Der Begriff des öffentlichen Dienstes und seiner Angehörigen [1 ed.] 9783428411245, 9783428011247

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 4

Der Begriff des öffentlichen Dienstes und seiner Angehörigen Von

Gerhard Pfennig

Duncker & Humblot · Berlin

GERHARD PFENNIG Der Begriff des öffentlichen Dienstes und seiner Angehörigen

Schriften

zum

Öffentlichen Band 4

Recht

Der Begriff des öffentlichen Dienstes und seiner Angehörigen

Von

Dr. G e r h a r d P f e n n i g Oberregierungsrat

D U N C K E R

& H U M B L O T

/

BERLIN

Alle Rechte vorbehalten © 1960 Duncker & Humblot, Berlin Gedruckt 1960 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin SW 61 Printed in Germany

Inhalt Einleitung Die Bedeutung des Begriffs des öffentlichen Dienstes Teil

11

A

Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes I . Von den Anfängen

bis 1933

13

1. Die ursprüngliche Verwendung des Begriffs

13

2. Der Einzug i n das Beamtenrecht

14

3. D i e Ausdehnung auf andere Hechtsgebiete

15

I I . Von 1933 bis 1945

16

1. Der Begriff i m Beamtenrecht

16

2. Der Begriff i m Arbeitsrecht

17

3. Der Begriff i n gemeinsamen Vorschriften

18

4. Die Rechtslage i m Jahre 1945

19

I I I . Von 1945 bis heute

20

1. Der Begriff

20

i m Verfassungsrecht

a) I n den Landesverfassungen

20

b) I m Grundgesetz

21

2. Der Begriff i m Hecht des öffentlichen Dienstes

22

a) I n den Beamtengesetzen

22

b) I m Personalvertretungsgesetz

24

c) I m Gesetz zu A r t . 131GG

25

d) I m Wiedergutmachungsgesetz

26

3. Der Begriff i m sonstigen Recht

27

Teil

Β

Die Begriffsmerkmale des öffentlichen Dienstes I. Grundsätzliches

und Überblick

30

1. Die A r t der Tätigkeit

30

2. Die Rechtsform des Beschäftigungsverhältnisses

36

3. Die Zugehörigkeit zu einer juristischen Person des öffentlichen Rechts

40

Inhalt

6 I I . Der öffentliche

Dienstherr

44

1. Die Begriffserläuterung

44

2. Die Abgrenzung des Bereichs

45

3. Kirchen u n d Religionsgesellschaften

46

I I I . Das Rechtsverhältnis

zu dem öffentlichen

Dienstherrn

48

1. Die Leistung von Diensten a) Die öffentliche Dienstleistungspflicht b) Das Dienstverhältnis als besonderes Gewaltverhältnis

48 48 49

2. Die Beruflichkeit

50

a) Die Bedeutung der Beruflichkeit b) Die Abgrenzung zu den nichtberuflichen Dienstleistungen - aa) Das Wehrdienstverhältnis bb) Die ehrenamtliche Tätigkeit 3. Die Eingliederung i n die Organisation des öffentlichen herrn a) Die Eingliederung u n d ihre Folgen b) Die Abgrenzung zu anderen Rechtsverhältnissen aa) Das Notariat bb) Der staatlich gebundene Beruf I V . Die Angehörigen

des öffentlichen

Dienst-

·

Dienstes

1. Die öffentlichen Dienstnehmer a) b) c) d)

Der Der Der Der

53 53 54 54 56 56 57

Berufsbeamte Berufsrichter Berufssoldat Angestellte u n d Arbeiter des öffentlichen Dienstes · · - •

2. Die Grenzfälle

57 57 58 59 60

a) Der Bundespräsident, die Minister b) Der Abgeordnete V. Zusammenfassung

50 51 51 51

und Ergebnis

60 62 63

1. Die Begriffsbestimmung

63

2. Die Begriffsabstufung

64

3. Schematische Darstellung

66 Teil

C

Der Begriff des öffentlichen Dienstes i m Grundgesetz , I. Hinweise

auf den öffentlichen

Dienst

67

1. A r t . 34 —

Amtshaftung

67

2. A r t . 36

—

Landsmannschaftlicher Grundsatz

68

3. A r t . 85

—

Ausbildungsvorschriften

69

4. A r t . 130

—

Disziplinarvorgesetzter

69

Inhalt I I . Die Verwendung 1. A r t . 33

—

2. A r t . 73 A r t 75 —

des Begriffs öffentlicher

69 Dienst

öffentliches Dienstrecht

69 75

3. A r t . 131 —

Wiederverwendung

76

4. A r t . 132 —

Nichteignung

79

5. A r t . 137

Wählbarkeitsbeschränkung

79

—

I I I . Schlußbetrachtung

80

Literaturverzeichnis

82

Abkürzungen ABl. AktG AOG AOGö AöR AP ARBlattei Art. AuR ΑΤΟ AVG AZO BAG BAGE BayrVGHE BBesG BBG BEG BetrVG BesG BGB BGBl. BGH Β GHZ BMdl BMinG BPersG BR BRRG BSozG BT BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BWGöD DBG DJ DÖD DÖV DR

Amtsblatt Aktiengesetz Gesetz zur Ordnung der nationalen A r b e i t v o n 1934 Gesetz zur Ordnung der A r b e i t i n öffentlichen Verwaltungen u n d Betrieben von 1934 A r c h i v des öffentlichen Rechts Nachschlagewerk des Bundesarbeitsgerichts; Arbeitsrechtliche Praxis Arbeits-Rechts-Blattei Artikel A r b e i t u n d Recht; Zeitschrift für Arbeitsrechtspraxis Allgemeine Tarifordnung für Gefolgschaftsmitglieder i m öffentlichen Dienst Angestelltenversicherungsgesetz Arbeitszeitordnung Bundesarbeitsgericht Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs Bundesbeisoldungsgesetz Bundesbeam tengesetz Bundesentschädigungsgesetz Betriebsverfassungsgesetz Besoldungsgesetz von 1927 Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Zivilsachen Bundesminister des I n n e r n Bundesministergesetz Bundespersonalgesetz von 1950 Bundesrat Beamtenrechtsrahmengesetz Bundessozialgericht Bundestag Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Wiedergutmachungsgesetz für Angehörige des öffentlichen Dienstes Deutsches Beamtengesetz von 1937 Deutsche Justiz Der öffentliche Dienst Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Recht

Abkürzungen Drucks. DRZ DVBl GewO GG GMBl. GS GVB1. G 131 HCHE HRR JöR JR JW JZ KG Ktr. LAG MDR MinBIFin MRVO MSchG NDBZ NF NJW OVG PersVG Pr.BBl. RABl. RAG RBB RBG RdA RFH RGBl. RGR-Kom RGZ RiA RMBliV RNotO RStBl. RVersG RVO RzW SoldG StGB StVZO

Drucksache Deutsche Rechts-Zeitschrift Deutsches Verwaltungsblatt Gewerbeordnung Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland Gemeinsames Ministerialblatt Gesetzsammlung Gesetz- u n d Verordnungsblatt Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter A r t i k e l 131 des Grundgesetzes fallenden Personen Herrenchiemseer E n t w u r f Höchstrichterliche Rechtsprechung Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Rundschau Juristische Wochenschrift Juriistenzeitung Kammergericht Kommentar Landesarbeitsgericht Monatsschrift für Deutsches Recht Ministerialblatt des Bundesministers der Finanzen Militärregierungs-Verordnung Mieterschutzgesetz Neue Deutsche Beamtenzeitung Neue Folge Neue Juristische Wochenschrift Oberverwaltungsgericht Personalvertretungsgesetz Preußisches Besoldungsblatt Reichsarbeitsblatt Reichsarbeitsgericht Reichsbesoldungsblatt Reichsbeamtengesetz von 1873 Recht der A r b e i t (Zeitschrift für die Wissenschaft u n d Praxis des gesamten Arbeitsrechts) Sammlung der Entscheidungen u n d Gutachten des Reichsfinanzhofs Reichsgesetzblatt K o m m e n t a r zum BGB, hrsg. von Reichsgerichtsräten u n d Bundesrichtern Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen Das Recht i m A m t Ministerialblatt des Reichs- u n d Preußischen Ministeriums des Innern Reichsnotarordnung Reichssteuerblatt Reichsversorgungsgesetz Reichsversicherungsordnung Rechtsprechung zur Wiedergutmachung Soldatengesetz Strafgesetzbuch Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung

10 TO A TOB VerwR VGH VO Vorbem. VVDStRL VwGO WehrpflG WRV ZBR ZevKR

Abkürzungen Tarifordnung A für Gefolgschaftsmitglieder (Angestellte) i m öffentlichen Dienst Tarifordnung Β für Gefolgschaftsmitglieder (Arbeiter) i m öffentlichen Dienst Verwaltungsrecht Verwaltungsgerichtshof Verordnung Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Wehrpflichtgesetz Weimarer Reichsverfassung Zeitschrift f ü r Beamtenrecht Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht

E i n l e i t u n g

D i e Bedeutung des Begriffs des öffentlichen Dienstes D e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes h a t e r s t m a l i g nach d e m z w e i t e n W e l t k r i e g d u r c h einzelne L a n d e s v e r f a s s u n g e n , v o r a l l e m aber d u r c h das Grundgesetz der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d v o m 23. M a i 1949 E i n g a n g i n das deutsche Verfassungsrecht g e f u n d e n 1 . D a m i t h a t eine sich seit A n f a n g dieses J a h r h u n d e r t s a n b a h n e n d e E n t w i c k l u n g e i n e n gewissen A b s c h l u ß e r h a l t e n : i n der Gesetzgebung u n d auch sonst i n z u n e h m e n d e m M a ß e f ü r B e a m t e , A n g e s t e l l t e u n d A r b e i t e r d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g e i n e n g e m e i n s a m e n O b e r b e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z u v e r w e n d e n . Das e r f o r d e r t , sich ü b e r die B e d e u t u n g , d e n I n h a l t u n d das W e s e n dieses Begriffs k l a r z u w e r d e n ; d e n n seine V e r w e n d u n g n e b e n der des Begriffs des B e r u f s b e a m t e n tums f ü h r t i n einen rechtlich u n d politisch umstrittenen Fragenkreis 2. D i e A u f n a h m e dieses Begriffs i n das Grundgesetz k a n n f ü r die ges a m t e E n t w i c k l u n g des Rechts des ö f f e n t l i c h e n Dienstes v o n großer Tragweite werden3. D i e A u f f a s s u n g e n d a r ü b e r , w a s u n t e r d e m B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z u v e r s t e h e n ist, gehen w e i t auseinander. Schon d e r Sprachg e b r a u c h zeigt diese U n t e r s c h i e d e auf. W ä h r e n d a u f der e i n e n Seite vom „Arbeitsrecht

des ö f f e n t l i c h e n

b r a u c h e n andere S c h r i f t s t e l l e r

D i e n s t e s " gesprochen w i r d 4 ,

b e i der E r w ä h n u n g v o n

ge-

Angehörigen

des ö f f e n t l i c h e n Dienstes den A u s d r u c k „ ö f f e n t l i c h e A r b e i t e r u n d A n g e s t e l l t e " 5 oder auch „ ö f f e n t l i c h e s D i e n s t p e r s o n a l " 6 , o f f e n b a r u m d a m i t z u zeigen, daß es sich i h r e r M e i n u n g nach u m e i n e n B e r e i c h des 1 Auch i n A r t . 3 der Verfassung der sogen. Deutschen Demokratischen Republik v o m 7. Oktober 1949 erscheint der Begriff. Er geht jedoch von ganz anderen staatsrechtlichen Voraussetzungen aus, so daß er bei der vorliegenden Untersuchung außer Betracht bleiben muß (vgl. Grundmann, Die Rechtsstellung der Angestellten des öffentlichen Dienstes i n der D D R ; Külz, Der öffentliche Dienst i n der Sowjetzone). E i n anschauliches Beispiel für die sich aus dieser Unterschiedlichkeit ergebenden Problematik liefert B V e r w G E 9, 314. 2 Maunz, S.248; Gerber, DVB1 1951, 489. 3 Sehr weitgehende Folgerungen zieht vor allem Wacke i n seiner Schrift „Grundlagen des öffentlichen Dienstrechts". 4 Roeder, D J 1942, 807; Neumann-Duesberg, R d A 1953, 361. Beide wollen damit offensichtlich den arbeitsrechtlichen Ausgangspunkt betonen. 5 Reinhardt, R d A 1954, 41. 6 Giese, V e r w R S. 51.

Einleitung

12

ö f f e n t l i c h e n Rechts h a n d e l t . Noch s t ä r k e r m a c h t sich der U n t e r s c h i e d d e r A u f f a s s u n g e n b e i der B e g r i f f s b e s t i m m u n g selbst b e m e r k b a r . W ä h r e n d die e i n e n e n t w e d e r e i n e n k l a r u m r i s s e n e n B e g r i f f als feststehend v o r a u s s e t z e n 7 oder sich u m S c h a f f u n g eines solchen Begriffs b e m ü h e n 8 , s t e l l e n die m e i s t e n a n d e r e n S c h r i f t s t e l l e r — insbesondere n a c h V e r g l e i c h der einschlägigen gesetzlichen B e s t i m m u n g e n — fest, daß es k e i n e n a l l g e m e i n g ü l t i g e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes gebe, s o n d e r n daß er j e w e i l s nach d e m S i n n u n d d e m Z w e c k der i h n v e r w e n d e n d e n V o r s c h r i f t z u e r m i t t e l n sei 9 . N u n i s t i n der T a t d e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i n d e n l e t z t e n J a h r z e h n t e n v i e l f a c h i n Gesetzen, V e r o r d n u n g e n , Tarifo r d n u n g e n v e r w e n d e t u n d d a b e i i n d e r Regel b e s t i m m t w o r d e n , w a s unter „öffentlichem Dienst" i m Sinne der jeweiligen Vorschrift zu v e r s t e h e n w a r . I n j ü n g s t e r Z e i t w i r d der B e g r i f f jedoch v i e l f a c h ohne eine d e r a r t i g e B e s t i m m u n g v e r w e n d e t . A u c h das G r u n d g e s e t z e n t h ä l t d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes a n z a h l r e i c h e n S t e l l e n ohne n ä h e r e E r l ä u t e r u n g . Es erscheint daher n o t w e n d i g , diesen B e g r i f f u n d d e n der A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes n ä h e r z u untersuchen. D a b e i w i r d z u zeigen sein, w i e der B e g r i f f e n t s t a n d e n ist, w i e er sich e n t w i c k e l t h a t u n d w i e er v o m Gesetzgeber g e b r a u c h t w o r d e n ist. A n s c h l i e ß e n d w i r d m a n nach den K r i t e r i e n z u suchen haben, die d e n ö f f e n t l i c h e n v o n d e m p r i v a t e n D i e n s t unterscheiden, u m d a m i t das Wesen des ö f f e n t l i c h e n Dienstes e r k e n n e n z u k ö n n e n . D a n n w i r d m a n p r ü f e n k ö n n e n , i n w e l c h e r Weise das G r u n d g e s e t z d e n B e g r i f f verwendet.

7

Gerth, DÖD 1955, 21; Gröbing, A u R 1959, 225. Gerber, D V B l 1951, 489; Denecke, R d A 1955, 401. Janice, DR 1941, 2088; Witting , A R B l a t t e i ; Plog-Wiedow, §64 B B G A n m . 1; Hueck-Nipper dey, Bd. I S. 70; Dietz, Abgrenzung S. 148; ebenso auch B G H - N J W R z W 1957, 244; K G - J R 1951, 113; B V e r w G E 9, 314 (316). 8 9

Teil

A

D i e E n t w i c k l u n g des Begriffs des öffentlichen Dienstes I. Von den Anfängen bis 1933 1. D e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes w a r zu Beginn dieses Jahrhunderts i m Verfassungsrecht u n d i n der Gesetzgebung i n d e m h i e r z u u n t e r s u c h e n d e n S i n n e u n b e k a n n t 1 . L e d i g l i c h i n der L i t e r a t u r e r schien er v e r e i n z e l t als B e z e i c h n u n g f ü r d e n D i e n s t des B e a m t e n 2 oder i n V e r b i n d u n g m i t d e m B e g r i f f der ö f f e n t l i c h e n D i e n s t p f l i c h t 3 . U n t e r ö f f e n t l i c h e m D i e n s t w u r d e damals i m w e i t e s t e n S i n n e jede T ä t i g k e i t v e r s t a n d e n , d i e v o n S t a a t s u n t e r t a n e n nach M a ß g a b e des ö f f e n t l i c h e n Rechts z u r V e r w i r k l i c h u n g s t a a t l i c h e r A u f g a b e n e n t f a l t e t w u r d e 4 . A n d i e T ä t i g k e i t v o n A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n i m Dienste des Staates w u r d e d a b e i n i c h t gedacht. D i e s ä n d e r t e sich auch n a c h d e m ersten W e l t k r i e g n i c h t sofort. D i e Weimarer Verfassung g i n g i m a l l g e m e i n e n n u r a u f das Recht d e r B e a m t e n ein. L e d i g l i c h b e i der G a r a n t i e des l a n d s m a n n s c h a f t l i c h e n P r i n z i p s i n A r t i k e l 16 W R V sprach sie v o n „ B e a m t e n , A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n der Reichs V e r w a l t u n g " . Dagegen w a r e n a n d e n S t e l l e n d e r Verfassung, w o die entsprechende B e s t i m m u n g des Grundgesetzes bereits v o n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes s p r i c h t 5 , A n g e s t e l l t e u n d A r b e i t e r d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g noch n i c h t a u f geführt. D i e preußische

Verfassung

von

1920 v e r w e n d e t e

den B e g r i f f

ö f f e n t l i c h e n Dienstes ebenfalls noch n i c h t . A b e r i n den A r t i k e l n

des 11,

36 u n d 75 w u r d e bereits n i c h t n u r d e n B e a m t e n , s o n d e r n auch den A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n des Staates u n d der K ö r p e r s c h a f t e n des 1 Der Begriff ist damals lediglich vereinzelt zur Bezeichnung öffentlicher Sachen u n d Gebäude verwendet worden, ζ. B. i n § 4 c des preuß. Grundsteuergesetzes (GS 1861 S. 253) oder i n § 123 StGB (RGBl. 1871 S. 127). I n A r t . 105 der Algeciras-Akte (RGBl. 1906 S. 891) wurde der Ausdruck „öffentlicher Dienst" nur zur Übersetzung des entsprechenden französischen Ausdrucks verwendet. Die Reichsversicherungsordnung von 1911 hat schließlich den Begriff nicht von A n f a n g an gekannt, sondern i h n i n § 169 erst durch die Novelle v o m 12. November 1939 (RGBl. I S. 2414) aus kriegsbedingten Gründen eingefügt erhalten. 2 Fleiner, S. 94. 3 O.Mayer, V e r w R I I S. 243. 4 Triepel, S. 5. 5 Z. B. A r t . 10 Ziff. 3, A r t . 39 sowie A r t . 128 bis 131 WRV.

14

Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes

ö f f e n t l i c h e n Rechts zugesichert, daß sie z u r A u s ü b u n g i h r e r T ä t i g k e i t als A b g e o r d n e t e s o w i e als M i t g l i e d e r des Staatsrates oder einer P r o v i n z i a l - , K r e i s - u n d G e m e i n d e v e r t r e U m g keines U r l a u b s b e d ü r f t e n . Diese A u f z ä h l u n g u m f a ß t e e i n e n Personenkreis, d e n m a n h e u t e als „ A n g e h ö r i g e des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s " bezeichnen w ü r d e . E r w u r d e jedoch sonst i n der V e r f a s s u n g n i c h t w e i t e r angesprochen. V i e l m e h r e n t h i e l t a u c h die preußische V e r f a s s u n g i n d e n A r t i k e l n 77 bis 80 e i n e n besonderen A b s c h n i t t , der n u r d e n Staatsbeamten, n i c h t e t w a d e n — ü b r i g e n — Personen des ö f f e n t l i c h e n Dienstes g e w i d m e t w a r . Ebenso w a r es i n d e n Verfassungen der übrigen sofern sie diese F r a g e ü b e r h a u p t r e g e l t e n 6 .

deutschen

Länder,

2. E r s t i n der Z e i t nach E r l a ß dieser V e r f a s s u n g e n t r a t der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i n der Gesetzgebung i n E r s c h e i n u n g , u n d z w a r zunächst i m Beamtenrecht. W ä h r e n d das Reichsbeamtengesetz v o m 31. M ä r z 1873 7 bis d a h i n n u r d e n B e g r i f f des Reichs- oder Staatsdienstes k a n n t e , w u r d e i n A r t i k e l 2 des 9. Änderungsgesetzes des B e soldungsgesetzes v o m 18. J u n i 1923 8 e r s t m a l i g d u r c h Ä n d e r u n g der V o r s c h r i f t des § 57 ü b e r das R u h e n der Versorgungsbezüge i m F a l l e eines a n d e r w e i t i g e n E i n k o m m e n s aus der V e r w e n d u n g i m Reichs-, S t a a t s - oder sonstigen „ ö f f e n t l i c h e n D i e n s t " dieser B e g r i f f i n d i e Gesetzgebung e i n g e f ü h r t . A l s eine d e r a r t i g e V e r w e n d u n g w u r d e jede T ä t i g k e i t o h n e Rücksicht a u f die A r t u n d D a u e r der B e s c h ä f t i g u n g angesehen, d e r e n B e z a h l u n g ganz oder z u m T e i l u n m i t t e l b a r oder m i t t e l b a r aus ö f f e n t l i c h e n M i t t e l n flöß. K l a r g e s t e l l t w e r d e n sollte d a m i t , daß auch E i n k o m m e n anrechenbar w a r , das n i c h t aus einer T ä t i g k e i t „ i n d e r Eigenschaft eines B e a m t e n " , s o n d e r n aus einer p r i v a t r e c h t l i c h e n B e s c h ä f t i g u n g ohne A u s ü b u n g s t a a t l i c h e r H o h e i t s rechte h e r r ü h r t e , w e n n es n u r z u L a s t e n d e r „ ö f f e n t l i c h e n H a n d " g i n g 9 . Z u r ö f f e n t l i c h e n H a n d z ä h l t e n auch p r i v a t r e c h t l i c h e V e r einigungen, Einrichtungen u n d Unternehmungen, deren Einkünfte e n t w e d e r a u f G r u n d gesetzlichen Z w a n g e s aufgebracht w u r d e n oder u n m i t t e l b a r aus ö f f e n t l i c h e n K a s s e n flössen oder d e r e n K a p i t a l sich ü b e r w i e g e n d i n ö f f e n t l i c h e r H a n d befand. Diese E n t w i c k l u n g Reich p a r a l l e l 1 0 .

lief

im

preußischen

Beamtenrecht

zu der

im

6 Z . B . §35 der Verfassung des Freistaates Bayern v o m 14. August 1919; § 2 3 1 der Verfassung Württembergs v o m 25. September 1919; A r t . 9 der Verfassung der Freien u n d Hansestadt H a m b u r g v o m 7. Januar 1921; A r t . 16 der Verfassung des Freistaates Braunschweig v o m 6. Januar 1922 (alle abgedruckt bei Ruthenberg, Verfassungsgesetze des Deutschen Reiches u n d der deutschen Länder nach dem Stande v o m 1. Februar 1926). 7 RGBl. S. 61. 8 RGBl. I S. 385. 9 Vgl. Drucksache Nr. 5897 des Deutschen Reichstages 1920/1923. 10 Vgl. die Darstellung i n B G H Z 20, 15 (19).

