Demokratie und Verfassungsreform: Wege zum Ausbau der Legislative und zur Stabilisierung der Exekutive in der Reichsverfassg vom 11. August 1919 [Reprint 2020 ed.] 9783111478814, 9783111111810

Citation preview

Demokratie und Verfassungsreform Wege zum Ausbau der Legislative und zur Stabilisierung der Exekutive in der Reichsverfassung vom 11. August 1919

von

Hubertus Graf v. Schmettow

Berlin und Leipzig 1925

Walter de G r u y t e r & Co. vormals G. J. Göschen'sche Verlagshandlung — J. Guttentag, Verlagsbuchhandlung — Georg Reimer — Karl J. Trübner -- Veit & Comp.

Veröffentlicht am Reichsgründungstage des Jahres 1925

Seinem verehrten Lehrer

Professor Giese Frankfurt a. Main

Inhaltsangabe. Vorwort E r s t e r Teil. Der d e u t s c h e S t a a t und die Verfassung — eine kritische A u s e i n a n d e r s e t z u n g u n t e r dem G e s i c h t s p u n k t der D e m o k r a t i e I. Kapitel. Volk und Staat II. Kapitel. Demokratie und Staat III. Kapitel. Die Willensbildung im demokratischen Staat IV. Kapitel. Der deutsche demokratische Staat, seine Willensbildung und Regierungsführung Zweiter Teil. Dogmatische Grundlegung f ü r die G e s t a l t u n g der Verfassungsreform I. Kapitel. Die Problemstellung II. Kapitel. Das berufsständischc Problem — geschichtlicher Überblick III. Kapitel. Die berufsständische Vertretung in der deutschen Gegenwart unter kritischer Wertung IV. Kapitel. Entwicklungsfaktoren für die berufsständische Vertretung im Reichsarbeitshaus V. Kapitel. Die territorial-politische Vertretung D r i t t e r Teil. Die Verfassungsreform des Deutschen Reiches I. Kapitel. Aufbau und dynamische Gestaltung des Reichsarbeitshauses II. Kapitel. Die Reform der Legislative im Verfassungssystem III. K a p i t e l . Die Reform der Exekutive im Verfassungssystem Schluß •

Seile

9

11 11 15 20 26 42 42 40 56 67 87 88 88 98 99 103

Literaturangab e. A n s c h ü t z , Verfassung des Deutschen Reiches, 1922. A n s c h t t t z , Deutsches Staatsrecht in Enzyklopädie von Holtzendorff, 1914 Bd. 4. ß e r g s t r ä s s e r , Geschichte des Parlamentarismus in Deutschland, Handb. d. Pol., 3. Aufl., Bd. I. B i n d i n g , Zum Werden und Leben der Staaten, 1920. v. B l u m e , Wesen und Aufgaben der Parlamente, im Handb. d. Politik, Bd. I. B o r n h a k , Allgemeine Staatslehre, 1909. B u c h e r , Der Parlamentarismus, wie er ist, 1855. B i s m a r c k , Gedanken und Erinnerungen, 1919. Berichte und Protokolle des 8. Ausschusses (Nat.-Vers.) 1920. Bayr. Ärzteordnung von 1921. C o h e n , M., Deutscher Aufbau und Kammer der Arbeit, 1920. Cohn, R., Die Reichsaufsicht über die Länder, 1921. D u j u i t , Traité de droit constitutionnel, 1911, Bd. I. D u c p e t i a u x , De la condition physique et morale des jeunes ouvriers et des moyens de l'améliorer, II. G e r b e r , Grundzüge eines Systems des Staatsrechts, 1880. Giese, Verfassung des Deutschen Reichs, 1923. Giese, Grundriß des Reichsstaatsrechts, 1922. Giese, Kapital und Arbeit, 1921. Giese, Volksvertretung, Nationalversammlung und Reichstag, Handb. d. Politik, III, 61. G r ä t z e r , Die Organisation der Berufsinteressen, 1890. H a s b a c h , Die parlamentarische Kabinettsregierung, 1919. H a s b a c h , Die moderne Demokratie, 1912. H a t s c h c k , Englische Verfassungsgeschichte, 1913. H a t s c h e k , Deutsches und preußisches Staatsrecht, I (1922), III (1923). H a t s c h e k , Allgemeines Staatsrecht II (Das Recht der modernen Demokratie), 1909. H e n r i c h , Theorie des Staatsgebiets, 1922. H e r r f a h r d t , Das Problem der berufsständischen Vertretung, 1920. H e r r f a h r d t , Zukunftsfragen der Volksvertretung, i. „Neue Zeit", 1921. H i n t z e , O., acta borussica, Bd. VI. Hof m a n n , Fürst Bismarck, 1890-98, 1913. Hüb en er, Staatsform der Republik, 1919. H u b r i c h , Das demokratische Verfassungsrecht des Deutschen Reichs, 1921. H e r w e g e n , A., Reichsverfassung und Bundesrat, 1902. I h e r i n g , v„ Der Zweck im Recht, Bd. I, 1877, Bd. II, 1884, 4. Aufl., 1904/6. . i e l l i n e k , Allgemeine Staatslehre, 1922. J e l l i n e k , Ausgewählte Schriften und Reden, II, 1911. K a u t s k y , Parlamentarismus und Demokratie, 1922. K o e l l r e u t t e r , Das parlamentarische System i. d. deutschen Landesverfassungen . 1921.

K o e l l r e u t t e r , Parlamentsreform i. Arch. öffentl. Rechts, 192], K o e l l r e u t t e r , Besprechung i. Aich, öffentl. Recht, 192B. K o e l l r e u t t e r , Parlamentarismus u. berufsständische Idee i. Tag v. 20.1. 21. K a u f m a n n , Die Regierungsbildung in Preußen und im Reich i. „Westmark" 1921, Heft 3. K a u f m a n n , Die Reichsregierung im Handb. f. Politik III. 44. K e l s e n , Wesen und Wert der Demokratie, 1920. L a b a n d , Staatsrecht des Deutschen Reiches, 1911. L e i b r o c k , Arbeitsgemeinschaft, Grundbegriffe der Politik, 1920. L e n i n , Staat und Revolution, 1917. L e d e r e r , Die ökonomischen Elemente und die politische Idee im modernen Parteileben, i. d. Zeitschr. f. Pol., 1911. L c b o n , André, Das Verfassungsrecht der französischen Republik, 1909. L e v i t a , Die Volksvertretung in ihrer organischen Zusammensetzung im repräsentativen Staat der Gegenwart, 1862. Lenel, Über die Reichsverfassung, 1920. L u c a s , Die organisatorischen Grundgedanken der neuen Reichsverfassung, 1920. M a r t i u s , Zur Umgestaltung der Interessenvertretung in Industrie und Handwerk, 1894. M e n d e l s s o h n - B a r t l i o l d y , Ein- oder Zweikammersystem, i. Handb. f. Pol., Bd. I. M e n d e l s s o h n - B a r t l i o l d y , Der Volkswille, Grundzügo einer Verfassung, 1919. Mitteilungen des V. R. W. R., 1923. Mohl, v., Staatsrecht, Völkerrecht und Politik. 1860. Mohl, v., Das Repräsentativsystem, seine Mängel und Heilmittel, 1862 (Deutsch. Vierteljahres-Zeitschrift). M a y e r , O., Besprechung i. Arch. f. öffentl. Recht, Bd. 43. M e y e r - A n s c h ü t z , Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 1919. M e i t t n e r , Das neue Staatsrecht des Reichs und seiner Länder, 1922. Michael, Die Entwicklung des Parlamentarismus, i. Handb. d. Pol. I. N a w i a s k y , Die Grundgedanken der Reichsverfassung, 1920. P i l o t y , Das parlamentarische System, 1918. P l a n c k , Katechismus des Rechts, 1861. P a e t s c h , Handausgabe der Reichsverfassung, 1921. P r e u ß , Denkschrift v. 3.1.19. R a p h a e l , Gaston, Walther Rathenau, Paris 1919. R a d b r u c h , Einführung in die Rechtswissenschaft, 1919. R e h m , Allgemeine Staatslehre, 1899. R o u s s e a u , Du contrai social, 1762. R o t h e n b ü c h e r , Dio Stellung des Ministeriums nach bayr. Verfassungsrecht, 1922. R e d s l o b , Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und unechten Form, 1919. R i e k e r , Die rechtliche Natur der modernen Volksvertretung, 1883. R ö m e r , Entwicklung des Rätegedankens in Deutschland, 1921. S p a n n , O., Der wahre Staat, 1921. S e y d c l , v., Staatsrechtliche und politische Abhandlungen, 1893. S e y d e l , v., Konstitutionelle und parlamentarische Regierungsform, 1887. S c h a n z e , Die Landesregierungen und ihr verfassungsrechtliches Verhältnis zum Landtag, Arch. öffentl. Recht, Bd. 42. S c h e i c h e r , Das parlamentarische System, Arch. öffentl. Recht, Bd. 41. S i n z h e i m e r , Protokoll des Verfassungsausschusses. S t e i n e r , R., Kernpunkte der sozialen Frage, 1919. S t e i n m a n n - B n c h e i ' , Die Nährstände und ihre zukünftige Stellung im Staat, 1886.

8 Stahl, Staatslehre, 1910. Stier-Somlo, Grund- und Zukunftsfragen deutscher Politik, 1917. Schmidt, Allgemeine Staatslehre, 1911. Schmidt, Einführung in die Rechtswissenschaft, 1923. Satzungen des Verbandes der Ärzte Deutschlands. Satzungen des ärztlichen Provinzialverbandes Hessen-Nassau. T a t a r i n - T a r n h e y d e n , Die Berufsstände, ihre Stellung im Staatsrecht und die deutsche Wirtschaftsverfassung, 1922. Thoma, Besprechung im Arch. öffentl. Rechts, Bd. 40. Triepel, Arch. öffentl. Recht, Bd. 39. Taylor, H. Origin and Growth of the English Constitution, 1888/99. Stenographische Berichte der National-Versammlung, 1919. Verfassung des Deutschen Reichs von 1849. Wahl, Die Satwicklung des Parlamentarismus (Frankreich), i. Handb.d. Pol. 1. Weber, Gesammelte politische Schriften, 1921. Wenzel, Juristische Grundprobleme, 1920. Wehr, Der Kampf zwischen Kapital und Arbeit, 1921. W i t t m e y e r , Die Weimarer Reichsverfassung, 1922. W i t t m e y e r , Kritische Vorbetrachtung zur neuen Reichsverfassung i. Arch. d. öffentl. Rechts, Bd. 39. Winter, A. Die Volksvertretung in Deutschlands Zukunft, 1862. Wandorsleb, Der Präsident in den Ver. Staaten von Nord-Amerika, in Frankreich und im Deutschen Reiche 1922. Zenker, Der Parlamentarismus, sein Wesen und seine Entwicklung, 1914. Zorn, Entwicklung der staatsrechtlichen Wissenschaft seit 1866 i. Jahrb. d. öffentl. Rechts d. Gegenwart. 1907.

Vorwort. Jede wissenschaftliche Untersuchung, die zu einem Ergebnis führen soll, bedarf einer abgegrenzten Einstellung bei der Betrachtung der Dinge. Auch bei der objektiven Behandlung von Rechtsfragen können wir uns dieser Erkenntnis nicht entziehen. „Der Zweck ist der Schöpfer des ganzen Rechts" x ). Auch das öffentliche Recht entspringt somit dieser Quelle. Was liegt deshalb näher als die Zweckbetrachtung an die Spitze staatsrechtlicher Erörterungen zu stellen? Das S t a a t s i n t e r e s s e schafft den Gesichtspunkt, unter dem jede juristische Frage des öffentlichen Rechts zu betrachten ist. „Denn das Leben des Staates zu sichern und zu bessern soll das Endziel und der Inbegriff der einzelnen rechtlichen Äußerungen auf dem Gebiet des Staatsrechts sein" 2 ). Die Voraussetzungen hierfür zu bieten, ist Aufgabe der Verfassung. Sie ist — von rechtswegen — Reaktionserscheinung der Psyche eines Volkes, Rahmenbild zur Staatsgestaltung. Wird die Verfassung vom 11. August 1919 diesen Anforderungen gerecht? „Es ist nicht zu umgehen, das in Weimar in Zeitnot und im Drange ungünstiger Verhältnisse geschaffene Verfassungswerk in ruhiger Stunde an der Hand jener Maßstäbe nachzuprüfen, die uns die allgemeine politische Erfahrung an die Hand gibt" 3), Mag auch die Beobachtung des angewandten Verfassungsrechts, der politischen Dynamik, noch kein abgeschlossenes Urteil ermöglichen, so ist mit Rücksicht auf die Bedeutung, die die Verfassung mehr denn je für das deutsche Volk hat, weder Recht noch Pflicht zu bestreiten, sich mit ihr in den Kernpunkten auseinanderzusetzen. L e g i s l a t i v e und E x e k u t i v e sind die Probleme jeder das Verhältnis von Staat und Bürger regelnden Verfassung. Die folgende Darstellung setzt sich zur Aufgabe: 1. Unter dem Gesichtspunkt der D e m o k r a t i e 4 ) die praktische Auswirkung dieser beiden Gewalten in Staat und Verfassung staatsrechtlich und staatspolitisch zu prüfen. !) R. v. Ihering, Der Zweck im Recht, Bd. I, 1877. Bd. II, 1884, Aufl. 1904/05. 2 ) Zorn, Jahrb. d. öffenti. Rechts d. Gegenwart, 1907, S. 47 ff. 3 ) W i t t m e y e r , Die Weimarer Reichsverfassung, 1922, S. VIII f. ähnl. T r i e p e l , D. Weg. d. Ges. geb. i. d. n. R. v. Arch. öffenti. Recht, Bd. 39, S. 468 *) Nicht Herrschaft einer Partei sondern der Fähigsten des Gesamtvolkes. — Viele Wege führen zum — e i n e n — Ziel. — Dieses zu erkennen ist Führer-Aufgabe.

10

2. Hierauf aufbauend aus allgemeinen sozial- und wirtschaftspolitischen Erwägungen die Wege für die s t a a t s r e c h t l i c h e Ges t a l t u n g s m ö g l i c h k e i t e i n e r V e r f a s s u n g s r e f o r m zu weisen. 3. Als Ergebnis Vorschläge zur Verfassungsreform zu machen. „Nil novi sub sole". Hieraus erhellt, daß auch eine staatsrechtliche Betrachtung überall da der Erörterung realpolitischer Fragen bedarf, wo das Staatsinteresse eine Auswertung der verfassungsrechtlichen Dynamik erfordert. Unserer politischen Aufgabe stellen wir deshalb voran: Fahnenträger und Trommler können immer nur das Symbol zur Tat sein; die Gestaltung schafft erst die Auseinandersetzung mit der realen Wirklichkeit, so voneinander abhängig wie Kopf und Körper im einheitlichen Ganzen. — Was B i s m a r c k aus loser, staatenbündlerischer Verbindung schuf, im Wesenskern im deutschen Volke verankert, doch revolutionär in letzter Linie zu seiner Zeit — den R e i c h s s t a a t —, kann dem deutschen Volke nicht mehr genommen werden. Freie Länder, gleiches Recht im Reiche, ein stärkeres Reich sind die Zielstrebungen der Nation. Die Weimarer Notverfassung, aus dem Zusammenbruch entstanden, soll Grundlage und Bindeglied zu Neuem sein. Sie wird dies erst können, wenn das deutsche Volk mit der Freiheit den klaren Blick wiedererlangt hat. Soll diese Arbeit ihren ureigensten Zweck erfüllen, so ist es dieser: Durch den einen oder anderen darin ausgesprochenen Gedanken Klarheit zu schaffen über Bestehendes, anzuregen zu Besserem, zur Mitarbeit an dem allen Deutschen gemeinsamen Ziele — dem W i e d e r a u f s t i e g . Nicht im Hemmenden und Trennenden der Gegenwart — in der Gemeinsamkeit der Zukunft liegt die Stärke D e u t s c h l a n d s .

Erster Teil.

Der deutsche Staat und die Verfassung — eine kritische Auseinandersetzung unter dem Gesichtspunkt der Demokratie. I. K a p i t e l

Volk und Staat. Wenn es gilt, die Frage einer Verfassungsreform des deutschen Staates in objektiv wissenschaftlicher Weise zu untersuchen und auf rechtstheoretischer Grundlage die Methode aufzubauen, die zu ihrer Beantwortung führen soll, so ist es unerläßlich, zunächst zu den Grundproblemen jeden Staatswesens Stellung zu nehmen. — Was ist Volk — was ist Staat? Seitdem es eine Wissenschaft der Philosophie, der allgemeinen Staatslehre und des Staatsrechts gibt, haben sich die Geister mit dieser Fragenstellung beschäftigt. — Es kann nun nicht Aufgabe dieser Untersuchung sein, sich näher mit den allgemein bekannten Ergebnissen der verschiedenen Theorien über das Wesen des Staates, über seinen Rechtsgrund und Zweck auseinanderzusetzen, sondern einige Feststellungen — unbestritten in der historischen Forschung sowohl als in der Staatstheorie — scheinen genügend. ; Der Staat als Begriff ist da; er findet sich überall. Wie ist er entstanden? Die Urformen menschlicher Entwicklung geben uns die Antwort. — Das auf die Ergänzung seiner Eigenschaften im Kampf

um

die

Existenz

angewiesene

£WOV

UOXITIXOV

—

Mensch — schloß sich zusammen zu Horden, Menschentrupps, Familien. Lebensumstände, Klima und Ernährung ließen Rassen und Völker entstehen, verliehen ihnen den Stempel besonderer Einstellung und führten so zum intensiven Zusammenschluß Gleichgerichteter zum Zwecke der Erhaltung und Entwicklung ihrer ideellen und materiellen Güter. Die Existenzbedürfnisse haben so die Staatsgrundlagen geschaffen und zur Staatenbildung geführt 1 ). x

1919.

) Vgl. hierzu H a s b a c h , Seite 6.

„Die parlamentarische

Kabinettsregierung"

12

Gleichgültig ist hierbei, wieweit das Einzelindividuum Objekt oder Subjekt war, wo der Schwerpunkt im einmal erkannten Machtwillen lag. — Das waren Fragen teils der Entwicklung, teils der Zweckmäßigkeit. Die Entwicklungz. B. B r a n d e n b u r g - P r e u ß e n D e u t s c h l a n d s aus dem Kolonialstaat, die Herrschertheorie verkörpernd, oder der V e r e i n i g t e n S t a a t e n v o n Nordamerika, die Vertragstheorie veranschaulichend — immer ist der Zweck der Herausbildung einer bestimmten Staatsform die Erhaltung eines bewußten Ganzen gewesen. Der Kampf um diese Erhaltung kennzeichnet jede staatliche Entwicklung. So sind Zweck und Entwicklung zum äußeren Kennzeichen der Staatsform geworden. In ihr zeigt sich die Summe derjenigen Einrichtungen, welche getroffen sind, um die Angelegenheiten einer zur Schicksalsgemeinschaft auf einem Territorium zum Leben v e r p f l i c h t e t e n Anzahl von Menschen gemeinschaftlich zu regeln. — Überall ist die Staatsform der Niederschlag dieser gemeinsamen Einrichtungen, mag man den Staat nun mit Otmar S p a n n als Grundlage geistiger Gemeinschaftsbildung oder im Gegensatz dazu als Organisation besten äußeren Handelns betrachten, das ermöglichen soll, einander im übrigen möglichst in Ruhe zu lassen. Immer wird letzten Endes der gemeinsame Zweckwille das Motiv zur Gestaltung der äußeren Erscheinungsform. Nur aus der Durchführung dieses Willens kann dann der Gemeinschaftserfolg erwachsen. Er setzt gewolltes, gemeinsames Handeln voraus; er beruht auf einem Willen zum Staat. Dieser Wille zum Staat aber ist an sich unabhängig von der Staatsform, vielleicht sogar von der Staatsorganisation. Der Zweckwille ist es erst, der die Voraussetzungen schafft, unter denen sich ein Staat in der Folge entwickeln kann. Darin liegt nicht Macht- und Selbsterhaltungstheorie Einzelner, sondern gemeinsamer Selbsterhaltungswille, der dann die Entwicklung der im Volke ruhenden Kräfte ermöglicht. Die Geltendmachung dieses Willens wird allerdings überall da als Machttheorie empfunden werden, wo sich eine andere Kraft in ihrer Entfaltung beschränkt fühlt. Diese Erkenntnis, auf die Staatsform angewandt, zeigt, daß es wohl nicht richtig ist, diese oder jene Staatsform als Träger der Selbsterhaltungs- oder Machttheorie schlechthin zu bezeichnen, wie Monarchie, Republik usw., sondern daß diese immer wieder nur äußere, den individuellen Verhältnissen angepaßte Zweckformen eines realisierten Lebenswillens darstellen. — L'Etat c'est rnoi" und das Wort vom „ersten Diener des Staates" sind hier der Beweis unüberbrückbarer Weltanschauungsgegensätze unter r ) Universalisraus im Gegensatz zum Individualismus bei Otmar S p a n n : „Der wahre Staat", 1921. Seite 11 ff. bezgl. Gesellschaft. In Anwendung auf das Staatssystem T a t a r i n T a r n h e y d e n : „Die B e r u f s s t ä n d e " , 1922. Seite 1, Anmerk. 1. Femer R a d b r u e h : ,Einführung in die Rechtswissen Schaft", 1919. Seite 17.

13

gleicher äußerer Erscheinungsform des Staates. — Erst die Erkenntnis von der Notwendigkeit einer Interessenvertretung im Staatsgebilde führte zum Streit um die Ausübung der Staatsgewalt, dieses dritten technischen Merkmals der lehrhaften StaatsbegriSe neben Staatsvolk und Staatsgebiet x ). Die Auseinandersetzung über die zweckmäßigste Ausübung der Staatsgewalt in ihrer Verteilung auf die Staatsorgane führt zum Kampf um die R e g i e r u n g s m e t h o d e , — eine Frage, die das gesamte Leben des Staatsvolkes entscheidend beeinflußt. In den Zeiten individualistischer Einstellung bezog sich dieser Streit auf die Verkörperung der Staatsgewalt in den Begriffen von Monarchie und Tyrannis, Aristokratie und Oligarchie, Demokratie, Ochlokratie und Plutokratie. Heute sind dies vielfach leere Bezeichnungen, Schlagworte für die Zweckpolitik geworden. — Der A n g e l p u n k t für die h e u t i g e S t a a t s o r d n u n g — wie die Verteilung der Staatsgewalt auf die einzelnen Staatsorgane zusammenfassend fenannt werden kann — ist analog der Bevölkerungs- und Kultürkrisis im zentraleuropäischen Wirtschaftsgebiet in überragendem Maße die E i n s t e l l u n g der im S t a a t s v o l k zus a m m e n g e s c h l o s s e n e n E i n z e l b ü r g e r zur O r g a n i s a t i o n der W i r t s c h a f t s f r a g e n geworden. — Sozialismus, Kommunismus und Anarchismus heißen die Ideologien, Besitzlösungsprobleme mit Hülfe staatlicher Machtmittel. Kapital und Arbeit 2 ) sind die beiden Worte, die über den Kreis der territorialen Grundlagen des Staates hinausweisen. Damit tritt ein neues Moment von unabsehbarer Tragweite zwingend in den Kreis dieser Erörterungen. Neben dem gebundenen Territorialbegriffe steht der in Entstehung und Wirkung außerterritoriale Wirtschaftsbegriff. Beide werden beeinflußt durch Äußerungen des Volkscharakters als Symptom der Rasse. Damit ist jede R e g i e r u n g s m e t h o d e organisch mit der geschichtlichen Entwicklung des Volkes überhaupt verwachsen. Diese Erkenntnis kann als selbstverständliche Voraussetzung für die Formgebung der Herrschaftsmethoden oder vollständiger der Verfassungen angesehen werden. Ein zwingendes Beispiel bietet E n g l a n d , in welchem der Instinkt zur Verfassung die geschriebene Verfassung unnötig macht. Die rein ') Es soll hier nicht untersucht werden, wie weit der Staatsbegriff an diese drei Voraussetzungen überhaupt gebunden ist, ob und inwieweit z. B. eine Trennung der Staatsidee unter dem Einfluß wirtschaftlicher Entwicklung vom Begriff territorialer Voraussetzung oder von dem Begriff der Staatsgewalt als Monopol bestimmter staatlicher Machtkonzentration möglich ist. In neuerer Zeit wird die Richtigkeit der Lehre, daß zum Begriff des Staats gehöre: Volk — Gebiet — Gewalt — angezweifelt. Vg. Henrich: „Theorie des Staatsgebiets". 1922. 2 ) Hierzu auch Giese: „Kapital und Arbeit", Frankfurt a. M. 1921. Kerner Wehr: „Der Kampf zwischen Kapital und Arbeit". 3/4. 1921. Leibrock: ..Arbeitsgemeinschaft. Grundbegriffe der Politik". 1920, S. 5 ff.

14

überlieferungsmäßige Handhabung der Verfassung ist der organische Abglanz des traditionellen Staatswillens dieses Volkes geworden. In der Verfassungsform findet dort die automatische Auslösung jeder staatspolitischen und privatpolitischen Betätigung des Volkes statt. — Diese Möglichkeit bietet sich jedoch nur da, wo, wie erwähnt, die Verfassungsform die politische Natur des Volkscharakters an sich darstellt. Es kann also eine Regierungsform für ein Volk ideal und einzig möglich, für ein anderes Volk absolut unbrauchbar sein. Würde man versuchen, einem Volke eine vom theoretischen Standpunkt ideale Regierungsform eines fremden Landes mehr oder weniger zwangsläufig oder in Ausnutzung momentaner Stimmungen zu verschaffen, so wird sich bald zeigen, daß diese „ideale" Staatsform vom Volke nicht ertragen wird oder doch in der Praxis des Staatslebens mehr oder weniger versagt, weil sie des ursprünglichen Zusammenhangs mit der Entwicklung entbehrt Dann zwingt der Selbsterhaltungstrieb den Staat zu Regierungsmethoden überzugehen, die sich im Rahmen der Verfassung als Ausnahmezustand darstellen. In einem Staat, wo sich das Bedürfnis für diese „Verfassungswandlung", wenn auch nicht immer als solches äußerlich wahrnehmbar und durch politische Taktik unterdrückt, vollzieht, ist damit klar zutage getreten, daß die Verfassung für dieses Volk nicht paßt, zum mindesten aber einen Konstruktionsfehler aufweist. Sie erfüllt eben nicht ihre Aufgabe, die nur darin bestehen kann, alle Kräfte des Volkes reibungslos auszulösen und in straffer Zusammenfassung dem Staatsganzen in allen die Allgemeinheit berührenden Fragen nutzbar zu machen. Die Geschichte zeigt, daß ein Volk, dem die geeignete Staatsform fehlt, sich diese noch stets entweder durch Revolution oder Diktatur zu verschaffen gewußt hat. Schwere Erschütterungen des Staatslebens und mehr oder weniger lange Ausschaltung weiter, produktiver Kräfte des Volks aus dem Kreis der Staatsinteressen, verbunden mit ideellen und materiellen Verlusten von Volk und Staat sind dabei unvermeidlich. Aufgabe des Staatsmannes ist ist es hier, vorbeugend die Wege zu weisen, welche unter Verwertung aller Kräfte im Volke zum Erfolgsziel führen, Aufgabe der Staatslehre, die angedeuteten Grundsätze theoretisch zu entwickeln und dogmatisch auszuwerten. Zweifelhaft ist es, ob die in Ausnahmczeiten geborenen Verfassungsformen überhaupt die im obenerwähnten Sinne „richtige" Verfassung eines Volkes darstellen können, da sie in den meisten Fällen unter dem starken psychologischen Eindruck besonderer Ereignisse entstanden sind. Daher wird einem Volke die Aufgabe nicht erspart werden können, *) Ähnlich K o e l l r e u t e r : „Parlamentarismus und berufsständische Idee" i. „Tag" v. 2 0 . 1 . 21, ferner Z e n k e r : „Der Parlamentarismus, sein Wesen und seine Entwicklung", 1914, S. 72 ff.

15

seine Verfassung, deren Geburtsstunde in eine Zeit, wie sie geschildert wurde, fällt, nachzuprüfen und seiner individuellen Eigenart entsprechend anzupassen. Die Beschäftigung mit dieser Aufgabe wird zur gebieterischen Forderung, wenn sich herausgestellt hat, daß die organisatorischen Grundlagen der vorhandenen Verfassung für Staat und Volk keine Möglichkeit bieten, die Gesamtkräfte beider Potenzen den Gesamtinteressen dienlich zusammenzufassen, wenn vielmehr Maßnahmen nötig geworden sind, die diese Grundlage selbst verlassen.

II. K a p i t e l .

Demokratie und Staat. Bei den Bestrebungen zur bestmöglichen Verfassungsform im modernen Staat wird man zunächst nicht verkennen dürfen, daß die durch Schule und Kapital begründete Entwicklung des Einzelindividuums eine weitgehende Heranziehung aller Volksangehörigen erfordert, um sie zu bewußten Interessenträgern des Staats zu machen. Die kritische Prüfung, ob in einem Staat der Jetztzeit die Verfassung für einen Staatsbürger diese Aufgabe erfüllt, wird sich somit nicht so sehr auf die politische Verteilung der Machtmittel des Staates als vielmehr auf die zweckmäßigste Anordnung aller derjenigen Kräfte zu erstrecken haben, welche in ihrer Gesamtheit zur Erhaltung der ideellen und materiellen Werte des Staates berufen sind 1 ). Damit tritt der Begriff der Demokratie sinnfällig in den Kreis der Erörterungen. Staatsrechtlich bedeutet Demokratie die Trägerschaft der Staatsgewalt durch das Staatsvolk. Und, wie auch in der Theorie die Formulierungen im einzelnen lauten mögen, darüber kann kein theoretischer Streit herrschen: Juristisch ist eine Verfassungsinstitution immer dann demokratisch, wenn sie ihre Befugnis zur Machtäußerung von der Einwilligung des Gesamtvolkes ableitet. Diese Einwilligung kann a k t i v durch W i l l e n s k u n d g e b u n g oder auch nur p a s s i v durch D u l d u n g im Rahmen der Verfassungsgrenzen zum Ausdruck gebracht werden. Immer jedoch sind die Träger der Gewalt in der Demokratie Organe eines anderenWillens — des Volkswillens. Sie üben ihre Macht nicht kraft eigenen sondern kraft fremden Rechts aus. Damit ist rein staatsrechtlich ein Unterscheidungsmerkmal von anderen Staatsformen gegeben, die zwar Republiken aber deshalb noch keine Demokratien sind — wie Aristokratie, Plutokratio, Oligarchie — RäteDies als Ziel einer großangelegten Staatspolitik im Stadium ruhiger Entwicklung. Die Heranziehung und Heranbildung qualifizierter Mitarbeiter am Staate durch das System der Verfassung — also über den Rahmen des üblichen Beamtenbegriffs heraus — die Schaffung eines „freien" Beamtentums.

15

seine Verfassung, deren Geburtsstunde in eine Zeit, wie sie geschildert wurde, fällt, nachzuprüfen und seiner individuellen Eigenart entsprechend anzupassen. Die Beschäftigung mit dieser Aufgabe wird zur gebieterischen Forderung, wenn sich herausgestellt hat, daß die organisatorischen Grundlagen der vorhandenen Verfassung für Staat und Volk keine Möglichkeit bieten, die Gesamtkräfte beider Potenzen den Gesamtinteressen dienlich zusammenzufassen, wenn vielmehr Maßnahmen nötig geworden sind, die diese Grundlage selbst verlassen.

II. K a p i t e l .

Demokratie und Staat. Bei den Bestrebungen zur bestmöglichen Verfassungsform im modernen Staat wird man zunächst nicht verkennen dürfen, daß die durch Schule und Kapital begründete Entwicklung des Einzelindividuums eine weitgehende Heranziehung aller Volksangehörigen erfordert, um sie zu bewußten Interessenträgern des Staats zu machen. Die kritische Prüfung, ob in einem Staat der Jetztzeit die Verfassung für einen Staatsbürger diese Aufgabe erfüllt, wird sich somit nicht so sehr auf die politische Verteilung der Machtmittel des Staates als vielmehr auf die zweckmäßigste Anordnung aller derjenigen Kräfte zu erstrecken haben, welche in ihrer Gesamtheit zur Erhaltung der ideellen und materiellen Werte des Staates berufen sind 1 ). Damit tritt der Begriff der Demokratie sinnfällig in den Kreis der Erörterungen. Staatsrechtlich bedeutet Demokratie die Trägerschaft der Staatsgewalt durch das Staatsvolk. Und, wie auch in der Theorie die Formulierungen im einzelnen lauten mögen, darüber kann kein theoretischer Streit herrschen: Juristisch ist eine Verfassungsinstitution immer dann demokratisch, wenn sie ihre Befugnis zur Machtäußerung von der Einwilligung des Gesamtvolkes ableitet. Diese Einwilligung kann a k t i v durch W i l l e n s k u n d g e b u n g oder auch nur p a s s i v durch D u l d u n g im Rahmen der Verfassungsgrenzen zum Ausdruck gebracht werden. Immer jedoch sind die Träger der Gewalt in der Demokratie Organe eines anderenWillens — des Volkswillens. Sie üben ihre Macht nicht kraft eigenen sondern kraft fremden Rechts aus. Damit ist rein staatsrechtlich ein Unterscheidungsmerkmal von anderen Staatsformen gegeben, die zwar Republiken aber deshalb noch keine Demokratien sind — wie Aristokratie, Plutokratio, Oligarchie — RäteDies als Ziel einer großangelegten Staatspolitik im Stadium ruhiger Entwicklung. Die Heranziehung und Heranbildung qualifizierter Mitarbeiter am Staate durch das System der Verfassung — also über den Rahmen des üblichen Beamtenbegriffs heraus — die Schaffung eines „freien" Beamtentums.

Hi republik. Republik ist somit alles, was eine qualifizierte Einherrschaft ausschließt. In einer Republik wird, wie es J e l l i n e k 1 ) im juristischen Kernpunkt treffend formuliert, die höchste Staatsgewalt niemals durch einen bloßen psychologischen Vorgang gebildet, sondern stets durch einen juristischen Prozeß gewonnen; stets ist Staatswille der Wille eines kleineren oder größeren Kollegiums 2). Träger der Staatsgewalt ist also in der Republik eine Mehrheit oder Vielheit von Willensubjekten, juristisch zur Einheit zusammengefaßt. — Aus dem Gesagten erhellt, daß eine Republik nicht notwendig demokratisch, eine Monarchie nicht notwendig undemokratisch zu sein braucht 3 ). Man wird z. B. einer durch Volkswahl auf Grund Mehrheitsbeschluß entstandenen Monarchie die demokratische Eigenschaft solange nicht absprechen können, als die Aufhebung des Beschlusses durch einen neuen Beschluß nicht vorliegt und damit die stillschweigende Anerkennung des ersten Beschlusses erfolgt 4 ). Ein weiteres Charakteristikum der Demokratie ist der verfassungsmäßige Rechtssatz, daß gleiches Recht aller zur Grundlage des demokratischen Staates gehört, und daß alle Volksgenossen frei sind — Freistaat — Volksstaat. — Damit ist das Wesen der Demokratie grundsätzlich gekennzeichnet und es fragt sich nur, inwieweit ein konkreter Freistaat diese Ideale in seiner realen Erscheinungsform erreicht oder ihnen doch näher kommt. Hier zeigen sich dann in der Praxis sofort naturnotwendige Beschränkungen. Der Staatswille kann, von seltensten Ausnahmefällen eines gleichlautenden Plebiszits aller Bürger abgesehen, niemals Wille der Gesamtheit sein. Durchweg wird eine Mehrheit die Minderheit überstimmen. Ebenso kann die demokratische Freiheit nur relativ verstanden werden; eine absolute Freiheit gibt es auch im Freistaate nicht. Mit diesen Einschränkungen erscheint das Wesen der Demokratie fest eingefügt in die juristische Vorstellung vom modernen Staatsbegriff überhaupt, und es bleibt nur noch zu prüfen, in w e l c h e r O r g a n i s a t i o n das Volk d i e S t a a t s g e w a l t ausübt. — Zuvor aber seien noch einige ergänzende W e s e n s z ü g e der D e m o k r a t i e hervorgehoben. — Demokratie bedeutet staatsrechtlich betrachtet, wie oben erläutert, Besitz der Staatsgewalt durch das Volk. Und wenn nach Laban d 6 ) und Geri) Jellinek: ..Allgemeine Staatslehre". 1919, S. 710. *) J e l l i n e k : a. a. 0. S. 711. 3 ) Daß sich also Demokratie und Republik nicht decken, ist unzweifelhaft bei juristischer Betrachtungsweise. Was W i t t m e y e r : a.a.O. S. 46 ff. vorbringt, um seine Gleichstellung beider Begriffe zu begründen, kann nicht Oberzeugen. *) Dies unter der Voraussetzung, daß das Mehrheitsprinzip als einzige und wesentliche Eigenschaft des demokratischen Begriffs angesehen wird, worauf noch weiter unten einzugehen sein wird. •'•1 Laband: „Staatsrecht des Deutschen Reichs", 1911. S. 60, 62 ff.

17

ber die Souveränität eine Eigenschaft der Staatsgewalt ist, ist das Volk damit auch souverain, jedoch nicht jeder Einzelne ist souverain, sondern das Volk in seiner G e s a m t h e i t , in seiner Auswirkung durch die repräsentativen Organe. — Von Souverainität wird man überall da sprechen können, wo jede Handlung der Legislative und Exekutive tatsächlich durch den Träger der Souveraini1 ät nach gegebenen Richtlinien inhibiert werden kann. — Jedenfalls kann festgestellt werden, daß der Begriff der D e m o k r a t i e keine Bindung an die Staatsform bedingt 2 ). Im staatspolitischen Sinne wird man sagen können, daß Demokratie das Höchstmaß der individuellen Anteileignerschaft des Gesamtvolkes an der Gestaltung des Staatswesens darstellt. Diese individuell ausdrückbare Anteilseignerschaft bedeutet jedoch nicht ungehemmte Auswirkung desIchs, sondern Einordnung des Einzelnen in die Gesamtheit. Herrschen heißt regieren, und regieren ist überlegen und handeln. Selbstaufgabe im Interesse der Allgemeinheit! Sonst wird die Demokratie entweder zum Schlagwort der Politik, zu einer Fiktion, wie das Wort von der Gleichheit mit unabsehbaren Wirkungen oder sie führt zur Anarchie. Demokratie läßt sich somit letzten Endes abstrakt weder hinsichtlich der staatsrechtlichen noch staatspolitischen Auswirkung in ein für allemal gegebene festliegende Formen kleiden, weder rechnerisch noch statistisch noch sonstwie messen, — sie ist Zweckgestaltung für die Staatsnotwendigkeiten. Dieser Gedanke führt zu einer bedeutsamen Feststellung über das Wesen der d e u t s c h e n D e m o k r a t i e . Wir glauben, daß diese Erkenntnis gerade dem typisch deutschen Wesenszug gerecht wird, daß dem Deutschen, wie er zwischen Weichsel und jenseits des Rheins, zwischen den Alpen und der Nordsee wohnt, dem der deutsche Boden zur Quelle seiner Kraft geworden ist, der ausgesprochene und objektive Wille zum Staat und zur Freiheit durch den Staat zur zweiten Natur geworden ist. Die freie Herzogswahl der Germanen in den Zeiten der Not aus den Tüchtigen, die germanische Landsgemeinde als beratendes und beschließendes souveraines Volksorgan über die Zeit des Mittelalters, die Zeiten der Staatenlosigkeit, die mangels jeder einheitlichen Staatsgewalt zum Raubrittertum führten — zum Raubrittertum am Besitz der Nation, — am Volksvermögen — hinweg zu den FreiheitsGerber: „Grundzüge des Staatsrechts". 1889, S. 19 ff. ) Siehe P i l o t y : „Das parlamentarische System". 1917, S. 511 ff. Dagegen derselbe: „Das parlamentarische System" im Archiv für Rechts- und Wirtschaftsphilosophie, Bd. 11,1917/18. v. Seidel: „Staatsrechtliche und politische Abhandlungen". 1893, S. 126. Scheicher: „Das parlamentarische System", im Archiv des öffentlichen Rechts. Bd. 41, S. 257. Dagegen v. Mohl: „Repräsentativsystem", 1862. Gerade P i l o t y unterliegt in seiner Stellungnahme scheinbar stark der Beeinflussung des englischen Vorbilds. Siehe hierzu: H a t s c h e k : „Englische Verfassungsgeschichte"; 1913. Diguit: ,,Trait£ de droit constitutional", 1911, Bd. 1, S. 411. 2

v. Schmettow, Demokratie 'lud Verfassungsreform.

2

18

kriegen und den Zeiten des Deutschen Bundes bis zur Jetztzeit, wo sich dieser Geist frei von dem Gedanken utopistischer Demagogie wieder zu regen beginnt — was sind es weiter als Erscheinungsformen des deutschen Wesens ? Es kann daher nicht bezweifelt werden, daß der Deutsche an sich zur Demokratie im Staate veranlagt ist und die Fähigkeiten zur Mitbestimmung seiner Geschicke in ihm rassenmäßig verankert sind; daß ferner die Entwicklung, die ihm im Laufe der Jahrhunderte im Staatsleben eine, wenn auch oft schwankende, so doch immer stärkere demokratische Stellung gegeben hat, zu dem oben betonten Grundsatz führt, daß sich ein Volk naturnotwendig zu der ihm die ideellen und materiellen Lebensbedingungen sichernden Staatsorganisation findet. Sonach ist auch die demokratische Mitbestimmung des Staats durch die Volksgenossen im Zuge der Entwicklung durchaus begründet. — Den „festen Glauben", nennt dies M e n d e l s s o h n - B a r t h o l d y an den guten Willen und das gesunde Urteil der übergroßen Mehrzahl unserer Volksgenossen, ein Glaube, der sich durch viele Geschlechter verebt und treu überliefert sein muß, damit er hieb- und stichfest wird". Erkennen wir diesen Glauben an, so ist es notwendig, Grundf o r d e r u n g e n aufzustellen, welche an eine deutsche Demokratie zu stellen sind und diesen eine staatsrechtliche und sittliche Formulierung zu geben. Beides hängt untrennbar zusammen, denn das Recht in seiner höchsten Erscheinungsform, der Verfassung, kann nicht sittliche Forderungen ignorieren. S t a a t s r e c h t l i c h : Klare und sichere W i l l e n s b i l d u n g des V o l k e s aus der Summe seiner g e i s t i g e n und m a t e r i e l l e n K r ä f t e und Realisierung des so gebildeten Willens im Staatsleben durch die Exekutive und Legislative. S i t t l i c h : Aufstieg der Tüchtigen. Es muß Aufgabe der Verfassungsform sein, unbeschadet aller wirtschaftlichen, privatrechtlichen und sonstigen Hemmungen diesen zu erleichtern, die qualifizierten Menschen die R e a l i s i e r u n g ihrer F ä h i g k e i t e n i m S t a a t s i n t e r e s s e zu ermöglichen und damit den Aufstieg des Gesamtvolkes zu fördern. Diese Ziele stellen die subjektive Verfassungsform — sie wurden oben mit dem Sammelausdruck in ihrer konkreten Auswirkung als Regierungsmethode bezeichnet — überhaupt zur Erörterung. Ehe darauf im einzelnen einzugehen sein wird, erscheint es zweckmäßig, noch zwei Begriffe heranzuziehen, welche wesentliche Voraussetzung für eine verfassungsrechtliche Auswertung der aufgestellten demokratischen Grundforderungen im Staate bilden, den Entwicklungszustand und den Kulturstand eines Volkes. Der E n t w i c k l u n g s z u s t a n d ist vielleicht das, was wir als Zivilisationsgrad zu bezeichnen pflegen. Freilich deckt auch diese l ) Albrecht M e n d e l s s o h n - B a r t h o l d y : einer Verfassung". 1919, S. 7.

