Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) [1 ed.] 9783428434541, 9783428034543

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 275

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) Von

Ulrich Schwäble

Duncker & Humblot · Berlin

U L R I C H SCHWÄBLE

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Recht Band 275

Das G r u n d r e c h t der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG)

Von

Dr. Ulrich Schwäble

DUNCKER & HUMBLOT / BERLIN

Alle Rechte vorbehalten O 1975 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1975 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 03454 6

Vorwort Die Arbeit hat der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg i m Frühjahr 1974 als Dissertation vorgelegen. Sie wurde i m J u l i 1973 abgeschlossen. Wesentliche Änderungen wurden nicht vorgenommen; seither erschienene Literatur und Rechtsprechung wurden, soweit möglich, i n die Fußnoten eingearbeitet. Die i m Jahre 1974 erschienene Schrift „Wirkungsbereich und Schranken der Versammlungsfreiheit, insbesondere i m Verhältnis zur Meinungsfreiheit" von Werner Müller wurde nicht mehr berücksichtigt. Meinem verehrten Lehrer, Herrn Professor Dr. Konrad Hesse, danke ich sehr herzlich für vielfältige Unterstützung während des Entstehens der Arbeit, für Rat, K r i t i k , Geduld und Ermutigung. Für wertvolle K r i t i k habe ich auch Herrn Professor Dr. Werner v. Simson zu danken. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. Johannes Broermann endlich danke ich für die Aufnahme der Arbeit i n sein Verlagsprogramm. Der Wissenschaftlichen Gesellschaft i n Freiburg i. Br. verdanke ich großzügige Förderung. Hegnach, i m Februar 1975

Ulrich Schwäble

Inhaltsverzeichnis Einleitung

15

Erster T e i l Der materielle Gehalt des Versammlungsgrundrechts gemäß Art. 8 Abs. 1 G G A.

Die Versammlungsfreiheit

als politisches

Grundrecht

I. Die geschichtliche E n t w i c k l u n g als politische Freiheit

17 17 17

1. Die Versammlungsfreiheit i n den frühen nordamerikanischen Menschenrechtserklärungen: „principle and foundation of government"

18

2. Der politische Gehalt des Versammlungsrechts während der französischen Revolution

20

3. Das Versammlungsrecht als politisches Grundrecht i n der deutschen E n t w i c k l u n g a) Die Versammlungsfreiheit als Element politischer Freiheit i m deutschen „ V o r m ä r z " b) Die Denaturierung politischer Freiheit zur Ausgrenzung unpolitischer Freiheitsräume c) Die Geschichtlichkeit der Grundrechte als politischer Freiheiten bei Rudolf Smend u n d Richard Thoma I I . Der Gruppentypus der „Versammlung" i n der demokratischen Ordnung des Bonner Grundgesetzes 1. Die S t r u k t u r der Versammlung a) Die Versammlung als „Zusammenkunft" b) Die Versammlung i m Vergleich m i t der Vereinigung 2. Wirkungschancen u n d F u n k t i o n eines freien Versammlungswesens i m demokratischen Staat a) Das Zusammenwirken der Versammlungsfreiheit m i t Meinungsäußerungs- u n d Vereinsfreiheit aa) Die Bedeutung der S t r u k t u r der Gruppe „Versammlung" f ü r ihre Wirkungschancen bb) Spezifische Kommunikationstypen i m Versammlungswesen b) Die Versammlungsfreiheit als konstituierendes Element eines freien demokratischen Meinungs- u n d Willensbildungsprozesses: Freiheit v o m u n d durch den Staat u m der Freiheit zum Staat w i l l e n c) Die Versammlungsfreiheit als Element des Konflikts u n d zugleich staatlicher Integration

25 25 34 42 43 45 45 47 53 53 53 61

65 70

8

nsverzeichnis d) Funktionaldemokratische Interpretation des A r t . 8 GG u n d die Problematik des institutionellen Rechtsdenkens 74 e) A u s w i r k u n g e n funktionaldemokratischer Interpretation der V e r sammlungsfreiheit 82

B.

Die Normbereichselemente

des Art. 8 Abs. 1 GG im einzelnen

85

I. Die soziale Erscheinung „Versammlung" als Ausgangspunkt

85

I I . Der Zweck der geschützten Versammlungen: Teilnahme am Prozeß freier Meinungsbildung

86

1. Die Frage nach dem Versammlungszweck (Uberblick)

86

2. Versammlungsfreiheit als Grundrecht der Persönlichkeitsverwirklichung?

88

a) Der Menschenrechtskern des Versammlungsgrundrechts bei Herzog b) Das Postulat eines grundrechtlichen W e r t - u n d Anspruchssystems als Grundlage dieser Interpretation c) Die Ausdehnung des A r t . 8 GG i n den Bereich allgemeiner Persönlichkeitsverwirklichung als Entpolitisierung der Versammlungsfreiheit 3. Die Versammlungsfreiheit als Ergänzung der Meinungsäußerungsfreiheit

88 89

96 97

a) Normbereichsbegrenzung auf Versammlungen, die der M e i nungsbildung dienen 97 b) Die dogmatische Folge: notwendiges Miteinander von A r t . 8 u n d A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG 101 I I I . Einzelne Elemente grundrechtlich geschützter kollektiver Meinungsbildung i n u n d durch Versammlungen 104 1. Typen grundrechtlich geschützter Versammlungen a) Planmäßige u n d spontane K o l l e k t i v i t ä t . b) Stufen innerer Organisiertheit von Versammlungen c) Versammlungen „ i n geschlossenen Räumen" u n d unter freiem Himmel, öffentliche u n d nichtöffentliche Versammlungen d) Die Versammlungsfreiheit zwischen Diskussion u n d Demonstration

104 104 104 106 107

2. Weitere Aspekte wirksamer Ausübung des Versammlungsrechts, insbesondere i m Hinblick auf den „Demonstrationseffekt" 109 I V . Versammlungsfreiheit u n d kollektive Gewaltanwendung

112

1. Der demokratische Meinungskampf als K a m p f der Argumente

112

2. Der I n h a l t der Friedlichkeitsgrenze des A r t . 8 Abs. 1 GG

118

3. Das Sonderproblem der Blockadeversammlungen

122

4. Die Illegalisierung des Waffentragens i n Versammlungen

127

Inhaltsverzeichnis Zweiter

9

Teil

Die Einschränkung der Versammlungsfreiheit A.

Die Zuordnung

der Schrankendogmatik

zur Normbereichsanalyse

I. Die allgemeine Bedeutung des A r t . 8 Abs. 2 GG

130 130 130

1. A r t . 8 Abs. 2 G als spezifische Ergänzung des Versammlungsgrundrechts 130 2. A r t . 8 Abs. 2 GG als Ermächtigung zu grundrechtseingreifender Begrenzung 134 3. Die Notwendigkeit des Schrankenbildes

138

I I . Die Unzulässigkeit von Schrankenanalogien u n d allgemeinen Schrankenkonstruktionen i m Rahmen des A r t . 8 GG 139 1. Typen des „Schrankendenkens" i m Bereich der Versammlungsfreiheit 139 2. Normbereich, zulässige Einschränkung u n d unzulässige Verengung — dargestellt an den gängigen Mustern zur Bewältigung versammlungsrechtlicher Kollisionsprobleme a) Zur Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung b) Versammlungsfreiheit u n d Rechte D r i t t e r c) Z u m „Mißbrauchsverbot" als Schranke der Versammlungsfreiheit d) Versammlungsfreiheit u n d allgemeine Rechtsordnung aa) Zuordnung statt Grundrechtsbeschränkung a) Versammlungsfreiheit u n d Zivilrecht ß) Die allgemeinen Strafgesetze i m Bereich des Versammlungsrechts y) Versammlungsfreiheit u n d Wegerecht d) Versammlungsfreiheit u n d Straßenverkehrsrecht e) Versammlungsfreiheit u n d Polizeirecht bb) Z u r grundsätzlichen Problematik der „allgemeinen Gesetze" i m Bereich der Dogmatik des Versammlungsgrundrechts .. 3. Bindung an die Verfassung anstatt „Schrankendenken" a) A r t . 8 Abs. 2 GG als prinzipiell einzige Ermächtigung zur Beschränkung der Versammlungsfreiheit b) Ausnahme: Der Sonderfall der Grundrechtsbegrenzung u n m i t telbar durch die Verfassung c) Die unmittelbare sachliche Bedeutung des A r t . 8 Abs. 2 GG f ü r die Beschränkung der Versammlungsfreiheit

B.

Die Schranken

der Versammlungsfreiheit

139 142 147 153 156 156 157 162 170 173 175 178 183 183 185 186

188

I. Die einschlägigen Gesetze, insbesondere das Versammlungsgesetz

188

1. Aufgabe u n d Reichweite des Versammlungsgesetzes

188

2. Die nicht-grundrechtseinschränkenden sammlungsgesetzes

190

Bestimmungen des V e r -

nsverzeichnis

10

3. Der Sonderfall des „UniformVerbots" i n § 3 VersG

193

4. Überblick über die Vorschriften, die das Grundrecht aus A r t . 8 GG einschränken 196 I I . Die einschränkenden Bestimmungen i m einzelnen 1. Die Anmeldepflicht des § 14 VersG a) b) c) d)

Anmeldepflicht u n d Normbereich des A r t . 8 GG Die echten „Spontanversammlungen" Die Problematik der „Blitzversammlungen" Die allgemeine Geltung des § 14 VersG

196 196 196 199 201 208

2. Auflagen, Verbot u n d Auflösung: Die polizeiliche Generalklausel des Versammlungsrechts i n § 15 VersG 210 a) Aufgabe u n d Grenzen des § 15 VersG aa) Überblick über den I n h a l t des § 15 VersG bb) öffentliche Ordnung u n d Sicherheit i m Rahmen des § 15 VersG cc) § 15 VersG als Regelung des Versammlungswesens dd) § 15 VersG als Einschränkung der Versammlungsfreiheit . . ee) § 15 VersG u n d das allgemeine Polizeirecht b) Die präventiven Maßnahmen: Auflage u n d Verbot aa) Lenkende u n d beschränkende Auflagen , bb) Das behördliche Verbot von Versammlungen c) Die repressiven Maßnahmen: fakultative u n d obligatorische Auflösung aa) Fakultative Auflösung von Versammlungen bb) Die obligatorische Auflösung 3. Das Versammlungsverbot innerhalb befriedeter Bannkreise ( § 1 6 VersG i n Verbindung m i t den Bannmeilengesetzen)

210 210

Literaturverzeichnis

238

211 214 216 220 221 221 228 231 231 234 235

Abkürzungs V e r z e i c h n i s a. A . ABl. a. F. AG AöR ARSP ASJ BannmG BayBS BayObLG BayStrWG BayVBl. BayVGH Bek. BFernstrG BGB BGBl. BGH

= = = = = = = = = = = = = = = = = =

BGHSt.

=

BGHZ

=

BSeuchenG BT BV BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE DJZ DÖV DRiZ DVB1.

= = = = = = = = = = =

Entw. FeiertG GA GBl.

=

GG

=

= = =

anderer Auffassung Amtsblatt alte Fassung Amtsgericht A r c h i v des öffentlichen Rechts Archiv f ü r Rechts- u n d Sozialphilosophie Arbeitskreis sozialdemokratischer Juristen Bannmeilengesetz Bereinigte Sammlung des Bayerischen Landesrechts Bayerisches Oberstes Landesgericht Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Bekanntmachung Bundesfernstraßengesetz Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des B G H i n Strafsachen Entscheidungen des B G H i n Zivilsachen Bundesseuchengesetz Bundestag Bundesversammlung Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des B V e r f G Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des B V e r w G Deutsche Juristenzeitung Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsche Richterzeitung Deutsches Verwaltungsblatt Entwurf Feiertagsgesetz, Gesetz über die Sonn- u n d Feiertage Goltdammer's Archiv für Strafrecht Gesetzblatt Grundgesetz

Abkürzungsverzeichnis

12 GR I I GS. GVB1., GVOB1. GV. NW. GVS HChE

= Neumann / Nipperdey / Scheuner, Die Grundrechte, Handbuch der Theorie u n d Praxis der Grundrechte, Bd. I I , 1954 = Gesetzessammlung, Gesetzsammlung = Gesetz- u n d Verordnungsblatt = Gesetz- u n d Verordnungsblatt für das L a n d Nordrhein-Westfalen = Gesetz- u n d Verordnungs-Sammlung = E n t w u r f des Verfassungskonvents, der v o m 10. - 23. 8. 1948 i n Herrenchiemsee tagte

Hdb.

=

Handbuch

Hdw.

=

Handwörterbuch

HDStR HdSW HGB HStW i. d. F. J A ÖR JöR JR JuS JZ KritJ Lfg. LG

= Handbuch des Deutschen Staatsrechts, hrsg. von G. Anschütz u n d R. Thoma, 2 Bde., 1930 u n d 1932 = Handwörterbuch der Sozialwissenschaften = Handelsgesetzbuch = Handwörterbuch der Staatswissenschaften = i n der Fassung = Juristische Arbeitsblätter, Sammelband öffentliches Recht = Jahrbuch des öffentlichen Rechts = Juristische Rundschau = Juristische Schulung = Juristenzeitung = Kritische Justiz = Lieferung = Landgericht

Lts. MDR m. w. N. NF NJW OLG OVG PolG Prot. PVG RegBl. RGBl. RGSt.

= = = = = = = = = = = = =

Rspr. RVG Staatsrechte Abh. Sten.Ber.

= Rechtsprechung = Reichsvereinsgesetz = R. Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen u n d andere Aufsätze, 2. Aufl., 1968 = Stenographischer Bericht

Leitsatz Monatsschrift für Deutsches Recht m i t weiteren Nachweisen neue Folge Neue Juristische Wochenschrift Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Polizeigesetz Protokolle Polizeiverwaltungsgesetz Regierungsblatt Reichsgesetzblatt Entscheidungen des Reichsgerichts i n Strafsachen

Abkürzungsverzeichnis

13

StGB

=

StraßenG

= Straßengesetz

StRRG StVO unv. VereinsG Verh. VersG VerwArch.

= Gesetz zur Reform des Strafrechts = Straßenverkehrsordnung = unverändert = Vereinsgesetz, Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts = Verhandlungen = Versammlungsgesetz = Verwaltungsarchiv

VerwRspr. VG VO VOB1.

= Verwaltungs-Rechtsprechung i n Deutschland = Verwaltungsgericht = Verordnung = Verordnungsblatt

WDStRL

= Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer = Wahlperiode = Weimarer Reichsverfassung = Zeitschrift für P o l i t i k = Zeitschrift f ü r Rechtspolitik = Zeitschrift für Schweizerisches Recht

Wp. WRV ZfP ZRP ZSR

Strafgesetzbuch

Einleitung Die vergangenen Jahre haben, was näherer Belege nicht bedarf, eine i n der Bundesrepublik Deutschland bis dahin unbekannte Zunahme unterschiedlichster, vielfach sogar den gewollten Gewaltkonflikt einschließender öffentlicher Kollektivaktionen und i n der Folge eine i n der bisherigen deutschen Staatsrechtsgeschichte beispiellose A k t u a l i tät des Grundrechts der Versammlungsfreiheit gebracht. Die beschaulichen Zeiten eher routinemäßiger Kommentierungen des A r t . 8 GG scheinen endgültig vorüber zu sein: Zwar hat sich der stark von ad-hocStellungnahmen geprägte „ A u f r u h r " u m dieses Freiheitsrecht für den Augenblick gelegt, und die ersten höchstrichterlichen Entscheidungen zum Fragenkreis u m das Versammlungsrecht liegen vor 1 ; aber die seither i m Raum stehenden mannigfachen Aspekte können bereits m i t der nächsten „Demonstrationswelle" wieder zu unmittelbarer verfassungsrechtlicher Brisanz gelangen. Diese Lage rechtfertigt den Versuch, unter Überprüfung der bisher vorgetragenen Argumente auf ihren verfassungsrechtlichen Stellenwert sowie unter Ordnung und Auswertung der bisher praktisch gewordenen Problemstellungen ein Gesamtbild der verfassungsmäßigen Garantie der Versammlungsfreiheit zu entwerfen, das auch für die Bewältigung künftig auftretender Kollisionen Kriterien von optimaler Rationalität bereitstellt. Dies soll freilich nicht i n der Weise geschehen, daß jeder dogmatischen Einzelheit, die i n den Zusammenhang des Versammlungsrechts fällt, bis ins Kleinste nachgegangen w i r d : Wieweit etwa die „Versammlung" als Ganzes Grundrechtsträger sein kann, ob sie begrifflich mindestens zwei, drei oder noch mehr Teilnehmer erfordert, wieweit auch Minderjährige den unbeschränkten Schutz des A r t . 8 GG genießen, ist für das Gesamtverständnis dieses Freiheitsrechts letztlich ohne tieferes Interesse. Vielmehr geht es darum, i n Beschränkung auf das Wesentliche, hier jedoch unter Verarbeitung möglichst zahlreicher tatsächlich vorgekommener Fallgestaltungen, die Grundlinien der normativen Aussagen des A r t . 8 GG nachzuzeichnen. Dies soll geschehen i n zwei rechts- und arbeitstechnisch bedingten 1 BGHSt. 23, S. 46 ff. („Kölner Straßenbahnfall"); B G H Z 59, S. 30 ff. (Fall „ A m e n d t " ) ; B G H N J W 1972, S. 1571 ff. (Fall „Mahler"). — Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts speziell zu A r t . 8 G G liegt freilich noch nicht vor.

16

Einleitung

Stufen, die auch die r e d a k t i o n e l l e G e s t a l t u n g des A r t . 8 w i d e r s p i e g e l n : e i n m a l der E n t w i c k l u n g der „ m a t e r i e l l e n S u b s t a n z " 2 des i n A r t . 8 Abs. 1 p o s i t i v G e w ä h r t e n , s o d a n n der D i s k u s s i o n der sich aus Abs. 2 ergebenden „ s c h r a n k e n m ä ß i g e n " P r o b l e m e der V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t . D e m e n t s p r e c h e n d befaßt sich der erste T e i l der h i e r v o r g e l e g t e n U n t e r s u c h u n g w e s e n t l i c h d a m i t , i n topischem, p r o b l e m b e z o g e n nach „ ü b e r zeugenden S a c h a r g u m e n t e n " 3 suchendem V e r f a h r e n 4 d i e j e n i g e n E l e m e n te z u e r a r b e i t e n , die d e n N o r m b e r e i c h 5 des V e r s a m m l u n g s r e c h t s , d. h. seinen spezifischen „ S a c h b e s t a n d t e i l " 6 ausmachen; d e m anschließenden z w e i t e n T e i l g e h t es u m das V e r h ä l t n i s der B e s c h r ä n k u n g s d o g m a t i k z u r Normbereichsanalyse, u m e x a k t e I n h a l t s b e s t i m m u n g des i n A r t . 8 A b s . 2 G G e n t h a l t e n e n S c h r a n k e n v o r b e h a l t s sowie u m eingehende E r ö r t e r u n g der Schranken, denen die V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t u n t e r w o r f e n ist.

2

BVerfGE 32, S. 54, 72 (zu A r t . 13 GG). Esser , Vorverständnis u n d Methodenwahl i n der Rechtsfindung, 1970, S. 16. 4 Z u m topischen Verfahren siehe zuerst Viehweg , T o p i k u n d Jurisprudenz, 1953, passim; zur Topik i m Verfassungsrecht vgl. insbes. Ehmke, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, V V D S t R L 20 (1963), S. 53 ff., passim; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 7. Aufl. 1974, S. 27 ff. (zit. „Grundzüge"); unter besonderer Betonung der B i n d u n g an die normativen Gehalte F. Müller , N o r m s t r u k t u r u n d Normativität, 1966, S. 51 ff., 65 ff., 195 ff. u. ö. (zit. „ N o r m s t r u k t u r " ) sowie ders ., Juristische Methodik, 1971, S. 68 ff. (zit. „Methodik"). 5 Z u r Notwendigkeit exakter Normbereichsanalyse vgl. zuerst F. Müller , Normstruktur, S. 168 ff., 181 ff., 208; ders., Normbereiche von Einzelgrundrechten i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 1968, passim (zit. „Normbereiche"); ders., Methodik, insbes. S. 109 ff., 113 ff.; nunmehr auch Hesse, Grundzüge, S. 129 f.; Majewski , Auslegung der Grundrechte durch einfaches Gesetzesrecht? Z u r Problematik der sogenannten Gesetzmäßigkeit der Verfassung, 1968, passim, etwa S. 68; i n der Sache ebenso Scheuner , Die F u n k tion der Grundrechte i m Sozialstaat, D Ö V 1971, S. 505 ff., 509; BVerfGE 32, S. 54, 72. 8 Siehe F. Müller , Normbereiche, S. 9; vgl. auch ders., Thesen zur S t r u k t u r von Rechtsnormen, ARSP 56 (1970), S. 493 ff., 507: Normbereich als „Sachs t r u k t u r des hinter der N o r m stehenden Ausschnitts sozialer W i r k l i c h k e i t " . — Diese Umschreibungen verdeutlichen zugleich i n besonderer Weise die treffende Erkenntnis, daß Rechtsnormen als „sachbestimmte Ordnungsmodelle" (F. Müller, Normstruktur, S. 144, 166 ff.) niemals ohne die W i r k l i c h k e i t bestimmt werden können, die sie ordnen w o l l e n (s. dazu Hesse, Grundzüge, S. 19). 3

Erster Teil

Der materielle Gehalt des Versammlungsgrundrechts gemäß Art. 8 Abs. 1 GG A. Die Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht I . D i e geschichtliche Entwicklung als politische Freiheit

Die Versammlungsfreiheit ist seit jeher fester Bestandteil freiheitlicher Grundrechtskataloge 1 , i n diesem Sinne also „klassisches" Grundrecht. Wenn A r t . 8 GG somit i n einer langen Tradition steht und — jedenfalls auch — geschichtlich Gewordenes i n die heutige, öffentliches und staatliches Leben hier und jetzt gestaltende Verfassungsordnung des Bonner Grundgesetzes übernimmt, so rechtfertigt dies, vorab die verfassungsrechtliche Geschichte des Versammlungsgrundrechts auf Sachelemente zu untersuchen, die das Verständnis dieses Grundrechts auch unter den spezifischen Bedingungen heutiger Verfassung zu formen vermögen. Dabei geht es weder u m eine vollständige Darstellung der Geschichte der Versammlungsfreiheit 2 noch darum, aus der Historie dogmatische Aussagen abzuleiten. Vielmehr sind die ideengeschichtlichen, verfassungsrechtlichen und politischen Verbindungslinien zwischen dem historischen Bestand und der heutigen geschichtlichen Lage nachzuzeichnen; dies jeweils dort, wo das anstehende Sachproblem es erfordert. Erforderlich aber ist nach dem hier zugrunde gelegten Verständnis der Blick auf die Historie gerade zu Anfang der angestrebten Konkretisierung, 1 Vgl. einstweilen für die Vereinigten Staaten: 1. Amendment ( „ B i l l of Rights") von 1791 zur Verfassung der Vereinigten Staaten von A m e r i k a v o m 17. 9. 1787 (Deutscher Text, 1966 hrsg. durch US Information Service, Bad Godesberg); f ü r Frankreich: Constitution d u 3 septembre 1791 (zit. nach: M. Duverger, Constitutions et Documents Politiques, Collection Thémis, Paris 1957, S. 4 ff.); für Deutschland: A r t . V I I I , § 161 der Frankfurter Verfassung für das Deutsche Reich v o m 28. 3. 1849 (zit. nach: E. R. Huber, Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. I, 1961, S. 304 ff., 317 f.), sowie A r t . 123 der Weimarer Reichsverfassung v o m 11. 8.1919 (RGBl. S. 1381). 2 Detaillierte Überblicke bei Loening, Vereins- u n d Versammlungsrecht, i n : HStW, Bd. V I I I , 4. A u f l . 1928, S. 542 ff., 544 ff., u n d insbes. Quilisch, Die demokratische Versammlung, 1970, S. 30 - 91.

2 Schwäble

18

1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

und zwar i n einem durchaus programmatisch gemeinten Sinn: Die Wahl des geschichtlichen Topos als „Einstieg" w i l l den Nachweis erbringen, daß die Versammlungsfreiheit, ebenso wie i n der heutigen Wirklichkeit, die bislang keinen einzigen „unpolitischen" Fall des A r t . 8 GG kennt, so auch i n ihrer Geschichte überall dort, wo sie als Grundrecht ernstgenommen wurde, niemals bloßes Abwehrrecht gegenüber staatlicher Gewalt, sondern immer zumindest auch, vielfach i n erster Linie politisches Freiheitsrecht gewesen ist, dem es u m aktive Anteilnahme der Bürger an den öffentlichen Angelegenheiten und u m Öffnung der institutionalisierten Staatlichkeit für ihre Bürger ging. Dieses Vorhaben rechtfertigt strikte Selbstbeschränkung: Aus der Fülle des Materials zur Entwicklung der Freiheitsrechte außerhalb Deutschlands sollen hier nur, i n groben Umrissen, die eigentlichen Vorläufer 3 der deutschen Grundrechtsbewegung dargestellt werden, nämlich die frühen amerikanischen Menschenrechtserklärungen sowie die hier unmittelbar anknüpfenden 4 Deklarationen der französischen Revolution 5 . 1. Die Versammlungsfreiheit in den frühen nordamerikanischen Menschenrechtserklärungen: „principle and foundation of government"

Der politische Charakter des Versammlungsrechts war geradezu zwingend i n jenen Verfassungen angelegt, die entsprechend der beispielhaften Formulierung i n der Präambel der „ B i l l of Rights of Virginia" vom 12. Juni 1776 die Menschenrechte als „principles and foundation of government" 6 gewährleisteten und ihnen damit von Anfang an grund8 Vgl. dazu jüngst wieder Scheuner, Die rechtliche Tragweite der G r u n d rechte i n der deutschen Verfassungsentwicklung des 19. Jahrhunderts, i n : Festschrift für E. R. Huber, 1973, S. 139 ff., 142; Kriele, Z u r Geschichte der G r u n d - u n d Menschenrechte, i n : öffentliches Hecht u n d Politik, Festschrift f ü r Hans Ulrich Scupin, 1973, S. 187 ff., 191 (zit. „Festschrift Scupin"). 4 Siehe F. Müller, Korporation u n d Assoziation, 1965, S. 23. 5 Da unmittelbare Abhängigkeiten der deutschen von der englischen G r u n d rechtsgeschichte n u r wenig festzustellen sind, soll auf die Geschichte der Versammlungsfreiheit i n England i m folgenden nicht eingegangen werden (vgl. dazu Loening, S. 545 f.; His, Geschichte des neueren schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, Basel 1920, S. 61 ff., 461 f.; Quilisch, S. 37 ff.); rechtsvergleichend k a n n freilich festgehalten werden, daß das Versammlungsrecht gerade i n England seit jeher politisches Recht w a r (vgl. Quilisch, S. 39 m. w. N.). — Auch die belgische Verfassung v o m 7. 2. 1831 soll hier außer Betracht bleiben. Ihre Einflüsse auf die deutsche Verfassungsentwicklung nach 1849 sind zwar nicht zu verkennen (vgl. dazu Forsthoff, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 3. A u f l . 1967, S. 122 [zit. „Verfassungsgeschichte"]; Oestreich, Geschichte der Menschenrechte u n d Grundfreiheiten i m Umriß, 1968, S. 96); das Freiheitspathos des eigentlichen politischen Liberalismus i m Vormärz hingegen empfing von dort, soweit ersichtlich, keine wesentlichen Impulse.

I. Geschichtliche E n t w i c k l u n g

19

legende staatsgestaltende Funktion beilegten; i n den Einzelausformungen der Versammlungsfreiheit drückte er sich deutlich darin aus, daß das Versammlungsrecht garantiert war zu Zwecken der Beratung von Angelegenheiten, die das Gemeinwohl betreffen, der Erteilung von I n struktionen an die Volksvertreter und der Erarbeitung von Petitionen und Adressen 7. Die Versammlungsfreiheit war also i n Nordamerika von vornherein als Recht des Einzelnen zum „government" hin konzipiert, als verbindendes Element zwischen Bürger und organisierter Staatlichkeit, als politisches, i n der heutigen Terminologie demokratisches Teilhaberecht und Ausdruck der Volkssouveränität 8 sowie des Gedankens optimaler Partizipation potentiell jedes Einzelnen an den öffentlichen Angelegenheiten. I n denselben Zusammenhang wurde die Versammlungsfreiheit durch das 1. Amendment zur Verfassung der Vereinigten Staaten 9 gerückt, das den unmittelbaren Bezug zum Petitionsrecht übernahm. Zugleich jedoch deutete die enge redaktionelle Zuordnung des Versammlungsrechts auch zur Rede- und Pressefreiheit bereits einen zweiten, wenngleich freilich i n der amerikanischen Rechtspraxis erst sehr viel später erkannten 1 0 Aspekt politischer Freiheit hin: auf die Funktion des Versammlungsrechts, gemeinsam m i t Religions-, Rede- und Pressefreiheit sowie dem Petitionsrecht einen für ein funktionsfähiges demokratisches Leben essentiellen Bereich freien geistigen und politischen Lebens zu konstituieren. Die gleichzeitige, stark religiös geprägte 11 und tief verwurzelte Vorstellung naturrechtlicher Vorgegebenheit der Grundrechte stand unter den seinerzeitigen geschichtlichen Bedingungen — i m Unterschied zu heute, wo naturrechtlich geprägte Grundrechtstheorien nur allzu leicht i n ein letztlich unpolitisches Grundrechtsverständnis münden — zu der politischen Funktion der Freiheitsrechte nicht i n Widerspruch; sie vereinigte sich vielmehr bruchlos mit ihr zu einem untrennbaren Ganzen: 6 Dazu J. P. Müller , Die Grundrechte der Verfassung u n d der Persönlichkeitsschutz des Privatrechts, B e r n 1964, S. 111; Quilisch , S. 40; zum Gedanken der Grundlegung i n der frühen amerikanischen E n t w i c k l u n g treffend auch Saladin , Die F u n k t i o n der Grundrechte i n einer revidierten Verfassung, ZSR 87 (1968), S. 531 ff., 542. 7 Siehe die Menschenrechtserklärungen von M a r y l a n d (Art. 8), Massachusetts (Art. 19), N o r t h Carolina (Art. 18) u n d Pennsylvania (Art. 16); Nachweise bei His, S. 66,461. 8 Quilisch, S. 41. 9 Siehe oben A n m . 1. 10 Dazu vgl. Quilisch, S. 40 m. Nachw. 11 Z u r christlichen Prägung des frühen amerikanischen Freiheitsdenkens vgl. Hesse, A r t . „Kirche u n d Staat", i n : Evang. Staatslexikon, 1966, Sp. 904 ff., 907; Oestreich, S. 59.

2*

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1. Teil, A. Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

I m Mittelpunkt jener Verfassungen stand der Mensch, auf dem das Gemeinwesen aufbaute 12 ; Demokratie war hier nicht leere, sich i m Wahlakt und damit der Hervorbringung von Machthabern erschöpfende Form, sondern Gestalt staatlichen Lebens, die dem Menschen i n seinem Eigenwert dadurch gerecht werden wollte, daß sie i h m die Chance gewährte, seine Individualität — seine Meinungen und Interessen — durch Ausübung der i h m kraft Naturrechtes zustehenden und deshalb von Staats wegen zu schützenden Grundfreiheiten i n das Ganze der Gemeinschaft einzubringen 13 . Gerade weil die Menschenrechte als vorstaatliche, dem Menschen von Anfang an eigene und unentziehbare Rechte postuliert wurden, mußten sie positivrechtlich politische Rechte sein — ein Zusammenhang, der gerade auf grundrechtliche Freiheit nach dem Bonner Grundgesetz übertragen werden könnte, dessen offensichtlich naturrechtliches Gedankengut inkorporierendes 14 Bekenntnis zu den „unverletzlichen u n d unveräußerlichen Menschenrechten" i n A r t . 1 Abs. 2 i n auffälliger Parallelität zu den frühen amerikanischen Deklarationen steht 1 5 : Die Vorstellung lückenloser und, i n merkwürdigem Widerspruch zum naturrechtlichen Ausgangspunkt, positivistisch zu systematisierender grundrechtlicher Freiheit 1 6 könnte dann möglicherweise einer Wiederentdeckung der ursprünglichen, topische Wege der Problemlösung offen lassenden Verbindung natürlicher m i t politischer Freiheit weichen 17 . 2. Der politische Gehalt des Versammlungsrechts während der französischen Revolution

Auch i n der frühen französischen Entwicklung ist die Versammlungsfreiheit primär politisch zu sehen. Zwar unterscheiden sich die ersten Menschenrechtserklärungen Frankreichs von den frühen amerikanischen Verfassungen wesentlich dadurch, daß nicht i n erster Linie freiheitlicher Staat zu konstituieren und zu gestalten, sondern unfreier Staat revolutionär zu verändern w a r 1 8 ; auch hatte sich die geistesgeschichtliche Situation maßgeblich gewandelt: Der i m frühen nordamerikanischen Kon12

J. P. Müller, S. 120. Daß dieser Zusammenhang zwischen Menschenwürde u n d politischer M i t w i r k u n g ein ursprüngliches Element des amerikanischen Grundrechtsverständnisses war, w i r d auch betont bei Kriele, Festschrift Scupin, S. 208. 14 Ebenso Scheuner, Pressefreiheit, W D S t R L 22 (1965), S. 1 ff., 34. 15 Zutreffend Hamel, Deutsches Staatsrecht, Bd. I : Grundbegriffe, 1971, S. 79 (zit. „Staatsrecht I"). 16 Dürig, A r t . 2 I GG (1958), Rn. 2 f. (in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz, 2. Aufl. 1963 ff., 13. Lfg. 1973). 17 Z u r Einheit von persönlicher u n d politischer Freiheit unter dem Bonner Grundgesetz s. Ehmke, Grenzen der Verfassungsänderung, 1953, S. 105 f. 18 Vgl. Quilisch, S. 45. 13

I. Geschichtliche E n t w i c k l u n g

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stitutionalismus noch sichtbare, stark religiös bestimmte Glaube an überstaatliche Werte, die das Gemeinschaftsleben regieren, trat zurück 1 9 ; i n den Vordergrund rückte nunmehr, überlagert zugleich von Rousseau' schem Gedankengut 20 , die vernunftrechtliche Vorstellung vom absolut gedachten, prinzipiell freien Individuum 2 1 , die wesentlich dazu beitrug, daß sich die positivrechtliche Seite der revolutionären Menschenrechtserklärungen stärker ins Subjektiv-Individualrechtliche kehrte 2 2 . Gleichwohl ist die geschichtliche Funktion der frühen französischen Menschen- und Bürgerrechtserklärungen nicht auf ein Durchgangsstadium auf dem Wege zur sogenannten „klassischen" Auffassung der Grundrechte als unpolitische Abwehrrechte zum Schutze individueller Freiheit vor dem Staat zu reduzieren 23 ; gerade der Entwicklung der Versammlungsfreiheit i n Frankreich i n den Jahren von 1789 -1793 kommt vielmehr hohe Bedeutung zu für ein politisches Verständnis der Versammlungsfreiheit — wie überhaupt der Freiheitsrechte allgemein — als Bausteins der revolutionär veränderten und i n neue Formen gebrachten staatlichen Ordnung, als Vehikel des die Revolution tragenden „troisième état" zur M i t w i r k u n g am Geschehen i n diesem Staat. Die Geschichte der positivrechtlichen Normierung des Versammlungsrechts i n Frankreich beginnt m i t A r t . 62 des Gesetzes vom 17. 12. 178924, während die „Déclaration des Droits des Citoyens et de l'Homme" vom 26. 8. 1789 noch keine eigenständige Versammlungsfreiheit enthielt 2 5 ; diese wurde freilich als selbstverständlich der Meinungsfreiheit entnommen 2 6 — ein Gedanke, der später eine interessante Parallele i n der v. MohVschen Ableitung des Versammlungsrechts findet 27 u n d zugleich die spätere Verselbständigung des Versammlungsrechts gegenüber dem Petitionsrecht und seine zunehmende Ansiedelung i m Bereich des Prozesses freien geistigen und politischen Lebens andeutet. Vorerst jedoch bestand noch der enge Zusammenhang mit dem Recht auf Petition: A r t . 62 des bereits genannten Gesetzes von 1789 gewährleistete das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, u m Petitionen und Adressen an die Behörden zu beschließen und zu richten 2 8 ; insoweit bedeutete das 19

Quilisch, S. 44 f. Dazu näher F. Müller , Korporation u n d Assoziation. S. 76 ff. 21 Vgl. Quilisch , S. 44 f. 22 Insoweit zutreffend Quilisch , S. 45. 23 So aber die Tendenz bei Quilisch , S. 45 f. 24 Quilisch, S. 41 m. Nachw. 25 T e x t bei M. Duverger, S. 3 f. 26 Hoerni, Das Versammlungsrecht i n der Schweiz, A a r a u 1938, S. 16 f. 27 Siehe v. Mohl, Staatsrecht des Königreiches Württemberg, Bd. I, 2. Aufl. 1840, S. 352 ff. 28 His, S. 470. 20

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1. Teil, A. Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

gesetzliche Verbot kollektiver Petitionen vom Jahre 179129 eine echte Einschränkung der Versammlungsfreiheit i n ihrem damaligen Sinn, die durch die Verfassung vom 3. 9. 1791, welche nur noch das Hecht zu Einzelpetitionen gewährleistete, bekräftigt wurde 3 0 . Die aus der Besonderheit der seinerzeitigen politischen Situation zu erklärende Zerschlagung dieses politischen Bezuges der Versammlungsfreiheit, die i n engem Zusammenhang m i t der Rousseau'schen Ablehnung der Teilverbände zu sehen sein dürfte 8 1 , wurde indessen ersetzt durch einen anderen, der nahe Verwandtschaft m i t dem Freiheitsverständnis der frühen amerikanischen Menschenrechte erkennen läßt: Unter der Verfassung vom 3. 9. 1791 wurde die Versammlungsfreiheit Bestandteil der „Dispositions fondamentales garanties par la constitution" 8 2 ; sie stand redaktionell, ähnlich dem ersten Amendment zur Verfassung der Vereinigten Staaten, i n enger Verbindung m i t dem Recht „de parler, d'écrire, d'imprimer et publier ses pensées", also der Meinungsfreiheit i m heutigen Sinne, sowie der Kultfreiheit, eine Einordnung des Versammlungsrechts, die durch A r t . 7 der „Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen" der Verfassung vom 24. 6. 179333 fortgeführt wurde. Es ist somit die Entwicklung einer Zuordnung der Versammlungsfreiheit zu dem zu beobachten, was w i r heute als den Bereich freier geistiger und politischer Kommunikation bezeichnen würden. Als Element der „Dispositions fondamentales" war somit das Versammlungsrecht grundlegend für die revolutionär veränderte Gesellschaft; es war politisches Recht nicht nur i n der anfänglichen engen Verklammerung m i t dem Petitionsrecht, als Gewährung einer Chance unmittelbaren kollektiven Einwirkens auf das organisierte staatliche Geschehen, sondern ebenso i n der allmählichen Hinwendung zur Meinungsfreiheit und der Funktionswandlung zum Freiheitsrecht im politischen Willensbildungsprozeß. I n Anbetracht dessen sowie der ungeheuren tatsächlich-politischen Bedeutung des Versammlungsrechts während der Révolutions] ahre i n den Volksgesellschaften und revolutionären Clubs 8 4 kann dieser Funktionswandel schwerlich als „Entpolitisierung" apostro-

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Gesetz v o m 18. 5.1791; vgl. ffis, S. 470. Text bei M. Duverger, S. 4 ff. 31 A u f seinen Einfluß dürfte entscheidend zurückgehen, daß die frühen französischen Deklarationen ein Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nicht enthielten; vgl. dazu F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 76 ff., 83. 32 So die Überschrift des „ T i t r e premier" dieser Verfassung. 33 Text bei M. Duverger, S. 29 ff. 34 Sie w i r d auch nicht gemindert angesichts der tatsächlichen Pervertierung politischer Freiheit i n den letzten Revolutionsjähren, i n denen die Versammlungsfreiheit faktisch n u r noch für die radikalen Volksgesellschaften u n d Clubs Geltung hatte; vgl. Loening, S. 547. 30

I. Geschichtliche E n t w i c k l u n g

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phiert werden 3 5 ; eine solche Auffassung müßte folgerichtig auch all jenen unpolitisches Denken anlasten, die heute die sachliche Inhaltsbestimmung des Versammlungsgrundrechts i n engem Bezug zu A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG unternehmen. Vielmehr ist, ähnlich der Verbindung naturrechtlich vorgegebener m i t politischer Freiheit i n den frühen amerikanischen Verfassungen, so auch hier bereits das — die gesamte weitere Grundrechtsgeschichte formende — Ineinander individualrechtlicher und politischer Aspekte festzustellen: Die Revolution bedurfte zur überzeugenden Infragestellung und Überwindung des bestehenden absolutistischen politischen Systems außerrechtlicher Legitimation, die sie, neben Rousseau'schem Gedankengut, insbesondere i n dem des individualistischen Vernunftrechts fand. Individuelles Abwehrrecht, geschichtlich zu verstehen als Gegenwehr gegen die überkommene absolute Staatsgewalt, und politisches Recht zur Veränderung der politischen Ordnung und zur gestaltenden M i t w i r k u n g im Gemeinwesen stehen sonach auch hier nebeneinander und sind gleichgewichtige, kaum zu trennende Inhalte der revolutionären Grundrechte. Dies gilt insbesondere für die Versammlungsfreiheit: Gerade sie läßt sich nicht „entpolitisieren", ohne daß sie sachlich zum Nichts wird. Eine Wandlung dieser politischen Freiheitsgehalte zu einem unpolitisch-abwehrenden Grundrechtsverständnis, gemessen am Bisherigen ein Rückschlag, ist positivrechtlich erst i n der „Constitution du 5 Fructidor an I I I " 3 6 festzustellen, die das Chaos der radikal-demokratischen Clubs und Volksgesellschaften i n den Jahren seit 1793 abschloß und zugleich den Schwerpunkt der Freiheitsrechte von ihrem revolutionär-politischen Impetus auf Sicherung des Einzelnen verlagerte: Ihre Menschenrechtserklärung, erstmalig einseitig individualistisch gestaltet, enthielt zwar noch die allgemeine Freiheit, zu tun, was anderen nicht schadet (Art. 2), sowie die Gewährleistung von Gleichheit (Art. 3), Sicherheit (Art. 4) und Eigentum (Art. 5), nicht mehr hingegen Meinungsfreiheit und Versammlungsrecht , die somit nur noch als Elemente der allgemeinen Handlungsfreiheit rechtliche Geltung hatten und dadurch ihrer Eigenart als politische Fundamentalrechte entkleidet waren. Dieser Beschränkung des Freiheitsrechtskataloges auf politisch „unschädliche" Rechte entspricht eine gleichzeitige weitgehende Einengung politischer Handlungsmöglichkeiten i n den A r t . 361 ff. derselben Verfassung: so neben den gegen die Clubs und Volksgesellschaften gemünzten A r t . 361/362 die Beschränkung der Ausübung politischer Bürgerrechte auf U r - und Gemeindeversammlungen (Art. 363), die Beibehaltung der 35

So aber, w e n n auch abgeschwächt, Quilisch, S. 45 f. V o m 22. 8. 1795, sog. „Direktorialverfassung"; T e x t bei M. S. 39 ff. 86

Duverger,

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

Beschränkung des Petitionsrechts auf die Einzelpetition (Art. 364) und, für den vorliegenden Zusammenhang besonders festzuhalten, das Verbot von Versammlungen unter freiem Himmel überhaupt (Art. 366). Die hierin bereits angelegte Degradierung des Bürgers zum bloßen Schutzobjekt, dem nurmehr unpolitische persönliche und wirtschaftliche Freiheit zu belassen ist, blieb für die weitere Entwicklung i n Frankreich bestimmend, die bis i n die neueste Zeit hinein ein Recht zu kollektiver politischer A k t i o n nicht mehr eigentlich aufleben ließ 3 7 ; gekennzeichnet ist das Grundrechtsverständnis der folgenden Jahre insbesondere durch die bereits i m Zeichen der beginnenden napoleonischen Diktatur stehende „Constitution du 22 Frimaire an V I I I " 3 8 , die überhaupt keine Grundfreiheiten mehr gewährleistete, sowie die Verfassungsurkunden vom 4. 6. 1814 und vom 14. 8. 183039, die zwar wieder Grundrechtskataloge enthielten, neben anderen die Pressefreiheit 40 , nicht jedoch das Versammlungsrecht. Die demokratische 41 Verfassung vom 4. 11. 184842, die i n A r t . 8, i n Frankreich übrigens erstmals zusammen m i t dem Vereinsrecht, das Versammlungsrecht i n enger redaktioneller Verbindung m i t Meinungsfreiheit und Petitionsrecht wieder einführte, blieb Episode, die nach wenig mehr als drei Jahren durch die Verfassung vom 14. 1. 1852 ihr Ende fand 4 3 . Sie vermag nichts an dem bereits skizzierten Gesamtb i l d der nachrevolutionären Grundrechtsentwicklung i n Frankreich zu ändern, die durch Ausgrenzung eines unpolitischen Freiheitsraums des Bürgers gegenüber dem Staat gekennzeichnet ist, auch dort, wo Meinungs- und Pressefreiheit garantiert werden, deren politische Funktion aus dem Blickfeld rückt und vollends die politischen Wirkungschancen einer freien Ausübung des Versammlungsrechts positivrechtlich nicht mehr erfaßt. Diese zunehmende Verkümmerung grundlegender, Staat gestaltender Funktionen der Grundrechte w a r somit keineswegs i n deren revolutionärem Ansatz angelegt; ihre erste positivrechtliche Verkörperung, einhergehend m i t der Eliminierung des Versammlungsrechts, ist vielmehr auf 1795 festzusetzen, das vorläufige Ende der Freiheit suchenden, revolutionären Epoche. Sie war Reaktion auf Chaos, i n welches politische Freiheit umgeschlagen war, und entsprang der — durchaus zutreffenden — Einschätzung jeder Ausübung politischer Freiheit als potentieller Gefahr für das jeweils herrschende politische System. Insoweit ist gerade 87 38 39 40 41 42 43

Vgl. Quilisch, S. 44. V o m 13.12.1799, sog. „Konsularverfassung"; Text bei M. Duverger, Texte bei M. Duverger, S. 80 ff. 1814: A r t . 8; 1830: A r t . 7. So nannte sie sich selbst; vgl. Präambel, sub I I . Text bei M . Duverger, S. 90 ff. Siehe M. Duverger, S. 104 ff.

S. 70 ff.

I. Geschichtliche Entwicklung

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auch diese Entwicklung, wiewohl nicht eigentlich „Grundrechts"-Geschichte, sondern vielmehr Geschichte ihrer Abwehr und Beschränkung, ungewollt ein weiterer Beweis für den eminent politischen Charakter der Versammlungsfreiheit. Seinen Ursprung hat jedoch dieser politische Gehalt i n dem revolutionären Ansatz der Grundrechte; niemals wären bloße unpolitische Abwehrrechte jener geschichtlichen Ausstrahlungskraft fähig gewesen, wie sie den ersten französischen Menschenrechtserklärungen eigen war. Ihre Bedeutung liegt gerade darin, daß sie u m des Eigenwertes des Individuums w i l l e n als Individualrechte zugleich „dispositions fondamentales ", i n großer Nähe zu den „principles and foundation of government" der „ B i l l of Rights of Virginia", und damit notwendig politische Rechte waren. 3. Das Versammlungsrecht als politisches Grundrecht in der deutschen Entwicklung

a) Die Versammlungsfreiheit als Element politischer Freiheit im deutschen „Vormärz" I n Deutschland begegnet kollektives politisches Handeln i n und durch Versammlungen als Gegenstand grundrechtlich geschützter Freiheit erstmalig i m Bundesgesetz vom 27. 12. 184844, das die „Grundrechte des deutschen Volkes" i n der Gestalt für das gesamte Gebiet des Deutschen Bundes i n K r a f t setzte, i n der sie drei Monate später i n die freilich nie zu positivrechtlicher Geltung gelangte Frankfurter Reichsverfassung vom 28. 3. 1849 Eingang fanden. Die Jahrzehnte des „Vormärz", dessen Schlußstein jene „Paulskirchenverfassung" bildete, sind allerdings keineswegs nur geprägt von der geistigen Vorarbeit zur Erringung bürgerlicher politischer Freiheit durch einen gewichtigen Teil des seinerzeitigen Staatsrechts- und Staatslehre (insbesondere K a r l Salomo Zachariä, v. Rotteck, v. Struve, Reyscher, Welcker, Zoepfl und v. Mohl). Ebenso stark war vielmehr eine literarische Gegenströmung gänzlichen Unverständnisses gegenüber politischer Freiheit und rein polizeirechtlich-obrigkeitsstaatlicher Sicht 45 potentiell politisch wirksamer kollektiver Handlungsformen — A b b i l d der positiven Rechtsetzung des ausgehenden Spätabsolutismus, der Restauration und des Frühkonstitutionalismus, die jede freie politische Gruppenbildung von vornherein abwehrte. 44 RGBl. 1848, S. 49 ff., zit. nach E. R. Huber, Dokumente I, S. 318 Fußn. 12. — Unrichtig ist daher die zuweilen (z. B. bei Füßlein, Versammlungsgesetz, E r läuterungsbuch, 1954, S. 2 — zit. „Erläuterungsbuch") anzutreffende Meinung, diese Grundrechte seien nie i n K r a f t getreten. 45 Zuweilen begegnete freilich auch verhältnismäßig freiheitliche polizeirechtliche Behandlung des Assoziationsproblems; vgl. etwa v. Berg, Handbuch des Teutschen Policeyrechts, Erster Theil, 1799, S. 243 ff.

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1. Teil, A. Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

Gerade auf sie scheint die französische Revolution zunächst durchaus negative Wirkungen gehabt zu haben: Offenbar unter dem Eindruck der sich zunehmend radikalisierenden Clubs i n Frankreich 4 6 verbot das preußische „Edikt wegen Verhütung und Bestrafung geheimer Verbindungen, welche der allgemeinen Sicherheit nachtheilig werden könnten", vom 20. 10. 179847 i n § 2 Gesellschaften und Verbindungen, „deren Zweck, Haupt- oder Nebengeschäft darin besteht, über gewünschte oder zu bewirkende Veränderungen i n der Verfassung oder i n der Verwaltung des Staates, oder über die Mittel, wie solche Veränderungen bewirkt werden könnten, oder über die zu diesem Zweck zu ergreifenden Maaßregeln, Berathschlagungen, i n welcher Absicht es sey, anzustellen... " ; dieses Edikt wurde i m Zuge der nach 1815 einsetzenden politischen Restauration i n der Anlage zur Verordnung vom 6. 1. 181648 durch erneute Publizierung bekräftigt. Entsprechend enthielt auch keine der Verfassungsurkunden des süddeutschen Frühkonstitutionalismus 4 9 eine Garantie der Versammlungs- oder Vereinigungsfreiheit, und vollends rundet sich das B i l d der Reaktion jener Jahre i n den „Karlsbader Beschlüssen" vom 20. 9. 181950, die sich insbesondere gegen „geheime oder nicht autorisierte Verbindungen auf den Universitäten" 5 1 sowie auf eine wirksame Kontrolle der Presse 52 richteten. Anläßlich des vom 27. bis zum 30. 5. 1832 stattfindenden Hambacher Festes, als Volksfest deklariert, i n Wahrheit jedoch oppositionelle, politische Massenveranstaltung der nationaldemokratischen Bewegung 5 3 , verstärkte sich noch der Reaktionskurs: Nach dem „Zweiten Bundesbeschluß über Maßregeln zur Aufrechterhaltung 48

Siehe Quilisch, S. 47 m. w. N. Sog. „Vereinsedikt"; T e x t bei E. R. Huber, Dokumente I, S. 58 ff. 48 Preuß.GS. S. 5. 49 Verfassungsurkunde f ü r das Großherzogtum Baden v o m 22. 8.1818 (RegBl. S. 1425); f ü r das Königreich Bayern v o m 26. 5.1818 (GBl. S. 101); f ü r das K ö n i g reich Württemberg v o m 25. 9. 1819 (RegBl. S. 633); dasselbe gilt f ü r die erst nach den U n r u h e n von 1830 erlassenen Verfassungsurkunden für das K u r f ü r stentum Hessen (vom 5. 1. 1831, GVS S. 1 [zit. nach E. R. Huber, Dokumente I, S. 201 ff.]) — sie enthielt freilich i n § 39 die Meinungsfreiheit —, sowie f ü r das Königreich Sachsen (vom 4. 9. 1831, GVB1. S. 241). — Abweichend lediglich die Verfassung v o n Sachsen-Meiningen v o m 23. 8. 1829, die i n T i t e l I I I , § 28, v o r sichtig ein Vereinigungsrecht konzedierte (vgl. F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 252). 50 Text bei E. R. Huber, Dokumente I, S. 90 ff. 51 Provisorischer Bundesbeschluß über die i n Ansehung der Universitäten zu ergreifenden Maßregeln v o m 20. 9. 1819, § 3; Hervorhebung v o m Verfasser. 52 Provisorische Bestimmungen hinsichtlich der Freiheit der Presse v o m 20. 9.1819. 53 Dazu E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. I I , 1963, S. 133 ff. (zit. „Verfassungsgeschichte I I " ) ; K. Küchenhoff, Die geistesgeschichtliche E n t w i c k l u n g der Vereins- u n d Versammlungsfreiheit, i n : Wurzbacher/ Küchenhoff / v. Schrötter, Vereinigungs- u n d Versammlungsfreiheit, 1966, S. 5 ff., 24 ff. 47

I. Geschichtliche Entwicklung

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der gesetzlichen Ruhe und Ordnung i n Deutschland" vom 5. 7. 183254 waren alle Vereine politischer Zielsetzung zu verbieten (Art. 2); weiterhin waren außerordentliche Volksversammlungen , die sich hier i n Deutschland erstmalig kraft positiven Rechts ausdrücklich von den Vereinen abhoben, und Volksfeste, „nämlich solche, welche bisher hinsichtlich der Zeit und des Ortes weder üblich noch gestattet waren", genehmigungspflichtig, wobei auf solchen Veranstaltungen „öffentliche Reden politischen Inhaltes" nicht geduldet werden durften (Art. 3) 5 5 ; der Mißbrauch endlich von Volksversammlungen dazu, „Adressen und Beschlüsse i n Vorschlag zu bringen", war „ m i t geschärfter Ahndung zu belegen" 56 . Durch Bundesbeschluß vom 9. 8. 1832 wurden i n konsequenter Fortführung der „Zehn A r t i k e l " Petitionen und Protestationen verboten, und das Schlußprotokoll der Wiener Ministerkonferenzen vom 12. 6. 183457 zielte erneut, analog den „Karlsbader Beschlüssen" 15 Jahre früher, auf wirksame Kontrolle der Presse (Art. 28 ff.) und Unterdrückung politischer Aktionen an den Universitäten ab (Art. 46 ff.). Diesem Befund entspricht, daß jener Teil der Staatsrechtslehre, der auf dem Boden des geltenden positiven Rechts argumentierte, ein freies Versammlungsrecht als selbständiges Bürgerrecht nicht anerkennen konnte 5 8 . Die Geschichte der positivrechtlichen Ordnung des Vereins- und Versammlungswesens i m Deutschland dieser Jahre ist somit Geschichte einer Gegenbewegung gegen politische Freiheit, die gerade darum, wie auch schon i n der nachrevolutionären französischen Entwicklung 5 9 , den genuin politischen Charakter des Unterdrückten verdeutlicht. So war denn auch das einsetzende gegenläufige Streben der frühliberalen Staatsrechtslehre 60 nach allgemeiner Freiheit kollektiven politischen Handelns revolutionäre politische Forderung; sie findet eine frühe prägnante Aus-

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Sog. „Zehn A r t i k e l " ; T e x t bei E. R. Huber, Dokumente I, S. 120 ff. Hervorhebung v o m Verfasser. 56 Unter diesen Umständen können die badischen Gesetze v o m 26. 10. u n d 15. 11. 1833 (RegBl. S. 209 u n d 243; ähnlich § 149 Württ.StGB u n d A r t . 39 Sächs.StGB) allenfalls i m Sinne einer grundsätzlichen Zulässigkeit unpolitischer bzw. politisch unverdächtiger Versammlungen gedeutet werden. M i ß v e r ständlich insofern Quilisch, S. 49. 57 Sog. „Sechzig A r t i k e l " ; Text bei E. R. Huber , Dokumente I, S. 123 ff. 58 Maurenbrecher , Grundsätze des heutigen deutschen Staatsrechts, 2. unv. Abdruck, 1837, S. 80f. (hält auf S. 81 die Gegenansicht f ü r „unbegreiflich"); K. E. Weiß , System des deutschen Staatsrechts, 1843, S. 577; Zirkler, Das Associationsrecht der Staatsbürger, 1834, passim, vgl. etwa S. 10 ff., 24, 30 f. u n d Vorrede, S. V. 59 Siehe oben S. 24 f. 60 Z u m Begriff des Liberalismus allgemein sowie zu dessen vielfältiger geistesgeschichtlicher u n d politischer Differenziertheit vgl. F. Müller , K o r p o r a tion u n d Assoziation, S. 221 ff. 55

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formung bereits 1820 bei Karl Salomo Zachariä 61, der ein freies Versammlungs- und Vereinsrecht für ein notwendiges Erfordernis der B i l dung öffentlicher Meinung und damit für einen integrierenden Bestandteil „öffentlicher Freyheit" hielt. Diese Sicht des Assoziationsrechts als konstituierenden Elements einer freiheitlichen Staatsordnung w i r d zugleich geprägt von einer jener Zeit weit vorausschauenden Würdigung des Konflikts als das Staatsleben befruchtenden Moments: „Der Zorn verraucht, wenn er sich aussprechen kann; Gewitter ohne Regen sind die schwersten 62 ." Bei Zachariä freilich, der hier Elemente eines ideal vorgestellten Staatswesens ohne unmittelbaren Bezug zum seinerzeitigen Verfassungsrecht ausbreitet, bleibt all dies i m Bereich des politischen Postulats. Auch diejenigen jedoch, die eine staatsrechtliche Ableitung politischer Grundfreiheiten unternahmen, konnten ohne Momente dieser A r t des Postulierens kaum auskommen. Denn die Entwicklung des positiven Rechtszustandes jener Jahre erlaubte eine Begründung derartiger Freiheitsrechte allein aus dem geltenden Recht allenfalls, wie etwa bei v. Mohl 6 3 , m i t Hilfe heute merkwürdig anmutender dogmatischer Kunststücke, konnte hingegen überzeugende Wirkung unter den damaligen Bedingungen nur dort entfalten, wo über den Rahmen des positiven Normenbestandes hinausgegriffen wurde 6 4 . Diese Notwendigkeit, zumindest auch praeter oder gar contra constitutionem zu argumentieren, macht verständlich, weshalb — ausgenommen v. M o h l 6 5 — die staatsrechtlichen Ableitungen eines politisch ausübbaren Versammlungsrechts durchweg auch auf der naturrechtlichen Vorstellung des primär gedachten, m i t vor- und überstaatlichen Freiheiten ausgestatteten Individuums 6 6 aufbaut. Wohl war diese, jedenfalls dem äußeren Argumentationsgang nach, bei v. Struve 67, Jordan" 88 und v. Rotteck 69 die sachlich entscheidende

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Vierzig Bücher v o m Staate, Zweyter Band, 1820, S. 358 f. Ebd., S. 351; Hervorhebung i m Original. 83 v. Mohl, S. 352 ff. 64 Daß es u m mehr ging als u m schlichte Interpretation des positiv geltenden Rechts, w i r d deutlich i n der programmatischen E r k l ä r u n g Jordans (Versuche über allgemeines Staatsrecht, 1828, S. 4 — zit. „Versuche"), das „allgemeine Staatsrecht" habe insbesondere „den Zweck, ein Musterbild u n d zugleich einen Prüfstein für das positive Staatsrecht aufzustellen, nebenhin aber auch die Lücken des letzteren i n der A n w e n d u n g a u s z u f ü l l e n . . . " (Hervorhebungen v o m Verfasser). 85 v. Mohl, S. 352 f. 68 Vgl. Quilischy S. 51. 67 v. Struve, Menschenrechte, i n : Staatslexikon, Bd. I X , 2. Aufl. 1847, S. 64 ff. — I n seinen Grundzügen der Staatswissenschaft (Bd. I I I , 1848, S. 216 ff.; Bd. I V , 1848, S. 208 ff.) finden sich zwar ausführliche, vorsichtig als „empirisch" zu bezeichnende Beschreibungen der W i r k u n g eines freien Vereinslebens i m Staat; sie werden indessen nicht für die dogmatische A b l e i t u n g eines Assoziationsrechts fruchtbar gemacht. 62

I. Geschichtliche Entwicklung

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Motivation für die Anerkennung eines freien Assoziationsrechts; keineswegs aber sind, wie zu zeigen sein wird, die übrigen liberalen Autoren des „Vormärz" einlinig auf die individualrechtliche Komponente der Freiheit festzulegen — gleichgewichtig daneben steht weithin die politische W i r k k r a f t der postulierten Freiheit i m konstitutionellen Staat als i n der damaligen geschichtlichen Situation vorgegebener politischer Ordnung. Das hier sichtbar werdende, sich geradezu problemlos entwickelnde Hand-in-Hand-Gehen von staatsrechtlicher Ableitung und politischem Postulat belegt eindrucksvoll die damalige Untrennbarkeit von Staatstheorie, Staatsrecht und Politik, von der man sich gern ein Stück wieder herbeiwünschen möchte. Typisch präsentiert sich das für die liberalen Ableitungen der Versammlungsfreiheit kennzeichnende Nebeneinander individualistischer und Staat gestaltender Momente etwa bei Reyscher 70: Nach seiner Lehre besteht für jedermann „die Befugnis, sich für irgend einen in den Gesetzen nicht verbotenen Zweck öffentlich zu vereinigen und Versammlungen zur Berathung gemeinsamer Angelegenheiten zu pflegen, . . . überall da, wo die derselben zunächst zugrundeliegende persönliche Freiheit der Staatsbürger und das Recht freier Gedankenmittheilung anerkannt sind" 7 1 . Der Rückgriff auf die diesem Recht „zunächst zugrundeliegende persönliche Freiheit" und die Ausdehnung des Freiheitsrechts auf „irgend einen nicht verbotenen Zweck" zielt zunächst unmittelbar auf das als von Natur frei vorgestellte Individuum ab, i n dessen Freiheit zur Beliebigkeit des Handelns der Staat grundsätzlich nicht eingreifen darf; freilich ist das staatsrechtlich i n erster Linie Interessante aus der Gesamtheit dieses Beliebigen gerade jener dem Bürger bis dahin kraft positiven Rechts verschlossene Bereich des Politischen — insofern i m pliziert bereits der individualrechtliche Aspekt einen politischen Gehalt der hier abgeleiteten Versammlungsfreiheit. Daneben stehen jedoch mit gleichem Gewicht die „Berathung gemeinsamer Angelegenheiten", das „Recht freier Gedankenmittheilung", kurz die M i t w i r k u n g der Bürger am Leben der Gemeinschaft: Die „allgemeine Theilnahme der Staatsbürger an öffentlichen Dingen, insbesondere an Angelegenheiten, welche den Staat berühren", w i r d als „sehr erfreulich" und als „ein Zeugniß des 68

Jordan, Versuche, insbes. S. 410 ff. u n d 441 ff.; vgl. aber i m m e r h i n die Bemerkung, freie Vereine leisteten einen Beitrag zur V e r v o l l k o m m n u n g des Staates (S. 443). 69 Dazu m i t allen Nachweisen ausführlich F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 259, 266, 267 ff., 293, 296 f. — Lediglich i n der Fortsetzung des Aretin'schen Lehrbuches (Aretin / v. Rotteck, Staatsrecht der Konstitutionellen M o n a r chie, Bd. II/2, 1831, S. 11 ff., 20 ff.) w i r d die politische F u n k t i o n der Vereine i m konstitutionellen Staat als Garanten der öffentlichen Meinung beschrieben. 79 Publicistische Versuche, 1832, S. 164. 71 Hervorhebungen v o m Verfasser.

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geförderten Selbstbewußtseins" gewertet 7 2 , als unabdingbar für das Funktionieren eines konstitutionellen Staates 73 . I n ähnlicher Weise — hier Wesen des Konstitutionalismus, dort vorgegebene Freiheit des Individuums — äußert sich Welcher: Neben der merkwürdigen Begründung, was dem Einzelnen erlaubt sei, könne i h m nicht deshalb verboten werden, w e i l es i n Assoziationen geschehe74, heißt es auch bei ihm, ein freies Versammlungs- und Vereinigungsrecht sei „der unmittelbare Ausfluß nicht blos der staatsbürgerrechtlichen und politischen, nein, schon der allgemeinen und insbesonderen der persönlichen Freiheit" 7 5 . Auch bei Zoepfi 76 sind Durchgriff auf vorrechtliche Gehalte u n d systemimmanente funktionelle Ableitung des Assoziationsrecht noch zu einer Einheit verschmolzen; er freilich legt den Schwerpunkt des Arguments bereits auf den Aspekt des Funktionierens konstitutioneller Repräsentativverfassung und rückt dadurch die freies Staatswesen konstituierende W i r k u n g kollektiver A k t i o n weitaus stärker als die bisher zitierten Autoren i n den Vordergrund. So sind zwar auch für i h n die Grundrechte noch vorgegebene und „nicht erst von der Staatsgewalt abgeleitete und concedierte Rechte" 7 7 ; zugleich sieht er jedoch das Assoziationsrecht „als natürliche Konsequenz aus der Staatsform" 7 8 i n einer Repräsentatiwerfassung, die ohne politische Anteilnahme und Teilhabe derjenigen, die repräsentiert werden sollen, kein Leben gewinnen kann: Äußerungsfreiheit i n bezug auf das staatliche Geschehen, insbesondere die Gesetzgebung 79 , ergeben die Notwendigkeit eines freien Vereins- und Versammlungsrechts, das als Vehikel des Petitions- u n d Adressenrechts zum geeigneten Forum öffentlicher Diskussion und Kontrolle des Gesetzgebers w i r d 8 0 . Die hierin liegende Überlagerung des individualistischen Ansatzes durch normgebundene Ableitung aus der i n der aktuellen geschichtlichen Situation vorgegebenen Staatsform des konstitutionellen Repräsentativsystems weist somit voraus auf die heutige Tendenz, das

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Reyscher, S. 173. Vgl. F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 295 f. 74 Welcher, Association, i n : Staatslexikon, Bd. I, 2. Aufl. 1847, S. 723 ff., 732. Daß dies ein stark verkürztes Argument ist, wurde bereits 1834 von Zirhler erkannt (S. 10 f.: „arges Sophisma"); vgl. auch F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 261. 75 Welcher, Association, S. 732. 76 Zoepfi, Grundsaetze des allgemeinen u n d Constitutionen monarchischen Staatsrechts, 2. unv. Abdruck 1841, S. 181 ff.; vgl. auch S. 132 f. 77 Ebd., S. 117. 78 Ebd., S. 185 Fußnote. 79 Ebd., S. 181 ff., 183 ff. 80 Vgl. F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 262. 73

I. Geschichtliche Entwicklung

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Versammlungsgrundrecht — zusammen m i t Meinungs- und Pressefreiheit — als konstituierendes Element freier politischer Willensbildung und öffentlicher Kontrolle i m demokratischen Prozeß zu begreifen. Diese Einordnung der staatsbürgerlichen Freiheiten allgemein und der Versammlungsfreiheit i m besonderen verdrängt bei v. Mohl schließlich ganz das individualrechtliche Argument i m Rahmen der Grundrechtsbegründung; es geht i h m allein u m Ableitung aus den i m positiven Verfassungsrecht angelegten Prinzipien: aus dem Wesen des Rechtsstaats und der konstitutionellen Monarchie, d. h. auch hier der Repräsentativverfassung 81 , die ein „kräftiges politisches Leben" voraussetze 82 . Damit sind auch bei i h m die staatsbürgerlichen Freiheiten genuin politische Rechte. I m Bereich der Versammlungsfreiheit speziell freilich findet der Repräsentativgedanke nicht ausdrücklich Anwendung; sie w i r d vielmehr i n eigenartiger Weise über die Äußerungsfreiheit aus der Denkfreiheit abgeleitet: Aus ihr ergebe sich „das Recht, seine Gedanken über jeden beliebigen Gegenstand mündlich 83 gegen Jeden, der freiwillig zuhören w i l l , zu äußern; unter der Voraussetzung jedoch, daß der Sprechende überhaupt das Recht hat, i n der Versammlung 84, zu welcher er spricht, zu erscheinen und zu reden" 8 5 . A u f die merkwürdige Dogmatik dieser Ableitung eines Rechts, sich gleichsam i n einer Spontanversammlung „als Zuhörer" zusammenzufinden, von Quilisch sz treffend als ein „Unter-derHand-Hervorzaubern" apostrophiert, ist hier nicht näher einzugehen, zumal ein unbefangenes Urteil über diese Gedankengänge heute nur noch schwer möglich sein wird. Immerhin bleibt festzuhalten, daß auch bei v. Mohl die bereits bei Zoepfl festgestellte enge Verbindung zwischen Versammlungsrecht und Meinungsäußerungsfreiheit begegnet: Versammlung als Forum geistiger und politischer Kommunikation. Sonach erweist sich das Versammlungsrecht bei den liberalen Staatsrechtslehrern des „Vormärz" ganz überwiegend als politische Freiheit i m konstitutionellen Staat. Der individualistische Gedanke ist hierbei nur ein Aspekt, der zudem bei einigen Autoren stark i n den Hintergrund gerät (Zoepfl, v. Mohl). Bereits er erschöpft sich jedoch nicht i n der A u f richtung eines Schutzwalles gegenüber staatlicher Gewalt — wenngleich das Abwehrelement, solange es nicht zur Ausgrenzung vereinseitigt wird, i n der Tat jeder Freiheit immanent zu sein hat, w i l l sie noch diesen Na81 82 83 84 85 86

v. Mohl , S. 377 f. Vgl. ebd., S. 378. Hervorhebung i m Original. Hervorhebung v o m Verfasser. v. Mohl , S. 363 f. Quilisch , S. 54.

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men beanspruchen 87 —, sondern ist i n gleicher Weise politisch erfüllt: Die von i h m getragenen, verbal umfassenden Forderungen allgemeiner Freiheit, zu tun, was anderen nicht schadet, sowie speziell des Assoziationsrechts zu allen nicht verbotenen Zwecken 88 sind weniger Vorbild der heute vielfach aus A r t . 2 Abs. 1 GG herausgelesenen „allgemeinen Handlungsfreiheit" 8 9 als vielmehr Ausdruck der Notwendigkeit, die postulierten politischen Forderungen auf der ganzen Breite sachlicher Vielfalt eben jener politischen Aktionsmöglichkeiten zu gründen, die damals dem Bürger verwehrt waren. Den zweiten, bereits begrifflich politischen Aspekt bildet jedoch die Begründung eines Rechts politischer Grundrechtsausübung zum Staat i n seiner damaligen, durch den Konstitutionalismus geprägten Struktur; das die liberale Bewegung tragende Bürgertum strebte nicht nur nach Sicherung von Freiheit und Eigentum vor staatlichen Eingriffen, sondern ebenso nach politischer M i t w i r k u n g an der Gestaltung des Staatswesens, zu der es gerade der politische Wirkkraft enthaltenden Freiheitsrechte bedurfte. Hierfür sei ein weiteres M a l Welcker zitiert — deutlicher noch als i m unmittelbaren Zusammenhang der „Association" t r i t t die positive, öffentliches Gemeinschaftsleben und damit konstitutionellen Staat gestaltende Funktion menschlicher Kollektivität i n seinem A r t i k e l über die Öffentlichkeit hervor 9 0 —: Die öffentliche Meinung, die nur i n der „vollständige^) Mittheilung und Meinungsäußerung für und durch alle dazu tauglichen Organe" lebendig sein kann, findet gerade auch i n den freien Versammlungen und Assoziationen „eine wahre heilsame Organisation" 91 . I m frühen politischen Liberalismus ist nach allem der Gedanke einer Grundlegung politischer Ordnung insbesondere durch Meinungs- und Assoziationsfreiheit zwingend angelegt, und er wäre gänzlich mißverstanden, würde man i h n m i t extremem Individualismus gleichsetzen 92 oder gar m i t dem späteren, sogenannten „klassischen" Verständnis der Grundrechte als bloßer unpolitischer Abwehrrechte des „status negativus" verwechseln. Der „Vormärz" kannte keine unpolitischen Freiheitsrechte; i n i h m waren „status negativus" und „status activus" — i n den Begriffen Georg Jellineks 93 — eng miteinander ver-

87 Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 7. Aufl. 1974, S. 120 (zit. „Grundzüge"); Häberle, Grundrechte i m L e i stungsstaat, W D S t R L 30 (1971), S. 44 ff., 136 (Lts. 23). 88 Jordan, Lehrbuch des allgemeinen u n d deutschen Staatsrechts, Erste A b theilung, 1831, S. 86. 89 Insbes. BVerfGE 6, S. 32 ff. 90 Welcker, Öffentlichkeit, i n : Staatslexikon, Bd. X , 2. Aufl., S. 246 ff. 91 Ebd., S. 257. 92 Siehe auch F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 222. 93 System der subjektiven öffentlichen Rechte, 2. Aufl. 1919, S. 94 ff., 136 ff.

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schränkt 94 . Eine schöne Ausformung fand das so geprägte Freiheitsverständnis i n A r t . 5 des „Offenburger Programms der Südwestdeutschen Demokraten" vom 10. 9. 1847 95 : „ W i r verlangen persönliche Freiheit... Das Vereinsrecht, ein frisches Gemeindeleben, das Recht des Volkes, sich zu versammeln und zu reden, das Recht des einzelnen, sich zu bewegen . . . , seien hinfort ungestört" 9 6 . Diese geradezu erfrischend unsystematisch formulierte Forderung enthält i n der persönlichen Freiheit, dem Recht auf Bewegung sowie der Wortwahl „seien hinfort ungestört" t y pische Folgerungen der Vorstellung vom freien Individuum, i n der Betonung des „frischen Gemeindelebens" hingegen wesentliche Elemente öffentlichen Lebens und der Grundlegung freier Staatsordnung; das Recht des Volkes, sich zu versammeln, ist hier somit beiden Aspekten zugeordnet. A l l e i n auf dieser Grundlage ist eine sachgerechte Bewertung der Frankfurter Reichsverfassung vom 28. 3. 1849 sowie der sie vorbereitenden Entwürfe möglich, trotz deren vielfach unsystematischer und zugleich individualistisch geprägter Grundrechtsformulierungen, die allzuleicht das geistige Substrat dieser praktisch-politischen Erträge des politischen Frühliberalismus vergessen lassen 97 . Zwar enthielten die Beschlüsse des Vorparlaments vom 31. 3. bis 4. 4. 184898 i n ihrem Grundrechtskatalog weder die Versammlungs- noch die Meinungsfreiheit; zwar trennte der bereits durch Gesetz vom 27. 12. 1848 vorab i n K r a f t gesetzte 99 Grundrechtskatalog des Abschnitts V I (§§ 130 ff.) der Frankfurter Reichsverfassung vom 28. 3. 1849 das Versammlungsrecht (Art. V I I I , § 161) jedenfalls der redaktionellen Anlage nach von Meinungs-

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Ebenso Hollerbach, Auflösung der rechtsstaatlichen Verfassung? AöR 85 (1960), S. 241 ff., 254; F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 258, 265, 272 f., 314 f., 3371; Quilisch, S. 57 ff. — Eine verkürzte Interpretation dieser V i e l schichtigkeit aus dem B l i c k w i n k e l ihrer späteren Weiterentwicklung bedeutet es, w e n n Hans H. Klein (Die Grundrechte i m demokratischen Staat, 1972, S. 36 f.) das Ineinander negativ- u n d aktivrechtlicher Elemente i m frühliberalen Grundrechtsverständnis durch Vermengung m i t dem Gedankengut des nachmalig als „klassisch" bezeichneten Liberalismus der spätkonstitutionellen Epoche nach 1850 dahin umbiegt, daß „die politische Freiheit i m Dienste der bürgerlichen Freiheit" gestanden habe, „nicht umgekehrt". 95 I n der Augsburger Allgemeinen Zeitung v o m 19. 9. 1847, S. 2495; Quelle u n d Text nach E. R. Hub er, Dokumente I, S. 271 ff. 96 Hervorhebungen v o m Verfasser. 97 Auch Forsthoff (Verfassungsgeschichte, S. 122) weist darauf hin, daß die Zusammenstellung der Grundrechte der „Paulskirche" einen ordnenden u n d leitenden Gedanken nicht erkennen lasse. 98 Verh. des Deutschen Parlaments, F r a n k f u r t 1848, I, S. 172 ff.; Text bei E. R. Hub er, Dokumente I, S. 271 ff. 99 RGBl. 1848, S. 49 ff., zit. nach E. R. Huber, Dokumente I, S. 318 Fußn. 12; vgl. dazu oben A n m . 44. 3 schwäble

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und Pressefreiheit (Art. I V , § 143) 100 und ließ daher den einheitlichen Komplex freie öffentliche Meinungsbildung gewährleistender Grundrechte, wie i h n die Autoren des „Vormärz" herausgearbeitet hatten, nicht mehr hervortreten; auch leistete die Hintansetzung der Grundrechte 101 , die i n deren Verweisung i n den V I . Abschnitt der Verfassung lag, einer weiteren Verdeckung ihrer grundlegenden, Staat gestaltenden Funktion Vorschub. A l l dies kann aber nicht die Vereinseitigung dahingehend rechtfertigen, dieser Grundrechtskatalog (wie seine Vorentwürfe) sei nur „von der Einheit der bürgerlichen Gesellschaft" ausgegangen, „deren Hechte und Freiheiten volle Sicherheit gegenüber dem Staat finden sollt e n " 1 0 2 . Die Grundrechte der Paulskirche als verfassungsrechtlicher Ertrag, politische Krönung und i n gewisser Weise auch geschichtlicher A b schluß der politischen Bewegung des Frühliberalismus lassen sich nicht i n dieser Weise von ihrer staatsrechtlichen und staatstheoretischen Vorgeschichte isolieren, sondern bleiben maßgeblich durch sie geprägt; jene Grundfreiheiten, deren grundlegende, Staat gestaltende Funktion die vormärzliche Staatslehre erarbeitet hat — Meinungsäußerungs-, Vereinsund Versammlungsfreiheit —, bleiben auch hier politische Freiheiten. b) Die Denaturierung politischer Freiheit zur Ausgrenzung unpolitischer Freiheitsräume Nach allem ist somit festzuhalten, daß die Staatsrechtslehre des politischen Frühliberalismus als geistiger Ursprung der Entwicklung grundrechtlicher Freiheiten i n Deutschland zwar stark ausgeprägte individualistische Züge aufweist, gleichzeitig jedoch gerade i m Bereich jener Grundrechte, die als politische Freiheiten Wirkung zu erlangen vermögen, ebenso von dem Gedanken bürgerlicher M i t w i r k u n g am politischen Geschehen i m konstitutionellen Staat, somit der Grundlegung des damaligen politischen Gemeinwesens bestimmt war; die nachfolgende Entwicklung auch dieser Grundrechte zu bloßen gegen den Staat gerichteten A b wehrrechten war i m ursprünglichen liberalen Ansatz nicht angelegt, sondern erweist sich i n Wahrheit als Gegenbewegung gegen eigentliche 100 Demgegenüber w u r d e n i n der Gestaltung des „Siebzehner-Entwurfs" freier politischer Willensbildung sowie der M i t w i r k u n g der Bürger am öffentlichen Geschehen sichtbar: I n A r t . I V , § 25 g - k , fanden sich Versammlungsu n d Vereinsfreiheit, Petitions- u n d Beschwerderecht sowie Preßfreiheit (freilich nicht die Redefreiheit) i n scheinbar bunter, i n Wahrheit jedoch die Zusammenhänge gut verdeutlichender Folge beieinander, nicht unähnlich dem „Gemenge" des i n A n m . 95 zitierten „Offenburger Programms" (Text des „Siebzehner-Entwurfs" bei E. R. Huber, Dokumente I, S. 284 ff.). 101 Dies erklärt sich aus dem Ziel der Herstellung nationaler Einheit, das alle anderen i n diese Verfassung einzubringenden Prinzipien überlagert hat. 102 E. R. Huber, Verfassungsgeschichte I I , S. 776.

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bürgerliche Freiheit und damit als Hinentwicklung zu ihrer Denaturierung. Dieser Rückschlag beruhte wesentlich auf der Struktur der nach dem Fehlschlag der Revolution von 1848/49 erneut gefestigten 103 (spät-)konstitutionellen Monarchie, i n der alleiniger Souverän der Monarch blieb und die daher keinen Raum ließ für ein Verständnis bürgerlicher Freiheit als politischer, Staat mit-konstituierender Freiheit; diese reduzierte sich geradezu zwangsläufig wieder auf ein gewissermaßen zeitgemäßes Zugeständnis des Monarchen an die Untertanen. Hinzu trat die allgemeine restaurative, ja reaktionäre Haltung grundsätzlicher Verdächtigung und Abwehr jedweder potentiell politisch wirksamen A k t i o n der Untertanen, wie sie bereits i m nachrevolutionären Frankreich sowie i n den „Karlsbader Beschlüssen" und dem „Schlußprotokoll der Wiener Ministerkonferenzen" 1 0 4 begegnete und m i t geschichtlicher Regelmäßigkeit allen gescheiterten Revolutionsversuchen nachzufolgen pflegt; sie äußerte sich positivrechtlich insbesondere i m Bundesbeschluß vom 23. 8. 1851 105 , der die „Grundrechte des deutschen Volkes" aufhob, i n den „Allgemeinen Bundesbestimmungen zur Verhinderung des Mißbrauchs der Preßfreiheit" vom 6. 7. 1854 106 sowie i m sogenannten „BundesVereinsgesetz" vom 13. 7. 1854 107 . Entsprechend verlief der Weg gesetzlicher Regelung des Versammlungswesens: So gewährte zwar A r t . 29 der Preußischen Verfassung vom 31. 1. 1850 108 allen Preußen das Recht, „sich ohne vorgängige obrigkeitliche Erlaubniß friedlich und ohne Waffen i n geschlossenen Räumen zu versammeln", schloß aber gleichzeitig Versammlungen unter freiem Himmel von dieser Garantie ausdrücklich aus; sie waren „auch i n bezug auf vorgängige obrigkeitliche Erlaubniß der Verfügung des Gesetzes unterworfen" und fanden wenig später i n der „Verordnung über die Verhütung eines die gesetzliche Freiheit und Ordnung gefährdenden Mißbrauchs des Vereins- und Versammlungsrechts" vom 11. 3. 1850 109 eine primär gegen politische Freiheitsbetätigung gerichtete und sich i m 108 Vgl. f ü r Preußen die am 3. 12. 1848 verkündete oktroyierte Verfassung sowie die (revidierte) Verfassung v o m 31. 1. 1850 (GS. S. 17); dazu Forsthoff , Verfassungsgeschichte, S. 130. 104 Siehe oben S. 26 f. Die Parallele zwischen der Entwicklung nach 1850 u n d der Zeit der Restauration wurde bereits deutlich gesehen von Lab and, Z u m E n t w u r f des Vereinsgesetzes, D J Z 1908, Sp. 1 ff., 3. los B V - P r o t . 1851, 20. Sitzung, § 121; zit. nach E. R. Huber, Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. I I , 1964, S. 2 (zit. „Dokumente I I " ) . 108 Sog. „Bundespreßgesetz", B V - P r o t . 1854, 20. Sitzung, § 213; zit. nach E. R. Hub er, Dokumente I I , S. 2 ff. 107 B V - P r o t . 1854, 21. Sitzung, § 219; zit. nach E. R. Huber, Dokumente I I , S. 6 f.; vgl. auch F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 310. 108

GS. S. 17. 109 p r euß.GS. S. 277; sog. „Vereinsgesetz".

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

wesentlichen i n Verbots- und Straftatbeständen erschöpfende Regelung. Ähnlich war die Rechtslage i n den meisten anderen deutschen Staaten 1 1 0 . Daß i n dieser Situation neu gefestigter Trennung zwischen staatlicher Führung und Gesellschaft das politisch enttäuschte, wirtschaftlich aber zunehmend saturierte Bürgertum den erreichten wirtschaftlichen Besitzstand i n die Grundrechte hineinprojizierte und diese als Garanten von „Freiheit und Eigentum" zum Vehikel der wirtschaftsliberalen Doktrin machte 111 , während die eigentlich politisch ausübbaren Grundfreiheiten — insbesondere Meinungs- und Versammlungsfreiheit — i n den Hintergrund gerieten, daß also die bürgerliche Freiheit i n die Rolle einer A b schirmung des Gesellschaftlichen vor der Staatsgewalt zurückgedrängt wurde, w i r d angesichts der geschilderten politischen Entwicklung verständlich; indessen sollte gerade dieser politische Kontext eindringlich davor warnen, die sich hier anbahnende Erstarrung der Grundrechte zu bloßen Abwehrrechten für die ursprüngliche liberale, „klassische" und als solche auch ferner zeitlos gültige Grundrechtskonzeption auszugeben 1 1 2 , zumal unter dem Bonner Grundgesetz, das als demokratische Verfassung unabdingbar der Beteiligung mündiger Bürger am politischen Willensbildungsprozeß bedarf. A b b i l d dieser Entwicklung ist das begriffsjuristische Status-System Georg Jellineks 1 1 3 : I n seiner Lehre, die die Gesamtheit der subjektivöffentlichen Rechte der Bürger i n drei begrifflich und sachlich grundsätzlich voneinander getrennte Typen gliedert — Rechte des „status negativus", des „status activus" und des „status positivus" —, w i r d das Politische, zurückgedrängt i n den engen Bereich der auf staatsorganisatorischer Ebene angesiedelten M i t w i r k u n g der Bürger am Zustandekommen ihrer legitimierten Vertretung (insbesondere also das Wahlrecht), dem „status activus" zugeschlagen, während die liberalen Freiheitsrechte pauschal und ausschließlich dem unpolitisch verstandenen und auf reine Abwehrfunktion gegenüber der staatlichen Gewalt beschränkten „status negativus" zugeordnet sind. Die Grundrechte sind entpolitisiert, und die einfachgesetzliche Ausgestaltung ihres sachlichen Substrats gerät folgerichtig zu bloßer formaler Reglementierung von Freiheitsbeschränkung. Überlagert wurde diese Situation von der Tatsache, daß ein bedeutsamer Teil der Staatsrechtslehre des Gesetzespositivismus die besondere 110

Vgl. E. R. Hub er, Dokumente I I , S. 374, Vorbemerkung. Z u deren Einfluß auf die Grundrechtsentwicklung vgl. J. P. Müller, S. 120 ff.,122 ff. 112 Hier statt aller: Forsthoff, Begriff u n d Wesen des sozialen Rechtsstaats, V V D S t R L 12 (1954), S. 8 ff., 18. 113 Siehe G. Jellinek, S. 94 ff., 136 ff. 111

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Struktur von Grundfreiheiten als Freiheits-RecTite i m Rahmen seiner Begriffswelt überhaupt nicht mehr einzuordnen vermochte und damit einen weiteren, staatsrechtsdogmatisch den vielleicht entscheidenden Beitrag zur fortschreitenden sachlichen Entwertung jedenfalls der politischer W i r k k r a f t fähigen Grundrechte leistete. Die i n der Zeit nach 1850 weit verbreitete, erst während der Weimarer Epoche endgültig überwundene Lehre, die Grundrechte seien „überhaupt keine Rechte im subjektiven Sinne ", sondern „Normen für die Staatsgewalt, welche dieselbe sich selbst gibt", „Schranken für die Machtbefugnisse der Behörden", die „dem einzelnen seine natürliche Handlungsfreiheit i n bestimmten U m fange" sicherten 114 und einen juristisch faßbaren Inhalt erst durch die Ausführungsgesetze erhielten 1 1 5 , mußte i n noch stärkerem Maße als die Jellinek'sche Statuslehre alle Grundrechts- i n bloße verwaltungsrechtliche Probleme wandeln: Zur Diskussion verblieb auch unter diesem Vorzeichen nur noch die Frage, inwieweit die unterschiedlichen Formen der Ausübung natürlicher Handlungsfreiheit i m Interesse öffentlicher Sicherheit und Ordnung zu beschneiden waren. Das Versammlungsrecht jener Zeit spiegelt diese Zusammenhänge i n besonders deutlicher Weise wider: Die 1850 einsetzenden rigorosen Beschränkungen dieses Rechts wurden i m damaligen staatsrechtlichen Schrifttum, insbesondere bei Bluntschli , v. Held und, i m Gegensatz zu seinen Ausführungen 15 Jahre vorher 1 1 6 , auch Zoepfl , weitgehend gebilligt. So sahen zwar Bluntschli 1 1 7 und v. H e l d 1 1 8 sehr w o h l die praktische politische Bedeutung von „freien öffentlichen Versammlungen" oder „Volksversammlungen" 1 1 9 , machten aber gerade darum den i n dieser Freiheit angelegten politischen Inhalt, wie bereits i m nachrevolutionären Frankreich und während der deutschen Restauration, zum entscheidenden Ansatzpunkt ihrer weitgehenden Einschränkung; Zoepfl beschränkte sich i n seinem „Staatsrecht" von 1856 120 auf eine rein technische, polizeistaatliche und den möglichen politischen Gehalt des Versammlungsrechts gänzlich vernachlässigende Kommentierung der nach 1850 ergangenen 114 Dieses u n d die vorhergehenden Zitate bei Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I, 2. Aufl. 1888, S. 141 m. w. N. i n Fußn. 1 (Hervorhebungen i m Original); i n der Sache ebenso bereits C.F.v. Gerber , Ueber öffentliche Rechte, 1852 (unv. Neudruck 1913), S. 65 f. 115 v. Sarwey , Das Staatsrecht des Königsreichs Württemberg, Bd. I, 1883, S. 176. 116 Nachw. s. oben A n m . 76. 117 Allgemeines Staatsrecht geschichtlich begründet, 1851, S. 696 ff., 699 ff. 118 System des Verfassungsrechts, Bd. I I , 1857, S. 584. 110 Diese Bezeichnung bei v. Held, ebd. — Das ist nicht i m Sinne der „regierenden" Volksversammlung i n einer „unmittelbaren" Demokratie gemeint. 120 Grundsätze des allgemeinen u n d deutschen Staatsrechts, m i t besonderer Rücksicht auf die neuesten Zeitverhältnisse, 4. Aufl. 1856, S. 662 ff., 665.

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1. Teil, A. Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

Beschränkungen der Versammlungsfreiheit. Damit war die Richtung vorgezeichnet, i n der sich das Versammlungsrecht während der gesamten weiteren spätkonstitutionellen Zeit bewegte: Es blieb, von vereinzelten Ausnahmen i n der Literatur abgesehen 121 , Polizeirecht und somit Recht der Beschränkung des Versammlungswesen 122 . A n diesem B i l d vermag auch das Reichsvereinsgesetz vom 19. 4. 1908 123 nichts zu ändern, das die bis dahin bestehende landesrechtliche Zersplitterung des Vereins- und Versammlungsrechts beendete. Es war zwar i n vielem freiheitlicher als die von i h m abgelösten Gesetze der Einzelstaaten 124 — so enthielt § 9 Abs. 1 RVG sogar eine Ermächtigung an die Landeszentralbehörden, die für Versammlungen unter freiem Himmel grundsätzlich vorgesehene Genehmigung durch eine Anzeige oder öffentliche Bekanntmachung zu ersetzen —, blieb aber gleichwohl reines Polizeigesetz, das kaum als Zeichen eines Wiedererstehens der ursprünglichen politischen Funktion des Versammlungsrechts zu werten ist 1 2 5 . Aus den i n dieser Entwicklung angelegten Fesseln vermochte sich auch i n der Weimarer Zeit die Dogmatik der Versammlungsfreiheit wie allgemein die Lehre von den Grundrechten, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht zu befreien, obwohl es an Ansatzpunkten für ein Wiederaufleben des Gedankens konstituierender Funktion der Grundrechte, insbesondere der Versammlungsfreiheit nicht fehlte: so i m „ A u f r u f des Rates des Volksbeauftragten" vom 12. 11. 1918 126 , der sämtliche Schranken des Versammlungsrechts aufhob und unübersehbar nicht nur private, sondern ebenso öffentliche politische Freiheit i m und zum Staat inten121 M i t aller Deutlichkeit erkannt u n d positiv gewertet wurde die politische F u n k t i o n eines freien Versammlungswesens i m konstitutionellen Staat, sow e i t ersichtlich, n u r bei Brater, Vereine u n d Versammlungen, i n : B l u n t s c h l i / Brater, Deutsches Staatswörterbuch, Bd. X , 1867, S. 755 ff.; zur W ü r d i g u n g vgl. näher Quilisch, S. 69 ff. 122 Vgl. Laband, D J Z 1908, Sp. 6. — Näher zur E n t w i c k l u n g des Versammlungsrechts von 1850 bis 1918, die hier nicht i m einzelnen darzustellen ist, Quilisch, S. 62 - 79, m. zahlr. Nachw. 128 RGBl. S. 151; Änderungen v o m 26. 6. 1916 (RGBl. S. 635) u n d v o m 19. 4. 1917 (RGBl. S. 361). 124 So bereits Laband, D J Z 1908, Sp. 3; heute insbes. P. Schneider, Demokratie i n Bewegung, Probleme der Versammlungsfreiheit, i n : E n t w i c k l u n g u n d Fortschritt, W i l h e l m E m i l M ü h l m a n n zum 65. Geburtstag, 1969, S. 245 ff., 252; Merten, Gedanken zur Demonstrationsfreiheit, M D R 1968, S. 621 ff., 621 Fußn. 4 (gegen Ott, Das Recht auf freie Demonstration, 1. Aufl. 1967, S. 7). 125 Kennzeichnend Laband i n seinen Anmerkungen zum E n t w u r f dieses Gesetzes (DJZ 1908, Sp. 1 ff.), der bei vergleichsweise liberaler polizeirechtlicher Sicht m i t keinem W o r t ein Grundrecht der (Vereins- oder) Versammlungsfreiheit erwähnt. 126 RGBl. S. 1303; vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, S. 567 f.; Brecht, Vereins- u n d Versammlungsrecht, i n : v. B r a u chitsch, Verwaltungsgesetze f ü r Preußen, Bd. I I / l , 22. Aufl. 1932, S. 259 ff., 261 ff.

