Der Kinofilm im Welthandelsrecht [1 ed.] 9783428541645, 9783428141647

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Rechtsfragen der Globalisierung Band 19

Der Kinofilm im Welthandelsrecht Von

Lisa Ronellenfitsch

Duncker & Humblot · Berlin

LISA RONELLENFITSCH

Der Kinofilm im Welthandelsrecht

Rechtsfragen der Globalisierung Herausgegeben von Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider, Erlangen-Nürnberg / Berlin

Band 19

Der Kinofilm im Welthandelsrecht Von

Lisa Ronellenfitsch

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Eberhard Karls Universität Tübingen hat diese Arbeit im Jahre 2013 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D21 Alle Rechte vorbehalten © 2014 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 1619-0890 ISBN 978-3-428-14164-7 (Print) ISBN 978-3-428-54164-5 (E-Book) ISBN 978-3-428-84164-6 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

In Erinnerung an Stephan Goldmann

Vorwort Die vorliegende Arbeit ist im Frühjahr 2011 der Juristischen Fakultät der Universität Tübingen vorgelegt und von dieser im Frühjahr 2013 als Dissertation angenommen worden. Sie wurde für die Drucklegung überarbeitet und auf den Stand vom Oktober 2013 gebracht. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Dr. h. c. Wolfgang Graf Vitzthum, der die Arbeit als Erstgutachter betreut hat, und Herrn Prof. Dr. Martin Nettesheim, der die Erstattung des Zweitberichts übernommen hat. Dank schulde ich Herrn Dr. Florian Simon für die Aufnahme der Arbeit in sein Verlagsprogramm und Herrn Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider für die Aufnahme der Arbeit in die Schriftenreihe „Rechtsfragen der Globalisierung“. Danken möchte ich schließlich meinem Vater Prof. Dr. Michael Ronellenfitsch und Herrn Dr. Wolfgang Ziebarth für die mühevolle Durchsicht der Korrekturen. Mannheim, Dezember 2013

Lisa Ronellenfitsch

Inhaltsverzeichnis 1. Teil

Problem- und Aufgabenstellung 27

§ 1 Krise des Welthandelsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 B. Entwicklung des Welthandelssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 I. Vorläufer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 II. GATT 1947 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 III. WTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 IV. Weitere Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 C. WTO-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 I. Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 II. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 III. Konfliktbewältigung: Streitbeilegungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . 37 IV. Welthandelsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 V. Handelshemmnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 VI. Handel mit Kulturgütern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 D. Globalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 I. Entwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 II. Kollaps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1. These. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2. Angriffsobjekt: WTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3. Stocken der Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 E. Krise des WTO-Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 I. Widerstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 II. Scheitern der Verhandlungsrunden  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 III. Interne Widersprüchlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 F. Zusammenfassung und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 § 2 Wirtschaftsordnungen und Wirtschaftsbeziehungen der WTO-Mitglieder Deutschland, Frankreich, der EU und der USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 B. Wirtschaftsordnung im WTO-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 C. Exemplarische Wirtschaftsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 I. Deutschland  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

6 Inhaltsverzeichnis II. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 III. EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 IV. USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 D. Verhältnis des WTO-Rechts zum innerstaatlichen Recht und EU-Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 I. Deutschland  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 II. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 III. EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 IV. USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 E. Handelspolitischer Konflikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 F. Zusammenfassung und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 § 3 Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium . . . . . . . . . . . . . 56 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 I. Gesamtbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 II. Filmbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 B. Entwicklung des Films . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 I. Vorläufer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 II. Filmtechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 1. Analoge Epoche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2. Digitale Revolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 III. Filmwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 C. Struktur des Filmwesens in der Gegenwart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 II. Inhalt und Genre  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 III. Produktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 IV. Vermarktung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 V. Konservierung, Archivierung, Restaurierung  . . . . . . . . . . . . . . . . 68 D. Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 I. Handelsware . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 II. Kulturgut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 III. Massenmedium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 E. Rechtsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 F. Regulierung und Filmförderung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 G. Kontroverse und Konflikt im Welthandelsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 H. Zusammenfassung und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 II. Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 § 4 Aufgabenstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 B. Untersuchungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 I. Kinofilm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 II. Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 C. Untersuchungsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Inhaltsverzeichnis7 D. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 E. Zusammenfassung und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

2. Teil

Der Kinofilm im Binnenrecht Deutschlands, Frankreichs, der EU und der USA82

§ 5 Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 B. Entwicklung des Kinofilmrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 I. Kaiserreich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 II. Weimarer Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 III. „Drittes Reich“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 IV. Nachkriegszeit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 V. Weitere Entwicklung und aktuelle Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 C. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 I. Verfassungsbegriff des Films. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 II. Kompetenzverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 III. Filmfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 1. Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2. Grundrechtsträger und Grundrechtsadressat . . . . . . . . . . . . . . 97 3. Grundrechtseingriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4. Grundrechtsschranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 5. Konkurrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 D. Einfachgesetzliches Filmrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 E. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 I. Eingriffsbefugnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 II. Lenkungsmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 F. Film- und Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 II. Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 1. Förderung nach dem FFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 a) Filmförderungsanstalt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 b) Förderungsarten  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 c) Förderungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 d) Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 e) Abspielförderung und Filmtheaterdigitalisierung . . . . . . . . 111 2. Förderung nach den FFRi und den Förderungsgrundsätzen zur Digitalisierung der Filmtheater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 a) BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 b) Förderarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 c) Fördervoraussetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

8 Inhaltsverzeichnis d) Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 e) Filmtheaterdigitalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 3. Sonstige Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 III. Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 1. Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2. Bayern  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 3. Berlin, Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4. Bremen, Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 5. Hamburg, Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 6. Hessen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 7. Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 8. Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 9. Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 10. Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 11. Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 IV. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch den Bund . . . . . 127 1. Streitstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 a) Klagen der Lichtspielbetreiber. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 b) VG Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 c) BVerwG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 d) Vorläufiger Rechtsstreit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 e) Sechstes Änderungsgesetz zum FFG . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 f) Urteile des BVerwG vom 23. Februar 2011 . . . . . . . . . . . 132 g) Siebtes Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 h) BVerfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 i) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 2. Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 a) Gesetzgebungskompetenz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 aa) Recht der Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 bb) Kulturförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 cc) Medienpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 b) Verwaltungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 3. Materiellrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 a) Sonderabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 b) Staatliche Lenkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 V. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Filmförderung durch die Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 1. Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 a) Gesetzgebungskompetenz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 b) Verwaltungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 2. Materiellrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Inhaltsverzeichnis9 VI. Verfassungsmäßigkeit der Förderung der Kinodigitalisierung . . . 142 1. Problemlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 2. Förderungskontroverse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 3. Verfassungsmäßigkeit der Förderung durch den Bund  . . . . . 143 a) Kompetenzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 b) Materiellrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 4. Verfassungsmäßigkeit der Förderung durch die Länder . . . . . 144 a) Kompetenzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 b) Materiellrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 G. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 II. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 III. Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 § 6 Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 B. Entwicklung des Kinofilmrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 I. „Période héroïque“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 II. Aufkommen des Tonfilms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 III. Nachkriegszeit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 IV. Krise und Erneuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 V. Aktuelle Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 C. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 I. Verfassungsbegriff des Films. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 II. Kompetenzverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 III. Filmfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 D. Einfachgesetzliches Filmrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 E. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 II. Eingriffsbefugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 III. Lenkungsmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 F. Film- und Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 II. Zentrale Filmförderung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 1. CNC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 2. Förderungsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 a) Überblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 b) Langfilme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 c) Kurzspielfilme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 3. Fördervoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 a) Überblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 b) Langfilme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 c) Kurzfilme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

10 Inhaltsverzeichnis 4. Förderung im Vertriebsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 a) Überblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 b) Auslandförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 c) Kinoförderung und Kinomodernisierung . . . . . . . . . . . . . . 164 5. Koproduktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 6. Steuerbasierte Modelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 7. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 III. Regionale Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 1. Überblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 2. Einzelne Regionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 a) Rhône-Alpes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 b) Nord-Pas de Calais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 c) Ile-de-France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 d) Centre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 e) Provence-Alpes-Côte d’Azur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 f) Aquitanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 g) Elsass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 h) Bretagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 i) Korsika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 IV. Förderung der Kinodigitalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 1. Zentrale Förderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 2. Regionale Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 V. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch den Zentralstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 1. Streitstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 2. Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 3. Materiellrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 VI. Verfassungsmäßigkeit der regionalen Filmförderung . . . . . . . . . . 177 1. Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 2. Materiellrechtliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 VII. Verfassungsmäßigkeit der Förderung der Kinodigitalisierung . . . 177 G. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 II. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 III. Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 § 7 EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 B. Entwicklung des Kinofilmrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 I. Römische Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 II. Vertrag von Maastricht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 III. Vertrag von Lissabon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 IV. Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Inhaltsverzeichnis11 C. Primärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 I. Binnenmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 II. Grundfreiheiten und Grundrechtecharta  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 III. Beihilfekontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 IV. Wirtschaftsgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 D. Sekundärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 E. Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 I. Streitstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 II. Gemeinschaftsrechtskonformität der deutschen Filmförderung . . 191 III. Gemeinschaftsrechtskonformität der französischen Filmförderung . 191 IV. Europäische Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 1. EURIMAGES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 2. MEDIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 3. MEDIA-Mundus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 4. Förderung der Kinodigitalisierung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 V. Rechtliche Zulässigkeit der europäischen Film- und Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 F. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 II. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 III. Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 § 8 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 B. Entwicklung des Kinofilmrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 I. Stummfilmepoche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 II. Klassisches Hollywood  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 III. New Hollywood . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 IV. Gegenwärtige Lage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 C. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 I. Rechtsbegriff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 II. Kompetenzverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 III. Filmfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 D. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 E. Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 II. Filmförderung durch die Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 III. Filmförderungen durch die Einzelstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 1. Alabama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 2. Alaska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 3. Arizona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 4. Arkansas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 5. Kalifornien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

12 Inhaltsverzeichnis 6. Colorado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 7. Connecticut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 8. Delaware . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 9. Florida  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 10. Georgia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 11. Hawaii  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 12. Idaho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 13. Illinois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 14. Indiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 15. Iowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 16. Kansas  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 17. Kentucky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 18. Louisiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 19. Maine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 20. Maryland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 21. Massachusetts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 22. Michigan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 23. Minnesota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 24. Mississippi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 25. Missouri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 26. Montana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 27. Nebraska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 28. Nevada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 29. New Hampshire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 30. New Jersey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 31. New Mexico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 32. New York . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 33. North Carolina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 34. North Dakota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 35. Ohio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 36. Oklahoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 37. Oregon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 38. Pennsylvania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 39. Rhode Island . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 40. South Carolina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 41. South Dakota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 42. Tennessee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 43. Texas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 44. Utah . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 45. Vermont . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 46. Virginia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 47. Washington . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 48. West Virginia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Inhaltsverzeichnis13 49. Wisconsin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 50. Wyoming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 IV. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch die Union . . . . . 228 V. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch die Einzelstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 F. Zusammenfassung, Analyse und Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 II. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 III. Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

3. Teil

Der Kinofilm im WTO-Recht231 1. Kapitel



Die Funktionsweise des WTO-Systems 231

§ 9 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 B. Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 I. GATT 1947 bis GATS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 II. TRIPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 C. Aktuelle Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 D. Überblick über das WTO-Regelwerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 II. GATT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 1. Normbestand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 2. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 3. Subventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 III. GATS  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 1. Normbestand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 2. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 3. Verhältnis zum GATT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 IV. TRIPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 E. Umhegter Freihandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 F. Zusammenfassung und Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 II. Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 § 10 Formelles WTO-Recht: Streitbeilegungsverfahren  . . . . . . . . . . . . . . . . 240 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 B. Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 C. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

14 Inhaltsverzeichnis D. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 I. Beschwerdearten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 II. Verfahrensabläufe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 1. Vorverfahren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 2. Panelverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 III. Berufungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 E. Durchsetzung der Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 I. Umsetzung der Berichte des Panels und des Berufungsgremiums. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 II. Sanktionen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 F. Legitimationskrise  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 I. Verfahrenslegitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 II. Materiellrechtliches Mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 G. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 II. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 III. Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 § 11 Materielles WTO-Recht: Welthandelsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 B. Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 C. Einzelne Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 I. Freihandel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 II. Meistbegünstigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 1. Warenhandel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 2. Dienstleistungen und Schutz geistigen Eigentums . . . . . . . . . 251 III. Inländergleichbehandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 1. Warenhandel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 2. Dienstleistungen und Schutz geistigen Eigentums . . . . . . . . . 252 IV. Abbau von Zöllen und Handelsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . 252 V. Reziprozitätsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 VI. Multilateralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 VII. Transparenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 D. Ein- und Ausfuhrverbote (Art. XI GATT)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 E. Begrenzungen und Ausnahmeregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 I. Allgemeines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 II. Einzelne Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 III. Kulturelle Vielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 F. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 II. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 III. Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Inhaltsverzeichnis15 § 12 Sonderbehandlung des Kinofilms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 B. Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 C. Der Kinofilm im WTO-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 I. Anwendbarkeit des WTO-Rechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 II. Zuordnung des Kinofilms und ihn betreffender Maßnahmen . . . 260 III. Einzelschritte  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 1. Stoff- und Projektentwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 2. Präproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 3. Produktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 4. Postproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 5. Verwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 IV. Kinofilm als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium . . . . . 265 D. Zusammenfassung und Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 2. Kapitel Filmkonflikt266 1. Abschnitt

Konfliktanalyse und Konfliktbereiche 266

§ 13 Konfliktanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 B. Methode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 C. Vorgehensweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 I. Programm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 II. WTO-Relevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 III. WTO-Verträglichkeit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 D. Zusammenfassung und Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 § 14 Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 B. Regulierungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 I. Einfuhr- und Spielzeitkontingente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 II. Schutzklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 C. Zensur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 I. Souveränitätsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 II. Deutschland  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 III. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 IV. EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 V. USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 D. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

16 Inhaltsverzeichnis I. WTO-Relevanz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 II. WTO-Verträglichkeit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 E. Zusammenfassung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 § 15 Film- und Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 B. Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 I. Filmförderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 1. Deutschland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 2. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 3. Europa  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 4. USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 II. Einzelne Förderbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 1. Stoff- und Projektentwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 a) Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 b) Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 c) Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 d) USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 2. Präproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 a) Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 b) Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 c) Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 d) USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 3. Produktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 a) Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 b) Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 c) Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 d) USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 4. Postproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 a) Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 b) Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 c) Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 d) USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 5. Absatz und Abspiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 a) Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 b) Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 c) Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 d) USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 6. Sonstige Förderungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 III. Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 1. Deutschland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 2. Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 3. EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

Inhaltsverzeichnis17 C. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 I. WTO-Relevanz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 II. WTO-Verträglichkeit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 1. Zuordnung und Sichtweise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 a) Stoff- und Projektentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 b) Präproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 c) Produktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 d) Postproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 e) Absatz und Abspiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 2. Verstoß gegen Welthandelsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 a) Meistbegünstigungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 b) Inländerbehandlung (NT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 c) Sonstige Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 D. Zusammenfassung und Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 II. Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 2. Abschnitt Konfliktlösung 341 § 16 Abwägungsmethode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 B. Abwägungsmethode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 C. Abwägung im WTO-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 I. Abwägungsziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 II. Ermittlung der Belange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 III. Gewichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 IV. Ausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 D. Kriterienkatalog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 E. Zusammenfassung und Folgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 § 17  Der Kinofilm im Kulturverbund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 B. Selbstverständnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 I. Verfassungsstaaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 II. Kulturstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 III. Wirtschaftsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 C. Gemeinsamkeiten und Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 I. Gemeinsamkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 II. Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354

18 Inhaltsverzeichnis D. Kulturelle Vielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 I. „Kulturelle Ausnahme“  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 II. Diversity of cultural expressions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 III. Verhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 E. Transatlantischer Verbund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 F. Behandlung des Kinofilms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 I. Relevanz des Kulturverständnisses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 II. Interessenlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 1. Wirtschaftliche Interessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 2. Kulturgut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 3. Massenmedium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 III. Kulturverbund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 G. Zusammenfassung und Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 I. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 II. Folgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 § 18 Durchführung der Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 A. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 B. Kriterienkatalog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 C. Anwendung auf den Kinofilm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 I. Zielvorgabe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 1. Kriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 2. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 3. Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 4. Förderung der Kinodigitalisierung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 II. Sachdienlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 1. Kriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 2. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 3. Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 4. Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 III. Zusammenstellung des Abwägungsmaterials . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 1. Kriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 a) Umfassender Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 b) Akzeptierter Sachbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 2. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 3. Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 IV. Gewichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 1. Kriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 a) Gemeinsamer Nenner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 b) Objektiver Maßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 c) Subjektive Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 2. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 a) Gemeinsamer Nenner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

Inhaltsverzeichnis19 b) Objektiver Maßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 c) Subjektive Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 3. Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 a) Gemeinsamer Nenner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 b) Objektiver Maßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 c) Subjektive Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 4. Kinoförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 V. Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 1. Kriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 2. Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 3. Filmförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 a) Notwendigkeit der Einzelfallbetrachtung. . . . . . . . . . . . . . 375 b) Allgemeine Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 4. Förderung der Kinodigitalisierung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 VI. Ergebniskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 D. Zusammenfassung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380

4. Teil Schluss 382 § 19 Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 A. Friedensfunktion des Welthandelsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 B. WTO-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 C. Krise der WTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 D. Modellfall Kinofilm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 E. Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 F. Konfliktanalyse und Konfliktbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 G. Konfliktlösung generell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 H. Konfliktlösung Kinofilm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 § 20 Konsequenzen und Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 A. Kriterien für das „Konfliktmanagement“ im Welthandelsrecht . . . . . . 391 B. Konfliktmanagement  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 C. Beispiel: Kinofilm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 D. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417

Tabellenverzeichnis Tabelle 1: GATT-Verhandlungsrunden. Quelle: WTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Tabelle 2: Anzahl der Kinobesucher. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Tabelle 3: Bundes- und Länderförderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Tabelle 4: Frequentation des Salles de Cinema. Quelle: CPC. . . . . . . . . . . . . . 153 Tabelle 5: Marktanteile. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Tabelle 6: Europäischer Kinofilm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Tabelle 7: Güter und Waren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Tabelle 8: Stufen der Filmentwicklung und -verwertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 Tabelle 9: Anhang zu § 15. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

Abkürzungsverzeichnis I. Allgemein AAC AB A.B. ACA ACETEP

Alaska Administrative Code Appellate Body Assembled Bill (California) Agence culturelle d’Alsace Agence Conseil En Environnement Et Traitement Des Eaux „Acete“ ADOC Arizona Departement of Comerce Film Office AFO Alaska Film Office A.G. Dok Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm e. V. AG Kino Arbeitsgemeinschaft Kino e. V. AIC Aquitaine image cinéma AJDA Actualités juridiques de droit administratif ALR Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten vom 5.2.1794 APEC Asia-Pacific Economic Cooperation AS Alaska Statutes A.S.L. Arizona State Law ATL above the line BKM Beauftragter des Bundes für Angelegenheiten der Kultur und der Medien BLM Bayerische Landeszentrale für neue Medien BUFI Bundesvereinigung des Deutschen Films e. V. BVK Bundesverband Kamera BVV Bundesverband Video – Vereinigung der Videoprogramm­ anbieter Deutschlands e. V. C. Code CAM. Cluster Audiovisuelle Medien CARA Classification and Rating Administration CFC California Film Commission CFVA Colorado Film and Video Association CGCT Code général des collectivités territoriales CNC Centre national de la cinématographie COIC Comité d’organisation de l’industrie cinématographique

22 Abkürzungsverzeichnis CPC CRF CRRAV CT Film Office DCI DFI DLP DSB DSU ECLA FACCA

Central Product Classification Commission régional du film Centre Régional de Ressources Audiovisuelles Television & Digital Media Office of Film (Connecticut) Digital Cinema Initiative Deutsches Filminstitut Digital Light Processing Dispute Settlement Body Dispute Settlement Understanding écrit, cinéma, livre, audiovisuel Fonds d’Aide à la Création Cinematographique et Audio­ visuelle FBW Filmbewertungsstelle der Länder in Wiesbaden FFA Filmförderungsanstalt FFF Bayern FilmFernsehFonds Bayern FFHSH Filmförderung Hamburg Schleswig-Holstein GmbH FFRi. Filmförderungsrichtlinien FICAM Féderation des industries du Cinéma, de Audiovisuel et du Multimedia Filmbüro MV Kulturelles Filmbüro Mecklenburg-Vorpommern filmc North Carolina Film Office filminPA Pennsylvania Post North Carolina Film Office FPTC film production tax credit F.S.  Florida Statutes FSK Freiwillige Selbstkontrolle GATS General Agreement on Tariffs and Services GATT General Agreement on Tariffs and Trade G.S. General Statutes HDF Hauptverband Deutscher Filmtheater e. V. HFF hessische Filmförderung HFF-hr Hessischer Rundfunk Filmförderung HFF-Land Kulturelle Filmförderung des Landes Hessen IBRD International Bank for Reconstruction and Development IEDC Indiana Economic Development Corporation ICITO Interim Commission of the ITO ITO International Trade Organization IWF Internationaler Währungsfonds KMU kleine und mittlere Unternehmen (KMU) LCoS Liquid Cristal on Silicon LED Louisiana Entertainment Office

Abkürzungsverzeichnis23 LMS.  MCL MDM MFG MFN MFTVB MPAA MPETC MS-Film Office MSH

Landesmedienanstalt Saarland Michigan Compiled Laws Mitteldeutsche Medienförderung GmbH Medien- und Filmgesellschaft Most-favoured-Nation Principle Minnesota Film & TV Board Motion Pictures Association of America Media Production Expenditure Tax Credit (Indiana) Mississippi Film Office Gesellschaft zur Förderung audiovisueller Werke in Schleswig-Holstein N.J.S. New Jersey Statues NT National Treatment Obligation OFVO Oregon Film & Video Office OMC Organisation mondiale du commerce OPIF Oregon Production Investment Fund PACA Provence-Alpes-Côte d’Azur PR Panel Report RAC Centre européen cinématographique Rhône-Alpes RAJF Revue de l’Actualité Juridique Française RI Film & TV Office Rhode Island Film and Television Office SDCL South Dakota Codified Laws sec. section SOFICA Société pour le financement du cinéma et de l’audiovisuel SPIO Spitzenorganisation der Deutschen Filmwirtschaft e. V. TFEMC Tennessee Film, Entertainment & Music Commission TPRM Trade Policy Review Mechanism TSA Taxe supplémentaire additionelle UCI United Cinemas International UFA Universum Film AG U.S.C. United States Consitution ÜWTO Übereinkommen zur Errichtung des WTO VPF Virtual Print Fee WTO World Trade Organization II. Periodika AELJ A.J.D.A. Akron Law Review

Cardoso Arts & Entertainment Law Journal, Fachzeitschrift New York Actualité Juridique – Droit administrative Fachzeitschrift, Akron, OH

24 Abkürzungsverzeichnis American  Cinematographer ARSP Bigpicture Blickpunkt:Film Cahiers du Cinema camgaroo CARGO  Film / Medien / Kultur cinearte Cineaste CINEMA Cinema Scope CMLRev. Col L.Rev. deadline DIGITAL  PRODUCTION epd Film FA FFA-info filmbulletin filmcomment film-dienst Forschung & Lehre IA icinema musica ICLQ

Zeitschrift, Hollywood, CA Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, Fachzeitschrift Zeitschrift, Hamburg Zeitschrift, Dornach Zeitschrift, Paris Fachmagazin für Filmemacher, München Zeitschrift, Hamburg Magazin für angewandte Filmkunst, Bamberg Zeitschrift, New York Zeitschrift, Hamburg Zeitschrift, Toronto Common Market Law Review, Fachzeitschrift, New York Columbia Law Review, Fachzeitschrift, New York Filmmagazin, Mettlach Zeitschrift, München

Zeitschrift, Frankfurt / Main Foreign Affairs, Zeitschrift, Tampa Informationen der FFA, Berlin Zeitschrift, Winterthur Zeitschrift, Denville, New York Zeitschrift, Bonn Fachzeitschrift, Bonn International Affairs, Fachzeitschrift, London Zeitschrift, Bremen International & Comparative Law Quarterly, Fachzeitschrift, Cambridge Ind. L-J- Indiana Law Journal, Fachzeitschrift, Bloomington Int Trade Law Regul International Trade Law and Regulation, Fachzeitschrift, Lon­don International Journal Fachzeitschrift, London   of Cultural Policy Intl & Comp L.Rev. International and comperative Law Review IO International Organization, Fachzeitschrift Cambridge IRIS plus Redaktionsbeilage von IRIS, Rechtliche Rundschau der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle JEP Journal of Economic Perspectives, Fachzeitschrift Pittsburg JIDS Journal of International Dispute Settlement Fachzeitschrift, Oxford

Abkürzungsverzeichnis25 J Int Economic Law JO J.W.T. MCN Mich. St J. Int’n L. Minn. J intl L Moviemaker Moviestar Multimania multimedia Première PUF RAJF ray REH Restat Rivista Trimestrale   di Diritto Pubblico rtw Schnitt Script SEJ SFT space-view Studio Ciné Live THR Total Film Variety Virus Widescreen W.T.R. ZaöRV ZEuS zoom

Journal of International Economic Law, Fachzeitschrift, Oxford Journal Officiel de la République Française Journal of world Trade Fachzeitschrift, New York Movie City News, Zeitschrift Michigan State Universty Journal of Law Minnesota Journal of International Law, Fachzeitschrift, Minneapolis Zeitschrift, New York Zeitschrift, Hille Zeitschrift, Saarbrücken Magazin für zeitgenössische multimediale Kultur, Saarbrücken Zeitschrift, Paris Presses Universitaires de la France, Paris Revue de l’Actualité juridique Française Filmmagazin, Wien Research in Economic History, Fachzeitschrift, Santa Clara The Review of Economics and Statistics, Fachzeitschrift, Boston Zeitschrift, Mailand right to work Filmmagazin, Köln Zeitschrift, Calabasas, CA Southern Economic Journal, Chattanooga Spiel / Filme / Technik, Zeitschrift, Hamburg Zeitschrift, Königswinter Zeitschrift, Paris The Hollywood Reporter, Zeitschrift, Los Angeles Filmmagazin, Hannover Zeitschrift, Los Angeles Zeitschrift, Frankfurt Zeitschrift, Hamburg World Trade Review Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für europarechtliche Studien, Saarbrücken Magazin der Filmemacher, Berlin

1. Teil

Problem- und Aufgabenstellung Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit den Folgen der Globalisierung im Bereich der Filmwirtschaft. Das Schlagwort „Globalisierung“ bezeichnet dabei den Vorgang fortschreitender weltweiter Verflechtung aller Lebensbereiche. Am weitesten fortgeschritten ist die Globalisierung auf dem Wirtschaftssektor; betroffen sind dort alle handelbaren Güter und Dienstleistungen. Forciert wird diese Entwicklung durch das Weltwirtschaftssystem der WTO (WTO-System), das aus einer Vielzahl internationaler Vereinbarungen entstanden ist. Leitprinzip des WTO-Systems ist die Welthandelsfreiheit. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass der freie Warenverkehr den Wohlstand aller beteiligten Nationen fördert und dadurch einen Beitrag zur Stabilisierung des Weltfriedens leistet. Der freie Warenverkehr führt jedoch auch zu einseitigen Abhängigkeiten zwischen den Staaten der Welt. So kann die dominierende Wirtschaftsmacht einzelner Staaten zur Bildung von Monopolen beitragen, die sich nicht nur auf den Wirtschaftsbereich beschränken. Das gefährdet die nationale Identität anderer Staaten und zugleich insbesondere die supranationale kulturelle Vielfalt. Im Handel jedenfalls mit identitätsprägenden Wirtschafts- und Kulturgütern müssen daher Ausnahmen vom Prinzip des freien Warenverkehrs möglich sein, die ihrerseits wiederum Welthandel, Informationsfreiheit und kulturellen Ausgleich der „Weltbürger“ nicht substanziell beeinträchtigen dürfen. Als derartige Ausnahmen sind in der Staatenpraxis Beschränkungen und Interventionen verbreitet. Über das Verhältnis von Prinzip und Ausnahme wird dann häufig gestritten. Beschränkungen und Interventionen sind nicht nur beim Zusammentreffen konträrer Gesellschaftsordnungen, Zivilisationen und Kulturen zu verzeichnen, sondern auch im Verhältnis wirtschaftspolitisch und kulturell verwandter Verfassungsstaaten, die der Ordnungsidee der Welthandelsfreiheit folgen. Konflikte zwischen solchen Staaten sind dem freiheitlichen Weltwirtschaftssystem besonders abträglich, weil sie Zweifel an seiner Konfliktlösungskapazität wecken und bestärken. Beschwören die das WTOSystem letztlich tragenden Industriestaaten gar durch mangelnde Einigungsbereitschaft eine Systemkrise herauf, stellen sie die gesamte Weltwirtschaftsordnung in Frage (§ 1).

28

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Aufgabe der vorliegenden Untersuchung ist es, unter Betonung der Gemeinsamkeiten der westlichen Verfassungsstaaten (§ 2) auf der Grundlage des WTO-Systems zu einer operationalen Methodik der Streitschlichtung zu gelangen. Hierfür ist von einem verallgemeinerungsfähigen Einzelbeispiel auszugehen. Als Beispiel bietet sich die Filmwirtschaft in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA an (§ 3); weil einerseits für den dortigen Filmsektor die Welthandelsfreiheit von größter Bedeutung und andererseits gerade die Behandlung des Kinofilms zwischen den USA und dem „alten Europa“ umstritten ist. Diese konfliktsträchtige Meinungsverschiedenheit ist deshalb aussagekräftig, weil der Kinofilm Elemente eines Wirtschafts- und Kulturguts sowie eines audiovisuellen Massenmediums in sich vereinigt und nicht nur individuelle Informationsinteressen, sondern neben kommerziellen auch kulturelle nationale Interessen berührt. Die exemplarische Suche nach Kriterien für die Streitschlichtung im Wirtschaftsvölkerrecht bestimmt Untersuchungsziel und Untersuchungsgegenstand (§ 4).

§ 1  Krise des Welthandelsrechts A. Ausgangslage Der Welthandel erfasst den Handel zwischen den Staaten und Völkern der Erde, wie er sich in seiner heutigen Form – nach ersten Anläufen in der Spätphase der Industrialisierung im 19. Jahrhundert1 – nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelt hat.2 Grenzüberschreitende Handelsbeziehungen bedürfen der rechtlichen Ordnung, die zumeist unter den Begriff des Welthandelsrechts gefasst wird.3 Das Welthandelsrecht ist eine Sondermaterie des Internationalen Wirtschaftsrechts und des Wirtschaftsvölkerrechts. Während das Internationale Wirtschaftsrecht den Welthandel als solchen regelt, unterwirft das Wirtschaftsvölkerrecht den internationalen Wirtschaftsverkehr den 1  Vgl. Mayr, Handelsgeschichte, S. 210: „Production und Handel stehen nicht bloß unter dem Einfluss von specifisch wirtschaftlichen oder socialen Kräften, sondern sie sind auch von der jeweiligen Politik, und zwar sowohl von den Vorgängen des inneren Staatslebens, wie von den Beziehungen der Staaten untereinander, abhängig. Trotz aller Culturgemeinschaft und trotz der wachsenden Hinneigung zu einem weltwirtschaftlichen Zusammmenschlusse der Volkswirtschaften trägt die Handelsgeschichte doch auch im 19. Jahrhundert ein nationales oder einzelstaat­ liches Gepräge.“ 2  Hierzu näher Herrmann, in: ders. / Weiß / Ohler, Welthandelsrecht, § 6. 3  Herrmann / Weiß / Ohler, Welthandelsrecht, pass.; Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, § 2; Petersmann, ZaöRV 65 (2005), 543 ff.



§ 1  Krise des Welthandelsrechts29

universellen völkerrechtlichen Regeln. Durch das Völkerrecht wird in erster Linie das Verhalten der Staaten der Welt untereinander bestimmt. Die heutige Völkerrechtsordnung ruht „historisch und kulturell gebunden … auf der souveränen Gleichheit der Staaten, mag auch der Zwang zur Kooperation in diversen Bereichen zur Relativierung einzelstaatlich betonter Souveränität führen.“4 In den zwischenstaatlichen Beziehungen verfolgt jeder Staat seine Eigeninteressen. Aus dem Wesen eines Ausgleichs von Interessen folgt das Anliegen des modernen universellen Völkerrechts, eine globale Friedensordnung zu sein.5 Insofern gilt der Grundsatz der Streitbeilegung mit friedlichen Mitteln (Art. 2 Abs. 3 UN-Charta).6 Auf dieses kollektive Anliegen sind die jeweiligen Regelungskomplexe des Völkerrechts zugeschnitten. Das gilt auch für das Welthandelsrecht. Aufgabe des Welthandelsrechts ist es somit nicht allein, die Funktionsbedingungen des internationalen Wirtschaftsverkehrs sicherzustellen. Das Welthandelsrecht dient vielmehr auch der allgemeinen Politik, indem es zur Stabilisierung der globalen Friedensordnung beiträgt. Friedensstiftende Funktion soll dem (freien) Außenhandel per se zukommen.7 Nach verbreiteter Meinung laufen im Hinblick auf die Welthandelsfreiheit wirtschaftliche und allgemein-politische Interessen parallel. Die gegenwärtige Weltwirtschaftsordnung beruht auf der Theorie komparativer Kostenvorteile (comparative advantage), welche die Marktvorstellungen von Adam Smith8 mit den Vorstellungen von David Ricardo9 und John Stuart Mill10 verknüpft.11 Danach bringen der Außenhandel und die damit verbundene Arbeitsteilung in der Staatengemeinschaft allen hieran beteiligten Volkswirtschaften per Saldo nur Vorteile.12 So richtig diese Annahme in der Theorie auch sein mag, so selten sind in der Realität die Voraussetzungen für das Freihandelstheorem erfüllt;13 gerade weil die handelspolitischen Wirtschafts4  Graf Vitzthum, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, 1. Abschn. Rn. 108. Vgl. ferner Tietje, in: ders. (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 1 Rn. 98 ff. 5  M. Ronellenfitsch, Louis L’Amour, S. 4. 6  M. Schröder, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 7. Abschn. Rn. 57 ff.; Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 95. 7  Vgl. Kant, Zum ewigen Frieden, 1795, Zusatz II, 3: „Es ist der Handelsgeist, der mit dem Kriege nicht zusammen bestehen kann, und der früher oder später sich jedes Volks bemächtigt“. Allgemein Hackel, Kants Friedensschrift, Höffe, in: ders., Immanuel Kant, S. 245 ff. Aus jüngerer Zeit Petersmann, ZaöRV 65 (2005), 543 ff. 8  An Inquiry into the nature and causes of the Wealth of Nations, 1776. 9  On the Principles of Political Economy and Taxation, 1817. 10  Principles of Political Economy, 1848. 11  Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, § 3 Rn. 1; Tietje, in: ders. (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, Rn. 28. 12  Vgl. insgesamt Oeter, in: Hilf / ders., WTO-Recht, § 2. 13  Kruse, Außenwirtschaft, S.  25 ff.

30

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

subjekte nicht nur homines oeconomici sind,14 die nach größtmöglichem wirtschaftlichen Gewinn streben, können sie primär auch andere politische Ziele verfolgen. Selbst handelspolitische Maßnahmen lassen sich als Druckmittel bis unterhalb der Schwelle militärischer Gewalt einsetzen. Speziell für das Welthandelsrecht stellt sich somit die Gestaltungsaufgabe des modernen Völkerrechts, zwischenstaatlichen Konflikten vorzubeugen oder sie friedlich beizulegen.15 Gestaltungsmittel sind gegebenenfalls auch Beschränkungen der Welthandelsfreiheit. Als Kompromiss zwischen Freiheit und Regulierung setzte sich in der Phase der Nachkriegszeit bis in die 1970er Jahre der von John Gerard Ruggie so bezeichnete „embedded liberalism“ durch.16 Das wirtschaftspolitische Konzept verlor dann aber an politischer Durchsetzungskraft und musste in den 1980er Jahren den verschiedenen Strömungen des Neoliberalismus weichen.17 Gegenwärtig nimmt die Bereitschaft zu, das Konzept als attraktive normative Vision für die Welthandelsreform wiederzubeleben.18 Zur Beschreibung der bestehenden Rechtslage ist das Konzept jedoch nicht geeignet. Für diesen Zweck wird vorliegend stattdessen die Kurzformel „umhegte Welthandelsfreiheit“ verwendet.19 Bereits das gegenwärtige Welthandelsrecht ist nämlich auf die Bewältigung der mit der Handelsfreiheit einhergehenden Konflikte angelegt. Es lässt daher mit Rücksicht auf überragende wichtige Belange des Gemeinwohls Ausnahmen vom Freihandelspostulat zu. Das Welthandelsrecht orientiert sich nicht „an einem bedingungslosen Vorrang kommerzieller Interessen, sondern bemüht sich vielmehr darum, sowohl die wirtschaftlichen als auch die nichtwirtschaftlichen Aktivitäten auf dem Territorium ihrer Mitglieder zu regeln“.20 Aufgabe des Welthandelsrechts ist die Errichtung und Gewährleistung eines Welthandelssystems, das eine kontinuierliche Liberalisierung des Außenhandels unter Wahrung nachteilig betroffener Gemeinwohlbelange ermöglicht. Zur Erfüllung dieser Aufgabe wurde die WTO gegründet. 14  Vgl.

auch Osterloh, Forschung & Lehre 1 / 11, 932 f. Völkerrecht, § 4 Rn. 13; ferner Prisching, in: Kurz, Adam Smith,

15  Herdegen,

S.  53 ff. 16  IO 36 (1982), 379 ff. 17  Vgl. Harvey, Neoliberalism, S. 12. Danach entsprach dem Konzept des „embedded liberalism“ die Regulierung des Freihandels „under a system of fixed exchanges rates anchored by the US dollar’s convertibility into good at a fixed price. Fixed exchanges rates were incompatible with free flows of capital.“ Ergänzend sollte der Staat sich auf Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum und die Wohlfahrt seiner Bürger konzentrieren und hierfür notfalls in das Marktgeschehen eingreifen. 18  Lang, J Int Economic Law 9 (2006), 81 ff. 19  Ebenso Becker, ZUM 2010, 752 ff. (753). Gegenbegriff ist der des „gelenkten Handels“ („managed trade“), hinter dem sich nach Oppermann / Beise die „Krake des Neoprotektionismus“ verbirgt (EA 1994, 195 ff., 199). 20  Herold, iris plus 2003, 2 ff. (2).



§ 1  Krise des Welthandelsrechts31

B. Entwicklung des Welthandelssystems Mittlerweile regelt die WTO über 90 % des Welthandels. Demzufolge steht der Begriff „Welthandelsrecht“ synonym für das WTO-Recht.21 Das gegenwärtige Welthandelssystem ist weitestgehend mit dem WTO-System identisch. Von einem WTO-System im strengen Sinn kann man freilich erst ab 1. Januar 1995, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der WTO-Rechts­ord­ nung,22 sprechen.23 Das WTO-System beruht jedoch bereits auf dem Welthandelssystem, wie es sich nach dem Zweiten Weltkrieg herausgebildet hat. Aus einzelnen Übereinkommen des Regelwerks von 1995 folgt zudem generell, dass das WTO-System auch künftig auf eine kontinuierliche Liberalisierung des Welthandels angelegt ist24, sich somit nicht statisch verstehen lässt. Historische Verwurzelung und reformatorische Dynamik sind Elemente des WTO-Systems. I. Vorläufer

Historisch gesehen erfolgte die Entwicklung des heutigen Welthandelssystems nach dem Zweiten Weltkrieg in Reaktion auf die Wirtschaftskrise der Zwischenkriegszeit.25 Zu dieser Krise hatte maßgeblich der die Wirtschaftspolitik der USA beherrschende Protektionismus beigetragen, der in der Hochzollpolitik des Smoot-Hawley Tariff Act von 193026 seinen Höhepunkt erreichte.27 Schon bald kehrte sich diese Haltung um. Auf Freihandel zielte bereits der Reciprocal Trade Agreements Act von 1934.28 Mit ähn­licher Zielsetzung machte man sich in den USA schon vor dem eigenen Eintritt in den 21  Herrmann,

in: ders. / Weiß / Ohler, Welthandelsrecht, Rn. 57. englischsprachige Dokument umfasst 26.228 Seiten. Das eigentliche operative Vertragswerk machen immerhin noch 550 Seiten aus. Die detaillierten Nachweise erfolgen im jeweiligen Sachzusammenhang. 23  Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht Rn. 163. 24  Vgl. Art. 20 Übereinkommen über die Landwirtschaft vom 15.4.1994 (ABl. 1994 L 336 / 22); Art. XIX ff. GATS. 25  Herrmann, in: ders. / Weiß / Ohler, Welthandelsrechts, Rn. 91. 26  Gesetz vom 17.6.1930 ch. 497, 46 Stat. 590, 19 U.S.C. § 1654. 27  Zweck des Gesetzes war der Schutz der einheimischen Landwirtschaft vor agrarischen Importen. Der Schutzgedanke erfasste sodann zahlreiche weitere Wirtschaftsbereiche. Der Smoot-Hawley Tariff Act mag mehr Folge als Ursache der Großen Depression gewesenen sein. Er trug jedenfalls nichts zu ihrer Überwindung bei, sondern führte lediglich zu einer Welle von Vergeltungsmaßnahmen des Auslands und einem drastischen Rückgang des Welthandels. Vgl. Feldman, SEJ, Vol. 64, Nr. 4, 1998, S. 857 ff.; Feenstra, JEP, Vol. 6, 1992, S. 159 ff.; Irwin, ReStat, Vol. 80, Nr. 2, 1998, S. 326 ff.; Eichengreen, REH, 12 (1989), S. 1 ff. 28  Gesetz vom 12.6.1934, ch. 474, 48 Stat. 943, 19 U.S.C. § 1351. 22  Das

32

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Zweiten Weltkrieg Gedanken über die Weltordnung nach Kriegsende. Wichtig für die Entwicklung des Welthandelsrechts war dabei die Überzeugung, dass die protektionistische Handelspolitik mitursächlich für den Zweiten Weltkrieg gewesen war. Noch 1944 wurden die Weltbank (IBRD) und der Internationale Währungsfonds (IWF) gegründet. Ebenfalls noch während des Kriegs begannen Bemühungen der US-Regierung, die sich auf die Gründung einer internationalen Handelsorganisation und die Kodifizierung einer Welthandelscharta richteten. 23 Gründungstaaten arbeiteten daraufhin an einer Charta (Havana Charter) für eine Internationale Handelsorganisation (International Trade Organization, ITO).29 Ihr Ziel war es, die Liberalisierung des Welthandels, die Bekämpfung von Monopolen und den Ausgleich von Konjunkturschwankungen zu fördern. Die Pläne für die Errichtung der ITO mussten aber aufgegeben werden, als sich abzeichnete, dass die Satzung nicht von allen Ländern ratifiziert werden würde.30 Grund war die unterschiedliche Interessenlage. Für die USA hatte die (globale) Marktöffnung Vorrang. Den europäischen Staaten ging es nach dem Krieg in erster Linie um den Wiederaufbau, der in bestimmten Wirtschaftssektoren protektionistische Maßnahmen erforderte. Die Entwicklungsländer schließlich forderten zum Schutz ihrer speziellen Produkte Ausnahmeregelungen. Nach Verhandlungen in London (1946) und Genf (1947) wurden daher allein die handelspolitischen Abschnitte der Havanna Charta verbindlich gemacht.31 II. GATT 1947

Das am 30. Oktober 1947 angenommene General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)32, das am 1. Januar 1948 in Kraft trat, war lediglich ein Teilabkommen der Havanna Charta.33 Es war auf den Warenverkehr beschränkt. Nach Ziff. 1 b) des Protokolls über die vorläufige Anwendung des GATT verpflichtete ferner dessen Teil II keine der Vertragsparteien zu einer Änderung bestehender Gesetze (Grandfather Rights). Für die institutionelle und materiellrechtliche Fortentwicklung des Welthandels waren daher weitere Verhandlungen erforderlich. Institutionell bestand keine internationale 29  UN Conference on Trade and Employment, Havana Charter for an International Trade Organization and Final Act and Related Documents (Havana. 21.11.1947 – 24.3.1948 UN Doc ICITO / 1 / 4 / 1948). 30  Vor allem im US-Kongress war die Havanna Charta umstritten. Einigen Abgeordneten ging sie nicht weit genug. Die meisten Abgeordneten befürchteten demgegenüber einen Eingriff in die Souveränität der USA; vgl. Cohn, Economy, S. 232. 31  Zur damaligen handelspolitischen Lage: Viner, FA 26 (1947), 613: „There are few free traders in the present-day world, no one pays any attention to their views, and no Person in authority anywhere advocates free trade.“ 32  GBl. 1951 II S. 173; UNTS 55 S. 94. 33  Nachweise bei Neungärtner, in: Hilf / Oeter, WTO-Recht, § 3.



§ 1  Krise des Welthandelsrechts33

Organisation. Als Ersatz diente jedoch de facto die Interim Commission for the International Trade Organization (ICITO).34 Das materielle Recht entwickelte sich vor allem in sog. Handelsrunden. Das GATT führte acht Handelsrunden durch, in denen über den weiteren Abbau von Handelshemmnissen diskutiert wurde.35 Die ersten fünf Handelsrunden von 1947 bis 1961 waren reine Zollsenkungsrunden. In der sechsten Handelsrunde (KennedyRunde) wurden erstmals nichttarifäre Handelshemmnisse in die Beratungen einbezogen. Die erste thematisch umfassende Handelsrunde war die siebte sog. Tokio-Runde, die zu einer Zersplitterung des GATT-Systems führte. 1982 forderten die USA die Ausweitung der GATT-Regeln auf Dienstleistungen, nachdem dieser Gesichtspunkt in der Tokio-Runde angeklungen war. Verhandelt wurde die Forderung auf der Uruguay-Runde.36 Die Forderung beschwor als Gegenmodell das Konzept der „Exception culturelle“37 herauf. An diesem Gegenmodell drohte nach siebenjähriger Verhandlungszeit 1993 die Handelsrunde zu scheitern. Einigung ließ sich nur dadurch erreichen, dass man sich verständigte, über die kulturellen Ausnahmen keine Einigung erzielt zu haben.38. III. WTO

Institutionelles Ergebnis der Uruguay-Runde war die Gründung der Welthandelsorganisation (engl. World Trade Organization, WTO; franz. Organisation mondiale du commerce, OMC).39 als internationale Organisation. Sie hat 157 Mitglieder – darunter namentlich Deutschland, Frankreich, die USA und die EU –, die sich mit der Regelung von Handels- und Wirtschaftsbeziehungen beschäftigen und als Verkörperung der globalisierten Wirtschaft gelten.40 Materiellrechtliches Ergebnis der Uruguay-Runde ist ein umfassendes Regelwerk, das vor allem enthält: – das GATT 1994 und die ihm zugeordneten multilateralen Handelsabkommen, die weiterhin den grenzüberschreitenden Handel mit Waren regeln,

Tietje, in: Prieß / Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, A III Rn. 44. die Zusammenstellung in Tab. 2. 36  Vgl. Hahn, ZaöRV 56 (1996), 315 ff.; Behrens, in Hilf / Oeter, WTO-Recht, § 4. 37  Vgl. van Harpen, Minn. J int’l L 4 (1995), 165 ff. 38  Herold, Irisplus, 2003, 2. 39  Am 15. Dezember 1993 kam es zum Abschluss dieser Runde. Am 15. April 1994 unterzeichneten 124 Mitglieder in Marrakesch (Marokko) die Schlussakte mit den Ergebnissen der Uruguay-Runde, die für die Unterzeichner die rechtliche Verpflichtung begründete, die WTO-Übereinkommen (ÜWTO) zu unterzeichnen. Am 1. Januar 1995 wurde die Gründung der WTO wirksam. 40  Dolzer, NJW 2001, 2303 f. 34  Hierzu 35  Vgl.

34

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

– ferner das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services – GATS)41 und schließlich – das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte des Rechts des geistigen Eigentums (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights – TRIPS).42 IV. Weitere Entwicklung

Die Gründung der WTO aus dem GATT zum 1. Januar 1995 war lediglich eine zeitliche Momentaufnahme. Zweck der WTO ist die Gestaltung zwischenstaatlicher Handelsbeziehungen. Ziel ist es, sukzessiv bestehende Handelsschranken abzubauen und Märkte zu eröffnen. Dem dienen Welthandelsrunden, bei denen sich wechselseitiges „Geben“ und „Nehmen“ in der Gesamtheit aller Verhandlungsbereiche die Waage halten müssen. Die Entwicklung des Welthandelsrechts blieb dementsprechend nach 1995 nicht stehen. Es fanden vielmehr regelmäßig im zweijährigen Turnus Ministerkonferenzen statt. Zum einen ging es um die Konsolidierung des in der Uruguay-Runde geschaffenen Systems (Singapur, 9.–13. November 1996; Genf, 18.–20. Mai 1998), zum anderen um die Durchführung einer umfassenden neuen Handelsrunde, über die auf der als „Millennium Round“ propagierten Konferenz in Seattle beraten werden sollte. Gleichwohl brachte der Interessenkonflikt der Industriestaaten mit den Entwicklungs- und Schwellenländern die Entwicklung ins Stocken. Für die dritte Ministerkonferenz in Seattle (30. November–3. Dezember 1999) war eine Milleniumsrunde geplant. Nunmehr regte sich aber nicht nur der Widerstand auf der Straße (battle of Seattle)43. Vielmehr waren die Entwicklungsländer nicht bereit, über einer Fortentwicklung der Welthandelsfreiheit zu verhandeln, wenn keine Fortschritte im Landwirtschaftsbereich erzielt würden. Negativ wirkten sich vor allem aber die Gegensätze der USA und Europas im Landwirtschaftsbereich aus. Diese Gegensätze und der Protest der Globalisierungsgegner bewirkten, dass die Konferenz von Seattle ergebnislos beendet wurde. Dadurch wurde die weitere Entwicklung vorerst blockiert, so dass erst auf der vierten Ministerpräsidentenkonferenz in Doha (9.–13. November 2001) die Eröffnung einer neuen Handelsrunde gewagt wurde.44 Die Einigung auf die neue Runde erfolgte unter dem programmatischen Titel „Doha Development Agenda“ (DDA). Sie umfasste die weitere Liberalisie41  BGBl.

1994 II S. 1643; ABl. 1994 L 356 / 190. 1994 II S. 1730; ABl. 1994 L 336 / 213. 43  Dramaturgisch aufbereitet in dem Film „Battle in Seattle“ (2007). 44  Hierzu Hörmann, in: Hilf / Oeter, WTO-Recht § 32. 42  BGBl.



§ 1  Krise des Welthandelsrechts35

rung des Dienstleistungsbereichs einschließlich des audiovisuellen Sektors45. Gegenstand der Verhandlungen wurden verschiedene Themenbereiche, die zu einem einheitlichen Verhandlungsergebnis verknüpft werden sollten (single undertaking approach). Jedoch nicht einmal über die Festlegung der Bereiche ließ sich bisher eine Einigung erzielen. Im Jahr 2003 legte die EU der WTO ein Angebot vor, in welchen Bereichen der öffentlichen Dienstleistungen eine Bereitschaft zur Liberalisierung gegeben ist. Im Gegenzug wurden der EU Bereiche genannt, die sie für ihre Handelspartner öffnen soll. Davon betroffen sind auch sensible Bereiche wie Bildung, Gesundheit, Energie, Post und nicht zuletzt audiovisuelle Dienstleistungen und Kultur.46 Dabei wurde deutlich, dass selbst bereits geöffnete Bereiche immer weiter liberalisiert werden sollen. Bei der WTO-Runde in Cancun (10.–14. September 2003) kam es jedoch aufgrund des Widerstandes afrikanischer und südamerikanischer Staaten, gemeinsam mit China und Indien, nicht wie geplant zu Verhandlungen. Das zwang die WTO-Mitglieder auf der Ministerkonferenz von Hongkong (13.–18. September 2005) die Agenda für die DDA zu überarbeiten.47 Da indessen die Positionen zu weit auseinander lagen, mussten die Verhandlungen bis Ende 2006 ausgesetzt werden. Die formelle Wiederaufnahme der Verhandlungen im Februar 2007 erzeugte keine neue Schubkraft. Wenigstens einigte man sich auf einen neuen Zeitplan für die Doha-Runde, die zum Jahresende abgeschlossen sein sollte. Als ein erneutes Scheitern drohte, wurde auf Anregung des WTO-Generaldirektors Pascal Lamy die Verhandlung der DDA ausgesetzt. Die formale Wiederaufnahme der Verhandlungen im Februar 2007 führte zu einer Einigung auf konkrete Fragestellungen („July package“), die aber bisher noch nicht geklärt werden konnten. Die Ankündigung der Staats- und Regierungschefs von 21 Nationen und Vertretern internationaler Organisationen vom 15. November 2008 beim Weltfinanzgipfel in Washington, noch 2008 einen Abschluss von WTO-Modalitäten als Basis für einen zügigen Abschluss der Doha-Entwicklungsrunde anzustreben, erwies sich als voreilig. Auch die für Herbst 2009 vorgesehenen intensiven Verhandlungen fanden nicht statt, so dass der für 2010 vorgesehene Abschluss der Doha-Runde von vornherein utopisch erschien. Der vereinbarte angekündigte Abschluss der Doha-Runde ließ sich bis 2010 nicht durchführen. Der von Lamy am 30. November 2010 angekündigte „final countdown“ der DDA erwies sich als verfrüht. In dem 45  Vgl. Erklärung vom 14.11.2001, WTO Doc WT  / MIN(01) / DEC 1DEC 1 of November 2001. 46  Vgl. de Witte, in: de Búrca / Scott, The EU and the WTO, S. 237 ff. 47  Vgl. Bizet, Jean: „Rapport d’information fait au nom de la Commission des affaires économiques et du groupe de travail chargé de suivre le déroulement des négociations commerciales mulitlatérales au sein de L’QMC, sur le déroulement des négociations à l’Organisation mondiale du commerce“, Juni 2008.

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Übermittlungsprotokoll zu den gesamten Doha-Dokumenten vom 21. April 2011 äußerte Lamy nunmehr Zweifel an der Beendigung der Doha-Runde noch im Jahr 2011 und appellierte an die Mitglieder, die Folgen zu bedenken, die ein Scheitern der Doha-Runde bedeuten würde.48 Stattdessen schlug er auf der Sitzung des Allgemeinen Rats vom 14. Februar 2012 vor, die Entwicklung Schritt für Schritt weiter zu treiben, sich auf die unstreitigen Gegenstände zu beschränken und die zahlreichen kontroversen Bereiche vorab ungeregelt zu lassen. Zum kontroversen nicht geregelten Bereich zählt insbesondere auch die Filmwirtschaft.49 C. WTO-System I. Zielsetzung

Wie das GATT in der Absicht entstand, die durch den Zweiten Weltkrieg gestörten Handelsbeziehungen neu zu beleben, ist Grundphilosophie des WTO-Regelwerks die Öffnung der Märkte und damit die Liberalisierung des Welthandels. Die Welthandelsfreiheit umfasst auch die Handelbarkeit von Kulturgütern und Dienstleistungen. Ziele der WTO sind sowohl die Erhöhung des Lebensstandards, Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und der Beschäftigung als auch die Steigerung des Realeinkommens durch Intensivierung des internationalen Güteraustauschs. Welthandel in einem geordneten Welthandelssystem setzt von allen Beteiligten gebilligte und akzeptierte materielle Handelsgrundsätze (Prinzipen) voraus, über deren Auslegung und Anwendung freilich im Einzelfall Streit entstehen kann. Effektive friedensstiftende Funktion kann das Welthandelssystem dann nur entfalten, wenn organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen für die Streitbeilegung vorhanden sind und eine von allen Beteiligten annehmbare Konfliktlösung möglich ist. II. Organisation

Die Verwirklichung der vorstehend umschriebenen Zielsetzung ist Aufgabe der WTO. Die WTO besitzt Rechtsfähigkeit (Art. VII ÜWTO), ist damit ein eigenständiges Völkerrechtssubjekt und handelt zur Erfüllung ihrer Aufgaben durch verschiedene Organe (Art. IV bis VIII WTOÜ). Die wichtigsten Organe der WTO sind: die mindestens einmal alle zwei Jahre zusammentretende (Art. IV Abs. 1 S. 1 ÜWTO) Ministerkonferenz und der 48  Cover

Note DDA, TNC / 13. Council for Trade in Services, Audiovisual Services, WTO S / C / W / 310 vom 12.1.2011. 49  Vgl.



§ 1  Krise des Welthandelsrechts37

Allgemeine Rat (general council) als ständiges Gremium der Mitglieder (Art. VI Abs. 2 ÜWTO). Unterorgane des Allgemeinen Rats sind der Rat für Warenhandel, der Rat für Dienstleistungen (GATS) und der Rat für handelsbezogene Aspekte von Schutzrechten für geistiges Eigentum (TRIPS) sowie das unter der Leitung des Generaldirektors stehende Sekretariat (Art. VI ÜWTO). Der Allgemeine Rat ist das zentrale operative Organ der WTO. Er tagt einmal im Monat und fungiert in gleicher Zusammensetzung als Streitschlichtungsorgan des Dispute Settlement-Body (DSB) und als Überprüfungsorgan für die Handelspolitik (TPRB). III. Konfliktbewältigung: Streitbeilegungsverfahren

Zu den wichtigsten Ergebnissen der Uruguay-Runde zählt die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten50 (Dispute Settlement Understanding – DSU) vom 15. April 1994, das nicht nur zur einheitlichen Auslegung des Welthandelsabkommens beitragen, sondern zur Schlichtung des konkreten Konflikts führen soll. Das ist auf Dauer aber nur möglich, wenn Konsens über die Grundlagen des WTO-Systems besteht. IV. Welthandelsprinzipien

Die materiellen Grundstrukturen des WTO-Systems finden ihren Ausdruck in Rechtsprinzipien, welche die allgemeine Zielsetzung der Warenverkehrsfreiheit näher ausgestalten. Ziel das GATT ist es nach seiner Präambel, auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen auf einen wesentlichen Abbau der Zölle und anderer Handelsschranken sowie auf die Beseitigung der Diskriminierung im internationalen Handel hinzuwirken. Ziel ist somit nicht ein völliger Freihandel, sondern lediglich die Handelsliberalisierung. Die diesem Ziel dienenden Prinzipien lassen in erheblichem Ausmaß Ausnahmen zu. V. Handelshemmnisse

Im Welthandelsverkehr kommt eine Vielzahl protektionistischer Instrumente zur Anwendung. Hierzu zählen tarifäre Handelshemmnisse (Zölle, Abgaben, Abschöpfungen) und nicht tarifäre Handelshemmnisse (mengenmäßige Beschränkungen, Kontingente, Subventionen). Nach WTO-Recht sind Handelsschranken rechtfertigungsbedürftige Ausnahmen, aber nicht generell ausgeschlossen. Schon das GATT’47 ging davon aus, dass die 50  BGBl. 1994

II S. 1749.

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Vertragsstaaten die Kompetenz zur Verfolgung ihrer eigenen Politik behalten. Das GATT sieht daher allgemeine Ausnahmebestimmungen vor, die immer dann zum Zug kommen, wenn bestimmte nationale Maßnahmen zur Verfolgung eines bestimmten politischen Ziels notwendig sind. VI. Handel mit Kulturgütern

Als Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit mit der Wirkung von Handelshemmnissen können unter den Voraussetzungen des Art. XX GATT Maßnahmen zum Schutze nationalen Kulturgutes von künstlerischem und geschichtlichem Wert getroffen werden. Einige Staaten unter Federführung Frankreichs fordern eine generelle „exception culturelle“. Als Rechtfertigung dienen der Schutz der kulturellen Identität und die Gewährleistung der kulturellen Daseinsvorsorge. Völkerrechtliche Bekräftigung fand diese Forderung durch das UNESCO-Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen vom 20. Oktober 2005.51 Andererseits kommt dem Handel mit Kulturgütern seit vielen Jahren erhebliche wirtschaftliche Bedeutung zu.52 Vor dem Hintergrund divergierender Wirtschaftsordnungen und Kulturverständnisse bestehen Meinungsverschiedenheiten etwa über den Grad der Liberalisierung des audiovisuellen Sektors. Derartige Meinungsverschiedenheiten können, sofern sie sich nicht beilegen lassen, das gesamte WTO-System in Frage stellen, das sich ohnehin in die allgemeine Globalisierungskontroverse verstrickt sieht. D. Globalisierung I. Entwicklung

Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs nimmt der Welthandel, wenngleich in den verschiedenen Weltregionen mit unterschiedlicher Geschwindigkeit und in unterschiedlicher Intensität, ständig zu. Soweit sich das Wachstum in der zweiten Jahreshälfte 2008 aufgrund der sich weltweit auswirkenden Finanzkrise, die ab 2007 in den USA als Immobilienkrise begonnen hatte, merklich verlangsamte und für das Jahr 2009 von der WTO sogar ein Schrumpfen des Handelsvolumens bis zu 12 % festgestellt wurde, begann sich der Welthandel in der zweiten Hälfte 2009 zu erholen. Von Januar bis September 2010 expandierte der Welthandel um 23 %. Die Wertsteigerung des Welthandels fiel geringer aus. Als Folgen der Naturkatastrophe in Japan, 51  BGBl. III 52  Dolzer,

– Ausgegeben am 21. März 2007 – Nr. 34. in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 6. Abschn. Rn. 150 ff.



§ 1  Krise des Welthandelsrechts39

der Haushaltskrise und der Herabstufung der Kreditwürdigkeit in den USA sowie der Schuldenkrise in der Euro-Zone gab es im Jahr 2011 lediglich eine Zunahme des Welthandels um 5,8 Prozent.53 Im Jahr 2012 legte der Welthandel sogar nur um 2,0 % zu, deutlich unter dem langjährigen Durchschnitt von etwa 6,0 %. Zu den Ländern mit überdurchschnittlich hohen Exportzuwächsen zählten vor allem China (+6,2 %) und die USA (+4,1 %).54 Die Auswirkungen des Euro-Rettungsschirms55 und der Finanzkrise in den USA lassen sich noch nicht überschauen. Gelingt es der Politik, die Schuldenprobleme zu lösen, so zieht nach Einschätzung der WTO auch die Wirtschaft wieder an. Legt man diese Einschätzung zu Grunde, dürfte sich an der langfristigen Wachstumstendenz des Welthandels weiterhin nichts ändern. Zugleich Ursache und Folge dieser Entwicklung sind neben dem WTO-System die zunehmenden Verflechtungen der nationalen Volkswirtschaften, die durch die fortschreitende Liberalisierung des weltweiten Kapitalverkehrs, aber auch durch die Verbesserung der internationalen Verkehrsinfrastruktur und durch die Informations- und Kommunikationstechnologie möglich geworden sind. Für die Gesamtheit dieser Verflechtungen hat sich die Bezeichnung „Globalisierung“ eingebürgert. Globalisierung bezeichnet einen entwicklungsoffenen Prozess der Ausbreitung von Produkten, Dienstleistungen, Technologien sowie Kulturgütern, Werten, politischen Ideen, Gebräuchen und Gepflogenheiten über die ganze Welt.56 In diesem Sinne ist die Globalisierung nichts Neues. Bewegungen, die die zeitgenössisch ganze bekannte Welt erfassten, gab es schon immer. Neu ist die moderne Informationstechnik, die die Distanzierung vom Globalisierungsprozess aussichtslos erscheinen lässt.

53  Vgl.

AFP vom 23.9.2011.

54  http: /  / www.wirtschaftsdienst.eu / archiv / jahr / 2013 / 5 / 2986 / ,

Stand Oktober 2013. BVerfG, Beschluss vom 12.09.2013 – 2 BvR 1824 / 12 = BVerfGE 132, 287; Urteil vom 7.9.2011 – 2 BvR 987 / 10 u. a. –, NJW 2011, 2946 = DVBl. 2011, 1288 mit Anm. Sonder S. 1274 ff. = NVwZ 2011, 1515 L mit Bespr. Pagenkopf, S. 1473; Beschluss vom 27.10.2011 – 2 BvE 8 / 11 –; Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 22.5.2010 (BGBl. I S. 627) i. d. F. des Gesetzes vom 8.10.2011 (BGBl. I S. 1992). 56  „Prozess, durch den Märkte und Produktion in verschiedenen Ländern immer mehr voneinander abhängig werden – dank der Dynamik des Handels mit Gütern und Dienstleistungen und durch die Bewegung von Kapital und Technologie.“ (OECD). 55  Hierzu:

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung II. Kollaps

1. These Die Unvermeidbarkeit der Globalisierung nahm in den 1980 und 1990er Jahren den Charakter eines Glaubenssatzes an. Die Ökonomen beherrschten die Diskussion, propagierten das Ende der Staatlichkeit und forderten selbst im originären staatlichen Bereich Privatisierungen. Dass derartige Versuche eine Gegenbewegung auslösten, verwundert kaum. Die „Schatten der Globalisierung“57 waren unübersehbar. Die These vom „Collapse of Global­ ism“58 schießt aber über das Ziel hinaus. Die Aufhebung der zur Globalisierung führenden Raum- und Zeitgrenzen lässt sich nicht mehr rückgängig machen. Globalisierung bedeutet sozialen Wandel, der von vielen Menschen und Gesellschaften als Bedrohung angesehen wird.59 Wie jede wirtschaft­ liche Dynamik, erzeugt die Globalisierung Gewinner und Verlierer. Nicht nur bei den Verlierern stößt die Globalisierung auf Kritik, sondern bei den Gegnern des liberalen Wirtschaftssystems, die alle negativen Entwicklungen etwa im sozialen Bereich oder auf dem Umweltsektor auf die Globalisierung schieben. Nicht wenige Staaten sehen sich durch einen mit der Globalisierung assoziierten kulturellen Imperialismus der USA in ihrer nationalen Identität bedroht.60 Dabei wird die WTO als Globalisierungssymbol zum Zielobjekt von Widerstandsaktionen; die Weiterentwicklung des WTO-Systems gerät ins Stocken. 2. Angriffsobjekt: WTO Kritiker der WTO, Nichtregierungsorganisationen (NGO) wie Attac und Greenpeace, Gewerkschaften, kirchliche Gruppierungen u. ä., wenden sich gegen die Qualifizierung von Umweltschutzmaßnahmen als Handelshemmnisse. Gerügt wird ferner der Einfluss transnationaler Großkonzerne zulasten von Arbeitnehmerschutzrechten. Das Freihandelsprinzip der WTO wird vielfach als Festigung der Machtposition der „in Geheimzirkeln agierenden“ Industriestaaten angesehen. Ohnehin förderten reiche Staaten den Export ihrer Waren durch Subventionen und unterböten so die einheimischen Waren der armen Länder, denen es ohne hohe Schutzzölle auf Importe nicht 57  So der deutsche Titel des von dem Nobelpreisträger Stiglitz verfassten Bestsellers Globalization and its discontents. 58  Ralston Saul, The Collapse of globalism. 59  Stiglitz, Die Schatten der Globalisierung; ders., Making Globalization work S. 9. 60  Vgl. Choi, APEC Study Series 02-01, October 2002: „globalization means the Americanization of the world and the subjugation of local cultures by the commercialism of Hollywood.“



§ 1  Krise des Welthandelsrechts41

möglich sei, eigene Industrien aufzubauen. Die USA und die EU seien Subventionssupermächte.61 3. Stocken der Verhandlungen Die WTO-Rechtsordnung konnte zwar im Januar 1995 in Kraft treten und sich zunächst erfolgreich entwickeln. Allgemein rechnete man auch damit, dass die in einzelnen WTO-Übereinkommen geforderte „fortschreitende“ Liberalisierung (Art. XIX ff. GATS) im Zuge künftiger Reformverhandlungen vereinbart werden würde. Der Beschluss zur Durchführung einer neuen Welthandelsrunde konnte aber weder in Seattle gefasst werden noch führten die von der Ministerkonferenz in Doha fortgesetzten Verhandlungen zu einem Ergebnis. Die Verhandlungen der Doha-Runde konnten bislang nicht abgeschlossen werden, weil die Interessen der WTO-Mitglieder in vielen Bereichen so unterschiedlich sind, dass ein Ausgleich kaum gefunden werden kann. Der politische Wille zur Fortentwicklung des WTO-Systems wird aber vor allem durch wechselseitige Verdächtigungen beeinträchtigt, das System werde zur Durchsetzung einseitig eigener Interessen missbraucht. Es fragt sich daher, ob das WTO-System in eine Krise geraten ist, ob der Befund von Krajewski zutrifft: „Zunehmend wird deutlich, dass das institutionelle System der WTO nur begrenzt zur Lösung grundlegender Fragen und Probleme, die sich in Folge der Globalisierung der Weltwirtschaft stellen, beitragen kann“.62

E. Krise des WTO-Systems Nach den vorstehenden Ausführungen könnte das WTO-System sich unter verschiedenen Aspekten in einer Krise befinden.63 I. Widerstand

Von der Gründung der WTO im Jahr 1995 dauerte es nur bis zur Ministerkonferenz in Seattle 1999, bis sich der Widerstand formierte und zu 61  Art. „Welthandelsorganisation“, in wikipedia, Ziff. 7, Stand 16. Oktober 2013; auch Irwin, Free Trade, S. 1 ff. 62  Wirtschaftsvölkerrecht Rn. 204. 63  Vgl. Jackson, in: Festschr. f. Oppermann, S. 411 ff. (413): „The question now is the potential impact of this failure. Does it pose a risk of serious damage to the WTO as an institution and the efforts to cope with the forces of globalization, or is it a temporary set back …? Arguments can be made on both sides (and in the middle) of theses possibilities.“

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

gewalttätigen Aktionen ausartete. Mit einer Befriedung ist letztlich erst zu rechnen, wenn das WTO-System weitgehend akzeptiert wird. Nicht nur die Handelsfreiheit einzelner Waren, sondern das gesamte WTO-System64 einschließlich des Streitbeilegungsverfahrens bedürfen daher der Legitima­ tion.65 II. Scheitern der Verhandlungsrunden

Das Scheitern der Verhandlungsrunden in Cancun im Jahr 2003 und die zähen Verhandlungen der Doha-Runde müssen das WTO-System noch in keine Krise stürzen. Das WTO-System wird dadurch nicht prinzipiell in Frage gestellt. Das gilt jedenfalls, solange die Verhandlungen, wie gegenwärtig der Fall, auf der Basis des bisherigen Systems fortgeführt werden. Selbst die Fundamentalopposition einzelner Staaten gegen das WTO-System erschüttert das Welthandelssystem nicht, solange sich mehr als 90 % der Staaten zur WTO bekennen. III. Interne Widersprüchlichkeit

Die Legitimation des WTO-Systems steht und fällt aber mit seiner Fähigkeit, Handelskonflikte der WTO-Mitgliedstaaten friedlich und dauerhaft zu lösen. Nur wenn sich diese Fähigkeit nachweisen lässt, besteht global ein Anreiz, die jeweilige Wirtschaftsordnung auf die Prinzipien der WTO auszurichten. Kritisch wird es daher, wenn die Staaten, deren Wirtschaftsordnungen auf die Welthandelsfreiheit ausgerichtet sind, und die letztlich das WTO-System tragen, in einen handelspolitischen Konflikt geraten, den sie mit den Instrumentarien des WTO-Systems nicht lösen können. Denn dann wird die Glaubwürdigkeit des Systems auch bei den anderen Staaten erschüttert. Zu derartigen Konflikten kann es kommen, wenn sich über das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Handelsfreiheit und Ausnahmen keine Einigung erzielen lässt. Hier muss ein Krisenmanagement Platz greifen. Auch eine Streitbeilegung in einem „fairen“ förmlichen Verfahren hat auf längere Sicht nur Bestand, wenn der ihr zugrunde liegende Interessenausgleich als sachlich fair empfunden wird.66 64  Nettesheim,

Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico 53 (2003), 711 ff. Streitbeilegungsverfahren, S.  45 ff. 66  Die Welthandelsprinzipien sind nicht nur für das GATT relevant, sondern gelten in ähnlicher Weise in den übrigen multilateralen Handelsübereinkommen. Sie können deshalb als allgemeine Grundsätze des materiellen WTO-Rechts angesehen werden; vgl. Bederman, International Law Frameworks, S. 151: „The ultimate feature of GATT / WTO is its ability to fairly resolve trade disputes.“ 65  Reusch,



§ 1  Krise des Welthandelsrechts43

F. Zusammenfassung und Folgerungen • Das moderne Völkerrecht versteht sich als globale Friedensordnung. • Im Globalisierungszeitalter soll auch dem Prinzip des Freihandels primär friedensstiftende Bedeutung zukommen. • Das WTO-System beruht daher auf dem Prinzip des Freihandels, abgemildert durch interventionistische Korrekturen. • Dennoch sieht sich das WTO-System massiver Kritik ausgesetzt. Die Rede ist bereits von einer Krise des WTO-Systems. • Das WTO-System wird nicht nur in Frage gestellt, wenn das Prinzip des Freihandels als solches angegriffen wird, sondern auch wenn der systemimmanente Interessenausgleich scheitert. Gerade der Streit von Staaten, deren Wirtschaftsordnung mit den Zielen des WTO-System kompatibel ist, erschüttert die Legitimation des Systems in seiner Gesamtheit und führt dann tatsächlich in die Krise. • Das bietet Anlass zur Suche nach Möglichkeiten der Krisenvermeidung und des Krisenmanagements im Rahmen des WTO-Systems. Tabelle 1 GATT-Verhandlungsrunden Jahr

Ort / Name

Behandelte Themen

1947

Genf

Tarife

 23

1949

Annecy

Tarife

 13

1951

Torquay

Tarife

 38

1956

Genf

Tarife

 26

1960–1961

Genf Dillon Round

Tarife

 26

1964–1967

Genf Kennedy-Runde

Tarife und Antidumping-Maß­ nahmen

 62

1973–1979

Genf Tokyo Round

Tarife, nichttarifäre Maßnahmen, „Framework“ Vereinbarungen

102

1986–1994

Genf Uruguay-Runde

Tarife, nichttarifäre Maßnahmen, Regeln, Dienstleistungen, geistiges Eigentum, Streitbei­ legung, Textilien, Landwirtschaft, Erstellung von WTO, etc.

123

Quelle: WTO Homepage

Länder

44

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

§ 2 Wirtschaftsordnungen und Wirtschaftsbeziehungen der WTO-Mitglieder Deutschland, Frankreich, der EU und der USA A. Ausgangslage Zwischen den USA einerseits sowie speziell Deutschland und Frankreich andererseits kommt es gelegentlich zu Irritationen. So verwendete während der Bush-Ära der damalige US-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld am 22. Januar 2003 die Formulierung das „alte Europa“ als Bezeichnung für Deutschland und Frankreich. Wörtlich führte er aus: „You’re thinking of Europe as Germany and France. I don’t. I think that’s old Europe“.67

Das mag abwertend gemeint gewesen sein, brachte jedoch zugleich zum Ausdruck, dass es sich bei Deutschland und Frankreich um Nationen handelt, die sich von den USA signifikant unterscheiden. Die Unterscheidung impliziert ein eigenes staatliches Selbstverständnis, das in Frankreich nie in Frage stand und auch in Deutschland wieder Fuß fasste. So fand die Charakterisierung als „altes Europa“ in der deutschen Öffentlichkeit überwiegend positiven Anklang.68 Mittelbar wurde durch die Zuordnung zum „alten Europa“ anerkannt, dass Deutschland und Frankreich die Schlüsselnationen der EU darstellen. Die distanzierte Einstellung der Bush-Administration gegenüber dem „alten Europa“ fand Fortsetzung in der Kritik Präsident Obamas am Verhalten der EU in der Euro-Krise. Am 27. September 201169 äußerte Obama auf einem Vortrag: „They’re going through a financial crisis that is scaring the world, and they’re trying to take responsible actions, but those actions haven’t been quite as quick as they need“.70

Mit „they“ waren vor allem Deutschland und Frankreich gemeint.71 Die auf diese Weise zum Ausdruck kommende Kontinuität der US-Außenpolitik überrascht nicht. Das „alte Europa ist nämlich nicht erst durch die Aus­ 67  U.S. Department of State: Defence Department Update for Foreign Media. Donald Rumsfeld, Secretary of Defence; General Richard Myers, Chairman of the Joint Chiefs of Staff. Foreign Press Center Briefing. Washington, DC; 1 / 22 / 2003. 68  „Das alte Europa“ wurde in Deutschland zum Wort des Jahres 2003. 69  Das heißt, zu einem Zeitpunkt, an dem die amerikanische Finanzkrise noch nicht die gegenwärtigen Ausmaße angenommen hatte. Vgl. Pitzke, Schuldenstreit in den USA: Land der unbegrenzten Krise, Spiegel Online. 70  Spiegel online vom 28.9.2011 http: /  / www.spiegel.de / international / world / 0,1518, 788807,00.html. 71  Vgl. IIPdigital vom 4.10.2011, http: /  / iipdigital.usembassy.gov / st / english / article /  2011 / 10 / 20111006142955nehpets0.5114405.html#axzz1aildTnAa.



§ 2  Wirtschaftsordnungen und -beziehungen der WTO-Mitglieder45

einandersetzungen um die Bewertung der unterschiedlichen geopolitischen Strategien in Konflikt mit dem „neuen“ Amerika geraten. In vergleichbarer Weise stehen die Handelsbeziehungen zwischen den USA und der EU im kulturellen Bereich „im Zeichen der bitteren Fehde um audiovisuelle Dienste“.72 Dieser handelspolitische Konflikt beruht auf einer unterschied­ lichen Beurteilung und Bewertung des audiovisuellen Sparte, die sich wiederum aus den Unterschieden der betreffenden Wirtschaftsordnung erklärt. Der Konflikt ist brisant, da es sich um Wirtschaftsordnungen handelt, die das WTO-System prägen. B. Wirtschaftsordnung im WTO-System Die Versorgung organisierter Gesellschaften mit Gütern und Dienstleistungen hängt von den jeweiligen Produktionsverhältnissen und der Entwicklung der jeweiligen Produktivkräfte ab (Ressourcen, Ausbildungs- und Kenntnisstand der arbeitenden Bevölkerung, technologischer Fortschritt). Die auf Arbeitsteilung beruhenden Wirtschaftsprozesse moderner Volkswirtschaften müssen dabei politisch und rechtlich gestaltet und zu einem Ordnungsgefüge verknüpft werden. Das Zusammenwirken bei der Erzeugung der Güter und der Erbringung von Dienstleistungen bis hin zur gerechten Verteilung des wirtschaftlichen Erfolgs ist auf Bedingungen angewiesen, die vom Staat zu garantieren sind.73 Die politische und rechtliche Form, die den Rahmen für die wirtschaftlichen Tätigkeiten innerhalb eines Wirtschaftsraumes vorgibt, ist die Wirtschaftsordnung.74 Wesentliche Faktoren der jeweiligen Wirtschafts­ ordnung sind die verfassungsrechtlichen Vorgaben (Wirtschaftsverfassung), die sozioökonomischen Bedingungen (politische und kulturelle Rechtsordnung, Produktionspotenzial) und die realisierte Wirtschaftspolitik. Jeder Staat verfügt über eine eigene Wirtschaftsordnung. Generell kennzeichnen Wirtschaftsordnungen die Typen, nach denen in einer Volkswirtschaft Produktion und Verteilung der Güter und Dienstleistungen organisiert werden können. Als Grundformen gelten hier Marktwirtschaft und Zentralverwaltungswirtschaft, die in „Reinkultur“ jedoch nicht existieren. Vielmehr sind sie konkret in bestimmter Weise etwa zur sozialen Marktwirtschaft oder Planifikation abgewandelt. Diese Faktoren sind auch für das WTO-System bedeutsam. Das WTO-System ist ein Geflecht internationaler Vereinbarungen zur Ordnung 72  Herold,

Irisplus 2003, S. 2; Grant, Ind.L.J. 70 (1995), 1333 ff. (1335). Wirtschaftsverfassung, Rn. 1. 74  In den Wirtschaftswissenschaften wird die Wirtschaftsordnung verstanden „als Gesamtheit der bewusst gesetzten und spontan durch die Marktteilnehmer vereinbarten Regeln des Wirtschaftens in einer Gesellschaft“; so Leipold, Art. Wirtschaftsordnung, in: Hasser  /  Schneider  /  Weigelt (Hrsg.), Soziale Marktwirtschaft, S. 501  ff. (502). 73  Badura,

46

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

des Welthandels, stellt jedoch nicht selbst eine bestimmte Wirtschaftsordnung dar und bedeutet auch keine Weltgeltung beanspruchende Entscheidung für eine konkrete Wirtschaftsordnung. Gegenüber Auffassungen, wonach dem Welthandelsrecht der Charakter einer erga omnes wirkenden Rechtsordnung zukommen solle, die sich an der Schwelle zum Konstitutionalismus bewege,75 ist Skepsis angebracht. Eine Entscheidung für eine bestimmte Wirtschaftsverfassung oder auch nur Wirtschaftsordnung kann dem WTO-Vertragswerk schon deswegen nicht zugestanden werden, weil die WTO für Mitgliedstaaten mit den unterschiedlichsten Wirtschaftsordnungen akzeptabel sein muss. Allerdings steht das WTO-System unter dem Leitprinzip eines freien Welthandels. Die Ausrichtung des WTO-Systems auf eine Liberalisierung des Welthandels bringt die WTO konzeptionell in die Nähe zu den liberalen Wirtschaftsordnungen insbesondere von Europa und den USA. In deren Wirtschaftsbeziehungen muss sich die Konfliktlösungskapazität des WTO-Systems vorrangig erweisen. C. Exemplarische Wirtschaftsordnungen Die Konfliktlösungskapazität erweist sich am Einzelfall. Aussagekräftig für die Konfliktlösungskapazität des WTO-Systems ist der immer noch ungelöste Konflikt zwischen Europa und den USA über das Verhältnis von Freihandel und kultureller Ausnahme.76 Hauptakteure in diesem Konflikt sind Deutschland, Frankreich, die EU und die USA. Das legt es nahe und rechtfertigt es, die folgende Darstellung auf die Wirtschaftsordnungen dieser Hauptakteure zu konzentrieren. I. Deutschland

Anders als die Weimarer Reichsverfassung (Art. 151–166 WRV77) gibt das Grundgesetz nicht explizit eine bestimmte Wirtschaftsordnung vor. Die Auseinandersetzungen um die „Wirtschaftsverfassung“ der 1950er Jahre78 blieben ergebnislos; das Investitionshilfe-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Juli 1954,79 mit dem das Gericht die wirtschaftspolitische Nettesheim, in: Festschr. f. Oppermann, S. 381 ff. (393). oben § 1 B. 77  Zu den damaligen Bemühungen, die sozialistischen Züge des fünften Abschnitts der Weimarer Verfassung interpretatorisch zu entschärfen, Anschütz, Kommentar, S. 696. 78  Etwa zwischen Hans Carl Nipperdey (DRZ 1950, 193 ff.) und Ernst Rudolf Huber (Der Streit um das Wirtschaftsverfassungsrecht, 1956). Vgl. Tettinger, DVBl. 1999, 679 ff. 79  1 BvR 459 u. a. / 52, 5, 9 / 53, 96, 114 / 54 –, BVerfGE 4, 7 (17 f.). 75  Vgl, 76  Vgl.



§ 2  Wirtschaftsordnungen und -beziehungen der WTO-Mitglieder47

Neutralität des Grundgesetzes80 propagierte, ist Rechtsgeschichte. Die Neutralität war ohnehin relativ.81 Die Mitbestimmungsentscheidung vom 1. März 1979 sprach nur noch von einer Neutralität, „soweit sich aus den Grundrechten nichts anderes ergibt“82. Soll der Nachsatz mehr als eine Selbstverständlichkeit ausdrücken, so deutet er auf strukturelle Zusammenhänge der Grundrechte und der wirtschaftlichen Aussagen des Grundgesetzes hin. Zwar wird das Grundgesetz dadurch nicht auf rein marktwirtschaftliche Lösungen festgelegt, zumal in zahlreichen Aufgabennormen des Grundgesetzes die sozialstaatliche Komponente des deutschen Rechtsstaats zum Ausdruck kommt.83 Die Grundrechte umfassen jedoch die Privatautonomie, die sich nur in einer Markwirtschaft entfaltet. Dem Grundgesetz ist somit die Tendenz zur marktwirtschaftlichen Wirtschaftsverfassung zu entnehmen.84 Unmittelbare staatliche Einflussnahmen auf die Privatwirtschaft sind in der Wirtschaftsordnung des Grundgesetzes85 damit die Ausnahme. Andererseits ist der soziale Rechtsstaat durch Leistungen der Daseinsvorsorge gekennzeichnet.86 Welche Leistungen das im Einzelnen sind, ist vielfach schwer zu beantworten. Fest steht lediglich, dass es für den Alltag in einem zivilisierten Verfassungsstaat unverzichtbare und damit staatlich zu garantierende Leistungen geben muss, für die ein permanentes Versorgungsbedürfnis der Allgemeinheit besteht. Eine völlig unabhängige privatautonome Gestaltung der Leistungserbringung scheidet hier aus. Der Begriff der Daseinsvorsorge wurde von Ernst Forsthoff geprägt, „um in den leistenden Funktionen des modernen Staates ein öffentlich-rechtliches ­Element aufzuweisen“.87 Daseinsvorsorge bedeutet heute, dass selbst beim Handeln in Privatrechtsform öffentlich-rechtliche Grundsätze gelten: Die Gemeinwohlbindung geht den privaten Interessen vor; die Grundrechte gelten unmittelbar. Daseinsvorsorge ist „Vorsorge zur optimalen Freiheits­ Schünemann, in: Festschr. f. Stober, S. 147 ff. Nachsatz, für den Gesetzgeber bestehe eine weitgehende Gestaltungsfreiheit der Wirtschaftspolitik, „sofern er dabei das Grundgesetz und insbesondere die Grundrechte beachtet“, bot Anlass für zahlreiche Interpretationsversuche; vgl. Rupert Scholz, Paritätische Mitbestimmung, S. 35 ff.; Badura, AöR 92 (1967), 382 ff. 82  1 BvR 532, 533 / 77 u. a. –, BVerfGE 50, 290 (336 ff.). 83  Art. 20 Abs. 1 Art. 20a, Art. 23 Abs. 1 S. 1, Art. 28 Abs. 1 S. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und 16, Art. 88 S. 2, Art. 104a Abs. 4, Art. 109 Abs. 2; Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG. 84  Badura, HGR II, § 29 Rn. 3. 85  Vgl. Badura, Festschr.  f. Stern, S. 409 ff.; Ossenbühl, Festschr. f. Quaritsch, S.  235 ff.; Papier, Festschr. f. Selmer, S. 459 ff. 86  Dies ist, unabhängig von der Kontroverse, ob es sich bei der Daseinsvorsorge um einen Rechtsbegriff handelt, unstreitig. Hierzu näher M. Ronellenfitsch, Forsthoff, S. 53 ff.; HDSB, 38. Tätigkeitsbericht, 2010, Tz 1.4. 87  Forsthoff, Rechtsfragen, S. 9. 80  Hierzu 81  Der

48

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

ver­wirklichung“.88 Unter die Daseinsvorsorge fallen daher nicht nur Bereiche der Versorgungswirtschaft, des Verkehrswesens, des Rundfunks, der Telekommunikation und des Kreditwesens, sondern auch Bildungs- und Kultureinrichtungen.89 Daraus folgt, dass selbst bei einem marktwirtschaftlichen Verständnis der Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland der Gesichtspunkt der kulturellen Daseinsvorsorge rechtlich berücksichtigt werden muss. II. Frankreich

Die Wirtschaftsordnung Frankreichs beruht ebenfalls auf dem Prinzip der sozialen Marktwirtschaft, dies aber in einer anderen Ausgestaltung. Der deutschen Daseinsvorsorge entspricht in Frankreich das Konzept des service public. Die Rechtsfigur des „service public“ entstand bei der Suche nach Abgrenzungskriterien im Verhältnis von Verwaltungsrecht und Privatrecht. Unterlagen ursprünglich nur actes de puissance publique den verwaltungsrechtlichen Grundsätzen, stellte das Konfliktgericht (Tribunal des Conflits) im „arrêt Blanco“ vom 8. Februar 1873 allein darauf ab, dass der service public gehandelt hatte.90 Der Conseil d’Etat folgte dem anfänglich, erkannte aber schon in den 1920er Jahren industrielle und wirtschaftliche services publics an, die privatrechtlich handelten. Der Begriff des service public deckt seither zwei Bereiche ab, den service public administrativ und den service public industriell et commercial. Die Verbindung beider Begriffsfelder stellt das „Allgemeine Interesse“ (l’intérêt général) dar, das eine Sonderbehandlung erfordert, und insbesondere Abweichungen von den Maximen des Wettbewerbs und der Privatautonomie legitimiert. Die Bestimmung des Allgemeininteresses obliegt dem Gesetzgeber, dem allerdings Willkürentscheidungen verwehrt sind. Vor derartigen Willkür­ entscheidungen schützen die Gerichte.91 Dabei finden die kulturellen Belange hinreichende Berücksichtigung. Unstreitig ist, dass die Wahrung der französischen Kulturstaatlichkeit vom Konzept des service public erfasst wird92.

88  Hösch,

Wirtschaftstätigkeit, S. 41. i. e. S. 90  Vgl. Rivero, Droit administratif, 6. Aufl., S. 156 f.  91  Vgl. Rapport public 1999: Réflexions sur l’intérêt général 1999 des Conseil d’Etat www: /  / conseil-etat.fr / rapport / inde_ra_19902.shtml. 92  Vgl. nur Dossier „Philosophie juridique du service public culturel“, in l Observatoire Nr. 17 Oktober 2003, S. 1 ff. 89  Kultur



§ 2  Wirtschaftsordnungen und -beziehungen der WTO-Mitglieder49 III. EU

Die europäische Integration, deren Notwendigkeit als Folge des Zweiten Weltkriegs und vor dem Hintergrund des Ost-West-Konfliktes unübersehbar war, führte in mehreren Schritten zur aktuellen Rechtsordnung der EU, die auch die Wirtschaftsordnung strukturiert und Aussagen zur europäischen Wirtschaftsverfassung enthält. Standen bei Gründung der Montan­ union (1952) und beim Abschluss der Römischen Verträge (in Kraft seit 1.1.1958) die Kompetenzen für die Regulierung einzelner Wirtschaftszweige im Vordergrund, so zielte die 1986 unterzeichnete Einheitliche Euro­ päische Akte auf den Binnenmarkt der Gemeinschaften und deutet eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsverfassung an. Der Vertrag von Maastricht (1991 / 1992) übernahm diese Wirtschaftsverfassung und bettete sie in weitere Politikfelder der Gemeinschaften ein. Die Verträge von Amsterdam (1997  /  1999) und Nizza (2001  /  2003) hatten vorwiegend institutionellen Charakter. Der europäische Staatenverbund beruhte vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auf einer grundlegenden Systementscheidung für eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ (Art. 4 Abs. 2 EG).93 Eine Rechtsordnung, die sich zu diesem Ordnungsprinzip bekennt, muss die Grundvoraussetzungen des Wettbewerbs sicherstellen. So umfasste die Tätigkeit der EU nach Art. 3 lit. g EG „ein System, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarkts vor Verfälschungen schützt.“ Der von Art. 3 lit. g EG geforderte unverfälschte Wettbewerb sollte nach der Präambel des EG einen redlichen Wettbewerb innerhalb der Gemeinschaft gewährleisten. Die Wettbewerbsfreiheit war dabei nicht formal, sondern inhaltlich marktwirtschaftlich zu verstehen. Dem Schutz der durch eine derartige Wettbewerbsfreiheit gekennzeichneten Wirtschaftsordnung der EU94 diente ein differenziertes Wettbewerbssystem. Danach galt es, den Wettbewerb gegen private Beschränkungen zu schützen, zum anderen mussten Interventionen der öffentlichen Hand mit dem unverfälschten Wettbewerb in Einklang gebracht werden. Die Wettbewerbsregeln in Titel VI EG spielten für die Durchsetzung und Sicherung des Binnenmarkts eine zentrale Rolle. Dennoch war auch der europäische Wettbewerb nicht Selbstzweck, sondern nur Mittel zur Erreichung der in Art. 2 EG beschriebenen Ziele der EU, denen auch die anderen in Art. 3 und 4 EG genannten Politiken dienten. In diesem Sinne war die europäische Wirtschaftsverfassung marktwirtschaftlich offen.95 Die marktwirtschaftliche Systementscheidung sah sich 93  Zippelius / Würtenberger, Staatsrecht, § 35 Rn. 18. Vgl. zum Gesamtzusammenhang Badura, EuR Beiheft 1 / 2000, S. 45 ff. 94  EuGH, Urteil vom 25.10.1977, Rs. 26  / 7 –, Metro / Kommission, Slg. 1977, 1875, 1905. 95  Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 58.

50

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

denn auch zunehmend Relativierungen ausgesetzt. Die Diskussionen um das Verhältnis namentlich von marktwirtschaftlicher Wettbewerbsfreiheit, Daseinsvorsorge und Kulturstaatlichkeit fanden auch auf europäischer Ebene statt und führten zu Einschränkungen der Wettbewerbsfreiheit in Richtung auf einen kontrollierten Wettbewerb. Der Vertrag von Lissabon96 hat hieran nichts geändert. Er stellt kein Surrogat für eine Europäische Verfassung dar.97 Die in Art. 3 Abs. 3 EUV n. F. erwähnte soziale Marktwirtschaft impliziert kein Bekenntnis zum sozialen Rechts- oder Bundesstaat, mit der Qualität einer Staatsstrukturentscheidung.98 Sozial- und kulturstaatliche Tendenzen werden freilich durch den Vertrag von Lissabon verstärkt.99 Der neu eingefügte zweite Erwägungsgrund der Präambel des EUV n. F. bringt das deutlich zum Ausdruck. Beschworen wird das kulturelle, religiöse und humanistische Erbe Europas. Dieses Werteverständnis greift Art. 1 a EUV n. F. auf. Als Ziel der Union wird die Förderung des Friedens, der Werte der Union und des Wohlergehens ihrer Völker angegeben (Art. 2 Abs. 1 EUV n. F.). In diesem Kontext wird dann allerdings die Errichtung eines Binnenmarkts der Union genannt. Das Bekenntnis zum Binnenmarkt, bestätigt durch eine Gesamtanalyse der konkreten Einzelregelungen in EUV und AEUV, dass die Systementscheidung für die Marktwirtschaft weiterhin Bestand haben soll, dies freilich mehr in der Ausprägung als soziale Marktwirtschaft (Art. 2 Abs. 3 S. 2 EUV n. F. „in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft“, „high competitive social market economy“, „économie sociale de marché hautement compétitive“). 96  Bergmann, in: HDSB, Datenschutz, S. 11 ff.; ders., DÖV 2008, 305 ff.; Oppermann, DVBl. 2008, 473 ff.; Hadtje / Kindt, NJW 2008, 1761 ff.; Terhechte, EuR 2008, 143 ff.; M. Ronellenfitsch, DuD 2009, 451 ff.; Fastenrath / Nowak (Hrsg.), Der Lissabonner Reformvertrag; Fuerst / Nettesheim / Scholz (Hrsg.), Lissabon-Vertrag; Pernice, Der Vertrag von Lissabon; Schwarze / Hatje (Hrsg.), Reformvertrag; viel zu weitgehend Ritter, NJW 2010, 1110 ff. 97  BVerfG, Urteil vom 30.6.2009 – 2 BvE 2  / 08 u. a. –, BVerfGE 123, 267 = DVBl. 2009, 1032 = NJW 2009, 2267 = DÖV 2010, 84; Classen JZ 2009, 881 ff.; Dingemann, ZEuS 2009, 491 ff.; Folz, ZIS 2009, 427 ff.; Frenz, VerwArch 2009, 475 ff.; ders., EWS 2009, 297 ff.; Gärditz / Hillgruber JZ 2009, 872 ff.; Hahn, ZEuS 2009, 583 ff.; Halberstam / Möller, GLJ 2009, 1241 ff.; Hector, ZEuS 2009, 583 ff.; F. Meyer, NStZ 2009, 657 ff.; Lecheler, JZ 2009, 1156 ff.; Nettesheim, NJW 2009, 2867; ders., NJW 2010, 177 ff.; Pache, EuGRZ 2009, 285 ff.; Ruffert, DVBl. 2009, 1197 ff.; Sack, ZEuS 209, 623 ff.; Schönberger, GLJ 2009, 1201 ff.; Schorkopf, EuZW 2009, 718 ff.; Selmyr, ZEuS 2009, 681 ff.; Terhechte, EuZW 209, 724 ff.; v. Bogdandy, NJW 2010, 1 ff.; Haratsch, ZfS 2010, 122 ff.; H. A. Wolff, DÖV 2010, 49 ff.; Lenz, ZRP 2010, 22 ff.; Röper, DÖV 2010, 285 ff.; Daiber, DÖV 2010, 293 ff.; Schröder, DÖV 2010, 303 ff., Gas, DÖV 210, 313 ff. 98  M. Ronellenfitsch, in: HDSB, Datenschutz, S. 82. 99  Vgl. M. Ronellenfitsch, in: Magiera / Sommermann, Daseinsvorsorge, S.  27 ff.



§ 2  Wirtschaftsordnungen und -beziehungen der WTO-Mitglieder51 IV. USA

Der Supreme Court geht von der wirtschaftspolitischen Neutralität der US-Verfassung aus.100 Angesichts der Ausrichtung des US-Verfassungsverständnisses auf Präjudizen und historische Gegebenheiten kann man jedoch von einer verfassungsmäßigen Verankerung der gegenwärtigen Wirtschaftsordnung der USA, gestützt durch die Grundrechteordnung, ausgehen. Die Wirtschaftsordnung der USA beruht faktisch auf einer „free market economy“, die nach der reinen Lehre nur die Kriterien von Angebot und Nachfrage anerkennt. Eine reine Marktwirtschaft besteht indessen auch in den USA nicht. Marktwirtschaft ist ein Idealtypus, dessen Ausprägungen sich durch den jeweiligen staatlichen Anteil am Wirtschaftsgeschehen (Staatsquote) unterscheiden. Selbst die Wirtschaftsordnung der USA lässt Raum für staatliche Interventionen und Regulierungen. Das europäische Konzept der sozialen Marktwirtschaft widerspricht jedoch dem USamerikanischen Gesellschaftsmodell, das stärker auf Einzelinteressen bezogen ist und zur Ökonomisierung aller gesellschaftlichen Bereiche tendiert. Entsprechend wird die individuelle Verantwortung für die eigenen Lebensumstände stärker gewichtet als die kollektive Daseinsvorsorge. Kulturelle und Daseinsvorsorgebelange („public utilities“) spielen indessen auch in den USA eine Rolle, da sich kein moderner Staat dem Gewährleistungsauftrag völlig entziehen kann. Das mit dem deutschen Daseinsvorsorgekonzept vergleichbare Konzept des „comprehensive state“ gewinnt zunehmend an Gewicht.101 D. Verhältnis des WTO-Rechts zum innerstaatlichen Recht und EU-Recht Die Konfliktlösungskapazität des WTO-Systems steht und fällt mit der Bereitschaft der Mitglieder, das WTO-Recht zu beachten. Indikator für diese Bereitschaft ist der Grad der Verbindlichkeit, die dem WTO-Recht in den betreffenden Wirtschaftsordnungen zugemessen wird. Nach Art. XVI Abs. 4 ÜWTO stellt jedes Mitglied sicher, dass seine Gesetze, sonstigen Vorschriften und Verwaltungsverfahren mit seinen Verpflichtungen aufgrund der ÜWTO im Einklang stehen. Zur internen Geltung bedarf das WTO-Recht wie jede völkerrechtliche Norm der Umsetzung in innerstaatliches Recht. 100  Bungert, in: Assmann  /  Bungert, Handbuch, Rn. 23; Grundsatzentscheidung 17.04.1906 Lochner vs. New York 198 U.S. 45. (75: Justice Holmes dissenting: „But a constitution is not intended to embody a particular economic theory, whether of paternalism and the organic relation of the citizen to the State or of laissez faire“). 101  State Plan 2010–2016; Virginia Department of Behavioral Health and Developmental Services 8.12.2009.

52

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Sein Rang bestimmt sich nach den nationalen Bestimmungen über den Rang völkerrechtlicher Verträge. I. Deutschland

In Deutschland haben der Bundestag am 29. Juni 1994 mit wenigen Gegenstimmen und der Bundesrat am 8. Juli 1994 einstimmig dem ÜWTO zugestimmt.102 Seit dem 1. Januar 1995 ist Deutschland WTO-Mitglied. Die Geltungskraft des WTO-Rechts richtet sich nach nationalem Verfassungsrecht. Da das WTO-Recht nicht über das EU-Recht unmittelbar anwendbar ist,103 kommt es auf die nationalen Bestimmungen über den Rang völkerrechtlicher Verträge an, also auf Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. Danach gilt einerseits: „Das Grundgesetz geht von der Eingliederung des von ihm verfassten Staates in die Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft aus“.104 Andererseits macht das Bundesverfassungsgericht folgende Einschränkung: „Die Völkerrechtsfreundlichkeit entfaltet indessen Wirkung nur im Rahmen des demokratischen und rechtsstaatlichen Systems des Grundgesetzes.“105 Danach hat das WTO-Recht die Geltungskraft des einfachen Transformationsgesetzes106 und ist in dieser Form, d. h. unter Vorbehalt der Verfassungskonformität, anwendbar.107 Auch wenn Deutschland damit einem „gemäßigten“ Dualismus folgt,108 relativiert der Verfassungsvorbehalt die Geltungskraft des WTO-Rechts praktisch nicht, da dieses mit der Wirtschafts- und Verfassungsordnung der Bundesrepublik kongruent109 geht. II. Frankreich

Frankreich folgt zwar an sich der monistischen Konzeption des Völkerrechts (vgl. Art. 55 Verfassung). Der Conseil d’Etat entscheidet aber über die 102  BGBl. 1994

II S. 1625. Urteil vom 2.5.2000 – Rs. C 307 / 99 –, OGT Fruchthandelsgesellschaft, Slg. 2001, I-3159, Rn. 25; Urteil vom 12.3.2002 – Rs. C 27 / 00 und C 122 / 00 –, Omegaair, Slg. 2002 I – 2569, Rn. 85 ff. 104  BVerfG, Beschluss vom 31.3.1987 – 2 BvF 2 / 86 – BVerfGE 75, 1 (17); Beschluss vom 24.6.2003 – 2 BvR 685 / 03 –, BVerfGE 108, 129 (137); Beschluss vom 26.10.2004 – 2 BvR 55 / 00, 1038 / 01 –, BVerfG 112, 1 (25 f.). 105  BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 – 2 BvR 1481 / 04 –, BVerfGE 111, 307 (318); Urteil vom 4.5.2011 – 2 BvR 2365 / 09 u. a. 106  BVerfG, Urteil vom 3.7.2007 – 2 BvE 2  / 07 –, BVerfGE 118, 244 (258 f.); BVerwG, Urteil vom 22.3.2000 – 2 C 1.99 –, BVerwGE 110, 363 (366) – Transformationslehre –. Zur weitergehenden Vollzugstheorie Geiger, Grundgesetz, S. 156 ff. 107  BGH, Urteil vom 25.2.1999 – I ZR 118 / 96 – NJW 1999, 1953 (1958). 108  Herdegen, Völkerrecht, § 21 Rn. 2. 109  Vgl. oben § 3 C. I. 103  EuGH,



§ 2  Wirtschaftsordnungen und -beziehungen der WTO-Mitglieder53

Vereinbarkeit völkerrechtlicher Vereinbarungen mit nationalem Verfassungs­ recht,110 was dessen potentielle Vorrangstellung voraussetzt. Völkerrechtliche Verträge haben danach Vorrang vor nationalen Gesetzen, nicht jedoch vor der Verfassung.111 Aus ähnlichen Gründen wie im Fall der Bundesrepublik verfügt in Frankreich das WTO-Recht über einen hohen Geltungsrang. III. EU

Mit dem Beschluss 94 / 800 / EG vom 22. Dezember 1994 genehmige der Rat das WTO-Übereinkommen.112 Die EU ist aus eigenem Recht Mitglied der WTO seit dem 1. Januar 1995. Soweit das WTO-Recht in die Kompetenz der EU fällt, ist es wie ein von der EU (EG) geschlossener völkerrechtlicher Vertrag zu behandeln.113 Dafür sieht Art. 216 Abs. 2 AEUV = (ex) Art. 300 Abs. 7 EGV vor, dass ein derartiger Vertrag für die Organe der EU und ihrer Mitgliedstaaten verbindlich ist. Das WTO-Recht wird damit Bestandteil des EU-Rechts114 und teilt dessen Vorrang gegenüber dem nationalen Recht. In der Normenhierarchie soll das von der EU-Kompetenz erfasste WTO-Recht zwischen EU-Primärrecht und EU-Sekundärrecht liegen.115 Der EuGH zieht es gleichwohl nicht als Prüfungsmaßstab für das Sekundärrecht heran.116 Dem ist trotz aller Kritik im Schrifttum117 zuzustimmen, da sich aus der vertraglich vereinbarten Geltung völkerrechtlicher Normen noch nicht automatisch deren unmittelbare Anwendbarkeit ergibt.118

110  C.E, Ass. vom 29.6.1990 („G.I.S.T.I.“, A.I.D.A. 1990, 630; hierzu Clement Lerche, ZoeRV (1990), 869 ff. 111  Kunig, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, 3. Abschnitt Rn. 51. 112  ABl, K 336 / 1. 113  EuGH, Urteil vom 10.9.1990 – Rs. C 61 / 94 –, Kommission / Deutschland, Slg. 1996, I-3989, Rn. 52. 114  EuGH, Urteil vom 30.4.1974 – Rs. 183  / 73 –, Haegeman, Slg. 1974, 449 Rn.  2 ff. 115  So Weiß, in: Hermann / Weiß / Ohler, Welthandelsrecht, Rn. 130. 116  EuGH, Urteil vom 22.11.1999 – Rs. C 149 / 96 –, Portugal / Rat –, Slg. 18395, Rn. 7 –; Urteil vom 2.5.2000 – Rs. C 307 / 99 –, OGT Fruchthandelsgesellschaft –, Slg. 2001, I-3159, Rn. 24; Urteil vom 12.3.2002 – Rs. C 27 / 00 und C 122 / 00 –, Omegaair, Slg. 2002 I – 2569, Rn. 93; Urteil vom 9.1.2003 – Rs. C 76 / 00 P –, Petrotub und Republica / Rat, Slg. 2002, I-79, Rn. 53; Urteil vom 30.9.2003 – Rs. C 93 / 02 P –, Biret International / Rat, Slg. 2003 I-10497 Rn. 52.; Urteil vom 9.9.2008 – vb Rs. C 120 / 06 und C 121 / 06 – FIAMM und Fedion / Rat und Kommission, Slg. 2008 I-6513, Tz, 108 ff. 117  Vgl. Dervisopoulos, Außenwirtschaften 2005, S. 415 ff. 118  Zum zweistufigen Vollzug des Außenwirtschaftsrechts Grabitz / von Bogdandy /  Nettesheim, Außenwirtschaftsrecht, S.  47 ff.

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung IV. USA

Die USA folgen dem dualistischen System, wonach internationale Rechtsanwendung der nationalen Transformation bedarf.119 Der US-Kongress stimmte im Dezember 1994 dem WTO-Übereinkommen zu (Uruguay Round Agreements Act (URAA); P.L. 103-465 / 19 U.S.C. 3511). Die USA sind Mitglied der WTO seit dem 1. Januar 1995. Alle 5 Jahre findet eine Überprüfung des Fortbestands des Gesetzes statt. Selbst bei diesem restriktiven Verständnis wurde in der WTO eine Beschneidung von Souveränitätsansprüchen der USA gesehen, die dort auf massive Kritik stieß.120 Generell wird aber der Monismus / Dualismus-Streit-“ als „cocktail conversation among international law academics“121 gesehen und darauf abgestellt, ob das internationale Recht durch nationale Regulierungsmaßnahmen übertrumpft „trumped“ werden kann, Dies ist im WTO-Recht eine offene Frage. E. Handelspolitischer Konflikt Die USA sind der wichtigste Handelspartner der EU in ihrer Gesamtheit. Auf sie entfällt knapp ein Viertel der Exporte außerhalb der EU. Zwischen den USA und den Mitgliedstaaten der EU sind Handelsbeziehungen unterschiedlich intensiv. Was die Bundesrepublik Deutschland angeht, so bestehen die engsten Handelsbeziehungen zu den Mitgliedern der EU, insbesondere zu Frankreich. Bei den Einfuhren liegen die USA an dritter Stelle. Nach Frankreich sind sie zugleich Hauptabnehmer deutscher Waren und Dienstleistungen. Das ändert nichts daran, dass in einzelnen Wirtschaftsbereichen den USA eine Monopolstellung zukommt. So ist die Handelsbilanz zwischen der EU und den USA im Bereich des Kinofilms seit Jahrzenten negativ. Der Marktanteil von US-Filmen liegt trotz deren Finanzkrise noch immer bei durchschnittlich 80 %.122 Ausländische Filme insgesamt erzielen in den USA einen Marktanteil zwischen 1 und 3 %. Da die Unterhaltungsindustrie den wichtigsten Teil der US-Volkswirtschaft ausmacht und Hollywood fast die Hälfte seiner Einnahmen im Ausland erzielt, besteht ein vitales Interesse der USA, den Marktanteil ihrer Unterhaltungsindustrie auszuweiten oder jedenfalls zu stabilisieren. Sie treten deshalb in der WTO mit Nachdruck für eine weitere Liberalisierung dieses Bereichs ein. Die Posi­tion der EU und ihrer Mitgliedstaaten, insbesondere Deutschlands und Frank119  Bederman,

International Law Frameworks, S. 159 ff. Columbia Journal of Transnational Law 1997 / 1998, 157 ff. (165 ff.). 121  Bederman, International Law Frameworks, S. 160. 122  Vgl. Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, Jahrbuch 2004, Bd.  3, S.  40 ff. 120  Jackson,



§ 2  Wirtschaftsordnungen und -beziehungen der WTO-Mitglieder55

reichs geht dahin, auch in diesem Bereich die im UNESCO-Abkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen vom 20. Oktober 2005 bekräftigte kulturelle Souveränität zu bewahren. In der Endphase der Uruguay-Runde kam es insoweit zu heftigen Auseinandersetzungen, die zur Einigung darüber führten, dass man sich noch nicht geeinigt habe.123 Aber die europäische „Kulturausnahme“ (Exception culturelle) wirkt nur vorläufig.124 Die Einbeziehung der Unterhaltungsprodukte in weitere Liberalisierungsverhandlungen ist unvermeidbar. Die Wirtschaftsordnungen Deutschlands, Frankreichs, der EU und der USA weisen als Gemeinsamkeit das Bekenntnis zur Marktwirtschaft aus, das sich auf internationaler Ebene im Bekenntnis zur Handelsfreiheit fortsetzt. Gemeinsam ist allen Wirtschaftsordnungen die Tendenz zu Liberalisierung der Weltwirtschaft mit der Möglichkeit von Ausnahmen. Die Ausnahmen ergeben sich aus der Identifikation mit der eigenen Verfassungs- und Wirtschaftsordnung und hängen letztlich mit dem jeweiligen kulturellen Selbstverständnis zusammen. Dabei kommt es nicht zuletzt deshalb zu Verständigungsschwierigkeiten, weil der Kulturbegriff in den verschiedenen Kulturkreisen unterschiedlich bestimmt wird bzw. mehrere Kulturbegriffe bestehen. So ist der deutsche Kulturbegriff enger als der der meisten anderen Nationen. Kultur verbindet sich hier mit dem Bildungsbegriff, setzt also einen nicht näher bestimmten Standard an künstlerischen, wissenschaftlichen und sozialen Errungenschaften voraus.125 In Frankreich und den USA beschreibt „Kultur“ demgegenüber gleichlaufend mit Zivilisation allgemein den Entwicklungsstand des Gemeinwesens (Kultur im weiten Sinn). Beide Begriffe beeinflussen das kulturelle Selbstverständnis. Kommt es hier zu gravierenden Abweichungen, dann ergibt sich ein Konfliktpotential, das die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen so massiv belasten kann, dass das gesamte WTOSystem in Frage gestellt wird. F. Zusammenfassung und Folgerungen Die Wirtschaftsordnungen der USA und in der EU sind auf die vom WTO-System geforderte Handelsfreiheit angelegt, weisen aber auch gravie123  Vgl. Cahn / Schimmel, AELJ 15 (1997,) 281 ff.; Cottier, ZUM 1994, 749 ff.; Desolaers / Koenig, Int. Trade Law Reg. 1999, 147 ff.; Freedman, International Journal of Cultural Policy 2003, 305 ff.; ders., Global Media and Communication 2005, 124 ff.; Grant, Ind. L.J., 1995, 1333; Kessler, Law and Policy in International Business 1995, 563 ff.; König, ZUM 2002, 271 ff.; Pauwels / Loisen, Media Perspectiven 2004, 489 ff. 124  Zutreffend Graber, medialex 1999, 86 ff. (86). 125  Kultur im engeren Sinn (= Kunst, Literatur, Theater; repräsentativ Neuwöhner / Klingler, Media Perspectiven 12 / 2011, 592 ff., 593).

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

rende Unterschiede auf, die sich in Einschränkungen der Handelsfreiheit niederschlagen. Gerechtfertigt werden diese Einschränkungen mit der eigenen kulturellen, staatlich-zivilisatorischen Identität, die sich insbesondere im „alten Europa“ – repräsentiert von Deutschland und Frankreich – deutlich von der der USA abhebt. Dadurch kommt es vor allem im Unterhaltungssektor zu Konflikten, die mit den Instrumentarien des WTO-Systems zu bewältigen sind. Ob das möglich ist, bedarf der Klärung am Beispiel eines konkreten Regelungsbereichs.

§ 3 Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium A. Ausgangslage I. Gesamtbetrachtung

Die Betonung dort des Prinzips der Warenverkehrsfreiheit und hier die Beanspruchung einer mit kulturellen Erwägungen begründeten Ausnahme von diesem Prinzip haben zu einer Dauerkontroverse zwischen Deutschland, Frankreich und der EU einerseits und den USA andererseits über die rechtliche Sonderbehandlung der audiovisuellen Dienstleistungen geführt, die insbesondere im Zusammenhang mit dem Film bereits den Charakter eines Konflikts angenommen hat. Kontoverse und Konflikt werden in ihrer Dimension nur verständlich, wenn Klarheit darüber besteht, was mit „Film“ gemeint ist und welche wirtschaftliche, gesellschaftliche und rechtliche Bedeutung dem Film zukommt. Die Bedeutung des Films wiederum erschließt sich erst vor dem Hintergrund der tatsächlichen und rechtlichen Entwicklung des Filmwesens. Diese Entwicklung lässt sich nur in einer Gesamtschau der sich wechselseitig beeinflussenden jeweiligen Entwicklungen des Filmwesens in Europa und den USA zureichend bewerten. Die Gesamtschau wird daher vor der Detailwürdigung der Filmentwicklung in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA vor die Klammer gezogen. II. Filmbegriff

Der der deutschen, französischen und englischen Sprache gemeinsame Ausdruck „Film“ geht zurück auf das altenglische „fylmen“126, aus dem 126  Holthausen,

Wörterbuch, S. 105.



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium57

neuenglisch „Film“ wurde. Gemeint war ein „Häutchen“.127 „Film“ bezeichnete damit zunächst als technisches Material eine dünne Schicht fein verteilter Flüssigkeit („Ölfilm“), dann spezieller den Träger einer fotographischen Emulsion, die zur Aufnahme von Fotos erforderlich ist. „Film“ war insoweit Oberbegriff für sämtliche belichteten und unbelichteten Aufnahmeund Kopiermaterialien.128 Schon bei diesem weiten Verständnis ist der Film nicht nur Material, sondern hat vor allem medialen Charakter. Völlig auf das Material verzichtet wird bei der Begriffsbestimmung des Verbs „filmen“. Filmen bedeutet generell das Aufzeichnen bewegter Bilddokumente auch ohne Film im Sinne des photographischen Trägers. Die digitale Aufnahmetechnik macht den Film als Aufzeichnungs- oder Wiedergabemedium entbehrlich. Man spricht mitteweile von Spielfilmproduktionen ohne Film.129 Der mediale Charakter ist schließlich ausschlaggebend für den Rechtsbegriff des Films. Der Rechtsbegriff des Films knüpft an die Bedeutung des Films in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium an. Die Bedeutung des Films ist Resultat der Entwicklung im (technischen) Filmwesen und in der Filmwirtschaft. B. Entwicklung des Films I. Vorläufer

Die Vorgeschichte des Filmwesens geht zurück bis auf die Schattenbilder der klassischen Antike, die sich im Zeitalter der Aufklärung zu Publikumsmagneten entwickelten. Im 17. Jahrhundert setzte der Jesuit Atanasius Kirchner die Idee um, von Hand gezeichnete Bilder mittels einer „Laterna magica“ auf eine Wand zu projizieren. Jetzt konnte man daran gehen, diese Bilder in Bewegung zu setzen. Die ersten beweglichen Bilder projizierte nach diesem Prinzip Franz Freiherr von Uchatius im Jahr 1853.130 Nunmehr konzentrierten sich die Bemühungen darauf, einen Projektor zu entwickeln, der den Eindruck der Beweglichkeit der in einem geeigneten Medium gespeicherten Bilder vermittelte. Hierbei erwies sich die Erscheinung des „laufenden Bilds“ als hilfreich. Die Erscheinung beruht auf der Trägheit des menschlichen Auges, die dazu führt, dass das serielle Abspielen je Sekunde von 24 geringfügig veränderten Bildern den Eindruck einer Bewegung ver127  Im

Französischen „pellicule“ = „petite peau“ von lat. „pellicula“. Handwörterbuch I, S. 111. 129  Vgl. den in Wikipedia, Art. Film mitgeteilten Ausspruch des Regisseurs George Lucas – „I will probably never ever shoot another Film on Film“. 130  von Uchatius (1811–1881) war österreichischer Offizier, der es bis zum Rang eines Generals brachte und dessen Spezialität die Konstruktion von Waffen war. 128  Silbermann,

58

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

mittelt, welche der realen Bewegung gleicht. Mit Erfindung der Fotografie wurde es möglich, die gezeichneten Phasenbilder der „Lebensdreher“ oder „Wundertrommeln“ durch fotografische zu ersetzen. Der erste, der auf diese Weise vorging, war Eadweard Muybridge (1830–1894), der als „Offizieller Fotograph der US-Regierung für die Pazifikküste“ arbeitete. Berühmt wurde er für seine chronofotografische Darstellung des Pferds in Bewegung, für die auf der Chicagoer Weltausstellung von 1892 eigens ein Vorführgebäude errichtet wurde (Zoopraxographical Hall). Dieses wurde zum Vorläufer der Filmtheater. Nach dem Muybridge-Verfahren, richtete Ottomar Anschütz (1846–1907) den „Schnellseher“ ein (Elektrotachyskop), den die Firma Siemens & Haske zur Serienreife brachte. Für die Kameraentwicklung bahnbrechend erwies sich die fotografische Flinte, die Etienne Jules Marey (1830–1904) konstruierte. Auf diesen Vorarbeiten baute Thomas Alva Edison (1847–1931) auf. Er benutzte den von George Eastman produzierten Zelluloidfilm, halbierte den 70 Millimeter breiten Film und versah ihn mit Randperforationen, damit ihn die Kamera besser transportieren konnte. Die Kamera nannte Edison Kinetograph. Für die Aufnahmen wurde in West Orange / New York ein Atelier gebaut, für die Aufführung der Filme wurden 1894 am Broadway in New York fünf Münzautomaten (Kinetoskope) aufgestellt. William Kennedy Laurie Dickson, der eigentliche Konstrukteur des Kinetoskop, machte sich nunmehr daran, einen Apparat für die Laufbildprojektion zu entwickeln. Es stieß dabei auf massiven Widerstand Edisons, der befürchtete, dass ein Projektionsverfahren die Filmvorführung zum Jahrmarktspektakel herabwürdigen könne. Die Entwicklung von Filmprojektoren konnte Edison dennoch nicht aufhalten. Zur Erfindung derartiger Filmprojektoren trugen viele bei.131 Über Nacht Weltruhm erlangten vor allem Auguste132 und Louis Lumière133 mit der Erfindung des Cinématographen.134 Diese Erfindung wird vor allem in Frankreich als Ursprung der eigentlichen Filmtechnik angesehen.

131  Vgl.

Schall / Bild / Optik, S.  109 ff.

132  1862–1954. 133  1864–1948.

