Das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozeß: Zugleich eine Untersuchung der Fallgruppen notwendiger Streitgenossenschaft [1 ed.] 9783428432639, 9783428032631

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 256

Das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozeß Zugleich eine Untersuchung der Fallgruppen notwendiger Streitgenossenschaft

Von

Joachim Stettner

Duncker & Humblot · Berlin

JOACHIM STETTNER

Das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 256

Recht

Das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozeß Zugleich eine Untersuchung der Fallgruppen notwendiger Streitgenossenschaft

Von

Dr. Joachim Stettner

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1974 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1974 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany I S B N 3 428 03263 2

Inhaltsverzeichnis Erster

Teil

Einleitung I. Problemstellung

11

I I . Der Gang der Untersuchung

11

I I I . Vergleich m i t dem Zivilprozeßrecht

12

I V . Problemabgrenzung

13

V. Die bisherige Behandlung des Problems i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung Zweiter

14

Teil

Die nähere Darstellung des Problems I. Einführung

15

I I . Die beiden Fallgruppen der notwendigen Streitgenossenschaft . . .

15

I I I . Der Kreis der i n Frage kommenden Personen bei notwendiger Streitgenossenschaft u n d notwendiger Beiladung

17

I V . Die vergleichbare Ausgangslage i m Zivilprozeß

18

1. Das der notwendigen Beiladung i m Verwaltungsprozeß wandte I n s t i t u t des Zivilprozeßrechts

ver-

18

a) Die i n den §§ 640 e, 666 Abs. 3 i. Verb, m i t 679 Abs. 4 u n d 856 Abs. 3 der Zivilprozeßordnung geregelten Fälle b) Die streitgenössische Nebenintervention

18 18

2. Das Nutzen einer Untersuchung des Verhältnisses von notwendiger Streitgenossenschaft u n d streitgenössischer Nebenintervention f ü r die Lösung des Problems

19

3. Das Verhältnis der streitgenössischen Nebenintervention notwendigen Streitgenossenschaft

zur

20

a) Die Fälle, i n denen n u r eine Streitgenossenschaft möglich ist b) Die Fälle, i n denen n u r eine streitgenössische Nebenintervent i o n möglich ist c) Die Fälle, i n denen eine Konkurrenz a u f t r i t t

20 21 -21

4. Die Anwendung der gewonnenen Ergebnisse auf das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft

22

6

Inhaltsverzeichnis Dritter

Teil

Das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft (§ 62 Abs. 1 ZPO, 2. Alt.) I. Die Übereinstimmung i n den Voraussetzungen

24

I I . Die notwendige Beiladung als Ersatz f ü r die fehlende B e t e i l i g u n g eines tatsächlich notwendigen Streitgenossen a m Prozeß 1. Der Meinungsstand i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung

24 24

a) Die Auffassungen v o n Bauer u n d Martens b) Sonstige Äußerungen i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung

24 25

2. Stellungnahme zu diesen Auffassungen

26

a) Die gegen die Auffassung Bauers sprechenden Gründe b) Lösungen hinsichtlich der Stellung des Beigeladenen, die das Zweiparteiensystem verhindert c) Die Ansicht Heinzes u n d die dagegen sprechenden Gründe . . d) Stellungnahme zu der Ansicht v o n Martens 3. Ergebnis

26 26 27 28 29

Vierter

Teil

Die möglichen Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß I. Einführung

31

I I . Die Auslegung des Begriffs „aus einem sonstigen Grunde" i n § 62 Abs. 1 ZPO durch die Zivilprozeßrechtswissenschaft I I I . Die einzelnen Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß 1. Vorbemerkung 2. Die gemeinschaftliche Prozeßführungsbefugnis mehrerer perschaften oder Behörden auf der Beklagtenseite

3. Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft auf Seiten des Gewaltunterworfenen

aa) Die Parteifähigkeit der Gesamthand bb) Aktivprozesse der Gesamthand a) Verpflichtungsklagen der Gesamthand aa) Die Verpflichtungsklage als Leistungsklage

32 32

Kör-

a) Der gemeinsame Erlaß eines Verwaltungsakts durch mehrere Behörden, die verschiedenen Körperschaften angehören b) Vorliegen einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft, w e n n die M i t w i r k u n g s h a n d l u n g einer Behörde beim Erlaß eines Verwaltungsaktes selbst einen Verwaltungsakt darstellt

a) Vorbemerkung b) Gesamthandsklagen

32

33 33 34 38 38 38 38 42 42 42

Inhaltsverzeichnis ßß) Tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft bei Verpflichtungsklagen der Gesamthand ß) Anfechtungsklagen der Gesamthand aa) Die Anfechtungsklage als Gestaltungsklage ßß) Mögliche Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft bei Anfechtungsklagen der Gesamthand y) Die Leistungsklagen der Gesamthand aa) Anwendungsgebiet der Leistungsklage ßß) Tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft bei Leistungsklagen der Gesamthand 6) Feststellungsklagen der Gesamthand aa) Wesen der Feststellungsklage ßß) Mögliche Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft bei Feststellungsklagen der Gesamthand c) Passivprozesse der Gesamthand aa) Mögliche Fälle der Klage einer Körperschaft gegen eine Gesamthand bb) Vorliegen einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft i n diesen Fällen 4. Weitere Fälle, i n denen das Gesetz eine gemeinschaftliche Ausübung eines Rechts anordnet a) Der F a l l des § 747 S. 2 B G B b) Der F a l l des § 432 B G B c) Der F a ü des § 2224 B G B

43 45 45 46 51 51 51 52 52 53 54 54 55 57 57 57 58

5. Zusammenfassung

58

Fünfter

Teil

Die Bestimmung des Verhältnisses der notwendigen Beiladung zu den Fällen der notwendigen Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt. i m allgemeinen I. Weitere Eingrenzung des Problemkreises

59

1. Der übereinstimmende W o r t l a u t von § 65 Abs. 2 V w G O u n d § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t

59

2. Der Vorrang der Parteistellung

60

3. Zusammenfassung

61

I I . Der Stand der Meinungen i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung zum Verhältnis notwendige Beiladung — f a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft 1. Die Ansicht der Wissenschaft a) Strenge T r e n n i m g der beiden Anwendungsbereiche b) Vermischung der Anwendungsbereiche 2. Die Behandlung des Problems i n der Rechtsprechung I I I . Z u r Methode der weiteren Untersuchung

62 62 62 64 66 67

8

Inhaltsverzeichnis

I V . Der Zweck der notwendigen Beiladung als Grundlage f ü r die Bestimmung ihres Verhältnisses zu den Fällen der besonderen Streitgenossenschaft

69

1. Die typischen Fälle der notwendigen Beiladung von I n k r a f t t r e ten der Verwaltungsgerichtsordnung

69

2. Das Kennzeichnende der typischen Fälle notwendiger Beiladung u n d der G r u n d f ü r die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung

70

a) Die entgegengesetzten Interessen von Kläger u n d Beigeladenem i n den typischen Fällen

70

b) Die Hinzuziehimg des D r i t t e n wegen der Gestaltungswirkung des Anfechtungsurteils

71

c) Die Absolutheit der Gestaltungswirkung

71

d) Die m i t der Absolutheit der Gestaltungswirkung verbundene Schwierigkeit einer Abgrenzung der notwendigen Beiladung zur einfachen Beiladung u n d das Abgrenzungskriterium i n den typischen Fällen

74

3. Der m i t der Schaffung des Instituts der notwendigen Beiladung i m Vergleich zur einfachen Beiladung zusätzlich verfolgte Zweck

75

a) Die m i t der einfachen Beiladung verfolgten Zwecke aa) Die Wahrung der Interessen des D r i t t e n

75 75

bb) Die Möglichkeit einer besseren Sachverhaltsaufklärung durch Beiziehung des D r i t t e n

77

cc) Die Beiladung als M i t t e l der Prozeßökonomie

77

a) Die Beiladung als M i t t e l zur Erweiterung der subjekt i v e n Grenzen der Rechtskraft 3) Die Beiladung als Mittel, den D r i t t e n über eine Hechtskrafterstreckung hinaus an das U r t e i l zu binden

77 78

b) Der G r u n d f ü r die Notwendigkeit der Beiladung i n den t y p i schen Fällen

80

aa) Die Prozeßökonomie als G r u n d f ü r die Notwendigkeit der Beiladung

80

a) Die Verpflichtung des Gerichts, seine Ermessensentscheidungen an prozeßökonomische Erwägungen auszurichten ß) Keine Notwendigkeit der Beiladung wegen der der Prozeßökonomie dienenden Möglichkeit der Erstrekk u n g der Rechtskraft auf D r i t t e y) Keine Notwendigkeit der Beiladung Dritter, u m dem U r t e i l Gestaltungswirkung zu verleihen

83

bb) Die notwendige Beiladung als Ausformung des A n spruchs Dritter, ihre Rechte i m Prozeß geltend machen zu können

86

cc) Der Nutzen einer Untersuchung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Anspruchs D r i t t e r auf Beteiligung f ü r den Umfang des Anwendungsbereichs der notwendigen Beiladung

87

80 81

Inhaltsverzeichnis V. Der Anwendungsbereich der notwendigen Beiladung ihrer verfassungsrechtlichen Grundlagen

aufgrund

88

1. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Anspruchs D r i t t e r auf Beteiligung i n einem Hechtsstreit u n d der sich hieraus ergebende anspruchsberechtigte Personenkreis

88

a) Der Stand der Meinungen i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung über die verfassungsrechtlichen Grundlagen

88

aa) A r t . 19 Abs. 4 GG als verfassungsrechtliche Grundlage . . bb) A r t . 103 Abs. 1 G G als verfassungsrechtliche Grundlage

88 89

b) Die Ansicht der L i t e r a t u r hinsichtlich des Kreises der D r i t t berechtigten

91

c) Eigene Lösung

93

aa) Vorbemerkung bb) Die Frage der Drittbeteiligung i m Rahmen des A r t . 19 Abs. 4 G G cc) Die Hinzuziehung D r i t t e r aufgrund des A r t . 103 Abs. 1 GG

93 93 97

Sechster Teil Die möglichen Fallgruppen fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozeß I. Einleitung I I . Die Fälle notwendiger Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . i m Zivilprozeß 1. Die Fälle der Rechtskrafterstreckung

101 102 102

a) Die allseitige Rechtskrafterstreckung f ü h r t zur notwendigen Streitgenossenschaft b) Die notwendige Streitgenossenschaft i n den Fällen einseitiger Rechtskrafterstreckung — Gründe f ü r die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung i n diesen Fällen

103

2. Notwendige Streitgenossenschaft nach §62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . bei identischem Streitgegenstand

104

a) Allgemeine Voraussetzungen für das Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft bei identischem Streitgegenstand . b) F a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft bei Gestaltungsklage mehrerer Klageberechtigter c) Leistungsklage mehrerer Mitberechtigter d) Keine f a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft bei mehreren Feststellungsklagen m i t identischem Streitgegenstand . . e) F a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft auf der Passivseite

102

104 105 106 109 109

I I I . Fälle der f a k u l t a t i v notwendigen Streitgenossenschaft i m V e r w a l tungsprozeß

110

1. Fälle, i n denen eine Rechtskrafterstreckung zu einer notwendigen Streitgenossenschaft f ü h r t

110

10

Inhaltsverzeichnis 2. Fälle der fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft bei gemeinsamer Verpflichtungsklage 3. Die f a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft bei Anfechtungsklagen a) Fälle einer gesetzlichen Prozeßstandschaft b) Fälle, i n denen mehrere wegen Verletzung ihrer Rechte A n fechtungsklage erheben können Siebenter

112 112 112 115

Teil

Notwendigkeit einer Beiladung derjenigen fakultativ notwendigen Streitgenossen, die nicht Partei in diesem Prozeß sind I. Notwendigkeit der Beteiligung des D r i t t e n bei Rechtskrafterstrekk u n g auf der Passivseite

119

I I . Notwendige Beiladung bei möglicher Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage mehrerer Klageberechtigter

120

I I I . Zusammenfassung

122

Literaturverzeichnis

124

Erster Teil

Einleitung I. Problemstellung Betrachtet man die gesetzlichen Voraussetzungen für das Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft (§ 64 VwGO, § 62 Abs. 1 ZPO) und die für eine notwendige Beiladung (§ 65 VwGO), so fällt auf, daß sie weitgehend übereinstimmen: Nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt., der über § 64 VwGO auch für den Verwaltungsprozeß Anwendung findet, liegt eine notwendige Streitgenossenschaft dann vor, wenn das streitige Rechtsverhältnis den Streitgenossen gegenüber nur einheitlich festgestellt werden kann, während das Gericht auf Grund des § 65 Abs. 2 V w G O einen Dritten dann beiladen muß, wenn dieser an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung auch i h m gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Hinzu kommt, daß die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung nicht nur ein Merkmal der ersten Fallgruppe des § 62 Abs. 1 ZPO ist, sondern für alle Fälle des § 62 Abs. 1 kennzeichnend ist 1 . Ist aber für beide Institute die notwendige einheitliche Entscheidung gegenüber mehreren Wesensmerkmal, so könnten sie zumindest theoretisch i n den gleichen Fällen zur Anwendung kommen. Es stellt sich damit die Frage, inwieweit diese Möglichkeit tatsächlich gegeben ist, und wie die daraus entstehenden Konkurrenzprobleme zu lösen sind. I I . Der Gang der Untersuchung Entsprechend der Problemstellung ist zunächst zu untersuchen, i n welchen Fällen unter dem Gesichtspunkt der notwendigen einheitlichen Entscheidung beide Institute zur Anwendung kommen könnten und ob nicht ihre sonstigen Verschiedenheiten von selbst eine Trennung bewirken. Ist der Bereich abgegrenzt, i n dem eine Konkurrenz möglich ist, so ist weiter zu prüfen, ob nicht ein gesetzlich vorgeschriebener Zweck, der m i t der einheitlichen Entscheidung verbunden ist, i n einigen Fällen die alleinige Anwendung eines Instituts erfordert. Soweit 1

Schwab , Festschrift f ü r Lent, S. 271; Rosenberg/Schwab,

L B , §501.

12

1. Teil: Einleitung

sich auch daraus eine Trennung nicht ergibt, ist noch nichts Endgültiges über ihr tatsächliches Verhältnis zueinander gesagt. Dieses ist vielmehr an Hand der Aufgaben zu klären, die die Institute zu erfüllen haben. Dienen sie verschiedenen Aufgaben, die sie jeweils für einen Teil der Fälle notwendig einheitlicher Entscheidung nicht erfüllen können, so ist ihre Anwendung für diesen Bereich ausgeschlossen. I m Rahmen dieser Untersuchung w i r d es sich auch als notwendig erweisen, die möglichen Fallgruppen der notwendigen Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß herauszuarbeiten. Dies hängt einmal dam i t zusammen, daß über diese Fälle i n Literatur und Rechtsprechung keine Klarheit herrscht und gerade auch deshalb über das Verhältnis notwendige Streitgenossenschaft — notwendige Beiladung teilweise Widersprüchliches ausgeführt wurde. Zum anderen haben Aussagen über ihr Verhältnis wenig praktischen Nutzen, wenn i m Einzelfall streitig ist, ob die Voraussetzungen eines Instituts, das das andere ausschließen würde, vorliegen. I I I . Vergleich m i t dem Zivilprozeßrecht

Bei diesen Untersuchungen ist das Zivilprozeßrecht vergleichend mit heranzuziehen. Dies ist zweckmäßig, da das Zivilprozeßrecht das Prozeßrecht ist, das von der Wissenschaft am eingehendsten behandelt wurde, und damit für Prozeßinstitute, die auch i n anderen Prozeßordnungen geregelt sind, die zivilprozessualen Erkenntnisse fruchtbar gemacht werden können. So gibt es über die Streitgenossenschaft i m Zivilprozeß zahlreiche Abhandlungen 2 , während solche für den Verwaltungsprozeß fehlen. Die Rechtfertigung für die Übernahme der Ergebnisse auf dem Verwaltungsprozeß ergibt sich hier unmittelbar aus dem Gesetz; denn §64 V w G O erklärt §62 ZPO v o l l für anwendbar. Grenze für die Übernahme kann hier nur Sinn und Zweck des Verwaltungsprozesses selbst sein. Aber auch soweit die Verwaltungsgerichtsordnung Regelungen enthält, die i n dieser Form nicht Eingang i n den Zivilprozeß gefunden haben, kann die Heranziehung des Z i v i l prozeßrechts von Nutzen sein. Das Institut der Beiladung kommt i n dieser allgemeinen Form i m Zivilprozeß nicht vor 3 . Trotzdem ist ein 2 Vgl. zuletzt Hassold, Die Voraussetzungen der besonderen Streitgenossenschaft, m i t Nachweisen über die bisherigen Abhandlungen. 3 I n der ZPO sind i n den §§ 640 e, 666 Abs. 3 i. Verb. m. 679 Abs. 4 u n d 856 Abs. 3 Fälle geregelt, die die h. M . als Beiladung eines D r i t t e n ansieht. A l l gemein zur Beiladung i m Zivilprozeß: Roßmann, Die Beiladung i m Z i v i l prozeß. F ü r eine allgemeine Einführung des Instituts der Beiladung i m Z i v i l prozeß de lege ferenda schon Hellwig, L B I I , § 1391, F N 14. Über die N o t wendigkeit einer notwendigen Beiladung als Verfassungspflicht Lerche, ZZP 78, 1 ff.; Bettermann, JZ 1962, 676 f.

I V . Problemabgrenzung

13

Vergleich m i t dem Zivilprozeßrecht ratsam, u m zu erkennen, inwieweit der Zivilrichter vor gleiche oder ähnliche Probleme gestellt ist und wie diese dort gelöst werden. Gleiche oder ähnliche Interessenlagen erfordern für beide Prozeßarten gleiche oder ähnliche Lösungen 4 . M i t dieser Heranziehung soll jedoch nicht einer allgemeinen Anwendung der Grundsätze des Zivilprozesses das Wort geredet werden 5 . Vielmehr ist jeweils i m Einzelfall zu prüfen, ob nicht die Besonderheiten des Verwaltungsprozesses eine andere Regelung erfordern. I V . Problemabgrenzung

Die enge Berührung m i t dem Zivilprozeß bringt es m i t sich, gewisse Einschränkungen zu machen. Soweit gesicherte Erkenntnisse des Z i v i l prozesses vorliegen, die auf den Verwaltungsprozeß übertragen werden können, sollen diese nicht i n Frage gestellt werden. So sind z. B. die Ergebnisse der Zivilprozeßrechtswissenschaft über Gestaltungsklage, Gestaltungswirkung und Rechtskrafterstreckung, Streitgegenstand und Streitgenossenschaft für die Untersuchung von Bedeutung und können übernommen werden, ohne daß Sinn und Zweck des Verwaltungsprozesses entgegenstehen. Es würde zu weit führen, wenn hier nochmals überprüft würde, inwieweit diesen Ergebnissen zugestimmt werden kann. Nur soweit von einer herrschenden Meinung noch nicht gesprochen werden kann, ist es notwendig, dazu Stellung zu nehmen. Gegenstand der Untsuchung ist es auch nicht, sämtliche Fälle der notwendigen Beiladung darzustellen 6 . Die Voraussetzungen und W i r k u n gen der notwendigen Beiladung sind nur insoweit anzusprechen, als es für die Bestimmung des Verhältnisses zur notwendigen Streitgenossenschaft erforderlich ist. Nicht behandelt werden das sozial- und das finanzgerichtliche Verfahren, die beide notwendige Beiladung und notwendige Streitgenossenschaft kennen 7 .

4

Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 63. Ablehnend hierzu Wacke, AöR 40, 159; Bettermann (DVB1 1951, 39) sagt, daß m i t der A n w e n d u n g zivilprozessualer Grundsätze nicht der Eindruck entstehen dürfte, daß das Verwaltungsprozeßrecht auf dem Mutterboden des Zivilprozesses gewachsen sei, ohne daß es sich trotz aller Emanzipationsversuche von diesem lösen könne. Die Eigenständigkeit des Verwaltungsprozesses w i r d aber nicht dadurch beseitigt, daß Erkenntnisse des Zivilprozesses auch hier fruchtbar gemacht werden. 6 Diesen Versuch hat Bichler i n seiner Dissertation über die notwendige Beiladung unternommen. 7 Die notwendige Beiladung ist i n § 75 Abs. 2 SGG u n d i n § 60 Abs. 3 FGO, die notwendige Streitgenossenschaft i n § 74 SGG, § 59 FGO jeweils i. Verb. m. § 62 ZPO geregelt. 5

1. Teil: Einleitung

14

V. Die bisherige Behandlung des Problems in Literatur und Rechtsprechung Obwohl schon Bettermann i n seinem Aufsatz über die Beiladung i m Verwaltungsstreitverfahren 8 auf das Problem des Verhältnisses von notwendiger Beiladung und notwendiger Streitgenossenschaft, insbesondere der Abgrenzung der beiderseitigen Voraussetzungen hingewiesen hat, wurde dieser Frage bisher keine große Beachtung geschenkt. Die von Bettermann selbst angekündigte Untersuchung über diese Frage' ist — soweit ersichtlich — nicht durchgeführt worden. I n neuerer Zeit haben sich J. Martens i n seinem Aufsatz über Streitgenossenschaft und Beiladung 10 , Grunsky i n seinen Grundlagen des Verfahrensrechts 11 und Stahl i n seiner Monographie über Beiladung und Nebenintervention 12 zu dieser Frage näher geäußert. Die Rechtsprechung, die schon einige Male Gelegenheit gehabt hätte, auf diese Frage einzugehen 13 , hat wenig befriedigende Ausführungen gemacht. Kennzeichnend ist ein Satz des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die Tatsache, daß eine Entscheidung mehreren gegenüber nur einheitlich ergehen könne, i m Zivilprozeß zur notwendigen Streitgenossenschaft und i m Verwaltungsprozeß zur notwendigen Beiladung führe 1 4 . Dieser Satz, dessen Unrichtigkeit sich schon aus § 64 V w G O ergibt, zeigt, daß man sich über das Verhältnis der beiden Institute zueinander wenig Gedanken gemacht hat. Dies liegt nicht zuletzt daran, daß für den Verwaltungsprozeß eine Zusammenstellung der Fälle fehlt, i n denen eine notwendige Streitgenossenschaft möglich ist.

8

DVB1 1951, 39 ff., 72 ff. • Ebd. S. 75. 10 VerwArch. 60, 197 ff., 356 ff. 11 Insbesondere auf S. 256 f. 12 Insbesondere S. 83 ff. 13 Z. B. das Bundesverwaltungsgericht i n dem i n Bd. 3, 208 ff. entschiedenen Fall. 14 B V e r w G 24, 34311. (346).

Zweiter

Teil

Die nähere Darstellung des Problems I. Einführung I m folgenden soll versucht werden, das Problem näher einzugrenzen. Dieser Absicht dient einmal die Untersuchung, inwieweit es überhaupt theoretisch denkbar ist, daß beide Institute auf die selben Fallgruppen Anwendung finden können; anders ausgedrückt, ob es sich bei den möglichen Fallgruppen u m zwei sich deckende, zwei sich überschneidende oder aber zwei verschieden große Kreise handelt, von denen der eine i m anderen enthalten ist. Nur der Bereich, i n dem beide Institute zur Anwendung kommen können, ist für die Untersuchung von Bedeutung. Für diese Fallgruppen soll dann aufgezeigt werden, aus welchen Gründen die Bestimmung des Verhältnisses von notwendiger Beiladung und notwendiger Streitgenossenschaft erforderlich ist. Das Erkennen des Problems w i r d erleichtert, wenn eine ähnliche Problemstellung i m Zivilprozeßrecht gefunden werden kann und die dortige Lösung untersucht wird. I I . Die beiden Fallgruppen der notwendigen Streitgenossenschaft Nach § 62 Abs. 1 ZPO ist die Streitgenossenschaft dann eine notwendige, wenn das streitige Rechtsverhältnis allen Streitgenossen gegenüber nur einheitlich festgestellt werden kann oder wenn sie aus einem sonstigen Grund notwendig ist. Damit unterscheidet das Gesetz zwei Arten der notwendigen Streitgenossenschaft. Wie sich schon aus den Worten „eine Streitgenossenschaft ist eine notwendige, wenn sie aus einem sonstigen Grund notwendig ist" ergibt, sagen die gesetzlichen Vorausetzungen nichts Entscheidendes über das tatsächliche Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft aus. I m Anschluß an F. Baur 1 bezeichnet die überwiegende Meinung i n der Literatur die Fälle des § 62 Abs. 1 2. A l t . als Fälle der Streitgenossenschaft aus materiellrechtlichen Gründen und die des §62 Abs. 1 l . A l t . als 1

FamRZ 1962, 510.

16

2. Teil: Nähere Darstellung des Problems

Fälle der Streitgenossenschaft aus prozeßrechtlichen Gründen 2 . Für die hier vorzunehmende Untersuchung ist diese Unterscheidung nicht von großer praktischer Bedeutung. Wichtig ist, daß die 2. Alternative des § 62 die Fälle erfaßt, i n denen mehrere klagen oder verklagt werden müssen, während §62 1. Alternative dann zur Anwendung kommt, wenn die Feststellung des streitigen Rechtsverhältnisses nur einheitlich erfolgen kann, tatsächlich aber das Vorliegen einer Streitgenossenschaft nicht notwendig ist 3 . I m Fall der Streitgenossenschaft aus sonstigen Gründen ist nur eine Personenmehrheit zur Prozeßführung sachlich legitimiert; die Klage eines einzelnen oder gegen einen einzelnen ist unzulässig oder unbegründet 4 . Dagegen ist die Streitgenossenschaft bei notwendig einheitlicher Entscheidung nur i n dem Sinn notwendig, daß zwar dann, wenn mehrere klagen oder verklagt werden, die Entscheidung einheitlich i m Sinn von Gleichheit und Gleichzeitigkeit ergehen muß, nichts aber an der sachlichen Legitimation des einzelnen ändert. Es w i r d sich i m Verlauf der Untersuchung zeigen, daß diese Unterscheidung entscheidende Bedeutung für die Abgrenzung zur notwendigen Beiladung hat. I m folgenden sollen die Fälle des § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . als tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft und die Fälle der 1. Alternative als fakultativ notwendige Streitgenossenschaft bezeichnet werden 5 .

2

So z.B. Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I ; Grunsky, Verfahrensrecht, S. 240; LentlJauernig, ZPR, § 82 I. Dagegen Hassold (S. 28), der der Ansicht ist, daß die materiellen u n d prozessualen Gründe sich nicht so reinlich auf die beiden Fallgruppen der § 62 Abs. 1 ZPO verteilen lassen. 3 So schon Hellwig, L B I I I , § 159 I I ; auf diese Unterscheidung stellt auch der B G H 30, 196 ff. ab. 4 Es ist bestritten, ob i n diesem F a l l die Klage als unzulässig oder u n begründet abgewiesen werden muß. F ü r die 1. Auffassung haben sich z.B. B G H 36, 187 f.; B V e r w G 3, 208 (ProzeßVoraussetzung), LentlJauernig (ZPR, § 82 I) u n d Grunsky (S. 242) ausgesprochen. Abweisung wegen Unbegründetheit nehmen an: Schänke/ Kuchinke, L B , § 24 I V ; Rupp, D Ö V 1957, 144; Klinger, § 64 V w G O , A n m . 4 zu § 62 ZPO, StJSch — Pohle, ZPO, § 62, A n m . I I I 5 u n d auch B G H 30, 197, w o ausgeführt w i r d , daß es i n diesem F a l l an der Sachlegitimation fehle. — Es ist w o h l zu unterscheiden, ob der einzelne geltend macht, er allein sei materiell berechtigt (dann fehlt es an der Sachlegitimation, Abweisung der Klage als unbegründet) oder aber glaubt, er sei berechtigt, das Recht f ü r alle einzuklagen. I n diesem F a l l ist die K l a g e wegen mangelnder Prozeßführungsbefugnis als unbegründet abzuweisen (ähnlich StJSch—Pohle ebd.). Entsprechendes muß gelten, w e n n mehrere verklagt werden müssen. 5 Gegen eine solche Unterscheidung insbesondere Hassold (S. 28). Die gewählte Bezeichnung der beiden Fallgruppen rechtfertigt sich aber f ü r die vorliegende Untersuchung daraus, daß es entscheidend darauf ankommt, ob mehrere Personen gemeinsam klagen oder verklagt werden müssen.

I I I . Der Kreis der i n Frage kommenden Personen

17

I I I . Der Kreis der in Frage kommenden Personen bei notwendiger Streitgenossenschaft und notwendiger Beiladung Die notwendige Streitgenosenschaft ist das Rechtsverhältnis zwischen den Trägern derselben Parteirolle i n mehreren selbständigen Prozessen, die zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung zusammengefaßt sind 6 . Da es sich auch bei der notwendigen Streitgenossenschaft u m eine Mehrheit von Prozessen handelt, kann nur derjenige Streitgenosse sein, der hinsichtlich des Streitgegenstands eine Parteistellung einnehmen kann. Demgegenüber dient die Beiladung dem Zweck, Dritte, die selbst nicht Kläger oder Beklagte sind, i n das Verfahren m i t einzubeziehen, da der Ausgang des Verfahrens auch sie i n ihren rechtlichen Interessen berührt. Der nähere Grund, w a r u m die Beteiligung bestimmter Dritter zweckmäßig, bzw. i m Fall der notwendigen Beiladung erforderlich ist, kann hier noch dahingestellt bleiben. Der Wortlaut des § 65 VwGO läßt die Frage offen, ob die Beiladung unabhängig davon vorzunehmen ist, daß der Dritte selbst eine Parteistellung als Kläger oder Beklagter einnehmen könnte, oder ob die Beiladung gerade dem Zweck dient, Dritte i n das Verfahren einzubeziehen, die selbst nicht klagen oder verklagt werden können 7 . Möglich wäre nach dem Wortlaut, daß auch dann eine Beiladung vorgenommen werden muß, wenn der Dritte selbst klagen oder verklagt werden könnte und dann notwendiger Streitgenosse wäre 8 . Damit ist aber eine erste Eingrenzung gewonnen: ein Konkurrenzproblem zwischen notwendiger Beiladung und notwendiger Streitgenossenschaft kann überhaupt nur da auftauchen, wo der Dritte selbst Partei werden könnte oder Partei ist, da die Streitgenossenschaft die mögliche Parteistellung zwingend erfordert. Alle übrigen Fälle der notwendigen Beiladung, i n denen der Dritte nicht Partei werden könnte, scheiden von vornherein aus. Das bedeutet, daß nur der Anwendungsbereich der notwendigen Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß für die Untersuchung von Bedeutung ist.

6

Rosenberg/Schwab, L B , § 49 I I I ; Hassold, S. 22. § 65 V w G O selbst sagt jedenfalls nichts darüber aus, daß die Beiladung n u r möglich ist, w e n n der D r i t t e selbst nicht Partei sein könnte. W e n n Grunsky (S. 257) ausführt, eine Beiladung sei n u r möglich, w e n n der D r i t t e nicht Verfahrenspartei sein könne, so ergibt sich diese Einschränkung jedenfalls nicht aus dem Gesetzeswortlaut oder aus einer zwingenden Notwendigkeit. Dies k a n n m a n vielmehr n u r aus dem Zweck des Instituts folgern. 8 D a m i t nicht zu verwechseln ist die Frage, ob der notwendig Beigeladene etwa auf G r u n d der Beiladung zur Partei w i r d . 7

2 Stettner

18

2. Teil: Nähere Darstellung des Problems

IV. Die vergleichbare Ausgangslage im Zivilprozeß 1. Das der notwendigen Beiladung im Verwaltungsprozeß verwandte Institut des Zivilprozeßrechts

a) Das Zivilprozeßrecht kennt nicht allgemein das Institut der Beiladung 9 . Die Ladung bestimmter Personen schreiben die §§ 640 e, 666 Abs. 3 i. Verb. m. 679 Abs. 4 und 856 Abs. 3 der Zivilprozeßordnung vor. I n der Literatur werden diese Bestimmungen allgemein als Fälle einer Beiladung i m Zivilprozeß bezeichnet 10 . Diese Fälle eignen sich aber nicht für eine vergleichende Heranziehung, da sie nur für besondere Verfahrensarten gelten und keine Uberschneidung m i t der notwendigen Streitgenossenschaft auftreten kann. Nach § 640 e und § 666 Abs. 3 ZPO sind gerade die Personen beizuladen, die sich selbst nicht an dem Rechtsstreit als Kläger oder Beklagter beteiligen können, die aber i n erhöhtem Maße an seinem Ausgang interessiert sind 11 . I m Fall des § 856 Abs. 3 ZPO könnte zwar jeder Gläubiger selbst klagen (§ 856 Abs. 1) oder sich dem Rechtsstreit anschließen (§ 856 Abs. 2) und würde damit zum Streitgenossen. Eine Konkurrenz kann aber nicht auftreten, da nur derjenige nach § 856 ZPO geladen werden kann, und dann auch geladen werden muß, der nicht schon nach Abs. 1 oder Abs. 2 am Prozeß beteiligt ist. b) Die Beiladung ist die Heranziehung dritter, am Verfahren nicht beteiligter Personen durch Gerichtsbeschluß 12 . Der Dritte ist durch die Beiladung an einem fremden Rechtsstreit beteiligt, es entsteht dadurch kein neuer Rechtsstreit. Eine solche Beteiligung eines Dritten kennt die Zivilprozeßordnung allgemein bei der Nebenintervention (§§ 66 ff. ZPO). Die Nebenintervention ist die Beteiligung eines Dritten an der Führung eines fremden Rechtsstreit i n eigenem Namen zur Unterstützung einer Partei 1 3 . Damit bietet sich die Nebenintervention als verwandtes Institut des Zivilprozesses an. M i t der notwendigen Beiladung ist dann die streitgenössische Nebenintervention vergleichbar 14 . 9 M i t der Frage, ob es wünschenswert wäre, dieses I n s t i t u t de lege ferenda allgemein auch i n Zivilprozeß einzuführen, haben sich insbesondere Roßmann, Die Beiladung i m Zivilprozeß, Bettermann, Vollstreckung S. 148, Hassold, S. 124 ff. u n d schon früher Hellwig, L B I I , § 139 I , F N 14, beschäftigt. 10 Z . B . Baumbach/Lauterbach, ZPO A n m . 2 zu § 666 u n d A n m . 3 zu § 856; Rosenberg/Schwab, L B , § 169 a I I 5; Bichler, S. 66. 11 Baumbach/Lauterbach, ZPO, Bern, zu §640e. 12 Eyermann!Fröhler, V w G O , RdNr. 1 zu § 65. 13 Thomas/Putzo, ZPO, A n m . 1 zu § 66. 14 Schon Bettermann hat darauf hingewiesen, daß das I n s t i t u t der streitgenössischen Nebeninterventionen geeignet ist, die Frage nach der Stellung des Beigeladenen zu beantworten (DVB1 1951, 39 f.). I n neuester Zeit hat

I V . Die vergleichbare Ausgangslage i m Zivilprozeß

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2. Das Nutzen einer Untersuchung des Verhältnisses von notwendiger Streitgenossenschaft und streitgenössischer Nebenintervention für die Lösung des Problems Betrachtet m a n die Voraussetzungen der notwendigen Streitgenossenschaft u n d d e r s t r e i t i g e n N e b e n i n t e r v e n t i o n , so k a n n m a n e r k e n n e n , daß die Voraussetzungen, d i e § 69 Z P O zusätzlich z u d e n i n § 66 Z P O e n t h a l t e n e n a u f s t e l l t 1 5 , a u c h i n § 62 Z P O e n t h a l t e n sind. § 69 g r e i f t gerade i n d e n F ä l l e n ein, i n d e n e n sich d i e R e c h t s k r a f t des U r t e i l s a u f e i n e n D r i t t e n erstreckt. D a n e b e n l i e g e n d i e V o r a u s s e t z u n g e n des § 6 9 nach h. M . auch d a n n v o r , w e n n die G e s t a l t u n g s w i r k u n g eines U r t e i l s f ü r d i e r e c h t l i c h e n Interessen des N e b e n i n t e r v e n i e n t e n v o n W i r k s a m k e i t i s t 1 6 . A u c h w e n n das Gesetz a u s d r ü c k l i c h v o n e i n e r R e c h t s k r a f t e r s t r e c k u n g a u f e i n e n D r i t t e n spricht, so l i e g t die B e t o n u n g doch a u f der W i r k s a m k e i t der E n t s c h e i d u n g gegenüber e i n e m D r i t t e n . B e i e i n e r G e s t a l t u n g s w i r k u n g , d i e a u f die Rechte eines D r i t t e n e i n w i r k t , i s t die Interessenlage die gleiche 1 7 . D e r F a l l der R e c h t s k r a f t e r s t r e c k u n g i s t a u c h d e r H a u p t f a l l der n o t w e n d i g e n Streitgenossenschaft n a c h § 62 A b s . 1 Z P O 1. A l t e r n . 1 8 . N a c h Stahl i n seiner Monographie über Beiladung u n d Nebenintervention die Institute rechtsvergleichend gegenübergestellt u n d insbesondere bezüglich der Voraussetzungen v o n Beiladung u n d Nebenintervention viele Gemeinsamkeiten herausgearbeitet. 15 Nach Stahl (S. 71 ff.) ist die streitgenössische Nebenintervention ein Unterfall der Nebenintervention i n § 66 ZPO. § 66 regle nicht speziell die Voraussetzungen der einfachen Nebenintervention, sondern auch die der streitgenössischen, u n d damit die Nebenintervention als Oberbegriff. 16 Thomas/Putzo, ZPO, § 69 A n m . 2; Brox, FamRZ 1963, 392 ff.; Rosenberg/ Schwab, L B , § 47 V I ; StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I 2 zu § 69; Stahl, S.74. Stahl ist der Ansicht, daß die Voraussetzungen f ü r eine Nebenintervention nicht vorliegen, w e n n das U r t e i l f ü r den D r i t t e n n u r vorteilhafte oder neutrale Urteilswirkungen haben könne (S. 29 ff.). Interesse i m Sinn von § 66 ZPO bedeute einen Vorteil. E i n Vorteil liege aber n u r vor, w e n n dieser bei der Niederlage der Hauptpartei i n einen Nachteil umschlagen würde. E i n solcher Nachteil ist nach Stahl nicht gegeben, w e n n der D r i t t e i m Wege einer eigenen Klage noch die Möglichkeit habe, den erstrebten Vorteil zu erreichen. Es w i r d aber w o h l entgegen Stahl angenommen werden müssen, daß eine nachteilige Beeinflussung der Rechtslage schon dann vorliegt, w e n n die Umgestaltung i n die vorteilhafte Rechtslage i n diesem Prozeß nicht erreicht w i r d . Offenbar sind auch StJSch-Pohle dieser Ansicht, w e n n sie einerseits sagen, daß Voraussetzung f ü r Nebenintervention die mögliche nachteilige Veränderung der Rechtslage des D r i t t e n sei (ZPO, A n m . I I I 3 zu § 66), anderseits aber i m F a l l der Anfechtungsklage eines Miterben nach § 2339 B G B den B e i t r i t t eines Miterben als Nebenintervenienten zulassen, obwohl der Miterbe bei einem klageabweisenden U r t e i l selbst klagen könnte. 17 M i t dieser Begründung StJSch-Pohle, ZPO, A n m . 12 zu § 66. Das hat zur Folge, daß i n allen Fällen der Gestaltungswirkung, die D r i t t e i n ihren Rechten betrifft, nach h. L. eine streitgenössische Nebenintervention vorliegt, da für diese die Wirksamkeit der Entscheidung auf den D r i t t e n kennzeichnend ist. Soweit ein Gestaltungsurteil gegenüber D r i t t e n n u r neutral w i r k t , ist keine Nebenintervention möglich (vgl. oben FN. 16).

2*

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2. T e i l : Nähere Darstellung des Problems

überwiegender Ansicht führt weiterhin eine gegen Dritte wirkende Rechtsgestaltung zur notwendig einheitlichen Entscheidung 19 . Damit entsprechen sich notwendige Streitgenossenschaft und streitgenössische Nebenintervention i n ähnlicher Weise wie die notwendige Streitgenossenschaft und die notwendige Beiladung i m Verwaltungsprozeß. Ein Vergleich der beiden Institute des Zivilprozesses könnte somit auch für die geplante Untersuchung fruchtbar sein. 3. Das Verhältnis der streitgenössischen Nebenintervention zur notwendigen Streitgenossenschaft

a) Der Nebenintervenient, bei dem die Voraussetzungen des § 69 ZPO vorliegen, gilt i m Sinn der §§ 61 f. ZPO als Streitgenosse, und zwar grundsätzlich als notwendiger Streitgenosse, da die Voraussetzungen des §62 ZPO regelmäßig m i t dem Tatbestand des §69 ZPO erfüllt sind 20 . Er w i r d dadurch jedoch nicht selbst Partei, w e i l er nicht selbst Klage erhoben hat oder verklagt worden ist; er bleibt vielmehr Streithelfer einer Partei 2 1 . Der streitgenössische Nebenintervenient hat ein eigenes, selbständiges Prozeßführungsrecht und ist nicht vom Willen der Hauptpartei abhängig 22 . Die Nebenintervention soll verhindern, daß dem Dritten schädliche Wirkungen aus einem Prozeß treffen, an dem er nicht beteiligt ist 2 3 . W i l l der Dritte selbst Ansprüche geltend machen oder soll er selbst i n Anspruch genommen werden, so muß der Dritte als Partei i n den Prozeß m i t einbezogen werden. Dies kann noch nachträglich i m Weg des Parteibeitritts erfolgen 24 . Erst dies führt zu einem weiteren Prozeß und damit zur notwendigen Streitgenossenschaft. Aus dieser Stellung des streitgenössischen Nebenintervenienten ergibt sich, daß die Nebenintervention jedenfalls dann nicht die notwendige Streitgenossenschaft ersetzen kann, wenn der Dritte selbst notwendigerweise mitklagen oder mitverklagt werden muß. Wegen der mangelnden Parteistellung des Nebenintervenienten kann dadurch das 18 19

den.

Henckel, Parteilehre, S.209; Nikisch, L B , § 110 I I 2b. Die Richtigkeit dieser Ansicht muß noch i m folgenden untersucht w e r -

20 Nach h. M. umfaßt § 61 ZPO auch den § 62 ZPO, da § 62 ZPO n u r besondere Fälle der Streitgenossenschaft regle, ansonsten die Rechtsstellung des Streitgenossen sich aber aus § 61 ergebe (vgl. Stahl, S. 109 f.). 21 Allgem. Meinung: Thomas/Putzo, ZPO, A n m . 1 zu § 69; StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I 1 zu § 69. 22 Walsmann, Nebenintervention, S. 121; Stahl, S. 117. 23 Walsmann, S. 121. 24 Rosenberg/Schwab, L B , § 42 I I I 3 a.