Von den Anfängen bis 1933

15

I n diesen J a h r e n erschien der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes a u ß e r d e m i n d e n V o r s c h r i f t e n ü b e r die N e b e n t ä t i g k e i t . D i e Reichsb e a m t e n w u r d e n , ebenso w i e die B e a m t e n d e r L ä n d e r u n d G e m e i n den, d u r c h A r t i k e l 13 der P e r s o n a l - A b b a u - V e r o r d n u n g v o m 27. O k t o b e r 1923 1 1 v e r p f l i c h t e t , jedes N e b e n a m t u n d jede N e b e n b e s c h ä f t i g u n g i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t a n z u n e h m e n , sofern sie i h r e r V o r - oder B e r u f s a u s b i l d u n g entsprach. E i n e E r l ä u t e r u n g dessen, was u n t e r „ ö f f e n t l i c h e m D i e n s t " z u v e r s t e h e n w a r , gab das Gesetz jedoch n i c h t . Schließlich e n t w i c k e l t e i n dieser Z e i t auch J e l l i n e k seinen B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes, der f ü r i h n i m w e s e n t l i c h e n B e a m t e n dienst w a r 1 2 . 3. Außerhalb des Beamtenrechts tauchte der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes noch z ö g e r n d e r auf. Z w a r w u r d e n v o m A n f a n g dieses J a h r hunderts an i n zunehmendem Maße öffentliche A u f g a b e n v o n A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n e r f ü l l t 1 3 . Z u n ä c h s t f a n d der B e g r i f f jedoch f ü r diese A r t v o n A r b e i t n e h m e r n noch k e i n e V e r w e n d u n g . D i e arbeitsrechtliche L i t e r a t u r dieser Z e i t k a n n t e d e n B e g r i f f n i c h t . Sogar W a c k e l e h n t e damals noch i n seiner H a b i l i t a t i o n s s c h r i f t „ D a s D i e n s t r e c h t der B e h ö r d e n a n g e s t e l l t e n " 1 4 d e n A u s d r u c k „ P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s " ab. A u c h die G e s e t z g e b u n g 1 5 u n d die ersten Tarifverträge für Behördenangestellte u n d Behördenarbeiter 16, durch die e r s t m a l i g f ü r d i e B e s c h ä f t i g u n g b e i den ö f f e n t l i c h e n B e h ö r d e n u n d B e t r i e b e n des Reichs s o w i e d e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t e n u n t e r d e r D i e n s t a u f s i c h t des Reichs b e s t i m m t e S o n d e r r e g e l u n g e n g e t r o f f e n w u r d e n , e n t h i e l t e n d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes nicht. E r s t die S p a r - u n d N o t v e r o r d n u n g e n des Reichspräsidenten aus den J a h r e n 1930/1931 b r a c h t e n d a n n v e r e i n z e l t s o w o h l d e n B e g r i f f selbst als auch neue G e s i c h t s p u n k t e f ü r seine B e s t i m m u n g . So faßte die V e r o r d n u n g z u r B e h e b u n g finanzieller, w i r t s c h a f t l i c h e r u n d sozialer N o t stände v o m 26. J u l i 1930 1 7 u n t e r d e m T i t e l „ R e i c h s h i l f e der Personen des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s " e r s t m a l i g B e a m t e u n d A n g e s t e l l t e z u s a m m e n . Z u m a n d e r e n bezog diese V e r o r d n u n g ebenso w i e spätere V e r o r d n u n g e n 1 8 i n die S p a r - u n d H i l f s m a ß n a h m e n d e r ö f f e n t l i c h e n 11

RGBl. I S. 999. VerwR. 1. Aufl. 1928 S. 343. 13 Siehe insbesondere die eingehenden Darstellungen von Wacke, Das Dienstrecht der Behördenangestellten S. 83 ff.; Z u r Neugestaltung des· Beamtenrechts S. 401 ff. 14 a.a.O. S. 9. 15 Ζ. B. das Betriebsrätegesetz v o m 4. Februar 1920 (RGBl. I S. 147). 16 Reichsangestellten-Tarifvertrag v o m 2. M a i 1924 (RBB S. 113) sowie preußischer Angestellten-Tarifvertrag v o m 30. J u n i 1924 (Pr. BB1. S. 244). 17 RGBl. I S. 311. 18 Z . B . Erste Notverordnung v o m 1. Dezember 1930 (RGBl. I S. 517) u n d D r i t t e Notverordnung, v o m 6. Oktober 1931 (RGBl. I S. 537). 12

Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes

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K ö r p e r s c h a f t e n auch p r i v a t r e c h t l i c h e U n t e r n e h m u n g e n u n d E i n r i c h t u n g e n ein, b e i denen diese K ö r p e r s c h a f t e n m i t m e h r als 50 ν H . des Kapitals beteiligt waren.

I I . Von 1933 bis 1945 V o m J a h r e 1933 a n w u r d e häufiger verwendet. 1. D e r B e g r i f f

der B e g r i f f

im

des ö f f e n t l i c h e n

Dienstes

Beamtenrecht

I m Deutschen Beamtengesetz v o m 26. J a n u a r 1937 1 9 w u r d e der B e g r i f f i n d e n B e s t i m m u n g e n ü b e r das R u h e n der Versorgungsbezüge (§ 127 D B G ) s o w i e die Ü b e r n a h m e einer N e b e n t ä t i g k e i t (§ 10 D B G ) f o r t e n t w i c k e l t . D a b e i s t e l l t e n das D B G u n d die V e r o r d n u n g ü b e r die N e b e n t ä t i g k e i t der B e a m t e n v o m 6. J u l i 193 7 2 0 gegenüber, was öffentlicher Dienst war: jede B e s c h ä f t i g u n g i m D i e n s t e des Reichs oder a n d e r e r K ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts oder V e r b ä n d e n v o n solchen — dem, was als öffentlicher Dienst galt: d i e B e s c h ä f t i g u n g b e i V e r e i n i g u n gen, E i n r i c h t u n g e n u n d U n t e r n e h m u n g e n , d e r e n gesamtes K a p i t a l ( G r u n d - , S t a m m k a p i t a l ) sich i n ö f f e n t l i c h e r H a n d befand, w o b e i als sogen, „ ö f f e n t l i c h e H a n d " a l l e Gebiets- u n d N i c h t g e b i e t s k ö r p e r schaften s o w i e A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts i n Betracht kamen. M i t d e r l e t z t e r e n R e g e l u n g h a t t e d e r Gesetzgeber e i n e m a l t e n S t r e i t z w i s c h e n d e m R e i c h s v e r s o r g u n g s g e r i c h t 2 1 u n d d e m Reichsgericht e i n E n d e g e s e t z t 2 2 . Das R e i c h s v e r s o r g u n g s g e r i c h t 2 3 h a t t e d e n B e g r i f f des E i n k o m m e n s aus ö f f e n t l i c h e n M i t t e l n w e i t e r gefaßt als das Reichsgericht. Es h i e l t f ü r entscheidend, ob d i e Z a h l u n g w i r t s c h a f t l i c h z u L a s t e n d e r ö f f e n t l i c h e n H a n d g i n g , w ä h r e n d das R e i c h s g e r i c h t 2 4 eine V e r g ü t u n g aus ö f f e n t l i c h e n M i t t e l n v e r n e i n t e , w e n n es sich u m eine j u r i s t i s c h e P e r s o n des P r i v a t r e c h t s h a n d e l t e , selbst w e n n die Gesellschaft m i t ö f f e n t l i c h e n M i t t e l n g e g r ü n d e t w a r . Es w a r d e r M e i n u n g , daß solche M i t t e l , w e n n sie auch a n f ä n g l i c h ö f f e n t l i c h e gewesen sein 19

RGB1.1 S. 39. RGBl. I S. 753. 21 Das Reichsversorgungsgericht w a r gemäß § 23 des Gesetzes über das Verfahren i n Versorgungssachen i. d. F. v o m 20. März 1928 (RGBl. I S. 71) die oberste Spruchbehörde i n Versorgungssachen. Es hatte daher u. a. auch über die Frage zu entscheiden, ob eine Versorgung nach § 62 RVersG ruhen mußte, w e i l der Versorgungsberechtigte neben den Versorgungsgebührnissen auch Einkommen aus öffentlichen M i t t e l n bezog, — also über den gleichen Tatbestand, über den das Reichsgericht bei den Beamten zur Frage des Ruhens von Versorgungsbezügen nach § 57 R B G zu entscheiden hatte. 22 Brand, § 127 D B G A n m . 2 a. 23 J W 1927 S. 1608 Nr. 11. 24 R G Z 122, 295; 128, 183; HRR 1933 Nr. 672. 20

Von 1933 bis 1945

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m ö g e n , d o c h erst d u r c h p r i v a t e n Rechtsakt f ü r d i e Z w e c k e d e r V e r g ü t u n g v e r w e n d b a r gemacht w o r d e n seien. D e r Gesetzgeber löste dieses P r o b l e m a u f e i n e r M i t t e l l i n i e . D e r V o l l s t ä n d i g k e i t h a l b e r sei n o c h d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß nach d e n N e b e n t ä t i g k e i t s V o r s c h r i f t e n auch „ j e d e sonstige T ä t i g k e i t " , d i e a u f A n o r d n u n g des D i e n s t v o r g e s e t z t e n ausgeübt w u r d e , als ö f f e n t l i c h e r D i e n s t g e l t e n sollte. Dieser Z u s a t z h a t t e z u B e f ü r c h t u n g e n A n l a ß gegeben, daß d e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes uferlos ausg e d e h n t w e r d e n k ö n n t e 2 5 . F i s c h b a c h 2 6 b e s c h r ä n k t e d a h e r diese A r t v o n T ä t i g k e i t e n m i t R e c h t auf solche, d u r c h die es ö f f e n t l i c h e B e lange, sei es f i n a n z i e l l e r A r t , sei es b e i der D u r c h f ü h r u n g v o n A u f sichtsrechten, z u w a h r e n g a l t . 2. D e r

Begriff

im

Arbeitsrecht

I m A r b e i t s r e c h t w u r d e der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes d u r c h d e n sechsten A b s c h n i t t „ A r b e i t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t " des Gesetzes z u r O r d n u n g der n a t i o n a l e n A r b e i t v o m 20. J a n u a r 1934 2 7 e i n g e f ü h r t . Dieser A b s c h n i t t b e s t i m m t e , daß das Gesetz a u f A n g e s t e l l t e u n d A r b e i t e r i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t k e i n e A n w e n d u n g f a n d , s o n d e r n daß d a f ü r e i n besonderes Gesetz geschaffen w e r d e , n ä m l i c h das spätere Gesetz z u r O r d n u n g der A r b e i t i n d e n ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g e n u n d B e t r i e b e n ( A O G ö ) v o m 23. M ä r z 1934 2 8 . Das A O G ö u n t e r s c h i e d z w i s c h e n d e n V e r w a l t u n g e n u n d d e n B e trieben der öffentlichen Körperschaften, Anstalten u n d Stiftungen. D i e V e r w a l t u n g e n fielen s c h l e c h t h i n i n seinen Geltungsbereich, gleichg ü l t i g , w e l c h e n Z w e c k sie v e r f o l g t e n . B e i d e n B e t r i e b e n dagegen u n t e r s c h i e d das Gesetz zunächst z w i s c h e n B e t r i e b e n z u r B e f r i e d i g u n g w i r t s c h a f t l i c h e r B e d ü r f n i s s e u n d B e t r i e b e n m i t a n d e r e n als w i r t schaftlichen Z w e c k e n . D i e l e t z t e r e n g e h ö r t e n z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t , w e n n sie e n t w e d e r v o n e i n e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g g e f ü h r t w u r d e n u n d d e r e n a l l g e m e i n e n D i e n s t a u f s i c h t u n t e r s t a n d e n oder w e n n sie B e t r i e b e m i t eigener Rechtspersönlichkeit w a r e n , a u f d e r e n L e i t u n g d i e ö f f e n t l i c h e H a n d entscheidenden E i n f l u ß h a t t e . B e i B e t r i e b e n m i t w i r t s c h a f t l i c h e m Z w e c k m u ß t e h i n z u k o m m e n , daß d i e B e f r i e d i g u n g d e r w i r t s c h a f t l i c h e n B e d ü r f n i s s e , d e r sie 'dienten, d u r c h Gesetz oder 25

Nadler-Wittland-Ruppert, § 10 D B G A n m . 24; Janke, D R 1941, 2090. § 10 D B G A n m . Β I 8. I n seinem K o m m e n t a r zu § 69' B B G S. 491 Fußnote 11 Ziff. 3 verneint Fischbach zwar jetzt die Möglichkeit, jemanden zur Übernahme einer Tätigkeit als Aufsichtsratsmitglied verpflichten zu k ö n nen, w e i l dieses/ Organ gewählt werden müsse. E r übersieht aber dabei, daß nach § 88 Abs. 1 A k t G bestimmten Aktionären durch die Satzung, das Recht eingeräumt werden kann, Mitglieder i n den Aufsichtsrat auch ohne W a h l zu entsenden. E i n solches Recht besteht i n der Regel bei den Gesellschaften, bei denen die öffentliche Hand ganz oder überwiegend beteiligt ist. 27 R G B l . I S. 45. 28 RGBl. I S. 220. 26

2 Pfennig

Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes

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tatsächliche Ü b u n g d e r ö f f e n t l i c h e n H a n d ganz oder ü b e r w i e g e n d vorbehalten war. A u f 'dieser v e r h ä l t n i s m ä ß i g k o m p l i z i e r t e n R e g e l u n g a u f b a u e n d , w u r d e n d i e d r e i g r o ß e n T a r i f o r d n u n g e n f ü r d i e — w i e es d a m a l s hieß — G e f o l g s c h a f t s m i t g l i e d e r i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t geschaffen: a) die «allgemeine T a r i f o r d n u n g ( Α Τ Ό ) , b) die T a r i f o r d n u n g A (TO A ) u n d c) die T a r i f o r d n i m g Β (TO B). Sie w u r d e n v o m „ R e i c h s t r e u h ä n d e r f ü r d e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t " i m J a h r e 1938 e r l a s s e n 2 9 u n d s o l l t e n als e i n h e i t l i c h e R e g e l u n g a n die S t e l l e des b i s d a h i n s t a r k z e r s p l i t t e r t e n Rechts f ü r d i e i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t b e s c h ä f t i g t e n A r b e i t n e h m e r t r e t e n . A l l e r d i n g s f ü h r t e n sie k e i n e v ö l l i g e V e r e i n h e i t l i c h u n g h e r b e i . Schon d i e G e l t u n g s b er eiche der Α Τ Ο u n d d e r T O A s t i m m t e n s o w o h l h i n s i c h t l i c h des Personenkreises als auch des K r e i s e s d e r i n B e t r a c h t k o m m e n d e n ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g e n u n d B e t r i e b e n i c h t ü b e r e i n 3 0 . D i e Α Τ Ο bezog sich h i n sichtlich i h r e s Geltungsbereiches auf das A O G ö , w ä h r e n d d i e T O A u n d die T O Β i m e i n z e l n e n a u f z ä h l t e n , i n w e l c h e n V e r w a l t u n g e n u n d B e t r i e b e n sie g a l t e n u n d i n w e l c h e n n i c h t . 3. D e r

Begriff

in

gemeinsamen

Vorschriften

A u s d i e s e n R e g e l u n g e n ü b e r n a h m e n i n d e r Folgezeit zahlreiche Gesetze u n d V e r o r d n u n g e n d e n B e g r i f f des A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r s des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s 3 1 . So f ü h r t e n ζ. B . d i e D u r c h f ü h r u n g s v e r o r d n u n g z u m Erstattungsgesetz v o m 29. J u n i 1937 3 2 u n d die A n o r d n u n g ü b e r d e n E r h o l u n g s u r l a u b f ü r das U r l a u b s j a h r 1942 3 3 n e b e n d e n B e a m t e n auch d i e A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t auf. H ä u f i g e r m e i n t e d e r Gesetzgeber jedoch j e t z t schon, w e n n er v o m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t sprach, s o w o h l B e a m t e als auch A n g e s t e l l t e u n d A r b e i t e r . So hieß es i n A r t i k e l 2 d e r S a t z u n g des T r e u d i e n s t - E h r e n zeichens v o m 30. J a n u a r 1938 3 4 : „ B e a m t e , A n g e s t e l l t e u n d A r b e i t e r , d i e eine 25- bis 4 0 j ä h r i g e A r b e i t s z e i t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t i n T r e u e z u r ü c k g e l e g t h a b e n . . . ." D i e D u r c h f ü h r u n g s v e r o r d n u n g gleichen D a t u m s 3 5 e r l ä u t e r t e d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i m e i n zelnen, w o b e i sie w i e das Deutsche B e a m t e n g e s e t z 3 6 gegenüberstellte, w a s ö f f e n t l i c h e r D i e n s t w a r u n d w a s n u r als solcher g e l t e n sollte. 29 30 31 32 33 34 35 36

R A B l . 1938 Nr. 12. Ambrosius, Tarifrecht der Angestellten S. 69; Dietz, Abgrenzung S. 128. Siehe auch die Hinweise bei Gröbing, A u R 1959, 225. RGBl. I S. 723. RGBl. I S, 168. RGBl. I S. 48. RGBl. I S. 49. Siehe oben S. 16.

Von 1933 bis 1945

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E t w a s u n d e u t l i c h e r g r e n z t e d i e N o t d i e n s t v e r o r d n u n g v o m 15. O k t o b e r 1938 3 7 d e n p e r s o n e l l e n G e l t u n g s b e r e i c h ab, i n d e m sie i n § 4 A b s . 2 v o n N o t d i e n s t p f l i c h t i g e n sprach, die i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t beschäftigt w a r e n . N a c h der V e r w a l t u n g s ü b u n g sollte d a b e i jede B e s c h ä f t i g u n g i m D i e n s t e des Reichs u n d a n d e r e r j u r i s t i s c h e r P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts, aber auch i m D i e n s t g e m e i n d l i c h e r B e t r i e b e m i t eigener R e c h t s p e r s ö n l i c h k e i t d a z u zählen, g l e i c h g ü l t i g ob dije b e t r e f f e n d e K ö r p e r s c h a f t d e m A O G ö oder d e m A O G u n t e r f i e l 3 8 . D e r R u n d e r l a ß z u m L u f t s c h u t z g e s e t z v o m 17. M a i 1940 3 9 s t e l l t e fest, daß ö f f e n t l i c h e r D i e n s t i m S i n n e dieser B e s t i m u n g e n jede B e s c h ä f t i g u n g i m D i e n s t des Reichs, der L ä n d e r , der G e m e i n d e n , G e m e i n d e v e r b ä n d e u n d sonstigen K ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts oder der V e r b ä n d e v o n solchen w a r , n i c h t dagegen d i e Beschäftigung bei „öffentlichen Verwaltungen u n d Betrieben", ein B e g r i f f , d e n das A O G ö g e p r ä g t h a t t e . D e m g e g e n ü b e r l i e ß e n andere B e s t i m m u n g e n e r k e n n e n , daß m a n u n t e r d e m B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes gerade d e n d u r c h das A O G ö abgesteckten B e r e i c h erfassen wollte40. 4. D i e R e c h t s l a g e

im Jahre

1945

Z u r -Zeit d e r B e e n d i g u n g des z w e i t e n W e l t k r i e g e s sah die Rechtslage also f o l g e n d e r m a ß e n aus: I m D e u t s c h e n Beamtengesetz w u r d e i n d e n b e i d e n B e s t i m m u n g e n ü b e r d e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t j e w e i l s unterschieden, w a s ö f f e n t l i c h e r D i e n s t w a r u n d w a s als solcher g e l t e n sollte. D a b e i ergaben sich b e i den d e m öffentlichen Dienst gleichgestellten T ä t i g k e i t e n geringe A b w e i c h u n g e n . A u s d i e s e m U n t e r s c h i e d h a b e n S c h r i f t t u m 4 1 u n d Rechts p r e c h u n g 4 2 g e f o l g e r t , daß d e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes n i c h t e i n m a l i n n e r h a l b e i n u n d desselben Gesetzes e i n h e i t l i c h abgegrenzt w o r d e n sei. Dieser A u f f a s s u n g k a n n n i c h t z u g e s t i m m t w e r d e n . Sie beachtet n i c h t d i e v o m Gesetzgeber gezogene G r e n z e z w i s c h e n d e m seiner A n s i c h t nach echten ö f f e n t l i c h e n D i e n s t u n d d e n i h m l e d i g l i c h m i t t e l s e i n e r F i k t i o n g l e i c h g e s t e l l t e n T ä t i g k e i t e n . G e r a d e diese ' F i k t i o n l ä ß t d e u t l i c h e r k e n n e n , daß der d a m a l i g e Gesetzgeber diese T ä t i g k e i t nicht f ü r öffentlichen Dienst h i e l t 4 3 . B e i einer derartigen Gleichs t e l l u n g v e r s c h i e d e n a r t i g e r T ä t i g k e i t e n m u ß m a n d e m Gesetzgeber 37

RGBl. I S. 1441 Janke, DR 1941, 2092. 39 R M B l i V 1940 S. 1102. 40 Ζ. B. die Verordnung über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen i m öffentlichen Dienst u n d an Soldaten der Wehrmacht v o m 16. Dezember 1939 (RGBl. I S. 2425). 41 Janke, D R 1941, 2090; Fischbach, §64 B B G A n m . I 3; Kümmel, RiA 1954, 64. 42 K G - J R 1951, 113. 43 Ebenso Anders, § 158 B B G A n m . 5. 38

2*

20

Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes

aber schon d i e F r e i h e i t zugestehen, daß er die G r e n z e n nach f ü r i h n w i c h t i g e n G e s i c h t s p u n k t e n j e w e i l s verschieden zieht. D a r a u s k a n n n i c h t g e f o l g e r t w e r d e n , daß er i n n e r h a l b e i n u n d desselben Gesetzes d e n B e g r i f f verschieden ausgelegt habe. V i e l m e h r k a n n d e m Gesetzgeber b e s t ä t i g t w e r d e n , daß er b e s t ä n d i g e r k l ä r t e , ö f f e n t l i c h e r D i e n s t sei seiner M e i n u n g nach l e d i g l i c h der D i e n s t b e i m Reich oder b e i e i n e r (sonstigen) K ö r p e r s c h a f t , A n s t a l t u n d S t i f t u n g des ö f f e n t l i c h e n Rechts. A u ß e r h a l b des B e a m t e n r e c h t s w a r e n d e u t l i c h z w e i verschiedene S t r ö m u n g e n e r k e n n b a r . D i e eine R i c h t u n g k n ü p f t e a n d e n i m B e a m t e n r e c h t v e r w e n d e t e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes an, der n u r die T ä t i g k e i t b e i e i n e r j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts als solchen D i e n s t a n e r k a n n t e . D i e andere R i c h t u n g e r m i t t e l t e d a gegen d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes aus d e m A O G ö , das n e b e n d e r T ä t i g k e i t b e i j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts auch d i e B e s c h ä f t i g u n g b e i gewissen j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des P r i v a t r e c h t s als ö f f e n t l i c h e n D i e n s t a n s a h 4 4 . D a d u r c h e r g a b e n sich erhebliche U n t e r s c h i e d e b e i der A b g r e n z u n g des Bereichs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes. K e i n e d e r b e i d e n R i c h t u n g e n k o n n t e sich v o l l d u r c h s e t z e n 4 5 . V e r g l e i c h t m a n d i e V i e l z a h l d e r gesetzlichen B e s t i m m u n g e n , so m u ß m a n feststellen, daß die G r e n z e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes noch n i c h t festgelegt w a r e n . Sie ' b e s t i m m t e n sich einerseits nach d e r Rechtsf o r m d e r j u r i s t i s c h e n K ö r p e r s c h a f t , b e i d e r d e r D i e n s t geleistet w u r d e , andererseits aber auch nach der A r t d e r ausgeübten T ä t i g k e i t oder n a c h der M ö g l i c h k e i t e i n e r E i n f l u ß n a h m e d u r c h d e n S t a a t oder u n t e r staatliche V e r b ä n d e . D a g e g e n h a t t e sich h i n s i c h t l i c h des z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t g e h ö r i g e n Personenkreises d i e A u f f a s s u n g durchgesetzt, u n t e r ö f f e n t l i c h e m D i e n s t s o w o h l d i e T ä t i g k e i t als B e a m t e r als auch als A n g e s t e l l t e r oder A r b e i t e r i n n e r h a l b des eben abgesteckten B e reichs z u verstehen. I n s o w e i t w a r der B e g r i f f z u e i n e r feststehenden Sammelbezeichnung geworden.

I I I . Von 1945 bis heute 1. D e r

B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n im Verfassungsrecht

Dienstes

a) In den Landesverfassungen k n ü p f t e n nach d e m Z u s a m m e n b r u c h d i e süddeutschen Verfassungen, die i n den J a h r e n 1946/1947 erlassen w u r d e n , als erste a n das B e g r i f f s b i l d des ö f f e n t l i c h e n Dienstes an. So schreiben A r t . 187 d e r V e r f a s s u n g des Freistaates B a y e r n u n d schrieben A r t . 96 der V e r f a s s u n g f ü r W ü r t t e m b e r g - B a d e n u n d A r t . 77 d e r V e r f a s s u n g f ü r W ü r t t e m b e r g - H o h e n z o l l e r n v o r , daß n i c h t n u r die 44 45

Vgl. die Ausführungen auf S. 17. Witting a.a.O.

Von 1945 bis heute

21

B e a m t e n , s o n d e r n auch die A n g e s t e l l t e n i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t d i e V e r f a s s u n g z u v e r e i d i g e n seien.

auf

D i e V e r f a s s u n g des L a n d e s Hessen v o n 1946 e r w ä h n t z w a r ausd r ü c k l i c h d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes n i c h t . E r w a r jedoch d e m Verfassungsgesetzgeber n i c h t u n b e k a n n t , w i e die A r t i k e l 29 u n d 135 zeigen. I n b e i d e n A r t i k e l n w i r d b e s t i m m t , daß f ü r A n g e s t e l l t e , A r b e i t e r u n d B e a m t e e i n einheitliches A r b e i t s r e c h t z u schaffen sei u n d daß d a b e i d i e Rechtsverhältnisse der A r b e i t n e h m e r der ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g nach d e n E r f o r d e r n i s s e n der V e r w a l t u n g z u ges t a l t e n seien. Diese A r t i k e l s p i e g e l n d i e A u f f a s s u n g des d a m a l i g e n Gesetzgebers ü b e r die A u s g e s t a l t u n g des Rechts des ö f f e n t l i c h e n Dienstes w i e d e r 4 6 , d i e a l l e r d i n g s i n s o w e i t v o r d e m Grundgesetz k e i n e n B e s t a n d h a t t e , als sie gegen die h e r g e b r a c h t e n G r u n d s ä t z e des B e r u f s b e a m t e n turns v e r s t i e ß 4 7 . D e r B e g r i f f der A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes w i r d i n A r t . 127 d e r V e r f a s s u n g v o n R h e i n l a n d - P f a l z gebraucht. I n dieser P a r a l l e l v o r s c h r i f t z u A r t . 130 W R V h e i ß t es: „ A l l e A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes s i n d D i e n e r des ganzen V o l k e s , n i c h t e i n e r P a r t e i . " I n ä h n l i c h e r Weise e r w ä h n e n die V e r f a s s u n g e n v o n N o r d r h e i n - W e s t f a l e n ( A r t . 80), H a m b u r g ( A r t . 58) u n d B a d e n - W ü r t t e m b e r g ( A r t . 77) n e b e n d e n B e a m t e n auch d i e A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes u n d v e r p f l i c h t e n sie ebenfalls, d e m g a n z e n V o l k e z u -dienen u n d b e i i h r e r A m t s f ü h r u n g auf das W o h l d e r A l l g e m e i n heit Bedacht zu nehmen. b) A u c h das Grundgesetz Dienstes48. A b e r

während

verwendet den Begriff er i n

des

öffentlichen,

den Landesverfassungen

nur

ver-

e i n z e l t u n d g e l e g e n t l i c h a u f t r i t t , erscheint er i m Grundgesetz a n z a h l r e i c h e n S t e l l e n u n d i n d e n verschiedensten Z u s a m m e n h ä n g e n .