134  Am 13.2.1895 meldeten sie einen Apparat zum Patent an, mit dem man Filme aufnehmen und auch vorführen konnte. Die erste Bezeichnung Kinétoscope de projection lehnte sich noch an Edison an. Die Umbenennung auf Cinématographe löste eine Prozesswelle aus. Von Edison übernahmen die Lumières das Format, den 35 Millimeter breiten Eastman-Film und die Perforation.



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium59 II. Filmtechnik

1. Analoge Epoche Die Anfänge des Filmwesens liegen im ausgehenden 19. Jahrhundert, als es gelang, mehrere unterschiedliche Techniken zu kombinieren. Ausgangspunkt der photographischen Filme war das technische Hilfsmittel einer lichtempfindlichen Schicht.135 Bei Edison und Eastman handelte es sich ursprünglich um eine auf Glas getrocknete Masse, die dann abgezogen wurde. Später kennzeichnete der Ausdruck „Film“ diese dünne Schicht. Die Einführung des Zelluloidbands führte zur gemeinsamen Bezeichnung von Schicht und Schichtträger als „Film“. Nach Eastmans Patentierung des biegsamen fotographischen Filmmaterials (1899) begann in verschiedenen Ländern die Entwicklung von Filmkameras, mit denen mehrere Bilder hintereinander auf ein einziges Stück Film belichtet werden konnten. Dickson entwickelte schließlich eine Kamera, die 35 mm-Filme benutzte. Die Filmbreite sowie die Anzahl von vier Perforationslöchern neben dem Bild wurden 1909 als weltweite Norm etabliert. Dieses Standardformat findet noch heute Verwendung. Die so aufgenommenen Bilder wurden zunächst in einem Guckkasten (Kinetoskop) präsentiert: Der Film durchlief gleichmäßig den Apparat und wurde von kurzen Lichtblitzen durchleuchtet. In diesem Zusammenhang spielte bereits die 3D-Technik eine Rolle.136 Wenige Jahre später entwickelten die Brüder Lumière den Cinématrographen, eine Kombination aus Kamera, Kopiermaschine und Projektor, der einen Greifermechanismus aufwies, mit dem jedes Filmbild währen der Belichtung und Projektion fixiert werden konnte. Bis zur Einführung des Tonfilms,137 bei dem auf dem Filmmaterial eine zusätzliche Tonspur aufgebracht wurde, variierte die Bildfrequenz. 1927 wurde der internationale Standard von 24 Bildern pro Sekunde festgelegt. Nimmt man für die technische Entwicklung des Films das Filmmaterial als Bezugspunkt, dann entwickelte sich „Video“ als analoges KonkurrenzFolgenden Case, Filmtechnik, S. 12 ff. wurde 1838 die Entdeckung von Charles Wheatstone, dass der unterschiedliche Blickwinkel des menschlichen Auges räumliches Sehen ermöglicht, das mit Hilfe sequentiell arbeitender Aufnahme- und Abspielgeräte nachgebildet werden kann. Bereits bei der Entwicklung des Kinematographen wurde der stereoskopische Aspekt mitberücksichtigt. Die ersten ab 1915 aufgeführten 3D-Filme („Rural America“, „Niagara Falls“) wurden unter Verwendung anaglyphischer (rot / blau) Filter projiziert, während das Publikum 3D-Brillen in gleichen Farben trug. 137  Zur medialen Bedeutung des Tons Chion, Film, a Sound Art, 2009, hierzu wiederum Tamblyn, filmcomment Sept. / Oct. 2009, 72. 135  Zum

136  Ausgangspunkt

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

medium. Videomaterialien registrieren elektronische Informationen. Das Erfassen des Bildinhalts erfolgt durch zeilenweises Einlesen und Umwandlung der Bildinformationen durch aufeinanderfolgende elektronische Signale. Der Film war lange Zeit das Ausgangsmaterial für Fernsehprogramme, weil die ersten Fernsehkameras nur im Studio benutzt werden konnten. Die sonstige Fernsehberichterstattung musste auf Film aufgenommen werden. Die Einführung des ersten effektiv nutzbaren Aufnahmegeräts durch Ampex 1956 bot nunmehr die Möglichkeit, Fernsehprogramme zu speichern. In Weiterentwicklung der Aufnahmegeräte gelang es, das Schneiden und Kleben von Videobändern durch gezieltes Überspielen von Teilstücken zu ersetzen. Der Qualitätsverlust bei Verwendung analoger Videosysteme bedeutete für das Medium Film einen Vorteil gegenüber der Videokonkurrenz. Positiv verlief auch die Weiterentwicklung des Filmmaterials durch immer lichtempfindlichere und höher auflösende Emulsionen. Das änderte nichts daran, dass sich die Produktion auf Video auch außerhalb der Fernsehstudios immer weiter verbreitete und die Heimvideos technisch möglich wurden. Die weitere Entwicklung der Filmtechnik ist dementsprechend eng mit dem jeweiligen Entwicklungsstand der Computertechnologie verbunden. 2. Digitale Revolution An die Stelle des photomechanischen trat in jüngerer Vergangenheit der digitale Film. Im Medien- und Kommunikationsbericht der Bundesregierung 2008 wurde die Digitalisierung, d. h. die Codierung von Schrift, Bild, Ton oder sonstiger analoger Signale in digitale (ziffernmäßige) Form, als maßgebliche Triebkraft der Medienentwicklung der letzten Jahre bezeichnet.138 Die Anwendung digitaler Bildtechniken ermöglichte nicht nur den Transfer von Video auf Film. Vielmehr etablierte sich die digitale Bildtechnologie (digital imaging) generell in der Filmindustrie. Während noch bis 2009 das digitale Drehen von Filmen von marginaler Bedeutung war, ist mittlerweile im Vertrieb und in den Kinos der „digital roll-out“ voll im Gang.139 Die Digitalisierung erstreckt sich heute auf die gesamte Produktionskette von den Filmaufnahmen bis zur Distribution und Aufführung von Kinofilmen. Die Wiedergabe des Films erfolgt durch einen Rechner und einen Digitalprojektor. Der Kopierprozess entfällt. Dabei werden die in Kinos verwendeten 35-mm-Polyesterfilme immer mehr durch elektro­ nische Speicher ersetzt. Die Speicherung umfasst die 2D- und 3D-Wiedergabe. Die Digitalisierung des Kinos hat immense Auswirkungen auf die 138  BT-Drs. 139  Vgl.

161157, S. 7. Blickpunkt:Film 41 / 11, 28 ff.; 42 / 11, 31 ff.; 43 / 11, 29 ff.; auch 48 / 11, 24.



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium61

Kinolandschaft und die Filmbranche überhaupt. Man spricht zu Recht von einer „digitalen Revolution“.140 Der entscheidende Schritt hierzu erfolgte in den USA. So gründeten bereits im März 2002 die US-Studios Buena Vista Group / Walt Disney, 20th Century Fox, Metro-Goldwyn-Mayer, Paramount Pictures, Sony Pictures Entertainment, Universal Studios und Warner Bros. Pictures den Dachverband Digital Cinema Initiative LIC (DCI), um technische Standards für den digitalen Kinobetrieb festzulegen. Hierzu zählen v. a. eine Mindestauflösung von 2048 × 1080 Bildpunkten bei 24 oder 48 Hz (2K Standard), für höhere Ansprüche (Leinwände von über 15 m) eine Auflösung von 4096 × 2160 bei 24 Hz; (4K Standard), 3DSpezifikatonen sowie technische Vorkehrungen zum Kopierschutz. Weltweit hat sich der DCI-Standard zum Marktführer für digitales Kino entwickelt. Über 95 % aller Neuinstallationen in der EU und den USA folgen diesem Standard. Die technische Entwicklung spiegelt sich in der Begriffsbildung. Der Begriff des Filmwerks knüpft nur noch an die Aufzeichnung einer Bild- und Tonfolge an. Bei der Entwicklung des Filmwesens hat sich der Blickwinkel damit endgültig von der Technik auf die Wirtschaft verlagert. III. Filmwirtschaft

Zwischen 1896141 und 1912 entwickelte sich das Filmwesen von einer Varieté- und Jahrmarktsattraktion zu einer eigenständigen Kunstform und Wirtschaftsbranche.142 Am 1. November 1895 führte Max Skladadnowsky im Berliner Wintergarten „lebende Fotographien“ als Teil eines VarietéProgramms vor. Am 28. Dezember 1895 präsentierten die Brüder Lumière erstmals öffentlich den Cinématrographen. Die Lumières hatten von vornherein eine industrielle Produktion im Sinn. Die Aufführung „laufender Bil140  Vgl. Mitteilung der Kommission an das Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 24. September – Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung für das europäische Kino [KOM (2010) 487 endg.], S. 1; allgemein Hahne, Das digitale Kino, pass. 141  Im Dezember 1895 zeigten die Gebrüder Lumière in Paris die ersten projizierten Filme vor einem zahlenden Publikum. Edisons erste öffentliche Vorstellung mit einer großen Leinwand fand am 23.4.1896 in New York statt. 142  Wolffsohn (Hrsg.), Jahrbuch der Filmindustrie, 1922  /  23–33; Dahms, Diss. Greifswald 1924; Dieckmann, Kino, 1921. Eine Wiederbelebung des Jahrmarktspektakels stellt die „Projection Performance“ dar („Creating Cinema without film“), die aber eher künstlerischen Gehalt hat; vgl. filmcomment May–Juni 2010, S. 15. Allgemein zur Filmgeschichte: Sadoul, Geschichte; Gregor / Patalas, Geschichte; Faulstich / Korte (Hrsg.), Fischer Filmgeschichte; Faulstich, Filmgeschichte; Delmas / Lamy (Hrsg.), Cinéma, 2011.

62

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

der“ erfolgte anfänglich als Reisegewerbe, bis sich das Kino durchsetzte.143 In dieser Frühzeit kauften die Filmveranstalter ihre Filmrollen direkt beim Produzenten und zeigten diese, solange Interesse bestand. Die an einen bestimmten Standort gebundenen Kinos hatten ein gleichbleibendes ört­ liches Publikum, das nach immer neuen Filmen verlangte. Dabei ließ die Nachfrage des Publikums nach, bevor die Filmrollen vollständig abgespielt waren. Die Kinos begannen daher, Filmrollen untereinander auszutauschen. Den Tausch übernahmen später spezielle Filmkaufleute, die dazu übergingen, Filme zu verleihen, und das Kaufrisiko trugen. Für die einzelnen Kinobetreiber war nämlich das Kaufrisiko mit zunehmender Spieldauer und den damit enorm wachsenden Produktionskosten der Filme zu groß geworden. Die ersten Filme waren nur kurzeitige Sequenzen und zeigten Alltagsszenen. Schon bald später entstand das Interesse an freien Handlungen. Die ersten Spielfilme144 waren nicht abendfüllend. Als erster Amerikaner nutzte der Regisseur D. W. Griffith die Möglichkeit des langen Film und kreierte zugleich das später so genannte145 „Blockbuster“-Prinzip, bei dem in der Hoffnung auf noch größere Einnahmen immense Summen in aufwendige Produktionen gesteckt werden, Der Erfolg von „The Birth of a Nation“ (1915) gab ihm Recht.146 Am Ende dieser Periode entstand der lange Spielfilm, mit dem das Monopol der auf der Grundlage von Patentrechten zusammengeschlossenen Hersteller-, Vertriebs- und Betreibergesellschaften durchbrochen wurde. Dominierende Wirtschaftsmacht auf dem Gebiet des Filmwesens auch in internationaler Hinsicht war zunächst Frankreich (gefolgt von Italien). Von dort stammten die meisten der in Deutschland aufgeführten Filme. Selbst in den USA waren französische Filme erfolgreich. Dies änderte sich mit dem Ersten Weltkrieg und sodann mit dem Aufkommen des Tonfilms. Der Erste Weltkrieg durchbrach nicht nur die Handelsbeziehungen zwischen den verfeindeten Blöcken. Er wirkte sich auch nachteilig auf die Filmproduktion in Europa aus. So wurden die für die Filmproduktion erforderlichen Rohstoffe nunmehr für militärische Zwecke benötigt. Zugleich konnte sich die von den Kriegsschauplätzen weit entfernte US-Filmindustrie, deren Herstellungszentrum sich schon 1914 wegen der besseren Aufnahme- und Ge143  Kullmann, Entwicklung; Moreck, Sittengeschichte; Pabst (Hrsg.), Lichtspieltheater. 144  „La Fée aux Choux“ (Alice Guy-Blanché, 1896); „Die Reise zum Mond“ (Georges Meliès). 145  Der erste Film, bei dem sich nicht nur vor den Kinos Schlangen bildeten, sondern die Schlangen regelrecht die Häuserblöcke „sprengten“ war „Der weiße Hai“ (1975); vgl. Lukas, space-view 4 / 09, S. 48 f. 146  Bei einer zuvor unvorstellbaren Investitionssumme von 100.000 Dollar spielte der Film geschätzte 50 bis 100 Millionen Dollar ein.



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium63

schäftsbedingungen von New York nach Hollywood verlagert hatte, ungestört entfalten. Schon deshalb löste die US-Filmindustrie nach dem Ersten Weltkrieg die Vormachtstellung Frankreichs ab. Obendrein erwiesen sich die Amerikaner als führend in den neuen Techniken, jeden Film mit eigener Tonspur zu versehen. Dies führte Mitte der 1920er Jahre zu einer Springflut von US-Produktionen, die die europäischen Filmnationen veranlassten, Importbeschränkungen zu verhängen um die eigene Filmwirtschaft vor dem Untergang zu bewahren. Das verhinderte nicht die „goldene Ära“ Hollywoods, die bis 1946 andauerte. Die Hollywood-Studios beherrschten den Weltmarkt und behielten diese Stellung auch nach dem Zweiten Weltkrieg bis in die Gegenwart bei. Konkurrenz erwuchs ihnen nicht aus dem europäi­ schen Ausland, sondern von anderen audiovisuellen Medien. Der Zweite Weltkrieg hatte die Einführung des kommerziellen Fernsehens verhindert. Anfang der 1950er Jahre brach dann aber das Fernsehen mit verheerender Wirkung über die US-Filmwirtschaft herein. Das Fernsehen wurde dem Radio zugeordnet und von den Studios bekämpft, die zunächst nicht erkannten, dass sie ebenso wie für die Kinos auch für das Fernsehen Filme produzieren konnten, und eher ihre Filmarchive zerstörten, als sie im Fernsehen auszuwerten. Nicht einmal die Anti-Trust-Rechtsprechung, die eine Trennung der Studios von ihren Kino-Ketten erzwang, veranlasst die Studios, ihre Aufmerksamkeit dem Fernsehen zuzuwenden. Bis etwa 1959 dauerte die Konfrontation mit dem Fernsehen, dem man mit Farbfilmen und Monumentalfilmen in CinemaScope-Verfahren zu begegnen versuchte. Als der Vermögenswert der Studios sank und die Gründergeneration verschwunden war, wurden die Studios in den 1950 und 1960er Jahren von IndustrieKonglomeraten übernommen und zum Teil verkauft. Selbständige Fernsehproduzenten und Filmhändler begannen den Markt zu dominieren. Nunmehr ging es um die Vermittlung der Fernseh-Systeme und der Filmstudios. In den 1980er Jahren gelang der Video-Industrie der Durchbruch. Dieses Mal suchten die Studios nicht die Konfrontation, sondern gründeten ihre eigenen Vertriebsformen. Den Kaufkassetten blieb aber damals der kommerzielle Erfolg weitgehend versagt, weil findige Unternehmer erkannten, dass die Filmkonsumenten mehr daran interessiert waren, sich einen Film auszuleihen als ihn gleich zu kaufen. Das anfängliche Ignorieren der Videotheken bescherte den Filmvertrieben Einnahmeverluste in Milliardenhöhe, die sich durch eine „Sell-trough-Strategie“ hätten vermeiden lassen. Mittlerweile hat die Filmindustrie die Zeichen des Multimedia-Zeitalters erkannt. Der Film ist jedenfalls im Kino, Fernsehen, auf Video, DVD, Blu-Ray und im Internet verwertbar und unentbehrlicher Bestandteil des weltweiten Medien- und Kommunikationsangebots. Parallel zum technischen Standard hat DCI auch ein Finanzierungsmodell geschaffen, das die Kosten des „digital-Roll-out“ angemessen zwischen

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Verleihern und Kinobetreibern verteilen, d. h. die Einsparungen der Verleiher an die Kinos weitergeben und die Verleiher an den Umrüstungskosten beteiligen soll. Da nicht jeder Kinobetreiber mit jedem Verleiher einen Beteiligungsvertrag abschließen kann, wird eine dritte Partei eingeschaltet „third party deploying entity“ (Drittanbieter). Der Drittanbieter schließt Einbringungsverträge mit den Studios, die sich verpflichten, sich mit einem vordefinierten Kostenanteil zu beteiligen. Auf der anderen Seite schließen sie Verträge mit den Kinobetreibern. Somit zahlt der Verleiher einen Teil des durch den digitalen Vertrieb eingesparten Geldes an einen Investor, der das Kino umrüstet und die Standards garantiert. Für diese Abgabe wurde die Bezeichnung „Virtual Print Fee“ (VPF = virtuelle Kopienkosten) gebräuchlich. C. Struktur des Filmwesens in der Gegenwart I. Allgemeines

Die Filmbranche ist angesichts der Informations- und Unterhaltungsbedürfnisse der Bevölkerung eine Wachstumsbranche mit Arbeitsmöglichkeiten nicht nur für Schauspielrinnen und Schauspieler, sondern für mehr als 100 Berufe in den Bereichen der Drehbucherstellung, Produktionsleitung, Regie, Aufnahmeleitung, Kameraführung, Tontechnik, Maskenbild, Kostümbild, Nachbearbeitung und Vermarktung.147 Filme, namentlich Spielfilme, stoßen nach wie vor auf ungebremste Nachfrage, die Raum lässt für Kino, Fernsehen und Internet. Die Grenzen der Aufführungsmedien zerfließen. Die Konturen von Individual- und Massenkommunikation schwinden ebenfalls. Das Versenden von eigenen Video-Clips von Handy zu Handy oder via Internet auf das Display zählt eindeutig zur Individualkommunikation. Schwieriger wird es bereits bei der Lieferung von Video-Clips durch HandyPortale auf Abruf. Die künftige rechtliche Bewältigung von „Video Mobil“ muss erst noch geleistet werden. Umgekehrt sind im Verlauf der Entwicklung des Filmwesens so viele unterschiedliche Wege beschritten worden, dass komplexe Sach- und Rechtsmaterien entstanden sind, die sich nur noch auf der Grundlage von Differenzierungen begreifen lassen. Die Differenzierungen betreffen zum einen Inhalt und Systematik der Filme, zum anderen den Produktionsprozess und die Vermarktung.

147  Schümchen,

Karriere.



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium65 II. Inhalt und Genre

Inhaltlich werden verschiedene Filmgattungen unterschieden, nämlich Spielfilme148 und Dokumentarfilme,149 Fiktion und Features, Wochenschauen und Nachrichtenberichte, Informations-, Unterhaltungs-, Unterrichts-, Theaterfilm. Aus dem Inhalt folgen weiter typische Genres, welche die Erwartungshaltung des Publikums kanalisieren,150 nämlich Komödien,151 Dramen152 und Liebesfilme153 sowie Abenteuer-154, Action-155, Anima148  Der Begriff „Spielfilm“ bezieht sich auf den Inhalt des Films, der auf einer fiktionalen Handlung beruht; vgl. allgemein Schwab, Erzähltext. 149  Dokumentarfilme haben berichtenden Charakter, können daher auf ihren Wahrheitsgehalt überprüft werden; vgl. allgemein Aufderheide, Documentary Film. 150  Altman, Film / Genre; Grant, Film Genre Reader II; ders., Film Genre; Grodal, Moving Pictures; Kaminsky, American Film Genres; Langford, Film Genre. 151  Heller / Steinle, Filmgenres: Komödie; Apatow, Comédie, mode d’emploi; Rosner, Cinema 12 / 2009, S. 54 ff. Beispiele: „Leoparden küsst man nicht“ (1938); „Die Feuerzangenbowle“ (1944); „Bettgeflüster“ (1959); „Keinohrhasen“ (2007); „Zweiohrküken“ (2009); „Kokowääh“ (2010), hierzu cinema 02 / 11, S. 48 ff., epd Film 3 2010, S. 48 f.; „Willkommen bei den Sch’tis“ (2008), „Das Schmuckstück (Potiche)“ (2010), epd Film 3 2011, S. 43, Cinema 4  /  2011, S. 24; „Bad Teacher“ (2011); „Nichts zu verzollen“ (2011, hierzu Studio Ciné Live Numéro special 2011, 64); „Ziemlich beste Freunde“ (2011); „Türkisch für Anfänger“ (2012). 152  Koebner / Felix (Hrsg.), Filmgenres: Melodram und Liebeskomödie. Beispiele: „Love Story“ (1970); „Green Mile“ (1999); „Stadt der Engel“ (1998); „Der englische Patient“ (1996); „Million Dollar Baby“ (2004); „Black Swan“ (2011), hierzu cinema 02 / 11, S. 26 ff., Premiére ebd. 2011, S. 38, Cahiers du Cinéma Feb. 2011, S. 8 ff.; „Zwei an einem Tag“ (2011); „Für immer Liebe“ (2011). 153  Koebner / Felix (Fn. 152) Beispiele: „Vom Winde verweht“ (1939); „Casablanca“ (1942); „Ein Herz und eine Krone“ (1953); „Love Story“ (1970). 154  Seeßlen, Abenteuer; Taves, The Romance of Adventure; Traber / Wulff (Hrsg.), Filmgenres: Abenteuerfilm, Beispiele: „Kapitän Blood“ (1935, von Michael Curtiz); „African Queen“ (1951 von John Huston); „Lohn der Angst“ (1953, von HenriGeorges Clouzot); „Der Mann, der König sein wollte“ (1975, von John Huston); „Indiana Jones I bis IV“ (1981, 1984, 1989, 2008) Steven Spielberg; „Quatermain I und II“ (1985, 1987) von J. Lee Thomps; „Fluch der Karibik I bis IV“ (2003, 2006, 2007, 2011), hierzu Total Film April 2011, 32 ff.; Bigpicture 05 / 2011, 16 ff. von Gore Verbinski; „Prince of Persia – Der Sand der Zeit“ (2010), hierzu Widescreen 06 / 10, S.  14 ff. 155  Vgl. Tasker (Hrsg.), Action and Adventure Cinema. Beispiele: „The Rock“ (1996 von Michael Bay); „Stirb langsam I bis IV“ (1988–2007 von Line Wiseman); „Con Air“ (1992); „Bad Boys I and II“ (1987–2002, von Michael Bay); „Last Boy Scout“ (1991 von Tony Scott); „Lethal Weapon I bis IV“ (1987 – 1992); Richard Renner); „Alarmstufe Rot“ (1992; „Last Man Standing“ (1996); „Fast & Furious I bis V“ (2001–2011); „Transformers I bis III“ (2007, 2009, 2011): „From Paris with Love“ (2010); „Auftrag Rache“ (2010); „Iron Man I and II“ (2010), hierzu Witmer, Armor Wars, American Cinematographer Mai 2010, S. 24 ff.; „A-Team“ (2010), hierzu Blickpunkt:Film 26.27  /  19, S. 46; Script Vol. 16, Nr. 3, May  /  June 2010,

66

1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

tions-156, Sport-157, Heimat-158, Historien-159 / Geschichts-160, Horror-161, Kriegs-162, Katastrophen-163, Musik-164, Kriminalfilm165, Fantasy166, Science S. 46 ff.); „Knight and Day“ (2010), hierzu Big Picture 0708 / 2010, S. 22 ff.; 11 / 2010, S. 47 f.; „The Expendables“ (2010); „Unstoppable – Außer Kontrolle“ (2010); „Der Kautionscop / Bounty Hunter“ (2010); „Morning Glory“ (2011); „Unknown Identity“ (2011), hierzu epd Film 3 2011, S. 47. 156  Barrier, Hollywood Cartoons; Friedrich (Hrsg.), Filmgenres: Animationsfilm. Beispiele: „Toy Story I–III“ (1996–2010), hierzu cinema 08 / 10, S. 30 f.; „Schreck I–IV“ (2001–2010); „ICE Age I–III“ (2002 – 2009); „Gnomeo und Julia“ (2011), hierzu Cinema 4 / 2011, S. 28 f.; „Rio“ (2011); „Die Abenteuer von Tim und Struppi“ (2011); hierzu Blickpunkt:Film 43 / 63 f.; „Wicki auf großer Fahrt“ (2011); „Der gestiefelte Kater“ (2011). 157  Sicks / Stauff (Hrsg.), Filmgenres: Sportfilm. Beispiele: „Eine Klasse für sich“ (1992); „Tin Cup“ (1996); „Das Wunder von Bern“ (2003 von Sönke Wortmann); „Invictus“ (2009) von Clint Eastwood), hierzu Busche, epd Film 02 2010, S. 38 f.; „The Blind Side“ (2010); „The Fighter“ (2011), hierzu Total Film April 2011, S. 64 ff., Cinema 4 / 2011, S. 38 ff. 158  Bliersbach, So grün war die Heide Beispiele: „Grün ist die Heide“ (1951); „Der Förster vom Silberwald“ (1954), „Die Sennerin von St. Kathrein“ (1955); „Die Mädels vom Immenhof“ (1955); „Der Meineidbauer“ (1956); „Die Fischerin vom Bodensee“ (1956); „Und ewig singen die Wälder“ (1959). 159  Rosenstone (Hrsg.), Revisioning History. Beispiele: „Sinuhe der Ägypter“ (1954); „Alexander der Große (1956); „Ben Hur“ (1959); „Alexander“ (2008); „Gladiator“ (2008); „Robin Hood“ (2010); „Der Adler der neunten Legion“ (2011), hierzu epd Film 3 2011 S. 53; cinearte XL 18, S. 36 ff. 160  „Bergblut“ (2011). Zur neueren Geschichte: „Der Untergang“ (2004); „Operation Walküre – Das Stauffenberg-Attentat“ (2008); „The King’s Speech“ (2010), hierzu cinema 2 / 11, S. 42 ff.; „Die Kinder von Paris“ (2011). 161  Brosnan, The Primal Screen; Everson, Klassiker des Horrorfilms; Schifferle, Die 100 besten Horror-Filme; Attimonelli, Cinema 12  /  2009, S. 4  ff. Beispiele: „The Exorcist“ (1973), hierzu Kent Jones, filmcomment Se. / Oct. 2010, S. 64 ff.; „Scream I–IV“ (1996–2011); „Jason, Freddy Krueger“, hierzu Seitz, ray 06 / 10, S. 29  ff., „Halloween I–VI“ (1978–1995), neu I–II (2007, 2009), „Saw I–VI“ (2009), hierzu Brinkmann, multimania 27 01  /  2 2010, 12  ff., „Zombie“ (1978, 1985); „New Moon – Biss zur Mittagszeit“ (2009); „Wolfman“ (2010); „Crazies“ (2010), hierzu multimania 29 / 0 / 2010, 10 f.) „Buried – Böses Erwachen“ (2010), hierzu Virus 37, 2010, S. 22  f.; „The Ward“ (2011); hierzu deadline 29  /  2011, S. 12 f.; „Breaking Dawn – Biss zum Ende der Nacht“ (2011); hierzu Blickunkt:Film 4820, S.  18 ff. 162  Sein / Stiglegger / Traber (Hrsg.), Filmgenres: Kriegsfilm. Beispiele: „Panzerkreuzer Potemkin“ (1925), „Im Westen nichts Neues“ (1929); „Die Brücke“ (1959); „Apocalypse Now“ (1976–1979); „Das Boot“ (1981); hierzu die Beiträge zu „Thema 30 Jahre das Boot“ in Schnitt 63 / 03 / 2011, S. 68 ff.; „Green Zone“ (2010). 163  Hobsch, Katastrophenfilme. Beispiele: „Armageddon“ (1998); „Unstoppable – Außer Kontrolle“ (2010), hierzu film-dienst 23 / 2010, S. 32. 164  Crenshaw, Hollywood Rock. Beispiele; „Außer Rand und Band“ (1956); „Dirty Dancing“ (1987); „Crazy Heart“ (2009), dazu film-dienst 2010. 20 ff.; Première Nr. 397 / März 2010, S. 24 f.; „Nine“ (2010).



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium67

Fiction, 167 Thriller,168 Western169 und Erotikfilm.170 Die Genres sind auf den Spielfilm bezogen. Spielfilme sind ohnehin für das Filmwesen von besonderer Bedeutung. Dies betrifft zum einen die kulturelle Dimension, zum anderen die hohen Produktionskosten. Für die Produktion von Spielfilmen wird wesentlich mehr Geld ausgegeben als für andere audiovisuelle Inhalte. Andererseits können Spielfilme dann auch wegen ihrer Eignung für alle Vertriebskanäle besser verwertet werden. 165166

165  Hickethier / Schumann (Hrsg.), Filmgenres: Kriminalfilm. Beispiele: „In the electric mist“ (2009); „The Town“ (2010), hierzu cinema 10 / 2010, S. 33. 166  Friedrich (Hrsg.), Filmgenres: Fantasy und Märchenfilm; Giesen, Sagenhafte Welten. Beispiele: „Avatar“ (2010); hierzu Schütz, cinema, Januar 2010, S. 87 f.; Diestelmeyer, epd-film 1 / 10, S. 34; o. Verf., Moviestar Jan. / Feb. 2010, S. 42; Studio Ciné live, n. 11 (2010), S. 46 ff.; bigpicture 10, S. 23; „Kampf der Titanen“ (2010); „Alice im Wunderland“ (2010), hierzu Michael Goldman, Down the Rabbit Hole, American Cinematographer, April 2001, S. 32 ff.; „Die Legende von Aang“ (2010); „The Green Hornet“ (2011); „Thor“ (2011), hierzu space-view 1 / 11. S. 24 f.; „Paul – Ein Alien auf der Flucht“ (2011); „Krieg der Götter“ (2011); „Die Tribute von Panem – The Hunger Games“ (2012); „Zorn der Titanen“ (2012). 167  Hahn / Jansen, Lexikon des Science Fiction Films, Bd. 1 und 2; Hellmann, Der Science Fiction Film; Koebner (Hrsg.), Filmgenres: Science Fiction. Beispiele: „Star Wars I–VI“ (1977–2012); „E.T.“ (1982); „Inception“ (2010); „Repoman“ (2010). 168  Seeßlen, Thriller. Beispiele: „Psycho“ (1960), hierzu FAZ 233  /  7.10.2010, S. 33; „Gesetz der Rache“ (2009); „Shutter Island“ (2010) hierzu Ray 03  /  10, S. 12 ff.; Cinema Scope 42 / Spring 10, S. 92 f.; „Chloe“ (2010); „Hereafter – Das Leben danach“ (2010); hierzu cinema 02 / 11, S. 38 ff.; „In Time – Deine Zeit läuft ab“ (2011). Sonderform Polit-Thriller; Beispiel: „Carlos“ (2010), hierzu Cahiers du Cinéma Nr. 656 (Mai 2010), S. 18 ff.; epd Film 11.2010, S. 18 ff.; ray 50, November 2010, S.  24 ff. 169  Cameron / Pye (Hrsg.) The Movie Book of the Western; Gael / Gill (Hrsg.), Le Western; Chilton, Il film western, Clapham, Western Movies; Everson / Fenin, The Western; Ford, Histoire du Western; French, The Westerns; Hanisch, Western, Hembus, Das Western-Lexikon; ders., Western-Geschichte; Kiefer / Grob / Siglegger (Hrsg.), Filmgenres: Western; Rieupeyrout, Der Western; Harley, Total Film September 2011, 76 ff. Prototypen: Gary Cooper (Jordan / Lenz (Hrsg.), Die 100 Filmstars des Jahrhunderts, S. 34 ff.; John Wayne (Carpozi, John Wayne „The Duke“); James Stewart (Thompson, James Stewart); Clint Eastwood (Schickel, Clint Eastwood); zum Italo-Western Steinwender, Der letze Western, filmdienst 16 (2009), 4 f. Hegen, Die rechte und die linke Hand der Parodie, 2008. Beispiele: „Der große Eisenbahnraub“ (1903); „Höllenfahrt nach Santa Fé / Stagecoach“ (1929); „Duell in der Sonne“ (1946); „Der Teufelshauptmann“ (1949); „Mein großer Freund Shane“ (1953); „Winchester 73“ (1954); „Zwölf Uhr Mittags / High Noon“ (1957); „Der Schwarze Falke“ (1956), „Rio Bravo“ (1959); „Die Glorreichen Sieben“ (1960); „Erbarmungslos“ (1992); „True Grit“ (2010). 170  Faulstich, Filmgeschichte, S.  175  ff., 251  ff. Beispiele: „Josefine Mutzen­ bacher“ (1970); „Emmanuelle“ (1974); „9 1 / 2 Wochen“ (1986); „Basic Instinct“ (1992).

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung III. Produktion

Unter Filmproduktion versteht man den Herstellungsprozess eines Films. An diesem Prozess ist eine Vielzahl von Personen beteiligt. Für den Gesamtprozess verantwortlich und damit „Filmproduzent“ ist jedoch allein der wirtschaftlich verantwortliche Hersteller des Films,171 dem organisatorisch die Herstellungsleitung und Aufnahmeleitung obliegen, während die künstlerische Leitung der Regie zukommt. Filmproduzenten können Einzelpersonen oder Produktionsgesellschaften sein. Dadurch werden auch internationale Koproduktionen möglich. Der Produktionsablauf172 gliedert sich nach der Entwicklung des Filmprojekts und Klärung seiner Finanzierbarkeit in die Abschnitte der Präproduktion, Drehphase, und Postproduktion. IV. Vermarktung

Schon während der Produktion beginnt die Vermarktung des Films. Fixpunkt der Vermarktung ist der Vertrieb, der nicht nur den Verleih und die Aufführung im Kino betrifft, sondern alle Vertriebswege umfasst (Verkauf und Vermietung von Bildträgern, Ausstrahlungen im Fernsehen).173 Für die Koordination der Vertriebswege im Interesse der optimalen Vermarktung hat sich als finanziell ertragreichste Verwertungskette folgende Reihenfolge herausgebildet: (1) Kino, (2) Blu-ray / DVD / VHS, (3) PayTV (4) Free TV. Kinofilme lassen sich weiter durch Verwertung der Filmmusik oder des Filminhalts (z. B. in Computerspielen) oder durch den Verkauf von Fanartikeln und Accessoires vermarkten. V. Konservierung, Archivierung, Restaurierung

Mit zunehmender Digitalisierung wachsen auch die Probleme der Aufbewahrung und des Erhalts des Filmmaterials. Zum Teil als Nebenzweig der Postproduktion hat die eigenständige Dienstleistung der Filmrestaurierung zunehmende Bedeutung erlangt.174 171  Dem Produzenten (Filmhersteller) obliegen: Stoffauswahl und -entwicklung, Finanzierung und Vermarktung einschließlich Außenvertrieb, Zweitverwertung und Merchandising des Films. 172  Vgl. Kaufmann, Art. Produktionsablauf, in: Sachlexikon, S. 469 f. Einzelheiten s. unten § 12 D. 173  Hierzu VG Berlin, Urteil vom 19.6.1997 – 22 A 279 / 93 –, NVwZ-RR 1999, 30 (32). 174  Beispiel Robert S. Birchand, A Star is born. Restauration with 8K Scan, American Cienematograhpher, May 2010, S. 72 f.; Chris Fujiwara, A tale of two cities. Metropolis lives!, ebd. May-June 2010, S. 54 f.



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium69

D. Bedeutung Das Filmwesen der Gegenwart ist durch eine Vielfalt der Erscheinungsformen und Nutzungsmöglichkeiten des Films geprägt. Bedeutung erlangt der Film in seiner jeweiligen Ausprägung als Wirtschaftsfaktor, als Kulturgut und als Medium der politischen Meinungsbildung. I. Handelsware

Der Film, namentlich der Kinofilm ist zunächst einmal „Ware“, damit dem Kommerz unterworfen und auf Gewinnerzielung ausgerichtet. Im Verlauf der Filmgeschichte zeigte sich, dass kommerzielle Erfolge in nahezu allen Genres erzielt werden konnten.175 Die Filmwirtschaft ist ein Wirt175  Die erfolgreichsten Filme in der Frühzeit des Films waren „Le Manoir du Diable“ (Vampir-Film, 1896), „The Great Train Robbery“ (1903), „The Birth of a Nation“ (1915), „Madame Dubarry (Passion)“ (1920). Der Übergang zum Tonfilm machte erfolgreiche Musikfilme wie „The Jazz Singer“ (1927) möglich und eröffnete europäischen Spielfilmen wie Sternbergs „Der blaue Engel“ und René Clairs „Sous les toits de Paris“ (1930) eine Plattform. Im goldenen Zeitalter Hollywoods entstanden Klassiker wie John Fords Western „Stagecoach“ (1939), Selznicks „Gone with the Wind – Vom Winde verweht“ (15.12.1939) und „The Wizard of Oz“ (12.8.1939). Während des Zweitens Weltkriegs entwickelte sich der Detektivfilm mit „The Maltes Falcon“ als erfolgreiches Genre. Dem Aufkommen des Fernsehens begegnete die Filmindustrie mit anfänglich erfolgreichen Monumentalfilmen wie „The Robe – Das Gewand“ (1953). Die spießigen Nachkriegsfilme wurden allmählich von Filmen wie Hitchcocks „Rear Window – Das Fenster zum Hof“ (1954), „Vertigo“ (1958) und „North by Northwest“ verdrängt. „The Wild One“ mit Marlon Brando und vor allem „Rebel without a Cause – Denn sie wissen nicht, was sie tun“ mit James Dean wurden Leitbild und Motto der Teenager-Generation der späten 1950er Jahre. In Deutschland erfolgte nahtlos der Übergang von Heimatfilmen zu den Edgar-Wallace-Krimis und weiter zu den Karl-May-Filmen mit „Der Schatz im Silbersee“ (1962). Die Anti-Helden-Haltung der späten 1960er Jahre nahm „Bonnie and Clyde“ (1967) vorweg. Der Aufklärungsfilm „Helga“ (1967) löste mehrere Kontroversen aus, als die 68er Bewegung, die im kommerziellen Film allenfalls in „Zur Sache Schätzchen“ (1968) ihren Widerhall fand. Auch „Easy Rider“ (1969) löste nur äußerliche Nachahmungseffekte aus. Die wirtschaftliche Rezession der 1970er Jahre bewirkte einen Rückgang der Filmindustrie, ermöglichte aber gleichwohl bisher unerreichte Kassenfolge. Francis Ford Coppolas „The Godfather – Der Pate“ wurde 1972 zum bis dahin finanziell erfolgreichsten Film der Welt. Weitere Erfolge der 1970er Jahre waren „The Exorcist“ (1973), „Jaws – Der weiße Hai“ (1975) und insbesondere George Lucas’ „Star Wars – Krieg der Sterne“ sowie auf einem Nebenkriegsschauplatz der Porno „Deep Throat“, der 1972 für eine paar tausend Dollar gedreht über 600 Millionen Dollar einspielte und in respektablen Häusern aufgeführt wurde und als Tarnname für den Watergate-Skandal benutzt wurde. In den 1980er Jahren wurde mit „Raiders of the Lost Arc – Jäger des verlorenen Schatzes“ das Genre des Abenteuerfilms neu belebt. „Das Boot“ wurde 1981 zum Welterfolg. Die Kassenrekorde brach jedoch der Kinderfilm „E.T.“ (1982), überholt in den 1990er

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

schaftszweig, der sich grundsätzlich nach den Gesetzen des Wettbewerbs richten muss. II. Kulturgut

Der Film kann unter einen weiten und engen Kulturbegriff fallen. Die sozialpolitische und rechtliche Bewertung des Kinofilms erfolgte zunächst im Hinblick auf den engen Kulturbegriff. Vor diesem Hintergrund stieß der Film anfänglich auf die Ressentiments der etablierten Kulturschaffenden. Als die „laufenden Bilder“ 1896 in Aix-en-provence ihren Einzug hielten, blieb Paul Cézanne dem Cinémathographe Lumière bewusst fern. Wenige Jahre später entstand in Europa das Konzept des Films als Kunst.176 In Frankreich entstand 1908, beeinflusst durch Sarah Bernhardt, die „film d’art“-Bewegung, wenig später folgte der „film d’arte italiana“. In Deutschland schloss sich seit 1913 der „Autoren-Film“ an. Seither wechselt eine „neue Welle“ des europäischen Kunstfilms die vorangegangene ab. In den USA waren die Filme dagegen von Anfang an „movies“, also primär Ware. Da cultural products aber ebenfalls als Ware angesehen wurden, bestand kein Gegensatz zwischen Kunst und Kommerz. „Motion picture“ gilt heute in den USA als „major art form“.177 Das Streben nach wirtschaftlichem Er­folg schließt nicht aus, dass Filme Kunstwerke selbst im engeren Sinne sind. Die Betrachtung des Films als Ware rechtfertigt keine künstlerische Abqualifizierung. Kunst lässt sich zwar nicht generell definieren. Soweit an einen Kunstbegriff Rechtswirkungen geknüpft sind, ist jedoch eine Inhaltsbestimmung erforderlich, die in freiheitlichen Verfassungsstaaten nicht auf eine Niveaukontrolle hinauslaufen darf.178 Das Bundesverfassungsgericht hat als wesentlich für die künstlerische Betätigung „die freie schöpferische Gestaltung“ betont, „in der Eindrücke, Erfahrungen, Erlebnisse des Künstlers durch das Medium einer bestimmten Formsprache zu unmittelbarer Anschauung gebracht werden“.179 Damit können Filme grundsätzlich in allen Genres Kunstwerke sein. Jedenfalls sind sie Kulturgüter. Mittlerweile ist Jahren durch „Titanic“ von James Cameron (1997) und „Avatar“ (2009, ebenfalls von Cameron), eng gefolgt von den Harry-Potter-Filmen (1997, 2001, 2007, 2010), den Fluch-der-Karibik-Filmen (2006, 2007, 2011), von „The Dark Knight“ (2008) und von „Kampf der Titanen“ (2010). 176  Die Franzosen nennen den Film „siebte Kunst“. Vgl. Delmas / Lamy (Hrsg.), Cinéma, pass.; Schwerfel, Kino und Kunst, S. 7. Vgl. auch insgesamt Blümlinger, Kino aus zweiter Hand. Die Doppelnatur des Films wurde von André Malraux in seiner berühmten Schrift „L’esquise d’une psychologie du cinéma“, 1939, betont. 177  Vgl. Mosk, AELJ, 15 (2007), 135; ausführlich zum Film als Kunst Monaco, Film verstehen, 2009, S. 17 ff.; ferner Andrew, Film in the Aura of Art, 1984. 178  BVerfG, Beschluss vom 3.6.1987 – 1 BvR 313 / 85 –, BVerfGE 75, 369 (377). 179  BVerfG, Beschluss vom 17.7.1984 – 1 BvR 816 / 82 –, BVerfGE 67, 209 (226).



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium71

nämlich ein Perspektivenwechsel beim Kulturbegriff erfolgt. Der weite Kulturbegriff hat auch den Film erfasst. Kultur bezeichnet in diesem Kontext die Eigenständigkeit der jeweiligen Zivilisation. Im Zuge der Totalrevision des Schweizer Filmgesetzes brachte dies der Gesetzgeber präzise zum Ausdruck: „Will ein Land seine eigenen ‚bewegten Bilder‘ haben, seine Eigenheiten und Befindlichkeiten auf diesem Weg im In- und Ausland kommunizieren, dann kann das nur durch eigenes unabhängiges Schaffen geschehen. Filmschaffen und Filmkultur tragen zur Identität eines Landes bei und sind gleichzeitig ihr Ausdruck“.180 III. Massenmedium

Das Medium Film wurde zunehmend vor einem größeren Publikum aufgeführt und entwickelte sich so in Gestalt des Kinofilms zum Massenmedium. Massenmedien sind Elemente des Kommunikationsprozesses. Kommunikation erfasst alle Abläufe der zwischenmenschlichen Übertragung von Daten, sonstigen Informationen und Empfindungen.181 Die Übertragung erfordert Übertragungswege und -mittel. Die „Wege, auf denen eine Information von einem Sender auf einen Empfänger übertragen wird“182 heißen Medien. Medien im engeren Sinn sind Einrichtungen oder sonstige Hilfsmittel zur Übermittlung von Informationen, Nachrichten, Meinungen oder sinnlich wahrnehmbaren Kulturgütern. Der Informationsgehalt wächst, wenn der Bildfolge ein Ton unterlegt wird. Als „Tonfilm“ zählt der Film zu den audiovisuellen Medien.183 Das Medium im weiteren Sinn vermittelt nicht nur die Information, sondern produziert sie selbst. Der weite Medienbegriff 180  Expertenkommission für die Totalrevision des Filmgesetzes (Kommission Moor), Entwurf eines Bundesgesetzes über Filmproduktion und Filmkultur (EFiG), Bern, 1999. 181  Vgl. Köbler, Etymologisches Rechtswörterbuch, S. 225; Emery / Ault / Agge, Introduction, S. 3 „Communication among human beings is the art of transmitting information, ideas, and attitudes from one to another“. Alles, was zur Meinungsbildung beiträgt, fremde Willensäußerungen, Meinungen, Gedanken, Behauptungen, Nachrichten, Auskünfte, kann Informationscharakter haben. Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 20.6.1984 – 1 BvR 1494 / 78 –, BVerfGE 67, 157 (171). 182  Karpen, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht I, § 4 Rn. 3. Der Ausdruck „Medium“ ist keine neue Erfindung unserer Zeit. Schon bei Haenel, Staatsrecht I, S. 661 heißt es: „Die Darstellungen, deren wesentliche Bestimmung die Mitteilung und Verbreitung geistiger Vorgänge ist, bilden die Mittel des geistigen Verkehrs.“ Roesler, Das sociale Verwaltungsrecht I, S. 167 bezeichnete die Presse als „geistiges Bindemittel der Menschen“. Auf S. 168 f. Fn. 5 führt Roesler dann ausdrücklich aus: „Wegen ihres universellen Charakters, vermöge dessen sie keinen besonderen Zwecken dient, sondern alle Lebensinteressen der Gesellschaft umfasst, muss die Presse als Medium der öffentlichen Mitteilung behandelt werden.“ 183  Petersen, Medienrecht, Rn. 340.

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

steht im Mittelpunkt der rechtlichen Beurteilung. Das Bundesverfassungsgericht spricht von „Medien, die Informationen und Meinungen verbreiten und selbst Meinungen äußern“,184 also Inhalte von gesellschaftlicher Bedeutung produzieren. Diese Medien betreiben in aller Regel Massenkommunika­ tion185. Bei der Massenkommunikation läuft der Kommunikationsprozess öffentlich ab; das Publikum ist verstreut („disperses“ Publikum).186 Unter Massenkommunikation versteht man daher die Verbreitung von gleichlautenden audiovisuellen Inhalten an die Allgemeinheit oder große heterogene gesellschaftliche Gruppen. Massenmedien prägen die öffentliche Meinung.187 Das fördert die Neigung, die Massenmedien gezielt zur Wahrung eigener Interessen einzusetzen. Der Machtmissbrauch der Medien wie auch der Missbrauch der Medien durch Staatsorgane zur Manipulation der Bevölkerung (der „Massen“) zieht sich wie ein roter Faden durch die Mediengeschichte. Entsprechend ist das Medienrecht einschließlich des Filmrechts durch das Bestreben gekennzeichnet, den Gebrauch der Medien aus der Perspektive der jeweiligen Verfassungsordnung so zu regeln, dass ihrem Missbrauch Grenzen gesetzt werden. E. Rechtsbegriff Die mehrschichtige Bedeutung des Films als Handelsware, Kulturgut (im engen und weiten Sinn) und Massenmedium erfordert zweckdienliche rechtliche Regelungen des Filmwesens im Rahmen der jeweiligen Rechtsordnung, die sich von Staat zu Saat unterscheiden. Deutschland, Frankreich, die USA und selbst die EU verfügen jeweils über ein eigenes Filmrecht. Überall hat indessen die rechtliche Reglementierung des Filmwesens an einem konkreten Filmbegriff anzusetzen. Der Rechtsbegriff „Film“ ist in Europa und den USA ein Traditionsbegriff. Die traditionelle Sichtweise beschwört einerseits die Gefahr von Tautologien188 und Versteinerungen heraus: „Film ist, was schon immer Film war.“ Sie verhindert andererseits aber auch, dass 184  BVerfG,

Urteil vom 22.2.1994 – 1 BvL 30 / 88 –, BVerfGE 90, 60 (79). ist von dem amerikanischen „mass communication“ entnommen; vgl. W. Schramm (Hrsg.), Mass Communication; De Fleur, Mass Communication. 186  Grundlegend Maletzke, Psychologie. 187  Medien können, wie US-Präsident Richard Nixon im Watergate-Skandal erfahren musste, Regierungen zu Fall bringen und selbst bei kriegerischen Auseinandersetzungen einen Meinungsumschwung der Öffentlichkeit herbeiführen. Die kritische Einstellung zum Vietnam-Engagement der USA nahm sprunghaft zu, als Adams’ Foto durch die Weltpresse ging, welches General Loan bei der Exekution eines mutmaßlichen Vietkong-Kommandoführers im Cholon-Viertel von Saigon mit gezücktem Revolver zeigt. 188  Dies gilt nicht nur für die politische Berichterstattung. 185  Der Ausdruck



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium73

der Film angesichts der Konvergenz der technischen Massenmedien jegliche eigenständige Bedeutung einbüßt. „Traditionsbegriff“ ist somit dynamisch gemeint. Von Anfang an bezeichnete „Film“ auch in rechtlicher Hinsicht nicht nur ein Material, sondern auch ein Medium. Der mediale Charakter trat noch weiter in den Vordergrund, als der Film dazu diente, „laufende Bilder“ zu erzeugen. Beim sequenziellen Film hat sich der begriffliche Bedeutungsgehalt von der Bindung an ein bestimmtes Speichermedium gelöst. Es genügt, dass aufeinanderfolgende visuelle Inhalte abrufbar gespeichert werden. Der mediale Charakter des Filmbegriffs leitet über zur Stellung des Films im Kommunikationsprozess. Bei den audiovisuellen Medien liegt der Akzent auf dem verkörperten Werk. Die technische Entwicklung spiegelt sich hier insofern in der Begriffsbildung, als der Begriff des Filmwerks nur noch an die Aufzeichnung einer Bild- und Tonfolge anknüpft. Dafür erhält der Filmbegriff im Filmwerk eine inhaltliche Komponente. Medienwissenschaftlich ist „Film“ ein optisches bzw. audiovisionelles Massenmedium, das durch den Verwendungszweck charakterisiert wird: Der Film wird produziert, um vertrieben und vor einem größeren Publikum an einem hierfür geeigneten Ort aufgeführt zu werden. Dabei entwickelte sich der Ort der Aufführung, das „Lichtspielhaus“, zu einer Komponente des rechtlichen Filmbegriffs. Das ging so weit, dass „Film“ als Sammelbegriff für das gesamte Lichtspielwesen in allen seinen Aspekten gebraucht wird. Die ursprüngliche Bezeichnung für „Filmen“ ist ohnehin „Kinematographie“ (zu griechisch „kinema“ = Bewegung und „graphie“ = aufzeichnen). Von diesem Wort leitet sich als Verkürzung der Ausdruck „Kino“ = Lichtspielhaus ab. In der umfassenden Bedeutung werden Film und Kino oft als Synonyme behandelt, die jeweils für das gesamte Filmwesen stehen. Als Medium im engeren Sinne unterscheidet sich der (sequenzielle) Film letztlich nur vom Foto und Tonträger (Druckwerk). In seiner Bedeutung als Massenmedium wird der Film durch den Aufführungsort definiert. Im englischen Sprachgebrauch wird der Film zum „Movie“. „Film“ im Rechtssinn ist somit ein audiovisionelles Medium, das durch den Verwendungszweck charakterisiert wird. Der Verwendungszweck macht den Film zu einem Funktionsbegriff. Die Funktionen und Bedeutung des Films und damit zugleich seine rechtliche Relevanz erschließen sich nur unter Berücksichtigung des jeweiligen Sachzusammenhangs und den daraus folgenden Regelungsanforderungen. F. Regulierung und Filmförderung Solange und soweit im audiovisuellen Bereich kulturelle Bedürfnisse der Bevölkerung bestehen, werden diese auch, und sei es nur in Teilmärkten, von den Massenmedien befriedigt. Nur wo das Angebot der privaten Mas-

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

senmedien nicht ausreicht, besteht eine aus dem jeweiligen Kulturstaatsprinzip resultierende staatliche Einstandspflicht. Dies ist beim Filmwesen regelmäßig nicht der Fall. Nichtsdestoweniger bedarf das Filmwesen der recht­ lichen Ordnung. Für die rechtliche Ordnung des Filmwesens hat sich in Europa und in den USA die Bezeichnung „Regulierung“ eingebürgert. „Regulierung“ ist kein überkommener deutscher Rechtsbegriff. Die Ausdrucksweise entstammt den Wirtschaftswissenschaften. Regulierung ist dort der Sammelbegriff für alle notwendigen staatlichen Steuerungsmechanismen und Kontrollen über die privatwirtschaftliche Leistungserbringung.189 Bei einem so weitgespannten Verständnis umfasst Regulierung die öffentlichrechtlichen Vorgaben für den Wettbewerb und die Einflussnahmen auf den Wettbewerb selbst.190 Wirtschafts- und Wettbewerbsaufsicht fließen zusammen. Das versteht sich von selbst bei dem stärker rechtlich geprägten Importbegriff der „Regulation“. In den USA umfasst die „regulation“ jede autoritative Rechtsregel. Der weite Begriff ist dort nötig, weil man die Unterscheidung von öffentlichem und privatem Recht nicht kennt.191 Eine solche Regulierung kann auch mit Anreizsystemen wie dem der Filmförderung verbunden werden. Selbst in Frankreich, das die Trennung von öffentlichem und privatem Recht rigider handhabt als das in Deutschland der Fall ist, wird „la régulation“ umfassender verstanden. Die „régulation“ des Filmwesens (diffusion cinématographique) umfasst etwa die Bedingungen, unter denen eine Befreiung vom Abkommen der Vereinigungen und Verbände der Filmschaffenden in Betracht kommt, Einflussnahmen auf den Spielplan der Kinos oder die Aufgaben und Befugnisse des Filmemediators (Médiateur du cinéma).192 Ähnlich meint „to regulate“ in der Präambel zum GATS-Übereinkommen jede Form des „Regelns“.193 In Deutschland werden Regulierungsverständnis und Regulierungsbegriff zwar zunehmend in An-

189  Spoerr / Deutsch, Das Wirtschaftsverwaltungsrecht der Telekommunikation – Regulierung und Lizenzen als neue Schlüsselbegriffe des Verwaltungsrechts? DVBl. 1997, 300 ff. (302). 190  Freier Wettbewerb ist letztlich nur im bürgerlichen Rechtsstaat möglich. Regulierung bedeutet hier zunächst Schutz von Eigentum und Freiheit, sodann Gewährleistung der Marktkräfte und schließlich Ausnahmen vom Bereich des Wettbewerbs. Vgl. Horn, RdE 2003, 85 ff. (85). 191  Im angelsächsischen Recht wird die für das deutsche öffentliche Recht konstitutive Trennung zwischen allgemeiner Regelung und Einzelfallregelung, zwischen Norm und Verwaltungsakt, zwischen Regelung und Vollzug auf begrifflicher Ebene nicht abgebildet; vgl. Herrmann, Regulierung, in: Aktuelle Probleme, S. 9 ff. (23). 192  Kultus- und Kommunikationsminister Fréderic Mitterand, JO 9.11.2009, S. 24. 193  Enger die „regulations“ des EU-Rechts, die speziell die Verordnungen meinen.



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium75

lehnung an die US-amerikanische Regulierungskonzeption interpretiert.194 Nach gegenwärtigem deutschem Rechtsverständnis ist Regulierung jedoch – enger verstanden – nur eine vorwiegend als Privatisierungsfolge gebotene Erscheinungsform der Wirtschaftsaufsicht,195 neben den üblichen Formen der Leistungsverwaltung,196 die Abweichungen von den herkömmlichen Organisationsstrukturen der öffentlichen Verwaltung ermöglichen und festgefahrene Diskussionen wieder neu beleben soll.197 Eine allgemein anerkannte Definition existiert freilich (noch) nicht. Die Definitionsbemühungen erfolgen zumeist sektorenspezifisch.198 Gemeinsam ist allen Regulierungsbegriffen die staatliche Intervention in marktliche Prozesse.199 Regulierung bedeutet darüber hinausgehend steuernde Einflussnahme des Staates auf gesellschaftliche Prozesse200 bis hin zur „regulierten Selbstregulierung“.201 Zum Zweck des Rechtsvergleichs wird hier vom weiten Regulierungsbegriff ausgegangen. Der Regulierungsbegriff umfasst Eingriffsbefugnisse und Lenkungsmittel aus wirtschaftspolitischen (ökonomische Regulierung) und nichtwirtschaftlichen Erwägungen (nicht ökonomische Regulierung). Zum originär verwaltungsrechtlichen Teil des Regulierungsrechts gehören die wirtschaftsüberwachungsrechtlichen Regulierungen, die mit Eingriffsbefug-

194  Vgl. Masing, Die US-amerikanische Tradition der Regulated Industries und die Herausbildung eines europäischen Regulierungsverwaltungsrechts, AöR 128 (2003), S.  558 ff.; ders., 66. DJT-Gutachten D, S. 152 ff.; Wieland, DÖV 2011, 705 ff. 195  Badura, Wirtschaftsverfassung, Rn. 150; Franzius, DVBl. 2010, 1086 ff.: zu den Tätigkeiten der (deutschen) Regulierungsbehörde EuGH, Urteil vom 19.9.2006, C 392 / 04 und C 422 / 04, i-21-Germany GmbH, Arcor AG & Co KG / Deutschland, NVwZ 2006, 1277 (Tz 29, 35). 196  Storr, DVBl. 2006, 1017 ff.; von Danwitz, DÖV 2004, 977 ff. (984); Picot, in: ders., 10 Jahre wettbewerbsorientierte Regulierung, 2008, S. 9 ff. 197  Die geforderte Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden wirft etwa die Frage auf, ob und in welchem Umfang z. B. das Prinzip der Ministerverantwortlichkeit Ausnahmen gestattet. Diese Problematik beschäftigt die deutsche Staatspraxis und Staatsrechtswissenshaft seit mehr als fünfzig Jahren. Sie wird nach wie vor unter dem – negativ vorbelasteten – Stichwort des „ministerialfreien Raums“ kontrovers diskutiert. 198  Vgl. Kühling, Sektorspezifische Regulierung in den Netzwirtschaften, pass.; Attendorn, DÖV 2008, 715  ff.; vgl. auch Rother / Staebe, DVBl. 2010, 677  ff.; Baur / Salje / Schmid-Preuß (Hrsg.), Regulierung in der Energiewirtschaft, 2011; ferner BVerwG, Urteil vom 2.4.2008 – 6 C 16.07 –, BVerwGE 131, 41; BVerfG, Kammerbeschluss vom 8.12.2011 – 1 BvR 1932  /  08 –, DVBl. 2012. 230 mit Anm. Durner, S.  299 ff. 199  Kühling, Sektorenspezifische Regulierung in den Netzwirtschaften, S.  13; ders., DVBl. 2010, 205 ff. (206). 200  Knauff, Der Gewährleistungsstaat, S. 88. 201  Skeptisch zu Recht Thoma, Regulierte Selbstregulierung im Ordnungsverwaltungsrecht, S.  465 ff.

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

nissen der Regulierungsbehörde verbunden sind.202 In Betracht kommen aber auch „weiche“ Instrumente wie Marktbeobachtung (Monitoring) und finanzielle Anreize.203 Unter den weiten Regulierungsbegriff ließe sich auch die staatliche Filmförderung fassen. Die Filmförderung folgt hingegen nicht nur in Deutschland Eigengesetzlichkeiten, die es geboten erscheinen lassen, sie eigenständig neben den sonstigen Regulierungsformen zu behandeln. Mit Regulierung sind in der Folge alle Maßnahmen zur Lenkung und Beeinflussung des Filmwesens mit Ausnahme der Filmförderung gemeint. G. Kontroverse und Konflikt im Welthandelsrecht Das Verständnis des Films als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium macht ihn zum möglichen Gegenstand des Welthandels und Objekt des Welthandelsrechts. Dabei hat die Mehrfachfunktion des Films zu Zuordnungsproblemen im WTO-System geführt. Zwar trifft Art. IV GATT für den Kinofilm eine Sonderregelung. Erfasst wird damit aber nur der Kinofilm als Ware. Der Aspekt des Kulturguts und Massenmediums darf jedoch nicht ignoriert werden. Die Berücksichtigung dieser Aspekte hat zur Folge, das Reichweite und Legitimation der Sonderrolle des Kinofilms im Rahmen des WTO-Systems von den WTO-Mitgliedern unterschiedlich bestimmt werden. Kontroversen sind dann unvermeidbar. Beispiele liefern etwa das Streitbeilegungsverfahren vom 20. Januar 1998 – WT / DS117 / 1 – zwischen der EU und Kanada über Filmvertriebsdienste und das am 24. Juli 1997 gütlich beendete Streitbeilegungsverfahren vom 12. Juni 1996 – WT / DS 43 / 3 – zwischen den USA und der Türkei über deren Besteuerung ausländischer Filme. Zu einer Dauerkontroverse zwischen Deutschland, Frankreich, der EU und den USA hat sich die Behandlung des Kinofilms entwickelt. Seit Beginn der internationalen Verhandlungen über den Welthandel fordern die USA eine Liberalisierung auch des Filmsektors. Die nationalen Schutz- und Fördermaßnahmen, die namentlich von der EU unter Führung Frankreichs zur Stützung der heimischen Film- und Fernsehwirtschaft durchgeführt wurden, betrachteten die USA immer als illegitime Einschränkung des freien Handels, d. h. als Angriff auf die US-Filmindustrie. Die USA wurden nicht müde, jede Sonderbehandlung von Erzeugnissen und Dienstleistungen im Hinblick auf deren kulturelle Funktion als Verstoß gegen den freien Markt zu brandmarken.204 Während die USA für die Öffnung der Märkte zuguns202  Storr,

DVBl. 2006, 1019. WiVerw 2010, 122 ff. 204  Vgl. Footer / Graber, Trade Liberalization and Cultural Policy, J Int Economic Law 2000, S. 115 ff. Cahn / Schimmel, AELJ 15 (1997) 281 ff.; Cottier, ZUM 1994, 749 ff.; Desolaters / Koenig, Int Trade Law Regul 1999, 147 ff.; Freedman, International Journal of Cultural Policy 2003, 305 ff.; ders., Global Media and Communication 203  Paskert,



§ 3  Film als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium77

ten ihrer Filmindustrie eintraten, versuchten die Europäer den Liberalisierungsansatz in Schranken zu halten. Sie waren damit lange Zeit erfolgreich. Auf der Uruguay-Runde stellten die USA einen offiziellen Antrag auf Liberalisierung audiovisueller Dienstleistungen.205 Man konnte sich wiederum nicht einigen. Am Ende der Uruguay-Runde kam es vielmehr zu heftigen Fehden zwischen den USA und der EU um die Einbeziehung der audiovisuellen Wirtschaft im Rahmen der GATS. Einigkeit ließ sich nur darüber erzielen, dass man nicht einig war. Bislang einigte man sich in der UruguayRunde auf einen Kompromiss, nach dem Spielfilme als Ware, ihre Aufführung als Dienstleistung anzusehen sind, für beide aber Sonderkonditionen in Betracht kommen. Die Sonderbehandlung führt im praktischen Ergebnis dazu, dass das WTO-Recht bis auf weiteres suspendiert ist und so seine streitschlichtende Funktion nicht erfüllen kann. Auf längere Sicht ist dieser Zustand unhaltbar206. Die Kontroverse originärer WTO-Staaten, die sich nicht lösen lässt, schürt den Verdacht, das WTO-System werde nur herangezogen, wenn das voraussichtliche Ergebnis im Steitbeilegungsverfahren den Interessen der Industrienationen diene. Für die globale Akzeptanz des WTO-Systems ist dieser Eindruck höchst schädlich. H. Zusammenfassung und Folgerungen I. Zusammenfassung

Seine Bedeutung als Kulturgut einerseits und als Handelsgut und Massenmedium andererseits macht den Kinofilm konfliktträchtig. So muss es zu Konflikten kommen, wenn in Deutschland, Frankreich und auf EU-Ebene Kulturförderung im Sinne des Förderns und Bewahrens des nationalen und europäischen Films betrieben und als Gegengewicht zu dem den internationalen Handel beherrschenden US-amerikanischen Kinofilm gehandhabt wird, während die USA die Vormachtstellung ihrer Filmwirtschaft zu erhalten und auszubauen suchen. Auch sonstige Regulierungsmaßnahmen können als Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit instrumentalisiert oder auch nur missverstanden werden. Die schon lange bestehende Kontroverse Deutschlands, Frankreichs und der EU mit den USA über die Zulässigkeit staatlicher wirtschaftslenkender 2005, 124 ff.; Grant, Ind. L.J., 1995, 1333; Kessler, Law and Policy in: International Business 1995, 563 ff.; König; ZUM 2002, 271 ff.; Madder, Journal of Media and Cultural Studies 2004, 380 ff.; Pauwels / Loisen, Media Perspectiven 2004, 489 ff. 205  Mitteilung der USA vom 1812.2000, S / CSS / W / 21. 206  Vgl. Pauwels / Loisen, EJC Vol. 18 (2003), 291 ff.

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Einflussnahmen auf den Kinofilm hat bereits den Charakter eines – derzeit latenten – Konflikts angenommen. II. Folgerungen

Der in der Uruguay-Runde erzielte Kompromiss verschiebt die Frage der Vereinbarkeit von Filmregulierungen und Filmförderungen mit dem WTOSystem in künftige Verhandlungsrunden. Auf Dauer wird man aber einer Klärung der Rechtslage nicht ausweichen können. Momentan besteht hinsichtlich der rechtlichen Behandlung des Films im Welthandelsrecht beträchtliche Unsicherheit. Der schwelende Konflikt kann die Legitimität des WTO-Systems unter­ graben. Daher ist nach einer Lösung des Konflikts zu suchen, bei der sich die Leistungsfähigkeit des WTO-Systems erweisen muss.

§ 4  Aufgabenstellung A. Ausgangslage Entsprechend der Gestaltungsaufgabe des modernen Völkerrechts, zwischenstaatlichen Konflikten vorzubeugen oder sie friedlich beizulegen,207 gilt es, konfliktanfällige Bereiche der internationalen Beziehungen zu analysieren, rechtlich zu beurteilen und in geordnete Bahnen zu lenken. Als konfliktanfällig hat sich die Welthandelsordnung erwiesen. Zu Konflikten führt das Verhältnis von Freihandel zu protektionistischen Maßnahmen im Einzelfall. Die vorliegende Untersuchung will einen derartigen Konflikt darstellen und zu seiner Lösung beitragen. Sie verfolgt dabei das Anliegen, am konkreten Beispiel Kriterien für das formelle und materielle „Konfliktmanagement“ im Welthandelsrecht zu gewinnen. B. Untersuchungsgegenstand I. Kinofilm

Als Beispiel bietet sich der Kinofilm an. Der Kinofilm ist als Wirtschaftsgut, Kulturgut und audiovisuelles Massenmedium von zentraler Bedeutung sowohl für die Wirtschaftskraft wie auch und vor allem für die nationale Iden207  Herdegen,

Völkerrecht, § 4 Rn. 13.



§ 4  Aufgabenstellung79

tifikation und internationale Darstellung der „Filmgroßmächte“. Diese schützen und unterstützen die heimische Filmwirtschaft auf vielfältige Weise. Dadurch kommt es zu Konflikten, die die internationalen Beziehungen belasten. An Hand des Filmwesens lassen sich die Entstehungsbedingungen und Lösungsmechanismen solcher Konflikte ausleuchten. Demzufolge konzentriert sich die Untersuchung auf den Kinofilm. Fernsehfilm, Kauffilm und Internetfilm werden nur am Rande angesprochen. Diese Beschränkung bedarf der Rechtfertigung. Die Bandbreite der Filmprodukte, die technologische Entwicklung sowie die Vielfalt der Genres machen Film und Kino zu schwer definierbaren und damit abgrenzbaren Begriffen. „Film“ im umfassenden Sinn ist, wie gezeigt, ein audiovisuelles Medium, das durch den Verwendungszweck charakterisiert wird. Das Medium Film eignet sich für alle Vertriebskanäle, also für Kino, Videokassette, DVD, Blu Ray (Verkauf und Verleih), für das Herunterladen oder Streaming aus dem Internet sowie für das Fernsehen (Pay-per-View, Pay-per-Channel, freier Empfang). Bei der Finanzierung kostspieliger Spielfilme, bei der staatlichen Förderung und Reglementierung spielen alle der genannten Verbreitungsmöglichkeiten eine Rolle und wirken zusammen. Die Konvergenz der Medien hat auch den Film erfasst.208 Die Verwertung des Films durch Aufführung in den Lichtspielhäusern ist nur eine Form der Vermarktung. Dennoch weist der Kinofilm Eigentümlichkeiten auf, die ihm eine Sonderrolle zukommen lassen und eine isolierte Betrachtung rechtfertigt. Die Beschränkung der Arbeit beruht nicht schlicht darauf, dass in der Branche „Film“ für Kinofilm steht.209 Vielmehr kennzeichnen den Kinofilm historische, gesellschaftspolitische und rechtliche Spezifika, die ihn von den anderen Filmformen unterscheiden: Zur Bestimmung der Besonderheiten des Kinofilms ist von dem Befund auszugehen, dass trotz aller Prophezeiungen, das Kino sei am Aussterben, das Fernsehen und das Internet das soziale Ereignis „ins Kino gehen“ bislang nicht verdrängt haben.210 Dieses soziale Ereignis macht die Kinos zu einer besonderen Art des Gewerbebetriebs.211 Allein im Kinofilm treffen alle Aspekte des Films (Wirtschaftsund Kulturgut und Massenmedium) zusammen. Nur der Kinofilm erfüllt die 208  Entscheidung Nr. 1041 / 2000 / EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.10.2009 (ABl. L 288 / 10 vom 4.11.2009, Ziff. 12). 209  Jacobshagen, Filmrecht, S. 21. 210  Case, Filmtechnik, S. 213. 211  Vgl. Editorial in: Cineaste, Summer 2010, S. 1: „In addition to the superior visual and audio quality, due to the size of the projected image, the amount of detail visible in 35 mm or larger film gauges, the film gains truer rendition of color and the nuanced shading of black-and-white-cinematorgraphy, and the surround-sound environment of theatrical speakers, there is no denying the visceral impact of the shared communal experience – the gales of laughter, waves of shock, or gasps of surprise through a theatricals audience – all of which play an important part in our overall perception and appreciation of a film.“

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1. Teil: Problem- und Aufgabenstellung

Kriterien des Massenmediums in Reinform. Die Rechtsordnungen der „Filmgroßmächte“ weisen nicht von ungefähr dem Kinofilm eine Sonderstellung zu. So meint etwa Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG den herkömmlichen Kinofilm. Die nationalen Filmförderungsregularien tragen der Sondersituation des Kinos ebenfalls Rechnung.212 Auch das gesamteuropäische und EU-Recht widmet dem Kinofilm spezielle Regelungen. Vor allem aber erfasst die – die Warenverkehrsfreiheit relativierende – Sonderbehandlung des WTO-Rechts nur den Kinofilm („cinematograph film“). Da die welthandelsrechtliche Kontroverse sich auf den Kinofilm konzentriert und die Konfliktlösungskapazität des WTO-Systems exemplarisch überprüft werden soll, genügt es, das behandelte Beispiel auf diesen Streitgegenstand zu beschränken. II. Kinoförderung

Eine Würdigung der Förderung des Kinofilms ohne Berücksichtigung der Förderung des digitalen Kinos wäre indessen unvollständig, mag auch diese Form der Kinoförderung eine einmalige Aktion sein, die zudem (bislang) ohne größere welthandelsrechtliche Konflikte abläuft. Dennoch beeinflusst die von der Allgemeinheit kaum wahrgenommene digitale Revolution das Filmwesen in seiner Substanz mindestens ebenso nachhaltig wie die Erfindung des Ton- und Farbfilms. Auch wenn man nicht der Neigung erliegt, jede technische Neuerung sogleich zu „essentialisieren“,213 wird doch die Förderung des digitalen Kinos mit der „immensen Wirkung“ der Digitalisierung „auf die Kinolandschaft und die Filmbranche überhaupt“ begründet.214 C. Untersuchungsrahmen Der Untersuchungsrahmen ergibt sich aus der Prämisse, dass der Umgang mit dem Kinofilm auf unterschiedlichen Wirtschafts- und Kulturverständnissen in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA beruht, die zu Streitigkeiten und der Notwendigkeit der Streitschlichtung führen. Dies macht es aus mehreren Gründen erforderlich, näher auch auf das jeweilige innerstaatliche Recht des Kinofilms einzugehen: Erstens setzt eine Streitschlichtung die Präzisierung der unterschiedlichen Positionen voraus; diese entstehen in aller Regel auf dem Boden der eigenen Rechtsordnung. 212  Vgl. Berlinale-Chef Dieter Koslick in einem Interview zur Berlinale 2010: „Keine Filme ohne Kinos“; zoom 02 / 2010, S. 12. 213  Die Formulierung ist übernommen von Stéphane Delorme, Cahier du Cinéma Nr. 672 November 2011, S. 17 („tentation de essentialiser le numérique“). 214  Presseerklärung der AG KINO – GILDE vom 12.2.2008.



§ 4  Aufgabenstellung81

Zweitens kann eine Streitschlichtung nur Vorbildwirkung entfalten, wenn sie auf einen fairen Interessenausgleich hinausläuft. Dies lässt sich nur in Kenntnis der konkreten Interessenlage beurteilen. Drittens muss eine als fair empfundene Streitschlichtung auf Vertrauen beruhen, und sei es nur auf dem Vertrauen, dass das Schlichtungsergebnis eingehalten wird. Ein Vertrauen kann sich schwerlich bilden, wenn die Gegenpartei im Streitbeilegungsverfahren nicht einmal im Einklang mit der eigenen Rechtsordnung handelt. Viertens ist die Rechtstreue im Umgang mit dem Kinofilm auch deswegen wichtig, weil im globalen Wettbewerb der verschiedenen mehr liberalen oder mehr protektionistischen Modelle sich ein Staat nicht auf ein Modell berufen kann, das dem eigenen Rechtsverständnis widerspricht. Wer etwa internationale Handelsfreiheit fordert, muss seine eigene Wirtschaftsordnung auf die Forderung ausrichten und sich entsprechend verhalten. Fünftens schließlich beeinflusst die nationale Wertschätzung der Kulturstaatlichkeit das Gewicht dieses öffentlichen Belangs im Rahmen der Abwägung von Welthandelsprinzip und kultureller Ausnahme. D. Gang der Untersuchung Dementsprechend wird zunächst im 2. Teil dieser Arbeit das Recht der Filmwirtschaft in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA mit Blick auf die dortigen rechtlichen Voraussetzungen der Regulierung und Filmförderung untersucht. Erst wenn dies nach nationalem Recht geklärt ist, kann sinnvollerweise die Kompatibilität der deutschen und französischen Regulierung und Filmförderung mit EU-Recht und dem WTO-System geprüft werden. Auch die Filmregulierung und Filmförderung der USA ist dabei auf den Prüfstand zu stellen. Der 3. Teil beschäftigt sich sodann mit dem Welthandelsrecht in seinen Grundlagen in formeller und materieller Hinsicht. Der 4. Teil würdigt die Sonderbehandlung des audiovisuellen Bereichs und sucht einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen. Der 5. Teil der Arbeit enthält die Ergebnisse in Form einer Zusammenfassung sowie eine Schlussbetrachtung. E. Zusammenfassung und Folgerungen Untersuchungsziel ist es, exemplarisch Kriterien für das Konfliktmanagement im Welthandelsrecht aufzuzeigen. Als Beispiel dient der Kinofilm. Der Untersuchungsrahmen greift über das WTO-Recht hinaus und schließt das Recht des Kinofilms innerhalb Deutschlands, Frankreichs, der EU und den USA ein.

2. Teil

Der Kinofilm im Binnenrecht Deutschlands, Frankreichs, der EU und der USA Das Recht der Filmwirtschaft Deutschlands, Frankreichs, der EU und der USA weist signifikante Verschiedenheiten auf. Diese beruhen auf den jeweils unterschiedlichen Entwicklungen und Gegebenheiten der Filmwirtschaft, den unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen und dem unterschiedlichen Kulturverständnis. Die Unterschiede manifestieren sich in der Konkurrenz auf dem Gebiet des Filmwesens. In dieser Konkurrenz liegt jedoch zugleich die Wurzel für Gemeinsamkeiten. Unter diesem Blickwinkel werden anschließend die Unterschiede und Gemeinsamkeiten des Filmrechts in Deutschland (§ 5), in Frankreich (§ 6), in der EU (§ 7) und in den USA (§ 8) dargestellt.

§ 5  Deutschland A. Ausgangslage Als Filmrecht wird in Deutschland die Gesamtheit der rechtlichen Bestimmungen bezeichnet, die sich mit dem Film und dem Filmwesen befassen.215 Dadurch entsteht der Eindruck einer homogenen Rechtsmaterie. Innerhalb des Filmwesens und der Filmwirtschaft bildet jedoch der Kinofilm rechtlich eine eigene Kategorie. Zwar verlief und verläuft die rechtliche Entwicklung des Kinofilms im Gesamtzusammenhang mit der allgemeinen Entwicklung des Filmwesens und der Filmwirtschaft. Die Entwicklung des Kinofilms weist aber Besonderheiten auf. Entsprechendes gilt für das auf den Kinofilm bezogene Recht. Mit Filmrecht ist häufig im engeren Sinn das Kinofilmrecht gemeint, d. h. das Recht, das sich mit dem für die Verwendung in Lichtspielhäusern und vergleichbaren öffentlichen Aufführungsstätten bestimmten Film befasst. So betreffen die deutschen expliziten verfassungsrechtlichen Regelungen des Films speziell den Kinofilm. Das gilt zum einem für das Regulierungsrecht. Zum anderen und vor allem hat die Filmförderung gezielt den Kinofilm nach Maßgabe des Filmförderrechts zum Gegenstand. Speziell dieses Filmrecht im engeren Sinn befindet sich im Umbruch. 215  Vgl.

Karpen, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger, Bes.VerwR I, 4 Rn. 263.



§ 5  Deutschland83

Gerade im Hinblick auf die Förderung des Kinofilms legte das Bundesverwaltungsgericht durch mehrere Beschlüsse vom 25. Februar 2009 die Frage dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vor, ob die Film­ abgabe der Kinobetreiber mit dem Grundgesetz vereinbar sei.216 Das VG Berlin folgerte daraus, nach gegenwärtigem Erkenntnisstand lasse sich nicht voraussagen, ob die Erhebung einer Filmabgabe überhaupt nach einer Sachentscheidung des Bundesverfassungsgerichts Bestand haben werde. Dennoch lehnte es den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen einen Heranziehungsbescheid zur Entrichtung der Filmabgabe ab.217 Das OVG Berlin-Brandenburg entschied dagegen in insgesamt 12 Verfahren, dass die Betreiber von Multiplex-Filmtheatern vorerst nicht zur Zahlung der Filmabgabe verpflichtet seien, da aus den Gründen des Bundesverwaltungsgerichts die unklaren finanziellen Beteiligungen der Fernsehveranstalter gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit verstießen.218 Damit befand sich das gesamte System der Filmförderung nach nationalem Recht in einer Schwebelage. Durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31. Juli 2010 (BGBl. I S. 1048) versuchte der Gesetzgeber, diese Schwebelage zu beenden. Er hatte insoweit Erfolg, als das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 23. Februar 2011219 seine verfassungsrechtlichen Bedenken ausgeräumt sah und den Vorlagebeschluss zum Bundesverfassungsgericht aufhob. Hiermit gaben sich der Kinobetreiber Odeon & United Cinemas International (UCI) und drei dazugehörige deutsche Kinobetreiber jedoch nicht zufrieden und erhoben Anhörungsrüge beim Bundesverwaltungsgericht. Ferner legten sie am 30. Mai 2011 Verfassungsbeschwerde ein.220 Am 07. August 2013 erließ der Gesetzgeber das Siebte Gesetz zur Änderung des Filmfördergesetzes, das am 01. Ja­nuar 2014 in Kraft tritt (BGBl. I S. 3082), eine Fortführung des FFG für weitere zweieinhalb Jahre durch Erhebung der Filmabagabe bis zum 30. Juni 2016 gewährleistet und im Übrigen nur maßvolle Änderungen enthält. Am 08.10.2013 fand die mündliche Verhandlung des Bundesverfassungs­ gerichts in Sachen „Filmförderung“ statt. Eine Entscheidung wurde bislang noch nicht veröffentlicht. Auch wenn Gegenstand der Verfassungsbeschwerden das FFG in der Fassung von 2004 ist, steht die gesamte Förderung durch die FFA auf dem Prüfstand. Medienberichten zufolge hat das 216  BVerwG 6 C 47–50.07; 5–9.08 –, BVerwGE 133, 161= NVwZ 2009, 854 L = DÖV 2009, 592 L = ZUM 2009, 492 = DVBl. 2009, 730 L. 217  Beschluss vom 27.7.2009 – VG 22 L 147.09 –; vom 6.5.2010 – 21 L 42.10 –. 218  Beschlüsse vom 22.2.2010 – OVG 10 S 37.09 u. a. 219  6 C 22.10; 6 C 23.10; 6 C 24.10; 6 C 25.10; 6 C 25.10; 6 C 26.10; 6 C 27.10; 6 C 28.10; 6 C 29.10; 6 C 30.10. Fundstellen: Fn. 140. 220  Online-Dienst in: Blickpunkt:Film vom 30.5.2011. Vgl. das Interview mit Ralf Schilling in Blickpunkt:Film 23 / 11, S. 14 ff.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Gericht angedeutet, dass es die Abgaben zugunsten der Filmförderanstalt beibehalten wolle.221 Ohne eine abschließende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird keine „Ruhe an der Kinofront“ eintreten, zumal gleichzeitig mit der Kinodigitalisierung eine Entwicklung stattfindet, die grundlegende Geschäftsmodelle berührt. Während sich bei der Distribution erhebliche Einsparmöglichkeiten ergeben, kommen auf die Kinobetreiber hohe Investi­ tionskosten sowie Wartungs- und Betriebskosten zu. Die Einsicht gewann an Boden, dass sich die Finanzierung der Kinodigitalisierung nur als staatlich unterstütztes Gemeinschaftsunternehmen aller Beteiligten realisieren lässt. Insbesondere erklärten die Verleiher und Produzenten ihre Bereitschaft, sich an den Kosten der Umrüstung zu beteiligen. Über den Beteiligungsmechanismus entstand jedoch Streit. Schließlich setzte sich das Konzept der Förderung von Kriterienkinos durch, das in der Verordnung über die Förderung der erstmaligen technischen Umstellung von Filmtheatern auf digitales Filmmaterial (Filmtheaterdigitalisierungsverordnung – FilmDigitV) vom 28. Januar 2011 (BGBl I S. 126) seinen Niederschlag fand. Schon im Hinblick auf die internationale Entwicklung ist damit aber nur der Status quo konsolidiert. Auch die Digitalisierung der sogenannten Marktkinos schreitet voran.222 Wann die Volldigitalsierung abgeschlossen sein wird, lässt sich gleichwohl nicht vorhersagen. Nach alledem wird sich das Schicksal der Filmförderung am Kinofilmrecht entscheiden. B. Entwicklung des Kinofilmrechts I. Kaiserreich

Das (preußisch-)deutsche Filmrecht entwickelte sich als Kinorecht. Am 26. Juni 1896 eröffnete in Berlin das erste Deutsche Kino „Unter den Linden“.223 1910 gab es schon 478 ortsansässige Kinos. Die ersten Bildstreifen unterlagen in Preußen der Herrschaft des allgemeinen Polizeirechts, konkret des § 10 II 17 ALR. Mit Entstehen des modernen Projektionsfilms ging sodann eine rechtliche Sonderbehandlung einher. Bestanden anfänglich Unsicherheiten über die Anwendbarkeit des Reichspressegesetzes von 1874 mit seinem Zensurverbot224, so ordnete bald das Preußische OVG die kinematographischen Vorführungen den gewerberechtlich erfassten „Lustbarkei221  http: /  / www.dradio.de / dlf / sendungen / kulturheute / 2279980,

2013.

222  Vgl.

Stand Oktober

Blickpunkt:Film 26 / 11, S.  6. insgesamt Garncarz, Maßlose Unterhaltung, pass. 224  § 2 Reichsgesetz über die Presse vom 7.5.1874 (RGBl. S. 65). 223  Vgl.



§ 5  Deutschland85

ten“ zu.225 Das Filmwesen unterlag damit nicht nur weitgehenden polizei­ lichen Beschränkungen, sondern auch der Vorzensur.226 Hierfür waren zunächst die allgemeinen Polizeibehörden zuständig. Während des ersten Weltkriegs bestanden die Zensurbefugnisse der Ortspolizeibehörden fort. Berücksichtigt wurden nunmehr nicht allein allgemeine Gesichtspunkte der Gefahrenabwehr, sondern auch, ob ein Film die „Geheimhaltung militärischer Geheimnisse oder die Aufrechterhaltung der Stimmung im Volke gefährdete“.227 Allmählich erkannte man die mediale, insbesondere die propagandistische Bedeutung des Films.228 1917 wurden die größten deutschen Filmfirmen (Meester, Projektion-AG „Union“ und Nordische) zur Universum-Film AG (Ufa) zusammengefasst, an der die öffentliche Hand zu einem Drittel Anteilseigner war.229 Die Gründung der UFA richtete sich nach der Bekundung General Ludendorffs darauf, „nach einheitlich großen Gesichtspunkten eine planmäßige und nachdrückliche Beeinflussung der großen Massen im staatlichen Interesse zu erzielen.“230 Das Filmwesen nahm den Charakter einer öffentlichen Aufgabe an. II. Weimarer Republik

Der militärische und politische Zusammenbruch 1919 beendete zunächst den Staatseinfluss im Filmwesen und bewirkte eine kurze zensurfreie 225  PrOVG vom 11.5.1903, E 43, 304 (305); vom 1.5.1908, E 52, 286 (289 f.). Zu den Lustbarkeiten § 33 b GewO a. F.; v. Mosel, HSVerwR. II S. 75. s. ferner Hellwig, Rechtsquellen, 1913; Treitel, Das neue Kinogesetz, 1918. 226  Die Kontrolle des Filmwesens war im Kaiserreich Angelegenheit der Einzelstaaten. In Preußen entwickelte sich eine präventive Kontrolle. Danach durften Filme nur in Kinos aufgeführt werden. Voraussetzung für die öffentliche Aufführung der Filme war deren staatliche Zulassung. Die inhaltliche Prüfung der Filme wurde von der Polizei vor Ort durchgeführt. Später konnten die Filmproduzenten und Importeure die Filme zur Prüfung durch das Polizeipräsidium Berlin als zentraler Prüfinstanz vorlegen. An diese Prüfinstanz hatten auch die Ortspolizeibehörden die eingereichten Filme weiterzuleiten. Den Ortpolizeibehörden verblieb jedoch die Befugnis zur Zensur der eingereichten Filme. Die Einrichtung einer zentralen Prüfinstanz in Berlin bot sich an, weil dort eine der wichtigsten Produktionsstätten von Filmen lag. Die zweite vergleichbar wichtige Produktionsstätte befand sich in München. Die dortige Rechtslage ähnelte der Lage in Preußen; vgl. Kilchenstein, diskurs Film 1997; Birett (Hrsg.), Entscheidungen der Filmzensur 1911–1920. Die rechtliche Sonderbehandlung der Filme nahm ihren Ursprung in den Ländern Braunschweig und Württemberg, die die Filmprüfung per Gesetz vom 5.12.1911 („Gesetz über die öffentlichen kinematographischen Schaustellungen“), bzw. vom 31.3.1914 („Gesetz betreffend Lichtspiele“) regelten. 227  Seeger, Reichslichtspielgesetz, 1923, S. 5. 228  Barkhausen, Filmpropaganda für Deutschland. 229  Treitel, Das neue Kinogesetz. 230  Vgl. das Schreiben vom 4.6.1917, abgedruckt bei Traub (Hrsg.), Die UFA, S. 31.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Phase,231 während der die sog. Sitten- und Aufklärungsfilme Ärgernis erregten.232 Hierauf reagierte bereits die Weimarer Verfassung: Art. 118  WV: „Jeder Deutsche hat das Recht, innerhalb der Schranken der allgemeinen Gesetze seine Meinung durch Wort, Schrift, Druck, Bild oder in sonstiger Weise frei zu äußern. An diese Rechte darf ihn kein Arbeits- oder Anstellungsverhältnis hindern und niemand darf ihn benachteiligen, wenn er von diesem Rechte Gebrauch macht. Eine Zensur findet nicht statt, doch können für Lichtspiele durch Gesetz abweichende Bestimmungen getroffen werden. Auch sind zur Bekämpfung der Schundund Schmutzliteratur sowie zum Schutze der Jugend bei öffentlichen Schaustellungen und Darstellungen gesetzliche Maßnahmen zulässig.“

Das war eine Einladung zur Wiedereinführung der Vorzensur.233 Die Nationalversammlung selbst verabschiedete das Lichtspielgesetz vom 12. Mai 1920.234 Danach durften Bildstreifen in Clubs, Vereinen und anderen geschlossenen Gesellschaften nur durchgeführt oder zum Zwecke solcher Vorführungen in den Verkehr gebracht werden, wenn sie von den amtlichen Prüfstellen zugelassen waren. Nach § 1 Lichtspielgesetz war die Zulassung zu versagen, wenn die Prüfung ergab, dass die Vorführung des Bildstreifens geeignet war, die öffentliche Ordnung oder Sicherheit zu gefährden, das religiöse Empfinden zu verletzen, verrohend oder entsittlichend zu wirken oder das deutsche Ansehen oder die Beziehungen Deutschlands zu auswärtigen Staaten zu gefährden.235 Zuständig für die Zulassung von Bildstreifen Goldbaum, in: HbPolitik; Bd. 1, S. 200. Neue Wege, 1920; Eger, Kinoreform und Gemeinden, 1920; Evangelischer Volksbund (Hrsg.): Gegen das Kinounwesen. Materialsammlung zur Kino­ reform. 1919. 233  Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 472. 234  RGBl. S. 953. Materialien: Verfassunggebende deutsche Nationalversammlung, Drs 1907, S. 7; 2317, Anlage 3. Vgl. Szcesny, Lichtspielgesetz, 1920; Stern, Lichtspielgesetz vom 12. Mai 1920 (Filmzensurgesetz) nebst Ausführungsverordnung vom 16. Juni 1920, 1920; Liebe, Das Lichtspielgesetz vom 12. Mai 1920 mit Ausführungsverordnung und Gebührenordnung, 1920; Görres, Das Lichtspielgesetz im Lichte des Verwaltungsrechts, 1921; Hellwig, Lichtspielgesetz vom 12. Mai 1920, 1921; Goldbaum, Lichtspielgesetz vom 12. Mai 1920, o. J. Seeger, Reichslichtspielgesetz, 1923 / 1932; Eckstein, Deutsches Film- und Kinorecht, 1924; Falck, Lichtspielgesetz, in: v. Brauchitsch, Preußische Verwaltungsgesetze II, 21. Aufl., 1928, S.  312 ff.; Goldbaum, Tonfilmrecht, 1929; ferner: Die Reichsfilmprüfung. Prüf­ergebnisse bei Filmprüfstellen Berlin und München und der Film-Oberprüfstelle für die Zeit vom 12. Mai 1920 bis zum 31. Dezember 1921. Hrsg. im Auftrag des Reichsministeriums des Innern 1922. 235  Weitergehende Versagungsgründe gab es für die Vorführung von Filmstreifen, zu der Jugendliche unter 18 Jahren zugelassen werden sollten. Kinder unter sechs Jahren durften überhaupt nicht Zuschauer sein. 231  Vgl.

232  Dünner,



§ 5  Deutschland87

über Tagesereignisse, von Landschaftsfilmen und von Reklame waren neben der Ortspolizeibehörden, im Übrigen die beiden Prüfstellen in München (für Süddeutschland) und Berlin, gegen deren für das gesamte Reichsgebiet verbindlichen Entscheidung die Beschwerde zur Oberprüfungsstelle in Berlin eröffnet war. Die Oberprüfstelle traf zahlreiche Entscheidungen, wobei es die „Theorie der Gegenwerte“ entwickelte.236 Diese besagte, dass ein an sich bedenklicher Film durch hohe Gegenwerte (Eigenschaft als Kunstwerk) seine Beanstandbarkeit verlieren konnte.237 Die Zulassung eines Films durch die Prüfstellen schloss nach allgemeiner Meinung Einschreiten der Polizeibehörden aus allgemeinen polizeilichen Gründen nicht aus.238 Die Prüfstelle verteilte zudem Gütebescheinigungen empfehlenden Charakters, die es den Gemeinden ermöglichten, bei der Vergnügungssteuer für künstlerische oder volksbildende Filme Ermäßigungen festzusetzen. Damit war die Wurzel der Filmförderung gelegt. Die unmittelbare Staatsbeteiligung an der Filmwirtschaft wurde dagegen zurückgefahren. 1921 trat das Reich die Kapitalmehrheit an der UFA an die Deutsche Bank ab. Als das Reich angesichts der 1927 entstandenen wirtschaftlichen Krise der UFA239 um wirtschaftliche Hilfe ersucht wurde, kam es nicht mehr zur diskutierten Gewährung von Subventionen. All dies trug dazu bei oder konnte jedenfalls nicht verhindern, dass das Filmwesen immer mehr in den Sog der politischen Propaganda geriet (Hugenberg).240 Eine weitergehende Restriktionsmöglichkeit bestand gegenüber ausländischen Filmen. Der Reichsminister des Innern war gemäß § 1 Gesetz vom 15. Juli 1930 (RGBl. I S. 215) mit Zustimmung des Reichsrats und des Bildungsausschusses des Reichstags ermächtigt, zur Wahrung der kulturellen Interessen im deutschen Lichtspielwesen 236  Seeger, Das Reichslichtspielgesetz in der Rechtsprechung der Filmoberprüfstelle, ArchUrhR 1928, S. 58 ff.; 208 ff. 237  Vgl. Seeger, Reichslichtspielgesetz, S.  21 f. 238  PrOVG, Urteil vom 15.12.1921, – III.A. 20 / 21 – PrOVG 77, 423 (vorläufige Maßnahme); vgl. auch Falck, Reichsfilmzensur und Ortspolizeibehörde, ArchUrhR 1928, S. 633 ff. Beispiel: „Panzerkreuzer Potemkin“; hierzu Schlegel (Hrsg.), Panzerkreuzer Potemkin (Sergej M. Eisenstein, Schriften 2), 1973; Fisch, Der Weg des Films „Panzerkreuzer Potemkin“ (1925) in das Kino der zwanziger Jahre: ein Konflikt von verfassungsmäßiger Reichszensur und landesrechtlicher Polizeigewalt, 1997. Allgemein Eckstein, Deutsches Film- und Kinorecht, 1924; Engelmann, Der Film und seine Wertung nach dem Reichslichtspielgesetz, 1928; Dienstag / Elster, Handbuch des deutschen Theater-, Film-, Musik- und Artistenrechts, 1932. 239  Verantwortlich waren die immensen Kostenüberschreitungen bei der Produktion von „Metropolis“; hierzu Worscheck, epd Film 02/2010, S. 28 ff. 240  Die 1917 gegründete Universum Film A.G (Ufa) besaß 1982 in Deutschland 120 Lichtspieltheater mit 120.000 Plätzen. Die Aktienmehrheit gehörte der Hugenberg-Gruppe. Alfed Hugenberg (1865–1951) war Reichstagsabgeordneter und Vorsitzender der Deutschnationalen Partei, die 1931 mit der NSDAP die Harzburger Front bildete.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Bestimmungen über die Vorführung solcher Filme zu erlassen.241 Praktische Bedeutung erlangte diese Befugnis nicht mehr, weil wenige Jahre später die Nationalsozialisten ohnehin die Herrschaft über das deutsche Filmwesen an sich rissen. III. „Drittes Reich“

In der NS-Propaganda spielte der Film eine zentrale Rolle.242 Unmittelbar nach der Machtergreifung begann die Gleichschaltung – unter Ausschaltung des „artfremden“ Films –,243 wobei die Rechtsprechung peinliche Schützenhilfe leistete.244 Durch VO vom 30. Juni 1933 ging die Zuständigkeit für Presse, Rundfunk und Lichtspielwesen auf den Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda über.245 Die Reichsfilmkammer246 wurde in die Reichskulturkammer eingegliedert.247 Das Reichslichtspielgesetz vom Hatschek / Kurtzig, Lehrbuch, S. 277 f. die Ankündigung in der Zeitschrift Licht-Bild-Bühne vom 8.3.1933 „Von besonderer Seite wurde uns bestätigt, dass bei der geplanten Errichtung eines Reichs­ aufklärungs- und Propagandaministeriums der Film einen hervorragenden Platz einnehmen wird.“ 243  Typisch für den Zeitgeist Ewald Sattig, Die deutsche Filmpresse, Diss. phil. Leipzig 1937, S. 41: „In dem Maße wie die deutsche Filmpresse verjudet oder sonstwie krank und nicht mehr lebensfähig war, musste eine grundlegende und umfassende Säuberung und Neubildung eintreten. Deshalb war diese Zeit wichtig und notwendig, da während der Monate von Januar bis etwa August 1933 die Filmpresse sich grundlegend umänderte, geistig wie strukturell, durch alle ihre Sparten hindurch.“ 244  So hatte die Ufa am 24.2.1933 mit der Zürcher Theater- und Verlags AG einen Manuskriptvertrag abgeschlossen, der ein Werk des jüdischen Regisseurs Eric Charell (Erich Löwenberg) betraf. Mit diesem kam ein Regievertrag zustande. Nach Zahlung der ersten Rate der Pauschalvergütung trat die Ufa von beiden Verträgen zurück und klagte auf Rückerstattung der Teilzahlung. Als Rücktrittsgrund waren im Vertrag Krankheit, Tod oder ähnlicher Grund, weswegen Charell zur Regietätigkeit nicht „imstande sein sollte“, genannt. Den ähnlichen Grund sah die Ufa in der Rassenzugehörigkeit. Das Kammergericht entschied mit Billigung des Reichsgerichts, „nicht imstande“ umfasse die Möglichkeit verschuldeter oder unverschuldeter Behinderung in Folge der Eigenschaft als Nichtarier. Dass die Ufa bei Vertragsabschluss die Nichtariereigenschaft gekannt habe, sei unschädlich, da damals die politischen Dinge noch im Flusse gewesen seien; vgl. Leipziger Juristische Wochenschrift 1936, 317 ff. 245  Vgl. Albrecht, Nationalsozialistische Filmpolitik; Becker, Film und Herrschaft, Leiser, Propaganda. 246  Gesetz vom 14.7.1933 (RGBl. I S. 483); DVO vom 2.7.1933 (RGBl. I S. 531); Rohwer-Kahlmann, Reichsfilmkammer. Vgl. auch Menz, Der Aufbau des Kulturstandes, S.  58 f.; Kurt Wolf, Entlang der deutschen Filmwirtschaft seit 1933, Diss. rer. publ. Heidelberg 1938. 247  Erler, Reichskulturkammer. 241  Vgl. 242  Vgl.



§ 5  Deutschland89

16. Februar 1934 (RGBl. I S. 95)248 erklärte die Aufsicht über Filme zur Aufgabe besonders eingerichteter Prüfstellen,249 die massive Zensur ausübten.250 Diese Form der Filmaufsicht erübrigte sich aber schon bald, weil die Zensur noch eine Stufe vorverlagert wurde. An ihre Stelle trat die Drehbuchzensur durch einen Reichsfilmdramaturgen, wodurch sich das Verbotsrisiko der Filmwirtschaft minderte. Zudem degenerierten die Filme zu Propagandaveranstaltungen.251 Für den Propaganda- und Dokumentarfilm diente der Spanische Bürgerkrieg als Pilotprojekt. Durch Zusammenstellung alter Aufnahmen im neuen Kontext und suggestive Kommentare (Kompilationsfilm) ließ sich schon damals das Bildmaterial des Gegners für die eigenen Zwecke nutzbar machen. Unmittelbare Propaganda wurde durch die Wochenschau und Dokumentarfilme betrieben (z. B. „Triumph des Willens“ von Leni Riefenstahl, 1935252). Im Spielfilm ging man subtiler vor. Während Feindbilder gepflegt („Jud Süß“, 1940253) und historische Gestalten zitiert wurden („Der Choral von Leuthen“, 1933; „Bismarck“, 1940) bestand das Gros der deutschen Filme aus Unterhaltungsfilmen mit unterschwelligen ideologischen Botschaften und Durchhalteparolen. IV. Nachkriegszeit

Der Missbrauch des Filmwesens im Dritten Reich war mitursächlich für die Gesetze Nr. 76 und Nr. 191 der amerikanischen und britischen Militärregierung, betreffend die Kontrolle von Druckschriften, Rundfunk, Nachrich­ tendienst, Film, Theater und Musik und Untersagung des Reichsministers für Volksaufklärung und Propaganda.254 Die Gesellschaften des ehemaligen reichseigenen Filmvermögens blieben zunächst unter Kontrolle der Besatzungsmächte erhalten, durften aber nur als Ateliersgesellschaften fungieren. Vertikale Verbindungen der Filmbranchen (Produktion, Verleih, Kino) waren untersagt. Die Besatzungsmächte verboten somit nicht Filmaufführungen schlechthin, sondern nutzten das Medium des Films intensiv zu Zwecken 248  Seeger, Lichtspielgesetz; Sühnhold, Lichtspielgesetz; ferner Beuss, Lichtspielgesetz; Beuss / Wollenberg (Hrsg.), Lichtspieltheaterverordnung; Cellarius, Präventivpolizei. 249  Kullmann, Entwicklung. 250  So wurde schon am 14.3.1933 der Film „Das Hohe Lied“ mit Marlene Dietrich als gegen Deutschland gerichtetes Machwerk verboten. 251  Belling, unter Mitarbeit von Graf Strachwitz, Film. 252  Loiperdinger, Rituale. 253  Hollstein, Jud Süß; vgl. auch Roman Geib, Der Sündenfall, cinearte 016 / 2010, S.  26 ff. 254  Gesetzliche Vorschriften der amerikanischen Militärregierung in Deutschland. Ausgabe A, S. 24, 309.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

der Besatzungspolitik („Reeducation“255). Hierzu wurden in größerem Umfang auch (synchronisierte) Wochenschauen eingesetzt. V. Weitere Entwicklung und aktuelle Situation

Durch die Entflechtungsmaßnamen der Besatzungsmächte wurde die Filmwirtschaft in viele kleine finanzschwache Unternehmen aufgeteilt. Kredite für die Produktion deutscher Spielfilme führten zu Verlusten, die eine restriktive Kreditpolitik zur Folge hatten. Anfang 1950 geriet die Filmindustrie in eine Krise, die zum völligen Zusammenbruch hätte führen können. Die deutsche Filmwirtschaft wurde nur durch staatliche Interventionen gerettet, die von einer intensiven Lobbyarbeit der deutschen Filmwirtschaft begleitet waren. Die Interessen der deutschen Filmwirtschaft wurden und werden immer noch von der 1950 in Wiesbaden neu gegründeten Spitzenorganisation der Deutschen Filmwirtschaft e. V. (SPIO)256 vertreten. Dabei handelt es sich um einen Dachverband, dem zahlreiche Mitglieder aus dem filmwirtschaftlichen Bereich angehören. Aufgaben des Dachverbands sind filmpolitische Diskussionen, die Betreuung der FSK, Serviceleistungen (Titelregister) und Verwaltungsdienstleistungen (Finanz- und Personalverwaltung für das Deutsche Filminstitut – DFI –, die Friedrich-Wilhelm-MurnauStiftung und die Deutsche Filmkünstlernothilfe). Die am 19.9.1980 gegründete Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm e. V. (A.G. Dok.) ist mit über 280 Mitgliedern eine bundesweit organisierte Interessenvertretung im Bereich des kulturellen Films. Die am 15.1.1972 in Hamburg gegründete Arbeitsgemeinschaft Kino e. V. (AG Kino) ist die Interessenvertretung kleiner und mittelständischer Kinounternehmen. Die Bundesvereinigung des Deutschen Films e. V. (BUFI) ist die filmpolitische Dachorganisation sowohl für bundesweite Dachverbände und Organisationen als auch der Filmbüros der Länder oder gleichgestellter regionaler Zusammenschlüsse. Der 1990 gegründete Bundesverband Kamera (BVK) ist die Interessenvertretung der in Deutschland freischaffenden Kameraleute und ihrer Assistenten. Der am 16.9.1982 als Bundesverband Video – Vereinigung der Videoprogramm­ anbieter Deutschlands e. V. (BVV) gegründete in Bundesverband Audiovisu­ elle Medien257 umbenannte Verband ist die nationale und internationale Interessenvertretung seiner Mitglieder und hat sich die Aufgabe gesetzt, verbindliche Rahmenbedingungen für das Medium Video zu schaffen und 255  Pronay / Wilson

(Hrsg.), Political Re-Education. Adresse: Kreuzberger Ring 56, 65205 Wiesbaden, Stand

256  http: /  / www.spio.de,

Oktober 2013. 257  www.bvv-medien.de, Adresse: Bundesverband audiovisionellen Medien / FAM GmbH, Deichstr. 19, 20459 Hamburg. 040-369056-0; [email protected], Stand Oktober 2013.



§ 5  Deutschland91

Wirtschaftsstatistiken des Marktes zu erstellen. Die 1954 gegründete, von drei Mitgliedsverbänden getragene Export-Union des Deutschen Film e. V. (EXU) ist der offizielle Berufsverband zur Förderung des Exports deutscher Filme. U. a. leitet sie die Nominierung des besten deutschen Films für die Academy Awards. 1953 wurde der Verein „Gilde deutscher Filmkunsttheater“ gegründet, in dem sich bestimmte Kinos „Gildekinos“ zur Förderung und Verbreitung künstlerisch-anspruchsvoller Filme zusammenschlossen. Der 1950 unter dem Namen Zentralverband Deutscher Filmtheater gegründeter Hauptverband Deutscher Filmtheater e. V. (HDF) vertritt die Belange der Filmtheater. Zu erwähnen ist ferner der Verband der deutschen Filmproduzenten. In den 1950er und frühen 1960er Jahren erlebten die Lichtspieltheater eine Blütezeit, so dass sich die zentralörtlichen großen Filmpaläste und regionalen Kleinkinos den Markt aufteilen konnten. Die Einteilung in Erstaufführungskinos und Nachspielkinos bestand bis in die 1960er Jahre, bis das Aufkommen des Fernsehens und das geänderte Freizeitverhalten die Filmbranche in eine erneute Strukturkrise stürzte.258 In Deutschland reagierte man durch die Aufteilung großer Kinosäle in kleinere Schachtelkinos, die Gründung von Programmkinos und die Schaffung kommunaler Kinos. Das trug aber nur zum Sterben der Nachspielkinos bei. Seit den 1980er Jahren ist eine Gegenentwicklung zu komfortableren Kinos mit umfassenderem Dienstleistungsangebot erkennbar. Der Kinomarkt der vergangenen Jahre ist durch eine ständige Zunahme von Kinozentren gekennzeichnet. Allein 1999 und 2000 wurden rund 1000 Säle neu eröffnet.259 Obwohl sie nur ein Viertel der rund 4700 Kinosäle in Deutschland stellten, erreichen sie einen Marktanteil von 40 %. Zunächst hatte es den Anschein, als habe sich der deutsche Multiplex-Markt allerdings durch den Erfolg von „Titanic“ zu überzogenen Erwartungen verleiten lassen. Denn 1999 ging der Umsatz mit Kinokarten erstmals wieder zurück. Einige Gebiete erwiesen sich als überversorgt. Daher mussten Kapazitäten abgebaut werden. Als Gegengewicht bildeten sich Ketten von Landkinos heraus, die sich in einer ebenbürtigen Verhandlungsposition gegenüber den Verleihern befanden. All dies schien sich als vorübergehende Konjunkturschwankung zu erweisen. 2001 stiegen die Besucherzahlen sogar wieder auf mehr als 175 Millionen Zuschauer an, was einen Sprung wie in den Jahren 1993 bis 2000 zusammen bedeutet.260 258  So betrug der Spitzenwert 15,4 Kinobesuche im Jahr 1956, der auf 1,3 Besuche pro Kopf im Jahr 1992 absank, vgl. Michael Westermann, MW 1 / 2004, 14 ff. (15). 259  Vgl. FAZ 300 / 27.12.2001, S. 24; epd Film 1 / 2000, S. 5 (23 Multiplexe). 260  Verantwortlich waren u. a. „Harry Potter und der Stein des Weisen“, „Herr der Ringe“ und „Der Schuh des Manitu“. Vgl. Neckermann, Media Perspektiven 8 / 2008, S. 394 ff. Die Kino Charts sind jeweils zu entnehmen: htp: /  / daten.bild.de / service / 

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Seither sahen sich Kinos und Filmindustrie in Deutschland mit einem nahezu kontinuierlichen Rückgang der Besucherzahlen konfrontiert. 2008 belief sich die Besucherzahl auf nur noch 129,4 Millionen Zuschauer. 2009 kam es zu einer Trendwende. Insgesamt meldeten die Kinos einen Anstieg auf 146,3 Mio. Besucher, was einem Wachstum von 13,1 % entsprach. 2010 ging die Zuschauerzahl des Gesamtmarkts zwar wieder deutlich zurück. Die Zuschauerzahl für deutsche Produktionen brach um mehr als die Hälfte gegenüber dem Vorjahr ein. Die sinkenden Besucherzahlen drückten sich in Umsatzeinbußen für die Kinobetreiber aus. Im Jahr 2001 lagen die Einnahmen bei 1.008 Millionen Euro, in den folgenden sechs Jahren lagen sie durchschnittlich bei 804 Millionen Euro. Für diesen Rückgang werden der Strukturwandel des Kinopublikums, die Konkurrenz zu den neuen Medien und das wenig variierende Programmangebot verantwortlich gemacht. Dem wurde aber offenbar nicht nur kurzfristig wirksam gegengesteuert. Obwohl 2010 die Besucherzahl der Kinos um neun Prozent zurückging, konnte dank der 3 D-Filme ein leichtes Umsatzplus erzielt werden. 2011 und 2012 stiegen auch die Besucherzahlen wieder an.261 Die geringfügig steigenden Besucherzahlen von 2007 zu 2008 und im ersten Halbjahr 2009 und vor allem im Jahr 2011 sind insbesondere auf deutsche Produktionen zurückzuführen.262 Seit Beginn der Aufzeichnungen der FFA im Jahr 1991 lag der Marktanteil von deutschen Produktionen noch niemals so hoch. Die deutschen (Kino-)Produktionen erreichten einen Marktanteil von 27,4 %.263 Eine Zusammenstellung der Filme zeigt zugleich, dass die Produktion von deutschen Kinofilmen für den deutschen Markt weniger riskant erscheint, als es zunächst den Anschein hatte. Trotz der Schwankungsrisiken im Kinogeschäft, die die Produktion einer großen Anzahl von Filmen erfordert, damit Volltreffer die „Flops“ ausgleichen können, lässt sich zunehmend auch in Deutschland die Profitabilität von Filmen kalkulieren, wobei das Erfolgsrezept: Komödien und Kinderfilme für den heimischen, ernste Stoffe für den internationalen Markt – zu platt wäre.264 Unbeschadet einer Filmförderung kino  /  charts.hbs; Trailer: www.fu.t-online.de; vgl. auch www.moviedatabase.com; www.kino.de; www.vdfkino.de; Stand Oktober 2013. 261  http: /  / www.kino-zeit.de / news / ffa-studie-der-kinobesucher-2012-zeugt-von-er folgreichem-kinojahr, Stand Oktober 2013. 262  „Keinohrhasen“, „Die wilden Kerle 4“, „Der Vorleser“. 263  Vgl. Blickpunkt:Film Nr.  8 / 11, S.  26 f.; 35 / 10, S.  25. 264  Die höchsten Zuschauerzahlen erreichten 2004 eben nicht nur Michael „Bully“ Herbigs „(T)Raumschiff Surprise“ und Otto Waalkes „7 Zwerge – Männer allein im Wald“, sondern auch Otto Hirschbiegels „Der Untergang“. Für die Qualität des deutschen Films sprachen Caroline Links „Nirgendwo in Afrika“ (2003 Oskar für den besten nichtenglischsprachigen Film), Wolfgang Beckers „Good Bye Lenin“ (Europäischer Filmpreis 2003) und Fatih Akins „Gegen die Wand“ (Europäischer Filmpreis 2004).



§ 5  Deutschland93

in Höhe von über 300 Mio. Euro befindet sich die deutsche Filmwirtschaft aber dennoch in einer Dauerkrise. Mitverantwortlich hierfür ist die Spaltung der Branche, die durch die Klagen von einzelnen Kinobetreibern gegen die gesetzlichen Finanzierungsvorschiften eintrat.265 Angesichts der wirtschaftlichen Lage setzte man große Hoffnung in die Digitalisierung des Kinos, die in Deutschland ohne staatliche Förderung nicht realisierbar ist. Angestrebt wird ein „Roll Out“, d. h. ein digitales Umrüsten aller Kinos. Aufgrund der gravierenden Unterschiede bei der Verteilung der Vor- und Nachteile zwischen Kinobetreiber und Studios verwundert es kaum, dass ein gemeinschaftlich getragenes branchenweites Modell zur flächendeckenden Digitalisierung nicht zustande kam.266 An seine Stelle trat ein Förderpakt aus Bund, Ländern, FFA und Verleihern, der auf der Unterscheidung von sogenannten „Kriterienkinos“ und „Marktkinos“ beruht. Während Kriterienkinos bis zu 80 % der Investitionen in eine digitale Anlage über Förderungen finanzieren können, sind die Marktkinos auf Drittfinanzierung angewiesen. Im „Umfeld der Digitalisierung“ können aber auch Marktkinos staatliche Fördermittel erlangen. Tabelle 2 Anzahl der Kinobesucher 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Kinobesuche in Mio

149,0

156,7

127,3

136,

125,4

129,4

146,3

126,6

129,6

Umsatz in Mio

858,9

892,9

745,0

814,4

767,8

794,8

976,1

920,3

958,1

Eintrittspreis

5,70

5,70

5,85

5,96

6,04

6,14

6,67

7,27

7,38

265  Blickpunkt:Film

42 / 10, S.  26. für die Kontroverse ist, dass der Verwaltungsrat der Filmförderanstalt seine Mitwirkung von der Rücknahme der Klagen und Vorbehalte der Kinoverbände gegen die Filmabgabe abhängig machte; vgl. Blickpunkt:Film 48 / 09, S. 4. 266  Symptomatisch

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

C. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen I. Verfassungsbegriff des Films

Im Grundgesetz wird der Film nur noch in Art. 5 Abs. 1 S. 2 erwähnt. Er ist Gegenstand der als Kommunikationsgrundrecht gewährleisteten Filmfreiheit. Nach den Intentionen des Verfassunggebers sollte die Filmfreiheit ebenso wie die Rundfunkfreiheit behandelt werden.267 Geschützt wurde nur die „Freiheit der Berichterstattung durch Film“, wobei in erster Linie an die Wochenschauen der Filmgesellschaften gedacht war. Daher bestand auch nach Erlass des Grundgesetzes lange die Neigung, dem „Vergnügungsfilm“ den Schutz der „Vorrechte“ des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zu versagen und bei Spielfilmen allenfalls auf die Kunstfreiheit zurückgreifen. Allmählich wurde es aber üblich, den Begriff „Film“ nicht vom Inhalt der Filme, sondern von der Herstellungsund Verbreitungsmethode her zu definieren.268 Auch aus verfassungsrecht­ licher Perspektive ergibt sich die Bedeutung des Films aus seinem Verwendungszweck. Dementsprechend wird der Film zugleich als Meinungsverbreitungsinstitut, als Massenkommunikationsmittel“269, als eines der drei Massenmedien des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG270 wie auch als Handelsware und Kulturgut gesehen. Der Film im Sinne von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG wird heute als Kommunikationsmedium verstanden, bei dem ein chemisch-optischer oder digitaler Bild- und Tonträger in der Öffentlichkeit vorgeführt wird.271 II. Kompetenzverteilung

Die Charakterisierung des Films als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium wirkt sich zunächst auf die bundesstaatliche Kompetenzverteilung aus. Stellt man auf die Charakterisierung als Kulturgut im engeren Sinne ab, so ist zu berücksichtigen, dass die Staatsaufgabe der Kulturpflege den allgemeinen Kompetenzregeln des Grundgesetzes unterworfen ist. Danach liegt die Kulturhoheit grundsätzlich bei den Ländern.272 In Spezialbereichen kommen aber auch dem Bund Kompetenzen zu, die entweder ausdrücklich normiert sind oder sich aus der Natur der Sache ergeben. Der Film als Kulturgut und Massenkommunikationsmittel fiel unter die RahmengesetzgeEntstehungsgeschichte ausführlich, Stern, Staatsrecht, Bd. IV 1, S. 1565 ff. in: v. Mangoldt / Klein / Starck, Art.  5 Rn.  152 ff. 269  BVerwG, Urteil vom 8.2.1974 – VII C 40.72 –, BVerwGE 45, 1 (3). 270  BVerfG, Urteil vom 28.2.1961 – 2 BvG 1, 2 / 60 –, BVerfGE 12, 205 (228). 271  Kong, Filmförderungskompetenz, S. 55; Bethge, in: Sachs, Art. 5 Rn. 118; Herzog, in: Maunz / Dürig, Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 198; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 111; Stern, Staatsrecht IV / 1, S. 1568. 272  Vgl. Geis, DÖV 1992, 522 ff. 267  Zur

268  Starck,



§ 5  Deutschland95

bung des Bundes nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 2 GG, die sich zunächst auch auf die „allgemeinen Rechtsverhältnisse“ des Films erstreckte. Die Lage war insoweit mit der der Presse vergleichbar.273 Durch Gesetz vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3416) wurde die Formulierung „und des Films“ in Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG gestrichen. Gemeinhin wird die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gestützt. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Film-„Wirtschaft“ ohne weiteres unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG fällt, ist diese Kompetenznorm noch kein Einfallstor für den Bundesgesetzgeber zur beliebigen Regulierung der Filmförderung, von den Exekutivzuständigkeiten ganz abgesehen. Vielmehr hängt die Kompetenz für die Filmförderung von deren Ausgestaltung ab und ist in diesem Kontext zu würdigen. Generell lässt sich sagen, dass das Markenzeichen deutscher Kulturförderung kultureller Trägerpluralismus heißt, der Ursache für den Förderpluralismus auf dem Gebiet des deutschen Films ist.274 III. Filmfreiheit

Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistet die „Freiheit der Berichterstattung durch Film.“ 1. Schutzbereich Der Begriff des Films wird dabei vorausgesetzt. Begriffsmerkmal des Films ist daher erstens die vom Grundgesetzgeber vorgefundene Technik der Übermittlung von Bild- zumeist mit Tonfolgen und zweitens seine unmittelbare Aufführung vor einem dispersen Publikum im Gegensatz zum Privatfilm sowie zu Presse und Rundfunk. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG meint m. a. W. den herkömmlichen Kinofilm.275 Gegenständliches Schutzgut ist der chemisch-optische oder elektronische Bild- und i. d. R. Tonträger, der für die Vorführung in der Öffentlichkeit bestimmt ist. Privat hergestellte und abgespielte „Filme“ fallen nicht unter die Filmfreiheit.276 Kaufkassetten und DVDs für den privaten Gebrauch sind Presse. Filme jeglichen Materials, die im Fernsehen oder Internet277 gesendet werden, zählen zum Rundfunk. Das durch die Filmfreiheit geschützte Verhalten umfasst die Herstellung und 273  Vgl. auch Füchsl, J., Die Rahmenkompetenz des Bundes für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films, Diss. München 1968. 274  Jürgen Becker, ZUM 2010, 732 ff. (753). 275  Degenhart, in: BK, Art. 5 Rn. 899. 276  Anders die h. L.; vgl. Stern, Staatsrecht IV / 1, S. 1567. 277  Zur Qualität eines PC mit Internetzugang als Rundfunkempfangsgerät OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12.3.2009 – 7 A 10959 / 08 –, DVBl. 2009, 721.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Verbreitung der Filme, also etwa die Erschließung der Finanzquellen, die Erstellung des Drehbuchs, die Filmaufnahmen, das Schneiden, die Herstellung von Kopien, den Filmvertrieb einschließlich Filmverleih und Filmimport, die öffentliche Aufführung und schließlich die Werbung.278 Der Inhalt spielt für den Filmbegriff nach h. M. keine Rolle.279 Was den Inhalt der Filme angeht, ist gleichwohl die Reichweite der Filmfreiheit fraglich. Nach dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist nur „die Freiheit der Berichterstattung durch Film“ gewährleistet. Daraus zog das Bundesverwaltungsgericht in der berühmten Sünderin-Entscheidung den Schluss, dass Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nur berichterstattende Filme oder Filme mit dem Charakter einer Meinungsäußerung erfasse,280 während sich die rechtliche Beurteilung von Filmen ohne einen derartigen Bedeutungsgehalt, namentlich von Spielfilmen, nach Art. 5 Abs. 3 GG richte.281 Dem schloss sich Friedrich Klein an.282 Nach mittlerweile nahezu einhelliger Meinung ist dagegen der Inhalt des Films nicht relevant. Zur Begründung führte Herzog aus, nachdem völlig unbestritten sei, dass die Pressefreiheit sowohl Meinungsäußerungen als auch die Berichterstattung erfasse, bestehe nicht der geringste Anlass, die Filmfreiheit anders zu interpretieren.283 Die eigentliche Rechtfertigung der h. M. folgt aus dem Verständnis von Art. 5 GG als einheitliches Kommunikationsgrundrecht. Kommunikation dient nicht nur der öffentlichen Meinungsbildung im demokratischen Staatswesen, sondern generell dem wechselseitigen Dialog. Ein Rückgriff auf die Kunstfreiheit zum Schutz von nicht-meinungsbildenden Filmen würde daher zu kurz greifen, weil die Kunstfreiheit nur in der Abgrenzung von Nicht-Kunst Konturen gewinnt. Ob die filmische Darstellung historischer Ergebnisse, ob Dokumentarfilme oder gar Sex- und Pornofilme unter die Kunstfreiheit fallen, kann dahingestellt bleiben wenn man auf die Rolle aller Filme im Kommunikationsprozess abstellt. Der Zusatz „Freiheit der Berichterstattung“ ist dementsprechend über den Wortlaut hinaus weit zu verstehen. Erfasst werden über die klassische Filmberichterstattung (Wochenschau) alle Filmgenres.284 278  Degenhart,

in: BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 737. in: Maunz / Dürig, GG, Art. 5 I, II Rn. 200; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 5 I, II Rn. 113; Starck, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art.  5 Rn.  168 f. 280  BVerwG vom 21.12.1954, I I C 14.53 –, BVerwGE 1, 303 (305). 281  Vgl. F. Klein, in: v. Mangoldt / Klein I, 2. Aufl. 1957 / 1966, Art. 5 Anm. VII 2 f. 282  v. Mangoldt / Klein, GG I Art. 5 Anm. VII 3, S. 246. 283  Maunz / Dürig, GG, Art. 5 I, II, Rn. 201. 284  Der Revitalisierungsversuch des engen Verständnisses durch Reupert, NVwZ 1994, 1155 ff., ist selbst im Hinblick auf die zunehmende Konvergenz der Massenmedien völlig anachronistisch. Den Charakter des Films als Massenmedium spricht an BVerfG, Urteil vom 19.7.1966 – 2 BvF 1 / 65, BVerfGE 20, 56 (97); vgl. auch M. Ronellenfitsch, in: Heß, Wandel, S. 123 ff. (138 ff.). 279  Herzog,



§ 5  Deutschland97

Die Filmfreiheit ist in erster Linie Abwehrrecht. Es handelt sich wie bei der Pressefreiheit aber nicht nur um einen Anwendungsfall der eindimen­sio­ nalen Meinungsfreiheit. Auch bei der Filmwirtschaft geht es um den Einsatz „kommunikativer Macht“. Die objektivrechtliche Komponente drückt das BVerwG folgendermaßen aus:285 „ ‚Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film‘ enthält eine institutionelle Garantie, was gerade beim Film kaum in Zweifel gezogen werden kann. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG kann in einem sozialen Rechtsstaat nicht nur als Abwehrrecht angesehen werden, sondern muss auch sozial gesellschaftsbezogen betrachtet werden. Er dient deshalb vor allem der öffentlichen Meinungsbildung u. a. durch Abwehr von Meinungsmonopolen.“

Die objektivrechtliche Komponente der Filmfreiheit begründet staatliche Schutz- und Leistungspflichten. Die Filmfreiheit begründet zwar auch in ihrem institutionellen Gehalt und bei Anerkennung einer staatlichen Gewährleistungsverantwortung kein Recht auf staatliche Förderung.286 Die willkürliche Vorenthaltung staatlicher Förderung, die Konkurrenten zu Teil wird, kann jedoch einen Gleichheitsverstoß darstellen. 2. Grundrechtsträger und Grundrechtsadressat Grundrechtsträger sind alle Filmschaffenden in ihrem Werk- und Wirkbereich, also z. B. auch die Kartenverkäufer im Kino. Die Zuschauer können sich nach einhelliger Meinung nicht auf die Filmfreiheit berufen,287 obwohl auch und gerade sie von der Filmzensur betroffen sind. Die Filmfreiheit entfaltet auch keine Drittwirkung im Verhältnis der Filmschaffenden untereinander. 3. Grundrechtseingriffe Die Filmfreiheit wird durch jede staatliche Behinderung der geschützten Tätigkeiten beeinträchtigt, ebenso durch wettbewerbsverzerrende Filmförderungen von Konkurrenten.288 Auch private Dritte versuchen (z. B. durch Protestaktionen) vielfach Einfluss auf die Filmfreiheit zu nehmen. Gerade hier spielt die mittelbare Drittwirkung eine besondere Rolle. Ohne sie würde die freiwillige Selbstkontrolle auf eine unverhüllte faktische Vorzensur hinauslaufen.