I V . Die vergleichbare Ausgangslage i m Zivilprozeß

21

Fehlen eines notwendigen Streitgenossen nach § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . nicht beseitigt werden. b) Weiterhin ist zu beachten, daß es trotz des Wortlauts des § 69 ZPO, der auch i m § 62 ZPO enthalten ist, Fälle gibt, i n denen ein D r i t ter gar nicht Streitgenosse werden könnte, w o h l aber streitgenössischer Nebenintervenient. Als Beispiel kann folgender Fall dienen 25 : A ist von B allein beerbt worden. Dieser haftet, aus welchem Grund auch immer, den Nachlaßgläubigern — darunter G — unbeschränkt und nicht mehr beschränkbar. Der nach § 2341 BGB anfechtungsberechtigte C betreibt die Erbunwürdigkeitsklage gegen B. Hier kommt es dem G darauf an, daß der unbeschränkt haftende B Erbe ist. Er hat somit ein rechtliches Interesse am Ausgang des Rechtsstreits, wenn seine Rechtsstellung von der Entscheidung betroffen werden kann. Die Anfechtung des Erbschaftserwerbs erfolgt durch Anfechtungsklage (§ 2342 BGB). Nach überwiegender Ansicht 2 6 kommt dem Erbunwürdigkeitsurteil gestaltende Wirkung zu. Ist die Anfechtungsklage begründet, und w i r d eine dementsprechende Entscheidung getroffen, so gilt der Anfall der Erbschaft an B als nicht erfolgt (§ 2344 BGB). Dies müßte sich auch der Gläubiger zurechnen lassen 27 . Die Entscheidung w i r k t notwendigerweise auch gegenüber G. G selbst ist es nicht möglich, eine Parteistellung zu erlangen. Er ist weder anfechtungsberechtigt nach § 2341 BGB, noch kann er selbst m i t verklagt werden, da sich die Klage nur gegen den Erbunwürdigen richten kann. Eine Streitgenossenschaft kann somit i n diesem Fall nicht entstehen 28 . G wäre aber i m Fall seines Beitritts nach h. L. streitgenössischer Nebenintervenient. c) Sowohl notwendige Streitgenossenschaft wie streitgenössische Nebenintervention können vorliegen, wenn neben C noch D anfechtungsberechtigt ist. Klagen C und D gemeinsam, so sind sie notwendige Streitgenossen, wenn man der h. M. zustimmt, wonach eine notwendige Streitgenossenschaft vorliegt, wenn das Urteil eine auch gegenüber Dritten wirkende Rechtsgestaltung herbeiführt, und diese selbst eine 25

Nach Brox, FamRZ 1963, 396. Vgl. Brox edb. m i t weiteren Nachweisen. 27 Z u dem Problem, w i e dieses offensichtlich unbillige Ergebnis zu v e r h i n dern ist, w e n n G tatsächlich a m Rechtsstreit nicht beteiligt w a r (Unkenntnis), vgl. Brox, FamRZ 1963, 396 ff., Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 210 ff., 214 f. 28 Henckel, Parteilehre (S. 102 ff., 106), sagt zwar, daß richtiger Beklagter jeder Verfügungsbefugte über das von der Gestaltung unmittelbar betroffene Rechtsverhältnis sei, gegen das sich das Gestaltungsinteresse richte. Das k a n n aber nicht bedeuten, daß i m Erbunwürdigkeitsprozeß der D r i t t e m i t verklagt werden müßte. Der Gesetzgeber hat eine Beteiligung aller Mitbetroffenen als Hauptpartei i n diesen Fällen offensichtlich nicht gewollt. 26

22

2. Teil: Nähere Darstellung des Problems

Parteistellung einnehmen können 29 . Es kann auch C allein klagen und D i h m als streitgenössischer Nebenintervenient beitreten. D unterstützt damit den Prozeß des D und führt keinen eigenen Prozeß. Da es vom Willen des D abhängt, ob i n diesem Fall notwendige Streitgenossenschaft oder streitgenössische Nebenintervention vorliegt oder aber keines von beiden, regelt sich das Verhältnis der beiden Institute zueinander von selbst. Hat nur einer Klage erhoben und liegen für einen Dritten die Voraussetzungen für beide Institute vor, so hat er die Wahl, ob er i m Wege des Parteibeitritts notwendiger Streitgenosse werden will30. W i l l er nur auf den bestehenden Prozeß einwirken, so kann er beitreten und w i r d damit streitgenössischer Nebenintervenient. Dagegen kann der Dritte, wenn er als Streitgenosse am Prozeß beteiligt ist, nicht dem Prozeß seines Streitgenossen beitreten 31 . Er kann aber jederzeit seine Intervention zurücknehmen und selbst Klage erheben 32 . Ist nur gegen einen Klage erhoben worden, und liegen bei einem Dritten sowohl die Voraussetzungen der streitgenössischen Nebenintervention wie der Streitgenossenschaft auf der Beklagtenseite vor 3 3 , so hängt es vom Kläger ab, ob er den Dritten mitverklagen w i l l . Erhebt der Kläger keine Klage gegen ihn, so hat er nur die Möglichkeit, dem fremden Prozeß als streitgenössischer Nebenintervenient beizutreten. Der Dritte kann sich nicht dem Kläger als zweiter Beklagter aufdrängen 34 . 4. Die Anwendung der gewonnenen Ergebnisse auf das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft

Die Darstellung des Verhältnisses der notwendigen Streitgenossenschaft zur streitgenössischen Nebenintervention hat gezeigt, daß es Fälle gibt, i n denen nur jeweils eines der Institute zur Anwendung 29

Vgl. oben F N 19. Dazu bedarf er allerdings nach h. L. (Rosenberg/Schwab, L B , § 42 I I I a, A. Blomeyer, L B , § 115 I V 2 c) der Zustimmung des Klägers. S t i m m t der Kläger nicht zu, so k a n n das gleiche Ergebnis durch selbständige Klage u n d Prozeßverbindung erreicht werden (Blomeyer edb.). 31 Walsmann, S. 119. 32 Thomas/Putzo, ZPO, A n m . 5 zu § 66. 33 Dieser F a l l ist z. B. bei § 327 ZPO gegeben: Testamentsvollstrecker und Erbe müssen nicht gemeinsam verklagt werden. Wenn sie aber gemeinsam verklagt werden, so liegt eine notwendige Streitgenossenschaft vor, da § 327 Abs. 2 ZPO eine Rechtskrafterstreckung gegenüber dem Erben anordnet. Gleichzeitig sind auch die Voraussetzungen f ü r eine streitgenössische Nebenintervention gegeben. 34 Walsmann, S. 121. 30

I V . Die vergleichbare Ausgangslage i m Zivilprozeß

23

kommen kann, und solche, i n denen die Voraussetzungen für beide vorliegen. Soweit nur eine Streitgenossenschaft möglich ist, handelt es sich u m die Fälle der tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft (§ 62 Abs. 1 ZPO 2. Alt.). Hier ist eine streitgenössische Nebenintervention ausgeschlossen, w e i l der Nebenintervenient nicht die erforderliche Parteistellung erlangt. Für das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft bedeutet dies, daß i n den Fällen der tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft die notwendige Beiladung nur zum Zuge kommen kann, wenn der Beigeladene dadurch die Stellung einer Partei erhält. Der Fall, daß eine Streitgenossenschaft trotz notwendig einheitlicher Entscheidung nicht möglich ist, liegt vor, wenn der Dritte selbst nicht prozeßführungsbefugt ist. Es hat sich gezeigt, daß solche Fälle i m Z i v i l prozeß regelmäßig nur bei Gestaltungsurteilen gegeben sind, da hier wegen der Absolutheit der Gestaltungswirkung auch nicht klageberechtigte Dritte von der Entscheidung betroffen werden. Soweit die Voraussetzungen für beide Institute gegeben sind, w i r d allgemein angenommen, daß beide Institute alternativ, nicht jedoch nebeneinander zur Anwendung kommen können 35 . Die Konkurrenz löst sich hier aber von selbst; denn es hängt allein vom Willen der Parteien bzw. des Dritten ab, ob und i n welcher Form der Dritte i n den Prozeß mit einbezogen wird. Diese Lösung ist für die Beiladung i m Verwaltungsprozeß nicht möglich. Die Beiladung ist vom Gericht auszusprechen, wobei i m Fall der notwendigen Beiladung das Gericht hierzu verpflichtet ist. Damit stellt sich hier die Frage, ob das Gericht auch beiladen muß, wenn gleichzeitig die Voraussetzungen für eine notwendige Streitgenossenschaft vorliegen, die Parteien bzw. der Dritte es somit selbst i n der Hand haben, ob sich weitere Personen an dem Rechtsstreit beteiligen. Diese Frage kann nur gelöst werden, wenn feststeht, was die Gründe sind, die i n den sonstigen Fällen notwendig einheitlicher Entscheidung das Gericht zur Beiladung verpflichten.

35 Davon geht auch Stahl aus, der auf S. 83 ff. (85 f.) sagt, daß streitgenössische Nebenintervention u n d notwendige Streitgenossenschaft k o n k u r r i e ren könnten, soweit i h r Anwendungsbereich übereinstimme. I h r A n w e n dungsbereich stimme wegen des unterschiedlichen Zwecks größtenteils überein. Die notwendige Streitgenossenschaft bezwecke, widersprüchliche E n t scheidungen zu verhindern. Die Nebenintervention habe die Aufgabe, einem D r i t t e n die Möglichkeit zur Verteidigung zu geben, w e n n die Entscheidung nachteilige W i r k u n g e n auf seine Rechtsverhältnisse haben könnte. Diese Ansicht ist später noch genauer zu untersuchen, da Stahl die Abgrenzung von notwendiger Beiladung u n d Streitgenossenschaft i n gleicher Weise v o r nimmt.

Dritter

Teil

Das Verhältnis der notwendigen Beiladung zur tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft I. Die Übereinstimmung in den Voraussetzungen § 62 Abs. 1 2. A l t . hat seinem Wortlaut nach andere Voraussetzungen, als sie § 65 Abs. 2 VwGO für die notwendige Beiladung aufstellt. § 62 Abs. 1 ZPO kann jedoch nichts Näheres über die tatsächlichen Voraussetzungen der notwendigen Streitgenossenschaft aussagen. Es ist allgemein anerkannt, daß die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung ein Wesensmerkmal für alle Fälle der notwendigen Streitgenossenschaft darstellt 1 . Ziel des § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . ist es, eine einheitliche Entscheidung gegenüber mehreren Beteiligten herbeizuführen, die aus materiellrechtlichen Gründen geboten ist 2 . Verlangen sachlich-rechtliche Gründe eine einheitliche Entscheidung, so sind dem Wortlaut nach auch die Voraussetzungen des § 65 Abs. 2 V w G O gegeben; denn dann sind Dritte an einem Rechtsverhältnis derart beteiligt, daß auch ihnen gegenüber die Entscheidung einheitlich ergehen muß. I L Die notwendige Beiladung als Ersatz für die fehlende Beteiligung eines tatsächlich notwendigen Streitgenossen am Prozeß 1. Der Meinungsstand in Literatur und Rechtsprechung

Wie schon oben ausgeführt, könnte die notwendige Beiladung die fehlende Beteiligung eines tatsächlich notwendigen Streitgenossen nur dann ersetzen, wenn der notwendig Beigeladene eine Parteistellung einnimmt. a) Für eine Parteistellung haben sich W. Bauer 3 und i n jüngster Zeit J. Martens 4 ausgesprochen. 1

Schwab , S. 271; Rosenberg ¡Schwab, L B , §501. Schwab, S. 271. 3 D Ö V 1949, 227 bezüglich des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit der amerikanisch besetzten Zone. Ebenso Menger, DVB1 1950, 700; Hufnagel, D V 1949, 60 f. Der gleichen Ansicht waren schon früher Kunze, VerwArch. 1, 212; Zorn, VerwArch. 2, 7 4 1 4 VerwArch. 60, 252 ff. 2

I I . Notw. Beiladung an Stelle tatsächl. notw. Streitgenossenschaft

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Bei dem Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit der amerikanisch besetzten Zone hat W. Bauer die Ansicht vertreten, dieses bestimme, daß der Beigeladene die Stellung einer Partei erhalte. Er schließt dies aus dem Umstand, daß auch der Beigeladene Beteiligter ist und auch Kläger und Beklagter vom Gesetz so bezeichnet werden 5 . Dam i t müsse die Rechtsstellung des Beigeladenen der eines Klägers oder Beklagten gleich sein. Die notwendige Beiladung könne damit das Fehlen eines notwendigen Streitgenossen ersetzen. J. Martens begründet seine Behauptung, der notwendig Beigeladene habe die Stellung einer Partei, insbesondere m i t § 66 Satz 2 VwGO, wonach der Beigeladene ausdrücklich ermächtigt wird, abweichende Sachanträge zu stellen. Aus der Tatsache, daß die Klage selbst ein Sachantrag sei, folgert Martens, daß damit auch der Beigeladene Partei sein müsse. Dies werde deutlich, wenn der Beigeladene von seinem Recht nach § 66 Satz 2 VwGO Gebrauch mache. Dann zeige sich, daß der Beigeladene eine ebenso selbständige Stellung wie der Kläger habe. Ob der Beigeladene Partei auf der Klägerseite oder aber Partei auf der Beklagtenseite werde, hänge allein von seinem Verhalten ab. Stelle er selbst Anträge, so werde er Partei auf der Klägerseite. Seine mögliche Stellung als Beklagter richte sich nach den Anträgen des Klägers. Begehre dieser auch die Verurteilung des Beigeladenen, so werde dieser Partei. b) Dagegen kann w o h l der Satz von Eyermann-Fröhler, der notwendig Beigeladene habe die Stellung einer Partei 6 , nicht so verstanden werden, daß der Beigeladene tatsächlich Partei wird. Vielmehr soll dam i t ausgedrückt werden, daß der Beigeladene i n etwa die gleichen Rechte wie die Parteien selbst hat. So sagen Eyermann-Fröhler auch an anderer Stelle, daß der Dritte nicht Partei sei, nicht verurteilt werden und keinen eigenen Klageanspruch erheben könne 7 . Ebenso muß der Satz von Ule ausgelegt werden, der Beigeladene habe die Rechtsstellung eines Hauptbeteiligten 8 . Nicht wörtlich genommen werden kann auch der Satz des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die Tatsache, daß eine Entscheidung mehreren gegenüber nur einheitlich ergehen kann, i m Zivilprozeß zur notwendigen Streitgenossenschaft und streitgenössischen Nebenintervention und i m Verwaltungsprozeß zur notwendigen Beiladung führe 9 . 5

§§ 60 Abs. 4, 52 des V G G v o n 1946, so auch § 63 V w G O . V w G O , RdNr. 21 zu § 66. 7 V w G O , RdNr. 19 u n d 20 zu § 66. 8 V w G O , A n m . 3 zu § 65. • B V e r w G 24, 346. 6

Notw. Beiladung

n

tatsächl. notw. Streitgenossenschaft

Dieser Satz ist schon deswegen unrichtig, w e i l nach § 64 VwGO auch i m Verwaltungsprozeß das Institut der Streitgenossenschaft Anwendung findet und nicht durch die Streitgenossenschaft ersetzt ist. Wenn das Bundesverwaltungsgericht damit die Parteistellung des Beigeladenen zum Ausdruck bringen wollte, so hätte es dies sicher näher begründet. Für die Entscheidung dieser Frage bestand auch nach dem Sachverhalt kein Anlaß. 2. Stellungnahme zu diesen Auffassungen

a) Gegen die Ansicht Bauers haben sich schon für das damals geltende Recht Bettermann 1 0 und Bachof 11 gewandt. Zuletzt hat Stahl auf das wenig schlüssige, nur formale Argument Bauers hingewiesen 12 . Wie sich aus § 63 V w G O ergibt, verwendet die Verwaltungsgerichtsordnung nur den Begriff der Beteiligten, nicht jedoch die Bezeichnung Partei. Daraus kann aber nicht entnommen werden, daß dieser Begriff mit dem Begriff Partei gleichzusetzen ist. Dieser Terminus dient der gesetzestechnischen Vereinfachung, u m nicht alle Beteiligten i n Regelungen, die für sie alle gelten, einzeln aufführen zu müssen 13 . Anhaltspunkte, daß m i t der Einführung dieses Begriffs noch eine weitere Absicht verfolgt wurde, sind nicht vorhanden. b) N i m m t man m i t der h. L. 1 4 an, daß der Beigeladene i m selben Prozeß sowohl den Kläger als auch den Beklagten unterstützen oder bekämpfen kann, und bezeichnet man i h n trotzdem als Partei, so würde durch den notwendig Beigeladenen, der eindeutig weder der Klägerseite noch der Beklagtenseite zugerechnet werden kann, das Zweiparteiensystem aufgehoben. Die Aufhebung dieses Prinzips war aber m i t der Schaffung des Instituts der Beiladung nicht beabsichtigt. Ein streitiges Verfahren, wie es der Verwaltungsprozeß ist, kann ohne das Zweiparteiensystem nicht auskommen. Einen Prozeß, der Spannungen zu dritt und zu viert auslöst, gibt es nicht; die Prozeßordnungen lösen vielmehr alle Verhältnisse i n ein Zweiparteiensystem auf 15 . Auch bei der Streitgenossenschaft treten sich nur zwei Parteien gegenüber. Es findet zwar eine gemeinsame Verhandlung, Beweisaufnahme und Entscheidung statt. Tatsächlich handelt es sich aber u m mehrere selbständige Prozesse, das Urteil faßt demgemäß nur eine Mehrheit selbständiger Entscheidungen zusammen 16 . 10 11 12 13 14 15

DVB1 1951, 40. DÖV 1949, 364. S. 97 ff. So Stahl, S. 98. Stahl, S. 120, m i t weiteren Nachweisen. Wieczorek, ZPO, A n m . A I I b zu § 50.

I I . Notw. Beiladung an Stelle tatsächl. notw. Streitgenossenschaft

27

Eine andere Ansicht vertritt Lent dann, wenn mehrere nur gemeinsam prozeßführungsbefugt sind. I n diesem Fall nimmt er an, daß die zur gemeinsamen Prozeßführung Befugten eine einheitliche Streitpartei bilden und nur ein Verfahren vorliegt 1 7 . Daß diese Ansicht dem geltenden Recht widerspricht, und es dann zu einer verschiedenen W i r kung i n den beiden Alternativtatbeständen des § 62 ZPO kommen würde, die nicht richtig sein kann, hat zuletzt Hassold 18 betont. Aber auch wenn die Ansicht von Lent richtig wäre, bliebe das Zweiparteiensystem erhalten, da er die Streitgenossen als einheitliche Partei ansieht und sich damit nur Kläger und Beklagter gegenüberstehen. Ist das Zweiparteiensystem Grundlage des Prozesses, so kann der Beigeladene nur i n der Weise Partei sein, daß er entweder auf der Klägerseite oder der Beklagtenseite den Prozeß führt. Das würde einmal bedeuten, daß die von der h. L. vertretene Ansicht, der Beigeladene und damit auch der notwendig Beigeladene könnten i m Laufe des Prozesses beide Seiten unterstützen, unrichtig ist. Z u m anderen wäre dann die notwendige Beiladung nichts anderes als die von Amts wegen vorgenommene Zuziehung einer notwendigen Partei, und damit die Zuziehung eines Streitgenossen. c) Konsequenterweise spricht sich daher Heinze für die Zuziehung eines tatsächlich notwendigen Streitgenossen von Amts wegen aus; er gibt nicht dem notwendig Beigeladenen die Stellung einer Partei 1 9 . Er geht dabei von dem Fall aus, daß ein Verwaltungsakt nur gemeinsam von zwei, verschiedenen Körperschaften angehörenden Behörden erlassen werden kann, tatsächlich aber nur eine Behörde verklagt ist. Die beiden Behörden sind, wie weiter unten noch zu erörtern sein wird, tatsächlich notwendige Streitgenossen. Heinze begründet die Notwendigkeit der Zuziehung der zweiten Behörde als Streitgenosse von Amts wegen damit, daß i n den Fällen der notwendigen Streitgenossenschaft immer auch die Voraussetzungen der notwendigen Beiladung vorlägen, diese aber von Amts wegen anzuordnen sei. Dem Verwaltungsprozeß als Verfahren zur objektiven Kontrolle der Rechtsmäßigkeit der Verwaltung entspreche es aber, daß die weitere Behörde als Streitgenosse hinzugezogen werde und die Klage nicht wegen mangelnder Passivlegitimation oder Prozeßführungsbefugnis auf der Passivseite abgewiesen werden müsse.

16 Diese Auffassung hat grundlegend Kisch i n seiner Monographie über die Streitgenossenschaft, insbes. S. 10 f., entwickelt; sie w i r d heute allgemein vertreten (vgl. Rosenberg/Schwab, L B , § 5 0 I V 1 ; Hassold, S. 47 f.). 17 Lent, I h J 90, 34; unentschieden Schwab, S. 275 f. 18 S. 47 f. 19 VerwArch. 52, 302; D Ö V 1962, 838; 1967, 44.

Notw. Beiladung

n

tatsächl. notw. Streitgenossenschaft

Diese Ansicht läßt dem Institut der notwendigen Beiladung eine eigenständige Wirkung, widerspricht aber dem Gesetz, nach dem die Verfahrensbeteiligten es i n der Hand haben, wen sie als Streitgenossen beiziehen. Die notwendige Streitgenossenschaft i m Zivilprozeß bedeutet nicht eine prozeßrechtliche Notwendigkeit i n dem Sinne, daß die Beteiligung der nicht auftretenden Genossen am Rechtsstreit erzwungen werden könnte. Sie hat vielmehr zur Voraussetzung, daß eine Streitgenossenschaft durch eine Mehrheit von Klägern und Beklagten bereits besteht 20 . Für den Verwaltungsprozeß können sich keine Unterschiede ergeben, da auch hier die Dispositionsmaxime gilt 2 1 . Damit hat der Gesetzgeber zu erkennen gegeben, daß auch hier nicht die objektive Kontrolle der Rechtmäßigkeit Zweck des Verwaltungsprozeßverfahrens ist. d) Auch der Weg von J. Martens 22 , daß der notwendig Beigeladene dann Partei sein soll, wenn er eigene Anträge stellt, ist nicht richtig. Hier hätte ebenfalls die notwendige Beiladung i n den Fällen, die von § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . umfaßt werden, nur die Funktion, die Beteiligung des Dritten als Partei zu erreichen, u m die sonst notwendige Prozeßabweisung zu verhindern. Hinzukommt, daß keineswegs i n allen Fällen der notwendigen Beiladung eine Parteistellung des Dritten angenommen werden kann, w i l l man nicht das gesamte Klagesystem der Verwaltungsgerichtsordnung umwerfen. Dies zeigt das folgende Beispiel von Grunsky 2 3 : Nachbar N erhebt gegen die dem A erteilte Baugenehmigung die nach h. L. zutreffende Anfechtungsklage. A muß hier nach allgemeiner Ansicht notwendig beigeladen werden, da die Entscheidung dem beklagten Land und A gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Würde man hier annehmen, daß A zur Partei wird, soweit er eigene Anträge stellt, so stünde A als Partei auf Seiten des beklagten Landes. Die Struktur des Verwaltungsprozesses und insbesondere der Anfechtungsklage läßt aber nicht zu, daß A selbst beklagte Partei ist. Nach § 78 Abs. 1 V w G O ist die Anfechtungsklage gegen das Land zu richten, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat. Daraus ergibt sich, wer allein Beklagter sein kann. Eine notwendige Streitgenossenschaft zwischen dem Land und A würde damit ausscheiden. Dann kann A auch nicht als notwendig Beigeladener die Stellung einer Partei einehmen, wenn sich die Klage nicht gegen i h n richtet, er vielmehr nur von der Entscheidung betroffen ist. 20

StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I zu § 62. Schunck/De Clerck, V w G O , A n m . 1 a bb zu § 86. 22 VerwArch. 60, 252 ff.

21

23

S. 257.

I I . Notw. Beiladung an Stelle tatsächl. notw. Streitgenossenschaft

29

Der Beigeladene könnte damit nur Partei werden, wenn seine Beiladung auf Grund des Vorliegens der rechtlichen Voraussetzungen angeordnet wurde, die zur tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft führen. Die Stellung des Beigeladenen muß aber nach dem Gesetz eine einheitliche sein und kann nicht davon abhängen, ob ein tatsächlich notwendiger Streitgenosse fehlt oder nicht. Auch § 66 S. 2 V w G O fordert nicht die Parteistellung des notwendig Beigeladenen (und damit eine Durchbrechung des Klagesystems der Verwaltungsgerichtsordnung für die Fälle der notwendigen Beiladung). Der notwendig Beigeladene kann zwar i m Gegensatz zum einfach Beigeladenen (§ 66 S. 1 VwGO) vom Klageantrag abweichende Sachanträge stellen. Das bedeutet jedoch nicht, wie J. Martens meint 2 4 , daß der notwendig Beigeladene eigene Klageansprüche erheben oder wie ein Beklagter verurteilt werden kann 2 5 . Vielmehr hält auch § 66 V w G O daran fest, daß der Beigeladene Beteiligter an einem fremden Rechtsstreit ist. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 66 S. 2 VwGO, der von abweichenden Anträgen spricht. Zwar ist auch die Klage und die Klageabweisung ein Antrag. Hätte §66 S. 2 VwGO aber auch diese Anträge gemeint, so hätte er nicht allgemein von Sachanträgen gesprochen. Die Befugnis des notwendig Beigeladenen, abweichende Sachanträge zu stellen, bezieht sich allein darauf, ohne Rücksicht auf die Anträge der Parteien auf die Entscheidung über deren streitiges Verhältnis i n seinem Sinn Einfluß zu nehmen 26 . Somit bleibt die Beziehung des Begehrens des Beigeladenen zu den Anträgen der Parteien nicht dunkel, wie J. Martens meint 2 7 . Der Beigeladene kann durch abweichende Sachanträge i n größerem Maße die Entscheidung beeinflussen, wie wenn er sich i m Rahmen der Anträge der Parteien halten müßte. Er bleibt jedoch abhängig vom jeweiligen Bestand des Verfahrens; er kann nicht ein Verfahren begründen oder i n ein bestehendes Verfahren eingreifen und damit nicht über den Streitgegenstand verfügen 28 . 3. Ergebnis

I n den Fällen der tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft t r i t t keine Konkurrenz zur notwendigen Beiladung ein; die Beiladung kann das Fehlen eines Streitgenossen nicht ersetzen. Das Gericht ist damit insoweit zu einer Beiladung nicht verpflichtet, aber auch nicht berech24

VerwArch. 60, 252 ff. So auch insbesondere H . H . Rupp, J Z 1964, S. 106; Stahl, S. 105 ff. Vgl. dazu auch f ü r den Sozialgerichtsprozeß Stern, Festschrift, S. 239 ff. 26 Rupp, JZ 1964, 106. 27 VerwArch. 60, 252 als K r i t i k an der h. L. 28 Stahl, S. 107. 25

Notw. Beiladung

n

tatsächl. notw. Streitgenossenschaft

tigt, da die Klage schon wegen mangelnder Legitimation auf der Kläger« oder Beklagtenseite abgewiesen werden muß und eine notwendigerweise einheitlich ergehende Entscheidung gegenüber Parteien und Dritten nicht möglich ist.

Vierter

Teil

Die möglichen Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozeß I. Einführung I m folgenden soll versucht werden, die möglichen Fälle einer Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . i m Verwaltungsprozeß herauszuarbeiten. Eine solche Untersuchung fehlt bisher. Soweit i n der Literatur auf die Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß eingegangen wird, begnügt man sich, einzelne Fälle beispielhaft aufzuzählen. Eine Darstellung i m Rahmen dieser Untersuchung ist zweckmäßig, da mit der allgemeinen Aussage, daß i n diesen Fällen der Dritte nicht notwendig beizuladen ist, nicht viel gewonnen ist, solange nicht i m einzelnen feststeht, u m welche Fälle es sich hierbei handelt. Äußerungen i n Literatur und Rechtsprechung lassen vermuten, daß man sich zum Teil kaum Fälle vorstellen kann, i n denen i m Verwaltungsprozeß eine notwendige Streitgenossenschaft vorliegt. Beispielhaft kann hier neben dem bereits erwähnten und kritisierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 1 , wonach der notwendigen Streitgenossenschaft des Zivilprozesses die notwendige Beiladung des Verwaltungsgerichtsprozesses gegenübersteht, die Ansicht von Grunsky 2 angeführt werden, der sich das Vorliegen einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft nur i n dem Fall vorstellen kann, daß eine Behörde von mehreren Mitberechtigten i m Weg der Leistungsklage die Erfüllung einer i n einem öffentlich-rechtlichen Vertrag übernommenen, unteilbaren Verpflichtung fordert. Eine Untersuchung der i n Betracht kommenden Fälle notwendiger Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß kann erreichen, daß der Streitgenossenschaft auch i m Verwaltungsprozeß der ihr auf Grund der gesetzlichen Regelung zustehende Platz eingeräumt wird.

1 2

B V e r w G 24, 346. S. 247.

32

4. Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

I I . Die Auslegung des Begriffs „aus einem sonstigen Grunde" in § 62 Abs. 1 ZPO durch die Zivilprozeßrechtswissenschaft I m Zivilprozeß ist es allgemeine Meinung, daß eine Streitgenossenschaft aus einem sonstigen Grunde notwendig ist, wenn zur Prozeßführung über den Streitgegenstand auf der A k t i v - oder Passivseite nur mehrere gemeinsam berechtigt sind 3 . Das Prozeßrecht selbst schreibt an keiner Stelle eine gemeinsame Klage oder ein gemeinsames Verklagtwerden vor. Der Zwang zur Gemeinschaftlichkeit muß sich vielmehr aus dem materiellen Recht ergeben. Das materielle Recht ordnet mehrfach die Prozeßbeteiligung einer Personenmehrheit an, z. B. i n den §§ 117, 127 und 140 HGB, ähnlich auch i n den §§ 1066 Abs. 2, 1258 Abs. 2 BGB. I n anderen Fällen regelt das materielle Recht nicht die Prozeßführungsbefugnis, sondern trifft Bestimmungen über die Ausübung subjektiver Rechte. So bestimmt z. B. § 2040 BGB, daß mehrere Erben nur gemeinschaftlich über einen Nachlaßgegenstand verfügen können. Auch i n diesem Fall ist eine gemeinsame Prozeßführung notwendig, da das Prozeßführungsrecht Teil des Verwaltungs- und Verfügungsrechts ist. Henckel sagt 4 , daß die Verfügungsbefugnis die Grundlage der Prozeßführungsbefugnis sei. Dies erkläre sich aus der verfügungsähnlichen W i r k u n g des Urteils. U m die materiell-rechtlichen und die prozessualen Befugnisse einander anzupassen, müsse der Umfang der Verfügungsbefugnis auch i m Prozeß berücksichtigt werden. Dem einzelnen soll i m Prozeß nicht möglich sein, was i h m i m materiellen Recht nicht zusteht. K a n n er nur gemeinsam m i t anderen verfügen, so soll er das Recht i m Prozeß nicht allein verspielen können 5 . Damit bestimmt sich die Prozeßführungsbefugnis indirekt nach dem bürgerlichen Recht 6 . I I I . Die einzelnen Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozeß 1. Vorbemerkung

Das öffentliche Recht selbst ordnet nirgends ausdrücklich an, wer über ein subjektiv-öffentliches Recht verfügen kann. Soweit die gemeinschaftliche Prozeßführung mehrerer Privatpersonen i n Fragesteht, kann sie sich aus Vorschriften des bürgerlichen Rechts ergeben. 3

So z. B. A. Blomeyer, L B , § 109 I I I 1. Parteilehre, S. 107. 5 Grunsky, S. 240. Lent ( I h J 90, 30) sagt, daß die Prozeßführung V e r w a l t u n g ist u n d i m Ergebnis einer Verfügung gleichkommen kann. 6 Hellwig, System I, § 121 I I . 4

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

33

Mindestens auf einer Seite des Verwaltungsprozesses ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts oder eine Behörde Partei. Die Notwendigkeit der Beteiligung mehrerer Behörden oder Körperschaften als Partei, und damit das Vorliegen einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft kann sich i n diesem Fall aus dem öffentlichen Recht selbst ergeben. 2. Die gemeinschaftliche Prozeßführungsbefugnis mehrerer Körperschaften oder Behörden auf der Beklagtenseite

a) Erste Voraussetzung für die Möglichkeit einer Streitgenossenschaft ist, daß verschiedene parteifähige Behörden oder Körperschaften i n Betracht kommen 7 . Eine notwendig gemeinschaftliche Beteiligung mehrerer Körperschaften ist dann anzunehmen, wenn ein Verwaltungsakt nur von mehreren Behörden, die den verschiedenen Körperschaften angehören, gemeinsam erlassen werden kann, sie also nur gemeinsam über den Verwaltungsakt verfügen können 8 . Auch das Bundesverwaltungsgericht 9 hält eine Beteiligungsform dergestalt, daß zwei Behörden nur durch Erlaß eines gemeinsamen Verwaltungsakts die Rechtsbeziehungen zum Bürger gestalten können, für möglich und zulässig. Es ist kein Grund ersichtlich, der den Gesetzgeber hindern könnte, die gemeinsame Beteiligung mehrerer Behörden am Erlaß eines Verwaltungsakts auch nach außen h i n anzuordnen. I n welchen Bereichen des öffentlichen Rechts diese Fälle vorkommen, braucht hier nicht i m einzelnen untersucht zu werden. Heinze 10 glaubt einen solchen Fall i n § 3 Abs. 5 Satz 3 der Verordnung über die Baubeschränkungen zur Sicherung der Gewinnung von Bodenschätzen gefunden zu haben 11 . Satz 3 bestimmt hier, daß über eine Beschwerde der Reichsarbeits- und der

7 §§ 61 Nr. 3, 78 Abs. 1 Nr. 1, 2 V w G O . Grundsätzlich ist die Körperschaft zu verklagen, der die Behörde angehört. N u r i n den Ländern, i n denen das L a n desrecht dies bestimmt hat, ist die Behörde selbst zu verklagen. I m folgenden soll davon ausgegangen werden, daß n u r die Körperschaft parteifähig ist. 8 Heinze, VerwArch. 52, 300. 9 B V e r w G 22, 342 ff. (344). F ü r diese Möglichkeit auch Klinger, VwGO A n m . B I zu § 64. E i n Beispielfall findet sich i n den Entscheidungen des pr.OVG i n Bd. 47, 221. 10 VerwArch. 52, 300, F N 233. 11 V O v o m 28.2.1939, R G B l I , S. 381. Das Gesetz über einstweilige Maßnahmen zur Ordnung des deutschen Siedlungswesens v o m 3. J u l i 1934 (RGBl I, S. 568), dessen § 6 die Ermächtigungsgrundlage f ü r die V O gab, wurde durch § 186 Abs. 1 Nr. 14 B B a u G aufgehoben. Durch den Wegfall der Ermächtigungsgrundlage w i r d aber die V O selbst nicht hinfällig, da diese ein eigenständiges Leben führt (BVerfG 9, 12; 12, 347). Etwas anderes gilt n u r dann, w e n n anzunehmen ist, daß der Gesetzgeber m i t der Aufhebung der Ermächtigungsnorm auch die darauf beruhende V O aufheben wollte. Ob dies hier der F a l l ist, braucht nicht näher geprüft zu werden.

3 Stettner

3 4 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

Reichswirtschaftsminister gemeinsam zu entscheiden haben. Damit könne der Verwaltungsakt nur gemeinsam von den jetzt zuständigen Stellen erlassen werden. Sind mehrere Behörden nur gemeinsam verfügungsbefugt, so können sie auch nur gemeinsam verklagt werden. b) Eine notwendige Streitgenossenschaft zweier Körperschaften nach § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . n i m m t Heinze auch dann an, wenn die Erteilung bzw. Versagung eines Mitwirkungsakts ein Verwaltungsakt ist, und der Kläger m i t seiner Klage die Erteilung einer Genehmigung, Erlaubnis usw. erreichen will. 1 2 . Das öffentliche Recht schreibt i n vielen Fällen vor, daß die Erteilung einer Genehmigung nur unter M i t w i r k u n g einer anderen Behörde erfolgen darf 1 3 . Es ist immer noch nicht abschließend geklärt, ob die M i t wirkungshandlung der beteiligten Behörde ein Verwaltungsakt oder ein Verwaltungsinternum ist. E i n Teil der Lehre n i m m t bei der Mitwirkungshandlung dann einen Verwaltungsakt an, wenn diese Behörde ihre besonderen öffentlichen Interessen nicht nur verfahrensrechtlich, sondern auch m i t negativer und positiver Bindung der federführenden Behörde und damit m i t unmittelbarer Rechtswirkung für einen Dritten zur Geltung bringen kann 1 4 . Dagegen sieht das Bundesverwaltungsgericht 15 und i h m folgend die h. M. 1 6 den Mitwirkungsakt grundsätzlich auch dann nicht als Verwaltungsakt an, wenn die M i t w i r k u n g gesetzlich vorgeschrieben ist und die Versagung der Zustimmung die Genehmigungsbehörde hindert, die Genehmigung zu erteilen. Ausnahmsweise soll die Mitwirkungshandlung ein selbständiger Verwaltungsakt sein, wenn bereits sie eine unmittelbare rechtliche W i r k u n g gegenüber dem Gewaltunterworfenen hat und diese nicht erst die Versagung der Genehmigung hervorbringt 1 7 . 12 VerwArch. 52, 300; sowie D Ö V 1962, 838; D Ö V 1967, 40. Daß Heinze hier einen F a l l nach § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . annimmt, ergibt sich daraus, daß die nicht a m Prozeß beteiligte Mitwirkungsbehörde von A m t s wegen als Streitgenosse hinzugezogen werden soll, er es also f ü r erforderlich hält, daß beide Körperschaften verklagt werden (besonders deutlich D Ö V 1962, 838). 13 Z. B. § 9 Abs. 2 BFStrG, §§ 19 Abs. 4 S. 2, 36 Abs. 1 S. 2, 37 Abs. 2 BBauG — Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde; §§ 14 Abs. 2 S. 2, 31 Abs. 1, Abs. 2 S. 1, 36 Abs. 1 S. 1 B B a u G — Einvernehmen der Gemeinde; § 12 Abs. 2 L u f t V G — Zustimmung der Luftfahrtbehörde. 14 So Wolff, L B I, § 46 V 2 a. 15 Z. B. B V e r w G 16, 116; 22, 342. 16 F ü r die Obergerichte, O V G Lüneburg, VRspr. 10, 987; DVB1 1966, 185. Weitere Nachweise bei Wolff, L B I, § 46 V 2 a; Heinze, D Ö V 1967, 38. 17 Nach Heinze, der der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts folgt, ist eine M i t w i r k u n g s h a n d l u n g ausnahmsweise dann ein Verwaltungsakt, w e n n es sich u m einen „ V A expressis verbis" oder u m einen „ V A ipso iure"

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

35

Z u der Streitfrage braucht nicht abschließend Stellung genommen zu werden, da es hier nur darauf ankommt, die einzelnen Fallgruppen der notwendigen Streitgenossenschaft herauszuarbeiten und es nicht notwendig ist, zu klären, i n welchen Einzelfällen die Voraussetzungen für diese Fallgruppen vorliegen. Ist die Mitwirkungshandlung kein Verwaltungsakt, so scheidet eine notwendige Streitgenossenschaft schon deswegen aus, w e i l Partei und damit Streitgenosse bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nur derjenige sein kann, dem ein Verwaltungsakt zugerechnet werden kann (§ 78 VwGO) 1 8 . Ist dagegen die Mitwirkungshandlung ein Verwaltungsakt, so soll nach Heinze eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft vorliegen, wenn der Dritte gegen die Versagung der Genehmigung vorgehen w i l l . Denn Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung sei, daß der versagende Mitwirkungsakt aufgehoben werde. Über die Rechtmäßigkeit dieses Mitwirkungsakts könne aber nicht i m Prozeß des Klägers m i t der Genehmigungsbehörde als Vorfrage entschieden werden. Aus den §§ 78, 113 VwGO ergebe sich, daß ein Verwaltungsakt nur dann durch das Verwaltungsgericht aufgehoben werden könne, wenn die erlassende Behörde selbst am Verfahren beteiligt sei. Eine Aufhebung werde praktisch vorgenommen, wenn das Gericht ohne Bindung an die verweigerte Zustimmung, die ein Verwaltungsakt sei, entscheiden könne. Die notwendige Streitgenossenschaft hänge aber nicht davon ab, ob der Mitwirkungsakt w i r k l i c h streitig sei, da die restlose Aufklärung und Nachprüfung des durch die angefochtenen Verwaltungsakte gekennzeichneten Rechtsverhältnisses Gebot der Offizialmaxime sei. Heinze ist dahingehend Recht zu geben, daß das Gericht i m Prozeß des Gewaltunterworfenen m i t der Genehmigungsbehörde nicht als Vorfrage über die Rechtmäßigkeit der Versagung des Einvernehmens enthandle (DÖV 1967, 40). E i n „ V A expressis verbis" ist gegeben, w e n n eine Verfügung ohne Rücksicht auf ihre rechtmäßigen Wirkungen u n d auf das für ihren Erlaß geltende Recht nach F o r m u n d I n h a l t den Eindruck erweckt, als beabsichtige die Mitwirkungsbehörde durch den A k t die Rechte des E i n zelnen unmittelbar zu gestalten (so B V e r w G 16, 116 (127); O V G Rheinl.-Pf., DÖV 1964, 745). Allerdings ist zu beachten, daß dies n u r zur Zulässigkeit einer Anfechtungsklage auch gegen die Mitwirkungsbehörde führt. Z u der Frage, ob die Klage allein deswegen schon begründet ist, w e i l diese keinen V A setzen durfte, vgl. die oben zitierten Urteile des O V G Rheinl.-Pf. (bejahend) und des BVerwG, das annimmt, daß über die inhaltliche Rechtmäßigkeit zu entscheiden sei. Einen Anwendungsfall des „ V A s ipso iure" hatte das U r t e i l des Bayer. V G H , VRspr 12, 271 zum Gegenstand. Er liegt vor, w e n n das Gesetz selbst gegen eine Maßnahme förmliche Beschwerde (Widerspruch) zuläßt. Daraus k a n n auf die Rechts Wirkung nach außen u n d auf das Bestehen eines subjektiven Rechts geschlossen werden. 18 So auch Heinze, VerwArch. 52, 300. 3*

3 6 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

scheiden kann, wenn dieses ein Verwaltungsakt ist. Aus § 78 V w G O ergibt sich, daß das Gericht nur dann berechtigt ist, einen Verwaltungsakt aufzuheben, wenn die Körperschaft verklagt ist, deren Behörde den Verwaltungsakt erlassen hat. Würde das Gericht über die Rechtmäßigkeit der Verweigerung entscheiden und könnte es, wenn es deren Rechtswidrigkeit annimmt, die Genehmigungsbehörde zur Erteilung der Genehmigung verpflichten, so käme dies einer Aufhebung des M i t wirkungsakts durch das Gericht gleich. Hierfür müßte somit die M i t wirkungsbehörde verklagt werden. Eine notwendige Beiladung würde wegen der mangelnden Parteistellung des Beigeladenen nichts nützen. Daraus kann jedoch noch nicht geschlossen werden, daß i n diesem Fall eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft vorliegt. Dem Kläger ist es möglich, zunächst die Verweigerung der Zustimmung anzugreifen und dann erst gegen die Versagung der Genehmigung vorzugehen. Für diesen Fall nimmt auch Heinze keine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft an. Verklagt er nur die Genehmigungsbehörde, so ist die Klage als unbegründet abzuweisen, da das Gericht i n diesem Rechtsstreit nicht über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts der Mitwirkungsbehörde entscheiden darf, und damit die Klage schon wegen Fehlens der Zustimmung nicht begründet ist. Diese Sachlage kann nicht zum Vorliegen einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft führen. Wie oben erörtert, setzt die tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft die gemeinschaftliche Verfügungsbefugnis mehrerer voraus. Denn nur i n diesem Fall besteht ein Zwang zur einheitlichen Entscheidung gegenüber mehreren Personen. Die Einheitlichkeit der Entscheidung, die auch für diese Fallgruppe maßgebend ist, bedeutet Gleichzeitigkeit der Urteile und Identität des Urteilsinhalts. Diese Übereinstimmung ist aber nur bei Identität des Streitgegenstands möglich 19 . Daraus ergibt sich, daß die Streitgegenstände gegenüber den Beklagten identisch sein müssen, wenn eine gemeinsame Prozeßführungsbefugnis vorliegen soll 20 . Das Erfordernis der Identität des Streitgegenstands muß für den Verwaltungsprozeß übernommen werden. Auch hier kann eine gemeinsame 19

Lent, I h J 90, 45. Hassold (S. 40) weist zu Recht darauf hin, daß die Zusammengehörigkeit Prozeßführung — Identität des Streitgegenstands nicht denknotwendig ist. Es wäre durchaus auch möglich, Klagen, bei denen der Streitgegenstand nicht identisch ist, zu einer notwendig einheitlichen Entscheidung zu verbinden. Es hängt vielmehr v o n den allgemeinen Prinzipien ab, nach denen das geltende Recht die Prozeßführungsbefugnis gewährt, ob gemeinsame Prozeßführungsbefugnis ausnahmslos m i t Identität des Streitgegenstands v e r k n ü p f t ist. — Hassold k o m m t jedoch, aufbauend auf Henckel (Parteilehre, S. 37 ff.), zu dem Ergebnis, daß Identität des Streitgegenstands i n allen Fällen gemeinsamer Prozeßführungsbefugnis gegeben ist (S. 42). Die h. L . geht ohne w e i teres von der Notwendigkeit einer Identität des Streitgegenstands aus. 20

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

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Klage oder Verklagung nur notwendig sein, wenn mehrere nur gemeinsam über ein und denselben Anspruch verfügen können. Diese Identität ist aber i m vorliegenden Fall gerade nicht gegeben. Zwar könnte man vielleicht noch sagen, daß hinsichtlich der Klage auf Erteilung der Genehmigung der Mitwirkungsakt zum Streitgegenstand gehört 21 ; keineswegs umfaßt jedoch der Streitgegenstand der Verpflichtungsklage gegenüber der Mitwirkungsbehörde den Anspruch auf Genehmigung. Der Mitwirkungsakt ist nur Tatbestandsvoraussetzung für die Verfügung der Genehmigungsbehörde. Es liegt nicht der Fall vor, daß zwei Beteiligte nur gemeinsam verfügen können; vielmehr haben die zwei Behörden bei dem Genehmigungsverfahren voneinander verschiedene Aufgaben. Auch die Prozeßökonomie erfordert nicht die notwendige Streitgenossenschaft 22 . M i t diesem Grundsatz soll nur verhindert werden, daß mehrere, voneinander unabhängige Prozesse über denselben Streitgegenstand stattfinden. Hier geht es i n beiden Prozessen u m etwas verschiedenes. Soweit die Genehmigungsbehörde die Genehmigung nur wegen der Versagung der M i t w i r k u n g nicht erteilt hat, hat sie selbst noch gar nicht entschieden, so daß eine Klage gegen sie i n diesem Fall gerade nicht prozeßökonomisch wäre. Auch soweit i n der Literatur dieser Frage Beachtung geschenkt wird, nimmt man jedenfalls keine notwendige Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . an. Schuegraf 23 bejaht eine notwendige Streitgenossenschaft, wenn beide tatsächlich gemeinsam verklagt werden, da das streitige Hechtsverhältnis nur einheitlich festgestellt werden könne, und die Entscheidungen beider Behörden den einheitlichen Gegenstand der Klage ausmachten. Das ist der Fall des §62 Abs. 1 ZPO l . A l t . 2 4 . Fickert 2 5 spricht sich für eine Streitgenossenschaft aus, m i t der Möglichkeit, daß Mitwirkungsbehörde und Genehmigungsbehörde zugleich verurteilt werden. Er meint damit wohl, daß i n diesem Fall einfache Streitgenossenschaft vorliegt. Deren Voraussetzungen sind gegeben, da beide Behörden aus einem wesentlich gleichartigen rechtlichen Grund ver21 So Heinze, VerwArch. 52, 308. Dagegen spricht, daß, w i e oben erörtert, gegenüber der Genehmigungsbehörde nicht über die Rechtsmäßigkeit des Mitwirkungsakts entschieden werden darf, dieser damit auch i m Streitgegenstand nicht enthalten sein kann. Auch hat die Zustimmungsbehörde teilweise weiterreichende Befugnisse als die Genehmigungsbehörde. So k a n n die oberste Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 3 BFernstrG selbst dann noch eine Zustimmung unter einer Auflage erteilen, w e n n Sicherheit u n d Leichtigkeit des Verkehrs beinträchtigt sind. 22 Hassold (S. 51) ist der Ansicht, daß der Grundsatz der Prozeßökonomie die gemeinschaftliche Prozeßführung auf der Passivseite erfordere. 23 N J W 1966, 181. 24 Dagegen spricht auch hier die fehlende Identität des Streitgegenstands. 25 D Ö V 1964, 663.

