u n g g e g e n ü b e r / D a s Recht a u f A u s s p e r r u n g (cierre p a t r o n a l ) 2 0 8 k a n n m a n s o m i t a l l e n f a l l s aus d e r a l l g e m e i n e n V e r b ü r g u n g des Rechts auf k o l l e k t i v e K a m p f m a ß n a h m e n ( A r t . 37 A b s . 2 CE) h e r l e i t e n 2 0 7 . A u s d e r besonderen H e r v o r h e b u n g des S t r e i k r e c h t s schließt das V e r fassungsgericht, daß d i e V e r f a s s u n g S t r e i k u n d A u s s p e r r u n g n i c h t i m V e r h ä l t n i s d e r „ W a f f e n g l e i c h h e i t " oder „ K a m p f p a r i t ä t " 2 0 8 sieht u n d daß d a h e r b e i d e K a m p f m a ß n a h m e n r e c h t l i c h n i c h t gleichgestellt w e r d e n d ü r f t e n 2 0 0 . D e r S t r e i k sei e i n G e g e n g e w i c h t d e r L o h n a b h ä n g i g e n geg e n die W i r t s c h a f t s m a c h t d e r A r b e i t g e b e r , die A u s s p e r r u n g h i n g e g e n eine zusätzliche „ D o s i s " M a c h t a u f d e r A r b e i t g e b e r s e i t e 2 1 0 . N a c h A n sicht des Verfassungsgerichtes ist eine A u s s p e r r u n g , d i e als S a n k t i o n a u f e i n e n S t r e i k e r f o l g t , r e c h t s w i d r i g , d a die I n a n s p r u c h n a h m e eines G r u n d r e c h t s n i e m a l s G e g e n s t a n d e i n e r S a n k t i o n sein d ü r f e . A l l g e m e i n gesprochen sei eine A u s s p e r r u n g n i c h t zulässig, w e n n sie d e n I n h a l t des G r u n d r e c h t s z u s t r e i k e n aushöhle oder z u e i n e m H i n d e r n i s w e r d e , das e i n e n S t r e i k v e r h i n d e r t 2 1 1 . V e r f a s s u n g s m ä ß i g sei d i e A u s s p e r r u n g 206

Gebräuchlich ist i n Spanien auch die englische Bezeichnung „lock out". So Diéguez, RPS 1979, Nr. 121, S. 143, 144 ff.; Gâlvez, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 37 Abs. 2 A n m . I V 3 (S. 463 f.); Martin Valverde, RPS 1979, Nr. 121, S. 227, 237; Montoya Melgar, RPS 1979, Nr. 121, S. 315, 340; grundsätzlich a. Α.: Ojeda Avilés , Derecho sindicai, S. 344 ff. 208 Das Gericht zitiert die beiden Ausdrücke i n Deutsch. 209 U r t e i l v o m 8.4.1981, RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 101 f. ( I I 22). — Eine gute A u s w e r t i m g u n d Kommentierung des Urteils findet sich bei Prieto Sanchis, A D H 1981 (Nr. 1) S. 369, 392 - 412; vgl. auch Durdn López, RPS 1982, Nr. 134, S. 49 - 72. 210 „ . . . La huelga es u n ,contrapeso 1 , que tiene por objeto p e r m i t i r que las personas en estado de dependencia salariai establezcan una nueva relación de fuerzas en u n sentido més favorable para ellas. Tiende a restablecer el equilibrio entre partes de fuerza econòmica desigual. E n cambio, el ,lock out' es una mayor dosis de poder que se otorga a una persona que tenia poder ya desde antes." (TC [Fn. 209], S. 102). — A . A . (durch Aussperrung w i r d Waffengleichheit hergestellt): Diéguez u n d Gâlvez (Fn. 207). 211 r p C ( F n 209), S. 102. Die weitere Begründung des Gerichts, daß ein „ B ü r gerrecht" (derecho civico; gemeint ist: ein Grundrecht des 2. Abschnitts des 2. Kapitels) nicht ein „Grundrecht" (derecho fundamental; gemeint ist: ein Grundrecht des 1. Abschnittes des 2. Kapitels) verhindern dürfe, trägt i n k e i ner Weise zur K l ä r u n g bei. Ist schon die an den Abschnittsüberschriften orientierte Unterscheidung zwischen „Bürgerrechten" u n d „Grundrechten" innerhalb des Titels I äußerst unglücklich (gemäß der Überschrift des Titels I sollte der Begriff „Grundrechte" als Oberbegriff v e r w a n d t werden), so erweckt die unbedingte Uberordnung der Grundrechte des 1. Abschnitts über die des 2. Abschnitts den Eindruck, als könnten letztere i m Kollisionsfalle niemals W i r k s a m k e i t entfalten u n d als sei eine Güterabwägung daher überflüssig. Dies verträgt sich aber schlecht m i t der i m selben U r t e i l (ebd., S. 93) getroffenen Feststellung, daß jedes Grundrecht durch andere Verfassungsrechte oder verfassungsmäßig geschützte Güter begrenzt werden kann. Z u treffend insoweit Diéguez ( „ L a Ley" 1982, Bd. 1, S. 754, 760), versteht m a n seine Folgerung als verdeutlichende Übertreibung: „ E n m i opinión, una diferencia de rango entre dos derechos constitucionales no implica la anulación 207

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der V e r f a s s u n g 1 7 1

indes, soweit man sie als Ausübung der „Polizeigewalt" des Unternehmers verstehe, welche ausschließlich auf den Schutz der Integrität der Personen, Güter und Anlagen gerichtet ist. Als solche müsse sie aber auf die Zeit begrenzt sein, die für die Beseitigung der Ursachen und die Sicherstellung der Wiederaufnahme der Tätigkeit notwendig ist 2 1 2 . I m Ergebnis lehnt das Verfassungsgericht m i t h i n die Aussperrung sowohl als Angriffs- als auch als Verteidigungsmittel i m Arbeitskampf ab 218 . Die Rechtslage i n Spanien stellt sich danach ähnlich wie (teilweise sogar restriktiver als) die Rechtslage der Länder dar, deren Verfassungen das Streikrecht, nicht hingegen das Recht auf Aussperrung schützen 214 . Bleibt die Frage, was eigentlich von dem i n A r t . 37 CE verbürgten Recht der Arbeitgeber auf Ergreifung kollektiver Kampfmaßnahmen übrig bleibt 2 1 5 . Der Streik und die Aussperrung sind derzeit noch i n der Gesetzesverordnung 17/1977 vom 4. März 1977 geregelt 216 . Sie ist mit den Ausnahmen, Einschränkungen und Konkretisierungen anzuwenden, die sie durch das Urteil des Verfassungsgerichtes vom 8. A p r i l 1981 erfahren hat 2 1 7 . oo) Das Petitionsrecht (Art. 29 CE) A r t . 29 CE verankert für alle Spanier das individuelle und kollektive Petitionsrecht. Er bestimmt, daß die Petitionen schriftlich abzufassen sind, und verweist i m übrigen hinsichtlich Form und Wirkung der Petition auf das Gesetz. Da bisher kein ausführendes Organgesetz erlassen wurde, gilt einstweilen das Gesetz vom 22. Dezember I960 218 fort. del inferior: sobraria entonces toda la enumeración declarativa de los derechos ,civicos' (Tit. I, cap. 2.°, secc. 2.*)." 212 TC (Fn. 209), S. 102. 218 I n seinem U r t e i l v o m 2.12.1982 (Urteil 72/1982, RA-77, 5/1982, BJC 1982, S. 1058, 1062, I I 3 u. 4) h a t das Gericht betont, daß die vorstehenden Grundsätze nicht i m Falle des mißbräuchlichen Streiks, der j a nicht unter den Schutz des A r t . 28 Abs. 2 CE falle, gelten. 214 So die französische Verfassung (vgl. Abs. 7 der Präambel der Verfassung v o n 1946), die italienische Verfassung (vgl. A r t . 40) u n d die griechische Verfassung (Art. 23). Die portugiesische Verfassung v o n 1976 verbietet die Aussperrung ausdrücklich (in A r t . 58 Abs. 3 i. d. F. v o m 30.9.1982 = A r t . 60 a. F.). Z u r Rechtslage i n Frankreich u n d I t a l i e n vgl. Alonso Garcia u. a., La huelga y el cierre empresarial, S. 233 ff. 215 Starke K r i t i k an dem U r t e i l v o m 8.4.1981 hat Diéguez, i n : „ L a Ley" 1982, Bd. 1, S. 754 - 763, geübt. 218 B.O.E. nüm. 58, v o m 9.3.1977. Z u dieser Gesetzesverordnung i m 2. K a p i tel unter I I 3 a. 217 So sind laut dem Verfassungsgericht z. B. auch Solidaritätsstreiks durch A r t . 28 Abs. 2 CE geschützt, weshalb das A d v e r b „ d i r e k t " i n l i t . b des A r t . 11 der Gesetzesverordnung 17/1977 (wörtlich wiedergegeben i n Fn. 70 i m 2. K a p i tel) verfassungswidrig ist (TC [Fn. 209], S. 100 f., I I 21). 218 Ley 92/1960; B.O.E. nüm. 307, v o m 23.12.1960. Dieses Gesetz erging i n Ausführung des A r t . 21 FE.

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Durch die Verfassung derogiert ist dieses Gesetz, soweit es davon ausgeht, daß Petitionen lediglich individuell eingereicht werden können. Nur für die Streitkräfte und die der militärischen Disziplin unterworfenen Körperschaften schließt A r t . 29 Abs. 2 CE das kollektive Petitionsrecht aus. Eine Sonderregelung des Petitionsrechts gegenüber dem Parlament enthält A r t . 77 CE. Nach A r t . 77 Abs. 1 CE können die Kammern nur schriftlich abgefaßte individuelle und kollektive Petitionen entgegennehmen. Die direkte Einbringung der Petitionen durch Kundgebungen ist verboten. Nach A r t . 77 Abs. 2 CE können die Kammern die erhaltenen Petitionen an die Regierung weiterleiten, welche, soweit es die Kammern verlangen, zum Inhalt der Petitionen Stellung nehmen muß. 3. Die Grundrechte der Art. 30 - 38 CE

a) Eigenart Die Grundrechte der zweiten Gruppe sind von der Verfassung i m Grundsatz ebenfalls als subjektive Rechte konzipiert, wenn auch ihre Wirksamkeit verglichen mit den Grundrechten der ersten Gruppe durch einen schwächeren Rechtsschutz und weniger Sicherungen garantiert wird. Wie aus der Überschrift des zweiten Abschnitts des zweiten Kapitels der Verfassung („Die Rechte und Pflichten der Bürger") hervorgeht, enthalten die A r t . 30-38 CE auch einzelne Grundpflichten. Diese sollen hier zunächst außer Betracht bleiben21®. aa) Die Bindung der öffentlichen Gewalten Die Grundrechte der zweiten Gruppe binden nach A r t . 53 Abs. 1 Satz 1 CE wie die Grundrechte der ersten Gruppe Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung und sind unmittelbar anwendbar. I n den Einzelregelungen w i r d allerdings die nähere Bestimmung des Inhalts der angeführten Grundrechte meist dem Gesetzgeber überlassen. Diese Gestaltungsvorbehalte relativieren wiederum den Wert der unmittelbaren Anwendbarkeit der Grundrechte, die i n ihrer Mehrzahl freilich von ihrer Natur (als Institutsgarantien oder institutionelle Garantien) her ohne ausführende Gesetze nicht vollziehbar sind. bb) Rechtsschutzmöglichkeiten Während A r t . 53 CE hinsichtlich des gerichtlichen Schutzes der Grundrechte der ersten und der dritten Gruppe besondere Bestimmungen trifft, schweigt er über den Rechtsschutz der Grundrechte der zwei219

Z u ihnen i n diesem K a p i t e l unter V I .

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

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t e n G r u p p e . D a r a u s i s t indes n i c h t z u schließen, daß diese G r u n d r e c h t e eines s u b j e k t i v e n Rechtsschutzes e n t b e h r e n 2 2 0 , s o n d e r n schlicht, daß sie n i c h t i m Wege d e r besonderen V e r f a h r e n des A r t . 53 A b s . 2 C E g e l t e n d gemacht w e r d e n k ö n n e n , aber auch n i c h t d e n v e r f a h r e n s m ä ß i g e n E i n s c h r ä n k u n g e n des A r t . 53 A b s . 3 C E u n t e r l i e g e n . D i e i n d e n A r t . 30 - 38 CE n i e d e r g e l e g t e n G r u n d r e c h t e s i n d als s u b j e k t i v e Rechte v i e l m e h r v o r d e n o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e n , insbesondere d e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n , i n d e n a l l g e m e i n e n V e r f a h r e n e i n k l a g b a r 2 2 1 . Angesichts d e r L a n g w i e r i g k e i t d e r g e w ö h n l i c h e n V e r f a h r e n h a n d e l t es sich a l l e r d i n g s u m e i n e n gegenüber d e m b e s c h l e u n i g t e n V e r f a h r e n nach A r t . 53 A b s . 2 CE s t a r k v e r m i n d e r t e n Rechtsschutz. cc) E i n f a c h e r V o r b e h a l t des Gesetzes F ü r d i e i n d e n A r t . 30 - 38 C E e n t h a l t e n e n G r u n d r e c h t e g i l t w i e f ü r a l l e G r u n d r e c h t e des z w e i t e n K a p i t e l s gemäß A r t . 53 A b s . 1 Satz 2 CE d e r V o r b e h a l t des Gesetzes. A n d e r s als b e i d e n G r u n d r e c h t e n des e r sten A b s c h n i t t s ( A r t . 15 - 29 CE), e r f o r d e r t auch i h r e „ E n t w i c k l u n g " k e i n Organgesetz, s o n d e r n l e d i g l i c h e i n einfaches P a r l a m e n t s g e s e t z 2 2 2 . 220

So aber Peces-Barba t L a Constitución, S. 42. Vgl. Aguiar de Luque, RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 123; Fernändez-Villaverde, S. 170; Garcia de Enterria, A D H 1981, S. 113, 120 f.; Rodriguez Molero, RPS 1981, S. 23, 26. — Z u dem allgemeinen Verfahren vor den Verwaltungsgerichten näher i m 7. K a p i t e l unter I I 2. 222 I m Zusammenhang m i t der Enteignung der größten spanischen privaten Unternehmensgruppe „Rumasa" v o m 24.2.1983 i m Wege einer Gesetzesverordnung ist Streit darüber entbrannt, ob der Vorbehalt des (formellen) Gesetzes immer g i l t oder ob die Verfassung Ausnahmen zuläßt. Die neue sozialistische Regierung hatte überraschend zu der Maßnahme gegriffen, u m den Zusammenbruch der durch risikoreiches Geschäftsgebaren i n Schwierigkeiten geratenen Unternehmensgruppe, zu der auch 18 Banken gehören, zu v e r h i n dern, u n d so Bankkonto-Inhaber, A k t i o n ä r e u n d die Arbeitsplätze zu schützen. Sie stützte sich dabei auf A r t . 86 Abs. 1 CE. Diese Bestimmung erlaubt der Regierung zwar den Erlaß v o n Gesetzesverordnungen i n Fällen „außergewöhnlicher u n d dringender Notwendigkeit", schließt aber zugleich Regelungen aus, die „die i n T i t e l I geregelten Redite, Pflichten und Freiheiten" betreffen (siehe oben i m 2. K a p i t e l I V 4 b aa a. E. u n d i n diesem K a p i t e l unter I I I 2 a cc). Während die Regierung der Ansicht ist, letztere Klausel sei, u m A r t . 86 Abs. 1 CE nicht leerlaufen zu lassen, r e s t r i k t i v auszulegen u n d das Verbot n u r auf den Bereich des Organgesetzvorbehaltes zu erstrecken (so i m Schrifttum auch Fernândez Rodriguez, in: Garcia de Enterria / Fernândez, Curso Bd. 1, S. 143), v e r t r i t t die Opposition die Auffassimg, daß das Verbot für den gesamten Bereich des grundrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes gelte (so i m Schrifttum etwa Peces-Barba, La Constitución, S. 44), also auch für die Eigentumsgarantie des A r t . 33 CE (vgl. die Interventionen i n der Debatte des Kongresses v o m 1. 3. 1983 des Wirtschafte- u n d Finanzministers M. Boy er u n d des Justizministers F. Ledesma einerseits u n d von M. Herrero de Minón für die Opposition andererseits, wiedergegeben i n „ E l Pais" v o m 2. 3.1983, S. 13 ff.). A l l e i n die letztgenannte Auffassung w i r d der Verfassung gerecht. Erstens spricht A r t . 86 Abs. 1 CE nicht wie A r t . 81 Abs. 1 CE v o n „Grundrechten u n d öffentlichen Freiheiten", sondern v o n „ R e c h t e n . . . u n d Freiheiten", was für eine Bezugnahme auf das gesamte zweite K a p i t e l u n d nicht n u r auf 221

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der V e r f a s s g dd) Sonstige S i c h e r u n g e n

D e n Schutz v o r i n h a l t l i c h e r A u s h ö h l u n g b z w . d i e W i r k s a m k e i t d e r G r u n d r e c h t e s o l l e n schließlich w i e d e r u m die W e s e n s g e h a l t s g a r a n t i e des A r t . 53 A b s . 1 Satz 2 C E u n d die i n A r t . 54 C E vorgesehene I n s t i t u t i o n des V o l k s a n w a l t s g e w ä h r l e i s t e n . b) Die Grundrechte

im

einzelnen

I m z w e i t e n A b s c h n i t t des z w e i t e n K a p i t e l s s i n d s o w o h l F r e i h e i t s rechte als auch soziale u n d w i r t s c h a f t l i c h e Rechte e n t h a l t e n . M e h r e r e (ζ. B . das Recht a u f Eheschließung, das Recht a u f P r i v a t e i g e n t u m , das Recht auf G r ü n d u n g v o n S t i f t u n g e n ) schließen I n s t i t u t s g a r a n t i e n e i n . S c h w e r v e r s t ä n d l i c h erscheint angesichts eines V e r g l e i c h s d e r i m e r s t e n u n d d e r i m z w e i t e n A b s c h n i t t n i e d e r g e l e g t e n Rechte d i e d u r c h die Ü b e r s c h r i f t des z w e i t e n A b s c h n i t t s v o r g e n o m m e n e E i n e n g u n g d e r G r u n d r e c h t s t r ä g e r s c h a f t a u f die „ B ü r g e r " 2 2 8 . aa) Das Recht a u f W e h r d i e n s t v e r w e i g e r u n g ( A r t . 30 A b s . 2 CE) D e r L i n i e d e r h o l l ä n d i s c h e n V e r f a s s u n g ( A r t . 196) 2 2 4 , des G r u n d g e setzes ( A r t . 4 A b s . 3, 12 a A b s . 2) u n d d e r p o r t u g i e s i s c h e n V e r f a s s u n g ( A r t . 41 A b s . 6, 276 A b s . 4 ) 2 2 5 f o l g e n d e r k e n n t d i e spanische V e r f a s s u n g d i e K r i e g s d i e n s t v e r w e i g e r u n g aus G e w i s s e n s g r ü n d e n a n 2 2 6 . Daß A r t . 30 dessen ersten Abschnitt spricht, u n d zweitens ist auch A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE zu entnehmen, daß Ausnahmen v o m Vorbehalt des Gesetzes unzulässig sind. Die Ansicht der Regierung würde zu einer unerträglichen Aufweichung des Vorbehaltes des Gesetzes führen. (So könnte m a n i n einem nächsten Schritt fragen, i n w i e w e i t m a n m i t Gesetzesverordnungen auch i n die Grundrechte des ersten Abschnitts eingreifen darf, unter Berücksichtigung der T a t sache, daß sich der Organgesetzvorbehalt n u r auf die „Entwicklung" dieser Rechte bezieht.) — Der richtige Weg der Enteignung hätte über eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage führen müssen, sei es eine bereits vorhandene, sei es eine vorher zu schaffende. Über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetzesverordnung w i r d n u n das Verfassungsgericht entscheiden. E i n Normenkontrollantrag wurde gestellt. — Nachtrag: Das Verfassungsgericht hat i n z w i schen durch U r t e i l v o m 2.12.1983 (Urteil 111/1983, RI-26, 116/1983, BJC 1983, S. 1487 ff.) die Gesetzesverordnung für verfassungsmäßig erklärt. Wesentliche Begründung: Das Eigentumsrecht erscheine aufgrund seiner systematischen Stellung u n d verfassungsrechtlichen Ausgestaltung als ein „abgeschwächtes subjektives Recht" (derecho subjetivo debilitado); die i n A r t . 33 Abs. 3 CE vorgesehene Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit bedürfe nicht unbedingt einer formell-gesetzlichen Grundlage, sondern sei im Einzelfall unter den besonderen Voraussetzungen des A r t . 86 Abs. 1 CE auch qua Gesetzesverordnung zulässig. 223 Vgl. die zutreffende K r i t i k bei Rubio Llorente, i n : La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 49, 65 f. 224 A r t . 196 der Verfassung v o n 1815 i. d. F. v o n 1922. 225 V o r der Verfassungsreform v o m 30.9.1982: A r t . 41 Abs. 5, 276 Abs. 3. 22β i n den anderen europäischen Ländern w i r d die Verweigerung des M i l i tärdienstes aus Gewissensgründen, w e n n überhaupt, lediglich einfachgesetz-

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

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Abs. 2 CE trotz der Formulierung: „Das Gesetz... r e g e l t . . . die Verweigerung aus Gewissensgründen" unmittelbar ein subjektives Recht gewährt, geht aus A r t . 53 Abs. 2 Satz 2 CE hervor, der die Möglichkeit, zur Verteidigung bestimmter Grundrechte die Verfassungsbeschwerde einzulegen, „auf die i n A r t . 30 anerkannte Verweigerung aus Gewissensgründen" ausdehnt. Das Verfassungsgericht hat den Grundrechtscharakter des Rechts auf Verweigerung aus Gewissensgründen bestätigt" 7 . Es teilt dabei die Ansicht, daß dieses Recht eine besondere Ausprägung der Gewissensfreiheit, die ihrerseits durch die i n A r t . 16 CE niedergelegte weltanschauliche Freiheit geschützt werde, darstellt 2 2 8 . Solange die i n A r t . 30 Abs. 2 CE vorgesehene gesetzliche Regelung der Wehrdienstverweigerung und des sozialen Ersatzdienstes noch nicht ergangen ist 2 2 9 , müssen daher diejenigen, die von dem Recht der Verweigerung Gebrauch machen, einstweilen vom Militärdienst zurückgestellt werden 2 3 0 . bb) Der Schutz der Ehe (Art. 32 CE) Das i n A r t . 32 Abs. 1 CE niedergelegte Recht auf Eheschließung beinhaltet zugleich eine Institutsgarantie der Ehe. Den (einfachen) Gesetzgeber beauftragt A r t . 32 Abs. 2 CE u. a. „die Formen der Eheschließung" und „die Gründe der Trennung und Auflösung sowie deren W i r kungen" zu regeln. Dadurch trifft die Verfassung implizit eine Grundentscheidung zugunsten verschiedener Formen der Eheschließung (zivile und kirchliche Form bzw. Formen 231 ) und zugunsten der Ehescheidung 282 . lieh anerkannt (vgl. dazu Sânchez Suârez, L a objeción de conciencia, S. 20 bis 38), i n Frankreich z. B. durch die Gesetze v o m 21.12.1963 u n d 15.12.1974 (der zivile Ersatzdienst hat dort die doppelte Dauer des Militärdienstes) u n d i n I t a l i e n durch das Gesetz v o m 15.12.1972 (der Ersatzdienst dauert dort acht Monate länger als der Wehrdienst). Zuerst wurde die Verweigerung des Militärdienstes aus Gewissensgründen i n Schweden (1902) u n d Australien (1903) anerkannt. Sânchez Suârez (ebd., S. 10, 13) weist auch auf den zivilen Ersatzdienst (Waldarbeit) h i n , der i n Rußland i m Jahre 1875 für die Sekte der Mennoniten eingerichtet wurde. 227 U r t e i l 15/1982 v o m 23.4.1982, RA-37, 205/1981, BJC 1982, S. 330, 335 f. ( I I 6). 228 i n einer rechtsvergleichenden Betrachtung weist das Gericht auf die systematische Stellung der Bestimmung über die Kriegsdienstverweigerimg i n A r t . 4 Bonner Grundgesetz sowie auf die Resolution 337 v o m 26.1.1967 der Versammlung des Europarates h i n , die das Recht auf Wehrdienstverweigerung aus A r t . 9 E M R K („Gewissens- u n d Religionsfreiheit") ableitet. 22» Die oben (im 2. K a p i t e l unter I I 3 a) erwähnte Verordnung 3011/1976 v o m 23.12.1976, die n u r die Verweigerung aus religiösen Gründen regelt, genügt keinesfalls den Anforderungen, die an ein A r t . 30 Abs. 2 CE ausführendes Gesetz zu stellen sind (vgl. TC [Fn.227], S.336, I I 7). — Fraglich wäre zudem, ob die A n o r d n u n g eines längeren. Ersatzdienstes m i t A r t . 14 CE v e r einbar ist. 230 TC (Fn. 227), S. 336 f. ( I I 8).

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

I n Erfüllung des Mandats des A r t . 32 Abs. 2 CE hat der Gesetzgeber durch Gesetz vom 7. J u l i 1981233 das vierte Buch des Código Civil neugefaßt 284 . Das Scheidungsrecht basiert nach den A r t . 85 ff. Código Civil i m wesentlichen auf dem Zerrüttungsprinzip. cc) Das Eigentumsrecht (Art. 33 CE) Die Tatsache, daß der Verfassungsgeber das Recht auf Privateigentum, eines der ältesten Grundrechte, i n den zweiten Abschnitt und nicht i n den ersten Abschnitt des zweiten Kapitels eingeordnet hat, ist bemerkenswert, bedeutet dies doch, daß das Eigentumsrecht weder i m bevorzugten und beschleunigten Verfahren vor den ordentlichen Gerichten, noch i m Wege der Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgericht geltend gemacht werden kann 2 3 5 . Indirekt, auf dem Weg über A r t . 14 CE, dürfte indes auch das Eigentumsrecht i n einem wesentlichen Bereich des Schutzes der beiden besonderen Verfahren teilhaftig werden, nämlich i n den Fällen, i n denen die Eigentumsverletzung zugleich eine Verletzung des Gleichheitssatzes darstellt. I n diesem Zusammenhang sei rechtsvergleichend nur auf die i n der Bundesrepublik vom Bundesgerichtshof vertretene Sonderopfertheorie hingewiesen, wonach die Enteigung durch einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz gekennzeichnet w i r d 2 3 6 . A r t . 33 CE stimmt i n Struktur und Inhalt weitgehend mit A r t . 14 GG überein: Absatz 1 erkennt das Recht auf Privateigentum (derecho a la propiedad privada) und das Erbrecht (derecho a la herencia) an; Absatz 2 verbindet die beiden Aspekte „Inhaltsbestimmung durch den Gesetzgeber" und „Sozialbindung des Eigentums" zu der Formel: „Die soziale Funktion dieser Rechte begrenzt i m Einklang m i t den Gesetzen 231 Vgl. auch Gälvez, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 32 Abs. 2 A n m . I V 2 (S. 417 f.); Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 163; Jordano Borea, A D C 1981 (Bd. 34), Nr. 4, S. 903, 904 f. 232 Z u m ersten M a l wurde die Ehescheidung i n Spanien durch die Verfassung v o n 1931 (Art. 43 Abs. 1 Satz 2) anerkannt. 233 Ley 30/1981; B.O.E. nüm. 172, v o m 20. 7.1981. 234 Z u r Eherechtsreform vgl. Cambelke, RIDC 1982, Nr. 1, S. 150 - 152; vgl. auch die Kommentierung des Entwurfes des Gesetzes 30/1981 bei Zapatero, Sistema 1981, Nr. 41, S. 3 - 3 9 ; speziell zum neuen Recht der Eheschließung siehe Jordano Barea, A D C 1981 (Bd. 34), S. 903 - 926, u n d zum Recht der Ehescheidung die Monographie v o n Bar ja Quiroga „ E l divorcio en Espana: critica de la nueva ley", M a d r i d 1982, sowie López Alarcón, „ L a Ley" 1981, Bd. 4, S. 851 - 860, 1034 - 1039; 1982, Bd. 1, S. 772 - 778, 805 - 814, 867 - 876; 1982, Bd. 2, S. 832 - 839, 909 - 920. M i t dem Problem: kirchliche Eheschließung — (zivile) Ehescheidung setzt sich Suârez Pertierra, R D P r i v 1981, S. 987- 1011, auseinander. 235 Insoweit steht die verfassungsrechtliche Regelung des Eigentumsrechts i n der T r a d i t i o n der Verfassung v o n 1931 (s. o. i m 1. Kapitel unter I I I 2 b). 2se vgl. Β GHZ 6, 270, 279 f.

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ihren Inhalt 2 8 7 ." Abs. 3 läßt Enteignungen nur auf gesetzlicher Grundlage 238 aus Gründen des Gemeinwohls 289 gegen Entschädigung zu 2 4 0 . Eine Sonderregelung für die nach deutscher Terminologie sog. „enteignenden" und „enteignungsgleichen Eingriffe" sowie die Aufopferungsfälle enthält A r t . 106 Abs. 2 CE. Er bestimmt, daß diejenigen Personen, die i n Folge der Tätigkeit des öffentlichen Dienstes i n ihren Gütern oder Rechten geschädigt werden, nach Maßgabe des Gesetzes einen Anspruch auf Entschädigung haben 241 . dd) Die Stiftungsfreiheit (Art. 34 CE) A r t . 34 CE schützt das Recht, private Stiftungen zu Zwecken des allgemeinen Interesses einzurichten 242 . Nach A r t . 34 Abs. 2 i. V. m. 22 Abs. 2 CE sind Stiftungen, die Ziele verfolgen oder M i t t e l verwenden, die einen Straftatbestand darstellen, rechtswidrig. Eine Auflösung oder Suspendierung der Tätigkeit einer Stiftung darf gemäß A r t . 34 Abs. 2 i. V. m. 22 Abs. 4 CE nur durch eine m i t Gründen versehene richterliche Entscheidung erfolgen. ee) Das Recht auf Arbeit und auf freie Berufswahl (Art. 35 CE) A r t . 35 Abs. 1 CE ist ein gutes Beispiel für die wachsende Überlagerung und Verflechtung der Freiheitsrechte und der sozialen Grundrechte i m Sozialstaat, angesichts der ihre strenge Scheidung häufig unangebracht erscheint 243 : I n A r t . 35 CE steht das Recht auf freie Berufswahl (derecho a la libre elección de profesión u oficio) 244 i n einer Reihe zwischen dem Recht auf Arbeit (derecho al trabajo) 2 4 5 und dem 287 Vgl. zu dieser Formel T. Puente Munoz, in: Sevilla Andrés, Estudios, S. 123, 131 f. (sie stellt fest, daß es keinen Unterschied zur bisherigen Rechtslage gibt), u n d Martin Blanco , R D P r i v 1982, S. 307, 319 ff. 288 Vgl. die „Ley de Expropiación Forzosa" v o m 16.12.1954 (B.O.E. nüm. 351, v o m 17.12.1954). 239 Genauer: des „öffentlichen Nutzens oder gesellschaftlichen Interesses" (utilidad püblica ο interés social). 240 Z u m Enteignungsrecht vgl. i m einzelnen Garcia de Enterria, i n : Garcia de Enterria / Fernandez, Curso Bd. 2, S. 191 - 319. 241 Vgl. A r t . 40 der „Ley de Régimen Juridico de la Administración del Estado" v o m 26. 7.1957 (B.O.E. nüm. 195, v o m 31. 7.1957). 242 Nach A r t . 35 Código C i v i l sind Stiftungen des öffentlichen Interesses juristische Personen. — Näher z u m „derecho de fundación": Garrido Falla, in: ders., Comentarios, A r t . 34 A n m . I V (S. 434 ff.). 243 Siehe dazu bereits oben unter I I I 1. 244 Dieses Freiheitsrecht wurde erstmals i n A r t . 17 der französischen V e r fassung v o n 1793 niedergelegt u n d findet sich i m spanischen Verfassungsrecht i n den Verfassungen v o n 1876 (Art. 12 Abs. 1) u n d von 1931 (Art. 33 Satz 1). 246 Unter den Vorläufern des Rechts auf A r b e i t u n d der sozialen G r u n d rechte überhaupt sei nochmals auf A r t . 21 der französischen Verfassung v o n 1793 hingewiesen: „Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

dieses Recht ergänzenden Recht auf berufliches Fortkommen 2 4 6 und ausreichende Entlohnung 2 4 7 . Allerdings w i r f t die Verankerung des Rechts auf Arbeit i m zweiten Abschnitt des zweiten Kaptitels Probleme auf: Einerseits erlaubt seine systematische Stellung nicht, es als bloße Orientierungsnorm für die Tätigkeit der Staatsgewalten zu verstehen. Andererseits darf es auch nicht als unbedingtes Recht auf einen Arbeitsplatz angesehen werden; diese Auslegung wäre i n ihren Konsequenzen nicht m i t der i n A r t . 38 CE anerkannten „Unternehmensfreiheit i m Rahmen der M a r k t w i r t schaft" vereinbar 2 4 8 . Die Verfassung selbst geht i m übrigen davon aus, daß es unter ihrer Geltung Arbeitslosigkeit geben kann (vgl. A r t . 41 CE). Erwägenswert ist indes die Auslegung des Rechts auf Arbeit als „Recht zu arbeiten" 2 4 9 , unter Einschluß der Verpflichtung des Staates, die Voraussetzungen für eine wirksame Ausübung dieses Rechtes zu schaffen (vgl. A r t . 9 Abs. 2 CE). Bei einer Konkretisierung der staatlichen Pflichten könnte man dabei i n Anwendung der Auslegungsregel des A r t . 10 Abs. 2 CE insbesondere A r t . 1 der Europäischen Sozialcharta heranziehen. Unter den dort genannten Verpflichtungen der Vertragsstaaten findet man u. a. die, eine Politik der Vollbeschäftigung durchzuführen (eine Forderung die auch i n A r t . 40 Abs. 1 Satz 2 CE niedergelegt ist), eine unentgeltliche Arbeitsvermittlung bereitzustellen und eine geeignete Berufsberatung, Berufsausbildung und berufliche Wiedereingliederung sicherzustellen 2 ® 0 ' 2δ1 ·

la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant d u travail, soit en assurant les moyens d'exister à ceux q u i sont hors d'état de t r a v a i l ler." — Unter den derzeit i n K r a f t befindlichen Verfassungen vgl. n u r Abs. 1 der Präambel der französischen Verfassung v o n 1958 i. V. m. Abs. 5 der Präambel der Verfassung von 1946 sowie A r t . 59 portugiesische Verfassung. 246 Hierzu Gàlvez, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 35 A n m . I V 2 (S. 451). 247 Z u m Recht auf ausreichende Entlohnung vgl. Montoya Melgar, RPS 1979, Nr. 121, S. 315, 336 ff.; Gàlvez (vorige Fn.), S. 451 ff. 248 Vgl. Montoya Melgar, RPS 1979, Nr. 121, S. 315, 333, u n d i m übrigen die bei Alarcón Caracuel f RPS 1979, Nr. 121, S. 5, 22 ff., weitgehend unter Heranziehung deutschen Schrifttums zusammengetragenen Argumente. 249 A u f diese i n der italienischen Lehre vertretene Auslegungsmöglichkeit weist Revuelto Martinez , i n : Ramirez, Estudios, S. 151,158, h i n . 250 vgl. auch die Verpflichtungen, die die portugiesische Verfassung (Art. 52 a. F. bzw. 59 Abs. 3 n. F.) dem Staat i m Hinblick auf die V e r w i r k l i c h u n g des Rechts auf A r b e i t auferlegt. 251 Maßnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung Arbeitsloser u n d Arbeitsbeschaffungsprogramme sieht das Arbeitsförderungsgesetz v o m 8.10. 1980, die „ L e y Bàsica de Empieo" (Ley 51/1980; B.O.E. nüm. 250, v o m 17.10. 1980) vor. Vgl. zu diesem Gesetz Galiana Moreno , RPS 1981, Nr. 129, S. 45 - 77.

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Das Verfassungsgericht hat den Normbereich des Rechts auf Arbeit weiter gefaßt. I n seinem Urteil vom 2. J u l i 1981 252 , i n dem es u m die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Fixierung eines Höchstalters für Arbeitnehmer i m Arbeitsverhältnis ging (Altersgrenze von 69 Jahren), heißt es 253 : „Das Recht auf Arbeit erschöpft sich nicht i n der Freiheit zu arbeiten; es beinhaltet auch das Recht auf einen Arbeitsplatz, und als solches weist es zwei Seiten auf: eine individuelle und eine kollektive, beide i n den A r t i k e l n 35 Abs. 1 beziehungsweise 40 Abs. 1 unserer Verfassung anerkannt. I n individueller Hinsicht konkretisiert es sich i n dem gleichen Recht aller auf einen bestimmten Arbeitsplatz, soweit die nötigen Befähigungserfordernisse erfüllt werden, und i n dem Recht auf Kontinuität oder Stabilität i n der Beschäftigung, das heißt, nicht entlassen zu werden, wenn nicht ein gerechter Grund (justa causa) vorliegt 2 5 4 . I n kollektiver Hinsicht schließt das Recht auf Arbeit außerdem den Auftrag an die öffentlichen Gewalten ein, eine Politik der Vollbeschäftigung durchzuführen, da anderenfalls die Ausübung des Rechts auf Arbeit durch einen Teil der Bevölkerung die Verneinung desselben Rechts für einen anderen Teil derselben mit sich bringen würde." Wie sich aus dem Kontext ergibt, soll sich das (subjektive) „Recht auf einen bestimmten Arbeitsplatz" allerdings nur auf die vorhandenen (bisher durch die staatliche Vollbeschäftigungspolitik erhaltenen bzw. geschaffenen) Arbeitsplätze beziehen. Was die Einführung eines Beschäftigungshöchstalters durch den Gesetzgeber anbelangt, hält es das Verfassungsgericht i n Zeiten von Arbeitslosigkeit grundsätzlich für zulässig, das Recht auf Arbeit einer Gruppe von Arbeitnehmern zeitlich einzuschränken, u m einer anderen Gruppe die Ausübung desselben Rechtes zu ermöglichen. Verfassungswidrig sei hingegen eine von der Zielsetzung der Arbeitsverteilung gelöste unbedingte Festlegung einer Altersgrenze. Die zuvor vorgeschlagene Auslegung des Rechts auf Arbeit i n Übereinstimmung m i t A r t . 1 Europäische Sozialcharta w i r d angesichts der Ausführungen des Verfassungsgerichts nicht obsolet; sie kann vielmehr i n den Kategorien des Gerichts gedacht bei der weiteren Konkretisierung der „kollektiven Seite" des Rechts auf Arbeit Bedeutung gewinnen. 252

CI-3, 223/1981, BJC 1981, S. 243 ff. Ebd., S. 251 ( I I 8). — Gegenstand der Normenkontrolle w a r die 5. Z u satzbestimmung des Statuts der Arbeitnehmer (zu diesem Gesetz sogleich, auch Fn. 255). 254 I n diesem Sinne zuvor bereits Revuelto Martinez (Fn. 249), S. 160: „ E l derecho al trabajo es la expresión de u n interés constitucionalmente protegido, que se especificaria en relación a l a consecución de u n puesto de t r a bajo (adecuado), y al mantenimiento de éste." — Z u m Grundsatz der Stabilität i n der Beschäftigung i m spanischen Arbeitsrecht vgl. Montoya Melgar, REDT 1982, Nr. 10, S. 161 - 168. 253

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Das i n A r t . 35 Abs. 2 CE vorgesehene Statut der Arbeitnehmer wurde am 10. März 1980 erlassen 255 . Es regelt das individuelle Arbeitsrecht 25 ®, die betriebliche Mitbestimmung sowie das Tarifvertragsrecht. ff) Garantie von Berufskammern (Art. 36 CE) Der i n A r t . 36 Satz 1 CE niedergelegte Auftrag an den Gesetzgeber, die rechtlichen Besonderheiten der Berufskammern (Colegios Profesionales) zu regeln, impliziert eine institutionelle Garantie dieser Körperschaften, die nach dem derzeitigen Recht, dem Gesetz über die Berufskammern vom 13. Februar 1974257 (geändert durch Gesetz vom 26. Dezember 1978258), öffentlich-rechtlichen Charakter besitzen 259 . gg) Das Recht der Arbeitnehmer und Arbeitgeber auf Kollektivverhandlungen und kollektive Kampfmaßnahmen (Art. 37 CE) Die freie koalitionsmäßige Betätigung der Gewerkschaften und A r beitgebervereinigungen garantiert rein objektivrechtlich A r t . 7 CE. A r t . 37 Abs. 1 CE sichert das Recht auf Abschluß von Tarifverträgen, die Tarifautonomie, grundrechtlich ab2®0. Er bezieht sich dabei auf „die Vertreter der Arbeitnehmer und Arbeitgeber", wonach der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Tariffähigkeit (capacidad convencional) 261 nicht ausschließlich die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände berücksichtigen muß2®2. Die i n A r t . 37 Abs. 1 CE vorgesehene gesetzliche 255 Ley 8/1980; B.O.E. nüm. 64, v o m 14.3.1980. Die Materialien dieses Gesetzes sind i n den zwei v o n den Cortes Generales herausgegebenen Bänden „Estatuto de los Trabajadores. Trabajos Parlamentarios" (Madrid 1980) enthalten. Systematische Kommentare zum „Estatuto de los Trabaj adores" haben M.Alonso Olea sowie J.L.Monge Recalde verfaßt (siehe Literaturverzeichnis). 256 Darunter I n h a l t u n d Beendigung des Arbeitsverhältnisses (Art. 14 - 38 bzw. 49 - 56). 257 Ley 2/1974; B.O.E. nüm. 40, v o m 15. 2.1974. 258 Ley 74/1978; B.O.E. nüm. 10, v o m 11.1.1979. 259 Bei Aufrechterhaltung der ihnen heute zustehenden Befugnisse können sie w o h l auch n u r öffentlich-rechtlich geregelt werden, vgl. Garrido Falla , in: ders., Comentarios, A r t . 36 A n m . I V 2 (S. 454). 260 Aus dem W o r t l a u t des A r t . 37 Abs. 1 CE: „ L a ley garantizarä el derecho a . . . " (Das Gesetz gewährleistet das Recht a u f . . . ) k a n n m a n auf einen Gestaltungsvorbehalt des Gesetzgebers, nicht hingegen auf das Fehlen der u n mittelbaren Anwendbarkeit des Grundrechts auf K o l l e k t i w e r h a n d l u n g e n schließen (so aber Montoya Melgar, RPS 1979, Nr. 121, S. 315, 338 f.); vgl. auch Alvarez Alcolea, i n : Ramirez, Estudios, S. 171, 174 f. — Z u r T a r i f autonomie vgl. i m übrigen Rodriguez- Sanudo, in: Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, S. 337, 346 ff.; Valdés Dal-Ré, RPS 1979, Nr. 121, S. 469, 473 ff.; Ojeda Avilés , Derecho sindical, S. 379 ff. 261 So die Bezeichnung i n der Lehre, vgl. n u r Ojeda Avilés , Derecho sindical, S. 446 ff. 262 Vgl. auch Valdés Dal-Ré, RPS 1979, Nr. 121, S.469, 486 f. Rodriguez Sanudo, REDT 1980, Nr. 4, S. 447, 449 ff., unterzieht die die „Verhandlungsbe-

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Gewährleistung des Rechts auf Tarifverhandlungen (derecho a la negociación collectiva laboral) und der Verbindlichkeit (fuerza vinculante) der Tarifverträge 2 ® 8 findet sich heute i m Titel I I I (Art. 82 - 92) des bereits erwähnten Statuts der Arbeitnehmer vom 10. März 1980. Was das in A r t . 37 Abs. 2 Satz 1 CE anerkannte Recht der Arbeitnehmer und Arbeitgeber auf Ergreifung kollektiver Kampfmaßnahmen anbetrifft, so kommt ihm, jedenfalls i n der Auslegung, die er durch das Verfassungsgericht erfahren hat, geringe Bedeutung zu: Während das wichtigste Kampfmittel der Arbeitnehmer, der Streik, bereits durch den mit den stärkeren verfassungsrechtlichen Sicherungen ausgestatteten A r t . 28 Abs. 2 CE geschützt wird, bietet A r t . 37 Abs. 2 CE nach der — angreifbaren — Ansicht des Verfassungsgerichts, wenn man ihn zu A r t . 28 Abs. 2 CE i n Beziehung setzt, keine ausreichende Grundlage für die Anerkennung eines Rechts der Arbeitgeber, die Aussperrung als Verteidigungsmittel gegen einen Streik einzusetzen. A r t . 37 Abs. 2 CE läuft damit weitgehend leer. — Wegen der Einzelheiten der Urteilsbegründung sei auf die Ausführungen zu A r t . 28 CE 2 6 4 verwiesen. Wortgleich mit A r t . 28 Abs. 2 Satz 2 CE beauftragt A r t . 37 Abs. 2 Satz 2 CE den Gesetzgeber, bei der Regelung der Ausübung des Rechts auf kollektive Kampfmaßnahmen die nötigen Garantien für eine Sicherstellung der „wesentlichen Dienstleistungen der Gemeinschaft" (servicios esenciales de la comunidad) 285 vorzusehen. hh) Die Unternehmensfreiheit (Art. 38 CE) Einen Pfeiler der Wirtschaftsverfassung stellt die i n A r t . 38 Satz 1 CE als Grundrecht anerkannte „Unternehmensfreiheit i m Rahmen der Marktwirtschaft" (libertad de empresa en el marco de la economia de mercado) dar 2 8 8 . A r t . 38 CE ergänzt zudem A r t . 33 CE, soweit das Eigenfugnis" („legitimación para negociar"; das Gesetz w ä h l t nicht den Begriff „capacidad convéncional") regelnden A r t . 87 u n d 88 des Estatuto de los Trabaj adores v o m 10.3.1980 daraufhin einer kritischen Würdigung. 283 Damit werden die Tarifverträge als Rechtsquelle anerkannt, vgl. hierzu Alvarez Alcolea, i n : Ramirez, Estudios, S. 171, 187 ff.; Montoya Melgar (Fn. 260) m. w . N.; zu den einzelnen W i r k u n g e n der Tarifverträge siehe Ojeda Avïlés, Derecho sindicai, S. 481 ff. 264 Oben unter I I I 2 b nn. 265 Nach dem U r t e i l des Verfassungsgerichts v o m 17. 7.1981 (RA-19, 203 u. 216/1980, BJC 1981, S. 334, 343) k a n n eine Dienstleistung n u r dann wesentlich sein, w e n n die durch sie befriedigten Güter oder Interessen wesentlich sind. Unter wesentlichen Gütern oder Interessen hat man nach Ansicht des Gerichts die Grundrechte, die öffentlichen Freiheiten u n d die verfassungsmäßig geschützten Güter zu verstehen. Vgl. auch das U r t e i l des TC v o m 8.4.1981 (RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 99). 266 Siehe bereits i m 2. K a p i t e l unter I V 7. — Z u r Unternehmensfreiheit vgl. i m übrigen Entrena Cuesta, i n : Garrido Falla, E l modelo econòmico,

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

t u m zu unternehmerischen Zwecken (als Produktionsmittel) eingesetzt wird. Das Verfassungsgericht hat darauf hingewiesen, daß die Unternehmensfreiheit insbesondere mit den Grundsätzen der Art. 128 und 131 CE 2 6 7 i n Einklang zu setzen ist 2 8 8 . 4. Die Grundrechte der Art. 3d - 52 CE

a) Eigenart Bei den „Leitprinzipien der Sozial- und Wirtschaftspolitik" des dritten Kapitels des Titels I handelt es sich u m die von der Verfassung mit der geringsten Wirksamkeit und dem schwächsten Schutz ausgestatteten grundrechtlichen Verbürgungen. Sie sind sämtlich der Sphäre der sog. sozialen Grundrechte oder — wie differenzierend oft gesagt w i r d — der sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechte zuzurechnen. Ihre Bezeichnung als „Grundrechte" rechtfertigt sich, abgesehen von dieser konventionellen Klassifizierung 28 ®, aus drei Gründen: Erstens gehören die „Leitprinzipien" dem Titel I („Grundrechte und Grundpflichten") an, zweitens sind mehrere „Leitprinzipien" wie subjektive Rechte formuliert 2 7 0 und drittens schließlich handelt es sich bei ihnen — wie zu zeigen sein w i r d — nicht u m bloße politische oder ethische Leitsätze ohne rechtliche Verbindlichkeit, wie man zunächst der Bezeichnung nach vermuten könnte 2 7 1 . aa) Die Bindung der öffentlichen Gewalten Nach Art. 53 Abs. 3 Satz 1 CE „leitet (informara) die Anerkennung, die Achtung und der Schutz der i m dritten Kapitel anerkannten Prinzipien die positive Gesetzgebung, die gerichtliche Praxis und die Tätigkeit der öffentlichen Gewalten". Das i m Zitat mit „leiten" übersetzte Verb „informar" läßt sich annäherungsweise auch mit „orientieren" 2 7 2 Bd. 1, S. 103 - 165; Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 191 ff.; Serrano Carvajal, RPS 1979, Nr. 121, S. 439, 451 ff. 287 Z u m I n h a l t dieser A r t i k e l siehe i m 2. K a p i t e l unter I V 7. 268 U r t e i l v o m 16.11.1981, RI-8, 184/1981, BJC 1981, S. 491, 501 ( I I 2). 2«® Siehe oben I I I 1. 270 Vgl. A r t . 43 Abs. 1, 44 Abs. 1, 45 Abs. 1, 47 Abs. 1 CE. 271 Allerdings hat bereits i m deutschen Schrifttum Ulrich Scheuner den Begriff „Leitgrundsätze" f ü r Verfassungssätze verwandt, die — gerade i m Unterschied zu den bloßen Programmsätzen — «mit rechtsverbindlicher K r a f t gewisse Richtlinien u n d Grundsätze" normieren u n d insbesondere als Auslegungsrichtlinien Bedeutung haben (in: Festschrift für E. Forsthoff, S. 325, 328 f., m i t Hinweis auf sein Rechtsgutachten zur hessischen Sozialisierung 1952). I n diesem Sinne spricht auch Badura t Der Staat Bd. 14 (1975), S. 17, 38, w ö r t l i c h von „Leitprinzipien", ferner Lücke, AÖR Bd. 107 (1982), S. 15, 26 f. — Z u r Terminologie der spanischen Verfassung i m übrigen u n t e n i m 5. Kapitel, unter I I 2 a.

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oder besser unter Tausch des Satzsubjektes und -Objektes mit „zu berücksichtigen haben" 2 7 8 , „zu beachten haben" übersetzen. Sind die Grundrechte der A r t . 39 - 52 CE aber von allen Staatsorganen bei der Ausübung ihrer Tätigkeit zu beachten, so stellen sie nicht bloße Programmsätze der Sozial- und Wirtschaftspolitik dar, sondern i n Übereinstimmung m i t dem Prinzip des A r t . 9 Abs. 1 CE Rechtssätze, die mit Bindungswirkung ausgestattet sind 2 7 4 . Der Grad ihrer Bindungswirkung, ihre Bindungsintensität, geht allerdings nicht so weit wie die der nach A r t . 53 Abs. 1 CE unmittelbar anwendbaren, d. h. i m Grundsatz auch unmittelbar subjektive Rechte erzeugenden Grundrechte der A r t . 14-38 CE. I m einzelnen binden die Leitprinzipien der A r t . 39 - 52 CE die öffentlichen Gewalten folgendermaßen: (1) Für den Gesetzgeber formulieren sie zunächst Gesetzgebungsaufträge. Anders als das portugiesische Verfassungsrecht hat die spanische Verfassung allerdings keine besondere Vorkehrung gegen eine Untätigkeit des Gesetzgebers, gegen eine „Verfassungswidrigkeit durch Unterlassen" 275 getroffen 278 . Die „Leitprinzipien" binden ihn aber i n dem Sinne, daß er auf den darin erfaßten Gebieten keine Rechtsvorschrift erlassen darf, die gegen die i n ihnen festgelegten Ziele verstoßen. Auch wenn dem Gesetzgeber bei der Auslegung der A r t . 39-52 CE ein weites gesetzgeberisches Ermessen zuzugestehen ist, sind jedenfalls Rechtsnormen, die offensichtlich einer der 272 Vgl. die begriffliche Annäherung bei Sânchez Agesta, Sistema politico, S.169. 273 v g l . die Auslegung v o n Garcia de Enterria, La Constitución, S. 69. 274 So die ganz überwiegende Ansicht: Aguiar de Luque, RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 123; Camps Ruiz , i n : Sevilla Andrés, Estudios, S. 137, 138 ff.; Castro Cid, REP N . E . 1980, Nr. 18, S. 121, 139 ff., 144; López Guerra , i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 344 ff.; Palomeque López, in: Derecho del Trabajo y de l a Seguridad Social en l a Constitución, S. 301, 335 f.; Prieto Sanchis f REDC 1981, Nr. 1, S. 207, 224 f.; Rodriguez Oliver , RFDUC 1980, Nr. 58, S. 101, 110; Rubio Llorente, in: La Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 49, 72; Villar Palasi / Villar Ezcurra, Curso Bd. 1, S. 82. Α . Α.: Garrido Falla , i n : ders., Comentarios, A r t . 53 A n m . I V 7 (S. 590); PecesBarba , D A 1978, Nr. 180, S. 19, 34. 275 Vgl. A r t . 283 der portugiesischen Verfassung (vor der Reform vom 30.9.1982: A r t . 146 l i t . a, 279, 284 l i t . b ) u n d aus dem portugiesischen Schriftt u m Miranda , Inconstitucionalidade por omissäo, in: ders., Estudos, Bd. 1, S.333 - 352. 276 Das spanische Verfassungsgericht h a t sich zur „Verfassungswidrigkeit durch Unterlassen" (inconstitucionalidad por omisión) bisher n u r vorsichtig, u n d ohne sich auf die Existenz dieser Rechtsfigur i m spanischen Verfassungsrecht festzulegen, geäußert. I n dem U r t e i l v o m 13. 5.1982 (RI-13, 68/1982, BJC 1982, S. 427, 436, I I 3) heißt es, es erscheine nicht leicht, die Figur der Verfassungswidrigkeit durch Unterlassen zuzulassen, und: „Die Verfassungswidrigkeit durch Unterlassen besteht nur, w e n n die Verfassung dem Gesetzgeber die Notwendigkeit auferlegt, Normen zur E n t w i c k l u n g der Verfassung zu erlassen u n d der Gesetzgeber dies nicht tut."

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung i m d r i t t e n K a p i t e l e n t h a l t e n e n B e s t i m m u n g e n z u w i d e r l a u f e n , als v e r f a s s u n g s w i d r i g anzusehen 2 7 7 . D a sich die „ L e i t p r i n z i p i e n " als v e r b i n d l i c h e O r i e n t i e r u n g s n o r m e n a n d e n n a c h k o i x s t i t u t i o n e l l e n Gesetzgeber r i c h t e n , k ö n n e n sie aber i m U n t e r s c h i e d z u d e n i m z w e i t e n K a p i t e l e n t h a l t e n e n G r u n d r e c h t e n g r u n d s ä t z l i c h gegenüber d e n v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n Gesetzen k e i n e d e r o g i e r e n d e W i r k u n g e n t falten 278.

(2) D i e G e r i c h t e müssen d i e G r u n d r e c h t e d e r A r t . 39 - 52 C E b e i i h r e r R e c h t s p r e c h u n g s t ä t i g k e i t b e r ü c k s i c h t i g e n , d . h . sie h a b e n das e i n fache Recht w i e das Verfassungsrecht i n Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t i h n e n a u s z u l e g e n 2 7 9 . Das Verfassungsgericht k a n n — w i e b e r e i t s angedeutet — i m äußersten F a l l e e i n Gesetz w e g e n Verstoßes gegen sie f ü r v e r f a s s u n g s w i d r i g e r k l ä r e n 2 8 0 , die einfachen G e r i c h t e V e r ordnungen für rechtswidrig. (3) D i e V e r w a l t u n g schließlich h a t die „ L e i t p r i n z i p i e n " außer b e i d e r A u s l e g u n g d e r Gesetze insbesondere b e i m E r l a ß v o n V e r o r d n u n g e n u n d b e i i h r e n Ermessensentscheidungen z u b e r ü c k s i c h t i g e n . 277 López Guerra, , i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 346 f., h ä l t i n diesem Sinne bereits jede Gesetzesänderung, die den bestehenden Standard der Sozialgesetzgebung senkt u n d die Gesetzgebung damit weiter v o n den i n den A r t . 39 - 52 CE niedergelegten Zielen entfernt, für verfassungswidrig: „Los principios rectores de la politica social y econòmica aparecen asi corno una garantia del ,minimo existente', en el sentido de que el statu quo socioeconòmico, si se modifica, ha de serio en l a dirección indicada por l a Constitución. Desde esta perspectiva, la Constitución trata, pues, mâs que de forzar u n avance, de evitar i m retroceso en l a realización del Estado social. Las disposiciones constitucionales ,congelan' las ventajas sociales alcanzadas, pero sólo frente a modificaciones regresivas: es decir, convierten a este tipo de normas en normas rigidas a toda reforma in pejus ." (ebd., S. 347). López Guerra verkennt dabei, daß auch die Leistungen des Staates immer unter dem „Vorbehalt des Möglichen" (BVerfGE 33, 303, 333) stehen. 278 Villar Palasi / Villar Ezcurra, Curso Bd. 1, S. 82 f.; a. A . w o h l Varela/ Satrustegui, RDP 1979, Nr. 4, S. 59, 65 f. — Eine Ausnahme v o n diesem Grundsatz k o m m t i n den Fällen i n Betracht, i n denen ein „ L e i t p r i n z i p " zugleich eine unmittelbar ausführbare Regelung, u n d nicht bloß Zielprojektionen beinhaltet. 279 TC, U r t e i l v o m 5. 5.1982, RA-40, 398/1981, BJC 1982, S. 345, 349 ( I I 6). 280 So auch Garcia de Enterria, L a Constitución, S. 69. Zweifel meldet Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 174, an; seine Gründe: A r t . 53 Abs. 3 Satz 2 CE spreche n u r v o n der ordentlichen Gerichtsbarkeit, während A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE für die Grundrechte des zweiten Kapitels ausdrücklich auf den Schutz durch das Verfassungsgericht i m Wege der abstrakten Normenkontrolle verweise. Hiergegen ist zu sagen: A r t . 53 Abs. 3 Satz 2 CE ist als Sonderregelung für die ordentlichen Gerichte zu verstehen; A r t . 53 Abs. 3 Satz 1 CE n i m m t allgemein auf die Rechtsprechung Bezug; daß überdies der Verweis i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE auf A r t . 161 Abs. 1 l i t . a CE inhaltslos ist u n d keine eigenen (zusätzlichen) Rechtswirkungen erzeugt, haben bereits Rubio Llorente u n d Aragón Reyes (in: REP N. E. 1979, Nr. 7, S. 161, 162 f.) nachgewiesen. — Inzwischen liegt auch ein U r t e i l des Verfassungsgerichts vor, i n dem dieses ein Gesetz Kataloniens auf seine Vereinbarkeit m i t A r t . 45 CE geprüft hat (Urteil 64/1982 v o m 4.11.1982, RI-17, 114/1982, BJC 1982, S. 993, 998, I I 2).

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

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Der Wirkungsgrad, der den sozialen Grundrechten auf diese Weise unmittelbar zukommt, hängt i m übrigen stark von Inhalt und Formulierung des jeweiligen sozialen Grundrechts ab. Während sich etwa aus A r t . 39 CE konkrete Verhaltenspflichten der Staatsorgane ableiten lassen, kann z. B. A r t . 48 CE ohne weitere gesetzliche Ausgestaltung nur eine sehr allgemeine Orientierung bieten. bb) Rechtsschutzmöglichkeiten Trotz der beschriebenen Bindungswirkung gegenüber den öffentlichen Gewalten gewähren die A r t . 39-52 CE unmittelbar keine subjektiven Rechte. Nach A r t . 53 Abs. 3 Satz 2 CE können sie vor den ordentlichen Gerichten nur gemäß den Regelungen der sie entwickelnden Gesetze geltend gemacht werden. Vom einfachen Gesetzgeber hängt es somit ab, inwieweit die i n ihnen angelegten Forderungen i n einklagbare Ansprüche umgesetzt werden. Es ist allerdings auch bei den Grundrechten des dritten Kapitels vorstellbar, daß sie auf dem Weg über die Grundrechte des zweiten Kapitels zum entscheidenden Mit-Prüfungsmaßstab i n den subjektiven Rechtsschutzverfahren werden. Um zwei Beispiele zu nennen: — A r t . 39 Abs. 2 CE statuiert die Gleichheit ehelicher und nichtehelicher Kinder vor dem Gesetz. W i r d dieser Grundsatz durch ein Staatsorgan verletzt, kann der oder die Betroffene unter Berufung auf den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 14 CE) sich der besonderen Rechtsbehelfe des A r t . 53 Abs. 2 CE (beschleunigtes Verfahren vor den ordentlichen Gerichten, gegebenenfalls Verfassungsbeschwerde) bedienen. Zur Begründung kann dabei A r t . 39 CE als besondere Ausprägung des A r t . 14 CE i n den Prozeß eingeführt werden. Abgesehen davon, ist er nach A r t . 53 Abs. 3 CE auch von Amts wegen zu berücksichtigen. — Gegen die Genehmigung einer industriellen Anlage, von der gesundheitsschädliche Immissionen ausgehen, durch die zuständige Genehmigungsbehörde könnten die betroffenen Anwohner unter Berufung auf A r t . 15 CE (Recht auf körperliche Unversehrtheit) den besonderen Rechtsschutz des A r t . 53 Abs. 2 CE in Anspruch nehmen. Die Richter hätten bei der Urteilsfindung aber auch die i m konkreten Fall relevanten „Leitprinzipien" zu berücksichtigen: das „Recht" auf den Schutz der Gesundheit (Art. 43 Abs. 1 CE), das „Recht" auf eine der Entwicklung der Person angemessene Umwelt (Art. 45 Abs. 1 CE) und die Aufgabe des Staates, die Umwelt zu schützen (Art. 45 Abs. 2 CE). (Das besondere Verwaltungsrecht soll hier aus Beispielsgründen außer Betracht bleiben.)

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Inzwischen liegt auch ein Beispiel aus der Verfassungsrechtsprechung vor: M i t Urteil vom 5. Mai 1982 gab das Verfassungsgericht einer Verfassungsbeschwerde statt, i n der die Beschwerdeführerin geltend gemacht hatte, daß die durch Urteil des Zentralen Arbeitsgerichtes ausgesprochene Inkompatibilität einer Witwenrente m i t einer Altersrente A r t . 14 CE verletze. Bei der Urteilsfindung erkannte das Verfassungsgericht als „wichtigstes Auslegungskriterium (criterio de interpretación preferente) i m vorliegenden Fall" A r t . 50 CE an, der dem Staat aufgibt, durch angemessene und periodisch angepaßte Renten das wirtschaftliche Auskommen der Bürger i m Ruhestand zu gewährleisten. Das Gleichheitsprinzip müsse i n dem Sinne ausgelegt werden, der für die Verwirklichung des A r t . 50 CE am günstigsten sei 281 . cc) Beschränkter einfacher Vorbehalt des Gesetzes Die Bezugnahme des A r t . 53 Abs. 3 Satz 2 CE auf „die Gesetze, die sie ( = die Leitprinzipien) entwickeln" (las leyes que los desarrollen) dehnt den für alle Grundrechte der A r t . 14 - 38 CE ohne Einschränkung bestehenden Vorbehalt des Gesetzes auf die „Entwicklung" der Grundrechte der A r t . 39-52 CE aus. Den Begriff der „Entwicklung" (desarrollo) w i r d man wie i n A r t . 81 Abs. 1 CE restriktiv auszulegen haben 282 . Der Vorbehalt des Gesetzes beschränkt sich demnach auf die Regelungen, die direkt auf die Ausgestaltung oder Konkretisierung der Leitprinzipien gerichtet sind 2 8 8 . dd) Sonstige Sicherungen Die Einrichtung des Volksanwalts dient der „Verteidigung" aller Grundrechte des Titels I, also auch der Grundrechte der A r t . 39-52 CE. I n der Tat betrifft ein großer Teil der bisher beim Volksanwalt eingebrachten Beschwerden den sozialen Bereich, insbesondere Unzulänglichkeiten der Sozialen Sicherheit 284 . Nicht außer Betracht bleiben sollte i n diesem Zusammenhang die wichtige verfassungsrechtlich abgesicherte Rolle der Gewerkschaften bei „der Verteidigung und Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Interessen" der Arbeitnehmer (Art. 7 Abs. 1 CE). Der Einfluß der Gewerkschaften bei der schrittweisen Verwirklichung der wirtschaftlichen und sozialen Grundrechte könnte sich nicht nur i m Bereich des kollektiven Arbeitsrechts als bedeutend erweisen. 281

U r t e i l 19/1982, RA-40, 398/1981, BJC 1982, S. 345, 349 ( I I 6). 282 so auch Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 215. 288 Vgl. die entsprechenden Ausführungen zum Organgesetzvorbehalt oben unter I I I 2 a cc (2). 284 Einzelheiten unten i m 9. Kapitel.

I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung b) Die einzelnen

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Grundrechte

D i e L e i t p r i n z i p i e n d e r Sozial- u n d W i r t s c h a f t s p o l i t i k s i n d m e h r h e i t l i c h als S t a a t s a u f t r ä g e f o r m u l i e r t : „ L o s poderes p ù b l i c o s a s e g u r a n . . „ L o s poderes p ù b l i c o s p r o m o v e r â n . . . " , „ E l Estado v e l a r a . . . " , „ L o s poderos p ù b l i c o s g a r a n t i z a r a n . . u s w . M i t d e n „ ö f f e n t l i c h e n G e w a l t e n " (poderes pùblicos) ist d a b e i i n erster L i n i e d e r Gesetzgeber angesprochen, d e r j a d e n r e c h t l i c h e n R a h m e n b z w . d i e R e c h t s g r u n d l a g e n f ü r das H a n d e l n d e r E x e k u t i v e schaffen m u ß . A l s S t a a t s a u f t r ä g e s i n d formuliert 885: — A r t . 39 A b s . 1 u n d 2 C E (Schutz d e r F a m i l i e ) 2 8 8 , — A r t . 40 A b s . 1 u n d 2 C E (sozialer u n d w i r t s c h a f t l i c h e r F o r t s c h r i t t ; F ö r d e r u n g d e r B e r u f s b i l d u n g ; gesunde A r b e i t s b e d i n g u n g e n 2 8 7 ; B e g r e n z u n g der A r b e i t s z e i t 2 8 8 ; b e z a h l t e r U r l a u b 2 8 9 ) 2 9 °, — A r t . 41 C E (öffentliches S y s t e m d e r sozialen S i c h e r h e i t ) 2 9 1 , 285 Die nachfolgend angeführten A r t i k e l sind i n v o l l e m W o r t l a u t i m A n hang abgedruckt. — Außer den i n den folgenden Fußnoten enthaltenen Schrifttumsnachweisen vgl. zu den einzelnen A r t i k e l n die v o n Garrido Falla herausgegebenen „Comentarios a la Constitución" (S. 473 - 576). Die Kommentierung ist allerdings teilweise bereits überholt (Stand des Werkes: Anfang 1980). 286 Vgl. A r t . 43 der Verfassung v o n 1931; Abs. 10 der Präambel der franz. Verfassimg v o n 1946; A r t . 29 u n d 30 ital. Verf. v o n 1947; A r t . 6 GG; A r t . 21 Abs. 1 griech. Verf. v o n 1975; A r t . 67 - 69 portug. Verf. v o n 1976; A r t . 16 Europ. Sozialcharta; A r t . 10 Abs. 1 P w i r t R . — Vgl. zu A r t . 39 CE López Guerra , i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 318 ff.; zum Schutz der Familie i m spanischen Sozialrecht Alonso Olea t Instituciones de Seguridad Social, S.307 ff. 287 Vgl. hierzu Gonzâlez Ortega , RPS 1979, Nr. 121, S. 189, 208 ff.; AZonso Garda, Curso, S. 445 ff. 288 Die gewöhnliche Arbeitszeit darf derzeit nach A r t . 34 des Estatuto de los Trabaj adores v o n 1980 höchstens 43 Stunden pro Woche bei verteilten Arbeitstagen (jornada partida) u n d 42 bei fortgesetzten Arbeitstagen (jornada continuada) betragen. — A m 22.12.1982 wurde i m Ministerrat ein Gesetzentwurf angenommen, der i n Kürze v o m Parlament verabschiedet w e r den u n d die Arbeitszeit auf 40 Stunden pro Woche begrenzen soll (vgl. „ E l Pais" v o m 23.12.1982, S. 1, 13). 289 Siehe hierzu A r t . 38 des Estatuto de los Trabaj adores v o n 1980. Z u m Urlaubsrecht vgl. i m übrigen Sempere Navarro, RPS 1981, Nr. 130, S. 99 - 163 (auf S. 103 ff. zu allen derzeit maßgeblichen Rechtsquellen unter Einschluß der internationalen A b k o m m e n ; auf S. 109 ff. zum Urlaub als Menschen- bzw. Grundrecht), u n d ders., RPS 1981, Nr. 131, S. 7 - 52. 290 Vgl. A r t . 46 Abs. 2 der Verfassung v o n 1931; A r t . 36 ital. Verf.; A r t . 22 Abs. 1 griech. Verf.; A r t . 52 l i t . a u n d d, 53 l i t . b - d portug. Verf. v o n 1976 (Art. 59 Abs. 3 l i t . a u n d c, 60 Abs. 1 l i t . b - d nach der Reform v o m 30.9.1982); A r t . 2 u n d 3 Europ. Sozialcharta; A r t . 7 I P w i r t R . 291 Vgl. A r t . 46 Abs. 2 der Verfassung v o n 1931; A r t . 38 ital. Verf.; A r t . 22 Abs. 4 griech. Verf.; A r t . 63 portug. Verf.; A r t . 12 Europ. Sozialcharta; A r t . 9 IPwirtschR. — F ü r die gegenwärtige Rechtslage i n Spanien sind als grundlegende Gesetze maßgeblich: die „ L e y de Bases de la Seguridad Social" v o m 28.12.1963 (Ley 193/1963; B.O.E. nüm. 312, v o m 30.12.1963) u n d die „Ley

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

— A r t . 42 C E ( W a h r u n g d e r w i r t s c h a f t l i c h e n u n d sozialen Rechte der spanischen A r b e i t n e h m e r i m A u s l a n d ; O r i e n t i e r u n g d e r P o l i t i k a u f ihre Rückkehr)292, — A r t . 43 A b s . 2 u n d 3 C E (öffentliche GesundheitsVorsorge; F ö r d e r u n g der Gesundheits- u n d Leibeserziehung 293), — A r t . 44 A b s . 1, 1. H a l b s a t z u n d A b s . 2 CE ( Z u g a n g z u r K u l t u r 2 9 4 ; F ö r d e r u n g d e r Wissenschaft u n d T e c h n i k 2 9 5 ) , — A r t . 45 A b s . 2 CE ( S i c h e r s t e l l u n g e i n e r v e r n ü n f t i g e n A u s b e u t u n g d e r n a t ü r l i c h e n Ressourcen m i t d e m Z i e l die L e b e n s q u a l i t ä t z u verbessern u n d die U m w e l t z u v e r t e i d i g e n ) 2 9 8 , — A r t . 46 CE ( W a h r u n g u n d V e r m e h r u n g d e r historischen, k u l t u r e l l e n u n d k ü n s t l e r i s c h e n B e s i t z t ü m e r d e r V ö l k e r Spaniens) 2 9 7 , — A r t . 47 A b s . 1 Satz 2 C E (Schaffung d e r B e d i n g u n g e n f ü r eine w ü r dige u n d angemessene W o h n u n g ) 2 9 8 ,

General de la Seguridad Social" v o m 30. 5.1974 (Decreto 2065/1974; B.O.E. nüm. 174, v o m 20.7.1974; faßt die „Ley de Seguridad Social v o m 21.4.1966, die Ley 24/1972 v o m 21.6.1972 sowie zusätzliche Vorschriften gleichen Ranges i n einer Kodifikation zusammen), beide Gesetze reformiert durch die Gesetzesverordnung 36/1978 v o m 16.11.1978 (B.O.E. num. 276, v o m 18.11.1978). Die Arbeitslosenunterstützung u n d Maßnahmen der Arbeitsförderung regelt das Arbeitsförderungsgesetz (Ley Bàsica de Empieo) v o m 8.10.1980 (Ley 51/1980; B.O.E. nüm. 250, v o m 17.10.1980); zu diesem Gesetz Galiana Moreno , RPS 1981, Nr. 129, S. 45 - 47. — A l s „Standardwerk" zum spanischen System der sozialen Sicherheit sei das Handbuch v o n M . Alonso Olea: „Instituciones de Seguridad Social" (7. Aufl., M a d r i d 1979) angeführt. Z u A r t . 41 CE auch Palo meque López, i n : Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, S. 301, 308 ff. 292 Vgl. A r t . 46 Abs. 2 der Verfassung v o n 1931; A r t . 35 Abs. 4 ital. Verf.; A r t . 108 griech. Verf.; A r t . 19 Europ. Sozialcharta. 293 Vgl. A r t . 79 portug. Verf. 294 Vgl. Abs. 13 Satz 1 der Präambel der franz. Verf. von 1946; A r t . 73 Abs. 3 portug. Verf. — A u f k u l t u r e l l e m Gebiet w i l l die am 28.10.1982 gewählte sozialistische Mehrheit eine Reihe neuer Gesetze (darunter ein B i b l i o theken-, ein K i n o - , ein Theater-, ein Archivgesetz u n d ein Gesetz über k u l turelle Vereinigungen) verabschieden, vgl. „ E l Pais" v o m 10.11.1982, S. 40 - 42. 295 Vgl. A r t . 9 Abs. 1 ital. Verf.; A r t . 77 Abs. 1 portug. Verf. 296 Vgl. A r t . 24 Abs. 1 griech. Verf.; A r t . 66 Abs. 2 portug. Verf. 297 Vgl. A r t . 45 der Verfassung v o n 1931; A r t . 9 Abs. 2 der ital. Verf.; A r t . 24 Abs. 6 griech. Verf.; A r t . 78 portug. Verf. — F ü r die derzeitige Rechtslage i n Spanien sind u. a. noch die „Ley de Patrimonio Artistico Nacional" v o m 13. 5.1933 („Gaceta de M a d r i d " v o m 25. 5.1933) m i t Ausführungsverordnung v o m 16.4.1936 („Gaceta de M a d r i d " v o m 17.4.1936) sowie die Verordnungen v o m 22.7.1958 (B.O.E. nüm. 193, v o m 13.8.1958) u n d v o m 11.7.1963 (Decreto 1834/1963; B.O.E. nüm. 189, v o m 8.8.1963) maßgeblich. Z u A r t . 46 CE vgl. i m übrigen die Monographie v o n R. Gutierrez Nieto: „Ley de Protección del Patrimonio Histórico Artistico", M a d r i d 1980, m i t einer vollständigen Aufzählung der derzeit i n K r a f t befindlichen Rechtsnormen auf S. 37 ff. 298 Vgl. A r t . 21 Abs. 4 griech. Verf.; A r t . 65 Abs. 2 portug. Verf.

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I I I . Die Gliederung der Grundrechte nach der Verfassung

— A r t . 48 C E (Schaffung d e r V o r a u s s e t z u n g e n f ü r eine f r e i e u n d w i r k same B e t e i l i g u n g d e r J u g e n d b e i d e r p o l i t i s c h e n , sozialen, w i r t schaftlichen u n d k u l t u r e l l e n E n t w i c k l u n g ) 2 9 9 , — A r t . 49 CE (Vorsorge, B e h a n d l u n g u n d R e h a b i l i t a t i o n d e r lich u n d geistig Behinderten) 300,

körper-

— A r t . 50 C E ( A l t e r s s i c h e r u n g ) 3 0 1 , — A r t . 51 A b s . 1 u n d 2 C E ( V e r b r a u c h e r s c h u t z ; F ö r d e r u n g d e r p r i v a ten Verbraucherorganisationen) 302. Mehrere

„Leitprinzipien"

sind

aber

auch w i e

subjektive

Rechte

formuliert: — A r t . 43 A b s . 1 C E (Recht a u f Schutz d e r G e s u n d h e i t ) 3 0 3 , — A r t . 44 A b s . 1, 2. H a l b s a t z C E (Recht a u f Z u g a n g z u r K u l t u r ) 3 0 4 , — A r t . 45 A b s . 1 C E (Recht a u f eine d e r E n t w i c k l u n g d e r Person angemessene U m w e l t ) 3 0 5 , 299

Vgl. A r t . 70 portug. Verf. Vgl. Abs. 11 Satz 2 der Präambel der franz. Verf. v o n 1946; A r t . 38 Abs. 3 ital. Verf.; A r t . 21 Abs. 2 griech. Verf.; A r t . 71 portug. Verf.; A r t . 15 Europ. Sozialcharta. — Z u A r t . 49 CE vgl. Torres del Moral / Villarrubia Gonzälez, RFDUC 1979, Nr. 2 (monografico), S. 51, 77 ff. — Zahlreiche Maßnahmen und Leistungen i. S. d. A r t . 49 CE sieht die aus 95 A r t i k e l n bestehende „Resolución" des Instituto Nacional de Servicios Sociales v o m 26.2.1980 („Plan de prestaciones para minusvâlidos ffsicos, psiquicos y sensoriales" ; B.O.E. nüm. 85, v o m 8.4.1980) vor. 301 Vgl. A r t . 43 Abs. 6 der Verfassung von 1931; Abs. 11 der Präambel der franz. Verf. v o n 1946; A r t . 38 Abs. 2 ital. Verf.; A r t . 21 Abs. 3 griech. Verf.; A r t . 72 portug. Verf. — Z u r Alterssicherung i m spanischen Sozialrecht vgl. Alonso Olea, Instituciones de Seguridad Social, S. 294 ff. 302 I n die portugiesische Verfassimg wurde n u n nachträglich durch das Verfassungsgesetz 1/1982 v o m 30.9.1982 ebenfalls eine Bestimmung über den Verbraucherschutz aufgenommen (Art. 110). — Z u A r t . 51 CE u n d dem derzeitigen Verbraucherschutzrecht vgl. Bercovitz Rodriguez-Cano, in: Fernândez Rodriguez, Lecturas I I , S. 9, 12 ff. 303 Vgl. A r t . 32 ital. Verf., A r t . 64 portug. Verf.; A r t . 11 Europ. Sozialcharta; A r t . 12 I P w i r t R . — Z u A r t . 43 CE vgl. Palomeque López, i n : Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, S. 301, 330 ff. 304 Vgl. A r t . 73 Abs. 1 portug. Verf.; A r t . 15 I P w i r t R . — I n V e r w i r k l i c h u n g ihres kulturpolitischen Programms (siehe soeben Fn. 294) hat die sozialistische Regierung i n einem ersten Schritt beschlossen, m i t W i r k u n g ab 1.1.1983 allen Spaniern (nicht auch den Ausländern) kostenlosen Zugang zu allen staatlichen Museen zu gewähren (vgl. „ E l Pais" v o m 4.1.1983, S. 1, 40). 305 Vgl. A r t . 45 Abs. 2 der Verfassung v o n 1931; A r t . 24 griech. Verf.; A r t . 66 Abs. 1 portug. Verf. — Z u A r t . 45 CE vgl. Fernândez Rodriguez , B I M A 1981, Nr. 20, S. 13, 15 ff., López Ramón, L a conservación de la naturaleza, S. 33 - 50 (unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte) u n d Rodriguez Ramos, i n : ders., Derecho y medio ambiente, S. 31 ff. (mit einer Sammlung der zu diesem Thema i n ausländischen Verfassungen enthaltenen Bestimmungen); zahlreiche weitere Aufsätze zum Umweltschutzrecht enthält die diesem Thema gewidmete Nr. 190 der D A ( A p r i l - J u n i 1981). Eine Zusammenstellung der v e r schiedenen Gesetze u n d Verordnungen, die das derzeit gültige spanische U m 300

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

— A r t . 47 Abs. 1 Satz 1 CE (Recht auf eine würdige und angemessene Wohnung) 808 . Aus den unterschiedlichen Formulierungen lassen sich keine Unterschiede hinsichtlich der Verbindlichkeit und Einklagbarkeit der einzelnen sozialen Grundrechte herleiten. A r t . 53 Abs. 3 CE mißt allen Leitprinzipien den gleichen rechtlichen Wert zu, d.h. keines der Leitprinzipien räumt unmittelbar ein subjektives Recht ein. Wohl aber hat der Gesetzgeber bei der Entwicklung der als „Recht a u f . . . " gefaßten Leitprinzipien deren subjektivrechtliche Finalität zu beachten. Die sozialen Grundrechte der A r t . 39 - 52 CE entwerfen mehrheitlich Ziele, die man nie als i n vollem Umfang verwirklicht w i r d betrachten können und die somit dem Staat für die Zukunft eine ständige Aufgabe stellen (vgl. etwa die A r t . 40,45,47,50 CE) 807 . Die Verwirklichung der Leitprinzipien und damit ihre Wirksamkeit als soziale Grundrechte steht dabei — wie i n allen anderen Verfassungsordnungen, die sie i n entsprechender Form proklamieren — stets unter dem „Vorbehalt des Möglichen" 8 0 8 , d. h. sie hängt zu einem großen Teil von der Wirtschaftsund Finanzkraft des Staates sowie den konjunkturellen Schwankungen, denen seine Wirtschaft unterliegt, ab 809 . Es gibt aber unter den A r t . 39 - 52 CE — darauf sei der Vollständigkeit halber hingewiesen — auch Leitprinzipien, die konkrete Regelungen bzw. Aufträge beinhalten, welche unabhängig von der Finanzlage des Staates ausgeführt bzw. erfüllt werden können (z. B. A r t . 39 Abs. 2, 52 CE). Diesen hat der Gesetzgeber unverzüglich Rechnung zu tragen.

weltschutzrecht ausmachen, findet sich bei López de Sa y Fernändez, Estudio sobre la Ley General del Medio Ambiente, S.25ff.; eine zweibändige V o r schriftensammlung (zusammengestellt v o n Rodriguez Ramos) hat der Verlag Civitas herausgegeben: „Legislación sobre el medio ambiente natural". H i n zuweisen ist namentlich auf das Gesetz über den Schutz gegen atmosphärische Verschmutzimg v o m 22.12.1972 (Ley 38/1972; B.O.E. nüm. 309, v o m 26.12. 1972) sowie auf dessen Ausführungsverordnung v o m 6.2.1975 (Decreto 833/ 1975; B.O.E. nüm. 96, v o m 22.4.1975). Eine grundlegende Reform des U m w e l t schutzrechtes soll durch ein Allgemeines Umweltgesetz, zu dem bereits mehrere Entwürfe vorliegen, erfolgen. 306 Vgl. A r t . 21 Abs. 4 griech. Verf.; A r t . 65 Abs. 1 portug. Verf. 307 Zudem sind die meisten dieser Leitprinzipien unterschiedlichen Auslegungen zugänglich. Der Gesetzgeber besitzt bei ihrer Entwicklung einen weiten Beurteilungsspielraum. 308 BVerfGE 33, 303, 333. 30 * Vgl. Isensee, Der Staat Bd. 19 (1980), S. 367, 381 f.; Herzog, i n : Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 2, A r t . 20, V I I I , Rdnr. 23; Brunner, Die Problematik der sozialen Grundrechte, S. 36 f.

I V . Ausländer u n d Grundrechte

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IV. Ausländer und Grundrechte Wie es i m spanischen Verfassungsrecht Tradition ist, behandelt die spanische Verfassung zu Beginn des Grundrechtsteils Fragen der Staatsangehörigkeit. Das m i t „Die Spanier und die Ausländer" überschriebene erste Kapitel des Titels I (Art. 11-13 CE) trifft aber auch besondere Bestimmungen über die Geltung der Grundrechte für Ausländer und enthält zwei besondere grundrechtliche Verbürgungen für Ausländer. 1. Erwerb und Verlust der spanischen Staatsangehörigkeit

Die Regelung der Voraussetzungen für den Erwerb und Verlust der spanischen Staatsangehörigkeit stellt die Verfassung von 1978 — i m Unterschied zu allen früheren spanischen Verfassungen — i n A r t . 11 Abs. 1 dem einfachen Gesetzgeber anheim. Durch die „Entkonstitutionalisierung" des Staatsangehörigkeitsrechts w i r d erreicht, daß einem Wandel der bevölkerungspolitischen Bedingungen flexibler Rechnung getragen werden kann 8 1 0 . A r t . 11 Abs. 2 CE legt aber fest, daß keinem „gebürtigen Spanier" (espanol de origen) die Staatsangehörigkeit entzogen werden darf. Dieses Recht auf Staatsangehörigkeit gilt demnach nicht für eingebürgerte Spanier. Durch Gesetz können insoweit also auch Verlustgründe statuiert werden, die nicht an eine freiwillige Entscheidung dieser Personen anknüpfen 811 . Das Staatsangehörigkeitsrecht ist derzeit i n den A r t . 17 - 28 Código Civil geregelt. Danach bestimmt sich die ursprüngliche spanische Staatsangehörigkeit i n der Regel nach der Abstammung (ius sanguinis). Das Prinzip des ius soli kommt insofern zur Geltung, als auch i n Spanien geborene Kinder ausländischer Eltern, falls wenigstens ein Elternteil i n Spanien geboren wurde oder beide Elternteile keine Staatsangehörigkeit besitzen bzw. die Gesetze ihrer Heimatländer dem K i n d keine Staatsangehörigkeit zuschreiben, sowie i n Spanien geborene Kinder unbekannter Eltern die spanische Staatsangehörigkeit besitzen 812 . Da somit das Prinzip des ius sanguinis i n bedeutenden Punkten 810

Vgl. Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 137. So A r t . 24 Nr. 1 Código C i v i l (i. d. F. v o m 13. 7.1982; vgl. zuvor A r t . 23 Abs. 2) i. V. m. A r t . 141 u n d 34 Código Penal: Möglichkeit des Verlustes der Staatsangehörigkeit durch Strafurteil (als Nebenstrafe bei D e l i k t e n gegen die äußere Sicherheit des Staates). 812 A r t . 17 Código C i v i l i. d. F., die er durch das Gesetz 51/1982 v o m 13. 7. 1982 (B.O.E. nüm. 181, v o m 30.7.1982) erhalten hat, lautet: „Son espanoles de origen: 1.° Los hijos de padre ο madre espaftoles. 811

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

d u r c h das P r i n z i p des i u s s o l i e r g ä n z t w i r d , k a n n m a n das spanische Recht d e n M i s c h s y s t e m e n z u o r d n e n 8 1 3 . N a c h A r t . 11 A b s . 3 Satz 1 C E k a n n d e r spanische Staat m i t d e n i b e r o a m e r i k a n i s c h e n L ä n d e r n 3 1 4 u n d m i t d e n L ä n d e r n , „ d i e eine b e sondere B i n d u n g (una p a r t i c u l a r v i n c u l a c i ó n ) z u S p a n i e n h a t t e n o d e r h a b e n " , V e r t r ä g e ü b e r eine d o p p e l t e S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t abschließen 3 1 5 . I n diesen L ä n d e r n k ö n n e n sich die S p a n i e r z u d e m e i n b ü r g e r n lassen, ohne i h r e spanische Staatsbürgerschaft z u v e r l i e r e n , auch w e n n das betreffende L a n d seinen B ü r g e r n k e i n r e z i p r o k e s Recht z u e r k e n n t ( A r t . 11 A b s . 3 Satz 2 CE). D e r K r e i s d e r L ä n d e r , „ d i e eine besondere B i n d u n g z u S p a n i e n h a t t e n oder h a b e n " , k a n n sehr w e i t v e r s t a n d e n w e r d e n . E r u m f a ß t d a n n n i c h t n u r L ä n d e r w i e P o r t u g a l , die P h i l i p p i n e n u n d G u i n e a (dies s i n d L ä n d e r , d i e d e r Verfassungsgeber b e i d e r E i n f ü g u n g dieser K l a u s e l v o r n e h m l i c h i m A u g e hatte 3 1 *), s o n d e r n beispielsweise auch — w i e Garcia Morillo f e s t s t e l l t 3 1 7 — „fast a l l e L ä n d e r Westeuropas, insbesondere die, die z u m spanischen I m p e r i u m g e h ö r t e n " 3 1 8 . D i e O f f e n h e i t d e r 2.° Los nacidos en Espana de padres extranjeros si, al menos uno de éstos, hubiera nacido también en Espana. Se exceptüan los hijos de padre ο madre extranjeros adscritos al servicio diplomàtico ο consular. 3.° Los nacidos en Espana de padres extranjeros si ambos carecieren de nacionalidad ο si la legislación de ninguno de ellos atribuye al h i j o una nacionalidad. 4.° Los nacidos en Espana cuya filiación sea desconocida ο aunque conocida respecto a uno de los padres l a legislación de éste no atribuya al h i j o su nacionalidad y los menores hallados en territorio espanol si no se conoce el lugar de su nacimiento n i su filiación. La determinación legai de l a filiación respecto del padre ο madre espanoles producira automàticamente la adquisición de la nacionalidad espanola de origen." 318 So bereits zur alten Rechtslage, die weniger Elemente des ius soli aufwies: Castan Tobenas, Bd. 1, 2. Teilband (neubearbeitet v o n J. L. de los Mozos), 12. Aufl., 1978, S. 273. 314 Der Begriff „Iberia" umfaßt Spanien u n d Portugal, wodurch die Verfassimg der engen geographischen u n d historischen Verbindung beider Staaten u n d i h r e r ehemaligen Kolonien Rechnung trägt; vgl. die Intervention v o n Jiménez Blanco (U.C.D.) i n der Sitzung des Senatsausschusses v o m 23.8. 1978, Diario de Sesiones del Senado nüm. 42, S. 1771. 315 A b k o m m e n über doppelte Staatsangehörigkeit hat Spanien bisher m i t Argentinien (23. 3.1971), B o l i v i e n (31. 3.1964), K o l u m b i e n (1. 8.1980), Costa Rica (21.5.1965), Chile (28.10.1958), Ecuador (24.12.1964), Guatemala (1.2. 1962), Honduras (25.4.1967), Nicaragua (26.3.1962), Paraguay (10.3.1960), Peru (10.2.1960) u n d der Dominikanischen Republik (22.1.1969) abgeschlossen (die Daten beziehen sich auf den Tag des Austausches der Ratifikationsurkunden = I n k r a f t t r e t e n der Abkommen). 316 Vgl. Monreal Zia i n der Sitzung des Plenums des Senats v o m 26.9. 1978, Diario de Sesiones del Senado nüm. 59, S. 2955. Auch Marokko wäre dazuzuzählen. 817 I n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 138; vgl. auch Abarca Junco, in: Fernândez Rodriguez, Lecturas I I , S. 363.