„Der Volkswille, Grundzüge

19

Bezeichnung den Begriff nicht vollständig. Der Entwicklungszustand zeigt sich uns als das Abbild eines Volkes in seiner Verkettung mit den lebenden Realitäten der Wirtschaft, der Staatspolitik und den anderen Völkern, — kurz in allen in das Leben des Einzelnen wie der Gesamtheit eingreifenden Erscheinungen. Heute besonders gekennzeichnet durch die Einflüsse aus Verkehr und Kapital auf die äußere Gestaltung des Menschen, wie es das Zeitalter der Kohle im Kampf um die Existenz mit sich bringt. Die „Mechanisierung" nennt dies R a t h e n a u 1 ) , welche insbesondere S t i n n e s unter dem Einfluß der Inflation in der vertikalen Konzernbildung typisch in seiner Wirkung zum Ausdruck gebracht hat. — Es erscheint jedoch nicht ausgeschlossen, ist sogar wahrscheinlich, daß gerade dieses äußere Gesicht unter dem Einfluß einer neuen Entwicklung, wie sie z. B. die Elektrizität mit sich bringen kann, wesentlich geändert und in neue Bahnen gelenkt wird. Im Entwicklungszustand liegt also als Charakteristikum die Bewegung durch die Zeit begründet. Anders, aber die Faktoren des Entwicklungszustandes fundamental ergänzend, wirkt die K u l t u r eines Volkes als eine im Kern feststehende Norm. Sie ist das Ergebnis der inneren Verarbeitung von Entwicklung und Grundcharakter zu einem einheitlichen Ganzen. Der Kulturstand eines Volkes wird ausschlaggebend beeinflußt von der Qualität und vielleicht auch hier von der Quantität seiner geistigen Schichten, erst in zweiter Linie und indirekt von der Summe des in seinen Tresoren befindlichen Goldes. Jede Verkennung dieser Tatsache, jede einseitige Materialisierung, gleichgültig, ob sie von oben, unten oder aus der Mitte kommt, um parlamentarisch nach der Einstellung der horizontal aufgebauten Volks-Repräsentation, des Reichstags, zu sprechen 2 ), ist stets unzertrennbar vom Zusammenbruch der Reiche und Völker gewesen. Jeder Zusammenbruch der geistigen Kulturschichten kann somit als Anzeichen einer höchsten Gefahr für Staat und Volk angesehen werden. Dieser wirkt umso nachhaltiger, je weiter das Volk in seiner Kultur fortgeschritten ist. Rußland, dieses Volk im Urzustand der Entwicklung, dieser Satz aus den sich in der Völkerwanderung bewegenden Geistern mit seinem einst dünnen Gewebe einer Oberschicht kann hier als Beispiel wohl nicht herangezogen werden, es wird dies vielleicht eine der wenigen Ausnahmen sein, die die Regel bestätigen. Auch ist über die Leninsche 3 ) Epoche das letzte Wort noch nicht gesprochen. r

) G a s t o n R a p h a e l : „Walther Rathenau", Paris 1919, Kap. II. ) Der Reichstag als das derzeitige einzige rechtliche Repräsentationsorgan des Volkes wird in seiner Parteienbildung als horizental gegliedert angesprochen. Auseinangersetzung s. später. 3 ) L e n i n : „Staat und Revolution" 1917. Vergleichsweise können hier auch Rom, Bvzanz, vielleicht Spanien herangezogen werden. 2« 2

20

III. Kapitel.

Die Willensbildung im demokratischen Staat. Demokratie bedeutet, objektiv staatsrechtlich betrachtet, Volksherrschaft, — Regierung durch das Volk und für das Volk. Grundsätzlich soll also hier die L e g i s l a t i v e und die E x e k u t i v e nur durch den Willen des Volkes—in erster Instanz, der Entstehungsinstanz — ausgeübt werden. Diesen Willen kann das Volk jedoch nur bilden, wenn es zur Willensbildung organisiert ist, — sei es durch Volksabstimmung (unmittelbare Demokratie), sei es durch Beschlußfassung seiner Vertreter (repräsentative Demokratie). Da nun die erste Form der Willensbildung in den modernen großen Demokratien überhaupt nicht oder nur neben der zweiten Form für Ausnahmefälle vorgesehen sein kann, so liegt naturnotwendig das Schwergewicht der Willensbildung im demokratischen Staat im Repräsentativsystem. Die Formel: Alle Staatsgewalt liegt beim Volke, hat also nur insofern materiellen Inhalt, als das Volk seine Herrschergewalt durch Wahlen ausübt. Es gibt in den Wahlen seine Macht an die gewählten Vertreter ab und kommt solange nicht mehr bei der Willensbildung im Staat in Betracht, bis Neuwahlen oder Plebiszit eine erneute Willensbildung erfordern. Schon R o u s s e a u 1 ) konnte sagen: „Das englische Volk glaubt souverain zu sein, es irrt sich sehr; nur während der Wahlen der Parlamentsmitglieder ist es frei. Nach Schluß derselben lebt es in Knechtschaft, ist es nichts". Da nun das Repräsentativsystem die einzige Möglichkeit darstellt ,dem Volke überhaupt einen Anteil an der Staatsgewalt im modernen Staat zu geben, so liegt der Schwerpunkt der Demokratie in dessen Gestaltung. Für jede Demokratie kann also der Prüfstein, ob ihre Einrichtungen dem individuellen Charakter und der durch die Bedürfnisse des Volkes bedingten Eigenart entsprechen, nur die Form des Repräsentativsystems, im weitesten Sinne gefaßt, abgeben. Ist ein Repräsentativsystem nicht dazu geeignet, den oben aufgestellten Grundforderungen einer wahren Demokratie hinsichtlich der klaren und sicheren Willensbildung des Volkes aus der Summe seiner sämtlichen geistigen und materiellen Kräfte zu entsprechen, so wird man schon bei der Legislative nicht von der Bildung eines objektiv richtigen Staatswillens sprechen können. Es wird dann notwendig, das Repräsentativsystem derartig auszugestalten, daß es eine objektive Gesamtwillensbildung ermöglicht, und damit auch seine vornehmste Aufgabe erfüllt, nämlich den individuellen Verhältnissen und Bedürfnissen des Volkes zu entsprechen. Die Forderung verlangt nicht nur Finden und Bilden des subjektiven Einzelwillens, sondern des objektiven Gesamtwillens. Der Gesamtwille wird aber solange nicht ') R o u s s e a u : ., Contra et social".

3. Buch. 15. Kapitel.

21

als objektiv angesprochen weiden können, als er — rein psychologisch aufgefaßt — nur willkürliche Addition rein subjektiv gebildeter Einzelwillen darstellt, politisch betrachtet, ihn rasch wechselnde Einflüsse innerer und äußerer Ergebnisse beeinflussen können, ihn also zu einer reinen Reaktionserscheinung subjektiv körperlicher Zahlenbildung machen. — Um diese Fehlerquellen in der objektiven Willensbildung bei der Legislative auszuschalten, ist es erforderlich, einen Maßstab zu finden, der es ermöglicht, den Willen unter Ausschluß rein subjektiv körperlicher Beeinflussung — also nicht nur zahlenmäßig — zu bilden, organisch zusammenzufassen und somit ergänzend repräsentativ zum Ausdruck zu bringen. Die Einrichtung des Z w e i k a m m e r s y s t e m s insbesondere in den führenden Demokratien des Westens, wie F r a n k r e i c h , E n g l a n d und Amerika, kannals Ergebnis dieser Erkenntnis angesprochen werden. — Die Frage der Repräsentation des Volkswillens gewinnt umso mehr Bedeutung, je stärker die verfassungsrechtliche Stellung des Repräsentativorgans oder der Repräsentativorgane ist, ja sie führt zum Kernpunkt dieses Problems, wenn sich die tatsächliche Macht der Volksvertretung in e i n e m Organ verkörpert und dieses nicht nur legislative sondern auch exekutive Kompetenzen ausschlaggebend auf sich vereinigt. Von grundsätzlicher Bedeutung ist deshalb im demokratischen Staate die weitere Frage, wie das Problem der Willensbildung bei der Regierungseinsetzung und Regierungsführung gelöst werden kann. Die Exekutive kann als die 2. KardinalFrage im modernen Staat angesehen werden. Sie steht als Begriff der p a r l a m e n t a r i s c h e n R e g i e r u n g im Mittelpunkt aller staatsrechtlichen und politischen Erörterungen der neuesten Zeit, die sich mit demokratischen Verfassungseinrichtungen beschäftigt. — Wie soll die Regierung gebildet und geführt werden, um den Anforderungen zu entsprechen, welche Volk und Staat an diese zu stellen berechtigt sind? — Formaljuristisch erscheint die Antwort leicht. Der Volkswille, das heißt also nach dem Vorangeschickten der Wille der Volksrepräsentation, hat sie zu bilden und nach diesem Willen hat die Exekutive dauernd zu verfahren. Eine solche Auslegung entspricht der Logik der Demokratie; sie scheint schlüssig und juristisch einwandfrei. So haben denn auch die neuen deutschen Verfassungen dieser Logik Rechnung getragen und überall fast gleichlautend den Verfassungsgrundsatz aufgenommen: Bildung und Amtsführung der Regierung hat gemäß des Vertrauens, d. h. des Willens, des Parlaments zu erfolgen, wobei hier zunächst die Frage nicht geprüft werden soll, ob eine so gebildete Regierung den notwendigen Repräsentationserfolg sicherstellt. Jedenfalls ist mit solcher Regelung den üblichen Forderungen demokra-

22

tischer Lehre auf dem Gebiete der Willensbildung bei der Exekutive Rechnung getragen. Die V o l k s v e r t r e t u n g soll demnach nicht auf die Willensbildung bei der Gesetzgebung beschränkt sein, sondern sie will regieren und diesen Willen dadurch betätigen, daß sie nur ihre Vertrauenleute an die Spitze der Exekutive gelangen läßt, sie auf Programme verpflichtet, für sie die Grundsätze der Regierungsführung vorschreibt und sie nur solange im Amt beläßt, als sie die Amtsgeschäfte nach ihrem Willen führen. Damit verlangt also das Parlament von diesen Willensbildung nach seinem Willen x ). Ein solches parlamentarisches System üblicherweise als eine zum Wesen der Demokratie unbedingt gehörende Einrichtung der Willensbildung auf dem Gebiete der Exekutive erachtet, unterstellt also die Exekutive dem Organ der Legislative und bedeutet das gerade Gegenteil von dem für den Staat als zweckmäßig erachteten Montesquieuschen Grundsatz von der „Teilung der Gewalten" 2). Zwar übt beim parlamentarischen System die Volksvertretung nicht selbst die Exekutive aus, Legislative und Exekutive sind nicht in ihrer Hand vereinigt; auch sind die Träger der Exekutive nicht völlig abhängig von ihr, sie brauchen nicht zu gehorchen, sie können zurücktreten. Trotzdem ist die Bindung eine außerordentliche. Es liegt in diesem Verhältnis auch keine Vollmacht, etwa auf Zeit begründet, sondern diese muß sich die Regierung immer erst von Fall zu Fall durch Parlamentsmehrheit sichern, sie muß darauf gefaßt sein, diese nicht zu erhalten oder sich eine Desavouierung ihrer Maßnahmen gefallen lassen. Damit jedoch hat das Parlament das entscheidende, rechtliche und politische Übergewicht. Es herrscht durch einen oberen Willen primär und andauernd auch auf dem Gebiet der Exekutive. Rein äußerlich betrachtet, scheint eine derartige Gestaltung dem Wesen der Demokratie jedenfalls nicht zu widersprechen. Und doch kann solche Regierungsführung nicht den Forderungen eines demokratischen Staats gerecht werden, mag sie der Theorie und Logik nach auch ins System gehören und die Montesquieusche Anschauung nicht als Kennzeichnung wahrer Demokratie angesehen werden. — Wie in jedem anderen, muß auch im demokratischen Staat den realen Notwendigkeiten des Staatswesens zufolge eine Führung an der Spitze stehen, die zur Führung und unabhängigen Willens1 ) Siehe P i l o t y : „Das parlamentarische System'". Archiv für Rechtsund Wirtschaftsphilosophie. Bd. 11, S. 70. Bergsträßer: „Handbuch der Politik", — Zur Frage der Verantwortlichkeit — 3. Aufl., 1. Bd., S. 334. B e ding: „Zum Werden und Leben d. Staaten 1920, S. 356. 2 ) Diese Auffassung wird neuerdings wieder stark betont. So sagt v. Blume: Handbuch der Politik, Bd. 1, S. 342. „Wie immer das parlamentarische System ausgestattet sein mag — in einer Hinsicht gleicht es dem der absoluten Monarchie: Hier wie dort beherrscht e i n Organ den Staat. — Die Gefahren des Dualismus sind beseitigt; die Gefahr des Mißbrauchs der einheitlichen Staatsgewalt ist an ihre Stelle getreten".

23

bildung befähigt ist, die Entschlußfähigkeit zum Handeln und ein starkes Gefühl eigener Verantwortlichkeit — die höchste Führereigenschaft — besitzt, und so auch eine gewisse Stabilität in der Leitung der Regierungsgeschäfte gewährleistet „Ordnung verlangt einen ruhigen Sitz der Herrschaft". „Ruhe und Stetigkeit bilden die Hauptbedingung für die bleibenden Erfolge des Staates 1 )". Diese Forderungen sind nur erfüllbar, wenn die leitenden Staatsmänner nach Eignung und Befähigung, nicht nach ihrer Zugehörigkeit zu einer Parteigruppe oder nach politischer Taktik eingestelltem „Vertrauen" zum Amte berufen und in der Amtsführung belassen werden, sodaß sie sich tatsächlich in ihrer Willensbildung und Willensdurchführung dau ernd am Gängelband befinden. Im gewissen Umfang fehlt diese Erkenntnis von der Negativität dieser Begleiterscheinung in keiner parlamentarisch entwickelten Demokratie. Gewisse Schranken gegen den Parlamentsabsolutismus haben auch gerade hinsichtlich der Exekutivkompetenzen mehr oder weniger alle Staaten mit parlamentarischen Regierungssystem aufzurichten versucht. Vornehmlich das bereits oben erwähnte Zweikammersystem, die kurzen Legislaturperioden, das Staatsoberhaupt mit Gleichgewichtsfunktion, das Plebiszit mit einer gegen das Parlament gerichteten Spitze u. a. m. können hier als Hemmungen für eine parlamentarische Herrschaft angesehen werden. Die Erfahrung hat jedoch gelehrt, daß in Demokratien, die nicht wie Amerika das gewaltentrennende Prinzip durchgeführt haben, diese Schranken nicht immer ausreichen, um der Regierung die nötige Handlungsfreiheit zu gewähren. Dies tritt besonders bei Völkern in Erscheinung, denen entwicklungs- und veranlagungsmäßig eine Konsolidierung ihrer politischen Einstellung fehlt, eine Eigenschaft, die man oft als rein individuell und geschichtlich begründet ansehen kann. — In neuester Zeit beginnt diese Einsicht in der deutschen Theorie Fuß zu fassen. In klarer Erkenntnis, daß eine von einem Parlament abhängige Parlamentsvertrauensregierung unmöglich eine für den Staat brauchbare und geeignete Regierung sein kann, und daß sie deshalb auch nicht zum Wesen des demokratischen Staats gehören müsse, bemühen sich manche Staatsrechtslehrer für das deutsche parlamentarische System Rechtssätze aufzuzeigen, die für eine gewisse Selbstständigkeit der Regierung gegenüber dem Parlament sprechen 2 ). So betont man, daß parlamentarisches ') Rehm: „Allgemeine Staatslehre", 1907, S. 76 f. 2 ) Vgl. Scheicher: „Das parlamentarische System" im Archiv für öffentl. Recht, 1921, S. 267 ff. (Früher in Fischers Zeitschrift, Bd. 49, S. 27). Schanze: „Die Landesregierungen und ihr verfassungsrechtliches Verhältnis zum Landtag" im Archiv für öffentl. Recht, Bd. 42 S. 266 ff. T h o m a : „Im Archiv f. öffentl. Recht". Bd. 40, S. 228 ff. 0. Mayer in seiner Besprechung im

24

System nicht bedeutet, daß das Parlament im eigentlichen Sinne regiere, da es doch nur die Regierung einsetze und stürze, sondern daß ein gewisses Gleichgewicht zwischen Parlament und Regierung auch dort vorhanden sei, wo kein unabhängiger Gleichgewichtsfaktor zwischen beiden stehe. Rechtlich sei die Regierung nicht verpflichtet, den Wünschen des Parlaments bei der Exekutive Folge zu leisten, da die erstere doch auch selbständige Organstellung besitze, und daher dem Parlament nicht untergeordnet sein könne.— Diese Ansichten nähern sich also offenbar dem Prinzip der Gewaltentrennung, welches in seiner mildesten Form auf eine Vollmachterteilung auf Zeit von Seiten des Parlaments an die Regierung hinausläuft. Solche theoretischen Untersuchungen sind symptomatisch. Sie zeigen, daß auch der Staatsrechtler ganz unabhängig von politischer Einstellung sich vom Dogma des reinen parlamentarischen Systems freimacht und mit den Mitteln seiner juristischen Wissenschaft die Abhilfe sucht gegenüber in der Praxis des Staatslebens unhaltbaren Folgeerscheinungen aus dieser Form der Gestaltung der Willensbildung im demokratischen Staat. Doch nirgendwo in der Praxis unterscheidet sich Doktrin und Praxis so scharf als im Staatsrecht. Was nützen juristisch mit aller Überzeugungskraft aus dem Zusammenhang mit der Verfassung entwickelte Rechtssätze, die für das rechtliche Verhältnis zwischen Parlament und parlamentarischer Regierung zu gelten haben, wenn sie in der Praxis keine Anwendung finden ? Die Verfassung selbst muß ausgesprochen dieses rechtliche Verhältnis dahin normieren, daß der Regierung die erforderliche Selbständigkeit und Stabilität verliehen wird, soweit ein Volk eine derart beschaffene Regierung braucht. Diese Forderung widerspricht nicht der Demokratie, sondern sie entspricht ihr. Denn das muß doch auch für den demokratisch eingestellten Staat als charakteristische Eigenschaft gefordert werden, soll er kein theoretisches Phantasiegebilde, sondern Wirklichkeitsstaat sein; „Die B e f ä h i g u n g zum k r a f t v o l l e n S t a a t s wesen".—Diese Aufgabe hat also eine dem Volke individuelle, angepaßte Verfassung auch für das System der demokratischen Regierung zu lösen. — Auf dem Festland ist dieser Gesichtspunkt einer inviduellen und damit richtigen demokratischen Regierung wiederholt verlassen worden, indem kontinentale Staaten versuchten, das englische parlamentarische System, dieses Urgewächs kolonialinsularer Entwicklung zu kopieren. Mit Recht hebt H a s b a c h 1 ) herArchiv für öffentl. Recht, Bd. 43, S. 365. R o t h e n b ü c h e r : „Die Stellung des Ministeriums nach bayrischem Verfassungsrecht 1922. W i t t m e y e r : a.a.O. vielfach in seinen Untersuchungen über die Gegenspieler des Reichstags, S. 373ff. Ferner auch P i l o t y : „Das parlamentarische System" 1918. Politisch vor allem H a s b a c h in seinem bereits erwähnten Werk über die parlamentarische Kabinettsregierung. Hasbach: a. a. 0.. S. 257.

25

vor: „Die festländischen Staaten, welche eine parlamentarische Regierung einführen, streben so nach einer Regierungsform, die unter anderen gesellschaftlichen Verhältnissen unter anderen geschichtlichen Voraussetzungen, aus anderem seelischen Boden emporgewachsen ist, und die Völker, die noch immer nicht verstehen, daß ihre Einrichtungen ihnen so angepaßt werden müssen, wie ihre Bekleidung, wundern sich ohne Grund, daß sich nicht überall eine getreues Westminster gebildet hat." Was ist es anders, das H a s b a c h den Völkern hier zuruft als: Nosce te ipsum — Volk: Beuge dich dem eisernen Zwang der Geschichte! Ähnlich spricht sich auch M i r a b e a u 1 ) aus, indem er feststellt, daß die Volksvertretung sich zur Nation verhalten müsse, wie die Landkarte zur physischen Gestaltung des Landes. — Aus dieser Erkenntnis — dem Instinkt für Notwendigkeit und Kraft — haben sich die einzelnen Regierungssysteme in den verschiedenen Ländern der Erde entwickelt und der Zwang der Wirklichkeit hat sie letzten Endes immer wieder ab von phantastischen Idealen zu dem vom Existenzzwang diktierten Realitäten zurückgeführt2). Wie wäre es sonst denkbar, daß Amerika, dieses angeblich freieste und nach klarsten demokratischen Grundsätzen regierte Volk der Erde seine Verfassung aufrecht erhält, von der T a y l o r 3 ) sagt: „Die Vereinigten Staaten haben schon lange das Höchste an mechanischen Einrichtungen politischer Freiheit besessen und der praktische Erfolg ist gewesen, daß die große Republik wie in einer Zange gehalten und beherrscht wird". Oder daß in Frankreich der Versuch, den sogenannten echten Parlamentarismus von England zu übertragen, wie er sich dort insbesondere seit 1429 in seiner Beteiligung von Staatsoberhaupt, Volksvertretung und Volk bei der Regierungsbildung als typisch herausgebildet und bewährt hat, an der psychologischen Beschaffenheit des französischen Volkes scheiterte und zu dem unechten Parlamentarismus führte. — Wenn R e d s l o b s 4 ) Auffassung vom französischen parlamentarischen System in seiner theoretischen Wertung richtig ist, so liefert sie ein negatives Ergebnis, denn sie erweist, daß die meisten kontinentalen parlamentarischen Systeme unechte, verfälschte Formen eines parlamentarischen Regierungssystems sind. Sie zeigt insbesondere, daß das französische Regierungssystem nicht dem englischen Muster entspricht, das Frankreich befolgen wollte. Daraus geht hervor, was für die hier verfolgten Gedankengänge von Bedeutung und Beweiskraft ist — daß ein Volk psychologischem und realem Zwange folgend, überhaupt nicht ein Regierungssystem nach abstraktem Muster erträgt, sondern sich eine Verfassung schafft, wie sie nur für !) ) 3 ) *)

2

M i r a b e a u : Collection comlete des traveaux 1891, I, S. 21. R o u s s e a u : a. a. 0. Lehre vom Zweck hinsichtlich der Regierungsform H. T a y l o r : Origin and Growth of the English Constitution 1898/99 R e d s l o b : „Die parlamentärische Kabinettsregierimg 1918.

26

selbiges paßt. — Es würde zu weit führen, hier darauf einzugehen, inwieweit die erwähnten außerdeutschen Verfassungen die aufgestellten demokratischen Grundforderungen im einzelnen verwirklicht haben. — In folgendem wird in Anlehnung und Auswertung der vorangeschickten allgemeinen Erwägungen, welche eine Festlegung formal-demokratischer Gesichtspunkte bezweckten, an der geltenden deutschen Reichsverfassung zu zeigen sein, inwieweit diese dem Ideal der Demokratie bei staatrechtlicher und philosophisch-sittlicher Betrachtungsweise und unter besonderer Berücksichtigung des d e u t s c h e n W e s e n s z u g s , gerecht wird. IV. Kapitel.

Der deutsche demokratische Staat, seine Willensbildung und Regierungsführung. Gehen wir zunächst zu einer rein staatsrechtlichen Besprechung des Weimarer S y s t e m s über, so ist es hierbei wohl nicht erforderlich, sich mit dessen allgemeinen Normen zu befassen, sondern es wird darauf ankommen, an seinen Kernpunkten, der legislativen und exekutiven Gestaltung, die Schäden formaler Demokratie nachzuweisen 1). Mit den Artikeln 20—40 hat die geltende Reichsverfassung den Aufbau seines Repräsentativorgans, des Reichstags, geschaffen und damit gleichzeitig das technische Fundament zum E i n k a m m e r s y s t e m gelegt. Hier münden die Wurzeln des der Volksvertretung mit Art. 68 verliehenen Legislativrechts, hier steht die Wiege ihrer Hausmacht, des parlamentarischen Systems, welches ihr durch Art. 54 verbrieft ist. Damit findet im R e i c h s t a g eine Gewaltenvereinigung statt, die ihn in den Mittelpunkt des gesamten Verfassungssystems stellt und ihn zum ausgesprochenen Träger des gesamten geltenden Reichsstaatsrechts macht. Läßt die damit zur Tatsache gewordene Verschmelzung von Legislative und Exekutive in einem Organ schon starke Zweifel hinsichtlich der Erfüllung der oben aufgestellten formalrechtlichen Ansprüche an die Demokratie entstehen — ganz abgesehen von praktischen Folgen, die später erörtert werden sollen — so muß die scharfe Herausmeißelung der Reichstagsvormachtstellung im Zuge der Verfassung diese Bedenken erhöhen: Es darf doch hierbei nicht vergessen werden: Auch juristisch bedeutet Demokratie nie Staatsform, sondern sie ist immer nur ein Wesenszug, — ein Tatbestandsmerkmal der Staatsverfassung. — Lassen wir zur Beweisführung der Reihe nach in kurzen Bildern Vgl. hierzu: Die bekannten Systeme und Kommentare zum neuen deutschen Staatsrecht. (Siehe Literatur-Verzeichnis).

26

selbiges paßt. — Es würde zu weit führen, hier darauf einzugehen, inwieweit die erwähnten außerdeutschen Verfassungen die aufgestellten demokratischen Grundforderungen im einzelnen verwirklicht haben. — In folgendem wird in Anlehnung und Auswertung der vorangeschickten allgemeinen Erwägungen, welche eine Festlegung formal-demokratischer Gesichtspunkte bezweckten, an der geltenden deutschen Reichsverfassung zu zeigen sein, inwieweit diese dem Ideal der Demokratie bei staatrechtlicher und philosophisch-sittlicher Betrachtungsweise und unter besonderer Berücksichtigung des d e u t s c h e n W e s e n s z u g s , gerecht wird. IV. Kapitel.

Der deutsche demokratische Staat, seine Willensbildung und Regierungsführung. Gehen wir zunächst zu einer rein staatsrechtlichen Besprechung des Weimarer S y s t e m s über, so ist es hierbei wohl nicht erforderlich, sich mit dessen allgemeinen Normen zu befassen, sondern es wird darauf ankommen, an seinen Kernpunkten, der legislativen und exekutiven Gestaltung, die Schäden formaler Demokratie nachzuweisen 1). Mit den Artikeln 20—40 hat die geltende Reichsverfassung den Aufbau seines Repräsentativorgans, des Reichstags, geschaffen und damit gleichzeitig das technische Fundament zum E i n k a m m e r s y s t e m gelegt. Hier münden die Wurzeln des der Volksvertretung mit Art. 68 verliehenen Legislativrechts, hier steht die Wiege ihrer Hausmacht, des parlamentarischen Systems, welches ihr durch Art. 54 verbrieft ist. Damit findet im R e i c h s t a g eine Gewaltenvereinigung statt, die ihn in den Mittelpunkt des gesamten Verfassungssystems stellt und ihn zum ausgesprochenen Träger des gesamten geltenden Reichsstaatsrechts macht. Läßt die damit zur Tatsache gewordene Verschmelzung von Legislative und Exekutive in einem Organ schon starke Zweifel hinsichtlich der Erfüllung der oben aufgestellten formalrechtlichen Ansprüche an die Demokratie entstehen — ganz abgesehen von praktischen Folgen, die später erörtert werden sollen — so muß die scharfe Herausmeißelung der Reichstagsvormachtstellung im Zuge der Verfassung diese Bedenken erhöhen: Es darf doch hierbei nicht vergessen werden: Auch juristisch bedeutet Demokratie nie Staatsform, sondern sie ist immer nur ein Wesenszug, — ein Tatbestandsmerkmal der Staatsverfassung. — Lassen wir zur Beweisführung der Reihe nach in kurzen Bildern Vgl. hierzu: Die bekannten Systeme und Kommentare zum neuen deutschen Staatsrecht. (Siehe Literatur-Verzeichnis).

27

die Kräfte an unserem Auge vorüberziehen, welche geeignet erscheinen, eine Bresche in die chinesische Mauer, welche der Gesetzgeber um den Reichstag als Legislativ- und Exekutivzentrum zog, zu schlagen und als labile Hemmungen ein Gegengewicht gegen den Parlamentsabsolutismus zu bilden. Hier fällt der Blick zunächst auf die R e i c h s r e g i e r u n g selbst. Wir haben bereits angedeutet, wie diese als verfassungsmäßig berufenes Organ der Exekutive durch Art. 54 juristisch in eine direkte Abhängigkeit vom Parlament gestellt ist, sodaß dadurch der Parlamentarismus in seiner vollendetsten Form begründet wird. Wenn aus dieser Abhängigkeit, um mit W i t t m e y e r 1 ) zu sprechen, Verantwortlichkeit fließt, so schließt Art. 56 hier den Reigen, denn man wird dann umgekehrt folgern können, daß Verantwortlichkeit Abhängigkeit bedingt. Dieser Untertänigkeit der Regierung dem Parlament gegenüber scheint Art. 53 zu widersprechen, der ausdrücklich dem Reichspräsidenten die Ernennung des Reichskanzlers und auf dessen Vorschlag der Reichsminister zusichert. L u c a s glaubt deshalb hierin noch einen Dualismus in der Staatsgewalt erblicken zu können, indem die Regierung sich staatsrechtlich in den Händen des Staatsoberhauptes oder der von ihm ernannten Regierung befände. Aber das ist es ja gerade; die Regierung befindet sich tatsächlich in den Händen der zwar nominell vom Reichspräsidenten ernannten bzw. zu entlassenden Regireung, aber der Reichspräsident ist hier in seiner Entschließung nicht frei, sondern an das Parlament gebunden, womit der Art. 53 seine staatsrechtliche Bedeutung verliert und zu einem Ornament der geschriebenen Verfassung herabsinkt. Doch nicht genug damit; die materielle Aufsichtspflicht der Regierung wird durch starke Aufsichtrechte des Parlaments über die Regierungsmitglieder gewährleistet (Untersuchungsausschüsse, Mißtrauensvotum, Ministeranklage). Sie bedeuten im Grunde, daß auch der Reichspräsident, den die Reichsverfassung bewußt und gewollt als Gleichgewichtsfaktor zwischen Parlament und Regierung geschaffen hat, der Kontrolle des Reichstags unterworfen wird. Damit sind wir bei der Betrachtung der Stellung, welche die Verfassung dem S t a a t s o b e r h a u p t e vorgezeichnet hat, undwelche ebenfalls unter dem Gesichtspunkt der Bindung an das Repräsentativorgan zu prüfen sein wird, angelangt. Die durch Art. 59 dem Reichstag ermöglichte Reichpräsidentenanklage erscheint auf den ersten Blick paradox und dem Art. 50 zu widersprechen, der durch die Gegenzeichnung dem Reichskanzler die Verantwortung für alle Anordnungen und Verfügungen des Reichspräsidenten überträgt. Diese Gegensätzlichkeit ist jedoch eine rein äußerliche. Während ' ) W i t m c y e r : a. a.O. S. 331. 2) L u c a s : „Die organisatorischen Grundlagen der neuen fassung". S. 26.

Reichsver-

28

Art. 50 dem Reichspräsidenten die politische Verantwortung gegenüber dem Reichstag abnimmt, ihn also aus dem Kreis der Ministerverantwortlichkeit des Art. 56 heraushebt, und ihn damit der Oberhoheit des Reichstags entzieht, stellt ihn Art. 59 mit seiner persönlichen Verantwortung wieder in dessen Machtsphäre hinein. Auch Art. 50 entpuppt sich hier als zweischneidiges Schwert. Wirkt er einmal im Sinne der Untersuchung entlastend, zugunsten einer Stärkung der Position des Reichspräsidenten gegenüber der Volksvertretung — so stellt auf der anderen Seite das Erfordernis der Gegenzeichnung durch den sich mit dem Parlament in enger Verbindung befindlichen Reichskanzler ein, wenn auch indirektes Hörigkeitsverhältnis des Reichspräsidenten vom Reichstag wieder her 2 ). Ist das Parlament mit einer vom Reichspräsidenten getroffenen und vom Kanzler durch Gegenzeichnung gedeckten Maßnahme nicht einverstanden, so kann es durch Vertrauensentziehung den willfährigen Ministerpräsidenten stürzen und damit eine Pression auf die Entschließungen des Staatsoberhauptes ausüben. So ist es erklärlich, daß schließlich auch der machtvolle Art. 48 durch diese Hemmung wesentlich an Schärfe und an durchgreifender Bedeutung verliert. Daß diese Hemmungen sich mit starker Staatsleitung nicht vertragen, beweist der Ermächtigungsgesetzmodus, der der geschriebenen Verfassung zuwider die Macht der Exekutive in einer Weise gestärkt hat, die eine Sprengung der organisatorischen Grundlagen der Weimarer Verfassung bedeutet. Auf der gleichen Linie liegt das Auflösungsrecht des Art. 27. Auch hier überschattet der Art. 50 diese wichtige und vielleicht stärkste Schranke eines Parlamentsabsolutismus. Schließlich sei noch des Art. 43 gedacht, welcher mit einfacher Zweidrittelmehrheit der Volksvertetung erlaubt, dem Staatsoberhaupt das Schwert aus der Hand zu schlagen und seinen Mann, wenn auch interimistisch, aber für den Lauf der Exekutive gerade dann nicht weniger bedeutungsvoll an dessen Stelle zu setzen 3 ). — Daß das Spiel der Dynamik im Alltag hier oft einen dem Reichspräsidenten freundlichen Einfluß ausüben dürfte, ändert nichts an der rechtlichen Konstruktion; das sind disziplinär-traditionelle Erscheinungen 4). Das Facit der vorx ) Siehe Gedankengänge von Anschütz in der Enzyclopädie von Holtzendorff, 1914, Bd. IV., Deutsches Staatsrecht. a ) Im Anschluß an die Gegenzeichnung sagt Wittmeyer, a. a. 0. S. 262: „Die Regierungsgewalt des Reichspräsidenten glitt damit virtuell im größten Umfang auf die Reichsriegerung." Ferner zur Stellung des Reichspräsidenten derselbe S. 367. s ) Vgl. Giese: „Die Verfassung des Deutschen Reichs'4. Art. 43, Anm. 4. Kerner ebendortselbst Art. 51, Anm. 1. 4 ) Es ergibt sich das interessante Bild, daß der Reichstag nur durch seine eigene Zersplitterung an der vollen Ausnutzung der ihm verliehenen absolutistischen Machtfülle gehindert wird und es damit seinen Gegenspielern erleichtert

29

angegangenen Feststellungen liegt klar zutage: Die berufenen Träger der Exekutive, R e i c h s r e g i e r u n g und R e i c h s p r ä s i d e n t , werden unwiderruflich an den Legislativträger, den R e i c h s t a g , gekettet. Diese offensichliche Erkenntnis eines einseitig konstruktiven Verfassungsaufbaues und wohl auch berechtigte Bedenken gegen die Repräsentationskraft einer so gestalteten Volksvertretung veranlaßten den Gesetzgeber anderen, teils geschichtlich, teils entwicklungsmäßig bedingten Kräften sein Augenmerk zuzuwenden und diesen einmal einen Platz im Legislativorganismus der Verfassung einzuräumen, zum zweiten dadurch der Hegemonialstellung des Reichstags rechtliche Warnern entgegenzusetzen. Reichsrat, R e i c h s w i r t s c h a f t s r a t und V o l k s a b s t i m m u n g (Entscheid und Begehren) sollen als zweite Gruppe formaler Schrankenbildung diese Aufgabe erfüllen. Ob sie ihr gerecht werden, wollen wir prüfen und uns zunächst dem Reichsrat zuwenden 1 ). Wir können uns hier mit einer kurzen Besprechung der einschlägigen Artikel der Reichsverfassung begnügen, da die nähere Auswertung des Gesagten noch später vorzunehmen sein wird. Vornehmlich beansprucht das Einspruchsrecht des Reichsrats Interesse (Art. 74). Formell ist dieser, ein als hemmender Faktor gegenüber dem Parlamentsabsolutismus gedachtes Organ, dadurch im günstigsten Falle (einfacher Mehrheitsbeschluß des Reichstags und Verzicht auf Volksentscheid durch den Reichspräsidenten) in der Lage, ein vom Reichstag beschlossenes Gesetz zu Fall zu bringen. Er kann es jedoch nicht durch eigene, sondern nur mit Hilfe fremder Kraft, mit Unterstützung des Reichspräsidenten. Bereits bei einfachem Zweidrittelmehrheitsbeschluß des Reichstags wird ihm auch diese Kompetenz wieder entzogen, er also i n der Tat ausgeschaltet. Sein Einfluß erstreckt sich dann nur noch auf die Möglichkeit der Veranlassung eines Volksentscheids mit Hilfe des Reichspräsidenten sofern dieser nicht durch Gesetzesverkündung dieses Pseudo-Veto überhaupt zunichte macht. Die effektive Positionsschwäche im wird, mit verhältnismäßig schwachen Mitteln und Rechten eine unverhältnismäßig hohe Gegenwirkung auszuüben. Dies kann aber nur solange gelten, wie der Reichstag keine dynamische Einheit bildet, sich selbst paraUelisiert. ') Vgl. hierzu W i t t m e y e r : a.a.O., S. 60, der im Reichsrat als einem Vertreterkollegium parlamentarisch-demokratischer Landesregierungen (— jedoch auch preußische Provinzialverwaltungen I) ein zweites demokratisches Zentrum erblickt. W i t t m e y e r stützt sich auf seine Feststellung, daß letzten Endes nur die demokratisch-parlamentarische Republik den Wesenskern wahrer Demokratie in sich schließt. Ebenso rückt er vom Erfordernis der Gewaltentrennung als Merkmal der Demokratie ab, im Gegensatz zu Redslob, übersieht jedoch die scheinbar gerade hier immer nur beschränkt ausdrucksfähige Willensbildung des Reichsrats, welcher tatsächlich nur äußerliche Wesenszüge einer Reichskammer aufweist. Eine Feststellung, auf welche es bei der Untersuchung reichsverfassungsmäßiger Demokratie in erster Linie ankommt. Siehe auch Hasbach: „Die moderne Demokratie", 1912, S. 166 ff.

30 scheinbaren Vetorecht entspricht auch seiner sonstigen Stellung, Ist es hier der Reichstag, der die Kraftlosigkeit des Reichsrats enthüllt, so ist es in der Folge die Regierung, welche ihre hemmende Hand auf ihn l e g t S i n d schon Einberufung und Vorsitz (Art. 64 und 65) Sache der Regierung, so tritt deren Einfluß in der Folge noch mehr zutage. Nach Art. 76 I steht dem Reichsrat die Beschlußfassung zur Verfassungsänderung zu. Dadurch kann jedoch kein materielles Recht gebildet werden, sondern es werden nur die Voraussetzungen für eine dem Reichsratsbeschluß analoge Willens und Rechtssetzung durch den Reichstag geschaffen; der Beschluß muß beim Reichstag eingebracht werden. Der Reichsrat darf seinen Beschluß aber ni ht selber einbringen 2 ) und mit seinen Argumenten belegt im Reichstag durchpeitschen, sondern dies steht nur, wie bei allen Reichstagsbeschlüssen, der parlamentarischen Regierung laut Art. 69 zu. Demgegenüber kann man der Konzessionsklausel von Art. 69 weder rechtliche noch materielle Bedeutung beimessen 3 ). Damit ist die Legislativposition des Reichstags tatsächlich zugunsten des Reichstags entschieden. Diese Norm wird allerdings einmal und zwar scharf durchbrochen. Nach Art. 76,2 muß der Reichspräsident einen Verfassungsänderungsbeschluß des Reichstags auf Einspruch und Verlangen des Reichsrats dem Volksentscheid unterbreiten. Damit kann in Fragen der Verfassungsänderung durch direkte Einwirkungsmöglichkeit des Reichsrats, wenn auch unter Vermittlung des Reichspräsidenten, ein mit doppelter Zweidrittelmehrheit gefaßter Reichstagsbeschluß zu Fall gebracht werden und das Volk an Stelle des souveränen" Reichstags gesetzt werden. In diesem Fall wird damit die Einspruchskompetenz des Art. 74 beträchtlich erweitert. In etwa gefestigt erscheint die Stellung des Reichsrats ferner als Gegenspieler des Reichstags auf dem Gebiet der Verwaltung, jedoch ist auch diese Kompetenz nicht ungeschmälert. Kann das Zustimmungsrecht desReichsrats zu reinen und zwar nur dieLänderbehörden betreffenden Verwaltungsverordnung des Art. 77 nicht als Aktivum auf der Kritiklinie gebucht werden, so sehen wir, daß auch das Zustimmungsrecht des Art. 85, 4 in den diesbezüglichen Haushaltsfragen durchlöchert ist, indem die Initiative dem Reichspräsidenten nach der Norm des Art. 74 zugewiesen wird 4 ). Stärker geht Den Erfolg hat doch in der Praxis letzten Endes immer der auf seiner Seite, der gehört wird, und der kraft Einflusses seiner Persönlichkeit und Rede für seine Sache einstehen kann. 2 )Vgl.Wittmeyer: a. a. O. S. 238: „Seine (Reichsrat) in Art. 69 verlangte Zustimmung ist keine Zustimmung, sondern eitel Höflichkeit usw." 3 ) Es fällt schwer, sich bei derartigen in der Verfassung wiederholt und ähnlich zum Ausdruck gebrachten Stellen, welche jeden juristischen und praktischen Inhalts entbehren, und nur ein aus Kompromiß und Unverständnis hervorgegangenes Ornament darstellen, der entsprechenden Kritik zu enthalten. 4 ) Die mögliche Subordinationspflicht des Reichsrats unter den Volksentscheid in Fragen des Reichshaushalts muß zu ernsten Bedenken Anlaß geben.