285  BVerwG,

Urteil vom 10.12.1971 – VII C 45.69 –, BVerwGE 39, 159 (163 f.). hierzu umfassend Bär, S.  45 ff. 287  Sodan, GG Rn. 27. 288  Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 5 Rn. 101. 286  Vgl.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

4. Grundrechtsschranken Wie die Pressefreiheit unterliegt die Filmfreiheit den Vorschriften der allgemeinen Gesetze und den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und findet ihre Schranken in dem Recht der persönlichen Ehre. Die im Presserecht seit langem kontroverse Bestimmung des Begriffs der „allgemeinen Gesetze“289 spielt im Filmrecht praktisch keine Rolle. Hier gilt es nicht die Institution der Presse zu schützen, es geht vielmehr ausschließlich um inhaltsbezogene Einwirkungen.290 Die „Polizeifestigkeit“ der Filmfreiheit ist nur insofern bedeutsam, als der Film als Kulturgut behandelt wird. Selbst dann geht es weniger um repressive Maßnahmen als um die präventive Inhaltskontrolle. Das Zensurverbot betrifft auch Filme. Die Kontrolle von eingeführten Filmen erstreckt sich nicht nur auf eine Verbreitungsform, sondern bezieht sich auf den Inhalt der Filme, ist also Zensur. Das wird freilich gemeinhin nicht so gesehen. Das Zensurverbot betrifft nur die Vorzensur. Repressive polizeiliche Maßnahmen gegen die Aufführung und Verbreitung von Filmen, welche die öffentliche Sicherheit oder Ordnung stören, bleiben möglich. Sie erübrigen sich, soweit die Filmwirtschaft die Gefahrenabwehr im Wege der Selbstregulierung291 vorwegnimmt. Derartige Selbstregulierungen werden nicht als Zensur betrachtet. Ob damit der Tragweite namentlich der FSK-Tätigkeit in vollem Umfang Rechnung getragen wird, erscheint jedoch fraglich. Entstehungsgeschichte und Selbstverständnis der FSK zeigen deutlich eine Zensuraffinität. In der Besatzungszeit erfolgte die Filmzulassung der Alliierten Filmzensur nach den Grundsätzen: Security (Wahrung der militärischen Sicherheit), Reeducation und Entnazifizierung. Am Charakter der Vorzensur bestand kein Zweifel. Der Jugendschutz spielte bei der Alliierten Filmzensur unmittelbar keine Rolle. Kinder und Jugendliche hatten Zugang zu jeder öffentlichen Filmvorführung, die aber aus Gründen des Jugendschutzes polizeilich unterbunden werde konnte. Zuständig waren die deutschen Ortspolizeibehörden nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts und sogar Ortsrechts. Die Filmschaffenden-Verbände verfolgten das Ziel, behördliches Eingreifen und staatliche Reglementierung überflüssig zu machen und regionale Ungleichbehandlungen zu vermeiden. Der Regisseur Curt Oertel, den schon 1946 die Stadt Wiesbaden beauftragte hatte, hier „eine geistige Heimstatt des deutschen und einen Schnittpunkt 289  Zum rundfunkrechtlichen Begriff der allgemeinen Gesetze BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 6 C 12.9 –, NJW 2011, 946 (950). 290  Zur Differenzierung BVerfG, Beschluss vom 24.5.2005 – 1 BvR 1072 / 03 –, BVerfGE 113, 63 (79). 291  Der damalige Syndikus des Verbands deutscher Film-Autoren Wenzel Goldbaum sprach in diesem Zusammenhang treffender von einer Selbstzensur; vgl. Goldbaum, Überwachung des Films, in: Handbuch der Politik I, S. 199 ff. (201).



§ 5  Deutschland99

des internationalen Films“ zu schaffen, und der oberste Film-Offizier der amerikanischen Besatzungsmacht (und frühere UFA-Produzent) Erich Pommer arbeiteten gemeinsam nach dem Vorbild des amerikanischen Production Code von 1930 / 34 das Konzept einer Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft aus. Dieses Konzept griff die 1948 von den Kultusministern der Länder der westlichen Besatzungszonen eingerichtete „Kommission zur Prüfung der Frage: Gefährdung der Jugend durch Filme“ auf. Die Kultusminister, der Arbeitsausschuss der Filmwirtschaft (ADF) und die Kirchen einigten sich auf eine gemeinsame Selbstkontrolleinrichtung, die aus Vertretern der Filmwirtschaft, der Länder, der Katholischen Jugend Bayern und der Kirchen bestand und am 18. Juli 1949 erstmals zusammentrat.292 Am 28. September 1949 übertrugen die Alliierten Militärbehörden ihre Kontrollbefugnisse der FSK, welche damit formell eingerichtet war. In der SBZ wurden die Filme vom Staat geprüft. 1990 schlossen sich die neuen Bundesländer den FSK-Vereinbarungen an. Seither entsenden auch sie Vertreter in die Prüfungsausschüsse. Zur Zusammensetzung der FSK heißt es in ihrer eigenen „Selbstdarstellung“: „Die in der SPIO zusammengeschlossene Film- und Videowirtschaft arbeitet im Rahmen ihrer freiwilligen Selbstkontrolle mit der öffentlichen Hand zusammen. Dabei wirken Bund (Ressort für Kultur und Medien der Bundesregierung; Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend), Länder (Obersten Landesjugendbehörden, Kultusministerien), Kirchen (Evangelisch, Katholisch), der Zentralrat der Juden sowie der Bundesjugendring mit.“

Rechts- und Verwaltungsträgerin der FSK ist die Spitzenorganisation der Filmwirtschaft e. V. (SPIO), die keinen Einfluss auf deren Arbeit und Prüfungsentscheidungen ausübt. Finanziert wird die FSK durch Prüfgebühren der Antragsteller. Organisationsstatut und Arbeitsgrundlage der FSK ergeben sich aus den „Grundsätzen der Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft GmbH“ in der 20. Fassung vom 1. Dezember 2010. Nach § 1 der Grundsätze führen die in der SPIO zusammengefassten Verbände u. a. eine freiwillige Prüfung der in der Bundesrepublik Deutschland für die öffentliche Vorführung vorgesehenen Filme durch auf Einhaltung der in § 2 der Grundsätze gesetzten Grenzen, auf Freigabe für Kinder und Jugendliche sowie auf Freigabe für die stillen Feiertage und Titel. Im Rahmen der FSKGrundsätze wirken mit der Film- und Videowirtschaft zusammen: – das in der Bundesregierung zuständige Ressort für Kultus und Medien, – das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, – die obersten Landesjugendbehörden, – die Kultusministerien der Länder, 292  Vgl.

http: /  / www.fsk.de, Stand Oktober 2013.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

– die evangelische und die katholische Kirche und der Zentralrat der Juden, – der Bundesjugendring. Zur Mitwirkung in allen Fragen des Jugendschutzes ist von den obersten Landesjugendbehörden im Benehmen mit der Film- und der Videowirtschaft ein „Ständiger Vertreter“ oder eine „Ständige Vertreterin“ bestellt. Die Prüfbestimmungen und Änderungen der Grundsätze werden von der Grundsatzkommission erlassen (§ 4 Grundsätze). Für die Prüfung von Filmen, Bildträgern, Titeln und Werbeunterlagen bestehen bei der FSK der Arbeitsausschuss, als Berufungsinstanz der Hauptausschuss und für die Appellation in der Jugendprüfung der Appellationsausschuss. Der Arbeitsausschuss prüft in der Besetzung von sieben Mitgliedern (drei von der Film- und Videowirtschaft, vier von gesellschaftlichen und staatlichen Einrichtungen) die Filme und Bildträger bzw. bei den übrigen Prüfverfahren in verkleinerter Besetzung. Der Hauptausschuss ist mit neun Prüfern besetzt (Vorsitzender, drei Vertreter der Film- oder Videowirtschaft, vier von der öffentlichen Hand benannte Mitglieder, ein Sachverständiger für Jugendschutz sowie – ohne Stimmrecht der Ständige Vertreter). In den übrigen Verfahren vermindert sich die Mitgliederzahl entsprechend. Der Appellationsausschuss prüft ebenfalls in der Besetzung von sieben Mitgliedern (Vorsitzender, der die Befähigung zum Richteramt oder höheren Verwaltungsdienst besitzen soll, zwei Sachverständige für Jugendschutz, vier Vertreter der obersten Landesju­ gendbehörden, ohne Stimmrecht Ständiger Vertreter). Das Prüfverfahren (§§ 9 ff. Grundsätze) erfolgt auf Antrag. Es besteht aus Verhandlung, Beratung und Beschlussfassung. Die Prüfungsentscheidung kann auch unter Auflagen ergehen. Nach der Konstruktion der FSK handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, da diese nicht mit Hoheitsgewalt beliehen ist. Als Rechtsmittel kommt die Berufung zum Hauptausschuss in Betracht. Nach abgeschlossener Jugendprüfung eines Films oder Bildträgers ist eine einmalige Appellation möglich. Die Kontrolle durch die „Freiwillige Kontrolle der Filmwirtschaft“ wird nicht als Zensur behandelt, da sie erstens freiwillig erfolge und zweitens eine auf Erwachsene beschränkte Freigabe möglich bleibe.293 Diese Argumentation ist reichlich realitätsblind. Mit der Behauptung, ein Film sei geeignet, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen oder ihre Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen (§ 14 Abs. 1 JuSchG)294, lässt sich im 293  BVerfG, Beschluss vom 20.10.1992 – 1 BvR 698  / 89 –, BVerfGE 87, 209 (223 ff.). Zur FSK v. Wahlert, film-dienst, 14 / 2009, 12 ff. 294  Die Negativkontrolle wurde als „verlässliche“ pädagogische Empfehlung missverstanden in der Diskussion einer von der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung im Herbst 2010 durchgeführten Stichprobenuntersuchung, die die „allzu großzügige“ Freigabepraxis der FSK rügte; vgl. FAZ 230 / 4. 2010, S. 1 und 4 und auf Zustimmung vieler Medienpolitiker stieß. Ob man „Schindlers Liste“ Zwölfjäh-



§ 5  Deutschland101

Wege der Freigabeentscheidung auch der kulturelle Einfluss ausländischer Filme beeinflussen.295 Entsprechend kann die Filmförderung – je nach Ausgestaltung – auf eine Zensur hinauslaufen, wenn sie faktisch den Inhalt der geförderten Filme beeinflusst. 5. Konkurrenzen Die praktische Bedeutung der Filmfreiheit wird gewöhnlich gering veranschlagt, weil für die meisten Filme ohnehin die weiterreichend geschützte Kunstfreiheit in Anspruch genommen werden könne.296 Damit stellt sich das Problem der für die Rechtsanwendung unverzichtbaren, ihrem eigenen ­Wesen aber widersprechenden Definition der Kunst. Das BVerfG bestimmt die künstlerische Betätigung als „die freie schöpferische Gestaltung, in der Eindrücke, Erfahrungen, Erlebnisse des Künstlers durch das Medium einer bestimmten Formensprache zu unmittelbarer Anschauung gebracht wer­ den.“297 Diese Kriterien gelten auch für den Film, der in den künstlerischen Werk- und Wirkbereich ausstrahlt. Ob Art. 5 Abs. 3 GG im Verhältnis zu Art. 5 Abs. 1 GG wirklich lex specialis ist, ob nicht auf den Schwerpunkt der Verhaltensweise (wirtschaftliche Verwertung des Films) abgestellt werden sollte, erscheint indessen fraglich. Je nach dem Standort des Films in der Verwertungskette findet dann ein gleitender Übergang von dem Schutzbereich der Kunst-, Film- und Berufsfreiheit statt. D. Einfachgesetzliches Filmrecht Wie eingangs erwähnt, bildet das Filmrecht keine homogene Rechtsmaterie. Ein Bundesfilmgesetz existiert schon wegen mangelnder Gesetzgebungskompetenz nicht. Aber auch die Länder haben keine allgemeinen Filmgesetze erlassen. Folglich ist auf die Regelungen im jeweiligen Sachzusammenhang abzustellen.

rigen zumuten kann, ist eine Frage der „parental guidance“, ob man solche Filme den Zwölfjährigen vorenthalten muss, ist eine Frage der Zensur, vgl. den Kommentar von Sabine Horst, in epd Film, 11.2010, S. 5. 295  Vgl. die Begründung zur Kennzeichnung des Films „Tal der Wölfe“ FSK-Prüf Nr. 105.12. 296  Jarass, in: Pieroth  /  Jarass, GG, Art. 5 Rn. 49; Sodan, GG, Art. 5 Rn. 26; Dörr / Schwartmann, Medienrecht, Rn. 244. 297  BVerfG, Beschluss vom 24.2.1971 – 1 BvR 435 / 68 –, BVerfGE 30, 173 (189).

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

E. Regulierung I. Eingriffsbefugnisse

Nach deutschem Verständnis keine Regulierung, sondern klassische originäre (polizeiliche) Eingriffe sind Maßnahmen zum Schutz der Jugend und der persönlichen Ehre, die sich zumeist gegen die Betreiber der Kinos richten. Regulierung sind dagegen Kontingentierung und Zwangsabgaben. Angesichts der vielfach existenziellen Bedeutung des Staatsanteils an der Filmförderung kann die Vorenthaltung der Filmförderung Eingriffscharakter annehmen (negative Filmförderung). Erforderlich sind dann insgesamt gesetzliche Eingriffsermächtigungen. Umgekehrt können polizeiliche Eingriffe für Regulierungszwecke (wirtschaftslenkend) instrumentalisiert werden. II. Lenkungsmittel

Die Palette der staatlichen Lenkungsmittel298 reichen von Abgaben (Lenkungssteuern, Zölle zur Regulierung von Warenströmen, Ausgleichsabgaben) bis zu Informationen der Allgemeinheit299 oder – positiv gewendet – von Subventionen bis zu Steuervergünstigungen (Abschreibungsmodelle).300 Elemente dieser Lenkungsmittel finden sich in der an praktischer Relevanz alles überragenden Filmförderung. F. Film- und Kinoförderung I. Allgemeines

Die Filmwirtschaft ist in Deutschland ein bedeutender Wirtschaftsfaktor. Sie zählt zu den klassischen Kulturmärkten. Die Kultur- und Kreativitäts298  Zum Begriff der Lenkungsverwaltung Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht 1, § 3 Rn. 5. 299  Kloepfer, Informationen S.  10 ff. 300  So wurden die „Steuerschlupflöcher“ bei Investitionen in US-Produktionen immer wieder beanstandet und schließlich durch Gesetz zur Beschränkung der Verlustverrechnung im Zusammenhang mit Steuerstundungsmodellen vom 22.12.2005 (BGBl. I S. 3683) beseitigt. Das „Aus“ für Medienfonds führe zur Erhöhung der Filmförderungsabgabe. Vgl. demgegenüber auch Abschnitt II des Koalitionsvertrags von CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005: „2.6 Förderung der deutschen Filmwirtschaft: Wir wollen die Rahmenbedingungen für die deutsche Filmwirtschaft verbessern, um ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu sichern. Wir schaffen spätestens zum 1.7.2006 international wettbewerbsfähige, mit anderen EU-Ländern vergleichbare Bedingungen und Anreize, um privates Kapital für Filmproduktionen in Deutschland zu verbessern.“



§ 5  Deutschland103

wirtschaft erzielt in Deutschland mit mehr als 238.000 Unternehmen einen Umsatz von jährlich 138 Milliarden Euro. Die Filmwirtschaft hat daran einen Anteil von 19.000 Unternehmen und 7,6 Milliarden Umsatz. Das zentrale Problem der Erstellung von Kinofilmen ist die Finanzierung. Filmprojekte, die ohne gesicherte Finanzierung begonnen wurden und dann scheitern, bedeuten nicht nur für den Produzenten ein Fiasko. Auch Banken, die sich in der boomenden Filmbranche um die vergangene Jahrhundertwende bei der Finanzierung von Filmprojekten engagierten, erlitten durch die zahlreichen Insolvenzen enorme Verluste. Das führte dazu, dass sich viele Banken aus diesem Bereich zurückzogen. Mehr denn je erweist sich die staatliche Förderung als Existenzgrundlage des deutschen Kinofilms. Für die deutschen Studiobetriebe wird die Filmförderung als Lebenselixier bezeichnet.301 Die in Deutschland jährlich verfügbaren ca. 300 Mio. Euro setzen sich aus Bundesmitteln und den Länderförderungen zusammen. Die Förderung der Filmwirtschaft ist nicht einheitlich geregelt. Es bestehen zahlreiche verschiedene Gesetze, Erlasse, Vereinbarungen und Richtlinien des Bundes sowie der Länder. Die Filmförderung lässt sich damit aus unterschiedlichen Quellen speisen. Die Situation wird einerseits als „paradiesisch“ bezeichnet.302 Andererseits kritisiert man den „schielenden Film“. Vor allem aber sieht sich das gesamte System der Filmförderung verfassungsrechtlich in Frage gestellt. Dieses System stellt sich wie folgt dar: II. Bund

Der Bund betreibt die Filmförderung als kulturelle und wirtschaftliche Förderung, nachdem dirigistische Ansätze sich als kontraproduktiv erwiesen hatten. Der Versuch mit dem „Spielquotengesetz“303, das die deutschen Kinobetreiber verpflichtet hätte, einen gewissen Prozentsatz an deutschen Filmen aufzuführen, war abgebrochen worden, weil das Vorhaben zu unvertretbaren Verlusten für die Filmwirtschaft geführt hätte. Ausgangspunkt war die kulturelle Förderung. In den Anfangsjahren nach Ende des Zweiten Weltkriegs wurden zahlreiche deutsche Kinofilme zunächst durch Bundesbürgschaften gefördert. Seit 1951 erfolgen solche kulturpolitischen Filmfördermaßnahmen federführend durch das Bundesministerium des Innern 301  Brennpunkt:

Film 40 / 09, S.  12. einladend sind die wohlgefüllten Filmfördergeldtöpfe, dass sich sogar schon Autorenfilmer der internationalen A-Regie daraus bedienten: Quentin Tarantino, Lars von Trier. Noch nie gab es hierzulande – unter demokratischen und marktwirtschaftlichen Verhältnissen – eine derart reichhaltige und vielfältige Filmförderung aus öffentlichen Mitteln.“ so Ganser, epd Film 12 (2009), S. 32, um dann kritisch vom „schielenden Film“ zu sprechen. 303  BT-Drs. I / 2336 vom 13.6.1951. 302  „So

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

(BMI).304 Als sich die Bundesbürgschaften als Fehlschlag erwiesen hatten, erarbeitet man als Förderungsgrundlage die Filmförderungsrichtlinien (FFRi.). Zwischen 1955 und 1961 unternahm der Bund jedoch keinerlei Aktionen zur kulturellen Filmförderung. Die wirtschaftliche Filmförderung in der heutigen Form bildete sich erst heraus, als das Fernsehen den Kinofilm zu verdrängen begann. Niederschlag fand diese Entwicklung im Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 22. Dezember 1967 (BGBl. I S. 1352) – Filmförderungsgesetz, FFG –, das am 1. Januar 1968 in Kraft trat und seither mehrfach geändert wurde.305 Als Kontinuum lässt sich festhalten, dass der deutsche Film praktisch nie ohne staatliche Unterstützung ausgekommen ist, dass das „Ob“ der Unterstützung nie ernsthaft umstritten war und dass lediglich die Formen der Unterstützung variierten. So haben sich auch Befürchtungen, die Filmförderung werde durch die letz­ te Regierung aufgegeben,306 nicht bestätigt. Im Koalitionsvertrag „Wachstum, Bildung, Zusammenhalt“ zwischen CDU, CSU und FDP für die 17. Legislaturperiode heißt es vielmehr zur Filmförderung: „Wir werden den Filmstandort Deutschland weiter stärken und deshalb den erfolgreichen Deutschen Filmförderfonds fortführen. Um eine nachhaltige Finanzierung des Kinofilms in Deutschland zu gewährleisten, erfolgt eine Überarbeitung des Filmfördergesetzes sowie die stärkere Einbeziehung der KfW Bankengruppe in die Filmfinanzierung. In einer Gemeinschaftsaktion von Filmwirtschaft, Filmförderanstalt (FFA), Bund und Ländern soll schrittweise die flächendeckende Digitalisierung der Kinos erfolgen, um die kulturelle Vielfalt in Deutschland zu erhalten. Das nationale Filmerbe ist dauerhaft zu sichern.“

Auch bei der neuen Regierung ist nicht mit einer solchen Aufgabe zu rechnen, solange das Bundesverfassungsgericht die Filmförderung bestätigt. Die jüngste Novellierung des FFG, das Siebte Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 7. August 2013, bestätigt die Fortführung des FGG für weitere zweieinhalb Jahre. Es wird zum 1. Januar 2014 in Kraft 304  Bis 1955 bürgte der Bund auf der Grundlage der Gesetze über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen zur Förderung der deutschen Wirtschaft vom 21.7.1951 (BGBl. I S. 471) und vom 9.6.1953 (BGBl. I S. 380) mehrfach für die Finanzierung der Filmproduktion. Ausführendes Organ war die eigens zu diesem Zweck gegründete „Bürgschaftsgesellschaft für Filmkredite mbH“. Bis 1953 entstand dem Bund dadurch ein endgültiger Verlust in Höhe von 8,1 Mio DM. Danach versuchte der Bund solche Verluste zu vermeiden, indem nur noch Staffelbürgschaften vereinbart wurden. Die Förderung lief dennoch darauf hinaus, dass der Bund nahezu die Hälfte der deutschen Filmproduktionen förderte und seine Verluste auf 22 Mio. DM anwuchsen. Der wirtschaftliche Misserfolg fiel umso schwerer ins Gewicht, als nach Ansicht der Kritiker kein einziger künstlerisch wertvoller Film gefördert wurde. 305  Überblick bei Castendyk, Filmförderung S.  25. ff. 306  Vgl. den Artikel „Filmpolitische Kontinuität“, Blickpunkt:Film 45 / 09, S.  10 f. Ferner Caspari, Vorgeschichte, in: 20 Jahre FFA, S.  13 ff.



§ 5  Deutschland105

treten. Daneben enthält es ebenfalls lediglich geringfügige Änderungen. Insbesondere regelt es die Verbesserung der Teilhabe behinderter Menschen an den geförderten Filmen durch eine Barrierefreiheit in den Kinos, die Aufnahme der Digitalisierung des Filmerbes in den Aufgabenkatalog der FFA sowie die Stärkung der Absatzförderung. 1. Förderung nach dem FFG a) Filmförderungsanstalt Auf Grundlage des FFG 1967 wurde die Filmförderungsanstalt (FFA) als bundesunmittelbare rechtfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Berlin gegründet.307 Organe sind Vorstand, Präsidium und Verwaltungsrat. Der aus einer Person bestehende Vorstand ist für das operative Geschäft zuständig (§ 4 FFG). Das Präsidium überwacht in erster Linie die Tätigkeit des Vorstandes. Es besteht nunmehr aus zehn Mitgliedern und setzt sich wie folgt zusammen: Den Vorsitz hat der jeweilige Vorsitz des Verwaltungsrats. Die weiteren neun Mitglieder sind je ein vom Bundestag gewähltes und von der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde benanntes Mitglied des Verwaltungsrats sowie je ein mit der Mehrheit der Stimmen gewähltes Mitglied aus dem Kreis der von den Verbänden der Filmhersteller, der Filmverleiher, der Filmtheater, der Videowirtschaft, der privaten Fernsehveranstalter und der öffentliche-rechtlichen Rundfunkanstalten in den Verwaltungsrat berufenen Vertreter (§ 5 FFG). Der Verwaltungsrat (§ 6 FFG) ist das wichtigste Organ der FFA und wird mit Rücksicht auf seine Beschlussfassung nach dem Mehrheitsprinzip als deren „Parlament“ bezeichnet.308 Nach seiner Zusammensetzung handelt es sich jedoch um die Mischform eines fachkundigen und pluralistischen Gremiums. Ein Großteil der Mitglieder wird von den Interessenverbänden der Filmbranche benannt. Die übrigen Mitglieder sind von Bundestag, Bundesrat, Behörden, von den Gewerkschaften und Journalistenverbänden sowie von der evangelischen und der katholischen Kirche ausgewählt und entsendet. Der Verwaltungsrat repräsentiert damit in erster Linie die Fachkunde im Bereich des Filmwesens. Seine Beschlussfassung in grundsätzlichen Fragen betrifft etwa die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe in § 19 FFG, bei der man einen Beurteilungsspielraum der FFA akzeptieren kann (Beurteilungsspielraum bei pluralistisch zu fällenden Entscheidungen). De facto wird der Beurteilungsspielraum relevant bei Entscheidungen der Vergabekommission, die unabhängig vom Verwaltungsrat tagt. Die Vergabekommission besteht aus Mit307  § 1

Abs. 1 S. 2, Abs. 2  FFG. Filmförderungsgesetz § 8 Rn. 3.

308  Hartlieb,

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

gliedern, die auf dem Gebiet des Filmwesens sachkundig sein müssen (§ 7 Abs. 2 FFG). Die Zusammensetzung der Vergabekommission korrespondiert nur teilweise mit der Struktur des Verwaltungsrats.309 Das gesellschaftlichrepräsentative Element ist entfallen. Zu einem reinen verbandsunabhängigen Expertengremium vermochte sich der Gesetzgeber jedoch nicht durchringen. Gleichwohl ergibt sich hier der Beurteilungsspielraum aus dem Gesichtspunkt der Sachkunde.310 Die FFA „fördert als bundesweite Filmförderungseinrichtung die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativkünstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland“ (§ 1 Abs. 1 S. 1 FFG). Aufgaben der FFA sind nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 7 FFG: Durchführung von Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films sowie zur Verbesserung der Struktur der deutschen Filmwirtschaft,311 Unterstützung der gesamtwirtschaftlichen Belange der Filmwirtschaft in Deutschland einschließlich ihrer Beschäftigten, insbesondere durch Maßnahmen zur Marktforschung und zur Bekämpfung der Verletzung von urheberrechtlich geschützten Nutzungsrechten sowie zur Filmbildung junger Menschen, Verbesserung der internationalen Orientierung des deutschen Filmschaffens und der Grundlagen für die Verbreitung und marktgerechte Auswertung des deutschen Films im Inland und seiner wirtschaftlichen und kulturellen Ausstrahlung im Ausland, Unterstützung deutsch-ausländischer Gemeinschaftsproduktionen, Unterstützung der Zusammenarbeit zwischen der Filmwirtschaft und den Fernsehveranstaltern zur Stärkung des deutschen Kinofilms, Beratung der Bundesregierung in zentralen Fragen der Belange des deutschen Films, insbesondere im Hinblick auf die Unterstützung der Filmwirtschaft und die Harmonisierung der Maßnahmen auf dem Gebiet des Filmwesens innerhalb der EU sowie Hinwirkung auf eine Abstimmung und Koordinierung der Filmförderung des Bundes und der Länder. b) Förderungsarten Ob die Filmförderung nach dem FFG immer noch keine Kulturförderung, sondern Wirtschaftsförderung darstellt, wie es allgemein für die ursprüngliche Fassung des Gesetzes angenommen wurde,312 ist seit der Neugestaltung die gängige Meinung, vgl. Behrmann, Filmförderung, S. 82. auch OVG Berlin, Urteil vom 19.3.1987 – 5 B 15 / 85 –, NJW 1988, 365; aber auch VG Wiesbaden, Urteil vom 25.9.1986 – V / 1 E 52, 2 –, NJW 1988, 356. 311  Gemeint sind damit Verleih, Vertrieb und Filmtheater. 312  BGH (St), Urteil vom 20.6.1986 – 1 Str. 184 / 86 –, NJW 1987, 1426 (1427): „Ziel des Gesetzes ist im Wesentlichen die wirtschaftliche Stärkung der deutschen Filmindustrie zur qualitativen Verbesserung des Filmangebots auf breiter Grund­ lage.“ 309  Weitergehend 310  Vgl.



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der Filmförderung im Jahr 2003313 fraglich. Die Förderungen werden jedenfalls nach wie vor vorrangig zur Förderung von Filmproduktionen verwendet (§ 22 FFG). Teilweise aber werden auch Filmverleih und Filmtheater (§ 56 FFG) durch sie unterstützt.314 Die Fördermittel werden entweder als rückzahlbare Darlehen oder als nicht rückzahlbare Zuschüsse geleistet. Fernsehproduktionen werden nicht gefördert. Die Förderung der Filmproduktion erfolgt zum einen als Referenzfilmförderung (§§ 22 ff. FFG). Grundlage der Förderung ist dabei der wirtschaft­ liche Erfolg eines Referenzfilms. Dieser ist der Grund für die Förderung eines weiteren Films. Die Referenzfilmförderung wird dem Hersteller eines programmfüllenden Films315 als Zuschuss gewährt, wenn der Film mindestens 150.000 Referenzpunkte erreicht hat. Die Referenzpunkte werden aus dem Zuschauererfolg sowie dem Erfolg bei international bedeutsamen Festivals und Preisen ermittelt.316 Hat der Referenzfilm das Prädikat „besonders wertvoll“ der Filmbewertungsstelle Wiesbaden erhalten, beträgt die maßgebliche Referenzpunktzahl 100.000. Die Referenzpunktzahl aus dem Zuschauererfolg entspricht der Zahl der Besucher, die den marktüblichen Eintrittspreis bezahlt haben, und zwar im Zeitraum eines Jahres nach der Erstaufführung in einem Filmtheater im Inland gegen Entgelt. Der Erfolg bei Festivals und Preisverleihungen wird nur berücksichtigt, wenn der Film im Inland eine Besucherzahl von mindestens 50.000 erreicht hat.317 Für Kinder- und Erstlingsfilme sowie Filme mit Herstellungskosten unter 1.000.000 Euro gelten besondere Konditionen. Die Referenzfilmförderung umfasst nahezu die Hälfte (48,5 %) der Einnahmen der FFA. 313  Viertes Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22.12.2003 (BGBl. I 2771). 314  Gefördert werden faktisch nur die Kriterienkinos. Ratio des § 56 FFG ist jedoch nicht die Benachteiligung der Marktkinos. 315  Ein Film ist nach § 14a Abs. 1 FFG programmfüllend, wenn er eine Vorführdauer von 79 Minuten, bei Kinderfilmen von mindestens 59 Minuten hat. Die Filmtheater sind auf eine solche Mindestlänge angewiesen. 316  Letzteres hat zur Voraussetzung, dass der Film in Deutschland eine Besucherzahl von 50.000 erreicht. 317  Preise und Erfolge bei Festivals werden wie folgt berücksichtigt: 1. Auszeichnung eines Films mit dem Deutschen Filmpreis oder dem Golden Globe oder dem Academy Award („Oscar“) oder dem Wettbewerbshauptpreis auf den Festivals in Cannes, Berlin oder Venedig mit jeweils 300.000 Referenzpunkten, 2. Auszeichnung eines Films mit dem Europäischen Filmpreis, Wettbewerbshauptpreis auf sonstigen international bedeutsamen Festivals, Nominierung eines Films für den Deutschen Filmpreis oder den Golden Globe oder den Academy Award („Oscar“) sowie eine Teilnahme am Hauptwettbewerb der Festivals in Cannes, Berlin oder Venedig mit jeweils 150.000 Referenzpunkten, 3. Teilnahme am Hauptwettbewerb von sonstigen international bedeutsamen Festivals oder die Nominierung für den Europäischen Filmpreis mit jeweils 50.000 Referenzpunkten.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Die Projektfilmförderung (§§  32 ff.  FFG) zum anderen betrifft Filmvorhaben, die einen programmfüllenden Film erwarten lassen, der geeignet erscheint, die Qualität und die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern. Die Projektfilmförderung erfasst Filmvorhaben aller Art. Förderungswürdig sind in angemessenem Umfang auch Projekte von talentierten Nachwuchskräften und Projekte, die auch zur Ausstrahlung im Fernsehen geeignet sind. Als Förderungshilfen für die Herstellung eines Films werden bedingt rückzahlbare zinslose Darlehen von bis zu 1.000.000 Euro gewährt, wobei im Rahmen einer Gesamtwürdigung die Kostenrelation der Förderungshilfe zu den Herstellungskosten angemessen sein muss. Filmvorhaben, die als Gemeinschaftsproduktion mit Herstellern verwirklicht werden sollen, die ihren Wohnsitz oder Sitz in einem Staat haben, mit dem ein filmwirtschaftliches Abkommen besteht, können bei Verbürgung der Gegenseitigkeit im Rahmen der hierfür zur Verfügung stehenden Mittel gesondert eine Förderungshilfe erhalten, die auch als Zuschuss zusätzlich zu einer Förderungshilfe gewährt werden kann. Eine weitere Förderungsart ist die Gewährung von Förderungshilfen. So kann die FFA zur Herstellung von Drehbüchern für programmfüllende Filme Förderungshilfen bis zu 30.000 Euro, in besonderen Fällen bis zu 50.000 Euro an die Drehbuchautoren gewähren, wenn ein Film zu erwarten ist, der geeignet erscheint, die Qualität und Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 47 Abs. 1 FFG). Unter den gleichen Voraussetzungen können zur Herstellung eines Treatments, einer vergleichenden Darstellung oder einer ersten Drehbuchfassung der Drehbuchautorin oder dem Drehbuchautor Förderungshilfen bis zu 10.000 Euro gewährt werden. Neben der Produktionsförderung steht die Referenzförderung für Verleih- und Vertriebsunternehmen. Dem Verleiher eines programmfüllenden Films, der innerhalb eines Zeitraumes von einem Jahr nach Erstaufführung in einem deutschen Kino 100.000 Referenzpunkte erreicht hat, wird danach eine Förderungshilfe als Zuschuss für den Verleih eines neuen programmfüllenden Films im Inland gewährt. In Betracht kommt auch eine Projektförderung für Verleih- und Vertriebsunternehmen. c) Förderungsvoraussetzungen Die Förderungsmittel sind zweckgebunden; sie werden dementsprechend nur gewährt, wenn allgemeine oder besondere Förderungsvoraussetzungen erfüllt sind. Nach den allgemeinen Förderungsvoraussetzungen des § 15 FFG werden Förderungshilfen für programmfüllende Filme318 gewährt, wenn der für die 318  Vgl.

Fn. 101.



§ 5  Deutschland109

Durchführung des Filmvorhabens verantwortliche Hersteller319 seinen Wohnsitz oder Sitz oder als „europäischer Hersteller“320 eine Niederlassung im Inland hat (Inlandsbezug der Herstellungsfirma), wenigstens eine Endfassung, bis auf einzelne Dialogstellen321, in deutscher Sprache gedreht oder synchronisiert hergestellt ist (Vorbehalt der Deutschsprachigkeit), für Atelieraufnahmen Ateliers, Produktionstechnik und für die Postproduktion technische Dienstleistungsformen benutzt worden sind, die ihren Sitz im Inland haben oder in einem Mitgliedstaat der EU oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den einheitlichen Europäischen Wirtschaftsraum322 (Inlands- bzw. Europabezug der Herstellungsdienstleister),323 die Regisseurin oder der Regisseur Deutsche oder Deutscher im Sinne des Art. 116 GG ist oder dem deutschen Kulturbereich angehört oder die Staatsangehörigkeit der EU oder eines anderen Mitgliedstaats der EU oder eines anderen Vertragspartners des EWR-Abk. besitzt (Inlands- oder Europabezug der Regie),324 der Film kulturelle, historische oder gesellschaft­ liche Fragen zum Thema hat und mindestens drei der nachfolgenden Voraussetzungen erfüllt sind: (a) der Film in deutscher Sprache im Inland oder bei einem qualifizierten Festival als deutscher Beitrag uraufgeführt wird (deutscher Sprachvorbehalt), (b) das Originaldrehbuch für den Film überwiegend deutsche Drehorte oder Drehorte in einem anderen Mitgliedstaat der EU, in einem anderen Vertragsstaat des EWR-Abk. oder in der Schweiz verwendet (Inlands- oder Europabezug des Drehbuchs), (c) die Handlung oder die Stoffvorlage deutsch ist oder aus einem anderen Mitgliedstaat der EU, aus einem anderen Vertragsstaat des EWR-Abk. oder aus der Schweiz stammt (Inlands- oder Europabezug der Handlung), (d) der Film deutsche Motive oder solche aus einem anderen Mitgliedstaat der EU, aus einem 319  Zum Begriff des Filmherstellers (Inhaber des Unternehmens) vgl. § 38 Abs. 1 S. 1 UrhG; vgl. auch Würtenberger, Loretta, Der Schutz der Filmurheber und Filmhersteller im französischen und europäischen Recht S. 234 f. 320  Hersteller mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat der EU oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum. Zu den steuerrechtlichen Implikationen des Herstellerbegriffs BFH, Urteil vom 2.12.1980 – VIII R 32 / 75) – BStBl. 1981 II S. 170; Urteil vom 6.10.1977 – IV R 176 / 74 –, BStBl. II 1978, 54. 321  Das Drehbuch kann Dialogstellen in einer anderen Sprache vorsehen, um z. B. ausländischen Darstellern die Mitwirkung an einem in deutscher Sprache gedrehten Film zu ermöglichen. 322  EWR-Abkommen vom 2.5.1992 (BGBl. 1993 II S. 267). 323  Hierzu kann das für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung durch Rechtsverordnung ausnahmsweise die Zulassung ausländischer Einrichtungen bis zu 20 % vorsehen (§ 15 Abs. 1 S. 2 FFG). 324  Der Regievorbehalt entfällt nach § 15 Abs. 3 FFG, wenn – abgesehen von Drehbuchautorin oder Drehbuchautor oder von bis zu zwei Personen in einer Hauptrolle – alle übrigen Filmschaffenden Deutsche oder EU- oder EWR-Europäer sind.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

anderen Vertragsstaat des EWR-Abk. über den Europäischen Wirtschaftsraum oder aus der Schweiz verwendet (Inlands- oder Europabezug der Motive), (e) die Handlung oder die Stoffvorlage auf einer literarischen Vorlage beruht (literarische Vorlage), (f) die Handlung oder die Stoffvorlage sich mit Lebensformen von Minderheiten, wissenschaftlichen Themen oder natürlichen Phänomenen befassen (gesellschaftliche oder wissenschaftliche Thematik), (g) der Film sich mit sozialen, politischen oder religiösen Fragen des gesellschaftlichen Zusammenlebens auf dokumentarische Art und Weise auseinandersetzt (gesellschaftliche Dokumentation), (h) wenigstens eine Endfassung des Films in einer Version mit deutscher Audiodeskrip­ tion325 und mit deutschen Untertiteln für Hörgeschädigte hergestellt ist (Vorbehalt deutscher Filmbeschreibung und Untertitelung). Die Voraus­ setzung für die Förderung von internationalen Koproduktionen regelt § 16 FFG. Diese fallen unter den Begriff der Gemeinschaftsproduktionen, bei denen jeder der Beteiligten als Filmhersteller gilt. Bei den unechten Gemeinschaftsproduktionen nach § 16a FFG beschränkt sich ein Vertragspartner auf die finanzielle Förderung des Vorhabens. Eine internationale Koproduktion ist nach deutschem Recht förderungsfähig, wenn es sich um einen programmfüllenden Film handelt, der unter den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 FFG gemeinsam mit mindestens einem Hersteller mit Sitz oder Wohnsitz außerhalb der Bundesrepublik hergestellt wird oder worden ist und ein bilaterales oder multilaterales Filmabkommen besteht. Liegt ein solches Abkommen nicht vor, ist eine erhebliche finanzielle Beteiligung des Herstellers erforderlich. Hierfür stellt § 17a FFG die Regel auf, dass der deutsche Koproduzent bei multilateralen Koproduktionen 20 % und bei bilateralen Koproduktionen 30 % beiträgt. Der nationale Bezug der Förderung ergibt sich aus den Anforderungen an die künstlerische und technische Beteiligung (§ 16 Abs. 2 FFG). § 19 FFG schließt aus, dass Referenzfilme, neue Filme oder Filmvorhaben gegen die Verfassung oder die guten Sitten verstoßen, sexuelle Handlungen oder Brutalitäten in aufdringlich vergröbernder, spektakulärer Form darstellen oder insgesamt von geringer Qualität sind. Die Vorschrift ist restriktiv auszulegen, auch wenn ein exekutiver Beurteilungsspielraum anzunehmen ist. d) Finanzierung Die Finanzierung der Förderung nach dem FGG erfolgt in Form einer Abgabe, die auf die Einnahmen an Kinokassen (§ 66 FFG) und von den 325  Audiodeskription beschreibt das Kommentieren von Filminhalten für Blinde und Sehbehinderte. Mit einer Audiodeskription versehene Filme werden als Hörfilme bezeichnet.



§ 5  Deutschland111

Programmanbietern von Videoprogrammen (§ 66a FFG) erhoben wird. Die Filmabgabe der Filmtheater wird erhoben, wenn entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstaltet werden. In diesem Fall ist für jede Spielstelle vom Nettoumsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten eine Filmabgabe zu entrichten, wenn dieser je Spielstelle im Jahr 75.000 Euro übersteigt. Die Filmabgabe beträgt bei einem Jahresumsatz bis zu 125.000 Euro 1,8 %, bei einem Jahresumsatz von bis zu 200.000 Euro 2,4 % und bei einem Jahresumsatz von über 200.000 Euro 3 %. Eine entsprechende Abgabenpflicht besteht für die Videowirtschaft für Programmanbieter mit einem Jahresumsatz über 50.000 Euro. Die Filmabgabe beträgt bei einem Nettoumsatz bis zu 30.000.000 Euro 1,8 %, bei einem Nettoumsatz von bis zu 60.000.000 Euro 2 % und bei einem Nettoumsatz von über 60.000.000 Euro 2,3 %. Die Abgaben der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten Rechts richten sich nach dem neuen § 67 FFG. Sie belaufen sich bei den öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstaltern auf 2,5 % der Kosten für die Ausstrahlung von Kinofilmen des vorletzten Jahres. Bei Fernsehveranstaltern privaten Rechts kommt es bei frei empfangbaren Programmen auf den Anteil von Kinofilmen an der Gesamtsendezeit an. Im Bezahlfernsehen ist in der Regel eine Abgabe in Höhe von 0,25 % auf die Nettoumsätze zu zahlen. Dies gilt auch für die Abgaben von Anbietern, die Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten innerhalb eines festgelegten Programmangebots im Wege individueller Zugriffsdienste gegen Entgelt bereitstellen, und ebenso für die Beiträge von Programmvermarktungen digitalisierter Filme mit entsprechender Laufzeit. Die Höhe der konkreten Filmabgabe und Leistungsmodalitäten werden in Abkommen mit der FFA festgelegt. Das Aufkommen aus der Abgabe der Filmtheaterbetreiber und der Vi­ deowirtschaft ist allein zur Erfüllung der in § 2 Abs. 1 FFG aufgeführten Aufgaben, insbesondere zur Förderung der Produktion, des Absatzes und des Abspiels deutscher Filme zu verwenden (§§ 67a, 68 FFG). Die Einnahmen der FFA werden getrennt vom öffentlichen Haushalt verwaltet (§ 11  FFG). e) Abspielförderung und Filmtheaterdigitalisierung Von der Kinoförderung nach § 56 FFG ist wegen der spezielleren Förderung der Kinodigitalisierung lediglich die Förderung der Neuerrichtung von Kinos zur Strukturverbesserung relevant. Dabei handelt es sich um einen planungsrechtlichen Begriff. Förderungsfähig sind somit alle Kinoarten.326 326  Im Ergebnis zutreffend VG Berlin, Urteil vom 22.11.2011 – VG 21 K 82 –, BeckRS 2011, 56817.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Die Gewährung von Zuschüssen durch die FFA für die erstmalige technische Umstellung eines Kinos mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland auf digitales Filmabspiel erfolgt nach der FilmDigitV. Vorgesehen ist danach eine Zuschussförderung als De-minimis-Beihilfe (§ 4 Abs. 4 FilmDigitV). Gefördert werden Kriterienkinos, d. h. Filmtheater mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland, die bis zu sechs Leinwände pro Betriebsstätte, in Orten bis zu 50.000 Einwohnern auch mehr, haben, in den letzten drei Kalenderjahren vor Antragstellung bei Betrachtung des Gesamtnettokartenumsatzes und der Gesamtbesucherzahl der Betriebsstätte durchschnittlich pro Leinwand und Jahr maximal 260.000 Euro Nettokartenumsatz und mindestes einen Nettokartensatz von 40.000 Euro oder eine Besucherzahl von mindestens 8.000 erzielt haben. Gegenstand der Förderung ist die erstmalige Ausrüstung eines Filmtheaters mit einer digitalen Projektionstechnik, die objektiv geeignet erscheint, die Wirtschaftlichkeit des Geschäftsbetriebs des Filmtheaters sicherzustellen. Förderfähig ist pro Leinwand allein die erstmalige technische Umrüstung auf eine 2D-Digitaltechnik. Der Zuschuss wird auf Antrag einmalig in Höhe von bis zu 15 % der förderfähigen Investitionskosten, höchstens jedoch in Höhe von 10.000 Euro pro Leinwand gewährt. Voraussetzung ist eine Eigenbeteiligung der Zuwendungsempfänger von mindestens 20 % der förderfähigen Investitionskosten pro Leinwand. Für die Finanzierung hat die FFA ein Treuhandmodell entwickelt. Die FFA wird dabei in zweifacher Richtung als Treuhänder tätig. Sie schließt privatrechtliche Verträge mit den einzelnen Verleihern wie auch mit den einzelnen Kinos ab. Wer Content von einem Verleiher abspielt, der keinen Vertrag mit der FFA abgeschlossen hat, muss 500 Euro an die FFA bezahlen, um zuschussberechtigt zu werden. 2. Förderung nach den FFRi und den Förderungsgrundsätzen zur Digitalisierung der Filmtheater Neben der Filmförderung nach dem FFG besteht eine kulturelle Filmförderung des Bundes, die auf den Filmförderrichtlinien (FFRi) des / der Beauftragten des Bundes für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (BKM)327 beruht. Diese Förderung bezog sich ursprünglich nur auf Kulturfilme, wurde jedoch wegen deren steigender kultureller Bedeutung auf Spielfilme ausgedehnt. Die Filmförderung durch den BKM soll den künstlerischen Rang des deutschen Films steigern, zur Verbreitung deutscher Filme mit künstlerischem Rang beitragen und die Entwicklung der Filmthea­ ter als Kulturstätten fördern (FFRi. Nr. 1).

327  Filmförderungsrichtlinien

des BKM vom 13. Juli 2005.



§ 5  Deutschland113

a) BKM Zuständig und verantwortlich für die kulturpolitischen Filmfördermaßnahmen nach den FFRi ist der BKM. Dessen jeweilige Förderentscheidung erfolgt auf Vorschlag der zuständigen Jury. In 10 Jurys werden insgesamt 66 weisungsunabhängige, sachverständige Persönlichkeiten des Filmwesens für jeweils drei Jahre berufen. Nach Maßgabe einer entsprechenden Vereinbarung wickelt die FFA als Dienstleister im Wege der Auftragsverwaltung die Filmförderung der vom BKM geförderten Filmprojekte ab. Hierzu gehören vor allem die Prüfung und Auszahlung des Deutschen Filmpreises sowie die Abwicklung der Projektförderung von Lang- und Kurzfilmen. Daneben steht die Förderung der Kinodigitalisierung. b) Förderarten Förderbereiche sind die Projektförderung, Vertriebsförderung (Verleiherpreis, Kino- und Kopienförderung) und Entwicklungsförderung des Filmwesens (Innovationspreis und sonstige Förderung). Projektförderungen sind: die Produktionsförderung, die Drehbuchförderung, die Projektentwicklungsförderung, die Kopienförderung und die Verleihförderung. Auswahlkriterien der zu fördernden Vorhaben sind neben dem künstlerischen Rang auch wirtschaftliche Rahmenbedingungen (Realisierbarkeit des Vorhabens, Art und Umfang der Eigenbeteiligung des Produzenten am Vorhaben und die zu erwartende Verbreitung des Films im Rahmen der Kinoauswertung). c) Fördervoraussetzung Fördervoraussetzung ist nach Nr. 1 FFRi, dass es sich um einen deutschen Film handelt. Ein Film gilt als deutscher Film, wenn der Regisseur Deutscher ist oder der Film einen besonderen Bezug zum deutschen Kulturraum aufweist und mit erheblicher deutscher Beteiligung hergestellt wurde. Filme, Drehbücher und sonstige Vorhaben werden nur gefördert, wenn die Voraussetzungen der Förderfähigkeit gemäß § 15 Abs. 2, 3, §§ 16 bis 19 des FFG gegeben sind. d) Finanzierung Die Mittel stammen aus dem Bundeshaushalt (Einzelplan des Bundeskanzleramtes). Eine Abgabe zur Finanzierung der Förderung wird nicht erhoben.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

e) Filmtheaterdigitalisierung Seit dem 11. Februar 2011 gewährt der Bund nach Maßgabe der Förderungsgrundsätze Zuschüsse zur Filmtheaterdigitalisierung als De-minimisBeihilfe. Gefördert werden ebenfalls Kriterienkinos. Auch der Gegenstand der Förderung entspricht der FFA-Förderung. Die Höhe der Zuwendung beträgt bis zu 25 % der förderungsfähigen Investitionskosten, höchstens jedoch von 17.500 Euro pro Leinwand. Voraussetzung ist hier ebenfalls eine Eigenbeteiligung der Zuwendungsempfänger von mindestens 20 %. Voraussetzung für eine Förderung durch den BKM ist weiter, dass das Filmtheater seinen Sitz in einem Bundesland hat, das ein eigenes Förderprogramm aufgelegt hat (Kofinanzierung). 3. Sonstige Förderung Im Jahre 1951 kam der deutsche Filmpreis als weitere Form der kulturellen Filmförderung hinzu. Qualifizierte Filme werden mit Preisen und Prämien ausgezeichnet. Das Vorhaben solcher Filme erhält eine Projektfilmförderung, Drehbuch-, Absatz-, und Abspielförderung sowie Filmtheaterauszeichnungen und Zusatzkopien für die Vorführung solcher Filme. III. Länder

Ab 1979 begannen auch die Bundesländer, Fördereinrichtungen zu gründen, oft mit der Absicht, die eigenen Produktionsstandorte zu unterstützen. Die Filmförderungsprogramme der Länder beruhen jeweils auf Förderrichtlinien und werden von privatrechtlich organisierten Fördergesellschaften durchgeführt. Im Gegensatz zur kulturellen Filmförderung des Bundes erfolgt die Förderung hier vornehmlich in Form von bedingt rückzahlbaren zinsbegünstigten Darlehen für einen bestimmten Teil der Produktionskosten, die in dem betreffenden Land ausgegeben werden und nur aus den Einspielergebnissen der geförderten Filme zurückgezahlt werden müssen. Die Filmförderung durch die Bundesländer bildet heute den größten Anteil an der Filmförderung in Deutschland. Insgesamt werden jährlich mehr als 200 Millionen Euro an Zuschüssen verteilt, bei steigender Tendenz. Zu der Länderförderung gehört das Kuratorium junger deutscher Film. Dabei handelt es sich um eine im Jahr 1965 gegründete Stiftung, die durch Ländermittel unterhalten wird.



§ 5  Deutschland115

1. Baden-Württemberg Die Filmförderung in Baden-Württemberg wird in erster Linie von der Medien- und Filmgesellschaft (MFG Filmförderung)328 geleistet. Die MFG ist eine GmbH. Gesellschafter sind das Land Baden-Württemberg und der Südwestrundfunk SWR. 1999 wurde eine zusätzliche Kooperation mit dem Zweiten Deutschen Fernsehen ZDF / arte vereinbart. Die MFG versteht sich als „Kompetenz- und Beratungszentrum für die Film- und Kinolandschaft in Baden-Württemberg“. Gefördert werden kulturell herausragende Filmproduktionen für Kino und Fernsehen. Wichtigstes Ziel der Förderung ist nach Ziff. 1.1 der ab 1. Januar 2011 geltenden Vergabeordnung die Entwicklung, Pflege und Stärkung der Filmkultur sowie der hierfür erforderlichen Entwicklung und Stärkung der Filmwirtschaft in Baden-Württemberg sowie die Präsentation des Filmstandortes Baden-Württemberg im In- und Ausland. Zur Stärkung des filmwirtschaftlichen Standortes Baden-Württemberg soll mindestens das 1,2-fache der Gesamtfördersumme des laufenden Jahres in Baden-Württemberg ausgegeben werden. Das Förderspektrum reicht vom Drehbuch über die Produktion bis zum Filmverleih und einer zielgerichteten Kinoförderung. Infrastrukturmaßnahmen für die Filmkultur und Filmwirtschaft ergänzen dieses Spektrum. Darüber hinaus arbeitet die MFG Filmförderung eng mit der Filmakademie Baden-Württemberg zusammen.329 Seit dem 1. Januar 2010 können gewerbliche Filmtheater in BadenWürttemberg im Rahmen des Sonderprogramms Kinodigitalisierung Anträge auf Zuschüsse in Höhe von 25 % der förderfähigen Kosten (max. 18.000 Euro) stellen. Antragsberechtigt sind alle gewerblichen Kinos, Programmund Filmkunsttheater mit bis zu sechs Leinwänden, in Orten mit bis zu 50.000 Einwohnern auch Filmtheater mit mehr als sechs Leinwänden. Die Kinosäle müssen dabei im Durchschnitt der letzten drei Kalenderjahre mehr als 8.000 Besucher pro Jahr oder mehr als 25.000 Euro Umsatz (exkl. USt.) im Jahr aus Eintrittskartenverkäufen ausweisen. Pro Filmtheater kann innerhalb eines Jahres maximal eine Leinwand gefördert werden. Vorrangig zu fördern sind Programmkunstkinos und Filmtheater, die in den letzten drei Jahren mit einem Kinoprogrammpreis ausgezeichnet wurden oder sich insbesondere durch qualitativ überdurchschnittliche Filmprogramme auszeichnen und über einen angemessenen Anteil europäischer und deutscher Filme verfügen, sowie Filmtheater in strukturschwachen Regionen. 328  MFG Medien- und Filmgesellschaft Baden-Württemberg mbH (Fördervolumen 2008: 8,32 Mio); www.mfg.de / film / , Stand Oktober 2013. 329  Gefördert wurde etwa „Cindy liebt mich nicht“ (2010), „Der kleine Raabe Socke“ (2010).

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Die Zuschusshöhe beträgt 25 % der förderfähigen Kosten (max. 18.000 Euro). Bei Filmkunsttheatern ist eine Anhebung um weitere 5 % möglich. 2. Bayern In Bayern ist an erster Linie zu erwähnen der FilmFernsehFonds Bayern (FFF Bayern).330 Dieser wird in der Rechtsform einer GmbH betrieben. Gesellschafter sind der Freistaat Bayern, die Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM), der Bayerische Rundfunk, das ZDF und die privaten Fernsehanbieter ProSieben, Sat.1 und RTL. Durch das Zusammenwirken des Freistaats Bayern mit öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehanstalten und -sendern sollen eine quantitativ und qualitativ hochwertige Filmförderung in Bayern durchgeführt sowie zusätzliche Serviceleistungen für die Filmbranche angeboten werden. Ziel ist es, eine leistungsstarke und wettbewerbsfähige Film- und Fernsehlandschaft in Bayern zu schaffen und auszubauen. Neben der Fördertätigkeit nimmt der FFF umfassende Beratungs- und Informationstätigkeiten für die Film- und Fernsehbranche wahr. Die Vergabe der Mittel basiert auf den in den Vergaberichtlinien (Stand: 07. Juni 2010) festgelegten Fördergrundsätzen. Die zahlreichen Aktivitäten im Bereich Presse, Information und Service dienen auch dazu, mit Publikationen, Websites und Veranstaltungen für Filme „made in Bavaria“ im In- und Ausland zu werben. Die wichtigste Fördermaßnahme stellt die Förderung der Herstellung von Kinofilmen dar, für die über die Hälfte der FFF-Fördermittel verwendet werden.331 Die Herstellung eines programmfüllenden Kinofilms kann mit bis zu 30 % der angemessenen Herstellungskosten gefördert werden. Der Höchstbetrag liegt bei 1,6 Mio. EUR. Die Förderung wird als bedingt rückzahlbares Darlehen vergeben. Antragsberechtigt sind Produzenten mit Sitz oder Niederlassung in Deutschland. Mindestens das 1,5-fache des gewährten Darlehensbetrags muss in Bayern ausgegeben werden. Wird im Förderantrag ein höherer Bayern-Effekt angegeben, muss dieser auch nachweislich erbracht werden. Die Film Commission Bayern unterstützt in- und ausländische Produktionsfirmen bei Dreharbeiten in B ­ ayern und vermittelt bei der Locationsuche und der Beschaffung von Drehgenehmigungen. Zur Stärkung und Vernetzung des 330  FilmFernsehFonds Bayern GmbH; Fördervolumen 2008: 26,92 Mio.; www. fff-bayern.de, Stand Oktober 2013; vgl. den Überblick in: Blickpunkt:Film, Medienstandort München, Oktober 2009, S. 12 ff. 331  Zu den erfolgreichsten FFF-geförderten Filmen der letzten Jahre zählen „Das Leben der Anderen“ und „Nirgendwo in Afrika“, die beide mit einem Oscar als „Bester ausländischer Film“ ausgezeichnet wurden. Auch die Publikumserfolge „Die wilden Kerle“, „Das Parfum“, „Der Untergang“, „Der Schuh des Manitu“, „(T)Raumschiff Surprise“ und „Lissi und der wilde Kaiser“ entstanden mit Unterstützung des FFF.



§ 5  Deutschland117

Medienstandorts Bayern ist seit 2006 das Cluster Audiovisuelle Medien (CAM) dem FFF Bayern angegliedert. Anträge auf Investitionszuschüsse für die Umrüstung auf digitale Kinoprojektionstechnik für gewerbliche bayerische Filmtheater können beim FFF Bayern nach Ziff. 6.2. der Vergaberichtlinien gestellt werden.332 Gefördert werden Programm- und Filmkunsttheater sowie Filmtheater mit bis zu sechs Sälen pro Betriebsstätte. In Orten mit bis zu 50.000 Einwohnern können auch Filmtheater mit mehr als sechs Sälen gefördert werden. Für Kinosäle, die weniger als 8.000 Besucher pro Jahr / Saal erzielen, können keine Anträge gestellt werden. Die Förderung erfolgt über einen Zuschuss. Die Zuschusshöhe beträgt 25 % der Equipmentkosten und ist von Härtefällen abgesehen auf max. 18.000 Euro pro Leinwand und Kinosaal begrenzt. Die Eigenmittel  /  sonstige Fremdmittel müssen mindestens 20 % betragen. Pro Betriebsstätte können innerhalb eines Kalenderjahres für maximal zwei Säle Anträge für die Umrüstung auf die digitale Kinotechnik gestellt werden. Für die Gesamtfinanzierung ist eine Kumulierung mit anderen öffentlichen Mitteln gestattet. 3. Berlin, Brandenburg Die Region Berlin-Brandenburg ist Deutschlands Filmmetropole. Den Erhalt dieser Position hat sich die Medienboard Berlin-Brandenburg GmbH  333 auf ihre Fahnen geschrieben. Gesellschafter der GmbH sind je hälftig die Investitionsbanken der Länder Berlin und Brandenburg. Die Medienboard Berlin-Brandenburg GmbH unterstützt Filmemacher bei der Stoff- und Projektentwicklung, bei der Produktion und bei Verleih und Vertrieb; sie fördert ferner Projektpakete. In der Kategorie „Sonstige Vorhaben“ betrifft die Förderung die Präsentation von Filmen auf Messen und Festivals. Nach Ziff. 1.1 der seit 1. Januar 2010 gültigen Förderrichtlinien ist Ziel der Förderung, die qualitative und quantitative Weiterentwicklung der Berlin-Brandenburger Filmkultur und -wirtschaft zu unterstützen, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Filmunternehmen, insbesondere die Stärkung der unabhängigen Produzenten, mit der dazu notwendigen Infrastruktur in der Region zu stärken, ein vielfältiges und qualitativ profiliertes Film- und Fernsehschaffen in Berlin-Brandenburg zu ermöglichen, die Region im In- und Ausland zu präsentieren und zu repräsentieren. Die Förde332  Merkblatt für die Beantragung eines Zuschusses zur Umrüstung auf digitale Kinotechnik im Rahmen der bayerischen Film- und Fernsehförderung. 333  Medienboard Berlin-Brandenburg GmbH; www. medienboard.de, Stand Oktober 2013. Berühmtester geförderter Film: „Inglorious basterds“ (2010). s. a. Lüneberg, Filmförderung in Berlin & Brandenburg, 1999.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

rung soll darüber hinaus einen Beitrag zur Stärkung des audiovisuellen Sektors in Deutschland und Europa leisten. Gefördert werden nach Ziff. 1.2.5 in der Regel nur Verleih- und Vertriebsvorkosten für europäische Kinofilme, deren Produktion von der Medienboard GmbH gefördert wurde oder die von in Berlin-Brandenburg oder Deutschland ansässigen Produzenten bzw. von diesen als Gemeinschaftsproduktion hergestellt wurden oder die von in Deutschland ansässigen Verleih- oder Weltvertriebsfirmen an deutsche Kinos verliehen bzw. auf den internationalen Märkten vertrieben werden oder deren Förderung im besonderen filmkulturellen oder filmwirtschaftlichen Interesse Berlin-Brandenburgs liegt. Denn Medien schaffen Arbeit, wie die Zahlen des Medienboard belegen. Für die Umrüstung auf digitale Kinoprojektionstechnik für Filmtheater in Berlin und Brandenburg können ferner beim Medienboard Anträge auf Förderzuschüsse aus dem „Sonderprogramm Digitalisierung“ gestellt werden. Gefördert werden können gewerbliche Kinos oder Kinos in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft (gewerbliche und nicht gewerbliche Kinos) mit höchstens sechs Sälen pro Betriebsstätte – in Orten bis zu 50.000 Einwohnern auch Filmtheater mit mehr als sechs Sälen – und einem überjährig kontinuierlichen Spielbetrieb, Programmkunstkinos und Filmtheater, die in den letzten drei Jahren mit einem Kinoprogrammpreis ausgezeichnet wurden oder sich insbesondere durch qualitativ überdurchschnittliche Filmprogramme auszeichnen und über einen angemessenen Anteil europäischer und deutscher Filme verfügen sowie Filmtheater in strukturschwachen Regionen. Filmtheater können in der Regel nur Fördermittel beantragen, wenn sie in den letzten drei Kalenderjahren vor Antragstellung bei Betrachtung des Gesamtnettokartenumsatzes und der Gesamtbesucherzahl der Betriebsstätte durchschnittlich pro Leinwand und Jahr maximal 260.000 Euro Nettokartenumsatz und mindestens 8.000 Besucher erzielt haben. Die Förderung erfolgt über einen Zuschuss in Höhe von maximal 25 % der Equipmentkosten. Die Eigenmittel und / oder unbedingt rückzahlbaren Fremdmittel müssen mindestens 20 % der förderfähigen Kosten betragen. 4. Bremen, Niedersachsen Die Bundesländer Bremen und Niedersachen gründeten 2001 eine gemeinsame Mediengesellschaft, die Nordmedia334. Diese besteht aus zwei operativen GmbHs: Nordmedia – Die Mediengesellschaft Niedersachsen / Bremen 334  nordmedia; Fördervolumen 2008: 10,50 Mio.; www.nord-media.de, Stand Oktober 2013. Gefördert: „Berlin ’36“ (2009); „Letzer Moment“ (2009  /  2010); „Luks Glück“ (2009  /  2010); „My Sohn, my son, what have ye done“ (2009); „7 Avlu“ (2009); „Soul Kitchen“ (2009); „Vater Morgana“ (2010).



§ 5  Deutschland119

mbH und Nordmedia Fonds GmbH. Ziel des Verbundes ist die Stärkung der Medienstandorte Bremen und Niedersachsen durch Förderung und Entwicklung der Medienwirtschaft. Die Nordmedia Fonds GmbH erfüllt gemeinsam mit den Gesellschaftern und Partnern die zentrale Aufgabe der kulturwirtschaftlichen Film- und Medienförderung für Niedersachsen und Bremen. Nach der Richtlinie zur kulturwirtschaftlichen Film- und Medienförderung der nordmedia Fonds GmbH (nordmedia Fonds) vom 7.11.2001 geändert gemäß der Beschlüsse vom 20.11.2001, 24.11.2004, 10.3.2010 und 27.02.2013 sind Ziele der Förderung die quantitative und qualitative Stärkung und Weiterentwicklung der multimedial geprägten Kulturwirtschaft in Niedersachsen und Bremen. Die Förderung zielt insbesondere auf: „… die Erhöhung und Weiterentwicklung der Qualität, Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit von Film-, Fernseh- und Multimedia-Produktionen sowie deren Verbreitung“ und „die nachhaltige Entwicklung des audiovisuellen Medienbereichs in Niedersachsen und Bremen auch im Hinblick auf Weiterbildung, Qualifizierung und Beschäftigung“. Die Förderung will einen Beitrag zur Stärkung des audiovisuellen Sektors in Deutschland und Europa leisten. Sie dient damit indirekt der Verbesserung und Sicherung der Medienstandorte Niedersachsen und Bremen. Gefördert werden können Maßnahmen, wenn durch diese ein kulturwirtschaftlicher Effekt in den Ländern Niedersachsen und / oder Bremen zu erwarten ist. Bei der Realisierung geförderter Maßnahmen – einschließlich schwierig zu verwertender oder kleinerer Produktionen gem. Ziffer 4 – ist grundsätzlich zu gewährleisten, dass mindestens die gewährten Fördermittel in den Ländern Niedersachsen und / oder Bremen ausgegeben werden (kulturwirtschaftlicher Effekt, Ziffer 1.3). Abweichungen hiervon sind nur in bestimmten Ausnahmefällen möglich.335 Fördermittel für eine Anschubfinanzierung zur Umrüstung von Kinobetriebsstätten auf die erste Generation von digitaler Kinotechnik stehen (nur) in Niedersachsen zur Verfügung. In Zusammenarbeit mit der niedersächsischen Staatskanzlei hat die nordmedia ein Sonderprogramm zur Förderung von niedersächsischen Kinobetriebsstätten aufgelegt. Die Förderung von der nordmedia Fonds GmbH (nordmedia Fonds) ergeht nach folgenden Kriterien: Antragsberechtigt sind Start-Ups sowie kleine und mittlere Unternehmen (KMU). Gefördert werden können Vorhaben, mit denen vor Antragsstellung noch nicht begonnen worden ist, sowie Programm- und Filmkunsttheater mit bis zu sechs – in Orten bis zu 50.000 Einwohnern auch mehr – Sälen, pro Betriebsstätte in Niedersachsen. Für Kinosäle, die weniger als 8.000 Besucher pro Jahr / Saal erzielen, können keine Anträge gestellt werden. Die Förderung erfolgt über einen Zuschuss unter vergleichbaren Bedingungen wie etwa in Baden-Württemberg. 335  Preisgekrönter

Film: „Am Tag, als Bobby Ewing starb“ (2005).

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

5. Hamburg, Schleswig-Holstein Ein Förderverbund besteht auch in Hamburg und Schleswig-Holstein. Seit dem 11. Juli 2007 führt die Filmförderung Hamburg Schleswig-Holstein GmbH (FFHSH)336 die Geschäfte der bisherigen FilmFörderung Hamburg weiter und übernimmt die Aufgaben der MSH – Gesellschaft zur Förderung audiovisueller Werke in Schleswig-Holstein mbH. Gesellschafter der FFHSH sind die Freie und Hansestadt Hamburg sowie das Land Schleswig-Holstein. Den Aufsichtsrat bilden drei Ländervertreter und sechs Fachleute aus der Film- und Fernsehwirtschaft, den Vorsitz übernimmt der / die Kultursenator(in) der Freien und Hansestadt Hamburg. Die Kieler Filmwerkstatt mit dem Schwerpunkt auf regionaler Nachwuchsarbeit und Festivalförderung bleibt unter dem Dach der erweiterten Gesellschaft erhalten. Mit der gemeinsamen Filmförderung wird die Stärkung des Medienstandortes Hamburg / Schleswig-Holstein durch die Zusammenfassung von Kompetenzen und Initiierung neuer Projekte bezweckt. Der FFHSH stehen jährlich ca. 8,3 Mio. Euro für Projekte zur Verfügung. In dieser Summe enthalten sind 450.000 Euro für NDR-Auftrags- und Koproduktionen, die weiterhin als Zuschüsse nach den bisherigen MSH-Regularien gewährt werden, um Schleswig-Holstein als Film- und Fernsehstandort zu stärken. Gefördert werden Filme aller Genres und Längen vom Kurz- und Experimentalfilm bis zu internationalen KinoKoproduktionen und Fernsehserien. Eine Förderung kann für folgende Maßnahmen beantragt werden: Drehbuch, Projektentwicklung, Produktion, Verleih und Vertrieb sowie Kino. Zuständig für die Vergabe der Fördermittel sind zwei verschiedenen Auswahlgremien. Die Zuordnung richtet sich nach der Höhe der kalkulierten Herstellungskosten: Gremium 1 ist zuständig für alle Projekte mit Herstellungskosten über 800.000 Euro. Alle Anträge auf Förderung mit Herstellungskosten bis zu 800.000 Euro werden vom Gremium 2 entschieden. Entscheidungskriterien für eine Förderung sind u. a. die inhaltliche Qualität des jeweiligen Projektes sowie ein umfassender Hamburg- bzw. Schleswig-Holstein-Bezug. Bezüglich der Kinodigitalisierung existiert das Sonderprogramm Kinodigitalisierung für die Umrüstung auf digitale Kinoprojektionstechnik für gewerbliche Programm- und Filmkunsttheater. Diese können bei der FFHSH Anträge auf Investitionszuschüsse stellen. Antragsberechtigt sind Programmund Filmkunsttheater mit bis zu sechs Sälen pro Betriebsstätte, die sich durch anerkannt qualitativ überdurchschnittliche Filmprogramme auszeichnen, ausgewiesen z. B. durch die Auszeichnung mit dem Hamburger Kinopreis. Innerhalb eines Kalenderjahres können Anträge auf Investitionszuschüsse für ma336  Filmförderung Hamburg Schleswig-Holstein GmbH; www.ffhsh.de, Stand Oktober 2013. Erfolgreich gefördert: „Erbarmen“ (2013).



§ 5  Deutschland121

ximal 25 % der förderfähigen Kosten gestellt werden. Der Zuschuss ist auf maximal 18.000 Euro pro Leinwand und Kinosaal begrenzt. Die Förderungsbedingungen entsprechen im Regelfall denen der anderen Bundesländer. Die Konditionen für Programm- und Filmkunsttheater sind etwas günstiger. 6. Hessen Hessische Filmschaffende und Kinobetreiber schlossen sich 1982 zum Filmbüro Hessen e. V.337 zusammen, um die Voraussetzungen für eine hessische Filmförderung (HFF) zu schaffen. Das Filmbüro gründete außerdem die Frankfurter Filmschau. Das Filmbüro sollte als politischer Träger der Förderung fungieren, um die Unabhängigkeit der Filmförderung vom Geldgeber Hessen zu demonstrieren. Am 2. Oktober 1985 wurden sodann die vorläufigen Richtlinien zur „Kulturellen Filmförderung in Hessen“ unterzeichnet. Nunmehr konnten Projekte in den Bereichen Produktion, Verleih und Abspiel gefördert werden. Hinzu kamen Festivalförderung und die Unterstützung des Deutschen Instituts für Filmkunde. In der Folgezeit verlagerte sich der Schwerpunkt eher auf die gewerbliche Kino-, Kopien- und Verleihförderung. Ab 2001 schrieb das Privatfunkgesetz das Volumen der hr-Filmförderung auf die vom hr bereits zuvor festgelegte Summe von 1,5 Mio. DM fest, um die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes zu entwickeln; ebenfalls 2001 wurde die location-hessen gegründet. 2002 wurde die HFF finanzielle und konzeptionelle Kooperationspartnerin des DrehbuchCamps, einer Gemeinschaftsveranstaltung der Zentralen Fortbildung von ARD und ZDF (ZFP), der MFG Filmförderung Baden-Württemberg und der HFF in Gestalt eines gemeinnützigen Vereins. Gegenwärtig stellt sich die Situation wie folgt dar: Die Hessische Filmförderung – bestehend aus der Kulturellen Filmförderung des Landes Hessen (HFF-Land) und der Hessischen Rundfunk Filmförderung (HFF-hr) – unterstützt Filme aller Genres, Längen und Formate mit Zuschüssen. Die HFF-hr unterstützt alle Schritte bei der Herstellung und Auswertung von Filmen mit Zuschüssen: vom Drehbuch über die Produktion bis zum Verleih. Nach den Filmförderricht­ linien vom 15.8.2010 ist ein Hessenbezug erforderlich. Dieser liegt insbesondere vor, wenn der Antragsteller den Mittelpunkt seines künstlerischen Schaffens in Hessen hat, wenn die Fördermittel überwiegend in Hessen ausgegeben werden und wenn die Thematik des Projekts das Land Hessen betrifft.338 Nur am Rand zu erwähnen ist ferner die Filmbewertungsstelle 337  Hessische

2013.

Filmförderung; www.hessische-filmfoerderung.de, Stand Oktober

338  „Brudermord“ (2006); „Monks – The Transatlantic Feedback –“ (2006); „Full Metal Village“ (2006).

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

der Länder in Wiesbaden (FBW), da sie sich nicht auf die Förderung na­ tionaler Filme beschränkt und zudem auf die Fördermöglichkeiten nach dem FGG kaum noch Einfluss hat. Für die Umstellung von analoger auf digitale Vorführtechnik stehen in Hessen EFRE-Mittel in Höhe von bis zu 2 Mio. Euro im Zeitraum bis zum 31.12.2013 zur Verfügung. Diese Förderung dient dazu, kleinere Kinos, Kinos im ländlichen Raum sowie Programmkinos zu unterstützen und dadurch die vielfältige Kinolandschaft in Hessen zu erhalten. Gefördert wird die erstmalige Ausstattung mit digitaler Projektionstechnik in 2K / 4K-Qualität. Bezuschusst werden die Kosten für Server und Projektor sowie deren Installa­ tion in Höhe von 25 % der Kosten (maximal 17.500 Euro). Der Zuschuss kann auf bis zu 30 % (maximal. 21.000 Euro) erhöht werden, wenn – das Kinoprogramm mindestens zur Hälfte aus deutschen und europäischen Filmen besteht, – das Kino mit einem Kinoprogrammpreis des BKM ausgezeichnet wurde oder – das Kino in einem Ort mit weniger als 20.000 Einwohnern angesiedelt ist. Die Fördermittel sind bei der WIBank zu beantragen; zwingende Voraussetzung für die Antragsstellung ist die Beantragung bzw. Bewilligung der Mittel zur Kino-Digitalisierung durch das BKM. 7. Mecklenburg-Vorpommern Das Kulturelle Filmbüro Mecklenburg-Vorpommern Film e. V. (Filmbüro MV) entscheidet über die Vergabe von Filmfördermitteln des Landes nach Maßgabe der „Vereinbarung über die Gewährung von Zuwendungen zur Kulturellen Filmförderung Mecklenburg-Vorpommern“ vom 20.2.2009. Diese beruht auf der 2008 von der Landesregierung beschlossenen Konzeption zur Filmförderung. Die Förderung betrifft Stoff- und Projektentwicklung, Produktionen, Vertrieb, Verleih und Abspiel. Die Gewährung der Zuwendung erfolgt als Projektförderung. Voraussetzung für eine Förderung ist der Nachweis des sog. „Mecklenburg-Vorpommern-Effektes“. Für die Höhe der Zuwendung sind dementsprechend ausschlaggebend die regionalen Auswirkungen auf Beschäftigung und Einkommen, auf Umsätze, auf kommunale Abgaben, auf die Belebung der Tourismus- und der Kulturwirtschaft sowie die Erhöhung des Bekanntheitsgrades und Images Mecklenburg-Vorpommerns. Im Fördergebiet Mecklenburg-Vorpommern muss mindestens das Doppelte der Fördersumme ausgegeben werden und auf diese Weise insbesondere wieder der heimischen Wirtschaft zugutekommen. Ein Beirat unter



§ 5  Deutschland123

Vorsitz des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus entscheidet über die Förderwürdigkeit der Anträge. Um die Infrastruktur der Kinolandschaft Mecklenburg-Vorpommern auch für die Zukunft zu sichern und gleichzeitig das Ziel einer möglichst flächendeckenden Digitalisierung zu erreichen, stehen in Mecklenburg-Vorpommern Fördermittel für eine Anschubfinanzierung zur Umrüstung von Kinobetriebsstätten auf die digitale Kinoprojektionstechnik bereit. Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur unterstützt die Vereins- und kommunalen Kinos. Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus fördert ergänzend zur Förderung des BKM die weiteren gewerblichen Filmtheater in strukturschwachen Regionen. Gegenstand der Förderung ist die erstmalige Ausrüstung von maximal zwei Leinwänden eines Filmtheaters mit digitaler Projektionstechnik, die die Nachhaltigkeit der Investition gewährleistet. Zuwendungsempfänger sind gewerbliche ortsfeste Filmtheater und deren Betriebsstätten in strukturschwachen Regionen (Gemeinden mit weniger als 25.000 Einwohnern) in Mecklenburg-Vorpommern. Förderungsvoraussetzungen und -modalitäten entsprechen denen in Schleswig-Holstein. 8. Nordrhein-Westfalen 1991 gründeten das Land Nordrhein-Westfalen und der WDR die Filmstiftung NRW GmbH.339 Bis 2003 traten das ZDF, RTL und die Landesanstalt für Medien (LfM) dem Kreis der Gesellschafter bei. Weiter wurde auch das Filmbüro NW in die Filmstiftung NRW integriert. Der jährliche Etat der Filmstiftung liegt heute bei rund 34 Millionen Euro. Damit unterstützt die Stiftung Autoren, Produzenten und Regisseure, Verleiher und Kinobesitzer, High-Budget- und Low-Budget-Produktionen, Kino und TV-Filme.340 Die ab 27. Mai 2010 gültigen Richtlinien der Filmstiftung Nordrhein-Westfalen bestimmen unter den „Allgemeinen Grundsätzen“ die Förderziele (Ziff. 1). Ziel der Förderung ist es danach, „die Nordrhein-Westfälische Kultur“ zu stärken, indem die quantitative und qualitative Weiterentwicklung der nordrhein-westfälischen Wirtschaft unterstützt wird. Konkrete Förderziele sind es, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nordrhein-westfälischer Film­ unternehmen zu stärken, in Produktionen, Verleih und Abspiel ein kulturell vielfältiges und qualitativ profiliertes Filmschaffen in Nordrhein-Westfalen zu ermöglichen und einen Beitrag zur Stärkung des audiovisionellen Sektors in Europa zu leisten. Etwas spezieller sind die Grundsätze für die Filmför339  www.filmstiftung.de, Stand Oktober 2013. Vgl. das Sonderheft „20 Jahre Filmstiftung NRW“, Blickpunkt:Film, Februar 2011. 340  Beispiele 2009  / 2010: „Der Vorleser“; „Die Päpstin“; „Lourdes“; „Lebanon“; „Henri 4“.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

derung des Filmbüros Nordrhein-Westfalen, die die Unterstützung „hochwertiger, audiovisioneller Projekte“ bezweckt, bei denen nicht kommerzielle Verwertungsinteressen im Vordergrund stehen. Der Nordrhein-WestfalenBezug besteht auch hier. Unterstützt werden sollen insbesondere junge Filmschaffende des Landes. Für die Umrüstung auf digitale Kinoprojektionstechnik können nordrheinwestfälische Filmtheater bei der Filmstiftung NRW Anträge auf Investitionszuschüsse stellen. Ziel dieser Förderung ist es, die Kinostruktur in NRW in ihrer ganzen Breite und Vielfalt zu erhalten und auch kleineren Filmtheatern den Anschluss an die technische Entwicklung der Branche zu ermöglichen. Antragsberechtigt sind Filmtheater mit maximal sechs, in Orten mit bis zu 50.000 Einwohnern auch mehr Sälen, und einem Jahresumsatz von bis zu 180.000 Euro pro Leinwand im Durchschnitt über die letzten drei Jahre. Eine jährliche Mindestbesucherzahl von 8.000 sollte in der Regel nicht unterschritten werden. Pro Betriebsstätte kann innerhalb von zwölf Monaten für bis zu zwei Säle ein Antrag auf Förderung gestellt werden. Die Förderung erfolgt als Zuschuss von in der Regel pauschal 20.000 Euro pro Leinwand. Die Eigenmittel sollen mindestens 20 % der förderfähigen Investi­ tionskosten betragen. Programmkinos und Filmkunsttheater, die vom BKM und / oder der Filmstiftung für ihr Programm ausgezeichnet wurden, sowie im begründeten Fall auch Kinos in kleineren Orten werden bei der Vergabe der Mittel vorrangig berücksichtigt. 9. Rheinland-Pfalz In Rheinland-Pfalz obliegt die – begrenzte – Filmförderung der Stiftung Rheinland-Pfalz für Kultur, die am 17. Dezember 1991 von der Landesregierung gegründet wurde. Dabei handelt es sich um eine rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts mit Sitz in Mainz. Stiftungszweck ist ganz generell die Förderung von Kunst und Kultur, damit auch von Filmproduktionen im Land Rheinland-Pfalz. Finanziert wird die Förderung aus den Erträgen aus der Privatisierung von Landesbeteiligungen sowie sonstigen Zuführungen des Landes Rheinland-Pfalz und Zuwendungen Dritter. Stiftungsorgane sind der Vorstand und das Kuratorium. Der Vorstand besteht aus dem Ministerpräsidenten, dem Finanzminister, der Ministerin für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur und dem Justizminister des Landes Rheinland-Pfalz. Das Kuratorium besteht aus bis zu 16 Personen, von denen vier Landtagsabgeordnete sind und die weiteren Mitglieder von der Landesregierung benannt werden. Die Kulturförderung erfolgt nach Maßgabe der Stiftungsurkunde vom 23.12.1991341 sowie den Verfahrensregelungen durch 341  Vgl.

Staatsanzeiger für Rheinland Pfalz Nr. 49, S. 1358 ff. zu § 44 Abs. 1 LHO.



§ 5  Deutschland125

die Vergabe von Mitteln für bedeutsame Filmproduktionen. Bedeutsam kann ein Vorhaben sein z. B. durch die überregionale Bedeutung oder die nachhaltige Wirkung auf das Kulturgeschehen. Um die Infrastruktur der Rheinland-Pfälzischen Kinolandschaft auch für die Zukunft zu sichern und gleichzeitig das Ziel einer möglichst flächendeckenden Digitalisierung zu erreichen, fördert das Land Rheinland-Pfalz eine möglichst flächendeckende Digitalisierung bestimmter Filmtheater sowie der Filmtheater im ländlichen Raum. Dabei unterstützt das Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur (MBWWK) diejenigen Kinos, die sich durch kulturell ambitionierte Programme auszeichnen, während das Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung (MWKEL) die weiteren Kinos im ländlichen Raum unterstützt. Die Voraussetzungen der Landesförderung entsprechen in etwa denjenigen des Landes Niedersachsen. Die Mittel entstammen aus dem Konjunkturprogramm II. 10. Saarland Die Förderung der regionalen Filmwirtschaft und des Medienstandorts Saarland ist Aufgabe der Landesmedienanstalt Saarland (LMS). Zu diesem Zweck sind unter dem Dach der „Filmförderung Saar“ die „Saarland Me­ dien GmbH“ und die „Saarland Film Commission“ zusammengefasst. Die Saarland Medien GmbH wurde 1999 gegründet. Gesellschafter sind das Saarland und die LMS. Aufgabe der Mediengesellschaft sind die Entwicklung des Medienstandorts, die kulturelle und wirtschaftliche Filmförderung, die Unterstützung kommunaler Kinos und die Betreuung von Filmfestivals. Die „Saarland Film Commission“ nahm ihre Tätigkeiten im Juli 2008 auf. Sie unterstützt Filmproduzenten bei der Rekrutierung ihrer Filmteams, der Suche nach Technik- und Servicepartnern. Der Regionalbezug der Filmförderung spiegelt sich etwa in dem Projekt „Location Guide Großregion“ zur Wahrnehmung der Großregion als einheitlichem Kulturraum wider. Die Förderung der Kinodigitalisierung durch das Saarland wird über die FFA abgewickelt. Es gelten die Kriterien der BKM- und FFS-Förderung. Zusätzlich ist zu beachten, dass antragsberechtigt nur Betreiber von Filmtheatern mit Sitz im Saarland sind. Finanziert werden bis zu 25 % der förderfähigen Kosten (maximal € 17.000) pro Leinwand.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

11. Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen Die Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen gründeten 1998 die Mitteldeutsche Medienförderung GmbH (MDM),342 um die Entwicklung der Region als Medienstandort wirksam zu fördern. Der Mitteldeutsche Rundfunk (MDR) und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) konnten als weitere Gesellschafter gewonnen werden. Mit einem jährlichen Gesamtfördervolumen von 25 Mio. Euro ist die MDM gegenwärtig die viertgrößte Fördereinrichtung in Deutschland (nach Nordrhein-Westfalen, Bayern und Berlin-Brandenburg). Die Förderung dient u. a. der Entwicklung, Pflege und Stär­kung der Filmkultur und -wirtschaft in den betreffenden Ländern. Dementsprechend werden die Bereiche Stoff- und Projektentwicklung, Produktionsförderung, Multimedia-Projektentwicklung, Multimedia-Produktion, Verleih / Vertrieb, Abspiel / Präsentation und Sonstiges (z. B. Weiterbildung) gefördert. Die MDM gewährt bedingt rückzahlbare Darlehen und in Einzelfällen Zuschüsse, um die Finanzierung und Realisierung von Medienprojekten zu ermöglichen. Entsprechend der Förderrichtlinie vom 2. Juli 2004 sind die Darlehen aus den Einkünften zurückzuzahlen und stehen danach als Referenzmittel für künftige Projekte wieder zur Verfügung. Wichtige Förderkriterien bei Filmproduktionen sind die künstlerische Qualität eines Projektes und der Regionaleffekt in den Ländern Sachsen-Anhalt, Thüringen und Sachsen, eine weitgehende Beschäftigung hiesiger Fachkräfte und Dienstleister sowie die Aus- bzw. Weiterbildung von re­ gionalen Nachwuchskräften.343 Die Förderung der Kinodigitalisierung erfolgt in den Ländern Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen getrennt. Im Freistaat Sachsen sind antragsberechtigt: Betreiber von Filmtheatern mit Sitz in Sachsen. Finanziert werden bis zu 25 % der förderfähigen Kosten (maximal 17.500 Euro) pro Lein­ wand. Eine Zuschussanhebung um 5 %, insgesamt maximal 21.000 Euro pro Leinwand, erfolgt bei Kriterienkinos. Pro Jahr kann für maximal eine Lein­ wand pro Filmtheater eine Kofinanzierung beantragt werden. Das Land Sachsen-Anhalt gewährt durch die Staatskanzlei auf der Grundlage der §§ 23, 44 LHO Förderhilfen für die erstmalige technische Umstellung von Filmtheatern mit Sitz im Land Sachsen-Anhalt auf digitales Abspiel (D-Cinema). Die Förderung dient dazu, die kulturelle Vielfalt im Land Sachsen-Anhalt zu erhalten. Gefördert werden können Filmtheater mit bis zu 6 Leinwänden pro Betriebsstätte, die in den letzten drei Kalenderjahren 342  MDM Mitteldeutsche Medienförderung GmbH (Fördervolumen 2008: 16,49 Mio.); www.mdm-online.de, Stand Oktober 2013. 343  Beispiele für MDM-geförderte neuere Kinofilme: „Ich, Tomek“; „Vertraute Fremde“; „Altiplano“; „Schwerkraft“.



§ 5  Deutschland127

vor Antragstellung bei Betrachtung des Gesamtnettokartenumsatzes und der Gesamtbesucherzahl der Betriebsstätte durchschnittlich pro Leinwand und Jahr maximal 260.00 Euro Nettokartenumsatz erzielt haben und mindestens einen Nettokartenumsatz von 40.000 Euro oder eine Besucherzahl von mindestens 8.000 erzielt haben. Die Eigenbeteiligung der Zuwendungsempfänger muss mindestens 20 % der förderfähigen Investitionskosten pro Leinwand betragen. Die Höhe der Zuwendung beträgt bis zu 25 % der förderfähigen Investitionskosten und ist auf maximal 17.500 Euro pro Leinwand begrenzt. In Thüringen werden für 2011 und 2012 insgesamt 200.000 Euro als Zuschuss zur Umrüstung kleiner und mittlerer gewerblicher Filmtheater mit Sitz in Thüringen zur Verfügung gestellt. Zuschüsse können bis zu 30 % der Investitionskoten, maximal 20.000 Euro erreichen. Voraussetzung ist, dass die geförderten Filmtheater „Kriterienkinos“ sind. IV. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch den Bund

1. Streitstand a) Klagen der Lichtspielbetreiber Die Novelle des FFG von 2004 nahmen die Filmverbände UCI Kinowelt344 und der Hauptverband Deutscher Filmtheater e. V. (HDF) zum Anlass, gegen die Filmabgabe direkt vorzugehen. Gestützt auf ein von Thomas Vesting erstattetes Gutachten345, das die Verfassungsmäßigkeit des neuen Filmförderungsgesetzes bestritt, setzten sich vier zur deutschen UCI-Gruppe gehörende Unternehmen sowie weitere fünf Kinobetreiber zur Wehr, indem sie die Heranziehungsbescheide der FFA für das erste Halbjahr 2004 vor dem zuständigen Verwaltungsgericht Berlin anfochten und geltend machten, mit der seit 2004 geltenden Neufassung des FFG sei der Kompetenztitel des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG entfallen, da in das Zentrum der Mittelvergabe die Qualität und kulturelle Werthaltigkeit der Filme an Stelle der Wirtschaftsförderung gerückt sei. Ferner seien die Zulassungsvoraussetzungen einer Sonderabgabe nicht gegeben. Die Gruppe der Abgabepflichtigen sei nicht homogen. Es liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil 344  UCI KINOWELT ist der deutsche Zweig der UCI / Odeon-Gruppe, die in Europa 200 Kinos mit über 1.800 Leinwänden betreibt. Die zur deutschen UCI-Gruppe gehörenden Unternehmen zahlen nach eigenen Angaben jährlich mehr als eine Million Euro an die FFA; vgl. Pressemitteilung UCI Multiplex GmbH vom 26.2.2009. 345  Kulturökonomie und Filmförderungspolitik – Zur Verfassungsmäßigkeit des neuen Filmförderungsgesetzes, 2003.

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die Fernsehveranstalter ohne sachlichen Grund von der Abgabenpflicht ausgenommen seien und nur freiwillige Beiträge leisteten. Die Förderung des deutschen Films liege nicht in der spezifischen Verantwortung der Betreiber von Filmtheatern. Die Abgabe werde nicht im Interesse der Abgabepflichtigen verwendet, weil mit ihr vorrangig die Produktion und nicht das Abspielen der Spielfilme gefördert werde. Der Gesetzgeber hätte bei der Neufassung des FFG seine ursprünglich getroffene Entscheidung für eine Sonderabgabe erneut überprüfen müssen. Die haushaltsrechtlichen Informationspflichten seien verletzt. Die Heranziehung zur Filmabgabe verletze die klagenden Unternehmen in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. b) VG Berlin Das VG Berlin wies mit Urteilen vom 20. September 2007 alle Klagen ab. Es bejahte die Gesetzgebungskompetenz für die Filmabgabe gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG i. V. m. Art. 72 Abs. 2 GG. Das FFG 2004 stelle weiterhin die wirtschaftliche und nicht die kulturelle Förderung in den Vordergrund. Das FFG knüpfe an die Qualität als einen Wirtschaftsfaktor an. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass der Erfolg des deutschen Films im In- und Ausland ohne eine Stärkung qualitativer und damit auch kultureller Merkmale dauerhaft nicht zu erreichen sei. Die Vergabe von Fördermitteln allein aufgrund der künstlerischen Qualität ohne Berücksichtigung der wirtschaftlichen Bedeutung eines Films sei nach dem FFG objektiv nicht möglich. Aus der Zusammensetzung der Vergabekommission lasse sich nicht der Schluss ziehen, das FFG bezwecke überwiegend eine Kunstförderung. Die Erhebung und Bemessung der Filmabgabe sei mit den besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen für Sonderabgaben vereinbar. Die Filmabgabe diene einem Zweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehe. Die Filmtheater bildeten zusammen mit den Programmanbietern der Videowirtschaft und den Fernsehveranstaltern eine homogene Gruppe. Die Homogenität werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Fernsehveranstalter nur aufgrund vertraglicher Vereinbarung Beiträge zur Förderung des deutschen Films leisteten. Die Unterscheidung von zwei unterschied­ lichen Finanzierungssystemen sei sachlich gerechtfertigt. Das Kriterium der Sachnähe sei erfüllt. Auch werde das Aufkommen aus der Filmabgabe gruppennützig verwendet.



§ 5  Deutschland129

c) BVerwG In einer Reihe von Entscheidungen vom 25. Februar 2009346 setzte daraufhin der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts das Verfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vor, ob die §§ 60, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG mit Art. 3 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GG vereinbar seien. Nach der Rechtsauffassung des Senats lag ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und zugleich gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) vor, weil im Gesetz keine Bestimmungen über die Höhe der Beteiligung der Fernsehveranstalter (einschließlich der gleichgestellten Anbieter im Sinne von § 66a Abs. 2 FFG) an den Kosten der Filmförderung getroffen waren und infolgedessen keine hinreichende Belastungsgleichheit zwischen diesen Abgabepflichtigen und den in §§ 66 und 66a FFG 2004 angesprochenen übrigen Abgabepflichtigen (Kinobetreibern und den Unternehmern der Videowirtschaft) bestehe. Im Hinblick auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und die weiteren verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Bund eine solche Abgabe erheben dürfe, sah der Senat keine durchgreifenden Bedenken.347 Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung der Filmförderung und Filmabgabe im FFG 2004 ergebe sich (weiterhin) aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 in Verbindung mit Art. 125a Abs. 2 S. 1 und Art. 72 Abs. 2 (a. F.) GG. Die Bestimmungen des FFG belegten, dass ihm primär wirtschaftliche Zielsetzungen zugrunde liegen. Zwar sei nicht zu verkennen, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass des Vierten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz die Bedeutung der Qualität des deutschen Films für die Filmförderung gegenüber dem früheren Rechtszustand erheblich verstärkt habe. Doch trete die kulturelle Motivation des Gesetzgebers hinter dem im Wege der objektiven Auslegung zu erschließenden Hauptzweck des Gesetzes als ein Wirtschaftsförderungsgesetz zurück und sei daher für seine kompetenzielle Einordnung nicht bestimmend. Die Herleitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus dem Recht der Wirtschaft stehe nicht im Widerspruch dazu, dass die Europäische Kommission die Filmförderung des Bundes nach Art. 87 Abs. 3 Buchst. d EG (a. F.) als Beihilfe zur Förderung der Kultur genehmigt habe. Die Bewertung des Filmförderungsgesetzes 2004 unter dem Gesichtspunkt des Verbots von Beihilfen nach Art. 87 Abs. 1 EG stehe in einem grundlegend anderen Sach- und Regelungszusammenhang als seine Einordnung in das System der Zuständigkeiten von Bund und Ländern nach Art. 30, 70 ff. GG. Daher sei es nicht ausgeschlossen, dass auch eine Filmförderung, die primär wirtschaftlichen und daneben kulturellen Zwecken diene, gemeinschaftsrechtlich als Förde346  Vgl.

Fn. 2.

347  BVerwGE

133, 165 (168 f.).

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

rung von Kultur von dem generellen Beihilfeverbot ausgenommen werde.348 Die nach dem FFG zu erhebende Filmabgabe erfülle auch die weiteren verfassungsrechtlichen Anforderungen an die generelle Zulässigkeit einer Sonderabgabe.349 Der Gesetzgeber verfolge mit der Erhebung der Filmabgabe den über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck der wirtschaftlichen Filmförderung. Die an der Finanzierung der Filmförderung Beteiligten – Kinobetreiber, Unternehmen der Videowirtschaft und Fernsehveranstalter – bildeten eine homogene Gruppe und wiesen zu der mit der Filmabgabe finanzierten Aufgabe eine besondere Sachnähe auf. Der Gesetzgeber habe der Gruppe der Filmverwerter aus hinreichend tragfähigen Gründen die Finanzierungsverantwortung zugewiesen. Mit der Tätigkeit der FFA und der Erhebung der Filmabgabe bezwecke der Gesetzgeber unter anderem „die Verbesserung der ökonomischen Leistungsfähigkeit der deutschen Filmwirtschaft“ (BT-Drucks. 15 / 1506, S. 18). Nach einer Analyse der ökonomischen Lage der deutschen Filmwirtschaft befinde sich der deutsche Film in einer schwierigen Lage. Er verfüge nur über eine schwache Eigenkapitaldecke, die seine Kreditfähigkeit beeinträchtige. Der Kinomarkt werde durch den USamerikanischen Film (Hollywood) dominiert. Es sei anzunehmen, dass die staatliche Filmförderung in Deutschland einschließlich der Förderungstätigkeit der FFA für die deutsche Filmwirtschaft existenznotwendig sei. Unter diesen Umständen komme die Tätigkeit der FFA nicht nur dem deutschen Film zugute, sondern wirke sich zugleich auch zu Gunsten der Unternehmen der Kino- und Videowirtschaft und der Fernsehveranstalter aus, weil diese durch einen Zusammenbruch der deutschen Filmproduktion in besonderer Weise nachteilig betroffen wären. Der Erfolg der Unternehmen bei den Zuschauern und damit ihre wirtschaftlichen Ergebnisse hingen entscheidend von der Vielfalt des Spielfilmangebots ab, zu dem der deutsche Film einen beträchtlichen Anteil habe. Es könne nicht angenommen werden, dass ein Wegfall des deutschen Films durch ausländische, insbesondere US-amerikanische Filme, vollständig ausgeglichen würde. Beim inländischen Publikum bestehe eine spezielle Nachfrage nach mit Mitteln des Films erzählten Geschichten, die Themen der deutschen Gesellschaft und Historie aufgreifen und bearbeiten. In diesem Spektrum seien ausländische Filme, die eine andere soziokulturelle Realität widerspiegeln, kein gleichwertiger Ersatz. Die Annahme einer Gruppennutzung für die abgabepflichtigen Filme werde nicht dadurch infrage gestellt, dass die FFA auch qualitativ wertvolle Filme fördere, die beim deutschen Publikum keinen oder nur einen geringen Anklang fänden. Der Senat sei jedoch davon überzeugt, dass die hier maßgeblichen Vorschriften über die Erhebung der Filmabgabe gegen das Gebot der Abga348  BVerwGE 133, 349  BVerwGE 133,

165 (171 ff.). 165 (174 ff.).



§ 5  Deutschland131

bengerechtigkeit in der Form der Belastungsgleichheit verstießen. Abgabengerechtigkeit bedeute Belastungsgleichheit. Diese werde dadurch gewährleistet, dass grundsätzlich jeder, der den Abgabentatbestand erfülle, zur Zahlung der Abgabe verpflichtet sei. Mit Art. 3 Abs. 1 GG sei es unvereinbar, wenn die Leistung der Sonderabgabe bei Teilen der Abgabepflichtigen infolge der Zulassung von Verträgen in deren Belieben stehe. Darin sei zugleich ein Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt zu sehen, demzufolge die Ordnung der Lebensverhältnisse vor allem bei der Berührung von Grundrechten dem Gesetzgeber obliege. Den genannten Anforderungen trage das FFG 2004 nicht in vollem Umfang Rechnung. Das Gesetz unterlasse es, diejenigen Kriterien zu benennen, nach denen sich die mindestens erwartete finanzielle Beteiligung der Fernsehveranstalter an der staatlichen Filmförderungsaufgabe bemesse.350 d) Vorläufiger Rechtsstreit Durch die Vorlage beim Bundesverfassungsgericht entstand eine Schwebelage, während der die Fortzahlung der Filmabgabe streitig war. Da die Rechtslage offen war, mussten die Verwaltungsgerichte eine Interessen­ abwägung vornehmen, die beim VG Berlin zulasten, beim OVG BerlinBrandenburg zugunsten der Abgabepflichtigen ausfiel. e) Sechstes Änderungsgesetz zum FFG Um dem Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts den Boden zu entziehen, übersandte die Bundesregierung am 12. Februar 2010 den Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes dem Bundesrat351 und brachte, nachdem der Bundesrat in seiner Sitzung vom 26. März 2010 beschlossen hatte, keine Einwendungen zu erheben,352 am 31. März 2010 den Entwurf im Bundestag ein.353 Dieser Gesetzesentwurf legte Maßstäbe für die Filmabgabe der Fernsehveranstalter fest. In der Begründung wurde noch einmal die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes damit gerechtfertigt, dass das FFG dem kulturwirtschaftlichen Ziel diene, die Filmwirtschaft in Deutschland strukturell zu stärken, die Qualität des deutschen Kinofilms zu verbessern und dadurch seinen Erfolg im Inland und im Ausland zu steigern.354 350  BVerwGE 133,

165 (179 ff.). 75 / 10. 352  BR-Drs.  75 / 19 (Beschluss). 353  BT-Drs.  17 / 1292. 354  BT-Drs.  17 / 1292, S.  7. 351  BR-Drs. 

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

f) Urteile des BVerwG vom 23. Februar 2011 Durch eine Reihe von Urteilen vom 23. Februar 2011 hob das Bundesverwaltungsgericht seinen Vorlagebeschluss auf.355 Nach der Novellierung bestünden gegen das Filmförderungsgesetz keine verfassungsrechtlichen Bedenken mehr. Der Bund könne sich für das Filmförderungsgesetz auf seine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Wirtschaft stützen, weil er mit dem Filmförderungsgesetz im Schwerpunkt Wirtschaftsförderung betreibe, nämlich zu einer Erhaltung und Stärkung der Filmwirtschaft in Deutschland beitragen wolle.356 Der Anwendbarkeit von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG stünde nicht entgegen, dass Gegenstand der Förderung ein Kulturgut sei.357 Es sei zulässig, die Kinobetreiber, die Unternehmen der Videowirtschaft und die Fernsehveranstalter als eine gesellschaftlich homogene Gruppe wegen eines ihr entstehenden Gruppennutzens an den Kosten der Filmförderung zu beteiligen.358 Weitere Gruppen, namentlich die Filmexporteure, hätten nicht in die Finanzierungspflicht genommen werden müssen. Da gegen diese Entscheidung Verfassungsbeschwerde eingelegt wurde, war das Tauziehen um die Zulässigkeit der Förderabgabe hiermit noch nicht beendet.359 g) Siebtes Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes Am 7. August 2013 erließ der Gesetzgeber das Siebte Gesetz zur Änderung des Filmfördergesetzes, das am 1. Januar 2014 in Kraft tritt (BGBl. I S. 3082), eine Fortführung des FFG für weitere zweieinhalb Jahre durch Erhebung der Filmabgabe bis zum 30. Juni 2016 gewährleistet und im Übrigen nur maßvolle Änderungen enthält. Insbesondere regelt es die Verbesserung der Teilhabe behinderter Menschen an den geförderten Filmen durch eine Barrierefreiheit in den Kinos, die Aufnahme der Digitalisierung des Filmerbes in den Aufgabenkatalog der FFA sowie die Stärkung der Absatzförderung.

355  – 6 C 22.10 –, BVerwGE 139, 42 = BeckRS 2011, 50254 = DVBl. 2011, 956 = NVwZ 2011, 298; – 6 C 23.10 –, BeckRS 2011, 50440; 6 C 24.10 –, BeckRS 2011, 50532; – 6 C 25.10 –, BeckRS 2011, 50533; – 6 C 25.10 –, BeckRS 2011, 50533; – 6 C 26.10 –, BeckRS 2011, 50534; – 6 C 27.10 –, BeckRS 2011, 50416; – 6 C 28.10 –, BeckRS 2011, 50535; – 6 C 29.10 –, BeckRS 2011, 50417; – 6 C 30.10 –, BeckRS 2011, 50418. 356  – 6 C 22.10 –, BVerwGE 139, 42 (45 f., Tz 17 f.). 357  – 6 C 22.10 –, BVerwGE 139, 42 (46 f., Tz 19). 358  – 6 C 22.10 –, BVerwGE 139, 42 (57 ff., Tz 41 ff.). 359  Neumann, Blickpunkt:Film 10 / 11 2011, S. 10 f.



§ 5  Deutschland133

h) BVerfG Vor dem Bundesverfassungsgericht hat am 08.10.2013 die Verhandlung über die Zulässigkeit der deutschen Filmförderung stattgefunden. Ein Urteil ist bislang nicht ergangen. Auch wenn Gegenstand der Verfassungsbeschwerden das FFG in der Fassung von 2004 ist, steht die gesamte Förderung durch die FFA auf dem Prüfstand. Es ist jedoch zu erwarten, dass die Verfassungbeschwerden erfolglos bleiben und das BVerfG die Zulässigkeit der Filmförderung bestätigen wird.360 Medienberichten zufolge hat das Gericht zum Auftakt der Verhandlung angedeutet, dass es die Abgaben zugunsten der Filmförderanstalt beibehalten wolle.361 i) Stellungnahme Die innerstaatliche Kontroverse um die Filmförderung bewegt sich um die Kulminationspunkte der föderalen Kompetenz und der materiellrecht­ lichen Zulässigkeit einer Zwangsabgabe. Dabei ist die Stoßrichtung der Argumentation letztlich global nach außen gerichtet (Schaufensterwirkung). Während im EU-Recht und Welthandelsrecht der kulturelle Anspruch des deutschen und europäischen Films betont werden soll, werden im innerstaatlichen Bereich aus bundesstaatlichen Erwägungen die wirtschaftlichen Aspekte herausgestrichen. Das führt zu dogmatischen Verrenkungen, die sich vermeiden ließen, wenn der weite und enge Kulturbegriff klarer getrennt und der Film in seiner Gesamtheit als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium betrachtet würde. Das bedeutet, dass der Kinofilm in allen seinen Facetten gesehen, aber als Einheit behandelt werden muss. Setzt sich der Filmbegriff aus mehreren Komponenten zusammen, dann beeinflusst dies auch die Kompetenzverteilung. Die additive Begriffsbestimmung setzt sich in additive Kompetenz fort.362 Die nähere Begründung erfordert eine knappe Würdigung des Gesamtzusammenhangs.

360  Vgl. auch Interview mit Patrick Jacobshagen, Legal Tribune Online vom 12.10.2013. 361  http: /  / www.dradio.de / dlf / sendungen / kulturheute / 2279980, Stand Oktober 2013. 362  Ebenso Fassbender, DÖV 2011, 714 ff.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

2. Kompetenzen a) Gesetzgebungskompetenz aa) Recht der Wirtschaft Als kompetenzrechtliche Grundlage des FFG wird zumeist (allein) Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG angegeben.363 Danach steht dem Bund die Kompetenz zu, das Recht der Wirtschaft zu regeln und hierzu nicht-steuerliche Abgaben zu erheben.364 Diese Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Filmförderung war allerdings von Anfang an umstritten.365 Dabei kreiste der Streit allein um die Frage, ob es sich bei der Filmförderung auf Bundesebene um Kultur- oder Wirtschaftsförderung handelt. Kritiker der bundesrechtlichen Regelung trugen vor, als Bundesgesetz dürfe das FFG nur ein reines Wirtschaftsgesetz sein, es diene aber in erster Linie der Kulturförderung.366 Demgegenüber wurde vorgebracht, dass das FFG (1967) die Kulturförderung nicht explizit erwähne. Bereits der Wortlaut des FFG spreche für den wirtschaftlichen Charakter des Gesetzes. Eine Gesamtschau der Vorschriften genüge zur Bejahung der wirtschaftlichen Förderkompetenz.367 Auch nach dem Gesetzeszweck könne dem FFG der Charakter eines bundeseinheitlichen Wirtschaftsförderungsgesetzes nicht abgesprochen werden. Das Bundesverwaltungsgericht stellte 1974 in diesem Sinne apodiktisch fest, es könne keinem Zweifel unterliegen, dass die Filmförderung wirtschaftsfördernd sei; denn sie sei unabhängig von Qualität und künstlerischem Wert der Filme, die in den Theatern dargeboten würden oder für die geworben werde.368 Diese Argumentation hielt das Bundesverwaltungsgericht auch im Hinblick auf die Novelle des FFG 2004 aufrecht. Nach Ansicht des VG Berlin im Beschluss vom 27. Juli 2009 wurde auch im FFG 2009 die wirtschaftspolitische Stoßrichtung beibehalten. Entsprechendes gilt für das FFG 2010 und 2013. Diese Ansicht trifft nur im Ausgangspunkt zu. Der Begriff des „Rechts der Wirtschaft“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist in der Tat in einem weiten 363  VG Berlin, Urteil vom 22.9.2007 – 22 A 517.04 –, Tz 7; OVG Berlin, Urteil vom 17.1.1995 – OVG 8 B 5, 91 –, AU S. 7 = ZUM 1985, 807. 364  BVerwG, Urteil vom 21.4.2004 – 6 C 20.03 –, BVerwGE 120, 311 (314). 365  Vgl. Pres, DÖV 2009, 155 ff. 366  So im älteren Schrifttum: Finkelnburg, UFITA 54 (1969), 111  ff.; Weides, Bundeskompetenz und Filmförderung (1971); ders., UFITA 83 (1978), 147 ff.; ders., UFITA 58 (1970), 65 ff.; Woeller, Verfassungsmäßigkeit, S. 39. 367  Füchsl, Rahmenkompetenz, S. 84. 368  Urteil vom 8.2.1974 – BVerwG VII C 40.72 –, BVerwGE 45, 1 (4).



§ 5  Deutschland135

Sinne zu verstehen und umfasst nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen.369 Dem Bund steht somit eindeutig eine Gesetzgebungskompetenz für die Förderung des Films als Handelsware zu. Die Ausweitung der Kompetenzen der Länder im Bereich des Rechts der Wirtschaft im Zuge der Föderalismusreform betrifft nach der Intention des verfassungsändernden Gesetzgebers nur Bereiche mit besonderem Regionalbezug.370 Die Förderung des deutschen Films zur Wahrung seiner internationalen Geltung läuft dieser Intention diametral entgegen. Daraus ist zu folgern, dass einerseits der Bundesgesetzgeber für die überregionale Filmförderung zuständig ist, andererseits den Ländern die Filmförderung mit einem räumlich reduzierten Geltungsbereich nicht verwehrt werden kann. Ein Entweder / Oder bei der Kompetenzverteilung würde gegen die Konzeption der konkurrierenden Gesetzgebung verstoßen.371 Sowohl Bund als auch Länder verfügen in ihren jeweiligen Aufgabenbereichen über Gesetzgebungskompetenzen für das Recht der Wirtschaft und damit für die wirtschaftlich relevante Filmförderung. Die Qualität eines Filmwerks mag ein Wirtschaftsfaktor sein. Sie muss es aber nicht sein und spielt bei der Referenzfilmförderung keine Rolle. Die Behauptung des VG Berlin, eine künstlerische Bewertung ohne wirtschaftliche Relevanz sei nach dem FFG objektiv unmöglich, führt in die Irre. Jede Förderung ist wirtschaftlich relevant. Dadurch wird das Subventionsrecht aber nicht in toto zum Recht der Wirtschaft. Ausschlaggebend kann nur sein, ob die zu fördernde Tätigkeit zum Recht der Wirtschaft zählt. Das ist bei der kulturell geprägten Projektfilmförderung und Drehbuchförderung zumindest fraglich. Die Behauptung des Bundesverwaltungsgerichts, wirtschaftliche und kulturelle Belange träfen bei der Filmförderung zusammen, ist gewiss richtig. Das rechtfertigt es indessen nicht, den kulturellen Nebenzweck einem wirtschaftlichen Hauptzweck unterzuordnen. Obendrein ist die Argumentation nicht stimmig. Wenn die Qualität deutscher Filme ein 369  BVerfG, Beschluss vom 29.4.1958 – 2 BvO 3 / 56 –, BVerfGE 8, 143 (148 f.); Beschluss vom 18.3.1970 – 2 BvO 1 / 65 –, BVerfGE 28, 119 (146); Urteil vom 10.12.1980 – 2 BvF 3 / 77 –, BVerfGE 55, 274 (308); Beschluss vom 12.12.1984 – 1 BR 12.49 / 83 u. a. –, BVerfGE 68, 319 (330); BVerwG, Urteil vom 21.4.2004 – 6 C 20.03 –, BVerwGE 120, 311 (314). 370  BT-Drs. 16 / 813 S.  9. 371  Ob die rigide Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zur Sperrwirkung von Bundesgesetzen (BVerfG, Urteil vom 27.7.2005 – 1 BvR 668 / 48 –, BVerfGE 113, 348, 372) angesichts der Föderalismusreform aufrechtzuhalten ist, kann dahinstehen. Bei additiven Kompetenzen gilt jedenfalls: „Die rechtssetzenden Organe sind verpflichtet, ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird.“

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Wirtschaftsfaktor vor allem beim Export ist, ist nicht recht verständlich, wieso viele künstlerische Filme nach eigenen Angaben des Bundesverwaltungsgerichts keine Resonanz finden und gleichwohl gefördert werden sollen. Auf den ersten Blick nicht nachvollziehbar ist, wieso eine Wirtschaftsförderung im Inland zur kulturellen Beihilfe im Ausland mutiert. Die ausschließliche Fixiertheit auf die Zuordnung der Filmförderung zum Recht der Wirtschaft hat zu einer Ausdehnung dieser Sachmaterie geführt, die praktisch jede wirtschaftlich relevante Verhaltensweise dem Regelungszugriff des Bundesgesetzgebers unterwirft. Das hängt damit zusammen, dass der Kinofilm nur als Handelsgut gesehen wird. Betrachtet man den Film auch als Kulturgut und Massenmedium, dann entfaltet Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG keine Sperrwirkrung für andere Kompetenztitel, die dem kulturellen und medialen Charakter des Films Rechnung tragen. Zur Problemlösung trägt insbesondere die Differenzierung des weiten und engen Kulturbegriffs bei. bb) Kulturförderung Eine Filmförderung, die den Film auch als Kulturgut erfasst, kann umfassend von den Bundesgesetzen nur geregelt werden, wenn dem Bund auch eine Regelungskompetenz auf kulturellem Gebiet zusteht. Dies ist der Fall.372 Nach föderaler Tradition liegt zwar die Kulturhoheit grundsätzlich bei den Ländern. In Spezialbereichen kommen aber auch dem Bund kulturelle Kompetenzen zu, die entweder ausdrücklich normiert sind (vgl. Art. 75 Abs. 1 Nr. 6, auch Art. 32 i. V. m. Art. 73 Nr. 1, 87 Abs. 1 GG) oder sich implizit ergeben. Dies gilt bereits für den engen Kulturbegriff. In Deutschland hat die Förderung der Kultur jedoch nicht nur im engeren Sinn den Charakter eines Verfassungspostulats und föderalen Verteilungskriteriums, mag auch der Begriff des Kulturstaates in einigen Landesverfassungen in diesem Sinn gemeint sein. Kulturstaat im weiteren Sinn ist vielmehr aber auch und in erster Linie der Gesamtstaat. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, „dass sich die Bundesrepublik im Sinne einer Staatszielbestimmung auch als Kulturstaat versteht, dem sich die Aufgabe stellt, ein freiheitliches Kulturleben zu erhalten und zu fördern“.373 Die Staatszielbestimmung reicht weiter als das enge Kulturverständnis.374 Für den Kulturbegriff im weiten Sinn trägt jedenfalls auch der Bundesgesetzgeber Verantwortung. Versteht sich die Bundesrepublik Deutschland aber in ihrer Gesamtheit als Kulturnation,375 dann 372  Behrmann, 373  BVerfG,

108.

enger Sommermann, Staatsziele, S. 230 ff. oben § 2 D.