Man

k a n n daher w o h l m i t Recht sagen, erst d u r c h das Grundgesetz habe sich d e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes u n d seiner A n g e h ö r i g e n Verfassungsrecht

im

durchgesetzt49.

Dieser E i n z u g i n das Verfassungsrecht ist i n erster L i n i e auf die E n t w i c k l u n g z u r ü c k z u f ü h r e n , die d e r B e g r i f f i n d e n v o r a n g e g a n g e n e n J a h r z e h n t e n d u r c h g e m a c h t h a t t e . D e r V o l l s t ä n d i g k e i t h a l b e r sei aber d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß i n e i n z e l n e n B e s t i m m u n g e n der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes erst nach entsprechenden H i n w e i s e n der B e satzungsmächte a u f g e n o m m e n w u r d e . I m M e m o r a n d u m v o m 22. N o 46

Zinn-Stein, A r t . 29 A n m . 1. Β G H Z 9, 322 (328). Der sog. Herrenchiemseer E n t w u r f enthielt den Begriff zwar nicht, sprach aber an mehreren Stellen von „Bundesbediensteten", zu denen er auch die Angestellten des Bundes rechnete. 49 Wacke, Grundlagen S. 17. 47

48

22

Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes

v e m b e r 1948 ( l i t . g ) 5 0 e r l ä u t e r t e n die M i l i t ä r g o u v e r n e u r e d e n S t a n d p u n k t i h r e r R e g i e r u n g e n z u F r a g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes u n d w i e s e n i m M e m o r a n d u m v o m 2. M ä r z 1949 ( Z i f f e r 8 ) 5 1 noch e i n m a l d a r a u f h i n . D e r Z u s a m m e n h a n g i s t u n v e r k e n n b a r . E r e r g i b t sich schon r e i n ä u ß e r l i c h aus der Ü b e r s e t z u n g der entsprechenden A u s d r ü c k e „ c i v i l s e r v i c e " u n d „services p u b l i c s " d u r c h d e n B e g r i f f „ ö f f e n t l i c h e r D i e n s t " . N u r diese Ü b e r s e t z u n g w a r aber auch wesens- u n d sinngemäß, w e i l das W o r t „ B e a m t e n d i e n s t " oder ä h n l i c h e B e g r i f f e n i c h t der V o r s t e l l u n g s w e l t d e r Angelsachsen entsprochen h ä t t e n , die d e n U n t e r schied z w i s c h e n B e a m t e n u n d A n g e s t e l l t e n n i c h t k e n n e n 5 2 . B e i B e t r a c h t u n g der einschlägigen B e s t i m m u n g e n des Grundgesetzes e r g i b t sich n u n a l l e r d i n g s , daß der B e g r i f f u n t e r s c h i e d l i c h v e r w e n d e t w i r d . A r t . 33 als die g r u n d l e g e n d e V o r s c h r i f t ü b e r d e n ö f f e n t l i c h e n Dienst spricht i n Absatz 3 v o n den „ i m öffentlichen Dienst" erworb e n e n Rechten, i n A b s a t z 4 v o n d e n „ A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s " u n d i n A b s a t z 5 v o m „ R e c h t des ö f f e n t l i c h e n Dienstes". D a g e g e n v e r w e n d e n A r t . 75 Ziff. 1 u n d A r t . 131 Satz 1 d e n A u s d r u c k „ i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stehende P e r s o n e n " , w ä h r e n d A r t . 1371 w i e d e r u m B e a m t e , A n g e s t e l l t e des ö f f e n t l i c h e n Dienstes u n d R i c h t e r g e t r e n n t a u f z ä h l t , o b w o h l i n A r t . 132 I I die gleichen Personeng r u p p e n u n t e r d e m B e g r i f f „ A n g e h ö r i g e des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s " z u s a m m e n g e f a ß t sind. A n a n d e r e n einschlägigen S t e l l e n v e r w e n d e t das Grundgesetz d e n B e g r i f f n i c h t , s o n d e r n s p r i c h t l e d i g l i c h v o n „ B e a m t e n u n d A n g e s t e l l t e n " ( A r t . 85 I I ) , v o n i m D i e n s t des B u n d e s steh e n d e n „ P e r s o n e n " ( A r t . 36 I u n d A r t . 73 Ziff. 8) oder n u r v o n „ A n g e s t e l l t e n " ( A r t . 132 I ) . 2. D e r

Begriff

im

Recht

des

Nach E r l a ß des Grundgesetzes w i r d Dienstes f o l g e n d e r m a ß e n v e r w e n d e t : a) In den

öffentlichen der B e g r i f f

des

Dienstes öffentlichen

Beamtengesetzen

aa) D e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes w i r d i m Bundesbeamtengesetz a n z w e i S t e l l e n e r w ä h n t . Es s i n d d i e b e i d e n V o r s c h r i f t e n des Deutschen Beamtengesetzes ü b e r n o m m e n , i n d e n e n b e r e i t s dieser B e g r i f f v o r h a n d e n w a r . J e t z t e n t h ä l t § 158 V B B G i n d e r Fassung des Beamtenrechtsrahmengesetzes v o m 1. J u l i 19 5 7 5 3 d i e E r l ä u t e r u n g e n dessen, w a s V e r w e n d u n g i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t i s t oder als solche g i l t . D i e V o r s c h r i f t s t i m m t fast w ö r t l i c h m i t A b s a t z 4 des § 127 50

Abgedruckt i n Abgedruckt i n Der öffentliche u n d Der öffentliche 53 BGBl. I S. 667. 51

52

Bonner Bonner Dienst Dienist

K t r . Einl. S. 98 ff. K t r . Einl. S. 106 ff. i n den Vereinigten Staaten von Amerika, S. 13 ff. i n Großbritannien, S. 9 ff.

Von 1945 bis heute

23

D B G 5 4 ü b e r e i n . W e g g e f a l l e n ist d i e E i n k o m m e n s g r e n z e ; hinzugek o m m e n ist d i e G l e i c h s t e l l u n g des Dienstes i n e i n e r z w i s c h e n s t a a t l i c h e n oder ü b e r s t a a t l i c h e n E i n r i c h t u n g , a n d i e d e r B u n d B e i t r ä g e oder Zuschüsse z a h l t . A u s g e n o m m e n ist entsprechend § 135 B R R G die B e s c h ä f t i g u n g b e i ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Religionsgesellschaften und ihren Verbänden. E b e n f a l l s n a h e z u w ö r t l i c h h a t § 64 B B G die V o r s c h r i f t des D e u t schen Beamtengesetzes ü b e r die P f l i c h t des B e a m t e n z u r Ü b e r n a h m e einer Nebenbeschäftigung i m öffentlichen Dienst übernommen. A l l e r d i n g s ist noch offen, w e l c h e T ä t i g k e i t als ö f f e n t l i c h e r D i e n s t i m S i n n e dieser V o r s c h r i f t anzusehen ist oder i h m gleichsteht, w e i l d i e i n § 69 B B G vorgesehene A u s f ü h r u n g s v e r o r d n u n g noch n i c h t erlassen ist. bb) W ä h r e n d das Reichsbesoldungsgesetz v o n 1927 d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes noch n i c h t k a n n t e , h a t dieser B e g r i f f nach 1945 d u r c h das D r i t t e Gesetz z u r Ä n d e r u n g u n d E r g ä n z u n g des B e s o l d u n g s rechts v o m 27. M ä r z 195 3 5 5 auch i n das Besoldungsrecht E i n g a n g gef u n d e n . I m § 9 I V B e s G w u r d e n n u n ebenfalls A n g e s t e l l t e des ö f f e n t l i c h e n Dienstes e r w ä h n t . E r l ä u t e r n d sagte d a z u N r . 50 (2) d e r B e s o l d u n g s v o r s c h r i f t e n 5 6 , daß ö f f e n t l i c h e r D i e n s t i m S i n n e des § 9 I V B e s G d e r D i e n s t b e i m B u n d , b e i e i n e m L a n d , e i n e r G e m e i n d e oder e i n e r sonstigen K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n Rechts i s t 5 7 . I n gleicher Weise w u r d e i n N r . 87 (2) d e r B e s o l d u n g s v o r s c h r i f t e n 5 8 eine nach § 1 7 I V B e s G anrechenbare g l e i c h z u b e w e r t e n d e T ä t i g k e i t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e r l ä u t e r t . E r g ä n z e n d dazu h a t t e d e r B u n d e s f i n a n z m i n i s t e r a u s g e f ü h r t 5 9 , daß es n u r d a r a u f a n k o m m e , o b der A r b e i t geber eine K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n Rechts sei, n i c h t dagegen, ob die K ö r p e r s c h a f t auch D i e n s t h e r r e n e i g e n s c h a f t besitze, also ü b e r planmäßige Beamtenstellen verfüge. I m Bundesbesoldungsgesetz v o n 1957 6 0 w i r d der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i m § 16 n u n m e h r d a h i n e r l ä u t e r t , daß es sich u m die h a u p t b e r u f l i c h e T ä t i g k e i t i m D i e n s t des Bundes, eines Landes, einer G e m e i n d e (eines G e m e i n d e v e r b a n d e s ) oder a n d e r e r K ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n oder S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts oder der V e r b ä n d e v o n solchen m i t A u s n a h m e d e r T ä t i g k e i t b e i ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n R e ligionsgesellschaften u n d i h r e n V e r b ä n d e n h a n d e l n m u ß . D e m ö f f e n t 54

Ü b e r i h n vgl. oben S. 16. B G B l . I S. 81. 56 I n der Fassung des A r t . I der 1. Verordnung zur Änderung u n d E r gänzung der Besoldungsvorschriften v o m 6. August 1953 (BGBl. I S. 927). 57 Dagegen nicht die Tätigkeiten, die i n § 127 D B G bzw. § 158 B B G dem öffentlichen Dienst gleichgestellt werden (vgl. Ambrosius, Besoldungsrecht S, 299), 58 I n der Fassung des A r t . I der 2. V O zur Änderung der Besoldungsvorschriften v o m 23. Dezember 1953 (BGBl. I S. 1588). 59 Rundschreiben v o m 5. Januar 1954 ( M i n B I F i n S. 8). 60 B G B l . I S. 993. 55

24

Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes

l i e h e n D i e n s t sind, ebenso w i e i n § 158 V B B G , d i e h a u p t b e r u f l i c h e n Tätigkeiten bei Vereinigungen, Einrichtungen u n d Unternehmungen, d e r e n gesamtes K a p i t a l sich i n ö f f e n t l i c h e r H a n d befindet, sowie i m D i e n s t e i n e r z w i s c h e n s t a a t l i c h e n oder ü b e r s t a a t l i c h e n E i n r i c h t u n g gleichgestellt. Diese A u s d e h n u n g e r f o l g t e aus fiskalischen Gründen; d e n n G r u n d g e d a n k e des § 16 B B e s G i s t es, d e n Ortsziuschlag a n E h e g a t t e n n u r e i n m a l i n v o l l e r H ö h e aus ö f f e n t l i c h e n M i t t e l n z u z a h l e n 6 1 . B e i d e r A n r e c h n u n g v o n D i e n s t z e i t e n v e r w e n d e t dagegen das B u n desbesoldungsgesetz n i c h t m e h r d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes, s o n d e r n s t e l l t auf die T ä t i g k e i t i m D i e n s t eines ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n D i e n s t h e r r n ab, § 6 I I I , § 7 I . b) Im

Personalvertretungsgesetz

A u f G r u n d d e r i h m i n A r t . 73 Ziff. 8 u n d A r t . 75 Z i f f . 1 G G gew ä h r t e n G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z e r l i e ß der B u n d das P e r s o n a l v e r tretungsgesetz v o m 5. A u g u s t 195 5 6 2 . B e r e i t s i n § 88 des B e t r i e b s v e r fassungsgesetzes v o m 11. O k t o b e r 1952 6 3 h a t t e er u n t e r d e r Ü b e r s c h r i f t „ Ö f f e n t l i c h e r D i e n s t " sich besondere R e g e l u n g e n f ü r die B e t r i e b e u n d V e r w a l t u n g e n des B u n d e s , d e r L ä n d e r , d e r G e m e i n d e n u n d sonstigen K ö r p e r s c h a f t e n , S t i f t u n g e n u n d A n s t a l t e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts v o r b e h a l t e n . D i e s e m K r e i s v o n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r e n gestattet n u n m e h r das P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z , ibésondere P e r s o n a l v e r t r e t u n g e n z u b i l d e n . M a ß g e b e n d i s t also a l l e i n d i e Rechtsf o r m des B e t r i e b e s oder der V e r w a l t u n g ohne R ü c k s i c h t a u f die A r t d e r w a h r g e n o m m e n e n A u f g a b e n o d e r d e n U m f a n g der B e t e i l i g u n g d e r ö f f e n t l i c h e n H a n d 6 4 . A l l e V e r w a l t u n g e n u n d a l l e B e t r i e b e i n der F o r m der j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts u n t e r l i e g e n d e m P e r s V G , B e t r i e b e i n R e c h t s f o r m e n des P r i v a t r e c h t s d e m B e t r V G . Auch in

personaler

H i n s i c h t .grenzt das Gesetz d e n

öffentlichen

D i e n s t e i n d e u t i g ab. Es b e s t i m m t i n § 3 I ausdrücklich, daß Bedienstete im

Sinne

schließlich

dieses

Gesetzes

der z u i h r e r

Richter sind n u r

Beamte,

Angestellte

Berufsausbildung

deshalb n i c h t a u f g e f ü h r t ,

und

Arbeiter,

Beschäftigten,

ein-

sind.

w e i l m a n der

Die

Meinung

w a r , daß n i c h t n u r d i e R e c h t s s t e l l u n g d e r R i c h t e r , s o n d e r n auch i h r e Personalvertretung

gemäß A r t . 98 G G d u r c h besondere

Gesetze

zu

r e g e l n s e i e n 6 5 ; demgemäß i s t eine solche V e r t r e t u n g i m E n t w u r f eines Deutschen Richtergesetzes v o r g e s e h e n 6 6 . D a m i t ist also nichts

dafür

61 Wurster-Isensee-Gohta, S. 38; Anz-Faber-Renk-Dietrich, §16 A n m . l u n d 5. 62 B G B l . I S. 477. 63 BGBl. I S. 681. 64 Dietz, § 1 PersVG A n m . 10; Grabendorff-Windscheid, § 1 A n m . 2. 65 BT-Drucks. Nr. 1189/1953. 66 BT-Drucks. Nr. 516/1958.

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ausgesagt, ob die R i c h t e r n i c h t z u d e n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes gehören. c) Im Gesetz zu Art.

131 GG

Das Gesetz z u r R e g e l u n g der Rechtsverhältnisse d e r u n t e r A r t . 131 G G f a l l e n d e n P e r s o n e n i n der 'Fassung v o m 11. S e p t e m b e r 195 7 6 7 b e faßt sich i n K a p i t e l I m i t v e r d r ä n g t e n „ A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes u n d A n g e h ö r i g e n aufgelöster D i e n s t s t e l l e n " u n d i n K a p i t e l I I m i t d e n sonstigen „ A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s " . Es v e r s t e h t d a r u n t e r n e b e n W a r t e - u n d R u h e s t a n d s b e a m t e n , sonstigen V e r sorgungsempfängern u n d versorgungsberechtigten Hinterbliebenen, die i m R a h m e n dieser U n t e r s u c h u n g n i c h t v o n B e d e u t u n g sind, d i e B e a m t e n , A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes, d i e Berufssoldaten der früheren Wehrmacht sowie berufsmäßige Angeh ö r i g e des f r ü h e r e n Reichsarbeitsdienstes. H i n s i c h t l i c h d e r B e a m t e n , A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i s t d i e E i n s c h r ä n k u n g gemacht, daß sie i n e i n e m D i e n s t - oder A r b e i t s v e r h ä l t n i s b e i e i n e r D i e n s t s t e l l e des Reichs, eines L a n d e s , einer G e m e i n d e oder eines G e m e i n d e v e r b a n d e s (Gebietskörperschaften) gestanden haben müssen68. Ausgeschlossen s i n d also d i e A n g e h ö r i g e n v o n j u r i s t i s c h e n P e r sonen des ö f f e n t l i c h e n Rechts, d i e n i c h t G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n w a r e n b z w . s i n d . Diese R e g e l u n g besagt aber nichts G r u n d s ä t z l i c h e s ü b e r d i e A b g r e n z u n g des K r e i s e s der ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r e n ; sie h a t i h r e n G r u n d d a r i n , d a ß m a n h i e r n i c h t d i e i n g r o ß e r Z a h l n a c h 1933 geschaffenen N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n oder S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts b e r ü c k s i c h t i g e n w o l l t e . U n b e r ü c k s i c h t i g t s i n d f e r n e r die A n g e h ö r i g e n v o n Gesellschaften, E i n r i c h t u n g e n oder U n t e r n e h m e n d e r ö f f e n t l i c h e n H a n d , d i e p r i v a t r e c h t l i c h o r g a n i s i e r t w a r e n b z w . s i n d . S i e g e h ö r e n d a m i t nach M e i n u n g des Gesetzgebers n i c h t z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t . I n b e i d e n F ä l l e n h a t d e r Gesetzgeber aber die M ö g l i c h k e i t eröffnet, diese A n g e h ö r i g e n d a d u r c h i n d e n Genuß d e r V o r t e i l e des Gesetzes z u b r i n g e n , daß i h r e B e s c h ä f t i g u n g s d i e n s t s t e l l e i n e i n e r besonderen A n l a g e z u m Gesetz a u f g e n o m m e n w i r d . S i e stehen d a n n d e m i n § 1 des Gesetzes a u f g e f ü h r t e n P e r s o n e n k r e i s gleich. F e s t z u h a l t e n b l e i b t also, daß das Gesetz z u A r t . 131 G G als öffentlichen Dienst ansieht den Dienst v o n Beamten, Angestellten u n d A r b e i t e r n 67

beim

BGBl. I S. 1297. F ü r die vorliegende Untersuchung interessiert nicht, daß diese Dienststellen weggefallen sein oder außerhalb des Bundesgebietes gelegen haben müssen. Ebenso k a n n unberücksichtigt bleiben, daß aus bestimmten G r ü n den auch der nichtdeutsche öffentliche Dienst einbezogen ist. 68

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Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes Reich, b e i bänden;

den Ländern,

den Gemeinden

den D i e n s t d e r B e r u f s s o l d a t e n

und

Gemeindever-

sowie d e r b e r u f s m ä ß i g e n

An-

g e h ö r i g e n des Reichsarbeitsdienstes; nicht

als öffentlichen

Dienst

ansieht,

sondern n u r i n Sonderfällen

dem öffentlichen Dienst gleichstellt den D i e n s t b e i N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n , Anstalten und S t i f t u n g e n des öffentlichen Rechts; d e n D i e n s t b e i Gesellschaften, E i n r i c h t u n g e n u n d U n t e r n e h m u n g e n d e r öffentlichen H a n d , die p r i v a t r e c h t l i c h o r g a n i s i e r t sind. d) Im Wiedergutmachungsgesetz Das Bundesgesetz z u r E n t s c h ä d i g u n g f ü r O p f e r der n a t i o n a l s o z i a l i stischen V e r f o l g u n g (Bundesentschädigungsgesetz — B E G ) i n der Fass u n g v o m 29. J u n i 1956 6 θ e n t h ä l t einen besonderen A b s c h n i t t „ Ö f f e n t licher Dienst". Z u r Begriffsbestimmung der verfolgten Angehörigen des öffentlichen Dienstes v e r w e i s t es i n § 99 a u f das Gesetz zoir Regel u n g der W i e d e r g u t m a c h u n g n a t i o n a l s o z i a l i s t i s c h e n U n r e c h t s f ü r A n g e h ö r i g e des öffentlichen Dienstes ( B W G ö D ) i n der Fassung des D r i t t e n Änderungsgesetzes v o m 23. D e z e m b e r 195 5 7 0 . Dieses Gesetz u n t e r scheidet, ä h n l i c h d e m Gesetz z u A r t . 131 G G , zwischen d e n A n g e h ö r i g e n des öffentlichen D i e n s t e s u n d den i h n e n gleichstehenden P e r sonen, deckt sich jedoch b e i b e i d e n P e r s o n e n k r e i s e n n i c h t m i t i h m , s o n d e r n g e h t d a r ü b e r h i n a u s 7 1 . Es z ä h l t z u den A n g e h ö r i g e n des öffentlichen Dienstes die B e a m t e n , A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r v o n Geb i e t s k ö r p e r s c h a f t e n , also des Reichs, d e r L ä n d e r , der G e m e i n d e n u n d G e m e i n d e v e r b ä n d e , s o w i e die B e r u f s s o l d a t e n , § 2 Z i f f e r 1 u n d 2. D a z u e r w ä h n t es die i m V o r b e r e i t u n g s d i e n s t f ü r eine B e a m t e n l a u f b a h n s t e h e n d e n Personen, d i e n i c h t die R e c h t s s t e l l u n g eines B e a m t e n oder A n g e s t e l l t e n h a t t e n , s o w i e die n i c h t b e a m t e t e n E x t r a o r d i n a r i e n u n d P r i v a t d o z e n t e n a n wissenschaftlichen Hochschulen. D e n A n g e h ö r i g e n des öffentlichen Dienstes s t e l l t § 2 a B W G ö D A n gehörige v o n Nichtgebietskörperschaften, von öffentlichrechtlichen u n d nicht-öffentlichrechtlichen Verbänden der Gebietskörperschaften u n d N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n sowie A n g e h ö r i g e v o n sonstigen E i n r i c h t u n g e n der ö f f e n t l i c h e n H a n d gleich, die l e t z t e r e n a l l e r d i n g s n u r ebenso w i e die A n g e h ö r i g e n aufgelöster, a u ß e r h a l b des Bundesgebiets b e f i n d l i c h e r N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n , w e n n sie i n d e n A n l a g e n z u m Gesetz a u f g e f ü h r t sind. D i e A n l a g e 1 b e s t i m m t die N i c h t g e b i e t s k ö r perschaften. I n d e r A n l a g e 2 s i n d die sonstigen E i n r i c h t u n g e n der 69 70 7 1

BGBl. I S. 562. BGBl. I S. 820. Blessin-Wilden-Ehrig,

§ 2 BWGöD Vorbem.