3 8 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

pflichtet sind. Es ist damit möglich, daß die Mitwirkungsbehörde zur Abgabe des Einvernehmens und die Genehmigungsbehörde zur Erteilung der Genehmigung verurteilt werden. Die Behörden werden dadurch nicht notwendige Streitgenossen. 3. Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft auf Seiten der Gewaltunterworfenen

a) Vorbemerkung Hier empfiehlt sich eine getrennte Untersuchung der Fälle, i n denen mehrere wegen einer gesamthänderischen Bindung nur gemeinschaftlich verfügungsbefugt und damit nur zusammen prozeßführungsbefugt sind, und der Fälle, i n denen das Gesetz sonst die gemeinschaftliche Ausübung des Rechts anordnet 26 . Wie oben erörtert, finden sich i m öffentlichen Recht keine gesetzlichen Bestimmungen, die zu einer nur gemeinschaftlichen Prozeßführungsbefugnis der Gewaltunterworfenen führen würden. Soweit aber das Zivilrecht eine gesamthänderische Bindung einzelner anordnet, hat dies auch für den Verwaltungsprozeß zu gelten, da die gemeinschaftliche Verfügungsbefugnis unabhängig von dem Rechtsgebiet besteht, wenn es sich nur u m eine Verfügung i m Rahmen dieses Gesamthandsverhältnisses handelt. Entsprechendes gilt für die sonstigen Fälle gemeinschaftlicher Verfügungsbefugnis i m Zivilrecht. b) Gesamthandsklagen aa) Die Parteifähigkeit der Gesamthand Eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft kann nur dann bestehen, wenn allein die Gesamthänder parteifähig sind. Ist dagegen die Gesamthand selbst parteifähig, so ist sie Partei und nicht die einzelnen Gesamthänder; es liegt dann nur ein Verfahren vor. Die Frage nach dem Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft kann dabei gar nicht auftreten. Für die OHG ist i m Zivilprozeß wegen der Fassung des § 124 HGB streitig, ob sie selbst Partei ist oder nur die Gesellschafter i n ihrer gesamthänderischen Bindung 2 7 . Die Streitfrage ist ohne Bedeutung für die Beurteilung, ob eine notwendige Streitgenossenschaft vorliegt. Denn auch wenn die Gesellschafter nur i n ihrer gesamthänderischen Bindung 26 Die Unterscheidung treffen z.B. Rosenberg/Schwab, L B , §50111; Schönkel Kuchinke, L B , § 24 I V 2. 27 Vgl. hierzu StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I 5 zu § 50; Schlegelberger, HGB, RdNr. 9 zu § 124; Henckel, Parteilehre, S. 116 f., m i t weiteren Nachweisen.

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

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Partei sind, handelt es sich doch nur u m eine einzige Partei und ein Verfahren; eine Streitgenossenschaft liegt damit nicht vor. Für den Verwaltungsprozeß ergibt sich aus §61 Nr. 2 VwGO, daß die OHG selbst Partei ist, da i h r nach § 124 HGB selbst Hechte zustehen können. Das gleiche gilt für die Kommanditgesellschaft. Zweifelhaft ist dagegen, ob auch die Miterbengemeinschaft, die Gesellschaft des bürgerlichen Rechts und die Gütergemeinschaft als solche i m Verwaltungsprozeß gemäß § 61 Nr. 2 V w G O Partei sind. Ein Vergleich m i t § 61 Nr. 1 zeigt, daß unter Nr. 2 die nichtrechtsfähigen Vereinigungen 28 fallen sollen. Würde man § 61 Nr. 2 seinem Wortlaut gemäß anwenden, so wäre von den nicht rechtsfähigen Vereinigungen des Privatrechts nur die OHG und die K G parteifähig, da nur ihnen Rechte zustehen 29 . Dieses Ergebnis würde auch dann bestehen bleiben, wenn man die Einschränkung i n Nr. 2 so interpretiert, daß die Beteiligtenfähigkeit nicht generell, sondern nur i n Bezug auf das i m Verfahren geltend gemachte Recht zu bestehen braucht 30 , w e i l diesen Gesamthandsgemeinschaften nie ein Recht zustehen kann, sondern nur den einzelnen Gesamthändern i n gesamthänderischer Verbundenheit. Das würde bedeuten, daß auch der nicht rechtsfähige Verein nicht parteifähig wäre. Bei der Schaffung der Verwaltungsgerichtsordnung war man sich über die unzulängliche prozessuale Regelung des nicht rechtsfähigen Vereins i m zivilgerichtlichen Verfahren (§ 50 Abs. 2 ZPO: nur passive Parteifähigkeit) i m klaren und wollte m i t § 61 Nr. 2 VwGO gerade auch seine unbeschränkte Parteifähigkeit erreichen. Eine Lösung der Frage, wie die Einschränkung i n § 61 Nr. 2 V w G O zu verstehen ist, zeigt Klinger auf, der sagt, daß der Satz „soweit ihnen ein Recht zustehen kann" dahingehend auszulegen ist, daß die Rechtsfähigkeit nicht die alleinige Voraussetzung der Beteiligungsfähigkeit ist, sondern hierfür die Rechtssubjektivität" genüge 31 . Dieser Begriff wurde von Hans J. Wolff geschaffen 32. Er versteht darunter die Eigenschaft eines Menschen oder eines anderen sozialen Substrats, Zuordnungsobjekt mindestens eines Rechtssatzes zu sein. Rechtssubjekt sollen auch nicht rechtsfähige Vereinigungen sein, sofern sie Subjekte 28 A l s Vereinigungen des öffentlichen Rechts kommen politische Parteien, Fraktionen kommunaler oder sonstiger Vertretungskörperschaften, Betriebsräte u n d Personalvertretungen i n Betracht, denen das öffentliche Recht selbständige Rechte einräumt (Ule, V w G O , A n m . 2 zu §61; Köhler, V w G O , A n m . I V 3 zu § 61). 29 Z u r Enstehungsgeschichte des einschränkenden Satzes i n § 61 Nr. 2 V w G O vgl. Kling er, V w G O , A n m . C 2 b zu § 61. 30 So Schunck/De Clerck, V w G O , A n m . 3 zu § 61. 31 VwGO, A n m . C 2 b zu § 61. 32 Vgl. L B I, § 32 I I I a.

4 0 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

von Rechtssätzen sind. § 61 Nr. 2 VwGO ist damit so zu verstehen, daß nicht rechtsfähige Personenvereinigungen insoweit beteiligungsfähig sind, als sie Zuordnungsobjekt eines Rechtssatzes sind 33 . Da die Gesetze den Begriff der Rechtssubjektivität i n diesem Sinne nicht kennen, kann die Zuordnung nicht ausdrücklich geschehen sein. Es muß sich vielmehr mittelbar aus den einzelnen Rechtssätzen ergeben, daß die Personenvereinigung Zuordnungsobjekt ist. Bei der Gesellschaft des bürgerlichen Rechts bestimmt § 718 Abs. 1 BGB, daß u. a. auch die der Gesellschaft zustehenden Forderungen zum Gesellschaftsvermögen gehören. Nach § 719 Abs. 1 BGB können die Forderungen nur von allen gemeinschaftlich geltend gemacht werden. A u f der anderen Seite läßt § 710 BGB eine Übertragung der Geschäftsführung auf einzelne Gesellschafter und damit über § 714 BGB eine Vertretung einzelner Gesellschafter zu. Schon diese rechtliche Regelung zeigt, daß das Zuordnungsobjekt für die Geltendmachung von Forderungen i n Wahrheit die Gesellschaft ist, die durch alle oder einzelne Gesellschafter vertreten ist. Das Gesetz bestimmt nur deswegen i n § 714 BGB nicht, wer die Gesellschaft vertreten soll, w e i l der Gesellschaft als nicht rechtsfähiger Vereinigung keine Rechte zustehen können; es sieht sie jedoch selbst als Zuordnungsobjekt der gesamthänderischen Forderungen an. So sagt auch Erman 3 4 , daß § 714 BGB die Vertretung der Gesellschaft regele und nur deswegen i m Gesetz die Vertretung der Gesellschafter bestimmt sei, w e i l die Gesellschaft keine Rechte haben könne. Sie sei aber das eigentliche Zuordnungsobjekt der Rechte. I n der verwaltungsgerichtlichen Literatur w i r d übereinstimmend die bürgerlich-rechtliche Gesellschaft und damit auch der nicht rechtsfähige Verein als parteifähig i m Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO angesehen35. Damit scheidet eine Streitgenossenschaft i n diesen Fällen aus. Bei der Erbengemeinschaft ordnet § 2040 Abs. 1 BGB an, daß die Erben nur gemeinschaftlich über einen Nachlaßgegenstand verfügen können. Eine Vertretung der Erbengemeinschaft durch einzelne M i t erben ist nicht vorgesehen 86 . Aus der Unzulässigkeit einer Vertretung durch einzelne Miterben kann man entnehmen, daß der Gesetzgeber trotz der gesamthänderischen Verbundenheit der Miterben nicht so sehr auf die Gemeinschaft als solche abgestellt hat — i n diesem Fall hätte er 33

Klinger, V w G O , A n m . C 2 b zu § 61. BGB, A n m . 1 zu § 714. 35 Klinger, V w G O , A n m . C 2 b zu § 61; Schunck/De Clerck, V w G O , A n m . 3 zu §61; Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 6 zu §61; Redeker/v. Oertzen, V w G O , RdNr. 4 zu § 61. A . A . offensichtlich J. Martens, VerwArch. 60, 218. 30 § 2038 Abs. 2 i. Verb, m i t § 745 B G B bezieht sich n u r auf die V e r w a l t u n g des Nachlasses u n d nicht auf die sonstigen Verfügungen. § 2039 betrifft n u r den Fall, daß ein Erbe Leistung an alle fordern kann. 34

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

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wohl auch die Möglichkeit einer Vertretung der Miterbengemeinschaft durch einzelne Miterben eingeräumt —, sondern auf die Beteiligung des einzelnen Miterben an der Gemeinschaft. Gegen die Annahme, daß die Miterbengemeinschaft an sich Zuordnungsobjekt sein soll, spricht weiterhin, daß die Miterbengemeinschaft i n keiner Beziehung körperschaftlich organisiert ist, während die Gesellschaft des bürgerlichen Rechts nach den gesetzlichen Regelungen als einheitliches Ganzes organisiert sein kann. Für das Sozialgerichtsverfahren hat das Bundessozialgericht 37 die Parteifähigkeit der Erbengemeinschaft angenommen. Dies widerspricht aber nicht der hier dargelegten Ansicht, da nach § 70 Nr. 2 SGG alle nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen parteifähig sind und nicht nur solche, die Zuordnungsobjekt eines Rechtssatzes sind. Für nicht parteifähig halten Eyermann-Fröhler die Erbengemeinschaft jedenfalls dann, wenn es u m einzelne Nachlaßgegenstände geht, da hier sämtliche Erben zur gesamten Hand und nicht die Erbengemeinschaft als solche beteiligt sei 38 . Das Bundesverwaltungsgericht hat i n einer Entscheidung vor Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung bei der Erbengemeinschaft eine notwendige Streitgenossenschaft angenommen, ohne die mögliche Parteifähigkeit der Erbengemeinschaft selbst zu prüfen 39 . Auch Rupp ist i n seiner Urteilsanmerkung von der mangelnden Parteifähigkeit der Erbengemeinschaft ausgegangen 40 . Bei der Gütergemeinschaft kommt nur dann eine notwendige Streitgenossenschaft i n Frage, wenn beide Ehepartner das Gesamtgut gemeinschaftlich verwalten (§§ 1450 ff. BGB). Dann sind die Ehepartner nur gemeinschaftlich berechtigt und verpflichtet, über das Gesamtgut zu verfügen und Rechtsstreitigkeiten zu führen. Eine Vertretung eines Ehegatten durch den anderen ist hier nicht vorgesehen. § 1452 BGB regelt nur die Ersetzung der Zustimmung. Zuordnungsobjekt ist nicht die Gütergemeinschaft als solche, vielmehr soll das persönliche Element dieser Gemeinschaft überwiegen. Für die Untersuchung der Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft sind somit die Erbengemeinschaft und die Gütergemeinschaft zu berücksichtigen. I m folgenden ist zu unterscheiden, ob die gesamthänderische Bindung auf der A k t i v - oder der Passivseite besteht. Außerdem ist die Rechtslage bei den einzelnen Klagearten verschieden, so daß eine Untersuchung getrennt nach den verschiedenen Klagen vorzunehmen ist. 37 38 39 40

N J W 1958, 1560. V w G O , RdNr. 6 zu § 61. B V e r w G 3, 208. Davon geht auch B V e r w G 15, 159 aus. D Ö V 1957, 144.

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4. Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

bb) Aktivprozesse der Gesamthand a) Verpflichtungsklagen

der Gesamthand

aa) Die Verpflichtungsklage als Leistungsklage Nach § 42 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt werden. Es handelt sich u m eine Leistungsklage, die die Verwaltungsgerichtsordnung m i t besonderen prozessualen Voraussetzungen und Folgen verbindet 41 . Die h. L. nimmt an, daß mit ihr nur die Verpflichtung zum Erlaß eines Verwaltungsakts beantragt werden kann 4 2 . Als Leistungsklage führt sie nicht so unmittelbar zum Erfolg wie die Anfechtungsklage, da sie nur den Befehl zu einem späteren Verhalten ausspricht. Auch soweit m i t der Verpflichtungsklage gleichzeitig ein ablehnender Verwaltungsakt angegriffen w i r d (Weigerungsgegenklage), ist nicht die Aufhebung und damit auch nicht die damit verbundene Rechtsgestaltung das eigentliche Ziel der Klage, sondern nur Nebenfolge der erstrebten Verpflichtungserklärung 43 . Wenn Menger noch i n jüngerer Zeit 4 4 , aufbauend auf seinen Untersuchungen über das System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes45, sagt, daß die Verpflichtungsklage zu der Anfechtungsklage i m weiteren Sinn zu rechnen und gewissermaßen eine Anfechtungsklage m i t umgekehrten Vorzeichen sei, so liegt das daran, daß Menger auf das m i t der Klage ausgelöste Verfahren blickt. Er nimmt hierbei noch die i n den früheren süddeutschen Verwaltungsgerichtsgesetzen getroffene Unterscheidung zwischen Parteistreitigkeiten und Anfechtungsverfahren ( = nachträgliche Verwaltungsstreitsachen) vor. Da Parteistreitigkeiten nur zwischen gleichgeordneten Partnern entstehen können, ist die Verpflichtungsklage bei dieser Unterscheidung zum Anfechtungsverfahren zu rechnen 46 . Damit 41

B V e r w G 31, 301 ff. 42 vergl. B V e r w G . 31, 301 ff. m i t Nachweisen auch f ü r Gegenansicht.

43 So i m Anschluß an Bachof (Vornahmeklage, S. 57 ff.) die h. L . {Bettermann, N J W 1960, 650; Grunsky, S. 328; Henke, S. 112 ff.; Ule f L B §32 I I 2; Redeker/v. Oertzen, V w G O , RdNr. 6 zu §42). Dabei ist strittig, ob das Gericht i m U r t e i l überhaupt ausdrücklich die Aufhebung des ablehnenden V e r waltungsakts aussprechen muß (so Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 65 zu § 113; Klinger, V w G O , A n m . D 5 a zu § 113; Menger, VerwArch. 54, 202); a. A . Bettermann, N J W 1960, 651: es genügt stillschweigende Aufhebung; eine dritte Ansicht (Ule, V w G O , A n m . I I zu § 113) ist der Meinung, daß der V e r w a l tungsakt beim Verpflichtungsurteil selbst überhaupt nicht aufgehoben w i r d , vielmehr die Behörde verpflichtet w i r d , den entgegenstehenden Verwaltungsakt aufzuheben. 44 VerwArch. 55, 177. 45 Insbes. S. 97, 205, 219 ff. 46 Vgl. hierzu Henke, S. 114; Bachof, Verhandlungen 1951, S. D 91 f.

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stellt aber auch Menger die Qualifizierung der Verpflichtungsklage als Leistungsklage nicht i n Frage. ßß) Tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft bei Verpflichtungsklagen der Gesamthand Die Mitglieder einer Miterbengemeinschaft und die Ehepartner bei Gütergemeinschaft m i t gemeinschaftlicher Verwaltung des Gesamtguts sind grundsätzlich nur gemeinsam verfügungsbefugt. Damit sind sie auch nur gemeinsam berechtigt, als Kläger eine Leistung zu fordern. Bei der Verpflichtungsklage ist ein subjektiv-öffentliches Recht der materielle Anspruch 47 . Die Geltendmachung dieses Rechts ist ein A n spruch, den die Gesamthänder regelmäßig nur gemeinschaftlich geltend machen können, soweit er aus der Gesamthand resultiert. Für die weitere Untersuchung der Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft bei Aktivprozessen der Gesamthand soll folgender Fall als Ausgangslage dienen: Der Erblasser E hat für ein Grundstück eine Baugenehmigung beantragt. Diese wurde i h m verweigert, sein dagegen eingelegter Widerspruch blieb erfolglos. Vor Ablauf der Frist für eine Klageerhebung verstarb er. Er wurde von A und B beerbt. A und B sind nach § 1922 BGB Gesamtrechtsnachfolger des E. Da das Grundstück zum ungeteilten Nachlaß gehört, ist das daraus fließende subjektive öffentliche Recht auf Baugenehmigung ein Nachlaßanspruch, dessen Geltendmachung von den Miterben weiter betrieben werden kann. Trotzdem ist es hier gemäß § 2039 BGB möglich, daß nur ein Erbe Verpflichtungsklage erhebt, m i t dem Antrag, die Behörde für verpflichtet zu erklären, die Baugenehmigung der Erbengemeinschaft zu erteilen. Dabei braucht nicht das Verhältnis von § 2038 BGB zu § 2040 BGB eingegangen zu werden, insbesondere nicht auf die Streitfrage, ob § 2038 BGB nur für das Innenverhältnis gilt und damit kein Prozeßführungsrecht gibt 4 8 . § 2039 BGB stellt jedenfalls für die Geltendmachung von Ansprüchen eine Sonderregelung dar. I m Beispielsfall macht ein Miterbe den der Erbengemeinschaft angeblich zustehenden Anspruch auf Baugenehmigung geltend. § 2039 BGB gibt dem Miterben ein eigenes Klagerecht, da er seinem Rechtsgedanken nach auch auf öffentlich-rechtliche Ansprüche anwendbar ist 4 9 . Trotz der Regelung des § 2039 w i r d teilweise eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft angenommen, wenn i n diesem Falle alle M i t erben gemeinsam klagen. Dies w i r d damit begründet, daß die gemein47

Henke, S. 113. So z. B. O V G Hamburg, Z M R 1957, 204. 49 So OVG Hamburg, Z M R 1957, S. 204; davon geht auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts 3, 208 aus. 48

4 4 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

schaftliche Klage den der Gemeinschaft zustehenden Anspruch verfolge, während bei der Einzelklage der Miterbe ein i h m zustehendes Recht geltend mache, das auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruhe 50 . Gemeinschaftliche Klage und Einzelklage sollen somit verschiedene Streitgegenstände haben. Von dieser Ansicht ging auch der Gesetzgeber aus. Unter der Herrschaft des materiellen Parteibegriffs 51 wollte er durch die Regelung i n § 2039 BGB ein Recht verleihen, das der Miterbe als eigenes verfolgen konnte 52 . Dieses Recht mußte beim materiellen Parteibegriff von dem der Gemeinschaft verschieden sein. Heute ist der formelle Parteibegriff absolut herrschend. Danach w i r d als Partei angesehen, wer für sich Rechtsschutz begehrt oder gegen wen Rechtsschutz begehrt wird. Das Recht des einzelnen braucht nicht von dem Recht der Gemeinschaft verschieden zu sein. § 2039 BGB ist als ein Fall der gesetzlichen Prozeßstandschaft anzusehen, wodurch der einzelne befugt ist, das Recht für die Gemeinschaft geltend zu machen. Ist der einzelne über dasselbe Recht prozeßführungsbefugt, so scheidet eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft aus. Bei der Verpflichtungsklage der Miterbengemeinschaft handelt es sich somit u m keine Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 2. Alt. 5 3 . Für die Gütergemeinschaft, bei der die Ehegatten das Gesamtgut gemeinsam verwalten, fehlt eine dem § 2039 BGB vergleichbare Vorschrift. Beantragen die Ehegatten eine Baugenehmigung für ein i m Gesamtgut stehendes Grundstück, so müssen nach § 1450 BGB beide auf Erteilung der Genehmigung klagen, wenn der Antrag abgewiesen wurde und das Widerspruchsverfahren erfolglos war. Es handelt sich u m eine Rechtsstreitigkeit, die sich auf das Gesamtgut bezieht. Zu prüfen ist jedoch, ob § 2039 oder § 432 BGB entsprechend anzuwenden ist. Eine solche Anwendung w i r d i m Zivilrecht vielfach bejaht, wenn gesagt wird, daß bei Leistungsklagen von Gesamthändern allgemein keine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft vorliegt, da auch bei den anderen Gesamthandsgemeinschaften i n Analogie zu § 2039 jeder Gesamthänder allein prozeßführungsbefugt sei 54 . 60 Schönke/Kuchinke, L B , § 24 I V 2, w o h l auch Grunsky, S. 245, der ausdrücklich verschiedene Streitgegenstände bei Einzel- u n d Gemeinschaftsklage annimmt. 51 Hierzu Henckel, Parteilehre, S. 15 ff. Nach dem materiellen Parteibegriff ist Partei das Subjekt des Prozeßverhältnisses und zugleich das Subjekt des materiellen Rechtsverhältnisses, u m das der Prozeß geführt w i r d . 62 Vgl. hierzu Henckel, Parteilehre, S. 213. 53 H . L . : A. Blomeyer, A c P 159, 391; Rosenberg/Schwab, L B , §50 I I I 1; Hassold, S. 61; Henckel, Parteilehre, S. 213. 64 So z. B. Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I I I 1; Schwab, S. 294. F ü r die Gesellschaft hat auch der B G H (12, 308 ff. [311]; 17, 340) ausgesprochen, daß die

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Eine Anwendung des Grundsatzes der §§ 432, 2039 BGB auf die Gütergemeinschaft kann nur dann i n Frage kommen, wenn nicht aus dem Gesetz hervorgeht, daß für die Gütergemeinschaft eine andere Regelung getroffen werden sollte. Für den Fall, daß ein Ehegatte nicht klagen w i l l , bestimmt § 1452 BGB, daß die Zustimmung durch das Vormundschaftsgericht ersetzt werden kann 5 5 . Eine entsprechende Anwendung der §§ 432, 2039 BGB muß neben dieser Sondervorschrift ausscheiden 56 . I n Aktivprozessen, die das Gesamtgut betreffen, sind daher die gemeinschaftlich verwaltenden Ehegatten notwendige Streitgenossen 57 . ß) Anfechtungsklagen

der Gesamthand

aa) Die Anfechtungsklage als Gestaltungsklage § 42 Abs. 1 V w G O bestimmt, daß durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden kann. Könnte man nach diesem Wortlaut noch glauben, daß es sich u m eine Leistungsklage handle, so zeigen doch der Ausdruck „Anfechtungsklage" i n § 42 VwGO, der Begriff „Gestaltungsklage" i n § 43 V w G O und die Bestimmung des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO, nach der das Gericht den rechtswidrigen Verwaltungsakt aufhebt, daß die Anfechtungsklage ihrem Wesen nach eine Gestaltungsklage sein soll 58 . Sie dient nicht der Durchsetzung eines Anspruchs auf ein T u n oder Unterlassen, sondern der Durchsetzung eines Rechts auf Rechtsänderung 59 . Anderer Ansicht ist J. Martens, wenn er annimmt, daß durch den Erlaß eines Verwaltungsakts selbst noch keine Rechtsänderung eintrete und damit auch das Urteil, das einen Verwaltungsakt aufhebe, kein Ge§§ 432, 2039 keine Anwendung finden, da die Regelung des § 709 B G B über die Geschäftsführung vorgehe. Dem einzelnen Gesellschafter stehe n u r dann ausnahmsweise die Prozeßführungsbefugnis zu, w e n n er m i t der Klage ein eigenes berechtigtes Interesse verfolge, das m i t den Gemeinschaftsinteressen nicht i n Widerspruch stehe. Das Reichsgericht w o l l t e dagegen § 432 ohne E i n schränkung anwenden (z.B. R G 70, 32). 55 Weiterhin bestehen i n den §§ 1454, 1455 B G B Sonderregelungen. 56 So Diederichsen, M D R 1963, 634; Larenz, Schuldrecht I, § 32 I b ; StJSchPohle, ZPO, A n m . V I I zu § 62. Eine analoge A n w e n d i m g des § 2039 ist jedoch nach h. L. nach Beendigung der Gütergemeinschaft zu bejahen (RG 158, 42; R G R K , BGB, Bern. 8 zu § 1472) u n d damit w o h l auch bei der fortgesetzten Gütergemeinschaft (§§ 1497, 1472 BGB). 57 Henckel, Parteilehre, S. 47; F. Baur, FamRZ 1962, 510. 58 F ü r den Zivilprozeß sagt A. Blomeyer, (LB, § 94 I), daß zu den Gestaltungsurteilen allgemein auch die Urteile auf Anfechtungsklage zu rechnen sind. Diese Urteile sprächen zwar die Feststellung einer Rechtslage aus, i h r e m Anspruch komme jedoch insoweit GestaltungsWirkung zu, als die festgestellte Rechtslage vorher nicht geltend gemacht werden könne, die Rechtslage somit rückwirkend geändert werde. 59 Henke, S. 129.

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staltungsurteil sein könne, da es keine Rechtsänderung bewirke. Der Verwaltungsakt sei nur eine Erklärung über die Rechtslage, die lediglich eine Frist i n Gang zu setzen vermöge 60 . Diese Ansicht kann nicht richtig sein. Daß ein Verwaltungsakt sehr wohl unmittelbare rechtliche Wirkungen erzeugt, hat zuletzt B u r i überzeugend nachgewiesen 61 . Auch wenn Bachof betont, daß aus den verschiedenen Gestaltungen, die der Gesetzgeber einerseits für die Verpflichtungsklage und andererseits für die Anfechtungsklage getroffen hat, keine Schlüsse für eine unterschiedliche Behandlung der Klagearten gezogen werden dürften 6 2 , so ändert das nichts daran, daß nach dem Willen des Gesetzgebers bei der Anfechtungsklage das stattgebende Urteil der Form nach ein Gestaltungsurteil ist, m i t dessen Erlaß unmittelbar eine Rechtsänderung eintritt, auch wenn das Urteil seinem Wesen nach ein Feststellungsurteil ist 6 3 . ßß) Mögliche Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft bei Anfechtungsklagen der Gesamthand Aus der Tatsache, daß es sich bei der Anfechtungsklage u m eine Gestaltungsklage handelt, folgert das Bundesverwaltungsgericht, daß die Miterben nur gemeinschaftlich Anfechtungsklage gemäß § 2040 BGB erheben können und § 2039 BGB hier nicht anwendbar ist 6 4 . Dem Urteil lag der Sachverhalt zugrunde, daß einer von mehreren Miterben die gegenüber dem Erblasser ergangene Zuweisungsverfügung, durch die das Wohnungsamt dem Erblasser einen Wohnungssuchenden als Mieter benannt hat, angefochten hatte. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, daß sich die Zuweisungsverfügung m i t dem Tod des Erblassers gegen die Erben richtet und nicht gegenstandslos wird. Die Richtigkeit dieser Ansicht kann hier nicht untersucht werden 65 . Das Gericht stellt fest, daß die Erben, ebenso wie sie nach den §§ 2033 Abs. 2, 2040 BGB nur gemeinsam über einen Nachlaßgegenstand ver60 VerwArch. 60, 210 u n d DÖV 1970, 477. 61

DÖV 1970, 690. Rechtsprechung des B V e r w G I, S. 45. e3 Bachof, Klage auf Vornahme einer Amtshandlung, S. 56. 64 3, 208 ff. 65 Das Problem der Rechtsnachfolge des Erben i n Polizei- u n d Ordnungspflichten ist noch nicht abschließend geklärt. M a n geht davon aus, daß auf die i n den §§ 1922, 1967 B G B enthaltenen Rechtsgedanken auch i m öffentlichen Recht zurückgegriffen werden muß, soweit speziell-gesetzliche Regelungen fehlen (BVerwG 21, 303; 30,123; B G H M D R 1971, 553; Wolff, L B I, § 42 I V d 2). Bestritten ist, i n w i e w e i t öffentlichrechtliche Pflichten höchstpersönlich und damit unvererblich sind. Das B V e r w G (NJW 1971, 1624) hat i n j ü n g ster Zeit die Vererblichkeit einer Beseitigungsanordnung bejaht. Vgl. allgemein zum Streitstand Mutius, VerwArch. 63, 87 ff. u n d J A B L 1972 ÖR S. 51 ff., 65 ff. 62

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fügen könnten, auch grundsätzlich einen verpflichtenden oder belastenden Verwaltungsakt nur gemeinsam anfechten könnten. Da die M i t erben m i t der Anfechtungsklage ein Gestaltungsrecht geltend machten, sei § 2039 BGB hier nicht anwendbar denn diese Vorschrift gelte nicht für Gestaltungsrechte. § 2038 Abs. 1 S. 2 BGB greife schon deswegen nicht ein, w e i l ein solcher Dringlichkeitsfall hier nicht vorliege. Später hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden 66 , daß ein Rechtsstreit über die Gültigkeit einer Kündigungszustimmung gemäß § 16 Abs. 5 TOA, die es als Verwaltungsakt ansieht, durch einen M i t erben des Gekündigten alleine geführt werden könne. Es handle sich hier trotz der Form der Anfechtungsklage u m die Geltendmachung eines zum Nachlaß gehörenden Anspruchs. Damit finde § 2039 hier A n wendung, wenn nicht schon der Grundsatz der Nachlaßerhaltung (§ 2038 Abs. 1 BGB) eingreife. Ohne nähere Begründung, und ohne daß dies ersichtlich ist, stellt das Gericht fest, daß die Sachlage hier anders gestaltet sei, als i n dem i n Band 3, Seite 2Ü8 ff. entschiedenen Fall. Der Verwaltungsgerichtshof Kassel 67 ist der Ansicht, daß eine von einem Miterben gegen einen Enteignungsbeschluß erhobene Anfechtungsklage keine Verfügung sei, so daß § 2040 BGB nicht eingreife. Er sieht darin aber auch nicht die Geltendmachung eines Anspruchs i m Sinn des § 194 BGB, so daß auch eine Anwendung des § 2039 BGB für i h n ausscheidet. Die Anfechtungsklage soll vielmehr eine zur Erhaltung des Nachlasses notwendige Maßnahme sein, die zur Anwendung des § 2038 BGB führt. Ebenso nimmt das Bundesverwaltungsgericht 68 an, daß es sich bei der Erhebung von Beschwerden und Klagen i m Flurbereinigungsverfahren nur u m zur Erhaltung des Nachlasses notwendige Maßnahmen handele. Das Gericht spricht sich aber i n einem obiter dictum daneben auch für die Anwendung des § 2039 BGB aus und hat Bedenken, i h n allein wegen der prozessualen Ausgestaltung der Anfechtungsklage als Gestaltungsklage auszuschließen. Nach den vorgetragenen Gerichtsentscheidungen ist es zweifelhaft, ob i n diesen Fällen § 2038 Abs. 1 oder § 2039 BGB oder keiner von beiden zur Anwendung kommt. § 2038 Abs. 1 Satz 2 liegt vor, wenn es sich bei der Erhebung einer Anfechtungsklage u m eine zur Erhaltung des Nachlasses notwendige Maßregel handelt. Zur Erhaltung notwendige Maßregeln können aber auch Verfügungen erfordern. Es ist fraglich — und keineswegs eindeutig, wie der V G H Kassel 69 meint —, ob m i t der An66

D Ö V 1959, 188. N J W 1958, 1203. 68 N J W 1965, 1545. «9 Vgl. F N 67.

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fechtungsklage gegen eine Enteignungsverfügung nicht auch zumindest als Nebenfolge eine Verfügung erstrebt wird, da m i t der kassatorischen Wirkung des zusprechenden Urteils zugleich eine Veränderung der Rechtslage insofern eintritt, als das Grundstück von der drohenden Enteignung befreit w i r d und somit wieder „lastenfrei" ist. I n diesem Fall würde das Verhältnis des § 2038 zu § 2040 eine Rolle spielen, und damit die Frage von Bedeutung sein, ob § 2038 auch bei Verwaltungsmaßnahmen, die sich als Verfügungen darstellen, eingreifen kann. Dem Wortlaut nach ist § 2040 für Verfügungen lex specialis. Die h. M. nimmt jedoch eine weitherzige Auslegung des § 2040 vor und wendet i n gewissen Fällen auch bei Verfügungen den § 2038 BGB an 70 . Das Verhältnis des § 2038 zu § 2040 BGB, und damit auch die Frage, ob auch m i t der Anfechtungsklage gleichzeitig zumindest als Nebenfolge eine Verfügung erstrebt wird, kann dahingestellt bleiben, wenn bei der Anfechtungsklage eines Miterben schon § 2039 BGB eingreift. § 2039 BGB ist für die Geltendmachung von Nachlaßansprüchen lex specialis 71 . Beinhaltet die Erhebung einer Anfechtungsklage die Geltendmachung eines Nachlaßanspruchs, so braucht nicht mehr auf § 2038 Abs. 1 BGB zurückgegriffen werden. Das Prozeßführungsrecht eines Miterben kann sich damit nur insoweit aus § 2038 Abs. 1 BGB ergeben, als dieses nicht schon aufgrund des § 2039 BGB besteht 72 . Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 73 , das sich gegen die Heranziehung des § 2039 BGB i n diesen Fällen ausspricht, betont zu sehr den formalen Unterschied zwischen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, der sich i m wesentlichen auf die Urteilswirkungen beschränkt. Ein Vergleich der Anfechtungsklage m i t der Verpflichtungsklage zeigt, daß i n vielen Punkten Gemeinsamkeiten bestehen: bei beiden Klagearten ist eine Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, i n seinen Rechten verletzt zu sein (§42 Abs. 2 VwGO). §113 VwGO beantwortet die Frage nach der Grenze verwaltungsgerichtlicher Ermessensüberprüfung für beide Klagearten gemeinsam. Der Erfolg w i r d bei der Verpflichtungsklage von den gleichen Voraussetzungen abhängig gemacht wie bei der Anfechtungsklage, nämlich davon, daß das Verhalten der Verwaltungsbehörde rechtswidrig war und der Kläger hierdurch i n seinen Rechten verletzt wurde (§113 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1 VwGO). Auch bezüglich des Klagebegehrens 70 Die Einzelheiten hinsichtlich der verschiedenen Auffassungen interessieren i n diesem Zusammenhang nicht. Eine Zusammenstellung des Meinungsstands findet sich i n J A B L 1971, ZR S. 215. 71 Palandt, BGB, A n m . 2 zu § 2039. 72 Hassold, S. 66, F N 24. 73 3, 208 ff.

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weisen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage Gemeinsamkeiten auf. Dabei braucht hier nicht auf die Streitfrage eingegangen zu werden, was i m einzelnen Streitgegenstand bei der Anfechtungsklage ist 7 4 . Es genügt zu wissen, daß m i t dem Erlaß eines rechtswidrigen Verwaltungsakts für den Bürger ein Anspruch auf Aufhebung dieses Akts entsteht 75 . Durch die Geltendmachung dieses Anspruchs kann der Gewaltunterworfene die durch den Verwaltungsakt erfolgte Beeinträchtigung beseitigen. Die Interesselage ist die gleiche wie i n § 1004 BGB. Hier w i l l der Bürger m i t der Geltendmachung des Anspruchs eine Störung von seinem Eigentum abwenden, wie er auch m i t der Anfechtungsklage seine Interessen verteidigt 7 0 . Daß diese Verteidigung der Interessen des Bürgers i m öffentlichen Recht nicht m i t Hilfe der Unterlassungsklage als Leistungsklage erfolgen kann, liegt daran, daß man die Denkfigur des Verwaltungsakts konstruierte, der dem rein tatsächlichen Eingriff vorausgeht und dessen Existenz damit Grundlage der Anfechtung ist. Damit w i r d deutlich, daß auch bei der A n fechtungsklage hinter dem Anfechtungsbegehren der Leistungsanspruch auf Unterlassung der behördlichen Maßnahme steht, so daß i m Grunde kein Gestaltungsrecht i m Sinne des Zivilprozeßrechts geltend gemacht w i r d 7 7 . I n einer Urteilsbesprechung zu der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts spricht sich daher H . H . Rupp für eine Anwendung des § 2039 BGB bei der Anfechtungsklage aus, da dieser Klage primär kein auf Gestaltung gerichtetes Recht zugrunde liege, die richterliche Gestaltung vielmehr M i t t e l zum Zweck sei 78 . Ebenso erklärt Bachof § 2039 BGB für anwendbar, da sich auch die Anfechtungsklage ihrem Ziel nach als ein Abwehranspruch gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt darstelle™. Es wäre nicht zu verstehen, daß eine Verpflichtungsklage, auch soweit es sich u m eine Vornahmeklage handle, m i t der gleichzeitig die Aufhebung eines Verwaltungs74

Hierzu i n neuerer Zeit Henke, S. 139 f f ; Grunsky, S. 35 ff. Grunsky, S. 36; Bachof, Rechtsprechung des B V e r w G I, S. 201; P. Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 372; H.H. Rupp, Grundfragen, S. 249 ff. 76 Z u r Verwandschaft der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage m i t dem negatorischen Rechtsschutz vgl. Bettermann, DVB1 1953, 163; H. H. Rupp, Grundfragen, S. 153 f f ; Grunsky, S. 37. 77 So hat schon Menger (System, S. 194) das Klagebegehren der Anfechtungsklage als Überprüfungsanspruch definiert u n d damit ausgedrückt, daß der Anfechtungsklage nicht p r i m ä r ein Gestaltungsrecht zugrunde liegt. P. Schlosser (Gestaltungsklagen, S. 372) sagt, daß der durch einen rechtswidrigen Verwaltungsakt verletzte Bürger gegen die Körperschaft, deren Behörde den Verwaltungsakt erlassen hat, einen öffentlichrechtlichen, negatorischen Anspruch auf Aufhebung des Verwaltungsakts hat, der m i t der A n fechtungsklage gerichtlich durchsetzbar ist. 78 D Ö V 1957, 144 ff. 79 Rechtsprechung des B V e r w G I, S. 45. 75

4 Stettner

5 0 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

akts begehrt werde, von einem einzelnen Miterben erhoben werden könne, nicht aber die Anfechtungsklage, nur w e i l es sich i n dem einen Fall u m ein Gestaltungsurteil handle. Der gleichen Ansicht sind auch J. Martens 80 und Grunsky 8 1 . Auch Sinn und Zweck des § 2039 BGB nötigen zu seiner Anwendung auch bei der Anfechtungsklage. Grund für die Einzelprozeßführungsbefugnis des Miterben ist dessen Interesse an der Erhaltung seines Vermögens, zu dem auch der A n t e i l am Gesamthandsvermögen gehört. Für die Einzelprozeßführungsbefugnis besteht gerade dann ein Bedürfnis, wenn eine Verzögerung, die durch die Herbeiführung der Zustimmung der anderen Mitberechtigten einträte, eine Beeinträchtigung des Rechts herbeiführen würde 8 2 . Bei der Anfechtungsklage ist die Klagefrist ein Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (§ 74 Abs. 1 S. 1 VwGO). Müßten die übrigen Miterben der Erhebung der Anfechtungsklage erst zustimmen (u.U. auf Zustimmung verklagt werden), so bestünde die Gefahr, daß die Klagefrist inzwischen verstrichen ist. Es ist somit ein Bedürfnis für eine Einzelprozeßführungsbefugnis der Miterben bei der Anfechtungsklage gegeben. Hierfür ist aber i m Hinblick auf die Gemeinsamkeiten der Anfechtungsklage m i t der Verpflichtungsklage die Anwendung des § 2039 BGB gegenüber § 2038 Abs. 1 S. 2 BGB der geeignete Weg. Bei der Anfechtungsklage der Miterbengemeinschaft liegt somit keine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft vor 8 3 . Bei der Gütergemeinschaft m i t Verwaltung des Gesamtguts durch beide Ehegatten ergeben sich gegenüber der Verpflichtungsklage keine Unterschiede. Hier greift auch bei der Anfechtungsklage die Vorschrift des § 1450 BGB ein, nach der die Ehegatten nur gemeinsam Rechtsstreitigkeiten führen können. Ist gegenüber einem zum Gesamtgut gehörenden Grundstück eine Enteignungsverfügung ergangen, so können nur beide Ehegatten gemeinsam anfechten. Sie sind damit tatsächlich notwendige Streitgenossen. Bei dieser Sachlage ist die Gefahr gegeben, daß die Anfechtungsfrist versäumt wird, wenn nur ein Ehegatte gegen die Enteignungsverfügung vorgehen w i l l und die Zustimmung des anderen erst nach so VerwArch. 60, 215. Grunsky, S. 247. 82 Henckel, Parteilehre, S. 46. Es ist durchaus möglich, daß einzelne M i t e r ben m i t der Enteignung i m Hinblick auf die Höhe der angebotenen Entschädigung einverstanden sind. Über die Frage, ob sie dann ihre entgegengesetzten Interessen i m Prozeß darlegen können, insbesondere ob sie beizuladen sind vgl. unten T e i l 7. 83 Daß auch dann keine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft v o r liegt, w e n n alle gemeinsam klagen, w u r d e bereits bei der Verpflichtungsklage ausgeführt. 81

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

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§ 1452 BGB ersetzt werden muß. Es könnte somit wie bei der M i t erbengemeinschaft ein Interesse an einer Einzelprozeßführungsbefugnis bestehen. Dieser Möglichkeit steht aber die eindeutige gesetzliche Regelung entgegen. Das für die Miterbengemeinschaft gewonnene Ergebnis w i r d dadurch nicht i n Frage gestellt, daß bei der Verpflichtungsklage eine Einzelprozeßführungsbefugnis der Miterben gegeben ist, während die Ehegatten nur gemeinsam klagen können. Der Gesetzgeber geht davon aus, daß Meinungsverschiedenheiten zwischen Ehegatten selten sind und i m Gegensatz zu den Miterben jene jederzeit erreichbar sind. Dies rechtfertigt eine verschiedene Behandlung von Miterbengemeinschaft und Gütergemeinschaft auch bei der Anfechtungsklage 84 . T) Die Leistungsklagen

der Gesamthand

aoc) Anwendungsgebiet der Leistungsklage Von der Verpflichtungsklage ist als weitere Klage die allgemeine Leistungsklage zu trennen 85 . Deren Anwendungsgebiet richtet sich danach, ob m i t der Verpflichtungsklage nur die Verpflichtung zum Erlaß eines Verwaltungsakts oder auch einer sonstigen Amtshandlung beantragt werden kann. W i r d die Verpflichtungsklage i m Sinn der zweiten Ansicht angewandt, so erfaßt sie das Subordinationsverhältnis lückenlos; für die allgemeine Leistungsklage ist dann nur i m Gleichordnungsverhältnis Raum 86 . Stimmt man der h. L. zu, so findet die allgemeine Leistungsklage auch i m Subordinationsverhältnis bei der Geltendmachung von Ansprüchen auf schlichtes ( = allgemeines) Verwaltungshandeln Anwendung. ßß) Tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft bei Leistungsklagen der Gesamthand Beispiele für Leistungsklagen, i n denen die Frage nach dem Vorliegen einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft auftauchen 84 W i r d die Klagefrist versäumt, da erst die Ersetzung der Zustimmung des anderen Ehegatten erreicht werden mußte, so ist w o h l eine Wiedereinsetzung i n den vorigen Stand möglich (§ 60 VwGO). Dem klagenden Ehegatten w a r es ohne sein Verschulden nicht möglich, eine gesetzliche Frist einzuhalten. 85 A n der Zulässigkeit der nicht ausdrücklich geregelten, aber i n den §§ 43 Abs. 2, 111, 113 Abs. 2, 169 Abs. 2, 170 u n d 191 Abs. 1 V w G O erwähnten a l l gemeinen Leistungsklage neben der Verpflichtungsklage als selbständigen Klagetyp bestehen keine Zweifel (BVerwG, DVB1 1969, 701; O V G Lüneburg, DVB1. 1971, 422; Lerche, Staatsbürger u n d Staatsgewalt I I , S. 73 ff; Holland, DÖV 1965, 410 ff.) Nach h. L. ist auch die vorbeugende Unterlassungsklage Leistungsklage (a. A . Eyermann/Fröhler, VwGO, RdNr. 23 zu § 42). 86 So Ey ermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 4 a zu §42; Lerche, Staatsbürger u n d Staatsgewalt I I , S. 71 ff. (76 f.); Thomas, N J W 1968, 438.