374  Wohl 375  Vgl.

Filmförderung, S.  31 ff. Beschluss vom 29.11.1989 – 1 BvR 1402, 1528 / 87 –, BVerfGE 81,



§ 5  Deutschland137

bestehen komplementäre Zuständigkeiten, wenn ein Kulturgut regionalen und nationalen Bezug hat. Daraus folgen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes aus der Natur der Sache.376 Hinzu kommt, dass unter Zugrundelegung des weiten Kulturbegriffs sich die wirtschaftlichen und kulturellen Konkurrenzen ergänzen und sich wechselseitig insoweit nicht ausschließen. Die kulturelle Regelungskompetenz kann sich folglich auf unterschiedliche Kompetenztitel stützen. Das Recht der Wirtschaft ist beispielsweise eindeutiger Kompetenztitel bei der Referenzfilmförderung, bei der das Kriterium der Marktkonformität im Vordergrund steht. Das verhindert nicht die Anwendung kultureller Kriterien auch bei der Referenzfilmförderung. Bei der Projektförderung fließen allerdings wirtschaftliche und kulturelle Erwägungen zusammen. Der deutsche Film kann international wirtschaftlich letztlich nur erfolgreich sein, wenn er wettbewerbsfähiges Qualitätsniveau aufweist. Der Qualitätsbegriff verklammert kulturelle und wirtschaftliche Gesichtspunkte. Das kulturelle Niveau dient dazu, die staatliche Filmförderung zu rechtfertigen. cc) Medienpolitik Filme sind schließlich auch Massenmedien und tragen zur öffentlichen Meinungsbildung bei. Nicht nur der Propagandafilm wirkte einstellungsund verhaltenssteuernd auf die breite Bevölkerung. Entsprechend ist das Filmrecht durch das Bestreben gekennzeichnet, den Gebrauch der Medien aus der Perspektive der jeweiligen Verfassungsordnung so zu regeln, dass ihrem Missbrauch Grenzen gesetzt werden. Dies geschieht in der Weise, dass der Gesetzgeber der Filmfreiheit Schranken setzt. Je nach dem Kontext der Schrankenziehung bestehen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes. Der Gesichtspunkt der Schrankenziehung spielt auch bei der Filmförderung eine Rolle. Beispielsweise kann der Bundesgesetzgeber unter Berufung auf Art. 73 Nr. 9a GG Regelungen über Filme treffen, die zu terroristischen Handlungen aufrufen. Die schrankenziehende Funktion der Filmförderung darf jedoch nicht zu einer lenkenden Einwirkung auf den Inhalt der Filme missbraucht werden. b) Verwaltungskompetenz Die Zuständigkeit des Bundes, das FGG durch eine bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts zu exekutieren, folgt aus Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG. Die Notwendigkeit einer standortunabhängigen Filmförderung reicht 376  Vgl.

Behrmann, Filmförderung, S.  35 ff.

138

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

als Rechtfertigung für die Durchbrechung der Regelkompetenz der Länder nach Art. 83 GG aus. Die anderweitige Begründung der Verwaltungskompetenz im Grundgesetz ist nicht geboten.377 Die Verwaltungskompetenz der Länder versteht sich auf dem kulturellen Sektor von selbst. 3. Materiellrechtliche Anforderungen a) Sonderabgabe Die Rechtsnatur der Filmabgabe nach §§ 66, 66a FFG ist ebenfalls streitig. Die Ansicht, die Filmabgabe sei eine Steuer i. S. v. Art.  105 GG378 wird seit dem erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts379 nicht mehr vertreten. Durchgesetzt hat sich die Meinung, dass es sich bei der Filmabgabe um eine Ausgleichsabgabe handelt.380 Die Filmabgabe dient hiernach nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens,381 sondern wird von einer bestimmten Gruppe zweck­ bezogen zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe erhoben und zweckgebunden verwandt. Für nichtsteuerliche Abgaben richtet sich die Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG über Sachgesetzgebungskompetenzen.382 Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Abgabenregelung folgt als Annexkompetenz aus der Sachzuständigkeit. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) jedoch Grenzen auch für die Erhebung von Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zukommenden Sachkompetenz außerhalb der Finanzverfassung nach den allgemeinen Regeln der Art. 72 ff. GG erhebt.383. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre „ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der 377  BVerfGE 104, 238 (247). Zu den Verwaltungskompetenzen des Bundes im Bereich der Kultur aus der Natur der Sache Robbers, DVBl. 2011, 140 ff. 378  Füchsl, Rahmenkompetenz, S. 185. 379  Urteil vom 8.2.1974 – BVerwG VII C 40.72 –, BVerwGE 45, 1. 380  Finkelnburg, UFITA 54 / 1969, 111 ff. (129 f.). 381  Zum Begriff der Steuer BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 – 6 C 8.99 –, BVerw­GE 112, 194 (199 f.); Urteil vom 21.4.2004 – 4 C 6 20.03 –, NJW 2004, 3198. 382  BVerfG, Urteil vom 19.3.2003 – 2 BvL 9, 10, 11, 12 / 1998 –, BVerfGE 108, 1 (12). 383  BVerfG, Urteil vom 3.2.2009 – 2 BvL 54 / 06 –, BVerfGE 122, 316 (332 ff.).



§ 5  Deutschland139

finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde“.384 Die nichtsteuerliche Abgabe ist vom Bundesverfassungsgericht von der Erfüllung zahlreicher Anforderungen abhängig gemacht worden, die in der Summe eine spezifische Form der Finanzverfassung ergeben. Die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird danach grundlegend begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und andererseits der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen Rechnung trägt. Weiter ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts hinreichend zu berücksichtigen. Die für alle nichtsteuerlichen Abgaben geltenden Begrenzungen hat das Bundesverfassungsgericht für Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (Sonderabgaben im engeren Sinn) in besonders strenger Form präzisiert. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestehen folgende Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe: 1. Homogenität der mit der Ausgabe belasteten Gruppe. 2. Sachnähe. 3. Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens.385 Die Gruppe der Abgabenpflichtigen ist homogen, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung und in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist.386 Die homogene Gruppe muss in seiner spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe stehen. Eine solche Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Aufgabe belastete Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zwecke evident näher steht als die Allgemeinheit der Steuerzahler. Das ist der Fall, wenn die Aufgabe ganz überwiegend in die Sachverantwortung der belasteten Gruppe, nicht in die staatliche Gesamtverantwortung fällt.387 Schließlich muss das Abgabenaufkommen gruppennützig verwandt werden. Gruppennützige Verwendung mag zwar nicht erfordern, dass das Abgabenaufkommen im Interesse jedes einzelnen Mitglieds der Gruppe verwendet wird, jedoch sollte es zumindest im überwiegenden Interesse der Gesamtgruppe verwendet werden. Unschädlich ist es aller384  Beschluss

vom 12.5.2009 – 2 BvR 743 / 01 –, BVerfGE 123, 132 (141). Beschluss vom 17.7.2003 – 2 BvL 14, 6, 16, 18  /  99, 1  /  01, BVerfGE 108, 186; Beschluss vom 12.5.209 – 2 BvR 743 / 01 –, BVerfGE 123, 132 (141 f.). 386  BVerfG, Urteil vom 10.10 1980 – 2 BvF 3 / 77 –, BVerfGE 55, 274 (305 f.); Urteil vom 10.7.1984 – 2 BvL 19, 20 / 83, 2 BvR 363, 491 / 83 –, BVerfGE 56, 256 (276); Beschluss vom 31.5.1990 – 2 BvL 12, 13 / 88, 2 BvR 1436 / 87 –, BVerfGE 82, 159 (180); Beschluss vom 24.1.1995 – 1 BvL 18 / 93 und 56, 7 / 94, 1 BvR 403, 569 / 94 –, BVerfGE 92, 91 (120); BVerwG, Urteil vom 27.4.1995 – 3 C 9.95 –, NVwZ-RR 1996, 107. 387  BVerfG, Urteil vom 10.10.1980 – 2 BvF 3 / 77 –, BVerfGE 55, 274 (306 f.). 385  BVerfG,

140

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

dings, wenn daneben auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit Vorteile aus der Aufgabenverwendung haben.388 Legt man diese Maßstäbe auf die Filmabgabe nach §§ 66, 66a FFG an, so gilt: Die Filmabgabe ist keine Steuer. Sie wird nicht als Gemeinlast auferlegt. Vielmehr wird einer bestimmten Gruppe von Wirtschaftsunternehmen wegen der besonderen Nähe zu der zu finanzierenden Aufgabe eine spezielle Finanzierungsverantwortung zugewiesen. Der sachliche Rechtfertigungsgrund ergibt sich aus den Nachteilen der deutschen Filmwirtschaft im Wettbewerb mit der US-amerikanischen Konkurrenz. Bei einem Kräfteverhältnis von mindestens 2 / 3 zu 1 / 3 kann von einer erheblichen Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Filmwirtschaft ausgegangen werden. Die Filmabgabe wird in ihrem Gesamtbetrag und in ihren Einzelpositionen so transparent dargestellt, dass die Vollständigkeit des Haushalts noch als gewahrt angesehen werden kann. Hinzu kommt, dass es sich nicht um eine Sonderabgabe mit ausschließlicher Finanzierungsfunktion handelt, sondern um eine Sonderabgabe mit lenkender Zweckrichtung. Es geht nicht nur um die bloße Mittelbeschaffung. Die strengen Anforderungen an eine Sonderabgabe im engeren Sinn werden dadurch relativiert. Die Abgabepflichtigen bilden im Rahmen der Filmwirtschaft eine homogene Gruppe. Das Abgabenaufkommen wird auch gruppennützig verwendet. Die Abgabe ist jedenfalls für die Inhaber von Filmtheatern insoweit gruppennützig, alles nur programmfüllende Filme gefördert werden.389 Trotz einiger Zweifel lässt sich per Saldo sagen, dass die einseitige Förderung nationaler Filme, da der Erhalt des deutschen Films für die Kulturnation Deutschland von essentieller Bedeutung ist, auch mit dem Kriterium der Gruppennützigkeit zu vereinbaren ist. b) Staatliche Lenkung Schließlich bestehen Bedenken gegen das FFG in der Hinsicht, dass es gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG verstoße. Das Zensurverbot des GG geht jedoch nicht von einem derart weiten Verständnis aus. Rein mittelbare Beeinträchtigungen von Filmen durch Fördermaßnahmen anderer Filme sind davon nicht erfasst. Vielmehr meint es lediglich das unmittelbare hoheitliche Verbot der Vermittlung von Geisteserzeugnissen an die Öffentlichkeit vor deren erster Vervielfältigung, Verbreitung oder Vorführung. 388  Beschluss

159.

389  Brehm,

vom 31.5.1990 – 2 BvL 12, 13 / 88, 2 BvR 1436 / 87 –, BVerfGE 82,

Filmrecht, S. 212.



§ 5  Deutschland141

Sonst wäre jede Förderungsmaßnahme für Produkte der Meinungsäußerung grundrechtswidrig; jede Subvention setzt eine gewisse Selektion voraus. Zudem ist bei einer Filmförderung durch das FGG eine derart große Bandbreite zu verzeichnen, dass nicht von einer zensurgleichen Einschränkung gesprochen werden kann. In der Entscheidung zur Subventionierung staat­ licher und kommunaler Sprechtheater wurde festgestellt, dass die einer jeden Subventionierung notwendigerweise vorausgehende Selektion nicht verfassungswidrig ist: Art. 5 Abs. 3 GG gewähre keinen Anspruch auf staatliche Leistungen und gebiete nicht eine solche Förderung allen künstlerischen Äußerungen zuteilwerden zu lassen, sondern eine sachgerechte Auswahl.390 Teilweise wird ferner eine Ungleichbehandlung der Filmförderung im Rahmen des FGG gerügt. Die Filmabgabe, die aufgrund der prozentualen Abrechnung in der Filmwirtschaft von Produzenten, Verleihern und Kino­ besitzern gemeinsam getragen wird, kommt ausschließlich deutschen Filmen zugute und fließt als Ausgleichsabgabe nicht allen Abgabepflichtigen zu. Für ausländische Produktionen hat dies zur Konsequenz, dass diese lediglich Abgaben für Verleih und Abspiel zahlen, aber keinerlei Vorteile dadurch erlangen. Dies führt dazu, dass erfolgreiche ausländische Produktionen, die an den Kinokassen viel einspielen wie „The Dark Knight“, schließlich die Kosten für die nationalen Produktionen tragen müssen, ohne eine Gegenleistung dafür zu erhalten. Diese Ungleichbehandlung lässt daran zweifeln, ob die Förderung nach dem FGG mit den Voraussetzungen der Zulässigkeit von Sonderabgaben, wie sie das BVerfG aufgestellt hat, und damit mit Art. 3 GG vereinbar ist. V. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Filmförderung durch die Länder

1. Kompetenzen a) Gesetzgebungskompetenz Nach dem Fernsehurteil vom 21. Februar 1981 fallen kulturelle Angelegenheiten, von bestimmten Begrenzungen oder Ausnahmen zu Gunsten des Bundes abgesehen, in die Zuständigkeit der Länder. Filmförderung auf Landesebene kann daher jedenfalls dann vom Landesgesetzgeber geregelt werden, wenn ein Motiv der Filmförderung der regionale Bezug ist. Allerdings erfolgt die Filmförderung auf Landesebene primär aus wirtschaftspolitischen Erwägungen; auch insoweit besteht allerdings eine komplementäre Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. 390  BVerwG,

Beschluss vom 16.8.1979 – 7 B 174.78 –, NJW 1980, 718.

142

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

b) Verwaltungskompetenz Die Regelkompetenz der Länder für den Normvollzug besteht auch hinsichtlich der Filmförderung auf landesrechtlicher Grundlage. 2. Materiellrechtliche Anforderungen Das Problem der Sonderabgabe stellt sich bei der Filmförderung durch die Länder nicht. Die Aspekte der unmittelbaren und mittelbaren Lenkung durch inhaltliche Bewertung der Filme stellen sich jedoch bei der Landesförderung in gleicher Weise. Dies ist aber keine Frage der gesetzlichen Regelung, sondern der konkreten Ausgestaltung und Handhabung der Filmförderung. VI. Verfassungsmäßigkeit der Förderung der Kinodigitalisierung

1. Problemlage Kaum eine Entwicklung hat je die Filmbranche so aufgewühlt wie die Digitalisierung des Kinos. Die Wiedergabe des Films erfolgt hier durch einen Rechner und einen Digitalprojektor. Der Kopierprozess entfällt. Die Digitalisierung der Kinos hat für alle Beteiligten, wenngleich in unterschiedlichem Ausmaß, Vor- und Nachteile.391 Für die großen Verleiher führt die Digitalisierung zu einer immensen Kostenentlastung. Durch Verzicht auf die Herstellung von Filmkopien lassen sich die Vertriebskosten auf ein Fünftel senken. Andererseits droht der Verlust des Oligopols, wenn Filmproduzenten ohne Verleih ihre Filme in die Kinos bringen können. Auf den ersten Blick begünstigt das D-cinema auch kleinere Independent- und Filmkunstverleihe, die mit ihren Filmen zeitgleich in mehr Kinos an den Start gehen können. Die Digitalisierung ermöglicht aber auch kleinen Kinos den Zugriff auf Blockbuster-Filme, die Independent-Filme verdrängen. Die hohe Datenrate von digitalem Filmmaterial macht die Speicherung und Übertragung sehr aufwändig und kostspielig. Für die Kinobetreiber ergeben sich Folgekosten, wenn die bestehenden analogen Filmprojektoren durch digitale Projektoren ersetzt werden. Ein digitaler Kinoprojektor kostet mit 50.000 Euro das Zehnfache eines analogen Projektors. 4K-Systeme kosten über 100.000 Euro. Die jeweilige Ambivalenz der Interessenlage führte zu der Einsicht, dass sich die Finanzierung der Kinodigitalisierung nur als Gemeinschaftsunter391  Die folgenden Ausführungen stützen sich teilweise auf die Angaben des Beitrags „Digitales Kino“ in Wikipedia, Stand 24.10.2011.



§ 5  Deutschland143

nehmen aller Beteiligten bewerkstelligen lässt. Insbesondere erklärten die Verleiher und Produzenten ihre Bereitschaft, sich an den Kosten der Umrüstung zu beteiligen. Als Beteiligungsmechanismus wurde international auf das Instrument der Virtual Print Fee (VPF) zurückgegriffen. Über die Ausgestaltung entstand jedoch schon bald Streit. 2. Förderungskontroverse Angestrebt wurde zunächst eine bundesweite Förderung für alle Kinogrößen (Branchenmodell). Dieses Modell scheiterte aber an der unterschied­ lichen Interessenlage der großen Filmketten und der Filmkunsttheater. An seine Stelle trat das Konzept der Förderung von Kriterienkinos. Nach mehrjähriger Vorarbeit wurde ein Konzept gefunden, auf das sich alle Beteiligten einigen konnten. Es beruht auf dem Prinzip der public-private-partnership, begünstigt die „kleinen“ Kinos, die Programm- und Filmkunstkinos und liegt der FilmDigitV zugrunde. Startschuss für die Förderung der Kinodigitalisierung war der 10. Februar 2011. Hierzu äußerten die Abgeordneten Börnsen und Wanderwitz: „Wir tragen damit zur Sicherung der kulturellen Vielfalt in Deutschland bei; gerade auch in ländlichen Regionen. Davon profitiert nicht nur die Kinowirtschaft, sondern auch der Filmproduktionsstandort Deutschland. Wir sichern die Zukunft des deutschen und europäischen Kinos gegen die Übermacht von Hollywood.“392

Zuvor hatte sich die Abgeordnete Krüger-Leißner u. a. für die Fraktion der SPD in ähnlicher Richtung geäußert und gefordert: „Die Bundesregierung soll unverzüglich ein Konzept für den Digitalisierungsprozess vorlegen und dabei mit der Branche, den Ländern und Gemeinden zusammenarbeiten. Die Förderung soll sich an einer kulturellen Grundversorgungsfunktion der Filmtheater, an inhaltlichen und strukturellen Kriterien orientieren.“393

Trotz Ablehnung des entsprechenden Antrags wurde der Forderung durch die FilmDigitV weitgehend entsprochen. 3. Verfassungsmäßigkeit der Förderung durch den Bund a) Kompetenzen Was die Gesetzgebungskompetenz betrifft, so kann sich der Bund auch insoweit auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG berufen. Ersichtlich spielen auch wirtschaftliche Erwägungen eine Rolle. Primär dient die Bundesförderung 392  Pressemitteilung 393  BT-Drs. 

der CDU / CSU Fraktion vom 10.2.2011. 17 / 4718.

144

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

jedoch dazu, die kulturelle Vielfalt in Deutschland zu erhalten. Dem Bund steht auch insoweit eine gesamtstaatliche Kulturkompetenz aus der Natur der Sache zu. Die Verwaltungskompetenz kann fraglich sein, da die Kinos standortbezogen sind. Die Bundesförderung erfolgt jedoch ergänzend zur regionalen Förderung durch die Länder und sorgt für eine einheitliche Handhabung im Bundesgebiet. Damit ist der gesamtstaatliche Bezug hergestellt. b) Materiellrechtliche Anforderungen Die Förderung als solche ist rechtlich unproblematisch, da sie aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert wird. Die Aufnahme von Kriterien als Förderungsvoraussetzungen ist nicht willkürlich, sondern wird durch die allgemeine Zielsetzung der Wirtschafts- und Kulturförderung gerechtfertigt. Sie ist im Übrigen nur als Übergangsphase konzipiert. Bereits jetzt geht die staatliche Förderung über die Förderung der Kriterienkinos hinaus und zielt auf eine flächendeckende Digitalisierung der deutschen Kinos ab. Fraglich ist allenfalls die „Quersubventionierung“ durch die Verleiher. Diese erfolgt aber freiwillig und greift somit nicht in Rechte ein. 4. Verfassungsmäßigkeit der Förderung durch die Länder a) Kompetenzen Für die regionale Wirtschaftsförderung wie generell für die Kulturpolitik besteht unstreitig eine Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz der Länder. b) Materiellrechtliche Anforderungen Die Ausführungen zu 3.) bb) gelten entsprechend. G. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen I. Zusammenfassung

Der Kinofilm, namentlich der deutsche Kinofilm, nimmt im Filmrecht eine Sonderstellung ein. Er ist zugleich Wirtschaftsgut, Kulturgut und Massenmedium. Das macht ihn zum Gegenstand staatlicher Lenkung, Regulierung und sonstiger Einflussnahme. Die Einflussnahme reicht von lenkenden Abgaben bis zu Subventionen und schließt Zensurmaßnahmen ein.



§ 5  Deutschland145

Die Formen des Staatseinflusses haben sich parallel mit der Entwicklung des Filmwesens herausgebildet. Von Anfang an war das Filmrecht hauptsächlich Kinorecht. Das Kinorecht entwickelte sich zunächst als (Gewerbe-)Polizeirecht. Filmaufführungen wurden aber nicht nur als kommerzielle Betätigung, sondern auch wegen ihres massenmedialen Charakters als gefährliche Veranstaltungen betrachtet und einer umfassenden Zensur unterworfen. Andererseits war dem Staat daran gelegen, den Film für Propagandazwecke zu nutzen. Als der Film auch zum Kulturgut wurde, trug man dem künstlerischen Gehalt einzelner Filme dadurch Rechnung, dass man hier die Zensur einschränkte und künstlerische Filme steuerlich begünstigte. Dies war der Beginn der Filmförderung. Einvernahme und Missbrauch des Filmwesens durch die Nationalsozialisten führten dazu, dass die Alliierten die deutsche Filmwirtschaft zerschlugen, gleichzeitig aber Filmaufführungen für ihre Besatzungspolitik nutzten. Unter diesen Umständen war ein Wiedererstarken des deutschen Kinofilms aus eigener Kraft ausgeschlossen. Nur durch staatliche Interventionen konnte die deutsche Filmwirtschaft am Leben erhalten werden. Die (west-)deutschen Kinos verdankten ihre Blütezeit in den Nachkriegsjahren vorwiegend der Aufführung von Hollywood-Spielfilmen. Durch das Fernsehen und die neuen Medien gerieten aber auch die deutschen Kinos in eine Krise, der nur durch kostspielige, staatlich subventionierte Aufwertung der Kinos begegnet werden konnte. Ähnliche Probleme stellen sich bei der gegenwärtigen Digitalisierung des Kinofilms. Die staatliche Förderung ist damit Existenzgrundlage des deutschen Kinofilms. Für die Filmförderung stehen in Deutschland jährlich aus der Filmabgabe durchschnittlich ca. 250 Mio. Euro zur Verfügung. Hinzu kommen weitere Fördermittel. Diese setzen sich aus Bundesmitteln und den Ressourcen der Länderförderungen zusammen. Hierzu tragen in erster Linie bei – die FFA, die ihre Mittel über eine Abgabe der Filmtheater und Videoanbieter und über eine freiwillige Abgabe von Fernsehsendern erhält. Förderziel ist es, den wirtschaftlichen Erfolg des deutschen Films zu steigern; – der BKM, dessen Mittel aus Steuergeldern stammen. Förderziel ist es, die kulturelle Vielfalt des deutschen Films zu fördern; – die Länderförderungseinrichtungen, die auf unterschiedliche Ressourcen zurückgreifen können. Die Förderziele gehen dahin, wirtschaftlichen Erfolg sowie Bewahrung regionaler Unterschiede im deutschen Film zu unterstützen und die regionale Medienwirtschaft der einzelnen Bundesländer zu stärken. Die Förderung der Filmproduktion erfolgt als Referenzfilmförderung sowie als Projektfilmförderung (Langfilmförderung) und Kurzfilmförderung.

146

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht Tabelle 3 Bundes- und Länderförderungen in Mio

Bundesförderung FFA

  78,560

BKM

  92,920

Länderförderung Medien- und Filmgesellschaft Baden-Württemberg GmbH

  8,320

FilmFernsehFonds Bayern

 26,920

Medienboard Berlin-Brandenburg

 29,260

Filmförderung Hamburg Schleswig-Holstein GmbH

 10,347

Mitteldeutsche Medienförderung

 16,494

Nordmedia

 10,500

Filmstiftung NRW

 35,670

Gesamtausgaben

308,980

Gefördert werden können das Drehbuch, die Produktion, der Verleih und die Aufführung von Filmen. Förderungsvoraussetzungen sind kumulativ oder alternativ Inlandsbezug der Herstellungsfirma, Vorbehalt der Deutschsprachigkeit, Inlands- bzw. Europabezug der Herstellungsdienstleister, Inlands- oder Europabezug der Regie, des Drehbuchs, der Handlung, der Motive, der literarischen Vorlage. Die Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung ist streitig. Das Bundesverfassungsgericht muss darüber entscheiden, ob die deutsche Filmförderung in Gestalt der Filmabgabe formell und / oder materiell gegen das Grundgesetz verstößt. Die verfassungsrechtliche Prüfung muss die unterschiedlichen Komponenten des Kinofilms zusammenfügen und einer einheitlichen Würdigung unterziehen. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des Kinofilms ergibt sich, soweit der Film ein Wirtschaftsgut darstellt, aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), soweit der Film ein Kulturgut darstellt, aus der Natur der Sache und, soweit der Film ein Massenmedium darstellt,



§ 5  Deutschland147

aus der medienpolitischen Annexkompetenz im jeweiligen bundesrechtlich zu regelnden Sachzusammenhang. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes lässt Raum für landesrecht­ liche Regelungen mit länderspezifischem Wirtschaftsbezug. Auf kulturellem und medienpolitischem Gebiet besteht ohnehin eine gesetzgeberische Primärzuständigkeit der Länder. Die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern lassen sich verfassungskonform gestalten. Materiellrechtlich hat die Filmabgabe den Anforderungen zu entsprechen, denen eine Sonderabgabe genügen muss, nämlich Homogenität der mit der Abgabe belasteten Gruppe, Sachnähe und gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, hängt von der jeweiligen Ausgestaltung der Förderung ab, erfordert somit eine detaillierte Einzelüberprüfung. Verfassungsrechtlich ist die Filmförderung angreifbar, soweit mit ihr ein mittelbarer Eingriff in die Filmfreiheit bezweckt wird. Ob das der Fall ist, hängt von den Modalitäten der konkreten Förderung ab. Zusammenfassend gilt, dass das Gesamtsystem der Filmförderung zwar verfassungskonform ist, dass damit aber noch keine Aussage über die Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung im Einzelfall getroffen ist. Eine abschließende Beurteilung erfordert somit eine detaillierte Analyse der konkreten Fördermaßnahmen. II. Analyse

Innerhalb des Gesamtsystems der Filmförderung wirken die einzelnen Komponenten des Films (Handelsgut, Kulturgut, Massenmedium) bei den einzelnen Förderungsarten mit unterschiedlichen Akzenten zusammen. Für die rechtliche Bewertung ist die jeweilige Schwerpunktsetzung zwar immer im Blick auf das Gesamtsystem zu sehen. Die Schwerpunktsetzung als solche bedarf dann aber der Rechtfertigung. Bei der Referenzfilmförderung der FFA liegt der Schwerpunkt auf dem Film als Handelsgut. Soweit sie auf den wirtschaftlichen Erfolg eines Referenzfilms abstellt, fällt sie unproblematisch in die wirtschaftspolitische Kompetenz des Bundes. Durch die Gestaltung des Punktesystems für die Auswahlentscheidung, bei dem die künstlerische Prägung eines Films die Referenzpunktezahl beeinflusst, wird der Fokus auf den Film als Kulturgut gerichtet. Eine Bundeszuständigkeit kommt hier nur unter dem Gesichtspunkt der Bundeszuständigkeit aus der Natur der Sache in Betracht. Dies ist

148

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

bei der konkreten Förderungsbewilligung zu berücksichtigen, so dass sich das Verfahren den Auswahlkriterien eines Projektfilms nähert. Die Projektfilmförderung stellt schwerpunktmäßig auf die Qualität des Films, also auf seine Bedeutung als Kulturgut ab, dient aber auch dazu, die Wirtschaftlichkeit zu fördern. Die Bundeszuständigkeit aus der Natur der Sache ergibt sich hier aus der gesamtstaatlichen Kulturverantwortung. Die Förderungsvoraussetzungen beeinflussen mittelbar die Rechtmäßigkeit der einzelnen Förderungsarten. So stützt der Europa-Bezug eines Films die Bundeszuständigkeit für seine Förderung. Generell lassen aber die Fördervoraussetzungen die Zuständigkeitsordnung unberührt. Auch materiellrechtlich ist der Gesichtspunkt der Inländerprivilegierung keine Frage des nationalen Verfassungsrechts, sondern betrifft das staatliche Außenverhältnis. Die Filmförderung durch die BKM betrifft den Film als Kulturgut. Die Bundeszuständigkeit aus der Natur der Sache muss daher im Einzelfall dargetan werden. Entsprechendes gilt für den deutschen Filmpreis. Auch bei der Filmförderung der Länder treffen kulturelle und wirtschaftspolitische Erwägungen zusammen. Gefördert werden „kulturell herausragende“ Filmprodukte; gefördert wird aber auch die jeweilige regionale Filmwirtschaft insgesamt. Hinzu kommt, dass ein größerer Betrag als die Fördersumme in der Region ausgegeben werden muss – local spent – (MFG Filmförderung: 1,2 %; FFF Bayern: 1,5 %; Nordmedia: 1,25 %; Filmbüro MV: 2 %). Die Zuständigkeit für die kulturelle Förderung folgt aus der allgemeinen Kulturhoheit der betreffenden Länder oder Länderzusammenschlüsse. Die Wirtschaftsförderung hängt davon ab, dass die Länder den Landesbezug nachweisen können. Die Bedeutung des Films als Massenmedium ist ausschlaggebend, wenn es darum geht, die grundrechtlich gewährleistete Filmfreiheit zu beschränken. Die durch die allgemeinen Gesetze errichtete öffentliche Ordnung ist eine originäre Manifestation der Souveränität eines jeden Staates, die ihrerseits ihre Schranken im Zensurverbot findet. Die Freiwillige Filmselbstkontrolle läuft auf eine Zensur hinaus, wenn sie inhaltlichen Einfluss auf die Gestaltung der Filme nimmt, der über den grundgesetzlich vorgegebenen Rechtsgüterschutz, namentlich den Jugendschutz und Ehrenschutz hinausgeht. III. Folgerungen

Damit lässt sich feststellen, dass die Förderung der deutschen Filmwirtschaft verfassungsrechtlich zulässig ist, wenn alle Elemente des Kinofilms kumulativ berücksichtigt werden, der Film also als Ware, Kulturgut und



§ 6  Frankreich149

Massenmedium betrachtet wird. Geboten ist allerdings eine verfassungskonforme Anwendung der Rechtsgrundlagen. Die Filmförderung hat den dargestellten formellen und materiellen Anforderungen zu genügen. Bei der Filmkontrolle darf der Schutz des deutschen Kinofilms vor ausländischer Konkurrenz kein Entscheidungskriterium sein. Die Rechtmäßigkeit der nationalen Filmförderung und Filmregulierung steht unter dem Vorbehalt der Prüfung, ob nicht EU-Recht oder WTO-Recht entgegenstehen.

§ 6  Frankreich A. Ausgangslage Die kulturellen und wirtschaftlichen Zusammenhänge des Filmwesens wurden in Frankreich schon frühzeitig erkannt. Von André Malraux stammt der Ausspruch: „Par ailleurs, le cinéma est une industrie.“394 Als wichtiger Wirtschaftsfaktor und wegen ihrer medienpolitischen Implikationen bedurfte die Filmindustrie der spezifischen rechtlichen Ordnung. Zentraler Bezugspunkt des französischen Filmrechts war dabei der Kinofilm.395 Das Filmrecht hieß hier verallgemeinernd Kinorecht (droit du cinéma).396 Die Eigentümlichkeiten des Kinofilms und Kinofilmrechts (im engeren Sinn) treten in Frankreich gleichwohl noch deutlicher zu Tage als in Deutschland. Das zeigt sich vor allem bei der Film- und Kinoförderung. B. Entwicklung des Kinofilmrechts I. „Période héroïque“

Frankreich beansprucht für sich, Ursprungsnation des Films zu sein.397 Daran ist richtig dass der Cinématrograph der Lumières den Weg für die 394  L’esquisse

d’une psychologie du cinéma, o. S. droit du cinéma est constitué par l’ensemble des règles juridiques qui régissent la production, la distribution et la projection des films.“ Encyclopédie Universalis, Art.  Cinéma – Droit du cinéma, http: / www.universalis.fr. / encyclopedie /  D04279 / Cinema_droit_du_cinema.htm, Stand April 2012. 396  Bossis / Romi, Droit du cinéma; Sarraute / Gorline, Droit de la Cinématographie, 1955; Pontier, Le Droit du cinéma, coll. Que-sais-je?, PUF 1995. 397  Vgl. Wikipedia: Histoire du cinéma français, http: /  / fr.wikipedia.org. / wiki / His toire_du_cinéma_français, Stand April 2012; Prédal, Histoire du cinema; Benghozi / Delage, Une histoire économique du cinéma français; Creton, Histoire économique du cinéma français; Farhy, L’industrie du cinéma; Que sais-je?, PUF 2004; 395  „Le

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Filmindustrie frei machte. Die französische Unterscheidung von „précinéma“ für die Zeit vor 1895 und „cinéma“ für die Zeit danach ist als grobe Zäsur ebenfalls akzeptabel. In Europa öffnete schließlich das erste Kino am 25. Januar 1896 in Lyon.398 Dadurch verlor auch der Film das schlechte Image eines „Café Concert“ oder einer „Music-Hall“, dem man durch lokales Ordnungsrecht weitreichende Schranken setzte. Als sich die Filmindustrie als bedeutsamer Wirtschaftszweig herausbildete, dienten die ersten speziellen staatlichen Dekrete eher dazu, die Filmfreiheit zu bestärken. Um die Jahrhundertwende beherrschten die Produktionsfirmen von Charles Pathé399, Léon Gaumont, Alice Guy und Georges Méliès400 den Weltmarkt. Man schätzt, dass in Frankreich rund 80 % der Filme der Welt gedreht wurden. Es handelte sich ausschließlich um Stummfilme von kurzer Dauer. An die Seite der Dokumentarfilme traten Spielfilme. Alice Guy und George Méliès führten die Filmkunst ein. Guy schuf den ersten „film de fiction“: „Le Fee aux choux“ (1900), Méliès den ersten Science Fiction Film: „Le voyage dans la Lune“ (1920). Frankreich hatte sogar auf dem US-Markt Erfolg, was Edison veranlasste, die Schließung der amerikanischen Lumière-Filiale durchzusetzen. Diese von den Franzosen als „période héroïque“ bezeichnete Epoche, endete mit dem Aufkommen des Tonfilms und dem 1. Weltkrieg. Der frankophone Markt war zu klein, um die Weltmachtstellung des französischen Films zu halten.401 Mit Kriegsbeginn wurden zudem alle Dreharbeiten mit Rücksicht auf die Materialknappheit untersagt. Rechtlich war das Medium Film durch staatliche Abstinenz geprägt.402 II. Aufkommen des Tonfilms

Von dieser Entwicklung profitierten in erster Linie die USA. 1919 stammten bereits 80 % der Erstaufführungen in Frankreich aus amerikanischen ferner Abel, French Cinema; Bonnell, La vingt-cinquième image; Chirat, Le cinéma français des Années de Guerre; ders., Le cinéma français des Années 30; ders., La IVe République et ses films; Sadoul, Le Cinéma français (1890–1960). 398  Die Geburtsstunde des britischen Stummfilms wird auf den 20.2.1896 datiert, weil an diesem Tag der Repräsentant der Brüder Lumière, Félicien Trewey, in der Malborough Hall in London die ersten Filmvorführungen in Großbritannien veranstaltete. Zwar gab es mehrere britische Filmpioniere. Es erscheint gleichwohl recht kühn, Großbritannien im ersten Jahrzehnt nach Erfindung des Films als die neben Frankreich bedeutendste Filmnation der Welt zu bezeichnen; so aber Helbig, Geschichte Films, S. 4. 399  Die Firma Pathé hatte das Geschäftsmodell des Filmverleihs begründet. 400  Vgl. Maltête-Méliès, Georges Méliès, ‚L’enchanteur‘, pass. 401  Dies zeigte sich schon bei der ersten Krise der französischen Filmwirtschaft 1908; vgl. Creton, Histoire, S. 16. 402  Behrmann, Filmförderung, S. 14.



§ 6  Frankreich151

Produktionen. Als Reaktion führte der französische Staat 1928 eine Kontingentierung der Filmimporte ein, und zwar im Verhältnis: ein französischer Film auf sieben ausländische Filme. Im selben Jahr beteiligte sich erstmals die zur Finanzierung des Wiederaufbaus 1919 gegründete, von Staat und Banken getragene, Bank Crédit National an der Filmfinanzierung. Das Aufkommen des Tonfilms ging zwar zulasten der französischen Filmproduktionen, führte aber andererseits zu einem Aufschwung der französischen Kinoindustrie. 20 Tonfilmkinos im Jahr 1929 standen 1937 bereits 4.250 Tonfilmkinos gegenüber. Die Zahl der Zuschauer wuchs in dieser Phase sprunghaft an. Waren es 1929 noch 150 Millionen, so wuchs die Zahl bis 1938 auf 453 und stabilisierte sich selbst während der deutschen Okkupa­ tion auf 304 Millionen. Die traditionellen französischen Filmunternehmen konnten daraus keinen Nutzen ziehen. Vielmehr brachen die großen Vertriebs- und Verleihstrukturen zusammen, Pathé musste 1934, Gaumont 1936 Konkurs anmelden.403 Während des Vichy-Regimes erfolgte eine Konsolidierung der französischen Filmwirtschaft durch die Annäherung an den Staat in Form des am 26. Oktober 1940 gebildeten Comité d’organisation de l’industrie cinématographique (COIC). Am 10. April 1944 versuchte der letzte Direktor des COIC, eine Sondersteuer auf Kinokarten in Höhe von 7 % zur Förderung des französischen Films durchzusetzen. Der Versuch blieb zunächst ohne Erfolg. Paradoxerweise trugen 2. Weltkrieg und Okkupation zur wirtschaftlichen Gesundung des französischen Films bei, weil in dieser Periode Frankreich der Vorherrschaft Hollywoods entzogen war.404 III. Nachkriegszeit

In den 1950er bis 1960er Jahren brachen die Zuschauerzahlen in den französischen Kinos alle Rekorde. Durchschnittlich wurden Zahlen von über 400 Millionen pro Jahr erreicht. Die Kinos profitierten dabei vom großen amerikanischen wie auch französischen Filmangebot. Die US-amerikanische Konkurrenz entwickelte sich freilich erneut zu einer Bedrohung für die französische Filmproduktion. Im Blum-Byrnes-Abkommen vom 28. Mai 1946 hatten die USA zwar Frankreich einen Teil der Kriegsschulden erlassen (2 Mrd. Dollar), im Gegenzug aber die Zusage erhalten, die französischen Kinos mit einer einwöchigen Ausnahme im Jahr für amerikanische Filme zu öffnen. Dies verursachte nicht zuletzt wegen des Nachholbedarfs der Kriegsjahre eine Flutwelle US-amerikanischer Filme. Den größten Kassenerfolg erzielte 1945 in Frankreich „Gone with the wind“ („Autant en emporte le vent“). Als Abwehrmaßnahme gestalteten die Franzosen 1946 403  Behrmann,

Filmförderung, S. 155. Geschichte des modernen Films, S. 32.

404  Gregor / Patalas,

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

das COIC zum Centre national de la cinématographie (CNC) um.405 Dieses war bei wechselnden Ministerien angesiedelt. Schon der erste zuständige Minister, André Malraux, weitete die staatliche Unterstützung der französischen Filmwirtschaft aus. 1948 wurde ferner jeder Kinokarte eine Abgabe in Höhe von 10,8 % auferlegt (Taxe supplémentaire additionelle – TSA), deren Verwendungszweck die Förderung des französischen Films war. IV. Krise und Erneuerung

Die 1980er Jahre sind gekennzeichnet durch den Siegeszug des Fernsehens als primäres Unterhaltungs- und Massenmedium. Für die Filmtheater bedeutete dies, dass entsprechend der Ausstattung mit TV-Empfangsgeräten die Zuschauerzahlen bei den Kinofilmen zurückgingen. In Frankreich hatte diese Formel – anders als in Großbritannien – nie strikte Gültigkeit. Kino und Fernsehen stehen nebeneinander. Den Tiefpunkt bei den Zuschauerzahlen erreichte Frankreich 1992 mit 116 Millionen Zuschauern. Zu diesem Zeitpunkt waren die meisten Haushalte bereits mit Fernsehgeräten ausgestattet. Ersichtlich konnte der Kinofilm nur noch neben dem Fernsehprogramm bestehen. Das erforderte eine Erneuerung der Präsentationsform des Kinofilms. Dahin gehende Anstrengungen, wie die Einrichtung von Multiplexkinos und die Steigerung der Attraktivität der Kinos, führten zu einer Wiedergenesung des französischen Kinowesens. Mit 5.300 Lichtspielhäusern ist Frankreich das am besten ausgestattete Land in Europa. Frankreich betreibt auch die Digitalisierung der Kinos (passage au numérique) mit besonderem Nachdruck. Die erste digitale Filmvorführung in Europa wurde am 2. Februar 2000 in Paris realisiert. Bereits im Juli 2011 war mehr als die Hälfte der Lichtspielhäuser digitalisiert. V. Aktuelle Situation

Obwohl sie durch die amerikanische Konkurrenz geschwächt ist, stellt die französische Filmindustrie einen wichtigen Wirtschaftszweig in Europa dar. Auf dem Markt der Filmproduktion steht Frankreich in Europa an erster Stelle. 32 % der Filmpremieren sind französischen Ursprungs. Der französische Kinofilm erfreut sich im Ausland ungebrochener Beliebtheit. Die Kinos blieben offenbar von der Finanzkrise verschont. Mitte Juli 2009 lagen die Besucherzahlen mit 43 Millionen verkaufter Eintrittskarten 18 % über dem Vorjahreszeitraum.406 Die Entwicklung dauerte bis 2010 an. Im Januar 2010 405  Gesetz

Nr. 46-2360 vom 25.10.1946, JO vom 26.10.1946, S. 9070. ist der englischsprachig produzierte „96 Hours“, gefolgt von „Transporter 3“ sowie „Willkommen bei den Sch’tis’ und „Die Klasse“. Der größte 406  Spitzenfilm



§ 6  Frankreich153 Tabelle 4 Frequentation des Salles de Cinema 2010

2009

Evolution 2010 / 2009 ( %)

janvier

 18,77

 15,29

+22,7

février

 20,50

 19,05

+ 7,6

mars

 18,73

 17,75

+ 5,5

avril

 18,59

 17,39

+ 6,9

mai

 15,95

 14,94

+ 6,8

juin

 10,86

 11,19

– 3,0

juillet

 18,55

 20,88

–11,1

août

 16,80

 15,06

+11,6

septembre

 10,54

 10,49

+ 0,4

octobre

 18,53

 15,75

+17,6

novembre

 19,29

 20,94

– 7,9

décembre

 19,39

 22,41

–13,5

année

206,49

201,14

+  2,7

Estimations de l’année 2010 Fréquentation totale (millions d’entrées)

Quelle: CNC

wurden 18,95 Millionen Eintrittskarten verkauft (plus 23,9 % gegenüber dem Vorjahr).407 Im Februar 2010 wurde mit 20,91 Millionen Zuschauern die Zahl des Vorjahrs erneut überschritten. Am Jahresende lagen die Besucherzahlen mit 206 Millionen Besuchern 3 % über dem Vorjahresergebnis. Im 1. Quartal 2011 sank jedoch die Zahl der Kinobesucher im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 9,6 %. Das Fehlen attraktiver US-Filme ließ deren Marktanteil auf 38,4 % fallen. Der Marktanteil des heimischen Films stieg demgegenüber auf 44,6 %. Bis zum Jahresende stieg die Besucherzahl französische Erfolg des Jahres 2009 war „Le petit Nicolas“. Der größte Auslandserfolg „Coco avant Chanel“. Zu erwähnen ist noch „Le pére de mes enfants“ (2009). Zu den erfolgreichsten französischen Filmen entwickelt sich auch „Ziemlich beste Freunde“ (2012; Blickpunkt:Film 49 / 11, S.  68 f.). 407  Cahiers du Cinéma, Nr. 64 / März 2010, S. 54.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

dann doch wieder auf 215,50 Millionen Zuschauer, was eine Steigerung von 4,2 % gegenüber dem Vorjahr bedeutet. Der Anteil des französischen Films belief sich auf 41,6 %, der der US-Filme auf 46,0 % (Sonstige: 12,4 %). Die anderen EU-Staaten versuchen zwar ebenfalls ihre nationalen Filmindustrien zu schützen. Die staatliche Kulturförderung in Frankreich ist aber einzigartig.408 Gleichwohl favorisieren ¾ der französischen Kinobesucher amerikanische Spielfilme.409 Die französische Filmbranche zeigt sich vom „horsfilm“ (Auswärtigenfilm“) beunruhigt und fordert eine stärkere Umverteilung der Filmabgabe.410 C. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen I. Verfassungsbegriff des Films

In Frankreich wird das Filmrecht vorwiegend im Kontext des Staatsrechts abgehandelt. Das französische Staatsrecht betrifft Aufbau, Organisation, Aufgaben und Zuständigkeiten der obersten Staatsorgane und die elementaren Rechte und Pflichten der Staatsbürger. Es schließt das Verfassungsrecht ein, geht aber über dieses hinaus, da es auch Nomen des einfachen Rechts erfasst. In seiner Substanz ist das Staatsrecht jedoch vor allem zugleich Verfassungsrecht.411 Frankreich ist traditionell ein Verfassungsstaat.412 Gegenwärtig in Kraft ist die Verfassung vom 4. Oktober 1958, die sich als Ergebnis einer langen Verfassungsentwicklung darstellt und auf diese Entwicklung ausdrücklich Bezug nimmt. Schon die Revolution von 1789 hatte den Erlass einer Verfassung zum Ziel. Zunächst wurde jedoch am 26. August 1789 die Menschen- und Bürgerrechtsrechtserklärung verkündet. Von 1789 bis 1958 fanden zahlreiche politische Umbrüche statt, so dass in fünfzehn, teilweise nur kurzzeitig gültigen Verfassungen die unterschiedlichsten Regierungsformen erprobt werden konnten. Dennoch ist eine gewisse Kontinuität unverkennbar. Dies gilt zum einen für das Prinzip der 408  Rigaud,

L’Exception culturelle. Nr. 3 (10); „Avatar“ brach auch in Frankreich alle Besucherrekorde; vgl. den Bericht „Avatar, le film qui a tout changé“, in: Premiere, Februar 2010, S. 26 ff. Zwischen dem 1.1. und 31.3.2010 zog „Avatar“ fast 10 Millionen Franzosen in die Kinos. 410  Vgl. Cahiers du cinéma Nr. 655 / April 2010, S. 62 f. 411  Vgl. Baranger, Le droit constitutionnel, PUF, „Que sais-je?“, n°3634, 2002, 3. Aufl. 2006; Constantinesco / Caps-spire, Droit constitutionnel; Debbasch, Droit cons­titutionnel; Delamare / Muler, Droit Constitutionnel; Favoreu / Gaïa / Ghevontian /  Mestre / Pfersmann / Roux / Scoffoni, Droit constitutionnel; Gicquel , Droit constitutionnel; Oliva Giummara, Droit constitutionnel. 412  Vgl. Godechot, Les Constitutions de la France depuis 1789, S. 5. 409  Blickpunkt:Film



§ 6  Frankreich155

nationalen Einheit und zum anderen für die Doktrin von der Souveränität des Gesetzes. Die aktuelle Verfassung der V. Republik verweist in ihrer Präambel auf die Menschen- und Bürgerrechtserklärung, die damit geltendes französisches Verfassungsrecht ist. Entsprechendes gilt für die Bezugnahme auf die Präambel der Verfassung von 1946.413 Die französische Verfassung von 1958 wurde mit Rücksicht auf die Algerienkrise mit heißer Nadel gestrickt. Sie enthielt nur ein Minimum an Grundrechten (genauer: libertés publiques).414 Durch den Verweis auf die Bürgerrechtserklärung war und ist vor allem die Meinungsfreiheit (Art. 10 und 11) verfassungsrechtlich verankert: Niemand soll wegen seiner Meinungen, selbst religiöser Art, beeinträchtigt werden, solange seine Äußerungen nicht die durch das Gesetz festgelegte öffentliche Ordnung stören. Die freie Äußerung der Gedanken und Meinungen ist eines der kostbarsten Menschenrechte. Jeder Bürger kann also frei schreiben, reden, drucken unter Vorbehalt der Verantwortlichkeit für den Missbrauch dieser Freiheit in den durch Gesetz bestimmten Fällen. Damit wurde auch die Pressefreiheit verfassungsrechtlich gewährleistet. Ob das ursprünglich auch für die Filmfreiheit galt, erscheint zweifelhaft. Mittlerweile hat sich indessen die Rechtslage gewandelt. Die französische Verfassung wurde grundlegend modernisiert.415 An Bedeutung haben gewonnen der Conseil constitutionel und die Grundrechte. Während bislang die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes nicht von den Bürgern geltend gemacht werden konnte und die Grundrechte rein objektive Grenzen der gesetzgebenden Gewalt bildeten, haben nunmehr die „nouveaux droits“ einen subjektiven Einschlag.416 Art. 11 des verfassungsändernden Gesetzes ergänzt Art. 34 der Verfassung in der Weise, dass die Medienfreiheit unter den Vorbehalt und den Schutz des Gesetzes gestellt wird. Die libertés publiques werden erweitert um „la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias“. Mit médias wird auch der Film erfasst. Das hat indessen (noch) 413  „Le peuple français proclame solemnellement son attachement aux droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la constitution de 1946.“ 414  Einzelheiten bei M. Ronellenfitsch, JöR N.F. 44 (1996), S. 168 ff. (184 ff.). 415  Loi constitutionelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République (JUSX0807076L). Materialien: Assemblée nationale: Vorlage Nr. 820; Kommissionsberichte Nr. 892, 881, 883, 890; Plenarprotokolle vom 20. / 22. / 26. / 29.5.2008 und 3.6.2008 (Nr.  150); Senat: Vorlage Nr.  365, Kommissionsberichte Nr. 387, 388; Plenarprotokolle vom 7.  /  20  /  23. und 24.6.2008 (Nr. 116); Assemblée nationale: geänderte Vorlage Nr. 993; Kommissionsbericht Nr. 1009, Plenarprotokoll vom 8. und 9.7.2008 (Nr. 172); Senat: geänderte Vorlage (Nr. 459); Kommissionsbericht (Nr. 463); Plenarprotokoll vom 15. und 16.7.2008, Annahme 16.7.2008 (Nr. 137). 416  Lange, DVBl. 2008, 1427 ff.

156

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

nicht zu einem eigenständigen Verfassungsbegriff des Films geführt. Gleichwohl wird die Filmbranche auch in Frankreich durch die verfassungsrechtliche Kompetenz- und Grundrechteordnung geprägt. II. Kompetenzverteilung

Frankreich ist traditionell Zentralstaat. Die Verfassungsmodernisierung vom Juli 2009 hat hieran nichts geändert. Eine föderalistische Kompetenzverteilung wie in Deutschland oder den USA ist Frankreich unbekannt. Gleichwohl stieß der auf Paris fixierte Zentralismus bald nach Ende des Zweiten Weltkriegs zunehmend auf Kritik. Es begann ein Prozess der Dezentralisierung der in der Verfassungsänderung von 2003 seinen Höhepunkt fand.417 Seitdem findet eine Aufgabenteilung zwischen der staatlichen Zentrale und den Departements, Regionen (régions) und Kommunen statt, die auch die Filmförderung betrifft. Die Aufgabenteilung bedeutet keine verfassungskräftige Kompetenzordnung, so dass Konkurrenzen zwischen der staatlichen Zentrale und den dezentralisierten Körperschaften bei der Filmförderung verfassungsrechtlich keine gravierenden Probleme bereiten. III. Filmfreiheit

Die französische Verfassung kennt kein eigenständiges Filmgrundrecht. Die Filmfreiheit wird jedoch durch die umfassende Medien- und Kommunikationsfreiheit erfasst. D. Einfachgesetzliches Filmrecht Das französische Filmrecht (droit du cinéma) wird gegenwärtig gebildet durch die Summe der Rechtsvorschriften, die die Herstellung, Verteilung und Aufführung des Films betreffen. Das Verständnis des Films als Kunstwerk, Ware und Medium spiegelt sich in den Regulierungen der durch zahlreiche Gesetze, Dekrete und Ordonanzen erfassten Filmwirtschaft wider. Einfachgesetzlich relevant sind vor allem der Code de commerce und namentlich der Code du cinéma et de l’image animée i. d. F. des Gesetzes Nr. 2009-258 vom 5. März 2009 „relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision“ und Ordonanz Nr. 2009-1358 vom 5. November 2009,418 deren Ziel es ist, den Gesetzgeber bei der Neu417  Zu den Vorläufern Baguenard, La décentralisation; Turpin, Droit de la décentralisation; Wolfgang Müller, NVwZ 1989, 623 ff. 418  JO 6.11.2009, S. 25. Seit der V. Republik kann die Staatsregierung vom Parlament die Autorisierung erbitten, selbst Maßnahmen zu treffen, die normalerweise



§ 6  Frankreich157

bestimmung des französischen Filmrechts zu unterstützen. Die Neubestimmung soll v. a. in der Modernisierung und Regruppierung des Lichtspielwesens und in Vereinfachungen bestehen. Zu den Hauptpunkten der Ordonanz zählen Änderungen hinsichtlich Organisation und Funktionen des CNC.419 „Komplettiert“ wurde der Code du cinéma et de l’image animée durch das Gesetz Nr. 2010-1149 vom 30. September 2010 „relative à l’équipement numériqe des établissements de spectacles cinématographiques“420 und durch Décret Nr. 2011-308 vom 21. März „relativ au comité de suivi de la loi re­ lative à l’équipement numériqe des établissements de spectacles cinémato­ graphiques“421 sowie durch Décret Nr. 2010-1034 vom 1. September 2010 in Abänderung des Décrets Nr. 98-750 vom 24. August 1998 „relatif au soutien financier à la diffusion de certaines œuvres cinématographiques en salles de spectacles cinématographiques et au soutien financier à la modernisation et à la création des établissements de spectacles cinématographiques“.422 E. Regulierung I. Allgemeines

Soweit die Medienfreiheit und damit auch die Filmfreiheit kraft Verfassungsrechts unter den Schutz des (einfachen) Gesetzes gestellt wurden, ist dies kein Novum. Schon in den Anfängen der Filmwirtschaft bejahte man Freiheitsrechte, wie hauptsächlich die Wirtschaftsfreiheit, auch hier. Der Verweis auf den (einfachen) Gesetzgeber eröffnet ein weites Anwendungsfeld für Regulierungen, die ständigem Wandel unterliegen. Die Medienlandschaft Frankreichs (paysage adiovisuel français) hat seit dem „Loi Fillioud“ vom 29. Juli 1982,423 der das staatliche Rundfunkmonopol aufhob und in Art. 1 generell die Medienfreiheit postulierte („La communication audiovisuelle est libre.“) tiefgreifende Veränderungen erfahren, die auch den Kinofilm betrafen.424 Zuvor galt der Code de l’ industrie cinématographique vom dem parlamentarischen Gesetzgeber zukommen. Die über die deutsche Delegation hinausgehende Autorisierung gibt der Regierung das Recht, bestehende gesetzlich Regelungen zu ersetzen. Der gesetzesergänzende Hoheitsakt heißt „ordonnance“. In der III. und IV. Republik wurde die gleiche Wirkung mit den „décrets-lois“ erzielt. 419  Ordonanz Nr.° 2009-901 vom 24.7.2009 „relative à la partie législative du code du cinéma et de l’image animée“. JO 25.7.2009, S. 1244. 420  JO 1.10.2010, S. 17817. 421  JO 23.3.2011, S. 5203. 422  JO 2.9.2010, S. 16026. 423  Gesetz Nr.  82-652 vom 29.7.1982 sur la communication audiovisuelle (A.J.D.A.) 1982, 60. 424  Constantinesco, in: Hübner / Constantinesco, Einführung, S. 63.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

31. Januar 1956,425 an dessen Stelle 2009 der Code du cinéma et de l’image animée getreten ist. II. Eingriffsbefugnisse

Filmdarstellungen (représentations cinématographiques) erfordern eine Genehmigung des Kultusministers (visa), die im Interesse des Jugendschutzes oder zur Wahrung der Menschenwürde verweigert oder von Bedingungen abhängig gemacht werden kann.426 Hierzu zählt die Weitervermittlung des eigenen Werteverständnisses an die nächste Generation. Diese „censure ministérielle“ existiert seit einem arrêté vom 1. Juni 1916. Ihre in jüngerer Vergangenheit vergleichsweise großzügige Handhabung wurde auf Klagen traditionalistischer Vereinigungen vom Conseil d’Etat beanstandet. Die spezialpolizeilichen Befugnisse des Kultusministers auf dem Gebiet des Kinofilms („Pouvoirs de police spéciale du ministre de la Culture en matiére de Film cinématographiques“) erfahren dadurch eine Verschärfung.427 Hinzu kommen ordnungsrechtliche Eingriffe gegen Kinofilme. Die rechtliche Konstruktion der kommunalen Filmverbote wird von Chapus mit einer gewissen Ironie für erbaulich gehalten.428 Auch bei ministeriell zugelassenen Filmen können die für die öffentliche Ordnung verantwortlichen Bürgermeister in ihren Gemeinden die Filmvorführung in zwei Fällen untersagen. Der erste Fall ist gegeben bei einer Bedrohung der öffentlichen Sicherheit (troubles matériels); der zweite Fall betrifft die öffentliche Ordnung (die lokalen Moralvorstellungen). Diese wurde vom Verwaltungsgericht Versailles gegen importierte negative Einflüsse ins Feld geführt429 und kann als internationale Handelsschranke instrumentalisiert werden, selbst wenn man die öffent­ liche Ordnung auf die Menschenwürde reduziert.430 III. Lenkungsmittel

In Frankreich reicht die Palette der staatlichen Lenkungsmittel von Abgaben (Lenkungssteuern, Zöllen zur Regulierung von Warenströmen, Ausgleichsabgaben) bis zu Subventionen und Steuervergünstigungen (Abschreibungsmodelle).431 425  Letzte

Fassung vom 26.7.2009, vgl. auch JO 1.7.2009.

426  Art. L.211-1. 427  Guillet,

RAJF vom 23.3.2007. administratif, Bd. 1, Rn. 775, 2. 429  Tribunale administratif Versailles vom 25.2.1992 – Soc. Fun Productions et Wachenein, AJ 1992, 525. 430  So Poulet / Leclerc, Droit administratif, S. 150. 428  Droit



§ 6  Frankreich159

F. Film- und Kinoförderung I. Allgemeines

Auch in Frankreich gestaltet sich die Finanzierung der Kinofilme schwierig.432 Im Verlauf der Zeit haben sich die Finanzierungsbedingungen geändert. Bereits im Jahr 2000 beliefen sich die Produktions- und Verbreitungskosten für einen französischen Film durchschnittlich auf 650.000 Euro. Annähernd 45 % der Kosten entfielen an den Erwerb öffentlicher Räume (27.500 Euro im Schnitt). Hinzu traten die Arbeitskosten, die 31,8 % des Haushalts ausmachten sowie der Erwerb des Veröffentlichungsmaterials, das im Mittel 51.000 Euro kostete; diese Relationen blieben im Wesent­ lichen unverändert. Andererseits betreibt der französische Staat auf nationaler und regionaler Ebene die intensivste Filmförderung in ganz Europa. Die Förderung heimischer Filme ist sogar gesetzlich verankert: Unter dem Gesichtspunkt der „Exception culturelle“ („kulturelle Ausnahme“) werden Kulturprodukte nicht wie normale Handelsgüter behandelt, sondern stehen unter staat­ lichem Schutz. Insgesamt gibt Frankreich 700 Millionen Euro jährlich für die nationale Filmförderung aus, drei Mal so viel wie Deutschland. Die Produktionsbudgets liegen in Frankreich fast doppelt so hoch wie in Deutschland. Die einheimische Filmproduktion in Frankreich feierte für das Jahr 2011 einen Marktanteil von knapp 50 %, 2002 waren es noch etwa 35 % (USA: 50 %). Wirtschaftlich erfolgreich aber sind in Frankreich nur wenige Filme: Von den etwa 200 jährlich produzierten französischen Filmen spielen nämlich in der Regel lediglich ein bis zwei Prozent ihre Produktionskosten an der Kinokasse wieder ein. Gegenwärtig gibt es daher Bestrebungen, das Budget des CNF (2011: 749 Millionen Euro) auf 700 Mio. Euro zu begrenzen.433 431

431  Demgegenüber wurden in Deutschland die „Steuerschlupflöcher“ bei Investi­ tionen in US-Produktionen immer wieder beanstandet und schließlich durch Gesetz zur Beschränkung der Verlustverrechnung im Zusammenhang mit Steuerstundungsmodellen vom 22.12.2005 (BGBl. I S. 3683) beseitigt. Das „Aus“ für Medienfonds führte zur Erhöhung der Filmförderungsabgabe. Vgl. demgegenüber auch Abschnitt II des Koalitionsvertrags von CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005: „2.6 Förderung der deutschen Filmwirtschaft: Wir wollen die Rahmenbedingungen für die deutsche Filmwirtschaft verbessern, um ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu sichern. Wir schaffen spätestens zum 1.7.2006 international wettbewerbsfähige, mit anderen EULändern vergleichbare Bedingungen und Anreize, um privates Kapital für Filmproduktionen in Deutschland zu verbessern.“ 432  Die folgenden Ausführungen stützen sich v.  a. auf Häußler, Filmindustrie, S.  31 ff. 433  Blickpunkt:Film 47 / 011, S.  16 f.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht II. Zentrale Filmförderung

Das seit 1948 bestehende Filmförderungssystem hat sich in den letzten 50 Jahren zu einer sich im Wesentlichen selbst finanzierenden, staatlich geleiteten Filmförderung entwickelt. Finanziert wird es durch gesetzlich vorgeschriebene Abgaben der Kinobetriebe, Fernsehsender, Videounternehmen und durch den Rechtehandel. Es wird automatisch gefördert – soutien financier automatique – (60 % der Gesamtfördergelder), wenn ein Projekt von bereits erfolgreichen Filmemachern eingereicht wird, oder selektiv – soutien financier sélectif – (30 %, der Gesamtfördergelder) werden „Newcomer“ gefördert. Hinzu kommt ein ausgebautes Steuervergünstigungssystem für private Investoren zur Filmfinanzierung. Darin liegt auch eine Besonderheit des öffentlichen französischen Fördersystems, für das die staatlich organisierte Umverteilung der Mittel innerhalb der Filmbranche charakteristisch ist. Die Steuern auf die Vermarktung der Filme gehen in einen Fonds ein, den compte de soutien au cinéma (CNC). Aus diesem wiederum werden die Gelder für die Filmförderung geschöpft. 1. CNC Der CNC ist ein „établissement public“, d. h. eine öffentliche Einrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit und eigenem Haushalt.434 Er untersteht der Weisungsgewalt des Ministeriums für Kultur und Kommunikation und hat eine Reihe hoheitlicher („bras armé“), ökonomischer und kultureller Aufgaben zu erfüllen:435 Beobachtung der Entwicklungen im Filmwesen, Beitragsleistungen zur Finanzierung der Filmwirtschaft, Modernisierung der Kinos, Ausbildungsaufgaben, Führung des Filmregisters,436 Erhaltung des Filmerbes, Beteiligung an der Bekämpfung von Fälschungen von Filmwerken. Der CNC wird von einem Präsidenten geleitet, der vom Staatspräsidenten per Dekret ernannt wird und einem Verwaltungsrat vorsteht.437 Die Fachund Rechtsaufsicht führt der für Kultur zuständige Minister („sous l’autorité directe du ministre“). Im Übrigen ist die Rechtsstellung des CNC-Präsidenten verhältnismäßig stark. Die Kontrollgremien, die ursprünglich vorgesehen waren, wurden sukzessive abgebaut. Der Verwaltungsrat hat faktisch nur beratende Funktion, sofern man die Regelungen der Geschäftsordnung des 434  Art. 1

S. 1 code de l’industrie cinématographique. code du cinéma et de l’image animée. 436  „Registres du cinéma et de l’audiovisuel“ Art. L.121-1 code du cinéma et de l’image animée. 437  Art. L.111-1. code du cinéma et de l’image animée. 435  Art. 111-2



§ 6  Frankreich161

CNC nicht materiellrechtlich versteht. Der dominierende Staatseinfluss zeigt sich auch bei der Zusammensetzung des Verwaltungsrats. Die Mehrheit der Mitglieder bilden die Staatsvertreter. Weitere Mitglieder werden vom Conseil d’Etat, vom Kassationsgerichtshof und vom Rechnungshof entsandt. Eine dritte Gruppe bilden die i. d. R. für drei Jahre gewählten Arbeitnehmervertreter. Als ausführende Organe kann der CNC außerplanmäßige Mitarbeiter verpflichten. Eine besondere Institution innerhalb des CNC ist der Filmmediator (Médiateur du cinéma). Das Amt des Filmmediators wurde gem. Art. 92 des Gesetzes Nr. 82-652 vom 29. Juli 1982 über die audio­ visuelle Kommunikation eingerichtet.438 Der Filmmediator wird auf Vorschlag der Wettbewerbskommission durch Dekret des Staatspräsidenten auf der Grundlage eines Berichts des Wirtschafts- und Finanzministers und des für das Filmwesens zuständigen Ressortministers für die (verlängerbare) Dauer von vier Jahren ernannt. Zur Wahl stehen die Mitglieder des Conseil d’Etat, des Kassationshofs oder des Rechnungshofs. Der Filmmediator kann zu seiner Unterstützung auf Vorschlag des Präsidenten des CNC qualifizierte Mitarbeiter ernennen. Aufgabe des Mediators ist in bestimmten Angelegenheiten die dem förmlichen gerichtlichen Rechtsstreit vorgängige Streitbeilegung. Vorgesehen ist die Mediation bei Streit über die Zugänglichkeit von Filmwerken für die Kinobetreiber und den Zugang von Filmwerken zu den Aufführungsstätten, wie generell bei Streit über die Nutzung von Aufführungsstätten, die ein Monopol oder eine sonstige Machtstellung inne­ haben, welche es ihnen ermöglicht, den Wettbewerb bei der im öffentlichen Interesse liegenden Verbreitung von Filmwerken zu behindern. Zuständig ist der Filmmediator weiter für die Beilegung von Streitigkeiten über die Vertragsausgestaltung zwischen Kinobetreibern und Filmverleihern. Die Befugnisse des Mediators sind nicht formalisiert. Jede (nichthoheitliche) Streit­ lösung ist ihm eröffnet. Er kann das Protokoll der Streitschlichtung publik machen. Kommt eine Einigung nicht zustande, kann der Mediator für einen Zeitraum von maximal zwei Monaten seit seiner Befassung mit der Angelegenheit eine einstweilige Anordnung erlassen, die öffentlich bekannt gemacht werden muss. Diese Zeit nutzt er, um Streitlösungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Wird keine dieser Anregungen aufgegriffen, ist die Mediation gescheitert.

438  Geändert durch Dekret Nr.  83–86 vom 9.2.1983 und Nr.  91.1129 vom 25.10.1991.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

2. Förderungsarten a) Überblick Das Instrumentarium der Filmförderung besteht aus einer Referenz- und einer Projektfilmförderung.439 Sie beläuft sich auf 500 Mio. Euro im Jahr. Der Compte de soutien wird zu 65 % automatisch, der Rest selektiv verteilt. Rechtsgrundlage ist Dekret Nr. 99-130 vom 24. Februar 1999 „relativ au soutien de l’industrie cinématographique“ i. d. F. des Dekrets Nr. 2011-155 vom 4. Februar 2011440. Nach dessen Art. 2 dienen die Beihilfen der finanziellen Unterstützung von Vorbereitung und Produktion von lang dauernden und kurz dauernden Filmwerken, dem Filmvertrieb, der Promotion von Filmwerken im Ausland, der Kinoförderung und der Kinomodernisierung. Die automatischen Beihilfen werden unabhängig von qualitativen Kriterien ihren Empfängern ausgeschüttet. Selektive Hilfen werden dagegen nach Maßgabe der künstlerischen Qualität des Werks oder Drehbuchs ausgewiesen. Diese lässt sich nur auf der Basis eines Beurteilungsspielraums ermitteln, wenn man nicht sogar eine Ermessensentscheidung bejaht. b) Langfilme Bei den Langspielfilmen werden die Produktions- und Vorbereitungskosten bezuschusst, die die allgemeinen und besonderen Fördervoraussetzungen erfüllen. Dabei dürfen 50 % der definitiven Produktionskosten nicht überschritten werden. Die automatische Förderung geht an Produzenten und Verleiher, die sich an der Finanzierung von Filmen beteiligt haben, und ist mit der Auflage verbunden, die Gelder innerhalb von zwei Jahren in förderungsfähige Filmproduktionen zu investieren. Dem CNC ist eine Aufstellung der Beteiligungsverhältnisse und Kostenanteile vorzulegen. Die Summen der Beihilfen werden in einem komplizierten Verfahren errechnet. Da sie über die Sonderabgabe auf Jahre finanziert werden, ist die „wirtschaftliche Repräsentation“ der Filmwerke an den Aufführungsstätten dabei maßgeblich.441 Selektive Fördermaßnahmen erfordern eine Auswahl auf der Grundlage eingereichter Unterlagen. Zu den selektiven Maßnahmen zur Förderung der Spielfilmproduk­ tion zählen die Einnahmevorschüsse (Avances sur recettes), die an Drehbuchautoren, Regisseure oder Produzenten ausgezahlt werden und zurückgezahlt werden müssen, wenn mit dem Film Gewinne erzielt werden. 439  Art. 2

Décret Nr. 99-130. 6.2.2011, S. 2418, zuletzt geändert am 1.7.2011; vgl. Légifrance NOR: MCCK9800773D. 441  Art. 15 Dekret Nr. 99-130. 440  JO



§ 6  Frankreich163

c) Kurzspielfilme Auch bei Kurzspielfilmen werden die Produktions- und Vorbereitungskosten gefördert. Im Übrigen gelten Sonderregelungen (Art. 78  ff. Dekret Nr. 99-130). 3. Fördervoraussetzungen a) Überblick Art. 5 bis 9 Dekret Nr. 99-130 regeln die allgemeinen Bedingungen, die ein Filmwerk erfüllen muss, um für eine Beihilfe in Betracht zu kommen. Daran anschließend werden getrennte Regelungen für Langspielfilme und Kurzfilme getroffen. Generell anspruchsberechtigt sind allein die Unternehmen und Einrichtungen, die ihren Sitz in Frankreich haben.442 Die zur Film­ industrie zählenden Unternehmen müssen zusätzlich Inhaber einer Produktionsgenehmigung sein. Für das Führungspersonal (Präsidenten, Direktoren, Leiter) von Produktionsfirmen und die Mehrzahl der Angestellten wird oben­ drein entweder die französische Nationalität verlangt, oder es muss sich um Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der EU oder eines europäischen Staats, der Mitglied des Abkommens „Fernsehen ohne Grenzen“ oder eines ver­gleichbaren Abkommens ist, handeln. Außereuropäische Ausländer, die längere Zeit in der Branche gearbeitet haben, können in einem Assimilierungsverfahren diesen Status ebenfalls erlangen.443 Der Versuch des CNC, diese Regelung aufzuweichen, ist gescheitert. Die französischen Gerichte entschieden, dass die Beihilfesysteme des CNC außereuropäischen Filmschaffenden grundsätzlich nicht offen stehen.444 Die Notwendigkeit eines internationalen Markts wird gesehen und durch ein kompliziertes Regelwerk für Koproduktionen berücksichtigt. b) Langfilme Für die Förderung kommen nur Filmwerke in Betracht, die in Aufnahmestudios und Versuchsstätten mit Sitz in Frankreich, auf dem Gebiet eines EU-Mitgliedstaats oder, wenn es sich um ein Vorhaben im Rahmen einer internationalen Koproduktion handelt, auf dem Gebiet, von dem der Koproduzent stammt, verwirklicht werden; Ausnahmeregelungen sind möglich. Dann ist aber Voraussetzung, dass die Autoren, Hauptdarsteller und techni442  Art. 7

Abs. 1 I I Dekret Nr. 99-130. 233-3 Code de Commerce. 444  Vgl. Fn. 440. 443  Art. L

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

schen Mitarbeiter französischer Herkunft sind oder ihren Sitz in einem EUStaat oder europäischen Konventionsstaat haben. Für die Filmwerke „d’ini­ tia­ tive français“ sind die Anforderungen zurückgeschraubt. Ferner müs­ sen die Herstellungsfirmen in Frankreich oder einem der genannten gleichgestellten Staaten niedergelassen und Inhaber einer Betriebsgenehmigung sein. c) Kurzfilme Die besonderen Voraussetzungen der Art. 10 ff. Dekret Nr. 99-130 für Beihilfen gelten für Kurzfilme nicht. 4. Förderung im Vertriebsbereich a) Überblick Der Vertriebsbereich umfasst den Verleih und die Vorführung von Filmen in Lichtspieleinrichtungen, in erster Linie in Kinos. Auch hier wird zwischen der automatischen und selektiven Förderung unterschieden. Die Verleihförderung betraf vor allem die Auslandsförderung. Daneben besteht eine selektive Förderung künstlerischer Filme (film art & essai). Die Kinoförderung reicht von der Modernisierung zu Werbemaßnahmen und Personalschulungen. b) Auslandsförderung Der Titel VI über die Auslandsförderung (Art. 119–122) des Dekrets Nr. 90-130 wurde aufgehoben. c) Kinoförderung und Kinomodernisierung Die Kinoförderung erfolgt automatisch und selektiv für Kinos, in denen abendfüllende Filme und Kurzfilme aufgeführt werden, nach den Art. 119 ff. Dekret Nr. 90-130. Im Vordergrund steht die Förderung kulturell anspruchsvoller Filme in Programmkinos. Gegenwärtig erfolgt die Kinoförderung vor allem zur Modernisierung des Kinos. 5. Koproduktionen Die internationalen Koproduktionen sind ein Hebel zur Umgehung der Beihilferestriktionen, dienen aber auch als Einfallstor für ausländische Investoren in den französischen Filmmarkt. Der französische Staat versucht



§ 6  Frankreich165

dem durch strenge rechtliche Vorgaben und ein kompliziertes Punktsystem entgegenzuwirken. Eine spezielle Koproduktionsform sieht das deutschfranzösische Abkommen über die Förderung von Koproduktionen vom 17. Mai 2001 (minitraité) vor, das auf Initiative des CNC und der FFA zustande kam, und das einen Fonds bildete, in welchen beide Länder jährlich ca. 1,5 Mio. Euro einzahlen. In den ersten fünf Jahren wurden 32 Projekte ausgewählt, von denen 16 Filme in Deutschland und 25 Filme in Frankreich in die Kinos gelangten. Lediglich 15 Titel sind in beiden Ländern verliehen worden. Nur fünf der ausgewählten Filme liefen gleichzeitig. Keiner der Filme traf den Publikumsgeschmack beider Länder.445 6. Steuerbasierte Modelle Filmförderung wird in Frankreich ferner als Steuerzuschuss zu den Eigenmitteln der Produzenten (crédit d’impôt) betrieben. Rechtsgrundlage ist Art. 220 sexies Code général des impôts in der vom 1. Januar 2010 gültigen Fassung nach Maßgabe der Änderung durch Art. 3 Abs. 5 der Ordonanz Nr. 2009-901 vom 24. Juli 2009. Danach kann bestimmten Langspielfilmen eine Steuervergünstigung gewährt werden. Förderungsfähig sind Fiktions-, Dokumentations- oder Animationsfilme, die neben der Einhaltung der Arbeitsschutzvorschiften folgende Bedingungen erfüllen: Darstellungsweise in französischer Sprache oder in einer in einer französischen Region gebrauchten Sprache; Zulassungsfähigkeit für eine aktive Beihilfe sowie Drehort hauptsächlich in Frankreich oder Europa. Nicht förderungsfähig sind Filme mit pornographischem oder Gewalt verherrlichendem Inhalt. Die Förderungshöhe ist auf 20 % der Gesamtkosten beschränkt. 7. Finanzierung Ein geringer Teil der Finanzmittel des CNC stammt aus dem allgemeinen Staatshaushalt. Der Hauptanteil der Finanzmittel beruht auf einer aus dem TSA fortentwickelten Sondersteuer in Höhe von 10,72 % auf jede Kinokarte, die jeden Film unbeschadet seiner nationalen Herkunft erfasst und insbesondere die Hollywood-Produktionen betrifft.446 Bei pornographischen und Gewalt verherrlichenden Filmen multipliziert sich dieser Steuersatz mit 1,5. Ein weiterer beträchtlicher Teil ist der Fonds Compte de soutien à l’industrie des Programmes audiovisuell (Compte de soutien). In diesen Fonds müssen die Fernsehanstalten 5,5  % ihres Jahresumsatzes einzah445  Blickpunkt:Film 446  Art. L.

49 / 09, S.  30 f. 115-2 code du cinéma et de l’image animée.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

len.447 Weiter fallen an die Videosteuer mit 2 % des Jahresabschlusses der Videoprogrammanbieter sowie verschiedene Einnahmen (Rückflüsse; Dienst­ leistungen). Auch die Sender sind somit verpflichtet, erhebliche Anteile ihrer Umsätze in Kinofilmproduktionen zu investieren. Seit 1986 werden zwei Fonds unterschieden. Séction 1 (cinéma et vidéo) betrifft die Kinofilmförderung, die über den Compte de soutien à l’industrie cinématographique abgewickelt wird, Sèction 2 (audiovisuell) betrifft sämtliche audiovisionelle Produktionen. Die Abgaben der Fernseh- und Videowirtschaft werden prozentual aufgeteilt. Der TSA dient ausschließlich der Subvention des Kinofilms. In den Kinofilmfonds fließen ferner 36 % der Fernsehabgaben und 80 % der Videoabgaben. Nach dem Gesetz 85-695 vom 11.07.1985 können über die SOFICAs auch steuerlich geförderte Filminvestitionsgesellschaften genutzt werden, die sich bis zu 50 % an den Produktionskosten eines Films beteiligen können. III. Regionale Filmförderung

1. Überblick Da dem Zentralstaat die originäre Förderkompetenz zukommt, benötigen dezentralisierte Körperschaften, wenn sie ihrerseits Filmförderungsmaßnahmen treffen wollen, spezielle Kompetenzübertragungen. Solche Kompetenzübertragungen können auch im Rahmen allgemeiner Kompetenzübertragungen durch die Wirtschaftsgesetzgebung erfolgen. Dies ist durch den Code général des collectivités territoriales (CGCT)448 geschehen. Für die im öffentlichen Interesse liegenden Projekte des audiovisuellen Bereichs können die Kommunen (Art. L 2121-1–2121.9, 2251-1 CGCT), die Departements (Art. L 3232-4 CGCT) und die Regionen (Art. L 4221-1 CGCT) tätig werden. Grundlage der Förderung sind öffentlich-rechtliche Verträge (conventions), die vom Nationalstaat mit den Selbstverwaltungskörperschaften geschlossen werden, von der Leistungsfähigkeit und Bereitschaft der jeweiligen Gebietskörperschaft abhängen und regional voneinander abweichen. Die conventions Etat / Collectivités wurden 2009 von 32 Selbstverwaltungskörperschaften unterzeichnet. Institutioneller Rahmen der Filmförderung sind die von den Gebietskörperschaften eingerichteten Kommissionen („Com447  Art. L.115-8. Zusätzlich zur Abgabe an den Compte de soutien tragen die französischen Fernsehsender durch gesetzlich vorgegebene Produktionsverpflichtungen zur Unterstützung der französischen Filmwirtschaft bei. 3,2 % des Nettoumsatzes des Vorjahres müssen in Koproduktionen oder den Vorabkauf von Rechten neuer französischer Filme investiert werden. 448  Partie législative: Loi Nr. 6-142 vom 21.2.1996; partie réglementaire: Dekret Nr. °2000-318 vom 7.4 2000.



§ 6  Frankreich167

missions“). Gegenwärtig besteht ein Netzwerk von 41 Filmförderkommis­ sionen.449 Wirtschaftlich bedeutsam ist die Filmförderung in den nachfolgend behandelten Regionen. 2. Einzelne Regionen a) Rhône-Alpes 1990 begründete Roger Panchon das Centre européen cinématographique Rhône-Alpes (RAC) als Aktiengesellschaft,450 indem er das Grundkapital stiftete. Hauptaktionäre sind die Region Rhône-Alpes, die Sparkasse RhôneAlpes und die CdC enterprises. Die Gesellschaft handelt wie eine Produktionsfirma. Dementsprechend gründet sie regionale Koproduktionen, finanziert Langspielfilme, wenn die Filme in der Region gedreht werden, und bietet fünf Studios für Dreharbeiten an. Hilfestellungen der verschiedensten Art leistet auch die Filmkommission Rhône-Alpes. Der Beitrag des RAC ist keine Subvention, RAC investiert vielmehr in Filmvorhaben. Die Gesellschaft produziert nicht selbst den Film, sondern erhält einen prozentualen Anteil am Gewinn. Auf diese Weise wird die Investitionskapazität pro Jahr auf 3 bis 4 Mio. Euro gehalten. b) Nord-Pas de Calais Als eine der ersten Regionen Frankreichs, die eine aktive Filmpolitik betrieben, machte Nord-Pas de Calais auf sich aufmerksam. Der Regionalrat gründete als „organisme indépendant“ einen Verein mit dem Namen „Centre Régional de Ressources Audiovisuelles“ (CRRAV)451. Die Hauptaktivitäten des CRRAV betreffen die Herstellung, Produktion und Aufführung von Filmen mit Regionalbezug. Hierzu werden regionale Beihilfen (Fonds régi449  Bureau du Cinéma d’Aix en Provence; Alpes Côte d’Azur; Alsace (Elsass); Aquitaine (Aquitanien); Auvergne; Basse-Normandie; Bretagne; Bourgogne (Burgund); Champagne-Ardenne; Centre Val de Loire; Corse (Korsika); Drôme Ardèche, Franche-Comte; französisch Polynesien; Guadeloupe; Haute-Normandie; Ile-deFrance; Languedoc-Rousillon; Le Var; Limousin; Lorraine (Lothringen); Lot-EtGaronne; Luberon-Vaucluse; Midi-Pyrénées; Mission Cinéma de la Ville de Marseille; Neu Caledonien; Nord Pas de Calais; Nord Paris; Ouest Provence; Pays de la Loire; Picardie; Poitou-Charentes; Provence-Alpes-Côte d’Azur; Reunion-St. Denise; Rhone-Alpes / Haute Savoie / Isere; Seine-St.-Denis; Val-de-Marne. 450  www.rhone-alpes-cinema.fr., Stand Okt. 2013 Beispiele geförderter Filme: „L’homme du train“ (2009). 451  www. CRRAV.com., Stand Okt. 2013 Beispiele geförderter Filme: „Copacabana“ (2010); „Dunja Zakem“ (2010).

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

onal d’aide à la production cinématographique et audiovisuelle) gewährt. Förderungskriterien sind nach dem Règlement vom 12. Dezember 2007 neben dem regionalen Bezug der Drehabreiten die künstlerische und kulturelle Qualität der Projekte und – gleichgewichtig – die Einbindung der Region in die Ausgabenseite (Arbeitsplätze; local spent).452 c) Ile-de-France Rund 90 % der französischen Filmindustrie sind in der Ile-de-France konzentriert. Diese Vormachtstellung wird zunehmend durch die internationale, aber auch regionale Konkurrenz angegriffen. Die Abwehr solcher Tendenzen hat sich die Region zum Ziel gesetzt. Zu diesem Zweck begründete die Region einen Unterstützungs-Fonds für die Filmwirtschaft, „qui permet de lutter contre des délocalisations“.453 Die Bewirtschaftung des Fonds (Ile-de-France film) ist Aufgabe der als öffentliche Einrichtung etablierten Commission du film d’ile-de France. Die Entscheidung über die Bewilligung der Beihilfe hat sich die Regionalverwaltung vorbehalten.454 Die Film-Kommission fördert Dreharbeiten in der Region, für die sie personelle und sächliche Ressourcen zur Verfügung stellt. Das geschieht auch zugunsten ausländischer Produktionen. An der Kommission sind zahlreiche Partner beteiligt, vor allem der Zentralstaat (Direktion Regionale des affaires culturelles) und der CNC sowie der Verbund der Kommunen der Region (Pole Nord Parisienne, ACETEP, Féderation des industries du Cinéma, de Audiovisuel et du Multimedia – FICAM –, Unifrance und TV France International). d) Centre Centre ist eine südlich vom Großraum von Paris gelegene Region mit der Hauptstadt Orléans, wo auch der Conseil régional tagt. Die Wirtschaftsleistung entspricht dem EU-Durchschnitt, bleibt somit hinter dem Landesdurchschnitt deutlich zurück. Gegen die Sogwirkung von Paris betrieb die Region schon frühzeitig eine aktive Filmpolitik als regionale Wirtschaftsförderung mit kultureller Spezialisierung. Zu diesem Zweck wurde in Chateau-Renaud die Einrichtung Centre Images zunächst (1991) als Verein, seit dem 1. Ja452  „Le Comité de lecture du Fonds juge les projets d’abord sur leur qualité artistique et culturelle mais tient également compte de l’implication régionale en termes d’emplois et de retombées économiques.“ 453  Ile-de-France Film commission, Qui sommes nous; http:  /  / www.iledefrancefilm.com / ?g=73, Stand Oktober 2013. 454  Behrmann, Filmförderung, S. 234.



§ 6  Frankreich169

nuar 2006 in Form einer öffentlichen Körperschaft als „Agence régionale du Centre pour le cinéma“ gegründet. Centre Image betreibt eine gezielte Förderpolitik zugunsten künstlerisch hochwertiger Filme. Die Förderungsgelder stammen von der Region unter Beteiligung des CNC auf der Grundlage einer Vereinbarung des Staates mit der Region Centre. Fördervoraussetzung für die Filmherstellung ist bei Lang- und Kurzfilmen das Vorliegen von zwei von folgenden vier Voraussetzungen: der Filmehrsteller hat seine dauernde Niederlassung in der Region Centre, der Produzent lässt sich auf Dauer in der Region Centre nieder, von den Dreharbeiten geht ein bedeutsamer Einfluss auf die Beschäftigungslage in der Region aus und – bei Langfilmen – Dreharbeiten zu 40 % bei einer Mindestdrehdauer von 18 Tagen in der Region, bei Kurzfilmen Dreharbeiten in der Region. e) Provence-Alpes-Côte d’Azur Die Region Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) befindet sich im Süd­ osten Frankreichs und verfügt über ideale Drehbedingungen („terre du cinéma“). Als Filmdrehort liegt sie, gemessen an der Anzahl der gedrehten Filme, in Frankreich an zweiter Stelle. Die (finanzielle) Filmförderung setzte in der Region verhältnismäßig spät ein. Sie wird vom Conseil régional als Eigenbetrieb (Commission régional du film – CRF) durchgeführt455 und konzentriert sich auf ein Programm zur Förderung der Entwicklung und Produktion von Filmen, zur Ausbildung und Professionalisierung der Filmschaffenden sowie zur Unterstützung von Festivals und ähnlichen Veranstaltungen. Zu diesem Zweck verfügt PACA über einen Fonds in Höhe von 2,38 Mio. Euro, der schwerpunktmäßig von der Region, aber auch von CNC gespeist wird und, wie etwa beim Bau der Studios Marseilles als Ergänzung der Studios de la Victorine in Nizza, auch auf europäische Mittel zurückgreifen kann. Das Förderprogramm zielt darauf ab, die regionalen personellen und industriellen Ressourcen einzusetzen. Die Projekte sollen daher einen wirtschaftlichen Effekt auf die Region haben und die historischen, ­ sozialen und kulturellen Besonderheiten zum Ausdruck bringen. Fördervoraussetzung ist daher, dass es sich um französische Produktionen oder europäische Koproduktionen mit französischer Mehrheit handelt, was bedeutet, dass die Produktion in der Region PACA niedergelassen sein muss und dass die regionalen Künstler, Fachkräfte und Produktionsgesellschaften voll in der Region arbeiten können.456

455  www.cr-paca.fr,

Stand Oktober 2013. den einzelnen Voraussetzungen vgl. Informationsschrift der CRF vom 30.11.2009. 456  Zu

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

f) Aquitanien Aquitanien, landwirtschaftlich geprägte Partnerregion des Landes Hessen, liegt im Südwesten Frankreichs. Für die Filmwirtschaft ist die Region als Drehort seit langem wegen der Schönheit von Landschaft und Architektur und vor allem wegen der Einzigartigkeit der Lichtverhältnisse von Interesse. Eine gezielte Filmförderung betrieb die Region allerdings zunächst nur in bescheidenem Ausmaß. Die Regionalisierungspolitik, die der CNC seit 1999 verfolgt, veranlasste dann aber auch die Region Aquitanien, die Filmförderung in Gestalt der L’agence de l’image en aquitaine (Aquitaine image cinéma – AIC),457 nunmehr ECLA (écrit, cinéma, livre, audiovisuel), zu intensivieren. Dabei handelt es sich um einen gemeinnützigen Verein, der 2009 aus der Fusion der Agence régionale pour l’écrit et le livre und des AIC entstanden ist. Seine Bedeutung wird dadurch relativiert, dass die Region die Förderung schwerpunktmäßig selbst durchführt. Jedenfalls wurde ein regionaler Fonds begründet zur Förderung der Herstellung und Produktion von Kurz-, seit 1999 auch von Langspielfilmen, der 2002 aufgestockt wurde und sich seitdem dank der Partnerschaft mit dem CNC auf 1,5 Mio Euro beläuft. Ziele der Filmförderung sind neben der regionalen Wirtschaftsförderung die Förderung lokaler Vorhaben. Voraussetzung ist, dass es sich um regionale Projekte handelt. Hinsichtlich der Entwicklungsförderung steht die Beihilfe Autoren und Regisseuren der Region offen. Die Produktionsförderung betrifft auch Langspielfilme mit Regionalbezug. Schließlich kommen noch Zuschüsse zur Modernisierung der örtlichen Kinos in Betracht. g) Elsass Das Elsass ist flächenmäßig die kleinste Region Frankreichs. Mit seinem Bruttoinlandprodukt steht es jedoch an zweiter Stelle der französischen Regionen. Hierzu dürfte beitragen, dass das Elsass wirtschaftlich stark international ausgerichtet ist. Das zeigt sich auch bei der Filmförderung. Der Conseil régional unterhält eine eigene Kulturagentur (Agence culturelle d’Alsace – ACA),458 Straßburg betreibt als einzige Stadt in Frankreich eine eigenständige Filmförderpolitik (Département audiovisuel et cinéma).459 Daneben bestehen in der Rechtsform eines Vereins die 1999 gegründeten alsace cinémas.460 Ziel des Vereins ist nicht nur die regionale Filmförde457  www.aquitaine-image-cinema.fr,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013. 459  www.strasbourg.film.com, Stand Oktober 2013. 460  www.alsace-culture-alsace.org, Stand Oktober 2013. 458  www.region-alsace.eu,



§ 6  Frankreich171

rung, sondern auch die Unterstützung von Produktionen, durch die das ­Elsass international bekannt gemacht werden soll. Der Förderfonds der Kul­ turagentur belief sich 2008 auf 779.000 Euro, der der Stadt Straßburg auf 826.250 Euro und der der Agence culturelle d’Alsace, Département cinéma et audiovisuel, auf 234.000 Euro. Die Förderung erfasst vor allem Erstlingsfilme, schließt aber auch eine Drehbuchförderung ein und beinhaltet die logistische Unterstützung bei Dreharbeiten in der Region. Förderungsvoraussetzungen sind qualitative Anforderungen an den Inhalt der Filme sowie regionale Kriterien. Die Begünstigten müssen im Elsass wohnen oder dort ihren Sitz haben. h) Bretagne Die westfranzösische Region Bretagne umfasst die Departements Côtesd’Armor (bret. Aodoù-an-Arvor), Finistère (bret. Penn-ar-Bed), Ille-etVilaine (bret. Il-ha-Gwilen) und Morbihan (bret. Mor-bihan.). Wirtschaftlich ist die Bretagne durch Landwirtschaft und – an den Küsten – durch Tourismus geprägt und zählt trotz der Hochtechnologiezentren in Brest, Lannion und Rennes damit zu den strukturschwächeren Landesteilen Frankreichs. Der Kaufkraftstandard erreicht bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt der EU nur einen Index von 97,7. Der Conseil régional de Betragne betreibt daher eine intensive Wirtschaftspolitik, die auch die Filmpolitik einschließt. Die Filmpolitik erfolgte viele Jahre unabhängig von der Zentrale. Sie wird von der Regionalverwaltung selbst durchgeführt („Mission cinéma et audiovisuell. Direction de la culture“). Der zu diesem Zweck eingerichtete Fonds d’Aide á la Création Cinematographique et Audiovisuelle (FACCA) wurde 2005 auf eine neue Grundlage gestellt. Vorausgegangen war eine Vereinbarung der Region mit dem CNC, welche die Politik 2:1 auch in der Bretagne umsetzt. So standen dem Fonds 2008 ein Budget von 2 107.000 Euro zur Verfügung.461 Ziel der Förderung ist der Aufbau einer regionalen Filmindustrie. Fördervoraussetzung ist, dass thematisch die Bretagne berührt wird, sei es, dass der Autor oder Regisseur des Films aus der Bretagne stammt, sei es, dass die Handlung oder die Arbeitsplatzeffekte unmittelbar die Bretagne betreffen. i) Korsika Wie die meisten Mittelmeerinseln hat Korsika im Verlauf seiner Geschichte mehrfach die Herrschaft gewechselt. In den 70er Jahren des 18. Jahrhunderts fiel Korsika an Frankreich. Die Zuwanderung durch Festlandfranzosen 461  www.centrimages.frguide_BRETAGNE.php,

Stand Oktober 2013.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

insbesondere nach dem Algerienkrieg hat die korsische Urbevölkerung zur Minderheit werden lassen, deren Streben nach Eigenständigkeit von der Mehrheit kaum unterstützt wird. Wirtschaftlich dominieren Tourismus und Landwirtschaft. Auf die Filmförderung wirkt sich dies alles dergestalt aus, dass die Förderung verhältnismäßig spät einsetzte, von der Regionalverwaltung selbst betrieben wird und in erster Linie dazu dient, auf die Insel aufmerksam zu machen und Arbeitsplätze in der Region zu schaffen. IV. Förderung der Kinodigitalisierung

1. Zentrale Förderung Im Frühjahr 2009 fasste der CNC das Projekt ins Auge, einen Fonds auf Gegenseitigkeit (fonds de mutualisation) der Kinobetreiber und Filmverleiher unter Einschaltung von Drittinvestoren (tiers investiteurs) zu begründen.462 In diesen Fonds hatten die Filmverleiher einen Teil der durch die Digitalisierung erzielten Einsparungen (VPF) einzuzahlen. Aus dem Fonds sollen die Kinobetreiber Mittel für die Digitalisierung bis zu 75 % der Kosten erhalten. Das Projekt löste eine wettbewerbsrechtliche Kontroverse aus. Im Oktober 2009 ersuchte daraufhin die Wirtschaftsministerin (ministre chargée de l’économie, de l’industrie et de l’emploi) auf der Grundlage von Art. L 462-1 des Code de Commerce die Wettbewerbsbehörde (l’Autorité de la concurrence), das Projekt des CNC zu überprüfen. Am 2. Februar 2010 gab die Wettbewerbsbehörde eine negative Stellungnahme ab und zeigte gleichzeitig Wege auf, wie das im öffentlichen Interesse liegende Projekt der Kinodigitalisierung wettbewerbskonform verwirklicht werden könne.463 In diesem Zusammenhang schlug es eine neue Gebühr vor, die nur vom Gesetzgeber eingeführt werden konnte. Der Gesetzgeber griff diese Anregung auf und erließ das genannte Gesetz vom 30. September 2010,464 wonach die Filmverleiher ei­ nen obligatorischen Beitrag zur Umrüstung der Kinos leisten (Art. L.213-16,-I). Die Zahlung ist zur Erstausstattung des Kinos und bei der Erstaufführung von Filmwerken während der ersten beiden Aufführungswochen zu leisten. 462  Vgl.

AFC Lettre 187 Mai 2009. 10-A-02 relatif à l’équipement numérique des salles de cinéma. In dem avis spricht auch die Wettbewerbsbehörde von der „révolution technoloqiqe“. 464  Materialien: Gesetz Nr.  2010-1149. Assemblée nationale: Gesetzentwurf Nr. 2486; Bericht von Michel Herbillon im Namen der „Commision des affaires culturelles“, Nr. 2620; Diskussion und Annahme am 16.6.2010 (TA Nr. 490). Senat: Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, Nr.°563 (2009–2010); Bericht von Serge Lagauche, im Namen der „Commission de la culture, Nr. 604 (2009– 2010); Texte der Commission Nr.° 605 (2009–2010); Diskussion und Annahme 16.9.2010 (TA Nr.° 163, 2009–2010). 463  Avis



§ 6  Frankreich173

Die Beitragshöhe ist einzelfallbezogen und soll von den Beteiligten ausgehandelt werden. Im Streitfall gelten die Regeln über die Filmmediation entsprechend. Daneben wurde ein Förderungskomitee (comité de concertation pour la diffusion numérique en salles) eingerichtet, das für die Umsetzung und den Ablauf der Finanzierung Sorge trägt. Das Komitee besteht aus zehn Mitgliedern – fünf aus dem Kreis der Kinobetreiber und fünf aus dem Kreis der Filmverleiher – die von dem Präsidenten des CNF ernannt werden. Es entscheidet über die Förderungswürdigkeit und achtet auf die Einhaltung der „bonnes pratiques professionnelles“. 2. Regionale Förderung Ergänzend zur zentralen Filmförderung unterstützen auch zunehmend die französischen Regionen die Digitalisierung der Kinos. Pionierarbeit leistete insoweit die Region Aquitanien, die sich seit Ende 2007 bzw. 2009 auf diesem Gebiet engagiert.465 Ihr Anliegen ist eine umfassende Förderung aller Kinos in der Region. Die Regionalförderung beläuft sich auf maximal 27.000 Euro für die erste, 21.000 Euro für die zweite und 14.000 Euro für die dritte Leinwand. Dem Vorbild Aquitaniens folgten weitere Gebietskörperschaften wie insbesondere die Hauptstadt Paris,466 das Departement Essonne,467 die Region Poitou-Charentes,468 die Region Midi-Pyrénées469, sowie die Region Pays de la Loire.470 In der Region Centre471 sind die Beihilfevorschriften mit mathematischer Gründlichkeit perfektioniert. V. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch den Zentralstaat

1. Streitstand In Frankreich bereiten weniger die Beihilfen des Staates an die französische Filmwirtschaft verfassungsrechtliche Probleme als die Einbeziehung 465  Vgl.

http: /  / numerique.aquitaine.fr / -Cinema-numerique, Stand Oktober 2013. lance un plan d’aide à la numérisation de ses petites salles de cinéma, la gazette N° 2100-07 novembre 2011. 467  Le p’tit Essonien 29.7.2011. 468  Vgl. http: /  / www.poitou-charentes.fr / cultue-et-sport / cinema / poitou-charentes, Stand Oktober 2013. 469  Vgl. http: www.midipyrenees.fr / -Actualite-La-Region-accompagne-la-nume, Stand Oktober 2013. 470  Vgl. http: /  / www.paysdelaloire.fr / services-en-ligne / aides-regionales / aides-reg, Stand Oktober 2013. 471  Cadre d’ntervention de la region Centre pour le soutien à la numérisation des salles de cinéma, Deliberation CPR n° 10.10.24.40 du 10 decembre 2010. 466  Paris

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

ausländischer Investoren in diese Förderung. Internationale Beachtung fand in diesem Zusammenhang eine Entscheidung des Conseil d’Etat aus dem Jahr 2007, die deutlich das französische Staatsbewusstsein zum Ausdruck brachte. Es ging um Folgendes: Für den programmfüllenden Film „Un long dimanche de fiançailles (Mathilde – eine große Liebe)“ des Regisseurs Jean-Pierre Jeunet (bekannt für die Regie von „Die fabelhafte Welt der Amélie“) hatte der Direktor des CNC der SOCIETE 2003 PRODUCTIONS (Sitz Paris) das „agrément des investissements“ erteilt. Hiergegen erhoben zwei französische Verbände unabhängiger Produzenten Klage mit der Begründung, die begünstigte Gesellschaft werde von amerikanischem Kapital kontrolliert. Dem schloss sich das Verwaltungsgericht Paris mit Urteil vom 10. November 2004 an. Die Berufung an den Cour administrative d’appel von Paris wurde von diesem mit Urteil vom 31. Mai 2005472 zurückgewiesen. Das Berufungsgericht stellte fest, dass die SOCIETE 2003 PRODUCTIONS zu 66 % von Warner Bros France, zu 97 % Tochtergesellschaft der Warner Bros Entertainment Inc. mit Sitz in den USA, kontrolliert wurde. Gemäß Art. 7 des Dekrets vom 24. Februar 1999 sei das Unternehmen damit von der Einforderung ausgeschlossen. Diese Erwägungen wurden vom Conseil d’Etat mit Urteil vom 6. Juli 2007473 ausdrücklich bestätigt.474 Dass in diesen Entscheidungen die grundsätzliche Zulässigkeit der französischen Filmförderung nicht thematisiert wurde, bedeutet nicht, dass die staatsorganisatorischen Kompetenzfragen und die Grundrechteordnung in Frankreich keine Rolle spielen. 2. Kompetenzen Im Einheitsstaat ist die Dezentralisation grundsätzlich nur eine verwaltungsrechtliche Kategorie. Dezentralisation bedeutet die Übertragung von Verwaltungsgeschäften an nachgeordnete Behörden zur selbständigen Erledigung.475 Die nachgeordneten Behörden leiten die von ihnen anzuwendende Staatsgewalt von der Zentrale ab, die über den Grad der Selbständigkeit bestimmen kann. Die Unterscheidung von Peters zwischen administrativer und unabhängiger Dezentralisation476 vermochte sich in Deutschland nicht durchzusetzen.477 In Frankeich wurde den Regionen durch die Dezentralisa472  Az 05 P A 00028 mit Kommentar von Fabien Lermercier, in: Le Droit de la culture vom 18.9.2005, http: /  / droitdelaculture.over-blog.com / article-865474-6.html, Stand Oktober 2013. 473  Az. 83319. cinema / poitou-charentes. 474  Amelia Blocman, IRIS 2007-8-9:12 / 15. 475  Giese, Handbuch der Politik, S. 260 (ohne Bezug zu Frankreich). 476  Zentralisation und Dezentralisation, 1928, S. 27; ders.; Verwaltung, S. 46. 477  Vgl. Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 458.



§ 6  Frankreich175

tion keine verfassungskräftig verbürgte unabhängige Staatsgewalt übertragen. Ein derart krasser Bruch mit der einheitsstaatlichen Tradition war mit der Dezentralisation nicht beabsichtigt. Die Verankerung der Dezentralisation in Art. 72 der französischen Verfassung ist allenfalls mit Art. 28 Abs. 2 GG vergleichbar. (1) Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.

(1) Die Gebietskörperschaften der Republik sind die Gemeinden, die Departements, die Regionen, die Körperschaften mit besonderer Rechtsstellung und die unter Artikel 74 fallenden überseeischen Gebiete. Jede andere Gebietskörperschaft wird durch Gesetz geschaffen, gegebenenfalls anstelle einer oder mehrerer in diesem Absatz genannter Körperschaften.

(2) Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.

(2) Die Gebietskörperschaften sind dazu berufen, Entscheidungen in allen (Zuständigkeits)Bereichen zu treffen, die am besten auf ihrer Ebene umgesetzt werden können.

(3) Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

(3)  Diese Körperschaften verwalten sich selbst nach Maßgabe des Gesetzes durch gewählte Räte und verfügen über das Verordnungsrecht zur Ausübung ihrer Zuständigkeiten.

(4) Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

(4) Nach Maßgabe des Organgesetzes und wenn das Gesetz beziehungsweise die Verordnung es vorsieht, können die Gebietskörperschaften oder ihre Verbände von den gesetzlichen oder verordnungsrechtlichen Bestimmungen, welche die Ausübung ihrer Zuständigkeiten regeln, sachlich und zeitlich begrenzt zu Experimentierzwecken abweichen, sofern die wesentlichen Bedingungen der Wahrnehmung eines öffentlichen Freiheitsrechts oder eines in der Verfassung verbürgten Rechts unberührt bleiben.

(5) Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.

(5)  Keine Gebietskörperschaft darf Aufsicht über eine andere ausüben. Indessen kann das Gesetz, soweit die Ausübung einer Zuständigkeit das Zusammenwirken mehrerer Gebietskörperschaften erfordert, eine von ihnen oder eine ihrer Verbände ermächtigen, die Modalitäten ihres gemeinsamen Handelns zu organisieren.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

(6) Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

(6) In den Gebietskörperschaften der Republik trägt der Vertreter des Staates, zugleich Vertreter eines jeden Regierungsmitglieds, die Verantwortung für die nationalen Belange, die Verwaltungsaufsicht und die Einhaltung der Gesetze.

Die Dezentralisation hat seit 2003 Verfassungsrang. Das ändert aber nichts daran, dass die Kompetenz-Kompetenz beim Staat erhalten blieb.478 Das gilt auch für das Filmwesen. Dass der Zentralstaat für die nationale Filmförderung zuständig ist, ist in Frankreich völlig unstreitig. Auch ist ein Mischverwaltungsverbot in Frankreich unbekannt. Beihilfen der Regionen im Filmwesen erfordern daher eine Vereinbarung mit dem CNC. Der Einfluss des CNC auf die regionale Filmförderung ist nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern im Hinblick auf die Kontrolle zentralstaatlicher Mittelverwendung verfassungsrechtlich geboten. 3. Materiellrechtliche Anforderungen Die materiellrechtlichen Anforderungen bereiten, soweit ersichtlich, in Frankreich kein Problem. Sonderabgaben sind finanzverfassungsrechtlich anerkannte Mittel zur Verfolgung der unterschiedlichsten staatlichen Ziele. Entsprechend unterschiedlich ausgestaltet kann die Sonderabgabe sein.479 Bei der Filmförderung handelt es sich in der Regel um eine Unterart der Steuer. Die Entscheidung, über das „Ob“ einer Steuer liegt im Verantwortungsbereich des Parlaments. Einer inhaltlichen gerichtlichen Kontrolle ist das Parlament nicht unterworfen. Auch die grundrechtlichen Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht für die Sonderabgaben entwickelt hat, sind in Frankreich unbekannt. 478  Ausgangspunkt der Dezentralisation in Frankreich war das Gesetz Nr. 82-213 („relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions“) vom 2.3.1982 (loi Defferre), das zur Verfassungsrevision vom Jahr 2003 führte (Loi constitutionnelle Nr. 2003-276 „relative à l’organisation décentralisée de la République“ vom 28.3.2003) und Art. 72 der Französischen Verfassung neu fasste. Damit war die Grundlage für eine Vielzahl von Ausführungsgesetzen geschaffen (Gesetz Nr. 2003-705 vom 1.8.2003 „relative au référendum local“; Gesetz Nr. 2003-704 vom1.8.2003 „relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales“; Gesetz Nr. 2004-758 vom 29.7.2004 „relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales“; Gesetz Nr. 2004-809 vom 13.8.2004 „relative aux libertés et responsabilités locales“. 479  2005  / 709 / EG: Entscheidung der Kommission vom 2. August 2004 über die staatliche Beihilfe, die Frankreich France Télécom gewährt hat (ABl. L 269 vom 14 / 10 / 2005 S.  0030 – 0041).



§ 6  Frankreich177 VI. Verfassungsmäßigkeit der regionalen Filmförderung

1. Kompetenzen Mit der Dezentralisation tun sich die französischen Verfassungsjuristen immer noch schwer. Dezentralisation bedeutet die Machtübertragung des Staates auf eine andere Körperschaft des öffentlichen Rechts, was für eine „république une et indivisible“ befremdlich erscheinen muss. Durch die Verfassungsergänzung aus dem Jahr 2003 wurde jedoch eine hinreichende Rechtsgrundlage fur die partielle Übertragung der Filmförderaufgabe auf die Regionen geschaffen. 2. Materiellrechtliche Anforderungen Gezielte Verfassungsverstöße der regionalen Filmförderung sind nicht bekannt. VII. Verfassungsmäßigkeit der Förderung der Kinodigitalisierung

Im Hinblick auf die Kinodigitalisierung gelten die allgemein zur Filmförderung getroffenen Ausführungen sinngemäß. Mit nationalem französischen Recht sind die Förderbedingungen nach der Korrektur durch die Wettbewerbsbehörde vereinbar. Internationalrechtlich ist die ausgewiesene Stoßrichtung der Kriterienkinos (Spezialitätsprinzip) gegen die USA problematisch. Auf längere Sicht relativiert sich allerdings diese Stoßrichtung, da eine umfassende Digitalisierung aller Kinos den Handelsbeziehungen auf dem Filmsektor generell dient. G. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen I. Zusammenfassung

Der Kinofilm steht im Mittelpunkt des französischen Filmrechts. Das Verständnis des Kinofilms als Ware, Kulturgut und Massenmedium prägt die Regulierungen der Filmwirtschaft. Die Regulierung erfolgt durch Abgaben und steuerbasierte Fördermaßnahmen und hoheitliche Einschränkungen der Filmfreiheit. Die Regulierungsformen entstanden als Reaktion auf die Entwicklung der Filmwirtschaft. Die Stellung als weltweit führende Filmnation der Stummfilmzeit verlor Frankreich im 1. Weltkrieg. Der Anspruch blieb erhalten. Von Anfang an

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

war der französische Staat bestrebt, die eigene Filmindustrie gegen den Konkurrenzdruck US-amerikanischer Filme zu unterstützen. Selbst in Frankreich gelang es jedoch nicht, die dominierende Rolle des HollywoodFilms zu brechen. Tabelle 5 Marktanteile Marktanteile ( %)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Films français

28,5

41,2

34,9

34,9

38,4

36,6

44,6

36,5

45,3

37,1

Films américains

62,3

46,4

49,9

52,2

47,8

45,8

44,2

49,0

43,2

49,8

Autres films

 9,2

12,4

15,2

13,0

13,8

17,6

11,2

14,5

11,5

13,1

Existenzgrundlage des französischen Films ist die öffentliche Filmförderung. Insgesamt beläuft sich die Filmförderung in Frankreich auf 700 Mio. Euro jährlich. Das staatlich geleitete Filmfördersystem finanziert sich vorwiegend durch Abgaben der Kinobetriebe, Fernsehsender und Videounternehmen. Hinzu kommt ein ausgebautes Steuervergünstigungssystem für private Investoren zur Filmfinanzierung. – Schaltstelle der Förderung ist der CNC. – Filmförderung betreiben aber auch die Gebietskörperschaften, namentlich die 41 Regionen, von denen im Hinblick auf die Förderintensität vor allem die Regionen Rhône-Alpes, Nord-Pas de Calais, Ile-de-France, Centre, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Aquitanien, Elsass, Bretagne und Korsika bedeutsam sind. Das Instrumentarium der Filmförderung besteht aus einer Referenz- und einer Projektfilmförderung. Die Förderung erfolgt automatisch oder selektiv und unterscheidet Langfilme und Kurzfilme. Gefördert werden können Konzeption, Erstellung, Vertrieb, Koproduktionen u. dgl. Die Förderungsvoraussetzungen unterscheiden ebenfalls zwischen Langund Kurzfilmen, stellen aber generell auf den Inlands- oder Europabezug der Filmunternehmen, der Mitarbeiter der Produktionsgesellschaften, der Sprache und der Handlung ab. Die materielle Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung ist unstreitig. In formeller Hinsicht wurden Versuche, den Kreis der Förderungsberechtigten zu internationalisieren, vom Conseil d’Etat zurückgewiesen.



§ 6  Frankreich179

Die originäre Förderkompetenz liegt beim Zentralstaat. Die regionalen Filmförderungsmaßnahmen stützen sich allgemein auf Kompetenzüber­ tragungen im CGCT. Grundlage der konkreten Förderung sind öffentlichrechtliche Verträge (conventions), die mit dem CNC abgeschlossen werden. Die unterschiedlichen Komponenten des Films werden bei seiner verfassungsrechtlichen Beurteilung in Frankreich klarer gesehen als in Deutschland. Insbesondere besteht ein größeres Bewusstsein der Massenbeeinflussung durch den Film. Nicht zuletzt deswegen ist der Zentralstaat bemüht, seine Einflussmöglichkeiten auf den Film zu bewahren. Bei der Filmförderung der Regionen stehen mit unterschiedlicher Akzentuierung wirtschaftspolitische und kulturelle Motive im Vordergrund. Einzelne Regionen bieten sich als Drehort an, sei es, um regionale Arbeitsplätze in der Filmbranche zu schaffen (Provence-Alpes-Côte d’Azur, Centre, Elsass), sei es, um durch die Filme auf die Region aufmerksam zu machen (besonders deutlich: Provence-Alpes-Côte d’Azur, Aquitanien, Bretagne, Korsika). Alle Regionen sind daran interessiert, dass ein erheblicher Anteil der Fördersummen in der Region ausgegeben wird – local spent –. Wo wirtschaftspolitische Motive dominieren, ist auch eine stärkere internationale Ausrichtung der Förderung zu beobachten (Centre, Elsass). Die Förderung der Kinodigitalisierung hat gegenwärtig noch protektionistische Züge, ist aber tendenziell auf eine Volldigitalisierung gerichtet und damit wirtschaftspolitisch neutral. II. Analyse

Die einheitliche Sichtweise des Films führt in Frankreich zu einer verfassungsrechtlich unkritischeren Einstellung zu diesem Medium und seiner Förderung. Die Pflege des Films wird als selbstverständlicher Bestandteil der Wahrung kultureller Identität betrachtet. Verfassungsrechtlich wird die Filmförderung vorrangig unter dem Aspekt der Dezentralisierung erörtert. Als Verstoß gegen die Fundamentalentscheidung für eine „république une et indivisible“ kann die Verfassungsergänzung aus dem Jahr 2003, durch die die Décentralisation Verfassungsrang erlangte, nicht gesehen werden. Art. 72 der französischen Verfassung bietet eine Grundlage für die partielle Übertragung der Filmförderaufgabe auf die Regionen. Grundrechtlich fällt die Filmfreiheit unter die umfassende Medien- und Kommunikationsfreiheit. Dies lässt der Gesetzgebung und Exekutive einen weitergehenden Gestaltungsspielraum etwa bei der Einführung von Sonder-

180

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

abgaben. Die Kontroverse um die Meinungsfreiheit im Film wird eher auf politologischer und soziologischer Ebene geführt.480 III. Folgerungen

Das französische Filmförderungssystem dient eindeutig nationalen Interessen, weist aber Öffnungstendenzen auf. Dies betrifft in erster Linie europäische Produktionen. Macht und Einfluss des CNC sind freilich unangefochten. Das hängt nicht zuletzt damit zusammen, dass es der nationalen Filmförderung gelungen ist, die international führende Rolle des französischen Films zu behaupten. Im internationalen Konkurrenzkampf ist der französische Zentralismus von Vorteil. Die zentralistische Stellung wird allerdings von den Regionen zunehmend attackiert. Von den Regionen geht eine weitergreifende Öffnung des Films aus, weil dort der Film als regionale Wirtschaftsförderung gesehen wird. Der Zentralstaat ist bemüht, durch eine Förderpolitik 2:1 den zentralisierten Einfluss aufrecht zu erhalten. Auf europäischer Ebene und im WTO-System stößt das Fördermodell auf Kritik. De lege lata stimmt das Fördermodell aber mit der französischen Verfassung und EU-Recht überein.

§ 7  EU A. Ausgangslage Auf europäischer Ebene wird der Kinofilm primär dem kulturellen Bereich zugeordnet. Er ist aber auch von zentraler wirtschaftlicher Bedeutung. In Europa arbeiten mehr als 5 Millionen Menschen im kulturellen Bereich. Der kulturelle Sektor trägt heute zu 2,5 % zum Sozialprodukt der EU bei.481 Er ist überall in Europa durch massive staatliche Interventionen und Förderungen geprägt. Das macht ihn zum Gegenstand des EU-Beihilferechts. Zentrales Anliegen der europäischen Verträge ist eine umfassende Beihilfe­ regulierung. Beihilfen sind Vorteile, die unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln geleistet werden und dem Staat zuzurechnen sind.482 480  Daher findet auch eine Diskussion zwischen den Anhängern des objektiven cinéma-vérité und den Vertretern einer politischen Dokumentation zu Propagandazwecken statt (même choisir la neutralité, c’est déja prendre parti.“), Benamon, Studio Cinè Live, 2009, 84 f. 481  Vgl. Mitteilung der Kommission vom 2.9.2010 – Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung für das europäische Kino – KOM(2010)487 endg. (BRDrs. 595 / 10, S. 10: „duales Wesen [kulturell und ökonomisch] der Filmbranche“). 482  EuGH, Urteil vom 13.3.2001, Rs. C 379  / 98, PreußenElektra AG / Schleswag AG, NVwZ 2001, 665 (666).