I V . Ausländer u n d Grundrechte

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spanischen Verfassung steht i m Gegensatz zu der i n Westeuropa herrschenden Tendenz, die Mehrstaatigkeit zu reduzieren 319 . 2. Die Geltung der Grundrechte für Ausländer

Der Haltung vieler Staaten, Ausländern bereits auf verfassungsrechtlicher Ebene über den vom internationalen Fremdenrecht vorausgesetzten Mindeststandard 820 hinaus Grundrechte zu gewähren, ja teilweise — abgesehen vom Bereich der politischen Rechte — den Grundrechtsstandard der Ausländer dem der Staatsbürger anzunähern 3 2 1 , hat sich die spanische Verfassung nur bedingt angeschlossen. Sie legt die entgültige Entscheidung über den Umfang der Grundrechtsgeltung für Ausländer i n die Hände des Gesetzgebers. Nach der Generalklausel des A r t . 13 Abs. 1 CE genießen die Ausländer i n Spanien die i n Titel I garantierten „öffentlichen Freiheiten" (libertades püblicas) „nach Maßgabe der Verträge und des Gesetzes" (en los términos que establezcan los tratados y la ley) 3 2 2 . Daß mit den „öffentlichen Freiheiten" nicht nur Freiheitsrechte, sondern grundsätzlich alle Grundrechte gemeint sind, kann man A r t . 13 Abs. 2 CE entnehmen, wonach nur Spanier Träger der i n A r t . 23 CE anerkannten Rechte (i. e. das Recht auf Teilnahme an öffentlichen A n gelegenheiten und gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern) sind. Bezöge sich A r t . 13 Abs. 1 CE nur auf die Freiheitsrechte, hätte es dieser Ausnahmeregelung nicht bedurft 8 2 8 . 318 Abarca Junco (vorige Fn.) weist darauf h i n , daß die Einfügung der zweiten A l t e r n a t i v e i n die Klausel: „die eine besondere B i n d u n g zu Spanien hatten oder haben" („que hayan tenido ο tengan una particular vinculación con Espana"; die spanische F o r m „tengan" schließt als K o n j u n k t i v Präsens das F u t u r ein) beantragt wurde, damit für den Fall, daß i m Zuge der europäischen Integration unter Beteiligung Spaniens eines Tages eine europäische Staatsbürgerschaft möglich w i r d , keine verfassungsrechtlichen Hindernisse bestehen. 319 Ausdruck dieser Tendenz ist das i m Rahmen des Europarates beschlossene Übereinkommen v o m 6. 5.1963 über die Verringerung der Mehrstaatigkeit u n d über die Wehrpflicht v o n Mehrstaatern (BGBl. 1969 I I , S. 1953 ff.), dem Spanien bisher nicht beigetreten ist. 320 Zur Lehre v o m Mindeststandard vgl. Tomuschat, Z u r politischen Betätigung der Ausländer, S. 13 f. (mit zahlreichen Nachweisen i n Fn. 4). 321 So gelten ζ. B. i n der Bundesrepublik, i n Portugal u n d insbesondere i n Schweden die Mehrzahl der Grundrechte auch für Ausländer; zur Geltung der Grundrechte für Ausländer vgl. i n der portugiesischen Verfassung v o n 1976 speziell A r t . 15, i n der schwedischen Verfassung v o n 1974 (nach der Ä n d e r i m g von 1976) K a p i t e l 2, § 20. 322 Vgl. A r t . 10 Abs. 2 der italienischen Verfassung: „ L a condizione g i u r i dica dello straniero è regolata dalla legge i n conformità delle norme e dei t r a t a t i internazionali." 323 Nach Pinar Manas, R A P 1980, Nr. 93, S. 199, 207, sind indes n u r die m i t „die Grundrechte u n d die öffentlichen Freiheiten" überschriebenen Grund-

13 Sommermann

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Der generelle Gesetzesvorbehalt i n A r t . 13 Abs. 1 CE 8 2 4 ist als Regelungsvorbehalt formuliert, gibt dem Gesetzgeber gleichwohl nicht das Recht, die Grundrechte der Ausländer beliebig einzuschränken. Er hat die Grundentscheidung der Verfassung für eine Erstreckung der Grundrechte auf die Ausländer zu beachten und darf daher die Grundrechte der Ausländer nur solchen besonderen Beschränkungen unterwerfen, die sachlich gerechtfertigt sind. Überdies setzt i h m auch i n diesem Bereich die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE eine Grenze. Des weiteren w i r d man die Geltung der Grundrechte für Ausländer nicht vom Vorliegen spezieller gesetzlicher Regelungen abhängig machen dürfen. Die Untätigkeit des Gesetzgebers kann nicht die vom Verfassungsgeber intendierte Geltung der Grundrechte für Ausländer verhindern. Der Regelungsvorbehalt i n A r t . 13 Abs. 1 CE ist vielmehr so zu verstehen, daß dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung und Beschränkung der Grundrechte der Ausländer ein größerer Gestaltungsspielraum eingeräumt wird. Wenn festgestellt wurde, daß sich A r t . 13 Abs. 1 CE grundsätzlich auf alle Grundrechte bezieht, so bleibt die Frage, ob nicht die als „Spaniergrundrechte" formulierten Grundrechte (Art. 19, 29, 35, 47 CE) 825 hiervon eine Ausnahme bilden. Der Wortlaut des A r t . 13 Abs. 1 CE und die Tatsache, daß A r t . 13 Abs. 2 CE die Ausländer ausdrücklich nur von den i n A r t . 23 CE niedergelegten (Bürger-)Rechten ausnimmt, spricht dafür, daß sich A r t . 13 Abs. 1 CE auch auf diese Grundrechte bezieht32®. Verglichen mit der Regelung der sonstigen Grundrechte ist der Gesetzgeber allerdings bei der Regelung der (analogen) Geltung der „Spaniergrundrechte" für Ausländer freier. Während er den verfassungsrechtlichen Fundamentalprinzipien wie der Menschenwürde, dem Willkürverbot und dem Rechtsstaatsprinzip unterworfen bleibt 8 2 7 , rechte des ersten Abschnitts des zweiten Kapitels (Art. 15 - 29 CE) sowie aus dem zweiten Abschnitt desselben Kapitels die i n A r t . 32 u n d 33 anerkannten Rechte gemeint. 324 Er bezieht sich auf formelle Gesetze und, soweit diese dabei eines der Grundrechte der A r t . 15-29 CE für Ausländer ausgestalten bzw. k o n k r e t i sieren, auf Organgesetze (a. Α.: Pinar Manas, R A P 1980, Nr. 93, S. 199, 205 f.). I n diesem Sinne hat die Regierung 1981 auch den E n t w u r f eines Gesetzes über „die Rechte u n d Freiheiten der Ausländer i n Spanien" als Organgesetze n t w u r f vorgelegt („Ley Orgànica de Derechos y Libertades de los E x t r a n jeros en Espafia", siehe B.O.C. Congreso nüm. 194-1, v o m 11. 5.1981). 325 A u f g r u n d der Überschrift des zweiten Abschnitts des zweiten K a p i tels („Die R e c h t e . . . der Bürger") könnte m a n darüber hinaus überlegen, ob nicht alle Grundrechte der A r t . 3 0 - 3 8 CE als „Spaniergrundrechte" zu betrachten sind. 32e A . A . Serrano Alberca, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 13 Abs. 1 A n m . I V 3 (S. 163 f.). 327 z u r entsprechenden Rechtslage i n der Bundesrepublik vgl. Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, S. 93 ff.

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w i r d er insoweit beispielsweise nicht durch die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE gebunden, die sich nur direkt auf die i m zweiten Kapitel niedergelegten Grundrechte bezieht. Auch können sich Ausländer — soweit es an einer gesetzlichen Regelung fehlt — nicht unmittelbar auf die „Spaniergrundrechte" berufen. Von wesentlicher Bedeutung für den Grundrechtsschutz der Ausländer sind i m übrigen die i n A r t . 13 Abs. 1 CE angesprochenen internationalen Verträge, insbesondere die bereits mehrfach erwähnten internationalen Menschenrechtsabkommen. Als innerstaatliches Recht mit Übergesetzesrang 828 dürfen die die Geltung der Grundrechte für Ausländer regelnden Gesetze i. S. d. A r t . 13 Abs. 1 CE nicht gegen sie verstoßen und sind i n Übereinstimmung mit ihnen auszulegen (Art. 10 Abs. 2 CE). Die Menschenrechtsabkommen normieren darüber hinaus subjektive Rechte der Ausländer, die vor den ordentlichen Gerichten i n den allgemeinen Verfahren geltend gemacht werden können. Was den Rechtsschutz der Ausländer durch die besonderen AmparoVerfahren (in Fällen der Verletzung eines der i n A r t . 14 - 29 CE statuierten Rechte) anbetrifft, so scheint der Wortlaut des A r t . 53 Abs. 2 CE („Jeder B ü r g e r . . . " ) die Beteiligtenfähigkeit der Ausländer auszuschließen. Hinsichtlich des „recurso de amparo", der Verfassungsbeschwerde, bestärkt der Wortlaut des A r t . 41 Abs. 2 des Organgesetzes über das Verfassungsgericht („Die Verfassungsbeschwerde schützt alle Bürger . . . " ) diese Auslegung. Gleichwohl sprechen andere — verfassungsrechtliche — Gesichtspunkte für die Beteiligtenfähigkeit der Ausländer i n den i n A r t . 53 Abs. 2 CE genannten Verfahren, wie A. L. Calvo Caravaca und F. Castillo Rigabert überzeugend dargelegt haben 329 . Die gewichtigsten sind: Erstens A r t . 24 CE, der das Recht auf einen effektiven Rechtsschutz für „alle Personen", also auch für Ausländer garantiert 3 3 0 , und zweitens die Auslegungsregel des A r t . 10 Abs. 2 CE 3 3 1 i n Verbindung m i t dem i n A r t . 8 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, A r t . 2 Abs. 3 lit. a IPbürgR und A r t . 13 E M R K verankerten Recht (aller Menschen) auf einen wirksamen Rechtsschutz sowie dem i n diesen Kodifikationen enthaltenen Diskriminierungsverbot bezüglich der Gewährung der i n ihnen niedergelegten Rechte 832 . Unter Berücksichtigung der A r t . 24 und 10 Abs. 2 CE 3 3 3 w i r d man die Beteiligten328

Vgl. oben i m 2. K a p i t e l unter I V 4 c. I n : „ L a Ley" 1982, Bd. 2, S. 824 - 831. 330 So bereits zuvor die Argumentation v o n Serrano Alberca, in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 13 Abs. 1 A n m . I V 3 (S. 164, Fn. 12). 331 Siehe dazu oben unter I I 2. 332 A r t . 2 Abs. 1 Allgemeine E r k l ä r u n g der Menschenrechte, A r t . 2 Abs. 1 IPbürgR, A r t . 14 E M R K . ass Nicht zur Stützung der ausländerfreundlichen Lösung k a n n indes A r t . 162 Abs. 1 l i t . b CE herangezogen werden (so aber Pérez Tremps, i n : 329

13*

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

fähigkeit der Ausländer daher i m ordentlichen (verwaltungsgerichtlichen) Amparo-Verfahren nicht verneinen, dm Verfassungsbeschwerdeverfahren vor dem Verfassungsgericht jedenfalls mit guten Gründen vertreten können 8 3 4 . Inzwischen liegt auch ein Urteil des Verfassungsgerichts über die Verfassungsbeschwerde eines Bürgers der Vereinigten Staaten von Amerika vor, m i t der dieser sich unter Berufung auf seine Grundrechte aus A r t . 24 CE gegen einen Ausweisungsbeschluß des Nationalgerichtshofes (Audiencia Nacional) gewandt hat. Das Verfassungsgericht ist ohne Erörterung zur Beteiligtenfähigkeit des Beschwerdeführers von der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde ausgegangen 335 . Schließlich sei noch erwähnt, daß A r t . 13 Abs. 2 CE, der — wie bereits gesagt — Ausländer von den i n A r t . 23 CE niedergelegten Grundrechten ausnimmt, ausdrücklich die Möglichkeit offenläßt, daß durch Vertrag oder Gesetz unter Berücksichtigung des Reziprozitätsprinzips Ausländern für Kommunalwahlen das aktive Wahlrecht zuerkannt wird. 3. Schutz vor Auslieferung und Asylrecht

Zwei besondere grundrechtliche Garantien für Ausländer enthält A r t . 13 CE: Die erste betrifft die Auslieferung (extradición), die zweite das Asylrecht (derecho de asilo). Nach A r t . 13 Abs. 3 CE darf einem Auslieferungsgesuch eines fremden Staates nur zur Erfüllung eines Vertrages oder des Gesetzes und unter Berücksichtigung des Reziprozitätsprinzips entsprochen werden. Ausgenommen sind auf jeden Fall Auslieferungen wegen politischer Straftaten, worunter allerdings nicht Terrorismusdelikte fallen. Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 278). Wenn i n dieser Vorschrift v o n „allen natürlichen u n d juristischen Personen" die Rede ist, so erkennbar u m die juristischen Personen einzubeziehen u n d nicht u m die Frage der Beteiligtenfähigkeit der Ausländer zu klären. 334 Die Beteiligtenfähigkeit der Ausländer i m Verfassungsbeschwerdeverfahren bejaht — soweit es nicht u m „Spaniergrundrechte" geht — i m Ergebnis auch Gonzâlez Pérez, Derecho procesal constitucional, S. 303 f.; zustimmend Montoro Puerto, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 1897, 1908; ebenso Medina Rubio, ebd., Bd. 2, S. 1823, 1843. Uneingeschränkt bejaht sie Fix Zamudio, REP N. E. 1979, Nr. 7, S. 227, 257. — Nicht zu halten ist hingegen die Ansicht v o n Castedo Alvarez (in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 179, 193), wonach der Ausdruck „alle Bürger" i n A r t . 53 Abs. 2 CE allen i n Spanien wohnhaften Personen, gleich ob Spanier oder Ausländer, die Beteiligtenfähigkeit verleiht. Die Differenzierung zwischen i n Spanien wohnhaften u n d i m Ausland wohnhaften Personen ist weder am W o r t l a u t noch am Zweck oder der Entstehungsgeschichte festzumachen (vgl. auch die K r i t i k bei Calvo Cara vaca / Castillo Rigabert, i n : „ L a Ley" 1982, Bd. 2, S. 824, 825). sas U r t e i l χι/1983 v o m 21. 2. 1983, RA-95, 373/1982, BJC 1983, S. 264 ff.

I V . Ausländer u n d Grundrechte

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Die Abgrenzung „politische Straftaten — terroristische Akte" w i r f t Schwierigkeiten auf. Lediglich als ein Anhaltspunkt kann die von Garcia Morillo vertretene Ansicht 3 8 6 dienen, daß es politische Straftaten nur i n undemokratischen Gesellschaften gebe, während terroristische Akte i n demokratischen Gesellschaften stattfänden, und daß unter Beachtung der Wertmaßstäbe und der allgemeinen Grundsätze der spanischen Verfassung nie eine Handlung als terroristisch angesehen werden könne, die als Folge oder zur Verteidigung eines der i n der spanischen Verfassung niedergelegten Grundrechte ausgeführt wird. Während die Unterscheidung „demokratisch — undemokratisch" zwangsläufig auf politische Wertungen zurückführt, geht es auch sicher zu weit, alle Handlungen zur Grundrechtsverteidigung aus dem Kreis der terroristischen A k t e herauszunehmen. Gewalttaten darf man—auch wenn sie gegen ein „undemokratisches" Regime gerichtet sind und die Verteidigung von Grundrechten zum Ziel haben, die die spanische Verfassung anerkennt — nicht generell i m Hinblick auf die Auslieferung den rein „politischen" Straftaten zurechnen dürfen. Die Frage kann hier nicht weiter vertieft werden. I m Verhältnis zu den meisten westeuropäischen Staaten ist für die Auslieferung terroristischer Gewalttäter das von Spanien am 9. Mai 1980 ratifizierte Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 27. Januar 1977887 maßgeblich. I n A r t . 1 dieses Vertrages findet sich eine Aufzählung der Delikte, die i m Hinblick auf die Auslieferung nicht als politische Straftaten anzusehen sind. I n engem Zusammenhang mit dem Auslieferungsverbot politischer Straftäter i n A r t . 13 Abs. 3 Satz 2 CE steht das i n A r t . 13 Abs. 4 CE für Bürger anderer Länder und Staatenlose vorgesehene Asylrecht, dessen Ausgestaltung dem (einfachen) Gesetzgeber überlassen wird. Der Gesetzgeber hat diesen Auftrag bisher nicht ausgeführt 888 .

336

I n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 139 f. B G B l . 1978 I I , S. 321 ff.; B.O.E. nüm. 242, v o m 8.10.1980. Die Konvent i o n t r a t i n Spanien am 21.8.1980 i n K r a f t . 338 Für die derzeitige Rechtslage ist u. a. das A b k o m m e n über die Rechtsstellung der Flüchtlinge v o m 28.7.1951 (BGBl. 1953 I I , S. 560 ff.) u n d das Prot o k o l l über die Rechtsstellung der Flüchtlinge v o m 31.1.1967 (BGBl. 1969 I I , S. 1294 ff.), denen Spanien am 22. 7.1978 beigetreten ist (B.O.E. nüm. 252, v o m 21.10.1978), von Bedeutung. 337

198

4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

V. Die Aufhebbarkeit von Grundrechten 1. Die Aufhebung i m Falle des Staatsnotstandes mit Wirkung für die Allgemeinheit (die generelle Aufhebung)

Die Aufhebung bestimmter Grundrechte i m Falle des Staatsnotstandes sehen zahlreiche Verfassungen vor 8 3 9 . Erstmals wurde diese Vorkehrung (hinsichtlich des Rechts auf Habeas Corpus) i n der Verfassung der Vereinigten Staaten von 1787 (Art. 1, section 9) getroffen. I n Spanien enthalten seit der Verfassung von Cadiz alle Verfassungen mit Ausnahme des Estatuto Real von 1834, das ja auch keine Grundrechte garantiert, Notstandsregelungen m i t der Möglichkeit der Aufhebung von Grundrechten 340 . Charakteristisch für die demokratischen Verfassungen ist, daß sie die Entscheidung über die Erklärung oder jedenfalls Aufrechterhaltung des Notstandes nicht der Regierung überlassen, sondern der parlamentarischen Kontrolle unterwerfen, und daß sie Vorkehrungen dafür treffen, daß die „kommissarische D i k t a t u r " 8 4 1 nicht länger dauert, als unbedingt notwendig ist, u m geordnete, das heißt für das Funktionieren der Demokratie unerläßliche Zustände wiederherzustellen 842 . Nachdem i n Spanien unter der franquistischen Verfassungsordnung die Regierung unumschränkt die wesentlichen Grundrechte — soweit sie überhaupt wirksam waren — suspendieren konnte 8 4 3 , stellt die Verfassung von 1978 sicher, daß kein Grundrecht ohne die demokratische Kontrolle des Parlamentes aufgehoben werden kann. Die Regelung des Notstandsrechts i n ihren A r t . 55 Abs. 1 und 116 CE knüpft insoweit an die der Verfassung von 1931344 an. a) Die drei

Notstandsstufen

Die Verfassung von 1978 kennt drei Notstandsstufen oder -formen: den Alarmzustand (estado de alarma), den Ausnahmezustand (estado 389 Z u den Verfassungen, w o dies nicht der F a l l ist, zählen ζ. B. das Bonner Grundgesetz u n d die schwedische Verfassung v o n 1974. 340 Vgl. die Tabellen oben i m 3. Kapitel. — Das Notstandsrecht i m spanischen Verfassungsrecht seit Beginn des 19. Jahrhunderts bis zum Jahr 1977 behandelt die Monographie v o n F. Fernândez Segado: „ E l estado de excepción en el derecho constitucional espanol", Jaén 1978. 341 So die Bezeichnung v o n Martinez Sospedra für das Notstandsregime (Aproximación, S. 70). 342 Vgl. etwa A r t . 48 der griechischen Verfassung v o n 1975; A r t . 19, 165 l i t . b der portugiesischen Verfassung v o n 1976. — Z u den Anforderungen an Regelungen über die Grundrechtsaufhebung i m demokratischen Staat vgl. auch Peces-Barba, Derechos fundamentales, S. 130 f. 343 Siehe i m 1. K a p i t e l I I I 3 d cc a. E. 344 Vgl. dort A r t . 42.

V. Die Aufhebbarkeit v o n Grundrechten

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de excepción) und den Belagerungszustand (estado de sitio) 8 4 5 . Sie legt dabei nicht selbst die Gründe fest, die zur Erklärung der einzelnen Notstände führen können, sondern überläßt dies einem ausführenden Organgesetz (Art. 116 Abs. 1 CE) 8 4 6 ' 8 4 7 . I n A r t . 116 CE regelt sie die Zuständigkeiten für die Erklärung bzw. Verlängerung der verschiedenen Ausnahmezustände sowie die Form der Erklärung und stellt zeitliche Begrenzungen auf. aa) Der Alarmzustand Der Alarmzustand als schwächste Form des verfassungsrechtlich vorgesehenen Notstandes w i r d nach A r t . 116 Abs. 2 CE von der Regierung durch i m Ministerrat angenommene Verordnung erklärt. Die Erklärung darf für höchstens 15 Tage erfolgen und muß den territorialen Geltungsbereich, auf den sich ihre Rechtswirkungen beziehen, bestimmen. Dem Kongreß, der auf die Erklärung h i n sofort zusamment r i t t , hat sie Bericht zu erstatten. Ohne sein Einverständnis kann die Regierung den Alarmzustand über die Frist von 15 Tagen hinaus nicht verlängern. bb) Der Ausnahmezustand Der Ausnahmezustand als verschärfte Form des Notstandes w i r d nach A r t . 116 Abs. 3 CE ebenfalls von der Regierung durch i m Ministerrat angenommene Verordnung erklärt. Als besondere Voraussetzung t r i t t aber die vorherige Zustimmung des Kongresses hinzu. Sowohl der Parlamentsbeschluß als auch die Erklärung der Regierung müssen zudem ausdrücklich die Rechtswirkungen des Ausnahmezustandes, seinen territorialen Geltungsbereich und seine Dauer bestimmen. Er darf für höchstens 30 Tage erklärt werden und kann nur einmal unter Beachtung der gleichen verfahrensmäßigen Voraussetzungen wie bei der erstmaligen Erklärung u m die gleiche Frist verlängert werden. cc) Der Belagerungszustand Die schwerste Form des Notstandes stellt der Belagerungszustand 848 dar. Er kann nach A r t . 116 Abs. 4 CE nur durch die absolute Mehrheit 345 Die vordem i n K r a f t befindliche „Ley de Orden Püblico" v o m 30.7.1959 unterschied zwei Notstandsstufen: den Ausnahme- u n d den Kriegszustand. Drei Notstandsstufen kannte indes auch die während der zweiten Republik erlassene „Ley de Orden Püblico" v o m 28.7.1933, nämlich den Präventions-, den A l a r m - u n d den Kriegszustand. 346 Dieses erging i n F o r m der Ley Orgànica 4/1981 v o m 1.6.1981 (B.O.E. nüm. 134, v o m 5.6.1981); zu diesem Gesetz u n t e n i m 6. K a p i t e l unter I I 2 d. 347 Gómez-Reino y Carnota, i n : Fernändez Rodriguez, Lecturas I, S. 31, 64, sieht eine mögliche E r k l ä r u n g für die E n t h a l t u n g des Verfassungsgebers darin, daß dieser die Kontrollmöglichkeiten des Verfassungsgerichtes gering h a l ten wollte.

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

des Kongresses und ausschließlich auf Vorschlag der Regierung h i n erklärt werden. Der Kongreß muß dabei die territoriale Geltung, die Dauer und die Bedingungen des Ausnahmezustandes bestimmen. Eine zeitliche Grenze stellt die Verfassung — anders als beim Alarm- und Ausnahmezustand — nicht auf. b) Die Aufhebbarkeit bestimmter Grundrechte im Ausnahme- und Belagerungszustand Den unterschiedlichen Anforderungen gemäß, die an die Erklärung des Alarm-, des Ausnahme- und des Belagerungszustandes gestellt werden, erlaubt die Verfassung i n abgestufter Form Einschränkungen bzw. Aufhebungen von Grundrechten. Sie schafft dadurch die Voraussetzung dafür, daß die Regierung bzw. das Parlament auf unterschiedliche Notstandssituationen verhältnismäßig reagieren können. Während i m Alarmzustand eine Aufhebung von Grundrechten ausgeschlossen ist und lediglich Grundrechtseinschränkungen bzw. »eingriffe, wie sie i m ausführenden Organgesetz vorgesehen sind, durchgeführt werden dürfen, sind nach A r t . 55 Abs. 1 CE sowohl i m Ausnahmezustand als auch i m Belagerungszustand eine Reihe von Grundrechten aufhebbar. Es sind dies: — das Recht auf Freiheit der Person (Art. 17 CE, m i t Ausnahme des Abs. 3), — die Unverletzlichkeit der Wohnung und das Geheimnis der Kommunikation (Art. 18 Abs. 2 und 3 CE), — die Freizügigkeit und die Ausreisefreiheit (Art. 19 CE), — die Meinungs- und Informationsfreiheit, das Berufsgeheimnis, das Verbot nicht richterlich verfügter Beschlagnahmungen von Veröffentlichungen und anderen Informationsträgern (Art. 20 Abs. 1 lit. a und d sowie Abs. 5 CE), — die Versammlungsfreiheit (Art. 21 CE), — das Streikrecht (Art. 28 Abs. 2 CE), — das Recht der Arbeiter und Arbeitgeber, kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen (Art. 37 Abs. 2 CE). 348 I n dem am 5.1.1978 veröffentlichten „Anteproyecto" der Verfassung wurde anstatt des Begriffes „Belagerungszustand" (estado de sitio) der Begriff „Kriegszustand" (estado de guerra) verwandt. Der Begriff „Belagerungszustand" w a r dann aber bereits i n dem am 17.4.1978 veröffentlichten „ I n forme" der Ponencia enthalten. — Z u r Terminologie i m historischen V e r gleich siehe Cruz Villalon, i n : Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espanola, S. 687, 698 f.

201

V. Die Aufhebbarkeit von Grundrechten

Nur i m Belagerungszustand, nicht hingegen i m Ausnahmezustand sind die Rechte aus A r t . 17 Abs. 3 CE (das Recht des Festgenommenen auf unverzügliche und verständliche Aufklärung über seine Rechte und die Gründe seiner Festnahme, das Recht auf Aussageverweigerung und das Recht auf rechtsanwaltlichen Beistand) aufhebbar* 49 . So wie die Erklärung einer der Notstandsstufen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen muß 8 5 0 , muß auch die Aufhebung der aufgezählten Grundrechte i m Ausnahme- und Belagerungszustand verhältnismäßig sein: Nur die Grundrechte dürfen aufgehoben werden, deren Aufhebung i m Hinblick auf die Wiederherstellung normaler Zustände geeignet, erforderlich und verhältnismäßig (im engeren Sinne) ist 8 5 1 . c) Vorkehrungen

zur Gewährleistung

der demokratischen

Kontrolle

U m die uneingeschränkte parlamentarische Kontrolle der Regierung in den Fällen des Staatsnotstandes sicherzustellen, trifft die Verfassung i n A r t . 116 Abs. 5 und 6 CE folgende Vorkehrungen: — Sie verbietet die Auflösung des Kongresses, solange einer der drei Notstände erklärt ist. — I n der sitzungsfreien Zeit gelten beide Kammern der Cortes durch die Erklärung eines der Notstände automatisch als einberufen. — Die Tätigkeit der Cortes sowie der sonstigen Verfassungsorgane darf während der Wirksamkeit eines der Notstände nicht unterbrochen werden. — T r i t t eine Notstandssituation ein und ist der Kongreß aufgelöst oder sein Mandat abgelaufen, werden seine Kompetenzen durch seinen Ständigen Ausschuß (Diputación Permanente) wahrgenommen. — Die Erklärung eines der drei Notstände ändert nichts am Prinzip der Verantwortlichkeit der Regierung und ihrer verfassungs- und gesetzmäßigen Vertreter. Die Regelungen des A r t . 116 Abs. 5 und 6 CE werfen einige Auslegungsprobleme auf. So fragt sich z. B., ob aus dem Verbot der Auflösung des Kongresses e contrario geschlossen werden kann, daß eine Auflösung des Senats zulässig ist. Hiergegen spricht jedenfalls die 849 Z u r Aufhebbarkeit der aufgezählten Rechte vgl. i m einzelnen Berdugo Gómez de la Torre , Sistema 1981, Nr. 42, S. 57, 67 ff., u n d Quadra- Salcedo, A D H 1982 (Nr. 2), S. 427, 439 ff. 850 Z u r Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes i m spanischen V e r fassungsrecht siehe u n t e n i m 5. K a p i t e l unter I I I 2 c bb. 851 Das ausführende Organgesetz hat den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ausdrücklich positiviert, siehe unten i m 6. Kapitel unter I I 2 d aa.

202

4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

ratio der sonstigen Vorschriften des A r t . 116 CE, das kontinuierliche Funktionieren aller Verfassungsorgane i m Interesse einer wirksamen Kontrolle der Regierung zu gewährleisten 852 . Was das Fortbestehen des Prinzips der Verantwortlichkeit der Regierung während der Erklärung eines der Notstände anbetrifft, so ist hinsichtlich der politischen Verantwortlichkeit auf die oben 858 skizzierten Möglichkeiten des Parlaments zu verweisen, die Regierung zur Rechenschaft zu ziehen. Dazu zählt insbesondere das Instrument des (konstruktiven) Mißtrauensvotums. 2. Die Aufhebung im Rahmen der Terrorismusbekämpfung bezüglich bestimmter Personen (die individuelle Aufhebung)

Eine verfassungsrechtliche Neuheit stellt die Regelung des A r t . 55 Abs. 2 CE dar, wonach die i n den A r t . 17 Abs. 2 CE und A r t . 18 Abs. 2 und 3 CE niedergelegten Grundrechte (das Recht des Festgenommenen, spätestens 72 Stunden nach seiner Festnahme auf freien Fuß gesetzt oder den Justizbehörden übergeben zu werden, die Unverletzlichkeit der Wohnung und das Geheimnis der Kommunikation) für bestimmte Personen „ i m Zusammenhang mit den entsprechenden Ermittlungen über die Tätigkeit bewaffneter Banden oder terroristischer Elemente" aufgehoben werden können. Die Festlegung der Form und Fälle der Aufhebung i m einzelnen überläßt die Verfassung dem Organgesetzgeber 854 , bestimmt aber, daß sie individuell sowie „ m i t der nötigen richterlichen Intervention und der angemessenen parlamentarischen Kontrolle" zu erfolgen habe. Der ungerechtfertigte oder mißbräuchliche Gebrauch der i m ausführenden Organgesetz dem Staat zuerkannten Befugnisse soll gemäß A r t . 55 Abs. 2 Satz 2 CE unter Strafe gestellt werden. Die nicht weiter spezifizierte Forderung einer richterlichen und parlamentarischen Kontrolle und die vorgesehene strafrechtliche Verantwortlichkeit der Amtsträger erscheint gleichwohl unzureichend, u m vor Mißbräuchen der Eingriffsklausel durch die Exekutivorgane zu schützen 855 . Wenn es sich bei den Maßnahmen nach A r t . 55 Abs. 2 CE auch „nur" u m zeitweilige Grundrechtssuspendierungen i n einem konkreten Fall handelt, und nicht wie etwa i m Falle des A r t . 18 GG u m 362 pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 235. I m 2. K a p i t e l I V 5 d. 354 Dieser erließ i n Ausführung des A r t . 55 Abs. 2 CE am 1.12.1980 die Ley Orgànica 11/1980 (B.O.E. nüm. 289, v o m 2.12.1980); dazu u n t e n i m 6. K a p i t e l unter I I 2 e. 355 Vgl. auch Berdugo Gómez de la Torre , Sistema 1981, Nr. 42, S. 57, 75 f.; Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 233. 853

V I . Die Grundpflichten

203

einen „generellen Ausschluß des Grundrechtsschutzes für die Zuk u n f t " 3 5 6 , so stellen sie doch schwere Eingriffe i n die Grundrechtspositionen des Bürgers dar, die nur i n seltensten Ausnahmefällen zur Verteidigung wichtiger Verfassungsgüter, und nur soweit eine wirksame Kontrolle der Exekutive gewährleistet ist, gerechtfertigt sein kann. Insgesamt ist die weite und unbestimmte Fassung des A r t . 55 Abs. 2 CE rechtsstaatlich bedenklich. Zu leicht können Unschuldige i n „Ermittlungen über die Tätigkeit terroristischer Elemente" einbezogen und dann Grundrechtssuspendierungen unterworfen werden. Schwer verträgt sich die Regelung des A r t . 55 Abs. 2 CE mit einer Verfassungsordnung, i n der die Freiheit am Anfang der Verfassung als höchster Wert proklamiert w i r d und zu Beginn des Grundrechtsteils die Würde der Person, die ihr inhärenten unverletzlichen Rechte (die nach A r t . 55 Abs. 2 CE aufhebbaren Grundrechte sind dazu zu zählen 357 ) und die freie Entfaltung der Persönlichkeit zur Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens erklärt wird.

VI. Die Grundpflichten 1. Einführung

Parallel zur Erweiterung der Grundrechtskataloge durch die sog. sozialen Grundrechte 358 sind i n zahlreichen modernen Verfassungen neben die „klassischen" Grundpflichten wie die Steuerpflicht und die Wehrpflicht neue Grundpflichten getreten, die man ihrer ideologischen und thematischen Verwandtschaft mit den sozialen Grundrechten halber als „soziale Grundpflichten" bezeichnen könnte 3 5 9 . 356 Matthey, in: v. Münch, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, A r t . 18 Rdnr. 25 m. N. — A r t . 18 G G w i r d v o n der spanischen Lehre teilweise als Vorläufer des A r t . 55 Abs. 2 CE angesehen (vgl. etwa Gómez Reino y Carnota, in: Fernändez Rodriguez, Lecturas I , S. 31, 65; Lucas Verdù, in: ders., Estudios, S. 146 f.; Serrano Alberca, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 55 Abs. 2 A n m . I I , S. 606). Nach Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 232, 305 Fn. 307, k o m m t hingegen A r t . 10 Abs. 2 Satz 2 GG der Regel u n g des A r t . 55 Abs. 2 CE näher; vgl. auch Cruz Villalon, in: Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espafiola, S. 687, 707 f. 357 Nach den oben unter I I 1 b aa entwickelten Kriterien. 358 Siehe dazu oben I I I 1. 359 Auch die herkömmlichen Grundpflichten weisen freilich einen sozialen Bezug auf, weshalb das A t t r i b u t „sozial" auf dem Gebiet der Grundpflichten ein w e n i g taugliches Abgrenzungskriterium zu sein scheint. Abgesehen davon indes, daß das A d j e k t i v „sozial" die enge Verwandtschaft zu den sozialen Grundrechten verdeutlichen soll, k a n n man es auch als Kennzeichnung der Tatsache verstehen, daß besagte Grundpflichten schwerpunktmäßig ihre Wirksamkeit i n der unmittelbaren gesellschaftlichen I n t e r a k t i o n entfalten bzw. entfalten sollen, während die herkömmlichen Grundpflichten der Ge-

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4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

Prototyp dieser neuen Grundpflichten ist die Pflicht zur Arbeit. I m westlichen Europa wurde sie bezeichnenderweise zum ersten Mal i n der auch auf dem Gebiet der sozialen Grundrechte wegbereitenden Weimarer Verfassung von 1919 formuliert (Art. 163 Abs. l ) s e o : „Jeder Deutsche hat unbeschadet seiner persönlichen Freiheit die sittliche Pflicht, seine geistigen und körperlichen Kräfte so zu betätigen, wie es das Wohl der Gesamtheit erfordert." I n Absatz 2 Satz 1 desselben Artikels heißt es: „Jedem Deutschen soll die Möglichkeit gegeben werden, durch w i r t schaftliche Arbeit seinen Unterhalt zu erwerben." Wenn hier eine Vorschrift der Weimarer Verfassung i m Wortlaut zitiert wird, so darum, weil i n ihr zwei Tendenzen zutage treten, die auch für die späteren demokratischen Verfassungen m i t „sozialem Einschlag" bestimmend geblieben sind: Erstens die Begrenzung der sozialen Grundpflichten durch das Freiheitsprinzip und zweitens — eng damit verbunden — die fehlende bzw. geringe rechtliche Relevanz der sozialen Grundpflichten 361 . Wurde bereits auf die beschränkte Rechtsverbindlichkeit der sozialen Grundrechte i n zahlreichen Verfassungen hingewiesen, so gilt dies u m so eher für die sozialen Grundpflichten. I n der zitierten Vorschrift der Weimarer Verfassung ist das Recht auf Arbeit als Programmsatz oder Staatsauftrag, die Pflicht zur Arbeit sogar nur als ethisches Gebot formuliert, womit ihr nicht mehr als sozialpädagogische Bedeutung zukommt. I m spanischen Verfassungsrecht findet eine wesentliche Erweiterung der Grundpflichten mit der Verfassung von 1931 statt. Während die Pflicht, die kastilische Sprache (el castellano) zu kennen (Art. 4 Abs. 2), die Schulpflicht (Art. 48 Abs. 2) und u. U. auch die Unterhalts- und Erziehungspflicht der Eltern gegenüber den Kindern (Art. 43 Abs. 2) sich noch aus dem herkömmlichen (liberalen) VerfassungsVerständnis heraus erklären ließen, ist dies eindeutig nicht mehr bei der Pflicht zur Arbeit der Fall, die A r t . 46 Abs. 1 als „soziale Verpflichtung" (obligación social) bezeichnet. sellschaft erst durch V e r m i t t l u n g des Staates zugutekommen. — Den Ausdruck „soziale Grundpflichten" verwendet auch Isensee, Der Staat Bd. 19 (1980), S. 367, 383. 360 A l s Vorläufer k a n n m a n P u n k t V I I der Präambel der französischen Verfassung v o n 1848 betrachten: „Les citoyens d o i v e n t . . . s'assurer, par le travail, des moyens d'existence, . . . ; ils doivent concourir au bien-être comm u n en s'entraidant fraternellement les uns les autres . . . " 381 A l l e n Grundpflichten ist ohnehin gemein, daß sie der unmittelbaren Anwendbarkeit entbehren. Die Grundpflichten der spanischen Verfassung von 1978 begreift Vor eia Diez aus diesem G r u n d als Aufträge an den Gesetzgeber u n d nicht als Verhaltensnormen f ü r den Einzelnen: „ E n definitiva, lo que implica necesariamente cada deber proclamado por l a Constitución es u n desarrollo legislativo. De manera que no seria desorbitado concebir los distintos deberes corno mandatos dirigidos al legislador, y no corno vinculaciones de la conducta de las personas." (REDC 1982, Nr. 4, S. 69, 83 f.).

V I . Die Grundpflichten

205

Die Verfassung von 1978 kennt außer der allgemeinen Pflicht, das Recht zu achten (Art. 9 Abs. 1), der Wehrpflicht sowie sonstigen Dienstpflichten (Art. 30) und der Steuerpflicht (Art. 31) folgende ausdrückliche 362 Grundpflichten: Die Pflicht, die kastilische Sprache zu kennen (Art. 3 Abs. 1 Satz 2), die Schulpflicht (Art. 27 Abs. 4), die Sorgepflicht der Eltern gegenüber ihren Kindern (Art. 39 Abs. 3), die Pflicht zu arbeiten (Art. 35 Abs. 1) und — als neue soziale Grundpflicht — die Pflicht zur Erhaltung der Umwelt (Art. 45 Abs. 1). 2. Der Einfluß der Lehre von der Einheit der Rechte und Pflichten

Neu ist i n der spanischen Verfassung von 1978 jedoch nicht nur die Aufnahme einer weiteren sozialen Grundpflicht, sondern auch der enge innere Zusammenhang, der zwischen bestimmten Grundrechten und Grundpflichten hergestellt wird. Besonders deutlich t r i t t er i n den Art. 30 Abs. 1 („Die Spanier haben das Recht und die Pflicht, Spanien zu verteidigen."), 35 Abs. 1 („Alle Spanier haben die Pflicht zu arbeiten und das Recht auf Arbeit .. .") 3 6 3 und 45 Abs. 1 CE („Alle haben das Recht, eine der Entfaltung der Person gemäße Umwelt zu genießen, sowie die Pflicht, sie zu erhalten.") zutage. Eine Abwendung von der einseitigen Betonung der Grund rechte des Einzelnen und eine Hinwendung zur Vorstellung, daß den Grundrechten korrespondierende Grundpflichten gegenüberstehen und daß beide jeweils eine Einheit bilden, war zuvor bereits i n der portugiesischen Verfassung von 1976 zu beobachten. Expliziter noch als i n A r t . 35 Abs. 1 CE heißt es dort i n A r t . 51 Abs. 2 3 6 4 : „Die Pflicht zu arbeiten ist untrennbar vom Recht auf A r b e i t . . . " und vergleichbar A r t . 45 Abs. 1 CE formuliert A r t . 66 Abs. 1: „Alle haben das Recht auf eine menschliche gesunde und ökologisch ausgeglichene Umwelt und die Pflicht, sie zu verteidigen." I n den Verfassungen beider iberischer Staaten w i r d manifest, daß die Lehre von der untrennbaren Einheit von Rechten und Pflichten, die vornehmlich das Grundrechtsverständnis der sozialistischen Staaten prägt 3 6 5 , auch i n den westlichen Staaten nicht ohne Einfluß 362 Die i m p l i z i t i n den Grundrechten vorausgesetzten Pflichten, denen für das Verfassungsrecht der Bundesrepublik R. Stober i n seiner Monographie „Grundpflichten u n d Grundgesetz" (Berlin 1979) nachgegangen ist (zu ihrer Begründung insbesondere S. 21 f.), sollen hier nicht berücksichtigt werden. 3β3 v g l bereits i n der franquistischen „Verfassung" A r t . 24 FE: „ A l l e Spanier haben das Recht auf A r b e i t u n d die Pflicht, eine gesellschaftlich nützliche Tätigkeit auszuüben." Vgl. auch Abs. 5 Satz 1 der Präambel der französischen Verfassung v o n 1946: „Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir u n emploi." 364

Seit der Verfassungsreform v o m 30.9.1982: A r t . 59 Abs. 2. Siehe zur Grundrechtslehre i n der DDR insoweit Brunner, S. 87 f.; Low, S. 23 ff. Aus der Verfassung der DDR vgl. z. B. A r t . 23 Abs. 1 Satz 1 („Der 865

206

4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

geblieben ist. Die Tatsache, daß der Akzent — insbesondere i m Lichte der Grundprinzipien der Verfassung betrachtet — gemäß der demokratischen westlichen Grundrechtstradition weiterhin deutlich auf den Grund rechten liegt, die unabhängig von politischem oder ideologischem Wohlverhalten wirksam sein sollen, macht den wesentlichen Unterschied zur sozialistischen Grundrechtsdoktrin aus 8ee . Die Tendenz, Grundrechte durch komplementäre Grundpflichten zu ergänzen, kann schließlich dadurch erklärt werden, daß es angesichts der Erweiterung der Grundrechtskataloge durch soziale Grundrechte notwendig erscheint, den Bürger auf seine Pflichten hinzuweisen bzw. seine erweiterten Anspruchspositionen teilweise durch die Möglichkeit einer erhöhten Inpflichtnahme zu kompensieren.

3. Anmerkungen zu einzelnen Grundpflichten

a) Dienstpflichten Die Wehrpflicht ist nicht die einzige Form von Dienstpflicht, die A r t . 30 CE vorsieht bzw. zuläßt. Abgesehen davon, daß i m Falle der Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen und anderen Befreiungsgründen durch Gesetz ein sozialer Ersatzdienst angeordnet werden kann (Art. 30 Abs. 2 CE), darf aus Gründen des Gemeinwohls ein Zivildienst eingerichtet werden (Art. 30 Abs. 3 CE) und können durch Gesetz Pflichten der Bürger i n den Fällen einer schweren Gefährdung, einer Katastrophe oder eines öffentlichen Unglücksfalles aufgestellt werden (Art. 30 Abs. 4 CE). Nach A r t . 36 Abs. 1 des Organgesetzes über die nationale Verteidigung und die militärische Organisation vom 1. J u l i 1980367 hat aber der Militärdienst Vorrang vor jeglichen sonstigen Diensten, die eingerichtet werden. Durch Gesetz w i r d nach Satz 2 derselben Vorschrift die Form der Teilnahme der Frau i n der nationalen Verteidigung geregelt werden. Von Verfassungs wegen stände auch einem Dienst der Frauen m i t der Waffe kein Hindernis i m Wege 368 . Schutz des Friedens u n d des sozialistischen Vaterlandes u n d seiner Errungenschaften ist Hecht u n d Ehrenpflicht der Bürger der Deutschen Demokratischen Republik.") u n d A r t . 24 Abs. 2 Satz 2 („Das Recht auf A r b e i t u n d die Pflicht zur A r b e i t bilden eine Einheit."); aus der Verfassung der UdSSR vgl. n u r A r t . 59 Abs. 1 („Die Ausübung der Rechte u n d Freiheiten durch den Bürger ist nicht zu trennen v o n der E r f ü l l u n g seiner Pflichten.") u n d aus der polnischen Verfassung (i.d. F. v o m 16.2.1976) z . B . A r t . 71 („Die Bürger der Volksrepublik Polen haben das Recht auf Nutzung der Werte der natürlichen U m w e l t sowie die Pflicht, diese zu schützen."). 888 Vgl. auch Thomashausen, EuGRZ 1981, S. 1, 4; Bethge, N J W 1982, S. 2145, 2148. 387 Ley Orgànica 6/1980 (B.O.E. nüm. 165, v o m 10. 7.1980). 388 Demgegenüber schließt A r t . 12 a Abs. 4 Satz 2 Grundgesetz den Dienst der Frauen m i t der Waffe kategorisch aus.

V I . Die Grundpflichten

207

E i n e g r u n d l e g e n d e N e u r e g e l u n g des M i l i t ä r d i e n s t e s 8 6 9 , d i e d e m n e u en Verfassungsrecht R e c h n u n g t r ä g t , steht noch ebenso aus w i e d i e d r i n g e n d e gesetzliche R e g e l u n g d e r W e h r d i e n s t v e r w e i g e r u n g . b) Die

Steuerpflicht

A r t . 31 C E b e g r e n z t d e n Staat b e i d e r A u f e r l e g u n g v o n d u r c h folgende G r u n d s ä t z e :

Steuern

— Das P r i n z i p d e r gesetzlichen S t e u e r ( A r t . 31 A b s . 3 C E ) 8 7 0 : Jede S t e u e r l e i s t u n g s p f l i c h t m u ß a u f e i n (formelles) Gesetz z u r ü c k f ü h r bar sein871. — D i e A l l g e m e i n h e i t u n d G l e i c h h e i t d e r Steuer: N a c h A r t . 31 A b s . 1 C E t r i f f t d i e S t e u e r p f l i c h t „ a l l e " . I n d e r A l l g e m e i n h e i t d e r Steuer ist eine A u s p r ä g u n g des Gleichheitssatzes z u sehen 8 7 2 , d e r i n d e r s e l b e n V o r s c h r i f t nochmals a u s d r ü c k l i c h angesprochen w i r d . A u s i h m f o l g t w e i t e r h i n , daß u n t e r d e n gleichen V o r a u s s e t z u n g e n d i e gleichen S t e u e r n z u e n t r i c h t e n sind. — D e r G r u n d s a t z d e r w i r t s c h a f t l i c h e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t (capacidad econòmica) 8 7 3 : D i e A b g a b e n m ü s s e n sich n a c h d e m E i n k o m m e n oder V e r m ö g e n des S t e u e r p f l i c h t i g e n r i c h t e n 3 7 4 . 369 z u r Zeit ist noch das Militärdienstgesetz v o m 27. 7.1968 i n K r a f t (Ley 55/1968; B.O.E. nüm. 181, v o m 29.7.1968). 370 o e r Grundsatz k o m m t auch i n A r t . 133 Abs. 1 u n d 3 CE zum Ausdruck. 371 A r t . 31 Abs. 3 CE lautet: „Sólo podrän establecerse prestaciones personales ο patrimoniales de carâcter püblico con arreglo a la ley." Hinsichtlich der Reichweite des Gesetzesvorbehaltes ist i m einzelnen vieles umstritten; vgl. Cazorla Prieto, i n : L a Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 2, S. 967, 973 ff.; Pérez Royo, ebd., Bd. 3, S. 1649, 1654 ff.; Tejerizo López, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2633, 2641 f. Das spanische Verfassungsgericht hat n u n i n Übereinstimmimg m i t einem großen T e i l des Schrifttums entschieden, der Vorbehalt des Gesetzes beziehe sich n u r auf die Schaffung einer Steuer „ex novo" u n d die Festlegung der Wesens- u n d S t r u k turelemente der Steuern (Urteil 6/1983 v o m 4.2.1983, CI-9, 19 u. 20/1982, BJC 1983, S. 217, 224, I I 4). — Z u r Deutung des entsprechenden Gesetzesvorbehaltes i n A r t . 23 der italienischen Verfassung („Nessuna prestazione personale ο patrimoniale può essere imposta se non i n base alla legge.") durch die Corte Costituzionale vgl. Pérez Royo , in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2169, 2177 ff. 372 Vgl. Tejerizo López (vorige Fn.), S. 2642. 373 Vgl. A r t . 53 Abs. 1 der italienischen Verfassung: „ T u t t i sono t e n u t i a concorrere alle spese pubbliche i n ragione della loro capacità contributiva." — I n allen spanischen Verfassungen v o n 1812 - 1876 w a r dieser Grundsatz j e weils i n der Formulierung „en proporción de sus haberes" enthalten. 374 Dabei handelt es sich, w i e Cazorla Prieto (in: L a Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 493, 531) zu Recht bemerkt, u m ein „Gebot fiskalischer L o g i k " ; vgl. insoweit auch das U r t e i l des TC v o m 20. 7.1981, RI-5, 38/1981, BJC 1981, S. 403, 411 ( I I 4): „Capacidad econòmica, a efectos de contribuir a los gastos püblicos, tanto significa corno la incorporación de una exigencia lògica que obliga a buscar la riqueza a l l i donde l a riqueza se

208

4. Kap.: Der Grundrechtsteil der Verfassung

— Der Grundsatz der Progression (progresividad) 875 : Je größer die „wirtschaftliche Leistungsfähigkeit" (Einkommen, Vermögen) des Steuerpflichtigen, desto höher muß der anzuwendende Steuerkoeffizient sein 87 ·. — Das Verbot konfiskatorischer Steuern: Die Steuern dürfen nicht einer Enteigung gleichkommen. c) Die Ρ flicht zu

arbeiten

Während das i n A r t . 35 CE niedergelegte Recht auf Arbeit dem Einzelnen — wie dargelegt — bestimmte subjektive Rechtspositionen einräumt, kann man der i n derselben Vorschrift statuierten „Pflicht zu arbeiten" kaum einen rechtlichen Gehalt, der gegenüber dem Einzelnen unmittelbare Rechtswirkungen äußert, entnehmen. Die Pflicht zu arbeiten kann vom Staat auch nicht i n eine (erzwingbare) Verpflichtung zu einer bestimmten Arbeit umgesetzt werden. Dies verbieten die i m selben Satz niedergelegte Freiheit der Berufswahl und die i n A r t . 1 Abs. 1 und 10 Abs. 1 CE verankerten Grundwerte, namentlich die Menschenwürde. Jegliche Form von Zwangs- oder Pflichtarbeit verstieße zudem gegen A r t . 25 Abs. 2 Satz 1 CE, dessen Verbot von Zwangsarbeit für Häftlinge erst recht i m „allgemeinen Gewaltverhältnis" gelten muß, sowie gegen mehrere der von Spanien unterzeichneten internationalen Menschenrechtsabkommen 877 , die ja nicht nur Teil der spanischen Rechtsordnung sind, sondern gemäß A r t . 10 Abs. 2 CE auch bei der Auslegung der Grundrechtsvorschriften, hier A r t . 35 CE, heranzuziehen sind. Die spanische Lehre faßt die Pflicht zu arbeiten bisher überwiegend als lediglich „moralische" Verpflichtung auf 8 7 8 . Bei einer grammatischen encuentra." — Z u den Folgerungen, die m a n aus dem Grundsatz der w i r t schaftlichen Leistungsfähigkeit i m einzelnen ziehen k a n n (wie meist bei u n bestimmten Rechtsbegriffen, herrscht auch hier zunächst keine Einigkeit): Martin Delgado, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1571, 1578 ff.; Tejerizo López, ebd., Bd. 3, S. 2633, 2644 ff. 375 Vgl. A r t . 53 Abs. 2 der italienischen Verfassung: „ I I sistema tributario è informato a criteri di progressività." Vgl. auch A r t . 107 Abs. 1 u n d 3 der portugiesischen Verfassung. 376 Vgl. Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 206 f.; Tejerizo López, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2633, 2646 ff. 377 So ζ. Β . die I L O - A b k o m m e n Nr. 29 u n d Nr. 105; A r t . 4 E M R K ; A r t . 8 IPbürgR. 378 So Alzaga Villaamil, Comentario, S. 296; Revuelto Martinez, i n : Ramirez, Estudios, S. 151, 162; Garcia Morillo, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 194 f.; Alarcón Caracuel, RPS 1979, Nr. 121, S. 5, 36 f., versteht die Pflicht zu arbeiten als Solidaritätspflicht i. S. d. A r t . 4 Abs. 2 der italienischen Verfassung, also als Verpflichtung, „eine Tätigkeit oder F u n k t i o n wahrzunehmen, die zum materiellen oder geistigen Fortschritt der Gesellschaft beiträgt."

V I . Die Grundpflichten

209

Auslegung des A r t . 35 CE kann man sich dabei auf die Verwendung des Wortes „Pflicht" (deber) statt „Verpflichtung" (obligación) stützen 879 . Es sollte allerdings nicht übersehen werden, daß die Pflicht zur Arbeit indirekt dadurch rechtliche Relevanz erlangen kann, daß man sie zur Rechtfertigung einer bestehenden oder künftigen Gesetzgebung heranzieht, die Arbeitsunwilligkeit z. B. durch Entzug sozialer Leistungen wirtschaftlich sanktioniert 3 8 0 .

379

So Revuelto Martinez (vorige Fn.). I n diesem Sinne zu A r t . 4 Abs. 2 der italienischen Verfassung: Istituzioni, Bd. 1, S. 148. 380

14 Sommermann

Mortati,

Fünftes Kapitel

Fragen der Grundrechtsdogmatik I . D i e Entwicklung der allgemeinen Grundrechtslehren i n Spanien

Der zu Beginn dieses Jahrhunderts ausgefochtene berühmte Gelehrtenstreit zwischen dem deutschen Staatsrechtslehrer Georg Jellinek und dem französischen Politologen Emile Boutmy über den Ursprung der Menschenrechte (Ursprung i n den nordamerikanischen Menschenrechtserklärungen oder i n den Naturrechtslehren der französischen Aufklärung) 1 , lenkte auch i n Spanien die Aufmerksamkeit der Rechtslehre auf die Menschen- und Grundrechte als neuen Forschungsgegenstand. Hier war es zunächst der Staatsrechtler Adolfo Posada, der sich i n seiner ausführlichen Einleitung zu der 1908 erschienenen spanischen Übersetzung der jellinekschen Schrift „Die Erklärung der Menschenund Bürgerrechte" 2 zum Thema äußerte. I n der Kontroverse suchte er eine vermittelnde Position 3 . Der historische Ansatz überwog auch noch i m verfassungsrechtlichen Schrifttum der zweiten Republik 4 . Eine Grundrechtsdogmatik i m modernen Sinne entwickelte sich während der kurzen Geltungsdauer der Verfassung von 1931 nicht. Immerhin gab die Unterteilung des Grundrechtsteils der Verfassung i n „individuelle und politische Garantien" einerseits und „Familie, Wirtschaft und K u l t u r " andererseits sowie die Heterogenität der darin enthaltenen Rechte und Grundsätze Anlaß zu einer differenzierten Betrachtung der Grundrechte. So stellte Nicolâs 1 Vollständige Wiedergabe bei jR. Schnur (Hrsg.), Z u r Geschichte der E r k l ä r u n g der Menschenrechte, S. 1 - 128; vgl. auch Kriele, Staatslehre, S. 149 ff.; Gonzalez Amuchâstegui, A D H 1982 (Nr. 2), S. 117, 127 ff. 2 „ L a Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano" ( = B i b l i o teca de Derecho y de Ciencias Sociales, Bd. X L I I I ) , Übersetzung der 2. Aufl. von 1904; Einleitung v o n A . Posada auf den Seiten 7 - 80. 3 Siehe insbesondere S. 76 ff. A u f den Beitrag Posadas geht ausführlich Peces-Barba i n seinem historischen Überblick über die spanische Grundrechtsliteratur („Los derechos fundamentales en la cultura j u r i d i c a espafiola") i m A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 174 ff., ein. 4 Vgl. etwa den Kommentar zum Verfassungsgericht v o n Arcaya y Miravete (siehe dazu Fn. 15 i m 1. Kapitel), die bei Peces-Barba ( A D H 1981, Nr. 1, S. 169, 184) zitierte Schrift v o n Roman Riaza („Los origenes espanoles de las declaraciones de derechos", M a d r i d 1936) sowie die nachfolgende Fn.

I. Die Entwicklung der allgemeinen Grundrechtslehren i n Spanien

211

Pérez Serrano, an eine Beobachtung seines Lehrers Adolfo Posada5 anknüpfend, einen „wesentlichen Wandel" i n den modernen Grundrechtskatalogen fest: „Ursprünglich grenzten sie die individuelle Sphäre ab, i n d e m sie negative

K r i t e r i e n aufstellten u n d sich auf formale

Fra-

gen beschränkten; heute erfassen sie auch das Kollektive, formulieren positive Regeln und sind durch ihren Inhalt gekennzeichnet®." Innerhalb des Grundrechtsteils der Verfassung von 1931 seien — so führt der Kenner der deutschen Staats- und Verfassungsrechteliteratur 7 weiter aus — wie i n der Weimarer Verfassung zwei Gruppen von Rechtsvorschriften (preceptos) zu unterscheiden: „diejenigen, die wahrhaft diesem Namen gerecht werden und unmittelbar wirksam sind, und diejenigen, die ein bloßes Versprechen eines Reformprogrammes beinhalten und solange nicht verwirklicht werden können, wie nicht ein ergänzendes Gesetz ihre Ausführung ermöglicht" 8 . Während sich aus den unmittelbar verpflichtenden Normen „authentische subjektive Rechte" ergäben, erzeugten die Programmsätze (Pérez Serrano spricht wörtlich von „textos programâticos"), die „eine Orientierung und Grenze für die Zukunft" beinhalteten, allenfalls „Reflexe des objektiven Rechts" 9 . — I n diesen Sätzen manifestiert sich die Rezeption grundlegender deutscher Lehrmeinungen, die i n Spanien auch noch i n der heutigen verfassungsrechtlichen Diskussion eine wichtige Rolle spielen. 5 Vgl. die historische u n d rechtsvergleichende Darstellimg der Grundrechte i n Bd. 2, Buch I V des „Tratado de Derecho Politico" v o n Adolfo Posada, S. 365 bis 399 i n der 5. Aufl. v o n 1935 (auf S. 386 ff. speziell zur spanischen Verfassung v o n 1931). 8 Pérez Serrano , L a Constitución espanola, M a d r i d 1932, S. 121. Unter dem K o l l e k t i v e n versteht Pérez Serrano sowohl die i n der Verfassung anerkannten besonderen Körperschaften als auch die gesellschaftlichen Vereinigungen (wie etwa die Gewerkschaften). Posada (Tratado de Derecho Politico, Bd. 2, S. 387) machte auf die Anerkennung der „gesellschaftlichen Formationen" aufmerksam. Jiménez de Asùa unterscheidet i n seiner Studie zur Entstehungsgeschichte der Verfassung („Proceso histórico de l a Constitución de la Repüblica espanola", M a d r i d 1932, S. 64) entsprechend zwischen individuellen und k o l l e k t i v e n Rechten. M i t dem „ I n h a l t " bezeichnet Pérez-Serrano das, was Posada (a. a. O., S. 387 f., 391) als „teleologischen" oder „ethischen" Gehalt der neuen Verfassungsvorschriften hervorhebt. I n der Antithese hierzu ist das A d j e k t i v „formal" des ersten Satzteils zu sehen. 7 Pérez Serrano bezieht sich häufig auf deutsche Autoren, so etwa auf Georg Jellinek oder den Verfasser des bekanntesten Kommentars zur Weimarer Verfassung, Gerhard Anschütz. 8 L a Constitución espafiola, S. 122 f. 9 Ebd., S. 123. Siehe auch Jiménez de Asùa, Proceso histórico, S. 62: „ L a Parte d o g m a t i c a . . . c o n t i e n e . . . no sólo auténticas normas juridicas, sino también meras afirmaciones, expresión de convencimientos, enunciación de programa u orientación futura, promesa de reformas, etc., etc." — Z u r Bedeutung v o n Pérez Serrano für die Grundrechtslehre vgl. i m übrigen PecesBarba, A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 187 ff.

14*

212

5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

U n t e r d e m F r a n c o - R e g i m e w a r e n d i e V o r a u s s e t z u n g e n f ü r eine B e s c h ä f t i g u n g m i t d e n G r u n d r e c h t e n d e n k b a r schlecht. E r s t i n d e n f ü n f ziger J a h r e n w u r d e es a l l m ä h l i c h w i e d e r m ö g l i c h , sich i n a l l g e m e i n e r F o r m m i t d e n Menschenrechten z u befassen 1 0 . I n d e r Rechtslehre w a r es w i e d e r u m Nicolâs Pérez Serrano, d e r das T h e m a n e u belebte. I n s e i n e m V o r t r a g z u r E r ö f f n u n g des a k a d e m i s c h e n J a h r e s 1950/51 11 b e h a n d e l t e er d i e historische E n t w i c k l u n g d e r G r u n d r e c h t e bis h i n z u i h r e r Positivierung i n den demokratischen Nachkriegsverfassungen u n d g i n g a u f die A l l g e m e i n e E r k l ä r u n g d e r Menschenrechte v o n 1948 e i n 1 2 . I n d e n sechziger J a h r e n n a h m d i e Z a h l d e r V e r ö f f e n t l i c h u n g e n , d i e die G r u n d - b z w . Menschenrechte z u m Gegenstand h a t t e n , zu. A u f e i n e n A u t o r sei besonders h i n g e w i e s e n : d e n C h r i s t d e m o k r a t e n 1 3 u n d Rechts10 Aus den Jahren zuvor w ä r e n zum Thema i m wesentlichen n u r V e r öffentlichungen v o n Exilspaniern (so v o n Ossorio y Goliardo u n d Francisco Ayala) zu nennen; vgl. die Hinweise bei Peces-Barba, A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 194 f. Fn. 62. — E i n Beispiel dessen, was i n den vierziger Jahren i n Spanien für das Regime noch tragbar war, sind die Ausführungen von Luis Sânchez Agesta über „das Ziel des Staates u n d die Verfassungsordnung" i m zweiten Band („Teoria de la Constitución") seiner „Lecciones de Derecho Politico", Granada 1945, S. 220-244: Nach einer allgemein-historischen Auseinandersetzung m i t dem Begriff der Freiheit wendet er sich dem „moralischen Freiheitsbegriff" zu, w i e er sich aus der christlichen Naturrechtslehre ergibt. Aus der i n Übereinstimmung m i t dieser Lehre definierten „menschlichen Natur" leitet er drei Gruppen v o n Rechten ab, die dem Staat ein positives Ziel (nicht eine Grenze) setzten u n d die i n ihrer Formulierung v o n den jeweiligen historischen Umständen abhingen (S. 232 - 235): Erstens die Rechte, die die physische Existenz des Menschen sichern (Eigentum, Recht auf Arbeit, Recht auf Eheschließung), zweitens die Rechte, die die „Sphäre des moralischen Lebens" des Menschen „als eines freien u n d verantwortlichen Wesens" sichern, w i e die Rechtssicherheit u n d das Recht auf Teilnahme am öffentlichen Leben, u n d drittens die Rechte, die sich auf die Aufrechterhaltung u n d Weiterentwickl u n g des intellektuellen Lebens beziehen, w i e das Recht auf Unterricht sowie die Freiheit der Lehre u n d der Forschimg. Dabei sei k l a r , daß allein die religiöse Erziehung u n d Ausbildung der Entwicklung des intellektuellen Lebens eine „solide Grundlage" geben könne. „ K r ö n u n g " der Rechte der d r i t ten Gruppe sei „das Recht, Gott den gebührenden öffentlichen u n d privaten Gottesdienst (culto) zu erweisen". — Die damaligen Ausführungen Sânchez Agestas (bereits seine Veröffentlichungen der fünfziger Jahre lesen sich anders) werden den Forderungen eines freiheitlichen Rechtsstaats n u r beschränkt gerecht. I m m e r h i n ist sein Bemühen anzuerkennen, unter den überaus schwierigen Umständen der frühen Phase der D i k t a t u r dem „Menschen" unter Berufung auf seine „ N a t u r " u n d auf Kirchenlehren wenigstens einen kleinen Freiheitsbereich zu sichern, einen „unverletzlichen Bereich v o n Rechten, die niemand u n d nichts einschränken darf und die der Staat unterstützen soll, indem er die nötigen Voraussetzungen für ihre V e r w i r k l i c h u n g schafft" (S. 228). 11 Der T i t e l des Vortrages lautete: „ L a evolución de las Declaraciones de derechos"; unter diesem T i t e l wurde er auch veröffentlicht (Madrid 1950). 12 Anmerkungen zum Vortrag von Pérez Serrano finden sich wiederum bei Peces-Barba, A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, S. 195 ff. 13 Es ist zu beachten, daß die spanischen Christdemokraten damals i n ihrer Mehrheit (so auch der nachstehend genannte) nicht m i t den deutschen Christdemokraten verglichen werden konnten, sondern i m politischen Spektrum weiter „links" einzuordnen waren.

I. Die Entwicklung der allgemeinen Grundrechtslehren i n Spanien

213

p h i l o s o p h e n Joaquin Ruiz-Giménez Cortés 14. D i e 1963 v o n i h m geg r ü n d e t e Z e i t s c h r i f t „ C u a d e r n o s p a r a el D i a l o g o " , d i e d e m T h e m a d e r Menschenrechte w e i t e n R a u m w i d m e t e , w u r d e z u e i n e m w i c h t i g e n P u blikationsorgan demokratisch gesinnter Intellektueller, darunter insbesondere H o c h s c h u l l e h r e r u n d J o u r n a l i s t e n 1 5 . Z u s a m m e n s t ö ß e m i t d e n f ü r Presseangelegenheiten z u s t ä n d i g e n s t a a t l i c h e n O r d n u n g s b e h ö r d e n b l i e b e n n i c h t aus1®. I n d e r L i t e r a t u r d e r sechziger u n d siebziger J a h r e finden sich z a h l reiche v e r t i e f t e rechtshistorische U n t e r s u c h u n g e n ü b e r d i e V o r l ä u f e r d e r G r u n d r e c h t e i n der spanischen Geschichte 1 7 . D i e Staatsrechtler, genauer: die V e r t r e t e r des Faches „Derecho P o l i t i c o " 1 8 , setzten sich v o r n e h m l i c h u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e r A l l g e m e i n e n Staatslehre u n d des v e r g l e i c h e n d e n Verfassungsrechts m i t d e n G r u n d r e c h t e n ause i n a n d e r . So b e h a n d e l t e t w a Luis Sânchez Agesta i n d e m K a p i t e l ü b e r „ d i e S t r u k t u r d e r V e r f a s s u n g s o r d n u n g " seines 1966 i n erster A u f l a g e erschienenen W e r k e s „ P r i n c i p i o s de T e o r i a p o l i t i c a " 1 9 d e n F r e i h e i t s b e griff, g i b t e i n e n k n a p p e n Ü b e r b l i c k ü b e r d i e historische E n t w i c k l u n g d e r G r u n d r e c h t e u n d n i m m t eine U n t e r t e i l u n g d e r G r u n d r e c h t e i n p r i v a t e , w i r t s c h a f t l i c h e , öffentliche, politische u n d soziale Rechte v o r . 14 Ende Dezember 1982 wurde Ruiz-Giménez i n das A m t des Volksanwalts (Defensor del Pueblo) gewählt (siehe dazu unten i m 9. Kapitel). Wegen der m i t diesem A m t verbundenen I n k o m p a t i b i l i t ä t e n dürfte er seine F u n k t i o n als Direktor des am 6.3.1980 ins Leben gerufenen Instituts für Menschenrechte (Instituto de Derechos Humanos) der Universität Complutense v o n M a d r i d inzwischen niedergelegt haben. 15 Vgl. hierzu i m einzelnen Peces-Barba, A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 207 f. (Fn. 92). I n der monographischen Reihe der „Cuadernos para el Dialogo" erschienen u. a. die — bereits i m ersten K a p i t e l zitierten — Schriften von Ruiz-Giménez: „ E l Concilio y los derechos del hombre" (Madrid 1968; W ü r d i gung bei Peces-Barba, a. a. O., S. 210 ff.), v o n Fernândez Areal: „ L a libertad de Prensa en Espana" (Madrid 1971) u n d von Martin-Retortillo: „ E l v i a crucis de las libertades püblicas" (Madrid 1976). 16 A l l e i n i n der Liste der v o n Januar bis J u n i 1968 gegen die Presse verhängten administrativen Maßnahmen erscheinen die „Cuadernos para el Dialogo" dreimal (siehe Fernândez Areal, S. 159 ff.). 17 Hervorzuheben sind die i m ersten K a p i t e l berücksichtigten Veröffentlichungen von Fairén Guïllén, Lalinde Abadia u n d Maravall. Weitere Nachweise bei Peces-Barba, A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 216 f. 18 Über den I n h a l t des Faches „Derecho Politico" (politisches Recht), das durch Verordnung v o m 2.8.1900 gegenüber dem „Derecho A d m i n i s t r a t i v e " (Verwaltungsrecht) verselbständigt wurde (Lehrstühle für „Derecho Püblico", d. h. öffentliches Recht, gibt es i n Spanien nicht), sind sich die Vertreter des Faches nicht einig (vgl. n u r Alzaga Villaamil, RDP 1979, Nr. 4, S. 7 ff.). Nach der Definition v o n Lucas Verdu. (Curso Bd. 1, S. 37 ff.) umfaßt es die beiden Gebiete „Ciencia Politica" (Politikwissenschaft) u n d „Derecho Constitucional" (Verfassungsrecht). I n anderem Zusammenhang hat Lucas Verdu. darauf h i n gewiesen, daß Gegenstand des „Derecho Politico" die drei Gebiete seien, die i n Deutschland m i t „Staatsrecht, Verfassungsrecht und Staatslehre" bezeichnet w ü r d e n (RDP 1982, Nr. 13, S. 7, 26). 19 I n der 6. Auf! (1976), S. 511 - 543.

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

Hinsichtlich des Schutzes der Grundrechte führt er Beispiele aus der Rechtsgeschichte und den ausländischen Rechtsordnungen an. U m eine grundlegende (allgemeine) Theorie der Grundrechte, die sowohl den liberalen als auch den sozialen Grundrechten Rechnung tragen soll, bemühte sich Pablo Lucas Verdù , ebenfalls Professor i n „Derecho Politico", i m 1976 erschienenen dritten Band seines Werkes „Curso de Derecho politico" 2 0 . Das Wesen der Grundrechte führt der politisch dem „demokratischen Sozialismus" nahestehende Rechtslehrer auf die drei Aspekte: Begrenzung der Staatsgewalt, politische Teilnahme und freie Entfaltung und Vervollkommnung der Person, sowohl „ u t i singulus" als auch „ u t i socius", zurück 21 . Zu einer Weiterentwicklung der allgemeinen Grundrechtslehren i n Spanien trug i n den siebziger Jahren namentlich die Rechtsphilosophie bei 22 . Neben dem bereits genannten Joaquin Ruiz-Giménez ist der heute auf diesem Gebiet wohl exponierteste Hochschullehrer Gregorio Peces-Barba Martinez der als Abgeordneter des P.S.O.E. maßgeblich an der Ausarbeitung der Verfassung beteiligt war: Zunächst Mitglied der siebenköpfigen Ponencia, trat er sodann i n den Debatten des Verfassungsausschusses und des Plenums des Kongresses hervor 2 4 . I n seinem 1973 i n erster Auflage erschienenen Buch „Derechos Fundamentales" (Grundrechte) 25 behandelt er die verschiedenen Aspekte des „Rechts der Grundrechte", das er als eigenständige Rechtsmaterie anerkennt 28 . Er erörtert i n allgemeiner, d.h. nicht auf die spanische Rechtsordnung beschränkter Form die Unterteilung, die Ausübung, die nationalen und internationalen Rechtsquellen und den Schutz der Grund- bzw. Menschenrechte. Hinsichtlich der theoretischen Begründung der Grundrechte vertritt er eine „dualistische Konzeption", die die beiden Entstehungsmomente der Grundrechte: Herausbildung auf ethisch-philosophischer Ebene und Positivierung als subjektive Rechte i m geltenden Recht, i n sich vereinigt 2 7 . Vor dem Hinter20

S. 33 - 96; zu den Grundrechten insgesamt auf den Seiten 33 - 193. Ebd., S. 66 f. 22 Vgl. i m einzelnen Peces-Barba, A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 228 ff. (mit zahlreichen Nachweisen). M a n berücksichtige dabei, daß Peces-Barba „pro domo" spricht. 23 Peces-Barba, 1938 geboren, ist Generalsekretär des Instituts für M e n schenrechte, dessen D i r e k t o r bis vor kurzem Ruiz-Giménez w a r (siehe soeben Fn. 14). 24 I n der ersten Sitzung der am 28.10.1982 neugewählten Cortes (am 18.11. 1982) wurde Peces-Barba n u n m i t 338 v o n 346 Stimmen zum Präsident des Kongresses gewählt (vgl. „ E l Pais" v o m 19.11.1982, S. 13). 25 I m folgenden nach der 3. Aufl. v o n 1980 zitiert. 26 S. 80 ff. 27 Ebd., S.24 ff.; vgl. auch sein Buch „Libertad, Poder, Socialismo", S. 203 ff., sowie seine Veröffentlichungen i n RFDUC 1979, Nr. 2 (monogràfico), S. 39, 42, 21

I. Die Entwicklung der allgemeinen Grundrechtslehren i n Spanien

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g r u n d dieser L e h r e ist auch sein L o b des ( i n s o w e i t w o h l m a ß g e b l i c h a u f seine A u t o r e n s c h a f t z u r ü c k g e h e n d e n ) A r t . 1 A b s . 1 d e r n e u e n spanischen V e r f a s s u n g z u sehen: D a d u r c h , daß i n dieser V o r s c h r i f t Span i e n als „sozialer u n d d e m o k r a t i s c h e r Rechtsstaat" m i t d e r Rechtso r d n u n g u n d m i t b e s t i m m t e n W e r t e n i n B e z i e h u n g gesetzt w e r d e , ü b e r w i n d e die V e r f a s s u n g d e n „ n a t u r r e c h t l i c h e n I d e a l i s m u s " u n d b i n d e das Recht a n d i e S t a a t s g e w a l t , w o b e i sie aber n i c h t i n d e n „ R e d u k t i o n i s m u s des s t a a t l i c h e n P o s i t i v i s m u s " f a l l e 2 8 . Seit d e m I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g beschäftigen sich v e r s t ä r k t V e r w a l t u n g s r e c h t l e r m i t d e m Verfassungsrecht u n d d a b e i auch m i t d e n G r u n d r e c h t e n . Sie h a b e n i n ganz e r h e b l i c h e m M a ß e z u d e r n o t w e n d i g e n E r n e u e r u n g d e r Verfassungsrechtslehre b e i g e t r a g e n . D e n V e r t r e t e r n des Faches „Derecho P o l i t i c o " , die sich u n t e r d e m F r a n c o - R e g i m e ü b e r w i e g e n d a u f d e n A n s a t z d e r A l l g e m e i n e n Staatslehre v e r l e g t h a t t e n u n d sich n u n t e i l w e i s e schwer v o n d e r diesem G e b i e t eigenen M e t h o d e lösen k ö n n e n 2 9 , h a b e n die „ A d m i n i s t r a t i v i s t a s " ( V e r w a l t u n g s i n A D H 1981 (Nr. 1), S. 169, 237, i n A D H 1982 (Nr. 2), S. 331, 337 ff., u n d (in englischer Sprache) i n H R L J 1981, Bd. 2, S.281. — Die „ethisch-rationale Dimension" der Grundrechte bejaht auch Lucas Verdù (Curso Bd. 3, S. 35). Desgleichen bekennt sich E. Fernändez i n seinem Aufsatz „ E l problema del fundamento de los derechos humanos" ( A D H 1981, S. 73 - 112) zur „ethischen Begründung" (fundamentación ètica) der G r u n d - bzw. Menschenrechte. Er v e r w i r f t die naturrechtliche Begründung (die Menschenrechte als „ n a t ü r liche", aus der N a t u r des Menschen herzuleitende Rechte) u n d die historizistische Begründung (die Grundrechte als „historische", aus den Bedürfnissen einer Gesellschaft i n einer bestimmten geschichtlichen Situation heraus entwickelte Rechte) u n d faßt die G r u n d - oder Menschenrechte als „moralische Rechte", als „ethische Forderungen", herzuleiten aus der Menschenwürde, auf: „ . . . Los derechos humanos aparecen corno derechos morales, es decir, corno exigencias éticas y derechos que los seres humanos tienen por el hecho de ser hombres y, por tanto, con u n derecho igual a su reconocimiento, protección y garantia por parte del Poder politico y el Derecho . . . " (S. 98). Diese Auffassung ist indes k a u m noch v o n einer naturrechtlichen zu unterscheiden. So sieht sich denn Fernändez (S. 101 f.) auch nahe der Konzeption, die Pérez Luno i n der Einleitung des v o n i h m (Pérez Luno) herausgegebenen Gemeinschaftswerkes „Los derechos humanos. Significación, estatuto juridico y sistema" (Sevilla 1979) vertreten hat (siehe dort S. 9 f.), obwohl Pérez Luno die Grundlage der Menschenrechte i m Naturrecht sucht. 28

D A 1978, Nr. 180, S. 19, 23 f., u n d RFDUC 1980, Nr. 61, S. 95, 98 f. Vgl. dazu auch die Beobachtungen v o n Garda de Enterria i n der E i n leitung seines Buches „ L a Constitución corno norma y el T r i b u n a l Constitucional", M a d r i d 1981, S. 2 0 - 3 2 . Garda de Enterria, Verwaltungsrechtler, spricht den Kollegen des Faches „Derecho Politico" die Fähigkeit ab, die derzeitige Krise i n der Verfassungsrechtsliteratur zu beheben, solange sie nicht aufhörten, „Politologen" zu sein u n d nicht die „juristischen Denkweisen" annähmen (S. 30). Die K r i t i k v o n Garcia de Enterria hat eine heftige A n t w o r t v o n Lucas Verdu hervorgerufen (in: RDP 1982, Nr. 13, S. 7 - 52), i n der dieser die Methode seines Faches verteidigt, den Wesensunterschied zwischen V e r fassungs- u n d Verwaltungsrechtsnormen betont (er beruft sich dabei namentlich auf Rudolf Smend) u n d Garcia de Enterria u. a. „unidimensionalismo" u n d „panadministrativismo" v o r w i r f t u n d i h n als Neopositivist qualifiziert. Der T i t e l des Aufsatzes v o n Lucas Verdu, lautet: „Das Verfassungsrecht als 29

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

rechtler) die bessere Schulung i n Auslegung und Anwendung des positiven Rechts voraus, der ihnen bei der Konkretisierung der neuen Verfassung, jedenfalls sofern man die klassisch-hermeneutische Methode 30 zum Ausgangspunkt der Verfassungsinterpretation nimmt, zugute kommt. Der wohl bedeutendste Vertreter der neuen verwaltungsrechtlichen Schule ist Eduardo Garcia de Enterria 81. I n seinem 1979 erschienenen vielbeachteten Aufsatz über „die Verfassung als Rechtsnorm" 8 2 arbeitet er unter Berücksichtigung insbesondere des nordamerikanischen und des deutschen Schrifttums i n konzentrierter Form die Grundsätze des neuen Verfassungsverständnisses heraus: den verbindlichen Charakter der Verfassung als oberster Rechtsnorm, die unmittelbare Anwendbarkeit der Grundrechte (besonders hier war i n Spanien ein Umdenken erforderlich), die sich daraus ergebende Derogierung widersprechenden vorkonstitutionellen Rechts und das Prinzip der verfassungskonformen Auslegung (interpretación conforme a la Constitución) 83 . 1981 folgte ein grundlegender Aufsatz über die rechtliche Stellung des Verfassungsgerichts 34 . Der kurze Überblick über die Entwicklung der allgemeinen Grundrechtslehren i n Spanien, der notwendig lückenhaft bleiben und zahlreiche Autoren unerwähnt lassen muß, soll nicht abgeschlossen werden, ohne wenigstens auf einige weitere Namen hinzuweisen, die i n letzter Zeit durch Veröffentlichungen zum Thema der Grundrechte oder des Grundrechtsschutzes hervorgetreten sind, und von denen i n Zukunft weitere wichtige Beiträge zu diesem Thema zu erwarten sind: den Rechtsphilosophen Antonio-Enrique Pérez Luno, die Verfassungsrechtler (Hochschullehrer des Faches „Derecho Politico") Francisco Rubio Llorente 8δ, Manuel Aragón Reyes und Pedro Cruz Villalón, die Verwaltungsrecht (Die ,Verfassungsideologie' des Professors Garcia de Enterria)." A u f die V o r w ü r f e v o n Lucas Verdü hat Garcia de Enterria i n einem A r t i k e l m i t der Überschrift „Das Verfassungsrecht als Recht" geantwortet (RDP 1982, Nr. 15, S. 7 - 20). 30 Vgl. hierzu Böckenförde, N J W 1976, S. 2089, 2090 f. 31 Er ist ordentlicher Professor (catedrâtico) an der Universität Complutense v o n M a d r i d (wie Ruiz-Giménez , Sânchez Agesta, Lucas Verdu u n d Peces-Barba) u n d Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. 32 Erschienen i n : A D C 1979, S. 291-341, u n d i n dem Gemeinschaftswerk v o n Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espanola, S. 95 - 158. Er ist zudem i n dem v o n i h m u n d Fernândez Rodriguez verfaßten „Curso de Derecho A d m i n i s t r a t i v e " , Bd. 1, S. 80 - 119, sowie i n seinem Buch „ L a Constitución corno norma y el T r i b u n a l Constitucional", S. 35 - 113, enthalten. 33 Vgl. dazu auch Rubio Llorente u n d Aragón Reyes , i n : Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espanola, S. 829, 849 f. 34 „ L a posición j u r i d i c a del T r i b u n a l Constitucional en el sistema espanol: posibilidades y perspectivas", erschienen i n : REDC 1981, Nr. 1, S. 35 - 131, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 21 -129, sowie i n seinem Buch „ L a Constitución corno norma y el T r i b u n a l Constitucional", S. 115 - 238. 35 A m 14.2.1980 zum Verfassungsrichter ernannt.

I I . Das Grundrechtsverständnis von Rechtsprechung u n d Lehre

217

Prozeßrechtler Victor Fairén Guillén und José Almagro Nosete sowie die Verwaltungsrechtler Jesus Gonzalez Pérez , Enrique Linde Paniagua , Alvaro Gil-Robles y Gil-Delgado und Luciano Parejo Alfonso™.

I I . Das Grundrechtsverständnis von Rechtsprechung und L e h r e hinsichtlich der Verfassung von 1978 1. Allgemeine Betrachtung

Nicht allein bei der Lektüre des Textes der spanischen Verfassung, sondern auch bei einem Studium des spanischen Schrifttums und der spanischen Verfassungsjudikatur erscheint dem deutschen Juristen auf dem Gebiet der Grundrechte vieles vertraut. Ob es u m Begriffe wie den Rechtsstaat (Estado de Derecho), den Sozialstaat (Estado social), die Menschenwürde (dignidad de la persona), den Wesensgehalt (contenido esencial) oder ob es u m die Drittwirkungsproblematik (los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares) geht, immer verbindet er damit bestimmte Bedeutungsinhalte und kann sodann feststellen, daß die spanische Lehre sich insoweit auch oft maßgeblich auf deutsche Literatur und Verfassungsrechtsprechung stützt. Ausgehend von begrifflichen Übereinstimmungen des positiven Verfassungsrechts beider Länder machen sich die spanischen Autoren den hohen Entwicklungsstand der deutschen Grundrechtsdogmatik zunutze, den diese nach der über 30jährigen Geltung des Bonner Grundgesetzes erreicht hat. Von einer ins Gewicht fallenden eigenständigen modernen Grundrechtsdogmatik kann man bisher (noch) nicht sprechen. Neben der deutschen ist es vor allem die italienische Grundrechtsdogmatik, die von der spanischen Lehre herangezogen wird. Dem spanischen Juristen aus sprachlichen Gründen leichter zugänglich, finden sich i n ihr allerdings zu bestimmten Fragen, die die spanische Lehre bewegen (so z. B. zur D ritt W i r k u n g 8 7 ) , keine vertieften Untersuchungen. Der Einfluß der französischen Lehre, die traditionell vor allem auch i m Bereich des „konkretisierten Verfassungsrechts", des Verwaltungsrechts, bestimmend war, ist mit dem Erlaß der neuen Verfassung, die sich auf dem Gebiet der Grundrechte stärker am deutschen, italieni38 Einzelne dieser Hochschullehrer w u r d e n zu bestimmten Fragen bereits besonders erwähnt bzw. werden noch erwähnt werden. Einen ersten E i n druck v o n ihrer wissenschaftlichen Tätigkeit v e r m i t t e l t das Literaturverzeichnis am Anfang dieser Arbeit, w o allerdings n u r Veröffentlichungen berücksichtigt sind, die i n einer der Fußnoten dieser A r b e i t angeführt werden. 37 Italienische Veröffentlichungen, i n denen die Problematik angeschnitten w i r d , zitiert Emid Irujo, R E D A 1980, Nr. 25, S. 191, 203 (Fn. 34). Er stellt einen „starken Einfluß" der deutschen Lehre fest.

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

sehen und portugiesischen Verfassungsrecht orientiert, etwas zurückgegangen. Er ist hauptsächlich i m Bereich der Begriffsbildung nachweisbar. Aus der portugiesischen Lehre, die aufgrund der früheren Verabschiedung ihrer Verfassung zweieinhalb Jahre länger Zeit hatte, sich mit konkreten Fragen der Grundrechtsdogmatik zu befassen, sind bisher noch keine nennenswerten eigenen Anstöße gekommen. So ist beispielsweise das auch i n Spanien vielzitierte Werk von Gomes Canotilho zum portugiesischen Verfassungsrecht 38 vor allem aus der Zusammenschau ausländischer Literatur zustandegekommen, wobei namentlich i m Kapitel über die Grundrechte 39 an erster Stelle die deutsche Dogmatik zugrundegelegt wurde. I n der spanischen Verfassungsjudikatur hat die Anwendung der Auslegungsregel des A r t . 10 Abs. 2 CE eine wesentliche Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte bewirkt 4 0 . M i t alledem soll der spanischen Rechtswissenschaft nicht ihre selbständige Innovationsfähigkeit abgesprochen werden. I n der Auseinandersetzung m i t Fragen, die sich i n anderen Ländern bisher nicht gestellt haben (hinzuweisen ist etwa auf die Auslegungsprobleme, die sich i m Zusammenhang mit dem die Organgesetze betreffenden A r t . 81 CE stellen), hat sie diese bereits mehrfach unter Beweis gestellt. Insbesondere das Verfassungsgericht hat sich zudem bereits i n mehreren auch i m Ausland diskutierten Einzelfragen von den dort vertretenen Meinungen gelöst und selbständige Lösungswege gesucht. Des weiteren zeigt die oft kritische Auseinandersetzung m i t dem ausländischen Schrifttum, daß die spanische Lehre nicht nur blind rezipiert. Die zur Zeit zu beobachtende starke Heranziehung ausländischen Schrifttums ist eher als ein Prozeß der Sammlung des bisher vorliegenden Argumentationsmaterials zu werten, der — einmal abgeschlossen — den spanischen Verfassungsrechtlern erlauben wird, von der „europäischen Höhe des Argumentationsstandes" aus selbständig weiterzudenken. 2. Die Unterteilung der Grundrechte

a) Anmerkung

zur Terminologie

der Verfassung

Hinsichtlich der i n der Verfassung von 1978 proklamierten Rechte hat man bisher noch nicht zu einer einheitlichen Terminologie gefunden. Begriffliche Verwirrung geht vom Verfassungstext selbst aus. 38 39 40

„Direito Constitucional", 2. Aufl., Coimbra 1980. S. 495 -588. Siehe oben i m 4. K a p i t e l unter I I 2 c.