4«

5 2 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

kann, sind die Klagen auf Leistung aus einem öffentlichen Vertrag und die Geltendmachung eines Folgenbeseitigungsanspruchs. Dagegen sind Ansprüche auf Widerruf usw. höchstpersönliche Ansprüche; sie kommen hier nicht i n Betracht. W i l l der Bürger eine primäre Leistung aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag geltend machen, so hat er diese m i t der allgemeinen Leistungsklage vor den Verwaltungsgerichten einzuklagen 87 . Ebenso ist ein Folgenbeseitigungsanspruch bei den Verwaltungsgerichten einzuklagen 88 . Ist eine Erbengemeinschaft Träger eines solchen Anspruchs, so gilt das gleiche wie bei der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Es kommt § 2039 zur Anwendung, m i t der Folge, daß auch ein Miterbe als Prozeßstandschafter diese Ansprüche geltend machen kann. Bei der Gütergemeinschaft erfordert andererseits § 1450 BGB die gemeinsame Klage, soweit sich der Anspruch auf den öffentlichen Vertrag, der von beiden Ehegatten abgeschlossen wurde, oder der Folgenbeseitigungsanspruch auf das Gesamtgut bezieht. 5) Feststellungsklagen

der Gesamthand

aa) Wesen der Feststellungsklage Für die Feststellungsklage gilt der Grundsatz der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 VwGO). Soweit der Kläger i m Zeitpunkt der Erhebung der Klage denselben Sachverhalt zum Gegenstand einer Gestaltungs- oder Leistungsklage (auch einer allgemeinen Leistungsklage) 89 machen kann, ist die Feststellungsklage unzulässig 90 . 87 Unstreitig. Fraglich ist, ob f ü r Schadensersatzansprüche wegen V e r letzung der Pflichten aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag der V e r w a l tungsrechtsweg oder über § 40 Abs. 2 S. 1 V w G O der Zivilrechtsweg gegeben ist. Die h. M. ist der Ansicht, daß derartige Ansprüche jedenfalls dann nach § 40 Abs. 2 V w G O i n den ordentlichen Rechtsweg gehören, w e n n sie m i t konkurrierenden Amtshaftungsansprüchen derart v e r k n ü p f t sind, daß eine getrennte Betrachtung dem Streitverhältnis nicht gerecht w i r d . Diese Gesichtspunkte treffen jedoch n u r f ü r Ansprüche des Einzelnen gegen die öffentliche H a n d zu. Ansprüche des Hoheitsträgers gegen den Bürger gehören nach § 40 Abs. 1 V w G O i n den Verwaltungsrechtsweg (vgl. B G H 43, 269; B V e r w G 18, 78; Lerche, Staatsbürger u n d Staatsgewalt I I , S. 69 ff.). Eine Mindermeinung n i m m t an, daß wegen des Zusammenhangs m i t dem E r füllungsanspruch i m m e r der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (Wolff, L B I, § 44 I I I f 2; O V G Lüneburg, D Ö V 1968, 806). Dagegen zuletzt BVerwG, DVB11971, 412. 88 § 40 Abs. 2 V w G O greift hier nicht ein, da der Folgenbeseitigungsanspruch nicht den Ausgleich f ü r Schäden umfaßt, die durch unrichtiges Verwaltungshandeln entstanden sind, u n d ein enger Zusammenhang m i t der Anfechtungsklage besteht. (Ey ermann/Fr öhler, V w G O , RdNr. 94 zu § 40, RdNr. 18 zu § 42; so jetzt auch BVerwG, DVB1 1971, 858; kritisch hierzu Erichsen, VerwArch. 63, 218 f.). 89 Ey ermann!Fr öhler, V w G O , RdNr. 15 zu § 43 V w G O .

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

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ßß) Mögliche Fälle tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft bei Feststellungsklagen der Gesamthand Für die Erbengemeinschaft ist i m Zivilprozeßrecht anerkannt, daß ein Miterbe bei Vorliegen eines Feststellungsinteresses dann eine Feststellungsklage erheben kann, wenn wegen desselben Rechts eine Leistungsklage als Einzelklage erhoben werden könnte 9 1 . Damit ist eine Einzelprozeßführungsbefugnis gegeben, wenn die Feststellung von Ansprüchen begehrt wird. Ist dagegen die Feststellung eines Rechtsverhältnisses an sich Gegenstand der Klage, so können die M i t erben nur gemeinsam klagen und sind damit tatsächlich notwendige Streitgenossen. Für diesen Fall muß w o h l eine Ausnahme gemacht werden, wenn ein Miterbe ein eigenes Interesse an der Feststellung des Rechts hat, das sich nicht m i t den Interessen der Miterben deckt 92 . Soweit man nicht annimmt, daß das Subsidiaritätsprinzip des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO i m Verhältnis zu allgemeiner Leistungsklage nur i n einer aufgelockerten Form gilt 9 3 , kann eine Klage, die die Feststellung von öffentlich-rechtlichen Ansprüchen zum Gegenstand hat, nur zulässig sein, wenn die Leistungsklage zur Zeit unbegründet wäre. Ist ein Anspruch der Miterbengemeinschaft aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag noch nicht fällig, hat diese aber schon jetzt ein rechtliches Interesse an der Feststellung des Bestehens dieses A n spruchs, und ist damit eine Feststellungsklage zulässig, so ist auch Einzelprozeßbefugnis nach § 2039 BGB gegeben. Weiterhin liegt eine Einzelprozeßführungsbefugnis auch dann vor, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines i n die Rechte der Erbengemeinschaft eingreifenden Verwaltungsakts begehrt wird. Denn dieses Ziel könnte nach dem Wortlaut des § 43 Abs. 2 S. 2 VwGO auch mit der Anfechtungsklage erreicht werden, bei der eine Einzelprozeßführungsbefugnis gegeben ist. I n den restlichen Fällen einer zulässigen Feststellungsklage ist grundsätzlich gemeinsame Prozeßführung erforderlich. W i l l die Er90 Die Subsidiarität der Feststellungsklage k a n n jedoch n u r insoweit eingreifen, als dem Rechtsschutzbedürfnis des Klägers durch das Leistungsbegehren genau so gut gedient wäre (Lerche, Staatsbürger u n d Staatsgewalt I I , S. 79; Eyermann/Fröhler, VwGO, RdNr. 22 zu §43 V w G O ; BVerwG, B a y VB1 1970, 25). — Lerche (S. 80) n i m m t weiter an, daß die Feststellungsklage bei Vertragsklagen entsprechend der f ü r den Zivilprozeß entwickelten A u f fassung dann nicht zur allgemeinen Leistungsklage subsidiär sei, w e n n schon aufgrund des Feststellungsurteils zu erwarten sei, daß der Beklagte seiner Leistungspflicht genügen werde, was regelmäßig anzunehmen sei. Stärker differenzierend B V e r w G 36, 179 f. Kritisch hierzu Mutius, VerwArch. 63, 229 ff. 91 StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I I 3 zu § 62; i m Ergebnis ebenso Rosenbergl Schwab, L B , § 50 I I I 1 a; Schwab, S. 295. 92 StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I I 3 zu § 62. 93 Vgl. oben F N 90.

5 4 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

bengemeinschaft die Öffentlichkeit eines Wegs 94 oder die Eigenschaft eines Grundstücks als Wald 9 5 festgestellt wissen, so sind die Miterben tatsächlich notwendige Streitgenossen. Eine Einzelprozeßführungsbefugnis ist nur dann gegeben, wenn der Miterbe ein über die Interessen der Erbengemeinschaft hinausgehendes Feststellungsinteresse hat. Bei der Gütergemeinschaft sind die gemeinsam verwaltenden Ehegatten immer notwendige Streitgenossen bei der Feststellungsklage über Rechtsverhältnisse, die das Gesamtgut betreffen. c) Passivprozesse

der

Gesamthand

aa) Mögliche Fälle der Klage einer Körperschaft gegen eine Gesamthand Hier kommt regelmäßig nur die allgemeine Leistungsklage einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft gegen die Gesamthand i n Betracht 96 . Eine allgemeine Leistungsklage gegen die Gesamthand kann die Körperschaft dann erheben, wenn i h r ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch oder aber ein Recht aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag 9 7 zusteht. Nach den §§ 1922,1967 BGB gehen die Nachlaßverbindlichkeiten auf den Erblasser über. Ob die §§ 1922,1967 BGB auch für öffentlich-rechtliche Pflichten des Erblassers unmittelbar gelten, kann dahingestellt bleiben, da der Rechtsgedanke des § 1922 bei Fehlen ausdrücklicher Vorschriften über die Erblichkeit jedenfalls entsprechend angewandt werden muß 98 . Vertragsansprüche aus öffentlich-rechtlichen Verträgen und Erstattungsansprüche, die gegenüber dem Erblasser entstanden sind, können somit gegenüber der Erbengemeinschaft geltend gemacht werden. Eine Leistungsklage ist auch gegen eine Gütergemeinschaft denkbar, wenn ein Leistungsanspruch i m Zusammenhang mit dem Gesamtgut steht. Die h. L. ist der Ansicht, daß die Körperschaft einen Anspruch, der ihr aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zustehe, regelmäßig nur durch Leistungsklage und nicht durch Leistungsbescheid geltend machen könne 99 . Bei Erstattungsansprüchen ist es umstritten, ob die 94

F a l l des O V G Münster, D Ö V 1959, 876. F a l l des O V G Münster, ES 15, 306. 96 Es k a n n auch eine Feststellungsklage von der öffentlichen Hand gegen den Bürger erhoben werden. Beispielsfall (BVerwG 28, 153 ff.): Klage gegen den Bürger auf Feststellung einer wasserrechtlichen Unterhaltspflicht. 97 Auch ein Schadensersatzanspruch, vgl. F N 87. 98 B V e r w G 21, 302; Palandt, BGB, A n m . 6 zu § 1922. 99 Lerche, Staatsbürger und Staatsgewalt I I , S. 82—89; O V G Münster, DÖV 95

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

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Träger der öffentlichen Verwaltung diese durch Leistungsbescheid i m Wege des Verwaltungsakts oder nur durch Leistungsklage durchsetzen können. Die Möglichkeit der Geltendmachung durch Leistungsbescheid bejahen das Bundesverwaltungsgericht, das Bundessozialgericht und zahlreiche Obergerichte 100 . Für die alleinige Möglichkeit einer Geltendmachung durch Leistungsklage t r i t t dagegen das Schriftt u m ein 1 0 1 . Eine Stellungnahme zu dieser Frage braucht hier nicht abgegeben zu werden. Denn das Bundesverwaltungsgericht 102 gewährt der Körperschaft ein Wahlrecht zwischen Leistungsklage und Leistungsbescheid, w e i l der Rechtsschutz des Bürgers, der i n die günstigere Lage des Beklagten gelangt, dadurch nicht verschlechtert wird. Für die Zulässigkeit der Feststellungsklage w i r d allerdings verlangt, daß von Anfang an mit einer gerichtlichen Austragung des Rechtsstreits zu rechnen ist und Ungewißheit über das Bestehen eines Rechtsverhältnisses herrscht 103 . bb) Vorliegen einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft i n diesen Fällen Bei der Klage gegen eine Gesamthand w i r d i m Zivilrecht zwischen Gesamthandsklage und Gesamtschuldklage unterschieden 104 . Danach sind Gesamthandschulden Schulden, für die die an einem Gesamthandsvermögen Beteiligten m i t dem gemeinschaftlichen Vermögen haften. Sie richten sich nicht gegen die Gesamthänder als einzelne, sondern gegen alle zusammen. Der Gläubiger kann daher nur alle Gesamthänder zusammen verklagen. Diese sind tatsächlich notwendige Streitgenossen. Bei einer Gesamtschuld kann die Leistung von jedem Gesamthänder einzeln erbracht werden, m i t der Folge, daß der Anspruch des Gläu1967, 722; Wolff, L B I, § 44 I I I f. Differenzierend O V G Münster, D Ö V 1971, 500 u n d O V G Berlin, N J W 1972, 1384. Allgemein f ü r die Möglichkeit des Erlasses eines VAs O V G Hamburg, VRspr. 8, 228. Z u m Streitstand Grund, DVB1 1972, 884 f. Etwas anderes muß gelten, wenn der Vertrag eine U n t e r werfungsklausel enthält, die als Vollstreckungsklausel dienen k a n n (Wolff ebd.). 100 Ständige Rechtsprechung des BVerwG, z.B. 28, S. 1 ff. m. w. Nachw.; einschr. i n VRspr. 18, 438; D Ö V 1967, 269, w o das B V e r w G ausspricht, daß nicht jedes subordinationsrechtliche Verhältnis f ü r den Erlaß eines Leistungsbescheides ausreicht. Ferner BSG, N J W 1965, 220; DVB1 1969, 745; Bay.VGH, DVB1 1960, 175; 1966, 151. 101 Wolff, L B I, §44 I I I f 1; Bachof, Rechtsprechung des B V e r w G I I , S. 23 bis 27; Renk, JuS 1965, 129 ff.; Achterberg, JZ 1969, 354 ff. 102 28, 154 f. Dies g i l t auch f ü r die Feststellungsklage einer Behörde, wenn sie das Rechtsverhältnis auch durch V A klären könnte. 103 B V e r w G 29, 172 f. 104 Ablehnend Lent ( I h J 90, S. 36): m i t der Klage gegen Gesamthänder w e r den immer Gesamtschulden geltend gemacht.

5 6 4 . T e i l : Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

bigers v o l l erfüllt ist 1 0 5 . Für die Klage gegen die Miterben ergibt sich daraus, daß eine Klage einer Körperschaft gegen die Miterben aus dem ungeteilten Nachlaß (§2059 Abs. 2 BGB = Gesamthandsklage) zur notwendigen Streitgenossenschaft der Miterben führt, da die M i t erben nur gemeinsam berechtigt sind, über einen Nachlaßgegenstand zu verfügen (§ 2040 BGB) 1 0 6 . Die Körperschaft kann jedoch wahlweise für die gleiche Forderung die Miterben auch als Gesamtschuldner i n Anspruch nehmen (§2058 BGB = Gesamtschuldklage); sie hat damit die Möglichkeit, jeden Miterben einzeln zu verklagen. § 747 ZPO verlangt zwar einen Titel gegen alle Miterben, aber keinen einheitlichen Titel, der zur gemeinschaftlichen Klage aller Miterben führen müßte 1 0 7 . Diese zweite Möglichkeit ist ausgeschlossen, wenn die M i t erben nur gemeinsam die geforderte Leistung erbringen können. Hat sich z.B. der Erblasser zur Überlassung eines Grundstücks i n einem öffentlich-rechtlichen Vertrag verpflichtet, so können die Gesamthänder nur gemeinsam zur Auflassung verurteilt werden. Es liegt eine Gesamthandsschuld vor, die sich gegen die Gesamthand als solche und nicht gegen die einzelnen Gesamthänder richtet 1 0 8 . Bei der Gütergemeinschaft m i t gemeinsamer Verwaltung haftet, wenn der Anspruch der Körperschaft das Gesamtgut betrifft (dies ist regelmäßig der Fall: § 1459 Abs. 1 BGB), jeder Ehegatte persönlich m i t seinem Vorbehalts- und Sondergut (§ 1459 Abs. 2 BGB). Zu einer Zwangsvollstreckung i n das Gesamtgut ist dagegen ein Titel gegen beide Ehegatten erforderlich (§ 740 Abs. 2 ZPO, Ausnahme § 741 ZPO). Das bedeutet bei der Gesamtschuldlage, daß es ausreicht, wenn die Ehegatten nacheinander verklagt werden. Hat die Körperschaft einen Geldanspruch gegen die Ehegatten, so kann sie beide getrennt verklagen und danach i n das Gesamtgut vollstrecken. Etwas anderes gilt, wenn eine Gesamthandsverbindlichkeit vorliegt. Dies ist der Fall, wenn die Klage der Körperschaft auf eine Verfügung aus dem Ge105 Schwab, S. 286f.; Enneccerus/Lehmann, L B , § 83 I I I ; Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I I I b ; StJSch-Pohle, ZPO, Anm. I I I 2 b zu § 62. 106 Schönke/Kuchinke, L B , § 24 I V 2; Rosenberg /Schwab, L B , § 50 I H b ; Schwab, S. 285 f.; Palandt, BGB, A n m . 3 zu § 2058. 107 StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I I 2 b zu § 62; Palandt, BGB, A n m . 4 zu § 2059. I n Betracht kommen hier hauptsächlich Geldforderungen der Behörde gegen die Miterbengemeinschaft. Beispiel: Baudispensvertrag m i t der Vereinbarung freiwilliger Vorauszahlungen auf den Erschließungsbeitrag (BVerwG, DVB1 1967, 40). 108 Keine notwendige Streitgenossenschaft liegt vor, w e n n die Gesamthänder zur Herbeiführung der Auflassung (also nicht unmittelbar zum V o l l zug der Auflassungserklärung) verurteilt werden sollen. Auch f ü r § 925 B G B genügt es, daß mehrere rechtskräftige Urteile dem Grundbuchamt vorgelegt werden. (So R G 71, 370; B G H , N J W 1963, 1612; StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I I 2 b zu § 62; a.A. Schwab, S. 286 f., der bei Auflassungsklagen gegen Miterben eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft stets f ü r gegeben erachtet).

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

57

samtgut gerichtet ist (Vollzug der Auflassung eines i m Gesamtgut stehenden Grundstücks). Da die Ehegatten nur gemeinsam verfügen können, müssen sie gemeinschaftlich verklagt werden. Sie sind dann tatsächlich notwendige Streitgenossen 109 . 4. Weitere Fälle, in denen das Gesetz eine gemeinschaftliche Ausübung eines Rechts anordnet

Das Zivilrecht hat noch an verschiedenen Stellen die gemeinschaftliche Ausübung eines Rechts, insbesondere die gemeinsame klageweise Geltendmachung eines Gestaltungsrechts angeordnet 110 . Für den Verwaltungsprozeß spielen nur einige dieser Vorschriften eine Rolle. a) Bedeutung auch für das öffentliche Recht hat die Vorschrift des § 747 S. 2 BGB, wonach mehrere Teilhaber über den gemeinschaftlichen Gegenstand i m ganzen nur gemeinschaftlich verfügen können. Für die Miteigentümer gibt § 1011 BGB eine erweiterte Einzelbefugnis: jeder Miteigentümer kann Ansprüche aus dem Eigentum i n A n sehung der ganzen Sache geltend machen. § 1011 entspricht damit § 2039 BGB. Es ergeben sich die gleichen Ergebnisse wie bei der Erbengemeinschaft hinsichtlich des Vorliegens einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft. Für die Klage gegen die Miteigentümer bleibt es jedoch bei der Regelung des § 747 S. 2 BGB. Die Miteigentümer können eine Leistung nur gemeinsam erbringen; damit liegt eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft vor. Grunsky 1 1 1 bringt hierfür folgendes Beispiel: A, B und C sind durch öffentlich-rechtlichen Vertrag befreit worden, auf ihrem Grundstück Einstellplätze für Kraftwagen zu schaffen. Als Gegenleistung haben sie sich der Gemeinde gegenüber verpflichtet, i h r einen Teil des Grundstücks abzutreten, damit dort öffentlicher Parkraum geschaffen werden kann. Die Abtretung des Grundstückteils können die Miteigentümer nur gemeinsam vornehmen, da sie nur gemeinsam verfügungsberechtigt sind. Bei einer Klage der Gemeinde auf Auflassung (und nicht nur auf Herbeiführung der Auflassung) sind die Miteigentümer somit tatsächlich notwendige Streitgenossen. b) Können mehrere Gläubiger aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrags eine unteilbare Leistung fordern, so kann gemäß § 432 BGB 109 110

I I I 2. 111

Vgl. hierzu F. Baur, FamRZ 1962, 510 f. Vgl. die Aufzählung der Vorschriften bei Rosenberg/Schwab, S. 247.

L B , § 50

5 8 4 . Teil: Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft

jeder Leistung an alle beanspruchen. Damit ist jeder Gläubiger zur Erhebung einer Anfechtungsklage selbständig befugt 112 . Haben sich mehrere gegenüber einer Behörde durch öffentlichrechtlichen Vertrag dergestalt verpflichtet, daß sie nur gemeinsam eine Leistung erbringen können, so können sie nur gemeinsam verklagt werden 1 1 3 . c) Einen Fall der Verwaltungsgemeinschaft, der auch für das öffentliche Recht Bedeutung haben kann, regelt § 2224 BGB, wonach mehrere Testamentsvollstrecker das A m t gemeinschaftlich führen. Liegt nicht der Ausnahmefall des § 2224 Abs. 2 BGB vor, so können die Testamentsvollstrecker ein ihrer Verwaltung unterliegendes Recht nur gemeinschaftlich gerichtlich geltend machen (§ 2212 BGB) bzw. müssen die Testamentsvollstrecker gemeinschaftlich verklagt werden, wenn ihnen die Verwaltung des Nachlasses zusteht und der Anspruch nicht gegen den Erben geltend gemacht w i r d (§2213 BGB). I n diesen Fällen besteht eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft. Für den Verwaltungsprozeß kommen die Fallgruppen i n Betracht, die oben bei der Miterbengemeinschaft erörtert wurden. 5. Zusammenfassung

Die Untersuchung hat ergeben, daß auch i m Verwaltungsprozeß Fallgestaltungen denkbar sind, die zu einer tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft führen. Insbesondere kann durch den Abschluß öffentlich-rechtlicher Verträge eine nur gemeinschaftliche Prozeßführungsbefugnis herbeigeführt werden. Wenn diese Fälle auch praktisch nicht häufig auftreten werden, so läßt sich doch schon daraus ersehen, daß auch i m Verwaltungsprozeß das Institut der notwendigen Streitgenossenschaft nicht völlig hinter der notwendigen Beiladung zurücktritt, sondern durchaus sein Anwendungsgebiet hat.

112 Dieser F a l l wäre z. B. gegeben, w e n n sich die Behörde mehreren gegenüber zur Durchführung einer bestimmten Maßnahme verpflichtet hätte. 113 Gemeinschaftliche Schuld; R G R K , BGB, A n m . 1 zu § 420. Als Beispiel k a n n der F a l l des O V G Lüneburg (DÖV 1968, 803) angeführt werden, w e n n sich mehrere gemeinsam (im F a l l des O V G Lüneburg w a r es n u r einer) zur Erstellung des Wanderwegs verpflichtet hätten.

Fünfter

Teil

Die Bestimmung des Verhältnisses der notwendigen Beiladung zu den Fällen der notwendigen Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt. im allgemeinen I. Weitere Eingrenzung des Problemkreises 1. Der übereinstimmende Wortlaut von § 65 Abs. 2 V w G O und § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt.

§ 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . bestimmt als Voraussetzung für eine notwendige Streitgenossenschaft, daß das streitige Rechtsverhältnis allen Streitgenossen gegenüber nur einheitlich festgestellt werden kann 1 . Demgegenüber lautet die Formulierung des § 65 Abs. 2 VwGO, daß ein Dritter dann notwendig beizuladen ist, wenn er an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung auch i h m gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Damit scheinen die gesetzlichen Voraussetzungen sinngemäß übereinzustimmen. Dennoch wollen Schunck-De Clerck schon aus dem Wortlaut eine Verschiedenheit der Voraussetzungen herauslesen 2 : eine notwendige Streitgenossenschaft liege vor, wenn das streitige Rechtsverhältnis nur einheitlich festgestellt werden könne, das bedeute also, daß nach materiellem Recht der Dritte mitklagen oder mitverklagt werden müsse. Eine Beiladung habe dagegen zu erfolgen, wenn die Entscheidung nur einheitlich ergehen könne. Dies sei dann der Fall, wenn nach dem zugrunde liegenden materiellen Rechtsverhältnis die Entscheidung die rechtlichen Interessen des Dritten zwangsläufig berühren müsse. Diese Abgrenzung kann i n dieser Allgemeinheit nicht richtig sein. Die Fälle, i n denen Schunck-De Clerck eine notwendige Streitgenos1 Unter einheitlicher Entscheidung ist eine gleichzeitige u n d außerdem inhaltlich übereinstimmende Entscheidung zu verstehen (Lent , I h J 90, 29). Die Entscheidung muß aus Rechtsgründen einheitlich ergehen. Die notwendig einheitliche Entscheidung schließt bei der gemeinsamen Klage nicht aus, daß gegenüber einem Streitgenossen ein Prozeßurteil ergeht, da j a auch einer allein klagen kann. Es muß also n u r die materiell-rechtliche Entscheidung einheitlich ergehen {Rosenberg¡Schwab, L B , § 50 I V 1 a). 2 V w G O , A n m . 2 h aa zu §§ 65, 66.

Notw. Beiladung

n

a l . notw. Streitgenossenschaft

senschaft annehmen, sind nur solche, die unter § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . fallen. I n den Fällen des § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt. muß der Dritte gerade nicht klagen oder verklagt werden. Die Ansicht Schunck-De Clercks hätte zur Folge, daß i m Verwaltungsprozeß §62 Abs. 1 ZPO l . A l t . durch die notwendige Beiladung ersetzt wäre. Eine solche Beschränkung des Anwendungsbereichs der notwendigen Streitgenossenschaft kann dem Wortlaut des § 64 VwGO, der auf den § 62 ZPO uneingeschränkt verweist, nicht entnommen werden. Ob eine Entscheidung mehreren gegenüber nur einheitlich ergehen kann oder aber ein Rechtsverhältnis mehreren gegenüber nur einheitlich festgestellt werden kann, ist i n der Wirkung auf Dritte das gleiche. Auch § 65 Abs. 2 VwGO ist auf die Feststellungswirkung eines Urteils zugeschnitten. Bei der Abfassung seines Wortlauts hat § 62 ZPO als Vorbild gedient 3 . Demgemäß ist auch die h. M. der Ansicht, daß dem Wortlaut der gesetzlichen Voraussetzungen keine unterschiedlichen Anwendungsgebiete der beiden Institute entnommen werden können 4 . 2. Der Vorrang der Parteistellung

Da nach dem Gesetzeswortlaut beide Institute i n den gleichen Fällen zur Anwendung kommen können, ist zunächst zu prüfen, wie notwendige Beiladung und besondere Streitgenossenschaft generell zu einander i n Beziehung stehen. Dabei w i r d insoweit als Hypothese angenommen, daß eine Anwendung beider Institute i n den gleichen Fällen nach Sinn und Zweck möglich ist. Nach dem Wortlaut des § 65 Abs. 2 V w G O kann nur ein Dritter beigeladen werden. Klagt jemand selbst als Streitgenosse oder w i r d er als solcher verklagt, so liegt zwar eine Mehrheit von Prozessen vor. Diese Mehrheit ist aber zum Zwecke der gemeinschaftlichen Verhandlung, Beweisaufnahme und Entscheidung i n einem Verfahren verbunden 5 . Der notwendige Streitgenosse kann damit nicht beigeladen werden, da er an dem streitigen Rechtsverhältnis, das zwar Gegenstand einer Mehrheit von Prozessen, aber nur eines Verfahrens ist, bereits als Partei beteiligt ist 6 . Die Voraussetzungen des § 65 Abs. 2 liegen damit nicht vor. Damit ist noch nicht geklärt, ob ein Beteiligter überhaupt selbst Klage erheben kann, wenn die Voraussetzungen der notwendigen Beiladung vorliegen. Wie schon oben gesagt, würde ein solches Zurück3

P. Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 198. P. Schlosser ebd.; Grunsky, S. 256; J. Martens, VerwArch. 60, 197; Heinze, VerwArch. 52, 302; Ule, V w G O , A n m . I I 1 zu § 66. 5 Rosenberg/Schwab, L B , § 56 I V 1. 6 So auch ausdrücklich Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 6 zu § 64. 4

I. Weitere Eingrenzung des Problemkreises

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treten der besonderen Streitgenossenschaft hinter die notwendige Beiladung bedeuten, daß es Fälle der fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß nicht geben würde. Abgesehen davon, daß ein solches Ergebnis m i t der unbeschränkten Anwendung des § 62 ZPO, wie sie § 64 V w G O anordnet, nicht zu vereinbaren wäre — wobei der Gesetzgeber bei der Schaffung der Verwaltungsgerichtsordnung die für den Zivilprozeß entwickelten Fälle der notwendigen Streitgenossenschaft kannte —, widerspricht dies dem auch i m Verwaltungsprozeß geltenden Grundsatz, wonach das Ingangsetzen eines Prozesses Sache der Beteiligten ist (§§ 81 ff. VwGO) 7 . Damit steht es dem Kläger frei, wen er verklagen w i l l , und einem Beteiligten, ob er selbst klagen w i l l . Würde die notwendige Streitgenossenschaft durch die notwendige Beiladung verdrängt, so wäre die Klagemöglichkeit für diese Fälle eingeschränkt. Es kann nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber dieses schon dem § 81 V w G O widersprechende Ergebnis zulassen wollte. Dies hätte auf jeden Fall einer näheren Erwähnung bedurft. Die notwendige Beiladung t r i t t somit zurück, wenn der weitere Beteiligte sich selbst als notwendiger Streitgenosse am Verfahren beteiligen w i l l . Etwas anderes kann auch dann nicht gelten, wenn ein Beteiligter zunächst nicht als Partei i n das Verfahren mit einbezogen war und deshalb notwendigerweise beigeladen wurde, später aber selbst klagen w i l l oder verklagt wird. Die Möglichkeit eines nachträglichen Parteibeitritts unter den Bedingungen, wie sie für den Zivilprozeß entwickelt wurden 8 , ist auch i m Verwaltungsprozeß gegeben. Dem Dritten muß es noch nach seiner Beiladung möglich sein, ein Urteil für sich zu erstreiten. Gleichermaßen muß es dem Kläger erlaubt sein, den Beigeladenen noch nachträglich zu verklagen 9 . 3. Zusammenfassung

Die vorstehende Untersuchung, die unter der Hypothese durchgeführt wurde, daß notwendige Beiladung und notwendige Streit7

Z u m T e i l betrachtet m a n die Befugnis des Klägers, den Prozeß i n Gang zu setzen, als einen F a l l der Dispositionsmaxime. Unter die Dispositionsmaxime k a n n aber w o h l n u r die Verfügung über den Streitgegenstand i n einem bereits anhängigen Prozeß fallen. 8 Vgl. hierzu Rosenberg/Schwab, L B , §42111; A. Blomeyer, L B , § 1 1 5 I V und insbesondere Henckel, Parteilehre, S. 215 ff. 9 W i r d der zunächst Beigeladene später Partei, so ist der Beiladungsbeschluß durch das Gericht wieder aufzuheben, da die Voraussetzungen f ü r die Beiladung insoweit entfallen sind, als der weitere Beteiligte nicht mehr D r i t t e r ist. Nach h.L. ist der Beiladungsbeschluß nach Wegfall seiner V o r aussetzungen wieder aufzuheben (Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 58 zu § 65; einschr. O V G Münster, DVB1 1955, 98).

Notw. Beiladung

n

a l . notw. Streitgenossenschaft

genossenschaft i n den gleichen Fällen zur Anwendung kommen können, hat gezeigt, daß die Frage einer notwendigen Beiladung bei Prozeßführungsbefugnis des Dritten nur i n den Fällen auftreten kann, i n denen der Dritte tatsächlich nicht i n das Verfahren als Partei m i t einbezogen ist. Für diese Fälle ist zu entscheiden, ob das Gericht verpflichtet ist, den Dritten beizuladen oder ob nicht schon bei Vorliegen der Voraussetzungen für eine notwendige Streitgenossenschaft nach §62 Abs. 1 l . A l t . eine notwendige Beiladung ausgeschlossen ist. II. Der Stand der Meinungen in Literatur und Rechtsprechung zum Verhältnis notwendige Beiladung — fakultativ notwendige Streitgenossenschaft 1. Die Ansicht der Wissenschaft

Dem Problem wurde bisher keine große Beachtung geschenkt. Vielfach w i r d dargelegt, wie sich Streitgenossenschaft und Beiladung i n ihren Wirkungen unterscheiden; nur selten w i r d jedoch geprüft, wie sich der Anwendungsbereich der beiden Institute zueinander verhält, ob sie streng zu trennen sind oder nebeneinander für die gleiche Fallgestaltung zur Anwendung kommen können. So sagen z.B. Redekerv. Oertzen 10 und H. H. Rupp 11 , daß beide Institute ihrem Wesen nach ganz verschieden seien und zählen auf, worin diese Unterschiede bestünden. Sie folgern daraus, daß Streitgenossenschaft und Beiladung streng voneinander zu trennen seien und das Fehlen eines Streitgenossen durch Beiladung nicht geheilt werden könne. Unbeantwortet bleibt damit die Frage des Verhältnisses der notwendigen Beiladung zur notwendigen Streitgenossenschaft i n den Fällen des § 62 Abs. 1 ZPO l . A l t . Auch die übrigen Kommentare zur Verwaltungsgerichtsordnung sagen nichts Konkretes über dieses Verhältnis aus. EyermannFröhler 1 2 bemerken nur, daß der Streitgenosse eine Parteistellung habe und nicht noch beigeladen werden könne; die weiteren Kommentare sprechen dieses Verhältnis überhaupt nicht an. Soweit vereinzelt zum Verhältnis der beiden Institute Stellung genommen wird, werden die beiden möglichen Meinungen vertreten. a) Strenge

Trennung

13

der beiden

Anwendungsbereiche

Grunsky sagt, daß eine notwendige Beiladung nur i n Betracht komme, wenn der Dritte nicht Verfahrenspartei sein könne. Er geht 10 11 12

V w G O , RdNr. 11 zu § 64. JZ 1964, 106. VwGO, RdNr. 6 zu § 64.

I I . Meinungsstand i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung

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davon aus, daß es die Funktion der notwendigen Beiladung sei, diejenigen Personen, die selbst nicht Verfahrenspartei sein könnten, die aber von den Urteilswirkungen unmittelbar betroffen würden, am Prozeß zu beteiligen. Daß die Beiladung nur für diese Fälle notwendigerweise anzuordnen ist, schließt er daraus, daß i n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung, die von der Rechtsprechung bereits vor Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung anerkannt wurden und die der Gesetzgeber bei § 65 VwGO vor Augen gehabt hat, der Dritte niemals Verfahrenspartner werden konnte. Grunsky kommt damit zu einer strengen Trennung. Dieses Ergebnis hat Grunsky jedoch nicht schlüssig begründet. A l l e i n daraus, daß die typischen Fälle der notwendigen Beiladung die Fälle sind, i n denen der Dritte selbst nicht aktiv oder passiv legitimiert ist, kann noch nicht gefolgert werden, daß die Beiladung nur i n diesen Fällen notwendig ist. Es hätte vielmehr genauer untersucht werden müssen, warum die Beiladung i n den typischen Fällen notwendig ist, u m dann zu prüfen, ob die notwendige Beiladung ihren Zweck nicht erfüllen kann, wenn der Dritte selbst Verfahrenspartei sein könnte. So gibt es auch i m vergleichbaren Institut der streitgenössischen Nebenintervention Fälle, i n denen der Nebenintervenient Partei sein könnte. Trotzdem ist anerkannt, daß auch derjenige Nebenintervenient sein kann, der Verfahrenspartei sein könnte. Bichler 14 kommt zu einer scharfen Trennung zwischen notwendiger Beiladung und notwendiger Streitgenossenschaft, indem er die verschiedenen Funktionen von Streitgenossenschaft und Beiladung gegenüberstellt. Seiner Ansicht nach dient die Beiladung der Gewährung rechtlichen Gehörs, während m i t der notwendigen Streitgenossenschaft widersprüchliche Entscheidungen verhindert werden sollen. Allein die Darlegung der verschiedenen Funktionen von Streitgenossenschaft und Beiladung kann aber nicht schlüssig begründen, daß i n allen Fällen notwendiger Streitgenossenschaft eine notwendige Beiladung von vornherein ausgeschlossen ist. Es ist möglich, daß auch i n den Fällen, i n denen für den Dritten die Voraussetzungen der notwendigen Streitgenossenschaft vorliegen, dieser aber nicht Verfahrenspartei ist, der Zweck der notwendigen Beiladung (nach Bichler die Gewährung rechtlichen Gehörs) eine Beiladung erfordert. Dies wäre näher zu prüfen. Müncks 15 untersucht das Problem, ob auch derjenige beigeladen werden kann, der selbst klagen könnte. Er kommt zu dem Ergebnis, daß eine Beiladung von Amts wegen hier unzulässig sei, da es Sinn und 13 14 15

S. 257. S. 64 ff. S. 20 ff.

Notw. Beiladung

n

a l . notw. Streitgenossenschaft

Zweck der Beiladung sei, denjenigen eine Beteiligung am Rechtsstreit zu ermöglichen, die selbst ihr Recht nicht als Verfahrenspartei verteidigen könnten. Damit würde eine notwendige Beiladung i n den Fällen, i n denen die Voraussetzungen für aktive Streitgenossenschaft vorliegen, ausscheiden. Dagegen wäre w o h l nach der Ansicht von Müncks eine Beiladung notwendig, wenn auf der Passivseite die Voraussetzungen für eine besondere Streitgenossenschaft vorliegen und der Dritte nicht als Partei beteiligt ist. Ob die notwendige Beiladung tatsächlich nur die Funktion hat und ob es für den selbst Klageberechtigten nicht i m Einzelfall erforderlich sein kann, sein Recht auf einem anderen Weg als durch Klage geltend machen zu können, ist noch näher zu untersuchen. b) Vermischung

der Anwendungsbereiche

Eine Vermischung zwischen notwendiger Streitgenossenschaft und notwendiger Beiladung nimmt J. Martens 10 an. Nach seiner Ansicht ist eine Beiladung dann notwendig, wenn der Dritte das zwischen den Parteien ergehende Urteil i m Ergebnis dadurch i n Frage stellen könnte, daß er von seiner i h m zustehenden Klagebefugnis Gebrauch macht. I n diesem Fall sei das Gericht verpflichtet, das Urteil durch die Beiladung aufgrund der i n § 121 V w G O angeordneten Wirkung allgemeinverbindlich zu machen. J. Martens geht davon aus, daß die Miterben, von denen jeder nach § 2039 BGB einzeln klagen kann, notwendige Streitgenossen sind, wenn einige oder alle Klage erheben 17 . Klage hier nur ein M i t erbe, so gehe die Klagebefugnis der übrigen Miterben nicht verloren, da sich die Rechtskraft des Urteils, zumindest soweit es die Klage abweisen würde, nicht auf die anderen Miterben erstrecke 18 . Damit könne jeder der übrigen Miterben das Urteil dadurch i n Frage stellen, indem er erneut klage. Durch den Verwaltungsakt und dessen Anfechtung sei aber ein Verfahren i n Gang gesetzt worden, das eine einheitliche Entscheidung über die Rechtsfolge erforderlich mache. Dies könne nur dadurch erreicht werden, daß die nicht als Verfahrenspartei beteiligten Miterben notwendig beigeladen würden. 16

VerwArch. 60, 213 ff. (217, 224). J. Martens muß zwangsläufig bei Klage mehrerer Miterben eine notwendige Streitgenossenschaft annehmen, w e n n er das Gericht f ü r verpflichtet hält, die nicht beteiligten Miterben beizuladen. Da die gesetzlichen Voraussetzungen f ü r beide Institute die gleichen sind — soweit man eine V e r m i schung annimmt —, müssen bei einer Prozeßführungsbefugnis des D r i t t e n u n d Identität des Streitgegenstands auch die Voraussetzungen für eine f a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft vorliegen, w e n n m a n eine (notwendige) Beiladung f ü r erforderlich hält. 18 Die h. L. n i m m t keine Rechtskrafterstreckungen an. F ü r eine einseitige Rechtskrafterstreckung aber Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I I 2 a. 17