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ö f f e n t l i c h e n H a n d a u f g e z ä h l t , d i e t r o t z i h r e r p r i v a t r e c h t l i c h e n Rechtsf o r m w e g e n i h r e r T ä t i g k e i t d e n j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des öffentlichen Rechts gleichgestellt sind. M a n h a t sich jedoch gescheut, a l l e d i e j e n i g e n E i n r i c h t u n g e n u n d U n t e r n e h m u n g e n einzubeziehen, die i n § 1 I I des Gesetzes z u r W i e d e r h e r s t e l l u n g des B e r u f s b e a m t e n t u m s vom 7. A p r i l 1933 7 2 angesprochen w u r d e n , o b w o h l dies gerade i n e i n e m Wiedergaitmachungsgesetz f ü r d e n öffentlichen D i e n s t nahegelegen h ä t t e . Z w a r m e i n t A n d e r s 7 3 , daß dies den B e g r i f f des öffentlichen Dienstes v ö l l i g v e r w i s c h t h ä t t e u n d daß d e r D i e n s t i n e i n e m p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e n U n t e r n e h m e n n i c h t d a d u r c h z u m öffentlichen D i e n s t w e r d e , daß die E i n k ü n f t e des U n t e r n e h m e n s ü b e r w i e g e n d aus öffentl i c h e n M i t t e l n fließen, w i e das i n d e m Gesetz v o n 1933 vorgesehen w a r . Diese B e d e n k e n s i n d zutreffend, w e n n auch n i c h t f o l g e r i c h t i g , n a c h d e m m a n ü b e r h a u p t p r i v a t r e c h t l i c h e O r g a n i s a t i o n e n der öffentl i c h e n H a n d einbezogen h a t t e . F e s t z u s t e l l e n b l e i b t also auch h i e r , daß das Gesetz als öffentlichen Dienst ansieht den Dienst v o n Beamten, Angestellten u n d A r b e i t e r n b e i m Reich, b e i d e n L ä n d e r n u n d G e m e i n d e n ; d e n D i e n s t der B e r u f s s o l d a t e n ; nicht als öffentlichen Dienst ansieht, s o n d e r n d e m öffentlichen Dienst n u r gleichstellt den Dienst bei Nichtgebietskörperschaften, Anstalten und S t i f t u n g e n des öffentlichen Rechts s o w i e b e i öffentlichrechtl i c h e n u n d n i c h t ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n V e r b ä n d e n v o n Gebietskörperschaften u n d Nichtgebietskörperschaften; i n S o n d e r f ä l l e n d e n D i e n s t b e i Gesellschaften, E i n r i c h t u n g e n u n d U n t e r n e h m e n der öffentlichen H a n d , die p r i v a t r e c h t l i c h o r g a n i s i e r t sind. Diese K l a r s t e l l u n g scheint e r f o r d e r l i c h , w e i l t r o t z dieser d e u t l i c h e n T r e n n u n g i n echten öffentlichen D i e n s t u n d d i e i h m l e d i g l i c h m i t t e l s e i n e r F i k t i o n g l e i c h g e s t e l l t e n T ä t i g k e i t e n h ä u f i g d e n n o c h d a v o n gesprochen w i r d 7 4 , d a ß das B W G ö D d e n K r e i s d e r A n g e h ö r i g e n des öffentlichen Dienstes w e i t e r ziehe, als es d e r g e w ö h n l i c h e Sprachg e b r a u c h gestatte. 3.1m

sonstigen

Recht

a) Das Gesetz über Arbeitnehmer er findung en v o m 25. J u l i 1957 7 5 schließt sich an d i e d u r c h das P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z geschaffene A b g r e n z u n g des ö f f e n t l i c h e n Dienstes an. I n § 1 s t e l l t es d e n p r i v a t e n 72 73 74 75

RGIB1.1 B WGöD So z.B. BGBl. I

S. 175. § 1 A n m . 2. B V e r w G E 8 , 34 (36). S. 756.

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Die Entwicklung des Begriffs des öffentlichen Dienstes

u n d d e n öffentlichen D i e n s t gegenüber u n d e r l ä u t e r t i n § 40 u n t e r d e r Ü b e r s c h r i f t „ A r b e i t n e h m e r i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t " , daß es u n t e r ö f f e n t l i c h e m D i e n s t d e n D i e n s t b e i B e t r i e b e n u n d V e r w a l t u n g e n des B u n d e s , der L ä n d e r , d e r G e m e i n d e n u n d sonstigen K ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des öffentlichen Rechts v e r s t e h t . W i e s c h w a n k e n d dennoch d e r G e b r a u c h des B e g r i f f s v o m öffentl i c h e n D i e n s t s e i n k a n n , z e i g t d i e B e g r ü n d u n g z u d i e s e m Gesetz. W ä h r e n d die B u n d e s r e g i e r u n g i n i h r e m G e s e t z e n t w u r f f ü r d i e 1. W a h l p e r i o d e des D e u t s c h e n Bundestages d e n öffentlichen D i e n s t nach der i n § 1 A O G ö gegebenen R i c h t l i n i e 7 6 abgrenzte, o b w o h l dieses Gesetz d u r c h das K o n t r o l l r a t s g e s e t z N r . 56 v o m 30. J u n i 1947 a u f g e h o b e n w o r d e n w a r , entschloß sie sich j e t z t — nach Schaffung des P e r s o n a l vertretungsgesetzes — z u r A b g r e n z i m g nach d e r R e c h t s f o r m des B e t r i e b e s 7 7 . D o c h i s t auch d a b e i d i e B u n d e s r e g i e r u n g sich ü b e r d e n B e g r i f f selbst noch n i c h t k l a r gewesen, w i e sich daraus e r g i b t , daß i h r e r A u f f a s s u n g n a c h A r b e i t n e h m e r i n s o g e n a n n t e n R e g i e b e t r i e b e n , die i n d e r R e c h t s f o r m e i n e r j u r i s t i s c h e n P e r s o n des p r i v a t e n Rechts g e f ü h r t w e r d e n , n u r als A r b e i t n e h m e r des p r i v a t e n Dienstes gelten, aber nicht sind78. b) Das Allgemeine Kriegsfolgengesetz v o m 5. N o v e m b e r 195 7 7 9 v e r w e n d e t d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i n s e i n e n §§ 97 u n d 99 i n V e r b i n d u n g e n t w e d e r m i t d e r V e r s o r g u n g s a n s t a l t des B u n d e s u n d d e r L ä n d e r oder m i t d e m f r ü h e r e n deutschen R e i c h s o w i e E i n r i c h t u n g e n des Reichs, so daß d a d u r c h der v o n d i e s e m Gesetz g e m e i n t e B e r e i c h e i n d e u t i g abgegrenzt w e r d e n k a n n . c) Das Gesetz über die Tuberkulosehilfe v o m 23. J u l i 195 9 8 0 f ü h r t i n § 21 u n t e r d e r Ü b e r s c h r i f t „ Ö f f e n t l i c h e r D i e n s t " n u r d e n B u n d oder b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des öffentlichen Rechts a u f u n d v e r p f l i c h t e t auch d i e L ä n d e r n u r z u r Gew ä h r u n g v o n T u b e r k u l o s e h i l f e a n P e r s o n e n i n i h r e m D i e n s t oder d e m D i e n s t e i n e r s o n s t i g e n j u r i s t i s c h e n P e r s o n des öffentlichen Rechts. d) D a g e g e n v e r w e n d e n zahlreiche andere Gesetze aus d e n verschied e n s t e n Rechtsgebieten d e n B e g r i f f d e r A n g e h ö r i g e n des öffentlichen Dienstes oder d e n des A n g e s t e l l t e n i m öffentlichen D i e n s t , ohne eine n ä h e r e B e g r i f f s b e s t i m m u n g z u geben, z. B . § 32 I V c 'des M i e t e r s c h u t z gesetzes, § 5 4 1 d e r S t r a f p r o z e ß o r d n u n g , § 8 I des Schwerbeschädigtengesetzes, §§ 8 I V , 34 des Soldatenversorgungsgesetzes, § 47 der B u n desrechts a n w a l t s o r d n u n g oder das Gesetz ü b e r die R e c h t s s t e l l u n g d e r 76 Siehe oben S. 17. I 7 BT-Drucks. Nr. 1648 v o m 19. August 1955. 78 Siehe die Begründung zu dem Gesetzentwurf i n der obigen B T - D r u c k sache. 79 B G B l . I S. 1747. 80 B G B l . I S. 513.

Von 1945 bis heute

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i n d e n deutschen B u n d e s t a g g e w ä h l t e n A n g e h ö r i g e n des öffentlichen Dienstes. B e i abschließender B e t r a c h t u n g der l e x l a t a e r g i b t sich s o m i t , daß k e i n Gesetz e i n e n ü b e r seinen G e l t u n g s b e r e i c h h i n a u s g e h e n d e n , a l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e n B e g r i f f des öffentlichen Dienstes v e r w e n d e t oder d e f i n i e r t , s o n d e r n i h n s e l b s t ä n d i g j e w e i l s i n d e r f ü r seine Z w e c k e b e s t i m m t e n Weise abgrenzt. Es s o l l n u n m e h r v e r s u c h t w e r d e n , aus d i e s e m v i e l f ä l t i g e n Gesetzesmaterial d e n a l l g e m e i n e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z u g e w i n n e n u n d seine M e r k m a l e z u b e s t i m m e n . Dies erscheint u m so n o t w e n d i g e r , als d e r B e g r i f f des öffentlichen Dienstes i m m e r h ä u f i g e r ohne besondere E r l ä u t e r u n g v e r w e n d e t w i r d .

Teil

Β

D i e Begriffsmerkmale des öffentlichen Dienstes I. Grundsätzliches und Überblick A l s w e s e n t l i c h e U n t e r s c h e i d u n g s m e r k m a l e des öffentlichen Dienstes v o n sonstigen D i e n s t - u n d Β e s c h ä f t i g u n g s V e r h ä l t n i s s e n k o m m e n i n B e t r a c h t die A r t d e r T ä t i g k e i t , d i e rechtliche G e s t a l t u n g des Beschäft i g u n g s v e r h ä l t n i s s e s u n d die P e r s o n des D i e n s t h e r r n , d. h. dessen, d e m d e r D i e n s t geleistet w i r d . 1. D i e

Art

der

T ä t i g k e i t

a) Ö f f e n t l i c h e r D i e n s t w a r nach f r ü h e r e r A u f f a s s u n g jede T ä t i g k e i t , d i e v o n S t a a t s u n t e r t a n e n n a c h M a ß g a b e des öffentlichen Rechts z u r V e r w i r k l i c h u n g s t a a t l i c h e r A u f g a b e n e n t f a l t e t w u r d e 1 . D a b e i dachte m a n v o r a l l e m a n h o h e i t l i c h e T ä t i g k e i t , also a n die A u s ü b u n g öffentl i c h e r G e w a l t , u n d a n d e n B e a m t e n als d e n öffentlich, h a u p t b e r u f l i c h u n d i n d e r R e g e l l e b e n s l ä n g l i c h a n g e s t e l l t e n Staatsdiener. D i e W a h r n e h m u n g öffentlicher D i e n s t p f l i c h t e n i n a n d e r e r 'Form, ζ. B . als Schöffe oder als S o l d a t , t r a t d a n e b e n a n B e d e u t u n g s t a r k z u r ü c k . Die moderne V e r w a l t u n g ist nicht m e h r auf obrigkeitliche Tätigk e i t b e s c h r ä n k t ; sie h a t w i r t s c h a f t l i c h e , technische, fürsorgerische u n d P l a n u n g s a u f g a b e n . I n diesen V e r w a l t u n g s b e r e i c h e n w u r d e n u n d w e r den nicht n u r Beamte, sondern m e h r u n d mehr Angestellte u n d A r b e i t e r t ä t i g 2 . D a m i t ä n d e r t sich aber auch d e r F u n k t i o n s b e r e i c h der B e a m t e n ; einerseits e r w e i t e r t e er sich auf d i e „ s c h l i c h t - h o h e i t l i c h e " u n d p r i v a t r e c h t l i c h e V e r w a l t u n g ; andererseits w u r d e d e r „ F u n k t i o n s v o r b e h a l t " der B e a m t e n , d. h. i h r e ausschließliche Z u s t ä n d i g k e i t f ü r h o h e i t l i c h e A u f g a b e n , i n F r a g e gestellt. V o n besonderer B e d e u t u n g w a r ( u n d ist) d i e z u n e h m e n d e B e t ä t i g u n g d e r öffentlichen H a n d i n d e r W i r t s c h a f t u n d i n d e r V e r s o r g u n g d e r B e v ö l k e r u n g insbesondere m i t Gas, Wasser u n d S t r o m s o w i e auf d e m Gebiete des V e r k e h r s . Diese B e t r i e b e w u r d e n als selbständige oder u n s e l b s t ä n d i g e A n s t a l t e n oder als E i g e n b e t r i e b e g e f ü h r t . D a f ü r w u r d e n aus d e n verschied e n s t e n G r ü n d e n h ä u f i g R e c h t s f o r m e n des p r i v a t e n Rechts g e w ä h l t . D a d u r c h h a t t e sich aber nichts d a r a n g e ä n d e r t , daß die T ä t i g k e i t 1 2

So Triepel, S. 5. Forsthoff, D Ö V 1951, 460.

Grundsätzliches und Überblick

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dieser B e t r i e b e d e m G e m e i n w o h l d i e n t e . M a t e r i e l l o d e r f u n k t i o n e l l w a r diese T ä t i g k e i t öffentliche V e r w a l t u n g 3 , V o n dieser v e r ä n d e r t e n L a g e ausgehend, w i r d h e u t e v e r s c h i e d e n t l i c h d i e A u f f a s s u n g v e r t r e t e n , daß ü b e r a l l da, w o öffentliche V e r w a l t u n g i n m a t e r i e l l e m S i n n e ausgeübt w i r d , d i e d a b e i B e s c h ä f t i g t e n öffentlichen D i e n s t leisten. D i e B e g r ü n d u n g d a f ü r i s t unterschiedlich. D e n e c k e 4 — v o n 'der h i s t o r i s c h e n E n t w i c k l u n g des Begriffes ausg e h e n d — ist d e r M e i n u n g , daß d e m B e g r i f f des öffentlichen Dienstes w e s e n s m ä ß i g i m m e r eine T ä t i g k e i t i m öffentlichen Interesse f ü r d i e A l l g e m e i n h e i t z u r E r f ü l l u n g öffentlicher A u f g a b e n z u g r u n d e liege. I h n e n d i e n t e n auch die V e r s o r g u n g s - u n d d i e V e r k e h r s b e t r i e b e des Staates u n d d e r G e m e i n d e n . D a n n aber k ö n n e es f ü r das D i e n s t v e r h ä l t n i s d e r i n diesen B e t r i e b e n B e s c h ä f t i g t e n n i c h t v o n B e d e u t u n g sein, ob i h r A r b e i t g e b e r die öffentliche K ö r p e r s c h a f t oder eine Gesellschaft des p r i v a t e n Rechts sei, d e r e n K a p i t a l m e i s t ganz oder ü b e r w i e g e n d i n d e n H ä n d e n des Staates oder d e r G e m e i n d e n sich befände. D a r i n liege n u r e i n f o r m a l e r , etatrechtlich-finanztechnischer U n t e r schied, d e r sich n u r s e l t e n a u f die rechtliche S t e l l u n g d e r B e s c h ä f t i g t e n a u s w i r k e u n d k e i n e n wesensmäßigen U n t e r s c h i e d mache. Denecke h ä l t daher d i e v o m A O G ö getroffene A b g r e n z u n g 5 als d i e d e n B e g r i f f des öffentlichen Dienstes a m b e s t e n b e s t i m m e n d e G r e n z z i e h u n g 6 . N e u e r d i n g s geht D e n e c k e 7 noch w e i t e r u n d rechnet z u d e n A n g e h ö r i g e n des öffentlichen Dienstes n e b e n d e n B e a m t e n , A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes auch s ä m t l i c h e A m t s i n h a b e r , d i e m i t d e r A u s ü b u n g s t a a t l i c h e r A u f g a b e n b e t r a u t w o r d e n sind, u n d sogar a l l e d i e j e n i g e n Personen, die staatliche A u f g a b e n n u r n e b e n i h r e r sonstigen b e r u f l i c h e n T ä t i g k e i t ausüben, ohne i n e i n e m besond e r e n R e c h t s v e r h ä l t n i s z u m Staate z u stehen. K ü m m e l 8 h ä l t ebenfalls f ü r e i n wesentliches M e r k m a l j e d e n öffentl i c h e n Dienstes, daß die ausgeübte T ä t i g k e i t V e r w a l t u n g i m „ f u n k t i o n e l l e n " S i n n e sei, d i e seiner A u f f a s s u n g nach auch b e i d e n p r i v a t r e c h t l i c h e n U n t e r n e h m e n d e r öffentlichen H a n d v o r l i e g e . A u c h K ö r t e 9 w i l l offenbar öffentlichen D i e n s t g l e i c h öffentliche V e r w a l t u n g setzen. D i e t z 1 0 f ü h r t i n seinem K o m m e n t a r z u m Personalvertretungsgesetz aus, daß u n t e r ö f f e n t l i c h e m D i e n s t i m m a t e r i e l l e n S i n n e e i n sachbezogener T ä t i g k e i t s b e r e i c h v e r s t a n d e n w e r d e n müsse, d e r d e m Staat oder d e n K ö r p e r s c h a f t e n u n d A n s t a l t e n des öffentlichen Rechts w e 3

Forsthoff S. 69. R d A 1955, 402. 5 Vgl. oben S. 16. 6 Ebenso, sich an Denecke anlehnend, Gröbing, A u R 1959, 225. 7 B G B - R G R K o m , Vorbem. vor § 611 B G B Anm. 39. 8 R i A 1954, 64. 9 a.a.O. S. 593. 10 E i n f ü h r u n g S'. 27.

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Die Begriffs

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des öffentlichen Dienstes

sensmäßig a u g e o r d n e t sei. A l s sachbezogene T ä t i g k e i t s i e h t er d i e a l l g e m e i n e F ü r s o r g e a n 1 1 . Diese A u s f ü h r u n g e n ergänzt D i e t z j e t z t i n seiner A b h a n d l u n g „ Z u r A b g r e n z u n g des öffentlichen D i e n s t e s " 1 2 d a h i n , d a ß es sich, abgesehen v o n der e i g e n t l i c h e n h o h e i t l i c h e n V e r w a l t u n g u n d T ä t i g k e i t des Staates, u m eine B e t ä t i g u n g h a n d e l n müsse, d u r c h d i e „ e i n e S t e l l e — w e n n auch v i e l l e i c h t n u r m i t t e l b a r — i n der O r d n u n g unseres s t a a t l i c h e n L e b e n s f ü r die A l l g e m e i n h e i t sorge". Diese U m s c h r e i b u n g des B e g r i f f s l ä ß t bereits e r k e n n e n , w i e schwer eine A b g r e n z u n g z u m p r i v a t e n D i e n s t sein d ü r f t e . D i e t z selbst beh a n d e l t i n d i e s e m A u f s a t z die F r a g e nach d e m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t i m m a t e r i e l l e n S i n n e d a h e r auch n u r noch a m R a n d e u n d k o m m t z u d e m E r g e b n i s , daß es n i c h t z u e i n e r a l l g e m e i n b r a u c h b a r e n A b g r e n z u n g des ö f f e n t l i c h e n Dienstes ausreiche, auf d i e A u f g a b e n des Staates schlechthin abzustellen13. Das B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t h a t t e i n e i n e r E n t s c h e i d u n g v o m 23. O k t o b e r 1956 1 4 z u m W e s e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i n gleicher Weise S t e l l u n g g e n o m m e n , i n d e m es d i e A r b e i t n e h m e r eines V e r s o r g u n g s betriebes, d e r als Eigengesellschaft e i n e r G e m e i n d e g e f ü h r t w u r d e , als K o m m u n a l b e d i e n s t e t e ansah. D i e s e n S t a n d p u n k t h a t es z w a r i n d e m U r t e i l v o m 29. J u l i 1959 1 5 aufgegeben. D a jedoch die f r ü h e r e A u f f a s s u n g v o n verschiedenen S e i t e n g u t g e h e i ß e n w o r d e n i s t 1 6 , soll, o b w o h l das B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t d i e A u f f a s s u n g n i c h t m e h r aufrechte r h ä l t , k u r z a u f sie eingegangen w e r d e n . I n d e r B e g r ü n d u n g des f r ü h e r e n U r t e i l s h e i ß t es: E i n e Eigengesellschaft, d e r e n A n t e i l e s ä m t l i c h b e i d e r G e m e i n d e liegen, sei n u r eine, w e n n auch j u r i s t i s c h v e r selbständigte, E r s c h e i n u n g s f o r m dieser G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t , die m i t i h r e n L e i s t u n g e n eine d e r G e m e i n d e w e s e n t l i c h e A u f g a b e e r f ü l l e . E n t s c h e i d e n d sei, daß diese Gesellschaft V e r s o r g u n g s z w e c k e n d i e n e ; d a n n mache es k e i n e n U n t e r s c h i e d , ob dies i n der F o r m eines „ E i g e n b e t r i e b e s " 1 7 oder e i n e r Eigengesellschaft geschehe. Z w a r seien dies gesellschaftsrechtlich z w e i verschiedene Rechtspersonen u n d a r b e i t s r e c h t l i c h z w e i verschiedene A r b e i t g e b e r . D a jedoch f ü r d i e W a h l der G e m e i n d e z w i s c h e n E i g e n b e t r i e b u n d Eigengesellschaf t i m E r g e b n i s n u r organisatorische u n d h a u s h a l t s m ä ß i g e G r ü n d e o d e r solche der leichteren Kreditbeschaffung (Auslandsanleihen, Hypothekenbestellung) m a ß g e b e n d seien, m ü ß t e n b e i d e G r u p p e n v o n V e r s o r g u n g s b e t r i e b e n 11

§ 1 PersVG Ajnm. 11. I n der Feistschrift f ü r Hueck, S. 127. a.a.O. S. 132. 14 BA G E 3, ί'24. 15 D Ö V 1960, 349. 16 Reinhardt i n A P Nr. 1 zu § 63 RegelungsG; Vogel i n Anmerkung zu B A G - D V B l 1958, 794. 17 I m Sinne der Eigenbetriebs Verordnung v o m 21. November 1938 (RGBl. I S. 1650). 12

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Grundsätzliches und Überblick

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i m S i n n e des Regelungsgesetzes g l e i c h b e h a n d e l t w e r d e n . Es fehle jeder innere G r u n d dafür, die Beschäftigten i n den gemeindliche Zwecke erfüllenden Versorgungsbetrieben jeweils n u r deswegen u n t e r s c h i e d l i c h z u b e h a n d e l n , w e i l d i e O r g a n i s a t i o n s f o r m e n dieser V e r s o r g u n g s b e t r i e b e verschieden seien. E n t s c h e i d e n d sei d i e Besond e r h e i t der V e r s o r g u n g s b e t r i e b e , d i e eine nach w e s e n t l i c h politischen, v o r a l l e m wirtschafts- u n d sozialpolitischen Grundsätzen, nicht an den bloßen Erwerbschancen orientierte Aufgabe zu erfüllen hätten; i h r e U n t e r h a l t u n g z ä h l e z u d e n V e r w a l t u n g s a u f g a b e n i m engeren Sinne. b) D i e s e n A u f f a s s u n g e n ü b e r d i e A b g r e n z i m g des ö f f e n t l i c h e n Dienstes k a n n n i c h t z u g e s t i m m t w e r d e n . U n b e s t r i t t e n s o l l b l e i b e n , daß es sich b e i der T ä t i g k e i t i n d e n s o g e n a n n t e n R e g i e b e t r i e b e n ( V e r kehrs« u n d V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n ) u m V e r w a l t u n g i m m a t e r i e l l e n S i n n e h a n d e l t . R i c h t i g ist auch, daß i n v i e l e n dieser B e t r i e b e d i e s e l b e n oder ä h n l i c h e T a r i f b e s t i m m u n g e n g e l t e n w i e i n der sons t i g e n V e r w a l t u n g , da diese B e s t i m m u n g e n auch h e u t e noch v o n der i m A O G ö v o r g e n o m m e n e n A b g r e n z u n g ausgehen. Z u z u g e b e n ist schließlich, daß die w e i t g e h e n d e A u f n a h m e v o n V e r k e h r s - u n d V e r s o r g u n g s b e t r i e b e n i n die A n l a g e n des Gesetzes z u A r t . 131 G G u n d des Wiedergutmachungsgesetzes d i e V e r m u t u n g s t ü t z t , daß es sich h i e r u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t handele. A l l e diese I n d i z i e n g e n ü g e n j e doch n i c h t , u m d i e T ä t i g k e i t i n diesen B e t r i e b e n als ö f f e n t l i c h e n D i e n s t anzusehen. I m H i n b l i c k a u f d i e S o n d e r s t e l l u n g dieser B e t r i e b e i n n e r - , h a l b d e r w i r t s c h a f t l i c h e n U n t e r n e h m e n der ö f f e n t l i c h e n H a n d w i r d m a n l e d i g l i c h eine t e i l w e i s e G l e i c h s t e l l u n g dieser T ä t i g k e i t e n m i t d e m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e r w ä g e n k ö n n e n 1 8 . Dies d a r f jedoch n i c h t d a z u f ü h r e n , die r e c h t l i c h e n G r e n z l i n i e n des ö f f e n t l i c h e n z u m p r i v a t e n Dienst zu verwischen. F ü r d i e B e s t i m m u n g des Rechtsbegriffs des öffentlichen Dienstes k a n n es n i c h t a u f d i e A r t d e r v o n d e m B e d i e n s t e t e n geleisteten T ä t i g k e i t a n k o m m e n . E i n e b e g r i f f l i c h e T r e n n u n g ist auf diese Weise n i c h t m ö g l i c h ; d e n n d i e A r t d e r T ä t i g k e i t ist k e i n juristisches Unterscheid u n g s m e r k m a l . D i e s z e i g t sich vergleichsweise b e i d e r Frage, ob eine T ä t i g k e i t A u s ü b u n g ö f f e n t l i c h e r G e w a l t ist. E i n e tatsächlich gleiche T ä t i g k e i t k a n n k r a f t ö f f e n t l i c h e n Rechts m i t h o h e i t l i c h e r G e w a l t , aber auch v o n e i n e r P r i v a t p e r s o n k r a f t P r i v a t r e c h t s m i t ausschließlich p r i v a t r e c h t l i c h e n F o l g e n v e r r i c h t e t w e r d e n . So u n t e r s c h e i d e n sich ζ. B . d i e ö f f e n t l i c h e n K r a n k e n a n s t a l t e n b e i d e r K r a n k e n p f l e g e i n nichts v o n den p r i v a t e n K r a n k e n h ä u s e r n . D e r F a h r e r eines Ü b e r l a n d p o s t busses v e r r i c h t e t die gleiche T ä t i g k e i t w i e j e d e r F a h r e r eines Reisebusses eines p r i v a t e n V e r k e h r s u n t e r n e h m e n s . U n d doch w i r d i n v i e l e r 18

So auch Anders-Jungkunz-Käppner,

3 Pfennig

§ 2 A n m . 1, insbes. Fußnote 2 b.