I I . Das Grundrechtsverständnis von Rechtsprechung und Lehre

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Legt die Überschrift des Titels I (des Grundrechtsteils) nahe, den Begriff „derechos fundamentales" (Grundrechte) 41 als Oberbegriff für alle i n i h m enthaltenen Rechte anzusehen, so gerät man angesichts der beiden Abschnittsüberschriften i m zweiten Kapitel „De los derechos fundamentales y de las libertades püblicas" (Die Grundrechte und die öffentlichen Freiheiten) und „De los derechos y deberes de los ciudadanos" (Die Rechte und Pflichten der Bürger) über die Richtigkeit dieser Annahme wieder i n Zweifel: Ist den Abschnittsüberschriften nicht zu entnehmen, daß „Grundrechte" n u r i m ersten Abschnitt (Art. 15-29 CE), nicht hingegen i m zweiten Abschnitt, geschweige denn i m dritten Kapitel enthalten sind und weiter, daß der Begriff „Grundrechte" noch nicht einmal alle Rechte des ersten Abschnitts erfaßt, nämlich nicht die „öffentlichen Freiheiten"? Die erste Schlußfolgerung hat i n der Tat das Verfassungsgericht i n einer seiner Entscheidungen gezogen, indem es m i t Bezug auf A r t . 37 und 28 CE ausgeführt hat, daß die Ausübung eines „einfachen Bürgerrechts" (derecho civico) nicht die Ausübung eines „Grundrechts" (derecho fundamental) verhindern dürfe 4 2 . I m allgemeinen verwendet das Verfassungsgericht jedoch den Begriff „derechos fundamentales" zur Bezeichnung aller (jedenfalls der i m zweiten Kapitel enthaltenen) Rechte und Freiheiten 4 8 . Daß die zweite Schlußfolgerung verfehlt wäre, wurde bereits festgestellt 44 : Der der französischen Lehre entlehnte Begriff der „libertades püblicas" steht — geht man vom herkömmlichen Verständnis aus — nicht i m Gegensatz zu dem der „derechos fundamentales", sondern ist i n diesem enthalten. Für die Notwendigkeit einer Neudefinition beider Begriffe bietet die spanische Verfassung insoweit keinen A n haltspunkt. Die i m zweiten Kapitel des Titels I enthaltenen Überschriften erweisen sich vielmehr als äußerst unglücklich gewählt und als untauglich für eine inhaltliche Abgrenzung der verschiedenen Rechte untereinander. Sie sind ersichtlich aus dem Bemühen des Verfassungsgebers entstanden, die sich weniger durch ihren Inhalt als durch ihre rechtliche „Stärke" unterscheidenden Grundrechtsgruppen i n irgendeiner Form terminologisch auseinanderzuhalten. Z u r Bezeichnung der einzelnen Gruppen sollte man sie nicht verwenden, da sie bis ins Materiellrechtliche hinein V e r w i r r u n g stiften können 4 5 . Vor41 Der Begriff „Grundrechte" tauchte erstmals gegen 1770 i n Frankreich auf („droits fondamentaux"); vgl. den Hinweis bei Pérez Luno, in: ders., Los derechos humanos, S. 13, 23. 42 Urteil vom 8.4.1981, RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 102 ( I I 22). 43 Vgl. etwa die Urteile vom 15.6.1981 (RA-16, 92/1980, BJC 1981, S. 259, 265 f.) und vom 14. 7.1981 (RI-4, 25/1981, BJC 1981, S. 324, 331). 44 I m 4. Kapitel I I I 2 b (vor aa). 45 Als Beispiel sei Martin Blanco genannt, der sich — verunsichert durch

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

zugsweise ist i n s o w e i t a u f die G l i e d e r u n g s e i n h e i t e n (Kapitel, Abschnitt, A r t i k e l ) zurückzugreifen.

der

Verfassung

A l s O b e r b e g r i f f a l l e r i m T i t e l I e n t h a l t e n e n Rechte, F r e i h e i t e n u n d „ L e i t p r i n z i p i e n " b i e t e t sich eher als j e d e r andere B e g r i f f (zu d e n k e n w ä r e e t w a a n d e n B e g r i f f „ l i b e r t a d e s püblicas" 4 ®) d e r i n d e r Ü b e r s c h r i f t des T i t e l s I g e w ä h l t e B e g r i f f „derechos f u n d a m e n t a l e s " ( G r u n d r e c h t e ) a n 4 7 . Es ist z u berücksichtigen, daß d e r Verfassungsgeber diese B e g r i f f s w a h l n i c h t — w i e b e i d e n Ü b e r s c h r i f t e n innerhalb des T i t e l s I — u n t e r d e r N o t w e n d i g k e i t t e r m i n o l o g i s c h e r D i f f e r e n z i e r u n g getroffen h a t . D e r B e g r i f f „derechos f u n d a m e n t a l e s " h a t sich i n z w i s c h e n i m S c h r i f t t u m w e i t h i n durchgesetzt 4 8 . E r w i r d a l l e r d i n g s h ä u f i g l e d i g l i c h f ü r die Rechte des z w e i t e n K a p i t e l s v e r w a n d t 4 9 . b) Einzelne

Unterteilungen

A u ß e r d e r d u r c h die V e r f a s s u n g v o r g e g e b e n e n D r e i t e i l u n g , die i m wesentlichen dem K r i t e r i u m der Grundrechtsstärke ( B i n d u n g s w i r k u n g u n d D u r c h s e t z b a r k e i t ) e n t s p r i c h t , k a n n m a n die G r u n d r e c h t e n a c h a n d e r e n K r i t e r i e n i n verschiedene Klassen, G r u p p e n oder A r t e n e i n t e i l e n . Das spanische S c h r i f t t u m ist reich a n Klassifizierungsvorschlägen. die Abschnittsüberschriften — bemüht, m i t einer allgemeinen Wertung zu begründen, daß auch das Recht auf Privateigentum (Art. 33 CE), obgleich i m zweiten Abschnitt des zweiten Kapitels enthalten, ein „Grundrecht" darstellt (RDPriv 1982, S. 307, 319 f.). 46 Dies der i n deutlicher A n l e h n u n g an den französischen Terminus „libertés publiques" v o n Gómez-Reino y Carnata (in: Fernândez Rodriguez, Lecturas I, S. 31 ff.) gewählte Oberbegriff für die Rechte des zweiten Kapitels. Embid Irujo (REDA 1980, Nr. 25, S. 191 ff.) u n d Garcia de Enterria ( A D H 1981, S. 113 ff.) verwenden die Begriffe „libertades püblicas" u n d „derechos fundamentales" gleichbedeutend. 47 Vgl. auch Aguiar de Luque, RDP 1981, S. 107, 110. Z u r Subsumtion der „Leitprinzipien" des d r i t t e n Kapitels unter den Begriff „Grundrechte" siehe oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 4 a (vor aa). 48 Peces-Barba betitelte bereits i m Jahre 1973 seine grundlegende Schrift über die Menschen- u n d Grundrechte „Derechos fundamentales" (Grundrechte). Er beschränkt den Begriff der Grundrechte allerdings nicht — wie die ganz herrschende deutsche u n d n u n auch spanische Lehre — auf die i n den staatlichen Verfassungen verankerten Rechte. Z u m unterschiedlichen Gebrauch der Begriffe „Grundrechte" u n d „Menschenrechte" vgl. auch Pérez Luno, in: ders., Los derechos humanos, S. 13, 23 f. 49 Eindeutig i m weiten Sinn gebraucht außer Aguiar de Luque (RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 110 ff.) Jorge de Esteban den Begriff „derechos fundamentales". I n einem am 30.11.1982 i n der juristischen Fakultät der Universität Complutense von M a d r i d gehaltenen Vortrag über „den Schutz der Grundrechte i n der Verfassung" hat er dabei die i n den A r t . 14 - 29 CE enthaltenen Grundrechte als „derechos fundamentales bâsicos" (Basisgrundrechte), die der A r t . 30 - 38 CE als „derechos fundamentales complementarios" (komplementäre Grundrechte) u n d die der A r t . 39 - 52 CE als „derechos fundamentales informadores" (orientative Grundrechte; i. S. d. Formel des A r t . 53 Abs. 3 CE) bezeichnet.

I I . Das Grundrechtsverständnis von Rechtsprechung u n d Lehre

221

I n vielen Fällen w i r d der Inhalt der Grundrechte (ihre Thematik) zum Einteilungskriterium genommen. Hierzu zählt etwa die Unterscheidung von Sânchez Agesta zwischen privaten, wirtschaftlichen, öffentlichen, politischen und sozialen Rechten 50 sowie die Unterscheidung von Peces-Barba zwischen 1. streng persönlichen Rechten, 2. ökonomisch-sozialen und kulturellen Rechten, 3. Gesellschafts-, Kommunikations- und Teilnahmerechten, 4. staatsbürgerlich-politischen Rechten und 5. Rechten, die sich auf die Rechtssicherheit beziehen 51 . Ebenfalls dem thematischen K r i t e r i u m folgt die Unterteilung von GómezReino y Carnota i n Freiheiten der physischen Person, Freiheiten des Denkens, kollektive Freiheiten und Freiheiten i m wirtschaftlichen Bereich 52 , i n der deutlich der Einfluß der französischen Systematik spürbar ist 53 . Die differenzierteste Unterteilung nach thematischen Gesichtspunkten, die alle bisher i n relevanten nationalen und internationalen Kodifikationen formulierten Menschenrechte erfassen soll, hat Castro Cid unternommen 5 4 . Er unterscheidet „drei große Gruppen von Rechten": erstens die Rechte, die die körperliche und moralische Integrität des Menschen anerkennen und schützen, zweitens die Rechte, die seine Handlungsfreiheit gewährleisten, und drittens die Rechte, die eine die Ausübung der Integritäts- und Freiheitsrechte absichernde gerechte Sozialordnung fördern 55 . Jede dieser drei Kategorien von Rechten untergliedert Castro Cid sodann weiter 5®. 50 „Distinguiremos, pues, cinco grupos fundamentales: derechos civiles, derechos económicos, derechos püblicos, derechos politicos y derechos sociales. Esta distinción se apoya en la diversa naturaleza de los bienes protegidos . . . Se basa también en la diversa naturaleza de su realización y garantia juridica." (Principios de Teoria Politica, S. 527). Es handelt sich hier u m eine Erweiterung der „klassischen" Unterteilung des italienischen Staatsrechtlers Rossi, der zwischen privaten oder zivilen Rechten, öffentlichen Rechten u n d p o l i t i schen Rechten unterschied (vgl. Sânchez Agesta, ebd., S. 526). 51 „Por nuestra parte, se p r o p u s o . . .un esquema cuatripartito, donde se pueden englobar los diferentes aspectos de los derechos del hombre. Distinguiamos entre: 1) Derechos personalisimos; 2) derechos económico-sociales y culturales; 3) derechos de sociedad, comunicación y participación, y 4) derechos civico-politicos. Hoy afiadimos una quinta categoria, los derechos relativos a la seguridad j u r i d i c a . . . " (Derechos fundamentales, S. 97 f.). 52 „Libertades de la persona fisica", „libertades del pensamiento", „libertades colectivas" u n d „libertades en la esfera de la economia" (in: Fernandez Rodriguez, Lecturas I, S. 31, 44 ff.). 53 So untergliedert bereits Burdeau sein Buch „Les libertés publiques" (2. Aufl. 1961) i n „Les libertés de la personne physique", „ L ' E t a t et les groupes", „ L a liberté de la pensée" u n d „Les droits économiques et sociaux". Colliard (Libertés publiques) u n d Rivero (Les libertés publiques, Bd. 2) führen die Grundrechte auf die drei Gruppen „les libertés de la personne" (bzw. „les libertés de la personne physique"), „les libertés de la pensée" u n d „les libertés a contenu économique et social" (bzw. „les libertés de l'action collective") zurück. 54 I n : Pérez Luno, Los derechos humanos, S. 47, 119 ff. (zusammenfassendes Schema auf S. 147 - 150).

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

Nach den Grundrechtsträgern unterscheidet Peces-Barba zwischen den „Rechten der menschlichen Person" (derechos de la persona humana) und den „Rechten der Gemeinschaft" (derechos de las comunidades) 67 . Nach der Grundrechtsträgerschaft könnte man des weiteren zwischen Spaniergrundrechten und Menschenrechten differenzieren. Nach dem Wert, den sie konkretisieren, stellt Peces-Barba Freiheitsrechte (derechos de libertad) und Gleichheitsrechte (derechos de igualdad) gegenüber 58 . Seine ursprüngliche Ansicht, daß beide Gruppen von Rechten schon wegen ihrer ideologischen Herkunft (dem L i beralismus einerseits und dem demokratischen Sozialismus andererseits) streng zu trennen seien, hat er allerdings inzwischen aufgegeben 59 . Nach der Form ihrer Ausübung bzw. ihrer „Funktionalität" unterscheiden Peces-Barba 80 und Garcia de Enterria 81 zwischen „derechosautonomia" (Abwehrrechten), „derechos-participacion" (Teilnahmerechten) und „derechos-prestación" (Leistungsrechten). Der Begriff „derechos-participacion" bezeichnet dabei wie der französische Terminus „liberté-participation" diejenigen Rechte, die einen Anspruch auf Teilnahme an öffentlichen Angelegenheiten einräumen 82 , und nicht etwa die „Teilhaberechte" i. S. d.. modernen deutschen Grundrechtsdogmatik. Peces-Barba fügt noch eine vierte A r t von Grundrechten hinzu: die „derechos-deber" (Pflichtrechte) 88 . Das sind die Rechte, deren Aus55 „Pueden senalarse très grandes grupos de derechos: el de los que reconocen y tutelan l a integridad fisica y m o r a l del individuo, el de los que garantizan su libre actuación, y el de los que promueven i m a ordenación justa de las relaciones sociales que asegure el ejercicio de los derechos de integridad y de libertad." (ebd., S. 120 f.). 58 Z u weiteren am I n h a l t der Grundrechte ausgerichteten Unterteilungen anderer A u t o r e n vgl. Peces-Barba, Derechos fundamentales, S. 95 ff. 57 RFDUC 1979, Nr. 2 (monografico), S. 39, 46 ff.; L a Constitución, S. 42. — Bereits Jiménez de Asùa stellte individuelle u n d k o l l e k t i v e Rechte gegenüber (siehe i n diesem K a p i t e l Fn. 6). 58 D A 1978, Nr. 180, S. 19, 41 ff.; RFDUC 1980, Nr. 61, S. 95, 124 ff. 59 Begründung: Gleich ob die Grundrechte i n erster L i n i e die Freiheit oder vornehmlich die Gleichheit verteidigten, handele es sich doch i n beiden Fällen u m Freiheitsrechte, die letztlich — auf die eine oder die andere Weise — die vollkommene Entfaltung der Person ermöglichen w o l l t e n (La Constitución, S. 38). Z u m Gleichheitsgedanken i n den Freiheitsrechten vgl. auch Isensee, Der Staat Bd. 19 (1980), S. 367, 373 f. 60 Derechos fundamentales, S. 102 ff. 61 A D H 1981, S. 113, 116 ff. (die v o n Garcia de Enterria verwandten Begriffe sind i m obigen T e x t wiedergegeben). 82 Vgl. dazu die Gegenüberstellung v o n „liberté-autonomie" u n d „libertéparticipation" bei Burdeau, Les libertés publiques, S. 10 ff. Diese (heute unzureichende) Zweiteilung der Grundrechte übernimmt wiederum Gómez-Reino y Carnota, i n : Fernândez Rodriguez, Lecturas I, S. 31, 43 f. Er unterscheidet „libertades-autonomia" u n d „libertades-participación".

I I . Das Grundrechtsverständnis von Rechtsprechung u n d Lehre

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Übung zugleich Pflicht ist (z.B. das Recht auf Schulunterricht) 64 . Das Verfassungsgericht hat bisher i n einer Entscheidung „derechos de libertad" (Freiheitsrechte) und „derechos de prestación" (Leistungsrechte) gegenübergestellt 66 . Schließlich sei erwähnt, daß Rubio Llorente die von Ulrich Scheuner vorgenommene Unterteilung der Normen des materiellen Verfassungsrechts i n Grundrechte, institutionelle Gewährleistungen, Gesetzgebungsaufträge sowie Verfassungsprinzipien und Staatszielbestimmungen 66 i n die spanische Verfassungsrechtsliteratur eingeführt hat 6 7 . c) Der Wert von Unterteilungen Bei allen Unterteilungen, die man i m Hinblick auf die Grundrechte vornimmt, muß man sich bewußt sein, daß sie lediglich als Hilfsmittel bei der systematischen Erfassung der Vielfalt der Grundrechte bzw. — i n ihrer Zusammenschau — als Hilfsmittel zur Erfassung der verschiedenen Aspekte der einzelnen Grundrechte dienen können. Jede Unterteilung spiegelt nur eine bestimmte Facette der Grundrechte wider. Angesicht der Multifunktionalität der Grundrechte 88 ist die Zuordnung eines Grundrechts zu einer bestimmten Grundrechtsart oft nicht möglich, und niemals erlaubt sie eine abschließende Aussage über seinen rechtlichen Gehalt. I n der spanischen Lehre hat Garcia de Enterria i n diesem Sinne zutreffend festgestellt, daß die Dreiteilung „Abwehr-, Teilnahme- und Leistungsrechte" eher von idealtypischen oder historischen Arten ausgeht als von konkret vorhandenen, klar trennbaren Grundrechtsgruppen 69 . Nach i h m lösen sich die Unterschiede zwischen den Grundrechtsarten immer weiter auf. Als ein Beleg dafür kann man seine Beobachtung verstehen, daß heute, wo die Erhaltung der Freiheit zum Staatszweck selbst werde, eine bloße Enthaltung des Staates 63

„Podemos distinguir entre derechos de autonomia, derechos de participación, derechos de crédito ο exigencias de comportamiento por parte del Estado, y derechos-deber." (Derechos fundamentales, S. 102). Den Ausdruck „Pflichtenrecht" verwendet i m deutschen Schrifttum Ingo von Münch i m Z u sammenhang m i t A r t . 6 Abs. 2 Satz 1 GG (Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, Vorb. A r t . 1 - 19, Rdnr. 14) i m Anschluß an Gernhuber. 64 Peces-Barba, Derechos fundamentales, S. 104; H R L J 1981, Bd. 2, S. 281, 290. 85 U r t e i l v o m 16.3.1981, RA-4, 211/1980, BJC 1981, S. 128, 133 ( I I 4). ββ Scheuner, Staatszielbestimmungen, i n : Festschrift f ü r E. Forsthoff, S. 325, 330 - 340. 87 I n : La Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 49, 64 ff. 88 Vgl. dazu Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, S. 155 ff.; v. Münch, in: ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, Vorb. A r t . 1 - 19, Rdnr. 16 ff. 69 „ . . . Hemos de precisar que t a l clasificación bàsica opera, en realidad, màs con tipos ideales ο históricos que con especies concretas actuales perfectamente separables." ( A D H 1981, S. 113, 117).

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

nicht mehr genüge, sondern eine positive Tätigkeit erforderlich werde, die seine Verwirklichung ermöglicht und seine Wirksamkeit i n der Praxis gewährleistet 70 . — Eine entsprechende Forderung an den Staat normiert i n der spanischen Verfassung A r t . 9 Abs. 2 CE 71 . 3. Die Grundrechte als unmittelbar anwendbares Redit

Erst wenn man sich vor Augen führt, daß unter der franquistischen Verfassungsordnung gemäß A r t . 34 FE das Ob und Wie der Ausübung der i m „Fuero de los Espanoles" proklamierten Individualrechte völlig von ausführenden Gesetzen abhing 72 , kann man ermessen, welch grundlegende Umstellung der Grundrechtskonzeption die aus A r t . 53 Abs. 1 Satz 1 CE folgende unmittelbare Anwendbarkeit der Grundrechte des zweiten Kapitels des Titels I 7 8 von der Verwaltung und der Rechtsprechung forderte 74 . Wie aus verschiedenen den Urteilen des Tribunal Supremo und des Tribunal Constitucional zugrundeliegenden Sachverhalten hervorgeht, ist das neue Grundrechtsverständnis bis heute noch nicht i n alle Bereiche der Verwaltung vorgedrungen. Relativ schnell hat i h m hingegen die Rechtsprechung Rechnung getragen. Wegweisend war das Urteil des Verwaltungssenats der Audiencia Nacional vom 10. Mai 1979, dessen Berichterstatter der heutige Justizminister Fernando Ledesma Bartret war. Das Urteil gab der Klage der Vertreter einer Freimaurervereinigung statt, die gegen die Versagung ihres A n trags auf Einschreibung i n das Vereinsregister gerichtet war. Das Gericht stützte sich i n seinen Gründen unmittelbar auf A r t . 22 CE und erklärte die der Verfassung widersprechenden Bestimmungen des Gesetzes über die Vereinigungen von 1964 für derogiert 75 . Das Tribunal Supremo, das noch i n einer Entscheidung vom 11. A p r i l 1979 mit Bezug auf die Gewerkschaftsfreiheit festgestellt hatte, daß „die allgemeine Diktion" des A r t . 28 Abs. 1 CE „ i m Einklang mit den konkreten Normen, die die Ausübung dieses Rechts regeln", d.h. i m Einklang mit dem vorkonstitutionellen Gesetz 19/1977, verstanden 70

Ebd., S. 118. Dazu näher unten, unter 5 b bb. 72 Siehe hierzu oben i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc. 73 Siehe oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 a aa. 74 Die bereits i n A r t . 1 der „Ley para la Reforma Politica" v o m 4.1.1977 statuierte direkte Anwendbarkeit der Grundrechte (s. o. 2. K a p i t e l I I 1) w a r i n der Verwaltungs- u n d Rechtsprechungspraxis ohne tiefere W i r k u n g geblieben, was mangels eines i n diesem Geiste verfaßten Grundrechtskataloges nicht verwunderlich ist. Die Ausübung der Grundrechte richtete sich weiterh i n nach der einfachen Gesetzgebung. 75 Vgl. i m einzelnen die Besprechung des Urteils (mit Auszügen aus den Gründen) bei Sânchez Morón, REDA 1979, Nr. 22, S. 442 - 452. 71

I I . Das Grundrechtserständnis von Rechtsprechung u n d Lehre

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w e r d e n müsse 7 6 , b e s t ä t i g t e i m B e r u f u n g s v e r f a h r e n m i t U r t e i l v o m 3. J u l i 1979 77 d i e E n t s c h e i d u n g d e r A u d i e n c i a N a c i o n a l v o m 10. M a i 1979. Seit diesem Z e i t p u n k t b e z i e h t sich das T r i b u n a l S u p r e m o i m m e r w i e d e r a u f die u n m i t t e l b a r e A n w e n d b a r k e i t d e r G r u n d r e c h t e 7 8 , w e n n es d a r aus auch n i c h t i m m e r d i e n o t w e n d i g e n K o n s e q u e n z e n gezogen h a t 7 9 . Das Verfassungsgericht ist seit s e i n e m e r s t e n U r t e i l v o m 26. J a n u a r 1981 80 v o n der u n m i t t e l b a r e n A n w e n d b a r k e i t der G r u n d r e c h t e des z w e i t e n K a p i t e l s ausgegangen, ohne daß es i n die F r a g e i m e i n z e l n e n e r ö r t e r t h ä t t e . I n s p ä t e r e n E n t s c h e i d u n g e n h a t es sich aber angesichts e i n e r t e i l w e i s e noch nach v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n G r u n d s ä t z e n v e r f a h r e n d e n V e r w a l t u n g v e r a n l a ß t gesehen, die u n m i t t e l b a r e A n w e n d b a r k e i t ( a p l i cabilidad inmediata) der Grundrechte ausdrücklich festzustellen 81. W e i t e r h i n h a t es b e t o n t , daß b e i d e r A u s l e g u n g des e i n f a c h e n Rechts d e r G r u n d s a t z d e r v e r f a s s u n g s k o n f o r m e n A u s l e g u n g z u beachten u n d die A u s l e g u n g z u w ä h l e n sei, die f ü r die W i r k s a m k e i t d e r G r u n d r e c h t e a m günstigsten ist82.

76 „ . . . L a general dicción del art. 28, parr. 1.°, del vigente texto constitucional . . . ha de ser entendida acomodàndola a la concreta normativa que régula el ejercicio de t a l d e r e c h o . . . " (Rep. A r . Nr. 1397/1979 = BJC 1981, S. 58 f.). — I m gegenteiligen Sinne zutreffend das Verfassungsgericht (ebenfalls m i t Bezug auf A r t . 28 Abs. 1 CE): Das einfache Recht müsse „ i m Lichte der Verfassungsvorschriften neu ausgelegt werden" (Urteil 70/1982 v o m 29.11. 1982, RA-76, 51/1982, BJC 1982, S. 1052, 1058, I I 5). 77 Rep. A r . Nr. 3182/1979 ( = BJC 1981, S. 140 f.). 78 Besonders deutlich etwa i n den Urteilen v o m 27.6.1980 (Rep. A r . Nr. 2686/1980 = BJC 1981, S. 352 ff.) u n d v o m 11. 7.1980 (Rep. A r . Nr. 2950/1980 = BJC 1981, S. 356 ff.). Vgl. i m übrigen die Zusammenstellungen der E n t scheidungen des T r i b u n a l Supremo bei Linde Paniagua, RDP 1980, Nr. 6, S. 229 -267, Nr. 7, S. 231 -241, 1981, Nr. 8, S. 231-243; Rodriguez Oliver, RFDUC 1980, Nr. 58, S. 101, 117 ff., u n d Betegón, A D H 1981, S. 447, 458 - 479. 79 Das U r t e i l v o m 6.12.1979 (Rep. A r . Nr. 4117/1979 = BJC 1981, S. 235 ff.) wiederholt z. B. w ö r t l i c h die zitierte irreführende Formulierung des Urteils v o m 11.4.1979. 80 Beschlüsse (autos) des Verfassungsgerichts ergingen seit August 1980. 81 Vgl. etwa das U r t e i l 15/1982 v o m 23.4.1982, RA-37, 205/1981, BJC 1982, S. 330, 336 ( I I 8): „Como ha sefialado reiteradamente este Tribunal, los p r i n cipios constitucionales y los derechos y libertades v i n c u l a n a todos los poderes püblicos (articulos 9.1 y 53.1 de la Constitución) y son origen inmediato de derechos y obligaciones y no meros principios programâticos; el hecho mismo de que nuestra norma fundamental en su articulo 53.2 prevea u n sistema especial de tutela a través del recurso de a m p a r o . . . no es sino una confirmación del principio de su aplicabilidad inmediata." — Näher zur u n m i t t e l baren ΒindungsWirkung (vinculatoriedad inmediata) der A r t . 14 - 38 CE nochmals das U r t e i l 80/1982 v o m 20.12.1982, RA-85, 160/1982, BJC 1983, S. 61, 64 ( I I 1). 82 U r t e i l 34/1983 v o m 6. 5.1983, RA-115, 145/1982, BJC 1983, S. 648, 650 ( I I 3); U r t e i l 65/1983 v o m 21. 7.1983, RA-138, 244/1982, BJC 1983, S. 984, 988 ( I I 3); U r t e i l 4/1984 v o m 23.1.1984, 295/1983, BJC 1984, S. 215, 220 ( I I 3).

15 Sommermann

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik 4. Die Doppelnatur der Grundrechte: Ihre objektivrechtliche und ihre subjektivrechtliche Bedeutung

Jenseits der Tatsache, daß die Grundrechte als subjektive Rechte auf objektivem Recht beruhen, w i r d bekanntlich i n der deutschen Verfassungsrechtsprechung und Lehre den Grundrechten neben ihrem subjektivrechtlichen Gehalt, d.h. insofern sie Unterlassungs- bzw. Leistungsansprüche gegen den Staat gewähren, eine spezifisch objektivrechtliche Funktion zugeschrieben 83 . Der objektivrechtliche Grundrechtsgehalt w i r d dabei je nach grundrechtlichem Vorverständnis unterschiedlich definiert. Zwei Auffassungen sind hier von besonderem Interesse, da sie die bisherige spanische Verfassungsjudikatur und Lehre erkennbar beeinflußt haben (ohne daß sie immer als Quellen offengelegt wurden): Erstens die Wertordnungslehre des Bundesverfassungsgerichts, die man auf die Werttheorie von Rudolf Smend zurückführen kann 8 4 , und zweitens die von Konrad Hesse vertretene Lehre vom Doppelcharakter der Grundrechte. (1) Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts hat das Grundgesetz „ i n seinem Grundrechtsabschnitt auch eine objektive Wertordnung aufgerichtet". „Dieses Wertsystem", folgert das Gericht, „muß als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts gelten" 8 6 . Deutliche Anklänge an die Wertordungslehre des Bundesverfassungsgerichts enthält das Urteil des ersten Senats des spanischen Verfassungsgerichts vom 15. Juni 19818®. Der Senat hat dort ausgeführt: „Die Grundrechte entsprechen einem System von Werten und Grundsätzen universeller Reichweite, die der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und den verschiedenen von Spanien ratifizierten Menschenrechtsabkommen zugrundeliegen, und die als verfassungsrechtliche Grundentscheidung unsere gesamte Rechtsordnung zu leiten haben 87 ." Die Lehre des Bundesverfassungsgerichts von den Grundrechten als Verkörperung einer objektiven Wertordnung hatten zuvor Hans-Peter 83 Vgl. hierzu Schwabe, Probleme der Grundrechtsdogmatik, S. 286-303 (mit einer kritischen Auseinandersetzung m i t Rechtsprechimg u n d Schrifttum auf S. 293 ff.). 84 Böckenförde, N J W 1974, S. 1529, 1533 f.; zum Unterschied beider Lehren

vgl. Kröger, Grundrechtstheorie, S. 21.

85 So i m grundlegenden „ L ü t h - U r t e i l " , BVerfGE 7, 198, 205; vgl. zuvor bereits BVerfGE 6, 32, 40 f., u n d 6, 55, 72, sowie v o n den späteren Entscheidungen etwa BVerfGE 10, 59, 81; 21, 362, 371 f.; 25, 256, 263. 88 RA-16, 92/1980, BJC 1981, S. 259 ff. 87 » . . . Los derechos fundamentales responden a u n sistema de valores y principios de alcance universal que subyacen a l a Declaración Universal y a los diversos convenios internacionales sobre Derechos humanos, ratificados por Espana, y que, asumidos corno decisión constitucional bàsica, h a n de informar todo nuestro ordenamiento juridico." (ebd., S. 265, I I 10).

I I . Das Grundrechts V e r s t ä n d n i s von Rechtsprechung u n d Lehre

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Schneider 88 und Luis Aguiar de Luque 89 i n das spanische Schrifttum eingeführt. Unabhängig davon hatte Angel Sânchez de la Torre i n seiner rechtssoziologischen Untersuchung der Menschenrechte festgestellt, daß „sich die Rechtswerte historisch i n den Menschenrechten konkretisieren" 9 0 . (2) Stärker an die Lehre Konrad Hesses vom „Doppelcharakter der Grundrechte" 91 , die inhaltlich mit der Wertordnungslehre verwandt ist, lehnt sich das Urteil des Plenums des spanischen Verfassungsgerichts vom 14. J u l i 198192 an. Dort hat das Gericht festgestellt, daß die Grundrechte „die Grundlage selbst der politisch-rechtlichen Ordnung des Staates" bilden. Dies folge aus dem „Doppelcharakter" (doble carâcter) der Grundrechte. Weiter heißt es: „Erstens sind die Grundrechte subjektive Rechte, Rechte des Einzelnen, nicht nur insofern sie Rechte der Bürger i m engeren Sinne darstellen, sondern auch insofern sie einen rechtlichen »status4 oder die Freiheit i n einem Daseinsbereich garantieren. Aber gleichzeitig sind sie wesentliche Elemente einer objektiven Ordnung der nationalen Gemeinschaft.. ." 9S . Die doppelte Natur der Grundrechte komme i n A r t . 10 Abs. 1 CE zum Ausdruck. Die Parallele zu Konrad Hesse, der die Grundrechte als „Grundelemente objektiver Ordnung des Gemeinwesens" ansieht 94 , ist offensichtlich. Bei Hesse kann man entsprechend weiter lesen: „Der Bedeutung der Grundrechte als subjektiver Rechte . . . korrespondiert ihre objektivrechtliche Bedeutung als Elemente der Gesamtrechtsordnung des Gemeinwesens, durch die der Status des Einzelnen ausgestaltet, umgrenzt und geschützt wird, die aber ihrerseits erst Wirklichkeit gewinnen kann, wenn sie durch Aktualisierung der Grundrechte als subjektive Rechte m i t Leben erfüllt wird 9 5 ." 88

REP N. E. 1979, Nr. 7, S. 7, 25. RDP 1981, Nr. 10, S. 107,111 f. (mit Zitat aus dem „ L ü t h - U r t e i l " ) . 90 Sânchez de la Torre, Sociologia de los Derechos Humanos, S. 201. 91 Hesse, Grundzüge, §9 I I (S. 118 ff.). — V o m „Doppelcharakter der Grundrechte" spricht auch sein Schüler Peter Häberle, vgl. insbes. seine Monographie „Die Wesensgehaltsgarantie des A r t . 19 Abs. 2 Grundgesetz", 2. Aufl., S. 70 ff. E r stellt die individualrechtliche u n d die institutionelle Seite der Grundrechte gegenüber. 92 RI-4, 25/1981, BJC 1981, S. 324 ff. 93 „ E n primer lugar, los derechos fundamentales son derechos subjetivos, derechos de los individuos no sólo en cuanto derechos de los ciudadanos en sentido estricto, sino en cuanto garantizan u n »status4 juridico ο la libertad en u n àmbito de la existencia. Pero al propio tiempo, son elementos esenciales de u n ordenamiento objetivo de la comunidad n a c i o n a l . . . " (ebd., S. 331, I I 5). 94 Hesse, Grundzüge, § 9 I I (S. 118). 95 Ebd., § 9 I I 3 (S. 125). I m Unterschied zur Ansicht des spanischen Verfassungsgerichts erscheint allerdings die Garantie des Status des Einzelnen p r i m ä r nicht auf der subjektivrechtlichen, sondern auf der objektivrechtlichen 89

15

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

Objektivrechtliche Bedeutung besitzen die Grundrechte nach Hesse zudem als „negative Kompetenzbestimmungen für die staatlichen Gewalten" 9 6 . Diesen Aspekt — neben den vorgenannten — bezieht i m spanischen Schrifttum Manuel Martinez Sospedra ein. Er spricht von einer „Doppelgesichtigkeit" (doble faz) der Grundrechte 97 , die er folgendermaßen erklärt: „Einerseits begründen besagte Rechte die individuelle Freiheit und versehen die Bürger m i t einem legitimen Widerstandsrecht gegenüber den öffentlichen G e w a l t e n . . . I n diesem Sinne erscheinen die Individualrechte vor allem als subjektive Rechte, deren Hauptzweck der Schutz und die Verteidigung der Interessen und Vorhaben des einzelnen Bürgers i s t . . . Andererseits besitzen die Individualrechte aber eine objektive Seite, insofern sie als gestaltendes Element des politischen Systems und — i m Grunde — der verbindlichen Ordnung des sozialen Zusammenlebens wirken, indem sie gleichzeitig als Voraussetzung und Zweck oder Ziel dieses sozialen Zusammenlebens fungieren, als Grenze der öffentlichen Gewalt und der Ausübung derselben durch die Machthaber 98 ." — Bei Martinez Sospedra fehlt es allerdings noch an einer dogmatischen Durchdringung der einzelnen von i h m angeführten Aspekte 99 . Festzuhalten bleibt, daß auch i n der spanischen Verfassungsjudikat u r und Lehre eine besondere objektivrechtliche Funktion der Grundrechte anerkannt wird, wobei bisher die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Wertordnungslehre und die von Konrad Hesse vertretene Lehre vom Doppelcharakter der Grundrechte einen prägenden Einfluß ausgeübt haben. 5. Die Grundrechte als Ausprägung des Rechtsstaats- und des Sozialstaatsprinzips

Die Definition Spaniens als ein „sozialer und demokratischer Rechtsstaat" (Art. 1 Abs. 1 CE) erinnert an die bekannte Formel des Bonner Grundgesetzes vom „demokratischen und sozialen Rechtsstaat" 100 . Die Lektüre der weiteren Verfassungsbestimmungen sowie des spanischen Schrifttums zu diesem Themenkreis zeigt, daß m i t der Definition des A r t . 1 CE i n der Tat auch materiell wesentliche Züge der bundesdeutSeite der Grundrechte. — Die Ansicht Hesses von den Grundrechten als „statusbegründenden Rechten" hat ebenfalls H.-P. Schneider i n seiner bereits zitierten spanischen Veröffentlichung (REP N. E. 1979, Nr. 7, S. 7, 13) dargestellt u n d damit einem größeren Kreis von spanischen Verfassungsrechtlern zur Kenntnis gebracht. 96 Grundzüge, § 9 I I 3 a (S. 125). 97 Aproximación al Derecho constitucional espanol, S. 33 ff. 98 Ebd., S. 34. 99 Hier nicht vollständig wiedergegeben.

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sehen Staatskonzeption i n das spanische Verfassungsrecht übertragen wurden. Während allerdings die deutsche Verfasssung i n weiteren Bestimmungen fast ausschließlich einzelne Aspekte der Rechtsstaatskomponente entwickelt und die inhaltliche Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips nahezu völlig dem Gesetzgeber und der Rechtsprechung überläßt, widmet die spanische Verfassung der Konkretisierung bzw. inhaltlichen Ausgestaltung beider Komponenten gleichermaßen weiten Raum. a) Das Rechtsstaatsprinzip aa) Der Rechtsstaat und die Freiheitsrechte Der Begriff des Rechtsstaats (Estado de Derecho) hat die spanische Rechtslehre seit den 20er Jahren beschäftigt 101 . Sie hat dabei vor allem an die deutschen Autoren, die diesen Begriff geprägt und weiterentwickelt haben, angefangen bei Robert von Mohl 10i, angeknüpft 108 . Aus dem Rechtsstaatsprinzip werden heute — wie i n der deutschen Lehre 1 0 4 — eine Reihe von Grundsätzen hergeleitet, die zugleich als integrale Bestandteile des Rechtsstaats angesehen werden. Als „grundlegende und unerläßliche Forderungen" eines „authentischen Rechtsstaates" betrachtet etwa der Rechtsphilosoph Elias Diaz „a) die Gesetzesherrschaft: das Gesetz als Ausdruck des Gemeinwillens, b) die Gewaltenteilung: Legislative, Exekutive und Judikative, c) die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung: Tätigkeit gemäß dem Gesetz und ausreichende richterliche Kontrolle, d) Grundrechte und -freiheiten: formellrechtliche Garantie und wirksame materielle Verwirklichung" 1 0 5 . Über 100

I n A r t . 28 Abs. 1 GG. A r t . 20 Abs. 1 G G definiert die Bundesrepublik Deutschland als „einen demokratischen u n d sozialen Bundesstaat". — Vgl. auch A r t . 2 der portugiesischen Verfassung. 101 Schrifttumsnachweise bei Pérez Lufio, i n : ders., Los derechos humanos, S. 153, 155 f., Fn. 2 - 14. A n erster Stelle f ü h r t er die Monographie v o n J. M. Gil-Robles y Quinones aus dem Jahre 1922 an: „ E l Derecho y el Estado de Derecho (Rechtsstaat)". 102 Die Polizei-Wissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, Tübingen 1832/33. — Z u Ursprung u n d Entwicklung des Rechtsstaatsbegriffs i n Deutschland u n d seiner relativ späten Rezeption bzw. Beachtung durch das schweizerische u n d französische Schrifttum vgl. P.-O. Vallotton, D u Rechtsstaat à l'Etat de Droit, Mémoire de licence, Genève 1983; rechtsvergleichend zur Geltung des Rechtsstaatsprinzips i n verschiedenen europäischen Ländern i m übrigen Bleckmann, G Y I L Bd. 20 (1977), S. 406 - 432. 103 Vgl. etwa Diaz, Estado de Derecho, S. 31 Fn. 10; Lucas Verdù, L a lucha por el Estado de Derecho, S. 20 ff. Den formellen u n d den materiellen Rechtsstaatsbegriff, wie i h n Rudolf Stammler u n d Karl Lorenz entwickelt haben, hat z. B. kürzlich S. Hillers de Luque, i n RFDUC 1982, Nr. 65, S. 21 - 43, analysiert. 104 Vgl. n u r Maunz, Staatsrecht, § 10 I (S. 70 ff.); Stern, Staatsrecht, Bd. 1, § 20 I V (S. 620 ff.). 105 Diaz, Estado de Derecho (8. Aufl., 1981; die erste Auflage erschien 1966 i n den „Cuadernos para el Diàlogo"), S. 31 (nähere Ausführung auf den S. 31 bis 42).

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

diese Elemente des Rechtsstaats ist sich die spanische Lehre einig 1 0 8 , wenn auch gewisse Unterschiede i n der Gewichtung der einzelnen Elemente untereinander festzustellen sind oder zusätzliche Elemente genannt werden 1 0 7 . Besonders hervorgehoben w i r d von allen Autoren die Notwendigkeit der Existenz von Freiheitsrechten 108 , wobei teilweise nochmals ausdrücklich die Anerkennung der Menschenwürde zu den rechtsstaatlichen Grundsätzen gezählt w i r d 1 0 9 . Vor diesem Hintergrund stellen sich A r t . 10 Abs. 1 CE, die i n Titel I der Verfassung verankerten Freiheitsrechte und die zu ihrem Schutz vorgesehenen Garantien und Verfahren als Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips dar. bb) A r t . 9 Abs. 1 und 3 CE Besondere Konkretisierungen der Rechtsstaatlichkeit enthalten i m übrigen die Absätze 1 und 3 des A r t . 9 CE 1 1 0 : die Bindung der öffentlichen Gewalten an die Verfassung und die übrige Rechtsordnung 111 , den Grundsatz der Legalität, die Hierarchie der Normen, die Publizität der Normen, das Verbot rückwirkender nichtbegünstigender oder die Rechte des Einzelnen beeinträchtigender Strafbestimmungen, die Rechtssicherheit, die Staatshaftung und das Willkürverbot. Die ausdrückliche Festschreibung dieser traditionellen rechtsstaatlichen Postulate ist nicht überflüssig, schützt sie doch vor einer inhaltlichen Aushöhlung des Rechtsstaatsbegriffs. b) Das Sozialstaatsprinzip aa) Der Sozialstaat und die sozialen Grundrechte M i t dem Übergang vom liberalen Rechtsstaat, dessen Forderungen soeben beschrieben wurden, zum sozialen Rechtsstaat, wie er i m positiven Verfassungsrecht erstmals 1949 i m Bonner Grundgesetz benannt 108 Vgl. Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 115 f. (der zustimmend die Aufzählung v o n Diaz zitiert); Garrorena Morales , S. 115 ff.; Alzaga Villaamil, Comentario, S. 77. 107 Vgl. etwa die sieben bei Lucas Verdu., La lucha por el Estado de Derecho, S. 23 f., genannten Grundsätze. 108 Außer den Nachweisen i n den vorangehenden Fußnoten siehe Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 46 f. 109 So Garrorena Morales, S. 123 ff.; vgl. auch Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 72 f. 110 Vgl. n u r Garcia Morillo, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 117 ff. 111 Garrido Falla, in: ders., Comentarios, A r t . 9 Abs. 1 A n m . I V 3 (S. 104), stellt heraus, daß A r t . 9 Abs. 1 CE m i t der unmittelbaren Unterstellung auch der Exekutive u n d der Judikative unter die Verfassung weiter gehe als sein Vorbild, A r t . 20 Abs. 3 GG. Er übersieht dabei offensichtlich, daß die Bindung der vollziehenden Gewalt u n d der Rechtsprechung „an Gesetz u n d Recht" i n A r t . 20 Abs. 3 GG auch die B i n d u n g an die Verfassung einschließt.

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wurde 1 1 2 , hat sich i n Spanien als erster Pablo Lucas Verdù ausführlich auseinandergesetzt 118 . Unter Bezugnahme auf Ernst Forsthoff iU stellt er als Wesensunterschied beider Formen heraus, daß der liberale Rechtsstaat sich auf die Idee der Freiheit als Ausgrenzung einer staatsfreien Sphäre, also eine negative Dimension, gründe, während der soziale Rechtsstaat durch die Teilhabe des Bürgers an staatlichen Leistungen, also eine positive Größe, charakterisiert sei 115 . Des weiteren zeichnet sich der Sozialstaat nach i h m — wie auch nach den anderen spanischen Autoren 1 1 6 — durch seine interventionistisch-gestaltende Tätigkeit zur Herstellung einer „gerechten Wirtschafts- und Sozialordnung" (so die Ausdrucksweise i n der Präambel der spanischen Verfassung) aus. Die sozialen Grundrechte i n der spanischen Verfassung, namentlich die i m dritten Kapitel des Titels I niedergelegten „Leitprinzipien", erscheinen so als Konkretisierungen der Sozialstaatlichkeit 117 . Viele der „Leitprinzipien" stimmen inhaltlich mit Grundsätzen überein, die i n der Bundesrepublik das Bundesverfassungsgericht aus dem Sozialstaatsprinzip hergeleitet hat 1 1 8 . bb) A r t . 9 Abs. 2 CE Die wesentliche Aufgabe des sozialen Rechtsstaats, wie ihn die spanische Verfassung versteht, formuliert A r t . 9 Abs. 2 CE: „Den öffent112 Der Begriff „Sozialstaat" (Estado social) taucht i m spanischen V e r fassungsrecht bereits 1947 auf, u n d zwar i n A r t . 1 der „ L e y de Sucesión en la Jef atura del Estado", worauf Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 79, h i n weist. 113 I n seiner Schrift „Estado liberal de Derecho y Estado social de Derecho", Salamanca 1955. Die gleiche Thematik behandelt er auch i n seinem 20 Jahre später erschienenen Buch: „ L a lucha por el Estado de Derecho". — Z u r Aufnahme der Begriffe „Sozialstaat" u n d „sozialer Rechtsstaat" i n der italienischen Lehre — die italienische Verfassung verwendet weder den Begriff „Rechtsstaat" (Stato d i diritto) noch den Begriff „Sozialstaat" (Stato sociale) — vgl. Giannini , i n : Aspetti e tendenze del d i r i t t o costituzionale, Bd. 1, S. 139, 141 ff. 114 Vgl. insbesondere dessen Bericht i n V V D S t R L Heft 12 (1954), S. 8, 18 f. 115 La lucha por el Estado de Derecho, S. 101. 116 Vgl. Diaz, Estado de Derecho, S. 39, 83 ff.; Garrorena Morales, S. 19 ff.; López Guerra, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 313 f.; Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 48; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 81 f. 117 Garrorena Morales, S. 50 f.; López Guerra, i n : Esteban / López Guerra Régimen Bd. 1, S. 317 ff.; Gómez-Reino y Carnota, in: Fernändez Rodriguez, Lecturas I, S. 37 f.; Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 83 f.; Gâlvez, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 14 A n m . I V 2 (S. 185). — Z u m Verständnis der sozialen Grundrechte als Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips vgl. aus dem deutschen Schrifttum n u r Lücke, AöR Bd. 107 (1982), S. 15, 42 f. 118 So gehört z . B . die Fürsorge für Hilfsbedürftige, zu der die spanische Verfassung den Staat i n A r t . 41 verpflichtet, auch nach dem B V e r f G „zu den selbstverständlichen Pflichten des Sozialstaates" (BVerfGE 40, 121, 133).

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

l i e h e n G e w a l t e n o b l i e g t es, d i e B e d i n g u n g e n d a f ü r z u schaffen, daß d i e F r e i h e i t u n d G l e i c h h e i t des E i n z e l n e n u n d d e r G r u p p e n , d e n e n er a n g e h ö r t , r e a l u n d w i r k s a m sind, die H i n d e r n i s s e z u beseitigen, die i h r e v o l l e E n t f a l t u n g v e r h i n d e r n oder erschweren, u n d die T e i l n a h m e a l l e r B ü r g e r a m p o l i t i s c h e n , w i r t s c h a f t l i c h e n , k u l t u r e l l e n u n d gesellschaftlichen L e b e n z u e r m ö g l i c h e n . " Diese S t a a t s z i e l b e s t i m m u n g 1 1 9 , die sich a n A r t . 3 A b s . 2 d e r i t a l i e n i schen V e r f a s s u n g a n l e h n t 1 2 0 , ist n i c h t n u r „ B r ü c k e n v o r s c h r i f t z w i s c h e n d e r z u d o g m a t i s c h e n E r k l ä r u n g des A r t . 1 A b s . 1 . . . u n d d e n k o n k r e t e r e n . . . V o r s c h r i f t e n des d r i t t e n K a p i t e l s des T i t e l s I " 1 2 1 , s o n d e r n h a t d a r ü b e r h i n a u s u n m i t t e l b a r e B e d e u t u n g f ü r die A u s l e g u n g a l l e r G r u n d r e c h t e . D a d u r c h , daß sie d e m Staat eine P r o t a g o n i s t e n r o l l e b e i der Effektrvierung der Freiheit u n d Gleichheit der Bürger zuweist, b i e t e t sie i m S i n n e des i n d e r deutschen L e h r e s o g e n a n n t e n „sozialstaatlichen Grundrechtsverständnisses" 122 einen positivrechtlichen A n s a t z p u n k t d a f ü r , auch aus d e n u r s p r ü n g l i c h als A b w e h r r e c h t e k o n z i p i e r t e n Grundrechten positive Leistungsansprüche (Teilhaberechte) h e r z u l e i t e n 1 2 3 · 1 2 4 . I n A r t . 9 A b s . 2 CE f i n d e t z u d e m d i e L e h r e v o n d e r 119

335 ff.

Z u m Begriff vgl. Scheuner, in: Festschrift für Ernst Forsthoff, S. 325,

120 A r t . 3 Abs. 2 der italienischen Verfassung lautet: „È compito della Repubblica rimuovere g l i ostacoli d i ordine economico e sociale, che, limitando d i fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono i l pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione d i t u t t i i lavoratori all' organizzazione politica, economica e sociale del Paese." (Es ist Aufgabe der Repub l i k , die Hindernisse wirtschaftlicher u n d gesellschaftlicher A r t zu beseitigen, die die Freiheit u n d Gleichheit der Bürger tatsächlich begrenzen u n d die volle Entfaltung der menschlichen Person u n d die wirksame Teilnahme aller Arbeitenden an der politischen, wirtschaftlichen u n d sozialen Gestaltung des Landes verhindern.) 121 So Garrido Falla, in: ders., Comentarios, A r t . 9 Abs. 2 A n m . I V 1 (S. 109). 122 Hierzu Böckenförde, N J W 1974, S. 1529, 1535 f.; Kröger, Grundrechtstheorie, S. 28 ff. (m. w . N.). 123 Das spanische Verfassungsgericht hat die Frage zuerst i n seinem U r t e i l v o m 16. 3.1981 (RA-4, 211/1980, BJC 1981, S. 128 ff.) tangiert. I m konkreten Fall hat es die Herleitung v o n Subventionsansprüchen aus der K o m m u n i kationsfreiheit (Art. 20 CE) k l a r abgelehnt (S. 133, I I 5): „ L a clausula del Estado social (articulo 1.1) y, en conexión con ella, el mandato generico contenido en el articulo 9.2 imponen sin duda actuaciones p o s i t i v a s . . . No cabe derivar, sin embargo, de esta obligación, el derecho a exigir el apoyo con fondos pùblicos a determinados medios privados de comunicación social ο la creación ο el sostenimiento de u n determinado medio del mismo gènero y de caracter pùblico." — Dem i n A r t . 24 Abs. 2 CE gewährten Recht auf Rechtsbeistand hat das TC i n seinem U r t e i l v o m 5. 7.1982 folgende „sozialstaatliche" Auslegung gegeben (Urteil 42/1982, RA-56, 336/1981, BJC 1982, S.630, 633, I I 2): „ E n cuanto esta concepción tradicional del Estado de Derecho no agota la noción de Estado Social de Derecho que incorpora nuestra Constitución, es evidente que las normas existentes sobre asistencia letrada h a n de ser reinterpretadas de conformidad con esta ù l t i m a y completadas. La idea del Estado Social de Derecho (articulo 1.1 CE) y el mandato genèrico del articulo 9.2 exigen seguramente una organización del derecho a ser asistido de

I I . Das Grundrechtsverständnis von Rechtsprechung u n d Lehre

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Transformationsfunktion (función transformadora) der Verfassung bei d e r G e s t a l t u n g d e r w i r t s c h a f t l i c h e n u n d gesellschaftlichen W i r k l i c h k e i t 1 2 5 f ü r das spanische Verfassungsrecht eine entscheidende p o s i t i v rechtliche Stütze. M i t d e r G l e i c h h e i t s p r i c h t A r t . 9 A b s . 2 C E n i c h t die f o r m a l e G l e i c h h e i t ( v o r d e m Gesetz) an, d i e A r t . 14 C E g a r a n t i e r t , sond e r n die tatsächliche G l e i c h h e i t d e r B e d i n g u n g e n b e i d e r A u s ü b u n g d e r G r u n d r e c h t e 1 2 6 . E r s t a t u i e r t d a m i t eine e g a l i t ä r e F o r d e r u n g . I m e i n z e l n e n d ü r f t e A r t . 9 A b s . 2 CE zahlreiche S t r e i t f r a g e n a u f w e r f e n 1 2 7 u n d insbesondere i n d e r i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r „ T r a n s formationsfunktion" der Verfassung geführten Diskussion über den „ a l t e r n a t i v e n G e b r a u c h des Rechts" B e d e u t u n g g e w i n n e n 1 2 8 . D i e V e r t r e t e r des „ a l t e r n a t i v e n Gebrauchs des Rechts" w o l l e n d i e R o l l e des Rechts als b l o ß e r Schutz des Status quo ü b e r w i n d e n u n d es als W e r k zeug z u r H e r b e i f ü h r u n g des sozialen W a n d e l s einsetzen. I n d e r v e r fassungsrechtlichen D i s k u s s i o n w i r d m a n d a b e i a l l e r d i n g s z u beacht e n h a b e n , daß d i e V e r f a s s u n g d e r s t a a t l i c h e n A k t i v i t ä t d u r c h das Rechtsstaatsprinzip u n d die F r e i h e i t s r e c h t e gewisse äußerste G r e n z e n Letrado que no haga descansar l a garantia material de su ejercicio por los desposeidos en u n ,munus honorificum' de los profesionales de la abogac i a . . . " Vgl. die entsprechende Auslegung des A r t . 6 Abs. 1 E M R K durch den E u G H M R i n seinem U r t e i l v o m 9.10.1979 (Fall Airey), EuGRZ 1979, S. 626, 628 f. (Ziff. 24 - 26). 124 Das Bundesverfassunggericht hat i n einzelnen Fällen unter Berufung auf den Gleichheitssatz, das Sozialstaatsprinzip u n d die Wertordnungslehre solche Teilhaberechte bejaht, vgl. n u r BVerfGE 33, 303, 329 ff. (Numerusclausus-Urteil), 35, 79, 114 ff., sowie die knappe Darstellung bei Hesse, EuGRZ 1978, S. 427, 433 f.; kritisch z. B. Ossenbühl, N J W 1976, S. 2100, 2104 f. 125 Vgl. dazu Esteban, Constituciones espanolas y extranjeras, Bd. 1, S. 23 ff.; Garcia Cotarelo, i n : Fernändez Rodriguez, Lecturas I, S. 69, 73 f.; Lucas Verdu, RDP 1982, Nr. 13, S. 7, 17 f. — Z u der entsprechenden Tendenz i m deutschen Verfassungsrecht (auf der Grundlage der Sozialstaatsklausel) vgl. n u r Schnapp, i n : v. Münch, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, A r t . 20 Rdnr. 17 f. m. w . N. 126 Vgl. Garcia Herrera, RFDUC 1979, Nr. 2 (monografico), S. 95, 109 ff., der i n Anlehnung an das italienische Schrifttum (siehe etwa Mortati, Istituzioni Bd. 2, S. 934) zwischen „igualdad formal" (ital. „eguaglianza formale") u n d „igualdad sustancial" (ital. „eguaglianza sostanziale") unterscheidet; vgl. auch Garrorena Morales, S. 41 ff.; Rodriguez-Pifiero, RPS 1979, Nr. 121, S. 381, 404; Sânchez Morón, R A P 1979, Nr. 89, S. 171, 184 ff. — Das spanische Verfassungsgericht hat i n seinem U r t e i l 3/1983 v o m 25.1.1983 (CI-8, 222/1982, BJC 1983, S. 147 ff.) festgestellt, daß die i n A r t . 9 Abs. 2 CE garantierte Förderung einer realen Gleichheit (igualdad real) i m arbeitsrechtlichen Bereich ein M i n i m u m an formaler Ungleichheit (desigualdad formal) zugunsten des Arbeitnehmers fordere (S. 153, I I 3). 127 So w i r d z . B . auch bereits über die Bedeutung der Aufnahme der „Gruppen" i n die Vorschrift des A r t . 9 Abs. 2 CE Streit geführt, vgl. dazu n u r Peces-Barba, La Constitución, S. 39 f. 128 Vgl. López Guerra, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 315, 347 f.; Martinez Sospedra, in: Sevilla Andrés, Estudios, S. 83 f., Garcia de Enterria, RDP 1982, Nr. 15, S. 7, 13 f.

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

gezogen hat, Grenzen, die auch ein als „sozial" qualifizierter Rechtsstaat nicht durchbrechen darf 1 2 9 . Aufgabe des Gesetzgebers w i r d es vielmehr sein, die teilweise konfligierenden Forderungen, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip einerseits und dem Rechtsstaatsprinzip andererseits ergeben 180 , i n ein harmonisches Verhältnis zu bringen 1 8 1 . Schließlich sei angemerkt, daß A r t . 9 Abs. 2 CE, soweit er den Staat beauftragt, die Teilnahme aller Bürger am politischen Leben zu ermöglichen, i n Verbindung mit dem i n A r t . 1 Abs. 1 CE niedergelegten Demokratieprinzip auch einen Ansatzpunkt für ein „funktional-demokratisches Grundrechtsverständnis" 182 bietet. I n Spanien ist der Begriff „demokratischer Rechtsstaat" bisher allerdings vor allem i n anderem Zusammenhang diskutiert worden. Er wurde als alternative Form des Rechtsstaates vorgestellt: als „realdemokratische", auf wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Partizipation aufbauende (sozialistische) Staatsform, die an die Stelle des „formal-demokratischen", „neokapitalistischen" sozialen Rechtsstaates treten soll 1 8 8 . 6. Die Drittwirkung der Grundrechte

Die Frage nach der D r i t t w i r k u n g der Grundrechte 184 , d. h. ob die Grundrechte außer i m Verhältnis des Bürgers zum Staat auch i n den Verhältnissen der Privatpersonen untereinander gelten, hat die spanische Verfassung nicht ausdrücklich beantwortet 1 8 5 . Immerhin enthält sie zwei Vorschriften, die man zum Ausgangspunkt einer befürwortenden Argumentation nehmen könnte: Erstens A r t . 9 Abs. 1, der 129

Vgl. Hesse, Grundzüge, § 6 I I 3 c (S. 87). Hierzu Forsthoff, W D S t R L Heft 12 (1954), S. 8, 18 ff. 131 Vgl. Herzog, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 2, A r t . 20 V I I I , Rdnr. 29 ff.; Schnapp, i n : v. Münch, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, A r t . 20 Rdnr. 28 f. 132 vgl. dazu aus dem deutschen Schrifttum die Monographie v o n H. Klein „Die Grundrechte i m demokratischen Staat" (1972), ferner die kurze Darstellung bei Böckenförde, N J W 1974, S. 1529, 1534 f., u n d die K r i t i k bei Kröger, Grundrechtstheorie, S. 27 f. 130

133 So namentlich Diaz, Estado de Derecho, S. 111 ff., 126 ff.; vgl. hierzu auch Pérez Luno, in: ders., Los derechos humanos, S. 160 ff. 134 Z u m Begriff vgl. etwa Schwabe, A ö R Bd. 100 (1975), S. 442; v. Münch, in: ders., Grundgesetz-Kommentar, Vorb. A r t . 1 - 19, Rdnr. 28; Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, S. 137. Z u r historischen Entwidklung der Grundrechte i n ihrer Beziehung zum Privat recht siehe Leisner, Grundrechte und Privatrecht, S. 3 - 112; Raiser, i n : Verhandlungen des 46. Deutschen Juristentages, Bd. 2, S. Β 5 ff. 135 Die portugiesische Verfassung, beispielsweise, ordnet die unmittelbare Bindungswirkung der Grundrechte auch für private Körperschaften an (Art. 18 Abs. 1): „Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias säo directamente alplicâveis e vinculan as entidades p ü b l i cas e privadas."

I I . Das Grundrechtsverständnis von Rechtsprechung u n d Lehre

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die Bürger und die öffentlichen Gewalten gleichermaßen an die Verfassung bindet, und zweitens A r t . 10 Abs. 1, welcher u. a. die Würde der Person, ihre unverletzlichen Rechte und die Achtung der Rechte der anderen zur Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens erklärt. Erstaunlicherweise wurden diese beiden Vorschriften bisher erst selten i n die Diskussion u m die D r i t t w i r k u n g (eficacia frente a terceros) 136 einbezogen 137 . Neben Hinweisen auf Tendenzen i n Italien zur Anerkennung der D r i t t w i r k u n g und auf die Rechtsprechung des argentinischen Obersten Gerichtshofes, der seit Ende der 50er Jahre die Grundrechte auch gegenüber privaten Zusammenschlüssen m i t „überlegener Sozialmacht" 138 , wie Berufsvereinigungen und großen Unternehmen, zur Geltung gebracht hat13®· 14 °, macht die spanische Lehre namentlich die i n der Bundesrepublik geführte Debatte über die m i t telbare und unmittelbare D r i t t w i r k u n g der Grundrechte 141 zur Grundlage ihrer Erörterung des Themas 142 . Die Ansichten, die die spanischen Autoren schließlich zur D r i t t w i r k u n g i m spanischen Recht vertreten, sind — wie zu erwarten — unterschiedlich. Nach Luis Aguiar de Luque us kommen die Grundrechte auf zwei Wegen zwischen Privatpersonen zur Anwendung. Erstens vermittels 13e

Die spanischen A u t o r e n (siehe nachfolgende Fußnoten) zitieren auch häufig den deutschen Begriff. 137 Beide Bestimmungen f ü h r t Embid Irujo, R E D A 1980, Nr. 25, S. 191, 204, an, A r t . 9 Abs. 1 CE Prieto Sanchis, A D H 1982 (Nr. 2), S. 367, 390, A r t . 10 Abs. 1 CE Quadra-Salcedo, E l recurso de amparo, S. 75. — Rodriguez-Pinero, RPS 1979, Nr. 121, S. 381, 397, stützt sich zur Begründung der (unmittelbaren) Geltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 14 CE) i m Bereich des A r beitsrechts u. a. auf A r t . 10 Abs. 2 CE (i. V. m. den entsprechenden Bestimmungen der internationalen Menschenrechtskodifikationen). F ü r die m i t t e l bare D r i t t w i r k i m g der Grundrechte läßt sich — w i e José Sânchez Velasco (in einer unveröffentlichten Seminararbeit) ausgeführt hat — A r t . 9 Abs. 2 CE ins Feld führen. 138 Begriff v o n Stein, Staatsrecht, § 24 I I 2 (S. 254). 139 Hinweise bei Quadra-Salcedo, E l recurso de amparo, S. 49; Varela Diez, REDC 1982, Nr. 4, S. 69, 75 f.; A n m e r k u n g e n zur Diskussion i n I t a l i e n auch bei Embid Irujo, REDA 1980, Nr. 25, S. 191, 203; Peces-Barba, Derechos Fundamentales, S. 214 f. 140 Die höchstrichterliche J u d i k a t u r der Bundesrepublik hat dies bereits seit 1954 getan, vgl. n u r B A G E 1, 185, 193 f.; 1, 258, 262. 141 Vgl. aus dem Schrifttum etwa Nipperdey, i n : Neumann/Nipperdey/ Scheuner, Grundrechte, Bd. 2, S. 1, 18 ff., sowie Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, insbes. S. 306 ff., 354 ff., einerseits u n d Dürig, i n : Maunz/Dürig/ Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 1 Abs. 3, Rdnr. 132 f., Hesse, Grundzüge, §11 I I (S. 149 ff.), sowie Stein, Staatsrecht, §24 I I 2 u n d 3 (S. 254 ff.), andererseits. 142 Vgl. Gómez Torres, in: Pérez Lufio, Los derechos humanos, S. 301, 307 f., Embid Irujo, R E D A 1980, Nr. 25, S. 191, 201 ff.; Quadra-Salcedo, E l recurso de amparo, S.49 ff.; siehe auch Aguiar de Luque, RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 115 f., der allerdings nicht die Unterscheidung unmittelbare — mittelbare D r i t t w i r k u n g ausdrücklich anspricht. 143 RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 115 f.

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

des die Grundrechte entwickelnden Gesetzgebers, der zu ihrem Schutz selbst die Privatautonomie einschränken dürfe 1 4 4 , und zweitens durch die ordentliche Rechtsprechung, die eine Angleichung der Privatrechtsverhältnisse an die Grundrechte „durch die Generalklauseln des Rechts, wie die öffentliche Ordnung, die guten Sitten oder den Rechtsmißbrauch" realisieren könne 1 4 5 . Aguiar de Luque erkennt somit eine mittelbare D r i t t w i r k u n g der Grundrechte an. Nach Antonio Embid Irujo w i r d die i n der deutschen Lehre von Ludwig Raiser vertretene Auffassung über die „privatrechtsgestaltende Kraft des Grundgesetzes" 146 dem spanischen Verfassungsrecht (Art. 9 Abs. 1 und 10 Abs. 1 CE) am ehesten gerecht 147 . Die Grundrechte beeinflussen laut dem spanischen Verwaltungsrechtler die Privatrechtsordnung folgendermaßen 148 : Erstens durch die Bindung des die Privatrechtsverhältnisse gestaltenden Gesetzgebers; zweitens durch Derogierung der verfassungswidrigen vorkonstitutionellen Normen; drittens i m Bereich des Vertragsrechts „indirekt" dadurch, daß alle Verträge, die den Verfassungsvorschriften zuwiderliefen, wegen Verstoßes gegen „die öffentliche Ordnung oder die guten Sitten" als nichtig anzusehen seien; viertens schließlich durch die Ausstrahlungswirkung auf alle — auch die nicht-vertraglichen — Privatrechtsverhältnisse, welche den i n den Grundrechten zum Ausdruck kommenden Wertentscheidungen unterworfen seien. Diese Aufzählung weicht — zumindest solange der dritte und der vierte Punkt nicht differenzierter gefaßt werden — stark von dem ab, was Raiser unter der „privatrechtsgestaltenden Kraft des Grundgesetzes" versteht. Embid Irujo macht i m Grunde nichts anderes, als „den Grundrechten durchgängig die Geltungskraft von höchstrangigen Privatrechtsnormen zuzusprechen". Eben solches hält Raiser für „verkehrt" 1 4 9 . Der deutsche Zivilrechtler wertet auch 144 v g l a u c h Peces-Barba, Derechos Fundamentales, S. 214 f., der i m ü b r i gen den durch die Strafgesetze b e w i r k t e n Schutz der Grundrechte v o r V e r letzungen durch andere Bürger hervorhebt (S. 209 ff.). 145 Aguiar de Luque beruft sich dabei (ohne Nachweise) auf die i n der Bundesrepublik zur D r i t t w i r k u n g vertretene Auffassung. — Vgl. insbesondere BVerfGE 7, 198, 205 f.; Dürig, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 1, Rdnr. 132 f. 146 Raiser , Grundgesetz u n d Privatrechtsordnung, in: Verhandlungen des 46. Deutschen Juristentages, Bd. 2, S. Β 3 - Β 31, insbes. S. Β 10 ff. Raiser zieht es vor, den Begriff der D r i t t w i r k u n g zu vermeiden (S. Β 10). Gegen den Begriff der D r i t t w i r k u n g hat sich auch Schwabe (Die sogenannte D r i t t w i r k u n g der Grundrechte, insbes. S. 26 ff.; AöR Bd. 100, 1975, S. 442, 470) gewandt, allerdings als Konsequenz seines Kampfes gegen den — seines Erachtens für die Geltung der Grundrechte irrelevanten — Dualismus „öffentliches — p r i vates Recht". 147 Embid Irujo, REDA 1980, Nr. 25, S. 191, 204. 148 Ebd., S. 205. 149 (Fn. 146), S. Β 19.

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anders als der i h n m i t lobender Zustimmung anführende spanische Autor lediglich „ i n manchen, aber keineswegs allen F ä l l e n . . . die Mißachtung einer Wertentscheidung des Grundgesetzes als Sittenverstoß oder als ein i h m gleich zu achtenden Verstoß gegen die öffentliche Ordnung" 1 5 0 . —Embid Irujo steht i m Ergebnis der Lehre von der unmittelbaren D r i t t w i r k u n g nahe. A m ausführlichsten hat sich unter den spanischen Autoren bisher Tomas de la Quadra- S alcedo 151 mit der Drittwirkungsproblematik auseinandergesetzt 152 . Klärend ist zunächst seine Feststellung, daß es einzelne Grundrechte gibt, die „wegen der ihnen eigenen Struktur" i m Privatrecht unmittelbare Geltung besitzen (da sie Konflikte zwischen Privatpersonen i m Auge haben; so z. B. A r t . 20 Abs. 1 lit. d Satz 2, 18 Abs. 1 u. 4 und 28 Abs. 2 CE) 153 , und andere, die „wegen der ihnen eigenen Struktur" nur gegenüber dem Staat w i r k e n können (so z. B. A r t . 17 und 24 CE) 154 . I n seiner weiteren Untersuchung kommt er zu dem Schluß, daß die Grundrechte grundsätzlich unmittelbare W i r kungen i m Privatrechtsverkehr entfalten. Unmittelbare D r i t t w i r k u n g bedeute, daß die Grundrechte den Einzelnen i n ihren Privatrechtsverhältnissen unmittelbare Rechte verliehen, obwohl i n jedem einzelnen Fall die Reichweite dieser Rechte abgewogen werden müsse 155 . Denn die unmittelbare Anwendbarkeit der Grundrechte erlaube nicht „eine automatische Übertragung des Grundrechts i n das Privatrecht", sondern sie müsse m i t dem aus A r t . 10 Abs. 1 CE (freie Entfaltung der Persönlichkeit) ableitbaren Prinzip der Privatautonomie 15 ® i n Einklang gebracht werden, nicht anders als das Recht auf Information mit dem Recht auf Intimsphäre i n Einklang zu bringen sei 157 . 150

Raiser (Fn. 146), S. Β 29. — Wie E m b i d I r u j o insoweit eher Nipperdey, in: Neumann/Nipperdey/Scheuner, Grundrechte, Bd. 2, S. 1,19. 151 Seit Dezember 1982 i m K a b i n e t t von Felipe Gonzâlez Minister für Territorialverwaltung. 152 I n seiner bereits zitierten Schrift „ E l recurso de amparo y los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares", S. 47 - 79. 153 Ebd., S. 55 f. 154 Ebd., S. 57 ff. 155 Ebd., S. 73. 156 Die Statuierung der „freien Entfaltung der Persönlichkeit" i n A r t . 10 Abs. 1 CE ist allerdings — anders als i n A r t . 2 Abs. 1 GG — rein o b j e k t i v rechtlicher Natur (siehe oben i m 4. Kapitel I I 1, vor a). I n bestimmten Bereichen des Privatrechts ist die Vertragsfreiheit i m spanischen Recht aber auch grundrechtlich abgesichert, so durch A r t . 22 (Vereinigungsfreiheit), 32 (Eheschließungsfreiheit), 33 (Eigentumsrecht), 34 (Stiftungsfreiheit), 35 (Berufsfreiheit), 37 (Recht auf K o l l e k t i w e r h a n d l u n g ) u n d 38 CE (Unternehmensfreiheit). — Z u r grundrechtlichen Garantie der Vertragsfreiheit i n der Bundesrepublik vgl. Dürig, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz Bd. 1, A r t . 2 Abs. 1 Rdnr. 53 ff. 157 E l recurso de amparo, S. 77. A u f S. 78 heißt es weiter: „Die Wertung, die zur Lösung jedes Falles führt, ist nicht v o n der bloßen Perspektive der

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

Die D r i t t w i r k u n g der Grundrechte stellt sich für Quadra-Salcedo som i t als Unterfall der Kollision von Grundrechten bzw. Verfassungsgütern dar 1 5 8 , die es i n einem abwägenden Verfahren zu einem harmonischen Ausgleich 159 zu bringen gilt 1 6 0 . Sein Standpunkt stimmt hierin i m wesentlichen m i t dem des (deutschen) Bundesarbeitsgerichts überein1®1. Quadra-Salcedo selbst sieht sich m i t dem spanischen Verfassungsgericht einig, das i n seiner Schulzentren-Entscheidung vom 13. Februar 19811®2 i m Privatschulbereich die Möglichkeit einer Kollison zwischen der Unterrichtsfreiheit des Schulträgers (die nach Meinung des Gerichts das Recht zur weltanschaulichen Ausrichtung der Schule einschließt) und der Unterrichtsfreiheit des Lehrers anerkannt hat1®8. Zur D r i t t w i r k u n g der Grundrechte hat sich das Verfassungsgericht allerdings bisher weder i n dieser noch einer späteren Entscheidung ausdrücklich geäußert 1®4. Die eigentliche Kontroverse u m die D r i t t w i r k u n g steht i n Spanien wohl erst noch bevor.

I I I . Die Konkretisierung der Grundrechte 1. Die Bestimmung des Schutzbereichs

Die Anwendung einer Grundrechtsnorm, etwa i m Rahmen der Prüfung der Vereinbarkeit einer einfachen Rechtsvorschrift m i t den Grundrechten, setzt als logisch ersten Schritt die Bestimmung ihres Normoder Schutzbereichs voraus. I m Hinblick auf die Grundrechte des von der jeweiligen sozialen u n d historischen Realität losgelösten subjektiven Rechte her zu finden; es ist nötig, auf die I n s t i t u t i o n zu schauen, i n die sich jedes Recht fügt, aber nicht u m die subjektiven Rechte zu unterdrücken oder zu funktionalisieren, sondern u m ihre Schranken i m Gesamtzusammenhang jeder I n s t i t u t i o n zu verstehen." 158

Z u den „Grundrechtskollisionen" noch i n diesem K a p i t e l unter I I I 3. Quadra-Salcedo spricht auch w ö r t l i c h v o n „armonización" (Harmonisierung). 160 Vgl. n u n auch Prieto Sanchis, A D H 1982 (Nr. 2), S. 367, 392. 181 Vgl. insbesondere B A G E 24, 438, 411: „Auch w e n n das D i s k r i m i n i e rungsverbot des A r t . 3 Abs. 3 GG dem einzelnen Bürger m i t zwingender W i r k u n g eine bestimmte Rechtsposition i m Verhältnis zu den übrigen Rechtsgenossen gibt, so darf hierdurch doch nicht die ebenfalls i n der Verfassung verbürgte privatrechtliche Gestaltungs- u n d Vertragsfreiheit aus A r t . 2 Abs. 1 GG ungebührlich eingeschränkt werden. Die Verfassungssätze sind bei ihrer A n w e n d u n g auch i m privatrechtlichen Bereich gegeneinander abzuwägen." 182 RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23 ff. 188 Ebd., S. 34 f. ( I I 10). Ausführlich zu dem U r t e i l v o m 13.2.1981 noch u n t e n i m 6. K a p i t e l unter I I 2 a. 184 Vgl. auch unten, unter I I I 3. 159

I I I . Die Konkretisierung der Grundrechte

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status negativus, die Freiheitsrechte, soll darunter i n Übereinstimmung m i t Jürgen Schwabe 185 „der Bereich potentiellen Grundrechtsschutzes", der „Kontrollbezirk der Grundrechte", und nicht der „endgültige und effektive Abwehrschutz" i m Einzelfall verstanden werden. Für die Bestimmung des Normbereichs liefert die spanische Verfassung eine besondere Auslegungsregel, die neben den allgemeinen Grundsätzen der Verfassungsinterpretation beachtet werden muß: Nach A r t . 10 Abs. 2 CE sind die Grundrechtsbestimmungen i n Übereinstimmung mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und den von Spanien ratifizierten internationalen Menschenrechtsabkommen auszulegen. Die Bedeutung dieser Auslegungsregel wurde bereits an anderer Stelle erörtert 1 * 6 . Wie gezeigt wurde, hat sie i n der Praxis erhebliche Bedeutung bei der Konkretisierung der Grundrechte gewonnen. Bei der grundrechtlichen Normbereichsbestimmung hat das Verfassungsgericht i m übrigen nicht nur auf die internationalen Menschenrechtskodifikationen und ihre Auslegung durch die zuständigen internationalen Institutionen (namentlich die Auslegung der EMRK durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte) zurückgegriffen, sondern sich auch der Verfassungsvergleichung bedient. So hat es z. B. die Feststellung, daß die i n A r t . 22 CE garantierte Vereinigungsfreiheit auch die negative Vereinigungsfreiheit, d. h. die Freiheit von Beitrittszwang, umfaßt, unter ausdrücklichem Hinweis auf die deutsche und italienische Verfassungsrechtsprechung getroffen 1®7. Gegen die Verfassungsvergleichung als Argumentationshilfe ist jedenfalls solange nichts einzuwenden, wie die verglichenen Verfassungsvorschriften i n vergleichbaren Grundwerten bzw. vergleichbaren verfassungsrechtlichen Strukturprinzipien wurzeln 1 6 8 .

2. Die Bestimmung der Grundrechtsschranken

Da die Grundrechte durch die Verfassung gewährleistet werden, müssen auch alle Beschränkungen der Grundrechte letztlich auf die les Probleme der Grundrechtsdogmatik, S. 152, 195; zustimmend: v. Münch, in: ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, Vorb. A r t . 1 - 19, Rdnr. 48. 1ββ

I m 4. Kapitel unter I I 2. RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23, 37 ( I I 19); siehe bereits i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 b ii. 168 Darauf, daß die gleiche Formulierung eines Grundrechts i m einen Staat j e nach der politischen Grundkonzeption etwas anderes besagen k a n n als i n dem anderen, weist zu Recht Maunz, Staatsrecht, § 14 I 1 a (S. 116), hin. — Z u r „Zulässigkeit der Rechtsvergleichung zur Auslegung der V e r fassung" vgl. i m übrigen Mössner, AöR Bd. 99 (1974), S. 193, 201 ff. 167

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

Verfassung zurückführbar sein 189 . Die spanische Verfassung weist eine mehrschichtige Schrankensystematik auf. a) Ausdrückliche

Grundrechtsschranken

Zunächst statuieren die Grundrechtsbestimmungen teilweise selbst konkrete Grenzen der grundrechtlichen Gewährleistungen. So nennt z.B. A r t . 2 0 Abs.4 CE als Schranken der Meinungs-, Informations-, Kunst- und Lehrfreiheit die Achtung der Grundrechte, des Rechts auf Ehre, auf Intimsphäre, auf das eigene B i l d sowie auf den Schutz der Jugend und der Kindheit, so erkennt A r t . 21 Abs. 1 CE die Versammlungsfreiheit nur i n bezug auf friedliche Versammlungen ohne Waffen an und verbietet der die Vereinigungsfreiheit proklamierende A r t . 22 CE bestimmte A r t e n von Vereinigungen. Diese A r t von Einschränkungen kann man vertretbarerweise aus der Schrankenproblematik herausnehmen und auch i m Rahmen der Schutzbereichsbestimmung berücksichtigen 170 , da es sich bei ihnen — wie F. E. Schnapp171 formuliert — „genaugenommen" u m „verfassungsunmittelbare Beschreibungen der sachlichen Gewährleistungsreichweite einer Grundrechtsbestimmung" handelt 1 7 2 . Des weiteren enthalten die Grundrechtsvorschriften vielfach Gesetzesvorbehalte, die i n mehreren Fällen, namentlich bei den Grundrechten des zweiten Abschnitts des zweiten Kapitels, als Gestaltungs- oder Regelungsvorbehalte 178 gefaßt sind (vgl. etwa A r t . 28 Abs. 2 Satz 2, 169 Hesse, Grundzüge, § 10 I I (S. 131); Schnapp, JuS 1978, S. 729 f.; vgl. auch BVerfGE 12, 45, 53; 28, 243, 260 f.; 30, 173, 193. Mißverständlich insoweit das spanische Verfassungsgericht i n seinem U r t e i l v o m 8.4.1981, RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 93 ( I I 7): „Tampoco puede aceptarse la tesis . . . de que los derechos reconocidos ο consagrados por l a Constitución sólo pueden quedar acotados en v i r t u d de limites de l a propia C o n s t i t u c i ó n . . E s bezieht sich hier indes, w i e aus seinen weiteren Ausführungen hervorgeht, n u r auf die verfassungsunmittelbaren Schranken u n d begründet ansonsten ebenfalls alle Begrenzungen verfassungsimmanent. 170 Vgl. Hesse, Grundzüge, § 10 I I 1 (S. 131 f.). 171 JuS 1978, S. 729, 730. 172 Die T r e n n i m g zwischen Schutzbereich, Schranken u n d Schrankenschranken ist i m übrigen ohnehin eher methodisch-formaler Natur. Sie soll helfen, die Aufgabe der Konkretisierung der Grundrechte i n einem logischen Vorgehen zu bewältigen. Wie M . Kloepfer (in: Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, Bd. 2, S. 405, 407) schreibt: „Die grundrechtliche Interpretation über die Stufen des Grundrechtstatbestandes, der Grundrechtsschranken u n d der Schrankenschranken macht die Subsumtion einsichtiger u n d berechenbarer, führt aber auch zu einer Disziplinierung u n d Vervollständigung des verfassungsrechtlichen Argumentierens durch stufende, systematisierende Ordnung des Vordringens zur verfassungsrechtlichen Erkenntnis. Daß diese Stadien nicht i m m e r s t r i k t voneinander zu trennen sind, versteht sich v o n selbst." 173 Der Begriff „Regelung" soll hier entgegen der Terminologie des B V e r f G (E 12, 45, 53; 28, 243, 259 f.) nicht n u r die „Ausgestaltung v o n innen" erfassen,

I I I . Die Konkretisierung der Grundrechte

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30 Abs. 2, 32 Abs. 2, 33 Abs. 2, 34 Abs. 1, 37 Abs. 2 CE). Neben diesen speziellen Gesetzesvorbehalten statuiert die spanische Verfassung i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE („Nur durch Gesetz . . . kann die Ausübung dieser Rechte und Freiheiten geregelt w e r d e n . . . " ) für alle Grundrechte des zweiten Kapitels einen generellen Gesetzesvorbehalt. Dies ist die Kehrseite des A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE, der bisher i n seiner Funktion als Garantienorm des rechtsstaatlichen Grundsatzes vom „Vorbehalt des Gesetzes" herausgestellt wurde 1 7 4 . Somit gibt es i n Spanien keine vorbehaltsfreien Grundrechte. Aufgrund des generellen Gesetzesvorbehaltes ist der Gesetzgeber aber keineswegs i n der Regelung der Grundrechtsausübung 175 frei, wie noch zu zeigen sein wird. Eine formelle Qualifizierung erhält der generelle Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Grundrechte der A r t . 15 29 CE durch A r t . 81 CE, der die „Entwicklung" dieser Grundrechte nur durch Organgesetz zuläßt17®. Dieses Erfordernis gilt i m übrigen auch für die speziellen Gesetzesvorbehalte besagter Grundrechte. Was das Verhältnis spezieller — genereller Gesetzesvorbehalt anbelangt, so gehen die speziellen Gesetzesvorbehalte m i t ihren besonderen Voraussetzungen dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt vor. Erwähnt seien i n diesem Zusammenhang auch die bereits dargestellten i n A r t . 55 Abs. 1 und Abs. 2 CE normierten (qualifizierten) Suspendierungsvorbehalte hinsichtlich bestimmter Grundrechte 177 . b) Immanente

Grundrechtsschranken

Die Lehre von den (verfassungs-)immanenten Grundrechtsschranken wurde i n der deutschen Verfassungsrechtsprechung und Lehre i n erster Linie entwickelt, u m die Frage des Ob und Wie der Begrenzbarkeit der vorbehaltlos gewährten Grundrechte zu beantworten 1 7 8 . I m spanischen Verfassungsrecht, wo es einen generellen Gesetzesvorbehalt sondern i. S. v o n Konrad Hesse (Grundzüge, § 10 I, S. 130) auch — als sekundäre Erscheinung — die Begrenzung. 174 Siehe insbesondere 4. K a p i t e l I I I 2 a cc. 175 A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE ermächtigt den Gesetzgeber seinem W o r t l a u t nach nicht zur Ausgestaltung u n d Begrenzung des Grundrechts als solchem, sondern n u r zur Regelung der Grundrechisausübung. Santamaria Pastor (in: Garrido Falla, Comentarios, A r t . 21, A n m . I V 3 a, S. 275) scheint h i e r i n keinen wesentlichen Unterschied zu sehen: „ . . . L a habilitación general del a r t i culo 53,1 de la Constitución, que autoriza implicitamente a regular mediante ley los derechos y libertades reconocidos en el Capitulo Segundo del T i t u l o Primero, con la sola l i m i t a c i ó n de respetar su contenido esencial, y sin que esta habilitación tenga excepción alguna." 176 Siehe hierzu oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 a cc. 177 Dazu oben i m 4. K a p i t e l u n t e r V 1 c u n d 2 sowie (zu i h r e r organgesetzlichen Ausgestaltung) u n t e n i m 6. K a p i t e l unter I I 2 d u n d e. 178 Vgl. hierzu v. Pollern, JuS 1977, S. 644 f.

16 Sommermann

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

gibt, besteht unter diesem Gesichtspunkt für den Rückgriff auf nicht ausdrücklich normierte, aber verfassungsimmanente Schranken, die der Gesetzgeber ausfüllen darf, kein dringendes Bedürfnis. Die Herausarbeitung der verfassungsimmanenten Schranken behält indes bei der Bestimmung der Grundrechtsschranken jenseits der Vorbehaltsproblematik ihren Wert. So hat das spanische Verfassungsgericht bei der Annäherung an den Wesensgehaltsbegriff zunächst auf die verfassungsimmanenten Schranken 179 der Grundrechte hingewiesen. „Die Verfassung — so bemerkt das Gericht 1 8 0 — stellt i n einigen Fällen die Schranken der Grundrechte selbst auf. I n anderen Fällen ergibt sich die Grundrechtsschranke nur auf mittelbare oder indirekte Weise aus der Verfassung, insofern sie sich aus der Notwendigkeit rechtfertigt, nicht nur andere Verfassungsrechte, sondern auch andere verfassungsmäßig geschützte Güter zu schützen oder zu bewahren 181 ." Die vom Verfassungsgericht angesprochene Schranke der „anderen Verfassungsrechte" w i r d ausdrücklich i n A r t . 10 Abs. 1 CE vorausgesetzt, wo „die Achtung der Rechte der anderen" m i t zur „Grundlage der politischen Ordnung und des sozialen Friedens" erklärt wird 1 8 2 . Bisher i n einem Fall hat das Verfassungsgericht aus A r t . 10 Abs. 2 CE i . V . m . Bestimmungen internationaler Menschenrechtskodifikationen „implizite Schranken" (limites implicitos) eines Grundrechts abgeleitet 183 . Warum dieser Ansatz strikt abzulehnen ist, wurde bereits begründet 184 .