I. Geschichtliche E n t w i c k l u n g

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dierte; ferner i n den demokratischen Elementen der Weimarer Reichsverfassung vom 11. 8.1919 127 , die einen Bezug zur Garantie der Versammlungsfreiheit (Art. 123 WRV) i n besonderer Weise nahegelegt hätten. Z u fest verwurzelt waren Gedankengut des Gesetzespositivismus und spätkonstitutionelle Verengung der Grundrechtsfunktionen auf schlichte Ausgrenzung. Überwunden wurde zwar endgültig die Lehre, die Grundrechte seien überhaupt keine subjektiven Rechte 128 . Weiterhin vorherrschend blieben indessen die vom Positivismus geformten, noch heute nachwirkenden und nicht bis zur Frage nach Grundrechtsfunktionen i n einem freien Gemeinwesen vordringenden Bemühungen, die Grundrechte formal zu systematisieren 129 , die sie gewährleistenden Normen i m Sinne des herkömmlichen Interpretationsgeschäfts auf begrifflich-technische Tatbestandsmerkmale h i n „auszulegen" 1 3 0 und wesentliche Grundrechtsfragen i n die begriffsjuristisch leichter faßbaren Schranken zu verlagern 1 3 1 . Gänzlich auf dem Boden konstitutioneller Grundrechtslehre, insbesondere Georg Jellineks 1 3 2 , stand jedoch die fast einhellige Staatsrechtslehre der Weimarer Zeit i n der Beibehaltung der Definition aller liberalen Grundfreiheiten als Rechte des „status negativus" 1 3 3 . Die grundlegenden 127 RGBl. S. 1383; vgl. insbes. A r t . 1, 20 ff. u n d 68 ff. — Der gegenüber dem bündischen Kaiserreich p r i m ä r „demokratische" Charakter der Weimarer Reichsverfassung w i r d neuerdings wieder betont von Hesse, Bundesstaatsreform u n d Grenzen der Verfassungsänderung, AöR 98 (1973), S. 1 ff., 10 f. 128 Vgl. insbes. Meyer ! Anschiitz, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 7. Aufl. 1919, S. 952 f.; Thoma, Grundrechte u n d Polizeigewalt, i n : Verwaltungsrechtliche Abhandlungen, Festgabe zur Feier des fünzigjährigen Bestehens des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, 1925, S. 183 ff., 184 (zit. „Festgabe Preuß. OVG"). 129 A l s Beispiel sei genannt die Unterscheidung nach reichsverfassungskräftigen 1. u n d 2. Grades, reichsgesetzeskräftigen u n d „leerlaufenden" (!) G r u n d rechten (Thoma, Festgabe Preuß. OVG, S. 191 ff.) sowie die scharfsinnige, aber letztlich aussagelose begriffliche Trennung v o n Freiheitsrechten, Institutsu n d institutionellen Garantien (C. Schmitt, Freiheitsrechte u n d institutionelle Garantien der Reichsverfassung [1931], i n : Verfassungsrechtliche Aufsätze, 1958, S. 140 ff., 143 ff. — hiernach zitiert — ; vgl. auch ders., Verfassungslehre, 1928 [4. unv. Aufl. 1965], S. 171). 180 Das gilt für alle zeitgenössischen Kommentierungen des A r t . 123 WRV. 181 Besonders deutlich i n der Anschütz'sehen Kommentierung des A r t . 118 W R V (S. 550 ff.). 182 Vgl. oben A n m . 93. 133 Insbes. Giese, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 8. Aufl. 1931, S. 242; Anschütz, S. 506; Stier-Somlo, Deutsches Reichs- u n d Landesstaatsrecht, Bd. I , 1924, S. 432 ff.; vgl. auch, trotz noch zu besprechender Ansätze materialer Sinngebung, Thoma, Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Sätze der deutschen Reichsverfassung i m allgemeinen, i n : Nipperdey, Die Grundrechte u n d Grundpflichten der Reichsverfassung, 1930, Bd. I I , S. 1 ff., 26 ff. (zit. „Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Sätze"); ders., Das System der subjektiven öffentlichen Rechte u n d Pflichten, i n : HDStR I I , hrsg. v. Anschütz u n d Thoma, 1932, S. 607 ff., 618 ff. (zit. „ H D S t R I I " ) .

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1. Teil, A. Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

Schwächen dieser grundrechtsdogmatischen Basis werden für den Bereich des Versammlungsrechts auch nicht dadurch aufgehoben, daß i n der Weimarer Literatur vereinzelte Zusammenhänge zwischen Versammlungsund Meinungsfreiheit gesehen wurden 1 3 4 : Daß die deutschen Monarchien spätkonstitutioneller Prägung, i n denen souveräner Monarch und bürgerliche Gesellschaft einander geradezu zwangsläufig als Gegenpole gegenüberstanden, politisches Substrat jener die Grundrechte i n bloße Ausgrenzung verweisenden Vorstellung strikter Trennung von Staat und Gesellschaft, m i t der Weimarer Reichsverfassung entfallen und durch das Prinzip der Volkssouveränität (Art. 1 Abs. 2 WRV) ersetzt waren, daß der Weg somit auch kraft positiven Verfassungsrechts geebnet war, gerade i m Bereich der politisches Handeln ermöglichenden Grundrechte das Band zu einem freien, auf politische M i t w i r k u n g der Bürger angewiesenen demokratischen Gemeinwesen neu zu knüpfen: A l l dies konnte auf dem Boden des Statusdenkens jedenfalls i m Bereich politischer Grundfreiheiten keine weiterreichenden dogmatischen Wirkungen zeitigen. Die Entfremdung der Grundrechte von der hier und jetzt konstituierten Verfaßtheit des Staates und die Stilisierung beider i n eine Antinomie — hier das Wahlrecht als politisches, nunmehr „demokratisches" Recht des „status activus", dort Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit als „klassische", bloße Abwehrrechte — wurden perpetuiert. Die hierin sich fortsetzende politische Inhalts- und Funktionslosigkeit gerade der Versammlungsfreiheit sowie des Rechts auf freie Meinungsäußerung findet ihre prägnanteste Ausformung bei Carl Schmitt 135. Hier w i r d die von der Weimarer Reichsverfassung konstituierte repräsentative Demokratie, der Rousseau'schen Vorstellung einer Identität von Herrscher und Beherrschten i n der Tat nicht genügend, zur bloßen „Organisation der Demokratie, wie sie heute i n den Staaten bürgerlich-rechtsstaatlicher Verfassung vorgenommen w i r d " 1 3 6 , herabgewürdigt; an ihre Stelle t r i t t i n Schmitts Verfassungslehre die ebenso absolut gesetzte Erscheinung des „bürgerlichen Rechtsstaats" i n der vom 19. Jahrhundert geprägten Form, auf den sich das Deutsche Reich Weimarer Prägung reduzieren soll. Damit w i r d eine i n aktueller geschichtlicher Situation zur Geltung berufene, politisches Leben neu ordnende Verfassung an vorgeblich unwandelbaren, idealtypisch definierten Erscheinungen gemessen,

134 Anschütz, S. 551; Brecht, S. 264; Thoma, Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Sätze, S. 21. 135 Insbes. Verfassungslehre, S. 234 ff., 239 ff., 242 ff. — Ebenso f ü r das B o n ner Grundgesetz Forsthoff i n allen seinen Arbeiten über Grundrechte, vgl. insbes.: W D S t R L 12, S. 18 ff., u n d neuerdings: Der Staat der Industrie-Gesellschaft, 1971, S. 152 ff. 136 Verfassungslehre, S. 244; Hervorhebungen v o m Verfasser.

I. Geschichtliche Entwicklung

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die dann zu Klischees erstarren und der lebendigen politischen Wirklichkeit nicht mehr gerecht zu werden vermögen. Staatsbürgerliche M i t w i r kung, die noch an demokratische Vorstellungen erinnern könnte, findet bei Schmitt nur i n Wahlen und Sachabstimmungen statt 1 3 7 ; hingegen ignoriere die Weimarer Reichsverfassung die einzige wahrer Demokratie entsprechende Aktionsform: das unmittelbar „anwesende" , „versammelte " V o l k 1 3 8 , das i n Ausübung seiner bürgerlichen Grundrechte nur als „nichtorganisierte und nichtformierte Größe" 1 3 9 , als „öffentliche Meinung" „neben der verfassungsgesetzlichen Regelung" 1 4 0 und i m staatsfreien Raum des durch die bürgerlichen Grundrechte abgeschirmten Gesellschaftlichen verbleibt. Das „bürgerliche" Versammlungsgrundrecht, diesem Bereich zugeordnet 141 , ist somit zwar faktisch durchaus Vehikel öffentlicher Meinungsbildung, dies jedoch nicht i n einem staatsrechtlich erheblichen Sinne: K r a f t Verfassungsrechts gewährt A r t . 123 WRV nicht demokratische Freiheit, sondern ist lediglich Element der „apolitischen, individualistischen Abwehrveranstaltung" 1 4 2 des bürgerlichen Rechtsstaats. Der Weg der damals wie heute vielfach als „klassisch" bezeichneten, m i t dem Anspruch zeitloser Allgemeingültigkeit versehenen spätkonstitutionellen Verengung der liberalen Grundrechte auf bloße Ausgrenzung des Bourgeois 143 vor dem Staat, gemessen sowohl an den Ursprüngen grundrechtlicher Freiheit sowie an jeder demokratischen, auf politischer M i t w i r k u n g ihrer Bürger gründenden Staatsordnung ein Irrweg, ist hier i n seiner konsequentesten Form, weil i n voller Kenntnis der faktischen Bedeutung öffentlicher Meinung, zu Ende gegangen 144 .

137

Ebd., S. 239 f., 240 ff. Ebd., S. 243 f. ; Hervorhebungen i m Original. 139 Ebd., S. 242. 140 Ebd.; Hervorhebung i m Original. 141 Ebd., S. 244. 142 Diese betreffende Bezeichnung bei Ehmke , Wirtschaft u n d Verfassung, 1961, S. 47. 143 Die polemische, die Problematik aber m i t aller K l a r h e i t verdeutlichende Gegenüberstellung v o n „ B ü r g e r " u n d „Bourgeois" findet sich bei Smend, B ü r ger u n d Bourgeois i m deutschen Staatsrecht (1933), i n : Staatsrechtl. Abh., 2. A u f l . 1968, S. 309 ff. (hiernach zitiert). 144 Treffend die eingehende K r i t i k bei Thoma , Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Sätze, S. 43 ff., der C. Schmitt vorsätzlicher Minimalisierung der die W R V tragenden, i h m politisch nicht genehmen Prinzipien bezichtigt; kritisch ferner insbesondere Smend, Bürger u n d Bourgeois, S. 314 ff.; Sontheimer, Z u r Grundlagenproblematik der deutschen Staatsrechtslehre i n der Weimarer Republik, ARSP 46 (1960), S. 30 ff., 54 f f E h m k e , Wirtschaft u n d V e r fassung, S. 45 ff.; Scheuner, W D S t R L 22, S. 21 m i t Fußn. 62. — Den Einfluß der Schmitt'sehen A n t i n o m i e zwischen privater Freiheit u n d „Volksherrschaft" deutlich erkennen läßt die bereits erwähnte A b h a n d l u n g von P. Schneider, S. 253, der freilich V e r m i t t l u n g zwischen den Extremen sucht. 138

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

c) Die Geschichtlichkeit der Grundrechte als politischer Freiheiten bei Rudolf Smend und Richard Thoma Dieses staatstheoretische und dogmatische Gehäuse gesprengt, unter Anknüpfung an die revolutionäre, private und politische Freiheit suchende frühliberale Grundrechtsentwicklung das Organisatorische der Weimarer Demokratie m i t der öffentlichen Meinungsbildung durch Grundrechtsausübung wieder verfassungsnormativ verbunden zu haben, ist zuallererst ein Verdienst Rudolf Smends 145; seine Gedanken vermochten freilich erst nach 1949 Lehre und Verfassungsrechtsprechung nachhaltig zu beeinflussen 146 . Hier werden die Grundrechte wieder zu Elementen, die den „konstituierenden Gesamtzweck des Verfassungsrechts" verfolgen 1 4 7 : Sie übernehmen Funktionen des durch die Weimarer Reichsverfassung beseitigten monarchischen Verfassungselements 148 und werden angesichts der so veränderten geschichtlichen Verfassungslage zu integrierenden Bestandteilen der neu konstituierten Demokratie; so bleibt das Recht der freien Meinungsäußerung nicht lediglich Garant eines „Stücks sittlich notwendiger Lebensluft für den einzelnen, die Wahrheit sagen zu dürfen", sondern erhält zugleich seinen Charakter zurück als „eine der wichtigsten Voraussetzungen und Formen des politischen Gemeinschaftslebens überhaupt" 14 ®, d. h. aber konkret der sich hier und jetzt vollziehenden Demokratie. Die Grundrechte, und vollends die politischen Freiheiten, werden entsprechend ihrer i m Frühliberalismus entwickelten Eigenart wieder zu Momenten der Verbindung zwischen Staat und Bürgertum 1 5 0 ; sie sind Rechte eines zu politischer M i t w i r k u n g berufenen mündigen Bürgers, nicht eines unpolitisch und staatsfremd gedachten Bourgeois 161 . Eine eindringliche Formulierung dieser Zusammenhänge für die Versammlungsfreiheit, bei Smend bereits angedeutet 152 , findet sich wenig später bei Richard Thoma, der i n offenbarem Anschluß an Smend 1 5 3 und zugleich i n Abwehr der Carl Schmitt'sehen verfassungsrechtlichen Entleerung der Prinzipien „Rechts145 Das Recht der freien Meinungsäußerung ( W D S t R L 4 1928, S. 51 ff.), i n : Staatsrechtl. Abh., S. 89 ff. (hiernach zitiert); Bürger u n d Bourgeois, S. 309 ff. 146 Eine Ausnahme ist R. Thoma (Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Sätze, S. 8; dazu sogleich); auch Anschütz stimmte i n der letzten Auflage seines Kommentars (S. 516) dem Ansatz Smends zwar nicht juristisch, aber doch i m „ W e r t u r t e i l " zu. 147 Das Recht der freien Meinungsäußerung, S. 90. 148 Ebd., S. 92. 149 Ebd., S. 95. 150 Smend, Bürger u n d Bourgeois, S. 318. 151 Vgl. ebd., S. 314. 152 Das Recht der freien Meinungsäußerung, S. 95. iss v g L Thoma, Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Sätze, S. 11.

I I . Versammlung und demokratische Ordnung

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staat" und insbesondere „Demokratie" 1 5 4 seinen positivistischen, die Statusbegriffe Jellineks noch beibehaltenden Ansatz gleichwohl m i t materialen Verfassungsgehalten verbindet: „ U m ein Grundgesetz einer unbedingten modernen Demokratie überhaupt zu e n t w e r f e n . . . , mußte . . . notwendig teils bestätigt, teils . . . bewirkt werden, daß dieses Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht, sich darstellt als eine homogene Staatsbürgerschaft..., . . . ferner . . . als eine freie Staatsbürgerschaft, die i n der Lage ist, i n politisch-sozialer Freiheit der Rede und der Presse . . . , der Versammlungen, Vereine und Koalitionen . . . das nationale Leben aus sich selbst heraus zu gestalten. Denn dies ist Voraussetzung aller Demokratie, die sich insofern nicht als Gegensatz, sondern als Verwirklichung jener Prinzipien des Liberalismus erweist, denen die englische, die amerikanische und die französische Revolution Bahn gebrochen haben 1 5 5 ." Fortentwicklung der Grundrechtsdogmatik erweist sich also insoweit wesentlich auch als Rückbesinnung auf die frühe Geschichtlichkeit der Grundrechte als nicht nur private, sondern auch politische, freies Gemeinwesen aufbauende Freiheiten; nur auf ihr, nicht auf der spätkonstitutionellen Denaturierung auch der politisch angelegten Freiheiten zur bloßen Ausgrenzung privater Beliebigkeit, läßt sich i m Zeichen demokratischer Verfassungen ein positives Verständnis der Versammlungsfreiheit als politischer Freiheit gründen. A l l e i n diese Einordnung vermag auch der tatsächlichen Entwicklung des Versammlungswesens gerecht zu werden, das von allem Anfang an und auch heute noch überall dort, wo es — sei es als Frage eines Versammlungsrechts, sei es als Frage seiner Beschränkung oder Unterdrückung — rechtswissenschaftliches Interesse gewann, politische Funktion hatte, zumeist als Forum politischer Opposition 1 5 6 . n . Der Gruppentypus der „Versammlung" in der demokratischen Ordnung des Bonner Grundgesetzes A n diese Renaissance der i m eigentlichen Sinne liberalen politischen Funktionalität der Versammlungsfreiheit i m freien Gemeinwesen knüpfen bereits deutlich die Vorarbeiten zum Bonner Grundgesetz an: I m Entwurf hierzu, der vom Verfassungskonvent i n Herrenchiemsee i m Sommer 1948 erarbeitet wurde 1 5 7 , gesellte sich zu der üblichen redaktio154

Vgl. die K r i t i k an C. Schmitt, ebd., S. 43 ff. Ebd., S. 8; Hervorhebungen i m Original. 158 So auch Osseribühl, Versammlungsfreiheit u n d Spontandemonstration, Der Staat 10 (1971), S. 53 ff., 54. 157 Hierzu v. Doemming I Füßlein / Matz, Entstehungsgeschichte der A r t i k e l des Grundgesetzes, JöR N F 1 (1951), S. 1 ff., 45 ff. 155

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

nellen Verbindung des Versammlungsrechts (Art. 8 HChE) mit der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 HChE) als verwandtem Gruppengrundrecht ihr ebenso enger Zusammenhang m i t der Meinungsäußerungsfreiheit (Art. 7 HChE) sowie die gemeinsame Verbindung aller drei Freiheiten m i t dem Petitions-, Wahl- und Stimmrecht unter dem Stichwort der „politischen Grundrechte" 1 5 8 , Vollzug der Überwindung Jellinek'scher Statustrennung auf der Ebene des Verfassungstextes selbst. I n der Sache gilt dies, obwohl i n der redaktionellen Gestaltung seines Grundrechtskataloges nicht ohne weiteres zum Ausdruck gelangend, jedoch ebenso für das Grundgesetz i n seiner Endfassung. Zwar haben, wofür außer der Hoffnung auf eine inhaltlich nicht näher umschriebene „bessere Systematik" 1 5 9 sachliche Gründe nicht ersichtlich sind, Textverschiebungen zu einer äußeren Zerreißung dieser Zusammenhänge geführt und redaktionell allein den Bezug zwischen Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit übriggelassen. Gleichwohl ist das Versammlungsgrundrecht angesichts der i n offensichtlicher Parallele zur frühen amerikanischen Entwicklung stehenden gleichzeitigen Gründung der Verfassung auf vorgegebener, rechtlicher Disposition grundsätzlich entzogener Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) und folgerichtig „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft" (Art. 1 Abs. 2 GG) einerseits, auf den materialen Konstitutionsprinzipien „Demokratie", „Rechtsstaat", „Bundesstaat" und „Sozialstaat" (Art. 20 Abs. 1/2 GG) andererseits 160 gerade unter dem Grundgesetz i n seinem ganzen Umfang nur dann zu begreifen, wenn A r t . 8 GG wesentlich auch dem Bereich der Elemente objektiver Ordnung zugeordnet w i r d : dem i m Grundgesetz normierten Demokratiegefüge und damit gleichzeitig der Gesamtheit aller jener Grundfreiheiten, denen politische W i r k k r a f t zukommt. Für A r t . 8 GG w i r d dies zusätzlich i n besonderer Weise nahegelegt durch die politische Wirklichkeit allen rechtlich erheblich gewordenen Versammlungswesens, die bislang keinen Fall unpolitischer Versammlung aufzuweisen vermag, der unter dem Gesichtspunkt des A r t . 8 GG vor die Gerichte gelangt wäre, sowie die korrespondierende Wirklichkeit seiner rechtlichen Regelung i n § 17 des Versammlungsgesetzes 1 * 1 , der unpolitische Gruppenbildung von der Geltung des Versammlungsgesetzes weithin ausschließt. 158

Ebd., S. 45. Ebd., S. 47 m. Nachw. 180 Die positivrechtliche Zusammenfassung derjenigen Elemente, die das k o n kret-geschichtliche Gemeinwesen der Bundesrepublik Deutschland zuallererst konstituieren, findet sich i n A r t . 79 Abs. 3 GG. 161 Gesetz über Versammlungen u n d Aufzüge (Versammlungsgesetz) v o m 24. 7. 1953 (BGBl. I, S. 684); Änderungen v o m 3. 6. 1960 (BGBl. I, S. 478), 5. 8. 1964 (BGBl. I, S. 593), 24. 5. 1968 (BGBl. I, S. 503), 20. 5. 1970 (BGBl. I, S. 505) u n d 2. 3.1974 (BGBl. I, S. 469 ff., 555). 159

I I . Versammlung u n d demokratische Ordnung

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Den Rahmen der folgenden Erörterungen haben demzufolge, neben dem auch hier nicht verkannten freiheitsstiftenden Abwehrmoment, die konkrete Gestalt der grundgesetzlich konstituierten Demokratie und ihre Ausformung insbesondere durch Versammlungsfreiheit, Meinungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit sowie die Institutionalisierung der politischen Parteien zu bilden 1 6 2 . 1. Die Struktur der Versammlung

a) Die Versammlung

als „Zusammenkunft"

Die Einordnung des Versammlungsgrundrechts i n den vom Grundgesetz geformten demokratischen Prozeß politischen Lebens verlangt vorab, sich Klarheit über den „sozialen Sachverhalt ,Versammlung'" 1 6 3 zu verschaffen. Sie ist Grundlage jeder Inhaltsbestimmung des A r t . 8 GG. Weder das ältere noch das geltende positive Recht enthält eine Definition des Versammlungsbegriffs, und auch die literarischen Definitionsversuche waren von Anfang an vage. So wurde bei Welcker die Versammlung gemeinsam mit dem Verein dem Oberbegriff der Assoziation unterstellt: „Association heißt wörtlich Vergesellschaftung oder gesellschaftliches Aneinanderschließen aus irgend einem Trieb oder Bedürfniß oder für irgend einen Zweck. Sie kann entweder dauernd sein . . . oder auch nur zu einer vorübergehenden gesellschaftlichen Thätigkeit oder Zusammenkunft.. . l f l 4 . " v. Held bezeichnete das Versammlungsrecht als „Recht der momentanen Vergesellschaftung" 165 ; bei Haenel taucht der heute i n Teilaspekten kritisierte 1 6 6 , teils aber auch i n problematischer Weise weiterverwendete 1 6 7 Begriff des „korporativen Augenblicksverbands" 1 6 8 auf. Sehr viel Konkreteres hat, von vereinzelten sachlich und methodisch zweifelhaften Abgrenzungsversuchen gegenüber dem Verein 1 6 9 abgesehen, auch das Schrifttum zu A r t . 123 WRV und A r t . 8 GG

162 Z u m Zusammenwirken von Grundrechten u n d Demokratie vgl. einstweilen Hesse, Grundzüge, S. 61 f., 121 f. 163 Quilisch, S. 128. 164 Welcker, Association, S. 723; Hervorhebungen i m Original. 165 v. Held, S. 583. 166 Siehe Quilisch, S. 142. 167 Vgl. Quilisch, S. 136; H. Vogel, Demonstrationsfreiheit u n d ihre Grenzen, i n : Das Recht auf Demonstration. Analysen — Darstellungen — Meinungen, Schriften der Bundeszentrale f ü r politische Bildung, 1969, S. 15 ff., 21. 188 Haenel, Deutsches Staatsrecht, Erster (einziger) Band: Die Grundlagen des deutschen Staates u n d die Reichsgewalt, 1892, S. 146 f., 147. 169 So bei Quilisch, S. 139 ff.

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

nicht erbracht; zumeist w i r d das soziale Phänomen der Versammlung als „Zusammenkunft" bezeichnet 170 . Diese auf weitere Aufschlüsselung verzichtende Umschreibung dürfte i n der Sache gleichwohl die soziale Wirklichkeit des Versammlungswesens i m rein sprachlichen Sinne 1 7 1 und damit zugleich den soziologischen Normalfall des von A r t . 8 GG Gemeinten treffen. Ihre Zugrundelegung für die weitere Analyse bedeutet somit nicht das Herantragen eines normfern gewonnenen Versammlungsbegriffs an das positive Verfassungsrecht; sie ist vielmehr als Her einnähme der i n fester nicht nur fach-, sondern auch umgangssprachlicher Tradition als „Versammlungen" bezeichneten Erscheinungen der sozialen Wirklichkeit i n den Konkretisierungsvorgang legitimer Schritt auf dem Wege einer Inhaltsbestimmung des A r t . 8 GG, der ohne diese Bezugnahme keine wirkliche Geltung erlangen könnte. Hinzu kommt jedoch, daß bereits der unscharfe Begriff „Zusammenkunft" durchaus sachliche Anhaltspunkte zur Ermittlung der Struktur der gemeinten Form menschlicher Gruppierung liefert: Er enthält bereits vom Sprachgebrauch her, über den Gemeinplatz der Personenmehrheit hinaus, deren räumliches Beisammensein, das Zusammenkommen ad hoc zu gemeinsamer Zweckverwirklichung, sprachlich besonders deutlich zum Ausdruck gebracht durch die Charakterisierung als „Sich-Zusammenfinden" 172 , sowie die zeitliche Begrenztheit des Zusammenseins — das baldige Wieder-Auseinandergehen ist den Wortbildungen „Zusammenkunft" und, noch offensichtlicher, „ Z u sammentreffen" i m Gegensatz zum Zusammenschluß geradezu immanent. I m einzelnen w i r d zu entwickeln sein, wieweit der Vielfalt des hierdurch i n allgemeinster Weise umschriebenen Sachbereichs 173 — private und öffentliche, gesellige, kirchliche, wirtschaftliche und politische, spontane und geplante Zusammenkünfte, Versammlungen m i t und ohne „Zentralinstanz" 1 7 4 , kleinste Gruppen und Massenveranstaltungen — jene Qualität zukommt, die sie zu Elementen des Normbereichs des 170 So für A r t . 123 W R V Anschütz, S. 566; Loening, S. 555; f ü r A r t . 8 GG: Schmidt-Bleibtreu / Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1970, A r t . 8 Rn. 3; Trubel / Hainka, Das Versammlungsrecht, 1953, A n m . 3 zu § 1 VersG; Herzog, A r t . 8 (1968), Rn. 40 (in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz, 2. Aufl. 1963 ff. [13. Lfg. 1973]); Hesse, Grundzüge, S. 164; E. Stein, Lehrbuch des Staatsrechts, 1968, S. 136 f.; vgl. auch Stümper, Das polizeiliche Einschreiten gegen Massenansammlungen, D Ö V 1960, S. 116 ff., 117 („Zusammentreffen"). 171 Vgl. bereits Loening, S. 555; s. auch die Definition i m „Großen Brockhaus" (16. Aufl., Bd. X I I , 1957, S. 157) als „zu einem bestimmten Zweck zusammengekommene Menschen" (Hervorhebung v o m Verfasser). 172 Herzog, A r t . 8 Rn. 41. 173 Z u m Verhältnis zwischen „Sachbereich" u n d Normbereich siehe bes. deutlich F. Müller, Normbereiche von Einzelgrundrechten i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 1968, S. 9. 174 Vgl. Quilisch, S. 131 ff., 136 ff.

I I . Versammlung u n d demokratische Ordnung

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A r t . 8 GG und damit zum Gegenstand des Versammlungsgrundrechts machen. b) Die Versammlung

im Vergleich mit der Vereinigung

Die Pauschalität der soeben vorgenommenen groben Skizzierung der Versammlung vermag freilich eine sachgerechte Konkretisierung des Versammlungsgrundrechts nicht zu tragen. Eine Dogmatik, welche die verfassungsrechtlich entscheidenden Momente des von A r t . 8 GG umschriebenen Tatbestandes exakt herausarbeiten w i l l , hat sich vorab über die Funktion der Versammlungsfreiheit i n dem vom Grundgesetz konstituierten Gemeinwesen Klarheit zu verschaffen, was jedoch ohne näheren Einblick i n die Struktur und Wirkungsweise von Versammlungen nicht geleistet werden kann. Uber das i n dem Wort „Zusammenkunft" ausgedrückte Allgemeine ist daher hinauszugehen. Geeignet zur Erarbeitung typischer Strukturmerkmale der Versammlung erscheint i n erster Linie die vergleichende Heranziehung des kollektiv-grundrechtlichen Gegenstücks zu A r t . 8 GG, der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG), die einer langen Tradition entsprechend i n engem redaktionellem Nebeneinander m i t der Versammlungsfreiheit steht. Die besondere Eignung des A r t . 9 GG für dieses Vorhaben liegt i n der gegenüber der Versammlung sehr viel stärkeren rechtlichen Prägung 1 7 5 des verfassungsrechtlichen Vereinigungsbegriffs, dessen relative Exaktheit auch für A r t . 8 GG, gewissermaßen „e contrario", genauere Rückschlüsse insbesondere hinsichtlich der Eigenart der Kommunikation i n und durch Versammlungen sowie ihrer Wirkungschancen i n der Gesellschaft erwarten läßt. Denn während die Versammlung, wie bereits hervorgehoben, positivrechtlich — möglicherweise als t r i v i a l vorausgesetzt — bis heute „Undefiniert" blieb und allenfalls als soziale Erscheinung m i t dem polizeilichen Ordnungsrecht konfrontiert wurde 1 7 6 , sind — trotz seines jedenfalls i n Deutschland mit der Versammlungsfreiheit gemeinsamen Ursprungs 1 7 7 — für das Vereinigungsrecht die 175

Z u diesem Aspekt der S t r u k t u r von Normbereichen zuerst F. Müller, N o r m s t r u k t u r u n d Normativität, 1966, S. 215 u. ö. (zit. „ N o r m s t r u k t u r " ) , sowie jüngst i n : Juristische Methodik, 1971, S. 110 (zit. „Methodik"), der zwischen „rechtserzeugten" u n d „nicht oder n u r i n geringem Maße rechtserzeugten" Normbereichen unterscheidet; i m Anschluß an i h n Majewski, Auslegung der Grundrechte als einfaches Gesetzesrecht, 1971, S. 68 f., 70, 88 ff., 101 ff., 107 ff., der eine weitere Aufschlüsselung nach den unterschiedlichen Graden möglicher Sach- u n d Rechtsgeprägtheit v o r n i m m t . 176 Eingehend zur inneren S t r u k t u r von Versammlungen, unter der speziellen Fragestellung nach der Ordnungsgewalt insbesondere des Versammlungsleiters, bisher n u r Quilisch. 177 Siehe statt aller Weicker, Association, S. 723 ff. — Jeweils selbständige Ableitungen des Vereins- u n d Versammlungsrechts finden sich i m F r ü h l i b e -

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

Zeiten längst dahin, i n denen sich sein normativer Gehalt primär von einem soziologischen Vereinsbegriff her hätte erschließen lassen; Vereinigungsfreiheit hat sich mit der zunehmend umfassenden und detaillierten Regelung des Vereinswesens insbesondere i m Bürgerlichen Gesetzbuch 178 , für wirtschaftliche Vereinigungen aber auch i m Handelsgesetzbuch 179 , i m Aktiengesetz und i m Gesetz betreffend die Gesellschaften m i t beschränkter Haftung i n einem wesentlichen Bereich, wenngleich nicht ausschließlich 180 , zu der Freiheit entwickelt, sich i n den durch die rechtlichen Wirklichkeit tradierenden Formen vereinigen zu dürfen 1 8 1 , die genannten einfachgesetzlichen Bestimmungen werden somit zu entscheidenden Interpretationstopoi i m Rahmen des A r t . 9 GG. Darüber hinaus enthält § 2 Abs. 1 des Vereinsgesetzes 182 eine ebenfalls dem Verständnis des A r t . 9 GG nutzbar zu machende Legaldefinition des „Vereins" 1 8 3 . Typische Elemente des Vereins lassen sich insbesondere aus den §§ 21 ff. BGB entnehmen. Wenn ein Verein eine „Verwaltung" führt (§ 24), eine „Verfassung" hat (§ 25), sich (regelmäßig) eine Satzung gibt (ebenfalls § 25) und einen Vorstand bestellt (§§ 26 ff.), wenn durch Unterscheidung zwischen (nicht-wirtschaftlichen) „Idealvereinen" und wirtschaftlichen Vereinen (§§ 21, 22) nach Vereinszwecken differenziert wird, so impliziert dies, neben der Selbstverständlichkeit einer Personenmehrheit 184, deren Determinierung durch einen gemeinsamen Zweck, ihren Bestand für längere, regelmäßig unbestimmte Dauer sowie ihre nur i m Hinblick hierauf verständliche weitgehende innere ralismus n u r bei v. Mohl, S .352 ff. u n d 377 f., u n d andeutungsweise i n der 1. Auflage der „Grundsätze" v o n Zoepfl (S. 184; s. oben A n m . 76), interessanterweise somit gerade bei jenen Autoren, die betont auf den Boden des geltenden positiven Rechts argumentierten. 178 Vgl. §§ 21 ff. B G B ; w e i t e r h i n die i n §§ 705 ff. B G B enthaltenen Bestimmungen über die „Gesellschaft", die s t r u k t u r e l l „Vereinigung" i. S. des A r t . 9 Abs. 1 GG sein kann, wie sich auch aus § 54 B G B ergibt, der die Vorschriften über die „BGB-Gesellschaft" auf die nichtrechtsfähigen Vereine für anwendbar erklärt. 179 §§ 105 - 177, 335 - 342 HGB. 180 Siehe Hesse, Grundzüge, S. 166 f.; Stein, S. 139 f., Maunz, A r t . 9 GG (1970), Rn. 42 (in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz, 2. Aufl. 1963 ff. [13. Lfg. 1973]); vgl. auch § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Vereinsgesetz v o m 5. 8. 1964, B G B l . I, S. 593): „ohne Rücksicht auf die Rechtsform". 181 Diese differierenden Schwerpunkte i n den Normbereichen der A r t . 8 u n d 9 GG verkennt Majewski, S. 107. 182 Nachweis s. oben A n m . 180. 183 I m übrigen beschränkt sich das Vereinsgesetz auf eine Konkretisierung der Verbotsnorm des A r t . 9 Abs. 2 GG. 184 Die Möglichkeit der „Einmanngesellschaft" ist ein für das Vereinsrecht untypisches Rechtstechnikum der Z i v i l i s t i k , das i m Rahmen der verfassungsrechtlichen Garantie der Vereinigungsfreiheit keinen Ort haben kann.

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Organisiertheit aufgrund Satzung oder positiven Rechts; alle diese Merkmale enthält auch die Begriffsbestimmung i n § 2 Abs. 1 VereinsG, die überwiegend der Interpretation des A r t . 9 Abs. 1 GG zugrundegelegt wird186. Die Heranziehung dieses Befundes erbringt auch für das Gegenstück der Vereinigung, die Versammlung als „Zusammenkunft", eine Verdeutlichung seiner bereits angedeuteten Strukturmerkmale. Die Gemeinsamkeiten zwischen den Gruppentypen „Versammlung" und „Verein" beschränken sich offensichtlich auf die Trivialitäten der Personenmehrheit und eines irgendwie gemeinsamen Zwecks; i m übrigen bestehen jedoch wesentlich strukturelle Differenzen, die sich insbesondere, was i m einzelnen darzustellen sein wird, i n einer gänzlich unterschiedlichen Wirkungsweise beider Gruppenfreiheiten i m gesellschaftlichen und politischen Bereich auswirken: organisiertes Zusammenwirken i m Verein, relativ nicht organisierte 186 Kommunikation i n der Versammlung. Dies w i r d sichtbar zunächst i n dem je unterschiedlichen Verhältnis von Versammlung und Verein zum Faktor „Zeit" und, hiermit eng zusammenhängend, i m jeweils unterschiedlichen Entstehungsakt. Gegenüber der Vereinigung, die typischerweise auf langfristige Zweckverwirklichung und damit längeres Bestehen angelegt ist — überdies entstehen selbst bei denkbaren kurzfristigen Vereinszwecken i n aller Regel Abwicklungsverhältnisse 1 8 7 —, t r i t t die Versammlung nur als Einzelveranstaltung ad hoc zusammen und findet i h r Ende m i t der Erledigung ihres aktuell anstehenden Gegenstandes. Die Versammlung bedarf somit nicht wie der Verein, für den angesichts der regelmäßig anzunehmenden Langfristigkeit seiner Ziele ein formeller Entstehungsakt sowie eine die Beteiligten zusammenschließende, gemeinsame Zweckerreichung ermöglichende Organisation adäquat ist, eines konstitutiven Gründungsakts 1 8 8 oder einer durchgebildeten inneren Ordnung 1 8 9 , sondern entsteht und lebt i m aktuellen Zusammentreffen der Teilnehmer aufgrund Ankündigung, Verabredung, Einladung oder Einberufung, auch aufgrund Zufalls 1 9 0 . Die bereits hier sichtbare Öffnung der Gruppe „Versammlung" zu Spontaneität und Anpassung an aktuelle Erfordernisse zeigt sich 186 Statt vieler Hesse, Grundzüge, S. 167; Gastroph, Die politischen Vereinigungen. I n h a l t u n d Grenzen der Vereinigungsfreiheit des A r t . 9 des G r u n d gesetzes i m politischen Bereich i n der Verfassungsstruktur der Bundesrepublik Deutschland, 1970, S. 45,82. 188 Diese treffende Formulierung bei P. Schneider, S. 257. 187 Vgl. §§ 45 ff. BGB. 188 Vgl. Maunz, A r t . 9 Rn. 36. 189 Ebenso bereits Hoerni, S. 67. wo D i e — freilich ohne den Anspruch rechtlicher Erheblichkeit — von Sieb er (in: Deutscher Bundestag, öffentliche A n h ö r u n g z u m E n t w u r f eines 3. Gesetzes

4 Schwäble

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verstärkt i n deren innerer Ordnung, die nicht wie typischerweise beim Verein i m vorhinein durch Satzung, welche die Vereinsmitglieder u m der optimalen Erfüllung sachlich vorgegebener, den Verein tragender Zwecke w i l l e n einander sowie dem Vereinsganzen i n spezifisch verpflichtender Weise zuordnet, i n formelle Bahnen gelenkt wird, sondern gerade auch intern auf frei sich entwickelndes Handeln angelegt ist; die Ordnungsvorschriften des Versammlungsgesetzes 191 meinen auch dort, wo sie sich auf die innere Struktur von Versammlungen beziehen, weit weniger innere Organisation u m besserer Zweckerreichung w i l l e n als vielmehr von außen auf gezwängte „Organisation" polizeiordnungsrechtlichen Charakters, als Gegenstück der grundsätzlich jedem freien Versammlungswesen eigentümlichen Spontaneität, Aktualität und relativen Ordnungslosigkeit sowie der hierin angelegten psychologischen Gefahren, denen vom Versammlungsgesetz gerade gesteuert werden soll. Diese Einsicht i n die innere Struktur von Verein und Versammlung leitet über zu den Gruppenzugehörigen selbst: Auch i n deren Stellung spiegelt sich aufgrund der bei beiden Gruppentypen je verschiedenen Intensität ihrer formalen und inhaltlichen Bindung an die Gruppe, sprachlich zum Ausdruck kommend i n der Unterscheidung zwischen „Mitgliedern" und „Teilnehmern", der bereits deutlich gewordene unterschiedliche Grad soziologischer Offenheit von Verein und Versammlung. Während die Mitgliedschaft i n einem Verein u m der für eine gedeihliche Vereinsarbeit unerläßlichen Homogenität willen, die i h n überhaupt erst zum Verband macht, eine weitgehende, i n der formellen Beitrittserklärung auszudrückende sachliche Identifikation m i t dem jeweiligen Vereinszweck erfordert, ist die Versammlung, soweit nicht die untypische und strukturell eher i m Bereich des Vereinswesens anzusiedelnde Mitgliederversammlung i n Rede steht, als Medium nicht längerfristiger gemeinsamer Arbeit und auf Dauer angelegter V e r w i r k l i chung sachlicher Ziele, sondern der aktuellen Kommunikation nicht i m vorhinein von der sachlichen Identifikation der Teilnehmenden etwa m i t den politischen Anschauungen des Versammlungsveranstalters abhängig. Sie begnügt sich vielmehr m i t einem erheblich geringeren Homogenitätsgrad: Ausreichendes und häufig einziges die Gruppe „Versammlung" zusammenhaltendes inneres Moment ist bereits die formale Be-

zur Reform des Strafrechts, 12./13.1.1970, S. 180 —- zit. „Anhörung") vorgenommene Unterscheidung zwischen Zusammenkünften aufgrund langfristiger Verabredung („Versammlung") u n d solchen aufgrund kurzfristiger Verabredung („Ansammlung"), die zugleich auch die echte Spontaneität (einschließlich des Zufalls) außer acht läßt, erscheint bereits auf w i r k l i c h k e i t s wissenschaftlicher Ebene als w i l l k ü r l i c h u n d ist daher einer Konkretisierung des A r t . 8 GG nicht zugrunde zu legen. 191 Siehe §§ 7 ff., 18 u n d 19 VersG.

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reitschaft der Anwesenden zu gemeinsamer Diskussion, zur Austragung eines Meinungsstreits 102 , die i m Gegensatz zum Verein, bei dem sie durchweg dem vorgegebenen Vereinsziel untergeordnet bleibt, alleiniger Zweck einer Versammlung sein kann. Dieser geringe Grad erforderlicher sachlich-inhaltlicher Gemeinsamkeit verbietet zugleich, die Versammlung als „Verband" zu apostrophieren 103 . Eng damit zusammen hängt, daß der Teilnehmerkreis der frei und außerhalb der Spielregeln und des Geschäftsgangs institutionalisierter Vereinigungen sich entwickelnden Versammlungen nicht von vornherein feststeht. Es handelt sich typischerweise nicht u m das periodische Zusammentreffen einer bestimmten Gruppe von Personen, sondern eines sich je von Fall zu Fall ergebenden Personenkreises 194 : sei es durch Bestimmung der vorgesehenen Teilnehmer i n der Einladung zur Versammlung, sei es — bei personal unbegrenzter Ankündigung, Einladung oder öffentlichem A u f ruf — i m tatsächlichen Erscheinen oder späteren Hinzukommen aller jener, die sich m i t der Veranstaltung insoweit identifizieren, als sie sich an der hic et nunc durch sie geschehenden Kommunikation beteiligen wollen. Diese personelle Offenheit der Versammlung w i r d i n besonderer Weise verstärkt bei öffentlichen Demonstrationen u n d Kundgebungen, deren Grenzen zur unbeteiligten „Außenwelt" i n der Praxis vielfach fließend sind. Notwendiges Gegenstück dieser geringen Organisationsdichte und Homogenität der Versammlung bildet, auch hier i m Gegensatz zum Verein, das schlichte „physikalische" Erfordernis räumlich-körperlichen Beisammenseins der Teilnehmer, nach hier vertretener Auffassung i n Verbindung m i t dem Element begrenzter Dauer das entscheidende äußere Merkmal des Gruppentypus „Versammlung" 1 9 5 . Während der Verein aufgrund seiner meist bis ins einzelne durchgebildeten inneren Organisation seine langfristigen Zwecke auch ohne ständigen persönlichen Kontakt der Mitglieder untereinander erfüllen k a n n 1 9 6 und die persönliche Mitteilung unter den Vereinsangehörigen auf periodische Zusammen192

Füßlein, Vereins- u n d Versammlungsfreiheit, i n : GR I I , S. 421 ff., 426 (zit. „ G R I I " ) . — Vernachlässigt wurde dieses Konfliktmoment vor allem bei Brecht, S. 186. Vgl. auch die folgende Anmerkung. 193 Füßlein, GR I I , S. 426. — Z u vermeiden ist daher die insoweit m i ß v e r ständliche Übernahme des HaeneVsehen Begriffes „Augenblicksverband" (etwa bei Quilisch, S. 129 ff., u n d Vogel, S. 21); unrichtig auch die Bezeichnung der Versammlung als Zusammenschluß (Hagemann, Vereinigungen, i n : H d w . d. Preuß. Verwaltung, 3. Aufl. 1928, Bd. I I , S. 888). 194 Zutreffend Stümper, DÖV1960, S. 117. 195 Ebenso bereits Hagemann, S. 888. ige Treffend Heller (Staatslehre, 1934, S. 91) zur Aktiengesellschaft: „Eine Beziehung von Mensch zu Mensch ist dafür nicht n ö t i g . . . [Sie] w i r d ersetzt durch die Beziehung zwischen abstrakten Aktionären, die nicht einmal i h r e m Namen nach miteinander bekannt sein müssen." 4*

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künfte zu beschränken vermag, ist die Versammlung mangels anderweitiger die Beteiligten verbindender Organisation existent allein i n der räumlichen Vereinigung und unmittelbaren Kommunikation der Zusammengekommenen; ihre Unterbrechung vernichtet den Gruppenzusammenhang „Versammlung" und führt die Teilnehmer i n die Isolation voneinander zurück, soweit sie einander nicht durch andere Gruppenformen zugeordnet bleiben. Dieses Element räumlichen Vereintseins erklärt ein weiteres M a l die Besonderheiten i m Versammlungsrecht enthaltener Elemente der „Organisation", die nicht so sehr Gruppenleben konstituieren als vielmehr psychologisch bedingte und schlicht „physikalische" Gefahren der spezifischen Form menschlicher Gruppierung, wie sie die Versammlung darstellt, i m Wege eines Ordnungsversuchs abwehren w i l l . Das physische Beieinander zahlreicher Menschen macht etwa die Funktion von Versammlungsleiter 1 9 7 und Ordnern 1 9 8 erst eigentlich verständlich 1 9 9 . Gegenüber diesen Strukturmerkmalen der Versammlung w i r d bei Quilisch als Abgrenzungskriterium zwischen Versammlung und Verein das Begriffspaar „anstaltlich-körperschaftlich" 200 vorgeschlagen 201 : dieser sei „primär körperschaftlich" organisiert, baue sich „gleichsam von unten nach oben" auf, wobei seine Zentralinstanz den Mitgliedern verantwortlich bleibe; hingegen weise die Versammlung, soweit sie ad-hocVersammlung sei, „starke anstaltliche Ordnungselemente" auf, bilde sich „von oben nach unten" und ermangele „gewöhnlich schon aus praktischen Gründen" der „demokratischen Legitimation". Diese Beobachtung t r i f f t zwar i n der Tat für bestimmte Versammlungsformen, insbesondere größere Kundgebungen zu, und dies u m so stärker, je konkreter der Versammlungszweck vom Veranstalter vorbestimmt ist; sie enthält auch einen interessanten Aspekt insoweit, als über eine funktionsgerechte Differenzierung je nachdem, ob es u m den Umfang des Versammlungs197

§ 7 Abs. 1 VersG. §9 VersG. 199 Die Vorbehalte Quilischs (S. 140) gegen die Erhebung des räumlichen B e i sammenseins zum wesentlichen Element der Versammlung scheinen m i r auf einer Vermengung von Verein u n d (Vereins-)Mitgliederversammlung zu beruhen, wie seine Begründung erkennen läßt, „auch Vereine (seien) regelmäßig auf eine unmittelbare K o m m u n i k a t i o n ihrer Mitglieder i n F o r m von Vereinsversammlungen angewiesen". I n der Tat ist auch die Mitgliederversammlung eine „Versammlung", die durch die Notwendigkeit räumlichen Beisammenseins geprägt ist. Diese unmittelbare K o m m u n i k a t i o n , v o m Verein durchweg n u r periodisch herzustellen, ist jedoch innerhalb dessen Gesamttätigkeit gerade nicht seine typische Gestalt, sondern lediglich eine unter vielen der i h m möglichen Aktionsformen. 200 Dies hat m i t der geschichtlich bedingten, bei F. Müller, Korporation u n d Assoziation, verwendeten Entgegensetzung „ k o r p o r a t i v — assoziativ" nichts zu tun. soi Quilisch, S. 140 ff.; Hervorhebungen i n den folgenden Zitaten i m Original. 198

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rechts von Veranstalter, Leiter oder Teilnehmern geht, nachzudenken sein wird. Indessen erscheint die von Quilisch vorgeschlagene Entgegensetzung als entscheidendes strukturelles K r i t e r i u m gleichwohl bedenklich; insbesondere geht sie i n wesentlichen Punkten an der Faktizität vorbei: Z u m einen mutet die Behauptung regelmäßiger demokratischer Legitimation der Vereinsspitze, die überdies nicht ohne weiteres aus der korporativen Struktur einer Gruppe folgen muß, reichlich optimistisch a n 2 0 2 ; hinzu kommt jedoch, daß wohl die Charakterisierung eines Vereins als „korporativ" regelmäßig die Problematik trifft, die Bezeichnung als „anstaltlich" und i m allgemeinen einer demokratischen Legitimation ermangelnd hingegen keineswegs das gesamte Versammlungswesen zu kennzeichnen vermag: schon für Demonstrations Versammlungen kaum zu verifizieren, erweist sich die Unhaltbarkeit dieser Schematisierung vollends bei kleineren Diskussions- sowie Spontanversammlungen. Die Unterscheidung nach körperschaftlicher und anstaltlicher Struktur erscheint daher nicht einmal typisch, ganz abgesehen davon, daß der erklärte Zweck Quilischs, eine Abgrenzung der Versammlung gegenüber dem Verein vorzunehmen 2 0 3 , ohne Sinn bleibt: I m Gegensatz zu seiner Annahme war die Bestimmung, ob konkret eine Versammlung oder ein Verein vorliege, i n der Praxis noch nie je ein Problem. Das von Quilisch vorgeschlagene Begriffspaar ist daher nicht zu übernehmen. Als Grundlage für die weitere Konkretisierung des Versammlungsgrundrechts sind nach allem als wesentliche typische Merkmale der Versammlung als „Zusammenkunft" einer Mehrheit von Personen festzuhalten: begrenzte Dauer; räumliches Beisammensein i m schlicht „physikalischen" Sinn; geringe sachliche Homogenität, die als gemeinsamen Zweck bereits das Austragen eines Konflikts genügen läßt; relativ geringe Organisationsdichte; soziologische Offenheit nach außen. 2. Wirkungschancen und Funktion eines freien Versammlungswesens im demokratischen Staat

a) Das Zusammenwirken der Versammlungsfreiheit mit Meinungsäußerungs- und Vereinsfreiheit aa) Die Bedeutung der Struktur der Gruppe „Versammlung" für ihre Wirkungschancen Exakte Inhaltsermittlung des Art. 8 GG erfordert nunmehr die Einordnung dieses sozialen Gebildes „Versammlung" i n den Gesamtrahmen 202 203

Skeptisch auch Stein, S. 141. Quilisch, S. 139.

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grundgesetzlich konstituierter Demokratie. Dabei geht es nicht u m plakative Beschreibung jedweder aktuell gewordenen, irgendwelche Ä h n lichkeit zur „Versammlung" i m rein soziologischen Sinne aufweisenden gesellschaftlichen Erscheinung 204 ; ein solcher Weg verleitet allzuleicht dazu, die Faktizität unkontrolliert ins Normative zu erheben. Vielmehr ist der Ort der Versammlungsfreiheit innerhalb der von Verfassungs wegen normative K r a f t entfaltenden Kategorien demokratischen Gemeinschaftsleben zu verdeutlichen: i m Rahmen des von Art. 20 GG errichteten „Modells", das zwar die organisierte staatliche Willensbildung grundsätzlich 205 i n den Bahnen repräsentativ-demokratischer Ordnung 2 0 6 verlaufen läßt, gleichwohl aber, soll sich sein Gehalt nicht i m formalen Wahlakt erschöpfen, unabdingbar der permanenten öffentlichen Diskussion und inhaltlichen Kontrolle der demokratisch legitimierten staatlichen Organe bedarf, die sich i n der Ausübung der Grundrechte aus A r t . 5 Abs. 1, 8 und 9 GG sowie i m freien Parteiwesen verdeutlicht. U m die Einordnung der Versammlungsfreiheit i n diesen Bereich nicht-organisierter, i m „Vorfeld des Staatlich-Institutionellen" 2 0 7 verbleibender demokratischer M i t w i r k u n g geht es i m folgenden: Welche spezifischen Chancen des Wirkens sind gerade ihr i m Zusammenspiel m i t Meinungs-, Vereins- und Parteifreiheit gegeben? Die A n t w o r t hierauf erschließt sich am wenigsten von einer isolierten Zusammensicht des Art. 8 m i t A r t . 9 GG her. Bereits die dargelegten grundlegenden strukturellen Verschiedenheiten beider Gruppentypen lassen Berufungen darauf, daß beides „Grundformen menschlicher Assoziation" 2 0 8 , „naturgegebene Formen kollektiver gesellschaftlicher Betätigung" 2 0 9 oder „dem Menschen wesensgemäße Urformen kollektiven Zusammenwirkens" 2 1 0 seien — i n weiten Teilen überdies Binsenwahrheiten — i n ihrem Wert für exakte verfassungsdogmatische Arbeit durchaus relativiert erscheinen. Hinzu kommt die ambivalente Historie dieser Zusammensicht, die teils wohl freiheitsbegründende, teils aber auch erkennbar repressive Momente enthält 2 1 1 . So war zwar die ge204 Siehe etwa die Darlegungen von Denninger, Demonstrationsfreiheit u n d Polizeigewalt, ZRP 1968, S. 42 ff. passim, i n denen das verfassungsrechtliche Argument eine untergeordnete Rolle zu spielen scheint. 205 Ausnahmen i n A r t . 29 Abs. 2 - 6 , 1 1 8 GG. 206 „Repräsentativ" ist hier, fernab von allem staatstheoretischem Streit über das Wesen der Repräsentation, i n einem schlichten technischen Sinne verstanden: als Umschreibung dafür, daß die staatlichen Entscheidungen nicht direkt durch „das" V o l k , sondern durch legitimierte Organe gefällt werden. 207 Scheuner, W D S t R L 22, S. 74. 208 Füßlein, Rechtliche Probleme des Versammlungsgesetzes, DVB1. 1954, S. 553 ff., 553. 209 Füßlein, Erläuterungsbuch, S. 1. 210 Füßlein, GR I I , S. 426. 211 Treffend F. Müller, Korporation u n d Assoziation, S. 303.

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meinsame Grundlegung von Versammlungs- und Vereinsrecht i m „Assoziationsrecht" zahlreichen jener Autoren des Frühliberalismus selbstverständlich, denen es u m das Postulat eines umfassenden Menschenrechts auf freie Einigung ging 2 1 2 ; sie fand auch Eingang i n die redaktionelle Gestaltung des 1848 erstellten Grundrechtskataloges für die Frankfurter Reichsverfassung 213 . Aber das Umfassende dieses weithin von außerrechtlichen Aspekten geprägten freiheitsbegründenden Ansatzes korrespondierte gerade den ebenso umfassenden und daher Vereins- und Versammlungswesen ineinssetzenden restaurativen Unterdrückungen kollektiver politischer Aktion, auf die sie Reaktion war — insbesondere i n den „Karlsbader Beschlüssen", den „Zehn A r t i k e l n " und dem Schlußprotokoll der Wiener Ministerkonferenzen 214 . Gleichermaßen zum Element politischer Abwehr wurde die besondere Betonung der Gemeinsamkeiten von Vereinigung und Versammlung i n der Literatur nach 1850 215 sowie i n dem sich materiell als reines, wenn auch vergleichsweise liberales Polizeirecht verstehenden Reichsvereinsgesetz von 1908 216 ; die i n den Verfassungstexten übliche redaktionelle Zusammenlegung beider Grundrechte 2 1 7 dürfte ebenso wie die hieran anknüpfenden zahlreichen literarischen Gemeinsambehandlungen von Versammlungsund Vereinsrecht 218 eher auf unreflektierter Übernahme dieser vom polizeilichen Ordnungsdenken her motivierten technischen Zusammenfassung dieser Freiheiten beruhen 2 1 9 , während gelegentliche Hinweise auf ihre gleichgerichtete positive F u n k t i o n 2 2 0 mangels näherer, den je spezifischen Charakter dieser Freiheiten erst verdeutlichender A u f schlüsselung i n solchem Zusammenhang hilflose Funktionalisierungsversuche formaler, von vordemokratischem Gedankengut geprägter Struk212 Insbes. Welcher, Association, S. 723; weitere Nachw. bei F. Müller, S. 303, u n d Quilisch, S. 52 ff. 213 §§ 161/162; Nachweis oben A n m . 44. 214 Dazu oben S. 26 f. m i t A n m . 50, 54 u n d 57. 215 Insbesondere v. Held, S. 583 ff.; Hermann Schulze, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, Erster Theil: Das deutsche Landesstaatsrecht, 1881, S. 386 ff. 216 Dazu oben S. 38 m i t A n m . 123. 217 Vgl. A r t . 123/124 W R V u n d A r t . 8/9 GG. 218 YiXr die W R V : Loening; Hagemann, Vereins- u n d Versammlungsrecht, i n : H d w . d. Preuß. Verwaltung, 3. A u f l . 1928, Bd. I I , S. 895 ff.; Delius, Vereinsu n d Versammlungsrecht, i n : Nipperdey, Grundrechte u n d Grundpflichten der Reichsverfassung, 1930, Bd. I I , S. 138 ff.; für das GG: Füßlein, GR I I , S. 421 ff.; Bäumen, Sinn u n d Grenzen der Vereins- u n d Versammlungsfreiheit i m Rahmen der Grundrechte des Bonner Grundgesetzes, Diss. iur. Freiburg, 1955 (ms.); Mallmann, Vereins- u n d Versammlungsfreiheit, i n : Staatslexikon, 6. Aufl. 1963, Bd. V I I I , Sp. 106 ff. 219 Das zeigt besonders deutlich die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes (v. Doemming / Füßlein / Matz, JöR N F 1, S. 45 ff.). 220 Vgl. etwa Füßlein, GR I I , S. 426: Beide Grundfreiheiten erfüllen die Aufgabe öffentlicher Meinungsbildung.

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turen bleiben, die nicht zum Eigenwert der verschiedenen Gruppentypen i m demokratischen Gemeinwesen vorzudringen vermögen. Soweit die dogmatische Zusammenfassung der A r t . 8 und 9 GG von der polizeirechtlichen Kategorie der Gefahrenabwehr getragen wird, ist sie schon wegen dieses freiheitsbeschränkenden Aspekts keine tragfähige Grundlage eines positiven Verständnisses des Rechts zu freier menschlicher Gruppierung; weiterführend kann sie überhaupt nur dann sein, wenn sie unter Verdrängung ihrer spätkonstitutionellen Vergangenheit, an ihren frühliberalen freiheitsbegründenden Gehalt anknüpfend, grundrechtsstärkend herangezogen w i r d : i m Sinne einer Erhöhung der Effektivität des i n A r t . 5 Abs. 1 GG garantierten Grundrechts der Meinungsäußerungsfreiheit, die zwar zunächst Freiheit der Einzeläußerung ist, gleichwohl jedoch i n ihrem K e r n sozialen Charakter 2 2 1 aufweist und den Mitmenschen, m i t dem sie Kommunikation gewährleisten w i l l , notwendig voraussetzt und einbezieht 222 . Die i m Grundsatz außer Frage stehende Funktion des Versammlungs- sowie des Vereinsrechts, diese bereits i n A r t . 5 Abs. 1 GG strukturell angelegte Öffnung zum Kollektiven erst eigentlich fruchtbar zu machen 223 , bedarf jedoch näherer sachlicher Spezifizierung, die u m der Gesamtheit demokratischer Ordnung w i l l e n über den isolierten Zusammenhang der partiell i n der Tat verwandten Grundrechte aus A r t . 8 u n d 9 GG hinausgreifen muß u n d notwendig zu den hier dargestellten strukturellen Verschiedenheiten zwischen Verein und Versammlung zurückführt, durch die allein sich die unterschiedliche Wirkungsweise der beiden Gruppentypen und damit die spezifischen Chancen der Versammlung erhellen lassen. Diesem Zweck dient auch hier vorweg wieder ein Blick auf die Besonderheiten des Vereins und der vom Gruppentypus her dieselben soziologischen Merkmale aufweisenden Partei: Hier erlangt deren bereits dargestellter korporativer Charakter besondere Bedeutung, der die innerhalb der Gruppe „Verein" bestehenden Konflikte typischerweise intern zu einer Lösung führt, die Gruppe nach außen homogenisiert und dadurch zu einer Wirkungseinheit 2 2 4 werden läßt. Diese Eigenart bildet sich ab i n der einfachgesetzlichen Qualifizierung des Normalvereins als juristischer Person (§§ 21 ff. BGB): I m Verein kristallisiert sich aus der Vielzahl der i n i h m zusammengefaßten Einzelwillen ein Gesamtwille, der von i h m als eigenständiger, neuer „Person" i m Meinungskampf 221

Ridder, Meinungsfreiheit, i n : GR I I , S. 243 ff., 246 f. (zit. „ G R I I " ) . 222 y g i bereits Smend, Das Recht der freien Meinungsäußerung, S. 95. 223 Siehe einstweilen Häberle, Die Wesensgehaltgarantie des A r t . 19 Abs. 2 Grundgesetz, 1962, S. 17 (zit. „Wesensgehaltgarantie"); Hesse, Grundzüge, S. 164 u n d 166. 224 Diese v o n Heller entlehnte, den Verein treffend charakterisierende Bezeichnung bei Stein, a.a.O., S. 139.

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geäußert und gegebenenfalls i n den von der Rechtsordnung vorgezeichneten Bahnen auch i n die Tat umgesetzt wird. Davon ist entscheidend der Bezug des Vereinswesens zu A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG geprägt: Die unmittelbare Kommunikation unter Individuen bleibt hier prinzipiell vereinsintern und insoweit der unmittelbaren Fremdbestimmung durch die Außenwelt weitgehend entzogen; der Verein macht vielmehr als „Person" selbst vom Grundrecht der freien Einzelmeinungsäußerung Gebrauch, was i h m durch A r t . 19 Abs. 3 GG ausdrücklich gewährleistet ist. Damit steht eine Vereinsäußerung der Einzeläußerung einer „natürlichen Person" formal gleich, gewinnt jedoch dieser gegenüber insofern eine andere Qualität, als die ihr Substrat bildende Vielzahl der Vereinsmitglieder sie u m so mehr zur Äußerung politischer und sozialer- Macht werden lassen kann, als gesellschaftlicher, politischer oder finanzieller Rückhalt der Vereinigung steigen. Durch seine rechtliche Handlungsfähigkeit vermag der Verein zugleich die Grenzen der von A r t . 5 Abs. 1 GG gewährleisteten geistigen Kommunikation zu überschreiten und die von der Rechtsordnung bereitgestellten Formen rechtsgeschäftlichen Handelns aktionistisch auszunutzen. Hinzu t r i t t endlich die Eigenart der Mitgliedschaft i n Vereinigungen, die typischerweise nicht i m physischen Anwesendsein, sondern i n der längerfristigen Bindung an eine institutionalisierte Organisation und die von ihr verfolgten sachlichen Zwecke besteht, die gleichzeitige Mitgliedschaft i n anderen Institutionen, insbesondere auch i n den Organen staatlich institutionalisierter Willensbildung ermöglicht. Aus alledem ergeben sich für das Vereinswesen Wirkungschancen auf mehreren Ebenen: Schwerpunktmäßig sind die Vereinigungen zweifellos „unterhalb" der staatlichen Organisation angesiedelt, i n politicis somit i m Bereich der sich wesentlich i n Ausübung der politischen Grundrechte vollziehenden und auf das institutionalisierte staatliche Geschehen nur mittelbar wirkenden „Vorformung der politischen Willensbildung" 2 2 5 ; bereits hier jedoch vermögen die Vereine, insbesondere über die i n den großen Verbänden organisierten Interessengruppen, aufgrund ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit sowie der durch sie verkörperten politischen und sozialen Macht erheblichen Einfluß auszuüben, der sich bis zur häufig praktizierten handfesten politischen Pression verdichten kann. Die Möglichkeit gleichzeitiger Mitgliedschaft i n Vereinen einerseits, Organen staatlich institutionalisierter Willensbildung andererseits öffnet indessen darüber hinaus dem Vereinswesen auch das Tor zu unmittelbarer Beeinflussung des staatlichen Geschehens. Die hierin angelegte Chance der Vereinigung, i n besonderer Weise zum institutionellen Band zwischen Einzelnen und organisierter Staatlichkeit zu werden, findet eine spezifische Anerkennung i n A r t . 21 GG, der den strukturell den Vereinigungen gleichstehenden politischen Parteien 225

Hesse, Grundzüge, S. 62,70.

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u m eben dieser demokratischen Funktion w i l l e n von Verfassungs wegen ihren Ort auch redaktionell gerade dort zuweist, wo die institutionalisierte demokratische Ordnung ihre Regelung gefunden hat. Demgegenüber sind die Chancen der Versammlung gänzlich anderer Natur. Zum einen ist sie nicht organisatorische Verbindung der i n ihr Zusammengekommenen zu einer handlungsfähigen Wirkungseinheit, sondern bleibt typischerweise Summe von hier und jetzt vorübergehend an demselben Ort anwesenden Einzelnen, die nicht derart intensiv wie die Vereinigung die i n ihr artikulierten und diskutierten Einzelmeinungen zu einer Gesamtmeinung vereint; dies selbst dann, wenn i n Rechnung gestellt wird, daß i m Einzelfall auch Versammlungen einen hohen Homogenitätsgrad erreichen können. Schlagwortartig ließe sich der „Einköpfigkeit" der Vereinigung die „Vielköpfigkeit" der Versammlung gegenüberstellen 226 , die, soweit sie nicht der Sonderfall der internen Versammlung von Vereinsmitgliedern ist, die i n ihrem Verlauf geäußerten Einzelansichten noch i n ihrer Vielfalt offenbar werden läßt and damit i n besonderer Nähe zur untersten Ebene des Prozesses öffentlicher Meinungs- und Willensbildung, der Mitteilung und Diskussion zwischen Individuen steht. Zu diesem unmittelbaren Bezug zur bereits i n A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG angelegten zwischenmenschlichen geistigen und politischen Kommunikation gesellt sich ein Zweites: Die typische offene Struktur der Versammlung versperrt ihr die zur Begründung rechtlicher Handlungsfähigkeit erforderliche innere Organisationsdichte; jene rechtlichen Bahnen, i n denen die Vereinigung aktionistisch Zweckerreichung betreiben kann, sind ihr nicht zugänglich. Als Gruppe, die nur i m physischen Beieinander der Summe aktuell zusammengetroffener Einzelner Bestand hat, ist die Versammlung für alles, was über Meinungsdiskussion, Meinungskundgabe und Meinungsdarstellung hinausgeht, notwendig auf physische Aktion, d. h. faktisch Gewaltanwendung verschiedensten Grades angewiesen, ein Aspekt, der bereits bei durch Versammlungen impliziert 2 2 7 : Das Feld der Versammlung ist grundsätzlich die Kommunikation auf der Ebene der Meinungsbildung unbefangener Betrachtung Grenzen rechtlich zulässiger A k t i v i t ä t i n und 226

Diese S t r u k t u r der Versammlung legte nahe, m i t der h. M. davon auszugehen, daß die Versammlung selbst nicht Grundrechtsträger ist (vgl. statt vieler Herzog, A r t . 8 Rn. 16). I n der Sache ist die Frage freilich belanglos. 227 Überstrapazierung u n d Mißverständnis funktionaldemokratischer Aspekte haben freilich, w o r a u f noch zurückzukommen sein w i r d , bereits mehrfach zur Pervertierung der Versammlungsfreiheit zum Grundrecht auf Gewaltanwendung geführt; vgl. insbes. Hannover, Demonstrationsfreiheit als demokratisches Grundrecht, K r i t J 1968, S. 51 ff.; Janknecht, Verfassungs- u n d strafrechtliche Fragen zu Sitzstreiks, G A 1969, S. 33 ff., 37; i n der Sache ebenso, w e n n auch ohne ausdrückliche Benennung von Grundrechten, Wiethölter, Z u r politischen F u n k t i o n des Rechts am eingerichteten u n d ausgeübten Gewerbebetrieb, K r i t J 1970, S. 121 ff., 136.

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m i t geistigen Mitteln; dem tragen die i n A r t . 8 Abs. 1 GG enthaltenen Worte „friedlich und ohne Waffen" unmißverständlich Rechnung. U n d endlich ein Drittes: Als Gruppierung hier und jetzt körperlich Anwesender ist die Versammlung unmittelbarer Wirkungen auf der Ebene des institutionalisierten Willensbildungsprozesses unfähig — ihr Tätigkeitsbereich beschränkt sich notwendig auf das „Vorfeld des Staatlich-Institutionellen" 2 2 8 , den Bereich der relativ nicht organisierten Willensbildung 2 2 9 , der ihr nur mittelbaren Einfluß auf das institutionalisierte staatliche Geschehen durch geistiges Wirken gewährt 2 3 0 . Hier indessen vermag die Versammlung als „ U r f o r m " 2 3 1 kollektiven politischen und demokratischen Verhaltens i n der Gemeinschaft i n weitaus ursprünglicherer A r t als die faktisch weitgehend entpersönlichte Vereinigung Elemente spontaner Gruppierung und situationsbezogener Verbindung Gleichgesinnter, unmittelbarer Reaktion auf aktuell anstehende politische Fragen durch Akklamation, Diskussion oder W i derspruch, Herstellung der elementaren Wechselbeziehung zwischen Individuum und Gemeinschaft i n offener Austragung von Meinungskonflikten zu bewahren. Die Versammlungsfreiheit ergänzt somit i n spezifischer Weise die schon i n A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG angelegte Öffnung zur Kollektivität, ohne die bereits die Freiheit der Einzelmeinungsäußerung ohne Substanz wäre, und leistet dadurch einen weiteren wirkungsvollen Beitrag zur Verwirklichung der Hinordnung des Einzelnen auf die Gemeinschaft 232 . I h r ständiger unmittelbarer Bezug zum Grundrecht der Meinungsfreiheit 2 3 3 macht sie zu deren „Komplementärgarantie" 2 3 4 , wel228

Scheuner, W D S t R L 22, S. 74. R Schneider, S. 257. 230 Vgl. bereits Hoerni, S. 32 f. 231 Stein, S. 136. 232 Vgl. J. P. Müller, S. 76 f.; auch Ossenbühl, Der Staat 10, S. 62, der zu Recht auf „deutlich ,extrovertierte' soziale Bezüge" der Versammlungsfreiheit h i n weist. 233 Dieser Zusammenhang zwischen Meinungs- u n d Versammlungsfreiheit ist heute allgemein anerkannt. — Vgl. bereits f ü r die W R V : Anschütz, S. 551; Brecht, S. 264; Häntzschel, Meinungsfreiheit, i n : HDStR I I , S. 651 ff., 653; Thoma, Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Sätze, S. 21; Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung, 2. Aufl. 1964, S. 318; f ü r das GG: Merten, M D R 1968, S. 621; Ridder, GR I I , S. 248; Neuberger, Das Recht u n d die Grenzen studentischer Demonstrationen, G A 1969, S. 1 ff., 5 f.; Hoff mann, I n h a l t u n d Grenzen der Demonstrationsfreiheit, JuS 1967, S. 393 ff., 397; v. Münch, A r t . 8 G G (Zweitbearb. 1968), Rn. 18 (in: Bonner Kommentar, 1950 ff. [28. Lfg. 1971], zit. „Bonner Kommentar, A r t . 8"); ders., A r t . 8 GG, Rn. 1 (in: v. Münch u. a., Grundgesetz, Kommentar, Bd. 1, 1974 — zit. „Grundgesetz, A r t . 8"); SchmidtBleibtreu / Klein, A r t . 8 Rn. 3; Maunz, Deutsches Staatsrecht, 18. Aufl. 1971, S. 123 (zit. „Staatsrecht"); v. Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. I , 2. Aufl. 1957, S. 300; Schmitt Glaeser, Mißbrauch u n d V e r w i r k u n g von G r u n d rechten i m politischen Meinungskampf, 1968, S. 119 (zit. „Mißbrauch"); Quilisch, S. 149; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 61 f.; Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 13; 229

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che die durch A r t . 5 Abs. 1 GG gewährleistete Kommunikation explizit zur kollektiven 2 8 5 Kommunikation i n und durch Versammlungen erweitert und dem Einzelbürger über dieses Medium geistige Einwirkungsmöglichkeiten auf die unterschiedlichsten Bereiche — insbesondere jedoch die politische Sphäre — verschafft 286 . Die hier deutlich werdenden Momente des elementaren, spontanen Kontakts zwischen anwesenden Individuen, die den meinungsfreiheitsergänzenden und -verstärkenden Charakter der Versammlungsfreiheit von dem der Vereinigungsfreiheit und des Parteiwesens strukturell unterscheiden, sind gerade wegen dieser Verschiedenheit i n der Wirkungsweise Ansatz eines Zusammenwirkens von Versammlungsfreiheit einerseits, Vereinsfreiheit und Parteienrecht andererseits, das sich allein von der schlichten Konstatierung ihrer soziologischen Verwandtschaft her nicht hätte erschließen lassen: Über den „Veranstalter", typische Erscheinung eines weiten Bereichs des Versammlungswesens, w i r d die Versammlung zum Vehikel der als Gruppen weithin entpersönlichten Vereinigungen u n d politischen Parteien, sich ihrerseits als Individuen an dem spontanen und relativ ungeordneten Meinungskampf auf der untersten Ebene der Vorformung politischer Willensbildung zu beteiligen und ihre eigenen Meinungen und Ziele wirksam auch i n diesen Bereich einzubringen. Diese Funktion der Versammlungen als Instrument von Vereinigungen und politischen Parteien, meinungsdiskutierend und meinungsdarstellend nach außen zu wirken, vom Versammlungsgesetz ausdrücklich vorausgesetzt 237 und i n der politischen Wirklichkeit ständig praktiziert 2 3 8 , w i r d i n der Faktizität darin sichtbar, daß die Öffentlichkeit Versammlungen weithin m i t den sie veranstaltenden Vereinigungen sachlich identifiziert.

Lerche, Verfassungsrechtliche Zentralfragen des Arbeitskampfes, 1968, S. 35; Lorenz, AöR 95 (1970), S. 177; Rüfner, Überschneidungen u n d gegenseitige E r gänzungen der Grundrechte, Der Staat 7 (1968), S. 41 ff., 47; Hesse, Grundzüge, S. 164; Stein, S. 137; Ott, Demonstrationsrecht u n d Meinungsfreiheit, D R i Z 1969, S. 66ff.; i n der Rechtsprechung z.B. A G Bremen J Z 1969, S. 79 f.; A G F r a n k f u r t / M . J Z 1969, S. 200 ff.; neuestens insbes. der B G H i n den Fällen „ M a h l e r " (NJW1972, S. 1571,1573) u n d „ A m e n d t " (BGHZ 59, S. 30, 35 f.). 284 Hesse, Grundzüge, S. 164. 235 Der Gedanke einer Erweiterung des A r t . 5 Abs. 1 GG nach der k o l l e k t i ven Seite h i n w u r d e jetzt auch von der Rechtsprechung aufgenommen: B G H N J W 1972, S. 1571,1573; B G H Z 59, S. 30, 36. 236 y g i insoweit bereits Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 1950, S. 28. 237

§ 7 Abs. 2 Satz 2 VersG. Beispiele: Wahlveranstaltungen politischer Parteien; Demonstration eines Landesverbandes der „Internationale der Kriegsdienstgegner". 238

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bb) Spezifische Kommunikationstypen i m Versammlungswesen Diese grundlegende Chance eines freien Versammlungswesens, unter Einbeziehung aller gesellschaftlichen Kräfte die Kommunikation auf der untersten Stufe des öffentlichen Meinungs- und Willensbildungprozesses durch Konstituierung bestimmter kollektiver Verhaltensweisen mitzugestalten, findet reiche Differenzierung i n der Vielfalt vorhandener Formen kollektiver Kommunikation. Hierher gehört etwa die Unterscheidung nach dem Spontaneitätsgrad einmal des Zustandekommens von Versammlungen, zum anderen, eng hiermit verknüpft, des Ablaufs kollektiver Kommunikation. Realmöglich sind sowohl langfristig vorbereitete als auch kurzfristig anberaumte sowie i m eigentlichen Sinne spontane 2 3 9 Zusammenkünfte, sowohl „anstaltlich" strukturierte 2 4 0 Veranstaltungen „unter" der Ordnungsgewalt eines Leiters als auch sich i n unreglementierter Kommunikation entwickelnde Versammlungen geringerer Organisationsdichte; hier w i r d die Chance der Versammlung, aktuell auf politische Ereignisse reagieren und zugleich Gradmesser von Emotionen i n der Bevölkerung werden zu können, i n besonderer Weise sichtbar. Die i n der Praxis bedeutsamste Differenzierung finden die Wirkungschancen eines freien Versammlungswesens jedoch dadurch, daß das politische Aktionsfeld der Erscheinung „Versammlung" sowohl das Öffentliche als auch Nichtöffentliche erfaßt, sowie — hiermit i n enger Verschränkung — i n den verschiedenartigen Stoßrichtungen, unter denen sich kollektive Kommunikation vollziehen kann: Zwischen den Extremen „reiner" Diskussion und „reiner" Demonstration, die i n etwas blockhafter Vereinfachung vielfach für diesen versammlungsrechtlichen Aspekt stehen 241 , erstreckt sich das breite Feld von Chancen, sich untereinander oder gemeinsam gegenüber anderen verständlich zu machen; das Versammlungswesen „wandert" gewissermaßen „ h i n und her" zwischen introvertierter, „ i n die Versammlung hinein" gewandter, und extrovertierter, an die Außenwelt gerichteter Kommunikation 2 4 2 . Ohne 239 Obwohl auch hier nicht verkannt werden soll, daß echte Spontaneität des Zustandekommens v o n Versammlungen eher die Ausnahme sein w i r d , erscheint die Einschätzung der Möglichkeiten spontaner K o l l e k t i v i t ä t etwa bei Kafka (Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien i m modernen Staat, W D S t R L 17 [1959], S. 53 ff., 55) zu pessimistisch. 240 ]?ü r einen Ausschnitt des Versammlungswesens t r i f f t somit, wie auch hier wieder deutlich w i r d , die Beobachtung Quilischs zu (S. 187). 241 Vgl. etwa Dietel / Gintzel, Demonstrations- u n d Versammlungsfreiheit, K o m m e n t a r zum Gesetz über Versammlungen u n d Aufzüge v o m 24. J u l i 1953, 3. Aufl. 1973, § 1 Rn. 4 (zit. „Dietel / Gintzel"). — Die Möglichkeit klarer begrifflicher Trennung i n diesem Bereich w i r d m i t Recht bezweifelt von Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 19. 242 Die A n w e n d u n g des Zacher'sehen Gedankens der „ E x t r o v e r t i e r t h e i t " auf das Versammlungsrecht findet sich bei Osseribühl, Der Staat 10, S. 63 m. Nachw.

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daß es dabei u m — i n diesem Rahmen nicht zu leistende u n d zudem sachlich kaum weiterführende — Vollständigkeit oder u m begriffliche Abgrenzungen ginge, sollen i m folgenden drei praktisch wesentliche Grundtypen kollektiver Kommunikation herausgearbeitet werden: Diskussion, Kundgebung und Demonstration. Den höchsten Grad von Introvertiertheit i m hier gemeinten Sinne zeigt die DiskussionsVersammlung, vor allem diejenige i m privaten kleinen Kreise: Sie ist, typischerweise nichtöffentlich, auf Kommunikation lediglich unter den Zusammengekommenen, innerhalb der Versammlung angelegt und damit bereits weitgehend dem Bereich eigentlicher privater Persönlichkeitsentfaltung angenähert. Hier, i m unmittelbaren Sich-Äußern gegenüber anderen, i m unmittelbar-persönlichen Meinungsempfang und i m unmittelbaren Streitgespräch setzt das Medium „Versammlung" die bereits i n A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG angelegten Elemente der Persönlichkeits Verwirklichung fort; indem sie politische Freiheit bereits i m privaten Raum zu aktualisieren vermag, v e r w i r k licht die Diskussionsversammlung auch ein Stück freier Entfaltung des Personseins, welche allein die Elemente des Individuell-Schöpferischen hervorbringen kann, ohne die auch freie politische Meinungsbildung nicht denkbar wäre 2 4 3 . Der Typus der „Kundgebung" — als Beispiel möge die öffentliche Wahlveranstaltung einer politischen Partei dienen — als begrifflich öffentliche Veranstaltung, die sich an einen prinzipiell unbegrenzten Teilnehmerkreis wendet, weist bereits wesentliche Momente extrovertierter Kommunikation auf, zumal sie meist „politisches Ereignis" insbesondere i m Rahmen des lokalen und regionalen Geschehens sein wird, das der Öffentlichkeit über das Medium der Presse i m Nachhinein zugänglich gemacht wird. Diese extrovertierten Momente bleiben jedoch auch hier überlagert von einer grundsätzlichen Introvertiertheit insoweit, als es primär noch immer u m Kommunikation in der Versammlung geht; dies freilich nicht mehr so sehr i m Sinne eines M i t - oder auch Gegeneinanders als vielmehr eines eher einlinigen Wirkens zu den Versammelten, das diese regelmäßig zu bloßen Meinungsempfängern macht: Die Kundgebung ist der wichtigste Typus „anstaltlicher" Versammlungen, deren Ablauf grundsätzlich vom Veranstalter und dem meist von i h m bestimmten Versammlungsleiter abhängt; sie gibt diesen somit die Chance, sich gegenüber den Anwesenden wirksam selbst darzustellen, sie i m eigenen Sinne zu informieren und sachlich zu beeinflussen. Notwendig öffentlich und extrovertiert ist endlich der Kommunikationstypus der Demonstration, die i m Bereich öffentlichen politischen 243

Allgemein zu diesem Zusammenhang vgl. jüngst wieder Häberle, A l l g e meine Staatslehre, demokratische Verfassungsrechtslehre oder Staatsrechtslehre? AöR 98 (1973), S. 119 ff., 128.

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Aktivseins inzwischen eine spezifische begriffliche Substanz erlangt hat, die m i t der „Brockhaus"-Definition — Demonstration als „Beweisführung", „Darlegung", „Kundgebung" 2 4 4 — kaum mehr zu erfassen ist. Öffentliche politische Demonstration besagt teils anderes, teils mehr: I h r Feld reicht von der Einzeldemonstration etwa jenes zimmersuchenden Studenten, der, eingehüllt i n Plakate, gegen Wohnraumknappheit und steigende Mietpreise demonstriert, über kollektiv-demonstrative Verhaltensweisen i m weiteren Sinne, wie etwa eine demonstrative A r beitsniederlegung zum Zeichen gemeinsamen Protests, bis h i n zu kollektivem Demonstrieren an diesem Ort zu diesem Zweck zusammenkommender Menschen, jenem Ausschnitt des Demonstrier ens, welcher der Erscheinung „Versammlung" zugänglich ist 2 4 5 . Meinungsmäßige Kommunikation durch solche Demonstrationsversammlungen geht über die i m Wort „Darlegung" enthaltenen Elemente einfachen Sich-Äußerns hinaus — es soll vielmehr auf spezifische auffällige, plakative, zuweilen auch ärgerliche, jedenfalls leicht sich einprägende A r t die geäußerte Meinung dargestellt 246 und dadurch nachhaltiger ins Bewußtsein der Öffentlichkeit gebracht werden. Kollektive Demonstration ist aliud gegenüber eigentlich argumentierender Meinungsäußerung, wie sie von den Wortbildungen „Beweisführung" und — partiell — „Darlegung" umschrieben w i r d — sie w i l l regelmäßig gerade nicht argumentieren, herleiten, begründen, sondern eher gruppenintern ausdiskutierte Sachgehalte, auf Schlagworte reduziert, spektakulär „einhämmern" 2 4 7 . Sie ist endlich auch aliud gegenüber der „Kundgebung" i m oben gemeinten Sinne: Während diese noch Forum der SelbstdarStellung des Veranstalters gegenüber den Versammelten und somit primär versammlungsinterner Kommunikation ist, w i r d die Demonstrationsversammlung als Kollektiv zur verkörperten Selbstdarstellung gegenüber der Außenwelt, indem sie als schlichte Anormalität i n den alltäglichen, gewohnheitsmäßigen Ablauf des öffentlichen Lebens einbricht, durch ihr Vorhandensein als Gruppe die Außenwelt anspricht u n d für ihr Anliegen wirbt. Ausschließlich auf extrovertierte Kommunikation angelegt, ist sie die intensivste Form öffentlichen Sich-Versammelns, für die sich i n der politischen Wirklichkeit bereits eine reiche — freilich noch detailliert 244

Brockhaus-Enzyklopädie, 17. Aufl. 1968 ff., Bd. I V , S. 410. „Demonstration" u n d „Versammlung" überschneiden sich somit n u r part i e l l ; insbesondere ist keineswegs jede Demonstration eine Versammlung. Vgl. dazu Maunz, Massendemonstration u n d Einzeldemonstration, BayVBl. 1971, S. 97 f., u n d Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 75 ff. 246 v g l Baumann / Frosch, Der E n t w u r f des 3. Strafrechtsreformgesetzes, J Z 1970, S. 113 ff., 125. 245

247 Ä h n l i c h neuestens auch Bosshart, Demonstrationen auf öffentlichem G r u n d — Verfassungs- u n d verwaltungsrechtliche Aspekte zum Problem der Demonstrationsfreiheit, Zürich 1973, S. 21.

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auf ihre Grundrechtserheblichkeit i m einzelnen zu überprüfende — Vielfalt von Aktionsmöglichkeiten herausgebildet hat: neben Protestumzügen auch Erscheinungen wie „Go-in", „Sit-in" und gezielte Blockaden, sowie die neuerdings zuweilen auftretenden Kraftfahrzeugdemonstrationen etwa jener Taxifahrer, die für Taxifahrermord die Wiedereinführung der Todesstrafe fordern — meist „spektakuläre Form kollektiven Auftretens" 2 4 8 , u m Protest wirksam zu artikulieren, oft auch „ultima r a t i o . . . , u m Gesetzgebern und anderen Instanzen die Ernsthaftigkeit der eigenen Ansichten zu demonstrieren" 2 4 9 , bisweilen freilich auch Zwangsmittel i n Verfolgung einer die Grenzen meinungsmäßiger Kommunikation überschreitenden „Zwangs- und Zermürbungsfunkt i o n " 2 5 0 , die Demonstrationen als M i t t e l der Meinungsbildung abwert e n 2 5 1 und i n letzter Konsequenz auch pervertieren kann. Es gehört zu den wesentlichen Aufgaben einer Dogmatik des A r t . 8 GG, diese faktisch bestehenden Aktionsmöglichkeiten von Demonstrationen i n rechtlich faßbare und an der Verfassung zu legitimierende Bahnen zu lenken; vorerst geht es nur darum, die Vielfalt an Formen kollektiven Demonstrierens einsichtig zu machen. Weitere Aufgliederung findet dieses vom Bereich des Privaten bis zum Nur-Öffentlichen reichende Spektrum durch die zahlreichen Möglichkeiten des Zusammentreffens verschiedener Kommunikationstypen: so durch die Verbindung einer Demonstration m i t nachfolgender K u n d gebung, durch Diskussion von Demonstrationsteilnehmern m i t zunächst Unbeteiligten,, durch den praktisch sehr häufigen Einbau des Diskussionsmoments i n Kundgebungen oder auch insoweit, als sich insbesondere Kundgebungen unter freiem Himmel vielfach vom Typus der Demonstration nicht mehr scharf trennen lassen. U n d schließlich ist auch von wesentlicher Bedeutung die variable „physikalische" Größe von Zusammenkünften und deren hieraus resultierende unterschiedliche gruppendynamische Struktur: „Versammlungen" können — kaum mehr kontrollierbare — Massenveranstaltungen Zehntausender ebenso sein wie kleine Gruppen weniger Individuen; i n der politischen Wirklichkeit werden sie sich freilich regelmäßig i m Mittelfeld zwischen diesen Extremen bewegen 262 . 248

Scheuch, i n : Anhörung, S. 166. Ebd., S. 166. 250 Ebd., S. 175. 251 Ebd., S. 175. 252 Z u vermeiden ist daher, gar noch unter Berufung auf die inzwischen als n u r begrenzt tragfähig erkannte ältere Massenpsychologie Le Bons (vgl. dazu Hofstätter, Psychologie, Fischer-Lexikon, 1957, S. 201 ff., 154 ff. m. w. N. auf S. 341 u n d 340), ein einliniges Abstellen auf echte Massensituationen, die gem e i n h i n eine seltene Ausnahme, bei gehäuftem A u f t r e t e n jedoch K r i s e n symptome sind, die auf das politische System selbst zurückfallen. Bedenklich insoweit Scheuch, S. 164 ff. u n d 175 ff. passim. 249

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b) Die Versammlungsfreiheit als konstituierendes Element eines freien demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses: Freiheit vom und durch den Staat um der Freiheit zum Staat willen I n dieser Erweiterung des Meinungsgrundrechts durch Gewährleistung vielfältiger Formen kollektiver Kommunikation w i r d die Versammlungsfreiheit zum Instrument der Bildung „öffentlicher Mein u n g " 2 5 3 . Wenn dieser zuweilen mißverstandene 254 Begriff auch vorliegend beibehalten wird, dann soll damit nicht etwa eine illusionäre „volonté générale" postuliert werden; m i t der Vorstellung einer Identität von Regierenden und Regierten hat die hier dargestellte Auffassung nichts gemein. Es geht nicht u m Fiktion einer homogenen öffentlichen Meinung, sondern u m Aufnahme jener Mannigfaltigkeit von Meinungen, Interessen und Zielen, welche die pluralistische Struktur eines auf öffentliches Leben angewiesenen demokratischen Gemeinwesens erst eigentlich ausmacht, und deren Einbringung i n die Gesamtheit des demokratischen, die Kommunikation zwischen Individuen ebenso wie den Bereich demokratisch legitimierter Entscheidungen der staatlichen Organe erfassenden 255 Meinungs- und Willensbildungsprozesses, den m i t zugestalten jedem Bürger eine Chance zu geben ist. Entscheidend ist somit die Öffentlichkeit der Meinungs- u n d Willensbildung 2 5 6 ; „öffentliche Meinung" ist nicht fiktive statische Größe, sondern Prozeß, der durch die geistige und politische Freiheit gewährenden Grundrechte konstituiert w i r d und i n deren Ausübung lebendig ist 2 5 7 . Es geht u m Gewährleistung jener Öffentlichkeit, ohne die kollektives Leben nicht möglich w ä r e 2 5 8 und die als „eigentlichstes aufgegebenes Wesen moderner Staatlichkeit" 2 5 9 , deutlicher noch: demokratischer Staatlichkeit, nicht auf der Ebene außerrechtlicher sozialer und politischer Wirklichkeit belassen werden kann, sondern ins Normative zu erheben und verfassungsrecht253 v g l . Neuberger, G A 1969, S. 4 1 ; Mallmann, Sp. 107; Herzog, Allgemeine Staatslehre, 1971, S. 366 („als Bestandteil der öffentlichen Meinung"); allgem e i n Scheuner, W D S t R L 22, S. 23 ff.; BVerfGE 20, S. 56,98. 254 Vgl. z . B . Czajka, Pressefreiheit u n d „öffentliche Aufgabe" der Presse, 1968, etwa S. 129. 255 Z u r Einheit des demokratischen Willensbildungsprozesses vgl. Häberle, Unmittelbare staatliche Parteienfinanzierung unter dem Grundgesetz, JuS 1967, S. 64 ff., 66 f. 256 Zutreffend Schwark, Der Begriff der „Allgemeinen Gesetze" i n A r t . 5 Abs. 2 des Grundgesetzes, 1970, S. 97. 257 Vgl. neuerdings wieder Häberle, AöR 98, S. 133. 258 Smend, Z u m Problem des öffentlichen u n d der Öffentlichkeit, i n : F o r schungen u n d Berichte aus dem öffentlichen Recht, Gedächtnisschrift f ü r W a l ter Jellinek, 1955, S. 11 ff., 16. 259 Ebd., S. 17; vgl. auch Hesse, Die verfassungsrechtliche Stellung der p o l i tischen Parteien i m modernen Staat, W D S t R L 17 (1959), S. 11 ff., 41.