31

der Reichsrat aus den Normen des Art. 88 und 91 hervor, indem hier wie dort die Rechtsverordnungen der Zustimmung des Reichsrats bedürfen; man wird jedoch bei objektiver Einstellung diese wie die in Art. 93 verbürgten Kompetenzen des Reichsrats nicht als wesentliche Zentren reichsrätlicher Gegengewichtsstellung gegenüber dem Parlament und seinen Vasallen, der Reichsregierung und dem Reichspräsidenten, ansehen können. — Schließlich sei hier noch des schwächeren Halbbruders des Reichsrats, des R e i c h s w i r t s c h a f t s r a t s , gedacht. In der Originalfassung des Art. 165 1 ) kann diesem neben Normativbestimmungen eine wirkungsvolle verfassungsrechtliche Bedeutung wohl kaum beigemessen werden. Diese kann ihm auch der Abs. 4 nicht verschaffen. Zunächst sei darauf hingewiesen, daß es sich hier, ähnlich wie beim Reichsrat, keineswegs um ein Repräsentativorgan einer unter einem bestimmten Gesichtspunkt gesammelten Willensbildung im Yolkskörper handelt, sondern um ein im wesentlichen doch nur beratendes Hilfsorgan der Regierung. Zwar wird diese Kompetenz durch das Beantragungsrecht einer Gesetzesvorlage und der Möglichkeit, diese bei der Einbringung im Reichstag durch die Regierung selbständig (im Gegensatz zum Reichsrat) zu vertreten, durchbrochen, aber demgegenüber ist zu erwähnen, daß dieses Recht in seiner Wirkung durch die gleichzeitige Aktion der Regierung (Darlegung ihres Standpunktes) in seiner praktischen Bedeutung wesentlich abgeschwächt wird. Ferner entbehrt der Reichswirtschaftsrat des Einspruchsrechts des Reichsrats, sodaß ihm damit jede weitere Einflußnahme auf die allgemeine Legislative durch mögliche Einschaltung eines unabhängigen, zur Hemmung der Reichstagsmacht geeigneten Faktors, als welche der Volksentscheid des Art. 74 mit den besprochenen Einschränkungen angesehen werden kann, genommen wird; so auch der generell abgezirkelten Beschränkung seines grundsätzlichen Einflusses auf den Kreis rein wirtschafts- und sozialpolitischer Gesetzentwürfe entsprechend. — Da noch später auf den Reichswirtschaftsrat, insbesondere dessen politische Bedeutung, einzugehen sein wird, mag nach dem Vorangeschickten die Feststellung genügen, daß die Verfassung weder dem Reichswirtschaftsrat noch dem Reichsrat einen Repräsentationserfolg rechtlich sicherzustellen vermochte, daß ferner unter dem Gesichtspunkt juristischer Wertung das Bild, welches wir uns von der ü b e r r a g e n d e n P o s i t i o n des Reichst a g s machen konnten, durch die Einschaltung dieser beiden Organe nicht geändert wird. Bei der Prüfung der Reichstagsgegenspieler erfordern ferner die d e n V o l k s e n t s c h e i d und V o l k s b e g e h r e n regelnden Normen Beachtung. *) Vgl. T a t a r i n - T a r n h e y d e n : W i t t m e y e r : a. a. 0 . S. 412 ff.

„Die

Berufsstände" 1922,

S. 197 ff.

32

Die rechtliche Bedeutung, welche der Volksentscheid als Hilfskomponent beim Einspruch des Reichsrats, ferner bei Verfassungsänderungen und in den Fragen des Reichshaushalts spielt, haben wir schon gesehen. Unsere Aufmerksamkeit verdient dabei die Frage: Hat das souveraine Volk ein selbständiges Legislativund Exekutivrecht, vermittels dessen es durch Entscheid oder Begehren vollberechtigter Teilhaber der Gewalt des Reichstags, seines ureigentlichen Sohnes, wird ? Art. 75 bestimmt, daß ein Beschluß des Reichstags nur dann durch Entscheidung des Volkes außer Kraft gesetzt werden kann, wenn mindestens 51% der Gesamtheit der nachweislich Stimmberechtigten sich an der Abstimmung beteiligt hat. Durch diese, die schwer antastbare Überordnung eines Reichtagsbeschlusses kennzeichnende Festsetzung wird das gesamte in den Artikeln 73, 74, 76 I verbriefte Entscheidungsrecht des Volkes gedeckt, wobei es in den Fragen einer Verfassungsänderung des Art. 76 I noch einer doppelten Mehrheit bedarf. Desgleichen fällt, was noch der Betonung wert scheint, hierunter das initiierende Volksbegehren des Art. 73, 3 sodaß also der Reichstag durch einen dem Begehren entgegenstehenden Beschluß jederzeit die verschärften Bedingungen des Art. 75 zur Anwendung bringen kann. Die milderen, keine einfache qualifizierte Mehrheit der Stimmberechtigten erfordernden Bestimmungen des Art. 76, 2 und 85 richten sich nicht gegen den Reichstag, sondern gegen dessen, in diesemFalle ausgesprochen oppositionelle Gegenspieler, denReichsrat, so die Position des Reichstags noch unterstützend. — Zum Schlüsse sei hier noch des Falles gedacht, welcher es dem Volke ermöglicht, den Reichstag aufzulösen. Art. 73 gestattet dem Volke durch A b l e h n u n g e i n e s mit Zweidrittelmehrheit vom Reichstag gefaßten Beschlusses auf Absetzung des Reichspräsidenten sich gegen die Volksvertretung zu entscheiden und damit diese abzurufen. Es ist nicht zu verkennen, daß in dieser Möglichkeit der Vertrauensentziehung durch das Volk innerhalb der Legislaturperiode des Reichstags eine bedeutungsvolle, volksherrliche Kompetenz verankert liegt; es darf jedoch nicht vergessen werden, daß dieses Recht nicht frei und ungehemmt z. B. unter der Voraussetzung einer doppelten qualifizierten Mehrheit der Abstimmungsberechtigten zum Ausdruck gebracht werden darf, sondern daß sich diese Möglichkeit nur auf den einen Fall der Reichspräsidentenabsetzung konzentriert und auch hier nur auf Veranlassung des Reichstags zur Geltung gebracht werden kann, sodaß es dieser in der Hand behält, sich der Möglichkeit eines Auflösungsbefehls durch das freie Volk überhaupt nicht auszusetzen. — So sehr es zu begrüßen sein mag, daß schwerwiegende, die ganze Urteilskraft erfordernde und die Gesamtheit bindende Entscheidungen bei der Zerrissenheit ') Einfacho Stimmenmehrheit. — Durchbrechung des Art. 75.

33

des deutschen Volkscharakters nicht zum Gegenstand einer Minderheitsentscheidung gemacht werden können, so wird man doch nicht umhin können, dieser Urform demokratischen Geistes in der geltenden Verfassung die rechtlich-wirksame Kritikfähigkeit volksrepräsentativer Entschlüsse abzusprechen 1 ). — Wir sind damit am Ende der formal-rechtlichen Betrachtungsweise der Verfassungsform angelangt und hoffen, wenn auch vielleicht nicht für jeden den Beweis erbracht, so doch wenigstens, soweit es noch möglich war, durch diesen Teil der Aufgabe die Erkenntnis gefördert zu haben, daß sich im Reichstag tatsächlich eine Machtfülle zusammenballt, wie sie kein anderes Organ aufzuweisen hat, wie sie wohl auch kaum jemals in einer anderen Verfassung, die den Anspruch auf die Verwirklichung demokratischer Grundsätze erhebt, gefunden werden kann. — Am Anfang dieser Untersuchung stellten wir unter Heranziehung der einschlägigen Artikel fest, daß infolge der verfassungsrechtlichen Stellung des R e i c h s t a g s von einer Gewaltentrennung, auch in abgeschwächter Form, nicht mehr gesprochen werden kann: nach dem Vorangeschickten dürfte es nicht zuviel gesagt sein, nunmehr von einer Zentralisierung und V e r k e t t u n g der Gewalten in diesem n a c h einer n a h e z u v o l l e n d e t e n Methode zu sprechen 2 ). Dadurch werden die Forderungen, welche vom Standpunkt formaler Demokratie nach einer Dezentralisation der Machtmittel des Parlaments erhoben wurden, nicht erfüllt 3). Wenden wir diese Feststellung auf die L e g i s l a t i v e an, deren Träger der Reichstag somit letzten Endes voll und ganz ist, so ergibt sich die Folgerung, daß die Volksvertretung den ihr zugewiesenen Aufgabenkreis nur dann befriedigend verwalten kann, wenn sie Abbild der G e s a m t w i l l e n s b i l d u n g des Volkes darstellt; ist sie das nicht, so kann sie den Anspruch auf Verwirklichung der repräsentativen Demokratie 1 ) Vgl. W i t t m e y e r : a. a. 0., S. 70 welcher Volksbegehren und Volksentscheid — „fein ausgeklügelte Scheinzugeständnisse an die unmittelbare Demokratie" nennt, — die — „unbeschadet ihrer politischen und moralischen Ausstrahlungen vielleicht die praktisch geringsten sind." — Ders. Seite 433 ff. Ferner: T r i e p e l : Archiv des öffentlichen Rechts, Bd. 39, S. 499. A n s c h ü t z : Kommentar, S. 132. 2 ) Vgl. W i t t m e y e r : a. a. 0. S. 70: „Die deutsche Reichsverfassung enthält denn auch in der Tat nur mehr äußerliche Anklänge an die Gewaltentrennung, die sich vornehmlich in ihrer eigenen Systematik ankündigen, während sie sonst mit allen erdenklichen Mitteln darauf hinzielt, die Reichsregierung in die Hände des Reichstags zu liefern". — Dem ist hinzuzufügen, daß nicht nur die Reichsregierung, sondern auch die übrigen oben besprochenen Verfassungsinstitutionen sich in einer präsumptiven Abhängigkeit vom Reichstag befinden. Vgl. ferner: W i t t m e y e r : „Kritische Vorbetrachtung zur neuen Reichsverfassung", Archiv, Bd. 39, S. 413 f., 418 ff. 3) W i t t m e y e r : a . a . O . , S. 70 nennt diese Bestrebungen in ähnlichem Zusammenhang „Neu-Demokratie".

v. Schmettow, Demokratie uud Verfassungsreform.

3

34

nicht erheben. Dieser Zweifel an der Objektivität des repräsentierten Willens muß uns kommen, einmal infolge der einseitigen und gleichförmigen Technik in der Zusammensetzung und Lebenshaltung der Volksvertretung, ferner juristisch durch die Einschaltung des Art. 21 in die Reichsverfassung. Soll diesem eine rechtliche Bedeutung überhaupt beigemessen werden, so ist sie dahin aufzufassen, daß der einzelne Abgeordnete tatsächlich nicht Beauftragter seiner Wähler ist, also auch rechtlich an keinen Auftrag gebunden ist, sondern durch die Wahl als einen einmaligen Akt jede weitere Bindung an den Volkswillen unterbrochen wird — sofern man nicht die Parteien als die verlängerten Arme des bei der Wahl gekennzeichneten Volkswillens (Programme) ansehen will, was nach Art. 21 rechtlich bedeutungslos ist. — Es entsteht also ein selbständiges, vom Volkswillen losgelöstes Organ, das als selbständige Figur im Staatsorganismus schwebende Parlament. Erkennt man die Unabhängigkeit dieses Instituts vom Volkswillen, selbst unter der Voraussetzung der Sicherstellung des angezweifelten Repräsentationserfolges an, lassen wir die Auftragserteilung des juristisch gebildeten Gesamtwillens des Volkes, des Reichs mit genannter Vollmacht auf Zeit — die Legislativperiode — für die Legislative auch aus Zweckmäßigkeitsgründen gelten, so fragt sich doch, mit welchem inneren Rechte sich diese auf die E x e k u t i v e anwenden läßt. Zwar wird durch Art. 21 die Ministerfähigkeit begründet und durch Art. 54 die Parlamentsverantwortlichkeit der Minister verfassungsrechtlich sanktioniert, aber darin liegt ein Widerspruch. Als Abgeordneter ist der Minister doch tatsächlich mit Generalvollmacht ausgestatteter Beauftragter des Staatsvolkes, als Regierungsmitglied nur mit Spezialvollmacht vom Repräsentativorgan versehener Beauftragter des letzteren. Wie ist diese Personalunion, dieser rechtliche Dualismus denkbar, der zudem eine ausgesprochen stiefmütterliche Behandlung der Exekutive im Gegensatz zur Legislative aufzeichnet? Als Abgeordneter Vertreter des Gesamtvolkes, als Regierungsmitglied Höriger des Parlaments. — Wir folgern: Entweder Art. 21 behält auch für die Ministertätigkeit eines Abgeordneten Gültigkeit 1 ), dann schließt er aber zwingend Art. 54 aus und der Minister bleibt Beauftragter des Gesamtvolkes, die Regierung damit selbständiges Organ des Staatsvolkes, wogegen die reine Ernennungskompetenz der Regierungsmitglieder durch und aus dem Reichstage, abgesehen von dem rein formalen Art. 53, rechtlich nichts bedeuten würde; d.h. also Gewaltentrennung. Hierbei kann eben die Fassung der Abberufungsmöglichkeit nicht vom allgemeinen Vertrauen des Parlaments laut Art. 54 abhängig gemacht werden, da darin die dauernde Überwachung der Exekutive durch Nebenbei sei hier bemerkt, daß Art. 21 jede Parteibildung von Kechtswegen ausschließt, damit aber mit dem Verhältniswahlsystem in Widerspruch steht, welches die Parteibildung voraussetzt.

86

die Legislative und eine rechtliche Bindung an diese liegt, sondern sie muß fest präzisiert und dem Volke das Initiativrecht hierzu gelassen w e r d e n b z w . verfassungsrechtlich in analoger Anwendung des Art. 21 den Regierungsmitgliedern die Auftragserteilung von seiten des Gesamtvolkes ohne Bindung an spezielle Aufträge unter Freiheit des Gewissens verbrieft werden; darin ist dann die Abberufungsmöglichkeit der Regierung enthalten 2 ). Oder Art. 21 verliert bei der Übernahme des Ministerpostens durch einen Abgeordneten seine Rechtskraft; damit kommen wir zur Inkompatibilität als Voraussetzung für einen zum Minister ernannten Abgeordneten. Der Minister ist dann in rechtlicher und tatsächlicher Auswertung des Art. 54 Beauftragter des Gesamtparlaments. Dadurch wird jedoch der Begriff des Parteiministers noch nicht bedingt (siehe Anmerkung 46) und das Ministerium theoretisch noch unabhängig von der Parteikonstellation des Reichstags sein können. Die Regierung ist dann Organ eines Organs und die Verbindung von Staatsvolk und Exekutive wird dadurch scharf unterbrochen. Eine so geartete Regierungsgewalt — in der geltenden Reichsverfassung verwirklicht — wird trotz aller gegenteilig versuchten Konstruktionen den Anspruch auf Verwirklichung demokratischer Grundsätze hinsichtlich der Exekutive nicht mehr erheben können. Anderenfalls ergibt sich die oben hervorgehobene rechtliche Dissonanz, welche die geltende Verfassung herbeiführt. — Fassen wir das Ergebnis dieser rein auf staatsrechtliche Gesichtspunkte abgestellten Vorbesprechung kurz zusammen, so ist festzustellen, daß in der geltenden Reichsverfassung weder der Aufbau der Legislative noch die einseitige Bindung der Exekutive an diese den Anforderungen entspricht, welche vom Gesichtspunkte der Demokratie an die organisatorischen Grundlagen des VerfasBungsbaues gestellt werden müssen. — Die einseitige Vormachtstellung des Reichstags zu Lasten der übrigen verfassungsrechtlichen Institutionen läßt also j u r i s t i s c h die R e f o r m f o r d e r u n g hinsichtlich einer Änderung in der Willensbildung bei der Legislative und Exekutive als begründet erscheinen. Im nachstehenden werden wir uns damit zu beschäftigen haben, inwieweit die Reichsverfassung von 1919, besonders im Hinblick auf den deutschen Charakter unter p h i l o s o p h i s c h - s i t t l i c h e r Betrachtungsweise die durch das Wesen der Demokratie bedingten Ansprüche erfüllt und welche Folgen sich hieraus ergeben. ') Dies hinsichtlich des staatsrechtlichen Aufbaues. Tatsächlich bedarf das Volk in diesem Falle die Repräsentation, welche die Vollmacht zu erteilen hat; entweder Staatsoberhaupt oder Volksvertretung. 2 ) Hierbei ist die Inkompatibilität also nicht Voraussetzung. Daß diese evtl. auch hier, aber aus Gründen, welche die Parteibildung in der Praxis trotz Art. 21 bedingt, zu fordern ist, ist anderweit zu erklären.

3*

36

Die erste Grundfrage lautet hier: Stellt der Reichstag den klaren Niederschlag des im Volke gebildeten Gesamtwillens dar, ist er der Repräsentant nicht nur des Einzelwillens, sondern der Gesamtheit in ihren geistigen Strömungen und materiellen Interessen? Wir setzen hier das Volk als konsolidierte Einheit voraus. Man könnte einwenden: Das kann man nicht. Dieser Versuch beruhe auf einer Fiktion. Dagegen ist anzuführen, daß einmal die Tatsache gleich gerichteter Interessen nicht nur in materieller, sondern auch in ideeller Beziehung, wie sie sich aus der Gemeinsamkeit der Weltanschauung ergeben, zu einer einheitlichen Begriffsbildung, wie Volk, Staat usw. führen, daß zweitens der Zwang äußerer Einflüsse, Tatsachen, die man nicht wegleugnen kann, aus Selbsterhaltungsgründen, aus dem nackten Lebensinstinkt, zu einer naturgemäßen Einheit der Begriffsbildung führen. Halten wir den Begriff von der Einheitlichkeit des Volkskörpers fest, so ist klar, daß das staatsrechtliche Repräsentativorgan nicht nur Niederschlag des Einzelwillens darstellen darf, sondern ein Gesamtbild aus der Summe aller seiner Kräfte und Bestrebungen sein muß, um einmal eine demokratische Repräsentation, aus der Perspektive betrachtet, überhaupt zu erlangen und um ferner eine volle Auswertung aller Qualitäten im Interesse des Staates und damit der Gesamtheit des Volkes zu gewährleisten. Aufgabe des Staatsmanns ist hier, die Wege zu weisen. Er ist der Stratege, der Politiker ist Taktiker. Die weitere, hierher gehörige und ergänzende Frage lautet: Kommen im Reichstag alle dynamischen Strömungen der Volksseele, bildlich gesprochen, erfolgreich zum Ausdruck ? Ist das Einparlamentssystem somit hinsichtlich der Legislative demokratisch ? Welche Mittel stehen dem Volke, als einheitlichen Begriff genommen, zur Verfügung, um diesen Strömungen staatsrechtlich Geltung zu verschaffen ? — Wir beginnen mit der Beantwortung der letzten Frage dahingehend, daß die nach dem Art. 22 der Reichsverfassung abgegebene Stimme (allgemeine, gleiche, unmittelbare und geheime Wahl) aller über 20 Jahre alten Männer und Frauen nach dem Grundsatz der Verhältniswahl, die Kopfzahlstimme zur Verfügung steht, welche durch die Beschlußfassung nach Art. 32 im Repräsentativorgan generell mit Stimmenmehrheit realisiert wird. Wir wollen hier nicht auf das Wahlsystem im besonderen eingehen, sondern uns nur mit einer Besprechung des Kopfzahlsystems als solchem befassen. — Man kann der Auffassung sein, daß gerade in der Gegenüberstellung der Stimme eines noch privatrechtlich Unmündigen und der eines gereiften Familienvaters, der Stimme einer Drohne und der eines erfolgreichen Arbeiters, gleichgültig auf welchem Gebiet, die notwendige Repräsentation im Ausgleich der Einzelwillensbildung geschaffen wird, man wird jedoch nicht be-

37

streiten können, daß es rein technisch unmöglich ist, an der Kopfzahlstimme, dem Maßstab zufälliger körperlicher Gestaltung, die Qualität unkörperlicher Einstellung zu messen, starke, im Volke vorhandene Strömungen einer einigenden und erfolgreichen Lösung zuzuführen. Wir erinnern hier nur an die gerade im ungereiften deutschen Volkskörper zahlreichen zur Entscheidung drängenden Probleme, welche mit der Politik, der Wirtschaft und den sozialen Verhältnissen zusammenhängen. Dynamische Kräfte sind dies, die in einem über alles Maß gebändigten, kraftvollen Volke zur Entscheidung drängen 1 ). Kann die nivellierende Gleichstellung von S t i m m e g l e i c h S t i m m e diesen Anforderungen in einem einzigen so gewählten Repräsentativorgan gerecht werden gerade in den Zeiten nüchternen Aufbaus, nicht in den Zeiten automatischer Stimmengleichheit oder Verwirrung vor und nach großen Ereignissen, wie Kriegen oder ähnlichen Erscheinungen, Liegt nicht gerade darin eine große Gefahr für eine produktive und einheitliche Arbeit des Parlaments? Genügt diese Stimmenbasis den Anforderungen ideeller Demokratie, die nicht nur in den augenblicklichen Stimmungen, sondern in den charakteristischen Zielstrebungen des Volkes zu realen Notwendigkeiten den wahren Willen erkennt ? Man wird die gestellten Fragen verneinen müssen, man wird den durch die Kopfzahlstimme gewählten Reichstag als der Verkörperung des Einparlamentssystems den Repräsentationserfolg des einheitlichen Volkswillens nicht zusprechen, das E i n p a r l a m e n t s s y s t e m von der Warte ideeller Demokratie nicht objektiv legislativfähig und damit auch nicht d e m o k r a t i s c h nennen können. Zur Erläuterung hier — rein technisch — ein Zahlenbeispiel. Drei willkürliche Nummern 1, 5 und 3 seien 3 Menschen. Die Zahlenhöhe der einzelnen Nummern bedeutet die geistige Qualität des Einzelnen. Man setze jede Nummer gleich einer Stimme, so ergeben sich drei Stimmen, welche die gesamte geistige Substanz der drei Personen politisch in eine Relation zum Staate bringen sollen. Berücksichtigen wir die Nummern nach ihren Einheiten so ergeben sich 9 Einheiten, 1 + 5 + 3. Die drei Stimmen repräsentieren also nicht 9, sondern nur 3 geistige Einheiten, 6 bleiben somit unberücksichtigt. Wir gehen nun zur Stellung und Beantwortung der zweiten Grundfrage über: Gewährleistet das so konstruierte Einparlamentssystem die Entwicklung von Führernaturen, den Aufstieg der Tüch1 ) Wenn die Böcke keine Schafe haben, bekämpfen sie sich selbst. — Darin liegt der Kernpunkt der deutschen Selbstzerfleischung — Mangel an Entfaltungsmöglichkeit. Dies ist die Voraussetzung aller einigenden innerpolitischen Bestrebungen. Sie zu schaffen, ist Aufgabe derjenigen, welche sie erkennen. Dies freie Wort mag hier entschuldigt werden.

38 tigen und die Verwertung ihrer Kräfte im Interesse des Volkes? Ist es hinsichtlich der Exekutive demokratisch? Es wird bei der Beantwortung dieser Frage nicht in eine systematische Besprechung der Vor- und Nachteile des Einparlamentssystems unter diesem Gesichtspunkt für die Exekutive einzugehen sein, auf die Gegensätzlichkeiten der herrschenden Auffassungen, wie sie z. B. bei P i l o t y 1 ) und H a s b a c h 2 ) zum Ausdruck kommt. P i l o t y steht ja auf dem Standpunkt, daß gerade das parlamentarische System „die besten Kräfte des Volkes, die staatsmännischen Talente in den Vordergrund rückt, sie zur Leitung erzieht und zu Führeren des Staates erhebt.". Während H a s b a c h dazu in krassem Gegensatz betont, daß dadurch eine Klasse von Führern ohne politische und geschichtliche Bildung geschaffen wird, die stolz darauf sind, überlebte Ideale zu verwirklichen und mit widerlegten Auffassungen für ihre Ziele zu kämpfen. Während P i l o t y den Ernst der Folgen zu unterschätzen scheint, wie sie eine „Ersterziehung" zu staatsmännischen Aufgaben in einem mit so nachhaltigen Machtwirkungen auf die Legislative und Exekutive und damit auf die gesamte Entwicklung des Staatslebens ausgestatteten Parlaments, wie es der Reichstag ist, mit sich bringt, wird man auch Hasbachs Auffassung nicht generell beipflichten können, da sie mit ihrer Kritik die notwendige Volksrepräsentation schlechthin trifft.— Aber unabhängig davon — sind denn die technischen Voraussetzungen gegeben, um den Erfolg der Persönlichkeit im Parlament und daran anschließend eine konsequente Führung der Staatsgeschäfte bei der engen Bindung des Exekutivorgans des Parlaments zu ermöglichen? Hier ist es unerläßlich, auf den Begriff der P a r t e i näher einzugehen, auf die Stellung, welche diese im Leben des Parlaments einnimmt. Die Parteibildung stellt den Versuch dar, unter einem einheitlichen Programm vorhandenen Willensrichtungen im Volkskörper Rechnung zu tragen. Das Programm ist äußerlich auf die Stimmungen des Volkes zugeschnitten. Mit Hilfe der Propaganda in Wort und Schrift wird es in den Vordergrund politischen Interessesgeschoben. Für dieses Programm vonMaximen sagt Lederer 2 ) werden nun die Massen nicht durch die aus dem Beruf und ihrer Stellung im Gemeinwesen entspringenden natürlichen Interessen gewonnen, auch nicht durch das Interesse, das sie am Bestände jenes Ganzen haben, sondern in erster Linie durch Versprechungen, die ihren Instinkten fröhnen. !) P i l o t y , a. a. 0., S. 101. l ) Hasbach, a.a.O., S. 269. a ) Hierzu auch K a u t s k y : „Parlamentarismus und Demokratie", 1922. 2. Heft. S. 115. 3 ) E. Lederer: „Die ökonomischen Elemente u. die polit. Idee im modernen Parteiwesen" in der Ztscbr. f. Politik, 1911, S. 637 ff.

39

H e r r f a h r d t l ) geht sogar so weit, zu sagen, daß es die Zersplitterung den Parteien besonders leicht macht, mit unerfüllbaren Versprechungen zu arbeiten, da niemals eine Partei in die Lage kommt, allein die Politik bestimmen zu können und ihre Versprechungen einlösen zu müssen. Ähnlich spricht sich auch Otto K o e l l r e u t t e r 2 ) aus. Fest steht somit jedenfalls: J e zahlreicher die divergierenden Strömungen und Ziele im Volke sind, je mehr Parteien werden aufgestellt, aus dem einfachen Gefühl heraus, daß nur die Aufstellung einer Partei es ermöglicht, dem in der EinStimmabgabe nicht voll berücksichtigten Individualimpuls Rechnung zu tragen Doch damit ist die Möglichkeit zur produktiven Arbeit für den Führer noch nicht gegeben. Fordert die Einheitlichkeit an sich schon den Fraktionszwang, so tritt die mit der Partei begründete Hemmung akut im Zusammenarbeiten mit den anderen Parteien in Erscheinung. Dies führt zu den Kompromissen. Kompromisse sind zweifellos überall im Leben, insbesondere in der Politik erforderlich. Es kommt aber auf das Wie, die Zahl und das Maß der Kompromisse an. J e größer die Zahl der zu lösenden Fragen, je tiefer und ernster die Strömungen im Volke, und entsprechend eigenwilliger die Stellung der Kompromißparteien, desto schwieriger eine fruchtbare Einigungsmöglichkeit, umso schwieriger für den Führer aus dem Maß des Kompromisses noch ein beträchtliches Plus zur einheitlichen Willensführung zu retten. Nur zu leicht steht dann, sofern sich nicht der Machtkampf in einem Zickzackkurs der gesamten Legislativ- und Exekutivkräfte äußert, der Wunsch nach endlicher Einigung im Vordergrund des Interesses und die Einigung erfolgt schließlich um der Einigung willen unter Vernachlässigung des erstrebten Endzieles. Es ist ohne weiteres klar, daß diese Nivellierungserscheinungen in ihrer Rückwirkung, besonders auf die lebende Exekutive, deren Hauptrepräsentant die Regierung ist, den Todeskeim für jede Staatsgewalt bedeuten können. Findet schon die Einzelpersönlichkeit und überindividualistische Willensströmung durch die EinStimmabgabe nicht genügend Berücksichtigung, so wird gerade durch die Parteibildung und ihre so ausgesprochene Einordnung in das Verfassungssystem, wie es die R. V. durch den R. T. unternimmt, jede Möglichkeit einer konsequenten BetätigungTüchtiger, über den Rahmen individueller Interessenvertretung hinaus, genommen. Es würde außerhalb der Fragenstellung liegen, in diesem Zusammenhang noch auf die Wirkung dieses Parteisystems, auf die öffentliche Verwaltung, wie sie z. B. jeder Regierungswechsel beinahe automatisch mit sich bringt, einzugehen. Diese Frage wäre im Zusammenhang mit einer Wertung des parlamentarischen 1 2

) H e r r f a h r d t : „Das Problem der berufsst. Vertret," 1921, S. 146. ) 0 . K o e l l r e u t t e r : Pari. System und Staatsverf. 1920. S. 12.

40

Systems zu behandeln. — Man könnte ja nun mit Recht sagen, daß die Reichsverfassung mit dem bereits erwähnten Art. 21, diesem beschwörenden Eu, ja ausdrücklich jede präsumptive Bindung der Volksvertreter ablehnt, daß ja auch andere Völker mit gleichen oder ähnlichen Erscheinungen zu rechnen haben und trotzdem ihre Stellung behaupten, daß wir unsere Betrachtung zu sehr auf die Verwertung kürzlich erlebter Ereignisse einstellen. Hierzu ist zu bemerken, daß von den Vergleichsstaaten tatsächlich nur die französische Kammer eine dem Reichstag, wenn auch nur äußerlich ähnlich Stellung1) einnimmt. Zwar hat sich dort ein Poincaré zeitlich begrenzt durchsetzen können, aber der Mangel an Abstand läßt eine kritische Wertung bezüglich des Systems in diesem Falle noch nicht zu. Auch kann das französische Volk hinsichtlich Volkscharakter, Entwicklung und Strömungen mit dem deutschen nicht verglichen werden. — Gerade das deutsche Volk mit seinem gering konsolidierten Charakter, seinem individuellen, starken und gesunden Auftrieb erfordert eine weitgehende Berücksichtigung seiner Eigentümlichkeiten durch die Technik der Verfassung, um den notwendigen Ausgleich der vorhandenen Gegensätze zu erreichen und trotzdem eine individuelle und ungehemmte Entwicklung des öffentlichen Lebens zu gewährleisten. Man kann ja divergierende Richtungen und Einflüsse nicht einfach durch eine Vogelstraußpolitik ignorieren und die Verfassung auf rein ideelle Voraussetzungen aufbauen, mit dem Mittel der Fiktion das Ziel herbeizaubern, ohne auf den Weg zu achten, der zum Ziele führt 2 ). Nur die realste und objektivste Berücksichtigung der allgemeinen Tatsachen kann hier ein günstiges Gesamtergebnis und damit auch eine Realisierung der tüchtigsten Kräfte gewährleisten, denn diese werden letzten Endes das Ziel immer noch am schärfsten erkennen. Die Entwicklung von Führernaturen und ihre Betätigung im Staatsleben verfassungsrechtlich auszuschalten, ist Verbrechen an der Demokratie. Dies gerade, weil wir unsere Geschichte nicht von dem Zufall einer überragenden Persönlichkeit abhängig machen können. Wir müssen durch die Heranziehung von Führernaturen durch das System der Verfassung, ferner auf eine Führungsmöglichkeit durch die Stellung der Regierung bedacht sein, anderenfalls wird in absehbarer Zeit eine derartige Parlaments- und Demokratieverdrossenheit im Volke Platz greifen, daß es sich der Führung jeder ehrgeizigen, wenn nur energischen Persönlichkeit hemmungslos Der Kammer stellt bekanntlich der Senat zur Seite. Der Senn t wird auf neun, die Kammer auf vier Jahre gewählt. Während die Anzahl der Senatoren feststehend ist und alle drei Jahre um 1 / 3 erneuert wird, ist die der Kammer variabel. Sie wird als Ganzes neugewählt. Ferner werden die Abgeordneten durch allgemeine direkte, die Senatoren durch indirekte Wahl gewählt. Die passiven Bedingungen des Senats sind strenger als die der Kammer. 2 ) Vgl. Zenker: a . a . O . , S. 26 ff.

41

anvertrauen wird, vielleicht zum Schaden einer festen, zielsicheren auf Generationen hinaus berechneten Staatspolitik. Die vorstehende Feststellungen zeitigen das Ergebnis, daß durch das herrschende System die Entwicklung von Führernaturen und die Verwertung ihrer Kräfte im Interesse des Volkes nicht ausreichend sichergestellt wird und dieses hinsichtlich der Exekutive ebenfalls nicht demokratisch bezeichnet werden kann. Daraus folgt, daß die Reichsverfassung auch bei p h i 1 o s o p h i s c hs i t t l i c h e r W e r t u n g zur Erfüllung der Demokratie der Neuorientierung bedarf. Es sei hier noch gestattet, mit einigen Sätzen die negativen Folgen der festgestellten Ergebnisse für den deutschen Staat zu berühren. Wir schließen hier an die Tatsache an, daß sich durch die unvollkommene Berücksichtigung der Einzelperson durch die Einstimme und durch die Unmöglichkeit einer aktiven Führung ein großes Plus von Energien im Volkskörper bildet, welches staatspolitisch nicht realisiert werden kann. Es ist einleuchtend, daß dieses Plus leerlaufender Kräfte umso stärker zur Auswirkung drängt, je stärker und lebendiger die nichtberücksichtigten Kräfte sind, und daß die Gefährdung des gesamten Staatsgerüstes entsprechend größer wird. In diesem Zusammenhang ist nur kurz an (fie, bereits oben in ihren großen Linien gezeichneten Kräfte des Kapitals und seiner Reaktion, der Arbeitnehmer, der geistigen Stände, des Mittelstandes, dem gesamten sozialen Fragenkomplex und die Fragen territorialpolitischer Natur zu erinnern, die sich heute im Volke auswirken und unter dem Deckmantel politischer Parteiprogramme einen notwendigen Anteil an der Gestaltung des Staates, ein Ventil zur Staatspolitik, suchen. Aber selbst der Erfolg einer Reichstagspartei, ganz abgesehen von der Zweckmäßigkeit oder Unzweckmäßigkeit derartiger Zersplitterungen, schafft diesen Ausgleich nicht. Der Kampf um die Regierung, um Mehrheiten, setzt ein, der Kampf mit Intriguen, Schlagwörtern und Kapital, Obstruktion oder Unterliegen. Genügt die Plattform des Parlaments zum Austrag der Gegensätze nicht, so wird der Kampf außerhalb desselben mit allen Mitteln staatsauflösender Erscheinung fortgesetzt. Dies sind Tatsachen, die keiner näheren Erläuterung bedürfen, die schließlich zur immer öfteren, zwangsläufigen Anwendung des Art. 48 führen. Beweisargumente für einen Konstruktionsfehler in der Verfassung, die die Basis für das gesamte staatspolitische Leben bilden, die mit ihren Einrichtungen dem Volke die Organe zur Verfügung stellen muß, welche erforderlich sind, um eine einigende Regelung aller das Verhältnis zwischen Staat und Bürger berührenden Fragen herbeizuführen. Zieht man aus den vorangegangenen Untersuchungen über theoretische und angewandte Demokratie abschließend die Bilanz,

42

so kommt man zu der Ansicht, daß die in der Reichsverfassung verankerten demokratischen Grundsätze weder die Anforderungen des Rechts noch der philosophisch-sittlichen Einstellung des deutschen Charakters erfüllen. Hieraus ergibt sich die N o t w e n d i g k e i t einer Verfassungsreform. Diese soll durch den Ausbau der Legislative und die Stabilisierung der Regierung erfolgen. Konnten wir damit bisher die Notwendigkeit einer Verfassungsreform im Hinblick auf die Demokratie dartun und die Richtung angeben, in welcher diese unter besonderer Berücksichtigung der deutschen Verhältnisse zu erfolgen hat, so sollen im folgenden an unseren lebenden staatspolitischen Erscheinungen die Grundlagen für die eigentliche Verfassungsreform festgestellt werden. Von der Gestaltung der Reform im einzelnen wird dann im dritten Teil unserer Aufgabe zu sprechen sein.

Zweiter Teil.

Dogmatische Grundlegung für die Gestaltung der Verfassungsreform.

I. Kapitel.

Die Problemstellung. Wollen wir die den vorstehend entwickelten Gesichtspunkten entsprechend konkrete Form für die Verfassungsreform finden, so ist es notwendig, die symptomatischen Voraussetzungen, die der deutsche Volksorganismus hierfür bietet, festzustellen, sodann den technischen Rahmen für die Reform vom Standpunkt des Staatsrechts zu entwerfen und schließlich in einer allgemeinen sozialpolitischen Wertung aus diesen Grundlagen den Nachweis zweckentsprechender Wesensgestaltung der vorzuschlagenden Verfassungsreform zu liefern. Um nun die in sich verknüpften Gedankengänge dieser Problemstellung einer Lösung zuzuführen, wird zunächst in eine Charakteristik der H a u p t s t r ö m u n g e n im Volkskörper einzugehen sein, welche einesteils im Reichstag nach geltendem Verfassungsrecht eine Repräsentation überhaupt nicht finden, oder aber infolge un-

42

so kommt man zu der Ansicht, daß die in der Reichsverfassung verankerten demokratischen Grundsätze weder die Anforderungen des Rechts noch der philosophisch-sittlichen Einstellung des deutschen Charakters erfüllen. Hieraus ergibt sich die N o t w e n d i g k e i t einer Verfassungsreform. Diese soll durch den Ausbau der Legislative und die Stabilisierung der Regierung erfolgen. Konnten wir damit bisher die Notwendigkeit einer Verfassungsreform im Hinblick auf die Demokratie dartun und die Richtung angeben, in welcher diese unter besonderer Berücksichtigung der deutschen Verhältnisse zu erfolgen hat, so sollen im folgenden an unseren lebenden staatspolitischen Erscheinungen die Grundlagen für die eigentliche Verfassungsreform festgestellt werden. Von der Gestaltung der Reform im einzelnen wird dann im dritten Teil unserer Aufgabe zu sprechen sein.

Zweiter Teil.

Dogmatische Grundlegung für die Gestaltung der Verfassungsreform.

I. Kapitel.

Die Problemstellung. Wollen wir die den vorstehend entwickelten Gesichtspunkten entsprechend konkrete Form für die Verfassungsreform finden, so ist es notwendig, die symptomatischen Voraussetzungen, die der deutsche Volksorganismus hierfür bietet, festzustellen, sodann den technischen Rahmen für die Reform vom Standpunkt des Staatsrechts zu entwerfen und schließlich in einer allgemeinen sozialpolitischen Wertung aus diesen Grundlagen den Nachweis zweckentsprechender Wesensgestaltung der vorzuschlagenden Verfassungsreform zu liefern. Um nun die in sich verknüpften Gedankengänge dieser Problemstellung einer Lösung zuzuführen, wird zunächst in eine Charakteristik der H a u p t s t r ö m u n g e n im Volkskörper einzugehen sein, welche einesteils im Reichstag nach geltendem Verfassungsrecht eine Repräsentation überhaupt nicht finden, oder aber infolge un-

48

zureichender Wertung und Entfaltungsmöglichkeit sich im Reichstag als zersplitternder und unharmonischer Fremdkörper auswirken und damit jede reibungslose Legislative und Exekutive unmöglich machen. Es können hier zwei Hauptkräfte festgestellt werden. Einmal die mit der territorialen Entwicklung Deutschlands zusammenhängende t e r r i t o r i a l - p o l i t i s c h e S t r ö m u n g , das Stammgefühl, welches seinen sichtbaren Ausdruck in den das Verhältnis zwischen Reich und Ländern berührenden Fragen findet, und zweitens die große Sphäre der b e r u f l i c h - w i r t s c h a f t l i c h e n Angel e g e n h e i t e n . Gerade hier hat ja die Verfassung mit der Bildung des Reichsrats und Reichswirtschaftsrats eingesetzt. Tatächlich jedoch sind diese Hilfsorgane des Reichstags Blitzableiter starker Grundströmungen, nicht stark genug, um diese aufzufangen und staatsrechtlich zu verwerten, da ihnen — wie bei der staatsrechtlichen Behandlung dieser Institutionen dargelegt wurde — der Lebensatem fehlt, die Stellung als selbständiges Legislativorgan mit ausschlaggebendem Einfluß auf die Exekutive. Das zeigt auch neuerdings wieder der Versuch Bayerns und die Forderung preußischer Abgeordneter zur Wiedereinführung der bundesstaatlichen Verfassung. Es kann der Stellungnahme Prof. S i n z h e i m e r s i m Verfassungsausschuß nicht beigepflichtet werden, der seinerzeit in Unterstützung des Gesetzentwurfs ausdrücklich gegen den Ausbau des Reichswirtschaftsrats als gleichberechtigten Gesetzgebungsfaktor neben dem Reichstag bzw. Reichsrat, eintrat, mit der Begründung, daß dadurch eine Erschwerung der Gesetzgebung, eine Gefährdung der politischen Demokratie und eine Materialisierung der politischen Entwicklung zu befürchten sei 1 ). Hierzu ist zu bemerken, daß S i n z h e i m e r : Protokoll Verf. Ausschuß, S. 396. M. Cohen: „Deutscher Aufbau und Kammer der Arbeit", 1920, S. 20., spricht dem Reichsrat im Gegensatz zu unserer Auffassung die pol. Wirkung einer zweiten Kammer zu, wendet sich aber auf der anderen Seite gegen ein rein plebiszitäres System, da dieses auf die Dauer entweder zur Anarchie oder zum Cäsarismus führe. Im übrigen wird die Stellungnahme S i n z h e i m e r s in diesem Punkte auch durch die Verfassungen der westlichen, als ausgesprochene Demokratien anerkannten Staaten widerlegt, wie Frankreich, Schweiz, England, Amerika, welche ein Zweikammersystem haben. (Frankreich: Senat und Kammer. Schweiz: Ständerat, Nationalrat. England: Ober- und Unterhaus. Amerika: Senat und Repräsentantenhaus.) Aus der Literatur sei nur die Stellungnahme André L e b o n s , Minister und Professor, in seinem Werk über das Verfassungsrecht der französischen Republik, 1909 herausgegeben von J e l l i n e k , L a b a n d und P i l o t y , zu dem Problem eines Zweikammersystems angeführt: „Fast bei allen modernen Nationen, welche eine Volksvertretung haben, ist dieselbe unter zwei Kammern geteilt. Dieses ist auch das in Frankreich herrschende System. Es sei hier darauf hingewiesen, daß das Einkammersystem immer in unglücklichen Perioden bestand. So am 10. Sept. 1789 beschlossen, dann in den Gesetzen von 1791, 92, 93, im Gesetz vom 14. Primäre vom Jahre 2, in der Verfassung

44

der Reichsrat selbst bei weitgehendster Wertung seiner politischen Rechte—ganz abgesehen von der ihm in derVerfassung angewiesenen und hinlänglich beleuchteten staatsrechtlichen Stellung mit dem Reichtag doch in keiner Weise in einem Atem genannt, geschweige denn als Kammer gewertet werden kann; dazu fehlt es ihm an dem ausgesprochenen Tatbestandsmerkmal eines Parlaments, der selbständigen Legislativkompetenz. Was die Begründung S i n z h e i m e r s anbetrifft, so ist zu bemerken, daß die Erschwerung der Gesetzgebung ja gerade das ist, was eine erhöhte Selbstkritik des Reichstags in den Fragen der Legislative herbeiführen und eine übereilte Gesetzesmacherei verhindern soll. Wenn ferner die Gefahr besteht, daß ein vom Reichstag verabschiedetes Gesetz an der zweiten Kammer scheitert, so wird man ja gerade die Ausschaltung dieser zweiten Kammer als undemokratisch empfinden müssen, vorausgesetzt, daß diese zweite Kammer in der Lage ist, einen irgendwie gefundenen objektiven Willen des Gesamtvolkes zu repräsentieren. Dies ist aber eine Frage nicht ihres Vorhandenseins und ihrer Kompetenzen, sondern ihrer Zusammensetzung. Daß die Kopfzahlstimme in ihrer Auswirkung im Einkammersystem weder Reservatrecht demokratischen Geistes ist, noch die ausschließliche Repräsentationskraft eines objektiven demokratischen Volkswiflens besitzt, wurde erläutert 1 ). Was schließlich die Gefahr einer vom Jahre 1848, in den Jahren 1871/76." Oder .,eine einzige Kammer hat zuviel Macht. Alle anderen öffentlichen Gewalten hängen zu sehr von ihr ab, ihr fehlt jede Kontrolle und jedes Gegengewicht. Sie muß zur Alleinherrschaft über die Regierung streben. Man denke an die Tyrannei und den Despotismus der Volksvertretungen in der Revolutionszeit. Dagegen bietet das Zweikammersystem die Gewähr einer gegenseitigen Kontrolle, eines ständigen Gegengewichts. Eine einzige Kammer würde außerdem allzuoft in Konflikt mit der Regierung geraten, schon durch das Streben zur Alleinherrschaft. Beim Zweikammersystem müssen die Konflikte mit der exekutiven Gewalt seltener werden, oder wenigstens leichter zu lösen ein. Im Falle eines Konflikts zwischen der eignen Kammer und der Regierung kann die andere eine mäßigende oder sogar vermittelnde Rolle spielen." „Die Erörterung der wichtigsten Fragen durch zwei Versammlungen ist unumgänglich notwendig, denn sie ermöglicht eine gründliche Untersuchung und schließt unüberlegte Handlungen aus." Diese Worte L e b o n s zur Begründung des Zweikammersystems in Frankreich, wie es in § 1, Abs. 1 der franz. Verfassung vom 26. Februar 1876 eingeführt ist, können wörtlich auf die deutschen Verhältnisse übertragen werden. *) Dieser gesamte Fragenkomplex wird im Laufe der Arbeit ausführlich behandelt. Hier sei nur festgestellt: 1. Eine berufsständige Vertretung ist nicht notwendig materiell. 2. Nicht materiell produzierende Stände, also geistige Stände, sind auch in ihrer Interessenvertretung in letzter Linie nicht materiell, sondern die Materie dient ihnen als Mittel zum Zweck. (EineVertretung nichtmaterieller Stände im Reichswirtschaftsrat sieht der Art 166, Abs 3 mit „sonst beteiligten Volkskreisen" vor.) 3. Eine Nichtberücksichtigung der materiellen Stände durch ein gesondertes Parlament verweist diese zur Vertretung der Interessen automatisch auf die einziep verbleibende Volksvertretung, den Reichstag. Dieser wird dadurch materialisiert, seiner eigentlichen Aufgaben auf dem Ge • biete der Kultur und Weltanschauung entfremdet und führt so auch ideell zur Undemokratie.