179

Das Gericht verwendet diesen Ausdruck nicht. I n seinem U r t e i l v o m 8. 4.1981, RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 93 ( I I 7); ebenso i m U r t e i l 2/1982 v o m 29.1.1982, RA-28, 41/1981, BJC 1982, S. 102, 105 ( I I 5) u n d i m U r t e i l 91/1983 v o m 7.11.1983, RA-154, 453/1982, BJC 1983, S. 1326, 1331 ( I I 3). I n den drei Urteilen unterstreicht das Gericht, daß unbegrenzte Rechte (derechos ilimitados) nicht existieren. Vgl. auch das U r t e i l 22/ 1984 v o m 17. 2.1984, RA-201, 59/1983, BJC 1984, S. 388, 402 ( I I 3). 181 Vgl. BVerfGE 28, 243, 261: „ N u r kollidierende Grundrechte D r i t t e r u n d andere m i t Verfassungsrang ausgestattete Rechtswerte sind m i t Rücksicht auf die Einheit der Verfassung Und die v o n i h r geschützte gesamte W e r t ordnung ausnahmsweise imstande, auch uneinschränkbare Grundrechte i n einzelnen Beziehungen zu begrenzen." Den Einfluß der deutschen Verfassungsrechtsprechung erkennt auch Parejo Alfonso, REDC 1981, Nr. 3, S. 169, 175, wieder. 182 Daß A r t . 10 Abs. 1 CE insoweit eine allgemeine Schranke der Grundrechte anspricht, hatte auch das T r i b u n a l Supremo i n seinem U r t e i l v o m 11.7.1980 (Rep. A r . Nr. 2950/1980 = BJC 1981, S. 356 ff., 3. CDO) festgestellt. Aus dem vorkonstitutionellen Schrifttum vgl. den Hinweis auf die Schranke der Rechte der anderen bei Lucas Verdu, Curso Bd. 3, S. 89 f. 183 U r t e i l 62/1982 v o m 15.10.1982, RA-70, 185/1980 u n d 402/1981, BJC 1982, S. 919, 925; siehe zu diesem U r t e i l i m 4. K a p i t e l Fn. 52. 184 I m 4. K a p i t e l I I 2 a. 180

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c) Schrankenschranken Der Gesetzgeber ist bei der Ausfüllung der Gesetzesvorbehalte nicht frei, sondern unterliegt seinerseits von Verfassungs wegen Begrenzungen. aa) Ausdrücklich i n den Grundrechtsvorschriften genannte Begrenzungen Zahlreiche Grundrechtsartikel sichern den i n ihnen gewährten Rechten einen gewissen absoluten Geltungsbereich, indem sie konkrete Regelungen hinsichtlich der Einschränkbarkeit der Grundrechte treffen. Entweder verbieten sie dabei von vornherein bestimmte Arten der Einschränkung (so etwa A r t . 20 Abs. 2 und 21 Abs. 1 Satz 2 CE), oder sie legen fest, „unter welchen Voraussetzungen, i n welchem Umfange, aus welchen Gründen, zu welchen Zwecken oder i n welchen Formen ein Grundrecht eingeschränkt oder i n ein Grundrecht eingegriffen werden darf" 1 8 6 (so A r t . 17 Abs. 2, 18 Abs. 2 und 3, 19 Abs. 2, 20 Abs. 5, 21 Abs. 2 CE usw.). Diese besonderen Schrankenregelungen, die den Gesetzesvorbehalt jeweils zu einem qualifizierten machen 186 , stellen die w i r k samsten, da konkretesten Begrenzungen des grundrechtsbegrenzenden Gesetzgebers dar. bb) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Verhältnismäßigkeitsgebot (Übermaßverbot) 187 gilt als Verfassungsgrundsatz auch für den Gesetzgeber. Danach müssen grundrechtseinschränkende Normen den Kriterien der Geeignetheit (Tauglichkeit für die Erreichung des angestrebten Zwecks), der Erforderlichkeit (Wahl des mildesten Mittels) und der Verhältnismäßigkeit i m engeren Sinne (angemessenes Verhältnis zwischen Mittel und Zweck) genügen 188 . I n der spanischen Verfassung ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus A r t . 1 Abs. 1 CE, genauer: dem materiellen Rechtsstaatsprin185 Dies die auch für das spanische Verfassungsrecht zutreffende Aufzählung der verschiedenen Modalitäten der L i m i t i e r u n g v o n Gesetzesvorbehalten bei Bettermann, Grenzen der Grundrechte, S. 5. 186 Z u m Begriff des qualifizierten Gesetzesvorbehalts vgl. n u r Hesse, Grundzüge, § 10 I I 1 b (S. 133). 187 Beide Ausdrücke sollen hier entsprechend der heute überwiegend ü b lichen Sprachregelung (siehe n u r Wendt, A ö R Bd. 104 (1979), S. 414, 415 m. N.) — entgegen dem Bundesverfassungsgericht (vgl. etwa BVerfGE 23, 127, 133) — als Oberbegriffe synonym verwendet werden. 188 Siehe ausführlich Grabitz, AöR Bd. 98 (1973), S. 568, 569 ff.; vgl. auch Maunz/Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 2, A r t . 20, V I I , Rdnr. 73 ff.; Stern, Staatsrecht Bd. 1, §20 I V 7 b (S. 673 ff.); v. Münch, in: ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, Vorb. A r t . 1 - 19, Rdnr. 55. Aus der u m fangreichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vgl. n u r B V e r f GE 17, 306, 313 f.; 30, 292, 316 f.

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

zip, herzuleiten 189 . Ein weiterer positivrechtlicher Ansatzpunkt ist A r t . 9 Abs. 2 CE, soweit er den Staat verpflichtet, alle Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß die Freiheit des Einzelnen wirksam wird. Eine besondere Ausprägung des Übermaßverbotes enthält A r t . 17 Abs. 2 CE. Die spanische Rechtsprechung und Lehre hat den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der sich i n der Bundesrepublik zum materiellen Fundamentalprinzip des Grundrechtsschutzes entwickelt hat 1 9 0 , bisher erst selten und wenn, so ohne nähere dogmatische Begründung, ja teilweise ohne wörtliche Erwähnung herangezogen. I n einer frühen Entscheidung hat das spanische Verfassungsgericht eine Gesetzesvorschrift für verfassungswidrig erklärt, da sie ein Grundrecht „unnötig" (innecesariamente) einschränke, wozu der Gesetzesvorbehalt nicht ermächtige 1 9 1 . I n einem weiteren Urteil hat es die Beschränkungen der Grundrechtsausübung für Personen i m „besonderen Gewaltverhältnis" (relación de sujeción especial) nur insoweit für zulässig erklärt, als sie sich „zur Erfüllung des Auftrags oder der Funktion, die sich aus dieser besonderen Situation ableiten, als strikt unerläßlich (estrictamente indispensables) erweisen" 192 . I m Zusammenhang mit der Kontrolle streikbegrenzender Maßnahmen, die die staatliche Eisenbahngesellschaft „RENFE" gegenüber ihren Beschäftigten zur Aufrechterhaltung des „wesentlichen Bahntransportdienstes" ergriffen hatte, hat es die „Regel der Verhältnismäßigkeit der Opfer" (regia de la proporcionalidad de los sacrificios), bezogen auf Streikende einerseits und Benutzer der Dienstleistungen andererseits, angewendet 198 . I n seinem i n mehrerer Hinsicht problematischen Urteil vom 15. Oktober 1982194 hat das Gericht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz i m engeren Sinne (principio de proporcionalidad), den es i m konkreten Fall gemäß A r t . 10 Abs. 2 CE i. V. m. A r t . 10 Abs. 2 E M R K und unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes 189 Dies ist entsprechend f ü r das deutsche Recht h. A . (vgl. die Nachweise der vorstehenden Fn.); nach a. A . leitet er sich aus der Wesensgehaltsgarantie ab (vgl. insbesondere Dürig, A ö R Bd. 81 (1956), S. 117, 146 f.; gegen i h n Jäckel, Grundrechtsgeltung, S. 72 ff.); nach einer d r i t t e n Ansicht aus dem Gleichheitssatz (vgl. z . B . Ipsen, A ö R Bd.78 [1952/53], S.284, 314 Fn.46; hiergegen Lerche, Übermaß u n d Verfassungsrecht, S. 29 ff.). 190 I m H i n b l i c k auf die Gleichheit der Kriterien, die seine durchgehende Anwendung f ü r die Frage der Einschränkbarkeit der Grundrechte liefert, setzt m a n sich bereits m i t der Gefahr der Nivellierung der Grundrechte auseinander; vgl. hierzu Wendt, A ö R Bd. 104 (1979), S. 414, 417 ff. 191 U r t e i l v o m 13.2.1981, RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23, 37 ( I I 19). 192 U r t e i l v o m 15.6.1981, RA-16, 92/1980, BJC 1981, S. 259, 266 ( I I 15). 193 U r t e i l v o m 17. 7.1981, RA-19, 203 u. 216/1980, BJC 1981, S. 334, 345 (XV). Zwischen den Opfern beider Seiten müsse „ein vernünftiges Verhältnis" (una razonable proporción) bestehen. 194 U r t e i l 62/1982, RA-70, 185/1980 u. 402/1981, BJC 1982, S. 919 ff.; vgl. dazu i m 4. Kapitel Fn. 52.

I I I . Die Konkretisierung der Grundrechte

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für Menschenrechte 195 als Prüfungsmaßstab heranzog, als einen „allgemeinen Rechtsgrundsatz" (principio general del derecho) bezeichnet, der aufgrund seiner Formulierung als „unbestimmter Rechtsbegriff" (concepto juridico indeterminado) einen „Beurteilungsspielraum" (margen de apreciación) einräume. Das Verfassungsgericht müsse sich darauf beschränken, zu prüfen, ob die Einschränkung m i t Blick auf das betroffene Grundrecht und das Rechtsgut, zu dessen Verteidigung sie erfolgt, nicht unverhältnismäßig (deproporcionado) sei19®. Die spanischen Autoren haben bisher nur i n einzelnen Sätzen auf Geltung und Inhalt dès Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit hingewiesen 197 . cc) Wesensgehaltssperre Der Gesetzgeber muß nach A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE i n jedem Falle den Wesensgehalt (contenido esencial) der i m zweiten Kapitel des Titels I enthaltenen Grundrechte achten. Diese Wesensgehaltsklausel ist erkennbar dem deutschen Verfassungsrecht (Art. 19 Abs. 2 GG) entlehnt 1 9 8 . Anders als das Bundesverfassungsgericht, das i n seiner bisherigen Rechtsprechung auf eine allgemeine Definition des Wesensgehaltes der Grundrechte verzichtet und sich auf die Feststellung beschränkt hat, daß „der unantastbare Wesensgehalt eines Grundrechts... für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung i m Gesamtsystem der Grundrechte" gesondert ermittelt werden müsse 199 , hat sich das 195

U r t e i l v o m 7.12.1976 (Fall Handyside), EuGRZ 1977, S. 38 ff. TC (Fn. 194), S. 928 f. ( I I 5). Vgl. auch das U r t e i l 3/1983, v o m 25.1.1983, CI-8, 222/1982, BJC 1983, S. 147, 152, 153, 155 ( I I 1, 3 u. 6), w o das Verfassungsgericht ein prozessuale Vorschrift f ü r verfassungswidrig e r k l ä r t hat, da sie A r t . 24 Abs. 1 CE (Recht auf effektiven Rechtsschutz) unverhältnismäßig einschränke. Z u r Einschränkbarkeit dieses Grundrechts hat das Gericht ausgeführt (ebd., S. 152): „ E l derecho a la tutela j u d i c i a l efectiva puede restringirse en la medida que la restricción actüa en servicio de la efectividad ο promoción de otros bienes ο derechos fundamentales y libertades püblicas constitucionalmente protegidas, pues en caso contrario aquélla habria de ser estimada i n constitucional." 197 So Prieto Sanchis, A D H 1981, S. 369, 347 f. („Las limitaciones se reputan, por supuesto, licitas, pero siempre que respeten el ,contenido esencial' del derecho y sean proporcionadas y estrictamente necesarias para proteger aquellos derechos ο bienes constitucionales en atención a los cuales se establece la l i m i t a c i ó n " ) , u n d Garda Macho , REDA 1982, Nr. 32, S. 855, 864 ( „ . . . Α ύ η en el caso l i m i t e del terrorismo tiene que haber una adecuación entre fines y medios, es decir, el principio de proporcionalidad tiene que ser aplicado."). Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist i n der Strafrechtsliteratur unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit der Strafe bekannt, vgl. nur Badgalupo, „ L a Ley" 1982, Bd. 2, S. 936, 941. 198 Der deutschen Wesensgehaltsgarantie hat nach Partsch, Die Vereinten Nationen u n d Österreich 4/1977, S. 16, 19, A r t . 30 der Allgemeinen E r k l ä r u n g der Menschenrechte als Vorlage gedient. 199 BVerfGE 22, 180, 219. 196

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

spanische Verfassungsgericht früh u m eine allgemeingültige Klärung des Begriffes bemüht. Nach seinem Urteil vom 8. A p r i l 1981200 kann man i h n von zwei Seiten angehen: erstens von der Rechtsnatur (naturaleza juridica) oder Konzeptionsweise (modo de concebir ο de configurar) jedes Grundrechts her und zweitens ausgehend von den „rechtlich geschützten Interessen als Kern der subjektiven Rechte" (intereses juridicamente protegidos corno nùcleo y médula de los derechos subjetivos). Nach der ersten Betrachtungsweise sollen diejenigen Handlungsbefugnisse den Wesensgehalt eines Grundrechts bilden, aufgrund derer man das Recht erst als dem zugrundeliegenden abstrakten Grundrechtstypus zugehörig wiedererkennen kann, „und ohne die es nicht mehr zu diesem Typus gehört und i n einem anderen aufgeht, wobei es sozusagen denaturiert w i r d " 2 0 1 . Dabei müsse man auf den jeweiligen „historischen Augenblick" und auf die „Bedingungen, die den demokratischen Gesellschaften i m Hinblick auf verfassungsrechtlich anerkannte Rechte inhärent sind", abstellen. Nach der zweiten Betrachtungsweise soll der Wesensgehalt denjenigen Teil des Gehaltes eines Grundrechtes ausmachen, „der nötig ist, damit die rechtlich zu schützenden Interessen, die dem Grundrecht Leben verleihen, sich als tatsächlich, konkret und wirksam geschützt erweisen". Verletzt sei der Wesensgehalt dann, wenn das Grundrecht Beschränkungen unterworfen werde, „die es unausübbar machen, es über das vernünftige Maß hinaus erschweren und es des nötigen Schutzes berauben". Beide Betrachtungsweisen seien nicht alternativ oder antithetisch, sondern vielmehr komplementär zu verstehen, so daß man bei der Bestimmung des Wesensgehaltes eines Rechtes beide zusammen heranziehen könne 2 0 2 , u m die Ergebnisse, zu denen man auf jedem der beiden Wege gelange, gegenüberzustellen. Das spanische Verfassungsgericht geht nach allem vom Konzept eines absoluten Wesensgehaltes aus, — wie i n seinen Aussagen zu 200

RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 93 f. ( I I 8). Hiergegen Prieto Sanchis, A D H 1981, S. 369, 398: W e n n ein Grundrecht aufhöre zu existieren oder sich i n etwas anderes umwandle, so sei ein V e r fassungsverstoß evident; dafür müsse m a n nicht die Wesensgehaltsgarantie bemühen. Entsprechend i m deutschen Schrifttum: Häberle, Die Wesensgehaltsgarantie, S. 42. 202 A n anderer Stelle des Urteils (TC [Fn.200], S.95, I I 10) hat das TC sein Verständnis v o m Wesensgehalt folgendermaßen zusammengefaßt: „ . . . Entendemos por ,contenido esencial' aquella parte del contenido de u n derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea recognoscible corno derecho perteneciente a u n determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su t i t u l a r la satìsfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga." 201

I I I . Die Konkretisierung der Grundrechte

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e i n z e l n e n G r u n d r e c h t e n b i s h e r auch das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t 2 0 3 . A u f d e n i m deutschen S c h r i f t t u m g e f ü h r t e n S t r e i t z w i s c h e n A n h ä n g e r n absoluter u n d Verfechtern relativer Wesensgehaltstheorien u n d deren S p i e l a r t e n 2 0 4 ist das spanische Verfassungsgericht i n s e i n e m U r t e i l v o m 8. A p r i l 1981 n i c h t eingegangen. Seine z w e i s p u r i g e B e t r a c h t u n g s w e i s e k o m m t d e r A u f f a s s u n g nahe, die v. Mangoldt u n d Klein 205 z u A r t . 19 A b s . 2 G G v e r t r e t e n u n d w o n a c h d e r Wesensgehalt d e r G r u n d r e c h t e „ a u f z w e i e r l e i A r t " angetastet w e r d e n k a n n : erstens „ d u r c h i h r e sachlich-inhaltliche Einschränkung" u n d zweitens „durch Einschränkung i h r e s rechtstatsächlichen p e r s o n e l l e n G e l t e n s " . D i e z w e i t e V a r i a n t e d e r W e s e n s g e h a l t s d e f i n i t i o n e r i n n e r t i m ü b r i g e n s t a r k a n die A u f f a s sung, d i e Ekkehart Stein i n s e i n e m „ L e h r b u c h des Staatsrechts" v e r t r i t t , dessen z w e i t e A u f l a g e (1971) j a i n spanischer Ü b e r s e t z u n g v o r liegt,w. D i e spanische L e h r e h a t b i s h e r noch k e i n e eigene v e r t i e f t e U n t e r suchung des Wesensgehaltes u n t e r n o m m e n 2 0 7 . S o w e i t A u t o r e n ü b e r 203 Vgl. BVerfGE 6, 32, 41; 7, 377, 411 (ausdrücklich gegen die relativen Theorien des B V e r w G u n d des BGH); 16, 194, 201; 34, 238, 245; scheinbar anders BVerfGE 27, 344, 352. 204 Vgl. dazu v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 19, A n m . V 4 (S. 557 ff.); Maunz, i n : Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 19 Abs. 2, Rdnr. 3 - 14; Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, S. 265 ff. 205 Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, A r t . 19, A n m . V 6 a u. b (S. 561 f.). 20β E. Stein, Derecho Politico, M a d r i d 1973. — Stein schreibt: „Wie w i r wissen, schützen die Freiheitsrechte bestimmte Einzelinteressen. Hierdurch soll ermöglicht werden, daß die einzelnen jene verfassungsrechtlich geschützten Interessen ungestört verfolgen können. Jede Beschränkung des Grundrechts zugunsten staatlicher Interessen bedeutet eine Erschwerung der Verfolgung jener Einzelinteressen. Wenn aber die Beschränkung so w e i t geht, daß der einzelne das grundrechtlich geschützte Interesse überhaupt nicht mehr verfolgen kann, d. h. w e n n i h m alle Wege zu seiner V e r w i r k l i c h u n g versperrt sind, ist das Grundrecht i n seinem Wesensgehalt angetastet, die Beschränkung also verfassungswidrig." (2. Aufl., §39 I I I , S.259; 8. Aufl., § 24 I I I 3, S. 261; i n der spanischen Übersetzung der 2. Aufl. S. 249). 207 A m ausführlichsten zum Problem bisher Parejo Alfonso i n seiner sehr i n s t r u k t i v e n Besprechung des Urteils des TC v o m 8.4.1981 (REDC 1981, Nr. 3, S. 169 - 190). Z u r Frage, ob der Wesensgehalt sich auf die Grundrechte als subjektive Rechte des Einzelnen oder auf die Grundrechte als institutionelle Garantien bezieht (vgl. hierzu aus dem deutschen Schrifttum etwa Jäckel, Grundrechtsgeltung, S. 57 ff.), ist er der Ansicht, daß sie sich i m spanischen Recht eindeutig auf die Grundrechte als institutionelle Garantien beziehe. Für i h n folgt dies daraus, daß die Wesensgehaltsgarantie i n A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 CE (anders als i n A r t . 19 Abs. 2 GG) als Grenze des Gesetzesvorbehaltes konzipiert ist. — Dies ist indessen k e i n zwingendes Argument. Z w a r regelt der Gesetzgeber die Grundrechtsausübung (im Grundsatz) generellabstrakt, er bestimmt dabei aber auch die Eingriffsvoraussetzungen für den Einzelfall. A l s besondere Garantie der Grundrechte i n ihrer F u n k t i o n als subjektive Rechte des einzelnen haben denn auch die Verfasser des Gesetzentwurfes v o n 1981 zur Reform des Verwaltungsverfahrensgesetzes (B.O.C, nüm. 226, v o m 26.10.1981) die Wesensgehaltssperre verstanden. Nach diesem Gesetzentwurf soll i n A r t . 47 Verwaltungsvérfahrensgesetz (Ley de Procedi-

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

h a u p t das T h e m a angesprochen h a b e n , s i n d sie v o n e i n e m a b s o l u t e n Wesensgehaltsbegriff ausgegangen 2 0 8 . 3. Die Lösung von Kollisionsfällen W e n n g r u n d r e c h t l i c h geschützte I n t e r e s s e n verschiedener G r u n d rechtsträger „ m i t d e r F o l g e gegenseitiger F r e i h e i t s b e e i n t r ä c h t i g u n g " aufeinandertreffen, spricht m a n i m allgemeinen v o n Grundrechtskoll i s i o n e n 2 0 9 . D e m Staat k o m m t i n diesen F ä l l e n die A u f g a b e d e r „ K o l lisionsschlichtung" zu210, er muß durch einen „Regelungsakt" den K o n f l i k t entscheiden 2 1 1 . Das spanische Verfassungsgericht h a t noch n i c h t a u s d r ü c k l i c h z u d e r Frage Stellung genommen, nach welchen K r i t e r i e n Grundrechtskollisionen aufzulösen sind. I m S c h u l z e n t r e n - U r t e i l v o m 13. F e b r u a r 1981 2 1 2 h a t es d i e M ö g l i c h k e i t e i n e r K o l l i s i o n z w i s c h e n z w e i b e s t i m m t e n (gleichrangigen) Grundrechtspositionen abstrakt erörtert u n d den „Grenzverl a u f i m K o l l i s i o n s b e r e i c h " ansatzweise „ m a r k i e r t " 2 1 8 , f ü r die L ö s u n g miento Administrativo) als zusätzlicher Nichtigkeitsgrund von Verwaltungsakten die „Verletzimg oder Verneinung des Wesensgehaltes der m i t der Verfassungsbeschwerde einklagbaren Rechte u n d Freiheiten" (also der Grundrechte des A r t . 14 - 30 CE) aufgenommen werden. 208 So Pérez Tremps, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 215, der zustimmend E. Stein zitiert; Carro Fernândez-Valmayor, R E D A 1982, Nr. 33, S. 209, 213, der die Absolutheit des Wesensgehaltes aus der Formulierung „ i n jedem Falle" (en todo caso) i n A r t . 53 Abs. 1 CE folgert; Garcia Herrera, RFDUC 1979, Nr. 2 (monogrófico), S. 95, 111 f. (seine Ausführungen auf S. 112 zu A r t . 19 G G zeigen i m übrigen, daß er A r t . 19 Abs. 1 G G gründlich mißverstanden hat). Die Problematik der Wesensgehaltsgarantie zeigen auch Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 174, u n d Aguiar de Luque, RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 120, der bereits das U r t e i l des TC v o m 8.4.1981 berücksichtigt, auf; bei beiden A u t o r e n findet sich i n einer Fußnote wiederum der Hinweis auf die Darstellung bei E. Stein. — Z u r Wesensgehaltsgarantie unter Berücksichtigung des Urteils des T C v o m 8.4.1981 n u n auch Prieto Sanchis, A D H 1982 (Nr. 2), S. 367, 392 - 401. 209 So Rüfner, Grundrechtskonflikte, i n : Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Bd. 2, S. 453; Schwabe, Probleme der Grundrechtsdogmatik, S. 90, 317; Bethge, Z u r Problematik v o n Grundrechtskollisionen, S. 1 f. (m. w . N. i n Fn. 6), v o n dem das Z i t a t stammt; Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, S. 275; zur Terminologie siehe auch Schwacke, Grundrechtliche Spannungslagen, S. 12 f. 210 Bethge (Fn. 209), S. 36 ff., — V o n „Konfliktsschlichtung" (Bethge verwendet diesen Ausdruck alternativ) spricht bereits Lerche, Übermaß u n d Verfassungsrecht, S. 130 ff. 211 Schwacke (Fn. 209), S. 29, 72. — Vgl. auch Schwabe (Fn. 209), S. 90 ( „ I m Kollisionsbereich den Grenzverlauf zu markieren, ist Aufgabe der Rechtsordnung."), u n d Rüfner (Fn. 209), S. 471 ff. (S. 472: „Die Auflösung von Grundrecht skollisionen ist eine Aufgabe der Rechtsgestaltung."). 212 RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23 ff. 213 K e i n Z i t a t aus der Verfassungsgerichtsentscheidung, sondern Verwendung einer Formulierung Schwabes (soeben Fn. 211).

I I I . Die Konkretisierung der Grundrechte

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i m E i n z e l f a l l aber l e d i g l i c h a u f d i e E n t s c h e i d u n g des z u s t ä n d i g e n Gerichtes, welches gegebenenfalls i m V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e v e r f a h r e n das Verfassungsgericht selbst sein k ö n n e , v e r w i e s e n 1 1 4 . Insgesamt d e u t e t sich i n d e m U r t e i l an, daß das G e r i c h t i n d e r v o r l i e g e n d e n F a l l g e s t a l t u n g eine G ü t e r a b w ä g u n g i m E i n z e l l f a l l 2 1 5 f ü r die angemessene L ö s u n g h ä l t . I n s e i n e m P l e n a r u r t e i l v o m 8. A p r i l 198121® h a t das Verfassungsger i c h t h i n g e g e n d i e Frage, i n w i e w e i t das Recht d e r A r b e i t g e b e r auf A u s s p e r r u n g sich m i t d e m S t r e i k r e c h t d e r A r b e i t n e h m e r v e r e i n b a r e n l ä ß t , a l l e i n n a c h d e m R a n g d e r G r u n d r e c h t e b e a n t w o r t e t : U m die f r e i e A u s ü b u n g des S t r e i k r e c h t s ( A r t . 28 A b s . 2 CE), e i n G r u n d r e c h t des e r sten A b s c h n i t t s des z w e i t e n K a p i t e l s ( A r t . 1 5 - 2 9 CE), sicherzustellen, h a t es d e n tatsächlichen G e w ä h r l e i s t u n g s b e r e i c h des A r t . 37 A b s . 2 CE, e i n G r u n d r e c h t des z w e i t e n A b s c h n i t t s des z w e i t e n K a p i t e l s ( A r t . 3 0 38 CE), so s t a r k e i n g e g r e n z t , daß er — s o w e i t er das Recht d e r A r b e i t geber, k o l l e k t i v e K a m p f m a ß n a h m e n zu e r g r e i f e n , g a r a n t i e r t — n a h e zu i n h a l t l o s b l e i b t 2 1 7 . D a b e i ist nichts dagegen e i n z u w e n d e n , daß das 214 TC (Fn. 212), S. 34 f. ( I I 10); ausführlich zu diesem U r t e i l unten i m 6. K a pitel unter I I 2 a. — Der Verfassungsrichter Tomâs y V aliente hat i n seinem Sondervotum, dem sich die Richter Latorre Segura, Diez de Velasco u n d Fernändez Viagas anschlossen, einerseits u n t e r Bezugnahme auf das U r t e i l des französischen Conseil Constitutionnel v o m 23.11.1977 auf die Notwendigkeit hingewiesen, sich bei „gleichrangigen" Grundrechten i m „Geiste der Harmonisierung" (espiritu de armonización) darum zu bemühen, zwischen beiden Seiten einen Ausgleich (conciliación) zu finden, andererseits festgestellt, daß ein Grundrecht „ i n einigen Fällen zugunsten höherrangiger Grundrechte" weichen müsse (a. a. O., S. 46 f., Gründe 15 u n d 21). — Z u den unterschiedlichen Lösungsmustern vgl. aus dem französischen Schrifttum Rivero , Les libertés publiques, Bd. 1, S. 192 f. 215 Nach diesem Verfahren löst das Bundesverfassungsgericht allgemein Grundrechtskollisionen, vgl. etwa BVerfGE 7, 198, 210 f. (Lüth); 30, 173, 195 (Mephisto); 35, 202, 225 (Lebach); aus dem Schrifttum vgl. Schwacke (Fn. 209), S. 72 ff. (auf S. 78 ff. zur K r i t i k am abwägenden Verfahren u n d zu anderen Lösungsvorschlägen); Bethge (Fn. 209), S. 272 ff., verteidigt die Ansicht, daß eine Güterabwägung auch abstrakt-generell (durch den Gesetzgeber) vorgenommen werden kann, also nicht unbedingt k o n k r e t - i n d i v i d u e l l („unter Berücksichtigung der falltypischen Gestaltung u n d der besonderen Umstände des Einzelfalles", so BVerfGE 35, 202, 225) erfolgen muß. Vgl. auch Lerche, Übermaß u n d Verfassungsrecht, S. 130 ff.; Schwabe (Fn. 209), S. 90 f. 21β RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83 ff.; zu diesem U r t e i l siehe bereits i m 4. Kapitel I I I 2 b n n (2). 217 TC (Fn. 216), S. 102 ( I I 22). Vgl. oben i m 4. Kapitel I I I 2 b n n a. E. — Die weitere Frage, ob es innerhalb der einzelnen Gruppen Grundrechte u n t e r schiedlichen Ranges gibt — etwa aufgrund divergierender Schrankenvorbehalte — soll hier dahinstehen (zur entsprechenden Problematik hinsichtlich der Grundrechte des GG vgl. Ossenbühl, i n : Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, Bd. 1, S.458, 506 ff.; Rufner, ebd., Bd. 2, S.453, 462 f.; Schwabe, Probleme der Grundrechtsdogmatik, S. 304 ff.). F ü r den grundsätzlich gleichen Rang der Grundrechte innerhalb jeder Gruppe spricht jedenfalls, daß i m spanischen Verfassungsrecht alle Grundrechte unter Gesetzesvorbehalt stehen. — Nach E. Fernändez, A D H 1981, S. 73, 103, ist eine Hierarchisierung der Grund-

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5. Kap.: Fragen der Grundrechtsdogmatik

Gericht den Grundrechten einen unterschiedlichen Rang zuerkennt. Eine Rangordnung der Grundrechte hat der Verfassungsgeber sichtbar dadurch begründet, daß er drei Gruppen von Rechten unterschiedlicher Verbindlichkeit bzw. Durchsetzbarkeit gebildet hat 2 1 8 . Vorzuhalten ist dem Gericht jedoch, daß es unter Mißachtung des Prinzips der Einheit der Verfassung ein Grundrecht kategorisch und generell auf Kosten eines anderen zur Geltung gebracht und sich nicht einmal ansatzweise u m einen „schonenden Ausgleich" der konfligierenden Rechte bemüht hat 2 1 9 . Zur Frage der Grundrechtskollisionen findet sich i n der spanischen Lehre bisher keine grundsätzliche Erörterung. I n Einzelfällen (meist von Autoren, die mit dem deutschen Schrifttum vertraut sind) wurde auf das Prinzip der Güterabwägung (ponderación de bienes) aufmerksam gemacht 220 . Die Güterabwägung ist i n Spanien i m übrigen i m Strafrecht (vom Tatbestand des entschuldigenden Notstandes her) bekannt01.

rechte nach i h r e r Bedeutung für die Idee der Menschenwürde vorzunehmen. Dieser Ansatz b i r g t jedoch die Gefahr i n sich, daß verstärkt außerrechtliche Erwägungen i n die Verfassungsinterpretation einfließen. 218 Siehe hierzu oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 1 (a. E.). 219 Das „Prinzip des schonendsten Ausgleichs", dessen Urheberschaft Hesse (Grundzüge, §2 I I I , S. 28, Fn. 30) Lerche (Ubermaß u n d Verfassungsrecht, S. 125 ff.) zuschreibt (Lerche hat indes den Auslegungsgrundsatz dort nicht selbst so benannt) wendet auch das Bundesverfassungsgericht i m Rahmen der Güterabwägung an (vgl. BVerfGE 39, 1, 43). Es trifft sich hier inhaltlich m i t dem v o n Hesse entwickelten „Prinzip der praktischen Konkordanz" (Hesse, Grundzüge, § 2 I I I 2 c bb, S. 28 f., u n d §10 I I 2 a, S. 134 f.); zu den Gemeinsamkeiten v o n Güterabwägung u n d „praktischer Konkordanz" vgl. auch Schwabe, Probleme der Grundrechtsdogmatik, S. 319 ff. 220 So bei Arroyo Zapatero, RFDUC 1980, Nr. 3 (mongréfico), S. 195, 216 f.; Carro Fernândez-Valmayor, REDA 1982, Nr. 33, S. 209, 213. Vgl. auch QuadraSalcedo, E l recurso de amparo, S. 76; Aguiar de Luque, RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 115. 221 Eine Abwägung zwischen kollidierenden Verfassungsgütern n a h m auf dieser Grundlage die Audiencia Provincial v o n Bilbao i n i h r e m U r t e i l v o m 16. 3.1982 vor (siehe dazu i m 4. Kapitel Fn. 101).

Sechstes K a p i t e l

Die Auegestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber I . Einführung V o n d e n 452 v o m spanischen P a r l a m e n t i n d e r f ü n f e i n h a l b j ä h r i g e n Z e i t s p a n n e z w i s c h e n 1977 u n d J u n i 1982 v e r a b s c h i e d e t e n Gesetzen 1 u n d d e n w e i t e r e n b i s J u n i 1983 erlassenen Gesetzen b e t r e f f e n v i e l e i n i r g e n d e i n e r F o r m d i e G r u n d r e c h t e . D i e Z a h l d e r direkt auf die A u s g e s t a l t u n g d e r G r u n d r e c h t e o d e r des Grundrechtsschutzes g e r i c h t e t e n Gesetze ist j e d o c h noch ü b e r s c h a u b a r . M a n h a t i n s o w e i t auch l e d i g l i c h staatliche Gesetze, n i c h t h i n g e g e n Gesetze d e r A u t o n o m e n G e m e i n s c h a f t e n z u b e r ü c k s i c h t i g e n . Dies f o l g t f ü r die G r u n d r e c h t e d e r A r t . 1 5 - 2 9 C E z u m e i n e n aus d e m s t a a t l i c h e n O r g a n g e s e t z v o r b e h a l t des A r t . 81 C E 2 u n d z u m a n d e r e n , w i e auch f ü r a l l e ü b r i g e n G r u n d rechte j e d e n f a l l s des z w e i t e n K a p i t e l s des T i t e l s I , aus A r t . 149 A b s . 1 Ziff. 1 CE, w o n a c h „ d i e R e g e l u n g d e r G r u n d b e d i n g u n g e n , d i e d i e G l e i c h h e i t a l l e r S p a n i e r i n d e r A u s ü b u n g d e r Verfassungsrechte u n d i n d e r E r f ü l l u n g d e r Verfassungspflichten g a r a n t i e r e n " , i n die ausschließliche Z u s t ä n d i g k e i t des Staates f ä l l t 8 . 1 1977: 65; 1878: 91; 1979: 62; 1980: 97; 1981: 68; 1982: 69 ( „ L a Nueva Espana" v o m 11. 8.1982, S. 3). 2 A r t . 81 Abs. 2 CE spricht v o n der Zuständigkeit des Kongresses, u n d nicht v o n der Zuständigkeit irgendeines Parlamentes. 3 Z u beachten ist i n diesem Zusammenhang auch A r t . 139 Abs. 1 CE: „ A l l e Spanier haben i n allen Teilen des Territoriums des Staates dieselben Rechte u n d Pflichten." Das Verfassungsgericht hat demgemäß i n seiner Normenkontrollentscheidung v o m 14.7.1981 (RI-4, 25/1981, BJC 1981, S. 324, 331, I I 5) festgestellt, daß die Grundrechte nicht durch „die föderale, regionale oder autonomische S t r u k t u r des Staates" berührt werden u n d unmittelbar als „Fundament der politischen Einheit" w i r k e n ( „ . . . Los derechos fundamentales no estän afectados por l a estructura federai, regional ο autonómica del Estado. Puede decirse que los derechos fundamentales, por cuanto fundan u n ,status' juridico-constitucional unitario para todos los espafioles . . . son elemento unificador . . . Los derechos fundamentales son asi u n patrimonio comün de los ciudadanos i n d i v i d u a l y colectivamente, constitutivos del ordenamiento juridico cuya vigencia a todos atafie por igual. Establecen por asi decirlo una vinculación directa entre los individuos y el Estado y actüan corno fundamento de l a unidad politica sin mediación alguna."). — Z u m Ausschluß der Zuständigkeit der Autonomen Gemeinschaften bei der Regel u n g der Grundrechte am Beispiel konkreter Fälle vgl. die Urteile des TC v o m 13. 2.1981 (RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23, 38 ff., I I 22 ff.) u n d v o m 5.11.

252

6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

Die nähere Regelung einer Reihe von Grundrechten, wie etwa die dringend notwendige Regelung des Habeas-Corpus-Verfahrens (Art. 17 Abs. 4 CE) und des Rechts auf Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen (Art. 30 CE) steht noch aus. Wenn auch i m Falle der Wehrdienstverweigerung — spätestens seit dem Urteil des Verfassungsgerichts vom 23. A p r i l 19824 — so verfahren wird, daß die Wehrdienstverweigerer bis auf weiteres, d. h. zunächst bis zum Erlaß der gesetzlichen Regelung, vom Wehrdienst zurückgestellt werden, so w i r d i n anderen Bereichen doch teilweise noch nach vorkonstitutionellem Recht vorgegangen, dessen Verfassungskonformität und m i t h i n W i r k samkeit zweifelhaft ist. Die sozialistische Regierung unter Felipe Gonzalez , die indirekt aus den Wahlen vom 28. Oktober 1982 hervorgegangen ist, hat zahlreiche neue Gesetze und umfangreiche Gesetzesreformen angekündigt. Bei ihrem Amtsantritt verfügte die Regierung bereits über 150 Gesetzesvorentwürfe, von denen der größte Teil noch 1983 und 1984 verabschiedet werden soll 5 . Getragen von einer Mehrheit von nahezu drei Fünfteln der Stimmen des Kongresses dürfte die Verwirklichung der Regierungspläne sowohl auf dem Gebiet der einfachen wie auf dem Gebiet der Organ-Gesetzgebung i m Gesetzgebungsverfahren keinen ernsthaften Schwierigkeiten begegnen.

I I . Die Ausgestaltung durch Organgesetze 1. Das Wesen des Organgesetzvorbehaltes 6

Anders als die französische Verfassung 7 sieht die spanische Verfassung „Organgesetze" (leyes organicas; französisch: lois organiques) nicht nur für die weitere rechtliche Ausgestaltung der Zusammensetzung, Zuständigkeit bzw. Funktionsweise bestimmter Verfassungsorgane vor, sondern unterwirft den Gesetzgeber auch hinsichtlich an1981 (CC-1, 197/1981, BJC 1981, S. 522, 526, I I 2). — I m Schrifttum hat sich m i t der Reichweite der aus A r t . 149 Abs. 1 Ziff. 1 CE folgenden ausschließlichen staatlichen Zuständigkeit Carro Fernândez-Valmayor (REDC 1981, N r . l , S.133 bis 158; vgl. insbesondere S. 146 ff.) auseinandergesetzt. Auch Garcia de Enterria hat die Frage angeschnitten (in REDC 1982, Nr. 5, S. 63, 80 ff.). Sie k a n n indes noch keineswegs als geklärt angesehen werden. 4 RA-37, 205/1981, BJC 1982, S. 330, 336 f. ( I I 8); vgl. dazu auch die Ausführungen oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 3 b aa. 5 Vgl. „ E l Pais" v o m 2.12.1982, S. 12. • Vgl. auch die Ausführungen i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 a cc. 7 Vgl. dort A r t . 6 Abs. 2, 23 Abs. 2, 25 Abs. 1, 27 Abs. 3, 34 Abs. 5 u. 7, 57 Satz 2, 63, 64 Abs. 3, 65, Abs. 2 u. Abs. 3 Satz 3, 67 Abs. 3, 71, 82 Abs. 3, 83 Abs. 3 u n d 84 Abs. 2.

I I . Die Ausgestaltung durch

anesetze

253

derer die Verfassung u n m i t t e l b a r ausführender Regelungen dem O r gangesetzerfordernis. D a Organgesetze n u r m i t d e r a b s o l u t e n M e h r h e i t des Kongresses verabschiedet, g e ä n d e r t oder a u f g e h o b e n w e r d e n k ö n n e n ( A r t . 81 A b s . 2 CE), s o l l so e i n M i n d e s t m a ß des Konsenses, d u r c h d e n d i e V e r f a s s u n g z u s t a n d e g e k o m m e n ist, als w e i t e r e G r u n d l a g e d e r die V e r f a s s u n g i n K e r n b e r e i c h e n e n t w i c k e l n d e n Gesetzgebung a u f r e c h t e r h a l t e n w e r d e n 8 · ·. W ä h r e n d i n F r a n k r e i c h d e n Organgesetzen v o n d e r ganz ü b e r w i e g e n d e n L e h r e u n d d e r Rechtsprechung e i n R a n g z w i s c h e n d e r V e r f a s s u n g u n d d e n einfachen Gesetzen z u e r k a n n t w i r d 1 0 , i s t d e r R a n g d e r Organgesetze i n S p a n i e n s t a r k u m s t r i t t e n 1 1 . O h n e die F r a g e h i e r i m e i n z e l n e n d i s k u t i e r e n z u w o l l e n , sei angedeutet, daß i m spanischen System, dessen U n t e r s c h i e d e z u m französischen S y s t e m z u berücksicht i g e n s i n d 1 2 , die ü b e r z e u g e n d e r e n A r g u m e n t e f ü r eine R a n g g l e i c h h e i t d e r Organgesetze u n d d e r einfachen Gesetze sprechen. W i e T . - R . Fernändez Rodriguez d a r g e l e g t h a t 1 3 , k a n n m a n n i c h t einfach die u n t e r s c h i e d lichen Anforderungen b e i m Normsetzungsverfahren z u m K r i t e r i u m des Ranges d e r R e c h t s n o r m e n erheben. F ü r die S t e l l u n g i n d e r N o r m e n h i e r a r c h i e ist v i e l m e h r g r u n d s ä t z l i c h d i e Q u a l i t ä t des N o r m s e t 8 Vgl. auch Gonzalez Amuchâstegui, A D H 1981, S. 297, 314. Kritischer sieht Fernändez Rodriguez , Las leyes orgänicas, S. 20 ff., den Organgesetzvorbehalt: Er betreffe alle die Fragen, über die bei der Ausarbeitung der Verfassung keine Einigung habe erzielt werden können. Durch die Forderung einer qualifizierten Mehrheit hätten die Verfassungsväter einen T e i l der verfassungsgebenden Gewalt zurückbehalten wollen, die sie zu j e n e m Gründungszeitpunkt i n v o l l e m Maße auszuüben unfähig gewesen seien (ebd., S. 29). 9 Der v o m Verfassungsgeber intendierte minimale Konsens der verschiedenen parlamentarischen Gruppen bei der Verabschiedung der Organgesetze w i r d indes de iure obsolet, sobald eine der Parteien i m Kongreß die absolute Mehrheit der Abgeordnetenmandate einnimmt. Dieser F a l l ist n u n bei den Wahlen zu den Cortes Generales v o m 28.10.1982 eingetreten, bei denen die sozialistische Partei (P.S.O.E.) 201 der insgesamt 350 Sitze des Kongresses erlangt hat (siehe hierzu auch i m 2. Kapitel Fn. 55). Die sozialistische Regierung hat aber i h r e n W i l l e n bekundet, gleichwohl i n allen wichtigen Fragen auf einen Konsens (jedenfalls m i t den Zentrumsparteien) hinzuwirken. 10 Ganz unstreitig ist dies allerdings nicht; vgl. dazu Luchair ejConac, Bd. 2, S. 602 f. m i t Nachweisen i n Fn. 19. 11 Ausführliche Nachweise oben i m 2. K a p i t e l Fn. 140. 12 I n Frankreich können die Organgesetze z. B. n u r i n K r a f t treten, w e n n der Conseil Constitutionnel zuvor ihre Verfassungsmäßigkeit festgestellt hat (Art. 61 Abs. 1, 62 Abs. 1 der Verfassung v o n 1958). Demgegenüber ist i n Spanien die präventive K o n t r o l l e durch das Verfassungsgericht nach A r t . 79 des Organgesetzes über das Verfassungsgericht lediglich f a k u l t a t i v (wie i n F r a n k reich die des Conseil Constitutionnel hinsichtlich der einfachen Gesetze, vgl. A r t . 61 Abs. 2 der Verfassung v o n 1958). — Vgl. auch die Hinweise auf die Unterschiede zum französischen System bei Santamaria Pastor, RDP 1979, Nr. 4, S. 39, 41 f., u n d Fernändez Rodriguez , Las leyes orgänicas, S. 76. 18 I n : Garcia de Enterria / Fernändez, Curso Bd. 1, S. 134 ff., u n d i n seiner Monographie „Las leyes orgänicas y el bloque de la constitucionalidad", S. 75 ff.

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

z u n g s s u b j e k t e s entscheidend 1 4 . D i e A b g r e n z u n g Organgesetz — e i n faches Gesetz s t e l l t sich so gesehen n i c h t als R a n g f r a g e , s o n d e r n — w i e d i e A b g r e n z u n g staatliches — a u t o n o m i s t e s (regionales) Recht — als K o m p e t e n z f r a g e d a r : D e r E r l a ß v o n N o r m e n a u f d e n G e b i e t e n , d i e d e m O r g a n g e s e t z v o r b e h a l t u n t e r l i e g e n , ist d e m e i n f a c h e n Gesetzgeber n i c h t w e g e n seines n i e d r i g e r e n Ranges, s o n d e r n w e g e n sein e r f e h l e n d e n Z u s t ä n d i g k e i t v e r w e h r t 1 5 . D i e i n A r t . 28 A b s . 2 des G e setzes ü b e r das Verfassungsgericht ( L O T C ) vorgesehene Verfassungsw i d r i g k e i t s e r k l ä r u n g v o n V o r s c h r i f t e n e i n e r Gesetzesverordnung, ein e r l e g i s l a t i v e n V e r o r d n u n g oder eines einfachen Gesetzes d u r c h das Verfassungsgericht, sofern diese R e g e l u n g e n b e i n h a l t e n , die e i n e m O r gangesetz v o r b e h a l t e n s i n d oder d i e Ä n d e r u n g b z w . D e r o g a t i o n eines Organgesetzes 1 ® einschließen w ü r d e n , e r f o l g t s o m i t n i c h t a u f g r u n d e i n e r V e r l e t z u n g d e r N o r m e n h i e r a r c h i e ( A r t . 9 A b s . 3 CE), s o n d e r n a u f g r u n d des Verstoßes gegen A r t . 81 CE, d. h . d e r d o r t n i e d e r g e l e g t e n m a t e r i e l len Zuständigkeitsverteilung17. 14

„ L a jerarquia de las normas no es nunca i m a jerarquia de los pocedimientos de producción y elaboración de las mismas, sino u n reflejo y una consecuencia de la diferente calidad de los sujetos que las producen: el legislador constituyente en su carâcter de fundador del sistema, el ο los legisladores ordinarios que extraen su legitimidad y su poder del sistema fundado por aquél; el Gobierno, òrgano subordinado al cuerpo representative ante el que es responsable; y . . . las demâs autoridades y órganos inferiores, segün el orden de su respectiva jerarquia." (Fernândez Rodriguez, ebd., S. 135 bzw. 77 f.). Vgl. auch Santamaria Pastor, RDP 1979, Nr. 4, S. 39, 42. — Hiergegen wenig überzeugend unlängst Juristo Sânchez, D R P u 1982, Nr. 87, S. 477, 490. 15 Fernândez Rodriguez (Fn. 13), S. 136 bzw. 80 f.; i m gleichen Sinne: Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 97; Mendoza Olivân, i n : La Constitución espanola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 75, 95; Rubio Llorente / Aragón Reyes , i n : Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espanola, S. 829, 845 f.; Santamaria Pastor, RDP 1979, Nr. 4, S. 39, 45; Linde Paniagua, R A P 1980, Nr. 91, S. 107 ff. 18 A r t . 28 Abs. 2 LOTC fügt hinzu: eines Organgesetzes „gleich welchen Inhalts" (cualquiera que sea su contenido). 17 Fernândez Rodriguez (Fn. 13), S. 136 f. bzw. 81 f. — A r t . 28 Abs. 2 LOTC, der erst auf einen Zusatzantrag der parlamentarischen Gruppe der U.C.D. i m Senat h i n eingefügt wurde, geht allerdings — w i e die Entstehungsgeschichte eindeutig zeigt (vgl. dazu Fernândez Rodriguez, Las leyes orgânicas, S. 69 ff.) — von einem erhöhten Rang der Organgesetze aus. Durch die K l a u sel „gleich welchen Inhalts" (siehe vorige Fn.) sollte der unbedingt höhere Rang der Organgesetze gegenüber den einfachen Gesetzen festgeschrieben werden. Fernândez Rodriguez (ebd., S. 71) spricht v o n einer „Venezolanisierung" des Begriffes der Organgesetze. ( I n Venezuela ist i h r höherer Rang i n entsprechender F o r m durch die Verfassung — A r t . 163 Abs. 2 der Verfassung v o n 1961 — angeordnet: „Las l e y e s . . . se sometarân a las normas de éstas.") Er h ä l t die besagte Klausel, da sie die durch die Verfassung v o r gegebene materielle Zuständigkeitsordnung mißachtet, für verfassungswidrig (ebd., S. 82). Rubio Llorente u n d Aragón Reyes (in: Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espanola, S. 829, 845 ff.) helfen — u n d diesem Weg ist zu folgen — m i t einer verfassungskonformen Auslegung: Die Klausel „gleich welchen Inhalts" sei zu verstehen als „gleich welchen Inhalts, sofern dieser sich auf die i n A r t . 81 angegebenen Materien bezieht oder i n direktem

I I . Die Ausgestaltung durch

anesetze

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Gleich welcher Ansicht man folgt, steht jedenfalls fest, daß ein Organgesetz, das ausschließlich Materien regelt, die i h m durch die Verfassung zugewiesen sind, niemals durch ein einfaches Gesetz geändert oder derogiert werden kann; die Verfassung (Art. 81 Abs. 2) ist insoweit eindeutig. A n diese Feststellung schließt sich allerdings sogleich die Frage an, wie die Rechtslage ist, wenn ein Organgesetz Gegenstände mitregelt, die für sich gesehen auch einfachgesetzlich hätten geregelt werden können (Problem der „partiellen Organgesetze" 18 ). Darf der einfache Gesetzgeber i n einem solchen Falle diejenigen Teile des Organgesetzes ändern, die von Verfassungs wegen nicht dem Organgesetzvorbehalt unterliegen? Diese schon früh i m Schrifttum aufgeworfene Frage 19 stellte sich bald auch i n der Praxis. Das Verfassungsgericht hat sich m i t ihr i n seiner Normenkontrollentscheidung vom 13. Februar 1981 auseinandergesetzt 20 . Dabei ist es von der Überlegung ausgegangen, daß dem Organgesetzvorbehalt fremde Materien nicht aufgrund der bloßen Tatsache, daß sie i n ein Organgesetz aufgenommen wurden, endgültig dem Organgesetzvorbehalt unterstellt sein könnten. Andernfalls könne i n der Rechtsordnung eine „mißbräuchliche Versteinerung" eintreten, und zwar zugunsten derer, die i n einem bestimmten Augenblick die nötige qualifizierte Mehrheit i m Parlament hätten, und zum Schaden der Demokratie, die nach der Verfassung auf dem Spiel der (einfachen) Mehrheiten beruhe und nur für Ausnahmefälle qualifizierte Mehrheiten vorsehe 21 . Andererseits gebiete aber die Rechtssicherheit (Art. 9 Abs. 3 CE), daß zunächst neben den nach der Verfassung unter dem Organgesetzvorbehalt stehenden Materien, den „strikten Materien" (materias estrictas), auch die aus Gründen des Sachzusammenhanges i n einem Organgesetz mitgeregelten, nach der Verfassung nicht dem Organgesetzvorbehalt unterliegenden „konnexen Materien" (materias conexas) an der i n A r t . 81 Abs. 2 CE vorgeschriebenen „Rangverfestigung" (congelación de rango) teilhätten. Diese „Vermutung der Rangverfestigung" 2 2 könne indessen durch das Organgesetz selbst ausgeZusammenhang m i t ihnen steht." Ebenfalls für eine restriktive (verfassungskonforme) Auslegung: Arozamena Sierra, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 131, 151 f., u n d Ortega Diaz-Ambrona, ebd., Bd. 3, S. 2683, 2694; vgl. auch Linde Paniagua , R A P 1980, Nr. 91, S. 107, 114 ff., u n d R G L P 1981, Nr. 5 (mayo), S. 469, 482 ff. (allerdings weniger restriktiv). 18 Vgl. den T i t e l des Aufsatzes v o n Linde Paniagua , in: R A P 1981, Nr. 94, S. 339: „Las leyes orgänicas parciales". 19 Siehe etwa Santamaria Pastor, RDP 1979, Nr. 4, S. 39, 54 ff. 20 RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23, 37 f. ( I I 21). 21 Ebd., S. 37 ( I I 21 A). Weitere Schlüsse zieht das TC aus dieser Erkenntnis i m vorliegenden F a l l nicht.

256

6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

schlossen werden, indem dieses bestimme, welche seiner Vorschriften lediglich „konnexe Materien" betreffen 28 . Sehe das Organgesetz keine derartige Bestimmung vor, was die Rechtssicherheit stark beeinträchtigen könne, so bezeichne gegebenenfalls das Verfassungsgericht i m Rahmen einer entsprechenden Normenkontrollentscheidung über das Organgesetz die Vorschriften, die durch einfache Gesetze geändert werden können 24 . Aus dem Urteil geht nicht hervor, ob die „Rangverfestigung" i n dem Falle, daß das Organgesetz die „konnexen Materien" nicht selbst bezeichnet, endgültig m i t Ablauf der Frist zur Einlegung des Normenkontrollantrages (drei Monate nach der Bekanntmachung des Gesetzes25) eintritt, wenngleich dieser Schluß nahegelegt wird. U m dem erkennbaren Willen des Verfassungsgebers, den Organgesetzvorbehalt strikt auf die i n der Verfassung ausdrücklich genannten Materien zu begrenzen, Rechnung zu tragen, erscheint es jedoch unerläßlich, dem einfachen Gesetzgeber auch nach der Dreimonatsfrist, während der aus den unterschiedlichsten Gründen die Einleitung einer Normenkontrolle versäumt worden sein mag, den Weg zu einer Änderung der Teile des Organgesetzes, die lediglich „konnexe Materien" betreffen, offenzuhalten. Ohne eine wesentlich größere Einbuße an Rechtssicherheit kann anläßlich der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Änderungsgesetzes auch noch später vom Verfassungsgericht festgestellt werden, ob bestimmte Vorschriften eines Organgesetzes „konnexe Materien" oder „strikte Materien" regeln 26 . 2. Einzelne Organgesetze

Der Organgesetzvorbehalt gilt — wie bereits dargelegt 27 — gemäß A r t . 53 Abs. 1 Satz 2 i . V . m . 81 Abs. 1 CE auch für die unmittelbare 22 So die zutreffende Qualifizierung der vorangehenden Feststellung des TC durch Linde Paniagua i n seiner Besprechung des Urteils i n R A P 1981, Nr. 94, S. 339, 342. 23 Linde Paniagua , R A P 1981, Nr. 94, S. 339, 343, weist darauf hin, daß vor dem U r t e i l des TC v o m 13.2.1981 bereits der E n t w u r f der „Ley de Contrabando" (durch den Ministerrat am 21.11.1980 angenommen) eine derartige Bestimmung enthielt. Nach der 2. Schlußbestimmung des Entwurfes sollte dem T i t e l I des Gesetzes (er enthält Strafbestimmungen) „Organgesetzcharakter", dem T i t e l I I des Gesetzes (er normiert administrative Sanktionen) h i n gegen n u r „einfacher Gesetzesrang" zukommen. 24 TC (Fn. 20), S. 38 ( I I 21 C). — Vorliegend erklärte das Verfassungsgericht die A r t . 11, 28 Abs. 3 u n d 38 des Organgesetzes 5/1980 v o m 19.6.1980 (über das Schulwesen) f ü r durch den autonomischen Gesetzgeber (die Parlamente der Autonomen Gemeinschaften) änderbar (ebd., S. 39 ff., I I 27 u. 28). 25 Siehe A r t . 33 Organgesetz über das Verfassungsgericht. 26 Gegen die hier vertretene Ansicht k a n n auch A r t . 28 Abs. 2 des Organgesetzes über das Verfassungsgericht nicht ins Feld geführt werden, w e n n man i h n i m oben (Fn. 17) genannten Sinne verfassungskonform auslegt. 27 I m 4. K a p i t e l unter I I I 2 a cc.

I I . Die Ausgestaltung durch

anesetze

257

A u s g e s t a l t u n g o d e r K o n k r e t i s i e r u n g d e r i n d e n A r t . 15 - 29 C E n i e d e r gelegten Grundrechte. I m folgenden sollen die wichtigsten bis Ende 1982 h i e r z u e r g a n g e n e n Organgesetze s k i z z i e r t w e r d e n : das O r g a n g e setz ü b e r das Schulwesen, das Organgesetz ü b e r die religiöse F r e i h e i t u n d das Organgesetz ü b e r d e n Schutz d e r P e r s ö n l i c h k e i t . Des w e i t e r e n s o l l a u f d i e b e i d e n Organgesetze e i n g e g a n g e n w e r d e n , die d i e A r t . 116 i . V . m . 55 A b s . 1 C E b z w . A r t . 55 A b s . 2 C E a u s f ü h r e n . a) Das Organgesetz

über das

Schulwesen

A r t . 27 C E 2 8 w i r d d u r c h das Organgesetz 5/1980 „ ü b e r das S t a t u t d e r S c h u l z e n t r e n " ( L e y O r g à n i c a d e l E s t a t u t o de Centros Escolares' = L O E C E ) v o m 19. J u n i 1980 29 „ e n t w i c k e l t " . Das Gesetz r e g e l t l a u t seines A r t . 1 die B i l d u n g s s t u f e n „ P r e e s c o l a r " , „ E d u c a c i ó n G e n e r a l Basica" u n d „Ensenanzas M é d i a s " , d e n e n i n i h r e r G e s a m t h e i t gesehen i m d e u t schen B i l d u n g s s y s t e m a n n ä h e r u n g s w e i s e d e r vorschulische Bereich, d e r B e r e i c h d e r P r i m ä r - u n d S e k u n d a r s t u f e sowie d e r B e r e i c h d e r B e r u f s s c h u l e n entsprechen 8 0 . A l s erstes Organgesetz, das gegen die S t i m m e n d e r S o z i a l i s t e n verabschiedet w u r d e , b l i e b es b i s h e u t e s t a r k u m 28

Z u diesem A r t i k e l oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 b m m . B.O.E. nüm. 154, v o m 27.6.1980. Die Gesetzesmaterialien sind i n dem v o m Studiendienst der Cortes Generales hrsg. B a n d „Estatuto de Centros Escolares. Trabajos Parlamentarios" (Madrid 1981) gesammelt. 30 Das spanische Bildimgssystem unterscheidet v i e r Stufen: 1. Die Vorschulische Erziehimg (Educación Preescolar), die den Kindergarten (Jardin de Infancia) für K i n d e r v o n zwei u n d drei Jahren sowie die Schule der Kleinen (Escuela de Pärvulos) für K i n d e r von vier u n d fünf Jahren umfaßt. 2. Die allgemeine Basiserziehung (Educación General Bäsica, bekannt unter der A b k ü r z u n g „EGB") m i t acht Schuljahren, die normalerweise v o n sechs bis dreizehn Jahren absolviert w i r d . Innerhalb dieser Stufe sind wiederum zwei Abschnitte zu unterscheiden: Die ersten fünf Schuljahre, während der der Unterricht gesamtheitlich ist, u n d die weiteren drei Schuljahre, i n denen er nach Wissensgebieten (äreas de conocimiento) aufgefächert ist. Werden die Kurse m i t ausreichendem Erfolg besucht, so erhält der Schüler am Ende der acht Schuljahre den Abschluß eines „Graduado Escolar", falls nicht, eine Bescheinigung über den Schulbesuch (Certificado de escolaridad). Letztere ermöglicht den Zugang zu den berufsbildenden Schulen ersten Grades, der T i t e l des „Graduado Escolar" darüber hinaus zum Besuch der höheren Schule (Bachillerato). 3. Die höhere Schulausbildung (Bachillerato) bzw. die Berufsausbildung ersten Grades, die für Schüler v o n vierzehn bis sechzehn Jahren v o r gesehen ist. 4. Die Universitätsausbildung bzw. die Berufsausbildung zweiten u n d d r i t ten Grades. U m z u m Universitätsstudium zugelassen zu werden, müssen die die höhere Schule als „ A b i t u r i e n t " (Bachiller) abschließenden Schüler zuvor noch m i t Erfolg einen einjährigen Orientierungskurs (Curso de Orientación Universitaria = COU) besuchen. Vgl. i m einzelnen A r t . 13 ff. des Gesetzes über das allgemeine Erziehungswesen v o m 4. 8.1970 (Ley 14/1970; B.O.E. nüm. 187, v o m 6. 8.1970) u n d Villar Ezcurra, R A P 1979, Nr. 88, S. 155,188 f. 29

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

stritten. Das Verfassungsgericht erklärte i n seinem Urteil vom 13. Februar 198181, das auf einen Normenkontrollantrag von 64 sozialistischen Senatoren h i n erging, mehrere Bestimmungen des Gesetzes für verfassungswidrig und daher nichtig. I n seinen wesentlichen Teilen befindet sich das Gesetz indessen i n Kraft. Das Gesetz umfaßt 39 A r t i k e l und gliedert sich i n vier Titel: Titel I (Art. 1 - 2 1 LOECE) enthält die allgemeinen Grundsätze des Schulsystems, Titel I I (Art. 2 2 - 3 1 LOECE) besondere Regelungen über die öffentlichen Schulen, Titel I I I (Art. 32 - 34 LOECE) Bestimmungen über die Privatschulen, und Titel I V (Art. 35 - 39 LOECE) zählt die Rechte und Pflichten der Schüler auf. Das Recht des Einzelnen auf Bildung (educación) besteht nach A r t . 3 LOECE nicht nur i m Bereich der „Basiserziehung" (Pflichtschulbereich), sondern auch für die weiterführenden Schulen, begrenzt durch die Neigung, die besonderen Fähigkeiten und die persönliche Leistung sowie i m Einklang m i t den Möglichkeiten und Bedürfnissen der Gesellschaft. Den Eltern (bzw. Vormündern) steht das Recht zu, den für ihre Kinder (bzw. Mündel) gewünschten Schultyp zu wählen sowie — innerhalb des Erziehungssystems — die Schule, deren Erziehung und Unterricht ihren philosophischen und religiösen Überzeugungen am nächsten kommt (Art. 5 Abs. 1 LOECE). Dieses Wahlrecht soll i m Pflichtschulbereich durch ein entsprechendes „Gesetz zur Finanzierung des obligatorischen Unterrichts" sichergestellt werden (Art. 5 Abs. 2 LOECE). Der freien Wahl der Erziehungsberechtigten korrespondiert auf Seiten der Schulträger die Garantie der freien Gründung und Leitung von Schulen (Art. 27 Abs. 6 CE). A r t . 7 Abs. 1 LOECE schreibt diese Freiheit i m Rahmen der Beachtung der Verfassung und der Gesetze allen spanischen natürlichen und juristischen Personen, sowohl des öffentlichen Rechts als auch des Privatrechts, zu. Der staatlichen Verwaltung werden zahlreiche Koordinierungs- und Aufsichtsbefugnisse vorbehalten, so etwa die Festlegung des allgemeinen Lehrprogrammes (wobei aber eine effektive Partizipation aller beteiligten Kreise gewährleistet sein soll), die Inspizierung, Einstufung, Kontrolle und Beratung der Schulen, die Ausstellung und Anerkennung der akademischen und beruflichen Titel 8 2 . Der Streit über das Organgesetz 5/1980 entzündete sich vor allem an dem i n A r t . 34 Abs. 1 LOECE den Trägern der Privatschulen eingeräumten Recht, unter Beachtung der Verfassung eigene weltanschauliche Erziehungsziele („un ideario educativo propio") aufzustellen. 31 32

RI-2, 189/1980, BJC 1981, S. 23 ff. Vgl. i m einzelnen A r t . 19 LOECE.

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Diese Erziehungsziele begrenzen nach A r t . 15 Abs. 1 LOECE neben der Verfassung, den Gesetzen sowie der Schulordung die Unterrichtsfreiheit der Lehrer und sind nach A r t . 18 Abs. 2 LOECE auch von den Vereinigungen der Schülereltern zu beachten. Gegner des Gesetzes halten diese Vorschriften für verfassungswidrig, da sie ihrer Ansicht nach den Schuleigentümern ohne nähere Eingrenzung die Möglichkeit eröffneten, auf die Sphäre der weltanschaulichen Freiheit der Lehrer, der Eltern und der Schüler einzuwirken. Insbesondere beschränke A r t . 15 LOECE die Lehrfreiheit der Lehrer (Art. 20 Abs. 1 lit. c CE) i n unzulässiger Weise 88 . Das Verfassungsgericht stellte i n seinem bereits zitierten Urteil vom 13. Februar 1981u fest, daß die i n A r t . 27 Abs. 6 CE verankerte Freiheit der Gründung von Bildungseinrichtungen auch die Freiheit, i m Rahmen der Treuepflicht gegenüber der Verfassung eigene weltanschauliche Erziehungsziele aufzustellen, einschließe. Andernfalls sei die Verfassungsgarantie der freien Gründung von Bildungseinrichtungen nicht mehr als eine konkrete Ausprägung des i n A r t . 38 CE niedergelegten Prinzips der Unternehmensfreiheit. Was die mögliche Beeinträchtigung der Lehrfreiheit durch A r t . 15 LOECE anbetrifft, so bestätigte das Verfassungsgericht zunächst unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des A r t . 20 CE, daß die Freiheit der Lehre — anders als nach der i n Deutschland herrschenden Lehre 8 5 — auch den Lehrern an den allgemeinbildenden Schulen zukomme 86 . Die Freiheit der Lehre (an den Schulen Teil der Unterrichtsfreiheit 87 ) stelle eine Freiheit gegenüber der öffentlichen Gewalt dar, so daß sie sich je nachdem, ob es sich u m eine öffentliche Schule oder u m eine Privatschule handele, unterschiedlich auswirke. 38 Eine verfassungswidrige — da einseitige — Beschränkung der Lehrfreiheit durch A r t . 15 LOECE n i m m t auch Carro Fernândez-Valmayor , REDA 1982, Nr. 33, S. 209, 212 ff. (mit ausführlicher Begründung), an. 34 TC (Fn. 31), S. 33 ( I I 8). Eine Inhaltsangabe des Urteils m i t zahlreichen Zitaten findet sich i n deutscher Sprache auch bei Muniz, EuGRZ 1981, S. 704, 709 ff. 35 Vgl. etwa v. Münch, i n : ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, A r t . 5, Rdnr. 69 (m. N.). 38 TC (Fn. 31), S. 34 ( I I 9). 37 Nach Ansicht des Verfassungsgerichts umfaßt der Begriff der U n t e r richtsfreiheit sowohl die Freiheit des privaten Schulträgers, der Schule eine eigene weltanschauliche Ausrichtung zu verleihen, als auch die Lehrfreiheit der Lehrer. Der Verfassungsrichter Tomâs y Valiente ist i n seinem Sonderv o t u m zu dem U r t e i l (dem sich die Richter Latorre Segura, Diez de Velasco u n d Fernändez Viagas angeschlossen haben) auch insoweit anderer Ansicht. Nach i h m bezieht sich die Unterrichtsfreiheit lediglich auf die Freiheit der Gründung von Privatschulen i. S. d. A r t . 27 Abs. 6 CE (ebd., S. 46). Der einfache Gesetzgeber habe i n A r t . 15 LOECE die Lehrfreiheit „irrtümlicherweise" m i t Unterrichtsfreiheit bezeichnet (ebd., S. 42).

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

A n den öffentlichen Schulen gewähre sie den Lehrern ein Abwehrrecht gegen den Staat, ihren Unterricht nicht i n irgendeiner Form weltanschaulich ausrichten zu müssen. Das verfassungsrechtliche Gebot der weltanschaulichen Neutralität des Staates verpflichte die Lehrer aber zugleich, sich jeder Form von ideologischer Indoktrinierung der Schüler zu enthalten. A n den Privatschulen werde die Stelle des Lehrers außer durch die der jeweiligen Bildungsstufe eigenen Charakteristika durch die weltanschauliche Ausrichtung der Schule, die der Schulträger i n Ausübung seiner Unterrichtsfreiheit der Schule gegeben habe, definiert 38 . Gegenüber dem Staat sei aber die Lehrfreiheit der Lehrerschaft genauso groß wie i n den öffentlichen Schulen. Indem A r t . 15 LOECE die Achtung der eigenen weltanschaulichen Ausrichtung der Schule als Grenze der Unterrichtsfreiheit nenne, verletze er die Freiheit der Lehre nicht. Eine andere Frage sei — und hier berührt das Gericht die Drittwirkungsproblematik —, daß es zu einer Kollision zwischen der Unterrichtsfreiheit der Lehrer und der Unterrichtsfreiheit der Schulträger kommen könne. Das Vorhandensein einer weltanschaulichen Ausrichtung verpflichte den Lehrer, wie auf der Hand liege, einerseits nicht, zum Verfechter bestimmter Ideen zu werden oder seinen Unterricht i n Propagandastunden umzugestalten. Er sei vielmehr i n der Ausübung seiner spezifischen Tätigkeit frei. Seine Freiheit erlaube i h m andererseits jedoch nicht, offene oder versteckte Angriffe gegen die weltanschauliche Ausrichtung der Schule zu führen. Dem trage die Formulierung des A r t . 15 LOECE Rechnung. Die Lösung nicht beilegbarer Konflikte zwischen dem Schulträger und dem Lehrer müsse gerichtlich, notfalls durch das Verfassungsgericht selbst i m Wege der Verfassungsbeschwerde, gesucht werden. Bejahte das Verfassungsgericht entsprechend auch die Verfassungsmäßigkeit des A r t . 18 Abs. 2 LOECE 3 9 , so erklärte es A r t . 18 Abs. 1 LOECE für verfassungswidrig 40 . Nach dieser Vorschrift soll i n jeder Schule eine Vereinigung der Schülereltern gebildet werden, durch welche die Eltern ihre Teilnahme an den Kollegialorganen der Schule wahrnehmen können. Das Gericht war der Auffassung, daß dadurch die Ausübung des Rechtes der Eltern auf Partizipation i n schulischen Angelegenheiten (Art. 27 Abs. 7 CE) unzulässigerweise vom Beitritt zu einer Vereinigung abhängig gemacht werde: Erstens schließe die i n A r t . 22 Abs. 1 CE anerkannte Vereinigungsfreiheit auch das Recht ein, Vereinigungen fernzubleiben, und zweitens sehe A r t . 27 Abs. 7 CE keinerlei Beschränkungen oder Bedingungen des Partizipationsrechtes 38 39 40

TC, ebd., S. 34 ( I I 10). Ebd., S. 35 ( I I 12). Ebd., S. 36 f. ( I I 18 f.).

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der Eltern vor. Der Gesetzesvorbehalt i n A r t . 27 Abs. 7 CE ermächtige den Gesetzgeber keinesfalls, unnötige Beschränkungen vorzunehmen. A u f die sonstigen Streitpunkte und auf die vom Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklärten Vorschriften soll hier — da für das Grundrechtsverständnis von untergeordneter Bedeutung — nicht weiter eingegangen werden. Die prinzipielle Ablehnung des Gesetzes durch die Sozialisten läßt vermuten, daß es i n dieser Legislaturperiode zu einer Reformierung des Gesetzes kommen wird. b) Das Organgesetz über die religiöse Freiheit Das aus acht A r t i k e l n bestehende Organgesetz 7/1980 vom 5. J u l i 198041, die „Ley Organica de Libertad Religiosa" (LOLR) führt A r t . 16 CE aus, soweit er die religiöse Freiheit betrifft 4 2 . Es hebt das Gesetz über die religiöse Freiheit vom 28. Juni 196748 auf, soweit dieses nicht bereits durch die Verfassung derogiert wurde. Nach einer Aufzählung der zahlreichen Rechte, die sich für den Einzelnen und für die Religionsgemeinschaften aus der Freiheit des Glaubens und der Religionsausübung herleiten (Art. 2 LOLR) 4 4 , nennt A r t . 3 Abs. 1 LOLR, den Begriff „öffentliche Ordnung" (orden püblico) des A r t . 16 Abs. 1 CE konkretisierend, als ausschließliche Schranken dieser Rechte „den Schutz des Rechtes der anderen auf Ausübung ihrer öffentlichen Freiheiten und Grundrechte sowie die Aufrechterhaltung der Sicherheit, der Gesundheit und der öffentlichen Moral". Zur Effektivierung der aus der religiösen Freiheit fließenden Rechte sollen die öffentlichen Gewalten nach A r t . 2 Abs. 3 LOLR die nötigen Maßnahmen ergreifen, u m den religiösen Beistand i n den öffentlichen Einrichtungen (wie z.B. den militärischen Einrichtungen, den Krankenhäusern und den Strafanstalten) sowie den Religionsunterricht an den öffentlichen Schulen zu ermöglichen 45 . Gemäß A r t . 5 Abs. 1 LOLR erlangen die Kirchen, Konfessionen und Religionsgemeinschaften Rechtsfähigkeit, sobald sie i n das entspre41 B.O.E. nüm. 177, v o m 24.7.1980. Die Gesetzesmaterialien finden sich i n dem v o n den Cortes Generales hrsg. Band „ L e y Orgànica Libertad Religiosa. Trabajos Parlamentarios" (Madrid 1981). 42 Z u A r t . 16 CE oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 b cc. 43 Siehe dazu i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc. 44 Darunter auch das i n A r t . 27 CE u n d dem i h n ausführenden Organgesetz niedergelegte Recht, Religionsunterricht jeder A r t zu erhalten bzw. zu erteilen (Art. 2 Abs. 1 l i t . c LOLR). 45 M i t A r t . 2 Abs. 3 L O L R w i l der Gesetzgeber dem Mandat des A r t . 9 Abs. 2 CE (hierzu oben i m 5. K a p i t e l unter I I 5 b bb) Rechnung tragen; entsprechend beginnt er m i t den Worten: „Para la aplicación real y efectiva de estos derechos . .

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chende öffentliche Register, das zu diesem Zweck beim Justizminister geführt wird, eingetragen sind. Die Eintragung erfolgt auf Antrag, dem ein zur Glaubhaftmachung geeignetes Dokument beizufügen ist, welches Angaben über ihre Gründung oder Niederlassung i n Spanien, über ihre religiösen Ziele, ihre Bezeichnung und andere Unterscheidungsmerkmale, ihre Organisation und Vertretungsorgane sowie über deren Befugnisse und gültige Bestellung enthält (Art. 5 Abs. 2 LOLR). Ohne Einschreibung sind auf jeden Fall für eine Übergangszeit von drei Jahren die religiösen Körperschaften rechtsfähig geblieben, die es bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes waren 4®. Die rechtsfähigen Kirchen, Konfessionen bzw. Religionsgemeinschaften genießen nach A r t . 6 Abs. 1 Satz 1 LOLR das Recht der Selbstbestimmung und der Selbstverwaltung 47 . Ihre Autonomie w i r d man der Gesetzessystematik nach auf die Vereine, Stiftungen und Institutionen, die sie nach A r t . 6 Abs. 2 LOLR zur Verwirklichung ihrer Ziele nach allgemeinem Recht bilden können, auszudehnen haben, womit insoweit die rechtliche Stellung der Religionsgemeinschaften i n Spanien mit der der Kirchen i n der Bundesrepublik vergleichbar ist 4 8 . Die i n A r t . 16 Abs. 3 CE geforderten „kooperativen Beziehungen mit der katholischen Kirche und den sonstigen Konfessionen" verwirklicht der Staat gemäß A r t . 7 Abs. 1 LOLR durch Kooperationsabkommen m i t den eingeschriebenen, d. h. rechtsfähigen, Religionsgesellschaften. Schließlich soll nach A r t . 8 LOLR i m Justizministerium ein aus Vertretern der Staatlichen Verwaltung, Vertretern der Religionskörperschaften und Fachleuten zusammengesetzter Ausschuß gebildet werden 4 9 , dessen Aufgabe die Prüfung von Fragen, die die Anwendung des vorliegenden Gesetzes betreffen, und insbesondere die Ausarbeitung der Kooperationsabkommen ist. c) Das Organgesetz über den Schutz der Persönlichkeit Der Schutz des i n A r t . 18 Abs. 1 CE niedergelegten Rechtes auf Ehre, persönliche und familiäre Intimsphäre sowie auf das eigene B i l d 5 0 ist 46

Gemäß der ersten Übergangsbestimmung L O L R . „Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas tendran piena autonomia y podrân establecer sus propias formas de organización, régimen interno y régimen de su personal." 48 I n der Bundesrepublik hat das B V e r f G i n der „Goch-Entscheidung" (BVerfGE 46, 37, 85 ff.) bestätigt, daß die Kirchenautonomie (Art. 140 G G i. V. m. A r t . 137 Abs. 3 WRV) das Recht der Kirchen einschließt, alle i h r zugeordneten Einrichtungen gleich welcher Rechtsform, w e n n sie n u r nach k i r c h lichem Selbstverständnis einen religiösen A u f t r a g erfüllen, frei zu ordnen u n d zu verwalten. 49 Z u Einrichtung, Zusammensetzung, Zuständigkeiten u n d Funktionsweise der „Comisión Asesora de Libertad Religiosa" vgl. Souto Paz, RDP 1982, Nr. 14, S. 31, 46 ff. 50 Dazu bereits oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 b ee. 47

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Gegenstand des Organgesetzes 1/1982 vom 5. Mai 198251, der „Ley Orgância de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen" (LOPCDH). Das aus neun A r t i keln bestehende Gesetz bezieht sich dabei auf den „zivilen" (d. h. nicht strafrechtlichen) Schutz „gegenüber jeder A r t rechtswidriger Einwirkungen" (f rente a todo gènero de intromisiones ilegitimas), also sowohl gegenüber Eingriffen des Staates als auch gegenüber Eingriffen von Privatpersonen. Es bringt dadurch das Grundrecht auch i n seiner D r i t t gerichtetheit zur Geltung. A r t . 2 Abs. 1 LOPCDH verweist für die Bestimmung des Schutzbereichs der Ehre, der Intimsphäre und des eigenen Bildes auf die Gesetze und auf die (sich ändernden) sozialen Gebräuche. Nach Abs. 2 derselben Vorschrift sind Einwirkungen i n den Schutzbereich dann nicht rechtswidrig, wenn sie durch Gesetz ausdrücklich erlaubt sind oder wenn der Träger des Rechtes seine Zustimmung erteilt hat. Aufbauend auf A r t . 2 zählt A r t . 7 LOPCDH rechtswidrige Eingriffe auf, wodurch er zugleich A r t . 20 Abs. 4 CE konkretisiert, soweit dort das Recht auf Ehre, Intimsphäre und das eigene B i l d als Schranke der Meinungsund Informationsfreiheit genannt wird. Rechtswidrig sind danach: — die Anbringung von Abhörgeräten, Filmgeräten, optischen Vorrichtungen oder anderen Mitteln, die geeignet sind, das private Leben (vida intima) von Personen aufzuzeichnen oder wiederzugeben (Ziffer 1); — der Gebrauch von Abhörgeräten, optischen Vorrichtungen oder anderen M i t t e l n zur Erforschung des privaten Lebens (vida intima) von Personen oder zur Kenntniserlangung von Äußerungen oder Privatbriefen, die nicht für denjenigen bestimmt sind, der von solchen Mitteln Gebrauch macht, sowie ihre Aufnahme oder Wiedergabe (Ziffer 2); — die Verbreitung von Tatsachen, die sich auf das Privatleben (vida privada) einer Person oder Familie beziehen und deren Ruf und Namen schädigt, sowie die Enthüllung oder Veröffentlichung des Inhalts von Briefen, Memoiren oder anderen persönlichen Schriftstücken intimen Charakters (Ziffer 3); — die Enthüllung privater Daten einer Person oder Familie, soweit sie derjenige, der sie enthüllt, durch seine berufliche oder amtliche Tätigkeit erfahren hat (Ziffer 4); — die Aufnahme, Reproduktion oder Veröffentlichung des Bildes einer Person durch Fotographie, F i l m oder andere Verfahren (Ziffer 5); 51 B.O.E. nüm. 115, v o m 14. 5.1982. Z u r Entstehungsgeschichte vgl. Santaolalla López, REDC 1982, Nr. 5, S. 273, 277 ff.

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

— der Gebrauch des Namens, der Stimme oder des Bildes einer Person zu werbemäßigen, geschäftlichen oder ähnlichen Zwecken (Ziffer 6); — die Verbreitung von Ansichten oder Tatsachen, die sich auf eine Person beziehen, sofern sie diese diffamiert oder i n ihrem öffentlichen Ansehen herabsetzt (Ziffer 7). Die Rechtswidrigkeitsregel des A r t . 7 kommt nach A r t . 8 LOPCDH bei solchen Handlungen nicht zur Anwendung, die von der zuständigen Behörde i m Einklang m i t dem Gesetz genehmigt wurden oder bei denen ein relevantes historisches, wissenschaftliches oder kulturelles Interesse überwiegt. Insbesondere soll das Recht am eigenen B i l d nicht der Aufnahme, Abbildung oder Veröffentlichung eines Bildnisses entgegenstehen, wenn es sich u m Personen handelt, die ein öffentliches A m t bekleiden oder einen Beruf m i t öffentlichem Bezug ausüben, und das B i l d während einer öffentlichen Veranstaltung oder an einem der Öffentlichkeit zugänglichen Ort aufgenommen wird. Nicht als rechtswidrig gelten des weiteren die Karikatur der genannten Personen (im Einklang m i t den sozialen Gebräuchen) und die illustrierte Information über ein öffentliches Ereignis, wenn das Bildnis einer bestimmten Person lediglich als Beiwerk erscheint 52 . Nach einem (deklaratorischen) Hinweis auf die Rechtsschutzverfahren, i n denen die rechtswidrigen Eingriffe i n das Persönlichkeitsrecht geltend gemacht werden können (ordentliches Verfahren sowie das beschleunigte Verfahren nach A r t . 53 Abs. 2 CE und — soweit zulässig — die Verfassungsbeschwerde) bestimmt A r t . 9 LOPCDH, daß der gerichtliche Schutz sämtliche Maßnahmen umfaßt, die zur Beseitigung des Eingriffes und zur Wiederherstellung der Rechte des Verletzten sowie zur Vorbeugung bzw. Verhinderung weiterer Eingriffe nötig sind (ζ. B. die Zuerkennung des Rechts auf Gegendarstellung und die Verbreitung des Urteils). Dem Verletzten w i r d wegen des erlittenen immateriellen Schadens, der bei Vorliegen eines rechtswidrigen Eingriffs (gesetzlich) vermutet wird, ein Schadensersatzanspruch gewährt. Zu erwähnen bleibt schließlich, daß das Organgesetz 1/1982 das postmortale Persönlichkeitsrecht anerkennt. Zu seinem Schutz trifft es i n den A r t . 4 - 6 und 9 Abs. 4 detaillierte Regelungen hinsichtlich der Personen, denen die Ausübung des Rechtes zusteht, und derer, die schadensersatzberechtigt sind. Gemäß seiner ersten Übergangsbestimmung ist das Gesetz bis zum Erlaß des A r t . 18 Abs. 4 CE ausführenden Datenschutzgesetzes auch auf 52 Vgl. zu den Ausnahmen i m deutschen Recht §§23, 24 Kunsturhebergesetz v o m 9.1.1907 (RGBl. S. 7).

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Verletzungen des Persönlichkeitsrechtes durch den Einsatz von Datenverarbeitung anwendbar. d) Das Organgesetz über den Alarm-, Ausnahme- und Belagerungszustand Erst m i t Erlaß des i n Ausführung des A r t . 116 Abs. 1 CE ergehenden Organgesetzes 4/1981 vom 1. Juni 1981 über den Alarm-, Ausnahme« und Belagerungszustand (Ley Orgànica de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio = LODES) erlangte das Notstandsregime der Verfassung (Art. 55 Abs. 1,116,117 Abs. 5 Satz 2 CE) 58 Anwendbarkeit 5 4 . Das Gesetz bestimmt die tatsächlichen Voraussetzungen, unter denen die verschiedenen Notstände erklärt werden können, die Formund Verfahrenserfordernisse, die bei ihrer Erklärung bzw. Verlängerung eingehalten werden müssen, und die Maßnahmen, zu deren Durchführung bestimmte Behörden während der Geltung der einzelnen Notstandsstufen ermächtigt sind. Gegenstand der Betrachtung sollen hier i n erster Linie die die Verfassung ergänzenden materiellen Vorschriften sein. aa) I n den für alle drei Notstände gleichermaßen geltenden Bestimmungen des Kapitels I (Art. 1 - 3 LODES) treten vier Grundsätze hervor, die nach A r t ihrer Ergänzung bzw. Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Notstandsrechts zu einer Sicherung der Rechtsstaatlichkeit i m Staatsnotstand beitragen: — Erstens der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: A r t . 1 Abs. 2 LODES normiert ihn ausdrücklich hinsichtlich der unter der Geltung der Notstände zu ergreifenden Maßnahmen sowie hinsichtlich der Dauer des Notstandsregimes 55 . — Zweitens der Grundsatz der Kontinuität der Staatsorgane: Nach A r t . 1 Abs. 4 LODES unterbricht die Erklärung eines der drei Notstände nicht das normale Funktionieren der „verfassungsmäßigen Staatsgewalten" (vgl. auch A r t . 116 Abs. 5 CE) 5e . 53

Dazu oben i m 4. K a p i t e l unter V 1. Vgl. hierzu Cruz Villalón, REDC 1981, Nr. 2, S. 93 f., nach dem auch die A b k ü r z u n g des Gesetzes gewählt wurde. Z u m neuen spanischen Notstandsrecht vgl. auch die Darstellung v o n Hofmann, ZaöRV Bd. 42 (1982), S. 349 - 366. 55 „Las medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y sitio, asi corno la duracion de los mismos, serän en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Su aplicación se realizarâ en forma proporcionada a las circunstancias." (Hervorhebungen v o m Verfasser). δβ Für die Tätigkeit des Volksanwalts (Defensor del Pueblo) wurde dies bereits ausdrücklich i n dem A r t . 54 CE ausführenden Organgesetz v o m 6. 4. 1981 festgestellt (siehe dort A r t . 11 Abs. 3). 54

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— Drittens der Publizitätsgrundsatz: Die Erklärung des Alarm-, Ausnahme» oder Belagerungszustandes muß gemäß A r t . 2 LODES unverzüglich i m „Boletin Oficial del Estado" (dem spanischen Amtsblatt) veröffentlicht und durch alle öffentlichen Kommunikationsmittel sowie durch die privaten, die dazu bestimmt werden, verbreitet werden. Erst m i t der Veröffentlichung i m „Boletin Oficial del Estado" t r i t t die Erklärung i n Kraft. Obligatorisch ist auch die Verbreitung der unter der Geltung der einzelnen Notstände erlassenen Vorschriften. — Viertens der Grundsatz der Verantwortlichkeit der Exekutive® 7 : Die unter der Geltung des Alarm-, Ausnahme- oder Belagerungszustandes ergriffenen Maßnahmen der Verwaltung unterliegen nach A r t . 3 LODES der gerichtlichen Kontrolle. Diejenigen, die infolge der A n wendung dieser Maßnahmen i n direkter Form für Handlungen, die ihnen nicht zuzurechnen sind, i n ihren Rechten oder Rechtsgütern Schaden erleiden, haben nach Maßgabe der (allgemeinen) Gesetze Anspruch auf Entschädigung. bb) Kapitel I I des Gesetzes (Art. 4 - 12) regelt den Alarmzustand. Nach A r t . 4 LODES kann die Regierung bei folgenden „schweren Störungen der Normalität" den Alarmzustand erklären: ,,a) Katastrophen, öffentlichen Not- oder Unglücksfällen, wie Erdbeben, Überschwemmungen, Stadt- und Waldbränden oder Unfällen großen Ausmaßes; b) Krisen der Volksgesundheit, wie Epedemien und Fällen schwerer Verseuchung; c) Lähmung der für die Allgemeinheit wesentlichen öffentlichen Dienstleistungen (servicios pùblicos esenciales para la comunidad 58 ), wenn nicht das i n den A r t . 28 Abs. 2 und 37 Abs. 2 der Verfassung Bestimmte gewährleistet w i r d 5 9 und einer der sonstigen i n diesem A r t i k e l genannten Umstände eintritt; d) Versorgungsengpässen bei Produkten der Grundbedürfnisse." Die allgemeinen Freiheitsbeschränkungen, die i m Alarmzustand ausgesprochen werden können (Grundrechtsaufhebungen sieht die Verfassung nicht vor), zählt A r t . 11 LODES auf, darunter Beschränkungen des öffentlichen Verkehrs, zeitweise Requisitionen von Gütern, die Heranziehung zu persönlichen Diensten, die Besetzung von Fabri67

Vgl. A r t . 116 Abs. 6 CE. Z u m Begriff der „servicios esenciales", der auch i n A r t . 28 Abs. 2 u n d 37 Abs. 2 CE gebraucht w i r d , vgl. oben i m 4. K a p i t e l Fn. 265. 59 D. h. die Aufrechterhaltung der wesentlichen Dienstleistungen der Gemeinschaft i n den Arbeitskämpfen. 58

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ken, Werkstätten usw. (mit Ausnahme von Privatwohnungen) und Beschränkungen des Gebrauchs von Dienstleistungen sowie des Konsums lebensnotwendiger Produkte. cc) Während der Alarmzustand an „unpolitische" Krisensituationen anknüpft® 0, soll m i t der Erklärung des i m Kapitel I I I (Art. 1 3 - 3 1 LODES) geregelten Ausnahmezustandes vorwiegend politisch-sozialen Konflikten, die tiefgreifende Störungen der „öffentlichen Ordnung" zur Folge haben, begegnet werden. Voraussetzung für eine Erklärung des Ausnahmezustandes ist nach A r t . 13 Abs. 1 LODES, daß „die freie Ausübung der Rechte und Freiheiten der Bürger, das normale Funktionieren der demokratischen Institutionen, das der für die Allgemeinheit wesentlichen öffentlichen Dienstleistungen oder jeder andere Bestandteil der öffentlichen Ordnung so schwer gestört sind, daß die Ausübung der gewöhnlichen Hoheitsbefugnisse nicht ausreichen würde, sie (die öffentliche Ordnung) wiederherzustellen und aufrechtzuerhalten". Während A r t . 13 Abs. 1 LODES so einerseits i n der Bezeichnung der Störungen, die die Verhängung des Ausnahmezustandes rechtfertigen, offen bleibt, gibt er andererseits durch die Anführung von Beispielen dem Begriff der „öffentlichen Ordnung" einen konkreten Inhalt, von dem auch auf die Natur der sonstigen Störungen geschlossen werden kann 6 1 . I n den A r t . 16 ff. LODES werden die Grenzen der Aufhebung bzw. Einschränkungen der Grundrechte® 2 i m Ausnahmezustand konkretisiert. Erwähnt sei hier nur die Regelung der Aufhebung des Rechts auf Freiheit und Sicherheit (Art. 17 Abs. 1 und 2 CE) i n A r t . 16 LODES. Danach kann die „Regierungsbehörde" (autoridad gubernativa)® 8 jede Person festnehmen, wenn sie dies für die Aufrechterhaltung der Ordnung für notwendig hält, sofern wenigstens begründeter Verdacht besteht, daß die fragliche Person eine Störung der öffentlichen Ordnung verursachen wird. Die Verhaftung darf zehn Tage nicht überschreiten und muß dem zuständigen Richter innerhalb von 24 Stunden mitgeteilt werden. Während der Inhaftierung kann der Richter jederzeit Information über den Festgenommenen verlangen bzw. sich persönlich über dessen Situation i n Kenntnis setzen. 60 Cruz Villalón, REDC 1981, Nr. 2, S. 93, 99, spricht i n diesem Zusammenhang v o n einer „Entpolitisierung" (despolitización) des Alarmzustandes. 81 Vgl. Cruz Villalón (Fn. 60), S. 99. 82 Z u r grundsätzlichen Aufhebbarkeit oben i m 4. K a p i t e l unter V 1 b. 88 Z u m Begriff vgl. Cruz Villalón (Fn. 60), S. 121 f., der darauf hinweist, daß A r t . 3 des „Proyecto de Ley Orgànica de Seguridad Ciudadana" (Entw u r f zur LODES, veröffentlicht i m B.O.C, nüm. 73, v o m 21.9.1979) unter der „autoridad gubernativa" die Regierung, den Innenminister, den Beauftragten der Regierung i n den Autonomen Gemeinschaften, die Zivilgouverneure und die Beauftragten der Regierung i n den T e r r i t o r i e n unter der Provinzebene verstand. :

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

Hinsichtlich der Aufhebung der anderen i n A r t . 55 Abs. 1 CE genannten Grundrechte betonen die verschiedenen ausführenden Vorschriften der LODES, daß die i n ihnen enthaltenen Ermächtigungen nur für den Fall bestehen, daß die Zustimmung des Kongresses zur Erklärung des Ausnahmezustandes ausdrücklich die Suspendierung des jeweils betroffenen Grundrechts umfaßt. dd) Den Belagerungszustand, i n dem auch die Justizgrundrechte des Festgenommenen aus A r t . 17 Abs. 3 CE aufhebbar sind, regelt das Kapitel I V (Art. 32 - 36) des Gesetzes. Die absolute Mehrheit des Kongresses kann i h n (auf Vorschlag der Regierung) verhängen, „wenn eine nicht durch andere Mittel beilegbare Erhebung oder gewaltsame Handlung gegen die Souveränität oder Unabhängigkeit Spaniens, seine territoriale Integrität oder die Verfassungsordnung unternommen w i r d " (Art. 32 Abs. 1 LODES) 64 . I n der Erklärung kann der Kongreß gemäß A r t . 35 LODES die Straftaten nennen, die während der Wirksamkeit des Belagerungszustandes der Militärgerichtsbarkeit unterworfen sein sollen. Die Regierung, die ja nach A r t . 97 CE die militärische Verwaltung und die Verteidigung des Staates leitet, bestimmt nach A r t . 33 Abs. 2 LODES die Militärbehörde, unter deren Leitung die Maßnahmen i n dem Gebiet, für das der Belagerungszustand erklärt wurde, ausgeführt werden. ee) I n einer Gesamtwertung kann man feststellen, daß die gesetzliche Vervollständigung bzw. Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Notstandsrecht durch das Gesetz über den Alarm-, Ausnahmeund Belagerungszustand rechtsstaatlich tragbar ist. Die von Verfassungs wegen möglichen einschneidenden Grundrechtssuspendierungen hat der Gesetzgeber nicht i n extensiver Weise konkretisiert, sondern sich u m eine Eingrenzung bemüht. Zur Verbesserung der Kontrollmöglichkeiten des Kongresses und zur Verhinderung von Mißbräuchen hat er zusätzliche Form- und Verfahrenserfordernisse hinsichtlich der Erklärung und Anwendung des Notstandsrechts aufgestellt* 5 . Eine wichtige rechtsstaatliche Sicherung bedeutet schließlich die Statuierung der vier eingangs genannten Grundsätze, darunter namentlich die des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. M i t diesen Regelungen hebt sich das Gesetz klar von seiner Vorgängerin, der „Ley de Orden Püblico" vom 30. J u l i 1959ββ, ab. — Gleichwohl ist zu hoffen, daß eine „Bewährungsprobe" des Gesetzes i n der Praxis ausbleibt. e4 Das Vorliegen eines (internationalen) Krieges stellt somit nicht die einzige mögliche Voraussetzung für die E r k l ä r u n g des Belagerungszustandes dar.