34

Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

H i n s i c h t die H a n d l u n g s w e i s e b e i d e r E i n r i c h t u n g e n b z w . b e i d e r P e r sonen t r o t z gleicher T ä t i g k e i t r e c h t l i c h verschieden b e u r t e i l t . W o r a u f m a n d a b e i die unterschiedliche B e u r t e i l u n g z u r ü c k f ü h r t , daß n ä m l i c h „ a l l e Wesens e l e m e n t e des ö f f e n t l i c h e n U n t e r n e h m e n s i n i h r e r G e s a m t h e i t z u b e w e r t e n " s e i e n 1 9 oder daß öffentlichrechtliches H a n d e l n n u r b e i T r ä g e r n ö f f e n t l i c h e r G e w a l t oder d e r e n O r g a n e n v o r l i e g e 2 0 , k a n n h i e r d a h i n g e s t e l l t b l e i b e n ; d e n n auf k e i n e n F a l l ist f ü r die F r a g e , ob öffentliches oder p r i v a t e s Recht z u r A n w e n d u n g k o m m t , die A r t d e r T ä t i g k e i t oder die Z i e l s e t z u n g d e r B e t ä t i g u n g e n t s c h e i d e n d 2 1 . Ä h n l i c h l i e g t es h i n s i c h t l i c h des ö f f e n t l i c h e n Dienstes. D e r L e i t e r eines städtischen K r a n k e n h a u s e s ist h ä u f i g B e a m t e r , d e r L e i t e r einer P r i v a t k l i n i k ist es n i e m a l s . D e r L e h r e r a n e i n e r ö f f e n t l i c h e n Schule ü b t d i e gleiche T ä t i g k e i t aus w i e d e r L e h r e r e i n e r P r i v a t s c h u l e . A b e r j e n e r ist B e a m t e r , dieser s t e h t jedoch keineswegs i m „ ö f f e n t l i c h e n D i e n s t " , o b w o h l er eine gerade d e m S t a a t vorbehält,ene A u f g a b e 2 2 erfüllt. A n d e r e r s e i t s k a n n n i c h t jede A u s ü b u n g eines ö f f e n t l i c h e n A m t e s z u g l e i c h als A u s ü b u n g ö f f e n t l i c h e n Dienstes angesehen w e r d e n 2 3 . Öffentliches A m t u n d ö f f e n t l i c h e r D i e n s t s i n d n i c h t identisch. Ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e ' F u n k t i o n e n b r a u c h e n n i c h t u n b e d i n g t v o n B e a m t e n oder v o n A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes ausgeübt z u w e r d e n . A u c h P r i v a t p e r s o n e n , d i e sogenannte „ b e l i e h e n e U n t e r n e h m e r " g e w o r d e n sind, s i n d A m t s t r ä g e r , d i e h o h e i t l i c h h a n d e l n k ö n n e n . Personen, d i e l e d i g l i c h v o r ü b e r g e h e n d m i t P o l i z e i g e w a l t ausg e s t a t t e t w o r d e n sind, h a b e n hoheitsrechtliche A u f g a b e n 2 4 . F e l d - u n d F o r s t h ü t e r , d i e i m D i e n s t e v o n P r i v a t p e r s o n e n stehen, ü b e n ö f f e n t liche G e w a l t aus, w e n n i h n e n f e l d - oder f o r s t p o l i z e i l i c h e A u f g a b e n ü b e r t r a g e n s i n d 2 5 . Z a h l r e i c h e andere E i n r i c h t u n g e n i n d e r m a n n i g f a l t i g s t e n F o r m s i n d als Ausschüsse, B e i r ä t e , K o m m i s s i o n e n u s w . m i t der D u r c h f ü h r u n g öffentlicher Aufgaben b e t r a u t 2 6 . Schließlich e r f ü l l e n auch p r i v a t r e c h t l i c h o r g a n i s i e r t e V e r e i n i g u n g e n g e l e g e n t l i c h ö f f e n t l i c h e A u f g a b e n . So w i r k e n z. B . P r i v a t b a n k e n -bei der Devisenbewirtschaftung, der Währungsumstellung und dem L a s t e n a u s g l e i c h m i t . D i e auf G r u n d des § 14 I M i l c h - u n d F e t t g e s e t z 2 7 anerkannten Landesvereinigungen nehmen bei der Beratung, V e r m i t t 19

So der B G H i n Bd. 9, 145 (148). So H. J. Wolff ini seiner A n m e r k u n g zum obigen U r t e i l des B G H i n JZ 1953, 552. 21 Β G H Z 20, 102 (104). 22 Vgl. A r t . 7 GG. 23 Bettermann, D Ö V 1954, 299. 24 Ζ, B. Nachtwächter (RGZ 159, 235) oder Chausseeaufseher (RGZ 132, 61). 25 RGZ 14J2, 190; B G H Z 2, 350. 26 I m einzelnen w i r d auf den Versuch einer Typologie von Bachof, AöR 83, 240 hingewiesen. 27 I n der Fassung v o m 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811). 20

Grundsätzliches und Überblick

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l u n g oder sonstigen E i n f l u ß n a h m e a u f d e m G e b i e t e d e r M i l c h - u n d F e t t w i r t s c h a f t echte F u n k t i o n e n d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g i m A u f t r a g e des Staates u n d i n V e r a n t w o r t u n g i h m gegenüber w a h r 2 8 . D i e i n Technischen Ü b e r w a c h u n g s v e r e i n e n zusammengeschlossenen a m t l i c h a n e r k a n n t e n S a c h v e r s t ä n d i g e n h a b e n gemäß § 24 c G e w O ü b e r w a c h u n g s b e d ü r f t i g e A n l a g e n aus g e w e r b e p o l i z e i l i c h e n G r ü n d e n z u p r ü f e n oder auf G r u n d der Vorschriften der S t V Z O straßenverkehrsrechtliche M a ß n a h m e n v o r z u b e r e i t e n . A u c h sie n e h m e n d a m i t a n sich d e m S t a a t o b l i e g e n d e u n d v o n d i e s e m a u f sie ü b e r t r a g e n e A u f g a b e n w a h r 2 9 . W o l l t e m a n es i n a l l e n diesen F ä l l e n auf d i e A r t d e r T ä t i g k e i t abstellen, m ü ß t e n d i e b e i diesen U n t e r n e h m e n , V e r e i n i g u n g e n , E i n r i c h t u n g e n o d e r V e r b ä n d e n B e s c h ä f t i g t e n ebenfalls als i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t s t e h e n d angesehen w e r d e n . Diese F o l g e r u n g i s t b i s h e r jedoch v o n n i e m a n d e m — m i t A u s n a h m e v o n n e u e r d i n g s D e n e c k e 3 0 — gezogen w o r d e n . N i c h t s anderes k a n n f ü r d i e D u r c h f ü h r u n g ö f f e n t l i c h e r A u f g a b e n a u f d e m Gebiete der V e r s o r g u n g oder des V e r k e h r s gelten. D e r Staat oder d i e G e m e i n d e s i n d n i c h t g e z w u n g e n , diese A u f g a b e n selbst oder d u r c h eigene U n t e r n e h m e n d u r c h z u f ü h r e n . Sie k ö n n t e n sie sogar p r i v a t e n U n t e r n e h m e r n ü b e r t r a g e n . W e n n sie d e n n o c h h ä u f i g z u r E r f ü l l u n g dieser A u f g a b e n sich d e r p r i v a t r e c h t l i c h e n F o r m d e r sogen. Eigengesellschaft bedienen, so geschieht dies i n d e r Regel, w e i l sie g l a u b e n , d a d u r c h finanziell u n d w i r t s c h a f t l i c h g ü n s t i g e r a r b e i t e n z u k ö n n e n . Diese B e t r i e b s f o r m findet g r o ß e n A n k l a n g , w e i l d a d u r c h d i e S c h u l d e n h a f t u n g v o m ö f f e n t l i c h e n H a u s h a l t g e t r e n n t , d e r politische E i n f i u ß v e r m i n d e r t u n d d i e W i r t s c h a f t s f ü h r u n g d e n engen k a m e r a l i s t i s c h e n V o r s c h r i f t e n des H a u s h a l t s r e c h t s entzogen w i r d 3 1 . E i n e solche U m s t e l l u n g a u f d i e G r u n d s ä t z e des P r i v a t r e c h t s u n d d e r P r i v a t w i r t s c h a f t k a n n n i c h t ohne F o l g e n f ü r d i e v o n dieser n e u e n Rechtsperson ü b e r n o m m e n e n oder b e g o n n e n e n Dienstverhältnisse sein. N i c h t m e h r die G e m e i n d e , s o n d e r n diese neue selbständige j u r i s t i s c h e P e r s o n t r i t t als A r b e i t g e b e r auf. Dies k a n n f ü r beide T e i l e , A r b e i t g e b e r w i e A r b e i t n e h m e r , V o r - u n d N a c h t e i l e m i t sich b r i n g e n . B e i s p i e l s w e i s e k ö n n e n j e t z t n u r noch die nach p r i v a t e m Recht vorgesehenen K o n t r o l l o r g a n e ( A u f s i c h t s r a t usw.) u n d n i c h t m e h r die G e m e i n d e selbst u n m i t t e l b a r e n Einfiuß. auf W i r t s c h a f t s f ü h r u n g u n d Personalwesen nehmen32. Die Gemeinde k a n n nicht mehr nach i h r e m Ermessen sich als B e t r i e b s i n h a b e r ausgeben oder n i c h t . Andererseits k a n n den Arbeitnehmern mancherlei Vergünstigung 28 29 30 31 32

3*

Vgl. B G H - N J W 1957, 1597. O L G Celle-MDR 1953, 676; a. A. Siebert, a.a.O. B G B - R G R K o m , Vorbem. v o r § 611 BGB A n m . 39. Maunz, Wirtschaftsrecht S·. 47; Forsthoff, S. 359. Siehe den Hinweis bei Forsthoff, S. 455.

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Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

g e w ä h r t w e r d e n , d i e es i m ö f f e n t l i c h e n B e r e i c h n i c h t g i b t . Dies g i l t insbesondere f ü r d i e technisch u n d k a u f m ä n n i s c h v o r g e b i l d e t e n F ü h r u n g s k r ä f t e dieser U n t e r n e h m e n 3 3 . D e r B e t r i e b u n t e r l i e g t n i c h t d e m P e r s o n a l v e r t r e t u n g s - , s o n d e r n d e m Betriebsverfassungsgesetz. Daß d e r einzelne B e d i e n s t e t e k e i n e n E i n f l u ß a u f die j u r i s t i s c h e A u s g e s t a l t u n g des U n t e r n e h m e n s e i n e r G e m e i n d e h a t , ist u n e r h e b l i c h . E r s o w o h l als auch d i e G e m e i n d e müssen aber die d a m i t v e r b u n d e n e n Rechtsf o l g e n h i n n e h m e n . B e i d e k ö n n e n n i c h t n u r die V o r t e i l e e i n e r solchen A u s g e s t a l t u n g genießen, s o n d e r n müssen auch d i e e t w a i g e n , d a m i t v e r b u n d e n e n N a c h t e i l e i n K a u f n e h m e n , sofern n i c h t d e r Gesetzgeber sie d a v o n a u s d r ü c k l i c h b e f r e i t 3 4 . A l s E r g e b n i s ist d a h e r festzustellen, daß z w a r m a n c h e i n p r i v a t r e c h t l i c h e n F o r m e n e r f o l g e n d e T ä t i g k e i t des Staates u n d d e r Gem e i n d e n als ö f f e n t l i c h e V e r w a l t u n g anzusehen ist, daß aber d i e j e n i g e n Personen, d i e diese T ä t i g k e i t ausüben, a l l e i n deswegen noch n i c h t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stehen. Es k a n n d a h e r i n diesen F ä l l e n n i c h t v o m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t i m m a t e r i e l l e n Sinne, s o n d e r n l e d i g l i c h v o n ö f f e n t l i c h e r V e r w a l t u n g i m m a t e r i e l l e n S i n n e gesprochen w e r d e n 3 5 . 2. D i e R e c h t s f o r m

des

Beschäftigungsverhältnisses

a) D e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes w i r d v e r s c h i e d e n t l i c h auch nach d e r r e c h t l i c h e n G e s t a l t u n g des Beschäftigungsverhältnisses d e r i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t T ä t i g e n abzugrenzen versucht. D a b e i w i r d i n erster L i n i e a n das B e a m t e n v e r h ä l t n i s gedacht, b e i d e m es sich u m e i n öffentlichrechtliches D i e n s t - u n d T r e u e v e r h ä l t n i s z u e i n e m ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n D i e n s t h e r r n h a n d e l t . A b e r auch f ü r die A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes s o l l d i e "Frage nach d e m Wesen des ö f f e n t l i c h e n Dienstes d u r c h d e n H i n w e i s auf d i e r e c h t l i c h e A u s g e s t a l t u n g ihres ΒeschäftigungsVerhältnisses b e a n t w o r t e t w e r d e n . W e i l i h r B e s c h ä f t i g u n g s v e r h ä l t n i s i n gewissen B e z i e h u n g e n d u r c h d i e e i n schlägigen T a r i f n o r m e n b e a m t e n ä h n l i c h ausgestaltet ist, kommt Fischbach z u d e r A u f f a s s u n g , daß u n t e r ö f f e n t l i c h e m D i e n s t n u r e i n „Dauerarbeitsverhältnis m i t einem öffentlichrechtlichen Arbeitgeber ( D i e n s t h e r r n ) " v e r s t a n d e n w e r d e n k ö n n e , dessen D i e n s t r e c h t sich nach gesetzlichen, v e r o r d n e t e n oder t a r i f v e r t r a g l i c h e n N o r m e n regele, w i e sie j e t z t z w i s c h e n d e n s o g e n a n n t e n „ S o z i a l p a r t n e r n " a u f d e m G e b i e t des ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g s b e r e i c h s abgeschlossen z u w e r d e n pflegt e n 3 6 . Es m ü ß t e sich also u m g e n e r e l l e R e g e l u n g e n u n d n i c h t u m I n 33

Forsthoff, S. 456. So auch B G H - N D B Z 1952, 203 und Bachof i n A n m e r k u n g zu K G - D R Z 1950, 413. 35 Entsprechend der von Forsthoff S. 323 getroffenen Unterscheidung. 36 Fischbach, B B G Einl. S. 12 Fußnote 8 u n d § 191 I V ; ders. i n D Ö V 1955, 712. 34

Grundsätzliches und Überblick

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d i v i d u a l a r b e i t s v e r t r ä g e h a n d e l n , d i e m i t e i n e r j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Hechts abgeschlossen w o r d e n seien. A u c h das O V G L ü n e b u r g 3 7 ist u n t e r H i n w e i s auf Fischbach ohne eigene B e g r ü n d u n g d e r A n s i c h t , daß ü b e r a l l da, w o v o m „ ö f f e n t l i c h e n D i e n s t " gesprochen w e r d e , g r u n d s ä t z l i c h außer d e m B e a m t e n v e r h ä l t n i s n u r noch das d u r c h T a r i f o r d n u n g geregelte Recht der i m D i e n s t eines ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n D i e n s t h e r r n stehenden A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r g e m e i n t sein k ö n n e . E i n e ä h n l i c h e A u f f a s s u n g v e r t r i t t Wacke. D e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes b e d e u t e t f ü r i h n „ n i c h t s anderes als eine a b g e k ü r z t e B e z e i c h n u n g f ü r eine G e s a m t h e i t v o n Rechten u n d P f l i c h t e n " 3 8 . Diese „ G e s a m t h e i t v o n Rechten u n d P f l i c h t e n " i s t f ü r W a c k e d e r I n h a l t des ö f f e n t l i c h e n Dienstrechts, das d a d u r c h v o m a l l g e m e i n e n A r b e i t s r e c h t abgehoben sei u n d eine S o n d e r s t e l l u n g z w i s c h e n A r b e i t s r e c h t u n d B e a m t e n r e c h t bezogen h a b e 3 9 . I n W a h r h e i t b e d e u t e t diese A u f f a s s u n g nichts anderes, als daß es ö f f e n t l i c h e n D i e n s t n u r i m B e r e i c h des besonderen ö f f e n t l i c h e n Dienstrechts, n ä m l i c h i n d e m d u r c h d i e d r e i g r o ß e n T a r i f o r d n u n g e n b e s t i m m t e n Bereich, geben k ö n n t e . Damit s t i m m e n i n s o w e i t die A u f f a s s u n g e n v o n Fischbach u n d W a c k e ü b e r e i n . b) B e i d e n A u f f a s s u n g e n k a n n n i c h t z u g e s t i m m t w e r d e n . W e n n d e r B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes nach d e m f ü r i h n g e l t e n d e n Recht d e f i n i e r t w e r d e n soll, d a n n b l e i b t j e n e r B e g r i f f n a c h w i e v o r u n g e k l ä r t ; d e n n d e r B e g r i f f des „ ö f f e n t l i c h e n D i e n s t r e c h t s " setzt j a gerade voraus, daß der d a r i n e n t h a l t e n e B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes k l a r g e s t e l l t u n d dessen B e r e i c h abgesteckt i s t 4 0 . Diese V o r a u s s e t z u n g t r i f f t aber n i c h t zu. E i n e K l a r s t e l l u n g k a n n auch n i c h t d u r c h B e z u g n a h m e a u f d e n B e r e i c h geschehen, f ü r d e n die Α Τ Ό , T O A u n d T O Β oder d i e j e t z i g e n M a n t e l t a r i f Verträge f ü r A r b e i t e r 4 1 gelten. Diese T a r i f o r d n u n g e n k ö n n t e n j e d e r z e i t geändert w e r d e n , auch i n i h r e m G e l t u n g s b e r e i c h . Sie k ö n n t e n aufgehoben u n d d u r c h T a r i f v e r t r ä g e e r setzt w e r d e n , die d a n n n u r f ü r d i e o r g a n i s i e r t e n A r b e i t n e h m e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes g e l t e n w ü r d e n . D a m i t w ü r d e sich j e w e i l s d e r B e r e i c h des ö f f e n t l i c h e n Dienstes ändern. Das aber k a n n k e i n e geeignete A b g r e n z u n g des ö f f e n t l i c h e n v o m p r i v a t e n D i e n s t l i e f e r n 4 2 . Wacke ist a u ß e r d e m noch entgegenzuhalten, daß d i e gesetzlichen u n d t a r i f l i c h e n B e s t i m m u n g e n , d i e er a u f f ü h r t , u m d i e S e l b s t ä n d i g k e i t 37

D V B l 1958, 801. Kreditanstalten S, 26. Grundlagen S. 18 ff. m i t weiteren L i t e r atur h i ηweisen. 40 Ähnliche Bedenken kommen Wacke selbst i n seinem „ E x k u r s über den U m f a n g dies öffentlichen Dienstes" i n Grundlagen S. 47, ohne sie aber zu beheben. 41 Abgedruckt bei Ambrosius, T a r i f recht der Arbeiter S. 44 ff. 42 Z u demselben Ergebnis k o m m t Dietz, Abgrenzung S. 131. 38

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Die Begriffs

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des öffentlichen Dienstes

des ö f f e n t l i c h e n Dienstrechts z u b e w e i s e n 4 3 , sich auf j e w e i l s v e r schiedene Bereiche beziehen. E i n T e i l g i l t n u r f ü r j u r i s t i s c h e P e r sonen des ö f f e n t l i c h e n Rechts, andere auch f ü r j u r i s t i s c h e Personen des P r i v a t r e c h t s . D a r ü b e r h i n a u s erfassen d i e T a r i f o r d n u n g e n z a h l reiche A r b e i t n e h m e r n i c h t , die offensichtlich u n d u n b e s t r e i t b a r i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stehen. So n e h m e n § 1 I I T O A u n d § 1 I I I T O Β die G e m e i n d e n u n t e r 10 000 E i n w o h n e r n aus i h r e m G e l t u n g s b e r e i c h heraus. A u ß e r d e m sehen die T a r i f o r d n u n g e n a u s d r ü c k l i c h v o r , daß A u s n a h m e n v o n i h r e n R e g e l u n g e n gemacht w e r d e n d ü r f e n . D a v o n ist insbesondere b e i l e i t e n d e n A n g e s t e l l t e n solcher B e t r i e b e G e b r a u c h gemacht w o r d e n , d e r e n sonstige A n g e h ö r i g e u n t e r die B e s t i m m u n g e n d e r T a r i f o r d n u n g e n f a l l e n 4 4 . Diese G r u p p e n v o n B e d i e n s t e t e n w ü r d e n also nach der D e f i n i t i o n v o n Wacke n i c h t z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t gehören. Das aber k a n n n i c h t r i c h t i g s e i n 4 5 . c) I n diesem Z u s a m m e n h a n g sei auf folgendes

hingewiesen:

A l s besondere P f l i c h t u n d s o m i t wesentliches M e r k m a l des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i m J e l l i n e k s c h e n Sinne, also des Beamtendienstes, w i r d d i e P f l i c h t z u r T r e u e angesehen 4 6 . Diese äußert sich d a r i n , daß d e r B e a m t e d a u e r n d u n d ausschließlich, seine ganze P e r s ö n l i c h k e i t i n den D i e n s t seines ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n D i e n s t h e r r n z u s t e l l e n h a t . W a c k e 4 7 m e i n t n u n , daß diese b e a m t e n r e c h t l i c h e T r e u e p f l i c h t auch f ü r d i e A n g e s t e l l t e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes gelte, w e i l die T r e u e p f l i c h t b e s t i m m u n g d e r Α Τ Ο w ö r t l i c h d i e gleiche sei w i e d i e entsprechende R e g e l u n g d e r Beamtengesetze u n d deshalb auch i n h a l t l i c h dasselbe b e sagen müsse, so daß d i e T r e u e p f l i c h t auch h e u t e noch t r o t z des erw e i t e r t e n Personenkreises wesentliches M e r k m a l des Begriffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes g e b l i e b e n sei. Dieser A u f f a s s u n g k a n n n i c h t g e f o l g t w e r d e n . W e n n auch d i e Α Τ Ο aus d e m B e a m t e n r e c h t einzelne V o r s c h r i f t e n ü b e r n o m m e n h a t , so i s t d a m i t doch n i c h t die d e m B e a m t e n v e r h ä l t n i s e i g e n t ü m l i c h e gesteigerte T r e u e p f l i c h t I n h a l t des p r i v a t r e c h t l i c h e n A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s d e r A r b e i t n e h m e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes g e w o r d e n 4 8 . D e r B e a m t e steht i n e i n e m S t a t u s v e r h ä l t n i s , das b e i d e m A r b e i t n e h m e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes f e h l t . W o l l t e m a n v o n d e n A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes dieselbe gesteigerte T r e u e p f l i c h t v e r l a n g e n w i e v o n d e n B e a m t e n , d a n n m ü ß t e m a n sie ebenfalls i n e i n 43

Grundlagen S. 18 ff. Vgl. L A G B e r l i n v o m 10. 7.1958 — 4 SA 58/58 — (nicht veröffentlicht). Z u welchen Schwierigkeiten eine solche Betrachtimgisweise führen kann, zeigen die Beispiele, die Vogel i n A n m e r k u n g zu B A G - D V B 1 1958, 794 anführt, bei denen er innerhalb ein u n d desselben Betriebes; zwischen öffentlichem u o d privatem Dienst trennen w i l l , ohne zu befriedigenden Ergebnissen zu kommen. 46 Jellinek, V e r w R S. 357. 47 48 Grundlagen S. 78 ff. Heyland-Geffers, S. 15. 44

45

Grundsätzliches und

berblick

39

öffentlichrechtliches D i e n s t - u n d T r e u e v e r h ä l t n i s stellen, das f ü r die B e a m t e n A r t . 33 I V G G v o r s c h r e i b t . Solange dies n i c h t geschehen ist, d ü r f e n die Grenzen zwischen öffentlichrechtlichem Beamten Verhältnis u n d privatrechtlichem Arbeitsverhältnis nicht verwischt werden 49. I m ü b r i g e n l ä ß t sich d i e T r e u e p i l i c h t d e r A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z u i h r e m A r b e i t g e b e r z w a n g l o s aus d e m A r b e i t s r e c h t e r k l ä r e n . Das p r i v a t r e c h t l i c h e A r b e i t s v e r h ä l t n i s ist h e u t e ebenfalls — w e n n auch n i c h t i n der gleichen I n t e n s i t ä t w i e b e i m B e a m t e n v e r h ä l t n i s — w e s e n t l i c h d u r c h eine gegenseitige T r e u e p f l i c h t g e s t a l t e t 5 0 . S i e b e d e u t e t f ü r d e n A r b e i t n e h m e r , sich nach besten K r ä f t e n f ü r die I n t e r e s s e n des A r b e i t g e b e r s u n d das G e d e i h e n des B e t r i e b e s einzusetzen u n d alles z u unterlassen, w a s d e m A r b e i t g e b e r oder d e m B e t r i e b a b t r ä g l i c h sein k ö n n t e 5 1 . D a b e i bestehen a l l e r d i n g s g r a d u e l l e Unterschiede, d i e v o n d e r P e r s o n des A r b e i t g e b e r s , d e r A r t des B e t r i e b e s o d e r der A r t d e r T ä t i g k e i t des A r b e i t n e h m e r s abhängen. D i e T r e u e p f l i c h t d e r H a u s a n g e s t e l l t e n w i r d w e i t e r g e h e n als d i e des F a b r i k a r b e i t e r s u n d d i e des P r o k u r i s t e n sehr v i e l i n t e n s i v e r sein als d i e eines u n g e l e r n t e n A r b e i t e r s 5 2 . H ä l t m a n sich dies v o r A u g e n , d a n n l ä ß t sich ohne w e i t e r e s erk l ä r e n , daß v o n d e n A r b e i t n e h m e r n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes eine d e r A r t i h r e r T ä t i g k e i t u n d ihres A r b e i t g e b e r s angepaßte T r e u e p f l i c h t als D i e n s t p f l i c h t v e r l a n g t w i r d . D i e n s t p f l i c h t f ü r a l l e i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t Beschäftigten, n i c h t n u r d i e Beamtenschaft, ist es, sich d e r A c h t u n g u n d des V e r t r a u e n s w ü r d i g z u erweisen, d i e i n sie als ö f f e n t liche D i e n s t n e h m e r gesetzt w e r d e n . Es k a n n u n d m u ß d a h e r auch v o n d e n A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes v e r l a n g t w e r d e n , d a ß sie sich z u der A u f f a s s u n g des Staates b e k e n n e n , i n dessen D i e n s t e sie g e t r e t e n sind, u n d daß sie sich j e d e r p o l i t i s c h e n B e t ä t i g u n g gegen die d e m o k r a t i s c h e G r u n d o r d n u n g e n t h a l t e n , a n d e r n f a l l s sie aus d e m D i e n s t v e r h ä l t n i s entlassen w e r d e n k ö n n e n 5 3 . E i n e B e t ä t i g u n g , d i e a n d e r e n B ü r g e r n noch f r e i s t e h t , k a n n d e m A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes v e r w e h r t sein, w e i l sie m i t d e r sich aus seinem D i e n s t v e r h ä l t n i s ergebenden T r e u e p f l i c h t u n v e r e i n b a r ist, 49 Der Bundesmanteltarifvertrag f ü r Arbeite? gemeindlicher V e r w a l t u n gen u n d Betriebe v o m 22. 5.1953 sowie der Manteltarifvertrag f ü r Arbeiter des Bundes v o m 25. M a i 1960 (GMB1. S. 265) haben bereits die entsprechenden Fbigerungen gezogen. Sie enthalten keine dem § 2 Α Τ Ο entsprechende Treueverpflichitung mehr, sondern verlangen i n § 8 bzw. § 9 lediglich noch, daß der A r b e i t e r die i h m übertragenen Arbeiten gewissenhaft u n d ordnungsgemäß auszuführen habe. 50 ifueck-Nipperdey, S.'220; Nikisch, S. 90. 51 Nikisch, S. 383. 52 Hueck, Treuegedanke S. 15. 53 Vgl. § 191 Ziiff. 2 B B G i. V. m. § 3 Ziff. 1 vorl. BPersG sowie den Beschluß der Bundesregierung v o m 19. Februar 1950 u n d den Erlaß des B M d l v o m 19. September 1950 (GMB1. S. 93).