5 Schwäble

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lieh fruchtbar zu machen ist. Die grundlegende Funktion frei sich bildender und entwickelnder Versammlungen i n diesem Prozeß, deutlich werdend bereits i n der beschriebenen Vielfalt von Kommunikationschancen, erhält gerade unter dem Gesichtspunkt der Herstellung von Öffentlichkeit einen zusätzlichen Aspekt dadurch, daß sich das Versammlungswesen als geeignetes Forum „aktiver Öffentlichkeit" 2 6 0 erwiesen hat: der Artikulation jener, die den Schritt vom Privaten zur politischen A k t i o n nicht primär i n Verfolgung ihrer persönlichen Interessen, sondern aus politischem Problembewußtsein und politischer Verantwortung heraus getan haben; Beispiele sind die Demonstrationen gegen den „Bildungsnotstand" (1965), gegen die Bildung der „Großen Koalition" (1966), gegen die Verabschiedung der „Notstandsgesetze" (1968) und gegen den Einmarsch der Verbündeten des Warschauer Pakts i n die Tschechoslowakei (ebenfalls 1968). Als Medium politischer Tätigkeit gerade auch der nicht unmittelbar Betroffenen 2 6 1 stehen die freien Versammlungen insofern der Presse sowie der Wissenschaft nahe: Durch mittelbares Einwirken auf die „passive Öffentlichkeit" 2 6 2 einerseits, den institutionalisierten staatlichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß andererseits vermag die „aktive" Öffentlichkeit auf beiden Ebenen zur besseren Erkenntnis aufgegebener politischer und gesellschaftlicher Probleme beizutragen und kann zugleich zum besonderen Element interessenunabhängiger öffentlicher Kontrolle werden. Das i m eigentlichsten Sinne demokratische Zukunftsbild Etzionis von einer „aktiven Gesellschaft" 263 könnte hier — neben anderen — einen Ansatz der Verwirklichung finden. Als Garantie eines derart grundlegenden Elements freier politischer Meinungs- und Willensbildung ist die Versammlungsfreiheit nicht lediglich Abwehrrecht gegen staatliche Gewalt, wenngleich diese negative Seite für jedes Freiheitsverständnis, das noch Raum zu kreativer Selbstentfaltung geben w i l l , unverzichtbar ist 2 6 4 . Der Inhalt dieser negativen Seite des Versammlungsgrundrechts ist jedoch durch dessen positive Seite bedingt: seine gemeinschaftsgestaltende Funktion i n einem freien Prozeß demokratischer Meinungs- und Willensbildung als Bürgerrecht 2 6 5 260 Begriff zuerst bei Dahrendorf, A k t i v e u n d passive Öffentlichkeit, M e r k u r 21 (1967), S. 1109 ff., insbes. 1117; i m Anschluß an i h n Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie u n d Anpassung, 1970, S. 87 ff. 261

Vgl. i n diesem Sinne grundsätzlich Scharpf, S. 87 ff.; w e n n auch ohne ausdrückliche Inbezugnahme des Versammlungswesens. 262 Dahrendorf, S. 1120; Scharpf, S. 91. 283 Siehe Etzioni, The Active Society, A Theory of Societal and Political Processes, New Y o r k / L o n d o n 1968. 264 Vgl. jüngst wieder Häberle, W D S t R L 30, S. 136 (Lts. 23). 265 Gastroph, S. 55: „citoyen-Recht". — Unter diesem Aspekt ist auch der ausdrücklichen Begrenzung auf „alle Deutschen" i m N o r m t e x t des A r t . 8

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auf freie politische Betätigung i m Gemeinwesen266. A r t . 8 G G g e w ä h r t s o m i t v o n Verfassungs w e g e n politische F r e i h e i t zum Staat, die erst deshalb als F r e i h e i t vom S t a a t v e r s t ä n d l i c h w e r d e n k a n n , z u g l e i c h i n d e s sen als u n v e r z i c h t b a r e r B e s t a n d t e i l d e m o k r a t i s c h e r Ö f f e n t l i c h k e i t auch F r e i h e i t durch d e n S t a a t z u s e i n h a t 2 6 7 . Das N e b e n e i n a n d e r v o n E l e m e n t e n der A b w e h r , der M i t w i r k u n g u n d des Freiheitsschutzes, i m G r u n d satz a l l e n F r e i h e i t s r e c h t e n i m m a n e n t , w e n d e t sich s o m i t b e i m V e r s a m m l u n g s g r u n d r e c h t als p o l i t i s c h e r F r e i h e i t s g a r a n t i e z u r P r i o r i t ä t des M i t w i r k u n g s g e d a n k e n s , dessen E f f e k t i v i e r u n g Z i e l des A b w e h r - u n d des Schutzgedankens ist. H i e r w i r d die b e r e i t s i m F r ü h l i b e r a l i s m u s angel e g t e M e h r d i m e n s i o n a l i t ä t des Freiheitsverständnisses w i e d e r l e b e n d i g : Politische Freiheit, aufbauend auf Elementen unbeeinflußter geistiger B e l i e b i g k e i t u n d g r ü n d e n d bereits i m p r i v a t e n R a u m , w i r d z u m B a n d zwischen B ü r g e r u n d Öffentlichkeit, zwischen B ü r g e r u n d staatlicher Organisation. I n dieser d e n E i n z e l n e n m i t d e m G e m e i n w e s e n v e r b i n d e n d e n F u n k t i o n z ä h l t die V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t z u d e n e l e m e n t a r e n B a u s t e i n e n der v o m Grundgesetz k o n s t i t u i e r t e n D e m o k r a t i e 2 6 8 , die das a k t i v e M i t w i r k e n Abs. 1 GG eine positive Seite abzugewinnen: Nicht der formale Ausschluß v o n Ausländern ist i h r Ziel, sondern die Begrenzung spezifischer politischer F r e i heiten auf den Personenkreis, der das v o m Grundgesetz konstituierte Gemeinwesen verantwortlich mitzutragen vermag; insoweit übereinstimmend P. Schneider t S. 256 f. 266 Vgl. Ossenbühl, Der Staat 10, S. 62; P. Schneider, S. 2561; Gastroph, S. 55 ff.; Ress, Demonstration u n d Freiheit — Bemerkungen zur Einleitung, i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, 1970, S. I X f f . , X V (zit. „Demonstration u n d Straßenverkehr"); Hans Huber, Die Bedeutung der Grundrechte f ü r die sozialen Beziehungen unter den Rechtsgenossen, ZSR 74 (1954), S. 173 ff., 190 ff.; Smend, Bürger u n d Bourgeois, S. 318; allgemein BVerfGE 20, S. 56, 98; Scheuner, W D S t R L 28 (1969), S. 3 ff., 8; Haberle, W D S t R L 30, S. 137 ff. (Lts. 27,29 - 31). 287 Die Verpflichtung des Staates, die Ausübung des Versammlungsrechts gegenüber Behinderungen u n d A n g r i f f e n v o n Seiten D r i t t e r zu schützen, ergibt sich somit u n m i t t e l b a r aus A r t . 8 GG; vgl. etwa Ress, S. X V . 268 Siehe etwa Fr owein, Versammlungsfreiheit u n d Versammlungsrecht, N J W 1969, S. 1081 ff. (1081, 1086); Ossenbühl, Der Staat 10, S. 62; Neuberger, G A 1969, S. 3 f.; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 36 ff.; ders., Demonstrationsfreiheit u n d Straf recht, N J W 1969, S. 454 ff., 455; Denninger, ZRP 1968, S. 42 ff.; ders., Z w ö l f Thesen zur Demonstrationsfreiheit, D R i Z 1969, S. 70 ff.; Potrykus, Gesetz über Versammlungen u n d Aufzüge, i n : Erbs, Strafrechtliche Nebengesetze, 2. A u f l . 1971, V 55, § 1 A n m . 1; Schmidt-Bleibtreu ! Klein, A r t . 8 Rn. 3; Vogel, S. 17; Saladin, Grundrechte i m Wandel, Bern 1970, S. 289; Quilisch, S. 114; Leisner, Versammlungsfreiheit, i n : Evang. Staatslexikon, 1966, Sp. 23721, 2373; Mallmann, Sp. 107; Ehmke, Grenzen der V e r fassungsänderung, S. 105 f.; Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 13; P. Schneider, S. 258, 273; Hesse, Grundzüge, S. 64, 67, 123, 164; Scheuner, Die F u n k t i o n der Grundrechte i m Sozialstaat, D Ö V 1971, S. 505 ff., 512; Schmitt Glaeser, P a r t i zipation an Verwaltungsentscheidungen, W D S t R L 31 (1973), Lts. 14 (einstweilen i n D Ö V 1972, S. 785); BVerfGE 20, S. 56, 98; B G H N J W 1972, S. 1571, 1573; B G H Z 59, S. 30, 36. — Vgl. auch Herzog, A r t . 8 Rn. 2, hier freilich stark von individualistischer Grundrechtssicht überlagert (Rn. 3 ff.). *

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des Staatsbürgers nicht etwa auf eine periodisch stattfindende Wahlhandlung beschränkt und i h n i m übrigen i n eine passive Zuschauerrolle verweist, sondern vielmehr dauernder politischer Mitarbeit und Kontrolle aller dieses Gemeinwesen Tragenden bedarf. So offensichtlich dem Grundgesetz nicht die freilich bis i n jüngere Zeit gängige 289 Vorstellung einer identitären Demokratie i m Sinne der Rousseau'schen Definition zugrundeliegt 2 7 0 , so wenig statuiert es aber auch ein rein repräsentatives Modell 2 7 1 ; Berufung auf abstrakte Gedankengebäude, von denen die praktische Staatsrechtslehre, w i l l sie nicht i n Fiktionen verfallen und dadurch unglaubwürdig werden, ohnedies immer Abstriche w i r d machen müssen, kann der Differenziertheit grundgesetzlich geordneten demokratischen Lebens von vornherein nicht gerecht werden. Die Demokratie des Grundgesetzes ist aus Erfahrung gewonnene, Bewährtes pragmatisch übernehmende und sich von hergebrachten Kategorien allgemeiner Staatslehre w e i t h i n ablösende Demokratie sui generis, zugleich i n die Zukunft hinein offen für neu sich stellende Aufgaben 2 7 2 . So vollziehen sich zwar das institutionalisierte staatliche Geschehen und insbesondere die verbindlichen politischen Sachentscheidungen i n repräsentativ-demokratischen Bahnen 2 7 3 , die den Staatsbürger insoweit auf die Wahlhandlung beschränken und i m übrigen von einer unmittelbaren Beteiligung an der politischen Entscheidung grundsätzlich ausschließen 274 . Demokratie indessen, die nicht nur leere Form der Legitimierung von Machthabern bleiben, sondern auch material dem Besten der Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG!) dienen soll, die sie vereinigt, ist nur lebensfähig i n jener vorhin beschriebenen Öffentlichkeit, die jedem Individuum die Chance geistiger Teilhabe am politischen Geschehen und dessen unmittelbarer Beeinflussung gibt: über die „politischen" Grundrechte der A r t . 5 Abs. 1, 8 und 9 GG, die neben das Wahlrecht aus A r t . 38 Abs. 1 GG treten und mit i h m zusammen funktional gleichgerichtete, in ihrer Gesamtheit die Stellung der Bürger i n und gegenüber dem Gemeinwesen festlegende Staatsbürgerrechte werden. Der Jellinek'269 Insbes. C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 234 ff. — Einen eigenartigen Versuch zur „Rettung" des Identitätsgedankens für die moderne Demokratie hat Leibholz unternommen (siehe z. B.: Der S t r u k t u r w a n d e l der modernen Demokratie [1952], i n : Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. A u f l . 1967, S. 78 ff., 93 ff.); jedoch bleibt auch seine Sicht der politischen Parteien als Sprachrohr des Volkswillens letztlich i m Bereich der F i k t i o n . 270 Hesse, Grundzüge, S. 54. 271 Ebd., S. 61 ff. — Z u m Begriff i m vorliegenden Zusammenhang vgl. oben A n m . 206. 272 Hingewiesen sei etwa auf die neuerdings sich stellende Frage nach der „sozialen Demokratie". 273 A r t . 20 Abs. 2 GG: „durch besondere Organe". 274 Untypische, das B i l d grundgesetzlicher Demokratie nicht entscheidend prägende Ausnahme i n A r t . 29 u n d 118 GG.

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sehe Damm zwischen Hechten des „status negativus" und solchen des „status activus" 2 7 5 , noch heute weithin nachwirkend 2 7 6 , ist einzureißen; es gibt nur vielfältig strukturierte Freiheit im Gemeinwesen, die i n je unterschiedlicher Intensität Elemente der Freiheit zum Staat, vom Staat und durch den Staat aufweist 2 7 7 . Der eigentlich demokratische Freiheitsaspekt aber ist derjenige der Freiheit zum Staat, verkörpert insbesondere durch Meinungs-, Vereins- und Versammlungsfreiheit: Staat und Gesellschaft durchdringen sich 278 , der Bürger w i r d näher an den Staat herangerückt 279 . Indem Versammlungsfreiheit kollektive M i t w i r k u n g am demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß gewährleistet, bietet sie endlich dem Bürger nicht nur Ersatz für das Defizit unmittelbarer Teilhabe an den politischen Sachentscheidungen, w i r k t sie nicht nur verstärkend i n Richtung des Gedankens der Regierung durch das Volk, sondern h i l f t zugleich den Regierenden, die politische Verfaßtheit des Volkes sowie Meinungen, Interessen und Konflikte an der Basis des Gemeinwesens besser zu erkennen, und dient damit entscheidend der Erhaltung ständiger Korrespondenz zwischen Parlament und Wählerschaft, Regierenden und Regierten 2 8 0 , die erst eigentlich Gemeinwohlordnung schaffende Regierung für das V o l k ermöglicht 2 8 1 . So w i r d die 275

G. Jellinek, S. 94 ff., 136 ff. Siehe etwa v. Mangoldt / Klein, S. 58 ff.; Maunz, Staatsrecht, S. 98 f.; Bettermann, Die Grenzen der Grundrechte, 1968, S. 1; neuestens auch Hans H. Klein, Die Grundrechte i m demokratischen Staat, der sich zwar passim gegen die Unterstellung eines unpolitischen Freiheitsbegriffs v e r w a h r t u n d i n der Tat einen Inbegriff „realer" Freiheit als v o m Grundgesetz als Ganzem intendiert anerkennt (vgl. S. 71), diesen jedoch unter ausdrücklichem Bestehen auf der A n t i n o m i e Rechtsstaat-Demokratie (S. 41) ganz i m Sinne der Jellinek*sehen Statustrennung wieder aufspaltet: einerseits i n „demokratische Freiheit" m i t der bloßen F u n k t i o n einer Legitimation der Volksvertreter durch das Verfahren periodischer W a h l (S. 54), andererseits i n die auf schlichte A b w e h r f u n k t i o n beschränkten Grundrechte (S. 13, 63, 73 ff. u n d passim). 277 Dieser Zusammenhang ist bereits derart umschrieben worden, daß die Jellinek'sche Statuslehre „ v o n i h r e m spätabsolutistischen K o p f auf demokratische Füße zu stellen" sei (Haberle, W D S t R L 30, S. 80 u n d 137 [Lts. 27]). Unmißverständlicher u n d deshalb vorzuziehen ist jedoch die gänzliche V e r meidung der Statusbegriffe. — Ohne weiterführende F u n k t i o n bleibt die Kreation eines neuartigen „status constituens" bei Denninger (ZRP 1968, S. 44); treffend hierzu Ossenbühl, Der Staat 10, S. 62 ff. 278 Siehe Hesse, Der Rechtsstaat i m Verfassungssystem des Grundgesetzes, i n : Staatsverfassung u n d Kirchenordnung, Festgabe für Rudolf Smend zum 80. Geburtstag, 1962, S. 71 ff., 79. 279 Quilisch, S. 114, 280 Scheuner, Das Grundgesetz i n der E n t w i c k l u n g zweier Jahrzehnte, AöR 95 (1970), S. 353 ff., 371. 281 I n dieser Richtung bereits Hesse, W D S t R L 17, S. 20, unter Bezugnahme auf Schumpeter. Freilich k a m hier der Aspekt der Regierung durch das V o l k zu kurz. 276

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Versammlungsfreiheit als Demokratie und damit freiheitlich-demokratische Grundordnung 2 8 2 konstituierendes Grundrecht zum „verfassungsrechtlichen Gemeinwohlgehalt" 2 8 8 ; an ihrem Beispiel bestätigt sich erneut die allgemein bereits weithin anerkannte Einsicht i n die Normativität der Grundrechte als konstituierender Elemente eines freien Gemeinwesens 284 . c) Die Versammlungsfreiheit als Element des Konflikts und zugleich staatlicher Integration Diese „Teil"-Objektivierung des A r t . 8 GG zum integrierenden Moment demokratischer Ordnung bedeutet freilich keineswegs das Erfordernis „staatstragenden" Gebrauchmachens von diesem Grundrecht; dies würde einem anderen wesentlichen Merkmal der vom Grundgesetz konstituierten Demokratie als freiheitlicher Demokratie grundlegend zuwiderlaufen: dem Prinzip grundsätzlicher — i n den Grenzen der grundlegenden Verfassungsprinzipien — Nichtidentifikation des Staates 2 8 5 i m Bereich des freien Meinungskampfes; i n gleicher Weise, wie wahrhaft freie pluralistische Öffentlichkeit weder einer Organisation analog dem „staatlichen" Bereich bedarf 2 8 6 noch sich überhaupt derart organisieren läßt, so ist sie auch inhaltlicher Determinierung seitens der staatlichen Gewalt grundsätzlich unzugänglich. Die Versammlungsfreiheit ist vielmehr gerade insofern „Gemeinwohlgut" 2 8 7 , als sie überhaupt und ohne Rücksicht auf den Inhalt der je stattfindenden Kommunikation frei ausgeübt w i r d und dadurch echter Meinungspluralität Raum gibt. Gruppenbildend und gruppenschützend 288 , w i r d sie zur Chance aller, insbesondere auch parlamentarisch nicht vertretener Gruppen zu w i r k samer eigener Geltendmachung; sie ist i n besonderer Weise Vehikel „außerparlamentarischer Opposition" 2 8 9 , Garantie unbegrenzter politi282 Frowein, i n : Anhörung, S. 154. 283 Häberle, „Gemeinwohl Judikatur" u n d Bundesverfassungsgericht, AöR 95 (1970), S. 86 ff. u n d 260 ff., 112. 284 Vgl. etwa Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 79; Hesse, Grundzüge, S. 121 ff.; Saladin, Grundrechte i m Wandel, S. 284, 287; ders., ZSR 87, S. 531 ff., 542. — Abwehrende Beurteilung der demokratischen F u n k t i o n des A r t . 8 GG begegnet n u r noch selten; vgl. etwa Guradze, Demonstrationsfreiheit u n d Polizeigewalt, ZRP 1969, S. 6; Samper, B a y V B l . 1969, S. 77; insbes. Herbert Krüger, Die deutsche Staatlichkeit 1971, Der Staat 10 (1971), S. 1 ff., dessen allgemeine, p r i m ä r das Verbandswesen betreffende Gruppenfeindlichkeit (dazu Steinberg, AöR 97 [1972], S. 485 m i t Fußn. 135) auch auf die Versammlungen ausstrahlt: S. 26 pauschale Ineinssetzung von „Demonstrationen, Streiks aller A r t , Brandstiftungen"! 285 Ress, S. X X I I . 286 Darauf weist m i t Recht Häberle h i n (AöR 98, S. 133). 287 Häberle, AöR 95, S. 115. 288 Quilisch, S. 153 f.

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scher Pluralität i m außerparlamentarischen Raum, die als Gegenstück zur eingeschränkten parlamentarischen P l u r a l i t ä t 2 9 0 geradezu notwendige Forderung des A r t . 20 GG ist. Zugleich steht A r t . 8 GG in besonderer Weise für die auf organisatorischer Ebene heute fehlenden Elemente unmittelbarer Demokratie 2 9 1 . Damit w i r d das Versammlungsrecht zum Grundrecht des Konflikts: Es trägt wesentlich dazu bei, daß Meinungskonflikte i n der Gesellschaft nicht verdrängt, sondern ausgetragen und einer Lösung zugeführt werden 2 9 2 . Zugleich gewährt A r t . 8 GG ein reichhaltiges Instrumentarium des politischen Meinungskampfes, von der Diskussion bis zur plakativen, polemischen Demonstration, m i t den potentiellen Folgen jeweils typischer Konfrontation. Dies impliziert Gefahren: Das „ N o t v e n t i l " 2 9 3 , das sich gerade i n den Demonstrationsversammlungen präsentiert, kann angesichts der immer gegebenen latenten Gefahr eines Umschlags zum „Revolutionsventil" 2 9 4 Alarmsignal und Indiz für Mängel i m Zusammenw i r k e n von Gesellschaft und organisierter Staatlichkeit sein: Gegenüber der politischen Diskussion i m Bereich nicht-organisierter Meinungs- und Willensbildung, deren gesteigerte Häufigkeit Verantwortungsbewußtsein und Interesse der Bürger an den alle angehenden öffentlichen Belangen erkennen läßt und eher als Indiz fortschreitender Demokratisierung des gesellschaftlichen und politischen Lebens zu werten sein dürfte, ist die Massierung öffentlicher Demonstrationsversammlungen, insbesonderer wilder, oft als „Spontanversammlungen" ausgegebener Aktionen — ganz abgesehen von den vielfältigen, die Normalität des gesellschaftlichen Lebens zuweilen i n Frage stellenden Unzuträglichkeiten 2 9 5 , die sie i m Gefolge haben können —, zumeist auch ein deutliches Anzeichen verbreiteter Unzufriedenheit, Gegnerschaft gegenüber der politischen Führung, Ablehnung der bestehenden Gesellschafts289 Häberle, W D S t R L 29 (1971), S. 126: „verfassungsrechtliche Verortung der außerparlamentarischen Opposition". 290 Siehe die „ 5 - % - K l a u s e l " des § 6 Abs. 4 B W a h l G (vom 7. 5. 1956, B G B l . I, S. 383). 291 Vgl. i n dieser Richtung Hesse, Grundzüge, S. 164; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, 1. A u f l . 1967, S. 7; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 54 f.; Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, Demonstrationsrecht u n d Widerstand, i n : Das Recht auf Demonstration (s. oben A n m . 167), S. 3 ff. (zit. „Außerparlamentarische Bewegungen"); abwehrend Merten, M D R 1968, S. 621. 292 Dieser bereits den Anfängen deutschen Grundrechtsdenkens vertraute Gedanke (vgl. Zachariä, S. 351) geriet erst i m Spätkonstitutionalismus abhanden, dessen verfassungsrechtliche Grundlagen keinen Raum f ü r eigentliche politische Freiheit ließen. Vgl. heute Denninger, ZRP 1968, S. 42 f.; allgemein Häberle, AöR 95 (1970), S. 658 m i t Fußn. 21. 293 Zeidler i n der Ansprache anläßlich seiner Amtseinführung als Präsident des Bundesverwaltungsgerichts, DVB1.1970, S. 562 ff., 565. 294 Formulierung bei Quilisch, S. 149 Fußn. 8. 295 Insoweit zutreffend Scheuch, i n : Anhörung, S. 176.

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oder Verfassungsordnung 296 ; sie vermag gleichzeitig Situationen zu signalisieren, i n denen die vom Grundgesetz konstituierte demokratische Ordnung i n der politischen Wirklichkeit aus dem Gleichgewicht geraten ist: Es sei an die Jahre der „Großen Koalition" (1966 -1969) erinnert, deren Reduzierung parlamentarischer Opposition auf eine verschwindende und durchschlagenden politischen Einflusses enthobene Minderheit wesentlich für das ungewohnte Aufleben außerparlamentarischer Aktionen und deren häufiges Umschlagen i n undemokratische Formen mitursächlich gewesen sein dürfte. Gerade i n dieser „Signalfunktion" 2 9 7 w i r d jedoch auch konfliktsuchende Ausübung des Versammlungsgrundrechts zum Element der Verwirklichung ständig aufgegebener staatlicher Integration: Sie kann Selbstüberprüfung des politischen Systems veranlassen, Selbsterneuerung des Gemeinwesens initiieren helfen u n d der Verfassungsordnung die Chance der Selbstbewährung geben 298 . Diesem Ziel der Herstellung politischer Einheit, ohne das eine Gemeinschaftsleben ordnende Verfassung nicht verständlich werden könnte, hat sich die konfliktschützende „disjunktive" F u n k t i o n 2 9 9 der Versammlungsfreiheit von Verfassungs wegen einzufügen. Die Verselbständigung des Gedankens der Disjunktion zur eigenständigen, die vermeintlichen harmonistischen Ubersteigerungen des Integrationsaspekts korrigierenden Funktion bei Quilisch 300 verkennt hingegen die pluralistische Offenheit des Vorgangs staatlicher Einheitsbildung i m demokratischen Gemeinwesen und gerät i n die Gefahr, demokratische Freiheit zumindest teilweise zur Freiheit gegen das Gemeinwesen zu wandeln: Einliniges Abstellen auf die politische Wirklichkeit des Sachbereichs „Versammlung", dessen soziologische Struktur und faktische Aktionsmöglichkeiten pauschal ins Normative übertragen werden, setzt sich fort i n dem von politischer Dezision kaum freien Postulat der Versammlungsfreiheit als „politischen und sozialen Kampf rechts"* 01, das den engen Bezug des von A r t . 8 GG i n der Tat gewährleisteten „Kampfes" zur Kommunikation und dessen Charakterisierung als Meinungskampi verwischt und die Einzelkonkretisierung des Versammlungsgrundrechts, wie noch i m einzelnen zu zeigen sein wird, i n bedenkliche Nähe jenes Grenzbereichs rückt, wo die faktisch zwar bestehende, unter verfassungsrechtlichem Aspekt indessen eine schlichte Gefahr darstellende Möglichkeit der Versammlungsfreiheit, 296

Vgl. zum Verhältnis Demonstration — Diskussion auch Ress, S. X X X f. Baumann / Frosch, J Z 1970, S. 115. 298 Ä h n l i c h jetzt auch Soell, Aspekte der Verfassungsentwicklung i n der Bundesrepublik Deutschland, Schriftenreihe der Industrie- u n d Handelskammer Mannheim, 1972, S. 17. 299 Quilisch, S. 153 f. 300 Ebd., S. 153 f. 301 Ebd., S. 150 ff. (im Original keine Hervorhebung). 297

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zum Vehikel der Revolution zu werden, zur vorgeblich von Verfassungs wegen normativ abgesicherten Funktion grundrechtlicher Freiheit w i r d 3 0 2 . Eben dies jedoch kann sich keine Verfassung leisten, die ihre Gemeinschaftsleben ordnende Funktion ernst nimmt: Als rechtliche Grundordnung 3 0 3 der Wirkungseinheit 3 0 4 „Staat" hat sie nur so lange Bestand, als sie zuallererst auf den vielfältigen Momenten des geistigen und sozialen Prozesses ständiger Herstellung organisierter politischer Einheit beruht 3 0 5 , die allein jene Wirkungseinheit i m Sinne eines zur Einheit der W i r k u n g und Entscheidung planmäßig — hier: demokratisch — organisierten Handlungsgefüges 306 hervorzubringen vermag; sie läßt keinen Raum für eigenständige, den Bezug zu diesem integrativen Aspekt hinter sich lassende trennende Topoi. Vielmehr geht es gerade darum, durch pluralistische Vielfalt ein Optimum politischer Einheit zu gewährleisten 307 . Zweifellos hat zwar das Grundgesetz — als Ordnung eines freien Gemeinwesens — die freie Entfaltung des i n seinem Eigenwert vorausgesetzten Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG) und dessen relative Eigenständigkeit gegenüber dem Gemeinwesen zur Grundlage. Darin liegt jedoch kein Einwand gegen den Integrationsgedanken: Denn das für den Menschen Beste verwirklicht sich von Verfassungs wegen gerade nicht lediglich durch Aktualisierung größtmöglicher Bindungslosigkeit, sondern ebenso über die i m Grundgesetz konstituierten fundamentalen Gemeinwohlgehalte — Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat —, die sich nur i m Zusammenwirken zwischen Einzelnem und Gemeinschaft verwirklichen können. Dieses „gemeinwohlstiftende" 3 0 8 Miteinander geschieht wesentlich auch i n Ausübung des Grundrechts aus A r t . 8 GG: i n den jedes freie Versammlungswesen 802

Vgl. ebd., S. 149 Fußn. 8,182 f. Kaegi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates, 1945. 304 Vgl. Heller, z. B. S. 237. 305 Z u r staatlichen Integration grundlegend Smend, Verfassung u n d V e r fassungsrecht (1928), i n : Staatsrechtl. Abh., S. 119 ff. (hiernach zitiert); dort freilich noch, zugleich übersteigert, als „ S i n n p r i n z i p " u n d T e i l der „geistigen W i r k l i c h k e i t " (S. 138, 171 u. ö.; insoweit treffende K r i t i k bei Heller, S. 88 f. u. ö.). I n Verbindung m i t den sozialen u n d organisatorischen Elementen der Heller'sehen „Wirkungseinheit" k o m m t dem Integrationsgedanken gleichwohl bleibende Richtigkeit zu; vgl. Rottmann, Über die repräsentativen u n d u n mittelbar-demokratischen Elemente i n der Verfassungswirklichkeit des modernen deutschen Parteienstaates, Diss. iur. Berlin, 1952 (ms.), S. 43; Hesse, Grundzüge, S. 4, 5 ff.; sowie die v o n Quilisch (S. 153 f., 155 ff.) nicht gesehene Selbstkorrektur bei Smend, Integrationslehre, i n : HdSW, 2. A u f l . 1956, Bd. V, S. 299 ff., 301. — Gegen vorschnelle Erledigung der Integrationslehre bereits Sontheimer, ARSP 46, S. 60 u n d 70; neuerdings Badura, Über Wahlen — Rudolf Smend zum 90. Geburtstag, AöR 97 (1972), S. 1 ff., 7; Roellecke, AöR 97, S. 177. 306 Heller, S. 237. 307 Vgl. Hesse, Grundzüge, S. 5 ff. 308 Häberle, AöR 95 (1970), S. 658 Fußn. 21. 303

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notwendig prägenden pluralistischen Konflikten, die lebendig sind sowohl i n der Kommunikation der Bürger untereinander wie auch i n der Konfrontation der politischen Führung m i t dem Pluralismus aller jener, denen unmittelbare politische M i t w i r k u n g auf der Ebene organisierter Willens- und Entscheidungsbildung verwehrt ist. So verstanden, führt der Gedanke der Integration nicht zu wirklichkeitsfernem „Harmonismus" 3 0 9 , nicht auch zu inhaltlicher Inpflichtnahme freien Handelns i m Sinne vorgegebener materialer Gehalte, welche letztlich die Gefahr des Totalitarismus i n sich bergen würde; der Prozeß demokratischer Meinungs- und Willensbildung bleibt i m Bereich der Vorformung politischen Willens Vorgang eigenverantwortlicher, Konflikte unbeeinflußt von staatlicher Gewalt austragender Kommunikation 3 1 0 . d) Funktionaldemokratische Interpretation des Art. 8 GG und die Problematik des institutionellen Rechtsdenkens Diese positive Seite des A r t . 8 GG, die hier an Stelle der vielfach mißverstandenen Bezeichnung „öffentliche Aufgabe" 3 1 1 als von Verfassungs wegen konstituierte „öffentliche Funktion i m demokratischen Gemeinwesen" umschrieben werden soll 3 1 2 , ist freilich nicht i n Formen institutionellen Rechtsdenkens zu kleiden; insbesondere wäre dies keineswegs notwendige Folge des hier beibehaltenen Integrationsaspekts. Weder das Gesamtverständnis der Freiheit zu kollektiver politischer A k t i v i t ä t noch die Einzelkonkretisierung des Versammlungsgrundrechts hätte Nutzen davon: Zu unterschiedlich sind die Spielarten und der jeweilige philosophische und staatstheoretische Hintergrund institutionelle Gesichtspunkte verwendender oder sich institutionell verstehender 309

So aber Quilisch, S. 157 ff. Z u m Beleg dafür, daß die Integrationslehre u n d deren Fortbildungen nicht b l i n d f ü r pluralistische Konflikte sind, vgl. bereits Smend, Verfassung u n d Verfassungsrecht, S. 157 Fußn. 34 (auch „Querköpfe u n d Phantasten" tragen Recht u n d Staat m i t ) ; besonders deutlich Häberle, AöR 95 (1970), S. 658 m i t Fußn. 21, u n d dersWDStRL 29 (1971), S. 125 f. unter ausdrücklicher Absetzung von eigenen früheren Tendenzen überspitzter Harmonisierung. 311 Diese Bezeichnung, f ü r die Pressefreiheit entwickelt, findet sich insbes. bei Ridder, GR I I , S. 256 u. ö.; Stein, S. 122 ff.; Saladin, Grundrechte i m Wandel, S. 45, 412 f.; Scheuner, W D S t R L 22, S. 29 (ebd. S. 67 freilich relativiert); Bedenken vor allem bei Forsthoff, Der Verfassungsschutz der Zeitungspresse, 1969, S. 34; Schmitt Glaeser, Die Meinungsfreiheit i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, AöR 97 (1972), S. 60 ff. u n d 276 ff., 120 u. ö.; Hans H. Klein, öffentliche u n d private Freiheit — Z u r Auslegung des Grundrechts der Meinungsfreiheit, Der Staat 10 (1971), S. 145 ff., 168; Czajka, passim, etwa S. 172 f. — Gegenüber den zuletzt genannten Autoren ist freilich darauf h i n zuweisen, daß „öffentliche Aufgabe" keineswegs inhaltliche B i n d u n g der Freiheitsausübung bedeuten muß; vgl. schon den treffenden Diskussionsbeitrag von Joseph H. Kaiser, W D S t R L 22 (1965), S. 177 f. 312 I n der Sache ebenso Gastroph, S. 56 (für die Vereinigungsfreiheit). 310

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J u r i s p r u d e n z 3 1 3 , z u s e h r d i f f e r i e r e n die verfassungspolitischen u n d - d o g m a t i s c h e n Ergebnisse, die das i n s t i t u t i o n e l l e A r g u m e n t g e z e i t i g t h a t , u n d insbesondere g e r ä t die I n s t i t u t i o n n u r a l l z u schnell z u m a l l g e m e i n staatstheoretischen, sich n e b e n der V e r f a s s u n g h e r b e w e g e n d e n Topos. Es g e h t i n diesem Z u s a m m e n h a n g n i c h t so sehr u m die C a r l Schmitt'sche, a u ß e r h a l b der P r o b l e m a t i k b ü r g e r l i c h e r F r e i h e i t e n t w i c k e l t e U n t e r scheidung zwischen „ I n s t i t u t s " - u n d „ i n s t i t u t i o n e l l e r G a r a n t i e " 3 1 4 , d e r e n M a n g e l a n w e i t e r f ü h r e n d e r Aussage i m G r u n d r e c h t s b e r e i c h seit l a n g e m d a r g e t a n i s t 3 1 5 u n d sich gerade auch f ü r A r t . 8 G G ü b e r a l l d o r t e r w e i s t , w o dessen Z u o r d n u n g z u diesem B e g r i f f s p a a r v e r s u c h t w i r d 3 1 6 . D i e eigentliche P r o b l e m a t i k h e u t i g e n i n s t i t u t i o n e l l e n Rechtsdenkens l i e g t v i e l m e h r i n d e n sich m a t e r i a l b e g r e i f e n d e n I n s t i t u t i o n s l e h r e n : Sie w e r d e n l e i c h t z u m V e h i k e l verfassungsrechtlicher Gesamtschauen, die n i c h t frei v o n M e t a p h y s i k sind u n d Verfassungsdogmatik der Gefahr u n k o n t r o l l i e r t e r W e r t u n g e n aussetzen. So m ü n d e t das i n s t i t u t i o n e l l e G r u n d r e c h t s d e n k e n b e i P a l a d i n 3 1 7 , das i m B e r e i c h d e r p o l i t i s c h e n F r e i h e i t s r e c h t e e t w a eine W a n d l u n g d e r 313

E t w a : C. Schmitt, E. Kaufmann, M. Hauriou, Häberle, Ridder, Hamel, Saladin, Bundesverfassungsgericht; Schmitt Glaeser, Mißbrauch, S. 83 m i t Fußn. 55, spricht m i t Recht v o n „babylonischer Sprachverwirrung". — Nicht i n diesen Zusammenhang fällt hingegen die Beschreibung der Grundrechte als „ I n s t i t u t i o n " bei Luhmann, Grundrechte als Institution, 1965: Als „ K o m p l e x faktischer Verhaltenserwartungen, die i m Zusammenhang einer sozialen Rolle aktuell werden u n d durchweg auf Konsens rechnen müssen" (S. 12/13), ist die I n s t i t u t i o n hier nicht Bestandteil institutionellen Rechtsdenkens, sondern verbleibt i m Bereich Wirklichkeitswissenschaftlicher Analyse, die prinzipiell als Topos i n die Konkretisierung grundrechtlicher Normbereiche eingehen könnte. Freilich endet Luhmanns Untersuchung i n einer Beschränkung der G r u n d rechte auf deren überkommene A b w e h r f u n k t i o n : Sie dienen „der Erhaltung eines sozialen Differenzierungspotentials" (S. 51 f.) u n d „stabilisieren an k r i t i schen Stellen die erforderliche Distanz des politischen Systems zu jenen gesellschaftlichen Prozessen, welche die genannten Differenzierbarkeitsvoraussetzungen aktualisieren" (S. 96; Hervorhebung v o m Verfasser), während trotz eingehender Auseinandersetzung m i t Smend (S. 44 ff., 88) integrative Aspekte restlos außerhalb der „ I n s t i t u t i o n Grundrechte" verbleiben. Wieweit Luhmanns sich objektiv gebende system theoretische Arbeitsweise gerade insofern durch unbenannte politische Dezision i m vorhinein festgelegt ist, bedürfte näherer — hier nicht zu leistender — Überprüfung. 314

149. 315

Insbes. C. Schmitt, Freiheitsrechte u n d institutionelle Garantien, S. 140 ff.,

Siehe Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 92 ff. So enthält A r t . 8 GG, i n konsequenter Übernahme der C. Schmitt 1 sehen Begriffe u n d deren strikter Gegenüberstellung zur Freiheit, weder eine „ I n s t i t u t s - " noch eine „institutionelle Garantie" bei Herzog, A r t . 8 Rn. 7; v. Münch, A r t . 8 Rn. 12; Maunz, Staatsrecht, S. 102 f.; ebenso ohne dogmatischen Sinn i n derselben Terminologie bejahend Wolff, Verwaltungsrecht I, 8. A u f l . 1970, S. 204 (Versammlung als „ I n s t i t u t " , „verfassungsmäßig garantierte Rechtseinrichtung"); w o h l auch Brinkmann, Grundrechtskommentar zum Grundgesetz, 1967, A r t . 8, S. 6 f. („Einrichtung"); Leisner, Sp. 2372. 317 Grundrechte i m Wandel, S. 92 ff., 292 ff., 296. 316

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Pressefreiheit vom Freiheits- zum (!) „Sozialrecht" 3 1 8 begründen soll, i n den „Versuch einer christologischen Grundrechtstheorie" 319 . Noch unmittelbarer formt theologisches, m i t vernunftrechtlichen und wertphilosophischen Elementen durchsetztes Vorverständnis die grundrechtsdogmatischen Aussagen Ramels: Hier sind die Grundrechte als „Institution e n " 3 2 0 „geprägt von den geistigen Mächten der Gerechtigkeit" 3 2 1 und jeder menschlichen Gemeinschaft vorgegeben 322 , entsprechend Hamels allgemeinem Verständnis der Freiheit als „dem Menschen geschenkte[r] Fähigkeit (Vernunft), sein Verhalten bewußt nach übersinnlichen Werten (noumena), insbesondere nach den sittlichen Forderungen des Guten, Gerechten und der Liebe zu steuern" 3 2 3 . Ihrer metajuristisch postulierten Vorgegebenheit hat sich die positive Verfassungsordnung einzufügen, deren Sachgehalte von jenen „übersinnlichen Werten" verdrängt werden: Freiheit ist hier nicht mehr die i m vorliegenden Zusammenhang gemeinte pluralistische Freiheit zum gemeinen Besten, sondern Freiheit zur Wertverwirklichung, die umschlägt zur Inpflichtnahme i m Dienste der zugrundegelegten Metaphysik und i n letzter Konsequenz i n einem totalitären Freiheits Verständnis endet; die von Hamel aus der institutionellen Grundrechtssicht gezogene, auch i n der Sache unhaltbare grundrechtsdogmatische Folgerung, es gebe keine „negativen" Grundrechte 3 2 4 — keine Freiheit, sich nicht zu versammeln —, belegt dies zur Genüge 326 . I m Grundsätzlichen gelten diese Bedenken ebenso für das institutionelle Grundrechtsdenken bei Haberle 326. Pauschal, möglicherweise auch i n Polemik gegen die rigorose Trennung von Institut und als grundsätzlich unbegrenzt postulierter Freiheit bei Carl Schmitt, w i r d die Freiheit zum Institut erhoben: „Die individuelle Freiheit findet die Freiheit als Institut v o r " 3 2 7 — „Institut" hier unter Aufhebung der Schmitt'schen begrifflichen Unterscheidung sowie gleichzeitiger neuer Sinnerfüllung synonym m i t „Institution" als „relativ stabiler wie relativ dynamischer Gestalt i n der Zeit", als „Ineinander" und „Wechselbezüglichkeit von 318

Ebd., S. 415 f., i m sachlichen Ergebnis w i e Ridder, GR I I , S. 250 ff. Ebd., S. 462. 320 Hamel, Staatsrecht I, S. 48, 79,95. 321 Ebd., S. 48. 322 Ebd., S. 79. 323 Ebd., S. 40. 324 Ebd., S. 95. 325 Z u r Notwendigkeit negativer Freiheit vgl. Hesse, Grundzüge, S. 121, S. 167 (für die Vereinigungsfreiheit), sowie Herzog, A r t . 8 Rn. 34 (für die V e r sammlungsfreiheit). 328 Insbes.: Wesensgehaltgarantie, passim, vgl. etwa S. 70 ff., 73 ff., 99 f.; 104; 109 f.; ders., Allgemeine Staatslehre, Verfassungslehre oder Staatsrechtslehre? ZfP 12 (1965), S. 381 ff., 390 ff., insbes. 393. 327 Wesensgehaltgarantie, S. 99; Hervorhebung i m Original. 319

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objektiven und personalen Momenten" 3 2 8 . Die Einzelgrundrechte, als „institutions-choses" 329 der so umschriebenen Freiheit zur Selbstentfaltung vereinfachend und sachliche Differenzierungen niederreißend zugeschlagen 330 , werden i n diesem System zu Elementen eines auf totale Einheit hingewendeten Institutionengeflechts, das die Verfassung zum Rahmen eines „großen Ineinanders" 3 3 1 stilisiert. Die weiteren spezifisch grundrechtsdogmatischen Konsequenzen, die dieser Ansatz ursprünglich zeitigte, sind zwar jüngst 3 3 2 von Häberle selbst zum Teil korrigiert worden, lassen aber den Ausgangspunkt unberührt u n d öffnen nach wie vor den Blick auf die Gefahren, die unvermittelte verfassungsdogmatische Umsetzung eines solchen Institutionendenkens m i t sich bringt; hier: harmonisierende Ineinssetzung von grundrechtlicher Freiheit und Bindung, grundrechtlichem Sachgehalt und Beschränkung 333 und damit Eliminierung der vielfachen potentiellen Konflikte zwischen Grundrechtsausübung und anderen, insbesondere öffentlichen Belangen 3 3 4 . Voraufgegangenen Autoritäten (insbesondere Maurice Hauriou) entlehntes, der positiv geltenden Verfassung selbst nicht zu entnehmendes und daher letztlich ebenso wie bei Saladin und Hamel vorrechtliches Institutionendenken i n Verbindung m i t idealtypisch gedachter Harmonie t r i t t hier an die Stelle verfassungsrechtlich konkret aufgegebener Herstellung realmöglicher politischer und rechtlicher Einheit, deren vielfältige, je nach dem anstehenden Sachproblem differierende Ausprägungen i n den Hintergrund geraten. Die inzwischen erfolgte Modifizierung dieser Ergebnisse durch Häberle, i n der Sache durchaus zutreffend, verdeutlicht noch, daß derartiges institutionelles Rechtsdenken jedes Ergebnis zuläßt, soweit es nur m i t der „Institution" i m jeweils gemeinten Sinn zusammenstimmt, und so die stabilisierenden und rationalisierenden Momente gerade der Verfassung verfehlen muß. Das Gemeinsame dieser hier beispielhaft benannten Theorien besteht darin, daß sie das Institutionsargument, i m Verfassungstext selbst i n solcher Allgemeinheit nicht angelegt, zur eigenständigen Stufe i m Vor328

Siehe ZfP 12, S. 393. 329 v g l Maurice Hauriou, L a Théorie de l ' I n s t i t u t i o n et de la Fondation, Essai de Vitalisme social (1925), deutsche Übersetzung i n : Die Theorie der Institution, hrsg. v. Schnur, 1965, S. 27 ff., 35. 330 Ineinssetzung v o n Freiheit u n d Grundrechten bes. deutlich i n : Wesensgehaltgarantie, S. 99 f. 331 So die trotz ihrer Polemik treffende Umschreibung bei Lerche, D Ö V 1965, S. 212. 332 j m V o r w o r t zur 2. Auflage der i n A n m . 223 zitierten Untersuchung (1972, S. V I ) , unter gleichzeitiger Bekräftigung des institutionellen Ansatzes (ebd., S.V). 333 Wesensgehaltgarantie, S. 32 ff., 56. 334 I n diesem P u n k t zutreffende K r i t i k bei Majewski, S. 50 m i t Fußn. 164; Quilisch, S. 159.

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gang der Normkonkretisierung verselbständigen u n d über seine außerrechtlich vorgeformten Gehalte Ergebnisse als verfassungsrechtlich gefordert auszugeben vermögen, die sich weit von den i m Grundgesetz positiv normierten Inhalten entfernen, während zahlreiche der unzweifelhaft wesentlichen Einzelaussagen, zu deren Gewinnung man sich des institutionellen Aspekt bedienen zu müssen glaubt — etwa der Forderung an den Staat, den Grundrechten W i r k k r a f t zu verleihen 3 3 5 oder, konkret für A r t . 8 GG, Versammlungen vor Störungen durch Dritte zu schützen 336 — auch ohne diese Zwischenstufe zu erzielen sind. Die unbestreitbaren Verdienste der institutionellen Grundrechtslehren, die i n wesentlichen Fragen zu einem besseren Verständnis grundrechtlicher Freiheit beigetragen haben, vermögen die Nachteile ihrer Anwendung i n der hier dargestellten Form nicht aufzuwiegen: Ihre Allgemeinheit, welche die konkreten Sachprobleme überlagert, läßt sie nur zu leicht zur Zauberformel werden, die den Interpreten exakter problemorientierter Arbeit enthebt 3 3 7 ; ihre weithin meta juristische Determinierung macht die Institution zudem zum potentiellen Vehikel verfassungsrechtlich unkontrollierbaren Einflusses beliebiger Ideologien 3 3 8 u n d leistet dadurch zugleich polemischen Gegenpositionen Vorschub, die zu der geforderten Diskussion der Sachaussagen nicht mehr vordringen 3 3 9 . A u f institutionelle Kategorien ist daher i m Zusammenhang der Freiheitsrechte zu verzichten 3 4 0 ; zugleich sind auch verbale Reminiszenzen an das Institutionelle zu vermeiden. Jene den Grundrechten innewohnenden Elemente objektiver Ordnung, die zuweilen als „institutionell" bezeichnet werden, ohne daß dem institutionelles Grundrechtsdenken i m hier gemeinten Sinne zugrunde läge 3 4 1 , sind sachgerecht allein aus dem Grundgesetz zu 335

Saladin, Grundrechte i m Wandel, S. 298. Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 118 f.; vgl. auch Werbke, Das Dilemma der Anmeldepflicht i m Versammlungsgesetz, N J W 1970, S. 1 ff., 8, der die „institutionelle Ausdeutung" des Versammlungsgrundrechts benötigt, u m das Problem Demonstration — Gegendemonstration zu lösen. 337 So auch Schnur, i n : Die Theorie der I n s t i t u t i o n (siehe oben A n m . 329), Einführung, S. 24. 338 Insoweit zutreffend Rüthers, Institutionelles Rechtsdenken i m Wandel der Verfassungsepochen, 1970, S. 63. 339 Als Beispiel vgl. Rüthers, S. 46 ff. 340 Ebenso F. Müller, Methodik, S. 7 8 1 ; Majewski, S. 7 7 1 — Eine andere, v o m „institutionellen Rechtsdenken" zu trennende u n d hier nicht zu beantwortende Frage ist, w i e w e i t m a n z. B. Ehe u n d Familie (Art. 6 GG), Eigentum (Art. 14), kommunale Selbstverwaltung (Art. 28) oder Beamtentum (Art. 33) als „ I n s t i t u t e " oder „ I n s t i t u t i o n e n " zu bezeichnen hat. 341 Vgl. F. Müller, Methodik, S. 31 (zur Pressefreiheit); Scheuner, W D S t R L 22, S. 331, 58, 62ff., 69 („institutionelle Momente der Pressefreiheit"); ders., D Ö V 1971, S. 508; Hesse, Grundzüge, S. 116 m i t Fußn. 4; BVerfGE 10, S. 118, 121; 20, S. 162, 174 ff. (beide betr. Presse); speziell f ü r A r t . 8 GG: Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 21; Quilisch, S. 175. — Hierher u n d nicht zum eigentlichen institutionellen Rechtsdenken zählt v o m Ausgangspunkt her w o h l auch 336

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gewinnen; für die Versammlungsfreiheit: aus der Struktur der von A r t . 20 Abs. 1/2 GG und den politisch aktivierbaren Grundrechten geformten demokratischen Ordnung, aus der grundlegenden und zugleich spezifischen Funktion des Versammlungsgrundrechts i m Prozeß freier demokratischer Meinungs- und Willensbildung sowie aus der i n A r t . 1 Abs. 3 GG festgelegten umfassenden Geltung der Grundrechte. Nur i n diesen positivrechtlich abgesicherten Kategorien läßt sich die normative Optimierung der Funktion der Versammlungsfreiheit legitim v e r w i r k lichen. Dieser Aufgabe freilich werden noch weniger als das Institutionendenken jene Autoren gerecht, die i n berechtigter Abwehr des institutionellen Aspekts zugleich die Elemente der Grundlegung demokratischen Gemeinwesens durch die politischen Grundrechte normativ minimieren. So w i r d zwar der Versammlungsfreiheit i n der Herzog'schen Kommentierung des A r t . 8 GG unter Bezugnahme auf A r t . 20 GG ihre Eigenschaft als „demokratisches Grundrecht" zugestanden 342 , diese Funktionalität jedoch unter einliniger Ausrichtung am „individualrechtlichen Bezug" des A r t . 8 GG sowie dessen unmittelbarer inhaltlicher Projizierung auf das Bekenntnis zur Menschenwürde i n A r t . 1 Abs. 1 GG sogleich praktisch wieder eingeebnet 343 : Herzog konzediert dem Versammlungsgrundrecht i m Bereich politischer Meinungs- und Willensbildung allenfalls eine — als solche i m rein tatsächlichen Bereich ohnedies selbstverständliche — „soziologische Breitenwirkung" 3 4 4 faktischer Natur, die jedoch i n der Sache nicht nur den m i t Recht bekämpften institutionellen Aspekt verdrängt, sondern zugleich den Weg zu einer normativen Umsetzung der elementaren Bedeutung des Versammlungswesens i m Prozeß freier kollektiver Kommunikation i m demokratischen Gemeinwesen versperrt; freie Meinungsbildung bleibt bloße, auf die politische Wirklichkeit beschränkte Voraussetzung demokratischer Ordnung, ohne an deren Normativität selbst teilzuhaben 3 4 5 . Die unmittelbare dogmatische Konsequenz bei Herzog, auf die noch i m einzelnen zurückzukommen sein wird, liegt darin, daß die Versammlungsfreiheit, ungeachtet ihrer Geschichte und der politischen Wirklichkeit des Versammlungswesens, Ridder, GR I I , S. 250 ff., bei dem der institutionelle Aspekt als Bestandteil funktionaldemokratischer Interpretation erscheint, deren Uberstrapazierung freilich für die Pressefreiheit zu bedenklichen Ergebnissen f ü h r t ; hierzu sowie zum Einfluß Ridders auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts i n der Sache zutreffend Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 82 ff., 97 ff. 342 Herzog, A r t . 8 Rn. 2. 343 Ebd., Rn. 3 ff. 344 Ebd., Rn. 7 ff. 345 Bemerkenswert sind demgegenüber freilich Herzogs andernorts entwickelten Ansätze einer politischen Funktionalisierung des Versammlungsrechts (in: Anhörung, S. 158).

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zum Grundrecht des Allgemein-Menschlichen w i r d 3 4 6 , bis h i n zur Geburtstagsparty. Die hier noch stark naturrechtlich geprägte Erweiterung der Versammlungsfreiheit vom Meinungsmäßig-Politischen ins Allgemein-Beliebige hinein berührt sich i n der Sache eng m i t einer neuerdings häufig den Kampf gegen das Institutionelle bestimmenden Problematik: der Frage, ob funktionaldemokratische Grundrechtsinterpretation zu einer „Privilegierung des Politischen" und gleichzeitiger „Disqualifizierung des Privaten" 3 4 7 führen müsse. Der eigentliche Grund dieser Zuspitzung mag zwar i n der Ridder'sehen Unterscheidung zwischen privater und institutionell verstandener öffentlicher Meinungsfreiheit 3 4 8 liegen, die für die Pressefreiheit als wesentliches Element dieser öffentlichen Meinungsfreiheit zu dem i n der Tat fragwürdigen Ergebnis ihrer totalen Unterstellung unter den i n A r t . 21 Abs. 2 GG ausgedrückten, vorgeblich den gesamten öffentlichen Meinungsprozeß i m modernen Parteienstaat prägenden Rechtsgedanken f ü h r t 3 4 9 und i n die Gefahr gerät, die für ein funktionierendes freies Pressewesen unabdingbaren individualrechtlichen Momente zugunsten des Postulats der Pressefreiheit als „Sozialrechts" zu eliminieren 3 5 0 . Gleichwohl ist jene Fragestellung mehr als das Aufrichten einer polemischen Gegenposition, mehr auch als bloße A b wehr des Institutionellen. Sie führt jedenfalls bei Hans H. Klein, der ausdrücklich die Versammlungsfreiheit i n seine Argumentation einbezieht 3 5 1 , zurück zu jener i m Spätkonstitutionalismus angelegten, insbesondere von Forsthoff bis heute vehement vertretenen 3 5 2 inhaltlichen Minimalisierung grundrechtlicher Freiheit zur bloßen Ausgrenzung, Freiheit vom Staat: „Die einzige Freiheit, die diesen Namen verdient, ist, so schreibt J. St. Mill i n seinem Essay ,On Liberty', diejenige, die es uns gestattet, unser eigenes Wohl auf unsere eigene Weise zu erstreben, solange die berechtigten Interessen Dritter dadurch keinen Schaden nehmen. Dies ist i n der Tat die exakte Definition der Freiheit, die die rechtsstaatliche Verfassung meint 3 5 3 ." Solch pauschaler Rekurs auf einen i n 346

Herzog, A r t . 8 Rn. 4 f., 43; vgl. auch v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 24 f.; Vogel, S. 21; P. Schneider, S. 256. 347 So insbes. Hans H. Klein, Der Staat 10, S. 163; ders., Die Grundrechte i m demokratischen Staat, S. 45; Forsthoff, Der Verfassungsschutz der Zeitungspresse, S. 23 ff.; vgl. auch, wenngleich insgesamt differenzierter, Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 294 u. ö. 348 Ridder, GR I I , S. 250 ff.; übernommen bei Stein, S. 116 ff. u n d 119 ff. 349 Ridder, GR I I , S. 257 ff., 270 ff. 350 I n diese bedenkliche Richtung, offenbar i m Anschluß an Ridder: Saladin, Grundrechte i m Wandel, S. 415 f. 351 Der Staat 10, S. 163 f. 352 V V D S t R L 12, S. 18 ff.; Der Staat der Industrie-Gesellschaft, S. 152 ff. 353 Hans H. Klein, Der Staat 10, S. 164; i n der Sache ebenso ders., Die G r u n d rechte i m demokratischen Staat, passim; siehe näher oben A n m . 276.

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ganz anderem geistesgeschichtlichem Kontext stehenden Freiheitsbegriff verfehlt die hier und jetzt anstehende Aufgabe konkreter Bestimmung grundrechtlicher Freiheitsgehalte ebenso wie der unterschiedslos an alle Versuche funktionaldemokratischer Grundrechtsinterpretation gerichtete diffamierende Vorhalt, es werden zwischen richtigem und falschem, wertvollem oder weniger wertvollem 3 5 4 , demokratisch nützlichem und unnützem 3 5 5 Freiheitsgebrauch unterschieden: Genau darum geht es nicht und kann es i n einem pluralistischen Gemeinwesen nicht gehen. Alleinige Aufgabe ist die normative Optimierung der i m Grundgesetz garantierten, je eigenständigen Einzelfreiheiten. Hier aber vermag die Berufung auf historische, als unwandelbar behauptete staatstheoretische Größen nicht die Anstrengung exakter Normbereichsanalyse zu ersetzen, i n welche die spezifische Geschichtlichkeit des jeweils anstehenden Grundrechts, seine politische u n d rechtliche Wirklichkeit sowie die freiheitsstiftenden u n d Gemeinschaftsleben begründenden Elemente der Verfassung einzugehen haben. Das hier vorgeschlagene Vorgehen kann unterschiedliche Ergebnisse zeitigen, je nachdem, ob es i m Einzelfall u m die Bestimmung abgrenzbarer Freiheitsräume (Beispiel: Wohnung) oder u m die Reichweite von Befugnissen zum Aktivsein insbesondere i m geistig-politischen Bereich geht, und selbst innerhalb der wesentlich politisches Handeln gewährleistenden Freiheiten liegen weitergehende Differenzierungen nicht fern: So w i r d für den Aspekt sachlicher und an der Verfassung legitimierbarer Zweckbegrenzung i m Rahmen der Individualmeinungsäußerungsfreiheit aufgrund ihrer besonderen Nähe zur Verwirklichung menschlicher Persönlichkeit möglicherweise anderes gelten als etwa i m Rahmen der Pressefreiheit. Eine an der Verfassung ausgerichtete, dem Versammlungsgrundrecht i n seinem sachlichen Kernbereich gerecht werdende Konkretisierung des A r t . 8 GG, die dessen politischem Gehalt optimale W i r k k r a f t zu verschaffen sucht, indem sie den Tatbestand i n einer Weise begrenzt, die das sachlich Wesentliche hervortreten läßt, „privilegiert" jedenfalls, entgegen Hans H. K l e i n 3 5 6 , so lange nichts, als sie das Politische ohne Rücksicht auf den jeweiligen meinungsmäßigen Inhalt der kollektiven Betätigung i n den Normbereich des A r t . 8 GG einbringt und Kriterien entwickelt, welche die Chance politischer Grundrechtsausübung jeden Inhalts i n vollem U m fang bestehen lassen. Mehr noch: Freiheit i n einem demokratischen Gemeinwesen ist erst dann eigentlich gesichert, wenn umfassende Freiheit zu politischer K o m munikation besteht. Solange der einzelne seine politische Meinung frei aus der pluralistischen Vielfalt der Informationsmedien auswählend 854

355 358

Der Staat 10, S. 164.

Vgl. Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 66,83 f. Der Staat 10, S. 163; Die Grundrechte i m demokratischen Staat, S. 45.

6 Schwäble

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

bilden und ohne inhaltliches Inpflichtgenommensein äußern kann, Pressefreiheit herrscht und freies Versammlungs- und Vereinswesen gerade zu politischen Zwecken möglich ist, all das somit, was gegen beschränkende Ubergriffe von Seiten, der politischen Führung am anfälligsten zu sein pflegt, so lange gibt es auch keine Gefahr für die private, persönliche Freiheit. Primär ist nicht Freiheit zur Beliebigkeit; vielmehr bedingen sich privates Freisein und politische Freiheiten gegenseitig. Auch von diesem Aspekt her verkennt somit der V o r w u r f einer „Privilegierung" des Politischen das eigentliche Anliegen von Freiheitsgewährleistung i m demokratischen Staat. e) Auswirkungen funktionaldemokratischer Interpretation der Versammlungsfreiheit Die hier beschriebene, i m Grundgesetz positiv verankerte Funktion des Versammlungsgrundrechts, durch Gewährleistung von Freiheit zu spontaner, aktueller und unmittelbar-zwischenmenschlicher Kommunikation i n spezifischer Weise den freien Prozeß öffentlicher politischer Meinungs- u n d Willensbildung, öffentliche Kontrolle des staatlichen Geschehens sowie ständige Wechselbeziehung zwischen politischer Führung und Basis ermöglichen zu helfen und dadurch u m des Menschen w i l l e n material erfüllte demokratische Ordnung mitzugestalten, hat Grundlage jeder weiteren dogmatischen Aussage i m Bereich des A r t . 8 GG zu sein. Z u m einen widerlegt sie endgültig die zuweilen anzutreffende abwehrende Formel, der Staat sei nur zur „Duldung" eines freien Versammlungswesens verpflichtet 3 5 7 . Zwar mag i n der Tat das pauschale Postulat einer Förderungspflicht des Staates bereits angesichts ihrer offenbaren justiziellen Unpraktikabilität fraglich sein, wenngleich auch hier nicht zu verkennen ist, daß etwa bei der Bereitstellung von Versammlungsräumen durch die öffentliche Hand deren Bindung an A r t . 3 GG vom spezifischen Gehalt des Versammlungsgrundrechts inhaltlich mitbestimmt w i r d 3 5 8 . Unzweifelhaft können sich jedoch unmittelbar aus A r t . 8 GG handfeste Schutzpflichten des Staates ergeben 359 , die insbe357 So aber Merten, Demonstration unter dem Gesetz, i n : Das Recht auf freie Demonstration, Analysen — Darstellungen — Meinungen, Schriften der B u n deszentrale f ü r politische Bildung, 1969, S. 55 ff., 56; i n der Sache ebenso Herzog, A r t . 8 Rn. 8 f. 358 E i n strikter Anspruch darauf, daß Räumlichkeiten zur Verfügung gestellt werden, scheidet somit ohnehin aus, ebenso selbstredend ein Anspruch auf Schaffung von Versammlungsräumen. 359 A l l g . vgl. J. P. Müller, S. 141; für die Pressefreiheit Scheuner, W D S t R L 22, S. 58; für A r t . 8 GG unter Benennung als „positive Seite" des status negativus Ress, S. X V .

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sondere dann praktisch werden, wenn rechtmäßig stattfindende Versammlungen von Dritten gewaltsam verhindert oder gesprengt werden sollen 3 6 0 . Insbesondere hat sich die funktionaldemokratische Interpretation des A r t . 8 GG jedoch auf dessen Einzelkonkretisierung auszuwirken; zunächst i n der Bestimmung des als grundsätzlich frei garantierten Normbereichs, für dessen sachliche Begrenztheit auf Spezifisches bereits die Tatsache spricht, daß auch die demokratische Funktion des Versammlungsgrundrechts spezifischer A r t ist und sich nur partiell m i t den Funktionen anderer Grundfreiheiten berührt: Seine Dogmatik hat sachgerechte Kriterien zu entwickeln, welche den Elementen des Kollektiven, der Spontaneität, des Aktuellen und insbesondere des Politischen optimale Geltung verleiht und die Konfliktsituation einschließlich ihrer potentiellen Gefahr als Bestandteil der Versammlungsfreiheit anerkennt, gleichzeitig jedoch auch die sachlichen Grenzen des Freiheitsbereichs zu bestimmen vermag, die sich aus der i m Grundgesetz angelegten Eigenart demokratischer Willensbildung sowie aus der Eigenschaft demokratischer Freiheit als Freiheit i n einer demokratisch legitimierten rechtlichen Ordnung ergeben 361 . I n gleicher Weise w i r k t die Funktion der Versammlungsfreiheit i n den Bereich der Grundrechtseinschränkung hinüber: Sie bestimmt maßgeblich die Interpretation des einfachen grundrechtsbeschränkenden Rechts; insbesondere werden die polizeirechtlichen Kategorien der „öffentlichen Ordnung und Sicherheit", die von der Spezialregelung des Versammlungsgesetzes für das Versammlungswesen ausdrücklich rezipiert sind (§15 Abs. 1 VersG), grundlegend dadurch vorgeformt, daß der i n A r t . 8 GG kraft positiven Verfassungsrechts normativ angesiedelte Konflikt Moment der durch die Grundrechte mitkonstituierten „öffentlichen Gemeinwohlordnung" 3 6 2 ist: Pluralistischer Meinungskonflikt sowie die hierin zugleich angelegte abstrakte Gefahr eines Umschlags i n normbereichsüberschreitenden Gewaltkonflikt sind daher Bestandteil auch der öffentlichen Ordnung i m polizeirechtlichen Sinne und als solche kein ausreichender Anlaß für Verbote oder Auflagen. Die Erkenntnis der Funktion des Versammlungsgrundrechts i n ihrer Normativität trägt somit wesentlich bei zur Ablösung der herkömmlichen Vorstellung

360 Unter eher polizeirechtlichen Aspekten w u r d e diese Schutzpflicht bereits i n der Weimarer Zeit gesehen: vgl. Brecht, S. 283 u n d 319 f.; Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung v o m 11. August 1919, 3. Aufl. 1928, S. 420. 361 Vgl. insoweit treffend Kriele, Das demokratische Prinzip i m Grundgesetz, V V D S t R L 29 (1971), S. 49 ff. u n d Lts. 2. 362 Begriff bei Häberle, AöR 95, S. 86 ff. u n d 260 ff., z. B. S. 89,293.

6*

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1. Teil, A . Versammlungsfreiheit als politisches Grundrecht

„Schranke contra Freiheit" durch ein ergänzendes Zusammenwirken von Normbereichs- und Schrankenanalyse und gewährleistet dadurch die optimale Bestimmung real und rechtlich möglicher grundrechtlicher Freiheit i m ganzen.

B. Die Normbereichselemente des Art. 8 Abs. 1GG im einzelnen I. Die soziale Erscheinung „Versammlung 4' als Ausgangspunkt Die Normbereichsdogmatik der Versammlungsfreiheit hat, insoweit i m Einklang m i t der fast einhelligen Literatur und Rechtsprechung, die „Versammlung" i m hier entwickelten soziologischen, auch dem Sprachgebrauch zugrundeliegenden 363 Sinne zum Ausgangspunkt: Versammlung als Zusammenkunft einer Mehrzahl von Personen an demselben Ort zu gemeinsamem Zweck. Die dogmatische Leistungsfähigkeit dieser technischen, die vom Normtext des A r t . 8 Abs. 1 GG gestellten Mindestanforderungen erfüllenden Umschreibung ist freilich eng begrenzt: Sie vermag allein soziologisch offensichtlich nicht Gemeintes von der weiteren Betrachtung auszuschließen — auf der Ebene der „physischen" Grundbedingungen einer Versammlung durch die dogmatisch nicht weiter interessierenden Merkmale der „Mehrzahl" 3 6 4 und des „örtlichen Vereintseins", auf der Ebene der psychologischen Voraussetzungen durch das Merkmal des „gemeinsamen Zwecks", der i n diesem Zusammenhang ohne» Rücksicht auf seinen jeweiligen Inhalt das M i n i m u m psychischen Aneinander-Gebundenseins umschreibt, das Versammlungen von bloßen „Ansammlungen" unterscheidet, d. h. jenen Anhäufungen von Menschen, denen die spezifische, sich i m Bewußtsein und der inneren Bejahung des Beisammenseins verwirklichende und eine „Versammlung" erst eigentlich hervorbringende Verbindung zueinander abgeht 3 6 5 (neugierige Zuschauer nach einem Verkehrsunfall, ebenso Menschenansammlungen auf Märkten 3 6 6 , Volksfeste 367 und regelmäßig auch das Theater- oder Konzertpublikum 8 6 8 ). 883

Siehe oben A n m . 171. Vgl. zu dem w e n i g ergiebigen Streit u m dieses Begriffsmerkmal die Nachweise bei Herzog, A r t . 8 Rn. 40, u n d Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 16. — A b w e g i g ist jedenfalls die von Ott (ebd.) vertretene Möglichkeit der Unterstellung von Einmannversammlungen unter A r t . 8 GG. 365 Z u diesen M e r k m a l e n i n der Sache zutreffend Herzog, A r t . 8 Rn. 41, der hier freilich (vgl. Rn. 42 f.) nicht v o n einem gemeinsamen „Zweck" sprechen w i l l . Z u der h i e r i n sich ausdrückenden, grundsätzlich abweichenden Herzog' sehen Sicht des A r t . 8 GG vgl. den nächsten Abschnitt. 368 So bereits die i n der Weimarer Zeit h. M . : Loening, S. 555; PoetzschHeffter, S. 424. 387 Vgl. etwa Stümper, DÖV1960, S. 117. 388 Ebenso schon Poetzsch-Heffter, S. 424; heute etwa Stümper, D Ö V 1960, S. 117; Stein, S. 136 f. — A . A . Herzog, A r t . 8 Rn. 43, der das M e r k m a l des 364

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 G G

Über diese grobe Trennung von Kollektivem und Nicht-Kollektivem hinaus besagt die technisch-soziologische Beschreibung der Versammlung hingegen nichts Näheres: Die weitergehenden Fragen nach den spezifisch geschützten Versammlungszwecken sowie nach der Reichweite von Inhalt und Formen kollektiver Kommunikation i n Versammlungen läßt sie offen. Ihre Beantwortung ist nur i m Wege normbereichsdogmatischer Umsetzung der hier dargestellten Geschichte, verfassungsrechtlichen Stellung und Funktion der Versammlungsfreiheit zu leisten. I I . Der Zweck der geschützten Versammlungen: Teilnahme am Prozeß freier Meinungsbildung 1. Die Frage nach dem Versammlungszweck (Überblick)

Erster wesentlicher Prüfstein einer dogmatischen Effektivierung der von Verfassungs wegen gewährleisteten Funktionen des Versammlungsgrundrechts ist die Frage nach dem, was i n einer Versammlung zu geschehen habe, damit sie des spezifischen Schutzgehalts des A r t . 8 GG teilhaftig werden kann. Denn Funktion des Versammlungsgrundrechts sowie politische und rechtliche Wirklichkeit des Versammlungswesens legen eine Begrenzung der von A r t . 8 GG geschützten Versammlungszwecke i n der Weise nahe, daß das Politische bereits tatbestandlich ihren K e r n bildet, und i n der Tat w i r d i n der Literatur weithin und zum Teil auch i n der Rechtsprechung die Auffassung vertreten, A r t . 8 GG erfasse nur Versammlungen, die der Meinungs- und Willensbildung dienen 3 6 9 . Teils findet sich eine noch weitergehende Verengung des Schutzbereichs durch das Erfordernis einer Befassung m i t „öffentlichen Angelegenheit e n " 3 7 0 , insoweit freilich eine Interpretationsweise, die nicht durchweg von funktionaldemokratischen Aspekten geprägt scheint, sondern auch auf jene älteren Gesetze versammlungspolizeirechtlicher Provenienz zurückweist, die für die als besonders gefährlich oder gar unzuträglich er„Zwecks" grundsätzlich ablehnt; vgl. dazu bereits oben A n m . 365 sowie den folgenden Abschnitt. 369 Insbes. Hesse, Grundzüge, S. 164; Stein, S. 136 f.; Frowein, N J W 1969, S. 10811; Guradze, ZRP 1969, S. 6; Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 8 Rn. 3; ebenso für das Versammlungsrecht i n der Schweiz Bosshart, S. 53. — I n ähnlicher Weise wurde bereits i n der L i t e r a t u r zu A r t . 123 W R V auf den Erörterungs- oder Kundgebungszweck abgestellt; vgl. Poetzsch-Heffter, S. 424; Anschütz, S. 566. 370 Füßlein, GR I I , S. 443; v. Mangoldt / Klein, S. 304; Dietel, Demonstrationsfreiheit i m K o n f l i k t zwischen Radikalität u n d Legitimität, i n : Demonstrationen — A u f r u h r oder Element der Demokratie? 1969, S. 29 ff., 35; Potrykus, A n m . 4 a; Janknecht, G A 1969, S. 33; Samper, Demonstrations- u n d Versammlungsrecht — E i n Leitfaden, 1968, S. 16; B V e r w G DVB1. 1969, S. 587 f. — Eine Begrenzung auf „öffentliche Angelegenheiten" unter ausdrücklicher Einbeziehung auch nichtpolitischer Zwecke findet sich bei Leisner, Sp. 2372.

I I . Teilnahme am Prozeß freier Meinungsbildung

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achteten politischen Versammlungen weitergehende Beschränkungen statuieren zu müssen glaubten 3 7 1 . Demgegenüber hat sich gerade i n jüngerer Zeit eine vornehmlich von Herzog vertretene literarische Gegenposition herausgebildet, die ohne Rücksicht auf die Zwecksetzung i m Einzelfall grundsätzlich jegliches zwischenmenschliche Zusammenkommen durch A r t . 8 GG geschützt wissen w i l l 3 7 2 ; dogmatische Folge ist, daß kirchliche Prozessionen, Gottesdienste 373 , kollektive Kunstausübung wie etwa die Aufführung eines Chorwerks ebenso zu „Versammlungen" i m Sinne des A r t . 8 GG werden wie rein unterhaltende Veranstaltungen 3 7 4 , die von der Konzertoder Theateraufführung bis h i n zum Treffen von Kegelbrüdern und der bereits erwähnten Geburtstagsparty alle „Zusammenkünfte" i m soziologischen Sinne umfassen. Bei vordergründiger Betrachtung ließe sich bereits angesichts dieses Ergebnisses fragen, ob nicht schon empirische Beobachtung der bisherigen rechtlichen und politischen Wirklichkeit des Versammlungswesens, die keine der zuletzt genannten Erscheinungen je unter dem Gesichtspunkt des A r t . 8 GG praktisch werden ließ, dessen Ausdehnung auf das Allgemein-Menschliche zumindest als bloßes Theorem ohne rechtspraktischen Bezug disqualifiziert 3 7 5 oder ob nicht gar diese Lehre schon durch die hier gemachten Aussagen zur demokratischen Funktion der Versammlungsfreiheit unmißverständlich falsifiziert wird. Aber so einfach ist es nicht: Abgesehen davon, daß bereits das Freiheitsverständnis, das dieser Ausdehnung des Art. 8 GG ins Persönliche zugrundeliegt, und die sich hieraus ergebende grundsätzliche Sicht des Versammlungsgrundrechts sowie die tatbestands- und schrankendogmatischen Konsequenzen eine Auseinandersetzung m i t dieser Lehre erfordern, w i r d sie zuweilen durchaus vom politischen Argument mitgetragen. So erstreckt Peter Schneider, der die demokratisches Leben konstituierende Funktion des Versammlungsgrundrechts m i t aller Deutlichkeit hervorhebt 3 7 6 , dessen 371 Siehe § 1 Preuß. VereinsG, GS. 1850, S. 277 („Versammlungen, i n welchen öffentliche Angelegenheiten erörtert oder berathen werden sollen"; H e r v o r hebung v o m Verfasser); auch § 10 des R V G von 1908. 372 I n erster L i n i e Herzog, A r t . 8, Rn. 4 ff., 42 f. (freilich nicht ohne weiteres m i t seinen bereits genannten Darlegungen i m Anhörungsverfahren zum 3. StRRG harmonierend); vgl. w e i t e r h i n Vogel, S. 21; Hans H. Klein, Der Staat 10, S. 164; v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 24; Schramm, Staatsrecht, Bd. I I : Grundrechte u n d ihre verfassungsmäßige Absicherung, 1971, S. 107; P. Schneider, S. 254, 256. 373 Vgl. Herzog, A r t . 8 Rn. 30. 374 Ebd., Rn. 43. 375 Die Rechtsprechung ist denn auch bislang auf diese Frage nicht eingegangen. 376 P. Schneider, insbes. S. 254, 256 ff., 273.

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

Schutzbereich ausdrücklich deshalb auf Kommunikation auch i m allerprivatesten Sinne, w e i l darin das letzte Bollwerk gegen eine politische Freiheit unterdrückende Obrigkeit liege, wie das aktuelle Beispiel der — kürzlich zu Ende gegangenen — griechischen Diktatur zur Genüge zeige 377 . Die Streitfrage u m den Versammlungszweck kann daher weder auf sich beruhen, noch löst sie sich unter Verweis auf die Funktion des A r t . 8 GG i n der Weise von selbst, daß sich die ausdehnende Interpretation ohne nähere Prüfung als „unpolitisch" abtun ließe. 2. Versammlungsfreiheit als Grundrecht der Persdnlichkeitsverwirklichung?

a) Der Menschenrechtskern des Versammlungsgrundrechts bei Herzog Die tatbestandserweiternde Interpretationsrichtung sei am Beispiel Herzogs verdeutlicht, der A r t . 8 GG am konsequentesten auf das Bekenntnis zur Menschenwürde projiziert. Zwar erscheint, wovon hier schon die Rede war, seine Sicht des Versammlungsgrundrechts zunächst „dualistisch": einerseits „demokratisches" Grundrecht 3 7 8 , andererseits I n dividualrecht 3 7 9 ; indessen w i r d diese letztere Komponente bereits durch Herzogs eigens hervorgehobenes, mehr als ein D r i t t e l (!) seiner Kommentierung 3 8 0 beanspruchendes Anliegen, A r t . 8 i n das „Wert- und A n spruchssystem der Grundrechte" einzuordnen 381 , i n der Sache zur allein beherrschenden: daß das Versammlungsgrundrecht auch menschliche Gruppierungen schütze, die allein der Persönlichkeitsverwirklichung dienen, ergäben „schon der Wortlaut und die systematische Stellung des A r t . 8 " 3 8 2 , denn weder enthalte der Verfassungstext Hinweise auf eine Zweckbeschränkung, noch sei „die primitive Tatsache auszuräumen, daß A r t . 8 i m Abschnitt über die Grundrechte steht und daß es zum Wesen der Grundrechte gehört, daß ihre Ausübung unabhängig von konkreten Zwecken garantiert ist"; überdies hätte eine Beschränkung des A r t . 8 auf politische Versammlungen zur Folge, daß Zusammenkünfte zum Zwecke privater Persönlichkeitsverwirklichung „zwar nicht durch A r t . 8, wohl aber von A r t . 2 I geschützt würden, m i t der seltsamen Konsequenz, daß damit private Versammlungen, zumindest sofern sie i m geschlossenen Raum stattfinden, trotz ihrer erfahrungsgemäß geringeren Tendenz zur Verletzung des öffentlichen Sicherheitsbedürfnisses der Schrankentrias 877 878 879 880 881 882

Ebd., S. 254,256. Herzog, A r t . 8 Rn. 2. Ebd., Rn. 3. Ebd., Rn. 1 - 38. Ebd., vor Rn. 1. Ebd., Rn. 3.

I I . Teilnahme am Prozeß freier Meinungsbildung

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des A r t . 2 1 — und d. h. . . . einer weitgehenden Einschränkbarkeit ausgesetzt wären, während A r t . 8 1 Eingriffe i n diesen Fällen jedenfalls zur krassen Ausnahme macht" 3 8 3 . Entscheidend endlich sei jedoch, daß auch ein Verbot, sich zu versammeln, den K e r n der menschlichen Existenz betreffen könne: dies sei m i t Sicherheit dann der Fall, „wenn man sie durch systematische Verbote des Zusammenkommens m i t a n d e r e n . . . ,isoliert', i n eine ,Pariasituation 4 verbannt" 3 8 4 . Die Ausdehnung der Versammlungsfreiheit ins Allerprivateste erscheint hier als unmittelbare Forderung des i n A r t . 8 GG enthaltenen „Menschenrechtskerns" 385 . b) Das Postulat eines grundrechtlichen Wert- und Anspruchssystems als Grundlage dieser Interpretation Die i n diesen Zitaten sichtbar werdenden Argumente sind mehrschichtig; teils muten sie „positivistisch" an, wie etwa der Verweis auf den Wortlaut des A r t . 8 GG und die vorgeblich ungereimten Schrankenkonsequenzen einer das Politische dieses Grundrechts optimierenden I n terpretation. I m wesentlichen verdeutlichen sie jedoch genügend die grundsätzliche Position dieser Kommentierung, die eine vollständige I n tegration des A r t . 8 GG i n das von Dürig dem gesamten Grundrechtsteil der Verfassung gewissermaßen als Leitfaden vorangestellte grundrechtliche Wert- und Anspruchssystem 386 anstrebt — ausgehend von A r t . 1 Abs. 1 GG, dessen Bekenntnis zum „sittlichen Wert der Menschenwürd e " 3 8 7 „oberstes Konstitutionsprinzip allen objektiven Rechts" 388 und 389 „Basis für ein ganzes Wertsystem" sei, das schrittweise zugunsten des einzelnen Rechtsträgers zu realisieren sei: auf der ersten Stufe durch seine nähere Präzisierung i n die Teilrechte aus A r t . 2 Abs. 1 GG — „Hauptfreiheitsrecht" — und A r t . 3 Abs. 1 GG — „Hauptgleichheitsrecht" 3 9 0 —, auf der zweiten Stufe durch deren weitere Aufschlüsselung, i m Freiheitsbereich die des Hauptfreiheitsrechts i n „verschiedenartige und verschiedenwertige positivrechtliche Einzelfreiheitsrechte . . . , die sich zu A r t . 2 I nur als Spezialfälle verhalten" 3 9 1 . Bereiche personaler Freiheit, die nicht von den speziellen Freiheitsgarantien erfaßt werden, 888

Dieses sowie das vorige Z i t a t ebenfalls i n Rn. 3. Ebd., Rn. 4 u n d 5. 885 Ebd., Rn. 6 u n d 43. 889 Insbes. Dürig, A r t . 1 Rn. 13; vorher bereits ders., A r t . 2 des Grundgesetzes u n d die polizeiliche Generalermächtigung, AöR 79 (1953/54), S. 56 ff. 887 E b d , Rn. 1. 888 Ebd., Rn. 4, Hervorhebung i m Original. 880 Ebd., Rn. 5, Hervorhebung i m Original. 890 Ebd., Rn. 10. 891 Ebd., Rn. 11. 884

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

erlangen somit jedenfalls grundrechtlichen Schutz über A r t . 2 Abs. 1 GG 3 9 2 , und die Einzelfreiheiten werden sämtlich zu bloßen Ausprägungen der freiheitsrechtlichen „Generalklausel" 3 9 3 . Die Frage, ob dieses Wertrang- und lückenlose Wertschutzsystem, teils i m Schrifttum 3 9 4 sowie i n der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung 3 9 5 zu W i r k u n g gelangt, i n der Schweiz bei Giacometti eine Parallele findend 396, sich am positiven Verfassungsrecht legitimieren lasse, w i r d grundsätzlich bereits seit langem gestellt und weithin verneinend beantwortet 3 9 7 . Die Berechtigung der K r i t i k bewahrheitet sich erneut i n der hier zur Diskussion stehenden Problematik der Versammlungsfreiheit. Die K r i t i k gegen deren Einbindung i n ein solches Freiheitssystem hat anzusetzen bei der grundsätzlichen A r t der Zuordnung der Versammlungsfreiheit zur Menschenwürde; sie t r i f f t sowohl das Verständnis des Bekenntnisses zur Menschenwürde selbst als auch seine konkret behauptete tatbestandliche Ausstrahlung auf A r t . 8 GG. Zunächst: Zwar gehört auch nach hier vertretener Auffassung A r t . 1 Abs. 1/2 GG zu den grundlegenden materialen Aussagen unserer Verfassung, und i n der Tat ist das Grundgesetz insoweit maßgeblich von naturrechtlichem Gedankengut mitgeprägt 3 9 8 . Aber i n dessen Inhalten kann sich A r t . 1 Abs. 1/2 GG nicht erschöpfen; er ist nicht auf die Renaissance des Naturrechts i n den ersten Nachkriegs jähren zu reduzieren, sondern sachgerecht allein i n seiner normativen Eingliederung i n die positive Verfassungsordnung und die Mannigfaltigkeit ihrer vielfach verschränkten Gehalte zu sehen. Dem aber kann eine Interpretation nicht gerecht werden, die ohne Rücksicht auf das staatsrechtliche Geschichte-Haben des „Höchstwertes" 3 9 9 392 Ebd., Rn. 13; vgl. auch ders., A r t . 2 I (1958), Rn. 3 a. E. (in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz, 2. Aufl. 1963 ff. [13. Lfg. 1973]). 393 Siehe dazu Scheuner, DÖV1971, S. 507 f. 394 z.B.: Schmitt Glaeser, Mißbrauch, S. 36 f., 39 u n d insbes. 101 f.; Erbel, Das Sittengesetz als Schranke der Grundrechte, 1971, S. 186 ff., 188 u. ö.; Schramm, S. 11 f. 395 Vgl. B V e r f G E 7, S. 198, 205; 21, S. 362, 371 f. — Gleichwohl w i r d man, entgegen Scheuner, AöR 95, S. 401, insoweit k a u m von einer „herrschenden M e i nung" sprechen können. 396 Giacometti, Die Freiheitsrechtskataloge als Kodifikation der Freiheit, ZSR 74 (1955), S. 149 ff., insbes. 150 f., 164 f., 171. 397 Siehe insbes. Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 58 f.; ders., Prinzipien der Verfassungsinterpretation, W D S t R L 20 (1963), S. 82 ff.; Scheuner, W D S t R L 22, S. 37 (Fußn. 110), 42 ff.; ders., AöR 95, S. 404; ders., D Ö V 1971, S. 507 f.; Hesse, Grundzüge, S. 126; F. Müller, N o r m s t r u k t u r , S. 219; ders., Die Positivität der Grundrechte, 1969, S. 11 (zit. „Positivität"); ders., Methodik, S. 40; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 53; J. P. Müller, S. 76 f., 79, 84, 131; Saladin, Grundrechte i m Wandel, S. 289; vgl. auch Forsthoff, Z u r Problematik der V e r fassungsauslegung, 1961, S. 19 f. 398 So auch Scheuner, W D S t R L 22, S. 42 f.

I I . Teilnahme am Prozeß freier Meinungsbildung

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der menschlichen Persönlichkeit den Inhalt des A r t . 1 Abs. 1 GG unter Beschränkung auf einen Ausschnitt der geistesgeschichtlichen Situation u m 1949 allein durch den Rückgriff auf wertphilosophische, ansatzweise auch theologische 400 Topoi gewinnt, auf dieser Grundlage seine sachliche W i r k k r a f t allein auf die „Hauptwerte" Freiheit und Gleichheit begrenzt und dadurch die elementaren Grundsätze objektiver Verfassungsordnung — Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat — i n den Bereich eines das grundrechtliche Wertsystem konstrastierenden „organisatorischen" Verfassungsteils verweist, als potentiellen Gegners der postulierten Hauptwerte, deren freiheitssichernde Komponente i m Ergebnis eben jene schlicht ausgrenzende Funktion zurückerhält, die seit dem Spätkonstitutionalismus für die überwiegende Staatsrechtslehre das Wesen der Grundrechte ausmachte. Demgegenüber sollten gerade die geschichtlichen Vorbilder der vom Grundgesetz vorgenommenen Verbindung naturrechtlicher Wertvorstellungen m i t den Eigenarten rechtlicher Normativität die Richtigkeit einer derartigen Aufspaltung der Gesamtverfassung widerlegen, insbesondere die frühen amerikanischen Verfassungen, denen das Ineinander naturrechtlicher und positivrechtlicher, freiheitssichernder und Gemeinschaft konstituierender Elemente unproblematische Selbstverständlichkeit war. Auch die vom Grundgesetz geformte Gemeinwohlordnung verwirklicht, wie hier gezeigt wurde, i h r vornehmstes Ziel, dem Besten des Menschen zu dienen, nicht nur über Freiheits- und Gleichheitssicherung, sondern i n gleicher Weise auf dem Wege über die grundlegenden Konstitutionsprinzipien des nur scheinbar lediglich „organisatorischen" Teils der Verfassung. Dies aber w i r k t sich notwendig unmittelbar auf das Verständnis eben des A r t . 1 Abs. 1 GG aus, der den Eigenwert des Menschen zur verfassungsrechtlichen Kategorie erhebt: Seine Konkretisierungen sind i m Bereich der gesamten Verfassung angesiedelt. Eine Interpretation des Versammlungsgrundrechts, die sich, wie bei Herzog, unter Verkennung dieser Zusammenhänge einlinig an einer inhaltlich als metajuristisch vorgegeben behaupteten Menschenwürde ausrichtet, muß notwendig die Stellung des A r t . 8 GG verfehlen, der nicht nur auf Art. 1 GG, sondern ebenso auf die Grundprinzipien demokratischer Ordnung weist. Monistische Maximierung eines postulierten Höchstwertes verdrängt die Vielfalt der Sachgesichtspunkte aus Geschichte, rechtlicher und politischer Wirklichkeit des Versammlungswesens sowie aus dem Verfassungsganzen, durch die allein sich Inhalt und Stel399 Z u r Ungeschicklichkeit des Dürig'sehen Ansatzes siehe bereits Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 59 Fußn. 139. 400 Siehe Dürig, A r t . 1 Rn. 1: „ . . . da ein Hinweis auf Gott als den U r g r u n d alles Geschaffenen nicht durchgesetzt werden konnte." (Hervorhebung i m Original.)

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

lung des A r t . 8 i m Rahmen einer politisches Leben hier und jetzt gestaltenden Verfassungsordnung erheilen ließen; der Blick zum eigentlichen K e r n allen jemals rechtlich von Belang gewordenen VersammlungsWesens, freier kollektiver politischer Kommunikation, w i r d verstellt und A r t . 8 GG m i t Sachgehalten aufgeladen, die ihren spezifischen verfassungsrechtlichen Ort an anderer Stelle haben. Daß Verbindungen zwischen A r t . 8 GG und dem Bekenntnis des Grundgesetzes zur Menschenwürde und zu den Menschenrechten bestehen, wird, wie sich insbesondere bei der Hervorhebung der Eigenarten privater Diskussionsversammlungen gezeigt hat 4 0 1 , auch vorliegend nicht verkannt; indessen sind diese Bezüge bereits kraft positiven Rechts viel zu differenziert, als daß sie sich auf eine Interpretation der Versammlungsfreiheit als Recht auf Persönlichkeitsentfaltung „en miniature" reduzieren ließen. So ist zwar die „Totalisolation" des Einzelnen, seine „Verbannung i n eine Pariasituation" 4 0 2 , i n der Tat ein Freiheit an der Wurzel treffender Eingriff, der den Menschen als solchen ignoriert; aber gerade deshalb handelt es sich hier u m ein geradezu beispielhaftes Problem des richtig verstanden auf den Schutz des Kernbereichs menschlicher Persönlichkeitsentfaltung begrenzten 403 A r t . 2 Abs. 1 GG, der als unmittelbarste Konkretisierung des A r t . 1 Abs. 1 GG i m Bereich menschlicher Freiheit geeignete Problemlösungshilfen für derartige Fallgestaltungen bereitstellt, ohne daß A r t . 8 GG dem Sachgerechteres hinzufügen könnte. Auch der bereits zitierte, auf die seinerzeitige politische Situation i n Griechenland verweisende Einwand Peter Schneiders, A r t . 8 GG müsse u m eines effektiven Schutzes vor obrigkeitlicher W i l l k ü r w i l l e n auch das Allerprivateste umfassen 404 , vermag die hier vorgenommene dogmatische Einordnung des Schutzes vor totaler menschlicher Isolation nicht zu widerlegen. Gerade i m Beispiel Griechenlands hatte sich der Kampf u m politische Freiheit, die dort bis vor kurzem ohnedies keinen Schutz mehr genoß, längst zum — wenngleich weitgehend auch politisch motivierten — Kampf u m Restbestände persönlicher Freiheit i m Sinne eines Schutzes vor staatlicher W i l l k ü r gewandelt — die Situation allgemeinen Versagens politischen Freiheitsschutzes, i n der eine tatbestandliche Überdehnung des Versammlungsgrundrechts keinerlei Schutzwirkung zu zeitigen vermöchte, die über das hinausginge, was bereits die explizit Angriffe auf die Privatsphäre abwehrende Garantie des A r t . 2 Abs. 1 GG besagt. Die Loslösung der Herzog'schen Interpretation des A r t . 8 GG von den eigentlichen Sachproblemen des Versammlungswesens vollendet sich 401 402 403 404

Siehe oben S. 62. Herzog, A r t . 8 Rn. 5. So insbes. Hesse, Grundzüge, S. 173 m. w . N. (gegen BVerfGE 6, S. 32 ff.). P. Schneider, S. 254,256.