Siehe bereits Berdugo Gômez de la Torre , Sistema 1981, Nr. 42, S. 57, 61

(zu A r t . 116 CE). 65 A u f sie konnte hier nicht i m einzelnen eingegangen werden. β · Siehe dazu oben i m 1. K a p i t e l I I I 3 d cc a. E.

I I . Die Ausgestaltung durch

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e) Das Organgesetz über die Voraussetzungen des Art. 55 Abs. 2 CE D i e R e i h e spezieller a n t i t e r r o r i s t i s c h e r Gesetze, eröffnet d u r c h die Gesetzesverordnung 10/1975 v o m 28. A u g u s t 1975 ( „ ü b e r die V e r h i n d e r u n g des Terrorismus")® 7 , fortgesetzt d u r c h die G e s e t z e s v e r o r d n u n g 21/ 1978 v o m 30. J u n i 1978®8 u n d das Gesetz 56/1978 v o m 4. D e z e m b e r 1978®9 (beide „ ü b e r M a ß n a h m e n i n b e z u g auf d i e d u r c h o r g a n i s i e r t e u n d b e w a f f n e t e G r u p p e n b e g a n g e n e n S t r a f t a t e n " ) 7 0 , w i r d v o r e r s t d u r c h das sogenannte A n t i t e r r o r i s m u s g e s e t z v o m 1. D e z e m b e r 1980, die „ L e y O r g à n i c a sobre los supuestos p r e v i s t o s e n e l a r t i c u l o 55.2 de l a C o n s t i t u c i ó n " ( L O A T ) 7 1 abgeschlossen. Es t r i t t a n die S t e l l e des z u l e t z t g e n a n n t e n Gesetzes 56/1978, m i t d e m es i n z a h l r e i c h e n B e s t i m m u n g e n ü b e r e i n s t i m m t . D i e V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t des A r t . 55 A b s . 2 CE ausf ü h r e n d e n Gesetzes w u r d e i m m e r w i e d e r i n F r a g e g e s t e l l t 7 2 , insbesondere n a c h d e m es b e i seiner A n w e n d u n g v e r s c h i e d e n t l i c h z u s c h w e r w i e g e n d e n G r u n d r e c h t s v e r l e t z u n g e n (über d i e i m Gesetz vorgesehenen Grundrechtssuspendierungen hinaus) gekommen w a r 7 5 .

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B.O.E. nüm. 205, v o m 27.8.1975. Die Gesetzesverordnung 10/1975 wurde durch die Gesetzesverordnung 2/1976 v o m 18.2.1976 (B.O.E. nüm. 43, v o m 19.2.1976) revidiert. 68 B.O.E. nüm. 256, v o m 1.7.1978. 69 B.O.E. nüm. 293, v o m 8.12.1978. 70 Z u erwähnen ist an dieser Stelle auch die w e i t e r h i n i n K r a f t befindliche Gesetzesverordnung 3/1979 v o m 26.1.1979 „sobre protección de la seguridad ciudadana" (B.O.E. nüm. 28, v o m 1.2.1979), die besondere Straftatbestände i m Zusammenhang m i t der öffentlichen Verteidigung u n d der V o r bereitung terroristischer Handlungen typisiert (Art. 1 u n d 2) u n d i n strafprozessualer Hinsicht alle Straftaten v o n Personen, die organisierten bewaffneten Banden angehören, dem beschleunigten Verfahren (procedimiento de urgencia) des Titels I I I des vierten Buches (Art. 779 ff.) der Strafprozeßordnung (Ley de Enjuiciamiento Criminal) unterstellt (Art. 3). — A l l e i n die Regelung dieser Gegenstände durch eine Gesetzesverordnung, zu einem Zeitpunkt, als die Verfassung bereits i n K r a f t war, w i r f t schwere Bedenken gegen ihre Verfassungsmäßigkeit auf. 71 Ley Orgànica 11/1980; B.O.E. nüm. 289, v o m 2.12.1980. 72 So leitete z. B. das baskische Parlament gegen das Gesetz eine Normenkontrolle v o r dem Verfassungsgericht ein. Das Verfassungsgericht (Urteil v o m 14. 7.1981, RI-4, 25/1981, BJC 1981, S. 324 ff.) t r a t aber nicht i n die Begründetheitsprüfung des Normenkontrollantrages ein, da es die Antragsbefugnis des baskischen Parlaments verneinte (Grund: das Gesetz betreffe nicht die A u t o nomiesphäre des Baskenlandes). 73 Vgl. hierzu den Jahresbericht 1982 v o n Amnesty International (in der deutschen Ausgabe des Fischer-Taschenbuchverlages S. 374 - 378). Der Bericht führt Fälle von Mißhandlungen u n d Folter v o n Personen an, die aufgrund des Gesetzes festgenommen u n d kommunikationslos gestellt wurden. Zu Grundrechtsverletzungen infolge der A n w e n d u n g der Antiterrorgesetze vgl. auch die Jahresberichte 1980 u n d 1981 (Fischer Taschenbücher Nr. 3438, S. 387 392, u n d Nr. 3442, S. 419 - 424).

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

Das Gesetz besteht aus acht Artikeln. I n A r t . 1 LO A T w i r d der Kreis der Personen eingegrenzt, auf die die i n i h m vorgesehenen Grundrechtssuspendierungen anwendbar sind. Es handelt sich danach u m die Personen, die „mutmaßlich entweder m i t terroristischen Elementen oder mit bewaffneten Banden, die i n schwerer Form die Sicherheit der Bürger beeinträchtigen, i n Verbindung stehen oder ihnen angehören" und folgende Taten „planen, organisieren, ausführen, bei ihnen m i t helfen oder zu ihrer Verwirklichung anstiften": Straftaten gegen das Leben und die körperliche Unversehrtheit; erpresserischer Menschenraub und Freiheitsberaubung unter Vortäuschung der Wahrnehmung einer öffentlichen Funktion; der Besitz oder das Lagern von Waffen, Munition oder Sprengstoff sowie deren Erwerb, Herstellung, Transport oder Lieferung; Nötigungen, Bedrohungen oder Erpressungen; Brandstiftungen und andere gemeingefährliche Delikte; Straftaten gegen die äußere Sicherheit des Staates; die Straftaten, die direkt mit den vorgenannten verbunden sind 74 und allgemein diejenigen, die der Código Penal als terroristische bezeichnet. Unter den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen auch diejenigen Personen, die sobald die genannten Taten geplant, versucht oder vollendet worden sind, sie öffentlich verteidigen oder die i n sie verwickelten Personen begünstigen. A r t . 2 L O A T zählt noch einmal die nach A r t . 55 Abs. 2 CE aufhebbaren Grundrechte (aus A r t . 17 Abs. 2 sowie 18 Abs. 2 und 3 CE) einzeln auf, A r t . 3 - 5 L O A T regeln die Modalitäten der Aufhebung. Hinsichtlich der Suspendierung des Rechtes des Festgenommenen aus A r t . 17 Abs. 2 CE (auf Freilassung oder Übergabe an die Justizbehörden nach spätestens 72 Stunden) ermöglicht A r t . 3 L O A T die Verlängerung der Frist von drei Tagen u m bis zu acht Tagen, soweit dies zu Ermittlungszwecken erforderlich ist. Die Verlängerung muß vor Ablauf der 72Stunden-Frist bei dem zuständigen Richer beantragt werden. Dieser kann während der Haft jederzeit Information über den Häftling verlangen bzw. sich persönlich über dessen Lage i n Kenntnis setzen und gegebenenfalls die Erlaubnis für die Haftverlängerung widerrufen. Die Behörde, die die Festnahme oder Verhaftung angeordnet hat, kann während der Durchführung der Untersuchungen für die Zeit, die sie für nötig hält, die „incomunicación" anordnen, d. h. jeden Kontakt des Inhaftierten zur Außenwelt unterbinden. Die i n A r t . 3 Abs. 3 L O A T angefügte Klausel „unbeschadet des Rechts auf Verteidigung, das dem Festgenommenen oder Verhafteten zukommt, und dessen, was das A r t . 17 Abs. 3 der Verfassung entwickelnde Gesetz bestimmt", verbessert nach der derzeitigen Rechtslage die Lage des Gefangenen i n keiner Weise: A r t . 527 der Strafprozeßordnung (Ley de Enjuiciamiento 74

Vgl. hierzu A r t . 17 Ley de Enjuiciamiento Criminal.

I I . Die Ausgestaltung durch

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Criminal) nimmt die der Kontaktsperre unterliegenden Gefangenen von den „beneficios" des Kapitels über den Rechtsbeistand aus 75 . Dieser Zustand ist verfassungswidrig, da A r t . 17 Abs. 3 Satz 2 CE das Recht auf Rechtsbeistand unbedingt gewährleistet und auch A r t . 55 Abs. 2 CE keine Aufhebung dieses Rechtes ermöglicht 76 . Nach A r t . 4 L O A T können die Sicherheitskräfte des Staates ohne richterliche Verfügung die mutmaßlichen Verantwortlichen der i n A r t . 1 L O A T angeführten Taten an jedem Ort und i n jeder Wohnung, i n der sie sich versteckt halten oder Zuflucht nehmen, festnehmen. Desgleichen dürfen sie die genannten Wohnungen nach Gegenständen, die m i t der Tat i n Verbindung stehen könnten, durchsuchen. Unmittelbar danach muß der Innenminister den zuständigen Richter über die Durchsuchung, ihre Gründe und ihre Ergebnisse unterrichten. Durch m i t Gründen versehenen richterlichen Beschluß kann nach A r t . 5 L O A T für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten, der jeweils u m die gleiche Zeit verlängerbar ist, die Überwachung des Post-, Fernmelde- oder Telefonverkehrs für die Personen angeordnet werden, bei denen der Verdacht besteht, daß sie bewaffneten Gruppen i. S. d. Art. 1 L O A T angehören. Was die i n A r t . 55 Abs. 2 CE geforderte „angemessene parlamentarische Kontrolle" anbelangt, so erweitert A r t . 7 LODES die allgemeinen Kontrollinstrumente des Parlaments gegenüber der Exekutive lediglich u m eine besondere Berichtspflicht. Die Regierung soll beide Kammern wenigstens alle drei Monate (vorher, wenn es zwei parlamentarische Gruppen verlangen) über den Gebrauch des Gesetzes und das durch die Anwendung der i n i h m vorgesehenen Maßnahmen erzielte Ergebnis informieren. — A r t . 8 L O A T enthält Entschädigungstatbestände. Die oben 77 geäußerten rechtsstaatlichen Bedenken gegenüber A r t . 55 Abs. 2 CE gelten i n verstärktem Maße für das vorliegende Ausführungsgesetz. Der Organgesetzgeber hat der Gefahr ungerechtfertigter oder mißbräuchlicher Grundrechtssuspendierungen i n völlig unzureichender Weise Rechnung getragen. So kann z.. B. das eigenständige Festnahmerecht der Sicherheitskräfte hinsichtlich mutmaßlicher Ter75 Vgl. auch die entsprechende Circular 8/1978 des Generalstaatsanwaltes, auszugsweise abgedruckt bei Serrano Alberca, i n : Garrido Falla, Comentarios, A r t . 17 Abs. 3 A n m . I V 1 c (S. 222 Fn. 10). 76 Vgl. V. Gimeno Sendra t „ E l Pais" v o m 20.1.1983, S. 16, der das Recht sogar für unverzichtbar hält. — Eine verfassungskonforme Regelung sieht n u n der v o n Justizminister Fernando Ledesma Ende 1982 vorgelegte E n t w u r f eines Gesetzes über den Rechtsbeistand der Verhafteten vor, der noch 1983 i n einem entsprechenden Organgesetz verabschiedet werden soll (vgl. „ E l Pais" vom 26.12.1982, S. 13, u n d v o m 19.1.1983, S. 11). 77 I m 4. K a p i t e l V 2 a. E.

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

roristen unter Einschluß der Befugnis zur Haussuchung zu einer ernsten Bedrohung der Freiheit und Sicherheit unbeteiligter Bürger werden 78 . Während das Organgesetz über den Alarm-, Ausnahme- und Belagerungszustand die parlamentarische Kontrolle i m Verhältnis zur verfassungsrechtlichen Regelung (Art. 116 CE) ausbaut und detailliert regelt, hat sich der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des A r t . 55 Abs. 2 CE auf die Statuierung einer Berichtspflicht beschränkt. Restriktiver hätte A r t . 55 Abs. 2 CE i n diesem Punkt kaum ausgeführt werden können. Daß dieses Gesetz i m Jahre 1980 m i t der absoluten Mehrheit des Kongresses verabschiedet werden konnte, ist nur vor dem Hintergrund der zahlreichen terroristischen Anschläge, die das Land seit Jahren erschüttern, verständlich 79 . Es sollte allerdings nicht übersehen werden, daß das Antiterrorismusgesetz Gegnern des Systems Argumente liefert. I I I . Die Ausgestaltung durch die einfachen Gesetze Die ganz überwiegende Zahl der Grundrechte werden auch heute noch durch einfache Gesetze „entwickelt". Dies nicht nur, weil die Entwicklung der Grundrechte der A r t . 30 - 52 CE kein Organgesetz erfordert, sondern auch weil die die A r t . 15 - 29 CE ausführende Organgesetzgebung bei weitem noch nicht abgeschlossen ist und hinsichtlich der noch nicht neugeregelten Materien einstweilen die überkommenen einfachen Gesetze, soweit nicht durch die Verfassung selbst derogiert, fortgelten. 1. Das Problem der vorkonstitutionellen Gesetze

Die Vorschrift des A r t . 81 CE, wonach Gesetze, die die Grundrechte der A r t . 15 - 29 CE i n direkter Form ausgestalten oder konkretisieren, als Organgesetz verabschiedet werden müssen, kann lediglich für nachkonstitutionelle Gesetze gelten 80 . Ein vor Inkrafttreten der Verfassung 78 Dies belegen auch Fälle, die i m Bericht von Amnesty International (oben Fn. 73) wiedergegeben sind. 79 Der Terrorismus stellt i n Spanien w e i t e r h i n ein schweres Problem dar, obwohl sich die Lage — gemessen an der Z a h l der Opfer — v o n 1979 bis heute gebessert hat (vgl. „ E l Pais" v o m 9.10.1982, S. 25). Die rückläufige Tendenz bestätigt auch ein statistischer Vergleich zwischen dem ersten H a l b j a h r des Jahres 1982 u n d dem ersten H a l b j a h r des Jahres 1981 (auf letzteres beziehen sich die Zahlen i n Klammern): Tote: 21 (30); Verletzte 32 (52); terroristische Handlungen 94 (121); Geiselnahmen 4 (5); beschlagnahmte Waffen 512 (183); Verhaftete: 572 (691); beschlagnahmter Sprengstoff: 371 K i l o g r a m m (245) (Zahlen nach „ E l Pais" v o m 3.10.1982, S. 19). — Z u m Phänomen des Terrorismus i n Spanien u n d den einzelnen terroristischen Vereinigungen vgl. das Buch v o n A . Munoz Alonso „ E l terrorismo en Esparia" (Barcelona 1982).

I I I . Die Ausgestaltung durch die einfachen Gesetze

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ordnungsgemäß — und sei es nur i n Form einer Gesetzesverordnung — zustandegekommenes Gesetz, das eines der besagten Grundrechte ausführt, behält daher auch nach Inkrafttreten der Verfassung seine W i r k samkeit, sofern es nur materiell m i t der Verfassung i n Einklang steht. So blieben nach dem 28. Dezember 1978 beispielsweise das Versammlungsgesetz vom 29. Mai 197681 (soweit nicht durch A r t . 21 CE derogiert) und das Parteiengesetz vom 4. Dezember 197882 i n Kraft, obwohl die i n ihnen geregelten Materien nach A r t . 81 CE (i. V. m. A r t . 21 bzw. 22 CE) organgesetzlich ausgeführt werden müssen. Kann i n formeller Hinsicht der fehlende organgesetzliche oder überhaupt formell-gesetzliche Charakter der vorkonstitutionellen Gesetze keinen Widerspruch zur Verfassung begründen, so ist indes i n materieller Hinsicht immer eine besonders sorgfältige Prüfung der Vereinbarkeit dieser Gesetze m i t der Verfassung vorzunehmen. Je nachdem, ob das anzuwendende Gesetz während der franquistischen Epoche, der ersten Phase der Übergangszeit oder erst zu einem Zeitpunkt, zu dem der Text der künftigen Verfassung dem Gesetzgeber bereits bekannt war, verabschiedet wurde, w i r d man dabei i m allgemeinen große Unterschiede zwischen den einzelnen Gesetzen i n bezug auf ihre Verfassungskonformität feststellen können. Während etwa das Gesetz über die Vereinigungen vom 24. Dezember 196483 i m wesentlichen nur noch hinsichtlich einiger „technischer" Bestimmungen Bestand hat, gelten das Versammlungsgesetz vom 29. Mai 1976 oder die Gesetzesverordnung über die Koalitionsfreiheit vom 1. A p r i l 197784 auch i n wichtigen materiell-rechtlichen Teilen weiter und genügt das Parteiengesetz vom 4. Dezember 197885 vollständig den Anforderungen, die an ein die Verfassung entwickelndes Organgesetz zu stellen sind. Die Nicht-Fortgeltung des vorkonsitutionellen Rechts, welches der Verfassung widerspricht, folgt aus dem allgemeinen Grundsatz „lex posterior derogat legi priori" und w i r d noch einmal ausdrücklich i n Abs. 3 der Derogationsbestimmung der Verfassung angeordnet 86 . Die 80 Vgl. die Urteile des Verfassungsgerichts v o m 8.4.1981 (RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 92, I I 5) u n d v o m 16. 6.1982 (RA-52, 193/1981, BJC 1982, S. 611, 617, I I 4), i n denen es u m die Fortgeltung der Gesetzesverordnung 17/1977 v o m 4.3.1977 über das Streikrecht u n d k o l l e k t i v e Arbeitskonflikte bzw. das Gesetz 17/1976 v o m 29. 5.1976 über das Versammlungsrecht ging. Das Verfassungsgericht verneint allgemein eine „ R ü c k w i r k u n g " des Vorbehaltes des Gesetzes. 81 Vgl. dazu oben i m 2. K a p i t e l unter I I 3 a u n d i m 4. Kapitel unter I I I 2 b hh. 82 Z u diesem Gesetz i m 2. K a p i t e l unter I I 3 c. 83 Dazu i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d cc. 84 Dazu oben i m 2. K a p i t e l unter I I 3 a. 85 Dazu i m 2. K a p i t e l unter I I 3 c. 86 „Asismismo quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución." — Vgl. auch A r t . 123 Abs. 1 GG.

1 Sommermann

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

P r ü f u n g u n d F e s t s t e l l u n g d e r D e r o g a t i o n o b l i e g t h i e r — w i e auch sonst — d e n einfachen G e r i c h t e n 8 7 . N a c h A n s i c h t des Verfassungsgerichtes ist aber z u b e r ü c k s i c h t i g e n , daß es sich b e i d e r V e r f a s s u n g i m V e r h ä l t n i s z u d e n v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n Gesetzen n i c h t n u r u m e i n späteres Gesetz ( l e x posterior), s o n d e r n z u g l e i c h u m e i n ranghöheres Gesetz ( l e x superior) h a n d e l t . I m F a l l e des W i d e r s p r u c h s des v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n Rechts z u d e r V e r f a s s u n g f a l l e d a h e r d i e D e r o g a t i o n , w e l c h e das A u ß e r k r a f t t r e t e n d e r w i d e r sprechenden N o r m e n b e i n h a l t e , m i t d e r sog. „ n a c h t r ä g l i c h e i n g e t r e t e n e n V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t " ( i n c o n s t i c i o n a l i d a d s o b r e v e n i d a ) 8 8 , w e l c h e die U n g ü l t i g k e i t s e l b i g e r V o r s c h r i f t e n z u r Folge habe, z u s a m m e n 8 9 . Gegen d e n E i n w a n d , daß sich D e r o g a t i o n u n d V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t gegenseitig ausschlössen, d a sich b e i e i n e r N o r m , d i e d e r o g i e r t sei, d i e F r a g e i h r e r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t g a r n i c h t erst s t e l l e 9 0 , h a t das V e r fassungsgericht i n e i n e m s p ä t e r e n U r t e i l r e p l i z i e r t : „Es besteht k e i n echter W i d e r s p r u c h z w i s c h e n d e m P r o b l e m W i r k s a m k e i t - D e r o g a t i o n 87 Aus dem spanischen Schrifttum vgl. Aragón Reyes , i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 555, 566; Arozamena Sierra, ebd., Bd. 1, S. 131, 161 f.; Elizalde y Aymerich, ebd., Bd. 1, S. 859, 868 f.; Garcia de Enterria, La Constitución, S. 74 f.; Varela/Satrustegui, RDP 1979, Nr. 4, S. 59, 64 f. — Lediglich bis zum Arbeitsbeginn des Verfassungsgerichts bejaht die Zuständigkeit der einfachen Gerichte (offensichtlich unter dem Eindruck der Rechtslage i n I t a lien): Trujillo, REP Ν . E. 1979, Nr. 7, S. 145, 146 ff. 88 Der Begriff stammt aus der italienischen Lehre ( „ i l l e g i t t i m i t à costituzionale sopravvenuta"), vgl. etwa Crisafulli, Lezioni Bd. 2, S. 289. 89 „ L a peculiaridad de las leyes preconstitucionales consiste, por lo que ahora interesa, en que la Constitución es i m a Ley superior — criterio j e r â r quico — y posterior — criterio temporal —. Y l a coincidencia de este doble criterio da lugar — de una parte — l a inconstitucionalidad sobrevenida, y consiguiente invalidez, de las que se opongan a la Constitución, y — de otra τ - a su pérdida de vigencia a p a r t i r de la misma, para regular situaciones futuras, es decir, a su derogación." (TC, U r t e i l v o m 2.2.1981, RI-1, 186/1980, BJC 1981, S. 7, 12, I I 1 A ; vgl. auch das U r t e i l des TC v o m 31.3.1981, RA-7, 107/1980, BJC 1981, S. 177, 182, I I 3, u n d das U r t e i l v o m 6. 4.1981, RA-8, 47/ 1980, BJC 1981, S. 184, 189 f., I I 7). I m gleichen Sinne Elizalde y Aymerich, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 859, 870 f., Parejo Alfonso , R A P 1981, Nr. 94, S. 201, 213 ff., insbes. 219 ff., u n d i m wesentlichen auch López Garrido t RDP 1982, Nr. 13, S. 199, 205 ff. 90 I n diesem Sinne das Sondervotum des Verfassungsrichters Rubio Llorente zu dem U r t e i l v o m 2.2.1981 (Fn. 89, S. 21 f.). Er trifft folgende Unterscheidung: „Die Derogation ist einfaches Ergebnis der Nachfolge der Normen i n der Zeit, die Verfassungswidrigkeit hingegen ergibt sich n u r aus dem Widerspruch zwischen der Verfassung u n d einer später erlassenen Norm." Die Unterschiede zwischen beiden Rechtsinstituten k ö n n t e n auch nicht durch den Rückgriff auf den „ h y b r i d e n u n d widersprüchlichen Begriff" der „nachträglich eingetretenen Verfassungswidrigkeit" beseitigt werden. — Vgl. auch das gemeinsame Sondervotum v o n Rubio Llorente u n d Diez Picazo zum U r t e i l des TC v o m 29.4.1981 (CI-1, 17/1981, BJC 1981, S. 106, 111 f.) u n d Garrido Falla , i n : ders., Comentarios, A r t . 163 A n m . I V 4 (S. 1714 f.), sowie Aragón Reyes, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 555, 566 f. — Den Begriff der „inconstitucionalidad sobrevenida" k r i t i s i e r t auch, obwohl i m übrigen der Ansicht des TC, López Garrido, RDP 1982, Nr. 13, S. 199, 207 f.

I I I . Die Ausgestaltung durch die einfachen Gesetze

275

und dem Problem Verfassungsmäßigkeit-Verfassungswidrigkeit . . . W i r verstehen unter Verfassungswidrigkeit schlicht das Urteil des Widerspruchs zwischen den beiden Normen, woraus sich eine Rechtsfolge ergibt. Aber die Verfassungswidrigkeit ist nicht die Folge, sondern bloß die Prämisse dieser Folge. Daher kann man sagen, daß die Verfassungswidrigkeit der vorkonstitutionellen Gesetze zu Folgen führt, die gleichzeitig die Derogation und die Nichtigkeit sein können 91 ." Für die Erklärung der (nachträglich eingetretenen) Verfassungswidrigkeit des vorkonstitutionellen Rechts, welche notwendig die Feststellung der Derogation einschließt 92 , hält sich das Gericht — wie bei den nachkonstitutionellen Gesetzen — für (allein) zuständig. Es beruft sich auf seine i h m i n A r t . 1 Abs. 1 des Organgesetzes über das Verfassungsgericht (LOTC) zugemessene Rolle als höchste Instanz bei der Auslegung der Verfassung (intèrprete supremo de la Constitución) sowie auf die i h m nach A r t . 27 Abs. 1 LOTC zukommende Funktion, durch die Erklärung der Verfassungswidrigkeit den Vorrang der Verfassung (la primacia de la Constitución) zu gewährleisten und die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit der Gesetze bzw. Rechtsvorschriften m i t der Verfassung festzustellen 98 . Zu einer Verfassungswidrigkeitserklärung soll es — wie bei den nachkonstitutionellen Gesetzen — entweder i m Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, auf einen „recurso de inconstitucionalidad" (nach A r t . 161 Abs. 1 lit. a CE) hin, oder i m Verfahren der konkreten Normenkontrolle auf die Vorlage eines Gerichtes h i n („cuestión de inconstitucionalidad" nach A r t . 163 CE) kommen können 94 . Was die Zuständigkeit der einfachen Gerichte anbelangt, so sind diese m i t h i n befugt, die Derogation einer vorkonstitutionellen Norm durch die Verfassung selbständig festzustellen (sie haben i n diesem Falle die betreffende Norm nicht anzuwenden), sie können aber auch, sofern sie lediglich Zweifel an der Vereinbarkeit der Norm m i t der 91 „ . . . que pueden ser concurrentemente la derogación y la nulidad" (Urteil v o m 8.4.1981, RI-3, 192/1980, BJC 1981, S. 83, 90, I I 2). Vgl. auch López Garrido, RDP 1982, Nr. 13, S. 199, 209: „Estos dos efectos juridicos, inconstitucionalidad y derogación, se producen, en suma, ipso facto, ope legis, instantänea y simultàneamente, en el p r i m e r momento de vida del texto constitucional. Y pueden operar al tiempo precisamente porque son dos figuras heterogéneas en su naturaleza, cuyos espacios se cruzan, pero no interfieren." — Näher zu den Begründungen des Verfassungsgerichts u n d zum I n h a l t der Sondervoten n u n i n deutscher Sprache auch Cruz Villalón, ZaöRV Bd. 43 (1983), S. 70, 75 ff. 92 Derogation u n d Verfassungswidrigkeit knüpfen auf materieller Ebene an die gleiche Voraussetzimg, nämlich die Unvereinbarkeit m i t der Verfassung, an. 93 U r t e i l v o m 2.2.1981 (Fn. 89), S. 13 ( I I 1 C). 94 Z u den Normenkontrollverfahren vor dem Verfassungsgericht i m einzelnen unten i m 8. K a p i t e l unter I I I 1.

18*

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

Verfassung haben, die Frage dem Verfassungsgericht vorlegen, welches sodann mit Wirkung erga omnes die fragliche Norm für verfassungsmäßig oder verfassungswidrig erklärt® 5. Die Erklärung der Verfassungswidrigkeit w i r d auch hier nur ergehen, wenn eine verfassungskonforme Auslegung nicht möglich ist 96 . I m Ergebnis hat damit das spanische Verfassungsgericht eine Lösung gewählt, die zwischen der des italienischen und der des deutschen Verfassungsgerichtes liegt 9 7 . Während die Corte Costituzionale sich hinsichtlich der Kontrolle der vorkonstitutionellen Gesetze für ausschließlich zuständig erklärt hat 9 8 , hält das Bundesverfassungsgericht insoweit grundsätzlich die einfachen Gerichte für zuständig 99 . Es hat deshalb seine Zuständigkeit nur i m Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bejaht 1 0 0 , nicht hingegen i m Verfahren der konkreten Normenkontrolle nach A r t . 100 GG (Ausnahme: der nachkonstitutionelle Gesetzgeber hat die fragliche Norm „ i n seinen Willen aufgenommen") 101 . Bei einem Vergleich der Lösung des spanischen Verfassungsgerichtes mit der des Bundesverfassungsgerichts sollte man beachten — hierauf weist L. Parejo Alfonso zu Recht h i n 1 0 2 —, daß das deutsche System und das spanische System der Verfassungsgerichtsbarkeit i m Zusammenhang m i t der hier zu lösenden Frage wichtige Unterschiede aufweisen. Der wohl bedeutendste Unterschied ist, daß i m deutschen 95 U r t e i l des TC v o m 2.2.1981 (Fn. 89), S. 14 ( I I 1 D). I n seiner Besprechung des Urteils spricht Jiménez Luna („La Ley" 1981, Bd. 1, S. 1031, 1033) v o n „konkurrierenden Zuständigkeiten" des Verfassungsgerichts u n d der ordentlichen Gerichte. 96 TC (Fn. 89), S. 13 ( I I 1 B): „De aqui q u e . . . sea necesario apurar las posibilidades de interpretación de los preceptos impugnados, conforme a la Constitución, y declarar t a n sólo la inconstitucionalidad sobrevenida y consiguiente derogación de aquellos cuya incompatibilidad con l a misma résulté indudable, por ser impostole el llevar a cabo t a l interpretación." Vgl. die v o m Bundesverfassungsgericht zur verfassungskonformen Auslegung aufgestellten Grundsätze (BVerfGE 2, 266, 282; 8, 28, 33 ff.; 48, 40, 45 ff.). 97 Die Rechtsprechimg beider Gerichte h a t das TC zur Begründung seiner grundsätzlichen Zuständigkeit zur E r k l ä r u n g der Verfassungswidrigkeit v o r konstitutioneller Normen herangezogen (Urteil v o m 2. 2.1981 [Fn. 89], S. 13, I I IC). 98 I n ihrem ersten U r t e i l v o m 14. 6.1956 hat sie sich zunächst für zuständig, seit dem U r t e i l 40/1958 v o m 27. 6.1958 für allein zuständig erklärt; vgl. dazu den Aufsatz v o n C. Mortati „Competenza esclusiva della Corte Costituzionale a dichiarare l ' i n v a l i d i t à delle leggi anteriori alla Costituzione", i n : Giurisprudenza Costituzionale 1958, S. 526 - 534, enthalten auch i n seinen gesammelten Schriften (Raccolta d i scritti), Bd. 3, S. 821 - 846. — Z u r Rechtsprechung des italienischen Verfassungsgerichtshofes i m spanischen Schrifttum Varela/ Satrustegui, RDP 1979, Nr. 4, S. 59, 69 ff.; Aragón Reyes , i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 555, 562 f. 99 Siehe n u r BVerfGE 2,124,128 ff. 100 BVerfGE, 2, 124, 131; 24, 174, 179 f. 101 Vgl. BVerfGE 11, 126, 129 m. w . N. 102 I n R A P 1981, Nr. 94, S. 201, 217 f.

I I I . Die Ausgestaltung durch die einfachen Gesetze

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System hinsichtlich jedes i n Kraft befindlichen Gesetzes ohne zeitliche Begrenzung eine abstrakte Normenkontrolle eingeleitet werden kann, während dies i m spanischen System nach A r t . 33 LOTC nur während einer Frist von drei Monaten nach Veröffentlichung des Gesetzes möglich ist. Diese Frist begann für die vorkonstitutionellen Gesetze von dem Tag der Konstituierung des Verfassungsgerichtes an zu laufen, wie der zweiten Übergangsbestimmung Abs. 1 LOTC zu entnehmen ist. Damit ist bereits seit dem 12. Oktober 1980 die Einlegung des „recurso de inconstitucionalidad" gegen ein vorkonstitutionelles Gesetz unzulässig. Hätte das Verfassungsgericht den Weg der Richtervorlage (cuestión de incontitucionalidad) abgeschnitten, wäre für die Zukunft die Möglichkeit eine allgemeingültigen, d.h. erga omnes wirkenden Verfassungswidrigkeitserklärung einer vorkonstitutionellen Norm ausgeschlossen worden 1 0 8 . 2. Die Rolle der einfachen Gesetze nach der Verfassung von 1978

Nicht dem Organgesetzvorbehalt unterliegt nach der Verfassung die „Entwicklung" des Gleichheitssatzes (Art. 14 CE) und der Grundrechte der A r t . 30 - 52 CE 1 0 4 . Hinsichtlich der Regelung dieser Grundrechte ist der einfache Gesetzgeber zuständig. I n Ausführung des A r t . 32 Abs. 2 CE hat er z. B. am 7. J u l i 1981 das Gesetz über Eheschließung und Ehescheidung erlassen 105 , i n Ausführung des A r t . 35 Abs. 2 CE das Statut der Arbeitnehmer vom 10. März 198010®. Gewisse Konkretisierungen und sogar Begrenzungen können die einfachen Gesetze zulässigerweise auch hinsichtlich der Grundrechte der A r t . 15 - 29 CE enthalten. Dies etwa dann, wenn das einfache Gesetz durch die Regelung einer nicht dem Organgesetzvorbehalt unterliegenden Materie indirekt die Schranken eines der genannten Grundrechte aktualisiert. Verschlossen bleibt dem einfachen Gesetzgeber lediglich — wie oben 107 dargelegt — die direkte Ausgestaltung oder Konkretisierung eines dieser Grundrechte. I n analoger Weise erstreckt sich der Vorbehalt des Gesetzes (Art. 53 Abs. 3 Satz 2 CE) hinsichtlich der „Leitprinzipien" der A r t . 39 - 52 CE 103 M i t einer Ausnahme allerdings: Nach A r t . 55 Abs. 2 L O T C k a n n die Verfassungswidrigkeitserklärung eines Gesetzes auch durch das Verfassungsgericht selbst betrieben werden, sofern das Gesetz eines der Grundrechte der A r t . 14 - 30 CE verletzt u n d aus diesem Grunde einer Verfassungsbeschwerde, die gegen einen auf seiner Grundlage ergangenen Hoheitsakt gerichtet war, stattzugeben w a r (siehe dazu noch u n t e n i m 8. K a p i t e l unter I I I 2 e). 104 Hierzu oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 a cc. 105 Hierzu i m 4. K a p i t e l unter I I I 3 b bb. 106 Hierzu i m 4. K a p i t e l unter I I I 3 b ff a. E. 107 I m 4. Kapitel unter I I I 2 a cc (2).

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6. Kap.: Die Ausgestaltung der Grundrechte durch den Gesetzgeber

lediglich auf deren „Entwicklung" 1 0 8 . Soweit es nicht u m die direkte Ausgestaltung oder Konkretisierung dieser Grundrechte geht, können auch Gesetzesverordnungen, legislative Verordnungen und Verordnungen 1 0 0 Regelungen treffen. Schließlich sei darauf hingewiesen, daß die rechtliche Ausführung der „Leitprinzipien" nach der Kompetenzverteilung, die sich aus den A r t . 148-150 CE i. V. m. den Autonomiestatuten sowie den kompetenzübertragenden Gesetzen ergibt 1 1 0 , i n wichtigen Teilen durch die Autonomen Gemeinschaften zu erfolgen hat.

108 109 110

Siehe oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 4 a cc. Z u diesen Rechtsquellen i m 2. K a p i t e l unter I V 4 b aa u n d 5 b. Hierzu oben i m 2. K a p i t e l unter I V 8 b bb.

Dritter

Teil

Verfahren z u m Schutz der Grundrechte Siebtes Kapitel

Der Rechtsschutz'durch die ordentlichen Gerichte I. Einführung Der Wert grundrechtlicher Verbürgungen hängt zum größten Teil von der Bereitstellung effektiver Schutzverfahren ab, die dem Grundrechtsträger i m Bedarfsfalle die Durchsetzung seiner Grundrechtsposition gegenüber dem Grundrechtsadressaten ermöglichen. Unerläßlich ist dabei die Einrichtung förmlicher Schutzverfahren vor unabhängigen Gerichten. I m Hinblick darauf hat der spanische Verfassungsgeber bestimmte Garantien i n die Verfassung aufgenommen. 1. Die Rechtsschutzgarantie

A r t . 24 Abs. 1 CE gewährt ein Grundrecht auf lückenlosen und effektiven Individualrechtsschutz 1 . Er bezieht sich wie A r t . 24 Abs. 1 der italienischen Verfassung 2 , der insoweit als Vorbild diente 3 , auf die „legitimen Rechte und Interessen" (derechos e intereses legitimos), worunter jedenfalls alle von der Rechtsordnung (auch indirekt) als schutzwürdig anerkannten Individualinteressen fallen 4 . Er deckt somit (auch) 1

Hierzu näher oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 2 b k k (1) (a). Dieser lautet: „ T u t t i possono agire i n giudizio per l a tutela dei propri d i r i t t i e interessi legittimi." 3 Vgl. dazu Almagro Nosete , RDP 1981, Nr. 10, S. 47, 53 ff. 4 Vgl. Gómez-Ferrer Morant, REDA 1982, Nr. 33, S. 183, 189: „ . . . Todo interés i n d i v i d u a l ο social tutelado por el Derecho indirectamente, con ocasión de la protección del interés general, y no configurado corno derecho subjetivo, puede calificarse corno interés legitimo." — Der Begriff des „interés legitimo" i m K o n t e x t des A r t . 24 CE bedarf aber i m einzelnen noch einer näheren Untersuchung. Gómez-Ferrer Morant, a. a. O., u n d Fernândez Villaverde, S. 99, halten i h n für weiter als den Begriff des „interés directo", der für die Klagebefugnis i m herkömmlichen Verwaltungsprozeß entscheidend 2

280

7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

d e n K r e i s d e r „ s u b j e k t i v e n ö f f e n t l i c h e n Rechte" i m S i n n e d e r h e u t i g e n deutschen L e h r e 5 ab. A b g r e n z u n g s s c h w i e r i g k e i t e n i m E i n z e l f a l l w e r d e n auch i m spanischen Recht n i c h t ausbleiben. H i n s i c h t l i c h d e r G r u n d r e c h t e k a n n m a n e i n e n A u f t r a g des Staates, f ü r e i n e n e f f e k t i v e n prozessualen Schutz z u sorgen, auch d e m i n A r t . 9 A b s . 2 C E e n t h a l t e n e n l e i s t u n g s s t a a t l i c h e n Gebot d e r E f f e k t i v i e r u n g d e r Grundrechte® e n t n e h m e n . D i e ( r e i n o b j e k t i v r e c h t l i c h e ) G a r a n t i e eines besonderen b e s c h l e u n i g t e n S c h u t z v e r f a h r e n s v o r d e n o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e n n o r m i e r t f ü r die G r u n d r e c h t e d e r A r t . 14 - 29 CE a u s d r ü c k l i c h A r t . 53 A b s . 2 C E 7 . — D e r Frage, ob e i n ( s u b j e k t i v r e c h t l i c h e r ) Anspruch auf e f f e k t i v e n Rechtsschutz außer aus A r t . 24 A b s . 1 C E z u d e m aus d e n j e w e i l i g e n m a t e r i e l l e n G r u n d r e c h t e n selbst ( i n B e t r a c h t k ä m e n schon w e g e n A r t . 53 A b s . 3 C E 8 n u r G r u n d r e c h t e des z w e i t e n K a p i t e l s des T i t e l s I) h e r g e l e i t e t w e r d e n k a n n 9 , s o l l h i e r n i c h t w e i t e r nachgeist (vgl. A r t . 28 L J C A ; dazu noch i n diesem Kapitel). Der Ausdruck „interés legitimo" findet sich auch i n dem (vorkonstitutionellen) Verwaltungsverfahrensgesetz (in A r t . 23 l i t . a L P A sogar wie i n A r t . 24 Abs. 1 CE i n der Zusammensetzimg „derechos e intereses legitimos"); er w i r d dort aber nicht m i t dem Begriff des „interés directo" kontrastiert, sondern als zusätzliches Erfordernis gesehen (zur Auslegung dort vgl. die nachstehenden Ausführungen unter I I 1 a aa). — I n der italienischen Lehre siedelt Mortati, Istituzioni Bd. 1, S. 168 ff. (170), das legitime Interesse (interesse legittimo) zwischen dem subjektiven Recht u n d dem einfachen (faktischen) Interesse an. Landi/ Potenza , Manuale d i d i r i t t o amministrativo, S. 152, definieren es i m Anschluß an Zanobini als „interesse individuale strettamente connesso con u n interesse pubblico, e protetto dall' ordinamento giuridico soltanto attraverso la tutela giuridica d i quest' u l t i m o " . Vgl. auch Sandulli, Manuale d i d i r i t t o amministrativo, Rdnr. 34 (S. 72): „ G l i interessi l e g i t t i m i sono dunque posizioni soggettive, alle quali l'ordinamento — sebbene (a differenza d i quanto fa per i d i r i t t i ) non détti delle norme espressamente i n vista della loro tutela — attribuisce una certa rilevanza." 5 Vgl. etwa Erichsen/Martens, i n : dies., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 I I 5 (S. 123 ff.), u n d Tschira / Schmitt Glaeser, S. 100 (jeweils m . w . N.). M i t dem Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts, w i e er i n der deutschen Lehre entwickelt wurde, hat sich i m spanischen Schrifttum i n jüngerer Zeit namentlich Esteban Drake ( „ E l derecho püblico subjetivo corno instrument ación tècnica de las libertades püblicas y el problema de la legitimación procesai", M a d r i d 1981) auseinandergesetzt (teilweise vergleichend m i t der französischen Lehre). • Z u A r t . 9 Abs. 2 CE siehe oben i m 5. K a p i t e l unter I I 4 b bb. 7 Dazu sogleich unter I I I . 8 Vgl. dazu oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 4 a bb. 9 I n der Bundesrepublik hat das B V e r f G z. B. einen Anspruch auf effekt i v e n Rechtsschutz des Eigentums unmittelbar auf die Eigentumsgarantie des A r t . 14 G G gegründet, vgl. BVerfGE 24, 367, 401; 35, 348, 361; 37, 132, 148; 45, 297, 333 (ständige Rechtsprechung); zur Tendenz, den Anspruch auf effekt i v e n Rechtsschutz aus den jeweiligen materiellen Grundrechten herzuleiten, siehe Hesse, EuGRZ 1978, S. 427, 435 f.; zu Begründung u n d I n h a l t des grundrechtlichen Rechtsschutzanspruches näher Lorenz, AöR Bd. 105 (1980), S. 623 bis 649, insbes. S. 640 ff.; vgl. ferner Goerlich, Grundrechte als Verfahrensgarantien, S. 57 ff.

I. Einführung

281

gangen werden. Von den spanischen Autoren wurde diese Frage bislang nicht aufgeworfen. 2. Die ordentliche Gerichtsbarkeit

Der Rechtsschutz w i r d durch sachlich und persönlich unabhängige Richter gewährt (vgl. A r t . 117 CE) 10 , und zwar i n erster Linie durch die ordentlichen Gerichte (Tribunales ordinarios). Nach der spanischen Sprachregelung — die hier von der deutschen abweicht — sind darunter die Zivil-, Straf-, Verwaltungs- und Arbeitsgerichte zu verstehen 11 . Die verschiedenen Fachgerichtsbarkeiten oder Rechtswege (órdenes judiciales) werden nicht durch die Verfassung festgelegt 12 , sondern beruhen auf gesetzlicher Differenzierung 18 . Wohl bestimmt die Verfassung i n A r t . 123 Abs. 1 CE, daß das höchste Gericht für alle Gerichtszweige — außer der Verfassungsgerichtsbarkeit — das Tribunal Supremo (der Oberste Gerichtshof) ist 1 4 . Diese Rechtsprechungskonzentration i n der höchsten Instanz dient ebenso wie die Bestimmung des A r t . 149 Abs. 1 Nr. 5 CE, wonach die Justizverwaltung i n die ausschließliche Zuständigkeit des (Zentral-)Staates fällt 1 5 , der Stärkung des in Art. 117 Abs. 5 CE verankerten Prinzips der Einheit der Rechtsprechung. Der Schwerpunkt des gerichtlichen Rechtsschutzes der Grundrechte liegt naturgemäß bei der Verwaltungsgerichtsbarkeit. „Naturgemäß" deshalb, weil die Grundrechte i n erster Linie staatsgerichtet sind (sei es, daß sie den Staat zu einem Tun, sei es zu einem Unterlassen ver10 Hierzu bereits i m 4. K a p i t e l unter I V 6; vgl. i m übrigen Pérez Tremps, in: Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 239 ff. 11 Vgl. n u r Agundez, in: Fernandez Rodriguez, Lecturas I I , S. 393, 446. 12 So aber i m deutschen Verfassungsrecht, vgl. A r t . 95 GG. 13 Die vier Prozeßordnungen sind geregelt i n der „Ley de Enjuiciamiento C i v i l " v o m 3.2.1887 für die Zivilgerichtsbarkeit, der „Ley de Enjuiciamiento Criminal" v o m 14.9.1882 für die Strafgerichtsbarkeit, der „Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa" v o m 27.12.1956 für die V e r w a l tungsgerichtsbarkeit u n d der „Ley de Procedimiento Laboral" i n der Neufassung v o m 13. 6.1980 für die Arbeitsgerichtsbarkeit. 14 Die Rechtsprechungstätigkeit des TS ist zur Zeit auf sechs Senate verteilt: Der erste Senat ist für Zivilsachen, der zweite für Strafsachen, der dritte, vierte u n d fünfte Senat für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten (davon ein Senat für Wiederaufnahmeverfahren) u n d der sechste Senat für arbeits- u n d sozialrechtliche Streitigkeiten zuständig. 15 Z u beachten ist des weiteren A r t . 152 Abs. 1 CE, wonach i n jeder A u t o nomen Gemeinschaft ein „ T r i b u n a l Superior de la Justicia" an der Spitze der territorialen Gerichtsorganisation stehen soll, bei dem, unbeschadet der höchstrichterlichen F u n k t i o n des T r i b u n a l Supremo, der territoriale I n stanzenzug enden soll. Z u den verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten, die A r t . 152 Abs. 1 CE i m übrigen eröffnet, vgl. Martin Rebollo, D A 1979, Nr. 182, S. 489, 495 - 519; vgl. auch Carretero Pérez, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 603, 617 ff.

282

7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

pflichten) und es innerhalb der Staatsgewalten die Verwaltung ist, die m i t dem Bürger unmittelbar i n Berührung kommt: I n Form der sog. „Eingriffsverwaltung" greift sie i n die Freiheit des Einzelnen ein, i n Form der sog. „LeistungsVerwaltung" gewährt sie dem Einzelnen positive Leistungen 16 . Wegen der überragenden Rolle, die die Verwaltungsgerichte innerhalb der ordentlichen Gerichtsbarkeit für den Schutz bzw. die Verwirklichung der Grundrechte spielen, sollen i m folgenden die verwaltungsprozessualen Rechtsbehelfe eingehender dargestellt werden. Es sei jedoch betont, daß der gerichtliche Rechtsschutz vor Grundrechtsverletzungen nicht bei den Verwaltungsgerichten monopolisiert ist. Auch die anderen Zweige der ordentlichen Gerichtsbarkeit decken bestimmte Bereiche des Grundrechtsschutzes ab. So kommt ζ. B. den Arbeitsgerichten eine besondere Bedeutung bei der Verwirklichung sozialer Grundrechte zu 1 7 und wächst m i t der zunehmenden „Vergrundrechtlichung" 18 des Privatrechts 19 auch die Bedeutung der Zivilgerichte für den Grundrechtsschutz.

I I . D e r allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

I m spanischen Recht w i r d vergleichbar dem französischen Recht zwischen administrativen Rechtsbehelfen (recursos administratives), über die von der Verwaltung selbst zu entscheiden ist, und der verwaltungsgerichtlichen Klage (recurso contencioso-administrativo) unterschieden 20 . Die Erhebung der Klage setzt dabei i n Spanien grundsätzlich die vorherige Einlegung eines administrativen Rechtsbehelfs voraus 21 , ähnlich wie i n der Bundesrepublik der Widerspruch nach §§ 68 ff. 16 Vgl. dazu υ. Münch, i n Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 I I 2 u. 3 (S. 18 ff.). 17 Vgl. dazu Rodriguez Molero, RPS 1981, Nr. 132, S. 23, 34 - 73, der die Rechtslage nach der Neufassung der „ L e y de Procedimiento Laboral" durch die legislative Verordnung 1568/1980 v o m 13.6.1980 (B.O.E. nüm. 182, v o m 30. 7.1980) analysiert. 18 Ausdruck v o n Starck, JuS 1981, S. 237, 245. 19 Z u den Ansichten der spanischen Lehre über die Geltung der Grundrechte i m Privatrecht vgl. oben i m 5. K a p i t e l unter I I 6. 20 Zur Unterscheidung zwischen den „recours administratifs" u n d den „recours contentieux" i m französischen Recht vgl. Vedel, D r o i t administratif, S. 446 ff.; Laubadère, Traité de droit administratif, Bd. 1, Rdnr. 437 ff. (S. 272 ff.). Auch das italienische Recht unterscheidet zwischen „ricorsi a m m i n i s t r a t i v i " u n d dem „ricorso giuridizionale", vgl. dazu Landi/ Potenza, Manuale d i d i r i t t o amministrativo, S. 635 ff. bzw. 744 ff.; Sandulli, Manuale di d i r i t t o amministrativo, Rdnr. 261 ff. (S. 693 ff.) bzw. Rdnr. 296 ff. (S. 816 ff.). 21 Anders als i n Frankreich, w o die vorherige Einlegung eines „recours administratif" n u r teilweise Prozeßvoraussetzung ist; vgl. Vedel, S. 448 f.

I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

283

VwGO als „Vorverfahren" Prozeßvoraussetzung für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen ist. Vor der Darstellung des Verwaltungsprozesses soll daher ein Überblick über die. administrativen Rechtsbehelfe gegeben werden. 1. Die administrativen Rechtsbehelfe 22

Die eine Selbstkontrolle der Verwaltung einleitenden Rechtsbehelfe lassen sich i m spanischen Recht i n drei Gruppen einteilen: Die ordentlichen Rechtsbehelfe (recursos ordinarios), die außerordentlichen Rechtsbehelfe (recursos extraordinarios) und die besonderen Rechtsbehelfe (recursos especiales). Die Rechtsbehelfe der ersten beiden Gruppen sowie die allgemeinen Grundsätze aller administrativen Rechtsbehelfe sind hauptsächlich i m zweiten Kapitel des Titels V (Art. 113-128) des Verwaltungsverfahrensgesetzes, der „Ley de Procedimiento Administrat e " (LPA) vom 17. J u l i 195828, geregelt. a) Die ordentlichen Rechtsbehelfe Das Verwaltungsverfahrensgesetz von 1958 kennt zwei ordentliche Rechtsbehelfe: den „recurso de alzada", der hier mit „Einspruch" übersetzt werden soll, und den „recurso de reposición", der aufgrund seiner funktionellen Vergleichbarkeit mit dem Vorschaltrechtsbehelf der VwGO mit „Widerspruch" bezeichnet werden kann. aa) Gemeinsame Voraussetzungen Beiden Rechtsbehelfen ist gemein, daß sie gegen Entscheidungen der Verwaltung, die das Verwaltungsverfahren abschließen (actos resolutorios) eingelegt werden können (vgl. A r t . 113 Abs. 1 LPA). Ausnahmsweise, nämlich sofern sie die Fortsetzung eines Verfahrens unmöglich machen oder den Betroffenen schutzlos stellen, können auch die der endgültigen Entscheidung verfahrensmäßig vorangehenden und diese vorbereitenden verwaltungsinternen Beschlüsse oder Maßnahmen (actos de tramite) 2 4 Gegenstand der Rechtsbehelfe sein. Antragsbefugt (legitimados) sind i n beiden Fällen die Träger eines subjektiven Rechts oder jedenfalls eines „direkten, persönlichen und 22 Vgl. aus der neueren L i t e r a t u r : Fernândez Rodriguez, in: Garcia de Enterria / Fernândez, Curso Bd. 2, S. 435 - 477; Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 283 - 297; Villar Palasi / Villar Ezcurra, Principios Bd. 2, S. 217 - 255. 23 B.O.E. nüm. 171, v o m 18. 7.1958. Eine wichtige Änderung erfolgte durch das Gesetz 164/1963 v o m 2.12.1963 (B.O.E. nüm. 291, v o m 5.12.1963). 24 Z u m Begriff der „actos resolutorios" (auch: „actos definitivos") u n d der „actos de tràmite" näher Fernândez Rodriguez, in: Garcia de Enterria / Fernândez, Curso Bd. 1, S. 478 ff.; Gonzâlez Pérez, Comentarios, A r t . 37, A n m . I I I 2 a u n d b (S. 556 ff.).

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

legitimen Interesses". Zu bejahen ist ein solches Interesse nach der insoweit recht großzügigen Rechtsprechung des Tribunal Supremo, wenn die erfolgreiche Einlegung des Rechtsbehelfs den Antragsteller i n die Lage versetzen würde, einen bestimmten persönlichen, materiellen, rechtlichen oder auch nur moralischen Vorteil zu erlangen, oder anders gewendet: wenn die Fortdauer der Lage, die die angegriffene Maßnahme geschaffen hat oder schaffen könnte, für den Betroffenen einen entsprechenden Nachteil mit sich bringen würde 2 5 . Einspruch und Widerspruch können nach A r t . 115 Abs. 1 L P A dabei auf jede Verletzung der Rechtsordnung, einschließlich des Ermessensfehlgebrauchs (desviación de poder), gestützt werden. Die Hauptwirkung, die von der fristgemäßen Einlegung eines der beiden Rechtsbehelfe ausgeht, ist die Hemmung des Eintritts der Bestandskraft (Unanfechtbarkeit) der Verwaltungsakte 2 6 . Indessen hat keiner der beiden Rechtsbehelfe aufschiebende W i r k u n g (vgl. A r t . 116 CE, der i m übrigen, soweit Spezialgesetze nichts Gegenteiliges bestimmen, für alle verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelfe gilt). Die über den Rechtsbehelf entscheidende Behörde kann allerdings dem Gesetzestext nach ex officio oder auf Antrag die Vollziehung des Verwaltungsaktes aussetzen, falls die Vollziehung Nachteile zur Folge haben könnte, deren spätere Beseitigung unmöglich oder schwierig wäre, oder falls die Anfechtung auf einen Nichtigkeitsgrund 2 7 gestützt wird. bb) Der „recurso de alzada" Der „traditionelle" Rechtsbehelf, der an das hierarchische Prinzip der Verwaltung anknüpft, ist der „recurso de alzada". Er kann gegen Entscheidungen der Verwaltung, sofern diese nicht den „Verwaltungsweg beenden" 28 , eingelegt werden, und zwar innerhalb von 15 Tagen bei der Behörde, die die Entscheidung getroffen hat, oder der nächsthöheren Behörde (Art. 122 Abs. 1 und 4, 123 Abs. 1 LPA). Über den Ein25 Vgl. Fernändez Rodriguez , i n : Garcia de Enterria / Curso Bd. 2, S. 411 f. (mit Zitaten aus Urteilen des TS); Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 288. 26 Fernändez Rodriguez (vorige Fn.), S. 451. 27 Die wichtigsten Nichtigkeitsgründe bei „ A k t e n der V e r w a l t u n g " (actos de la Administración), w o r u n t e r nicht n u r die Verwaltungsakte i. S. d. deutschen Terminologie fallen (dazu noch unter 2 d aa), sind nach A r t . 4 7 L P A : a) offenkundige Unzuständigkeit der erlassenden Behörde, b) Unausführbarkeit oder strafbarer I n h a l t u n d c) vollkommene Nichtbeachtung des gesetzlich vorgesehenen Verwaltungsverfahrens oder der die Meinungsbildung der Kollegialorgane regelnden Normen. 28 Entscheidungen, „die den Verwaltungsweg beenden", sind i n A r t . 36 der „Ley de Régimen Juridico de la Administración del Estado" v o m 26.7.1957 (B.O.E. nüm. 195, v o m 31. 7.1957) aufgezählt. A l s wichtigste Gruppe sind die Entscheidungen der obersten Staatsbehörden zu nennen. A r t . 36 besagten Gesetzes verweist auch allgemein auf besondere Bestimmungen der Gesetze oder Verordnungen.

I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

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spruch entscheidet auf jeden Fall die nächsthöhere Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt entweder bestätigt, abändert 29 oder zurücknimmt. Wenn über den Einspruch binnen drei Monaten nicht entschieden wird, gilt er als zurückgewiesen. Der „recurso de alzada" beendet den Verwaltungsweg. Zudem kann der Antragsteller n u n ohne ein weiteres Verfahren Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. cc) Der „recurso de reposición" Gleichwohl ist es nicht der „recurso de alzada" der bei einem Vergleich des spanischen und des deutschen Rechts dem Widerspruchsverfahren nach der VwGO am nächsten kommt, sondern der „recurso de reposición". Die Einlegung dieses Rechtsbehelfs ist nach A r t . 52 der spanischen Verwaltungsprozeßordnung, der „Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa" (LJCA) vom 27. Dezember 195630, grundsätzlich Prozeßvoraussetzung der verwaltungsgerichtlichen Klage. Dies gilt auch für die Verwaltungsakte, „die den Verwaltungsweg beenden" 31 . Gegenstand des „recurso de reposición" kann somit auch der Bescheid sein, der auf einen „recurso de alzada" h i n ergeht, wenngleich er i n diesem Falle rein fakultativ ist (vgl. A r t . 53 l i t . a LJCA i. V. m. 126 Abs. 2 LPA). Der Widerspruch ist bei der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, innerhalb eines Monats einzulegen (Art. 52 Abs. 2 LJCA). Anders als beim „recurso de alzada" ist es die Behörde a quo, die über ihn entscheidet. Ist einen Monat nach Einlegung des Rechtsbehelfs noch kein Widerspruchsbescheid ergangen, so gilt der Widerspruch als zurückgewiesen und der Klageweg steht offen (Art. 54 Abs. 1 LJCA). Die Klage muß dann i n der Frist von einem Jahr, gerechnet ab Einlegung des Widerspruchs, erhoben werden. Ergeht ein Bescheid, so beträgt die Klagefrist zwei Monate, gerechnet ab dem Tag nach Bekanntgabe des Bescheids. b) Die außerordentlichen

Rechtsbehelfe

Als außerordentlichen Rechtsbehelf kennt das spanische Verwaltungsverfahrensgsesetz den „recurso de revision". Es handelt sich dabei u m einen Rechtsbehelf gegen bereits bestandskräftige Verwaltungsakte, also u m ein „Wiederaufgreifen des Verfahrens", wie es i m deut29

Nach der Grundsatzentscheidimg des TS v o m 10.4.1972 (auszugsweise abgedruckt bei Fernândez Rodriguez , i n : Garcia de Enterria / Fernândez, Curso Bd. 2, S. 456 f.) ist eine „reformatio i n peius" i m Regelfalle unzulässig. 30 B.O.E. nüm. 363, v o m 28.12.1956. 31 Z u m Begriff soeben i n Fn. 28.

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

sehen Recht heißt 8 2 . Der „recurso de revision" ist bei den zuständigen Fachministern einzulegen und kann nach A r t . 127 L P A auf Gründe wie den Nachweis eines offensichtlichen Tatsachenirrtums, das Erscheinen neuer Beweismittel und die Feststellung durch rechtskräftiges Urteil, daß die Verwaltungsentscheidung als Folge einer Straftat getroffen wurde, gestützt werden. c) Die besonderen Rechtsbehelfe Unter dem Begriff „recursos especiales" werden die administrativen Rechtsbehelfe zusammengefaßt, die gegen Verwaltungsakte i n besonderen Bereichen der Verwaltung eingelegt werden können. Ein besonderer Rechtsbehelf ist z. B. der i n A r t . 122 Abs. 3 L P A angesprochene „recurso de süplica", der lediglich i n den gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Fällen (nur noch sehr wenige) bei dem A m t des Ministerpräsidenten eingelegt werden kann und über den dieses A m t , der Ministerrat oder die delegierten Regierungsausschüsse befinden. Vollkommen eigenständig sind die Rechtsbehelfe i m Bereich der Finanzverwaltung ausgestaltet. Eine Vereinheitlichung des Verfahrens für „reclamaciones económico-administrativas" erfolgte durch die legislative Verordnung 2795/1980 vom 12. Dezember 198088, die i n Ausführung eines entsprechenden Basisgesetzes vom 5. J u l i 198084 erging 85 . Über Beschwerden i n diesem Bereich entscheiden danach je nach Beschwerdegegenstand die Finanzgerichte der Provinzebene (Tribunales Econòmico-Admistrativos), das Zentrale Finanzgericht (Tribunal Económico-Administrativo Central) i n erster bzw. zweiter Instanz und der Finanzminister. Bei den genannten Gerichten handelt es sich, wie zu betonen ist, nicht u m Organe der rechtsprechenden Gewalt, sondern u m besondere Organe der Finanzverwaltung, die auf Entscheidungen i m verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelfsverfahren spezialisiert sind 88 . Gegen die Entscheidung eines Provinz-Finanzgerichtes kann der „recurso de alzada" eingelegt werden, oder, falls dieses Gericht die einzige Instanz darstellt, unmittelbar verwaltungsgerichtliche Klage 8 7 . 82

Vgl. § 51 V w V f G . B.O.E. nüm. 313, v o m 30.12.1980. 54 Ley 39/1980; B.O.E. nüm. 177, v o m 24. 7.1980. 55 Eine weitere Ausgestaltung erfuhr das Verfahren durch die Verordnung 1999/1981 v o m 20. 8.1981 (B.O.E. nüm. 216 u. 217, v o m 9. u. 10.9.1981). Diese aus 140 A r t i k e l n bestehende Verordnung enthält die eigentliche „Verfahrensordnung". 38 Vgl. Fernändez Rodriguez , in: Garcia de Enterria / Fernändez, Curso Bd. 2, S. 471. 37 Vgl. A r t . 37 Abs. 1 der Verordnung 2795/1980, A r t . 129 Abs. 1 u. 4 der Verordnung 1999/1981. 35

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I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

Ohne weiteres Vorverfahren steht der Klageweg in jedem Falle gegen Entscheidungen des Zentralen Finanzgerichtes sowie des Finanzministers offen 38 . 2. Die verwaltungsgerichtliche Klage

a) Die Entstehung der spanischen

Verwaltungsgerichtsbarkeif

9

Die Entstehung der spanischen Verwaltungsgerichtsbarkeit reicht bis ins Jahr 1845 zurück 40 . Die damals ins Leben gerufenen Verwaltungsgerichte, die Provinzräte (Consejos Provinciales) und der Königsrat (Consejo Real), waren freilich noch keine selbständigen „ordentlichen" Gerichte, sondern getreu ihrem franzöischen Vorbild i n die Exekutive eingegliedert. Der Königsrat, 1858 i n „Staatsrat" (Consejo de Estado) umbenannt, hatte dabei noch nicht einmal eigene Entscheidungsbefugnisse, sondern nur ein Vorschlagsrecht gegenüber der Regierung (sog. „jurisdicción retenida", i m Unterschied zur „jurisdicción delegada" der Provinzräte). Ein wichtiger Schritt auf dem Wege der Justizialisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit erfolgte i m Jahre 1888 durch die sog. „Ley de Santamaria de Paredes", nach der die Verwaltungsgerichte neben Beamten nun auch m i t Berufsrichtern besetzt waren. 1904 wurde die Rechtsprechungsfunktion des Staatsrates auf das Tribunal Supremo übertragen, wozu i n dem Obersten Gerichtshof ein dritter Senat eingerichtet wurde. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit war damit als gleichwertiger Rechtsweg neben der Z i v i l - und Strafgerichtsbarkeit anerkannt. b) Die Verwaltungsprozeßordnung

von 1956

Für das heutige Verwaltungsprozeßrecht ist die „Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa" (LJCA) vom 27. Dezember 195641 maßgeblich 42 . Trotz der Tatsache, daß es sich bei ihr u m ein 88 Vgl. A r t . 38 der Verordnung 2795/1980, A r t . 129 Abs. 3 der Verordnung 1999/1981. 39 Vgl. zum folgenden Sânchez Suârez, L a Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, S. 4 - 32; Fernândez Rodriguez , in: Garcia de Enterria / Fernandez, Curso Bd. 2, S. 482 - 492. 40 E i n erster Ansatz findet sich bereits i n der Verfassung v o n Bayonne (1808), die i n i h r e m T i t e l V I I I ( A r t . 52 - 60) die Einrichtung eines Staatsrats (Consejo de Estado) nach Muster des französischen Conseil d'Etat, wie er durch die Verfassung des Jahres V I I I (1799) geschaffen wurde, vorsah. 41 B.O.E. nüm. 363, v o m 28.12.1956. Eine wichtige Reform (vornehmlich i m Bereich der Kompetenzverteilung der Gerichte) erfolgte durch die Ley 10/ 1973 v o m 17.3.1973 (B.O.E. nüm. 69, v o m 21. 3.1973). 42 Gesamtdarstellungen des spanischen Verwaltungsprozeßrechts finden sich u. a. bei Fernândez Rodriguez , in: Garcia de Enterria / Fernândez, Curso

288

7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

Gesetz aus der Franco-Ära handelt, schuf sie die strukturellen Grundvoraussetzungen für eine moderne Verwaltungsgerichtsbarkeit. Eine ihrer großen Schwächen, die Erklärung zahlreicher Hoheitsakte für nicht justitiabel 4 8 , ist seit Inkrafttreten der Verfassung von 1978 beseitigt: Die entsprechenden Klauseln wurden durch A r t . 24 CE (Garantie eines lückenlosen Rechtsschutzes) derogiert. Viele weitere Vorschriften des Gesetzes sind i m Lichte der Verfassung neu auszulegen. Gleichwohl soll nicht der Eindruck erweckt werden, als seien alle Mängel des Gesetzes allein durch die Rechtswirkungen der neuen Verfassung verschwunden. I m Interesse einer Effektivierung des Rechtsschutzes w i r d eine Gesetzesreform i n naher Zukunft unumgänglich sein 44 . — Doch ehe auf die nötigen Reformpunkte eingegangen wird, seien zunächst die Grundzüge des derzeitigen Verwaltungsprozeses dargestellt. c) Rechtsweg und Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit aa) Die Zulässigkeit des Rechtsweges Nach der Generalklausel des A r t . 1 Abs. 1 LJCA unterfallen der Verwaltungsrechtsprechung alle Rechtsschutzbegehren, die i n bezug auf die dem Verwaltungsrecht unterworfenen Akte der öffentlichen Verwaltung und auf die allgemeinen Vorschriften, die nicht Gesetzesrang haben, erhoben werden. Diese Rechtswegeröffnung w i r d der Forderung des A r t . 106 Abs. 1 CE gerecht, wonach „die Gerichte" die Verordnungsgewalt und die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung kontrollieren. Weder mit A r t . 106 CE, der keinerlei Ausnahmen statuiert, noch m i t der Rechtsweggarantie des A r t . 24 CE ist indes der an der alten französischen Lehre von den „actes de gouvernement" 45 ausgerichtete A r t . 2 lit. b LJCA vereinbar, wonach „die Fragen, die i n Bezug auf die politischen Akte der Regierung entstehen, wie solche, die die Verteidigung des nationalen Territoriums, die internationalen Beziehungen, die innere Sicherheit des Staates und die militärische Befehlsgewalt und Organisation betreffen", von der Verwaltungsgerichtsbarkeit, und damit der Gerichtsbarkeit überhaupt, ausgenommen sind. A r t . 2 lit. b LJCA muß als durch die Verfassung derogiert angesehen werden 46 . I m übriBd. 2, S. 481 -581, Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 298 -368, Villar Palasi / Villar Ezcurra, Principios Bd. 2, S. 256 - 359, und i n der zitierten Monographie v o n Sânchez Suârez . Unter den Kommentaren zur L J C A ist das umfassende W e r k von J. Gonzälez Pérez (Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrative, M a d r i d 1978) hervorzuheben. 48 Siehe hierzu bereits i m 1. K a p i t e l unter I I I 3 d dd. 44 Z u den Reformüberlegungen vgl. Sânchez Suârez , L a L J C A , S. 5 9 - 8 1 . 45 Vgl. dazu Vedel, D r o i t administratif, S. 305 ff. Diese Lehre g i l t i n F r a n k reich heute i m wesentlichen als überwunden.

I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

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gen w i r d es, obgleich die i n i h m genannten Akte nun grundsätzlich für justitiabel zu halten sind, häufig nicht zu ihrer gerichtlichen Überprüfung kommen können, da eine entsprechende Klage i n vielen Fällen mangels Klagebefugnis interessierter Personen unzulässig sein w i r d (so insbesondere bei den Organisationsakten). bb) Die Organe der Verwaltungsgerichtsbarkeit Die Verwaltungsgerichtsbarkeit w i r d durch die besonderen Verwaltungssenate der Territorialgerichte (Audiencias Territoriales), den Verwaltungssenat des Nationalgerichtshofes (Audiencia Nacional) und die drei Verwaltungssenate des Tribunal Supremo ausgeübt. Trotz dieser Dreiteilung gibt es i n der spanischen Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht drei, sondern höchstens zwei Instanzen. I n erster — teilweise einziger — Instanz sind i n der Mehrzahl der Fälle die Territorialgerichte zuständig. Nach A r t . 10 LJCA ist ihre sachliche Zuständigkeit u. a. dann gegeben, wenn es u m Hoheitsakte von Verwaltungsbehörden geht, deren Kompetenz sich nicht auf das gesamte nationale Territorium erstreckt, aber z. B. auch bei Hoheitsakten von Verwaltungsbehörden mit Kompetenz auf dem gesamten nationalen Territorium, sofern es sich u m Personal- und Enteigungsangelegenheiten handelt und die Behörde unter der Ministerebene steht. Der Nationalgerichtshof, der erst durch die Gesetzesverordnung 1/1977 vom 4. Januar 197747 geschaffen wurde 4 8 , ist nach A r t . 6 dieser Gesetzesverordnung für Klagen gegen Akte von Behörden zuständig, deren Kompetenz sich auf das gesamte nationale Territorium erstreckt und die unter der Ebene der Delegierten Ausschüsse stehen. Die Zuständigkeit erstreckt sich dabei auf jede Materie, sofern nicht ausnahmsweise die Territorialgerichte zuständig sind. Der dritte und der vierte Senat des Tribunal Supremo sind gemäß Art. 14 LJCA i n einziger Instanz u. a. für Klagen gegen allgemeine Bestimmungen, die von staatlichen Behörden m i t Kompetenz auf dem gesamten nationalen Territorium erlassen wurden, und gegen Akte des Ministerrates, der Delegierten Ausschüsse und der Minister zuständig sowie i n zweiter Instanz gegen die berufungsfähigen 49 Entscheidungen der Territorialgerichte und des Nationalgerichtshofes. Das Tribunal Supremo erkennt auch über Wiederaufnahmeklagen (recurso de revsión) gegen rechtskräftige Urteile dieser Gerichte, der fünfte Senat speziell über 48 So zutreffend Garcia de Enterria, in: ders./Fernândez, Curso Bd. 1, S. 486; Gómez-Ferrer Morant, R E D A 1982, Nr. 33, S. 183, 191 ff. 47 B.O.E. nüm. 4, v o m 5.1.1977. 48 Siehe bereits oben i m 2. K a p i t e l Fn. 67. 49 Vgl. dazu A r t . 94 L J C A .

19 Sommermann

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

Wiederaufnahmeklagen gegen Urteile des dritten und vierten Senats des Tribunal Supremo selbst (vgl. Art. 17 LJCA). d) voraussetzungen

Sachentscheidungsder verwaltungsgerichtlichen

Klage

aa) Gegenstand der Klage 5 0 I m Unterschied zum deutschen Verwaltungsprozeßrecht differenziert das spanische nicht zwischen mehreren Klagearten, sondern kennt nur „die verwaltungsgerichtliche Klage" (el recurso contencioso-administrativo). Der gesetzliche Rahmen ist jedoch so gefaßt, daß m i t ihr verschiedene Ziele (pretensiones) verfolgt werden können. Grundklageziel muß nach A r t . 41 LJCA allerdings immer die Rechtswidrigkeitserklärung und Aufhebung der fraglichen Verwaltungshandlung oder Vorschrift sein (sog. „pretension de anulación" 51 ). Außerdem (zusätzlich) kann m i t i h r gemäß A r t . 42 LJCA die Feststellung eines individuellen Rechtsverhältnisses, einer „individualisierten Rechtslage", und die „Anordnung angemessener Maßnahmen zur vollen Wiederherstellung derselben", darunter Folgenbeseitigung und Folgenentschädigung 52 , begehrt werden (sog. „pretension de piena jurisdicción"). Zulässig ist die Klage nach A r t . 37 LJCA i n bezug auf „die Bestimmungen 5 3 und Akte der Verwaltung, gegen die kein weiterer ordentlicher Rechtsbehelf i m Verwaltungsweg eingelegt werden kann", wobei grundsätzlich nur die das Verwaltungsverfahren abschließenden Entscheidungen (actos definitivos) i n Frage kommen, ausnahmsweise auch die die endgültige Entscheidung vorbereitenden Akte (actos de tramite) 5 4 , nämlich sofern sie das Verwaltungsverfahren unterbrechen oder die endgültige Entscheidung verhindern oder hinausschieben. Wie schon aus dieser Bestimmung hervorgeht, ist der Begriff des „Aktes der Verwaltung" (acto de la Administración) oder „Verwaltungsaktes" (acto administrative) i m spanischen Recht weiter als i m deutschen zu verstehen. Er w i r d i n der spanischen Lehre i n Anlehnung an den italienischen Verwaltungsrechtler Zanobini als Willens-, Meinungs-, Wissens- oder Absichtserklärung der Verwaltung i n Ausübung 50

So auch die Überschrift des Titels I I I (Art. 37 - 51) L J C A . Sie w i r d auch entsprechend dem französischen Vorbild, dem „recours pour excès de pouvoir", „recurso por exceso de poder" genannt. 52 I m deutschen Recht ist die Rechtsfigur des Folgenbeseitigungsanspruches anerkannt, ein eigenständiger Folgenentschädigungsanspruch w i r d aber bisher überwiegend abgelehnt; die Lösung w i r d insoweit i n den allgemeinen Entschädigungstatbeständen gesucht (vgl. n u r Wolff /Bachof, V e r w a l tungsrecht I, § 54 I I u. I I I , S. 477 ff.). 53 D. h. insbesondere Verordnungen. 54 Z u m Begriff vgl. bereits oben unter I I 1 a aa. 51

I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

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administrativer Gewalt, die von der Verordnungsgewalt verschieden ist, definiert 55 . Auf die Einzelheiten kann hier nicht eingegangen werden. Darauf, daß A r t . 2 LJCA die politischen Akte der Regierung a priori von der Verwaltungsgerichtsbarkeit ausnimmt, wurde bereits hingewiesen. A r t . 40 LJCA erklärt nun i m Rahmen der Regelung des Klagegegenstandes die verwaltungsgerichtliche Klage gegen eine Reihe weiterer Hoheitsakte für unzulässig, so etwa gegen bestimmte statusrechtliche Entscheidungen i m Bereich der Militärverwaltung (lit. c und d) und gegen alle Akte, die auf der Grundlage eines Gesetzes ergehen, das sie ausdrücklich vom Verfahren vor den Verwaltungsgerichten ausnimmt (lit. f). A r t . 40 LJCA ist, soweit er eine Lücke i m Rechtsschutz zur Folge hat (die auch durch einen anderen Zweig der ordentlichen Gerichtsbarkeit nicht geschlossen wird), wie A r t . 2 lit. b LJCA nicht mit A r t . 24 und 106 CE vereinbar und wurde somit durch die Verfassung derogiert. Dies ist jedenfalls hinsichtlich der unter lit. b, c, d und f genannten Akte der Fall5®. bb) Klagebefugnis Zur Klage auf Rechtswidrigkeitserklärung und gegebenenfalls A u f hebung eines Aktes oder einer Bestimmung der Verwaltung sind nach A r t . 28 Abs. 1 lit. a LJCA alle diejenigen befugt (legitimados), die daran ein „direktes Interesse" (interés directo) haben. Wie bei dem Erfordernis eines „direkten, persönlichen und legitimen Interesses" i m Verwaltungsverfahren 57 bejaht das Tribunal Supremo ein „direktes Interesse" i m Verwaltungsprozeß dann, wenn die Aufhebung des angefochtenen Aktes dem Kläger i n irgendeiner Weise einen persönlichen Vorteil bringen würde. Bloße Wünsche oder Erwartungen des Klägers reichen aber nicht aus 58 . Hat die Klage nicht nur die Aufhebung eines 55 Vgl. Garcia de Enterria, i n : ders./Fernândez, Curso Bd. 1, S. 456 ff., u n d Gonzalez Pérez , Comentarios, A r t . 37 A n m . I I 2, S. 551 ff. (m. w. N. i n Fn. 12). — F ü r Subsumtion auch der Verordnungen unter den Begriff des „acto administrativo": Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 183 ff. 56 Vgl. Fernândez Rodriguez , in: Garcia de Enterria / Fernândez, Curso Bd. 2, S. 517 f. (der überdies l i t . a, welche die Klage gegen wiederholende V e r waltungsakte für unzulässig erklärt, für derogiert ansieht); MarÜn-Retortillo, R A P 1981, Nr. 95, S. 7, 9 ff.; Entrena Cuesta, Curso Bd. 1, S. 325. GómezFerrer Morant, REDA 1982, S. 183, 194 f. — Nachdem das T r i b u n a l Supremo zunächst weiter v o n der Wirksamkeit des A r t . 40 L J C A ausgegangen war, hatte das Verfassungsgericht bald Gelegenheit, i n einzelnen Aspekten die Verfassungswidrigkeit u n d folglich Derogation des A r t . 40 L J C A festzustellen: I n seinem Beschluß (auto Nr. 60) v o m 22.10.1980 (die entscheidende Passage ist abgedruckt i m BJC 1981, S.224f., u n d bei Martin-Retortillo, a. a. O., S. 13 f.) hinsichtlich l i t . d, i n seinen U r t e i l e n v o m 2.2.1981 (RI-1, 186/ 1980, BJC 1981, S. 7, 17 f., I I 10 c) u n d v o m 17.5.1983 (Urteil 39/1983, RA-119, 208/1980, BJC 1983, S. 669, 672 f., I I 2) hinsichtlich Ausnahmen nach l i t . f. 57 Siehe hierzu oben unter I I 1 a aa.

19*

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

Aktes oder einer Vorschrift, sondern auch die Feststellung eines individuellen Rechtsverhältnisses und die Folgenbeseitigung zum Ziel, so ist nach A r t . 28 Abs. 2 LJCA nur der Träger eines rechtlich geschützten Interesses, also eines subjektiven Rechts, das er für verletzt hält, klagebefugt. Falls Gegenstand der Klage die direkte Anfechtung einer allgemeinen Bestimmung (unter Gesetzesrang) der Zentralverwaltung ist, so steht die Klagebefugnis gemäß A r t . 28 Abs. 1 lit. b LJCA nur den Körperschaften oder Institutionen des öffentlichen Rechts und generell solchen Körperschaften oder Vereinigungen zu, deren Aufgabe die Vertretung oder Verteidigung von Interessen allgemeinen oder korporativen Charakters ist. Sie müssen dabei direkt durch die fragliche Vorschrift betroffen sein 59 . Die Verfassungsmäßigkeit der Beschränkung der Klagebefugnis bei Vorschriften der Zentralverwaltung auf bestimmte Körperschaften oder Vereinigungen erscheint i m Hinblick auf die A r t . 24 und 106 CE zweifelhaft® 0. cc) Vorverfahren und Klagefrist Vor Klageerhebung muß — wie bereits dargelegt wurde — nach A r t . 52 Abs. 1 LJCA grundsätzlich die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Aktes i n einem administrativen Vorverfahren, eingeleitet durch den „recurso de reposición", nachgeprüft werden. Von diesem Erfordernis nimmt A r t . 53 LJCA u. a. aus: die eine Entscheidung über irgendeinen der administrativen Rechtsbehelfe beinhaltenden Akte, die nicht schriftlich bekanntgegebenen A k t e und die von der Verwaltung endgültig verabschiedeten allgemeinen Bestimmungen. Die Klagefrist beträgt gemäß A r t . 58 LJCA regelmäßig zwei Monate, i m Falle der vorherigen Einlegung des Widerspruchs gerechnet ab dem Tag nach Bekanntgabe des Bescheids. Ergeht auf einen Widerspruch kein Bescheid, beträgt sie ein Jahr 0 1 . 58 Z u r Rechtsprechung des TS vgl. Gonzalez Pérez , Comentarios, A r t . 28 A n m . I I I 2 (S. 412 ff.), u n d Fernändez Rodriguez , i n : Garcia de Enterria / Fernandez, Curso Bd. 2, S. 534 ff. (beide m i t Zitaten aus Entscheidungen). 59 Es reicht nach der Rechtsprechung des TS nicht aus, daß allein I n t e r essen ihrer Mitglieder betroffen sind (vgl. Gonzalez Pérez , Comentarios, A r t . 28 A n m . V 3 b d', S. 431). Es wäre somit falsch, i n A r t . 28 Abs. 1 l i t . b L J C A eine teilweise A n e r k e n n u n g der sog. Verbandsklage zu erblicken. 60 Fernändez Rodriguez , i n : Garcia de Enterria / Fernandez, Curso Bd. 2, S. 535, w i l l unter Berufimg auf A r t . 24 CE die Klagebefugnis auch i n diesen Fällen auf alle Personen ausdehnen. Es ist allerdings zu berücksichtigen, daß die Einzelpersonen durch die genannte Beschränkung i n der Regel nicht rechtsschutzlos werden. Nach A r t . 39 Abs. 2 u. 4 L J C A können sie auf jeden F a l l die auf der Grundlage der allgemeinen Bestimmungen ergehenden A k t e anfechten, u n d zwar — w i e das Gesetz ausdrücklich betont — m i t der Begründung, daß die zugrundeliegenden Bestimmungen rechtswidrig seien. 61 Siehe bereits oben unter I I 1 a cc.

I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

e) Wirkung

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der Klageerhebung

Hier ist negativ zu vermerken, daß die Klage keinen Suspensiveffekt hat, also auch die angefochtenen Verwaltungsakte — anders als i m deutschen Recht i m Falle der Anfechtungsklage (vgl. A r t . 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) — grundsätzlich vollziehbar bleiben. Dies stellt die Effektivität des Verwaltungsrechtsschutzes häufig i n Frage 62 . A r t . 122 LJCA sieht allerdings die Möglichkeit vor, daß das Verwaltungsgericht auf Antrag des Klägers die aufschiebende W i r k u n g anordnet, wenn die Vollziehung Schäden oder Nachteile zur Folge hätte, die nicht oder nur schwierig zu reparieren wären. f) Rechtsmittel Gegen die erstinstanzlichen Entscheidungen der Territorialgerichte und des Nationalgerichtshofes können Kläger und Beklagter innerhalb von fünf Tagen nach Entscheidungsverkündung das ordentliche Rechtsm i t t e l der Berufung (recurso de apelación) einlegen, über die das Tribunal Supremo erkennt 6 8 . Beschlüsse (autos), gegen die die Berufung unzulässig ist, zählt A r t . 93 Abs. 2 LJCA auf, nicht berufungsfähige Urteile (sentencias) A r t . 94 Abs. 1 LJCA. Die Berufung kann nach A r t . 94 Abs. 2 L J C A i n jedem Fall gegen diejenigen Urteile eingelegt werden, die über einen Ermessensfehlgebrauch (desviación de poder) entscheiden, sowie gegen Urteile über Klagen, m i t denen der Kläger durch die Anfechtung des Verwaltungsaktes die Kontrolle der dem Verwaltungsakt zugrundeliegenden allgemeinen Bestimmung der Verwaltung (unter Gesetzesrang), kurz: eine inzidente Normenkontrolle, erreichen w i l l . Gegen nicht der (ordentlichen) Berufung unterliegende Urteile kann nach A r t . 101 L J C A die Staatsanwaltschaft innerhalb von drei Monaten „ i m Interesse des Gesetzes" die außerordentliche Berufung (recurso de apelación extraordinario) einlegen, wenn sie die betreffende Entscheidung für „schwer schädlich oder i r r i g " hält. Als weiteren außerordentlichen Rechtsbehelf m i t rechtsmittelähnlichem Charakter kennt die spanische Verwaltungsprozeßordnung die Wiederaufnahmeklage (recurso extraordinario de revision) gegen rechtskräftige Urteile. Unter den i n A r t . 102 Abs. 1 LJCA aufgezählten Wiederaufnahmegründen finden sich nicht nur die „üblichen" Gründe, wie Kausalität strafbarer Handlungen für das i n Frage stehende U r teil, sondern auch drei Umstände, m i t denen i m deutschen Recht Revisionsanträge begründet werden könnten: 82 68

Vgl. Santamaria Pastor, RAP 1981, Nr. 95, S. 125,136 f. Z u dem Instanzenzug vgl. auch oben unter I I 2 c bb.

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

— Die i n der Urteilsformel enthaltenen Entscheidungen sind widersprüchlich (lit. a); — die Entscheidungen der Verwaltungssenate weichen voneinander oder von Urteilen des Tribunal Supremo ab (lit. b) 8 4 und — das Urteil beinhaltet eine Entscheidung über einen nicht gestellten Antrag oder entscheidet umgekehrt nicht über einen der von den Beteiligten gestellten Anträge (lit. g). Die Wiederaufnahmeklage erfüllt i m spanischen Verwaltungsprozeß m i t h i n teilweise eine Revisionsfunktion. Die Klagefrist ist bei den drei genannten Wiederaufnahmegründen auch entsprechend begrenzt; sie beträgt einen Monat ab Urteilsverkündung. g) Besondere Verfahren Besondere Verfahren (procedimientos especiales) sieht die spanische Verwaltungsprozeßordnung für den Bereich des öffentlichen Dienstrechts (Art. 113 ff. LJCA) und für die Fälle der Aufhebung von Beschlüssen der lokalen Körperschaften durch die staatlichen Aufsichtsbehörden (Art. 118 ff. LJCA) vor. Weitere besondere Verfahren sind i n dem „Wahlgesetz" vom 18. März 197785 und dem Gesetz über Lokalwahlen vom 17. J u l i 1978e® geregelt. Zum Schutz bestimmter Grundrechte wurde schließlich durch das Gesetz 62/1978 vom 26. Dezember 1978 ein besonderes Verfahren geschaffen. A u f dieses Verfahren w i r d noch näher einzugehen sein.