I I . Meinungsstand i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung

65

Ob die Beiladung tatsächlich diesen Zweck haben soll und damit der Grundsatz von der inter partes Wirkung der Urteile für den Verwaltungsprozeß praktisch aufgehoben werden soll, ist unten bei der Zweckbestimmung der notwendigen Beiladung zu untersuchen. Stahl 1 9 kommt zu dem Ergebnis, daß notwendige Beiladung und fakultativ notwendige Streitgenossenschaft konkurrieren können, soweit ihr Anwendungsbereich übereinstimmt und die jeweiligen Voraussetzungen gegeben sind. Das Rechtsschutzbedürfnis zwinge nicht zu der Annahme, daß eine Beiladung nur möglich sei, wenn der Dritte keine Klagemöglichkeit habe. Allerdings ist er der Ansicht, daß der Anwendungsbereich wegen des unterschiedlichen Zwecks zum Teil nicht übereinstimme. Insbesondere solle die Beiladung nur bezwecken, daß ein Dritter seine Rechtsverhältnisse gegen nachteilige Entscheidungswirkungen verteidigen könne. Bei nur neutralen oder vorteilhaften Urteilswirkungen sei eine Beiladung nicht möglich, eine Konkurrenz scheide damit aus. Für eine Vermischung t r i t t auch Bettermann ein. I n einer Urteilsanmerkung zu einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. 9. 196620 ist er i m Gegensatz zum Bundesverwaltungsgericht der Ansicht, daß § 31 Abs. 2 FG 2 1 nicht nur die Zuständigkeit regele, vielmehr das Feststellungsamt verpflichte, über die Anträge mehrerer Beteiligter notwendig einheitlich zu entscheiden. Damit seien diejenigen Beteiligten, die Klage erheben würden, notwendige Streitgenossen nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt. Bettermann nimmt weiter an, daß die Beiladung der Mitbeteiligten, die keinen Feststellungsantrag gestellt haben, unerläßlich ist, wenn der Schaden einheitlich gegenüber allen Beteiligten festgestellt werden muß. Ebenso sagt Bettermann i n einem Aufsatz über die Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Tarifvertrages 22 , ausgehend von der Hypothese, daß die Allgemeinverbindlichkeitserklärung ein Verwaltungsakt ist 2 3 und ihre Aufhebung für und gegen alle w i r k t , die von der Allgemeinverbindlichkeitserklärung betroffen werden (Außenseiter) 24 , daß bei der Anfechtungserklärung eines Außenseiters die anderen Außen19

S. 83 ff. M D R 1967, 950; A n m e r k u n g von Bettermann S. 951. 21 Gesetz über die Feststellung von Vertreibungsschäden u n d Kriegsschäden i.d.F. v o m 1.12.1965 ( B G B l I, S. 2049); § 31 Abs. 2 F G jetzt geändert durch § 2 Nr. 5 des zwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichgesetzes v o m 15. 7.1968 (BGBl I , S. 806). 22 R d A 1959, 245 ff. (251). 23 Z u m Streitstand über die Rechtsnatur der A V E Hueck/Nipperdey, LB Bd. I I , 1. H B , S. 658 ff. u n d Rechtsprechungsbericht, JuS 1965, 504. 24 Außenseiter sind Anhörungsberechtigte und damit Verfahrensbeteiligte (§ 5 Abs. 2 TVG). Sie sind a k t i v legitimiert zur Anfechtungsklage. 20

5 Stettner

66

5. Teil: Notw. Beiladung und fakult. notw. Streitgenssenschaft

seiter notwendig beigeladen werden müßten, da das Urteil i n ihren Rechtskreis einwirke. Das führe dazu, daß bei Klage mehrerer Außenseiter diese notwendige Streitgenossen nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . seien. Für den Finanzprozeß sind Ziemer-Birkholz 2 5 der Ansicht, daß ein Fall der notwendigen Beiladung vorliegt, wenn nicht alle notwendigen Streitgenossen tatsächlich klagen. 2. Die Behandlung des Problems in der Rechtsprechung

Soweit ersichtlich hat sich die Rechtsprechung noch nicht ausdrücklich mit diesem Problem auseinandergesetzt. Aus der Neigung, die Beiladung auf Kosten der notwendigen Streitgenossenschaft auszudehnen 26 , kann auf eine Tendenz zur Vermischung geschlossen werden. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt i n einem Urteil vom 27. 3.1963 27 die Auffassung, daß die Klage eines von mehreren Erben nicht ohne weiteres zur Beiladung der übrigen verpflichtet (und damit w o h l auch mehrere klagende Erben nicht ohne weiteres notwendige Streitgenossen sind). Für den von i h m zu entscheidenden Fall nimmt das Bundesverwaltungsgericht aus Gründen, die hier dahingestellt bleiben können, eine Verpflichtung des Gerichts an, die übrigen Miterben beizuladen. H . H . Rupp hat i n einer Anmerkung zu diesem Urteil bemerkt, daß das Bundesverwaltungsgericht w o h l der Ansicht war, daß jeder einzelne Miterbe den Anspruch einklagen konnte. Denn wären alle M i t erben nur gemeinsam klageberechtigt gewesen, so wäre ein Fall der tatsächlich notwendigen Streitgenossenschaft gegeben, eine Beiladung wäre damit ohne Nutzen gewesen, da der Dritte dadurch nicht Verfahrenspartei wird. Da das Bundesverwaltungsgericht aber i m konkreten Fall annimmt, daß jeder Miterbe klagebefugt ist und die anderen Miterben notwendig beizuladen sind 28 , müssen zwangsläufig auch die Voraussetzungen für eine notwendige Streitgenossenschaft vorliegen. Das Bundesverwaltungsgericht hält damit das Gericht auch dann für verpflichtet, beizuladen, wenn die Voraussetzungen der notwendigen Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 1. A l t . gegeben sind. I n einem obiter dictum bemerkt das Bundesverwaltungsgericht an anderer Stelle 29 , daß eine Beiladung auch dann notwendig sein kann, 25

FGO, RdNr. 7 zu § 59. Vgl. Grunsky (S. 256), der auf diese Tatsache hinweist. 27 16, 23 = JZ 1964, 105 m i t A n m e r k u n g von ff. ff. Rupp. 28 H.H. Rupp, JZ 1964, 107 ist der Ansicht, daß die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung auch i n diesem F a l l nicht vorliegen; bejahend dagegen Bachof, Rechtsprechung des B V e r w G I I , S. 181. 29 B V e r w G 18, 124 ff. (126). 26

I I I . Methode der weiteren Untersuchung

67

wenn mehrere Personen auf der Kläger- oder Beklagtenseite derart i n Rechtsgemeinschaft stehen, daß die Entscheidung aus materiell-rechtlichen Gründen nur einheitlich gegen sie ergehen kann. I m Urteil vom 14.1.1966 30 ist das Bundesverwaltungsgericht der A n sicht, daß ein Miteigentümer notwendig beizuladen ist, wenn eine A b rißverfügung allein gegenüber dem anderen Miteigentümer erlassen ist und dieser dagegen Anfechtungsklage erhebt. Der Beigeladene sei selbst klagebefugt, auch wenn die Abrißverfügung i h m gegenüber nicht ergangen sei, da die Verfügung auch i n seine Rechte eingreife (das Haus könne nicht zur Hälfte abgerissen werden). Da das BVerwG die Voraussetzungen der notwendigen Beiladung für gegeben hält, müßte es bei gemeinsamer Klage — die nach dieser Entscheidung wegen der Betroffenheit des Miteigentümers möglich sein müßte — zur notwendigen Streitgenossenschaft kommen 3 1 . I n anderen Fällen, i n denen Bundesverwaltungsgericht und Obergerichte bei der Gesamthand eine Einzelprozeßführungsbefugnis zugelassen haben 32 , wurde nichts über die Notwendigkeit der Beteiligung der übrigen Gesamthänder bemerkt. Es ist für das Zivilprozeßrecht bestritten, ob i n diesen Fällen bei Klage mehrerer Miterben eine notwendige Streitgenossenschaft nach §62 Abs. 1 ZPO l . A l t . vorliegt. N i m m t man dies an, so hätten die nicht klagenden Miterben notwendigerweise beigeladen werden müssen, soweit man einen gemeinsamen Anwendungsbereich von Beiladung und Streitgenossenschaft bejaht und die Beiladung nicht i n einzelnen Fällen wegen ihres unterschiedlichen Zwecks ausgeschlossen ist 3 3 .

I I I . Z u r Methode der weiteren Untersuchung

Da sich die Voraussetzungen der notwendigen Beiladung und der besonderen Streitgenossenschaft decken und somit die Urteilswirkungen als Abgrenzungsmerkmal ausscheiden, kann eine Lösung des Problems nur i n der Weise erfolgen, daß aus dem Zweck der beiden Institute i h r Verhältnis zueinander bestimmt wird. Da weiterhin feststeht, daß die 30

DVB1 1966, 792 m i t A n m . v o n Bettermann. Diese Auffassung w u r d e v o m B V e r w G i n M D R 1972, 974 aufgegeben. 31 Eine notwendige Beiladung n i m m t f ü r diesen F a l l auch J. Martens (VerwArch. 60, S. 225) an. Ablehnend dagegen Bettermann, DVB1 1966, 793. 32 BVerwG, DÖV 1959, 188, N J W 1965, 1546; V G H Kassel, N J W 1958, 1203). 33 Stahl, der davon ausgeht, daß die Beiladung die Verteidigung gegen nachteilige Urteilsfolgen bezweckt, n i m m t i n diesem F a l l keine notwendige Beiladung an, da das U r t e i l gegenüber den Miterben n u r vorteilhaft w i r k e n kann, w e n n bei Abweisung der Klage diese w e i t e r h i n klageberechtigt bleiben (S. 84). 5*

68

5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

notwendige Streitgenossenschaft i n den Konkurrenzfällen der notwendigen Beiladung vorgeht, braucht nur der Zweck der notwendigen Beiladung näher bestimmt und dann geprüft zu werden, ob dieser Zweck auch i n den Fällen der besonderen Streitgenossenschaft eine Beiladung erfordert, wenn der Dritte nicht Verfahrenspartei ist. Der Zweck der notwendigen Beiladung kann nicht aus dem Norminhalt der Beiladung entnommen werden; dieser soll ja gerade nach dem Sinn der Norm bestimmt werden 34 . Vielmehr muß der Zweck einer Norm und damit auch der der notwendigen Beiladung aus der Stellung der Norm i n einem größeren Funktionszusammenhang (also hier die Aufgabe der Beiladung i m Verwaltungsprozeß und die besondere Funktion der notwendigen Beiladung) ermittelt werden. Eine solche Zweckbestimmung ist einmal Auslegungshilfe, w e i l Inhalt und Grenzen einer Norm durch den Normzweck bestimmt werden 35 . Zum anderen gibt sie Auskunft über die zugrundeliegenden Wertungen. Die Zweckbestimmung der notwendigen Beiladung kann jedoch nur aufgrund der Fälle durchgeführt werden, i n denen unzweifelhaft die Voraussetzungen der notwendigen Beiladung vorliegen und keine Konkurrenzfragen auftreten. I m folgenden sollen daher die typischen Fälle der notwendigen Beiladung aufgezeigt werden. Dies braucht nur beispielhaft zu geschehen, ohne den Versuch einer Vollständigkeit. Die Bestimmung der typischen Fälle ist hier deshalb leicht möglich, w e i l der Gesetzgeber bei der Abfassung des § 65 Abs. 2 V w G O die Fälle i m Auge gehabt hat, die die Rechtsprechung bereits vorher als Fälle notwendiger Beiladung behandelt hat, und die gesetzliche Definition des Begriffs „notwendige Beiladung" i n § 65 Abs. 2 VwGO sich inhaltlich m i t den i n Rechtsprechung und Schrifttum aufgestellten Begriffsbestimmungen deckt 36 . Diese Fälle können somit als typische Fälle angesehen werden. Sind sie dargestellt, so ist zu untersuchen, i n welchem Sinn hier die Entscheidung einheitlich ergehen muß. Sodann ist zu prüfen, warum diese notwendig einheitliche Entscheidung i m Gegensatz zu den Fällen der einfachen Beiladung eine Beiladung erfordert.

34

Vgl. hierzu Henckel, Prozeßrecht, S. 41 f.; Larenz, Methodenlehre, S. 311 ff. Henckel, Prozeßrecht, S. 41 f.; Larenz, Methodenlehre, S. 311; A. Blomeyer, LB, § 2 IV. 36 Bachof, M D R 1950, 376; Bettermann, DVB1 1951, 74; O V G Münster MDR 1951, 637; VRspr. 7, 637. 35

IV. Zweck der notwendigen Beiladung

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I V . Der Zweck der notwendigen Beiladung als Grundlage für die Bestimmung ihres Verhältnisses zu den Fällen der besonderen Streitgenossenschaft 1. Die typischen Fälle der notwendigen Beiladung vor Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung

Der Begriff „notwendige Beiladung" ist vom Preußischen OVG zu § 70 PreußLVG entwickelt und i n ständiger Rechtsprechung beibehalten worden 3 7 . Eine notwendige Beiladung wurde i n folgenden 3 Fallgruppen angenommen 38 : a) I m Verfahren über die Ungültigkeit von Wahlen mußte der Gewählte beigeladen werden. b) I m Prozeß gegen die Gemeindevertretung, i n dem auf Streichung eines Kandidaten aus der Wählerliste geklagt wurde, mußte der betroffene Kandidat beigeladen werden. c) I m Verwaltungsstreitverfahren über die Anerkennung einer Ortschaft als selbständige Landgemeinde oder eines Guts als selbständiger Gutsbezirk mußten alle Grundstückseigentümer der betroffenen Gemeinden oder Gutsbesitzer beigeladen werden. Das Gericht hielt eine Beiladung des aufgeführten Personenkreises für notwendig, da das U r t e i l gegen alle, m i t h i n auch gegenüber diesem Personenkreis w i r k t , und diesem daher Gelegenheit gegeben werden muß, seine Rechte wahrzunehmen. Auch nach 1945 haben die Obergerichte aufgrund der Rechtsprechung des Preuß.OVG das Rechtsinstitut der notwendigen Beiladung überwiegend anerkannt 3 9 , wobei der Bayer. Verwaltungsgerichtshof 40 keinen Unterschied zwischen einfacher und notwendiger Beiladung machte. Auch die Literatur hat sich größtenteils für die Anerkennung dieses Instituts ausgesprochen 41. Hauptanwendungsfälle der notwendigen Beiladung waren die A n fechtung eines privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakts m i t zugleich begünstigender und belastender W i r k u n g aufgrund der Wohnungs37 Erstmals taucht der Begriff i n der Entscheidung vom 2. M a i 1876, Pr.OVG 1, 12 auf. 38 Vgl. hierzu näher Stahl , S. 66 f.; Bichler , S. 27 ff., m i t Nachweisen über die Rechtsprechnug des Pr.OVG. 39 BVerwG 2, 189; Hess. VGH, DÖV 1949, 479; OVG Hamburg, D V 1949, 474. Näher hierzu Bichler , S. 40 ff. 40 ZMR 1954, 1215.

41

Z. B. Bachof, DÖV 1949, 364 ff. und MDR 1950, 375 ff.; Bettermann , DVB1

1951, 39 ff, 72 ff; W. Bauer , DÖV 1949, 189 ff, 226 ff, der allerdings i n allen Fällen der Beiladung eine Pflicht des Gerichts annimmt.

70

5. Teil: Notw. Beiladung und fakult. notw. Streitgenossenschaft

mangel- und Preisgesetzgebung und einer Inanspruchnahmeverfügung aufgrund des Reichsleistungsgesetzes42. Erhob ein Vermieter Anfechtungsklage gegen eine Zuweisungsverfügung nach § 15 Abs. 1 WBewG, so war die Beiladung des Zugewiesenen 43 notwendig. Umgekehrt bedurfte es i m Anfechtungsprozeß des zunächst Zugewiesenen gegen die i n der Einspruchsinstanz erfolgte Aufhebung der Zuweisungsverfügung der Beiladung des Vermieters 44 . Richtete sich dagegen die Anfechtungsklage des Vermieters nicht gegen eine Zuweisungsverfügung, sondern die ihr zeitlich vorausgehende Erfassungsverfügung, durch die Wohnraum von der Bewirtschaftung erfaßt wurde, so war die Beiladung nicht zwingend erforderlich, da diese Entscheidung die Rechtsposition des Zugewiesenen nicht unmittelbar berührte 45 . Eine Beiladung des Vermieters wurde weiterhin für erforderlich gehalten bei einem Anfechtungsprozeß des Mieters gegen eine Entscheidung über eine preisbehördliche Ausnahmegenehmigung gemäß § 3 der VO über das Verbot von Preiserhöhungen vom 26.11.1936, m i t der dem Vermieter eine Erhöhung des Mietzinses gestattet wurde 4 6 . I m Anfechtungsprozeß des von einer Inanspruchnahmeverfügung nach §§ 2a, 15 des Reichsleistungsgesetzes Betroffenen wurde die Beiladung des Dritten für notwendig angesehen, dem der beschlagnahmte Gegenstand übereignet oder zur Verfügung gestellt wurde 4 7 . 2. Das Kennzeichnende der typischen Fälle notwendiger Beiladung und der Grund für die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung

a) Betrachtet man die typischen Fälle der notwendigen Beiladung, so kann man feststellen, daß der notwendig Beigeladene selbst keine Parteistellung einnehmen könnte und immer dem Kläger entgegengesetzte Interessen hat, somit die Aufrechterhaltung der behördlichen Entschei42

Hierzu Bichler, S. 39 ff. B V e r w G 2, 189; a. A. Bachof, M D R 1950, 376: n u r beim Zwangsmietvertrag nach § 16 Abs. 1 Wohnraumbewirtschaftungsgesetz, der beide Teile v e r pflichtet, nicht bei der einseitig verpflichtenden Zuweisungsverfügung liegt notwendige Beiladung vor. 44 O V G Münster, VRspr. 4, 61. 45 O V G Münster, DVB1 1950, 241; Bichler (S. 41) weist aber daraufhin, daß nicht v ö l l i g k l a r ist, ob die Beiladung nach Ansicht des Gerichts eine einfache oder notwendige war. 46 Hess, V G H , D V 1949, 73; str., a. A .Bachof, M D R 1950, 376: n u r die m i t W i r k u n g zwischen zwei Vertragsparteien erfolgende Preisfestsetzung, nicht aber eine Preisgenehmigung f ü h r t zur notwendigen Beiladung. 47 Hess. V G H , M D R 1950, 374. 43

I V . Zweck der notwendigen Beiladung

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dung wünscht; dies, obwohl anerkannt ist, daß der Beigeladene jede der beiden Parteien unterstützen könnte. Die mangelnde Legitimation des Dritten ergibt sich aus der Struktur des Verwaltungsprozesses, nämlich daß die Körperschaft zu verklagen ist, die den Verwaltungsakt erlassen hat (§ 78 VwGO). Eine notwendige Streitgenossenschaft zwischen Körperschaft und Drittem würde dem widersprechen. Der typische Anwendungsbereich der notwendigen Beiladung ist daher der Verwaltungsakt m i t Doppelwirkung. A l l e i n daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, daß eine Beiladung nur notwendig ist, wenn der Dritte nicht Partei werden kann 4 8 , Kläger und Dritter entgegengesetzte Interessen haben und die stattgebende Entscheidung den Dritten i n seinen Rechten nachteilig berühren würde. Dies kann erst aufgrund der den typischen Fällen zugrunde liegenden Wertung entschieden werden. b) Es fällt weiter auf, daß diese Fälle einer notwendigen Beiladung jeweils Anfechtungsklagen betrafen. Dies hängt einmal damit zusammen, daß die Anfechtungsklage zum Zeitpunkt dieser Gerichtsentscheidungen die vorherrschende Klageart war. Erst später erkannte man, daß dem einzelnen auch subjektive Rechte gegen den Staat zustehen könnnen 49 . Damit stand ursprünglich der Rechtsschutz gegen die Eingriff sverwaltung i m Vordergrund. Gegen diese konnte der Bürger geschützt werden, indem es i h m gestattet wurde, i m Wege der Anfechtungsklage eine Beseitigung des Eingriffs zu erreichen 50 . Zum anderen beruht dies auf der W i r k u n g des auf eine Anfechtungsklage hin ergehenden Aufhebungsurteils 51 . Der Gesetzgeber hat für Eingriffe der Hoheitsverwaltung die Denkfigur des Verwaltungsakts geschaffen. Wie bereits weiter oben dargelegt wurde, erzeugt schon dieser Verwaltungsakt unmittelbare rechtliche Wirkungen und gestaltet damit die Rechtslage. Indem der Gesetzgeber i n § 113 Abs. 1 V w G O angeordnet hat, daß das Gericht auf eine begründete Anfechtungsklage hin den Verwaltungsakt aufzuheben hat und dieser damit selbst eine Rechtsänderung herbeiführt, hat er das Urteil zu einem Gestaltungsurteil gemacht. c) Die spezifische Urteilswirkung bei Gestaltungsurteilen ist die Gestaltungswirkung 5 2 . I m Zivilprozeß ist es umstritten, ob die Gestaltung 48

So aber Grunsky, S. 257. Z u r historischen Entwicklung des Begriffs des subjektiven Rechts vgl. Henke , S. 9 ff. 50 Vgl. hierzu Grunsky , S. 327. 51 Der Fall, daß die Anfechtungsklage abgewiesen w i r d , bleibt hier außer Betracht. Eine solche Entscheidung ist ein Feststellungsurteil, das n u r unter den formell Beteiligten w i r k t u n d daher die Rechte D r i t t e r nicht präjudiziert (iSchlosser , Gestaltungsklagen, S. 195, F N 2). 52 Nikiisch , S. 40 f. Ob das Gestaltungsurteil daneben auch noch eine materielle Rechtskraft entfaltet, braucht hier nicht untersucht zu werden (vgl. 49

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5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

eines Urteils absolut w i r k t oder ob es auch subjektive Grenzen der Gestaltungswirkung gibt. Die h. L. nimmt für den Zivilprozeß eine absolute W i r k u n g an 5 3 . Einige Autoren sprechen sich demgegenüber für eine Relativierung der Gestaltungswirkung allgemein oder i n bestimmten Fällen aus 54 . Sie vertreten jedoch zum Teil für den Verwaltungsprozeß die gegenteilige Auffassung. So geht Grunsky, der für den Zivilprozeß der Ansicht ist, daß die Gestaltungswirkung nicht weiter reicht als die materielle Rechtskraft, für den Verwaltungsprozeß von einer absoluten W i r k u n g der Gestaltung aus, da das Institut der notwendigen Beiladung gerade darauf beruhe, daß auch ein Dritter von den Urteilswirkungen betroffen werden könne 55 . Es ist hier nur die Frage zu prüfen, ob das Anfechtungsurteil, wenn es Wirkungen entfaltet, absolut (gegenüber jedermann) oder relativ (nur gegenüber den Prozeßbeteiligten) w i r k t . Noch unberücksichtigt bleibt die Frage, ob ein Anfechtungsurteil nicht erst dann W i r k u n gen entfaltet, wenn ein notwendig Beizuladener tatsächlich beigeladen wurde. Auch Grunsky ist so zu verstehen, daß seiner Ansicht nach der Gesetzgeber für den Verwaltungsprozeß die absolute W i r k u n g der Gestaltung gewollt hat, unbeschadet der Frage, ob das Urteil überhaupt Wirkungen entfalten kann, wenn der Dritte nicht beigeladen wurde. Das Argument Grunskys ist aber nicht völlig durchschlagend, da die notwendige Beiladung auch den Zweck haben könnte, die Wirkungen des Gestaltungsurteils zu erweitern, sollte dieses sonst nur relative Wirkung haben. Ebenso sagt Bettermann, der für den Zivilprozeß die Theorie entwickelt hat, daß Dritte die i m Urteil vorgenommene Gestaltung nur anerkennen müssen, wenn sie auch eine rechtsgeschäftliche Gestaltung gleichen Inhalts anerkennen müßten 56 , daß die Beiladung gerade dann notwendig sei, wenn die Entscheidung auch ohne die Beiladung des Dritten diesem gegenüber w i r k e n würde 5 7 . Damit bringt er zum Ausdruck, daß das Anfechtungsurteil auch gegenüber Dritten W i r k u n g entfaltet. hierzu P. Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 406 ff.). I m Verwaltungsprozeß w i r d auch Gestaltungsurteilen nach überwiegender Ansicht materielle Rechtskraft zuerkannt (Ule, V w G O , A n m . I I 2 b zu § 41; Bichler, S. 192, F N 5). 53 P. Schlosser, Gestaltungsklagen S. 160 ff.; StJSch-Pohle, ZPO, A n m . V I 3 zu § 325, Bötticher, Festschrift, S. 511 ff., 515. 54 Nikiisch, S. 86 ff; Grunsky, S. 484 ff; Bettermann, Vollstreckung, S. 99 f.; Brox, FamRZ 1963, 392 ff. 55 S. 488. 86 Vollstreckung, S. 96 ff. 67 DVB1 1951, 74 I n R d A 1959, 57 sagt Bettermann, daß für die Bestimmung, inwieweit die Aufhebung eines Verwaltungsakts gegen D r i t t e w i r k t , zu fragen ist, wie w e i t dies die Aufhebung durch die Verwaltungsbehörde t u n würde.

I V . Zweck der notwendigen Beiladung

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Gegen eine Relativierung der Gestaltungswirkung hat sich auch Bachof 58 ausgesprochen, der darin eine logische Ungeheuerlichkeit sieht. Dazu ist zu sagen, daß zwar eine relative Gestaltungswirkung logisch denkbar ist, aber i n den Fällen der privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakte aus rechtlichen Gründen nicht möglich ist 5 9 . Belastung und Begünstigung eines Verwaltungsakts sind nur verschiedene Wirkungen ein und derselben Verfügung und können damit nur einheitlich aufgehoben werden 60 . Gleicher Ansicht sind i m Ergebnis für die Fälle des mehrseitigen Verwaltungsakts auch Roßmann und Nikiisch. Roßmann 61 sagt, daß die Entscheidung der Verwaltungsbehörde nicht für und gegen jedermann wirke, sondern nur gegenüber bestimmten Personen. Gegenüber diesen könne aber auch nur ein Anfechtungsur teil wirken. Damit w i r d nur festgestellt, gegen wen i m Einzelfall das Urteil tatsächlich w i r k t . Auch Roßmann geht davon aus, daß die Gestaltung nur einheitlich erfolgen kann, wenn zwei Personen von einem Verwaltungsakt betroffen werden 62 . Ähnlich sind auch die Ausführungen von Nikiisch, der bemerkt, daß die Gestaltungswirkung des Urteils ebensoweit reicht wie die Gestaltungswirkung des angefochtenen Verwaltungsakts 63 . Eine relative Gestaltungswirkung bei der Aufhebung eines mehrseitigen Verwaltungsakts nehmen nur Jesch64, der Hessische V G H 6 5 und auch Obermayer 66 an, die sagen, daß die Aufhebung des Verwaltungsakts nur gegenüber dem Kläger, nicht jedoch gegenüber dem fälschlich nicht Beigeladenen wirke, da die Rechtskraft auf die Parteien beschränkt sei. Dabei w i r d jedoch die Gestaltungswirkung mit der Rechtskraftwirkung unzulässiger vermengt. § 121 V w G O regelt nur die Grenzen der materiellen Rechtskraft, nicht die der Gestaltungswirkung. Es ist grundsätzlich davon auszugehen, daß ein Gestaltungsurteil absolute 58

M D R 1950, 376. P.Schlosser , Gestaltungsklagen, S. 196; Nikiisch , S.96. 60 Bichler , S. 192. 61 S. 118 ff. 62 S. 118. 63 S. 94; Nikiisch bringt als Beispiel, w o schon die m i t dem Verwaltungsakt erfolgte Gestaltung absolut w i r k t , die Inanspruchnahme nach dem B u n desleistungsgesetz, da dadurch der Empfänger gegenüber jedermann Eigentümer w i r d . Nikiisch verkennt nicht, daß das durch die Urteilswirkungen gestaltete Rechtsverhältnis v o n präjudizieller Bedeutung f ü r die Rechtsbeziehungen D r i t t e r sein kann. Insofern handle es sich aber gar nicht u m die Frage, ob das U r t e i l auch gegenüber diesen w i r k e , sondern u m die davon zu trennende Frage, ob dieser das U r t e i l anerkennen müsse (dagegen aber P.Schlosser , Gestaltungsklagen, S. 191; Zeuner, Z Z P 80, 505 f.). 64 S. 101 f. 65 M D R 1950, 374. 66 I n Mang/MaunzlMayer/Obermayer, S. 242 f. 59

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5. Teil: Notw. Beiladung und fakult. notw. Streitgenossenschaft

Wirkung hat, da es Sinn des Gestaltungsurteils ist, nach allen Seiten umfassende Rechtsklarheit zu schaffen 67 . d) I n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung muß somit die Entscheidung deshalb notwendig einheitlich ergehen, weil ein stattgebendes Urteil nur i n der Weise wirksam sein kann, daß auch weitere Personen, die nicht Verfahrenspartei sind, von der Entscheidung betroffen werden. Hier ergibt sich aber das Problem, daß nach der überwiegenden Meinung ein Gestaltungsurteil gegenüber allen aufgrund seiner Absolutheit w i r k t . Es kann nicht Sinn des § 65 Abs. 2 VwGO sein, jeden Dritten, dessen Rechte irgendwie durch ein Aufhebungsurteil berührt werden, beiladen zu müssen. Dieser Ansicht neigt zwar Menger 68 zu, wenn er sagt, daß es zweifelhaft sei, ob zwischen einer Beiladung nach § 65 Abs. 1 und § 65 Abs. 2 VwGO unterschieden werden könne; denn wenn ein Verwaltungsakt angefochten sei, so dürfe auch einem Dritten gegenüber, den der Erlaß eines Verwaltungsakts i n seinen rechtlich geschützten Interessen berührt habe, die Entscheidung nur einheitlich ergehen. Schwierigkeiten einer Abgrenzung zwischen einfacher und notwendiger Beiladung können jedoch nicht zum völligen Zurücktreten der einfachen Beiladung führen. Das Problem stellt sich hier deswegen, weil bei der Abfassung des § 65 Abs. 2 VwGO der § 62 Abs. 1 ZPO als Vorbild gedient hat. § 65 Abs. 2 VwGO ist damit auf die Feststellungswirkung eines Urteils zugeschnitten und paßt nicht für die Gestaltungswirkung, von der alle erfaßt werden. Aus dem Wortlaut kann somit auch keine Folgerung für den Anwendungsbereich der notwendigen Beiladung bei Gestaltungsurteilen gezogen werden. Gerade die typischen Fälle der notwendigen Beiladung lassen erkennen, daß nur diejenigen von der Gestaltungsw i r k u n g Betroffenen notwendig beizuladen sind, die besonders intensiv von der Entscheidung berührt werden, wenn diese Wirkungen entfaltet. So wurde bei der Anfechtung eines Zwangsmietvertrags nur derjenige notwendigerweise beigeladen, der selbst Rechte und Pflichten aus dem Mietvertrag hat, nicht jedoch ein an der Aufhebung rechtlich interessierter Mitbewerber. Es ist heute herrschende Meinung, daß bei der Abgrenzung der einfachen von der notwendigen Beiladung auf die Intensität der Wirkung der Entscheidung auf die Rechtsverhältnisse Dritter abzustellen ist 6 9 . 67

P. Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 196. VerwArch. 55, 184, FN39. 69 Vgl. statt vieler B V e r w G 2, 189 f.; Schunck/De Clerck, VwGO, A n m . 2 h aa zu § 65. Dagegen v e r t r i t t Bachof (MDR 1950, 376) die Auffassung, daß eine Beiladung dann notwendig sei, wenn der Verwaltungsakt nicht n u r u n m i t t e l bare Rechtsbeziehung zwischen Behörde und Kläger, sondern auch zwischen diesem u n d einem D r i t t e n geschaffen habe. Z u m Streitstand ausführlich Stahl, S. 56 ff. 68

I V . Zweck der notwendigen Beiladung

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Bisher wurde jedoch noch kein überzeugendes Abgrenzungskriterium gefunden, wann die Berührung so intensiv ist, daß der Dritte beigeladen werden muß 70 . Aufgabe dieser Untersuchung ist es nicht, eine solche Abgrenzung zu versuchen. I n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung ergibt sich die besondere Intensität des Berührens daraus, daß m i t einem stattgebenden Urteil dergestalt i n die Rechte des Dritten eingegriffen wird, daß dieser selbst Klage erheben hätte können, wenn ein Verwaltungsakt diese Rechtsfolge bereits ausgesprochen hätte. Wäre ein Zwangsmietvertrag durch die Behörde selbst wieder aufgehoben worden, so hätte der Zwangsmieter die Befugnis gehabt, i m Klagewege gegen die Aufhebung vorzugehen. Ging es erst bei einem Verwaltungsstreitverfahren u m die Aufhebung des Zwangsmietvertrags, so wurden dem Mieter m i t der notwendigen Beiladung nur die Rechte eingeräumt, die er ähnlich auch bei einer Aufhebung durch die Verwaltungsbehörde gehabt hätte, nämlich Beteiligung an einem Gerichtsverfahren, i n dem er selbständige Angriffs- und Verteidigungsmittel geltend machen und abweichende Sachanträge stellen konnte. 3. Der mit der Schaffung des Instituts der notwendigen Beiladung im Vergleich zur einfachen Beiladung zusätzlich verfolgte Zweck

a) Die mit der einfachen Beiladung

verfolgten

Zwecke

aa) Die Wahrung der Interessen des Dritten § 65 Abs. 1 V w G O bestimmt als Voraussetzung für die Beiladung eines Dritten, daß dessen Interessen durch die Entscheidung berührt werden. Damit zeigt das Gesetz selbst einen Grund, warum die Beiladung vorgesehen ist: der Dritte soll Gelegenheit erhalten, seine Rechte, die durch die Entscheidung berührt werden, vor Gericht selbst zu verteidigen 71 . Dem entgegen steht die Berechtigung des Gerichts, den Dritten i n diesen Fällen auch dann von Amts wegen beizuladen, wenn dieser seine Rechte nicht wahrnehmen w i l l , und i h n umgekehrt trotz seines Antrags nicht beizuladen. Abweichend von diesem Gesetzeswortlaut vertritt Grunsky die Ansicht, daß der Dritte auch i n den Fällen der einfachen Beiladung einen Anspruch auf Beiladung habe und er damit auf seinen 70 So auch Stahl (S. 59). Er selbst n i m m t an, daß eine Beiladung dann notwendig ist, wenn die Gefahr droht, daß ein Rechtsverhältnis des D r i t t e n durch die Entscheidung endgültig nachteilig berührt w i r d (S. 81 f.). 71 So schon Bettermann , DVB1 1951, 74.

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5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

Antrag hin beizuladen sei 72 . Er führt aus, daß die Vorschriften über die einfache Beiladung die Sachverhalte regeln wollten, für die die Z i v i l prozeßordnung die Nebenintervention vorsehe. Dies ergebe sich auch daraus, daß nach h. L. i m Verwaltungsprozeß Nebenintervention und Streitverkündung nicht zulässig seien 73 . Da aber i m Zivilprozeß derjenige, bei dem die Voraussetzungen für eine Nebenintervention vorlägen, nach seinem eigenen Ermessen entscheiden könne, ob er beitrete oder nicht, müsse dem Dritten auch i m Verwaltungsprozeß ein Anspruch auf Beiladung zustehen, den er geltend machen könne. Das Wort „kann" i n § 65 Abs. 1 V w G O beziehe sich nur auf die Beiladung von Amts wegen. Eine solche Einschränkung kann dem Wortlaut des § 65 Abs. 1 VwGO nicht entnommen werden. Weiterhin erfordert nicht die Wahrung der Rechte des Drittbeteiligten, daß dieser einen Anspruch auf Beiladung hat. Bei der unmittelbaren Gestaltung eines Rechts des Dritten ist dieser nach § 65 Abs. 2 V w G O beizuladen. Für die sonst rechtlich Interessierten ist entweder eine Beteiligung i n diesem Verfahren nicht erforderlich, da sie ihre Rechte anderweitig durchsetzen können, oder es besteht für sie kein Anspruch, daß die Entscheidung i n einem bestimmten Sinne getroffen wird. So kann der Wunschmieter des Vermieters bei der Anfechtung eines Zwangsmietvertrags beigeladen werden. Er hat aber keinen Anspruch, daß die Entscheidung i n einem bestimmten Sinne ergeht. Bei der Anfechtung einer Abrißverfügung wegen Baufälligkeit des Hauses werden auch die rechtlichen Interessen des Architekten berührt. Dieser kann daher beigeladen werden. W i r d nicht beigeladen, so ist er i n einem Prozeß über einen Schadensersatzanspruch an dieses Urteil nicht gebunden. Einen Anspruch auf Beiladung hätte i n diesen Fällen nur der Gesetzgeber anordnen können. Für eine Korrektur des Gesetzeswortlauts besteht auch i m Hinblick darauf, daß für den Zivilprozeß eine andere Regelung gilt, kein Anlaß. Liegt es somit i m Fall der einfachen Beiladung i n der Hand des Gerichts, wen es beilädt, so folgt daraus, daß die einfache Beiladung nicht nur den Zweck haben kann, Dritten die Darlegung und Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen zu ermöglichen; denn dann wäre dem Gericht kein Ermessen eingeräumt worden.

72 73

S. 250 f. So z. B. V G H Kassel, N J W 1965, 603.

I V . Zweck der notwendigen Beiladung

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bb) Die Möglichkeit einer besseren Sachverhaltsaufklärung durch Beiziehung des Dritten U m die weiteren m i t Beiladung verfolgten Zwecke zu erkennen, ist es erforderlich, von der Sicht des Gerichts aus zu prüfen, was dieses veranlassen könnte, eine Beiladung anzuordnen. I m Verwaltungsprozeß gilt der Untersuchungsgrundsatz; das Gericht hat die Aufgabe, den Sachverhalt ohne Rücksicht auf den Vortrag der Beteiligten von Amts wegen zu erforschen (§ 86 Abs. 1 VwGO). Auch wenn dieser Grundsatz theoretisch streng von dem i m Zivilprozeß geltenden Verhandlungsgrundsatz zu trennen ist, so unterscheidet sich doch die Sammlung des Prozeßstoffs i n beiden Verfahren praktisch kaum voneinander. I m Zivilprozeß führen die Aufklärungsbeschlüsse zu einer Annäherung an den Untersuchungsgrundsatz, während i m Verwaltungsprozeß das Gericht auch nur insoweit Nachforschungen anstellt, als es von den Beteiligten darauf hingewiesen wird. Diese Vermischung rechtfertigt sich daraus, daß beide Maximen der Ermittlungen des wahren Sachverhalts dienen sollen, somit die Geltung des einen oder des anderen Grundsatzes eine Frage der Zweckmäßigkeit ist 7 4 . Von dieser Sicht aus kommt man zu dem Ergebnis, daß das Gericht sein Ermessen gerade dann i m Sinn der Anordnung der Beiladung ausüben muß, wenn es sich von dem Beigeladenen weitere Aufklärung des Sachverhalts erhofft. Bettermann 7 5 sagt, daß i n den Beiladungsvorschriften ein Stück berechtigter Skepsis gegen den Wert der Untersuchungsmaxime als Garantie für richtige Sachverhaltsermittlung enthalten sei. cc) Die Beiladung als M i t t e l der Prozeßökonomie a) Grundgedanke der Prozeßökonomie ist die Verringerung staatlichen Arbeitsaufwands 76 . Daß dieser Forderung auch das Institut der Beiladung dienen soll, ergibt sich aus § 121 VwGO. § 121 VwGO ordnet an, daß ein rechtskräftiges Urteil die Beteiligten bindet, soweit über den Streitgegenstand entschieden wurde. § 121 VwGO regelt damit allgemein auch die subjektiven Grenzen der Rechtskraft. Die Beiladung könnte somit ein M i t t e l sein, die subjektiven Grenzen der Rechtskraft zu erweitern. Dieser Ansicht ist die h. L. ohne nähere Begründung, wenn sie annimmt, daß das Urteil gegenüber dem Beigeladenen mate-

74 75 76

Hassold , S. 97, F N 144. DVB1 1951, 74. P. Schlosser , Einverständliches Parteihandeln, S. 25.

78

5. Teil: Notw. Beiladung und fakult. notw. Streitgenossenschaft

rielle Rechtskraft äußere 77 . Folgt man dieser Ansicht, so könnte m i t der Beiladung nur i n den Fällen die Führung weiterer Prozesse verhindert werden, i n denen der Beigeladene einen Prozeß mit identischem Streitgegenstand führen könnte oder i n denen die Entscheidung selbst als Vorfrage i n einem weiteren Prozeß von Bedeutung ist. Ist dagegen der Dritte nur hinsichtlich einer Vorfrage interessiert und gehört sein Rechtsverhältnis nicht zum Streitgegenstand, so wäre er trotz Beiladung i n einem späteren Prozeß an diese Entscheidung nicht gebunden, da Gegenstand der Rechtskraftwirkung eines Urteils nur der Tenor und nicht die Entscheidungsgründe sind. So wäre i n dem vorher angeführten Beispiel der Architekt, der zu dem Prozeß über eine Abrißverfügung beigeladen wurde und dessen Verschulden i n den Urteilsgründen festgestellt wird, i n dem Verfahren über einen Schadensersatzanspruch nicht an diese Entscheidung gebunden. Ebenso wäre der Dritte bei einer Verpflichtungsklage auf einen begünstigenden Verwaltungsakt, der i h n belasten würde, trotz Beiladung an die stattgebende Entscheidung nicht gebunden; er könnte vielmehr den daraufhin ergehenden Verwaltungsakt anfechten, da der Streitgegenstand der beiden Klagearten verschieden ist 7 8 . Die Beiladung könnte regelmäßig nicht der Prozeßökonomie dienen, wenn sie nur eine Erweiterung der subjektiven Grenzen der Rechtskraft zur Folge hätte. ß) N i m m t man das der Beiladung vergleichbare Institut des Z i v i l prozesses, die Nebenintervention, so sieht man, daß dort keine Rechtskrafterstreckung vorgesehen ist, sondern eine spezielle Interventionsw i r k u n g das Kennzeichnende ist (§ 68 ZPO). Diese Interventionswirkung dient der Prozeßökonomie, da der Nebenintervenient i m Umfang des § 68 ZPO an das Urteil gebunden ist und das Gericht bei einem weiteren Prozeß zwischen Nebenintervenient und Hauptpartei insoweit keine eigenen Feststellungen zu treffen hat. Von der Rechtskraftwirkung unterscheidet sich die Interventionswirkung dadurch, daß die Rechtskraft die Entscheidung über den prozessualen Anspruch, die Interventionswirkung aber die Richtigkeit der Entscheidung und die Ordnungsgemäßheit der Prozeßführung zum Gegenstand hat. Demgemäß vertreten J. Martens 79 und i h m folgend Grunsky 8 0 die Ansicht, daß die 77 Ule, VwGO, Anm. I I I 2 zu §66; SchunckIDe Clerck, V w G O , A n m . 4 b zu §65, 66; Klinger, V w G O , A n m . D 2 zu §121; Bettermann, DVB1 1951, 74. — Z u m Streitstand ausführlich Stahl, S. 122 ff. 78 Darauf weist zu Recht Stahl (S. 129 f.) hin. Es ist bestritten, ob bei der Verpflichtungsklage auf Erlaß eines Verwaltungsakts m i t Doppelwirkung der D r i t t e notwendig beizuladen ist. Das B V e r w G (2, 189) n i m m t dies an. I n diesem F a l l hätte auch bei der notwendigen Beiladung eine bloße Rechtskrafterstreckung keine Wirkung. 79 VerwArch. 60, 356 ff.

I V . Zweck der notwendigen Beiladung

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einfache Beiladung nicht zu einer Rechtskrafterstreckung, sondern zu einer Interventionswirkung führt. Dies schließt Martens konsequent daraus, daß der einfach Beigeladene vermöge der — nach seiner (Martens') Ansicht bestehenden — D r i t t w i r k u n g aller Urteile wie jeder nicht Klageberechtigte ohne weiteres an die Entscheidung gebunden sei, so daß m i t der Beiladung selbst eine andere Wirkung verknüpft sein müsse. Grunsky, der der Auffassung Martens' über die D r i t t w i r k u n g der Urteile nicht zustimmt, nimmt ebenfalls an, daß die Beiladung eine der Interventionswirkung vergleichbare Wirkung haben müsse, da die Beiladung sonst ein Schlag ins Wasser sei. Eyermann-Fröhler 8 1 wollen den Begriff der Rechtskraft ausweiten, um zu einer Bindung des Beigeladenen zu kommen. Nach ihrer Auffassung umfaßt die Rechtskraftwirkung wie die Interventionswirkung auch die der Entscheidung zugrunde liegenden Feststellungen und rechtlichen Beurteilungen einschließlich der präjudiziellen Rechtsverhältnisse. Gegen die Ansicht von Eyermann-Fröhler bestehen Bedenken, da dieser weite Begriff der Rechtskraft, wie schon die Regelung der Interventionswirkung zeigt, dem Zivilprozeß fremd ist und damit auch i m Verwaltungsprozeß nicht ohne zwingende Gründe eingeführt werden sollte. Stahl lehnt zu Recht auch eine analoge Anwendung des § 68 ZPO ab, da der Beigeladene nicht wie der Nebenintervenient einer Partei, sondern dem Verfahren zugeordnet sei, und damit die Beiladungswirkung i m Verhältnis zu beiden Prozeßparteien bestehen müsse, während die Interventionswirkung nur i m Verhältnis zur unterstützten Partei gegeben sei 82 . Er sieht die Urteilswirkung der einfachen Beiladung i n einer Feststellungswirkung: Rechtsansichten und tatsächliche Feststellungen seien für das Zweitgericht i m Verfahren zwischen einem Hauptbeteiligten und dem vormals Beigeladenen bindend 83 . Dieser Ansicht ist zuzustimmen. Aus § 121 VwGO ergibt sich, daß der Gesetzgeber den Beigeladenen an das Urteil binden wollte. Da dies über die Erweiterung der subjektiven Grenzen der Rechtskraft nicht möglich ist, muß der Beiladung eine spezielle Wirkung zukommen. Diese kann nur darin bestehen, daß der Beigeladene an die Feststellungen i n den Entscheidungsgründen gebunden ist. Der Wortlaut des § 121 VwGO bezieht sich nicht ausdrücklich auf die materielle Rechtskraft 84 .