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i n letzter Konsequenz darin, daß bei i h m die Dogmatik des Versammlungsgrundrechts selbst zum A b b i l d des von Dürig entwickelten Freiheitssystems gerät: W i r d hier der „Höchstwert" der Menschenwürde i m Freiheitsbereich durch Hineininterpretation eines als Auffanggrundrecht fungierenden Hauptfreiheitsrechts auf allgemeine Freiheitsbetätigung 4 0 6 i n A r t . 2 Abs. 1 GG rechtsdogmatisch i n ein lückenloses Wert- und A n spruchssystem umgesetzt, so w i r d bei Herzog strukturell gleich und i n derselben Tendenz die Versammlungsfreiheit zum Recht, allgemeine Handlungsfreiheit i n der Form von Versammlungen zu praktizieren. Damit setzt sich die ausdehnende Interpretation des A r t . 8 GG weithin vergleichbaren Einwänden aus wie die ausufernde Handhabung des A r t . 2 Abs. 1 GG durch Dürig und die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung 406 : statt problemorientierter Ermittlung der spezifischen Sachgehalte des A r t . 8 GG einlinige Ausrichtung an einer außerhalb liegenden Systematik, die zudem stark von dogmatischen Elementen zivilistischen Systemdenkens beeinflußt ist 4 0 7 , ohne daß deren Übertragbarkeit auf die gänzlich anderen Aufgaben der Verfassungsinterpretation erwiesen oder auch nur geprüft wäre; statt Einordnung des Versammlungsgrundrechts i n die Vielfalt materialer Verfassungsaussagen seine völlige Trennimg hiervon durch Verselbständigung jenes grundrechtlichen A n spruchssystems gegenüber seinem einzigen materialen Substrat, dem „Höchstwert" der Menschenwürde, der, nachdem er sich seiner Aufgabe der Legitimation dieses Systems einmal entledigt hat, als bloßes Theorem zurückbleibt; statt sachlicher Begrenzung des Geltungsbereichs des A r t . 8 GG nach den i h m aus Geschichte, politischer und rechtlicher Wirklichkeit sowie der Gesamtheit positiver Verfassungsordnung zuwachsenden Eigentümlichkeiten, die allein auch dem besonderen Schutzgehalt grundrechtlicher Garantien gerecht würde, seine systemabgeleitete gleichmäßige Ausdehnung auf jedwede menschliche Tätigkeit, soweit sie nur i n „Versammlungen" erfolgt, und hierdurch die Weihe auch der geringfügigsten Nichtigkeiten m i t grundrechtlichem Schutz; endlich dessen gleichzeitige Degradierung zu einem nur formalen 4 0 8 Schutz, da Undefinierte, „alles" enthaltende Freiheiten i n einer Rechtsordnung, die Voraussetzung jeden funktionierenden Gemeinschaftslebens ist, so keinen Ort haben und daher zwangsläufig nur noch über eine Erweiterung der Schrankenvorbehalte auf ein vertretbares Maß zurückgeschraubt werden 405 Dürig, A r t . 2 I , z . B . Rn. 11 unter ausdrücklicher B i l l i g u n g der v o n BVerfGE 6, S. 32 ff. vertretenen ausdehnenden Interpretation des A r t . 2 Abs. 1 GG. 406 Z u r K r i t i k siehe insbes. Hesse, Grundzüge, S. 171 ff.; Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 34,58 f.; Scheuner, DÖV1971, S. 507 f. 407 Vgl. auch Scheuner, W D S t R L 22, S. 44. 408 Siehe Dürig selbst: „ A r t . 2 I enthält formal ein G r u n d r e c h t . . ( A r t . 2 I, En. 5; Hervorhebung v o m Verfasser).

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können, die weitgehend zurücknimmt, was zuvor so weit ausgeteilt wurde 4 0 9 . Dies letzte w i r d deutlich sichtbar darin, daß bei Herzog, ebenso wie die ausufernde Interpretation des A r t . 2 Abs. 1 GG durch Dürig und das Bundesverfassungsgericht eine uferlose Ausdehnung der Schranke der „verfassungsmäßigen Ordnung" unabwendbar machte 410 , folgericht i g nach geeigneten Ansatzpunkten Ausschau gehalten wird, den vermeintlich unzureichenden Schrankenvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG zu ergänzen 411 . A m Ende des anfänglichen Durchgriffs auf vorrechtliche Werte steht somit, hierzu i n bemerkenswertem Mißverhältnis, eine dogmatische Umsetzung des „Höchstwertes" i n kleinste Münze und zugleich die Bewehrung des so Gewonnenen m i t allgemeinsten Schrankenkonstruktionen; der Ertrag liegt letztlich, der ursprünglichen Intention besonderer Freiheitssicherung und (mißverstandener) „Grundrechtseffektivität" 4 1 2 zuwiderlaufend, i n einer Verunklarung der verfassungsrechtlichen Freiheitsgehalte 413 . Einen besonderen Niederschlag findet diese Verunsicherung darin, daß die Versäumung ausreichender sachlicher Definition der geschützten Versammlungen Sachfragen i n A r t . 8 GG hineingelangen läßt, die genuin i m Bereich anderer Freiheitsgarantien angesiedelt sind, und dadurch Konkurrenzen zwischen Grundrechten, d. h. aber auch deren meist divergierenden Schranken schafft, die sich bei exakter Normbereichsbestimmung vermeiden ließen 4 1 4 . So w i r d ein Gottesdienst oder eine kirchliche Prozession nach dieser Auffassung zur Versammlung i m Sinne des A r t . 8 GG 4 1 5 , obwohl derlei Veranstaltungen, wenngleich soziologisch i n der Tat „Versammlungen", aufgrund des Selbstverständnisses der jeweiligen Religionsgemeinschaft 416 regelmäßig gerade i n ihrer Kollektivität wesentlicher Bestandteil der Religionsausübung und deshalb i n vol409 Siehe die treffende Formulierung bei Scheuner, AöR 95, S. 404; vgl. auch Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 34. 410 Vgl. BVerfGE 6, S. 32, 37 ff.: Verfassungsmäßige Ordnung als „verfassungsmäßige Rechtsordnung"; Dürig, A r t . 2 I, Rn. 19: als „Gemeinwohlklausel" i m Sinne eines Verweises auf alle jene Gemeinwohlforderungen, deren V e r w i r k l i c h u n g von der Verfassung gefordert ist. 411 Herzog, A r t . 8, insbes. Rn. 76 ff. 412 Vgl. BVerfGE 6, S. 55, 72; dagegen zutreffend F. Müller, Methodik, S. 161 ff. 413 So auch Scheuner, DÖV1971, S. 508. 414 Z u diesem Mißstand überflüssiger Grundrechtsüberschneidungen Scheuner, W D S t R L 22, S. 54; ders., D Ö V 1971, S. 509. 415 Vogel, S. 29; Herzog, Probleme der Demonstrationsfreiheit, i n : J A ÖR 1968, S. 25 ff., 29; vgl. auch ders., A r t . 8 Rn. 30. 416 Z u m religiösen Selbstverständnis als wesentlichem Konkretisierungselement i m Rahmen des A r t . 4 GG überzeugend Häberle, Grenzen aktiver Glaubensfreiheit, D Ö V 1969, S. 385 ff., 387 f.

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lern Umfang Gegenstand der speziell hierfür geschaffenen Garantie des A r t . 4 Abs. 2 GG sind. Eine Unterstellung dieser Fälle gleichzeitig unter A r t . 8 GG vermag daher nichts weiter zu erreichen, als einerseits unter Durchbrechung der Eigenständigkeit des A r t . 4 Abs. 2 GG, der keinem Schrankenvorbehalt unterliegt, dessen Schutzgehalt der Gefahr einer Schmälerung auszusetzen u n d andererseits das Versammlungsgrundrecht m i t einem Problemkreis zu konfrontieren, auf den es seiner Entwicklung und Funktion nach nicht zugeschnitten ist 4 1 7 . Der zuweilen anzutreffende Satz, es könne keinen Unterschied machen, ob ein Umzug eine rote Fahne oder eine Monstranz trage 4 1 8 , erweist sich i n Wahrheit als verfassungsrechtlich sinnlose Scheinalternative: Ob und inwieweit zwischen diesen Fallgestaltungen ein erheblicher Unterschied liegt, ist nur i m Einzelfall und unter exakter Konkretisierung der jeweils einschlägigen Grundrechte zu beantworten. Entsprechendes gilt für Theatergruppen, Chöre und Orchester: Auch sie sind zwar Versammlungen i m soziologischen Sinne; als notwendige Formen der Darbietung spezifischer Kunstgattungen sind sie sachgerecht indessen grundsätzlich allein i m Rahmen des A r t . 5 Abs. 3 GG einzuordnen, während sie durch eine zusätzliche Heranziehung des A r t . 8 GG nur verlieren könnten. Derartige Beispiele, die sich beliebig vermehren ließen, belegen anschaulich, wie mangelnde Beschäftigung m i t der Frage, worum w i l l e n grundrechtliche Freiheit konkret gewährt ist, unterschiedlichste Bereiche, anstatt sie sachgerecht den einschlägigen Verfassungsbestimmungen zuzuordnen, i n vermeidbaren Überschneidungen beläßt, die dann m i t Begriffen wie „Gesetzeskonkurrenz" und „Idealkonkurrenz" 4 1 0 bewältigt werden — einem rechtstechnischen Instrumentarium der vor gänzlich anders gelagerte Probleme gestellten Strafrechtsdogmatik, dessen Brauchbarkeit zur Klärung verfassungsrechtlicher Fragen ungeprüft bleibt. Damit soll keineswegs die Möglichkeit echten Konkurrierens des A r t . 8 GG m i t anderen Grundfreiheiten geleugnet werden; man denke etwa an eine kirchliche Veranstaltung, die das Feld bloßer Religionsausübung verläßt und sich am politischen Meinungskampf beteiligt. Derlei darf sich als Problem indessen erst nach exakter Abgrenzung der einzelnen grundrechtlichen Schutzbereiche voneinander ergeben 420 und ist rechtspraktisch nicht der Regelfall; wo Grundrechtsdogmatik Konkurrenzen gleichwohl dazu macht, werden sie nur allzu leicht zum formal417

Ebenso bereits Hoerni, S. 77. So z. B. Denninger, ZRP1968, S. 42. 419 Vogel, S. 29; Herzog, A r t . 8 Rn. 26 ff.; Schramm, S. 110. 420 F Müller, Positivität, S. 51 ff., m i t allgemeinen Lösungshinweisen f ü r Fälle echter Konkurrenzen. 418

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juristischen Deckmantel einer Uberspielung der je eigenständigen grundrechtlichen Schutzbereiche u n d abgestuften Schrankenvorbehälte. Auch hier erweist sich, daß nominelle Unbegrenztheit grundrechtlichen Freiheitsschutzes i m Ergebnis dessen genaues Gegenteil heraufbeschwört. Die Einbettung der Versammlungsfreiheit i n die grundrechtliche Generalklausel ist somit kein gangbarer Weg zu sachgerechter Konkretisierung des A r t . 8 G G 4 2 1 : Die Geschichte des Versammlungsgrundrechts, die politische Wirklichkeit des Versammlungswesens, seine Ordnung i m einfachen Recht, die vielfältigen Verschränkungen des A r t . 8 GG i n der Gesamtheit der vom Grundgesetz konstituierten Verfassungsordnung — alle diese Sachgesichtspunkte, ohne deren Aufnahme keine Interpretation des Versammlungsgrundrechts zu leisten ist, die i h m die geforderte optimale rechtliche Geltung i m öffentlichen Leben verschaffen könnte, werden verdrängt durch ein sich selbst genügendes Wert-, Schutz- und Anspruchssystem; die spezifische sachliche Eigenart der Versammlungsfreiheit w i r d eingeebnet durch deren Erstreckung auf Geringfügiges und Sachfremdes, und i h r fundamentaler freiheitssichernder Gehalt verfällt weitgehender Relativierung durch unmittelbar nachfolgende Schrankenerweiterung. c) DieAusdehnung des Art. 8 GG in den Bereich allgemeiner Persönlichkeitsverwirklichung als Entpolitisierung der Versammlungsfreiheit M i t dem Wegfall dieses Systems erweist sich die These Herzogs, Zweckunabhängigkeit sei seit jeher den Grundrechten — also auch der Versammlungsfreiheit — wesensimmanent 422 , endgültig als petitio principii, die seiner Abwehr funktionaldemokratischer Elemente des A r t . 8 GG und deren Reduzierung auf eine i m rein Tatsächlichen verbleibende „soziologische Breitenwirkung" 4 2 3 korrespondiert; i n der Sache entspricht die unterschiedslose Erstreckung des A r t . 8 GG auf allgemeinste Tätigkeiten, i m Gleichklang m i t dem Verständnis der Versammlungsfreiheit bei Hans H. K l e i n 4 2 4 , letztlich jenem unpolitischen Grundrechtsverständnis i m „bürgerlichen Rechtsstaat" Carl Schmitts, das die von einer demokratischen Verfassung gemeinte Freiheit nicht i n sich aufzunehmen vermag und gleichzeitig nicht sieht (oder sehen will), daß tatbestandliche Begrenzung grundrechtlicher Schutzbereiche auf die Verfolgung bestimmter Zwecke solange keinen Anschlag auf die Freiheit bedeutet, als deren Definition das sachlich Wesentliche des gemeinten Freiheitsrechts 421 422 423 424

I n der Sache ebenso Osseribühl, Der Staat 10, S. 53. Herzog, A r t . 8 Rn. 3. Ebd., Rn. 8. Der Staat 10, S. 164; siehe bereits oben S. 79 ff.

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optimal trifft, kein die Freiheitsbetätigung i n Pflicht nehmendes inhaltliches Oktroy enthält und so allgemein bleibt, daß sie jedermann die grundsätzliche Chance zur Verwirklichung der so umschriebenen Freiheit beläßt 4 2 5 . Darüber hinaus führen die Ausdehnung des A r t . 8 GG i n den gesamten Bereich der Persönlichkeitsverwirklichung und die darin liegende tatbestandliche Ignorierung des genuin politischen Kerns der Versammlungsfreiheit allzu leicht dahin, daß gerade politische Versammlungen i m Rahmen jenes Allgemeinsten zum Sonderfall und i n der Folge aufgrund ihrer i n der Tat vorhandenen besonderen Konfliktgeneigtheit i m vorhinein m i t dem Odium potentiellen Rechtsverstoßes belastet werden — ein Verständnis, das Herzogs Schrankenargument mitbeeinflußt haben dürfte 4 2 6 . Einer derartigen, letztlich den Kreis zur spätkonstitutionellen Abwehr politischen Freiheitsgebrauchs schließenden Einebnung der Unterscheidung zwischen gemeinwohlstiftendem Meinungskonflikt einerseits, Gewaltkonflikt andererseits und deren gleichmäßigem Messen insbesondere an polizeirechtlichen Kategorien („Sicherheitsbedürfnis" 4 2 7 ), einem Vorgehen, das ein demokratisches Versammlungsrecht i n seinem Lebensnerv treffen kann, ist jedoch von Anfang an vorzubeugen 4 2 8 . Einer Interpretation des A r t . 8 GG, die dessen Funktion i m demokratischen Gemeinwesen i n ihr Zentrum rücken und diese auch am Einzelproblem optimal verwirklichen w i l l , ist nach allem somit die Aufgabe sachgerechter Begrenzung des Versammlungszwecks unabweisbar gestellt. 3. Die Versammlungsfreiheit als Ergänzung der Meinungsäußerungsfreiheit

a) Normbereichsbegrenzung auf Versammlungen, die der Meinungsbildung dienen Gegenüber diesen Tendenzen uferloser Ausweitung des versammlungsgrundrechtlichen Schutzbereichs w i r d vorliegend der Tatbestand des A r t . 8 Abs. 1 GG auf Versammlungen begrenzt, die der Meinungsbildung die425 Überdies sind mehreren Grundrechten unmittelbare tatbestandliche Zweckbegrenzungen zu entnehmen; vgl. etwa A r t . 4 Abs. 2 GG, der Religionsausübung gewährleistet, u n d A r t . 5 Abs. 1 GG, der die Meinungsäußerung als Zweck des geschützten Handelns benennt. 426 Herzog, A r t . 8 Rn. 3. 427 Ebd., A r t . 3 Rn. 3. 428 Gegen einseitige Konfrontation der Versammlungsfreiheit m i t isoliertpolizeirechtlich verstandener „öffentlicher Ordnung" auch Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 6 f.

7 Schwäble

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nen 4 2 9 . Diese Lösung läßt sich unter allen relevanten Aspekten am geltenden Verfassungsrecht legitimieren: Sie entspricht optimal der dargestellten Funktion der Versammlungsfreiheit, der bereits i m Grundrecht auf freie Meinungsäußerung angelegten Hinwendung zum anderen Menschen und Öffnung zur K o l l e k t i v i t ä t 4 3 0 auf der untersten Stufe spontaner und frei sich entwickelnder politischer und geistiger Kommunikation zu voller W i r k k r a f t zu verhelfen, und bringt die spezifisch demokratische Komponente des A r t . 8 GG unmittelbar i n die tatbestandliche Definition der geschützten Versammlungen ein; sie vermeidet eine Uberfrachtung des Versammlungsrechts m i t Sachfremdem ebenso wie seine sachliche Verunklarung durch überflüssige Konkurrenzprobleme und voreilige Schrankenkonstruktionen und läßt den Blick frei für die i m K e r n politischen Probleme der Versammlungsfreiheit, deren sachgerechte Bewältigung ermöglicht w i r d : Zusammenkünfte, die typischerweise oder ,im Einzelfall ihrer Struktur und ihrem Veranstaltungsprogramm nach ersichtlich nicht der Meinungsbildung dienen, wie Familientage 4 3 1 , Gottesdienste, kirchliche Prozessionen und dergleichen sowie Konzert- und Theaterveranstaltungen, soweit man sie entgegen der hier vertretenen Auffassung überhaupt als „Versammlungen" i m soziologischen Sinne einstufen w i l l 4 3 2 , bleiben grundsätzlich außerhalb des von A r t . 8 Abs. 1 GG geschützten Bereichs — teils stehen sie ipso iure unter dem Schutz anderer Grundrechte, die genannten kirchlichen Veranstaltungen beispielsweise unter dem des A r t . 4 GG, teils signalisieren sie auch Handlungsweisen von nicht-grundrechtlichem Stellenwert, die i m Bereich jener ohnehin jeden freien Rechtsstaat konstituierenden, grundrechtlichen Charakters i n Wahrheit jedoch unfähigen „allgemeinen Handlungsfreiheit" anzusiedeln sind. Mehr w i l l die hier vorgeschlagene Tatbestandsbegrenzung des A r t . 8 GG nicht. Insbesondere ist nicht etwa i n jedem Einzelfall positiv zu ermitteln, ob die konkret zu prüfende Veranstaltung tatsächlich meinungsbildend w i r k t ; dies enthielte freilich i n der Tat die Gefahr unzulässiger freiheitsverkürzender sachlicher Beeinflussung des Versammlungswesens. Vielmehr geht es allein darum, alle diejenigen Zusammenkünfte vorab aus dem Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG auszuscheiden, die, auch wo sie „Versammlungen" i m soziologischen Sinne sind, m i t der Verwirklichung des i n A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG spezifisch Garantierten typischerweise und offensichtlich nichts gemein haben; wo Zweifel verbleiben, ist A r t . 8 GG einschlägig.

429

Ebenso die i n A n m . 369 Genannten. Siehe Smend, Das Recht der freien Meinungsäußerung, S. 95; Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 13. 431 Entgegen v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 24 f. 432 Dazu siehe oben S. 85 f. m i t A n m . 368. 430

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Die hier vertretene Interpretation steht zugleich i m Einklang m i t § 17 VersG, wonach die entscheidenden einschränkenden Vorschriften dieses Gesetzes nicht gelten „für Gottesdienste unter freiem Himmel, kirchliche Prozessionen, Bittgänge und Wallfahrten, gewöhnliche Leichenbegängnisse, Züge von Hochzeitsgesellschaften und hergebrachte Volksfeste": Diese Bestimmung, obzwar auch auf polizeistaatliche, politische Freiheitsbetätigung schlechter stellende Vorbilder zurückweisend 433 , läßt sich gleichwohl nicht auf ihre i n gänzlich anderem staatsrechtlichem Kontext stehenden Vorläufer festschreiben 434 und so als sachwidrige, gar gegen A r t . 3 Abs. 1 GG verstoßende 435 Privilegierung nichtpolitischer Zusammenkünfte denunzieren 436 , sondern ist zu wenden i n die treffende Erkenntnis des von A r t . 8 GG erfaßten Schutzbereichs durch den einfachen Gesetzgeber 487 . Gleichzeitig gewährleistet die Begrenzung auf Zwecke der Meinungsbildung i n vollem Umfang die von der freiheitlichen und demokratischen Ordnung, wie sie das Grundgesetz prägt, unabdingbar geforderte Freiheit des Einzelnen gegenüber inhaltlicher Inpflichtnahme durch den Staat und damit die ungehinderte Entwicklung eines freien pluralistischen Meinungsbildungsprozesses. Diese Essentialia würden freilich erheblichen Gefährdungen ausgesetzt, wenn der von A r t . 8 GG geschützte Versammlungszweck noch weitergehende Verengung fände; dies gilt insbesondere für die bereits erwähnte, häufig vertretene Begrenzung auf Kommunikation i n „öffentlichen Angelegenheiten". Sie scheint zwar bei vordergründiger Betrachtung, ungeachtet ihres zunächst rein polizeistaatlichen und antifreiheitlichen Ursprungs i n § 1 des Preußischen Vereinsgesetzes von 185Ö438, i n der Tat die politisch-demokratische Funktion dieses Grundrechts tatbestandlich optimal zu erfassen. I n Wahrheit liegt darin jedoch ein Trugschluß: Denn wo eine derartige Verengung auf „öffentliche Angelegenheiten" m i t einer tatbestandlichen Reduktion auf das Politische synonym ist oder zumindest i n der Sache einer solchen Reduktion nahekommt, verkennt sie, daß das „Politische" keine fest umreißbare Größe ist, sondern i n vielfältigen Verschränkungen und Über433 Vgl. bereits § 10 Preuß. VereinsG, GS. 1850, S. 277; auch § 9 Abs. 2 des Reidisvereinsgesetzes v o n 1908 lautete ähnlich. 434 So aber: Demonstrationen — A u f r u h r oder Element der Demokratie? 1969, Anhang S. 57. 435 Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 53; ders., Gesetz über V e r sammlungen u n d Aufzüge, Taschenkommentar, 1969, § 17 Rn. 1 (zit. „ K o m mentar"). 436 Vgl. Ott, ebd.; ders., Das Recht auf freie Demonstration, S. 31 ff., 41; Vogel, S. 29; auch P. Schneider, S. 259 f.; Denninger, ZRP1968, S. 42. 437 I m Ergebnis wie hier: Guradze, ZRP 1969, S. 6; Enderling, Versammlungsgesetz, 1953, Erl. zu § 17; Dietel / Gintzel, § 17 Rn. 15; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 55 ff., 64. 438 Preuß. GS. S. 277.

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schneidungen m i t dem Allgemein-Geistigen steht; und i n jedem Fall — auch dort, wo „öffentliche Angelegenheiten" nicht m i t Gegenständen politischer A r t gleichgesetzt werden — bringt sie ein Element qualitativer Bewertung des jeweiligen Versammlungsgegenstandes i n den Interpretationsvorgang ein, das die Gefahr einer Einengung pluralistischer Vielfalt des Versammlungswesens und potentiell auch sachwidriger inhaltlicher Beeinflussung politischer Grundrechtsausübung i n sich bergen würde 4 3 0 . Dogmatische Umsetzung des politischen Kerns der Versammlungsfreiheit bedingt daher keineswegs deren tatbestandliche Beschränkung auf das „Politische"; darin läge kein geeigneter Weg zur Inhaltsbestimmung des A r t . 8 GG. Insbesondere ist eindringlich davor zu warnen, derart weitgehende Inhaltsbeschränkungen i m Rahmen einer Reform des Versammlungsrechts positivrechtlich zu verankern 4 4 0 . Die Begrenzung des versammlungsgrundrechtlichen Tatbestands auf meinungsbildende Zusammenkünfte genügt den Anforderungen sachgerechter, die demokratische Funktion des A r t . 8 GG i n den Mittelpunkt stellender Konkretisierung; weitergehende definitorische Eingrenzungen könnten allenfalls seinen Schutzgehalt mindern 4 4 1 . So verstanden vermag gerade der enge Bezug des A r t . 8 GG zum Grundrecht der Meinungsfreiheit tatbestandlich zu erfassen, daß auch politische Freiheit i m demokratischen Gemeinwesen notwendig bereits i m Privaten ihren Ursprung nimmt. Denn wie A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht nur Meinungsäußerung i m Politischen, sondern ebenso i m Allgemein-Geistigen, nicht nur i m öffentlichen, sondern ebenso i m Privaten meint 4 4 2 , so schließt auch die hier vorgeschlagene tatbestandliche Begrenzung des A r t . 8 GG nicht etwa Unpolitisches aus dessen Reichweite aus: Auch hier ist nicht nur die politische, sondern, weitergehend, die allgemein-geistige Kommunikation, nicht nur die öffentliche Aktion, sondern auch die nichtöffentliche Zusammenkunft weniger Einzelner zu privatem Meinungsaustausch geschützt. Art. 8 GG knüpft so das Band zwischen dem Bereich primär privater Schutzzonen, deren Bestand seinerseits Voraussetzung jeder politischen Freiheit ist 4 4 8 , und dem öffentlichen 439 I n der Sache ebenso v. Münch, Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 12; Soell, S. 16 f.; i m Ergebnis insoweit zutreffend auch Hans H. Klein, Der Staat 10, S. 163 f., freilich m i t erheblich abweichender Begründung. 440 Siehe § 1 Abs. 1 des A S J - E n t w u r f s für ein Versammlungsgesetz, i n : Demonstrationen — A u f r u h r oder Element der Demokratie? S. 93. 441 I n diesem Zusammenhang ist der Hinweis Buschbecks (Demonstration u n d Straßenverkehr — ein rechtsvergleichender Bericht, i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, 1970, S. X X X I I I ff., X L V I ) von Interesse, daß keines der untersuchten Länder eine Beschränkung geschützter Versammlungszwecke auf „öffentliche Angelegenheiten" kenne. 442 Dazu, daß sich die Meinungsfreiheit keineswegs n u r auf den politischen Bereich erstreckt, siehe statt aller Hesse, Grundzüge, S. 158. 443 Vgl. Häberle, AöR 98, S. 128.

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Bereich politischer A k t i v i t ä t ; hier liegt, wie mir scheint, die wesentliche Ausprägung des Bezugs zwisohen Art. 8 GG und dem Bekenntnis zur Menschenwürde 444 , eine Ausprägung zugleich, die — i m Gegensatz zu Wert- und Anspruchssystemen Dürig'scher Prägung — den Blick auf den politischen Kern des Versammlungsgrundrechts frei läßt. b) Die dogmatische Folge: notwendiges Miteinander von Art. 8 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG Diese Tatbestandsumschreibung formt unmittelbar die dogmatische Einordnung der Versammlungsfreiheit i n das Gefüge der Grundrechte: Wenn nur solche Zusammenkünfte den spezifischen Schutz des Art. 8 GG genießen, die typischerweise oder i m konkreten Einzelfall der Meinungsbildung dienen, so w i r d damit ein notwendiger und untrennbarer tatbestandlicher Bezug zwischen dem Versammlungsgrundrecht und dem Recht der freien Meinungsäußerung hergestellt 4 4 5 ; jeder Fall des Gebrauchmachens von A r t . 8 GG ist zugleich ein Fall der Aktualisierung des A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Darin w i r d erneut die bereits dargestellte weitgehende Absonderung der Versammlungsfreiheit vom Vereinsrecht deutlich 4 4 6 . Zwar enthält auch A r t . 9 GG unleugbar wesentliche meinungsbildende Komponenten 4 4 7 , aber sie bilden nicht einmal dessen Kernbereich. Seine weitgehende Prägung durch das i m Ansatz „unpolitische", dem Verein indessen formale rechtliche Bahnen aktionistischer Zweckerreichung zur Verfügung stellende Vereins- und Gesellschaftsrecht veranschaulicht die Vielfalt seiner Funktionen i n dem über bloße Kommunikation weit hinausgreifenden Feld unmittelbarer aktionistischer Interessenbehauptung und -durchsetzung i n den unterschiedlichsten gesellschaftlichen Bereichen. Die weite Fassung der Verbotsbestimmung i n A r t . 9 Abs. 2 GG, die ganz allgemein die Ausrichtung gegen das Strafrecht, die verfassungsmäßige Ordnung als Verbotsgrund benennt, indiziert ein weiteres M a l die grundsätzliche tatbestandsmäßige Unbegrenztheit der von A r t . 9 GG gemeinten Vereinigungszwecke. Diese näherer sachlicher Umschreibung i m vorliegenden Rahmen unzugängliche Vielfalt von Vereinszielen und der dar444 Angesichts dessen sowie des hier vertretenen Verständnisses des E r f o r dernisses „meinungsbildenden" Zwecks als bloßen „Vorfilters" zur Ausscheidung v o n offensichtlich nicht Gemeintem erledigen sich auch die Bedenken Hans H. Kleins (Die Grundrechte i m demokratischen Staat, S. 46 f.) hinsichtlich der Manipulierbarkeit des K r i t e r i u m s „Meinungsbildung". 445 Z u r engen Beziehung zwischen Versammlungs- u n d Meinungsfreiheit vgl. die i n A n m . 233 Genannten. 446 Siehe bereits oben S. 47, 54 ff. 447 Vgl. z.B. Hesse, Grundzüge, S. 165 f.; Rüfner, Der Staat 7, S. 47, 53; Maunz, Staatsrecht, S. 124 f.; Schmitt Glaeser, Mißbrauch, S. 119.

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aus resultierenden unterschiedlichen Funktion des Vereinsgrundrechts kann wohl i n der Einzelfall-Lösung für eine Optimierung seines Geltungsgehaltes i n concreto fruchtbar gemacht werden, erlaubt jedoch für seine generelle Tatbestandsbeschreibung als sinnvollen Weg allein seine Definition als formalisiertes „Organisationsgrundrecht" 448 — m i t der Bezeichnung als „Komplementärgarantie" zum Recht auf freie Meinungsäußerung ist A r t . 9 GG daher nicht zureichend zu erfassen 449 . Eben dies ist jedoch die Eigenschaft der Versammlungsfreiheit, die sich unmittelbar i n deren Tatbestandsdogmatik niederschlägt: Auch sie ist zwar „Organisationsgrundrecht", als solches jedoch sachlich i n vollem Umfang auf dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung errichtet; nur hier gew i n n t der Begriff der „Komplementärgarantie" seine volle Bedeutung 4 5 0 . Dieses eigentümliche Verhältnis zwischen A r t . 8 und A r t . 5 GG findet seine besondere Ausprägung i n der Unterscheidung zweier konkurrierender Komponenten i n der Dogmatik des Versammlungsrechts: der gewissermaßen „technischen" Seite des Kollektiven („Versammlungsseite") einerseits und der „Meinungsäußerungsseite" andererseits, die, neben bestimmten Äußerungsformen („Wort, Schrift und Bild"), wesentlich das Inhaltliche signalisiert 4 5 1 . Letztere ist i n der Gestalt, wie sie A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG i n Verbindung m i t Abs. 2 formt, Grundlage jeder Versammlungstätigkeit, die des i n A r t . 8 GG gewährten Schutzes teilhaftig werden w i l l . Das bedeutet einmal, daß ÄußerungsInhalte, die bereits von A r t . 5 GG nicht mehr geschützt werden, zugleich auch den Schutz des A r t . 8 GG entfallen lassen: So werden etwa Verleumdungen nicht dadurch zum Gegenstand grundrechtlicher Freiheit, daß sie kollektiv erfolgen! Ebenso liegt es bei den Äußerungs/ormen, soweit das i m Einzelfall zu prüfende Verhalten Versammelter nicht unter die sachlichen Erweiterungen fällt, die das spezifisch Kollektive der „Versammlungsseite" gegenüber dem i n A r t . 5 Abs. 1 GG Geschützten enthält. Freilich w i r d hierbei die Reichweite des Normbereichs je nach der Gestaltung des Einzelfalls differieren: Überschreiten nur einzelne, noch isolierbare Teilnehmer das von A r t . 5 GG Garantierte, so bleiben die übrigen gleichwohl geschützt; die gesamte Veranstaltung verläßt erst dann den Normbereich des A r t . 5 Abs. 1 und damit zugleich des A r t . 8 Abs. 1 GG, wenn 448

Dieser Ausdruck bei Quilisch, S. 147 ff. Unrichtig daher die pauschale Bezeichnung der Vereinigungsfreiheit als „ k o l l e k t i v e Erscheinungsform der Meinungsfreiheit" bei Maunz, Staatsrecht, S. 124 f., u n d Schmitt Glaeser, Mißbrauch, S. 119; nicht ganz treffend i n diesem Zusammenhang auch die Bezeichnung als „Komplementärgarantie" bei Hesse, Grundzüge, S. 166. 450 Hier zutreffend Hesse, Grundzüge, S. 164. 451 Diese Unterscheidung findet sich z . B . auch bei Hoffmann, JuS 1967, S. 394 f., 398; v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 33; v. Mangoldt / Klein, S. 312 f., jüngst wieder bei Frowein, NJW1972, S. 241. 449

I I . Teilnahme a m Prozeß freier Meinungsbildung

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derartige grundrechtlich nicht mehr erfaßte Äußerungen i n unkontrollierbarer Weise überhand nehmen oder die ganze Veranstaltung etwa auf Verleumdungen hin angelegt ist 4 5 2 . Entsprechendes gilt jedoch auch umgekehrt: Ist ein Inhalt oder eine Äußerungsform bereits durch A r t . 5 Abs. 1/2 GG gedeckt, so kann unter diesem Aspekt niemals der Schutz des Art. 8 GG entfallen. Damit w i r d i n zahlreichen Fällen, i n denen es u m die Interpretation der Versammlungsfreiheit geht, zugleich auch eine exakte Konkretisierung des Grundrechts auf freie Meinungsäußerung erforderlich, für deren Durchführung i m Detail indessen hier noch kein Anlaß besteht; unter Einzelaspekten w i r d insbesondere i m Rahmen der Diskussion der Kundgabeformen sowie der Zuordnung von Normbereichsanalyse und Schrankendogmatik darauf zurückzukommen sein. Das Entscheidende dieser dogmatischen Strukturierung i m vorliegenden Zusammenhang ist vielmehr, daß sich die „Meinungsäußerungsseite" der von A r t . 8 GG geschützten Versammlungen grundsätzlich allein nach A r t . 5 Abs. 1/2 GG beurteilt: nach der dort angelegten prinzipiellen Unbegrenztheit freier pluralistischer Entwicklung aller geistigen und politischen Gehalte. A r t . 8 GG hingegen, insbesondere der Schrankenvorbehalt des Abs. 2, w i r k t grundsätzlich nicht auf diese „inhaltliche" Seite hinüber, sondern ist allein für das Spezifische einschlägig, das er dem bereits i n A r t . 5 Abs. 1 GG Enthaltenen u m optimaler Erfüllung dieser Pluralität w i l l e n hinzufügt: für das kollektive, „versammlungstechnische" Element und alle sich speziell hieraus ableitenden Kommunikations- und Aktionsformen 4 5 3 . Diese Aufspaltung i n zwei Hauptaspekte des Versammlungsrechts scheint mir, i m Gegensatz zur Auffassung Ossenbühls, der rechtspraktische Unzuträglichkeiten befürchtet 4 5 4 , ein geeigneter Hilfsgesichtspunkt bei der Lösung einzelner versammlungsrechtlicher Probleme zu sein. Sie w i r d i m folgenden noch mehrfach begegnen.

452 Diese i n Wahrheit bereits u n m i t t e l b a r die tatbestandliche Reichweite des A r t . 8 Abs. 1 G G berührenden Fragen werden i n der L i t e r a t u r zumeist i m Zusammenhang m i t § 15 VersG erörtert; vgl. etwa Quilisch, S. 174. 455 Die hier dargestellte besondere Wechselbezüglichkeit zwischen Versammlungs- u n d Meinungsäußerungsfreiheit würde zerstört, w e n n m a n beide Grundrechte i n ein Verhältnis der Spezialität rückte u n d A r t . 8 GG als bloßen U n t e r f a l l des A r t . 5 Abs. 1 G G behandelte (so Enderling, a.a.O., § 1 A n m . 1; mißverständlich jedenfalls auch Maunz, Staatsrecht, S. 123, u n d Schmitt Glaeser, Mißbrauch, S. 119: „ k o l l e k t i v e Erscheinungsform der Meinungsfreiheit"); konsequente Folge müßte das unmögliche Ergebnis einer Erstreckung des A r t . 8 Abs. 2 G G auch auf die „Meinungsäußerungsseite" sein! Ablehnend daher m i t Recht Hoff mann, JuS 1967, S. 397; v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 18; ders., Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 57; Quilisch, S. 169. 454 Der Staat 10, S. 61. — Wie hier i m Ergebnis insbes. Hoffmann, JuS 1967, S. 398.

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

I I I . Einzelne Elemente grundrechtlich geschützter kollektiver Meinungsbildung in und durch Versammlungen 1. Typen grundrechtlich geschützter Versammlungen

Diese enge Verschränkung der Versammlunsfreiheit m i t dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung sowie die gemeinsame grundlegende Funktion beider Freiheiten i m demokratischen Prozeß freier politischer Meinungs- und Willensbildung weist den weiteren Weg der Einzelkonkretisierung des A r t . 8 Abs. 1 GG: Nur die Versammlungen (im soziologischen Sinne), die zugleich typischerweise oder i m konkreten Einzelfall der Meinungsbildung dienen, aber auch alle hierfür geeigneten Formen der Versammlung sind grundsätzlich Gegenstand der Versammlungsfreiheit. Damit erfaßt A r t . 8 GG eine breite Vielfalt von Versammlungstypen und stellt eine vielfarbige Palette kollektiven meinungsbildenden Wirkens bereit. a) Planmäßige und spontane Kollektivität Ein erster Aspekt der Typisierung grundrechtlich geschützten versammlungsmäßigen Wirkens ergibt sich daraus, daß A r t . 8 GG, was insbesondere für die Dogmatik von § 14 des Versammlungsgesetzes von Bedeutung sein wird, keinerlei Unterscheidung zwischen planmäßigen und nichtplanmäßigen, angemeldeten und nicht angemeldeten Versammlungen vornimmt, sondern i m Gegenteil sogar ausdrücklich die Anmeldeund Erlaubnisfreiheit des Sich-Versammelns und damit die grundsätzliche Chance der Spontaneität des Zusammenkommens zum Bestandteil des grundrechtlichen Normbereichs erhebt: Entsprechend der einem freien Versammlungswesen als Teil seiner demokratischen Funktion innewohnenden Chance auch zu aktueller Reaktion durch spontane A k t i o n umfaßt A r t . 8 GG alle denkbaren Grade der Spontaneität von Versammlungen: nicht nur die — nach dem Text des Versammlungsgesetzes freilich den Normal- und „Soll"-Fall bildenden 4 5 5 — längerfristig vorbereiteten, sondern ebenso auch die kurzfristig anberaumten Veranstaltungen und spontan sich zusammenfindenden Gruppen 4 5 6 . b) Stufen innerer Organisiertheit

von Versammlungen

I n engem Zusammenhang m i t den vielfältigen Schattierungen zwischen Geplantheit und Spontaneität des Zusammenkommens steht die Differenzierung nach den unterschiedlichen Graden innerer Organisiertheit — gewissermaßen „innerer Spontaneität" — von Versammlungen: Art. 455

Vgl. §§ 14,15 u n d 25 VersG. Ganz h. M . ; vgl. hier zunächst statt aller Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 17, u n d Hesse, Grundzüge, S. 165. 458

I I I . Einzelne Elemente kollektiver Meinungsbildung

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8 Abs. 1 GG erfaßt sowohl Versammlungen mit als auch solche ohne Veranstalter, sowohl Versammlungen mit als auch — dies am häufigsten bei kleinen Diskussionsgruppen und spontanen Zusammenkünften — ohne die „Zentralinstanz" 4 5 7 des Versammlungsleiters 458 . Auch von den hierin angelegten Verschiedenheiten w i r d der Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG i n seiner Reichweite maßgeblich bestimmt: Den Versammlungen ohne „Zentralinstanz", i n denen das Versammlungsrecht aller Anwesenden typischerweise durch ihrer aller Befähigung zu gleichberechtigter Mitgestaltung der Zusammenkunft geprägt ist, treten als Gegentypus jene Versammlungen „anstaltlichen" Charakters 4 5 9 gegenüber, deren Veranstalter sich zu ihrer Durchführung regelmäßig einer Versammlungsleitung bedient, die den Ablauf seinem grundsätzlichen Inhalt nach bestimmt, die Teilnehmer hinsichtlich des Versammlungsprogramms i n eine weitgehend passive Rolle verweist und ihre A k t i v i t ä t auf eine an das vorgegebene Versammlungsthema gebundene, durch die Versammlungsleitung reglementierte Diskussion beschränkt; für diesen Versammlungstypus, der i n der Wirklichkeit sehr häufig ist und auch der Gestaltung des Versammlungsgesetzes zugrundeliegt 4 6 0 , gewinnt Bedeutung die Aufschlüsselung des Versammlungsrechts nach Veranstaltung und der ihr regelmäßig nahestehenden Versammlungsleitung einerseits, dem schlichten Teilnahmerecht der aufgrund der Ankündigung oder Einladung Erschienenen andererseits 461 , das sich vom Veranstaltungs- und Leitungsrecht qualitativ insofern unterscheidet, als sich die Teilnehmer grundsätzlich an das Veranstaltungsprogramm sowie, soweit i m Einzelfall Diskussion vorgesehen ist, an die elementaren Spielregeln öffentlichen Diskutierens 4 6 2 i n derartigen Veranstaltungen zu halten haben, ohne die eine sachgerechte Abhaltung von Versammlungen dieser Struktur nicht möglich wäre 4 6 3 . Insoweit kann daher die Reich457

Dazu Quilisch, S. 131 ff. Die von Samper (Leitfaden, S. 17 f.) vertretene Auffassung, Versammlungen erforderten begrifflich einen Leiter, da sie eines Mindestmaßes an Ordnung bedürften, ist i n Ansehung des A r t . 8 GG nicht haltbar. — Wie hier v. Münch, Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 9. 459 N U r ^ r diesen Ausschnitt t r i f f t die Charakterisierung Quilischs zu (S. 187). 458

460 Siehe schon §§ 1 Abs. 1 u n d 2 Abs. 1/2 sowie insbesondere den I I . A b schnitt des Versammlungsgesetzes (§§ 5 - 1 3 ) . 461 Siehe Füßlein, GR I I , S. 445 f.; v. Münch, Bonner Kommentar, A r t 8 Rn. 26; ders., Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 14; Dietel / Gintzel, § 1 Rn. 22 ff.; Leisner, Sp. 2372. Ä h n l i c h unterscheidet Kloepfer (Grundrechte als Entstehenssicherung u n d Bestandsschutz, 1970, S. 88 f.) nach „veranstaltungsverbürgendem" u n d „teilnahmeschützenden" Aspekt des A r t . 8 GG. 462 Vgl. bereits v. Mangoldt / Klein, S. 311. 463 Sachlich i m gleichen Sinne Füßlein, GR I I , S. 446; v. Münch, Bonner K o m mentar, A r t . 8 Rn. 26; Dietel! Gintzel, § 1 Rn. 30 (Leitungsrecht sei stärker als Teilnahmerecht). — Grundsätzlich zur Leitungsgewalt i n Versammlungen: Quilisch, insbes. S. 190 ff.

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

weite des Versammlungsrechts der einzelnen Versammelten je nach der A r t ihrer Beteiligung durchaus differieren. So ist insbesondere festzuhalten, daß „schlichte" Teilnahme an Versammlungen m i t „Zentralinstanz" zwar ohne weiteres M i t w i r k u n g an der Diskussion umfaßt, soweit eine solche i n concreto stattfindet 4 6 4 , auch Polemik und die üblichen Spontaneitätsäußerungen wie etwa die Kundgabe von Unmut durch Zwischenrufe, Zischen oder Pfeifen, solange dadurch nicht eine sinnvolle Fortführung der Veranstaltung erschwert oder gar unmöglich w i r d ; derlei verbleibt regelmäßig i n den Grenzen der Spielregeln, die das praktische Versammlungswesen herausgebildet hat 4 6 5 , und ist von der Versammlungsleitung hinzunehmen 4 6 6 . Das Recht auf Teilnahme erlaubt hingegen nicht das das Ansichreißen der Versammlungsleitung oder die „Umfunktionierung" einer Versammlung m i t „Zentralinstanz" durch gegnerische Teilnehmer; wer solches dennoch als grundrechtlich geschützt behauptet 4 6 7 , kann sich dafür nicht nur nicht auf A r t . 5 und A r t . 8 GG berufen, sondern pervertiert i m Gegenteil zugleich einen weiten Bereich des Versammlungsrechts, indem er durch einlinige Übertragung von Mitbestimmungsvorstellungen auf einen strukturell nicht geeigneten Versammlungstypus das spezifische Recht, eine Versammlung zu veranstalten und seine Meinungen und Ziele hierdurch ungehindert und i n besonders unmittelbar wirkender Weise i n den Meinungsbildungsprozeß einzubringen, von Grund auf paralysiert. Dem Schutz des A r t . 8 GG muß sich daher solches Verhalten von vornherein entziehen 468 . c) Versammlungen „in geschlossenen Räumen" und unter freiem Himmel, öffentliche und nichtöffentliche Versammlungen Ferner unterscheidet A r t . 8 Abs. 1 GG, anders als Abs. 2, nicht zwischen Zusammenkünften „ i n geschlossenen Räumen" und solchen unter 464

Dazu Quilisch, S. 225 ff. Siehe z. B. Ott, NJW1969, S. 455. 466 Z u diesem, w e n n m a n so w i l l , „grundrechtsimmanenten" K o n f l i k t vgl. Quilisch, S. 205 ff., insbes. 209 ff. — Ebd., S. 215 f. berechtigte Skepsis gegenüber zu weitgehender Verrechtlichung dieser letztlich p r i m ä r dem demokratischen S t i l aller Beteiligten anvertrauten Konfliktlage. 497 So Dietel, i n : Demonstrationen — A u f r u h r oder Element der Demokratie? S. 37, wobei die Frage angezeigt erscheint, ob Dietel ebenso entschieden hätte, w e n n es nicht u m die NPD gegangen wäre. — A u f einer anderen Ebene liegt, daß es dem Veranstalter bzw. dem Versammlungsleiter unbenommen bleibt, den A b l a u f der Veranstaltung seinerseits zu „demokratisieren". 468 Ob i n solchen Fällen die betreffenden Akteure gleichwohl „Teilnehmer" i. S. des Versammlungsgesetzes bleiben (§§ 1 Abs. 1, 10 VersG u. ö.), ist eine v o m Problem des Grundrechtsschutzes streng zu trennende Frage. 405

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freiem Himmel, und ebensowenig ist — anders als i m Rahmen des Versammlungsgesetzes, das seine Geltung ausdrücklich auf „öffentliche Versammlungen" begrenzt 4 6 9 — für A r t . 8 GG von Belang, ob eine Zusammenkunft öffentlich ist oder nicht. Auch insofern schützt A r t . 8 GG som i t jede Form des Stattfindens von Versammlungen. Eine Sonderstellung i m Zusammenhang des Öffentlichkeitsgrades nehmen die internen Mitgliederversammlungen von Vereinigungen ein, vom Typus her regelmäßig nichtöffentliche Versammlungen, für die i n der Literatur zumeist eine Konkurrenz zwischen A r t . 8 u n d 9 GG angenommen w i r d 4 7 0 . Demgegenüber erscheint i n Anbetracht dessen, daß diese Zusammenkünfte — wiewohl unzweifelhaft „Versammlungen" i m soziologischen Sinne — gänzlich i n das Vereinsleben integriert sind und sich i m Bereich des frei sich entwickelnden Versammlungswesens, auf das A r t . 8 GG abzielt, als eher untypische Erscheinung darstellen, eine Lösung angemessener, die diese ohnehin der Ausübung der Vereinigungsfreiheit immanenten Mitgliederversammlungen insgesamt aus dem Normbereich des A r t . 8 GG herausnimmt und dem Vereinsrecht zuschlägt; ihr grundrechtlicher Schutz würde dadurch nicht verringert, sondern i m Gegenteil wegen des Wegfalls komplizierender und sachlich unnötiger Konkurrenzen eher effektiviert. d) Die Versammlungsfreiheit zwischen Diskussion und Demonstration Endlich schützt A r t . 8 Abs. 1 GG, entsprechend seiner demokratischen Funktion und seinem unmittelbaren sachlichen Bezug zur Meinungsäußerungsfreiheit, auch grundsätzlich alle i n dem breiten Feld zwischen extrem introvertierter und nur-extrovertierter 4 7 1 kollektiver Kommunikation angesiedelten Chancen meinungsäußernden und meinungsdarstellenden Aktivseins i n und durch Versammlungen: Z u m Normbereich der Versammlungsfreiheit gehören, einschließlich prinzipiell aller denkbaren Formen von Typenverbindungen und -Überschneidungen, sowohl die Diskussionsversammlung wie die Kundgebungs- und insbesondere auch die Demonstratzonsversammlung 472 . Ob es sich dabei u m eine Zusammenkunft nur weniger Einzelner oder u m eine Massenveranstaltung Tausender handelt, ist für die Einschlägigkeit des A r t . 8 GG unerheblich; auch 489 Siehe §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1/2 sowie die Überschriften zum I I . u n d I I I . A b schnitt des Versammlungsgesetzes. 470 Insbes. Herzog, A r t . 8 Rn. 15 („Idealkonkurrenz"). 471 Vgl. oben S. 61 ff. 472 Ganz überwiegende Auffassung; s. statt aller Herzog, A r t . 8 Rn. 49, u n d den B G H i n den Fällen „ M a h l e r " (NJW 1972, S. 1571, 1573) u n d „ A m e n d t " (BGHZ 59, S. 30,36).

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

Kraftfahrzeugdemonstrationen sind nicht grundsätzlich vom Schutzbereich des A r t . 8 GG ausgenommen, wenngleich gerade hier i n aller Regel die Normbereichsgrenzen eher erreicht sein werden. Allerdings w i r d noch heute vereinzelt bestritten, daß die Demonstration zum Schutzbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG gehören könne 4 7 3 . Die hierfür angebotenen Begründungen können jedoch weder der Aufgabe der Verfassungskonkretisierung allgemein genügen noch dem spezifischen Gehalt des Versammlungsgrundrechts gerecht werden. Zwar t r i f f t i n der Tat zu 4 7 4 , daß die einschlägigen Vorschriften bis i n die allerneueste Zeit weder den Begriff der Demonstration noch den der Demonstrationsversammlung kannten 4 7 5 , beide vielmehr nur i n der altertümlichen, i m Normtext des Versammlungsgesetzes begrifflich von der „Versammlung" geschiedenen und zudem i n A r t . 8 GG selbst nicht vorkommenden ^Bezeichnung „Aufzug" gesetzliche Anerkennung gefunden hatten 4 7 6 . Dies besagt jedoch so noch nichts für A r t . 8 GG, dessen Konkretisierung eben mehr erfordert als nur isoliertes, auf der Ebene des Normtextes verharrendes „Auslegen" der einfachgesetzlichen begrifflichen Aufspaltung i n „Versammlung" und „Aufzug" einerseits, des A r t . 8 GG andererseits, dem ohne weiteres derselbe formal gewonnene Begriff der „Versammlung" unterstellt wird, und der anschließenden, folgerichtig zur Feststellung mangelnder Deckungsgleichheit führenden Konfrontation beider, die i m Ergebnis zu Lasten des grundrechtlichen Schutzbereiches geht. Ein derartiges Verfahren muß zwangsläufig die entscheidenden Sachgesichtspunkte verfehlen: einmal, daß die Aufspaltung nach „Versammlung" und „Aufzug", durch das Versammlungsgesetz offenbar schlicht aus früheren Regelungen übernommen 4 7 7 , von der Literatur bereits zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung weitgehend eingeebnet w u r d e 4 7 8 und das Versammlungsgesetz somit eher i n einer gesicherten Tradition einheitlicher Sicht kollektiver A k t i o n steht; ferner daß die Demonstrationsversammlung als nach außen agierendes Kollektiv i n geradezu idealer, jedenfalls intensiverer Weise als die i m Innern „kontra473 Samper, Leitfaden, S. 21; ders., Rechtsfragen zum Demonstrationsrecht, B a y V B l . 1969, S. 77; Sandweg, Ist Sitzdemonstration eine Versammlung? D R i Z 1969, S. 73 f. m. Nachw. unveröff. Rechtsprechung. 474 Hier liegt insbes. die Argumentationsbasis Sampers. 475 Einzige Ausnahme ist § 2 Abs. 2 des Straffreiheitsgesetzes v o m 20. 5. 1970 (BGBl. I, S. 509). 476 Vgl. den N o r m t e x t etwa der §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1/2,14, 15 u n d 16 VersG. 477 Vgl. bereits § 10 Preuß. VersG von 1850; § 7 Abs. 1 R V G von 1908. 478 Darauf hat bereits das L G Hamburg, DVB1. 1952, S. 314, zutreffend h i n gewiesen; vgl. Anschütz, S. 572, Fußn. 1, u n d Hagemann, Versammlungen, i n : v. Bitter, H d w . der Preußischen Verwaltung, 3. Aufl. 1928, Bd. I I , S. 923: rechtliche Gleichstellung von Aufzügen u n d Versammlungen; Poetzsch-Heffter, S. 425, u n d Brecht, S. 174: Aufzüge sind Versammlungen i. S. des A r t . 123 WRV.

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diktorische" Diskussionsversammlung den eine „Versammlung" überhaupt erst konstituierenden „gemeinsamen Zweck" erfüllt; endlich, daß gerade meinungsdemonstrierende Gruppen i n spezifischer Weise das i n Art. 5 Abs. 1 GG Garantierte verwirklichen. A l l dies — das geschichtliche, das soziologische sowie das demokratisch-funktionale Argument — übersieht auch der Einwand, Versammlungen erforderten begrifflich einen Redner 4 7 9 , zusätzlich freilich insoweit aufschlußreich, als hier die geschützten Chancen versammlungsmäßiger Kommunikation explizit auf Kommunikation „zur" Versammlung — somit den Typus der „Kundgebung" und verwandte Formen — verengt werden, A r t . 8 GG also nicht nur u m den Typus der Demonstration, sondern auch noch weithin u m den der Diskussion verarmt. Demgegenüber ist festzuhalten: Ist Meinungsdemonstration besonders intensive Form der Meinungskundgabe, so w i r d zwangsläufig jedes Demonstrieren, das sich i n der soziologischen Form der Versammlung vollzieht, zum Gegenstand des A r t . 8 GG, soweit nicht i m Einzelfall anderes — insbesondere die Überschreitung der noch eingehend zu erörternden Friedlichkeitsgrenze — dessen Schutz ausschließt. Damit erweist sich auch die Formulierung Herzogs, „Demonstration" sei „kein juristischer Begriff" 4 8 0 , nur insoweit als zutreffend, als es i n der Tat kein a priori vorgegebenes Demonstrationsrecht gibt, von dem deduziert werden könnte: Das vorgängige Postulat eines solchen Rechts kann allzu leicht zur Außerachtlassung der allein entscheidenden Lösungshinweise des Grundgesetzes, insbesondere der Art. 5 und 8 GG führen 4 8 1 . Wo das Demonstrieren jedoch grundrechtlichen Schutzbereichen unterfällt, w i r d es notwendig zum Rechtsbegriff. 2. Weitere Aspekte wirksamer Ausübung des Versammlungsrechts, insbesondere im Hinblick auf den „Demonstrationseffekt"

Effektive Sicherung dieser Vielfalt von Versammlungstypen erfordert zwingend auch den grundrechtlichen Schutz all jener sachlichen Notwendigkeiten, die eine sinnvolle Ausübung der Versammlungsfreiheit i n der jeweiligen Form bedingt. So gibt A r t . 8 Abs. 1 GG, ungeachtet der wegerechtlichen Qualifikation von Versammlungen, ein i n der spezifischen Eigenart des Kollektiven angelegtes besonderes Recht auf Benutzung der öffentlichen Straßen und Plätze zu Versammlungszwecken 482 ; anders wäre eine optimale Gewährleistung der Versammlungsfreiheit gerade 479

Sandweg, D R i Z 1969, S. 73 f. Herzog, J A ÖR 1969, S. 26. 481 Als — extreme — Folge eines derartigen Ansatzes k a n n der bereits zitierte Aufsatz von Hannover bezeichnet werden ( K r i t J 1968, S. 51 ff.). 482 Ebenso Frowein, N J W 1969, S. 1084. 480

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i m Hinblick auf die i n besonderer Weise der Öffentlichkeit zugewandten Demonstrations- und Kundgebungsversammlungen unter freiem Himmel nicht zu erreichen 483 . Ebenso dem kollektiven Wirkungszusammenhang und damit unmittelbar der „Versammlungsseite" des A r t . 8 GG zuzuordnen ist die Frage, wieweit die Verwendung von Megaphonen i n öffentlichen Kundgebungen u n d Demonstrationen grundrechtlichen Schutz genießt: Auch hier ergibt sich, jedenfalls bei größeren Veranstaltungen dieser A r t , ein Recht zur Verwendung von M i t t e l n akustischer Verstärkung aus dem Versammlungsrecht selbst 484 , und zwar nicht nur zur Herstellung der physikalischen Grundbedingung jeder Verständigung zwischen Versammlungsleitung und Teilnehmern oder der Teilnehmer untereinander, sondern ebenso auch zur Verstärkung des Kundgabe- und Demonstrationseffekts nach außen 485 . Eine weitere, insbesondere aus dem Typus der Demonstrationsversammlung kaum wegzudenkende Erscheinung sind die besonderen Formen kollektiver Artikulation, wie sie die Versammlungspraxis herausgebildet hat: Sprechchöre, die polemische Reime skandieren; Plakate und Transparente, die politische Aussagen i n die Form weithin sichtbarer und einprägsamer Schlagworte bringen; Schaustücke zur drastischen Untermalung des Anliegens der Demonstranten. Diese M i t t e l der Meinungsdarstellung und Meinungskundgabe, die an sich schon i n den Bereich von „Wort, Schrift und B i l d " fallen und damit primär der „Meinungsäußerungsseite" der Versammlungsfreiheit zuzuordnen sind, gewinnen i m spezifischen Zusammenhang des A r t . 8 GG gleichwohl eine besondere Bedeutung. Denn gerade die politische Demonstration als Typus plakativer Meinungsdarstellung, vielfach eher das Gefühl als die ratio ansprechend und meist stark ins Polemische hineinreichend 486 , bedarf unabdingbar der Äußerungsformen, die zur schlagwortartigen Problemvereinfachung, zur Polemik und zur Karikatur geeignet sind 4 8 7 — M i t t e l zugleich, die i n der Tat nur allzu schnell i n die Randzonen geraten, i n denen Vergröberung und Übertreibung zur Verzerrung, Polemik zum „Verbalt e r r o r " 4 8 8 wird. 488

Vgl. hierzu treffend Ossenbühl, Der Staat 10, S. 56. Nach Auffassung der Rechtsprechung f ä l l t die Verwendung v o n L a u t sprechern freilich allein unter das Grundrecht der Meinungsfreiheit u n d u n t e r liegt dann folgerichtig, der h. M. zu A r t . 5 GG entsprechend, der Schranke der „allgemeinen Gesetze", zu denen auch das straßenverkehrsrechtliche L a u t sprecherverbot zählen soll (§ 33 Abs. 1 Ziff. 1 StVO); vgl. B V e r w G DVB1. 1969, S. 587,588, sowie V G Freiburg, E. v. 28.2.1973, VS V I 256/72. 485 I m Ergebnis w i e hier Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 57 f.; Vogel, S. 31; Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 18. 489 Siehe Vogel, S. 20. 487 I m gleichen Sinne Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 61. 488 Begriff bei Denninger, ZRP1968, S. 43. 484

I I I . Einzelne Elemente kollektiver Meinungsbildung

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Diese Grenzlage darf indessen nicht zu voreiliger pauschaler Illegalisierung aller Erscheinungsformen der Polemik führen 4 8 9 . Wenn etwa Demonstranten durch Sprechchöre wie „Brecht dem Schütz die Gräten, alle Macht den Räten!" oder „Höcherl u n d Schiller, Bauernkiller!" 4 9 0 auf sich aufmerksam gemacht haben, so kann trotz der Geschmacklosigkeit dieser Slogans, die man bedenkenlos w i r d bejahen können, nicht i m Ernst davon die Rede sein, daß es den Demonstranten hier darum gegangen wäre, die Anwesenden zu Straftaten gegen die Person des Regierenden Bürgermeisters von Berlin aufzustacheln oder die damaligen Minister Höcherl und Schiller durch die Bezeichnung „ K i l l e r " zu beleidigen: Der jeweilige zeitgeschichtliche Kontext, die geradezu unwirklich-drastische Formulierung sowie die Funktion des Reims, i n besonderer Weise die Einprägsamkeit schlagwortartiger Sentenzen zu erhöhen, nehmen den zitierten Sätzen von vornherein die „entsetzliche Roheit", die ihnen Guradze 491 i n wirklichkeitsferner Beurteilung ihres sachlichen Gehalts entnehmen zu können glaubte, und den Äußerungswert, der sie zu Volksverhetzung oder Beleidigung abstempeln könnte; übrig bleiben übertriebene, zuweilen auch geschmacklose und ärgerliche Wendungen als Formen meinungsmäßiger A r t i k u l a t i o n eines politischen Anliegens: i m einen Fall der Forderung nach Errichtung einer Räterepublik, i m anderen Ausdruck der Enttäuschung über die Agrarpolitik der damaligen Bundesregierung. Ohne daß hier etwa Geschmacklosigkeiten als solchen grundrechtliche Weihe verliehen werden soll, geht es gleichwohl nicht an, i n diesem Bereich fließender Ubergänge eine allzu strikte Grenze bereits dort aufzurichten, wo gewöhnlich der „gute Ton" endet; eine solche Sicht würde den Typus der Demonstration wirklichkeitsfremd i n eine Idylle verweisen und i h n u m eben das Lebendige bringen, durch welches allein er seine spezifischen Wirkungen i m freien Kampf der politischen Meinungen zu entfalten vermag. Vielmehr w i r k t der besondere „kollektive Handlungszusammenhang" 4 9 2 zurück auf die „Meinungsäußerungsseite" der Versammlungsfreiheit, die hier u m der Sicherung des „Demoiistrationseffekts" w i l l e n einen Toleranzspielraum i n Richtung des „Verbalterrors" i n der Weise gewährt, daß jedenfalls das Erreichen von Ursächlichkeiten, Geschmacklosigkeiten u n d Ärgerlichkeiten noch nicht den Grundrechtsschutz des einzelnen Teilnehmers oder gar der gesamten Veranstaltung entfallen lassen kann; das v o m Bundesverfassungsgericht bereits aus der Freiheit der Einzelmeinungsäußerung hergeleitete Recht auch zu übertriebenen Werturteilen und laienhaften Pauschalierungen 493 489 400 491

492

Diese Tendenz insbes. bei Guradze, ZRP1969, S. 6. Die Beispiele sind zitiert bei Denninger, ZRP 1968, S. 43. ZRP 1969, S. 6.

Quilisch, S. 169 f.

463 BVerfGE 7, S. 198,226 ff.

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

erhält i m Rahmen der Besonderheiten kollektiver Meinungsdemonstration einen eigenen Stellenwert. Polemik, Vergröberung, Karikatur und drastische Ausdrucksformen i m Rahmen von Demonstrationsversammlungen verlassen den Normbereich des Versammlungsgrundrechts erst dort, wo sich Aufforderung zu Strafbarem, Volksverhetzung, Beleidigung und dergleichen von den Elementen der Meinungskundgabe und Meinungsdarstellung isolieren lassen oder diese offenbar ersetzen 494 .

IV. Versammlungsfreiheit und kollektive Gewaltanwendung 1. Der demokratische Meinungskampf als Kampf der Argumente

Von der untrennbaren Verbindung der Versammlungsfreiheit m i t dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung hat endlich auch die Erörterung des letzten großen Problemkreises i m Rahmen der Normbereichsanalyse des A r t . 8 Abs. 1 GG auszugehen: die i n letzter Zeit zu sehr zweifelhafter Aktualität gelangte Frage nach der Abgrenzung grundrechtlich geschützten Aktivseins von grundrechtsüberschreitenden oder gar illegalen Formen gewaltanwendender Aktion. Denn der vom Text des A r t . 8 Abs. 1 GG selbst bereitgestellte Ansatzpunkt hierfür, die Friedlichkeitsgrenze, bedeutet mehr als den bloßen Ausschluß von Polizeiwidrigem aus dem Grundrechtsbereich. I n einer Verfassungsordnung, die durch Gewährleistung umfassender politischer Freiheit demokratisches Leben konstituiert, ist das Versagen des Grundrechtsschutzes bei „Unfriedlichkeit" vielmehr sachgerecht allein dann zu begreifen, wenn auch hier immerwährend die feste Eingliederung des Versammlungsrechts i n den gesamten Prozeß des sich i n freier Grundrechtsausübung durch die Bürger vollziehenden Kampfes der Meinungen gegenwärtig ist, wie i h n das Grundgesetz dort formt, wo zuallererst geistige und politische Freiheit angelegt ist: i n A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG, der durch Benennung der Äußerungsformen „Wort, Schrift und B i l d " unmißverständlich feststellt, daß der pluralistische Meinungskampf nur geistiger Kampf sein kann. Meinungsfreiheit, die jedem die Chance beläßt, sich seine Meinung i n größtmöglicher Freiheit zu bilden, sich ungehindert zu äußern und dadurch zur geistigen und politischen Entwicklung des Gemeinwesens beizutragen, ist nur solange real gesichert, als sie auf die „rein geistige Wirkung" begrenzt b l e i b t 4 9 5 ; sie ist zunichte, wo Terror und Gewalttat anstatt Überredung und Uberzeugung das Feld beherrschen 496 . 404 Ebenso i m Ergebnis Vogel, S. 31; Neuberger, G A 1969, S. 9; ähnlich auch Denninger, ZRP 1968, S. 43 ff., freilich m i t erheblich abweichender Begründung. 495 Siehe dazu insbes. BVerfGE 7, S. 198,210. 496 Vgl. Scheuner, D Ö V 1971, S. 509.

I V . Versammlungsfreiheit u n d kollektive Gewalt

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Diese grundlegenden Zusammenhänge m i t aller Deutlichkeit auch für den Bereich kollektiver Kommunikation i n und durch Versammlungen i n Erinnerung zu rufen, ist wesentliche Funktion der von A r t . 8 Abs. 1 GG errichteten Friedlichkeitsgrenze 497 , ungeachtet zunächst ihres konkreten dogmatischen Gehalts, auf den noch zurückzukommen sein wird. Auch kollektive Meinungskundgabe und Meinungsdarstellung ist auf jene Äußerungsformen verwiesen, die dem Argument offenstehen und dem Gegenüber die Freiheit zu eigener Entscheidung belassen 498 . Daraus ergibt sich zunächst eine wichtige Grenze normbereichsdogmatischer Umsetzung der demokratischen Funktionalität der Versammlungsfreiheit: Niemals ist kollektives Handeln bereits deshalb verfassungsrechtlich legitim, w e i l es politisch motiviertes Handeln ist; vielmehr sind immer auch die Formen kollektiver Meinungskundgabe und Meinungsdarstellung mitzubedenken, die das B i l d des Prozesses freier politischer Meinungs- und Willensbildung i n nicht geringerem Maße prägen als die Inhalte, u m deren Darstellung es geht. Wer diesen zweiten Aspekt vernachlässigt und unterschiedslos „alle Äußerungsformen menschlicher Handlungsfreiheit" als grundrechtlich geschützt postuliert und dem Demonstrationsrecht zuschlägt, „die geeignet und dazu bestimmt sind, auf den Prozeß der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung einzuwirk e n " 4 9 9 , und auf diese Weise zerbrochene Fensterscheiben 500 und angezündete Zeitungsfahrzeuge 501 rechtfertigen w i l l , wenn die Täter durch derlei „Fanale" auf ihr politisches Anliegen aufmerksam machen wollen, wer pauschal den Vorrang politischer Aufklärung, politischer Kommunikation und Öffentlichkeit vor Geld- und Sachwerten postuliert 5 0 2 , gar noch m i t der abenteuerlichen Erwägung, das Bonner Grundgesetz sei „schließlich kein zeitloses Naturwunder" und unfriedliche Demonstrationen seien „heutzutage ein Stück Verfassungswirklichkeit" 5 0 3 , verschafft nicht dem Politischen reale Geltung i m Rahmen eines rechtlich geordneten und zudem hoch komplexen Gemeinwesens, sondern ersetzt durch rücksichtslose Maximierung eines vorgegebenen Politischen die breite Vielfalt verfassungsrechtlich anerkannter Schutzgüter und pervertiert dadurch demokratische M i t w i r k u n g zum zerstörenden A k t i o nismus, zum gegenseitigen Wortabschneiden und zur gewaltsamen I n doktrination; unter dem neuen „Höchstwert" 5 0 4 des Politischen bleibt 497 Die Bedeutung der Friedlichkeitsgrenze des A r t . 8 Abs. 1 GG ist treffend erkannt bei Scheuner, ebd. 498 Dazu vgl. jüngst B G H N J W 1972, S. 1571,1573 (Fall „Mahler"). 499 Hannover, K r i t J 1968, S. 58; Hervorhebung v o m Verfasser. 500 Ebd., S. 59. 501 Hannover, S. 59; ebenso Janknecht, GA1969, S. 37. 502/503 Wiethölter, K r i t J 1970, S. 136. 504

Darauf weist m i t Recht Ossenbühl h i n (Der Staat 10, S. 82).

8 Schwäble

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der physisch Schwächere auf der Strecke 505 . Legitim am demokratischen Meinungskampf beteiligt sich vielmehr allein derjenige, der sich an die Spielregeln des Argumentierens und Diskutierens hält und dem Partner die reale Möglichkeit läßt, sich m i t Argumenten zur Wehr zu setzen; über diesen Rahmen vermag auch der grundrechtliche Schutz wirksamen Demonstrierens, der hier zuweilen beschworen w i r d 5 0 8 , nicht hinauszuführen. I n gleicher Weise versperrt die untrennbare Verbindung des A r t . 8 GG m i t der Gesamtstruktur des Prozesses freier politischer Meinungs- und Willensbildung von vornherein auch selbständigen, neben den Aspekt der Meinungskundgabe u n d -darstellung tretenden Elementen der Meinungs- und Interessendurchsetzung den Eingang i n die Dogmatik der Versammlungsfreiheit. Dies bedarf nach dem Vorhergehenden jedenfalls für jene extremen Ansichten keiner Erörterung mehr, bei denen der Gedanke der Interessendurchsetzung geraden Wegs i n die unverhüllte Rechtfertigung nackter Gewaltanwendung hineinführt 5 0 7 . Aber auch für die sachlich differenziertere und dogmatisch subtilere Form insbesondere bei Quilisch, der dem Versammlungsgrundrecht als nicht nur „politischem", sondern zugleich auch „sozialem" Kampfrecht 5 0 8 für bestimmte Fälle, i n „einer gewissen Parallelität zum artieitsrechtlichen Streikrecht" 5 0 9 , die Befugnis zum Einsatz eines ,,Moment[s] psychischen Zwanges durch passive Gewalt" auch zur Durchsetzung von Gruppenmeinungen und -interessen entnehmen w i l l 5 1 0 , soweit dies „sozialadäquat" sei 5 1 1 , kann nichts anderes gelten. Denn eben diese Parallele, die den „Kampf"-Begriff des A r t . 8 GG vom Nur-Meinungsmäßigen ablöst und m i t Vorstellungen aus dem Bereich des Arbeitskampfs vermischt, paßt i m vorliegenden Zusammenhang nicht. Zwar schließt, was nunmehr auch der Verfassungstext selbst ausdrücklich anerkennt 5 1 2 , das i n A r t . 9 Abs. 3 GG jedermann und für alle Berufe gewährleistete Recht r zur Wahrung der 505 I n dieser Frage wie hier: Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 57; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 82; s. auch Hans H. Klein, Die Grundrechte i m demokratischen Staat, S. 14, der freilich A b i r r u n g e n dieser A r t zu Unrecht jenen Theorien anlastet, die sich u m sachgerechte demokratische Funktionalisierung der Grundrechte bemühen. 506 Siehe Hannover, K r i t J 1968, S. 59: „politische E f f e k t i v i t ä t " . 507 So bei Hannover, S. 59. 508 Quilisch, S. 150 ff. 509 Ebd.; ähnliche Gedanken finden sich bereits i n A G Bremen J Z 1969, S. 79, 80. 510 Quilisch, S. 182. 511 Quilisch, ebd., sowie A G Bremen J Z 1969, S. 79, 80; zum Begriff der „Sozialadäquanz" i m Bereich des arbeitsrechtlichen Streikrechts vgl. statt aller Maunz, A r t . 9 Rn. 115. 512 A r t . 9 Abs. 3 Satz 3 GG, eingefügt durch das 17. G. zur Änderung des Grundgesetzes v o m 24. 6.1968 (BGBl. I, S. 709).

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Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, zugleich auch eine umfassende Befugnis zum Arbeitskampf ein, die als Bestandteil des Rechts auf spezifisch koalitionsmäßige Betätigung 5 1 3 auch Zwangsmittel zur Durchsetzung besserer Tarif- oder Arbeitsbedingungen umfaßt, ja umfassen muß, auf Seiten der Arbeitnehmer bis hin zum Streik 5 1 4 . Dieses Recht zu bestimmten Formen der Druckausübung steht jedoch i n einem besonderen Zusammenhang, aus dem es sich nicht heraustrennen läßt: Es erfüllte eine entscheidende — kämpferische und zugleich befriedende — Funktion i n der eigenartigen Konfrontation von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite und trägt den typischen Konflikten Rechnung, die der von A r t . 9 Abs. 3 GG geregelte Bereich bereits seiner Struktur nach von Anfang an i n sich trägt. Diese Konfliktlagen sind angemessen nur durch die Zulassung eines begrenzten Aktionismus — den Arbeitskämpf — zu bewältigen: Druckausübung durch arbeitsrechtlichen Streik, aus der Sicht der Agierenden der Durchsetzung zuweilen besserer A r beitsbedingungen, meist besserer Bezahlung der Arbeit dienend, w i r d i m Rahmen des Arbeitsverhältnisses zum speziell auf dessen Eigenheiten zugeschnittenen Instrument der Erhaltung eines relativen Gleichgewichts zwischen Gruppen unterschiedlicher sozialer und wirtschaftlicher Macht i n dem gesellschaftlichen Spannungsfeld, i n welchem die Interessen der sich der Arbeitskraft anderer bedienenden Unternehmer einerseits, der Arbeitnehmer andererseits am unmittelbarsten aufeinander treffen, und vermag so bei verantwortungsvoller Handhabung entscheidend auch zur sozialen und politischen Befriedung des Gemeinwesens beizutragen. Gerade hier w i r d jedoch die Verschiedenheit gegenüber dem gänzlich anders strukturierten allgemeinen Prozeß des freien Meinungskampfes sichtbar. Auch er bedarf zwar, u m prinzipiell jedem einzelnen und jeder Gruppe eine reelle Chance ungehinderten geistigen Wirkens durch freie Artikulation geben zu können, einer gewissen inneren Ausgewogenheit. Indessen ist diese gerade i n Anbetracht der Vielfalt von Bereichen öffentlichen und privaten Lebens, i n denen sich freie Meinungs- und W i l lensbildung vollzieht, i n ungleich höherem Maße auf Toleranz und gegenseitiges Gewährenlassen angewiesen als die spezifische Spannungslage des Arbeitsverhältnisses, i n welche die unmittelbare Konfrontation bereits „eingebaut" ist und i n der zudem, was den von A r t . 9 Abs. 3 GG zugelassenen Aktionismus allein erträglich macht, die potentiellen Gegner und damit die zum Aktionismus Berechtigten von Anfang an feststehen. Der öffentliche pluralistische Kampf der Meinungen, dessen Bestandteil auch die Ausübung des Versammlungsgrundrechts ist, vermag 513 514

8*

BVerfGE 20, S. 312, 319 f. Siehe statt aller Maunz, A r t . 9 Rn. 112 ff.

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hingegen nur dann optimal i n einem relativen Gleichgewicht zu bleiben, wenn das Auf- und Abfluten des demokratischen Prozesses weitestmöglich vor Zwang nicht nur von Seiten des Staates oder wirtschaftlich und sozial potenter Privater, sondern auch vor Druckausübung durch Einzelne bewahrt wird. Die von A r t . 8 GG i n der Tat umfaßten Elemente des „Kampfes" müssen auch unter den besonderen Bedingungen kollektiver A k t i v i t ä t solche des Meinungskampf es bleiben. Hinzu kommt, daß auf der Grundlage einer derartigen „sozialrechtlichen" Umbewertung des A r t . 8 GG i n ein partiell streikähnliches Recht eine sinnvolle Begrenzung grundrechtlich geschützter Aktion, wie sie auch Quilischs Anliegen ist 5 1 5 , nur noch schwer durchzuführen ist. Als Beispiel sei die Entscheidung des Landgerichts K ö l n zum „Kölner Straßenbahnfall" genannt 5 1 6 , i n der es u m eine Blockadedemonstration ging, m i t der gegen eine nach Ansicht der Demonstranten unverhältnismäßige und zudem m i t den Betroffenen vorher nicht ausreichend erörterte Erhöhung der Straßenbahntarife protestiert werden sollte: Das Gericht hielt i m zu entscheidenden Falle äußerstenfalls eine Blockadedauer von 15 Minuten für zulässig, erwog aber gleichzeitig, daß möglicherweise eine noch längere Blockadezeit — wie lange, bleibt offen — hätte gerechtfertigt werden können, wenn die vorherige Anhörung der Betroffenen von den zuständigen Behörden böswillig (!) unterlassen worden wäre 5 1 7 . Ein derartiger Unschärfegrad mag i m Bereich des § 240 StGB noch angehen, der als „Abwägungstatbestand" ohnedies i n erhöhtem Maße Erwägungen der Einzelfallgerechtigkeit offensteht; i m Grundrechtsbereich hingegen läßt derartige Unklarheit — auch wenn i n Rechnung gestellt wird, daß Normkonkretisierung kaum je Exaktheit i m naturwissenschaftlichen Sinne erreichen w i r d — die Reichweite verfassungsrechtlich garantierter politischer Freiheit i m Nebel verschwinden und w i r d dadurch unerträglich. Auch Quilisch selbst leistet keine ausreichende Disziplinierung der einmal vollzogenen Öffnung der Versammlungsfreiheit für eigenständige Gewaltmomente. Zwar lehnt auch er ausdrücklich jede grundrechtliche Legitimation „aggressiver Gewaltanwendung" ab 5 1 8 und beschränkt „die Zulässigkeit passiver Gewaltmaßnahmen i m Rahmen von Demonstrationen auf eng begrenzte Ausnahmesituationen" 5 1 9 , läßt aber diese Ausnahmen ohne greifbare Umrisse. Unklar bleibt, weshalb (lediglich) „psychischer Z w a n g " 5 2 0 noch nicht prinzipiell grundrechtsüberschreitend sein soll 515 516 517 518 519 520

Quilisch, S. 182 f. L G K ö l n J Z 1969, S. 80 ff. Ebd., S. 82 f. Quilisch, S. 181. Ebd., S. 183. Ebd., S. 182.

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und was unter (nur) „symbolischer G e w a l t " 5 2 1 verstanden w i r d — einem Begriff, der möglicherweise der Intention besserer sachlicher Differenzierung entspringen mag, i n Wahrheit jedoch gerade i n seiner Unschärfe allzu leicht zum bequemen, sich neben dem normativen Gehalt der Versammlungsfreiheit herbewegenden und dann die Normativität des A r t . 8 GG überspielenden Schlagwort werden kann. Bedenklich stimmen sollte endlich die Nachbarschaft von Erwägungen des Inhalts, „die bewußte und kalkulierte Regelverletzung könne . . . die wirksamste Methode zur Durchsetzung legitimer Interessen sein und gerade der Offenheit des politischen und sozialen Prozesses dienen" 5 2 2 . Wohl sieht auch Quilisch, daß derlei nach positivem Recht unleugbar rechtswidrig ist. Aber dennoch zeigt die Unbekümmertheit, mit der hier Elemente wirksamer Interessendurchsetzung zwar als rechtswidrig bezeichnet, gleichwohl aber i n enge Verbindung m i t dem Gedanken demokratischer Legitimität gebracht werden, daß bei Quilisch der Punkt nicht mehr fern ist, an dem Legalität und Legitimität auseinanderzuklaffen beginnen — eine Vorstellung, die das Grundgesetz von Anfang an abschneidet. Zwar mögen Regelverletzungen, was auch den bereits besprochenen extremen Auffassungen zu diesem Problemkreis zuzugeben ist 5 2 3 , i m rein Tatsächlichen zuweilen einen höheren Grad öffentlicher Resonanz bewirken; i n der vom Grundgesetz insbesondere durch die A r t . 20, 5, 8 und 21 konstituierten demokratischen Ordnung haben sie jedoch keinen Raum. Nach allem sind Momente kollektiver Zwangsausübung und Gewaltanwendung als eigenständiger, sich von den Formen geistig wirkenden Argumentierens ablösender Aspekt grundsätzlich aus der Dogmatik des A r t . 8 GG auszuscheiden 524 , und zwar auch dort, wo sie nach einfachem Recht ausnahmsweise als „sozialadäquat" oder i n anderer Weise gerechtfertigt sein mögen: Wegfall des Grundrechtsschutzes bedeutet — insbesondere i m Rahmen des § 240 StGB — noch keineswegs Strafbarkeit. Die Reichweite der i n A r t . 8 GG kraft Verfassungsrechts gewährleisteten Befugnis zu kollektivem Aktivsein läßt sich jedoch allein durch sorgfältige Analyse der Eigenarten kollektiven Argumentierens, Überredens und Überzeugens bestimmen, und allein auf dieser Grundlage ist auch zu ermitteln, ob und gegebenenfalls inwieweit sich grundrechtlich geschützte Formen der Meinungskundgabe und Meinungsdarstellung i m Einzelfall, gleichsam „zufällig", m i t Typen des Aktivseins zu decken 521

Ebd., S. 183. Ebd., S. 184; Hervorhebungen v o m Verfasser. 523 Vgl. Hannover , K r i t J 1968, S. 57 ff. 524 A u f die umstrittene Neuschöpfung des A r t . 20 Abs. 4 GG, die allenfalls i n extremen Situationen Bedeutung erlangen könnte, ist hier nicht einzugehen. 522

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vermögen, die von der Rechtsordnung anderwärts, etwa i n § 240 StGB, als „Gewalt" illegalisiert werden; daß derlei allenfalls seltene Ausnahme sein dürfte, läßt bereits unbefangenes Überdenken des Wortgehalts der Begriffe „Meinungskundgabe" und „Meinungsdarstellung" vermuten. Die grundsätzliche Trennung zwischen Meinungskundgabe und „ W i l lenshandlung" 5 2 5 , zwischen Diskussion und A k t i o n 5 2 6 w i r d sonach auch vorliegend beibehalten. Darin liegt nicht die Errichtung einer „grobschlächtigen Antithetik", wie Denninger meint 5 2 7 , sondern ein sachgerechter, wenngleich noch näherer Konkretisierung insbesondere i n den „Randzonen" bedürftiger und Modiiikationen zulassender Ansatzpunkt für eine Dogmatik kollektiver Freiheit zu politischer Aktivität, die sich nicht jeden UnterscheidungsVermögens begeben w i l l : Ohne die spezifische Spontaneität und Aktualität zu hemmen, i n der die eigentlichen Chancen des Versammlungsgrundrechts liegen, werden allein jene Bereiche kollektiver A k t i o n grundrechtlichem Schutz entzogen, i n denen der Übergang zur kollektiven „Meinungsnötigung" 5 2 8 vollzogen ist. Daran vermag auch der Hinweis auf die nicht einholbären Startvorteile der etablierten Interessen 529 nichts zu ändern. I n der Tat sind zwar die faktisch bestehenden Chancenungleichheiten auch i m Bereich des freien politischen Meinungskampfes weder zu übersehen noch zu verharmlosen, und es w i r d erheblicher Anstrengungen der politischen Instanzen i n Richtung einer Förderung breiter geistiger und politischer Emanzipation bedürfen, u m hier einen Ausgleich zu schaffen. Die „Überwindung" des Jetztzustandes durch Einlaß selbständiger Gewaltmomente führt jedoch i n letzter Konsequenz nicht zu Chancengleichheit und annähernder Ausgewogenheit des pluralistisch-demokratischen Prozesses, sondern allenfalls zum Obsiegen derjenigen, die deshalb unangefochten i m Besitz der „Wahrheit" sein können, weil sie die physisch Stärkeren sind. 2. Der Inhalt der Friedlichkeitsgrenze des Art. 8 Abs. 1 G G

Z u den Sicherungen dieser lebensnotwendigen Strukturmerkmale des Prozesses freier Meinungs- und Willensbildung zählt auch die Friedlichkeitsgrenze des Art. 8 Abs. 1 GG. Sie wehrt, das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht von außen „beschränkend" 530 , sondern bereits 525

Vgl. bereits Häntzschel, HDStR I I , S. 657. Siehe auch Knopp, S. 408. 527 ZRP 1968, S. 46. 528 Isensee, AöR 96 (1971), S. 440 ff., 442. 529 Quilisch, S. 183. 530 So aber Maunz, Staatsrecht, S. 124; Vogel, S. 22; Hoff mann, JuS 1967, S. 397; Dietel / Gintzel, § 1 Rn. 46; Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 8 Rn. 4. 526

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seinen Normbereich definitorisch absteckend 531 , jedenfalls grobe Angriffe gegen das Funktionieren des freien Kampfes der Argumente ab: „Unfriedlich" und damit von vornherein außerhalb des Schutzbereichs des A r t . 8 GG sind unstreitig alle jene Verhaltensweisen, die das einfache Recht als „aufrührerisch" und „gewalttätig" illegalisiert 5 3 2 , insbesondere somit „aggressives", aktiv auf Personen oder Sachen einwirkendes Handeln 5 3 3 . Hierunter fallen zunächst alle Formen der Körperverletzung (§§ 223 ff. StGB); eine Demonstration etwa, die nach ihrem erklärten Programm auf körperliche Auseinandersetzung m i t dem politischen Gegner abzielt, liegt von vornherein außerhalb des Normbereichs des A r t . 8 GG und kann ohne weiteres gemäß § 15 Abs. 1 VersG verboten werden 5 3 4 . Entsprechendes gilt, wenn Demonstranten gewaltsam i n Behördenräume eindringen 5 3 5 oder durch zerstörende Sachbeschädigungen (§§ 303 ff. StGB) 5 3 6 , Brandstiftungen (§§ 306 ff. StGB) 5 3 7 oder Sprengstoff delikte (§§ 311 ff. StGB) „auf sich aufmerksam machen" wollen, und endlich liegt „Unfriedlichkeit" auch immer dann vor, wenn Demonstranten den Tatbestand des „Landfriedensbruchs" (§ 125 StGB) 5 3 8 verwirklichen, der ausdrücklich gewalttätiges Handeln voraussetzt; i n diesen Bereich fällt auch die Errichtung von Barrikaden, soweit sie der Vorbereitung von Gewaltakten (z. B. Straßenschlachten) dient. I n derartigen Fällen ist für „abwägende" Berücksichtigung der „grundgesetzlich geschützten Interessen" der Akteure gegen die „Schutzzwecke des allgemeinen Strafrechts", m i t der die Rechtsprechung hier zuweilen gearbeitet hat 5 3 9 , 531 Ebenso Stein, S. 137; Scheuner, D Ö V 1971, S. 509. — U n k l a r e Formulier u n g bei Hesse, Grundzüge, S. 129 („Beschränkung d u r c h . . . zusätzliche normative Anordnung"); widersprüchlich Herzog, A r t . 8 (Rn. 51: Bestimmung des „Schutzbereichs"; Rn. 54: „Schranke"), sowie Merten (MDR 1968, S. 622: „Schranke"; Demonstration unter dem Gesetz, S. 57: von vornherein „ k e i n Recht zu gewaltsamer A k t i o n " ) . 532 Insbes. das VersG als unmittelbarste Regelung des Versammlungswesens i n §§ 5 Ziff. 3, 13 Abs. 1 Ziff. 2, 21; vgl. auch §§ 124, 125 StGB („Gewalttätigkeiten") u n d § 307 Ziff. 2 StGB ( „ A u f r u h r " ) sowie die durch das 3. StRRG (v. 20. 5. 1970, B G B l . I, S. 505) aufgehobene Strafvorschrift über den „ A u f r u h r " (§115 StGB a. F.). 533 Z u dieser inzwischen — m i t geringfügigen Abweichungen — überwiegend anerkannten Definition der „ G e w a l t t ä t i g k e i t " vgl. BGHSt. 23, S. 46, 53; anders noch B a y O b L G J Z 1969, S. 472 f., wonach bereits bloßes Blockieren einer Straße „gewalttätig" sein sollte (gegen eine derartige Interpretation treffend Schönke / Schröder, Strafgesetzbuch, 16. Aufl. 1972, § 125 Rn. 4). 534 Fallgestaltung i n O V G Bremen D Ö V 1972, S. 101 ff.; vgl. auch B G H DVB1. 1974, S. 944 ff. 535 Vgl. O L G Stuttgart J Z 1969, S. 669. 536 B G H N J W 1972, S. 1571,1573. 537 Vgl. L G F r a n k f u r t / M . D R i Z 1969, S. 87 f. (Kaufhausbrandstiftung als „Fanal"). 538 I n der Fassung des 3. StRRG v o m 20. 5.1970 (BGBl. I, S. 505).

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jedenfalls insoweit kein Raum, als es u m grundrechtliche Gehalte geht: Versammlungsteilnehmer, die Gewalttätigkeiten begehen, genießen niemals den Schutz des A r t . 8 GG; dasselbe gilt für die Versammlung als Ganzes von dem Augenblick an, i n dem sich gewalttätig handelnde Exzeßtäter nicht mehr isolieren lassen oder die Billigung der übrigen Teilnehmer finden 540. I n diesem Bereich meist offensichtlicher Illegalität kollektiver A k t i o n w i r d das Strafrecht somit notwendiges Instrument wirksamer Sicherung eines Höchstmaßes politischer Freiheit für alle 5 4 1 . Soweit freilich versucht wird, den Begriff der „Unfriedlichkeit" über diesen „handfesten" Bereich hinaus auf „Gewalt i m Sinne des Strafrechts" 5 4 2 oder, noch allgemeiner, auf rechtswidriges Verhalten 5 4 3 auszudehnen, sind dagegen erhebliche Bedenken anzumelden. Denn auf diese Weise werden unter der Hand Sachgehalte zur Bestimmung des grundrechtlichen Normbereichs herangezogen, die nicht aus den Eigenarten der Versammlungsfreiheit gewonnen, sondern von außerhalb, insbesondere dem primär m i t ganz anderen Problemen konfrontierten Strafrecht, an A r t . 8 GG herangetragen sind. Dadurch werden jedoch dessen eigentliche normative Aussagen überspielt; der besondere Unwertgehalt, den das Verdikt einer A k t i o n als „unfriedlich" bereits sprachlich i n sich trägt, gerät ebenso aus dem Blickfeld wie die Verbindungslinien, die zwischen der von A r t . 8 GG illegalisierten „Unfriedlichkeit", ihrer unmittelbaren Konkretisierung als „gewalttätig und aufrührerisch" durch §§ 5 Ziff. 3, 13 Abs. 1 Ziff. 2, 21 VersG und den hierdurch unmißverständlich i n bezug genommenen spezifischen Ausschnitten des Strafgesetzbuchs bestehen, die sich gerade m i t kollektiver Gewalttätigkeit und m i t Aufruhr befassen 544 . I n diesen Zusammenhang lassen sich bereits leichtere, eher noch dem „groben Unfug" als dem Bereich eigentlicher Aggressivität zuzuordnende Formen von Sachbeschädigung, wie etwa das Werfen von Farbbeuteln 530 Zitate aus O L G Stuttgart J Z 1969, S. 669. — Überflüssige Elemente des Abwägens finden sich auch i n O V G Bremen D Ö V 1972, S. 101, 102, sowie bei Denninger (ZRP 1968, S. 44 f.), der zur Illegalisierung v o n Brandstiftungen das Prinzip der Güterabwägung benötigt. 540 Ebenso Hoff mann, JuS 1967, S. 397; Vogel, S. 22; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 57; zu undifferenziert Erdsiek, Die gewalttätige Demonstration i m Rechtsstaat, uni-presse Freiburg Nr. 7/1969, S. 7 ff., 8, der bereits das Vorkommen von Gewaltakten für die Illegalisierung der gesamten V e r anstaltung genügen lassen w i l l . 541 Vgl. Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 14, sowie die treffenden A u s f ü h rungen i n O L G Celle N J W 1970, S. 206,207. 542 Frowein, N J W 1969, S. 1083; ebenso i n der Sache, trotz einschränkender Interpretation des Begriffs der „Gewalttätigkeit", auch BGHSt. 23, S. 46, 55 ff. 543 Samper, B a y V B l . 1969, S. 183; Guradze, ZRP 1969, S. 6. — Dieselbe F o r m e l begegnet bereits i n der L i t e r a t u r zu A r t . 123 W R V ; vgl. etwa Brecht, S. 260. 544 Siehe §§ 124,125 u n d 307 Ziff. 2 StGB.