46

Materialisierung der politischen Entwicklung betrifft, so liegt diese Frage wieder ganz allgemein auf dem Gebiet der Zusammensetzung dieser zweiten Kammer, der politischen Keife und geistigen Einstellung seiner Mitglieder im besonderen1). Tatsächlich ist also die einzige bedeutsame Plattform für die Auswirkung der genannten Kräfte in ihrer Beziehung zur Legislative und Exekutive der Reichstag oder in seiner unpersönlichen Gliederung die programmatisch zusammengefaßte Partei geworden. Diese wird somit in ihren realen Zielen ganz automatisch von der einen oder anderen starken Strömung in ihren Bann gezogen. Es ist in diesem Zusammenhang vielleicht nicht zuviel gesagt, den Reichstag, wie er durch die Parteien in ihren Hauptströmungen charakterisiert wird, als eine horizontale Wirtschaftsklassenorganisation zu bezeichnen, wodurch er seiner Aufgabe, Repräsentant des freien Staatswillens der Bürger im Staate zu sein, entzogen wird 2 ). Gerade die Eingliederung der starken wirtschaftlichen Strömung in das horizontale Klassengerüst des Reichstags muß hier zu verhängnisvollen Folgen führen, indem sie statt zur produktiven Arbeit auf öffentlich-rechtlicher Grundlage verbindend, die Klassenidee in die beruflich-wirtschaftliche Vertretungssphäre trägt. Damit wird die Schicksalsgemeinschaft aus dem Beruf, die vertikale Berufsständebildung, insbesondere innerhalb der Arbeitnehmerund -geberkreise, aber auch der materiellen und ideellen Berufe überhaupt, unterbrochen. Abgesehen von diesen, vom Standpunkt staatspolitischer und sozialer Entwicklung betrachtet, ungünstigen Erscheinungen leuchtet es ein, daß sich die Parteien dem Kreuzfeuer der inneren Strömung nicht gewachsen zeigen, die Gegensätze, die Einheitlichkeit der Parteien selbst und damit die Grundlage des Parlamentarismus, die Parteienmehrheit, zerstören. Dadurch wird jede einheitliche Ausübung der Willensbildung im Staate unmöglich gemacht. Hieraus kann die Notwendigkeit gefolgert werden, die Vertretung dieser im Reichstag als Brennpunkt zum Austrag kommenden verwirrenden und divergierenden Strömungen aus dem Reichstag hinauszuverlegen, sie, soweit sie eine Vertretung im Reichstag nicht finden, zu ergänzen und ihnen eine staatsrechtlich vollgültige Vertretung zu verschaffen. In ähnlichem Zusammenhang ist vorgeschlagen worden, das Wahlsystem zu reformieren. Das zu untersuchen wäre eine Aufgabe für sich. *) Gehen wir die einzelnen Parteien durch, so werden wir finden, daß sie, vielleicht mit geringen Ausnahmen, das verdeckte Abbild der Wirtschaftsgruppen bilden unter starker klassenmäßiger Beeinflussung des materiellen Gesichtsmomentes, so jede materielle Arbeitsgemeinschaft auf öffentlich-rechtlicher Grundlage von vornherein unterbindend. 2 ) Vorschläge und Anregungen auf Abänderung oder Ersetzung des Proporz werden und sind wiederholt von Wissenschaftlern und Abgeordneten erhoben worden. Sie tauchen erklärlicherweise jeweils von den Anhängern der im Wahlkampf unterlegenen Parteien auf.

46

DerartigeReformen können wohl rein technisch dieKopfzahlrepräsentation verbessern, eine tiefergreifende Abstellung der charaktiersierten Zustände hinsichtlich überindividualistischer Energievertretung und individualistischer Führungsmöglichkeit in ihrer Auswirkung als Legislativ- und Exekutivkompetenzen werden sie nicht erreichen können. Wir glauben vielmehr, daß die geforderte Reform der Repräsentation der genannten Strömungen durch die Bildung einer z w e i t e n Kammer als ein H o h e s Parlam e n t zu erfolgen hat, welches der staatsrechtliche Repräsentant der charakterisierten beiden stärksten Erscheinungen des öffentlichen Lebens, der beruflich- wirtschaftlichen und territorial-politischen sein würde 1 ). Es würde zu weit führen, auf den bekann1 ) Eine Trennung von Politik und Wirtschaft schlechthin (diese hier als Repräsentationsbegriff berufsständischer Kräfte) in der Form der Ausschaltung oder nur beschränkten staatsrechtlichen Vertretung der letzteren durch die Verfassung, wie es jetzt bei dem nicht legislativfähigen Reichswirtschaftsrat der Fall ist, halten wir bei der engen Verknüpfung dieser Fragen für nicht vertretbar. Etwas anderes ist die rein organhafte Trennung von Kultur- und Weltanschauungspolitik auf der einen und einer mehr territorialen und wirtschaftlich eingestellten Politik auf der anderen Seite. Die staatlichen Organe müssen das Repräsentationsbild der natürlichen Entwicklung abgeben, die die Gleichberechtigung gerade der Wirtschaftsvertretung im Staate Dedingt. Nur so wird auch eine Dissonanz zwischen Staat und Wirtschaft zu vermeiden sein. — Diese Erscheinung liegt begründet in der Defensivstellung, in welcher sich der deutsche Mensch befindet, dessen materielle Basis, ganz abgesehen von den derzeitigen negativen Wirkungen des verlorenen Krieges im Widerspruch zu seiner zahlenmäßigen und kulturellen Entwicklung befindet. Es besteht also mit dem oben Gesagten kein Gegensatz, wenn wir die Forderung stellen, die Vertretung der Wirtschaftskräfte aus dem Reichstag hinauszuverlegen, da sie dort nicht oder nur verschleiert zum eigenen Schaden und dem der Kultur und Weltanschauungsfragen zur Geltung kommen, und in dem ferneren Bestreben, die territorial-politischen und beruflich-wirtschaftlichen Kräfte gemeinsam in einer zweiten Reichskammer zum Ausdruck zu bringen. — Alle gegen eine zweite berufsständisch orientierte Kammer mit dem Ruf nach der „Entwirtschaftlichung der Politik" geltend gemachten Argumente, sind ebensowenig möglich wie die Bestrebung der „Entpolitisierung der Wirtschaft". Dies sind Schlagwörter der Ideal- und Verschleierungspolitiker. Deren Forderungen zu Ende gedacht, führen zu einer Verneinung der parlamentarischen Volksvertretung überhaupt, denn es ist doch nicht zu bestreiten, daß dieses sich tatsächlich um einen Repräsentationserfolg der Wirtschaftsinteressen immer solange bemühen wird, wie ihr kein irgendwie hierfür durch seine staatsrechtliche Stellung ausreichend qualifiziertes Organ zur Verfügung steht. Ist die Volksvertretung nur auf ein Organ angewiesen, so wird darin derjenige Wirtschaftsfaktor die stärkste Vertreterzahl auf sich vereinigen, der die stärkste Propaganda zu entfalten vermag oder der im Zuge einer ungünstigsten wirtschaftlichen Entwicklung begründet liegt; gerade dadurch aber werden die Voraussetzungen zu einer Abstellung dieser Fehler verhindert, indem für den Staat oft ungleich wertvollere Minderheiten totgestimmt werden.— Zu unterscheiden ist hier bei dem Begriff der Wirtschaftsvertretung insbesondere zwischen der ideellen und materiellen Interessenvertretung. Nicht jede Wirtschaftsvertretung ist somit, wie schon oben angedeutet, materiell, zu Unrecht wird „Wirtschaftsvertretung" und „Materialismus" identifiziert. Auch die ideellen Berufe repräsentieren eine Wirtschafts-

47

ten Entwurf von Preuß*) und seine Stellungnahme im Verfassungsausschuß zu einer zweiten, aber als reines Staatenhaus gedachten Kammer und das Scheitern dieses Projekts einzugehen oder auf den Vorschlag Mendelssohn-Bartholdys 2 ), der von einer nach einem anderen Kopfzahlsystem zu wählenden zweiten Kammer eine Lösung des zwar nicht klar ausgesprochenen aber empfundenen Problems erwartet. Insbesondere haben hier wie gesagt Herrfahrdt und Tatarin-Tarnheyden versucht, eine Klärung dieser Fragen herbeizuführen. Ein Beweis für die Bedeutung welche die theoretische Forschung diesem Problem beimißt. In der Befreiung des Reichstags von den Schlacken überindividualistischer Strömungen sehen wir eine Befriedigung für seinen Aufbau und eine Gewähr für eine produktive Arbeit in den großen Fragen der Kultur und Weltanschauung. Bedürfen doch gerade die letzteren zu ihrer demokratischen Lösung staatrechtlicher Beziehung des Kopfzahlsystems. Mit der Forderung nach einer zweiten Kammer greifen wir gleichzeitig in den Art. 54 ein. Es dürfte hierdurch das Verhältnis zwischen Reichstag und Regierung im Sinne einer Stabilisierung der letzteren beeinflußt und damit die verfassungsmäßige Regelung des auf die Dauer unleidlichen Ermächtigungszustandes wesentlich gefördert werden. Darauf wird noch weiter unten bei der Besprechung der staatsrechtlichen Funktion der Legislativ- und Exekutivträgerin der Verfassungsreform einzugehen sein. Hier genüge die Feststellung der grundsätzlichen Bedeutung einer zweiten Reichskammer auch für das Problem der Stabilisierung der Exekutive. Im folgendem werden wir uns mit einer Verwertung der festgestellten Grundströmungen in der zweiten Reichskammer zu beschäftigen haben. Wie gesagt, soll diese die beiden Hauptenergien auffangen, die territorial-politische und die beruflich - wirtvertretung. — Gerade die Trennung der wirtschaftlichen Vertretung vom Einstimm-Reichstag soll es ermöglichen, die Vertretung der ideellen Interessen sicherzustellen und eine Materialisierung der gesamten Staatspolitik zu verhindern. — Diese Feststellungen erscheinen in Verbindung mit den folgenden Ausführungen klipp und klar. Ein wahrhaft stichhaltiges Gegenargument ist in den verschiedenen Polemiken gegen eine zweite berufsständische Kammer unseres Wissens nicht gefunden. Die größtenteils schlagwortartige Heranziehung von Gegenargumenten, wie Furcht vor Materialisierung usw. kann somit nicht überzeugen. — Siehe hierzu auch die zum Teil gegensätzliche Auffassung T a t a r i n T a r n h e y d e n : „Die Berufsstände, S. 203. Otmar S p a n n : „Der wahre Staat", 1921, S. 273. M. Cohen: a. a. 0 . S. 33 ff. Ferner sei hier auf S t e i n e r s Dreigliederungslehre hingewiesen. — Kernsprüche der sozialen Frage 1919, S. 21 ff. P r e u ß : Denkschrift v. 3. 1. 19. 1. Entwurf lt. Reichsanzeiger v. 20.1. 1919. Protokoll Verf.-Ausschuß, Aktenstück 391, S. 119 ff. Ferner „Verf. des deutschen Reichs von 1849" §§ 85 ff. 2 ) M e n d e l s s o h n - B a r t h o l d y : „Ein- oder Zweikammersystem", im Handbuch der Politik II, 3. Aufl., S. 282 ff. Ferner ders.: „Der Volkswille", Grundzüge einer Verfassung, 1919.

48

schaftliche. Damit ist die große Linie ihrer Bildung bezeichnet. Sie wird eine Zusammenfassung des Reichsrats und Reichswirtschaftsrats in einem Organ darstellen und als „ R e i c h s a r b e i t s h a u s " in den Verfassungsmechanismus eintreten. Es liegt nun im Wesen einer darin zum Ausdruck zu bringenden überindividualistischen Kräfterepräsentation, daß diese nicht automatisch an die Kopfzahlstimme gebunden werden darf, sondern durch andere Kennzeichnung gefunden werden muß, daß ferner der Schwerpunkt für die positive Verwertung im Ausgleich dieser Kräfte, in der dynamischen Kräfteverteilung und in der Technik seiner Zusammensetzung liegt. Damit tritt gleichzeitig die Bedeutung der Repräsentantenkennzeichnung in den Vordergrund des Interesses. Beruf und V o l k s c h a r a k t e r sind die beiden Pole, in denen sich eine in sich getrennte unpersönliche Interessensolidarität widerspiegelt. Mit Tradition und Entwicklung lassen sie sich vielleicht in ihrer Gegenüberstellung vergleichen. Bringt doch gerade der Beruf als Gestalter der Persönlichkeit die stärksten Kräfte des Menschen zum Vorschein. Der Kampf um Selbsterhaltung und Ideal stellt immer die realste Kombination von Wunsch und positiver Leistungsmöglichkeit dar, so in seiner staatspolitischen Verwertung eine natürliche Führerauswahl und fruchtbare Ergänzung einer Kopfzahlvertretung gewährleistend. Hierdurch erhält letzten Endes das gesamte Staatsgefüge eine Konsrtuktion, stark genug, um die realen Lebensnotwendigkeiten des deutschen Einzelvolkes im Kreise der Völkerfamilie sicherzustellen. Über die Eingliederung des territorial-politischen Reichsratselements in den Kreis der zweiten Kammer werden wir noch zu sprechen kommen (Kap. V, II. Teil). Vor der Hand wollen wir uns mit der beruflich-wirtschaftlichen Frage befassen, welche ihre derzeitige verfassungsmäßige Grundlage im Art. 165 der geltenden Verfassung gefunden hat als einer Basis, auf der wir aufbauen müssen. — Denn politisch durchführbar wird stets nur das sein, was sich in einer engen Verbindung mit den realen Anzeichen befindet. Anderenfalls begeben wir uns in eine Ideenwelt, die sich im rein Theoretischen verliert, Utopie bleibt, günstigenfalls Experiment wird. Damit kommen wir zu der großen und bedeutungsvollen Frage d e r b e r u f s s t ä n d i s c h e n Vertretung überhaupt, einer Frage, welche beinahe so alt wie das öffentlich-rechtliche Denken der Völker ist, die insbesondere im Laufe der Jahrhunderte im deutschen Staatsleben immer wieder eine einflußreiche Rolle gespielt hat und im Zusammenhang mit der mechanisierenden Wirtschaftsentwicklung der Jetztzeit zu einem akuten Problem geworden ist. — Daran ändert auch das augenblickliche Vorherrschen radikal-politischer Einstellung nichts. Gerade dies ist ein Beweis für die Dissonanz, welche sich aus Bevölkerungs- und Wirtschaftsfragen ergibt,

49

für den Riß, der sich in unserer sozialpolitischen Entwicklung aufgetan hat. Nur die klare Erkenntnis der Fehlerquellen und Anwendung der Gegenmittel an den Wurzeln des Übels kann das deutsche Volk aus der Sackgasse herausbringen, in die es nicht nur durch die äußeren Ereignisse der letzten Jahre, sondern durch die gesamte kulturelle und sozialpolitische Entwicklungskrise hineingeraten ist. Beschränken wir uns aus naheliegenden Gründen auf die Untersuchung der rein innerstaatlichen Zusammenhänge, so können wir vom Standpunkt staatsrechtlicher Gestaltung den ersten Schritt auf dem eingeschlagenen Wege in einer vollgültigen und ausgesprochenen Heranziehung derj enigen Erscheinungen im Volksorganismus erblicken, welcher an dieser Frage ausschlaggebend beteiligt und an deren Lösung insbesondere interessiert sind. Der staatsrechtliche Kernpunkt des durch unsere Aufgabe begrenzten Problems liegt unseres Erachtens inderlegislativen Auswertung der als berufsständisch charakterisierten Strömungen. Wir werden uns deshalb in der Folge in erster Linie mit dieser Frage zu beschäftigen haben.

II. Kapitel.

Das berufsständische Problem — geschichtlicher Überblick. Wenn man den Gedanken einer berufsständischen Vertretung im Staatsleben der Kulturvölker zurückverfolgt, so zeigen sich Ansätze oder auch schon greifbare Bildung hierfür überall da in der Geschichte, wo entweder die Produktionsbasis eines Volkes mit seiner Entwicklung in Konflikt geriet und der Zwang zur Beschränkung auf vorhandene Mittel eine erhöhte Organisation der Kräfte veranlaßte oder politische Schwäche eines Standes oder Landes eine Zusammenfassung der vorhandenen Kräfte erforderte1). Es wird hier nicht notwendig sein, einen erschöpfenden Überblick über den geschichtlichen Teil dieses Gebiets zu geben, der wiederholt ausführlich behandelt wurde 2 ). Für die Zwecke dieser Unter1 ) Auch ein neuer gewonnener Krieg würde Deutschland im günstigsten Falle den status quo ante 1914 in territorialer Beziehung unter Einbeziehung von Deutsch-Österreich bringen, damit jedoch das vorliegende Problem einer zweiten Reichskammer und insbesondere eine Repräsentation der berufsständigen Kräfte nicht unnötig machen, denn für die Lösung der in Deutschland dringenden soz.-politischen Aufgaben könnten durch den oben angegeb. Erfolg nur die Voraussetzungen geschaffen werden. Bezüglich der Frage von Elsaß-Lothringen wäre in diesem Zusammenhang zu sagen, daß diese auf Grund möglicherweise im Osten entstandener Verhältnisse gesondert zu lösen ist. 2 ) Siehe Anm. 1 S. 31. Die rein objektiv-geschichtlichen Grundlagen dieses Kapitels wurden aus dem dort genannten Werk T a t a r i n - T a r n h e y d e n s entnommen. v. Schmettow, Demokratie und VerfasBimgßreforro. 4

49

für den Riß, der sich in unserer sozialpolitischen Entwicklung aufgetan hat. Nur die klare Erkenntnis der Fehlerquellen und Anwendung der Gegenmittel an den Wurzeln des Übels kann das deutsche Volk aus der Sackgasse herausbringen, in die es nicht nur durch die äußeren Ereignisse der letzten Jahre, sondern durch die gesamte kulturelle und sozialpolitische Entwicklungskrise hineingeraten ist. Beschränken wir uns aus naheliegenden Gründen auf die Untersuchung der rein innerstaatlichen Zusammenhänge, so können wir vom Standpunkt staatsrechtlicher Gestaltung den ersten Schritt auf dem eingeschlagenen Wege in einer vollgültigen und ausgesprochenen Heranziehung derj enigen Erscheinungen im Volksorganismus erblicken, welcher an dieser Frage ausschlaggebend beteiligt und an deren Lösung insbesondere interessiert sind. Der staatsrechtliche Kernpunkt des durch unsere Aufgabe begrenzten Problems liegt unseres Erachtens inderlegislativen Auswertung der als berufsständisch charakterisierten Strömungen. Wir werden uns deshalb in der Folge in erster Linie mit dieser Frage zu beschäftigen haben.

II. Kapitel.

Das berufsständische Problem — geschichtlicher Überblick. Wenn man den Gedanken einer berufsständischen Vertretung im Staatsleben der Kulturvölker zurückverfolgt, so zeigen sich Ansätze oder auch schon greifbare Bildung hierfür überall da in der Geschichte, wo entweder die Produktionsbasis eines Volkes mit seiner Entwicklung in Konflikt geriet und der Zwang zur Beschränkung auf vorhandene Mittel eine erhöhte Organisation der Kräfte veranlaßte oder politische Schwäche eines Standes oder Landes eine Zusammenfassung der vorhandenen Kräfte erforderte1). Es wird hier nicht notwendig sein, einen erschöpfenden Überblick über den geschichtlichen Teil dieses Gebiets zu geben, der wiederholt ausführlich behandelt wurde 2 ). Für die Zwecke dieser Unter1 ) Auch ein neuer gewonnener Krieg würde Deutschland im günstigsten Falle den status quo ante 1914 in territorialer Beziehung unter Einbeziehung von Deutsch-Österreich bringen, damit jedoch das vorliegende Problem einer zweiten Reichskammer und insbesondere eine Repräsentation der berufsständigen Kräfte nicht unnötig machen, denn für die Lösung der in Deutschland dringenden soz.-politischen Aufgaben könnten durch den oben angegeb. Erfolg nur die Voraussetzungen geschaffen werden. Bezüglich der Frage von Elsaß-Lothringen wäre in diesem Zusammenhang zu sagen, daß diese auf Grund möglicherweise im Osten entstandener Verhältnisse gesondert zu lösen ist. 2 ) Siehe Anm. 1 S. 31. Die rein objektiv-geschichtlichen Grundlagen dieses Kapitels wurden aus dem dort genannten Werk T a t a r i n - T a r n h e y d e n s entnommen. v. Schmettow, Demokratie und VerfasBimgßreforro. 4

50

suchung kommt es darauf an, in großen Zügen die Hauptgesichtspunkte dieser Entwicklung unter besonderer Berücksichtigung der deutschen Verhältnisse vor Augen zu führen und diejenigen Momente hervorzuheben, welche für die deutsche Gegenwart Lehren vermitteln können. — Wie überall bei der Berührung wirtschaftlicher Rechtsfragen wird auch hier der Blick nach dem Brennpunkt romanischer und germanischer Kultur, dem handelsfrohen O b e r i t a l i e n , gelenkt. Bereits im Jahre 1266 hatte die Republik Florenz ihre gesamte Bevölkerung in 12 Korporationen der Künste eingeteilt, in der jeder Stand, Gelehrsamkeit, Bildung, Kapital, Handel und Handwerk seine Vertretung fand. Durch die Berechtigung jeder Korporation, abwechselnd 1 Jahr um das andere ein Mitglied für die oberste Magistratur zu stellen, wurde die private Standesorganisation auf öffentlich-rechtliche, staatsrechtliche Grundlage gestellt. Es verdient als interessantes Merkmal des gesamten Ständerechts des Mittelalters, soweit es in seiner unverfälschten und gesunden Form in Erscheinung tritt, festgehalten zu werden, daß es in vertikaler Nebeneinanderstellung der Stände der horizontalen Klassendifferenzierung entbehrte. Nicht die Quantität des materiellen Besitzes, sondern die Qualität der Leistung — der Beruf — bildete die Richtungsnonn. Eine durchgreifende Änderung dieses vertikalen, auf Leistung beruhenden Ständegedankens, brachte einmal die Verknöcherung zu Geburtsständen, ferner die Erscheinung der Maschine, welche anstelle der qualifizierten Persönlichkeitsleistung die mechanische Massentätigkeit setzte. Damit entwickelte sich die moderne Klassenidee überhaupt, welche hinsichtlich der Arbeitnehmer ihren sichtbarsten Ausdruck in der Marx- und Engelsschen Lehre vom Sozialismus gefunden hat 1 ). Nach dieser Abschweifung zurück zum Mittelalter und zwar zum deutschen Mittelalters. Hier war es der Zunftstaat, der als berufsständisches Element das deutsche Staatsleben einschneidend, wenn auch vorübergehend beherrschte. Äußerlich war es damals nur ein Berufsstand, der Handwerkerstand, welcher seine eigene Zunftverfassung der Gesamtheit octroyierte und dadurch die aristokratische Oligarchie des Stadtstaates zum Zunftstaate werden ließ. Wenn man aber in Betracht ') Voll- oder Halbsozialismus (letzterer W i s s e l - M o e l l e n d o r f s c h e Planwirtschaftstheorie) ist materielle Wirtschaftsorganisation zum Beharrungsvermögen — wirtschaftspolitische Resignation. — Vertikale paritätisch angeordnete Berufsständeorganisation gewährleistet produktive Kräfteentfaltung Nutzung durch den Staat. — Im ersteren Falle ist die Auseinandersetzung zwischen Interessenträger und Staat präsumptiv gesetzlich für die Materie geregelt; im zweiten Falle findet diese Regelung auf der Plattform des Parlaments, (berufsständische Kammer) im freien Spiel der Kräfte der zwar auch materiell-paritätisch vertretenen, aber doch geistig unpersönlich ihren Willen zum Ausdruck bringenden Stände statt.

61 zieht, daß damit die gesamte berufstätige Bevölkerung der Zunftordnung unterworfen wurde, so darf man darin wohl mit Recht einen Vorläufer der berufständischen Bewegung erblicken. In der f r i d e r i z i a n i s c h e n Ä r a , die ihren rechtlichen Ausdruck im Allgemeinen Landrecht fand, zeigen sich die Berufsstände zuerst als miteinander in Verbindung gebrachte Einheiten. Nur ging die damalige Gesetzgebung den umgekehrten Weg wie das spätere Recht. Das Allgemeine Landrecht stellte in der richtigen Erkenntnis der negativen Entwicklung, in welche die Bewegung gelangt war, das Bestreben dar, die Stände zu modernisieren, und zwar in Form von Geburtsständen, sie gewissermaßen auf ihren berufsständischen Ursprung zurückzuführen. Es auferlegte daher jeder der vorgefundenen Stände bestimmte staatsrechtlich normierte Berufspflichten und machte sie dadurch zu Gliedern seines Verwaltungssystems. Es braucht nur daran erinnert zu werden, wie die Patrimonialjustiz und die gutsherrliche Polizei zu Bestandteilen der allgemeinen Verwaltung wurden. Selbst die Stadtverwaltung wurde der Staatsverwaltung eingegliedert1). Die Berufsstände des Allgemeinen Landrechts, Großgrundbesitz, Bauern und Bürger mit ihren Unterabteilungen, Handwerkern, Unternehmern, Kaufleuten, Maklern, Reedern und Fuhrleuten, Geistlichen, ja selbst Studierenden und Staatsmännern blieben jedoch eine Mischbildung. Der Schwerpunkt lag nicht im Staat, sondern im Verwaltungsrecht und subjektiven Sonderrechten des Privatrechts — Man wird gerade darin eine typische Auswirkung der friderizianschen Staatsidee erblicken können, indem sie als charakteristisch immer das Bestreben zeigt, einesteils die Staatsgewalt zu dezentralisieren, auf der anderen Seite jedoch den Privatmann durch Beleihung mit Rechten, Titeln u. dgl. weitgehend vor den Wagen des Staates zu spannen. — Der erste deutsche Staatsmann, der den berufsständischen Gedanken nach dem Zusammenbruch Preußens wieder aufgriff und mit dem Staatsrecht in Verbindung brachte, war Freiherr v. S t e i n . Seine Idee den Beruf zum Angelpunkt einer Staatsverfassung und der Erneuerung zu machen, konzentrierte sich in dem 1808 von seinem Legationsrat R h e d i g e r ausgearbeiteten Plan zur Schaffung eines Nationalkollegiums von 120 Deputierten — neben einem konstituierenden Parlament — welches sich aus Handel, Industrie, Landwirtschaft, Zünften, ländlichem und städtischem Grundbesitz, Gelehrten, Geistlichen und sogar, was für die Zeit damaliger Staatsauffassung, die ihre Ideen immer noch aus der friderizianischen Epoche schöpfte, erstaunlich anmutet, Militär und Beamten zusammensetzte. Diese letzteren beiden Stände wurden allerdings mit der berechtigten Begründung von Stein gestrichen, daß ihre Interessenl)

Siehe hierzu besonders: 0 . H i n t z e : acta borussica, Bd. VI. I. S. 234.

62

Vertretung durch den Staat direkt zu gewährleisten sei1). Die Abgeordneten sollten von jedem Berufsstand gewählt werden, um zu verhindern, daß dem Beruf fernstehende Vertreter in die Versammlung gelangen. Die Bedeutung dieses Projekts, das an der Unkonjunktur der damaligen Verhältnisse scheiterte, liegt in der Tatsache, daß damit zum erstenmal in der neuen deutschen Staatsrechtsgeschichte die berufsständische Idee in das Staats- und Verfassungsrecht eintritt. T a t a r i n - T a r n h e y d e n 2 ) sieht allerdings erst in dem 1838 erschienenen Werk des Franzosen Simonde de Sismondy: „L'Étude sur les Constitutions des Peuples libres" die Grundlagen einer berufsständischen Staatstheorie. — Doch wird in diesem Werk vielleicht mehr eine theoretische Reaktion der nivellierenden Folgeerscheinungen der französischen Revolution zu erblicken sein. Tatsache ist jedenfalls, daß mit dem Bestreben einer Neugestaltung der deutschen Staatswesens auf breitester Grundlage in den Jahren 1848/49 der beruf ständische Gedanke erneut in den Kreis staatspolitischer Erwägungen tritt in der Erkenntnis, daß der Beruf eben einmal ein wertvolles und starkes vertikales Gliederungsmoment darstellt, daß auf der anderen Seite das die Klassengegensätze unterstreichende und die horizontale Staatseinstellung unterstützende allgemeine gleiche Wahlrecht der Ergänzung einer verbindenden Organisation in staatsrechtlicher Beziehung bedurfte. Es ist vielleicht kein Zufall, daß seinerzeit gerade inFrankfuit (Main) und Hamburg diese Bestrebung zur Bildung natürlicher Gegengewichte zum Einparlament zu finden waren. Ferner wird an die Versuche des Mittelstandes, sich eine öffentlich-rechtliche Vertretung zu schaffen, zu erinnern sein, die dann zur Bildung des Frankfurter Handwerkerparlaments und Hamburger Handwerkerkongresses führten. Dieser rein privatrechtliche Erfolg hat jedoch eine irgendwie geartete staatsrechtliche Bedeutung nicht zu erlangen vermocht. Die Gründe des Scheiterns der gesamten damaligen staatlichen Aufbaubestrebungen und damit auch der berufsständischen Staatstheorie sind bekannt. Dem Problem blieb die Voraussetzung seiner Verwirklichung, ein einheitliches Staatsgefüge, versagt. Es fehlte der Mann, der dieses schuf. Die Idee lebte in den Theorien Christian Plancks 1), August 1 ) Damals war diese Ansicht in der selbstverständlichen Auffassung vom Staat, welcher ohne ein starkes Beamtentum und Militär undenkbar war, begründet; im materialisierten und weitgehend angekränkelten Staat der Jetztzeit ist dies nicht der Fall. a ) T a t a r i n - T a r n h e y d e n : a. a. 0. S. 113. Siehe ferner: D u c p é t i a u x : De la condition physique et morale des jeunes ouvriers et des moyens de l'améliorer. II, S. 306. ») Cari Christian Planck: Katechismus des Rechts, 1851, ferner: Testament eines Deutschen. 1881. August Winter: Die Volksvertretung in Deutschlands Zukunft, 1852. L e v i t a : Die Volksvertretung in ihrer organischen Zusammensetzung im repräsentativen Staat der Gegenwart, 1852. Mohl: Staats-

63 W i n t e r s , L e v i t a s , Mohls und anderer weiter, bis schließlich Bismarck mit dem Projekt des V o l k s w i r t s c h a f t s r a t s zunächst in Preußen an die Öffentlichkeit trat. Den unmittelbaren Antrieb zur Verwirklichung bildete scheinbar einmal das Bestreben, den öffentlich-rechtlichen Kammern, soweit sie sich besonders in der Form von Handels- und Gewerbekammern entwickelt hatten, jedoch in der Subalternorganisation stecken geblieben waren, (wie auch jetzt noch), eine Spitze zu verschaffen, auf der anderen Seite den Bedürfnissen der unter den wirtschaftlichen Entwicklung zusehends erstarkenden freien Berufsverbänden rechtzeitig einen öffentlich-rechtlichen Kontakt mit dem Staate zu verschaffen 1 ). Es sollen hier einige Daten über den Volkswirtschaftsrat gegeben werden, um über den Gang dieser sich in ihm zeigenden Bewegung zu unterrichten. — Obwohl der Bismarcksche Versuch damals scheiterte, kann er doch als eine der bedeutungsvollsten Etappen nicht nur für das vorliegende Problem, sondern für die gesamte staatsgestaltende Entwicklung Deutschlands angesehen werden 2 ). — Der Volkswirtschaftsrat bestand aus 75 Mitgliedern, welche auf fünf Jahre vom König berufen wurden. 30 Mitglieder wurden auf Vorschlag der Minister ernannt, davon auf ausdrücklichen Wunsch Bismarcks 15 aus dem Arbeiter- und Handwerkerstand. 45 Mitglieder stellten die amtlichen Interessenvertretungen der einzelnen besonders genannten Berufszweige auf Grund einer Präsentation und darauf beruhenden Auswahl durch die Minister. Für die Präsentationswahl wurden die Wahlkreise, abgesehen von Berlin, durch die einzelnen Provinzen gebildet; hier hatten die Vertreter aller Handelskammern, besonders die Vorstände der kaufmännischen Korporationen nach näherer Anordnung des Oberpräsidenten zwecks Wahl der Vertreter der Industrie, des Handels und des Gewerbes zusammenwirken, während die Vertreter der Landwirtschaft von den landwirtschaftlichen Vereinen in freier Wahl präsentiert wurden (öffentlich-rechtliche Landwirtschaftskammern wurden in Preußen bekanntlich erst 1894 ins Leben gerufen). Entsprechend seiner Zusammensetzung zerfiel der Volkswirtschaftsrat in drei Sektionen, Handel, Industrie und Gewerbe und recht, Völkerrecht und Politik, 1860. Besprechung über vorstehend angeführte Werke, siehe bei T a t a r i n - T a r n h e y d e n : a . a . O . Seite 116ff. *) Die Bedeutung des Volkswirtschaftsrats liegt in dem Bestreben, einmal staatrechtlich in der Schaffung eines vollgültigen Gegengewichts zum Reichstag, femer wirtschaftspolitisch in der Herstellung eines labilen Gleichgewi chtszwischen der einseitig machtpolitischen Tendenz des Kapitalsund der Arbeitnehmer auf öffentlich-rechtlicher Plattform. Kein verklausuliertes Parteiprogramm, sondern Klarheit der Ziele und offene Auseinandersetzung in der Uniform des Berufes. ' ) Siehe hierzu auch T a t a r i n - T a r n h e y d e n : a. a. 0. S. 31, 81 ff., 84 ff., 134. 160, 201.

64

Landwirtschaft 1 ). Mit dieser Organisation, die 1880 auf dem Verordnungswege geschaffen wurde, versuchte Bismarck zunächst ein rein beratendes Landesorgan zu schaffen. Es kann jedoch als feststehend angesehen werden, daß Bismarck, der bereits damals in schärfstem Kampf mit der unproduktiven Reichstagsparteiwirtschaft stand, versuchte, hierduch eine Grundlage zu schaffen, auf der, ausgehend von der Hegemonialstellung Preußens im Reich, eine große Eeichskammer, äußerlich allerdings zunächst als nur beratendes Organ, aufgebaut werden konfite. Der praktische Versuch durch Hinzunahme von 50 weiteren Vertretern der Länder scheiterte an der Budgetverweigerung des Reichstags, welcher eine Konkurrenz befürchtete. Aus dem gleichen Grunde, der diesbezüglichen Etatverweigerung des Preußischen Abgeordnetenhauses, verlor schließlich auch der preußische Volkswirtschaftsrat im Jahre 1883 seine materielle Grundlage und 1887 seine Existenz 2 ). Eine kritische Betrachtung dieses ganzen Projekts in seiner Bedeutung auf die Gestaltung des berufsständischen Problems im Staate' insbesondere auf das Ein- bzw. Zweikammersystem, ist dadurch erschwert, daß wir uns nur an den realisierten Teil des Projekts, den preußischen Volkswirtschaftsrat und den Versuch seiner Ausdehnung auf das Reich, wie er aus den damaligen Reichstagsverhandlungen hervorgeht, halten können, während wir die endgültige Gestaltung des großangelegten Planes, vielleicht für eine grundlegende Verfassungsreform, nur vermuten können. Auch lassen die Reden B i s m a r c k s keinen einwandfreien Schluß zu, widersprechen sich sogar zum Teil wie: „Ein Nebenparlament liegt uns ja ganz und gar fern" 3 ), aber auf der anderen Seite: „Das Volk ist es müde, sich mit hoher Politik und mit Fraktionspolitik zu befassen. Es will seine praktischen Interessen wahrgenommen sehen, die Streitigkeiten der Fraktion halten es davon ab 4 )." Trotzdem aber scheint die Annahme berechtigt, daß B i s m a r c k , aus der Erkenntnis des Schadens, den ein unreifes Parlament für den Staat bedeutet, in seiner gesamten Einstellung auf eine Zweite Reichskammer hinstrebte. Dies geht auch weiterhin aus seiner öffentlichen Stellungnahme zu dieser Frage wiederholt mehr oder weniger klar hervor. So sieht er in der Ausbreitung der entstehenden Bauernvereine „das wirksamste Mittel zur Abwehr der Schädigung und Ausbeutung, welcher die produktive l ) Arbeitnehmer Vertreter (Arbeitervertreter) waren also zunächst nur als gesonderte Gruppe mit 16 Mandaten vorgesehen. Die paritätische Eingliederung der Arbeitnehmervertreter in die drei Sektionen wäre eine Frage der Entwicklung gewesen. Für die geistigen Stände bestand eine Vertretimg im preußischen Herrenhaus — (der Volkswirtschaftsrat war zunächst nur für Preußen vorgesehen)—für die zehn älteren Landesuniversitäten. Die übrigen geistigen Stände waren noch nicht organisiert. a ) Damit war der bedeutungsvolle Versuch Bismarcks zu einer großangelegten und in ihren politischen Folgen unabsehbaren Verfassungsreform gescheitert >) Pol. Reden 8, S. 197 f. *) Pol. Reden 9, S. 65. (Rede im Reichstag vom 5. V. 81).

66

Arbeit im Vaterlande durch die unproduktiven politischen Parteien und deren gegenseitige Bekämpfung ausgesetzt ist" 1 ). Ferner empfiehlt er „Zusammenhalten gegen die Drohnen, die uns regieren, aber nichts produzieren als Gesetze" 2 ) und Bildung eines „Kartells der produktiven Stände" 3 ). Nicht der Kampf gegen das Repräsentationssystem, nicht reaktionäre Einstellung war es, wodurch B i s m a r c k veranlaßt wurde, das Übergewicht staatlicher Machtkompetenz aus dem Reichstag hinauszuverlegen, sondern das instinktive Gefühl, daß eine einseitig gebildete unreife Volksvertretung nicht in der Lage ist, den deutschen Staat über die Gefahren hinwegzubringen, welche ihm bei der Charakterveranlagung des deutschen Volkes und der Lage des Landes naturnotwendig drohen. Auf diese Erkenntnis mag auch die starke Ausprägung der monarchischen Gewalt in der ursprünglichen und dann unverändert gebliebenen alten Verfassung zurückzuführen sein, wodurch sich B i s m a r c k die Handlungsfreiheit sichern wollte. Der von B i s m a r c k als notwendig empfundene Ausbau der Volksrepräsentation wurde durch die Kurzsichtigkeit des damaligen Reichstags verhindert und führte damit zu einer einseitigen Ausnutzung der brachliegenden Kräfte durch die Exekutivgewalten und zum Zusammenbruch 4 ). So wie das Projekt vor uns steht, macht es äußerlich den Eindruck einer Gewaltgeburt. Entbehrt schon die Art. seiner Verwirklichung auf dem Verordnungswege scheinbar jene notwendige enge Verbindung mit den Realitäten der Entwicklung den eine geniale Schöpferidee stets für ihr Bestehen braucht, so ist auch die Zusammensetzung auffällig. Die unvollständige Berücksichtigung der Stände gibt dem Ganzen den Anschein eines unfertigen Gebäudes. Tatsächlich waren ja auch die Fundamente in der Form durchorganisierter oder gesetzlich diktierter Wahlkörperschaften noch nicht ausreichend vorhanden. Man kann nun für ein rein beratendes Organ ohne ausschlaggebende verfassungsrechtliche Kompetenz eine mehr oder weniger willkürliche Normierung der Räte gelten lassen, weil eine Mehrheitsabstimmung der legislativen Be*) Schreiben vom 11. III. 84 an den Vorsitzenden einer Versammlung von 400 Bauern in Oberlind. 2 > Politische Reden, 13, S. 357 und 441 ff. 3 ) Hamburger Nachrichten vom 11. III. 97. H o f m a n n : Fürst Bismarck 1890—98, II. 1913, S. 406 ff. Rummelsburger Rede vom 28. II. 92. pol. Reden 43, S. 157. (Die Zitate vorstehender 3 Anm. s. Tatarin-Tarnheyden a. a. 0 . 3. 88 f. entnommen.) 4 ) Das Überhandnehmen des Einflusses der materiellen Stände (Unternehmer wie Arbeiter) auf den Staat, welches in der Nachkriegszeit bis zu einem wirtschaftlichen Raubrittertum führte, kann nur durch die Stände selbst bekämpft werden. Die direkte Heranziehung von verantwortlichen Wirtschaftsführern aus allen Berufskategorien durch den Staat muß diesem ermöglichen sich mit den übrigen staatsinteressierten Faktoren (Ländern, Kommunen usw.) auseinanderzusetzen und den Weg zwischen freier Wirtschaft und freiem Staat zu finden.

56

deutung entbehrt, sofern sie überhaupt statutenmäßig zum Ausdruck gebracht werden kann. Aber man fragt sich dann, wozu der Kräfteaufwand? Eine rein sachgemäße Beratungsinstanz zur Unterstützung der Regierung auf dem Gebiete der Legislative hätte sich wohl auch ohne ausgesprochene Organbildung erreichen lassen, entweder durch freie Heranziehung Sachverständiger durch die Regierung oder durch geschäftsordnungsmäßige Bildung von Sachverständigenausschüssen in der Kammer, im Reichstag, bzw. im Abgeordnetenhaus. In Preußen stand ja auch, wie bekannt, schon das bis zu einem gewissen Grade beruflich durchsetzte Herrenhaus zur Verfügung. — So kann man sagen, daß das Projekt in seiner sinnfälligen und unfertigen Form der sachlichen Begründung, staatsrechtlich aber noch eines Lebens schaffenden Kompetenzinhalts entbehrte. Es kann nun ohne weiteres angenommen werden, daß sich Bismarck dieser Argumente voll bewußt war, und daß es sich für ihn eben nur darum handelte, einmal einen Anfang zu machen, einen Grundstock zu schaffen, auf dem in der Richtung einer gesetzgebenden zweiten Reichskammer weitergebaut werden konnte. Unter diesem Gesichtspunkt wird der Bismarcksche Volkswirtschaftsrat gewertet werden müssen, um seiner großen Bedeutung für das vorliegende Projekt gerecht zu werden. — Entsprechend der staatspolitisch und staatsrechtlich gestaltungslosen Zeit der nachbismarckschen Epoche und der starken Entwicklung des sozialen Problems, verursacht durch den wirtschaftlichen Entwicklungsgang, versuchte man eine Lösung der schwebenden Fragen mehr auf wirtschaftspolitischem oder, soweit sie das berufsständische Gebiet trafen, auf theoretischem Gebiet x ). III. Kapitel.