80 81 82 83 84

S. 253. VwGO, RdNr. 14 zu § 66. S. 124. S. 131. M i t dieser Begründung auch Stahl, S. 131.

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5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

Sieht man die Beiladungswirkung i n der Weise, so w i r d die Beiladung eines Dritten nicht nur i n dessen Interesse oder zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts vorgenommen. Die Prozeßökonomie ist ein weiterer Zweck der notwendigen Beiladung, der i m Einzelfall i m Vordergrund stehen kann, wenn der Dritte kein Interesse hat, seine Rechte schon i n diesem Prozeß geltend zu machen 85 . b) Der Grund für die Notwendigkeit der Beiladung in den typischen Fällen aa) Die Prozeßökonomie als Grund für die Notwendigkeit der Beiladung a) Wie oben erörtert, ist die Erfüllung des Gebots der Prozeßökonomie — umfassende Erledigung des gesamten Rechtsstoffs und Vermeidung widersprüchlicher Entscheidungen — schon ein Hauptzweck der einfachen Beiladung. K a n n aber das Gericht bei der einfachen Beiladung sein Ermessen dahingehend ausüben, ob eine Beteiligung des Dritten prozeßökonomisch ist, so handelt es sich bei der Beiladung um eine Maßnahme der Prozeßleitung i m weiteren Sinne. Die ordnungsgemäße Prozeßleitung ist Aufgabe und Verpflichtung des Gerichts. Auch wenn prozeßleitende Verfügungen i n das Ermessen des Gerichts gestellt sind, so hat es doch pflichtgemäß zu erwägen, ob es von seiner Befugnis Gebrauch machen soll 86 . Das bedeutet, daß das Gericht schon bei der einfachen Beiladung zu prüfen hat, ob die Prozeßökonomie eine Beiladung erfordert. Zu der Beiladung ist es dann verpflichtet — auch wenn ein Prozeßbeteiligter daraus kein Recht herleiten kann —, wenn dadurch eine erschöpfende Erledigung des Rechtsstreits herbeigeführt werden kann und ein neuer Rechtsstreit vermieden wird, soweit nicht andere Prozeßgrundsätze (z. B. Beschleunigung des Verfahrens) entgegenstehen. Der Grundsatz der Prozeßökonomie kann also das Gericht schon i n den Fällen der einfachen Beiladung zur Beiladung verpflichten. 85 Es gibt aber auch vereinzelt Fälle der einfachen Beiladung, i n denen das U r t e i l keine Wirkungen gegenüber dem D r i t t e n äußert, die nicht schon ohne Beiladung eintreten würden. So w e n n die Ehefrau des Kindvaters bei Namensverleihung an das uneheliche K i n d beigeladen w i r d (Fall des V G H Stuttgart, VRspr. 11, 764). Das Namensrecht ist i n § 12 B G B geschützt, so daß ihre Interessen berührt werden. Trotzdem müßte die Ehefrau auch ohne einfache Beiladung diese Entscheidung hinnehmen. Weiterhin k a n n ein Gesellschafter bei Rücknahme der Gewerbezulassung eines Mitgesellschafters i m Verwaltungsrechtsstreit beigeladen werden. Die Entscheidung w ü r d e auch ohne Beiladung gegen i h n w i r k e n (Fall des BVerwG, GewA. 1965, 34). Es sind die Fälle, i n denen die Gestaltung die Interessen eines D r i t t e n berührt, ohne daß die Berührung so intensiv ist, daß eine notwendige Beiladung vorliegt oder der D r i t t e später i n einem sich auf dieses Rechtsverhältnis beziehenden Rechtsstreit Verfahrenspartei werden könnte. 86 Rosenberg/Schwab, L B , § 62 I V .

I V . Zweck der notwendigen Beiladung

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Die Prozeßökonomie ist damit grundsätzlich nicht ein Hauptzweck des Instituts der notwendigen Beiladung. Denn man kann nicht gut m i t dem der Prozeßökonomie dienenden Zweck der einfachen Beiladung zugleich die Notwendigkeit der Beiladung begründen 87 . Daher ist es nicht richtig, wenn der Bayer. V G H sagt, daß die Prozeßökonomie und die Möglichkeit einer umfassenden Sachaufklärung zur notwendigen Beiladung führen 8 8 . Diese sind vielmehr gesetzgeberisches Motiv für die Schaffung der Beiladung an sich. ß) Etwas anderes könnte nur gelten, wenn ein Grundsatz, der letztlich der Prozeßökonomie dient, i n bestimmten Fällen die Beteiligung eines Dritten immer zwingend erfordert, ein Ermessen des Gerichts i n prozeßökonomischer Hinsicht somit ausgeschlossen ist. Der Prozeßökonomie dient auch die materielle Rechtskraft 89 . Die Beiladung Dritter gibt die Möglichkeit, diese an das Urteil zu binden, wobei — wie bereits oben erörtert wurde — § 121 V w G O zumindest nicht i n allen Fällen der Beiladung die Rechtskrafterstreckung i m eigentlichen Sinn meint. Es ist daher denkbar, daß das Prozeßziel nur dann vollständig erreicht wird, wenn auch diejenigen an das Urteil gebunden sind, die sonst die Entscheidung nicht gegen sich gelten zu lassen bräuchten. So ist J. Martens der Ansicht, daß die Möglichkeit der Erstreckung der Rechtskraft auf Dritte — wie er sie versteht — die Beiladung D r i t ter erfordere 90 . J. Martens geht davon aus, daß Zweck eines jeden Prozesses die Rechtskraft sei 91 . Es müsse i m Hinblick auf einen bestimmten Prozeß unterschieden werden zwischen Dritten, die die Entscheidung hinnehmen müßten und solchen, die daran nicht gebunden seien 92 . Letztere seien diejenigen, denen hinsichtlich des Streitgegenstandes ein eigenes Recht zustehe, und die damit ein eigenes Klagerecht nach § 42 VwGO hätten. Diese könnten m i t einer eigenen Klage die Wirkungen des Urteils wieder aufheben oder zunächst nicht gegen sich selbst eintreten lassen. Dagegen seien diejenigen, denen kein eigenes Klagerecht eingeräumt sei, an die Entscheidung gebunden 93 . Daraus folgert J. Mar87

H. H. Rupp, J Z 1964, 107. Gleiches g i l t auch f ü r den m i t der Beiladung verfolgten Zweck der umfassenden Sachaufklärung. Dieser k a n n nicht die Notwendigkeit der Beiladung begründen. 88 DVB1 1951, 54. 89 Bettermann, DVB1 1951, 74. 90 VerwArch. 60, 199 ff. 91 So auch Goldschmidt, Der Prozeß als Rechtslage, S. 151 ff. 92 VerwArch. 60, 201 f. 93 I m Zivilprozeß werden diese Fälle auch als Fälle relativer Rechtskraftw i r k u n g m i t absoluter Geltung bezeichnet. (Nachweise bei Schwab, Z Z P 77, 133). 6 Stettner

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tens, daß die materielle Rechtskraft keineswegs auf die Parteien beschränkt sei, vielmehr gegenüber all denen wirke, die selbst kein Klagerecht hätten 9 4 . Wenn aber Ziel eines jeden Prozesses die Rechtskraft sei, so könne dieses Ziel nur dann vollständig erreicht werden, wenn die Rechtskraft auch auf diejenigen erstreckt werden könne, denen selbst ein Klagerecht zustehe. Dies sei der Grund für die Rechtsnotwendigkeit ihrer Beiladung 95 . Gegen diese Ansicht ist zunächst zu sagen, daß i n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung die Gestaltungswirkung das Kennzeichnende ist, während die materielle Rechtskraft dahinter zurücktritt. Die Gestaltungswirkung betrifft jedermann. Es kann hier nicht unterschieden werden, zwischen solchen Dritten, denen gegenüber das Urteil w i r k t , und solchen, bei denen dies nicht der Fall ist. I n diesen Fällen wäre somit zu prüfen, ob nicht die Tatsache der Gestaltungswirkung die Beiladung Dritter notwendig macht (unten r). Die Möglichkeit der Rechtskrafterstreckung könnte somit nur i n anderen Fällen die Beiladung Dritter erfordern. Selbst wenn man m i t J. Martens und Goldschmidt der Ansicht ist, daß der Prozeß der Herbeiführung eines rechtskräftigen Urteils dient 9 6 , so kann Ziel des Prozesses doch nur ein rechtskräftiges Urteil m i t den Wirkungen sein, wie sie der Gesetzgeber zuläßt 97 . Der Gesetzgeber ging davon aus, daß es zwar i m Interesse einer einheitlichen Beurteilung der Rechtslage wünschenswert wäre, die Wirkungen eines Urteils auf alle zu erstrecken. Dies würde jedoch gegen die Interessen Dritter verstoßen, da der Prozeß keine Gewähr für die Richtigkeit der Entscheidung bietet. I m Zivilprozeß gilt dies schon wegen des Verhandlungsgrundsatzes, wonach die Entscheidung i n starkem Maße von den Parteien abhängt. Daher bestimmt § 325 Abs. 1 ZPO, daß die materielle Rechtskraft auf die Parteien beschränkt ist. Auch bei dem i m Verwaltungsprozeß geltenden Untersuchungsgrundsatz hängt — wie oben schon ausgeführt — die Entscheidung maßgebend vom Verhalten der Parteien ab. Es ist auch hier dem Dritten nicht zuzumuten, an das Urteil gebunden zu sein; die subjektiven Grenzen der Rechtskraft gelten i n gleicher Weise (§121 VwGO). Für den 94 VerwArch. 60, 205. 95

S. 213. Goldschmidt, S. 151. Diese Ansicht w i r d sonst allgemein abgelehnt, da dies bedeuten würde, daß der Prozeß sich selbst zum Ziele hätte, u n d i h m jeder vernünftige Sinn fehlte (so z. B. Henckel, Parteilehre, S. 48 f f ; Gaul, Wiederaufnahme, S. 51). Der Prozeß diene vielmehr den Parteien zur Durchsetzung ihrer Rechte u n d damit der Bewährung des objektiven Rechts (Rosenberg/Schwab, L B , § 1 I I I 1). Ausführl. hierzu Rimmelspacher, S. 10 ff. (S. 19 ff.). 97 Zur Interessenlage bei der materiellen Rechtskraft Grunsky, S. 469 ff. 96

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Gesetzgeber konnte nicht das Ziel des Prozesses sein, eine Rechtskraft inter omnes herbeizuführen. Dies zeigt schon die Fassung des § 121 VwGO. Die Rechtskrafterstreckung ist Folge der notwendigen Beiladung, nicht aber ist eine Rechtskraft inter omnes Grund für die notwendige Beiladung. r) Wie schon oben gesagt, kann ein Gestaltungsurteil nur für und gegen alle wirken, wenn es eine Wirkung entfalten soll. Die Beiladung Dritter i n den typischen Fällen notwendiger Beiladung könnte den Zweck haben, eine Gestaltungswirkung des stattgebenden Urteils herbeizuführen, die ohne die Beiladung nicht eintreten würde, unbeschadet dessen, was letztlich der Grund für die fehlende Wirksamkeit des U r teils wäre. Die h. L. nimmt an, daß bei Fehlen der notwendigen Beiladung eines Dritten das stattgebende Urteil keine Wirkungen entfalten kann 9 8 , wobei — wenn es auch nicht immer ausdrücklich betont w i r d — dies nur bei Gestaltungsurteilen gelten soll 99 . Sie geht davon aus, daß die W i r kungen eines Gestaltungsurteils ohne die notwendige Beteiligung eines Dritten immer nur relativ sein könnte, da das Urteil nur inter partes wirke und der Dritte daran nicht gebunden sei. Diese beschränkte Wirkung eines Gestaltungsurteils führe aber zu einem unlösbaren Widerspruch, der eine Unwirksamkeit des gesamten Urteils erfordere 100 . Vielfach werden dabei die materielle Rechtskraft und die Gestaltungswirkung miteinander verquickt. So wenn Eyermann-Fröhler 1 0 1 sagen, daß das öffentliche Recht keine Rechtskrafterstreckung kenne und die notwendige Beiladung erfolge, w e i l nur hierdurch die Urteilswirkungen auf einen Dritten erstreckt werden könnten. Dies kann gerade für die Aufhebungsurteile nicht gelten; denn hier ist die Gestaltung die primäre Urteilswirkung, die als solche absolut w i r k t . § 121 VwGO sagt nur etwas über die Feststellungswirkung eines Urteils aus. Bei der Gestaltungswirkung geht es nicht wie bei der materiellen Rechtskraft darum, ob das Urteil auch einen Dritten bindet, sondern inwieweit das Urteil einem Dritten gegenüber wirksam ist. Wie Stahl richtig bemerkt 1 0 2 , setzt die Bindung des Dritten an ein Urteil dessen 98 B V e r w G 16, 23; 17, 293; 18, 124; Bachof, M D R 1950, 376; Ey ermann/Fr Ohler, V w G O , RdNr. 39 zu § 65; Redekerl von Oertzen, V w G O , RdNr. 22 zu § 65; Wilde, N J W 1972, 1263. 99 Stahl (S. 146) bemerkt, daß jedenfalls i n den Fällen der Rechtskrafterstreckung u n d der erweiterten Vollstreckungswirkung das U r t e i l auch bei unterlassener notwendiger Beiladung w i r k s a m ist. 100 Bei einem klageabweisenden U r t e i l w i r d dagegen angenommen, daß es w i r k s a m sei, da es keine Gestaltungswirkung habe (BVerwG 18, 124). 101 V w G O , RdNr. 26 zu § 65. 102 Stahl, S. 147 f. 6*

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Wirksamkeit voraus. Die absolute W i r k u n g der Gestaltung kann aber eine Rechtskrafterstreckung nicht voraussetzen, da dann auch eine Rechtskrafterstreckung inter omnes notwendig wäre. Vom richtigen Ausgangspunkt der absoluten Gestaltungswirkung her hat das Bundesverwaltungsgericht, aufbauend auf Bachof 103 , die Unwirksamkeit des Urteils bei fehlender notwendiger Beiladung begründet 1 0 4 . Es stellt zunächst fest, daß bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung nicht die eine Seite aufgehoben und die andere Seite bestehen gelassen werden könne. Einen Dritten könnten Urteilswirkungen, durch die auch seine Rechtsverhältnisse gestaltet würden, nur treffen, wenn auch er am Verfahren beteiligt sei. Das habe zur Folge, daß das Urteil bei fehlender notwendiger Beiladung insgesamt unwirksam sein müsse. Da das Aufhebungsurteil der wahren Rechtslage entsprechen kann und der Dritte aufgrund der Rechtslage eine Gestaltung auch zu seinen Ungunsten hinnehmen muß, kann es nicht der Rechtsverlust als solcher sein, der nach Ansicht des BVerwG eine Gestaltungswirkung nicht eintreten läßt, sondern nur die Tatsache, ein Recht ohne vorherige Anhörung oder Beteiligung zu verlieren 1 0 5 . Das Bundesverwaltungsgericht kann daher die Unwirksamkeit des Gestaltungsurteils nur m i t der fehlenden Beteiligung des Dritten am Prozeß begründen 106 . Für den Zivilprozeß ist es allgemeine Meinung, daß Prozeßverstöße i n der Regel keine Nichtigkeit der Entscheidung zur Folge haben 107 . Wenn auch unterschiedliche Auffassungen darüber bestehen, wann ein nichtiges Urteil i m einzelnen angenommen werden kann, herrscht doch Einigkeit über den Ausgangspunkt, daß dies nur der Fall sein kann, wenn dem geltenden Recht ein derartiges Urteil gänzlich fremd ist 1 0 8 . So ist man allgemein der Ansicht, daß eine Entscheidung dann w i r kungslos ist, wenn das Gericht eine Rechtsfolge ausspricht, die unzulässig oder i n ihrer A r t dem geltenden Recht unbekannt ist; weiterhin, wenn die Entscheidung aus tatsächlichen Gründen keine ihrem sachlichen Inhalt entsprechende Wirkung haben kann 1 0 9 . Diese Grundsätze, die für den Zivilprozeß herausgearbeitet wurden, müssen ebenso für den Verwaltungsprozeß gelten. Auch hier w i r d an 108

M D R 1950, 376. 18, 124 ff. 105 Bichler, S. 195. 108 Über die Reichweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör u n d seine Durchsetzung durch die notwendige Beiladung vgl. unten V. 107 Rosenberg/Schwab, L B , § 61 I V 1. 108 Hierzu insbesondere Jauernig, Z i v i l u r t e i l , S. 141 f f ; Rosenberg ¡Schwab, L B , § 61 I V 1; Jellinek, Staatsakt, S. 54 ff. 109 Rosenberg/Schwab, L B , § 61 I V 1. 104

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der grundsätzlichen Gültigkeit eines Gerichtsakts festgehalten, wie schon die Vorschriften über Revision und Wiederaufnahme zeigen, wonach auch bei schwersten Verstößen das Urteil noch wirksam ist. So übernehmen z. B. Eyermann-Fröhler die für den Zivilprozeß entwickelten Gründe für die Nichtigkeit 1 1 0 . Für den Zivilprozeß ist schon umstritten, ob die Verletzung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs überhaupt ein absoluter Revisionsgrund und ein Wiederaufnahmegrund ist 1 1 1 . Damit w i r d auf jeden Fall von der Wirksamkeit des Urteils ausgegangen. Eine andere Lösung kann auch für den Verwaltungsprozeß nicht eingreifen, wenn es u m die fehlende Beteiligung eines Dritten geht 1 1 2 . A l l e i n aus der Tatsache, daß das Institut der notwendigen Beiladung gerade verhindern w i l l , daß über die Rechte eines Dritten ohne seine Beteiligung entschieden wird, kann nicht geschlossen werden, daß bei Fehlen dieser Beteiligung das Urteil unwirksam ist. Die Regel, daß ein Verfahrensfehler nicht zur Nichtigkeit des Urteils führt, muß auch hier gelten. So sagt auch Bettermann, daß das Unterlassen der notwendigen Beiladung ein Unterfall des rechtlichen Gehörs sei und damit dieses Unterlassen höchstens zu einem Revisionsgrund führen könne, auf keinen Fall aber zur ipso-iure-Nichtigkeit des Urteils 1 1 3 . Dieser Ansicht sind m i t gleicher oder ähnlicher Begründung andere Autoren gefolgt 114 . I h r ist der Vorzug vor der h. L. zu geben 116 . ii« V w G O , RdNr. 12 zu § 107 V w G O . Rosenberg/Schwab , L B , § 85 V. Ob es sich u m einen absoluten Revisionsgrund handelt, ist bestritten. Das Bundesverfassungsgericht p r ü f t stets, ob die Entscheidung auf der Versagung des rechtlichen Gehörs beruht oder beruhen kann, u n d verneint damit einen absoluten Revisionsgrund (z.B. BVerfG 10, 274; 11, 29; 14, 15). 112 So auch Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 12 zu § 108. 118 M D R 1967, 952. V o n der Gültigkeit eines dergestalt zustandegekommenen Urteils ging Bettermann schon i n DVB1 1951, S. 74 aus. Dagegen ist das Argument Bettermanns (MDR 1967, 952), die Erstreckung der U r t e i l s w i r k u n g auf D r i t t e erfolge unabhängig v o n der Beiladung, damit könne die U n t e r lassung der Beiladung nicht zur U n w i r k s a m k e i t führen, nicht schlüssig, da es j a gerade die Frage ist, ob die Urteilswirkungen unabhängig v o n der Beiladung eintreten. 114 Grunsky, S. 258; Stahl , S. 147 f ; Bichler , S. 195; w o h l auch das BSG, N J W 1961, 750. (Hierzu Wilde , N J W 1972, 1263). 115 Nicht geklärt ist, was der zu Unrecht nicht Beigeladene gegen das auch i h m gegenüber wirkende U r t e i l machen kann. Grunsky (S. 258) u n d Stahl (S. 157) wollen dem D r i t t e n analog § 579 Abs. 1 Nr. 4 ZPO einen Wiederaufnahmegrund geben. Dagegen aber P. Schlosser (Gestaltungsklagen S. 205) u n d Henckel (ZZP 77, 331 ff), die zwar bei völliger Versagung des rechtlichen Gehörs eines Betroffenen den absoluten Revisionsgrund des § 551 N r . 5 ZPO annehmen, aber eine Wiederaufnahme deswegen ausschließen, w e i l dieses Recht n u r den formell Beteiligten zustehen kann, u n d die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht zu einer Erweiterimg des Rechtsmittelzugs führt. Sie geben dem D r i t t e n die Verfassungsbeschwerde (dagegen wiederum insbes. 111

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5. Teil: Notw. Beiladung und fakult. notw. Streitgenossenschaft

bb) Die notwendige Beiladung als Ausformung des Anspruchs Dritter, ihre Rechte i m Prozeß geltend machen zu können Dem Gesetzeswortlaut des § 65 Abs. 1 VwGO kann man entnehmen, daß die einfache Beiladung auch der Wahrnehmung der rechtlichen Interessen des Dritten dient. Allerdings liegt die Beteiligungsmöglichkeit hier i m Ermessen des Gerichts. I n den Fällen der notwendigen Beiladung werden die Rechte des Dritten durch eine Entscheidung i n stärkerem Maße betroffen. M i t der Pflicht des Gerichts, beizuladen, korrespondiert ein prozessualer Anspruch des einzelnen auf Tätigwerden des Gerichts 116 . Da die sonstigen, m i t der einfachen Beiladung verfolgten Zwecke nicht i n bestimmten Fällen eine Pflicht des Gerichts zur Beiladung erfordern würden, muß der Gesetzgeber dieses Institut gerade deswegen eingeführt haben, w e i l er dem Dritten zwar nicht i n allen Fällen des rechtlichen Berührtseins einen Anspruch auf Beiladung geben wollte, w o h l aber i n den Fällen, i n denen die Entscheidung seine Rechte i n besonderem Maße betreffen würde. Dabei stellt Bichler 1 1 7 richtig fest, daß es Sinn dieses Anspruchs nicht sein kann, den Dritten vor dem Verlust einer Rechtsposition zu schützen, da er diese Rechtsposition auch bei Beteiligung am Prozeß verlieren könne; vielmehr könne es sich nur darum handeln, daß der Dritte eine Rechtsposition nicht verlieren solle, ohne diese vor Gericht zu verteidigen. Der A n spruch auf Beiladung i n den Fällen notwendiger Beiladung ist auch — wie der Gesetzeswortlaut zeigt — so zu verstehen, daß er unabhängig von seiner Geltendmachung besteht, also das Gericht auch dann beizuladen hat, wenn der Dritte keine Kenntnis von dem Prozeß hat oder aber auf die Beiladung keinen Wert legt. Damit ist dieser A n spruch nicht nur i m Interesse des Dritten, sondern auch i m Interesse einer geordneten Rechtspflege verliehen worden 1 1 8 . Diesen Hauptzweck der notwendigen Beiladung — Gewährung eines Anspruchs des Dritten auf Beteiligung — haben alle diejenigen erkannt, die trotz Fehlens einer notwendigen Beiladung von der W i r k samkeit der Entscheidung ausgingen, während die h. L. i n der A n nahme, eine stattgebende Entscheidung i n den typischen Fällen der Stahl, S. 150 ff.). Bichler (S. 195 f.) w i l l dem D r i t t e n neben der Verfassungsbeschwerde einen Anspruch auf erneuten Erlaß des durch das U r t e i l umgestalteten Verwaltungsakts einräumen. 116 Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 60 zu § 65. 117 S. 57 f. 118 Str. ist, ob der D r i t t e auf diesen Anspruch verzichten kann. Da der A n spruch dem D r i t t e n aber auch i m Interesse einer geordneten Rechtspflege verliehen ist, k a n n auf i h n w o h l nicht verzichtet werden. (Bettermann, DVB1 1951, S. 73; Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 37 zu § 65; Bay.VGH, D Ö V 1950, 725).

I V . Zweck der notwendigen Beiladung

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notwendigen Beiladung sei ohne Beteiligung des Dritten unwirksam, den Zweck der notwendigen Beiladung gerade darin sieht, einer Entscheidung zur Wirksamkeit zu verhelfen. cc) Der Nutzen einer Untersuchung der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Anspruchs Dritter auf Beteiligung für den Umfang des Anwendungsbereichs der notwendigen Beiladung U m von diesem Ausgangspunkt her Erkenntnisse über den Anwendungsbereich der notwendigen Beiladung zu gewinnen, ist es notwendig, den Umfang dieses vom Gesetzgeber gewährten Anspruchs Dritter auf Beteiligung zu untersuchen. Da der Begriff „notwendig einheitliche Entscheidung" für den Anwendungsbereich der notwendigen Beiladung nichts Entscheidendes hergibt, ist dies die einzige Möglichkeit, zu einer Abgrenzung der notwendigen und der einfachen Beiladung, und damit auch zu einer Bestimmung des Verhältnisses zur notwendigen Streitgenossenschaft zu gelangen. Für die Lösung der Frage über Zweck und Umfang des vom Gesetzgeber der VwGO gewährten Anspruchs Dritter auf Beteiligung an einem fremden Rechtsstreit ist die Untersuchung zweckmäßig, inwieweit schon das Grundgesetz diesen Anspruch einräumt. Auch wenn der Gesetzgeber für den Fall, daß ein solcher Anspruch verfassungsrechtlich gegeben ist, frei entscheiden kann, i n welcher Weise er diesen A n spruch gewähren w i l l 1 1 9 , und er auch Dritten diesen Anspruch zusprechen kann, bei denen es die Verfassung nicht erfordert, so hat diese Untersuchung doch für den Anwendungsbereich der notwendigen Beiladung Bedeutung. Es kann einmal sein, daß das Prozeßrecht diesem verfassungsrechtlichen Grundsatz nicht immer Rechnung trägt 1 2 0 und für den Verwaltungsprozeß angenommen werden muß, daß das Institut der Beiladung auf alle Fälle Anwendung zu finden hat, i n denen eine Beteiligung des Dritten durch das Grundgesetz zwingend vorgeschrieben ist. Andererseits kann davon ausgegangen werden, daß das Institut der notwendigen Beiladung nur den Bereich der verfassungsrechtlich gebotenen Beteiligung Dritter am Rechtsstreit umfassen soll, wenn man zu dem Ergebnis kommen sollte, daß i n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung, die zur Schaffung dieses Instituts geführt haben, nur der Verfassungsanspruch erfüllt wird. Die Untersuchung der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Beteiligung Dritter kann jedoch wiederum nicht ohne Blick auf das i n Frage 119

Darauf weist Lerche i n Z Z P 78, 23 f. hin. B V e r f G (NJW 1967, 492): das geltende Prozeßrecht trägt dem G r u n d satz des rechtlichen Gehörs nicht immer i n ausreichendem Maße Rechnung. 120

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5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

stehende Prozeßrecht erfolgen, da die Auslegung nur dadurch Leben gewinnen kann. Die Besonderheiten des Verwaltungsprozesses sind dam i t i n die Untersuchung m i t einzubeziehen. V. Der Anwendungsbereich der notwendigen Beiladung aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Grundlagen 1. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Anspruchs Dritter auf Beteiligung in einem Rechtsstreit und der sich hieraus ergebende anspruchsberechtigte Personenkreis

a) Der Stand der Meinungen in Literatur Rechtsprechung über die verfassungsrechtlichen

und Grundlagen

I n Literatur und Rechtsprechung hat man dem Problem, ob schon von Verfassungs wegen bestimmte Personen einen Anspruch auf Beteiligung i n einem Prozeß haben, den sie nicht selbst führen, bisher nur wenig Beachtung geschenkt. Soweit ein verfassungsrechtliches Gebot der Beteiligung Dritter i n bestimmten Fällen bejaht wurde, wollte man dieses entweder aus A r t . 103 Abs. 1 GG oder A r t . 19 Abs. 4 GG entnehmen. aa) A r t . 19 Abs. 4 GG als verfassungsrechtliche Grundlage Den Hinweis, daß A r t . 19 Abs. 4 GG eine Beteiligung einzelner Dritter erfordere, über deren Rechte i m Prozeß bindend entschieden werde, hat als erster B r o x 1 2 1 gegeben. Ausgehend von dem Beispiel des Erbunwürdigkeitsurteils, durch das einem Gläubiger der bisherige, unbeschränkt haftende Erbe genommen wird, führt Brox aus, daß es ein unerträgliches Ergebnis wäre, wenn der Dritte ohne Beteiligung auch ein unrichtiges Urteil gegen sich gelten lassen müsse, wie es das Gesetz vorschreibe. Durch das unrichtige Erbunwürdigkeitsurteil würden unter Verstoß gegen das sachliche Recht seine Ansprüche gegen den anfänglichen Erben zunichte gemacht. Das Urteil — ohne Zweifel ein A k t öffentlicher Gewalt — verletze so den Gläubiger i n seinen Rechten. Dieses Ergebnis stehe nicht i m Einklang mit dem verfassungsrechtlich garantierten Rechtsstaatsprinzip i n der Ausprägung, das es vor allem durch Art. 19 Abs. 4 GG erhalten habe. Dem Geist des A r t . 19 Abs. 4 GG werde nur eine Möglichkeit zu gerichtlicher Uberprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung gerecht, soweit sie die Rechte des Gläubigers berühre. Zwar finde nach 121

FamRZ 1963, 397. I m folgenden w i r d der diese Frage betreffende Teil seines Aufsatzes i n seinem gesamten I n h a l t wiedergegeben.

V. Verfassungsrechtliche Grundlagen der notwendigen Beiladung

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allgemeiner Meinung Art. 19 Abs. 4 GG auf Entscheidungen eines unabhängigen Gerichts keine Anwendung; diese könne jedoch nicht gelten, wenn und soweit die konkrete Ausgestaltung des jeweiligen gerichtlichen Verfahrens durch das Prozeßrecht den von der Entscheidung Betroffenen praktisch rechtsschutzlos stelle. Lerche 122 geht von einer Zusammengehörigkeit der A r t . 19 Abs. 4 und 103 Abs. 1 GG aus. Entscheidende Verbindungslinie sei der Gedanke des effektiven Rechtsschutzes, wobei sich die Effektivität vor allem auch als Rechtzeitigkeit des Rechtsschutzes darstellen müsse. A r t . 19 Abs. 4 GG lege i m Zeichen dieser Effektivität und Rechtzeitigkeit nicht nur einen repressiven, sondern auch einen präventiven Gürtel u m sich. Art. 19 Abs. 4 GG meine die effektive Eröffnung des Rechtswegs, während A r t . 103 Abs. 1 GG zum Ausdruck bringe, daß jeder seine Sache effektiv verfolgen, d. h. zu Gehör und zu richterlichem Abschluß bringen könne, sofern i h m hierfür der Rechtsweg eröffnet sei 123 . Lerche kommt zu dem Ergebnis, daß das Problem der Verfahrensbeteiligung Dritter keine Frage der Ausgestaltung des laufenden Gerichtswegs, und damit des Art. 103 Abs. 1 GG, sondern eine Frage der Eröffnung des Gerichtswegs, und damit des A r t . 19 Abs. 4 GG sei 124 . Derjenige, dem keine selbständige Klagemöglichkeit eingeräumt sei oder bei dem durch eine nachträgliche selbständige Klagemöglichkeit die richterliche Hand zu spät käme, habe über Art. 19 Abs. 4 GG einen Anspruch auf Beteiligung, wenn durch die gerichtliche Entscheidung eine Verletzung seiner Rechte möglich sei. bb) A r t . 103 Abs. 1 GG als verfassungsrechtliche Grundlage Ursprünglich ging man allgemein davon aus, daß A r t . 103 Abs. 1 GG nur für die i m Verfahren bereits formell Beteiligten gelte, also nur eine Frage der Verfahrensausgestaltung regle. So verneint das Bayer. ObLG 1 2 5 eine Erweiterung des Anspruchs auf nur materiell Beteiligte, wenn es sagt, daß die Bestimmung des „jedermann" i n A r t . 103 Abs. 1 Sache des einfachen Gesetzgebers sei. Für eine verfassungsrechtliche Gewährleistung der Beteiligung D r i t ter an einem Rechtsstreit aufgrund des A r t . 103 Abs. 1 GG hat sich als erster F. Baur 1 2 6 ausgesprochen. Nach Baur garantiert A r t . 103 Abs. 1 GG einen umfassenden Rechtsschutz. Jedermann, der den Schutz des 122

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S. 19. S. 23 f. FamRZ 1966, 640. A c P 153, 397 f.

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5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

Richters begehre, solle nach Art. 103 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Anhörung haben. Baur macht das Entstehen des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht davon abhängig, daß ein Verfahren bereits läuft; A r t . 103 Abs. 1 GG greift nach seiner Ansicht selbstverständlich auch dann ein, wenn es u m die Verfahrensbeteiligung Dritter bei einem anhängigen Prozeß geht. Die These Baurs, Art. 103 Abs. 1 GG enthalte einen umfassenden Justizgewähranspruch, hat i n der Literatur keine Zustimmung gefunden. Man sagt m i t Recht, daß A r t . 103 Abs. 1 GG diesen Inhalt nicht haben könne, da dann Art. 19 Abs. 4 GG überflüssig wäre 1 2 7 . Eingehend hat Bettermann 1 2 8 zu begründen versucht, warum der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht auf die formell Beteiligten beschränkt sein könne. Diese Beschränkung hätte zur Folge, daß es dem Gesetzgeber möglich wäre, den Kreis der Anhörungsberechtigten w i l l kürlich zu vergrößern oder zu verkleinern, je nachdem, ob er den Kreis der Beteiligten enger oder weiter ziehe. Wenn die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör hätten, so nicht deshalb, w e i l sie Partei seien, sondern i n erster Linie, w e i l u m ihr Recht gestritten werde. Das bedeute aber, daß es für den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht auf die vom einfachen Gesetzgeber abänderbare, formelle Parteistellung ankommen könne, sondern allein auf die materielle Parteistellung. Dies ergebe sich dann, wenn man m i t Baur 1 2 9 annehme, daß dem Anspruch auf rechtliches Gehör eine Unrechtsabwehrtendenz zugrundeliege. Der Staat müsse nicht nur diejenigen, die sich i n ihren Rechten verletzt fühlten, die Möglichkeit geben, gerichtlichen Schutz i n Anspruch zu nehmen, sondern er müsse ihnen auch das Recht zuerkennen, auf eine gerichtliche Entscheidung einzuwirken, die ihre Rechtslage mitgestalte. Nur aus dieser Sicht könne man A r t . 103 Abs. 1 GG sehen. Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach allgemein bemerkt, daß Anspruch auf rechtliches Gehör jeder genieße, der von der zu erwartenden Entscheidung betroffen werde 1 3 0 . I m Beschluß vom 1.2.1967 131 hat es ausdrücklich ausgesprochen, daß einem Dritten, auf dessen Rechtsstellung ein U r t e i l unmittelbar eingewirkt hatte, rechtliches Gehör i n dem Verfahren hätte gewährt werden müssen. Der Entscheidung lag der Fall zugrunde, daß i n einem vom Staatsanwalt gegen das K i n d ge127

Lerche, ZZP 78, 7 f; Maunz/Dürig, GG, RdNr. 88 zu A r t . 103. JZ 1962, 676 ff. 129 AcP 153, 402; insoweit i h m folgend P. Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 175 u n d JZ 1967, 432; Röhl, N J W 1958, 1268; Brüggemarin, JR 1969, 362. 130 Z. B. BVerfG 9, 89 ff. (95); 17, 356 (362); weitere Nachweise bei P. Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 175, F N 15. 131 N J W 1967, 492. 128

V. Verfassungsrechtliche Grundlagen der notwendigen B e i l a d u n g 9 1

führte Ehelichkeitsanfechtungsprozeß der bisherige Vater des Kindes nicht am Prozeß beteiligt wurde. Das Gericht gibt dem Vater aus Art. 103 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Beteiligung. Es betont bei seiner Entscheidung, daß das geltende Prozeßrecht dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs nicht immer i n ausreichendem Maße Rechnung trage und i n diesem Fall die Anhörungspflichten unmittelbar aus A r t . 103 Abs. 1 GG hergeleitet werden müßten. Auch soweit man sich sonst i n der Literatur mit dem Problem beschäftigt hat, weist man entweder ausdrücklich auf die schon aufgrund der Verfassung gebotene Beteiligung einzelner Dritter an dem fremden Rechtsstreit h i n oder man geht stillschweigend davon aus, und untersucht nur, wann die Beteiligung eines Dritten geboten ist* 32 . Dabei w i r d als Grundlage Art. 103 Abs. 1 GG angesehen. Schlosser 133 läßt es letztlich dahingestellt, ob der Anspruch A r t . 19 Abs. 4 oder A r t . 103 Abs. 1 GG zu entnehmen sei, da die Probleme die gleichen seien. b) Die Ansicht der Literatur hinsichtlich des Kreises der Drittberechtigten Besteht heute Übereinstimmung, daß Dritte i n gewissen Fällen einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Beteiligung an einem Rechtsstreit haben, so ist doch nicht geklärt, wie dieser Personenkreis näher zu bestimmen ist. Man ist sich klar darüber, daß nicht jeder einen Anspruch auf Beteiligung an einem Prozeß haben kann, dessen Interessen durch den Prozeß betroffen oder berührt werden, da dies zu einer unübersehbaren Ausuferung führen würde. A u f der anderen Seite kann aber auch nicht entscheidend sein, i n welchem Umfang die Prozeßgesetze die Beteiligung Dritter zulassen; sonst wäre das Eigengewicht des verfassungsrechtlichen Anspruchs beseitigt 134 . Bettermann, der als erster diese Problematik gesehen hat 1 3 5 , bringt selbst keine Lösung, nach welchen Kriterien dieser Personenkreis zu beschränken ist. P. Schlosser weist darauf hin, daß es zwei Wege gebe, u m zu einer Einschränkung des Personenkreises zu kommen. Man könnte einmal da132 P.Schlosser, Gestaltungsklagen, S. 173 ff. u n d JZ 1967, 431; Maunz/Dürig, GG, RdNr. 91 zu A r t . 103; Grunsky, FamRZ 1966, 642 u n d Verfahrensrecht, S. 197 ff; Brüggemann JR 1969, 363 ff; Zeuner, Festschrift I, S. 1013 ff. 133 Gestaltungsklagen, S. 174. 134 Daher berücksichtigt das Argument Bettermanns (JZ 1962, 677) und Zeuners (S. 1038), schon die Existenz von Gestaltungsurteil, Rechtskrafterstreckung u n d Rechtskraft inter omnes zeige, daß nicht jeder materiell Beteiligte am Prozeß zu beteiligen sei, nicht ausreichend die selbständige W i r k u n g eines verfassungsrechtlichen Gebots. 135 JZ 1962, 677.

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5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

von ausgehen, daß grundsätzlich jeder materiell Beteiligte Anspruch auf rechtliches Gehör habe, und dann ausführen, i n welchen Fällen dies ausnahmsweise nicht der Fall zu sein brauche. Es könne jedoch auch der Versuch gemacht werden, eine Begriffsbestimmung des Anspruchsberechtigten zu treffen, die die Anerkennung von Einschränkungen des Anspruchs entbehrlich mache. Er selbst n i m m t an, daß jeder materiell Beteiligte Anspruch auf rechtliches Gehör habe. I n seiner Monographie über die Gestaltungsklagen w i l l er jedoch danach differenzieren, ob der Kreis der Berechtigten typischerweise überschaubar oder nicht überschaubar sei. I m 2. Fall könne auf eine Gewährung rechtlichen Gehörs verzichtet werden 138 . Diese Ansicht hat P. Schlosser später ausdrücklich aufgegeben 137 . Er ist nunmehr der Ansicht, daß auf die Gewährung rechtlichen Gehörs für die materiell Beteiligten nur verzichtet werden könne, wenn dies i m Interesse des Funktionierens der Rechtspflege unerläßlich sei. Grunsky 1 3 8 sagt i m Hinblick auf den Beschluß des Bayer. ObLG, der einen Anspruch Dritter auf Verfahrensbeteiligung aus A r t . 103 Abs. 1 GG ablehnt 1 3 9 , daß zwar unmöglich jeder gehört werden könne, der vielleicht später einmal ein Interesse an einem bestimmten Ausgang des Verfahrens habe, daß aber zumindest derjenige gehört werden müsse, dessen derzeitige Rechtsstellung von dem streitigen Rechtsverhältnis abhänge. I n seinen Grundlagen des Verfahrensrechts 140 schließt er sich dann der Ansicht Zeuners an, der denjenigen Dritten einen Anspruch auf rechtliches Gehör zubilligen w i l l , die an der vom Verfahren erfaßten Beziehung i m Sinn einer eigenen Zuständigkeit beteiligt sind 141 . Dabei bemerkt Grunsky selbst, daß die Formel sehr vage ist. Mangels einer präziseren Lösung hält er die Formel Zeuners gleichwohl für die beste. Ähnlich sagen Rosenberg-Schwab 142 , daß nur demjenigen Anspruch auf rechtliches Gehör zustehen könne, dessen Rechtsstellung unmittelbar vom Verfahren erfaßt werde, der also selbst zum Kreis der „legitimi contradictores" gehöre. Brüggemann 1 4 3 geht davon aus, daß A r t . 103 Abs. 1 GG ein Verfassungsgebot an den Richter zum Gegenstand habe. Das bedeute aber, daß A r t . 103 Abs. 1 GG dort nicht verletzt sein könne, wo der Richter den 186 137 138

139 140 141 142 143

Gestaltungsklagen, S. 215 ff. JZ 1967, 433. FamRZ 1966, 642. V g L

FN 125.

S. 198 f. Festschrift I, S. 1038. L B , § 85 I I . JZ 1969, 363 ff.

V. Verfassungsrechtliche Grundlagen der notwendigen B e i l a d u n g 9 3

Dritten nicht kenne. Aber auch wo der Richter von der Existenz eines Drittbetroffenen Kenntnis habe, sei er nicht gehalten, diesen zum Zwecke der Gewährung rechtlichen Gehörs von Amts wegen zum Prozeß beizuziehen, wenn der Kreis der tatsächlich Betroffenen nicht überschaubar sei. Denn dann würde die Beiziehung eines einzelnen nur den zufälligen Ausschnitt aus dem nicht überschaubaren Personenkreis erfassen; die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei dem bekannten D r i t ten würde eine Ungleichbehandlung der übrigen materiell Beteiligten bedeuten. Es blieben damit zumindest i m Zivilprozeß nur mehr sehr wenige Fälle übrig, i n denen Dritte über A r t , 103 Abs. 1 GG zum Verfahren herangezogen werden müßten. c) Eigene Lösung aa) Vorbemerkung Die Darstellung der i n der Literatur vertretenen Ansichten hinsichtlich des Personenkreises, der von Verfassungs wegen an einem Rechtsstreit zu beteiligen ist, hat gezeigt, daß es bisher nicht gelungen ist, eine Formulierung zu finden, die eine zufriedenstellende Bestimmung der Anspruchsberechtigten möglich macht. Dies liegt w o h l daran, daß zumeist versucht wird, eine für alle Prozeßarten gültige Formulierung zu finden. Da die Prozeßziele i n den verschiedenen Prozeßarten jedoch teilweise völlig verschieden sind, kann auch eine Bestimmung des Kreises der Drittberechtigten, die für alle Prozeßarten Gültigkeit haben soll, nur sehr allgemein ausfallen. Eine genauere Abgrenzung ist nur gesondert für die einzelnen Prozeßarten möglich. I m folgenden braucht nicht versucht zu werden, die Fälle, i n denen eine Beteiligung eines Dritten an einem Verwaltungsprozeß vom Grundgesetz her geboten ist, i m einzelnen zu bestimmen. Es reicht eine Untersuchung aus, inwieweit A r t . 19 Abs. 4 und A r t . 103 Abs. 1 GG etwas über die Beteiligung Dritter i n einem Verwaltungsprozeß aussagen. Dieses Vorgehen ist gerechtfertigt, da es nicht möglich ist, den Gehalt einer verfassungsrechtlichen Bestimmung ohne Blick auf die vom einfachen Gesetzgeber getroffene Regelung zu bestimmen. Demgemäß muß es auch möglich sein, eine Verfassungsnorm i m Hinblick auf eine bestimmte Prozeßart auszulegen. bb) Die Frage der Drittbeteiligung i m Rahmen des A r t . 19 Abs. 4 GG M i t Lerche 144 ist davon auszugehen, daß A r t . 19 Abs. 4 GG eine Stufe früher ansetzt als A r t . 103 Abs. 1 GG. Die Frage, ob für die Austragung 144 2ZP, 78, 23 f. Grundlage f ü r die folgenden Ausführungen ist diese U n tersuchung Lerches über den Anspruch auf rechtliches Gehör.