3. Schwächen des allgemeinen spanischen Verwaltungsrechtsschutzes

A u f Mängel des spanischen Verwaltungsprozeßrechts w i r d i m Schriftt u m schon seit längerem immer wieder aufmerksam gemacht. J.A. Santamaria Pastor hat anläßlich des 25jährigen „Jubiläums" der Verwaltungsprozeßordnung die K r i t i k i n einem Aufsatz zusammengefaßt® 7. Unter den strukturellen Mängeln hebt er an erster Stelle den „Revisionscharakter" (caracter revisor) des Verfahrens hervor. Darunter versteht die spanische Rechtsprechung und Lehre®8 i m wesentlichen die 64

Diesem Wiederaufnahmegrund entspricht i m deutschen Recht die sog. Divergenzrevision. 65 Decreto-Ley 20/1977 (B.O.E. nüm. 70, v o m 23. 3.1977). Z u diesem Gesetz oben i m 2. K a p i t e l unter I I 2 a. ββ Ley 39/1978 (B.O.E. nüm. 173, v o m 21. 7.1978). Die A r t . 42 - 44 dieses Gesetzes sind an die Stelle der A r t . 119 u. 120 L J C A getreten. 67 I n : R A P 1981, Nr. 95, S. 125 - 151. Vgl. auch Sânchez Suârez, La L J C A , S. 59 ff.

I I . Der allgemeine Verwaltungsrechtsschutz

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Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf die nachträgliche Prüfung der Rechtmäßigkeit vollziehbarer oder vollzogener Akte oder Entscheidungen, die vorher, gleichsam „ i n erster Instanz", durch die Verwaltung selbst nachgeprüft worden sind. Die Schwäche der verwaltungsgerichtlichen Klage liegt also darin, daß durch sie nur ein bereits vorhandener A k t angefochten, hingegen weder vorbeugender Rechtsschutz begehrt noch die Untätigkeit der Verwaltung gerügt werden kann 6 9 . Nach einer bis vor kurzer Zeit vorherrschenden Rechtsprechung war überdies das Klagebegehren immer auf das „petitum" des administrativen Vorverfahrens begrenzt, so daß der Bürger bei Klageerhebung auch bei Vorliegen neuer Erkenntnisse sein Begehren nicht weiter als i m Vorverfahren fassen konnte. I n letzter Zeit ist jedoch insoweit ein positiver Wandel i n der Haltung der Gerichte zu beobachten 70 . Als weitere strukturelle Schwäche des Verwaltungsprozesses, die eng mit dem „Revisionscharakter" der Klage zusammenhängt, nennt Santamaria Pastor die Vollziehbarkeit der Verwaltungsakte auch während der Dauer des Gerichtsverfahrens (mangels aufschiebender Wirkung von Widerspruch und Klage) und die zeitliche Verzögerung des Rechtsschutzes durch das Vorverfahren 7 1 . Die auf diese Weise privilegierte Verwaltung habe bis zur Urteilsverkündung meist genügend Zeit, irreversible Tatsachen zu schaffen. Weiterhin kritisiert er, wie andere Autoren vor ihm, den zu starken Formalismus, die hohen (außergerichtlichen) Kosten und die lange Dauer des Prozesses. I n die Reformüberlegungen w i r d häufig auch die Klagebefugnis einbezogen. Dabei w i r d de lege ferenda insbesondere die direkte A n fechtbarkeit der Verordnungen gefordert 72 . Wieder ins Gespräch ge68 Vgl. Fernändez Rodriguez , in: Garcia de Enterria / Fernändez, Curso Bd. 2, S. 499 ff.; Munoz Machado, REDA 1980, Nr. 26, S. 496- 512 (insbes. S. 499 ff.); Gonzalez Pérez , Comentarios, A r t . 1 A n m . I I 2 c (S. 124 ff.). 89 Den einzigen Weg, die Untätigkeit der V e r w a l t u n g i n d i r e k t zum Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage zu machen, weist A r t . 94 L P A . Danach muß m a n zunächst bei der Behörde, v o n der m a n ein bestimmtes Handeln erwartet, einen entsprechenden A n t r a g stellen. Entscheidet sie über i h n innerhalb v o n drei Monaten nicht, hat m a n den Verzug anzumahnen. Äußert sich die Behörde weitere drei Monate nicht, gilt der A n t r a g als abgelehnt. Gegen diese ablehnende Entscheidung k a n n man sodann Widerspruch einlegen u n d nach A b l a u f eines weiteren Monats endlich Klage erheben. Das Verwaltungsgericht p r ü f t daraufhin die Rechtmäßigkeit der fingierten A b lehnung. — Vgl. auch Munoz Machado (vorige Fn.), S. 506 f. 70 Vgl. die Rechtsprechungsnachweise bei Fernändez Rodriguez (Fn. 68), S. 503 (mit Zitaten), u n d Mufioz Machado, REDA 1980, Nr. 26, S. 496, 504 f. 71 Vgl. auch Linde Paniagua , REDA 1979, Nr. 23, S. 561, 563. 72 Vgl. Bassols Coma, i n : L a Constitución espafiola y las fuentes del Derecho, Bd. 1, S. 311, 321 f., Fernändez Villaverde, S. 91 ff. (m. w . Ν.).

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

kommen ist die Popularklage (acción popular) 73 . A r t . 125 CE sieht sie ausdrücklich für den Strafprozeß vor. I m Verwaltungsrecht gibt es sie de lege lata nur i m Bereich der Städteplanung. Wenn sich auch eine allgemeine Popularklage schon wegen ihrer Unpraktikabilität nicht w i r d durchsetzen können, so ist doch für die Zukunft an die Einführung der Verbandsklage i n bestimmten Bereichen, etwa auf dem Gebiet des Umweltschutzes zu denken. I m Ergebnis ist festzustellen, daß das spanische Verwaltungsprozeßrecht dringend einer Reform bedarf, u m der i n A r t . 24 Abs. 1 CE enthaltenen Forderung eines effektiven Rechtsschutzes gerecht zu werden. Als Hauptmangel des derzeitigen Systems, jedenfalls i m allgemeinen Verwaltungsprozeß, erscheint das Fehlen eines effektiven vorläufigen Rechtsschutzes. Zur Zeit haben weder Widerspruch noch Klage Suspensiveffekt, und es gibt keine Möglichkeit, eine einstweilige gerichtliche Anordnung zu erreichen.

I I I . Besondere Schutzverfahren Die Verfassung sieht zwei besondere Verfahren vor den ordentlichen Gerichten vor: I n A r t . 53 Abs. 2 CE ein bevorzugtes und beschleunigtes Verfahren zum Schutz der Grundrechte der A r t . 14 - 29 CE und i n A r t . 17 Abs. 4 CE ein „Habeas Corpus"-Verfahren zum Schutz der Freiheit der Person. 1. Das Verfahren zum Schutz der Grundrechte der Art. 14 - 29 CE nach Art. 53 Abs. 2 CE

a) Art 53 Abs. 2 CE A r t . 53 Abs. 2 Satz 1 CE garantiert allen Bürgern „den Schutz der i n A r t . 14 und i m ersten Abschnitt des zweiten Kapitels anerkannten Freiheiten und Rechte vor den ordentlichen Gerichten... durch ein Verfahren, das auf den Grundsätzen der Priorität (preferencia) und der Schnelligkeit (sumariedad) beruht, und gegebenenfalls i m Wege der Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgericht" 74 . Die Übersetzung des Begriffs „sumariedad" mit „Schnelligkeit" oder „Beschleunigung" entspricht der Auslegung, die er i m Schrifttum allgmein erfahren hat 7 5 . Man ist sich einig, daß er hier nicht i m streng prozeßrecht73 Siehe hierzu Almagro Nosete, in: Fernândez Rodriguez, Lecturas I , S. 283, 307 f.; Sânchez Suârez, La L J C A , S. 61. 74 Z u r Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift ausführlich Fairén Guillén, R A P 1979, Nr. 89, S. 207, 209 - 233.

I I I . Besondere Schutzverfahren

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liehen Sinne („summarisches" Verfahren als vorläufiges, lediglich begrenztes Erkenntnisverfahren) gebraucht w i r d 7 6 . Aus A r t . 53 Abs. 2 Satz 1 CE geht hervor, daß das beschleunigte Verfahren vor den ordentlichen Gerichten grundsätzlich als das Verfahren gedacht ist, das vor Einlegung der Verfassungsbeschwerde zu durchlaufen ist. Entsprechend erklärt A r t . 43 Abs. 1 des Organgesetzes über das Verfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen Akte der Exekutive richtet, für subsidär 77 . M i t Blick auf die enge Zuordnung beider Verfahren w i r d für das Verfahren vor den ordentlichen Gerichten teilweise der Ausdruck „amparo ordinario" 7 8 oder „amparo judicial" 7 9 und für die Verfassungsbeschwerde (den „recurso de amparo") der Ausdruck „amparo constitucional" 80 verwandt. Der Frage, ob man hier — wie zu Zeiten der zweiten Republik — einem zweistufigen Amparo-Verfahren gegenübersteht, w i r d noch nachzugehen sein. b) Das Gesetz 62/1978 Der i n A r t . 53 Abs. 2 CE vorgesehene prozessuale Schutz durch die ordentlichen Gerichte w i r d derzeit noch nach Maßgabe des Gesetzes 62/ 1978 vom 26. Dezember 1978 „über den gerichtlichen Schutz der Grundrechte der Person" 81 gewährt. Da das Gesetz noch vor Inkrafttreten der Verfassung verabschiedet wurde, konnte es als einfaches Gesetz ergehen. Eine Änderung oder Neuregelung bedürfte heute gemäß A r t . 81 CE organgesetzlicher Form.

75 Vgl. Almagro Nosete, in: Fernändez Rodriguez, Lecturas I, S. 283, 324; Alzaga Villaamil, Comentario, S. 348 f.; Salas / Tornos Mâs, R A P 1980, Nr. 93, S. 29, 35; Aguiar de Luque, RDP 1981, Nr. 10, S. 107, 123 f. 76 M i t der mangelnden begrifflichen Präzision hat sich namentlich Fairén Guillén (Fn. 74), S. 233 ff. u. 240 ff., auseinandergesetzt. Er zieht die K e n n zeichnung des Verfahrens als „juicio plenario ràpido" vor. 77 Z u r Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde i m einzelnen noch unten i m 8. K a p i t e l unter I I I 2 c. 78 So etwa Garcia de Enterria, L a Constitución, S. 69; Linde Paniagua, in: El T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1357, 1361; Medina Rubio, ebd., S. 1823, 1835. 79 Vgl. Garcia Marnano , i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1143, 1147. 80 So ζ. B. die i n den letzten beiden Fußnoten genannten Autoren. 81 „Ley de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona" (B.O.E. nüm. 3, v o m 3.1.1979). Vgl. zu diesem Gesetz Fernändez Villaverde, S. 217 - 298; Garrido Falla, in: ders. Comentarios, A r t . 53 A n m . I V 5 (S. 283 - 287); Gonzdlez Pérez, Derecho procesal constitucional, S. 283 - 299; Linde Paniagua, i n R E D A 1979, Nr. 23, S. 561 -579; ders., in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1357, 1411 - 1419; Prieto Sanchis, A D H 1982 (Nr. 2), S. 367, 415-425; Salas / Tornos Mâs, R A P 1980, Nr. 93, S. 29 - 65; Villar Palasi / Villar Ezcurra, Curso Bd. 2, S. 330 - 335.

7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

aa) Der Anwendungsbereich des Gesetzes Das Gesetz 62/1978 gliedert sich i n drei Abschnitte. Der erste Abschnitt (Art. 2 - 5 ) enthält strafprozessuale, der zweite Abschnitt (Art. 6-10) verwaltungsprozessuale und der dritte Abschnitt (Art. 11-15) zivilprozessuale Regelungen. Die straf- und zivilprozessualen Normen bringen Änderungen und Ergänzungen der herkömmlichen Verfahren vor den Straf- und Zivilgerichten, sofern Gegenstand der Anklage bzw. Klage die Verletzung bestimmter Grundrechte ist 8 2 . Sie sollen der raschen Beseitigung von Grundrechtsbeeinträchtigungen und allgemein der Beschleunigung des Verfahrens dienen. I n dem beschleunigten Zivilprozeß soll auch der Staatsanwalt klagebefugt sein 83 . Kernstück des Gesetzes ist der zweite Abschnitt, der ein besonders Verwaltungsgerichtliches Verfahren zur Anfechtung grundrechtsverletzender Akte der Verwaltung regelt. Ein Blick i n die Entstehungsgeschichte des Gesetzes 62/197884 zeigt, daß es ursprünglich besondere Verfahren zum Schutz der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit regeln sollte, u m einer Forderung des „politischen" der beiden Pakte von Moncloa vom 27. Oktober 197785 nachzukommen. I m Laufe seiner Ausarbeitung, die parallel zur Ausarbeitung der Verfassung stattfand, wurde der Anwendungsbereich des Gesetzes erweitert. Gleichwohl bezog es sich i n seiner Endfassung nicht auf alle i n A r t . 53 Abs. 2 CE genannten Grundrechte, sondern nur auf einige von ihnen 88 . Die Einbeziehung einer Reihe weiterer Rechte erfolgte kurz darauf durch die legislative Verordnung 342/1979 vom 20. Februar 197987. Obwohl das Gesetz 62/1978 i n seiner Schlußbestimmung die Möglichkeit einer solchen Erweiterung i m Wege einer legislativen Verordnung für eine Frist von zwei Monaten einräumte, ist die Verordnung 342/1979 verfassungswidrig. A r t . 82 Abs. 1 CE, der organgesetzliche Materien ausdrücklich von der Möglichkeit der 82

nung.

Das Gesetz trägt hier auch der D r i t t w i r k u n g von Grundrechten Rech-

83 I n diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß die Staatsanwaltschaft nach A r t . 124 Abs. 1 CE ihre prozeßrechtliche Stellung u. a. zur „Verteidigung der Rechte der Bürger" verwenden soll. 84 Vgl. hierzu Linde Paniagua, REDA 1979, Nr. 23, S. 561, 565 ff. 85 Z u den Pakten v o n Moncloa oben i m 2. K a p i t e l unter I I 3 b. 86 Nach A r t . 1 Abs. 2 auf die Meinungs-, Versammlungs- u n d Vereinigungsfreiheit, die Freiheit u n d das Geheimnis der Korrespondenz, die Religionsfreiheit, die freie W a h l des Wohnsitzes sowie den Schutz v o r illegalen Verhaftungen u n d allgemein vor Sanktionen auf dem Gebiet der öffentlichen Ordnung. 87 B.O.E. nüm. 50, v o m 27. 2.1979; einbezogen wurden: das Recht auf Ehre, auf persönliche u n d familiäre Intimsphäre, das Recht am eigenen Bild, das Geheimnis der telefonischen u n d telegrafischen Kommunikation, die Freizügigkeit, die Ausreisefreiheit, die Freiheit der Lehre u n d die Gewerkschaftsfreiheit.

I I I . Besondere Schutzverfahren

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Delegation legislativer Befugnisse auf die Regierung ausnimmt, durfte nach Inkrafttreten der Verfassung nicht mehr umgangen werden 88 . Eine Erweiterung des Anwendungsbereiches des Gesetzes 62/1978 auf alle i n den A r t . 14 - 29 CE enthaltenen Grundrechte, jedenfalls hinsichtlich des verwaltungsprozessualen Schutzes, brachte schließlich das Organgesetz über das Verfassungsgericht vom 3. Oktober 1979. Seine zweite Übergangsbestimmung Abs. 2 verfügt, daß — solange das i n A r t . 53 Abs. 2 CE vorgesehene Schutz verfahr en noch nicht entwickelt ist — die allgemeine („ordentliche") oder die i m Gesetz 62/1978 geregelte besondere verwaltungsgerichtliche Klage als das vor Einlegung der Verfassungsbeschwerde durchzuführende gerichtliche Verfahren anzusehen ist; der Anwendungsbereich des Gesetzes 62/1978 w i r d „zu diesem Zwecke" auf „alle Rechte und Freiheiten, auf die sich A r t . 53 Abs. 2 der Verfassung bezieht", ausgedehnt. bb) Das beschleunigte Verfahren vor den Verwaltungsgerichten Das i n den A r t . 6 - 1 0 des Gesetzes 62/1978 geregelte verwaltungsgerichtliche Verfahren gegen grundrechtsbeeinträchtigende Akte der Verwaltung weist folgende Unterschiede gegenüber dem allegmeinen Verfahren auf: — Das Erfordernis des Vorverfahrens entfällt (Art. 7 Abs. 1). — Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ergeht auf einen entsprechenden Antrag des Klägers h i n nicht nur i n Ausnahmefällen, sondern i n der Regel. — Nach A r t . 7 Abs. 2 übersendet das Gericht den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zunächst der Staatsanwaltschaft, dem Vertreter des Staates (Abogado del Estado) und der Behörde, die den angefochtenen A k t erlassen hat, zur Stellungnahme, die jeweils i n einer Frist von fünf Tagen abzugeben ist. Sodann ordnet das Gericht die aufschiebende Wirkung an, es sei denn, aus den fristgerecht vorgelegten Stellungnahmen ergibt sich „die Existenz oder Möglichkeit eines schweren Nachteils für das allgemeine Interesse" (Art. 7 Abs. 4). Die Suspendierung kann i m Hinblick auf andere mögliche Nachteile ohne oder gegen Sicherheitsleistung erfolgen. Die Einlegung der Klage hat automatisch Suspensiveffekt, wenn es u m Geldbußen aufgrund des Gesetzes über die öffentliche Ordnung geht (Art. 7 Abs. 5). Kein Suspensiveffekt kann bei der A n fechtung eines Versammlungsverbots beantragt werden. Für diesen Fall sieht A r t . 7 Abs. 6 ein spezielles Eilverfahren vor, das innerhalb von fünf Tagen zu einer mündlichen Verhandlung und 88 So zutreffend Salas / Tornos Mâs, R A P 1980, Nr. 93, S. 29, 40; vgl. auch Fernändez Villaverde, S. 221 f.

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

unanfechtbaren führt.

Entscheidung über die Aufhebung des Verbots

— Die Klagefrist beträgt nicht zwei Monate, sondern zehn Tage (Art. 8 Abs. 1). I m Falle des administrativen Schweigens (silencio administrative) auf einen Antrag h i n beginnt die Frist 20 Tage nach Antragstellung zu laufen. Das Erfordernis, den Verzug bei der Behörde anzumahnen 89 , entfällt. — Das Verfahren hat Dringlichkeitscharakter, der i n allen Stadien des Verfahrens zu beachten ist (Art. 10 Abs. 1). Die Beschleunigung des Verfahrens soll durch eine Reihe besonderer „technischer" Bestimmungen und Fristen erreicht werden. So muß das Gericht ζ. B. nach A r t . 8 Abs. 2 noch am Tage der Einreichung der Klage, spätestens am nächsten Tag, die betreffende Verwaltungsbehörde auf telegrafischem Weg und unter Hinweis auf die Eilbedürftigkeit ersuchen, i n einer Frist von fünf Tagen den Aktenvorgang, gegebenenfalls m i t weiteren Unterlagen zur Begründung des angefochtenen Aktes, vorzulegen. — Während i m allgemeinen Verfahren die Prozeßkosten grundsätzlich von keinem der Beteiligten zu tragen sind und ausnahmsweise nur vom Kläger, nämlich soweit er m u t w i l l i g oder bösgläubig die Klage erhoben oder aufrechterhalten hat (Art. 131 Abs. 1 LJCA), werden die Kosten nach A r t . 10 Abs. 3 des Gesetzes 62/1978 dem unterliegenden Teil auferlegt. Insoweit bringt das besondere Verfahren also ein höheres Prozeßrisiko m i t sich. Die Aufzählung zeigt, daß das Gesetz 62/1978 bei der Regelung des Verwaltungsprozesses zum Schutz der Grundrechte zahlreiche Reformforderungen verwirklicht hat, die mit Blick auf die allgemeine verwaltungsgerichtliche Klage seit längerem erhoben wurden 9 0 . Den reinen Anfechtungscharakter der Klage hat das Gesetz indes nicht überwunden. Es eröffnet daher auch nicht die Möglichkeit einer einstweiligen Anordnung durch das Gericht. Soweit i m konkreten Fall die Grundrechtsverwirklichung nur durch die (vorläufige) Regelung eines Rechtsverhältnisses zu erreichen wäre, bleibt der Betroffene schutzlos. Gegen die i n dem beschleunigten Verfahren ergangenen Urteile kann Berufung vor dem Tribunal Supremo eingelegt werden, falls sie nach den allgemeinen Regeln der Verwaltungsprozeßordnung berufungsfähig wären 9 1 . Ist die Berufung zulässig, muß sie vor Erhebung 89

Vgl. dazu Fn. 69. I n diesem Sinne für eine Ausdehnung der wesentlichen Grundsätze des Gesetzes 62/1978 auf das allgemeine Verfahren: Cano Mata, R A P 1982, Nr. 98, S.47 - 77. 91 Einen Verweis auf die allgemeinen Regeln erblickt das T r i b u n a l Supremo i n dem Ausdruck „en su caso" (gegebenenfalls) i n A r t . 9 Abs. 1, vgl. 90

I I I . Besondere Schutzverfahren

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der Verfassungsbeschwerde eingelegt werden, da A r t . 43 Abs. 1 des Organgesetzes über das Verfassungsgericht die Erschöpfung des Rechtsweges fordert® 2. Die Berufungsfrist beträgt i n dem beschleunigten Verfahren nach A r t . 9 des Gesetzes 62/1978 fünf Tage. Bei Zulassung der Berufung werden die Beteiligten innerhalb von fünf Tagen geladen. Erscheint der Berufungskläger, hat das Gericht innerhalb weiterer fünf Tage über die Berufung zu entscheiden. cc) Das Verhältnis zwischen allgemeinem und beschleunigtem Verfahren Dem Bürger stehen, wenn er sich durch einen A k t der Verwaltung i n einem der i n A r t . 14 - 29 CE niedergelegten Grundrechte verletzt fühlt, zu seiner Verteidigung zwei verwaltungsgerichtliche Verfahren zur Verfügung: das allgemeine Verfahren nach der Verwaltungsprozeßordnung (LJCA) und das beschleunigte Verfahren nach dem Gesetz 62/1978. Beide Verfahrensmöglichkeiten werden i n der zweiten Übergangsbestimmung Abs. 2 des Organgesetzes über das Verfassungsgericht gleichermaßen als taugliches „Vorverfahren" der Verfassungsbeschwerde anerkannt. I m allgemeinen w i r d der Bürger das rechtsschutzintensivere beschleunigte Verfahren vorziehen. Problematisch w i r d es für den Rechtsschutzssuchenden dann, wenn er sich durch den Hoheitsakt nicht nur i n einem der Grundrechte der A r t . 14 - 29 CE beeinträchtigt sieht, sondern darüber hinaus i n anderen Rechten oder Interessen. Welchen prozessualen Weg soll er i n diesem Falle wählen? Vor Beantwortung der Frage ist klarzustellen, daß durch die Geltendmachung einer Grundrechtsverletzung nicht eine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle i m beschleunigten Verfahren erzielt werden kann. Nach der Rechtsprechung des Tribunal Supremo w i r d i m beschleunigten Verfahren ausschließlich geprüft, ob der angefochtene Hoheitsakt den Kläger i n seinen Grundrechten (Grundrechte der A r t . 14 - 29 CE) verletzt oder nicht. Die Prüfung der sonstigen Aspekte soll dem „ordentlichen" (allgemeinen) Verfahren vorbehalten bleiben 93 . Unbefriedigend wäre es aber, den Rechtsschutzsuchenden aus diesem Grunde von vornherein auf das allgemeine Verfahren zu verweisen. So ginge i h m der verfassungsrechtlich vorgesehene besondere Schutz durch ein bevorzugtes und beschleunigtes Verfahren verloren. Salas / Tornos Mâs, R A P 1980, Nr. 93, S. 29, 56 (Hinweis auf einen Beschluß v o m 3. 6.1980); so bereits vorher Gonzalez Pérez, Derecho procesal constitucional, S. 296 f. 92 Vgl. auch das U r t e i l des TC v o m 11.6.1981, RA-14, 123 u. 142/1980, BJC 1981, S. 215, 217 f. ( I I 1 u. 2); kritisch gegenüber dieser Auslegung: Pérez Tremps, A D H 1981, S. 423, 437 f. 93 Vgl. das U r t e i l v o m 14.8.1979 (Rep. A r . Nr. 4676 = BJC 1981, S. 144 f.).

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7. Kap.: Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte

Annehmbar scheint die Lösung, daß der Bürger i m beschleunigten Verfahren Klage erhebt und zugleich den geeigneten administrativen Rechtsbehelf einlegt; ein administratives Vorverfahren ist i n der Regel ohnehin Sachentscheidungsvoraussetzung der allgemeinen Klage. Häufig w i r d die Entscheidung i m beschleunigten Verfahren noch vor Ablauf der allgemeinen Klagefrist ergangen sein, so daß der Klageerhebung i m allgemeinen Verfahren dann nichts entgegensteht. Um aber der Verfassungsgarantie eines effektiven Rechtsschutzes gerecht zu werden, muß auch i n den Fällen, i n denen die Entscheidung i m beschleunigten Verfahren erst nach Ablauf der Klagefrist des allgemeinen Verfahrens ergeht, für den Bürger die Möglichkeit bestehen, die verbleibenden Rechtmäßigkeitsgesichtspunkte i m allgemeinen Verfahren nachprüfen zu lassen. Sieht man i h n daran während der Dauer des beschleunigten Verfahrens aufgrund des Einwandes der Rechtshängigkeit gehindert 94 , so muß man jedenfalls davon ausgehen, daß die Klagefrist des allgemeinen Verfahrens bis zur Entscheidung über die erste Klage unterbrochen wird 9 5 . Zu erwägen wäre auch, ob nicht — unter Berücksichtigung der Tatsache, daß i m zweiten Verfahren andere Rechte geltend gemacht werden als i m ersten — die Einleitung des allgemeinen Verfahrens noch während der Rechtshängigkeit des beschleunigten Verfahrens als zulässig anzusehen ist. Das Verwaltungsgericht könnte dann das allgemeine Verfahren bis zur Entscheidung über die erste Klage aussetzen. Eine abschließende Klärung der Frage steht noch aus. I m übrigen w i r d es auch Aufgabe der Verwaltung sein, dem Bürger durch eine entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung den richtigen Weg zu weisen. 2. Das »Habeas Corpus"-Verfahren nach A r t . 17 Abs. 4 CE

Die gesetzliche Regelung des i n A r t . 17 Abs. 4 CE zum Schutz der Freiheit und Sicherheit der Person vorgesehenen „Habeas Corpus" 94 So Gómez-Ferrer Morant, REDA 1982, Nr. 33, S. 183, 199. Z w a r w ü r d e n i n beiden Verfahren verschiedene Rechte geltend gemacht, i n beiden Fällen werde jedoch die Aufhebung desselben Aktes begehrt u n d dieser sei für die Bestimmung des Gegenstandes der verwaltungsgerichtlichen Klage entscheidend. — Andererseits begründet für i h n die Entscheidimg i m beschleunigten Verfahren nicht den E i n w a n d der res iudicata i m allgemeinen Verfahren. 95 Diese Lösung v e r t r i t t Gómez-Ferrer Morant (vorige Fn.), S. 199 ff. (mit differenzierenden Fallgestaltungen) i n A n w e n d u n g des Rechtsgedankens des A r t . 381 der „Ley de Régimen Local". Nach dieser Vorschrift können die A k t e der L o k a l v e r w a l t u n g v o n dem Betroffenen nicht gleichzeitig i n zwei Verfahren angegriffen werden; er k a n n sich jedoch für den Fall, daß das erste Verfahren nicht zum Ziel führt, das Vorgehen i n einem anderen Verfahren vorbehalten, wozu etwaige Fristen des zweiten Verfahrens als gewahrt angesehen werden.

I I I . Besondere Schutzverfahren

303

Verfahrens 96 steht noch aus, w i r d aber voraussichtlich noch 1983 verabschiedet werden. Nach dem Entwurf des Justizministers 97 sollen zur Klage auf Vorführung vor den Richter rechtswidrig festgnommener bzw. festgehaltener oder Mißhandlungen ausgesetzter Personen berechtigt sein: der örtliche Richter, der Staatsanwalt, der Betroffene selbst, seine Familienangehörigen oder Vertreter und jede voll geschäftsfähige Person, die „ausreichende Gründe" vorweisen kann. Amtsträger, die den Klageantrag nicht weiterleiten, sollen disziplinarrechtlich zur Verantwortung gezogen werden. Das zuständige Gericht — der am Ort der Festnahme zuständige Einzelrichter (juez de instrucción) — darf den Antrag nicht zurückweisen, es sei denn, er ist offensichtlich unbegründet. Der Richter entscheidet nach Anhörung des Inhaftierten, der Polizeibehörde und des Staatsanwaltes, ob die Festnahme rechtmäßig ist oder ob ein Umstand einer rechtswidrigen Inhaftierung vorliegt. I m letzteren Falle ordnet er die Freilassung, die Fortsetzung der Festnahme unter anderer Bewachung oder die Übergabe an die Justizbehörde an. Sollte der Gesetzentwurf i n dieser Form verabschiedet werden, w i r d Spanien ein vorbildliches Verfahren zum Schutz der Sicherheit der Person besitzen.

96 97

Siehe bereits oben i m 4. K a p i t e l unter I I 2 b dd. Vgl. dazu „ E l Pais" v o m 12.2.1983, S. 15, u n d v o m 2. 3.1983, S. 18.

Achtes K a p i t e l

Der Schutz durch das Verfassungsgericht I. Einführung I m Verfassungsstaat, i n d e m d i e G r u n d r e c h t e alle Staatsgewalten b i n d e n , m u ß G r u n d r e c h t s s c h u t z auch Schutz v o r d e m Gesetzgeber b e i n h a l t e n . E i n u m f a s s e n d e r Schutz k a n n h i e r n u r d u r c h eine V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t e r r e i c h t w e r d e n , d i e speziell ü b e r die B e a c h t u n g des Verfassungsrechts w a c h t u n d l e t z t v e r b i n d l i c h ü b e r seine A u s l e g u n g entscheidet 1 . U n t e r Berücksichtigung der Erfahrungen, die bisher i n mehreren Staaten m i t Verfassungsgerichtsbarkeiten unterschiedlicher S t r u k t u r g e s a m m e l t w u r d e n , h a t d e r spanische Verfassungsgeber — z u e i n e r 1 Vgl. Stern,, Staatsrecht Bd. 1, § 4 I 2 (S. 85) u. § 20 I V 5 b (S. 657 f.); Starck, Das Bundesverfassungsgericht, S. 5 ff. (S. 9: „Regelungskompetenz des Gesetzgebers i m Hinblick auf die Grundrechte einerseits u n d andererseits B i n dung des Gesetzgebers an die Grundrechte bedingen geradezu eine Verfassungsgerichtsbarkeit, die zu prüfen berufen ist, ob der Gesetzgeber bei Regelungen i m Grundrechtsbereich seine Bindung beachtet hat."); Garcia de Enterria, La Constitución, S. 175 ff. (S. 186: „Una Constitución sin u n T r i b u n a l Constitucional que imponga su interpretación y la efectividad de la misma en los casos cuestionados es una Constitución herida de muerte, que liga su suerte a la del partido en el poder, que impone en esos casos, por simple prevalenz a fäctica, la interpretación que en ese momento le conviene. La Constitución posa a ser instrumentalizada politicamente por unos grupos ο partidos frente a otros"). Z u r „Notwendigkeit" einer Verfassungsgerichtsbarkeit vgl. ferner Cappelletti , RIDC 1981 (Bd. 33), Nr. 3, S. 625, 628 ff.; sein Aufsatz steht i n einer Reihe v o n Referaten, die auf dem internationalen K o l l o q u i u m v o m 19. bis zum 21.2.1981 i n Aix-en-Provence über „den Schutz der Grundrechte durch die Verfassungsgerichtsbarkeiten i n Europa" gehalten wurden. Sämtliche Beiträge (darunter Berichte v o n L. Favoreu, F. Luchaire u n d F. Goguel für Frankreich, K. Schiaich u. H. G. Rupp für die Bundesrepublik Deutschland, A . Pizzorusso u n d G. Zagrebelsky für I t a l i e n sowie F. Ermacora u n d T. Ohlinger für Österreich) finden sich i n der RIDC 1981 (Bd. 33), Nr. 2 u. 3, S. 249 - 671. — Rechtsvergleichend zum Schutz der Grundrechte durch die Verfassungsgerichtsbarkeit bzw. — i n Ermangelung einer solchen — durch besondere Verfahren v o r der allgemeinen Gerichtsbarkeit auch Fix-Zamudio, Los tribunales constitucionales y los derechos humanos, México 1980, u n d ders., L a protección procesai de los derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales, M a d r i d 1982 (unter Berücksichtigung des anglo-amerikanischen, lateinamerikanischen, europäischen u n d sozialistischen Rechtskreises). — Z u m Begriff der Verfassungsgerichtsbarkeit siehe Lauf er, Verfassungsgerichtsbarkeit S. 7 ff.

I. Einführung

305

w i r k s a m e n S i c h e r u n g des Verfassungsrechts, insbesondere d e r G r u n d rechte, entschlossen — i n T i t e l I X ( A r t . 159 - 1 6 5 ) d e r V e r f a s s u n g 2 d i e G r u n d l i n i e n einer Verfassungsgerichtsbarkeit entworfen. E r konnte d a b e i auch i n E r f a h r u n g e n a n k n ü p f e n , d i e S p a n i e n selbst w ä h r e n d d e r z w e i t e n R e p u b l i k ( w e n n g l e i c h n u r sehr k u r z e Z e i t ) m i t s e i n e m „ T r i b u n a l de G a r a n t i a s C o n s t i t u c i o n a l e s " gemacht h a t t e 3 . H a u p t s ä c h l i c h h a t er sich aber — dies sei h i e r b e r e i t s angedeutet — a m b u n d e s deutschen u n d i t a l i e n i s c h e n M o d e l l o r i e n t i e r t 4 . Das i n A r t . 165 C E vorgesehene Organgesetz ü b e r das Verfassungsgericht ( L e y O r g à n i c a d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l = L O T C ) e r g i n g a m 3. O k t o b e r 1979 5 . A m 14. F e b r u a r 1980 w u r d e n v o m K ö n i g z e h n d e r z w ö l f V e r f a s s u n g s r i c h t e r ernannt®, u n d a m 15. J u l i 1980 n a h m das höchste G e r i c h t — o b w o h l noch d i e E r n e n n u n g d e r z w e i d u r c h d e n A l l g e m e i n e n Rechtsprechungsrat (Consejo G e n e r a l d e l P o d e r J u d i c i a l ) v o r z u s c h l a g e n d e n R i c h t e r ausstand — seine T ä t i g k e i t a u f 7 . D e r erste Beschluß (auto), d e n das G e r i c h t v e r k ü n d e t e , d a t i e r t v o m 11. A u g u s t 1980, das erste U r t e i l (sentencia) v o m 26. J a n u a r 1981. B i s z u m 28. Feb r u a r 1982, g u t e i n e i n h a l b J a h r e n a c h A u f n a h m e seiner F u n k t i o n e n , 2 Text u n d Übersetzung i m Anhang. — Z u r Entstehungsgeschichte des Titels I X vgl. Rubio Llorente / Aragón Reyes , in: Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espafiola, S. 829, 833 ff. 8 Vgl. dazu oben i m 1. K a p i t e l I I I 2 b. 4 Vgl. n u r Rubio Llorente / Aragón Reyes (Fn. 2), S. 137. A l l e i n das deutsche Modell hebt Garcia de Enterria, L a Constitución, S. 137, hervor, das österreichische Modell, i n dessen T r a d i t i o n j a auch das deutsche u n d das italienische Verfassungsgericht stehen, Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 253 f. 5 Ley Organica 2/1979; B.O.E. num. 239, v o m 5.10.1979. Es besteht aus 102 A r t i k e l n , 5 Übergangs- u n d 2 Zusatzbestimmungen. Die Gesetzesmaterialien w u r d e n i n dem v o n den Cortes Generales herausgegebenen Band „ T r i b u n a l Constitucional. Trabajos Parlamentarios" (Madrid 1980) von J. A . Santamaria Pastor zusammengestellt. 8 Durch die königlichen Verordnungen 301-310/1980 (B.O.E. nüm. 45, v o m 22.2.1980). Es w u r d e n ernannt: Jerónimo Arozamena Sierra, Gloria Begué Cantón, Manuel Diez de Velasco Vallejo, Luis Diez-Picazo y Ponce de León, Manuel Garda-Pelayo y Alonso, Rafael Gómez-Ferrer Morant, Angel Latorre Segura t Aurelio Menéndez Menéndez , Francisco Rubio Llorente und Franciso Tomâs y Valiente. A m 3.7.1980 w ä h l t e n die Richter i m Plenum Manuel Garcia-Pelayo y Alonso zum Präsidenten u n d Jerónimo Arozamena Sierra zum Vizepräsidenten des Verfassungsgerichts; die entsprechende Ernennung durch den K ö n i g erfolgte am 4. 7.1980 durch die Verordnungen 1322 u. 1323/ 1980 (B.O.E. nüm. 162, v o m 7. 7.1980). 7 Dies geschah i n Ausführung der ersten Ubergangsbestimmung Abs. 2 Satz 2 LOTC, wonach das Verfassungsgericht auf jeden F a l l innerhalb v o n 15 Tagen nach Ende der parlamentarischen Sitzungsperiode, während der die ersten acht Ernennungen erfolgt sind, zusammentreten u n d m i t der Ausübung seiner Kompetenzen beginnen soll. — A m 7.11.1980 w u r d e n dann auf Vorschlag des Allgemeinen Rechtsprechungsrates Angel Escudero del Corral u n d Plàcido Fernändez Viagas zu Verfassungsrichtern ernannt (königliche Verordnungen 2514 u. 2515/1980; B.O.E. num. 278, v o m 19.11.1980), w o m i t das Gericht vollzählig besetzt war.

20 Sommermann

306

8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

w a r e n insgesamt 716 Sachen b e i m Verfassungsgericht eingegangen, v o n d e n e n bis d a h i n 48 d u r c h U r t e i l sowie 495 d u r c h Beschluß entschieden u n d noch 173 r e c h t s h ä n g i g w a r e n 8 . A m 28. A p r i l 1983 u m f a ß t e die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts i m ganzen b e r e i t s 160 U r t e i l e 9 . Die E i n f ü h r u n g der Verfassungsgerichtsbarkeit i n Spanien w e r t e t E. Garcia de Enterria als eine d e r b e d e u t e n d s t e n I n n o v a t i o n e n i n der spanischen Rechtsgeschichte ü b e r h a u p t 1 0 . D i e große Z a h l v o n V e r ö f f e n t l i c h u n g e n , d i e seit I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g z u m T h e m a „ V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t " erschienen sind, scheint dies z u b e s t ä t i g e n 1 1 .

8 Nach der bei Rubio Llorente, REDC 1982, Nr. 4, S. 35, 36 Fn. 1, wiedergegebenen Statistik. 9 Nach der Entscheidungssammlung des BJC. 10 Gar da de Enterria, L a Constitución, S. 157. 11 A l l e i n das v o n der „Dirección General de lo Contencioso del Estado" (Instituto de Estudios Fiscales) hrsg. dreibändige Werk „ E l T r i b u n a l Constitucional" (Madrid 1981) enthält auf r u n d 2700 Seiten 74 Aufsätze u n d Reden spanischer Hochschullehrer und P r a k t i k e r über verschiedene Aspekte der spanischen Verfassungsgerichtsbarkeit( darunter auch einige rechtsvergleichende Darstellungen), die für ein Symposium über dieses Thema verfaßt wurden. Band 1 (S. 21 - 129) w i r d durch den bereits mehrfach zitierten A u f satz von Garda de Enterria „ L a posición j u r i d i c a del T r i b u n a l Constitucional en el sistema espanol: posibilidades y perspectivas" (Die rechtliche Stell u n g des Verfassungsgerichts i m spanischen System: Möglichkeiten u n d Aussichten) eingeleitet, der auch i n der REDC 1981, Nr. 1, S. 35 - 131, erschienen u n d i n dem Buch des Autors „ L a Constitución corno norma y el T r i b u n a l Constitucional", M a d r i d 1981, S.115 - 238 (wonach er hier zitiert w i r d ) enthalten ist. A u f einzelne Beiträge anderer A u t o r e n w i r d noch i n nachfolgenden Fußnoten Bezug genommen werden. — Unter den sonstigen Veröffentlichungen, die die spanische Verfassungsgerichtsbarkeit i n ihrer Gesamtheit zum Gegenstand haben, sei besonders auf den Aufsatz v o n F. Rubio Llorente u n d Aragon Reyes „ L a jurisdicción constitucional", i n : Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espanola, S. 829-886, hingewiesen sowie auf die Darstellung v o n Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 248 - 286, Peces-Barba , L a Constitución espanola, S. 203 - 256, u n d Sânchez Agesta , Sistema politico, S. 371 - 394. Eine geschlossene Darstellung des „Verfassungsprozeßrechts" gibt J. Gonzalez Pérez i n seinem Buch „Derecho procesal constitucional" (Madrid 1980); einen Kommentar zur LOTC hat J. Almagro Nosete unter dem T i t e l „Justicia Constitucional" (Madrid 1980) veröffentlicht. — I m deutschen Schrifttum finden sich zur spanischen Verfassungsgerichtsbarkeit zwei Veröffentlichungen v o n H. J. Faller t i n EuGRZ 1979, S. 237 - 239, u n d JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 279 - 291. Der zweitgenannte Aufsatz berücksichtigt bereits die LOTC. I n deutscher Sprache auch jüngst ein Aufsatz v o n P. Cruz Villalón zum Thema „ Z w e i Jahre Verfassungsrechtsprechung i n Spanien" i n ZaöRV Bd. 43 (1983), S. 70-117 (Übersetzung von R. Hofmann), dort zu Wesen u n d Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts auf S. 71 - 99.

I I . Aufbau u n d Stellung des Verfassungsgerichts

307

Π . A u f b a u und Stellung des Verfassungsgerichts 1. Der Aufbau des Verfassungsgerichts a) Die

Verfassungsrichter

Das spanische Verfassungsgericht setzt sich n a c h A r t . 159 A b s . 1 C E aus 12 R i c h t e r n — d i e V e r f a s s u n g s p r i c h t v o n „ M i t g l i e d e r n " ( m i e m bros) 1 2 — z u s a m m e n , d i e v o m K ö n i g e r n a n n t w e r d e n , d a v o n v i e r a u f V o r s c h l a g des Kongresses, v i e r a u f V o r s c h l a g des Senats, z w e i a u f V o r s c h l a g der R e g i e r u n g u n d z w e i a u f V o r s c h l a g des A l l g e m e i n e n Rechtsprechungsrates (Consejo G e n e r a l d e l Poder J u d i c i a l ) , des L e i tungsorgans d e r rechtsprechenden G e w a l t 1 3 ; d i e Vorschläge d e r b e i d e n K a m m e r n ( K o n g r e ß u n d Senat) müssen j e w e i l s m i t e i n e r q u a l i f i z i e r t e n M e h r h e i t v o n 3 /δ i h r e r M i t g l i e d e r beschlossen w e r d e n . A n d e r Besetz u n g des Gerichts s i n d f o l g l i c h O r g a n e a l l e r d r e i S t a a t s g e w a l t e n ( L e g i s l a t i v e , E x e k u t i v e u n d J u d i k a t i v e ) b e t e i l i g t 1 4 , w o b e i f r e i l i c h d i e gesetzgebenden K ö r p e r s c h a f t e n e i n starkes Ü b e r g e w i c h t besitzen 1 5 . D i e V e r f a s s u n g s r i c h t e r s i n d nach A r t . 159 A b s . 2 CE, 18 L O T C u n t e r d e n spanischen B ü r g e r n a u s z u w ä h l e n , die M a g i s t r a t s r i c h t e r , Staatsa n w ä l t e , U n i v e r s i t ä t s p r o f e s s o r e n , B e a m t e oder R e c h t s a n w ä l t e u n d z u d e m J u r i s t e n a n e r k a n n t e r K o m p e t e n z m i t ü b e r 15 J a h r e n B e r u f s e r 12 Nach A r t . 5 L O T C führen sie die Amtsbezeichnung „Magistrados del T r i b u n a l Constitucional" („Richter des Verfassungsgerichts" oder — nach der Übersetzung von Faller, JöR N. F. Bd. 29, 1980, S. 279, 281 — „Richter am V e r fassungsgericht"). 18 Siehe dazu oben i m 2. K a p i t e l unter I V 6. 14 Vgl. die Besetzung der Corte Costituzionale: nach A r t . 135 Abs. 1 der italienischen Verfassung werden die 15 Verfassungsrichter zu einem D r i t t e l v o m Präsidenten der Republik, zu einem D r i t t e l v o m Parlament i n gemeinsamer Sitzung beider K a m m e r n u n d zu einem D r i t t e l v o n den höchsten Gerichten der ordentlichen Gerichtsbarkeit u n d der Verwaltungsgerichtsbarkeit ernannt. Wie beim Bundesverfassungsgericht soll demgegenüber die Besetzung des portugiesischen Verfassungsgerichts (Tribunal Constitucional), dessen Einrichtung die portugiesische Verfassung seit der Verfassungsänderung v o m 30. 9.1982 vorsieht, allein v o m Parlament ausgehen. Nach A r t . 284 Abs. 2 der Verfassung sollen zehn der 13 Verfassungsrichter durch das Parlament bestellt werden; die zehn gewählten Richter kooptieren ihrerseits die restlichen drei Richter. — Einen institutionellen Vergleich zwischen den Verfassungsgerichtsbarkeiten Frankreichs, der Bundesrepublik Deutschland, I t a liens, Österreichs u n d Spaniens hat L. Favoreu, RIDC 1981 (Bd. 33), Nr. 2, S. 255 - 281, durchgeführt. A u f S. 280 f. findet sich eine synoptische Übersicht über die Besetzungsregeln des Conseil Constitutionnel, des Bundesverfassungsgerichts, der Corte Costituzionale, des Verfassungsgerichtshofes u n d des T r i b u n a l Constitucional. 15 Vgl. dazu die A n m e r k u n g bei Gonzâlez Pérez , Derecho procesai constitucional, S. 88 („Politisierung des Verfassungsgerichts"); gegen seine Bedenken Peces-Barba, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2033, 2048 f. (insbes. Fn. 21). 20*

308

8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

fahrung sind. Die Unparteilichkeit der Richter w i r d durch zahlreiche Inkompatibilitäten des Amtes abgesichert (vgl. A r t . 159 Abs. 4 CE, 19 LOTC). Unvereinbar ist es z.B. mit dem A m t des Volksverteidigers, dem Mandat eines Kongreß- oder Senatsabgeordneten, m i t einem politischen A m t , einem A m t i n der Verwaltung oder Justiz und m i t der Ausübung von Leitungsfunktionen i n einer politischen Partei, Gewerkschaft oder sonstigen Vereinigung. I m Unterschied zum einfachen Richteramt (vgl. insoweit A r t . 127 Abs. 1 CE) ist das A m t des Verfassungsrichters m i t h i n m i t der bloßen Mitgliedschaft i n einer Partei oder Gewerkschaft vereinbar 1 6 . Die Amtszeit der Richter beträgt nach A r t . 159 Abs. 3 CE neun Jahre. A l l e drei Jahre werden vier Richterstellen neu besetzt 17 . b) Die

Spruchkörper

Das Verfassungsgericht gliedert sich i n zwei Senate (Salas), denen je sechs Richter angehören (Art. 7 Abs. 1 LOTC). Die Verteilung der Richter auf die Senate sowie die Geschäftsverteilung zwischen den Senaten bestimmt des Plenum (Pleno) des Gerichts. Das Plenum wählt auch den Präsidenten des Verfassungsgerichts, den es dem König zur Ernennung für drei Jahre vorschlägt (Art. 9 LOTC). Desgleichen wählt es seinen Stellvertreter. Der Präsident des Verfassungsgerichts ist zugleich Vorsitzender des ersten Senats, sein Vertreter Vorsitzender des zweiten Senats (Art. 7 Abs. 2 u. 3 LOTC). Die Rechtsprechungstätigkeit des Plenums erstreckt sich auf alle Verfahren außer den Verfassungsbeschwerden, über die die Senate erkennen (vgl. den Zuständigkeitskatalog i n A r t . 10 LOTC sowie A r t . 11 LOTC). Es kann aber auf Vorschlag des Präsidenten oder von drei Richtern auch Verfassungsbeschwerden zur Entscheidung an sich ziehen. Für den allgemeinen Prozeßbetrieb (despacho ordinario) 1 8 und die Entscheidung über die Zulässigkeit der Anträge richten das Plenum 16 Auch die A k t i v i t ä t i n einer Partei, soweit sie nicht Führungsaufgaben beinhaltet, ist erlaubt; anders insoweit das italienische Recht (vgl. Biscaretti di Ruffia, D i r i t t o costituzionale, A n m . 192, S. 569 f.), welches umgekehrt bei den K o m p a t i b i l i t ä t e n m i t dem einfachen Richteramt nachgiebiger ist. 17 Die erste Neubesetzung erfolgt bereits nach drei Jahren, so daß während einer Übergangszeit die Amtszeit v o n sechs Richtern lediglich drei bzw. sechs Jahre beträgt. Nach der 9. Übergangsbestimmung der Verfassung w i r d bei den ersten beiden Neubesetzungen (1983 u n d 1986) durch Los bestimmt, welche vier Richter der gleichen Wahlgruppe jeweils abgelöst werden. (Für diesen Zweck gelten die v o n der Regierung u n d die v o m Allgemeinen Rechtsprechungsrat vorgeschlagenen Richter als zur selben Gruppe gehörig.) N u r bei der ersten Neubesetzung, w e n n also die Richter i h r A m t noch nicht länger als drei Jahre versehen, besteht nach A r t . 16 Abs. 2 L O T C die Möglichkeit, dieselbe Person u n m i t t e l b a r erneut für das A m t des Verfassungsrichters vorzuschlagen. 18 Z u m Begriff siehe Almagro Nosete, Justicia Constitucional. S. 50.

II.

u n d t e n

des Verfassungsgerichts

309

und die Senate gemäß Art. 8 LOTC Dreierausschüsse (Secciones) ein, die aus dem jeweiligen Vorsitzenden oder seinem Vertreter und zwei weiteren Richtern bestehen. I m Unterschied zu den Dreierausschüssen des Bundesverfassungsgerichts (vgl. §93 a BVerfGG) werden die des spanischen Verfassungsgerichts nicht allein i n Verfassungsbeschwerdesachen, sondern grundsätzlich i n allen Verfahren tätig. Gegen die Beschlüsse der Ausschüsse kann gemäß A r t . 93 Abs. 2 LOTC innerhalb von drei Tagen Einspruch (recurso de sùplica) eingelegt werden". Davon ausgenommen sind nach A r t . 50 Abs. 3 LOTC die Beschlüsse, durch die die Annahme einer Verfassungsbeschwerde abgelehnt wird 2 0 . — Insgesamt gesehen stellt das Vorprüfungsverfahren vor den Dreierausschüssen auch i n Spanien „das ,Herzstück' quantitativer Entlastung" des Verfassungsgerichts dar 2 1 . 2. Der Status des Verfassungsgerichts

Den Status des spanischen Verfassungsgerichts umschreibt A r t . 1 Abs. 1 LOTC folgendermaßen: „Das Verfassungsgericht als oberster Interpret der Verfassung ist von den übrigen Verfassungsorganen unabhängig und nur der Verfassung und dem vorliegenden Organgesetz unterworfen 2 2 ." Nach dieser Vorschrift, i n der der Einfluß des § 1 Abs. 1 BVerfGG 2 8 spürbar ist 2 4 , stellt des Verfassungsgericht also ein Verfassungsorgan dar, das eine besondere Rechtsprechungstätigkeit ausübt. Entsprechend hat der Präsident des Verfassungsgerichtes Manuel

Garcia-Pelayo

i n seiner Rede zur feierlichen K o n s t i t u i e r u n g

des Gerichts unter Vorsitz des Königs am 12. J u l i 1980 die Doppelstellung des Verfassungsgerichts als Verfassungsorgan und als Gericht hervorgehoben 25 . Das Selbstverständnis des spanischen Verfassungs19 So ließ n u n das Plenum des Verfassungsgerichts durch Beschluß v o m 21. März 1983 (BJC 1983, S. 287 ff.) den A n t r a g auf präventive Normenkontrolle der Ley Organica 6/1983 v o m 2. 3.1983 (über die Reform des L o k a l wahlgesetzes v o m 17.7.1978) auf Einspruch der Antragsteller h i n zu, nachdem der Dreierausschuß i h n zuvor f ü r unzulässig erklärt hatte (vgl. auch „ E l Pais" v o m 5. 3.1983, S. 15, u n d v o m 19. u. 23.3.1983, jeweils S. 13). 20 I m Vorprüfungsverfahren v o r dem B V e r f G sind die Beschlüsse der Richterausschüsse, durch die die Annahme der Verfassungsbeschwerde einstimmig abgelehnt w i r d , unanfechtbar (vgl. BVerfGE 56, 247, 249). 21 Zitat von Zacher, in: Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, Bd. 1, S. 396, 420, hinsichtlich der Vorprüfungsausschüsse des BVerfG. 22 „ E l T r i b u n a l Constitucional, corno intèrprete supremo de la Constitución, es independiente de los demâs órganos constitucionales y està sometido sólo a la Constitución y a la presente Ley Orgànica." 28 „Das Bundesverfassungsgericht ist ein allen übrigen Verfassungsorganen gegenüber selbständiger u n d unabhängiger Gerichtshof des Bundes." 24 Vgl. auch die Feststellungen v o n Garcia-Pelayo, REDC 1981, Nr. 1, S. 11, Rodriguez-Zapata y Pérez, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2411, 2430 Fn. 30, u n d Cruz ViUalón, ZaöRV Bd. 43 (1983), S. 70, 72.

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8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

gerichts s t i m m t i n s o w e i t i m w e s e n t l i c h e n m i t d e m des österreichischen Gerichtshofes 2 ®, d e m d e r i t a l i e n i s c h e n C o r t e C o s t i t u z i o n a l e 2 7 u n d n a m e n t l i c h d e m des deutschen B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s 2 8 überein 2 ®. W ä h r e n d a l l e r d i n g s das B o n n e r Grundgesetz i n A b s c h n i t t I X u n t e r d e r Ü b e r s c h r i f t „ D i e Rechtsprechung" auch die Verfassungsgerichtsb a r k e i t erfaßt u n d A r t . 92 G G das Bundesverfassungsgericht a u s d r ü c k l i c h als e i n O r g a n d e r rechtsprechenden G e w a l t d e f i n i e r t , r e g e l t d i e spanische V e r f a s s u n g die rechtsprechende G e w a l t u n d d i e Verfassungsgerichtsbarkeit i n verschiedenen T i t e l n (Titel V I u n d T i t e l I X ) u n d l ä ß t das Verfassungsgericht i n d e m T i t e l ü b e r d i e rechtsprechende 25 Die ersten Sätze seiner Ansprache (wiedergegeben i n der v o m „Servicio Central de Publicaciones" der „Presidencia del Gobierno" hrsg. Schrift „ E l T r i b u n a l Constitucional", M a d r i d 1980, S. 13 - 23) lauten: „ I n Eurer Anwesenheit, Majestäten, konstituiert sich heute feierlich dieses Gericht, das gemeinsam m i t dem Kongreß, dem Senat, der Regierung u n d dem Allgemeinen Rechtsprechungsrat eines der obersten Verfassungsorgane darstellt. Das heißt ein Organ, dessen Grundkompetenzen durch die Verfassung festgelegt w o r den sind u n d das zu keinem anderen Organ i n einem Abhängigkeitsverhältnis steht. E i n Gericht, das schon durch die A r t seiner Zusammensetzung seine Integrationsfunktion zeigt, da j a seine Mitglieder durch den K ö n i g ernannt werden, auf Vorschlag aller übrigen Verfassungsorgane des Staates oder — i n traditionelleren Begriffen ausgedrückt — auf Vorschlag der gesetzgebenden, ausführenden u n d rechtsprechenden Gewalt, das heißt der Gewalten, die w i r als politische bezeichnen können, sowie der obersten Vertretung der Gerichsbarkeit. Die Tatsache, daß es das einzige Organ ist, i n dessen Ernennung sich gemeinsam m i t der Krone alle übrigen Verfassungsorgane zusammenschließen, erhöht zweifellos seine Würde u n d B e d e u t u n g . . . " — Den Doppelcharakter des spanischen Verfassungsgerichts als Verfassungsorgan u n d als Rechtsprechungsorgan hat Garcia-Pelayo bald darauf i n seinem i n der REDC 1981, Nr. 1, S. 11 - 34, erschienenen Aufsatz „ E l ,status' del T r i b u n a l Constitucional" näher unter Heranziehung deutschen u n d italienischen Schrifttums erläutert. 26 Vgl. Ermacora, Verfassungslehre, S. 161; Adamovich/Funk, österreichisches Verfassungsrecht, S. 270 (Überschrift), 282 ff. 27 Vgl. Biscaretti di Ruffia, D i r i t t o costituzionale, A n m . 192 (S. 566 f.); w e i tere Nachweise aus dem italienischen Schrifttum bei Rodriguez-Zapata y Pérez , in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2411, 2428 ff. 28 Vgl. die unter dem T i t e l „Der Status des Bundesverfassungsgerichts" gesammelten Gutachten, Denkschriften u n d Stellungnahmen (mit einer Einleitung v o n G. Leibholz), in: JöR N. F. Bd. 6 (1957), S. 109 - 221, insbes. S. 111 ff., 120 ff., 127 ff., 198 ff.; ferner BVerfGE 7, 1, 14; 40, 356, 360. — Aus dem Schriftt u m vgl. Hesse, Grundzüge, § 19 I (S. 263 f.); Maunz, Deutsches Staatsrecht, §31 I (S. 284 f.); Stern, Staatsrecht Bd. 2, § 32 I I 3 (S. 345 ff.); ausführlich zu dem i n den fünfziger Jahren geführten Streit u m den Status des B V e r f G (bei dem es auch u m die Verwaltungs- u n d Haushaltsautonomie des Gerichts ging) Lauf er, Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 278 - 334. Starck, Das Bundesverfassungsgericht, S. 30 f., qualifiziert das Bundesverfassungsgericht als ein „hinkendes Verfassungsorgan", da Organisation u n d Verfahren der Verfassungsorgane herkömmlich ohne Zwischenschaltung des Gesetzgebers durch die Verfassung u n d ergänzend durch eine Autonome Geschäftsordnung bestimmt würden. 29 Weder das österreichische Verfassungsgerichtshofgesetz v o n 1953 noch die verschiedenen die italienische Verfassungsgerichtsbarkeit regelnden Gesetze enthalten eine § 1 Abs. 1 B V e r f G G oder A r t . 1 Abs. 1 LOTC entsprechende Vorschrift.

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

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G e w a l t g ä n z l i c h u n e r w ä h n t 8 0 . D e r erste Senat des spanischen V e r f a s sungsgerichts h a t i n s e i n e m U r t e i l v o m 31. M ä r z 1981 aus d e r System a t i k der V e r f a s s u n g geschlossen, daß das Verfassungsgericht n i c h t T e i l d e r rechtsprechenden G e w a l t sei u n d a u ß e r h a l b d e r G e r i c h t s o r g a n i s a t i o n stehe 3 1 . Das ä n d e r t indes nichts d a r a n , daß das Verfassungsgericht materiell Rechtsprechungstätigkeit ausübt32.

I I I . D i e Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts N a c h Garcia-Pelayo b i l d e n d i e „ F u n k t i o n e n " 3 8 des Verfassungsgerichts z u s a m m e n g e n o m m e n die G a r a n t i e des Rechtssstaates u n d des d u r c h die V e r f a s s u n g festgelegten G e w a l t e n t e i l u n g s s y s t e m s 8 4 . I m e i n z e l n e n ist das Verfassungsgericht nach A r t . 161 C E z u s t ä n d i g , ü b e r N o r m e n k o n t r o l l a n t r ä g e , Verfassungsbeschwerden, K o m p e t e n z k o n f l i k t e u n d „ d i e sonstigen M a t e r i e n , d i e i h m d i e V e r f a s s u n g oder die O r g a n gesetze z u s c h r e i b e n " , zu entscheiden 8 5 . D i e Z u s t ä n d i g k e i t e n des Gerichts s i n d m i t h i n i n d e r V e r f a s s u n g n i c h t abschließend n i e d e r g e l e g t . I n d e r T a t h a t das die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t ausgestaltende O r gangesetz, die L O T C , d e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h des Verfassungsge30 Bereits die spanische Verfassung v o n 1931 regelte die Verfassungsgerichtsbarkeit i n einem anderen T i t e l als die rechtsprechende Gewalt, u n d zwar i n T i t e l I X , zusammen m i t den Vorschriften über die Verfassungsänderung; entsprechend heute T i t e l V I der italienischen Verfassung; ähnlich auch Teil I V der portugiesischen Verfassung v o n 1976 (i. d. F. v o m 30. 9.1982). I n der portugiesischen Verfassung w i r d das Verfassungsgericht (Tribunal Constitucional) aber auch i n dem T i t e l über die „Gerichte" (Titel V des T e i l I I I ) angesprochen (vgl. A r t . 212 u. 213) u n d dort ausdrücklich als T e i l der Gerichtsorganisation definiert. 31 RA-7, 107/1980, BJC 1981, S. 177, 180 ( I I 1); ebenso Dominguez Martin, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 733, 753; Martinez Sospedra, ebd., Bd. 2, S. 1785, 1791 ff. 32 Vgl. Otto y Pardo, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 1935 - 1951, u n d die bei Martinez Sospedra, ebd., Bd. 2, S. 1785, 1793 ff., zusammengetragenen Argumente. Martinez Sospedra qualifiziert die Tätigkeit der Verfassungsgerichte i m Ergebnis aber vorwiegend als „politische". 33 Er verwendet hier den i n der italienischen Lehre bevorzugten Begriff „funciones" (funzioni). 34 „ E n terminos generales las funciones del T r i b u n a l Constitucional se sintetizan en la garantia del Estado de Derecho y del sistema de distribución de los poderes establecidos por nuestra Constitución." (Rede zur K o n s t i tuierung des Verfassungsgerichts v o m 12. 7.1980 [oben Fn. 25], S. 16). I n REDC 1981, Nr. 1, S. 11, 18, hat Garcia-Pelayo die i m deutschen Schrifttum ausgesprochene Qualifizierung der Verfassungsgerichtsbarkeit als „ V o l l endung" oder „ K r ö n u n g " des Rechtsstaates aufgegriffen (mit Bezug auf Stern, Staatsrecht Bd. 1, §20 I V 5 b, S. 657, der dort E. Friesenhahn u n d F. Klein zitiert). 35 Der vollständige W o r t l a u t des A r t . 161 CE ist — darauf sei nochmals hingewiesen — i m A n h a n g wiedergegeben.

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8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

richts t e i l w e i s e e r w e i t e r t . — I m f o l g e n d e n w i r d e i n Ü b e r b l i c k ü b e r die e i n z e l n e n i n d e r V e r f a s s u n g u n d d e r L O T C g e r e g e l t e n V e r f a h r e n gegeben, w o b e i a l l e r d i n g s g l i e d e r u n g s m ä ß i g n i c h t i m m e r d e r S y s t e m a t i k des Organgesetzes gefolgt wird 8 ®.

1. Normenkontrollverfahren a)

Allgemeines

Das spanische Verfassungsprozeßrecht k e n n t w i e das deutsche d i e a b s t r a k t e , d. h . d i e v o n e i n e r A n w e n d u n g d e r N o r m i m E i n z e l f a l l losgelöste, u n d d i e k o n k r e t e , d . h . die a n l ä ß l i c h u n d z u r L ö s u n g eines E i n z e l f a l l s eingeleitete, N o r m e n k o n t r o l l e 8 7 . D i e spanische L e h r e s p r i c h t insoweit h ä u f i g v o n der d i r e k t e n u n d der i n d i r e k t e n oder inzidenten Verfassungswidrigkeitsklage 88. 36 Die LOTC gliedert sich i n folgende T i t e l u n d Kapitel: T i t e l I (Art. 1 - 2 6 ) : Das Verfassungsgericht (Kap. I : Das Verfassungsgericht, seine Organisation u n d sein Aufgabenbereich; Kap. I I : Die Richter des Verfassungsgerichts) ; T i t e l I I (Art. 27 - 40): Die Verfahren der Verfassungswidrigkeitserklärung (Kap. I : Allgemeine Bestimmungen; Kap. I I : Die Klage der Verfassungsw i d r i g k e i t ; Kap. I I I : Die v o n Richtern oder Gerichten vorgelegte Frage der Verfasungswidrigkeit; Kap. V I : Das U r t e i l i n den Verfassungswidrigkeitsverfahren u n d seine Wirkungen); T i t e l I I I (Art. 41 - 58): Die Verfassungsbeschwerde (Kap. I : Zulässigkeit u n d Einlegung der Verfassungsbeschwerde; Kap. I I : Der Verfahrensgang bei Verfassungsbeschwerden; Kap. I I I : Die Entscheidung über Verfassungsbeschwerden u n d ihre Wirkungen); T i t e l I V (Art. 59 - 75): Die Verfassungskonflikte (Kap. I : Allgemeine Bestimmungen; Kap. I I : Die Konflikte zwischen dem Staat u n d den Autonomen Gemeinschaften oder der Autonomen Gemeinschaft untereinander; Kap. I I I : Die Konflikte zwischen Verfassungsorganen des Staates); T i t e l V (Art. 76 u. 77): Die i n A r t . 161 Abs. 2 der Verfassung vorgesehene A n fechtung v o n Bestimmungen ohne Gesetzeskraft u n d Entscheidungen der Autonomen Gemeinschaften; T i t e l V I (Art. 78 u. 79): Die vorherige Verfassungswidrigkeitskontrolle (Kap. I : Die E r k l ä r u n g über die Verfassungsmäßigkeit internationaler Verträge; Kap. I I : Die vorherige Verfassungswidrigkeit gegen Entwürfe von A u t o n o miestatuten u n d v o n Organgesetzen); T i t e l V I I (Art. 80 - 95): Die gemeinsamen Verfahrensbestimmungen; T i t e l V I I I (Art. 96 - 102): Das Personal i m Dienst des Verfassungsgerichts. 37 Das spanische Schrifttum hat z . T . die Begriffe „abstrakte" u n d „ k o n krete" Kontrolle aufgegriffen, vgl. etwa Arozamena Sierra, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 131, 146; Pérez Royo, ebd., Bd. 3, S. 2183, 2196 ff. u. 2201 f.; Garcia de Enterria, L a Constitución, S. 139 ff. 38 Vgl. Garcia de Enterria, L a Constitución, S. 139 ff. („recurso directo" u n d „recurso indirecto ο incidental"); Rubio Llorente / Aragón Reyes, in: Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espafiola, S. 829, 862 ff. („via directa" u n d „via indirecta"); Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 382 („via principal ο directa" u n d „ v i a incidental"); Villar Palasi / Villar Ezcurra, Curso Bd. 1, S. 121 ff. („recurso directo de inconstitucionalidad" u n d „recurso

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

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I n a l l e n N o r m e n k o n t r o l l v e r f a h r e n p r ü f t das Verfassungsgericht die formelle u n d materielle Vereinbarkeit der fraglichen N o r m m i t der V e r f a s s u n g 3 9 . I m F a l l e i h r e r U n v e r e i n b a r k e i t e r k l ä r t das Verfassungsgericht die N o r m f ü r v e r f a s s u n g s w i d r i g u n d g e w ä h r l e i s t e t so „ d e n V o r r a n g d e r V e r f a s s u n g " (la p r i m a c i a de l a C o n s t i t u c i ó n ) , w i e A r t . 27 A b s . 1 L O T C feststellt. G e g e n s t a n d d e r „ V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t s e r k l ä r u n g " ( d e c l a r a c i ó n de inconstitucionalidad) u n d m i t h i n der Normenkontrollverfahren können gemäß A r t . 27 A b s . 2 L O T C sein: — die A u t o n o m i e s t a t u t e u n d die ü b r i g e n Organgesetze; — die ü b r i g e n Gesetze, n o r m a t i v e n B e s t i m m u n g e n u n d A k t e des Staates m i t Gesetzeskraft (also auch G e s e t z e s v e r o r d n u n g e n u n d l e g i s l a tive Verordnungen 40); — die i n t e r n a t i o n a l e n V e r t r ä g e ; — d i e G e s c h ä f t s o r d n u n g e n d e r K a m m e r n u n d d e r Cortes Generales; — d i e Gesetze, A k t e u n d n o r m a t i v e n B e s t i m m u n g e n m i t Gesetzeskraft der A u t o n o m e n Gemeinschaften u n d — die Geschäftsordnungen

d e r gesetzgebenden

Versammlungen

der

A u t o n o m e n Gemeinschaften. Besondere R e g e l n f ü r die F e s t s t e l l u n g d e r V e r e i n b a r k e i t eines Gesetzes oder e i n e r N o r m m i t Gesetzesrang m i t d e r V e r f a s s u n g s t e l l t indirecto por v i a incidental"); vgl. bereits zuvor Almagro Nosete, in: Fernândez Rodriguez, Lecturas I , S. 283, 344 (allgemein zu den Formen der Einleitung des Verfassungsprozesses): „Los modos de instauración ο incoación del proceso constitucional son la llamada ,via de acción' ο proceso directo ante el T r i b u n a l Constitucional y la llamada ,via de excepción 4 ο proceso incident a l . . . " ; w i e er Pérez Gordo , in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2119, 2124 f. — Die Terminologie der spanischen A u t o r e n ist v o r dem H i n t e r g r u n d der des italienischen Schrifttums hinsichtlich der Normenkontrollverfahren i m italienischen Verfassungsprozeß zu sehen, vgl. etwa Mortati, Istituzioni Bd. 2, A n m . 60 ff. (S. 1253 ff.) u. 73 ff. (1302 ff.): „guidizi i n v i a incidentale" u n d „guidizi i n via principale (di azione)", u n d Biscaretti di Ruf fia, D i r i t t o costituzionale, A n m . 194 (S. 577 ff.) u. 195 (S. 590 ff.): „procedimento i n v i a incidentale, mediante eccezione d'inconstituzionalità" u n d „procedimento i n via p r i n cipale, mediante azione d'inconstituzionalità". 39 Zur formellen u n d materiellen Verfassungsmäßigkeit vgl. Peces-Barba, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2033, 2068 ff.; Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 117 ff.; Gonzâlez Pérez, Derecho procesal constitucional, S. 243 f. 40 Die Prüfung, ob eine legislative Verordnung den Rahmen des delegierenden Gesetzes nicht überschreitet, fällt (auch) i n die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte, siehe oben i m 2. K a p i t e l unter I V 4 b aa; vgl. außer dem dort i n Fn. 146 angegebenen Schrifttum Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 110 f.; Rubio Llorente / Aragón Reyes, i n : Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espanola, S. 829, 860 f. Z u r K o n t r o l l e der Gesetzesverordnungen u n d der legislativen Verordnungen durch das Verfassungsgericht ferner Arozamena Sierra, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 131, 154 ff.

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8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

A r t . 28 LOTC auf. Das Verfassungsgericht soll gemäß A r t . 28 Abs. 1 LOTC außer den Verfassungsvorschriften auch die Gesetze berücksichtigen, die i m Rahmen der Verfassung erlassen wurden, u m die Kompetenzen des Staates und der verschiedenen Autonomen Gemeinschaften abzugrenzen oder u m die Ausübung der Kompetenzen derselben zu regeln oder zu harmonisieren. Nach A r t . 28 Abs. 2 LOTC kann das Verfassungsgericht wegen Verletzung des A r t . 81 CE die Vorschriften einer Gesetzesverordnung, einer legislativen Verordnung oder eines formellen Gesetzes, das nicht als Organgesetz verabschiedet wurde, für verfassungswidrig erklären, falls sie einem Organgesetz vorbehaltene Materien regeln oder die Änderung bzw. Derogierung eines Organgesetzes „gleich welchen Inhalts" beinhalten. Daß die Verfassungswidrigkeitserklärung i n diesen Fällen nicht wegen einer Verletzung der Normenhierarchie (Art. 9 Abs. 3 CE), sondern wegen einer Verletzung der Zuständigkeitsverteilung zwischen einfachem und Organ-Gesetzgeber erfolgt, wurde bereits dargelegt 41 , desgleichen, daß die Klausel „gleich welchen Inhalts" verfassungskonform i m Sinne „gleich welchen Inhalts, sofern das Organgesetz sich auf die A r t . 81 CE angegebenen Materien bezieht", auszulegen ist 4 2 . — Schließlich sei daran erinnert, daß die Zuständigkeit des Verfassungsgerichts sich laut seiner Rechtsprechung auch auf die abstrakte und konkrete Normenkontrolle vorkonstitutioneller Gesetze erstreckt 48 . b) Die abstrakte (der „recurso de

Normenkontrolle inconstitucionalidad

u

)

Der „recurso de inconstitucionalidad", die Klage der Verfassungswidrigkeit, wie der Antrag auf (abstrakte) Normenkontrolle i n der Verfassung und der LOTC heißt, kann grundsätzlich nur gegen bereits verkündete Normen eingelegt werden. Eine Ausnahme besteht bei internationalen Verträgen sowie Entwürfen von Autonomiestatuten und Organgesetzen. aa) Die nachträgliche Normenkontrolle Der Antrag auf nachträgliche Normenkontrolle (control ,a posteriori') 4 4 kann ab dem Tag der „offiziellen Veröffentlichung", d.h. i n der Regel der Veröffentlichung i m „Boletin Oficial del Estado", innerhalb 41

I m 6. Kapitel unter I I 1. Oben i m 6. K a p i t e l Fn. 17. 43 Dazu oben i m 6. Kapitel unter I I I 1. 44 Diesen Begriff verwenden z. B. Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 131; Aragón Reyes, REP Ν . E. 1979, Nr. 7, S. 171, 182; Rubio Llorente / Aragón Reyes, in: Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espafiola, S. 829, 857, u n d Pérez Tremps, i n : Esteban / López Guerra, Régimen Bd. 1, S.261. 42

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

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einer Frist von drei Monaten gestellt werden (Art. 31,33 LOTC). Nach Ablauf dieser Frist ist der Antrag unzulässig. Antragsbefugt sind gemäß A r t . 162 Abs. 1 CE, 32 LOTC der Ministerpräsident, der Volksanwalt (Defensor del Pueblo), 50 Kongreßabgeordnete, 50 Senatoren und — soweit die fragliche Norm den Autonomiebereich der Autonomen Gemeinschaften berühren könnte — deren ausführende Kollegialorgane und gesetzgebende Versammlungen. Die Popularklage vor dem Verfassungsgericht, die die Verfassung von 1931 vorsah, wurde m i t h i n nicht wieder eingeführt 45 . Indirekt kann der Bürger heute die Einleitung einer abstrakten Normenkontrolle aber dadurch zu beeinflussen versuchen, daß er den Defensor del Pueblo ersucht, gegen ein seines Erachtens verfassungswidriges Gesetz den „recurso de inconstitucionalidad" einzulegen4®. bb) Die präventive Normenkontrolle Für bestimmte Gruppen von Normen räumt das spanische Verfassungsprozeßrecht die Möglichkeit ein, ihre Verfassungsmäßigkeit bereits vor ihrer Verkündung durch das Verfassungsgericht nachprüfen zu lassen (control previo de inconstitucionalidad) 47 Es lehnt sich insoweit an das französische Modell der präventiven Kontrolle durch den Conseil Constitutionnel 48 an. Während aber i n Frankreich die präventive Normenkontrolle bei Organgesetzen obligatorisch ist 4 9 , ist sie i n Spanien i n jedem Falle fakultativ. (1) Die Verfassung selbst sieht die präventive Verfassungsmäßigkeitskontrolle nur hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge vor (Art. 95 Abs. 2 CE) 50 . Sie trägt damit dem Umstand Rechnung, daß nach der Ratifikation bzw. Annahme eines internationalen Vertrages aufgrund seiner völkerrechtlichen Verbindlichkeit keine Konsequenzen mehr aus einer 45 Zur Popularklage v o r dem T r i b u n a l de Garantias Constitucionales siehe oben i m 1. K a p i t e l unter I I I 2 b u n d außer dem dort angegebenen Schriftt u m Almagro Nosete, RDP 1981 - 82, Nr. 12, S. 65 - 83 (mit einer vergleichenden Betrachtung zur heutigen Rechtslage auf S. 81 ff.). 46 Z u r Möglichkeit des Bürgers, i n d i r e k t durch den Defensor del Pueblo eine N o r m vor das Verfassungsgericht zu bringen, vgl. Fairén Guillén, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 981,1003 ff. 47 So die Überschrift des Titels V I LOTC. 48 Z u r präventiven K o n t r o l l e v o n Organgesetzen, einfachen Gesetzen und „internationalen Verpflichtungen" (engagements internationaux) durch den Conseil Constitutionnel vgl. Favor eu / Philip, Le Conseil constitutionnel, S. 67 - 94. — I n der Bundesrepublik sieht n u r das Verfassungsprozeßrecht einiger Bundesländer präventive Normenkontrollverfahren vor, vgl. Pesta lozza, Verfassungsprozeßrecht, S. 188. 49 Siehe A r t . 61 Abs. 1, 46 Abs. 5 der Verfassung von 1958. 50 Z u r Verfassungsmäßigkeitskontrolle völkerrechtlicher Verträge i n Spanien ausführlich Remiro Brotons, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2229 bis 2267; Rodriguez-Zapata y Pérez, ebd., S. 2361 - 2410.

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8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

nachträglich festgestellten Verfassungswidrigkeit gezogen werden können 51 , er also nur unter Verstoß gegen die Verfassung erfüllt werden kann 5 2 . Aus dieser Erwägung hat auch i n der Bundesrepublik das Bundesverfassungsgericht die vorbeugende Normenkontrolle bei Vertragsgesetzen nach A r t . 59 Abs. 2 GG für zulässig erklärt 5 3 . I n Übereinstimmung m i t dem Völkerrecht statuiert A r t . 96 Abs. 1 Satz 2 CE, daß wirksam abgeschlossene Verträge nur i n der vertraglich vorgesehenen Form oder gemäß der allgemeinen Normen des Völkerrechts aufgehoben oder geändert werden dürfen 5 4 . Nach J. Almagro Nosete schließt diese Verfassungsvorschrift eine nachträgliche Kontrolle durch das Verfassungsgericht aus, da eine Verfassungswidrigkeitserklärung praktisch einer Änderung oder Derogation der Verträge gleichkäme 55 . Ganz überwiegend w i r d jedoch die Zulässigkeit der Verfassungsmäßigkeitskontrolle bereits verbindlicher internationaler Verträge, von der ja auch die LOTC ausgeht, bejaht 5 6 . Den Antrag auf präventive Kontrolle eines Vertrages können nach A r t . 95 Abs. 2 CE, 78 Abs. 1 LOTC die Regierung oder jede der beiden Kammern des Parlaments stellen. Der Text des Vertrages muß bereits endgültig feststehen (dies ist i n der Regel ab der Unterzeichnung der Fall), und die Zustimmung des Staates zum Vertrag muß noch ausstehen. A m Ende eines durch Fristen gestrafften Verfahrens, i n dem das Verfassungsgericht Stellungnahmen der antragsbefugten Staatsorgane einholen muß und Stellungnahmen anderer staatlicher Stellen sowie von Personen anfordern kann (vgl. A r t . 78 Abs. 2 u. 3 LOTC), gibt das Gericht seine (gutachtliche) Erklärung über die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen des völkerrechtlichen Vertrages ab. Die Erklärung ist bindend, so daß der Staat i m Falle der Verfassungswidrigkeit des Vertrages seine völkerrechtliche Zustimmung nur nach vorheriger Verfassungsänderung erteilen darf (Art. 95 Abs. 1 CE). (2) Nicht i n der Verfassung vorgesehen, sondern erst durch die LOTC geschaffen 57, wurde der „recurso previo de inconstitucionalidad" gegen 51

Vgl. A r t . 27 der Wiener Vertragsrechtskonvention. A r t . 95 Abs. 1 CE bestimmt, daß ein völkerrechtlicher Vertrag, der verfassungswidrige Bestimmungen enthält, n u r nach einer entsprechenden v o r herigen Verfassungsänderung eingegangen werden darf. 53 BVerfGE 1, 396, 412 f., vgl. ferner BVerfGE 35, 193, 195; 36, 1, 15. 54 Siehe auch oben i m 2. K a p i t e l I V 4 c. 55 Almagro Nosete, in: Fernändez Rodriguez, Lecturas I, S. 283, 339 f.; ders., Justicia constitucional, S. 347; starke Bedenken gegen eine nachträgliche K o n t r o l l e äußert auch Sânchez Agesta, Sistema politico, S. 383 Fn. 15. 56 So Aragón Reyes , REP Ν . E. 1979, Nr. 7, S. 171, 182 ff.; ders., zusammen m i t Rubio Llorente, in: Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espafiola, S. 829, 857 f.; Gonzâlez Pérez , Derecho procesai constitucional, S. 80; Remiro Brotons , i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2229, 2253 ff.; Rodri guez-Zapata y Pérez , ebd., S. 2361., 2399. 52

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

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die Entwürfe von Autonomiestatuten und Organgesetzen 58. Er darf gemäß A r t . 79 Abs. 1 LOTC nur gegen solche Entwürfe eingeleitet werden, die bereits durch beide Kammern endgültig verabschiedet worden sind. Antragsbefugt sind nach A r t . 79 Abs. 2 LOTC dieselben Organe bzw. Gremien wie bei der nachträglichen Normenkontrolle. Die Antragsfrist beträgt drei Tage ab Verabschiedung des endgültigen Textes. Für die Dauer des Nomenkontrollverfahrens w i r d das Gesetzgebungsverfahren unterbrochen. c) Die konkrete Normenkontrolle (die „cuestión de inconstitucionalidad") Die spanischen Gerichte dürfen und müssen die Verfassungsmäßigkeit der von ihnen i m konkreten Fall anzuwendenden Rechtsnormen mit Gesetzesrang prüfen. Kommt ein Gericht zu dem Ergebnis, ein Gesetz, von dessen Gültigkeit seine Entscheidung (fallo) 59 abhängt, könne der Verfassung widersprechen, so muß es die Frage nach A r t . 163 CE, 35 ff. LOTC dem Verfassungsgericht vorlegen 80 . Den ordentlichen Gerichten steht somit zwar ein Prüfungsrecht zu, sie dürfen aber die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes, jedenfalls sofern es sich um ein nachkonstitutionelles handelt, nicht selbst feststellen 81 . Das Verfassungsgericht besitzt — wie die Verfassungsgerichte der Bundesrepub l i k und Italiens — ein Verwerfungsmonopol 82 . 57

A r t . 161 Abs. 1 l i t . d CE läßt eine Erweiterimg des Zuständigkeitskatalogs des Verfassungsgerichts durch Organgesetz zu. Da die Verfassung andererseits v o m System der nachträglichen (repressiven) Normenkontrolle ausgeht u n d ausdrücklich n u r für völkerrechtliche Verträge eine Ausnahme n o r miert, k a n n m a n i n Zweifel ziehen, ob diese Klausel den Organgesetzgeber auch zu einer Erweiterung der präventiven Kontrollverfahren ermächtigt, vgl. die v o n Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 351 ff., vorgetragenen Bedenken. Die Verfassungsmäßigkeit des Verfahrens hat das Plenum des Verfassungsgerichts i n seinem Beschluß (auto) v o m 21.3.1983 aber ausdrücklich bejaht (BJC 1983, S. 287, 290, I I 2). 58 Bei völkerrechtlichen Verträgen, die die Übertragung v o n Hoheitsbefugnissen auf eine supranationale Organisation beinhalten, besteht hier eine zusätzliche — w e n n auch indirekte — Möglichkeit, sie zum Gegenstand einer präventiven Kontrolle durch das Verfassungsgericht zu machen; nach A r t . 93 Satz 1 CE dürfen solche Verträge nämlich n u r nach einer entsprechenden Ermächtigung durch ein Organgesetz abgeschlossen werden. Vgl. i m einzelnen Rodriguez-Zapata y Pérez, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2361, 2366, 2378 ff. 59 Der Begriff „fallo" bedeutet „el pronunciamiento decisivo ο imperativo de una resolución j u d i c i a l " (TC, U r t e i l 76/1982 v o m 14.12.1982, CI-7, 411/1982, BJC 1983, S. 25, 30, I I 1), erfaßt also neben Urteilen auch Beschlüsse. 80 Z u r „cuestión de inconstitucionalidad", der konkreten Normenkontrolle, näher Gonzalez Pérez, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1219 - 1238; Pastor Ridruejo, ebd., Bd. 3, S. 1995 - 2032; Pérez Gordo, ebd., S. 2119-2168; Sala Arquer, ebd., S. 2445 - 2464. 81 Z u m Verwerfungsrecht bei vorkonstitutionellen Gesetzen siehe oben i m 6. K a p i t e l unter I I I 1.