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oder überreifen Tomaten, nur schwer eingliedern 5 4 5 , auf deren „Unfriedlichkeit" zudem nichts ankommt, da derartige Verwaltensweisen ohnedies m i t Meinungskundgabe und Meinungsdarstellung, wie sie von der Verfassung geschützt werden, nichts mehr zu t u n haben und schon aus diesem Grunde außerhalb des A r t . 8 GG verbleiben müssen. Vollends gewaltsam erscheint jedoch die Bewertung von Blockade Versammlungen („Sitzstreiks") als „unfriedlich" 5 4 6 : Obzwar i n der Tat „Gewalt" i m Sinne des § 240 StGB 5 4 7 , so sind sie doch gleichwohl geradezu Urform des nach allgemeinem Sprachgebrauch „gewaltlosen" Widerstands durch „passive Resistenz", die sich zudem i n ihrer äußeren Erscheinung meist nicht so tiefgreifend von „gewöhnlichen", vielfach ebenfalls blockierenden Effekt aufweisenden Demonstrationen unterscheiden, daß dies ihre derart strikte Absonderung von diesen rechtfertigen könnte, wie sie i n der Illegalisierung als „unfriedlich" liegt. Über diese Einsichten kann sich eine Definition der „Unfriedlichkeit", die glaubwürdig bleiben und den Bezug zur Realität bewahren w i l l , nicht hinwegsetzen. Verzerrende Ausdehnung von Vorstellungen der „Unfriedlichkeit" bietet, auch wenn sie i n der Praxis meist zum zutreffenden Ergebnis führen mag, gerade hier letztlich nur einen bequemen Weg zur Umgehung der weit vielschichtigeren Argumente aus den Eigenarten verfassungsrechtlicher geschützter kollektiver Kommunikation allgemein. Gerade diese Aspekte aber haben überall dort, wo es nicht u m die Eindeutigkeiten gewalttätiger oder aufrührerischer A r t geht, zuallererst die Analyse des grundrechtlichen Schutzbereichs zu beherrschen und bewältigen hier das eigentliche Anliegen jener extensiven Interpretation der Friedlichkeitsgrenze, grundrechtsüberschreitende und illegale kollektive Verhaltensweisen aus der Versammlungsfreiheit auszugliedern, sachgerechter und zudem m i t gleichem rechtspraktischen Erfolg. Nach allem ist somit der Begriff der „Unfriedlichkeit" nicht über den Bereich aufrührerischen und gewalttätigen, „aggresiven" Verhaltens hinaus zu erweitern 5 4 8 ; A r t . 8 Abs. 1 GG greift bekräftigend jene Aktionsformen heraus, denen die Illegalität bereits auf der Stirn geschrieben 545

Das zeigt m i t aller Deutlichkeit der verzweifelte Begründungsversuch bei v. Münch (Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 21): Verwendung derartiger Wurfgeschosse sei w o h l „ k a u m friedlich", da sie mittelbar über seelische Verletzungen zu gesundheitlichen Schäden führen könnten (!). 548 So insbes. BGHSt. 23, S. 46, 55 ff.; B a y O b L G JZ 1969, S. 4721; scharfe K r i t i k an der E. des B G H insoweit bei Eilsberger, JuS 1970, S. 168 ("unverzeihlich", „leichtfertig"). 547 Insoweit zutreffend Baumann / Frosch , J Z 1970, S. 115: Jedenfalls i m Bereich des § 240 StGB bedeutet eine rechtserhebliche Unterscheidung zwischen aktiver u n d passiver Gewalt i n der Tat „den B a n k r o t t unseres Rechtsgüterschutzes". Dem Ausgleich von H ä r t e n sowie der Berücksichtigung grundrechtlicher Gehalte dient hier die Verwerflichkeitsklausel des § 240 Abs. 2.

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steht. Er ist jedoch nicht als abschließende Regelung zu verstehen: Alles, was sich nicht derart offenkundig als „unfriedlich" ausscheiden läßt, ist weiterhin an der Eigenart des vom Grundgesetz allgemein konstituierten Prozesses freier politischer Meinungs- und Willensbildung zu messen. 3. Das Sonderproblem der Blockadeversammlungen

Dies sei näher dargestellt am Beispiel der bereits mehrfach erwähnten Blockadeversammlungen, die nach einhelliger Rechtsprechung der Obergerichte sowie nach überwiegender Auffassung i n der Literatur schlechthin grundrechtlichem Schutz entzogen sein sollen 5 4 9 . Von gewöhnlichen Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichem Verkehrsraum, die als solche häufig gleichfalls verkehrsbehindernden und zuweilen blockierende Wirkung haben, unterscheiden sich blockierende Demonstrationen und „Sitzstreiks" dadurch, daß sie das blockierende Moment als solches zweckhaft einsetzen; die Behinderung etwa des Straßenbahnverkehrs ist nicht nur Nebenfolge des ohne weiteres von A r t . 8 GG geschützten „Demonstrationseffekts", sondern Hauptzweck der A k t i o n 5 5 0 , sei es, u m nachdrücklicher,auf sich aufmerksam zu machen, sei es auch, u m eigene Ziele durch Erpressung Einzelner oder der Öffentlichkeit zu erzwingen. Ein derartiger eigenständiger Blockadezweck, für dessen jeweilige Feststellung alles auf exakte Analyse des Einzelfalls ankommt, ist anzunehmen, wenn er i m „Demonstra548 I n der Sache findet sich diese Beschränkung auch bei Eilsberger, JuS 1970, S. 168; v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 29; Herzog, A r t . 8 Rn. 56; v. Mangoldt / Klein, S. 308; Mallmann, Sp. 109; Hamann / Lenz, Das G r u n d gesetz für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949 (Kommentar), 3. Aufl. 1970, A r t . 8 A n m . B 3; für A r t . 123 W R V vgl. bereits treffend Thoma, Festgabe Preuß. OVG, S. 6199 f. 549 Siehe insbes. BGHSt. 23, S. 46 ff. ( „ K ö l n e r Straßenbahnfall"); B G H Z 59, S. 30 ff. (Fall „ A m e n d t " ) ; O L G Stuttgart N J W 1969, S. 1543; O L G Celle N J W 1970, S. 206 ff.; B a y O b L G J Z 1969, S. 207 f. u n d S. 472 f.; Frowein, i n : A n h ö rung, S. 155; Herzog, ebd., S. 158; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 58; Neuberger, G A 1969, S. 5; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 82 f.; Knopp, S. 405. — Eine begrenzte Zulässigkeit von Blockaden w u r d e i n der Rspr. lediglich von einigen Untergerichten bejaht ( L G K ö l n J Z 1969, S. 80 ff. [ „ K ö l n e r Straßenbahnfall", erstinstanzl. E.]; A G Eßlingen/N. J Z 1968, S. 800 ff.; A G B r e men JZ 1969, S. 79 f.; A G F r a n k f u r t / M . JZ 1969, S. 200 ff.; A G Hannover D R i Z 1969, S. 90f.); aus dem Schrifttum vgl. Vogel, S. 30; Quilisch, S. 182; Dietel/ Gintzel, § 15 Rn. 61 (S. 130 f.); Maul, Demonstrationsrecht u n d allgemeine Strafbestimmungen, JR 1970, S. 81 ff., 84; Denninger, ZRP 1968, S. 43 f. 550 Die vielfach anzutreffende Unterscheidung danach, ob sich die Behinder u n g anderer als Hauptzweck oder Nebenfolge einer Demonstration darstellt (vgl. statt vieler Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 58), ist somit j e denfalls für die Trennung echter Blockaden von gewöhnlichen Demonstrationen unentbehrlich; die Bedenken Eilsbergers (JuS 1970, S. 168) u n d Erichsens (Zu den Grenzen der Demonstrationsfreiheit, VerwArch. 64 [1973], S. 197 ff., 200) gegen die praktische Durchführbarkeit werden hier nicht geteilt.

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tionsprogramm" 5 5 1 ausdrücklich enthalten ist — die Veranstalter rufen zur Stillegung des Straßenbahnverkehrs, zur Verhinderung der Auslieferung einer unliebsamen Zeitung auf —; er kann sich ferner daraus ergeben, daß sich Demonstranten, ohne daß vom Zweck reiner Meinungsartikulation her eine Notwendigkeit dafür ersichtlich ist, gerade auf den Straßenbahnschienen, gerade vor Kraftfahrzeugen niederlassen oder stundenlang die Verkehrswege versperren, wobei der Sachzusammenhang zwischen Veranstaltungsprogramm und Demonstrationsort und -dauer eine wichtige indizielle Bedeutung zu erlangen vermag; und endlich liegt die Absicht einer Blockade nahe, wenn i n Fahrzeugdemonstrationen die Fahrzeuge funktionswidrig — Anhäufung stehender Traktoren — eingesetzt werden. Soweit derartige Verhaltensweisen sich auf sogenannten „passiven Widerstand" beschränken und nicht von Aggressivität und Gewalttat, wozu auch die Errichtung von Barrikaden zum Zwekke der Vorbereitung von Gewaltakten zählt, begleitet werden, sind sie, wie i m vorigen Abschnitt eingehend gezeigt wurde, nicht „unfriedlich" i m Sinne des A r t . 8 Abs. 1 GG; ob und gegebenenfalls i n welchem Umfang sie grundrechtlichen Schutz genießen, bestimmt sich vielmehr allein danach, wieweit sie sich i n die Formen kollektiver Meinungsdarstellung und Meinungskundgebung eingliedern lassen, um deren Schutz es Art. 8 i. V. m i t Art. 5 Abs. 1 GG geht. Die hiermit umschriebene Aufgabe, auch insoweit eine exakte Analyse des grundrechtlichen Normbereichs zu leisten, w i r d notwendig dort verfehlt, wo Tatbestandsabgrenzung durch voreilige Schrankenpostulate überlagert oder gar ersetzt w i r d 5 5 2 . Gleiches gilt für die i n der einschlägigen Rechtsprechung mehrfach zu beobachtende Abwägungspraxis 5 5 3 , die sich zuweilen zur Entscheidung „nach Gefühl" verflüchtigt: Wenn i n einem Beschluß des Amtsgerichts Eßlingen 5 5 4 die rechtliche Beurteilung einer Zeitungsblockade i n eine Abwägung mündet zwischen „staatsbürgerlich gebotener Auflehnung gegen Pressekonzentration und Meinungsd i k t a t " 5 5 5 als „berechtigtem Anliegen" der demonstrierenden Studenten einerseits, den Interessen des betroffenen Verlagshauses andererseits, dessen Zeitungen „Musterbeispiele publizistischer Verantwortungslosig551

Dieser treffende Begriff bei Denninger , ZRP1968, S. 43. Schranke der „Rechte anderer": BGHSt. 23, S. 46, 56; B a y O b L G JZ 1969, S. 472, 473; Merten , M D R 1968, S. 626 Fußn. 59; ders., Demonstration unter dem Gesetz, S. 59 f. ; Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 8 f .; Guradze , ZRP 1969, S. 6; Schweiger, J Z 1970, S. 214; „Mißbrauchsverbot" als Schranke: B a y O b L G JZ 1969, S. 483; „allgemeine Gesetze": BGHSt. 23, S. 46, 57. — T e i l weise werden mehrere Konstruktionen parallel verwendet. 553 Elemente der Güterabwägung finden sich etwa i n A G Bremen J Z 1969, S. 79, 80; A G Eßlingen/N. J Z 1968, S. 800 ff.; i n der L i t e r a t u r insbes. bei Dietel / Gintzel , § 15 Rn. 40 ff., 61; Denninger, ZRP 1968, S. 43 f. 554 J Z 1968, S. 800 ff. 555 Ebd., S. 802. 552

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

k e i t " 5 5 6 seien, und wenn dann das Ganze unberührt von jeglichem Versuch, die spezifischen Eigenarten der A r t . 5 und 8 GG herauszuarbeiten, ohne Umschweife als „Widerstreit zwischen Meinungs- und Demonstrationsfreiheit und der Pressefreiheit" ausgegeben w i r d 5 5 7 , dann ist dies nicht einmal mehr „Güterabwägung" i m eigentlichen Sinne, sondern verschwommenes Gegeneinander-Ausspielen verschwommen bleibender Schein-Rechtsgüter, das nur notdürftig die rechtsfreie persönliche Dezision des Richters zu kaschieren vermag. Aber auch Ansätze positiver Schutzbereichsdefinition begegnen dort Bedenken, wo sie sich m i t Formeln der A r t bescheiden, die Versammlungsfreiheit garantiere „keinen Beachtungserfolg" 558 oder gebe kein Recht darauf, von anderen auch angehört zu werden 5 5 9 . Denn sachlich entscheidendes K r i t e r i u m für die darin liegende Illegalisierung jeglicher blockierender A k t i o n ist hier i n Wahrheit nicht mehr die Reichweite grundrechtlich geschützten kollektiven Handelns, sondern die unmittelbar i n die Tatbestandsdogmatik hereingenommene entgegenstehende Position Dritter, eine Demonstration eben nicht beachten, ihr Anliegen nicht zur Kenntnis nehmen zu müssen; i m Gewände der Tatbestandsanalyse erfolgt hier eine starke Annäherung an pauschale Freiheitsbeschneidung durch die Schranke der „Rechte anderer". Darin liegt zwar ein zutreffender Aspekt insoweit, als bei Blockadeversammlungen i n der Tat i n erhöhtem Maße die Belange Dritter hineinspielen, auf deren Handlungs- und Entschlußfreiheit, verstanden i n einem allgemeinsten Sinne, sie regelmäßig abzielen. I n einer Verfassungsordnung indessen, die meinungsbildendes Wirken auf andere grundrechtlich schützt und som i t auch „Meinungsfreiheit gegen Private" gewährt 5 6 0 , können nicht die möglicherweise entgegenstehenden Interessen und Rechte der anderen den Ausgangspunkt der Erörterung bilden, sondern allein die Frage, inwieweit gerade die Grundrechte aus A r t . 5 Abs. 1 und 8 GG ein Hinübergreifen i n den Bereich Dritter i n ihren Normbereich aufzunehmen vermögen. Den entscheidenden dogmatischen Ansatzpunkt hierfür liefert die i m Ergebnis treffende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur 556

Ebd., S. 801, l i n k e Sp. Ebd., S. 801, rechte Sp. 558 Ossenbühl, Der Staat 10, S. 83. 559 Vgl. Hilf, Demonstration u n d Straßenverkehr i n der Bundesrepublik Deutschland, i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, 1970, S. 16 ff., 46; Herzog, A r t . 5 Rn. 60; B a y O b L G J Z 1969, S. 472. 580 Diese Eigenart der Meinungsfreiheit hat m i t Recht Hans Hub er betont (Die Bedeutung der Grundrechte für die sozialen Beziehungen unter den Rechtsgenossen, i n : A k t u e l l e Verfassungsprobleme, ZSR 74 [1954], S. 173 ff., 181). 557

I V . Versammlungsfreiheit u n d kollektive Gewalt

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Problematik des Boykottaufrufs. Obwohl die Aufforderung, einen bestimmten F i l m nicht zu besuchen, eine bestimmte Ware nicht zu kaufen, i m Verhältnis zu demjenigen, der boykottiert werden soll, nicht mehr nur Artikulation, sondern zugleich auch Meinungsdurchsetzung ist 5 6 1 , kann sie i m Einzelfall gleichwohl durch A r t . 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sein 5 6 2 ; „rein geistige Wirkung" der Meinungsäußerung 563 und bewußte und gezielte Einwirkungen auf die Sphäre Dritter schließen einander also keineswegs aus, solange der Äußernde nicht wirtschaftlichen, sozialen oder politischen Druck auf die Angesprochenen ausübt 5 6 4 , sondern ihnen die freie Entscheidung darüber beläßt, wieweit sie dem Boykottaufruf folgen wollen. Zwischen schlichter K r i t i k einer Ware etwa, ihrer Steigerung zum Verdikt als „nicht empfehlenswert" und der am weitesten gehenden Aufforderung, sich entsprechend zu verhalten, besteht, soweit es u m den normativen Gehalt des A r t . 5 Abs. 1 GG geht, kein entscheidender Unterschied: Der Bereich des Uberzeugens und Uberredens w i r d hier nicht verlassen 565 . Gerade hier liegt jedoch der wesentliche Unterschied zur Blockadedemonstration, denn diese läßt i n aller Regel nicht wie der Boykottaufruf das freie Spiel des demokratischen Meinungsbildungsprozesses unberührt, sondern bedient sich des unmittelbaren gezielten Eingriffs i n die Entscheidungs- und Handlungsfreiheit anderer: Der Führer des Straßenbahnzuges, vor dem sich Demonstranten niederlassen, soll zum Anhalten 561 Insoweit zutreffend Lerche, Z u r richterlichen Deutung der Meinungsfreiheit (insbesondere i m Bereich des Boykotts), i n : Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 197 ff., 207 (zit. „Festschrift Gebh. Müller"). 562 So insbes. BVerfGE 7, S. 198, 212 ff.; 25, S. 256, 264 f. 563 BVerfGE 7, S. 198, 210. 564

Dazu vgl. BVerfGE 25, S. 256,265. Dies verkennt Lerches K r i t i k an der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu dieser Problematik (Festschrift Gebh. Müller, insbes. S. 204 ff.), der die richtige Beobachtung, daß ein Boykottaufruf i m Verhältnis zum Gegner auch „Meinungsvollstreckung" sei (S. 207), i n die dogmatische Aussage umsetzt, insoweit sei A r t . 5 Abs. 1 GG jedenfalls nicht p r i m ä r einschlägig. I n dieser F o r m läßt sich jedoch die Bewertung einer Äußerung je nachdem, ob das Verhältnis zum Angesprochenen oder das zum Boykottierten i n Rede steht, nicht aufspalten. Z w a r liegt darin ein zutreffender Aspekt insofern, als es sich dann, w e n n sich der Boykottierte etwa i m Wege einer z i v i l rechtlichen Unterlassungsklage gegen den Boykottaufruf wehrt, i n der Tat auch u m einen „zivilrechtlichen F a l l " handelt, dessen Lösung zunächst von den dort einschlägigen Sachgesichtspunkten bestimmt w i r d (z.B. Treu u n d Glauben, Kaufmannssitten, Regeln des Wettbewerbs); aber bereits hier k a n n A r t . 5 GG, soweit es nicht offensichtlich nur u m Schädigung geht, als Rechtfertigungsgrund eingreifen, ist also zumindest potentiell einschlägig. V o m Standpunkt dessen aus, der zum B o y k o t t aufruft, läßt sich jedoch ein solcher „meinungsdurchsetzender" A u f r u f niemals von der Frage ablösen, w i e w e i t der Aufrufende i n der Ausübung des Grundrechts der freien Meinungsäußer u n g gehen darf, mögen auch zuweilen andere, etwa wettbewerbsrechtliche Gesichtspunkte hineinspielen. Insoweit bleibt daher der Normbereich des A r t . 5 Abs. 1 GG i m m e r u n d p r i m ä r maßgebend. 565

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 G G

gezwungen, die Druckerei, deren Ausfahrt sie blockieren, zwangsweise an der Auslieferung ihrer Druckerzeugnisse gehindert werden. Der Blockadeversammlung geht somit, auch wenn sie aus der Sicht der A k teure i m Einzelfall der Meinungsdarstellung dienen mag, regelmäßig das Spezifische ab, das allein einen freien Meinungs- und Willensbildungsprozeß zu sichern imstande ist: Sie setzt ebenso wie die Formen eigentlicher Gewalttätigkeit, wenngleich zumeist mit geringerer Intensität, psychische A k t i o n und Zwang an die Stelle des „rein Geistigen Wegen der hierin liegenden Überschreitung des Bereichs der Überzeugung und Überredung führt die noch weitaus überwiegende Meinung, wonach zweckhafter Einsatz blockierender Momente schlechthin illegal sein soll, für den Regelfall i n der Tat zum zutreffenden Ergebnis: „Sitzstreiks" besonderer Intensität, wie längerdauernde, jedenfalls stundenlange gezielte Verkehrsbehinderungen, sowie alle Blockaden, denen es offensichtlich nicht so sehr u m Meinungskundgabe als vielmehr darum geht, den Gegner — möglicherweise „ i m Gegenschlag" auf vorangegangene wirkliche oder vermeintliche Diskriminierungen — zu behindern oder zu schädigen (Fälle der Zeitungsblockaden), sind nicht durch A r t . 5 oder A r t . 8 GG geschützt 566 ; dasselbe gilt für alle Blockaden, die sich zusätzlicher technischer Vorrichtungen zur Erhöhung der blockierenden W i r kung bedienen 567 . Dennoch bleibt ein Grenzbereich zwischen Zwang und Argumentation, i n dem sich die Unzulänglichkeit pauschaler Vorabentscheidungen erweist: jene Fälle, i n denen Demonstranten für einige Minuten den Straßenverkehr aufhalten, u m auch die Kraftfahrer ansprechen, ihnen Flugblätter aushändigen und dadurch auf i h r sachliches Anliegen aufmerksam machen zu können; es handelt sich hier u m einen Typus kollektiver Aktion, der durch Einsatz eines Minimums aktionistischer Zweckerreichung die Chance des Gehört-Werdens durch Dritte und damit des geistigen Wirkens der geäußerten Meinung erhöht. I n solchen Fallgestaltungen steht der Blockadeaffekt allein i m Dienste des eigentlichen A n liegens kollektiver Überredung und Überzeugung und ist m i t i h m so eng verschmolzen, daß er, wiewohl bei isolierter Sicht der Wertung als 568 Der Grundrechtsschutz wurde daher, ungeachtet der Begründung, i m E r gebnis zutreffend verneint etwa i n BGHSt. 23, S. 46, 56 f. (Verkehrsblockade — „ K ö l n e r Straßenbahnfall") sowie i n B G H Z 59, S. 30, 36 (Zeitungsblockade — F a l l „Amendt"). 567 I m Ergebnis — Wegfall des Grundrechtsschutzes — zutreffend daher O L G Stuttgart N J W 1969, S. 1543 (Straßensperrung durch verkehrswidriges A b stellen von Kraftfahrzeugen); O L G Celle N J W 1970, S. 206 ff. (Versperren der Ausfahrt eines Zeitungsverlages durch „Barrikaden"), obwohl Bedenken dagegen bestehen, Straßen- oder sonstige Sperren, die nicht der Vorbereitung von Gewaltakten, sondern lediglich einer effektiveren Behinderung dienen, bereits als „gewalttätig" u n d „unfriedlich" zu werten (insoweit richtig Schönke / Schröder, § 125 Rn. 5).

I V . Versammlungsfreiheit u n d kollektive Gewalt

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„Zwangsausübung" fähig, noch dem Bereich des „rein Geistigen" zuzuschlagen ist, u m dessen Schutz es A r t . 5 und 8 GG geht. Blockierende Aktionen entbehren daher nach hier vertretener Auffassung nicht schlechthin und ausnahmslos grundrechtlichen Schutzes. Freilich sind die Grenzen eng zu ziehen, wobei insbesondere der Faktor „Zeit" eine erhebliche Bedeutung gewinnt 5 6 8 : Blockaden, deren Dauer wenige Minuten überschreitet, sind i n der Regel indiziell dafür, daß es den Demonstranten nicht mehr u m das Gespräch, u m das Vortragen ihres Anliegens geht, sondern u m gewaltsame Zweckerreichung, erzwungene Bekehrung Andersdenkender oder gar u m bloße Störung 5 6 9 . Grundrechtlicher Schutz zweckhaften Einsatzes blockierender Elemente ist som i t nach den bisherigen Erfahrungen eine eher seltene, i n den „Randzonen" der verfassungsmäßig garantierten Versammlungsfreiheit liegende Ausnahme: A r t . 8 GG erlaubt u m der besseren Chance unmittelbaren Ansprechens Dritter w i l l e n allenfalls Blockaden von geringer, i m allgemeinen wenige Minuten nicht überschreitender Dauer 5 7 0 . Was darüber hinaus geht, ist — ohne daß damit freilich bereits über die Strafbarkeit entschieden wäre! — grundrechtlich ohne Belang, die blockierenden Aktionen, m i t denen sich die Rechtsprechung bislang beschäftigen mußte, hatten fast durchweg m i t Grundrechtsausübung nichts mehr gemein. Die hier vorgeschlagene Lösung mag sich i m praktischen Ergebnis kaum von derjenigen Quilischs unterscheiden, der durch A r t . 8 GG »„symbolische Gewalt' zur Erzwingung von Diskussionen" legitimieren w i l l 5 7 1 . Sie vermeidet jedoch derartige unscharfe Bezeichnungen und erspart den verfassungsrechtlich unhaltbaren Griff zum Streikrecht 5 7 2 . 4. Die Ulegalisierung des Waffentragens in Versammlungen

U m die friedliche Ausübung der Versammlungsfreiheit optimal zu gewährleisten und dem Abgleiten i n Gewalttat und Aufruhr von A n beginn an vorzubeugen, enthält A r t . 8 Abs. 1 GG eine zusätzliche Begrenzung seines Normbereichs dahin, daß nur das Recht gewährleistet 568 Dieser Aspekt findet sich i n mehreren Gerichtsentscheidungen; vgl. etwa L G K ö l n J Z 1969, S. 80, 82; ähnlich A G Hannover D R i Z 1969, S. 80, wonach eine Blockadedemonstration „durch Zeitablauf unrechtmäßig" werden kann. 569 Z u weitgehend L G K ö l n J Z 1969, S. 80, 82, das Fallgestaltungen für möglich hält, i n denen auch eine Blockadedauer v o n mehr als einer Viertelstunde noch grundrechtlich geschützt sein soll; vgl. dazu bereits oben S. 116. 570 I m Ergebnis ähnlich Vogel, S. 30; Dietel I Gintzel, § 15 Rn. 61 (S. 130 f.); flexibel auch Erichsen, VerwArch. 64, S. 200. 57 1 Quilisch, S. 183. 572 Ebd., S. 182; vgl. dazu eingehend oben S. 114 ff.

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1. Teil, B. Normbereichselemente des A r t . 8 GG

ist, sich ohne Waffen zu versammeln; diese Herausnahme aller bewaffneten Versammlungsteilnehmer sowie aller Versammlungen, deren Teilnehmer mehrheitlich bewaffnet sind oder aus denen sich bewaffnete Teilnehmer nicht mehr anders herauslösen lassen 573 , aus dem Schutzbereich des A r t . 8 GG entspricht ebenso wie die Friedlichkeitsgrenze alter versammlungsrechtlicher Tradition 5 7 4 . Das einfache Recht konkretisiert die hierin liegende Normbereichsgrenze i n ein prinzipielles Verbot des Waffenführens i n Versammlungen: Da die Gefahren, die ohnedies schon i m stark konfliktgeneigten Gruppentypus der Versammlung angelegt sind, i m Falle der Bewaffnung von Teilnehmern vervielfacht werden, ordnet § 2 Abs. 3 VersG an, daß niemand i n Versammlungen Waffen bei sich tragen darf, es sei denn, er wäre dazu behördlich ermächtigt. Zuwiderhandlungen gegen dieses Verbot, das i n § 9 Abs. 1 Satz 1 VersG eigens für die Ordner ein weiteres M a l betont wird, sind strafbar 5 7 5 und können zum Verbot 5 7 6 oder zur Auflösung 5 7 7 der Veranstaltung führen. I n Anbetracht dieser Umformung der Begrenzung des Grundrechtsschutzes auf unbewaffnete Versammlungen i n eine strikte Illegalisierung bewaffneten Zusammenkommens soll i m folgenden vereinfachend vom „Waffenverbot" die Rede sein. Der Begriff der „Waffe" i m Sinne des A r t . 8 Abs. 1 GG sowie der hier anknüpfenden Vorschriften einfachen Rechts soll nach bislang einhelliger Auffassung nicht nur die Waffen „ i m technischen Sinne" umfassen, Gegenstände somit, die ihrer A r t und objektiven Zweckbestimmung nach von vornherein der Gewaltanwendung dienen, sondern ebenso auch die Waffen i m untechnischen, „weiteren Sinne", zu denen etwa Stuhlbeine, Bierkrüge und dergleichen dann zählen sollen, wenn der konkrete Wille erkennbar werde, sie als Waffen zu verwenden 5 7 8 . Diese weite Dehnung des Waffenbegriffs — trotz ihres durchaus „handfesten" Gegenstands eine eher theoretische Konstruktion, die denn auch bislang noch kein Gericht beschäftigt hat — ist jedoch i m Zusammenhang der Versammlungsfreiheit nicht nur gekünstelt, sondern zugleich auch ohne 573 Z u dieser schon mehrfach begegneten Differenzierung zwingt auch hier die Aufgabe optimaler Sicherung der Grundrechtsausübung. 574 Vgl. Abschnitt V I , A r t . V I I I § 161 der Frankfurter Reichsverfassung v o m 28. 3. 1849; A r t . 20 der Preuß. Verfassungsurkunde v o m 31. 1. 1850; A r t . 123 Abs. 1 WRV. 575 §§ 24, 27 VersG. 576 §§ 5 Ziff. 2,15 Abs. 1 VersG. 577 §§ 13 Abs. 1 Ziff. 3,15 Abs. 2 VersG. 578 Siehe insbes. Herzog, A r t . 8 Rn. 52; i n der Sache ebenso v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 30; ders., Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 25; Hoff mann, JuS 1967, S. 397; v. Mangoldt / Klein, S. 308 ; Dietel / Gintzel, § 2 Rn. 13; w o h l auch Leisner, Sp. 2373. — E i n V o r b i l d hat diese K o n s t r u k t i o n u. a. i n der früheren Dogmatik zu § 223 a StGB; s. dazu Maurach, Deutsches Strafrecht, Besonderer Teil, 5. Aufl. 1969, S. 92 f. m. Nachw.

I V . Versammlungsfreiheit u n d kollektive Gewalt

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jede sachliche Notwendigkeit. Denn zur Bestimmung, ob i m Einzelfall von einer Waffe „ i m weiteren Sinne" zu sprechen ist, müssen nach dieser Lehre ohnedies das konkrete Verhalten der betreffenden Teilnehmer, der Grad ihrer Aggressivität, ihre erkennbaren Absichten und dergleichen mehr untersucht werden, genau die Elemente somit, die schon für die Frage der Unfriedlichkeit entscheidend sind: Die offenbar werdende Absicht von Versammlungsteilnehmern, einander Bierkrüge auf die Köpfe zu schlagen, signalisiert unmittelbar bevorstehendes Umschlagen bereits vorhandener Emotionen i n Gewalttätigkeit, und Teilnehmer, die i n eine Versammlung abgebrochene Stuhlbeine mitbringen, geben damit i n aller Regel ihr Vorhaben zu erkennen, diese auch zu Gewaltakten zu benützen; i n beiden Fallgestaltungen entfällt angesichts der unmittelbar bevorstehenden oder ersichtlich geplanten Unfriedlichkeit der Veranstaltung von vornherein ihr Schutz durch A r t . 8 GG. Die Probleme, die der weite Waffenbegriff lösen soll, sind somit bereits durch die Friedlichkeitsgrenze sachgerecht und zureichend zu lösen; Tatbestandsüberdehnung erweist sich auch i n der vergleichsweise geringfügigen Frage des Waffenbegriffs als überflüssige Komplizierung der Dogmatik. Seiner Funktion als zusätzlicher Absicherung der Friedlichkeitsgrenze entsprechend ist das „Waffenverbot" nach allem nicht m i t Aspekten aufzuladen, die ohne spezifischen Bezug zu den Besonderheiten der „Waffe" bereits die Grenze zwischen Friedlichkeit und Unfriedlichkeit definieren, sondern zu begrenzen auf das Verbot von Gegenständen, deren Eignung und Bestimmung zur Anwendung aggressiver Gewalt sich aus ihrer Eigenart offenkundig ergibt — i m wesentlichen somit Hieb-, Stich- und Schußwaffen sowie Sprengkörper.

Zweiter Teil

Die Einschränkung der Versammlungsfreiheit A. Die Zuordnung der Schrankendogmatik zur Normbereichsanalyse I. Die allgemeine Bedeutung des Art. 8 Abs. 2 GG 1. Art. 8 Abs. 2 G G als spezifische Ergänzung des Versammlungsgrundrechts

Gegenstand der bisherigen Überlegungen war der Normbereich des Freiheitsrechts aus A r t . 8 Abs. 1 GG, dessen inhaltliche Bestimmung, wie deutlich wurde, das, was unter dem Aspekt des Versammlungsgrundrechts als grundsätzlich „frei" geschützt sein soll, definiert, zugleich nach außen h i n absteckt und damit bereits i n weitem Umfang sachlich begrenzt. Wenn nun gleichwohl Art. 8 Abs. 2 GG ausdrücklich vorsieht, daß dieses ohnehin schon definitorisch i n die Grenzen eines Normbereichs verwiesene Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes (weiter) eingeschränkt werden kann, so stellt sich damit unabweisbar die Aufgabe exakter Bestimmung von Notwendigkeit, Standort, Inhalt und Grenzen dieses Schrankenvorbehalts: Das Mißverständnis scheint nicht fern zu liegen, hier werde durch Hintereinanderschaltung verschiedenartiger Grundrechtsbegrenzungen grundrechtliche Freiheit mit besonderer Intensität verengt 1 . Die hiermit geforderte Ortsbestimmung des A r t . 8 Abs. 2 GG und damit auch die optimale V e r w i r k lichung seiner spezifischen Normativität kann jedoch nur gelingen, wenn Grundrecht und Schrankenvorbehalt von Anbeginn als zwar heterogene, gleichwohl indessen eng verklammerte Bestandteile eines einheitlichen Regelungskomplexes m i t eigenständigen Sachbezogenheiten begriffen werden. Daß ebenso, wie der positive Schutzgehalt des Versammlungsgrundrechts nur spezifisch verstehbar ist, auch der i h m zugeordnete Schrankenvorbehalt nur Spezifisches meinen kann, damit i n notwendig engem Bezug zum Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG steht und wegen dieser sachlichen Verknüpfung zugleich die ausschließliche Grundlage für 1 Siehe Schwark, Der Begriff der allgemeinen Gesetze i n A r t . 5 Abs. 2 des Grundgesetzes, 1970, S. 78 ff.

I . Allgemeine Bedeutung des A r t . 8 Abs. 2 G G

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„schrankenmäßige" Problemlösung i m Bereich der Versammlungsfreiheit ist, legt bereits, wie auch bei anderen Grundrechten, die äußere redaktionelle Zuordnung der Normtexte von A r t . 8 Abs. 1 GG und Abs. 2 nahe — ein Hinweis, der banal anmuten mag; gleichwohl erscheint gerade i n Anbetracht der allmählichen Hinentwicklung der Grundrechtsdogmatik zu einem undurchsichtigen Geflecht fragwürdig-kunstreicher Schrankenkonstruktionen zuweilen auch ein Hinweis auf das Einfachste, Nächstliegende keineswegs unnütz, auch wenn nicht verkannt werden darf, daß allein damit die anstehende Aufgabe nicht zu bewältigen ist. Die Vermutung, daß die Schrankenregelung des A r t . 8 Abs. 2 GG ausschließlich auf Fragen des Versammlungswesens zugeschnitten und zugleich die einzige Schrankenregelung für dieses Grundrecht ist, verstärkt sich indessen bei einem Blick auf die Stellung dieses Schrankenvorbehalts innerhalb des Gesamtrahmens grundrechtlicher Regelungs-, Verbots- und Schrankenvorbehalte und deren vielfältiger, an ihrem je spezifischen Gegenstand orientierten Differenziertheit: auf das Spekt r u m an Beschränkungsmöglichkeiten, das vom „einfachen" über den „qualifizierten" Gesetzesvorbehalt bis zur Vorbehaltslosigkeit reicht; auf die Sonderfälle des A r t . 2 Abs. 1 GG (Rechte anderer, verfassungsmäßige Ordnung, Sittengesetz) sowie der „allgemeinen Gesetze" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG; endlich auf die weitere Ausdifferenzierung des Verhältnisses zwischen Grundfreiheiten und rechtlicher Ordnung durch Regelungsvorbehalte, die Verbotsnorm des A r t . 9 Abs. 2 GG sowie die Möglichkeit der Verwirkung einzelner Grundrechte gemäß A r t . 18 GG i m Falle ihres Mißbrauchs. Die Normativität der Verfassung, auf deren optimale Verwirklichung auch und gerade hier, i m Bereiche scheinbar „formaler", i n Wahrheit jedoch maßgeblich den Stellenwert des Freiheitsschutzes und damit freiheitliches Gemeinwesen als Ganzes mitbestimmender Regelungen, alles ankommt, w i r d von vornherein verfehlt, wenn diese Vielfalt unter schlichter Konstatierung eines „Schrankenwirrwarrs" 2 lediglich als vom Verfassunggeber zu vertretender Mangel an Systematik abgetan und durch vermeintlich notwendige „systematische" Schrankenkonstruktionen ersetzt w i r d ; Bindung an die grundgesetzlichen Abstufungen ist keineswegs bloßer Formalismus 8 . Vielmehr verbleibt ungeachtet dessen, daß die grundrechtlichen Schrankenregelungen i n der Tat nicht ohne gesetzgebungstechnische Mängel sind 4 , allein der Weg, die vielfältigen Unterschiede i n der 2 Bettermann , Grenzen der Grundrechte, 1968, S. 3; zustimmend jüngst auch Ossenbühl , Versammlungsfreiheit u n d Spontandemonstration, Der Staat 10 (1971), S. 53 ff., 78. 3 So aber für das Verhältnis zwischen A r t . 4 Abs. 1/2 u n d A r t . 9 Abs. 1/2 GG ausdrücklich das B V e r w G (DÖV 1971, S. 777, 780). 4 Vgl. Scheuner, Die F u n k t i o n der Grundrechte i m Sozialstaat, D Ö V 1971, S. 505 ff., 511.

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2. Teil, A. Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

Formulierung der Schrankenvorbehalte dahin zu verstehen, daß die Verfassung die Schrankenfrage punktuell 5 regeln und für jedes Grundrecht eine dessen spezifischer Sachstruktur gemäße Lösung der Beschränkungsproblematik anbieten w i l l , und die i m Grundgesetz angelegten, je eigenständigen Bezüge zwischen Freiheitsgewährleistung und Schranke für jedes einzelne Grundrecht exakt herauszuarbeiten 6 . Die i m ersten Teil dieser Untersuchung begonnene Interpretation des A r t . 8 GG als Gewährleistung spezifischer Freiheit innerhalb eines sachlich eigenständigen Normbereichs ist daher fortzusetzen unter nunmehr anderem, „schrankenseitigem" Blickwinkel. Die sachlichen Verbindungen zwischen Normbereich und Schrankendogmatik werden i n besonderer Weise am hier zu untersuchenden Gegenstand deutlich: darin, daß die Versammlungsfreiheit i n einem Teilbereich vorbehaltlos gewährleistet ist 7 . Denn A r t . 8 Abs. 2 GG erfaßt das Versammlungsgrundrecht nur partiell; Versammlungen, die nicht unter freiem Himmel stattfinden, Versammlungen somit „ i n geschlossenen Räumen", unterliegen i h m nicht. Diese kraft positiven Verfassungsrechts angeordnete Differenzierung wäre, ebenso wie die Vielfalt grundrechtlicher Begrenzungformen insgesamt, auch hier gänzlich fehlinterpretiert, wenn sie zur Aussagelosigkeit herabgewürdigt und eine Dogmatik, welche die normative Optimierung der von A r t . 8 Abs. 2 GG vorgesehenen Abstufung unternimmt, als nur „formal" diskreditiert würde. Sie ist freilich auch nicht i m Sinne einer vom Grundgesetz vorab getroffenen „Güterabwägung" oder „Wertung" überzubewerten dergestalt, daß Versammlungen i n geschlossenen Räumen von Verfassungs wegen ein höherer Rang oder größere Schutzwürdigkeit zukomme 8 als solchen unter freiem Himmel — eine Vorabentscheidung dieser A r t geriete allzu leicht i n die Gefahr, den K e r n des Versammlungsgrundrechts i n ein Schneckenhaus des Privaten zu verweisen und damit die hier entwickelte Funktion gerade eines öffentlichen Versammlungswesens i m freien demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß normativer Minimierung auszusetzen. Die sachliche Bedeutung dieser Differenzierung bleibt vielmehr unterhalb von Wertpostulaten; sie zeitigt „handfeste" Auswirkungen auf dem Boden exakter Grundrechtsdogmatik: Indem A r t . 8 GG „schrankenseitig" den Normbereich der Versammlungsfreiheit i n zwei Gruppen aufgliedert — Versammlungen 5 Vgl. Bäumlin, Das Grundrecht der Gewissensfreiheit, W D S t R L 28 (1969), S. 3 ff., 9. 6 Z u r grundlegenden Bedeutung grundgesetzlicher Differenzierungen i m Bereich der Grundrechtsbeschränkung vgl. F. Müller, Die Positivität der G r u n d rechte, 1969, S. 55 ff. (zit. „Positivität"). 7 Z u diesem Zusammenhang vgl. F. Müller, Positivität, S. 55 f. 8 Allgemein gegen eine solche Sicht auch Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 7. Aufl. 1974, S. 132 (zit. „Grundzüge").

I. Allgemeine Bedeutung des A r t . 8 Abs. 2 GG

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unter freiem Himmel einerseits und, als Gegenstück, solche i n geschlossenen Räumen andererseits —, spiegelt er die auf der Normbereichsseite angelegte je unterschiedliche Konfliktgeneigtheit dieser beiden Versammlungstypen wider und knüpft damit unmittelbar an die sachlichen Eigenarten des i n Abs. 1 garantierten Schutzbereichs an. Der Schrankenvorbehalt w i r d so zur spezifischen, auf die besonderen Problemlagen der Versammlungsfreiheit zugeschnittenen Ergänzung des A r t . 8 Abs. 1 GG, die zugleich eben deshalb anderweitige „schrankenmäßige" Versuche der Kollisionsbewältigung prinzipiell ausschließt. Das wird, ebenso wie die wenigen Ausnahmen von diesem Grundsatz, i m einzelnen noch darzustellen sein; bereits hier kann jedoch festgehalten werden, daß jeder darüber hinausgehende Versuch einer Beschränkung der Versammlungsfreiheit allenfalls dann Erfolgschancen haben könnte, wenn er sich an deren konkreten sachlichen Eigenarten orientierte. Diese Eigenständigkeit des A r t . 8 Abs. 2 GG und damit auch seine Ausschließlichkeit, was die Einschränkung des Versammlungsgrundrechts anbelangt, gilt nicht nur für Versammlungen unter freiem Himmel, die nur unter den Bedingungen des A r t . 8 Abs. 2 GG einschränkbar sind 9 , sondern ebenso für Versammlungen i n geschlossenen Räumen, die Schranken i n diesem Sinne nicht unterliegen. Solche Vorbehaltslosigkeit bedeutet nicht etwa Freiheit zur Beliebigkeit, sondern es bleiben Grenzen: Es geht u m Freiheitsaktualisierung i m Rahmen eines sachlich bestimmten Normbereichs, der für diesen Ausschnitt des Versammlungsrechts von Verfassungs wegen so konzipiert ist, daß bereits seine Analyse die Begrenzungsproblematik prinzipiell zu bewältigen vermag und „Schranken", wie sie Art. 8 Abs. 2 GG meint, insoweit entbehrlich macht. Das Primäre bleibt nach allem der Normbereich, dessen dogmatische Aufarbeitung, Voraussetzung jeglicher Diskussion von Schranken, weiterhin zuallererst zu leisten ist. Gerade die Tatsache, daß es vorbehaltlose Garantien g i b t 1 0 — hier: die teilweise Unbeschränkbarkeit des A r t . 8 GG — verdeutlicht somit i n besonderer Weise den engen Zusammenhang zwischen dem Umfang zulässiger Grundrechtsbeschränkung und dem Konkretisierungsauftrag, den jedes Grundrecht schon infolge seiner i m herkömmlichen Sinne gesetzestechnisch unvollendeten Gestalt sowie wegen der vielfältigen Strukturiertheit der i n i h m nur durch Stichworte angesprochenen Sachgehalte an Gesetzgebung, Rechtsprechung und Wissenschaft richtet 1 1 . Grundrechtseinschränkung, u m die es 9 Ebenso Frowein, Versammlungsfreiheit u n d Versammlungsrecht, NJW 1969, S. 1081 ff., 1083 10 F. Müller , Positivität, S. 55. 11 I n diesem Sinne insbes. Bäumlin, W D S t R L 28, S. 21 (zur Gewissensfreiheit); vgl. auch den Diskussionsbeitrag von Hesse, ebd., S. 132.

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

i m folgenden geht, kann dabei nur eine Folgerung aus der Notwendigkeit sein, dem Freiheitsprinzip ein Stück Gegenstruktur — Bindung — zuzuordnen 12 , nur ein Element i n der Vielfalt der Grundrechtsbegrenzungen, zu denen ebenso wesentlich auch die Ermittlung der jeweiligen Reichweite grundrechtlicher Normbereiche sowie der Begrenzungen der Grundrechte durch die Verfassung selbst gehören. 2. Art. 8 Abs. 2 G G als Ermächtigung zu grundreditseingreifender Begrenzung

Grundrechtseinschränkung ist Begrenzung durch Eingriff 1 8 ; der Gesetzesvorbehalt ist nur einschlägig für grundrechtseingrerfende (oder zum Eingriff ermächtigende) Gesetze 14 : solche, die unter Ausnutzung des Vorbehalts und anknüpfend an eine durch das spezielle Grundrecht spezifisch geschützte Handlung 1 5 dieses Recht gezielt i n seiner vom Normbereich her bestimmten sachlichen Reichweite beeinträchtigen 16 . Darin unterscheidet sich diese Begrenzungsform wesentlich von der i m Wege der Normbereichsanalyse zu bestimmenden tatbestandlichen Begrenztheit grundrechtlicher Freiheit. Sie definiert, den Normbereich voraussetzend, wesentlich die rechtlich erheblichen äußeren Bedingungen, unter denen das „an sich" grundrechtlich Geschützte frei, unter Begrenzungen oder auch gar nicht ausgeübt werden kann. Als rechtstechnisches aliud gegenüber der „normbereichsseitigen" Tatbestandsbegrenzung h i l f t sie dort, wö positive Analyse des grundrechtlidien Schutzbereichs die Problemlösung nicht mehr oder nur noch u m den Preis gänzlicher Unschärfe des grundrechtlichen Geltungsbereichs leisten könnte. I n dieser Funktion, außergewöhnliche Konflikte durch Grundrechtseingriff einer einsehbaren Lösung zuzuführen, bildet A r t . 8 Abs. 2 GG als „nicht-qualifizierter", keine sachlich umrissenen Eingriffs Voraussetzungen benennender Gesetzesvorbehalt das Vehikel, über das prinzipiell alle m i t der Versammlungsfreiheit kollisionsfähigen Rechtsgüter auch dort, wo sie nur i m einfachen Recht angesiedelt sind, i n die Ebene des Verfassungsrechts und damit i n denselben Rang wie das Versammlungsgrundrecht erhoben werden können 1 7 . Als freiheitsverkürzende Eingriffsermächtigung ist der Schrankenvorbehalt Notbehelf, Das folgt nicht etwa aus dem überkommenen 12 Hesse, Die normative K r a f t der Verfassung, 1959, S. 14 (zit. „Normative Kraft"). 18 Vgl. Scheuner, Pressefreiheit, W D S t R L 22 (1965), S. 1 ff., 50. 14 Siehe F. Müller, Positivität, S. 64. 15 Vgl. ebd., S. 38 zur Definition des „Eingriffs". 16 Ebd., S. 59. 17 Vgl. ebd., S. 89 ; E. Stein, Lehrbuch des Staatsrechts, 1968, S. 138.

I. Allgemeine Bedeutung des A r t . 8 Abs. 2 G G

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Vorverständnis von einer grundsätzlich unbegrenzten Freiheit, sondern aus der Besonderheit sachlich begrenzter grundrechtlicher Freiheit. Eingreifende Grundrechtsbeschränkung kann nur dort freiheitswidrig zur Regel werden, wo grundrechtliche Freiheit sachlich nicht exakt definiert ist und i n die Nähe allgemeiner Handlungsfreiheit gerät: Allgemeinste Rechte provozieren zwangsläufig auch allgemeinste Schranken 18 ; hier liegt der K e r n eines „Schrankendenkens", das alle entscheidenden Grundrechtsfragen i n die Schranken und damit i n die tendenzielle Negation der Freiheit zu verlagern gezwungen ist. Wo aber der positive Inhalt des jeweiligen Grundrechts bereits durch Normbereichsanalyse sachlich bestimmt ist, bewirkt diese tatbestandliche Begrenzung seiner Reichweite zugleich eine Heraushebung des so ermittelten spezifischen Freiheitsbereichs aus dem Feld der allgemeinen Handlungsfreiheit und dam i t eine besondere Betonung seiner grundlegenden Stellung i n dem vom Grundgesetz konstituierten Gemeinwesen, die sie vor eingreifenden Beschränkungen weitgehend unempfindlich machen muß. Hat Normbereichsanalyse ermittelt, was das Grundgesetz durch Gewährleistung von Grundrechten als besonders geschützte Freiheitsrechte m i t besonderer, jeweils eigenständiger Funktion gesichert wissen w i l l , ist sonach schon deshalb für Schranken i m Sinne des Grundgesetzes nur noch wenig Raum. Dies hat eine restriktive Interpretation des i n Art. 8 Abs. 2 GG enthaltenen Gesetzesvorbehalts zur notwendigen Folge. I n diesem Sinne w i r k t als „Schrankenschranke" zunächst der bereits i n seiner „technischen" Wortwahl angelegte versammlungstechnische, die soziologisch-psychologischen und — dies i n einem durchaus w ö r t l i chen Sinne — physikalischen Probleme des Versammlungswesens ansteuernde Bezug dieses Vorbehalts zu Abs. 1. Das bedeutet einmal, daß A r t . 8 Abs. 2 GG schon von seinem Normtext her alle Versammlungen, die nicht unter freiem Himmel stattfinden, Versammlungen somit „ i n geschlossenen Räumen", von seiner Geltung schlechthin ausschließt 19 . Für die verbleibenden Versammlungen unter freiem Himmel besagt diese Ausrichtung des Schrankenvorbehalts auf die technische Seite des Versammlungswesens ein weiteres: A r t . 8 Abs. 2 GG erlaubt, entsprechend dem hier erarbeiteten besonderen Verhältnis zwischen A r t . 8 und A r t . 5 GG, keinerlei Eingriffe i n die. inhaltliche, die „Meinungsäußerungsseite" der Versammlungstätigkeit 2 0 . Anknüpfungspunkt von Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsakten, die aufgrund des A r t . 8 18 Vgl. Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, 1961, S. 34; Scheuner , D Ö V 1971, S. 507 f. 10 Überzeugend zur Abgrenzung zwischen Versammlungen i n geschlossenen Räumen u n d solchen unter freiem H i m m e l : Frowein , N J W 1969, S. 1083 m. w . N. 20 Hierauf w i r d i m Rahmen der Generalklausel des § 15 VersG noch zurückzukommen sein.

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

Abs. 2 GG ergehen, dürfen vielmehr nur die spezifischen Gefahren, Behinderungen und Belästigungen sein, die von der Ausübung der i n A r t . 8 GG garantierten Versammlungsfreiheit gerade als Gruppenhandeln ausgehen können. A r t . 8 Abs. 2 GG dient i m wesentlichen der Steuerung der sich aus den gruppendynamischen und — i n Grenzfällen — massenpsychologischen Eigenarten der Versammlung 2 1 ergebenden Probleme des Versammlungswesens sowie der schon „physikalisch" unausweichlichen Kollisionen von Versammlungen m i t anderen Rechtsgütern, etwa der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs. Die Begrenzung auf der inhaltlichen Seite des Versammlungsrechts bemißt sich demgegenüber allein nach A r t . 5 Abs. 1 und 2 GG 2 2 . Weitere „Schrankenschranke" sind die an das Regelungsprogramm einschränkender oder zur Einschränkung ermächtigender Gesetze zu stellenden Forderungen, die sich aus der sachbezogenen Gezieltheit 23 des Eingriffs als wesentlicher Eigenart der „Schranke" ergeben: A r t . 8 Abs. 2 GG deckt nur solche freiheitsverkürzenden Gesetze, die sich ausdrücklich auf das Problem „Versammlungsfreiheit" beziehen und i n dessen Bereich die Lösung von Kollisionen m i t anderweitigen Rechtsgütern anstreben, nicht jedoch lediglich zufällige „Einschränkungen" durch Gesetze, die i m Rahmen gänzlich anderer Regelungsbereiche ergehen. Neben dem Zitiergebot des A r t . 19 Abs. 1 Satz 2 GG, das sonst sinnentleert oder unpraktikabel wäre, sowie einem vergleichenden Blick auf die „allgemeinen Gesetze" i n A r t . 5 Abs. 2 GG, die eben i m Unterschied zu den sonstigen Spezialvorbehalten gerade nicht ausdrücklich das Problem des ihnen gesetzgebungstechnisch zugeordneten Grundrechts der Meinungsfreiheit ansprechen 24 , ergibt sich auch dies aus der engen und untrennbaren sachlichen Bindung des A r t . 8 Abs. 2 GG an Abs. 1. Als Schranken i m Sinne des A r t . 8 Abs. 2 GG kommen daher von vornherein nur Gesetze i n Betracht, die ihrer ganzen Anlage nach auf die Regelung des Versammlungswesens zugeschnitten sind, m i t anderen Worten die 21 Z u diesen Begriffen vgl. etwa Hofstätter, Psychologie, Fischer-Lexikon, 1957, S. 154 ff. (Gruppendynamik), 201 ff. (Massenpsychologie), m. w . N. S. 340 u n d 341. 22 I m Ergebnis ebenso Ott, Das Recht auf freie Demonstration, 2. Aufl. 1969, S. 55 ff.; Hoff mann, I n h a l t u n d Grenzen der Demonstrationsfreiheit, JuS 1967, S. 393 ff., 398: A r t . 5 gelte für den I n h a l t der Tätigkeit, A r t . 8 hingegen f ü r den Versammlungsablauf. — Auch insoweit erscheinen die Bedenken Ossenbühls (Der Staat 10, S. 61) unbegründet. 23 Siehe F. Müller, Positivität, S. 59. 24 Das B V e r f G (E 28, S. 282, 289, sowie N J W 1970, S. 1268, 1269) hat gerade i m Zusammenhang m i t dem Zitiergebot des A r t . 19 Abs. 1 Satz 2 G G die N o t wendigkeit erkannt, einen exakten Schrankenbegriff herauszuarbeiten, ist dadurch jedoch i n Widerspruch zu der bislang noch nicht preisgegebenen Bew e r t u n g der „allgemeinen Gesetze" als Grundrechtsschranke geraten, so daß sich nunmehr aus der Rechtsprechung des Gerichts zwei Schrankenbegriffe ergeben. Darauf w i r d noch zurückzukommen sein.

I. Allgemeine Bedeutung des A r t . 8 Abs. 2 GG

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i n A r t . 74 Ziff. 3 GG enthaltene konkurrierende Gesetzgebungskompetenz ausfüllen, insbesondere somit das Bundes-Versammlungsgesetz 25 . So kann die polizeiliche Generalklausel (§ 14 Preuß.PVG; § 1 Bad.-Württ. PolG u. ä.) i m Bereich des Versammlungswesens nicht erst deshalb keine Rechtfertigung durch A r t . 8 Abs. 2 GG finden, w e i l die spezialgesetzliche Regelung des § 15 VersG vorgehe 26 , sondern w e i l sie schon die vom Gesetzesvorbehalt geforderte Hinwendung zum speziellen grundrechtlichen Sachproblem nicht aufweist. Ebensowenig vermag A r t . 8 Abs. 2 GG „das" Strafrecht 27 , „das" Zivilrecht oder die Bestimmungen der Straßengesetze als Schranken der Versammlungsfreiheit zu decken. Endlich darf sich, was selbstverständlich sein sollte, kein einschränkendes Gesetz, keine einschränkende Maßnahme tendenziell gegen den hier entwickelten spezifischen Inhalt und die Funktion der Versammlungsfreiheit richten; Ziel von Beschränkungen darf vielmehr nur die Bewältigung von Kollisionen m i t anderen Rechtsgütern sein, unter ständigem Rückblick auf den (wesentlich demokratisch-politischen) Gehalt des Versammlungsgrundrechts und bedacht auf dessen optimale Verwirklichung durch Herstellung „praktischer Konkordanz" 2 8 . Weithin i n engem Zusammenhang damit steht der allgemein geltende Grundsatz des Übermaßverbots 29 , der i m Rahmen der versammlungsrechtlichen Generalklausel des § 15 VersG noch eingehend zu erörtern sein wird. Insbesondere können einschränkende Gesetze das i n A r t . 8 Abs. 1 GG Gewährte nicht für Teilbereiche pauschal zurücknehmen 30 . 25 Gesetz über Versammlungen u n d Aufzüge (Versammlungsgesetz) v o m 24. 7. 1953 (BGBl. I, S. 684); Änderungen v o m 30. 6. 1960 (BGBl. I, S. 478), 5. 8. 1964 (BGBl. I, S. 593), 24. 5. 1968 (BGBl. I, S. 503), 20. 5. 1970 (BGBl. I, S. 505) u n d 2. 3.1974 (BGBl. I, S. 469 ff., 555). 26 So aber Herzog , A r t . 8 (1968), Rn. 75, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, G r u n d gesetz, 2. Aufl. 1963 ff. (13. Lfg. 1973). 27 So aber Janknecht , Verfassungs- u n d strafrechtliche Fragen zu „Sitzstreiks", G A 1969, S. 33 ff., 35. — F ü r das Zurücktreten des § 116 a.F. StGB w a r hingegen nicht dessen Regelungsprogramm entscheidend, das dem N o r m t e x t nach („Auflauf") auch Versammlungen i. S. des Grundgesetzes meinte, sondern allein die Spezialität des Versammlungsgesetzes. § 116 a.F. StGB wurde daher durch § 29 Ziff. 4 VersG a.F. verdrängt, der das entsprechende Verhalten f ü r das Versammlungswesen speziell u n d v o m Strafgesetzbuch abweichend n u r als Übertretung bewertete. Die Meinungsverschiedenheiten i n dieser Frage (wie hier i m Ergebnis v. Simson , Verfassungskonforme Demonstrantenbestrafung, ZRP 1968, S. 10 ff., gegen B a y O b L G J Z 1969, S. 207 f.) w u r d e n i n z w i schen gegenstandslos durch das 3. Gesetz zur Reform des Strafrechts v o m 20. 5. 1970 (BGBl. I, S. 505), das beide Bestimmungen aufhob u n d durch den insoweit eindeutigen A r t . 2 3. StRRG ersetzte, der allerdings seinen Ort gesetzgebungstechnisch geschickter i m Versammlungsgesetz gefunden hätte. 28 Dazu s. einstweilen Hesse, Grundzüge, S. 133. 29 Dazu grds. Lerche, Ubermaß u n d Verfassungsrecht, 1961 (zit. „Übermaß"). 30 Vgl. Frowein, N J W 1969, S. 1085; a. A . Herzog, A r t . 8 Rn. 73; Merten, Gedanken zur Demonstrationsfreiheit, M D R 1968, S. 621 ff., 623. — Es geht hierbei

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse 3. Die Notwendigkeit des Sdirankenbildes

Eine solcherart restriktiv angewandte Eingriffstechnik ist von der Gefahr frei, das gesamte Grundrechtsdenken zu einem „Schrankendenken" entarten zu lassen. Sie beläßt die Erörterung der Grundfragen der Versammlungsfreiheit i n der positiven Analyse des gewährleisteten Schutzbereichs, behält die Schranken der Lösung außerordentlicher Konflikte vor und w i r d dadurch dem Anliegen jener Autoren gerecht, die dem noch heute weit verbreiteten Denken der Grundrechtsdogmatik i n „Schranken" 3 1 , ihrem Verharren i n Eingriffsvorstellungen und der gleichzeitigen Vernachlässigung der jeweiligen grundrechtlichen Sachgehalte entgegengewirkt haben 32 . Sie verkennt jedoch nicht die sachliche Notwendigkeit des Schrankenbildes und vermeidet die Übersteigerung etwa der früheren Häberle*sehen Dogmatik, die geglaubt hat, das Eingriffsbild als solches für das letztlich grundrechtswidrige „Schrankendenken" verantwortlich machen zu müssen 33 : Auch völlige Eliminierung der Schranken entspringt einer Verkennung grundrechtlicher Eigenart, wie sie das Grundgesetz konstituiert, sowie der strukturellen Vielfalt, die das Eingriffsbild i n die Dogmatik grundrechtlicher Begrenzung bringt 3 4 . A l l e i n die Bewahrung der eingreifenden Schranke als notwendiger technischer Figur i m Rahmen der Vielheit grundrechtlicher Begrenzungen vermag deren jeweiligen Besonderheiten gerecht zu werden und gleichzeitig eine sonst nicht mehr aufzuhaltende tatbestandliche Aufladung der grundrechtlichen Schutzbereiche m i t den unterschiedlichsten Gehalten sowie ihre gleichzeitige unüberprüfbare Vermengung m i t den sie begrenzenden Rechtsgütern zu vermeiden, die leicht Freiheit i n Bindung umschlagen läßt. Die Beibehaltung der „Schranke" als hauptsächlich u m das Verhältnis zwischen der i n A r t . 8 Abs. 1 G G ausdrücklich normierten Anmeldefreiheit u n d § 14 Abs. 1 VersG, der seinem N o r m t e x t nach eine ausnahmslose Anmeldepflicht statuiert; einstweilen sei n u r gesagt, daß auch f ü r Versammlungen unter freiem H i m m e l die Anmeldefreiheit n u r eingeschränkt, nicht aber v ö l l i g beseitigt werden kann. 81 Als besonders prägnantes Beispiel mögen dienen die Formulierungen bei Merten, Demonstration unter dem Gesetz, iri: Das Recht auf Demonstration, Analysen — Darstellungen — Meinungen, Schriftenreihe der Bundeszentrale f ü r politische Bildung, 1969, S. 55 ff.; neben der Überschrift, die schon f ü r sich ein exemplarisches A b b i l d des Denkens i n Eingriffskategorien ist, vgl. etwa auch S. 62, wonach A r t . 8 Abs. 2 GG neben (!) die „bisher erörterten" sonstigen Grundrechtsschranken trete. 32 Insbes. Häberle, Die Wesensgehaltgarantie des A r t . 19 Abs. 2 G r u n d gesetz, 1962, passim (zit. „Wesensgehaltgarantie"); Scheuner, W D S t R L 22, S. 50; ders.y D Ö V 1971, S. 509, 511; F. Müller, Positivität, passim; ders. t J u r i s t i sche Methodik, 1971, S. 43 (zit. „Methodik"). 33 Wesensgehaltgarantie, passim, insbes. S. 31 ff. — Inzwischen erkennt Häberle freilich die Notwendigkeit der Schrankenfigur an; vgl. V o r w o r t zur 1972 erschienenen 2. A u f l . derselben Schrift, S. V I . Vgl. Lerche, Grundrechtsbegrenzungen durch Gesetz i m Wandel des V e r fassungsbildes, DVB1.1958, S. 524 ff., 528 ff.; ders., Übermaß, S. 106 ff.

I I . Unzulässigkeit von Schrankenkonstruktionen

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Hechtstechnikum unter gleichzeitiger strikter Bindung an die abgestuften Gesetzesvorbehalte ist für die Erhaltung von Freiheit und Rechtssicherheit unabdingbar 3 5 . II. Die Unzulässigkeit von Schrankenanalogien und allgemeinen Schrankenkonstruktionen im Rahmen des Art. 8 GG 1. Typen des „Schrankendenkens" i m Bereich der Versammlungsfreiheit

A u f dieser Grundlage sind die gängigen Versuche i m einzelnen zu untersuchen, einer vermeintlichen Unzulänglichkeit des i n A r t . 8 Abs. 2 GG enthaltenen Gesetzesvorbehalts 36 durch Schrankenanalogien, Postulierung „immanenter" Schranken, Konstruktion von Schrankensystemen oder auf vergleichbare Weise Herr zu werden. Ihnen geht es i n der Sache durchweg u m dasselbe: nämlich die durch A r t . 8 Abs. 2 GG gegebenen Einschränkungsmöglichkeiten durch (wirkliche oder behauptete) Gemeinschaftsgüter zu erweitern, die i n der Tat leicht als selbstverständliche und daher unabdingbare Schranken menschlicher Freiheitsbetätigung plausibel zu machen sind und deren Infragestellung eben deshalb w o h l weitgehend auf Verständnislosigkeit stößt: den Gedanken des Rechtsmißbrauchs; die durch das Straf recht geschützten Rechtsgüter; öffentliche Sicherheit und Ordnung; die Rechte Dritter, i m vorliegenden Zusammenhang insbesondere auf ungestörte Fortbewegung und Unbehelligtbleiben; die verfassungsmäßige Ordnung oder „fr^iheitlich-r demokratische Grundordnung". Rechtstechnisch w i r d dabei durchaus unterschiedlich vorgegangen. Teils werden die Schranken anderer Grundrechte i m Wege schlichter Analogie auf A r t . 8 GG übertragen: so insbesondere A r t . 9 Abs. 2 GG — „Strafgesetze", „verfassungsmäßige Ordnung" 3 7 —, teils von einem anderen Grundrecht auf die Versammlungsfreiheit erstreckt: so die 35 Vgl. F. Müller, N o r m s t r u k t u r u n d Normativität, 1966, S. 69 (zit. „ N o r m struktur"). 36 Vgl. etwa Herzog, Die Einschränkung der Versammlungsfreiheit durch Gesetzgebung u n d Verwaltung, B a y V B l . 1968, S. 77 ff., 77 („ob solche [sc. i n geschlossenen Räumen] Versammlungen trotz des Verfassungstextes [!] nicht doch-gewisse Einschränkungen zu dulden h a b e n . . . " ) ; Bettermann, S. 3 (jede brauchbare Schrankentheorie müsse m i t dem Verfassungswortlaut k o l l i d i e ren) u n d S. 7 (Versammlungsfreiheit müsse auch i n geschlossenen Räumen einschränkbar sein). 37 Herzog, A r t . 8 Rn. 81; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 59; f ü r §§ 5 Ziff. 4, 13 Abs. 1 Ziff. 4 VersG, wonach Versammlungen i n geschlossenen Räumen bei zu erwartendem Verstoß gegen die Strafgesetze („die ein V e r brechen oder ein von A m t s wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben") verboten bzw. aufgelöst werden können, auch Hesse, Grundzüge, S. 165. Bettermann (S.l) hält das Fehlen einer dem A r t . 9 Abs. 2 GG entsprechenden Regelung für die Versammlungsfreiheit f ü r unverständlich.

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

Schranke der „ a l l g e m e i n e n Gesetze" aus A r t . 5 A b s . 2 G G 3 8 . D a n e b e n t r e t e n I m m a n e n z p o s t u l a t e sowie ü b e r g r e i f e n d e Schrankensysteme u n d - k o n s t r u k t i o n e n , w o b e i die G r e n z e n k a u m scharf z u ziehen s i n d 3 9 ; s c h w e r p u n k t m ä ß i g l ä ß t sich jedoch eine grobe A u f t e i l u n g i n v i e r G r u p p e n v o r n e h m e n : B e h a u p t u n g eines a l l g e m e i n e n G e m e i n w o h l Vorbehalts 4 0 ; A u f s t e l l u n g einer allgemeinen, zuweilen parallel z u m zivilrechtlichen S c h i k a n e v e r b o t e n t w i c k e l t e n M i ß b r a u c h s s c h r a n k e 4 1 ; B e h a u p t u n g einer f ü r a l l e G r u n d r e c h t e g e l t e n d e n Schranke d e r „ a l l g e m e i n e n G e s e t z e " 4 2 , insbesondere des a l l g e m e i n e n S t r a f - u n d Polizeirechts; e n d l i c h die E n t w i c k l u n g e i n e r a l l g e m e i n e n S c h r a n k e der Rechte a n d e r e r 4 3 , des S i t t e n gesetzes 4 4 u n d der verfassungsmäßigen O r d n u n g 4 5 u n t e r Z u h i l f e n a h m e des A r t . 2 A b s . 1 G G 4 6 , der i m V e r h ä l t n i s zu d e n E i n z e l f r e i h e i t e n u n d 38 Lerche, Verfassungsrechtliche Zentralfragen des Arbeitskampfes, 1968, S. 35 (zit. „Zentralfragen"); vgl. auch Lorenz, Bespr. des Dietel / Gintzel'schen Kommentars, AöR 95 (1970), S. 176 f. — Dogmatisch hiervon zu unterscheiden sind die Versuche, aus dem Wesen grundrechtlicher Freiheit oder ähnlich eine umfassende Schranke oder Grenze der „allgemeinen Gesetze" zu entwickeln (s. unten A n m . 42). 39 Erschöpfender Überblick bei F. Müller, Positivität, S. 11 - 36. 40 Allgemein zuerst B V e r w G E 2, S. 89, 93 f.; für A r t . 8 GG ausdrücklich Leisner, Versammlungsfreiheit, i n : Evangelisches Staatslexikon, 1966, Sp. 2372 f., 2373; Hamann / Lenz, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949, 3. Aufl. 1970, A r t . 8 A n m . B 6. A u f diese angebliche Schranke, f ü r die sich i m Grundgesetz keinerlei A n h a l t s p u n k t findet, ist i m folgenden nicht weiter einzugehen; ablehnend insbes. auch Hesse, Grundzüge, S. 129 Fußn. 6. 41 Vgl. einstweilen Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 59. 42 E t w a Merten, M D R 1968, S. 623; ders., Demonstration unter dem Gesetz, S. 61 f., 65 f. Guradze, Demonstrationsfreiheit u n d Polizeigewalt, ZRP 1969, S. 6 f.; i m Grundsatz auch Quilisch, Die demokratische Versammlung, 1970, S. 171. Allgemein, freilich unter anderem grundrechtstheoretischem Vorzeichen u n d unter Umdeutung i n eine grundrechtsimmanente „Grenze", s. auch Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 32. 43 Siehe einstweilen Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 59 f. 44 Allgemein Erbel, Das Sittengesetz als Schranke der Grundrechte, 1971, S. 188. 45 Einen Sonderfall bildet der Dürig'sche Versuch, nach vorheriger Begründung eines „allgemeinen Freiheitsrechts" nunmehr durch Drehen am Wortlaut u n d Wortsinn des A r t . 2 Abs. 1 GG doch noch zu praktikablen Grundrechtsschranken zu gelangen: „ . . . s i c h von der spezifisch rechtlichen (aber nicht weiterhelfenden) Aussage des A d j e k t i v s verfassungsmäßig' freizumachen u n d den bereits i m Substantiv ,Ordnung' enthaltenen rechtlichen W e r t festzustellen . . . " (Art. 2 u n d die polizeiliche Generalermächtigung, AöR 79 [1953/54], S. 56 ff., 66) u n d dadurch (in der „verfassungsmäßigen Ordnung"!) „ d r e i p r i m i tive Nichtstörungsschranken aufzufinden" (Art. 2 I [1958], Rn. 70 a. E. [in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz]; i m Original hervorgehoben), insbesondere die des allgemeinen Polizei- u n d Strafrechts. Diese Konstruktion, auf deren methodische Bedenklichkeit hier nicht weiter einzugehen ist (vgl. dazu Gallwas, Der Mißbrauch von Grundrechten, 1967, S. 18 Fußn. 44 — zit. „ M i ß brauch"), nähert sich i m Ergebnis der Heranziehung der „allgemeinen Gesetze" als umfassender Grundrechtsschranke.

I I . Unzulässigkeit von Schrankenkonstruktionen

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somit auch zu A r t . 8 GG „Muttergrundrecht" sei 47 , einen „Verfassungsvorbehalt zur Interpretation immanenter Grundrechtsschranken" 48 oder eine verfassungsunmittelbare Vorbehaltsschranke aus Gemeinwohlvorbehalt 4 0 enthalte. Zuweilen finden sich auch bedenkenlose Kompilationen der soeben aufgeführte Aspekte 50 . I m folgenden kann es nicht darum gehen, alle soeben angedeuteten, je unterschiedlichen dogmatischen Ansätze einer Einzelkritik zu unterziehen 51 . Vielmehr ist punktuell und unter jeweils konkretem Bezug zu A r t . 8 GG die Problematik derartiger Schrankenkonstruktionen gerade für die Versammlungsfreiheit darzutun, wobei nicht die einzelnen dogmatischen Konstruktionen den Leitfaden zu bilden haben, sondern die dem Versuch der Schrankengewinnung jeweils zugrundeliegenden Sachgesichtspunkte: verfassungsmäßige Ordnung; Rechte anderer; Mißbrauchsgedanke; endlich die für die Versammlungsfreiheit erheblichen Ausschnitte der allgemeinen Rechtsordnung, die auf dem Weg über die „allgemeinen Gesetze" oder einen Gemeinschaftsvorbehalt zur Grundrechtsschranke werden soll. Dabei w i r d insbesondere zu zeigen sein, daß bereits exakte Normbereichsanalyse die Mehrzahl der Schrankenprobleme als Scheinprobleme entlarvt, da sie meist Kollisionen lösen wollen, die gar keine Grundrechtskollisionen sind; daß die Schrankenfrage für Versammlungen unter freiem Himmel schon durch A r t . 8 Abs. 2 GG i n Verbindung m i t den §§ 14 ff. des Versammlungsgesetzes sachlich und rechtspraktisch zureichend gelöst ist, so daß hier etwa die Heranziehung des Fortbewegungsrechts anderer 52 oder des Straßen- 53 und Straßenverkehrsrechts 54 48 v. Münch, A r t . 8 (Zweitbearbeitung 1968), Rn. 33 (in: Bonner Kommentar, 1950 ff. [28. Lfg. 1971] — zit. „Bonner K o m m e n t a r " ) ; Schmidt-Bleib treu / Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1970, A r t . 8 Rn. 4; v. Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. I , 2. A u f l . 1957, S. 314; H. Vogel, Demonstrationsfreiheit u n d ihre Grenzen, i n : Das Recht auf Demonstration (s. oben A n m . 31), S. 15 ff., 23; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 53 ff.; Dietel / Gintzel, Demonstrations- u n d Versammlungsfreiheit, Kommentar zum Gesetz über Versammlungen u n d Aufzüge v o m 24. J u l i 1953, 3. Aufl. 1973, § 1 Rn. 65. 47 Allgemein Erbel, S. 188; s. auch Dürig, A r t . 2 I, Rn. 6: „Hauptfreiheitsrecht". 48 Maunz, Deutsches Staatsrecht, 18. Aufl. 1971, S. 112 (zit. „Staatsrecht"). 49 v. Mangoldt / Klein, S. 314. 50 Bes. i n s t r u k t i v B a y O b L G JZ 1969, S. 472, 473: enges Beieinander der Schranke der Rechte anderer, des Mißbrauchsgedankens u n d der Schranke der „ f ü r den Bestand der Gemeinschaft selbst notwendigen Rechtsgüter". 51 Dazu grundsätzlich F. Müller, Positivität, S. 11 ff. 52 E t w a Merten, M D R 1968, S. 626 Fußn. 59; ders., Demonstration unter dem Gesetz, S. 59 f. 53 I n diese Richtung Merten, M D R 1968, S. 626. 54 v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 38; Schmidt-Bleibtreu I Klein, A r t . 8 Rn. 6; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 61 f.

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

als Schranke der Versammlungsfreiheit ohne jede Notwendigkeit bleibt; insbesondere endlich, daß derartige umfassende Schrankenkonstruktionen für wesentliche Bestandteile des Versammlungsgrundrechts massive Gefährdungen darstellen. 2. Normbereich, zulässige Einschränkung und unzulässige Verengung — dargestellt an den gängigen Mustern zur Bewältigung versammlungsrechtlicher Kollisionsprobleme

a) Zur Schranke der verfassungsmäßigen

Ordnung

Die „verfassungsmäßige Ordnung" findet sich i m Grundgesetz als Begrenzung von Grundrechten an zwei Stellen: i n der Begrenzungsnorm des A r t . 2 Abs. 1 sowie i n der Verbotsnorm des A r t . 9 Abs. 2 GG. Selbstverständlich kann es bei der Frage ihrer Übertragung auf A r t . 8 GG nicht u m die weite Interpretation gehen 55 , die ihr das Bundesverfassungsgericht als Schranke der seiner Auffassung nach i n A r t . 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit gegeben hat 5 6 — als „verfassungsmäßige Rechtsordnung" und damit Gesamtheit aller nicht verfassungswidrigen Gesetze —; andernfalls wäre die spezielle grundrechtliche Freiheit zunichte. I n Frage kommt diese Grenze überhaupt nur i n der engen Definition, wie sie unstreitig aus A r t . 9 Abs. 2 GG, nach hier vertretener Ansicht auch A r t . 2 Abs. 1 GG entnommen wird: verfassungsmäßige Ordnung als „Ordnung der Verfassung" 57 , die jedenfalls den Kernbereich der freiheitlichen demokratischen Grundordnung i. S. der A r t . 18 Satz 1, 21 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt 5 8 . Auch i n dieser eingeschränkten Form bleiben jedoch gegenüber einer Übertragung der Schranke der „verfassungsmäßigen Ordnung" auf A r t . 8 GG durchgreifende Bedenken bestehen. Die Unmöglichkeit ihrer A b leitung aus A r t . 2 Abs. 1 GG folgt bereits aus dem Wegfall ihrer einzigen dogmatischen Legitimationsgrundlage: eines grundrechtlichen Wert- und Anspruchssystems, dessen freiheitsrechtlichen Mittelpunkt die i n A r t . 2 Abs. 1 garantierte freie Entfaltung der Persönlichkeit bilde, oder auch nur 55

Siehe auch Herzog, A r t . 8 En. 80. BVerfGE 6, S. 32 ff., 37 ff. — Gegen diese Auslegung des Begriffs der „verfassungsmäßigen Ordnung" die w o h l h. M. i n der L i t e r a t u r ; vgl. statt aller Hesse, Grundzüge, S. 171 ff. 57 Hesse, Grundzüge, S. 168. 58 Z u r Interpretation vgl. BVerfGE 2, S. 1 ff. Nicht vertieft werden soll hier die Frage, ob der Begriff der „verfassungsmäßigen Ordnung" i n A r t . 9 Abs. 2 G G m i t dem der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" identisch ist oder ob er auch die elementaren bundes- u n d sozialstaatlichen Grundsätze der A r t . 20, 28 GG umfaßt; vgl. dazu (in freilich allzu grammatischer Auslegung) Maunz, A r t . 9 (1970), Rn. 71 (in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz, 2. A u f l . 1963 ff. [13. Lfg. 1973]). Der sachliche Unterschied dürfte letztlich n u r unwesentlich sein. 56

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der Annahme, A r t . 2 Abs. 1 sei i m Verhältnis zu den übrigen Freiheitsrechten „Auffanggrundrecht" 5 9 . Zudem bliebe, selbst wenn man ihren dogmatischen Prämissen grundsätzlich folgen wollte, eine derartige Schrankengewinnung immer dem Vorwurf ausgesetzt, bloße Konstruktion ohne Bezug zum anstehenden spezifischen Sachproblem zu sein, aus der sich das „juristische" Ergebnis gleichsam zufällig ergibt. Demgegenüber kann der Versuch, die Schranke der „verfassungsmäßigen Ordnung" durch Übertragung der i n A r t . 9 Abs. 2 GG normierten Verbotsnorm zu gewinnen, zunächst eine größere Sachnähe für sich verbuchen: Er zieht immerhin ein konkretes Grundrecht — das der Vereinigungsfreiheit — zur Problemlösung heran, dessen behauptete enge Verwandtschaft m i t dem Versammlungsgrundrecht die Analogie nahelegen soll. So ist bei Herzog 60 zu lesen: „ M a n w i r d sich . . . allen Ernstes die Frage stellen müssen, ob es nicht sachgemäßer ist, auf das Grundrecht des A r t . 8 i n dieser Beziehung [sc. der verfassungsmäßigen Ordnung] nicht den A r t . 2 I anzuwenden, sondern die ganz anders gelagerte Schrankentrias des Art. 9 I. Zwischen den Grundrechten der Versammlungsfreiheit und der Vereinigungsfreiheit besteht sowohl historisch als auch der Stoßrichtung nach eine so nahe Verwandtschaft, daß die analoge Anwendung des A r t . 9 II, zumindest zur Interpretation dessen, was A r t . 2 I für die Versammlungsfreiheit bedeutet, sich geradezu aufdrängt 6 1 ." Dem ist jedenfalls insoweit zuzustimmen, als eine Übertragung des A r t . 9 Abs. 2 GG auf die Versammlungsfreiheit als Verbotsklausel i m technischen Sinne m i t Sicherheit nicht i n Betracht kommt. Aber auch bei dieser Einschränkung der Analogie kann dieses Verfahren nur dann als sinnvoller Lösungsansatz für die Einschränkungsproblematik gedacht werden, wenn die Struktur der Versammlungsfreiheit eine gleichlautende Schranke aus sich heraus zwingend erfordert. Dies nachzuweisen, genügt jedoch weder die Konstatierung historischer noch verfassungsrechtlicher „Verwandtschaft" zwischen Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Zwar bestehen i n der Tat, wie auch hier schon dargestellt wurde, seit ihrer Frühzeit i m deutschen Vormärz zwischen beiden Grundrechten historische Parallelen; diese sind jedoch keineswegs auf einen einheitlichen Sachgrund zurückzuführen und be59

Vgl. hierfür statt aller Dürig, A r t . 1 (1958), Rn. 11 u n d 13 (in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz). 60 A r t . 8 Rn. 81; Hervorhebungen i m Original. 61 I n der Sache ebenso Herzog, B a y V B l . 1968, S. 79; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 59; Füßlein, Versammlungsgesetz, Erläuterungsbuch, 1954, S. 18 f. (zit. „Erläuterungsbuch"). F ü r eine Schranke der „verfassungsmäßigen Ordnung" auch Vogel, S. 24.

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weisen insbesondere nichts für die Beziehungen zwischen den A r t . 8 und 9 des heutigen Grundgesetzes, das i n der redaktionellen Zusammenlegung dieser Gruppenfreiheiten, wie die Entstehungsgeschichte zeigt 62 , eher unreflektiert eine feststehende Tradition übernahm. Ebensowenig weiter führt die Feststellung begrenzter soziologischer Verwandtschaft — Mehrheit von Personen, die sich einen gemeinsamen Zweck gesetzt haben —: I h r gegenüber stehen die wesentlich unterschiedliche W i r kungsweise und Funktion i m demokratischen Meinungsbildungsprozeß; und endlich hat die Berufung auf eine ähnliche „Stoßrichtung" beider Grundfreiheiten vollends keinen Aussagewert, denn diese ist, wenn man so w i l l , bei allen Grundrechten dieselbe: Sie richten sich primär gegen die öffentliche Gewalt. Diese mehr formalen Einwände sind freilich noch nicht das Entscheidende. Vielmehr ist i n Anbetracht dessen, daß gerade diese Schranke letztlich politischer Natur ist und daher i n erster Linie auf die inhaltliche, die „Meinungsäußerungsseite" der Versammlungsfreiheit abzielt, die Frage ihrer sachlichen Legitimität nur dann zu klären, wenn ihr Sachgehalt dem hier erarbeiteten politischen K e r n des Versammlungsgrundrechts konfrontiert, die Gesamtheit der vom Grundgesetz vorgesehenen inhaltlichen Beschränkungen politisch motivierter Freiheitsaktualisierung i m demokratischen Gemeinwesen — neben dem vorliegend i n erster Linie zu diskutierenden A r t . 9 Abs. 2 GG auch A r t . 18 und 21 Abs. 2 Satz 1 GG — auf ihren inneren Zusammenhang sowie ihre dogmatische Gesamtaussage untersucht und A r t . 8 GG als politischdemokratisches Grundrecht diesen Ergebnissen zugeordnet wird. Die Trias der A r t . 9 Abs. 2, 18 und 21 Abs. 2 Satz 1 GG — i n der Tat eine „Abwehrkette" jedenfalls gegen spezifische Formen politischen Dissidententums 63 — ist die praktische Folgerung des Grundgesetzes daraus, daß die von i h m gemeinte „Demokratie" mehr besagt denn bloße Spielregel, die es jedem Gegner der Demokratie ermöglichen würde, unter deren Ausnutzung formell einwandfrei zur Mehrheit zu gelangen und danach die demokratische Ordnung zu beseitigen. Demokratie i n diesem Sinne ist vielmehr zugleich auch materialer Lebensinhalt dieses Gemeinwesens, den das Grundgesetz mehrfach i n seinem Bestand zu sichern bemüht ist. Ohne an dieser Stelle über Wert oder Unwert derartiger Eingriffsmöglichkeiten i n das freie A u f - und Abfluten des demokratischen Prozesses streiten zu wollen 6 4 , ist A r t . 9 Abs. 2 GG jeden62 v. Doemming i Füßlein I Matz, Entstehungsgeschichte der A r t i k e l des Grundgesetzes, JöR N F 1 (1951), S. 1 ff., 113 ff. 63 Vgl. Piepenstock, Politische Vereinigungen unter dem Grundgesetz, 1971, S. 60. 64 Z u den Gefahren der A r t . 9 Abs. 2, 18, 21 Abs. 2 GG Piepenstock, S. 63 f.