§ 7  EU181

Wettbewerbsverfälschende Beihilfen sind in der Regel mit dem Binnenmarkt unvereinbar. Von dem Verbot bestehen jedoch zahlreiche Ausnahmemöglichkeiten.483 Bei der Filmförderung kann es sich, je nach der konkreten Ausgestaltung, um eine tatbestandsmäßig verbotene Beihilfe handeln, die der Rechtfertigung bedarf. Die deutschen und französischen Filmförderungen stehen damit auf dem EU-rechtlichen Prüfstand. Umgekehrt betreibt die EU auf dem kulturellen, einschließlich dem audio-visuellen, Sektor selbst eine intensive Förderung.484 So wurde 2006 eine neue Generation von Programmen für die Periode 2007–2013 aufgelegt, darunter neben dem Programm MEDIA 2007 (Budget von 755 Mio. Euro) die Programme Kultur 2007 (400 Mio. Euro) und „Europa für die Bürger“ (215 Mio. Euro). Ergänzend trat im Januar / November 2009 das Programm MEDIA-Mundus hinzu. B. Entwicklung des Kinofilmrechts Die europäische Integration ist ein Entwicklungsprozess, bei dem die Vereinheitlichung des Rechts konstant voranschreitet. Die Rechtsvereinheitlichung betrifft nicht nur den wirtschaftlichen, sondern auch den kulturellen und medialen Sektor. Das europäische Filmrecht gewinnt im Zuge dieser Entwicklung allmählich Konturen. I. Römische Verträge

Mit den Römischen Verträgen gründeten Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande 1957 die EWG. Deren Ziel war die Schaffung eines gemeinsamen Marktes, in dem sich Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräfte frei bewegen konnten. Diese Zielsetzung erfasste auch den Kinofilm. Schon in den 1960er Jahren gab es Initiativen für eine spezielle gemeinsame europäische Medien­ politik, die jedoch an den nationalen Interessen scheiterten. Im Zusammenhang mit der Entwicklung der allgemeinen primärrechtlichen Kompetenzordnung kam es aber zu europäischen Aktivitäten auf den Gebieten des Filmwesens wie generell der Kultur und Audiovision. Dies geschah schrittweise. Solange spezielle Kompetenzen fehlten, stellte man ausschließlich auf die Herstellung des Binnenmarktes ab. Den Anfang machte die RL 63 / 607 / EWG vom 15.  Oktober 1963485 zur Durchführung der BestimmunClassen, in: Oppermann / Classen / Nettesheim, Europarecht, §  22 Rn.  5 ff. ambivalenten Betrachtung der Beihilfen Dörr, ZUM 2010, 746 ff. 485  ABl. Nr. 159 vom 2.11.963 S. 2661–2664. Art. 2 der RL enthielt folgende Definitionen: „Film ist ein Filmstreifen, der der Standardkopie eines zur öffentlichen oder privaten Vorführung bestimmten fertigen Filmwerks entspricht und auf den sich 483  Vgl. 484  Zur

182

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

gen des Allgemeinen Programms zur Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet des Filmwesens. Die Zweite RL 65 / 264 / EWG vom 13. Mai 1965486 diente zur Durchführung des Allgemeinen Programms zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet des Filmwesens, die RL 68 / 36E(W)G vom 15. Oktober 1968487 der Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit für die selbständigen Tätigkeiten des Filmverleihs, die RL 70 / 451 / E(W)G vom 29. September 1970488 der Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für die selbständigen Tätigkeiten der Filmproduktion. Die Bereiche der Kultur und Audiovision wurden mehr oder weniger unmittelbar durch gemeinschaftsrechtliche Rechtssetzungsakte erfasst, die der Umsetzung der Prinzipien der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit dienen und mit Harmonisierungszwängen gerechtfertigt werden. Gezielt entwickelte sich das Sekundärrecht im Zusammenhang mit dem Fernsehen und dem geistigen Eigentum. Schon Mitte der 80er Jahre beschäftigte sich die Kommission mit dem Satellitenfernsehen. Sie legte das Grünbuch zum „Fernsehen ohne Grenzen“ vom 14. Juni 1984489 vor, auf das sich die Richtlinie 85 / 552 / EWG des Rates vom 3. Oktober 1989490 stützte, die u. a. Quoten für europäische Produktionen festlegte. Begründet wurde das von einigen Mitgliedstaaten unter Führung Frankreichs mit der „exception culturelle“. II. Vertrag von Maastricht

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde 1992 die Gründung der (EU) vereinbart. Zugleich wurde die EWG in EG umbenannt, die nunmehr explizit auch Zuständigkeiten in anderen Politikbereichen als der Wirtschaft erhielt. Eine spezifische Filmpolitik wurde indessen nicht vorgesehen. Sekunalle auf internationalen Übereinkünften und Bestimmungen beruhenden Rechte zu seiner wirtschaftlichen Nutzung beziehen.“ Es gelten als abendfüllende Filme: Filme, die bei einer Breite von 35 mm eine Mindestlänge von 1.600 Metern haben; als Kurzfilme: Filme, die bei einer Breite von 35 mm eine Länge unter 1.600 Metern haben.“ 486  ABl. Nr. 85 vom 19.5.1965, S. 37; Zweite Richtlinie 65 / 264 / EWG des Rates vom 13. Mai 1965 zur Durchführung der Allgemeinen Programme zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet des Filmwesens. 487  ABl. L 260 / 222. 488  ABl. L 218 / 37. 489  KOM (84) 300 endg. 490  ABl. 1989 L 298 / 23.



§ 7  EU183

därrechtlich bewegte man sich daher auf bewährten Bahnen. Die Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen wurde revidiert und ergänzt durch die RL 97 / 36 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997.491 Auf Vorschlag der Kommission vom Dezember 2005 erfolgt eine erneute Revision. Die Filmwirtschaft wurde weiter beeinflusst durch die Bemühungen zur Verbesserung des geistigen Eigentums. III. Vertrag von Lissabon

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gilt als filmspezifische Maßnahme auf Unionsebene lediglich die Mitteilung: „Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung für das europäische Kino“.492 IV. Situation

Das Aufkommen der neuen Technologien hat die Erneuerung des Kinos in Europa nicht negativ beeinflusst. Die Neuen Medien haben die vorhandenen Medien nicht ersetzt, sondern den Unternehmer der Filmwirtschaft zusätzliche Einnahmequellen eröffnet. Entsprechendes dürfte für die Digitalisierung des Kinos gelten.493 Die Gesamtzahl der Kinobesucher in Europa von 662 Millionen im Jahr 1995 ist auf 844 Millionen im Jahr 2000 (+27 %) angestiegen. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, dass die Anzahl der Kinosäle – vor allem in Multiplex-Kinos (+22 % von 1995 bis 1999) – gesteigert und die Ausstattung der Kinos verbessert wurde. 10 % der europäischen Kinos sind heute Multiplex-Kinos. Seit 2000 gingen zwar die Besucherzahlen kurzzeitig zurück. 2004 wurden in der EU jedoch zum zweiten Mal seit 1990 über eine Milliarde Kinobesucher gezählt. Zum dritten Mal wurde diese Zahl 2009 erreicht. Der Kinofilmmarkt wird freilich von der nichteuropäischen Konkurrenz beherrscht, während europäische Werke kaum außerhalb ihres Ursprungslandes vertrieben werden. In der EU besuchten regelmäßig drei Viertel der Zuschauer amerikanische Filme.494 Die Maßnahmen Deutschlands und 491  ABl.

1997 L 202 / 60. Fn. 1. 493  Vgl. Mitteilung der Kommission: Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung für das europäische Kino vom 24.9.2010 KOM (2010)487 = BRDrs.  594 / 10. 494  Einen groben Überblick über die Situation des Kinofilms in Europa vermittelt die Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu bestimmten Rechtsfragen im Zusammenhang mit Kinofilmen und anderen audiovisuellen Wer492  Oben

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Frankreichs zum Schutz und zur Unterstützung der heimischen Filmwirtschaft wurden bereits dargestellt. Die anderen Mitgliedstaaten der EU wehren sich mehr oder weniger nachdrücklich gegen die US-Dominanz. Klärungsbedürftig ist damit erstens, ob die deutschen und französischen Maßnahmen überhaupt mit EU-Recht vereinbar sind, und zweitens, welche Maßnahmen die EU ihrerseits zum Schutz des europäischen Films treffen kann und trifft. C. Primärrecht I. Binnenmarkt

Die europäischen Verträge enthalten keine ausdrücklichen Kompetenz­ zuweisungen des Filmrechts an die EU. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 3 b Abs. 1 EUV n. F., Art. 7 AEUV) kann sich daher kein umfassendes europäisches Filmrecht bilden. Selbst wenn man sog. implied powers der EU bejaht, kommt europäisches Filmrecht lediglich als Annexmaterie explizit zugewiesener Materien in Betracht. Im audiovisuellen Bereich dient als Einfallstor für filmbezogene Regelungen der Kulturbegriff. Die europäische Regulierung des Filmrechts erfolgt schwerpunktmäßig durch sekundäres Unionsrecht. Das Sekundärrecht, aus den „Verträgen“ (AEUV, EUV) abgeleitet, muss sich daher nicht nur im Rahmen der Kompetenzbestimmungen halten, sondern auch die inhaltlichen Vorgaben des Primärrechts beachten und umsetzen. Zentrale inhaltliche Vorgabe ist das Bekenntnis zum Europäischen Binnenmarkt (Art. 4 lit a AEUV).495 Zur Errichtung und Aufrechterhaltung dieses Marktes verweist Art. 24 AEUV auf die einzelnen Grundfreiheiten und die Kompetenzzuweisung zur Rechtsangleichung. II. Grundfreiheiten und Grundrechtecharta

Die Grundfreiheiten und das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 18 AEUV sind Kernrechte des primären Gemeinschaftsrechts. Für die Film­ wirtschaft sind insbesondere die Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV, die Niederlassungsfreiheit des Art. 49 AEUV und die Dienstleistungsfreiheit ken vom 26. September 2001 (KOM / 2001 / 0534 endg; ABl. C 43 vom 16.2.2002, S. 6–17). 495  EuGH, Urteil vom 9.2.1982, Rs. 270  / 80, Polydor und RSO Records / Harlequin Records und Simons Records, Slg. 1982, 329 Rn. 16; Urteil vom 5.5.1982, Rs. 15 / 81, Gaston Schul Douane Expediteur BV / Inspecteur de Invoerrechten en Accjinzen Rosendahl, Slg. 1982, 1409 Rn. 33.



§ 7  EU185

des Art. 56 AEUV relevant. Welche Freiheit im Vordergrund steht, hängt von der konkreten Tätigkeit ab. Anders als bei der Abschottung von Fernsehrechten tritt die Warenverkehrsfreiheit nicht automatisch als gegenüber der Dienst­leistungsfreiheit „völlig zweitrangig“496 zurück. Art. 34 AEUV verbietet mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wir­kung. Die Freiheit bezieht sich auf Waren, d. h. alle Erzeugnisse, die einen Geldwert haben und deshalb Gegenstand von Handelsgeschäften sein können.497 Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sind z. B. Importkontingentierungen oder Verbote.498 Eine Maßnahme gleicher Wirkung ist jede Handelsregelung eines Mitgliedstaates, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern.499 Art. 34 AEUV enthält damit ein strenges Diskriminierungsverbot, welches die Aufforderung zur Diskriminierungsbekämpfung in Art. 2 Abs. 3 S. 4 EUV n. F. umsetzt. Diskriminierende Beschränkungen sind nur zulässig, wenn sie sich auf geschriebene Rechtfertigungsgründe oder immanente Schranken stützen lassen,500 die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unterliegen.501 Auch die Niederlassungsfreiheit, die sich gemäß Art. 49 Abs. 2 AEUV auf die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie auf die Gründung und Leitung von Unternehmen erstreckt, richtet sich grundsätzlich gegen Diskriminierungen.502 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH steht Art. 49 AEUV darüber hinausgehend jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber geeignet ist, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch die Gemeinschaftsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen.503 Eine Beschränkung in diesem Sinne liegt ins­ besondere in einer Regelung, die die Niederlassung eines Wirtschaftsteil­ nehmers eines anderen Mitgliedstaats im Aufnahmemitgliedstaat von der 496  EuGH, Urteil vom 4.10.2011, Rs. C-403  / 08, Football Association Premier League Let u. a. / QC Leisure u. a., NJW 2012, 233. 497  EuGH, Urteil vom 13.3.2001, Rs. C-378 / 98, PreussenElectra AG / Schleswag AG, Slg. 2001, I-2099. 498  EuGH, Urteil vom 9.7.1991, Rs. C-2  / 90, Kommission / Belgien, Slg. 1992, I-4431; Urteil vom 8.4.1992, Rs. C-62  /  60, Kommission  /  Deutschland, Slg. 1992, I-2575. 499  EuGH, Urteil vom 1.7.1974, Rs. 8 / 74, Dassonville, Slg. 1974, 837 (852). 500  EuGH, Urteil vom 20.2.1979, Rs. 120 / 78, Cassis de Dijon, Slg. 1979, 649. 501  EuGH, Urteil vom 28.1.2010, Rs. C-338 / 08, Kommission / Frankreich, EuZW 2010, 347. 502  EuGH, Urteil vom 27.11.1996, Rs. C-62 / 96, Griechenland, Slg. 1997, I-6725, Rn. 18. 503  EuGH, Urteil vom 31.3.1993, Rs. C-19 / 92, Kraus, Slg. 1993, I-1663, Rn. 32; Urteil vom 14.10.2004, Rs. C-299 / 02, Kommission / Niederlande, Slg. 2004, I-9761, Rn. 15.

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vorherigen Erteilung einer Erlaubnis abhängig macht, deren Voraussetzungen die Wirtschaftsteilnehmer aus dem anderen Mitgliedstaat faktisch nicht erfüllen können.504 Die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV garantiert den freien grenzüberschreitenden Austausch von Dienstleistungen i. S. v. Art.  57 AEUV (Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden). Die Dienstleistungsfreiheit wird ähnlich der Warenverkehrsfreiheit ausgelegt.505 Auch insoweit sind Diskriminierungen verboten und können nur aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt werden. Die Grundrechtecharta schließlich garantiert in Art. 11 die Meinungs- und Medienfreiheit, die freilich vom EuGH nur begrenzt überprüfbar ist.506 III. Beihilfekontrolle

Die europäische Wirtschaftsverfassung ist nach wie vor das wichtigste Legitimationselement europäischer Integration.507 Die europäische Wirtschaftsverfassung stützte sich vor dem Vertrag von Lissabon auf den ordnungspolitischen Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb.508 Dementsprechend umfasste die Tätigkeit der EU ein System, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarkts vor Verfälschungen schützt. Hieran hat sich im Grundsatz wenig geändert. Die Verträge in der Fassung von Lissabon sollen einen redlichen Wettbewerb im europäischen Binnenmarkt gewährleisten. Die Wettbewerbsfreiheit ist dabei nicht formal-schematisch, sondern funktional-inhaltlich zu verstehen. Dem Schutz der durch eine derartige Wettbewerbsfreiheit gekennzeichneten Wirtschaftsordnung der EU509 dient ein differenziertes Wettbewerbssystem. Danach müssen insbesondere Interventionen der öffentlichen Hand mit dem unverfälschten Wettbewerb in Einklang gebracht werden. Mit dieser Stoßrichtung werden Art. 3 504  EuGH, Urteil vom 19.5.2009, Rs. C-171 / 07 und 172 / 07, Doc Morris, DVBl. 2009, 837, Rn. 22 f. 505  EuGH, Urteil vom 24.1.2002, Rs. C-164  /  99, Portugaia Construções, Slg. 2002, I-787. Grundlegend Urteil vom 3.12.1974, van Binsbergen, Rs. 33 / 74, Slg. 1974, 1291 (139). Ferner Urteil vom 4.10.2011, Rs. C-403 / 08, C-429 / 08 (Football Association Premier Leage Ltd. / QC Leasure and Murphy Media Protection Service Ltd., NJOZ 2012, 108. 506  EuGH, Urteil vom 11.7.1985 –, Societé Cinétheque S.A. u. a. / Fédération nationale des cinémas français, Rs. 60 und 61 / 84, NJW 1986, 1421. Grundrechte der GRC binden stets nur die Organe der Union, die Mitgliedstaaten nur beim Vollzug unmittelbar verbindlichen strikten EU-Rechts; a. A. EuGH, Urteil vom 27.6.2006, Parlament / Rat – Rs. 540 / 03, Slg. 2006, Rn. 37. 507  Luczak, Wirtschaftsverfassung, pass. 508  Vgl. zum Gesamtzusammenhang Badura, EuR Beiheft 1 / 2000, S. 45 ff. 509  EuGH, Urteil vom 25.10.1977, Rs. 26  /  76, Metro  /  Kommission, Slg. 1977, 1875 (1905).



§ 7  EU187

lit. g AEUV durch den speziellen Wettbewerbstitel VII Kapitel 1 AEUV konkretisiert. Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche oder aus staat­ lichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dies freilich nur, soweit im AEUV nicht etwas anderes bestimmt ist. Der Begriff „Beihilfe“ ist, wie der Zusatz „gleich welcher Art“ verdeutlicht, weit zu verstehen. Er umfasst alle Begünstigungen von Unternehmen oder Produktionszweigen, soweit sie nicht durch eine entsprechende marktgerechte Gegenleistung des Begünstigten kompensiert werden.510 Maßgeblich sind allein die Wirkungen der Begünstigungen, deren Gründe oder Ziele sind unerheblich.511. In Betracht kommen nicht nur alle Formen von Zuschüssen, sondern auch jede Art von Kostenentlastungen.512 Aber nicht jede staatliche Leistungsgewährung verstößt gegen das Recht der EU. Verboten sind nach Art. 107 Abs. 1 AEUV nur Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Beihilfen, die alle Marktteilnehmer in Anspruch nehmen können, sind wettbewerbsneutral und damit zulässig. Die Zwischenstaatlichkeitsklausel findet auch bei Beihilfen Anwendung.513 Eine Handelsbeeinträchtigung zwischen den Mitgliedstaaten setzt nämlich voraus, dass sich die durch die Zahlungen bewirkte Begünstigung überhaupt auf die Volkswirtschaft eines anderen Mitgliedstaats auswirkt.514 Von einer Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels kann nur ausgegangen werden, wenn sich infolge der staatlichen Leistungsgewährung die Stellung eines Unternehmens im Vergleich zu seinen Mitbewerbern in den anderen Mitgliedstaaten verstärkt.515 Was die Wirkung angeht, schließt zwar weder der 510  EuGH, Urteil vom 23.2.1961, Rs. 30 / 59, De Gezamenlijke Steenkolenminjen in Limtburg / Hohe Behörde, Slg. 1961, 1; Urteil vom 1.12.1998, Rs. C-2000 / 97, Electrotrade / AFS, Slg. 1998 I-7907 Tz 34. 511  EuGH, Urteil vom 17.6.1999, Rs. C-75 / 97, Belgien / Kommission, Slg. I-3671 = EuZW 1999, 534. 512  Beispiele Francis Rawlinson, in: Carl Otto Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag, Kommentar, 4. Aufl., 2006, Art. 87 Rn. 15 ff. 513  Mitteilung „Leistungen der Daseinsvorsorge“ 2000, Tz 34. 514  Mederer, in: Hans v. d. Groeben  /  Jochen Thiesing  /  Claus-Dieter Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU-  /  EG-Vertrag, Band 2  /  II, 5. Auflage 1999, Art. 92 Rn. 36. 515  Vgl. Entscheidung der Kommission Nr. 87  /  16  /  EWG vom 23.4.1986, ABl. 1987 L 12, S. 27, 29. Siehe auch von Wallenberg, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Kommentar zur Europäischen Union, Band I, Loseblatt (damaliger Stand: 12. Erg. Lfg.: Mai 1998), Art. 92 Rn. 30.

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verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe noch die verhältnismäßig geringe Größe des begünstigten Unternehmens von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten aus.516 Beihilfen, deren Wirkung sich räumlich auf das Gebiet eines Mitgliedstaates beschränken, fallen gleichwohl nicht unter das Verbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV.517 Die „Kulturklausel“ des Art. 107 Abs. 3 lit. d AEUV hat ähnlich wie die Vorgängerbestimmung des Art. 87 Abs. 3 lit. g EG kaum praktische Bedeutung erlangt. IV. Wirtschaftsgestaltung

Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigungen dürfen die Organe der EU nur auf den in den Gemeinschaftsverträgen genau beschriebenen Gebieten Regelungen herbeiführen und Entscheidungen treffen. Vor dem Vertrag von Maastricht bestanden keine speziellen Kompetenzen der EU für den kulturellen / audiovisuellen Bereich. Die EG entfaltete jedoch schon vorher kulturpolitische Aktivitäten, insbesondere im Medienbereich. Gestützt wurden diese Aktivitäten auf die „gemischte Formel“, wonach die zuständigen Kultusminister als Ratsmitglieder und zugleich als Vertreter der nationalen Regierungen handeln durften. Der Vertrag von Maastricht erweiterte ausdrücklich die Kompetenzen der Gemeinschaft auf den kulturellen Bereich, indem die Grundsätze um einen Beitrag zur Entfaltung des Kulturlebens (Art. 3 q) erweitert und ein neuer Titel XII „Kultur“ (Art. 151 EG) geschaffen wurde. Die Staatsaufgabe der Kulturpflege ist den allgemeinen Kompetenzregeln des Gemeinschaftsrechts und des Grundgesetzes unterworfen. Nach Art. 3 Abs. 1 lit. q EG umfasst die Tätigkeit der EU einen Beitrag zur Entfaltung des Kulturlebens in den Mietgliedstaaten. Durch den Vertrag von Maastricht wurde zudem eine Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Bereich der Kultur geschaffen. Diese Zuständigkeit ist seither in Art. 151 EG verankert.518 Danach leistet die Gemeinschaft einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes. Weitere Kompetenzen wurden auf die Art. 49 ff. EG 516  EuGH, Urteil vom 21.3.1989, Rs. C-142 / 87, Belgien / Kommission, Tubemeuse, Slg. 1990 I-959 Tz 43; Urteil vom 14.9.1994, Rs. C-278 / 92 bis C-280 / 92, Slg. 1994, I-4103, Rn. 4=742; Urteil vom 19.9.2000, Rs. C-156 / 98, Deutschland / Kommission, Rn. 32. 517  von Wallenberg, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Kommentar zur Europäischen U ­ nion, Art. 92 Rn. 29. 518  Schon vor Inkrafttreten des EUV ergingen die VO (EWG) 3911 / 92 des Rates v. 9.12.1992 über die Ausfuhr von Kulturgütern (ABl. 1992 L 395 S. 1) und die RL 93 / 7 v. 15.3.1993 über die Rückgabe von Kulturgütern (ABl. 1992 L 74 S. 74).



§ 7  EU189

und Art. 157 EG gestützt. Der Lissabonner Vertrag behandelt die Kultur nahezu wortgleich in Art. 6 S. 2 lit. c und Art. 167 AEUV. D. Sekundärrecht Spezifisches Filmregulierungsrecht besteht auf EU-Ebene nicht. Die Frage nach dem von allen Trägern der Verwaltung zu beachtenden Vorrang des Gemeinschaftsrechts519 stellt sich in aller Regel nicht. E. Filmförderung I. Streitstand

Der Film ist nach europäischem Recht zumindest auch Wirtschaftsgut. Die Filmindustrie wird demensprechend generell als wirtschaftliche Tätigkeit betrachtet, die dem unverfälschten Wettbewerb unterliegt, obwohl die europäischen Filme kaum untereinander konkurrieren. Ob die Filmförderungen Beihilfen darstellen, ist damit noch nicht gesagt. Bei dem vom EuGH vertretenen weiten Beihilfebegriff stellt die Filmförderung automatisch eine Beihilfe dar.520 Hiervon gehen jedenfalls die EU-Organe aus. Die Zulässigkeit der Fördermaßnahmen entscheidet sich auf der Rechtfertigungsebene und impliziert eine Notifizierungspflicht gegenüber der Kommission. Die Kommission hatte bereits vor Inkrafttreten des Lissaboner Vertrags die Vereinbarkeit der nationalen Filmförderungssysteme Irlands521, Dänemarks522, Frankreichs523, Großbritanniens524, der Niederlande525, Deutschlands526 und Schwedens527 mit den europäischen Wettbewerbsbestimmungen des EGVertrags zu überprüfen. In den daraufhin getroffenen Entscheidungen, namentlich in der Entscheidung zur französischen Filmproduktionsbeihilfe­ regelung vom 3. Juni 1998, wurde im Hinblick auf die Rechtmäßigkeitsvo519  EuGH, Urteil vom 12.1.2010, Rs. C-341  / 08, Domenica Petersen / Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen / Lippe, NJW 2010, 587 Rn. 80. 520  Evenkamp, Anforderungen, S.  152 ff. 521  C(2004) 4342 / 1 und 2; ABl. 1998 / C 11 / 08 und SG (99) D / 6877, zugänglich unter http: /  / europa.eu.int / comm / secretariat_general / sgb / state_aides / industrie / nn04997.pdf, Stand Oktober 2013. 522  ABl. 1998 / C 253 / 11.3 ABl. 2000 / C 134 / 03. 523  ABl. 1998 / C 279 / 04, IP 98 / 515 vom 9. Juni 1998. 524  ABl. 1990 / V 12003 vom 1.5.1990, S. 2; C(2005) 174 / 2; C(2005) 45 / 2. 525  ABl. 1999 / C 120 / 02, IP / 98 / 1028 vom 25.  November 1998. 526  ABl. 1999 / C 272 / 04, IP / 99 / 246 vom 21.  April 1999. 527  ABl. 2000 / C 134 / 03.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

raussetzungen staatlicher Beihilfen festgestellt, dass jede Filmförderung den kulturellen Inhalt des geförderten Films gewährleisten und dem Produzenten die Möglichkeit geben musste, 20 % des Filmbudgets in anderen Mitgliedstaaten auszugeben.528 Außerdem durfte die Förderung maximal 50 % betragen und musste im Hinblick auf die geförderten Aktivitäten neutral sein.529 War dies der Fall, konnte die Filmförderung als Beihilfe zur Förderung der Kultur gemäß Art. 87 Abs. 3 lit d genehmigt werden. Am 12. Februar 2001 bekräftigte der Rat in einer Entschließung ausdrücklich, „dass Mitgliedstaaten Grund haben, die Produktion im Bereich der Filmwirtschaft und des audiovisuellen Sektors durch einzelstaatliche Förderungsmaßnahmen zu unterstützen“ und dass „die einzelstaatlichen Beihilfen zur Ausformung eines europäischen audiovisuellen Marktes beitragen können“.530 Zugleich warf der Rat die Frage der Rechtssicherheit für nationale Förderungssysteme auf, welche nicht nur im Hinblick auf EG-Wettbewerbsrecht, sondern auch im Hinblick auf künftige Verhandlungen innerhalb der WTO relevant ist. Betont wurde das Verlangen nach Rechtssicherheit auch von der damals zuständigen EU-Kommissarin Viviane Reding, die sich dabei unter anderem auf das entsprechende Bedürfnis der Mitgliedstaaten bezog.531 Der Rat beauftragte die Kommission in der genannten Entschließung, bis Ende 2001 Überlegungen zur Erhöhung der Rechtssicherheit für Förderungsinstrumente, die der Erhaltung und Förderung der kulturellen Vielfalt in der Filmwirtschaft und dem audiovisuellen Sektor dienen, vorzulegen. Diesem Auftrag kam die Kommission am 26. September 2001 mit der Mitteilung an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu bestimmten Rechtsfragen im Zusammenhang mit Kinofilmen und anderen audiovisuellen Werken532 nach, indem sie 528  Zur kulturellen Rechtfertigung von ganzen Filmförderungssystemen Cas­ tendyk / Bark, ZUM 2003, 480  ff.; Evenkamp, Anforderungen, S. 168; Schäfer /  Kreile / Gerlach, ZUM 2002, 182 ff.; Vesting, in: Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsrecht, S.  101 ff.; Wemmer, Kulturklauseln, S. 204. 529  Außerdem müssen die allgemeinen Anforderungen an staatliche Beihilfen wie Notwendigkeit, Transparenz, und Verhältnismäßigkeit vorliegen. 530  Entschließung des Rates vom 12. Februar 2001 zu den einzelstaatlichen Beihilfen für die Filmwirtschaft und den audiovisuellen Sektor (2001 / C 73 / 02), ABl. vom 6. März 2001, Ziffer 11. 531  Siehe Pressemitteilung 11563 / 00 über das 2287. Treffen des Rats (für kulturelle und audiovisuelle Angelegenheiten) vom 26. September 2000 in Brüssel. Auf einen Zuwachs an Rechtssicherheit – allerdings eher unter dem Blickwinkel der Harmonisierung stehender Filmförderungssysteme – zielt auch der Vorschlag der FERA für eine Kinorichtlinie ab. Zusätzlich zur Befürwortung der Unterstützung für Filmproduktionen rückt der FERA-Vorschlag andere Themen wie die Harmonisierung der Förderung von Verteilung und Zirkulation europäischer Filme, Archivierung oder Beiträge der Rundfunkveranstalter in den Vordergrund. 532  KOM (2001) 534 endg. (ABl. 2002, Nr. C 43 / 6).



§ 7  EU191

inhaltlich die skizzierten Anforderungen wiederholte. Diese „Kinomitteilung“ wurde mehrfach, mit nunmehr allgemeinem Gültigkeitsanspruch, zuletzt bis 2012 verlängert.533 II. Gemeinschaftsrechtskonformität der deutschen Filmförderung

Auf der Basis dieser Kriterien erklärte die Kommission durch Beschluss vom 15. Oktober 2003 die Förderung nach dem Filmförderungsgesetz mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.534 Mit einer anderen Entscheidung war auch gar nicht zu rechnen. Europarechtlich handelt es sich bei der Filmförderung durch das FFG zwar um eine Beihilfe. Die Mittel der FFA werden dennoch überwiegend von der Branche selbst (Abgabe auf Kinokarten, Videoerlöse oder TV-Umsätze) und nicht durch Steuermittel erbracht (anders z. B. Spanien, Italien). Es dürfte sich somit schon tatbestandsmäßig nicht um verbotene Beihilfen handeln, ganz abgesehen davon, dass die Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Han­ dels fraglich sind.535 Die in der Kinomitteilung festgelegten Kriterien führ­ ten jedenfalls dazu, dass in § 15 Abs. 1 Nr. 6 FFG n. F. der kulturelle Test eingeführt wurde, was dazu führte, dass die Kommission die Neufassung des FFG für mit dem EG-Vertrag vereinbar erklärte und bis zum 31. Dezember 2013 genehmigte.536 Hieran hat sich bis heute nichts geändert. III. Gemeinschaftsrechtskonformität der französischen Filmförderung

Die relativ starke Position der französischen Filmwirtschaft ist zum großen Teil der staatlichen Beihilfe geschuldet. Seit 1997 sieht sich das französische System durch die Kommission im Hinblick auf Art. 87 EG in Frage gestellt.537 Trotz sukzessiver Korrekturen ist die Situation der staat­ lichen Unterstützung prekär. Die Kommission war von Anfang an bemüht, der staatlichen Hilfe Schranken zu ziehen, um einer Zersplitterung des Binnenmarktes vorzubeugen. Die Kommission kritisierte daher weniger den Umfang der Beihilfen als ihre territoriale Begrenzung. Frankreich setzte die Kommission im Februar 2004 offiziell über das neue System der Filmförderung (soutien au cinéma et à l’audiovisuel) in Kenntnis, wofür es am 22. März 2006 grünes Licht erhielt. Der größte Teil der Fördermaßnahmen 533  ABl. 2007,

C 134 / 5; ABl. 2009, Nr. C 31 / 1. 252 / 2003. 535  A. A. Dörr, ZUM 2010, 746 ff. (750 f.). 536  Entscheidung vom 22.1 2010, N 35 / 2010. 537  Fournier, La Compatibilité des Aides publiques au Cinéma avec le droit communautaire, S. 2. 534  N

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

(Filmproduktion, Verteilung, Kinoförderung) diene der kulturellen Entwicklung und beeinträchtige auch bei einer „quasi-totalité des aides d’Etat“ nicht die Wirtschaftsbeziehungen der Mitgliedstaaten.538 An dieser Rechtsauffassung hielt die Kommission in der die französische Beihilferegelung betreffenden Genehmigungsentscheidung nach Art. 107 und 108 AEUV vom 20. Dezember 2011 für die Laufzeit bis 31.12.2017 fest.539 IV. Europäische Filmförderung

In Europa wird gezielt eine eigenständige Filmförderung betrieben. Die wesentlichen Förderungsprogramme auf europäischer Ebene sind neben dem EÜGK540 das EURIMAGES-Programm und das MEDIA-Programm. 1. EURIMAGES Auf der Grundlage eines Abkommens des Europarats von 1988 wurde der EURIMAGES-Fonds (Fonds Européen de Soutien à la Coproduction Cinématographique) im gleichen Jahr gegründet.541 EURIMAGES542 unterstützt europaweit die Herstellung von Spiel- und Dokumentarfilmen sowie Zeichentrickfilmen, die als Koproduktionen zwischen mindestens zwei EUMitgliedsländern für eine Kinoauswertung bestimmt sind. Der Fonds hat zwei Aufgaben. Zum einen unterstützt er Filme, durch die die gemeinsame europäische Kultur in ihren einzelnen Facetten zum Ausdruck kommt. Zum anderen unterstützt er Filme, um zu demonstrieren, dass auch Kunst wirt538  La commission européenne a donné son feu vert aux aides françaises au cinéma et à l’audiovisuel, AFP 22.3.2006: Le Droit de la Culture, 10.4.2006, S. 1. 539  ABl. 2012 C 12. 540  Das Europäische Übereinkommen über die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen (European Convention of Cinematograph Co-production), EÜGK vom 2.10.1992 ist am 1.7.1995 in der Bundesrepublik in Kraft getreten (BGBl. 1994 II 3566). Es entstand im Rahmen des Europarats, zielt darauf ab, europäische Gemeinschaftsproduktionen zu fördern, ermöglicht aber auch die Beteiligung von Drittstaaten. Es ist beihilferechtlich weniger interessant und wird eher im Interesse der Rechtsvereinheitlichung als Standardvertrag für Koproduktionen herangezogen. 541  Resolution (88) 15 Setting up an European Support fund for the co-production and distribution of creative cinematographic and audio-visual works (adopted by the Committee of Ministers on 26 October 1988 at the 420th meeting of the Ministers’ Deputies. 542  EURIMAGES hat 33 Mitgliedsländer: Belgien, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Island, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Schweiz, Serbien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Türkei, Ungarn, Zypern und Mazedonien.



§ 7  EU193

schaftlich erfolgreich sein kann. Zu diesem Zweck wurden vier Förderungsprogramme entwickelt. Förderung für Vor-Produktionen, für Verteilung, Kinoförderung und Förderung der Digitalisierung. Die Fördergelder werden in Form „bedingt rückzahlbarer Darlehen“ ausgeworfen. Die Abzahlung erfolgt nach den Anteilen der beteiligten Produzenten aus den Netto-Produzentenerlösen. Fördergelder können ausschließlich europäische Werke erhalten. Um Eurimages-Förderung zu beantragen, ist ein Firmensitz in einem Mitgliedstaat des Eurimages-Programms notwendig. Der Filmregisseur muss Europäer sein. Im Übrigen ist ein Kinofilm europäisch, wenn er gemäß nachstehender Liste eine bestimmte Punktezahl erreicht:543 Tabelle 6 Europäischer Kinofilm Europäische Elemente

Punkte

Regisseur

3

Drehbuchautor

3

Komponist

1

Erste Hauptrolle

3

Zweite Hauptrolle

2

Dritte Hauptrolle

1

Kamera

1

Ton und Mischung

1

Schnitt

1

Bauten und Kostüme

1

Studio oder Drehort

1

Ort der Postproduktion

1

2. MEDIA Am 21. Dezember 1990 fasste der Rat der Europäischen Gemeinschaft den Beschluss 90  /  685  /  EWG über die Durchführung eines Aktionspro543  Einzelheiten

bei Arter: ders. / Jörg, Entertainment Law, S. 93 ff.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

gramms zur Förderung der Entwicklung der europäischen audiovisuellen Industrie (MEDIA) (1991–1995).544 MEDIA ist die Abkürzung für „mesures pour encourager le développement de l’industrie audiovisuelle“. Dieses erste auf fünf Jahre festgelegte „MEDIA-Programm“ verfügte über ein Gesamtbudget von 200 Millionen ECU, mit denen 19 Projekte gefördert wurden. 1996 trat das Nachfolgeprogramm, MEDIA II, in Kraft. Es verfügte über ein Budget von 310 Millionen ECU und wurde, den Hauptförderungszwecken entsprechend, gegliedert lediglich in: Projektentwicklung, Vertrieb und Fortbildung. An MEDIA II schloss sich MEDIA Plus an, das ein Budget von 483 Millionen Euro aufwies, verteilt auf die Jahre 2001 bis 2007. Seit 2007 findet das Nachfolgeprogramm MEDIA 2007 Anwendung, das bis 2013 läuft und ein Budget von 755 Millionen Euro aufweist. Damit wird die Herausbildung von europäischen Kooperationen und Verflechtungen bezweckt, um der US-amerikanischen Marktbeherrschung auf dem europäischen Markt Paroli bieten zu können. Hauptförderungsgegenstand ist die Filmprojektentwicklung sowie der Verleih und Vertrieb euro­ päischer Filme außerhalb ihres Herkunftslandes. Gefördert werden auch Filmfestivals mit europäischen Schwerpunktprogrammen. Um MEDIAFörderung beantragen zu können, muss der Antragsteller seinen Firmensitz in einem Land der EU, des EWR oder einem Land haben, das als Beitrittskandidat zur Union dem MEDIA-Programm bereits beigetreten ist. Für die Durchführung des MEDIA-Programms ist die Kommission verantwortlich. Mit der finanziellen Durchführung ist das European Film Distribution Office (EFDO) betraut.545 3. MEDIA-Mundus Dienten die bisherigen Programme in erster Linie der Abwehr der USKonkurrenz, so wuchsen die Interessen der Drittländer an einer Zusammenarbeit mit der subventionierten europäischen Filmwirtschaft. Als „richtige kulturelle Antwort auf die globale technologische Herausforderung“ wurde nach Beschluss der Kommission vom 9. Januar 2009546 das MEDIA-Mundus-Programm aufgelegt und von Parlament und Rat durch Entscheidung Nr. 1041  /  209  /  EG vom 21. Oktober 2009 verabschiedet.547 Durch dieses Programm sollen Drittländer mit dem Ziel in die Filmförderung einbezogen werden, die weltweite Konkurrenzsituation des europäischen Films zu ver544  ABl.

L 38, S. 37. auch EuGH, Urteil vom 27.1.2000, Rs C-164 / 98, DIR International Film u. a. / Kommission, Slg. I-00447. 546  IP / 09 / 26, http: /  / europa.eu / rapid / pressReleasesAction.de, Stand Oktober 2013. 547  ABl. S. L 288 / 10 vom 4.11.2009. 545  Vgl.



§ 7  EU195

bessern und Verbündete im Kampf gegen die US-Produktionen zu finden. Dieses Anliegen ist der EU 15 Milliarden Euro wert. 4. Förderung der Kinodigitalisierung Die Digitalisierung des europäischen Kinos beschäftigt die europäischen Organe schon einige Jahre. Seit dem Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen vom 2. Juli 2010 zu den Herausforderungen für das europäische Filmerbe im analogen und digitalen Zeitalter (Zweiter Bericht über die Umsetzung der Empfehlung zum Filmerbe)548 steht das Anliegen im Vordergrund, die Eigenständigkeit des europäischen Films gegenüber dem übermächtigen Hollywoodfilm zu bestärken.549 Dieses Anliegen liegt unausgesprochen der Mitteilung der Kommission vom 24. September 2010550 zugrunde. In den Schlussfolgerungen des Rates vom 18. November 2010 zu den Chancen und Herausforderungen für das europäische Kino im Digitalzeitalter551 hebt der Rat hervor, dass die Kinodigitalisierung zwar nie dagewesene Möglichkeiten für das europäische Kino eröffne, gleichzeitig aber eine Umstrukturierung des Marktes nach sich ziehen könne, spezielle Filmtheater unverhältnismäßig hart treffe und dadurch der Vielfalt des Angebots an Filmen abträglich wäre und einem Teil der Bevölkerung den Zugang zur Filmproduktion erschweren würde. Zudem könnte der soziale Zusammenhalt untergraben werden, da die Kinos in einigen Regionen eine wichtige Funktion als Austausch- und Begegnungsstätte für die Bevölkerung erfüllten. Es bedürfe auf unterschiedlichen Ebenen geeigneter Maßnahmen, um die Chancen der Kinodigitalisierung zu maximieren; dabei seien die folgenden Ziele des allgemeinen Interesses zu berücksichtigen: – Gewährleistung des Zugangs zu europäischen Werken und Förderung dieser Werke, einschließlich der zum europäischen Filmerbe gehörenden Werke; – Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt, insbesondere durch eine bessere Verbreitung der Werke; – Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der an der Digitalisierung beteiligten europäischen Akteure; – Förderung des sozialen Zusammenhalts, auch durch eine vielfältige Kinolandschaft in der ganzen Europäischen Union. 548  SEK(2010)

853 endg. Grünbuch der Kommission vom 27. April 2010 mit dem Titel „Erschließung des Potenzials der Kultur- und Kreativindustrien“ KOM(2010) 183 endg. 550  Vgl. § 3 Fn. 15. 551  ABl. C 323 / 10 vom 30.11.2010, S. 15. 549  Das

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Zu diesem Zweck wurde im Rahmen des bestehenden Programms MEDIA ein neuer Mechanismus eingeführt, um die Digitalisierung von Kinos zu unterstützen. Gefördert werden die Kinos bei der Umrüstung auf digitale Vorführtechnik. Antragsberechtigte Unternehmen sind unabhängige europäische Kinobetreiber, deren Hauptaktivität die Vorführung von Filmen ist. Die Antragsberechtigung ist beschränkt auf Kinos, die im Jahr 2010 mindestens 50 % europäische Filme gezeigt haben (wenigstens 30 % davon nicht-nationale). Dabei muss es sich um Erstaufführungskinos mit mindestens 70 Kinositzplätzen, mindestens 520 Aufführungen im Jahr und mindestens 20.000 Zuschauern in den letzten 12 Monaten handeln. Der Projektor muss ferner zwischen dem Zeitpunkt der Einreichung des Förderantrags und dem 30. Juni 2013 erworben werden. Gefördert bzw. anerkannt werden Nebenkosten, die bei der Ausstattung des Kinos mit einem Digitalprojektor und einem Server anfallen, z. B. Garantie-, Finanzierungs- und Installationskosten. Die Fördersumme beträgt maximal 20.000 Euro pro Leinwand, pro Kino können drei Leinwände bezuschusst werden. V. Rechtliche Zulässigkeit der europäischen Film- und Kinoförderung

EU-rechtlich ist die europäische Filmförderung unproblematisch, da sie sich auf Kompetenzen des Gemeinschaftsrechts stützen kann. Dagegen lässt sich die europäische Filmförderung, soweit sie gezielt gegen Hollywood gerichtet ist, nicht ohne weiteres mit WTO-Recht vereinbaren. Die Kinoförderung zielt ebenfalls darauf ab, ein Gegengewicht zu den US-geprägten Verleihketten zu schaffen. Auch dies bedarf der Rechtfertigung nach WTORecht. F. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen I. Zusammenfassung

Der Kinofilm zählt auf europäischer Ebene zum kulturellen und medialen Sektor, ist zugleich aber auch Wirtschaftsgut. Wirtschaftlich befinden sich die Kinos in Europa im Aufwind. 2009 überschritt die Zahl der Kinobesucher die Milliardengrenze. Der Kinofilmmarkt wird allerdings von der nichteuropäischen Konkurrenz dominiert. In der EU besuchten ebenfalls 2009 regelmäßig drei Viertel der Zuschauer amerikanische Filme. Hieran hat sich seither nichts geändert. Durch Regulierung versucht man dem gegenzusteuern. Aktivitäten auf den Gebieten des Filmwesens wurden zunächst mit der Herstellung des Binnenmarktes gerechtfertigt. Später stellte man auf die



§ 7  EU197

Harmonisierung bei der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit ab. Im Zusammenhang mit dem Fernsehen wurden Quoten für europäische Produktionen festgelegt. In erster Linie erfolgt die Stärkung des europäischen Films durch Filmförderung. Filmförderung betreiben die Mitgliedstaaten der EU und die EU selbst. Die Filmförderung in den Mitgliedstaaten muss daher mit EU-Recht, die sekundärrechtliche Einforderung mit Primärrecht vereinbar sein. Als wirtschaftliche Tätigkeit unterliegt die Filmindustrie dem europarechtlich gebotenen unverfälschten Wettbewerb. Staatliche Beihilfen sind gleichwohl durch die Kommission genehmigungsfähig, wenn die Filmförderung den kulturellen Inhalt des geförderten Films gewährleistet und dem Produzenten die Möglichkeit gibt, 20 % des Filmbudgets in anderen Mitgliedstaaten auszugeben. Außerdem darf die Förderung maximal 50 % betragen und muss im Hinblick auf die geförderten Aktivitäten neutral sein. Nach diesen Kriterien wurde die Gemeinschaftsrechtskonformität der deutschen Filmförderung und der französischen Filmförderung bejaht. Die wesentlichen Förderungsprogramme auf europäischer Ebene sind das EURIMAGES-Programm und des MEDIA-Programm. EURIMAGES unterstützt europaweit die Herstellung von Filmen, die als Koproduktionen zwischen mindestens zwei EU-Mitgliedsländern für eine Kinoauswertung bestimmt sind. MEDIA 2007 läuft bis 2013, weist ein Budget von 755 Millionen Euro auf und bezweckt die Herausbildung von europäischen Kooperationen und Verflechtungen, um ein Gegengewicht zur US-amerikanischen Marktbeherrschung zu schaffen. II. Analyse

Im Zusammenhang mit der Globalisierung hat der kulturelle Sektor der Filmwirtschaft dreifache Bedeutung. Erstens trägt er bei zur Entwicklung einer vielfältigen und vielschichtigen europäischen Identität. Zweitens liefert er in ökonomischer Hinsicht ein Beispiel für die Vorteile eines geregelten Wettbewerbs mit Ausstrahlungen auf Dienstleistungsbereich, Tourismus und technische Entwicklung. Drittens verstärkt er den politischen Einfluss der EU und ihrer Mitgliedstaaten in der Welt. III. Folgerung

Die Filmförderung in Deutschland, Frankreich und der EU ist mit Europarecht vereinbar, wirft aber in ihrer zunehmend aggressiven anti-amerikanischen Stoßrichtung Zweifel an der WTO-Konformität auf.

198

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

§ 8  USA A. Ausgangslage In den USA ist das Filmrecht Teil des Rechts der „Motion Pictures Industry“, das seinerseits ein mixtum compositum verschiedener Rechtsmaterien darstellt (intellectual property law, contract law, labor law). Aus Einzelaspekten dieser Materien ergibt sich in der Summe das Kinofilmrecht als Kernbereich des Rechts der Unterhaltungsindustrie. Die Unterhaltungsindustrie gilt als der wichtigste Teil der US-Volkswirtschaft. Von ihr hängen unmittelbar und mittelbar 2,2 bis 2,4 Millionen Arbeitsplätze ab.552 Im Kerngeschäft der Herstellung und Verteilung von Filmen finden über 285.000 Arbeitskräfte Beschäftigung. An der Verbreitung der Unterhaltungsprodukte sind 478.000 Beschäftigte beteiligt. Im Zulieferbereich (Zubehörbeschaffung, Verpflegung, Fahrzeugvermietung, Reinigung) arbeiten 1,7 Millionen Menschen. Allein das Steueraufkommen aus der von der Unterhaltungsindustrie zu entrichtenden Einkommen-, Lohn- und Gewerbesteuer beträgt jährlich über 13 Milliarden US Dollar. Die MPAA bezeichnet die Produktion und Verbreitung von Filmen als „one of the Nation’s most valuable cultural and economic ressources“. Namentlich die US-Filmwirtschaft prägt seit dem frühen 20. Jahrhundert global das Filmwesen. Die US-Filmindustrie hat weltweit mehr Geld erwirtschaftet als irgendeine andere Filmwirtschaft. Erzielte die US-Filmwirtschaft zunächst ihre Einkünfte vorwiegend im heimischen Markt, so stammen nunmehr rund 40 % der Einnahmen Hollywoods aus dem Ausland. Entwicklungen, die die heimische Filmwirtschaft gefährden oder sich gegen die globale Verbreitung von US-Kinofilmen richten („Runaway-Diskussion“), werden daher in den USA mit Besorgnis beobachtet und prägen die US-Filmpolitik auf bundes- und einzelstaatlicher Ebene. Auch die USA betreiben daher eine die heimische Wirtschaft begünstigende intensive Filmförderungspolitik, legen also eine Verhaltensweise an den Tag, die sie den Europäern insbesondere im Kontext der WTO-Verhandlungen vorwerfen. Die Digitalisierung der Kinos, die vor allem von den großen Kinoketten betrieben wird, ist schon weit fortgeschritten. Eine spezielle Förderung des D-Cinemas gibt es in den USA nicht.

552  Die folgenden Angaben stützen sich auf die Berichte der Motion Picture Association of America (MPAA): „The economic impact of the motion picture & television industry on the United States“, April 2009 und 2011, sowie „Entertainment industry, film and television industry“, Dezember 2010.



§ 8  USA199

B. Entwicklung des Kinofilmrechts Das Kinofilmrecht in den USA reagierte, wenn überhaupt, auf die technische und wirtschaftliche Entwicklung. Die Entwicklung des Kinofilms in den USA lässt sich spiegelbildlich zur Entwicklung der US-Filmwirtschaft in vier Perioden einteilen, die Stummfilmära, die klassische HollywoodEpoche, „New Hollywood“ und die gegenwärtige Epoche (nach 1980). I. Stummfilmepoche

In den USA dienten die ersten Filmvorführungen vor einem größeren Publikum als Ergänzungen zu Varieté-Veranstaltungen (Vaudeville Shows), die durch ortspolizeiliche Aktionen gesteuert wurden. Zu einem eigenständigen größeren amerikanischen Filmerfolg geriet erst „The Great Train Robbery“ (1903) von Edwin S. Porter. Zentrum der US-Filmwirtschaft war New York. Die klimatisch günstigeren Verhältnisse in Kalifornien führten jedoch zum Umzug nach Hollywood. Auf dem Weltmarkt dominierte freilich zunächst die europäische Filmwirtschaft. Der 1. Weltkrieg bot der Filmindustrie in den USA die Gelegenheit, den Vorsprung der europäischen Filmwirtschaft zu überwinden. Nunmehr begann der Aufstieg Hollywoods.553 II. Klassisches Hollywood

In den 1920er Jahren erlaubten neuen Techniken, jeden Film mit eigener Tonspur zu versehen. Hier erwiesen sich die Amerikaner als führend. In dieser Zeit entstand ein Oligopol von Paramount, Universal, Twentieth Century Fox, Metro-Goldwyn-Mayer (MGM), Warner Brothers (Warner Bros.) und United Artists (UA)554 („major companies“)555. Hinzu kamen einige „arme“ Firmen („Poverty Row“), die sich auf sog. B-Filme spezialisierten. Von diesen stieg nur Columbia Pictures in die Major-Company-Liga auf. Nach der Übergangsphase zwischen 1928 bis 1932 begann die „goldene Ära“ Hollywoods, die bis 1946 andauerte. Schon 1914 hatte sich das Zentrum der Filmherstellung wegen der besseren Aufnahme- und Geschäftsbedingungen von New York nach Hollywood verlagert. Die Arbeitsbedingungen zogen zahlreiche Fachkräfte aus Europa an, zumal mit Einführung des 553  Repräsentiert etwa durch D. W. Griffith, „The Birth of a Nation“ (1914) und „Intolerance“ (1918). 554  Gegründet von Charles Chaplin, Mary Pickford, Douglas Fairbanks und David Griffith. 555  In den 1930er und 1940er Jahren zählte hierzu auch RKO (seit 1948 in Aktienmehrheit von Howard Hughes). 1953 stellte RKO die Produktion ein.

200

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Tonfilms Sprachversionen für den europäischen Markt hergestellt werden mussten.556 In Hollywood arbeiteten die Studios wie Fabriken und kontrollierten sämtliche Schritte des Filmprozesses von der Herstellung über die Verteilung bis zur Aufführung in den Lichtspielhäusern. Hierbei entwickelten die Studios einen eigenen Stil,557 den sie auch während der Propagandaphase der 1940er Jahre558 beibehielten.559 In den späten 1940er Jahren brach das Studiosystem des Oligopols der Verleihfirmen zusammen. Ursächlich hierfür waren die Antikartellpolitik des Bundes und das Aufkommen des Fernsehens. Die Antikartellgesetzgebung wurde begünstigt durch den Kassenerfolg des Zeichentrickfilmes von Walt Disney „Snow White and the Seven Dwarfs“ (Schneewittchen und die sieben Zwerge, 1938), an dem naturgemäß keiner der bei den Studios angestellten Darsteller mitwirkte. Hinzu kam die ohnehin bestehende Unzufriedenheit über die Praktiken des so genannten „block-bookings“. Danach verliehen die Studios nur ein jährliches Gesamtpaket von vielen Filmen an die Kinos, in das sie Filme von mittelmäßiger Qualität und mit geringen kommerziellen Chancen einbanden. Der stellvertretende Generalanwalt Thurman Arnold nutzte die Gelegenheit, im Juli 1938 ein Verfahren gegen die acht größten Hollywood-Studios wegen Verletzung des Sherman Anti-Trust Act.560 einzuleiten. Er erreichte damit, dass fünf der Studios (Warner Bros., MGM, Fox, RKO und Paramount) sich im Oktober 1940 zu einem Kompromiss bewegen ließen. Danach verpflichteten sie sich, innerhalb von drei Jahren das Block-booking für kurz- und abendfüllende Filme aufzuheben, eine Vorschau auf ihre Leistungspakete zuzulassen, das „blind buying“ aufzuheben und Verwaltungsgremien in allen 31 Kinobezirken der USA einzurichten, um die Erfüllung dieser Zusagen sicherzustellen. Vom Fernsehen gingen anfänglich verheerende Wirkungen auf die Filmwirtschaft aus. Das Fernsehen wurde dem Radio zugeordnet und von den Studios bekämpft, die zunächst nicht erkannten, dass sie ebenso wie für die Kinos auch für das Fernsehen Filme produzieren konnten, und eher 556  Die NS-Machtergreifung bewirkte einen Aderlass der deutschen Filmschaffenden, die in Hollywood eine deutsche Exil-Kolonie bildeten. 557  MGM z. B. spezialisierte sich auf aufwendige Ausstattungen wie bei „Gone with the wind“ (1939). 558  Courtade / Cadars (Hrsg.), Geschichte des Films im Dritten Reich. 559  Hierbei entstanden Filmklassiker, die noch heute ihr Publikum finden. Gipfelpunkt dieser Entwicklung war das Jahr 1939, in dem die Uraufführung folgender Filme stattfand: „The Wizzard of Oz“, „Gone with the Wind“, „Stagecoach“, „Mr. Smith goes to Washington“, „Wuthering Heights“, „Only Angels have Wings“, „Ninotschka“ und „Midnight“. Weitere Filmklassiker aus dieser Epoche waren: „Casablanca“, „It’s a Wonderful Life“, „It Happened One Night“, „King Kong“, „Mutiny on the Bounty“, „City Lights“, „Red River“ und „Top Hat“. 560  15 U.S.C. §§ 1–7.



§ 8  USA201

ihre Filmarchive zerstörten, als sie im Fernsehen auszuwerten. Nicht einmal die Anti-Trust-Rechtsprechung veranlasste die Studios, ihre Aufmerksamkeit dem Fernsehen zuzuwenden. Bis etwa 1959 dauerte die Konfrontation mit dem Fernsehen, dem man mit Farbfilmen und Monumentalfilmen in CinemaScope-Verfahren zu begegnen versuchte. Als der Vermögenswert der Studios sank und die Gründergeneration verschwunden war, wurden die Studios in den 1950er und 1960er Jahren von Industrie-Konglo­ meraten übernommen und zum Teil verkauft. Die Antikartell-Gesetzgebung, die Aufhebung des Blockbookingprinzips, die Zensurrechtsprechung561 und das Aufkommen des Fernsehens hatten alle ihren Anteil am Niedergang des klassischen Hollywoods. Im Nachhinein dürfte gerade darin der Grund für die Wiedergenesung Hollywoods zu sehen sein. Das Fernsehen trug zwar dazu bei, das Monopol Hollywoods in der amerikanischen Unterhaltungsindustrie zu brechen, auf längere Sicht förderte es aber die wirtschaftliche Situation der großen Filmgesellschaften. Umgekehrt wirkte sich die Erleichterung, welche die teilweise Aufhebung der Filmzensur in den 1950er Jahren für den Hollywood-Film bedeutete, eher zu Ungunsten der US-Filmindustrie aus. Nach Beendigung des Paramount Kartellstreits besaßen die Filmstudios aus Hollywood nicht länger die Kinos. Dies in Verbindung mit der Aufhebung der Zensur ermöglichte ausländischen Filmen den Marktzutritt zu den USA. Verstärkt wurde diese Entwicklung durch die Miracle-Entscheidung,562 welche den ideologischen Restriktionen Grenzen setzte. Die Epoche des klassischen Hollywoods wurde durch die Epoche des New Hollywood abgelöst. III. New Hollywood

Die Bezeichnung New Hollywood dient der Charakterisierung der Filmhandlungen. Klischeevorstellungen und Schwarz-Weiß-Färbungen wurden in den späten fünfziger Jahren durch differenziertere Handlungen ersetzt. Die Wurzeln dieser Entwicklung sieht man in „Rebel Without a Cause“ (1955) und in Hitchcocks „Psycho“. Der Ausdruck post-klassisches Kino beschreibt den Methodenwandel, der sich bei den Regisseuren vollzog. Die neuen Filmregisseure wie Francis Ford Coppola, George Lucas, Brian de Palma, Martin Scorsese, William Friedkin and Steven Spielberg griffen technische Anregungen des europäischen Films auf und verbanden diese mit bekannten Handlungsabläufen von Hollywood-Klassikern. Das erwies sich kommerziell als erfolgreich, wie der Film von 1967 „Bonnie and ­Clyde“ zeigte. Dieser Film und „Easy Rider“ ließen sich mit relativ gerin561  Hierzu 562  Vgl.

C.

weiter im Text.

202

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

gem Budget verwirklichen. Die erfolgreichsten Filme dieser Epoche folgten jedoch dem Blockbusterprinzip, bei dem sich der Filmerfolg schon aus dem Aufwand ergibt, der die Realisierung des Films ermöglichte.563 Der Aufwand drückt sich aus in kostspieligen spektakulären Szenen, beim Einsatz von teuren Stars und durch umfassende Werbemaßnahmen. Zielgruppe ist ein möglichst breites Publikum. Freigabebeschränkungen aus Gründen des Jugendschutzes wirken sich bereits finanziell schädigend aus.564 Unabhängig von der Ausrichtung auf ein Massenpublikum war das Blockbusterprinzip nur für eine Hand voll von Filmen pro Jahr finanzierbar. Die Blockbusterfilme wurden daher durch so genannte Independent Films ergänzt, die nur ein geringes Budget beanspruchten und unabhängig von den Studio-Einrichtungen produziert wurden. Diese unabhängigen Filme konnten sich auf Nischenthemen und gezielte Bevölkerungsgruppen konzentrieren, minderten aber den Einfluss Hollywoods. All diese Maßnahmen konnten den Bedeutungsschwund Hollywoods nicht verhindern oder trugen sogar zu ihm bei. IV. Gegenwärtige Lage

In den 1980er Jahren bahnte sich eine Revitalisierung der US-Filmindustrie an. Die Independent Filme erzielten beachtliche finanzielle Erfolge, was dazu führte, dass die großen Studios Tochterfirmen gründeten, die vergleichbare Filme produzierten. In den Kinos öffnete sich der Markt – wenngleich begrenzt – für ausländische Filme. Insbesondere aber komplettierten die Studios die Verwertungskette ihrer Filme. Vor allem die DVD und ihr Einsatz im „Heim-Kino“ erwiesen sich für die Filmindustrie als außerordentlich lukrativ. Nunmehr ging es um die Vermittlung der FernsehSysteme und der Filmstudios. In dieser Phase der Filmentwicklung gelang der Video-Industrie der Durchbruch. Dieses Mal suchten die Studios nicht die Konfrontation, sondern gründeten gelegentlich ihre eigene Vertriebsformen. Den Kaufkassetten blieb aber der kommerzielle Erfolg weitgehend versagt, da man erkannte, dass die Filmkonsumenten mehr daran interessiert waren, sich einen Film auszuleihen als ihn gleich zu kaufen. Das anfäng­ liche Ignorieren der Videotheken bescherte den Filmvertrieben Einnahmeverluste in Milliardenhöhe, die sich durch eine „Sell-trough-Strategie“ hätten vermeiden lassen. Mittlerweile hat die Filmindustrie die Zeichen des Multimedia-Zeitalters erkannt. Der Film ist jedenfalls im Kino, Fernsehen, auf 563  Beispiele für solche erfolgreichen Filme sind „Godfather“ (Coppola), „Jaws“ (Spielberg) und „Star Wars“ (Lukas). 564  Die überproportionalen Produktionskosten bewirkten beispielsweise den wirtschaftlichen Ruin der Regisseure-Produzenten Francis Coppola („One From The Heart“) und Michael Cimino („Heaven’s Gate“).



§ 8  USA203

Video, DVD, Blu-Ray und im Internet verwertbar und unentbehrlicher Bestandteil des weltweiten Medien- und Kommunikationsangebots. Als unverzichtbares Glied in der Verwertungskette gewann auch der Kinofilm wieder an Bedeutung. Während ursprünglich das Auslandsgeschäft für die Hollywoodstudios nur eine untergeordnete Rolle spielte, ist inzwischen das Auslandsgeschäft wichtiger als der heimische Markt. So wurden 76 % der Einnahmen für den Katastrophenfilm „2012“ aus dem Ausland erzielt. Auch der Michael-Jackson-Film „This Is It“ spielte auf dem internationalen Markt zweimal so viel Geld ein wie in den USA. Sorge mit bis zu panikartigen Zü­ gen bereitete der US-Filmindustrie eine Entwicklung, die unter dem Schlag­ wort der „Runaway production“ diskutiert wird. Gemeint sind Filme die ganz oder schwerpunktmäßig außerhalb der USA gedreht werden, jedoch unmittelbar für den US-Markt bestimmt sind. Dabei wird zwischen kreativen Run­ aways, bei denen Drehbuch, Handlungsort oder Wahl der Hauptdarsteller die Dreharbeiten im Ausland erfordern, und wirtschaftlichen Runaways unterschieden, bei denen die Wahl des Drehorts aus Gründen der Kostenersparnis getroffen wird.565 Die ins Ausland verlagerten Filme wurden in Australien, Deutschland, Ungarn, Irland, Neuseeland, Südafrika, Großbritannien und vor allem – 90 % der ins Ausland verlagerten, mit US-Mitteln geförderten Filme ausmachend – in Kanada gedreht. Die dortigen erheblich niedrigeren Löhne gefährden aus der Sicht der USA in erheblichem Umfang dortige Arbeitsplätze. Die US-Regierung wird daher seit einigen Jahren gedrängt, rechtliche Gegenmaßnahmen insbesondere gegen die staatliche Förderung von RunawayProjekten zu treffen. In diesem Zusammenhang beruft man sich auch auf die WTO-Regelungen. Bei der intensiven Gesetzgebungs- und Verwaltungstätigkeit in erster Linie des einzelnen Bundesstaats auf dem Gebiet der Filmförderungen spielen die WTO-Regelungen praktisch jedoch keine Rolle. Der Kino­film sieht sich dagegen in eine Abwehrschlacht verwickelt, die sich daraus ergeben hat, dass Sony, Universal, Fox und Warner Bros. angekündigt haben, Filme bereits 60 Tage nach Kinostart via DirectTV als Premium-VoD (Video on Demand) zu Verfügung zu stellen. Die großen US-Ketten Regal Entertainment566, Cinemark567 und AMC Entertainment568 drohen bereits mit Abwehrmaßnahmen.569 Weit fortgeschritten ist der digital roll-out. Die Digitalisierung des Kinos ging von den USA aus und wird seither von den US-Unternehmen in tech565  Vgl. Monitor Company, U.S. Runaway film and Television; vgl. auch Wright, Akron Law Review, 2006 / 1, S. 759 ff. 566  Regal Entertainment Group, 7132 Regal Lane, Knoxville, Tennessee 37918. 567  Cinemark USA, Inc., 3900 Dallas Parkway, Suite 500 Plano, TX 75093-7865. 568  AMC Entertainment Inc. P.O. Box 725489 Atlanta, GA 31139-9923. 569  Blickpunkt:Film 16 / 11, S.  4 f.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

nischer und wirtschaftlicher Hinsicht geprägt. Um dem Kinopublikum das gleiche oder eine besseres Theatererlebnis zu bieten wie bei Verwendung der photomechanischen Bildtechnik, sind Server und Projektoren erforderlich, die besonderen Anforderungen genügen. Gegenwärtig sind zwei Typen von Projektoren gebräuchlich: Digital Light Processing (DLP)-Projektoren und Liquid Cristal on Silicon (LCoS)-Projektoren. Künftig werden noch Laser-Projektoren dazu kommen. Am 18. Juni 1999 fand in Los Angeles und New York die erste Vorführung mit einem DLP-Projektor statt. Im Interesse einer zügigen und umfassenden Entwicklung war eine einheitliche Standardisierung geboten. Diese regte im Jahr 2000 die Society of Motion Picture and Television Engineers in Nordamerika an. Von grundlegender Bedeutung war dann die erwähnte DCI, in der die wichtigsten Major Hollywood Studios vertreten sind und die einen eigenen Standard der Digitalisierung schuf.570 Dieser Standard wurde weltweit weitgehend eingehalten, obwohl er aufwendig und teuer ist. Im Interesse eines chancengleichen Zugangs aller war die Festlegung auf bestimmte technische Mindeststandards, die den höchsten Sicherheitsanforderungen entsprechen, jedoch begrüßenswert. Da nicht zuletzt wegen dieser Standards die Umrüstung der Kinos kostspielig ist, war fraglich, wer in den USA die Finanzierung der Digitalisierung übernehmen würde. In diesem Zusammenhang setzte sich das VPFModell durch, bei dem die Verleihfirmen die Möglichkeit haben, Langzeitverträge mit Drittanbietern abzuschließen und das die Freiheit der Programmgestaltung in letzter Konsequenz gefährdet. Da in den USA der Film aber vorwiegend als Ware und wirtschaftliches Gut betrachtet wird, wird diese Gefährdung den Gesetzen des Markts überantwortet. Das bedeutet, dass es in den USA keine staatliche Förderung für die Digitalisierung des Kinos gibt, dass aber die Digitalisierung durch verstärkten Schutz der Urheberrechte (Digital Millenium Copyright Act 1998571) staatlich flankiert wird. Dementsprechend wird gemäß der Planung der großen US-Ketten der größte Teil der Kinoaufführungen digital erfolgen. C. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen I. Rechtsbegriff

Ein einheitlicher Rechtsbegriff des Films besteht nicht. Im Alltagssprachgebrauch finden sich zwar Formulierungen wie „Movie Law“ oder „Cinema 570  „DCI Cinema Specfication v1.2“ (http.www.dcimovies.com  /  specification); „Digital Cinema Initiatives, March 7, 2008“ (http.www.dcimovies.com / specification / . Retrieved January 1, 2011). 571  Pub. L. No. 105-304, 112 Stat. 2860.



§ 8  USA205

Law“.572 In den jeweiligen Regelungsbereichen stößt man jedoch auf mehr oder weniger umfassende unterschiedliche Legaldefinitionen etwa für „Motion picture“.573 II. Kompetenzverteilung

Die USA sind ein Bundesstaat mit starker föderalistischer Ausprägung. Gleichwohl mangelt es nicht an Bundeskompetenzen zur Beeinflussung der Wirtschaft einschließlich der Filmwirtschaft, damit auch des Filmwesens insgesamt. Die enumerative Aufführung der Kompetenzen des Bundesgesetzgebers in Art. I Sec. 8 U.S.C. wirkt sich letztlich nicht als echte Beschränkung aus, da dem Bundesgesetzgeber die Kompetenz zusteht, alle zur Ausübung der in Cl. 1 bis 17 genannten Befugnisse notwendigen und zweckdienlichen Gesetze zu erlassen (sog. necessary and proper clause).574 Vor allem aber kommt der interstate commerce clause besondere Bedeutung zu. Sie ist in Art. I Sect. 8 Cl. 3 U.S.C. niedergelegt und lautet: „The Congress shall have power (3) to regulate Commerce with foreign Nations and among the several States, and within the Indian Tribes.“ In ihrer positivzuweisenden Komponente wird die commerce clause vom Supreme Court weit ausgelegt. Der Handel umfasst etwa auch den Austausch von Leistungen und seine Beschränkungen.575 Von der commerce clause wird somit ein Gesetz getragen, das den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr in bestimmten Bereichen beschränkt oder verbietet, um ein klassisches Ziel der police power (Wohlfahrt, Gesundheit, Sicherheit, Moral) zu verwirklichen. Auf Gebieten des interstate commerce, die für die nationale Einheitlichkeit notwendig sind, besteht eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Auf Gebieten mit spezifisch lokalem Interesse kommt eine konkurrierende Kompetenz der Einzelstaaten in Betracht. Dies gilt ferner, wenn das Bundesgesetz keinen abschließenden Charakter hat oder die Einzelstaaten ausdrücklich zu bestimmten gesetzgeberischen Maßnahmen ermächtigt. Einzelstaatliches Handeln ist weiter nicht ausgeschlossen, wenn der Einzelstaat als Marktteilnehmer auftritt. Die Filmwirtschaft der USA ist weitge572  In der Internet-Ausgabe der Zeitschrift „MovieMaker“ wurde am 30.9.2009 durch die Herausgeberin Susan McIsaac die Rubrik „Cinema Law: Old Footage, New Media“ eingeführt. „Welcome to ‚Cinema Law‘, MovieMaker.com’s all-new blog where you ask the questions of our resident team of legal experts and, each week, they’ll provide the answers to your production queries.“ 573  Vgl. Arizona A.S.L. 41-1517 Lit. V 2 „Motion picture means a single me­dium or multimedia program, including a commercial advertisement, music video or television series“. 574  Hierzu, Leitentscheidung McCulloch v. Maryland (17 U.S. 316 [1819]). 575  Bungert, in: Assmann / Bungert, Handbuch, Rn. 7.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

hend bundesrechtlich geregelt. Auch im exekutiven Bereich stehen dem Bund Kompetenzen zu, die hauptsächlich von unabhängigen Ämtern (independent agencies) wahrgenommen werden. Auf einzelstaatlicher Ebene ist das Filmwesen bzw. das Kinowesen schwerpunktmäßig eine Aufgabe der Kommunalverwaltung. Die Staaten selbst bemühen sich indessen, das Filmen auf ihrem Staatsgebiet attraktiv zu gestalten und haben zumeist zentrale Anlaufstellen für Beratung und Unterstützung vor allem durch Bewilligung von Fördermaßnahmen eingerichtet. III. Filmfreiheit

Die Filmfreiheit als Grundrechtsposition bildete sich heraus als Abwehr gegenüber den in den USA besonders intensiven faktischen Zensurmaßnahmen. Eine offizielle Filmzensur bestand bis 1968 in den USA auf Bundesebene zwar nicht. Das heißt jedoch nicht, dass es keine Zensur gegeben hätte. Bereits als der Kinetoscope Edisons die „laufenden Bilder“ zur Jahrmarktattraktion machte, rief das im puritanischen Amerika die „Tugend­ ligen“ auf den Plan, zu denen sich die katholische Kirche gesellte.576 Das erste Aufführungsverbot erfolgte, soweit ersichtlich, 1895 für „Dolorita in the passion dance“.577 Die erste Gerichtsentscheidung fällte ein New Yorker Richter 1887 über den Film „Orange blossoms“, der das Filmverbot mit dem „outrage on public decency“ begründete.578 Das erste kommunale Filmzensurgesetz erließ am 4. November 1907 der Stadtrat von Chicago. Auf staatlicher Ebene folgten Pennsylvania (1911), Ohio (1913), Kansas (1914), Maryland (1916), New York (1921), Massachusetts, Connecticut, Rhode Island in den Folgejahren und schließlich 1935 Louisiana, ohne das Gesetz allerdings umzusetzen. Auf gesamtstaatlicher Ebene wurde seit 1915 mit einer Zensurregelung gedroht. Die Situation der Filmwirtsaft war in doppelter Hinsicht prekär. Bei als unmoralisch empfundenem Film musste mit Boykottmaßnahmen empörter Privater und mit staatlichen Sanktionen gerechnet werden. Seit 1907 gab es daher Bestrebungen zu einer Selbstverpflichtung, moralischen Standards zu entsprechen. Zur Koordination der Beziehungen zwischen Filmindustrie, Öffentlichkeit und Regierung wurde der Postmaster general („Postminister“) Will H. Hays verpflichtet, der als Präsident der MPAA den Kampf gegen eine staatliche Zensur organisierte, indem er diese durch rigide Selbstbeschränkungen obsolet machte. 1930 schuf Hays den Hays Production Code, der Zensur-Richtlinien enthielt. Der Code wurde erst 1934 angewandt, als die katholische Organisation „The Walsh, Sin and Censorship. nach Bordat, Vingtième Siècle, S. 4. 578  Vgl. Randall, Censorship, 1968, S. 11. 576  Vgl. 577  Zit.



§ 8  USA207

Legion of decency“, aufgerührt durch die freizügigen Auftritte von Mae West in „She done him wrong“ und „I’m no angel“, drohten, die Kinos zu boykottieren. Die Filme, die keine Freigabeerklärung erhalten hatten, konnten faktisch nicht aufgeführt werden, da die MPDAA durch die Big Five Studios über alle Kinos im Land verfügte. Von einer grundrechtlich verbürgten Filmfreiheit konnte unter diesen Umständen nicht die Rede sein. Der Befreiungsschlag erfolgte durch die Gerichtsbarkeit. Hatte der Supreme Court noch 1915 im Fall „Mutual Film Corporation v. Industrial Commission of Ohio“579 entschieden, dass das Vorrecht der Presse auf Wahrnehmung öffentlicher Interessen dem Film nicht zukomme, so änderte er in der Miracle-Entscheidung vom 26. Mai 1952 „Joseph Burstyn Inc. v Wilson“580 seinen früheren Standpunkt und stellte fest, dass Filme eine Kunstform seien, die unter dem Schutz des Ersten und Vierzehnten Zusatzes der USVerfassung stünden. Im Leitsatz der Entscheidung heißt es: „It cannot be doubted that motion pictures are a significant medium for the communication of ideas. Their importance as an organ of public opinion is not lessened by the fact that they are designed to entertain as well as to inform, that the production, distribution and exhibition of motion pictures is a large-scale business conducted for private profit does not prevent motion pictures from being a form of expression whose liberty is safeguarded by the First Amendment.“

579  236 U.S. 230. Der Kläger hatte den in Italien unter der Regie von Roberto Rossellini gedrehten Film „Il Miracolo“ mit englischen Untertiteln versehen in New York aufgeführt, wozu er eine Lizenz erhalten hatte. Diese war nach § 122 N. Y. Education Law erforderlich, wonach es unzulässig war „to exhibit, or to sell, lease or lend for exhibition at any place of amusement for pay or in connection with any business in the state of New York, any motion picture film … [with specified exceptions not relevant here], unless there is at the time in full force and effect a valid license or permit therefore of the education department …“ Die Lizenz wurde auf Grund folgender Regelung entzogen: „The director of the [motion picture] division [of the education department] or, when authorized by the regents, the officers of a local office or bureau shall cause to be promptly examined every motion picture film submitted to them as herein required, and unless such film or a part thereof is obscene, indecent, immoral, inhuman, sacrilegious, or is of such a character that its exhibition would tend to corrupt morals or incite to crime, shall issue a license therefore. If such director or, when so authorized, such officer shall not license any film submitted, he shall furnish to the applicant therefore a written report of the reasons for his refusal and a description of each rejected part of a film not rejected in toto.“ Das Vorliegen eines Sakrilegs wurde in folgender Handlung gesehen. Danach nutzt ein St. Josef (gespielt von Frederico Fellini) die Verwirrtheit eines Bauernmädchens aus (gespielt von Anna Magnani), das sich für die Jungfrau Maria hält, um dieses zu schwängern (vgl. auch Gallagher, Cahiers du Cinéma, Okt. 2009. 72 ff.). Diese Handlung empfanden viele als Sakrileg, was Richter Frankfurter veranlasste, in einem Exkurs den Bedeutungsgehalt des Sakrilegs herauszu­arbeiten. 580  343 U.S. 485; ferner Jenkins v. Georgia 418 U.S. 153 (1974).

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Damit war die Vorzensur des Films de iure abgeschafft. Die Nachzensur als „legitimate exercise of the municipality’s police power“ hielt sich nicht länger.581 Der Hays Code, der unter dem Druck staatlicher Zensurmaßnahmen Bestand gehabt hatte, wurde nun zunehmend verletzt und 1968 von der MPAA durch ein Filmbewertungssystem ersetzt (Rating System). Als Untergliederung der MPAA fungiert die Classification and Rating Administration (CARA). Die Filmbewertung geschieht auf freiwilliger Basis. Maßstab ist, welchen Film die meisten amerikanischen Eltern als Film für ihre Kinder für (alters-)angemessen halten würden („approprirate for viewing by children“). Je nach Thematik und Sprache unter Berücksichtigung der Darstellungsform „Nacktheit und Sex“ und Botschaft (Verherrlichung von Gewalt und Drogen) werden unterschieden Filme, die von allen Altersklassen besucht werden können (G = General Audiences), Filme, die elterliche Anleitung erfordern (PG = Parental Guidance Suggested), Filme mit Folgen, die teilweise für unter 13-Jährige nicht angemessen sind und die eine besondere Vorsicht der Eltern erfordern (PG13 = Parents strongly cautioned), Filme, die die unter 17-Jährigen allenfalls in Begleitung ihrer Eltern sehen sollten (R= Restricted), und schließlich Filme, die für unter 17-Jährige verboten sind (NC-17 = No Children under 17 admited). Die Kategorie der „verbote­ nen“ x-rated Filme gibt es nicht mehr. Das Rating ist keine umfassende Zen­sur. Seine Ausgestaltung als Zensur wäre unzulässig.582 Selbst NC17-Filme sind nicht strikt verboten. Die Bewertungen sind unverbindlich. Auch für jugendverboten erklärte namentlich ausländische Filme finden ih­re Nischen. Das ändert nichts daran, dass das Rating-System eine Zensurtendenz aufweist und für protektionistische Zwecke missbraucht werden kann.583 D. Regulierung Regulierung ist für das US-Recht mit dem Prozess und dem Erlass von „regulations“ gleichzusetzen. Regulation ist im US-Recht jede Form der Regelung (authoritative rule; vgl. Code of federal regulations). Der wichtigste Anwendungsfall der Regulierung ist damit die vorstehend behandelte Selbstkontrolle. Die Filmbewertung ist keine Zensur, hat aber zensurähnlichen Eingriffscharakter. Verhindert werden auf diese Weise Filme, die gegen die US-amerikanische Werteordnung verstoßen, insbesondere „obscene motion pictures“. Dieser Gesichtspunkt beeinflusst jedoch in erster Linie die Filmförderung. 581  Vgl.

District Court of Appeal, First District of Florida 288 So 2d 260 (1974). des Supreme Court vom 23.6.1975 Erzonik v. City of Jacksonville 422 U.S. 205 (1975). Zur Zulässigkeit des Ratings auch Ginsberg v. New York 390 U.S. 629. 583  Vgl. Friedman, Colum L. Rev 1973, 185 ff. 582  Entscheidung



§ 8  USA209

E. Filmförderung I. Allgemeines

Die Filmförderung erfolgt durch Anreize („Incentives“). „Film Incentives“ bestehen in Steuererleichterungen und Krediten. Eine Zwischenstufe stellen die übertragbaren Steuerrabatte (Tax-Credit Transfers) dar, die an Stelle von Bargeld gewährt werden. Ihnen liegt der Gedanke zugrunde, dass die Steuervergünstigungen der Filmgesellschaften in Staaten mit geringer Steuerlast leerlaufen. Die Filmgesellschaften werden daher berechtigt, ihre Steuer­ rabatte auf andere Steuerpflichtige zu übertragen. Eine Beschränkung der Förderung auf US-Filmgesellschaften ist nicht vorgesehen. Beschäftigte müssen dagegen in aller Regel US-Staatsbürger sein. Prohibitiv wirkt sich obendrein der Gewerkschaftszwang der in der Filmbranche Beschäftigten aus. Diese Zwänge bestehen de iure nicht in den „Right to work states“. Ein „Right to work law“ gewährleistet, dass niemand als Beschäftigungsvoraussetzung zur Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft gezwungen werden kann. Die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft ist dort freiwillig. Bis zur Einführung des „right to work“ in einigen Staaten herrschte durchgängig das strikte Prinzip des „closed job“. Erst der gegen den Widerstand von Präsident Truman durchgesetzte sog. Taft-Hardly-Act von 1947584 erklärte das strikte closed-job-Prinzip für illegal, gestattete aber zugleich, dass die Arbeitnehmer freiwillig einer Gewerkschaft beitreten. Diese freiwillige Gewerkschaftsmitgliedschaft bestimmt noch heute das Arbeitsleben in den meisten Einzelstaaten. II. Filmförderung durch die Union

Die „Runaway“-Entwicklung ab Beginn der 2000er Jahre veranlasste den Bundesgesetzgeber, Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Als Vehikel diente die Steuergesetzgebung. Die am 3. Oktober 2008 vom Kongress gebilligte Ausweitung und Änderung von sec. 181 des Internal Revenue Code585 war konzipiert, Runaway Film- und TV Produktionen im Ausland zu verhindern. Sie wurde durch Präsident Obamas tax bill rückwirkend ab 1. Januar 2010 in Kraft gesetzt und sieht Steuerabschreibungen bei einheimischen Produktionen für die ersten 15 Mio. US Dollar Ausgaben („qualified expenses“)586 vor. Mehr als 75 % der Dienstleistungen müssen hierfür in den USA erbracht 584  Labor-Management

136).

585  Pub.L. 586  20

Relations Act vom 23.6.1947 (Pub.L. 80-101, 61 Stat.

108-357, Section 244, 22. Oktober 2004. Mio. US Dollar in Niedrigeinkommensgebieten.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

werden. Auf Vollzugsebene blieb der Bund aber untätig. Eine Bundesbehörde oder Kommission für die Filmförderung (federal-level government organization) wird zwar immer wieder gefordert (vgl. Domestic Film Production Incentive Program). Umgesetzt wurde die Forderung jedoch nicht. Eine Ausnahme macht der District of Columbia, der aber nur ein räumlich begrenztes Bundesterritorium einnimmt und nur lokale Filmförderung betreibt. Anlaufstelle ist dort das Office of Motion Picture and Television Departement. Zur Filmförderung in Form von Befreiungen von lokalen Steuern für qualifizierte Produktionen steht ein Fonds zur Verfügung. Rechtsgrundlage ist DC ST § 39-501. Qualifizierungsgrund sind v. a. in-state Ausgaben von mindestens 500.000 US Dollar. III. Filmförderungen durch die Einzelstaaten

1. Alabama Alabama ist ein „right to work“ state. Anlaufstelle in Alabama („the country to film in“) ist das Alabama Film Office.587 Rechtsgrundlage für die Filmförderung ist das Gesetz 2009-144.588 Seit dem 1. Januar 2009 besteht eine Steuervergünstigung zwischen 25 % und 35 % für eine Reihe audiovisueller Produkte, wenn „in-state“ mindestens 500.000 US Dollar, aber nicht mehr als 10 Millionen US Dollar ausgegeben werden. Hotel- und Umsatzsteuer werden erlassen. Die sonstige Steuervergünstigung steigt bei Beschäftigung von „Alabama residents“. Speziell für Soundtracks können Kredite erlangt wenden, solange ein Kostenrahmen von mindestens 50.000 bis 300.000 US Dollar eingehalten wird. Die Kredite / Vergünstigungen sind ab dem Steuerjahr 2010 auf 10 Millionen begrenzt. 2. Alaska In Alaska ist für die Bestätigung der Förderungswürdigkeit von Filmprojekten das dem Gouverneur angegliederte Alaska Film Office zuständig,589 das Steuererleichterungen von bis zu 44  % gewähren kann. Materielle Rechtsgrundlage ist das Gesetz AS 44.98 (Revenue) und AS 44.33 (Commerce, Community and Economic Development). Die formellen Zuteilungsregeln finden sich im Alaska Administrative Code (AAC): Titel 3 (Com­ merce, Community and Economic Development; Stand: Juni 2009) und 587  www.film.officealabama.gov. Nicht-offizielle Abkürzung: AFO, Stand Oktober 2013. 588  Entertainment Industry Incentive Act of 2009 vom 10.3.2009. 589  www.Film.Alaska.gov, Stand Oktober 2013.



§ 8  USA211

Titel 15 (Revenue; Stand November 2010). Förderungsfähig sind Spiel- und Dokumentarfilme bei einem Mindesteinsatz von 100.000 US Dollar. Voraussetzung sind Dreharbeiten in Alaska. Die Steuererleichterung von 30 % wächst, wenn Einheimische beschäftigt werden, um 10 %. Weitere 2 % fallen bei einer ländlichen Produktionsstätte an. Noch einmal mit 2 % Steuervergünstigung werden Dreharbeiten im Winter (Oktober bis März) honoriert. Die Steuervergünstigungen dürfen 100 Millionen US Dollar nicht überschreiten, was auch nicht realistisch erscheint, da Alaska keine Verkehrssteuer und individuelle Einkommenssteuer vorsieht. 3. Arizona Arizona ist ein „right to work“ state.590 Anlaufstelle ist das Arizona Department of Commerce Film Office (ADOC).591 Rechtsgrundlage ist ­ A.R.S. 1518 ff. Danach kann das ADOC Filmgesellschaften für Steuervergünstigungen auswählen, die mindestens einen Film in Arizona gedreht haben. Pro Film muss die Filmgesellschaft mindestens 250.000 US Dollar an Produktionskosten in diesem Staat ausgeben. Ferner muss ein Staatsbezug hinsichtlich Handlung, Szenario, Requisiten und Beschäftigten bestehen. 4. Arkansas Arkansas ist ein „right to work“ state. Ansprechpartner ist die Arkansas Film Commission (Little Rock Film Commission).592 Rechtsgrundlage ist der Digital Product and Motion Picture Industry Development Act vom 3. April 2009 (Act 86 of 2009).593 Dieser sieht einen 15 %igen Steuernachlass auf alle Produktionsbetätigungen vor, wenn die in-state-Ausgaben mindestens 50.000 US Dollar in einer sechsmonatigen Periode betragen. Förderfähig sind alle Produktionen. Eine zusätzliche Steuervergünstigung von 10 % wird gewährt, wenn Löhne oberhalb der durchschnittlichen in 590  Art. XV Verfassung von Arizona lautet: „Right to work or employment without membership in labor organization. No person shall be denied the opportunity to obtain or retain employment because of non-membership in a labor organization, nor shall the State or any subdivision thereof, or any corporation, individual or association of any kind enter into any agreement, written or oral, which excludes any person from employment or continuation of employment because of non-membership in a labor organization (Addition approved election Nov. 5, 1946, eff. Nov. 25, 1946; amended November 30, 1982). 591  www.azcommerce.com / film; [email protected], Stand Oktober 2013. 592  www.littelrockfilmcommission.com, Stand Oktober 2013. 593  Arkansas Code Annotaded § 15-4-2001 ff.

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Arkansas gezahlten Löhne vereinbart werden. Obergrenze sind Löhne von 500.000 US Dollar. Für die Finanzierung des Programms sind Mittel aus Steuerverlusten bis 5 Millionen US Dollar angesetzt. 5. Kalifornien Anlaufstelle ist die California Film Commission (CFC).594 Rechtsgrundlage der Filmförderung ist das Gesetz AB / SBX3-15, Kapitel 15, das näher ausgeführt wird durch die vom Office of Administrative Law am 19. Mai 2010 neu gebilligten „Permanet Regulations“. Kalifornien gewährt 20 % nicht zurückzuzahlenden Steuernachlass auf qualifizierte Filme mit einem Budget zwischen 1 Million und 75 Millionen US Dollar. Qualifiziert sind Filme, deren Produktionskosten mindestens 500.000 US Dollar erreichen. Sodann ist der sog. 75 %-Test durchzuführen. Danach müssen 75 % der Drehtage oder der Produktionskosten in Kalifornien anfallen. Auf die Produktion und Postproduktion wird keine Verbrauchssteuer erhoben; weitere Abgaben werden zwischen 5 % und 45 % gekürzt. Nur bei „Independent films“ sind die Steuervergünstigungen übertragbar. 6. Colorado Anlaufstelle ist das 2010 aus der ehemaligen Colorado Film Commission hervorgegangene Office of Film, Television & Media,595 das nunmehr Teil der Creative Industries Division des Colorado Office of Economic Development and International Trade ist. Rechtsgrundlage des seit 1. Juli 2010 gültigen Förderprogramms ist das Film Incentive Fund Statute.596 In Colorado besteht die Filmförderung in einer Steuerrückvergütung in Höhe von 10 %, wenn die Filmproduktionsfirma in Colorado niedergelassen ist und die in-state Ausgaben 100.000 US Dollar erreichen oder überschreiten. Auswärtige Produzenten erhalten diese Rückvergütung, wenn die instate Ausgaben 250.000 US Dollar überschreiten. Voraussetzung ist, dass 5 % der Ausgaben in Colorado getätigt werden und 25 % der Schauspieler und Crew „Colorado residents“ sind. Hinzu kommen weitere Steuerbefreiungen.

594  www.filmca.gov,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013. 596  House Bill 09-1010, ch. 419, S. 419, p. 232 2326, § 1. 595  www.ColoradoFilm.org,



§ 8  USA213

7. Connecticut Anlaufstelle ist das Office of Film, Television & Digital Media (CT Film Office).597 Rechtsgrundlage ist die House Bill Nr. 6802 (Connecticut Film Statute). Das von der Generalversammlung 2006 aus der Taufe gehobene Förderprogramm ermöglichte qualifizierten Filmproduzenten Steuerersparnisse von 30 %. Die Qualifikation hing von Mindest- und Höchstaufwendungen ab und erforderte in-state- Dreharbeiten. Hiervon zu unterscheiden waren die „eligible“ Produktionen, auf die sich auch andere Herstellungsfirmen berufen konnten. Mit Wirkung zum 1.1.2010 wurde die starre 30 % Marke durch eine gleitende Skala ersetzt. Nunmehr muss eine Produktion mindestens 50 % der Drehtage oder 50 % der Postproduktionszeit in Connecticut verbringen. Die Fördersumme ist auf 20 Millionen US Dollar begrenzt. 8. Delaware Delaware kennt keine Handelssteuern. Das lässt wenig Spielraum für Steuervergünstigungen. Dennoch bestehen wegen der geringen Ausdehnung des Staates und seiner leichten Erreichbarkeit von New York und Washington D. C. günstige Bedingungen, die von der Delaware Film Commission598 unterstützt werden. Speziell das Film- und Kinowesen betreffende Gesetze bestehen nicht.599 9. Florida In Florida ist als Filmkommission das Governor’s Office of Film & Entertainment600 mit der Aufgabe der Filmförderung betraut. Rechtsgrundlage für die vornehmlich aus Steuervergünstigungen bestehende Filmförderung ist Section 288.1254 Florida Statutes (F.S.) in der Fassung der Senate Bill Nr. 2602 vom 27. Mai 2009 („Entertainment industry financial incentive program“). Die Steuerreduzierung beläuft sich in der Nebensaison (1.6.– 30.11.) auf 20 % (22 %), sonst auf 15 % bei einer Kappungsgrenze von 10.800.00 US Dollar. Zweck der Förderung ist „to encourage the use of this state as a site for filming and to develop and sustain the workforce and infrastructure for film and entertainment production“ (s. 288.1254 Nr. 2 (2) F.S.). Von dieser Zielsetzung hängt die Zertifizierung förderungswürdiger 597  www.ct.gov / ecd,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013. 599  Vgl. aber 144. General Assembly House Resolution # 36 vom 30.6.2007. 600  www.filmflorida.com, Stand Oktober 2013. 598  www.dedo.delaware.gov,

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Unternehmen ab. Maßgeblich ist der „Florida-Bezug“.601 Über 50 % der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Produktionsgesellschaft müssen Florida-residents sein. Die lokalen Mindestausgaben für Filmproduktionen liegen bei 625.000 US Dollar. 10. Georgia Georgia ist ein „right to work“ state, der eine intensive Filmförderung betreibt. Anlaufstelle ist das Georgia Film, Music & Digital Entertainment Office.602 Die Rechtsgrundlage für die Filmförderung ist der am 12. Mai 2008 unterzeichnete Georgia Entertainment Industry Investment Act.603 der die Steuerbefreiung der im Staatsgebiet tätigen Filmwirtschaft (qualified spending) bis auf 30 % treibt. Im Einzelnen besteht die Filmförderung aus der Befreiung von den Verkaufs- und Gebrauchssteuern für ein breites Spek­ trum an Produktions- und Postproduktionsequipment, übertragbaren Ein­kommenssteuerkrediten bis zu 20 % auf alle in Georgia anfallende Kosten für Investitionen ab 500.000 US Dollar sowie weiteren 10 % für eine „qualified Georgia Promotion“.604 Eine Obergrenze für die Steuerentlastungen ist nicht festsetzt.

601  Vgl. 288.1254 (4) c: „Employ Florida workers in at least six of the following key positions: writer, director, producer, director of photography, star or one of the lead actors, unit production manager, editor, or production designer. As used in this subparagraph, the term ‚Florida worker‘ means a person who has been a resident of this state for at least 1 year before a production’s application under subsection (3) was submitted or a person who graduated from a film school, college, university, or community college in this state no more than five years before such submittal or who is enrolled full-time in such a school, college or university.“ 602  www.georgia.org / GeorgiaIndustries / Entertainment, Stand Oktober 2013. 603  House Bill 539. 604  Section 2 (6) ‚Qualified production activities‘ means the production of new film, video, or digital projects produced in this state and approved by the Department of Economic Development, such as feature films, series, pilots, movies for television, commercial advertisements, music videos, interactive entertainment or sound recording projects used in feature films, series pilots, or movies for television. Such activities shall include projects recorded in this state, in whole or in part, in either short or long form, animation and music, fixed on a delivery system which includes without limitation film, videotape, computer disc, laser disc, and any element of the digital domain, from which the program is viewed or reproduced, and which is intended for multimarket commercial distribution via theaters, licensing for exhibition by individual television stations, groups of stations, networks, cable tele­ vision stations, public broadcasting stations, corporations, live venues, the Internet, or any other channel of exhibition.



§ 8  USA215

11. Hawaii Hawaii gilt als der „Tropische Hinterhof Hollywoods“. Die Filmförderung dient primär dazu, Filmprojekte auf Hawaii zu realisieren. Anlaufstelle ist das Hawaii Film Office.605 Rechtsgrundlage der Filmförderung ist Act 88 / Hawaii Revised Statutes § 235-17.606 Die Förderung besteht aus rückzahlbaren Einkommenssteuerkrediten in Höhe von 15 % bei Produktionen in Gebieten mit einer Bevölkerung von über 700.000 Bewohnern oder von 20 % in Gebieten mit einer Population unter 700.000. Der Steuerkredit ist anzurechnen auf die Verbrauchssteuer für auf Hawaii entstehende Produk­ tionskosten und bis zu 7,25 % auf sonstige lokale Steuern (Hotelsteuer). Die Ausgaben müssen zu mindestens 20.000 US Dollar auf Hawaii getätigt werden. Die Förderung ist auf 8 Millionen US Dollar begrenzt. 12. Idaho Zuständige Stelle ist das Idaho Film Bureau.607 Rechtsgrundlage ist das am 25. März 2008 verabschiedete Gesetz HB 592. Dieses sieht ein Filmförderprogramm vor, das Steuerbeschränkungen bis zu 20 % für „qualifizierte Produktionen“ auf alle Waren und Dienstleistungen gewährt, die zu einem Mindestpreis von 200.000 US Dollar in Idaho erworben werden, soweit mindestens 20 % der Filmcrew aus „Idaho-residentes“ beseht. Die Summe ist auf 50.000 US Dollar begrenzt. Angesichts der gegenwärtigen Rezession ist dieses Programm jedoch vorerst auf Eis gelegt. Es wird durch Presseverlautbarungen angekündigt, wenn die Wirtschaftslage seine Aktivierung rechtfertigt. 13. Illinois Anlaufstelle ist das Illinois Film Office.608 Rechtsrundlage ist das „2008 Illinois Film Service Tax Credit“-Gesetz, das am 1. Januar 2009 in Kraft trat.609 Es sieht vor eine übertragbare Ermäßigung auf die Einkommens­ steuer für Produktionen und Produktionsausgaben in Illinois610 bei Mindest605  www.hawaiifilmoffice.com,

Stand Oktober 2013. 2006, Ablauffrist 1. Januar 2016. 607  www.filmidaho.org, Stand Oktober 2013. 608  www.illinoisfilm.biz, Stand Oktober 2013. 609  Quelle: P.A 95-720; 35 ILCS 16 / 95. 610  Sect. 1 Tax Credit: „Illinois production spending“ means the expenses incurred by the applicant for an accredited production, including, 17 without limitation, all of the following: (1) expenses to purchase, from vendors within Illinois, 606  Fassung

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

produktionskosten von 100.000 US Dollar und einer Mindestspieldauer von 30 Minuten. Hinzu kommen 15 % Lohnsteuerermäßigung beim Einsatz von Beschäftigten aus Armutsgebieten. Die Löhne sind auf 100.000 US Dollar pro Beschäftigtem begrenzt. Die Hotelsteuer von 14, 9 % wird für Aufenthalte bis zu 30 Tagen niedergeschlagen. 14. Indiana Die Aufgabe der Filmförderung obliegt dem staatlichen Büro FILM-Indiana.611 Rechtsgrundlage bildet das seit 1. Juli 2008 gültige Media Production Expenditure Tax Credit (MPTEC).612 Dieses sieht vor: übertragbare Steuerermäßigung bis zu 15 % auf qualifizierte Filmunternehmungen613 mit innerstaatlichen Ausgaben über 100.000 US Dollar bei einer Obergrenze der zu versteuernden Kosten von 6 Millionen US Dollar, Steuerbefreiung für Erwerbsvorgänge für Produktionszwecke sowie den Erlass von Hotelsteuern bei einem Aufenthalt bis zu 30 Tagen. 15. Iowa Anlaufstelle in Iowa ist das Iowa Filme Office614. In Iowa ist die Betreuung der Filmwirtschaft als erweiterte Gemeindeangelegenheit (Community Service) dem „Life Changing Business“ zugeordnet. In diesem Rahmen kommt auch eine finanzielle Unterstützung von Filmprojekten in Betracht. 16. Kansas Kansas ist ein „right to work“ state. Die Filmförderung wird nicht sehr intensiv betrieben. Anlaufstelle ist die Kansas Film Commision.615 Das bisherige Filmförderprogramm sieht Steuerkredite von 30 % auf innerstaatliche Produktionen und Postproduktionen für Verbrauchs- und Lohnsteuern vor, tangible personal property that is used in the accredited production; (2) expenses to acquire services, from vendors in Illinois, for film production, editing, or processing; and (3) the compensation, not to exceed US Dollar 100,000 for any one employee, for contractual or salaried employees who are Illinois residents performing services with respect to the accredited production.“ 611  www.FilmIndiana.com, Stand Oktober 2013. 612  Indiana Code 6-3.1-32. 613  „Any expense incurred in Indiana or expenditure made in Indiana in the direct production of a qualified production in Indiana.“ 614  www.traveliowa.com / film, Stand Oktober 2013. 615  www.filkansas.com, Stand Oktober 2013.



§ 8  USA217

soweit ein Minimum der innerstaatlichen Ausgaben in Höhe von 1.000.000 US Dollar getätigt werden und die Filme eine Spieldauer von über 30 Minuten haben. Die Kredite sind bei jährlich 2 Millionen US Dollar gekappt. Dieses Programm wurde aber bis 2011 ausgesetzt. Beibehalten ist lediglich, dass für Aufenthalte bis zu 28 Tagen keine Hotelsteuer erhoben wird. 17. Kentucky Zuständig ist das Kentucky Film Office.616 Die Rechtsgrundlage, House Bill 3, unterzeichnet am 8 Juli 2009, sieht Fördermaßnahmen in Form eines übertragbaren Steuerkredits für auf Kentucky bezogene Produktionen und Postproduktionen bei innerstaatliche Ausgaben vom mindestens 500.000 US Dollar vor. Besonders zu betonen ist die Drehbuchförderung bei einem „angemessenen Inhalt“ (appopriate Content). 18. Louisiana Louisiana ist ein „right to work“ state (Act 1976, No. 97). Anlaufstelle für die Filmförderung ist das Louisiana Entertainment Office (LED),617 Abteilung Film & Television. Rechtsgrundlage ist Act No. 478 (House Bill No. 89) von 2009. Das Gesetz sieht vor einen übertragbaren Kredit auf die Investitionssteuer bis zur 30  % bei innerstaatlichen Investitionen über 300.000 US Dollar. Die Investitionen setzen sich zusammen aus 5 % für Löhne von „in-state-residents“ und sind auf eine Million Dollar begrenzt. 19. Maine Anlaufstelle ist das Maine Film Office.618 Die aktuelle Rechtsgrundlage ist ein am 23. Februar 2010 unterzeichnetes Steuergesetz,619 das einen nicht übertragbaren Steuerkredit für Steuern auf qualifizierte Produktionskosten vorsieht. Dieser beläuft sich auf 5 % für außerhalb Maines Ansässige. Für „Maine residentes“ kommt ferner eine 12 %ige Steuerrückerstattung für die ersten 50.000 US Dollar Produktionskosten in Betracht. Die Produktionskosten sind qualifiziert, wenn die Produktion eigenfinanziert ist und mindestens 75.000 US Dollar der Produktionskosten in Maine ausgegeben werden. 616  www.filmofficeky.gov,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013: „Our mission is to create and grow an indigenous entertainment industry“. 618  www.filminmaine.com, Stand Oktober 2013. 619  Vgl. bislang PART GG Sec. GG-1. 5 MRSA § 13090-L. 617  www.LouisianaEntretainment.gov,

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

20. Maryland Zuständig für die Filmförderung ist das Maryland Film Office.620 Als Rechtsgrundlage dienen Art. 83A Maryland Code Titel 4 (4, 501) und Titel 11 (11-227)621, die durch administrative „Regulations“ konkretisiert werden. Die Filmförderung besteht aus einem Steuerrabat von maximal 25 % für den Erwerb oder die Leihe von Waren und Dienstleistungen für Filmproduktionen. Der Produktionsfirma können Hotelsteuern bis zu 30 Tagen erlassen werden. Die innerstaatlichen Ausgaben müssen sich auf mindestens 500.000 US Dollar belaufen. 21. Massachusetts Einen erheblichen Anstieg der Filmproduktionen bewirkte die seit 2005 forcierte Filmförderung in Massachusetts, die vom Massachusetts Film Office622 vorangetrieben wird. Grundlage war das Gesetz vom 23. November 2005,623 das durch Gesetz vom 2. Juli 2007 („Film Statute“)624 noch erweitert wurde. Als einziger Staat der USA lässt Massachusetts den Filmproduzenten die Wahl zwischen einem übertragbaren Beschäftigungskredit in Höhe von 90 % des Nennwertes und einem rückzahlbaren Beschäftigungskredit, wenn die individuellen Lohnkosen unter 1 Million US Dollar liegen. Die Förderung schließt auch einen 25 %-igen Nachlass auf die Filmherstellungskosten (film Produktion tax credit FPTC) ein, wenn 50 % der Kosten in Massachusetts verauslagt werden oder 50 % der Dreharbeiten dort stattfinden und die innerstaatlichen Mindestausgaben sich auf 50.000 US Dollar belaufen. Im Übrigen bestehen keine Kappungsgrenze oder besondere Anforderungen. 22. Michigan Verantwortlich ist das Michigan Film Office625. Rechtsgrundlage bildet neben einer Reihe von Steuergesetzen626 in der Hauptsache der Michigan Business Tax act 36 of 2007.627 Er sieht einen übertragbaren Kredit bis zu 620  www.filminfo.maryland.org,

Stand Oktober 2013. Ch.l 87 House Bill 1185. 622  www.mafilm.org, Stand Oktober 2013. 623  St. 2005, c. 158 („prior act“). 624  St. 2007 c. 64. („new act“). 625  www.michigan.gov / filmoffice, Stand Oktober 2013. 626  Public Acts PA122 of 1941, 74 of 2008; 77 of 2008 79 of 2008, 86 of 2008, gewöhnlich 87 of 2008. 627  MCL 208.1455. 621  Grundlage



§ 8  USA219

40 % in 135 Kern-Regionen („core community areas“) vor sowie 42 % für innerstaatliche Ausgaben ab mindestens 50.0000 US Dollar. Für Landeskinder werden 30 % Lohnbeihilfe geleistet. Die Filmförderung ist begrenzt auf 2 Millionen US Dollar; davon unabhängig ist die kostenlose Nutzung von Staatseinrichtungen für Filmzwecke. 23. Minnesota In Minnesota läuft die Filmförderung unter der Bezeichnung „Snowbate“. Anlaufstelle ist das Minnesota Film & TV Board (MFTVB).628 Die Filmförderung besteht aus einer 15–20 %-igen Steuerbefreiung für Aufwendungen in Minnesota, die bei der Produktion von Filmen entstehen. Sie umfasst ferner Umsatzsteuerbefreiungen und Freistellungen von der Übernachtungssteuer für das gesamte Produktionspersonal, soweit dieses für 30 Tage oder mehr in einem Hotel untergebracht ist. 24. Mississippi Mississippi ist ein right to work state. Verantwortlich ist das Mississippi Film Office (MS-Film Office).629 Rechtsgrundlage ist Section 27-65-101 11, 17, Mississippi Code of 1972. Das Filmförderprogramm besteht aus einem Steuernachlass in Höhe von 20 % für Produktionen mit einem Aufwand von mindestens 20.000 US Dollar für Investitionen in Mississippi (mit Ausnahme von Lohnkosten). Weitere 25 % werden gewährt für die Beschäftigung von „In-state residents“ bzw. 20 % für Auswärtige im Zusammenhang mit „qualifizierten“ Produktionen. Die Kappungsgrenze für jedes Projekt beläuft sich auf 8 Mio. US Dollar und insgesamt auf 20 Mio. US Dollar im Jahr. Hinzukommen weitere Steuervergünstigungen für die Beschaffung von Equipment. Keine Förderung ist vorgesehen für Produktionen mit unzüchtigem (obscene) Inhalt im Sinne von Sektion 97-29-103 Mississippi Code of 1972. 25. Missouri Anlaufstelle für die Filmförderung in Missouri ist das Missouri Film Office.630 Rechtsgrundlage für die Filmförderung sind die Sections 135.750, RSMo. Vorgesehen ist danach ein übertragbarer Einkommensteuernachlass mit fünfjährigem Vorlauf bis zu 35 % für Aufwendungen in Missouri. Die 628  www.mnfilmtv.org,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013. 630  www.missouribusiness.net / film, Stand Oktober 2013. 629  www.filmMississippi.org,

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2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Produktionskosten bei Langspielfilmen müssen sich dabei auf mindestens 100.000 US Dollar belaufen. Die Kappungsgrenze liegt bei einer Million US Dollar pro Produktion und insgesamt bei 4,5 Millionen US Dollar pro Jahr. Bei einer Unterbringungsdauer von mehr als 31 Tagen fallen keine Hotelsteuern an. 26. Montana Zuständig für die Filmförderung ist hier das Montana Film Office.631 Rechtsgrundlage ist der „Big Sky on the Big Screen Act“. Er sieht ab einer Summe von 50.000 US Dollar einen rückzahlbaren Steuernachlass von 14 % vor an Lohnkosten für „Montana Residents“. Zudem gibt es einen ebenfalls rückzahlbaren Steuernachlass von 9 % für die sonstigen innerstaatlichen Aufwendungen. Die Umsatzsteuer entfällt. Keine Steuer wird für das Verbringen von Equipment in den Staat innerhalb der ersten 180 Tage erhoben. Ein weiterer Steuernachlass in Höhe von 7 % wird gewährt für Unterbringungskosten bei einem Mindestaufenthalt von 30 Tagen. 27. Nebraska Nebraska ist ein „right-to-work“ state. Als Abteilung des Gouverneurs besteht das Nebraska Film Office, das aber keine finanziell wirksame Filmförderung betreibt. Der in der 101. Legislaturperiode eingebrachte Entwurf des „Nebraska Advantage Film Production Incentive Act“ (LB1073 und LB1074), der eine Steuervergünstigung für Filmproduktionen von 17 % bis 22 %, begrenzt auf jährlich 5.000.000 US Dollar, vorsah, scheiterte. 28. Nevada Nevada verzichtet auf eine spezielle Filmförderung. 29. New Hampshire Filmproduktionen ist hier das New Hampshire Film and Television Office632 behilflich. Eine spezielle Filmförderung besteht nicht. Eine einzelstaatliche Umsatzsteuer wird jedoch generell nicht erhoben, Filmproduk­ tionen werden ohnehin nur über die individuelle Einkommen-, Zins- und Dividendensteuer besteuert. 631  www.montanafilm.com, 632  www.nh.gov / film,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013.



§ 8  USA221

30. New Jersey Zuständig für die Filmförderung ist die New Jersey Motion Picture and Television Commission.633 Rechtsgrundlage ist das Steuergesetz vom 12. Januar 2006, das Kapitel 4 von Titel 54A der New Jersey Statutes dahingehend ergänzt, dass der Erwerb aller Filmgerätschaften von der Umsatzsteuern befreit wird. Ferner wird ein auf 1.500.000 US Dollar gedeckeltes Kreditbürgschaftsprogramm für Filmgesellschaften aufgelegt, wenn in New Jersey 70 % der Drehtage zugebracht werden und 50 % der Ausgaben dort entstehen. Seit dem 1. Dezember 2006 wurde obendrein ein übertragbarer Einkommensteuernachlass von 20 % für qualifizierte Produktionen (in-StateProduktionen)634 gewährt. 31. New Mexico New Mexico zählt zu den Staaten mit Tarifvertragsbindung im öffentlichen Dienst (collective bargaining states) und betreibt eine besonders intensive Filmförderung.635 Zuständig ist das New Mexico Film Office.636 Rechtsgrundlage ist House Bill 634 / Senate Bill 383.637 Vorgesehen sind alternativ eine Umsatzsteuerbefreiung für alle Produktionskosten und ein rückzahlbarer Einkommensteuerkredit in Höhe von 25 % für in-state-Produktionen und -Postproduktionen oder Bürgschaften für Investitionen bis zu 100 % („fully and unconditional guaranteed“ nach dem Referenzfilmprinzip) der veranschlagten Produktionskosten, begrenzt auf 15 Millionen US Dollar pro Projekt, ferner eine Steuerbefreiung für Hotelkosten bei einem Aufenthalt von mindestens 30 Tagen. Gouverneurin Susana Martinez hat eine spürbare Reduzierung der Filmförderung zum Gegenstand ihrer Politik gemacht.638 32. New York Weitreichende staatliche Leistungen werden erbracht von der New York State Film Commission.639 Rechtsgrundlagen sind dabei Kapitel 440 der 633  www.njfilm.org,

Stand Oktober 2013. die Definition in C.54:10A-5.39. 635  Popp / Peach, The Film Industry in New Mexico and The Provision of Tax Incentives. A Report Submitted to the Legislative Finance Committee of the State of New Mexico, 2008. 636  www.nmfilm.com, Stand Oktober 2013. 637  Section 7-2F-1 und 7-2F-2 NMSA 1978. 638  Zitiert nach The New Mexico Independent vom 19.1.2011, S. 1. 639  www.nylovesfilm.com, Stand Oktober 2013. 634  Vgl.

222

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

New Yorker Gesetze von 2004 sowie Kapitel 60 und 52 der Gesetze 2006. Danach kamen in Betracht: Steuerbefreiungen für Gerätschaften von Produktionen und Postproduktionen, ferner 30 % Umsatz- und Einkommensteuerbefreiungen bei in-state Produktionen sowie ein übertragbarer Steuernachlass von 3 % für in-state Ausgaben bei qualifizierten Filmvorhaben.640 durch die Gesetzgebung wurde im August 2010 ein weiterer Finanzierungspool begründet (Pool 2), der 420 Millionen US Dollar garantiert. 33. North Carolina North Carolina ist ein „right-to-work“ State. Für die Filmförderung ist verantwortlich das North Carolina Film Office (filmc).641 Die am 27. August 2009 erweiterte Filmförderung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 105–163 General Statutes (G.S.). Sie besteht im Wesentlichen aus einem übertrag­ baren Einkommensteuerkredit von 15, ab 1. Januar 25 Millionen US Dollar für qualifizierte Produktionsausgaben642 (Ausgaben in North Carolina über 250.000 US Dollar) bei einer Kappung von 7,5 Millionen US Dollar pro Vorhaben. 34. North Dakota In North Dakota findet keine Filmförderung statt.

640  „Qualified productions are feature length films, television films, television pilots or television series. Certain categories of productions are excluded from the program, including but not limited to documentaries, news or current affairs programs, interview or talk shows, instructional videos, sport shows or events, daytime soap operas, reality programs, commercials, music videos. Qualified production costs are costs for tangible property or services used or performed within New York directly and predominantly in the production (including post production) of a qualified film. Qualified production costs generally include most below-the-line items including costs of technical and crew production, expenditures for facilities, props, makeup, wardrobe, set construction, background talent, etc., and generally exclude costs of stories and scripts, and wages for writers, directors, producers and performers (other than extras without spoken lines). Qualified film production facilities are facilities in the State of New York in which television shows and films are or are intended to be regularly produced, and which contain at least one sound stage of at least 7,000 SF“. 641  www.ncfil.co, Stand Oktober 2013. 642  Vgl. § 105-163.010 (Repealed effective for investments made on or after January 1, 2011).



§ 8  USA223

35. Ohio Zuständig für die Filmförderung ist das beim Gouverneur eingerichtete Ohio Department of Development.643 Rechtsgrundlage bildet sec. 122,85 H.B. Nr. 1.644 Gefördert werden danach vollständig oder teilweise in Ohio produzierte „motion pictures“, wobei dieser Begriff äußerst weit verstanden wird.645 Die Förderung besteht aus einem Steuerkredit von 25 % für externe Produktionskosten und 35 % für staatsinterne Lohn- und Produktionskosten Anspruchsberechtigt ist eine „tax credt-eligible“ Produktion, die vom Direktor des Departments of Development (director of development) zertifiziert werden muss. Für eine Produktion stehen bis zu 5 Millionen US Dollar zu Verfügung. Das Gesamtfördervolumen bis 2011 beläuft sich auf 50 Millionen US Dollar. 36. Oklahoma Für die Filmförderung zuständig ist das Oklahoma Film & Music Office,646 Rechtsgrundlage ist der Oklahoma Film Enhancement Rebate Act (68 O.S. §§ 3621–3626),647 der Steuervergünstigung bis zu 37 % auf qualifizierte Filmvorhaben in Oklahoma vorsieht. Erforderlich ist ein Mindestbudget des Vorhabens von 50.000 US Dollar, von denen 25.000 US Dollar in Oklahoma ausgegeben werden müssen 37. Oregon Zuständig für die Filmförderung in Oregon ist das Oregon Film & Video Office.648 Rechtsgrundlage stellt das ORS 284.367–368 dar.649 Das Förderprogramm sieht einen Steuernachlass von 20 % auf Waren und Dienstleistungen aus Oregon vor. Hinzu kommen Lohnzuschüsse bis zu 16,2 % für die mit der Produktion Beschäftigten mit „Oregon based payroll“.650 Voraussetzung sind Mindestausgaben von 750.000 US Dollar in Oregon pro 643  www.ohiofilm.com,

Stand Oktober 2013. G.A. 645  Sec.122.85 (5). 646  www.oklahomafilm.org, Stand Oktober 2013. 647  Oklahoma Incentives and Tax Guide Last Updated: January 13, 2010. 648  www.oregonfilm.org. Stand Oktober 2013. 649  Division 002 Oregon Production Investment Fund. Production Spending Rebates. 650  Any production-related payroll, regardless of employee state or residence, is rebeteable as long as Oregon state withholding tax applies to the wages. 644  128th.

224

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

Jahr und pro Produktion. Die Kappungsgrenze beläuft sich auf jährlich 7,5 Millionen US Dollar. Übernachtungssteuern bei Unterbringungen von mehr als 30 Tagen werden erlassen. 38. Pennsylvania Zuständig für die Filmförderung in Pennsylvania ist das PENNSYLVANIA FILM OFFICE FilminPA.651 Anspruchsgrundlage (Enabling Legislation) bildet das Gesetz Nr. 55 vom 25. Juli 2007 (72 O.D. § 8701-D). Vorgesehen ist danach eine übertragbare 25-prozentige Befreiung von Steuern auf Produktionskosten,652 die in Pennsylvania anfallen. Die Begünstigung bezieht sich auf Kinofilme, die für den nationalen Markt konzipiert sind. Voraussetzung ist, dass 60 % der gesamten Produktionskosten in Pennsylvania anfallen. Hinzu kommt eine Befreiung von der Hotelsteuer bei Aufenthalten über 30 Tagen. Die Kappungsgrenze liegt bei 75 Millionen US Dollar pro Jahr. 39. Rhode Island Für die Filmförderung in Rhode Island ist das Rhode Island Film & TV Office (RIFilm & TV Office), eine Abteilung des Rhode Island State Council of the Arts, verantwortlich. Rechtsgrundlage ist das Filmsteuergesetz vom 7. März 2007653 (Kapitel 44 Taxation; Kapitel 44-31.2 Motion Picture Production Tax Credits; sect. 44-31.2-5). Es sieht vor eine 25-prozentige übertragbare Filmsteuerermäßigung für alle auf Rhode Island bezogenen Ausgaben bis zu einer Kappungsgrenze von jährlich insgesamt 15 Millionen US Dollar. Der Staatsbezug ergibt sich aus den Löhnen von in Rhode Island Beschäftigen und Dreharbeiten, die hauptsächlich in Rhode Island stattfinden und dort ein Mindestbudget von 300.000 US Dollar erfordern. Hinzu kommt eine nicht übertagbare Steuerermäßigung für Rhode Island Bewohner, die hauptsächlich in Rhode Island Produktionen investieren. Die Steuerermäßigung beläuft sich auf 15 % mit einem dreijährigen Vorlauf bei einem Budget von 300.000 bis 5 Millionen US Dollar und erhöht sich bei einem Budget über 5 Millionen auf 25 %.

651  www.filpa.com. 652  Legaldefinition

Stand Oktober 2013. von „Pennsylvania Production expense“ in § 8702-D des Act

von 25.7.2007. 653  An Act relating to motion picture production tax credits.



§ 8  USA225

40. South Carolina South Carolina ist ein „rigth-to-work“ state und einer der führenden Filmförderstaaten in den USA. Im Gegensatz zu den sonst üblichen langen Wartezeiten werden hier die Beihilfen innerhalb von 30 Tagen vom South Carolina Film Office654 gewährt. Die Anspruchsgrundlagen ergeben sich aus dem South Carolina Motion Picture Incentive Act.655 Danach sind bis zu 20 % Kostenerstattungen bei der Lohnsteuer für in-state Beschäftigte (gleichgestellt sind out-of-state Künstler und Stunt-Personen) bis zu einer Höhe von 1 Million US-Dollar vorgesehen. Daneben gibt es noch Befreiungen von der Umsatzsteuer für in South Carolina verauslagte Produk­ tionskosten. 41. South Dakota South Dakota ist ein „right to work“ state. Ansprechpartner für die Filmförderung ist die South Dakota Film Commission. Die Rechtsgrundlagen der Filmförderung finden sich in Kapitel 10.46D SDCL.656 Danach erfolgt eine Steuerrückvergütung für Ge- und Verbrauchssteuern für Projektkosten bei Mindestausgaben von 250.00 US Dollar in Süd-Dakota, die vor dem 30. Juni 2011 gezahlt wurden. 42. Tennessee Tennessee ist ebenfalls ein „right to work“ state. Zuständig für die Filmförderung ist die Film, Entertainmen & Music Commission.657 Zur Förderung dienen zwei Programme, deren Rechtsgrundlagen in Senat Bill Kapitel Nr. 916 und 1019658 enthalten sind. Danach kann in Abstufungen eine Steuerbefreiung für „State-certfied productions“ erreicht werden. Die Stufung beginnt bei 13 % der Umsatzsteuer und steigt auf 25 % an, je nachdem, wieviele Tennessee-Einwohner Beschäftigung finden oder wie viel in Tennessee produzierte Musik zum Einsatz kommt. Zudem müssen Produktionskosten von mindestens 500.000 US Dollar in Tennessee verauslagt werden.