Die berufsständische Vertretung in der deutschen Gegenwart unter kritischer Wertung. Die Revolution 2 ) brachte entwicklungstechnisch eine Neugestaltung des berufsständischen Gedankens in der Form eines soS t o i n m a n n - B u c h e r , G r ä t z e r , M a r t i u s sind hier besonders mit mehr oder weniger ansprechenden Vorschlägen und Anregungen an die Öffentlichkeit getreten, die sich im großen und ganzen mit einer Einbeziehung des sozial-wirtschaftlichen Gebiets in die öffentlich-rechtliche berufsständische Organisation befassen. S t e i n m a n n - B u c h e r : „Die Nährstände und ihre zukünftige Stellung im Staate", 1886. G r ä t z e r : „Die Organisation der Berufsinteressen", 1890. M a r t i u s : „Zur Umgestaltung der Interessenvertretung in Industrie und Handwerk", 1894. Kritische Besprechung dieser drei Werke siehe T a t a r i n T a r n h e y d e n : a . a . O . S. 96 ff. a ) Siehe hierzu Gieso: Grundriß des Reichsstaatsrechts", 1922, I. Abschnitt.

56

deutung entbehrt, sofern sie überhaupt statutenmäßig zum Ausdruck gebracht werden kann. Aber man fragt sich dann, wozu der Kräfteaufwand? Eine rein sachgemäße Beratungsinstanz zur Unterstützung der Regierung auf dem Gebiete der Legislative hätte sich wohl auch ohne ausgesprochene Organbildung erreichen lassen, entweder durch freie Heranziehung Sachverständiger durch die Regierung oder durch geschäftsordnungsmäßige Bildung von Sachverständigenausschüssen in der Kammer, im Reichstag, bzw. im Abgeordnetenhaus. In Preußen stand ja auch, wie bekannt, schon das bis zu einem gewissen Grade beruflich durchsetzte Herrenhaus zur Verfügung. — So kann man sagen, daß das Projekt in seiner sinnfälligen und unfertigen Form der sachlichen Begründung, staatsrechtlich aber noch eines Lebens schaffenden Kompetenzinhalts entbehrte. Es kann nun ohne weiteres angenommen werden, daß sich Bismarck dieser Argumente voll bewußt war, und daß es sich für ihn eben nur darum handelte, einmal einen Anfang zu machen, einen Grundstock zu schaffen, auf dem in der Richtung einer gesetzgebenden zweiten Reichskammer weitergebaut werden konnte. Unter diesem Gesichtspunkt wird der Bismarcksche Volkswirtschaftsrat gewertet werden müssen, um seiner großen Bedeutung für das vorliegende Projekt gerecht zu werden. — Entsprechend der staatspolitisch und staatsrechtlich gestaltungslosen Zeit der nachbismarckschen Epoche und der starken Entwicklung des sozialen Problems, verursacht durch den wirtschaftlichen Entwicklungsgang, versuchte man eine Lösung der schwebenden Fragen mehr auf wirtschaftspolitischem oder, soweit sie das berufsständische Gebiet trafen, auf theoretischem Gebiet x ). III. Kapitel.

Die berufsständische Vertretung in der deutschen Gegenwart unter kritischer Wertung. Die Revolution 2 ) brachte entwicklungstechnisch eine Neugestaltung des berufsständischen Gedankens in der Form eines soS t o i n m a n n - B u c h e r , G r ä t z e r , M a r t i u s sind hier besonders mit mehr oder weniger ansprechenden Vorschlägen und Anregungen an die Öffentlichkeit getreten, die sich im großen und ganzen mit einer Einbeziehung des sozial-wirtschaftlichen Gebiets in die öffentlich-rechtliche berufsständische Organisation befassen. S t e i n m a n n - B u c h e r : „Die Nährstände und ihre zukünftige Stellung im Staate", 1886. G r ä t z e r : „Die Organisation der Berufsinteressen", 1890. M a r t i u s : „Zur Umgestaltung der Interessenvertretung in Industrie und Handwerk", 1894. Kritische Besprechung dieser drei Werke siehe T a t a r i n T a r n h e y d e n : a . a . O . S. 96 ff. a ) Siehe hierzu Gieso: Grundriß des Reichsstaatsrechts", 1922, I. Abschnitt.

67

zialen und organischen Aufbaues der Berufsstände 1). Sie hatte die sich überall bildenden A.- und S.-Räte 2 ), repräsentiert im Großberliner A.- und S.-Rat, zu Trägern der Staatsgewalt gemacht und so in unverhüllter Form das russische Handarbeiterund Klassenregierungssystem übernommen. Hierdurch wurde die bisher nur aus Rußland bekannte Räterepublik geschaffen3), ein Novum im deutschen Staatsrecht, weder einem demokratisch-parlamentarischen ,noch rein ständischen Regierungssystem vergleichbar, da nur ein Stand (oder vielleicht zwei), der der Handarbeiter und Soldaten, das Fundament bilden sollte. Sehr rasch mußte dann die Leitung der Revolution, welche sich in dem vom Vollzugsausschuß der Republik kontrollierten Rat der Volksbeauftragten unter Führung von Ebert und Haase gebildet hatte, also der Gewerkschaftsbewegung entstammende Männer, den Widerspruch erkennen, in welchen sich das russische System der Rätediktatur und die demokratisch orientierte Gewerkschaftsidee, die Geist und Leben von den wirtschaftlichen Programmpunkten des Sozialismus entliehen hatte, entwickelte. Das Revolutionssystem, in welchem sich zwangsläufig zwei Weltanschauungsgegensätze vereinigten, scheiterte an der Disharmonie dieser Richtungen und an der Realität der Tatsachen. Die sozialistische Gewerkschaftsbewegung, die sich auf den Boden eines treibhausmäßig entwickelten und bereits einseitig wirtschafts- und machtpolitisch orientierten Staatswesens 4 ), wie es Deutschland vor dem Kriege war, als dessen natürliche Reaktion entwickelt hatte, war ganz auf die französisch-demokratische Revolutionsidee des 18. Jahrhunderts eingestellt. Sie erblickte in der Rettung dieser Idee, die übrigens ein Zeichen für die beinahe wissenschaftliche Führung der Revolution ohne eigene starke Impulse ist, die Krone der politischen Revolution als Basis ihrer wirtschaftlichen Reformbestrebungen. Dies zeigte sich in den bekannten Verordnungen ') Unmittelbar vor der Revolution hatte das preußische Herrenhaus durch seine Umgestaltung wenigstens in großen Zügen den Anschein eines berufsständischen Parlaments bekommen. Siehe Osterbotschaft vom 7. VI. 18 T a t a r i n - T a r n h e y d c n , a. a. 0. S. 138.2 ) Siehe auch Römer: „Entwicklung des Rätegedankens in Deutschland", 1921, S. 7 ff. — Römer bringt in diesem Werk nur einen mehr oder weniger subjektiv variierenden Bericht des Tatsächlichen, ohne Auswertung nach einer positiv-fördernden Richtung und Ausgestaltung im Sinne einer Reform des Verfassungslebens. Erklärlich mit der Kürze der Zeit, welche für eine Beobachtung seiner Dynamik zur Verfügung stand. •) Römer, a.a.O. S. 2ff. *) Die Inflation kann als Höhepunkt dieser einseitig materialistischen Entwicklung des Staates angesehen werden, der an seiner eigenen Geistlosigkeit zugrunde ging. — Ohne Ideal ist kein Staatsgefüge lebensfähig trotz allen Zweckmäßigkeitszwanges zur realen Politik, die Mittel zum Zweck ist, wie die Wirtschaft. — Sieger wird letzten Endes das Volk bleiben, welches sich die stärkste nationale Idee zu verschaffen und zu erhalten vermag.

58

für die Wahl zur verfassunggebenden Nationalversammlung, welche sich auf dem Boden des gleichen geheimen direkten allgemeinen Wahlrechts abspielte. Es hatte dadurch, im großen genommen, einseitig das System der geistreichen Rede über das System der produktiven Arbeit gesiegt *), letzteres war allerdings im Revolutionsorganismus äußerlich noch stark mit den Schlacken einseitig politischer Machtforderungen behaftet gewesen. Neben dieser politischen Revolutionsentwicklung ging die wirtschaftliche. Die Unmöglichkeit einer restlosen Übertragung des russischen Rätesystems auf den deutschen Wirtschaftsorganismus einerseits, die Undurchführbarkeit der utopistischen Sozialisierungsideen jedenfalls — ad hoc — andererseits, führte zum Ausbau der kurz vor der Revolution entstandenen „Arbeitsgemeinschaft" zwischen Arbeitgebern und -nehmern unter führender Mitwirkung von v. R a u m e r auf der einen und von Karl L e g i e n auf der anderen Seite 2 ). Man kann wohl sagen, daß damit die rein wirtschaftliche Seite der öffentlich-rechtlichen Revolution, soweit sie von den Gewerkschaften getragen wurde, eine Ehe mit dem Privatrecht als solchem einging, indem privatrechtliche Vereinbarungen alle Fragen des Verhältnisses zwischen Arbeitgeber und -nehmer, kurz, des ganzen Tariffragenkomplexes und der auch damit indirekt zusammenhängenden Fragen der politischen Sozialisierungsforderungen zu regeln hatten. Interessant ist diese 1 ) Abgesehen von den diesbezügl. Institutionen des Art. 166 u. d. Betriebsrätegesetzes v. 4. II. 1920 R. G. Bl. S. 147 (Wahlordnung v. 5. II. 1920, R. G. Bl. S. 176). Hiervon wird später gesprochen werden. 2 ) Siehe hierzu insbesondere Otto L e i b r o c k : „Arbeitsgemeinschaft" in „Grundbegriffe d. Politik", 1920, Heft 2. Neue Folge. Ferner wirft die Stellungnahme des Staatsministers v. R a u m er in einem Schreiben an den Verfasser zu dieser Frage v. 23. I. 24 ein ergänzendes Licht auf Entstehung und Stand der Arbeitsgemeinschaft: „Die Zentralarbeitsgemein schaft hat in der Zeit von ihrer Gründung, kurz vor der Revolution, ab, durch die Revolution hindurch sehr gute Arbeit geleistet und hat wesentlich mit das Verdienst an der Aufrechterhaltung leidlicher Zustände in jener Zeit. Die Bedeutung der Zentralarbeitsgemeinschaft ist dann durch mehrere Umstände lahmgelegt worden. Zunächst dadurch, daß dem Reichswirtschaftsrat die wesentlichen Funktionen übertragen wurden, die die Zentralarbeitsgemeinschaft sich zum Ziele gesetzt hatte. In sozialen Fragen stellte sich das Reichsarbeitsministerium zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer und unterbrach die Entwicklung gemeinsamer Arbeit, indem es das, was richtigerweise durch Vereinbarung hätte zustande kommen sollen, durch behördliche Anordnung ersetzte. Von ausschlaggebender Bedeutung war der Tod K a r l L e g i e n s . . . und so war mit dessen Tode die Aussicht auf eine Zusammenarbeit mit den freien Gewerkschaften so gut wie erloschen. Es sind dann auch eine Reihe radikaler Verbände ausgetreten, z. B. der Afa-Bund. Die freien Gewerkschaften halten jetzt die Arbeitsgemeinschaft nur deshalb, weil sie Benennungskörperschaft für eine Reihe anderer Körperschaften ist. Andauernd erwägen sie den Austritt. Ich bin der Meinung, daß man an dem Gedanken der Arbeitsgemeinschaft unbedingt festhalten und versuchen soll, unter keinen Umständen die persönliche Berührung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer abbrechen zu lassen."

69 Erscheinung auch insofern, als darin für die Wirtschaft zum erstenmal die stillschweigende Anerkennung des Qualitätsprinzips im Gegensatz zum Kopfzahlprinzip erfolgte, indem hier die Repräsentanten der zahlenmäßig kleineren Arbeitgebergruppe mit denen der sie zahlenmäßig um ein vielfaches übersteigenden Arbeitnehmergruppe auf paritätischer Grundlage verhandelten. Damit war überhaupt die Gewerkschaftsrevolution als solche auf das Gleis privatrechtlicher Vereinbarung geschoben, denn die ornamentierenden Sozialisierungsforderungen scheiterten an den Realitäten, und übrig blieb allein die Lohngestaltungsfrage. Tatsächlich fehlte damit der Revolution jede neue Idee. Die demokratischen Reichsinstitutionen, die von diesen Stellen propagiert und als Revolutionserfolg hingestellt wurden, waren bekanntlich mit den Oktobergesetzen von 1918 als parlamentarisches System bereits eingeführt. Im richtigen Gefühl der Negativität dieser ganzen Revolutionsentwicklung strebten die Anhänger des radikalen Rätesystems, an sich Antipoden der unorganischen Gewerkschaftsbewegung, eine organische Verankerung ihrer politischen Bestrebungen in Verfassung und Wirtschaft an. Dies führte schließlich zur Formulierung der Ansprüche in der Regierungsvorlage, betreffend Ergänzung des Art. 34 des Verfassungsentwurfs v. 6. IV. 19., aus dem später dann der Art. 165 hervorging 1 ). „Die Arbeiter sind dazu berufen, gleichberechtigt in Gemeinschaft mit den Unternehmern an der Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen, sowie an der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung der produktiven Kräfte mitzuwirken. Die beiderseitigen Organisationen und ihre tariflichen Vereinbarungen werden anerkannt. Die Arbeiter erhalten zur Wahrnehmung ihrer sozialen und wirtschaftlichen Interessen nach Betrieben und Wirtschaftsgebieten gegliederte gesetzliche Vertretungen in Betriebs- und Bezirksarbeiterräten und einen Reichsarbeiterrat. Die Bezirksarbeiterräte und der Reichsarbeiterrat treten zur Erfüllung gesamtwirtschaftlicher Aufgaben und zur Mitwirkung bei der Ausführung der Sozialisierungsgesetze mit den Vertretungen der Unternehmer zu Bezirkswirtschaftsräten und einem Reichswirtschaftsrat zusammen. Sozialpolitische und wirtschaftspolitische Gesetzentwürfe von grundlegender Bedeutung sollen von der Reichsregierung vor ihrer Einbringung beim Reichstage dem Reichswirtschaftsrate zur Begutachtung vorgelegt werden. Der Reichswirtschaftsrat ha* das Recht, selbst solche Gesetze beim Reichstage zu beantragen, die ebenso wie die Vorlagen der Reichsregierung oder des Reichsrats zu behandeln sind. Den Arbeiter- und Wirtschaftsräten können auf den ihnen ') Siehe R ö m e r : a . a . O . S. 83ff. 8. 162.

Tatarin-Tarnheyden:

a.a.O.

60

überwiesenen Gebieten Kontroll- und Verwaltungsbefugnisse übertragen werden. Aufbau und Aufgaben der Arbeiter- und Wirtschaftsräte, sowie ihr Verhältnis zu anderen sozialen Selbstverwaltungskörpern werden durch Reichsgesetz geregelt." Ähnlich wie oben, wird man hier sagen können, daß die politische Seite der Revolution, soweit deren Ideenträger die Anhänger des Rätegedankens waren, durch die Legalisierung politischer und wirtschaftlicher Rechte der Arbeitnehmer innerhalb des bisher nur privatrechtlicher Regelung vorbehaltenen Verhältnisses zwischen Arbeitgeber und -nehmer den Anfang für eine Verschmelzung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Grundlagen machte. Das Betriebsrätegesetz brachte die öffentlich-rechtliche Anerkennung der Bedeutung des Arbeitnehmerstandes für den Wirtschaftsorganismus an sich, der Art. 165 die Verankerung dieses Anerkenntnisses unter gleichzeitiger Ausdehnung auf die übrigen Stände, wenn auch zunächst nur unter Hervorhebung der reinen Wirtschaftsstände in der Verfassung und damit die Grundlage für die Ergänzung der Verfassung im Sinne des ständischen Gedankens. Die Bedeutung des Art. 156, II, der sich auf die Zwangssyndizierung wirtschaftlicher Unternehmungen bezieht, tritt demgegenüber in seiner realen Bedeutung für die Entwicklung des ständischen Staatsrechts zurück. Vom Gesichtspunkt rechtlicher Betrachtungsweise aus liegt die Bedeutung der Aufnahme dieses Artikels in die Verfassung mehr auf privatrechtlichem Gebiet 1 ). Bei objektiver Betrachtung wird man sagen können, daß das Betriebsrätegesetz und die Aufnahme des Art. 165 in die Verfassung die beiden einzigen real- und wirtschaftspolitisch bedeutsameren Erfolge der Revolution darstellen und als bestimmte Erscheinungsform der Entwicklung im Verhältnis von Staat und Wirtschaft gewertet werden können. Das Schwergewicht der Interessenvertretung des Einzelindividuums ist aus dem örtlichen Kreis der Wohngemeinschaft, der Gemeinde, auf die Plattform der. gemeinsamen Produktionsstätte verlegt. — Die Surrogate der Entwicklung Mitteleuropas: Geist, Verkehr und Kapital, haben an die Stelle der rein politischen Vertretung der Klasse die in sich organisch begründete Solidarität des Berufsstandes gesetzt. Theoretisch ist denkbar, daß diese Entwicklung mit der Zeit auch die örtlichen Grenzen rein territorialnationaler Staatsgebilde unnötig macht, wenn nicht die großen und unberechenbaren Imponderabilien der menschlichen EntPolitisch stellt er die Konzession eines wiedererwachenden, aber noch vollständig unter dem Eindruck der Revolution stehenden Bürgertums an die demokratisch-sozialistischen Revolutionsträger dar — als kleineres Übel gegenüber den Forderungen der radikalen Richtung, welche ebenfalls jeder groß angelegten Führung entbehrte.

61

wicklung andere Wege weisen. K a y s e r l i n g s Wort von der „Fruchtbarkeit aller Gegensätze" weist auf die Grenzen geistigtheoretischer Betrachtungsweise hin. Nach dieser Abschweifung in das Gebiet der Staats- und Völkerphilosophie zurück zur systematischen Betrachtungsweise des Problems. Die Behandlung des Betriebsrätegesetzes im einzelnen würde ein Eingehen auf Nebenumstände notwendig machen 2 ). Es wird deshalb nur auf die staatsrechtliche und staatspolitische Problemstellung des Art. 165 als Teilgrundlage der als notwendig empfundenen zweiten Reichskammer einzugehen sein. Der Art. 165 zerfällt, wie ihn die Reichsverfassung bringt, in drei Fragenkomplexe. Der erste regelt die Arbeitnehmervertretungen in Abs. 1 und 2, der zweite mit Abs. 3 die gemeinsamen Arbeitnehmer- und -geberorganisationen in öffentlich-rechtlicher Form und der dritte behandelt in den Absätzen 4, 5 und 6 den Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber- und -nehmerorganisationen, wie die den Arbeiter- und Wirtschaftsräten durch Reichsgesetz übertragenen Verwaltungsbefugnisse. Während Abs. 1 des Artikels die staatspolitische Anerkennung und Gleichberechtigung der freien und privatrechtlichen Arbeitnehmerorganisationen verbrieft, schafft Abs. 2 die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Betriebsrätegesetzes und die Beleihung der auf Grund derselben zustande zubringenden und als dessen Oberbau zu betrachtenden Bezirks- und Reichsarbeiterräte mit öffentlich-rechtlichen Funktionen. Bei näherer Betrachtungsweise zeigt sich hier durch die Anerkennung der freien privatrechtlichen Organisationen und deren Vereinbarungen in allen tarifvertraglichen und damit auch begrenzt betriebstechnischen, jedenfalls wirtschaftlich wichtigen Fragen im Rahmen der privatrechtlichen Arbeitsgemeinschaft — man wird darin eine ausgesprochene Kompetenzzuweisung erblicken können — eine Parallelisierung der Konstruktion und des Aufgabenbereichs der Betriebsräte. Diesen wurde offiziell nur eine wirtschaftlich-soziale Interessenvertretung zugewiesen. Damit sinken sie zu Wohlfahrtsausschüssen innerhalb der Betriebe herab. Hieran ändert auch vorerst die Berechtigung zur Delegation in den Auf sichtsrat des Unternehmensund der in Abs. 2 programmatisch vorgesehene Ausbau der Organisation zu Betriebs- und Reichsarbeiterräten nichts. Gerade der Ausbau dieser letzteren als reine öffentlich-rechtlicheArbeitervertretung, welche vom Standpunkt öffentlich-rechtlicher vertikaler Berufsgemeinschaften abzulehnen ist, würde wieder eine Parallelisierung der privat-rechtH. Graf K a y s e r l i n g : Darmstädter Rede im Mai 1922. ) Sie kann hier unterlassen werden, da die sozial-politische Bedeutnng des Gesetzes im Rahmen der Arbeit durch die Besprechung des Art. 165 im wesentlichen mit gedeckt wird. 2

62

liehen Arbeitsgemeinschaften herbeiführen1). In jedem Falle würde durch die öffentlich-rechtliche Sanktionierung horizontaler Klassenorganisationen eine Überorganisation geschaffen, die ein Herabsinken der Bedeutung der einen oder anderen Richtung herbeiführen müßte, wie wir es heute z. B. bereits bei dem Verhältnis zwischen den öffentlich-rechtlichen Berufskammern und den privaten Berufsorganisationen zum Schaden der ersteren erleben können 2 ). — Im Interesse des einheitlichen Aufbaues der Wirtschaftsverfassung sind die Organisationen der gesamten Berufsinteressenvertretungen — jetzt zum größten Teil privatrechtlichen Organisationen vorbehalten — in die Sphäre der öffentlich-rechtlichen Berufsvertretung zu verlegen, und zwar hier bei weitgehendster Dezentralisation unter dem Prinzip der Arbeitsgemeinschaften möglichst nahe an die Urzellen der Wirtschaft heranzubringen. Dagegen ist, wie bereits gesagt, eine öffentlich-rechtliche Vertretung der Arbeiter in Bezirks- und Reichsarbeiterräten nicht zu bilden. Man würde damit die Idee der öffentlich-rechtlichen Berufsgemeinschaftsorganisation zu einer öffentlich-rechtlichen Klassenorganisation degradieren. Zunächst ist denn auch wohl in teilweiser Erkenntnis einer Überorganisation — nachdem man nun einmal die privatrechtlichen Gewerkschaften als Aktivum in die Arbeitnehmervertretung eingeschaltet hatte — der Ausbau der Bezirksarbeiterräte und des Reichsarbeiterrats unterblieben. Die Entwicklung hat sich nun allmählich dem Ausbau der Bezirkswirtschaftsräte und des endgültigen Reichswirtschaftsrata zugewandt und hierdurch dem aufgestellten Ziel des organischen Diese auseinanderstrebende Fassung des Art. 165 ist symptomatisch für die Dissonanz der Anschauung auf diesem Gebiet, welche ihre letzte Ursache im Zwiespalt der beiden Revolutionsrichtungen hatte. Gleichzeitig aber auch für die unklare Stellung des Bürgertums zu diesen Fragen in der Zeit der verfassunggebenden Nationalversammlung. 2 ) Der Fehler liegt unseres Erachtens darin, daß man die Bedeutung der öffentlich-rechtlichen Kammern als berufsständische Vertreterzellen nicht erkannte, nicht paritätisch entwickelte und damit die gesamte Interessenvertretung der privatrechtlichen Vereinbarung vorbehielt. Die Arbeitnehmerbewegung wurde so z. B. in die Arme des agitationsbereiten Marzismus geführt. — Nicht die Agitation macht den Staat sondern die Konstruktion. Diese wird nicht durch die Masse geschaffen, sondern durch einzelne, die die Voraussetzung dafür begründen. Die Konstruktion muß um so fester sein, je stärker die psychologischen Einflüsse sind, denen ein Volk unterliegt. Die Agitation bewirkt Erwartungen, die immer nur durch neue Versprechungen übertrumpft werden können. Das Fundament eines auf Agitation aufgebauten Staates ist Triebsand. — Das Volk darf erst dann zu einer geschlossenen einheitlichen Bewegung aufgerufen werden, wenn die Tat mit 100% Wahrscheinlichkeit den Erfolg sichert. Alles andere ist politische Spekulation und Raubbau am Nationalgefühl des Volkes. — Selbstbeherrschung und Verantwortungsgefühl sind die Eigenschaften, welche Preußen-Deutschland und damit die Reichseinheit geschaffen haben. Es sind die Eigenschaften, die das deutsche Volk über alle politischen Taktiken hinweg von seinen Führern verlangen muß.

63

Aufbaus der ßerufsgemeinschaftsvertretung auf öffentlich-rechtlicher Grundlage wesentlich genähert. Hierdurch wird es denkbar, daß die gesetzliche Erweiterung und Ausgestaltung der Bezirkswirtschaftsräte und des Reichswirtschaftsrats, sowie des Kompetenzbereichs dieser Organisationen, auch den Aufgabenkreis der privatrechtlichen Interessenverbände auf sich vereinigt und somit auch diese Klassenorganisation absorbierenen könnte. Der Abs. 3 des Art. 165 kann als Fundament einer Wirtschaftsverfassung und Sanktion einer öffentlich-rechtlichen Arbeitsgemeinschaft zwischen Arbeitgeber und -nehmer angesehen werden. Analog der privatrechtlichen Arbeitsgemeinschaft soll sich der Bezirkswirtschaftsrat als direkter Unterbau des Reichswirtschaftsrats aus Arbeitgebern und -nehmern und allen übrigen Berufsgruppen, entsprechend deren wirtschaftlicher und sozialer Bedeutung, zusammensetzen. Damit ist für das Gebiet der die Verfassung ergänzenden öffentlich-rechtlichen Berufsständebewegung die Gleichberechtigung des Qualitätsprinzips gegenüber dem Kopfzahl- oder Quantitätsprinzip hergestellt. Diese Tatsache ist als wesentliche Etappe in der öffentlich-rechtlichen Entwicklung des berufsständischen Prinzips zu werten und beim weiteren Ausbau des öffentlich-rechtlichen berufsständischen Systems festzuhalten. — Die Eingliederung der Einzelpersönlichkeit in die Wirtschaftsfamilie hat der Anerkennung dieser natürlichen Entwicklung innerhalb der vertikalen Ständegliederung zum Siege verholfen. Entsprechend der irrtümlichen Auffassung von der Untrennbarkeit reiner demokratischer Anschauung vom Einkammerparlamentarismus konnte man sich nicht zu der Schaffung des Zweikammersystems entschließen. Man wies deshalb dem Reichswirtschaftsrat normativbestimmungsmäßig nur die Begutachtungskompetenz zu und hat dies in dem bereits erwähnten Abs. 3 des Art. 165 näher präzisiert, während Abs. 4 den Aufgabenkreis für die Arbeits- und Wirtschaftsräte vorschreibt. Gleichzeitig stellte eich das Reich in Abs. 5 eine Aktivlegitimation für die gesetzliche Regelung des Aufbaus, wie des Aufgabenkomplexes der gesamten Wirtschaftsverfassung im Rahmen der Normativbestimmungen des Art. 165 aus und verhinderte damit getreu der unitarischen Tendenz der Verfassung jedwede diesbezügliche Sonderregelung durch die einzelnen Länder. — Damit weist der Art. 165 die Merkmale eines verfassungsrechtlichen Fundaments für die öffentlich-rechtliche Ständeorganisation auf. Von der ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz machte das Reich das erstemal in der Verordnung über den vorläufigen Reichswirtschaftsrat vom 29. April 1920 Gebrauch1). Um ein Urteil über die Verwendbarkeit des vorläufigen Reichswirtschaftsl

) Reichsalizeiger v. 4. V. 20, S. 168 u. R.-G.-B1. v. 30. VI. 20, S. 1327.

64

rats zum Zwecke einer Ausgestaltung zu einer zweiten Kammer zu bekommen, ist es notwendig, der Reihe nach in eine kritische Besprechung seiner Zusammensetzung, des organischen Aufbaus und des Aufgabenkreises einzutreten. Danach werden wir uns mit den Vorarbeiten, welche im Hinblick auf die Gestaltung des endgültigen Reichswirtschaftsrats und dessen Unterorganisationen vom Standpunkt der Staatspolitik, geleistet sind, zu befassen haben. Bei der Betrachtung des Reichswirtschaftsrats fällt zunächst die hohe Zahl der Mitglieder auf. Diese, anfänglich 226, später allerdings die Hälfte, ist eine Verkennung der Bedeutung des Qualitätsprinzips für ein derartiges Organ. Zumal der V. R. W. R. kein abstimmendes Legislativparlament, gemäß Art. 7, Abs. 3 der Verordnung darstellt, sondern eine Qualitätsauslese führender Berufsvertreter mit der Aufgabe einer technischen Hilfsorganisation für das Parlament abgeben sollte. Tatsächlich liegt ja die Bedeutung jeden derartigen Organs, wie schon mehrfach in diesem Zusammenhang betont wurde, nicht in der Zahl seiner Mitglieder, sondern in der dynamischen Kräfteverteilung auf die einzelnen Berufe. Bei der Zusammensetzung verdient die ursprüngliche Verteilung der Mitglieder und damit auch der Stimmenzahl auf die einzelnen Berufe Beachtung. Neben 256 Vertretern der materiellen Berufe (68 Land- und Forstwirtschaft, 5 Gärtner und Fischer, 68 Industrielle, 44 Handel, Banken und Versicherung, 34 Verkehr, öffentliche Betriebe, 36 Handwerk) stehen nur 46 Vertreter der übrigen Verbände, und zwar davon wieder nur 16 der gesamten freien, also größtenteils geistigen Berufe und der Beamtenschaft, während 30 Vertreter auf die Verbraucherschaft entfallen, 12 Vertreter können vom Reichswirtschaftsrat und 12 von der Regierung ernannt werden. Es ist klar, daß eine derartige Verhältnisgestaltung eine schwere Verkennung auch gerade der indirekten Bedeutung der geistigen Schichten für die materielle Wirtschaft zeigt, worauf es ja bei diesem Beratungsorgan in erster Linie ankommt, ganz abgesehen von der Notwendigkeit einer paritätischen Berücksichtigung der geistigen Stände in einem mit weiteren staatspolitischen Kompetenzen ausgestatteten Parlament. — Nur in einer möglichst gleichmäßigen Verteilung der ideell und materiell eingestellten Kräfte eines Volkes auf die Anteilscheine am Staatsleben liegt jener produktive Einfluß auf Volk und Staat, der die sittlichen und wirtschaftlichen Kräfte zur höchsten Entfaltung bringt. Nicht die Kopfzahl ist Maßstab demokratischen Geistes, sondern die Summe der produktiv im Gesamtinteresse realisierten geistigen Kräfte. Der Mangel jeder vorbereitenden öffentlich-rechtlichen Institution, die als Wahlkörperschaft in Frage kommen konnte (die öffentlich-rechtlichen Handelskammern waren ja nur für einzelne

65

Wirtschaftskreise, bzw. Stände vorhanden und bildeten mehr oder weniger in sich getrennte Klassenorganisationen), die Tatsache, daß man mit dem Ausbau des Kopfes, mit dem Reichswirtschaftsrat, beginnen mußte, bevor das Fundament organisiert war, als welches in erster Linie die Bezirkswirtschaftsräte gedacht waren, machte die Ernennung der Mitglieder auf Grund von Vorschlägen durch die Vorstände der freien Verbände notwendig. In der einseitigen Benennung und Berufung der gesamten Mitglieder durch den Wirtschaftsminister wird man die Innehaltung demokratischer Grenzen kaum erblicken können. Jede einseitige Ernennung der Vertreter kann aus der vertikalen Berufsgemeinschaft zu einer horizontalen Klassenverschmelzung führen 1 ). Der Mangel an organischer Verbindung mit dem Beruf, wie er in dem einseitigen Benennungsmodus zum V. R. W. R. zum Ausdruck kommt, zeigt sich auch in der Möglichkeit der Ernennung einer nicht dem, Berufe angehörenden oder nicht aus dem Berufe hervorgegangenen Persönlichkeit. Wenn es auch denkbar ist, daß ein Abgeordneter ohne Berufsträger zu sein, einem Berufe fruchtbare Dienste geleistet hat, so ist dadurch doch gerade der wertvolle Maßstab der Berufsqualifikation genommen 2 ). Die in der harten Schule des Berufs entwickelte Persönlichkeit ist es ja gerade, welche eine objektive und von persönlichen, gerade hier sonst gefährlichen Sonderinteressen und -Strömungen, freie Vertretung garantieren soll. Darüber hinaus wird man annehmen können, daß ein durch die Führung im Beruf hervorragender Kandidat auch die innere Urteilsfreiheit und Objektivität gegenüber dem Gesamtinteresse des Volkes in sich vereinigt, die es ihm ermöglichen soll, über die Berufsinteressen hinaus eine objektive Einstellung zu den großen Fragen der Staatsnotwendigkeiten zu gewinnen 3 ). Auch dem Mitglied des V. R. W. R. hat man ja in Art. 5, Abs. 1 der Verordnung eine von der Interessenvertretung des einzelnen Berufs losgelöste allgemein verantwortliche Vertrauenssphäre geschaffen, indem man ihn zum wirtschaftlichen Vertreter der Interessen der Gesamtheit gemacht hat, ohne allerdings, wie wir gesehen haben, die psychologische und technische Voraussetzung zu schaffen. Es ist klar, daß letzten Endes bei jeder derartigen öffentlichrechtlichen Interessenorganisation das Risiko einer subjektiven Interessenvertretung immer nur durch die Technik der Organisation und die Anordnung der dynamischen Kräfte ausgeschaltet werden kann. ') Diese Frage findet im Dritten Teil dieser Arbeit ihre Beantwortung. ) Die Forderung bezweckt die Ablehnung eines Syndiziparlaments und der darin begründeten negativen Einflüsse einer verkappten Interessenvertretung. 3 ) Eine Verneinung dieser Ansicht führt zur Verneinung jedwedes Wertes der Demokratie für den Staat überhaupt. 2

v. Schmettow, Demokratie und Verfassungsreform.

5

66

Nebenbei ist hier zu bemerken, daß die Stellung der Mitglieder des V. R. W. R. mit Art. 5 und 6 der Verordnung hinsichtlich Immunität und Disziplinarverantwortlichkeit ähnlich der der Reichstagsmitglieder geregelt ist. Inkompatibilität zwischen Reichstags- und Reichswirtschaftsratsmitgliedern wurde, gemäß Art. 3, Abs. 2 nicht gefordert. Für ein Hilfsorgan, wie es der Reichswirtschaftsrat sein soll, war dies vielleicht auch nicht zwingend notwendig. Für ein politisches Parlament allerdings wird sie im Interesse eines dynamischen Ausgleichs der Legislaturgewalten unbedingt zu fordern sein. Ähnlich der Stellung des Einzelmitgliedes ist auch der Abstimmungsmodus innerhalb des V. R. W. R. auf eine Begutachtungskörperschaft zugeschnitten. Neben der jedenfalls auch für ein Führerparlament zu fordernden Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip der Köpfe ist hier mit dem bereits erwähnten Art. 7, Abs. 3 der Verordnung ein Abstimmungsmodus nach den 10 Gruppen des Art. 2 vorgesehen. Dies wurde eingeführt, um die Urteilsfindung der einzelnen Berufe und Gruppen in den einschlägigen Fragen zu erleichtern. T a t a r i n - T a r n h e y d e n z. B. spricht sich neben anderen gegen das Kopfzahlabstimmungsprinzip als für ein Sachverständigengremium ungeeignet aus 1 ). Dieser Ansicht ist nur zum Teil beizupflichten. Abgesehen davon, daß es durch die Bildung von Fachausschüssen immer möglich ist, ein Gesetz für das Plenum begutachtungsreif zu machen, dürfte die Kopfzahlabstimmung im Plenum jedenfalls für eine gesetzgebende Kammer nicht zu umgehen sein. Mag ein mit reinen Begutachtungskompetenzen ausgestattetes Institut dieser parlamentarischen Kopfzahlabstimmung entbehren können, ein Parlament kann es nicht. Die Gefahr, welche sich aus der Berufsspezialisierung für die sachgemäße und objektive Beurteilung eines Gesetzes im Plenum ergeben könnte, muß gerade durch die Zusammensetzung, die Persönlichkeitsauswahl und die Dynamik zu bannen sein. Allerdings macht dies, wie betont, eine sehr viel schärfere Durchbildung des Wahlprinzips und der Zusammensetzung für ein derartiges Gremium überhaupt notwendig. Die Bedeutung aller öffentlich-rechtlichen Berufsvertetrungen liegt nicht darin, jeder, auch kleinsten, Berufsnuance und jeder Sonderorganisation innerhalb eines Berufes eine Vertretung in der Spitzenorganisation zu garantieren, sondern nach großen Gesichtspunkten Wahlkörperschaften zu bilden, die es ermöglichen, Vertreter zu finden, die eine weitgehende Kenntnis der realsten Berufsinteressen ihres Fachs mit dem Blick für die Interessen der GeT a t a r i n - T a r n h e y d e n : a.a.O. S. 193. Siehe hierzu ferner: Herrf a h r d t : Zukunftsfragen d. Volksvertretung i. d. „Neuen Front", 1921.

67

samtheit in sich vereinigen. Die Institution des Aufsichtsrats bei der Aktiengesellschaft gibt hier ein praktisches Beispiel. Dieser setzt sich auch nicht aus reinen Branchesachverständigen zusammen, sondern seine Mitglieder sollen gerade unter dem Gesichtspunkt der geistigen Qualität der Persönlichkeit, des gesunden Blicks und allgemeinen Erfolges ausgewählt werden, wobei selbstverständlich die hier mitsprechenden reinen materiellen und dekorativen Gesichtspunkte nicht verkannt werden sollen. Anderenfalls kommen wir zu einer vielköpfigen Hydra, die in materialistischer Eigeninteressenvertretung die negativen Erscheinungen des Parteiparlaments vervielfachen würde. Der Vollständigkeit halber sei hier noch erwähnt, daß sich die Kompetenz des V. R. W. R. laut Art. 11, Abs. 1 der Verordnung im wesentlichen mit der Kompetenz des Art. 165, 4 deckt, und ihm somit die Eigenschaft eines Begutachtungsinstituts für die sozial- und wirtschaftspolitische Gesetzgebung erhalten. Neben diesen grundsätzlichen Kompetenzen hat der V. R. W. R. für die Zeit der Nachkriegswirtschaft in den ihn berührenden Fragen noch das Recht, in seinen beiden wirtschafts- und sozialpolitischen Sonderausschüssen vor Erlaß diesbezüglicher Verordnungen gehört zu werden. Ferner ist ihm gemäß Art. 11, Abs. 2 die Mitwirkung an dem mit dem Ausbau des Art. 165 zusammenhängenden Fragen eingeräumt. Diese Erörterungen mögen hier genügen. Sie sind unter kritischer Wertung der Hauptpunkte dazu bestimmt, einen allgemeinen Überblick über das berufsständische Problem in der neuesten deutschen Zeit zu geben und uns die erforderlichen Lehren für die Nutzanwendung zu vermitteln x ).

IV. Kapitel.

Entwicklungsfaktoren für die berufsständische Vertretung im Reichsarbeitshaus. Ehe nun zu zusammenfassenden Vorschlägen für die Verfassungsreform übergegangen wird, erscheint es notwendig, noch in eine Besprechung der Entwicklungsfaktoren einzutreten, die für die Reform, soweit sie sich auf das berufsständische Element im Reichsarbeitshaus bezieht, von ausschlaggebender Bedeutung sind. In erster Linie sollen hier die Vorarbeiten, welche auf den gesetzmäßigen Grundlagen aufbauend, für die Bildung der Bezirksl ) Detaillierte Besprechimg, insbesondere des V. R. W. R. siehe bei Tat a r i n - T a r n h e y d e n : a.a.O., S. 165ff. 6*

67

samtheit in sich vereinigen. Die Institution des Aufsichtsrats bei der Aktiengesellschaft gibt hier ein praktisches Beispiel. Dieser setzt sich auch nicht aus reinen Branchesachverständigen zusammen, sondern seine Mitglieder sollen gerade unter dem Gesichtspunkt der geistigen Qualität der Persönlichkeit, des gesunden Blicks und allgemeinen Erfolges ausgewählt werden, wobei selbstverständlich die hier mitsprechenden reinen materiellen und dekorativen Gesichtspunkte nicht verkannt werden sollen. Anderenfalls kommen wir zu einer vielköpfigen Hydra, die in materialistischer Eigeninteressenvertretung die negativen Erscheinungen des Parteiparlaments vervielfachen würde. Der Vollständigkeit halber sei hier noch erwähnt, daß sich die Kompetenz des V. R. W. R. laut Art. 11, Abs. 1 der Verordnung im wesentlichen mit der Kompetenz des Art. 165, 4 deckt, und ihm somit die Eigenschaft eines Begutachtungsinstituts für die sozial- und wirtschaftspolitische Gesetzgebung erhalten. Neben diesen grundsätzlichen Kompetenzen hat der V. R. W. R. für die Zeit der Nachkriegswirtschaft in den ihn berührenden Fragen noch das Recht, in seinen beiden wirtschafts- und sozialpolitischen Sonderausschüssen vor Erlaß diesbezüglicher Verordnungen gehört zu werden. Ferner ist ihm gemäß Art. 11, Abs. 2 die Mitwirkung an dem mit dem Ausbau des Art. 165 zusammenhängenden Fragen eingeräumt. Diese Erörterungen mögen hier genügen. Sie sind unter kritischer Wertung der Hauptpunkte dazu bestimmt, einen allgemeinen Überblick über das berufsständische Problem in der neuesten deutschen Zeit zu geben und uns die erforderlichen Lehren für die Nutzanwendung zu vermitteln x ).