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falls eine der Bestimmungen, die den „Spielregelgehalt" der Demokratie zugunsten ihres materialen Inhaltes beschneiden, indem er eine Verbotsmöglichkeit für solche Vereinigungen vorsieht, die sich „gegen die verfassungsmäßige Ordnung" richten; daneben steht A r t . 21 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach „Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen..., verfassungsw i d r i g " sind. Neben diesen Normen, die insofern miteinander verwandt sind, als sie jeweils Personenzusammenschlüsse zum Gegenstand haben, sieht A r t . 18 GG zusätzlich die Möglichkeit der Verwirkung von enumerativ aufgeführten, zumeist dem demokratisch-politischen Meinungskampf wesentlichen Grundrechten vor, wenn diese „zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht" werden. Die hierin deutlich werdende offensichtliche Punktualität dieser Regelung, die den Gedanken der zuweilen sogenannten „militanten" Demokratie i m Rahmen unterschiedlicher Problembereiche m i t Hilfe je eigenständiger Sanktionen durchzusetzen sucht, sollte schon deshalb ein unübersehbares Warnzeichen vor einer Ausdehnung i n andere Bereiche sein. Sie läßt sich aber auch zu einem einheitlichen B i l d verfassungsrechtlicher Begrenzung des demokratischen Willensbildungsprozesses zusammenfügen, das durch erweiternde Änderung des Geltungsbereichs dieser Normen gesprengt würde: Wenn A r t . 9 Abs. 2 GG verfassungswidrig tätigen Vereinigungen besondere Aufmerksamkeit widmet, so erklärt sich dies daraus, daß Vereine, einmal als solche gegründet und „eingerichtet", regelmäßig von Dauer und organisatorischem Zusammenhalt sind, daher sowie wegen des ihnen meist zur Verfügung stehenden organisatorischen Apparats nachdrücklich auf die Erreichung ihrer Ziele hinarbeiten und den W i l lensbildungsprozeß nicht nur „unterhalb*' staatlich institutionalisierter Willensbildung, sondern — insbesondere durch die Möglichkeit gleichzeitiger Mitgliedschaft von Vereinsmitgliedern i n Parlament und M i n i sterien — auch unmittelbar auf der Ebene der Entscheidungen staatlicher Organe beeinflussen können. Eine Vereinigung, die sich den Kampf gegen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zum Ziel gesetzt hat, ist som i t eine weitaus dauerhaftere und ernster zu nehmende Gefahr für das Gemeinwesen als eine hier und jetzt stattfindende Versammlung, i n der, sei es auch „kämpferisch", Verfassungswidriges gesagt oder gefordert w i r d oder deren Veranstalter Ziele verfolgt, die der freiheitlich-demokratischen Grundordnung zuwiderlaufen. Eine solche Versammlung ist eine Einzelerscheinung i n dem umfassenden, „unterhalb" der organisierten Willensbildung ablaufenden Prozeß politischer und geistiger Auseinandersetzung; ein gezielt gegen die Verfassung arbeitender Ver10 Schwäble

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ein hingegen ist, wie gezeigt wurde, seiner Eigenart entsprechend von vornherein näher daran, seine Ziele auch durchzusetzen. Prinzipiell dasselbe wie für die Vereinigung allgemein gilt unter diesem Aspekt auch für den Sonderfall der politischen Partei: Sie hat zwar ihrer überragenden Funktion i n einer modernen demokratischen Ordnung wegen ihren verfassungsrechtlichen Ort i n A r t . 21 GG und damit auch äußerlich i n der Nähe institutionalisierter demokratischer Ordnung gefunden und ist deshalb i n besonderer Weise insoweit abgesichert, als ihre Illegalisierung von der vorherigen Verfassungswidrigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht abhängt (Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG — „Parteienprivileg"); aus dieser rechtstechnischen Abweichung von A r t . 9 Abs. 2 GG ergibt sich jedoch für die hier zu beurteilende Analogiefrage keine sachliche Besonderheit gegenüber der Vereinigungsfreiheit: Das Grundgesetz schützt das von i h m konstituierte Gemeinwesen durch besondere Sanktionen vor verfassungsfeindlichem Handeln institutionalisierter Gruppen. Demgegenüber findet der verfassungsfeindliche Gebrauch der übrigen den freien demokratischen Willensbildungsprozeß „unterhalb" der staatlichen Organe mittragenden Grundrechte — insbesondere also der A r t . 5 und 8 GG — Erwähnung allein i n A r t . 18 GG, der nicht verhindern kann und w i l l , daß — gerade u m einer lebendigen Demokratie, eines fruchtbaren und inhaltlich unbegrenzten Gedankenaustauschs willen — auch Inhalte i n die öffentliche Diskussion gelangen, die den grundlegenden Verfassungsprinzipien zuwiderlaufen. Was hier für die Meinungsäußerungsfreiheit selbstverständlich ist, gilt auch für die Versammlungsfreiheit als deren unabdingbare und unmittelbarste kollektive Ergänzung, die ein Forum nur i n begrenztem Maße organisiert aktionsfähigen und daher i n besonderer Weise spontanen, punktuellen und frei i m gesellschaftlichen Raum wirkenden gemeinsamen Gesprächs, unmittelbarer kollektiver Kundgabe und aktueller Austragung politischer Konflikte bereitstellt, das insoweit m i t den Vereinigungen und Parteien nicht vergleichbar ist. Gefahren, die sich hieraus unzweifelhaft ergeben können, hat eine funktionsfähige demokratische Ordnung zu ertragen, wenn ihr Bekenntnis zur freien geistigen und politischen Mitteilung glaubwürdig bleiben w i l l . Soll somit nicht die Gefahr einer geistigen Erstarrung des politischen Meinungskampfes heraufbeschworen werden, soll nicht das immer wiederkehrende Infragestellen der jeweils geltenden Werte unterbunden sein, durch welches allein geltende Verfassung sich immer von neuem bewähren kann, so muß der demokratische Meinungs- und Willensbildungsprozeß zumindest auf der unteren Ebene frei von jeglicher politisch motivierter Eingriffsmöglichkeit des Staates sein; die vom

I I . Unzulässigkeit von Schrankenkonstruktionen

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Grundgesetz i m Gegensatz z u m u n o r g a n i s i e r t e n , f r e i e n Prozeß g e i s t i g e n u n d p o l i t i s c h e n Austauschs f ü r das o r g a n i s i e r t e V e r e i n s - u n d P a r t e i w e s e n vorgesehene i n h a l t l i c h e Grenze der V e r f a s s u n g s t r e u e i s t der A u s d e h n u n g a u f die A u s ü b u n g sonstiger G r u n d r e c h t e n i c h t f ä h i g . E i n z i g e A u s n a h m e i s t die ( k a u m s i n n v o l l zu handhabende) V e r w i r k u n g s m ö g l i c h k e i t des A r t . 18 G G , die f ü r a l l e G r u n d r e c h t e , a u s g e n o m m e n die V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t des A r t . 9 A b s . 1/2 G G , eine S p e r r w i r k u n g gegenü b e r sonstigen i n h a l t l i c h e n S c h r a n k e n p o l i t i s c h e r B e t ä t i g u n g e n t f a l t e t 6 6 ; die V e r w i r k u n g s k l a u s e l des A r t . 18 G G d i e n t w e s e n t l i c h auch d e m Grundrechtsschütz™. D i e „ v e r f a s s u n g s m ä ß i g e O r d n u n g " i s t nach a l l e m k e i n e S c h r a n k e der V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t . Das G r u n d r e c h t i s t v i e l m e h r auch d e n G e g n e r n der f r e i h e i t l i c h - d e m o k r a t i s c h e n G r u n d o r d n u n g g e w ä h r t , solange es n i c h t gemäß A r t . 18 G G v e r w i r k t i s t 6 7 » 6 8 . b) Versammlungsfreiheit

und Rechte

Dritter

F e r n e r s o l l das V e r s a m m l u n g s g r u n d r e c h t — w i e ü b e r h a u p t a l l e F r e i heitsrechte — n a c h w e i t v e r b r e i t e t e r A u f f a s s u n g seine S c h r a n k e n i n d e n Rechten anderer f i n d e n 6 9 . D o g m a t i s c h w i r d auch diese Schranke z u m e i s t 65

So auch Piepenstock, S. 68. Piepenstock, S. 70. Diese verfassungsrechtlichen Zusammenhänge werden v ö l l i g auf den K o p f gestellt, w e n n (bei Merten, M D R 1968, S. 622 f. m. Fußn. 21) A r t . 18 schranken verstärkend zur Begründung dafür herangezogen w i r d , daß Versammlungen k e i n Grundrechtsschutz zukomme, die sich inhaltlich gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung richten. 67 So auch Samper, Demonstrations- u n d Versammlungsrecht — E i n L e i t faden, 1968, S. 11 f. (zit. „Leitfaden"). — Daß gemäß A r t . 9 Abs. 2 GG verbotene Vereine u n d gemäß A r t . 21 Abs. 2 GG für verfassungswidrig erklärte Parteien die Versammlungsrecht nicht haben, beruht bereits auf einer Begrenzung der Versammlungsfreiheit unmittelbar k r a f t Verfassungsrechts. 68 Daß n u r eine derartige restriktive Interpretation grundrechtlicher Freiheit insbesondere i m geistigen u n d politischen Bereich gerecht w i r d , zeigt ein Blick auf die „Treueklausel" des A r t . 5 Abs. 3 GG. Nach richtiger Ansicht (vgl. Hesse, Grundzüge, S. 163) begründet sie nicht die Verpflichtung des Wissenschaftlers, die V e r m i t t l u n g „verfassungswidriger" wissenschaftlicher E r k e n n t nisse zu unterlassen. Die Mißverständnisse indessen, zu denen diese Klausel einlädt, machen eindringlich die Gefahren deutlich, die falsch verstandene „ m i l i t a n t e Demokratie" für die geistige u n d politische Freiheit m i t sich bringt. 69 Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 59 f.; ders., M D R 1968, S. 626 m i t Fußn. 59; Neuberger, Das Recht u n d die Grenzen studentischer Demonstrationen, G A 1965, S. 1 ff., 3; Guradze, ZRP 1969, S. 6; v. Münch, Bonner K o m mentar, A r t . 8 Rn. 31 (betr. Eigentum u n d Hausrecht); ders., A r t . 8 Rn. 28 (in: v. Münch u. a., Grundgesetz, Kommentar, Bd. 1, 1974 — zit. „Grundgesetz, A r t . 8"); Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, Demonstrationsrecht u n d Widerstand, i n : Das Recht auf Demonstration (s. oben A n m . 31), S. 3 ff., 8 f. (zit. „Außerparlamentarische Bewegungen"); Vogel, S. 24; Schweiger, J Z 1970, S. 214 (in einer Entgegnung auf Tiedemann, JZ 1969, S. 723); Hamel, Deutsches Staatsrecht, Bd. I : Grundbegriffe, 1971, S. 109 (zit. „Staatsrecht I " ) ; Dietell Gintzel, § 1 Rn. 66; Bettermann, S. 9 f.; Ress, Demonstration u n d Freiheit — 66

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m i t Hilfe des A r t . 2 Abs. 1 GG gewonnen; bei Dürig 70 gar als „rechtslogisch immanente Schranke". Dabei geht es weniger u m solche Rechte Dritter, die sich aus einfachem Recht ergeben und deren Problematik ihren Ort deshalb besser i m Bereich der „allgemeinen Gesetze", dem Inbegriff der allgemeinen Rechtsordnung findet, als insbesondere u m solche Positionen Dritter, die gegenüber der öffentlichen Gewalt grundrechtlichen Schutz genießen würden: Leben, Gesundheit, Eigentum, freie Entfaltung der Persönlichkeit, Versammlungsfreiheit; aber auch die entsprechenden negativen Freiheiten: insbesondere die Freiheit, sich nicht zu versammeln, keine fremde Meinung anhören zu müssen, einfach „nicht zu hören" 7 1 . Diese Schrankenkonstruktion hat zwar sachliche Ergebnisse aufzuweisen, die regelmäßig breiter Zustimmung sicher sein können. Indessen muß auch die Formel der „Rechte anderer", fern von den eigentlichen versammlungsrechtlichen Sachproblemen aus dem Recht zur freien Entfaltung der Persönlichkeit entwickelt oder i n sonstiger Weise als grundrechtlicher Freiheit wesensimmanente Schranke postuliert und sodann von außen an A r t . 8 GG herangetragen, zwangsläufig pauschal bleiben und kann den spezifischen versammlungsrechtlichen Fragen nicht gerecht werden. Auch hier hat vielmehr an vorderster Stelle die Analyse des gewährten grundrechtlichen Schutzbereichs zu stehen. Solch exakte Bereichsbestimmung erweist für einen wesentlichen Teil der behaupteten Kollisionen bereits die Überflüssigkeit der Konstruktion einer Schranke der Rechte anderer. Hierher zählt insbesondere die häufig anzutreffende Auffassung, die Versammlungsfreiheit finde ihre Schranke am Parallelrecht — d. h.: dem Versammlungs- bzw. Demonstrationsrecht — anderer 72 . Praktisch w i r d diese Frage überhaupt nur i m Falle der Gegendemonstration, die ebenso wie jede andere kollektive Meinungsdemonstration dem Schutz des A r t . 8 GG untersteht 7 3 : Die Möglichkeit, gleichzeitig Gegenveranstaltungen abzuhalten, durch Gegendemonstrationen gegen die Existenz oder die politischen Ziele einer bereits stattfindenden Versammlung zu protestieren, folgt notwendig aus der hier entwickelten Funktion der Versammlung als spontaner, aktuell ersetzbarer Aktionsform i m demokratischen MeinungsBemerkungen zur Einleitung, i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, 1970, S. I X ff., X V ; grds. auch Herzog, B a y VB1. 1968, S. 79; B a y O b L G J Z 1969, S. 472, 473, allerdings unter starker A n näherung an den Mißbrauchsgedanken. 70 A r t . 2 I, Rn. 73. 71 Vgl. Kimminich, Die Freiheit, nicht zu hören, Der Staat 3 (1964), S. 61 ff. 72 Etwa Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 8; Ress, S. X V . 73 Unbeschadet der besonderen Probleme der A n m e l d u n g gemäß § 14 VersG, auf die noch einzugehen sein w i r d .

I I . Unzulässigkeit von Schrankenkonstruktionen

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bildungsprozeß; dabei ist auch für die Gegenveranstaltung jede Form kollektiv-meinungsdarstellender, der Argumentation zugänglicher A k tion geschützt, insbesondere Spruchbänder und Sprechchöre m i t vereinfachenden, vergröbernden polemischen Schlagworten, auch Lächerlichmachung der Erstveranstaltung. Daran kann auch die Tatsache nichts ändern, daß ein Nebeneinander von Demonstration und Gegendemonstration, häufig bereits auf einer stark emotional aufgeladenen Grundhaltung beider Seiten beruhend, oft zu erheblicher Anstauung von Aggressivität führen w i r d und dadurch i n besonderer Weise anfällig ist für Aufruhr und Gewalttätigkeit: Abstrakte Konfliktgefahr allein vermag nicht i m vorhinein ein i m K e r n politisches Gruppengrundrecht zu schmälern, dessen verfassungsrechtliche Gewährleistung als solche schon das Risiko des Konflikts einschließt; das Versammlungsgesetz gibt i n § 15 ausreichende Handhabe, unter Beachtung des Grundrechts aus A r t . 8 GG i m Einzelfall die jeweiligen konkreten Gefahren abzuschätzen und ihnen gegebenenfalls durch Auflagen, i n Grenzfällen auch durch Verbote zu begegnen. Eine Gegendemonstration hingegen, die eine bestehende Versammlung nicht durch geistig wirkende, dem Argument zugängliche Mittel, sondern physisch bekämpft, handelt nicht mehr innerhalb des von A r t . 8 Abs. 1 GG geschützten Normbereichs. Das ist etwa der Fall, wenn der bereits bestehenden Versammlung sinnvolle K o m munikation durch Niederschreien unmöglich gemacht w i r d ; wenn die gegnerische Versammlung gewaltsam gestört oder gar „gesprengt", d. h. zum Auseinandergehen gezwungen wird. Exzessive Gegendemonstrationen dieser A r t können somit von vornherein m i t einem „Parallelrecht" nicht kollidieren, da ihnen selbst Grundrechtsschutz nicht zukommt. Die Schranke des „gleichen Rechts anderer" ist daher für diesen Fall tatbestandlich überflüssig und somit schon deshalb verfehlt. Entsprechendes gilt für folgende Fallgestaltungen: Eine Gruppe „Versammelter" dringt i n eine Veranstaltung ein, u m eine Diskussion m i t dem Vortragenden zu erzwingen; Gleichgesinnte besuchen ein Lichtspieltheater, u m dort durch anhaltenden L ä r m oder durch Werfen von Tomaten auf die Bühnenwand gegen den gezeigten F i l m zu protestieren; eine politische Gruppe stört einen Gottesdienst, u m die Kirchgänger auf die Probleme der Dritten Welt aufmerksam zu machen; Demonstranten zertrümmern Fensterscheiben, stürzen Kraftfahrzeuge u m oder begehen Gewalttätigkeiten gegen Personen, u m Beachtung durch die Öffentlichkeit zu erzwingen. Verbot und Bestrafung derartiger Verhaltensweisen, Verbot und Auflösung derartiger „Versammlungen" bedürfen nicht der Begründung durch die angebliche Grundrechtsschranke der Rechte anderer, weder der Lehrfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) i m Falle der Vorlesungssprengung noch der Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) oder des Eigentums 7 4 (Art. 14 GG) i m Kino-Fall; nicht der Freiheit der

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Religionsausübung (Art. 4 Abs. 2 GG) i m Falle der Gottesdienststörung und nicht des Eigentums (Art. 14 GG) oder des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit 7 5 (Art. 2 Abs. 2 GG) i n Fällen von Gewalttätigkeit. Eindringen i n fremde Räume, Störung von Veranstaltungen und Gewaltanwendung sind, wie hier bereits eingehend dargestellt wurde, Verhaltensweisen, die von vornherein den hier entwickelten Normbereich der Versammlungsfreiheit verlassen. Die definitorische Begrenzung des Versammlungsgrundrechts auf kollektive Meinungskommunikation, die das sachliche Anliegen der Demonstrierenden durch geistig wirkende Aktionsformen zur Geltung bringt, bedeutet aus „schrankenseitiger" Sicht jedenfalls insoweit das fehlende Bedürfnis für eine Schranke der Rechte anderer 76 . Die entscheidende Problematik dieser Schranke liegt jedoch nicht so sehr i n den Beispielen ihrer dogmatischen Entbehrlichkeit als vielmehr dort, wo die Fortbewegungsfreiheit anderer, ein Recht Unbeteiligter auf Unbehelligtbleiben als „Rechte anderer" behauptet werden 7 7 . Durch häufige Wiederholung w i r d gerade dieses Schrankenpostulat nicht richtiger. Denn einmal ist das Fortbewegungsrecht der Passanten, die von einer Versammlung behindert oder zu einem Umweg veranlaßt werden, ohne Gewaltsamkeit weder i m Bereich des Freizügigkeitsrechts (Art. 11 GG) noch des Rechts auf Freiheit der Person 78 (Art. 2 Abs. 2 GG) anzusiedeln, nach hier vertretener Ansicht erst recht nicht m i t Hilfe der „freien Entfaltung der Persönlichkeit" 7 9 (Art. 2 Abs. 1 GG) zum Grundrecht zu stilisieren 8 0 ; auch bestehen Bedenken, das i n A r t . 5 Abs. 1 GG enthaltene „negative" Grundrecht, keine Meinung äußern und sich keine Meinung bilden zu müssen, zu einem Grundrecht auf geistiges Unge74

v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 31. Vogel, S. 24; insoweit m i t Recht a. A . Neuberger, G A 1969, S. 5. 76 Dogmatisch vollends abwegig Vogel, S. 24, der die Unzulässigkeit v o n Steinw ü r f e n gegen Konsulate m i t der „Schränke des öffentlichen Eigentums" begründet. Abgesehen davon, daß sich dieses Ergebnis w i e i n den anderen herangezogenen Beispielen bereits durch Normbereichsanalyse auffinden läßt, bringt der Begriff des „öffentlichen Eigentums" als Grundrechtsschranke zusätzliche Probleme: Auch die Straßen, deren das Versammlungsrecht unzweifelhaft bedarf, sind „öffentliches Eigentum" i n diesem Sinne! 77 Vgl. Merten, M D R 1968, S. 626 Fußn. 59; Guradze, ZRP 1969, S. 6; Schweiger, J Z 1970, S. 214; Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 8 f.: Recht, „nicht hinzuhören", als negative Informationsfreiheit; Recht, „ i n Ruhe gelassen zu werden", als „gewisses Pendant zu dem Grundfreiheitsrecht des A r t . 2". 78 So aber Merten, M D R 1968, S. 626 Fußn. 59. — Die persönliche Freiheit k a n n hingegen dann berührt sein, w e n n eine Entfernung aus dem „Störungsbereich" physisch unmöglich ist; vgl. Kimminich, Der Staat 3, S. 74, freilich für den etwas anders gelagerten F a l l der Rundfunkwerbung i n öffentlichen Verkehrsmitteln. 79 z. B. Guradze, ZRP 1969, S. 6. 80 Ä h n l i c h gegen ein Grundrecht auf „freie F a h r t " F. Müller, Freiheit der K u n s t als Problem der Grundrechtsdogmatik, 1969, S. 48. 75

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störtsein, nicht hinhören zu müssen, zu erweitern. Es handelt sich vielmehr gerade hier typischerweise u m Erscheinungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit, denen richtiger Ansicht nach spezifisch grundrechtlicher Schutz abgeht und die ausreichende Sicherung i m allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes finden. Insbesondere aber sind diese „Rechte" i n ihrer Reichweite, die inhaltlich i n Wahrheit gerade i m Bereich von „Kollisionen" m i t A r t . 8 GG gar nicht ohne das Versammlungsgrundrecht bestimmt werden kann, gänzlich Undefiniert 81. Ihre Verwendung als Schranke der Versammlungsfreiheit führt daher zwangsläufig zu einer Abwägung unbestimmter Güter; sie balanciert unscharfe und i n ihrem verfassungsrechtlichen Standort ungeklärte Freiheiten gegeneinander aus und öffnet damit den Interpretationsvorgang jeder beliebigen Wertbehauptung. Dies wiegt u m so schwerer, als pauschale Behauptung des Bewegungsrechts anderer und deren Rechts, i n Ruhe gelassen zu werden, als Schranke des A r t . 8 GG einen Eingriff i n dessen Kernbereich für den gesamten Bereich öffentlicher Versammlungen unter freiem Himmel, insbesondere Demonstrationen nach sich zieht. Das w i r d verdeutlicht dadurch, daß die Versammlungsfreiheit ebenso wie ihre unabdingbare Grundlage, das Recht der freien Meinungsäußerung, ihrer Struktur nach zu denjenigen Grundrechten zählt, die nicht lediglich, wie beispielsweise A r t . 2 Abs. 2, 10, 13 GG, einen grundsätzlich i n sich geschlossenen Lebensbereich absichern, sondern Freiheit zum Handeln, zur Kommunikation m i t anderen gewährleisten, den Bürger in der Gemeinschaft und mit Wirkung auf sie tätig sein zu lassen. Wer eine Meinung äußert, w i l l damit auf andere wirken, muß sich also hörbar machen; Dritte, die eine Meinungsäußerung hören, können sich grundsätzlich nicht darauf berufen, sie fühlten sich durch sie gestört 82 . Daß ein irgendwie erhebliches Pauschalrecht Dritter auf Ungestörtsein hier nicht besteht, ergibt sich somit aus dem positiven Gehalt des A r t . 5 Abs. 1 GG als Kommunikationsgrundrecht. A r t . 5 GG gewährt, nach einem bereits erwähnten Zitat von Hans Huber, „Meinungsfreiheit gegen Private" 8 8 ; vom Standpunkt dessen aus, der seine Meinung gegenüber anderen 81 Das zeigen die hilflosen Versuche, zu praktikablen Abgrenzungen zu k o m men: Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 8 (die Konfrontation m i t der Meinung Andersdenkender sei nicht „Störung i n diesem Sinn"); Merten, M D R 1968, S. 626 ( „ E i n darüber hinausgehendes Recht, fremde Demonstrationen ,nicht sehen zu müssen', ist allerdings nicht anzuerkennen."). 82 Vgl. Kimminich, Der Staat 3, S. 73: „Außerhalb dieses [sc. des privaten] geschützten Bereiches b l e i b t . . . n u r die Möglichkeit, sich aus der Reichweite der Schallquelle zu entfernen. Jede andere Auffassung w ü r d e zu einer V e r nichtung der Meinungsfreiheit f ü r das gesprochene W o r t f ü h r e n . . . " ; s. auch Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 8. 83 Hans Huber, Die Bedeutung der Grundrechte für die sozialen Beziehungen unter den Rechtsgenossen, ZSR 74 (1954), S. 173 ff., 181.

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äußert, ist dem Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit, wenn man so w i l l , insoweit bereits begrifflich „ D r i t t w i r k u n g " beigegeben. Gleiches gilt aber auch für die Versammlungsfreiheit als dem Art. 5 GG korrespondierendes Kollektivrecht, das den Einzelnen i n Gemeinschaft mit anderen sich i n der Gesellschaft und zu ihr hin entfalten, Kommunikation suchen und geistige Wirkung erreichen läßt: Der von i h m gewährte Aktionsbereich ist zuallererst durch Ermittlung des Inhalts des A r t . 8 Abs. 1 GG zu bestimmen, w e i l sich nur auf diese Weise eine Zuordnung zu gleichartigen Aktionsbereichen anderer Individuen sowie strukturell andersgearteten (relegiösen, wirtschaftlichen, künstlerischen) Aktionsbereichen vornehmen läßt: Folgerichtige Anwendung einer allgemeinen Schranke der „Rechte Dritter" würde diese Vielheit i n totaler gegenseitiger Beschränkung verkümmern lassen. Die durch A r t . 8 i n Verbindung m i t A r t . 5 Abs. 1 GG gewährten Kommunikationsmöglichkeiten dürfen nicht i m vorhinein durch pauschale Entgegensetzung der „Rechte anderer" beschnitten werden. Kommunikation durch Versammlungen w i r k t sich zwar i n der Tat nachhaltiger auf das alltägliche Gemeinschaftsleben aus als Einzelhandeln: Demonstrationen und Kundgebungen können Straßen und Plätze dem öffentlichen Verkehr teilweise oder ganz entziehen; sie fallen schon dadurch, daß sie Menschenansammlungen sind, durch deren Formation sowie durch Plakate, Spruchbänder und Schaustücke i n besonderer Weise auf; sie können endlich durch Sprechchöre, aber auch durch lautsprecherübertragene Ansprachen erhebliche Geräuschbelästigungen für Unbeteiligte hervorrufen. Diesen natürlichen Erscheinungen größerer Demonstrationen oder Kundgebungen kann sich niemand entziehen, der i n ihren Bereich gerät: Insoweit bleibt der Betreffende eben nicht „unbehelligt", w i r d er nicht „ i n Ruhe gelassen". Das ist jedoch notwendige Folge sinnvollen Gebrauchmachens von der i n A r t . 8 GG garantierten Freiheit 8 4 ; wer hier den tendenziell unpolitischen Wunsch, unbehelligt zu bleiben und sich fortbewegen zu können, zur Grundrechtsschranke der „Rechte Dritter" erhebt, die damit dem Versammlungsrecht gleichgewichtig gegenübersteht, unternimmt die Aushöhlung des Kerns der Versammlungsfreiheit. I n ähnlicher Weise abgewertet w i r d das Grundrecht des A r t . 8 GG bei Zeidier 8 5 , der die Schranke des „gleichen Rechts der anderen" spezifisch auf den straßenrechtlichen Gemeingebrauch bezieht und dadurch die Ausübung der Versammlungsfreiheit auf öffentlichem Verkehrsraum 84 I n der Sache ebenso, wenn auch etwas unglücklich formuliert, Tiedemann, Apokalyptische Meinungsfreiheit? JZ 1970, S. 319 f., 320: „Nicht die Meinungsfreiheit, sondern die Versammlungsfreiheit rechtfertigt als solche... gewisse Eingriffe i n die Fortbewegungsfreiheit anderer." 85 Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 8.

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zu einer Form des Gemeingebrauchs herabstuft, die dann mit anderen, nunmehr „gleichwertigen" Gemeingebrauchstypen konfrontiert wird. Auch i m Verhältnis zu den Belangen Dritter können Inhalt und Einschränkbarkeit des Versammlungsrechts somit nur über den Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG einerseits, den Einschränkungsvorbehalt des Abs. 2 andererseits bestimmt werden, der i n Verbindung m i t dem Versammlungsgesetz ausreichende Möglichkeiten gibt, Unzuträglichkeiten unter Bindung an das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zu lösen; das gilt auch für die eigentlich problematischen Fälle gezielter Blockaden, die weitgehend der Anlaß für die Zufluchtnahme zu einer Schranke der „Rechte anderer" gewesen sein mögen. Eigenständige Schranke der Versammlungsfreiheit ist diese nach alledem nicht 8 6 . c) Zum „Mißbrauchsverbot"

als Schranke der Versammlungsfreiheit

Gleichfalls häufig behauptete Schranke der Versammlungsfreiheit wie auch der übrigen Freiheitsrechte ist das Mißbrauchsverbot 87 als Ausdruck des Gedankens, niemand solle ein Recht ausüben dürfen m i t dem alleinigen Zweck, andern zu schaden, sie zu „schikanieren", und bezeichnenderweise zieht etwa Merten 88 i n der Tat eine gedankliche Parallele zum zivilrechtlichen Schikaneverbot des § 226 BGB. Auch diese Konstruktion bedeutet jedoch, trotz vielfach brauchbarer Einzelergebnisse i n der Sache, einen nicht nur überflüssigen, sondern zugleich auch grundrechtsdogmatisch bedenklichen Einbruch i n die Eigenständigkeit der jeweiligen Freiheitsrechte. Gerade deren Uberspielung w i r d besonders deutlich i n der Formulierung bei Gallwas, der hier stellvertretend für die gesamte Mißbrauchslehre stehen soll, wonach das Fehlen eines Gesetzes Vorbehalts „zwar . . . rechtserhebliche Aussage gegen die Zulässigkeit... anderweitiger Beschränkung" sei, der aber „nur der Rang einer widerlegbaren Vermutung" zuerkannt werden dürfe 8 9 . 86 I m Ergebnis ebenso Tiedemann, Bemerkungen zur Rechtsprechung i n den sogenannten Demonstrationsprozessen, J Z 1969, S. 717 ff., 723, wonach die Friedlichkeits-,,Schranke" des A r t . 8 Abs. 1 G G die A n w e n d u n g einer Schranke der „Rechte anderer" ausschließt; gegen eine pauschale Beschränkung durch die Bewegungsfreiheit anderer auch Neuberger, G A 1969, S. 6. 87 Merten, M D R 1968, S. 623; ders., Demonstration unter dem Gesetz, S. 59; Neuberger, G A 1969, S. 3; Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 9; Dietel / Gintzel, §15, Rn. 50 (S. 126), 55, 61; Hilf, Demonstrationsfreiheit u n d Straßenverkehr i n der Bundesrepublik Deutschland, i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, 1970, S. 16 ff., 32; B a y O b L G J Z 1969, S. 472, 473; allgemein Bettermann, S. 11 ff., u n d insbes. Gallwas, Mißbrauch, passim. — Der Mißbrauchsgedanke hat übrigens gerade i m V e r sammlungsrecht bereits eine lange Tradition, w i e der T i t e l des Preußischen Gesetzes über die „ V e r h ü t u n g eines . . . Mißbrauchs" des Versammlungs- und Vereinigungsrechts von 1850 belegt. 88 Demonstration unter dem Gesetz, S. 59; vgl. auch Bettermann, S. 11.

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Die Bedenken verstärken sich angesichts des vagen Mißbrauchsbegriffs desselben Autors 9 0 : „Grundrechtsmißbrauch ist Realisierung des freiheitlichen Gehalts einer Grundrechtsformulierung zu Lasten eines am Grundrechtsverhältnis B e t e i l i g t e n . . . , sofern das jeweils verletzte Interesse durch eine höherrangige Verfassungsnorm, durch eine verfassungsrechtliche Grundidee oder einen überpositiven Rechtsgedanken obj e k t i v erkennbar geschützt ist." Was m i t diesen kaum exakter Inhaltsbestimmung zugänglichen Begriffen sachlich gemeint ist, zeigt sich bei der Aufstellung von Mißbrauchstypen 91 : physischer Bestand der Bundesrepublik, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Sittengesetz, staatliche Existenz, staatliche Grundnorm, Funktionsfähigkeit des Staates — letztere insbesondere i m Hinblick auf das Kriegsdienstverweigerungsrecht des A r t . 4 Abs. 3 GG. Diese Typik erweist vollends die Fragwürdigkeit der gesamten Mißbrauchskonstruktion. Weitgehend lassen sich die angesprochenen Fragen über die je speziellen Gesetzesvorbehalte oder i m Wege der Begrenzung durch die Verfassung lösen; wo nicht, hätten dem Postulat einer übergreifenden Schranke wesentliche Fragen voranzugehen: Deckt der Normbereich des jeweils i n Rede stehenden Grundrechts überhaupt die konkret zu diskutierende Rechtsgutsgefährdung (z. B. „Staatsbestand")? Und wenn — i n Grenzfällen — ja: Ist das nicht kraft Verfassungsrechts hinzunehmen? Eine allgemeine Mißbrauchsschranke überspielt das reiche, der Freiheitsbestimmung verfügbare verfassungsrechtliche I n strumentarium und reduziert, ebenso wie bei Zugrundelegung einer Schranke der „Rechte anderer", die angedeuteten Fragen pauschal auf eine Abwägung einander unverbunden gegenübergestellter Rechtsgüter 9 2 . Die sachliche Eigenständigkeit der grundrechtlichen Schutzbereiche gerät i n gleicher Weise wie bei den übrigen bisher besprochenen Schrankenpostulaten i n den Hintergrund, und der Einfluß vorab vollzogener Wertungen i n die Grundrechtsinterpretation w i r d auch hier unüberprüfbar; dies insbesondere i n Ansehung des m i t Topoi verschiedenster Abkunft aufgeladenen Gallwas'schen Mißbrauchsbegriffs 93 . Hinzu kommt auch hier wieder — exakte Normbereichsanalyse vorausgesetzt — der bereits angedeutete Mangel eines praktischen Bedürfnisses für einen derartigen Allgemeinvorbehalt. Wenn etwa eine „Demonstration, die kein eigenes Anliegen verfolgt, sondern deren einziger 89

Mißbrauch, S. 29. Ebd., S. 35. 91 Ebd., S. 73 ff. 92 Insofern ist es k e i n Zufall, daß der Mißbrauchsgedanke i n der Sache zuweilen für „ G ü t e r - " oder „Wertabwägung" steht; vgl. dazu F. Müller, Positivität, S. 33 ff. 93 Mißbrauch, S. 35. 90

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Zweck die Behinderung der Passanten oder die Störung des Straßenverkehrs ist" 9 4 , aufgrund des Mißbrauchsverbots außerhalb des Schutzbereichs des Art. 8 GG bleiben soll, dann ist dem entgegenzuhalten, daß zum einen, sollte es sich tatsächlich u m den unwahrscheinlichen Fall völligen Mangels meinungsbildender Intention handeln 9 5 , eine derartige „Nur-Behinderung" von Anfang an dem hier entwickelten Versammlungsbegriff — Zusammenkunft zum Zwecke gemeinsamer Meinungsäußerung oder Meinungsbildung — nicht unterfallen kann und daß andererseits derartige Aktivität, auch wenn sie politisch motiviert ist, jedenfalls m i t Überschreiten der hier entwickelten äußerstenfalls zulässigen Blockadedauer den Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG verläßt. I n beiden Fällen fehlt es somit an einer Kollision mit dem Versammlungsgrundrecht, zu deren Lösung es der Mißbrauchskonstruktion bedürfte 9 6 . Das Mißbrauchsverbot läßt sich sonach weder als ungeschriebene allgemeine Grundrechtsschranke noch als solche der Versammlungsfreiheit aufrechterhalten. I m Grundrechtsbereich hat der Mißbrauchsgedanke seinen Ort vielmehr allein da, wo er kraft Verfassungsrechts seine einzige ausdrückliche Regelung gefunden hat: i n A r t . 18 GG, dessen besondere, hier nicht weiter zu erörternde Voraussetzungen 97 vorliegen müssen, u m eine Freiheitsbetätigung der dort vorgesehenen speziellen Verwirkungssanktion unterwerfen zu können 9 8 . A r t . 18 GG entfaltet Sperrwirkung somit nicht nur gegenüber einer pauschalen inhaltlichen Grundrechtsbegrenzung durch die „freiheitliche demokratische Grundordnung", sondern auch gegenüber dem Mißbrauchsgedanken, an dem außerhalb des Art. 18 GG keinerlei Grundrechtsausübung gemessen werden darf. 94 Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 59; Hervorhebungen v o m Verfasser. 95 Schon insofern ist Mertens Beispiel unrealistisch. 96 Gleiches gilt f ü r Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 9, der Grundrechtsmißbrauch annimmt, w e n n eine Demonstration lediglich bezweckt, „das zu verhindern, was andere ihrerseits rechtmäßig t u n w o l l e n " — gleichzeitig eine Annäherung der Mißbrauchsschranke an die Schranke der Rechte anderer; vgl. auch B a y O b L G J Z 1969, S. 472 f., 473 (linke Sp.): „ . . . mißbraucht insbesondere, w e r sie [sc. die Versammlungsfreiheit] durch ein Verhalten betätigt, das ohne Sachzwang i n die Rechte anderer e i n g r e i f t . . . " . 97 Ungeachtet der i n A r t . 18 GG selbst liegenden zusätzlichen Problematik, die hier nicht zu erörtern ist. 98 Ebenso F. Müller, Positivität, S. 28 ff.; ders., Methodik, S. 46; siehe früher schon Herbert Krüger, Mißbrauch u n d V e r w i r k u n g von Grundrechten, DVB1. 1953, S. 97 ff., 99 (dort freilich Begründung aus dem klassischen Grundrechtsverständnis, „ w e i l er [sc. der Staat] hier nach der N a t u r der Sache — z. B. wegen der sog. Eigengesetzlichkeit der Wirtschaft — nichts entscheiden k a n n o d e r . . . nichts entscheiden soll"). — U m Mißverständnisse zu vermeiden, sollte auch die zuweilen anzutreffende Verwendung des Wortes „Mißbrauch" als n u r verbalen Behelfs, der i n der Sache f ü r mißbilligenswerte Überschreitung des grundrechtlichen Schutzbereichs steht (so w o h l bei Scheuner, W D S t R L 22, S. 84), unterbleiben.

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d) Versammlungsfreiheit

und allgemeine Rechtsordnung

aa) Zuordnung statt Grundrechtsbeschränkung Während den bisher erörterten „Schranken" keinerlei normative Bedeutung i m Rahmen des Versammlungsgrundrechts zukommt, sind jene einfachen Gesetze, die herkömmlich unter dem Begriff der „allgemeinen", d. h. jener Gesetze, die „ f ü r alle" gelten", die „nicht Sonderrecht" gegen das speziell geschützte Grundrecht enthalten 1 0 0 oder deren Gegenstand die „materiale Allgemeinheit der Aufklärung" ist 1 0 1 , zusammengefaßt werden und nach verbreiteter Meinung, sei es unter Ausdehnung des A r t . 5 Abs. 2 GG 1 0 2 ,sei es, unter Postulierung als immanente Grundrechtsschranke oder -grenze 103 , der Versammlungsfreiheit über den ausdrücklichen Wortlaut des A r t . 8 GG hinaus Schranken setzen sollen, zunächst einmal geltendes Recht. Die Interpretation des Versammlungsgrundrechts, das Geltung ohnedies nur i m Rahmen rechtlicher Gesamtordnung entfalten kann, hat sich somit unabweisbar der Konfrontation jedenfalls mit einem erheblichen Ausschnitt der allgemein geltenden Rechtsordnung zu stellen. Das unumwundene Ansteuern der Schranken- (oder Grenzen-) Frage bedeutet jedoch auch hier i n Wahrheit eine vorzeitige Kapitulation vor der Anstrengung exakter Tatbestandsabgrenzung. Denn da der jeweilige Gegenstand „allgemeiner Gesetze" seinem Schwerpunkt nach regelmäßig i n ganz anderem sachlichen Zusammenhang angesiedelt ist und nur von Fall zu Fall i n Berührung, Überschneidung oder auch K o l l i sion m i t Art. 8 GG gerät, kann das primäre Anliegen weder sein, die allgemeine Rechtsordnung der Versammlungsfreiheit pauschal als potentielle Schranke gegenüberzustellen, noch, sie als „immanente Grenze" i n den grundrechtlichen Tatbestand hineinzuinterpretieren; beides würde zu einer sinnlosen und weit über das Ziel hinausschießenden Verkoppelung prinzipiell heterogener Bereiche führen. Es geht vielmehr zualler-

99 Diese Formulierung bei Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 66; vgl. auch B V e r w G D Ö V 1971, S. 777, 780. 100 v g l Häntzschel, Meinungsfreiheit, i n : Handbuch des deutschen Staatsrechts, hrsg. v. Anschütz u n d Thoma, Bd. I I , 1932, S. 651 ff., 659 (zit. „ H D S t R I I " ) , sowie unter geringfügiger Abweichung i n der Formulierung die seitdem überwiegende Lehre; eine Zusammenstellung der zumeist verwendeten Formeln findet sich bei v. Mangoldt / Klein, S. 250 f. m. w. N. 101 Smend, Das Recht der freien Meinungsäußerung ( W D S t R L 4 [1928], S. 51 ff.), i n : Staatsrechtl. Abh., 2. Aufl. 1968, S. 89 ff., 97 (hiernach zitiert), u n d i m Anschluß daran Haberle, Wesensgehaltgarantie, S. 32. 102 Vgl. Lerche, Zentralfragen, S. 35 f. 103 Als „Schranke": Hamel, Staatsrecht I, S. 107; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 61 f.; Guradze, ZRP 1969, S. 6; Rüfner, Überschneidungen u n d gegenseitige Ergänzungen der Grundrechte, Der Staat 7 (1968), S. 41 ff., 54 ff.; als „Grenze": Häberle, Wesensgehaltgarantie, insbes. S. 32; Quilisch, insbes. S. 171 f.

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erst u m Zuordnung 104 der verschiedenen Problembereiche und der hierfür jeweils kraft positiven Rechts bereitgestellten Lösungsmodelle, u m Bewältigung auftretender Schwierigkeiten i m Wege differenzierter Bereichsdogmatik und gegenseitiger Abgrenzung 1 0 5 . Erst wenn hiernach noch Kollisionen zwischen Versammlungsfreiheit und einfachem Recht verbleiben, können Grundrechtsschranken überhaupt als Lösungsmöglichkeit diskutierbar sein; die Schrankenfrage ist somit allenfalls ein zweiter Schritt. Das ist nachfolgend an einzelnen typischen Kollisionsproblemen aus dem Bereich des Versammlungswesens darzustellen. a) Versammlungsfreiheit

und Zivilrecht

I m Bereich des Zivilrechts ergeben sich i m vorliegenden Zusammenhang zwei Fallgruppen: einmal die Situation, daß Versammlungstätigkeit durch Betreten fremder Grundstücke oder Lärmverursachung das Eigentum Privater beeinträchtigt (§§ 903,1004 BGB); ferner die Fälle der Haftung für sogenannte „Demonstrationsschäden". Wenig Schwierigkeiten bereitet die erste Gruppe. Versammlungsfreiheit erlaubt kollektives Handeln grundsätzlich nur dort, wohin nach allgemeinen Grundsätzen — aufgrund Gesetzes oder spezieller Gestattung — Z u t r i t t besteht, und erweitert nicht das räumliche Aktionsfeld für privates Tätigsein 1 0 6 ; i n gleicher Weise, wie ein Einzelner zur Verkündung seiner Privatmeinung nicht gewaltsam auf den Balkon einer fremden Wohnung vordringen darf 1 0 7 , so gibt es auch kein Grundrecht darauf, sich kollektiv ohne Zustimmung des Verfügungsberechtigten i n fremdem privatem Raum zu betätigen. Zivilrecht und Versammlungsfreiheit weisen daher i n diesem Fall keinerlei Berührungspunkte auf, so daß die Schrankenfrage hier sinnlos ist 1 0 8 . Ebenfalls durch Zuordnung ist der Konflikt zwischen einer geräuschvollen Demonstration oder Kundgebung und dem Eigentumsrecht — Schutz vor Immissionen — der Anlieger zu lösen: Der von § 1004 Abs. 1 BGB grundsätzlich — i n den Einschränkungen gemäß § 906 BGB — gewährte Unterlassungsanspruch ist nach Abs. 2 ausgeschlossen, „wenn der Eigentümer zur Duldung ver104

F. Müller, Positivität, S. 46 ff. Ebd., S. 35 f. 106 Daß es sich hier u m eine letztlich selbstverständliche sachliche Grenze grundrechtlicher Freiheit handelt, wurde bereits von Thoma deutlich gesehen (Grundrechte u n d Polizeigewalt, i n : Verwaltungsrechtliche A b h a n d l u n gen, Festgabe zur Feier des 50jährigen Bestehens des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, 1925, S. 183 ff., 200 — zit. „Festgabe Preuß. OVG"). 107 I n der Problematik ähnlich liegt der „ W a h l p l a k a t f a l l " i n BVerfGE 7, S. 230 ff.; zur Gewinnung des (richtigen) Ergebnisses bemühte das B V e r f G freilich überflüssigerweise „ D r i t t w i r k u n g " u n d „Güterabwägung". 108 A. A. v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 31: Eigentum als Schranke der Versammlungsfreiheit (freilich unter dem Stichwort der „Rechte anderer"). 105

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pflichtet ist". Wann aber diese Pflicht zur Duldung besteht, kann bei Beeinträchtigungen, die auf Grundrechtsausübung beruhen, nur durch Normbereichsanalyse eben dieses Grundrechts ermittelt werden, das i n diesem konkreten Fall den Inhalt des § 1004 BGB mitformt. Die Anlieger haben somit die von einer rechtmäßig stattfindenden Versammlung t y pischerweise ausgehenden Geräuschbelästigungen zu dulden; auch hier gilt der schon i m Rahmen der „Rechte anderer" betonte Gedanke, daß Ausübung der Versammlungsfreiheit notwendig Wirken auf andere bedeutet, das nicht vorschnell durch Aufstellung zivilrechtlicher Störungsgrenzen abgeschnitten werden darf. § 1004 BGB kann daher insoweit keine Schranke der Versammlungsfreiheit enthalten. Erheblich größere Aktualität kommt freilich dem Problem der „Demonstrationsschäden" zu, das bereits mehrfach die Rechtsprechung beschäftigt hat 1 0 0 . Hier soll nicht die gesamte Schadensersatzproblematik untersucht werden, die aufrührerische und gewalttätige Demonstrationen i m Gefolge haben können 1 1 0 ; es geht vielmehr allein darum, die Berührungspunkte zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und dem Schadensersatzrecht sowie die Mindestanforderungen herauszuarbeiten, die A r t . 8 GG i n diesem Bereich an die Zivilrechtsdogmatik stellt. Folgende vier Fallgestaltungen sind hauptsächlich denkbar: 1) Es handelt sich u m eine rechtmäßig stattfindende, friedlich bleibende Demonstration; 2) eine Demonstration ist von vornherein ersichtlich unfriedlich und als solche geplant; 3) eine friedlich geplante Versammlung w i r d während ihres Verlaufs unfriedlich; 4) eine Versammlung hat die Behinderung anderer zum Zweck. I m ersten Falle sind Schädigungen, die eine solche Demonstration als zwangsläufige Nebenfolge m i t sich bringt — etwa Einnahmeeinbußen der anliegenden Geschäftsleute oder der städtischen Verkehrsbetriebe — von den Betroffenen hinzunehmen 1 1 1 ; insofern w i r k t A r t . 8 GG i m Rah109 L G B e r l i n N J W 1969, S. 1119 ff. (Fall „ M a h l e r " ) ; jüngst der B G H i n der Revisionsentscheidung zu demselben F a l l (NJW 1972, S. 1571 ff.), sowie B G H Z 59, S. 30 ff. (Fall „Amendt"). 110 Außer den i n A n m . 109 genannten Judikaten vgl. dazu: Reinelt, Z i v i l rechtliche Haftung für Demonstrationsschäden, N J W 1970, S. 19 ff.; Diederichsen I Marburger, Die Haftung für Demonstrationsschäden, N J W 1970, S. 777 ff.; Merten, Haftungsprivileg f ü r Demonstrationstäter? N J W 1970, S. 1625 ff.; Kollhosser, Haftung für Demonstrationsschäden (LG Berlin, N J W 1969, 1119), JuS 1969, S. 510 ff.; Säcker, Wahrnehmung legitimer politischer Interessen u n d Deliktsrecht, ZRP 1969, S. 60 ff.; Knopp, Grundfragen der rechtlichen Beurteilung von Unternehmensschädigungen durch Demonstranten, i n : Rechtsfragen der Gegenwart, Festgabe f ü r Wolfgang Hefermehl zum 65. Geburtstag, 1972, S. 403 ff. 111 A . A. Knopp, S. 417, der auch bei Einschlägigkeit des A r t . 8 Abs. 1 GG noch „abwägen" w i l l .

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men der zivilrechtlichen Deliktsbestimmungen zumindest rechtfertigend 1 1 2 . Fahrlässige Sachbeschädigungen, die anläßlich einer Demonstration auftreten — es w i r d durch das Gedränge beispielsweise eine Schaufensterscheibe eingedrückt — sind nach den allgemeinen Grundsätzen des Schadensersatzrechts zu behandeln; das Versammlungsgrundrecht w i r d dadurch nicht betroffen. I m zweiten Falle 1 1 3 verlassen die Akteure den Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG, so daß ohne weiteres Schadensersatzrecht anzuwenden ist, ohne daß es dessen Einordnung als „Schranke" der Versammlungsfreiheit bedürfte 1 1 4 . Problematisch ist die dritte Fallgruppe: Eine friedlich geplante Versammlung verläuft zunächst wie vorgesehen, w i r d aber später — ganz oder teilweise — unfriedlich. Hier sind für die vorliegend allein interessierende Problematik des A r t . 8 GG zunächst diejenigen Teilnehmer auszuscheiden, die Gewalthandlungen begehen oder sich auf irgendeine A r t an ihnen beteiligen, gleichgültig, ob sie dabei Schäden verursachen oder nicht: Auch sie stehen nicht mehr unter grundrechtlichem Schutz; ihre deliktsrechtliche Verantwortlichkeit beurteilt sich allein nach zivilrechtlichen Grundsätzen 115 . Schwierigkeiten bereiten jedoch — insbesondere wegen § 830 Abs. 1 Satz 2 BGB — die übrigen Teilnehmer, die sich selbst nicht an Gewalthandlungen beteiligt haben oder denen dies zumindest nicht nachzuweisen ist: Sind auch sie gegebenenfalls zum Schadensersatz verpflichtet? M i t dieser Problematik hat sich i m Falle „Mahler" das Landgericht Berl i n befaßt 1 1 6 , das, anders als später der Bundesgerichtshof, noch nicht von einer Mittäterschaft des Beklagten ausgegangen war, sondern lediglich dessen Anwesendsein i n einer partiell unfriedlich verlaufenen Demonstration hatte feststellen können. Der Beklagte hatte hiernach an einer Demonstration vor dem Verlagshaus der Klägerinnen teilgenommen, aus der heraus während ihres Verlaufs Gewalttätigkeiten unternommen wurden, die zur Zerstörung der Glasfassade des Verlagshauses, Beschädigung anderer Gebäudeteile sowie von Kraftfahrzeugen führten. 112

Insbesondere braucht zur Begründung dieses Ergebnisses nicht etwa die Lehre von der „ D r i t t w i r k u n g " der Grundrechte bemüht zu werden. 113 So der Sachverhalt i m F a l l „ M a h l e r " , wie er der letztinstanzlichen E n t scheidung des B G H zugrundelag (NJW 1972, S. 1571). — Die erstinstanzliche Entscheidung des L G B e r l i n w a r noch von anderen tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen; vgl. dazu sogleich. 114 So auch B G H N J W 1972, S. 1571,1573; B G H DVB1.1974, S. 944 ff. Iis Vorsätzlich handelnde A l l e i n - u n d Mittäter, Gehilfen, Anstifter u n d Nebentäter haften daher auch bei dieser Fallgestaltung ohne weiteres auf Schadensersatz (§§ 823, 830 Abs. 1 B G B ) ; vgl. Kollhosser, JuS 1969, S. 511; Diederichsen / Marburger, N J W 1970, S. 777. 116

N J W 1969, S. 1119 ff.

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

Die Ermittlungen ergaben bis dahin keinerlei Anhaltspunkte dafür, daß der Beklagte selbst derartige Gewalthandlungen begangen oder als A n stifter oder Gehilfe an solchen mitgewirkt hätte; gleichwohl wurde er gemäß § 823 Abs. 1 BGB zum (teilweisen) Ersatz des entstandenen Schadens verurteilt, w e i l er als Teilnehmer an dieser Demonstration (Mit-) Urheber der jeder Demonstration innewohnenden Gefahr ihres Umschlags i n Gewalttätigkeit gewesen sei und als solcher fahrlässig gehandelt habe, wenn er diese Gefahr dadurch verstärkt habe, daß er trotz des Fehlens der erforderlichen Schutzmaßnahmen — Einsetzung eines Versammlungsleiters sowie von Ordnern — weiterhin an dieser Demonstration teilgenommen habe. Daß durch diese Begründung, die jeden Teilnehmer einer zunächst friedlichen Demonstration aufgrund der i n der Tat jeder Ausübung des Versammlungsrechts immanenten abstrakten Gefahr ihres Unfriedlichwerdens m i t erheblichen i m Normbereich des A r t . 8 GG nicht angelegten Sorgfaltspflichten und für den Fall ihrer Nichterfüllung m i t potentiell ruinösen Schadensersatzfolgen belastet und damit die schlichte Grundrechtsausübung m i t der Gefahr tiefgreifender Sanktionen bewehrt, unmittelbar der Schutzgehalt des Versammlungsgrundrechts betroffen wird, liegt auf der Hand. Das vom Landgericht Berlin aufgestellte generelle Erfordernis der Einsetzung eines Leiters sowie von Ordnern verkennt sowohl die verfassungsrechtlich geschützte Aktionsform der „Spontanversammlung", bei der, wenn auch ein Leiter denkbar ist, jeglicher Bezugspunkt einer Verpflichtung zur Leiterbestellung begrifflich fehlt, als auch allgemein den grundrechtlichen Schutz auch der Teilnehmer einer ohne Leiter stattfindenden Versammlung; die Verpflichtung zur Leiterbestellung, deren Nichterfüllung überdies ohne straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtliche Sanktion bleibt, t r i f f t allein den Veranstalter (§§ 18 Abs. 1, 7 Abs. 1 VersG). Damit sind jedoch i m vorliegenden Fall die sich aus § 823 Abs. 1 BGB ergebenden Sorgfaltspflichten i n einer gegen A r t . 8 GG verstoßenden Weise überspannt 1 1 7 . Wenn man also schon § 823 Abs. 1 BGB anwendete, so hätten diese Grundsätze bei der Entscheidung, den dort angenommenen Sachverhalt unterstellt, berücksichtigt werden müssen. Indessen ist der vom Landgericht Berlin eingeschlagene Lösungsweg bereits rein zivilrechtlich i n seiner dogmatischen Konstruktion äußerst zweifelhaft, und das Bürgerliche Gesetzbuch gibt bei näherem Zusehen Lösungsmuster an die Hand, die eine Kollision m i t A r t . 8 GG auch bei dieser Fallgestaltung von vornherein vermeiden; das sei hier i n aller Kürze nachgezeichnet. I m vorliegenden Falle ließ sich nicht nachweisen, daß der Beklagte selbst 117

Vgl. Diederichsen JuS 1969, S. 514.

/ Marburger,

N J W 1970, S. 783, u n d insbes. Kollhosser,

I I . Unzulässigkeit von Schrankenkonstruktionen

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am Entstehen der genannten Sachschäden mitgewirkt hat; seine M i t w i r k u n g unmittelbar an Zerstörungsakten war nach dem damaligen Stand der Beweisaufnahme allenfalls denkbar. Für derartige Fälle ist primär die Regelung des § 830 Abs. 1 Satz 2 BGB einschlägig, wonach jeder Beteiligte für einen Schaden auch dann verantwortlich ist, „Wenn sich nicht ermitteln läßt, wer von mehreren Beteiligten den Schaden durch seine Handlung verursacht hat". Eine Konkretisierung des von diesem Tatbestand hergestellten engen Verhältnisses zwischen dem entstandenen Schaden und der „Beteiligung" als spezifisch zu gerade dieser Schädigung führender Handlung verbietet jedoch die Bewertung der Teilnahme an einer — sei es auch i n ihrem Verlauf unfriedlich gewordenen — Demonstration als „Beteiligung" i n diesem Sinne; diese kann sich vielmehr nur auf das unmittelbar zum schädigenden Erfolg führende T u n beziehen: den Steinwurf, das Umstürzen oder Anzünden von K r a f t fahrzeugen 118 . I m Ausgangsfall waren sonach — immer den vom Landgericht ermittelten Sachverhalt unterstellt — die Voraussetzungen einer Haftung des Beklagten gemäß § 830 Abs. 1 Satz 2 BGB nicht gegeben. Ist aber schon diese Bestimmung, die als einzige ausdrücklich den Fall ungeklärter Kausalität regelt, nicht erfüllt, so erscheint es von der Systematik des Bürgerlichen Gesetzbuches her vollends verfehlt, nunmehr ergänzend § 823 Abs. I 1 1 9 oder Abs. 2 heranzuziehen 120 ; § 830 Abs. 1 Satz 2 BGB ist, wie insbesondere Kollhosser 121 überzeugend nachgewiesen hat, i n diesen Fällen Haftungsgrenze. Eine derartige begrenzende Dogmatik vermag somit den Schutzbereich des A r t . 8 GG und den Regelungsbereich des Schadensersatzrechts exakt voneinander abzugrenzen und verschont geschützte Grundrechtsausübung von vornherein vor Beschränkung durch zivilrechtliche Schadensersatzfolgen; es handelt sich dann auch hier nicht u m Grundrechtsprobleme, die der Konstruktion einer allgemeinen Grundrechtsschranke des Zivilrechts als „allgemeinen Gesetzes" bedürften 1 2 2 . Auch i n den Fällen jener Sitzstreiks endlich, die den Straßenbahnverkehr blockieren oder die Auslieferung von Zeitungen behindern und dadurch die betreffenden Unternehmen i n ihrem „Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb" tangieren, führt die grundsätzliche 118 Reinelt, N J W 1970, S. 20; Diederichsen / Marburger, N J W 1970, S. 782; Kollhosser, JuS 1969, S. 511. 119 Bedenklich daher auch insoweit die Ausgangsentscheidung des L G Berlin, N J W 1969, S. 1119 f. 120 D a m i t k a n n auch die umstrittene Frage auf sich beruhen, ob § 125 StGB „Schutzgesetz" i. S. v o n § 823 Abs. 2 B G B ist (statt aller: bejahend Erman, Handkommentar zum BGB, Bd. I, 4. Aufl. 1967, § 832 A n m . 12 c/aa; verneinend Kollhosser, JuS 1969, S. 511 Fußn. 4). 121 JuS 1969, S. 512; vgl. auch Diederichsen / Marburger, N J W 1970, S. 783. 122 Das Vorliegen eines Grundrechtsproblems w i r d f ü r den Regelfall v e r neint auch von Merten, N J W 1970, S. 1625.

I i Schwäble

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

Annahme eines Konflikts zwischen Meinungs- und Versammlungsfreiheit einerseits, dem Unternehmensrecht andererseits 123 , der dann m i t einer „Schranke" des Zivilrechts zu bewältigen wäre, regelmäßig i n die Irre. Eine echte Kollision kommt nur i n den seltenen Fällen vom Normbereich des A r t . 8 GG erfaßter Fälle kurzer Blockadedemonstrationen zum Zwecke etwa des Verteilens von Flugblättern i n Betracht: Sie ist grundsätzlich zugunsten der Ausübung des Versammlungsrechts zu lösen. A l l e anderen Blockaden jedoch, die, wie hier bereits nachgewiesen, keine geschützte Grundrechtsausübung mehr darstellen 1 2 4 , vermögen keine Grundrechtsprobleme auszulösen; die Frage des Schadensersatzes regelt sich allein nach Zivilrecht 1 2 5 , i n dessen Rahmen unabhängig von A r t . 5 und 8 GG geeignete Kriterien einer sachgerechten Interessenbewertung zu entwickeln sind 1 2 6 . Das Zivilrecht ist nach allem auch hier als Grundrechtsschranke entbehrlich. ß) Die allgemeinen Strafgesetze im Bereich des Versammlungsrechts Ausübung der Versammlungsfreiheit ist bereits wegen der nie ganz auszuschließenden Möglichkeit des Unfriedlichwerdens insbesondere größerer Demonstrationen und Kundgebungen immer i n besonderer Weise der Konfrontation m i t dem allgemeinen Strafrecht ausgesetzt. Das mag verständlich machen, weshalb man immer wieder versucht hat, diese Schwierigkeiten dadurch zu meistern, daß man das Versammlungsgrundrecht i m vorhinein einer Schranke des allgemeinen Strafrechts 127 unt e r w a r f 1 2 8 ; auch §§ 5 Ziff. 4, 13 Abs. 1 Ziff: 4 VersG verweisen auf das 123

So bei Diederichsen / Marburger, NJW1970, S. 778. So i m Falle „ A m e n d t " (BGHZ 59, S. 30 ff.). 125 Ebenso grundsätzlich Merten, N J W 1970, S. 1625, freilich unter pauschaler Einbeziehung der nach hier vertretener Ansicht grundrechtlich geschützten meinungsbildenden Kurzblockaden, sowie nunmehr B G H Z 59, S. 30 ff. 126 Weiterführend i n dieser Richtung insbes. Säcker, ZRP 1969, S. 60 ff.; vgl. auch Knopp, S. 408 - 416. — Nicht zu übersehen ist, daß das i m Schadensersatzrecht bislang noch geltende „Alles-oder-Nichts-Prinzip" gerade i n solchen Fällen vielfach zu unbilligen Ergebnissen führt. 127 I m Gegensatz zu den speziellen Strafbestimmungen der § § 2 1 ff. VersG. 128 v g l für die Weimarer Reichsverfassung Thoma, Festgabe Preuß. OVG, S. 200 ff., 213 („nicht gemünzt gegen die echte Strafgesetzgebung"); Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, S. 570 („bleiben unber ü h r t " ) ; Delius, Versammlungs- u n d Vereinsrecht, i n : Nipperdey, Die G r u n d rechte u n d Grundpflichten der Reichsverfassung, Bd. I I , 1930, S. 138 ff., 146; für das Bonner Grundgesetz: Füßlein, Erläuterungsbuch, S. 18 f.; Dürig, A r t . 2 I, Rn. 76 ff.; Häberle, Wesensgehaltgarantie, insbes. S. 26 u n d 37 (als „Grenze"); Herzog, A r t . 8 Rn. 82; Merten, M D R 1968, S. 623; ders., Demonstration unter dem Gesetz, S. 61; Janknecht, G A 1969, S. 35. Z u demselben Ergebnis k o m m t Frowein, N J W 1969, S. 1083, wonach gegen Strafgesetze verstoßende V e r sammlungen nicht friedlich seien. Diese Pauschalierung widerspricht i n der Sache der von Frowein selbst vertretenen Ausschließlichkeit des A r t . 8 Abs. 2 als Schrankenvorbehalt u n d k o m m t einer „Schrankenerschieichung" nahe. 124

I I . Unzulässigkeit v o n Schrankenkonstruktionen

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allgemeine Strafrecht, das auf diese Weise zur Schranke auch für die von A r t . 8 Abs. 2 GG ausdrücklich ausgenommenen Versammlungen i n geschlossenen Räumen zu werden scheint. Indessen erlauben die verfassungsrechtliche Qualität des Versammlungsgrundrechts und die notwendige Bindung an dessen besonderen normativen Gehalt auch hier die Schrankenfrage allenfalls dann, wenn durch exakte Herausarbeitung der tatbestandlichen Reichweite des Strafbaren einerseits, des Schutzbereichs des A r t . 8 GG andererseits die gegenseitigen Grenzen abgesteckt, Scheinkollisionen, die i n Wahrheit keine Probleme der Grundrechtseinschränkung darstellen, von echten Überschneidungen gesondert und für die letzteren andere sachgemäße Zuordnungsformen geprüft sind. Unter diesem Gesichtspunkt sind i m folgenden einige typische Gruppen strafrechtlicher Tatbestände zu untersuchen. I n zahlreichen Fällen stellt das Strafgesetzbuch Äußerungen unter Strafe: so insbesondere i n §§ 90 ff. (Verunglimpfung des Bundespräsidenten, des Staates und seiner Symbole, von ,,Verfassungs"-Organen), § 103 (Beleidigung ausländischer Staatspersonen), § 111 (Aufforderung zu strafbaren Handlungen), § 130 (Volksverhetzung) und §§ 185 ff. (Beleidigung, üble Nachrede u n d Verleumdung). Die Anknüpfung dieser Strafbestimmungen an das gesprochene Wort legt den Konflikt m i t dem Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit und damit zugleich auch der inhaltlichen, der „Meinungsäußerungsseite" der hierauf errichteten Versammlungsfreiheit nahe; hiervon geht insbesondere § 5 Ziff. 4 VersG aus, der ein Verbot von Versammlungen auch i n geschlossenen Räumen ermöglicht, wenn „Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, daß der Veranstalter oder sein Anhang Ansichten vertreten oder Äußerungen dulden werden, die ein Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben", sowie § 13 Abs. 1 Ziff. 4, wonach die Auflösung einer Versammlung dann zulässig ist, wenn dort „ z u . . . Straftaten aufgefordert oder angereizt w i r d " 1 2 9 . Nähere Überprüfung erlaubt jedoch sachgemäße Problemlösung durch Tatbestandsabgrenzung, allgemeine Rechtfertigungsgrundsätze oder Anwendung der dem jeweiligen Grundrecht speziell zugeordneten Schrankenvorbehalte und erübrigt den allgemeinen Schrankenschluß. So liegt eine unter A r t . 5 Abs. 1 GG fallende Meinungsäußerung, die i m Wege des Arguments oder zumindest der Argumentation zugänglicher Kundgabeformen geistige Wirkung auf andere entfalten w i l l , von vornherein nicht vor, wenn jemand „zu einer m i t Strafe bedrohten Handlung auffordert" (§111 Abs. 1 StGB), „zum Haß gegen Teile der Bevölkerung aufstachelt„zu Gewalt- oder Willfcürmaßnahmen gegen sie auffordert" (§ 130 Abs. 1 Z i f f l und 2); es handelt sich vielmehr u m schlichte Vorbereitung von Gewalttätigkeit. Ent129

Ii*

Hervorhebungen v o m Verfasser.

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2. Teil, A . Schrankendogmatik u n d Normbereichsanalyse

sprechendes gilt für wissentlich unwahre oder böswillige Verleumdungen (§§ 130 Abs. 1 Ziff. 3, 187 StGB), die letztlich nicht der Meinungsbildung, sondern der Meinungsverfälschung dienen 1 3 0 , sowie für alle Fälle von Verunglimpfung (als besonders schwere Form der Rufverletzung oder Ehrenkränkung 1 3 1 — §§ 90, 90 a und 90 b StGB), Beschimpfung, böswilliger Verächtlichmachung (§ 130 Abs. 1 Ziff. 3) und, i m Rahmen der §§ 103, 185 StGB, vom Meinungsäußerungsgehalt isolierbarer Formalbeleidigungen 182 , die oftmals schon durch ihre Form den mangelnden Willen des Äußernden erkennen lassen, sich meinungsäußernd und meinungsbildend zu betätigen. Derlei Verhaltensweisen fallen som i t auch nicht unter den Schutz der auf A r t . 5 Abs. 1/2 GG aufbauenden und diesem komplementären Versammlungsfreiheit, wenn sie Zweck einer „Versammlung" sind oder von einzelnen Teilnehmern begangen werden. Ihre Bestrafung kollidiert grundsätzlich nicht m i t diesen Freiheitsrechten. Etwas schwieriger liegt die Problematik gegenseitiger Abgrenzung und Beschränkung i m Falle der nicht erweislich wahren Tatsachenbehauptung i n und durch Versammlungen (§§ 186, 187 a StGB; teils auch §§ 103, 185 StGB) 1 3 3 ; denn der kraft einfachen Rechts grundsätzlich angeordneten Strafbarkeit dieses Verhaltens steht der Normbereich des A r t . 5 Abs. 1 GG gegenüber, der seinerseits Tatsachenbehauptungen erfaßt 1 3 4 und folgerichtig auch nicht jede inhaltlich unrichtige Tatsachenbehauptung i m vorhinein ausschließen kann, ohne daß das Funktionieren dieses Grundrechts i m Prozeß freien geistigen u n d politischen Gedankenaustauschs erheblich beeinträchtigt würde. Für die sich hieraus ergebende Notwendigkeit der Zuordnung verstellt die Schrankenfrage zwangsläufig den Blick. Ausgangspunkt der Überlegungen hat vielmehr A r t . 5 Abs. 1 GG zu sein, der grundsätzlich auch unrichtige Tatsachenbehauptungen zu decken vermag. Das Rechtsgut der Ehre 1 3 5 , dessen Schutz die Strafbarkeit eben dieses prinzipiell grundrechtsgeschützten Verhaltens dient, weist jedoch zugleich auf Art. 5 Abs. 2 GG, der die Meinungsäußerungsfreiheit unter den Vorbehalt des „Rechts der persönlichen Ehre" stellt 1 3 6 . §§ 185,186,193 137 StGB konkretisieren daher insoweit den 130

Dazu Hesse, Grundzüge, S. 158 f. Maurach, Deutsches Strafrecht, Besonderer Teil, 5. A u f l . 1969, S. 575. — Nach Schänke / Schröder, Strafgesetzbuch, 16. Aufl. 1972, § 90 Rn. 2, k a n n es bei politischer K r i t i k an einer „ V e r u n g l i m p f u n g " fehlen. 132 Dabei sind allerdings die hier (S. 110 ff.) entwickelten Grundsätze über die Reichweite zulässiger Polemik u n d Vergröberung zu berücksichtigen. 133 Z u r Frage, w i e w e i t § 185 StGB auch Tatsachenbehauptungen umfaßt, vgl. die einschlägige Kommentarliteratur. 134 Vgl. statt aller Hesse, Grundzüge, S. 158; eingehend zu dieser Problematik Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 69 ff. 135 Einhellige Meinung; siehe statt aller Maurach, S. 130 ff. 131

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Vorbehalt des A r t . 5 Abs. 2 GG, der Einschränkungen der Meinungsfreiheit seinerseits nur insoweit legitimieren kann, als deren spezifischer Gehalt und Funktion i m demokratischen Willensbildungsprozeß optimal berücksichtigt bleiben; keinesfalls sind Kollisionen einseitig zugunsten des Ehrschutzes aufzulösen. Die Ergebnisse eines solchen Verfahrens „praktischer Konkordanz" i m Einzelfall werden insbesondere davon abhängen, wie schwer die objektiv unwahre oder nicht erweislich wahre Tatsache den Angegriffenen persönlich oder i n seiner öffentlichen Stellung trifft, sowie von dem Grad der jeweils erforderlichen Sorgfalt bei der Informationsbeschaffung; danach bemißt sich auch die Zulässigkeit unrichtiger oder nicht m i t Sicherheit richtiger Tatsachenbehauptungen i n oder durch Versammlungen. Die Lösung ist somit i m Wege exakter Interpretation von A r t . 5 Abs. 1/2 GG und damit i m Wege der Analyse der „Meinungsäußerungsseite" der Versammlungsfreiheit möglich, deren Notwendigkeit durch den voreiligen Schluß auf eine allgemeine Schranke des Strafrechts nur verdeckt wird. Durch die hier als Beispiele herangezogenen Äußerungstatbestände w i r d die Versammlungsfreiheit i n ihrem vorliegend entwickelten Schutzbereich nach allem nicht beeinträchtigt; insoweit greifen auch die §§ 5 Ziff. 4, 13 Abs. 1 Ziff. 4 VersG — soweit sie sogenannte Ermächtigungsund Antragsdelikte (§§ 90, 90 a StGB sowie §§ 185 ff. i n Verbindung m i t § 1 9 4 StGB) nicht ohnedies schon von der Verbots- bzw. Auflösungsmöglichkeit ausnehmen — nicht i n den spezifischen Gehalt des A r t . 8 GG ein. Eine weitere Gruppe von Straftatbeständen richtet sich teils gegen Delikte, die typischerweise als Begleiterscheinungen ausufernder Demonstrationen auftreten, teils auch gegen „politische" Fanalsetzungen m i t besonderer verbrecherischer Intensität: insbesondere Hausfriedensbruch (§§ 123,124 StGB), Körperverletzung (§§ 223 ff.), Sachbeschädigung (§§ 303 ff.), Brandstiftung (§§ 306 ff.), Sprengstoffdelikte (§§ 311 ff.) und Bereiten von Hindernissen i m Straßenverkehr (§ 315 b). Hier handelt es sich durchweg u m Verhaltensweisen, welche die zulässigen M i t t e l politischer Demonstration überschreiten und sich außerhalb des von A r t . 5 und 8 GG geschützten Bereichs bewegen, deren Bestrafung somit ebenfalls keine Einschränkung dieser Grundfreiheiten bedeutet: Wer, sei es 186 Daß dieser Aspekt des A r t . 5 Abs. 2 G G bislang gerade i n der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung fast durchweg hinter den „allgemeinen Gesetzen" verschwindet, w u r d e kürzlich m i t Recht von Schmitt Glaeser k r i t i siert (AöR 97, S. 288 f. m. Nachw.). 187 Die früher herrschende Auffassung, grundrechtlich geschützte Meinungsu n d Presseäußerungen könnten keine rechtfertigende Interessenwahrnehmung i. S. v o n § 193 StGB sein (vgl. insbes. RGSt. 41, S. 285, u. ständige Rspr.), läßt sich angesichts des A r t . 5 GG nicht mehr aufrechterhalten (s. dazu Maurach, S. 159 f. m. w . N.).

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auch i n einer „Versammlung", i n private oder öffentliche Gebäude eindringt (§§ 123, 124 StGB), wer die T ü r zum Rektorat aufbricht und dort das „Goldene Buch der Universität" verschmutzt oder zerstört (§§ 123, 303), wer die Fensterscheiben einer ausländischen Botschaft zertrümmert (§ 303), wer zur Setzung eines „politischen Zeichens" i n einem Kaufhaus einen Brand legt (§ 306) oder Sprengsätze anbringt (§ 311), wer auf öffentlichen Straßen als Vorbereitung für zu erwartende Straßenkämpfe Barrikaden errichtet (§ 315 b), der handelt nicht i n einer Weise, die der Argumentation zugänglich ist, sondern bedient sich schlicht gewalttätiger Mittel, eben jener, die A r t . 5 Abs. 1 GG — „ i n Wort, Schrift und B i l d " — sowie A r t . 8 GG — „friedlich u n d ohne Waffen" — gerade nicht schützen wollen. Unmittelbar auf Menschenansammlungen zielt der Normtext des § 125 StGB ab, wonach bestraft wird, wer sich an Gewalttätigkeiten gegen Menschen oder Sachen oder Bedrohungen von Menschen m i t Gewalttätigkeiten, „die aus einer Menschenmenge i n einer die öffentliche Sicherheit gefährdenden Weise m i t vereinten Kräften begangen w e r d e n , . . . beteiligt . . . " 1 3 8 : Begrifflich fallen unter solche Menschenmengen auch Demonstrationen und Kundgebungen i m Sinne des A r t . 8 GG. Das durch § 125 StGB m i t Strafe bedrohte Verhalten besteht indessen gerade nicht i n der Bildung einer Menschenmenge, die allenfalls aufgrund ihrer besonderen soziologischen und psychologischen Struktur die Neigung zur Gewalttätigkeit begünstigen mag, sondern in der Gewalttätigkeit selbst 1* 9. Ein Konflikt zwischen § 125 StGB und Art. 8 GG könnte sich somit, insbesondere i m Hinblick auf den Sitzstreik als „passive Gewalt", nur noch aus dem Begriff der „Gewalttätigkeit" ergeben, der jedoch wegen des offensichtlichen Unterschiedes zum Normtext des § 240 StGB eine engere Auslegung erfahren muß als der Gewaltbegriff des Nötigungstatbestandes. Die vorliegend vertretene Beschränkung der „Gewalttätigkeit" auf Formen aggressiver Gewaltanwendung gegen Personen oder Sachen 140 schließt auch insoweit eine Kollision m i t A r t . 8 GG aus: Wer sich wegen Landfriedensbruchs strafbar macht, verläßt damit notwendig den Rahmen des von Art. 8 GG gewährleisteten Rechts, sich friedlich zu versammeln 1 4 1 . Auch insoweit bedarf es daher keiner Schrankenkonstruktion 1 4 2 . 188 § 125 i. d. F. des 3. StRRG v. 20. 5. 1970 (BGBl. I, S. 505); Hervorhebungen v o m Verfasser. 189 Baumann, Der Schutz des Gemeinschaftsfriedens, ZRP 1969, S. 85 ff., 89. D a r i n liegt eine Konkretisierung des abstrakter gefaßten Rechtsguts der „ ö f fentlichen Ordnung" (Maurach, S. 645 ff.). 140 Vgl. bereits oben S. 119 m. A n m . 533. 141 F ü r alle i n diesem sowie i m vorigen Abschnitt angeführten Fälle von Gewalttätigkeit ist der Friedlichkeitsbegriff des A r t . 8 Abs. 1 GG sonach i n der

I I . Unzulässigkeit von Schrankenkonstruktionen

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Keinerlei Zuordnungsprobleme sollte endlich der „offene" Nötigungstatbestand des § 240 StGB bereiten, der als solcher die Rechtswidrigkeit noch nicht „indiziert" 1 4 8 , sondern gemäß Abs. 2 erst bei Vorliegen der „Verwerflichkeit" strafrechtliche Bedeutung erlangt. Diese Verwerflichkeitsklausel, die als Abwägungsklausel allen rechtlich erheblichen Wertungen Raum zu geben vermag, ist insbesondere auch Vehikel zur Berücksichtigung grundrechtlicher Inhalte 1 4 4 : Aktionsformen, die vom Normbereich des A r t . 8 GG erfaßt werden, können nicht verwerflich i m Sinne des § 240 Abs. 2 StGB sein; das gilt insbesondere für jene kurzfristigen Blockaden, die ein sachliches Anliegen artikulieren, lediglich zu diesem Zweck auf Außenstehende zeitlich eng begrenzten Zwang zum Zuhören ausüben und daher nach hier vertretener Ansicht noch den Stellenwert jenes meinungsbildenden Aktivseins haben, das sich i m Rahmen der Schutzbereiche von A r t . 5 Abs. 1 und 8 GG h ä l t 1 4 5 . Eine grundrechtsgebundene Interpretation des § 240 StGB vermeidet daher Überschneidungen m i t den Gehalten dieser Grundfreiheiten 1 4 6 . Wo sie dennoch auftauchen, ist § 240 nicht etwa „Schranke", die durch Behauptung einer allgemeinen Grundrechtsschranke des Strafrechts zu legitimieren wäre; vielmehr w i r d i n einem solchen Falle lediglich eine Fehlinterpretation entweder des A r t . 8 GG oder des § 240 StGB offenbar. I n keinem dieser Fälle liegt sonach eine eingreifende Beschränkung der Versammlungsfreiheit vor; die Annahme einer Grundrechtsschranke des allgemeinen Strafrechts beruht — exakte Analyse sowie gegenseitige Tat „zentrale Schaltstelle" zwischen Versammlungsfreiheit u n d Strafrecht (Tiedemann, JZ1969, S. 722). 142 Entsprechendes galt für den früheren § 115 StGB, der jedoch durch A r t . 1 Ziff. 5 des 3. StRRG aufgehoben wurde. Z u m gleichzeitig weggefallenen § 116 StGB vgl. oben A n m . 27. 143 Vgl. statt aller Maurach, S. 112 f. 144 So auch Maul, Demonstrationsrecht u n d allgemeine Strafbestimmungen, JR 1970, S. 81 ff., 85. 145 Dazu vgl. ausführlich oben S. 122 ff. — Schänke / Schröder, die auch i n diesen Fällen den Grundrechtsschutz verneinen (§ 240, Rn. 24 e/f), streben i m m e r h i n über die Verwerflichkeitsklausel des § 240 Abs. 2 StGB eine — w e n n gleich strafrechtsimmanente — flexible Lösung an. 146 Das dürfte ein allgemeines Problem der Strafrechtsinterpretation überall dort sein, wo es auch u m Grenzbestimmung gegenüber grundrechtlichen Gehalten geht. Bloße strafrechtsimmanente „Subsumtion" hat der Erkenntnis zu weichen, daß Begriffe wie „Beschimpfung", „ B ö s w i l l i g k e i t " , „Verächtlichmachung", „Verwerflichkeit" etc., die sprachlicher Ausdruck ethischen Unwerts sind, tatbestandlich nicht erfüllt sein können, w e n n das zu prüfende Verhalten Handeln i m Rahmen grundrechtlicher Normbereiche ist. Die Bedeutung der Grundrechte f ü r die „Wertausfüllung" solcher (in der Sprache des V e r w a l tungsrechts „unbestimmter Rechts-")Begriffe könnte dann weitgehend die derzeitige Schrankenfunktion des Strafrechts ablösen. Vgl. auch Tiedemann, J Z 1969, S. 719 f., unter dem Stichwort „verfassungskonformer Auslegung" des einfachen Strafrechts.

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Abgrenzung und Zuordnung von grundrechtlichem Schutzbereich einerseits, strafrechtlichen Tatbeständen andererseits vorausgesetzt — auf keinerlei praktischem Bedürfnis. Auch §§ 5 Ziff. 4,13 Abs. 1 Ziff. 4 VersG bedürfen jedenfalls insoweit keiner Legitimation durch Schrankenübertragung, als sie i n Fällen der eben beschriebenen A r t eine Versammlung verbieten oder ihre Auflösung gestatten. Wo gleichwohl das Postulat einer allgemeinen Schranke oder Grenze des Strafrechts an die Stelle interpretatorischer Bemühung auf der Normbereichsseite t r i t t , überspielt es die dargestellte Vielfalt möglicher Beziehungen zwischen Strafrecht und Versammlungsfreiheit und gefährdet dadurch den Schutzbereich des A r t . 8 GG i n gleicher Weise wie die bisher untersuchten Schrankenpostulate; dies u m so mehr, als das „Strafrecht" als solches i m vorliegenden Zusammenhang eine lediglich formale, als solche keinerlei inhaltlichen Lösungsansatz für anstehende Probleme enthaltende Kategorie bleibt. Gerade diesen letzten Mangel aber lassen alle bisher ersichtlichen Ableitungen einer strafrechtlichen Schranke für A r t . 8 GG auch i n der A r t ihrer Gewinnung erkennen: Die Übertragung der i n A r t . 9 Abs. 2 GG enthaltenen Strafrechtsschranke auf die Versammlungsfreiheit 1 4 7 verkennt die heutige weitgehende Trennung der Normbereiche von Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Die Vereinigungsfreiheit hat sich, worauf hier bereits mehrmals hingewiesen wurde, inzwischen zu einem „technischen", wesentlich durch die einfachgesetzlichen Regelungen nicht nur der öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Vereinsgesetzes, sondern insbesondere auch des privatrechtlichen Vereins- und Gesellschaftsrechts geformten Organisationsgrundrecht „rück"entwickelt, wenn man so w i l l , dessen Normbereich „Verein" die zahlreichen Funktionen, die A r t . 9 GG i m Prozeß demokratischer Meinungs- und Willensbildung, aber auch i n Wirtschaft, Sozialem u n d Privatem tatsächlich einnimmt, nicht mehr tatbestandlich aufzunehmen vermag, vielmehr als wertfreie Hülse grundsätzlich jeder beliebigen Tätigkeit und jedes beliebigen Zwecks — nicht nur der Meinungsbildung — dient und daher notwendig Strafbares, das ja zunächst unter jenes Beliebige fällt, ausdrücklich ausnehmen muß; die Versammlungsfreiheit hingegen ist sachlich bestimmt durch den untrennbaren Bezug zur Meinungsäußerung u n d Meinungsbildung und kann daher von vornherein nicht Gegenstand einer formalisierten Schrankenregelung sein, wie sie bei A r t . 9 GG passen mag 1 4 8 . 147 Füßlein, Erläuterungsbuch, S. 18 f.; Herzog, A r t . 8 Rn. 81 f.; ders., B a y VB1. 1968, S. 79; m i t H i n b l i c k auf §§ 5 Ziff. 4; 13 Abs. 1 Ziff. 4 VersG auch Hesse, Grundzüge, S. 165; entsprechend f ü r die Weimarer Reichsverfassung schon Delius, S. 146. 148 Gerade hier zeigt sich, daß die Schrankenregelung des Grundgesetzes (im Gegensatz zur Auffassung Bettermanns, S. 1 u. ö.) i n einen sinnvollen u n d praktikable Ergebnisse vermittelnden Zusammenhang zu bringen ist.

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I n der Sache ebenso formal ist, entgegen dem ursprünglich materialen Ansatz, der Versuch, aus dem Gedanken der Einheit der Verfassung heraus etwa die Kompetenznorm des A r t . 74 Ziff. 1 GG als Legitimationsgrundlage für eine allgemeine Grundrechtsgrenze des Strafrechts zu strapazieren 149 . Denn gerade diese Bestimmung beschränkt sich offensichtlich auf eine rein kompetenzmäßige Aussage hinsichtlich eines sachlich wandelbaren und daher von Verfassungs wegen nur formell umreißbaren Rechtsgebietes; sie enthält zusätzlich allenfalls die verfassungsrechtliche Anerkennung grundsätzlicher Bedeutung des Strafschutzes als solchen, hingegen keinerlei Anhaltspunkt für eine mögliche Funktion des Strafrechts als Grundrechtsgrenze, gar noch i n bezug auf einzelne Freiheitsrechte. Für die Ableitung als „Nichtstörungsschranke" 150 endlich liegt der Mangel an konkret-inhaltlicher Aussage bereits i n der Generalität dieses Ansatzes begriffen. Dasselbe gilt für die Gewinnung einer allgemeinen Grundrechtsgrenze des Strafrechts 151 aus der wechselseitigen „Bedingtheit zwischen Grundrechten und Straf recht" 1 5 2 : Gerade diese von Haberle m i t Recht hervorgehobene und i m Grundsatz auch hier vertretene Notwendigkeit, auf die gegenseitigen Interdependenzen zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht abzustellen, hätte zu einer Herausarbeitung der vielfältigen Formen gegenseitiger Begrenzung von Strafrecht und Grundrechten, auch i n Gestalt rechtstechnisch umsetzbarer Figuren, führen müssen, anstatt die Zuordnungsproblematik für alle Fälle tatsächlicher und scheinbarer Kollisionen eindimensional auf die Behauptung einer nur formal bestimmten allgemeinen Grundrechtsgrenze des Strafrechts zu verengen und dadurch den materialen Ansatz auf der dogmatischen Ebene letztlich i n sein Gegenteil zu verkehren. Infolgedessen bietet die allgemeine Grenze oder Schranke „des" Strafrechts für den Interpreten keine zureichende Handhabe zur Ermittlung der jeweils sachgerechten Fragestellungen — Rechtfertigung durch A r t . 8? Beschränkung durch Strafrecht? Ist das zu beurteilende Verhalten überhaupt grundrechtserheblich? Verfassungsmäßigkeit der fraglichen Strafbestimmung? —; sie gibt ebensowenig inhaltlichen Aufschluß 149

I n dieser Richtung Haberle, Wesensgehaltgarantie, S. 5. Dürig, A r t . 21, Rn. 70,76 ff. 181 Haberle, Wesensgehaltgarantie, S. 26,37. 152 Ebd., S. 14 ff. — F ü r das Thema der vorliegenden A r b e i t wesentliche Folgerung hieraus ist z.B. die Erkenntnis, daß Strafdrohungen auch dem Schutz der Versammlungsfreiheit dienen (Häberle f Wesensgehaltgarantie, S. 14), ein Gedanke, der, w i e bereits erwähnt, unlängst v o m O L G Celle (NJW 1970, S. 206, 207) aufgegriffen wurde. Diese Feststellung bezieht sich jedoch n u r ein Zuordnungsproblem u n d vermag für die gänzlich anders gelagerte Frage der Begrenzbarkeit der Versammlungsfreiheit durch das Straf recht noch k e i nen A u f schluß zu geben. 150

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über die i m Einzelfall entscheidenden Rechtsgüter und Bewertungsmaßstäbe und mündet zwangsläufig i n Güter- oder Interessenabwägung; sie drängt endlich die Möglichkeit verfassungswidrigen Strafrechts, die sich gerade aus grundrechtlichen Gehalten ergeben kann, weit i n den Hintergrund 1 5 3 und versperrt den Blick dafür, daß Strafrecht seinerseits an den Grundfreiheiten zu messen ist. Alle diese Unzuträglichkeiten lassen sich durch Ermittlung des Schutzbereichs von A r t . 8 GG einerseits; der Reichweite der jeweiligen strafrechtlichen Tatbestände — insbesondere der Äußerungs- sowie der Massendelikte — andererseits weitgehend ausschalten, wobei gerade die i n den letzten Jahren i n besonderem Maße praktisch gewordenen Fälle aufrührerischer und unfriedlicher Demonstrationen oder von Gewalthandlungen Einzelner bereits jene Grenzen überschreiten, die A r t . 8 Abs. 1 GG m i t dem Wort „friedlich" aufrichtet, daher von vornherein außerhalb der spezifisch grundrechtlichen Sachfragen verbleiben u n d schon m i t Hilfe der einschlägigen strafrechtlichen Normen bewältigt werden können 1 5 4 . Auch die Strafgesetze sind somit keine eigenständige Schranke der Versammlungsfreiheit 1 5 5 . y) Versammlungsfreiheit

und Wegerecht

Die Kollision von A r t . 8 GG m i t jenen Normen, die den Umfang des Rechts auf Straßenbenützung regeln, erscheint auf den ersten Blick geradezu unvermeidlich angesichts der Tatsache, daß die Ausübung der Versammlungsfreiheit jedenfalls dort, wo es sich u m größere Kundgebungen und Demonstrationen unter freiem Himmel handelt, unabweisbar der öffentlichen Straßen und Plätze als Lebensraums bedarf. Die hieraus (wirklich oder vermeintlich) resultierende Frontstellung „Versammlungsfreiheit contra Wegerecht" 1 5 6 hat man teils dadurch zu bewältigen versucht, daß man — unmittelbar oder auf konstruktiven Umwegen — das Wegerecht zur Schranke der Versammlungsfreiheit erhob 1 5 7 , teils dadurch, daß man die Einordnung des Versammlungs- und Demonstrationsrechts i n die straßenrechtlichen Kategorien „Gemeingebrauch" und „Sondernutzung" unternahm 1 5 8 ; von manchen w i r d freilich auch die 153 154

S. 61. 155

Vgl. Schwark, S. 75. Insoweit übereinstimmend Merten,

Demonstration unter dem Gesetz,

Ebenso F. Müller, Positivität, S. 79. So ausdrücklich bei Wimmer, Versammlungsfreiheit contra Wegerecht, M D R 1964, S. 280 ff. 157 U n m i t t e l b a r f ü r Bundesfernstraßen Merten, M D R 1968, S. 626; auf dem U m w e g über die „Rechte anderer" Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 8; über die Schranke des „öffentlichen Eigentums" Vogel, S. 24. iss F ü r Wertung der Demonstrationen als Gemeingebrauch: v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 38; Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 7; 156

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Brauchbarkeit des Wegerechts für die Lösung versammlungsrechtlicher Probleme überhaupt bezweifelt 1 5 9 . Gerade hier jedoch, wo es u m den elementaren Lebensraum des öffentlichen Versammlungswesens geht, kann alleiniger Ansatz jeder Konfliktlösung nur der spezifische Schutzbereich des A r t . 8 GG sein 1 6 0 : Wenn dort das Recht garantiert ist, öffentliche Kundgebungen und Demonstrationen abzuhalten, an ihnen teilzunehmen und durch sie meinungsbildend auf die Umwelt zu wirken, so schließt dies notwendig das Recht ein, sich hierzu des öffentlichen Verkehrsraums als eines der wichtigsten Räume öffentlicher Kommunikation zu bedienen; schon aus sich heraus gewährt A r t . 8 GG, wie bereits dargelegt, ein grundrechtlich geschütztes eigenständiges Benutzungsrecht 161 . Diesem Inhalt der Versammlungsfreiheit am besten gerecht würde zweifellos eine solche Auslegung des straßenrechtlichen Begriffs des „Gemeingebrauchs", die auch die Abhaltung öffentlicher Versammlungen i n sich aufnähme und dadurch ein positives Verhältnis zwischen Wegerecht und Versammlungsgrundrecht herstellte. Möglich wäre eine derartige Interpretation i m Wege neuen Überdenkens der nach bislang einhelliger Auffassung 1 6 2 dem Gemeingebrauch immanenten „Inanspruchnahme zum Zwecke des Verkehrs", wobei zu fragen wäre, ob nicht der keineswegs eindeutige 1 6 3 Begriff des „Verkehrs", der herkömmlich wesentlich von der rein technischen Vorstellung der „OrtsVeränderung" geprägt ist 1 6 4 , u m die grundrechtlichen Gehalte 1 6 5 zwischenmenschlicher Kommunikation gerade i m geistigen und politiSoell, Aspekte der Verfassungsentwicklung i n der Bundesrepublik Deutschland, Schriftenreihe der Industrie- u n d Handelskammer Mannheim, 1972, S. 18; vgl. auch Salzwedel, Wege- u n d Verkehrsrecht, i n : v. Münch u. a., Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1970, S. 451 ff., 471 ( „ V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t . . . n u r über einen funktionierenden Gemeingebrauch denkbar"); f ü r Sondernutzung: Frowein, N J W 1969, S. 1084 („kein Gemeingebrauch"); Merten, M D R 1968, S. 625; Dietel / Gintzel, § 1 Rn. 17 (S. 12); Wimmer, M D R 1964, S. 281 — letzterer hält (S. 282) die Straßengesetze insoweit f ü r verfassungswidrig, als auch V e r sammlungen erlaubnispflichtige Sondernutzungen sind. 159 Osseribühl, Der Staat 10, S. 69. 160 Insoweit richtiger Ansatz bei Merten, M D R 1968, S. 625: „inwieweit Art. 8 über seine vorherrschende A b w e h r f u n k t i o n hinaus u n d i m Unterschied zu anderen Grundrechten ein Recht auf Sondernutzung öffentlicher Straßen und Plätze gewährt..." (Hervorhebungen v o m Verfasser). 181 Siehe oben S. 109 m. Nachw. 162 Statt aller: Salzwedel, S. 455; ebenso die überwiegende Z a h l der Straßengesetze: vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 u n d 3 BFernstrG i. d. F. v. 6. 8. 1961 (BGBl. I, S. 1742 ff.) sowie als landesrechtliches Beispiel A r t . 14 Abs. 1 u n d 3 B a y S t r W G v. 11. 7.1958 (GVB1. S. 147). 163 Vgl. Kodal, Straßenrecht, 2. Aufl. 1964, S. 251, der allerdings zur wegerechtlichen Bewertung öffentlicher Versammlungen keine Aussage macht. 184 Vgl. Sieder / Zeitler, Bayerisches Straßen- u n d Wegegesetz, 1960, A r t . 14 Rn. 13; Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 3. Aufl. 1971, § 7 Rn. 1.4. 165 Z u m Verhältnis v o n Grundrechten u n d Gemeingebrauch vgl. allgemein Salzwedel, S. 471 f. m. w . N.