40

Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

w o b e i a l l e r d i n g s a n d i e e i n z e l n e n B e d i e n s t e t e n unterschiedliche A n f o r d e r u n g e n h i n s i c h t l i c h des U m f a n g s i h r e r T r e u e p f l i c h t entsprechend i h r e r Aufgaben, ihrer Stellung u n d ihrer F u n k t i o n gestellt werden k ö n n e n 5 4 . A l l e s dies zeigt, daß d i e T r e u e p f l i c h t d e r A r b e i t n e h m e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes sich z w a r i m U m f a n g v o n d e r j e n i g e n d e r sonstigen A r b e i t n e h m e r u n t e r s c h e i d e n mag, d e s h a l b aber doch noch keineswegs m i t d e r T r e u e p f l i c h t d e r B e a m t e n i d e n t i s c h i s t 5 5 , s o n d e r n eine a r b e i t s r e c h t l i c h e V e r t r a g s p f l i c h t b l e i b t . E i n e Pflicht z u r T r e u e gegenüber d e m G e m e i n w e s e n k a n n d a h e r n i c h t m e h r w i e f r ü h e r 5 6 z u m wesentlichen M e r k m a l des ö f f e n t l i c h e n Dienstes gerechnet werden. Ä h n l i c h s t e h t es m i t d e r Pflicht d e r A r b e i t n e h m e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z u m Gehorsam, z u r V e r s c h w i e g e n h e i t u n d U n b e s t e c h l i c h k e i t , d i e m e h r oder w e n i g e r auch I n h a l t oder Rechtsfolge jedes arbeitsr e c h t l i c h e n V e r t r a g e s ist oder sein k a n n 5 7 . 3. D i e

Z u g e h ö r i g k e i t zu einer des ö f f e n t l i c h e n

juristischen Rechts

Person

Z u e i n e r k l a r e n , e i n w a n d f r e i e n u n d d e m W e s e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes gerecht w e r d e n d e n B e s t i m m u n g u n d A b g r e n z u n g des B e griffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes k a n n m a n n u r k o m m e n , w e n n m a n es a l l e i n auf d i e R e c h t s f o r m d e r A n s t e l l u n g s k ö r p e r s c h a f t a b s t e l l t 5 8 . Ö f f e n t l i c h e r D i e n s t ist d a n n d i e B e s c h ä f t i g u n g i m D i e n s t einer j u ristischen P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts, also des B u n d e s , eines L a n des oder j e d e r (sonstigen) K ö r p e r s c h a f t , A n s t a l t oder S t i f t u n g des ö f f e n t l i c h e n Rechts. Dieser G r u n d s a t z h a t schon i m m e r f ü r die B e a m t e n gegolten 5 ' 3 ; er m u ß auch auf d i e ü b r i g e n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes a n g e w e n d e t w e r d e n . B e i dieser B e g r i f f s b e s t i m m u n g w i r d h ä u f i g v o n d e m B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i m f o r m e l l e n S i n n e gesprochen. Diese T e r m i n o l o g i e v e r l i e r t jedoch i h r e n S i n n , w e n n m a n , w i e h i e r , d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i m materiellen Sinne ablehnt. a) Gegen d i e A b g r e n z u n g des Begriffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes nach d e r R e c h t s f o r m d e r A n s t e l l u n g s k ö r p e r s c h a f t w i r d v o r a l l e m eingew e n d e t , daß sie v ö l l i g d i e A r t d e r T ä t i g k e i t außer A c h t lasse. Es gebe zahlreiche j u r i s t i s c h e P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts, die n i c h t oder n i c h t n u r ö f f e n t l i c h e A u f g a b e n e r f ü l l t e n , s o n d e r n a l l e i n oder d a n e b e n 54

Grewe, Treuepflicht S. 64; Görg, S. 101. Heyland, S. 41. Jellinek, V e r w R S. 357. 57 Hueck-Nipperdey, S. 217, 223 und 225; Rösner, S. 39. 58 Hueck-Nipperdey, S. 72; Dietz, Abgrenzung S. 148; Staudinger, I I . Band 3. T e i l Vorbem. 256 v o r § 611 B G B ; so auch noch Wacke v o r Inkrafttreten des AiOGÖ i n „Das Dienstrecht der Behördenangestellten" S. 7. 59 Jellinek f V e r w R S. 356. 55

56

Grundsätzliches und

berblick

41

e n t w e d e r selbst oder i n F o r m eines v o n i h n e n g e f ü h r t e n B e t r i e b e s w i r t s c h a f t l i c h e Z w e c k e v e r f o l g t e n . D i e i n diesen r e i n w i r t s c h a f t l i c h e n B e t r i e b e n des Staates oder d e r G e m e i n d e n Beschäftigten, w i e z . B . d i e Köche, K e l l n e r , Z i m m e r m ä d c h e n , B a d e w ä r t e r u s w . b e i d e n s t a a t lichen K u r v e r w a l t u n g e n u n d Kurhäusern, leisteten keinen öffentlichen D i e n s t u n d k ö n n t e n d a h e r auch n i c h t als A n g e h ö r i g e des ö f f e n t l i c h e n Dienstes angesehen w e r d e n 6 0 . Das Gleiche i s t v o n d e n A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r n solcher K ö r p e r s c h a f t e n oder A n s t a l t e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts b e h a u p t e t w o r d e n , d i e sich m i t B a n k - oder V e r s i c h e r u n g s geschäften befassen 6 1 . M a n w o l l t e sogar i n i h r e r u n t e r s c h i e d l i c h e n B e h a n d l u n g z u den Angestellten u n d A r b e i t e r n v o n juristischen Personen des p r i v a t e n Rechts, d i e d e n gleichen A u f g a b e n k r e i s haben, e i n e n V e r s t o ß gegen d e n G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z des A r t . 3 G G s e h e n 6 2 . A l l e diese E i n w ä n d e t r e f f e n jedoch n i c h t d e n K e r n d e r B e g r i f f s b e s t i m m u n g des ö f f e n t l i c h e n Dienstes nach d e r R e c h t s f o r m d e r A n s t e l l u n g s k ö r p e r s c h a f t . Es ist bereits d a r a u f h i n g e w i e s e n w o r d e n 6 3 , daß die A r t d e r T ä t i g k e i t n i c h t z u r B e a n t w o r t u n g d e r F r a g e herangezogen w e r d e n k a n n , ob ö f f e n t l i c h e r D i e n s t v o r l i e g t oder n i c h t . D i e A r t d e r T ä t i g k e i t k a n n n u r d a r ü b e r aussagen, ob d i e v o n e i n e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t , A n s t a l t oder S t i f t u n g des ö f f e n t l i c h e n Rechts B e s c h ä f t i g t e n V e r w a l t u n g i m m a t e r i e l l e n S i n n e ausüben, n i c h t aber, ob sie i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stehen. D a f ü r k a n n u n d m u ß entscheidend sein, i n wessen D i e n s t e sie stehen, also w e r i h r D i e n s t h e r r ist. Es i s t v o n u n t e r s c h i e d l i c h e r B e d e u t u n g , o b j e m a n d b e i e i n e r j u r i s t i schen P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts oder e i n e r solchen des P r i v a t rechts t ä t i g ist. E i n e sehr w e s e n t l i c h e U n t e r s c h e i d u n g e r g i b t sich aus d e r v e r s c h i e d e n a r t i g e n R e g e l u n g des B e t r i e b s Verfassungsrechts, das es a l l e i n a u f d i e R e c h t s f o r m des B e t r i e b s i n h a b e r s abstellt. S o b a l d e i n B e t r i e b z u e i n e r j u r i s t i s c h e n P e r s o n des P r i v a t r e c h t s g e h ö r t , m a g er m a t e r i e l l ö f f e n t l i c h e A u f g a b e n e r f ü l l e n oder n i c h t , u n t e r s t e h t er d e m Betriebsverfassungsgesetz. W i r d dagegen der B e t r i e b v o n e i n e r K ö r perschaft, A n s t a l t oder S t i f t u n g des ö f f e n t l i c h e n Rechts g e f ü h r t , so f i n d e t auf i h n das P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z A n w e n d u n g 6 4 . E b e n f a l l s a l l e i n nach der R e c h t s f o r m des D i e n s t h e r r n g r e n z t das Gesetz ü b e r Arbeitnehmererfindungen ab65. F ü r öffentliche V e r w a l t u n g e n u n d Bet r i e b e ist n a c h § 3 des Schwerbeschädigtengesetzes v o m 16. J u n i 1953 6 6 d i e Beschäftigungspflicht anders geregelt als f ü r p r i v a t e B e t r i e b e . 60 61

207.

62

63 64 65 66

Denecke, R d A 1955, 401. Fischbach, D Ö V 1955, 713; Wacke, Kreditanstalten; Kümmel, R A G E 3, 124. Siehe oben S, 33 ff. Dietz, § 1 PersVG A n m . 10; Grabendorff-Windscheid, Vgl. oben S. 27. BGBl. I S. 389.

R i A 1954,

§ 1 A n m . 2.

Die Begriffs

42

des öffentlichen Dienstes

A u c h h i e r w i r d i n A n l e h n u n g a n d i e d u r c h das B e t r V G u n d P e r s V G geschaffene A b g r e n z u n g d a v o n ausgegangen w e r d e n müssen, daß es sich b e i d e n ö f f e n t l i c h e n B e t r i e b e n n u r u m B e t r i e b e v o n j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Hechts — u n a b h ä n g i g v o n der A r t i h r e r A u f g a b e n — h a n d e l n k a n n 6 7 . F e r n e r s i n d i n § 13 d e r A r b e i t s z e i t o r d n u n g v o m 30. A p r i l 1938 6 8 S o n d e r r e g e l u n g e n f ü r ö f f e n t l i c h e B e triebe u n d V e r w a l t u n g e n enthalten. Dazu gehören neben den Hoheitsv e r w a l t u n g e n alle Betriebe wirtschaftlicher u n d nichtwirtschaftlicher A r t des B u n d e s u n d der L ä n d e r , dagegen n i c h t die B e t r i e b e , die i n d e r F o r m e i n e r s e l b s t ä n d i g e n j u r i s t i s c h e n P e r s o n des p r i v a t e n Hechts geführt werden 69. Eine erhebliche Rolle spielt w e i t e r h i n die Betriebszugehörigkeit

in

der S o z i a l v e r s i c h e r u n g 7 0 . N e b e n B e a m t e n u n d R i c h t e r n s i n d auch sonstige B e s c h ä f t i g t e des B u n d e s , der L ä n d e r , d e r G e m e i n d e n u n d Gemeindeverbände öffentlichen

und

anderer

Körperschaften

Rechts v e r s i c h e r u n g s f r e i ,

Anstalten

des

wenn ihnen Anwartschaft

und

auf

lebenslängliche Versorgung u n d Hinterbliebenenversorgung amtenrechtlichen

Grundsätzen

gewährleistet

nach b e -

w i r d . Dies gilt

sowohl

f ü r die K r a n k e n v e r s i c h e r u n g (§ 169 R V O ) als auch f ü r die A n g e s t e l l t e n v e r s i c h e r u n g (§ 6 A V G ) u n d die A r b e i t e r r e n t e n v e r s i c h e r u n g (§ 1229 R V O n. F . ) 7 1 . F e r n e r k a n n es noch auf m a n c h e m a n d e r e n Gebiete v o n B e d e u t u n g sein, daß j e m a n d A n g e h ö r i g e r

einer

juristischen

Person

des ö f f e n t l i c h e n Hechts ist. So l ä ß t z. B . § 32 M S c h G A u s n a h m e n v o n den M i e ter schutzbestimmungen f ü r

Gebäude zu, die z u r

Unterbrin-

g u n g v o n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes ' b e s t i m m t s i n d oder w e r d e n . Dieses P r i v i l e g w i r d a l l e n j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts f ü r räumt72.

des B u n d e s Vorschuß-,

alle i n i h r e n Diensten stehenden Personen

Schließlich und

gelten

zahlreiche

innerdienstliche

der L ä n d e r , z. B . die B e i h i l f e n - ,

Mietwohnungsvorschriften,

für

alle

bei

einge-

Vorschriften

Unterstützungs-, diesen

h e r r e n b e s c h ä f t i g t e n P e r s o n e n o h n e Rücksicht auf die A r t

Dienstder

von

i h n e n ausgeübten Tätigkeit. A l l e diese B e i s p i e l e lassen e r k e n n e n , daß es d i e n s t - oder arbeitsr e c h t l i c h d u r c h a u s e r h e b l i c h ist, ob m a n b e i e i n e r j u r i s t i s c h e n Person des ö f f e n t l i c h e n Rechts oder des P r i v a t r e c h t s t ä t i g ist. D i e A b g r e n z u n g des Begriffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes nach der H e c h t s f o r m des D i e n s t 67 68 69

sicht. 70

71 72

Würodt-Gotzen, § 3 SchwbG Anm. 38. RGBl. I S. 447. So selbst Denecke, § 13 A Z O Anm. 2, entgegen seiner sonstigen A n Darauf weist bereits Molitor, S. 42, hin. Vgl. auch B V e r w G E 5, 273 (275). Bettermann, § 32 MSchG Anm. 88, 303 u n d 304.

Grundsätzliches und Überblick

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h e r r n ist also n i c h t n u r äußerlich, s o n d e r n h a t auch i h r e i n n e r e B e rechtigung. b) G e g e n ü b e r einer B e s t i m m u n g des Begriffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes n a c h der R e c h t s f o r m d e r A n s t e l l u n g s k ö r p e r s c h a f t w i r d außerd e m h ä u f i g d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß d e n j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts d i e j e n i g e n p r i v a t r e c h t l i c h e n B e t r i e b e , Untern e h m e n o d e r E i n r i c h t u n g e n gleichgestellt w e r d e n m ü ß t e n , die der B u n d , d i e L ä n d e r , d i e G e m e i n d e n oder sonstige K ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts d a d u r c h beherrschten, daß sie d e r e n K a p i t a l ganz, ü b e r w i e g e n d oder doch z u m i n d e s t z u m e h r als d e r H ä l f t e besäßen. E i n e d e r a r t i g e B e g r i f f s a b g r e n z u n g ist jedoch m i t e i n e r e r h e b l i c h e n U n s i c h e r h e i t v e r b u n d e n u n d d a h e r p r a k tisch u n d u r c h f ü h r b a r . Ü b e r z e u g e n d e A b g r e n z u n g e n lassen sich n i c h t finden 73. Sie m ü ß t e n , d a es f ü r d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes n i c h t a u f d i e A r t der T ä t i g k e i t a n k o m m t , n i c h t n u r f ü r V e r s o r g u n g s u n d V e r k e h r s b e t r i e b e , s o n d e r n auch f ü r r e i n e r w e r b s w i r t s c h a f t l i c h e U n t e r n e h m u n g e n d e r ö f f e n t l i c h e n H a n d gelten. B e i diesen U n t e r n e h m e n , insbesondere b e i d e n g r o ß e n K o n z e r n e n d e r ö f f e n t l i c h e n H a n d 7 4 , z e i g e n sich aber gerade d e u t l i c h d i e S c h w i e r i g k e i t e n einer solchen A b g r e n z u n g . E i n B e i s p i e l m a g dies e r l ä u t e r n . D i e R a v e n s b e r g - K o h l e n h a n d e l s g e s e l l s c h a f t g e h ö r t z u 98 v . H . der Märkischen Steinkohlengewerkschaft u n d zu 2 v.H. der Gewerkschaft Sachsen I V , d i e i h r e r s e i t s 100 v . H . i m E i g e n t u m d e r M ä r k i s c h e n K o h l e n g e w e r k s c h a f t steht. A n dieser G e w e r k s c h a f t w a r die A k t i e n gesellschaft f ü r B e r g - u n d H ü t t e n b e t r i e b e ( v o r m . R e i c h s w e r k e S a l z g i t t e r ) f r ü h e r m i t 55 v . H . b e t e i l i g t ; sie i s t es j e t z t m i t 100 v . H . Diese Aktiengesellschaft w i e d e r u m gehört hundertprozentig d e m Bund. Die Ravensberg-Kohlenhandelsgesellschaft gehört also l e t z t l i c h einer K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n Rechts. W o l l t e m a n es b e i der B e g r i f f s b e s t i m m u n g des ö f f e n t l i c h e n Dienstes also a u f die M e h r h e i t s v e r h ä l t nisse abstellen, so k ä m e m a n z u d e m E r g e b n i s , daß auch die A n g e s t e l l t e n dieser K o h l e n h a n d e l s g e s e l l s c h a f t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stünden. H ä u f i g i s t aber sogar n i c h t e i n m a l das M a ß d e r B e t e i l i g u n g , s o n d e r n d i e sogen. B e s t i m m u n g s g e w a l t entscheidend, d i e i n d e r Regel n i c h t e r k e n n b a r ist. Sie h ä n g t n i c h t n u r v o n d e r K a p i t a l s m e h r h e i t a b 7 5 . A u c h d e r M i n d e r h e i t s b e s i t z des e i n z i g e n G r o ß a k t i o n ä r s k a n n 73

So (jetzt auch B A G - D Ö V 1960, 349. Siehe die von der Gesellschaft der öffentlichen Wirtschaft e. V. zusammengestellte Übersicht über die öffentlichen Unternehmen i n der B u n desrepublik u n d i n Berlin, Bund-Verlag 1957. 75 Dies erkennt zwar auch Gröbing, A u R 1959, 225; dennoch h ä l t er die tatsächliche Einflußmöglichkeit der öffentlichen Hand auf die Leitung des Betriebes für ein geignetes Unterscheidungsmerkmal zwischen öffentlichem u n d privatem Dienst. 74

44

Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

genügen, u m i n der Gesellschaft seine Wünsche durchzusetzen. A u ß e r d e m ist d i e M e h r h e i t s b e t e i l i g u n g als A b g r e n z u n g des ö f f e n t l i c h e n Dienstes d e s h a l b u n g e e i g n e t , w e i l sie n i c h t o f f e n k u n d i g u n d o f t schwer z u e r m i t t e l n ist. Es besteht auch k e i n e Pflicht der K a p i t a l g e s e l l s c h a f t des p r i v a t e n Rechts als A r b e i t g e b e r , i h r e M e h r h e i t s v e r h ä l t n i s s e z u offenbaren. T r o t z dieser B e d e n k e n ist es dennoch d e m Gesetzgeber u n b e nommen, bisweilen i n einzelnen Bestimmungen auf die Mehrheitsb e t e i l i g u n g d e r ö f f e n t l i c h e n H a n d a b z u s t e l l e n 7 6 , j a sogar d i e m e h r heitlich der öffentlichen H a n d gehörenden privatrechtlichen A r b e i t geber d i e n s t r e c h t l i c h den ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r e n i n gewissen B e z i e h u n g e n gleichzustellen. Das alles aber r e c h t f e r t i g t es n i c h t , aus e i n e r solchen A u s n a h m e r e g e l u n g den a l l g e m e i n e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes a b z u l e i t e n . Dieser ist v i e l m e h r g r u n d s ä t z l i c h auf die D i e n s t n e h m e r v o n j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts z u beschränken77.

II. Der öffentliche Dienstherr 1. D i e

B e g r i f f s e r l ä u t e r u n g

Es stehen sich also i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t gegenüber die j u r i s t i s c h e P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts als A n s t e l l u n g s k ö r p e r s c h a f t u n d d i e b e i i h r B e c h ä f t i g t e n . D i e A n s t e l l u n g s k ö r p e r s c h a f t w i r d auch k u r z „öffentlicher D i e n s t h e r r " genannt. Dieser Begriff muß daher erläutert werden. D e r B e g r i f f des D i e n s t h e r r n w u r d e zunächst n u r i m B e a m t e n r e c h t v e r w e n d e t , w o er d u r c h das Deutsche Beamtengesetz v o n 1937 auch E i n g a n g i n die Gesetzessprache g e f u n d e n h a t t e . D i e n s t h e r r n f ä h i g k e i t w a r die B e r e c h t i g u n g , B e a m t e anzustellen. Diese ' F ä h i g k e i t besaßen n u r das R e i c h ( j e t z t der B u n d ) , d i e L ä n d e r , die G e m e i n d e n u n d G e m e i n d e v e r b ä n d e s o w i e d i e j e n i g e n (sonstigen) K ö r p e r s c h a f t e n , Ans t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts, die sie k r a f t i h r e r O r g a n i s a t i o n s g e w a l t h a b e n oder denen sie d u r c h Gesetz, Rechtsvero r d n u n g oder S a t z u n g v e r l i e h e n w i r d 7 8 . D i e D i e n s t h e r r n f ä h i g k e i t w a r entscheidendes M e r k m a l der J e l l i n e k s c h e n D e f i n i t i o n des Begriffs des öffentlichen Dienstes79. Dieser B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n h a t n u n a l l e r d i n g s nach d e m Z u s a m m e n b r u c h etwas v o n seiner s t r e n g e n A b g e g r e n z t h e i t v e r l o r e n . E r w i r d j e t z t i m w e i t e r e n S i n n e auch f ü r solche j u r i s t i s c h e n 76 Ζ. Β i n den Notverordnungen der Weimarer Zeit, i n denen gewisse Folgerungen auch, bei denjenigen privatrechtlichen Unternehmen geizogen wurden, deren K a p i t a l zu m e h r als 50 v.H. der öffentlichen H a n d gehörte. 77 I m Ergebnis ebenso Dietz, Abgrenzung S. 123 ff. 78 So jetzt § 121 BRRG. 79 V e r w R S. 356.