IV. Kapitel.

Entwicklungsfaktoren für die berufsständische Vertretung im Reichsarbeitshaus. Ehe nun zu zusammenfassenden Vorschlägen für die Verfassungsreform übergegangen wird, erscheint es notwendig, noch in eine Besprechung der Entwicklungsfaktoren einzutreten, die für die Reform, soweit sie sich auf das berufsständische Element im Reichsarbeitshaus bezieht, von ausschlaggebender Bedeutung sind. In erster Linie sollen hier die Vorarbeiten, welche auf den gesetzmäßigen Grundlagen aufbauend, für die Bildung der Bezirksl ) Detaillierte Besprechimg, insbesondere des V. R. W. R. siehe bei Tat a r i n - T a r n h e y d e n : a.a.O., S. 165ff. 6*

68

wirtschaftsräte und den endgültigen Reichswirtschaftsrat geleistet sind, gewertet werden. — Über die technische Seite des Ausbaus der Bezirkwirtschaftsräte und des Reichswirtschaftsrats ist bereits soviel von kompetenter Seite geschrieben und in den Verfassungsausschüssen gesagt worden, daß wir nur auf das praktische Ergebnis einzugehen brauchen. Am 28. Nov. 1923 hat sich der Verfassungsausschuß des V. R. W. R. mit dem Ausbau des endgültigen Reichswirtschaftsrats und seiner Grundlagen befaßt 1 ), als welche in erster Linie die bereits genannten Bezirkswirtschaftsräte signiert sind. Diese Besprechungen stützen sich im wesentlichen auf die Grundlage, welche mit Art. 165 in der genannten Verordnung über den V. R. W. R. vom 29. April 1920 geschaffen war. Es verdient vorweg betont zu werden, daß im Ergebnis dieser Besprechungen ein Ausbau der Bezirks- und Reichsarbeiterräte (Abs. 2 und 3, Art. 165) als einseitige Klassenorganisation keine Würdigung fand. Prof. Sinzheimer 2 ) setzte sich seinerzeit für einen Ausbau der Arbeiterräte und deren Überorganisation als öffentlich-rechtliche Klassenvertretung ein, darauf gerichtet, den geschäftlichen Einfluß der Arbeiter im ganzen zu erhöhen. Er erblickt dann in dieser Auswirkung nicht nur keinen Gegensatz, sondern eine Gemeinschaft, welche durch das Produktionsinteresse der Arbeiter begründet würde. So sehr diese Auffassung vom sozialen Standpunkt aus zu begrüßen ist, so muß sie doch aus der Perspektive staatspolitischer Einstellung abgelehnt werden, ganz abgesehen davon, daß der deutsche Arbeiter kein Kaufmann ist. Wir sagten schon, daß und warum jede öffentlich-rechtliche Klassenorganisation staatspolitisch für ein zwei-schneidiges Schwert anzusprechen ist. Die Folge wäre die Forderung einer öffentlichrechtlichen parallelen horizontalen Durchgfiederung der übrigen Stände, insbesondere der Arbeitgeber, geworden und damit hätte sich die gesamte berufsständische Vertretung zu einer horizontalen Klassenorganisation entwickelt. Eine konkrete Beantwortung der Frage der Wahlkörperschaften, desgleichen der Frage, welche Stände und Berufsgruppen einen Anspruch auf die Vertretung in den Bezirkswirtschaftsräten haben sollen, wurde in der Ausschußsitzung nicht unternommen. In die Beratungsbasis wurden nur die freien, privatrechtlichen Verbände und die öffentlich-rechtlichen Kammern eingestellt. Diese können damit als Wahlkörperschaften für die Bezirkswirtschaftsräte bezeichnet werden. Damit werden jedoch gleichzeitig, wenn auch die Wahlkörperschaften noch nicht vollendet durch2

Mitteil. „d. V. R. W. R.", Nr. 37 v. 1. XII. 23, S. 163 ff. ) Stenograph. Berichte 1749 ff.

69

konstruiert sind, die B e z i r k s w i r t s c h a f t s r ä t e als ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A r b e i t s g e m e i n s c h a f t e n gekennzeichnet, unabhängig von den freiberuflichen Arbeitsgemeinschaften. — Organisationstechnisch soll hier darauf aufmerksam gemacht werden, daß das demokratische Prinzip auch bei den Bezirkswirtschaftsräten nicht in der einseitigen Vertretung jeder einzelnen Person, wie es ein Kopfzahlparlament zur Pflicht macht, sondern in der sachgemäßen Vertretung der Interessen der Bewohner des gesamten territorialen Bezirks besteht, analog unserer Auffassung, daß Demokratie staatsrechtlich nicht meßbar ist an den in der Verfassung realisierten Einzelinteressen, sondern an der Summe der die Interessen der Allgemeinheit repräsentierenden Staatsinstitutionen. Jede theoretische und kleinliche Überorganisation gerade auch der Wahlkörperschaften aus dem Willen falschverstandener Kopfzahldemokratie heraus, kann hier nur zu einer gefährlichen Komplizierung der Bildung und der Funktionen einer mehr oder weniger stark berufsmäßig zusammengesetzten, öffentlich-rechtlichen Reichsinstitution führen. Nach diesen kurzen einführenden Erläutereungen soll eine Darstellung und Wertung des Vorabschlusses der mehrjährigen Beratung des Verfassungsausschusses vom November 1923 gegeben werden. Die Hauptpunkte, die sich auf die Normierung der Bezirkswirtschaftsräte und den endgültigen Reichswirtschaftsrat konzentrieren, haben folgenden Wortlaut:

„Die in erster Lesung beschlossenen L e i t s ä t z e über Bildung von Bez. W. R. werden der Regierung als Material überwiesen. Der Verfassungsausschuß geht dabei von der Auffassung aus, daß ein endgültiger Beschluß über die Organisation der Bez. W. R. erst möglich ist, wenn die Organisation der Unterstufe (Sonderkammern für Handel und Industrie, Landwirtschaft, Handwerk usw.) feststeht. Die Leitsätze lauten:" I. Bezirksabgrenzung. 1. Für die Abgrenzung der Wirtschaftsbezirke ist die wirtschaftliche Zusammengehörigkeit der Gebiete maßgebend. Die Durchschneidung der politischen Grenzen ist nach Möglichkeit zu vermeiden. Kleine Bezirke sind zusammenzufassen. Kleine Länder und Länderteile, welche besondere wirtschaftliche Verhältnisse gegenüber den Nachbargebieten nicht aufweisen, sind dem Bez. W. R. eines wirtschaftlich gleichartigen Nachbarbezirks, soweit erforderlich, mit dem Charakter einer eigenen Sektion anzugliedern. Soweit wirtschaftlich zusammengehörige Gebiete verschiedenen Bezirken zugeteilt werden, ist das Zusammenwirken ihrer Bez. W. R. in gemeinsamen Angelegenheiten gesetzlich sicherzustellen. II. Organisation. 2.

3. Das Recht zur Vertretung haben: a) Je zur Hälfte die amtlichen und die freien Berufsvertretungen in Handel, Industrie und Verkehr, im Handwerk und in der Landwirtschaft, ferner die Berufsvertretungen der Forstwirtschaft und der Hauswirtschaft; b) Die durch die Satzung bestimmten Vereinigungen der sonstigen Kreise des Wirtschaftslebens (insbesondere Gemeinden und Gemeindeverbände, freie

70 Berufe, Beamte, genossenschaftlich organisierte Verbraucher). Wieviele Sitze den einzelnen Organisationen zustehen, bestimmt die Satzung. Die Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter zu a bilden in gleicher Stärke die Abteilungen 1 und 2, die Vertreter zu b die Abteilung 3. Die Vertreter werden von den einzelnen Organisationen für die Dauer der Wahlzeit des Bez. W. R. entsandt; sie können jederzeit abberufen werden. 6." III. Aufgabenkreis. 6. Der Bez. W. R. ist bei wichtigen, wirtschaftlichen und sozialen Fragen, die für den Bezirk von allgemeiner — über das Interesse einer Berufsgruppe hinausgehender — Bedeutung sind, von den Behörden gutachtlich zu hören. 7. Der Bez. W. R. ist befugt, seinerseits zur Lösung wirtschaftlicher und sozialer Aufgaben Anregungen zu geben und Anträge an die Behörden zu stellen, 8. Dem Bez. W. R. obliegt die Ausübung der ihm durch soziale und wirtschaftliche Gesetze zugewiesenen Aufgaben der Verwaltung und der Aufsicht. Mit Zustimmung der Beteiligten kann er bei öffentlichen und gemeinnützigen Veranstaltungen zur Förderung der Wirtschaft oder zur Ausbildung der in der Wirtschaft stehenden Personen mitwirken; seine Beteiligung an wirtschaftlichen Unternehmungen ist unzulässig. 9. Der Bez. W. R. stellt nach näherer Vorschrift des Gesetzes über den R. W. R. einen Teil der Mitglieder des R. W. R. IV. Kosten. 10. Die Reisekosten und Tagegelder der Mitglieder des Bez. W. R. werden von den entsendenden Organisationen getragen. Die übrigen Kosten tragen die Länder oder die von ihnen bestimmten Landesstellen. Eine längere Aussprache fand statt bei der Beratung der Leitsätze unter III.über die Frage der künftigen Mitgliederzahl im endgültigen R. W. R. und diejenige der Bildung bzw. Eingliederung von Fachausschüssen. Zur ersten Frage war von den beiden Berichterstattern Mitzlaff und Cohen der Antrag gestellt worden, „die Gesamtzahl der Mitglieder des R. W. R. im Interesse praktischer Arbeit und aus finanziellen Gründen auf etwa die Hälfte der jetzigen Mitgliederzahl zu beschränken". Nach Ablehnung mehrerer Anträge, die z. T. über dieser Hälfte lagen, wurde schließlich den Ausführungen der Berichterstatter und deren Antrag dahingehend zugestimmt: „daß diese Gesamtzahl nicht mehr als die Hälfte der jetzigen Mitgliederzahl betragen solle". L e i t s ä t z e über den endgültigen R. W. R. I. Zuständigkeit. 1. Der R. W. R. ist nach der Verfassung berufen, als Gesamtvertretung des deutschen Wirtschaftslebens auf wirtschaftspolitischem und sozialpolitischem Gebiet an der Gesetzgebung und Verwaltung des Reichs mitzuwirken. Bei der endgültigen Reglung der Zuständigkeit und der Verfassung des R. W. R. ist an den grundlegenden Bestimmungen des Art. 165 festzuhalten. 2. Die Mitwirkung des R. W. R. an der Gesetzgebung ist durch Art. 165 dahin geregelt: a) Der Reichswirtschaftsrat soll Gesetzentwürfe der Regierung auf wirtschafts- und sozialpolitischem Gebiet begutachten. b) Er kann Gesetzesvorlagen beantragen, eigene Gesetzesvorlagen aufstellen, durch die Reichsregierung bei dem Reichstag einbringen, und vor dem Reichstag vertreten. An beiden ist festzuhalten und insbesondere auf die unter b genannten Befugnisse Wert zu legen. Die Forderung, den R. W. R. aus einem bloß begutachtenden Organ zu einer zweiten mitbeschließenden Gesetzgebungskammer zu machen, wird nicht erhoben. 3. Das Recht auf gutachtliche Anhörung des R. W. R. ist dahin zu regeln, daß dem R. W. R. alle wirtschaftspolitischen und sozialpolitischen Ge-

71 setzentwürfe zur gutachtlichen Äußerung vorgelegt werden sollen. Die Anhörung soll in einem möglichst frühen Zeitpunkt erfolgen, möglichst vor endgültiger Beschlußfassung des Reichskabinetts. Auf jeden Fall muß dem R. W. R. zur Stellungnahme eine ausreichende Frist gewährt werden. Die Gutachten des R. W. R. sind den gesetzgebenden Körperschaften vorzulegen. Auf Verlangen ist dem R. W. R. die Möglichkeit zu gewähren, sein Gutachten durch eigene Beauftragte bei den gesetzgebenden Körperschaften zu vertreten. 4. Dem R. W. R. obliegt die Ausübung der ihm durch soziale und wirtschaftliche Gesetze des Reiches zugewiesenen Aufgaben der Verwaltung und Aufsicht usw. 5. II. Z u s a m m e n s e t z u n g des R. W. R. 6. Der endgültige R. W. R. soll Vertreter der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer aus Handel, Industrie und Verkehr, dem Handwerk, der Landwirtschaft und der Forstwirtschaft umfassen. Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter bilden in gleicher Stärke die Abteilungen I und II. Daneben bilden Vertreter der sonstigen Kreise des Wirtschaftslebens die Abteilung I I I . In den Abteilungen I und I I ist eine Gliederung nach Berufsgruppen vorzusehen, in der Abteilung I I I können Gruppen nach näherer Vorschrift der Geschäftsordnung gebildet werden. Die Abteilung I I I soll umfassen Vertreter der Gemeinden und Gemeindeverbände, der freien Berufe, der Beamten, der genossenschaftlich oder in sonstiger Form zur Wahrung ihrer Verbraucherinteressen organisierten Verbraucher, des Wohnungswesens, der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, sowie die von der Regierung nach Ziffer 7 benannten Mitglieder. 7. Bei der Wahl der Mitglieder ist neben dem Gesichtspunkt der Gewinnung von Vertretern der allgemeinen wirtschaftlichen Interessen zu berücksichtigen, adß auch die besonderen wirtschaftlichen Interessen der verschiedenen Wirtschaftgebiete des Reiches zur Geltung kommen müssen. Die Wahlen haben demgemäß zu erfolgen, sobald Bez. W. R. gebildet sind, teils durch die Bez. W. R. teils durch die zentralen Organisationen. Die Vertreter der Bez. W. R. haben Anspruch auf höchstens 1 / i der Gesamtzahl der Sitze. Die Verteilung dieser Sitze auf die Bez. W. R. regelt die Reichsregierung mit Zustimmung des Reichsrats; dabei sind Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter unter den von den Bez. W. R. gewählten in gleicher Zahl zu berücksichtigen. Für eine gesetzlich festgelegte Zahl von Mitgliedern ist die Ernennung durch die Reichsregierung vorzusehen. Das zum V. R. W. R. dem Reichsrat — neben der Reichsregierung — zugestandene Ernennungsrecht fällt fort. 8. Die Gesamtzahl der Mitglieder des R. W. R. soll im Interesse praktischer Arbeit und aus finanziellen Gründen nicht mehr als die Hälfte der jetzigen Mitglieder betragen. I I I . Arbeiterweise des R. W. R. 9. Für die einzelnen Arbeitsgebiete errichtet der R. W. R. ständige Ausschüsse aus seinen Mitgliedern usw. 10. In der Regel werden die dem R. W. R. obliegenden Beratungen und Entscheidungen in den mit dem Recht selbständiger Entschließung ausgestatteten Ausschüssen endgültig erledigt. Eine Beratung in der Vollversammlung findet nur statt auf Verlangen der Regierung, auf Beschluß des nach Abs. 1 zuständigen Ausschusses, auf Verlangen einer ganzen Abteilung, auf Beschluß des Vorstandes, auf Verlangen von mindestens Ys der Mitglieder des Hauses." „Der Ausschuß beschloß die vorstehenden Beschlüsse nach Einholung der Genehmigung des Vorstandes auf Grund des § 13, Abs. 1 der Geschäftsordnung der Regierung sofort zu überweisen".

Zunächst kann festgestellt werden, daß er der Lösung der Frage der Entwicklung der Wirtschaftsverfassung — ab-

72

gesehen von der Aufstellung der Richtlinien — wenig näher kommt. Einmal wird festgestellt, daß ein endgültiger Beschluß über die Organisation der Bezirkswirtschaftsräte erst möglich ist, wenn die Organisation der Unterstufe, Sonderkammern für Handel und Industrie usw. feststeht. Näheres, wie diese gedacht sind, ist nicht gesagt, man kann jedoch erwarten, daß sie als Wahlkörperschaften in der Form von Arbeitsgemeinschaften innerhalb eines Berufskomplexes, so also auch zwischen Arbeitgebern und -nehmern beabsichtigt sind, während der Bezirkswirtschaftsrat die öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaft sämtlicher darin vertretenen Berufe innerhalb des Bezirkes darstellen soll. Aus der laut Beschluß vorgesehenen Organisation der Bezirkswirtschaftsräte geht dies allerdings nicht Mar hervor. Ferner werden die Wahlen für den endgültigen Reichswirtschaftsrat von der Konstituierung des Bezirkswirtschaftsrats abhängig gemacht. Damit wird die gesamte Frage der Wirtschaftsverfassung praktisch auf ein totes Gleis geschoben. Trotzdem — oder gerade deshalb — scheint es von Interesse, die einzelnen Punkte, die hier für den Bezirkswirtschaftsrat und den Reichswirtschaftsrat aufgestellt sind, in ihren Hauptlinien kritisch zu beleuchten, soweit sich hieraus Schlüsse für das vorhandene Problem ziehen lassen. Bei der Bezirksabgrenzung für die Bezirkswirtschaftsräte verdient Erwähnung, daß man auf der einen Seite die wirtschaftliche Zusammengehörigkeit der Gebiete maßgebend beachten, auf der anderen die politischen Grenzen nicht verletzen wollte; entweder oder. Wir werden sehen, daJ3 gerade das letztere, die Berücksichtigung politischer Grenzen, voraussichtlich maßgebend die Konstruktion der gesamten Wirtschaftsverfassung beeinflussen wird. Schon seit Bestehen des Art. 165 setzt sich die Ansicht durch, daß Wirtschaftsbezirke und politische Grenzen etwas schwer Identifizierbares sind, daß gerade die Entwicklung der Wirtschaft leicht andere Wege geht, als es die politische Struktur eines Landes, die ihre Wahrzeichen in der Geschichte hat, e r f o r d e r t U n s e r e An*) In der neuen Zeit, der Zeit der Defensivstellung der europäischen Völker kann die materielle Wirtschaft als Vorkämpfer der politischen und exterritorialen Ausdehnung eines Volkes betrachtet werden. — Aufgabe des Staatsmanns ist es, diese Strebung mit den Realitäten, der nicht nur „Eroberung" sondern auch „Erhaltung auf Zeit durch die allgemeinen Kräfte des Volkes und die geschichtlichen, strategischen Defensivgrenzen" in Einklang zu bringen. Die Führung der Wirtschaft in ausgesprochen politischer Beziehung führt leicht zur Vernachlässigung des allgemein politischen Gesichtspunktes und zu einer dem Staate in seiner Gesamtentwicklung mit nachteiligen Konsequenzen verbundenen Disharmonie. — Das Erfordernis jedes Volkes und Staates ist die Regierungsermöglichung eines Staatsmannes. Dieser wird sich gegen die gegen ihn selbstverständlich wirkenden star-

73

sieht geht dahin: Die Abgrenzung nach Wirtschaftsgebieten in ihren jeweiligen Erscheinungsformen gibt keine Gewähr für die Stetigkeit einer solchen Basis. Die Struktur eines Wirtschaftsgebietes als definitive Grundlage einer verfassungsmäßigen Einrichtung machen, hieße die Verfassung der wirtschaftlichen Konjunktur unterwerfen, den Menschen unter die Materie stellen. Als Beispiel kann das Wirtschaftsgebiet Oberschlesiens angeführt werden. Das Unglaubliche wurde Tatsache, ein machtpolitischer Eingriff hat es zerrissen und neue Wirtschaftsgebiete geschaffen. Oder was hindert uns, theoretisch die französischen Erze und die deutschen Kohlenvorkommen in Westdeutschland als einheitliches Wirtschaftsgebiet aufzufassen, und doch steht der jahrhundertealte, unüberbrückbare Machtspruch territorialpolitischer Einstellung dazwischen. — Wirtschaftsgebiete sind Wirtschaftskombinationen, den großen oder kleinen, konjunkturumwälzenden Ereignissen unterworfen. Es braucht hier nur an die bereits oben erwähnte Möglichkeit des Einflusses der Elektrizität auf die ganze Wirtschaftsgestaltung erinnert zu werden. — Nein — bei aller Wertung der hohen Bedeutung der Wirtschaft für ein Volk, das Primäre ist sie nicht 1 ). Das Primäre ist das zu einer W i l l e n s einheit auf einem T e r r i t o r i u m zusammengeschlossene Volk. Seine Wirtschaft, seine Verfassung sind das Sekundäre. Beides ist dem Individualcharakter dieser Willensgemeinschaft, deren lebenden Ausdruck wir im Begriff des Staates zu suchen haben, unterworfen. Eklatant wird diese Frage, wenn man den keil Kräfte auch des Inlands, nur behaupten können, wenn seine Stellung im System der Verfassung fest verankert wird. Die Kunst des Verfassungssystems besteht darin, daß das durch das Ausscheiden eines überragenden Staatsmannes entstandene Vakuum gleichmäßig durch die übrigen wirkenden Kräfte ausgefüllt wird und diese sich ein labiles Gleichgewicht erhalten. ' ) Das erhellt mehr denn je aus der jetzigen deutschen Epoche, welche infolge der unbefriedigenden außenpolitischen Verhältnisse zu einer Desorganisation der deutschen Wirtschaft und als Folge davon zu einer permanenten innerpolitischen Krisis führt. Der Schlüssel der deutschen Verhältnisse liegt also in einer befriedigenden Regelung der außenpolitischen Frage. Dies muß in erster Linie die unbedingte Sicherstellung der materiellen Hilfskräfte eines Volkes — das ist der Grund und Boden — zum Ziele haben. Daraus ergibt sich eine Stabilisierung der Verhältnisse überhaupt, welche Vertrauen schafft und die 2. materielle Voraussetzung der Entwicklung eines Volkes begründet, die Heranziehung des Kapitals. Jede andere Stabilisierung ist ein Schein auf Helotenarbeit begründet. Das so dem Lande zur Verfügung gestellte Kapital wird nicht dieses befruchten, sondern dem Kreditgeber einseitige Vorteile sichern und so die letzten Reste des Volksvermögens zugunsten fremder Staaten mobilisieren. — Die Sicherung des Grund und Bodens ist damit die erste und oberste Existenzfrage eines Volkes. Jede andere Frage, auch die einer Verfassungsreform, worunter nicht eine gedankenarme Nachahmung der vorrevolutionären schlechthin verstanden werden kann, tritt demgegenüber zurück. — Man kann nicht ein Haus bauen, ehe der Grund zur Verfügung steht, auf den das Haus gestellt werden soll.

74

nicht territorial gebildeten Bezirkswirtschaftsräten Machtbefugnisse geben will, die in die Befugnisse der bisherigen Verwaltungskörperschaften eingreifen. Dann wird die Institution zu einem Experiment. Und jedes Experiment auf staatlichem Gebiet ist ein Experiment am lebenden Körper des Volkes, ein Luxus, den sich das deutsche Volk nicht mehr leisten kann. Soweit bekannt, sind denn auch, wenigstens in großen Zügen, die territorialpolitischen Grenzen für die Bezirkswirtschaftsräte in Aussicht genommen. Nun einiges zur Organisation der Bezirkswirtschaftsräte. Bei der Organisation interessiert vor allem die Zusammensetzung der Bezirkswirtschaftsräte aus den einzelnen Berufsgruppen und die Stärke, in der diese vertreten sind. Die Bezirkswirtschaftsräte werden hier zunächst in zwei Abteilungen, a) und b), geteilt, welche bei weiter Fassung, kurz, in materielle Produktionsstände zu a) und geistige Berufe, Verbraucher- und Verwaltungsvertreter zu b) gegliedert werden können. Die Gruppe rekrutiert sich zunächst zur Hälfte aus amtlichen (also öffentlich-rechtlichen Kammern, wo solche bestehen, Betriebsräten), und zur anderen aus freien Berufsvertretungen. Innerhalb derselben werden noch zwei Abteilungen in gleicher Stärke, 1. Arbeitgeber, 2. Arbeitnehmer, gebildet. Da letztere keine öffentlichrechtlichen Kammern haben (die Bezirksarbeiterräte sind bekanntlich unter den Tisch gefallen), sind diese allein auf die freien Organisationen und voraussichtlich auf die Betriebsräte als Wahl- bzw. Ernennungskörperschaften, angewiesen. — Bei näherer Überlegung kann eine Berechtigung für die Heranziehung der privatrechtlichen Arbeitnehmerorganisationen als Wahlkörperschaften nur mit Rücksicht auf die unentwickelten, öffentlich-rechtlichen Arbeitsgemeinschaften überhaupt erblickt werden. Die organisch aus den Betrieben hervorgegangenen Betriebsräte, welche eine nach fachlich- und sachlichen Gesichtspunkten viel schärfere Auswahl darstellen, als die aus der Allgemeinagitation gebildeten und klassenpolitisch eingestellten Gewerkschaften müssen hier die brauchbare Ergänzung dieser öffentlich-rechtlichen Arbeitsgemeinschaften und damit die Wahlkörperschaften für die Bezirkswirtschaftsräte, von Arbeitnehmerseite bilden. Ein Zusammenschluß zu Bezirksarbeiterräten scheint dadurch nicht geboten, vielmehr muß eine direkte Wahl von Seiten der Betriebsräte für diese Arbeitsgemeinschaften oder, sofern diese nur als Sonderausschüsse im Rahmen der Bezirkswirtschaftsräte bestehen sollten, für diese direkt stattfinden. — Anders liegen die Verhältnisse bei den nichtmateriellen Berufen. Hier wären die öffentlich-rechtlichen Kammern, da wo vorhanden, in verstärktem Maße als Wahlkörperschaften heranzuziehen, gegebenenfalls auszubauen und, wo solche nicht bestehen, wären die privatrechtlichen Organisationen zu

75

schaffen und ihnen öffentlich-rechtliche Anerkennung als Wahlkörperschaften für die Bezirkswirtschaftsräte zu verleihen 1 ). Auf Grund des Ausschußberichtes wird die Abteilung III (Gruppe b) von der Abteilung I und II zahlenmäßig nicht differenziert. Ferner ist die Zusammensetzung dieser Gruppe sehr weit und dehnbar gefaßt, da in ihr außer den freien Berufen die Gemeinden und Gemeindeverbände, die Beamten, die genossenschaftlich organisierten Verbraucher usw. enthalten sein sollen. Eine äquivalente Vertretung, insbesondere der geistigen Berufe, als deren Hauptträger die bereits im Preußischen Herrenhaus ausschlaggebend vertretenen 11 Universitäten, der gesamte Lehrstand, die Vertreter der Kirchen, Rechtsanwälte, Ärzte usw. anzusprechen sind, gegenüber den materiellen Ständen (Arbeitgeber und -nehmer) wird hier nicht zu erreichen sein 2 ). Man kann die Frage offen lassen, inwieweit eine Vertretung, gerade der geistigen Stände, bereits in den Bezirkswirtschaftsräten zahlenmäßig möglich ist und evtl. ein Ausgleich durch entsprechend stärkere Berufung in das Spitzenorgan herbeigeführt werden könnte. Mit Rücksicht jedoch auf die hohe Bedeutung der geistigen Stände überhaupt und die teilweise jedenfalls sehr scharf durchgeführten Berufsorganisationen, z. B. des Ärztestandes, wie noch gezeigt werden soll, ein Zeichen für deren Notwendigkeit, erscheint eine entsprechend gesicherte Vertretung der geistigen Stände auf gleicher Basis mit den materiellen Ständen, prinzipiell notwendig. Wenn wir ferner aus dem Bericht ersehen, daß die Vertreter des Bezirkswirtschaftsrats Anrecht auf höchstens ein Viertel der Gesamtzahl der Sitze des endgültigen^Reichswirtschaftsrats haben sollen, so können wir uns ein Bild machen von der voraussichtlichen Vertreterzahl gerade *) Die Bedeutung einer so gearteten Fundamentierung wächst mit der öffentlich-rechtlichen Stellung, die der Bez. W. R. und der Reichswirtschaftsrat letzten Endes einzunehmen berufen sind. — Es muß aber bei allen derartigen Projekten und Vorschlägen, welche in diesem Zusammenhang immer wieder auftauchen, betont werden, daß die Wirtschaft, aber auch jede ständische Vertretung überhaupt keine Theorie kennt, daß hier keine theoretischen Kombinationen zum Erfolg führen — wollen wir nicht die Fehler verstärken, die gerade in der Verfassung vom staatspolitischen Standpunkt aus gemacht sind. In der Wirtschaft wickelt sich alles nüchtern nach den Gesetzen der Zweckmäßigkeit und des organischen Aufbaues ab. Jede Organisation, die versucht von außen in dieses Räderwerk einzugreifen, läuft Gefahr, sich an der Realität der Tatsachen totzulaufen. Deshalb ist es notwendig, die berufsständischen Wahlkörperschaften nur im Hinblick auf ihre staatspolitische Wirksamkeit, ihre effektive Existenz, zu betrachten und sich von jedem Experiment fernzuhalten. 2 ) Hierher gehört von Rechts wegen auch das Beamtentum. Deren staatspolitische Vertretung sollte jedoch in gleicher Weise, wie die des Militärs, durch weitgehendsten Ausbau nicht nur der ideellen, sondern gerade der materiellen Grundrechte (Pensionen, Versicherungen, welch letztere auch für den Fall der Dienstuntauglichkeit infolge Versagen stark gestaffelt einzurichten wäre) unnötig gemacht werden.

76

der rein geistigen Berufe im Reichswirtschaftsrat. Daraus spricht neben einer Verkennung der Bedeutung der führenden geistigen Schichten für die Wirtschaft — die der Aufgaben einer ständischen Vertretung überhaupt. Denn auch jeder Rat ist letzten Endes, wir sehen das an den englischen Beispielen, dem House of Lords und dem House of Commons, welche sich aus Räten zu ihrer jetzigen staatsrechtlichen Parlamentsstellung durchgesetzt haben, der Vorläufer einer Kammer. Gerade der Zweck eines solchen Rates besteht doch darin, aus seiner Mitte eine objektive, wenn auch jeweils durch den Gesichtswinkel des einzelnen Berufs differenzierte Ansicht feststellen zu können, wobei dieses ganze Projekt hier immer im Rahmen des Art. 165 betrachtet wird, unabhängig von der staatsrechtlichen Forderung dessen Ausbaues oder richtiger Einbaues in eine zweite Reichskammer. Zum zweiten ist die nach der vorgesehenen Einteilung voraussichtlich geringe Berücksichtigung der geistigen Stände eine Verkennung der Bedeutung, die der Geist als solcher, als Ideenträger der Materie gegenüber hat. Wie der Mensch aus Geist und Körper besteht, der Geist aber in seinen Wirkungen nicht an der körperlichen Materie meßbar ist, so besteht auch der Staatskörper aus der Summe der geistigen und körperlichen Substanzen seiner Bürger. Wir erinnern in diesem Zusammenhang an das oben angeführte Zahlenbeispiel. Kein Mensch wird bestreiten können, daß die schematische Einstimmwertung eine Vergewaltigung des Geistes ist — daß es dann aber analog notwendig ist, den geistig eingestellten Ständen im Volkskörper auch eine vollständige Gleichberechtigung mit den materiellen Ständen in dem hierfür vorgesehenen Organ einer berufsständischen Vertretung einzuräumen. — Auch die Einund Ausfuhrstatistik eines Landes richtet sich letzten Endes nach der Summe seiner geistigen Lebensfähigkeit. Der Geist ist das Primäre in Staat und Wirtschaft, die Materie das Sekundäre1). *) Erläuternd für die praktische Auswirkung der geistigen Stände wirkt ein Schreiben von Geh. Dr. Herzau, Vorsitzenden des Deutschen Ärztevereinsbundes und Mitglied des V. R. W. R. v. 17. Dez. 1923 an den Verfasser: ,,Die jetzige Stimmverteilung entspricht den billigen Anforderungen nicht, die geistigen Stände sind ganz bedeutend im Nachteil gegenüber den Vertretern von Landwirtschaft, Handel, Industrie und Handwerk, ebenso aber, oder fast noch mehr gegenüber der Arbeitnehmerschaft, die bei ihrer meist grundsätzlichen Stellungnahme gegen uns geistige Arbeiter häufig noch Unterstützung aus jenen Gruppen, besonders dem Handwerk, erhält". — „Alle bisherigen Bemühungen, Besserung zu erzielen, blieben wegen unserer geringen Stimmenzahl erfolglos". — „Eine Abstellung dieses Zustandes erachte ich durch stärkere Berücksichtigung der geistigen Schichten, insbesondere der Ärzte, Rechtsanwälte usw. für möglich". — „Die Delegierten würden am zweckmäßigsten durch die Organisationen ernannt; bei Wahl durch die Bezirkwirtschaftsräte besteht die Gefahr, daß zu leicht oder zuviel lokale Größen ohne weiteren Horizont gewählt werden". — „Ein Vergleich mit dem Reichstag ist gar nicht möglich; denn dieser ist zur Beurteilung oder gar Bearbeitung beruflicher Fra-

77

Ziehen wir aus Vorstehendem die Nutzanwendung, so werden die Berufe in drei gleiche Hauptgruppen im Gegensatz zu den vorgeschlagenen zwei: a und b, zu gliedern sein: 1. Ideell produzierende, 2. materiell p r o d u z i e r e n d e , 3. k o n s u m i e r e n d e 1 ) (worunter die zu Organisationen zusammengeschlossenen Verbraucher, die Gemeindeverbände und die gen gar nicht geeignet, weil er infolge seiner politischen Aufgaben zuwenig Zeit und nicht genügend sachverständige Mitglieder hat". — „Speziell die ärztlichen Belange erfordern eine Auswahl der Delegierten nach zwei ganz verschiedenen Gesichtspunkten: einmal nach der rein öffentlich-gesundheitlichen,, gewerbehygienischen, sozialhygienischen und sozialmedizinischen, sodann aber auch nach der wirtschaftlichen Seite. Ich kann das am besten nach mir selbst beurteilen. Obwohl ich als alter Arzt auf fast allen Gebieten der ärztlichen Praxis, auch in der Verwaltungsmedizin, große Erfahrungen sammeln konnte,, und durch meine mehr als 26 jährige ununterbrochene Tätigkeit in der Leitung der ärztlichen Organisationen, der freiwilligen sowohl (Deutscher Ärztevereinsbund, Leipziger Verband, Ärztevereine, Vertragskommissionen), als auch der gesetzlichen (Ärztekammer, Ehrengericht, Ehrengerichtshof), wie nur wohl wenige Kollegen alle materiellen und ethischen Fragen leicht und gut übersehe,, so habe ich doch schon manchmal bei der Beurteilung ärztlicher Dinge, wie im R. W. R-, Angst vor der Verantwortung bekommen, die ich mit der Abgabe meines Urteils übernahm, ohne vorher wenigstens mit einem Kollegen Beratung pflegen zu können. Die allerniedrigste Zahl der ärztlichen Vertreter setze ich daher mit zwei ein, leider besteht wenig Aussicht auf die Verwirklichung dieses Wunsches, da die Zahl der R. W. R.-Mitglieder auf die Hälfte reduziert werden soll. Für überflüssig, sogar für schädlich wegen der Gefahr der Zersplitterung und der sicher zu erwartenden Divergenz der 16 Bez. W. R. in ihren Beschlüssen, halte ich diese Parlamente; die Bestimmung in Art. 166 der Verfassung halte ich für einen Atavismus in die alte deutsche Eigenbrödelei. Lokale Interessen und Sonderheiten können sehr wohl von einer großzügigen Zentrale aus Berücksichtigung finden." Diese Äußerungen sind subjektiv vom Standpunkte des Abgeordneten zu werten, aber deshalb zur allgemeinen Beurteilung der Frage der Vertretung der geistigen Stände im Rahmen der Untersuchung nicht weniger wertvoll, da sie einen Fingerzeig geben, wo und wie eine diesbezügliche Reform einsetzen kann. *) Der Trennungsstrich zwischen ideell und materiell produzierenden Ständen (letztere Arbeitgeber und -nehmer) wird dadurch gezogen, daß beim ideellen Beruf die auch hier vorhandenen, im körperlichen Menschen naturgemäß begründeten materiellen Interessenstrebuftgen überwiegend als Mittel zum Zweck, zur Entwicklung der ideellen Interessen dienen, während bei den materiellen Ständen das Interesse überwiegend auf eine Vermehrung der Materie gerichtet ist und der Geist in den Dienst der Materie gestellt wird. Die staatspolitische Aufgabe besteht darin, einen Ausgleich zwischen den überwiegend ideell, bzw. materiell eingestellten Richtungen herbeizuführen und im Staatskörper zu einem einheitlichen Organismus zusammenzufügen. — Wir glauben nicht, daß man abstrakt philosophisch betrachtet, von einer ideellen und materiellen Demokratie sprechen kann. Materielle Demokratie ist für den Deutschen schlechterdings undenkbar, da der Grundtyp des Deutschen — darin liegt sein Kulturwert — ideell eingestellt ist. — Jede Demokratie, die letzten Endes rein materielle Ziele verfolgt, wird im deutschen Volke keinen Fuß fassen und vom Träger des lebensstärksten Ideals abgelöst werden. Jeder deutsche Staat, der sich in der Linie des einseitigen Materialismus entwickelt,

78

übrigen, welche sich nicht in die ersten beiden Gruppen eingliedern lassen, zu rechnen sind). Diese Richtlinien wären im Aufbau der gesamten Ständevertretung durchzuhalten. Die Bedeutung des einzelnen Abgeordneten liegt dann auch mehr in einer Vertretung der einzelnen großen Berufsgruppen, losgelöst von der Vertretung der eigenen Berufsinteressen. Der Beruf als solcher dient nur als Qualifikationsmerkmal zur Feststellung von Persönlichkeiten, die durch Beruf und Lebensschicksal gefestigt erscheinen1). Im Gefühl dieser Tatsache hat wohl auch Herz au den Ausbau der Bezirkswirtschaftsräte überhaupt als nicht zweckmäßig abgelehnt, da er fürchtet, daß dadurch zuviel subjektive kleine Geister („Provinzgrößen", wie er sich ausdrückt) in die Vertretung gelangen und dadurch die Gesamtheit leidet. Fahren wir in der Besprechung des Entwurfs fort, so ist bezüglich des Aufgabenkreises wohl nur zu beachten, daß den Bezirkswirtschaftsräten keine Abstimmungsbefugnis zugebilligt wird. Wieweit man den Aufgabenkreis der Bezirkswirtschaftsräte auszudehnen beabsichtigt, geht aus dem Beschluß nicht hervor. — Die Kompetenzzuweisung ist nur andeutungsweise gehalten, zum Teil der Gesetzgebung vorbehalten. Die Formulierung des Aufgabenkreises bei den Bezirkswirtschaftsräten, ebenso auch beim Reichswirtschaftsrat macht etwas den Eindruck eines Spielzeuges, das man einem Kinde gibt, ihm aber gleichzeitig sagt: „Du darfst nicht damit spielen". Jedenfalls scheint es notwendig, die Lösung tarifvertraglicher Angelegenheiten als eine der Hauptaufgaben der Bezirkswirtschaftsräte bzw. deren Ausschüsse oder der sonst hierfür bestehenden öffentlich-rechtlichen Arbeitsgemeinschaftsinstitutionen zu benennen. Eine Gefährdung des objektiven Charakters des Reichswirtschaftsrats bei analoger Aufgabenzuweisung scheint mir nicht zu befürchten. Wieweit gerade dies sich in einer zweiten Reichskammer verwirklichen läßt, muß erst die Praxis ergeben. Jedenfalls wären dann diese Aufgaben in entsprechenden Sonderausschüssen zu regeln. Wir möchten annehmen, daß bei der Durchführung des Arbeitsgemeinschaftsprinzips gerade zwischen Arbeitgeber und -nehmer, bereits in den Bezirkswirtschaftsräten bzw. den diesen zugrundeliegenden Wahlkörperschaften ein geht zugrunde, weil er sich zu weit von der Grundeinstellimg des Deutschen entfernt. Die ausgesprochen materielle Entwicklung Deutschlands in der vorrevolutionären Zeit, welche ihren staatsrechtlichen Zusammenbruch in der Revolution, ihren eigentlichen wirtschaftlichen Höhepunkt aber erst in der Inflation, welche zu einer vollständigen Zersetzung jedes staatlichen Begriffs führte, gefunden hat, liefert hier den Beweis. Hier ist zu bemerken, daß diese auf die Erkenntnis der Staatspflichten durch den Abgeordneten abgestellte, scheinbar rein ideelle Auffassung, unsererseits die Bedeutung der Dynamik, der Zusammensetzung, des berufsständi.gen Organs in den Vordergrund stellt.

79

großer Teil akuter Fragen zur Erledigung kommen könnte und damit von der Spitzenorganisation abgehalten werden würde x ). Bzgl. der Gesamtzahl der Reichswirtschaftsratmitglieder sei darauf hingewiesen, daß diese nach dem Entwurf nicht mehr als die Hälfte der jetzigen, also, wie gesagt, ca. 163 Abgeordnete betragen soll. Diese Zahl wird natürlich ausschlaggebend von der Zusammensetzung und den Kompetenzen, welche der Reichswirtschaftsrat letzten Endes hat, abhängen. Bzgl. der Zuständigkeit des Reichswirtschaftsrats ist zu bemerken, daß diese entsprechend dem Art. 165 geregelt ist. — Der besondere Hinweis in der Ausschußbesprechung auf den Satz: „Er kann Gesetzesvorlagen beantragen, eigene Gesetzesvorlagen aufstellen, durch die Reichsregierung vor dem Reichstag einbringen und vor dem Reichstag vertreten", ist bemerkenswert. Es ist dies das Kernstück des Betätigungsfeldes des Reichswirtschaftsrats, aber auch die einzige Kompetenz, die man ihm zugebilligt hat, denn die Begutachtungskompetenz „soll begutachten" ist als Kompetenz von untergeordneter Bedeutung 2 ). Die Praxis muß zeigen, ob die Kompetenz b dem Reichswirtschaftsrat genügend Lebensatem zu geben vermag; für den Y. R. W. R. scheint dies nicht der Fall zu sein. Die Tatsache, welche im Ausschußbericht besondere Erwähnung findet, daß die Forderung, den Reichswirtschaftsrat aus einem bloß begutachtenden Organ zu einer zweiten mitbeschließenden Kammer zu machen, nicht erhoben worden ist, ist kein Beweis für die Entbehrlichkeit einer zweiten Kammer. Die Zusammensetzung des Reichswirtschaftsrats ist hinsichtlich der grundlegenden Repräsentation der Kräfte im allgemeinen in gleicher Form wie die der Bezirkswirtschaftsräte geplant. Arbeitgeber und Arbeitnehmer bilden die Gruppen 1 und 2, alle übrigen Vertreter, freien Berufe, Gemeinden usw. die Gruppe 3. Was hierzu bei den Bezirkswirtschaftsräten gesagt wurde, gilt in verstärktem Maße auch hier. Bei einer derartigen Einteilung ändert sich das Vertretungsverhältnis der in ihrer Grundrichtung nicht materiell eingestellten Berufe nicht. Es ist nicht anzunehmen, daß diese somit eine ihrer Stellung und ihrem Einfluß auf die Gestaltung Wollten wir hier eine feste Theorie aufstellen, so würden wir gegen das Prinzip verstoßen, daß in diesen, im Rahmen der großen Verfassungsreform doch mehr oder weniger Details berührenden Fragen (die auch mehr in das Gebiet des Verwaltungsrechts gehen), keine Theorien möglich sind. Daß es für den Staatsmann in derartigen Organisationsfragen nur möglich ist, aus der Praxis seine Schlüsse zu ziehen und entsprechend zu verwerten. 2 ) In der Praxis bedient sich die Reichsregierung heute, soweit uns bekannt ist, auch tatsächlich zum größten Teile nicht der schwerfälligen Organisation des Bezirkswirtschaftsrats, sondern anderer Sachverständiger zur Begutachtung ihrer Gesetzentwürfe. Ein Beweis für die geringen staatsrechtlichen Kompetenzen des V. R. W. R.