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sehen Bereich erweitert werden sollte; darin läge eine auch straßenrechtliche Anerkennung des öffentlichen Verkehrsraums als Faktor geistiger und politischer Integration i m demokratischen Staat 1 6 8 . Aber auch bei Zugrundelegung der wohl überwiegenden Ansicht, wonach Versammlungen auf öffentlichen Wegen nicht mehr Gemeingebrauch, sondern Sondernutzungen sind, w i r d die sich hieraus ergebende straßenrechtliche Erlaubnis- und Gebührenpflicht 167 durch die spezielle Regelung der §§ 14, 15 VersG verdrängt, die sich auf das besondere, i n A r t . 8 GG gewährte Straßenbenutzungsrecht für Versammlungen bezieht und geeignete Handhabe für die Bewältigung der Probleme bietet, die sich aus dem grundrechtlich geschützten Straßengebrauch durch Versammlungen ergeben können 1 6 8 . I m Ergebnis kommt es daher auf die wegerechtliche Qualität von Demonstrationen und Kundgebungen nicht a n 1 6 9 ; die Grenzen der Straßenbenützung durch Versammlungen sind vom Schutzbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG her sowie von A r t . 8 Abs. 2 i. V. m i t dem Versammlungsgesetz zureichend zu bestimmen. Danach sind schon vom Normbereich des Art. 8 Abs. 1 GG her auch öffentliche Verkehrsflächen insoweit als Versammlungsräume auszuscheiden, als sie kraft Gesetzes oder W i d m u n g 1 7 0 bestimmten Benutzungsarten entzogen sind, entsprechend dem Grundsatz, daß A r t . 8 GG den Aktionsraum auch für Versammlungen nicht über den jedermann nach allgemeinen Grundsätzen zugänglichen Bereich hinaus erweitert. Fußgängerversammlungen auf Autobahnen etwa (§ 1 Abs. 3 BFernstrG) halten sich daher nicht mehr i m Rahmen des von A r t . 8 Abs. 1 garantierten Schutzbereichs 171 , so daß ihr Verbot weder der Konstruktion wegerechtlicher Grundrechtsschranken noch vorheriger A b wägung bedarf, ob i m Einzelfall der Kraftfahrzeugverkehr oder das Demonstrationsrecht Vorrang habe 1 7 2 ; dasselbe gilt für sonstige nicht allgemein zugängliche Straßen. Insofern w i r d man grundsätzlich sagen können, daß die Widmung den Schutzbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG be188 Diese Gedanken finden sich auch bei Osseribühl, Der Staat 10, S. 69, der freilich i m Gegensatz zur hier vertretenen Meinung die Möglichkeit ihrer E i n bringung i n das Straßenrecht bezweifelt. 187 Vgl. etwa §§ 18, 21 Bad.-Württ. StraßenG. 188 Die Bestimmungen über die Erlaubnis- u n d Gebührenpflichtigkeit von Sondernutzungen berühren daher (im Gegensatz zu Wimmer, M D R 1964, S. 282), von vornherein nicht den A r t . 8 GG, so daß insoweit auch ihre V e r fassungswidrigkeit nicht i n Betracht kommt. 169 v g l . auch Ossenbühly Der Staat 10, S. 69; ebenso i n der Sache w o h l Frowein, NJW1969, S. 1084. 170

Dazu Salzwedel, S. 464. Ebenso Frowein, N J W 1969, S. 1084; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 61; i m Ergebnis auch Samper, Leitfaden, S. 23, der allerdings Demonstrationszüge v o m Schutz des A r t . 8 G G ausnimmt u n d daher i m vorliegenden F a l l k e i n Grundrechtsproblem sieht. 172 So aber Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 7. 171

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grenze 173 . Die Benutzung aller übrigen öffentlichen Wege, Straßen und Plätze, soweit sie zum Zwecke der Ausübung des Versammlungsgrundrechts geschieht, gehört hingegen zum geschützten Bereich des A r t . 8 GG; Kollisionen m i t dem „Verkehr" i m engeren Sinne, der Fortbewegung zum Zwecke der Ortsveränderung, sind m i t dem Instrumentarium des Versammlungsgesetzes zu bewältigen. Wegerechtliche Erlaubnis- und Gebührenpflichten entfallen hier ebenso wie sonstige wegerechtlich motivierte Beschränkungen 174 . Das Wegerecht vermag das vom Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG Gewährte daher nicht eingreifend zu begrenzen. d) Versammlungsfreiheit

und Straßenverkehrsrecht

Eng benachbart dem soeben erörterten Problemkreis ist die Frage, ob und inwieweit die Versammlungsfreiheit durch die straßenverkehrsrechtlichen Bestimmungen 1 7 5 eingeschränkt w i r d 1 7 6 . Die nähere Untersuchung zeigt, daß die Schrankenfrage sich hier i n ähnlicher Weise wie bereits beim Wegerecht teils durch Analyse der beiderseitigen Regelungsbereiche, teils wegen des Vorrangs der versammlungsgesetzlichen Spezialregelungen (insbesondere §§ 14,15 VersG) erübrigt: Alle jene Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung, die lediglich den Fahrzeugverkehr regeln, können die Ausübung der Versammlungsfreiheit bereits begrifflich insoweit nicht berühren, als es sich nicht u m Fahrzeugdemonstrationen handelt 1 7 7 . Aber auch die Bindung etwa i m Konvoi demonstrierender Taxifahrer an die Verkehrsvorschriften bedeutet regelmäßig keine Beeinträchtigung des spezifischen Gehalts ge173

Frowein, N J W 1969, S. 1084. Auch die besondere Zweckbestimmung der Bundesstraßen i. S. des § 1 Abs. 2 Ziff. 2 BFernstrG, die nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BFernstrG „ d e m weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind" (Hervorhebungen v o m V e r fasser), k a n n i m Gegensatz zu Merten, M D R 1968, S. 626, keine zusätzliche Beschränkung der Versammlungsfreiheit auf diesen Straßen rechtfertigen. — Überdies erscheint es auch ohne Rücksicht auf die Problematik des A r t . 8 GG kurzschlüssig, aus dieser Zweckbestimmung der Bundesstraßen unmittelbar auf den I n h a l t des Gemeingebrauchs gemäß § 7 FernstrG zu schließen; denn bereits die Einbeziehung der Ortsdurchfahrten i n §§ 1 Abs. 2 Ziff. 2, 5 Abs. 4 BFernstrG macht sachnotwendig auch lokales Geschehen zum Gegenstand des Gemeingebrauchs an Bundesfernstraßen. 175 Straßenverkehrs-Ordnung v o m 16.11.1970 (BGBl. I, S. 1565). 176 F ü r eine grundsätzliche B i n d u n g der Versammlungsteilnehmer an die StVO: Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 61 f. (StVO als „allgemeines Gesetz"); Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 5; v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 38; Schmidt-Bleibtreu/Klein, A r t . 8 Rn. 6 (sei „unbestritten"); einschränkend Frowein, N J W 1969, S. 1084 u n d — detaillierter — Ossenbühl, Der Staat 10, S. 69 f. 177 Vgl. etwa § 41 Abs. 2 Ziff. 2 Satz 2 StVO, wonach das Verkehrszeichen „Einbahnstraße" f ü r Fußgänger n u r dann gilt, w e n n sie Fahrzeuge mitführen. Unrichtig daher Samper, Leitfaden, S. 23, wonach sich ein (Fußgänger-)Aufzug i n einer Einbahnstraße nicht entgegen der gekennzeichneten Fahrtrichtung bewegen dürfe. 174

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rade der Versammlungsfreiheit: Die geschützten Wirkungschancen dieser ohnedies „am Rande" des A r t . 8 GG angesiedelten und regelmäßig nur insoweit, als die Fahrzeuge funktionsgemäß zur Fortbewegung eingesetzt werden, grundrechtlich erfaßten Form kollektiver Meinungsdarstellung 1 7 8 werden i m Grundsatz nicht dadurch gemindert, daß vorgeschriebene Höchstgeschwindigkeiten nicht überschritten, Einbahnstraßen nicht i n umgekehrter Richtung befahren werden dürfen oder die rechte Fahrbahnseite einzuhalten ist 1 7 9 . Eine weitere Gruppe von Vorschriften regelt i m Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs die Straßenbenützung durch Fußgänger; hier interessiert vor allem § 25 Abs. 1 StVO, wonach die Fußgänger grundsätzlich den Gehweg zu benützen haben (Satz 1) und die Fahrbahn nur dann betreten dürfen, wenn kein Gehweg oder Seitenstreifen vorhanden ist (Satz 2). Diese Bestimmung erfaßt zwar ihrem Normtext nach auch Versammlungen i. S. des A r t . 8 GG. Auch hier entfaltet sich indessen das besondere, i n der Versammlungsfreiheit enthaltene Straßenbenutzungsrecht: Demonstrationen wären sinnvoll kaum möglich, würde man sie auf die Gehwege beschränken 180 . Der Umfang des Straßenbenutzungsrechts ergibt sich daher auch i n straßenverkehrsrechtlicher Hinsicht aus dem Schutzbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG sowie aus dem Schrankenvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 i . V . insbesondere m i t den §§ 14 und 15 VersG, zu deren Ausfüllung i m Einzelfall die Straßenverkehrsordnung Richtlinien geben mag. Ähnliches gilt für die Vorschrift des § 27 Abs. 2 StVO, wonach geschlossene Verbände, wenn ihre Länge dies erfordert, i n angemessenen Abständen Zwischenräume für den übrigen Verkehr freilassen müssen: Ihrer unmittelbaren Anwendung auf Demonstrationszüge ist die Verwendung als Richtlinie zur Gewinnung sachgemäßer Auflagen i. S. des § 15 Abs. 1 VersG vorzuziehen. Die straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis- und Genehmigungspflichten endlich, soweit sie den Schutzbereich des A r t . 8 GG zu beeinträchtigen geeignet sind, weichen ebenfalls der i n den §§ 14, 15 VersG enthaltenen Spezialregelung 181 : so die Erlaubnispflicht für „Veranstaltungen, für die Straßen mehr als verkehrsüblich i n Anspruch genommen werden" (§ 29 Abs. 2 StVO) 1 8 2 ; ebenso die Genehmigungspflichtigkeit der 178

Dazu vgl. oben S. 107 f., 123,126 m. A n m . 567. Einzige Ausnahme dürfte § 16 StVO sein: Demonstrative Hupkonzerte, die i m Rahmen grundrechtlich geschützter Fahrzeugdemonstrationen spezifische F o r m k o l l e k t i v e r Meinungskundgabe sind, sollten besser u n m i t t e l b a r der versammlungsgesetzlichen Spezialregelung (§§ 14, 15 VersG) unterstellt werden. 180 Gerade hier zeigt sich die Sinnlosigkeit jener Meinungen, die das V e r sammlungsrecht pauschal an die Verkehrsregeln binden wollen. 181 Ebenso Quilisch, S. 180; v. Münch, Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 35. 182 Kodal, S. 785. 179

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(grundsätzlich verbotenen, § 33 Abs. 1 Ziff. 1 StVO) Verwendung von Lautsprechern (§ 46 Abs. 1 Ziff. 9 StVO) 1 8 3 , die notwendige M i t t e l der Kommunikation jedenfalls i n größeren Demonstrationen und K u n d gebungen sind. Nach allem werden auch die straßenverkehrsrechtlichen Normen, soweit sie nicht ohnedies am Schutzbereich der Versammlungsfreiheit vorbeizielen, durch die Besonderheiten des A r t . 8 GG und die ebendort aufbauende Spezialregelung des Versammlungsgesetzes verdrängt, dessen §§ 14, 15 auch hier geeignete Handhabe für die Lösung entstehender Konflikte sind — w o r i n sich ein weiteres M a l das fehlende praktische Bedürfnis für den Schrankenschluß offenbart. e) Versammlungsfreiheit

und Polizeirecht

Ferner w i r d zuweilen das allgemeine Polizeirecht als Schranke der Versammlungsfreiheit behauptet 1 8 4 . Für Versammlungen unter freiem Himmel freilich ist dem bereits durch den schlichten Hinweis auf das Versammlungsgesetz zu begegnen, das als Spezialregelung des Versammlungswesens insbesondere i n §§ 14 und 15 ausreichend Handhabe zur Bewältigung polizeirechtlicher Probleme g i b t 1 8 5 ; wo Demonstrationen von vornherein unfriedlich, aufrührerisch oder gewalttätig sind, entfällt ohnehin der Grundrechtsschutz. Insoweit besteht sonach von vornherein kein Bedürfnis für eine Schranke des allgemeinen Polizeirechts. Ein Schrankendenken, das A r t . 8 Abs. 2 GG durch das Polizeirecht erweitern zu sollen meint, müßte freilich sein Augenmerk i n erster Linie den Versammlungen i n geschlossenen Räumen zuwenden, die vom Schrankenvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 ausdrücklich ausgenommen und deshalb vielfach zum Ansatzpunkt eines Rufs nach ergänzenden Schranken geworden sind 1 8 6 . Diese Konsequenz vermißt man indessen; gerade hier wird, teils i n der Vorstellung einer grundsätzlichen „Polizeifestigkeit" der Versammlungsfreiheit 1 8 7 , regelmäßig sehr vorsichtig vorgegangen, wenn auch ohne ersichtliche Methodik und insbesondere unter 183

Vogel, S. 31; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 57 f.; Dietel/ Gintzel, § 15 Rn. 18; a . M . B V e r w G DVB1. 1969, S. 587 f., wonach i n solchen Fällen das straßenverkehrsrechtliche Lautsprecherverbot als „allgemeines Gesetz" i. S. des A r t . 5 Abs. 2 GG anzuwenden sein soll. 184 z. B. Guradze, ZRP 1969, S. 6; i m Ergebnis ebenso f ü r alle Freiheitsrechte Dürig, AöR 79, S. 81. 185 Das gilt entgegen verbreiteter Auffassung (vgl. etwa Herzog, A r t . 8 Rn. 92) auch für Spontanversammlungen u n d verwandte Erscheinungen, auf die noch zurückzukommen ist. 186 Vgl. etwa Herzog, A r t . 8 Rn. 76; ders., B a y V B l . 1969, S. 77. 187 v. Münch, Bonner Kommentar, A r t . 8 Rn. 33; vgl. auch Herzog, A r t . 8 Rn. 84; ders., B a y V B l . 1969, S. 80; Quilisch, S. 174 f.; Füßlein, Erläuterungsbuch, S. 19.

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Auslassung der nächstliegenden Problematik unfriedlicher und Strafbares beabsichtigender Versammlungen i n geschlossenen Räumen: So soll nach Herzog „eine Anwendung der [sc. polizeirechtlichen] Generalklausel i n ihrer heute geltenden weiten Auslegung . . . jedenfalls abzulehnen" sein; jedoch soll die Versammlungsfreiheit der „unumstrittenen Schranke" gesundheits-, bau- und feuerpolizeilicher Vorschriften unterliegen 1 8 8 , da „angesichts der offensichtlichen Wertskala des I. Abschnittes des GG kein Grundrecht so ausgeübt werden [könne], daß Leben und Gesundheit [sc. a n d e r e r ] . . . gefährdet werden"; dies sei durch eine „am Sinngehalt und der Stoßrichtung des A r t . 8 ausgerichtete verfassungskonforme Auslegung der Begriffe Sicherheit und Ordnung" polizeirechtlich praktisch zu machen 189 . Dogmatisch noch unklarer als diese Vermengung von Elementen aus Verfassungsganzem, Normbereichsanalyse und Schrankenbild ist die Erwägung bei v. Münch 190, wonach die Annahme einer Polizeifestigkeit „auch . . . dann unbedenklich [sei], wenn notwendige Einschränkungen aus baupolizeilichen Gesichtspunkten m i t der — insoweit unbestrittenen — Lehre für zulässig gehalten werden". Seuchen-, bau- und gesundheitspolizeiliche Vorschriften 1 9 1 sollen somit über den Gesetzesvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG auch dort Schranken des Versammlungsgrundrechts sein, wo es sich u m Versammlungen i n geschlossenen Räumen handelt 1 9 2 . Zweifellos muß eiii Verbot, i n feuer- oder einsturzgefährdeten Gebäuden Versammlungen abzuhalten, ebenso möglich sein wie die Verhinderung von Versammlungen auch i n geschlossenen Räumen i m Falle der Gefahr einer Epidemie. Zur Begründung dieses geradezu selbstverständlichen Ergebnisses bedarf es jedoch nicht der Heranziehung zusätzlicher Schranken; sie ergibt sich vielmehr widerspruchsfrei aus dem hier vertretenen Begriff der „Schranke" einerseits, der exakten Bestimmung des von A r t . 8 Abs. 1 GG umschriebenen Schutzbereichs andererseits. Denn u m eingreifende Begrenzung zu sein, müßten derartige polizeirechtlichen Versammlungsverbote das Grundrecht des A r t . 8 GG gezielt i n seiner vom Normbereich geprägten Reichweite verkürzen 1 0 3 ; das Verbot einer Versammlung aus feuer-, bau- und gesund188

Herzog, A r t . 8, Rn. 85 m i t 84. Ebd., Rn. 85 (Hervorhebungen i m Original). 190 A r t . 8 Rn. 33. 191 Vgl. etwa § 43 BSeuchenG. 192 YÜT Annahme einer „Schranke" auch Hamel, Die Bedeutung der G r u n d rechte i m sozialen Rechtsstaat, 1957, S. 42; f ü r A r t . 123 W R V bereits Waldecker, Vereins- u n d Versammlungsrecht, i n : H D S t R I I , 1932, S. 637 ff., 648, wonach ein Versammlungsverbot wegen Seuchengefahr „ a n sich" (!) m i t A r t . 123 W R V unvereinbar sein sollte. — Quilisch, S. 176 f., schlägt eine A b w ä g u n g zwischen Versammlungsfreiheit u n d bau-, feuer- u n d gesundheitspolizeilichen Belangen vor. 193 Ygl. F. Müller, Positivität, S. 59. 189

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heitspolizeilichen Gründen müßte die betroffenen Grundrechtsträger gerade i n einer Grundrechtsaktualisierung beeinträchtigen, i n einer Handlung, die durch das Versammlungsgrundrecht „spezifisch geschützt und als frei garantiert i s t " 1 9 4 . Eben dies indessen ist nicht die Wirkung solcher Eingriffe, auch wenn sie die Abhaltung einer konkret geplanten oder bereits stattfindenden Versammlung zu unterbinden vermögen. Das geschieht hier jedoch ohne Bezug zum eigentlichen Sachgehalt der Versammlungsfreiheit: dem Schutz gerade der kollektiven meinungsmäßigen Kommunikation. Ein Versammlungsverbot gemäß § 43 BSeuchenG w i l l nicht Gefahren der eigenartigen Konfliktgeneigtheit grundrechtlich geschützter Versammlungen vorbeugen, sondern allein solchen, die i n der Ausnahmesituation konkreter Epidemiegefahr ungeachtet des A r t . 8 GG, ja ungeachtet spezifischer Freiheitsgehalte überhaupt, von jeder Personenansammlung ausgehen können; Versammlungsverbote aus bau- oder feuerpolizeilichen Gründen — w e i l der vorgesehene Versammlungsraum nach statischen Berechnungen keine Menschenansammlungen aufzunehmen vermag, von akuter Einsturz- oder Brandgefahr bedroht ist — wollen i n spezifischen Gefahrbereichen jede potentiell m i t gerade dieser Gefahr kollidierende Tätigkeit verhindern. Wo solche Verbote i m Einzelfall die Ausübung des Versammlungsrechts — oder irgendeiner anderen grundrechtlich geschützten Freiheit — berühren, geschieht dies gleichsam „zufällig", als bloße Nebenwirkung 1 9 5 : Sie steuern nicht die Besonderheiten dieser Schutzbereiche an, sondern Allgemeinstes, sei es „Ansammlungen" i m Sinne eines schlichten physischen Beieinanders mehrerer Personen, sei es überhaupt jedwede denkbare Tätigkeit; was hier tendenziell beschnitten wird, sind i n Wahrheit Freiheitsaktualisierungen vom Stellenwert bloßer „allgemeiner Handlungsfreiheit", die nach hier vertretener Auffassung grundrechtlichen Schutzes unfähig sind. Da derartige Verbote somit jeglicher Zielrichtung gerade auf den Bereich „Versammlungsfreiheit" entbehren, kommt i n diesem Zusammenhang auch nichts darauf an, ob die konkret verhinderte Versammlung sinnv o l l andernorts durchgeführt, zu späterer Zeit nachgeholt werden kann oder nicht, etwa weil der baufällige Versammlungsraum der einzige am Ort war oder w e i l sich der politische Anlaß der geplanten Veranstaltung nach Abklingen der Typhus-Epidemie überlebt hat; rein „faktische Beeinträchtigungen" 1 9 6 der soeben genannten A r t , strukturell von der Verhinderung einer Versammlung durch einen tatsächlichen Gebäudeein194

Ebd., S. 38. Dietel, Ermessensfreiheit bei Eingriffen i n das Versammlungs- u n d Demonstrationsrecht, DVB1.1969, S. 509 ff., 573. 196 Dieser Begriff findet sich bei Gallwas, Faktische Beeinträchtigungen i m Bereich der Grundrechte, 1970, passim. 195

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Sturz kaum verschieden, sind vom Normbereich der Versammlungsfreiheit bereits mitgedacht. Nach allem schränken somit sachlich begründete und den Grundsatz des Ubermaßverbots beachtende Versammlungsverbote seuchen-, bauund feuerpolizeilicher A r t die Versammlungsfreiheit nicht ein 1 9 7 ; zu ihrer Legitimation bedarf es auch dort, wo sie sich gegen die keinem Schrankenvorbehalt unterliegenden Versammlungen i n geschlossenen Räumen richten, keines Rückgriffs auf zusätzliche polizeirechtliche „Schranken". Z u diesem fehlenden dogmatischen und rechtspraktischen Bedürfnis gesellt sich auch hier wieder die verfassungsrechtliche Bedenklichkeit einer Uberspielung des i n A r t . 8 Abs. 2 GG normierten Spezialvorbehalts durch eine i n ihrer Reichweite unbestimmte Schrankenkonstruktion, die zwangsläufig i n der Unbestimmtheit einer Güterabwägung enden muß. Auch die polizeiliche Generalklausel ist daher keine Schranke grundrechtlich geschützter Ausübung des Versammlungsrechts 198 . bb) Zur grundsätzlichen Problematik der „allgemeinen Gesetze" i m Bereich der Dogmatik des Versammlungsgrundrechts Der vorangegangene Überblick erbringt somit eine breite Vielfalt i n der Gestaltung des Verhältnisses zwischen Versammlungsfreiheit und 197 I m Ergebnis ebenso Dietel, DVB1. 1969, S. 573; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 64; ders., Gesetz über Versammlungen u n d Aufzüge, T a schenkommentar, 1969, E i n f ü h r u n g Rn. 12 (zit. „ K o m m e n t a r " ) ; f ü r A r t . 123 W R V bereits vorsichtig Hagemann, Versammlungen, i n : Handwörterbuch der preuß. Verwaltung, 3. Aufl. 1928, Bd. I I , S. 923 ff. (923: „keine eigentliche Beschränkung"). 198 So auch Füßlein, Erläuterungsbuch, S. 19; Ott, Demonstrationsfreiheit u n d Straf recht, N J W 1969, S. 454 ff., 459; Quilisch, S. 173 ff. — Freilich sollte i n diesem Zusammenhang der heute noch vielfach verwendete Begriff der „Polizeifestigkeit" (vgl. die i n A n m . 187 Genannten sowie allg. Dürig, A r t . 2 I, Rn. 79) nicht mehr benützt werden. Nach Anschütz (S. 519) waren „polizeifest" „diejenigen Grundrechte, deren Ausübung p o l i z e i l i c h . . . entweder überhaupt nicht, oder wenn, so doch n u r i m Rahmen gesetzlicher (reichs- oder landesgesetzlicher) Spezialbestimmungen, nicht dagegen auf G r u n d d e r . . . allgemeinen landesrechtlichen Vollmachten der P o l i z e i g e w a l t . . . beschränkt werden können, . . . vor allem die Grundrechte, deren Einschränkung die Reichsverfassung lediglich sich selbst oder der Reichsgesetzgebung v o r b e h ä l t . . . " (Hervorhebung v o m Verfasser); es handelt sich somit, wie C. Schmitt (Grundrechte u n d Grundpflichten [1932], i n : Verfassungsrechtliche Aufsätze, 1958, S. 181 ff., 187) zutreffend betont hat, u m eine stark von bundesstaatlichen Kompetenzfragen bestimmte Konstruktion, die n u r speziell aus der von der W R V v o r genommenen Unterscheidung zwischen „reichsgesetzeskräftigen" u n d n u r „gesetzeskräftigen" Grundrechten (vgl. Anschütz, S. 519) zu erklären ist u n d unter der Geltung des Grundgesetzes keinen Ort mehr hat. Sie vermag allenfalls die i n den jeweiligen Grundrechtsgarantien enthaltenen Aussagen zu verunklaren.

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den verschiedenen Regelungskomplexen der allgemein geltenden Rechtsordnung. Teils laufen deren Bereiche und das Grundrecht aus A r t . 8 GG isoliert nebeneinander her, ohne daß sich überhaupt Grundrechtsprobleme ergäben 199 , teils entfalten Meinungs- und Versammlungsgrundrecht i m Rahmen des allgemeinen Rechts rechtfertigende W i r k u n g 2 0 0 ; i n anderen Fällen weicht das allgemeine Recht der i m Versammlungsgesetz für die Probleme „Versammlungsfreiheit" und „Versammlungswesen" getroffenen Spezialregelung 201 . Nur eines läßt sich nicht dartun: die sachliche Berechtigung oder gar Notwendigkeit der „allgemeinen Gesetze" als eigenständiger Schranke oder „Grenze" des A r t . 8 GG. Wo sie gleichwohl als solche postuliert werden, vermögen sie allenfalls die Vielfalt der Beziehungen zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und der dieses umgebenden Rechtsordnung zu nivellieren, ohne zu einer besseren Bewältigung anstehender Sachfragen beizutragen. Ohne Belang ist hierbei, ob die „allgemeinen Gesetze" als immanente Grenze oder selbstverständliche Schranke aller Grundrechte behauptet 2 0 2 oder gewonnen werden durch angeblich funktionsnotwendigen Rückgriff auf A r t . 5 Abs. 2 GG 2 0 3 , der i n Wahrheit jedoch das sich i n der Differenzierung nach „Meinungsäußerungs-" und „technischer" Seite der Versammlungsfreiheit niederschlagende besondere Verhältnis zwischen A r t . 5 und 8 GG außer acht läßt. Die Haupteinwände gegen eine solche pauschale Beschränkung durch die „allgemeinen Gesetze" liegen darin, daß sie i n weitem Umfang an die Stelle exakter Tatbestandsabgrenzung i m grundrechtlichen sowie i m einfachgesetzlichen Bereich t r i t t , den Blick von der Möglichkeit der Verfassungswidrigkeit des einfachen Rechts sowie seiner jeweils gewählten Interpretationsweise ablenkt und dadurch die Gefahr einer unbesehenen Erhebung von Verfassungs- und insbesondere Grundrechtswidrigem zur Grundrechtsschranke i n sich birgt. Diese Bedenken lassen sich unter keiner der zur „Grenze" oder „Schranke" der „allgemeinen Gesetze" entwickelten Theorien ausschalten. Denn auch wenn man eine Beschränkungsautomatik 204 zwischen Grundrecht und „allgemeinen Gesetzen" vermeidet, die bereits i m Rahmen des A r t . 5 GG dem sachlichen Gehalt der Meinungsäußerungsfreiheit nicht gerecht wird, i n einer gene199 I n den meisten Fällen der sog. „Demonstrationsschäden" u n d der Verstöße gegen Strafbestimmungen. 200 z. B. i m Rahmen der §§ 186,240 StGB. 201 I n den Fällen der Straßenverkehrs- u n d straßenrechtlichen Erlaubnisse u n d Genehmigungen sowie f ü r das allgemeine Polizeirecht. 202 Siehe die i n A n m . 103 Genannten. 208 Lerche, Zentralfragen, S. 35 f. — Kritisch gegenüber einer Übertragung des A r t . 5 Abs. 2 GG insbes. Quilisch, S. 175. 204 Begriff bei Schmitt Glaeser, Die Meinungsfreiheit i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, AöR 97 (1972), S. 60 ff., 276 ff., 280 u. ö.

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rellen Theorie immanenter Beschränkung aller Grundrechte jedoch vollends keinen Ort haben kann, bedeutet jede Interpretation der „allgemeinen Gesetze" als allgemeiner Grundrechtsschranke oder -grenze zwangsläufig eine die Stelle tatbestandlicher Analyse des grundrechtlichen Schutzbereichs einnehmende Güterabwägung, die den sachlichen Inhalt des jeweiligen Grundrechts allzu leicht i n ein Geflecht von Wertungen verschiedenster Herkunft verstrickt 2 0 5 . Gegenüber den Lehren, die die „allgemeinen Gesetze" als Schranke i m Sinne der „für alle geltenden Gesetze" oder der Gesetze interpretieren, die „nicht Sonderrecht" gegen das betreffende Grundrecht enthalten, und dadurch wenigstens formell grundrechtlichen Tatbestand und einschränkenden „Normenkomplex" als definierte Bereiche einander gegenüberstellen, vergrößert sich noch die Unschärfe des grundrechtlichen Schutzbereichs dort, wo die „allgemeinen Gesetze", definiert als Inbegriff der „materialen Allgemeinheit der Aufklärung: die Werte der Gesellschaft, die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die konkurrierenden Rechte und Freiheiten der Anderen, — Sittlichkeit, öffentliche Ordnung, Staatsicherheit" 206 , i n die Gesamtheit der Freiheitsrechte als immanente, diese selbst inhaltlich mitkonstituierende Grenze hineininterpretiert werden 2 0 7 und damit zugleich das Prinzip der Güterabwägung zur Methode der Tatbestandsgewinnung aufgewertet wird. Von der hierin liegenden Degradierung der abgestuften Gesetzesvorbehalte zu einfachen Maßgaben dessen, inwieweit denn nun die immanenten Grenzen jeweils gelten, ist der Weg nicht mehr weit zu der neuerdings zuweilen auch i n der versammlungsrechtlichen Literatur auftauchenden 208 These Eike von Hippels, jedes Grundrecht finde „seine natürliche (immanente) ,Grenze' an höherwertigen Interessen (Rechtsgütern)" 209 , die dort zu einem „elementaren Satz" 2 1 0 erhoben wird, einer „dem Rechtssystem immanenten Norm von 205 Gegen Güterabwägung als grundsätzliche F o r m der Grundrechtsbegrenzung insbes. auch F. Müller, Positivität, S. 17 ff., 61 ff. 206 Smend, Das Recht der freien Meinungsäußerung, S. 97; von Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 32, übernommen. 207 Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 32. — Diese Sicht der „allgemeinen Gesetze" w i r d i n Häberles Selbstkorrektur (Wesensgehaltsgarantie, 2. A u f l . 1972, S. V f f . ) nicht ausdrücklich modifiziert; allenfalls w i r d nunmehr, nachdem Häberle neben immanenten Grenzen auch die Berechtigung von „Schranken" anerkennt, der dogmatische Standort der „allgemeinen Gesetze" innerhalb der verschiedenen Begrenzungsformen unklar. 208 Vgl. Hoch, Rechtsfragen bei Spontanversammlungen, J Z 1969, S. 18 ff., 20; Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 42 u n d 45. 209 Eike v. Hippel, Grenzen u n d Wesensgehalt der Grundrechte, 1965, S. 26, unter Berufung auf Smend (Das Recht der freien Meinungsäußerung, S. 97), bei dem freilich der Begriff der „Interessen" nicht i n einem solchen Sinne, sondern n u r i n der gänzlich anderes signalisierenden Gestalt des „ A l l g e m e i n interesses" v o r k o m m t . 210 Dieses u n d das folgende Z i t a t ebd., S. 30.

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überpositiver R i c h t i g k e i t . . . , die sich . . . letztlich immer wieder zwangsläufig durchsetzen w i r d " . Diese extreme Entwertung der verfassungsmäßig garantierten Grundrechte 211 , die zudem i n ihrer stark zivilrechtlich geprägten Beweisführung 2 1 2 und der Einführung des Interessenbegriffs auch die Eigenart des Verfassungsrechts gegenüber dem primär einzelinteressengerichteten Zivilrecht grundlegend verkennt, sollte unübersehbar vor jeder Dogmatik warnen, die die Problematik der Einbettung der Grundrechte i n die geltende Rechtsordnung einlinig auf die Frage ihrer immanenten Begrenzung durch diese allgemeine Rechtsordnung reduziert und den Grundrechtsinhalt dem Richter für den jeweiligen Einzelfall überläßt. I n der Tat sind zwar die zahlreichen unterschiedlichen Regelungsbereiche des allgemein geltenden Rechts für den Grundrechtsinterpreten immer existent; dieses Problem hat Häberle von Anfang an klar gesehen. Diese Allgemeinheit läßt sich indessen nur vom sachlichen Gehalt des jeweils einschlägigen Grundrechts her, nicht aber durch exante-Postulierung eines vorgegebenen Inhalts des „Allgemeinen" bestimmen 2 1 3 ; von einer grundsätzlichen Begrenzung der Versammlungsfreiheit — wie überhaupt aller Grundrechte — durch die „allgemeinen Gesetze" ist daher nicht zu sprechen 214 . Dennoch erbringt gerade die herrschende Interpretation der i n A r t . 5 Abs. 2 GG (sowie früher A r t . 118 Abs. 1 Satz 1 WRV) benannten „allgemeinen Gesetze" eine tragfähige Ausgangsbasis sachgerechter Bestimmung des i n ihnen ausgedrückten Anliegens auch für die Versammlungsfreiheit. Denn Gesetze, die „nicht Sonderrecht gegen die Meinungsfreiheit enthalten" 2 1 5 , die „nicht dem Schutze eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsgutes dienen" 2 1 6 , die „nicht die rein geistige W i r k u n g der reinen Meinungsäußerung inhibieren" 2 1 7 , sind i n Wahrheit Gesetze, die nicht i n spezifisch durch A r t . 5 Abs. 1 GG Geschütztes eingreifen 2 1 8 : Sie zielen vielmehr i n ihrem sachlichen Gehalt am Normbereich des Grundrechts vorbei und lassen die für den Schrankenbegriff erforderliche Anknüpfung an das grundrechtlich jeweils spezifisch geschützte und als frei garantierte Handeln vermissen; typische Beispielsfälle sind die i m vorigen A b 211 Zutreffende u n d erschöpfende K r i t i k an dieser Konzeption bei F. Müller, N o r m s t r u k t u r , S. 214 m. Fußn. 616. 212 Vgl. E. v. Hippel, S. 30 f. m. Anmerkungen. 213 F. Müller, Positivität, S. 68 f. 214 So auch F. Müller, Positivität, S. 17 ff., 61 ff. 215 Häntzschel, H D S t R I I , S. 659. 216 Rothenbücher, Das Recht der freien Meinungsäußerung. W D S t R L 4 (1928), S. 6 ff., 20. 217 Ridder, Meinungsfreiheit, i n : Neumann / Nipperdey / Scheuner, Die Grundrechte, Bd. I I , 1954, S. 243 ff., 282 (zit. „ G R I I " ) . 218 F. Müller, Positivität, S. 69.

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schnitt besprochenen seuchen-, bau- und feuerpolizeilichen Vorschriften. Sie sind demnach gerade keine Grundrechts-,, Schranke" i m hier gemeinten Sinne. Der bereits äußerlich festzustellende offenbare Unterschied zwischen dem Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze", der gerade keinen fest umreißbaren Normenkomplex m e i n t 2 1 9 und den strikt gefaßten Gesetzesvorbehalten, zu denen auch die hier interessierende Vorschrift des A r t . 8 Abs. 2 GG zählt, drückt somit sachlich die strukturelle Ungeeignetheit des A r t . 5 Abs. 2 GG zur Grundrechtsbeschränfcung aus. Dies w i r d auch i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deutlich — vorsichtig zunächst i m L ü t h - U r t e i l 2 2 0 : „ W i r d der Begriff ,allgemeine Gesetze' so verstanden, dann (!) ergibt sich, daß die Meinungsäußerung als solche . . . frei i s t " 2 2 1 ; insbesondere jedoch i n der Rechtsprechung zum Zitiergebot des A r t . 19 Abs. 1 Satz 2 GG, der insoweit die Aufgabe der Erarbeitung eines exakten Schrankenbegriffs gestellt war: Danach gilt A r t . 19 Abs. 1 Satz 2 GG nur für solche Gesetze, „die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen . . . hinaus einzuschränken" 222 , was bei den „allgemeinen Gesetzen" nicht der Fall sei, die „dem Grundrecht der Meinungsfreiheit generell Schranken setzen und damit von vornherein den Inhalt des Grundrechts bestimmen" 2 2 3 —. Damit ist, wenn auch unter verbaler Weiterverwendung des Schrankenbegriffs 2 2 4 , klargestellt, daß die „allgemeinen Gesetze" Elemente der Inhaltsbestimmung des Meinungsgrundrechts sind; von Bedeutung mag i n diesem Zusammenhang auch die Beobachtung sein, daß die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu A r t . 5 Abs. 1/2 GG ohne die Verwendung der „Schranke" der „allgemeinen Gesetze" w o h l kaum anders verlaufen wäre 2 2 5 . Diese „schränken" somit nach allem nicht das vom Normbereich des A r t . 5 Abs. 1 GG Gewährleistete „ein"; vielmehr prägt A r t . 5 Abs. 2 GG insoweit dessen Gehalt sachlich m i t 2 2 6 : Der grundrechtliche Normbereich wird, entsprechend der hier vertretenen Auffassung, zum Ansatzpunkt einer Bestimmung des „Allgemeinen". Der hierin liegende, an die Adresse des Grundrechtsinterpreten gerichtete Konkretisierungsauftrag betrifft indessen i n der Sache alle Frei219

Unverständlich insoweit Schwark, S. 68. BVerfGE 7, S. 198 ff., 210. 221 Hervorhebung v o m Verfasser. 222 B V e r f G NJW1970, S. 1268 ff., 1269; Hervorhebung v o m Verfasser. 228 BVerfGE 28, S. 282 ff., 289; Hervorhebungen v o m Verfasser. 224 Dies w o h l wesentlich i n Anbetracht des Normtextes v o n A r t . 5 Abs. 2 GG. 225 Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 282. 226 Vgl. auch Majewski, Auslegung der Grundrechte durch einfaches Gesetzesrecht? 1971, S. 70: durch Konstituierung „allgemeiner Gesetze" i. S. des A r t . 5 Abs. 2 G G gestalte der Gesetzgeber mittelbar den I n h a l t der Meinungsfreiheit; i n ähnlichem Sinne auch Lerche, Ubermaß, S. 112 f.: „grundrechtsprägende Normen", freilich unter Bezeichnung als „Schranke". 220

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heitsrechte; er ist nicht Spezifikum des Meinungsgrundrechts 227 . Jedes Grundrecht — auch die Versammlungsfreiheit — ist durch exakte Analyse seines Schutzbereichs i n die es umgebende allgemeine Rechtsordnung einzuordnen; nicht die „allgemeinen Gesetze" begrenzen oder beschränken i n einer vorgegebenen „Allgemeinheit" die Grundrechte, sondern das Grundrecht begrenzt die Reichweite des Allgemeinen 2 2 8 . Dem Anliegen der „allgemeinen Gesetze" gerecht zu werden, erfordert somit nicht das Schranken- oder Grenzenbild; auch wer i m konkreten Falle das Versammlungsgrundrecht ausübt, ist i n all den Tätigkeiten an die allgemeine Rechtsordnung gebunden, die nicht spezifischer Gegenstand der Garantie des Art. 8 GG sind 2 2 9 . 3. Bindung an die Verfassung anstatt „Schrankendenken"

a) Art. 8 Abs. 2 GG als prinzipiell einzige Ermächtigung zur Beschränkung der Versammlungsfreiheit Keiner der Versuche, über A r t . 8 Abs. 2 GG hinaus weitere Schranken der Versammlungsfreiheit zu ermitteln, hält somit einer kritischen Nachprüfung stand; es handelt sich vielmehr durchweg u m überflüssige, verunklarende oder gar das Versammlungsgrundrecht unkontrollierbar gefährdende Konstruktionen, die überdies weithin zu bequem handhabbaren Schlagworten erstarrt sind, wie die vielfache Wiederholung etwa der Schranken der Rechte anderer, des Mißbrauchs Verbots oder der „allgemeinen Gesetze" sowie deren pauschale Heranziehung zu den unterschiedlichsten Sachfragen erweist. Überwiegend steuern sie die Problemlösung voreilig m i t der Frage nach Beschränkungsmöglichkeiten an, anstatt sich vorab der gerade hier i n besonderer Weise verfassungsrechtlich geforderten inhaltlichen Bestimmung der sachlichen Reichweite des spezifischen grundrechtlichen Schutzes zu unterziehen, und liegen damit, wengleich augenscheinlich vielfach nur punktuell und i n einem unmethodischen Sinne „topisch", 127 D a m i t reduziert sich die Bedeutung der „allgemeinen Gesetze" speziell i n A r t . 5 Abs. 2 GG, soweit m a n darin nicht überhaupt n u r die unreflektierte Übernahme einer überkommenen Formulierung sehen w i l l , auf eine besonders eindringliche W a r n u n g vor Sondergesetzen gerade gegen die Meinungsfreiheit (vgl. Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 287 f. m i t eingehender Analyse der Rspr. des BVerfG). I n dieselbe Richtung gehen w o h l auch die Definitionsversuche bei Schwark, S. 131, u n d Ridder, J Z 1961, S. 539, die i m übrigen ebenfalls keine Inhaltsbeschreibungen eines „Normenkomplexes" der „allgemeinen Gesetze" zu leisten vermögen. 228 Ä h n l i c h trotz grundsätzlichen Ausgehens von einer „Grenze" der „ a l l gemeinen Gesetze" i m Ergebnis auch Quilisch, S. 171 f. 229 V o n der Bindung an die „allgemeinen Gesetze" ist etwa die Rede i n BGHSt. 23, S. 46 ff., 57.

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sachlich auf der Ebene jener Grundrechtstheorien, für welche die mangelnde Sachbestimmtheit grundrechtlicher Freiheit erklärtermaßen zur Systematik gehört. Das Versammlungsrecht gewährt dann Undefinierte, i m Zweifel unbegrenzte Freiheit, Beliebigkeit i n der soziologischen Form der Versammlung; zwischen Unproblematischem und grundrechtlichen Stellenwert Aufweisendem verfließt die Grenze. Alle Tätigkeiten, die i n der äußeren Gestalt einer „Versammlung" geschehen, werden auf diese Weise zum (zumindest potentiellen) Grundrechtsproblem, und das auf diese Weise grundrechtlich überhöhte Allgemeine erfordert, u m i n der Rechtsordnung überhaupt sinnvoll bestehen zu können, zwingend allgemeinste, allen denkbaren Regelungsgebieten zu entnehmende und ihrer Abkunft nach grundrechtsfremde Schranken 230 ; die sich ergebenden echten und scheinbaren Grundrechtskonflikte, i n ihrer jeweiligen Eigenart ungeklärt und zu grundsätzlich gleichgelagerten Problemen nivelliert, lassen sich auf dieser Grundlage nur noch m i t Hilfe der notwendig unscharfen und weithin der unkontrollierbaren Beliebigkeit persönlicher Wertung offenstehenden Güterabwägungshermeneutik oder gar, nicht weniger pauschal, ohne Abwägung durch formale Beschränkungsautomatiken bewältigen. Damit w i r d das spezielle Instrumentar i u m ignoriert, das A r t . 8 GG selbst i n seinen Absätzen 1 und 2 für die Bewältigung seiner je unterschiedlichen Einbindung i n die Rechtsordnung bereitstellt: zum einen den positiven Schutzbereich des Grundrechts, dessen exakte Analyse echte Grundrechtsprobleme zuverlässig von Grundrechtsunerheblichem zu scheiden vermag; zum anderen den Schrankenvorbehalt des Abs. 2, der i n seiner unmittelbaren sachlichen Bezugnahme auf den grundrechtlichen Schutzgehalt konkrete Maßstäbe für das Ob und Wie von Verkürzungen des grundrechtlich Gewährten gibt und zudem i n Verbindung mit der auf i h m beruhenden Spezialregelung des Versammlungsgesetzes für weite Bereiche des „Schrankendenkens" dessen Uberflüssigkeit erweist. Jedoch sind Uberspielung und Verunsicherung der i n A r t . 8 GG speziell normierten Gehalte auch dort nicht geringer, wo die zutreffende Erkenntnis der Einbettung aller Grundrechte i n die allgemeine Rechtsordnung zu dem Fehlschluß ihrer immanenten Begrenzung durch die i n den „allgemeinen Gesetzen" ausgedrückten höheren Werte und damit allgemein durch Güterabwegung führt, ohne daß zuvor die Möglichkeiten, den positiven Gehalt des konkret zur Diskussion stehenden Grundrechts zu definieren, erschöpft wären. Der Schrankenvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG bleibt somit, wie bereits anfangs betont, prinzipiell alleinige Grundlage für eingreifende 230 Z u diesen Gefahren vgl. eindringlich Scheuner, Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 54.

D Ö V 1971, S. 507 f.;

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Beschränkung der Versammlungsfreiheit 2 3 1 . Verfassungsmäßige Ordnung, Sittengesetz, Rechte anderer, Mißbrauchs verbot und „allgemeine Gesetze" sind keine Schranken des A r t . 8 GG; derlei i m Grundgesetz nicht angelegte überflüssige und weithin zugleich freiheitsgefährdende Manifestationen einer sachlich nicht begründbaren Furcht von Schrankenlosigkeit sind über Bord zu werfen. b) Ausnahme: Der Sonderfall der Grundrechtsbegrenzung unmittelbar durch die Verfassung Ergänzt werden kann der Schrankenvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG allenfalls unter dem Aspekt der Einheit der Verfassung: Unmittelbare Grundrechtsbegrenzungen durch die Verfassung selbst 232 — ohne daß es der Zwischenschaltung des A r t . 8 Abs. 2 GG bedürfte — sind auch nach hier vertretener Ansicht grundsätzlich möglich. Dabei ist freilich Vorsicht geboten 2 3 3 : Derartige Grenzen müssen sich für jede konkrete Problemlage verfassungsrechtlich exakt belegen lassen und können auch i m Falle ihrer Einschlägigkeit i m Einzelfall grundsätzlich nicht zur Verdrängung des i n Frage stehenden grundrechtlichen Gehalts, gar i m Wege vorschneller Abwägung angeblich ranghöhere Werte m i t rangniedrigeren Werten 2 3 4 , führen; vielmehr ist auf eine beidseitige optimale Verwirklichung der kollidierenden Verfassungsrechtsgüter durch Herstellung „praktischer Konkordanz" hinzuwirken 2 3 5 — eine Aufgabe, die nach einer jüngst ergangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts überdies zuallererst gesetzgeberischer Regelung obliegt 2 3 6 . I n Betracht kommen als Grenze i n diesem Sinne einmal die „Sonderstatus-Verhältnisse", auf die hier nicht weiter einzugehen ist — zulässige Eingriffe i n den spezifischen Gehalt des Versammlungsgrundrechts sind insoweit ohnehin nur denkbar i n Extremfällen, etwa i m Sonderstatus des Strafgefangenen 237 . Praktisch bedeutsamer ist i m vorliegenden Zusammenhang die Begrenzung der Versammlungsfreiheit durch die Eigenart der Sonntage und staatlich anerkannten Feiertage, die „als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich 281

So auch Frowein, N J W 1969, S. 1083. Vgl. Hesse, Grundzüge, S. 28 f., 130. 233 Z u den Gefahren allzu optimistischer Beurteilung der i m Grundsatz der „Einheit der Verfassung" liegenden Möglichkeiten siehe F. Müller, Methodik, S. 155 ff. 234 Dazu vgl. F. Müller, ebd., S. 156. 235 Hesse, Grundzüge, S. 28 f., 132 f. 236 B V e r f G J Z 1972, S. 357 ff. m i t A n m . von Starck (für das „besondere Gew a l tVerhältnis" des Strafvollzuges). 237 Allgemein zu dieser Grundrechtsgrenze siehe Hesse, Grundzüge, S. 135 ff. 282

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geschützt" bleiben (Art. 140 GG i. V. m i t A r t . 139 WRV). Zur Herstellung „praktischer Konkordanz" i m Konflikt zwischen A r t . 8 GG und A r t . 140 GG/139 WRV w i r d es wesentlich auf die heutige Bewertung der Sonnund Feiertage als typischerweise auch der Religionsausübung dienender Tage ankommen. Die Zuordnungsproblematik ist i m Grundsatz sachgerecht gelöst etwa i n § 7 Abs. 2 Ziff. 1 des baden-württembergischen Feiertagsgesetzes 238 , wonach an Sonn- und gesetzlichen Feiertagen „öffentliche Versammlungen unter freiem H i m m e l . . . " verboten sind, „soweit sie geeignet sind, den Gottesdienst unmittelbar zu beeinträchtigen"; bedenklich ist hingegen, jedenfalls für den Regelsonntag, ein pauschales Verbot, wie es etwa i n § 6 Abs. 1 Buchst, a des nordrhein-westfälischen Feiertagsgesetzes 239 angeordnet ist: Hier w i r d die Kollision einlinig zu Lasten der Versammlungsfreiheit bewältigt — eine Lösung, die unter dem Aspekt „praktischer Konkordanz" nur für die sogenannten „stillen" Feiertage (Karfreitag) bedenkenlos erscheint 240 . c) Die unmittelbare sachliche Bedeutung des Art. 8 Abs. 2 GG für die Beschränkung der Versammlungsfreiheit Abgesehen von diesen dogmatisch und rechtspraktisch die Ausnahme bildenden Begrenzungen unmittelbar durch andere Verfassungsrechtsgüter bemißt sich der Umfang zulässiger Grundrechtsschranken i m Bereich des A r t . 8 GG allein nach dem Spezialvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG. Danach bestehen für Versammlungen i n geschlossenen Räumen keinerlei Schranken i n diesem Sinne; dies verlangt insbesondere Aufmerksamkeit gegenüber den Bestimmungen i m I I . Abschnitt des Versammlungsgesetzes, die sich auf derartige nicht unter freiem Himmel stattfindende Versammlungen beziehen. Demgegenüber ist das Recht, sich unter freiem Himmel zu versammeln, unter den hier entwickelten Voraussetzungen gemäß A r t . 8 Abs. 2 einschränkbar: durch Gesetze, die speziell auf die sich u m A r t . 8 GG gruppierenden Probleme zugeschnitten sind und gezielt gerade solche Konflikte zu bewältigen suchen, die typischerweise m i t der Ausübung des Versammlungsgrundrechts verbunden sind. Solche Gesetze sind insbesondere das Bundes-Versammlungsgesetz 241 und 238 Bad.-Württ.G. über die Sonn- u n d Feiertage i. d. F. v o m 28.11. 1970 (GBl. 1971, S. 1), zuletzt geändert durch G. v o m 9.7.1973 (GBl. S. 227). 239 G. über die Sonn- u n d Feiertage v. 16. 10. 1951 (GV. NW. S. 127), zuletzt geändert durch G. v o m 26.4.1961 (GV. NW. S. 189). 240 Vgl. § 8 Abs. 1 Ziff. 1 u n d 2 Bad.-Württ.FeiertG. 241 Nachw. s. oben A n m . 25. — Das VersG w u r d e inzwischen auch nach B e r l i n übernommen (G. v o m 15.10.1968 [GVB1. S. 1507]).

I I . Unzulässigkeit von Schrankenkonstruktionen

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die Bannmeilengesetze des Bundes 2 4 2 und der Länder 2 4 3 , die i m folgenden eingehend zu untersuchen sein werden 2 4 4 .

242 B a n n m G v. 6. 8. 1955 (BGBl. I, S. 504), geändert durch G. v o m 28. 5. 1969 (BGBl. I, S. 449). 248 Baden-Württemberg: B a n n m G v. 12. 11. 1963 (GBl. S. 175); Bayern: G. über die Befriedung des Landtagsgebäudes v. 7. 3. 1952 (BayBS I, S. 435), m i t D V O von demselben Tage, ebd.; B e r l i n : G. über die Befriedung des Tagungsortes des Abgeordnetenhauses von B e r l i n i. d. F. v. 30.10.1952 (GVB1. S. 1964); H a m b u r g : BannkreisG v. 4. 11. 1968 (GVB1. I, S. 241); Hessen: B a n n m G v. 18. 2. 1954 (GVB1. S. 55); Nordrhein-Westfalen: G. über die Befriedung des Hauses des Landtages v. 23. 12. 1949 (GS. S. 418); Rheinland-Pfalz: G. über die Befriedung des Landtagsgebäudes v. 23. 2. 1966 (GVB1. S. 60); Saarland: G. über die Befriedung des Landtagsgebäudes v. 13. 7. 1955 (ABl. S. 1147); Schleswig-Holstein: G. über die Befriedung des Gebäudes des Landtages v. 30. 5. 1950 (GVOB1. S. 197). 244 Z u erwähnen sind daneben noch A r t . 2 des 3. Gesetzes zur Reform des Strafrechts v o m 20. 5. 1970 (BGBl. I, S. 505; s. dazu oben A n m . 27) sowie § 106 a StGB („Bannkreisverletzung"). Diese Bestimmungen, die keinerlei verfassungsdogmatische u n d rechtspraktische Schwierigkeiten bereiten, sollen i m vorliegenden Zusammenhang keine eigenständige Erörterung finden.

B. Die Schranken der Versammlungsfreiheit I . D i e einschlägigen Gesetze, insbesondere das Versammlungsgesetz 1. Aufgabe und Reichweite des Versammlungsgesetzes

Das Gesetz über Versammlungen und Aufzüge bildet den K e r n der Vorschriften, welche die Materie „Versammlungswesen" regeln; als wichtigste Ausfüllung der dem Bundesgesetzgeber i n A r t . 74 Ziff. 3 GG eingeräumten konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des „Versammlungsrechts" ist es zugleich echtes Spezialgesetz für diesen Bereich 245 . Damit ist bereits angedeutet, daß sich die Funktion des Versammlungsgesetzes nicht i n der einfachrechtlichen Umsetzung des i n A r t . 8 Abs. 2 GG normierten Gesetzesvorbehalts erschöpft; zu der hierin begründeten — freilich wesentlichen — Aufgabe der Konfliktverhütung, Konfliktmilderung und Konfliktlösung durch Freiheitsbeschränkung gesellen sich zahlreiche andere: Rechtsgüterschutz durch Sicherung vor gemeinschädlichen Normbereichsüberschreitungen, Ordnung und Lenkung, aber auch Verfassungskonkretisierung, Grundrechts-„Verdeutlichung" 2 4 6 und sogar Grundrechtserweiterung 247 . Gleichwohl handelt es sich dem Regelungsprogramm nach weithin u m besonderes, speziell auf die Probleme von Versammlungsfreiheit und Versammlungswesen zugeschnittenes Polizeirecht. Insoweit ist das Versammlungsgesetz i n der Tat Nachfolger der versammlungsrechtlichen Bestimmungen des Reichsvereinsgesetzes von 1908 248 . Dennoch erscheint der gelegentlich gegen das Versammlungsgesetz erhobene V o r w u r f „restaurativer H a l t u n g " 2 4 9 weder i n dieser A l l gemeinheit berechtigt, noch führt er i n der Lösung anstehender Probleme weiter. Denn zum einen stellte gerade das Reichsvereinsgesetz von 1908 245

Vgl. Dietel / Gintzel, § 1 Rn. 17 u n d § 15 Rn. 3. Siehe Lerche, Übermaß, S. 106 f. 247 § 1 Abs. 1 VersG erstreckt k r a f t einfachen Rechts die Berechtigung, sich zu versammeln, über A r t . 8 GG hinaus auch auf Ausländer. D a m i t entspricht die westdeutsche Rechtslage dem A r t . 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (v. 4. 11. 1950; f ü r die Bundesrepublik Deutschland: G. v o m 7. 8. 1952, BGBl. I I , S. 685). 248 yereinsgesetz v o m 19. 4. 1908 (RGBl. S. 151); Änderungen v o m 26. 6. 1916 (RGBl. S. 635) u n d v o m 19.4.1917 (RGBl. S. 361). 240 Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 30; ähnlich Denninger, Demonstrationsfreiheit u n d Polizeigewalt, ZRP 1968, S. 42; Vogel, S. 26 f. 248

I. Einschlägige Gesetze

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eine zwar polizeirechtliche, seinerzeit indessen gleichwohl besonders freiheitliche Regelung dar 2 5 0 , an die sachlich anzuknüpfen dem Gesetzgeber nicht von vornherein verwehrt sein kann; i m Gegenteil: Die — wenn man so w i l l , „retrospektive" 2 5 1 — Überprüfung von Überkommenem auf seine Bewährung ist erst Voraussetzung aller Veränderungen für die Zukunft und damit zugleich wesentlicher Bestandteil jeder schöpferischen gesetzgeberischen Arbeit. Z u m anderen aber ist für die Beurteilung aktuell anstehender Rechtsprobleme nicht das Leitbild entscheidend, das der historische Gesetzgeber (möglicherweise) vor Augen gehabt hat 2 5 2 , sondern allein die Frage, ob das Versammlungsgesetz i n der jetzigen geschichtlichen Situation eine sachgerechte und dem Gehalt der Versammlungsfreiheit gerecht werdende Interpretation erlaubt. I m folgenden w i r d zu zeigen sein, daß das Ergebnis für die wesentlichen Bestimmungen dieses Gesetzes positiv ausfällt, trotz ohne Zweifel bestehender Unklarheiten 2 5 3 und teilweise kleinlicher Regelung etwa der inneren Ordnung von Versammlungen 2 5 4 . Voraussetzung hierfür ist freilich die Abkehr von einem Denken i n den isolierten polizeirechtlichen Kategorien öffentlicher Sicherheit und Ordnung zugunsten eines Ernstnehmens der vom Versammlungsgesetz als Regelung des Bereichs grundrechtlich geschützter kollektiver Kommunikation gestellten, verantwortungsvollen polizeilichen Aufgabe, mit Hilfe des versammlungspolizeirechtlichen Instrumentariums die Ausübung des i n besonderer Weise konfliktgeneigten Versammlungsgrundrechts zwar zu lenken, zu ordnen oder zu beschränken, aber eben dadurch auch optimal zu verwirklichen 2 5 5 . I n seiner verfassungskonkretisierenden, lenkenden, ordnenden, rechtsgüterschützenden und grundrechtsbegrenzenden Funktion erfaßt das 250 So insbes. P. Schneider , Demokratie i n Bewegung, Probleme der V e r sammlungsfreiheit, i n : E n t w i c k l u n g u n d Fortschritt, W i l h e l m E m i l M ü h l m a n n zum 65. Geburtstag, 1969, S. 249 ff., 252; Trubel / Hainka, Das Versammlungsrecht, 1955, S. 9; Merten , M D R 1968, S. 621 Fußn. 4 (gegen Ott, Das Recht auf freie Demonstration, 1. Aufl. 1967, S. 7). — Vgl. auch Bundesinnenminister Lehr , i n : B T , 1. Wp., Sten. Ber., S. 12853. 251 Vogel, S. 26. 252 Die Materialien geben überdies n u r wenig her; vgl. aber i m m e r h i n die Versuche einer Zuordnung von Versammlungsfreiheit u n d Versammlungsordnung i n : BT-Drs. 1/1102, S. 9 (Begründung des Regierungsentwurfs); BT, 1. Wp., Sten.Ber., S. 12852 (Bundesinnenminister Lehr). 253 V g l . Frowein, N J W 1969, S. 1086; Herzog, A r t . 8 Rn. 100. 254

Insoweit berechtigte K r i t i k bei Vogel, S. 27. Den Versuch einer Interpretation des Versammlungsgesetzes v o m G r u n d gesetz her u n d zugleich i n einer die spezifisch polizeilichen Belange berücksichtigenden Weise gemacht zu haben, ist ungeachtet aller dogmatischen Bedenken i m einzelnen ein erhebliches Verdienst der Dietel / GintzeVsctien K o m mentierung; das verkennt die K r i t i k Mertens (Der Staat 9 [1970], S. 274 ff.), die m i r überdies die Grenzen wissenschaftlichen Anstandes zu sprengen scheint (S. 277: „Popkommentar" u. ä.). 255

190

2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

Versammlungsgesetz lediglich 2 5 6 öffentliche Versammlungen 2 5 7 : i n geschlossenen Räumen solche Veranstaltungen, zu denen freier Z u t r i t t ohne etwa das Erfordernis der Mitgliedschaft i n dem veranstaltenden Verein besteht 2 5 8 ; unter freiem Himmel alle jene Versammlungen, die sich an die Öffentlichkeit wenden, insbesondere also Demonstrationszüge („Aufzüge") und Kundgebungen 2 5 9 . Damit bleiben unter versammlungspolizeirechtlichem Aspekt insbesondere interne Vereinsversammlungen und Parteitage, die ihren verfassungsrechtlichen Ort zuallererst i n A r t . 9 u n d 21 GG haben, sowie kleine Diskussionsgruppen sich privat — sei es auch auf einem öffentlichen Platz — Treffender außer Betracht; auf diese Versammlungsformen paßt das Versammlungsgesetz schon deshalb nicht, w e i l ihnen die dort vorausgesetzte spezifische Konfliktgeneigtheit nicht eigen ist 2 6 0 . 2. Die nicht-grundrechtseinschränkenden Bestimmungen des Versammlungsgesetzes

Voraussetzung einer Erörterung der echten einschränkenden Bestimmungen ist vorab die Ausscheidung jener Vorschriften des Versammlungsgesetzes, die trotz ihrer sachlichen Ausrichtung auf die Problemat i k des Versammlungswesens und der Versammlungsfreiheit keine Schranken des A r t . 8 GG i m hier entwickelten Sinne sind: jene bereits kurz angesprochenen Vorschriften, die, ohne das vom Normbereich des A r t . 8 GG spezifisch Geschützte sachlich zu berühren, lediglich Verfassung konkretisieren, rechtsgütergefährdende Überschreitungen des vom Normbereich bestimmten sachlichen Gehalts des A r t . 8 GG diesen konkretisierend abwehren, endlich auch die Ausübung des Versammlungsgrundrechts zum Zwecke der Kollisionsverhinderung oder -minderung lenken und ordnen. Hierbei kann nicht unbeachtet bleiben, daß das Versammlungsgesetz i n seinem I. Abschnitt auch, i m I I . Abschnitt sogar nur Versammlungen i n geschlossenen Räumen anspricht: Zusammenkünfte somit, die gerade nicht dem Vorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG unterliegen. 256 Einzige Ausnahme ist der i n diesem Gesetz systematisch verfehlte § 3 („Uniformverbot"); vgl. Füßlein, Vereins- u n d Versammlungsfreiheit, i n : GR I I , S. 421 ff., 429. 257 Vgl. §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 u n d 2, 7, 12, 14 Abs. 1, 16 Abs. 1, 22, 24, 25, 26 Abs. 1, 27,29 Ziff. 1 - 3 u n d 6 sowie die Überschriften zum I I . u n d I I I . Abschnitt. 258 Frowein, N J W 1969, S. 1082 m i t überzeugender K r i t i k an der h. M . 259 Frowein, N J W 1969, S. 1082 f. 260 M a n bedenke etwa ein Anwesenheitsrecht der Polizei (§ 12 VersG) i n einer geschlossenen Vereinsversammlung oder das Verbot einer privaten Diskussionsgruppe von fünf Personen i m Bereich geschützter Bannmeilen (§ 16 VersG.)! — Unverständlich Dietel / Gintzel, § 1 Rn. 12 f., die f ü r nichtöffentliche Versammlungen des VersG analog anwenden wollen.

I . Einschlägige Gesetze

191

Verfassungskonkretisierende Funktion hat insbesondere § 1 Abs. 2 VersG, wonach das Versammlungsrecht nicht hat, wer es gemäß A r t . 18 GG v e r w i r k t hat (Ziff. 1) oder wer m i t der Durchführung einer Versammlung oder der Teilnahme an einer solchen die Ziele einer Partei fördern w i l l , die nach A r t . 21 Abs. 2 GG durch das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt ist (Ziff. 2) 2 6 1 ; ebenso nicht eine gemäß A r t . 21 Abs. 2 GG für verfassungswidrig erklärte Partei (Ziff. 3) oder nach A r t . 9 Abs. 2 GG verbotene Vereinigung (Ziff. 4). Wenn derartige Versammlungen gemäß § 5 Ziff. 1 VersG — auch i n geschlossenen Räumen — verboten und, sollten sie dennoch stattfinden, nach § 13 Abs. 1 Ziff. 1 VersG aufgelöst werden können, so liegt darin eine gesetzgeberische Konkretisierung verfassungsrechtlicher Begrenzung der Versammlungsfreiheit, die sich aus deren Einbettung i n den wesentlich auch durch A r t . 9 und 21 GG konstituierten demokratischen Willensbildungsprozeß ergibt; darin liegt keine gegen A r t . 8 Abs. 2 GG verstoßende Grundrechtsbeschränkung. Sachgerechte Folgerungen aus den vom Normbereich her bestimmten Grenzen grundrechtlich geschützter versammlungsmäßiger A k t i o n zieht das Versammlungsgesetz dort, wo es wegen der hierin liegenden besonderen Gefahrerhöhung ein grundsätzliches Verbot des Mitführens von Waffen ausspricht (§ 2 Abs. 2) und Verstöße dagegen m i t dem Verbot der Veranstaltung (§ 5 Ziff. 2), ihrer Auflösung (§ 13 Abs. 1 Ziff. 3) und strafrechtlicher Sanktion (§ 27) bedroht 2 6 2 ; gleiches gilt für die Verbotsund Auflösungsmöglichkeit i n den Fällen, i n denen Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, daß der Veranstalter oder sein A n hang einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf der Versammlung anstreben bzw. i n denen die Versammlung bereits einen derartigen Verlauf nimmt (§§ 5 Ziff. 3, 13 Abs. 1 Ziff. 2), sowie für die strafrechtlichen Konsequenzen gewaltsamer Verhinderung oder Sprengung nichtverbotener Versammlungen (§ 21) — insoweit richtet sich das Versammlungsgesetz gegen unfriedliche Versammlungen, die schon dem Normtext des A r t . 8 Abs. 1 GG nach nicht Gegenstand versammlungsgrundrechtlichen Schutzes sind. Wenn ferner Versammlungen auch i n geschlossenen Räumen verboten werden können, deren Veranstalter 281 Eine unzulässige Beschränkung des Meinungs- u n d Versammlungsgrundrechts w i r d sich i m Falle der Ziff. 2 freilich n u r durch deren restriktive I n t e r pretation vermeiden lassen; so w i r d m a n nicht bereits bloße Identifikation m i t der politischen Zielsetzung der betreffenden f ü r verfassungswidrig erklärten Partei genügen lassen können, sondern zusätzlich gerade eine organisatorische K o n t i n u i t ä t gegenüber der illegalisierten Partei als solcher verlangen müssen. — Z u r Problematik der „Ersatzorganisation", der hier nicht weiter nachzugehen ist, vgl. § 33 ParteiG, § 46 Abs. 3 B V e r f G G sowie BVerfGE 6, S. 300, 307; 16, S. 4,5 f. 262 Vgl. auch das Verbot, bewaffnete Ordner zu verwenden (§ 9 Abs. 1 Satz 1 VersG, strafrechtlich abgesichert durch § 24).

192

2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

oder Teilnehmer („Anhang") aller Voraussicht nach Ansichten vertreten oder Äußerungen dulden werden, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben (§ 5 Ziff. 4 VersG), oder wenn Versammlungen aufgelöst werden können, i n denen gegen derartige (§ 5 Ziff. 4) Strafgesetze verstoßen oder zu Verstößen gegen sie aufgefordert oder angereizt w i r d (§ 13 Abs. 1 Ziff. 4), so bedeutet dies aus denselben Gründen keinen Eingriff i n den Normbereich des A r t . 8 GG, die hier bereits i m Rahmen der insoweit gleichartigen Problematik der „allgemeinen Gesetze" eingehend dargelegt wurden 2 6 3 . Bloße lenkende, ordnende oder die innere Struktur der von A r t . 8 GG geschützten Versammlungen umschreibende Vorschriften enthalten endlich die Bestimmungen des § 2 Abs. 1/2 sowie der §§ 6 bis 12 VersG. Entsprechendes gilt für § 18, der die für Versammlungen i n geschlossenen Räumen geltenden Ordnungsvorschriften i n ihrem wesentlichen Bestand auch auf Versammlungen unter freiem Himmel ausdehnt, § 19 sowie die Strafbestimmungen der §§ 22, 24 und 29 Ziff. 2, 3, 5 und 6 VersG. § 6 Abs. 2 schließlich w i l l der Presse adäquate Arbeitsmöglichkeiten sichern u n d enthält so — für den spezifischen Bereich des Versammlungswesens — ein Stück Konkretisierung der i n A r t . 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Pressefreiheit. Somit kann festgehalten werden, daß, abgesehen vom Sonderfall des i n § 3 VersG angeordneten allgemeinen „Uniformverbots", über das i m nächsten Abschnitt zu handeln sein wird, jedenfalls sämtliche Bestimmungen der ersten beiden Abschnitte des Versammlungsgesetzes, aber auch zahlreiche Vorschriften aus dessen Abschnitten I I I und I V , nicht i n den hier entwickelten Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG eingreifen; insbesondere enthält das Versammlungsgesetz insoweit keinerlei „Schranken" für Versammlungen i n geschlossenen Räumen. Soweit diese Bestimmungen nicht strikt anwendbar sind, sondern Ermessen einräumen (§§ 5, 13 Abs. 1 VersG), bestimmt sich die Rechtmäßigkeit auf ihnen beruhender behördlicher Maßnahmen nach dem allgemein geltenden Grundsatz des Ubermaß Verbotes, der zusätzlich i n § 13 Abs. 1 Satz 2 VersG für die Ziffern 2 bis 4 dieser Bestimmung i n der ausdrücklichen Benennung der minder einschneidenden Eingriffsmöglichkeit der Veranstaltungsunterbrechung eine besondere Ausformung gefunden hat. Diese trägt zugleich der großen Nähe Rechnung, i n der auch derartige nicht grundrechtseingreifenden Maßnahmen zur eingreifenden und dann jedenfalls für Versammlungen i n geschlossenen Räumen unzulässigen Beschränkung stehen: So stellt die Auflösung wegen unzulässiger Bewaffnung dann eine Verletzung des Ubermaßverbots und damit zugleich einen verbotenen Eingriff i n das Versammlungsgrundrecht der übrigen 263

Siehe oben S. 162 ff.

I. Einschlägige Gesetze

193

Teilnehmer dar, wenn nur einzelne, noch isolierbare Teilnehmer Waffen bei sich führen; i n solchen Fallgestaltungen ist zunächst zu prüfen, ob nicht bereits eine Versammlungsunterbrechung zum Zwecke des Ausschlusses verbotswidrig handelnder Einzelteilnehmer ausreicht. Auch die nicht-grundrechtseingreifenden Bestimmungen sind somit nur unter strenger Wahrung des versammlungsgesetzlich besonders normierten

Ubermaßverbots grundrechtlich unproblematisch. 3. Der Sonderfall des „Uniformverbots" in § 3 VersG

Einen Fremdkörper i m Versammlungsgesetz stellt wegen ihrer allgemeinen, nicht auf Versammlungen beschränkten Geltung die Bestimmung des § 3 sowie die hieran anknüpfende Strafvorschrift des § 28 dar 2 6 4 . § 3 enthält i n Abs. 1 ein Verbot, „öffentlich oder i n einer Versammlung Uniformen, Uniformteile oder gleichartige Kleidungsstücke 265 als Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung zu tragen" 2 6 6 ; Abs. 2 sieht für „Jugendverbände, die sich vorwiegend der Jugendpflege widmen", eine Ausnahme vor. I n der ausdrücklichen Benennung gemeinsamer politischer Gesinnung, die einzig auf den Bereich abzielt, i n dem die politischen Freiheitsrechte ihre entscheidende konstituierende Wirkung entfalten 2 6 7 , enthält diese Vorschrift, i m folgenden vereinfachend als „Uniformverbot" bezeichnet, zunächst einen Eingriff i n den von A r t . 5 Abs. 1 GG geschützten Bereich freier Meinungsäußerung: § 3 verbietet grundsätzlich das von A r t . 5 Abs. 1 GG zwar nicht ausdrücklich genannte, jedoch ebenso wie „Wort, Schrift und B i l d " der rein geistigen Wirkung fähige und daher geschützte Äußerungsmittel des Uniformtragens und mindert daher die von A r t . 5 Abs. 1 GG garantierte Chance meinungsbildender Wirkung. Gleichzeitig w i r d aber auch Spezifisches des i n A r t . 8 GG gewährleisteten Versammlungsgrundrechts beeinträchtigt, da Uniformtragen nicht nur als Form der Einzelmeinungsäußerung, die für eine Gleichgesinnung steht, sinnvoll ist, sondern zugleich auch eine besondere Form gerade kollektiver Äußerung und gemeinsamer Dokumentation politischer Zusammengehörigkeit darstellt. Für beide Grundrechte w i r k t § 3 VersG 284

Vgl. bereits Füßlein, GR I I , S. 429; Vogel, S. 27. Z u diesen Begriffen Dietel / Gintzel, § 3 Rn. 1 ff.; Trubel i Hainka, § 3 A n m . 3. 268 Hervorhebung v o m Verfasser. 267 Die U n i f o r m etwa der Heilsarmee als Ausdruck gemeinsamer religiöser Gesinnung w i r d v o n diesem Verbot nicht erfaßt; auch die der i n Abs. 2 genannten Jugendorganisationen werden meist gar nicht unter Abs. 1 fallen, von dem dann eine Ausnahme zu machen wäre, da ihre Zweckbestimmung i n aller Regel nicht i n der Kundgabe „gemeinsamer politischer Gesinnung" zu finden sein dürfte. 265

13 Schwäble

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

somit als Schranke, deren verfassungsrechtliche Bedenklichkeit sich angesichts der Tatsache, daß das Uniformverbot gerade auch schlichte Einzelmeinungsäußerung und Versammlungen i n geschlossenen Räumen betrifft, eigentlich aufdrängen sollte. Insofern verwundert, daß diese Bestimmung zumeist widerspruchslos hingenommen w i r d 2 6 8 . Bedenken finden sich lediglich bei Vogel 269 und Ott 270; bei Dietel/Gintzel 271 werden sie m i t der pragmatischen Erwägung beiseitegeschoben, daß „uniformiertes Auftreten massensuggestive W i r kungen erzeugt und damit an sich gefährlich ist". Derlei Gefahren sind zwar i n der Tat nicht zu leugnen, und die Vermutung liegt nahe, daß der Versammlungsgesetzgeber seinerzeit insbesondere auch die SA- und SS-Aufmärsche der dreißiger Jahre i m Auge hatte 2 7 2 . Anderseits ist jedoch zu bedenken, daß § 3 VersG auch für Fälle wie etwa eine Versammlung von Pazifisten, die i n weißen Kleidungsstücken für den Frieden demonstrieren 273 , einschlägig ist. § 3 VersG ist somit allein an den hier entwickelten, i m Grundgesetz angelegten Maßstäben zulässiger Grundrechtsbeschränkung zu messen: an den Normbereichen der A r t . 5 Abs. 1 und 8 Abs. 1 GG sowie an den speziellen Schrankenvorbehalten. Dabei bereitet das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit, das nach hier vertretener Ansicht allein durch die Bestimmungen zum Schutze der Jugend und das Recht der persönlichen Ehre (Art. 5 Abs. 2 GG) sowie durch die Verfassung selbst beschränkt werden kann, die geringsten Schwierigkeiten: Da § 3 VersG sich auf keine dieser Voraussetzungen stützen kann, ist er jedenfalls insoweit verfassungswidrig, als er „öffentlich", außerhalb von Versammlungen, das Uniformtragen verbietet. Aber auch unter Zugrundelegung der überwiegenden A u f fassung, wonach die Meinungsfreiheit einer Schranke der „allgemeinen Gesetze" unterliegt, ließe sich § 3 VersG insoweit kaum halten. Allerdings hat gerade Häntzschel, dem entscheidende Vorarbeit für eine Sinnerfüllung der „allgemeinen Gesetze" zu danken ist, ein Uniformverbot i n begrenztem Umfang als m i t der Meinungsfreiheit (Art. 118 WRV) vereinbar angesehen 274 . Dies beruhte jedoch auf einem sachlichen Mangel i n der Definition des „Allgemeinen", die zwar die inhaltliche Seite der Meinungsfreiheit i n vollem Umfang berücksichtigte — „Allgemeine Ge288 Vgl. etwa Trubel / Hainka, § 3, u n d Enderling, Versammlungsgesetz, 1953, § 3; Füßlein, Rechtliche Probleme des Versammlungsgesetzes, DVB1. 1954, S. 553 ff., 557: Die Verfassungsmäßigkeit „ d ü r f t e gegeben sein". 289 S. 27. < 270 Das Recht auf freie Demonstration, S. 71, u n d Kommentar, § 3 Rn. 1. 271 § 3 Rn. 7. 272 Vgl. Vogel, S. 27. 273 Beispiel bei Vogel, S. 27. 274 Häntzschel, HDStR I I , S. 660 Fußn. 22.

I. Einschlägige Gesetze

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setze . . . sind . . . die Gesetze, die ohne Rücksicht auf die gerade herrschenden geistigen Strömungen, Anschauungen und Erkenntnisse das menschliche Leben i n seiner Allgemeinheit regeln" 2 7 5 —, jedoch das bereits i n Anbetracht des damaligen A r t . 118 WRV, der ebenso wie heute A r t . 5 GG neben der inhaltlichen Seite auch „Wort, Schrift und B i l d " und damit grundsätzliche Freiheit aller geistig wirkenden M i t t e l 2 7 6 garantierte, unabdingbare Gegenstück der Äußerungsform vernachlässigte. Deutlich, freilich ohne Hinblick auf die Uniformfrage, gesehen wurde dieser zweite Aspekt demgegenüber bei Poetzsch-Heffter 277 f wonach Meinungsäußerungen „wegen ihres Inhalts oder ihrer Form nicht verboten werden können, solange sie nur Zwecken dienen oder nach Richtungen wirken, die zu verfolgen an sich erlaubt i s t " 2 7 8 . Dies muß jedoch, wenn man schon die „allgemeinen Gesetze" als Grundrechtsschranke auffaßt, auch für A r t . 5 GG gelten: Danach kann ein Gesetz, das eine geschützte Meinungsäußerungsform schlechthin verbietet, ebensowenig ein „allgemeines Gesetz" sein wie ein auf die inhaltliche Seite der Meinungsfreiheit einwirkendes Gesetz; § 3 VersG wäre auch unter Zugrundelegung der herrschenden Meinung nicht mit A r t . 5 Abs. 2 GG vereinbar. Soweit er politisch motiviertes Uniformtragen außerhalb von Versammlungen verbietet, ist er somit i n jedem Falle verfassungswidrig. Für den Restbereich („oder i n Versammlungen") ist entscheidend, wieweit sich das Uniformverbot durch A r t . 8 Abs. 2 GG rechtfertigen läßt. Da dieser ausdrücklich Versammlungen i n geschlossenen Räumen von seiner Geltung ausnimmt, steht § 3 VersG auch insoweit nicht i m Einklang m i t der Verfassung; A r t . 8 Abs. 2 GG kann allenfalls Beschränkungen des Uniformtragens für Versammlungen unter freiem Himmel legitimieren. Auch eine solche Beschränkungsbefugnis vermag indessen nicht ohne weiteres ein schlichtes Verbot einer Form verfassungsmäßig geschützter kollektiver Selbstdarstellung zu begründen; die Bindung an die grundrechtlichen Gehalte verlangt vielmehr gerade für das ex-ante-Verbot als schwersten Eingriff die strikte Beachtung des Ubermaßverbots und damit die Ausschöpfung aller Möglichkeiten weniger einschneidender Eingriffe, zumindest der Normierung eines Genehmigungsvorbehalts für Ausnahmen. Daher bliebe, selbst wenn sich der i n § 3 VersG enthaltene Passus „ i n Versammlungen" durch verfassungskonforme Interpretation sachlich auf Versammlungen unter freiem Himmel reduzieren ließe, eine unverhältnismäßige, die Grenzen

275 276 277

S. 417. 278

13*

Ebd., S. 659. Vgl. Häntzschel selbst, S. 655. Handkommentar der Reichsverfassung v o m 11. August 1919, 3. Aufl. 1928, Hervorhebung v o m Verfasser.

196

2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

zulässiger Grundrechtsbeeinträchtigung des A r t . 8 GG bestehen.

sprengende

Beeinträchtigung

§ 3 VersG ist sonach wegen Verstoßes gegen die Grundrechte der Meinungsäußerungs- und Versammlungsfreiheit insgesamt verfassungswidrig. 4. Uberblick über die Vorschriften, die das Grundrecht aus Art. 8 G G einschränken

Nach dieser Vorabscheidung nicht-einschränkender Bestimmungen sowie des systematisch verfehlten und zugleich verfassungswidrigen § 3 VersG verbleiben als Vorschriften, die das Versammlungsgrundrecht i n seiner spezifischen Reichweite einschränken oder zu seiner Einschränkung ermächtigen und dadurch den Gesetzesvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG inhaltlich ausfüllen, nur noch die Anmeldepflicht des § 14 VersG, die versammlungspolizeirechtliche Generalklausel des § 15 sowie das Versammlungsverbot innerhalb geschützter Bannmeilen gemäß § 16 i n Verbindung m i t den Bannmeilengesetzen des Bundes und der Länder 2 7 9 ; sie bilden den Gegenstand der folgenden Erörterungen.

I I . D i e einschränkenden Bestimmungen i m einzelnen 1. Die Anmeldepflicht des § 14 VersG

a) Anmeldepflicht

und Normbereich des Art 8 GG

Nach § 14 Abs. 1 VersG hat derjenige, der „die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, . . . dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde anzumelden" 280; eine nicht angemeldete Versammlung kann nach § 15 Abs. 2 (1. Alternative) VersG von der zuständigen Behörde aufgelöst werden. M i t diesen Bestimmungen trägt das Versammlungsgesetz den spezifischen Gefahren Rechnung, die prinzipiell jeder öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel aufgrund ihrer soziologisch-psychologischen und „physikalischen" Struktur innewohnen: Die Behörden sollen rechtzeitig informiert 2 8 1 werden, insbesondere u m i n der unvermeidlichen Kollision zwischen der grundrechtlich geschützten, 279 Keine eigenständigen Einschränkungen enthalten die hieran anknüpfenden u n d die „Einschränkung" bereits voraussetzenden Strafvorschriften der §§ 25, 26 u n d 29 Ziff. 1 VersG. — § 23 VersG, der die öffentliche Aufforderung zur Teilnahme an verbotenen öffentlichen Versammlungen unter Strafe stellte, wurde durch A r t . 3 des 3. StRRG aufgehoben. 280 Hervorhebungen v o m Verfasser. 281 Z u r Informationsfunktion der Anmeldepflicht vgl. Ossenbühl, Der Staat 10, S. 66; B V e r w G E 26, S. 125,137.

I I . Schranken i m einzelnen

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zugleich jedoch i n besonderer Weise intensiven Straßenbenützung durch Demonstrationen und Kundgebungen einerseits, anderen Arten der Straßenbenützung, insbesondere dem „Verkehr" i m engeren Sinne der Fortbewegung zum Zwecke der Ortsveränderung andererseits i m vorhinein ausgleichend wirken, i m Einzelfall auch Vorkehrungen treffen zu können, wenn die vorliegenden Informationen angestaute Aggression erkennen und ein Umschlagen der Veranstaltung i n Gewalttätigkeit befürchten lassen. § 14 VersG ist also Ordnungsvorschrift 2 8 2 , die eine Chance vernünftigen Interessenausgleichs bereitstellen 2 8 3 und die für ein funktionierendes Versammlungswesen unerläßliche Friedlichkeitsgrenze sichern helfen soll; er enthält zugleich eine Aufforderung an Veranstalter und Polizeibehörden zur Kooperation. M i t der Normierung einer Anmeldepflicht für Versammlungen unter freiem Himmel hat sich das Versammlungsgesetz unter Abkehr von der ebenfalls denkbaren Möglichkeit eines Genehmigungsvorbehalts 284 für jene Lösung entschieden, die auch einfachgesetzlich das Recht auf Freiheitsbetätigung zur Regel macht 2 8 5 . Gleichwohl liegt i n dieser Anmeldepflicht, die, legt man allein den Wortlaut des § 14 Abs. 1 VersG zugrunde, pauschal jeden Veranstalter einer Versammlung unter freiem Himmel trifft, ein Eingriff i n den Normbereich des Versammlungsgrundrechts unmittelbar durch Gesetz; denn A r t . 8 GG gewährleistet i n Abs. 1 die Versammlungsfreiheit ausdrücklich „ohne Anmeldung oder Erlaubnis", eine Formel, die fehlinterpretiert wäre, wollte man sie als rein formalen Zusatz verstehen, der für den wesentlichen Inhalt des A r t . 8 Abs. 1 GG ohne weitere Bedeutung sei: Hier findet vielmehr jenes dem freien Versammlungswesen wesensimmanente spontane Element seinen normtextmäßigen Ausdruck, das die Versammlung zu einem hier und jetzt aktuell i n der Öffentlichkeit des Prozesses freier politischer Meinungs- und Willensbildung einsetzbaren Instrument macht. Durch diese i n A r t . 8 GG enthaltene Garantie spontanen Handelns 282 283

Vgl. Quilisch, S. 134. P. Schneider, S. 270 f.

284 Einen Genehmigungsvorbehalt enthielt insbesondere § 7 Abs. 1 des Reichsvereinsgesetzes von 1908, das i n § 9 Abs. 1 freilich den Landeszentralbehörden bereits einen Ersatz der Genehmigungspflicht durch minder einschneidende Präventivkontrollen anheimstellte; auch nach § 9 des Berliner Gesetzes über die Vereins- u n d Versammlungsfreiheit v o m 29. 9.1950 (VOB1.1, S. 442 — inzwischen nach Übernahme des Bundes-VersG [durch G. v o m 15. 10. 1968, GVB1. S. 1507] gegenstandslos) bedurften Versammlungen unter freiem H i m m e l noch der Genehmigung. — Demgegenüber sprach schon A r t . 123 Abs. 2 W R V n u r noch davon, daß Versammlungen unter freiem H i m m e l anmeldepflichtig gemacht werden könnten. 285 Unverständlich daher Schick, der i n einer Abhandlung gleichlautenden Titels (BayVBl. 1967, S. 341 ff.) von einem „Verbot (!) m i t Anzeigevorbehalt" spricht.

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

w i r d jedoch die g r u n d s ä t z l i c h e A n m e l d e p f l i c h t des § 14 V e r s G p r o b l e m a t i s c h : U n t e r d e n N o r m b e r e i c h des V e r s a m m l u n g s g r u n d r e c h t s f a l l e n z u m e i n e n die schon f r ü h i n i h r e r B e d e u t u n g e r k a n n t e n „ Z u h ö r e r v e r s a m m l u n g e n " sich s p o n t a n u m e i n e n R e d n e r S c h a r e n d e r 2 8 6 , die e t w a i m L o n d o n e r H y d e P a r k C o r n e r eine feste T r a d i t i o n h a b e n 2 8 7 ; f e r n e r die e c h t e n 2 8 8 „ S p o n t a n d e m o n s t r a t i o n e n " , d e r e n T e i l n e h m e r sich ohne v o r h e r i g e P l a n u n g oder V e r a b r e d u n g aus a k t u e l l e m A n l a ß z u s a m m e n g e f u n d e n h a b e n 2 8 9 ; endlich, da A r t . 8 A b s . 1 G G i n s o w e i t k e i n e r l e i B e g r e n z u n g e n t h ä l t , auch die n e u e r d i n g s häufiger a u f t r e t e n d e n „ B l i t z v e r s a m m l u n g e n " 2 0 0 , die z w a r v e r a b r e d e t oder v o n V e r a n s t a l t e r n g e p l a n t ,sind, sich j e d o c h n i c h t a n die i n § 14 A b s . 1 V e r s G vorgeschriebene 48S t u n d e n - F r i s t h a l t e n u n d sie z u w e i l e n n u r u m d e n P r e i s der p o l i t i s c h e n S i n n l o s i g k e i t der V e r a n s t a l t u n g e i n h a l t e n k ö n n e n 2 9 1 . W i e w e i t § 14 A b s . 1 V e r s G diese v o n A r t . 8 A b s . 1 G G p o s i t i v g e w ä h r l e i s t e t e n A k t i o n s f o r m e n s c h m ä l e r n k a n n , l ä ß t sich a l l e i n aus der R e i c h w e i t e des i n A r t . 8 A b s . 2 286

Sie bilden, wovon bereits die Rede war, den Ausgangspunkt der A b l e i t u n g eines „Associationsrechts" aus der Redefreiheit bei v. Mohl, Staatsrecht des Königreichs Württemberg, Bd. 1,1840, S. 352 ff. 287 Vgl. Buschbeck, Demonstration u n d Straßenverkehr — ein rechtsvergleichender Bericht, i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, 1970, S. X X X I I I . 288 Die Verwendung des Wortes „echt" ist hier nicht als Gegenstück zu „unecht" mißzuverstehen; sie dient allein der deutlichen verbalen Absetzung gegenüber den „Blitzversammlungen". 289 Frowein, N J W 1969, S. 1085; Neuberger, G A 1969, S. 10 f.; Baumann, ZRP 1969, S. 85; Vogel, S. 33; Hoch, J Z 1969, S. 20 (freilich nicht als Ergebnis einer Schutzbereichsanalyse, sondern unter Berufung auf Eike v. Hippel durch „Interessenabwägung"); Quilisch, S. 133 ff.; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 58 ff.; P. Schneider, S. 264; Hesse, Grundzüge, S. 164. Die gegenteilige Ansicht (Füßlein, Erläuterungsbuch, § 14 A n m . 3; Samper, B a y V B l . 1969, S. 183; für die W R V Hagemann, S. 923) ist heute nicht mehr haltbar; vollends verfehlt werden normativer Gehalt u n d F u n k t i o n der Versammlungsfreiheit bei Hamel, Staatsrecht I, S. 109, wonach Spontanversammlungen deshalb nicht durch A r t . 8 GG geschützt seien, w e i l sie unzulässig i n die Rechte anderer eingriffen. 290 Bei Quilisch, S. 133 Fußn. 21, als „Eilversammlungen" bezeichnet. 291 Die Unterschiede zwischen echter „Spontanversammlung" u n d „ B l i t z v e r sammlung" werden nicht überall k l a r gesehen (vgl. z. B. Schreiber, Spontanversammlung oder Spontanaktion, i n : Das Recht auf Demonstration, A n a l y sen — Darstellungen — Meinungen, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, 1969, S. 67 ff., 68; Gintzel, Demonstrationsfreiheit u n d polizeilicher Ordnungsauftrag, i n : Demonstrationen — A u f r u h r oder Element der Demokratie? S. 9 ff., 17 ff.; § 9 Abs. 3 A S J - E n t w . eines Versammlungsgesetzes, ebd., S. 93 f.; Dietel / Gintzel, § 14 Rn. 4 u. 20, § 15 Rn. 22); teils w i r d die Problematik auch auf die echten Spontanversammlungen beschränkt (Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 68 ff.; Hoch, JZ 1969, S. 18; Neuberger, G A 1969, S. 10 f.§ Merten, M D R 1968, S. 624). Vollends ohne Sinn ist die U n t e r scheidung zwischen „echten" (=zulässigen) u n d „unechten" ( = unzulässigen) Spontanversammlungen („zum Zwecke der Gesetzesumgehung") bei Vogel, S. 33; kritisch hierzu auch Ossenbühl, Der Staat 10, S. 57 ff. — Wie hier differenzierend Frowein, N J W 1969, S. 1085; Quilisch, S. 133 Fußn. 21; Schick, B a y V B l . 1967, S. 342.

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GG enthaltenen Schrankenvorbehalts ermitteln; es geht nicht an, den Schutzbereich des Versammungsgrundrechts i m vorhinein durch Hineinpro jizierung einschränkender einfachgesetzlicher Gehalte zu beschneiden. b) Die echten

„Spontanversammlungen"

„Spontanversammlungen" zeichnen sich dadurch aus, daß sie sich ohne vorherige Planung oder Verabredung „spontan" bilden; ihre Organisationsdichte ist gegenüber dem Regeltyp der „veranstalteten" Versammlung insbesondere insofern geringer, als sie begrifflich keinen Veranstalter haben können 2 9 2 . Da der Tatbestand des § 14 Abs. 1 VersG das Vorhandensein eines „Veranstalters" voraussetzt, kann er auf die echte Spontanversammlung von vornherein keine Anwendung finden 293. Für die Frage, ob § 14 Abs. 1 VersG verfassungskonform interpretierbar oder, ganz oder teilweise, verfassungswidrig ist, bleibt also i n diesem Zusammenhang kein Raum 2 9 4 ; § 14 zielt an diesem Versammlungstypus gänzlich vorbei. Dies hat zur notwendigen Folge, daß i m Falle einer echten „Spontanversammlung" auch die Auflösung niemals auf die Tatsache gestützt werden kann, daß eine Anmeldung nicht vorliegt, so daß i n dieser Frage auch flexible Handhabung des § 15 Abs. 2 (1. Alternative) VersG keinen Ort haben kann 2 9 5 . Definitiv ausgeschlossen ist endlich die Anwendung von § 15 Abs. 1 und 2 (2. und 3. Alternative) VersG auf „Spontanversammlungen", da sie begrifflich eine angemeldete Versammlung voraussetzen 296 . I m übrigen findet das Versammlungsgesetz i n vollem Umfang A n wendung 2 9 7 ; insbesondere sein Ersatz durch das allgemeine Polizeirecht 2 9 8 würde eine Überspielung des speziellen Schrankenvorbehalts 292 Hoch, JZ 1969, S. 21. Dagegen sind Spontanversammlungen m i t Leiter denkbar, vgl. B a y O b L G N J W 1970, S. 479 f.; unrichtig insoweit Hoch. — A b z u lehnen ist die Auffassung, daß auch Spontanversammlungen einen Leiter haben müssen (Samper, Leitfaden, S. 17 f. u n d 28): § 7 Abs. 1 i. V. m i t § 18 Abs. 1 VersG, der dieses nicht i m verfassungsrechtlichen Versammlungsbegriff enthaltene Erfordernis normiert, ist bloße Ordnungsvorschrift, deren Nichtbefolgung keinerlei Sanktion unterliegt, u n d paßt überdies i n seiner unbedingten Formulierung n u r auf „veranstaltete" Versammlungen. 293 Frowein, N J W 1969, S. 1085; Merten, M D R 1968, S. 624. 294 Ungenau insofern Quilisch, S. 134 f. 295 Vgl. Merten, M D R 1968, S. 624. Allerdings k a n n die Nichtanmeldung besonders leicht Gefahren für die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung hervorrufen, so daß vielfach ein früheres Zurückgreifen auf § 15 Abs. 2 (4. Alternative) naheliegen w i r d . Vgl. Frowein, N J W 1969, S. 1085. 298 Ebenso Hoch, J Z 1969, S. 20. 297 So auch B a y O b L G N J W 1970, S. 479 f.