Der öffentliche Dienstherr

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P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts v e r w e n d e t , die n i c h t d i e B e f u g n i s z u r B e a m t e n e r n e n n u n g h a b e n 8 0 . A u c h diese P e r s o n e n bezeichnet m a n also j e t z t als ö f f e n t l i c h e D i e n s t h e r r e n , o b w o h l sie n u r A n g e s t e l l t e u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes beschäftigen d ü r f e n . Dagegen k ö n n e n j u r i s t i s c h e P e r s o n e n des p r i v a t e n Rechts k e i n e D i e n s t h e r r n fähigkeit besitzen81. Gegen diese A u s w e i t u n g des Begriffs i s t nichts e i n z u w e n d e n . V e r einzelt sind demgegenüber z w a r Bestrebungen erkennbar, den Beg r i f f des D i e n s t h e r r n sogar i m B e a m t e n r e c h t n i c h t m e h r z u v e r w e n d e n 8 2 . D a f ü r ist jedoch k e i n z w i n g e n d e r G r u n d e r k e n n b a r . V i e l m e h r h a t d i e A n w e n d u n g des Begriffs des D i e n s t h e r r n s o w o h l i n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n als auch i n p r i v a t r e c h t l i c h e n Β e s c h ä f t i g u n g s V e r h ä l t n i s s e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i h r e i n n e r e B e r e c h t i g u n g . B e i d e B e s c h ä f t i g u n g s v e r h ä l t n i s s e s i n d sogenannte H e r r s c h a f t s v e r h ä l t n i s s e , i n d e n e n W e i s u n g s r e c h t u n d Gehorsamspflicht k o r r e s p o n d i e r e n 8 3 . D a n n aber ist es auch h e u t e n o c h g e r e c h t f e r t i g t , v o m „ D i e n s t h e r r n " z u sprechen84. D a b e i w i r d a l l e r d i n g s f o l g e n d e U n t e r s c h e i d u n g z u m a c h e n sein: D e r B e g r i f f „ ö f f e n t l i c h e r D i e n s t h e r r " w i r d f ü r b e i d e Beschäftigungsv e r h ä l t n i s s e , also f ü r B e a m t e sowie A n g e s t e l l t e u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes, n u r i m w e i t e r e n S i n n e g e b r a u c h t w e r d e n k ö n n e n . F ü r B e a m t e a l l e i n w i r d dagegen nach w i e v o r a n d e m B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n i m h e r k ö m m l i c h e n Sinne, also i m engeren S i n n e , z u r U n t e r s c h e i d u n g v o n d e m B e g r i f f i m w e i t e r e n S i n n e f e s t g e h a l t e n w e r d e n müssen. N o c h k l a r e r u n d u n t e r s c h e i d e n d e r d ü r f t e es sein, i m B e a m t e n r e c h t v o m „ ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n D i e n s t h e r r n " z u sprechen85. 2. D i e A b g r e n z u n g d e s B e r e i c h s Ö f f e n t l i c h e r D i e n s t h e r r k ö n n e n s o w o h l G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n als auch N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n oder S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts sein. Diese K l a r s t e l l u n g i s t e r f o r d e r l i c h , w e i l das Regelungsgesetz z u m A r t . 131 G G u n d die Entschädigungsgesetze z w i schen d i e s e n b e i d e n A r t e n v o n j u r i s t i s c h e n P e r s o n e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts U n t e r s c h i e d e machen. B e i diesen R e g e l u n g e n h a n d e l t es sich jedoch u m r e i n e Z w e c k m ä ß i g k e i t s l ö s u n g e n . Es k ö n n e n daraus k e i n e 80

B V e r f G E 6 , 246 (250); ebenso Anders-Jungkunz-Käppner, § 1 A n m . 3. Plog-Wiedow, § 2 B B G Alnm. 34. So Gerber, D Ö V 1951, 472 u n d v. Turegg, S. 332, der den Begriff des „öffentlichen Dienstgebers" verwendet. 83 Röttgen, Berufsbeamtentum S. 79; Hueck-Nipperdey, S. 120 u n d 217; Molitor, S. 14. 84 Bettermann, D Ö V 1954, 299 spricht i m Zusammenhang m i t der A m t s haftung als Staatshaftung auch bei Angestellten u n d Arbeitern einer j u r i stischen Person des öffentlichen Rechts von „Dienstherrnhaftung". 85 Vgl. die .schematische Darstellung' auf S. 66. 81

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Die Begriffs

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des öffentlichen Dienstes

Schlüsse auf d e n K r e i s der ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r e n gezogen w e r d e n . D u r c h solche M a ß n a h m e n a u f l e d i g l i c h e i n e m T e i l g e b i e t des Rechts des ö f f e n t l i c h e n Dienstes w i r d nichts dagegen gesagt, daß auch d i e Angestellten u n d A r b e i t e r v o n Nichtgebietskörperschaften, Anstalten u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts an sich i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stehen. Gegen d e r a r t i g e G r e n z z i e h u n g e n i n n e r h a l b des ö f f e n t l i c h e n Dienstes f ü r bestimmte Zwecke können keine Bedenken erhoben werden. Dab e i h a n d e l t es sich u m A b g r e n z u n g e n u n d U n t e r s c h e i d u n g e n zwischen e i n z e l n e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r e n i n n e r h a l b des gesamten ö f f e n t l i c h e n Dienstes, genauso w i e sie b e i d e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t n e h m e r n , also ζ . B . z w i s c h e n B e a m t e n u n d R i c h t e r n oder B e a m t e n u n d B e r u f s soldaten, m ö g l i c h u n d gegebenenfalls e r f o r d e r l i c h sind. D e r a r t i g e U n terscheidungen m ü s s e n sogar m ö g l i c h sein; d e n n d i e A b g r e n z u n g , d i e ζ. B . f ü r die B e r e c h n u n g v o n V o r d i e n s t z e i t e n g e r e c h t f e r t i g t u n d s i n n v o l l s e i n mag, b r a u c h t deswegen n i c h t i n gleicher Weise f ü r das G 131 n o t w e n d i g z u s e i n 8 6 . Das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t h a t es daher auch f ü r zulässig angesehen, ζ. B . d e n A n w e n d u n g s b e r e i c h des G 1 3 1 e i n z u s c h r ä n k e n u n d gewisse N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n v o n seiner R e g e l u n g a u s z u n e h m e n 8 7 . G l e i c h z e i t i g h a t es d a m i t aber a n e r k a n n t , daß eine T ä t i g k e i t b e i N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts g r u n d s ä t z l i c h ebenfalls ö f f e n t l i c h e r D i e n s t ist. S o m i t zeigt sich, daß jedes Gesetz d e n B e r e i c h des ö f f e n t l i c h e n Dienstes s e l b s t ä n d i g u n d f ü r seine Z w e c k e geeignet a b g r e n z e n d a r f . Es k a n n n u r e i n e n T e i l d e r ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r e n berücksichtigen, es k a n n aber auch andere V e r b ä n d e , E i n r i c h t u n g e n oder U n t e r n e h m e n diesen D i e n s t h e r r e n g l e i c h s t e l l e n 8 8 . Jedoch i m m e r d a n n , w e n n ganz a l l g e m e i n v o n ö f f e n t l i c h e m D i e n s t gesprochen w i r d , m u ß d a v o n ausgegangen w e r d e n , daß a l l e ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r e n , also s o w o h l G e b i e t s - als auch N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n u n d S t i f t u n g e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts, g e m e i n t sind. 3. K i r c h e n Zweifelhaft

und

Religionsgesellschaften

ist, ob d i e ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n

Religionsgesellschaften

als ö f f e n t l i c h e D i e n s t h e r r e n anzusehen sind, ob also auch der D i e n s t d e r Geistlichen, K i r c h e n b e a m t e n u n d d e r sonstigen B e d i e n s t e t e n der K i r c h e n z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t gehört. D i e A n t w o r t d a r a u f z u i s t deshalb so s c h w i e r i g , w e i l einerseits nach A r t . 140 G G i n bindung 86 87 88

mit

A r t . 137 V

WRV

die

Religionsgesellschaften

Dies verkennt Gerth, D V B 1 1952, 426. B V e r f G E 3, 162 (185); 6, 246 (250); 6, 257 (267). Vgl. oben S. 44.

finden, Ver-

Körper-

Der öffentliche Dienstherr

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Schäften des ö f f e n t l i c h e n Rechts b l e i b e n , s o w e i t sie solche b i s h e r w a r e n , u n d es w e r d e n k ö n n e n , w e n n sie d u r c h i h r e V e r f a s s u n g u n d d i e Z a h l i h r e r M i t g l i e d e r die G e w ä h r der D a u e r b i e t e n , andererseits d e r a l l g e m e i n e B e g r i f f der K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n Rechts, der d u r c h d i e organisatorische V e r k n ü p f u n g m i t d e m s t a a t l i c h e n V e r w a l t u n g s a u f b a u b e s t i m m t ist, m i t d e m K ö r p e r s c h a f t s b e g r i f f i n seiner A n w e n d u n g a u f die K i r c h e n nichts m e h r g e m e i n h a t 8 9 . Es ist h e u t e a n e r k a n n t e n Rechts, daß die K i r c h e n g r u n d s ä t z l i c h v o m S t a a t u n a b h ä n g i g s i n d 9 0 . S i e u n t e r l i e g e n n i c h t m e h r der s t a a t l i c h e n Kirchenhoheit u n d Kirchenaufsicht. I h r e Einbeziehung i n den Bereich d e r „ m i t t e l b a r e n S t a a t s v e r w a l t u n g " , der k o n s t i t u i e r e n d e s E l e m e n t des h e u t i g e n a l l g e m e i n e n B e g r i f f s d e r K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n Rechts i s t 9 1 , ist ausgeschlossen. D e r B e g r i f f d e r ö f f e n t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t i n A r t . 137 V W R V h a t z u m i n d e s t f ü r die g r o ß e n K i r c h e n eine andere als die a l l g e m e i n e B e d e u t u n g . A l l e r d i n g s k a n n diese F r a g e f ü r die v o r l i e g e n d e U n t e r s u c h u n g l e t z t l i c h d a h i n g e s t e l l t b l e i b e n ; d e n n die K i r c h e n g e h ö r e n auf j e d e n F a l l d e m B e r e i c h des ö f f e n t l i c h e n Rechts an. Sie genießen d i e m i t einer S t e l l u n g als K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n Rechts v e r b u n d e n e n P r i v i l e g i e n u n d V e r g ü n s t i g u n g e n . N i c h t z u l e t z t d e s h a l b h a t das G r u n d gesetz d e n K i r c h e n i h r e n Status als K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n Rechts belassen, u m i h n e n d i e j e n i g e n h o h e i t l i c h e n Rechte w e i t e r h i n z u g e w ä h r l e i s t e n , d i e sie h e r k ö m m l i c h besaßen, w i e ζ. B . das B e steuerungsrecht, V e r w a l t u n g s z w a n g s r e c h t e u s w . H a n d e l t es sich aber b e i d e n K i r c h e n u n d Religionsgesellschaften u m K ö r p e r s c h a f t e n des ö f f e n t l i c h e n Rechts v i e l l e i c h t z w a r n u r noch i m technischen Sinne, auf j e d e n F a l l aber u m E i n r i c h t u n g e n des öffentlichen Rechts, d a n n m u ß entsprechend d e m b i s h e r i g e n E r g e b n i s der U n t e r s u c h u n g , daß n ä m l i c h ö f f e n t l i c h e r D i e n s t der D i e n s t b e i e i n e r j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts ist, i n d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes auch der k i r c h l i c h e D i e n s t einbezogen w e r d e n 9 2 . Ö f f e n t l i c h e r D i e n s t ist also s o w o h l w e l t l i c h e r als auch k i r c h l i c h e r D i e n s t . Diese w e i t e A u s l e g u n g des Begriffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes m a c h t es e r f o r d e r l i c h , i m m e r d a n n , w e n n d e r k i r c h l i c h e D i e n s t b e i d e r V e r w e n d u n g des Begriffs ausgeschlossen sein soll, dies k l a r z u s t e l l e n 9 3 , sofern sich dies n i c h t b e r e i t s aus der N a t u r der Sache e r g i b t . D i e E i n b e z i e h u n g des k i r c h l i c h e n Dienstes i n den B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n so

Hesse, S. 77; Forsthoff, S. 429 Fußnote 2. W. Weber, V V D S t R L 1954 Heft 11 S. 175; Peters, ebenda S. 179 ff.; Hesse, S. 82; B G H Z 22, 383 (387); B V e r w G E 7, 189 (194). 91 W. Weber, S. 11 ff. 92 Z u m gleichen Ergebnis k o m m t Körte, S. 593. 93 Wiie dies i n §§ 83, 135 BRRG, i n § 16 BResG, i n § 96 PersVG u n d i n § 112 B E G geschehen ist; isiehe auch Plog-Wiedow, § 158 B B G A n m . 20; dagegen Kümmel, R i A 1956, 275. 90

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Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

Dienstes schließt a l l e r d i n g s n i c h t aus, daß d e m k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t eine S o n d e r s t e l l u n g n e b e n d e m sonstigen Recht des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z u g e b i l l i g t w i r d 9 4 . A u s d i e s e m G r u n d e s o w i e m i t Rücksicht a u f d i e n i c h t ganz e i n d e u t i g e staatskirchenrechtliche L a g e s o l l b e i d e n f o l g e n d e n U n t e r s u c h u n g e n auf d e n k i r c h l i c h e n D i e n s t n i c h t n ä h e r eingegangen werden.

I I I . Das Rechtsverhältnis zu dem öffentlichen Dienstherrn 1. D i e

Dienstleistung

I n h a l t des Rechtsverhältnisses z u d e m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n m u ß d i e L e i s t u n g v o n D i e n s t e n sein. N i c h t z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t k ö n n e n also solche Rechtsverhältnisse zählen, k r a f t d e r e n k e i n e D i e n s t l e i s t u n g e r b r a c h t w i r d . D i e U n t e r n e h m e r , H a n d w e r k e r oder G e w e r b e t r e i b e n d e , d i e f ü r das G e m e i n w e s e n , d e n S t a a t , eine sonstige K ö r p e r schaft des ö f f e n t l i c h e n Rechts i m R a h m e n eines W e r k v e r t r a g e s t ä t i g w e r d e n oder W a r e n l i e f e r n , stehen daher n i c h t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t . Ebenso w e n i g k a n n m a n b e i m T ä t i g w e r d e n als W ä h l e r o d e r i m R a h m e n einer V o l k s a b s t i m m u n g v o n öffentlichem Dienst sprechen95. a) A b g e s e h e n d a v o n k ö n n e n jedoch f ü r das G e m e i n w e s e n Dienste i n v i e l e r l e i F o r m e n u n d v o n m a n c h e r l e i A r t geleistet w e r d e n . So i s t ζ. B . der B ü r g e r auch h e u t e noch z u r Schneebeseitigung u n d z u m S t r e u e n b e i G l ä t t e v e r p f l i c h t e t ; er k a n n v o n d e r G e m e i n d e z u H a n d u n d S p a n n d i e n s t e n h e r a n g e z o g e n w e r d e n . I h m k a n n aber auch e i n öffentliches A m t ü b e r t r a g e n w e r d e n , d u r c h das er v e r p f l i c h t e t w i r d , f ü r das G e m e i n w e s e n b e s t i m m t e A u f g a b e n z u erledigen. Schließlich ist er auch v e r p f l i c h t e t , d e n gesetzlichen W e h r d i e n s t oder als K r i e g s d i e n s t v e r w e i g e r e r e i n e n E r s a t z d i e n s t z u leisten. A l l e diese D i e n s t l e i s t u n g e n k ö n n t e m a n als „ ö f f e n t l i c h e n D i e n s t i m w e i t e s t e n S i n n e " bezeichnen, w i e dies f r ü h e r geschehen i s t 9 6 ; d e n n m i t i h n e n w i r d D i e n s t f ü r d i e G e s a m t h e i t , das G e m e i n w o h l i m B e r e i c h des Staates, der G e m e i n d e oder e i n e r (sonstigen) j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts geleistet. Diese A u s l e g u n g des B e griffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes s t ü n d e a l l e r d i n g s n i c h t i m E i n k l a n g m i t der A u s d r u c k s w e i s e des Grundgesetzes, das n e b e n d e m B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes a n z a h l r e i c h e n S t e l l e n a u ß e r d e m i n A r t . 12 I I den Begriff der „öffentlichen Dienstleistung" verwendet. D o r t heißt es, daß n i e m a n d z u e i n e r b e s t i m m t e n A r b e i t g e z w u n g e n w e r d e n darf, außer i m R a h m e n einer h e r k ö m m l i c h e n a l l g e m e i n e n , f ü r alle gleichen ö f f e n t l i c h e n D i e n s t l e i s t u n g s p f l i c h t . Es h a n d e l t sich d a b e i also gerade 94

Kaiisch, S. 32 ff. Jellinek, Handbuch S. 27, meint allerdings, auch diese Tätigkeit nähere sich bereits dem öffentlichen Dienst. 96 Siehe oben S. 13. 95

Das Rechtsverhältnis zu dem öffentlichen Dienstherrn

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u m zahlreiche D i e n s t l e i s t u n g e n der oben e r w ä h n t e n A r t , d i e a n sich d e m Gemeinwesen oblägen u n d v o n diesem auszuführen wären, zu d e r e n Ü b e r n a h m e aber d e r B ü r g e r v e r p f l i c h t e t w e r d e n k a n n , sofern dies h e r k ö m m l i c h i s t 9 7 . D e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes f ü r diese A r t v o n D i e n s t l e i s t u n g e n z u v e r w e n d e n , entspräche aber auch n i c h t d e r E n t w i c k l u n g , d i e der B e g r i f f g e n o m m e n h a t ; d e n n dieser D i e n s t l e i s t u n g s p f l i c h t i g e steht w ä h r e n d der D a u e r seiner D i e n s t l e i s t u n g z u d e m G e m e i n w e s e n — a u s g e n o m m e n w ä h r e n d der W e h r p f l i c h t — l e d i g l i c h i n e i n e m a l l g e m e i n e n G e w a l t v e r h ä l t n i s , aus d e m heraus er als S t a a t s b ü r g e r d e m S t a a t gegenüber gewisse, jedoch f ü r a l l e B ü r g e r gleiche P f l i c h t e n h a t 9 8 . D a g e g e n bezieht sich der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes nach seiner E n t w i c k l u n g u n d seiner j e t z t seit J a h r z e h n t e n ü b l i c h e n V e r w e n d u n g n u r auf Dienste, die e i n e m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n i m R a h m e n eines besonderen G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s geleistet w e r d e n . b) Besondere Gewaltverhältnisse g i b t es i n v i e l e r l e i F o r m e n . E i n besonderes G e w a l t v e r h ä l t n i s k a n n k r a f t gesetzlichen Z w a n g e s (ζ. B . f ü r Schüler) oder k r a f t tatsächlichen Bedürfnisses (z. B . b e i B e n u t z u n g e i n e r V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g ) oder aber auch f r e i w i l l i g (ζ. B . als S t u d e n t ) b e g r ü n d e t w e r d e n 9 9 . T y p i s c h e besondere G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s i n d das B e a m t e n - u n d das S o l d a t e n v e r h ä l t n i s als ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e D i e n s t - u n d T r e u e v e r h ä l t n i s s e . D i e v o r g e n a n n t e n B e i s p i e l e zeigen jedoch, daß n i c h t jedes besondere G e w a l t v e r h ä l t n i s g l e i c h z e i t i g e i n D i e n s t v e r h ä l t n i s ist. N u r d i e j e n i g e n b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e , d i e die L e i s t u n g v o n D i e n s t e n z u m I n h a l t haben, k ö n n e n daher u n t e r d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes f a l l e n . A b e r auch d a m i t ist d e r B e r e i c h noch n i c h t g e n ü g e n d abgesteckt; d e n n der W e h r p f l i c h t i g e l e i s t e t seinen W e h r d i e n s t ebenfalls i n e i n e m besonderen G e w a l t v e r h ä l t n i s , ohne daß m a n i h n z u d e n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z ä h l t . Es m u ß deshalb z u der E i g e n t ü m l i c h k e i t eines besonderen G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s , n ä m l i c h der E i n g l i e d e r u n g des E i n z e l n e n i n d e n B e r e i c h des D i e n s t h e r r n , die w e i t e r u n t e n n ä h e r u n t e r sucht w e r d e n w i r d , e i n w e i t e r e s M e r k m a l , n ä m l i c h die b e r u f s m ä ß i g e A u s ü b u n g des Dienstes, h i n z u k o m m e n , u m das W e s e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes v o l l z u erfassen. M i t der G e g e n ü b e r s t e l l u n g v o n D i e n s t l e i s t u n g e n i m R a h m e n eines a l l g e m e i n e n u n d eines besonderen G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s ist b i s h e r n u r d e r B e r e i c h des ö f f e n t l i c h e n Rechts abgegrenzt. D e m Staat oder einer (sonstigen) j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts k ö n n e n aber auch i m R a h m e n eines p r i v a t r e c h t l i c h e n V e r t r a g e s Dienste geleistet 97 98 99

v. Mangoldt-Klein, A r t . 12 A n m . V I I 2 a; Bayr. V G H E 7 , 80. H. J. Wolff , V e r w R S. 147. H. J. Wolff , V e r w R S. 148; Forsthoff, S. 115.

4 Pfennig

Die Begriffs

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des öffentlichen Dienstes

w e r d e n . A u c h i n d i e s e m B e r e i c h k a n n jedoch n i c h t jede D i e n s t l e i s t u n g z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t gerechnet w e r d e n . D e r R e c h t s a n w a l t oder d e r A r c h i t e k t , die i m R a h m e n eines D i e n s t v e r t r a g e s f ü r d e n S t a a t e i n e n Prozeß f ü h r e n o d e r e i n e n G r u n d r i ß e n t w e r f e n , stehen n i c h t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t ; d e n n f ü r sie ist der S t a a t o d e r die (sonstige) j u r i s t i s c h e P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts k e i n D i e n s t h e r r oder A r b e i t g e b e r , sond e r n l e d i g l i c h V e r t r a g s p a r t n e r eines s c h u l d r e c h t l i c h e n Vertrages. A u c h i m B e r e i c h des P r i v a t r e c h t s m u ß der D i e n s t f ü r d e n S t a a t usw. i m R a h m e n eines G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s geleistet w e r d e n . Es h a n d e l t sich h i e r b e i u m das p r i v a t r e c h t l i c h e G e w a l t v e r h ä l t n i s zwischen A r b e i t n e h m e r u n d A r b e i t g e b e r , das sich ebenfalls aus der E i n g l i e d e r u n g des D i e n s t p f l i c h t i g e n i n d e n B e t r i e b des B e t r i e b s i n h a b e r s e r g i b t 1 0 0 . N u r d i e v o n e i n e r j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts i m A r b e i t s v e r h ä l t n i s b e s c h ä f t i g t e n A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r f a l l e n daher u n t e r d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes. 2. D i e

B e r u f l i c h k e i t

a) Das D i e n s t v e r h ä l t n i s z u d e m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n m u ß

ein

berufliches sein; d e r D i e n s t m u ß b e r u f s m ä ß i g ausgeübt w e r d e n . Diese Voraussetzung

erfordert

ein Eingehen

darauf,

was

unter

„berufs-

m ä ß i g " z u v e r s t e h e n ist. E i n e n B e r u f auszuüben bedeutet, sich e i n e r T ä t i g k e i t z u w i d m e n , d i e geeignet ist, j e m a n d e m eine w i r t s c h a f t l i c h e S t e l l u n g i n n e r h a l b d e r Gesellschaft z u geben u n d d u r c h entsprechende G e g e n l e i s t u n g d e n n o t w e n d i g e n L e b e n s u n t e r h a l t z u g e w ä h r e n . Diese Tätigkeit

darf

nicht n u r

v o r ü b e r g e h e n d geleistet w e r d e n u n d

r e g e l m ä ß i g d e m Z w e c k dienen, die n o t w e n d i g e n M i t t e l f ü r

muß

den L e -

b e n s u n t e r h a l t z u b e s c h a f f e n 1 0 1 . I n d e m B e g r i f f „ B e r u f " i s t also z w e i e r l e i e n t h a l t e n : daß er L e b e n s g r u n d l a g e u n d L e b e n s a u f g a b e i s t 1 0 2 . B e i d e Momente

sind für

den

öffentlichen

Dienst

bedeutsam,

wenn

auch

nicht ü b e r a l l m i t der gleichen Intensität. 'Für d e n B e r u f als L e b e n s a u f g a b e i s t w e s e n t l i c h , daß der

Mensch

eine i n n e r e B e z i e h u n g z u s e i n e m B e r u f h a t , f ü r d e n er sich v e r p f l i c h t e t u n d v e r a n t w o r t l i c h f ü h l t . Dieses W e s e n s m e r k m a l ist I n h a l t des B e rufsbeamtentums.

V o n einem Berufsbeamten

seine ganze A r b e i t s k r a f t

i m öffentlichen

W o h l einsetzt. N i c h t anders v e r h ä l t

wird

e r w a r t e t , daß er

Dienst für

es sich b e i d e n

das

allgemeine

Berufsrichtern

u n d B e r u f s s o l d a t e n . Das gleiche e r w a r t e t m a n v o n den A n g e s t e l l t e n 100

Molitor, S. 14; Ule, V V D S t R L 1957 H e f t 15 S. 152; u n k l a r Wacke, Grundlagen S. 108 sowie i n V V D S t R L 1957, S. 207 ff. u n d D Ö V 1958, 278, der offenbar auch bei den Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes ein dem öffentlichen Recht angeglichenes bes. Gewaltverhältnis annehmen w i l l . 101 Abraham i n Bonner Ktr., Airt. 12 A n m . I I 3 a S. 3; Scharmann, S. 2. 102 BVerfGE 7, 377 (397).