80

der Wirtschaft entsprechend nötige Vertretung im wirtschaftlichen Aufsichtsrat des Reiches finden werden. Als Grundsatz für die Zusammensetzung im besonderen waren für den Ausschuß laut Bericht zwei Gesichtspunkte maßgebend: 1. die Gewinnung von Vertretern der allgemeinen wirtschaftlichen Interessen, 2. die Gewinnung von Repräsentanten der besonderen wirtschaftlichen Interessen der verschiedenen Wirtschaftsgebiete des Reichs, also örtlich-territoriale Momente. Gerade dieser letztere Gesichtspunkt scheint mit Rücksicht auf die Entwicklung der öffentlich-rechtlichen Wirtschaftsvertretungen in den Ländern von Bedeutung. Einem Erstarken des territorialen Moments wurde jedoch durch die zahlenmäßige Einstellung der Bezirkswirtschaftsratsmitglieder in den Reichswirtschaftsrat ein Riegel vorgeschoben, indem, wie gesagt, nur ein Viertel der Bezirkswirtschaftsräte Anspruch auf Sitze im Reichswirtschaftsrat haben sollen. Diese Angst vor territorialen Einflüssen auch in einem Wirtschaftsorgan scheint übertrieben, sofern man in der Lage ist, durch entsprechende Zuwahl von Komponenten einen dynamischen Ausgleich herbeizuführen. Es sollte damit, so gewinnt es den Anschein, von vornherein jede Möglichkeit eines starken territorialpolitischen Einflusses der Länder unterbunden werden. Ob dieses Prinzip gerade mit Rücksicht auf den deutschen Volkscharakter richtig ist, scheint zweifelhaft. Tatsache ist jedenfalls, daß man das deutsche Volk nicht gegen seinen Willen mit Utopien und theoretischen Voraussetzungen regieren kann, daß man der unitaristischen Entwicklung, die Zeit und Konsolidierung von selbst mit sich bringen wird, nicht vorgreifen soll. Der s t ä r k s t e P f e i l e r des u n i t a r i s c h e n Gedankens wird s t e t s die Stärke des R e i c h s nach außen sein. — Auf der gleichen Linie liegt, daß hier das dem Reichsrat neben der Reichsregierung für den V. R. W. R. zustehende Ernennungsrecht wegfällt und dieses nur der Reichsregierung zugebilligt bleibt. Damit wird die Tendenz zur Ausschaltung jeglicher Einflüsse der Länder im Reichswirtschaftsrat unterstrichen. Sollte man mit dem Referenten im Ausschuß der Ansicht sein, daß für ein Organ mit Kompetenzen, wie sie für den Reichswirtschaftsrat vorgesehen sind, länderindividualistische Einflüsse sich mit allgemeinen Wirtschaftsgrundsätzen nicht immer vereinbaren lassen und eine gemeinsame Berücksichtigung nicht erfordern solange der Reichsrat vorhanden ist, so wird man für eine gesetzgebende Kammer diesen Standpunkt jedenfalls nicht mehr vertreten können. Analog den Bestrebungen, welche in der Beschränkung der Vertreter des Bezirkswirtschaftsrats im Reichswirtschaftsrat zum Ausdruck kommen, wurde die Position des unitarischen Moments der freien Verbände gestärkt, indem diesen die Benennungskompetenz der nicht durch die Bezirkswirtschaftsräte gestellten Mitglieder zugewiesen wurde, so daß die freien Verbände einmal dureh

81

ihre in den Bezirkswirtschaftsräten vertretenen Mitglieder, zum zweiten aus den aus der Wahl zum Reichswirtschaftsrat hervorgegangenen Abgeordneten repräsentiert sind. Daneben wurde der Regierung sowohl das Recht, die Verteilung der Sitze der aus den Bezirkswirtschaftsräten Gewählten mit Zustimmung des Reichstags vorzunehmen, zugebilligt, wie ihr außerdem für eine gesetzlich festgelegte Zahl von Mitgliedern die Ernennung vorbehalten. Damit ist für die Bildung des endgültigen Reichswirtschaftsrats die parlamentarische Regierung in den Vordergrund gestellt, unter Vernachlässigung einer ausgleichenden übergeordneten und von dem Parlamentsorgan unabhängigen Kraft. Auf die aufschiebende Wirkung schließlich, welche auf das gesamte Projekt des Reichswirtschaftsrats durch die Vorbedingung der Bildung des Bezirkswirtschaftsrats ausgeübt wird — „die Wahlen haben zu erfolgen, sobald die Bezirkswirtschaftsräte gewählt sind" —. wurde bereits hingewiesen. Wir sind der Auffassung, daß gerade die Verschmelzung territorial- und landespolitischer Momente einerseits und wirtschaftspolitischer Gesichtspunkte andererseits in einem Organ das notwendige Klärungsbecken für diese oft vielleicht nur scheinbaren Gegensätze abgeben und eine günstige Verschmelzung von konservativ-territorialer und liberal-wirtschaftlicher Auffassung zeitigen dürfte, daß es ferner notwendig ist, den Schlüssel für eine ausgleichende Dynamik nicht in die Hände eines abhängigen Organs, wie es die Regierung ist, sondern in die eines unabhängigen zu legen, um der staatsrechtlichen und ethischen Auffassung von der Demokratie zu genügen, welche wir in der Möglichkeit der Gegenkontrolle jedes Legislativ- und Exekutivorgans durch ein mit originärer Staatsgewalt ausgestattetes Organ erblicken. Wie dieses Problem gelöst werden kann, wird im Rahmen der Besprechung einer zweiten Kammer zu erörtern sein. Mit Rücksicht auf die wiederholt betonte Bedeutung der ideellen Stände für den Staat und die Forderung, diesen eine entsprechende Stellung im ständisch-orientierten Staatsorganismus einzuräumen, soll einer der wichtigsten Stände für die menschliche Gesellschaft, der Ä r z t e s t a n d , herausgegriffen werden, um an dessen zum Teil mustergültigen privatrechtlichen Organisationen die Fundamente öffentlich-rechtlicher Vertretungsmöglichkeit nachzuweisen 1 ). Die wirtschaftliche Abteilung des Deutschen Ärztevereinsbundes bildet als Zentralorgan zur Wahrung der wirtschaftlichen und beruflichen Interessen den Verband der Ärzte Deutschlands Siehe Satzung dos Vcrbanesd der Ärzte Deutschlands, Wirtschaft]. Abteilung des Deutschen Ärztevereinsbundes. v. Schmcttow, Demokratie und Verfassungsreform.

6

82

mit dem Sitz in Leipzig 1 ). Seine Richtlinien sind hinsichtlich der Gliederung als Normativbestimmungen für die Provinzial- und Länderverbände aufzufassen. Als Beispiel soll für die dezentralisierte Auswirkung dieser Verbandsorganisation je ein Provinzialund Landesverband herangezogen werden. — Die Satzungen des Provinzialverbandes der Provinz Hessen-Nassau und der parallelen Landesorganisation, deren letztere in der bayrischen Arzteordnung für die Bayrische Landeskammer mustergültig niedergelegt sind, können Organisationsstand und Vertretungsbefähigung dieses geistigen Standes zeigen. Gerade die rein territoriale Gliederung dieser Verbände wird schließlich auch auf eine ausgesprochen territoriale Begrenzung der Bezirkswirtschaftsräte nicht ohne Bedeutung bleiben. — Interessant ist jedenfalls in diesem Zusammenhang und in Verbindung mit der Idee möglicher gesonderter Länderwirtschaftsverfassungen die Tatsache der Eingliederung gerade einer geistigen Verbandsorganisation, wie es die Ärzte sind, in territorial-politische Grenzen. Man könnte einwenden, daß die materiellen Berufe die vertikale (berufliche) Entwicklung mehr fördern 2 ), da die materielle Idee nicht so stark dem Einfluß traditionell-territorialer Vorstellung unterworfen ist und naturgemäß über diese Grenzen hinausführt. Wir möchten jedoch die Frage nach dem Primat der politischen und wirtschaftlichen Idee in ihren inneren Zusammenhängen hier nicht näher untersuchen. Es soll nun zur Besprechung der Statuten des ärztlichen Provinzialverbandes der Provinz H e s s e n - N a s s a u übergegangen werden 3 ). 1 ) Neben dem freien Ärzteverband bestehen bekanntlich die öffentlichrechtlichen Ärztekammern. Aus dem Ausschußbericht v. 28. Nov. 1923 feht nicht klar hervor, ob diese ebenfalls für die Bez. W. R. als Wahlörperschaften zugelassen werden sollen, wie es für die öffentlich-rechtlichen Vertretungen der Gruppe a vorgesehen ist. Es wäre aber entsprechend zu verlangen. 2 ) Im Gegensatz zur horizontal-territorialen. 3 ) Satzung des ärztlichen Provinzialverbandes (P. V) Hessen-Nassau: § 1. Der P. V. umfaßt das Gebiet der Provinz Hessen-Nassau und der ihrer Ärztekammer durch die Staatsverträge angeschlossenen Bundesstaaten, sowie der Bezirke, die durch die Organisation des „Verbandes der Ärzte Deutschlands" zur Wahrung ihrer wirtschaftlichen Interessen diesem Gebiet angegliedert sind, und ist eine Abteilung des Verbandes der Ärzte Deutschlands z. W. i. w. I. Der P. V. hat den Zweck, die freiwillige ärztliche Organisation seines Gebietes zusammenzufassen. Zur Förderung dieses Zwecks kann der P. V. mit anderen Provinzen und Landesverbänden des L. V. in Zweckverbindung treten. § 2. Der P.V. besteht aus Unterverbänden (U.V.), die sich aus den Ortsgruppen (0. Gr.) seines Gebietes zusammensetzen. Die Vertreter der U. V. bilden den Provinzial-Ausschuß (P. A.). § 3. Die Aufgaben des P. V. sind: 1. Die Unterverbände in allen arztwissenschaftlichen Angelegenheiten auf ihren Wunsch zu beraten. 2. Die Tätigkeit der U. V. zu leiten usw.;

83

Das Gebiet umfaßt den gesamten Bereich der öffentlich-rechtlichen Ärztekammer der Provinz Hessen-Nassau, sowie der ihrer Ärztekammer durch Staatsverträge angeschlossenen Bundesstaaten und Bezirke. — Der Kompetenzkreis läßt sich unbeschadet der möglichen Heranziehung als Wahlkörperschaft für den Bezirkswirtschaftsrat in die Worte zusammenfassen, privatrechtliche Interessenvertretung auf allen, den Ärztestand berührenden Fragen. — Im Zusammenhang mit der Betrachtung der Keimzellen der Wirtschaftsverfassung interessiert hier in erster Linie die Organisation. Der Provinzial-Verband besteht aus den U. Vv., die sich aus den Ortsgruppen ihres Gebietes zusammensetzen. Die Vertreter der U. Vv. bilden den Provinzial-Ausschuß, welcher Organ des Provinzial-Verbandes neben dem Vorstand ist. Er könnte hier als privatrechtliche Kammer neben der öffentlich-rechtlichen betrachtet werden und dürfte die ärztliche Wahlkörperschaft der Bezirkswirtschaftsräte abgeben. Diese Parallelisierung der öffentlich-rechtlichen Ärztekammer durch die privatrechtliche Institution wirft ein Licht auf die Entwicklung, welche eine Berufsinstitution nimmt, wenn sie, aus dem Rahmen organischer Verbindung gelöst, einseitig gesetzlicher Regelung unterworfen wird. Diese kurze Betrachtung mag hier genügen. Wesentlich schärfer durchkonstruiert und für die Frage der berufsständischen Entwicklung in den deutschen Einzelländern 3. 4. Allgemeine Ärztevertreter aller Art für die Provinz und die dazugehörigen Bezirke oder mehrere Unterverbände vorzubereiten und abzuschließen: 6. 6. 7. 8. Arbeitsgemeinschaften mit Verbänden und Behörden usw. (z. B. zur Durchführung planmäßiger Verteilung der Ärzte, zur Förderung sozial-hygienischer Aufgaben, Fürsorgetätigkeit usw.) ins Leben zu rufen und sich in diesen zu betätigen. 9. § 4. Organe des P. V. sind der Vorstand, der Provinzial-Ausschuß und seine Geschäftsstelle, deren Geschäftsführer Arzt sein muß und zugleich Geschäftsführer eines U. V. oder einer Ortsgruppe sein kann. § 6. Der Vorstand leitet die Geschäfte des P. V. und führt durch seine Geschäftsstelle die Beschlüsse des Provinzial-Ausschusses aus. Er besteht aus einem Vorsitzenden und dessen 2 Stellvertretern und wird durch den Provinzial-Ausschuß gewählt. Die Wahl des Vorsitzenden muß schriftlich geschehen. Der Vorstand gibt sich die Geschäftsordnung selbst. Die Vorstandsmitglieder brauchen nicht aus den Mitgliedern des Provinzial-Ausschusses genommen zu werden. Geschieht dies, so ist stimmberechtigt bei der Sitzung nur der jeweils amtierende Vorsitzende. § 6. Der Provinzial-Ausschuß besteht aus Vertretern der U. V. Die U. Vv. haben selbst dafür zu sorgen, daß sie stets in den Provinzial-Ausschußsitzungen vertreten sind. Die Provinzial-Ausschußsitzung wird nach Bedarf unter Mitteilung der Tagesordnung vom Vorstand usw. berufen. § 7. 8. 9.

6*

84

von besonderer Bedeutung ist die bayrische Ärzteordnung 1). Die Organisation ist zunächst ohne jede ersichtliche Einstellung auf eine Verbindung mit öffentlich-rechtlichen Berufskörperschaften geschaffen; sie kann jedoch infolge ihrer klaren Gliederung im Aufbau als besonders geeignete Basis einer öffentlich-rechtlichen Berufsorganisation, also hier des Wirtschaftsrats im Länderbezirk (Länderwirtschaftsrat, 2. Landeskammer als Parallelorganisation der Bezirkswirtschaftsräte in Preußen) angesehen werden. ' ) Bayrische Ärzteordnung: I. 1. Die freie Organisation der bayr. Ärzteschaft vertritt die bayr. Ärzte auf allen Gebieten und regelt ihre Rechte, Pflichten und Aufgaben, auch der Allgemeinheit gegenüber. Insbesondere wird sie in allen ihren Körperschaften eintreten für die Regelung und Weiterbildung des Standeswesens, der wirtschaftlichen Aufgaben, des ärztlichen Fortbildungs- und Unterstützungswesens, der Förderung der Volksgesundheit. 2. Die in den allerhöchsten Verordnungen vom 10. August 1871 und 9. Juli 1896 enthaltene Standesordnung für die Ärzte Bayerns wird durch nachfolgende, von der bayr. Ärzteschaft freiwillig vereinbarte Bestimmung ergänzt usw. II. 3. Die ärztlichen Bezirks-Vereine haben außer den in der staatlichen Ordnung vorgesehenen Aufgaben insbesondere auch die wirtschaftlichen Interessen der Ärzte wahrzunehmen und zu vertreten. Diese Aufgaben können die Bezirks-Vereine selbst oder von ihnen gebildete wirtschaftliche Unterabteilungen erfüllen. Kassenärztliche Vereine haben unbeschadet ihrer Rechtsfähigkeit als eingetragene Vereine als Unterabteilungen den ärztlichen Bezirks-Vereinen ihrer Bezirke beizutreten. III. 4. Die Bezirks-Vereine der einzelnen Kreise bilden neben der staatlichen Ärztekammer des Reg.-Bez. je eine freie Kreisärztekammer, die als Instanz über dem Bezirks-Verein steht. Ihre Beschlüsse sind bindend für die Bezirks-Vereine des Kreises. 5. Die Wahlen zur freien Kreisärztekammer erfolgen in der Weise, daß Bezirks-Vereine bis zu 25 Mitglieder einen Delegierten, solche von 26—50 zwei, von 51—100 drei, von 101—200 vier, für je 100 Mitglieder mehr einen weiteren Delegierten wählen, wobei ein Bruchteil über die Hälfte als ein volles Hundert zu rechnen ist usw. 6. Aufgaben der freien Kreisärztekammer sind: a) Eine möglichst enge Fühlung der Bezirks-Vcrcine untereinander herzustellen; b) auf das Standesleben der Bezirks-Vereine anregend einzuwirken; c) die örtlichen, insbesondere wirtschaftlichen Interessen der Bezirksvereine ihres Kreises zu vertreten, auch gegenüber Kreisregierung, anderen Behörden und Kassenverbänden des Kreises; d) die ehrengerichtliche Oberinstanz für die Bezirks-Vereine des Kreises zu bilden; e) f) g) die Vertreter zum Landesausschuß zu wählen; 7. 8. 9. IV. 10. Die Bezirks-Vereine wählen nach Wahlart zu den freien Kreisärztekammern die bayr. Landesärztekammer. Sie steht als Instanz über den freien Kreisärztekainmem. Ihre Beschlüsse sind bindend für diese, für die Bezirks-Vereine und deren Unterabteilungen und für alle in den Bezirks-Vereinen organisierten Ärzte. 11. Die Aufgaben der bayr. Landesärztekammer sind: a) Pflege und Vermittlung des Verkehrs in allen die Gesamtheit der Ärzte berührenden Fragen mit Staatsregierung, Parlament, Krankenkassen,

85 Die Organisation der angeführten Ärzteordnung stellt u n a b hängig ihrer A n l e h n u n g a n die öffentlich-rechtlichen Verordnungen eine freie Organisation, also auf privatrechtlicher Vereinbarung aufgebaute, dar. Sie ist als Vertretung der Ärzte auf allen Gebieten aufzufassen u n d regelt deren Rechte, Pflichten u n d A u f g a b e n , auch der Allgemeinheit gegenüber. In ihr gehen also auch die kassenärztlichen Sondervereine auf, u n b e s c h a d e t deren Rechtsfähigkeit als eingetragene Vereine. D i e s e scharf ausgeprägte u n d geschlossene Interessenvertretung, eines geistigen Standes ist für die berufsständische E n t w i c k l u n g insofern v o n B e d e u t u n g , als sie zeigt, wieweit bereits auch hier durch die Verbindung m i t den aus materiell-wirtschaftlichen Zus a m m e n h ä n g e n gebildeten Krankenkassen ein sogenannter geistiger Versicherungsanstalten, Berufsgenossenscliaften, deutschem Ärztevereinsbund, Leipziger Verband usw. b) Bearbeitung aller die Allgemeinheit der Ärzte betreffenden Fragen standesrechtlicher und wirtschaftlicher Natur. c) d) e) f) g) Wahl des Vorsitzenden. h) 12. Zur Erfüllung der Aufgaben wirtschaftlicher Natur wählt die Landesärztekammer einen Krankenkassenausschuß. 13. 14. 15. 16. V. 17. Der Landcsausschuß der Ärzte Bayerns besteht aus je zwei von den freien Kreisärztekammem gewählten Vertretern jedes Kreises, von denen je einer ein Stadtarzt, je einer ein Landarzt sein soll, femer aus den Vorsitzenden der freien Kreisärztekammern, aus den Vertretern Bayerns beim Ärztevereinsbund und beim Verband der Ärzte Deutschlands usw. 18. Aus den Mitgliedern des Landesausschusses wählt die Landesärztekammer in der ordentlichen Tagung den ersten Vorsitzenden, der durch diese Wahl zugleich der 1. Vorsitzende des Landesausschusses und Vertreter der gesamten bayr. Ärzteschaft nach außen wird. 19. 20. 21. Die Aufgaben des Landesausschusses sind: a) Ausführung der von der Landesärztekammer gefaßten Beschlüsse; b) Erledigung der laufenden Geschäfte der Landesärztekammer; c) Bildung von Arbeitsausschüssen; d) Vorbereitung der Tagungen der Landeskammer. 22. Alle Beschlüsse und Maßnahmen des Landesausschusses oder seiner Vorstandschaft unterliegen der nachträglichen Genehmigung durch die Landesärztekammer usw. 23. 24. VI. 25. Der Landesausschuß wählt alljährlich gelegentlich der ordentlichen Landesärztekammertagung den 2. Vorsitzenden und 5 Beisitzer. Sie bilden mit den von der Landesärztekammer gewählten 1. Vorsitzenden zugleich die Vorstandschaft der Landesärztekammer. 26. 27. Die Aufgaben der Vorstandschaft sind: a) b) Ausführung der Beschlüsse des Landesausschusses; c) d) e) Einberufung des Landesausschusses zu den Sitzungen; f) Einberufung einer außerordentlichen Tagung der Landesärztekammer in besonders wichtigen Fällen. VII. 28. VIII. 29. 30. IX. 31. Vorstehende Ärzteordnung tritt am 1.1. 21 in Kraft usw. 32.

86

freier Beruf, wenn auch indirekt, mit dem wirtschaftlichen Produktionsprozeß verkettet ist. Schon aus diesem Grunde wird man eine Gleichstellung der ideellen Berufe in einer öffentlich-rechtlichen Vertretung mit den materiell-produzierenden Ständen als gerechtfertigt ansehen können. Bzgl. des Aufbaues ist folgendes zu sagen: Hinsichtlich der Rahmenverfassung ist das Prinzip der Territorialität streng gewahrt. Die Organisation charakterisiert sich damit als reine Landesorganisation, welche ihre Spitze in der bayr. Landesärztekammer findet. In ihrer inneren Gliederung jedoch hat sie sich an die bestehenden territorialen und öffentlich-rechtlichen Verwaltungsinstitute nicht immer streng gehalten. Die Grundzellen bilden die ärztlichen Bezirksvereine, von denen mehrere je eine freie Kreisärztekammer bilden, welche als Instanz über dem Bezirks-Verein steht. Zur Kompetenz der Kreisärztekammer gehört u. a. die Wahl der Vertreter zum Landesausschuß, während die Bezirksvereine die bayrische Landesärztekammer wählen. Die äußerst fein gewogene Kräfteverteilung in Aufbau und Kompetenzverteilung ist beachtenswert. Wir führen nur die Bildung des Landesausschusses neben der Landesärztekammer, hier, wie erwähnt, die Wahl aus Bezirks-Vereinen, dort aus Kreisärztekammern an, ferner die Wahl des 1. Vorsitzenden aus dem Ausschuß als dem aus den Kreisärztekammern, also höheren Wahlkörperschaften entstandenen Organ durch die Landesärztekammer und des 2. Vorsitzenden und der fünf Beisitzer durch den Ausschuß aus der Landesärztekammer, welche aus den Bezirks-Vereinen, also den niederen Wahlkörperschaften, entstanden ist. Auch die Personalunion in der Gestalt des 1. Vorsitzenden der Landesärztekammer und des Landesausschusses ist von besonderer Bedeutung, da dadurch eine Person Vertreter der gesamten bayr. Ärzteschaft wird. — Es ist also im Aufbau dieser Organisation eine symptomatische Verbindung des exterritorial-beruflichen mit dem territorial-politischen Moment in einer Berufsvertretung herbeigeführt. Es wird somit in der bayr. Ärzteorganisation ein Fundament für die öffentlich-rechtlichen Bezirks- oder richtiger Landeswirtschaftsräte oder berufsständischen Landeskammern geschaffen sein. Die Mitglieder des Ärztestandes für die 2. berufsständische Länderkammer wären dann aus dem Landesausschuß zu wählen, gegebenenfalls unter gleichzeitiger Berücksichtigung der bestehenden öffentlich-rechtlichen Ärztekammern. Diese allgemeinen Hinweise auf die Möglichkeiten eines Ausbaues der berufsständischen Verfassung in den Ländern auf Grund realer Entwicklungserscheinungen mögen hier genügen, da wir uns nicht zur Aufgabe gesetzt haben, das berufsständische Verfassungs-

87

problem in seiner dezentralisierten Form zu behandeln. Dies ist eine Frage für sich. Für uns kommt es in erster Linie darauf an, eine Untersuchung der berufsständischen Entwicklungsfaktoren im Hinblick auf das Reichsarbeitshaus vorzunehmen. — Nur soweit es für die Klarheit des Überblicks zur Begründung unserer in den Vorschlägen zum Ausdruck kommenden Auffassung notwendig erschien, wurde die Frage der Ergänzungskörperschaften zu dieser 2. Reichskammer gestreift. — Damit soll die Behandlung der berufsständischen Frage überhaupt abgeschlossen werden. Es wird jetzt zunächst kurz die zweite, im Reichsarbeitshaus legislativ zum Ausdruck zu bringende Grundströmung zu behandeln sein, das territorial-politische Moment, welches im Reichsrat seine derzeitige staatsrechtlich unbefriedigende Vertretung findet.

V. Kapitel.

Die territorial-politische Vertretungx). Die Heranziehung der im Reichsrat verkörperten territorialpolitischen Strömung in den Fundamentalkreis des Reichsarbeitshauses erfordert einen kurzen Rückblick auf ihre staatsrechtliche Gestaltung in der geschichtlichen Entwicklung. Die Wurzeln des Bismarkschen Bundesrats als des Souveränitätsträgers des alten Reichs lagen in der durch die geschichtliche Entwicklung politisch begründeten Souveränität der Reichsfürsten welche die zunächst vertraglich, dann durch Reichsgesetzliche Sanktion zusammengeschlossenen Territorialstaaten repräsentierten. — Der Bundesrat war Organ der verbündeten Regierungen und seine Mitglieder an die Weisungen der einzelnen Regierungen gebunden. Ihre Mitglieder konnten durch ihre Stimme also nicht als unabhängige, nur unter dem Gesichtspunkt der Vertretung besonderer Landesinteressen abgesandte Mitglieder ihre persönliche Meinung zum Ausdruck bringen. Andererseits standen dem Bundesrat ausgesprochene Legislativ- und Exekutivkompetenzen zu, wie sie in der alten Reichsverfassung in Art. 6—10 normiert sind. Insbesondere bedurfte jedes vom Reichstag zu beschließende oder beschlossene Gesetz der Zustimmung des Bundesrats. Man wird danach seine Stellung vielleicht am besten >) Von einer umfassenden Behandlung dieses Gebietes, entsprechend der des berufsständischen Problems, wurde abgesehen, da dieses in seiner Entwicklung und Gestaltung hinlänglich bekannt ist und behandelt wurde. Auch nimmt die territorial-politische Vertretung im Rahmen des Aufbaues der 2. Reichskammer eine durch die jetzige Gestaltung des Reichsrats fest umgrenzte Stellung ein. Siehe Laband I, S. 233 ff. und die daselbst angegebene Literatur. A. Herwegen, Rcichsverfassung u. Reichsrat. 1902.

87

problem in seiner dezentralisierten Form zu behandeln. Dies ist eine Frage für sich. Für uns kommt es in erster Linie darauf an, eine Untersuchung der berufsständischen Entwicklungsfaktoren im Hinblick auf das Reichsarbeitshaus vorzunehmen. — Nur soweit es für die Klarheit des Überblicks zur Begründung unserer in den Vorschlägen zum Ausdruck kommenden Auffassung notwendig erschien, wurde die Frage der Ergänzungskörperschaften zu dieser 2. Reichskammer gestreift. — Damit soll die Behandlung der berufsständischen Frage überhaupt abgeschlossen werden. Es wird jetzt zunächst kurz die zweite, im Reichsarbeitshaus legislativ zum Ausdruck zu bringende Grundströmung zu behandeln sein, das territorial-politische Moment, welches im Reichsrat seine derzeitige staatsrechtlich unbefriedigende Vertretung findet.

V. Kapitel.

Die territorial-politische Vertretungx). Die Heranziehung der im Reichsrat verkörperten territorialpolitischen Strömung in den Fundamentalkreis des Reichsarbeitshauses erfordert einen kurzen Rückblick auf ihre staatsrechtliche Gestaltung in der geschichtlichen Entwicklung. Die Wurzeln des Bismarkschen Bundesrats als des Souveränitätsträgers des alten Reichs lagen in der durch die geschichtliche Entwicklung politisch begründeten Souveränität der Reichsfürsten welche die zunächst vertraglich, dann durch Reichsgesetzliche Sanktion zusammengeschlossenen Territorialstaaten repräsentierten. — Der Bundesrat war Organ der verbündeten Regierungen und seine Mitglieder an die Weisungen der einzelnen Regierungen gebunden. Ihre Mitglieder konnten durch ihre Stimme also nicht als unabhängige, nur unter dem Gesichtspunkt der Vertretung besonderer Landesinteressen abgesandte Mitglieder ihre persönliche Meinung zum Ausdruck bringen. Andererseits standen dem Bundesrat ausgesprochene Legislativ- und Exekutivkompetenzen zu, wie sie in der alten Reichsverfassung in Art. 6—10 normiert sind. Insbesondere bedurfte jedes vom Reichstag zu beschließende oder beschlossene Gesetz der Zustimmung des Bundesrats. Man wird danach seine Stellung vielleicht am besten >) Von einer umfassenden Behandlung dieses Gebietes, entsprechend der des berufsständischen Problems, wurde abgesehen, da dieses in seiner Entwicklung und Gestaltung hinlänglich bekannt ist und behandelt wurde. Auch nimmt die territorial-politische Vertretung im Rahmen des Aufbaues der 2. Reichskammer eine durch die jetzige Gestaltung des Reichsrats fest umgrenzte Stellung ein. Siehe Laband I, S. 233 ff. und die daselbst angegebene Literatur. A. Herwegen, Rcichsverfassung u. Reichsrat. 1902.

88

mit der Bezeichnung eines souveränen Gesandtenparlaments charakterisieren können. Der Reichsrat dagegen ist nicht nur staatsrechtlich, sondern auch staatspolitisch, hinsichtlich seiner Entwicklung vom Bundesrat von Grund aus verschieden. — Nachdem durch die Revolution die Souveränität der Fürsten auf das Volk übergegangen war, war die Brücke territorial-politischer Entwicklung in der Stellung von Reich und Ländern tatsächlich u n t e r b r o c h e n D e m g e m ä ß stellt auch der Reichsrat nur eine Zusammenfassung von Delegierten aus den Länderregierungen als Wahlkörperschaften nach dem Schlüssel der Art. 61 und 63 zu einem einheitlichen Reichsorgan dar. Als solches hat er nur die Aufgabe, teils hemmend, teils helfend das Reich bei seiner Verwaltung und Gesetzgebung ganz generell zu unterstützen, so daß er seiner ganzen Stellung nach als eine die Länder vertretende Kammer nicht angesprochen werden kann, zumal ihm das Rückgrat unabhängiger legislativer Kompetenzen fehlt, sondern daß er als reine, unter dem Gesichtspunkt bestimmter territorial-politisch gebildeter Wahlkörperschaften, der Länderregierungen, zustandegekommenes Hilfsorgan des Reichstags anzusehen ist.

Dritter Teil.

Die Verfassungsreform des deutschen Reiches. 1. K a p i t e l .

Aufbau und dynamische Gestaltung des Reichsarbeitshauses. Im Verlaufe der Behandlung des Themas wurde zunächst versucht, die Notwendigkeit einer Verfassungsreform vom Standpunkt des Deutschen Staates und der Demokratie nachzuweisen. Daran anschließend begründeten wir die einzuschlagende Richtung Es soll in diesem Zusammenhang nicht die Frage der Staatlichkeit der Länder untersucht, sondern nur festgestellt werden, daß dadurch die staatspolitischen Voraussetzungen, welche die Stellung des Bundesrats charakteristisch entwickelt hatten, wegfielen. Man kann vielleicht sagen, daß die Veranlassung zur Bildung territorialer Länderverfassungen überhaupt neben der traditionellen Sonderveranlagung der Stämme der Zwang zu verwaltungsrechtlicher Sondereinstellung der Länder bildete.

88

mit der Bezeichnung eines souveränen Gesandtenparlaments charakterisieren können. Der Reichsrat dagegen ist nicht nur staatsrechtlich, sondern auch staatspolitisch, hinsichtlich seiner Entwicklung vom Bundesrat von Grund aus verschieden. — Nachdem durch die Revolution die Souveränität der Fürsten auf das Volk übergegangen war, war die Brücke territorial-politischer Entwicklung in der Stellung von Reich und Ländern tatsächlich u n t e r b r o c h e n D e m g e m ä ß stellt auch der Reichsrat nur eine Zusammenfassung von Delegierten aus den Länderregierungen als Wahlkörperschaften nach dem Schlüssel der Art. 61 und 63 zu einem einheitlichen Reichsorgan dar. Als solches hat er nur die Aufgabe, teils hemmend, teils helfend das Reich bei seiner Verwaltung und Gesetzgebung ganz generell zu unterstützen, so daß er seiner ganzen Stellung nach als eine die Länder vertretende Kammer nicht angesprochen werden kann, zumal ihm das Rückgrat unabhängiger legislativer Kompetenzen fehlt, sondern daß er als reine, unter dem Gesichtspunkt bestimmter territorial-politisch gebildeter Wahlkörperschaften, der Länderregierungen, zustandegekommenes Hilfsorgan des Reichstags anzusehen ist.

Dritter Teil.

Die Verfassungsreform des deutschen Reiches. 1. K a p i t e l .

Aufbau und dynamische Gestaltung des Reichsarbeitshauses. Im Verlaufe der Behandlung des Themas wurde zunächst versucht, die Notwendigkeit einer Verfassungsreform vom Standpunkt des Deutschen Staates und der Demokratie nachzuweisen. Daran anschließend begründeten wir die einzuschlagende Richtung Es soll in diesem Zusammenhang nicht die Frage der Staatlichkeit der Länder untersucht, sondern nur festgestellt werden, daß dadurch die staatspolitischen Voraussetzungen, welche die Stellung des Bundesrats charakteristisch entwickelt hatten, wegfielen. Man kann vielleicht sagen, daß die Veranlassung zur Bildung territorialer Länderverfassungen überhaupt neben der traditionellen Sonderveranlagung der Stämme der Zwang zu verwaltungsrechtlicher Sondereinstellung der Länder bildete.

89 der Reform — Ausbau der Legislative und Stabilisierung der Exekutive. In folgendem sollen nähere Vorschläge zur staatsrechtlichen Form der Verfassung gemacht werden. Dieses Kapitel wird sich mit dem Aufbau und der dynamischen Gestaltung des Reichsarbeitshauses als dem wesentlichsten Reformfaktor zu befassen haben. Aus den vorangegangenen staatspolitischen und staatsrechtlichen Erörterungen ergibt sich das zusammenfassende Bild, daß die die beiden Hauptströmungen im Volkskörper repräsentierenden Einrichtungen des Verfassungssystems, der Reichsrat und der Reichswirtschaftsrat, staatsrechtlich nur als Hilfsorgane des Reichstags anzusprechen sind und damit auch staatspolitisch nicht die Aufgabe erfüllen, welche ihnen die genannten Energien stellen. Nachdem wir zu dem genannten Ergebnis gekommen sind, daß es erforderlich wird, die in diesen Organen zum Ausdruck kommenden Strömungen mehr als bisher und maßgeblich an der Legislative zu beteiligen, um einen demokratischen Gesamterfolg zu erzielen, wird es für notwendig erachtet, dieses in dem vorgeschlagenen Rahmen des Reichsarbeitshauses zu t u n x ) . Unter dem Gesichtspunkt dynamischen Ausgleichs der Kräfte innerhalb der Verfassung wird sich dadurch dann die A u f r e c h t e r h a l t u n g dieser Nebenorgane, R e i c h s r a t u n d R e i c h s w i r t s c h a f t s r a t , e r ü b r i g e n . — Dies sei hier im voraus als wesentliches Gestaltungsmerkmal der Verfassungsreform festgestellt. — Wir gehen jetzt zur Aufstellung der Richtlinien für das Reichsarbeitshaus über. l ) Die bereits erwähnten Bemühungen, territorial-politische Einflüsse aus dem Reichswirtschaftsrat auszuschalten, entbehren unserer Ansicht nach auch insofern der Begründung, als gerade die Verschmelzung beruflich-wirtschaftlicher und territorialer Momente in einem Organ letzten Endes eine Lösung des Konflikts zwischen beruflich-wirtschaftlichen und territorial-politischen Strömungen von selbst herbeiführen wird. Sind die Wirtschaftsfragen das primäre, so werden sie letzten Endes in allen Tatfragen des Staatslebens die Oberhand behalten und sich im Sinne des Einheitsstaates auswirken. Man wird deshalb hier der Entwicklung zum gereiften und festgefügten Reichsstaat nicht ängstlich durch betonte Ausschaltung dieser oder jener Einflüsse vorgreifen dürfen. Es wird dadurch nur eine oppositionelle Reaktion in dieser Frage bewirkt, die die Entwicklung aufhält. — Wir halten den festgefügten Reichsstaat insofern für erforderlich, als nur dieser durch seine einheitliche Willensführung dem zentraleuropäisch gelegenen deutschen Volke in seinem Defensivstadium (Territorialität status quo ante 1914) die nötige ideelle und materielle Unterstützung gewähren kann. Eine über den Weg des berufsständischen Zweikammersystems aufrechterhaltene Existenz der Einzelstaaten ist deshalb nicht abzulehnen. Die berufsständischc zweite Länderkammer hat einmal die Aufgabe, als zur zweiten Länderkammer entwickelter Landes-(Bozirks-)Wirtschaftsrat Wahlkörperschaft für das aus dem Bezirk bzw. Länderwirtschaftsräten (Kammern) zu entnehmende Kontingent der zweiten Reichskammer zu sein. Ferner kommt ihren beruflich wirtschaftlichen, mehr exterritorial gerichteten Elementen die Vermittlung zum großen Reichsstaatsgedanken zu, so eine Ergänzung des ebenfalls in der zweiten Rcicliskammer vertretenen territorial-politischen Elements darstellend.

90 Die Aufgabe besteht im Ausgleich und in der Zusammenfassung der beiden für die Bildung in Frage kommenden Komponenten zum Zwecke einer produktiven Arbeit des Parlaments und fortschrittlichen Förderung des Reichsstaatsgedankens. Diese Aufgabe hat ausschließlich die D y n a m i k zu lösen. Die Gesamtzahl der Sitze ist gesetzlich entsprechend dem französischen Senat festzulegen. Die Abgeordnetenzahl selber kann sich nur aus der Praxis ergeben. Hierfür sei das Wort U n o l d s 1 ) angeführt: „Je mehr Menschen zusammen leben, raten und taten, um so tiefer sinkt das Durchschnittsniveau von Geist, Grundsätzen und Strömungen"2). Die erste Hälfte der Mitglieder soll sich aus den durch die Berufe gestellten Persönlichkeiten zusammensetzen. Die zweite Hälfte ergänzt sich aus vom Staatsoberhaupt zu berufenden Mitgliedern und den von den Länderregierungen nach den für den Reichsrat geltenden Bestimmungen Entsandten zu gleichen Teilen. Für die aus den Berufen zu nehmenden 50% der Abgeordneten ist jeweils der Grundsatz paritätischer Verteilung zu wahren; auf die: A. ideellen Berufe (religiöse Vertreter unter Ausschaltung der Konfessionsdifferenzierung, Vertreter der Hochschulen und der übrigen vertretungsberechtigten ideellen Berufe); B. materiellen Berufe; C. Verbraucher und sonstigen, nicht in A und B eingegliederten; oder: A. geistig produzierende und erhaltende; B. materiell produzierende; C. konsumierende und den Konsum vermittelnde Stände. Die grundsätzliche Vertretungsberechtigung der Berufe bzw. Stände innerhalb der Dreiteilung dieser Wirtschaftsgruppen ist durch Reichsgesetz festzustellen. Spann 3 ) schaltet hier das Prinzip vom Stufenbau der Stände ») T a t a r i n - T a r n h e y d e n : a.a.O. S. 243, Anm. 1. ') Es sei auch hier wiederholt betont, daß das Reichsarbeitshaus nicht, eine Interessenvertretung abgeben soll, sondern eine Repräsentation der geistig führenden, und den Durchschnitt auf Grund ihrer erlangten Stellung im Berufsstand und ihrer Verdienste um den Staat, überragenden Mitglieder der Volksgesellschaft. *) Otmar Spann: „Der wahre Staat", 1921. Spann glaubt u.a. durch dezentralisierte Staatsverwaltung mittels örtlicher Ständeorganisationen den Staat wohl auch finanziell zu entlasten und das Staatsbeamtentum, jedenfalls teilweise, unnötig zu machen. Diese Bestrebungen sind als utopistisch und dem deutschen Staatsgedanken als nicht dienlich aufzufassen. Die Voraussetzung wäre das Aufgehen sämtlicher Staatsbürger im Staat, und somit auch das Aufhören des Eigenbesitzes, was wir generell für nicht durchführbar erachten. Damit wird ein gesondertes Staatsbeamtentum notwendig. Gerade ein starkes und materiell und ideell auf der Höhe befindliches Beamtentum wird dann das wertvollste Rückgrat jedes Staates, insbesondere des deutschen

91

ein, wo jeder niedere Stand vom jeweils höheren geführt wird. Handarbeiter, höhere Arbeiter, Wirtschaftsführer, Weise und schöpferischer Gelehrtenstand. In der vorliegenden Form muß diese Gliederung als horizontale Klassengliederung abgelehnt werden. Bei den materiellen Berufen sind die Arbeitgeber und -nehmer zu gleichen Teilen zu berücksichtigen, zur Sicherstellung der Interessen des vierten Standes, deren Anerkennung als bisher einzige Errungenschaft des 20. Jahrhunderts in politscher Beziehung angesehen werden kann. Von den durch die Berufe gestellten Abgeordneten sind die Hälfte, also ein Viertel der Reichsarbeitshausmitglieder, aus den Bezirkswirtschaftsräten (2. Länderkammern) zu entnehmen. Der Entwurf des Verfassungsausschusses des V. R. W. R. könnte hier unter entsprechender Berücksichtigung der von uns gegebenen Richtlinien hinsichtlich einer paritätischen Beteiligung der Stände als Anhaltspunkt dienen, wobei jedoch im einzelnen den besonderen Aufgaben, die die Bezirkswirtschaftsräte (2. Länderkammern) bzw. deren Unterausschüsse als öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaften zu erfüllen haben, Rechnung zu tragen wäre. Von der zweiten Hälfte der durch die Berufe zu stellenden Abgeordneten wäre wieder eine Hälfte, also ein Achtel der Gesamtmitglieder der Kammer, aus den Spitzenvertretern der führenden privatrechtlichen Berufsverbände zu nehmen (solange diese als gesonderte Verbände bestehen und nicht, wie es als möglich angedeutet wurde, in den öffentlich-rechtlichen Berufskörperschaften aufgehen sollten). Ihre führenden Vertreter werden jeweils mit der Übernahme des Amtes Mitglieder des Arbeitshauses, soweit sie die allgemeinen Bedingungen, welche als Voraussetzung für die Zugehörigkeit zum Reichsarbeitshaus aufzufassen sind (passive Wahlbedingung) und auf die noch einzugehen sein wird, erfüllen. Grundsätzlich ist die gegebene Dreiteilung der Berufsgruppen und die paritätische Berücksichtigung von Arbeitgebern und -nehmern zu gewährleisten. Ein weiteres Einachtel der Gesamtmitglieder ist durch allgemeine, gleiche, unmittelbare und geheime Wahl innerhalb der reichsgesetzlich signierten freien Berufsstände nach näherer Anordnung derselben zu wählen. Dadurch soll eine Ergänzung der sein. — Hier hat nach unserer Ansicht die staatliche Regeneration einzusetzen. Die Ergreifung der Staatskarriere ist durch 'wirtschaftliches Entgegenkommen seitens des Staates bereits an den Anfängen den breitesten Schichten möglich zu machen. Scharfe Überwachung der Ausbildung und gesteigerte Auswahl muß dann einen neuen kräftigen Beamtenstand heranbilden, der die Aufgabe hat, Kern des neuen Staates und Ergänzung der nicht nur materiell, sondern ganz abgesehen davon, moralisch und staatsgesinnungsmäßig weitgehend zusammengebrochenen Gesellschaft zu sein. Siehe hierzu auch die Spannschen Ideen bei Tatarin-Tarnheyden: a. a. 0. S. 1, 4,105,107,146,169,203.