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5. Teil: Notw. Beiladung und fakult. notw. Streitgenossenschaft

eines Rechtsstreits überhaupt ein Gericht bereitstehen muß, regelt A r t . 19 Abs. 4 GG. Soweit somit das Problem der Beteiligung Dritter unter dem Gesichtspunkt eines Justizgewähranspruchs zu betrachten ist, kann die Lösung nur dem Art. 19 Abs. 4 GG entnommen werden. Dem aus A r t . 19 Abs. 4 GG entspringenden Anspruch ist nicht schon dann Genüge getan, wenn generell für die Austragung eines Rechtsstreits ein Gericht bereitsteht. Es muß hinzukommen, daß speziell für die betroffene Person die Beteiligung an diesem Verfahren möglich ist. Dies zeigt schon die Formulierung des A r t . 19 Abs. 4 GG, wonach demjenigen, der durch die öffentliche Gewalt i n seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offenstehen soll. A r t . 19 Abs. 4 GG gibt damit innerhalb der von i h m festgesetzten Grenzen einen Justizgewährungsanspruch. Auch die Geltung des Untersuchungsgrundsatzes i m Verwaltungsprozeß kann nicht dazu führen, daß für A r t . 19 Abs. 4 GG ausreichend ist, wenn überhaupt ein Gerichtsverfahren bereitsteht. Daß die Frage der Drittbeteiligung i m Rahmen des A r t . 19 Abs. 4 GG auftauchen kann, folgt aus der Tatsache, daß es dem Gesetzgeber freigestellt ist, wie er den sich aus A r t . 19 Abs. 4 GG ergebenden Justizgewähranspruch gesetzlich ausgestaltet 145 . Steht fest, daß hinsichtlich eines Dritten die Voraussetzungen des A r t . 19 Abs. 4 GG erfüllt sind, so ist zunächst zu prüfen, ob der einfache Gesetzgeber dem Dritten zur Durchsetzung seines Anspruchs ein eigenes Verfahren zur Verfügung stellt. Ist dies nicht der Fall, so wäre zu untersuchen, ob der Gesetzgeber i h m einen unentziehbaren Anspruch auf Beteiligung an einem fremden Rechtsstreit einräumt. Diese Beteiligung kann aber nur dann ausreichend sein, wenn für den Dritten den Parteien vergleichbare Rechte vorgesehen sind. Erst wenn der Gesetzgeber auch eine D r i t t beteiligung i n diesem Sinn ausschließt, entstünde ein unmittelbarer A n spruch aus A r t . 19 Abs. 4 GG. Das Problem, inwieweit Dritte von Verfassungs wegen am Verfahren zu beteiligen sind, ist somit dann eine Frage des Geltungsbereichs des A r t . 19 Abs. 4 GG, wenn dem Dritten trotz Beeinträchtigung seiner Rechte durch die öffentliche Gewalt vom einfachen Gesetzgeber kein eigenes Verfahren zugestanden w i r d und er auch durch die Beteiligung an einem fremden Rechtsstreit seine Rechte verteidigen könnte 1 4 6 . 145

Vgl. Lerche, Z Z P 78, 23 f. Daher ist auch die Formulierung Zeuners (Festschrift I, S. 1017) zuminnicht v ö l l i g zutreffend, w e n n er auf A r t . 103 Abs. 1 GG bezogen sagt, daß die Frage, i n w i e w e i t D r i t t e aufgrund des A r t . 103 Abs. 1 GG an der verfahrensmäßigen Festlegung ihrer Rechtsbeziehungen zu beteiligen seien, nur dort auftauche, w o ein Vefahren anhängig sei. Diese Aussage ist zwar für sich betrachtet richtig. Sie läßt jedoch außer Betracht, daß die Drittbeteiligung insofern auch ein Problem des A r t . 19 Abs. 4 G G sein kann, als dieser 146

V. Verfassungsrechtliche Grundlagen der notwendigen B e i l a d u n g 9 5

I n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung, wo das auf eine Anfechtungsklage hin ergehende (stattgebende) Gestaltungsurteil den Kläger unmittelbar begünstigt und den Dritten unmittelbar belastet, wurde dem Dritten vom Gesetzgeber keine Möglichkeit eingeräumt, gegen das Gestaltungsurteil i m Klagewege vorzugehen. Es ist daher zu fragen, ob A r t . 19 Abs. 4 GG dem Dritten einen Anspruch gibt, gegen diesen A k t der öffentlichen Gewalt vorzugehen und — wenn dies bejaht werden kann — ob das Institut der notwendigen Beiladung diesem Anspruch voll Rechnung trägt. W i r d die Frage so gestellt, so zeigt sich, daß es nicht darum geht, inwieweit A r t . 19 Abs. 4 GG auch die präventive Kontrolle betrifft, sondern inwieweit die Beteiligung an einem fremden Verfahren einen gegebenen Anspruch aus Art. 19 Abs. 4 GG erfüllen kann. Gegen die Annahme, daß i n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung die Beteiligung des Dritten aufgrund des A r t . 19 Abs. 4 GG geboten ist, könnte zunächst sprechen, daß unter öffentlicher Gewalt, die den Dritten i n seinen Rechten verletzt, nur die nachfolgende gerichtliche Entscheidung verstanden werden kann. Die h. M. geht davon aus, daß unter öffentlicher Gewalt nach A r t . 19 Abs. 4 GG nicht die Rechtsprechung fällt 1 4 7 . Begründet w i r d diese Ansicht schlagwortartig damit, daß A r t . 19 Abs. 4 GG nicht eine Mobilisierung der Rechtsprechung gegen die Rechtsprechung erreichen wolle 1 4 8 . Wie aber z. B. die Begründung von Bettermann 1 4 9 deutlich zeigt, w i r d allein auf die Frage abgestellt, ob derjenige, der selbst Partei eines Verfahrens ist, aufgrund des A r t . 19 Abs. 4 GG das Recht haben soll, gegen die daraufhin ergehende Entscheidung nochmals ein Gericht anzurufen. Aus dieser Sicht geht es darum, ob A r t . 19 Abs. 4 GG selbst etwas über die Gestaltung des Rechtsmittel- und Instanzenzugs aussagt. Wenn dies von der h. M. verneint wird, so bestehen dagegen keine Bedenken. I n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung handelt es sich nicht u m eine Frage der Ausgestaltung des Rechtsmittelzugs, sondern u m ein Rechtswegproblem. Die Begründung der h. M. für die Nichtanwendbarkeit des A r t . 19 Abs. 4 GG bei Gerichtsentscheidungen ist für diese Fälle nicht einschlägig. Gerade die Tatsache, daß i n den Fällen des Unterlassens einer notwendigen Beiladung teilweise die Ansicht vertreten wird, daß das stattgebende Urteil keine Rechtswirkungen enteingeschränkte Justizgewährungsanspruch jedem durch die öffentliche Gewalt Betroffenen eingeräumt ist und möglicherweise auch durch Beteiligung an einem 1 4 7 fremden Rechtsstreit erfüllt werden kann. Z. B. BVerfG 11, 265; 15, 280; 22, 110; B V e r w G 8, 351; Maunz/Dürig, GG, RdNr. 17 zu A r t . 19 Abs. 4; Bettermann, i n Bettermann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte I I I 2, S. 790 f; Haman, GG, A n m . 14 zu A r t . 103. 148 So B F H , B S t B l I I I 1957, S. 99. 149 Vgl. F N 147.

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5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

falten kann, während eine andere Ansicht dem Dritten wenigstens das Recht zugestehen w i l l , das Urteil nachträglich i m Klagewege wieder zu beseitigen 150 , zeigt, daß allgemein davon ausgegangen wird, daß Rechte Dritter Einfluß auf ein zwischen den Parteien ergangenes Urteil haben können. Verfassungsrechtlich ist diese Einflußnahme aber durch A r t . 19 Abs. 4 abgesichert. Zweifellos ist auch eine gerichtliche Entscheidung i m allgemeinen Sinne ein A k t der öffentlichen Gewalt. Eine Einschränkung dieses Begriffs ist nur insoweit sinnvoll und zulässig, als andere Grundsätze dies erfordern. Bei der Frage, ob Gerichtsentscheidungen für Dritte A k t e der öffentlichen Gewalt i m Sinne des A r t . 19 Abs. 4 darstellen, ist kein zwingender Grund ersichtlich, der zu einer Verneinung führen müßte 151 . I n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung t r i f f t das Gestaltungsurteil die gleiche Regelung, die auch die Behörde hätte treffen können, nämlich die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts. Hätte die Behörde dies getan, so hätte derjenige, dessen Begehren auf Erlaß eines Verwaltungsakts nicht entsprochen wurde, die Möglichkeit, Verpflichtungsklage zu erheben, da er geltend machen könnte, durch die Ablehnung des Verwaltungsakts i n seinen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Diese Möglichkeit ist verfassungsrechtlich durch A r t . 19 Abs. 4 GG abgesichert. Demgemäß ist anzunehmen, daß eine Rechtsverletzung i m Sinne des A r t . 19 Abs. 4 GG auch dann vorliegt, wenn das Gericht eine Entscheidung trifft, die, wenn sie von einer Behörde getroffen worden wäre, unzweifelhaft i m Hinblick auf eine bestimmte Person unter A r t . 19 Abs. 4 GG gefallen wäre. I n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung hat somit der Dritte einen durch A r t . 19 Abs. 4 GG geschützten Anspruch auf Beschreitung des Rechtswegs. Der sich aus A r t . 19 Abs. 4 GG ergebende Anspruch ist auch m i t der notwendigen Beiladung erfüllt. Wie § 66 VwGO festlegt, kann der notwendig Beigeladene selbständige Angriffs- und Verteidigungsmittel geltend machen, alle Verfahrenshandlungen wirksam vornehmen und auch abweichende Sachanträge stellen. Demgemäß ist er selbständig Beteiligter und kann nach Belieben die eine oder die andere Partei bekämpfen oder unterstützen 152 . Seine Stellung ist m i t der einer Partei vergleichbar. 150 Z u den von dem T e i l der Literatur, der v o n der W i r k s a m k e i t des Urteils ausgeht, vorgeschlagenen Möglichkeiten, w i e der D r i t t e die W i r k u n g e n des Urteils wieder beseitigen k a n n vgl. oben F N 115. 151 Hinsichtlich eines D r i t t e n nehmen auch Lerche (ZZP 78, 24) u n d Brox (FamRZ 1963, 397) an, daß es sich bei einer gerichtlichen Entscheidung u m eine Maßnahme der öffentlichen Gewalt handelt. 152 Schunck/De Clerck, V w G O , A n m . 4 a zu §§ 65, 66.

V. Verfassungsrechtliche Grundlagen der notwendigen B e i l a d u n g 9 7

Der Einwand von P. Schlosser 153 , die Ausweitung des Begriffs der öffentlichen Gewalt i n A r t . 19 Abs. 4 GG müsse dazu führen, daß jede, ihrer Natur nach nicht anfechtbare Entscheidung auch höherer Instanzen und auch von Gerichten außerhalb der ordentlichen Gerichtsbarkeit daraufhin nachgeprüft werden könne, ob Rechte Dritter verletzt seien, ist letztlich nicht stichhaltig. Welche Dritte aus A r t . 19 Abs. 4 GG i m Hinblick auf eine Gerichtsentscheidung Rechte herleiten können, ist eine Frage der Auslegung des Begriffs der Rechtsverletzung. Da i m Verwaltungsprozeß die notwendige Beiladung dem Anspruch aus A r t . 19 Abs. 4 GG Rechnung trägt, ist es hier gleichzeitig die Frage der A b grenzung zwischen einfacher und notwendiger Beiladung. Außerdem verhindert die notwendige Beiladung gerade die Möglichkeit der Überprüfung eines verwaltungsgerichtlichen rechtskräftigen Urteils durch einen Dritten. Wurde aber die notwendige Beiladung fehlerhaft unterlassen, so geht man allgemein von der Unwirksamkeit oder zumindest der Aufhebbarkeit des stattgebenden Urteils aus. Inwieweit A r t . 19 Abs. 4 GG neben Fällen der Anfechtungsklage bei doppelseitigen Verwaltungsakten Dritten gerade wegen der W i r k u n g eines Urteils auf ihre Rechte einen Anspruch einräumen würde, gegen dieses Urteil vorzugehen, der durch die notwendige Beiladung erfüllt werden kann, braucht hier nicht näher untersucht zu werden. Einer genaueren Prüfung bedürfte insbesondere, inwieweit es Fälle i m Verwaltungsprozeß gibt, i n denen ein Dritter an ein Urteil i n dem Umfang gebunden wird, daß seine eigene Klagemöglichkeit dadurch eingeschränkt w i r d oder i n denen eine eigene Klagemöglichkeit zu spät käme, somit nicht effektiv wäre 1 5 4 . Kommt man i m Einzelfall zu dem Ergebnis, daß ein Anspruch aus A r t . 19 Abs. 4 GG besteht, so ist für eine notwendige Beiladung auch das Erfordernis einer notwendig einheitlichen Entscheidung gegeben, da die Möglichkeit einer Verletzung der Rechte eines Dritten durch eine Gerichtsentscheidung die einheitliche — für Parteien und Dritten gemeinsam wirkende Entscheidung voraussetzt. cc) Die Hinzuziehung Dritter aufgrund des Art. 103 Abs. 1 GG Das Problem der Verfahrensbeteiligung Dritter ist jedoch nur insoweit i m Rahmen des A r t . 19 Abs. 4 GG zu sehen, als es u m die Erfüllung des (eingeschränkten) Justizgewähranspruchs geht. Es ist nicht ausgeschlossen, daß aufgrund einer anderen verfassungsrechtlichen Bestimmung die Beteiligung weiterer Prsonen geboten ist. I n Betracht kommt hierfür nur A r t . 103 Abs. 1 GG. 153 154

Gestaltungsklagen, S. 174. A u f diese Fälle weist Lerche , Z Z P 78, 1 ff., insbes. 17 ff. hin.

7 Stettner

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5. Teil: Notw. Beiladung und fakult. notw. Streitgenossenschaft

I n Literatur und Rechtsprechung werden hauptsächlich zwei Auffassungen zu der Frage vertreten, was der entscheidende Grund für die Gewährung des rechtlichen Gehörs ist 1 5 5 . Nach der einen Auffassung dient Art. 103 Abs. 1 GG der Funktion des i n der Entscheidung gipfelnden Verfahrens, das Recht der Ungewißheit zu entrücken. Die von dem Verfahren materiell Betroffenen seien zur M i t w i r k u n g an dem Vorgang der Konkretisierung berufen 156 . Die Gewährung des rechtlichen Gehörs stellt sich danach als ein M i t t e l zum Ziel einer gerechten Entscheidung dar. Demgegenüber sieht eine andere Meinung den entscheidenden Grund für die Gewährung des rechtlichen Gehörs i n der Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG). Der einzelne soll nicht nur Objekt der richterlichen Entscheidung sein, sondern er soll vor der Entscheidung, die seine Rechte betrifft, zu Wort kommen, u m Einfluß auf das Verfahren nehmen zu können 157 . Wenn sich diese Ansichten auch zunächst konträr gegenüberstehen, so zeigt sich doch bei näherer Betrachtung, daß durchaus eine Verbindung der beiden Ansichten möglich und richtig ist. So bezeichnet das Bundesverfassungsgericht i n seiner grundlegenden Entscheidung 158 das rechtliche Gehör zunächst als eine Folgerung aus dem Rechtsstaatsgedanken, da die Aufgabe des Gerichts i n aller Regel ohne Anhörung nicht zu erfüllen sei. Es sagt jedoch weiterhin, daß die Würde der Person erfordere, daß über ihr Recht nicht kurzerhand von Obrigkeits wegen verfügt werde. Zeuner 1 5 9 führt aus, daß das Prinzip des rechtlichen Gehörs auch eng m i t der Menschenwürde zusammenhänge, da dadurch die Person als freier Träger ihrer eigenen rechtlichen Beziehungen geachtet werde. Ebenso bemerkt Lerche 160 , daß aus der Formulierung des A r t . 103 Abs. 1 GG zwar folge, daß dieser zunächst den Schutz der Parteien i m Auge habe, daß diese Tatsache aber nicht zu lösen sei von der gleichzeitigen Einflußnahme der Parteien auf Lauf und Ergebnis ihres Prozesses und damit i m Endeffekt auf die objektive Rechtsfortbildung. I m Ergebnis schließt keines der beiden Prinzipien aus, daß einem nicht, am Verfahren beteiligten Dritten ein Anspruch auf rechtliches 155

Vgl. hierzu i m einzelnen Kolb, S. 8 ff. So Zeuner, Festschrift I, S. 1014 f ; gleicher Ansicht sind z. B. A. Biomeyer, L B , § 16 I ; B V e r f G 9, 95 u n d auch 7, 57. Ä h n l i c h Arndt N J W 1959, 7 u n d 1298 u n d N J W 1963, 455. 157 So grundlegend Maunz/Dürig, GG, RdNr. 5 zu A r t . 103; w e i t e r h i n Winterfeld, N J W 1961, 851 u n d B V e r f G 9, 95. iss BVerfG 9, 95. 156

159

S. 1015. Z Z P 78, 10.

V. Verfassungsrechtliche Grundlagen der notwendigen Beiladung

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Gehör zustehen kann. Der Gedanke der Menschenwürde kann eine Beteiligung eines Dritten verlangen, wenn dessen rechtliche Beziehungen Gegenstand eines fremden Rechtsstreits sind. Daß der Gesichtspunkt der gerechten Entscheidung die Beteiligung eines Dritten erfordern kann, ist ohne weiteres ersichtlich. Wenn Bettermann sagt 161 , daß nicht deswegen jemandem Anspruch auf rechtliches Gehör gewährt werde, w e i l er Verfahrenspartei sei, sondern w e i l u m sein Recht gestritten werde, so bringt dies klar zum Ausdruck, daß auch Dritten dieser A n spruch zustehen kann. Für die Frage, i n welchem Umfang Dritte aufgrund des A r t . 103 Abs. 1 GG an einen fremden Rechtsstreit zu beteiligen sind, ist von Bedeutung, daß auch A r t . 19 Abs. 4 GG hinsichtlich der Frage der Beteiligung Dritter einschlägig ist. A r t . 103 Abs. 1 GG ist daher insoweit i m Zusammenhang m i t A r t . 19 Abs. 4 GG zu sehen. Da jedoch, wie oben erörtert, die Frage, wann ein Dritter aufgrund seiner Betroffenheit von dem Urteil anzuhören ist, eine Frage des A r t . 19 Abs. 4 GG ist, kann Art. 103 Abs. 1 GG eine Beteiligung eines Dritten nur dann notwendig machen, wenn allein die Verhandlung über den Streitgegenstand dies erfordert. Art. 103 Abs. 1 GG kann zur Anhörung eines Dritten nicht nötigen, wenn dessen Rechte möglicherweise von der Entscheidung betroffen werden, sondern nur, wenn seine Rechte unmittelbar und notwendigerweise den Gegenstand der Verhandlung und Entscheidung bilden. I n diesem Fall verlangt es die Würde des Menschen, daß er zu der Verhandlung hinzugezogen wird. Würde die Entscheidung ohne seine M i t w i r k u n g getroffen, obwohl eine Beurteilung seiner Rechte zwingend erfolgen müßte, so wäre er i n diesem Prozeß nur Objekt einer richterlichen Entscheidung, unabhängig davon, daß er seine Rechte i n einem anderen Verfahren durchsetzen kann. Außerdem wäre gerade i n diesem Fall die Gefahr einer unrichtigen Entscheidung besonders groß, da dem Gericht die Beurteilung der Rechte Dritter ohne deren Anhörung ebensowenig ausreichend möglich ist, als eine Beurteilung der Rechte der Parteien ohne deren Anhörung. Beispielsfälle, i n denen Rechte Dritter zwingend den Gegenstand der Verhandlung und Entscheidung bilden, sind die den typischen Fällen der notwendigen Beiladung entgegengesetzten Fallgruppen. Es handelt sich u m die Fälle, i n denen die Behörde den Erlaß eines den Antragssteller begünstigenden und einen Dritten belastenden Verwaltungsakts ablehnt. Erhebt hier der Antragsteller Verpflichtungsklage, so würde der Dritte durch das stattgebende Verpflichtungsurteil nicht unmittelbar betroffen, da es erst noch eines behördlichen Akts bedarf, u m das U r t e i l zu vollziehen und der Dritte dann gegen diesen A k t vorgehen 161

7*

JZ 1962,; 676 f.

100

5. Teil: Notw. Beiladung u n d fakult. notw. Streitgenossenschaft

kann 1 8 2 . Bei der Fällung einer stattgebenden Entscheidung ist es jedoch zwingend erforderlich, vorab zu prüfen, ob nicht Rechte des Dritten entgegenstehen. Der Dritte hat daher ein Recht auf Anhörung. Dieses Recht w i r d i m Verwaltungsprozeß m i t der notwendigen Beiladung erfüllt. Eine Beiladung ist damit auch notwendig, wenn bei einer Verpflichtungsklage ein Verwaltungsakt m i t Doppelwirkung Streitgegenstand ist 1 6 3 .

162

Vgl. Stahl, S. 89 u n d S. 129 f. Str. Die h. M. n i m m t i n diesen Fällen eine notwendige Beiladung an, z.B. B V e r w G 2, 189; Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 33 zu §65; Ule, VwGO, A n m . I I 1 zu § 65; Redekerl von Oertzen, V w G O , RdNr. 9 zu § 65 V w G O . A . A . z.B. Stahl, S. 89; Grunsky, S. 225. Der Wortlaut des §65 Abs. 2 V w G O steht der Annahme einer notwendigen Beiladung bei einer Verpflichtungsklage nicht entgegen. Der Begriif „notwendig einheitliche Entscheidung" erfordert nicht, daß das U r t e i l unmittelbar u n d endgültig gegenüber dem D r i t t e n w i r k e n muß. 163

Sechster Teil

Die möglichen Fallgruppen fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozefi I. Einleitung Wurde i m letzten Teil untersucht, w a r u m i n den typischen Fällen der notwendigen Beiladung die Hinzuziehung des Dritten zwingend geboten ist, so sind nunmehr die Fallgruppen fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß anzuführen, u m anschließend untersuchen zu können, ob die für die notwendige Beiladung i n den typischen Fällen sprechenden Gründe auch hier eine Beiladung erfordern, wenn der Streitgenosse nicht Partei des Verfahrens ist. Für die Darlegung der Fälle fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß ist wiederum zweckmäßigerweise vom Zivilprozeß auszugehen, für dessen Bereich die möglichen Fallgruppen eingehend untersucht wurden. Es kann nicht angenommen werden, daß es für den Verwaltungsprozeß andere Fallgruppen der Streitgenossenschaft geben kann als i m Zivilprozeß. Schon die Totalverweisung des § 64 VwGO zeigt, daß die für den Zivilprozeß herausgearbeiteten Fälle übernommen werden sollen, soweit dies möglich ist. Die vom Z i v i l prozeß abweichenden Verfahrensgrundsätze des Verwaltungsprozesses wirken nicht auf die Streitgenossenschaft ein. Daher ist es nicht richtig, wenn Eyermann-Fröhler hinsichtlich der notwendigen Streitgenossenschaft sagen, daß die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung i m Verwaltungsprozeß aus anderen Kriterien hergeleitet werden müsse als i m Zivilprozeß, da der Verwaltungsprozeß eine Rechtskrafterstreckung nicht kenne 1 . Wäre i m Verwaltungsprozeß eine Rechtskrafterstreckung nicht geregelt und würde § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . für andere Fälle nicht eingreifen, so ergäbe sich hieraus noch keine Berechtigung, für den Verwaltungsprozeß eine eigene Fallgruppe zu schaffen. Vielmehr müßte angenommen werden, daß die Verweisung insoweit ins Leere geht.

1

VwGO, RdNr. 27 zu § 65.

102

. Teil:

a

u

n

f a k u l t a t i v notwendiger Streitgenossenschaft

I I . Die Fälle notwendiger Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt. im Zivilprozeß 1. Die Fälle der Reditskrafterstreckung

a) Unbestritten ist i n den Fällen eine fakultativ notwendige Streitgenossenschaft gegeben, i n denen bei einem Einzelprozeß eine Rechtskrafterstreckung gegenüber einem prozeßführungsbefugten Dritten eintreten würde. Hierunter fallen primär die Fälle, i n denen eine allseitige Rechtskrafterstreckung i n der Weise vorgesehen ist, daß sowohl eine stattgebende als auch eine abweisende Entscheidung gegenüber einem Dritten w i r k t . Diese Fälle sind schon i m Zivilprozeß äußerst selten 2 . Ein näheres Eingehen ist hier nicht erforderlich. Die Entscheidung muß hier deswegen notwendig einheitlich ergehen, w e i l bei getrennten Klagen das Gericht infolge der allseitigen Rechtskrafterstreckung bei der Zweitentscheidung an die Erstentscheidung gebunden ist. Wenn das Gesetz dafür gesorgt hat, daß bei zeitlich nachfolgenden Entscheidungen widersprechende Entscheidungen nicht möglich sind, so muß auch bei einem Miteinander von Prozessen die Entscheidung einheitlich ergehen 8 . Neben der Einheitlichkeit der Entscheidung i m Sinn des Verbots widersprechender Entscheidungen erfordert die Rechtskrafterstreckung bei einem Miteinander von Prozessen auch die Gleichzeitigkeit. Würde der Klage eines Streitgenossen stattgegeben, so wäre eine Sachentscheidung über die Klage des anderen nicht mehr zulässig, wenn man der Ansicht ist, daß die Rechtskrafterstreckung eine erneute Entscheidung über den Streitgegenstand verbietet, oder es wäre zumindest jede weitere Sachprüfung ausgeschlossen, wenn man i n der Rechtskrafterstreckung ein Verbot einer abweichenden Entscheidung sieht 4 . Da beide Streitgenossen prozeßführung^befugt sind, haben beide Anspruch auf eine Sachentscheidung. Dies kann nur durch eine gleichzeitige Entscheidung erreicht werden. Ist eine Erstreckun-g der Rechtskraft vorgeschrieben, so folgt daraus zwingend, daß bei gleichzeitiger Klage oder gleichzeitigem Verklagtwerden eine Identität des Streitgegenstands 2 Vgl. hierzu Lent, I h J 90, 42 ff; Schwab, S. 291 f f ; Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I I 1. E i n Beispiel, das auch i m Verwaltungsprozeß Bedeutung erhalten kann, ist die notwendige Streitgenossenschaft zwischen Testamentsvollstrecker u n d Erben (§ 327 ZPO), w e n n die Voraussetzungen des § 2213 Abs. 1 Satz 1 B G B vorliegen, u n d beide zusammen verklagt werden. Bei einem Nacheinander von Prozessen w ü r d e wegen § 327 Abs. 2 ZPO eine allseitige Rechtskrafterstreckung eintreten. 3 Schwab, S. 276. Schwab sagt, daß dieser Grundsatz so k l a r u n d einleuchtend ist, daß durchgreifende Bedenken gegen i h n nicht vorgetragen werden können. 4 So Henckel, Parteilehre, S. 201.

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vorliegt. Denn durch die Erstreckung der Rechtskraft kann nur der Personenkreis erweitert werden, nicht aber der Gegenstand des Rechts5. b) I m Zivilprozeß werden i m Anschluß an die Untersuchungen von Schwab 6 allgemein auch die Fälle einseitiger Rechtskrafterstreckung, also vor allem die Fälle, i n denen einem stattgebenden, nicht jedoch einem albweisenden Urteil eine Rechtskrafterstreckung zukommt, zur fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft gerechnet 7. Die Richtigkeit dieser Annahme soll nicht 'bezweifelt werden. Es ist vielmehr zu untersuchen, warum i n diesen Fällen eine Entscheidung bei gemeinsamer Prozeßführung notwendig einheitlich ergehen muß, und welche Folgerungen hieraus für die strittigen Fälle gezogen werden können. I n den Fällen einseitiger Rechtsikrafterstreckung ist es möglich, daß bei getrennten Prozessen verschiedene Entscheidungen ergehen, so wenn bei Rechtskrafterstreckung nur des stattgebenden Urteils i m Erstprozeß die Klage abgewiesen wird. W i r d i m Zweitprozeß der Klage stattgegeben, so w i r k t dieses Urteil aufgrund der Rechtskrafterstreckung auch für den Kläger des Erstprozesses. Es t r i t t dann ein Rechtskraftkonflikt m i t dem Ersturteil ein 8 . Die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung bei gemeinsamer Klage kann hier nicht allein m i t der Gefahr eines Recht9kraftkonflikts begründet werden, wenn der Gesetzgeber auch bei einem Nacheinander von Prozessen diesen Konflikt zuläßt. Schwab begründet seine Auffassung damit, daß das, was bei einem Nacheinander von Prozessen nicht vermieden werden könne, nämlich die Kollision rechtskräftiger Urteile, wenigstens bei einem Miteinander unterbunden werden müsse9. Diese Begründung überzeugt jedoch nicht vollständig. Es muß noch ein dahinterstehendes Prinzip geben, das eine einheitliche Entscheidung erfordert. Hassold 10 hat dargelegt, daß eine Rechtskraftkollision nicht um ihrer selbst zu vermeiden ist, sondern diese Verhinderung i m Interesse der 5 Lent I h J 90, 45; vgl. auch Henckel, Parteilehre, S. 203; Hassold, insbes. S. 113 ff. Es ist heute nahezu unbestritten, daß eine f a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft n u r bei identischem Streitgegenstand möglich ist. E n t sprechend der Beschränkung, gesicherte Ergebnisse der zivilprozessualen Wissenschaft nicht i n Frage zu stellen, w i r d auch hier v o n dieser Notwendigkeit ausgegangen. A l l e i n die S t r u k t u r des Verwaltungsprozesses k a n n keine andere Lösung erfordern. « Insbes. S. 277 ff. 7 So z.B. Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I I 2; A.Blomeyer, L B , § 109 I I I 2 a ; Thomas/Putzo, ZPO, A n m . 3 zu §62; Baumbach/Lauterbach, ZPO, A n m . 2 A zu § 62. 8 Hassold, S. 54 ff. 9 S. 277 f. 10 S. 55.

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Prozeßökonomie, des Rechtsfriedens und des Ansehens der Rechtspflege geboten ist. Diese Grundsätze können zwar nicht widersprechende Entscheidungen verhindern, solange diese v o l l wirksam werden. Diese Grundsätze erfordern aber wenigstens, widersprechende Entscheidungen zu vermeiden, von denen die eine wegen Rechtskraftkollision oder aus anderen Gründen sinnlos ist, w e i l sich z. B. auch der abgewiesene Kläger auf das positive Urteil i m Zweitprozeß berufen kann. Wenn der Gesetzgeber i n gewissen Fällen nur eine einseitige Rechtskrafterstreckung angeordnet hat, so liegt dies daran, daß durch die Klage eines Streitgenossen nicht zugleich über den Anspruch des anderen Streitgenossen entschieden werden soll, wenn dieser nicht am Verfahren beteiligt ist. Insoweit sollen die Erfordernisse der Prozeßökonomie, des Rechtsfriedens und des Ansehens der Rechtspflege zurücktreten. Die notwendige Streitgenossenschaft hat die gleiche Aufgabe, die die Rechtskrafterstreckung bei einem Nacheinander von Prozessen hat. I m Gegensatz hierzu besteht jedoch i n den Fällen einseitiger Rechtskrafterstreckung kein Grund, der bei gleichzeitigem Verfahren verschiedene und zeitlich getrennte Entscheidungen rechtfertigen würde. 2. Notwendige Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt. bei identischem Streitgegenstand

a) Soll durch die notwendige Streitgenossenschaft verhindert werden, daß ein Urteil ergeht, das durch ein anderes U r t e i l i n seinem vollen Umfang wieder aus den Angeln gehoben wird, so ist eine notwendige Streitgenossenschaft nur bei identischem Streitgegenstand möglich. Es ist hierfür nicht erfoderlich, zu untersuchen, was Inhalt des Streitgegenstands ist. Die Forderung nach Identität setzt nicht mehr voraus, als daß auf die vergleichbaren Prozesse derselbe Begriff angewandt w i r d und nicht die formellen Parteien den Streitgegenstand individualisieren 11 . I n der Literatur ist bestritten, inwieweit es neben den Fällen der Rechtskrafterstreckumg noch weitere Fälle der fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft gibt. Die weitestgehende Ansicht nimmt an, daß allein die Identität des Streitgegenstands zu einer fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft führt 1 2 . Demgegenüber sagt die h. L., daß die 11

Hassold, S. 39. So i n neuerer Zeit insbesondere Hassold, S. 63 ff., u n d f ü r den V e r w a l tungsprozeß Ule, L B , § 22 I I 1 b. Es ist hier nicht möglich, auf die interessanten Argumente Hassolds näher einzugehen. Nach Hassold erfordert der Prozeßzweck, daß die wahre Rechtslage hergestellt w i r d . Dazu sei es aber n o t wendig, daß die Entscheidungen bei Identität des Streitgegenstands notwendig 12

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Identität des Streitgegenstands nicht ausreicht, vielmehr ein weiterer Gesichtspunkt hinzukommen muß, der eine einheitliche Entscheidung erfordert. Es besteht allerdings keine Einigkeit, wann dies der Fall ist 1 3 . Teilweise ist man deir Ansicht, daß nur bei einer Rechtskrafterstreckung eine notwendige Streitgenossenschaft möglich ist 14 . Wie oben ausgeführt, ist eine einheitliche Entscheidung i n den Fällen der einseitigen Rechtsikrafterstreckung bei identischem Streitgegenstand notwendig, da bei widersprechenden Urteilen eines dieser Urteile i n vollem Umfanig leerlaufen würde. Die einheitliche Entscheidung ist nicht allein wegen der Gefahr eines logischen Widerspruchs zwischen den Urteilen erforderlich. Die Identität des Streitgegenstands ist hier notwendige Voraussetzung für das Vorliegen einer fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft, nicht jedoch der Grund für die Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung. b) Zunächst werden i n der Literatur die Fälle erörtert, in denen eine Gestaltungsklage von mehreren Beteiligten jeweils selbständig erhoben werden kann, obwohl die durch das stattgebende Urteil herbeigeführte Rechtsänderung notwendigerweise auch allen anderen Beteiligten gegenüber eintritt. Dabei scheiden die — unproblematischen — Fälle von Gestaltungsklagen aus, i n denen gleichzeitig eine von der Gestaltungswirkung zu unterscheidende Rechtskrafterstreckung eintritt 1 5 . Bestritten sind nur die Fälle, i n denen eine solche Rechtskrafterstrekkung nicht eintritt, wie beispielsweise bei der Erbunwürdigkeitsklage. Diese Frage kann nicht dadurch gelöst werden, indem man ohne gesetzliche Grundlage eine Rechtskrafterstreckung annimmt 1 6 . Nikisch 1 7 führt aus, daß die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung i n diesen Fällen noch stärker ins Auge springe, da das Gericht dieselbe Rechtsänderung nicht gleichzeitig vornehmen und ablehnen könne. einheitlich ergingen. Es fragt sich aber, ob dem Prozeßzweck eine derart w e i t reichende W i r k u n g zugemessen werden kann. 13 Vgl. z. B. Schwab, S. 281; Henckel, Partellehre, S. 200 f f ; Lent, I h J 90, 45; Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I I . 14 Rosenberg ¡Schwab, L B , § 50 I I ; Lent I h J 90,45. Allerdings nehmen Rosenberg-Schwab teilweise Rechtskrafterstreckung auch dort an, w o der Gesetzgeber diese nicht angeordnet hat. 15 Die h.L. geht davon aus, daß auch Gestaltungsurteile eine materielle Rechtskraft haben (Henckel, Parteilehre S. 208; Schwab, S.278; Bötticher, Beiträge, S. 24ff.; Hassold, S. 24ff.; a.A. Lent, Z Z P 61, 279ff.). Z u den Fällen der Rechtskrafterstreckung vgl. Henckel, Parteilehre, S. 211. 18 Henckel, Parteilehre, S.211. Vgl. demgegenüber Schwab (S.278 u n d i n Rosenberg/Schwab, L B , § 50 I I 2 a), der bei der Erbunwürdigkeitsklage u n d ähnlichen Fällen eine Rechtskrafterstreckung f ü r gegeben hält, die gesetzlich nicht vorgesehen ist. 17 L B , S. 439.

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Henckel 18 begründet die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung damit, daß sich sonst ein logischer Widerspruch ergäbe zwischen der W i r k u n g des Gestaltungsurteils u n d der Feststellung des klageabweisenden Urteils, daß nicht gestaltet werden dürfe. Lent 1 9 n i m m t eine fakultativ notwendige Streitgenossenschaft an, da die Gestaltung gegenüber allen Streitgenossen wirke. Dem Rechtskraftkonfliikt bei konträren Urteilen entspreche hier eine Kollisision der Gestaltungsw i r k u n g der Urteile. Ausdrücklich gegen eine Streitgenossenschaft i n diesen Fällen spricht sich H e l l w i g aus 20 . Wenn Hassold 21 auch bemerkt, daß es i m Gegensatz zum Rechtskraftkonflikt zu einem Konflikt der Gestaltungswirkung nicht kommen könne, da das albweisende U r t e i l keine Gestaltungswirkung entfaltet, so kommt es doch zu einem Widerspruch der Urteilswirkungen bei unterschiedlichen Entscheidungen. Würde ein U r t e i l die Gestaltung aussprechen, während das andere die Klage albweist, so würde das zweite U r t e i l leerlaufen, w e i l isich auch die Parteien dieses Prozesses auf die Gestaltung berufen können. Wie die Fälle der einseitigen Rechtskrafterstreckung zeigen, ist eine einheitliche Entscheidung gerade i n den Fällen erforderlich, i n denen sonst ein Leerlaufen eines Urteils zu befürchten ist. Damit müssen bei Gestaltungsklagen mehrerer m i t identischem Streitgegenstand gleichlautende Entscheidungen ergehen 22 . Diese müssen auch zeitlich gleichzeitig ergehen, da m i t der gestaltenden W i r k u n g des Urteils die Klage des Streitgenossen hinfällig wäre. Es liegt somit bei gemeinsamer Gestaltungsklage eine notwendige Streitgenossenschaft vor. Daß derselbe Urteilskonflikt möglicherweise auch gegeben ist, wenn von mehreren Leistungs- oder Feststellungsklagen m i t identischem Streitgegenstand der einen stattgegeben u n d die andere abgewiesen w i r d 2 3 , spricht nicht gegen das Ergebnis. Trifft dies tatsächlich zu, so müßte man vielmehr auch i n diesen Fällen eine fakultativ notwendige Streitgenossenschaft annehmen. c) Besteht i n den Fällen der Gestaltungsklage mehrerer noch weitgehend Einigkeit über das Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft, so ist dies i n den Fällen einer Leistungsklage einzelner M i t 18

I S. 211. I h J 90, 49. 20 L B I I I , § 159 I I 4. 21 S. 58. 22 Daß eine Identität des Streitgegenstandes bei mehreren Gestaltungsklagen bezüglich eines Rechtsverhältnissses vorliegt, hat Henckel (Parteilehre, S. 210 f.) nachgewiesen: Streitgegenstand sei nicht das Gestaltungsrecht des jeweiligen Klägers, sondern der behauptete G r u n d für die beantragte Gestaltung. 19

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So Hassold, S. 59.

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berechtigter auf Leistung an alle (Fälle der §§ 432,1011,2039 BGB) stark bestritten. Gegen das Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft kann nicht eingewandt werden, es fehle bei der Klage mehrerer an einer Identität des Streitgegenstands 24 . Nach h. L. handelt es sich bei diesen Klagen u m Fälle der gesetzlichen Prozeßstandschaft. M i t der Einzelklage w i r d nur der Gesamthand zustehende Anspruch geltend gemacht 25 . Da der Streitgegenstand nicht dadurch die formellen Parteien individualisiert wird, sondern nach den Subjekten des behaupteten Rechts abgegrenzt w i r d 2 6 , liegt eine Identität des Streitgegenstands vor. Die w o h l h. L. lehnt eine notwendige Streitgenossenschaft i n diesen Fällen ab, da die bloße Identität des Streitgegenstands nicht zur Begründung einer notwendigen Streitgenossenschaft ausreiche 27 . Wie bereits dargelegt, kann nicht allein die Identität des Streitgegenstands zu einer notwendig einheitlichen Entscheidung führen. Dies schließt jedoch nicht aus, daß die Gefahr des Leerlaufens eines Urteils eine einheitliche Entscheidung erfordert. Eine notwendige Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. Alt. nicht allein wegen der Identität des Streitgegenstands n i m m t A. Blomeyer 2 8 i n den Fällen an, i n denen tatsächlich alle Mitberechtigten gemeinsam Klage erheben. Dagegen besteht seiner Ansicht nach keine notwendige Streitgenossenschaft, wenn die Mitberechtigten nur teilweise klagen. Blomeyer geht ausdrücklich davon aus, daß der Streitgegenstand bei Einzel- und Gemeinschaftsklage identisch sei. Deswegen liege auch kein Fall der gemeinschaftlichen Klage vor, da jeder Mitberechtigte auch alleine Klage erheben könne 29 . Als Argumente für seine Ansicht führt Blomeyer die Gesetzgebungsgeschichte, 24

So aber Grunsky, S. 245. Vgl. z. B. Henckel, Parteilehre, S. 213; A. Blomeyer, A c P 159, 391; Hassold, S. 65 m. w . Nachw. 26 Henckel, Parteilehre, S. 254. 27 So z. B. Schwab, S. 284; Lent, I h J 90, S. 27 f., 45, 61 f. F ü r eine notwendige Streitgenossenschaft i n diesen Fällen allein wegen Identität des Streitgegenstandes sprechen sich z. B. Baumbach/Lauterbach, ZPO, A n m . A 2 b zu § 62 u n d Hassold, S. 63 ff. aus; unentschieden StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I 1 c zu 25

§ 62.

28 AcP 159, 402 f. V o n einer notwendigen Streitgenossenschaft auch bei Klage einzelner Mitberechtigter geht offensichtlich auch Bettermann (Vollstreckung, S. 86 u. S. 170, F N 147) aus, wenn er sagt, daß jede Zulassung der Prozeßführung eines nicht ausschließlich Sachlegitimierten i m Interesse des Gegners von Rechtskrafterstreckung gegenüber den übrigen Mitberechtigten begleitet sein müsse. Dagegen aber zu Recht A. Blomeyer, AcP 159, S. 395 f. 29 S. 386 f.