318

8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

Die spanischen Gerichte müssen das Verfassungsgericht anrufen, wenn sie der Ansicht sind, die Norm „könne der Verfassung zuwiderlaufen", d.h. dann, wenn sie Zweifel an ihrer Verfassungsmäßigkeit hegen®3. Damit hat das spanische Recht einen Mittelweg zwischen der deutschen und der italienischen Regelung eingeschlagen. I n der Bundesrepublik dürfen und müssen die Gerichte die Entscheidung des Verfassungsgerichts einholen, wenn sie das anzuwendende Gesetz „für verfassungswidrig halten" (Art. 100 Abs. 1 GG), also nur dann, wenn sie von der Verfassungswidrigkeit überzeugt sind 64 , i n Italien bereits dann, wenn sie die Argumentation der Prozeßbeteiligten, mit dem diese die Verfassungswidrigkeit einer Norm geltend machen, nicht für „offensichtlich unbegründet" halten®5. Zum Verfahren bei der Anrufung des Tribunal Constitucional ist noch zu sagen, daß das anrufende Gericht den Vorlagebeschluß erst nach Schluß der letzten mündlichen Verhandlung innerhalb der Frist bis zur Verkündung der Entscheidung erlassen darf. I n dem Beschluß (Normenkontrollantrag) muß das Gericht das Gesetz bzw. die Norm m i t Gesetzeskraft, dessen bzw. deren Verfassungsmäßigkeit i n Frage steht, sowie die Verfassungsvorschrift, die verletzt sein kann, bezeichnen und darlegen, inwieweit die Entscheidung des Gerichts von der Gültigkeit der i n Frage stehenden Norm abhängt. Die spanischen Gerichte haben bisher erst zögernd von der Möglichkeit der „cuestión de inconstitucionalidad" Gebrauch gemacht. Unter den bisher beim Verfassungsgericht anhängig gewordenen Verfahren machen die Vorlageverfahren den geringsten Teil aus®®. 62

Vgl. auch Rubio Llorente, REDC 1982, Nr. 4, S. 35, 46. Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 157. — Die Zweifel können selbstverständlich auch durch ein entsprechendes Vorbringen der Prozeßbeteiligten geweckt werden. 64 BVerfGE 1, 184, 189; 2, 406, 411; 4, 214, 218; 16, 82, 88; 16, 188, 189 f. ®5 Vgl. Mortati , Istituzioni Bd. 2, S. 1253 f., u n d nochmals speziell zur „manifesta infondatezza" auf S. 1260 f.; Crisafulli, Lezioni Bd. 2, S. 260 ff.; Biscaretti di Ruf fia, D i r i t t o costituzionale, A n m . 194 (S. 577); Pizzorusso, RIDC 1981, Nr. 2, S. 395, 399. Die Nähe der spanischen zur italienischen Regelung hebt Sala Arquer (Fn. 60), S. 2452 ff., hervor. — Die Offenheit der italienischen Lösung ist v o r dem H i n t e r g r u n d der Tatsache zu sehen, daß das italienische Verfassungsprozeßrecht keine Verfassungsbeschwerde kennt u n d der Bürger i n die Lage versetzt werden soll, auf leichte Weise indirekt, durch Rüge der Verfassungswidrigkeit einer N o r m i m Verfahren vor den ordentlichen Gerichten, eine Entscheidung des Verfassungsgerichts herbeizuführen. 66 Rubio Llorente, REDC 1982, Nr. 4, S. 35, 36 f., Fn. 1, hat drei Statistiken über die bei den Verfassungsgerichten Spaniens, Italiens u n d der Bundesrepub l i k jeweils i n der ersten Zeit ihrer Tätigkeit anhängigen Verfahren gegenübergestellt. Verbindet man die darin enthaltenen Daten zu einer neuen Statistik, wobei m a n die Verfahren nach gemeinsamen Grundtypen ordnet (unter Vernachlässigung der Unterschiede i n der Ausgestaltung der Verfahren i n den einzelnen Ländern), so ergibt sich folgendes B i l d : 63

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

319

2. Die Verfassungsbescfawerde (der „recurso de amparo")

Zum Schutz der i n den A r t . 14 - 29 CE enthaltenen Grundrechte sowie des i n A r t . 30 CE niedergelegten Rechtes auf Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen sieht die Verfassung i n A r t . 161 Abs. 1 lit. b i. V. m. 53 Abs. 2 die Verfassungsbeschwerde, den „recurso de amparo", vor. I m Wege der Verfassungsbeschwerde kann der einzelne Bürger subjektiven Rechtsschutz durch das Verfassungsgericht erreichen. a) Gegenstand der Verfassungsbeschwerde Gegenstand der Verfassungsbeschwerde können nur Akte der öffentlichen Gewalten sein, wie sich aus dem Organgesetz über das Verfassungsgericht, der LOTC, ergibt 6 7 . Die LOTC unterscheidet dabei zwischen vier Arten oder Gruppen von Hoheitsakten, an deren Anfechtung sie jeweils unterschiedliche Zulässigkeitsvoraussetzungen knüpft: erstens die Beschlüsse oder Akte ohne Gesetzesrang, die von den Cortes oder ihren Organen sowie von den gesetzgebenden Versammlungen der Autonomen Gemeinschaften oder deren Organen ausgehen (Art. 42 LOTC), zweitens die Bestimmungen, Rechtsakte oder tatsächlichen Handlungen der ausführenden Organe (Kollegialorgane, Behörden und Beamten) des Staates und der Autonomen Gemeinschaften (Art. 43 LOTC), drittens die Akte oder Unterlassungen der Rechtsprechungsorgane, soweit die Grundrechtsverletzung diesen A k t e n oder Unterlassungen unmittelbar zurechenbar ist (Art. 44 LOTC) 6 8 , und viertens Spanien (15. 7.1980 28. 2.1982) abstrakte Normenkontrollverfahren konkrete Normenkontrollverfahren Verfassungsbeschwerden Kompetenzkonflikte/Organstreitverfahren

21 12 660 23

insgesamt

716

Italien (1956/57) 69 454

Bundesrepublik (1952/53)

33

5 187 1245 8

556

1445

—

U m einen Vergleich zur heutigen Arbeitsbelastung des Bundesverfassungsgerichts zu geben: 1981 w u r d e n beim B V e r f G 1 abstrakte Normenkontrolle, 86 Richtervorlagen, 2984 Verfassungsbeschwerden, 4 förderative Streitigkeiten, 1 andere öffentlich-rechtliche Streitigkeit i. S. d. A r t . 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, 8 Mandats- u n d Wahlprüfungen sowie 13 einstweilige Anordnungen anhängig (Zahlen aus der Statistik des BVerfG, wiedergegeben bei Pestalozza, V e r fassungsprozeßrecht, S. 31). 67 Dies hat das Verfassungsgericht nochmals ausdrücklich i n seinem U r teil 78/1982 v o m 20.12.1982, RA-82, 73/1982, BJC 1983, S. 51, 54 ( I I 1), festgestellt. 68 Gleichwohl k a n n m i t der Verfassungsbeschwerde z. B. geltend gemacht werden, daß das Gericht bei der Entscheidung eines zivilen Rechtsstreites ein Grundrecht verkannt habe, auch w e n n die ursprüngliche Grundrechtsbeein-

320

8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

die Entscheidungen, durch die jemand, der sich auf sein Recht auf Wehrdienstverweigerung aus Gewissengründen beruft, zur Leistung des Militärdienstes verpflichtet w i r d (Art. 45 LOTC). I m Unterschied zum bundesdeutschen Verfassungsprozeß 69 ist i m spanischen eine Verfassungsbeschwerde, die sich unmittelbar gegen ein Gesetz richtet, i n jedem Falle ausgeschlossen. Der spanische Bürger muß also stets — auch wenn das Gesetz selbst bereits gegenwärtige und unmittelbare Rechtswirkungen äußert — einen das Gesetz ausführenden Hoheitsakt abwarten, u m Verfassungsbeschwerde erheben zu können. Zuvor bleibt i h m nur die Möglichkeit, den Volksanwalt zu ersuchen, eine abstrakte Normenkontrolle einzuleiten. b)

Beschwerdebefugnis

M i t der Verfassungsbeschwerde muß die Verletzung eines der i n den A r t . 14- 30 CE niedergelegten Grundrechte durch einen Hoheitsakt gerügt werden. Beschwerdebefugt sind gemäß A r t . 162 Abs. 1 lit. b CE „alle natürlichen oder juristischen Personen 70 , die ein legitimes Interesse (interés legitimo) geltend machen", sowie der Volksanwalt und die Staatsanwaltschaft. Den Begriff „legitimes Interesse" 71 konkretisiert A r t . 46 LOTC: Bei Beschlüssen oder A k t e n einer gesetzgebenden Körperschaft (Art. 42 LOTC) sowie bei Entscheidungen über die M i l i t ä r dienstleitsung eines Verweigerers (Art. 45 LOTC) ist danach die direkt betroffene Person antragsbefugt 72 , i n den übrigen Fällen die Person, die Beteiligte i m entsprechenden Vorprozeß vor den ordentlichen Gerichten war 7 8 . Mögliche zukünftige Grundrechtsverletzungen können trächtigung v o n einer der Parteien des Prozesses, also einem Privaten, ausging; vgl. dazu ausführlich Quadra Salcedo, E l recurso de amparo y los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares, S. 81 - 104, u n d n u n das U r t e i l des Verfassungsgerichts v o m 22. 6.1983, U r t e i l 55/1983, 474/1982, BJC 1983, S. 810, 814 ( I I 5). Z u r Verfassungsbeschwerde gegen Gerichtsentscheidungen vgl. i m übrigen Jiménez Hernandez, in: El T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1309 - 1327; Pera Verdaguer, ebd., Bd. 3, S. 2095 - 2117. 69 Vgl. §§ 93 Abs. 2, 95 Abs. 3 BVerfGG. 70 Z u r Beteiligtenfähigkeit der (privaten) juristischen Personen vgl. das U r t e i l des TC v o m 20. 6.1983 (Urteil 53/1983, RA-129, 22/1983, BJC 1983, S. 807, 809, I I 1); zur Beteiligtenfähigkeit v o n Ausländern siehe oben i m 4. K a p i t e l unter I V 2. 71 Z u r Bedeutung dieses Begriffs i m Verwaltungsprozeß vgl. oben 7. K a p i tel I 1, I I 1 a aa u n d I I 2 d bb. 72 Der Begriff der „direkten Betroffenheit", der zunächst enger scheint als der des „legitimen Interesses" (vgl. Gonzâlez Pérez, Derecho procesai constitucional, S. 305), ist i n Übereinstimmung m i t der Verfassung entsprechend weit auszulegen, vgl. Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 234; ders., RDP 1981, Nr. 10, S. 47, 69 ff.; Rubio Llorente / Aragón Reyes, in: Predieri / Garcia de Enterria, L a Constitución espafiola, S. 829, 878. 73 Nach Gonzâlez Pérez, Derecho procesai constitucional, S. 305, ist A r t . 46 LOTC hier verfassungskonform dahingehend auszulegen, daß beschwerde-

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

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l a u t d e m Verfassungsgericht m i t d e r Verfassungsbeschwerde n i c h t a n gegriffen w e r d e n 7 4 . D i e l e t z t g e n a n n t e E i n s c h r ä n k u n g w i r d m a n auch a u f d i e V e r f a s sungsbeschwerden des V o l k s a n w a l t s u n d d e r S t a a t s a n w a l t s c h a f t z u erstrecken h a b e n . D i e b e i d e n O r g a n e s i n d i m ü b r i g e n o h n e w e i t e r e s beschwerdebefugt. D i e A u f n a h m e d e r S t a a t s a n w a l t s c h a f t i n d e n K r e i s d e r B e s c h w e r d e b e f u g t e n ist i m Z u s a m m e n h a n g m i t A r t . 124 A b s . 1 C E z u sehen, d e r die S t a a t s a n w a l t s c h a f t u . a. m i t d e r V e r t e i d i g u n g d e r Rechte d e r B ü r g e r b e a u f t r a g t 7 5 . c) Subsidiarität

der

Verfassungsbeschwerde

D e r s u b s i d i ä r e C h a r a k t e r d e r Verfassungsbeschwerde w i r d i n d e r V e r f a s s u n g i n A r t . 53 A b s . 2 Satz 1 angedeutet, w o n a c h d e r B ü r g e r d e n Schutz seiner G r u n d r e c h t e aus d e n A r t . 14 - 29 C E d u r c h e i n besonderes beschleunigtes V e r f a h r e n v o r d e n o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e n e r r e i c h e n k a n n , u n d „gegebenenfalls i m Wege d e r Verfassungsbeschwerde v o r d e m V e r f a s s u n g s g e r i c h t " 7 6 . D e r a u s f ü h r e n d e Gesetzgeber h a t — j e n a c h d e m w e l c h e A r t v o n H o h e i t s a k t m i t d e r Verfassungsbeschwerde angegriffen w i r d — differenzierte Regelungen getroffen. D i r e k t , d . h . ohne v o r h e r i g e s V e r f a h r e n v o r d e n o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e n , ist n u r d i e befugt auch alle diejenigen Personen sind, deren Antragsbefugnis i m V o r prozeß zu Unrecht abgelehnt wurde. Andernfalls würde die ungerechtfertigte Verneinung der Antragsbefugnis durch die ordentlichen Gerichte zu einer Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde u n d m i t h i n Rechtsverweigerung führen. Gegen eine verfassungskonforme Auslegung u n d für die Verfassungsw i d r i g k e i t der Vorschrift spricht sich Solchaga Loitegui, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2585, 2614, aus. Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 222 f., w i l l auch am Vorprozeß nicht beteiligten Dritten, die durch das Gerichtsurteil i n i h r e n Grundrechten verletzt werden, die Beschwerdebefugnis zusprechen u n d wendet sich unter diesem Gesichtspunkt gegen eine „zu formalistische Auslegung" des A r t . 46 LOTC. 74 U r t e i l v o m 14. 7.1981, RA-18, 6/1981, BJC 1981, S. 274, 278 ( I I 5). 75 A r t . 124 Abs. 1 CE lautet: „Die Staatsanwaltschaft hat, unbeschadet der anderen Organen übertragenen Funktionen, die Aufgabe, die Tätigkeit der Justiz zur Verteidigimg der Gesetzmäßigkeit, der Rechte der Bürger u n d des gesetzlich geschützten öffentlichen Interesses v o n A m t s wegen oder auf A n t r a g der Betroffenen zu fördern sowie über die Unabhängigkeit der Gerichte zu wachen u n d f ü r die Berücksichtigung des sozialen Interesses zu sorgen." — Z u r rechtlichen Stellung der Staatsanwaltschaft nach der Verfassung vgl. Montoro Puerto, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 1897 - 1934 (zum Verhältnis zum Volksanwalt auf S. 1903 ff.); speziell zur Stellung der Staatsanwaltschaft i m Verfassungsprozeß siehe außer Montoro Puerto, ebd., S. 1915 ff.: Pabón de Acuna, ebd., S. 1953, 1978 ff.; Solchaga Loitegui, ebd., S. 2585, 2624 ff.; Gonzalez Pérez, Derecho procesai constitucional, S. 99 f. 76 Siehe bereits oben i m 7. K a p i t e l unter I I I l a . — Z u r Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde vgl. auch Medina Rubio, L a idea de amparo y el principio de subsidiariedad, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1823, 1840 ff. (rechtsvergleichend m i t der Verfassungsbeschwerde i n der Bundesrepublik). 21 Sommermann

322

8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

Verfassungsbeschwerde gegen Beschlüsse oder A k t e der gesetzgebenden Körperschaften (Art. 42 LOTC) sowie gegen Entscheidungen der Militärbehörden über die Militärdienstleistung eines Verweigerers aus Gewissensgründen (Art. 45 LOTC) zulässig. Bei allen übrigen Hoheitsakten ist die vorherige Erschöpfung des Rechtswegs Sachurteilsvoraussetzung: Bei Gerichtsentscheidungen muß der Beschwerdeführer nach A r t . 44 Abs. 1 lit. a LOTC von allen i m Instanzenzug statthaften (ordentlichen) Rechtsbehelfen bzw. Rechtsmitteln Gebrauch gemacht haben, bei A k t e n der Exekutive muß er nach A r t . 43 Abs. 1 LOTC den „zulässigen Prozeßweg" (via judicial procedente), „ i n Übereinstimmung mit A r t . 53 Abs. 2 CE", erschöpft haben. Bei der Frage nach dem „zulässigen Prozeßweg" i. S. d. A r t . 43 Abs. 1 LOTC ist die zweite Übergangsbestimmung Abs. 2 LOTC zu berücksichtigen, nach der — solange der Gesetzgeber das i n A r t . 53 Abs. 2 CE vorgesehene Schutzverfahren noch nicht entwickelt hat — entweder die allgemeine oder die i m Gesetz 62/1978 geregelte besondere verwaltungsgerichtliche Klage das vor Einlegung der Verfassungsbeschwerde durchzuführende „Vorverfahren" bilden soll 77 . Da aber die Kontrolle bestimmter Akte der ausführenden Organe nicht i n die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit, sondern i n die der Arbeitsgerichtsbarkeit fällt, bliebe — würde man ausschließlich die verwaltungsgerichtlichen Verfahren als taugliche Vorverfahren anerkennen — eine Lücke i m System des Verfassungsbeschwerdeschutzes. Aus diesem Grund hat das Verfassungsgericht i n seinem Urteil vom 15. November 1982 insoweit auch die Klage vor den Arbeitsgerichten als einen „zulässigen Prozeßweg" i. S. d. A r t . 43 Abs. 1 LOTC anerkannt 78 . I n der Regel w i r d der Bürger Klage i n dem beschleunigten und bevorzugten Verfahren nach dem Gesetz 62/1978 erheben. Erklärt dann aber das zuständige Gericht die Klage i n diesem besonderen Verfahren mit der Begründung, daß keines der i n A r t . 14 - 29 CE enthaltenen Grundrechte betroffen sei, durch Beschluß für unzulässig und bleibt auch das Rechtsmittel gegen diesen Beschluß ohne Erfolg, so fragt sich, wie der Bürger weiter zu verfahren hat. Man könnte argumentieren die Klage sei nicht i m zulässigen Verfahren erhoben worden und der Kläger müsse daher vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde zur Erschöpfung des Rechtsweges seine Klage i m allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Verfahren weiter verfolgen. Das Verfassungsgericht hat diese Ansicht jedoch i n seinem Urteil vom 31. März 1982 („Antena 3") 7 9 verworfen: I n der prozessualen Entscheidung stecke eine Entscheidung über die Sache, nämlich daß keines der i n A r t . 14 - 29 CE 77 78 79

Beide Verfahrensarten w u r d e n bereits i m 7. Kapitel besprochen. U r t e i l 67/1982, RA-74, 256/1981, BJC 1982, S. 1032, 1039 ( I I 3). U r t e i l 12/1982, RA-34, 227/1981, BJC 1982, S. 272 ff.

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

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niedergelegten Grundrechte verletzt sei. Insofern stehe der Beschluß des Gerichts einer Klageabweisung gleich. Durch die Überführung i n das allgemeine verwaltungsgerichtliche Verfahren würde der Kläger nur des besonderen Grundrechtsschutzes beraubt. Daher müsse die Verfassungsbeschwerde ohne weiteres Vorverfahren zulässig sein 80 . d) Fristen Die Beschwerdefrist beträgt bei der Verfassungsbeschwerde gegen Beschlüsse oder Akte der gesetzgebenden Körperschaften drei Monate (Art. 42 LOTC), i n allen übrigen Fällen 20 Tage ab Zustellung der Entscheidung des Gerichts bzw. des Bescheids der Militärbehörde (vgl. Art. 43 Abs. 2, 44 Abs. 2,45 Abs. 2 LOTC). e) Zum Wesen der Verfassungsbeschwerde Der mexikanische Rechtslehrer Héctor Fix Zamudio hat mit Blick auf die spanische Verfassung von 1931 die Frage aufgeworfen, ob die Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgericht auch heute als die zweite Instanz eines Amparo-Verfahrens zu verstehen sei, dessen erste Instanz das i n A r t . 53 Abs. 2 CE vorgesehene besondere Verfahren zum Schutz der Grundrechte vor den ordentlichen Gerichten darstellt 8 1 . I n der zweiten Republik waren — nicht zuletzt unter dem Einfluß des längere Zeit i n Spanien lebenden mexikanischen Verfassungsrechtlers Rodolfo Reyes — das entsprechende Verfahren vor den sog. Dringlichkeitsgerichten (Tribunales de urgencia) und die Verfassungsbeschwerde vor dem „Tribunal de Garantias Constitucionales" 82 als zwei Instanzen eines Amparo- Prozesses konzipiert worden 8 8 . Einige spanische Autoren sehen das zweistufige System auch i n der Verfassung von 1978 (Art. 53 Abs. 2) angelegt und den „recurso de amparo" daher näher dem gleichnamigen Instrument der zweiten Re80 Ebd., S. 277 ( I I 1). — Die Tendenz zu einer flexiblen Handhabimg der Subsidiaritätsklausel des A r t . 43 Abs. 1 L O T C hat sich auch i m U r t e i l 29/ 1983 v o m 26.4.1983 (RA-111, 198/1982, BJC 1983, S.479, 482, I I 1) fortgesetzt: Wenn die Bestimmung des zulässigen Prozeßweges m i t Auslegungsschwierigkeiten verbunden sei, die das vernünftige Maß überstiegen, könne v o m B ü r ger nicht verlangt werden, diese Schwierigkeiten zu überwinden, u m Verfassungsbeschwerde erheben zu können. 81 Fix Zamudio, REP N. E. 1979, Nr. 7, S. 227, 254 ff. 82 Siehe dazu i m 1. K a p i t e l unter I I I 2 b. 83 Vgl. die Regelungen des A r t . 45 Abs. 2 des damaligen Organgesetzes über das „ T r i b u n a l de Garantias Constitucionales". Die Dringlichkeitsgerichte gelangten während der zweiten Republik allerdings nie zur Entstehung, so daß nach der 2. Übergangsbestimmung des Gesetzes vor Erhebung der V e r fassungsbeschwerde lediglich die erfolglose Einlegung eines administrativen Rechtsbehelfs Zulässigkeitsvoraussetzung war.

21·

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8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

publik als der Verfassungsbeschwerde bundesdeutschen Musters 84 . Die den „recurso de amparo" ausführenden Regelungen der LOTC und deren Auslegung durch das Verfassungsgericht zeigen indessen eine stärkere Orientierung am System der deutschen Verfassungsbeschwerde. Einerseits ist vor Einlegung der Verfassungsbeschwerde nicht (wie nach der Verfassung von 1931) ein lediglich ein-instanzliches Verfahren vor den ordentlichen Gerichten vorgesehen, sondern — gemäß dem Prinzip der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, wie es i m deutschen Verfassungsprozeßrecht i n A r t . 94 Abs. 2 Satz 2 GG, § 90 Abs. 2 BVerfGG normiert ist — die Erschöpfung des Rechtsweges, also das erfolglose Durchlaufen des Instanzenzuges. Andererseits kann die Verfassungsbeschwerde i n einigen Fällen ohne vorherige Klage vor einem ordentlichen Gericht erhoben werden. Der „recurso de amparo" erscheint somit wie i n der Bundesrepublik nicht als ein „zusätzlicher Rechtsbehelf für das Verfahren vor den ordentlichen Gerichten", sondern als ein außergewöhnliches „Rechtsschutzmittel zur prozessualen Durchsetzung der Grundrechte" 85 . Ein wesentlicher Unterschied zur deutschen Regelung bleibt allerdings: Bei grundrechtsverletzenden A k t e n der Exekutive stellt das spanische Recht ein bevorzugtes und beschleunigtes Verfahren vor den ordentlichen Gerichten bereit, welches — abgesehen vom K r i t e r i u m der Subsidiarität — die gleichen Zulässigkeitsvoraussetzungen wie die Verfassungsbeschwerde aufweist und i n der Regel dieser als spezielles „Vorverfahren" vorausgeht. M i t der Einschränkung, daß das Verfahren vor dem Verfassungsgericht nicht instanziell, sondern qualitativ etwas anderes ist als das Verfahren vor den ordentlichen Gerichten, kann man insofern zu Recht von einem zweistufigen prozessualen Grundrechtsschutz sprechen 86 . Zum Zweck der Verfassungsbeschwerde hat das Verfassungsgericht ausgeführt, daß sie nicht nur dem Schutz der Grundrechte der Be84 So etwa Rubio Llorente / Aragón Reyes, in: Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espafiola, S. 829, 875 f., u n d Pérez Tremps, in: Garcia Ruiz, E l recurso de amparo, S. 275, 282 ff.; a. A . etwa Solchaga Loitegui, i n : E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 3, S. 2585, 2610 f.; das V o r b i l d der deutschen Verfassungsbeschwerde hat zuletzt auch Rubio Llorente i n den Vordergrund gestellt (REDC 1982, Nr. 4, S. 35, 61 f.). 85 Zitate aus BVerfGE 1, 4, 5; i n diesem Sinne für das spanische Recht: Gonzâlez Pérez, Derecho procesai constitucional, S. 278, 326; Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 191 f.; Martin Rebollo, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1667, 1682 f.; Medina Rubio, ebd., S. 1823, 1836 f.; Fernändez Villaverde, S. 192 ff.; Prieto Sanchis, A D H 1982 (Nr. 2), S. 367, 412 f. — Das spanische Verfassungsgericht hat i n allgemeiner F o r m mehrfach betont, daß es keine „ d r i t t e Instanz" (der Instanzenzug der Verwaltungsgerichtsbarkeit besteht i n der Regel aus zwei Instanzen) darstelle, vgl. etwa das U r t e i l 2/1982 v o m 29.1.1982, RA-28, 41/1981, BJC 1982, S. 102, 105 ( I I 3), u n d das U r t e i l 11/ 1982 v o m 29. 3.1982, RA-33, 219/1981, BJC 1982, S. 268, 271 ( I I 4). 88 Dem entspricht auch die anschauliche terminologische Unterscheidung zwischen „amparo ordinario" u n d „amparo constitucional" (siehe dazu i m 7. K a p i t e l unter I I I 1 a).

I I I . Die Zuständigkeiten des Verfassungsgerichts

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schwerdeführer, sondern auch der objektiven Verteidigung der Verfassung dient 8 7 . Letzterer Zweck t r i t t besonders deutlich i n A r t . 55 Abs. 2 LOTC zutage, wonach eine Verfassungsbeschwerde zum Ausgangspunkt für die Verfassungswidrigkeitserklärung eines Gesetzes werden kann: Wenn ein Senat des Verfassungsgerichts einer Verfassungsbeschwerde stattgibt, da das angewandte Gesetz eines der besagten Grundrechte verletzt, so hat er die Frage dem Plenum vorzulegen, welches i n einem weiteren Urteil das Gesetz m i t Wirkung erga omnes für verfassungswidrig erklären kann 8 8 . 3. Kompetenzstreitigkeiten

a) Das Verfassungsgericht ist nach A r t . 161 Abs. 1 lit. c CE zuständig, über Kompetenzkonflikte zwischen dem Staat und den Autonomen Gemeinschaften sowie der Autonomen Gemeinschaften untereinander zu entscheiden 89 . Die LOTC differenziert zwischen positiven und negativen Kompetenzkonflikten. Bei einem positiven Kompetenzkonflikt (Art. 62-67 LOTC) w i r d darüber gestritten, ob der Zentralstaat oder eine Autonome Gemeinschaft eine Bestimmung (ohne Gesetzesrang 90), eine Entscheidung oder einen A k t unter Verstoß gegen die durch die Verfassung, die Autonomiestatute oder die Organgesetze errichtete Kompetenzordnung erlassen hat. Ein negativer Kompetenzkonflikt (Art. 68 - 72 LOTC) liegt hingegen vor, wenn von zwei Territorialeinheiten (Zentralstaat und Autonome Gemeinschaft oder zwei Autonome Gemeinschaften) jede mit Blick auf die Zuständigkeit der anderen ihre eigene Zuständigkeit verneint. Die Besonderheit des Verfahrens bei negativen Kompetenzkonflikten liegt darin, daß antragsbefugt auch die betroffenen (natürlichen und juristischen) Personen sind, d.h. die Personen, die durch eine auf das Tätigwerden der autonomen oder staatlichen Verwaltung gerichtete Eingabe den Konflikt ausgelöst haben. Vor Stellung des Antrages beim Verfassungsgericht muß der Betroffene 87 U r t e i l v o m 26.1.1981, RA-1, 65/1980, BJC 1981, S. 113, 116 ( I I 2); U r t e i l 83/1982 v o m 22.12.1982, RA-86, 79/1982, BJC 1983, S. 72, 75 ( I I 2). 88 A r t . 55 Abs. 2 L O T C dient dem Verfassungsgericht auch als Argument dafür, die Zulässigkeit v o n Verfassungsbeschwerden zu bejahen, i n denen der Beschwerdeführer unmittelbar die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes, das dem i h n betreffenden Hoheitsakt zugrundeliegt, rügt (vgl. das U r t e i l v o m 18.12. 1981, RA-27, 55 - 57/1981, BJC 1982, S. 28, 32, I I 1). 89 Z u den Kompetenzstreitigkeiten vgl. Martin-Retortillo Baquer, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 211 -252; Alvarez Conde, ebd., S. 461 -485 (zu den Konflikten der Autonomen Gemeinschaften untereinander); Β erme j ο Vera , ebd., S. 575 - 602 (insbes. zu den negativen Kompetenzkonflikten); Fernândez Rodriguez , ebd., Bd. 2, S. 1093 - 1109 (zu den Konflikten zwischen Staat u n d Autonomen Gemeinschaften). 90 Steht eine N o r m m i t Gesetzesrang i n Frage, so ist die Streitigkeit i m Wege der abstrakten Normenkontrolle auszutragen (Art. 67 LOTC).

326

8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

die administrativen Rechstbehelfe erschöpft haben und von dem höchsten kollektiven Exekutivorgan der für zuständig erklärten (zweiten) Territorialeinheit ebenfalls einen die Unzuständigkeit feststellenden Bescheid erhalten haben. b) Die Verfassung selbst hat dem Verfassungsgericht lediglich die Aufgabe der Lösung von territorialen Kompetenzkonflikten zugewiesen. Die LOTC hat die Entscheidungszuständigkeit des Verfassungsgerichts darüber hinaus auf Organstreitigkeiten, nämlich Kompetenzkonflikte zwischen den Verfassungsorganen des Staates (Regierung, Kongreß, Senat und Allgemeiner Rechtsprechungsrat) erweitert 9 1 . 4. Die Anfechtung von Akten und Bestimmungen (ohne Gesetzeskraft) der Autonomen Gemeinschaften durch die Regierung

A r t . 161 Abs. 2 CE statuiert, daß die Regierung Bestimmungen und Entscheidungen der Organe der Autonomen Gemeinschaften vor dem Verfassungsgericht anfechten kann und daß die Anfechtung Suspensiveffekt hat. Die Auslegung dieser Vorschrift hat Kontroversen aufgew o r f e n . F . Rubio

Llorente

u n d M . Aragón

Reyes 92

h a b e n aus A r t . 153

l i t . c CE, wonach die Verordnungs- u n d Verwaltungstätigkeit der A u tonomen Gemeinschaften durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit kontrolliert w i r d , den Rückschluß gezogen, A r t . 161 Abs. 2 CE könne sich n u r auf die i n A r t . 161 Abs. 1 l i t . c CE angesprochenen Kompetenzkonflikte beziehen. Insofern besage A r t . 161 Abs. 2 CE nicht mehr, als daß die Anfechtung einer Norm (ohne Gesetzesrang) oder Entscheidung einer Autonomen Gemeinschaft durch die Regierung i m Kompetenzstreitverfahren aufschiebende W i r k u n g habe. Der Organgesetzgeber w a r anderer Ansicht. Er hat A r t . 161 Abs. 2 CE zur Grundlage einer eigenständigen Verfahrensart gemacht (Art. 76 und 77 LOTC), durch die die Regierung — unabhängig vom Bestehen einer Kompetenzstreitigkeit — Verordnungen und A k t e der Autonomen Gemeinschaften anfechten kann 9 8 . Die Anfechtung hat i n jedem Falle Suspensiveffekt 94 . 91

Vgl. A r t . 59, 73 - 75 LOTC. REP N . E . 1979, Nr. 7, S. 161, 165 f.; vgl. auch dies., in: Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espafiola, S. 829, 885 f. 93 wegen des Verfahrensganges verweist A r t . 77 Satz 1 LOTC allerdings auf die Vorschriften über die positiven Kompetenzkonflikte (Art. 62 - 67 LOTC). 92

94

Z u m Anfechtungsverfahren nach A r t . 161 Abs. 2 CE, 76 u n d 77 LOTC vgl. i m übrigen Diez Moreno, in: E l T r i b u n a l Constitucional, Bd. 1, S. 695, 727 ff.; Serrera Contreras , ebd., Bd. 3, S. 2519 - 2537; Tolivar Alas, ebd., S. 2661 bis 2679. — E i n erstes U r t e i l i n diesem Verfahren erging am 6.2.1984 (Urteil 16/1984, RA-195, 1-1, 617-619/1983, BJC 1984, S. 341 ff.). Gegenstand des

I V . Die Urteile des Verfassungsgerichts

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IV. Die Urteile des Verfassungsgerichts Nach A r t . 164 Abs. 1 Satz 2 CE entfalten die Urteile des Verfassungsgerichts vom Tage nach ihrer Veröffentlichung i m spanischen Amtsblatt, dem „Boletin Oficial del Estado", an Rechtskraft. Ihnen kommt, soweit sie nicht lediglich über eine individuelle Rechtsbeeinträchtigung entscheiden, gemäß A r t . 164 Abs. 1 Satz 3 CE Wirkung erga omnes (plenos efectos frente a todos) zu 95 . Erklärt das Verfassungsgericht eine gesetzliche Vorschrift für verfassungswidrig, so erklärt es zugleich ihre Nichtigkeit (Art. 39 Abs. 1 LOTC). Die Erklärung w i r k t aber i m wesentlichen erst ex nunc, wie sich aus A r t . 161 Abs. 1 lit. a CE, 40 LOTC ergibt 9 6 . Nicht nur der Tenor der Entscheidungen des Verfassungsgerichts ist bindend, sondern auch die aus ihnen abzuleitende „Lehre" (doctrina) 97 . Für die Normenkontrollentscheidungen geht dies klar aus A r t . 40 Abs. 2 LOTC hervor, wonach die Rechtsprechung der einfachen Gerichte zu Vorschriften oder Akten, über die das Verfassungsgericht i m Wege der Normenkontrolle erkannt hat, als durch die aus den Urteilen bzw. Beschlüssen des Verfassungsgerichts folgende „Lehre" korrigiert anzusehen ist. Es liegt nahe, die Regelung i m Sinne der Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts so zu verstehen, daß „die sich aus dem Tenor und den tragenden Gründen der Entscheidung ergebenden Grundsätze für die Auslegung der Verfassung von den Gerichten und Behörden i n allen künftigen Fällen beachtet werden müssen" 98 . Man w i r d indes abzuwarten haben, wie das spanische Verfassungsgericht den Begriff der „Lehre" (doctrina) interpretiert. Verfahrens w a r eine Entscheidung des Parlamentspräsidenten v o n Navarra, m i t der dieser dem K ö n i g zur Ernennung als Regierungschef von Navarra einen Minderheitskandidaten vorgeschlagen hatte. 95 Speziell zum Normenkontrollverfahren vgl. A r t . 38 Abs. 1 LOTC: „Die U r t e i l e . . . besitzen Rechtskraft, binden alle öffentlichen Gewalten u n d äußern allgemeine W i r k u n g v o m Tag ihrer Veröffentlichung i m ,Boletin Oficial del Estado 4 an." Das spanische Verfassungsprozeßrecht unterscheidet also wie das deutsche zwischen Rechtskraft u n d B i n d u n g s w i r k u n g der Urteile (zum Unterschied vgl. Meyer, i n : v. Münch, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, A r t . 94 Rdnr. 26; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, S. 167 ff.). Die spanische Lehre beschreibt die allgemeine B i n d u n g s w i r k u n g bisher als ein Fehlen subj e k t i v e r Rechtskraftgrenzen der Urteile, vgl. Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 169 f., u n d Gonzâlez Pérez, , Derecho procesai constitucional, S. 219 f. 96 Vgl. Rubio Llorente / Aragón Reyes , i n : Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espafiola, S. 829, 869. Nach A r t . 40 Abs. 1 L O T C können durch rechtskräftiges U r t e i l abgeschlossene Verfahren, i n denen das verfassungswidrige Gesetz angewandt wurde, nicht neu aufgerollt werden; die Urteile bleiben rechtskräftig. Ausnahme: I n einem Straf- oder Ordnungswidrigkeitsverfahren hat die Nichtigkeit der angewandten N o r m eine Verringerung der Strafe bzw. Buße oder einen Ausschluß oder eine Minderung der V e r a n t w o r t lichkeit zur Folge. 97 Vgl. Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 185 f., und ausführlich Rubio Llorente, REDC 1982, Nr. 4, S. 35, 47 - 59.

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8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

I m Hinblick auf die A r t . 29 Abs. 2 und 38 Abs. 2 L O T C " wurde i m spanischen Schrifttum die Frage diskutiert, ob ein Gesetz, das aufgrund einer abstrakten Normenkontrolle für verfassungsmäßig erklärt wurde, nochmals i m Wege der Richtervorlage (konkrete Normenkontrolle) vor das Verfassungsgericht gebracht werden kann 1 0 0 . A r t . 38 Abs. 2 LOTC ist zunächst zu entnehmen, daß die Vorlage dann zulässig ist, wenn sie auf die Verletzung einer Verfassungsnorm gestützt wird, die i m ersten Verfahren nicht Prüfungsmaßstab war. Das Verfassungsgericht hat i n seinem ersten Urteil, das i n einem abstrakten Normenkontrollverfahren erging, weitergehend erklärt, die i n diesem Urteil nicht für verfassungswidrig erklärten Vorschriften könnten i n der Zukunft dann zum Gegenstand einer Richtervorlage gemacht werden, wenn konkrete Fälle auftreten sollten, die neue Gesichtspunkte (nuevos matices) zur Begründung der Verfassungswidrigkeit der Vorschriften eröffnen 101 . Eine ähnliche Regelung beinhaltet A r t . 50 Abs. 2 lit. c LOTC hinsichtlich der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nach vorausgegangenen erfolglosen Noemenkontroll- bzw. Verfassungsbeschwerdeverfahren: Die (weitere) Verfassungsbeschwerde ist nur dann unzulässig, wenn das Verfassungsgericht i n dem ersten Verfahren auf der Grundlage einer wesentlich gleichen Fallgestaltung entschieden hat. 98 Zitat aus BVerfGE 19, 377, 392. Daß die Bindungswirkung der Urteile des B V e r f G auch die „tragenden Gründe" umfaßt, hat das B V e r f G bereits i n BVerfGE 1,14, 37, festgestellt. 99 A r t . 29 Abs. 2 L O T C läßt die konkrete Normenkontrolle für den F a l l zu, daß der abstrakte Normenkontrollantrag aus formellen Gründen abgelehnt wurde. (Ist daraus der Gegenschluß zu ziehen, daß die konkrete Normenkontrolle i n den übrigen Fällen unzulässig ist?) — Nach A r t . 38 Abs. 2 LOTC schließt ein abweisendes U r t e i l i m Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine erneute Vorlage der Frage „ i m selben Wege" aus, sofern die V o r lage auf dieselbe Verfassungsvorschrift gestützt w i r d . (Bezieht sich „derselbe Weg" n u r auf das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle u n d ist dann i m Gegenschluß zu folgern, daß abstrakte u n d konkrete Normenkontrolle immer unabhängig voneinander eingeleitet werden können?) too Folgende Ansichten werden vertreten: — Almagro Nosete, Justicia constitucional, S. 172: grundsätzlich nein; Ausnahme: die fragliche N o r m hat durch einen Wandel der tatsächlichen Umstände einen anderen Gehalt erlangt u n d ist somit als neuer Gegenstand anzusehen. — López Guerra , in: El T r i b u n a l Constitucional, Bd. 2, S. 1433, 1452 ff.: ja, w e n n das Gesetz i n der Praxis W i r k u n g e n zeitigt, die eine Verfassungsverletzung beinhalten u n d die bei der abstrakten Normenkontrolle nicht oder n u r schwierig vorhersehbar waren. — Rubio Llorente / Aragón Reyes , in: Predieri / Garcia de Enterria, La Constitución espanola, S. 829, 870 ff.: abstrakte u n d konkrete Normenkontrolle sind immer vereinbar. i®1 U r t e i l v o m 2.2.1981, RI-1, 186/1980, BJC 1981, S. 7, 13 ( I I 1 B); zustimmend Garcia de Enterria, L a Constitución, S. 141 ff., der aus rein verfassungsrechtlichen Erwägungen die völlige Vereinbarkeit zwischen abstrakter u n d konkreter Normenkontrolle bejaht.

V. Die ausgedehnteste Verfassungsgerichtsbarkeit der Welt?

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Die Entscheidungen des Verfassungsgerichts werden durch die Mehrheit der Mitglieder des Plenums, des Senats bzw. des Ausschusses gefällt. I m Falle der Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden (Art. 90 Abs. 1 LOTC). Die dissentierenden Richter können ihre abweichende Meinung i n einem Sondervotum darlegen. Die Sondervoten zu Urteilen werden mit diesen i m „Boletin Oficial del Estado" veröffentlicht (Art. 164 Abs. 1 Satz 1 CE, 90 Abs. 2 Satz 2 LOTC) 1 0 2 . V . D i e ausgedehnteste Verfassungsgerichtsbarkeit der Welt?

I m Jahre 1961 äußerte Hermann Mosler auf dem internationalen rechtsvergleichenden Kolloquium des Max-Planck-Instituts i n Heidelberg über das Thema „Verfassungsgerichtsbarkeit i n der Gegenwart", das Bundesverfassungsgericht besitze, verglichen mit den Verfassungsgerichtsbarkeiten anderer Länder, „zur Zeit die verhältnismäßig umfassendste Kompetenz" 1 0 3 . 15 Jahre später, 1976, schrieb Konrad Zweigert noch i m gleichen Sinne, die Bundesrepublik habe „wohl die ausgedehnteste Verfassungsgerichtsbarkeit auf dieser Erde" 1 0 4 . Der spanische Verwaltungsrechtler Eduardo Garcia de Enterria hat nun i n seinem vielzitierten Aufsatz über das spanische Verfassungsgericht 106 an diese Äußerungen erinnert und dazu ausgeführt, sie könnten heute nicht mehr aufrechterhalten werden; der Zuständigkeitsbereich des spanischen Verfassungsgerichts überschreite den des deutschen Bundesverfassungsgerichts erheblich 106 . Garcia de Enterria stützt seine These i m wesentlichen darauf, daß i n Spanien das Verfassungsgericht auch die Rechtsordnungen der Autonomen Gemeinschaften kontrolliere, während i n der Bundesrepublik gemäß dem bundessstaatlichen Prinzip i n jedem Land ein eigenes Verfassungsgericht über die Vereinbarkeit der Ländergesetze m i t den Landesverfassungen entscheide. Dabei spricht aus seiner Begrün102 A l l e Urteile des TC werden auch i n dem v o m Studiendienst des K o n gresses herausgegebenen „Boletin de Jurisprudencia Constitucional" (BJC), nach dem sie hier zitiert werden, abgedruckt. Inzwischen (Anfang 1983) sind die ersten beiden Bände der k ü n f t i g w o h l amtlichen Entscheidungssammlung „Jurisprudencia Constitucional", gemeinsam herausgegeben v o m Verfassungsgericht u n d dem „ B o l e t i n Oficial del Estado", erschienen. Die beiden Bände erfassen die Rechtsprechung der ersten eineinhalb Jahre der T ä t i g keit des Verfassungsgerichts (Urteile u n d Beschlüsse aus den Jahren 1980 und 1981). 103 Mosler, in: ders., Verfassungsgerichtsbarkeit i n der Gegenwart, S. X I . ι» 4 Zweigert, in: Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, Bd. 1, S. 62, 72. 105 Siehe oben 5. Kapitel I (vorletzter Abs.) u n d i n diesem K a p i t e l Fn. 11. 109 Garcia de Enterria, La Constitucion, S. 137 f.

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8. Kap.: Der Schutz durch das Verfassungsgericht

dung jedoch ein I r r t u m über die Rechtslage i n der Bundesrepublik. Zwar trifft es zu, daß das Bundesverfassungsgericht das Landesrecht nicht auf seine Vereinbarkeit mit den Landesverfassungen prüfen darf (während das Tribunal Constitucional das autonomische Recht auch auf seine Vereinbarkeit m i t den Autonomiiestatuten, die ja nur Konkretisierungen der Verfassung darstellen, prüft), das Bundesverfassungsgericht ist aber sehr wohl zuständig — und hier liegt offenbar das Mißverständnis Garcia de Enterrias —, die Vereinbarkeit des Landesrechts (auch der Landesverfassungen) mit dem Grundgesetz zu prüfen. Bei einem Vergleich der Zuständigkeiten beider Gerichte dürfte zudem nicht übersehen werden, daß i m deutschen System sämtliche Grundrechte (über A r t . 2 Abs. 1 GG auch alle Innominatfreiheiten) mit der Verfassungsbeschwerde bewehrt sind, während i m spanischen System lediglich ein bestimmter, wenngleich weit gefaßter Katalog von Grundrechten (Art. 14 - 30 CE) diesen besonderen prozessualen Schutz genießt 107 . Doch ist hier nicht der Ort, i n einen Wettstreit darüber einzutreten, welches Verfassungsgericht mit mehr Kompetenzen ausgestattet ist. Fest steht jedenfalls, daß Spanien i m internationalen Vergleich gesehen heute zusammen m i t der Bundesrepublik eine der umfassendsten Verfassungsgerichtsbarkeiten besitzt.

107 Darauf, daß das spanische Verfassungsgericht nicht w i e das Bundesverfassungsgericht über das Verbot der politischen Parteien zu entscheiden hat, weist Garcia de Enterria selbst h i n (ebd., S. 138). Das spanische Verfassungsprozeßrecht kennt z.B. auch nicht ein der Präsidentenanklage ( A r t . 6 1 GG, §§ 13 Ziff. 4, 49 ff. BVerfGG) entsprechendes Verfahren.

Neuntes Kapitel

Die Institution des Volksanwalts (Defensor del Pueblo) I. Einführung Der Bürger steht i m modernen Verwaltungsstaat einer immer komplizierter und undurchschaubarer werdenden Bürokratie gegenüber, der er sich häufig hilflos ausgesetzt fühlt. Sieht er sich i n seinen Rechten beeinträchtigt, ist Rechtsschutz durch die Gerichte nicht ohne weiteres erreichbar. Nicht selten scheitern Klagen bereits an der Hürde der Zulässigkeitsvoraussetzungen. Selbst i n den Ländern, i n denen eine Generalklausel den Weg zu den Gerichten eröffnet, gibt es immer wieder Fallgestaltungen, bei denen die Gerichte den Bürger gegen staatliches Unrecht nicht i n Schutz nehmen können 1 . Darüber hinaus wirken die strengen prozessualen Förmlichkeiten, die Dauer der Verfahren und die Ungewißheit ihres Ausgangs verbunden mit dem Kostenrisiko auf den Rechtssuchenden abschreckend. I n den Fällen, i n denen förmliche Rechtsbehelfe nicht weiterhelfen oder der Bürger nicht von ihnen Gebrauch machen w i l l , bleibt i h m als einziges Mittel die Petition. M i t ihr kann er sich entweder an die Verwaltung selbst oder an das Parlament richten. Der Petition an das Parlament kommt i m Hinblick auf seine Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive besonderes Gewicht zu. Geht es u m grundsätzliche Fragen, darf der Petent u . U . auf eine Klärung oder Änderung der Rechtslage durch den Gesetzgeber zu seinen Gunsten hoffen. Damit das Petitionsrecht nicht ein bloß formales Recht bleibt, muß sichergestellt werden, daß jede Eingabe und Beschwerde sorgfältig geprüft und beschieden und daß i n der Sache gegebenenfalls für Abhilfe gesorgt wird. Soweit ein Mißstand alle betrifft, muß dies m i t Wirkung für die Allgemeinheit geschehen2. Für eine effektive Bearbeitung der Petitionen bieten sich zwei Möglichkeiten an 8 : Entweder man baut die 1

Vgl. Redeker, N J W 1967, S. 1297, 1299. Zur doppelten F u n k t i o n der Petition i m demokratischen Rechtsstaat (Funktion i m Interesse individueller Rechtsdurchsetzung u n d -gewährung sowie F u n k t i o n i m Interesse der V e r w i r k l i c h u n g von Allgemeininteressen) siehe Korinek, Das Petitionsrecht, S. 12 ff. 3 Vgl. Korinek, S. 19 f.; vgl. auch Seidel, Das Petitionsrecht, S. 46 f., 55 f. 2

832

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

P e t i t i o n s e i n r i c h t u n g e n des P a r l a m e n t s aus oder m a n schafft eine besondere I n s t i t u t i o n z u r B e h a n d l u n g v o n P e t i t i o n e n . I n d e n l e t z t e n J a h r e n b z w . J a h r z e h n t e n h a b e n sich i m m e r m e h r L ä n d e r f ü r d e n z w e i t e n W e g entschieden. M i t d e m Z i e l , die K o n t r o l l e d e r V e r w a l t u n g z u verbessern u n d d a b e i die E i n f l u ß n a h m e des B ü r g e r s z u e r l e i c h t e r n u n d z u v e r g r ö ß e r n , h a b e n sie das A m t eines besonderen B ü r g e r b e a u f t r a g t e n nach d e m V o r b i l d des seit 1809 e x i s t i e r e n d e n schwedischen „ J u s t i t i e o m b u d s m a n " (Justizbevollmächtigten)4 eingef ü h r t . A u ß e r a u f die O m b u d s m ä n n e r d e r s k a n d i n a v i s c h e n S t a a t e n 5 sei n u r aus d e m europäischen Bereich* a u f d e n englischen „ P a r l i a m e n t a r y C o m m i s s i o n e r " ( e i n g e f ü h r t d u r c h Gesetz v o m 22. M ä r z 1967) 7 , d e n französischen „ M é d i a t e u r " (Gesetz v o m 3. J a n u a r 1973) 8 , d e n p o r t u g i e sischen „ P r o v e d o r de J u s t i ç a " ( A r t . 24 d e r V e r f a s s u n g v o n 1976 9 ; z u nächst e i n g e f ü h r t d u r c h G e s e t z e s v e r o r d n u n g v o m 21. A p r i l 1975; N e u r e g e l u n g d u r c h Gesetz v o m 22. N o v e m b e r 1977) 10 u n d die ö s t e r r e i c h i 4 Zur Entstehung der I n s t i t u t i o n i n Schweden vgl. Bexelius, in: Rowat, The Ombudsman, S. 22 f.; Gellhorn, Ombudsmen and others, S. 194 ff.; Hahn, AöR Bd. 87 (1962), S. 389, 393 ff.; Hansen, Die I n s t i t u t i o n des Ombudsman, S. 1 ff.; Kastari, JöR N. F. Bd. 21 (1972), S. 219 f.; Legrand, LOmbudsman scandinave, S. 21 ff.; Stacey, Ombudsmen compared, S. 1 ff. 5 Finnland besitzt bereits seit 1920 (§49 der Regierungsform von 1919) einen Ombudsman („oikeusasiamies"), Dänemark seit 1954 einen Ombudsman für den Zivilbereich („Folketingets Ombudsmand"; das A m t eines Ombudsman für den militärischen Bereich, das i n A r t . 55 der revidierten V e r fassung von 1953 ebenfalls vorgesehen ist, wurde bisher nicht geschaffen) u n d Norwegen seit 1952 einen parlamentarischen Ausschuß für die Streitkräfte („Forsvarets Ombudsmannsnemnd"), seit 1962 einen Ombudsman für die Z i v i l v e r w a l t u n g („Stortingets Ombudsmann for Forvaltningen") sowie seit 1973 einen Ombudsman für Verbraucherschutz („Torbrukerombudsmann"); vgl. i m einzelnen Gellhorn, Ombudsmen and others, S. 5 - 90, 154 - 193; Gil Robles y Gil-Delgado, El control parlamentario, S. 59 - 85; Di Giovine , in: Mortati, L O m b u d s m a n , S. 13, 23 - 44; Hansen, Die I n s t i t u t i o n des Ombudsman, S. 14-19; Kastari , Pedersen, Os und Ruud, in: Rowat, The Ombudsman, S. 58 - 118; Legrand, L O m b u d s m a n scandinave, S. 153 - 262; Stacey, Ombudsmen compared, S. 18 - 50.

® Die Zahl der Ombudsman-ähnlichen Einrichtungen ist k a u m mehr zu übersehen. I n manchen Ländern gibt es gleich mehrere (regional oder sektoriell verteilt). Ombudsmänner sind i n allen Kontinenten anzutreffen (vgl. n u r die Liste bei Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 28 ff.). 7 Z u m Parliamentary Commissioner siehe Gregory / Hutchesson, The Parliamentary Ombudsman, London 1975; Stacey, Ombudsmen compared, S. 122 bis 175; Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 101 - 121; Hansen, Die I n s t i t u t i o n des Ombudsman, S. 21 - 24; Treves, i n : Mortati, L O m budsman, S.83 - 143. 8 Z u m Médiateur siehe Maligner, Les fonctions du Médiateur, Paris 1979; Rivero, Les libertés publiques, Bd. 1, S. 263 - 265; Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 155 - 184; Stacey, Ombudsmen compared, S. 92 bis 121. 9 Seit der Verfassungsreform v o m 30.9.1982: A r t . 23. 10 Z u m Provedor de Justiça siehe Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 190 - 193.

I. Einführung

333

sehe V o l k s a n w a l t s c h a f t ( A r t . 148 a - 148 j Bundes-Verfassungsgesetz 1 1 ; zunächst e i n g e f ü h r t d u r c h Gesetz v o m 24. F e b r u a r 1977 1 2 ) 1 3 h i n g e w i e sen. D i e g e n a n n t e n I n s t i t u t i o n e n u n t e r s c h e i d e n sich z w a r i n S t e l l u n g u n d K o m p e t e n z e n , doch b e r u h e n sie a l l e a u f d e r O m b u d s m a n - I d e e . I n e i n i g e n L ä n d e r n findet m a n auch O m b u d s m ä n n e r , die speziell z u r K o n t r o l l e b e s t i m m t e r S e k t o r e n d e r V e r w a l t u n g eingesetzt w e r d e n 1 4 , oder solche, d e r e n Z u s t ä n d i g k e i t r e g i o n a l b z w . l o k a l b e g r e n z t i s t 1 5 . Seit k u r z e m g e h ö r t auch S p a n i e n z u d e m K r e i s d e r L ä n d e r , d i e e i n e n O m b u d s m a n geschaffen h a b e n 1 8 . D i e spanische V a r i a n t e steht d a b e i d e m s k a n d i n a v i s c h e n M o d e l l sehr n a h e 1 7 .

11 Siebtes Hauptstück der Verfassimg, neu eingefügt durch Bundesverfassungsgesetz v o m 1. 7.1981 (BGBl. Nr. 350). 12 B G B l . Nr. 121; abgedruckt auch bei Ermacora, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 183, 206 ff. 13 Zur Volksanwaltschaft siehe Ermacora, JöR N. F. Bd. 26 (1977), S. 183, 189 - 191; Schönherr, Volksanwaltschaft, Wien 1977 (enthält u. a. die Materialien u n d eine Kommentierung des Gesetzes v o m 24. 2.1977); Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, S. 299-304; vgl. auch Kopp, VerwArch. Bd. 71 (1980), S. 209, 234 f. 14 So ζ. B. i n der Bundesrepublik den Wehrbeauftragten (Art. 45 b GG; Gesetz v o m 26.6.1957; zu den Überlegungen, auch das A m t eines Zivilbeauftragten zu schaffen, vgl. etwa Redeker, N J W 1967, S. 1297 - 1301, Seibert, Zivilbeauftragte i n Deutschland, 1970, u n d Thierfelder, Z u m Problem eines Ombudsmannes i n Deutschland, 1967). Auch i n den skandinavischen Ländern gibt es „spezialisierte" Ombudsmänner (siehe bereits oben Fn. 5). I m U r sprungsland der Ombudsman-Idee, i n Schweden, gibt es heute vier v o m Reichstag gewählte Ombudsmänner (vier seit 1976), die alle den T i t e l „Justitieombudsman" tragen u n d sich die Zuständigkeiten gebietsweise teilen, daneben drei v o n der Regierung ernannte Ombudsmänner, nämlich den A n t i trust-Ombudsman (seit 1954), den Verbraucher-Ombudsman (seit 1971) u n d den Gleichberechtigungsombudsman (seit 1980), sowie einen v o n einem besonderen Presse-Ausschuß ernannten Presse-Ombudsman (seit 1969); vgl. das v o m Schwedischen I n s t i t u t hrsg. Informationsblatt „Tatsachen über Schweden. Die schwedischen Ombudsmänner" (Stockholm 1981). Unter den erweiterten Ombudsman-Begriff fällt etwa auch der deutsche Bundesbeauftragte für den Datenschutz (§§ 17 ff. Bundesdatenschutzgesetz v o m 27.1.1977). 15 So etwa i n I t a l i e n der Bürgeranwalt (Difensore Civico) der Region Toscana (Regionalgesetz v o m 21.1.1974) u n d der Bürgeranwalt der Region L i g u rien (Regionalgesetz v o m 6. 6.1974), vgl. dazu Pizetti, in: Mortati, L'Ombudsman, S. 201, 265 ff.; i n der Bundesrepublik der Bürgerbeauftragte des Landes Rheinland-Pfalz (Landesgesetz v o m 3. 5.1974). 16 K r i t i k e r der Einführung eines Ombudsman i n Spanien sprechen davon, Spanien sei Opfer der allgemeinen „ombudsmania" (Ombudsmanie) geworden; dieses Wortspiel findet sich bereits bei Rowat, The Ombudsman, S. X I I . 17 Nach A . Gïl-Robles y Gil-Delgado wurde i n Spanien die Tendenz zu einer Denaturierung des skandinavischen Vorbilds gebrochen (El control parlamentario, S. 239).

3

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

II. Stellung und Organisation des Volksanwalts 1. Die verfassungsrechtliche Grundlage

Wie i n den skandinavischen Ländern 1 8 (mit Ausnahme Norwegens), i n Portugal 1 9 und inzwischen i n Österreich 20 hat man i n Spanien die Einrichtung des Ombudsman — er heißt hier „Defensor del Pueblo" (Volksanwalt) — i n der Verfassung verankert. A r t i k e l 54 der Verfassung von 1978, der i n dem mit „die Garantien der Grundfreiheiten und Grundrechte" überschriebenen vierten Kapitel des Titels I enthalten ist, lautet: „Ein Organgesetz regelt die Einrichtung des Defensor del Pueblo als hohen Beauftragten der Cortes Generales (des Parlaments), von denen er zum Schutz der i n diesem Titel enthaltenen Rechte ernannt wird; zu diesem Zweck kann er die Tätigkeit der Verwaltung überwachen, worüber er den Cortes Generales Bericht erstattet." 21 Aus A r t . 54 CE ergeben sich zwei wichtige Folgerungen. Erstens w i r d der Defensor del Pueblo vom Parlament gewählt und ist diesem zugeordnet. I m Gegensatz zu Frankreich, dessen Médiateur durch Dekret vom Ministerrat ernannt w i r d 2 2 , und zu England, dessen Parliamentary Commissioner auf Vorschlag des Premierministers durch „letters patent" von der Krone ernannt wird 2 3 , ist Spanien auch insoweit dem traditionellen skandinavischen Vorbild 2 4 gefolgt 25 . Zweitens hat die 18 Vgl. Kap. 12 § 6 der schwedischen Verfassung v o n 1974; A r t . 49 der finrischen Verfassung v o n 1919; A r t . 55 der dänischen Verfassung v o n 1953. 19 A r t . 24 der Verfassung v o n 1976 ( = A r t . 23 i. d. F. v o m 30.9.1982). 20 A r t . 148 a - 148 j der Verfassung v o n 1929 (i. d. F. des Bundesverfassungsgesetzes v o m 1. 7.1981). 21 Z u r Entstehungsgeschichte des A r t . 54 CE vgl. Pellón Rivero , E l Defensor del Pueblo, S. 42 ff.; Visiedo Mazón, i n : Sevilla Andrés, Estudios, S.217, 225 ff. — Z u früheren Überlegungen, das A m t eines Ombudsman i n Spanien einzuführen, vgl. etwa Vallina Velarde , D A 1973, Nr. 156, S. 141, 149 ff.; Pellón Rivero , D A 1976, Nr. 170, S. 99 - 134 (mit Skizze eines Gesetzesvorschlags auf S. 130 ff.); siehe auch Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 223 ff. 22 Vgl. A r t . 2 der L o i n ° 73-6 v o m 3.1.1973 v o m 3.1.1973 (abgedruckt bei Maligner, Les fonctions du Médiateur, S. 205 ff.). 23 Vgl. A r t . 1 des Parliamentary Commissioner A c t 1967 (abgedruckt bei Rowat, The Ombudsman, S. 343 ff., u n d Gregory/Hutchesson, The Parliamentary Ombudsman, S. 657 ff.). 24 Vgl. Kap. 12 § 6 Abs. 1 Satz 1 der schwedischen Verfassung v o n 1974; A r t . 49 Abs. 1 Satz 1 der finnischen Verfassung v o n 1919; A r t . 55 der dänischen Verfassimg v o n 1953; A r t . 1 Abs. 1 des norwegischen Gesetzes v o m 22.6. 1962 über den „Stortingets Ombudsman for Forvaltningen" (in spanischer Übersetzung abgedruckt bei Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 342 ff., u n d Pellón Rivero, E l Defensor del Pueblo, S. 127 ff.). 25 Auch der portugiesische Provedor de Justiça w i r d v o m Parlament gew ä h l t (siehe A r t . 23 Abs. 3 der Verfassung; A r t . 4 der Lei n.° 81/77 v o m 22.11. 1977, i n spanischer Übersetzung wiedergegeben bei Gil-Robles y Gil-Delgado,

I I . Stellung u n d Organisation des Volksanwalts

335

Kontrolltätigkeit des Defensor del Pueblo gegenüber der Verwaltung als Zielrichtung den Schutz der i n der Verfassung proklamierten Grundrechte, gleich ob es sich u m Freiheitsrechte oder u m soziale Grundrechte handelt. Angesichts der Tatsache, daß der Bürger für die Grundrechte des dritten Kapitels (Art. 39-52 CE) nicht ohne weiteres gerichtlichen Rechtsschutz erlangen kann 2 8 , kommt dem Volksanwalt i n diesem Bereich besondere Bedeutung zu. Außer i n A r t . 54 CE w i r d der Volksanwalt i n der Verfassung noch i n zwei A r t i k e l n erwähnt: i n A r t . 70 Abs. 1 CE, wonach das A m t eines Kongreß abgeordneten oder Senators mit dem des Defensor del Pueblo unvereinbar ist, und i n A r t . 162 Abs. 1 CE, der dem Defensor del Pueblo die Antragsbefugnis i m Normenkontroll- und i m Verfassungsbeschwerdeverfahren vor dem Verfassungsgericht verleiht. Trotz seiner verfassungsrechtlichen Verankerung ist der Defensor del Pueblo kein Verfassungsorgan. Zum einen fehlt es an der Fixierung seiner wesentlichen Kompetenzen i n der Verfassung, zum anderen macht er — i m Unterschied etwa zum Verfassungsgericht — nicht das spezifische Wesen des Staates aus und hat durch seine Tätigkeit auch nicht an der obersten Staatsleitung teil 2 7 - 2 8 . 2. Das Organgesetz über den Volksanwalt

Der erste Vorschlag eines Organgesetzes über den Volksanwalt wurde am 5. Juni 1979 von der (damals oppsitionellen) sozialistischen Fraktion i m Kongreß eingebracht 29 . I m Laufe der Beratungen i n den Kammern bzw. ihrer Ausschüsse erfuhr der Entwurf zahlreiche Änderungen und wurde erst am 6. A p r i l 1981 als Organgesetz 3/1981, „Ley Orgànica del Defensor del Pueblo" (LODP), verabschiedet 30 . El control parlamentario, S. 380ff.), desgleichen die Mitglieder der österreichischen Volksanwaltschaft (siehe A r t . 148 g Abs. 2 der Verfassung). 28 Siehe oben i m 4. K a p i t e l unter I I I 4 a bb. 27 Z u m Begriff des Verfassungsorgans vgl. Stern, Staatsrecht Bd. 2, §§ 26 I 2 b (S. 42) u n d 32 I I 2 b (S. 344 f.). 28 Z u den verfassungsrechtlichen Aspekten des Amtes des Defensor del Pueblo vgl. i m übrigen Uli Pont, i n : Fernândez Rodriguez, Lecturas I I , S. 647, 483 ff.; La Pergola, REP N. E. 1979, Nr. 7, S. 69, 84 ff.; Pérez Calvo, RDP 1979, Nr. 4, S. 7 9 - 105; Pérez Tremps, i n : Esteban/López Guerra, Régimen Bd. 1, S. 218; Fernândez Villaverde, S. 207 ff. 29 B.O.C. (Congreso de los Diputados) nüm. 39-1 (Serie B), v o m 20. 6.1979; vgl. dazu ausführlich Gil-Robles y Gil-Delgado, E l Defensor del Pueblo. Comentarios en torno a una proposición de Ley Orgànica, M a d r i d 1979. 30 B.O.E. nüm. 109, v o m 7. 5.1981. Die Gesetzesmaterialien sind i n dem von den Cortes Generales hrsg. Band „ L e y Orgànica Defensor del Pueblo. Trabajos Parlamentarios" (Madrid 1981) enthalten. Z u m Organgesetz 3/1981 vgl. Pérez Calvo, RDP 1981, Nr. 11, S. 67 - 81, u n d insbesondere Gil-Robles y GilDelgado, E l control parlamentario, S. 237 - 316.

336

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

a) Wahl und

Inkompatibilitäten

aa) Zum Volksanwalt kann nach A r t . 3 LODP jeder volljährige Spanier gewählt werden, der i m Vollbesitz seiner zivilen und politischen Rechte ist. A r t . 2 LODP legt folgendes Wahlverfahren fest: Vor der ersten Wahl eines Volksanwalts müssen zunächst i m Kongreß und i m Senat Volksanwalts-Ausschüsse gebildet werden. Diese haben später die Aufgabe, die Verbindung zum Volksanwalt aufrechtzuerhalten und das Plenum zu informieren, wann immer es nötig ist. Wenn sie gebildet sind, beruft der Präsident des Kongresses sie zu einer gemeinsamen Sitzung unter seinem Vorsitz ein, u m den Plenen des Kongresses und des Senats einen oder mehrere Kandidaten für das A m t des Volksanwalts vorzuschlagen. Die Beschlüsse werden durch einfache Mehrheit gefällt. Nach dem Vorschlag des oder der Kandidaten w i r d nach Ablauf von mindestens zehn Tagen das Plenum des Kongresses zur Wahl des Volksanwalts einberufen und danach, innerhalb einer Höchstfrist von 20 Tagen, der Senat. Gewählt ist, für wen i n beiden Kammern jeweils 8 /δ der Mitglieder stimmen 31 . Diese Mehrheiten stellen i n der Regel sicher, daß der gewählte Kandidat nicht nur von der Regierungspartei, sondern — zumindest teilweise — auch von den Oppositionsparteien getragen wird. Bei seinem Amtsantritt schwört oder gelobt der Volksanwalt vor den gemeinsam versammelten Präsidien (Mesas) beider Kammern die pflichtgetreue Wahrnehmung seiner Funktion (Art. 4 Abs. 2 LODP). Die Kammern der Cortes Generales wählten am 28. bzw. 29. Dezember 1982 mit überragender Mehrheit Joaquin Ruiz-Giménez y Cortés 32 i n das A m t des Volksanwalts 83 . Er war bereits i n der vorangehenden Legislaturperiode für das A m t vorgeschlagen worden, hatte damals aber bei der Abstimmung i m Kongreß vom 28. Juni 1982 unerwarteterweise (mangels Unterstützung durch weite Teile der U.C.D.) die nötige 3 /5-Mehrheit verfehlt 3 4 . bb) Die Unparteilichkeit des Volksanwaltes w i r d durch umfangreiche Inkompatibilitäten sichergestellt, die noch erheblich weiter gehen als die, die für einen Verfassungsrichter gelten. Nach A r t . 7 31

Falls die 3 /5-Mehrheit beider K a m m e r n i m ersten Wahlgang nicht erreicht w i r d , genügt — nach erneutem Vorschlag eines oder mehrerer K a n d i daten durch die Ausschüsse — i m zweiten Wahlgang die 3 /s-Mehrheit des Kongresses u n d die absolute Mehrheit des Senats (Art. 2 Abs. 5 LODP). 32 Z u i h m bereits i m 5. K a p i t e l unter I (bei Fn. 14). 33 Vgl. „ E l Pais" v o m 29.12.1982, S. 13, u n d v o m 30.12.1982, S. 15. Die E r nennung wurde gemäß A r t . 4 Abs. 1 L O D P i m B.O.E. (nüm. 313, v o m 30.12. 1982) verkündet. 34 Siehe „ E l Pais" v o m 29. 6.1982, S. 13.

I I . Stellung u n d Organisation des Volksanwalts

337

LODP ist das A m t des Volksanwalts u. a. unvereinbar m i t jeglichem repräsentativen Mandat, m i t der Zugehörigkeit zu einer politischen Partei und jedweder beruflichen Tätigkeit. Von allen inkompatiblen Ämtern, Funktionen oder Tätigkeiten muß der gewählte Kandidat vor seinem Amtsantritt zurücktreten. Falls eine Inkompatibilität nachträglich eintritt, wenn er bereits i m A m t ist, gilt dies als Verzicht auf das A m t . b) Die Autonomie des Volksanwalts Der Volksanwalt genießt bei seiner Amtsübung nach A r t . 6 LODP Autonomie, ist insbesondere keiner Weisung unterworfen. Nach A r t . 3 Abs. 1 seiner Geschäftsordnung 85 , die die Präsidien (Mesas) von Kongreß und Senat auf Vorschlag des Volksanwalts am 6. A p r i l 1983 i n gemeinsamer Sitzung angenommen haben 38 , ist er i n seiner Amtsführung nur den Cortes Generales gegenüber verantwortlich. Die Amtszeit des Volksanwalts beträgt fünf Jahre (Art. 2 Abs. 1 LODP). Eine wesentliche Garantie seiner Unabhängigkeit liegt darin, daß er vor Ablauf der Amtszeit nur abberufen werden kann, wenn er geschäftsunfähig wird, die Pflichten seines Amtes offenkundig vernachlässigt oder durch rechtskräftiges Urteil wegen eines vorsätzlichen Delikts verurteilt w i r d (Art. 5 Abs. 1 Ziff. 3 - 5 LODP). Die Abberufung muß i n diesen Fällen durch Ve der Mitglieder jeder der beiden Kammern nach vorheriger Debatte und Anhörung des Betroffenen beschlossen werden (Art. 5 Abs. 2 Satz 2 LODP). c) Die Beigeordneten

des Volksanwalts

Den Volksanwalt unterstützen nach A r t . 8 LODP ein Erster Beigeordneter (Adjunto Primero) und ein Zweiter Beigeordneter (Adjunto Segundo), auf die er seine Funktionen delegieren kann und die i h n — i n der Reihenfolge ihrer Benennung — i m Falle der zeit weisen Verhinderung und des Ausscheidens aus dem Amte vertreten 3 7 . Die beiden Beigeordneten werden vom Volksanwalt vorgeschlagen und, nachdem die Kammern der Cortes Generales durch ihre gemeinsam tagenden Volksanwaltsausschüsse ihre Zustimmung erteilt haben, von i h m ernannt (vgl. A r t . 2 Abs. 6, 8 Abs. 2 LODP) 3 8 . Es gelten für sie die gleichen Inkompatibilitäten wie für den Volksanwalt selbst (Art. 8 Abs. 4 i. V. m. A r t . 7 LODP). I n ihrer Amtsführung sind sie ebenfalls 35 „Reglamento de Organizaciön y Funcionamiento del Defensor del Pueblo". 3β B.O.E. nüm. 92, v o m 18.4.1983. 37 Ihre Zuständigkeiten sind i m einzelnen i n A r t . 12 der Geschäftsordnung des Defensor del Pueblo v o m 6.4.1983 aufgezählt. 38 Siehe auch A r t . 13 der Geschäftsordnung v o m 6.4.1983.

22 Sommermann

338

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

autonom (Art. 8 Abs. 4 i. V. m. A r t . 6 LODP) und nur dem Volksanwalt und den Volksanwaltsausschüssen gegenüber verantwortlich (Art. 3 Abs. 2 der Geschäftsordnung vom 6. A p r i l 1983). Das A m t der Beigeordneten endet automatisch bei Amtsantritt eines neuen Volksanwalts (Art. 36 LODP). Nachdem die Volksanwaltsausschüsse des Kongresses und des Senats i n gemeinsamer Sitzung am 21. A p r i l 1983 seinen Vorschlag gebilligt hatten, ernannte Joaquin Ruiz-Giménez am selben Tag Alvaro GilRobles y Gil-Delgado zum Ersten Beigeordneten und Margarita Retuerto Buades zur Zweiten Beigeordneten 39 . Der Verwaltungsrechtler Alvaro Gil-Robles ist — abgesehen von seinen Veröffentlichungen zum Thema „Ombudsman" — bekannt als einer der Hauptautoren des von der sozialistischen Fraktion am 5. Juni 1979 eingebrachten Organgesetzentwurfes über den Volksanwalt 4 0 . Er war als Fachmann m i t dieser Aufgabe betraut worden. d) Besondere Organe und das Personal des Volksanwalts Nach A r t . 17 und 18 der Geschäftsordnung vom 6. A p r i l 1983 w i r d ein Koordinationsund Verwaltungsrat (Junta de Coordinación y Régimen Interior) eingerichtet, der u. a. über personelle und finanzielle Fragen, die Einleitung eines Verfassungsbeschwerde- oder Normenkontrollverfahrens vor dem Verfassungsgericht, die Geschäftsverteilung, die Jahresberichte und überhaupt alle Fragen, die der Volksanwalt i h m unterbreitet, berät. I h m gehören der Volksanwalt, die beiden Beigeordneten und — als Sekretär — der Generalsekretär der Einrichtung (Secretano General) 41 an. Das Generalsekretariat, das der Generalsekretär leitet, besteht nach A r t . 20 der Geschäftsordnung aus einer Finanz- und einer Verwaltungsabteilung (Servicio de Régimen Econòmico und Servicio de Régimen Interior, Estudios, Documentación y Publicaciones). Der Verwaltungsabteilung ist das Generalregister (Registro General) und das Informationsbüro (Oficina de Información) angegliedert (Art. 22 Geschäftsordnung). Alle Schreiben an den Volksanwalt werden vom Register-Büro empfangen und dort vorgeprüft und sortiert. Das Informationsbüro gibt jedermann Auskunft über die Kompetenzen des Volksanwalts und informiert über die Form der Einlegung einer Beschwerde beim Volksanwalt; i h m ist auch die Bibliothek m i t ihrem Dokumentationsdienst angeschlossen. 39

B.O.E. nüm. 98, v o m 25.4.1983; „ E l Pais" v o m 22.4.1983, S. 14. Vgl. etwa die Hinweise bei Peces-Barba, Derechos fundamentales, S. 251, u n d Visiedo Μαζόη , i n : Sevilla Andrés, Estudios, S. 217, 227. 41 Seine Zuständigkeiten sind i n A r t . 19 Geschäftsordnung aufgezählt. 40

I I I . Die Zuständigkeiten des Volksanwalts

339

Das für die Durchführung der technischen u n d juristischen Aufgaben benötigte Personal 42 ernennt der Volksanwalt frei nach Verdienst u n d Befähigung (Art. 34 LODP, 27 Geschäftsordnung). Es gilt als Personal der Cortes, unbeschadet seiner organisatorischen u n d funktionellen Unterstellung unter den Volksanwalt. I m Unterschied zum Etat des Verfassungsgerichts bilden die für das Funktionieren der Einrichtung des Volksanwalts erforderlichen Geldmittel nicht einen eigenen A b schnitt i m Staatshaushalt, sondern werden nach A r t . 36 LODP als besonderer Posten i n den Haushaltsansatz der Cortes Generales eingestellt 4 8 . I I I . Die Zuständigkeiten des Volksanwalts 1. Der Kontrollbereich

Die Kontrolle des Volksanwalts ist auf die V e r w a l t u n g begrenzt. Eine Kontrolle der Gerichte, w i e sie die Ombudsmänner Schwedens u n d Finnlands ausüben 44 , sieht das Organgesetz nicht vor; sie wäre auch nicht m i t der i n der Verfassung garantierten Unabhängigkeit der Richter (Art. 117 CE)' vereinbar. Keine Bedenken hätten indes dagegen bestanden, die Justizverwaltung i m gleichen Maße w i e die übrige Verw a l t u n g der K o n t r o l l e durch den Volksanwalt zu unterwerfen. I m Gesetzesvorschlag der sozialistischen F r a k t i o n v o m 5. J u n i 1979 w a r dies vorgesehen, i m Verlauf der Beratungen hat man jedoch die K o n trolle m i t Blick auf A r t . 117 CE stark eingeschränkt 45 . Nach A r t . 13 L O D P muß der Volksanwalt Beschwerden, die sich auf die Tätigkeit der Justizverwaltung beziehen, zur Untersuchung u n d Behandlung an die Staatsanwaltschaft bzw. den Allgemeinen Rechtsprechungsrat — j e nach A r t der Beschwerde — abgeben. Unbenommen bleibt i h m allerdings das Recht, i n seinen Jahresberichten auf Mißstände i n der Justizverwaltung hinzuweisen 4 8 . 42 Die Geschäftsordnung unterscheidet „Asesores-responsables de àrea, Asesores-técnicos, administrativos, auxiliares y subalternos" (Art. 28). Auch für die „Asesores" gelten umfangreiche Inkompatibilitäten (Art. 31). 48 Z u m Finanzregime des Volksanwalts i m übrigen A r t . 35 - 38 Geschäftsordnung. 44 Siehe Kap. 12 § 6 der schwedischen Verfassung von 1974 und § § 1 - 3 der „Instruktion" v o n 1810 i. d. F. v o m 27.11.1975 (abgedruckt i n spanischer Übersetzung bei Pellón Rivero , E l Defensor del Pueblo, S. 101 ff.); A r t . 49 der finnischen Verfassung v o n 1919 u n d §§ 1 f., 5 - 8 der I n s t r u k t i o n v o m 10.1.1920 (abgedruckt i n spanischer Ubersetzimg bei Pellón Rivero , a. a. Ο., S. 114 ff.). Vgl. auch Hansen, Die Institution des Ombudsman, S. 78 f. 4δ Dazu kritisch Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S.274 ff. 48 Soweit er dazu v o n A m t s wegen Untersuchungen durchführt, muß er i m Einvernehmen m i t dem Präsidenten des Allgemeinen Rechtsprechungsrates und dem Generalstaatsanwalt handeln (Art. 25 Abs. 2 Geschäftsordnung).

22*

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

Die Kontrolle erstreckt sich nach A r t . 9 Abs. 2 LODP auf die Tätigkeit der Minister, Verwaltungsbehörden, Beamten und sonstigen Amtsträger. Eingeschlossen ist auch die Militärverwaltung 4 7 . Der Volksanwalt kontrolliert sowohl die Tätigkeit der staatlichen Verwaltung als auch die der Autonomen Gemeinschaften 48 , der Provinzen und der Gemeinden. 2. Der Gang des Verfahrens a) Die Einleitung

des Verfahrens

oder von Amts

auf

Antrag

wegen

Getreu dem skandinavischen Vorbild 4 9 w i r d der Volksanwalt auf Antrag oder ex officio tätig 5 0 . Alvaro Gil-Robles 51 hebt zu Recht hervor, daß die Zuständigkeit zur Ermittlung von Amts wegen eines der Wesenselemente ist, an denen man einen „wahrhaften Ombudsman" erkennen könne. Der englische Parliamentary Commissioner wie der französische Médiateur erscheinen nicht zuletzt wegen ihres fehlenden Eigeninitiativrechts als relativ schwache Ombudsman-Varianten 52 . Kraft seines Eigeninitiativrechts ist der Volksanwalt i n der Lage, jedem Mißstand i n der Verwaltung nachzugehen, gleich auf welchem Wege er davon Kenntnis erlangt. Informationsquellen können insbesondere Zeitungsberichte, eigene Inspektionen, aber auch jede Eingabe, auch wenn sie nach dem Gesetz nicht als zulässige Beschwerde zu behandeln ist 5 3 , sein. Leitlinien seiner Kontrolltätigkeit sind nach A r t . 9 Abs. 1 LODP A r t . 103 Abs. 1 CE („Die öffentliche Verwaltung dient m i t Objektivität den allgemeinen Interessen und handelt gemäß den Grundsätzen der Effektivität, Hierarchie, Dezentralisierung und Koordination, i n voller Unterwerfung unter Gesetz und Recht.") sowie die Achtung der in Titel I der Verfassung niedergelegten Grundrechte.

47

Hierzu speziell A r t . 14 LODP. Vgl. speziell A r t . 12 LODP. 49 Vgl. Hansen, Die I n s t i t u t i o n des Ombudsman, S. 95 ff. (mit Nachweisen i n Fn. 521). 50 Dies k a n n m a n bereits A r t . 54 CE entnehmen (so zutreffend Pérez Calvo , RDP 1981, Nr. 11, S. 67, 77) u n d ist ausdrücklich i n A r t . 9 Abs. 1 u n d 12 Abs. 1 LODP normiert. 51 E l control parlamentario, S. 291. 52 Hinzu k o m m t , daß die Bürger Petitionen nicht direkt an sie, sondern n u r auf dem Weg über einen Parlamentsabgeordneten richten können, vgl. A r t . 5 Abs. 1 des Parliamentary Commissioner A c t 1967 u n d A r t . 6 Abs. 1 u. 2 der L o i n°73-6 v o m 3.1.1973. 53 Dazu sogleich unter b. 48

I I I . Die Zuständigkeiten des Volksanwalts

b) Die Zulässigkeit

341

der Beschwerden

Bei der Ausgestaltung des Verfahrens hat sich der Organgesetzgeber darum bemüht, an die Zulässigkeit einer „Beschwerde" (queja) — so heißt die an den Volksanwalt zu richtende Petition — möglichst geringe Anforderungen zu stellen, u m so den unbürokratischen und bürgernahen Charakter der Ombudsman-Institution zu wahren. Zwei Grundvoraussetzungen dafür normiert A r t . 15 Abs. 2 Satz 1 LODP: Vor dem Volksanwalt braucht sich kein Bürger von einem A n w a l t vertreten zu lassen, und das Verfahren ist kostenlos. A n den Volksanwalt kann sich gemäß A r t . 10 Abs. 1 Satz 1 LODP jede natürliche oder juristische Person wenden, die ein „legitimes Interesse" (interés legitimo) geltend macht. Unter dem Begriff des „interés legitimo" sind i n Übereinstimmung mit der allgemein i m Verwaltungsrecht bzw. Verwaltungsprozeßrecht herrschenden Definition 54 jedenfalls alle von der Rechtsordnung als schutzwürdig anerkannten Interessen einer Person oder einer bestimmten Personengruppe zu verstehen 55 . Falls der Petent kein legitimes Interesse geltend machen kann, ist der Volksanwalt freilich nicht gehindert, von Amts wegen der Beschwerde nachzugehen. Hinsichtlich der Person des Petenten besteht keinerlei Einschränkung. Hinderungsgründe für die Einlegung einer Beschwerde können nach A r t . 10 Abs. 1 Satz 2 LODP insbesondere nicht die Staatsangehörigkeit, der Wohnort 5®, das Geschlecht, die Minderjährigkeit, mangelnde Geschäftsfähigkeit, die Inhaftierung oder allgemein die Unterstellung unter ein besonderes Gewaltverhältnis oder eine sonstige Abhängigkeit von der öffentlichen Gewalt sein. Die an den Volksanwalt gerichteten Schreiben eines Häftlings oder eines sonst Internierten dürfen keinerlei Zensur unterworfen werden; Gespräche zwischen dem Volksanwalt oder eines seiner Beauftragten mit einer solchen Person dürfen weder abgehört noch gestört werden (Art. 16 LODP). Jede Beschwerde soll von dem Petenten unterschrieben sein, die Angabe seines Namens und seiner Adresse enthalten, auf gewöhnlichem Papier geschrieben, m i t einer Begründung versehen und i n einer Höchstfrist von einem Jahr ab Kenntniserlangung von den Tatsachen, die Gegenstand der Beschwerde sind, eingereicht werden (Art. 15 Abs. 1 LODP). Jede eingegangene Beschwerde w i r d beim Volksan54

Siehe dazu oben i m 7. K a p i t e l I 1, I I 1 a aa u n d I I 2 d bb. I n diesem Sinne Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 293 f., unter Berufung auf die allgemeine Definition v o n Gonzâlez Pérez. Ebenso Santamaria Pastor, in: E l Defensor del Pueblo y la Administración, S. 45, 53. 88 Anders A r t . 6 Abs. 4 des Parliamentary Commissioner A c t 1967. 55

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

wait registriert und ihr Empfang bestätigt (Art. 17 Abs. 1 Satz 1 LODP). Die Beschwerde w i r d entweder zugelassen oder abgewiesen. I m Falle der Abweisung muß eine schriftliche Begründung und kann ein Hinweis auf geeignetere Verfahrensmöglichkeiten gegeben werden (Art. 17 Abs. 1 Satz 2 LODP). Abgewiesen werden alle anonymen Beschwerden. Der Volksanwalt kann i m übrigen diejenigen Beschwerden abweisen, i n denen er Bösgläubigkeit, das Fehlen einer Begründung oder eines bestimmten A n trags feststellt, sowie alle diejenigen, deren Zulassung das legitime Recht eines Dritten beeinträchtigen würde (Art. 17 Abs. 3 LODP). Die Beschwerden, bezüglich deren Gegenstandes bereits ein Gerichtsverfahren anhängig ist, werden vom Volksanwalt nicht individuell geprüft; desgleichen setzt er seine Untersuchungen aus, wenn i n derselben Sache nachträglich von einer betroffenen Person Klage vor einem ordentlichen Gericht oder vor dem Verfassungsgericht erhoben w i r d (Art. 17 Abs. 2 LODP). I n beiden Fällen ist er jedoch nicht daran gehindert, den allgemeinen Problemen, die i n den Beschwerden zum Ausdruck kommen, nachzugehen. I n den ersten 100 Tagen seit dem Amtsantritt von Joaquin RuizGiménez sind insgesamt 10 000 Beschwerden eingegangen, von denen 3000 zugelassen wurden. Von den zugelassenen Beschwerden betrafen 27% Mängel des Systems der Sozialen Sicherheit und des Gesundheitswesens, 17,4% die Justizverwaltung (vor allem die lange Dauer der Prozesse und der Untersuchungshaft), 12 °/o das Verteidigungs- und das Innenressort, 10,4% die Landwirtschaft und das Transportwesen, 9 % die Lokalverwaltung, 7°/o das Erziehungswesen und 6 % den Städtebau und das Wohnungswesen". Die übrigen Beschwerden verteilten sich zu geringeren Anteilen auf die sonstigen Bereiche der Verwaltung. Der Schwerpunkt der Beschwerden liegt somit bisher i m Bereich der Leistungsverwaltung und damit bei den nur bedingt gerichtlich einklagbaren sozialen Grundrechten. Man w i r d den ersten Jahresbericht abzuwarten haben, u m Genaueres über den Inhalt der Beschwerden zu erfahren. Neben der allgemeinen Beschwerdebefugnis der Personen, die ein legitimes Interesse geltend machen, steht gemäß A r t . 10 Abs. 2 LODP eine besondere Antragsbefugnis den einzelnen Abgeordneten des Kongresses und des Senats sowie den Untersuchungsausschüssen, den Ausschüssen, die sich ganz oder teilweise mit dem Schutz der Grundrechte befassen, und den Volksanwaltsausschüssen beider Kammern zu. Durch ein m i t einer Begründung versehenes Schreiben können sie bei dem Volksanwalt die Untersuchung oder Aufklärung von Akten, Entschei57

Zahlen nach „ E l Pais" v o m 22.4.1983, S. 14.

I I I . Die Zuständigkeiten des

V s n t s

343

düngen oder bestimmten Vorgehensweisen der Verwaltung, die einen Bürger oder eine Gruppe von Bürgern betreffen, beantragen. A u f diesem Weg werden voraussichtlich zahlreiche an das Parlament oder einzelne Abgeordnete gerichtete Petitionen zur näheren Behandlung an den Volksanwalt weitergeleitet werden. c) Die Untersuchungen

des

Volksanwalts

Falls die Beschwerde zugelassen wird, führt der Volksanwalt nach Art. 18 Abs. 1 LODP die „geeigneten summarischen und formlosen Ermittlungen zur Aufklärung des Sachverhalts" durch. A u f jeden Fall hat er den wesentlichen Inhalt der Beschwerde der betreffenden Behörde mitzuteilen, mit der Aufforderung, innerhalb einer Frist von 15 Tagen schriftlich dazu Stellung zu nehmen. Die Frist kann der Volksanwalt verlängern. Kommen der zuständige Beamte oder seine verantwortlichen Vorgesetzten der Aufforderung nicht oder nicht mit genügender Sorgfalt nach, kann der Volksanwalt dies als Feindseligkeit oder Behinderung seiner Tätigkeit werten und darüber unverzüglich die Öffentlichkeit informieren sowie i n seinem Jahresbericht oder i n einem Sonderbericht gegenüber den Cortes Generales darauf hinweisen (Art. 18 Abs. 2 LODP) 5 8 . Ganz allgemein trifft die Verwaltung gegenüber dem Volksanwalt die Pflicht einer gesteigerten Amtshilfe. Nach A r t . 19 Abs. 1 LODP sind alle öffentlichen Stellen verpflichtet, „dem Volksanwalt bei seinen Ermittlungen und Inspektionen vorrangig und ohne Aufschub zu helfen". I m Rahmen der Untersuchung einer Beschwerde oder Untersuchungen von Amts wegen können der Volksanwalt, seine Beigeordneten oder eine von i h m beauftragte Person i n jeder Behörde erscheinen, u m Daten zu überprüfen, persönliche Befragungen durchzuführen oder i n Akten und Dokumente einzusehen (Art. 19 Abs. 2 LODP) 5 9 . Zu diesem Zwecke darf ihnen der Zugang zu keiner Unterlage verweigert werden (Art. 19 Abs. 3 LODP). Der Volksanwalt und seine Beauftragten können nach A r t . 22 LODP auch i n Geheimakten Einsicht nehmen bzw. sie anfordern, es sei denn, der Ministerrat trifft einen förmlichen Beschluß, mit dem er die Herausgabe ablehnt. Falls der Volksanwalt den Gang seiner Ermittlungen dadurch entscheidend beeinträchtigt sieht, setzt er die Volksanwaltsausschüsse des Kongresses und des Senats davon i n Kenntnis. Bestimmte Besonderheiten gelten für die Beschwerden, die sich nicht gegen Akte oder Entscheidungen der Verwaltung, sondern gegen 58 Sanktionen gegen Behinderungen der Tätigkeit des Volksanwalts durch Amtsträger sieht i m übrigen A r t . 24 LODP vor. 59 K e i n Inspektionsrecht besitzen demgegenüber die Ombudsmänner Norwegens, Großbritanniens u n d Frankreichs.

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

das fehlerhafte Verhalten eines Amtsträgers richten 60 . Die Ermittlungen werden bei diesen Beschwerden damit eingeleitet, daß der Volksanwalt den Inhalt der Beschwerde direkt dem betroffenen Beamten sowie dessen unmittelbarem Vorgesetzten und der Anstellungsbehörde mitteilt (Art. 20 LODP). Der Beamte hat zu der Beschwerde i n einer bestimmten Frist schriftlich und unter Beifügung der Unterlagen und Zeugenaussagen, die er für geeignet hält, Stellung zu nehmen. Der Volksanwalt kann die Wahrhaftigkeit der Aussagen überprüfen und dem betroffenen Beamten zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts eine ergänzende Befragung vorschlagen. Die Beamten, die eine solche Befragung ablehnen, können aufgefordert werden, schriftlich die Gründe ihrer Weigerung darzulegen. Ergeben die Untersuchungen, daß die mit der Beschwerde gerügten Umstände vermutlich auf Mißbrauch, W i l l k ü r , Diskriminierung, I r r tum, Nachlässigkeit oder Unterlassen eines Beamten zurückzuführen sind, kann der Volksanwalt seine Auffassung dem betroffenen Beamten mitteilen (Art. 23 LODP). M i t gleichem Datum hat er das Schreiben zusammen m i t Vorschlägen für geeignete Maßnahmen dem Vorgesetzten zuzuleiten. Erfährt der Volksanwalt bei der Ausübung seines Amtes von Vorgängen oder Tatsachen, die vermutlich einen Straftatbestand erfüllen, so hat er nach A r t . 25 LODP unverzüglich den Generalstaatsanwalt davon i n Kenntnis zu setzen. Umgekehrt unterrichtet der Generalstaatsanwalt den Volksanwalt von allen Unregelmäßigkeiten i n der Verwaltung, von denen die Staatsanwaltschaft bei der Wahrnehmung ihrer Funktionen Kenntnis erlangt. d) Die Entscheidungen des Volksanwalts Der Volksanwalt ist zwar nicht befugt, die Akte oder Entscheidungen der öffentlichen Verwaltung aufzuheben oder zu ändern, er kann aber die Änderung der (Ermessens-)Kritemen, auf denen sie beruhen, vorschlagen (Art. 28 Abs. 1 LODP). Wenn er aufgrund seiner Untersuchungen zu der Überzeugung gelangt, daß die strikte Durchführung einer Norm Ungerechtigkeiten oder Nachteile für die Bürger zur Folge hat, kann er dem zuständigen gesetzgebenden Organ bzw. der Verwaltung ihre Änderung vorschlagen (Art. 28 Abs. 2 LODP). Er ist auch — wie bereits erwähnt — befugt, vor dem Verfassungsgericht eine Normenkontrolle einzuleiten und Verfassungsbeschwerde zu erheben 61 . 60 Gil-Robles y Gil-Delgado (El control parlamentario, S. 297 f.) spricht i n soweit v o n „subjektiven Beschwerden" (im Unterschied zu den „ o b j e k t i v e n Beschwerden", w i e er die sonstigen nennt). 61 A r t . 29 LODP verweist insoweit auf die Verfassung u n d das Organgesetz über das Verfassungsgericht.