92

Vertreter der Spitzenverbände von unten herauf gewährleistet werden, um einen Kontakt mit den Berufen und ihren täglichen Aufgaben zu ermöglichen. Zur Bildung dieses natürlichen Gegengewichts wären hier — innerhalb der großen Berufsgruppen — gegebenenfalls andere Berufsorganisationen heranzuziehen als diejenigen, aus denen die Spitzenvertreter hervorgegangen sind. — Damit ist der Ergänzungsmodus für die aus den Berufsständen zu entnehmenden 50% der Abgeordneten festgelegt. Wir kommen nun zur zweiten Hälfte der Mitglieder, die sich, wie bereits angegeben, folgendermaßen zusammensetzt: Die eine Hälfte hiervon, also ein Viertel der Gesamtmitglieder, unterliegt der freien Berufung durch das Reichsoberhaupt. Diesem ist dadurch ein starkes politisches Mittel im Einfluß auf die gesamte Legislative und im Rahmen des parlamentarischen Systems, damit auch auf die Exekutive, eingeräumt. Maßgebend für die Ernennung dieser Mitglieder soll neben allgemeiner Kenntnis der Dinge das Verdienst des Einzelnen um Volk und Staat sein. Gleichzeitig liegt darin eine hohe technische Ausgleichsmöglichkeit der dynamischen Wirkung innerhalb des Reichsarbeitshauses, wie es sich in der Praxis entwickelt, und damit eine bedeutende staatsrechtliche Kompetenz für das Reichsoberhaupt überhaupt. Die zweite Hälfte, also das letzte Viertel der Gesamtmitglieder, stellt das Reichsratskontingent. Die graphische Vorstellung von drei Kreispaaren kann das Verständnis für das Ineinandergreifen der territorial-politischen und beruflich-wirtschaftlichen Strömungen und deren wechselseitige dynamische Wirkung erleichtern: Die ersten beiden Kreispaare sind in sich selbständig und gleichen sich innerhalb eines Kreispaares hinsichtlich ihrer vorwiegenden Interessenströmungen aus, während das dritte Kreispaar eine Verbindung der einzelnen Interessengegensätze innerhalb jedes einzelnen Kreises und einen Ausgleich beider Strömungen innerhalb des Paares herbeiführt. Das erste K r e i s p a a r (äußerer und innerer Kreis) besteht aus den Vertretern der Bezirkswirtschaftsräte (2. Länderkammern) und den Vertretern der Länderregierungen (territorial-politisches Element) mit dem voraussichtlich überwiegenden Einfluß territorialer Momente einerseits und den freien Berufsvertretern (Spitzenvertretern und Gewählten der freien privatrechtlichen Verbände) und den vom Reichsoberhaupt ernannten mit exterritorialem Schwerpunkt andererseits. Das zweite K r e i s p a a r (oberer und unterer Kreis) bilden sämtliche Berufsvertreter mit überragenden, berufswirtschaftlichen Interessen einerseits und die vom Reichsoberhaupt ernannten und die Ländervertreter mit nichtwirtschaftlichem Schwerpunkt andererseits.

93

Das d r i t t e K r e i s p a a r (schneidende Kreise) besteht aus den Bezirkswirtschaftsratsvertretern (2. Länderkammern) und den vom Reichsoberhaupt ernannten einerseits und den freien Berufsvertretern und den Vertretern der territorial-politischen Länderregierung andererseits, so einen doppelten Ausgleich beider Strömungen in sich vereinigend. Man könnte der Auffassung sein, daß ein derartiges System eine zu scharfe Mechanisierung der doch frei zum Ausdruck zu bringenden Kräfte darstellt und damit eine Parallelisierung im Erfolg eintritt. Es ist jedoch zu bedenken, daß diese Mechanisierung nur für die Voraussetzung der Willensbildung Gültigkeit hat. Die Willensbildung in der Praxis wird doch immer stark subjektiv durch den einzelnen Fall beeinflußt und damit dieser mechanisierten Anordnung der Kräfte nur die Aufgabe einer Schrankensetzung zur Verhinderung einseitiger Willensbildung zugewiesen. Ferner ist zu bedenken, daß das Reichsarbeitshaus einmal eine Ergänzung des Reichstags sein soll und zweitens durch die Dynamik bei der Kräfteverteilung ein engherziges Interessenparlament ausgeschaltet werden mußte. Um einen diesen Ansprüchen genügenden Maßstab zu finden, war es nötig, von den Tatsachen vorgezeichnete Gesichtspunkte als Grundlagen einzustellen und diese entsprechend zu ergänzen. Unbeschadet von Erwägungen, wo die Grenze gegenseitiger Abhängigkeit zwischen politischer und wirtschaftlicher Richtung liegt. — Man könnte nun den Beruf überhaupt als etwas zu willkürlich der Konjunktur Unterworfenes auffassen, um ihn zur Grundlage eines Wahlprinzips zu machen. Deshalb war es erforderlich, einmal die Berufe in die genannten großen Stände zu gliedern, die Nuanzierung beruflicher Gliederungen aber, der man restlos durch kein System gerecht werden wird, durch die Technik des Systems und die verschiedenartige Fundamentierung der die Berufsvertreter stellenden Methoden zu ergänzen. Die dynamische Anordnung dieser fortschreitend ineinandergreifenden Strömungen soll dann eben bei der Beratung der Tatfragen des Staates in diesem Haus einen objektiven, die Willensbildung des Reichstags ergänzenden, Erfolg gewährleisten. Eine bis ins Einzelne gehende Darstellung des Reichsarbeitshauses kann hier nicht gegeben werden. Dies muß dem Ausführungsgesetz auf Grund der Tatsachen vorbehalten bleiben. Auf der Grundlage des Vorangegangenen aufbauend, sei jedoch noch einiges zur Technik bei der Zusammensetzung dieses Hauses gesagt. Zunächst hat die bereits geforderte reichsgesetzliche Feststellung x ) derjenigen Berufe zu erfolgen, welche in den drei gro!) Diese Feststellung hätte gegebenenfalls von Wahlperiode zu Wahlperiode zu erfolgen, wobei für die grundsätzliche Qualifikation des Berufes (Berufsverbandes) Normativbestimmungen aufzustellen wären. Diese Normativbestimmungen müßten einmal die Feststellung von zur Vertretung berech-

94 ßen Berufsgruppen (ideell, materiell, konsumierende usw.) für das berufsständische Gesamtkontingent des Reichsarbeitshauses (Bezirkswirtschaftsrat bzw. 2. Länderkammervertreter, freigewerkschaftliche Spitzenvertreter und der aus den freien Gewerkschaften bzw. Berufsverbänden durch freie Wahl Hervorgegangenen) jeweils nach dem gegebenen Schlüssel (25%, 12,5% und 12,5%) vertretungsberechtigt sind. Der Schwerpunkt liegt auch hier darin, -die allgemein als bedeutungsvoll anerkannten Berufe zu erfassen und diese paritätisch im Reichsarbeitshaus zur Vertretung zu bringen und nicht jedem einzelnen Beruf eine Interessenvertretung im Reichsarbeitshaus zu verschaffen. Sind z. B. in den Bezirkswirtschaftsräten (2. Länderkammer) in der ideellen Berufsgruppe nur drei Berufsverbände, in der materiellen aber 8 vertreten, so verteilen sich die 25% jedes Kontingents innerhalb jedes einzelnen Bezirkswirtschaftsrats (2. Länderkammer) gleichermaßen auf 3 geistige und die 8 materiellen Berufe, wobei es dann der einzelnen Berufsgruppe überlassen bliebe, aus welcher der vertretungsberechtigten Berufe sie die auf sie entfallenden Abgeordneten aufnimmt. Diese Erörterungen legen nahe, daß sich die Gesamtzahl der Mitglieder des Reichsarbeitshauses im wesentlichen nach der Anzahl der Bezirkswirtschaftsräte (2. Länderkammer) und den diesen in der territorialen Gliederung ähnlichen und hinsichtlich der Abgeordnetenzahl (je 25%) entsprechenden Ländervertretern richten wird; wobei die Frage zunächst offen bleiben kann, ob die 2. berufsständische Länderkammer oder die Bezirkswirtschaftsräte allein als Wahlkörperschaften für das Reichsarbeitshaus zu dienen haben. Dies dürfte sich in erster Linie danach richten, ob die einzelnen Länder, außer Preußen, überhaupt neben der 2. Kammer noch unter diesen stehende Bezirkswirtschaftsräte als Wahlkörperschaften bilden oder nicht. Für Preußen wären zweifellos Bezirkswirtschaftsräte in Anlehnung an die Provinzen (gegebenenfalls unter Zusammenfassung mehrerer Provinzen) zu schaffen und aus diesen dann die Mitglieder ausschließlich oder — zu gleichen Teilen — aus der berufsständischen 2. Kammer und den Provinzial-Bezirkswirtschaftsräten zu entnehmen 1 ). Eine zahlenmäßige Anwendung soll die gemachten Ausführungen erläutern: Die G e s a m t z a h l der A b g e o r d n e t e n des R e i c h s a r b e i t s h a u s e s sei auf 180 f e s t g e s e t z t . Der tigenden Eigenschaften zum Ziele haben, femer die Charakterisierung der Berufsgruppe. Diese werden für die drei Berufsgruppen verschieden sein. Z. B. wird die „Zahl1' der in einem Berufsverband zusammengeschlossenen Mitglieder für die geistigen Berufe nicht als kennzeichnend herangezogen werden können, sondern dessen Bedeutung für Staat und Wirtschaft überhaupt usw. *) Die clausula« antiborussica würde dann für das Reichsratkontingent im Reichsarbeitshaus in Wegfall kommen und die Vertreter Preußens ausschließlich von der Regierung zu bestimmen sein.

95

Gesamtkomplex des Reiches soll 15 Bezirkswirtschaftsräte oder diesen entsprechende, als direkte Wahlkörperschaften für das Reichsarbeitshaus in Frage kommende Organe aufweisen. Es entfielen sodann 45 Abgeordnete (25%) auf das Bezirkswirtschaftsrats-Kontingent, 21 und 24 Abgeordnete auf die Spitzenvertreter der freien Berufsverbände und auf die aus diesen durch freie Wahl hervorgegangenen (ebenfalls 25%, wobei ein Ausgleich zwischen den zweimal 12,5% untereinander notwendig ist) zusammen 50% der Gesamtzahl der Abgeordneten. Die 45 Abgeordneten der Bezirkswirtschaftsräte entfallen somit auf 15 Bezirkswirtschaftsräte, von denen jeder je einen Vertreter der ideellen, materiellen und konsumierenden Berufsgruppe entsandt hätte. So setzt sich das Bezirkswirtschaftsrats-Kontingent im Reichsarbeitshaus dann aus 15 ideellen, 15 materiellen und 15 konsumierenden Berufsvertretern zusammen. Die Spitzenvertreter der freien Berufsverbände, welche ebenfalls in die 3 großen Berufsgruppen gegliedert sind, stellten je 7 (Sa. 21) Vertreter aus jeder Berufsgruppe; durch freie Wahlen wären je 8 (Sa. 24) Abgeordnete der 3 großen Berufsgruppen zu benennen. Damit erhielte schließlich das Reichsarbeitshaus 30 V e r t r e t e r der i d e e l l e n , 30 der m a t e r i e l l e n und 30 der k o n s u m i e r e n d e n B e r u f s g r u p p e , insgesamt 90 V e r t r e t e r der B e r u f s s t ä n d e und damit die vorgeschrienen 50% der Gesamtzahl der Abgeordneten. Die übrigen 90 Abgeordneten zerfallen in die 45 v o m R e i c h s o b e r h a u p t zu ernennenden und 45 der von den Ländern (Länderregierungen) zu e n t s e n d e n d e n D e l e g i e r t e n Während bisher vom organisatorischen und technischen Aufbau des Reichsarbeitshauses gesprochen wurde, soll jetzt zur Behandlung des L e g i t i m a t i o n s e r f o r d e r n i s s e s der Reichsarbeitshausmitglieder übergegangen werden, und zwar zunächst vom allgemeinen Gesichtspunkt. Diese Frage hängt eng zusammen mit der L e g i s l a t u r p e r i o d e , welche diesem Hause zu geben ist. Es wäre möglich, entsprechend der Einstellung dieses Hauses, eine feste und einheitliche Legislaturperiode überhaupt nicht festzusetzen, sondern die Legitimation für die Zugehörigkeit zum ') Wir wissen, daß im Reichsrat laut Art. 61 der Verfassung das Stimmrecht der Reichsratsmitglieder in eine feste Relation zur Einwohnerzahl des zu vertretenden Landes gebracht ist, daß aber femer der Schwerpunkt des gesamten vorgeschlagenen Systems zur Erlangung der gewollten dynamischen Wirkungen auf der Berücksichtigung des gegebenen Grundschemas beruht, wonach die Länderregierungen nur 25% der Gesamtmitglieder des Reichsarbeitshauses stellen dürfen. Es wird also notwendig, den Art. 61 entsprechend der Verhältnismäßigkeit der 25% von der Gesamtzahl der Reichsarbeitshausmitglieder zur Einwohnerzahl des einzelnen Landes zu gestalten. Es sind dann durch die Länderregierungen soviele Abgeordnete zu ernennen, wie Stimmen auf das Land entfallen, entsprechend dem Grundsatz, daß eine Vertretung der einzelnen Abgeordneten nicht statthaft ist.

96

Hause von bestimmten Gesichtspunkten abhängig zu machen und entsprechend seiner Zusammensetzung zu regeln. Hier käme einmal die Zugehörigkeit zum Beruf bzw. die Bekleidung der Eigenschaft, in welcher die Ernennung erfolgte, zweitens das Vertrauen der entsendenden Stelle (Bezirkswirtschaftsamt, freier Beruf, Reichsoberhaupt, Landesregierung) in Frage. Die Wahl würde also grundsätzlich auf Lebenszeit erfolgen unter Bindung an die genannten Voraussetzungen, also auf Widerruf1). Wir glauben, daß auch die Bekleidung eines Amtes auf Lebenszeit nicht generell, sondern höchstens auf die vom Reichsoberhaupt zu ernennenden Mitglieder anzuwenden wäre, und zwar unter gewissen einschränkenden Bedingungen. Zweckmäßiger erscheint es jedoch, eine feste Legislaturperiode generell festzusetzen, welche auf 6—10 Jahre zu bemessen wäre und damit die Legislaturperiode des Reichstags gegebenenfalls um jeweils 2 Jahre übersteigen würde. Andererseits unter der augenblicklichen Amtsdauer des Reichsoberhauptes läge. Dieser Legislaturperiode wären dann sämtliche Abgeordnete unterworfen. Die Notwendigkeit einer Beschränkung der Amtsdauer auf eine feste Legislaturpriode mag noch dadurch erhellen, daß das Berufskontingent in diesem Hause letzten Endes Schwankungen unterworfen ist und besonders hinsichtlich der materiellen Berufe nicht unabhängig von der statistischen Zahl sein dürfte. — Eine weitere Möglichkeit besteht darin, das Haus durch Verlängerung der Legislaturperiode stabiler zu gestalten, bzw. die Auflösung des Hauses nur dem Reichsoberhaupt vorzubehalten, auf der anderen Seite aber den notwendigen Kontakt mit der Entwicklung durch Bindung an den Besitz der Eigenschaft, in welcher die Entsendung erfolgte, abhängig zu machen und eine Ergänzung der Konjunkturschwankungen durch das Schlüsselgesetz trotzdem vorzunehmen. Dieser Vorschlag stellt ein Mittelding der ersten beiden dar. Die Abhängigkeit vom Besitz der Eigenschaft ist für die Wahlkörperschaften, besonders die freien Berufsverbände und die Länder hier insofern von Bedeutung, als es diese freistehen würde durch EntEine Erblichkeit, wie sie z. B. im preußischen Herrenhaus für die Häupter der vormaligen reichsständischen Häuser und vom König mit erblicher Mitgliedschaft besonders begnadigten Mitglieder Geltung hatte, ist mit der Begrändung abzulehnen, daß der unbedingt gesicherte Besitz politischer ßechte leicht zu einem Nachlassen des Interesses an produktiver politischer Arbeit führt. Nur da, wo sich der Geist in steter Reibung mit der Wirklichkeit befindet, wird jene hochqualifizierte Leistung der Einzelpersönlichkeit zu erwarten sein, wie sie in erster Linie für die Vertreter der Staatsinteressen zu fordern ist. Dies mag auch die Zweckmäßigkeit einer Berufsauswahl überhaupt unterstreichen. Das notwendige konservative Moment, ohne welches kein Staat auf die Dauer existieren kann, muß im System des Staatsorganismus zum Ausdruck kommen. Dieser muß um so fester gefügt, um so stärker in den natürlichen Äußerungen des Volkslebens verankert sein, je größer die Gefahren sind, die diesem Staatsgebäude von allen Seiten drohen.

97

Ziehung der zur Vertretung berechtigenden Eigenschaft eine Rückberufung vor Ablauf der Legislaturperiode vorzunehmen. Es ergibt sich dann hier neben der starren Legislaturperiode eine lebende, in etwa ähnlich dem amerikanischen Senat, welcher bekanntlich auf 6 Jahre gewählt wird und aus 3 Gruppen besteht, von denen je eine Gruppe alle 2 Jahre erneuert wird 1 ). Auch dort aus dem Prinzip einer demokratischen Repräsentation der Volksströmungen heraus. Mit der Legitimation der Abgeordneten im besonderen ist das aktive und passive Wahlrecht verbunden. — Die a k t i v e W a h l b e r e c h t i g u n g ist analog der Reichstagswahl hinsichtlich Alter, Frauenbeteiligung usw. zu gestalten. Sie kommt bei den Wahlen derjenigen Reichsarbeitshausmitglieder in Frage, welche sich aus den freien Berufen in freier Wahl ergänzen und ist an eine 2 jährige praktische Zugehörigkeit zum Beruf gebunden 2 ). — D i e P a s s i v l e g i t i m a t i o n zur Reichsarbeitshausangehörigkeit bedingt eine 10 jährige Reichsangehörigkeit unter Zugrundelegung des status quo ante 1914, einschließlich der ehemals österreichischen Reichsländer deutscher Nation. Das Lebensalter ist auf 30 Jahre festzusetzen, ausgehend von der Tatsache, daß es dieses Alter einem Menschen unter normalen Verhältnissen ermöglicht, eine Familie zu gründen und deren Existenz mit Hilfe der Machtmittel des Staates zu schützen 3 ). Ferner soll die passive Legitimation an den Besitz der Eigenschaft, in welcher die Entsendung erfolgte, in jedem Falle gebunden sein. Bei dem berufsständischen Kontingent ist zwecks Vermeidung eines Syndiziparlaments die Legitimation von einer 5 jährigen Angehörigkeit zu der entsenden Berufsgruppe abhängig zu machen. Aus dem gleichen Grunde soll eine Vertretungsmöglichkeit ausgeschlossen sein. Ferner wird die Inkompatibilität gefordert 4 ). Hinsichtlich der Arbeitsweise des Reichsarbeitshauses ist zu sagen, daß kein Gesetz im Plenum zur Abstimmung kommen soll, ehe nicht die genaue Durchberatung seines Inhalts in gesonderten und entsprechend der Materie des Gesetzes zusammengesetzten l ) Ebenso der französische Senat, welcher bekanntlich auf 9 Jahre gewählt und alle drei Jahre um ein Drittel erneuert wird. *) Die Aktivlegitimation der Bez. W. R.-(2. Kammer-)Mitglieder für die Wahl der Reichsarbeitshausabgeordneten bestimmt sich von selbst durch die Passivlegitimation der Bez. W. R.-Mitglicder, welche entsprechend der Passivlegitimation der Reichsarbeitshausmitglieder zu gestalten ist. •) Es sei darauf hingewiesen, daß in der freiesten Demokratie, Amerika, die Legitimation zum Repräsentantenhaus von einer 7 jährigen, zum Senat von einer 9 jährigen Inhaberschaft des amerikanischen Bürgerrechts abhängig gemacht wird, also beide Häuser an eine derartige Voraussetzung bindet. i) Die Inkompatibilität zwischen Reichstag und Reichsarbeitshausmitgliedern ist eine der wichtigsten Voraussetzungen für die Trennung der Legislativgewalten in der Volksrepräsentation.

y. Schmettow, Demokratie und VeriSBBUngsreforw

7

98

Ausschüssen stattgefunden hat. — Die Abstimmung soll im Plenum nach dem für einej Kammer erforderlichen Mehrheitsprinzip erfolgen. — Das Nähere ist durch das Reichsgesetz zu regeln. II. Kapitel.

Die Reform der Legislative im Verfassungssystem1). Im folgenden soll die staatsrechtliche Reform der Legislative behandelt werden. Im wesentlichen wird diese durch das Erscheinen des Reichsarbeitshauses bestimmt. Darüber hinaus werden in großen Zügen die durch die Vorbesprechung begründeten und den deutschen Verhältnissen Rechnung tragenden, ergänzenden Forderungen festgestellt werden, soweit sie sich nicht aus dem Zuge der Reformbesprechung von selbst ergeben. Die staatsrechliche Stellung des R e i c h s a r b e i t s h a u s e s wird gekennzeichnet durch die K o o r d i n a t i o n zum Reichstag. Die Legislativkompetenz des Reichstags geht zu gleichen Teilen an beide Häuser über. Jedes Gesetz unterliegt damit der Zustimmung der Mehrheit des Reichsarbeitshauses. Hierdurch ist insbesondere eine Änderung des Art. 68 bedingt; ohne Übereinstimmung beider Häuser kann kein Gesetz zur Verabschiedung gelangen (Erfordernis des Gesetzbeschlusses)2). An Stelle des durch das Reichsarbeitshaus in Wegfall gekommenen Reichsrats tritt in den Fragen des Einspruchsrechts (Art. 74 und 76) das Reichsoberhaupt. Dieses erhält somit das Veto. Auf Grund des Vetos geht das Gesetz an das initiierende Haus zurück und unterliegt einer nochmaligen Durchbei'atung beider Häuser. Wird das Gesetz in unveränderter Form erneut präsentiert, und legt das Reichsoberhaupt erneut sein Veto ein, so ist ein Volksbegehren zu veranlassen, sofern je zwei Drittel beider Häuser für das Gesetz gestimmt haben. Das Volksbegehren wird vom Reichsoberhaupt veranlaßt, welcher das Volk zur Entscheidung aufruft und im voraus erklärt, sich der Entscheidung fügen l ) Diese Sätze sprechen die grundsätzliche Legislativreform aus und begründen die Ablehnung der die Legislativkompetenzen des Reichstags bestimmenden Artikel der geltenden Verfassung durch entsprechende Ergänzung durch die Legislativkompetenz des Reichsarbeitshauses. ') Auf eine artikelmäßige Fassung der Reformvorsehläge wurde verzichtet, desgleichen im allgemeinen auf eine Besprechung oder Änderung der durch die Reform berührten einzelnen Artikel der geltenden Verfassung. Sofern die Reformvorschläge nicht in diese eingreifen, wären sie beizubehalten. Eine bis ins einzelne gehende Besprechung der Artikel der geltenden Verfassung hätte wohl auch zu einer den Uberblick über die Reformprobleme nicht förderlichen Breite der Darstellung geführt und unterblieb deshalb; mitbestimmend war, dafi ein großer Teil der in der Reichsverfassung normierten Artikel staatsrechtlich von geringer Bedeutung ist.

98

Ausschüssen stattgefunden hat. — Die Abstimmung soll im Plenum nach dem für einej Kammer erforderlichen Mehrheitsprinzip erfolgen. — Das Nähere ist durch das Reichsgesetz zu regeln. II. Kapitel.

Die Reform der Legislative im Verfassungssystem1). Im folgenden soll die staatsrechtliche Reform der Legislative behandelt werden. Im wesentlichen wird diese durch das Erscheinen des Reichsarbeitshauses bestimmt. Darüber hinaus werden in großen Zügen die durch die Vorbesprechung begründeten und den deutschen Verhältnissen Rechnung tragenden, ergänzenden Forderungen festgestellt werden, soweit sie sich nicht aus dem Zuge der Reformbesprechung von selbst ergeben. Die staatsrechliche Stellung des R e i c h s a r b e i t s h a u s e s wird gekennzeichnet durch die K o o r d i n a t i o n zum Reichstag. Die Legislativkompetenz des Reichstags geht zu gleichen Teilen an beide Häuser über. Jedes Gesetz unterliegt damit der Zustimmung der Mehrheit des Reichsarbeitshauses. Hierdurch ist insbesondere eine Änderung des Art. 68 bedingt; ohne Übereinstimmung beider Häuser kann kein Gesetz zur Verabschiedung gelangen (Erfordernis des Gesetzbeschlusses)2). An Stelle des durch das Reichsarbeitshaus in Wegfall gekommenen Reichsrats tritt in den Fragen des Einspruchsrechts (Art. 74 und 76) das Reichsoberhaupt. Dieses erhält somit das Veto. Auf Grund des Vetos geht das Gesetz an das initiierende Haus zurück und unterliegt einer nochmaligen Durchbei'atung beider Häuser. Wird das Gesetz in unveränderter Form erneut präsentiert, und legt das Reichsoberhaupt erneut sein Veto ein, so ist ein Volksbegehren zu veranlassen, sofern je zwei Drittel beider Häuser für das Gesetz gestimmt haben. Das Volksbegehren wird vom Reichsoberhaupt veranlaßt, welcher das Volk zur Entscheidung aufruft und im voraus erklärt, sich der Entscheidung fügen l ) Diese Sätze sprechen die grundsätzliche Legislativreform aus und begründen die Ablehnung der die Legislativkompetenzen des Reichstags bestimmenden Artikel der geltenden Verfassung durch entsprechende Ergänzung durch die Legislativkompetenz des Reichsarbeitshauses. ') Auf eine artikelmäßige Fassung der Reformvorsehläge wurde verzichtet, desgleichen im allgemeinen auf eine Besprechung oder Änderung der durch die Reform berührten einzelnen Artikel der geltenden Verfassung. Sofern die Reformvorschläge nicht in diese eingreifen, wären sie beizubehalten. Eine bis ins einzelne gehende Besprechung der Artikel der geltenden Verfassung hätte wohl auch zu einer den Uberblick über die Reformprobleme nicht förderlichen Breite der Darstellung geführt und unterblieb deshalb; mitbestimmend war, dafi ein großer Teil der in der Reichsverfassung normierten Artikel staatsrechtlich von geringer Bedeutung ist.

99

zu wollen. Die Entscheidung des Volkes hat für Reichsoberhaupt und Häuser keine weiteren Folgen. V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n bedürfen der doppelten Zweidrittelmehrheit beider Häuser und der Zustimmung des Staatsoberhauptes. Stimmt das Staatsoberhaupt nach zweimaligem eigenen Veto nicht zu, so ist es verpflichtet, den Volksentscheid zu beantragen Die für den V o l k s e n t s c h e i d geltenden Bestimmungen der Reichsverfassung (Art. 73) sind grundsätzlich beizubehalten unter Abänderung des Abs. 2 dieses Artikels und Wegfall des Art. 72, welchen die Existenz des Reichsarbeitshauses erübrigt2). Art. 75 ist aus dem gleichen Grunde entbehrlich2), Der Volksentscheid (Begehren) soll in erster Linie dem Begehren (Art. 75, 3), der Veranlassung des Staatsoberhauptes (Art. 73,1 74) und den Fällen der Verfassungsänderung (Art. 76) vorbehalten bleiben.

III. Kapitel.

Die Reform der Exekutive im Verfassungssystem. Während im wesentlichen Teil der vorangegangenen Besprechungen die Frage der Legislativreform ausgewertet und staatsrechtlich beantwortet wurde, soll jetzt die zweite aufgestellte Grundforderung zur Verfassungsreform, die Aufgabe der Stabilisierung der Exekutive, als deren Träger die Regierung und das Reichsoberhaupt anzusprechen sind, in ihrer staatsrechtlichen Einordnung in das Verfassungssystem behandelt werden. Die Begründung für das Erfordernis einer Stabilisierung der Exekutive in der geltenden Reichsverfassung, bedingt durch die Erfahrungen und Beispiele der anderen Völker schlechthin und die deutschen Verhältnisse im besonderen, wurde bereits gegeben. Diese Forderung, auf die Regierung angewandt, zielt nicht auf eine Erstarrung, sondern Loslösung der Regierung von den täglichen Einflüssen eines noch in seinem Inneren um die Fundamente seiner Anschauung erbittert kämpfenden und in sich unabgeklärten Volksrepräsentanten, des Reichstags, ab. — Die Zusammenfassung der Legislative und mit Art. 54 doch auch wie wir gesehen haben tatsächlich der Exekutive in einem derartigen Reichsparlament stellt eine grundsätzliche Gefährdung der zu jeder Regierungshandlung erforderlichen verantwortungsfreudigen undfreien Inil

) Neben das Wort „Reichstag" treten, wie gefordert, im Zuge der Verfassung grundsätzlich die Worte „und Reichsarbeitshaus". J ) Die Stärkung des Repräsentationsvermögens des Volkes durch die Ü, Reicbskammer erübrigt in diesem Falle die plebiszitärc Gegenkontrolle.

99

zu wollen. Die Entscheidung des Volkes hat für Reichsoberhaupt und Häuser keine weiteren Folgen. V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n bedürfen der doppelten Zweidrittelmehrheit beider Häuser und der Zustimmung des Staatsoberhauptes. Stimmt das Staatsoberhaupt nach zweimaligem eigenen Veto nicht zu, so ist es verpflichtet, den Volksentscheid zu beantragen Die für den V o l k s e n t s c h e i d geltenden Bestimmungen der Reichsverfassung (Art. 73) sind grundsätzlich beizubehalten unter Abänderung des Abs. 2 dieses Artikels und Wegfall des Art. 72, welchen die Existenz des Reichsarbeitshauses erübrigt2). Art. 75 ist aus dem gleichen Grunde entbehrlich2), Der Volksentscheid (Begehren) soll in erster Linie dem Begehren (Art. 75, 3), der Veranlassung des Staatsoberhauptes (Art. 73,1 74) und den Fällen der Verfassungsänderung (Art. 76) vorbehalten bleiben.

III. Kapitel.

Die Reform der Exekutive im Verfassungssystem. Während im wesentlichen Teil der vorangegangenen Besprechungen die Frage der Legislativreform ausgewertet und staatsrechtlich beantwortet wurde, soll jetzt die zweite aufgestellte Grundforderung zur Verfassungsreform, die Aufgabe der Stabilisierung der Exekutive, als deren Träger die Regierung und das Reichsoberhaupt anzusprechen sind, in ihrer staatsrechtlichen Einordnung in das Verfassungssystem behandelt werden. Die Begründung für das Erfordernis einer Stabilisierung der Exekutive in der geltenden Reichsverfassung, bedingt durch die Erfahrungen und Beispiele der anderen Völker schlechthin und die deutschen Verhältnisse im besonderen, wurde bereits gegeben. Diese Forderung, auf die Regierung angewandt, zielt nicht auf eine Erstarrung, sondern Loslösung der Regierung von den täglichen Einflüssen eines noch in seinem Inneren um die Fundamente seiner Anschauung erbittert kämpfenden und in sich unabgeklärten Volksrepräsentanten, des Reichstags, ab. — Die Zusammenfassung der Legislative und mit Art. 54 doch auch wie wir gesehen haben tatsächlich der Exekutive in einem derartigen Reichsparlament stellt eine grundsätzliche Gefährdung der zu jeder Regierungshandlung erforderlichen verantwortungsfreudigen undfreien Inil

) Neben das Wort „Reichstag" treten, wie gefordert, im Zuge der Verfassung grundsätzlich die Worte „und Reichsarbeitshaus". J ) Die Stärkung des Repräsentationsvermögens des Volkes durch die Ü, Reicbskammer erübrigt in diesem Falle die plebiszitärc Gegenkontrolle.

100

tiative dar. Regieren heißt staatspolitisch nicht momentane Wünsche in die Tat umsetzen, regieren heißt auf lange Sicht gespannte Ziele in Erfolg verwandeln; daß hier die Hauptbedingung der Zeit zufällt und diese somit zur Voraussetzung jedes Regierungserfolges werden kann, liegt auf der Hand. Anderenfalls werden die Versuche der Politiker zu Experimenten, deren Verantwortlichkeit sie sich jederzeit durch ein berechtigtes oder aus anderen, bereits geschilderten Ursachen zustande gekommenes Mißtrauensvotum entziehen können. — Die Tatsache der Notwendigkeit der Ermächtigungsgesetze, der Entwicklung des Art. 48, zeigt hier die Versuche einer freiesten Verfassung, sich in der Praxis die Existenz zu ermöglichen; diese führen damit zu einer scharfen Reaktion im rein technischen Sinne. Eine Regierung mit Ausnahmegesetzen kann nicht Dauerzustand im System einer Verfassung sein, sind sie notwendig, so ist dies ein Beweis für die Unzulänglichkeit der Verfassung, gleichzeitig aber auch ein Hinweis, wo die Reform einsetzen kann 1 ). Wo kann nun die Reform in der staatsrechtlichen Stellung der Regierung zur Volksvertretung einsetzen, um im Sinne einer Stabilisierung zu wirken? Die Tatsache der Bildung einer 2. Reichskammer, des Reichsarbeitshauses, würde an sich schon eine erhöhte Stabilisierung der Regierung dadurch bedingen, als neben dem Worte „Reichstag" in Art. 54 der Reichs Verfassung die Worte „und Reichsarbeitshaus" treten würden, so daß zum Rücktritt der Regierung das Mißtrauen beider Kammern erforderlich wäre. Damit besäße jedoch tatsächlich die Regierung die Möglichkeit, mit dem Vertrauen nur einer Kammer zu bestehen, wodurch der Grundsatz der generellen Koordination beider Repräsentativorgane des Volkes gestört würde, indem eben tatsächlich die Regierung gegen den Willen einer Kammer aus eigener Machtkompetenz der anderen Kammer regieren könnte. Darin liegt also eine Inkonsequenz, die es erforderlich macht, einen dritten Faktor einzuschalten, der einen Einfluß auf die Exekutive und damit eine Exekutivgewalt überhaupt auszuüben berechtigt ist. Die Logik erfordert, daß dies ein Organ ist, welches seine Macht letzten Endes aus dem Willen des Volkes schöpft. Dies kann somit entweder das Volk selbst oder das stets mit dem Willen des Volkes regierende Reichsoberhaupt sein. Die schwerfällige Maschinerie des Volksentscheids in den FraGleichgültig ist hierbei, von welcher politischen Partei des Reichstags die Opposition gemacht wird, die letzten Endes immer wieder mit 60% in ihren Entschlüssen auf die Reaktion, die sie innerhalb des Parlaments und bei den Wählern finden, angewiesen ist, da sie sonst befürchten muß, den Boden unter den Füßen zu verlieren. — Gerade der Weg der auswärtigen Politik ist oft so schmal, daß er keine verschiedenen Möglichkeiten offen läßt. Auswärtige Politik kann nicht mit Rücksicht auf innere Parteikonstellation gemacht werden. Sie erfordert eine einseitige und konsequente Verfolgung des erkannten Ziele».

101 gen des Regierungsvertrauens in Bewegung zu setzen, kann aus teils technischen, teils sachlichen Gründen nicht in Frage kommen. Die Übertragung einer absoluten Entscheidungsgewalt an das Reichsoberhaupt würde die Parlamente jedoch tatsächlich von der Exekutive trennen und die Exekutivgewalt der Regierung an das Reichsoberhaupt binden, so daß dieser bez. der Gewaltentrennung eine der Bismarckschen Verfassung ähnliche, dem Gewaltentrennungsprinzip in den Vereinigten Staaten von Nordamerika entsprechende Stellung erhielte 1 ). Daraus ergibt sich also die Notwendigkeit einer Mittellinie, die in den Fragen des Regierungsvertrauens die Kompetenz des Staatsoberhauptes gleicherweise in die Willensbildung der Kammern einschaltet. Dies erfordert nachstehende A b ä n d e r u n g des Art. 54 2 ) der geltenden Reichsverfassung: „Der Reichskanzler und die Reichsminister bedürfen zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Reichstags und des Reichsarbeitshauses oder des Reichsoberhauptes und einer Kammer. Jeder von ihnen muß zurücktreten, wenn ihm der Reichstag und das Reichsarbeitshaus, das Reichsoberhaupt und eine Kammer oder der Reichstag mit doppelter Dreiviertelmehrheit das Vertrauen entzieht 3 )." Diese Institution einer doppelten Dreiviertelmehrheit des Reichstags stellt eine begrenzte Durchbrechung der Koordination der Kammern dar und dient gleichzeitig als Bremse gegen eine einseitige Ausübung der Exekutivkompetenz des Reichsoberhauptes und des Reichsarbeitshauses in den Fragen des Regierungsvertrauens. Sie läßt jedoch diesen beiden Organen im Notfall die Möglichkeit der Aufrechterhaltung einer Regierung, sofern die geforderte doppelte Dreiviertelmehrheit des Reichstags gegen die Regierung nicht vorhanden ist. — Es ist anzunehmen, daß bereits die Möglichkeiten, die sich aus einer derartigen Kräfteverteilung ergeben können, eine sehr viel schärfere Selbstkritik der beteiligten Organe veranlassen und damit eine eingehendere und voraussichtlich auch sachlichere Fühlungnahme der in diesen Organen wirkenden Kräfte unter sich erfolgen wird 4 ). ') Siehe hierzu die vergleichende Darstellung von Wandersieb: „Der Präsident in den Vereinigten Staaten von Nordamerika, in Frankreich und im Deutschen Reiche", 1922, S. 66 ff. ') Erforderlich ist gleichzeitig eine entsprechende Ergänzung des Art. 66. a ) Die doppelte '/^Mehrheit im Reichstag beträgt also ca. '/• der Gesamtzahl der Reichstagsabgeordneten. — Diese parlamentarische Möglichkeit zur Absetzung einer Regierung ist zur Vermeidung einer unausgeglichenen Entwicklung des Staatslebens erforderlich. Die durch die Reform erzielten Stabilisierungswirkungen genügen, um die Regierung vor Zufallsentschlüsseii und unreifen Forderungen zu schützen, zumal dem Reichsoberhaupt noch das Auflösungsrecht des Reichstags gemäß Art. 26 der Reichsverfassung zusteht (Reichsarbeitshaus). B ) Die zerfahrenen, unsachlichen und auseinanderstrebenden Auswirkun-

r

Zur technischen Seite des Regierungsproblems wird die Durchführung der Inkompatibilität zwischen Ministerposten und Abgeordneteneigenschaft in der Form für notwendig erachtet, als die Abgeordneteneigenschaft in der Zeit der Ministertätigkeit ruht. Es soll damit ein vorgefaßtes Mißtrauen der Häuser gegen den Ministerkandidaten des anderen Hauses vermieden werden. In dem vorgeschlagenen Ausbau des Art. 54 wird die Forderung der Stabilisierung der Exekutive im wesentlichen als erfüllt erachtet. Soweit die Stellung des Reichsoberhauptes durch die Reformvorschläge beeinflußt wird, soll sie zusammenfassend im folgenden behandelt werden. Die grundsätzliche Stärkung der s t a a t s r e c h t l i c h e n Stellung des R e i c h s o b e r h a u p t e s geht aus den Reformvorschlägen für die Legislative und Exekutive klar hervor. Hinsichtlich der Legislative ist es das im Veto begründete Recht, erforderlichenfalls auf die Gesetzgebung einen hemmenden Einfluß auszuüben und in letzter Instanz die Entscheidung des Volkes anzurufen (nach zweimaliger, trotz Veto unveränderter Vorlage eines mit einfacher Zweidrittelmehrheit beider Häuser beschlossenenGesetzes). (Bei Verfassungsänderung: Doppelte Zweidrittelmehrheit beider Häuser.) Die veränderte Stellung des Reichsoberhauptes zur Regierung ist in der Reform dahin geregelt, daß das V e r t r a u e n des R e i c h s o b e r h a u p t e s im Verein m i t der e i n f a c h e n Mehrheit einer K a m m e r eine Regierung solange aufrechtzuerhalten vermag, wie sich nicht in beiden Häusern eine einfache Mehrheit oder im Reichstag eine doppelte Dreiviertelmehrheit gegen die Regierung findet. Dem politischen Takt des Reichsoberhauptes ist es vorbehalten, von dieser Kompetenz nur in den akuten Fällen des Staatslebens Gebrauch zu machen und damit stabilisierend auf die Exekutive einzuwirken. Auf der anderen Seite hat es die Volksvertretung beider Häuser in der Hand, der Eingriffsmöglichkeit des Staatsoberhauptes durch Einigung und Vertrauensgestaltung für die Regierung den Boden zu entziehen. — Das Auflösungsrecht des Art. 25 ist im Falle einer festen Legislaturperiode für das Reichsarbeitshaus auch auf dieses auszudehnen. Die F r a g e schließlich der R e g i e r u n g s d a u e r des Reichso b e r h a u p t e s , ob erblich oder wählbar und somit auf Zeit beschränkt, ist für die Reform der Legislative und Exekutive gen aller Kräfte im Volkskörper in der Jetztzeit können zum Richtmaß auch einer Verfassungsreform nicht gemacht werden. Diese muß zwar die im Charakter des deutschen Volkes und durch die Lage Deutschlands begründeten, immer wieder auftauchenden Krisenerscheinungen berücksichtigen, sie wird aber nicht ausschließlich auf Verhältnisse zugeschnitten werden dürfen, die wie die jetzigen, als ausgesprochene Ausnahmefälle zu bezeichnen sind. — Die Verfassung hat die Aufgabe, solche tiefbegründeten Folgen vorbeugend xu verhindern. . . . . . .

108

keine staatsrechtliche mehr. Sie liegt auf dem Gebiete der Psychologie des Volkes und w i r d a u s s c h l a g g e b e n d b e s t i m m t durch i h r e Z w e c k m ä ß i g k e i t f ü r den S t a a t . Schluß. Die Bedeutung der Verfassung für das deutsche Volk gab uns die Berechtigung für eine Auseinandersetzung mit verfassungsrechtlichen Fragen. Es darf jedoch nicht vergessen werden, daß die Verfassung nie Hauptzweck, sondern immer nur Mittel zum Zweck, Gerüst zum Staatsbau ist, gleich wie die göttliche Religion der Verbindung zwischen Mensch und Schöpfer durch die Konfession nur ihren individualistischen Ausdruck verleiht, das hohe Ziel jedoch außerhalb konfessioneller Einstellung liegt. — Aus der Erkenntnis vom Dualismus dieser Anschauung wird uns letzten Endes die Kraft zu gemeinsamem Handeln erwachsen. Nicht eher wird das deutsche Volk die freie Willensentschließung über seine Geschicke, über die Grundlagen seiner ideellen und materiellen Existenz wiedererlangen, bis das Wort vom „ E r s t e n D i e n e r des S t a a t e s " Allgemeingut des Volkes geworden ist. „ N i c h t S t a a t s f o r m oder R e g i e r u n g s m e t h o d e , nicht P o t s d a m oder Weimar, sondern ü b e r P o t s d a m nach W e i m a r " .

108

keine staatsrechtliche mehr. Sie liegt auf dem Gebiete der Psychologie des Volkes und w i r d a u s s c h l a g g e b e n d b e s t i m m t durch i h r e Z w e c k m ä ß i g k e i t f ü r den S t a a t . Schluß. Die Bedeutung der Verfassung für das deutsche Volk gab uns die Berechtigung für eine Auseinandersetzung mit verfassungsrechtlichen Fragen. Es darf jedoch nicht vergessen werden, daß die Verfassung nie Hauptzweck, sondern immer nur Mittel zum Zweck, Gerüst zum Staatsbau ist, gleich wie die göttliche Religion der Verbindung zwischen Mensch und Schöpfer durch die Konfession nur ihren individualistischen Ausdruck verleiht, das hohe Ziel jedoch außerhalb konfessioneller Einstellung liegt. — Aus der Erkenntnis vom Dualismus dieser Anschauung wird uns letzten Endes die Kraft zu gemeinsamem Handeln erwachsen. Nicht eher wird das deutsche Volk die freie Willensentschließung über seine Geschicke, über die Grundlagen seiner ideellen und materiellen Existenz wiedererlangen, bis das Wort vom „ E r s t e n D i e n e r des S t a a t e s " Allgemeingut des Volkes geworden ist. „ N i c h t S t a a t s f o r m oder R e g i e r u n g s m e t h o d e , nicht P o t s d a m oder Weimar, sondern ü b e r P o t s d a m nach W e i m a r " .