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wonach die Entscheidung übeir „unteilbare Rechte" einheitlich ergehen soll 30 , und die Interessenlaige des Beklagten an. Wie jedoch Hassold 31 überzeugend ausgeführt hat, wäre die Ansicht Biomeyers nur dann schlüssig, wenn er davon ausginge, daß über das Vollrecht nur i m gemeinsamen Prozeß entschieden werde. Da er jedoch selbst einen identischen Streitgegenstand bei Einzel-und Gemeinschaftsprozeß annimmt, ist die unterschiedliche Behandlung bei Klage mehrerer und bei Klage aller Mitberechtigter nicht gerechtfertigt. Die Entscheidung muß somit für beide Fälle gleich lauten. Für die Entscheidung, ob i n diesen Fällen eine notwendige Streitgenossenschaft vorliegt, ist zunächst von Bedeutung, daß bei Klage mehrerer oder aller Mitberechtigter zeitlich einheitlich entschieden werden muß. Denn würde auf Klage eines Mitberechtiigten der Beklagte auf Leistimg an die Gemeinschaft verurteilt, so würde dadurch die zunächst zulässige, anhängige Klage eines weiteren Mitberechtigten nachträglich unzulässig, w e i l dieser den m i t seiner Klage erstrebten Erfolg durch Genehmigung der Prozeßführung des Erstklägers auf einfachere Weise herbeiführen könnte und ihm damit ein Rechtsschutzbedürfnis fülr seine Klage fehlt 3 2 . Da das Klagerecht des einzelnen Mitberechtigten jedoch unabhängig von dem Klagerecht der übrigen Mitberechtigten besteht, solange nicht eine rechtskräftige positive Entscheidung vorliegt, muß Sorge getragen werden, daß auch i h m gegenüber eine Sachentscheidung ergeht 33 . Weiterhin ist zu bedenken, daß die Abweisung der Klage eines M i t berechtigten nur die persönliche Wirfkung des § 432 Abs. 2 BGB hat und nicht zu einer Rechtskrafterstreckung führt. Es kann zwar einer erneuten Klage dieses Mitberechtigten der Einwand der rechtskräftigen Entscheidung entgegengesetzt werden, die übrigen Mitiberechtigten können jedoch weiterhin jederzeit Klage erheben. Es ist auch möglich, daß die Gemeinschaft der Mitberechtigten, an der der abgewiesene M i t berechtigte beteiligt ist, nunmehr den Anspruch einklagt 34 . Wie jedoch A. Blomeyer 3 5 i m Fall der Miterbengemeinschaft dargelegt hat, schließt die Tatsache, daß ein Miterbe nicht über einen 30

S. 402 f. S. 61 f. 38 Vgl. Rosenberg/Schwab, L B , § 93 I V 1. Z u r Möglichkeit der Mitberechtigten, die W i r k u n g e n eines günstigen Urteils, das einer von ihnen als Prozeßstandschafter für die Gemeinschaft erstritten hat, auf sich zu ziehen vgl. Henckel, Parteilehre, S. 214. 33 Vgl. Henckel, Parteilehre, S. 201. 34 A. Blomeyer, AcP 159, 397. Der Beklagte k a n n sich gegen erneute Klagen schützen, indem er bei der Leistungsklage eines Mitberechtigten negative Feststellungsklage gegen alle Mitberechtigten erhebt. 35 S. 400 f. 31

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quotenmäßig bestimmten A n t e i l an den einzelnen Nachlaßgegenständen verfügen kann (§ 2033 Abs. 2 BGB), von vornherein aus, daß die Rechtskraft i m Prozeß eines Miterben u m Nachlaßgegemstände auf einen solchen A n t e i l bezogen werden kann. Der Miterbenanteil bleibt von der Klageabweisung i m Einzelprozeß völlig unberührt. Das führt letztlich dazu, daß dieses abweisende U r t e i l wirkungslos ist, wenn daraufhin für einen anderen Miterben oder die Gemeinschaft ein stattgebendes Urteil ergeht. Gleiches gilt nach A. Blomeyer für den Herausgabeanspruch des M i t eigentümers nach § 1011 BGB. Wohl habe dieser einen verfügbaren A n t e i l (§ 747 S. 1 BGB); dieser A n t e i l beziehe sich jedoch auf das Eigent u m u n d nicht auf den Herausgabeanspruch. Einen A n t e i l am Herausgabeanspruch selbst habe der Miteigentümer nicht, da dieser Anspruch zwangsläufig einheitlich sei. Die Notwendigkeit einer gleichzeitigen Entscheidung und die Gefahr des Leerlaufens eines Urteils erfordern somit i m Fall der Klage aller oder mehrerer Mitberechtigter eine einheitliche Entscheidimg, die zur notwendigen Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . führt 8 6 . d) Keine notwendige Streitgenossenschaft besteht bei einer Feststellungsklage mehrerer m i t identischem Streitgegenstand. Verklagt ein Erbprätendent zwei Personen auf Feststellung seines Erbrechts, so ist der Streitgegenstand i n beiden Prozessen identisch 37 . Nicht erforderlich ist jedoch eine gleichzeitige Entscheidung, da das Urteil des einen Prozesses den anderen Prozeß nicht berührt. Es besteht nicht die Gefahr des Leerlaufens eines Urteils, sondern nur die Gefahr eines logischen Widerspruchs 38 . e) Eine fakultativ notwendige Streitgenossenschaft ist — abgesehen von den Fällen der Rechtskrafterstreckung — auch sonst nicht auf der Passivseite möglich. Handelt es sich u m eine Gesamthandsklage, so liegt eine tatsächlich notwendige Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 2. A l t . vor. Sind dagegen die mehreren Beklagten Gesamtschuldner, 36 Dagegen liegt keine f a k u l t a t i v notwendige Streitgenossenschaft bei der Gesamtgläubigerschaft nach §§ 428 ff. B G B vor. H i e r fehlt es w o h l schon an der Identität des Streitgegenstands, da jeder unabhängig v o n den anderen die gesamte Leistung an sich selbst verlangen kann. Außerdem ist keine Gleichzeitigkeit der Entscheidung erforderlich. Jeder Gläubiger k a n n solange klagen, als der Schuldner nicht e r f ü l l t hat (arg. § 429 Abs. 2 BGB). 37 Unberührt bleiben die Fälle, i n denen mehrere notwendigerweise gemeinsam auf Feststellung verklagt werden müssen. Daß auch bei mehreren Feststellungsklagen Identität des Streitgegenstandes vorliegen kann, haben Henckel (Parteilehre, S. 213) u n d Hassold (S. 70 f.) nachgewiesen. 38 So auch ausdrücklich Lent I h J 90, 45 u n d Henckel, Parteilehre, S. 213. Dieser F a l l gehört zur Gruppe der Gemeinsamkeit von Vorfragen, bei der überwiegend eine notwendige Streitgenossenschaft abgelehnt w i r d (vgl. Hassold, S. 19 ff. u n d S. 113 ff.; StJSch-Pohle, ZPO, A n m . I I 2 zu § 62.

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so ist schon die Identität des Streitgegenstands zweifelhaft. Jedenfalls ist aber keine Gleichzeitigkeit der Entscheidung erforderlich. Gegen einen Gesamtschuldner kann solange ein Urteil ergehen, solange die Schuld noch nicht erfüllt ist (§ 422 Abs. 1 BGB). Auch wenn ein Urteil erlassen wird, das einen Gesamtschuldner zur Leistung verurteilt, würde ein klageabweisendes Urteil hinsichtlich eines anderen Gesamtschuldners nicht leerlaufen; denn der Gläubiger kann aufgrund des Urteils nur gegen den vollstrecken, der verurteilt wurde 3 9 . I I I . Fälle der fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft im Verwaltungsprozeß 1. Fälle, i n denen die Rechtskrafterstreckung zu einer notwendigen Streitgenossenschaft f ü h r t

Fälle, i n denen eine Rechtskrafterstreckung angeordnet ist, sind schon i m Zivilprozeß selten. Die VwGO selbst hat nirgends eine Rechtskrafterstreckung vorgesehen. § 121 VwGO setzt keine Rechtskrafterstreckung voraus, sondern ordnet eine Bindung als Folge der Beiladung an. Bettermann ist jedoch der Ansicht, daß die Rechtskrafterstreckung nicht auf die gesetzlich geregelten Fälle beschränkt sei 40 . Er verweist hierbei auf seine i n seiner Schrift über die „Vollstreckung des Zivilurteils in den Grenzen seiner Rechtskraft" vertretene Auffassung 41 . Daß die Ansicht jedoch für das geltende Recht nicht zutrifft, hat A. Blomeyer überzeugend begründet 42 . Regelt die VwGO auch keinen Fall einer Rechtskrafterstreckung, so bestehen doch keine Bedenken, über § 173 VwGO die i n der ZPO geregelten Fälle der Rechtskrafterstreckimg für den Verwaltungsprozeß zu übernehmen, soweit sie auch hier möglich sind. Für eine Übernahme i m Verwaltungsprozeß kommen nur die §§ 325—327 ZPO i n Betracht. Davon scheiden wiederum die §§ 325 und 326 ZPO für die Begründung einer notwendigen Streitgenossenschaft wegen Rechtskrafterstreckung aus. I m Fall des § 325 können nicht zugleich Prozesse des Veräußerers und des Erwerbers geführt werden. Bei der Vor- und Nacherbschaft fehlt dem Nacherben während der Vorerbschaft die Prozeßführungsbefugnis für die Nachlaßansprüche 43 . 39 Sydow/Busch, ZPO, A n m . 3 zu § 62; Schönke/Kuchinke, L B , § 24 I V ; Zöller, ZPO, A n m . 1 e zu § 62. 40 DVB1 1951, 74. 41 Vgl. oben F N 28. 42 AcP 159, 395 f. 43 Der von Hellwig (LB I I I , § 156 I I I 2 b, F N 44) erwähnte Ausnahmefall hat für den Verwaltungsprozeß keine Bedeutung.

I I I . Einzelfälle i m Verwaltungsprozeß

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Das Bundesverwaltungsgericht läßt es i n einem Urteil vom 27. 6.1969 44 dahingestellt sein, ob i n dem konkreten F a l l eine fakultativ notwendige Streitgenossenschaft bei den gemeinsam klagenden Vor- und Nacherben besteht. Das Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft könnte hier — wenn überhaupt — jedenfalls nicht mit der sich aus § 326 ZPO ergebenden Rechtskrafterstreckung begründet werden. Der Entscheidung lag der Fall zugrunde, daß die beklagte Behörde sowohl dem Vorerben als auch den Nacherben m i t Rechtsbehelfsbelehrung versehene Schreiben zusandte, i n denen sie ihnen mitteilte, daß das i n ihrem Eigentum bzw. Besitz befindliche Archivgut, das Teil des Nachlasses war, i n das Verzeichnis national wertvoller Archive eingetragen worden sei. Die Anfechtungsklage der Nacherben hatte bereits das Berufungsgericht rechtskräftig für begründet erachtet, w e i l die Nacherben i n dieser Eigenschaft auch nicht Besitzer des Archivguts seien. Die Klagemöglichkeit der Nacherben resultierte nicht daraus, daß sie durch die Eintragung des Archivguts i n ihren Rechten als Nacherben verletzt wurden — eine Verletzung der aus dem Nachlaß entspringenden Rechte kann bis zum Nacherbfall nur der Vorerbe geltend machen —, sondern allein daraus, daß ein Verwaltungsakt ergangen ist, i n dem sie fehlerhaft als Mitbesitzer bezeichnet wurden. Demgemäß ist es ohne weiteres möglich, daß die Bescheide gegenüber den Nacherben aufgehoben werden, da sie nicht Mitbesitzer sind, während die Klage des Vorerben abgewiesen wird, und dann das rechtskräftige Urteil gemäß § 326 ZPO auch gegenüber den Nacherben w i r k t . Letztlich fehlt es an einer Identität des Streitgegenstands als Voraussetzung für die Notwendigkeit einheitlicher Entscheidung. Das Bundesverwaltungsgericht hätte daher schon wegen der Verschiedenheit der Klageibegehren eine notwendige Streitgenossenschaft verneinen können. Dagegen ist bei § 327 ZPO ein Fall denkbar, der auch i m Verwaltungsprozeß eine Rolle spielen kann: steht dem Testamentsvollstrecker die Verwaltung zu, so daß die Voraussetzungen des § 2213 Abs. 1 S. 1 BGB vorliegen, so kann ein Dritter i h n und den Erben gemeinsam verklagen. Diese sind dann notwendige Streitgenossen, w e i l bei einem Nacheinander von Prozessen ein gegen den Testamentsvollstrecker ergangenes Urteil Rechtskraft gegen den Erben w i r k e n würde (§ 327 Abs. 2 ZPO). Hatte eine Körperschaft einen öffentlichen Anspruch gegen den Erblasser, z. B. aus öffentlich-rechtlichem Vertrag und w i l l sie diesen 44

Abgedruckt bei Buchholz, B V e r w G , § 74 V w G O Nr. 3.

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zulässigerweise i m Weg der Leistungsklage durchsetzen, so kann sie, wenn die Verwaltung des Nachlasses dem Testamentsvollstrecker zusteht, beide verklagen. I n diesem Fall liegt eine Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . vor. 2. Fälle der fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft bei gemeinsamer Verpflichtungsklage

Es kommen die Fälle i n Betracht, bei denen das Gesetz die Ausübung eines mehreren Mitberechtigten gemeinschaftlich zustehenden Rechts durch einen Mitberechtigten zuläßt, also insbesondere die Fälle der §§ 43.2,1011 und 2039 BGB. Klagen Miteigentümer eines Grundstücks auf Erteilung einer Baugenehmigung, so liegt eine fakultativ notwendige Streitgenossenschaft sowohl dann vor, wenn alle gemeinschaftlich klagen, als auch, wenn nur einzelne Mitberechtigte klagen. Ein weiterer F a l l fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft wäre bei § 1428 BGB gegeben. Hier haben sowohl der nichtverwaltende als auch der verwaltende Ehegatte ein Prozeßführungsrecht. 3. Die fakultativ notwendige Streitgenossenschaft bei Anfechtungsklagen

a) Fälle einer gesetzlichen Prozeßstandschaft Eine notwendige Streitgenossenschaft ist zunächst dann gegeben, wenn ein Verwaltungsakt i n die Rechte einer Gemeinschaft oder eines anderen Rechtssubjekts eingreift und einzelne i n Prozeßstandschaft diese Rechte geltend machen können. Wie die Untersuchung zu den Fallgruppen tatsächlich notwendiger Streitgenossenschaft ergeben hat, finden die §§ 1011 und 2039 BGB entgegen der Ansicht des BVerwG 4 5 auch bei Anfechtungsklagen Anwendung. I m Fall der Klage einzelner oder aller Mitberechtigter liegt damit eine fak. notwendige Streitgenossenschaft vor. Dabei ist jedoch bei der Miterbengemeinschaft zu beachten, daß diese Rechtsnachfolger nur für solche Verwaltungsakte wird, die zu keinen höchstpersönlichen Handlungen verpflichten. Die Frage, inwieweit öffentliche Pflichten, insbesondere i m Polizei- und Ordnungsrecht, höchstpersönlicher Natur sind, ist noch nicht vollständig ausgetragen 48 . Das BVerwG n i m m t z. B. an, daß bei der gegenüber dem Erblasser ergangenen Zuweisungsverfügung des Wohnungsamts die Verpflichtimg zu einer vertretbaren Handlung 45

B V e r w G 3, 208, vgl. oben T e i l 4, I I I 3. Z u m Streitstand allgemein vgl. die bei F N 65 zu T e i l 4 zitierte L i t e r a t u r und Rechtsprechung, insbesondere den Rechtsprechungsbericht v o n v. Mutius i n VerwArch. 63, S. 87 ff. 46

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zum Inhalt habe 47 . I n jüngster Zeit hat das BVerwG für das Polizeiund Ordnungsrecht die Übergangsfähigkeit der aus der Zustandshaftung resultierenden Verpflichtung auf den Rechtsnachfolger m i t ihrer Dinglichkeit begründet 48 . Eine fakultativ notwendige Streitgenossenschaft bei Miteigentümern kann nur dann vorliegen, wenn ein Verwaltungsakt tatsächlich gegenüber der Miteigentümergemeinschaft und nicht nur gegenüber einem einzelnen Miteigentümer ergangen ist. Das BVerwG hat i n einem Fall, i n dem eine Abbruchanordnung nur gegen einen von zwei Miteigentümern ergangen war, entschieden, daß bei der Anfechtungsklage des Miteigentümers, gegen den die Verfügung ergangen ist, der andere nicht notwendig beigeladen werden müsse, w e i l sein Miteigentum nicht die Rechtmäßigkeit der an den Anfechtungskläger gerichteten Beseitigungsverfügung berühre, sondern allenfalls ein Hindernis für deren Vollzug sein könne 49 . Das BVerwG würde damit wohl auch eine Klagebefugnis des Miteigentümers, dem gegenüber die Verfügung nicht ergangen ist, verneinen. Eine notwendige Streitgenossenschaft wäre damit schon aus diesem Grund nicht möglich. Der Entscheidung kann v o l l zugestimmt werden. Eine notwendige Streitgenossenschaft ist weiterhin dann gegeben, wenn mehreren hinsichtlich eines Gegenstands gemeinsam ein Recht zusteht und i n dieses Recht durch einen Verwaltungsakt eingegriffen wird. Hierher gehörte der Fall, daß eine Wohnung an mehrere Personen gemeinsam vermietet wurde und die Behörde eine Mieterhöhung preisrechtlich genehmigte. Eine solche Genehmigung gab dem Vermieter die Erlaubnis, die bisher zugelassene Miete u m den genehmigten Betrag zu überschreiten. Das BVerwG 5 0 nahm bei Klage mehrerer Vermieter eine Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . an, da eine Feststellung gegenüber allen Mietern derselben Wohnung nur einheitlich erfolgen könne. Die Prozeßführungsbefugnis des einzelnen Mieters ergibt sich aus § 744 Abs. 2 BGB. Danach ist jeder Teilnehmer berechtigt, die zur Erhaltung des Gegenstands (Mietsache) notwendigen Maßregeln zu treffen. Darunter fällt auch eine Prozeßführung 5 1 . Die Prozeßführung mehrerer Gemeinschafter über eine preisrechtliche Genehmigung einer Mieterhöhung führt wegen der 47

B V e r w G 3, 208. BVerwG, D Ö V 1971, 640. 49 B V e r w G M D R 1972, 972, 974. Das B V e r w G verweist i n diesem Zusammenhang auf mehrere unveröffentlichte Entscheidungen dieses Gerichts. A.A. noch BVerwG, DVB1 1966, 792: Beiladung des Miteigentümers ist notwendig. 50 B V e r w G v. 21.1.1955 — I I C 93/54, zitiert bei Köhler, V w G O , A n m . V 4 zu § 64. 51 Palandt, BGB, A n m . 2 zu § 744. 48

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Gestaltungswirkung des stattgebenden Urteils zur notwendigen Streitgenossenschaft. Nicht zugestimmt werden kann einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts 52 , wonach i m Fall des § 360 Abs. 2 L A G wegen der notwendig einheitlichen Entscheidung eine notwendige Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . vorliegen soll, wenn sowohl der Betroffene als auch der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds (VIA) gegen einen Ausschließungsbescheid vorgehen. Nach § 360 Abs. 2 Satz 2 L A G i. V. m. §§ 338 f. L A G kann der Ausschließungsbescheid sowohl vom Betroffenen als auch vom V I A angefochten werden. Der Betroffene kann m i t der Klage eine Verminderung oder Beseitigung seiner Ausschließung begehren, während der V I A eine Entscheidung zugunsten des Betroffenen oder eine Erweiterung der getroffenen Ausschließung beantragen kann. Das BVerwG ist der Ansicht, daß eine notwendige Streitgenossenschaft auch dann vorliegt, wenn der Betroffene eine Aufhebung oder Reduzierung seiner Ausschließung erreichen w i l l , der V I A dagegen eine Erweiterung der getroffenen Ausschließung. Die Entscheidimg müsse für beide Fälle einheitlich ergehen. Hier liegt jedoch keine Identität des Streitgegenstands vor. Während der Betroffene m i t der Anfechtungsklage die Beseitigung der Beschwerde geltend machen muß, kann der V I A nur m i t der Verpflichtungsiklage eine Erweiterung erreichen. Damit fehlt es an der Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidimg. Die beiden Entscheidungen müssen gerade verschiedenartig ausfallen, wenn sie übereinstimmen sollen. Hält das Gericht eine Erweiterung der Ausschließung wegen fehlerhafter Ermessensausübung für geboten, so muß es gleichzeitig die Anfechtungsklage abweisen. Ähnliches gilt i m umgekehrten Falle. Die Tatsache, daß die eine Entscheidung von der anderen abhängig ist, führt zur notwendigen Beiladung. Dagegen ist dann eine notwendige Streitgenossenschaft anzunehmen, wenn auch der V I A eine Aufhebung des Ausschließungsibescheids erreichen w i l l . I n diesem F a l l sind die Streitgegenstände identisch. Die Entscheidimg muß wegen der Gestaltungswirkung notwendig einheitlich ergehen.

52 Abgedruckt bei Buchholz, BVerwG, 427.3 §360 L A G Nr. 45. Würde man bei der Entscheidung des B V e r w G zustimmen, so müßte auch i n den Fällen des zweiseitigen Verwaltungsakts eine notwendige Streitgenossenschaft angenommen werden, w e n n ein Kläger die Beseitigung des Verwaltungsakts erstrebt, während der andere Kläger m i t der Verpflichtungsklage eine E r weiterung des seinem Begehren nicht v o l l entsprechenden Verwaltungsakts erreichen w i l l .

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b) Fälle, in denen mehrere wegen Verletzung ihrer Rechte Anfechtungsklage erheben können Die Verwaltungsakte, u m die es hier geht, werden üblicherweise unter dem Begriff Allgemeinverfügungen zusammengefaßt. Durch diesen Begriff w i r d jedoch eine Frage verdeckt, deren Beantwortung für das Vorliegen einer notwendigen Streitgenossenschaft von Bedeutung ist, nämlich ob es sich i m Einzelfall u m einen Verwaltungsakt handelt, der gegenüber mehreren wirksam ist und der schon aufgrund der Anfechtungsklage eines Betroffenen vollständig beseitigt werden kann, oder ob es sich u m eine Zusammenfassung mehrerer an verschiedene Personen gerichtete Verwaltungsakte handelt; dann könnte die Anfechtungsklage eines Betroffenen nur den gegen ihn ergangenen Verwaltungsakt beseitigen. Soweit man bei der Allgemeinverbindlicherklärung eines Tarifvertrages annimmt, es handle sich hierbei u m einen Verwaltungsakt, oder soweit man prüft, ob es sich u m einen solchen handeln kann 5 3 , w i r d von einer Allgemeinverfügung gesprochen 54. Trotzdem ist man sich i m klaren darüber, daß es sich — wenn überhaupt — nur u m einen Verwaltungsakt handeln kann, dessen Wirkung schon bei erfolgreicher Klage eines Betroffenen beseitigt ist. So sagt Bettermann 55 , daß die Aufhebung der Allgemeinverbindlicherklärung für und gegen alle w i r k e n müsse, auch wenn sie einen Verwaltungsakt darstellen würde, da eine Aufhebung nur einheitlich m i t Wirkung gegenüber allen vorgenommen werden könne. Dies folge aus der Wirkung, die § 5 Abs. 4 T V G der Allgemeinverbindlicherklärung beilege. Zu dieser Auffassung kann man nur dann kommen, wenn die Allgemeinverbindlicherklärung als ein auf den Tarifvertrag bezogener — also gegenstandsbezogener — Verwaltungsakt angesehen wird, der gegenüber mehreren Betroffenen einheitlich w i r k t . N i m m t man dies an, so muß die Klage mehrerer Betroffener zur notwendigen Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO l . A l t . führen, da aufgrund der Gestaltungswirkung die Entscheidung nur einheitlich ausfallen kann 5 6 . Dagegen w i r d bei Verkehrszeichen, die als Allgemeinverfügungen bezeichnet werden, überwiegend davon ausgegangen, daß es sich rechtlich nicht u m einen Verwaltungsakt handelt, sondern daß so viele Ver53

Z u m Streitstand ausführlich Rechtsprechungsbericht i n JuS 1965, 504. So z.B. ausdrücklich Bettermann, R d A 1959, 254 u n d Rechtsprechungsbericht i n JuS 65, 504. 55 R d A 1959, 251. 56 Dagegen folgt daraus nicht zwingend, w i e Bettermann (RdA 1959, 251) meint, daß die nicht klagenden Betroffenen beigeladen werden müssen. Dies wäre n u r der Fall, w e n n eine Beiladung auch i n den Fällen der f a k u l t a t i v notwendigen Streitgenossenschaft nowendig wäre. 54

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waltungsakte vorliegen, als Rechtsträger von der Allgemeinverfügung betroffen sind. Die verkehrsbehördliche Anordnung soll eine ununterbrochene Abfolge gleichartiger Verwaltungsakte beinhalten 57 . Bei dieser Konstruktion müßte es grundsätzlich so sein, daß durch das auf die Anfechtungsklage h i n ergehende Gestaltungsurteil nur der gegenüber dem Kläger erlassene Verwaltungsakt aufgehoben wird, während das sonstige Bündel von Verwaltungsakten wegen der Begrenzung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung auf die Parteien davon unberührt bleiben müßte. Diese Folgerung w i r d jedoch von keinem Vertreter dieser Ansicht gezogen. Vielmehr geht man, meist ohne nähere Begründung, davon aus, daß die Allgemeinverfügung durch das Gestaltungsurteil insgesamt aufgehoben wird. Hagedorn begründet diese Rechtswirkung für alle Personen m i t dem Gleichheitssatz 58 . Zwar w i r k e die Rechtskraft einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung grundsätzlich nur zwischen den am Verfahren Beteiligten. Der Gleichheitssatz verbiete jedoch die Wirkung einer Entscheidung auf den A n fechtungskläger zu beschränken, w e i l eine Allgemeinverfügung, der ein einheitlicher behördlicher Wille zugrunde liege, entweder nur allgemein gültig oder ungültig sein könne. Abgesehen davon, daß es nicht richtig ist, daß bei allen Allgemeinverfügungen die Entscheidung gegenüber allen Betroffenen nur entweder rechtmäßig oder rechtswidrig sein kann 5 9 , zeigen gerade diese Ausführungen, daß i m Mittelpunkt der Entscheidung über die Rechtsmäßigkeit einer Verkehrsbeschränkung diese Anordnung an sich und nicht erst der daraufhin gegen den Kläger ergehende Verwaltungsakt steht. Das BVerwG 6 0 hat demgemäß auch nicht auf den betroffenen Adressatenkreis, sondern auf den Inhalt der durch das Verkehrszeichen getroffenen Anordnung abgestellt. Damit nimmt es einen gegenstandsbezogenen Verwaltungsakt an. Menger-Erichsen 61 haben überzeugend begründet, daß es sich bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen nur u m sogenannte dingliche Verwaltungsakte handeln könne, wenn 57

So z.B. B G H St. 20, 219; Hagedorn, D Ö V 1965, 186; Ule, L B A n h a n g zu § 32 I I I 4 m i t zahlreichen Nachweisen; Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 31 a u n d 32 zu § 42; weitere Nachweise bei Bay.ObLG, N J W 1965, 1975. 58 D Ö V 1965, 190. 59 Vgl. Eyermann/Fröhler, V w G O , RdNr. 32 zu § 42; Ule, L B , § 21 I I und i m folgenden. 60 B V e r w G 20, 181 ff. 61 Rechtsprechungsbericht, VerwArch. 56, 375 ff.; einen dinglichen V e r waltungsakt nehmen w e i t e r h i n Wolff, L B , § 46 V I I I u n d Niehues, D Ö V 1965, 319 f. an. Rechtsstaatliche Bedenken gegen die K o n s t r u k t i o n eines dinglichen Verwaltungsakts hat Renck, JuS 1967, 550, der allerdings die K o n struktion einer Allgemeinverfügung bei Verkehrszeichen noch entschiedener abgelehnt.

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man diesen Anordnungen Verwaltungsqualität zuschreiben wolle. Die Aufstellung eines Verkehrszeichens habe Wirkungen für die Entstehung, Eingrenzung oder Beschränkung des Gemeingebrauchs und zwar i n konstitutiver Weise. Diese Anordnung kann daher m i t der Widmung verglichen werden. Handelt es sich bei der Anordnung u m einen dinglichen Verwaltungsakt, so folgt daraus zwangsläufig, daß das Gestaltungsurteil die Verkehrsbeschränkung an sich aufhebt. Die Gestaltungswirkung des Urteils ergreift damit alle von der Verkehrsbeschränkung Betroffenen. Erheben mehrere Betroffene Klage, so sind sie notwendige Streitgenossen nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . Dagegen liegt i n den tatsächlichen Fällen der Allgemeinverfügung ein Bündel gleichlautender Verwaltungsakte für einen festbegrenzten oder doch begrenzbaren Kreis von Einzelfällen vor. Die Adressaten der Allgemeinverfügung stehen i m Zeitpunkt ihres Erlasses fest 62 . I n welchen Fällen es sich u m Allgemeinverfügungen handelt, kann hier nicht näher untersucht werden. Der V G H Stuttgart hat dies z. B. bei einer Verfügung angenommen, durch welche die Trümmer aller zerstörten Gebäude einer Stadt beschlagnahmt werden 6 3 . I m Gegensatz zur Aufstellung von Verkehrszeichen ist es hier sinnvoll, von einer Mehrzahl von Verwaltungsakten auszugehen, die nur aus Vereinfachungsgründen zusammengefaßt sind. Es ist auch durchaus denkbar, daß die Verfügung nur gegenüber einzelnen rechtswidrig ist, bei denen z. B. eine Beschlagnahme den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt. Für die tatsächlichen Fälle einer Allgemeinverfügung ist daher der Ansicht von Eyermann-Fröhler zuzustimmen, die sagen, daß die Allgemeinverfügung nur insoweit aufzuheben sei, als sie gegenüber dem rechtswidrig betroffenen Kläger wirke 6 4 . Das bedeutet, daß die Allgemeinverfügung auch nach Erlaß eines Gestaltungsurteils gegenüber den anderen, nicht klagenden Betroffenen wirksam bleibt. Die Verwaltungsbehörde ist nur u. U. wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes verpflichtet, die Allgemeinverfügung insgesamt aufzuheben, wenn die Sachlage i n den anderen Fällen die gleiche ist. Damit kann bei Klage mehrerer keine notwendige Streitgenossenschaft vorliegen, da das Urteil des einen Streitgenossen nicht unmittelbar die Rechte des anderen Streitgenossen berührt. Eine unterschiedliche Entscheidung ist durchaus denkbar 65 . 62

§ 42.

Ule, LB, Anhang zu § 32 I I I 3; Eyermann/Fröhler,

VwGO, RdNr. 32 zu

63 VRspr. 1, S. 108 ff.; weitere Beispiele aus der Rechtsprechimg bei Ule, LB, Anhang zu § 32 I I I 3. «4 VwGO, RdNr. 32 zu § 42. 65 So auch Ule, LB, § 21 I I und Eyermann/Fröhler, VwGO, RdNr. 2 zu § 65, die allerdings auch die Verkehrszeichen zu den Allgemeinverfügungen

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f a k u l t a t i v notwendiger Streitgenossenschaft

E r s t recht l i e g t d a n n k e i n e n o t w e n d i g e Streitgenossenschaft v o r , w e n n gegenüber m e h r e r e n getrennte, aber i n h a l t s g l e i c h e V e r w a l t u n g s akte ergangen sind66.

rechnen. F ü r eine notwendige Streitgenossenschaft bei mehreren Anfechtungsklagen gegen eine Allgemeinverfügung Grunsky, S. 247 f., der aber primär an die Verkehrszeichen denkt. 66 Merk, Verwaltungsrecht, Bd. I I , S. 1960.

Siebenter Teil

Notwendigkeit einer Beiladung derjenigen fakultativ notwendigen Streitgenossen, die nicht Partei in diesem Prozeß sind Stehen nunmehr die Fallgruppen fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft i m Verwaltungsprozeß fest, so ist abschließend noch zu untersuchen, ob eine Beiladung i n diesen Fällen zwingend geboten ist, wenn nicht alle Prozeßführungsberechtigten als Partei am Verfahren beteiligt sind. Wie die Untersuchung der typischen Fälle notwendiger Beiladung ergeben hat, ist der m i t der notwendigen Beiladung verbundene Zweck die Erfüllung des verfassungsrechtlichen Gebots auf Beteiligung Dritter an einem Rechtsstreit. Nur wenn auch i n den Fällen der notwendigen Streitgenossenschaft nach § 62 Abs. 1 ZPO 1. A l t . aus diesen Gründen eine Beteiligung des weiteren Prozeßführungsbefugten notwendig wäre, wäre dieser gemäß § 65 Abs. 2 V w G O beizuladen. Unberührt hiervon bleibt die Möglichkeit der Beiladung aufgrund des § 65 Abs. 1 VwGO. I. Notwendigkeit der Beteiligung des Dritten bei Rechtskrafterstreckung auf der Passivseite Bei einem Anspruch, der sich gegen einen vom Testamentsvollstrekker verwalteten Nachlaß richtet, w i r k t ein gegen den Testamentsvollstrecker ergangenes Urteil auch gegen den Erben, während sich die Rechtskraft eines gegen den Erben ergangenes Urteils nicht auf den verwaltenden Testamentsvollstrecker erstreckt (§ 2213 BGB; §§ 327 Abs. 2, 748 Abs. 1 ZPO). Hat z. B. der Erblasser, der die Verwaltung des Nachlasses durch einen Testamentsvollstrecker angeordnet hat, i n einem öffentlich-rechtlichen Vertrag eine Verpflichtung übernommen, so w i r k t ein gegen den Testamentsvollstrecker ergangenes Urteil auch gegenüber dem Erben. Dieser w i r d durch die Entscheidung i n seinen Rechten betroffen. Daraus kann jedoch kein verfassungsrechtlicher A n spruch auf Beteiligung an diesem Rechtsstreit hergeleitet werden. Hätte die Behörde ihren Anspruch durch Leistungsbescheid geltend gemacht — wobei hier unterstellt wird, daß dies zulässig wäre —, so

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7. Teil: Beiladung bei fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft

hätte gegen diese Verfügung gemäß § 2212 BGB nur der Testamentsvollstrecker vorgehen können. Diese Regelung des § 2212 BGB widerspricht nicht A r t . 19 Abs. 4 GG. Der Grund für diese Regelung i m BGB liegt i n der W a h l des Erblassers, einen Testamentsvollstrecker m i t der Verwaltung des Nachlasses zu betrauen. Der Erblasser kann Anordnungen treffen, die nach seinem Tod wirksam sind und die der Erbe gegen sich gelten lassen muß, wenn er die Erbschaft annimmt. M i t der Anordnung der Testamentsvollstreckung bindet der Erblasser den Erben auch insoweit, als dieser gegen den Testamentsvollstrecker ergangene Urteile auch gegen sich w i r k e n lassen muß. Die Prozeßführungsbefugnis w i r d durch die Anordnung der Testamentsvollstreckung auf einen Dritten übertragen. Damit ist es auch ausreichend, wenn bei einem Prozeß, der einen gegen den Nachlaß gerichteten Anspruch zum Gegenstand hat, nur der für die Verwaltung des Nachlasses bindend festgesetzte Testamentsvollstrecker beteiligt ist. Ebenso erfordert A r t . 103 Abs. 1 GG keine Beteiligung des Erben, da sein Recht aufgrund der Anordnung des Erblassers gerade vom Testamentsvollstrecker wahrgenommen w i r d 1 . I I . Notwendige Streitgenossenschaft bei möglicher Anfechtungs- oder Verpfiichtungsklage mehrerer Klageberechtigter

I n den Fällen der Anfechtungsklage hindert die Abweisung der Klage eines Klageberechtigten nicht die übrigen, selbst Klage zu erheben. Diese werden durch eine ablehnende Entscheidung gegenüber einem Mitberechtigten nicht i n ihren Rechten betroffen. A r t . 19 Abs. 4 GG erfordert somit nicht eine Hinzuziehung des Dritten wegen der W i r k u n g einer ablehnenden Entscheidung. Eine W i r k u n g auf die Mitberechtigten hat dagegen die stattgebende Entscheidung. I m Fall der Anfechtung einer Enteignungsverfügung durch einen Mitberechtigten n i m m t J. Martens an, daß die Beiladung der übrigen Miterben (auch) deswegen notwendig sei, w e i l es durchaus denkbar sei, daß die nicht klagenden Miterben m i t dem Inhalt der Verfügung einverstanden seien; sie könnten die Enteignungsbedingungen für günstig halten 2 . Letztlich kann diese Ansicht aber nur damit begründet werden, daß auch durch die Aufhebung einer Enteignungsverfügung i n die Rechte 1 Es handelt sich u m den F a l l einer Rechtskrafterstreckung qua Abhängigkeit, die eine Rechtskrafterstreckung aus mangelndem Interesse des D r i t t e n an der Rechtskraftbeschränkung ist (Bettermann, Vollstreckung S. 84 f. [87]; Hassold, S. 104 f.). Das mangelnde Interesse des D r i t t e n beruht auf der Entscheidung des Erblassers, einen anderen den Nachlaß verwalten zu lassen. 2 VerwArch. 60, 216.

I I . Mehrere Klageberechtigte

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der Miterben eingegriffen werden könnte, da nur i m Fall der rechtlichen Betroffenheit der Dritte zu dem'Verfahren aufgrund des A r t . 19 Abs. 4 GG hinzuzuziehen wäre. Ein Grundstückseigentümer hat jedoch weder ein Recht auf Erlaß einer Enteignungsverfügung, noch ein Recht auf Aufrechterhaltung einer für i h n günstigen Enteignungsverfügung. Der Erlaß und die Aufrechterhaltung dieser Verfügung haben sich vielmehr danach zu richten, ob das Wohl der Allgemeinheit die Enteignung erfordert (vgl. A r t . 14 Abs. 3 GG). Durch eine Entscheidung, die diese Enteignungsverfügung aufhebt, werden somit keine Rechte, sondern — wenn überhaupt — nur w i r t schaftliche Interessen des Eigentümers berührt. Auch sonst ist kein Fall denkbar, bei dem eine aufhebende Entscheidung denjenigen i n seinen Rechten verletzen kann, der selbst gegen den zugrunde liegenden Verwaltungsakt Anfechtungsklage hätte erheben können. Unabhängig von dem Ergebnis, daß A r t . 19 Abs. 4 GG eine Beteiligung nicht erfordert, da der gleichzeitig Klageberechtigte von der Entscheidung nicht i n seinen Rechten verletzt werden kann, bleibt jedoch die Frage, ob nicht A r t . 103 Abs. 1 GG eine Beteiligung des Dritten notwendig macht. Dabei leuchtet i n den Fällen des gegenstandsbezogenen Verwaltungsakts ohne weiteres ein, daß nicht jeder Dritte, der hiervon betroffen wird, beigezogen werden muß. Dies ergibt sich daraus, daß der Kläger hier nur die Verletzung seiner eigenen Rechte geltend macht (§ 42 Abs. 2 VwGO), die Rechte der übrigen Betroffenen daher nicht unmittelbar Gegenstand der Entscheidung sind. Sie sind es nur mittelbar insofern, als allen Betroffenen gegenüber der dingliche Verwaltungsakt nur entweder rechtmäßig oder rechtswidrig sein kann. Aber auch wenn man diesen Punkt entscheidend abstellt, zwingt Art. 103 Abs. 1 GG nicht zu einer Beteiligung der Betroffenen. Denn dann kann nicht die mögliche Rechtsverletzung jedes einzelnen Betroffenen als Entscheidungsgegenstand betrachtet werden, vielmehr muß angenommen werden, daß beim dinglichen Verwaltungsakt i m Anfechtungsverfahren eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle vorgenommen und nicht unmittelbar über die Rechte bestimmter Dritter entschieden wird 3 . I n den Fällen, i n denen der einzelne Mitberechtigte das der Gemeinschaft zustehende Anfechtungsrecht als Prozeßstandschafter geltend machen kann, w i r d zwar der Prozeß über das Recht der Gemeinschaft geführt. Trotzdem verlangt A r t . 103 Abs. 1 GG auch hier nicht eine Be3 Die Tatsache, daß bei der Überprüfung der Rechtsmäßigkeit einer A l l gemeinverbindlicherklärung oder eines Verkehrszeichens i n Wahrheit eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle vorgenommen w i r d , spricht f ü r eine Rechtsnormqualität. Nicht k a n n damit die Notwendigkeit der Beteiligung Dritter begründet werden.

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7. Teil: Beiladung bei fakultativ notwendiger Streitgenossenschaft

teiligung der übrigen Gemeinschafter. Wenn i m Hinblick auf die Verpflichtungsklage zum Erlaß eines doppelseitigen Verwaltungsakts gesagt wurde, daß A r t . 103 Abs. 1 eine Beteiligung des Dritten erfordere, da über dessen Rechte zwingend mitentschieden werde, und dieser nicht zum Objekt einer Entscheidung gemacht werden dürfe, so handelt es sich u m Fälle, i n denen sonst kein Repräsentant für die Geltendmachung der Rechte dieses Dritten vorgesehen ist. Diese Gefahr besteht nicht, wenn ein Repräsentant für die Verteidigung dieser Rechte zwangsläufig i m Prozeß beteiligt ist. Dann kann davon ausgegangen werden, daß dieser regelmäßig dafür sorgt, daß die Rechte des Rechtsinhabers bei der Entscheidung gebührend berücksichtigt werden. Führt ein Mitberechtigter einen Prozeß über ein Recht der Gemeinschaft, so ist die Gemeinschaft als Rechtsinhaber durch diesen ausreichend zur Verteidigung ihrer Rechte repräsentiert. Auch wenn i m Einzelfall der Mitberechtigte den Prozeß mangelhaft führen sollte, wäre dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäß A r t . 103 Abs. 1 GG genüge getan, da es nur auf die Einräumung ankommt und nicht darauf, i n welchem Umfang der Repräsentant hiervon Gebrauch macht. Für die Fälle, i n denen ein Mitberechtigter i n Prozeßstandschaft eine Verpflichtungsklage erhebt, gilt das gleiche: die übrigen Mitberechtigten sind nicht notwendig beizuladen. Einer Beiladung bedarf es dagegen i m Fall des § 360 Abs. 2 LAG. Oben wurde festgestellt, daß dann eine notwendige Streitgenossenschaft vorliegt, wenn Betroffener und V I A das gleiche Klagebegehren stellen. Eine Beiladung jeweils i m Prozeß des anderen ist erforderlich, wenn der V I A etwas anderes als der Betroffene erreichen w i l l . Erhebt nur der Betroffene Klage, so ist der V I A beizuladen, da er m i t dem Ausschließungsbescheid einverstanden sein kann und ein stattgebendes Urteil auch gegen i h n w i r k e n würde. Andererseits ist aber der Betroffene i m Prozeß des V I A auch dann beizuladen, wenn dieser keine Erweiterung erreichen w i l l . Die Stellung des V I A zeigt, daß diesem nicht i m Interesse des Betroffenen eine Klagebefugnis eingeräumt ist. Damit kann er nicht eine Anhörung des Betroffenen, über dessen Rechte notwendigerweise mitentschieden wird, ersetzen. I I I . Zusammenfassung

Zusammenfassend ist festzustellen, daß von den hier untersuchten Fällen der fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft nur i n dem Sonderfall des § 360 L A G eine Beiladung auch dann notwendig sein kann, wenn bei gemeinsamer Klage eine notwendige Streitgenossenschaft möglich ist.

I I I . Zusammenfassung

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Hat i n den Fällen der notwendigen Streitgenossenschaft auch keine notwendige Beiladung zu erfolgen, so ist das Gericht doch verpflichtet, zu prüfen, ob nicht eine Beiladung gemäß § 65 Abs. 1 VwGO aus prozeßökonomischen Gründen notwendig ist. Wie erörtert, dient auch die notwendige Streitgenossenschaft der Prozeßökonomie, w e i l durch die notwendig einheitliche Entscheidung bei einem Miteinander von Prozessen ein Leerlaufen eines Urteils vermieden werden kann. Daher w i r d das Verwaltungsgericht, dem durch das Institut der Beiladung die Möglichkeit eingeräumt ist, dies auch bei einem Nacheinander von Prozessen aufgrund der Bindungswirkung des § 121 VwGO zu erreichen, i n den Fällen der fakultativ notwendigen Streitgenossenschaft regelmäßig die Pflicht haben, den nichtklagenden Streitgenossen beizuladen, u m eine Mehrheit von Prozessen zu verhindern und eine schnelle endgültige Entscheidung herbeizuführen. Die Tatsache, daß diese Pflicht nur aus der Prozeßökonomie entspringt, aus der ein Beteiligter keine Rechte herleiten kann, zeigt aber gleichzeitig, daß es sich hierbei nicht u m eine notwendige Beiladung i m Sinn des § 65 Abs. 2 V w G O handeln kann, deren Unterlassung zumindest die Aufhebbarkeit des Urteils herbeiführen würde.

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