I I I . Die Zuständigkeiten des

V s n t s

345

I m Zusammenhang mit seinen Untersuchungen kann der Volksanwalt gemäß A r t . 30 LODP gegenüber Behörden und Beamten Warnungen, Empfehlungen, Mahnungen bezüglich der Einhaltung ihrer gesetzlichen Pflichten und Vorschläge zum Erlaß neuer Maßnahmen aussprechen. Die Behörden und Beamten sind auf jeden Fall verpflichtet, binnen eines Monats darauf zu antworten. Wenn die angesprochene Behörde auf die Empfehlungen des Volksanwalts h i n keine angemessene Maßnahme ergreift oder ihn nicht über die Gründe ihrer Untätigkeit informiert, kann er den zuständigen Fachminister bzw. sonst höchsten Vorgesetzten über den zugrunde liegenden Sachverhalt und die ausgesprochenen Empfehlungen i n Kenntnis setzen. Erhält er daraufhin ebenfalls keine befriedigende Antwort, nimmt er den Fall unter Nennung der Namen der beteiligten Behörden oder Beamten i n seinen Jahresbericht oder i n einen Sonderbericht auf. Den Beschwerdeführer informiert der Volksanwalt nach A r t . 31 LODP über das Ergebnis seiner Untersuchungen sowie über die A n t wort, die die zuständige Behörde bzw. der zuständige Beamte gegeben hat. Das positive oder negative Ergebnis seiner Untersuchungen teilt der Volksanwalt auch der Behörde oder dem Beamten mit, gegen den sich die Beschwerde richtete. 3. Die Jahresberichte

Einmal i m Jahr legt der Volksanwalt gemäß A r t . 32 Abs. 1 LODP den Cortes Generales während der ordentlichen Sitzungsperiode einen Tätigkeitsbericht vor. I n dem Jahresbericht informiert der Volksanwalt nach A r t . 33 LODP über die Anzahl und A r t der eingegangenen Beschwerden, über die abgewiesenen Beschwerden und die Gründe der Abweisung sowie über die zugelassenen Beschwerden und das Ergebnis der Untersuchungen mit genauer Angabe der durch die Verwaltung angenommenen Vorschläge oder Empfehlungen. Eine Zusammenfassung seines Berichtes trägt der Volksanwalt vor den Plenen beider Kammern vor. Dem Vortrag folgt eine Aussprache, i n der die Fraktionen Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Wenn es die Schwere oder Dringlichkeit bestimmter Vorkommnisse erfordert, kann der Volksanwalt nach A r t . 32 Abs. 2 LODP den Kammern oder — falls diese nicht versammelt sind — den Ständigen Ausschüssen einen außerordentlichen Bericht vorlegen. Die Berichte des Volksanwalts werden veröffentlicht.

346

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

IV. Die Ombudsmänner der Autonomen Gemeinschaften Volksanwaltsähnliche Einrichtungen auf regionaler Ebene sehen auch die Autonomiestatute der Autonomen Gemeinschaften vor, so etwa A r t . 35 des Statuts von Katalonien® 2 (der Ombudsman heißt hier „Sindic de Greuges"), A r t . 15 des Statuts des Baskenlandes 63 und A r t . 14 des Statuts von Galicien®4. Fraglich ist, i n welchem Verhältnis die regionalen Ombudsmänner zum Volksanwalt, dessen Zuständigkeit sich j a i n vollem Umfang auf die Verwaltung der Autonomen Gemeinschaften erstreckt 65 , stehen®6. A r t . 12 Abs. 2 LODP beantwortet die Frage dahin, daß die regionalen Einrichtungen ihre Funktionen m i t denen des Volksanwalts „koordinieren" müssen und der Volksanwalt „ihre Mitarbeit verlangen kann". Nach dieser Bestimmung und nach den besonderen Vorschriften der Autonomiestatute besitzen die jeweiligen regionalen Ombudsmänner i m Verhältnis zum (staatlichen) Volksanwalt — hinsichtlich der automen Verwaltung 6 7 — eine (echte) konkurrierende Zuständigkeit. Die Zuständigkeit der regionalen Einrichtungen ist allerdings durch die Pflicht zur Koordination mit der Tätigkeit des Volksanwaltes eingeschränkt. Dies gibt dem Volksanwalt, dessen verfassungsrechtliche Stellung zu beachten ist, i m Konfliktfalle den Vorrang. Praktische Fälle, i n denen die Frage nach dem Vorrang Bedeutung erlangen kann, sind etwa die, i n denen ein Bürger bei der regionalen und der staatlichen Einrichtung i n derselben Sache Beschwerde erhebt oder der Volksanwalt ex officio i n einer Sache tätig wird, m i t der sich auch der regionale Ombudsman befaßt. 82 „Unbeschadet der i n A r t . 54 der Verfassung vorgesehenen I n s t i t u t i o n u n d der Koordinierung m i t i h r k a n n das Parlament zur Verteidigung der Grundrechte u n d der öffentlichen Freiheiten der Bürger einen ,Sindic de Greuges' einsetzen, der zu diesen Zwecken die Tätigkeit der V e r w a l t u n g der ,Generalitat' überwachen kann. E i n Gesetz Kataloniens bestimmt seine Organisation u n d Arbeitsweise." 83 „Dem Baskenland obliegt es, durch Gesetz seines Parlamentes u n d unter Achtung der durch A r t . 54 der Verfassung vorgesehenen Einrichtung die Schaffung u n d Organisation eines ähnlichen Organs zu regeln, das i n K o ordination m i t jener die Funktionen ausübt, auf die sich besagter A r t i k e l bezieht, sowie die sonstigen, m i t denen es v o m baskischen Parlament beauftragt w i r d . " 64 Abgesehen v o n der Bezeichnung der Region nahezu wortgleich m i t A r t . 15 des Statuts des Baskenlandes. βδ Siehe A r t . 12 Abs. 1 LODP; anders A r t . 14 des Gesetzesvorschlags der sozialistischen F r a k t i o n v o m 5.6.1979. 86 Dazu eingehend Gil-Robles y Gil-Delgado, E l control parlamentario, S. 260 ff.; ders., RFDUC 1981, Nr. 4 (monogràfico), S. 27, 38 ff. 87 Nicht hinsichtlich der staatlichen V e r w a l t u n g i n den Autonomen Gemeinschaften, für die ausschließlich der Volksanwalt zuständig ist.

V. Die Bedeutung des Volksanwalts für die Verwaltungspraxis

847

Angesichts der Tatsache, daß die regionalen Ombudsmänner und der Volksanwalt, der staatliche Ombudsman, letztlich dem gleichen Zweck dienen, steht zu hoffen, daß hier keine unnötigen Reibungsverluste entstehen werden, sondern sich ein Verhältnis effektiver Zusammenarbeit entwickelt.

V . D i e Bedeutung des Volksanwalts für die Verwaltungspraxis

Wer i n Spanien m i t Behörden zu t u n hatte, w i r d die ausgeprägt obrigkeitsstaatlichen Verhaltensweisen vieler spanischer Beamter kennengelernt haben. Daß der Bürger i n Spanien einer Behörde traditionell als „Untertan" gegenübergetreten ist, spiegelt sich auch i n den Formulierungen wieder, die konventionsgemäß bei der schriftlichen Abfassung eines Gesuchs an die Verwaltung gebraucht werden 68 . Es ist dies die Erbschaft einer Ära, während der eine zentralistisch aufgebaute staatliche Verwaltung kaum die wirksame Kontrolle durch eine andere Staatsgewalt zu gewärtigen hatte und der einzelne Beamte sich vornehmlich nicht als i m Dienst der Bürger, sondern allenfalls i m Dienste der Nation, verkörpert durch den Staatschef, stehend verstand. Das Leitbild, welches die Verfassung von 1978 für die Verwaltung entwirft, ist ein anderes. Die Verwaltung soll den Bürgern dienen, indem sie die vom demokratischen Gesetzgeber beschlossenen Gesetze ausführt. Sie ist dabei an die Verfassung, namentlich die i n ihr verankerten Grundrechte und die Gesetze gebunden (Art. 9 Abs. 1, 53 Abs. 1 und 3 CE). Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben soll sie sich nach dem Effektivitätsprinzip richten (Art. 103 Abs. 1 CE), welches bürokratisches Vorgehen allein zu Zwecken der Demonstration von Staatsgewalt ausschließt. Der Volksanwalt kann bei der Durchsetzung dieses neuen Verständnisses die Rolle eines Motors spielen. Die M i t t e l dazu hat i h m der Organgesetzgeber verliehen. Einen geradezu revolutionären Eingriff i n die früher gepflegten Immunitätsbereiche der Verwaltung bedeutet das Inspektionsrecht des Volksanwalts, kraft dessen er und seine Beauftragten jederzeit i n jeder Behörde erscheinen und Überprüfungen vornehmen können. A l l e i n diese Möglichkeit könnte i n vielen Behörden eine Revision und Korrektur der internen Verwaltungspraxis, insbesondere auch des Verfahrens bei der Vorbereitung der Verwaltungsentscheidungen, auslösen. Die Tatsache, daß der Anstoß zu den Kontrollen vom Bürger ausgehen kann, dürfte den Begründungszwang 88 Über die i m allgemeinen Schriftverkehr üblichen Höflichkeitsformen hinaus.

9. Kap.: Die I n s t i t u t i o n des Volksanwalts (Defensor del Pueblo)

der Behörden erhöhen und so die Tendenz zu einer größeren Transparenz der Verwaltungsentscheidungen fördern. Selbstverständlich darf man kurzfristig keine umwälzenden Veränderungen erwarten. Die Einrichtung des Volksanwalts macht auch nicht die vieldiskutierte allgemeine Verwaltungsreform überflüssig. Auf jeden Fall hat aber bereits die bloße Möglichkeit, Beschwerde beim Volksanwalt zu erheben, die Position des Bürgers gegenüber der Verwaltung erheblich gestärkt. — A u f den Anfang 1984 zu erwartenden ersten Jahresbericht des spanischen Ombudsman, der auch Aufschluß darüber geben wird, wo i n der Praxis Hauptdefizite der Grundrechtsverwirklichung liegen, darf man gespannt sein.

Ergebnis Die eingangs aufgeworfene Frage nach dem Grundrechtsstandard i n Spanien läßt sich zusammenfassend dahingehend beantworten, daß Spanien heute eine der grundrechtsfreundlichsten Verfassungen Westeuropas und damit der Welt sein eigen nennt 1 · i n der Verfassungswirklichkeit aber noch nicht einen entsprechend hohen Grundrechtsstandard erreicht hat. Dies konnte allerdings i n der kurzen Zeit seit Inkrafttreten der Verfassung und vor dem Hintergrund der 40jährigen franquistischen Herrschaft auch nicht erwartet werden. I m einzelnen bleibt festzuhalten: 1. Die Verfassung von 1978 ist nicht die erste demokratische Verfassung Spaniens, die einen Grundrechtskatalog enthält und einen speziellen Grundrechtsschutz vorsieht. I h r wichtigster Vorläufer ist die Verfassung von 1931, nach deren Bestimmungen u. a. ein Verfassungsgericht errichtet wurde, an das sich auch der einzelne Bürger i m Wege einer besonderen Verfassungsbeschwerde wenden konnte, u m Schutz vor Grundrechtsverletzungen zu erlangen 3 . 2. Titel I der Verfassung von 1978 proklamiert i n Konkretisierung des Rechtsstaats- und des Sozialstaatsprinzips (Art. 1 Abs. 1 CE) sowohl traditionelle Freiheitsrechte als auch soziale Grundrechte. Der Grundrechtskatalog ist umfassend, enthält allerdings kein die Innominatfreiheiten schützendes „Auffanggrundrecht". 3. I n Abkehr vom Grundrechtsverständnis des franquistischen Staates, i n dem der Bürger von den Grundrechten grundsätzlich nur Gebrauch machen durfte, wenn ihn ein Gesetz dazu ermächtigte, gilt heute der Vorbehalt des Gesetzes i m rechtsstaatlichen Sinn. 1 Sehr positiv auch die Bewertung des Österreichers Herbert Schambeck i n seinem am 30.9.1981 auf dem 2. Kongreß der Spanischen Vereinigung für Politikwissenschaft gehaltenen Vortrag (RDP 1982, Nr. 14, S. 137, 138 f.). 2 Durch den E i n t r i t t Spaniens i n die Europäischen Gemeinschaften k a n n daher das Niveau des Grundrechtsschutzes auf Gemeinschaftsebene i m H i n blick auf die i n der Einleitung (Fn. 1) erwähnte rechtsvergleichende Methode des E u G H n u r angehoben, keinesfalls verringert werden. 5 Dies zu einer Zeit, als es i m Deutschen Reich n u r i n Bayern einen vergleichbaren Rechtsbehelf gab (vgl. A r t . 93 der Verfassung des Freistaates Bayern v o m 14. 8.1919, abgedruckt bei Piloty, JöR Bd. 9 [1920], S. 129, 153 ff.). — Die Idee einer speziellen Verfassungsbeschwerde hatte i n Deutschland erstmals i n der Frankfurter Reichs Verfassung v o n 1849 (§ 126 l i t . g) Niederschlag gefunden (vgl. dazu Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. 2, S. 885 f.), welche allerdings nicht w i r k s a m wurde.

350

Ergebnis

4. Die Grundrechte sind für die drei Staatsgewalten verbindlich. Dabei enthält der größte Teil der Grundrechte (Art. 14 - 38; darunter alle Freiheitsrechte, aber auch bestimmte soziale Grundrechte, wie etwa das Recht auf Bildung und das Recht auf Arbeit) unmittelbar anwendbares Recht, aus dem (einklagbare) subjektive Rechte fließen; eine weitere Gruppe von Grundrechten (Art. 39-52; sämtlich soziale Grundrechte) normiert „Leitprinzipien", bei denen es sich u m rechtsverbindliche Orientierungsnormen für den Staat handelt, aus denen jedoch unmittelbar keine subjektiven Rechte hergeleitet werden können. Bemerkenswert ist, daß somit keines der i n der spanischen Verfassung verankerten sozialen Grundrechte bloßen Programmsatzcharakter hat. 5. I n verfahrensmäßiger Hinsicht sieht die Verfassung alle Formen der Grundrechtssicherung vor, die sich i n den verschiedenen demokratischen Staaten (des kontinentalen, angelsächsischen, lateinamerikanischen und skandinavischen Rechtskreises) als besonders effektiv erwiesen haben. Neben dem allgemeinen Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte, der gemäß A r t . 24 Abs. 1 CE lückenlos sein muß, steht dem Bürger zur Verwirklichung der Grundrechte der A r t . 14 - 29 bzw. 30 CE ein besonderes beschleunigtes Verfahren vor den ordentlichen Gerichten sowie — subsidiär — der Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgericht zur Verfügung. Speziell dem Schutz der Freiheit der Person w i r d ein Habeas-Corpus-Verfahren dienen 4 . Zur Verteidigung aller Grundrechte des Titels I ist i m übrigen ein vom Parlament gewählter Volksanwalt (Ombudsman) berufen, der die Verwaltung kontrolliert und bei dem jede Person formlos Beschwerde einlegen kann. 6. Die derzeit gültige gesetzliche Regelung schutzes durch die Verwaltungsgerichte ordentlichen Gerichtsbarkeit sind) weist fehlt es an einem wirksamen vorläufigen

des (allgemeinen) Rechts(die i n Spanien Teil der Mängel auf. Insbesondere Rechtsschutz.

7. Bei der Konkretisierung der Grundrechte und der Behandlung grundrechtsdogmatischer Fragen verfolgt die spanische Verfassungsjudikatur und Lehre häufig einen rechts vergleichenden A n satz. Die bei einer Reihe von Grundrechtsbestimmungen nachweisbare Anlehnung der spanischen Verfassung an ausländische Vorbilder (namentlich aus der deutschen, italienischen und portugiesischen Verfassung) legt dies nahe. Durch die Einbeziehung der i n anderen Ländern entwickelten Auffassungen und Argumente hat man i n kurzer Zeit eine recht hohe Diskussionsbene erreicht. Aus 4

E i n entsprechendes Gesetz soll i n Kürze verabschiedet werden.

Ergebnis

351

Spanien sind bald auch weiterführende eigenständige Beiträge zu Fragen aus dem Grundrechtsbereich zu erwarten. 8. Die durch das Inkrafttreten der Verfassung notwendig gewordenen Gesetzesneuschöpfungen und Gesetzesreformen sind noch nicht abgeschlossen. Zur Zeit bestehen auch aufgrund der Derogation zahlreicher vorkonstitutioneller Normen durch die Verfassung Regelungslücken. Angesichts der seit den letzten Wahlen bestehenden klaren Mehrheitsverhältnisse i m Parlament und des Reformwillens der Regierung dürften aber bis Ende der laufenden Legislaturperiode (1986) alle grundlegenden neuen Gesetze bzw. Gesetzesänderungen verabschiedet sein. Bei der Entwicklung der sozialen Grundrechte durch Leistungsgesetze setzt naturgemäß die finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates dem Gesetzgeber Grenzen. 9. Die bisher ergangenen grundrechtsausgestaltenden Gesetze entsprechen i m wesentlichen dem Geist der neuen Verfassung. Ein eher negatives Beispiel bildet das A r t . 55 Abs. 2 der Verfassung ausführende Organgesetz über die Aufhebung von Grundrechten bezüglich bestimmter Personen i m Zusammenhang m i t der Terrorismusbekämpfung. Es enthält keine ausreichenden rechtsstaatlichen Sicherungen gegen einen Mißbrauch durch die staatlichen Ordnungskräfte, was auch die Praxis bewiesen hat. Grundrechtsverletzungen und Grundrechtsdefizite haben sich i m übrigen — trotz erster Teilreformen — wiederholt bei vorläufigen Festnahmen sowie i m Bereich der Untersuchungshaft und des Strafvollzugs gezeigt. 10. Eine herausragende Rolle bei der Verwirklichung der Grundrechte hat seit seinem Bestehen — darauf sei abschließend besonders hingewiesen — das spanische Verfassungsgericht gespielt. Seiner Aufgabe, über die Einhaltung des Verfassungsrechts zu wachen, ist es, i m Unterschied zu seinem Vorläufer aus der Zeit der zweiten Republik, bisher i n vollem Umfang gerecht geworden. Seine Urteile zeichnen sich durch ein hohes Argumentationsniveau und einen klaren Aufbau und Stil aus. Nicht zuletzt seiner konsequenten Rechtsprechung ist es zu verdanken, wenn heute immer mehr der sonst dem Staat gegenüber eher skeptisch eingestellten spanischen Bürger das Gefühl haben, daß die Verfassung nicht nur ein „Blatt Papier" ist, sondern ihnen real durchsetzbare Freiheiten und Rechte gegenüber dem Staat verleiht.

Anhang

Auszug aus der spanischen Verfassung (Constitución Espanola) von 1978 (veröffentlicht i m „Boletin Oficial del Estado" am 29. Dezember 1978)

I. Originaltext PREAMBULO La Nación espanola, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberania, proclama su voluntad de: Garantizar la convivencia democratica dentro de la Constitución y de las leyes conforme a u n orden econòmico y social justo. Consolidar u n Estado de Derecho que asegure el imperio de l a ley corno expresión de la voluntad popular. Proteger a todos los espanoles y pueblos de Espana en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. Promover el progreso de la cultura y de la economia para asegurar a todos una digna calidad de vida. Establecer una sociedad democratica avanzada, y Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacificas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra. En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo espanol ratifica la siguiente

CONSTITUCION TITULO PRELIMINAR Articulo 1 1. Espana se constituye en u n Estado social y democratico de Derecho, que propugna corno valores superiores de su ordenamiento j u r i dico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo politico. 2. L a soberania nacional reside en el pueblo espanol, del que emanan los poderes del Estado 3. La forma politica del Estado espanol es la Monarquia parlamentaria.

23*

356

Auszug aus der spanischen Verfassung von 1978 (Originaltext) Articulo 2

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación espafiola, patria comùn e indivisible de todos los espanoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomia de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Articulo 3 1. E l castellano es la lengua espafiola oficial del Estado. Todos los espanoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla. 2. Las demâs lenguas espanolas serân también oficiales en sus respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos. 3. La riqueza de las distintas modalidades lingüisticas de Espana es u n p a t r i monio cultural que sera objeto de especial respeto y protección. Articulo 4 1. La bandera de Espana està formada por très franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas. 2. Los Estatutos podrân reconocer banderas y ensenas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizaran j u n t o a la bandera de Espana en sus edificios pùblicos y en sus actos oficiales. Articulo 5 La capital del Estado es la v i l l a de Madrid. Articulo 6 Los partidos politicos expresan el pluralismo politico, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundament a l para la participación politica. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberân ser democrâticos. Articulo 7 Los sindicatos de trabaj adores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberân ser democrâticos. Articulo 8 1. Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la A r m a d a y el Ejército del Aire, tienen corno misión garantizar la soberania e independencia de Espana, defender su integridad t e r r i t o r i a l y el ordenamiento constitucional. 2. Una ley orgànica regularâ las bases de la organización m i l i t a r conforme a los principios de la presente Constitución.

Auszug aus der spanischen Verfassung v o n 1978 (Originaltext) Articulo 9 1. Los ciudadanos y los poderes pùblicos estân sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento j u r i dico. 2. Corresponde a los poderes pùblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reaies y efectivas; remover los obstâculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida politica, econòmica, cultural y social. 3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquia normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad j u r i dica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes pùblicos. TITULO I D e los derechos y deberes fundamentales A r t i c u l o 10 1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demâs son fundamento del orden politico y de la paz social. 2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarân de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos i n t e r nacionales sobre las mismas materias ratificados por Espana. Capitulo

primero

De los espafioles y los extranjeros A r t i c u l o 11 1. La nacionalidad espanola se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley. 2. N i n g ù n espanol de origen podrâ ser privado de su nacionalidad. 3. E l Estado podrâ concertar tratados de doble nacionalidad con los paises iberoamericanos ο con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con Esparia. En estos mismos paises, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos u n derecho reciproco, podrân naturalizarse los espafioles sin perder su nacionalidad de origen. A r t i c u l o 12 Los espafioles son mayores de edad a los dieciocho afios. A r t i c u l o 13 1. Los extranjeros gozarân en Espana de las libertades pùblicas que garantiza el presente T i t u l o en los términos que establezcan los tratados y l a ley.

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Auszug aus der spanischen Verfassung von 1978 (Originaltext)

2. Solamente los epafioles serân titulares de los derechos reconocidos en el articulo 23, salvo lo que, atendiendo a citerios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado ο ley para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales. 3. La extradición sólo se concederà en cumplimiento de u n tratado ο de la ley, atendiendo al principio de reciprocidad. Quedan excluidos de la extradición los delitos politicos, no considerândose corno tales los actos de terrorismo. 4. L a ley establecerâ los términos en que los ciudadanos de otros paises y los apâtridas podrân gozar del derecho de asilo en Espana. Capitalo

segundo

Derechos y libertades A r t i c u l o 14 Los espanoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinion ο cualquier otra condición ο circunstancia personal ο social. Sección primera De los derechos

fundamentales

y de las libertades

püblicas

A r t i c u l o 15 Todos tienen derecho a la vida y a la integridad fisica y moral, sin que, en n i n g ù n caso, puedan ser sometidos a tortura n i a penas ο tratos inhumanos ο dégradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra. A r t i c u l o 16 1. Se garantiza la libertad ideològica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin mâs limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden pùblico protegido por la ley. 2. Nadie podrâ ser obligado a declarar sobre su ideologia, religión ο creencias. 3. Ninguna confesión tendrâ carâcter estatal. Los poderes pùblicos tendrân en cuenta las creencias religiosas de la sociedad espafiola y mantendrân las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demâs confesiones. A r t i c u l o 17 1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este articulo y en los casos y en la forma previstos en la ley. 2. La detención preventiva no podrâ durar mâs del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo mâximo de setenta y dos

Auszug aus der spanischen Verfassung v o n 1978 (Originaltext) horas, el detenido deberâ ser puesto en libertad ο a disposición de la autoridad judicial. 3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la ley establezca. 4. La ley regularâ u n procedimiento de „habeas corpus" para producir la inmediata puesta a disposición j u d i c i a l de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por ley se determinarâ el plazo m â x i m o de duración de la prisión provisional. A r t i c u l o 18 1. Se garantiza el derecho al honor, a la i n t i m i d a d personal y familiar y a la propia imagen. 2. E l domicilio es inviolable. Ninguna entrada ο registro podrâ hacerse en él sin consentimiento del t i t u l a r ο resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito. 3. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegrâficas y telefónicas, salvo resolución judicial. 4. La ley l i m i t a r â el uso de la informatica para garantizar el honor y la i n t i m i d a d personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos. A r t i c u l o 19 Los espafioles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional. Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de Espana en los t é r minos que la ley establezca. Este derecho no podrâ ser limitado por motivos politicos ο ideológicos. A r t i c u l o 20 1. Se reconocen y protegen los derechos: a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito ο cualquier otro medio de reproducción. b) A la producción y creación literaria, artistica, cientifica y tècnica. c) A la libertad de câtedra. d) A comunicar ο recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regularâ el dercho a la clâusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades. 2. El ejercicio de estos derechos no puede r e s t r i n g i l e mediante n i n g u n tipo de censura previa. 3. La ley regularâ la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado ο de cualquier ente pùblico y garantizarâ el acceso a dichos medios de los grupos sociales y politicos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de Espana. 4. Estas libertades tienen su l i m i t e en el respeto a los derechos reconocidos en este Titulo, en los preceptos de las leyes que lo desarrollan y, especialmente,

3 6 0 A u s z u g aus der spanischen Verfassung v o n 1978 (Originaltext) en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la j u v e n t u d y de la i n f ancia. 5. Sólo podrâ acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en v i r t u d de resolución judicial. A r t i c u l o 21 1. Se reconoce el derecho de reunion pacifica y sin armas. E l ejercicio de este derecho no necesitarâ autorización previa. 2. E n los casos de reuniones en lugares de trànsito pùblico y manifestaciones se darà comunicación previa a la autoridad, que sólo podrâ prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden pùblico, con peligro para personas ο bienes. A r t i c u l o 22 1. Se reconoce el derecho de asociación. 2. Las asociaciones que persigan fines ο utilicen medios tipificados corno delito son ilegales. 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este articulo deberân inscribirse en u n registro a los solos efectos de publicidad. 4. Las asociaciones sólo podrân ser disueltas ο suspendidas en sus actividades en v i r t u d de resolución j u d i c i a l motivada. 5. Se prohiben las asociaciones sécrétas y las de carâcter paramilitar. A r t i c u l o 23 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pùblicos, directamente ο por medio de représentantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pùblicos, con los requisitos que seiialen las leyes. A r t i c u l o 24 1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legitimos, sin que, en n i n g ù n caso, pueda producirse indefensión. 2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a u n proceso pùblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantias, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra si mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regularâ los casos en que, por razón de parentesco ο de secreto profesional, no se estarâ obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos. A r t i c u l o 25 1. Nadie puede ser condenado ο sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta ο infracción administrativa, segùn la legislación vigente en aquel momento.

Auszug aus der spanischen Verfassung v o n 1978 (Originaltext) 2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estaran orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrân consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozara de los derechos fundamentales de este Capitulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de lapena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrâ derecho a u n trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, asi corno al acceso a la cultura y al desarrollo integrai de su personalidad. 3. La Administración c i v i l no podrâ imponer sanciones que, directa ο subsidiariamente, impliquen privación de libertad. A r t i c u l o 26 Se prohiben los Tribunales de Honor en el àmbito de la Administración c i v i l y de las organizaciones profesionales. A r t i c u l o 27 1. Todos tienen derecho a la educación. Se reconoce la libertad de ensenanza. 2. La educación tendra por objeto el pieno desarrollo de l a personalidad humana en el respeto a los principios democrâticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. 3. Los poderes pùblicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. 4. La ensenanza basica es obligatoria y gratuita. 5. Los poderes pùblicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la ensenanza, con participación efect i v a de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. 6. Se reconoce a las personas fisicas y juridicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales. 7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrân en el control y gestion de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos pùblicos, en los términos que la ley establezca. 8. Los poderes pùblicos inspeccionarân y homologarân el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes. 9. Los poderes pùblicos ayudarân a los centros docentes que reùnan los requisites que la ley establezca. 10. Se reconoce la autonomia de las Universidades, en los términos que la ley establezca. A r t i c u l o 28 1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrâ l i m i t a r o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demâs Cuerpos sometidos a disciplina m i l i t a r y regularâ las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios pùblicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, asi corno el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones

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sindicales internacionales ο a afiliarse a las mismas. Nadie podrâ ser obligado a afiliarse a u n sindicato. 2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabaj adores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerâ las garantias précisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. A r t i c u l o 29 1. Todos los espanoles tendrân el derecho de petición i n d i v i d u a l y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. 2. Los miembros de las Fuerzas ο Institutos armados ο de los Cuerpos sometidos a disciplina m i l i t a r podrân ejercer este derecho sólo i n d i v i d u a l mente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación especifica.

Sección segunda De los derechos

y deberes de los

ciudadanos

A r t i c u l o 30 1. Los espanoles tienen el derecho y el deber de defender a Espana. 2. La ley fijarâ las obligaciones militares de los espanoles y regularâ, con las debidas garantias, la objeción de conciencia, asi corno las demâs causas de exención del servicio m i l i t a r obligatorio, pudiendo imponer, en su caso, una prestación social sustitutoria. 3. Podrâ establecerse u n servicio c i v i l para el cumplimiento de fines de interés general. 4. Mediante ley podrân regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catàstrofe ο calamidad publica. A r t i c u l o 31 1. Todos constribuirân al sostenimiento de los gastos pùblicos de acuerdo con su capacidad econòmica mediante u n sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en n i n g ù n caso, tendrâ alcance confiscatorio. 2. El gasto pùblico realizarâ una asignación equitativa de los recursos pùblicos, y su programación y ejecución responderân a los criterios de eficiencia y economia. 3. Sólo podrân establecerse prestaciones personales ο patrimoniales de carâcter pùblico con arreglo a la ley. A r t i c u l o 32 1. E l hombre y la m u j e r tienen derecho a contraer matrimonio con piena igualdad j u r i dica. 2. La ley regularâ las formas de matrimonio, la edad y capacidad para contraerlo, los derechos y deberes de los cónyuges, las causas de separación y disolución y sus efectos.

Auszug aus der spanischen Verfassung von 1978 (Originaltext) A r t i c u l o 33 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitarâ su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrâ ser privado de sus bienes y derechos sino por causa j u s t i ficada de u t i l i d a d pùblica o interés social, mediante la correspondiente i n demnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. A r t i c u l o 34 1. Se reconoce el derecho de fundación para fines de interés general, con arreglo a la ley. 2. Regirâ también para las fundaciones lo dispuesto en los apartados 2 y 4 del articulo 22. A r t i c u l o 35 1. Todos los espafioles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en n i n g ù n caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo. 2. La ley regularâ u n estatuto de los trabaj adores. A r t i c u l o 36 La ley regularâ las peculiaridades propias del régimen j u r i dico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberân ser democrâticos. A r t i c u l o 37 1. La ley garantizara el derecho a la negociación colectiva laboral entre los représentantes de los trabaj adores y empresarios, asi corno la fuerza v i n culante de los convenios. 2. Se reconoce el derecho de los trabaj adores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo. La ley que régulé el ejercicio de este derecho, sin perjuicio de las limitaciones que pueda establecer, incluirâ las garantias précisas para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad. A r t i c u l o 38 Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economia de mercado. Los poderes pùblicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economia general y, en su caso, de la planificación. Capitulo

ter cero

De los principios rectores de la politica social y econòmica A r t i c u l o 39 1. Los poderes pùblicos aseguran la protección social, econòmica y j u r i d i c a de la familia.

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2. Los poderes pùblicos aseguran, asimismo, la protección integral de los hijos, iguales éstos ante la ley con independencia de su filiación, y de las madrés, cualquiera que sea su estado civil. La ley posibilitarâ la investigación de la paternidad. 3. Los padres deben prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro ο fuera del matrimonio, durante su minoria de edad y en los demâs casos en que legalmente proceda. 4. Los ninos gozarân de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. A r t i c u l o 40 1. Los poderes pùblicos promoverân las condiciones favorables para el progreso social y econòmico y para una distribución de la renta regional y personal mâs equitativa, en el marco de una politica de estabilidad econòmica. De manera especial realizarân una politica orientada al pieno empieo. 2. Asimismo, los poderes pùblicos fomentarân una politica que garantice la formación y readaptación profesionales; velarân por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarân el descanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados. A r t i c u l o 41 Los poderes pùblicos mantendrân u n régimen pùblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serân libres. A r t i c u l o 42 E l Estado velarâ especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabaj adores espanoles en el extranjero y orientarâ su politica hacia su retorno. A r t i c u l o 43 1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes pùblicos organizar y tutelar la salud pùblica a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerâ los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los poderes pùblicos fomentarân la educación sanitaria, la educación fisica y el deporte. Asimismo facilitarân la adecuada utilización del ocio. A r t i c u l o 44 1. Los poderes pùblicos promoverân y tutelarân el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho. 2. Los poderes pùblicos promoverân la ciencia y la investigación cientifica y tècnica en beneficio del interés general.

Auszug aus der spanischen Verfassung v o n 1978 (Originaltext) A r t i c u l o 45 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de u n medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, asi corno el deber de conservarlo. 2. Los poderes pùblicos velarân por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el f i n de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyândose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerân sanciones penales o, en su caso, administratives, asi corno la obligación de reparar el dafio causado. A r t i c u l o 46 Los poderes pùblicos garantizarân la conservación y promoverân el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artistico de los pueblos de Espana y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen juridico y su titularidad. La ley penal sancionarâ los atentados contra este patrimonio. A r t i c u l o 47 Todos los espanoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes pùblicos promoverân las condiciones necesarias y establecerân las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participarâ en las plusvalias que genere la acción urbanistica de los entes pùblicos. A r t i c u l o 48 Los poderes pùblicos promoverân las condiciones para la participación libre y eficaz de la j u v e n t u d en el desarrollo politico, social, econòmico y cultural. A r t i c u l o 49 Los poderes pùblicos realizarân una politica de prevision, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos fisicos, sensoriales y psiquicos, a los que prestarân la atención especializada que requieran y los ampararân especialmente para el disfrute de los derechos que este T i t u l o otorga a todos los ciudadanos. A r t i c u l o 50 Los poderes pùblicos garantizarân, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia econòmica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverân su bienestar mediante u n sistema de servicios sociales que atenderân sus problemas especificos de salud, vivienda, cultura y ocio. A r t i c u l o 51 1. Los poderes pùblicos garantizarân la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legitimos intereses económicos de los mismos.

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2. Los poderes pùblicos promoverân la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarân sus organizaciones y oirân a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca. 3. E n el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regularâ el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales. A r t i c u l o 52 La ley regularâ las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberân ser democrâticos. Capitulo

cuarto

De las garantias de las libertades y derechos fundamentales A r t i c u l o 53 1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capitulo segundo del presente T i t u l o vinculan a todos los poderes pùblicos. Sólo por ley, que en todo caso deberâ respetar su contenido esencial, podrâ regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarân de acuerdo con lo previsto en el a r t i culo 161,1, a). 2. Cualquier ciudadano podrâ recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el articulo 14 y la Sección primera del Capitulo segundo ante los Tribunales ordinarios por u n procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el T r i b u n a l Constitucional. Este ù l t i m o recurso sera aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el articulo 30. 3. E l reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capitulo tercero informarâ la legislación positiva, la prâctica j u d i c i a l y la actuación de los poderes pùblicos. Sólo podrân ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. A r t i c u l o 54 Una ley orgànica regularâ la institución del Defensor del Pueblo, corno alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Titulo, a cuyo efecto podrâ supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. Capitulo

quinto

De la suspensión de los derechos y libertades A r t i c u l o 55 1. Los derechos reconocidos en los articulos 17, 18, apartados 2 y 3, articulos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, articulos 21, 28, apartados 2, y articulo 37, apartado 2, podrân ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se ex-

Auszug aus der spanischen Verfassung von 1978 (Originaltext) ceptùa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del articulo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción. 2. Una ley orgànica podrâ determinar la forma y los casos en los que, de forma i n d i v i d u a l y con la necesaria intervención j u d i c i a l y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los articulos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas ο elementos terroristas. L a utilización injustificada ο abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgànica producirâ responsabilidad penai, corno violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes.

TITOLO I I I

De las Cortes Generales Capitulo

primero

De las Câmaras

Capitulo

segundo

De la elaboración de las leyes A r t i c u l o 81 1. Son leyes orgänicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades püblicas, las que aprueben los Estatutos de A u t o nomia y el régimen electoral general y las demâs previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación ο derogación de las leyes orgänicas exigirâ mayoria absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

TITOLO V I

Del poder judicial A r t i c u l o 117 1. L a justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados intégrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos ùnicamente al imperio de la ley.

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2. Los Jueces y Magistrados no podrân ser separados, suspendidos, trasladados n i jubilados sino por alguna de las causas y con las garantias previstas en la ley. 3. E l ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, j u z gando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, segùn las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan. 4. Los Juzgados y Tribunales no ejercerân mas funciones que las senaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garanti a de cualquier derecho. 5. E l principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales. La ley regularâ el ejercicio de la jurisdicción m i l i t a r en el ambito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución. 6. Se prohiben los Tribunales de excepción. A r t i c u l o 118 Es obligado cumplir las sentencias y demâs resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, asi corno prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto. A r t i c u l o 119 La justicia sera gratuita, cuando asi lo disponga la ley, y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. A r t i c u l o 120 1. Las actuaciones judiciales serân püblicas, con las excepciones que prevean las leyes de procedimiento. 2. E l procedimiento sera predominantemente oral, sobre todo en materia criminal. 3. Las sentencias serân siempre motivadas y se pronunciarân en audiencia pùblica. A r t i c u l o 121 Los danos causados por error judicial, asi corno los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia darân derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley.

TITULO I X D e l T r i b u n a l Constitucional A r t i c u l o 159 1. E l T r i b u n a l Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoria de très quintos

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de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoria; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. 2. Los miembros del T r i b u n a l Constitucional deberân ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios pùblicos y abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con mâs de quince anos de ejercicio profesional. 3. Los miembros del T r i b u n a l Constitucional serân designados por u n periodo de nueve anos y se renovarân por terceras partes cada très. 4. La condición de miembro del T r i b u n a l Constitucional es incompatible: con todo mandato representativo; con los cargos politicos ο administratives; con el desempeno de funciones directivas en u n partido politico ο en u n sindicato y con el empieo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras j u d i c i a l y fiscal, y con cualquier actividad profesional ο mercantil. En lo demâs, los miembros del T r i b u n a l Constitucional tendrân las incompatibilidades propias de los miembros del poder judicial. 5. Los miembros del T r i b u n a l Constitucional serân independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato. A r t i c u l o 160 E l Presidente del T r i b u n a l Constitucional serâ nombrado entre sus m i e m bros por el Rey, a propuesta del mismo T r i b u n a l en pleno y por u n periodo de très anos. A r t i c u l o 161 1. E l T r i b u n a l Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio espanol y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones n o r mativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma j u r i dica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectarâ a ésta, si bien la sentencia ο sentencias recaidas no perderân el valor de cosa juzgada. b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el articulo 53, 2 de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca. c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas ο de los de éstas entre si. d) De las demâs materias que le atribuyan la Constitución ο las leyes orgänicas. 2. E l Gobierno podrâ impugnar ante el T r i b u n a l Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades A u t ó nomas. La impugnación producirâ la suspension de la disposición ο resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberâ ratificarla ο levantarla en u n plazo no superior a cinco meses. A r t i c u l o 162 1. Estân legitimados: a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos

Sommermann

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Auszug aus der spanischen Verfassung von 1978 (Originaltext)

colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas. b) Para interponer el recurso de amparo, toda persona natural ο juridica que invoque u n interés legitimo, asi corno el Defensor del Pueblo y el M i nisterio Fiscal. 2. E n los demâs casos, la ley orgànica determinarâ las personas y órganos legitimados. A r t i c u l o 163 Cuando u n òrgano j u d i c i a l considéré, en algùn proceso, que ima norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, plantearâ la cuestión ante el T r i b u n a l Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningùn caso serân suspensivos. A r t i c u l o 164 1. Las sentencias del T r i b u n a l Constitucional se publicarân en el „Boletin Oficial del Estado" con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a p a r t i r del dia siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se l i m i t e n a la estimación subjetiva de u n derecho, tienen plenos efectos f rente a todos. 2. Salvo que en el fallo se disponga otra cosa, subsistirâ la vigencia de la ley en la parte no afectada por la inconstitucionalidad. A r t i c u l o 165 Una ley orgànica regularâ el funcionamiento del T r i b u n a l Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.

I I . Übersetzung1 PRÄAMBEL Die spanische Nation, von dem Wunsche beseelt, die Gerechtigkeit, die Freiheit u n d die Sicherheit herzustellen u n d das W o h l aller ihrer Bürger zu fördern, verkündet i n Ausübung ihrer Souveränität ihren W i l l e n : das demokratische Zusammenleben i m Rahmen der Verfassung u n d der Gesetze auf der Grundlage einer gerechten Wirtschafts- u n d Sozialordnung zu gewährleisten; einen Rechtsstaat zu festigen, der die Herrschaft des Gesetzes als Ausdruck des Volkswillens sicherstellt; alle Spanier u n d Völker Spaniens bei der Ausübung der Menschenrechte u n d bei der Pflege ihrer K u l t u r u n d Traditionen, Sprachen u n d I n s t i t u t i o nen zu schützen; den Fortschritt v o n K u l t u r u n d Wirtschaft zu fördern, u m allen eine w ü r dige Lebensqualität zu sichern; eine fortschrittliche demokratische Gesellschaft zu errichten, u n d bei der Stärkung friedlicher u n d von guter Zusammenarbeit gekennzeichneter Beziehungen zwischen allen V ö l k e r n der Erde mitzuwirken. Infolgedessen beschließen die Cortes u n d ratifiziert das spanische V o l k die folgende

VERFASSUNG VORTITEL Artikel 1 (1) Spanien ist ein demokratischer u n d sozialer Rechtsstaat, der für die Freiheit, die Gerechtigkeit, die Gleichheit u n d den politischen Pluralismus als oberste Werte seiner Rechtsordnung eintritt. (2) Träger der nationalen Souveränität ist das spanische V o l k , von dem alle Staatsgewalt ausgeht. (3) Die Staatsform Spaniens ist die parlamentarische Monarchie. Artikel 2 Die Verfassung gründet sich auf die unauflösliche Einheit der spanischen Nation, gemeinsames u n d unteilbares Vaterland aller Spanier; sie an1 A u f der Basis der bei A . Weber, JöR N. F. Bd. 29 (1980), S. 252-278, abgedruckten Übersetzung, m i t zahlreichen Änderungen.

24*

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Auszug aus der spanischen Verfassung v o n 1978

(

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t

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erkennt u n d gewährleistet das Recht auf Autonomie der Nationalitäten u n d Regionen, aus denen sie sich zusammensetzt, u n d auf die Solidarität z w i schen ihnen. Artikel 3 (1) Die amtliche spanische Staatssprache ist „castellano". A l l e haben die Pflicht, sie zu kennen, u n d das Recht, sie zu gebrauchen.

Spanier

(2) Die anderen spanischen Sprachen sind i n den jeweiligen Autonomen Gemeinschaften Amtssprache, soweit die Autonomiestatute dies bestimmen. (3) Der Reichtum Spaniens an unterschiedlichen sprachlichen Gegebenheiten ist ein K u l t u r g u t , das besonders zu achten u n d zu schützen ist. Artikel 4 (1) Die spanische Flagge besteht aus drei Querstreifen: rot-gelb-rot; der gelbe Streifen hat die doppelte Breite jedes roten. (2) I n den Autonomiestatuten können eigene Flaggen u n d Embleme der Autonomen Gemeinschaften anerkannt werden. Diese werden zusammen m i t der spanischen Flagge auf den öffentlichen Gebäuden sowie bei offiziellen Anlässen verwendet. Artikel 5 Hauptstadt des Staates ist die Stadt Madrid. Artikel 6 Die politischen Parteien sind Ausdruck des politischen Pluralismus, sie w i r k e n bei der B i l d u n g u n d Äußerung des Volkswillens m i t u n d sind das Hauptinstrument der politischen Beteiligung. Ihre Gründung u n d die Ausübung ihrer Tätigkeit sind i m Rahmen der Verfassung u n d des Gesetzes frei. Ihre innere S t r u k t u r u n d Arbeitsweise müssen demokratisch sein. Artikel 7 Die Arbeitnehmergewerkschaften u n d Unternehmervereinigungen tragen zu der Verteidigimg u n d Förderung der ihnen eigenen wirtschaftlichen u n d sozialen Interessen bei. I h r e B i l d u n g u n d die Ausübung ihrer Tätigkeit sind i m Rahmen der Achtung der Verfassung u n d des Gesetzes frei. Ihre innere S t r u k t u r u n d Arbeitsweise müssen demokratisch sein. Artikel 8 (1) Die Streitkräfte, bestehend aus Heer, Flotte u n d Luftwaffe, haben die Aufgabe, die Souveränität u n d Unabhängigkeit Spaniens zu garantieren u n d seine territoriale Integrität u n d die Verfassungsordnung zu verteidigen. (2) E i n Organgesetz regelt die Grundlagen der militärischen Organisation i n Ubereinstimmung m i t den Grundsätzen der vorliegenden Verfassung. Artikel 9 (1) Die Bürger u n d die öffentlichen Gewalten sind der Verfassung u n d der übrigen Rechtsordnung unterworfen.

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(2) Den öffentlichen Gewalten obliegt es, die Bedingungen dafür zu schaffen, daß die Freiheit u n d Gleichheit des Einzelnen u n d der Gruppen, denen er angehört, real u n d w i r k s a m sind, die Hindernisse zu beseitigen, die ihre volle Entfaltung verhindern oder erschweren, u n d die Teilnahme aller B ü r ger am politischen, wirtschaftlichen, k u l t u r e l l e n u n d gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. (3) Die Verfassung gewährleistet den Grundsatz der Legalität, die H i e r archie der Normen, die Publizität der Normen, das Verbot der R ü c k w i r k u n g v o n nichtbegünstigenden oder die Individualrechte beeinträchtigenden Strafbestimmungen, die Rechtssicherheit, die Staatshaftung u n d das Verbot der W i l l k ü r der öffentlichen Gewalten.

TITEL I D i e Grundrechte und Grundpflichten A r t i k e l 10 (1) Die Würde der Person, die unverletzlichen Rechte, die i h r innewohnen, die freie Entfaltung der Persönlichkeit, die Achtung des Gesetzes u n d der Rechte der anderen sind die Grundlage der politischen Ordnung u n d des sozialen Friedens. (2) Die Normen, die sich auf die v o n der Verfassung anerkannten G r u n d rechte u n d Freiheiten beziehen, sind i n Übereinstimmung m i t der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte u n d den v o n Spanien ratifizierten i n ternationalen Verträgen u n d A b k o m m e n über die gleichen Materien auszulegen. Erstes Kapitel Spanier und Ausländer A r t i k e l 11 (1) Die spanische Staatsangehörigkeit w i r d gemäß den Bestimmungen des Gesetzes erworben, beibehalten u n d entzogen. (2) Keinem gebürtigen Spanier darf seine Staatsangehörigkeit werden.

entzogen

(3) Der Staat k a n n m i t den iberoamerikanischen Ländern oder solchen, die zu Spanien eine besondere Bindung hatten oder haben, Verträge über doppelte Staatsangehörigkeit abschließen. I n diesen Ländern können Spanier ohne den Verlust ihrer durch Geburt erworbenen Staatsangehörigkeit eingebürgert werden, selbst w e n n die betreffenden Länder ihren Bürgern kein reziprokes Recht zuerkennen. A r t i k e l 12 A l l e Spanier werden m i t achtzehn Jahren volljährig. A r t i k e l 13 (1) Ausländer genießen i n Spanien die öffentlichen Freiheiten, die der v o r liegende T i t e l garantiert, nach Maßgabe der Verträge und des Gesetzes.

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(2) N u r Spanier sind Träger der i n A r t . 23 anerkannten Rechte, m i t Ausnahme dessen, was unter Berücksichtigung der Gegenseitigkeit für das aktive Wahlrecht bei Gemeindewahlen durch Vertrag oder Gesetz festgelegt wird. (3) Eine Auslieferung w i r d n u r i n E r f ü l l u n g eines Vertrages oder des Gesetzes unter Berücksichtigung des Gegenseitigkeitsprinzips gewährt. V o n der Auslieferung ausgeschlossen sind politische Straftaten, wobei terroristische A k t e nicht als solche gelten. (4) Das Gesetz bestimmt, inwieweit die Bürger anderer Länder u n d Staatenlose i n Spanien Asylrecht genießen können.

Zweites

Kapitel

Rechte und Freiheiten A r t i k e l 14 A l l e Spanier sind vor dem Gesetz gleich u n d niemand darf auf G r u n d seiner Abstammung, seiner Rasse, seines Geschlechts, seiner Religion, seiner Meinung oder jedweden anderen persönlichen oder sozialen Umstandes diskriminiert werden. Erster Abschnitt Die Grundrechte

und die öffentlichen

Freiheiten

A r t i k e l 15 A l l e haben ein Recht auf Leben u n d auf körperliche u n d moralische U n versehrtheit; i n keinem Falle darf jemand der Folter noch unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlungen ausgesetzt werden. Die Todesstrafe ist abgeschafft; n u r für Kriegszeiten dürfen die militärischen Strafgesetze anderes bestimmen. A r t i k e l 16 (1) Die Freiheit der Weltanschauung, der Religion u n d der Religionsausübung w i r d den Einzelnen u n d den Gemeinschaften gewährleistet; sie darf i n i h r e n äußeren Erscheinungsformen n u r beschränkt werden, soweit es für die Aufrechterhaltung der durch Gesetz geschützten öffentlichen Ordn u n g notwendig ist. (2) Niemand darf zu einer E r k l ä r u n g über seine Weltanschauung, seine Religion oder seinen Glauben gezwungen werden. (3) Es gibt keine staatliche Konfession. Die öffentlichen Gewalten berücksichtigen die religiösen Überzeugungen der spanischen Gesellschaft u n d unterhalten die entsprechenden kooperativen Beziehungen zur Katholischen Kirche u n d den sonstigen Konfessionen. A r t i k e l 17 (1) Jeder hat das Recht auf Freiheit u n d Sicherheit. E i n Freiheitsentzug darf n u r unter Beachtung der Bestimmungen dieses A r t i k e l s u n d n u r i n den i m Gesetz vorgesehenen Fällen u n d Formen vorgenommen werden.

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(2) Die vorläufige Festnahme darf nicht länger dauern, als es für die Durchführung der E r m i t t l u n g e n zur K l ä r u n g des Sachverhalts absolut n o t wendig ist; i n jedem Falle muß der Festgenommene m i t A b l a u f der Höchstfrist v o n 72 Stunden freigelassen oder der Justizbehörde übergeben werden. (3) Jede festgenommene Person muß unverzüglich und i n für sie verständlicher Weise über ihre Rechte u n d die Gründe der Festnahme informiert werden; sie darf nicht zur Aussage gezwungen werden. Dem Inhaftierten w i r d der Beistand eines Anwaltes bei den polizeilichen u n d richterlichen Maßnahmen nach Maßgabe des Gesetzes garantiert. (4) Das Gesetz regelt ein „Habeas Corpus"-Verfahren, m i t dem die u n verzügliche Übergabe jeder unrechtmäßig festgenommenen Person an den Richter erreicht werden kann. Durch Gesetz ist ebenso die Höchstdauer der Untersuchungshaft zu bestimmen. A r t i k e l 18 (1) Das Recht auf Ehre, auf die persönliche u n d familiäre u n d auf das eigene B i l d w i r d gewährleistet.

Intimsphäre

(2) Die Wohnung ist unverletzlich. Ohne E i n w i l l i g u n g des Inhabers oder gerichtlichen Beschluß darf keine Wohnung betreten oder durchsucht w e r den, es sei denn i m Falle frischer Tatbegehung. (3) Das Geheimnis der K o m m u n i k a t i o n , insbesondere das Post-, Fernmelde- u n d Fernsprechgeheimnis, w i r d gewährleistet, außer i m Falle gerichtlichen Beschlusses. (4) Das Gesetz beschränkt den Einsatz der Datenverarbeitung, u m die Ehre sowie die persönliche u n d familiäre Intimsphäre der Bürger u n d die volle Ausübung ihrer Rechte zu gewährleisten. A r t i k e l 19 Die Spanier haben das Recht auf freie W a h l des Wohnsitzes u n d auf Freizügigkeit i m nationalen Territorium. Ebenso haben sie das Recht, i m Rahmen der Bestimmungen des Gesetzes, Spanien frei zu betreten u n d zu verlassen. Dieses Recht darf nicht aus politischen oder ideologischen Gründen beschränkt werden. A r t i k e l 20 (1) Anerkannt u n d geschützt werden die Rechte: a) Gedanken, Ideen u n d Meinungen i n W o r t , Schrift oder jedem anderen Medium frei zu äußern u n d zu verbreiten. b) A u f literarische, künstlerische, wissenschaftliche u n d technische Prod u k t i o n u n d Schöpfung. c) A u f Freiheit der Lehre. d) Wahre Informationen durch jegliches Verbreitungsmedium frei m i t z u teilen oder zu empfangen. Das Gesetz regelt das Recht auf die Gewissensklausel u n d das Berufsgeheimnis bei der Ausübung dieser Freiheiten. (2) Die Ausübung dieser Rechte darf durch keine A r t von Vorzensur eingeschränkt werden.

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(3) Das Gesetz regelt die Organisation u n d die parlamentarische K o n t r o l l e der v o m Staat oder irgendeiner öffentlichen Einrichtung abhängigen sozialen Kommunikationsmedien u n d garantiert den bedeutenden gesellschaftlichen u n d politischen Gruppen den Zugang zu den genannten Medien, u n ter Achtung des Pluralismus der Gesellschaft u n d der verschiedenen Sprachen Spaniens. (4) Diese Freiheiten haben ihre Grenze i n der Achtung der i n diesem T i t e l anerkannten Rechte, i n den Vorschriften der sie entwickelnden Gesetze u n d insbesondere i n dem Recht auf Ehre, auf Intimsphäre, auf das eigene B i l d u n d auf den Schutz der Jugend u n d der Kindheit. (5) Die Beschlagnahme v o n Veröffentlichungen, Tonaufnahmen u n d anderen Informationsträgern darf n u r k r a f t richterlichen Beschlusses erfolgen. A r t i k e l 21 (1) Das Recht auf friedliche Versammlung ohne Waffen w i r d anerkannt. Die Ausübung dieses Rechts bedarf keiner vorherigen Erlaubnis. (2) I n den Fällen von Versammlungen an Orten des öffentlichen Verkehrs u n d v o n Demonstrationen ist zuvor der zuständigen Behörde M i t t e i l u n g zu machen, welche sie n u r verbieten kann, w e n n begründete Annahme einer Störung der öffentlichen Ordnung m i t Gefahr für Personen oder Güter besteht. A r t i k e l 22 (1) Das Recht auf Vereinigung w i r d anerkannt. (2) Vereinigungen, die Ziele verfolgen oder M i t t e l verwenden, die Straftaten darstellen, sind illegal. (3) Vereinigungen, die unter dem Schutz dieses A r t i k e l s gebildet werden, müssen sich ausschließlich aus Publizitätsgründen i n ein Register eintragen. (4) Vereinigungen können n u r k r a f t eines begründeten richterlichen Beschlusses aufgelöst oder i n ihren A k t i v i t ä t e n suspendiert werden. (5) Geheime Vereinigungen u n d solche paramilitärischen Charakters sind verboten. A r t i k e l 23 (1) Die Bürger haben das Recht, an den öffentlichen Angelegenheiten direkt oder durch i n periodischen allgemeinen Wahlen frei gewählte V e r treter teilzunehmen. (2) Ebenso haben sie das Recht, unter den gleichen Bedingungen und den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen Zugang zu den öffentlichen F u n k tionen u n d Ä m t e r n zu erlangen. A r t i k e l 24 (1) A l l e Personen haben ein Recht auf effektiven Schutz durch die Richter u n d Gerichte bei der Ausübung ihrer legitimen Rechte u n d Interessen; i n keinem Falle darf jemand ohne Verteidigung bleiben. (2) Ebenso haben alle das Recht auf einen gesetzlich bestimmten ordentlichen Richter, auf Verteidigung und auf Rechtsbeistand, auf Information über die gegen sie erhobene Anklage, auf einen öffentlichen Prozeß ohne

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ungebührliche Verzögerungen u n d m i t allen Garantien, auf Verwendung von zur Sache gehörenden Beweismitteln für ihre Verteidigung, darauf, nicht gegen sich selbst auszusagen u n d sich nicht schuldig bekennen zu müssen, sowie auf die Vermutung der Unschuld. Das Gesetz regelt die Fälle, i n denen aus Gründen der Verwandtschaft oder des Berufsgeheimnisses keine Verpflichtung zur Aussage über m u t maßliche Straftaten besteht. A r t i k e l 25 (1) Niemand darf für Handlungen oder Unterlassungen verurteilt oder bestraft werden, die zu dem Zeitpunkt, zu dem sie erfolgten, nach dem geltenden Hecht keine Straftat, Übertretung oder Ordnungswidrigkeit darstellten. (2) Die freiheitsentziehenden Strafen u n d die Maßnahmen der Sicherung sind auf Umerziehung u n d soziale Wiedereingliederung zu richten u n d dürfen nicht aus Zwangsarbeiten bestehen. E i n zu Gefängnisstrafe Verurteilter genießt bei ihrer Verbüßung die Grundrechte dieses Kapitels, m i t der Ausnahme derjenigen, die durch den I n h a l t des Strafurteils, den Sinn der Strafe u n d das Strafvollzugsgesetz ausdrücklich eingeschränkt sind. I n jedem F a l l hat er das Recht auf eine entlohnte A r b e i t u n d auf die entsprechenden Leistungen der Sozialen Sicherheit, sowie auf Zugang zur K u l t u r u n d auf vollständige Entfaltung seiner Persönlichkeit. (3) Die zivile V e r w a l t u n g darf keine Sanktionen verhängen, die direkt oder subsidiär eine Freiheitsentziehung beinhalten. A r t i k e l 26 Ehrengerichte i m Bereich der Z i v i l v e r w a l t u n g u n d der Berufsorganisationen sind unzulässig. A r t i k e l 27 (1) A l l e haben das Recht auf Erziehung. Die Freiheit des Unterrichts w i r d anerkannt. (2) Ziel der Erziehung ist die volle Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit unter Achtung der demokratischen Grundsätze des Zusammenlebens sowie der Grundrechte u n d Grundfreiheiten. (3) Die öffentlichen Gewalten gewährleisten den Eltern das Recht, ihren K i n d e r n die religiöse u n d moralische Erziehung zuteil werden zu lassen, die m i t ihren eigenen Überzeugungen i m Einklang steht. (4) Der Basisunterricht ist obligatorisch u n d kostenlos. (5) Die öffentlichen Gewalten garantieren das Recht aller auf Bildung, mittels einer allgemeinen Unterrichtsplanung, unter wirksamer Beteiligung aller betroffenen Kreise u n d durch Schaffung v o n Schulen. (6) Natürlichen u n d juristischen Personen w i r d die Freiheit zuerkannt, i m Rahmen der Achtung der Verfassungsgrundsätze Schulen einzurichten. (7) Die Lehrer, die E l t e r n u n d gegebenenfalls die Schüler nehmen an der Kontrolle u n d Leitung aller m i t öffentlichen M i t t e l n unterhaltenen Schulen teil, gemäß den Bestimmungen des Gesetzes. (8) Die öffentlichen Gewalten beaufsichtigen u n d vereinheitlichen das B i l dungssystem, u m die Durchführung der Gesetze zu gewährleisten.

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(9) Die öffentlichen Gewalten unterstützen die Schulen, die die gesetzlich bestimmten Voraussetzungen erfüllen. (10) Die Autonomie der Universitäten w i r d gemäß den Bestimmungen des Gesetzes anerkannt. A r t i k e l 28 (1) A l l e haben das Recht auf freie B i l d u n g von Gewerkschaften. Das Gesetz k a n n die Ausübung dieses Rechts für die Streitkräfte, ihre Einrichtungen oder die sonstigen der militärischen Disziplin unterworfenen Körperschaften einschränken oder sie davon ausnehmen u n d regelt die Besonderheiten seiner Ausübung durch die Beamten. Die Gewerkschaftsfreiheit u m faßt das Recht, Gewerkschaften zu gründen u n d derjenigen seiner W a h l beizutreten, sowie das Recht der Gewerkschaften, Zusammenschlüsse zu b i l den u n d internationale Gewerkschaftsorganisationen zu gründen oder denselben beizutreten. Niemand darf verpflichtet werden, einer Gewerkschaft beizutreten. (2) Das Streikrecht der Arbeitnehmer zur Verteidigung ihrer Interessen w i r d anerkannt. Das Gesetz, das die Ausübung dieses Rechts regelt, legt die Garantien fest, die nötig sind, u m die Aufrechterhaltung der wesentlichen Dienstleistungen der Gemeinschaft zu sichern. A r t i k e l 29 (1) A l l e Spanier haben das Recht, schriftlich individuelle und kollektive Petitionen einzureichen, i n der F o r m u n d m i t den Wirkungen, die das Gesetz bestimmt. (2) Die Mitglieder der Streitkräfte, ihrer Einrichtungen oder der der m i l i tärischen Disziplin unterworfenen Körperschaften können dieses Recht n u r individuell u n d nach Maßgabe ihrer Sondergesetzgebung ausüben. Zweiter Abschnitt Die Rechte und Pflichten

der

Bürger

A r t i k e l 30 (1) Die Spanier haben das Recht u n d die Pflicht, Spanien zu verteidigen. (2) Das Gesetz legt die militärischen Pflichten der Spanier fest u n d regelt, m i t den gebotenen Garantien, die Verweigerung aus Gewissensgründen sowie die sonstigen Gründe für eine Befreiung v o m obligatorischen Wehrdienst, wobei statt dessen ein sozialer Ersatzdienst auferlegt werden kann. (3) Z u r E r f ü l l u n g von Zwecken des allgemeinen Interesses k a n n ein Z i vildienst eingerichtet werden. (4) Durch Gesetz können die Pflichten der Bürger i n den Fällen einer schweren Gefährdung, einer Katastrophe oder eines öffentlichen Unglücksfalles geregelt werden. A r t i k e l 31 (1) A l l e tragen zur Unterhaltung der öffentlichen Ausgaben bei, nach ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit u n d vermittels eines gerechten

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Steuersystems, das an den Grundsätzen der Gleichheit u n d der Progression ausgerichtet ist, jedoch i n keinem Falle konfiskatorischen Charakter haben darf. (2) Persönliche oder vermögensmäßige Leistungen öffentlichen Charakters dürfen n u r gesetzlich bestimmt werden. A r t i k e l 32 (1) M a n n und Frau haben das Recht, bei voller rechtlicher Gleichstellung die Ehe zu schließen (2) Das Gesetz regelt die Formen der Ehe, das A l t e r u n d die Voraussetzungen für die Eheschließung, die Rechte u n d Pflichten der Ehegatten sowie die Gründe für Trennung u n d Auflösung u n d deren Wirkungen. A r t i k e l 33 (1) Das Recht auf Privateigentum u n d das Erbrecht werden anerkannt. (2) Die soziale F u n k t i o n dieser Rechte bgrenzt i n Übereinstimmung m i t den Gesetzen ihren I n h a l t . (3) Niemand darf seiner Güter u n d Rechte beraubt werden, es sei denn aus berechtigten Gründen des öffentlichen Nutzens oder gesellschaftlichen Interesses bei entsprechender Entschädigung u n d i n Ubereinstimmung m i t den gesetzlichen Bestimmungen. A r t i k e l 34 (1) Das Recht auf Stiftung zu Zwecken des allgemeinen Interesses w i r d nach Maßgabe des Gesetzes anerkannt. (2) Für Stiftungen gelten auch die Bestimmungen des A r t . 22 Abs. 2 u n d 4. A r t i k e l 35 (1) A l l e Spanier haben die Pflicht zu arbeiten u n d das Recht auf Arbeit, freie W a h l des Berufes oder Amtes, auf berufliches Fortkommen u n d eine Entlohnung, die zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse u n d derer ihrer Fam i l i e ausreicht; i n keinem F a l l darf eine Benachteiligung aus Gründen des Geschlechts stattfinden. (2) Das Gesetz regelt ein Statut der Arbeitnehmer. A r t i k e l 36 Das Gesetz regelt die dem Rechtsregime der Berufskammern eigenen Besonderheiten u n d die Ausübung der diplomierten Berufe. Die innere S t r u k t u r u n d die Arbeitsweise der K a m m e r n müssen demokratisch sein. A r t i k e l 37 (1) Das Gesetz garantiert das Recht auf K o l l e k t i v v e r h a n d l u n g zwischen den Vertretern der Arbeitnehmer u n d der Arbeitgeber, sowie die Verbindlichkeit der Tarifverträge. (2) Das Recht der Arbeitnehmer u n d Arbeitgeber, kollektive K a m p f maßnahmen zu ergreifen, w i r d anerkannt. Das die Ausübung dieses Rechts re-

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gelnde Gesetz stellt, unbeschadet der Beschränkungen, die es verfügen darf, die Garantien auf, die nötig sind, u m die Aufrechterhaltung der wesentlichen Dienstleistungen der Gemeinschaft zu sichern. A r t i k e l 38 Die Unternehmensfreiheit i m Rahmen der Marktwirtschaft w i r d anerkannt. Die öffentlichen Gewalten gewährleisten u n d schützen ihre Ausübung u n d die Erhaltung der Produktivität, i n Übereinstimmung m i t den Erfordernissen der allgemeinen Wirtschaft u n d gegebenenfalls der Planung.

Drittes

Kapitel

Die Leitprinzipien der Sozial- und Wirtschaftspolitik A r t i k e l 39 (1) Die öffentlichen Gewalten sichern den sozialen, wirtschaftlichen u n d rechtlichen Schutz der Familie. (2) Die öffentlichen Gewalten sichern ebenfalls den vollständigen Schutz der Kinder, die unabhängig von ihrer Abstammung v o r dem Gesetz gleich sind, u n d der Mütter, ohne Ansehen ihres Familienstandes. Das Gesetz ermöglicht die Vaterschaftsfesteilung. (3) Die Eltern müssen i h r e n Kindern, seien sie ehelich oder unehelich, während ihrer M i n d e r j ä h r i g k e i t u n d i n den sonstigen gesetzlich vorgesehenen Fällen jede A r t von Beistand leisten. (4) Die K i n d e r genießen den Schutz, der i n den internationalen A b k o m men, die über ihre Rechte wachen, vorgesehen ist. A r t i k e l 40 (1) Die öffentlichen Gewalten fördern die dem sozialen u n d wirtschaftlichen Fortschritt u n d einer gerechteren regionalen u n d persönlichen E i n kommensverteilung günstigen Bedingungen i m Rahmen einer P o l i t i k der wirtschaftlichen Stabilität. I n besonderer Weise verwirklichen sie eine auf Vollbeschäftigung gerichtete Politik. (2) Ebenso fördern die öffentlichen Gewalten eine P o l i t i k , die die berufliche Ausbildung u n d Wiedereingliederung sicherstellt; sie überwachen die Sicherheit u n d Hygiene am Arbeitsplatz u n d gewährleisten die notwendige Erholung durch Begrenzung der Arbeitszeit, periodisch bezahlten Urlaub u n d die Förderung angemessener Erholungsstätten. A r t i k e l 41 Die öffentlichen Gewalten unterhalten ein öffentliches System der Sozialen Sicherheit für alle Bürger, das ausreichende Hilfe u n d Sozialleistungen i n Notlagen, insbesondere i m Falle der Arbeitslosigkeit, garantiert. Zusätzliche Hilfe u n d Leistungen sind frei.

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A r t i k e l 42 Der Staat wacht besonders über den Schutz der wirtschaftlichen u n d sozialen Rechte der spanischen Arbeitnehmer i m Ausland u n d orientiert seine P o l i t i k auf ihre Rückkehr. A r t i k e l 43 (1) Das Recht auf Schutz der Gesundheit w i r d anerkannt. (2) Die öffentlichen Gewalten sind zuständig für die Organisation u n d den Schutz der öffentlichen Gesundheit durch vorbeugende Maßnahmen u n d die nötigen Leistungen u n d Dienste. Das Gesetz legt die diesbezüglichen Rechte und Pflichten aller fest. (3) Die öffentlichen Gewalten fördern die Gesundheitserziehung, die Leibeserziehung u n d den Sport. Ebenso ermöglichen sie eine geeignete N u t zung der Freizeit. A r t i k e l 44 (1) Die öffentlichen Gewalten fördern u n d schützen den Zugang zur K u l tur, auf die alle ein Recht haben. (2) Die öffentlichen Gewalten fördern die Wissenschaft u n d die wissenschaftliche u n d technische Forschung zum Wohle der Allgemeinheit. A r t i k e l 45 (1) A l l e haben das Recht auf Genuß einer der Entfaltung der Person angemessenen U m w e l t sowie die Pflicht, sie zu erhalten. (2) Die öffentlichen Gewalten wachen über die vernünftige Nutzung aller Naturreichtümer, m i t dem Ziel, die Lebensqualität zu schützen u n d zu verbessern u n d die U m w e l t zu verteidigen u n d wiederherzustellen, wobei sie sich auf die unerläßliche Solidarität der Gemeinschaft stützen. (3) Für Verstöße gegen das i m vorigen Absatz Bestimmte werden i m Rahmen des Gesetzes strafrechtliche oder gegebenenfalls administrative Sanktionen vorgesehen sowie die Verpflichtung, den verursachten Schaden zu beheben. A r t i k e l 46 Die öffentlichen Gewalten garantieren die Erhaltung u n d fördern die Bereicherung des historischen, k u l t u r e l l e n u n d künstlerischen Erbes der V ö l ker Spaniens u n d der Güter, aus denen es besteht, gleich welchen Rechtsstatus sie besitzen u n d w e r i h r Träger ist. Das Strafgesetz ahndet die V e r stöße gegen dieses Erbe. A r t i k e l 47 A l l e Spanier haben das Recht auf den Genuß einer würdigen u n d angemessenen Wohnung. Die öffentlichen Gewalten fördern die notwendigen Voraussetzungen u n d erlassen die entsprechenden Vorschriften, u m dieses Recht w i r k s a m zu machen, wobei sie die Nutzung v o n G r u n d u n d Boden i n Übereinstimung m i t dem Interesse der Allgemeinheit regeln, u m Spekulationen zu verhindern. Die Gemeinschaft hat an dem Wertzuwachs teil, den die städtebauliche Tätigkeit der öffentlichen Einrichtungen hervorbringt.

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A r t i k e l 48 Die öffentlichen Gewalten fördern die Voraussetzungen für eine freie u n d wirksame Beteiligung der Jugend an der politischen, sozialen, w i r t schaftlichen u n d k u l t u r e l l e n Entwicklung. A r t i k e l 49 Die öffentlichen Gewalten führen eine P o l i t i k der Vorsorge, Behandlung, Rehabilitation u n d Eingliederung der körperlich, sensorisch u n d geistig Behinderten durch, denen sie die besondere Aufmerksamkeit zuwenden, der sie bedürfen, u n d die sie bei der Wahrnehmung der Rechte, die dieser T i t e l allen Bürgern gewährt, besonders schützen. A r t i k e l 50 Die öffentlichen Gewalten garantieren den Bürgern i m Ruhestand m i t tels angemessener u n d periodisch angepaßter Renten das wirtschaftliche Auskommen. Desgleichen, u n d unabhängig v o n den familiären Verpflichtungen, fördern sie i h r Wohlergehen durch ein System sozialer Dienstleistungen, die ihren spezifischen Gesundheits-, Wohnungs-, K u l t u r - u n d Mußeproblemen Rechnung tragen. A r t i k e l 51 (1) Die öffentlichen Gewalten garantieren den Schutz der Verbraucher u n d Benutzer, indem sie durch wirksame Verfahren deren Sicherheit, Gesundheit u n d legitime wirtschaftliche Interessen schützen. (2) Die öffentlichen Gewalten fördern die Information u n d B i l d u n g der Verbraucher u n d Benutzer, sowie deren Organisationen u n d hören diese zu den sie betreffenden Fragen nach Maßgabe des Gesetzes. (3) I m Rahmen des durch die vorstehenden Absätze Festgelegten regelt das Gesetz den Binnenhandel u n d die Zulassungsordnung für kommerzielle Produkte. A r t i k e l 52 Das Gesetz regelt die Berufsorganisationen, die zum Schutz der ihnen eigenen wirtschaftlichen Interessen beitragen. Ihre innere Struktur und Arbeitsweise müssen demokratisch sein.

Viertes

Kapitel

Garantien der Grundfreiheiten und Grundrechte A r t i k e l 53 (1) Die i m zweiten K a p i t e l des vorliegenden Titels anerkannten Rechte u n d Freiheiten binden alle öffentlichen Gewalten. N u r durch Gesetz, das i n jedem F a l l ihren Wesensgehalt achten muß, darf die Ausübung dieser Redite geregelt werden, die i n Übereinstimmung m i t A r t . 161 Abs. 1 geschützt werden.

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(2) Jeder Bürger k a n n den Schutz der i n A r t . 14 u n d i m ersten Abschnitt des zweiten Kapitels anerkannten Freiheiten u n d Rechte vor den ordentlichen Gerichten erreichen, durch ein Verfahren, das auf den Grundsätzen der Priorität u n d der Schnelligkeit beruht, u n d gegebenenfalls i m Wege der Verfassungsbeschwerde vor dem Verfassungsgericht. Dieser letzte Rechtsbehelf ist auf die i n A r t . 30 anerkannte Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen anwendbar. (3) Die Anerkennung, die Achtung u n d der Schutz der i m d r i t t e n Kapitel anerkannten Prinzipien leitet die positive Gesetzgebung, die gerichtliche Praxis u n d die Tätigkeit der öffentlichen Gewalten. Sie können n u r vor der ordentlichen Gerichtsbarkeit, nach Maßgabe der sie entwickelnden Gesetze, geltend gemacht werden. A r t i k e l 54 E i n Organgesetz regelt die Einrichtung eines Volksanwalts als hohen Beauftragten des Parlaments, von dem er zum Schutz der i n diesem T i t e l enthaltenen Rechte ernannt w i r d ; zu diesem Zweck k a n n er die Tätigkeit der V e r w a l t u n g überwachen, worüber er dem Parlament Bericht erstattet.

Fünftes

Kapitel

Die Aufhebung der Rechte und Freiheiten A r t i k e l 55 (1) Die i n den A r t . 17, 18 Abs. 2 u n d 3, 19, 20 Abs. 1 a) u n d d) sowie Abs. 5, 21, 28 Abs. 2 u n d 37 Abs. 2 anerkannten Rechte können aufgehoben werden, w e n n die E r k l ä r u n g des Ausnahme- oder Belagerungszustandes gemäß den Bestimmungen der Verfassung beschlossen w i r d . Davon ist i m Falle der E r k l ä r u n g des Ausnahmezustandes Absatz 3 des A r t . 17 ausgenommen. (2) E i n Organgesetz k a n n die F o r m u n d die Fälle festlegen, i n denen die i n A r t . 17 Abs. 2 u n d 18 Abs. 2 u n d 3 anerkannten Rechte für bestimmte Personen i m Zusammenhang m i t den E r m i t t l u n g e n über die Tätigkeit bewaffneter Banden oder terroristischer Elemente i n d i v i d u e l l u n d m i t der nötigen gerichtlichen Beteiligung sowie angemessenen parlamentarischen Kontrolle aufgehoben werden können. Die unbegründete oder mißbräuchliche Wahrnehmung der i n dem besagten Organgesetz verliehenen Befugnisse zieht als Verletzung der gesetzlich anerkannten Rechte u n d Freiheiten strafrechtliche Verantwortung nach sich.

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TITEL I I I

Das Parlament Erstes

Kapitel

Die Kammern

Zweites

Kapitel

Die Ausarbeitung der Gesetze A r t i k e l 81 (1) Organgesetze sind diejenigen Gesetze, die sich auf die E n t w i c k l u n g der Grundrechte u n d der öffentlichen Freiheiten beziehen, diejenigen, die die Autonomiestatute u n d die allgemeine Wahlrechtsordnimg verschieden, u n d die sonstigen i n der Verfassung vorgesehenen Gesetze. (2) Die Verabschiedung, Änderung oder Aufhebung der Organgesetze erfordert die absolute Mehrheit des Kongresses i n einer Schlußabstimmung über den gesamten E n t w u r f .

TITEL V I

Die rechtsprechende Gewalt A r t i k e l 117 (1) Die Gerichtsbarkeit geht v o m Volke aus u n d w i r d i m Namen des Königs durch Einzel- u n d Magistratsrichter verwaltet, die die rechtsprechende Gewalt bilden u n d unabhängig, unabsetzbar u n d allein dem Gesetz unterworfen sind. (2) Die Einzel- u n d Magistratsrichter können nicht entlassen, suspendiert, versetzt noch i n den Ruhestand versetzt werden, außer aus den Gründen u n d m i t den Garantien, die das Gesetz vorsieht. (3) Die Ausübung der rechtsprechenden Gewalt i n jeder A r t von Prozessen, durch Entscheidung u n d Vollstreckung, obliegt ausschließlich den durch die Gesetze bestimmten Einzel- u n d Kollegialgerichten, gemäß den i n diesen Gesetzen enthaltenen Zuständigkeits- u n d Verfahrensnormen. (4) Die Einzel- u n d Kollegialgerichte üben keine anderen Funktionen aus, als die i m vorstehenden Absatz bezeichneten u n d die, die ihnen zur Gewährleistung eines Rechts durch Gesetz zugewiesen werden.

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(5) Das Prinzip der Einheit der Rechtsprechung ist Grundlage der Organisation u n d Arbeitsweise der Gerichte. Das Gesetz regelt die Ausübung der Militärgerichtsbarkeit i m s t r i k t militärischen Bereich u n d unter den V o r aussetzungen des Belagerungszustandes i m Einklang m i t den Grundsätzen der Verfassung. (6) Ausnahmegerichte sind verboten. A r t i k e l 118 Die Erfüllung der Urteile u n d sonstigen bindenden Entscheidungen der Richter u n d Gerichte ist obligatorisch, ebenso wie die Leistung der v o n ihnen geforderten Mitarbeit i m Laufe des Prozesses u n d bei der Vollstreckung der Entscheidung. A r t i k e l 119 Die Gerichtsbarkeit ist kostenlos, sofern das Gesetz es bestimmt, i n jedem Falle für diejenigen, die nachweisen, daß sie nicht genügend M i t t e l besitzen, u m einen Rechtsstreit zu führen. A r t i k e l 120 (1) Die gerichtliche Tätigkeit ist öffentlich, m i t den Ausnahmen, die die Verfahrensgesetze vorsehen. (2) Das Verfahren ist vorwiegend mündlich, v o r allem i n Strafsachen. (3) Die Urteile sind immer zu begründen u n d werden öffentlich verkündet. A r t i k e l 121 Die durch Justizirrtum verursachten Schäden sowie diejenigen, die Folge des anomalen Funktionierens der Justizverwaltung sind, begründen ein Recht auf eine Entschädigung durch den Staat gemäß dem Gesetz.

TITEL I X Das Verfassungsgericht A r t i k e l 159 (1) Das Verfassungsgericht setzt sich aus zwölf v o m K ö n i g ernannten M i t gliedern zusammen; davon vier auf Vorschlag des Kongresses m i t einer M e h r heit v o n drei Fünfteln seiner Mitglieder; vier auf Vorschlag des Senats, m i t gleicher Mehrheit; zwei auf Vorschlag der Regierung u n d zwei auf Vorschlag des Allgemeinen Rechtsprechungsrates. (2) Die Mitglieder des Verfassungsgerichtes müssen aus den Magistratsrichtern u n d Staatsanwälten, Universitätsprofessoren, Beamten u n d A n w ä l t e n ernannt werden, die alle Juristen anerkannter fachlicher Kompetenz m i t mehr als fünfzehn Jahren Berufserfahrung sein müssen. (3) Die Mitglieder des Verfassungsgerichts werden für einen Zeitraum v o n neun Jahren gewählt u n d zu einem D r i t t e l alle drei Jahre erneuert.

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Auszug aus der spanischen Verfassung v o n 1978

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(4) Die Mitgliedschaft i m Verfassungsgericht ist unvereinbar: m i t jedem repräsentativen Mandat; m i t politischen Ä m t e r n oder Ä m t e r n i n der V e r waltung; m i t der Wahrnehmung leitender Funktionen i n einer politischen Partei oder i n einer Gewerkschaft u n d m i t der Beschäftigung i n i h r e m Dienste; m i t der Ausübung des Richter- u n d Staatsanwaltsberufs u n d m i t jeder beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit. I m übrigen unterliegen die Mitglieder des Verfassungsgerichts den Unvereinbarkeiten, die den Mitgliedern der rechtsprechenden Gewalt eigen sind. (5) Die Mitglieder des Verfassungsgerichts sind i n der Ausübung ihres Mandats unabhängig u n d unabsetzbar. A r t i k e l 160 Der Präsident des Verfassungsgerichts w i r d aus seinen Mitgliedern auf Vorschlag des Plenums des Gerichts u n d für einen Zeitraum von drei Jahren v o m K ö n i g ernannt. A r t i k e l 161 (1) Das Verfassungsgericht besitzt auf dem gesamten spanischen T e r r i t o r i u m Rechtsprechungsgewalt u n d ist zuständig zu befinden: a) Über Normenkontrollanträge gegen Gesetze u n d normative Bestimmungen m i t Gesetzesrang. Die E r k l ä r u n g der Verfassungswidrigkeit einer Rechtsn o r m m i t Gesetzesrang, die durch die Rechtsprechung ausgelegt worden ist, erstreckt sich auf diese, w e n n auch das gefällte U r t e i l oder die gefällten Urteile nicht die Rechtskraftwirkung verlieren. b) Über Verfassungsbeschwerden wegen Verletzungen der Rechte u n d Freiheiten, auf die sich A r t . 53 Abs. 2 dieser Verfassung bezieht, i n den Fällen u n d Formen die das Gesetz bestimmt. c) Über Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Staat u n d den Autonomen Gemeinschaften oder der Autonomen Gemeinschaften untereinander. d) Uber die übrigen Materien, die i h m die Verfassung oder die Organgesetze zuschreiben. (2) Die Regierung k a n n v o r dem Verfassungsgericht die durch die Organe der Autonomen Gemeinschaften verabschiedeten Bestimmungen u n d Beschlüsse anfechten. Die Anfechtung führt zur Suspendierung der betreffenden Bestimmung oder des betreffenden Beschlusses; das Gericht muß die Suspendierung daraufhin jedoch innerhalb einer Frist v o n fünf Monaten bestätigen oder aufheben. A r t i k e l 162 (1) Befugt sind: a) Zur Einlegung des Normenkontrollantrages der Ministerpräsident, der Volksanwalt, 50 Kongreßabgeordnete, 50 Senatoren, die ausführenden K o l l e gialorgane der Autonomen Gemeinschaften u n d gegebenenfalls ihre Versammlungen. b) Z u r Einlegung der Verfassungsbeschwerde jede natürliche oder j u r i s t i sche Person, die ein legitimes Interesse geltend macht, sowie der Volksanwalt u n d die Staatsanwaltschaft. (2) I n den übrigen Fällen bestimmt das Organgesetz die antragsbefugten Personen u n d Organe.

Auszug aus der spanischen Verfassung v o n 1978

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A r t i k e l 163 Wenn ein Rechtsprechungsorgan i n einem Verfahren der Ansicht ist, daß eine i m konkreten F a l l anwendbare N o r m m i t Gesetzesrang, von deren G ü l tigkeit der Urteilsspruch abhängt, der Verfassung zuwiderlaufen könnte, legt es die Frage dem Verfassungsgericht vor, unter den Voraussetzungen, i n der F o r m und m i t den Wirkungen, die das Gesetz bestimmt, die aber i n keinem Falle Suspensiveffekt haben dürfen. A r t i k e l 164 (1) Die Urteile des Verfassungsgerichts werden m i t den Sondervoten, sofern vorhanden, i m A m t s b l a t t des Staates („Boletin Oficial del Estado") v e r öffentlicht. Sie sind ab dem Tag nach ihrer Veröffentlichung rechtskräftig u n d es gibt k e i n Rechtsmittel gegen sie. Die Urteile, durch die ein Gesetz oder eine N o r m m i t Gesetzesrang für verfassungswidrig erklärt w i r d , u n d alle diejenigen, die sich nicht auf die Frage einer individuellen Rechtsbeeinträchtigung beschränken, haben allgemeine ΒindungsWirkung. (2) Soweit der Urteilsspruch nichts anderes bestimmt, behält das Gesetz i n dem Teil, der nicht durch die Verfassungswidrigkeit betroffen ist, seine Gültigkeit. A r t i k e l 165 E i n Organgesetz regelt die Arbeitsweise des Verfassungsgerichts, den Status seiner Mitglieder, das Verfahren v o r i h m u n d die Prozeßvoraussetzungen.

A n m e r k u n g zu den Quellen Die Rechtsvorschriften des (Zentral-)Staates werden i m spanischen A m t s blatt, dem „Boletin Oficial del Estado" ( = B.O.E.; v o r dem Bürgerkrieg, d . h . bis 1936: „Gaceta de Madrid") veröffentlicht. I n der Regel erscheint an jedem Wochentag eine Nummer. Das A m t s b l a t t w i r d nach Nummer (nüm.) u n d Dat u m zitiert. A l l e Gesetze u n d Verordnungen k a n n m a n i n der Reihenfolge ihrer V e r öffentlichung i m B.O.E. auch i m „Repertorio Cronològico de Legislación" von Aranzadi (Editoral Aranzadi, Pamplona) finden. Daneben gibt es selbstverständlich nach Rechtsgebieten geordnete Gesetzessammlungen. Insoweit sei n u r auf die v o m Justizministerium u n d dem Boletin Oficial del Estado hrsg. „Textos legales" sowie auf die „Biblioteca de Legislación" des Verlages Civitas (Madrid) hingewiesen. V o n den Gesetzesmaterialien sind insbesondere die Beratungen i n den Ausschüssen bzw. K a m m e r n der Cortes (Generales), des spanischen Parlaments, v o n Interesse. Die Sitzungsberichte (der „Diario de Sesiones") des Kongresses (del Congreso) oder des Senats (del Senado) werden i m „Boletin Oficial de las Cortes (Generales)" (B.O.C.) veröffentlicht. Die Materialien zur Verfassung von 1978 hat der Studiendienst (Servicio des Estudios y Publicaciones) der Cortes Generales i m Jahre 1980 unter dem T i t e l „Constitución espanola. Trabajos Parlamentarios" i n vier Bänden herausgegeben. Die Cortes haben inzwischen weitere Materialsammlungen zu grundlegenden (nachkonstitutionellen) Gesetzen herausgegeben. Insoweit w i r d auf die i m Literaturverzeichnis unter „Cortes Generales" angeführten Werke verwiesen. Die Texte der spanischen Verfassungen (1808) sind u. a. abgedruckt bei:

seit der Verfassung v o n Bayonne

Farias, Pedro: Breve historia constitucional de Espana (seguido de los textos constitucionales desde la Carta de Bayona a la Ley Organica), M a d r i d 1975; Esteban, Jorge de: Constituciones espanolas y extranjeras, Bd. 1, 2. Aufl., M a d r i d 1979; Tierno Galvân, Enrique: Leyes politicas espanolas fundamentales, 2. Aufl., M a d r i d 1979. Die Urteile des Verfassungsgerichts (Tribunal Constitucional) werden i m Amtsblatt (B.O.E.) veröffentlicht. A l l e Urteile des Verfassungsgerichts sind auch i n dem v o m Studiendienst des Kongresses hrsg. „ B o l e t i n de Jurisprudencia Constitucional" (BJC), das seit M a i 1981 monatlich erscheint, enthalten. A n fang 1983 erschienen die ersten beiden Bände der v o m Verfassungsgericht u n d dem Boletin Oficial del Estado hrsg. Entscheidungssammlung „Jurisprudencia Constitucional". I n i h r werden auch die Beschlüsse des Verfassungsgerichts abgedruckt. Die Urteile des Verfassungsgerichts werden i n der vorliegenden A r b e i t nach dem BJC zitiert.

A n m e r k u n g zu den Quellen

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I m BJC sind auch die verfassungsrechtlich relevanten Urteile des Obersten Gerichtshofes (Tribunal Supremo) wiedergegeben. A l l e Urteile des T r i b u n a l Supremo finden sich i m übrigen — chronologisch geordnet — i m „Repertorio Cronologico de Jurisprudencia" v o n Aranzadi (Editorial Aranzadi, Pamplona). A u f weitere Quellen w i r d an geeigneter Stelle i n den Fußnoten hingewiesen. Tageszeitungen Folgende Tageszeitungen werden i n der vorliegenden A r b e i t zitiert: Aus Madrid: „ E l Pais", „ A B C " u n d „ Y a " . Aus Asturien: „ L a Nueva Espafia (El Periódico de Asturias)".

Literaturverzeichnis

Das nachfolgend aufgeführte Schrifttum w i r d i n den Fußnoten zum Text i n abgekürzter F o r m zitiert. Dabei w i r d der Angabe des Verfassers — jedenfalls soweit das vorliegende Verzeichnis mehrere Werke desselben Verfassers enthält — eine Kurzbezeichnung des Titels beigefügt, i n der Regel das erste H a u p t w o r t oder die ersten Wörter des Titels. Bei Zeitschriftenaufsätzen oder Sammelwerken t r i t t an die Stelle der Kurzbezeichnung des Titels der Nachweis der Zeitschrift oder des Sammelwerkes.

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