Das Rechtsverhältnis zu dem öffentlichen Dienstherrn

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unid A r b e i t e r n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes, w e n n auch v i e l l e i c h t n i c h t i n d e m g l e i c h e n M a ß e w i e b e i den B e a m t e n . W e s e n t l i c h e M e r k m a l e des B e r u f s als L e b e n s g r u n d l a g e sind, daß d e r B e r u f f ü r eine gewisse D a u e r u n d gegen E n t g e l t ausgeübt w i r d . Beides m u ß i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t v o r h a n d e n sein, u m d a v o n ausgehen z u k ö n n e n , daß es sich u m e i n e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t n e h m e r h a n d e l t 1 0 3 . I s t dies n i c h t der F a l l , w i r d m a n die ausgeübte T ä t i g k e i t z w a r als ö f f e n t l i c h e D i e n s t l e i s t u n g ansehen, jedoch n i c h t u n t e r den B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes s u b s u m i e r e n k ö n n e n . b) D i e U n t e r s c h i e d e z e i g e n sich d e u t l i c h i n f o l g e n d e n F ä l l e n : aa) I m Wehrdienstverhältnis k a n n s o w o h l b e r u f l i c h e r als auch n i c h t b e r u f l i c h e r W e h r d i e n s t geleistet w e r d e n . D e r n i c h t b e r u f l i c h e W e h r d i e n s t w i r d a u f G r u n d der W e h r p f l i c h t e r f ü l l t . W e h r p f l i c h t i s t die auf d e m Gesetz b e r u h e n d e V e r p f l i c h t u n g , als S o l d a t W a f f e n d i e n s t z u r V e r t e i d i g u n g des Staates u n d der F r e i h e i t des V o l k e s z u l e i s t e n 1 0 4 . Dieser D i e n s t w i r d i n E r f ü l l u n g „ e i n e r a l l g e m e i n e n G r u n d p f l i c h t aller Staatsbürger" geleistet105. D e r gesetzliche, a u f der W e h r p f l i c h t b e r u h e n d e W e h r d i e n s t m u ß als ö f f e n t l i c h e D i e n s t l e i s t u n g angesehen w e r d e n . E i n seine W e h r p f l i c h t erfüllender Soldat gehört nicht zu den öffentlichen Dienstnehmern; d e n n er ü b t seinen W e h r d i e n s t n i c h t b e r u f l i c h aus. E r s t dadurch, daß j e m a n d m i t s e i n e m D i e n s t a n t r i t t d e n soldatischen D i e n s t als B e r u f e r w ä h l t u n d eine soldatische L a u f b a h n einschlagen w i l l , w i r d sein W e h r d i e n s t e i n b e r u f l i c h e r u n d er selbst z u e i n e m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t nehmer106. D i e s e l b e n Ü b e r l e g u n g e n g e l t e n f ü r den z i v i l e n Ersatzdienst, i n d e m Aufgaben durchgeführt werden, die dem Allgemeinwohl dienen107. A u c h d e r E r s a t z d i e n s t p f l i c h t i g e steht i n k e i n e m b e r u f l i c h e n D i e n s t v e r h ä l t n i s ; er g e h ö r t ebenfalls n i c h t z u d e n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes. bb) I m Gegensatz z u d e m b e r u f l i c h e n D i e n s t v e r h ä l t n i s i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t steht f e r n e r die ehrenamtliche Tätigkeit, z u d e r der B ü r g e r v o m S t a a t oder e i n e r (sonstigen) j u r i s t i s c h e n P e r s o n des ö f f e n t l i c h e n Rechts v e r p f l i c h t e t w i r d . D e r I n h a b e r eines E h r e n a m t e s ist A m t s t r ä g e r ; er v e r w a l t e t e i n e n b e s t i m m t e n K r e i s ö f f e n t l i c h e r A u f gaben. E r t u t dies jedoch n i c h t b e r u f l i c h . Seine D i e n s t l e i s t u n g w i r d n u r e n t w e d e r i n g r o ß e n Z e i t a b s t ä n d e n oder n e b e n s e i n e m e i g e n t l i c h e n B e r u f oder z u m i n d e s t — s o f e r n er e i n e n solchen n i c h t oder n i c h t 103

Heyland, S. 34. Scherer-Flor, § 1 WehrpflG A n m . I I . O V G Münster-D VB1 1958, 801. 106 BVetrwGE 7, 164 (165). 107 § 1 des Gesetzes über den zivilen Ersatzdienst v o m 13. Januar 1960 (BGBl. I S. 10). 104

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4*

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Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

m e h r a u s ü b t — a u ß e r h a l b seiner e i g e n t l i c h e n Lebensaufgabe gef o r d e r t 1 0 8 . D e r I n h a b e r eines E h r e n a m t e s n i m m t seine A u f g a b e u n e n t g e l t l i c h u n d n u r i n E r f ü l l u n g e i n e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Pflicht w a h r . E r steht d a h e r z u m Staat, z u m G e m e i n w e s e n z w a r i n e i n e m ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n T r e u e v e r h ä l t n i s ; er h a t auch b e i der W a h r n e h m u n g seiner A u f g a b e n D i e n s t z u leisten. E r s t e h t jedoch i n k e i n e m b e r u f l i c h e n , als »besonderes G e w a l t v e r h ä l t n i s ausgestalteten D i e n s t v e r h ä l t n i s 1 0 9 . A u s diesen Gründen k a n n der ehrenamtlich tätige B ü r g e r n i c h t als ö f f e n t l i c h e r D i e n s t n e h m e r angesehen w e r d e n . Dies g i l t f ü r d i e e h r e n a m t l i c h e T ä t i g k e i t s o w o h l i n n e r h a l b der V e r w a l t u n g als auch i n d e r Rechtspflege. Z u d e n e h r e n a m t l i c h e n R i c h t e r n g e h ö r e n der Schöffe, d e r Geschworene, der A r b e i t s - , der S o z i a l r i c h t e r oder die e h r e n a m t l i c h e n M i t g l i e d e r d e r V e r w a l t u n g s - u n d F i n a n z g e r i c h t e . Sie a l l e ü b e n i h r e T ä t i g k e i t n i c h t als B e r u f , s o n d e r n i n E r f ü l l u n g der i h n e n d u r c h i h r e W a h l oder E r n e n n u n g z u m L a i e n r i c h t e r z u g e f a l l e n e n s t a a t s b ü r g e r l i c h e n A u f g a b e aus. S i e stehen n i c h t i m öffentlichen Dienst. cc) B e i d e m Ehrenbeamten ist z w e i f e l h a f t , ob er i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t steht. Seine R e c h t s s t e l l u n g g l e i c h t einerseits d e r eines B e a m t e n . Der Ehrenbeamte w i r d w i e ein Berufsbeamter unter Aushändigung e i n e r E r n e n n u n g s u r k u n d e i n das B e a m t e n V e r h ä l t n i s als E h r e n b e a m t e r b e r u f e n . A u f i h n finden g r u n d s ä t z l i c h die a l l g e m e i n e n b e a m t e n r e c h t l i c h e n V o r s c h r i f t e n A n w e n d u n g . A n d e r e r s e i t s g l e i c h t aber seine S t e l l u n g d e r j e n i g e n eines e h r e n a m t l i c h T ä t i g e n , d e r n i c h t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t steht. D e r E h r e n b e a m t e e r h ä l t w i e j e d e r andere I n h a b e r eines E h r e n a m t e s k e i n e B e s o l d u n g u n d k e i n e V e r s o r g u n g ; er ü b t seine T ä t i g k e i t n i c h t b e r u f l i c h a u s 1 1 0 , d a sie w e g e n des f e h l e n d e n Entgeltes n i c h t seine L e b e n s g r u n d l a g e sein k a n n . D a aber dieses f ü r d e n B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n Dienstes z u f o r d e r n d e W e s e n s m e r k m a l der B e r u f l i c h k e i t f e h l t , k a n n die T ä t i g k e i t als E h r e n b e a m t e r t r o t z dessen b e a m t e n r e c h t l i c h e n S t e l l u n g n i c h t als ö f f e n t l i c h e r D i e n s t angesehen werden. Dieses E r g e b n i s f i n d e t seine B e s t ä t i g u n g d a r i n , daß d e r E h r e n b e a m t e i n der d e r z e i t i g e n gesetzlichen R e g e l u n g n i c h t w i e die sons t i g e n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes, s o n d e r n als A u s n a h m e b e h a n d e l t w i r d , — o f f e n b a r w e i l m a n i h n b i s h e r noch i n diesen K r e i s einbezog. So w i r d z.B. die Z e i t , i n der j e m a n d als E h r e n b e a m t e r t ä t i g 108

Heyland-Geffers, S. 24. iö9 Görg, S. 97, spricht hier von einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis, auf das weder die Vorschriften des Arbeitsrechts noch des Beam tenrechts A n w e n d u n g fänden, ohne jedoch i m einzelnen darzulegen, wie er sich die Ausgestaltung dieses Dienstverhältnisses denkt. 110 Jellinek, S. 361; Maunz, S. 251; Peters, S. 251; Heyland-Geffers, S. 24; Fälsche, S. 53.

Das Rechtsverhältnis zu dem öffentlichen Dienstherrn

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gewesen ist, n i c h t als r u h e g e h a l t f ä h i g e D i e n s t z e i t angesehen (§ U l i N r . 4 B B G ) ; das Gesetz ü b e r die R e c h t s s t e l l u n g d e r i n d e n Deutschen B u n d e s t a g g e w ä h l t e n A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes g i l t f ü r E h r e n b e a m t e n i c h t (§ 7). 3. D i e

E i n g l i e d e r u n g in die Organisation des ö f f e n t l i c h e n Dienstherrn

D e r ö f f e n t l i c h e D i e n s t n e h m e r m u ß i n die O r g a n i s a t i o n des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n e i n g e g l i e d e r t sein. a) D e r B e g r i f f der E i n g l i e d e r u n g i s t i m B e r e i c h des ö f f e n t l i c h e n Dienstes n i c h t u n b e k a n n t ; er w i r d — w e n n auch z u m T e i l m i t a n d e r e n W o r t e n — i n verschiedenen Z u s a m m e n h ä n g e n gebraucht. So u n t e r scheidet ζ. B . das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t 1 1 1 „ z w i s c h e n f r e i e n B e r u f e n m i t gewissen ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n A u f l a g e n u n d B e r u f e n m i t v ö l l i g e r E i n b e z i e h u n g i n die u n m i t t e l b a r e S t a a t s o r g a n i s a t i o n " , w o r u n t e r es d e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t v e r s t e h t . F r ü h e r h a t t e schon der R e i c h s f i n a n z h o f 1 1 2 den N o t a r als „ n i c h t e i n g e g l i e d e r t i n die K ö r p e r schaft des Reichs" bezeichnet, u m z u zeigen, daß er n i c h t z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t g e h ö r t . Schließlich s p r i c h t auch H e y l a n d 1 1 3 i m Z u s a m m e n h a n g m i t der Frage, w e l c h e n S i n n die I n k o m p a t i b i l i t ä t s b e s t i m m u n g e n h ä t t e n , d a v o n , daß „ e i n e A b g e o r d n e t e n t ä t i g k e i t des B e a m t e n dessen E i n o r d n u n g i n d e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t v e r l e t z e n u n d überschneiden w ü r d e " . Es f r a g t sich also, was u n t e r dieser E i n g l i e d e r u n g i n die O r g a n i s a t i o n des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n z u v e r s t e h e n ist. E i n d e r a r t i g e s V e r s t e h e n w i r d e r l e i c h t e r t , w e n n m a n v o n d e m B e g r i f f der „ E i n o r d n u n g i n d e n B e t r i e b " ausgeht, der seit l a n g e m i m A r b e i t s r e c h t v e r w e n d e t w i r d 1 1 * . Dieser B e g r i f f bedeutet, daß der A r b e i t n e h m e r sich d e m I n h a b e r des B e t r i e b e s m i t seiner g e s a m t e n A r beitskraft zur V e r f ü g u n g stellt, u m die Betriebszwecke zu fördern, daß er sich d a m i t i n e i n A b h ä n g i g k e i t s v e r h ä l t n i s begeben h a t , i n d e m er d e r B e f e h l s - u n d O r g a n i s a t i o n s g e w a l t des B e t r i e b s i n h a b e r s u n t e r w o r f e n i s t 3 1 5 , u n d daß er M i t g l i e d einer Betriebsgemeinschaft, einer O r g a n i s a t i o n g e w o r d e n ist, i n n e r h a l b d e r e n die T ä t i g k e i t jedes e i n z e l n e n auf d i e T ä t i g k e i t a l l e r a n d e r e n u n d a u f d e n g e m e i n s a m e n Z w e c k a b g e s t i m m t sein m u ß . N i c h t anders ist es i m B e r e i c h des ö f f e n t l i c h e n Dienstes. Ö f f e n t l i c h e r D i e n s t ist — w i e oben festgestellt w o r d e n i s t 1 1 6 — die D i e n s t l e i s t u n g i n e i n e m besonderen G e w a l t v e r h ä l t n i s . D i e E i g e n a r t eines j e d e n be111 112 113 114 115 116

B V e r f G E 7, 377 (398). I n RStBl. 1942, 1057. a.a.O. S. 109. Nikisch, S. 11, u n d Molitor, S. 10 ff. m i t weiteren Literaturangaben. Nikisch, S. 12; Molitor, S. 16/17. Siehe oben S. 49.

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Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

sonderen G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s i s t aber, daß d e r B e t r o f f e n e m i t der B e g r ü n d u n g des G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s i n d i e O r g a n i s a t i o n der Schule, d e r K r a n k e n a n s t a l t , der U n i v e r s i t ä t , der V e r w a l t u n g s b e h ö r d e u s w . e i n g e g l i e d e r t w i r d 1 1 7 . Diese E i n g l i e d e r u n g ist jedoch unterschiedlich, j e nachdem, ob es sich u m e i n besonderes G e w a l t v e r h ä l t n i s i n n e r h a l b e i n e r A n s t a l t , Schule u s w . oder u m das besondere G e w a l t v e r h ä l t n i s eines ö f f e n t l i c h e n D i e n s t n e h m e r s h a n d e l t . B e i den D i e n s t v e r h ä l t n i s s e n d e r B e a m t e n , d e r R i c h t e r , der Soldaten, a b e r auch d e r A n g e s t e l l t e n u n d A r b e i t e r des ö f f e n t l i c h e n Dienstes i s t d e r G e w a l t u n t e r w o r f e n e i n d i e O r g a n i s a t i o n des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n e i n g e g l i e d e r t , u m dessen A u f g a b e n z u e r f ü l l e n 1 1 8 . V o n i h m w i r d e r w a r t e t , daß er m i t seiner gesamten A r b e i t s k r a f t d e m W o h l e der A l l g e m e i n h e i t d i e n t . D e r D i e n s t h e r r h a t d i e M ö g l i c h k e i t , ü b e r die A r b e i t s k r a f t des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t n e h m e r s z u v e r f ü g e n u n d i h n nach d e n wechselnden B e d ü r f n i s s e n des D i e n s t b e t r i e b e s — w e n n auch u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g gesetzlicher B i n d u n g e n — einzusetzen. D e r D i e n s t n e h m e r steht i n n e r h a l b eines h i e r a r c h i s c h e n A u f b a u s u n d ist d e r D i e n s t g e w a l t u n d D i e n s t a u f s i c h t seines V o r g e s e t z t e n u n t e r w o r f e n . Das g i l t s o w o h l f ü r das ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e D i e n s t - u n d T r e u e v e r h ä l t n i s als auch f ü r das p r i v a t r e c h t l i c h e G e w a l t v e r h ä l t n i s des A r b e i t nehmers, w e n n auch h i e r m i t d e n sich aus d e m a r b e i t s r e c h t l i c h e n C h a r a k t e r dieses V e r h ä l t n i s s e s ergebenden E i n s c h r ä n k u n g e n . b) Das M e r k m a l der E i n g l i e d e r u n g des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t n e h m e r s e r m ö g l i c h t es, d e n ö f f e n t l i c h e n D i e n s t v o n d e n f o l g e n d e n Rechtsverh ä l t n i s s e n abzugrenzen. aa) N i c h t z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t k a n n danach die T ä t i g k e i t als Notar gerechnet w e r d e n 1 1 9 . D e r N o t a r w a r bis z u m I n k r a f t t r e t e n d e r R e i c h s n o t a r o r d n u n g v o m 13. 'Februar 1 9 3 7 1 2 0 i n d e n m e i s t e n deutschen L ä n d e r n B e a m t e r u n d d a n e b e n v i e l f a c h R e c h t s a n w a l t . J e t z t ist er dies n i c h t m e h r . E r s t e h t als ö f f e n t l i c h e r A m t s t r ä g e r z u m Staat n u r noch i n e i n e m ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n T r e u e v e r h ä l t n i s , n i c h t dagegen i n einem Dienstverhältnis. A u f dieses R e c h t s v e r h ä l t n i s finden z w a r wesentliche Grundsätze des B e a m t e n r e c h t s A n w e n d u n g . So e r h ä l t der N o t a r eine B e s t a l l u n g s u r k u n d e (§ 14 R N o t O ) , b e i s t r a f g e r i c h t l i c h e r V e r u r t e i l u n g v e r l i e r t er sein A m t i n gleicher Weise w i e e i n B e a m t e r (§ 37 R N o t O ) , er u n t e r s t e h t h i n s i c h t l i c h seiner A m t s f ü h r u n g der A u f s i c h t des L a n d 117 Ule, a.a.O., spricht von „Betrieb i n einem weiteren soziologischen Sinne". Dieser Ausdruck erweckt jedoch den Anschein, als ob es sich u m Arbeitsrecht handele, u n d soll daher hier nicht übernommen werden. 118 v. Mangoldt-Klein, Vorbem. Β X V I 4 S. 137. 119 Ebeniso B V e r w G E 2, 267 für das Gebiet der Wiedergutmachung i m öffentlichen Dienst. 12K) R G B l . I S. 191.

Das Rechtsverhältnis zu dem öffentlichen Dienstherrn

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g e r i c h t s p r ä s i d e n t e n (§ 65 R N o t O ) , gegen i h n k a n n e i n D i e n s t s t r a f v e r f a h r e n nach d e n f ü r die R i c h t e r g e l t e n d e n V o r s c h r i f t e n durchgef ü h r t w e r d e n (§§ 68 ff. R N o t O ) . D e n n o c h ist der N o t a r k e i n B e a m t e r , es sei d e n n , daß er auch h e u t e noch, w i e ζ. B . i n B a d e n - W ü r t t e m b e r g , i n den s t a a t l i c h e n N o t a r i a t s b e h ö r d e n a u s d r ü c k l i c h i n das B e a m t e n verhältnis berufen w i r d 1 2 1 . T r o t z seiner b e a m t e n ä h n l i c h e n S t e l l u n g s t e h t der N o t a r n i c h t i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t ; d e n n es f e h l t a n der d a f ü r w e s e n t l i c h e n V o r a u s setzung d e r E i n g l i e d e r u n g i n die S t a a t s o r g a n i s a t i o n 1 2 2 . E r b r a u c h t n i c h t w i e die i n d i e O r g a n i s a t i o n des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n e i n g e g l i e d e r t e n D i e n s t n e h m e r seine ganze A r b e i t s k r a f t d e m S t a a t z u r V e r f ü g u n g z u s t e l l e n ; er ist k e i n e r O r g a n i s a t i o n s g e w a l t des Staates oder seinen W e i s u n g e n u n t e r w o r f e n . Seine S t e l l u n g ist, ä h n l i c h der eines Rechtsanwaltes, f r e i b e r u f l i c h gestaltet, w e n n er auch k e i n Gew e r b e ausübt. E r e r h ä l t k e i n e B e s o l d u n g aus der Staatskasse, s o n d e r n e r h e b t G e b ü h r e n . Seine V e r s o r g u n g w i r d n i c h t v o m S t a a t ü b e r nommen. D e r U n t e r s c h i e d i n d e r R e c h t s s t e l l u n g zeigt sich d e u t l i c h b e i e i n e m V e r g l e i c h m i t d e m Gerichtsvollzieher, d e r ebenfalls sogen. G e b ü h r e n b e a m t e r ist. L a n g e Z e i t w a r e n die Rechtsverhältnisse der Gerichtsv o l l z i e h e r i n d e n deutschen L ä n d e r n u n t e r s c h i e d l i c h geregelt. M a n unterschied drei Systeme: D e n reinen Gebührenbeamten bei freier G e r i c h t s v o l l z i e h e r w a h l des G l ä u b i g e r s , d e n festbesoldeten Gerichtsv o l l z i e h e r m i t A n t e i l a n d e n G e b ü h r e n , die d e m S t a a t zuflössen, u n d d e n G e r i c h t s v o l l z i e h e r b e a m t e n ohne G e b ü h r e n i n sogen. G e r i c h t s vollzieherämtern 123. A u f G r u n d der einheitlich von B u n d und L ä n d e r n erlassenen G e r i c h t s v o l l z i e h e r o r d n u n g 1 2 4 ist der G e r i c h t s v o l l z i e h e r n u n m e h r i n ganz D e u t s c h l a n d B e a m t e r i m staatsrechtlichen S i n n e . E r e r h ä l t B e s o l d u n g u n d später V e r s o r g u n g . A n d e n G e b ü h r e n , die d e m S t a a t zufließen, i s t er n u r b e t e i l i g t . D i e G e s c h ä f t s v e r t e i l u n g w i r d durch die Gerichtsvollzieher-Verteilungsstellen vorgenommen. E r s t e h t i n e i n e r L a u f b a h n m i t h i e r a r c h i s c h e m A u f b a u . A l l e s das l ä ß t e r k e n n e n , daß er t r o t z seiner Eigenschaft als G e b ü h r e n b e a m t e r u n d t r o t z m a n c h e r a n d e r e r F r e i h e i t e n i n der A r t der G e s c h ä f t s f ü h r u n g fest i n die O r g a n i s a t i o n des Staates e i n g e g l i e d e r t ist. D a m i t aber s i n d — anders als b e i m N o t a r — a l l e W e s e n s m e r k m a l e des ö f f e n t l i c h e n Dienstes v o r h a n d e n , so daß d e r G e r i c h t s v o l l z i e h e r als ö f f e n t l i c h e r D i e n s t n e h m e r anzusehen ist. 121

Vgl. Holtkotten i n Bonner K t r . A r t . 138 A n m . I I . Ebenso R F H i n RStBl. 1942, 1057, der aus dieser fehlenden Eingliederung auf dife Umsatzsteuerpflicht des Notars schließt. 123 Einzelheiten siehe bei Rosenberg, S. 108. 124 F ü r B e r l i n siehe A B l . 1954, 1505. 122

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Die Begriffs

des öffentlichen Dienstes

bb) N i c h t z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t k a n n schließlich die T ä t i g k e i t i n e i n e m sogen, staatlich gebundenen Beruf 125 gerechnet w e r d e n , o b w o h l sie i n g e w i s s e m U m f a n g e ö f f e n t l i c h e A u f g a b e n e r f ü l l t u n d d e n staatl i c h e n I n t e r e s s e n d i e n t . Z u d e r a r t i g e n B e r u f e n g e h ö r t ζ. B . die T ä t i g k e i t eines B e z i r k s s c h o r n s t e i n f e g e r m e i s t e r s oder eines Feldmessers, W ä g e r s u n d der ü b r i g e n i n § 36 G e w O a u f g e f ü h r t e n B e r u f e , sofern d i e j e n i g e n , die sie ausüben, ö f f e n t l i c h b e s t e l l t sind. Sie s i n d i n m a n n i g faltiger Gestalt möglich und vorhanden 126. Z u m Teil enthält ihr Ber u f srecht R e g e l u n g e n , w i e sie sich sonst n u r i m B e a m t e n r e c h t find e n 1 2 7 , ζ. B . b e i d e r F e s t l e g u n g v o n A l t e r s g r e n z e n u n d A l t e r s v e r s o r g u n g f ü r die S c h o r n s t e i n f e g e r u n d H e b a m m e n . D e n n o c h w e r d e n a l l e diese B e r u f e f r e i b e r u f l i c h , als G e w e r b e o d e r als H a n d w e r k betrieben. Trotz vielfacher öffentlichrechtlicher A u f l a g e n u n d U n t e r s t e l l u n g u n t e r staatliche A u f s i c h t s i n d sie n i c h t i n d i e S t a a t s o r g a n i s a t i o n e i n b e z o g e n 1 2 8 , so daß i h n e n dieses w e s e n t l i c h e M o m e n t des Begriffs des ö f f e n t l i c h e n Dienstes f e h l t . D i e i n d e r a r t i g e n B e r u f e n T ä t i g e n k ö n n e n daher n i c h t — w i e dies Denecke i n sehr w e i t e r A u s l e g u n g des Begriffs t u t 1 2 9 — z u den A n g e h ö r i g e n des ö f f e n t l i c h e n Dienstes gerechnet w e r d e n .

I V . Die Angehörigen des öffentlichen Dienstes N a c h d e m der B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n u n d das Rechtsv e r h ä l t n i s z u diesem D i e n s t h e r r n d a r g e l e g t w o r d e n sind, s o l l n u n m e h r i m e i n z e l n e n n ä h e r d a r a u f eingegangen w e r d e n , welche P e r sonen i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stehen. D a b e i w e r d e n die verschiedenen G r u p p e n der ö f f e n t l i c h e n D i e n s t n e h m e r b e h a n d e l t w e r d e n müssen, aber auch die G r e n z f ä l l e des B u n d e s p r ä s i d e n t e n , d e r M i n i s t e r u n d A b g e o r d n e t e n , die z w a r n i c h t als ö f f e n t l i c h e D i e n s t n e h m e r bezeichnet w e r d e n k ö n n e n , m ö g l i c h e r w e i s e aber d e n n o c h i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t stehen. Der Ausdruck „öffentlicher Dienstnehmer" ist gewählt worden, w e i l er a m besten z u d e m B e g r i f f des ö f f e n t l i c h e n D i e n s t h e r r n k o r r e s p o n d i e r t u n d w e i l er d e m i m p r i v a t e n D i e n s t v e r w e n d e t e n B e g r i f f des „Arbeitnehmers" entspricht130. 125

Grundlegend Triepel „Staatsdienst u n d staatlich gebundener Beruf". 126 s t r e i t i g geworden ist, ob das Verhältnis der nichtbeamteten Fleischbeschauer u n d Trichiinenschauer zum Staat als staatlich gebundener Beruf eines selbständigen Gewerbetreibenden (so Triepel, a.a.O. S. 60 Fußnote 1), als privatrechtliches Dienstverhältnis (so R A G i n ständiger Rechtsprechung) oder als öffentlichrechtliches Dienstverhältnis anzusehen ist (so jetzt B G H Z 22, 246 m i t zustimmender Stellungnahme von Werner i n DVB11957, 350 u n d ablehnender Stellungnahme von Denecke i n A P Nr. 1 zu § 611 BGB). 127 B V e r f G E 1, 264