654  www.FilmSC.com,

Stand Oktober 2013. 12, Kapitel 62 des South Carolina Code of Laws von 1976. 656  South Dakota Codfied Laws, Quelle: South Dakota Legislative (SL) 2006. 657  www.tngov. / film, Stand Oktober 2013. 658  Public Actes, 2006. 655  Titel

226

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

43. Texas Texas hat als a „right-to-work“ state als governor’s office die Texas Film Commisson659 gegründet, die über die Filmförderung entscheidet. Die Steuerbefreiungen sind im Texas Tax Code, Sektion 151.318 & 151.3185 und der Controller of Public Accounts Administrative in Code Rule 3.300 näher geregelt. Sie bestehen aus einer Steuervergünstigung von 5–17 % für Filmproduktionen, bei denen mindestens 250.000 US Dollar im Staat ausgegeben werden. 70 % des Herstellungspersonals und der Schauspieler müssen aus Texas stammen. 60 % der Produktionsarbeiten müssen in Texas stattfinden, die Kappungsgrenze pro Film sind 2 Millionen US Dollar. Die Hotelsteuer entfällt bei Unterbringungen über 30 Tagen. 44. Utah Utah ist ein right to work state. Verantwortung für die Filmförderung trägt die Utah Film Commission.660 Rechtsgrundlage der Filmförderung ist Section 59-7-614.5 der Utah Code Sections. Danach ist vorgesehen ein bis zu 20 %-iger Steuernachlass oder erstattungspflichtiger Steuerkredit. Hinzu kommt eine Steuerbefreiung für Verkaufs- und Umsatzsteuer für Produk­ tionsmaterial. Die Übernachtungssteuer (transient room tax) entfällt bei Aufenthalten über 30 Tagen. Am 11.3.2011 wurde vom Parlament des Staates Utah House Bill 99S01 verabschiedet. Das Gesetz erhöht den Steuernachlass auf 25 % und streicht dafür die „sunset provisions“. 45. Vermont Für die Filmförderung in Vermont trägt Verantwortung die Vermont Film Commission.661 Spezifische Vorschriften, die sich auf die Filmförderung beziehen, sind nicht ersichtlich. Dennoch wird folgende Förderung praktiziert: Befreiung von Steuern auf den Kauf oder sonstigen Erwerb oder Nutzung von Waren und Dienstleistungen im Zusammenhang mit Filmproduktionen sowie Kredite für Nichteinheimische, wenn die in Vermont zu entrichtende Steuer die Steuern des Heimatstaats übersteigt. Zudem fällt keine Übernachtungsteuer bei Aufenthalten über 30 Tagen an.

659  www.gov.statetxusfilm,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013. 661  www.vermontfilm.com, Stand Oktober 2013. 660  www.film.utah.gov,



§ 8  USA227

46. Virginia Virginia ist ein „right-to-work“ state. Ansprechpartner für die Filmförderung ist das Virginia Film Office.662 Die Filmförderung untergliedert sich in zwei Zweige. Der erste Zweig betrifft den „Governor’s Motion Picture Opportunity Fund“ der in § 2.2-2320 Code of Virgina vorgesehen ist. Danach können qualifizierte Filmgesellschaften aus einem auf 2 Millionen US Dollar begrenzten Fonds Beilhilfen erhalten. Kriterien sind die Länge des Films, die Schaffung von Arbeitsplätzen und der sonstige innerstaatliche Bezug von Personal- und Produktionsmitteln. Die Entscheidung steht im Ermessen des Gouverneurs. Der zweite Zweig erfasst den „Virginia Motion Picture Production credit“. Dieser wird von der Finanzverwaltung auf der Grundlage von House Bill 81 und Senate Bill 257663 vollzogen. Er sieht Steuerbefreiungen für qualifizierte Projekte vor und trat am 1.1.2011 in Kraft. 47. Washington In Washington ist im Februar 2009 das Washington State Film Office in die non-Profit Organisation Washington Filmworks664 aufgegangen,665 die eines der weitreichendsten Förderprogramme aufgelegt hat. Rechtsgrundlage sind die „Guidelines and criteria“ vom 25. Februar Mai 2010. Nach dem Motto „30 % cash back in 30 days“ wird ein Steuernachlass auf qualifizierte Produktionen gewährt, d. h. auf Produktionen mit Mindestausgaben in Washington von 500.000 US Dollar bei einer Kappungsgrenze von 1 Mil­ lion US Dollar. Hinzu kommen Steuerbefreiungen für Erwerb oder Miete von Produktionsequipment oder Dienstleistungen sowie ein Erlass der Hotelsteuer bei Aufenthalten über 30 Tagen. 48. West Virginia Für die Filmförderung zuständig ist das West Virginia Film Office.666 Als Rechtsgrundlage dient § 11-13X-1 West Virginia Code (West Virginia Film Industrie act.) Danach ist vorgesehen ein übertragbarer Steuerkredit bis zu 31 % für in-state Ausgaben; davon 27 % für in-state Produktionen, bei einer Mindestausgabe von 25.000 US Dollar in West Virginia. Weitere 4 % ergeben sich, soweit 10 oder mehr in state residents beschäftigt werden. 662  www.virginia.org,

Stand Oktober 2013. 2010, Kap-418 und 599. 664  www.washingtonfilmworks.org, Stand Oktober 2013. 665  Vgl. Washington State Legislature 2SSB6558. 666  www.wvfilm.com, Stand Oktober 2013. 663  Parlaments-Drucksachen

228

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

49. Wisconsin Individueller Ansprechpartner is die private non-profit Gesellschaft film Wisconsin.667 Rechtsgrundlage für die Filmförderung ist der 2009 Wisconsin Act 29. Vorgesehen ist danach ein vollständig zurückzahlbarer Steuerkredit bei einer Kappungsgrenze von insgesamt 500.000 US Dollar im Jahr, namentlich ein Steuernachlass in Höhe von 25 % beim Kauf von Produktionsausstattungen, die in Wisconsin erworben werden, ein 25 %-iger Steuernachlass auf Löhne und Gehälter bis zu einer Höhe von 25.000 US Dollar, die an Wisconsin residents ausbezahlt werden sowie ein 15 %-iger Kredit bei Investitionen der Filmgesellschaften. 50. Wyoming Wyoming ist ein „right-to-work“ state. Für die Filmförderung zuständig ist das Wyoming Film Office.668 Rechtsgrundlage sind W.S. 9-1-402 bis einschließlich 407, House Bill 0127 aus dem Jahr 2007, die konkretisiert werden durch das Film Industry Financial Incentive Program (FIFI). Danach ist vorgesehen ein Steuernachlass bis zu 15 % für Steuern auf Produktionsausgaben für in state Produktionen in Höhe von mindestens 500.000 US Dollar bei einer Kappungsgrenze von 1 Mio US Dollar. Zudem eine Befreiung von der Holsteuer bei einem Mindestaufenthalt von 30 Tagen. Wyoming erhebt keine Körperschafts- oder individuelle Einkommensteuer. IV. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch die Union

Die relativ bescheidene, auf eine Steuerverkürzung beschränkte Filmförderung der Union auf der Grundlage des Internal Revenue Code lässt sich ohne weiteres auf die Interstate Commerce Klausel stützten. Die Bundeskompetenz für die Filmförderung ist unbestritten. Im Gegenteil: Gegenwärtig wird zunehmend darüber diskutiert, ob in der augenblicklichen wirtschaftlichen Lage der USA keine Zentralisierung der Filmförderung geboten ist. Die Diskussion wird aber verdrängt durch die allgemeinere Kontroverse über den Nutzen der Filmförderung schlechthin.

667  www.filmwisconsin.net,

668  www.filmwyoming.com,

Stand Oktober 2013. Stand Oktober 2013.



§ 8  USA229 V. Verfassungsmäßigkeit der Filmförderung durch die Einzelstaaten

Dass die Finanzhoheit der Einzelstaaten die Befugnis umfasst, Steuerbefreiungen vorzusehen, steht außer Frage. Selbst die übertragbaren Steuervergünstigungen dürften rechtlich haltbar sein. Auf dem Prüfstein steht jedoch das gesamte Fördersystem. Nach Berechnungen des Bloomberg Businesweek haben die Einzelstaaten seit 2005 rund 3,5 Milliarden an Steuervergünstigungen für Film und Fernsehen aufgewendet; dies bei einem Haushaltsdefizit von 72 Milliarden Dollar.669 Ob dem Erträge gegenüber stehen, wird in den einzelnen Staaten unterschiedlich gesehen. Nach dem Vorbild des Gouverneurs von Michigan Rick Snydrer wurden Geeignetheit und Zweckmäßigkeit der Filmförderung in allen Einzelstaaten der USA kritisch hinterfragt. Das Förderprogramm in Arizona lief aus. Kansas und New Jersey haben ihre Filmförderprogramme aufgeschoben. Umgekehrt bauten New Mexico, New York,670 Louisiana und Kalifornien ihre Förderprogramme aus. Soweit ersichtlich, spielt die WTO-Problematik in den Auseinandersetzungen keine Rolle. F. Zusammenfassung, Analyse und Folgerung I. Zusammenfassung

Die Filmindustrie ist für die US-Volkswirtschaft im Hinblick auf den Binnenmarkt als auch auf den Weltmarkt von existenzieller Bedeutung („vital importance“). Dem trägt das aktuelle Kinofilmrecht der USA Rechnung, das durch wirtschaftspolitische und ordnungsrechtliche Erwägungen geprägt ist. Im Detail ist das Kinofilmrecht das Ergebnis einer längeren, den wirtschaftspolitischen Epochen parallel laufenden, Entwicklung. In der Stummfilmepoche stand ursprünglich das polizeilich zu kontrollierende „Spektakel“ im Vordergrund. Noch in der Stummfilmphase begann jedoch die Entwicklung einer Filmindustrie, von Filmtheatern und eines spezifische Kinorechts. In dieser Zeit entstanden die Vertriebsmonopole der großen US-Filmgesellschaften, die regulatorische staatliche Eingriffe erforderten und nur mittelbar die Qualität der Filme beeinflussten. Qualitative Kurskorrekturen traten erst ein als Hollywood sich neu erfand (New Holly669  http: /  / www.buinessweek.commagazine / content / 10_49 / b4206031973543.htm. 670  Estimated

Impacts of the New York State Film Credit, February 2009.

230

2. Teil: Der Kinofilm im Binnenrecht

wood) und sich die bisherigen Monopolisten der Konkurrenz der Independent Films unterworfen sahen. Die Umsatzeinbrüche durch die Konkurrenz von Fernsehen und sonstigen Medien konnte in den 1980er Jahre wieder ausgeglichen werden. Mit Sorge sieht die US-Filmwirtschaft dagegen die Abwanderung von Produktionsformen in das lohngünstigere Ausland. Dem wird durch eine regionalbezogene Filmförderung begegnet. Die beiden wichtigsten Fördermittel sind Kredite und übertragbare Steuernachlässe. Im Detail gibt es eine Vielzahl von Förderungsmöglichkeiten, die in den einzelnen Bundesstaaten unterschiedlich ausgestaltet sind. Alle Staaten außer, Delaware, Nebraska und New Hampshire bieten umfassende Anreize für die Filmindustrie. Die Anreize bestehen aus Beihilfen, zinsfreien Krediten, Steuerbefreiungen und Abschlägen. Die Dimensionen der Filmförderungen variieren erheblich von Einzelstaat zu Einzelstaat. So erhalten Filmschaffende in Missouri 35 % ihrer Fixkosten in Form übertragbarer Steuerbefreiungen, während Nevada, Ohio und North-Dakota allenfalls hinsichtlich der Hotelkosten Steuervergünstigungen gewähren. Massachusetts subventioniert demgegenüber die Lohnkosten. Neben den Förderungsmaßnahem besteht ein reichhaltiges Instrumenta­ rium an regulatorischen Maßnahmen. II. Analyse

Die Filmförderung in den USA ist nicht nur regionale Wirtschaftsförderung (Verhinderung der Abwanderung heimischer Produktionen), sondern dient auch dazu den Binnenmarkt vor ausländischer Konkurrenz zu schützen. Auch regulatorische Maßnahmen können dazu dienen, den American way of life vor ausländischen Einstrahlungen zu bewahren. Schließlich entfaltet auch die Gewerkschafsbindung international bemerkbar prohibitive Wirkungen, die selbst in den „right-to-work“ states bemerkbar sind. III. Folgerung

Die nach US-amerikanischem Kinofilmrecht vorgesehenen Regulierungsformen und vor allem die Filmförderpraxis beschränken in vielfältiger Weise die Welthandelsfreiheit im Filmwesen und bedürfen der Überprüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem WTO-Recht.

3. Teil

Der Kinofilm im WTO-Recht Die Instrumente der Filmregulierung sowie der Film- und Kinoförderung sind schon nach dem Binnenrecht Deutschlands, Frankreichs, der EU und der USA fragwürdig. Ersichtlich greifen sie in die audiovisuelle Welthandelsfreiheit ein. Damit stellt sich die Frage nach der Vereinbarkeit solcher Eingriffe mit dem WTO-Recht. Zur Beantwortung dieser Frage werden in einem 1. Kapitel des 3. Teils dieser Arbeit die Funktionsweise des WTOSystems, nämlich dessen Grundlagen (§ 9), das formale Streitbeilegungsverfahren (§ 10), das materielle WTO-Recht (§ 11) und die Sonderrolle des Kinofilms (§ 12) skizziert. Das 2. Kapitel beschäftigt sich sodann mit dem transatlantischen Filmkonflikt. Dabei wird zunächst im 1. Abschnitt eine generelle Konfliktanalyse vorgenommen (§ 13); daran schließt die Analyse der Konfliktbereiche der Regulierung (§ 14) sowie der Film-Kinoförderung (§ 15) an. Im 2. Abschnitt erfolgt schließlich die Konfliktlösung nach methodischen Ausführungen (16) innerhalb des transatlantischen Kulturverbunds (§ 17) im Wege der Interessenabwägung (§ 18). 1. Kapitel

Die Funktionsweise des WTO-Systems Die WTO bildet den gemeinsamen institutionellen Rahmen für die Wahrnehmung der Handelsbeziehungen zwischen ihren Mitgliedern im Zusammenhang mit dem neuen GATT und den anderen Vereinbarungen, die zum Abschluss der Uruguay-Runde geschlossen worden sind (Art. II:1 WTOÜ). Die Vereinbarungen ergeben ein sektorenübergreifendes System verfahrensrecht­ licher Regelungen und materieller Handelsprinzipien, das die Bewältigung von handelspolitischen Konflikten im Sinne der Zielsetzung der WTO ermöglichen soll.

232

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

§ 9  Grundlagen A. Ausgangslage Das WTO-System dient der Gewährleistung einer umhegten Welthandelsfreiheit. Das Prinzip der Welthandelsfreiheit lässt Ausnahmen zu, die allgemein oder speziell für bestimme Handelsbereiche oder Güter gelten und die von vornherein auf die Vermeidung oder Lösung von Interessenkonflikten angelegt sind. Das Verhältnis von Prinzip und Ausnahme ist daher system­ immanent zu klären; Prinzip und Ausnahmen sind innerhalb des weitgespannten Systems angesiedelt. Grundsätzlich umfasst die Welthandelsfreiheit alle Güter (engl. „good“, franz. „marchandise“), die dem Handel (engl. „trade“, franz. „commerce“) unterliegen (Waren im weiteren Sinne). Die Ökonomen unterscheiden auf einer tieferen Ebene materielle Güter, d. h. „Sachgüter“ („products“) und immaterielle Güter. Die immateriellen Güter werden weiter unterteilt in Dienstleistungen („services“) und ideelle Güter. Üblicherweise wird der Rechtsbegriff der Ware auf die materiellen Güter beschränkt (Warenbegriff im engeren Sinne). Innerhalb des WTO-Systems unterfällt dabei der Warenhandel im engeren Sinn dem GATT. Dienstleistungen sind speziell im GATS geregelt. Die handelsbezogenen Aspekte des geistigen Eigentums sind Gegenstand des TRIPS. Tabelle 7 Güter und Waren Welthandelsfreiheit Güter (engl „good“, franz. „marchandise“), die dem Handel (engl. „trade“, franz. „commerce“) unterliegen



Waren i.w.s.



materielle Güter, d. h. „Sachgüter“ („products“)





immaterielle Güter



Waren i. e. S.

Dienstleistungen („services“)





GATT

GATS



Ideelle Güter



TRIPS



§ 9  Grundlagen233

Die Grenzen zwischen Ware und Dienstleistung sind allerdings insbesondere im audiovisuellen Bereich als Folge der Entwicklung des WTO-Systems fließend. B. Entwicklung Die generelle Entwicklung des Welthandelssystems wurde bereits in § 1 B. dargestellt. In der Folge geht es nur noch darum, die für das Verständnis der Funktionsweise des WTO-Systems notwendigen Zusammenhänge in der Entwicklung der drei Säulen des Systems näher zu beleuchten. I. GATT 1947 bis GATS

Das GATT 1947671 enthielt zum größten Teil materiellrechtliche Bestimmungen. Einziges, wenngleich umfassendes Ziel des GATT war die Liberalisierung des produktbezogenen Warenhandels. Dies erforderte eine extensive Bestimmung des Begriffs der handelbaren Güter und eine restriktive Behandlung der Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen. Dementsprechend stand zu Beginn der Entwicklung der Abbau von Zöllen und Handelsschranken für Waren im Vordergrund. Im Laufe der Zeit musste jedoch auf die Ausdehnung des Welthandels auf Dienstleistungen und ideelle Güter reagiert werden. Die damit verbundene Handelserweiterung führte in den GATT-Staaten zur Niederlassung ausländischer Unternehmen, die nicht von Zöllen, jedoch von „behind the border barriers“ betroffen wurden, d. h. von Beschränkungen, die sich aus der staatlichen Regulierung des Handels und der Förderung einheimischer Industrien ergaben. Die Liberalisierung des Welthandels war seither mit der permanenten Aufgabe verknüpft, auch solche Handelsschranken aufzuheben. Nachdem sich bereits ab Anfang der 1980er Jahre das Bedürfnis gezeigt hatte, den Welthandel mit Dienstleistungen im Rahmen des GATT zu liberalisieren, begannen entsprechende förmliche Verhandlungen mit der Uruguay-Runde 1986.672 Treibende Kraft waren die USA und später auch die anderen Mitgliedstaaten der OECD. Der Widerstand der Entwicklungsländer führte indessen dazu, dass man sich nur auf eine Minimallösung einigte. Zwar wurde das GATS-Abkommen unterzeichnet. Die weitere Liberalisierung sollte jedoch durch eine nach fünf 671  Emmerich, JöR 2 (1948  /  49), S. 690 ff.; von Bogdandy, RIW 1991, 55 ff.; Hailbronner / Bierwagen, JA 1988, 318 ff.; McGovern, International Trade Regula­ tion, S.  111 ff. 672  Benedek, in: Thürer / Kux (Hrsg.), GATT 94, S. 17 ff.; Bensch / Paemen, GATT; Cottier (Hrsg.), GATT-Uruguay Round; Finger / Olechowski (Hrsg.), Uruguay Round; Jackson / Sykes (Hrsg.), Uruguay Round; Krenzler, Uruguay Runde; Schomerus, ­Uruguay Runde.

234

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Jahren zu überarbeitende Vertragsgestaltung erfolgen. Seit 2000 wird das GATS denn auch neu verhandelt. Das schon mehrfach ankündigte Ende der Doha-Runde zeichnet sich aber noch nicht ab. II. TRIPS

Ausgangspunkt zum Schutz geistigen Eigentums wurde Art. XX d) des GATT-Abkommens, der es den Vertragsparteien überlässt, Bestimmungen über den Schutz von Patenten, Warenzeichen und Urheberrechten sowie über die Verhinderung irreführender Praktiken zu beschließen und durchzuführen. Damit war der Schutz geistigen Eigentums lediglich zugelassen, aber noch nicht eingeführt. Dies geschah vielmehr durch das TRIPS-Abkommen, mit dem sich die Uruguay-Runde auf Initiative der USA673 seit 1986 beschäftigt hatte. Dabei waren die Verhandlungen auf die handelsbezogenen Aspekte des geistigen Eigentums beschränkt.674 Das geistige Eigentum ist Grundlage für einen funktionierenden globalen Wettbewerb, mag es sich im Einzelfall auch handelshemmend auswirken.675 C. Aktuelle Situation Die Ziele der Uruguay-Runde wurden in unterschiedlichem Maße erreicht. Das GATT / WTO-Abkommen hat nach Angaben der OECD zu jährlichen Einsparungen von über 200 Mrd. US-Dollar geführt. Das wichtigste Ergebnis des GATT-Abkommens 1994 waren durchgreifende Zollsenkungen um rund 30 % für Industriegüter. Auch das GATS bedeutete einen Fortschritt. Im Gegensatz zur seit GATT 1947 bestehenden und durch GATT 1994 bekräftigten Warenverkehrsfreiheit gilt für Dienstleistungen nach dem GATS das Freihandelsprinzip jedoch nur, wenn die Vertragsparteien für die Dienstleistung eine spezifische Verpflichtung (special commitment) eingegangen sind und keine Ausnahmeerklärung abgegeben haben. Für wichtige Dienstleistungsbereiche sind immerhin umfassendere Abkommen erzielt worden. Zum ersten Mal wurden Dienstleistungen wie Finanzleistungen, Luftfahrt, Tourismus oder Arbeit multilateralen Regeln unterworfen. Allerdings gab es in diesem Bereich noch weiteren Verhandlungsbedarf. Der Verhandlungsbedarf besteht nach wie vor. Das gilt namentlich für den Filmsektor, bei dem lediglich Einigkeit über das Vorliegen eines gegenwärtig unüberbrückbaren Dissenses besteht.

673  Maus,

Digitale Kopie, S. 176. Fechner, Geistiges Eigentum, S. 83. 675  Drexl, Entwicklungsmöglichkeiten, S. 287. 674  Vgl.



§ 9  Grundlagen235

D. Überblick über das WTO-Regelwerk I. Allgemeines

Kernaufgaben der WTO676 sind die allgemeine Koordination der Wirtschaftspolitik und die Streitentscheidung zwischen den Mitgliedern. Das WTOÜ ist demensprechend ein Rahmenübereinkommen mit institutionellen Vorschriften für das Welthandelssystem.677 Weitere institutionelle Regeln und die materiellrechtlichen Vorschriften für den Welthandel sind in Übereinkommen enthalten, die sich in den Anhängen zum WTOÜ befinden und dessen integrale Bestandteile bilden. Die Anhänge umfassen multilaterale Handelsübereinkommen, plurilaterale Handelsübereinkommen sowie Anhänge, die nur für diejenigen WTO-Mitglieder verbindlich sind, die sie angenommen haben. Die wichtigsten multilateralen materiellrechtlichen Hauptverträge sind GATT 1994, GATS für Dienstleistungen und TRIPS für handelsbezogene Fragen des geistigen Eigentums. Hinzu kommt für den Warenhandel eine Vielzahl von Sonderabkommen678 über die Landwirtschaft,679 die Gesundheit,680 die Technischen Handelshemmnisse,681 Dumping,682 Subventionen683 usw. Die Mitglieder der drei Hauptverträge sind zur Teilnahme an grundsätzlich allen Sonderabkommen verpflichtet („Alles-oderNichts-Prinzip“). Dadurch soll eine möglichst große Einheitlichkeit zwischen den Partnerländern erreicht werden. Ebenfalls zu den multilateralen Über676  Beise, Die Welthandelsorganisation (WTO); Bhala / Kennedy, World trade law; Cass (Hrsg.), Constitutionalization; Dennin (Hrsg.), Law and Practice; Herrmann, ZEuS 2001, 453 ff.; Heselhaus, JA 1999, 76 ff.; Hilf / Oeter (Hrsg.), WTO-Recht; Hoekman / Mavroidis, The World Trade Organization; Hudec, The GATT Legal System and World Trade Diplomacy; ders., Enforcing International Trade Law; Jackson, RGDIP (1994), 675 ff.; ders., The world trading system; ders., The Jurisprudence of the GATT and WTO; Klein / Meng / Rode (Hrsg.), Welthandelsordnung; Mavroidis, The Word Trade Organization; Nettesheim / Sander, WTO-Recht und Globalisierung; ­Oppermann / Beise; EA 1994, 195 ff.; Prieß / Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch; Stoll, ZaöRV 54 (1995), 241 ff.; Stoll / Schorkopf, WTO; Terhechte, JuS 2004, 959 ff.; Tietje, in: ders., Internationales Wirtschaftsrecht, § 3. 677  Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 205. 678  Alle abgedruckt im ABl. EU. 679  Vom 15.4.1994 (ABl. L 336 / 22). 680  Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen vom 15.4.1994 (ABl. L 336 / 40). 681  Übereinkommen über technische Handelshemmnisse vom 15.4.1994 (ABl. L 336 / 86). 682  Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1991 vom 15.4.1994 (ABl. L 336 / 103). 683  Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen vom 15.4.1994 (ABl. L 336, 156).

236

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

einkommen zählen die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten und der Mechanismus zur Überführung der Handelspolitik (Trade Policy Review Mechanism, TPRM).684 Alle Abkommen berühren unmittelbar oder mittelbar den Handel mit audiovisuellen Medien. DSU, TPRM und die institutionellen Rahmenvorschriften des WTOÜ gelten als gemeinsames Dach für die materiell-rechtlichen Übereinkommen, die auf drei Säulen für die Bereiche Waren, Dienstleistungen und handelsbezogene Aspekte des geistigen Eigentums ruhen. Den drei Säulen sind die Hauptabkommen GATT, GATS und TRIPS zugeordnet. II. GATT

1. Normbestand Das GATT bildet den umfangreichsten Tragpfeiler des WTO-Gebildes.685 Die Normierungen des GATT konzentrieren sich auf das repressive Verbot staatlicher Handelsbeschränkungen (Art. XI GATT), die Festschreibung und kontinuierliche Senkung von Zollsätzen (Art. II GATT), die Meistbegünstigung (Art. I GATT) und schließlich die Inländerbehandlung (Art. III GATT). Ergänzend hierzu gibt es Nebenabkommen, die Spezialfälle und Ausnahmen regeln. 2. Inhalt Das GATT gilt als die magna charta des Welthandelsrechts. Es ist zusammen mit seinen multilateralen Übereinkommen für alle WTO-Mitglieder unmittelbar verbindlich. Das GATT bezweckt einen umfassenden interna­ tionalen Freihandel für Waren und setzt diesen Zweck durch prozedurale Vorkehrungen und materielle Prinzipien um. 3. Subventionen Das Subventionswesen der WTO ist multilateral in Art. VI und XVI GATT und im Subventionsübereinkommen686 kodifiziert. Das Übereinkommen enthält in Art. I eine Legaldefinition des Subventionsbegriffs, greift von den Subventionen die spezifischen als welthandelsrelevant heraus (Art. 2) und unterscheidet nach dem Vorbild einer Verkehrsampel verbotene 684  ABl.

L 336 / 251. Rechtsordnung, pass.; Jackson, The world trading system, pass. 686  Auch Konstantinos, Das Subventionsrecht des GATT in der EWG, Diss. Saarbrücken 1987. 685  Benedek,



§ 9  Grundlagen237

(rote), anfechtbare (gelbe) und nichtangreifbare (grüne) Subventionen. Gegenmaßnahmen können in unilateralen Ausgleichsmaßnahmen (Track I) oder multilateraler Streitbeilegung (Track II) bestehen. III. GATS

1. Normbestand Das GATS ist ein weltweites Abkommen zur Liberalisierung des Dienstleistungssektors. Es baut in seiner Struktur auf dem GATT auf, enthält aber wichtige Relativierungen. 2. Inhalt Generell hat das GATS gleichwohl die Zurückdrängung des öffentlichen Bereichs sowie die Kommerzialisierung des gesamten Dienstleistungssektors zum Ziel. Kunst und Kultur sind ebenso davon betroffen. Das GATS umfasst somit grundsätzlich alle internationalen Dienstleistungen, die in Art. 1.2 in vier Formen („Modes“) unterschieden werden. Form eins betrifft den internationalen Handel. Hierunter fällt eine Dienstleistungserbringung, bei der zum Beispiel ein amerikanischer Filmunternehmer bei einer deutschen Bank einen Kredit aufnimmt. Form zwei betrifft die Dienstleistungserbringung, bei der der Dienstleistungsempfänger nationale Grenzen überschreitet, z. B. ein Tourist, der sich im Ausland einen Kinofilm anschaut. Form drei betrifft den internationalen Direktinvestitionsverkehr, etwa bei einer Filmkoproduktion im Ausland. Form vier schließlich betrifft die Dienstleistungserbringung, bei der der Dienstleistungserbringer nationale Grenzen überschreitet, beispielsweise eine ausländische Filmcrew, die für eine inländische Filmgesellschaft tätig wird. Diese Dienstleistungsformen werden weiter untergliedert in Kommunikationsdienstleistungen, Bau- und Montageleistungen, Vertriebsdienstleistungen, Bildungsdienstleistungen, Umweltdienstleistungen, Finanzdienstleistungen, medizinische und soziale Dienstleistungen, Tourismus und Reisedienstleistungen, Erholung, Kultur und Sport, Transportdienstleistungen, sonstige nicht aufgeführte Dienstleistungen. Diese Sektoren sind noch weiter in 160 Subsektoren gegliedert und in der WTO-Liste MTN.GNS / W / 120 vom 10. Juli 1991 aufgeführt. Die Liste stützt sich auf die sogenannte „United Nation’s Central Product Classification“ (CPC). Jeder Sektor und Subsektor ist mit einer solchen CPC Nummer versehen. Beispielsweise tragen die „Motion picture productions“ die Nr. 9611, die „Motion picture distribution services“ die Nr. 9612 und die „Motion picture projection services“ die Nr. 9613. Das Liberalisierungsziel des GATS kommt zwar deutlich in Art. 1 zum Ausdruck. Gleichwohl bildet

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

das GATS nur ein Rahmenabkommen mit wenigen Verpflichtungen der Vertragsparteien. Die „Allgemeine Pflichten“ betreffen nur lockere Bindungen an bestimmte Welthandelsprinzipien. Die letztlich interessanten spezifischen Verpflichtungen bedürfen erst noch der Umsetzung im Wege weiterer Vereinbarungen zwischen den Mitgliedern (specific commitment). Ausdrücklich haben sich die Mitglieder nur verhandlungsbereit über die Weiterentwicklung der Liberalisierung erklärt (Art. XIX 1 GATS). Nach der bestehenden Rechtslage können die WTO-Mitgliedstaaten selbst bestimmen, welche Dienstleistungsbereiche sie für den Markt öffnen bzw., welche Dienstleistungen sie unter welchen Einschränkungen zulassen. Unter diesen Umständen ist die Abgrenzung von GATT und GATS, d. h. von Waren und Dienstleistungen von zentraler Bedeutung. 3. Verhältnis zum GATT Der Unterschied von Waren und Dienstleistungen besteht in der Gegenständlichkeit des Objekts. Die Ware ist gegenständlich. Die Dienstleistung als solche ist unkörperlich. Ihr Ergebnis kann sich indessen in einem gegenständlichen Resultat manifestieren.687 Die gängigen Abgrenzungskriterien (Unkörperlichkeit,688 Unsichtbarkeit, fehlende Lagerfähigkeit der Dienstleistungen) können nicht verhindern, dass es Überschneidungen gibt. Wird eine Maßnahme von GATT und GATS erfasst, kommt es auf das Verhältnis der WTO-Regelungen untereinander an. Hier gilt die Vermutung für ein konfliktfreies Nebeneinander der Rechtsnormen.689 Die einzelnen Abkommen können sich daher ergänzen, soweit nicht eindeutige speziellere Regelungen getroffen worden sind.690 Nur dann ist es für die Unterscheidung zwischen Ware und Dienstleistung bedeutsam, wer von beiden als „Attribut“ des anderen betrachtet werden kann.691 GATT- und GATS-Regeln sind somit nach Möglichkeit parallel anzuwenden.692 Bei Kollisionen ist der Schwerpunkt der Tätigkeit693 maßgeblich. 687  Weiss,

in: Tietje, Internationales Wirtschaftsrecht, § 4 Rn. 3. in: Oppermann  /  Molsberger (Hrsg.), S. 19  ff.; Engel,

688  Smeets / Hofner / Knorr,

ebd., S. 214. 689  WTO, Indonesia vs. Automobile Industry, P.B. vom 23.7.1999, DS54 Rn. 14.28. 690  Tietje, in: ders. (Hrsg.), Internationales Wirtschaftrecht, § 3 Rn. 39. 691  Herold, iris plus 2003, S. 3. 692  AB.R. vom 30.6.1997, Canada – Certain Measures Concerning Periodicals, DS31; AB. R. vom 9.9.1997, European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, DS27 unter IV. C.I. 693  Appeldoorn, Handbuch der Film- und Fernseh-Produktion: Psychologie, Gestaltung, Technik.



§ 9  Grundlagen239 IV. TRIPS

Das TRIPS ist ein umfassendes Regelwerk über den internationalen Schutz von Patenten, Copyrights, Geschmacksmustern und dgl. Das Abkommen ist verbindlich und gibt besonders den Ländern, die bisher keine bzw. nur sehr unvollständige Regelungen über den Schutz des geistigen Eigentums hatten, eine eindeutige Grundlage. Praktische Relevanz erlangen die Bestimmungen über den Schutz des geistigen Eigentums durch die Möglichkeit der gerichtlichen Durchsetzbarkeit bestimmter Mindeststandards. Durch das TRIPS wird der Schutz des geistigen Eigentums von den allgemeinen Bestimmungen des GATT ausgenommen. Die Aufnahme des TRIPS im WTO-Vertragswerk dient dem Ausgleich des Schutzes von Eigentumsrechten an zugewiesenen Rechtsobjekten und dem Freihandelsprinzip. Der Schutz geistigen Eigentums birgt die Gefahr einer Beeinträchtigung des freien Handels, ist aber für den Erhalt der geistigen und finanziellen Leistungskraft der kreativen Staaten unentbehrlich. Auszugehen ist daher von einem weiten Begriff des geistigen Eigentums. E. Umhegter Freihandel Leitprinzip der WTO ist zwar die Handelsfreiheit. Schon der auf Andeutungen beschränkte Überblick über das WTO-Regelwerk zeigt jedoch, dass das Prinzip in vielfacher Weise eingeschränkt ist. Das Leitprinzip wird zudem durch zahlreiche spezielle Prinzipien konkretisiert, deren Ziel die Öffnung eines nicht gänzlich freien Welthandels und Chancengleichheit für die Handelspartner ist.694 Die Intensität der Umhegung lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern zeigt sich erst bei einer Detailbetrachtung des formellen und materiellen WTO-Rechts und des konkreten Handelsbereichs. F. Zusammenfassung und Folgerung I. Zusammenfassung

Das WTO-System stellt eine Fortentwicklung des Welthandelssystems dar, das sich auf der Grundlage von GATT 1947 herausgebildet hat. Ziel des GATT 1947 war die Liberalisierung des Warenhandels. Die Liberalisierung des Welthandels ist eine permanente Aufgabe. Die Gründung der WTO bedeutet lediglich eine Momentaufnahme im Rahmen des Entwicklungsprozesses. 694  Dolzer,

in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 6. Abschnitt Rn. 65.

240

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Ziel der WTO ist es, weitere Handelsschranken abzubauen und Märkte zu eröffnen. Das WTO-Vertragswerk besteht demensprechend in der Hauptsache aus dem WTO-Übereinkommen, dem GATT 1994, dem GATS und dem TRIPS. Alle diese Abkommen berühren unmittelbar oder mittelbar den Handel mit audiovisuellen Medien und Kulturgütern. Der Ausweitung des Welthandels auf Dienstleistungen und ideelle Güter begegneten selbst die GATT-Staaten durch Regulierung und Förderung einheimischer Industrien. Dadurch entsteht Streit über die Zulässigkeit solcher Beschränkungen der Welthandelsfreiheit. II. Folgerung

Die Ausrichtung des WTO-System auf eine weitere Liberalisierung des Welthandels bedeutet nicht, dass die Freihandelsbestimmungen automatisch Vorrang vor außenpolitischen Zielen außerhalb des handelspolitischen Bereichs haben. Die Beschränkung der Welthandelsfreiheit bedarf aber jeweils der Rechtfertigung.

§ 10  Formelles WTO-Recht: Streitbeilegungsverfahren A. Ausgangslage Zu den Ergebnissen der Uruguay-Runde zählt die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten (Dispute Settlement Understanding – DSU).695 Das daraus folgende Streitbeilegungssystem der WTO696 versteht sich als „ein zentrales Element zur Schaffung von Sicherheit und Vorhersehbarkeit im multilateralen Handelssystem“ (Art.  3 Abs. 2 DSU). Durch sofortige „Klärung von Situationen“ (settlement of situations), in denen Rechte und Pflichten von WTO-Mitgliedern in Konflikt geraten, trägt das DSU zum wirksamen Funktionieren der WTO und zur Erhaltung eines ausgewogenen Verhältnisses (proper balance) zwischen den Rechten und Pflichten der Mitglieder bei (Art. 3 Abs. 3 DSU). Das Streitbeilegungsverfahren wird dementsprechend im Schrifttum als Gravita695  ABl. EG

1994, Nr. 1 336 / 234. CML-Rev. 1994, 1157 ff.; ders. (Hrsg.), International Trade Law, 1997; Backes, RIW 1995, 916 ff.; Gal-Or, European Journal of International Law 19 (Feb. 2008), S. 43 ff.; Weiss, in: Tietje (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 17. 696  Petersman,



§ 10  Formelles WTO-Recht: Streitbeilegungsverfahren241

tionspunkt innerhalb der Welthandelsordnung oder als Kronjuwel bzw. Herzstück der gesamten WTO-Ordnung bezeichnet.697 Die Anzahl der in diesem Verfahren entschiedenen Streitigkeiten und die hohe Befolgungsrate suggerieren eine allgemeine Akzeptanz des DSU und damit zugleich der WTO. Dennoch befindet sich die WTO in einer Legitimationskrise. B. Entwicklung Das Streitbeilegungsverfahren der WTO698 entwickelte sich auf der Grundlage von Art. XXII und XXIII GATT 1947. Bei diesem Streitbeilegungsverfahren waren seit 1952 unabhängige Panels eingesetzt worden, die eine strikt regulierte Schlichtung vornehmen sollten. Die Entscheidungen über Einsetzung und Zusammensetzung eines Panels, seine Verfahren und Akzeptanz, ferner der Panel-Bericht hatten jedoch durch Konsensbeschlüsse im GATT-Rat zu erfolgen. Damit musste auch der Staat, gegen den sich die Vorwürfe richteten, zustimmen, konnte somit durch seinen Einspruch den Konsens verhindern. Faktisch bewirkte der Konformitätsdruck, dass sich die Staaten einem Streitbeilegungsverfahren nicht entzogen. Die meisten GATTBerichte wurden daher angenommen. Für die Umsetzung von – nicht verhinderten – Panel-Berichten enthielten die Entscheidungen gleichwohl keine Vorgaben. Zudem wurden immer wieder Streitbeilegungsentscheidungen missachtet. Bedenklicher erscheint indessen, dass zahlreiche Konflikte außerhalb des GATT ausgetragen wurden. In der Uruguayrunde wurde das Streitbeilegungssystem des GATT in wesentlichen Punkten fortentwickelt. Dadurch sollte ein effektiveres Rechtsschutzverfahren zur Beilegung von Handelsstreitigkeiten geschaffen werden. Während bislang das Wirksamwerden einer Panelentscheidung vom Einvernehmen der Vertragsparteien abhängig war, besteht nunmehr für alle Entscheidungen im WTO-Streitbeilegungsverfahren ein Automatismus, der nur bei einem negativen Konsens der Mitglieder (einschließlich der obsiegenden Streitparteien) die Rechtswirksamkeit der Entscheidung verhindert (umgekehrter Konsens). Eine weitere Verrechtlichung des Verfahrens stellt die Errichtung des Appellate Body als Rechtsmittelinstanz dar. Dieses soll zur einheitlichen Auslegung der Handelsübereinkommen beitragen. Generell ist die WTO von einer zunehmenden Verrechtlichung geprägt.699 Die meisten Forderungen im Verhältnis zur GATT 1947 wurden durch die formale Ausgestaltung des DSU erfüllt. Die weitergehenden Forderungen auf ein individuelles Beteiligungsrecht oder gar die Klagebefugnis Pri697  Hilf / Oeter,

WTO-Recht, § 27 Rn. 1. zur Internationalen Streitschlichtung Crawford, JIDS 2010, 10 ff. 699  Sander, in: Festschr. f. Oppermann, S. 301 ff. (326). 698  Allgemein

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

vater – abgesehen von den amici curiae – in WTO-Rechtsstreitigkeiten700 sowie die Möglichkeit, eine Verletzung des Streitbeilegungsverfahrens vor nationalen Gerichten zu rügen, haben hingegen keine Aussicht auf Verwirklichung. C. Organe Hauptorgan des Streitbeilegungsverfahrens ist das Streitbeilegungsgremium (Dispute Settlement Body – DSB)701, das alle verfahrensleitenden Entscheidungen zu treffen hat (Einleitung des Verfahrens, Einsetzung des Panels, Annahme der Errichtung des Panels und des Berufungsgremiums, Überwachung der Umsetzung von Entscheidungen und Empfehlungen). Mitglieder des DSB können theoretisch alle WTO-Mitglieder sein. Ein Panel besteht aus drei Personen, die vom DSB-Sekretariat aus einer von diesem erstellten Liste ausgewählt werden (Art. 8 Abs. 4, 5, 6 DSU). Können sich die Streitparteien nicht über die Panel-Zusammensetzung einigen, kann der WTO-Generaldirektor entscheiden (Art. 8 Abs. 7 DSU). Das Streitschlichtungspanel selbst besteht aus einer Expertengruppe, der regelmäßig drei Personen angehören und die vom DSB beauftragt wurde, eine konkrete Streitigkeit zu prüfen und über die Sach- und Rechtslage dem DSB Bericht zu erstatten. Die Panelmitglieder sollen dabei möglichst unabhängig sein. Rechtsmittelinstanz ist das nach § 17 DSU eingesetzte Ständige Berufungsgremium („Appellate Body“). Es besteht aus sieben Personen, die für einen Zeitraum von vier Jahren bestellt werden. Drei Mitglieder bilden jeweils ein Berufungspanel. Jedes Berufungspanel verfügt über ein eigenes Sekretariat und einen eigenen juristischen Mitarbeiterstab. D. Verfahren I. Beschwerdearten

Zu unterscheiden sind die Verletzungsbeschwerde (violation complaint) und die Nichtverletzungsbeschwerde (non violation complaint). Die Verletzungsbeschwerde bildet den Normalfall. Sie dient der Durchsetzung des WTO-Rechts und erfordert eine subjektive Rechtsverletzung. Die Ermittlung der Verletzungshandlung ist dabei zumeist ebenso schwierig wie der tatsächliche Nachweis einer Rechtsverletzung. Eine Verletzung objektiven Rechts wurde bislang noch nicht geltend gemacht, wohl aber die Zunich­ 700  Deter, Die Position deutscher Unternehmen im Streitbeilegungsverfahren der WTO, 2009. 701  Art. 1 Abs. 2 S. 3; Art. 2 Abs. 1 DSU.



§ 10  Formelles WTO-Recht: Streitbeilegungsverfahren243

temachung oder Schmälerung (nullification or impairment) von Handels­ vorteilen. Die Nichtverletzungsbeschwerde (Art.  XXIII Abs.  1  b und c GATT 1994) stellt eine Besonderheit des WTO-Rechts dar. Danach können auch Interessenverletzungen und sogar „irgendeine andere Sachlage“ zum Gegenstand eines Verfahrens gemacht werden. Es handelt sich gleichwohl nicht um eine Popularklage. Vielmehr geht es um den Schutz der Vertragsparteien vor Umgehungen von wechselseitig ausgehandelten Zugeständnissen durch unvorhergesehene Maßnahmen eines Verhandlungspartners.702 II. Verfahrensabläufe

1. Vorverfahren Bevor ein Streitbeilegungsverfahren in Angriff genommen wird, soll das WTO-Mitglied prüfen, ob Maßnahmen nach diesem Verfahren überhaupt erfolgreich wären. Da Ziel des Verfahrens eine einvernehmliche Lösung der Beteiligen ist, ist zunächst zu klären, ob nicht dieses Ziel auf einfachere Weise erreicht werden kann. Vor Einleitung eines förmlichen Streitbeilegungsverfahrens muss daher ein ebenfalls förmliches Konsultationsverfahren durchgeführt werden. Dabei sollen die Streitparteien zunächst versuchen, ihre Meinungsverschiedenheiten beizulegen. Zu diesem Zweck hat der Beschwerdeführer einen Antrag auf Konsultationen zu stellen, zu dem die Gegenpartei innerhalb von 10 Tagen Stellung zu nehmen und innerhalb von 30 Tagen Konsultationen durchzuführen hat. Bleibt die Gegenpartei untätig, so kann der Beschwerdeführer unmittelbar die Einsetzung eines Panels beantragen. 2. Panelverfahren Lässt sich die Streitigkeit nicht innerhalb von 60 Tagen durch Konsultationen beilegen, kann der Beschwerdeführer die Einsetzung eines Panels beantragen (Art. 4 Abs. 7 DSU). Das Panel ist dann spätestens auf der folgenden Sitzung des DSB einzurichten. Beantragen mehrere Mitglieder die Einsetzung eines Panels in derselben Angelegenheit, soll nach Möglichkeit ein einziges Panel eingesetzt werden. Der Einsetzungsantrag kann nur durch einstimmigen Beschluss des DSB abgelehnt werden (Art. 6 Abs. 1 DSU). Der schriftlich zu erhebende Antrag muss angeben, ob Konsultationen abgehalten wurden, die einzelnen strittigen Maßnahmen nennen sowie eine kurze Zusammenfassung der Rechtsgrundlagen der Beschwerde geben. Damit wird der Streitgegenstand grob festgelegt und in der Regel 702  Reusch,

Legitimation, S. 57.

244

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

das Standardmandat des Panels übernommen.703 Einvernehmlich kann auch ein spezielles Mandat festgelegt werden. Das faktische Vetorecht eines GATT-Mitglieds gegen die Einsetzung eines ihm unliebsamen Panels ist entfallen. Die Verfahrensweise des Panels ist im Anhang 3 zum DSU geregelt. Das Panel hat eine objektive Beurteilung der Streitsache vorzunehmen (Art. 11 DSU). Es ermittelt den Sachverhalt und prüft die Vereinbarkeit des streitigen Verhaltens mit den einschlägigen Übereinkommen („Standard of Review“). Üblicherweise werden ein schriftliches und ein mündliches Verfahren durchgeführt. Zunächst legen die Streitparteien schriftliche Unterlagen vor, nach deren Durchsicht und Prüfung das DSB eine mündliche Erörterung mit den Parteien vornimmt. Zur Klärung offen gebliebener Fragen kann ein weiteres Treffen durchgeführt werden. Beteiligungsberechtigt sind auch dritte Parteien, sofern sie ein wesentliches Interesse am Panel nachweisen können. Das Panel nimmt von Amts wegen Ermittlungen vor.704 Ihm stehen hierfür umfassende Auskunftsrechte zu. Es kann beispielsweise von Staaten und internationalen Organisationen Auskünfte erbitten, Sachverständige beauftragen sowie eine eigene Sachverständigengruppe einsetzen. Die Beratungen des Panels sind nicht öffentlich. Nach Ablauf einer Frist von zwei Wochen für die schriftlichen Stellungnahmen der Streitparteien gibt das Panel den Parteien einen Zwischenbericht ab, der erste Feststellungen, Schlussfolgerungen und Empfehlungen des Panels enthält. Mit dem Zwischenbericht wird festgestellt, ob eine Verletzung des WTO-Rechts vorliegt oder ob Vorteile des Beschwerdeführers aus dem WTO-Regelwerk aufgrund von Maßnahmen der beklagten Partei zunichte gemacht oder geschmälert wurden. Innerhalb einer weiteren Frist von zwei Wochen kann jede Partei schriftlich beantragen, dass das Panel den Zwischenbericht nochmals überprüft. Beantragt werden kann auch eine weitere Sitzung des Panels. Andernfalls wird der Zwischenbericht als Abschlussbericht behandelt und den Streitparteien zugestellt. Diese können innerhalb von 20 Tagen Einwände erheben, ehe der Bericht zur Annahme an das DSB weitergeleitet wird. Der Bericht muss sodann innerhalb von 60 Tagen auf einer Sitzung des DSB angenommen werden, sofern nicht eine Streitpartei ein Rechtsmittel einlegt oder das DSB einvernehmlich entscheidet, den Bericht nicht anzunehmen. Wird kein Rechtsmittel eingelegt, ist die Entscheidung des DSB endgültig. Die Gesamtdauer 703  Das Standardmandat lautet: „Sie prüfen im Licht der einschlägigen Bestimmungen (in Bezeichnug des / der unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen / s, auf das / die sich die Streitparteien beziehen) die von (Name der Partei) in Dokument … dem DSB unterbreitete Angelegenheit und treffen Feststellungen, die den DSB bei seinen in diesem / diesen Übereinkommen vorgesehenen Empfehlungen oder Entscheidungen unterstützen.“ (Art. 7 Abs. 1 DSU). 704  Litzel, Streitbeilegung, S. 276 f.



§ 10  Formelles WTO-Recht: Streitbeilegungsverfahren245

des Panelverfahrens soll nicht mehr als maximal neun Monate betragen, sich in Dringlichkeitsfällen jedoch auf nur drei Monate belaufen. III. Berufungsverfahren

Das Berufungsverfahren dient ausschließlich der Klärung von Rechtsfragen (Art. 17 Abs. 6 DSU). Es kann nur auf Antrag der Streitparteien durchgeführt werden und soll vom Zeitpunkt der Einlegung des Rechtsmittels bis zum Abschluss nicht länger als 60 bis maximal 90 Tage dauern. Auch das Berufungsverfahren erfolgt schriftlich und mündlich. Die Berufungsinstanz hat das Mandat, die rechtlichen Feststellungen und Folgerungen des Panels zu bestätigen, abzuändern oder aufzuheben (Art. 17 Abs. 13 DSU). Der Bericht des Berufungsgremiums wird von dem DSB angenommen und von den Streitparteien bedingungslos übernommen, sofern das DSB nicht innerhalb von dreißig Tagen nach Verteilung des Berichts an die Mitglieder durch Konsens beschließt, den Bericht des Berufungsgremiums nicht anzunehmen (Art. 17 Abs. 14 DSU). Auch im Falle der Annahme haben die Mitglieder das Recht, Kritik an einzelnen Feststellungen des Berufungsgremiums zu äußern. E. Durchsetzung der Entscheidungen I. Umsetzung der Berichte des Panels und des Berufungsgremiums

Stellen die Berichte des Panels oder des Berufungsgremiums fest, dass die angegriffenen Maßnahmen gegen WTO-Regelungen verstoßen, so wird dem betroffenen WTO-Mitglied empfohlen, die Maßnahmen mit den WTORegelungen in Einklang zu bringen. Es können auch Vorschläge gemacht werden, wie dies konkret zu geschehen hat (Art. 19 Abs. 1 DSU). Ist über einen vom Panel zu bestimmenden Zeitraum kein Einvernehmen zustande gekommen, so ist der Zeitraum durch ein bindendes Schiedsverfahren innerhalb von 90 Tagen nach Beschlussfassung des Panels zu bestimmen. Der Gegenstand der Umsetzung einer Empfehlung oder Entscheidung wird automatisch sechs Monate nach der Entscheidung über den angemessenen Zeitraum auf die Tagesordnung des Panels gesetzt und verbleibt dort bis zur Klärung dieser Frage. Wird eine Maßnahme, die als WTO-widrig festgestellt worden war, nicht mit der Vereinbarung in Einklang gebracht, kann auf der Grundlage von Verhandlungen einvernehmlich eine Entschädigung festgelegt werden. Kommt über die Entschädigung keine zufriedenstellende Einigung zu Stande, können die Beschwerdeführer der Partei das Panel um Genehmigung zur Aussetzung von Zugeständnissen oder sonstigen Pflichten nach dem WTO-Übereinkommen ersuchen. Das Panel hat auf Antrag inner-

246

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

halb von 30 Tagen nach Ablauf eines angemessenen Zeitraums die Genehmigung zur Aussetzung von Zugeständnissen oder sonstigen Pflichten zu erteilen, wenn es nicht den Antrag einvernehmlich ablehnt (§ 22 Abs. 6 DSU). Die durch die Entscheidung belastete Partei kann Einspruch gegen eine Aussetzung erheben. Die Angelegenheit ist sodann einem Schiedsverfahren zu unterziehen, das nach Möglichkeit durch das ursprüngliche Panel oder einen vom Generaldirektor ernannten Schiedsrichter durchgeführt werden soll und innerhalb von 60 Tagen nach Ablauf des angemessenen Zeitraums abgeschlossen sein muss. Die Entscheidung des Schiedsrichters ist von den Parteien als endgültig zu akzeptieren. Im Übrigen kann ein Schiedsverfahren nur im Einvernehmen der Parteien zustandekommen. Gegen einen Schiedsspruch besteht keine Berufungsmöglichkeit. II. Sanktionen

Zur Durchsetzung der Entscheidungen können Kompensationsmaßnahmen ergriffen und vertragliche Zugeständnisse in anderen Bereichen ausgesetzt werden (cross-retaliation). Unilaterale Handelssanktionen sind durch Art. 2 DSU verboten. F. Legitimationskrise I. Verfahrenslegitimation

Die Krise der WTO wird häufig zu einer Krise des DSB gemacht. Königsweg aus der allgemeinen Krise soll dann die Verbesserung der Legitimation des DSB sein. Das kommt den Tendenzen entgegen, Rechtsschutz durch eine Verfahrensstruktur zu gewähren, die den Beteiligen den Eindruck vermittel, fair behandelt zu werden.705 Solche Tendenzen fallen unter das Stichwort „Rechtsschutz durch Verfahrensgestaltung“. So hat es nicht an Versuchen gefehlt, auch im Streitbeilegungsverfahren Legitimität durch Verfahren zu erzielen.706 Das ist im Ansatz nicht falsch. Fairness ist zunächst in der Tat eine Frage der Verfahrensgestaltung. Das fortentwickelte DSB genügt formal durchaus rechtsstaatlichen Anforderungen. Verfehlt ist 705  Der Appellate Body überprüft Panelentscheidungen auf „fundamental fairness“ und „due process of law or natural justice“. Vgl. AB.R. vom 27.3.1998 – Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and other Items–, DS56; AB.R. vom 13.7.1998, European Communities – Measures Affecting Importation of Certain Poultry Products, DS69. 706  Bartels, J.W.T. 35 (2001), 499 ff.; Nettesheim, Rivista trimestrale di diritto pubblico 53 (2003), 711 ff.; Hauser / Martel, AW 1997, 525 ff.; Malacrida, J.W.T. 42 (2008) S. 3 ff.; Albin, IA, 84 (2008), 4, S. 757 ff.



§ 10  Formelles WTO-Recht: Streitbeilegungsverfahren247

es aber die materielle Komponente der Fairness auszublenden. Zumeist stellen Verfahrensvorschriften nämlich lediglich den geordneten Ablauf des Verfahrens sicher. Sie haben dann nur komplementäre Bedeutung; denn allein maßgeblich ist die rechtmäßige Sachentscheidung. Das Rechtsstaatsprinzip fordert nicht nur eine faire Ausgestaltung und Anwendung des Verfahrensrechts, sondern enthält als wesentlichen Bestandteil die Idee der Gerechtigkeit.707 Nur durch Verfahrensgerechtigkeit lässt sich auf Dauer keine Akzeptanz erzielen.708 Akzeptanz erfordert materiellrechtliche Übereinstimmung. Diese lässt sich nur durch über den Einzelfall hinausgehende bindende materielle Regeln erzielen. Solche sind aber erst in Ansätzen erkennbar. Daher erscheinen Versuche verfrüht, die streitentscheidenden Instanzen der WTO internationalen Gerichten gleichzustellen.709 II. Materiellrechtliches Mandat

Sowohl Panels wie auch der Appellate Body sind nicht auf Tatsachenfeststellungen beschränkt, sondern üben der Sache nach rechtsprechende Funktion aus. Alle Lösungen von Angelegenheiten, die aufgrund der Bestimmungen über Konsultationen und Streitbeilegung der unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen förmlich vorgebracht werden, müssen mit diesen Übereinkommen vereinbar sein (Art. 3 Abs. 5 DSU). Die Klärung der Vereinbarkeit erfordert seine Rechtsprüfung unter Berücksichtigung der allgemeinen Prinzipien des GATT-Rechts.710 Sie soll „im Einklang mit den herkömmlichen Regeln der Auslegung des Völkerrechts“ (Art. 3 Abs. 5 DSU) erfolgen und zur Erhaltung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen den Rechten und Pflichten der Mitglieder beitragen. Das bedeutet, dass in den Konsultationen der formellen Streitbeilegungsverfahren Abwägungsentscheidungen zu treffen sind, für die das DSU keine materiellen Kriterien enthält.

707  BVerfG,

(593).

Beschluss (K) vom 6.10.2009 – 2 BvR 2580 / 08 –, NJW 2010, 592

708  Entgegen Quabeck, Dienende Funktion, 2010, pass., ist der abnehmenden Steuerungsfunktion des materiellen Rechts nicht durch eine Aufwertung des Verfahrensrechts, sondern durch eine Rückbesinnung auf die materiellen Gemeinsamkeiten der Mitgliedstaaten der EU zu begegnen. 709  Zutreffend Kim, International Studies Quarterly, 52 (2008) S. 657 ff.; Mavroidis, American Journal of International Law 102 (2008), S. 421 ff.; von „gerichtsähnlichen Zügen“ der Streitbeilegungsorgane spricht Nettesheim, in: Festschr. F. Oppermann, S. 381 ff. (394). 710  Vgl. P.R. vom 8.11.1996, United States Restrictions on Imports of Cotton and Man-Made Fibre Underwear WT / DS 24 / R, Tz 5.50; 7, 16.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

G. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen I. Zusammenfassung

Kern des institutionellen Rahmens der WTO bildet das DSU. Streitbeilegungsverfahren wurden schon seit 1952 auf der Grundlage des GATT 1947 durchgeführt. Sie setzten aber Konsensbeschlüsse voraus, denen der angegriffene Staat zustimmen musste. Selbst wenn Panel-Berichte nicht verhindert wurden, blieb deren Umsetzung ungewiss. Bei diesen Restriktionen wurden zahlreiche Konflikte außerhalb des GATT-Streitbeilegungsverfahrens ausgetragen. In der Uruguayrunde gelang eine weitgehende Fortbildung des GATTStreitbeilegungssystems. Ziel war die Schaffung eines effektiveren Rechtsschutzfahrens zur Beilegung von internationalen Handelsstreitigkeiten. Das Ziel wurde nicht erreicht, trotz vereinzelter Gegenmeinungen im Schrifttum. Zwar können Entscheidungen der Panels oder des Appellate Body nur noch durch negativen Konsens verhindert werden. Aber alle verfahrenstechnischen Verrechtlichungen ändern nichts daran, dass Fixpunkt des Verfahrens eine einvernehmliche Lösung der Beteiligten ist. Trotz der erheblichen strukturellen Verbesserungen des WTO-Streitbeilegungsverfahrens färbt die Legitimationskrise der WTO auf das DSB ab. Als Ausweg aus der Krise wird vielfach auf die Legitimation durch Verfahren verwiesen. II. Analyse

Durch Verfahrensgestaltung allein ist noch selten Rechtsfrieden eingekehrt. Am Konzept des Rechtsschutzes durch Verfahrensgestaltung ist allerdings die Erkenntnis zutreffend, dass nur auf Grund eines fairen Verfahrens eine gerechte Entscheidung ergehen kann. Die Fairness ist dann aber verfahrensrechtlich und inhaltlich zu verstehen. Eine „Vergerichtlichung“ des DSU-Verfahrens beschwört leicht unnötige Konkurrenzkonflikte mit den nationalen Gerichten herauf. Im Übrigen darf Legitimation hier nicht mit Akzeptanz verwechselt werden. III. Folgerungen

Fairness ist zwar auch eine Frage der Verfahrensgestaltung. Das fortentwickelte DSB entspricht rechtsstaatlichen Anforderungen und kann als verfahrensrechtlich ausgewogen bezeichnet werden. Das DSB befindet sich trotzdem in einer Legitimationskrise. Durch eine noch stärkere gerichtsför-



§ 11  Materielles WTO-Recht: Welthandelsprinzipien249

mige Ausgestaltung des Verfahrens lässt sich aller Voraussicht nach die Akzeptanz der Entscheidungen nicht nennenswert verbessern. Vielmehr kommt es auf die materiellen Aussagen des WTO-Systems an. Akzeptanz und Legitimation der DSB-Entscheidungen setzen materielle Kriterien voraus, die von allen Beteiligten als gerecht und fair empfunden werden.

§ 11  Materielles WTO-Recht: Welthandelsprinzipien A. Ausgangslage Zentrale Elemente des Welthandelsrechts sind die im GATT enthaltenen materiellen Welthandelsprinzipien.711 Dabei handelt es sich um Rechtsprinzipien. Rechtsprinzipien sind im Gegensatz zu Rechtsregeln nicht unmittelbar subsumtionsfähig,712 gebieten aber, „dass etwas in einem relativ auf die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten möglichst hohem Maße realisiert wird“.713 Inwieweit das der Fall ist, hängt von einer Abwägung mit gegenläufigen Rechtsprinzipen und sonstigen internationalen nicht-strikten Verpflichtungen ab. Die Welthandelsprinzipien sind nicht nur für das GATT relevant, sondern gelten in ähnlicher Weise in den übrigen multilateralen Handelsübereinkommen. Sie können deshalb als allgemeine Grundsätze des materiellen WTO-Rechts angesehen werden.714 Im Zusammenhang mit dem Verhältnis von Welthandel und Filmwirtschaft sind in erster Linie das Verbot der mengenmäßigen Ein- und Ausfuhrbeschränkungen und das Nichtdiskriminierungsgebot von Bedeutung. Demgegenüber enthielt bereits das alte GATT Ausnahmebestimmungen, die einen Verstoß gegen die die Vertragsparteien treffenden Verpflichtungen rechtfertigen können. Die meisten Prinzipien und die Entscheidungsstrukturen, wie die Regel „Ein Land eine Stimme“ und der „Consensus approach“, aber auch die Ausnahmen wurden in das WTO-Regelwerk übernommen.715

711  Cameron / Gray, ICLQ 50 (2001), S. 249 ff.; Göttsche, Anwendung, pass; Snape, Principles in Trade in Services, in: Messerlin / Sauvant (Hrsg.), The WTO as an International Organization. 712  Vgl. Thomas Pfeiffer, NJW-Editorial Heft 13 / 2011, S. 3: „Grundsätze gelten (nur) grundsätzlich, Regeln gelten immer.“ Vgl. aus dem methodischen Schrifttum, Esser, Grundsatz, 4. Aufl.; Alexy, ARSP Beiheft 25 (1985), S. 13 ff. 713  Tietje, in: ders. (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 1 Rn. 65 unter Berufung auf diese von Alexy häufig gebrauchte Formulierung (VVDStRL 58 [1999], S. 226), Mit diesem Befund ist keine Stellungnahme zur Kontroverse verbunden, ob die Prinzipientheorie einem Phantom nachjagt, so Poscher, RW 2010, 349 ff. 714  Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 302. 715  Art. IX Abs. 1 ÜWTO.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

B. Entwicklung Das Ziel des GATT 1947, den internationalen Warenhandel zu liberalisieren und damit eine Steigerung von Produktion und Warenaustausch zu erreichen, lenkte das Augenmerk auf die Handelsschranken und Wettbewerbsverzerrungen der Mitglieder. Unterschieden wurde hier zwischen tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen. Klassisches Instrument der tarifären Handelsbeschränkungen sind die Zölle beim Grenzübertritt. Nicht tarifäre Handelshemmnisse sind Einfuhrgenehmigungen, Kontingente, Subventionen sowie diskriminierende Sicherheitsvorschriften u. ä. Den Unterzeichnern des GATT war daran gelegen, die Zölle zurückzuschrauben und insbesondere die nicht tarifären Handelshemmnisse zu beseitigen. Sie verpflichteten sich daher zur Ausgestaltung ihrer Außenhandelsbeziehungen nach Maßgabe der explizit geregelten Prinzipien der Nichtdiskriminierung716 – unterteilt in das Prinzip der Meistbegünstigung und das Prinzip der Inländergleichbehandlung – und des Abbaus von Zöllen und Handelsschranken sowie der implizit vorausgesetzten Prinzipien der Reziprozität, des Multilateralismus und der Transparenz. Entsprechend der unterschiedlichen Entwicklung der einzelnen Wirtschaftssektoren im internationalen Handel erlangten diese Prinzipien in unterschiedlicher Weise Geltung. Die Gewichtverlagerung des Welthandels vom primären zum sekundären und tertiären Sektor führte jedoch zu einer Erstreckung der spezifischen Liberalisierungsprinzipien auf alle Zweige des WTO-Systems. C. Einzelne Prinzipien I. Freihandel

Oben in § 2 B wurde bereits auf den Freihandel als Leitprinzip des WTOSystems eingegangen. Wie dort bemerkt wurde, stehen vor allem die Ausnahmen von diesem Prinzip im Streit. Das Freihandelsprinzip erzwingt keine minimalistische Staatskonzeption. Staatliche Eingriffe sind im Gegenteil notwendig, um weltweit eine faire Wettbewerbslage herzustellen. Der Freihandel ist umhegt.

716  Diebold,

ICLQ, Vol. 60 (2011), 831 ff.



§ 11  Materielles WTO-Recht: Welthandelsprinzipien251 II. Meistbegünstigung

1. Warenhandel Nach dem Meistbegünstigungsprinzip (Most-Favoured-Nation Principle, MFN717) des Art. I GATT müssen alle Vorteile, Begünstigungen und Befreiungen von Zöllen etc., die Einfuhren aus irgendeinem Land gewährt werden, sogleich und unbedingt gleichartigen Produkten, die aus einem anderen WTO-Mitgliedstaat stammen oder für ein anderes WTO-Mitglied bestimmt sind, eingeräumt werden. Die Bedingungsfeindlichkeit ist umfassend zu verstehen;718 eine nur faktische Benachteiligung reicht aus.719 2. Dienstleistungen und Schutz geistigen Eigentums Das Meistbegünstigungsprinzip ist als allgemeines Prinzip des Welthandelsrechts über Art. I GATT hinaus in Art. II GATS und Art. 4 TRIPS verankert. Die Meistbegünstigung ist im Vergleich zum GATT in abgeschwächter Form in das GATS aufgenommen worden. Die Listen der spezifischen Zugeständnisse (Länderlisten) legen nicht nur fest, welche Dienstleistungen überhaupt freigegeben werden, sondern bestimmen auch die Beschränkungen des Marktzutritts. So erlaubt der Vertragstext (Art. II: 2 GATS) individuelle Abweichungen von der MFN-Pflicht. III. Inländergleichbehandlung

1. Warenhandel Das Gebot der Inländergleichbehandlung (National Treatment Obligation; NT) ist der zweite Unterfall des Nichtdiskriminierungsgebots. Die Inländergleichbehandlung besagt, dass ausländische Produkte gegenüber inländischen Produkten nicht benachteiligt werden dürfen. Die Kernverpflichtung in Bezug auf Waren, welche die Zollgrenzen überschritten haben, findet sich in Art. III GATT, der – lediglich den Schutzzweck des Prinzips formulierend – das Gebot der Gleichstellung mit inländischen Abgaben und Rechtsvorschriften enthält. Art. III: 1 GATT statuiert keine eigenständige 717  Niedrist, Präferenzabkommen; Brösskamp, Meistbegünstigung und Gegenseitigkeit im GATT. 718  P.R. vom 2.7.1998, Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, DS59, Rn. 14 138. 719  AB.R. vom 31.5.2000, Canada – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, / DS139 / Rn.  98.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Verpflichtung der WTO-Mitglieder, sondern bestimmt den Schutzzweck der Bestimmung und dient als Auslegungsdirektive für die Verpflichtungen in Art. III: 2 und 4 GATT. 2. Dienstleistungen und Schutz geistigen Eigentums Für Dienstleistungen gilt das Prinzip ebenfalls nur, wenn die Staaten den Markt für einen Dienstleistungssektor geöffnet haben. Eine Vertragspartei hat die Inländergleichbehandlung nur dann zu gewähren, wenn sie eine spezifische Verpflichtung eingegangen ist (Teil III GATS). Das Prinzip der Inländerbehandlung nach Art. XVII GATS verpflichtet jeden Mitgliedstaat, Dienstleistungen und Dienstleistungserbringer eines anderen Mitgliedstaats hinsichtlich aller Maßnahmen, welche die Erbringung von Dienstleistungen beeinträchtigen, nicht weniger günstig zu behandeln als eigene gleiche Dienstleistungen und Dienstleistungserbringer. Auch hier liegt das Problem in der Bestimmung der Gleichheit. Ziel des Prinzips ist die Beseitigung faktischer oder rechtlicher Diskriminierungen und damit die Verhinderung protektionistischer Maßnahmen.720 Erfasst werden folglich auch Subventionen, die nur an Inländer vergeben werden.721 IV. Abbau von Zöllen und Handelsbeschränkungen

Der Schutz einheimischer Produkte soll grundsätzlich nur durch Zölle erfolgen. Die WTO-Mitglieder sollen daher auf nicht tarifäre Handelshemmnisse verzichten. Dessen ungeachtet soll aber auch der Abbau von Zöllen vorangetrieben werden. Einmal gesenkte Zölle dürfen nur ausnahmsweise und zeitlich beschränkt wieder angehoben werden (escape clause). Die im Rahmen des GATT von den WTO-Mitgliedern wechselseitig vereinbarten Zölle sind in Listen enthalten, die Bestandteil von Teil I des GATT werden. In ausgewählten Bereichen haben sich die wichtigsten Mitgliedstaaten auf eine Beseitigung von Zöllen geeinigt. Berührt wird auch der audiovisuelle Bereich. Den Erlass oder die Beibehaltung von Verboten oder Einschränkungen bei der Einfuhr oder Ausfuhr an andere Vertragsparteien, sei es in Form von Kontingenten, Ein- und Ausfuhrbewilligungen oder in Form anderer Maßnahmen, verbietet Art. XI Abs. 1 GATT. Erfasst werden damit alle nicht nur mengenmäßigen – nicht-tarifären – Handelsbeschränkungen, soweit nicht speziellere multilaterale Handelsübereinkommen einschlägig 720  PR vom 22.5.1998, EC – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas DS 27 Rn. 6.95. 721  Ohler, in: Herrmann / Weiß / Ohler, Welthandelsrecht, Rn. 868.



§ 11  Materielles WTO-Recht: Welthandelsprinzipien253

sind (ÜPS, ÜTBT, TRIPS und TRIMS). Die Regelung gilt nur für staatliche Maßnahmen, erfasst aber auch de facto-Maßnahmen. Der weiten Formulierung des Verbots ist bei der Bestimmung der Ausnahmen Rechnung zu tragen. V. Reziprozitätsprinzip

Fortentwickelt wurde das Meistbegünstigungsprinzip durch das Reziprozitätsprinzip (Gegenseitigkeitsprinzip), durch das erreicht werden soll, dass sich die Vertragspartner wechselseitig gleichwertige Zugeständnisse einräumen, die sich dann durch die allgemeine Meistbegünstigung multilateral auswirken (Vermeidung des Gefangenendilemmas). Jedes WTO-Mitglied bindet sich als Ergebnis der multilateralen Handelsverhandlungen an bestimmte Rahmenbedingungen, die nicht einseitig wieder aufgehoben werden dürfen. Gestützt auf das Prinzip der Gegenseitigkeit hat sich ein System derartiger multilateraler Zugeständnisse herausgebildet, die auch als Konzessionen bezeichnet werden. Ausdrücklich erwähnt wird das allgemeine Prinzip etwa im Zusammenhang mit Zollsenkungen (Art. XXVIII GATT722). VI. Multilateralismus

Für das Funktionieren eines freien Welthandels ist es von zentraler Bedeutung, dass sich alle Vertragsstaaten einer einheitlichen Rechtsanwendung unterwerfen. Bedeutsam ist dies vor allem für das Streitschlichtungsverfahren, bei dem der Multilateralismus dadurch zum Ausdruck kommt, dass Schiedssprüche nur einstimmig abgelehnt werden können. VII. Transparenz

Eingriffe in den Welthandel dürfen nicht willkürlich erfolgen und müssen vorhersehbar sein. Mengenmäßige Importbeschränkungen sind auch deswegen grundsätzlich verboten, weil preisliche Maßnahmen transparenter sind. So sind die während der Verhandlungsrunden beschlossenen Zollsatzreduktionen in „Länderlisten“ festgehalten. Im Bereich des Marktzugangs und der Inländerbehandlung für Dienstleistungen wurden gleichwohl ebenfalls Länderlisten geschaffen, aus denen hervorgeht, welches Land zu welchen Bedingungen den Marktzugang oder die Inländerbehandlung gewährt. Der Transparenz dienen ferner regelmäßig durchgeführte gegenseitige Überprüfungen der nationalen Handelspolitiken (sog. „Trade Policy Reviews“). 722  Bigos, J.

W. T. 42 (2008) 723 ff.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

D. Ein- und Ausfuhrverbote (Art. XI GATT) Zu den herkömmlichen GATT-Verboten zählen unfaire Handelspraktiken wie Dumping, der Missbrauch von Anti-Dumping-Regeln und Subventionen. In der Uruguay Runde wurde eine Unterteilung der Subventionen in drei ­Bereiche festgelegt: 1. Subventionen, die von ökonomischem Nutzen sind, 2.  Sub­ventionen, die der Wirtschaft schaden und somit verboten sind und 3. der Bereich der Subventionen, in dem von Fall zu Fall individuell entschieden werden muss und der der Konfliktlösung des GATT untersteht. Art. XI:1 GATT verbietet Ein- oder Ausfuhrverbote sowie mengenmäßige Beschränkungen des In- oder Exports von Produkten. Das Verbot gilt unabhängig vom Beweggrund, der zu seiner Verhängung geführt hat. Auch kultur- und medienpolitische Ein- und Ausfuhrbeschränkungen werden vom Verbotstatbestand erfasst, soweit für sie keine Ausnahmeregelung in Betracht kommt. E. Begrenzungen und Ausnahmeregelungen I. Allgemeines

Unter Wahrung des grundsätzlichen Ziels der Handelsliberalisierung lässt das WTO-Recht ausnahmsweise Handelseinschränkungen zu, etwa aus Gründen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes, der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder wenn außerordentliche Umstände einen vorübergehenden Schutz der einheimischen Wirtschaft erfordern. Solche Einschränkungen dürfen allerdings nicht zu (versteckten) protektionistischen Zwecken missbraucht werden. Im Einzelnen geht es um die nachfolgenden Ausnahmen. II. Einzelne Ausnahmen

Politisch und rechtlich bedeutsam ist die Ausnahmevorschrift in Art. XIX, die Notstandsmaßnahmen bei unvorhergesehenen Entwicklungen vorsieht. Die wichtigste allgemeine Ausnahmeregelung enthält Art. XX, der eine handelsbeschränkende Maßnahme unter bestimmten Vorbehalten für zulässig erklärt. Weitere Ausnahmen ergeben sich zum Schutz der Zahlungsbilanz (Art. XII / XV), für Zollunionen und in Freihandelszonen (Art. XXIV / Art. XIX) und in besonderen Opt-out-Situationen (Art. XXXV) zur Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung (Art. XVIII). Diese Ausnahmeregelungen beziehen sich nicht ausdrücklich auf den audiovisuellen Bereich. Eine Sonderregelung für den Kinofilm trifft indessen Art. IV GATT. Reichweite und Legitimation der Sonderrolle des Kino-



§ 11  Materielles WTO-Recht: Welthandelsprinzipien255

films im Rahmen des WTO-Systems werden gleichwohl von einzelnen WTO-Mitgliedern kontrovers bestimmt. Insbesondere wird in diesem Zusammenhang die kulturelle Ausnahme geltend gemacht. III. Kulturelle Vielfalt

Bereits bei den Beratungen zu GATT 1947 war steitig, ob für Werke von kultureller Bedeutung eine Ausnahme vom Grundsatz der Handelsfreiheit gemacht werden sollte. Die sog. Hochkultur (Literatur, Malerei, klassische Musik) wurde offenbar für kommerziell wenig bedeutsam gehalten, denn sie spielte bei den Verhandlungen keine Rolle.723 Man konzentrierte sich auf den audiovisuellen Bereich, der als kulturelle Besonderheit generell das Verhältnis von Handelsfreiheit und Kulturgewährleistung betrifft. Ausnahme bedeutete aber nicht den Ausschluss (Exklusion) vom Freihandelsprinzip, sondern lediglich eine Beschränkung dieses Prinzips. Die Ausnahme von einem Prinzip ändert nichts an seinem generellen Geltungsanspruch. Dies wurde von Frankreich anders gesehen. Ab 1981 entwickelte sich in Frankreich das Konzept der „exception culturelle“, das in Gestalt der „exception culturelle française“ alles für Frankreich charakteristische „Kulturelle“ erfasste, das der Herrschaft des Markts entzogen werden sollte.724 In dieser weiten Zielrichtung setzte sich das Konzept nicht durch. Kritische Stimmen lösten zwar re­ gel­mäßig Proteststürme aus.725 Frankreich konnte gleichwohl nicht verhindern, dass der kulturelle Sektor in die GATT-Verhandlungen einbezogen wurde. Der kulturelle Bereich erfuhr dort jedoch eine Sonderbehandlung, wobei sich der Akzent auf die kulturelle Vielfalt verlagerte. Das entspricht auch den Anliegen der UNESCO. Ziel der UNESCO-Verfassung vom 16. November 1945 ist es nach ihrem Art. 1 Abs. 1 durch Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Völkern in Bildung, Wissenschaft und Kultur zur Wahrung des 723  Hahn,

ZaöRV 56 (1996), 317. Benhamou, L’economie de la culture; Der negativ besetzte Begriff der Exklusion konnte offenbar nicht verwendet werden, weil er als soziologischer terminus technicus die sozial ausgegrenzten Bevölkerungsschichten kennzeichnet. 725  Als am 17.12.2001 der damalige Vorstand des Medienkonzerns Vivendi Jean Marie Messier die exception culturelle für tot erklärte, sprach Staatspräsident Jacques Chirac von tiefster geistiger Verwirrung (FAZ.net  /   Doc_E698545FE123940 E388). Demgegenüber wurde der frühere spanische Premierminister José Maria Aznar auf französisch wie folgt zitiert: „L’idée de créer une exception culturelle vient des pays dont la culture est en déclin, ceux qui ne connaissent pas ce problème n’ont rien à craindre. (…) L’exception culturelle est le refuge des culture en déclin. Je ne crois pas en l’exception culturelle européenne et je ne redoute pas la mondalisation“ (zit. nach L’Humanité 16.1.2004). Vgl. demgegenüber wiederum den damaligen französischen Staatspräsidenten François Mitterand: „Les créations de l’esprit ne peuvent être assimilées à de simples marchandises.“ (Le monde vom 9.10.1993, S. 9). 724  Vgl.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Friedens und der Sicherheit beizutragen. Als Mittel zur Erreichung dieses Ziels wird u. a. die Aufgabe der UNESCO formuliert, in allen Massenmedien bei der Förderung der Verständigung und der gegenseitigen Kenntnis der Völker mitzuwirken und internationale Vereinbarungen zu empfehlen, die den freien Austausch („free flow“) von Ideen durch Wort und Bild erleichtern (Art. 1 Abs. 2 a). Dies klingt nach Handelsfreiheit, wird aber sogleich relativiert durch den Satz in Art. 1 Abs. 3: „Die Unabhängigkeit, Unverletzlichkeit und schöpferische Vielfalt der Kulturen und Bildungssysteme der Mitgliedstaaten sind zu wahren“. Damit ist zwar an sich nur ein Verbot verknüpft: „Die UNESCO darf deshalb nicht in Angelegenheiten eingreifen, die im Wesentlichen in die innerstaatliche Zuständigkeit fallen“. Seit jeher wird diese Regelung jedoch nicht nur als Kompetenzschranke verstanden, sondern als Ermächtigung der UNESCO, Aktionen auf dem Gebiet der kulturellen Vielfalt durchzuführen. Eine derartige Aktion war der Abschluss des Übereinkommens über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen vom 20. Oktober 2005.726 Ziel des Übereinkommens ist es u. a., die Achtung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen zu fördern und das Bewusstsein für den Wert dieser Vielfalt auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene zu schärfen (Art. 1 e). Dieses Ziel überschneidet sich mit dem Konzept der kulturellen Ausnahme, ohne dieser klarere Konturen zu verleihen. Bereits die Bindungswirkung des Abkommens ist fraglich. Es handelt sich um einen Vertrag, der Geltung erst mit seinem Abschluss erlangt. Da die USA (zusammen mit Israel) gegen das Übereinkommen stimmten, sind sie nicht unmittelbar an die Vertragsbestimmungen gebunden. Das heißt nicht, dass die USA von der Übereinkunft völlig unberührt blieben. So bekräftigen nach Art. 5 die Vertragsparteien „in Übereinstimmung mit der Satzung der Vereinten Nationen, den Grundsätzen des Völkerrechts und den allgemein anerkannten Menschenrechtsübereinkünften ihr souveränes Recht, ihre Kulturpolitik zu formulieren und umzusetzen sowie Maßnahmen zu beschließen, um die Vielfalt kultureller Ausdrucksformen zu schützen und zu fördern sowie die internationale Zusammenarbeit zu verstärken, damit die Ziele dieses Übereinkommens erreicht werden.“

Die Verpflichtung erfasst jedenfalls nahezu alle möglichen Vertragspartner. Bei der Verpflichtung wird die Gleichrangigkeit mit anderen Vertragswerken angestrebt.727 Damit dürfte feststehen, dass die kulturelle Ausnahme auch im Rahmen von GATT, GATS und TRIPS zu beachten ist.728 726  Convention on the Protection of the Diversity of Cultural expressions http: /  / portal.unesco.org / la / convetnion. Die Abstimmung ergab ein Stimmverhältnis vom 14 Stimmen „ja“; Enthaltungen vier, je eine Ablehnung der USA und Israels. 727  (1) Die Vertragsparteien erkennen an, dass sie ihre Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen und allen anderen Verträgen, deren Vertragsparteien sie sind, nach Treu und Glauben zu erfüllen haben. Ohne dieses Übereinkommen anderen



§ 11  Materielles WTO-Recht: Welthandelsprinzipien257

Wie weit die Beachtenspflicht reicht, hängt von der Interessenslage im Einzelfall ab. Die für die Entscheidungsfindung ausschlaggebende Gewichtung der Interessen kann nur im Wege der Abwägung geklärt werden. 728

F. Zusammenfassung, Analyse und Folgerungen I. Zusammenfassung

Die materiellen Welthandelsprinzipien erfassen, wenngleich mit unterschiedlicher Ausprägung, das gesamte WTO-System. Die erste Säule des Welthandelsrechts, das Meistbegünstigungsprinzip, betrifft Waren und Dienstleistungen in unterschiedlicher Intensität. Ensprechendes gilt für die zweite Säule des Welthandelsrechts, das Prinzip der Inländerbehandlung. Die weiteren Prinzipien (Gegenseitigkeitsprinzip, Multilateralismus, Transparenzprinzip) modifizieren sich je nach Sachzusammenhang wechselseitig. Zollschranken sind vielfach bilateral aufgebaut. Größere praktische Bedeutung kommt global den Handelsbeschränkungen zu. Die Welthandelsprinzipien werden durch weitreichende Ausnahmen relativiert. Eine der wichtigsten Ausnahmen ist die „exception culturelle“. II. Analyse

Die materiellen Welthandelsprinzipien geben im konkreten Streitfall nur die grobe Line an, im Übrigen beeinflussen sie sich wechselseitig und werden durch zahlreiche Ausnahmen eingeschränkt. Ihre Bedeutung erweist sich somit erst im Rahmen einer umfassenden Abwägung.

Verträgen unterzuordnen a) fördern sie daher die wechselseitige Unterstützung zwischen diesem Übereinkommen und anderen Verträgen, deren Vertragsparteien sie sind; b) berücksichtigen die Vertragsparteien bei der Auslegung und Anwendung anderer Verträge, deren Vertragsparteien sie sind, oder bei Eingehen anderer internationaler Verpflichtungen die einschlägigen Bestimmungen dieses Übereinkommens.   (2) Dieses Übereinkommen ist nicht so auszulegen, als verändere es die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien aus anderen Verträgen, deren Vertragsparteien sie sind. 728  Cahn / Schimmel, AELJ 15 (1997), 281 ff. 15.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht III. Folgerungen

Die Welthandelsfreiheit und das Bekenntnis zur kulturellen Vielfalt beruhen auf internationalen Übereinkommen, von denen keinem von vornherein Vorrang zukommt. Im Kollisionsfall ist auch insoweit eine Abwägung erforderlich, in die die materiellen Welthandelsprinzipien einschließlich ihrer Ausnahmen einfließen.

§ 12  Sonderbehandlung des Kinofilms A. Ausgangslage Oben in § 3 wurde die Sonderrolle des Kinofilms betont, die ihm zum Gegenstand des Welthandels und Objekt des Welthandelsrechts macht. Zugleich wurde auf die Zuordnungsprobleme im WTO-System hingewiesen, die Teil der Kontroverse um Reichweite und Legitimation der Sonderrolle des Kinofilms sind. Aufbauend auf dem gegenwärtigen Streitstand wird nun anschließend der Kinofilm in das WTO-System eingeordnet und auf diese Weise die Sonderbehandlung des Kinofilms verdeutlicht. B. Entwicklung Der Kinofilm spielte schon bei den Verhandlungen der Havana Charter eine herausragende Rolle. Noch während des Zweiten Weltkriegs waren zahlreiche Staaten dazu übergegangen, Einfuhrquoten für ausländische Filme vorzuschreiben. Auch unter dem Druck der USA waren sie nicht bereit, dieses Medium uneingeschränkt dem freien Welthandel zu öffnen. US-Präsident Truman äußerte demgegenüber in Bezug auf den britischen Boykott von US-Filmen, wenn keine Einigung über die Filmförderung zustande komme, könne man die gesamte Havana Charter in den Papierkorb werfen. Man einigte sich sogar auf eine Ausnahmeregelung,729 die die ITO überdau729  Art. 19.   Special Provisions relating to Cinematograph Films.   The provisions of Article 18 shall not prevent any Member from establishing or maintaining internal quantitative regulations relating to exposed cinematograph films. Any such regulations shall take the form of screen quotas which shall conform to the following conditions and requirements:   (a)  Screen quotas may require the exhibition of cinematograph films of national origin during a specified minimum proportion of the total screen time actually utilized over a specified period of not less than one year, in the commercial exhibition of all films of whatever origin, and shall be computed on the basis of screen time per theatre per year or the equivalent thereof.



§ 12  Sonderbehandlung des Kinofilms259

erte und in Art. IV GATT überging. In den acht Verhandlungsrunden blieb Art. IV GATT unverändert. Nichtsdestoweniger erwies sich der audiovisuelle Sektor als Stolperstein bei den Verhandlungen der Uruguay Runde. Die Uruguay-Runde zeigte zwar, dass nunmehr sowohl die USA wie auch die EU daran interessiert waren, auch den Dienstleistungssektor zum Gegenstand der GATT-Verhandlungen zu machen.730 Die USA beanspruchten aber für die mit dem Film im Zusammenhang stehenden Dienstleistungen uneingeschränkte Handelsfreiheit. Der Filmmarkt wurde damit in der Spätphase der Verhandlungsrunde zum kontrovers verhandelten Thema. Zum Hauptstreitpunkt entwickelte sich das symbolhafte, von den USA kategorisch abgelehnte Konzept der „kulturellen Ausnahme.“731 Eine inhaltliche Einigung kam nicht zustande. Einigkeit ließ sich nur darüber erzielen, dass man nicht einig war. Nicht von ungefähr machte die EU zeitnah zum Abschluss der Uruguay-Runde von ihrem Recht Gebrauch, bis auf Weiteres die MFNKlausel nicht in Anwendung zu bringen.732 Dies galt jedoch nicht für den Film als Ware, da insoweit das GATT gilt. Es herrschte eine Pattsituation, die erst in der Doha-Runde überwunden werden sollte. Die USA erklärten, dass sie die audiovisuelle Wirtschaft in die Verhandlungen einbeziehen wollten und stellten einen offiziellen Antrag auf Liberalisierung audiovisueller Dienstleistungen.733 In der Doha-Runde wurde ausdrücklich anerkannt, dass der Freihandel generell mit anderen ordnungspolitischen Zielen vereinbar gemacht werden müsse und nicht von vornherein von den Verhandlungen ausgeschlossen werden dürfe. Erfasst ist damit auch der kulturelle Sektor. Im November 2001 gaben die Mitglieder der WTO auf ihrem Tref  (b)  With the exception of screen time reserved for films of national origin under a screen quota, screen time, including screen time released by administrative action from time reserved for films of national origin, shall not be allocated formally or ineffect among sources of supply.   (c)  Notwithstanding the provisions of sub-paragraph (b) any Member may maintain screen quotas conforming to the requirements of sub-paragraph (a) which reserve a minimum proportion of screen time for films of a specified origin other than that other Member imposing such screen quotas; Provided that such minimum proportion of screen time shall not be increased above the level in effect on April 10, 1947.   (d)  Screens quotas shall be subject to negotiation and shall accordingly be treated as customs duties for the purposes of Article17. 730  Vgl. Stewart, The GATT Uruguay Round, S. 819. 731  Ausführlich zur audiovisuellen Auseinandersetzung auf der Uruguay-Runde, Ertel, Globalisierung, S.  288 ff. Allgemeiner Goff, Limits to Liberalization, pass. 732  Final List of Article II (MFN) Exemtions, GATS / EL / 31 vom 15.4.1994. 733  Mitteilung der USA vom 18.12.2000, S  / CSS / W / 21. In den Verhandlungen scheinen die USA einen Strategiewechsel zu verfolgen, indem sie weniger ihre Belastungen beklagen als auf die Nutzlosigkeit der europäischen Filmfördermaßnahmen hinweisen.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

fen in Doha (Katar) ihre Zustimmung für eine neue Verhandlungsrunde mit dem Ziel der weiteren Liberalisierung des Welthandels mit Gütern und Dienstleistungen. Der audiovisuelle Sektor wird dabei nicht ausgeklammert bleiben können.734 Was speziell den Kinofilm angeht, so wird dennoch immer wieder versucht, diesen als Verhandlungsgegenstand auszublenden. Das WTO-Recht zwingt jedoch die Mitgliedstaaten, Verhandlungen mit dem Ziel zu führen, auch in diesem Bereich die Handelsschranken abzubauen. C. Der Kinofilm im WTO-System I. Anwendbarkeit des WTO-Rechts

Mit Rücksicht auf die dargestellte historische Entwicklung lässt sich jedenfalls die tendenzielle Anwendbarkeit des WTO-Rechts auf Kinofilme nicht länger bestreiten. Nach einer Phase der Ungewissheit dürfte das mittlerweile einhellige Meinung sein.735 Die Vorstellung, dass der Kinofilm nicht zum Gegenstandsbereich des WTO-Rechts gehöre, rührte daher, dass es Frankreich am Ende der Uruguay-Runde verstand, eine Kampagne zur Verteidigung der „exception culturelle“ zu starten. Das führte jedoch nicht zu einer völligen Ausnahme dieses Wirtschaftsbereichs vom WTO-Recht. Die audiovisuellen Medien erfahren allerdings im WTO-Recht eine Sonderbehandlung, die ausnahmsweise Eingriffe in die Welthandelsfreiheit in erheblichem Umfang zulässt. II. Zuordnung des Kinofilms und ihn betreffender Maßnahmen

Fallen somit Kinofilme unter das WTO-Recht, so ist doch ihre Zuordnung innerhalb dieses Systems nicht eindeutig. Kinofilmwerke wurden herkömmlich als Waren angesehen.736 Dies beruht auf Art. IV GATT 1947. Später wurden dann, wohl beeinflusst durch das EU-Recht, der Verleih und die Aufführung von Kinofilmen als Dienstleistungen eingestuft.737 Die GATS734  „Audiovisual Services are at the heart of globalization, and at the same time they are important carriers of individual cultures.“ United Nations Conference on Trade and Developments (UNCTAD), Provisional Agenda and Annotations, TD / B / COM.1 / EM / 20 / 1; New York 14.8.2002, S.  1. 735  Finney, The State of European Cinema, S. 6; Grant, Ind. L.J. 1995, S. 1333 ff.; Graber, medialex 2 / 1999, 85 ff.; Zampetti, WTO-Rules in the Audio-Visual Sector, pass. 736  Vgl. Baechlin, Der Film als Ware; Cottier, ZUM 1994, 749 (750). 737  GATS-Klassifikationsliste der Kommunikationsdienstleistungen (Services Sectoral Classification List, MTN.GNS  /  W  /  120 vom 10.7.1991) Abschnitt 2. D Buchst. a).



§ 12  Sonderbehandlung des Kinofilms261

Klassifikationsliste erwähnt indessen nicht nur die „Motion picture distribution services“, sondern auch die „Motion picture production services.“ Mittlerweile geht die WTO von einem umfassenden Begriff der „audiovisual services“ aus.738 Andererseits ist jede audiovisuelle Dienstleistung in der Filmwirtschaft auf den Film als Ware bezogen. Faktisch treffen bei der Verwirklichung eines Filmprojekts beide Komponenten zusammen. Im Herstellungs- und Verwertungsprozess eines Kinofilms wirken eine Vielzahl vom Endprodukt separierbarer Dienstleistungen zusammen. Gleichwohl ist der Film als Wirtschaftsgut, Kulturgut und Massenmedium nur als Einheit zu begreifen. Damit kommt es bei der rechtlichen Bewertung von Maßnahmen zur Einschränkung der Welthandelsfreiheit, die mit der Sonderrolle des Films begründet werden, auf das Verhältnis der WTO-Regelungen untereinander an. Ausschlaggebend ist der Regelungsgehalt der konkreten Maßnahme. Der Regelungsgehalt wiederum ergibt sich daraus, auf welchen Vorgang oder Objekt des Herstellungsprozesses sich die Regelung bezieht und wie sie sich auf das Gesamtwerk auswirkt. Danach gilt für die einzelnen Produktionsstufen Folgendes: Am Beginn steht die Idee. Die Idee als Grundlage zur Entwicklung der Filmgeschichte reicht noch nicht als tatsächliches und rechtliches Substrat für die Handelsfreiheit berührende Maßnahmen, insbesondere für eine Förderung, aus. Die Idee als solche ist noch kein geistiges Eigentum i. S. v. Art. 1 Abs. 2 TRIPS und auch urheberrechtlich nicht abstrakt geschützt.739 Nach § 2 Abs. 2 UrhG sind Werke im Sinne des Gesetzes nur persönliche geistige Schöpfungen. Schutz genießt lediglich das Werk, also eine konkrete Werkgestaltung mit einem konkreten Inhalt in ihrer konkreten Formgebung.740 Dementsprechend ist die bloße Idee noch nicht förderfähig, auch wenn sie in Form einer Filmskizze festgehalten wurde. Mit ihr wird erst ein Konzept entwickelt, das die Voraussetzung für die Filmförderung schafft. Diese sind gegeben, sobald der Filmstoff konkrete Gestalt angenommen hat. Recherchen zum Inhalt und zur Organisation sind die Voraussetzung der Klärung der Förderungsfähigkeit, aber nicht Gegenstand der Förderung. Der Inhalt bedarf noch der Festlegung, die durch Stoff- und Projektentwicklung Konturen gewinnt. Parallel laufen die Bemühungen zur Sicherung der Filmfinanzie738  WTO Council for Trade in Services, Audiovisual Services, Background Note by the Secreriat, Restricted S / C / W / 310 vom 12.1.2010. 739  Vgl. auch BGH, Urteil vom 20.9.1955 – I ZR 194 / 53 – BGHZ 18, 175, 178 (Werbeidee); Urteil vom 27.02.1981 – Az. I ZR 20 / 79, LM § 3 UrhG Nr. 2 (Fragensammlung) BGH, Urteil vom 03.11.1999 – Az. I ZR 55 / 97 – (Werbefotos); Urteil vom 26.06.2003 – Az. I ZR 176 / 01 –, NJW 2003, 2828, 2830 (Sendeformat). 740  Vgl. BGH, Urteil vom 12.03.1987 – Az. I ZR 71 / 85 –, NJW-RR 1987, 1081 (Warenzeichenlexika).

262

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

rung.741 Ist diese erfolgt, beginnt mit der Auftragserteilung an eine Filmproduktionsfirma die Vorproduktion. Mit Abschluss derartiger Vorbereitungshandlungen können die eigentlichen Dreharbeiten starten, die entsprechend einem Drehplan ablaufen. Die Zusammenstellung der einzelnen Szenen zum fertigen Film erfolgt in der Postproduktion. Der Film wird schließlich produziert, um verwertet zu werden. Die Verwertung des fertig gestellten Produkts lässt sich somit gleichsam als letze Stufe des Herstellungsprozesses begreifen. Tabelle 8 Stufen der Filmentwicklung und -verwertung 1. Schritt

Stoff- und Projektentwicklung

2. Schritt

Präproduktion

3. Schritt

Produktion

4. Schritt

Postproduktion

5. Schritt

Verwertung

III. Einzelschritte

1. Stoff- und Projektentwicklung Die Idee für ein bestimmtes Filmprojekt nimmt Gestalt an durch Ausarbeitung eines Exposés. Daran knüpft der Handlungstext ohne Dialog an (Treatment), aus dem das Drehbuch (Handlungstext mit Dialog)742 entwickelt wird. Die Stoff- und Projektentwicklung mündet in Verhandlungen mit dem Ziel, Partner für die Realisierung des Vorhabens zu finden. Diese Vorbereitung des konkretisierten Vorhabens orientiert sich an der Festsetzung eines Kostenrahmens (Etats), dessen zentrale Bestandteile die geworben Fördermittel ausmachen. Die Phase der Stoff- und Projektentwicklung gliedert sich in die Schritte •

der Stoffentwicklung, nämlich – der Ausarbeitung eines Exposés, – des Treatments, – der Erarbeitung des Drehbuchs;

741  Vgl. die Schilderung von Stephan Bart, „Mein Arbeitsplatz“ in Cinearte XL 013, Rn. 90. 742  Zu den Formaten A. Müller, Zoom 05  / 09, S. 90 ff. Zum Drehbuch grundlegend Syd Field / O.  Schütte, Zoom 03 / 11, S. 46 ff.; Field, Das Drehbuch.



•

§ 12  Sonderbehandlung des Kinofilms263

der Projektentwicklung, nämlich – den Erwerb von Optionen auf Stoffrechte, – dramaturgische Beratung, – die Location-Recherchen und – weitere produktionsvorbereitende Maßnahmen743;

• und schließlich der Vorverhandlungen zur Produktionsgestaltung. 2. Präproduktion Erst wenn die Bemühungen um Fördermittel abgeschlossen sind, kann in der Regel die Präproduktion mit der Auftragserteilung an eine Filmherstellungsfirma beginnen. Diese sucht nach Drehorten („Locations“), kalkuliert die Zahl der voraussichtlichen Drehtage, unterteilt das Drehbuch in logistische Einzelteile (Ständelplan) und nimmt dann die Besetzung („casting“) des Films vor. Alle diese Maßnahmen werden vom Drehplan erfasst, dessen endgültige Fassung die Präproduktion beschließt. Die Präproduktion umfasst die Schritte – Zusammenstellung des Filmteams. – Auswahl der Schauspielerinnen und Schauspieler. – Suche nach Drehorten. – Beschaffung der Geräte. – Ausfertigung des Drehplans. 3. Produktion Die eigentliche Filmherstellung (Produktion i. e. S.) d. h. die Realisierung des Vorhabens erfolgt durch die Drehabreiten (principal photography, tournage).744 Mit Kamera und Tonaufzeichnungsgerät wird – vielfach auf der Grundlage von vorbereitenden Illustrationen (Storypainting)745 – die Filmhandlung unter Leitung der Regie Szene für Szene nach Maßgabe des Drehplans erfasst und anschließend in dem zur Verwendung bestimmten Umfang im Kopierwerk entwickelt. Eine Sichtung der Muster ist bei digitalisierten Aufnahmen direkt nach der Aufnahme möglich. Zu den Drehar743  Z. B. Filmarchiv-Recherchen, Casting, Fundraising, Demontage, Storyboard, Lektorate, Productiondesign, visuelle Beratung. 744  Der Ausdruck stammt noch aus der Stummfilmzeit, als die Antriebskurbel von Kameras gedreht werden musste. 745  Hierzu cinema 08 / 10, S. 13; allgemeiner Begleiter, Storyboards. Zum Production Designing, Fouché, Mon guide du tournage montage.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

beiten zählen bereits auch die Generierung von bestimmten Spezialeffekten und ggf. notwendige Nachdrehs. Eine eigenständige filmebezogene Tätigkeit stellen die Filmarchitektur und die Anfertigung von Fotos am Set dar, die vielfach von spezialisierten Fotoagenturen746 durchgeführt wird.747 Die Hilfsmittel in der Produktionsabwicklung sind – hauptsächlich – Softwareprodukte, die vor allem folgende Bereiche abdecken: – Drehbuchfortentwicklung. – Kalkulation. – Prävisualisierung (Storyboard, 3-D Animation). – Production Designing / Bühnenbild entwickeln. – Datenkontrolle und Arbeitsablaufverwaltung (Workflow Management). – Archivierung (Casting-, Locationdatenbank). 4. Postproduktion Die Zusammenstellung der einzelnen Szenen zum fertigen Film erfolgt in der Postproduktion. Die Postproduktion besteht aus einer Reihe sich zeitweilig überlappender Phasen der Montage des Rohschnitts und des Feinschnitts, dem Mischen der Geräusche und Soundeffekte, den Sprachaufnahmen der Nachsynchronisation, der Vertonung, dem Tonschnitt, der Hinzufügung der Filmmusik748 und schließlich dem Ziehen der Nullkopie des fertigen Masterbandes.749 Im Einzelnen besteht die Postproduktion aus – Filmschnitt, – Vertonung, – Spezialeffekten (Nachbearbeitung) und – Archivierung. 5. Verwertung Die Verwertung des Films liegt in einer umfassenden Vermarktung.750 Dies erfordert wechselseitige Rücksichtnahme der Marktteilnehmer. In die746  Hierzu

cinearteXL 018, S. 79 ff. Siben / Holzherr (Hrsg.), Magnum am Set. 748  Vgl. hierzu den Beitrag „Composituer de cinéma“ in Cahiers Du Cinéma Nr. 667, Mai 2011, S. 25 ff. 749  Newton / Gaspard, Digitales Filmemachen, S. 290. 750  Vgl. § 3 D. V. 747  Vgl.



§ 12  Sonderbehandlung des Kinofilms265

sem Kontext hat sich eine umfassende Verwertungskette herausgebildet.751 Die Verwertung des Kinofilms ist enger zu verstehen. Der Kinofilm ist für die Aufführung in Kinos bestimmt. Die spezifische Verwertungsform des Kinofilms ist der Absatz, der sich in Vertrieb und Verleih auffächert. Der übliche Vertriebsweg des Spielfilms zum Publikum ist die Vorführung in einem Kino. Kinos werden in der Regel durch besondere Verleihfirmen mit Filmen beliefert, die das Bindeglied zwischen Produktion und Konsum des Films herstellen. Der Verleihvorgang i. w. S. besteht darin, dass der Film vom Verleiher erworben, in einen verleihfähigen Zustand gebracht und als Filmkopien den Kinos zur Verfügung gestellt wird. IV. Kinofilm als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium

Die vorstehende Zuordnung der einzelnen Produktionsvorgänge und -schritte erwecken den Eindruck, als ließen sich Gesichtspunkte des Films als Ware und Dienstleistung strikt trennen. In Wirklichkeit ist der Film aber als Einheit zu sehen. Die Möglichkeiten, einzelne Prozessschritte der Filmherstellung und -verwertung zu unterscheiden, bestehen auch, soweit der Film als Ware verstanden wird. Da der Kinofilm in erster Linie Ware ist, bereitet die Differenzierung insoweit keine Schwierigkeiten. Der Film ist aber zugleich Kunstwerk, das von einem einheitlichen schöpferischen Gestaltungswillen getragen wird. Diese Einheit darf durch eine atomisierende Sichtweise der Herstellungs- und Verbreitungsmodalitäten nicht zerstört werden.752 Auch die Funktion des Films als Massenmedium nötigt zu einer einheitlichen Sichtweise. Da das gemeinsame Liberalisierungsziel eine Parallelsichtweise gebietet, sind daher GATT- und GATS-Regeln grundsätzlich nebeneiander anwendbar. D. Zusammenfassung und Folgerung Die Sonderrolle des Films ändert nichts an der grundsätzlichen Geltung des Prinzips der Welthandelsfreiheit. Einschränkungen der Welthandelsfreiheit insoweit bedürfen somit der Rechtfertigung. Hierfür ist die Zuordnung des Kinofilms im Rahmen des WTO-Systems von zentraler Bedeutung. 751  Vgl.

§ 3 C. IV. aber Graber, medialex 3 / 1999, S. 86 ff. (94), der sich freilich auf die Verhandlungspraxis berufen kann. 752  So

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Dabei ist rechtlich die Folgerung zu ziehen, dass Filme im Sinne des Welthandelsrechts grundsätzlich Waren sind, auf die sich Dienstleistungen beziehen. GATT und GATS sind daher nebeneinander anzuwenden. 2. Kapitel

Filmkonflikt Die Sonderrolle des Kinofilms im WTO-System ist umstritten. Eine Einigung in dem seit langem schwelendem Konflikt zeichnet sich nicht ab. Die Situation ist derart festgefahren, dass ein neuer Anlauf nur Erfolg verspricht, wenn zunächst die Ursachen und Hintergründe des Konflikts ermittelt werden (1. Abschnitt) ehe die Konfliktlösung versucht wird (2. Abschnitt). 1. Abschnitt

Konfliktanalyse und Konfliktbereiche Nach einem Überblick über die Methodik der Konfliktanalyse (§ 13) werden die beiden Konfliktbereiche der Regulierung (§ 14) und Filmförderung (§ 15) gewürdigt.

§ 13  Konfliktanalyse A. Ausgangslage Staatliche Regulierungen sowie inländerprivilegierende Film- und Kinoförderungen in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA beeinflussen und beschränken den internationalen Wettbewerb. Damit stellt sich die Frage nach einer Kollision mit den Grundsätzen von GATT, GATS und TRIPS. Über diese Frage kam es zum Streit zwischen einerseits Deutschland, Frankreich und der EU und auf der anderen Seite den USA. Der Streit hat sich gegen Ende der Uruguay Runde zu einem Konflikt ausgewachsen.753 Gegenwärtig mag diese Kontroverse nicht im Mittelpunkt des politischen Geschehens stehen. Die Ruhe täuscht jedoch und beruht lediglich auf einer Verhärtung der Fronten. Der Konflikt schwelt weiter. Die Lösung des Konflikts ist nur aufgeschoben, muss aber in absehbarer Zeit erfolgen, soll nicht die Problemlösungskapazität des ganzen WTO-Systems in Zweifel gezogen werden. 753  s. § 12  B.



§ 13  Konfliktanalyse267

B. Methode Die Lösung von Konflikten setzt eine Konfliktanalyse voraus. Die Konfliktanalyse gehört zum Standardrepertoire der sozialwissenschaftlichen Methoden. Insbesondere in der Pädagogik ist die Konfliktanalyse gebräuchlich.754 Aber auch in der Politikwissenschaft nimmt die Konfliktanalyse einen prominenten Platz ein.755 In all diesen Zusammenhängen spielen auch rechtliche Fragen eine Rolle (Welche rechtliche Möglichkeiten der Konfliktlösung gibt es?). Das heißt nicht, dass Konflikte im Zusammenleben der Staaten und Völker nur mit Mitteln des Rechts zu lösen wären. Gerade in Handelskonflikten hat sich jedoch die Friedensfunktion des Welthandelsrechts als Wirtschaftsvölkerrecht zu bewähren.756 Umgekehrt können zur Lösung der rechtlichen Konflikte Erkenntnisse der sozialwissenschaftlichen Konfliktanalyse herangezogen werden. Somit ist die Beschränkung der audiovisuellen Handelsfreiheit im Kern ein rechtlicher Konflikt. Auch hier ist eine Konfliktanalyse geboten. Zu diesem Zweck ist zu klären: • Worum geht es in dem Konflikt? • Wie ist der Konflikt entstanden? • Welche Interessen spielen bei dem Konflikt eine Rolle? Die letzte Frage leitet bereits über zur Konfliktlösung, die regelmäßig in einem Interessenausgleich besteht. Daraus ergibt sich die weitere Vorgehensweise. C. Vorgehensweise I. Programm

Prämisse ist ein Konflikt über die Auslegung der WTO-Bestimmungen. Aus dem Wechselspiel von Konfliktanalyse und rechtlicher Beurteilung bei der Konfliktlösung folgt, dass sich der Konflikt reduzieren lässt, indem zunächst geklärt wird, worüber rechtlich nicht gestritten wird (Aussonderung des Unstreitigen). Im streitigen Bereich ist bei der Anwendung strikten Rechts die Konfliktlösung nur durch Nachgeben einer Partei möglich. Ein Interessenausgleich im Wege der Auslegung scheidet hier aus757 (Prüfung der strikten Bindungen). 754  Becker,

Lehrer lösen Konflikte. Jenseits von Machiavelli. 756  Vgl. oben § 1 A. 757  Diese Aussage bedeuet keine Stellungnahme zum Streit um Interessen- und Wertungsjurisprudenz; hierzu Petersen, Interessenjurisprudenz, S. 6 ff. Selbst Heck 755  Fisher,

268

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Zumeist lassen die einschlägigen Regelwerke jedoch Interpretationsspielräume und damit einen Interessenausgleich bei der Rechtsanwendung zu. Dann kommt es darauf an, nachvollziehbare Kriterien für den Interessenausleich zu entwickeln, um zu einer WTO-Verträglichkeit zu führen. Hierbei kommt es entscheidend darauf an, ob sich die streitigen Maßnahmen tatsächlich auf die WTO-Beziehungen auswirken (WTO-Relevanz) und einer Lösung im Rahmen des WTO-Systems zugänglich, d. h. WTO verträglich sind. Im Hinblick auf die Vereinbarkeit der staatlichen Regulierungen und Film- und Kinoförderungen in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA mit dem WTO-System sind dementsprechend WTO-Relevanz und WTO-Verträglichkeit zu unterscheiden. II. WTO-Relevanz

Voraussetzung für eine WTO-rechtliche Bewertung der Regulierungs- und Fördermaßnahmen innerhalb des WTO-Systems ist zunächst, dass der Kinofilm vom WTO-Recht überhaupt erfasst wird. Dies wurde bejaht und in § 12 C. I. näher begründet. Konkrete Regulierungs- oder Fördermaßnahmen können ferner von nur rein lokaler Bedeutung sein. Auch dann entfällt die WTO-Relevanz. Sie beeinflussen den Konflikt nicht und können ausgesondert werden. III. WTO-Verträglichkeit

Bei den relevanten Maßnahmen sind solche zu unterscheiden, die kategorisch ausgeschlossen sind und solche, bei denen der jeweilige Verstoß gegen die WTO-Prinzipien ausnahmsweise mit WTO-Recht vereinbar sein kann. Nur letztere erfordern eine Enwicklung weiterer Kriterien für den Interessenausgleich im Regel-Ausnahmeverhältnis.

erkannte die Gesetzesbindung bei eindeutigen Obersätzen an [AcP 112 (1914), S. 89 f., 173 f.]: „Die richterliche Fallentscheidung wird von der herrschenden Lehre mit Vorliebe als Syllogismus bezeichnet, als technischer Subsumtionsschluss. Der Richter verwendet einen Obersatz (Rechtsnorm), der in Verbindung mit dem Untersatz (Sachverhalt) einen Schlusssatz (das Urteilsgebot) ergibt. Dieser Obersatz muss ein hypothetisches Gebot sein, dessen Tatbestand allgemeiner ist, als der Sachverhalt und dessen Tenor allgemeiner ist als das Urteilsgebot. … … Der Obersatz kann nun bereits in der gebrauchten Form vorhanden sein als Gesetzesgebot oder als Gewohnheitsnorm. Dann beschränkt sich die Tätigkeit der Richter auf die Subsumtion, die Erkenntnis, daß die Merkmale des hypothetischen Tatbestandes in dem prozessualen Sachverhalt vorhanden sind. In den meisten Fällen ist aber der Obersatz noch nicht vorhanden oder doch nicht in der gebrauchten Bestimmtheit. Dann hat der Richter den erforderlichen Obersatz zu bilden.“



§ 14  Regulierung269

D. Zusammenfassung und Folgerung Zur Konfliktlösung ist zunächst eine Konfliktanalyse erforderlich. Wesentlicher Bestandteil der Konfliktanalyse ist die Klärung der Rechtslage. Im Rahmen der Konfliktanalyse sind WTO-Relevanz und WTO-Verträglichkeit von Regulierungs- und Fördermaßnahmen zu prüfen.

§ 14  Regulierung A. Ausgangslage Filmfreiheit bedeutet nicht Schrankenlosigkeit. Als Handelsobjekt, Kulturgut und Massenmedium muss sich der Kinofilm in die jeweilige Verfassungs- und Rechtsordnung einfügen und ist damit zwangsläufig staatlichen Regulierungen unterworfen. Insbesondere die Zulässigkeit ordnungspolitischer und polizeilicher Regulierungen des Filmwesens ist Ausdruck der nationalen Souveränität des jeweiligen Staates. Auch der Welthandel mit Filmgütern und Filmdienstleistungen erfordert Einschränkungen. Zur Wahrung des staatlichen Souveränitätsvorbehalts im WTO-System sieht das GATT Ausnahmeregelungen von den Welthandelsprinzipien vor, die nationale Regulierungen ermöglichen. Als Regulierungsmittel kommen in Betracht: Einfuhr- und Spielzeitkontingente sowie Maßnahmen zum Schutz der konkreten öffentlichen Sicherheit. Die Auswirkungen solcher Regulierungsformen können in negativen Einflüssen auf die internationale Filmbranche in ihrer Gesamtheit oder in negativen Einflüssen auf zwischenstaatliche Wirtschaftsbeziehungen bestehen. Trotz Überschneidungsmöglichkeiten sind diese Auswirkungen streng zu trennen. Soweit Regulierungen die interna­ tionale Filmbranche in ihrer Gesamtheit in gleicher Weise betreffen, sind sie welthandelsrechtlich indifferent (handelsneutral). Zwischen In- und Ausländern unterscheidende Reglungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit, des ordre moral, der public decency sind ebenfalls in aller Regel mit dem WTO-System vereinbar. Zu anderen Zwecken darf aber nicht unter Verstoß gegen die Welthandelsprinzipien in die Handelsfreiheit eingegriffen werden. Für den Eingriff in die Welthandelsfreiheit kommt es dabei nicht auf die formalrechtliche Ausgestaltung der Regulierung an, sondern auf die Auswirkungen der getroffenen Regelungen. Ein Verstoß gegen die Welthandelsprinzipien liegt vor, wenn Ausnahmemöglichkeiten für protektionistische Ziele missbraucht werden.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

B. Regulierungsformen I. Einfuhr- und Spielzeitkontingente

Schon in der Anfangsphase der Filmwirtschaft versuchte man in Europa, die einheimische Wirtschaft durch Einfuhrbeschränkungen zu schützen. Im Ersten Weltkrieg wurde die Einfuhr von Filmwerken des Kriegsgegners verboten. Für das Deutsche Reich waren derartige Filme „entbehrliche Gegenstände“.758 Die französische Kontingentierung von 1928 (ein französischer Film auf sieben ausländische Filme) richtete sich faktisch allein gegen den Hollywoodfilm. Die fast parallele deutsche Ermächtigung des Reichsministers des Innern nach § 1 Gesetz über die Vorführung ausländischer Bildstreifen vom 15. Juli 1930 (RGBl. I S. 215) erlangte demgegenüber kaum praktische Bedeutung.759 Ausländische Filme unterlagen in der anschließenden NS-Zeit ohnehin der Filmzensur. Die künstliche Karenzzeit der französischen Filmindustrie während der deutschen Besetzung wurde 758  Vgl. Verordnung über das Verbot der Einfuhr entbehrlicher Gegenstände vom 25.6.1916 (RGBl. S. 111). Nach dem ersten Weltkrieg fielen ausländische Filme unter die Außenhandelskontrolle. Das Abkommen von Genf vom 8.11.1927 (RGBl. II 1930 S. 21) beseitigte zwar grundsätzlich alle Einfuhrverbote und Einfuhrbeschränkungen. Der Kulturvorbehalt Deutschlands, Frankreichs, Englands und Italiens erfasste aber gerade den Kinofilm. 759  Die Vorschrift lautete: „Die Reichsregierung wird ermächtigt, zur Wahrung der kulturellen Interessen im deutschen Lichtspielwesen Bestimmungen über die Voraussetzungen der Vorführung ausländischer Bildstreifen (Filme) zu erlassen. Der Reichsminister des Innern erlässt mit Zustimmung des Reichsrats und des Bildungsausschusses des Reichstags die hierzu erforderlichen Vorschriften, die auch das Verfahren regeln und die zur Bestreitung der entstehenden Kosten zu erhebenden Gebühren festsetzen sollen.“ Auf dieser Grundlage erging die (1.) Ausführungsverordnung vom 21.7.1930 (RMBl. 1930 S. 401), die in § 7 für jedes Spieljahr Gesamtzahlfestsetzungen vorsah. Die 2. Verordnung vom 26.6.1931 (RMBl. 1931 S. 431) erweiterte den Ermessensspielraum des Reichsministers des Innern. Durch Notverordnung vom 29.11.1931 (RMBl. S. 367) wurde die Geltungsdauer des Gesetzes verlängert, so dass die 3. Ausführungsverordnung vom 26.6.1932 (RAnz. vom 30.6.1932) ergehen konnte, die jedoch nur redaktionelle Änderungen enthielt. Die 4. Ausführungsverordnung vom 28.6.1933 (RAnz. vom18.7.1933) trug bereits die Unterschrift des Reichsministers für Volksaufklärung und Propaganda Goebbels. Sie stand im Zeichen der NSIdeologie, zeigte sich aber gegenüber den vorangegangenen Verordnungen als erstaunlich weltoffen. Das Gesetz über die Vorführung ausländischer Bildstreifen vom 22.6.1933 (RGBl. I S. 393) beseitigte alle parlamentarischen Mitwirkungsrechte. Die 6. Ausführungsverordnung vom 27.6.1934 (RAnz. vom 28.6.1934) und die 7. Ausführungsverordnung vom 24.6.1935 (RAnz. vom 26.6.1935) ließen gezielte Maßnahmen gegen Filmschaffende unabhängig vom konkreten Filmprojekt zu. Das Gesetz über die Vorführung ausländischer Filme vom 11.7.1936 (RGBl. I S. 551) war dann vollends von der nationalsozialistischen Ideologie durchdrungen. Gleichwohl erweiterte die 8. Verordnung vom 12.7.1936 (RGBl. I S. 552) die Voraussetzungen, unter denen ein Film als deutscher anerkannt wurde, beträchtlich.



§ 14  Regulierung271

nach dem Zweiten Weltkrieg durch eine Flut von Hollywoodfilmen kompensiert. Die Gegenmaßnahmen Frankreichs wurden auf Druck der USRegierung auf eine Verschonungswoche im Jahr gesenkt. Frankreich sah sich vor allem deshalb veranlasst, seinen Film durch selektive Filmförderung zu schützen. Unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg versuchten noch weitere Staaten (England, Italien, Spanien), sich gegen die Übermacht des Hollywood-Films durch Importquoten und Kinoquoten (screen quote) zur Wehr zu setzen. Die Folge waren Konflikte mit den USA, die im Rahmen des GATT 1947 zu einem Kompromiss führten. Dieser stellte sich wie folgt dar: Art. XI GATT verbot Importquoten. Art. III Abs. 10 GATT gestattete demgegenüber Spielzeitquoten für Filmvorführungen in inländischen Kinos unter den Voraussetzungen der Sonderbestimmung des Art. IV GATT. Es handelte sich somit um eine Ausnahme von der Inländerbehandlung. Die Einzelheiten bedürfen keiner Würdigung, da Art. IV GATT heute keine praktische Bedeutung mehr hat. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben die Spielzeitbeschränkungen mit der Zweiten Richtlinie 65 / 264 / EG des Rates vom 13. Mai 1965 zur Durchführung der Allgemeinen Programme zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Filmwesens760 abgeschafft. Relikte der Kontingentierung blieben dagegen beim Fernsehfilm erhalten.761 II. Schutzklauseln

Art. XIX Abs. 1 GATT 47 gestattet als Notstandsmaßnahme mengenmäßige Beschränkungen, „wenn unvorhersehbare Entwicklungen“ sich bei der Marktliberalisierung ergeben. Dann müsste der europäische Markt durch einen zusätzlichen Anstieg der US-Filme geschädigt werden. Hierfür sprechen keinerlei Anzeichen. Auch Maßnahmen nach Art. XX Buchst. f) GATT 47 zum Schutz nationalen Kulturguts bedeuten keinen Konkurrentenschutz. Bedeutsam sind dagegen Maßnahmen nach Art. XX Buchst. a) GATT zum Schutze der öffentlichen Sittlichkeit. Dadurch lassen sich Maßnahmen der unmittelbaren oder mittelbaren Zensur rechtfertigen. C. Zensur I. Souveränitätsvorbehalt

Der Vorbehalt des Schutzes der öffentlichen Sicherheit schließt Maßnahmen der Zensur ein. Dabei ist es eine autonome Entscheidung des jeweili760  ABl. 761  RL

Nr. 85 vom 19.5.1965, S. 1437. 85 / 552 / EWG (ABl.  1989 L 298 / 23).

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

gen Verfassunggebers, ob eine Vorzensur ausdrücklich zugelassen oder durch zensurähnliche Maßnahmen ersetzt wird. Die Freiwilligkeit der Beschränkung ist für das Welthandelsrecht letztlich unerheblich. Auch die Selbstzensur zur Vermeidung staatlicher Sanktionen bewirkt die berühmte Schere im Kopf und ist mit dem im Datenschutzecht bekannten „Überwachungsdruck“ vergleichbar, der dort bei anlassloser Vorratsdatenspeicherung oder durch die Videoüberwachung762 erzeugt wird. Derartige Zensurmaßnahem oder zensurähnliche Maßnahmen können protektionistisch motiviert sein. Dann stellt sich die Frage nach der Welthandelsrelevanz. II. Deutschland

In Deutschland hat die Filmzensur eine lange Tradition. Ausgehend von der Vorzensur des Kaiserreichs763 über Art. 11 Satz 3 WV führten die Zensurexzesse des Dritten Reichs zu einer Abschaffung der formalen Vorzensur des Kinofilms in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG. An deren Stelle trat freilich die Freiwillige Filmselbstkontrolle, die auf eine faktische Zensur hinauslaufen kann. Mit der Behauptung, ein Film sei geeignet, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen oder ihre Erziehung zu einer eigenverantwort­ lichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen (§ 14 Abs. 1 JuSchG), kann im Wege der Freigabeentscheidung auch der Einfluss ausländischer Filme gesteuert werden. So soll nach verbreiteter Meinung der US-Film eine Neigung zur Gewaltverherrlichung aufweisen und die vor allem in Deutschland politisch abgelehnte Tendenz zur Selbstjustiz bestärken. Daraus erwächst die vielfach verbreitete Ansicht, man müsse die europäischen Kinder und Jugendlichen vor den ideologischen Einflüssen der als „Gunfighter Nation“764 qualifizierten USA schützen. Die Einzelfallbewertung kann dann zu einer generellen Abwehrhaltung gegenüber HollywoodFilmen führen. III. Frankreich

Die spezielle Filmzensur reicht in Frankreich bis in das Jahr 1916 zurück. Ihr ging die allgemeine Befugnis der Ortspolizeibehörden voraus, Maßnahmen gegen „spectacles du curiosité“ zu treffen. Beide Zensurmöglichkeiten haben sich gehalten. Unerwünschten Einflüssen aus dem Ausland wird in Frankreich im Rahmen der nach Art. L.211-1 Code du cinéma zu erteilenden ministeriellen Aufführungsgenehmigung (visa d’exploitation cinématogra762  BGH,

Urteil vom 16.3.2010 –, I ZR 176 / 09 –, NJW 2010, 1533 (1534). § 5. 764  So der Titel der Schrift von Sorkin. 763  s.



§ 14  Regulierung273

phique) begegnet. Die Erteilung der Genehmigung darf zwar nur von Belangen des Jugendschutzes und der Menschenwürde abhängig gemacht werden. Diese Rechtsgüter wurden und werden jedoch von der Association Promouvoir und weiteren traditionalistischen Organisationen765 zur Durchsetzung eines „ordre moral“ genutzt, der auch vom Conseil d’Etat zum Maßstab schützenswerter öffentlicher Belange gemacht wird.766 Solche Belange können aber auch durch negative ausländische Einflüsse gefährdet werden. Hinzu kommt die Befugnis der lokalen Instanzen, die Aufführung ministeriell zugelassener Filme in ihrem Bezirk zu untersagen, wenn die dortige öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bedroht ist. Das ist nach der französischen Rechtsprechung bei negativen ausländischen Einwirkungen der Fall. IV. EU

EU-rechtliche Zensurvorschriften bestehen nicht. Sonstige Regulierungen erfolgen ohne Intention, den Welthandel einzuschränken, können sich aber, sofern sie die Wahrung der kulturellen Identität Europas bezwecken, mittelbar diskriminierend auswirken.

765  Die „Association Promovoir“ steht dem „Mouvement national républicain“ nahe. Zu erwähnen ist weiter die „Alliance générale contre le racisme et pour le respect de l’identité française“ (AGRIF). 766  Vgl. den „Baise-moi-Streit“; vgl. Wikipedia: Baise-moi (Fick’ mich!). Streitig war die Jugendfreigabe eines sexistischen und gewalttätigen Films von Virgini Despentes, der vom Conseil d’Etat als X freigegen, d. h. praktisch verboten wurde; vgl. CE Sect. 30.6.2000, A.D.J.A. 2000, 674. Die wichtigsten Passagen lauten: „a) Un film composé pour l’essentiel d’une succession de scènes de grande violence et de scènes de sexe non simulées, sans que les autres séquences traduisent, de la part du réalisateur, une intention autre que celle de présenter de telles scènes, constitue un message pornographique et d’incitation à la violence susceptible d’être vu ou perçu par des mineurs et qui pourrait relever des dispositions de l’article 227-24 du code pénal. b) Dès lors que les dispositions de l’article 3 du décret du 23 février 1990 relatif à la classification des oeuvres cinématographiques ne prévoient pas qu’une oeuvre puisse être interdite de représentation aux mineurs de moins de dix-huit ans autrement que par son inscription sur la liste des films pornographiques et d’incitation à la violence soumis aux dispositions des articles 11 et 12 de la loi du 30 décembre 1975 portant loi de finances pour 1976, un tel film relève de l’inscription sur cette liste. Illégalité de la décision du ministre chargé de la culture accordant à ce film un visa assorti seulement d’une interdiction de représentation aux mineurs de moins de seize ans et d’un avertissement à afficher à l’entrée des salles.“; ferner Arrêt vom 14.6.2002.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht V. USA

Seit 1895 bestand in den USA auf lokaler Ebene eine offizielle Filmzensur. Auf gesamtstaatlicher Ebene enthielt der Hays Production Code von 1930 Zensur-Richtlinien, die sich auf eine Selbstverpflichtung der Branche stützten. Das verstieß gleichwohl gegen die Filmfreiheit, der seit der Miracle-Entscheidung des Supreme Court vom 26. Mai 1952 Verfassungsrang zukommt. Dennoch wurde der Hays Code erst 1968 durch das Filmbewertungssystem der MPAA ersetzt.767 Zur Begründung diente die Behauptung, dass das freiwillige System die Annahme einer Zensur ausschließe. In der Entscheidung Erznoznik v. City of Jacksonville führte der Supreme Court jedoch aus: „But when the government, acting as censor, undertakes selectively to shield the public from some kind of speech on the ground that they are more offensive than others, the First Amendment strictly limits its powers.“

Das lässt sich auf die faktische Zensur im Rahmen des Filmbewertungssystems übertragen. D. Würdigung I. WTO-Relevanz

Gegenstand staatlicher Regulierung kann der Kinofilm in allen Entwicklungsphasen sein. Sie wird zur Wahrung der jeweiligen öffentlichen Sicherheit und Ordnung gerechtfertigt. Die Vorzensur ist durch die Verfassungen Deutschlands und der USA ausgeschlossen, findet aber faktisch im Wege der freiwilligen Selbstkontrolle statt. Adressaten von Regulierungsmaßnahmen können die Filmschaffenden, Kinobetriebe und das Filmpublikum sein. Einschränkende Regulierungen treffen in der Regel den Kinofilm selbst, verstoßen somit nicht gegen das welthandelsrechtliche Nichtdiskriminierungsgebot. So wurde gezeigt, dass Deutschland und Frankreich bemüht sind, den Einfluss gewaltverherrlichender US-Filme, die USA vor allem darauf abzielen „indezente“ Sexfilme“768 durch Freigabebedingungen für Kinoaufführungen möglichst vom heimischen Markt fernzuhalten. WTORelevanz besitzen diese Regulierungen an sich nur dann, wenn sie sich in Wahrheit gezielt gegen ausländische Filmindustrien richten. Da die Motivationslage nicht von vornherein klar ist, ist grundsätzlich von der WTO-Relevanz auszugehen. 767  s. § 5 C. III.; ausführlich Mose, Cardozo, Arts & Entertainment, Vol 15: 135 (1997), 135 ff. 768  Arizona Bill 41-1517, M 3.



§ 14  Regulierung275 II. WTO-Verträglichkeit

Zielgerichtete Maßnahmen gegen den Wettbewerber unterfallen dem WTO-Recht und lassen sich nur als Ausnahmen innerhalb des WTO-Systems rechtfertigen. Die Regulierung mit Zensurcharakter bezieht sich regelmäßig auf das fertiggestellte Produkt des Films, stellt damit auf dessen Eigenschaft als Ware ab. Das bedeutet, dass das GATT zur Anwendung kommt. Es greift die Sonderregelung nach Art. XX Buchst. a) GATT zum Schutze der öffentlichen Sittlichkeit. Dadurch lassen sich Maßnahmen der unmittelbaren oder mittelbaren Zensur rechtfertigen. Eine generelle Abwehrhaltung Europas gegenüber dem US-Film und umgekehrt darf sich aber daraus nicht entwickeln. Wird im Wege des Ratings in den USA der europäische Film diskriminiert, um den American way of Life von kulturellen Einstrahlungen aus dem Ausland zu bewahren, so verstößt dies ebenfalls gegen die US-Verfassung und gegen Art. XX GATT. Das bedeutet, dass das Regulierungsrecht auf kulturellen Ausgleich angewiesen ist. Abstrakt unterscheiden sich die Regulierungsmaßstäbe auch kaum. In den USA beeinflusst das Rating – wenn auch in geringerem Ausmaß – die Gewaltverherrlichung, in Deutschland und Frankreich werden ebenfalls Obszönitäten bei der Filmkontrolle berücksichtigt. Konkret kommt es darauf an, wie diese Begriffe gehandhabt werden. Dies wiederum ist eine Frage des jeweiligen Kulturverständnisses. Die Anwendung der Regulierugsmaßstäbe erfolgt formal im Wege der Subsumtion. Da aber die Maßstäbe nicht eindeutig vorgegeben sind, sondern jeweils konkret entwickelt werden müssen, hat die Entscheidungsfindung eher die Struktur einer Abwägungsentscheidung. Das bedeutet, dass die WTO-Verträglichkeit im Wege der Abwägung zu bestimmen ist. E. Zusammenfassung Die Welthandelsfreiheit im Filmwesen unterliegt einem staatlichen Regulierungsvorbehalt. Der Regulierungsvorbehalt ändert aber nichts am grundsätzlichen Geltungsanspruch des Liberalisierungsziels der WTO. Maßnahmen zur Regulierung des Kinofilms, die in die Welthandelsfreiheit eingreifen, verstoßen gegen Grundsätze des Welthandelsrechts, sofern sie nicht ausnahmsweise gerechtfertigt sind. Die Einfuhr- und Spielzeitkontingente nach Art. IV GATT haben keine Bedeutung mehr. Bedeutsam sind dagegen Maßnahmen nach Art. XX Buchst. a) GATT zum Schutz der öffentlichen Sittlichkeit, die eine unmittelbare oder mittelbare Zensur ermöglichen. Diese sind WTO-relevant.

276

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

In Deutschland verbietet Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG eine formale Vorzensur des Kinofilms. Die FSK kann indessen durch Freigabeentscheidung den Einfluss ausländischer Filme regulieren. In Frankreich besteht traditionell eine spezielle Kinofilmzensur. Unerwünschten Einflüssen aus dem Ausland wird bei der Erteilung der ministeriellen Aufführungsgenehmigung gegengesteuert. Auf EU-Ebene bestehen solche Möglichkeiten nicht. In den USA wurde die Zensur nach dem Hays Production Code durch das freiwillige Filmbewertungssystem der MPAA ersetzt. Der damit immer noch verbundene faktische Zwang ist im Lichte der Rechtsprechung des Supreme Courts verfassungsrechtlich problematisch. Diskriminiert die Filmbewertung gezielt ausländische Filme, so verstößt dies bereits gegen das eigene Verfassungsverständnis. Für derartige Regulierungen sieht das GATT Ausnahmeregelungen vor, die zur Wahrung des staatlichen Souveränitätsvorbehalts einschränkende Regulierungen der Welthandelsprinzipien ermöglichen. Regulierungsmaßnahmen mit Zensurcharakter verstoßen daher nicht zwangsläufig gegen das WTO-System. Sie können durch Art. XX Buchst. a) GATT zum Schutz der öffentlichen Sittlichkeit gerechtfertigt werden. Die öffentliche Sittlichkeit ist dabei aber eng im Sinne von kulturellen Ausnahmen zu verstehen.

§ 15  Film- und Kinoförderung A. Ausgangslage „Um einen Film produzieren zu können, benötigt man Geld, viel Geld. Filme machen ist teuer“769 … „Nur selten können Filmemacher das aus eigener Tasche bewerkstelligen. Also muss fremdes Geld her“.770

Wer in Deutschland, Frankreich, der EU, aber auch in den USA einen Kinofilm finanzieren möchte, ist in aller Regel auf die staatliche Filmförderung angewiesen. Die staatliche Filmförderung bedeutet einen Eingriff in das Marktgeschehen und beeinträchtigt je nach Ausgestaltung den Freihandel. Soweit sie für den Welthandel relevant ist, bedarf sie der Rechtfertigung. Entsprechend der Bedeutung des Kinofilms setzt die strukturierte Würdigung der Vereinbarkeit der jeweiligen Filmförderung mit dem WTO-System eine Reihe von Differenzierungen voraus. Nach den Fragestellungen: 769  Gundelach,

770  Landsiedel,

in: Klages, Grundzüge, Rn. 4. Wo kommt das Geld her?, Zoom 04 / 10, S. 41.



§ 15  Film- und Kinoförderung277

– Was?, – weshalb?, – von wem?, – an wen?, – und wie?, ist zunächst der Förderungsgegenstand zu umschreiben. Dann müssen die Förderungsarten unterschieden werden. Daraufhin ist auf Förderzweck und -aufgabe einzugehen. Dem schließt sich die Bestimmung des Aufgabenträgers und der Förderungsadressaten an. Das Fördersystem wird vollständig, wenn auch die Finanzierungsmodalitäten einbezogen werden. In den Phasen der Filmentwicklung sowie in sonstigen Förderungsverfahren sind somit als Förderungskriterien – Gegenstand, – Ziel, Zweck und Aufgabe, – Art der Förderung, – Aufgabenträger, – Adressat, – Fördervoraussetzungen und – Finanzierung bei der Entscheidung über die WTO-Relevanz und WTO-Verträglichkeit zu berücksichtigen. In die Betrachtung mit einzubeziehen ist schließlich auch die Förderung der Kinodigitalisierung. Es handelt sich zwar um eine singuläre Situation, die an sich isoliert auf ihre WTO-Verträglichkeit überprüft werden könnte. Die Auswirkungen der Kinodigitalisierung auf das Filmwesen in seiner Gesamtheit sind aber so gravierend, dass sie sich von der generellen Filmförderung nicht trennen lassen. B. Ausgestaltung I. Filmförderung

1. Deutschland Gegenstand der Filmförderung ist in Deutschland der Kinofilm in allen Herstellungsstufen. Zentrales staatliches Ziel und staatliche Aufgabe ist mit mehr oder weniger stark ausgeprägten kulturellen Anliegen, die Existenz­

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

sicherung des deutschen Films in seiner Gesamtheit zu gewährleisten. Die Förderung erfolgt durch Zuweisung von Finanzmitteln. Aufgabenträger sind Bundes- (FFA, BKM) und Ländereinrichtungen (MFG, FFF, Medienboard, Nordmedia, FFHSH, HFF, Filmbüro MV, MDM, Filmstiftung NRW, Kulturstiftung Rheinland-Pfalz, LMS). Begünstigte sind in erster Linie deutsche und europäische Filmschaffende und -vertreibende. Auch die Fördervoraussetzungen weisen einen deutschen und europäischen Bezug auf. Die Finanzierung erfolgt über eine brachenbezogene Sonderabgabe und durch Haushaltsmittel. 2. Frankreich Frankreich fördert die gesamte französische Filmwirtschaft. Dort führt der Weg vom umfassenden service public zur gezielten Wahrung der Kulturstaatlichkeit. Über die Existenzsicherung des französischen Films, aber auch über eine kulturelle Daseinsvorsorge, geht die französische Filmförderung hinaus. Aufgabenträger sind der Zentralstaat (CNC) und die Regionen (namentlich RAC, CRAAV, Ile-de France-Film, Centre Images, PACA; ECLA, ACA, FACCA, CC). Die Förderung erfolgt durch Finanzierungszuschüsse (CNC; CRRAV, Ile-de-France Film, Centre, ECLA, ACA, FACCA) Begünstigte sind primär Inländer und Europäer. Fördervoraussetzungen sind französische Referenz- und Projektkriterien. Die Finanzierung erfolgt über Sonderabgaben und Haushaltsmittel. 3. Europa Auch auf der europäischen, insbesondere EU-Ebene ist der europäische Film Objekt zahlreicher Fördermaßnahmen, die kulturellen Zwecken und zugleich der Wirtschaftsförderung mit dem Anliegen dienen, ein Gegengewicht zur US-Filmwirtschaft zu schaffen (EURIMAGES, MEDIA).771 die Förderung betrifft europäische Filme oder Koproduktionen. Förderungsbegünstigter muss zumindest auch ein Europäer sein. Zur Finanzierung werden Haushaltsmittel herangezogen. 4. USA Die freemarket economy der USA schließt die Filmförderung nicht aus. Auf der Ebene der Einzelstaaten findet eine den europäischen Verhältnissen durchaus vergleichbare intensive Filmförderung statt. Nahezu alle Staaten 771  s.

§ 7 E. IV. 1.



§ 15  Film- und Kinoförderung279

der USA betrachten die Filmförderung als Aufgabe der regionalen Wirtschaftsförderung oder Selbstdarstellung. Als Schutz vor internationaler Konkurrenz fungiert die Filmförderung nur, soweit das Abwandern von Filmproduktionen in das Ausland verhindert werden soll. Der Innerstaatsbezug wird aber überwiegend dadurch hergestellt, dass die Vergünstigungsquote von der Beschäftigung Einheimischer abhängig gemacht wird (Gegensatz: ATL-Beschäftigte = „above the line“). Das gilt auch in „right-to-workstates“, die nicht auf einer Gewerkschaftsmitgliedschaft bei der Job-Vergabe beharren. II. Einzelne Förderbereiche

1. Stoff- und Projektentwicklung Die Voraussetzung für die Filmförderung ist gegeben, sobald der Filmstoff konkrete Gestalt angenommen hat. Hierzu dienen das Exposés772 und das Treatment.773 Für das Treatment oder die erste Drehbuchfassung kann eine Beihilfe gewährt werden.774 a) Deutschland In Deutschland gewährt die FFA zur Herstellung eines Treatments, einer vergleichenden Darstellung oder einer ersten Drehbuchfassung der Autorin oder dem Autor Förderungshilfen. Förderungsbegünstigte sind die Drehbuchschreiber. Förderungsvoraussetzung ist, dass ein Film zu erwarten ist, der geeignet erscheint, die Qualität und Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 47 Abs. 1 FFG). Finanziert wird die Förderung durch die Filmförderabgabe. Förderbereich der Förderung durch die BKM ist auch die Drehbuchför­ derung,775 Fördervoraussetzung ist nach Nr. 1 FFRi, dass es sich um einen deutschen Film handelt. Die Finanzierung erfolgt über den Bundeshaushalt. Auf Länderebene sehen die Förderrichtlinien nahezu durchgängig die Förderung der Stoff-Entwicklung einschließlich der Drehbuchförderung vor.776 Hinsichtlich der Begünstigten werden je nach Fördermodell Neuein772  Klages,

Grundzüge Rn. 81. Abs. 2  FFG. 774  § 47 Abs. 2  FFG. 775  Filmförderungsrichtlinien der BKM vom 13.7.2005, Ziff. V und VI. 776  MFG, Vergabeordnung i. d. F. vom 1.4.2004, Ziff. 3.1; FFF, Vergaberichtlinien vom 16.11.2009, Ziff. 2.1; Medienboard, Förderrichtlinie vom 1.1.2010, Ziff. 3.1; nordmedia, Richtlinie i. d. F. vom 10.3.2010, Ziff. 3.1; FFHSH, Richtlinien vom 773  § 47

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

steiger und Absolventen einer Fachhochschule unterschieden. Voraussetzung ist der kulturelle und wirtschaftliche Effekt im betreffenden Förderungsraum (Regionaleffekt). b) Frankreich Nach Art. 52-1 des Dekrets Nr. 99-130 können Drehbuchbeilhilfen gewährt werden. Begünstigte sind Autoren künstlerischer Erfindungen („expériance artistique“). Die Drehbücher müssen in französischer Sprache abgefasst sein. Auch die regionalen Förderprogramme sehen ausdrücklich oder implizit eine Drehbuchförderung vor, die regelmäßig einen Regionalbezug voraussetzt.777 c) Europa Eines der vier Förderungsprogramme von EURIMAGES betrifft die Förderung von Vorproduktionen, die die Drehbuchförderung miterfasst. Die MEDIA-Programme behandeln die Drehbuchförderung nur im Rahmen der allgemeinen Ausbildungsprogramme. d) USA Die Förderprogramme der USA stellen alle auf den Regionalfaktor ab. Die einzelnen Produktionsschritte werden, da die Steuervergünstigungen recht pauschal gehalten sind, selten unterschieden. Explizit auf die Förderung von Vorbereitungsmaßnahmen (Kosten für Script und Story) gehen lediglich ein Arizona,778 Connecticut,779 Indiana780 und West Virginia.781 30.3.2010, Ziff. 2.1; HFF-Land, Richtlinien vom 1.1.2003, Ziff. 3.8; MDM, Richtlinien vom 2.7.2004, Ziff. 3.1; Filmförderungsvereinbarung Mecklenburg-Vorpommern vom 20.2.2009, Ziff. 6; Filmstiftung Nordrhein-Westfalen GmbH, Förderungsricht­ linie vom 2.5.2010, Ziff. 2.1. 777  RAC: Richtlinie von 2010, Ziff. 2.1 „Constitution d’un dossier de demande de participation financière à l’écriture et au développement d’un projet de film de long-métrage de fiction: Ne seront analysés que les projets des films qui se tourneront de manière significative dans la région Rhône-Alpes.“ CRRAV: Richtlinie vom 17.12.2007; Ziff. 2.1; Ile-de-France Film: Délibération vom 26.5.2005 i. d. F. vom 16.10.2008; ECLA Richtlinie von 2012; Centre: Genrebezogene Regelwerke von 2008. Ähnliches gilt für ACA, FACA und Korsika. 778  ARS 41 517, 2 / 3. Das Programm ist 2010 ausgelaufen. 779  Connecticut Public Act No. 07-236 3 B. 780  Indiana Code 6-31-32 i. V. m. METEC. 781  Art. 11-13X-3bCi Filmindustry Investment Act.



§ 15  Film- und Kinoförderung281

2. Präproduktion Die Präproduktion wird überwiegend der Produktion zugeschlagen. Bisweilen bildet sie jedoch einen eigenen Förderungsbereich. Ziel, Aufgabe, Aufgabenträger der Begünstigung sowie die Finanzierung entsprechen den Kriterien der Produktion. a) Deutschland Das FFG widmet der Präproduktion keine Sonderregelung. Die FFRi erfassen dagegen die Präproduktion. Auf Landesebene werden gezielt die produktionsvorbereitenden Maßnahmen für förderungsfähig erklärt.782 Die Förderbedingungen entsprechen den Bedingungen der Stoff- und Projektentwicklung. b) Frankreich Eine Trennung von der Produktion erfolgt zumeist nicht. c) Europa EURIMAGE fördert ausdrücklich bereits Vorproduktionen. Auch die MEDIA-Programme fördern die Projektentwicklung. d) USA Die Fördervorschriften und -programme der USA erwähnen teilweise ausdrücklich die „preproduction“.783 3. Produktion Die Förderung der eigentlichen Filmproduktionen macht überall den Schwerpunkt der Filmförderung aus.

782  MFG, Vergabeordnung, Ziff. 1.2 und 3.2; FFF, Vergaberichtlinien, Ziff. 2.2; Medienboard, Förderrichtlinie, Ziff. 3.1; nordmedia, Richtlinie Ziff. 3.2; FFHSH, Richtlinien, Ziff. 2.2; HFF-Land, Richtlinien, Ziff. 3.3; MDM, Richtlinien, Ziff. 3.21; Filmstiftung Nordrhein-Westfalen GmbH, Förderungsrichtlinie, Ziff. 2.3. 783  Alabama Entertainment Industry Incentive Act, sect. 3 (7).

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

a) Deutschland In Deutschland werden die Mittel der FFA vorrangig zur Förderung von Filmproduktionen verwendet (§ 22 FFG). Die Referenzfilmförderung verbindet Gesichtspunkte der Wirtschaftsförderung mit solchen der Kulturförderung. Die Projektfilmförderung ist von vornherein auf Kulturförderung ausgerichtet. Förderungsvoraussetzungen sind Inlandsbezug der Herstellungsfirma, Vorbehalt der Deutschsprachigkeit, Inlands- bzw. Europabezug der Herstellungsdienstleistenden der Region, des Drehbuchs, der Handlung, der Motive, literarische Vorlage, gesellschaftliche oder wissenschaftliche Thematik, gesellschaftliche Dokumentation, Vorbehalt deutscher Filmbeschreibung und Untertitelung. Eine internationale Koproduktion ist nach deutschem Recht förderungsfähig, wenn es sich um einen programmfüllenden Film mit vergleichbarem Inlands- oder Europabezug handelt. Die Finanzierung erfolgt über die Filmförderungsabgabe. Der kulturelle Aspekt ist ausschlaggebend für die Filmförderung der BKM, die den künstlerischen Rang des deutschen Films stärken soll. Fördervoraussetzung ist nach Nr. 1 FFRi, dass es sich um einen deutschen Film handelt. Entsprechendes gilt für den deutschen Filmpreis. Die Länderförderung erfolgt in Form einer Anteilsfinanzierung als bedingt rückzahlbare Darlehen. Der Antragsteller oder die Antragstellerin haben im Finanzierungsplan den Eigenanteil und spezifiziert den Landeseffekt darzustellen.784 b) Frankreich Die Produktionsförderung erfolgt auch in Frankreich als Referenz- und Projektfilmförderung. Die Förderung hat Beihilfecharakter. Erforderlich ist ein „agrément de production“. Zielsetzung ist die finanzielle Unterstützung der Filmindustrie.785 Dabei geht es um die Förderung des „cinéma en France“, des französischen Kinos im Ausland sowie die Unterstützung der französischen Filmindustrie in Frankreich und im Ausland.786 Anders als vor der Novelle des Dekrets vom 24.2.1999 ist die Qualität des französischen Films kein Förderungsziel mehr. Die allgemeinen Kriterien für die 784  MFG, Vergabeordnung, Ziff. 4 (Baden-Württemberg-Effekt); FFF, Vergaberichtlinien, Ziff. 3; Medienboard, Förderrichtlinie, Ziff. 3.2 (allgemein zum Regionaleffekt Berlin Brandenburg Ziff. 4.3); nordmedia-Richtlinien, Ziff. 4 (Verwendung des Darlehens in den Ländern Niedersachsen oder Bremen als strukturwirtschaft­ licher Effekt, Ziff. 2.5). 785  Art. 1 Dekret 99-130. 786  Art. 4 Dekret 99-130.



§ 15  Film- und Kinoförderung283

Förderungsfähigkeit eines Films787 weisen einen deutlichen Frankreichbezug auf. Als Förderungsberechtigte kommen praktisch nur französische Unternehmen in Betracht. Die Sondervorschriften über die Produktionsförderung788 lassen aber Koproduktionen zu.789 Die regionale Filmförderung vermeidet gelegentlich den formalen Eindruck einer Beihilfe und versteht sich als Investition in Filmproduktionen mit Gewinnbeteiligung.790 Die Filme müssen freilich einen Regionalfaktor aufweisen, der schon in der Etikettierung zum Ausdruck kommt.791 Diese Unterstützungsfunktion macht die Investitionen zu Maßnahmen gleicher Wirkung wie Subventionen. c) Europa EURIMAGES bezweckt die Förderung von europäischen Koproduktionen. In diesem Rahmen finden auch Produktionsförderungen statt792. Förderungsberechtigt (eligible producers) sind hauptsächlich europäische Filmgesellschaften.793 Förderungsträger ist der EURIMAGES-Fonds. Die MEDIAProgramme zielen weniger auf die konkrete Produktionsförderung ab. d) USA Die Produktionsförderung dient in den USA zumeist dazu, den in-stateBezug herzustellen. Vor allem sollen die Produktionskosten im fördernden Staat ausgegeben werden. Viele Einzelstaaten sehen zu diesem Zweck eine Zertifizierung der Produktionskosten vor und führen die in Betracht kommenden Produktionsaufwendungen exemplarisch auf (so etwa Alabama794 und Tennessee795). 787  Art. 6

bis 9 Dekret 99-130. Dekret 99-130. 789  Art. 34 Dekret 99-130. 790  lpes R.C. www-rhone-alpes-cinema. S. 1. 791  CRRAV: fonds regionale d’aide à la production. 792  Regulations for the support of Co-production 2006, Ziff. 4.1. 793  Ebda., Ziff. 1.2. 794  Alabama Entertainment Industry Incentive Act, sect. 3 (7) a. 795  Tennessee: Senate Bill Nr., 3513, sect. 9 „State-certified production“ means a film, movie, pilot or show that meets the criteria established by the commission to receive an incentive grant“; hierzu Tennessee Film Incentive: „Incurred in the state means payments made for goods or services used in the state in connection with a qualified production and purchased from a local TN vendor or paid to a TN resident. 788  Art. 25 ff.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

4. Postproduktion Durch den vom Regisseur und Cutter aus den Mustern gewonnenen Schnitt wird die Endfassung des Films bestimmt. Das Letztenscheidungsrecht liegt freilich in der Regel beim Produzenten. Inhaltlich ist die Postproduktion untrennbarer Bestandteil der Produktion und wird in der Regel mit dieser zusammen gefördert. Gelegentlich finden sich allerdings auch Sonderregelungen bis hin zur separaten Förderung der Postproduktion. a) Deutschland Die Bundesförderung sieht keine Sonderbehandlung der Postproduktion vor. Die Förderbestimmungen einiger Länder erlauben in Ausnahmefällen eine isolierte Förderung der Postpoduktion zur Verbesserung der bisherigen (nicht geförderten) Produktion.796 b) Frankreich Sowohl in der nationalen als auch in der regionalen Filmförderung erfährt die Postproduktion keine Sonderbehandlung. c) Europa Weder EURIMAGE noch die MEDIA-Programmme beschäftigen sich gezielt mit der Postproduktion.

 All qualified spend on •  • Wages, salaries, fees,

TN services, equipment and personnel. per diem and fringe benefits of TN cast and crew (All above the line personnel, with either single or multiple job functions, will have a salary and fee cap of $ 250,000 for each function performed within a production). • TN residents must meet TN resident criteria (must have a TN Driver’s License). • Housing and travel of out-of-state cast and crew, when purchased from a local TN vendor. • Commercial airfare purchased through a TN based travel agency for travel to and from TN and within TN (does not include private / charter flights). • All TN spend associated with the production including art direction, wardrobe, make-up, hair, location fees, rental of facilities and equipment, scoring, special effects and all other customary post production costs. 796  MFG, Vergabeordnung, Ziff. 4.6; FFHSH-Richtlinien, Ziff. 3.5; nordmediaRichtlinien, Ziff. 4.1.8.



§ 15  Film- und Kinoförderung285

d) USA Einige Staaten führen die Postproduktion ausdrücklich als Teil der Produktionen auf.797 Gelegentlich findet sich eine gegenständliche Beschreibung der Postproduktion.798 Eine Sonderbehandlung ist nirgendwo vorgesehen. 5. Absatz und Abspiel Der Absatz von Kinofilmen erfolgt üblicherweise im Wege des Verleihs. Für den Verleih können als Fördermaßnahmen Zuschüsse gewährt werden, wenn ein öffentliches Interesse daran besteht, dass ein Film das Kinopublikum erreicht. Empfänger der Zuschüsse sind dann die Verleihfirmen. a) Deutschland Die Förderung des Filmabsatzes durch den Bund erfolgt als Referenzund Projektförderung. Bei der Referenzförderung für Verleih- und Vertriebsunternehmen nach § 53 FFG wird dem Verleiher eines programmfüllenden Films, der innerhalb eines Zeitraumes von einem Jahr nach Erstaufführung in einem deutschen Kino die erforderlichen Referenzpunkte erreicht hat, eine Förderungshilfe als Zuschuss für den Verleih eines neuen programmfüllenden Films gewährt. Die allgemeine Zwecksetzung der Filmförderung gilt auch hier. Aufgabenträger ist die FFA. Verwendungszweck der Förderungshilfen ist beim Programmfilm die Abdeckung der Vorkosten, Kopien für den Hauptfilm, Positiva und Negativa, Synchronisation, Versicherungen, Kosten der Rechteverfolgung u. dgl.799 Förderungsbegünstige sind Verleihfirmen. Demgegenüber werden bei der Förderung des Filmabspiels nach § 56 FFG die Betreiber von Filmtheatern durch die FFA unterstützt. Die 797  Alabama Entertainment Industry Incentive Act, sect. 3 (7) a; California Film & Television Tax Credit Program Title 1 Sect. 5500 (a); Florida Senate Bill No. 2602, Florida Statutes sect. 288.1254; Michigan Business Tax Act Sec. 455 (1) (c), (5); Louisiana House Bill Nr. 478 (7); Maryland Code 11-227 (a); New Jersey Statutes C.4:10A-5.39, unter 1 d (suspendiert); Rhode Island Act 44-44.31.2.-2, unter (9). 798  Hawaii: § 235-17 Motion picture, digital media and film production income tax credit unter (e): „Post Production means production activities and services conducted after principal photography is completed, including but not limited to editing, film and video transfers, duplication, transcending, dubbing, subtitling, credits, closed captioning, audio production, special effects (visual and sound) graphics, and animation.“. 799  § 2 Richtlinie für die Projektförderung des Filmabsatzes (Stand: März 2010).

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Förderung des Filmabspiels besteht in Förderungshilfen etwa zur Modernisierung von Filmtheatern. Beide Förderbereiche werden auch durch die Förderungen der Länder erfasst.800 Dort stehen der Landesbezug und die Förderung kommunaler Kinos im Vordergrund. b) Frankreich Der Vertriebsbereich umfasst den Verleih und die Vorführung von Filmen in Lichtspieleinrichtungen sowie die Kinoförderung. Auch hier wird zwischen der automatischen und selektiven Förderung unterschieden. Die Verleihförderung betrifft vor allem die Auslandsförderung. Daneben besteht eine selektive Förderung künstlerischer Filme. Die Kinoförderung reicht von der Modernisierung zu Werbemaßnahmen und Personalschulungen. c) Europa Eines der Hauptanliegen der MEDIA-Programme ist die Förderung des Verleihs und Vertriebs europäischer Filme im Ausland. d) USA In den USA werden die „Expenditures for Distribution“ nur selten gefördert.801 6. Sonstige Förderungsmaßnahmen Sonstige Förderungsmaßnahmen sind Unterstützungsmaßnahmen für Produktions- und Postproduktionsanlagen (Studios), für die filmberufliche Wei­ ter­bildung und für Forschung und Weiterbildung auf filmwirtschaft­lichem Gebiet. Zu erwähnen ist noch die Filmrestauration. Solche Maßnahmen haben keine Welthandelsrelevanz.

800  MFG, Vergabeordnung, Ziff. 5 und 6; FFF, Vergaberichtlinien, Ziff. 4 und 5; Medienboard, Förderrichtlinie, Ziff. 3.3 bis 6; FFHSH-Richtlinien, Ziff. 4 und 5; nordmedia-Richtlinien, Ziff. 5 und 6; HFF, Ziff. 3 B; Vereinbarung MV, Ziff. 2; MDM-Richtlinien, Ziff. 1.2. 801  Vgl. Connecticut Digital Media & Motion Picture Tax Credit, sec. 1 (5) B.



§ 15  Film- und Kinoförderung287 III. Kinoförderung

1. Deutschland In Deutschland steht man der digitalen Umrüstung aller Kinos im Wesentlichen positiv gegenüber. Der Förderpakt aus Bund, Ländern, FFA und Verleihern, unterscheidet gleichwohl „Kriterienkinos“ und „Marktkinos“. Gefördert werden in erster Linie jedenfalls zunächst die Kriterienkinos. Nach den Förderungsgrundsätzen des BKM802 dient die Förderung der Digitalisierung der Filmtheater in der Bundesrepublik Deutschland durch den BKM dem Ziel, schrittweise die flächendeckende Digitalisierung der Filmtheater zu erreichen, um die kulturelle Vielfalt in Deutschland zu erhalten. Begründet wird die selektive Förderung mit dem Anliegen, eine vielfältige Filmlandschaft in Deutschland zu erhalten.803 Noch deutlicher ist die Pressemitteilung der Abgeordneten Börnsen und Wanderwitz vom 10. Februar 2011: „Wir sichern die Zukunft des deutschen und europäischen Kinos gegen die Übermacht von Hollywood“. Zu diesem Zweck erhalten Kriterienkinos, die bestimmte Umsatzgrenzen erfüllen, bis zu 80 % der Umstellungskosten. Ergänzend fördern mittlerweile beinahe alle Länder Filmtheater in ihrem Territorium. 2. Frankreich In Frankeich steht man dem digitalen roll-out überwiegend positiv gegenüber. Die Digitalisierung der Kinos wird als unvermeidbar angesehen. Aufgabe der dortigen Filmbranche ist es, sich an die technische Entwicklung anzupassen; Aufgabe des Staates ist es, diese Entwicklung zu begleiten und zu lenken, um die kulturelle Kinovielfalt zu bewahren.804 Für das im Eiltempo erlassene Gesetz vom 30. September 2010 Nr. 201-1149805 waren daher folgende Kriterien maßgeblich: – Notwendigkeit und zeitliche Dringlichkeit von Förderaktionen; – Konsensuales Verhalten aller Beteiligten; 802  Förderungsgrundsätze des BKM betreffend die Digitalisierung der Filmtheater in Deutschland, Stand: 11. Februar 2011. 803  BT-Drs. 17 / 4718, S.  1. 804  Rapport Herbillon, TA Nr. 490 „… comme ce fut le cas depuis ses débuts, l’industrie cinématographique saura rebondir et s’adapter à cette nouvelle mutation technique, le rôle du législateur étant d’accompagner et d’encadrer cette mutation pour préserver la diversité culturelle et cinématographique qui nous est si chère.“ 805  Vgl. § 6.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

– Beachtung der raumbezogene kulturellen Gesamtplanung (l’aménagement culturel du territoire806) und der kulturellen und kinematographischen Vielfalt (diversité culturelle et cinématographique); – Verallgemeinerungsfähige Maßstäbe für die vertragliche Ausgestaltung des Finanzausgleichs (généralisation d’une contribution numérique contractuelle). Hauptanliegen des Gesetzes ist die Trennung der Zuwendungen zur Digitalisierung der Kinos von den Vertriebsbedingungen.807 Die Neutralität der Mittelvergabe wird vom CNF und Mediator kontrolliert. Die zentrale Förderung der Digitalisierung kommt zwar allen Kinos zugute. Nutznießer sind jedoch in erster Linie Programmkinos und Arthouse-Einrichtungen. Die staatlich geleitete Digitalisierung begünstigt faktisch den französischen Film. In eingeschränktem Maße gilt das auch für die Regionalförderung. Dort dient die Förderung dem Erhalt des Kinos und kommt damit auch den internationalen Verleihfirmen zugute. Eine negative Beeinflussung der internationalen Filmwirtschaft kann gleichwohl nicht ausgeschlossen werden. 3. EU In einer Mitteilung vom 24. September 2010 an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu den Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung für das europäische Kino betont die Europäische Kommission die Bedeutung der Kultur- und Kreativindustrien für den notwendigen weiteren Ausbau der Informationsgesellschaft in Europa, da sie Investitionen in digitale Technologien ankurbeln. Die Kommission befürwortet die Kofinanzierung von Digitalisierungsprojekten des europäischen Kinos aus Mitteln der EU-Strukturfonds. Die Förderung der Kinodigitalisierung nach dem Media-Mundus-Programm ist auf europäische Filme beschränkt und richtet sich bewusst gegen den Hollywood-Film.

806  „L’aménagement du territoire“ ist in etwa das französische Gegenstück zur deutschen Raumplanung. Im Vordergrund stehen die verschiedenen strukturellen Belange, vgl. Blundell, Pierre Merlin, L’aménagement du territoire, Paris, 2002. Möglich ist es auch, verschiedene Untergruppen eines Belangs zu bündeln und zu koordinieren; für den kulturellen Bereich ist dies üblich. 807  Un des objectifs majeurs de la proposition de loi est de distinguer clairement la négociation portant sur le montant de la contribution numérique de la négociation sur les conditions de location et d’exposition d’un film.



§ 15  Film- und Kinoförderung289

C. Würdigung I. WTO-Relevanz

• Insgesamt nicht WTO-relevant ist die Filmförderung durch – die Stiftung Rheinland-Pfalz für Kultur, – die LMS, – die MDM, – RAC und – ACA. • Verschiedene Tätigkeiten der Filmherstellung fallen von vornherein nicht unter die Filmförderung oder sind jedenfalls nicht WTO-relevant. Sie können daher von der rechtlichen Würdigung ausgesondert werden. Das gilt generell für – die Entwicklung der Filmidee, – für gelegentliche Einzelmaßnahmen mit Förderungstendenz in den fran­zö­sischen Provinzen, – Dordogne, – Provence Alpes maritimes, – Aubagne, – Alpes du Sud, – Auvergne, – Basse-Normandie, – Lothringen, – Vosges, – Burgund, – Finistres, – Côtes d’Armor, – Champagne-Ardenne, – Seine / St.-Denis, – Val-de-Marne, – Val de Loire, – Franche-Comte, – französisch Polynesien, – Guadeloupe,

290

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

– Haute-Normandie / Eure, – Languedoc-Rousillon, – Limousin, – Luberon-Vaucluse, – Midi-Pyrénées / Lot, – Neu Caledonien, – Nord-st Paris, – Pays-de-la-Loire, – Sarthe, – Loire Atlantique, – Picardie, – Poitou-Charentes, – Charente, – Deux Sévre, – Vienne, – Reunion-St. Denise • sowie in den US-Staaten – Delaware, – Nebraska und – New Hampshire • und für nicht-spezifische Subventionen im Sinne der Subventionsrichtlinie. • Ohne WTO-Relevanz ist die Abspielförderung der – FFA, – des BKM, – der Nordmedia, – der FFHSH • sowie die isolierte Drehbuchförderung durch – CNC • und die kasuelle Filmförderung808 in – Nevada, 808  Keine institutionalisierte oder nennenswerte Filmförderung gibt es in Arizona, Delaware, Idaho, Iowa, Kansas, Nebraska, Nevada, New Hamshire, New Jersey, South Dakota und Washingon.



§ 15  Film- und Kinoförderung291

– Ohio, – North-Dakota und – Washington. Im Übrigen ist die jeweilige Förderung WTO-relevant. II. WTO-Verträglichkeit

1. Zuordnung und Sichtweise Der (fertige) Kinofilm ist eine Ware, deren Herstellung viele Dienstleistungen erfordert. GATT und GATS sind daher parallel anwendbar. Von den Dienstleistungen können einige derart selbständigen Charakter haben, dass sie nicht mehr als Attribute der Warenherstellung zu betrachten sind. Sie fallen dann ausschließlich unter das GATS. Die Regel bildet aber die Parallelbewertung. Für die primäre Anwendung von GATT oder GATS kommt es auf den Schwerpunkt der Tätigkeit innerhalb des Herstellungsprozesses an. Zu berücksichtigen ist jedoch in erster Linie, dass es sich bei dem Filmprodukt um ein einheitliches (Gesamt-)Kunstwerk handelt. Durch eine formalisierende Zuordnung zu GATT und GATS darf diese Einheit nicht zerstört werden.809 a) Stoff- und Projektentwicklung Die Drehbuchförderung hat in Deutschland, Frankreich und den USA einen inhaltlichen Charakter. Die Stoff- und Projektvorbereitung ist ebenfalls projektbezogen. Schwerpunktmäßig geht es damit um die Herstellung der Ware (des Kunstwerks) Film. Bei der Ausarbeitung von Treatment und Drehbuch können aber auch eigenständige Dienstleistungen erbracht werden, auf die vorrangig das GATS anwendbar ist und die nach TRIPS schutzfähig sind. Dies gilt namentlich für die französische Drehbuchförderung. Eigenständigen Dienstleistungscharakter hat auch der Erwerb von Optionen auf Stoffrechte sowie die Rechtsberatung. Die dramaturgische Beratung und die Location-Recherchen fallen demgegenüber unter das GATT. Bei Filmarchiv-Recherchen, Casting, Fundraising, Demontage, Storyboard, Lektorate, Productiondesign, visueller Beratung und ähnlichen vorbereitenden Maßnahmen sowie den Vorverhandlungen zur Produktionsgestaltung hängt die Zuordnung von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab.

809  Vgl.

Herold, iris plus 2003, 1 ff. (3); Ertel, Globalisierung, S.  280 ff.

292

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

b) Präproduktion Die Zusammenstellung des Filmteams, Auswahl der Schauspielerinnen und Schauspieler, Suche nach Drehorten, Beschaffung der Geräte und die Ausfertigung des Drehplans ist projektbezogen und erfordert keine eigenständigen Entscheidungen. Einschlägig ist das GATT. c) Produktion Die Produktion dient der Herstellung des Films als Ware. Grundsätzlich ist auch bei Produktionsdienstleistungen vom GATT auszugehen. Aber auch im Rahmen der Produktionen sind eigenständige Dienstleistungen möglich, die in der Klassifikationsliste aufgeführt sind, z. B. Aufzeichnungsdienstleistungen (CPC 96112) und Projektionsdienstleistungen (CPC 96113). Eindeutig eine eigenständige Dienstleistung ist das Anfertigen von Fotos am Set. d) Postproduktion Filmschnitt und Vertonung sind unverzichtbare Bestandteile im Filmherstellungsprozess. Sie machen den Film erst zur Ware. Hinsichtlich der Verwendung von Spezialeffekten (Nachbearbeitung) und Archivierung sind auch eigenständige Dienstleistungen möglich. Dabei dürfte es sich um Ausnahmeerscheinungen handeln. Eindeutig eine Dienstleistung ist seit den 1960er Jahren die Filmkomposition, die seit dieser Zeit von freiberuflichen Komponisten vorgenommen wird und auch abgelöst werden kann.810 e) Absatz und Abspiel Der Absatz macht den Warenverkehr erst komplett. Die Distribution von Kinofilmen ist damit nicht notwendig „supply of services as services“.811 Auch bei der konkreten Abspielförderung steht, jedenfalls solange die Kinos noch nicht voll digitalisiert sind, der Charakter des Kinofilms als Ware im Vordergrund. Der Übergang von der Herstellung einer Ware zur Dienstleistung ist hier fließend. Der 3D-Trend legt den Akzent auf die Dienstleistungen. Aber selbst bei der Weitervermittlung eines digitalisierten Werks wird letztlich nur eine Ware präsentiert. Die Digitalisierung wird in den einzelnen Staaten mit unterschiedlicher Intensität betrieben. In Deutschland wird im810  Stephan

Eicke, Abgelehnte Filmmusiken, cinema musica 23 (211), S. 36 ff. WT / DS27 / AB / R vom 9.9.1997, EC – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Appellate Body Report AB-1997-3, WTO doc Rn. 27. 811  Panel,



§ 15  Film- und Kinoförderung293

mer mehr eine flächendeckende Digitalisierung gefordert.812 Andererseits vertritt die Politik das Konzept der gezielten Förderung nach kulturellen und strukturellen Erwägungen. Da es sich insoweit um eine Beihilfeleistung unter GATT-Maßstäben handelt, ist kein Grund für eine Beschränkung der Welthandelsfreiheit ersichtlich. 2. Verstoß gegen Welthandelsprinzipien Der in der Uruguay-Runde erzielte Kompromiss ging dahin, den Kinofilm als solchen (das Produkt) als Ware zu verstehen und ihn damit dem Diskriminierungsverbot des GATT zu unterwerfen. Im Übrigen wurden die filmbezogene Tätigkeiten dem Regime des GATS unterstellt. Unterfälle des Diskriminierungsverbotes nach dem GATT sind insbesondere die nach außen wirkenden Regeln der Meistbegünstigung und der Reziprozität sowie der nach innen wirkenden Inländerbehandlung. Diese Unterformen des Diskriminierungsverbots ändern nichts daran, dass weiter in vielfältige Weise im Filmwesen diskriminiert wird und ggf. diskriminiert werden darf. Das Diskriminierungsverbot gilt nicht absolut. Vielmehr besteht die Möglichkeit von Ausnahmen. a) Meistbegünstigungsprinzip Das MFN ist als allgemeines Prinzip des Welthandelsrechts über Art. I GATT hinaus in Art. II GATS und Art. 4 TRIPS verankert. Es besagt, dass Länder ihre Handelspartner grundsätzlich nicht unterschiedlich behandeln dürfen. Die Ausgestaltung des Regel-Ausnahme-Verhältnisse zeigt allerdings wesentliche Unterschiede zwischen GATT und GATS. Nach dem MFN des GATT besteht für gleichartige Produkte die Verpflichtung, ausländische Waren untereinander gleich zu behandeln.813 Nach Art. I GATT müssen alle Vorteile und Begünstigungen, die irgendeinem Land gewährt werden, sogleich und unbedingt allen WTO-Mitgliedstaaten eingeräumt werden. In der Fortentwicklung zum Reziprozitätsprinzip bedeutet dies, dass sich die von Vertragspartnern eingeräumten (gleichwertigen) Zugeständnisse multilateral auswirken. Das hat wiederum zur Folge, dass die Filmförderung grundsätzlich allen Filmschaffenden zugutekommen müsste. Für staatliche Beihilfen gelten aber die spezifischen Bestimmungen des Subventionsübereinkommens. Danach ist die Filmförderung nicht in der 812  Blickpunkt:Film 2010, S. 36 f. Nordmedia bietet allerdings seit Jahren Kurse in HD-Technik an; vgl. cinearte 16 (2010), S. 4 f. 813  Vgl. Schwartmann, Private im Wirtschaftsvölkerrecht, 2005, S. 163.

294

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

„roten Liste“ nach Art. 3.1 a) aufgeführt und damit nicht automatisch unzulässig. Es handelt sich aber auch nicht um grüne Subventionen, da die Voraussetzungen von Art. 8 für die dem GATT unterliegenden Förderungsarten nicht erfüllt sind und diese Kategorie von Subventionen seit 1. Januar 2000 ohnehin obsolet wurde. Vielmehr geht es um „gelbe“ Subventionen, die zulässig sind, soweit sie keine nachteiligen Auswirkungen auf die Interessen anderer GATT-Mitgliedstaaten verursachen. Für nachteilige Auswirkungen der europäischen Filmförderung auf die Interessen des US-Films spricht der erste Anschein. Sie sind schließlich gerade beabsichtigt. Angesichts der starken Stellung des US-Films in Europa, dürften sich jedoch reale negative Auswirkungen der europäischen Filmförderung schwer nachweisen lassen. Ebenso schwierig ist es umgekehrt, nachteilige Auswirkungen der USFilmförderung auf die europäische Filmindustrie zu begründen. Diese Filmförderung stellt eher eine innenpolitische Subventionierung einzelstaatlicher Einrichtungen dar. Nicht von ungefähr spricht man von In-state-Incentives. Das Gleiche gilt aber auch für die Filmförderung durch die Bundesländer in Deutschland. Gleichwohl bewegt man sich hier in einer Grauzone, in der der Verstoß gegen das MFN-Prinzip nicht pauschal verneint werden kann. Die Meistbegünstigung ist im Vergleich zum GATT in abgeschwächter Form in das GATS aufgenommen worden. So erlaubt der Vertragstext individuelle Abweichungen von der MFN-Pflicht im Anhang für MFN-Ausnahmen. Für Dienstleistungen gilt das Prinzip nur, wenn die Staaten den Markt für einen Dienstleistungssektor geöffnet haben. Die Inländerbehandlung ist m. a. W. eine spezifische Verpflichtung der Mitgliedstaaten (Art. XVI GATS). Selbst wenn man eine konkludente Eröffnung des Marktes für einen Dienstleistungssektor unterstellt, bleibt die Möglichkeit der Ausnahmeregelung, für die sich die europäischen Staaten ausdrücklich ausgesprochen haben. Die Ausnahmen wiederum sollen jedoch nur übergangsmäßig gelten, nach fünf Jahren überprüft werden und nach zehn Jahren vollständig wegfallen. Das GATS wird in absehbarer Zeit der Filmförderung nach europäischem Muster entgegengehalten werden können. b) Inländerbehandlung (NT) Die Inländergleichbehandlung nach dem GATT besagt, dass ausländische Produkte gegenüber inländischen Produkten nicht benachteiligt werden dürfen. Hiergegen verstößt die europäische Filmförderung ganz offensichtlich. Durch die nationale Filmförderung werden gezielt einheimische Filme bevorzugt, wodurch im Gegenzug ausländische Ware diskriminiert wird. Zweck der europäischen Filmförderung ist es gerade, ein Gegengewicht gegenüber dem US-Film zu schaffen, das lässt sich zwangsläufig nur durch



§ 15  Film- und Kinoförderung295

eine Ungleichbehandlung des US-Films erreichen. Damit liegt ein Verstoß gegen die ratio von Art. III:1 GATT vor. Zulässig sind freilich direkte Filmförderungen in Gestalt von Subventionen (Art. III:8 b GATT). Subventionen, die ausschließlich einem einheimischen Produzenten gewährt werden oder die ausschließlich einheimischen Produkten zur Verfügung gestellt werden, sind grundsätzlich zulässig. Gemeint sind aber Subventionen als innenpolitische Instrumente. In diesem Fall dürfen die Subventionen durch Abgaben finanziert werden, zu denen auch Ausländer herangezogen werden. Subventionen, die gezielt zum außenhandelspolitischen Zweck der Diskriminierung eingesetzt werden, stehen aber wohl kaum im Einklang mit Art. III GATT. Man wird somit wie folgt differenzieren können: Wird die Produktion selbst durch Steuerbefreiungen gefördert, liegt, soweit diese allen zugutekommen, kein Verstoß gegen WTO-Recht vor. Die Befreiung von Hotelsteuern in den USA ist rein wirtschaftspolitischer Natur. Es handelt sich gleichsam um ein Gegenstück zu den in Deutschland diskutierten Hotelsteuern und Kulturförderabgaben.814 Ist die Subvention dagegen im Ergebnis auf eine Umverteilung der Einnahmen gerichtet, diskriminiert sie die „Geberseite“. Das Prinzip der Inländerbehandlung nach Art. XVII GATS verpflichtet jeden Mitgliedstaat, Dienstleistungen und Dienstleistungserbringer eines anderen Mitgliedstaats hinsichtlich aller Maßnahmen, welche die Erbringung von Dienstleistungen beeinträchtigen, nicht weniger günstig zu behandeln als eigene gleiche Dienstleistungen und Dienstleistungserbringer. Das Prinzip der Inländerbehandlung steht damit Subventionen entgegen, die nur an Inländer vergeben werden, wenn es sich um gleiche Dienstleistungen handelt. Man könnte sich daher fragen, ob die Aufführung von europäischen und amerikanischen Filmen die gleichen Dienstleistungen darstellen. Das wird man bejahen müssen, da es qualitativ keinen Unterschied macht, in welchem Land ein Film aufgeführt wird. Die amtliche Fußnote 10 zur Art. XVII GATS schränkt aber auch in diesem Fall das Verbot faktischer Diskriminierungen ein.815 Darüber hinaus hat die WTO von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, bis auf weiteres das Inländerprinzip nicht in Anwendung zu bringen, so dass insoweit keine Regeln der WTO gelten.816 c) Sonstige Prinzipien Das Reziprozitätsprinzip ist, abgesehen vom unmittelbar gegen die USFilmwirtschaft gerichteten, welthandelsrechltich problematischen MEDIARutenmöller, ZRP 2010, 108 ff. allgemein Ohler, in: Herrmann / Weiß / Ohler, Welthandelsrecht, Rn. 868. 816  Dolzer, aaO; Hahn, ZaöRV 56 (1996), 315 ff. 814  Vgl. 815  Vgl.

296

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Mundus-Programm mangels entsprechender aktueller Vereinbarungen gegenwärtig nicht berührt, kann aber bei künftigen bilateralen Verhandlungen jederzeit eine Rolle spielen. Für den Multilateralismus fehlen im Übrigen praktische Anwendungsfälle. Ein quasi-amtliches Verzeichnis aller Filmförderungen existiert nicht. Die Fördersysteme in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA sind gleichwohl im Internet so ausführlich dokumentiert, dass das Transparenzprinzip gewahrt sein dürfte. 3. Ergebnis Allgemein lässt sich festhalten: Auf allen Stufen der Filmentwicklung finden Förderungen statt, die nur zum Teil von vornherein mit WTO-Recht vereinbar sind. Zum größeren Teil widerstreiten die Fördermaßnahmen sowohl in Deutschland, Frankreich und der EU wie auch in den USA dem MFN- und NT-Prinzip. Gegen zwingendes WTO-Recht verstoßen Bereichsausnahmen bei der Förderung des Kinofilms. In aller Regel können Fördermaßnahmen ihre Rechtfertigung als kulturelle Ausnahme erfahren. Dies erfordert eine von allen Beteiligten akzeptierte Abwägung im Einzelfall. Abwägungsträchtig sind die Produktionsfördermaßnahmen der FFA, des BKM, und der MFG. Die Einzelwürdigung der Fördermaßnahmen ist anschließend als Anhang tabellarisch dargestellt. D. Zusammenfassung und Folgerung I. Zusammenfassung

Bei der Finanzierung von Kinofilmen ist die staatliche Förderung häufig unverzichtbar. In die Welthandelsfreiheit greifen nicht ein: Die Entwicklung einer ldee, Herstellung eines Treatments, einer vergleichenden Darstellung oder einer ersten Drehbuchfassung der Autorin oder des Autors. Maßnahmen zur Förderung des Kinofilms, die in die Welthandelsfreiheit eingreifen, verstoßen gegen das Welthandelsrecht, sofern sie nicht ausnahmsweise gerechtfertigt sind. Generelle Bereichsausnahmen des Kinofilms in Europa und den USA sind jedoch auch nicht durch spezielle Ausnahmeregelungen des GATT und GATS zu rechtfertigen.



§ 15  Film- und Kinoförderung297 II. Folgerung

Die nationale und lokale Interessen berücksichtigende Filmförderung, die vom NT-Prinzip sowie generell vom WTO-System abweicht, kann immer noch als kulturelle Ausnahme gerechtfertigt werden. Im Konfliktfall kommt es dann darauf an, aufzuzeigen, worin die kul­ turelle Ausnahme besteht. eine Streitbeilegung setzt voraus, dass alle Betroffenen sich über Inhalt und Bedeutung der kulturellen Ausnahme einig sind. Auf der Basis der gemeinsamen Gewichtung und Bewertung der Abwägungsbelange lässt sich sodann eine konsensfähige Abwägung von Regel und Ausnahme durchführen. Tabelle 9 Anhang zu § 15 Erläuterungen F = k = mF = kF = R = kR = Wv = u = A =

Förderung explizit geregelt keine Regelung implizit mitgeregelte Förderung bewusster Förderungsausschluss WTO-Relevanz keine WTO-Relevanz von vornherein WTO-verträglich unzulässiger Verstoß gegen WTO-Regelungen Abwägung erforderlich

I. Filmförderung 1. Deutschland FFA

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Postproduktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Deutsche Filmwirtschaft Deutscher Film

F Treatment Drehbuch

mF

F

mF

F Absatz Abspiel

MODALITÄTEN Gegenstand

(Fortsetzung nächste Seite)

298

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 297) FFA

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Postproduktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Wirtschaftsförderung

Qualitative Wirtschaftsförderung

wie (1)

Referenzfilm wie (1) ProjektFilm: Kulturförderung

wie (1)

Absatz wie (1) Abspiel KinoFörderung

Art

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

FFA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Inländer Europäer

Drehbuchschreiber

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Absatz wie (1) Abspiel Betreiber

Inlands-, Europabezug

InlandsBezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Strukturverbesserung

Abgabe

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R / kR

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A / Wv

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Filmschaffen in Deutschland

F Drehbuch Entwicklung Kinder- u. Jugendfilme

F

F

K

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Absatz wie (1) Abspiel KinoFörderung

Aufgabenträger Adressat

Voraussetzungen

Finanzierung

BKM

S T U F E

MODALITÄTEN

BKM

§ 15  Film- und Kinoförderung299 S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

FFA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Inländer Europäer

Drehbuchschreiber

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Absatz wie (1) Abspiel Betreiber

Voraussetzungen

InlandsBezug

InlandsBezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Bundes­ haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R / kR

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A / Wv

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Filme

F Drehbuch

F

F

F

Verleih, Vertrieb Abspiel

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Wirtschaftsförderung BW

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Begründete Ausnahme

Verleih wie (1) Abspiel KinoFörderung

Darlehen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

MFG

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Inländer Europäer

Drehbuchschreiber

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Verleih wie (1) Abspiel Betreiber

BW-Bezug

wie

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art Aufgabenträger

MFG

S T U F E

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger Adressat

Voraussetzungen

(Fortsetzung nächste Seite)

300

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 299) MFG

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R / kR

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A / Wv

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Postproduktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Film

F Treatment Drehbuch

mF

F

mF

F Abspiel Präsen­ tation

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Wirtschaftsförderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Darlehen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

FFFA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Inländer Europäer

Drehbuchschreiber

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1) er

Voraussetzungen

BayernBezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Finanzierung

FFF

S T U F E

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger

Medienboard

§ 15  Film- und Kinoförderung301 S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Filmschaffen

Treatment Drehbuch

F

F

F

Absatz Abspiel

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Wirtschaftsförderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Darlehen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Medienboard

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Inländer Europäer

Drehbuchschreiber

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Betreiber

Regionalbezug Berlin / Bbg.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Filmwirtschaft

F Drehbuch Stoffentwicklung

mF

F

mF

F Abspiel Präsen­ tation

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Wirtschaftsförderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Zuschuss Darlehen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Nordmedia

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Nordmedia

S T U F E

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger

(Fortsetzung nächste Seite)

302

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 301) Nordmedia

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Inländer Europäer

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

„kultur­ wirtschaftl. Effekt“ in Nds / Bremen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R / kR

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A / Wv

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Film

F Incentive Funding /  Drehbuch

mF

F

mF

F Vertrieb Verleih

Ziel, Zweck Aufgabe

Filmkultur /  Filmwirtschaft

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Darlehen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Aufgabenträger

FFHSH

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Inländer Europäer

Drehbuch /  Autor

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Inlands-, Europabezug

InlandsBezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Abgabe

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R / kR

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A / Wv

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

FFHSH

S T U F E

MODALITÄTEN

Voraussetzungen Finanzierung

HFF

§ 15  Film- und Kinoförderung303 S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Film – und Kino

F Drehbuch

F

F

mF

F Verleih /  Abspiel

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Wirtschaftsförderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Zuwendung /  Preise

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

HFF

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Inländer Europäer

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Film

F Drehbuch Stoffentwicklung

mF

F

mF

F Abspiel; Verleih Vertrieb

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Filmförderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Filmbüro MV

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

MODALITÄTEN

Aufgabenträger

Filmbüro MV

S T U F E

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger

(Fortsetzung nächste Seite)

304

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 303) Filmbüro MV

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Inländer

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Kinofilm

F Drehbuch

F

F

mF

F Verleih Vertrieb Abspiel

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturelle Wirtschaftsförderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Zuschuss /  Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Aufgabenträger

Filmstiftung NRW

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Inländer Europäer

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Abgabe

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Adressat

Filmstiftung NRW GmbH

S T U F E

MODALITÄTEN

Finanzierung

Stiftung RhPf Für Kultur

§ 15  Film- und Kinoförderung305 S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Kulturelle Projekte

mF

mF

mF

mF

k

Ziel, Zweck Aufgabe

Kulturförderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Stiftung RhPf

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Kultur­ schaffende

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

RegionalBezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Stiftungsmittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

kR

kR

kR

kR

kR

kR

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Wv

Wv

Wv

Wv

Stufe /  Bereich generell

Projekt­ entwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Film

F

mF

F

mF

k

Ziel, Zweck Aufgabe

Förder­ vereinbarung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Art

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

LMS

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Adressat

Film­ schaffende

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger

LMS

S T U F E

MODALITÄTEN

Aufgabenträger

(Fortsetzung nächste Seite)

306

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 305) LMS

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

Projekt­ entwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

WTO-Relevanz

kR

kR

kR

kR

kR

k

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Wv

Wv

Wv

k

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Film

F

F

F

mF

F Verleih Abspiel

Ziel, Zweck Aufgabe

Filmkultur

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Darlehen /  Zuschüsse

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

MDM

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Projektträger

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushalt

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

kR

Kr

kR

kR

kR

kR

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Wv

Wv

Wv

Wv

Finanzierung

MDM

S T U F E

MODALITÄTEN

Aufgabenträger Adressat



§ 15  Film- und Kinoförderung307 2. Frankreich

CNC

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Kinofilm

F

mF

F

mF

F Absatz Abspiel

Ziel, Zweck Aufgabe

Finanzielle Unterstützung der Filmindustrie

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Absatz wie (1) Abspiel KinoFörderung

Art

Finanzielle Zuwendung

Avances wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Aufgabenträger

CNC

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Inländer Europäer

Drehbuchschreiber

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Absatz wie (1) Abspiel Betreiber

Voraussetzungen

Inlands-, Europabezug

InlandsBezug

wie (1)

Projektfilm ReferenzFilm wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Sondersteuer

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R / kR

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A / Wv

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

kF

k

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

kF

k

MODALITÄTEN

RAC

S T U F E

MODALITÄTEN

(Fortsetzung nächste Seite)

308

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 307) RAC

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Investition

wie (1)

wie (1)

eigen

kF

k

Aufgabenträger

RAC

wie (1)

wie (1)

wie (1)

kF

k

Adressat

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

kF

k

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

kF

k

Finanzierung

Gewinn­ beteiligung

wie (1)

wie (1)

wie  (1)

kF

k

WTO-Relevanz

R

R

R

R

kR

k

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Wv

Wv

Wv

k

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

mF

k

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Art

Beihilfen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Aufgabenträger

CRRAV

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Finanzierung

Abgaben

wie (1)

wie (1)

wie  (1)

wie (1)

k

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

k

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Wv

Wv

Wv

k

Art

CRRAV

S T U F E

MODALITÄTEN

Adressat

Ile de France

§ 15  Film- und Kinoförderung309 S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

F

k

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Ile de France

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Unterstützungsfonds

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

k

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Wv

Wv

W

k

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F Ècriture

mF

F

mF

k

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Centre

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Einheimischenprivilegierung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen Finanzierung

Centre

S T U F E

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger Adressat

Voraussetzungen

(Fortsetzung nächste Seite)

310

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 309) Centre

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Haushaltsmittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

k

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

k

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

k

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie 1)

Art

Darlehen

wie (1)

wie (1)k

wie (1)

wie (1)

wie (1)

CRF

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Residenten

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Fonds

wie (1)

wie (1)

wie  (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Finanzierung

Paca

S T U F E

MODALITÄTEN

Aufgabenträger

Finanzierung

ECLA

§ 15  Film- und Kinoförderung311 S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Investition

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

ECLA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Regionale Einwohner

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Fonds

wie (1)

wie (1)

wie  (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Stufe /  Bereich generell

Projekt­ entwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

ACA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Regional­ einwohner

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

MODALITÄTEN

Aufgabenträger

Finanzierung

ACA

S T U F E

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger

(Fortsetzung nächste Seite)

312

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 311) ACA

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

Projekt­ entwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Zuwendungen

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

FACCA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Regional­ einwohner

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Fonds

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

Finanzierung

FACCA

S T U F E

MODALITÄTEN

Art Aufgabenträger

Finanzierung

Korsika

§ 15  Film- und Kinoförderung313 S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Prä­ produktion

Produktion

Post­ produktion

Verwertung

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Aufgabenträger

Regional­ verwaltung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Regional­ einwohner

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­ bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushaltsmittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

A

MODALITÄTEN

3. Europa Eurimages

S T U F E

Stufe / Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Cinéma

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Aufgabenträger

Regional­ verwaltung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Regional­ einwohner

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

MODALITÄTEN

(Fortsetzung nächste Seite)

314

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 313) Eurimages

S T U F E

Stufe / Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Voraussetzungen

Regional­bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushaltsmittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe / Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­ produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Cinéma

F

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Aufgabenträger

Regional­ verwaltung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Regional­ einwohner

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Regional­bezug

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushaltsmittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Media

S T U F E

MODALITÄTEN



§ 15  Film- und Kinoförderung315

Media Mundus

S T U F E

Stufe /  Bereich generell

ProjektEntwicklung

Präproduktion

(2)

(3)

(1)

Produktion

Post­ produktion

(4)

(5)

MODALITÄTEN Gegenstand

Cinéma

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Finanzielle Zuwendung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Aufgabenträger

Nationalstaat

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­ einwohner

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Kooperation mit Drittländern außer USA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzierung

Haushaltsmittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

u

u

u

u

u

Adressat

4. USA Erläuterungen Rtw ü Min Max

= = = =

right to-work-state übertragbar minimum spend maximum

Alabama Film Office

Stufe / Bereich generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme inkl. Soundtracks

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (3)

25–35 %

wie (3)

Rtw

Art

(Fortsetzung nächste Seite)

316

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 315) Alabama Film Office

Stufe / Bereich generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Alabama Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 500.000 Max $ 10 Mio.

wie (1)

wie ()

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe / Bereich generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

30–44 %

wie (1)

Alaska Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 100.000 Max $ 100 Mio.

wie (1)

wie ()

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Rtw Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Alaska Film Office

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

ADOC

Ausgelaufen 2010

Arkansas Film Commission

§ 15  Film- und Kinoförderung317 Stufe / Bereich generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

15–25 %

wie (1)

Aufgabenträger

Arkansas Film Commission

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 50.000

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

wie (1)

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

5–45 %

wie (1)

Aufgabenträger

CFC

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug 75 %-Test Min $ 100.000 Max $ 10 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Rtw

Adressat Voraussetzungen Finanzierung

CFC

Art

Voraussetzungen

Finanzierung

318 Colorado Film Commission

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

10 %

wie (1)

Aufgabenträger

Colorado Film Commission

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 100.000 Max $ 3 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

CT Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

bis 30 %

wie (1)

Aufgabenträger

CFC

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug 25–50 % Mind. $ 1 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Art

Voraussetzungen

Finanzierung

Delaware

Govener’s Office of Film & Entertainment FL Rtw

§ 15  Film- und Kinoförderung319 Keine Förderung

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

Reduziert auf 15–20 % $ 400.000

wie (1)

Govener’s Office of Film & Entertainment FL

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug 15 % Min 100.000 Max 8 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Georgia Film, Music &Digital Entertainment Office Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

Reduziert bis zu 30 %

wie (1)

Georgia Film, Music & Digital Entertainment Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Aufgabenträger

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Art Aufgabenträger

(Fortsetzung nächste Seite)

320

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 319) Georgia Film, Music &Digital Entertainment Office Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug 75 %-Test Min $ 500.000

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

15–20 %

wie (1)

Aufgabenträger

Hawaii Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 200.000 Max $ 8 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Hawaii Film Office

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Idaho Film Bureau

suspendiert

Illinois Film Office

§ 15  Film- und Kinoförderung321 Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

30–45 %

wie (1)

Ilinois Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 50.000 Max $ 100.000

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

FILM-Indiana (IEDC)

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

mF

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

Reduziert bis zu 15 %

wie (1)

Aufgabenträger

FILM-Indiana (IEDC)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 100.000 Max $ 2,5 Mio

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

322

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Iowa Film Office

suspendiert

Kansas Film Commission

teilweise suspendiert; bei Aufenthalten bis zu 28 Tagen keine Hotelsteuer für Filmschaffende

Kentucky Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

20 %

wie (1)

Aufgabenträger

Kentucky Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 100.000 Max $ 7,5 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1) $ 200.000

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

Reduziert bis zu 30 %

wie (1)

Aufgabenträger

LED

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 300.000 Max $ 1 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

LED Rtw

Art

Voraussetzungen

LED Rtw

§ 15  Film- und Kinoförderung323 Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Media Production

mF

mF

mF

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

5–12 %

wie (1)

Maine Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 75.000 Max wages $ 60.000

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Maryland Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

25–30 %

wie (1)

Finanzierung

Maine Film Office

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Art

(Fortsetzung nächste Seite)

324

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 323) Maryland Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Maryland Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 500.000 Max $ 7,5 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Massachusetts Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

25 % Bis 7 Mio $

wie (1)

Aufgabenträger

Massachusetts Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 500.000 Max $ 1 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Michigan Film Office

§ 15  Film- und Kinoförderung325 Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

mF

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung; Nutzung von Staats­ einrichtungen

wie (1)

wie (1)

40–42 %

wie (1)

Aufgabenträger

Michigan Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 50.000 Max $ 2 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

15–20 %

wie (1)

Minnesota MFTVB

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug 60 % Max. $ 5 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Minnesota (MFTVB)

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

(Fortsetzung nächste Seite)

326

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 325) Minnesota (MFTVB)

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

MS-Film Office Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF)

F

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Finanzzuwendung

wie (1)

wie (1)

20–55 %

wie (1)

MS-Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 20.000 Max $ 8 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Missouri Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

35 %

wie (1)

Aufgabenträger

Missouri Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Missouri Film Office

§ 15  Film- und Kinoförderung327 Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 50.000 Max $ 4,5 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Montana Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

zw. 9 und 14 %

wie (1)

Aufgabenträger

Montana Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Max $ 50.000 pro Person

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Nebraska Film Office

Entwurf eines Förderungs­gesetzes gescheiter

328 Nevada Rtw

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht Keine Filmförderung

New Hampshire

Keine spezielle Filmförderung

New Jersey Motion Picture and Television Commission

aufgeschoben

New Mexico Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

ü Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

wie (1) 25 %

wie (1)

Aufgabenträger

New Mexico Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug 25 % Max $ 50 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

ja

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

New York State Film Commission

New York State Film Commission

§ 15  Film- und Kinoförderung329 Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Kredit­bürgschaft; Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

wie (1) 30–34 %

wie (1)

New York State Film Commission

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 1 Mio. Max $ 5 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

ja

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

North Carolina Film Office (Filmc) Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

25 %

wie (1)

Filmc

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 250.000 Max $ 1 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Art

Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

North Dakota

Keine Filmförderung

330 Ohio Departement of Development

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuerkredit

wie (1)

wie (1)

25–35 %

wie (1)

Ohio Departement of Development

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 300.00 Max $ 10 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Oklahoma Film & Music Office Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

37 %

wie (1)

Oklahoma Film & Music Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 50.000

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Art Aufgabenträger

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen Finanzierung

Oregon Film & Video Office

§ 15  Film- und Kinoförderung331 Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuerbefreiung

wie (1)

wie (1)

20–36,2 %

wie (1)

Aufgabenträger

Oregon Film & Video Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 50.000 Max $ 1 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Pennsylvania Film Office (FilminPA)

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ermäßigung

wie (1)

wie (1)

15–25 %

wie (1)

FilminPA

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 75.000 Max $ 750.00

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

332 Rhode Island Film & TC Office (RIFiLm & TV Office)

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ermäßigung

wie (1)

wie (1)

25 %

wie (1)

RIFiLm & TV Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug 51 % Min $ 300.000 Max $ 15 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

South Carolina Film Office Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

25 %

wie (1)

Aufgabenträger

South Carolina Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 1 Mio. Max $ 10 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung



§ 15  Film- und Kinoförderung333

South Dakota FilmCommission rtw

Keine Filmförderung

Film, Entertainment & Music Commission (Tennessee) Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

15–17 %

wie (1)

Film, Entertainment & Music Commission (Tennessee)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 350,00 Max $ 1 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Texas Film Commission Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

5–17 %

wie (1)

Texas Film Commission

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art Aufgabenträger

Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Art Aufgabenträger Adressat

(Fortsetzung nächste Seite)

334

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 333) Texas Film Commission Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Regional­bezug Min $ 100.000 Max $ 1 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Utah Film Com Mission Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

F

F

F

F

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

20 %

wie (1)

Utah Film Com Mission

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 1 Mio. Max $ 6,4 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Voraussetzungen

Finanzierung

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung

Vermont Film Commission mission

Keine spezielle Filmförderung

Virginia Film Office Rtw

§ 15  Film- und Kinoförderung335 Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

20 %

wie (1)

Aufgabenträger

Virginia Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Max $ 2,5 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

bis zu 35 %

wie (1)

Aufgabenträger

West Virginia Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Adressat Voraussetzungen Finanzierung

Washington Filmworks

West Virginia Film Office

Adressat

Keine Förderung

(Fortsetzung nächste Seite)

336

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

(Fortsetzung von Seite 335) West Virginia Film Office

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Regional­bezug 31 % Min $ 25.000 Max $ 10 Mio.

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Film Wisconsin

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

25 %

wie (1)

Film Wisconsin

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 50.000 Max $ 500.000

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Wyoming Film Office Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Gegenstand

Filme

mF

mF

F

mF

Ziel, Zweck Aufgabe

Regional­ förderung

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Voraussetzungen

Finanzierung

Art Aufgabenträger Adressat Voraussetzungen

Finanzierung



§ 15  Film- und Kinoförderung337

Wyoming Film Office Rtw

Stufe/Bereich Generell

Projektentwicklung

Präproduktion

Produktion

Post­produktion

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Art

Steuer­ vergünstigung

wie (1)

wie (1)

12–15 %

wie (1)

Aufgabenträger

Wyoming Film Office

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Alle

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Regional­bezug Min $ 200.000

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

Steuermittel

wie (1)

wie (1)

wie (1)

wie (1)

WTO-Relevanz

R

R

R

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

A

A

A

Adressat Voraussetzungen Finanzierung

II. Kinodigitalisierung 1. Deutschland BKM

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Größe Umsatz Besucherzahl

WTO-Relevanz

kR

kR

WTO-Verträglichkeit

Wv

Wv

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Größe Umsatz Besucherzahl Inlandsbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTO-Verträglichkeit

A

A

Kriterien

MFG Kriterien

338

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht FFF

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Größe Umsatz Besucherzahl Inlandsbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Größe Umsatz Besucherzahl Inlandsbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Größe Umsatz Besucherzahl Inlandsbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

FHSH

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterien

Kriterienkino S

Größe Umsatz Besucherzahl

WTO-Relevanz

kR

kR

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Kriterien

Medienboard Kriterien

Nordmedia Kriterien



§ 15  Film- und Kinoförderung339 HFF

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterien

Alle Kinos

Größe Umsatz Besucherzahl Filminhalt

WTO-Relevanz

kR

kR

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Größe Umsatz Besucherzahl Inlandsbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Besucherzahl

WTO-Relevanz

kR

kR

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Kulturelle Programme Inländerbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

MecklenburgVorpommern Ministerium Kriterien

Filmstiftung NRW Kriterien

Stiftung RheinlandPfalz Kriterien

340

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht LMS

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Wie BKM + Ortsbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

Sachsen

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterien

Kriterienkinos

Kulturelle Programme Inländerbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

Sachsen-Anhalt

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterienkinos

Kulturelle Programme Inländerbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

Thüringen

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterien

Kriterienkinos

Kulturelle Programme Inländerbezug

WTO-Relevanz

R

R

WTOVerträglichkeit

A

A

Kriterien

Kriterien



§ 16  Abwägungsmethode341 2. Frankreich CNC

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Alle Kinos

Förderungswürdigkeit

WTO-Relevanz

kR

kR

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Regionen

Förderobjekt (1)

Voraussetzung (2)

Kriterien

Alle Kinos

Inhaltlicher Regional­bezug

WTO-Relevanz

kR

kR

WTOVerträglichkeit

Wv

Wv

Kriterien

3. Europa und USA Keine gezielte Förderung der Kinodigitalisierung.

2. Abschnitt

Konfliktlösung Die Konfliktlösung erfolgt nach Darstellung der Lösungsmethode (§ 16) auf der Basis eines Kulturverbunds der Konfliktparteien (§ 17) in Anwendung des vorgeschlagenen Lösungsverfahrens (§ 18).

§ 16  Abwägungsmethode A. Ausgangslage Das WTO-System erfüllt seine friedensstiftende Funktion durch fortdauernde Liberalisierung des Außenhandels unter Wahrung nachteilig betroffener Interessen. Es folgt dem Konzept der umhegten Handelsfreiheit. Umhegt bedeutet, dass die Welthandelsfreiheit auch Ausnahmen zulassen muss. Die Freihandelsbestimmungen haben nicht a priori Vorrang vor konträren Ge-

342

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

meinwohlbelangen. Die Beschränkung der Welthandelsfreiheit bedarf aber jeweils der Rechtfertigung. Kontroversen über das Regel-Ausnahme-Verhältnis erfordern organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen sowie materiellrechtliche Maßstäbe für die Streitbeilegung. Aufgabe des Streitbeilegungssystems der WTO ist die Konfliktlösung im Einzelfall und generelle Erhaltung eines ausgewogenen Verhältnisses (proper balance) zwischen den Rechten und Pflichten der Mitglieder. Dies alles lässt sich nur durch eine rechtlich-methodisch korrekte Abwägung leisten. B. Abwägungsmethode Abwägen ist ein Element der Entscheidungsfindung in allen Lebenssituationen und damit auch der juristischen Entscheidungsfindung. Die juristische Entscheidungsfindung dient häufig der nachvollziehbaren Lösung komplexer Probleme, die sich nur durch methodisches Vorgehen erreichen lässt. Schon immer gab es Versuche, die Abwägung auch als juristische Methode auszugestalten.817 Insbesondere im öffentlichen Recht wurde die Abwägung zu einer klar strukturierten Methode fortentwickelt.818 Die juristische Abwägungsmethode stößt freilich selbst im öffentlichen Recht vielfach auf Skepsis und Ablehnung.819 Die Kritik richtet sich hier hauptsächlich gegen die Abwägung im Verfassungsrecht.820 Dort gehe es – anders als bei der Bauplanung, die es mit der Gestaltung von Sachzielen zu tun habe – um Rechtsanwendung. Die Abwägung diene im Verfassungsrecht als eine Methode im Prozess der Rechtsgewinnung und ersetze die Subsumtion, weil der Syllogismus mangels zureichender Obersätze fehlschlage. Dadurch werde aber nur eine Unbekannte durch eine andere ersetzt; namentlich die Grundrechte würden ihrer normativen Kraft beraubt. Immerhin wird auf diese Weise die Abwägungsmethode jedenfalls im Planungsrecht anerkannt.821 Alles Andere würde auch das Wesen der Planung verfehlen. Hoppe, einer der Begründer der Abwägungslehre im Planungsrecht, bezeichnete 817  Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.10.1991 – 1 BvR 393, 610 / 85 –, BVerfGE 85, 36 (57); Hubmann, in: Festschr. Schnorr von Carolsfeld, S. 173 ff.; ders., Wertung und Abwägung im Recht; Riehm, Abwägungsentscheidungen. 818  Vgl. Hofmann, Abwägung im Recht; Ladeur, „Abwägung“ – ein neues Paradigma des Verwaltungsrechts; Michael, JöR 48 (2000), 169 ff. 819  Forsthoff, in: Festschr.  f. Carl Schmitt, S.  35  ff.; Schlink, Abwägung, Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 299 ff.; Böckenförde, Der Staat 42 (2003), 165 ff.; Ladeur, Kritik der Abwägung; vgl. auch Möllers, NJW 2005, 1973 ff. 820  Leisner, Abwägungsstaat; ders., NJW 1997, 636 ff. 821  Gassner, Methoden; Dreier, Steuerung; M. Ronellenfitsch, DAR 1995, 274 ff.; Erbguth, UPR 2010, 281 ff.; Spannowsky; 2010; Martini / Finkenzeller, JuS 2012, 126 ff.



§ 16  Abwägungsmethode343

denn auch zutreffend Planung und Abwägung als zwei Seiten einer Medaille.822 Das Bundesverwaltungsgericht konkretisierte das ausdrücklich zunächst nur in § 1 Abs. 4 BBauG 1960823 normierte Abwägungsgebot mit den Grundsatzentscheidungen vom 12. Dezember 1960824 und vom 14. Dezember 1975,825 übertrug es auf alle Gesamt- und Fachplanungen826 und entwickelte es in mehr als 800 Judikaten fort. In diesem Zusammenhang entstand insbesondere eine Abwägungsfehlerlehre, die nicht nur speziell auf die gesamt- und fachplanerischen Belange zugeschnitten und damit nicht ohne weiteres verallgemeinerungsfähig ist.827 Vielmehr enthält die planerische Abwägungslehre Elemente einer allgemeinen juristischen Methode, die die Abwägung nicht nur im Planungsrecht, sondern etwa auch bei der Bestimmung der Geltungskraft von Grundrechten (Schutzbereich, Schranken) steuert.828 Ohne methodisch korrekte Abwägung misslingt etwa der Ausgleich konträrer Grundrechtspositionen in mehrpoligen Rechtsverhältnissen,829 nach Stüer / Stüer, DVBl. 2011, 217 ff. (219). § 1 Abs. 7 BauGB. Zum Abwägungsgebot nach dem EAG-BAU, VGH Bad.-Württ., Urteile vom 27.10.2010 – 5 S 1292 / 10 –, DVBl. 2011, 39 (40) und vom 19.7.2011 – 5 S 2718 / 09 –, DVBl. 2012, 116; ferner BVerwG, Urteil vom 16.6.2011 – 4 CN 1.10 –, DVBl. 2011, 1414 (1415). 824  – I C 105.66 –, BVerwGE 34, 301 (307) unter Bezugnahme auf das Urteil vom 30.4.1969 – IV C 6.68 –, DVBl. 1969, 69 (699). 825  – I C 21.74 –, BVerwGE 48, 56 (64). 826  Umfassende Nachweise bei M. Ronellenfitsch, in: FS Blümel, S. 497 ff. (501 Fn. 23); ders, in: Marschall, FStrG, vor §§ 16 ff., Rn. 6 ff. 827  Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist verletzt wenn in die Abwägung nicht die Belange eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge berücksichtigt werden mussten, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist oder wenn der Ausgleich zwischen diesen Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die nicht in einem angemessenen Verhältnis zu deren objektivem Gewicht steht. Innerhalb des vorstehend beschriebenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde bei einer Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (BVerwGE 34, 301 [309]). Aus der jüngeren Rechtsprechung BVerwG, Urteil vom 14.4.2010 – 9 A 13.08 –, BVerwGE 136, 332; Urteil vom 22.9.010 – 4 CN 2.10 –, BVerwGE 138, 12 (16 ff.); Urteil vom 24.11.2010 – 9 A 13.09 –, BVerwGE 138, 226; vom 20.12.2011 – 9 A 30.10 –, DVBl. 2012, 501; NdsOVG, Urteil vom 22.6.2011 – 1 KN 252 / 08 –, DVBl. 2011, 1551 (1552). 828  Beispiel: BVerfG, Beschluss vom 7.7.2010 – 2 BvR 748, 753, 1738  / 05 –, BVerfGE 127, 61 (76 f.); BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 6 C 12.9 –, NJW 2011, 946 (950); VerfGH Berlin, Beschluss vom 2012.2011 – 28 / 11 u. a. –, DVBl. 2012, 235 (236). Zum vorläufigen Rechtsschutz BVerfG, KB vom 17.5.2004 – 2 BvR 821 / 04 –, NJW 2004, 2297 (2298). 829  Die Abwägung bei (zweipoligen) Ermessensentscheidungen ist dagegen in der Regel unkompliziert und erfordert keine eigene Methode; vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24.9.1996 1 C 9.94 –, BVerwGE 102, 63 (68). 822  Zit.

823  Nunmehr

344

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

der auf praktische Konkordanz830 hinauslaufen muss („Abwägung von Rechtspositionen in komplexen Kollisionsfällen“831). Was für die Bewältigung von Grundrechtskonflikten gilt, gilt ganz allgemein für die Auflösung von Rechtsgutskollisionen auf Verfassungsebene.832 Auch auf der Ebene des Völkerrechts kann das Abwägungsgebot herangezogen werden.833 Vor allem eignet sich die Abwägungsmethode für das WTO-Streitbeilegungsverfahren, in dem Interessen abgewogen werden müssen (Art. 3 Abs. 3 DSU: „proper balance“).834 Terhechte hält dem entgegen, offen sei, wer die Abwägung vornehmen solle, wie dabei fremde Interessen sachgerecht einbezogen werden könnten und was der konkrete rechtliche Maßstab einer solchen Abwägung sein solle.835 Daran ist richtig, dass die Abwägungsmethode immer mit Unsicherheiten behaftet ist.836 Im zwischenstaatlichen Handelskonflikt liegen der Gewichtung der Abwägungsbelange Wertvorstellungen sämtlicher beteiligter Staaten zugrunde, die sich selbst bei verwandten Rechtsordnungen erheblich unterscheiden können. Dennoch trägt auch hier die Abwägungsmethode zur operationalen Ermittlung und Gewichtung der Abwägungsbelange bei. Das gilt zum einen für die formale Vorgehensweise. Jede Abwägung erfordert eine strukturierte Vorgehensweise, bei der die Schritte des Ermittelns, Gewichtens und Wägens zu trennen sind. Inhaltlich enthalten zwar alle diese Schritte wertende Elemente, die sich einer Generalisierung entziehen. Möglich ist aber eine Rationalisierung und Verbesserung der Nachprüfbarkeit durch einen auf den konkreten Sachbereich zugeschnittenen Kriterienkatalog. C. Abwägung im WTO-System I. Abwägungsziel

Jede Abwägung bezweckt die Erreichung eines bestimmten Ziels. Das als Ordnungsmodell konzipierte Abwägungsgebot erfordert damit zunächst 830  Hesse, Grundzüge, Rn. 308; Hufen, Staatsrecht II § 9 Rn. 31; BayVGH, Urteil vom 23.03.2011 – 7 BV 09.2512 und 7 BV 09.2513, 7 BV 09.2512, 7 BV.09.2513, BeckRS 2011, 49354. 831  BVerfG, KB vom 24.1.2006 – 1 BvR 2602 / 05 –, NJW 2006, 1865. 832  Vgl. Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 405 f. 833  Hector, Abwägungsgebot, pass.; Barthelmeß / Rudolf, WuW 2003, 1176 ff. 834  Vgl. Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 405 f. 835  In: Hilf / Oeter, WTO-Recht, § 30 Rn. 14. 836  Leisner wirft der Abwägungslehre vor, sie bestehe aus einer „Mischung von Banalitäten und Unbewältigtem“, listet aber bei seine „Heilmitteln“ erst recht Banalitäten auf (NJW 1997, 637, 639).



§ 16  Abwägungsmethode345

eine zielgerichtete Entscheidungsstruktur. Ordnungsidee des Welthandelsrechts ist nicht nur die Sicherung der bereits erreichten Welthandelsfreiheit, sondern auch die kontinuierliche Liberalisierung der internationalen Handelsbeziehungen unter Wahrung sonstiger Gemeinwohlbelange. Im Welthandelsrecht ist Abwägungsziel die Gewährleistung und Umhegung der Handelsfreiheit. Durch Abwägung soll eine sachdienliche und sachgerechte Balance zwischen den Handelsfreiheiten und den konträren Interessen erreicht weden. Die jeweilige Abwägungsentscheidung ist sachorientiert, wenn sie auf einen handelspolitischen Interessenausgleich gerichtet ist. Sachgerecht ist die Entscheidung, wenn hinreichend gewichtige Gründe das Zurücktreten des einen Belangs hinter den anderen rechtfertigen lassen. Die gewichtigen Gründe ergeben sich aus den in die Abwägung eingestellten Interessen. Die in die Abwägung eingehenden Interessen und deren Gewicht bestimmen zunächst die Beteiligten selbst. Da eine solche Abwägung nicht umhinkommt, mangels gleicher Maßstäbe „Äpfel mit Birnen“ zu vergleichen und nur schwer ein Zustand der absoluten Objektivität über den Abwägungsgegenstand herbeigeführt werden kann, lassen sich nur schwer allgemeingültige materielle Kriterien für die Gewichtung der konkreten Interessen finden. Dennoch ist es möglich, solche allgemeinen Kriterien im jeweiligen Kontext vor die Klammer zu ziehen. Inhaltliche Maßstäbe ergeben sich aus den Eigenheiten des Welthandelsrechts. Aus dem auch für das Welthandelsrecht relevanten allgemeinen völkerrecht­ lichen Grundsatz der Streitbeilegung mit friedlichen Mitteln,837 folgt als Konkretisierung des Abwägungsgebots das Gebot der Konfliktbewältigung, das im Planungsrecht besondere Bedeutung erlangt hat.838 Danach hat der planerischen Entscheidung eine Analyse der vorhandenen, durch die Planung hervorgerufenen und künftig zu erwartenden Konflikte vorauszugehen. Die Konflikte sind dann nach Möglichkeit durch die Planung selbst zu vermeiden oder auszuräumen. Ein Konflikttransfer in Folgeverfahren ist nur zulässig, wenn bereits im aktuellen Verfahren die Konfliktlösung sichergesellt ist.839 Als weitere planungsrechtliche Teilgebote des Abwägungsgebots lassen sich für das Welthandelsrecht fruchtbar machen das Gebot der Problembewältigung und das Gebot der Rücksichtnahme. Nach dem Gebot der Problembewältigung muss jeder Plan die ihm zuzurechnenden Probleme auch wirklich bewältigen und dadurch die betroffenen-

837  Vgl.

oben § 1 A. BVerwG, Urteil vom16.9.193, NJW 1999, 133 (1234; Urteil vom 21.3.2002 – 4 CN 14.00 –, BVerwGE 116, 144; ferner Kämper, in: Bader / Ronellenfitsch, VwVfG, § 74 Rn. 91  ff. Generell BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 – 2 BvR 1481 / 04 – BVerfGE 111, 307 (318). 839  BVerwG, Urteil vom 23.2.2005 4 A 504 –, BVerwGE 123, 23. 838  Vgl.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Belange untereinander zum Ausgleich bringen.840 Das Gebot der Rücksichtnahme841 ist weniger als planungsrechtliches Institut exportfähig, denn als allgemeines Rechtsprinzip. Im Planungsrecht dient es der Wahrung der Rechte anderer.842 Bei Gemeinschaftsverhältnissen begründet es eine Pflicht zur Rücksichtnahme auf berechtigte Interessen des anderen Beteiligten.843 II. Ermittlung der Belange

Die Ermittlung der Belange und Interessen dient der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials. Dabei handelt es sich um eine Grobselektion aller von den Konfliktparteien für relevant gehaltenen Belange. Die im Planungsrecht wegen seiner fachspezifisch-kompetenzrechtlichen Begrenzung erforderliche Feinselektion der „nach Lage der Dinge“ abwägungsrelevanten Belange,844 ist im Welthandelsrecht nicht geboten. Wie Graber845 zutreffend ausführt: Welthandelsrunden sind vom Ziel bestimmt, dass sich wechselseitiges „Geben“ und „Nehmen“ in der Gesamtheit aller Verhandlungsbereiche die Waage halten. Darüber würden laut Graber Pakete geschnürt, bei denen es wie Kraut und Rüben zugehe. Auch Lamy spricht von „give and take spirit“ und dem „cocktail approach“.846 Das ändert nichts an der handelspolitischen Ausrichtung der Abwägung. III. Gewichtung

Bei der Gewichtung ist jedem Belange das ihm nach den rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten zukommende Gewicht beizumessen. Global lassen sich einheitliche Maßstäbe schwer ermitteln. Letztlich ist von den subjektiven Vorstellungen der Beteiligten auszugehen, die auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen sind. Dadurch tritt vielfach eine Objektivierung 840  BVerwG, Urteil vom 1.7.1968 – 4 C 99.66 –, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 7 S. 25 (28); Urteil vom 9.3.1979 – 4 C 41.75 –, BVerwGE 57, 297 (300); Beschluss vom 19.10.2011 – 9 B 9.11 –, DÖV 2012, 120 (Ls). 841  Stüer / Probstfeld, Planfeststellung, Rn. 274 ff.; Pauli, Gebot. 842  BVerwG, Beschluss vom 3.3.1992 – 4 B 70.1 –, Buchholz 406.12 § 3 BauNVO Nr. 8; Urteil vom 25.1.2007 4 C 1.06 –, BVerwGE 128, 118 (124), Hoppe / Schlarmann / Buchner / Deutsch, Rechtsschutz, Rn. 851 ff. 843  BVerwG, Urteil vom 12.7.2002 – 9 C 6.01 –, BVerwGE 116, 312 (314); OVG Hamburg, Beschluss vom 17-11-2011 – Bs 177 / 11 –, DVBl. 2012, 186 (Ls). 844  BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 – IV C 105.66 –, BVerwGE 34, 301; OVG Bremen, Urteil vom 14.09.2010 – 1 D 45 / 07, 1 D 45 / 0. 845  Entertainment Law, S. 93 ff. 846  WTO; 2010 NEW ITEMS wr.org… / tnc_dg_sta_30nov10-ehtm.



§ 16  Abwägungsmethode347

des Gewichts der in Frage stehenden Belange ein.847 Aufschlussreich ist dabei die Bedeutung, die die Streitparteien dem WTO-System beimessen. Hier spielt etwa das Verhältnis des WTO-Rechts zum innerstaatlichen Recht eine Rolle.848 Vor allem aber kommt es auf die Konformität der jeweiligen Wirtschaftsordnung mit den Zielsetzungen des WTO-Systems an. IV. Ausgleich

Die Entscheidung über das Vorziehen und die Zurückstellung von konkurrierenden Belangen erfordert eine Ausrichtung auf die Leitlinien des WTO-Rechts. Der Ausgleich der Belange wird auf Dauer nur akzeptiert, wenn er fair ist oder als fair empfunden wird. Dies setzt voraus, – dass die Abweichung vom Leitsatz der Welthandelsfreiheit nach nationalem Rechts zulässig ist, – dass die auf dem Spiel stehenden Interessen wahrheitsgemäß und nachvollziehbar vorgebracht werden, – dass die konträren Interessen angemessen berücksichtigt werden – und dass das gemeinsame Interesse nicht aus dem Blick gerät. D. Kriterienkatalog Für den Kriterienkatalog bedeutet das: • Die Abwägung hat zielorientiert zu erfolgen. • Alle Abwägungsentscheidungen müssen sachdienlich sein • Die Entscheidungsfindung hat Prozesscharakter. • Die erste Entscheidungsstufe besteht in der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials (Ermittlung und Einstellung). • Grundsätzlich können beliebige Interessen geltend gemacht werden. • Selbst wenn alle (beliebigen) Interessen in die Abwägung eingebracht werden können, erhöht doch die Berufung auf sachfremde Interessen die Darlegungslast, warum gerade diese Interessen konkret zu berücksichtigten sind. • Die zweite Entscheidungsstufe besteht in der Gewichtung der Einzelbe­ lange. 847  Beispielsweise gelang es auf der Uruguay-Runde, ein Mess-System für die Agrarsubventionen zu entwickeln, das von allen Beteiligten akzeptiert wurde; vgl. Schomerus, Uruguay-Runde, S. 7. 848  s. § 9 D.

348

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

• Auszugehen ist von der subjektiven Bewertung der Beteiligten, für die jedoch objektive Maßstäbe gelten. Solche Maßstäbe sind: – die Stringenz der Argumentation, – das eigene Verhalten der Beteiligten (Wer seine eigene Rechtsordnung nicht beachtet, weckt Zweifel an der für eine Einigung erforderlichen Verlässlichkeit usw.). • Die dritte Entscheidungsstufe betrifft den Abwägungsvorgang einschließlich der Abwägungsentscheidung. Bei der Abwägung sind zu beachten: – das Gebot der Konfliktbewältigung – das Gebot der Problembewältigung – das Gebot der Rücksichtnahme – das Fairness-Gebot – das gemeinsame Interesse an der Stabilisierung des WTO-Systems. E. Zusammenfassung und Folgerung Das Konzept des umhegten Liberalismus läuft darauf hinaus, dass Freihandelsprinzipien und Ausnahmen im Einzelall abgewogen werden müssen. Abwägung ist eine juristisch gebräuchliche Methode. Wird diese Methode im Welthandelsrecht korrekt angewandt, besteht einer reelle Chance der Konfliktbewältigung. Zum Zweck der Abwägung ist ein Kriterienkatalog aufzustellen, der aber nichts darüber aussagt, welches Gewicht die Streitparteiein bestimmten Belangen zubilligen. Hier gilt es, einen gemeinsamen Maßstab zu finden.

§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund A. Ausgangslage Die mit der Regulierung und Filmförderung verbundenen Einschränkungen der Welthandelsfreiheit lassen sich zum Teil unmittelbar auf generell gültige, exklusive Sonderbestimmungen des WTO-Rechts stützen. Vielfach sind die Einschränkungen jedoch nur als Ausnahmen zu rechtfertigen, denen im Einzelfall im Wege der Abwägung der konkret zu berücksichtigenden Interessen höheres Gewicht zuzumessen ist als den konträren Freihandelsprinzipien. Dieses Gewicht vermittelt den Ausnahmen im Rahmen des WTO-Systems ihr Kulturbezug. Die Gewichtung der kulturellen Belange bei der Abwägung stößt freilich auf die Schwierigkeit, dass weltweit eine Viel-



§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund349

zahl von Kulturbegriffen existiert. Berücksichtigt man, dass schon der Ausdruck „Kultur“ jeweils eine andere Bedeutung849 enthält, je nach dem Kontext (philosophisch, literarisch, historisch, staatstheoretisch, völkerrechtlich usw.), in dem er gebraucht wird; berücksichtigt man weiter die sprachlichen Hürden, auf die die globale Diskussion des Kulturbegriffs stößt,850 so ist es angezeigt, allein auf die jeweilige Zweckrichtung des Begriffs abzustellen. Dann geht es weniger um den Kulturbegriff als solchen851 als um 849  Schon 1952 erarbeiteten Kroeber und Kluckholm (Culture: A critical Review of Concepts and Definitions, passim) mehr als 150 Definitionen der Kultur. 850  Aus diesem Grund geriet die Diskussion um die Schrift von Samuel P. Huntington, „The Clash of Civilizations“ (1976) in eine Schieflage, weil – den Inten­ tionen des Autors entsprechend – für die erste Fassung des Buchs „civilization“ mit „Zivilisation“ und „culture“ mit „Kultur“ übersetzt wurde. Der deutsche und englische Sprachgebrauch unterscheiden sich aber so sehr, dass sich in der deutschen Übersetzung späterer Auflagen die Vorbemerkung findet, für „culture“ sei nunmehr der deutsche Begriff „Zivilisation“ verwendet worden. 851  Der sprachliche Ursprung von „Kultur“ liegt bei dem lateinischen Verb „colere“, das bereits einen doppelten Inhalt hatte: Zum einen bedeutet es das „Betreiben von Landanbau“, die zweite Bedeutung ist „veredeln, pflegen.“ Das Substantiv „cultura“ bezog sich gleichwohl ursprünglich nur auf den Ackerbau. In seiner übertragenen Bedeutung findet sich das Wort „cultura“ erstmals bei Cicero im Ausdruck „cultura animi“ (Pflege des Geistes) als Bezeichnung für die philosophische Erziehung des Individuums (vgl. Beer, in: dies / Fischer, Hrsg.: Ethnologie, S. 61). In der Wortkombination „cultura ingenii“ durch Erasmus von Rotterdam – im Sinne der Pflege des Verstands bzw. der geistigen Naturanlagen – wurde diese Bedeutung von „Kultur“ in der Renaissance wiederaufgenommen (Reckwitz, Transformation, S.  66 f.) Dieses Kulturverständnis beschränkte sich aber auf den Intellekt des Individuums. Für Kollektive wird der Begriff erst seit dem 17. Jahrhundert verwendet, als sich ein Wandel des christlich geprägten paradiesischen Naturbegriffs zu einem Begriff von Natur als „glücklosem, außerhalb der Gesellschaft befindlichem Zustand“ (Hobbes) vollzog. Dem status naturalis setzte Pufendorf den anzustrebenden „status culturalis“ entgegen. In dieser Bedeutung kommt der Begriff „Kultur“ dem der „Zivilisation“ nahe, der in Deutschland aber erst seit Ende des 18. Jahrhunderts synonym gebraucht wurde (Beer, aaO). Der Aspekt der Hochkultur ließ sich freilich nicht verdrängen. Im etymologischen deutschen Kulturbegriff fließen beide Begriffe zusammen. Kultur ist danach die „Gesamtheit der Lebensäußerungen eines Volkes, insbesondere Gesamtheit der Bestrebungen nach Verfeinerung der menschlichen Persönlichkeit unter Zurückdrängung ihrer Triebnatur“. Der allein im deutschen Sprachraum vertretene Gegensatz von Kultur und Zivilisation geht auf Kant zurück, dieser schrieb; „Wir sind im hohen Grade durch Kunst und Wissenschaft kultiviert. Wir sind civilisirt bis zum Überlästigen, zu allerlei gesellschaftlicher Artigkeit und Anständigkeit. Aber uns für schon moralisirt zu halten, daran fehlt noch sehr viel. Denn die Idee der Moralität gehört noch zur Cultur; der Gebrauch dieser Idee aber, welcher nur auf das Sittenähnliche in der Ehrliebe und der äußeren Anständigkeit hinausläuft, macht blos die Civilisirung aus.“ (Idee zu einer allgemeinen Geschichte in weltbürgerlicher Absicht. Akademie-Ausgabe, Bd. VIII, S. 26). Kultur erscheint nicht bloß als ein System von Zivilisierung und Höflichkeit, sondern nimmt für Kant eine Vermittlerposition zwischen der „sinnlichen Natur des Menschen“ und seiner „Moralität“ ein.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

das Kulturverständnis. Das Wort „Kulturverständnis“ (cultural understanding, culture compréhensive) bringt dabei ein Mehrfaches zum Ausdruck, nämlich: – was inhaltlich (generell) unter Kultur verstanden wird, – wie mit dieser Kultur umgegangen wird, – was das konkret Kulturelle ausmacht, – welche Bedeutung der konkreten Kulturform zugemessen wird. Durch das Kulturverständnis wird der objektive Kulturbegriff subjektiviert und dadurch abwägungsfähig. Die Zweckorientiertheit des Kulturverständnisses entspricht der Struktur der Abwägung als, „sachgeprägtem Ordnungsmodell“.852 Die Abwägung folgt keinem Konditionalprogramm, bei dem ein bestimmter Sachverhalt unter eine Rechtsnorm subsumiert werden kann. Vielmehr geht es um ein Finalprogramm, bei dem Abwägungsgrundsätze lediglich die Zweckrichtung der Abwägung vorgeben. Im Welthandelsrecht werden die kulturellen Belange in die Abwägung wirtschaftlicher und sonstiger Interessen eingestellt. Abgewogen weden die jeweils eigenen Interessen der Beteiligten. Entsprechend gewichten die Beteiligten die kulturellen Belange nach ihrem eigenen Kulturverständnis. Das Kulturverständnis ist dabei letztlich Ausdruck des Selbstverständnisses der Beteiligten. Da ein dauerhafter Interessenausgleich nur erreichbar ist, wenn er diesem Selbstverständnis Rechnung trägt, werden im Konfliktfall die Einigungschancen von den Gemeinsamkeiten und Unterschieden der Konfliktparteien im staatlichen Selbstverständnis und Kulturverständnis beeinSo war ein normativer Kulturbegriff geschaffen, der eine wesentliche Grundlage für die spätere allgemeine Zivilisationskritik bot. Diese Zivilisationsskepsis stellte sich zumindest sprachlich als deutscher Sonderweg noch bis nach dem Zweiten Weltkrieg dar. Im englischen und französischen-Sprachraum ging man unbefangener mit der Gleichsetzung von culture und civilization um. Im Englischen und im Französischen etablierte sich das (nunmehr aus Deutschland entnommene) Lehnwort „culture“ erst später als im Deutschen. In der viel zitierten Definition des britischen Anthropologen und Ethnologen Edward Burnett Tylor wird Kultur verstanden als „that complex whole which includes knowledge, belief, art, morals, law, custom, and any other capabilities and habits acquired by man as a member of society.“ (Religion, S. 1). In der deutschen Ausgabe von 1873 heißt es. „Cultur oder Civilisation im weitesten ethnographischen Sinn ist jener Inbegriff von Wissen, Glauben, Kunst, Moral, Gesetz, Sitte und alle übrigen Fähigkeiten und Gewohnheiten, welche der Mensch als Glied der Gesellschaft sich angeeignet hat.“ Mit diesem Grundverständnis lässt sich auch der Grad der Zivilisation bestimmen. Ähnlich argumentierte etwa Raymond Willliams (Revolution, pass.). 852  Vgl. Hubmann, in: Festschr. f. Schnorr von Carolsfeld, S. 173 ff.



§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund351

flusst. Eine Konfliktlösung ist dann möglich, wenn sich trotz aller Unterschiede im abstrakten Kulturverständnis unter Berücksichtigung der welthandelsrechtlich relevanten Gemeinsamkeiten auf der Basis des jeweiligen staatlichen Selbstverständnisses eine übereinstimmende einheitliche Gewichtung der konkret in Frage stehenden kulturellen Belange erzielen lässt. B. Selbstverständnisse I. Verfassungsstaaten

Gemeinsamer Nenner für den Interessenausgleich im Kinofilmkonflikt ist zunächst, dass es sich bei Deutschland, Frankreich und den USA nach dem jeweiligen Selbstverständnis um Verfassungsstaaten, bei der EU um einen Verbund von Verfassungsstaaten, handelt. Auf der Grundlage eines einheitlichen Grundmodells haben die Staaten Westeuropas und Nordamerikas eine jeweils eigene Entwicklung zum Verfassungsstaat vollzogen.853 Fixpunkt des mit dem bürgerlichen Rechtsstaat gleichzusetzenden854 Verfassungsstaats ist dabei die Garantie der individuellen Freiheit. Die dem Staat vorausgehende Freiheitssphäre des Einzelnen ist grundsätzlich unbegrenzt, die Befugnis des Staates zu Eingriffen in diese Sphäre ist grundsätzlich begrenzt.855 Sind mit der Ausübung der Staatsgewalt Eingriffe in die Freiheit verbunden, bedürfen sie der Rechtfertigung.856 Die staatlichen Zwangsbefugnisse werden insbesondere gerechtfertigt zum Zweck der staatlichen Selbstbehauptung und zur Wahrung der staatlichen Identität. Staatliche Identität bedeutet, dass die Staatsangehörigen nicht nur infolge äußeren Zwangs und auch nicht etwa nur aus politischer Berechnung in ihrem Staat leben und leben wollen, sondern aus einem spezifischen Gemeinschaftsgefühl heraus, das aus einer gemeinsamen Geschichte und aus einer gemeinsamen Kultur erwachsen ist.857

853  Zippelius / Würtenberger,

Staatsrecht, § 2 Rn. 3. wenngleich mit kritischem Unterton Carl Schmitt, Verfassungslehre, S.  36 f., 125. 855  Zum Freiheitsprinzip Hufen, Staatsrecht II, § 1 Rn. 12. 856  Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6.6.2007 – 1 BvR 1423  / 07 –, NJW 2007, 2167: „In der freiheitlichen Demokratie des Grundgesetzes haben Grundrechte einen hohen Rang. Der hoheitliche Eingriff in ein Grundrecht bedarf der Rechtfertigung, nicht aber benötigt die Ausübung des Grundrechts einer Rechtfertigung.“ 857  Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 268 zum materiellen Begriff des Volks. Zum formalen Verständnis BVerfG, Urteil vom 31.10.1990 – 2 BvF 2, 6 / 89 –, BVerfGE 83, 37 (51); Beschluss vom 5.12.2002 – 2 BvL 5, 6 / 98 –, BVerfGE 107, 59 87). Vgl. ferner M. Ronellenfitsch, in: Aktuelle Probleme IX, S. 21 ff. (26). 854  Vgl.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht II. Kulturstaaten

Daraus ergibt sich der weitere gemeinsame Nenner: Deutschland, Frankreich und die USA sind nach eigenem Selbstverständnis Kulturstaaten, die EU ist ein kulturell geprägter Staatenverbund. Die Kultur ist Bestandteil der jeweiligen staatlichen bzw. gemeinschaftlichen Identität.858 Kultur kann in diesem Kontext nur weit verstanden werden. Der in Deutschland vorherrschende engere Kulturbegriff, der einen Mindeststandard an künstlerischen, wissenschaftlichen und sozialen Errungenschaften voraussetzt, ist innerstaatlich-kompetenzrechtlich begründet.859 In diesem Sinn wird er in einigen Landesverfassungen verwendet. Der engere Kulturbegriff dient zur staatsorganisatorischen Begrenzung des Verfassungspostulats der Kulturförderung und als föderales Verteilungskriterium. Derartige Restriktionen bestehen im internationalen Bereich nicht. Kulturstaat in Deutschland ist auch und in erster Linie der Gesamtstaat. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, „dass sich die Bundesrepublik im Sinne einer Staatszielbestimmung auch als Kulturstaat versteht, dem sich die Aufgabe stellt, ein freiheitliches Kulturleben zu erhalten und zu fördern“.860 Die Staatszielbestimmung reicht weiter als das enge Kulturverständnis.861 Auch auf nationaler Ebene geht es obendrein darum, die deutsche Identität durch Kulturelemente862 zur Geltung zu bringen.863 Für Deutschland ist somit ebenfalls ein weiterer Kulturbegriff maßgeblich. Noch stärker als Deutschland versteht Frankreich die nationale Kultur als Teil seiner nationalen Identität. Die „culture française“ ist die vom französischen Volk überkommene, geteilte, geschaffene und ständig erneuerte Daseinsform („l’expression héritée, partagée, créée et renouvelée du peuple français“).864 Die Ausformung europäischer Identitäten 858  Ende, Kulturelle Identität als notwendige Ergänzung des gemeinschaftsrechtlichen Gleichheitssatzes, IPRax 1998, 244 ff.; Scholz, Stellungnahme zur Frage der Einführung von Staatszielbestimmungen zur Kultur und zum Sport in das Grund­ gesetz / Sachverständigenanhörung Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages am 29.01.2007, S. 9; Uhle, Freiheitlicher Verfassungsstaat, S. 22 ff., 109 ff., 353 ff. 859  s. § 2 C. II. 860  BVerfG, Beschluss vom 29.11.1989 – 1 BvR 1402, 1528 / 87 –, BVerfGE 81, 108; vgl. auch Urteil vom 14.7.1959 – 2 v 1 / 58 –, BVerfGE 10, 20 (36); BVerfGE 35, 9 (114), Urteil vom 5.3.1974 – 2 BvR 712 / 68 –, BVerfGE 36, 321 (331); ferner Grimm, VVDStRL 42 (1984), 63 ff.; kritisch Denninger, in: HStR VI, § 126 Rd 27 ff. 861  Wohl enger Sommermann, Staatsziele, S. 230 ff.; vgl. auch ders., VVDStRL 65 (2006), 8 ff. 862  Vgl. Häberle, Nationalhymnen, pass.; Westle, Kollektive Identität, S. 40 ff.; Weidinger, Nation, pass. 863  Zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland BVerfG, Urteil vom 2.3.2010 – 2 BvR 256 / 08 u. a., NJW 2010, 833 (839); vgl. ferner Uhle, Freiheitlicher Verfassungsstaat, pass. 864  http: /  / fr.wikipedia.org / wiki / Culture francaise, Stand Oktober 2013.



§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund353

und die Entwicklung einer eigenen europäischen Identität ist das Kernstück der europäischen Kulturagenda.865 In den USA treffen viele Kulturen zusammen (Melting Pot). Dennoch betrachten sich die USA als „a great Nation with a culture of its own“. Auch dort hat die Kultur, die den jeweiligen Zivilisationsgrad zum Ausdruck bringt, identitätsstiftende Kraft. III. Wirtschaftsordnungen

Ein freiheitlicher Verfassungs- und Kulturstaat manifestiert sich als eigenständige Zivilisation auch und vor allem in seiner Wirtschaftsordnung. Dem freiheitlichen Verfassungsstaat korrespondieren freiheitliche Wirtschaftsordnungen. Dem Grundgesetz ist bei einer Gesamtsicht die Tendenz zur marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung zu entnehmen, bei der der Aspekt der kulturellen Daseinsvorsorge berücksichtigt werden muss.866 Die Wirtschaftsordnung Frankreichs beruht ebenfalls auf dem Prinzip der sozial eingebundenen Marktwirtschaft.867 Ziel der EU ist nach Maßgabe der in Art. 2 EUV genannten, von Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV wieder aufgegriffenen Werte die Errichtung eines Binnenmarkts, der auf der sozialen Marktwirtschaft beruht (Art. 3 Abs. 2 EUV).868 Die Wirtschaftsordnung der USA gründet auf einer „free market economy“, die nicht nur die Kriterien von Angebot und Nachfrage anerkennt.869 Die Voraussetzungen für eine übereinstimmende Gewichtung der divergierenden Belange sind daher gegeben. C. Gemeinsamkeiten und Unterschiede I. Gemeinsamkeiten

Die verfassungsstaatlichen Rechtsordnungen Deutschlands, Frankreichs, der EU und der USA weisen als Gemeinsamkeit die Affinität von Verfassungsordnung, Kulturstaatlichkeit und Wirtschaftsordnung zu dem Prinzip der Welthandelsfreiheit auf. Gemeinsam ist allen Wirtschaftsordnungen die Tendenz zur Liberalisierung der Weltwirtschaft mit der Notwendigkeit und Möglichkeit von Ausnahmen. Die Ausnahmen dienen der Selbstidentifika­ tion und hängen letztlich ebenfalls mit dem jeweiligen kulturellen Selbstverständnis zusammen.

865  BR-Drs.

594 / 0, S.  2. § 2 C. II. 1. 867  s. § 2 C. II. 2. 868  s. § 2 C. II. 3. 869  s. § 2 C. II. 4. 866  s.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht II. Unterschiede

Soll die Kultur der staatlichen Selbstidentifikation dienen, ist Deutschland, Frankreich und den USA das Selbstverständnis als Kulturstaat gemeinsam. Dieses Selbstverständnis, genauer: das jeweilige Kulturverständnis, hat jedoch in den betreffenden Staaten unterschiedlichen Gehalt.870 Zwangsläufige Folge ist daher die internationale Vielfalt der kulturellen Erscheinungsformen. Die Vielfalt drückt sich in Eigentümlichkeiten aus, für die man früher die Bezeichnung „Volkscharakter“ gebrauchte. Heute ist diese Bezeichnung verpönt. Bei der Suche nach der Eigenart eines Volkes oder einer Nation ergeben sich freilich auch Überlegungen zum Charakter eines Volkes. Dabei geht es nicht mehr um die Begründung einer politischen, moralischen oder rechtlichen Vorrangstellung eines Volkes, sondern um dessen im Ausland wahrgenommenes Erscheinungsbild. Hier lässt sich nicht übersehen, dass die Deutschen, Franzosen, Europäer und US-Amerikaner mit gewissen Eigenschaften in Verbindung gebracht werden, die Klischee­ charakter haben. Den Deutschen werden im positiven Sinne Gründlichkeit, Ordnungssinn, Fleiß, und Zuverlässigkeit nachgesagt. Anerkannt wurden auch Hervorbringungen der deutschen Kultur. Das auf Frankreich bezogene Klischee betrifft insbesondere die französische Lebensart, die schon als Lebenskunst verstanden wird. (Gastronomie, Mode). Diese Lebensart beruht aber bereits auf einer kulturellen Vielfalt, die von den französischen Medien bewusst betont wird. Dies gilt erst recht für die europäische und nordamerikanische Kultur. D. Kulturelle Vielfalt Ist somit die kulturelle Vielfalt zur Bestimmung der staatlichen Identität unentbehrlich,871 so fragt sich, welche rechtlichen Konsequenzen aus einem Postulat der kulturellen Vielfalt zu ziehen sind. I. „Kulturelle Ausnahme“

Eine mögliche Konsequenz ist das Konzept der „exception culturelle“. Die kulturelle Vielfalt wurde, wie dargestellt, von den Europäern als Legitimation für Beschränkungen der Welthandelsfreiheit herangezogen.872 Auf der Uruguay-Runde setzten sich die Europäer jedoch nicht mit dem Anliegen durch, die „exception culturelle“ nachhaltig im WTO-System zu veran870  Dolzer,

in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 6. Abschn. Rn. 130. § 7 E. 872  s. § 11 E. II. 871  s.



§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund355

kern. Das Konzept der „exception culturelle“ bewirkte immerhin jedoch eine Sonderbehandlung einzelner Kulturbereiche, deren lokaler Erhalt für die internationale kulturelle Vielfalt geboten ist. Es darf aber keine vollständige Ausnahme vom Prinizip der Welthandelsfreiheit gemacht werden (Exklusion). Vielmehr ist auch insoweit praktische Konkordanz anzustreben. II. Diversity of cultural expressions

Das Ziel des Übereinkommens über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen,873 die Achtung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen zu fördern und das Bewusstsein für den Wert dieser Vielfalt auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene zu schärfen, ist kein Selbstzweck. Entsprechend der Präambel der Charta der Vereinten Nationen dient die Vielfalt der kulturellen Ausdrucksformen dem Zweck, den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern. Dieser Zweck lässt sich international am ehesten dadurch erreichen, dass die Kulturgüter als zivilisatorische Errungenschaften dem kontrollierten Wettbewerb unterworfen werden. Als Ordnungsprinzip hat sich der Wettbewerb bewährt. Der Wettbewerb steuert das Angebot an Waren und Dienstleistungen nach den Präferenzen der Nachfrager, verhindert im Idealfall den Aufbau endgültiger Machtpositionen und sorgt für eine einigermaßen gleiche Machtverteilung. Dies setzt jedoch voraus, dass annähernd gleiche Marktbedingungen bestehen. Da erfahrungsgemäß jeder autonome Wettbewerb zu Verfälschungen tendiert, ist der Wettbewerb auf staatlichen oder suprastaatlichen Schutz angewiesen. Dies erfordert Eingriffe, die sich nicht am Leitbild idealer Märkte ausrichten, sondern der von John M. Clark entwickelten Gegengiftthese folgen sollten.874 Das bedeutet, dass Unvollkommenheiten mit Unvollkommenheiten zu begegnen ist. Ein unvollkommener Wettbewerb kann durch staatliche Interventionen nur begrenzt beeinflusst werden, ist aber immer noch besser als überhaupt kein Wettbewerb. Daneben muss Raum bleiben für die Selbstheilungskräfte des Marktes, der flexible Lösungen ermöglicht. III. Verhältnis

Je nach den Umständen des Einzelfalls kann der Ausgleich zwischen Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit und Wahrung der kulturellen 873  Ebd.

874  Toward a Concept of Workable Competition, The American Economic Review, Band 30 (1940). S. 241 ff. Hierzu M. Ronellenfitsch, in: Aktuelle Probleme VII, 1 ff. (21).

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Identität zu einer Schwerpunktsetzung in die eine oder andere Richtung führen. Der kulturelle Sektor ist unter Zugrundelegung des weiten Kulturbegriffs so vielfältig, dass seine Gewährleistung nicht automatisch dem Handel mit Kulturgütern entgegengehalten werden kann. Das bedeuet, dass es auf die Besonderheiten des jeweiligen Kulturguts ankommt. Welthandelsfreiheit und kulturelle Vielfalt schließen sich nicht notwendig aus. Ihr Wechselspiel erfordert aber eine faire und sachgerechte Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Belange und Interessen. Mit dem Leitprinzip der Welthandelsfreiheit unter Wahrung der kulturellen Vielfalt ist den WTO-Mitgliedern das Ziel für die Abwägung gesetzt. Der Weg zu diesem Ziel ist damit nicht vorgegeben. Folglich lässt sich das Ziel auch im Zusammenwirken erreichen. E. Transatlantischer Verbund Verfolgen die Kontrahenten diesseits und jenseits des Atlantiks völlig getrennte Wege, so besteht die Gefahr, dass sie nicht mehr zusammenfinden, weil sie in Wahrheit einseitig diametrale Ziele ansteuern. Die Gefahr wird verschärft durch die wechselseitigen Vorurteile, die im transatlantischen Verhältnis ohnehin bestehen.875 Schließlich drohen Konflikte, die das gesamte WTO-System in Frage stellen. Dem lässt sich wirksam begegnen durch eine transatlantische Kulturpolitik im Verbund. Der Ausdruck „Verbund“ wurde dabei in Anlehnung an den Sprachgebrauch der klassischen Lehre von den Staatenverbindungen gewählt.876 Der Kulturverbund steht im Gegensatz zur staatsorganisatorischen 875  So heißt es in einer neueren Darstellung des International Law, mit US-Hilfe seien Deutschland und Japan aus den Ruinen wiederauferstandene Konkurrenten, die in den 70er Jahren in unerwarteter Weise in den US-Markt eingedrungen seien, „The rebuilding programs of an earely generation had virtuely created economic Frankensteins“, Sloamson, International Law, S. 561. Noch immer aufschlussreich Brogan, The American Character. 876  Vgl. Ebers, Die Lehre vom Staatenbunde, S. 1: „Große, in sich gefestigte Staaten, welche alle Mittel zur Verfolgung ihrer Zwecke und Aufgaben in sich selbst finden, können dagegen unschwer auf eine solche enge Vereinigung verzichten, eben weil sie nicht darauf angewiesen sind. Erst eine fortscheitende Kultur wird auch in ihnen das Bedürfnis hervorrufen, mit anderen, selbst schwächeren Staaten in Verbindung zu treten, indes weniger aus politischen, als aus wirtschaftlichen Gründen, zur gegenseitigen Mitteilung der Kulturerzeugnisse, zur Erleichterung des Handels und Verkehrs u. a. m.“ Der Ausdruck „Deutsch-amerikanischer Kultur-Verbund findet sich bei Giovaccini, Hollywood modernism, S. 79 zur Bezeichnug einer antifaschistischen Vereinigung deutscher Exilamerikaner in Hollywood. Dabei dürfte es sich aber um einen Schreibfehler handeln. Gemeint ist offenbar der deutsch-amerikanische Kulturverband.



§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund357

Verbindung des Staatenverbunds877 oder Verfassungsverbunds878 und erinnert an die antifaschistischen deutsch-amerikanischen Kulturverbände im Hollywood der 1930er Jahre.879 Verbund bedeutet dabei Arbeitsteilung zur Erreichung des gleichen Ziels. Der Verbund trägt den realen Wirtschaftsverhältnissen Rechnung und lässt Raum für die Entfaltung des staatlich gesteuerten Wettbewerbsprinzips. Mit Rücksicht auf die skizzierten Gemeinsamkeiten, stehen einem Kulturverbund keine unüberwindbaren Hindernisse entgegen. Im Gegenteil: Die jeweiligen Verfassungs- und Wirtschaftsordnungen sind auf Wettbewerb und damit auch Wettbewerb der Kulturen angelegt. Wesensmerkmal einer freiheitlichen Welthandelsordnung ist ein pluralistisches Kulturverständnis. Auch das WTO-System ist auf einen chancengleichen unverfälschten Wettbewerb zugeschnitten. Kritiker dieses Kulturverbundes, vor allem von dritter Seite, versuchen immer wieder einen Keil in diese Einheit zu treiben, etwa indem ein Gegensatz zwischen dem „alten Europa“ und der „neuen Welt“ konstruiert wird. Das ändert jedoch nicht an der Gemeinsamkeit der Kulturnationen, die sich bereits in ihrem Selbstverständnis als Kulturstaat ausdrückt. Die Kulturstaatlichkeit findet ihren Ausdruck im Zivilisationsgrad des Gemeinwesens, der wiederum durch die Wirtschaftsordnung (mit-)bestimmt wird. Die transatlantische Wirtschaftsordnung ist grundsätzlich marktwirtschaftlich orientiert. Die Marktwirtschaft ist aber überall mehr oder weniger stark sozialstaatlich umhegt. Welthandelsfreiheit und kulturelle Ausnahmen stehen in einem ­dialektischen Verhältnis, das durch den Kulturverbund aufgelöst wird. F. Behandlung des Kinofilms I. Relevanz des Kulturverständnisses

Der Streit Deutschlands, Frankreichs und der EU mit den USA über die Behandlung des Kinofilms beruht zwar letztlich auf einem unterschiedlichen Kulturverständnis. Fasst man aber die Bedeutungsgehalte des Kulturverständnisses näher ins Auge, relativieren sich die Unterschiede. So wird der Kinofilm überall zur Kultur generell, zur Kultur im objektiven Sinn, gezählt. Die Unterschiede betreffen lediglich den Umgang mit dieser Kulturform. Dem Kinofilm wird m. a. W. (institutionell) einhellig große Bedeutung zuerkannt, jedoch bestehen abweichende Auffassungen, worin (funktionell) die Bedeutung liegt. Für die MPAA und die Amtsträger der US-Regierung sind 877  Papier,

in: Stern (Hrsg.) 60 Jahre Grundgesetz, S.  107 ff. ebd. S. 121 ff. 879  The DAKV had been established in New York City in September 1935 as a national umbrella group for German speaking organizations opposed to Nazism. 878  Ziller,

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Kinofilme schlicht Unterhaltungsmedien. Der Erfolg der US-Kinofilme im Ausland beruht danach vorwiegend darauf, dass diese Filme am besten den Geschmack des (globalen) Kinopublikums treffen. In der marktwirtschaft­ lichen Auswahlentscheidung des internationalen Kinopublikums soll aber nicht nur die Anerkennung der Überlegenheit des Produkts, sondern zugleich eine „Bewunderung“ der Filme liegen,880 so dass der US-Film dazu beiträgt, den „American way of life“ zu transportieren. Dem liegt ein Kulturverständnis zugrunde, dem protektionistische und interventionistische Maßnahmen der – im Wettbewerb unterlegenen – Betroffenen fremd sind. Eben weil sie zu den Betroffenen zählen, ziehen vor allem Frankreich, aber auch Deutschland und mit ihnen die EU unter Berufung auf ihr zu schützendes kulturelles Erbe aus ihrem Kulturverständnis die gegenteiligen Folgerungen. Als kulturspezifische Ausnahme werden protektionistische Schutzmaßnahmen zur Wahrung der europäischen Identität gefordert. Auch die Europäer betrachten indessen ihre kulturelle Identität als Exportartikel und sind daran interessiert, den europäischen Lebensstil (und europäische Produkte), unter anderem durch europäische Filme weltweit bekannt zu machen. Damit besteht ein gemeinsamer Ansatzpunkt zur übereinstimmenden Gewichtung des Kinofilms. Die Bedeutung des Kinofilms resultiert aus seiner Funktion als Wirtschaftsfaktor, als Kulturgut und als Medium der politischen Meinungsbildung.881 Als Ware bezweckt der Kinofilm die Erzielung von Gewinnen. Die Filmwirtschaft ist damit dem Wettbewerb unterworfen. Zugleich ist der Kinofilm aber Kulturgut und fällt damit unter den engen und weiten Kulturbegriff. Auch Kinofilme ohne künstlerischen Gehalt sind kulturell-zivilisatorisch relevant. Filmschaffen und Filmkultur sind Ausdruck der Identität eines Gemeinwesens. Das hängt wiederum damit zusammen, dass der Kinofilm ein Massenmedium darstellt und damit die nationale und internationale öffentliche Meinung prägt. In Frankreich spricht man vom „film à l’américaine et à la française“.882 Demzufolge ist es erforderlich, den Kinofilm aus der Perspektive der jeweiligen Verfassungsordnung so zu behandeln, dass neben den vorwiegend kommerziellen privaten Interessen auch die öffentlichen Interessen am Filmwesen zur Geltung kommen.

880  Der ehemalige Präsident der MPAA wird zitiert: (die Europäer) „like, admire and patronize what we offer them.“ Vgl. Middleton, Den.JIntLP 32 (2003), 607 ff. (608). 881  s. § 3. 882  Jean-Philippe Tesse, Cahiers du Cinéma, Mai 2010, S. 8. Zur Diskussion, ob das „cinéma contemporain“, die aktuellen sozialen Entwicklungen in Frankreich wahrnimmt, die Beiträge in Cahiers du Cinéma Nr. 665 März 2011, S. 6 ff.



§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund359 II. Interessenlage

1. Wirtschaftliche Interessen Der Kinofilm dient wie jede Ware der Gewinnerzielung. Dies gilt grundsätzlich für alle Genres.883 In erster Linie ist der Kinofilm daher Wirtschaftsfaktor. Er beeinflusst die Handelsbilanz und ist binnenwirtschaftlich etwa im Hinblick auf Standortfragen und Beschäftigungsaspekte von großem Gewicht. Wirtschaftliche Erfolge und Wirtschaftskrisen des nationalen Kinofilms beeinflussen unmittelbar die jeweiligen Staaten und zwingen diese zu Reaktionen. Durch äußere Umstände geriet die deutsche Filmindustrie in der Nachkriegszeit in eine Finanzkrise, aus der sie nur durch staatliche Subventionen gerettet werde konnte. Die Finanzkrise wurde zu einem Dauerzustand, an dem auch der Kinoboom der vergangenen Jahre nichts änderte.884 In Frankreich wurden die wirtschaftlichen Implikationen des Filmwesens zuerst erkannt. Dort entstand der Begriff „Filmindustrie“. Trotz zahlreicher Film- und Kinokrisen ist die französische Filmindustrie nach wie vor ein wichtiger Wirtschaftszweig in Europa. Die EU unterwirft den Kinofilm dem Recht der Wirtschaft, in das kulturpolitische Erwägungen einfließen. Die europäischen Förderprogramme kommen vorrangig der europäischen Filmindustrie zugute.885 Auf die eminente Bedeutung der Unterhaltungsindustrie für die US-Volkswirtschaft wurde bereits hingewiesen.886 Im Welthandel erzielen die US-Filme regelmäßig erhebliche Überschüsse, die in der aktuellen Wirtschaftskrise der USA unverzichtbar sind. Die US-Kultur- und Wirtschaftspolitik ist durch das Bestreben geprägt, die Vormachtstellung des Hollywood-Films zu bewahren. 2. Kulturgut Das Streben nach wirtschaftlichem Erfolg änderts nichts daran, dass es sich bei vielen Filmen um Kunstwerke handelt, um Kultur im engeren Sinne, also um Hochkultur. Der Kinofilm schlechthin fällt unter den Kulturbegriff im weitesten Sinn. Wenn man aber annimmt, dass das Medium Film immer Kultur beinhalte und selber Kultur sei, verliert der Kulturbegriff jeglichen klassifikatorischen Gehalt.887 Der Film muss nicht Hochkultur sein, aber auch im weiteren Sinn muss doch von einem operationalen 883  s.

§ 2 E. I. § 5 B. 885  s. § 7 E. 886  s. § 8A. 887  Simon / Windgasse, Media Perspektiven 10 / 2010, S. 483 ff. (483). 884  s.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Kulturbegriff ausgegangen werden. Nicht jeder Kinofilm genügt kulturellen Anforderungen. Es reicht aber aus, wenn der Film Rückschlüsse auf die Lebensweise (Alltagskultur) des jeweiligen Staatsvolks zulässt. In diese Richtung tendierte auch der französische Philosoph Alain Badiou, der 1957 versuchte, den Film auf die gleiche Stufe zu stellen wie die etablierten Künste „(plaidoyer pour dire que le cinéma avait la même dignité que les autres arts“)888, dem Film dann aber die Rolle eines Zeitspiegels zudachte (témoin du monde contemporain“).889 Selbst diese minimalen kulturellen Anforderungen legitimieren eine staatliche Förderung. Die Filmförderung wird damit zur Kulturförderung. Die Legitimation der Filmförderung ergibt sich daraus, dass die Filmkultur Ausdruck der Identität eines Staates ist. Die Förderung rechtfertigt sich aus dem Staatsauftrag zur kulturellen Daseinsvorsorge. Die Förderung künstlerischer Filme fördert ihrerseits die Gefahr einer Bevormundung. Gefördert werden nicht die Erfolgsfilme, sondern die Nischensparten. Solange dadurch bestimmte Genres nicht gezielt diskriminiert werden, dient das jedoch der kulturellen Vielfalt. Zumeist geht es nicht um die Beeinflussung des Angebots, sondern der Nachfrage. Die Medienkritik („nivellierte Unterhaltung“) richtet sich dann gegen die Konsumenten und läuft auf eine bevormundende Kultivierung der Bevölkerung hinaus, für welche die Massenmedien zwangsverpflichtet werden. Auch dies ist im Rahmen einer Interessenabwägung bedeutsam. 3. Massenmedium Als Massenmedium kann der Kinofilm zur öffentlichen Meinungsbildung beitragen. Während der beiden Weltkriege wurde der Kinofilm intensiv als Propagandamittlel eingesetzt. In der Gegenwart vermag ein Film kaum noch die Tagespolitik zu beeinflussen. Stattdessen transportiert er den Lebensstil einer Gesellschaft in die entlegensten Regionen der Erde. Das kann er nur auf der Grundlage der Welthandelsfreiheit. III. Kulturverbund

Bei Berücksichtigung seiner Elemente wird der Kinofilm zu einer Emanation des freiheitlich liberalen Verfassungsstaats. Er dient zur friedlichen Ver­ breitung des freiheitlichen Lebensstils als Verfassungsmodell. Der mit dem überwundenen europazentrischen Völkerrechtsverständnis vergleichbare 888  La

culture cinématographique. Du Cinéma, Nr. 663 vom Jan 2011, S. 89 ff., 1957.

889  Cahier



§ 17  Der Kinofilm im Kulturverbund361

Machtanspruch Hollywoods890 ist überholt. Es gilt nicht den „American way of life“ zu exportieren, sondern für das verfassungsstaatlich gebotene Model kultureller Vielfalt zu werben. Diese Aufgabe stellt sich in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA in gleicher Weise, wobei die Stärke in der Vielfalt liegt. Dies belegt auch die technische Entwicklung des Filmwesens, die durch die Konkurrenz der Filmnationen vorangetrieben worden ist. G. Zusammenfassung und Folgerungen I. Zusammenfassung

Hintergrund der Kontroverse um die Vereinbarkeit der Regulierung und Förderung des Kinofilms mit dem WTO-System ist das unterschiedliche Kulturverständnis diesseits und jenseits des Atlantiks. Der Unterschied betrifft nicht die Frage, was generell unter Kultur verstanden wird, sondern nur den Umgang mit Kultur und die Bedeutung, die einer konkreten Kulturform zugmessen wird. Die völkerrechtliche Relevanz des Kulturbegriffs ist unstreitig. Der gemeinsame Nenner für eine Konfliktlösung ist damit gefunden. Der gemeinsame Nenner liegt in dem einheitlichen Bekenntnis zu Verfassungsstaatlichkeit, sozial umhegter marktwirtschaftlicher Wirtschaftsordnung und Kulturstaatlichkeit. Der Kulturbegriff dient dabei zur Umschreibung der staatlichen / gemeinschaftlichen Identität. Staatliche Identität impliziert kulturelle Vielfalt. Zur Wahrung der kulturellen Vielfalt sind Ausnahmen vom Prinzip der Welthandelsfreiheit zulässig. Das ändert jedoch nichts am Geltungsanspruch des Prinzips. Bei der Verfolgung des Liberalisierungsziels der WTO unter Wahrung der kulturellen Eigenständigkeit können sich Deutschland, Frankreich und die EU einerseits und die USA andererseits so weit voneinander entfernen, dass eine einvernehmliche Konfliktlösungen ausgeschossen erscheint. Durch die Annahme eines transatlantischen Kulturverbunds, bei der die Rolle des jeweils anderen Partners akzeptiert wird, lässt sich der Konflikt bereinigen. Der transatlantische Kulturverbund trägt auch zur Lösung der Konflikte im Zusammenhang mit der Regulierung und Förderung des Kinofilms bei. 890  Vgl. Puttnam, Undeclared War, der übertrieben, aber anschaulich die Methoden beschreibt, mit denen Hollywood „its total sovereignty over the global movie business“ absicherte. Relativierend Schwartz, It’s So French!

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Die Filmwirtschaft unterliegt grundsätzlich den Prinzipien des freien Welthandels. Die kulturellen Ausnahmen sind aber auch hier möglich. Gerechtfertigt ist die kulturelle Ausnahme, wenn ihr als Ergebnis einer Abwägung größeres Gewicht zukommt als den Prinzipien der Welthandelsfreiheit. II. Folgerungen

Voraussetzung für die Konfliktbewältigung durch Abwägung ist die Einigung der Beteiligten über das Abwägungsverfahren und die materiellen Kriterien für das Abwägungsergebnis. Der organisatorisch-insitutionelle Rahmen ist durch das WTO – Streitbeilegungsverfahren gewährleistet. Hinzu kommen muss jedoch eine inhaltliche Abwägung, die sich an der Welthandelsfreiheit als Leitprinzip ausrichtet und Ausnahmen als Ergebnis einer von den Beteiligten getragenen Ermittlung, Gewichtung und des Ausgleichs der auf dem Spiel stehenden Belange zulässt.

§ 18  Durchführung der Abwägung A. Ausgangslage Nachdem in § 16 ein Kriterienkatalog für die Abwägung aufgestellt wurde und mit dem transatlantischen Kulturverbund eine materielle Bezugsgröße für die Abwägung vorliegt (s. § 17), kann nunmehr die Abwägung für die die Welthandelsfreiheit beschränkenden Maßnahmen durchgeführt werden. B. Kriterienkatalog Kriterien der Abwägung (s. § 16) sind die Zielorientiertheit, Sachdienlichkeit, sukzessive Entscheidungsfindung, Interessenkompatibilität, materielle Ausgewogenheit und Konfliktbewältigung. C. Anwendung auf den Kinofilm I. Zielvorgabe

Die Abwägung muss sich an einem vorgegebenen Ziel ausrichten.



§ 18  Durchführung der Abwägung363

1. Kriterium Anliegen der WTO ist als Beitrag zur Stabilisierung einer globalen Friedensordnung die Öffnung der Märkte und damit die Liberalisierung des Welthandels, nicht jedoch ein völliger Freihandel.891 Ziel der WTO ist dementsprechend die umhegte Fortentwicklung der Welthandelsfreiheit. Die Welthandelsfreiheit als Regel wird umhegt durch ausnahmsweise zulässige Vorkehrungen zur Wahrung der kulturellen Vielfalt. Diese ambivalente Zielsetzung kennzeichnet auch die Wirtschaftsordnungen in Deutschland (soziale Marktwirtschaft)892, Frankreich (République sociale)893, der EU894 (soziale Marktwirtschaft, social market economy, économie sociale de marché) und der USA (comprehensive state)895. Zielorientiert sind damit sowohl primär Bestrebungen zur Ausweitung der Handelsfreiheiten im Filmwesen als auch sekundär Bestrebungen, in diese Freiheiten sozialverträglich im Interesse der kulturellen Vielfalt einzugreifen. Die von den USA geforderte weitere Liberalisierung auch des audiovisuellen (Dienstleistungs-)Sektors896 entspricht dabei unmittelbar den Zielen des WTO-Systems, während die von den Europäern geforderte kulturelle Ausnahme897 stets der besonderen Rechtfertigung bedarf. Nicht zielführend ist ferner die Einigung über die Nichteinigung,898 mag auch ein dilatorischer Kompromiss die Eskalation eines Konflikts verhindern. Prämisse jeglicher Abwägung ist, dass der Kinofilm überhaupt vom WTO-Regelwerk erfasst wird und damit dem Liberalisierungsziel der WTO unterfällt. Dies ist mittlerweile unstreitig der Fall.899 Im Hinblick auf das Liberalisierungsziel des WTO-Systems ist es dabei zweitrangig, ob der Kinofilm als Ware oder Dienstleistung zu behandeln ist.900 Bei einer schwerpunktmäßigen Zuordnung der Herstellung und des Vertriebs von Kinofilmen zum GATS muss auf längere Sicht deren Aufnahme unter die spezifischen Verpflichtungen erfolgen.901 Alles andere wäre 891  s.

§ 1 C. I. § 2 C. I. 893  s. § 2 C. II. 894  s. § 2 C. III. 895  s. § 2 C. IV. 896  s. § 2 E.; § 3 G.; § 12 B. 897  s. § 3 G.; § 12 C. IV. 898  s. § 3 F. 899  s. § 12 C. I. 900  s. § 9 A. V. 4. 901  Gleichwohl enthält die Note „audiovisuel services“ vom GATS-Etat vom 12.1.2010 WTO S / C / W 319 lediglich eine Bestandsaufnahme. 892  s.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

systemwidrig. Systemkonform wäre in diesem Rahmen dann aber auch die Regelung von Ausnahmen von den prinzipiell anerkannten Handelsfreiheiten. Das Verhältnis von Regel und Ausnahme ist dann keine Frage der Systemtransgression, sondern der korrekten Abwägung. Ob die Abwägung in bilateralen Verhandlungen oder im Rahmen des WTO-Streitbeilegungsverfahrens erfolgt, ist an sich unerheblich. Das Ziel, im transatlantischen Verbund über das Medium des Films für die freiheitliche Lebensart zu werben, erfordert jedoch die internationale Aufmerksamkeit des DSU. 2. Regulierung Von der Vielzahl der Regulierungsmaßnahmen zur Lenkung und Beeinflussung des Filmwesens sind praktisch nur Kontingentierungen und Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit welthandelsrechtlich relevant.902 Bereichsausnahmen für den Kinofilm lassen sich schon nicht mit der ambivalenten Zielsetzung des WTO-Systems vereinbaren. Sie überschreiten die praktische Konkordanz von Regel und Ausnahme. Eine Reaktivierung von Art. III Abs. 10 GATT a. F., der Spielzeitquoten für ausländische Filmvorführungen in inländischen Kinos vorsah, ist damit ausgeschossen. Ordnungsrechtlich motivierte Zensurmaßnahmen oder zensurähnliche Maßnahmen verstoßen dagegen nicht notwendig gegen die Zielsetzung der WTO, sondern können nach Art. XX Buchst. a) zum Schutz der jeweiligen öffentlichen Sicherheit gerechtfertigt sein.903 Der Schutz der öffentlichen Sicherheit ist eine originär der Werteordnung des betreffenden Gemeinwesens verpflichtete staatliche Aufgabe. Dies gilt jedoch nicht unbegrenzt. Die öffentliche Sicherheit ist zwar ein kulturell geprägter Begriff. Ihr Schutz ist aber internationalrechtlich grundsätzlich nur zur Wahrung der Selbstbehauptung und Selbstidentifikation zulässig. Hierzu gehört die Weitervermittlung des eigenen Werteverständnisses an die nächste Generation. Das rechtfertigt jedenfalls national unterschiedliche Erziehungskonzeptionen. Bei der Klassifizierung von Jugendschutzmaßnahmen in Deutschland besteht daher ein nationaler Beurteilungsspielraum.904 Dieser ist allerdings durch WTO-Recht beschränkt. Dem Aspekt des Kulturverbunds, der kulturelle Vielfalt impliziert, ist dadurch Rechnung zu tragen, dass der regulierende Eingriff gerade zum Schutz dieser Vielfalt dienen soll oder als Ausnahme plausibel begründet wird. Die Kontrollmaßnahmen des Kinofilms sind auch vor dem Hinter902  s.

§ 16 A. § 13. 904  Vgl. OLG Koblenz, Urteil vom 21.12.2004 – 4 U 748 / 04 –, EuZW 2005, 317. 903  s.



§ 18  Durchführung der Abwägung365

grund unterschiedlicher Kulturbegriffe zu verstehen, die gleichberechtigt konkurrieren. § 14 Abs. 1 JuSchG kann im Wege der Freigabeentscheidung auch den Einfluss ausländischer Filme steuern.905 Die Vorstellung, man müsse die deutschen Kinder und Jugendlichen schlechthin gegenüber den negativen Einflüssen aus den USA abschotten, darf dennoch die Beurteilung der FSK nicht beeinflussen; die Einzelfallbewertung darf nicht zu einer generellen Abwehrhaltung gegenüber Hollywood-Filmen führen. Im Übrigen bleibt es dabei, dass der pädagogische Beurteilungsspielraum hier mit den Zielen des WTO-Systems synchron läuft. In Frankreich dient die „censure ministérielle“ dem Jugendschutz und zur Wahrung der Menschenwürde. Diese Zielsetzung erkennt auch die WTO als Beschränkung der Welthandelsfreiheit an. Lokale Filmverbote bei einer Bedrohung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei importierten negativen Einflüssen sind damit WTO-konform. Die Zielsetzung des WTO-Systems wird erst verfehlt, wenn ordnungsrechtliche Belange als internationale Handelsschranke instrumentalisiert werden. Dann ist die Reglung von vornherein unzulässig und auch durch Abwägung nicht überwindbar. Auf den Kinofilm bezogene unionsrechtliche Zensurvorschriften existieren nicht, jedoch sind zahlreiche internationale Verträge, die den Kinderschutz vor Massemedien betreffen, auch im Unionsrecht verbindlich.906 In den USA wurde zwar die Zensur nach dem Hays Code durch die Freiwillige Filmbewertung der MPAA ersetzt.907 Diese übt indessen eine faktische Zensur aus. Wie eine Zensur wirken auch die Ausschlussgründe von der Förderung in den Einzelstaaten der USA.908 Diese faktische Zensur hat in aller Regel keine handelspolitische Stoßrichtung, sondern dient jedenfalls primär der Wahrung von US-amerikanischen Moralvorstellungen (public decency). Solche Moralvorstellungen sind eine kulturelle Ausdrucksform im Rahmen des transatlantischen Kulturverbundes. Halten sich die konkreten Beschränkungen der Filmfreiheit zudem an die Maßstäbe der Miracle-Entscheidung,909 dann sind sie mit Art. XX Buchst. a) WTO vereinbar. Einer weitergehenden Abwägung bedarf es dann nicht.

905  s.

§ 5 E. II. EuGH, Urteil vom 14.2.2008, Rs. C 244 / 06, Deutsche Medien / Avides, Slg. 2008 I-00505. 907  s. § 8 B. III. 908  Arizona: A.R.S. 41-1518 M 2 f.; Indiana: IC 35-49-2-1; Michigan: Michigan Business Tax Act 36 of 2007, Sec.455 (12 h); Mississippi: s. § 8 (22); West Virginia: Virginia Code § 1113 X-3 (8). 909  s. § 8 C. III. 906  Vgl.

366

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

3. Filmförderung Ziel der Filmförderung in Deutschland auf Bundes- und Länderebene ist – mit kulturellen Anliegen verknüpft – die Existenzsicherung des deutschen Films in seiner Gesamtheit.910 Diese Zielsetzung kommt zum Ausdruck für den Bund in § 1 Abs. 1 FFG, FFRi. Nr. 1, für die Länder in den jeweiligen Förderbedingungen.911 Sie ist abstrakt mit dem WTO-System konform, zumal die Existenzfähigkeit des deutschen Films die Welthandelsfreiheit voraussetzt. Im Kulturverbund kommt es auf den Erhalt der Vielfalt an. Hierauf zielt die deutsche Filmförderung auf allen Herstellungsstufen der Filmprojekte ab. Vielfalt ist auch die Maxime der umhegten Welthandelsfreiheit. Wenn dagegen konkrete Maßnahmen auf eine Diskriminierung der Hollywood-Filme hinauslaufen, hat das mit der allgemeinen Zielsetzung nichts zu tun, es sei denn die konkreten Maßnahmen wirken sich derart auf die Zielsetzung aus, dass in Wahrheit das Förderziel im Angriff auf den Hollywoodfilm besteht. Die alleinige Zielsetzung „Bekämpfen des Hollywoodfilms“ wäre von vornherein abwägungsfehlerhaft. Die französische Filmförderung zielt formal auf die Förderung der Filmindustrie insgesamt. Das „contribuer au financement du cinéma“ ebenso wie die „promotion du cinéma912 en France“ des CNC läuft aber faktisch auf die Förderung allein des französischen Films hinaus, was für die Förderung von RAC deutlich zum Ausdruck gebracht wird (favoriser et renoveler la creation cinématographique, française et européenne). Die Förderung verfolgt, selbst soweit sie über die Existenzsicherung des französischen Films hinausgeht, gleichwohl nicht nur nationale Zwecke, sondern dient der globalen kulturellen Vielfalt. Das gilt auch für die Regional­förderung. Auch die europäischen EURIMAGES-Programme913 dienen zugleich der europäischen Filmstruktur und der globalen Vielfalt im Filmsektor. Die defensiv ausgerichtete Schaffung eines Gegengewichts gegen die US-amerikanische Marktbeherrschung ist WTOkonform. Die aggressive Stoßrichtung des MEDIA-Mundus-Programms ist dagegen bedenklich. Sie bedarf konkret des Nachweises, dass nicht ein Monopolist durch einen anderen subventionierten Monopolisten ersetzt werden soll. In den USA ist die Filmförderung regionale Wirtschaftsförderung. Begünstigt wird WTO-konform die Filmbranche insgesamt. Die Beschäftigungspflicht Einheimischer erfordert dagegen einen Interessenausgleich. 910  s.

§ 15 B. I. 1.

911  MfG-Vergabeordnung

Ziff. 1.1; FFF-Richtlinien Ziff. 1.1; Medienboard-Förderrichtlinien Ziff.  1; nordmedia.-Richtlinie Ziff.  1.1; FFHSH-Richtlinien Ziff. 1.1; HFF-Richtlinie Ziff. 1; MV-Vereinbarung Präambel; MDM-Richtlinien Ziff. 1.1. 912  s. § 6 E. 913  s. § 7 E. IV.



§ 18  Durchführung der Abwägung367

4. Förderung der Kinodigitalisierung Die deutsche Unterscheidung von „Kriterienkinos“ und „Marktkinos“ mit dem Ziel, die kulturelle Vielfalt in Deutschland zu erhalten, richtet sich einseitig gegen die „Übermacht von Hollywood“. Sie ist als regionale Wirtschaftsförderung abwägungsfähig, im Übrigen aber nur WTO-konform, weil schrittweise die flächendeckende Digitalisierung aller Filmtheater betrieben wird. In Frankreich wird von vornherein die Digitalisierung aller Kinos vorangetrieben. Abwägungsrelevant ist die staatliche Förderung der Digitalisierung gleichwohl. Für die Förderung der Kinodigitalisierung auf europäi­ scher Ebene gelten die Ausführungen zu MEDIA-Mundus sinngemäß. Die Kinodigitalisierung in den USA dient der gesamten Branche. II. Sachdienlichkeit

1. Kriterium Sachdienlich ist jedes beliebige Argument, das in die Interessenabwägung eingebracht werden und in der Abwägungsbilanz eine Rolle spielen kann. Die Abwägungsentscheidung muss dagegen unmittelbar zur Problemlösung, d. h. zur Streitschlichtung beitragen. 2. Regulierung Die Sachdienlichkeit der einzelnen Regulierungsmaßnahmen hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Generell sind Zensurmaßnamen schon nach nationalem Recht begründungsbedürftig. Element der Begründung ist auch die internationale Filmfreiheit. 3. Filmförderung Die Sachdienlichkeit ist entsprechend dem Eignungskriterium bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung gegeben, wenn mit Hilfe der Fördermaßnahmen der gewünschte Erfolg erreicht werden kann und nicht nur ein beliebiges öffentliches Interesse befriedigt wird,914 d. h. wenn die Fördermaßnahmen nicht von vornherein untunlich sind.915

914  Vgl.

BVerwG, Urteil vom 28.4.2004 – 8 C 13.03 – NVwZ 2004, 1131. BVerfG, Urteil vom 1.7.1999 – 1 BvR 2226  /  94, 2420, 2437  /  95 –, BVerfGE 100, 313 (373). 915  Vgl.

368

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

4. Kinoförderung Hinsichtlich der Sachdienlichkeit der Kinoförderung ist die Erforderlichkeitsvariante des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hilfreich. So ist etwa der 4K-Standard bei kleineren Leinwänden unter 15 m Breite unnötig.916 III. Zusammenstellung des Abwägungsmaterials

1. Kriterium a) Umfassender Ansatz Die Verhandlungen der Welthandelsrunden werden durch spezielle Verhandlungsgruppen durchgeführt, denen bestimmte Themen zugeordnet werden. Die Zuordnung ist zugleich eine Vorauswahl des zusammenzustellenden Materials. Da keine notwendige Begrenzung auf die Thematik der jeweiligen Verhandlungsgruppe besteht, kann es für die Konfliktbewältigung zweckmäßig sein, weitere Gesichtspunkte als die unmittelbar den Kinofilm betreffenden Belange in die Betrachtung einbeziehen („package deals“). Je weniger die in die Abwägung einzubeziehenden Belange mit dem eigent­ lichen Abwägungs- und Konfliktthema zu tun hat, desto eher besteht der Verdacht des Missbrauchs von Machtstellungen (Beispiel: Blum-ByrnesAbkommen vom 28. Mai 1946). b) Akzeptierter Sachbezug Der wirtschaftliche, kulturelle und mediale Sachbezug sollte zur Vermeidung des Missbrauchsvorwurfs beibehalten werden. Die Einbeziehung von Interessen ohne Sachbezug bedarf jedenfalls der Zustimmung der Kontrahenten. 2. Regulierung Welthandelsrechtlich indifferente Regulierungen, welche die internationale Filmbranche in ihrer Gesamtheit in gleicher Weise betreffen, erfordern keine Abwägung. Regulierungen, insbesondere rechtliche oder faktische Zensurmaßnahmen, die sich unter anderem gezielt gegen den Einfluss aus-

916  s.

§ 15 B. II. 4.



§ 18  Durchführung der Abwägung369

ländischer Filme richten, fallen dagegen unter das WTO-Recht917 und gehören zum Abwägungsmaterial. An sich sind die Regulierungstatbestände der Subsumtion zugänglich. Die anzuwendenden Bestimmungen sind aber so unbestimmt, dass die Entscheidungsfindung auf eine Abwägungsentscheidung hinausläuft. 3. Filmförderung Der Kinofilm wird in Deutschland, Frankreich, der EU und in den USA auf allen oder einzelnen Stufen der Filmentwicklung gefördert. Die meisten Fördermaßnahmen weichen vom MFN- und NT-Prinzip ab und zählen deshalb zum Abwägungsmaterial. Nicht unmittelbar WTO-relevant sind Förderungen gegen Regionalwirkungen, die allen Filmschaffenden zugutekommen (in-state Wirkungen; Regionaleffekt), sofern der innerstaatliche Bezug nicht auch die Beschäftigung einschließt. Die isolierte Kinoförderung wirkt sich mittelbar auch auf die Filmproduktion aus. Der unmittelbare Sachbezug der Förderungsmaßnahmen lässt sich aus der Darstellung der Einzelmaßnahmen ableiten. Abwägungsrelevante Filmförderung betreiben die FFA, der BKM, die MFG, die FFF, medienboard, die nordmedia, das CNC, das CRRAV, das Centre Images, die PACA, die ECLA, der FACCA, das Alabama Film Office, das Alasca Film Office, das ADOC, die Arkansas Film Commission, die CFC, das Colorado Office of Economic Development and International Trade; das CT Film Office; das Florida Governor’s Office of Film & Entertainment; das Georgia Film, Music & Digital Entertainment Office, das Hawaii Film Office, das Idaho FiIm Bureau, das Illinois Film Office, das FlLM-Indiana, die Kansas Film-Commission, das Kentucky Film Office, das LED, das Maine Film Office, das Massachusetts Film Office, das Michigan Film Office, das MFTVB, das MS Film Office, das Missouri Film Office, das Montana Film Office, die New Jersey Motion Picture and Television Commission, das New Mexico Film Office, die New York State Film commission, das filmc, das Ohio department of Development, das Oklahoma Film & Music Office, das Oregon Film & Video Office; das FilminPA, das RIFilm & TV Office, das South Carolina Film Office, die South Dakota Film Commission, die Tennessee Film, Entertainment & Music Commission, die Texas Film Commision, die Utah Film Commission, die Vermont Film Commission, das Virginia Film Office, die Washington Filmworks, das West Virginia Film Office, die film Wisconsin sowie das Wyoming Film Office. 917  s.

§ 15 D. III.

370

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht IV. Gewichtung

1. Kriterium a) Gemeinsamer Nenner Die Gewichtung der abzuwägenden Interessen hängt von der konkreten Interessenlage ab. Eine Konfliktlösung ist nur dann möglich, wenn sich trotz aller Unterschiede im Verfassungs-, Wirtschafts- und Kulturverständnis unter Berücksichtigung der welthandelsrechtlich relevanten Gemeinsamkeiten auf der Basis des jeweiligen Selbstverständnisses eine übereinstimmende einheitliche Gewichtung der konkret in Frage stehenden Belange erzielen lässt. Für die Abwägung ist es dabei nicht nötig und auch nicht möglich, eine einheitliche Gewichtung der jeweiligen Fördermaßnahme vorzunehmen. Mit den Fördermaßnahmen werden unterschiedliche Ziele verfolgt und Belange berührt. Das gilt bereits im nationalen Rahmen.918 Jeder Beteiligte wird den Interessen, die sein Selbstverständnis berühren, besonderen Rang einräumen. Ausschlaggebend ist nur, dass diese subjektive Gewichtung für die anderen Beteiligten erkennbar und einleuchtend ist und in eine Gesamtbetrachtung einfließen kann. Dabei spielen auch objektive Gesichtspunkte eine Rolle. Somit sollten alle Beteiligten entsprechend der Theorie des komparativen Kostenvorteils beurteilen können, was es für sie bedeutet, wenn sie sich auf die Gewichtung der anderen Beteiligten einlassen. Die Verklammerung erfolgt durch Rückbesinnung auf gemeinsame Vorgaben, Anliegen und Zielsetzungen. Der transatlantische Kulturverbund im Filmwesen beruht nicht auf einer Gleichheit der Verhältnisse, sondern auf einem identischen Kulturverständnis, nämlich auf dem Bekenntnis zur Kulturstaatlichkeit und zur kulturellen Vielfalt im Kulturverbund. Dabei liegt die Stärke in der Vielfalt. Die US-Filmwirtschaft muss daher im eigenen Interesse der europäischen Filmindustrie die Chance lassen, ihre Aufgaben im Verbund zu erfüllen, d. h. für den pluralistischen freiheitlichen Lebensstil zu werben.919

918  So ist die Förderung der innerstaatlich produzierten Filmmusik in Tennessee von besonderem Gewicht. Die ITO scheiterte weniger daran, dass die USA keine globale Marktöffnung durchsetzen konnte als am innenpolitischen Interessengegensatz (§ 1). 919  s. § 10 G. III.



§ 18  Durchführung der Abwägung371

b) Objektiver Maßstab Objektiv bewertbar sind die Stringenz der Argumentation und die Folgerichtigkeit des Verhaltens der Streitbeteiligten. c) Subjektive Bewertung Für die subjektive Bewertung kommt es auf die individuelle Interessenlage der Kontrahenten an. 2. Regulierung a) Gemeinsamer Nenner Das Werteverstädnis diesseits und jenseits des Atlantiks ist grundsätzlich nicht so weit entfernt, dass sich kein gemeinsamer Nenner finde ließe. Abstrakt unterscheiden sich die Regulierungsmaßstäbe denn auch kaum. In den USA beeinflusst das Rating durchaus auch die Gewaltverherrlichung, in Deutschland und Frankreich werden ebenfalls Obszönitäten bei der Filmkontrolle berücksichtigt. Konkret kommt es freilich darauf an, wie diese Begriffe gehandhabt werden. Dies wiederum ist eine Frage des jeweiligen Kulturverständnisses, dessen Vielfalt auch im WTO-System zu beachten ist. b) Objektiver Maßstab Wird im Wege des Ratings in den USA der europäische Film diskriminiert, um den American way of Life von kulturellen Einstrahlungen aus dem Ausland zu bewahren, so verstößt dies im Zweifel nicht allein gegen Art. XX GATT, sondern bereits gegen die US-Verfassung. Folgerichtig kann ein derartiges Verhalten auch nicht im Wege der Abwägung gerechtfertigt werden. c) Subjektive Bewertung Nur soweit Zensurmaßnahmen nicht ohnehin WTO-neutral sind oder als anderes Extrem ausschließlich zur Fernhaltung ausländischer Filme dienen, kommt überhaupt eine Abwägung in Betracht, bei der es auf die subjektive Bewertung ankommt.

372

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

3. Filmförderung a) Gemeinsamer Nenner Bezugspunkt der Gewichtung ist der Kinofilm in seiner Bedeutung für das jeweilige Gemeinwesen. Gemeinsam ist die Erkenntnis, dass der Kinofilm nur in seiner mehrschichtigen Bedeutung als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium erfasst werden kann. Damit ist noch keine Aussage über das Gewicht der Einzelkomponenten verbunden. b) Objektiver Maßstab Die USA können zunächst gegen die Stringenz der Rechtfertigung der europäischen Filmförderung geltend machen, dass diese nach den nationalen Rechtsordnungen ebenfalls problematisch ist. So ist etwa die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Qualifizierung der gleichen Filmförderung des Bundes im Innenverhältnis als Wirtschafts- und im Außenverhältnis als Kulturförderung mit den unterschiedlichen Regelungszusammenhängen dogmatisch gut begründbar.920 Für Außenstehende erinnert die Argumentation an Rosinenpicken. Andererseits ist es in den USA üblich, wirtschaft­ liche und kulturelle Belange zu vermischen. Auch die Amerikaner sehen den Film als Einheit, der gleichwohl gesamt- und gliedstaatlichen Regelungen zugänglich ist.921 c) Subjektive Bewertung Die Bedeutungsschichten des Kinofilms weden zwar von allen Beteiligten akzeptiert; die Komponenten des Films als Wirtschaftsfaktor, Kulturgut und Massenmedium werden jedoch unterschiedlich gewichtet. Die erhebliche wirtschaftliche Bedeutung des Kinofilms (Film als Handelsware) steht jedoch überall außer Frage. Die Filmwirtschaft hat an der deutschen „Kultur- und Kreativitätswirtschaft“ einen maßgeblichen Anteil. Die Filmbranche ist nach wie vor eine Wachstumsbranche. Das gilt auch für den Kinofilm. Die französische Filmindustrie stellt einen wichtigen Wirtschaftszweig in ganz Europa dar. Der französische Kinofilm ist auch im Ausland beliebt. Auf europäischer Ebene wird die wirtschaftliche Bedeutung des Kinofilms klar gesehen. In den USA macht die Unterhaltungsindustrie gar den wichtigsten Teil der Volkswirtschaft aus. Als Handelsware ist der 920  BVerwGE 921  s.

133, 165 (171 ff.). § 8 E. II.



§ 18  Durchführung der Abwägung373

Kinofilm auf Gewinnerzielung ausgerichtet. Das gilt für alle Genres. Die Filmwirtschaft ist ein Wirtschaftszweig, der sich grundsätzlich nach den Gesetzen des Wettbewerbs richten muss. Insofern bestehen keine Unterschiede bei der Gewichtung des Kinofilms. Das Streben nach wirtschaftlichem Gewinn schließt nicht aus, dass Filme als Kunstwerke zu behandeln sind. In den USA wird ohnehin kein Gegensatz zwischen Kunst und Kommerz gesehen. „Cultural products“ werden dort als Ware betrachtet. Umgekehrt sind auch wirtschaftlich rentable Kinofilme vielfach Kulturgüter. Als Massenmedium beeinflusst der Kinofilm ferner noch immer die öffentliche Meinung. Deshalb ist das Filmrecht durch das Bestreben gekennzeichnet, den Gebrauch der Medien aus der Perspektive der jeweiligen Verfassungsordnung so zu regeln, dass ihrem Missbrauch Grenzen gesetzt werden. Daher ist die Filmfreiheit bei den medialen (Kommunikations-)Grundrechten untergebracht. Insofern hängt die Gewichtung des Kinofilms von der realen Situation der jeweiligen Filmwirtschaft ab. In Deutschland, Frankreich und der EU wird die Realsierung von Kinofilmen vielfach erst durch die staatliche Filmförderung ermöglicht. Entsprechend der Klassifizierung des Kinofilms als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium ist die Filmförderung eine Aufgabe der staatlichen Wirtschaftsförderung, Kulturförderung und Medienpolitik. Dort, und nur dort, wo die kulturelle Vielfalt gefährdet ist, ist eine staatliche Intervention geboten. Einen Mindestbestand einheimischer Produktionen fällt bereits in den Bereich der Daseinsvorsorge. Darüber hinaus gilt es, die kulturelle Vielfalt zu wahren. In den USA ist dies nicht erforderlich. Die nationalen europäischen Fördermaßnahmen werden durchgeführt in der erklärten Absicht, den freien Handel zulasten des US-Films zu beeinflussen. Hierauf weisen die USA zu Recht immer wieder hin. Die Einflussnahme wäre aber nur dann inakzeptabel, wenn sie allein in Schädigungsabsicht erfolgen würde. Nicht jede Sonderbehandlung von Erzeugnissen und Dienstleistungen, die gegen den freien Markt verstößt, verletzt indessen das WTO-Regelwerk. Vielmehr müssen auch die USA das Gewicht anerkennen, das der kulturellen Vielfalt auf dem Filmsektor zukommt. Umgekehrt müssen die Europäer die wirtschaftliche Bedeutung des Films für die USA zur Kenntnis nehmen. Wenn konkret die Interessenalge aller Beteiligten berücksichtigt wird, sollte eine einheitliche Gewichtung der durch Fördermaßnahem berührten Belange möglich sein. Das Austarieren der Belange ist damit allerdings noch nicht entschieden.

374

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

4. Kinoförderung Abgesehen davon dass sich der „digital roll-out“ ohnehin nicht mehr verhindern lässt,922 liegt die Förderung der Kinodigitalisierung an sich im Interesse der gesamten Filmbranche. Die Interessen werden jedoch in unterschiedlichem Ausmaß berührt. Der exorbitanten Kostenentlastung der Verleiher stehen hohe Investitions- und Folgekosten der Kinobetreiber gegenüber. Es lag und liegt daher nahe, die Verleiher zu einer Art Quersubven­ tionierung heranzuziehen. Dass diese dann eine Gegenleistung erwarten, liegt auf der Hand. Das Instrument der VPF beschwört indessen die Gefahr herauf, dass die Verleiher eine Marktmacht erlangen wie zu Zeiten des „block bookings“,923 die mit den Mitteln des Kartellrechts nicht völlig gebannt werden kann. Nicht von ungefähr haben die Major Hollywood Studios über ihren Dachverband DCI die technischen Standards für die Digitalisierung vorgegeben. Um dieser Fehlentwicklung entgegenzusteuern, muss der Staat seiner Gewährleistungspflicht für die Grundversorgung mit Kinos nachkommen. Die Parallele zum Rundfunkrecht drängt sich auf. Grundversorgung ist dort nur die rundfunkspezifische Form der Daseinsvorsorge.924 Die Grundversorgung hat damit eine sozialstaatliche (gleichmäßige Versorgung der Allgemeinheit zu erschwinglichen Preisen)925 und rechtsstaatliche (Gewährleistung der Kommunikationsgrundrechte) Komponente. Inhaltlich ist der Begriff der Grundversorgung ebenso flexibel wie der Mutterbergriff der Daseinsvorsorge. Für die Gesamtheit der Bevölkerung müssen Programme angeboten werden, die umfassend und in voller Breite die Palette der Rundfunkleistungen abdecken. Erfasst wird nicht nur ein informationeller und kultureller Mindestbestand, sondern auch Unterhaltung und Sport. Wie bei der Daseinsvorsorge generell, ist die Beschränkung auf existenznotwendige Leistungen entfallen. Aus der Grundversorgung im Sinne einer Minimalgarantie wurde der Funktionsauftrag des Rundfunks.926 Übertagen auf den Kinofilm bedeutet dies, dass die Förderungsbeschränkung auf Kriterienkinos nur für eine Übergangszeit akzeptabel ist, dass aber auf längere Sicht nur das Branchenmodell WTO-konform ist.

922  s.

§ 3 B. II. 2. § 8 B. II. 924  So zutreffend Herrmann, Fernsehen, S. 322 f., 332 f., 346, 378, der den Begriff der Grundversorgung in die rechtswissenschaftliche Diskussion einführte. 925  Hierzu Herrmann / Lausen, Rundfunkrecht, § 6 Rn. 9 ff. 926  Vgl. M. Ronellenfitsch, in: Magiera  / Sommermann (Hrsg.), Daseinsvorsorge, S.  27 ff. (35). 923  s.



§ 18  Durchführung der Abwägung375 V. Abwägung

1. Kriterium Die Abwägung muss zu einem Interessenausgleich führen, der von allen Beteiligten akzeptiert werden kann. Das setzt voraus, dass sich alle Beteiligten fair behandelt fühlen können, dass ihre Interessen gebührend berücksichtigt wurden und in einem ausgewogenen Verhältnis (proper balance; Art. 3 Abs. 3 DSU) stehen und dass wirklich eine Befriedung eigetreten ist. Das alles ist erreichbar bei Beachtung der Teilgebote des Abwägungsgebots (Fairnessgebot, Gebot der Rücksichtnahme und der Konfliktbewältigung). 2. Regulierung Bisweilen sind Deutschland und Frankreich bemüht, den Einfluss gewaltverherrlichender US-Filme zu reduzieren, während die USA vor allem darauf abzielen „indezente“ Sexfilme“927 durch Freigabebedingungen für Kinoaufführungen möglichst vom heimischen Markt fernzuhalten. Im Hinblick auf die Diskriminierungswirkung die den Einfluss ausländischer Filme begrenzen soll, halten sich die problematischen Verhaltensweisen bislang die Waage. Die Abwägungsbilanz ist ausgeglichen. 3. Filmförderung a) Notwendigkeit der Einzelfallbetrachtung Fair behandelt können sich die Streitbeteiligten fühlen, deren Interessen (an-)erkannt und angemessen gewichtet worden sind. Da das WTO-System wechselseitige Rechte und Pflichten begründet, ist die Angemessenheit nicht ausschließlich subjektiv zu bestimmen. Anhaltspunkte für einen objektiven Maßstab der Angemessenheit vermittelt das Gebot der Rücksichtnahme.928 927  Arizona

Bill 41-1517, M 3. Urteile von 25.1.1967 – IV C 86.66 –, BVerwGE 28, 148 (152 f.); vom 6.12.1967 – I C 94.66 –, BVerwGE 28, 268 (274 f.); vom 10.4.1968 – IV C 3.67 –, BVerwGE 29, 286 (288); vom 3.3.1972 – IV C 4.69 –, Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 97 S. 47 (50); vom 25.2.1977 – IV C 22.55 –, BVerwGE 52, 122; vom 11.3.1981 – 4 C 1.78 –, Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 44 S. 4 (8); vom 10.1.1982 – 4 C 28.81 –, Buchholz 406.11. § 34 BBauG Nr. 89 S. 15 (1); vom 21.1.1983 – 4 C 59.79 –, NVwZ 1983, 609; vom 5.8.1983 – 4 C 96.79 –, BVerwGE 67, 334 (337); vom 6.10.1989 – 4 C 14.87 –, BVerwGE 82, 343; vom 28.10.13 928  BVerwG,

376

3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

Feste Regeln gibt es insoweit zwar nicht, da die konkreten Umstände des Einzelfalles im Rahmen einer Gesamtschau ausschlaggebend sind.929 Zu würdigen ist aber, was den Beteiligten objektiv zuzumuten ist.930 Die Unzumutbarkeit betrifft das Austauschverhältnis (balance) von Rechten und Pflichten. Von vornherein unzumutbar sind Maßnahmen zur Beschränkung der Handelsfreiheit, die das Problem, zu dessen Bewältigung sie getroffen wurden, in Wirklichkeit unbewältigt lassen. Unabhängig von der Zumutbarkeit von Beschränkungsmaßnahmen ist der Grundsatz der Problembewältigung931 ganz allgemein zu beachten. Von der Problembewältigung ist die Konflitktbewältigung zu unterscheiden, die das Ziel der Abwägung ausmacht. Sie spielt eine Rolle bei der ex-ante-Prüfung der Frage, ob eine Maßnahme zielführend ist und kann ansonsten nur im Wege der Ergebniskontrolle festgesellt werden. b) Allgemeine Würdigung • Förderung generell Die USA wenden sich gegen die Filmförderung als solche, da diese den Wettbewerb schlechthin beeinträchtige.932 Wettbewerb im WTO-System meint aber nicht den ungezügelten Verdrängungswettbewerb, sondern den umhegten Wettbewerb. Dem trägt in den USA auf Bundesebne etwa der Internal Revenue Code Rechnung.933 Außerdem betreiben die meisten Einzelstaaten der USA eine intensive Filmförderung. Die generelle Kritik an der Filmförderung steht somit im Gegensatz zu dem eigenen Verhalten und ist mangels Folgerichtigkeit ohne Gewicht. – 4  C 5.93 –, NVwZ 1994, 686; vom 18.5.1995 – 4 C 20.94 –, BVerwGE 98, 234; vom 23.9.1999 – 4 C 6.98 –, BVerwGE 109, 314; vom 18.11.2004 – 4 C 1 04 –, NVwZ 2005, 328; Beschluss vom 11.12.2006 – 4 B 72.06 –, NVwZ 2007, 336; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16.1.2006 – 8 A 11271 / 05 –, NVwZ 2006, 844; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7.1.2004 – 22 B 1288.03 –, NVwZ RR 2004, 408. 929  BVerwG, Beschluss vom 3.3.1992 – 4 B 70 / 91, NVwZ 1992, 884; Urteil vom 25.1.2007 – 4 C 1.06 –, BVerwGE 128, 118 (124). 930  BVerwG, Beschluss vom 11.12.2006 – 4 B 72.06 –, NVwZ 2007, 336. 931  BVerwG, Urteil vom 23.1.1981 – 4 C 68.78 – 61, 307 (311), vom 22.11.2002 – 11 C 2.00 – BVerwGE 112, 221 (224). BVerwG, Urteil vom 23.1.1981 – 4 C 68.78 – 61, 307 (311), vom 22.11.2002 – 11 C 2.00 – BVerwGE 112, 221 (224); VGH Bad.-Württ. Urteil vom 30.3.1992 – 8 S 699 / 91. 932  s. § 3 G.; § 12 B. 933  Sec. 181: Treatment of certain qualified film and television productions (s. § 8).



§ 18  Durchführung der Abwägung377

• Auswirkungen der Filmförderung Die USA könnten sich durch die Filmförderung Deutschlands, Frankreichs und der EU am Marktzugang unzumutbar beschränkt fühlen. Dann müsste die Beschränkung aber deutlich spürbar sein. Hiervon sollte bei einem durchschnittlichen europäischen Marktanteil von Hollywood-Produk­ tionen von 80 % nicht ernsthaft die Rede sein. • Erforderlichkeit der Filmförderung Die Filmförderung in Deutschland, Frankreich und der EU dient dazu, im Interesse der kulturellen Vielfalt ein Gegengewicht zum dominierenden Hollywoodfilm zu schaffen. Die Monopolstellung des Hollywood-Films schafft Probleme für die kulturelle Vielfalt. Diese Probleme werden durch die europäische Filmförderung nur behoben, wenn eine feststellbare Relation der Förderung von Marktanteil und Förderung besteht. In Deutschland beläuft sich der Marktanteil des deutschen / europäischen Films auf durchscnittlich15 %. Der Marktanteil stieg in den vergangenen Jahren auf über 18 %. Hierzu trugen vor allem staatlich geförderte deutsche Spielfilme bei. Auch in Frankreich liegt der Anteil des französischen Films mittlerweile über dem der USFilme. Die Filmförderung zeigt somit ersichtlich Wirkungen. • Zumutbarkeit der Ausgestaltung Soweit die Finanzierung der Filmförderung über eine brachenbezogene Sonderabgabe erfolgt, könnte das Gebot der Rücksichtname verletzt sein. Mit Rücksicht auf die Zumutbarkeit darf die vorwiegend die Hollywood­ filme treffende Förderabgabe nicht höher sein als der Marktanteil der US Produktionen, Die Förderabgabe der FFA hält bei maximal 3 % des Kartenverkaufspreises deutlich diese Grenze ein. Bedenklicher ist die vom CMC erhobene Sondersteuer in Höhe von 10,72 % auf jede Kinokarte. Aber auch diese Sondersteuer hält sich noch im Rahmen und erscheint zumutbar. • Rechtfertigung der Förderung Rechtfertigungsgründe für die Einschränkung der Welthandelsfreiheit ergeben sich aus abwägungsrelevanten Sonderbestimmungen des WTO-Rechts sowie generell aus den Erfordernissen der kulturellen Vielfalt. Kulturelle Vielfalt bedeuet, dass die Filmförderung zur Wahrung der kulturellen Identität des jeweiligen Gemeinwesens eingesetzt wird. Kulturelle Vielfalt ergibt sich bei der Unterscheidung nach Zivilisationsform und Zivilisationsgrad und

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

findet ihren Ausdruck im Kinofilm als Handelsware, Kulturgut im engeren Sinn und Massenmedium. Demnach kann die Filmförderung als eine Aufgabe der staatlichen Wirtschaftsförderung, Kulturförderung und Medienpolitik gerechtfertigt sein, sich auf jede Stufe des Herstellungs- und Verwertungsprozesses erstrecken und den Film als Ware oder Dienstleistung erfassen. • Förderung der Filmwirtschaft Die deutsche Filmförderung nach dem FFG versteht sich schwerpunktmäßig in allen Herstellungsstufen des Kinofilms als Wirtschaftsförderung („Struktur der deutschen Filmwirtschaft“). Die den Hauptanteil der Filmförderung ausmachende Referenzfilmförderung (§§ 22 ff. FFG) stellt dementsprechend auf den wirtschaftliche Erfolg eines Referenzfilms ab. Mit der Berufung auf die kulturelle Vielfalt lässt sich die Wirtschaftsförderung nicht rechtfertigen, wenn man von einem engen Kulturbegriff ausgeht. Kulturelle Vielfalt betrifft aber die Filmwirtschaft insgesamt. Die Wirtschaftsförderung soll den Erhalt einer eigenständigen europäischen Filmwirtschaft sicherstellen. Sie kann somit auf die kulturelle Ausnahme gestützt werden. Entsprechendes gilt für die zentralstaatliche französische Filmförderung, die noch stärker auf den Referenzfilm zugeschnitten ist. Die Unterscheidung der Referenz- und Projektfilmförderung durch das CNC betrifft nur Varianten der Wirtschaftsförderung. • Kulturförderung Die deutsche Filmförderung durch die FFA hat ohnehin den Schwerpunkt auf die Kulturförderung im engeren Sinn verlagert. Für die Referenzpunkte spielen zunehmend qualitative Gesichtspunkte eine Rolle. Die Kulturförderung im engeren Sinn ist auf jeden Fall durch die kulturelle Ausnahme gedeckt. Kulturelle Erwägungen bestimmen auch die französische Filmförderung und sind ausschließlich maßgeblich für die Förderprogramme der EU. Wenn die Filmförderung mit einem kulturellen Anspruch gerechtfertigt wird, müsste zwar konsequenterweise ein ausländischer Film mit deutscher  /  französischer oder europäischer Thematik förderfähig sein. Gerade dies ist jedoch nicht beabsichtigt. Hier wirkt sich wieder der Gesichtspunkt des Schutzes der europäischen Filmwirtschaft aus. • Regionale Wirtschaftsförderung In Deutschland erfolgt die Filmförderung durch die Länder, in Frankreich durch die Regionen, in den USA durch die Einzelstaaten zumeist in Form



§ 18  Durchführung der Abwägung379

von Steuer­ vergünstigungen oder bedingt rückzahlbaren zinsbegünstigten Darlehen für einen bestimmten Teil der Produktionskosten, die in dem betreffenden Territorium ausgegeben werden müssen. Die Welthandelsfreiheit wird hier nur bedingt berührt. Relevant ist es nur, wenn der Regionalfaktor mit der Beschäftigung Einheimischer verknüpft wird. Das ist in den USA in den closed shop states automatisch der Fall. Aber auch in den oben aufgelisteten right-to-work-states bestehen Förderregelungen, die eine Inländerprivilegierung bewirken. Die europäische Regional­ förderung kann daher von den USA redlicher Weise nicht beanstandet werden. • Kinoförderung Die Kinoförderung in den USA kommt auch dem europäischen Film zugute. Entsprechendes sollte bei der Förderung der Digitalisierung der Kinos in Europa in die Abwägung eingestellt werden. • Konfliktbewältigung Die vorstehenden Erwägungen sollten eine Konfliktbewältigung ermöglichen. Daher ist es nicht nötig, die Auseinandersetzung länger aufzuschieben. Ein weiterer Konflikttransfer in die nächste Verhandlungsrunde oder ein dilatorischer Formelkompromiss934 würde vielmehr lediglich die Legitimationskrise der WTO verschärfen. 4. Förderung der Kinodigitalisierung Auf Dauer ist nur eine umfassende Kinoförderung abwägungsgerecht. VI. Ergebniskontrolle

Ob die Abwägung gelungen ist, wird sich erst allmählich herausstellen. Zur Nachjustierung ist eine Ergebniskontrolle geboten. Aussagekräftig wird dann vor allem eine Negativkontrolle sein: Die Konfliktlösung darf keine negativen Folgen verursachen. Bezogen auf die Bedeutung des Films als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium darf die Lösung nicht disproportional sein. In diesem Zusammenhang spielt es auch eine Rolle, wie groß die Bereitschaft ist, das WTO-Recht überhaupt zu beachten935. Die Bereitschaft, sich zur Wahrung der eigenen Interessen über WTO-Recht hinwegzu934  Vgl. 935  Vgl.

Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928, S. 31 f. § 2 D.

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3. Teil: Der Kinofilm im WTO-Recht

setzen, ist auch ein Indiz für die Disproportionalität des gefundenen Kompromisses. Hier bleibt nur die Möglichkeit weiter zu verhandeln. Andernfalls droht das ganze WTO-System zu scheitern. Das WTO-System droht aber auch zu scheitern, wenn nur noch verhandelt wird. WTO-Generaldirektor Lamy erwähnte in einer Rede vor dem Minnesota Economic Club in Minneapolis am 17. April 2012 den Auftrag der Doha-Verhandlungsführer „to seek among the many Doha topics those which might be ripe for conclusion.“936 In diesem Sinne ist der Kinofilm reif für eine Lösung. D. Zusammenfassung Die formelle und materielle Streitbeilegung im DSU erfolgt auf der Grundlage der juristischen Abwägungsmethode. Das bedeutet, dass formal die Abwägungsschritte des Ermittelns, Gewichtens und Wägens zu unterscheiden sind und materiell der Katalog streitbezogener Kriterien abzuarbeiten ist. Das Ziel, im transatlantischen Verbund über das Medium des Films für die freiheitliche Lebensart zu werben, ist nur den welthandelsrechtlich relevanten Regulierungsmaßnahmen vorgegeben. Bereichsausnahmen verstoßen per se gegen das WTO-System. Ordnungsrechtliche Maßnahmen können zielkonform sein, erfordern aber eine Abwägung. Die Filmförderung lässt sich in aller Regel mit den Zielen der WTO vereinbaren. Die defensiv ausgerichtete Schaffung eines Gegengewichts gegen die US-amerikanische Marktbeherrschung des Filmsektors ist WTO-konform. Die Förderung der Kinodigitalisierung dient den WTO-Zielen, wenn sie auf alle Kinos erstreckt wird. Die Sachdienlichkeit ist bei jeder die Welthandelsfreiheit beeinflussenden Maßnahme konkret zu hintertragen. Orientierungsgröße ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Sachbezug sollte zur Vermeidung des Missbauchsvorwurfs gewahrt oder ausdrücklich abbedungen werden. Die Gewichtung der Abwägungsbelange steht vor der Schwierigkeit, bei unterschiedlicher Bewertung einzelner Maßnahmen einen gemeinsamen Maßstab zu finden. Dieser gemeinsame Maßstab folgt aus dem Rollenverständnis der Beteiligten im transatlantischen Kulturverbund. Gemeinsamkeiten lassen sich noch am leichtesten im Kreis der Regulierung feststellen. Die jeweiligen Zensurmaßnahmen sind in der Regel WTO-neutral. Bei der Filmförderung ergeben sich Gemeinsamkeiten für die Gewichtung aus der 936  http: /  / www.wto.org / english / news_e / sppl_e / sppl224_e.htm.

Zugriff 2.4.2012.



§ 18  Durchführung der Abwägung381

einheitlichen Wertschätzung des Films und der Anerkennung seiner subjektiven Gewichtung durch die jeweils andere Streitpartei. Die Förderung der Kinodigitalisierung ist für die gesamte Filmbranche gewichtig. Sie stellt keine Ausnahme von der Welthandelsfreiheit dar. Unter Berücksichtigung der Gebote der Rücksichtnahme, der Problembewältigung und der Konfliktbewältigung lässt sich eine Abwägung durchführen, welche die Konfliktlösungskapazität des WTO-Systems bestätigt.

4. Teil

Schluss Den Abschluss der Arbeit bilden eine thesenhafte Zusammenstellung ihrer Ergebnisse (§ 19) sowie eine Skizze der Konsequenzen für das Konfliktmanagement und eine Schlussbetrachtung zur paradigmatischen Bedeutung des Kinofilms (§ 20).

§ 19  Ergebnisse A. Friedensfunktion des Welthandelsrechts Das Völkerrecht ist als Friedensordnung darauf gerichtet, Konflikte zu vermeiden bzw. vermeidbare Konflikte friedlich zu lösen. Dies gilt namentlich für das Welthandelsrecht als Sondermaterie des Wirtschaftsvölkerrechts. Leitlinie des Welthandelsrechts ist die These, dass die Welthandelsfreiheit per Saldo allen Staaten nützt und zum Weltfriedenden beiträgt (Freihandelstheorem). Die saldierende Betrachtungsweise besteht in einer Interessen­ abwägung, in die auch gegenläufige wirtschaftliche Interessen und nichtwirtschaftliche Belange einfließen. Solchen konträren Interessen kann (ausnahmsweise) Vorrang vor der Welthandelsfreiheit zukommen („…“). Die Konzeption der umhegten Welthandelsfreiheit liegt dem WTO-System zugrunde. B. WTO-System Das WTO-System beruht auf dem Welthandelssystem, das gegen Ende des Zweiten Weltkriegs konzipiert wurde und sich in der Nachkriegszeit entwickelt hat. Dabei zeigte das Scheitern der ITO, dass die Welthandelsfreiheit nur schrittweise verwirklicht werden kann. Der erste Schritt wurde mit dem GATT 1947 gemacht, das auf den Warenverkehr beschränkt war. Für die Fortentwicklung des Welthandels waren weitere Verhandlungsrunden erforderlich. 1982 forderten die USA die Ausweitung der GATT-Regeln auf Dienstleistungen. Verhandelt wurde die Forderung auf der UruguayRunde, die nur durch Ausklammern streitiger Punkte zum Abschluss gebracht werden konnte.



§ 19  Ergebnisse383

Ergebnis der Uruguay-Runde war die Gründung der WTO und die Vereinbarung eines Regelwerks (vor allem GATT 1994, GATS und TRIPs), die das WTO-System ausmachen. Grundphilosophie des WTO-Systems ist die Öffnung der Märkte und damit die Liberalisierung des Welthandels. Mit dem WTO-System wurde erst ein Zwischenzustand auf dem Weg zu einer Ausweitung der Welthandelsfreiheit erreicht. Die Entwicklung stagniert gegenwärtig. Fraglich ist, ob sich die WTO in einer Krise befindet. C. Krise der WTO Seit einigen Jahren sieht sich das WTO-System massiver Kritik ausgesetzt. Die negativen Auswirkungen der Globalisierung werden dabei dem WTO-System angelastet. Das sind bereits Krisensymptome. Das WTO-System befindet sich in einer echten Krise, wenn die Konzeption der Welthandelsfreiheit und mit ihr das ganze System, unter Hinweis auf dessen unzulängliche globale Problemlösungskapazität mit beachtlichen Gründen angezweifelt werden kann. Die Zweifel an der Leistungsfähigkeit der WTO sind begründet, wenn sich nicht einmal ein Interessenausgleich der Staaten, deren Wirtschaftsordnung mit den Zielen des WTO-System kongruent ist, herstellen lässt. Umgekehrt wird die Leistungsfähigkeit nachgewiesen, wenn es gelingt, einen Konflikt, der zwischen solchen Staaten entstanden ist, zu lösen. Nachweispflichtig für die Leistungsfähigkeit und friedensstiftende Funktion des WTO-Systems im Globalisierungszeitalter sind die Staaten, die dieses System aktiv propagieren. Das Bekenntnis zur beschränkten Handelsfreiheit prägt insbesondere die Wirtschaftsordnungen in der EU und in den USA. Als repräsentativ können Deutschland, Frankreich, die USA und die EU selbst gelten. In Deutschland ist der soziale Rechtsstaat durch Leistungen der Daseinsvorsorge im Rahmen der Marktwirtschaft geprägt. Frankreich verknüpft das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft mit dem Konzept des service public. In der EU lässt das Bekenntnis zu einer „in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft“ Raum für soziale- und kulturstaatliche Einschränkungen der Handelsfreiheit. Selbst die Wirtschaftsordnung der USA beruht auf einer „free market economy“, mit der kulturelle Daseinsvorsorgebelange („public utilities“) vereinbar sind (comprehensive state).

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4. Teil: Schluss

Immer handelt es sich um Verfassungsstaaten oder einen Staatenverbund, deren Wirtschaftsordnung wettbewerbsorientiert ist, aber zur Wahrung öffentlicher Belange ausnahmsweise auch Beschränkungen des Wettbewerbs gestattet. Prüfstein für die Leistungsfähigkeit des WTO-Systems ist dessen Problemlösungskapazität im Spannungsverhältnis von genereller Welthandelsfreiheit und individuellen Beschränkungsnotwendigkeiten. Probleme treten im Einzelfall auf. Die Problemlösungskapazität des WTOSystems ist daher an Hand eines aussagekräftigen Beispiels zu prüfen. D. Modellfall Kinofilm Aussagekräftig im vorgenannten Sinn ist der Kinofilm, dessen Einbeziehung in das WTO-System seit langem kontrovers ist. Die Kontroverse zählt zu den Konflikten, die bei den weiteren WTO-Verhandlungen zu lösen sind. Der Streit um den Kinofilm betrifft, nachdem die prinzipielle Anwendbarkeit des WTO-Rechts nicht mehr umstritten ist, die Frage, ob hier uneingeschränkt die Grundsätze der Warenverkehrsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit Anwendung finden oder ob – insbesondere aus kulturellen Erwägungen – Ausnahmen von diesen Prinzipien gemacht werden müssen. Der Kinofilm ist dabei als Handelsware, Kulturgut und Massenmedium zu verstehen. In dieser Vielschichtigkeit weist er ein hohes Konfliktpotenzial auf. Das Konfliktpotenzial des Kinofilms ist das Ergebnis einer längeren Entwicklung in Deutschland, Frankreich, der EU und in den USA, die trotz gemeinsamer Wurzel zu unterschiedlichen rechtlichen und tatsächlichen Strukturen und Praktiken geführt hat. Unterschiedlich ist bereits das jeweilige Filmrecht. In Deutschland besteht das Filmrecht umfassend aus der Gesamtheit der rechtlichen Bestimmungen die sich mit dem Film und dem Filmwesen befassen. In Frankreich wird das Filmrecht von der Gesamtheit der rechtlichen Regeln gebildet, die die Produktion, Verteilung und Aufführung der Filme betreffen. Auf europäischer Ebene verhindert das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung die Entwicklung eines spezifischen gemeinschaftlichen Filmrechts. Filmrecht ist hier die Summe filmbezogener Annexregelungen zu ausdrücklich der EU zugewiesenen Kompetenzen.



§ 19  Ergebnisse385

In den USA hat sich kein einheitlicher Rechtsbegriff des Films herausgebildet. „Movie Law“ oder „Cinema Law“ betrifft dort konkrete Sachzusammenhänge des Filmwesens. Eine Sonderrolle im Rahmen des gesamten Filmrechts nimmt der Kinofilm ein. In Deutschand besteht eine die Vielzahl ausdrücklich und speziell auf den Kinofilm bezogener Regelungen. In Frankreich wird das Filmrecht unter den Oberbegriff des „droit du cinéma“ gefasst. Die das Filmwesen erfassenden europäische Annexregelungen beziehen sich zum Teil ausschließlich auf den Kinofilm. Selbst im punktuellen Filmrecht der USA wird in den jeweiligen Einzelregelungen der Eigenständigkeit des Kinofilms Rechnung getragen. Die rechtliche Besonderheit des Kinofilms drückt sich staatsorganisatorisch in der jeweiligen Kompetenzordnung aus. In Deutschland lassen die verschiedenen Aspekte des Films die sonst gebräuchliche Schwerpunktbildung der Kulturpflege durch die Länder und der Wirtschaftsregulierung durch den Bund kaum noch erkennen. Der Bund betreibt gesamtstaatliche kulturelle Imagepflege und die Länder betreiben regionale Wirtschaftsförderung, d. h. Bund und Länder beschäftigen sich mit allen Aspekten des Kinofilms. Im französischen Einheitsstaat beeinflusst die im Aufbau befindliche Dezentralisierung die rechtliche Zuordnung des Kinofilms. Vor allem bei der Filmförderung hat der französische Staat in großem Umfang Zuständigkeiten an die Regionen übertragen. Auf europäischer Ebene wird als filmspezifische Maßnahme die Kinodigitalisierung betrieben. Die Filmwirtschaft der USA ist weitgehend bundesrechtlich geregelt. Auch im exekutiven Bereich stehen dem Bund Kompetenzen zu, die hauptsächlich von unabhängigen Ämtern (independent agencies) wahrgenommen werden. Auf einzelstaatlicher Ebene ist das Filmwesen bzw. das Kinowesen schwerpunktmäßig eine Aufgabe der Kommunalverwaltung. Die Staaten selbst bemühen sich indessen, das Filmen auf ihrem Staatsgebiet attraktiv zu gestalten und haben zumeist zentrale Anlaufstellen eingerichtet. In Deutschland, Frankreich, der EU und den USA ist die Filmfreiheit auf verschiedene Weise grundrechtlich gewährleistet. In Deutschland wird die Filmfreiheit durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG umfassend garantiert.

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4. Teil: Schluss

In Frankreich wird die Filmfreiheit durch die Medien- und Kommunikationsfreiheit erfasst (Art. 34 Constitution). Obwohl nicht explizit geregelt, berührt die Filmfreiheit die europäischen Grundfreiheiten (Warenverkehrsfreiheit, Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit) und das Grundrecht der Medienfreiheit der Grundrechtecharta (Art. 11 GRC). In den USA gilt die Filmfreiheit erst seit der Miracle-Entscheidung des Supreme Court vom 26. Mai 1952 als in Amendment 1 der USC grundrechtlich verbürgt. Die Filmfreiheit wird überall beschränkt und ausgestaltet durch Regulierungs- und Förderungsmaßnahmen. Staatliche Regulierungen sowie inländerprivilegierende Film- und Kinoförderungen in Deutschland, Frankreich, der EU und den USA beeinflussen und beschränken den internationalen Wettbewerb. Damit stellt sich die Frage nach einer Kollision mit den Grundsätzen von GATT, GATS und TRIPS. Über diese Frage kam es zum Streit zwischen einerseits Deutschland, Frankreich und der EU und auf der anderen Seite den USA. Der Streit hat sich gegen Ende der Uruguay Runde zu einem Konflikt entwickelt. Der Filmkonflikt kann zum Prüfstein für die Konfliktlösungskapazität des WTOSystems dienen. E. Vorgaben Den förmlichen Rahmen des WTO-Systems bildet das DSU. In verfahrenstechnischer Hinsicht garantiert das DSU effektiven Rechtsschutz. Allein durch Fairness bei der Verfahrensgestaltung lässt sich Rechtsfrieden jedoch regelmäßig nicht herstellen. Vielmehr geht es bei Konflikten zumeist um materielles Recht. Zentrale Elemente des Welthandelsrechts sind die materiellen Welthandelsprinzipien, welche die allgemeine Zielsetzung der Warenverkehrsfreiheit näher ausgestalten (MFN, Gegenseitigkeitsprinzip, NT). Unter Wahrung des grundsätzlichen Ziels der Handelsliberalisierung lässt das WTO-Recht ausnahmsweise Handelseinschränkungen zu. Bereits bei den Beratungen zu GATT 1947 war streitig, ob für Werke von kultureller Bedeutung eine Ausnahme vom Grundsatz der Handelsfreiheit gemacht werden sollte. Dieser noch immer ungelöste Streit betrifft insbesondere auch den Kinofilm. Kinofilme im Sinne des Welthandelsrechts sind grundsätzlich Waren, auf die sich Dienstleistungen beziehen. Sie unterliegen dem Prinzip der Welthandelsfreiheit.



§ 19  Ergebnisse387

F. Konfliktanalyse und Konfliktbereiche Die Lösung von Konflikten setzt eine Konfliktanalyse voraus. Diese dient der Ermittlung, worum es bei dem Konflikt geht, wie der Konflikt entstanden ist und welche Interessen bei dem Konflikt berührt werden. Bestandteil der Konfliktanalyse ist die Klärung der Rechtslage in den einzelnen Konfliktbereichen. In diesem Zusammenhang sind WTO-Relevanz und WTOVerträglichkeit von Regulierungs- und Fördermaßnahmen zu prüfen. Das Liberalisierungsziel der WTO beansprucht Geltung auch gegenüber inner-staatlichen welthandelsbeeinflussenden Maßnahmen zur Regulierung des Kinofilms. Diese verstoßen gegen die Grundsätze des Welthandelsrechts, sofern sie nicht ausnahmsweise gerechtfertigt sind. Bedeutsam sind Maßnahmen nach Art. XX Buchst. a) GATT zum Schutz der öffentlichen Sittlichkeit, die eine unmittelbare oder mittelbare Zensur ermöglichen. Die öffentliche Sittlichkeit ist dabei eng im Sinne von kulturellen Ausnahmen zu verstehen. Die Filmförderung bedeutet einen Eingriff in das Marktgeschehen und kann je nach Ausgestaltung den Freihandel beeinträchtigen. Soweit sie für den Welthandel relevant ist, bedarf sie der Rechtfertigung. Bei der Entscheidung über die WTO-Relevanz und WTO-Verträg­lich­keit sind zu berücksichtigen: Gegenstand, Ziel, Zweck und Aufgabe, Art der Förderung, Aufgabenträger, Adressat, Fördervoraussetzungen und Finanzierung. In Deutschland ist Gegenstand der Filmförderung der Kinofilm in allen Herstellungsstufen. Staatliches Ziel und Aufgabe ist die Existenzsicherung des deutschen Films. Die Förderung erfolgt durch Zuweisung von Finanzmitteln. Aufgabenträger sind Bundes- und Ländereinrichtungen. Begünstigte sind in erster Linie deutsche und europäische Filmschaffende und Filmvertreibende. Auch die Fördervoraussetzungen weisen einen deutschen und europäischen Bezug auf. Die Finanzierung erfolgt über eine branchenbezo­ gene Sonderabgabe und durch Haushaltsmittel. Frankreich fördert die gesamte französische Filmwirtschaft. Aufgabenträger sind der Zentralstaat und Regionen. Die Förderung erfolgt durch Finanzierungszuschüsse. Begünstigte sind Inländer und Europäer. Fördervoraussetzungen sind französische Referenz- und Projektkriterien. Die Finanzierung erfolgt über Sonderabgaben und Haushaltsmittel. Auf der EU-Ebene ist der europäische Film Objekt zahlreicher Fördermaßnahmen, die kulturellen Zwecken und zugleich der Wirtschaftsförderung mit dem Anliegen dienen, ein Gegengewicht zur US-Filmwirtschaft zu schaffen. Zur Finanzierung werden Haushaltsmittel herangezogen. In den Einzelstaaten der USA findet eine intensive Filmförderung statt. Jene betrachten die Filmförderung als Aufgabe der regionalen Wirtschafts-

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4. Teil: Schluss

förderung oder Selbstdarstellung. Der Innerstaatsbezug wird überwiegend dadurch hergestellt, dass die Vergünstigung von der Beschäftigung Einheimischer abhängig gemacht wird. Gegenwärtig findet in den Kinos der „digital roll-out“ statt. Die Digitalisierung des Kinos hat gravierende Auswirkungen auf die Filmbranche. Den Einsparungen der Verleiher stehen Umrüstungskosten der Kinobetreiber gegenüber. Es gilt einen Ausgleich zu schaffen (VPF; staatliche Förderung), der die Welthandelsfreiheit berührt. a) Die Digitalisierung des Kinos ist in Deutschland ohne staatliche Förderung nicht realisierbar. Ziel der Förderung ist es, schrittweise die flächendeckende Digitalisierung der Filmtheater zu erreichen, um die kulturelle Vielfalt in Deutschland zu erhalten. Gefördert werden gleichwohl grundsätzlich nur „Kriterienkinos“. b) In Frankreich ist vorgesehen, dass die Filmverleiher einen obligatorischen Beitrag zur Umrüstung der Kinos leisten (Art. L.213-16,-I). G. Konfliktlösung generell Aufgabe des DSU ist die Konfliktlösung im Einzelfall und generelle Erhaltung eines ausgewogenen Verhältnisses (proper balance) zwischen den Rechten und Pflichten der Mitglieder. Konflikte entstehen, wenn unterschiedliche Auffassungen über das Verhältnis der Freihandelsprinzipien zu ihren Ausnahmen bestehen. Die Meinungsverschiedenheiten resultieren aus einer unterschiedlichen Interessen­ lage. Die Konfliktlösung besteht in einem Interessenausgleich. Erfolg verspricht nur eine schrittweise Annäherung. Dies erfordert ein Lösungsprogramm. Das Programm läuft in drei Schritten ab. Der erste Schritt besteht in der Aussonderung der Maßnahmen ohne WTO-Bezug oder unstreitigen Maßnahmen. Der zweite Schritt besteht in der Anwendung zwingenden Rechts. Der dritte Schritt besteht in der eigentlichen Interessenabwägung. Abwägen ist eine Methode juristischer Entscheidungsfindung, die auch im Völkerrecht anwendbar ist. Art. 3 Abs. 3 DSU ist als Abwägungsgebot zu verstehen. Eine dauerhafte Konfliktlösung verlangt eine von allen Beteiligten akzeptierte Abwägung. Auf längere Sicht setzt dies eine rechtlich-methodisch korrekte Abwägung voraus. Das als Ordnungsmodell konzipierte Abwägungsgebot erfordert damit eine zielgerichtete Entscheidungsstruktur, bei der die Schritte des Ermittelns, Gewichtens und Wägens zu trennen sind. Um eine gemeinsame Basis für die einheitliche Abwägung bei divergierender Interessenlage zu finden, ist ein Kriterienkatalog zu entwickeln, der die objektiven Elemente der Abwägungsentscheidung betont (Zielorientie-



§ 19  Ergebnisse389

rung, Sachdienlichkeit, Prozesscharakter, Stringenz und Konsequenz der Argumentation, Einhaltung der Gebote der Konfliktbewältigung, der Problembewältigung, der Rücksichtnahme und der Fairness). H. Konfliktlösung Kinofilm Der Konflikt von Deutschland, Frankreich und der EU mit den USA betrifft die Vereinbarkeit der Regulierung und Förderung des Kinofilms mit dem WTO-System. Hintergrund des Konflikts ist ein unterschiedliches Kulturverständnis. Der Unterschied betrifft jedoch nicht die Frage, was generell unter Kultur verstanden wird, sondern nur den Umgang mit Kultur und die Bedeutung, die einer konkreten Kulturform zugmessen wird. Die völkerrechtliche Relevanz des Kulturbegriffs ist unstreitig. Der Kulturbegriff dient danach zur Umschreibung der staatlichen  /  gemeinschaftlichen Identität. Staatliche Identität impliziert kulturelle Vielfalt. Kulturelle Vielfalt ist ein Wesenselement des Verfassungsstaats, für dessen globale Anerkennung sich die Streitparteien im Verbund einsetzen. Damit ist ein Instrumentarium zu Lösung des Filmkonflikts vorhanden: Die Lösungsschritte bei der Interessensabwägung und der Abwägungsprozess auf der Basis des Kulturverbunds. Von der WTO-rechtlichen Würdigung ausgesondert werden können: Regulierungen, die den Kinofilm selbst unbeschadet seiner Herkunft betreffen. Verschiedene Tätigkeiten der Filmherstellung (generell: Entwicklung der Filmidee; Einzelmaßnahmen mit Förderungstendenz ohne WTO-Relevanz durch die Stiftung Rheinland-Pfalz für Kultur, die LMS, MDM RAC und ACA sowie in den französischen Provinzen Dordogne; Provence Alpes maritimes, Aubagne, Alpes du Sud, Auvergne, Basse-Normandie, Lothringen; Vosges, Burgund, Finistres, Côtes d’Armor, Champagne-Ardenne; Seine  /  St.-Denis; Val-de-Marne; Val de Loire; Franche-Comte; französisch Polynesien; Guadeloupe; Haute-Normandie / Eure; Languedoc-Rousillon; Limousin; Luberon-Vaucluse; Midi-Pyrénées / Lot; Neu Caledonien; Nord-st Paris; Paysde-la-Loire / Sarthe / Loire Atlantique; Picardie; Poitou-Charentes / Charente / Deux Sévre / Vienne; Reunion-St. Denise und in den US-Staaten Delaware, Nebraska und New Hampshire ferner nicht-spezifische Subventionen im Sinne der Subventionsrichtlinie; Abspielförderung der FFA, des BKM, der Nordmedia, der FFHSH, sowie die isolierte Drehbuchförderung durch CNC und die Filmförderung in Nevada, Ohio, North-Dakota und Washington. Zwingendes Recht enthält das WTO-System nur in seltenen Ausnahmefällen. Ausgeschlossen sind nur Bereichsausnahmen für den Kinofilm.

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4. Teil: Schluss

Abwägungsrelevant sind zielgerichtete Regulierungsmaßnahmen gegen den transatlantischen Wettbewerber. Abwägungsrelevante Filmförderung betreiben die FFA, der BKM, die MFG, die FFF, der medienboard, die nordmedia, das CNC, das CRRAV, das Centre Images, die PACA, die ­ECLA, der FACCA, das Alabama Film Office, das Alasca Film Office, das ADOC, die Arkansas Film Commission, die CFC, das Colorado Office of Economic Development and International Trade; das CT Film Office; das Florida Governor’s Office of Film & Entertainment; das Georgia Film, Music & Digital Entertainment Office, das Hawaii Film Office, das Idaho FiIm Bureau, das Illinois Film Office, das FlLM-Indiana, die Kansas FilmCommission, das Kentucky Film Office, das LED, das Maine Film Office, das Massachusetts Film Office, das Michigan Film Office, das MFTVB, das MS Film Office, das Missouri Film Office, das Montana Film Office, die New Jersey Motion Picture and Television Commission, das New Mexico Film Office, die New York State Film commission, das filmc, das Ohio department of Development, das Oklahoma Film & Music Office, das Oregon Film & Video Office; das FilminPA, das RIFilm & TV Office, das South Carolina Film Office, die South Dakota Film Commission, die Tennessee Film, Entertainment & Music Commission, die Texas Film Commision, die Utah Film Commission, die Vermont Film Commission, das Virginia Film Office, die Washington Filmworks, das West Virginia Film Office, die film Wisconsin sowie das Wyoming Film Office. Ziel der Abwägung ist die Liberalisierung des Welthandels unter Wahrung der kulturellen Vielfalt. Ordnungsrechtlich motivierte Regulierungsmaßnahmen sind mit diesem Ziel vereinbar, wenn der regulierende Eingriff dem Schutz der kulturellen Vielfalt faktisch dient oder als Ausnahme plausibel begründet wird. Diesem Ziel entspricht ferner die Filmförderung in Deutschland, Frankreich und den USA. Ihm entsprechen schließlich die europäischen EURIMAGES Programme. Fragwürdig ist das MEDIA-Mundus Pro­gramm. Zur Zielerreichung sind die Regulierungs- und Fördermaßnahmen sachdienlich. Die Ermittlung, Gewichtung und Abwägung der Regulierungs- und Fördermaßnahmen muss im konkreten Einzelfall nach Maßgabe der zuvor entwickelten Kriterien erfolgen. Dies gilt auch für die Förderung der Kinodigitalisierung.



§ 20  Konsequenzen und Schlussbetrachtung391

§ 20  Konsequenzen und Schlussbetrachtung A. Kriterien für das „Konfliktmanagement“ im Welthandelsrecht Das als Friedensordnung verstandene Völkerrecht ist auf den Ausgleich der divergierenden Interessen der Völkerrechtssubjekte angelegt. Es muss daher für unvermeidbare Konflikte ein Konfliktmanagement vorsehen. Das Konfliktmanagement zielt auf einen dauerhaften, von den Beteiligten als fair empfundenen Interessenausgleich. Die Fairness ist gerade im Völkerrecht „Question of Balance“. Ein Interessenausgleich lässt sich im Völkerrecht nur selten durch Subsumtion unter starre Regeln erzielen. Fehlen, wie zumeist im Wirtschaftsvölkerrecht, starre Regeln, ist nur eine Abwägung möglich. Wie der moderne Staat ein Abwägungsstaat ist,937 ist die Weltwirtschaftsordnung eine Abwägungsordnung. Dem entspricht das WTO-System. Insgesamt zeigt das umfassende Regelwerk der WTO-Übereinkommen mit einem auf expliziten und indirekten Prinzipien, Regeln und Ausnahmen beruhenden System, dass ein globales Konzept der Liberalisierung auch mit flexiblen Elementen verbunden werden kann (umhegter Liberalismus). Voraussetzung ist, dass auch wirklich eine rechtlich strukturierte Abwägung vorgenommen wird. Kriterien ergeben sich aus dem Beispiel des Kinofilms. Die vorliegende Untersuchung versteht sich als Muster für weitere Anwendungsfälle. B. Konfliktmanagement Unter Konfliktmanagement versteht man den systematischen und zielgerichteten Umgang mit Konflikten. Die Elemente des Konfliktmanagements hängen von der Art des Konflikt ab. Wichtigstes Element eines rechtlichen Konfliktmamagements ist die Mediation. Das DSU ist ein Streitbeilegungsverfahren mit Mediationscharakter. Wie alle Mediationsverfahren tendiert es zu einer „Vergerichtlichung“. Dies ist aber nur möglich, wenn die Streitparteien bereit sind, die Panelentscheidungen zu akzeptieren. Hierzu trägt das vorgeschlagene Abwägungsverfahren bei. Das formale und materielle WTOSystem bildet dann eine Einheit. C. Beispiel: Kinofilm Der Kinofilm ist ein aussagekräftiges Beispiel für die Leistungsfähigkeit des WTO-Systems. Trotz oder besser wegen der regulierenden und hauptsäch937  Würtenberger,

VVDStRL 58 (1999), 138 (141).

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4. Teil: Schluss

lich interventionistisch fördernden Staatseingriffe in die Filmwirtschaft kann sich hier das Welthandelssystem bewähren. Die Konflikte bei der Fortentwicklung der Welthandelsfreiheit im audiovisuellen Bereich sind lösbar. Möglich ist eine Beendigung der bitteren Fehde, bei der keine Bitternis bleibt. D. Ausblick Abschließend ist noch dem Einwand zu begegnen, dass im Filmkonflikt gleichsam eine Erledigung in der Hauptsache eintreten könne, da der Kinofilm überlebt sei. Nach seiner Dominanz als Leitmedium des 20. Jahrhunderts befinde sich der Film gegenwärtig in einer multiperspektivischen Überganssphase, an deren Ende die Ersetzung des Kinos durch OnlinePortale stehe.938 Dem widerspricht, dass der Kinofilm trotz aller Wirtschaftskrisen eine Wachstumsbranche darstellt. Das Kino wurde schon oft totgesagt, hat sich trotz zeitweiliger Rückschläge immer wieder erholt. Gavin Smith, Herausgeber der Zeitschrift filmcomment drückt das so aus: „Altough the death of cinema was being pronounced left, right, and center in 1999, 10 years later, at the end of the first decade of the 21st century, the patient appears to be very much alive albeit in a perilous condition“939

Das Kino mag ein Fossil sein, aber es ist immer die erste Anlaufstelle der Verbreitung von Filmen. Nach wie vor ist der Kinofilm ein Medium, das die Massen beeinflusst. Selbst wenn der Vertrieb geändert würde, ändert sich an der vorgesehenen Methode des Konfliktmanagements nichts. Auch der Online-Film kann als Propagandainstrument für Ideologien der unterschiedlichsten Art verwendet werden. Er kann andererseits auch unangemessen reglementiert werden. Die Vorstellung: „Die Mediathek der Menschheit verschwindet in der digitalen Wolke als omni präsentes und allzeit verfügbares Archiv der Weltkultur: ein zivilisatorisches Meisterwerk“940

ist reine Utopie. Für die Gegenwart müssen wir uns mit der weltweiten Verbreitung des pluralistischen Staatsverständnisses begnügen. Im transatlantischen Kulturverbund bedeutet die Filmfreiheit eine Entscheidung für ein weltoffenes liberales Staatsverständnis und damit ein Bekenntnis für den durch kulturelle Vielfalt geprägten Verfassungsstaat. 938  Heger,

Media Perspectiven v. 12 / 2011, 608 ff. (608). letter, filmcomment Jan / Febr. 2010, S. 4. Die Herausgeberin der Zeitschrift Filmemacher Gabriele Lechner spricht von dem „Stückchen Freiheit“, den uns der Kinofilm von Kindheit an vermittle (Heft 04 / 2011, S. 49). 940  Heger, aaO (Fußn. 938), S. 616. 939  Editor’s

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Stichwortverzeichnis Abgabengerechtigkeit  83, 131 Abwägung  81, 249, 257, 258, 275, 296, 297, 342–344, 346–348, 350, 356, 362–365, 368, 370, 371, 375, 376, 379–381, 388, 390, 391, 404 Abwägungsmethode  341, 342, 380 Adam Smith  29 AEUV  50, 53, 184, 187, 189, 192 Allgemeiner Rat  37 Appellate Body  21, 241, 242, 246–248, 292 Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm e. V. (A.G. Dok.)  90 Arbeitsgemeinschaft Kino e.V. (AG Kino)  90 audiovisuelle Dienstleistungen  56 audiovisuelle Medien  63, 71, 73, 236, 240, 260 audiovisueller Bereich  73, 184, 188, 233, 254, 255 audiovisueller Sektor  35 audiovisuelles Medium  79 Ausnahme  27, 30, 37, 42, 55, 74, 75, 141, 232, 236, 249, 250, 253, 254, 257, 258, 275, 293, 294, 341, 348, 353, 361, 362, 364, 384, 391 Ausnahmeregelung  32, 254, 269, 276, 296 Beihilfen  129, 162, 164, 167, 173, 176, 180, 181, 187, 189, 190, 191, 197, 225, 230, 293, 308 Belastungsgleichheit  129, 139 Bereichsausnahme  296, 364, 380, 389 Berufungspanel  242 Berufungsverfahren  245

BKM  21, 112–114, 122–125, 145, 146, 148, 278, 279, 282, 287, 290, 296, 298, 337, 340, 369, 389, 390 Bundesverband Kamera (BVK)  90 Bundesverband Video – Vereinigung der Videoprogrammanbieter Deutschlands e. V. (BVV)  90 Bundesvereinigung des Deutschen Films e. V. (BUFI)  90 Bundesverfassungsgericht  39, 46, 50, 52, 70–72, 75, 83, 84, 94, 96, 98, 100, 101, 129, 131, 133, 135, 136, 138, 139, 141, 146, 176, 247, 342–345, 351, 352, 367, 393, 400, 411 Bundesverwaltungsgericht  83, 96, 129, 131, 132, 134, 135, 138, 343, 372 Cancun  35, 42 Centre Images  278, 369, 390 CNC  21, 152, 157, 160, 162, 163, 165, 168–172, 174, 176, 178–180, 278, 290, 307, 341, 366, 369, 378, 389, 390 Collapse of Globalism  40 comparative advantage  29 comprehensive state  51, 363, 383 Conseil d’Etat  48, 52, 158, 161, 174, 178, 273 cross-retaliation  246 CRRAV  22, 167, 278, 280, 283, 308, 369, 390 Daseinsvorsorge  38, 47, 48, 50, 51, 187, 278, 353, 360, 373, 374, 383 David Ricardo  29 DDA  35 Deutsche Filmkünstlernothilfe  90 Deutschland  46, 52

418 Stichwortverzeichnis Dezentralisation  174, 176, 177 Dienstleistung  27, 33–36, 37, 39, 43, 45, 54, 68, 76, 77, 166, 181, 186, 209, 215, 218, 223, 226, 227, 232–238, 240, 251–253, 257, 259–261, 265, 266, 291, 292, 294, 295, 355, 363, 373, 378, 382, 386 Dienstleistungen siehe Dienstleistung Dienstleistungsfreiheit  185, 355, 384, 386 Digitalisierung  60, 61, 68, 80, 84, 93, 104, 111–113, 115, 118, 120, 122– 123, 125, 126, 142–145, 152, 172–173, 177, 179, 180, 183, 193, 195, 196, 198, 203, 277, 287, 288, 292, 337, 341, 367, 374, 379–381, 385, 388, 390 Diskriminierungsverbot  184, 293 Dispute Settlement Body siehe DSB Dispute Settlement Understanding siehe DSU Doha  34 Doha-Runde  35, 41, 42, 234, 259 Drittes Reich  88 DSB  22, 37, 242–246, 248 DSU  22, 37, 236, 240–248, 344, 364, 375, 380, 386, 388, 391 ECLA  22, 170, 278, 280, 311, 369, 390 Einfuhrbeschränkungen  185, 270 Ein- und Ausfuhrbeschränkungen  249, 254 Ein- und Ausfuhrverbote siehe Ein- und Ausfuhrbeschränkungen embedded liberalism  30 Erznoznik v. City of Jacksonville  274 EU  49, 53 EU-Beihilfen  187, 230 EU-Beihilferecht  180 EÜGK  192 EURIMAGES  192, 197, 278, 280, 283, 366, 390 europäische Wirtschaftsverfassung  49

exception culturelle  33, 38, 55, 159, 182, 255–257, 259, 260, 296, 297, 354, 362, 363, 378 Exklusion  255, 355 Export-Union des Deutschen Film e. V. (EXU)  91 FACCA  22, 278, 312, 369, 390 Fairness-Gebot  348 FFA  22, 24, 92, 93, 104, 105, 107, 108, 111–114, 125, 127, 130, 145–147, 165, 191, 278, 279, 282, 285, 287, 290, 296–299, 369, 377, 378, 389, 390 siehe Filmförderanstalt FFF  22, 116, 117, 148, 278, 279, 281, 282, 286, 300, 338, 366, 369, 390 FFG  104–113, 127–129, 131, 134, 135, 138, 140, 191, 279, 281, 282, 285, 366, 378 FFHSH  22, 120, 278, 279, 281, 284, 286, 290, 302, 366, 389 FFRi siehe Filmförderungsrichtlinien; siehe Filmförderrrichtlinien Film  21–25, 34, 56–60, 62, 63, 65–73, 76, 79, 82–89, 91–104, 107–109, 113–117, 119, 120, 122, 123, 125, 130, 132, 133, 136, 145–155, 158, 159, 162, 165, 167, 168, 174, 179–181, 189, 194, 196, 199, 201–204, 206–229, 231, 238, 259–262, 264–266, 268, 270, 272, 275, 276, 278–280, 282, 283, 285, 288, 291, 292, 294, 295, 297, 298, 300, 302, 303, 305–307, 315–337, 358–360, 369, 371, 372, 378, 379, 384, 386, 387, 390, 392 Filmabgabe  83, 93, 111, 127–129, 131, 138, 140, 141, 145–147, 154 Filmbüro MV  22, 122, 148, 278, 303 Filmförderrichtlinien  112, 121 Filmförderung  22, 73, 74, 76, 78, 81, 82, 87, 92, 95, 97, 101–103, 106, 112–117, 120–122, 124, 125, 127, 129, 132–137, 141, 142, 145–151, 156, 159, 160, 162, 165, 166, 168, 169, 170, 172–174, 176–181, 189,

Stichwortverzeichnis419 191, 192, 194, 196, 197, 203, 208–210, 212–230, 258, 261, 266, 271, 276–279, 281–285, 289, 290, 293–297, 328, 329, 333, 334, 348, 360, 366, 367, 369, 372, 373, 375–378, 380, 385, 387, 389, 390, 394, 395, 397, 398, 401–404, 412, 415 Filmförderungsgesetz siehe FFG Filmförderungsrichtlinien  22, 104, 112, 279 Filmfreiheit  94, 95, 97, 98, 101, 137, 147, 148, 150, 155–157, 177, 179, 206, 269, 274, 365, 367, 373, 385, 386, 392 Filmproduktion  62, 68, 71, 104, 107, 130, 145, 151, 152, 159, 182, 192, 195, 369 Filmrecht  72, 79, 82, 84, 98, 101, 137, 140, 144, 145, 149, 154, 156, 157, 177, 181, 184, 198, 373, 384, 385 Filmregulierung  81, 149, 231 Filmregulierungen siehe Regulierung Filmstiftung NRW  123, 124, 146, 278, 339 Filmwirtschaft  23, 27, 28, 36, 57, 61, 63, 69, 77, 79, 81, 82, 87–89, 90, 93, 97–100, 102–104, 106, 115, 125, 130–132, 140, 141, 145, 148, 150–152, 156, 157, 159, 160, 166, 168, 170, 173, 177, 183, 184, 190, 191, 194, 197–200, 205, 214, 216, 230, 249, 261, 270, 278, 288, 295, 301, 302, 358, 362, 370, 372, 373, 378, 385, 387, 392 Filmzensur  85, 97, 98, 201, 206, 270, 272, 274 Finanz- und Personalverwaltung für das Deutsche Filminstitut – DFI –  90 Frankreich  48, 52 free market economy  51 freier Dienstleistungsverkehr siehe Dienstleistungsfreiheit freier Handel  76, 239

Freihandel  31, 37, 46, 78, 236, 239, 250, 259, 276, 363, 387 Freihandelspostulat  30 Freihandelsprinzip  40, 234, 239, 250, 255, 348, 388 Freihandelstheorem  29, 382 Friedensordnung  29, 43, 363, 382, 391 Friedrich Klein  96 Friedrich-Wilhelm-Murnau-Stiftung  90 FSK  22, 90, 98–101, 276, 365 GATS  22, 31, 34, 37, 41, 74, 232–235, 237, 238, 240, 251, 252, 256, 259, 260, 265, 266, 291, 293–296, 363, 383, 386, 401 GATS-Übereinkommen  74 GATT  22, 32–34, 36–38, 42, 76, 231–241, 243, 244, 247–256, 259, 260, 265, 266, 269, 271, 275, 276, 291–294, 296, 364, 371, 382, 383, 386, 387, 414 GATT 1947  32 GATT 1994  33 Gebot der Problembewältigung  345, 348 Gebot der Rücksichtnahme  345, 348, 375, 381 Gegenseitigkeitsprinzip siehe Rezipro­ zitätsprinzip geistiges Eigentum  34, 183, 232, 234–236, 239, 251, 252 Gesetzgebungskompetenz  128, 129, 134, 135, 138, 141, 143, 146, 147, 205 siehe Kompetenz Gilde deutscher Filmkunsttheater  91 Globalisierung  27, 38–41, 197, 235, 259, 291, 383 Globalisierungskontroverse  38 Grandfather Rights  32 Grundfreiheiten  184, 386 Grundgesetz  46, 47, 52, 83, 94, 138, 146, 352, 353, 357 Grundrechtecharta  184, 186, 386

420 Stichwortverzeichnis Grundsatz der Verhältnismäßigkeit  185, 380 Güter  27

Jugendschutz  98, 100, 148, 158, 202, 273, 365 July package  35

Handelsfreiheit  30, 42, 55, 81, 239, 255, 259, 261, 267, 269, 341, 345, 376, 383, 386 Handelsliberalisierung  37 Handelsware  56, 57, 69, 72, 76, 94, 133, 135, 265, 372, 373, 378, 379, 384 Havana Charter  32, 258 Havanna Charta  32 Hays Production Code  206, 274, 276 Herzog  94, 96 HFF  22, 121, 278, 280, 281, 286, 303, 339 Hongkong  35

Kennedy-Runde  33 Kinofilm  28, 54, 68–71, 76–83, 95, 103, 104, 106, 116, 118, 126, 131, 133, 136, 144–146, 148, 149, 152, 157–159, 166, 177, 180, 181, 183, 193, 196, 199, 203, 224, 231, 237, 254, 255, 258, 260, 261, 265, 266, 268–270, 272, 274–277, 291–293, 296, 304, 307, 348, 357–365, 368, 369, 372–374, 378, 380, 382, 384–387, 389, 391, 392 Kinoförderung  80, 102, 111, 115, 149, 159, 162, 164, 192, 193, 196, 231, 276, 286, 287, 368, 369, 374, 379 Kinorecht  84, 86, 87, 145, 149 Kompetenzverteilung  94, 133, 135, 156, 205 Konfliktbewältigung  37, 345, 348, 362, 368, 375, 379, 381, 389 Konsultationsverfahren  243 Kontingente  252 Kontingentierung  102, 151, 270, 364 Kultur  21, 24, 25, 35, 48, 55, 71, 99, 102, 105, 109, 112, 123–125, 129, 134, 136, 138, 160, 181, 188, 190, 192, 195, 237, 256, 288, 289, 298, 305, 349, 350–354, 356, 357, 359, 361, 372, 389 Kulturbegriff  55, 70, 133, 136, 184, 349, 350, 352, 356, 358, 359, 361, 365, 378, 389 kulturelle Ausnahme  33, 46, 276, 357, 387 siehe exception culturelle kulturelle Belange  48, 348, 350, 351 kulturelle Vielfalt  27, 104, 126, 143–145, 190, 255, 256, 258, 287, 354, 356, 360, 361, 363, 364, 366, 367, 370, 373, 377, 378, 388–390, 392 Kulturförderung  77, 95, 106, 124, 134, 136, 144, 154, 282, 352, 360, 372, 373, 378

ICITO  33 ideelle Güter  232, 233, 240 implied powers  184 Importkontingentierungen  185 Importquoten  271 Inländerbehandlung  236, 252, 253, 257, 271, 293–295 Inländergleichbehandlung  23, 250–252, 294, 296, 297, 369, 386 siehe Inländerbehandlung Interessenabwägung  131, 231, 360, 367, 382, 388 Interessenausgleich  42, 43, 81, 267, 268, 345, 350, 351, 366, 375, 383, 388, 391 International Trade Organization, ITO  32 Internationaler Währungsfonds (IWF)  32 Internationales Wirtschaftsrecht  28 ITO  22, 32, 258, 370, 382 John Gerard Ruggie  30 John Stuart Mill  29

Stichwortverzeichnis421 Kulturgut  38, 56, 57, 69, 70, 72, 76–79, 94, 98, 132, 133, 136, 144–148, 177, 261, 265, 269, 358, 359, 372, 373, 378, 379, 384 Kulturgüter  27, 36, 38, 39, 71, 188, 240, 356 Kulturklausel  188 Kulturstaat  136, 352–354, 357, 412 Kulturstaatlichkeit  48, 50, 81, 278, 353, 357, 361, 370 Kulturstiftung Rheinland-Pfalz  278 Kulturverständnis  136, 275, 349, 350, 352, 354, 357, 361, 370, 371, 389 siehe Kultur Kunstfreiheit  94, 96, 101 Kurzfilmförderung  145 Lenkungsmittel  75, 102, 158 Liberalisierung  30–32, 35, 36, 38, 39, 41, 46, 54, 76, 233, 237–240, 259, 341, 345, 353, 363, 383, 390, 391 LMS  125, 278, 289, 305, 340, 389 Marktwirtschaft  47 marktwirtschaftliche Wirtschafts­ verfassung  47, 49 Massenmedium  56, 57, 71, 72, 76–79, 94, 96, 133, 136, 144, 146–149, 152, 177, 261, 265, 269, 358, 360, 372, 373, 378, 379, 384 Maßnahmen gleicher Wirkung  185 MDM  23, 126, 278, 280, 281, 286, 289, 306, 366, 389 MEDIA  194, 278 MEDIA 2007  181, 194, 197 MEDIA-Mundus  181, 194, 296, 366, 367, 390 MEDIA-Mundus-Programm  366 MEDIA-Programm  192, 194, 197 Medienboard  117, 118, 146, 278, 279, 281, 282, 286, 301, 338, 366 Medienfreiheit  155, 157, 186, 386 Meistbegünstigung  236, 250, 251, 253, 293, 294

Meistbegünstigungsprinzip  23, 251, 253, 257, 259, 293, 294, 296, 369, 386 MFG  23, 115, 121, 148, 278, 279, 281, 282, 284, 286, 296, 299, 337, 369, 390 Millennium Round  34 Ministerkonferenz  36 Miracle-Entscheidung  201, 207, 274, 365, 386 MPAA  23, 198, 206, 208, 274, 276, 357, 365 multilaterale Handelsübereinkommen  42, 249 Multilateralismus  250, 253, 296 Nachkriegszeit  30, 89, 151, 359, 382 negative Filmförderung  102 Neoliberalismus  30 Nichtdiskriminierungsgebot  249, 274 Nichtverletzungsbeschwerde  242 Niederlassungsfreiheit  182, 185, 197, 271, 386 Nordmedia  278, 290, 389 öffentliche Ordnung  86, 148, 155, 158 öffentliche Sicherheit  158, 254, 269, 271, 273, 274, 364, 365 öffentliche Sittlichkeit  271, 275, 276, 387 PACA,  369, 390 Panel  23, 241–245, 247, 248, 292 Panelverfahren  243 Pascal Lamy  35 Pressefreiheit  96–98, 155 Prinzip der begrenzten Einzelermäch­ tigung  184, 384 Prinzip des Freihandels  43 Projektfilmförderung  108, 114, 135, 145, 148, 162, 178, 282, 378 Projektförderung  108, 113, 122, 137, 285 Protektionismus  31 protektionistische Maßnahmen  78

422 Stichwortverzeichnis Rating  21, 208, 275, 371 Reciprocal Trade Agreements Act  31 Referenzfilmförderung  107, 135, 137, 145, 147, 282, 378 Referenzförderung  108, 285 Regionalförderung  173, 288, 315–336, 366, 379 Regulation  74 Regulierung  30, 49, 51, 73–75, 81, 95, 102, 144, 156–158, 177, 184, 196, 208, 231, 233, 240, 266, 268, 269, 273–276, 348, 361, 364, 367, 368, 371, 375, 380, 386, 387, 389 Regulierungsmaßnahmen siehe Regulierung Regulierungsvorbehalt  275 Reichslichtspielgesetz  85–88 Reziprozität  250, 293 Reziprozitätsprinzip  253, 293, 295, 386 Römische Verträge  181 Schiedsverfahren  245 Schutzklauseln  271 Sekretariat  37 service public  48, 156, 278, 383 Smoot-Hawley Tariff Act  31 Sonderabgaben  128, 138, 141, 176, 180, 278, 387 Souveränitätsvorbehalt  269, 271, 276 soziale Marktwirtschaft  50, 363 Spielquotengesetz  103 Spielzeitkontingente  269, 270, 275 Spielzeitquoten  271, 364 SPIO  23, 90, 99 siehe Spitzenorganisation der Filmwirtschaft e. V. (SPIO) Spitzenorganisation der Deutschen Filmwirtschaft e. V. (SPIO)  90 Steuer  138, 140, 176, 220, 226 Streitbeilegungsverfahren  37, 42, 76, 81, 231, 240–243, 246–248, 344, 362, 364, 391 Streitschlichtung  28, 80, 81, 161, 241, 367 Streitschlichtungspanel  242

Subvention  37, 40, 87, 102, 141, 144, 158, 235–237, 250, 252, 254, 283, 290, 294, 295, 359, 389 Subventionsübereinkommen  293 Sünderin-Entscheidung  96 Tokio-Runde  33 TPRB  37 TPRM  23, 236 Trade Policy Review Mechanism siehe TPPRM Trade Policy Reviews  253 Trägerpluralismus  95 transatlantischer Filmkonflikt  231 transatlantischer Kulturverbund  231, 348, 356, 361, 362, 365, 370, 380, 392 Transformationsgesetz  52 Transparenz  190, 250, 253 Transparenzprinzip  257, 296 TRIPS  34, 37, 232, 234, 235, 239, 240, 251, 253, 256, 261, 291, 293, 386 TRIPS-Abkommen  234 UFA  23, 85, 87, 99 umhegte Welthandelsfreiheit  30 umhegter Liberalismus  382, 391 UNESCO-Abkommen  55 Unilateralismus  257 Uruguay-Runde  33, 34, 37, 43, 55, 77, 78, 231, 233, 234, 240, 241, 248, 254, 259, 260, 266, 293, 347, 354, 382, 383, 386 USA  51, 54 Verband der deutschen Filmproduzenten  91 Verletzungsbeschwerde  242 Vertrag von Lissabon  50, 183, 186 Vertrag von Maastricht  49, 182, 188 Verwaltungsakt  74, 100 Verwaltungskompetenz  137, 138, 142, 144

Stichwortverzeichnis423 Völkerrecht  25, 29, 30, 38, 43, 52, 53, 78, 239, 354, 382, 388, 391 Vorzensur  85, 86, 97, 98, 208, 272, 274, 276 Ware  33, 40, 42, 54, 69, 70, 76, 148, 156, 177, 181, 185, 204, 215, 218, 223, 226, 232, 233, 236, 238, 251, 257, 259–261, 265, 266, 275, 291–294, 355, 358, 359, 363, 373, 378, 386 Waren siehe Ware Warenverkehr  32 Warenverkehrsfreiheit  37, 38, 56, 77, 80, 184, 234, 384, 386 Weimarer Republik  85 Weltbank (IBRD)  32 Welthandel  28 Welthandelscharta  32 Welthandelsfreiheit  27, 28, 30, 34, 36, 42, 230–232, 240, 258, 260, 261, 265, 269, 275, 293, 296, 341, 345, 347, 348, 353, 354, 356, 357, 360–363, 365, 366, 377, 379–384, 386, 388, 392 Welthandelsprinzipien  37, 42, 238, 249, 257, 258, 269, 276, 293, 386 Welthandelsrecht  28–32, 34, 46, 53, 76, 78, 81, 133, 236, 249, 251, 252, 257, 258, 266, 267, 272, 275, 293, 295, 296, 345, 346, 348, 350, 382, 386, 387, 391 Welthandelsrelevanz siehe WTO-Relevanz Welthandelssystem  30, 31 Weltwirtschaftsordnung  27 Weltwirtschaftssystem  27 Wirtschaftsförderung  106, 127, 132, 134, 136, 144, 148, 168, 170, 180, 230, 278, 279, 282, 366, 367, 373, 378, 385, 387, 388 Wirtschaftsförderungsgesetz  134

Wirtschaftsgut  78, 144, 146, 189, 196, 261 Wirtschaftskrise  31 Wirtschaftsordnung  38, 42–46, 48, 49, 51, 55, 81, 186, 347, 353, 357, 361, 363, 383, 384 Wirtschaftsverfassung  45 WTO  27, 30, 33 WTO-Bestimmungen  267 WTO-Prinzipien  268 WTO-Recht  29, 31–34, 37, 51–54, 77, 81, 149, 196, 230, 231, 235, 240, 241, 249, 254, 260, 268, 275, 295, 296, 344, 364, 369, 379, 386 WTO-Regelungen  203, 238, 245, 261, 297 WTO-Relevanz  268, 269, 274, 277, 289, 290, 297, 299–341, 387, 389 WTO-System  27, 28, 31, 36–43, 45, 46, 51, 55, 56, 76–78, 80, 81, 180, 231–233, 239, 240, 249, 250, 255, 257, 258, 260, 265, 266, 268, 269, 275, 276, 297, 341, 344, 347, 348, 354, 356, 357, 361, 363–366, 371, 375, 376, 380–384, 386, 389, 391 WTOÜ  36, 231, 235 WTO-Verträglichkeit  268, 269, 275, 277, 291, 298–341, 387 Zensur  85, 86, 89, 98, 100, 101, 144, 145, 148, 201, 206, 208, 271, 272, 274–276, 364, 365, 367, 368, 371, 387 Zensurverbot  84, 98, 140, 148 Zentralverband Deutscher Filmtheater gegründeter Hauptverband Deutscher Filmtheater e. V. (HDF)  91 Zuschuss  107, 112, 114, 115, 120, 121, 126, 127, 170, 187, 285, 306 Zwischenstaatlichkeitsklausel  187