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

des A r t . 8 Abs. 2 GG und damit einen unzulässigen Eingriff i n den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit bedeuten. Dieses Ergebnis kann nicht durch Beschwörung von rechts- und polizeipraktischen Unzuträglichkeiten i n Frage gestellt werden, wie dies Schreiber 299 unternommen hat, zumal bereits seine Beispielsfälle 300 Schwierigkeiten, die die üblicherweise an Polizeibehörden zu stellenden Anforderungen wesentlich übersteigen würden, nicht darzutun vermögen: Wenn „nach einer Kundgebung . . . m i t bereitgehaltenen Lautsprechern und schriftlichem Material zu einer ,Spontan'demonstration vor dem Griechischen Generalkonsulat aufgerufen" wurde, wenn „während und nach der Schlußkundgebung anläßlich des Ostermarsches 1968 . . . die Teilnehmer zur ,Spontan'demonstration vor dem Springerhaus aufgefordert" wurden, wobei „die Organisationsmittel bestens bereitgestellt" waren, wenn ferner „nach angemeldeter Notstaridsprotestkundgebung . . . vor dem Hochbunker... zu gut vorbereiteten ,Spontan'aktionen i m Residenztheater, Nationaltheater und den Kammerspielen aufgefordert" wurde 3 0 1 , so handelt es sich i n den beiden ersten Fällen nicht u m „Spontandemonstrationen" i m hier gemeinten Sinne, sondern u m geplante oder zumindest verabredete Aktionen, die allenfalls als „Blitzversammlungen" nach den hierfür geltenden besonderen, i m folgenden Abschnitt zu entwickelnden Regeln der grundsätzlichen Anmeldepflicht des § 14 VersG entgehen können; i m dritten Fall w i r d der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG durch Überschreiten des grundrechtlich gewährten Aktionsbereichs — im Residenztheater, Nationaltheater und den Kammerspielen — offensichtlich verlassen. Wenn endlich die Beteiligten einer „Spontanversammlung" übereinstimmend angeben, sie hätten sich „spontan und ohne Absprache m i t anderen an dieser Stelle eingefunden . . . , u m aufgrund ihres individuellen Rechtes auf freie Meinungsäußerung . . . für politische Ziele allein durch ihr persönliches Auftreten Stellung zu nehmen 3 0 2 , so handelt es sich, da nur ein gleicher, nicht aber ein gemeinsamer Zweck der Beteiligten vorliegt, nicht u m eine Versammlung, sondern u m eine nicht dem A r t . 8 GG unterfallende bloße Ansammlung. I n all diesen Fallgestaltungen gab somit das vorliegende Tatsachenmaterial genügend Anhaltspunkte für eine sachgemäße Einordnung der i n Rede stehenden Veranstaltungen i n die Kategorien des Art. 8 GG sowie des Versammlungsgesetzes, ohne daß die verfassungsrechtliche Anerkennung der „SpontanVersammlung" zusätzlich Schwierigkeiten bereitete; insofern ist die Gefahr rechtspraktischer Un298 299 300 301 302

So bei Herzog, B a y V B l . 1968, S. 87 Fußn. 10. S. 70. Ebd., Fußn. 12. Hervorhebungen v o m Verfasser. Auch dieses Beispiel bei Schreiber, S. 70; Hervorhebungen v o m Verfasser.

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zuträglichkeiten nicht überzubewerten 303 , zumal Fälle eigentlicher Spontaneität auch nur selten vorkommen werden 3 0 4 . Insbesondere aber dürfen, selbst wenn sie tatsächlich gegeben wären, weder anstehende polizeipraktische Probleme noch die Befürchtung, erweiterter Grundrechtsschutz führe zu besonderer Mißbrauchsgeneigtheit, Anlaß zur gänzlichen Ausschaltung einer von Art. 8 Abs. 1 GG gewährleisteten Versammlungsform sein, sei es auch über den Schrankenvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG. c) Die Problematik

der

„Blitzversammlungen"

Diesen echten „SpontanVersammlungen" gegenüber, die sich ohne Verabredung oder Planung bilden und erst am Versammlungsort selbst i n der Summe der zufällig Zusammengetroffenen zu einem einheitlichen Ganzen werden, stehen die „Blitzversammlungen" als ein aliud gegenüber: Sie sind geplante, „veranstaltete" oder „verabredete" Versammlungen, m i t der einzigen Besonderheit, daß sie, aus welchem Grunde auch immer, die i n § 14 Abs. 1 VersG vorgeschriebene Anmeldefrist nicht gewahrt haben. Für solche Versammlungen sind, i m Gegensatz zu den eben behandelten echten „Spontanversammlungen", i m Grundsatz die §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 2 (1. Alternative) VersG einschlägig, nach deren Normtext der Veranstalter die Versammlung 48 Stunden vor der Bekanntgabe anzumelden hat und eine nicht angemeldete Versammlung, sollte sie dennoch stattfinden, aufgelöst werden kann. Zwar beeinträchtigt der i n der Anmeldepflicht liegende gesetzliche Eingriff i n den versammlungsgrundrechtlichen Normbereich gleichwohl regelmäßig nicht den eigentlichen politischen Freiheitsgehalt des Versammlungsgrundrechts: Die Formalität der vorherigen Anmeldung läßt das Recht, sich zu versammeln und hierdurch am Meinungsbildungsprozeß teilzunehmen, i m allgemeinen unberührt. Von der Funktion der Versammlungsfreiheit als Forum der Meinungskundgabe und -demonstration her, i m Meinungskampf des Alltags gerade die zur Reaktion auf aktuelle politische Ereignisse einsetzbare Form des Gruppenhandelns zu sein, lassen sich jedoch Fallgestaltungen denken, i n denen eine Demonstration oder Kundgebung nicht die von § 14 VersG geforderte 48-Stunden-Frist einhalten kann, ohne daß i h r Anliegen vereitelt und damit funktionsgerechte Grundrechtsausübung unmöglich würde. Als Beispiele, i n denen es vom politischen Anlaß der Demonstration und vom „Demonstrationsprogramm" 3 0 5 her sinnlos gewesen wäre, die Anmeldefrist einzuhalten, seien auch hier wieder genannt der ungarische Volksaufstand 1956, der Bau der „Berliner Mauer" 1961 oder der Einmarsch der 303 304 305

So auch P. Schneider, S. 265. Vgl. Quilisch, S. 131; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 58 Fußn. 19. Diese treffende Bezeichnung bei Denninger, ZRP 1968, S. 43.

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

Verbündeten des Warschauer Paktes i n die CSSR 1968 806 ; auch der Typus der „Gegendemonstration" gegen bereits stattfindende Zusammenkünfte fällt häufig i n diesen Zusammenhang. Die vom Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG grundsätzlich erfaßte Chance zu derartigen kurzfristig anberaumten Aktionen kann nicht aufgrund des Einschränkungsvorbehaltes des A r t . 8 Abs. 2 GG gänzlich beseitigt werden, indem eine generelle Anmeldepflicht m i t 48-stündiger Frist normiert w i r d ; der Schrankenvorbehalt erlaubt nur die Einschränkung, nicht jedoch die Ausschaltung eines ganzen Bereichs positiv gewährleisteter Grundrechtsausübung 307 . Gerade für die Problematik der Anmeldepflichtigkeit verdeutlicht dies zusätzlich ein Vergleich der Normtexte von Art. 8 Abs. 2 GG und A r t . 123 Abs. 2 WRV: Während hier der Reichsgesetzgeber ohne Einschränkung ermächtigt war, Versammlungen unter freiem Himmel pauschal anmeldepflichtig zu machen, entfällt diese ausdrückliche Möglichkeit i n A r t . 8 GG; sie w i r d dort ersetzt durch einen einfachen, nach allgemeinen Grundsätzen zu beurteilenden Schrankenvorbehalt. Damit erhebt sich die Frage der verfassungsrechtlichen Bewertung des § 14 VersG, der diesen Erfordernissen jedenfalls seinem Wortlaut nach nicht Rechnung trägt. Die Skala der hierzu vertretenen Lösungsvorschläge reicht von der schlichten Anwendung des § 14 auch auf diese Versammlungen 3 0 8 über den Versuch seiner verfassungskonformen Auslegung 3 0 9 bis zur Behauptung seiner Teilnichtigkeit 3 1 0 ; ungeachtet dessen w i r d eine befriedigende Lösung meist i n flexibler Handhabung des § 15 Abs. 2 (1. Alternative) VersG gesehen 811 . Der erste Weg ist i n Anbetracht des hier entwickelten Inhalts der Versammlungsfreiheit von vornherein nicht gangbar. Aus demselben Grunde erscheint aber auch ein pragmatisches Beiseiteschieben dieser Problemat i k nicht möglich: Auch wenn durch anpassungsfähige Handhabung des §15 Abs. 2 VersG die Problematik für die Rechtspraxis entschärft werden kann, ist dadurch gleichwohl die Tatsache nicht auszuräumen, daß 306

Beispiele bei Neuberger, G A 1969, S. 10 f. So aber für die Frage der Anmeldepflicht Herzog, A r t . 8 Rn. 73; wie hier Frowein, N J W 1969, S. 1085. 308 Füßlein, Erläuterungsbuch, § 14 A n m . 3; Schreiber, S. 69. 309 Dietel / Gintzel, § 14 Rn. 10 f.; nach B V e r w G E 26, S. 135, ist § 14 „jedenfalls für die Regelfälle, i n denen A n m e l d u n g möglich ist", verfassungsgemäß; vgl. auch Werbke, Das Dilemma der Anmeldepflicht i m Versammlungsgesetz, N J W 1970, S. 1 ff., 2: „Anhaltspunkte dafür, daß § 14 VersG die Versammlungsfreiheit verletzt, s i n d . . . nicht vorhanden." 310 Frowein, N J W 1969, S. 1085. 311 Unter grundsätzlicher A n w e n d u n g des § 14 VersG: Schreiber, S. 71; Werbke, N J W 1970, S. 3 ff.; w o h l auch Quilisch, S. 134 m. Fußn. 25; pragmatisch unter Umgehung des Problems des § 14: Schick, B a y V B l . 1967, S. 342; Ossenbuhl, Der Staat 10, S. 65 ff., 80 ff.; Vogel, S. 33. 307

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die stringente Formulierung des § 14 VersG einen ganzen Bereich geschützter Grundrechtsausübung i m vorhinein zu illegalisieren vermag 8 1 2 . Zur Prüfung verbleiben daher nur noch verfassungskonforme Auslegung und (Teil-)Nichtigkeit. Verfassungskonforme Auslegung als Verfahren, Gesetze m i t „mehrdeutigem oder unbestimmtem I n h a l t " 3 1 3 i m Einklang m i t der Verfassung zu interpretieren und dadurch vermeidbare Nichtigerklärungen zu umgehen, ist nur möglich — und dann zugleich notwendig —, wenn die zu prüfende einfachgesetzliche Bestimmung, hier also § 14 VersG, nicht eindeutig ist; andernfalls kommt nur die Alternative Gültigkeit oder (Teil-)Nichtigkeit i n Betracht. § 14 VersG ist also i m Hinblick auf das Problem der „Blitzversammlungen" nur dann verfassungskonform zu interpretieren, wenn sich aus i h m hierzu keine klare Aussage entnehmen läßt, wobei die Frage Ein- oder Mehrdeutigkeit der Regelung nicht allein aus dem Normtext der zu prüfenden Vorschrift, sondern auch aus ihrem einfachgesetzlichen und — insbesondere i n Anbetracht des hier vorliegenden speziellen Bezuges zum Grundrecht des A r t . 8 GG — verfassungsrechtlichen Kontext 3 1 4 , aus der Geschichte der Regelung sowie aus der tatsächlichen Entwicklung des geregelten Bereichs zu beantworten ist. Es besagt somit wenig, wenn isolierte Betrachtung des Normtextes des § 14 VersG zunächst dessen „Eindeutigkeit" dahin ergibt, daß „Blitzversammlungen" unter freiem Himmel grundsätzlich illegal seien. Denn alle darüber hinausgehenden Versuche, diese Eindeutigkeit zu bejahen 3 1 5 , vermögen nicht zu überzeugen. Wenn etwa aus dem bloßen Bestehen der Anmeldepflicht i n § 14 VersG sowie aus der Tatsache, daß § 15 Abs. 2 die Auflösung nicht angemeldeter Versammlungen i n das Ermessen der zuständigen Behörde stellt und somit „unangemeldete Versammlungen" kennt, geschlossen wird, das Gesetz beziehe auch die Problematik der aus aktuellem Anlaß schnell zusammengerufenen Versammlung ein 3 1 6 , so w i r d hierdurch ein formallogisch selbstverständlicher Schluß ohne an der Sachfrage orientierte Begründung zu einer Aussage über das ver312 D a r i n liegt der Haupteinwand gegen das Vorgehen von Schick, Vogel u n d Ossenbühl (s. vorige Anm.). 313 Hesse, Grundzüge, S. 32. 314 A r t . 8 GG k a n n also von einer bloßen „Prüfungsnorm" zu einer der I n haltsbestimmung des § 14 VersG dienenden „Sachnorm" avancieren, vgl. Hesse, Grundzüge, S. 32. D a m i t w i r d jedoch auch der Grundsatz verfassungskonformer Auslegung, was dessen stark formale Sicht als bloßer „Vorzugsregel für die Entscheidung zwischen verschiedenen, m i t den üblichen Konkretisierungshilfen erarbeiteten alternativen Ergebnissen" (F. Müller, Methodik, S. 65) nicht genügend berücksichtigt, notwendig zum sachbezogenen u n d inhaltlich prägenden Konkretisierungsaspekt. 315 Frowein, NJW1969, S. 1085 f.; Schreiber, S. 68. 316 Frowein, N J W 1969, S. 1085 f.

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sammlungsgrundrechtliche Spezialproblem aktuellen kollektiven Handelns erhoben. Ebensowenig weiter führt die Berufung auf den „Willen des (Versammlungs-)Gesetzgebers" bei Schreiber 317 , da Materialien aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes, die nicht i n irgendeiner Form i n das Gesetz selbst eingegangen sind, als solche ohne verbindliche normative Aussage bleiben 3 1 8 — hier um so mehr, als die von Schreiber angeführten Zitate lediglich strafrechtliche Annexbestimmungen, nicht aber die hier i n Rede stehende Kernvorschrift des § 14 VersG betreffen 3 1 9 . Vielmehr lehrt ein Blick auf die Gesamtheit des Versammlungsgesetzes, daß seine Bestimmungen i n Wahrheit, ebenso wie bereits i m Zusammenhang der echten „Spontanversammlung", so auch für die Grundrechtsausübung i n der besonderen Form der „Blitzversammlung" keinerlei sachliche Aussage enthalten 3 2 0 : Die pauschale Anmeldepflicht des § 14 VersG, die Ermessensvorschrift des § 15 Abs. 2 (1. Alternative) sowie die formal an § 14 anknüpfende Strafvorschrift des § 26 Abs. 1 Ziff. 2 halten sich offensichtlich i m Rahmen der herkömmlichen, rein polizei- und ordnungsrechtlichen Sicht der Anmeldeproblematik. Der isoliert-grammatischen Eindeutigkeit des Normtextes von § 14 VersG steht somit auf der Ebene systematischer und zugleich am verfassungsrechtlichen Kontext gemessener Interpretation der gänzliche Mangel dieser Bestimmung an sachlichem Gehalt insoweit gegenüber, als es u m die erst neuerdings zu größerer Aktualität gelangte Erscheinung der „Blitzversammlung" geht. Damit erweist sich jedoch die „Eindeutigkeit" des § 14 als eine nur scheinbare; der Weg zur Reduktion des i n seiner textmäßigen Pauschalität ursprünglich Angelegten auf die Normierung eines sachgerechte Ausnahmen zulassenden Geltungsrahmens ist frei, wenn dadurch dem von Art. 8 GG gewährten Freiheitsbereich besser gerecht zu werden ist. Verfassungskonforme Interpretation des § 14 VersG kann unter diesen Voraussetzungen an die enge Verklammerung der vom Wortlaut her scheinbar absoluten Anmeldepflicht des § 14 m i t der Ermessensvorschrift des § 15 Abs. 2 (1. Alternative) anknüpfen, wonach nicht angemeldete Versammlungen (nur) verboten werden können: Werden diese Bestimmungen nicht isoliert nebeneinandergestellt, sondern die von § 15 Abs. 2 (1. Alternative) vorgesehene Abschwächung der polizeirechtlichen Folgen einer fehlenden Anmeldung i n ihrer Bezogenheit auf § 14 gesehen und dadurch beide Vorschriften zu einem untrennbaren Normenkomplex verschmolzen, so vermag der flexible Gehalt des § 15 Abs. 2 auch auf den 317

S. 68. Vgl. F. Müller, Methodik, S. 22. 319 Z u m Fragenkreis u m § 14 VersG geben die Gesetzesmaterialien keinerlei Aufschluß. 320 So auch Ossenbühl, Der Staat 10, S. 65; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 69 ff. 318

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Tatbestand des § 14 einzuwirken, der auf diese Weise seine normtextmäßige Striktheit verliert und zu einer Regelvorschrift wird, die zwar dort, wo es von der Funktion des Versammlungsgrundrechts her möglich ist, die Anmeldung von öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel vorschreibt, Ausnahmen jedoch i n solchen Fallgestaltungen zuläßt, i n denen die Einhaltung der 48-Stunden-Frist den Erfolg der Veranstaltung, gemessen i n ihrem Programm, zunichte machen und funktionsgerechte Grundrechtsausübung verhindern würde. Eine derartige Interpretation des § 14 VersG erbringt zwar ein „ m i n u s " 3 2 1 gegenüber dem ursprünglichen Regelungsprogramm. Diese Minderung bedeutet jedoch keine sachliche Änderung seines eigentlichen Gehalts, die allein dem Gesetzgeber vorbehalten wäre, sondern vermittelt unter Wahrung des i n § 14 ausgedrückten Anliegens zwischen dem polizeilichen Informations- und Ordnungsinteresse und dem verfassungsrechtlichen Gebot, der Versammlungsfreiheit i m geschützten Umfang zur größtmöglichen Wirkung zu verhelfen, und stellt dadurch ein Stück Einheit der Rechtsordnung her 3 2 2 . Sie erhält ein Maximum des von § 14 ausgedrückten Regelungsprogramms aufrecht 3 2 3 . Damit entfällt zugleich die Möglichkeit einer Nichtig- oder Teilnichtigerklärung. Insbesondere kommt eine Teilnichtigkeit nicht i n der Weise i n Betracht, daß § 14 „für die Fälle ...,in denen eine Anmeldung in der vorgeschriebenen Frist nicht möglich ist,... nichtig i s t . . . , weil er i n den Wesensgehalt der Versammlungsfreiheit eingreift" 3 2 4 . Eine derartige „Teilnichtigkeit" ist eine verfassungsprozeßrechtliche Unmöglichkeit, da — neben einem Gesetz als Ganzem oder einer einzelnen Norm — nur einzelne Sätze, Satzteile, Wörter oder Wortteile für nichtig erklärt werden können, und dies nur dann, wenn sie einen abtrennbaren Regelungsbestandteil ausdrücken 325 . Wer, wie hier Fr owein, eine i n ihren Bestandteilen nicht weiter aufgliederbare Norm insoweit für (teil-)nichtig erklärt, als sie i m Einzelfall zu verfassungswidrigen Ergebnissen führt, treibt i n Wahrheit der Sache nach verfassungskonforme Auslegung, nunmehr freilich unter einem Etikett, das leicht die funktionellrechtlichen Grenzen der verfassungskonformen Auslegung aus dem Blickfeld geraten läßt 3 2 6 . „Blitzversammlungen" fallen nach dieser Reduktion dann nicht unter § 14 VersG, wenn i m Einzelfall die Einhaltung der dort vorgeschriebenen 321

Vgl. Hesse, Grundzüge, S. 33. Ebd., S. 32 u n d 34. 323 Siehe z. B. BVerfGE 8, S. 28, 34. 324 Frowein, N J W 1969, S. 1086; Hervorhebungen v o m Verfasser. 325 y g i Leibholz / Rupprecht, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, chungskommentar, 1968, § 78 Rn. 6. 322

328

Rechtspre-

Dazu vgl. Hesse, Grundzüge, S. 32 ff.; F. Müller, Methodik, S. 65.

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48-Stunden-Frist eine funktionsgerechte Ausübung des Versammlungsgrundrechts zunichte machen würde; freilich w i r d man jedoch auch für „Blitzversammlungen" dieser A r t i n Anwendung des Grundgedankens des § 14 verlangen müssen, daß die Anmeldung, soweit sinnvoll möglich, wenigstens verspätet nachgeholt wird. Die Befürchtung, diese Reduktion des § 14 führe letztlich zu seiner Aushöhlung, dürfte unbegründet sein 8 2 7 : Die typischen Fallgestaltungen derartiger „Blitzdemonstrationen" oder ,,-kundgebungen" werden durch deren Funktion als Reaktion auf einen aktuellen politischen Anlaß und die hieraus folgende Eilbedürftigkeit des Protests geprägt; ihr Vorliegen läßt sich demzufolge häufig bereits aus dem vorliegenden Tatsachenmaterial, insbesondere dem ersichtlichen Programm der Veranstaltung und dessen Bezug zu jenem politischen Anlaß ermitteln, der ihren Gegenstand bildet, so daß man zumeist w i r d unterscheiden können, ob eine echte „Blitzversammlung" oder aber eine Umgehung der i n § 14 VersG statuierten Anmeldepflicht vorliegt. Diese Abscheidung scheint m i r nicht nur für den Normalfall der nicht oder aus der Sicht des § 14 zu spät angemeldeten Demonstrationen oder Kundgebungen durchführbar, sondern insbesondere auch für die Sonderfälle der organisierten „FolgeVersammlung", die sich nach Schließung oder nach Auflösung einer regulären Versammlung neu bildet 3 2 8 , und demonstrierender Gruppen, die sich von der Hauptveranstaltung abspalten 829 (soweit es sich nicht u m eine echte Spontanversammlung handelt): Gerade diese zuletzt genannten Fallgestaltungen lassen i n Anbetracht dessen, daß der Gegenstand dieser Aktionen zumeist bereits zum Demonstrations- oder Kundgebungsprogramm der Hauptveranstaltung gehört, regelmäßig jene für „Blitzveranstaltungen" typische Eilbedürftigkeit vermissen, die allein eine Abweichung von § 14 VersG legitimieren könnte 3 8 0 . Ihre hauptsächliche Wirkung dürfte die Anerkennung der „Blitzdemonstration" i m Bereich der „Gegendemonstration" als besonderer Ausübungsform des Versammlungsgrundrechts entfalten 3 3 1 : Gerade dieses Gegendemonstrationsrecht würde durch eine starre Bindung an die 48stündige Anmeldefrist zur Bedeutungslosigkeit herabsinken. Denn wenn die Erstveranstaltung, wovon häufig auszugehen sein wird, weniger als 48 Stunden vor ihrem Stattfinden bekanntgemacht wurde, verbleibt den Veranstaltern der Gegendemonstration notwendigerweise nicht die Mög827 So auch P. Schneider, S. 265. 328 v g l . Vogel, S. 33. 329

F a l l des BayObLG, J Z 1969, S. 207 f. Daher sind die von Schreiber (S. 70 Fußn. 12) zitierten Fälle auch insofern ohne Schwierigkeiten einer Lösung zuzuführen. 331 Z u m Schutz auch der „Gegendemonstration" durch A r t . 8 GG vgl. Baumann, i n : Deutscher Bundestag, öffentliche A n h ö r u n g zum E n t w u r f eines 3. Gesetzes zur Reform des Strafrechts, 12./13.1.1970, S. 188 ff. 330

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lichkeit rechtzeitiger Anmeldung der eigenen Veranstaltung gemäß § 14. I n solchen Fällen ist die Erstveranstaltung somit regelmäßig ein aktuelles Ereignis i m hier gemeinten Sinn, das für die typische Eilbedürftigkeit einer „Blitzdemonstration" und die hieraus folgende Nichtanwendbarkeit des § 14 ausreicht. Die nicht zu leugnenden polizeipraktischen Probleme sowie die erhöhten Sicherheitsrisiken 332 , die i n dieser Behandlung der „Blitzversammlungen" begründet liegen, können auch hier nicht zu einer vorschnellen Einschränkung des von A r t . 8 Abs. 1 GG gewährten Aktionsbereichs führen. Sie sind das notwendige Risiko einer Demokratie, die aktive M i t w i r k u n g vieler an der politischen Meinungsbildung w i l l . Wenn „Blitz-" und „Gegendemonstrationen" i n bisher ungekanntem Maße überhandgenommen haben, so mag man das als Zeichen einer Krise der repräsentativen Demokratie werten 3 3 3 , die jedoch m i t anderen als versammlungspolizeirechtlichen Kategorien zu bewältigen ist. Für die Anwendung des § 15 VersG auf „Blitzversammlungen ergibt sich aus all dem folgendes: W i r d eine Versammlung zu spät (im Sinne des § 14 VersG) angemeldet, so hat die zuständige Behörde, wenn es sich um eine besonders geschützte, weil rechtzeitiger Anmeldung unfähige „BlitzverSammlung" handelt, die Anmeldung entgegenzunehmen und nach pflichtgemäßem Ermessen die Notwendigkeit von Maßnahmen gemäß § 15 Abs. 1 zu prüfen. Sie kann danach die geplante Veranstaltung „verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den Umständen die öffentliche Ordnimg oder Sicherheit unmittelbar gefährdet ist", wobei einschränkende Maßnahmen allein wegen der verspäteten A n meldung nicht ergehen dürfen. Findet eine solche „Blitzversammlung" ohne Anmeldung statt, so ist § 15 Abs. 2 VersG anwendbar 3 3 4 . Auch hier ist jedoch eine Auflösung nicht allein deswegen möglich, weil die Veranstaltung nicht angemeldet ist; § 15 Abs. 2 (1. Alternative) ist i n solchen Fällen somit niemals alleiniger Auflösungsgrund 3 3 5 . Indessen kann die fehlende Anmeldung insofern das Entstehen einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Ord382

Baumann, ZRP 1969, S. 85w Vgl. etwa Ress, S. X X X . 334 I m Ergebnis ebenso Frowein, N J W 1969, S. 1085 f.; Schick, BayVBl. 1967, S. 342; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 65 ff., m i t detaillierten Vorschlägen zur F a l l gruppenbildung S. 80 ff. — I n den geschützten Bannkreisen sind, w i e die echten „SpontanVersammlungen", auch „Blitzversammlungen" verboten bzw. aufzulösen; vgl. §§ 16 Abs. 1,15 Abs. 3 VersG. 835 Die 2. Alternative, die sich auf eine vorangegangene A n m e l d u n g bezieht, ist hier bereits begrifflich unanwendbar, die 3. Alternative jedenfalls i n den Regelfällen, i n denen keine Auflagen erteilt worden sind. 333

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nung oder Sicherheit begünstigen, als die zuständige Behörde von der Veranstaltung nicht rechtzeitig i n Kenntnis gesetzt wurde und deshalb nicht durch Erteilung von Auflagen gemäß § 15 Abs. 1, erforderliche Verkehrsumleitung, Bereitstellung von Polizeibeamten zur Verkehrsregelung oder Verhinderung von Gewalthandlungen und dergleichen geeignete Vorsorge treffen konnte. Insofern kann § 15 Abs. 2 VersG bei fehlender Anmeldung i n der Tat ein früheres Eingreifen legitimieren als bei angemeldeten Versammlungen 3 3 6 , insbesondere i n den Fallgestaltungen der „Gegendemonstrationen", die häufig von starker emotionaler Aufladung und der Gefahr eines Umschlagens i n Aggression bestimmt sind 3 3 7 . Solche Beschränkungen sind jedoch durch A r t . 8 Abs. 2 GG gedeckt und lassen das Recht zu aktueller „Blitzdemonstration" grundsätzlich bestehen 338 . d) Die allgemeine Geltung des §14 VersG A u f alle öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel, die nicht echte „Spontanversammlungen" oder i m Einzelfall besonders geschützte „Blitzversammlungen" i m soeben entwickelten Sinne sind, findet demgegenüber § 14 VersG i n vollem Umfang Anwendung: Sie unterliegen daher generell der dort normierten Anmeldepflicht; wer als Veranstalter oder Leiter eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel ohne Anmeldung durchführt, macht sich nach § 26 Abs. 1 Ziff. 2, Abs. 2 strafbar, und zwar auch dann, wenn die zuständige Behörde von der geplanten Veranstaltung „rechtzeitig" auf andere Weise erfahren hat 3 3 9 . Dies letzte sollte allerdings nicht damit begründet werden, daß es sich bei § 26 Abs. 1 Ziff. 2 u m einen „Ungehorsamstatbestand" handle 3 4 0 . Entscheidend ist vielmehr der dem § 14 innewohnende Gedanke einer vertrauensvollen Kooperation zwischen Veranstaltern und Polizeibehörden, deren eine optimale Wahrung des Versammlungsgrundrechts einerseits, sonstiger kollidierender Rechtsgüter andererseits dringend bedarf 3 4 1 . Wer 33« Frowein, N J W 1969, S. 1086. 337 v g l . auch Neuberger, G A 1969, S. 10 f. 338 Ungeachtet der nach allem bestehenden Möglichkeiten, zu verfassungskonformen u n d gleichzeitig p r a k t i k a b l e n Ergebnissen zu gelangen, bleibt die derzeitige Regelung der Anmeldepflicht mißglückt u n d bedarf dringend gesetzgeberischer Klarstellung (vgl. auch Frowein, N J W 1972, S. 241). 33» Ebenso i m Ergebnis BGHSt. 23, S. 46, 58 ff., gegen L G K ö l n JZ 1969, S. 80 ff. 340 BGHSt. 23, S. 46, 58. 341 Interessant ist i n diesem Zusammenhang, daß offenbar i n Schweden die Verletzung des Anmeldeerfordernisses insbesondere deshalb bestraft w i r d , w e i l darin eine „Verletzung der für den Bestand der Versammlungs- u n d Demonstrationsfreiheit unentbehrlichen Spielregeln zwischen Polizei u n d Veranstaltern . . . , denen der Fortbestand der öffentlichen Ordnung zu anteiliger

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ohne Grund der Anmeldepflicht nicht genügt, zerstört diese Basis und verdient Anprangerung nicht minder als jene Ordnungsbehörden, die Konflikte einseitig zu Lasten der Grundrechtsausübung lösen zu müssen glauben 3 4 2 . Die Mindestangaben, welche die Anmeldung gemäß § 14 VersG enthalten muß, bestimmen sich aus der Funktion dieser Vorschrift, die zuständige Behörde i n die Lage zu versetzen, sinnvolle Vorkehrungen (beispielsweise Verkehrsumleitungen) zu treffen und gegebenenfalls gemäß § 15 Abs. 1 lenkende oder beschränkende Auflagen, i n seltenen Grenzfällen auch ein Versammlungsverbot zu verfügen. Die Behörde muß daher i n vollem Umfang über den vorgesehenen technischen Ablauf der Veranstaltung unterrichtet sein; dazu gehören insbesondere K u n d gebungsort und Weg einer Demonstration, Zeit der Veranstaltung, voraussichtliche Teilnehmerzahl sowie Angaben darüber, ob Lautsprecher verwendet werden sollen. Problematisch hingegen ist, wie weit § 14 inhaltliche Angaben über die geplante Veranstaltung erfordert, zumal, wie bereits mehrfach betont wurde, beschränkende Einwirkungen auf die „Meinungsäußerungsseite" der Versammlungsfreiheit grundsätzlich unzulässig sind. Andererseits jedoch kann die Kenntnis des Demonstrationsthemas der Behörde i m Einzelfalll eine sachgerechtere Lenkung der Veranstaltung und nicht zuletzt auch deren wirksameren Schutz ermöglichen. Daher w i r d man fordern müssen, daß bei der Anmeldung das vorgesehene Demonstrations- oder Kundgebungsthema benannt wird. Anders zu bewerten sind jedoch mitzuführende Plakate, Transparente und Schaustücke sowie der Text von geplanten Ansprachen an die Versammelten: Kenntnis der meinungsmäßigen Details legt erfahrungsgemäß i n erheblich größerem Maße behördlichen Mißbrauch nahe, zumal die Behörde i n der „Auflage" gemäß § 15 Abs. 1 VersG das technisch akkurat geeignete M i t t e l i n der Hand hat, die Äußerung i h r unliebsamer Inhalte (unzulässigerweise) zu unterbinden 3 4 3 . Der hierin liegenden Gefahr für freie und inhaltlich unbegrenzte Meinungsbildung ist wirksam nur dadurch zu begegnen, daß eine Verpflichtung, der Behörde Transparente, Schaustücke und ähnliches vorzulegen, von vornherein verneint wird344. Verantwortung anvertraut ist", gesehen w i r d ; Ziel des Anmelde Verfahrens sei „die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit u n d Ordnung einschließlich der Wahrung der Versammlungsfreiheit, wie sie f ü r den demokratischen Staat i n schwedischer Sicht v o n fundamentaler Bedeutung ist" (Buschbeck, S. L I f.; vgl. auch Werbke, Demonstration u n d Straßenverkehr i n Schweden, i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, 1970, S. 140 ff., 151 f. — zit. „Rechtsvgl. Bericht"). 342 D e m Gesetzgeber wäre freilich zu empfehlen, § 26 Abs. 1 Ziff. 2 i n eine Ordnungswidrigkeit umzuwandeln. 343 Diese Gefahr belegen zur Genüge die bei Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 50 f., angeführten Beispiele. 14 schwäble

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

Nichtangemeldete Versammlungen können, soweit sie nicht „Spontan-" oder besonders geschützte „Blitzversammlungen" sind, gemäß § 15 Abs. 2 (1. Alternative) aufgelöst werden. Zwar w i r d regelmäßig das Fehlen der Anmeldung allein nicht die Auflösung begründen können, da die zuständige Behörde i m Rahmen der Ausübung ihres Ermessens an die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit gebunden i s t 3 4 5 ; ein Verstoß gegen das Ubermaßverbot läge etwa vor, wenn eine einmalig stattfindende Demonstration m i t geringer Teilnehmerzahl, die den Straßenverkehr nicht stört und friedlich verläuft, allein deswegen aufgelöst würde, w e i l sie nicht angemeldet sei 3 4 0 . § 15 Abs. 2 (1. Alternative) kann jedoch etwa dann zum entscheidenden Auflösungsgrund werden, wenn die Anmeldepflicht offensichtlich vorsätzlich oder mehrfach beharrlich umgangen worden ist. 2. Auflagen, Verbot und Auflösung: Die polizeiliche Generalklausel des Versammlungsrechts in § 15 VersG

a) Aufgabe und Grenzen des §15 VersG aa) Uberblick über den Inhalt des § 15 VersG § 15 als auch rechtspraktisch zentrale Bestimmung des Versammlungsgesetzes stellt den zuständigen Behörden zur Bewältigung versammlungsrechtlicher Probleme zwei Gruppen beschränkender Maßnahmen zur Verfügung: zum einen präventive, regelmäßig i m Anschluß an eine vorangegangene Anmeldung erfolgende 347 i n Abs. 1: „Die zuständige Behörde kann die Versammlung . . . verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den Umständen die öffentliche Ordnung oder Sicherheit unmittelbar gefährdet ist"; zum andern repressive, gegen eine bestehende Versammlung gerichtete i n Abs. 2: „Sie kann 344 Auch hier sei auf die schwedische Rechtslage verwiesen, wonach die Behörde den Veranstalter einer Demonstration oder Kundgebung nicht nach dem I n h a l t von Transparenten, Plakaten u n d Ansprachen fragen darf; vgl. Buschbeck, S. L I , sowie Werbke, Rechtsvgl. Bericht, S. 149. 345 A n die i n diesem Rahmen ergehende Ermessensentscheidungen sind hohe Anforderungen zu stellen; das gebietet A r t . 8 GG. — Zutreffend insoweit B V e r w G E 26, S. 135, 139, gegen die Ansicht des Vordergerichts, an die Ermessensentscheidung eines „einfachen Polizeibeamten" sei unter den obwaltenden Umständen „ k e i n sehr strenger Maßstab" anzulegen. 346 Daher bestehen i m Ergebnis Bedenken gegen die soeben zitierte E n t scheidung des B V e r w G , deren Ausgangsfall eine friedliche, den Straßenverkehr nicht störende Demonstration von 13 (!) Mitgliedern des Landesverbandes B r e men der „Internationale der Kriegsdienstgegner" bildete. 347 Verbot u n d Auflagen sind zwar auch denkbar, w e n n eine Behörde von der geplanten Veranstaltung einer Versammlung unter freiem H i m m e l nicht aufgrund einer Anmeldung, sondern durch M i t t e i l u n g D r i t t e r erfahren hat (etwa bei „Blitzversammlungen"); jedoch k o m m t diesen seltenen Fällen k a u m Bedeutung zu.

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eine Versammlung . . . auflösen, wenn sie nicht angemeldet ist, wenn von den Angaben der Anmeldung abgewichen oder den Auflagen zuwidergehandelt w i r d oder wenn die Voraussetzungen zu einem Verbot nach Absatz 1 gegeben s i n d " 3 4 8 ; daneben sieht Abs. 3 für verbotene Versammlungen deren obligatorische Auflösung vor. Strafbestimmungen, insbesondere §§ 25 Ziff. 2, 26 Abs. 1 Ziff. 1 und 29 Ziff. 1 VersG, suchen die Befolgung der genannten Maßnahmen zu sichern 349 . bb) öffentliche Ordnung und Sicherheit i m Rahmen des § 15 VersG Dadurch, daß unmittelbare Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit i n Abs. 1 zur Voraussetzung präventiver Maßnahmen gemacht wird, sowie durch die teils mittelbare (3. Alternative), teils unmittelbare (4. Alternative) Anknüpfung des Absatzes 2 hieran, werden ijiie traditionellen Kernbegriffe der „polizeilichen Generalklausel" 3 5 0 zugleich zum Zentralbegriff des Versammlungsgesetzes, soweit es sich u m das Versammlungswesen unter freiem Himmel handelt: öffentliche Ordnung als „Gesamtheit der (zumeist ungeschriebenen) Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen A n schauungen als unerläßliche Voraussetzung für ein gedeihliches Zusammenleben innerhalb der Gemeinschaft angesehen w i r d " 3 5 1 ; öffentliche Sicherheit als „Unversehrtheit von Gesundheit, Ehre, Freiheit und Vermögen der Bürger einerseits und der Rechtsordnung und der Einrichtung des Staates andererseits" 352 , kurz: als Inbegriff der dem Rechtsgüterschutz dienenden Normen 3 5 3 . Dem Bereich der öffentlichen Ordnung kommt i m Zusammenhang des Versammlungsrechts nur geringes Gewicht zu, zumal die neuerdings 348

Hervorhebungen v o m Verfasser. Diese Strafvorschriften bergen dann keinerlei verfassungsrechtliche Probleme, w e n n die Rechtmäßigkeit der jeweiligen behördlichen Anordnung, entsprechend der h. L . zu § 113 StGB (statt aller Maurach, S. 633 f., 635 m. w . N.), als „objektive Bedingung der Strafbarkeit" begriffen w i r d , so daß die Nichtbefolgung rechtswidriger u n d damit unzulässigerweise grundrechtseingreifender Verfügungen i n jedem Falle straflos bleibt (ebenso f ü r § 25 VersG: Dietel / Gintzel, § 25 Rn. 2; Ott, Kommentar, § 25 Rn. 5). 350 Vgl. § 14 Abs. 1 Preuß.PVG, der sinngemäß noch heute i n den meisten Bundesländern gilt, sowie die Neufassung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Bad.-Württ. PolG (GBl. 1974, S. 210). § 15 VersG enthält gegenüber der allgemeinen Generalklausel jedoch insofern ein minus, als seine A n w e n d u n g unmittelbare Gefahr voraussetzt; unrichtig insoweit Schwark, S. 128. 351 Friauf, Polizei- u n d Ordnungsrecht, i n : v. Münch u.a., Besonderes V e r waltungsrecht, 2. Aufl. 1970, S. 139 ff., 159, m. Nachw. aus der Rspr. 349

352 Friauf, S. 158 m. w . N.; vgl. auch die Aufzählung bei Dietel / Gintzel, S. 15 Rn. 52. 353 Vgl. Drews / Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. 1961, S. 63 ff.

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

gelegentlich vertretenen Bedenken gegen diesen rechtlich i n der Tat kaum exakt greifbaren und allzu leicht persönlichen Wertungen offenen Begriff 3 5 4 nicht von der Hand zu weisen sind. Behält man i h n trotzdem bei, der noch überwiegenden Auffassung entsprechend, so w i r d es vorliegend meist u m die „Leichtigkeit des Straßenverkehrs" 355 , auch u m Vorschriften über den Lärmschutz gehen, soweit sie nicht bereits i m Bereich der öffentlichen Sicherheit anzusiedeln sind. Ihre entscheidende Bedeutung gewinnt die Generalklausel jedoch i n jedem Falle dort, wo das Versammlungswesen m i t der öffentlichen Sicherheit kollidiert. Ihre Aufnahme i n die Beschränkungsnorm des § 15 VersG ist die positive Wendung der Erkenntnis, daß A r t . 8 Abs. 2 GG den Kreis der eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit legitimierenden normativen Gehalte nicht begrenzt 3 5 6 : § 15 erlaubt grundsätzlich die Berücksichtigung aller mit dem Versammlungsrecht kollisionsfähigen Rechtsgüter. Hierbei ist das sichere Funktionieren des Straßenverkehrs nur ein — wenn auch rechts- und polizeipraktisch bedeutsamer — Aspekt; ebenso können aber auch die zum Schutze der kirchlichen Feiertage erlassenen Versammlungsverbote sowie die dem Schutze des menschlichen Lebens und der Gesundheit dienenden seuchenpolizeilichen Vorschriften Verbots- oder Auflösungsgründe i m Rahmen des § 15 VersG abgeben. Insbesondere das Versammlungsgesetz selbst gibt jedoch zahlreiche Hinweise zur Bewertung der „öffentlichen Sicherheit" i m Rahmen des Versammlungswesens. So verstoßen Versammlungen, die entgegen § 1 Abs. 2 VersG abgehalten werden, als kraft Verfassungsrechts (Art. 9 Abs. 2, 18, 21 Abs. 2 GG) illegalisierte Aktivitäten ohne weiteres gegen die „öffentliche Sicherheit"; ebenso Versammlungen Bewaffneter — § 2 Abs. 3 VersG hat die i n den Worten „ohne Waffen" enthaltene Normbereichsbegrenzung des A r t . 8 Abs. 1 GG zum Schutz von Leben und Gesundheit der Teilnehmer sowie unbeteiligter Dritter zulässigerweise i n ein allgemeines versammlungsrechtliches Waffenverbot konkretisiert —. Gegen den Kernbereich der dem Rechtsgüterschutz dienenden Normen endlich handeln jene Versammlungen, die durch ihren Verlauf gegen Strafgesetze verstoßen (§13 Abs. 1 Ziff. 4 VersG), die ersichtlich einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf anstreben (§ 5 Ziff. 3; vgl. auch § 13 Abs. 1 Ziff. 2) oder die Äußerung von Ansichten erwarten lassen, „die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben" (§ 5 Ziff. 4 VersG). Die i n §§ 5 und 13 VersG für Versammlungen i n geschlossenen Räumen normierten Verbotsgründe sind daher selbstverständlich auch i m Rahmen des § 15 VersG für Versammlungen 854

Siehe dazu Götz, Allgemeines Polizei- u n d Ordnungsrecht, 1970, S. 42 ff. Sie w i r d nach verbreiteter Ansicht zur „öffentlichen Ordnung" gerechnet; vgl. Drews / Wacke, S. 96 ff. äse V g l t F t Müller, Positivität, S. 89; Stein, S. 137 f. 355

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unter freiem Himmel erheblich, ohne daß es zur Begründung eines formalen „logischen Schlußverfahrens a f o r t i o r i " 3 5 7 bedürfte 3 5 8 . Derartige mannigfache, den unterschiedlichsten Rechtsgebieten entspringende und je spezielle Sachstrukturen aufweisende Aspekte lenken das der zuständigen Behörde durch § 15 Abs. 1/2 VersG eingeräumte Ermessen 359 i n berechenbare Bahnen, indem sie Grundlage für die B i l dung sachgerechter Fallgrupen und die Entwicklung jeweils passender Lösungsmuster sind 3 6 0 . Als Beispiele praktikabler Problemgruppierungen seien vorerst nur genannt: Demonstration und Gegendemonstration; Versammlungsfreiheit und Straßenverkehr. A u f diesem Wege ermöglicht § 15 VersG eine sachgemäße und flexible Zuordnung der schützenswerten Rechtsgüter zum Grundrecht der Versammlungsfreiheit, und i m Falle der Kollision stellt er ein geeignetes Instrumentarium bereit, außerhalb des Art. 8 Abs. 1 GG liegenden Rechtsgütern unter Beachtung ihrer spezifischen Eigenart sowie unter gleichzeitiger optimaler V e r w i r k l i chung des grundrechtlichen Freiheitsgehalts Geltung zu verschaffen und dadurch „praktische Konkordanz" 3 6 1 herzustellen. Gegenüber der allgemeinen polizeilichen Generalklausel scheint es m i r gerade das Wesen ihrer — durch das zusätzliche Erfordernis unmittelbarer Gefahr allerdings eingeschränkten — Herübernahme in das Versammlungsgesetz als versammlungsrechtliche Generalklausel zu sein, daß sie i n besonderer Weise den Blick auf den i n Bezug genommenen 362 A r t . 8 GG lenkt: So gehört die Ausübung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit selbst zur „öffentlichen Sicherheit und Ordnung" und darf nicht i m vorhinein m i t dem Odium eines Verstoßes gegen isoliert betrachtete polizeirechtliche Kategorien belastet werden 3 6 3 . Darüber hinaus ist die Behörde bei ihrer Entscheidung i n jedem Falle an die rechtsstaatlichen Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit gebunden 364 . 857

Bietel / Gintzel, § 15 Rn. 8 f. E i n Sonderproblem, das hier nicht vertieft werden soll, bildet die Frage, wieweit K r i t i k an Staatsgästen u n d der von ihnen repräsentierten politischen Ordnung die öffentliche Sicherheit berühren kann. Vgl. dazu Bayer, Staatsbesuch u n d politische Demonstration, DÖV1968, S. 709 ff. 359 Auch die i n Abs. 3 vorgeschriebene obligatorische Auflösung verbotener Veranstaltungen baut dann auf einer vorangegangenen Errjiessensentscheidung auf, wenn das Verbot nicht unmittelbar auf Gesetz, sondern auf einer ihrerseits als Ermessensentscheidung ergangenen Verfügung gemäß Abs. 1 beruht. 360 v g l , insbesondere Ossenbühl, Der Staat 10, S. 80 ff. 358

361

Hesse, Grundzüge, S. 132 f. Vgl. §20 VersG. 368 Eine vermittelnde Sicht findet sich auch bei Denninger, Polizei u n d demokratische Politik, J Z 1970, S. 145 ff. 364 Das schließt schikanöse Maßnahmen von vornherein aus; i n s t r u k t i v u n d zu ausgewogenen Ergebnissen gelangend insofern B a y V G H VerwRspr. 16, S. 76 ff. 362

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

Diese mehrfachen Bindungen der behördlichen Ermessensentscheidung — an die Sachgehalte der jeweiligen einfachgesetzlichen Regelung, aus der die maßgeblichen schützenswerten Rechtsgüter entnommen werden, an den von A r t . 8 Abs. 1 GG umschriebenen Inhalt der Versammlungsfreiheit sowie an das Übermaßverbot — erweisen zugleich die Unhaltbarkeit der gelegentlich vertretenen Ansicht, die generalklauselartige Formulierung des § 15 VersG verstoße gegen den Wesensgehalt des A r t . 8 GG 3 6 5 . Der pauschale Vorwurf, § 15 enthalte nur eine „vage Richtschnur", die den „untersten Verwaltungsinstanzen praktisch die Macht darüber [gebe] . . . , die Grenzen der Versammlungsfreiheit zu ziehen" 3 6 6 , verkennt grundlegend die Eigenart von Generalklauseln, die rechtsstaatlichen Bindungen von Ermessensentscheidungen und nicht zuletzt die stabilisierende Funktion der Gerichte bei der Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe und der Erarbeitung der Ermessensgrenzen. Verfassungsrechtliche Einwände gegen § 15 VersG bestehen weder aus allgemein-rechtsstaatlichen Erwägungen heraus noch von seiner Funktion als Schranke der Versammlungsfreiheit her 3 6 7 . cc) § 15 VersG als Regelung des Versammlungswesens Auch i m Rahmen des § 15 VersG ist freilich Grundrechtsbeschränkung nur ein Aspekt: Als zentrale Bestimmung des „Versammlungsrechts" i m Sinne von A r t . 74 Ziff. 3 GG, für dessen sachlichen Umfang A r t . 8 GG einen wesentlichen Anknüpfungspunkt bildet, greift er, ebenso wie das Versammlungsgesetz als Ganzes, weit über unmittelbar grundrechtsdogmatische Fragestellungen hinaus; er regelt zunächst einmal „das Versammlungswesen". Das besagt freilich nicht etwa, daß i n diesem Vorfeld das Grundrecht der Versammlungsfreiheit ohne Bedeutung wäre; nur geht es hier u m Zuordnung noch nicht so sehr durch Herstellung „praktischer Konkordanz" als vielmehr durch dogmatische Tatbestandsabgrenzung insbesondere i m Hinblick auf den grundrechtlichen Normbereich. So sucht etwa eine aufgrund von § 15 Abs. 1 VersG an den Veranstalter einer Demonstration ergehende Auflage, bei ihrer Durchführung nur die rechte Straßenseite zu benutzen, i n der „physikalischen" Konfrontation zwischen der Ausübung des Versammlungsgrundrechts und dem Funktionieren des Straßenverkehrs einen allen Interessen gerecht werdenden Mittelweg zu finden, ohne jedoch das vom Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 385 Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 43; ders., Kommentar, § 15 Rn. 2; Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit auch bei Vogel, S. 25. 386 Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 43. 387 Übereinstimmend Merten, M D R 1968, S. 624; ders., Demonstration unter dem Gesetz, S. 64; Samper, Leitfaden, S. 30; Hilf, S. 27.

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GG Gewährte i n der Sache zu verkürzen: Die Chance effektiver Meinungskundgabe und -demonstration bleibt hierbei unberührt 3 6 8 . Die Grenzen zwischen bloßer Regelung des Versammlungswesens und einschränkendem Eingriff i n den grundrechtlichen Schutzbereich lassen sich freilich nicht scharf ziehen: So kann etwa die Auflage an den Veranstalter einer Demonstration gegen den Vietnam-Krieg, den Platz vor dem amerikanischen Konsulat nicht zu benützen, durchaus das Demonstrationsprogramm beeinträchtigen, die inhaltlich hieran ausgerichtete äußere Gestaltung der geplanten Veranstaltung verändern und dadurch — unbeschadet der Frage der Rechtmäßigkeit einer solchen Verfügung i m Einzelfall — i n den von A r t . 8 GG spezifisch geschützten Bereich eingreifen. Die Nähe der schlichten Regelung zur Grundrechtseinschränkung führt insoweit zu einer Unschärfe der Grenze, an der Tatbestandsabgrenzung durch Zuordnung kollidierender Rechtsgüter i m Wege „praktischer Konkordanz" zu ersetzen ist, und zwingt zu einer besonderen Berücksichtigung des grundrechtlichen Gehalts auch i m nicht-grundrechtseinschränkenden Bereich. Grundsätzlich w i r d man jedoch davon ausgehen können, daß rein technische Reglementierung des Versammlungsablaufs i m Wege von Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersG regelmäßig keine Minderung auf der Grundrechtsseite bewirkt. Gerade die aus verwaltungsrechtlicher Sicht am schwersten wiegenden Eingriffe — Verbot und Auflösung — werden i n zahlreichen Fällen den Normbereich des A r t . 8 GG tatbestandlich von vornherein nicht berühren. Das gilt nicht nur für gesundheitspolizeiliche Verbote, die keinerlei Bezug zum spezifischen Schutzgehalt des Versammlungsgrundrechts aufweisen, sondern auch für Verbote von Versammlungen, die ersichtlich einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf anstreben (vgl. § 5 Ziff. 3 VersG) oder aller Voraussicht nach gegen Strafgesetze verstoßen werden (§ 5 Ziff. 4), sowie für den häufigen Fall der A u f lösung gemäß § 15 Abs. 2, wenn eine friedlich geplante und ordnungsgemäß begonnene Versammlung während ihres Verlaufs unfriedlich w i r d (vgl. § 13 Abs. 2 Ziff. 2): Insoweit sichert § 15 lediglich die für ein demokratisches Versammlungswesen funktionsnotwendige, i n A r t . 8 Abs. 1 GG von vornherein tatbestandlich angelegte Friedlichkeitsgrenze ab, ohne daß darin ein Eingriff i n Freiheitsgehalt und Funktion der Versammlungsfreiheit läge. Hier geht es allein u m Konkretisierung des Begriffs der „öffentlichen Sicherheit und Ordnung" sowie um fehlerfreie Ermessensausübung durch die Behörde.

368 Z u eng daher Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 15, die m i t den i n § 15 Abs. 1 VersG vorgesehenen „Auflagen" allein den Gedanken der Beschränkung verbinden.

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

dd) § 15 VersG als Einschränkung der Versammlungsfreiheit Wo hingegen Maßnahmen, die aufgrund des § 15 VersG ergehen, die Versammlungsfreiheit einschränken, ist dessen Rückkoppelung zum Normbereich des A r t . 8 GG i n besonderer Weise gefordert: Hier geht es darum, der i n der Parabel von der „Wechselwirkung" 3 6 0 ausgedrückten Zielvorstellung gerecht zu werden, daß jede Grundrechtseinschränkung am Grundrecht selbst zu messen ist und dessen spezifischem Freiheitsgehalt trotz Einschränkung i m Einzelfall optimal gerecht zu werden hat. „Wechselwirkung" bedeutet somit eine bildhafte Vorwegnahme der Zuordnung durch „praktische Konkordanz" 3 7 0 . Der Gedanke der „Wechselwirkung" kann und w i l l freilich aus sich heraus noch keine Lösungsmodelle für Einzelprobleme anbieten. Das übersieht eine Lehre, die dem Wechselwirkungsgedanken „Güter- oder Interessenabwägung" vorzieht, w e i l sie „praktikabler" als jene sei 3 7 1 ; ebenso ihre gelegentliche abfällige Bezeichnung als aussagelose „Schaukeltheorie" 3 7 2 , die zugleich eine nicht begründete Vermischung des Wechselwirkungs- m i t dem Güterabwägungsgedanken erkennen läßt, wie sie i n der einschlägigen Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts 3 7 3 gerade nicht festzustellen ist. Vollends eine Verkennung seines Anliegens — sowie der Funktion von Schrankenvorbehalt und einfachem einschränkendem Gesetz allgemein — liegt endlich i n der Wertung des Wechsel Wirkungsgedankens als bloßer „Freiheitsbeschwörung", die nicht die Tatsache „unterlaufen" könne, daß sich „der Gesetzgeber i n Kenntnis der Bedeutung der Grundrechte i m Rahmen der abgestuften Gesetzesvorbehalte contra libertatem (!) ausgesprochen" habe 3 7 4 : Wo der Gesetzgeber einschränkende Maßnahmen i n das behördliche Ermessen stellt, wie i n § 15 Abs. 1 und 2 VersG, hat er über die Aussage hinaus, daß die Versammlungsfreiheit i m Einzelfall einem grundsätzlich unbegrenzten Kreis von Rechtsgütern weichen kann, keinerlei konkrete Entscheidung getroffen. Zudem besteht die Aufgabe des grundrechtsbegrenzenden Gesetzgebers darin, bei der Ausfüllung des Gesetzesvorbehalts gerade auch dem positiven Grundrechtsgehalt größtmögliche Geltung zu verschaffen; sie würde durch Konfliktlösung i m Wege pauschaler 889

Zuerst bei BVerfGE 7, S. 198 ff., 209 f. Siehe Hesse, Grundzüge, S. 132 f.; F. Müller, Positivität, S. 48 ff.; ders., Methodik, S. 160 f. 371 Hoch, J Z 1969, S. 21; vgl. auch die Ablehnung der „Wechselwirkung" bei Ossenbühl, Der Staat 10, S. 72 ff., u n d Schwark, S. 87. 372 Guradze, ZRP 1969, S. 6 a.E.; Merten, M D R 1968, S. 625, unter Berufung auf Hall, JuS 1967, S. 359; Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 280 u. ö. 373 BVerfGE 7, S. 198 ff., 209 f., wo „Wechselwirkung" u n d „Güterabwägung" gedanklich durchaus getrennt werden; vgl. dazu auch Schmitt Glaeser, AöR 97, S. 281. 374 Merten, M D R 1968, S. 625. 370

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Entscheidung contra libertatem i m K e r n verfehlt. „Wechselwirkung" ist vielmehr die — wenn auch i n der Bezeichnung wenig glückliche 3 7 5 — Umschreibung der grundrechtsdogmatischen Aufgabe, gerade auch i m Bereich der Grundrechtsbegrenzung durch sachgerechte Zuordnung des grundrechtlichen Normgehalts einerseits, der jeweils schutzwürdigen außerhalb desselben liegenden Rechtsgüter andererseits „praktische Konkordanz" herzustellen und alle den jeweiligen F a l l bestimmenden normativen Gehalte i n optimalem Umfang zu verwirklichen. Sie setzt die Entwicklung überprüfbarer Maßstäbe erst voraus 3 7 6 und ist dann als Denkrichtung unverzichtbare Voraussetzung für eine das Grundrecht respektierende Beschränkungsdogmatik 377 , die zugleich das auch i m Rahmen der Grundrechtsbegrenzung zu beachtende Ubermaßverbot inhaltlich mitprägt. Für die Inhaltserfüllung des § 15 VersG und dessen sachgerechte Umsetzung i m Einzelfall bedeutet dies zum einen Bindung an die vom Normbereich des A r t . 8 GG umfaßten Sachgehalte, zum andern aber auch Bindung an die Eigenarten jener Regelungsbereiche, denen die jeweils kollidierenden Rechtsgüter entnommen werden; beides ist Voraussetzung für eine befriedigende Konfliktlösung, die zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und den sachlichen Eigenarten der jeweiligen Regelungsbereiche i m Einzelfall vermitteln w i l l . Normanwendende Verwaltung und Rechtsprechung, denen diese verantwortungsvolle Aufgabe i n erster Linie gestellt ist, sind hierbei von der Grundrechtsdogmatik durch Aufstellung von Gruppen typischer Fallgestaltungen zu unterstützen 3 7 8 . Das schließt, wie schon bei der Ermittlung des positiven grundrechtlichen Schutzgehalts, so auch i m vorliegenden Rahmen der Grundrechtsbeschränkung abstrakte, eine Wertrangordnung 3 7 9 oder allgemein die Wägbarkeit von Verfassungs- und sonstigen Rechtsgütern 380 postulierende Güterabwägung aus 381 ;, diese würde vorschnell die Beantwortung 875

F. Müller, Methodik, S. 160. Vgl. Rüfner, Der Staat 7, S. 57 f. 377 F ü r den Gedanken der „Wechselwirkung" i n diesem Sinne: Hesse, Grundzüge, S. 133; Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 34; F. Müller, Positivität, S. 48; vgl. auch, methodisch weniger klar, Zeidler, Außerparlamentarische Bewegungen, S. 7; Vogel, S. 28; Rüfner, Der Staat 7, S. 57 f.; P. Schneider, S. 269 f. — Unverständlich Schwark, S. 87, wonach die Wechselwirkungstheorie dem eindeutigen (!) Verfassungswortlaut widerspreche. 876

378

Ausführlich Ossenbühl, Der Staat 10, S. 80 ff. Allgemein Häberle, Wesensgehaltgarantie, S. 31 u. ö.; Eike v. Hippel, passim; speziell f ü r A r t . 8 GG Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 40 - 62, unter erstaunlicher K o m p i l a t i o n heterogensten Schrifttums. 380 Neuberger, G A 1969, insbes. S. 7 u n d 12 ff.; Herzog, A r t . 5 (1968), Rn. 252 (in: Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz, 2. Aufl. 1964 ff. [13. Lfg. 1973]). 381 Gegen Güterabwägung i n diesem Sinne auch Hesse, Grundzüge, S. 133; 379

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von Sachfragen präjudizieren, die sich i n Wahrheit nur i n den seltensten Fällen auf ein schlichtes „Entweder-Oder" reduzieren lassen, und allzu leicht den Blick dafür versperren, daß sich nicht nur i m Vergleich der verschiedenen m i t der Versammlungsfreiheit kollisionsfähigen Rechtsund damit Sachgebiete untereinander, sondern auch innerhalb einer spezifischen Gruppe denkbarer Kollisionen die sachlichen Erfordernisse von Fall zu Fall wandeln können. Das sei am Beispiel des Verhältnisses zwischen Versammlungsgrundrecht und der „Leichtigkeit des Verkehrs" gezeigt: Wenn hier eine Abwägung dahin vorgenommen wird, daß die „Sicherheit" des Straßenverkehrs der Versammlungsfreiheit grundsätzlich vorgehe, während demgegenüber seine „Leichtigkeit" regelmäßig zurückzustehen habe 3 8 2 , so w i r d damit verkannt, daß § 15 VersG durch die ausdrückliche Benennung der „öffentlichen Ordnung" auch deren Schutz zum zulässigen Zweck einer Einschränkung des Versammlungsgrundrechts erhebt. Man denke sich etwa die Veranstaltung eines Demonstrationszuges durch die Hauptausfallstraße einer Großstadt sowie eine sich hieran anschließende Großkundgebung auf einem verkehrsreichen Platz zur Hauptverkehrszeit: Beschränkende Auflagen dienen i n einer solchen Fallgestaltung keinem anderen Zweck, als den Zusammenbruch des Straßenverkehrs zu vermeiden, somit lediglich der Wahrung der „Leichtigkeit des Verkehrs"; dennoch muß § 15 die Handhabe hierzu bereitstellen. Die Abwägung dahin, daß eine Gefährdung der „Leichtigkeit des Verkehrs" grundsätzlich keine Beschränkungen der Versammlungsfreiheit legitimieren könne, ist daher i n dieser Allgemeinheit unrichtig. Indessen w i r d hier nicht einer pauschalen Diskreditierung aller Arten des Vorgehens das Wort geredet, die i m Gewände der „Güterabwägung" auftreten. Wenn etwa das Bundesverfassungsgericht 383 — wiewohl methodisch unreflektiert — kollidierende Rechtsgüter i m jeweiligen konkreten Einzelfall „abwägt", so liegt darin letztlich, wie Majewski m i t Recht betont hat, „der Sache nach keine Güterabwägung i m Sinne einer Saldierung abstrakter ,Werte', sondern die konkrete Abgrenzung von Normbereichen" 3 8 4 ; verstärkt gilt dies für Osseribühl 385, der eine höhere Transparenz des Güterabwägungsprozesses anstrebt 3 8 6 und die i m naiven F. Müller, Positivität, S. 17 ff., 20, 21 ff., 42, 61 ff.; Majewski, S. 107 ff.; Ossenbühl, Der Staat 10, S. 70 ff., 77 ff. 382 Neuberger, G A 1969, S. 7. 383 Insbes. B V e r f G E 20, S. 162 ff., 176 f. 384 Majewski, S. 110. — I n ähnlicher Richtung Quilisch, a.a.O., S. 171 f., w o nach die Versammlungsfreiheit zwar durch die „allgemeinen Gesetze" begrenzt ist, diese Grenzen sich jedoch „ n u r unter Berücksichtigung der Eigenart des jeweiligen Grundrechts bestimmen" lassen. 385 Der Staat 10, S. 76 f., 80 ff. 386 Ebd., S. 76.

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Sinne topische 887 konkret-individuelle „Güterabwägung" des Bundesverfassungsgerichts durch eine „typologisch ausgefüllte und auszufüllende Mittelzone zwischen abstrakter Sinndeutung der Grundrechte und A b wägung i m konkret-individuellen Einzelfall" 8 8 8 , d. h. durch Herausarbeitung typischer Fallgruppen als Zwischenglied i m Interpretationsvorgang ersetzen w i l l 3 8 9 . Damit entfernen sich diese Versuche von der Pauschalität abstrakter Abwägung vorgegebener Güter und Werte und nähern sich sach- und fallbezogener Zuordnung von Grundrecht und einschränkenden Rechtsgütern; lediglich die Fragestellung, die auch hier noch allzu leicht i n ein „Entweder-Oder" mündet 3 9 0 , unterscheidet sie noch wesentlich vom Verfahren „praktischer Konkordanz", die nicht primär danach fragt, welches der kollidierenden Rechtsgüter i m konkreten Einzelfall zurücktrete, sondern die Kollision i m Wege allseitiger Optimierung zu lösen sucht. Die Bestimmung der Reichweite der von § 15 VersG eröffneten Einschränkungsmöglichkeiten hat somit einerseits beim sachlichen Gehalt des Versammlungsgrundrechts, andererseits bei den strukturellen Eigenarten derjenigen Sachgebiete anzusetzen, i n denen die jeweils schutzwürdigen, zur öffentlichen Ordnung und Sicherheit gehörenden Rechtsgüter angesiedelt sind. Sachgerechte Vermittlung der jeweils kollidierenden Bereiche erfordert die Bildung von Fallgruppen, die typischerweise ähnlich gelagerte Fallgestaltungen zusammenfassen und dadurch eine Herausarbeitung von Parallelen, spezifischen Unterschieden gegenüber anderen Problemlagen sowie eine sinnvolle Trennung echter Grundrechtseinschränkungen von nicht-grundrechtseingreifenden Maßnahmen ermöglichen; ein derartiger Katalog könnte etwa folgende Probleme umfassen: Versammlungsfreiheit und Verfassungsschutz, Demonstration und Gegendemonstration, friedliche und unfriedliche Versammlungen, Versammlung und Waffenverbot, Demonstration und Gewaltdelikte, kollektive Meinungskundgabe und Ehrschutz, Versammlungsfreiheit und Feiertagsruhe, Versammlungen und gesundheitspolizeiliche Belange, Versammlungsfreiheit und Straßenverkehr 3 9 1 . Stellt sich anhand dieser Fallgruppen heraus, daß i m konkret zu entscheidenden Fall eine Kollision zwischen dem Grundrecht des A r t . 8 GG und einem Rechtsgut aus dem Komplex der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit vorliegt, so sind die für ein funktionierendes Versammlungsgrundrecht sowie 887 Ähnliche Formulierung bei Esser, Vorverständnis u n d Methodenwahl i n der Rechtsfindung, 1970, S. 24 Fußn. 9. 888 Osseribühl, Der Staat 10, S. 80. 889 Ebd., S. 81 ff. 390 Dieser E i n w a n d gegen die Güterabwägungslehre bei Hesse, Grundzüge, S. 133. 391 Z u m T e i l übereinstimmend Ossenbühl, Der Staat 10, S. 80 ff.

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die für eine effektive Sicherung des kollidierenden Rechtsguts unabdingbaren sachlichen Notwendigkeiten festzustellen und sodann die kollidierenden Rechtsgüter unter Beachtung der Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit 8 9 2 gegenseitig zu begrenzen, wobei i n die polizeiliche Ermessensentscheidung auch polizeipraktische, insbesondere taktische Erwägungen eingehen können 3 9 3 . Daß auch diese Form der Zuordnung nicht ohne Wertungen und Momente des „Abwägens" geschehen kann, w i r d nicht verkannt 3 9 4 . Sie auszuschalten, ist indessen nicht das Ziel rationaler Methodik: Solange Abwägung nicht i m vorhinein unbeweisbare Wertpostulate i n den Konkretisierungsvorgang einführt, sondern — für Grenzfälle — lediglich ein Aspekt unter vielen bleibt 3 9 5 , als solcher ehrlicherweise ausgewiesen w i r d und auf seine jeweils verfassungsmäßige Anwendung überprüfbar bleibt, bildet sie keine Gefahr für die grundrechtlichen Gehalte. Besondere Flexibilität i n der Zuordnung durch gegenseitige Begrenzung gewährleistet i m Rahmen des § 15 VersG die Möglichkeit der Auflagenerteilung, die der zuständigen Behörde ein i n besonderer Weise geeignetes M i t t e l an die Hand gibt, unter Wahrung des Kerns der Versammlungsfreiheit geplante Demonstrationen i n gewisse Bahnen zu lenken und dadurch die Kollisionsgefahr möglichst niedrig zu halten; i n Einzelfällen kann die Zuordnung freilich auch i n der Weise verlaufen, daß für die Ausübung der Versammlungsfreiheit hier und jetzt kein Raum mehr verbleibt und die Auflösung oder — i n seltenen Fällen — ein präventives Verbot ausgesprochen w i r d ; allerdings w i r d gerade die Auflösung vielfach Versammlungen betreffen, die bereits unfriedlich sind und daher kein Problem des Art. 8 Abs. 1 GG mehr darstellen. Bleiben nach Ausschöpfung aller dieser Aspekte noch Zweifel, ist zugunsten der Ausübung der Versammlungsfreiheit zu entscheiden. ee) § 15 VersG und das allgemeine Polizeirecht Aus der Erstreckung des § 15 VersG auf das gesamte, sich u m die i n A r t . 8 GG garantierte Versammlungsfreiheit als seinen verfassungsrechtlichen K e r n gruppierende „Versammlungswesen" bestimmt sich endlich jene Grenze, an der die Spezialregelung des § 15 versagt und dem allgemeinen Polizeirecht Platz macht: § 15 VersG gilt bis zur Auflösung, und zwar für alle friedlichen Versammlungen sowie alle jene, die friedlich begonnen haben und erst während ihres Verlaufs ausgeufert sind 392 Insoweit auch Fr owein, N J W 1969, S. 1083 f.; Merten, M D R 1968, S. 625; Neuberger, G A 1969, S. 10 f. 393 Vgl. Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 2. 394 V g l . F. Müller, N o r m s t r u k t u r , S. 69, 74; ders., Methodik, S. 121 f. 395

F. Müller, Positivität, S. 24.

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und hierbei den Schutzbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG verlassen haben; wollte man etwa i n dem Falle, daß sich die Teilnehmer einer ordnungsgemäß angemeldeten und zunächst rechtmäßigen Demonstration während der Veranstaltung rechtswidrig und m i t dem vorrangigen Zweck der Verkehrsblockade auf den Straßenbahnschienen niederlassen, ohne weiteres die i n § 15 Abs. 2 vorgesehene AuflösungsVerfügung umgehen und unmittelbar allgemeines Polizeirecht anwenden, so müßte dies bei folgerichtiger Weiterführung auf eine Sinnentleerung des gesamten Auflösungsrechts hinauslaufen 396 . § 15 kann vielmehr den allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften grundsätzlich erst dann weichen, wenn die Auflösung der Versammlung verfügt ist. Eine Ausnahme gilt lediglich für solche „Versammlungen", die sich von vornherein außerhalb dessen bewegen, was das „Versammlungswesen" i m Sinne von A r t . 74 Ziff. 3 GG sinnvollerweise noch umfassen kann: So unterliegen etwa von A n fang an gewalttätige oder aufrührerische Aktionen dem unmittelbaren polizeilichen Zugriff aufgrund allgemeinen Polizeirechts, ohne daß es einer Auflösung gemäß § 15 Abs. 2 bedürfte. b) Die präventiven

Maßnahmen: Auflage und Verbot

aa) Lenkende und beschränkende Auflagen Die von § 15 Abs. 1 VersG i n begrifflich unglücklicher Weise als „Auflagen" bezeichneten Anordnungen 3 9 7 stellen ein spezifisches Instrument versammlungsrechtlicher Konfliktlösung und -Vermeidung dar, das i n besonderer Weise einer optimalen Wahrung des Versammlungsgrundrechts dient: Während ein Verbot Konflikte dadurch bewältigt, daß es Versammlungstätigkeit, j a sogar Ausübung des Versammlungsgrundrechts, hier und jetzt unmöglich macht, ist die Auflage von vornherein auf Vermittlung zwischen A r t . 8 GG und den i h m jeweils widerstreitenden Rechtsgütern angelegt. Sie ist damit zugleich, gemessen an Verbot und Auflösung, die — wenn einmal die behördliche Entscheidung für 896

Unrichtig daher insoweit O L G Celle DÖV1972, S. 243 ff., 245. Als „Auflagen" bezeichnet m a n allgemein unselbständige Verfügungen, die m i t einem begünstigenden Verwaltungsakt inhaltlich v e r k n ü p f t u n d i n i h r e m rechtlichen Bestand von diesem abhängig sind (vgl. Wolff, Verwaltungsrecht I, 8. Aufl. 1970, S. 325). I n diesem Sinne haben sie i m Versammlungswesen so lange ihren Sinn gehabt, als für öffentliche Versammlungen unter freiem H i m m e l eine Genehmigungspflicht bestand (vgl. etwa § 7 Abs. 1 des Reichsvereinsgesetzes von 1908 sowie § 9 des inzwischen außer K r a f t getretenen Berliner Versammlungsgesetzes — siehe dazu oben A n m . 284); diese V o r aussetzungen sind jedoch i m Versammlungsgesetz, das n u r noch eine Anmeldepflicht kennt u n d die herkömmlichen „Auflagen" als selbständige Verfügungen weiterbestehen läßt, entfallen. Die Übernahme dieses überkommenen Begriffs durch das VersG ist daher verfehlt (vgl. auch Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 15). Gleichwohl soll er i n Anbetracht der Gesetzesfassung i m folgenden beibehalten werden. 397

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

die Beschränkung gefallen ist — das anstehende Problem strikt zuungunsten der Grundrechtsausübung lösen, regelmäßig die am wenigsten einschneidende Maßnahme, deren Möglichkeiten sonach vor allen übrigen Beschränkungen auszuschöpfen sind. Voraussetzung für die Erteilung von Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersG ist, daß die vorgesehene Versammlung ohne die Anordnung beschränkender oder lenkender Auflagen m i t hoher Wahrscheinlichkeit eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit m i t sich bringen würde 3 9 8 . Dabei sind öffentliche Ordnung und Sicherheit nicht einlinig auf die herkömmlichen polizeirechtlich erheblichen Rechtsgüter zu reduzieren, deren Gefährdung allein schon die Erteilung von Auflagen begründen sowie deren Inhalt bestimmen könnte. Vielmehr gewinnt gerade hier Bedeutung, daß diese polizeirechtlichen Begriffe maßgeblich auch durch die Inhalte von Meinungs- und Versammlungsfreiheit mitbestimmt werden; ob die Voraussetzungen zu Anordnungen gemäß § 15 Abs. 1 VersG vorliegen, kann somit nur unter umfassender Berücksichtigung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls durch Zuordnung ermittelt werden. So vermögen Meinungsäußerungen, die i n Ausübung des Grundrechts der Meinungsfreiheit erfolgen, entsprechend der grundsätzlichen Unantastbarkeit der „Meinungsäußerungsseite" des Art. 8 GG, allein durch ihren Inhalt prinzipiell nicht die öffentliche Ordnung und Sicherheit i m hier verstandenen Sinne zu verletzen; sie können es erst dann, wenn ihre Form nicht mehr vom Schutzbereich des A r t . 5 Abs. 1 GG erfaßt w i r d oder wenn sie die Schranken des Ehr- und Jugendschutzes oder sonstige von der Verfassung selbst gezogene Grenzen überschreiten. Anderes gilt für die Versammlungstätigkeit als Gruppenhandeln: Hier sind durchaus Aktionsformen denkbar, die zwar dem Normbereich des A r t . 8 Abs. 1 GG unterfallen, gleichwohl jedoch i m Einzelfall m i t der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit i n dem von § 15 Abs. 1 VersG gemeinten Sinne kollidieren: Deren Beeinträchtigung liegt dann i n der fallweise festzustellenden Unzuträglichkeit eines ungebremsten Versammlungsrechts für andere schutzwürdige Rechtsgüter. Nicht die Ausübung des verfassungsmäßigen Versammlungsrechts als solche, sondern dessen einseitige Aktualisierung i m Kollisionsfalle bildet i n solchen Fallgestaltungen den Ausgangspunkt der Gefahren, denen § 1 5 Abs. 1 steuern w i l l . A m niedrigsten ist die Schwelle, die eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung u n d Sicherheit markiert, naturgemäß bei jenen Formen des Demonstrierens, die schon als solche eher i n den Randzonen des von A r t . 8 GG umfaßten Normbereichs angesiedelt sind, insbesondere bei den Kraftfahrzeugdemonstrationen 398 Z u m Begriff der unmittelbaren Gefährdung allgemein sowie zu seiner Handhabung speziell i n § 15 Abs. 1 VersG überzeugend Dietel / Gintzel, ,§ 15 Rn. 11 f.

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und den nach hier vertretener Auffassung grundsätzlich ebenfalls geschützten meinungsbildenden Kurzblockaden. Daneben treten jene Gefährdungen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit, die i n einem potentiellen Umschlagen der geplanten Veranstaltung i n Gewalttätigkeit und Aufruhr, somit i n der Gefahr einer Überschreitung der Friedlichkeitsgrenze des A r t . 8 Abs. 1 GG liegen. Diesen grundrechtlichen Aspekten, die i n die Konkretisierung der versammlungsrechtlichen Generalklausel einzugehen haben, entspricht auf der Seite des Versammlungsgesetzes dessen, insbesondere des § 15, doppelte Funktion: zum einen seine Eigenschaft als Grundrechtsschranke, die i n Ausfüllung des A r t . 8 Abs. 2 GG lediglich auf der „Versammlungs-", nicht jedoch auf der „Meinungsäußerungsseite" der Versammlungsfreiheit Verkürzungen vornehmen kann; zum anderen seine Funktion als Regelung des Versammlungswesens, die die Grundrechtsaktualisierung u m der Vermeidung von Konflikten w i l l e n lenken und vor dem Abgleiten i n Unfriedlichkeit sichern soll. Für die behördliche Ermessensentscheidung ergibt sich daraus zunächst die grundsätzliche Unzulässigkeit gezielter inhaltlicher Einflußnahme auf die geplante Veranstaltung 3 9 9 ; Auflagen, den Inhalt von Flugblättern oder Transparenten zu ändern oder das Demonstrationsthema anders zu formulieren, i m Falle einer Demonstration gegen die amerikanische Vietnam-Politik etwa m i t der Begründung, es sei „nicht opportun, die Amerikaner, ,die einzigen uns noch verbliebenen Freunde 4 , zu verärgern" 4 0 0 , sind grundsätzlich rechtswidrig. Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersG sind allein m i t dem Ziel zulässig, den spezifischen Gefahren für andere Rechtsgüter zu steuern, die sich aus der besonderen „physikalischen" und psychologischen Struktur der von A r t . 8 GG geschützten Versammlungen sowie aus der Überschreitung der dem Gruppenhandeln durch die grundrechtlichen Normbereiche gezogenen Grenzen ergeben. Danach sind beschränkende Auflagen, die sich auf Flugblätter oder Transparente beziehen, i n Grenzfällen denkbar, wenn deren Inhalt ersichtlich isolierbare Formalbeleidigungen, Verunglimpfungen, Verächtlichmachungen oder Beschimpfungen erkennen läßt oder die Tatbestände der Volksverhetzung oder der Aufforderung zur Begehung strafbarer Handlungen erfüllt; freilich ist von diesen offensichtlichen Uberschreitungen der i n A r t . 5 Abs. 1 und 8 Abs. 1 GG umschriebenen Schutzbereiche sorgfältig jene bereits besprochene A r t plakativer Vergröberung zu trennen, ohne welche Transparente und Sprechchöre sinnlos und die Demonstration oder Kundgebung u m einen wesentlichen Teil ihrer Wirkung gebracht würde. 309 400

Ebenso Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 59; Hilf, S. 30. Z i t i e r t bei Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 49.

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

Eine andere typische Konfliktgefahr, der m i t Auflagen begegnet werden kann, liegt i n der potentiellen Unfriedlichkeit der angemeldeten Demonstration oder Kundgebung. Indessen ist auch hier Zurückhaltung zu üben: Die jeder größeren öffentlichen Versammlung begrifflich innewohnende abstrakte Gefahr ihres Umschlagens i n kollektive Gewalttätigkeit hat für die Beschränkungsfrage außer Betracht zu bleiben; sie w i r d von einer Verfassung, die kollektive Meinungsdemonstration als Aktionsform i m demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß anerkennt, vorausgesetzt u n d i n Kauf genommen. Eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit kann insoweit vielmehr nur dann vorliegen, wenn das zum Zeitpunkt der Anmeldung vorliegende Tatsachenmaterial die Unfriedlichkeit der vorgesehenen Veranstaltung m i t hoher Wahrscheinlichkeit erwarten läßt. Das kann der Fall sein, wenn die geplante Demonstration selbst eine erhebliche A n stauung von Aggression erkennen läßt — hier werden freilich Auflagen i n der Regel weniger ausrichten —; weiterhin, wenn es sich bei der angemeldeten Veranstaltung u m eine Gegendemonstration handelt — i n einer solchen Fallgestaltung könnte etwa die Auflage sinnvoll sein, gegenüber der Erstveranstaltung einen bestimmten räumlichen Abstand einzuhalten — ; endlich auch dann, wenn sichere Anzeichen massive Störungen durch Dritte erwarten lassen: Eine grundsätzliche Beschränkung von Auflagen auf die Fälle, i n denen die zu erwartende Störung von der geplanten Versammlung selbst ausgeht, würde dem Sinn des § 15 VersG nicht gerecht 401 , zumal die Auflage als Instrument der Steuerung primär gerade der Wahrung der Versammlungsfreiheit dient und nicht wie das Verbot den anstehenden Konflikt schneidig zu Ungunsten der Ausübung des Versammlungsgrundrechts löst 4 0 2 . Insofern werden beim Verbot strengere Maßstäbe anzulegen sein. Ihre größte praktische Bedeutung erlangen die Auflagen jedoch i n der „physikalischen" Konfrontation zwischen der Straßenbenutzung durch .Demonstranten u n d Kundgebungen einerseits und dem technischen Funktionieren des Straßenverkehrs, insbesondere dem Fortbewegungsw i l l e n jener, die nicht an der Versammlung beteiligt sind, andererseits. Hierbei ist freilich nicht der funktionierende Verkehrsablauf als Element der öffentlichen Ordnung und Sicherheit isoliert der Versammlungsfreiheit entgegenzusetzen und dann gegen diese abzuwägen 4 0 3 ; der pauschale 401 Z u pauschal i n dieser Frage Neuberger, G A 1969, S. 10; Stümper, Das polizeiliche Einschreiten gegen Massenansammlungen, D Ö V 1960, S. 116 ff., 117; Trubel / Hainka, a.a.O., § 15, A n m . 7 u n d 13. 402 h i e r differenzierend Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 47; Frowein, N J W 1969, S. 1083 f. 403 So aber i m Grundsatz Neuberger, G A 1969, S. 7 (Sicherheit hat Vorrang, Leichtigkeit steht zurück); Dietel I Gintzel, § 15 Rn. 60 ff.; Quilisch, S. 172, 177 it; Merten, Demonstration unter dem Gesetz, S. 65.

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Grundsatz, i m Zweifel habe die Versammlungsfreiheit Vorrang vor dem Straßenverkehr 4 0 4 , gar noch unter Heranziehung des gänzlich aussagelosen Walter Jellinefc'schen Schlagwortes, die Straße gehöre nun einmal dem Volke 4 0 5 , muß die sachlichen Eigenarten dieses Konflikts ebenso verfehlen wie die Abwägung des Versammlungsgrundrechts gegen die über A r t . 2 Abs. 2 GG zum Grundrecht anderer stilisierte Fortbewegungsfreiheit 4 0 6 und der hieraus gezogene weitergehende Schluß, Versammlungsfreiheit u n d Leichtigkeit des Verkehrs seien als „gleichwertig" anzusehen, weil „weder die Höherwertigkeit des einen noch des andern offensichtlich ist"(!) 4 0 7 . „Gleichwertigkeit" besteht zwar i n der Tat; sie ist indessen nur eine formale, w e i l A r t . 8 Abs. 2 GG insoweit den Rangunterschied zwischen Grundrecht und einfachgesetzlich geschützten Rechtsgütern einebnet 408 , und erbringt noch keine inhaltliche Aussage für konkrete Fallgestaltungen. Ob ein Verstoß gegen die öffentliche Ordnung oder Sicherheit vorliegt, läßt sich vielmehr nur i m Einzelfall durch Analyse der jeweiligen Konfliktsituation ermitteln. Daher haben i n die Konkretisierung der Generalklausel des § 15 VersG zum einen die für einen funktionierenden Straßenverkehr wesentlichen Aspekte einzugehen: allgemein die Mindestvoraussetzungen eines flüssigen Fahrzeugverkehrs; i m besonderen die Bedeutung der Verkehrsfläche, die für die geplante Veranstaltung i n Anspruch genommen w i r d (Bundesfernstraße, wichtiger Verkehrsknoten), i m Zusammenhang damit die vorgesehene Tageszeit (Demonstration zur Zeit der nachmittäglichen Verkehrsspitze), und insbesondere die Möglichkeiten der Konfliktbewältigung durch weniger einschneidende Mittel, etwa durch Verkehrsumleitung 4 0 9 . Z u m anderen bestimmt sich die Problemlösung aus den Erfordernissen einer sinnvollen Ausübung des Versammlungsgrundrechts allgemein sowie speziell aus dem häufigen Zusammenhang zwischen Demonstrationsprogramm und Versammlungsort (US-amerikanisches Konsulat) oder -zeit (Jahrestag der Besetzung der CSSR durch die Verbündeten des Warschauer Pakts). Gemessen an diesen Sachgesichtspunkten w i r d es für eine Demonstration i n den meisten Fällen nicht notwendig sein, den gesamten zur Verfügung stehenden Verkehrsraum i n Anspruch zu nehmen; ihr sachliches Anliegen und die Chance meinungsbildender Wirkung auf die Außenwelt erfährt durch Begrenzung des Demonstrationszuges auf eine be404 405 406

S. 7.

Vogel, S. 30. Vgl. Quilisch, S. 179. Dietel I Gintzel, § 15 Rn. 62; vgl. auch Vogel, S. 30; Neuberger,

407

Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 62. F. Müller, Positivität, S. 89. 409 v g l . zu diesen Gesichtspunkten Merten, MDR1968, S. 626.

408

15 Schwäble

G A 1969,

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

stimmte Mindestbreite, Einhaltung der rechten Fahrbahnseite oder Marschieren i n Marschblöcken keine Beeinträchtigung. Die gänzliche Verhinderung des Straßenverkehrs durch eine solche Demonstration ist somit regelmäßig auch aus der Sicht des A r t . 8 GG nicht funktionsnotwendig und stellt daher zumeist eine Gefährdung zumindest der öffentlichen Ordnung i m Sinne von § 15 Abs. 1 VersG dar. Daher sind i n solchen Fällen Auflagen zulässig, die dem Veranstalter der Demonstration die Einhaltung der rechten Straßenseite, das Marschieren i n Fünferreihen, die Bildung von Marschblöcken und die Einhaltung von Abständen oder die Beschränkung der Veranstaltung auf eine bestimmte Dauer aufgeben; Auflagen dieses Typs werden insbesondere auch für Kraftfahrzeugdemonstrationen i n Betracht kommen. Eine solche Verm i t t l u n g zwischen Grundrecht und straßenverkehrstechnischen Belangen findet ihre Grenze i m Ubermaßverbot, äußerstenfalls dort, wo derartige Auflagen die äußere Gestalt der Veranstaltung ohne zwingenden Grund so nachhaltig verändern, daß diese i n ihrer spezifischen meinungsbildenden Wirkung erheblich beeinträchtigt oder ihrer gar faktisch beraubt w i r d (Auflage, i n Zweierreihen zu marschieren). Andere Auflagen beziehen sich auf Zeitpunkt und Ort der angemeldeten Veranstaltung: so die Auflage, eine bestimmte vom Veranstalter der Demonstration vorgesehene Straße nicht zu benutzen, w e i l ihre zeitweilige, auch teilweise Sperrung zum Zusammenbruch des Verkehrs führe, oder eine Kundgebung anstatt wie geplant u m 17 Uhr erst u m 19 Uhr stattfinden zu lassen, w e i l dann die Hautpverkehrszeit vorüber sei. Auch hier w i r d vielfach vom Demonstrationsprogramm her nicht die Notwendigkeit bestehen, gerade diese Straße i n Auspruch zu nehmen oder die Veranstaltung gerade zu dieser Zeit stattfinden zu lassen; ist i m Einzelfall festgestellt, daß ohne derartige Lenkungsmaßnahmen der Straßenverkehr, m i t Sicherheit schwer beeinträchtigt würde, sind solche Auflagen, die eine örtliche oder zeitliche Verlegung der Veranstaltung anordnen, grundsätzlich zulässig, solange sie die allgemeinen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit beachten und die Veranstaltung nicht beispielsweise i n abgelegene, menschenleere Nebenstraßen oder auf „nachtschlafende" Zeit verweisen, wodurch die Versammlung ihre Wirkung auf andere weitgehend verlöre. A n den K e r n der Versammlungsfreiheit rühren solche Auflagen indessen dort, wo ein unmittelbarer sachlicher Bezug zwischen Demonstrationsprogramm und Ort oder Zeit der Veranstaltung besteht: Vor dem „Amerika-Haus" soll gegen die amerikanische Vietnam-Politik, vor dem Gefängnis gegen die Mißstände i m Strafvollzug, am 21. August gegen die Besetzung der CSSR, u m 17 Uhr gegen eine zur gleichen Zeit stattfindende Wahlkampfveranstaltung der NPD demonstriert werden. I n diesen Fällen greifen Auflagen, die wegen — auch tatsächlich bestehen-

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der — verkehrstechnischer Schwierigkeiten die räumliche Verlegung oder zeitliche Verschiebung der Veranstaltung verfügen, unmittelbar i n den Sachzusammenhang zwischen Programm und Ort bzw. Zeit der Demonstration und damit i n deren sachlich-politisches Anliegen ein; sie kommen zugleich einem Verbot der so geplanten Veranstaltung nahe. Dazu aber kann Zuordnung von Versammlungsfreiheit und Straßenverkehr grundsätzlich nicht führen: A r t . 8 Abs. 1 GG nimmt gerade die Straßenbenutzung durch Demonstrationen und Kundgebungen i n seinen Normbereich auf und garantiert somit gewissermaßen den unvermeidlichen Konflikt m i t anderen Formen der Straßenbenützung, der damit zum Bestandteil der durch § 15 VersG zu schützenden öffentlichen Ordnung und Sicherheit w i r d . Dieser Konflikt ist grundsätzlich nicht durch faktisch verbotsgleiche Auflagen zu lösen, sondern nur durch lenkende Auflagen, die Ort bzw. Zeit der Demonstration unberührt lassen. Hier zwingt A r t . 8 GG gegebenenfalls auch zur Hinnahme erheblicher Verkehrsstörungen. Ebenfalls grundrechtseingreifend, jedenfalls i n Fällen größerer Demonstrationen und Kundgebungen, w i r k e n nach der hier entwickelten Auffassung die i n der Praxis nicht seltenen Auflagen, die sich auf die Verwendung von Lautsprechern beziehen. Auch hier ist somit Zurückhaltung geboten: Herstellung „praktischer Konkordanz" kann nur ausnahmsweise einseitig zu Lasten wesentlicher Sachgehalte der Versammlungsfreiheit geschehen. So w i r d sich etwa ein Lautsprecherverbot i m Falle einer öffentlichen Kundgebung i n aller Regel nicht allein mit der — freilich bequemen — Begründung rechtfertigen lassen, durch Verwendung von Lautsprechern könnten Verkehrsteilnehmer i n verkehrsgefährdender Weise abgelenkt oder belästigt werden: Der allgemeine Zweck des § 33 Abs. 1 Ziff. 1 StVO, unberechenbare, die Verkehrsteilnehmer ablenkende, möglicherweise auch erschreckende und dadurch unkontrollierte Verhaltensweisen fördernde Straßenbenutzungsformen zu unterbinden, ist i m Bereich des Versammlungswesens i n dieser Pauschalität schon deshalb kein Argument, w e i l eine auf öffentlichem Straßenraum stattfindende Kundgebung für die Verkehrsteilnehmer zumeist bereits von weitem sichtbar ist, deren typische Begleiterscheinungen, zu denen auch Megaphone zählen, somit berechenbar werden. Derlei A n ordnungen bedürften also zumindest einer erheblich konkreteren Begründung aus der jeweiligen Situation heraus 410 . Vollends ungereimt endlich ist i n aller Regel eine Beschränkung des Lautsprechergebrauchs auf Ordnungsdurchsagen: Sie sind nicht weniger unberechenbar und erzeugen nicht weniger L ä r m als die Durchsage politischer Parolen 4 1 1 ! 410 411

1*

Bedenklich daher V G Freiburg, E. v o m 28.2.1973, VS V I 256/72. Auch dies wurde v o n der zitierten E. des V G Freiburg nicht gesehen.

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bb) Das behördliche Verbot von Versammlungen Das präventive Verbot einer geplanten Demonstration oder Kundgebung unter freiem Himmel ist der einschneidendste der von § 15 VersG vorgesehenen behördlichen Eingriffe: Hat sich die Behörde einmal für diesen Eingriff entschieden, ist die Ausübung des Versammlungsgrundrechts i m hier und jetzt geplanten Zusammentreffen unmöglich gemacht. Das Verbot gemäß § 15 Abs. 1 hebt sich somit nicht nur wegen der Striktheit der Problemlösung von der flexiblen und auf Zuordnung und gegenseitige Begrenzung angelegten Auflage ab, sondern enthält auch gegenüber der i n § 15 Abs. 2 vorgesehenen fakultativen Auflösung ein Mehr an Einschränkung: Während die Auflösung an immerhin bereits tatsächlich erfolgte Grundrechtsaktualisierung lediglich anknüpft, macht das präventive Verbot für den konkreten F a l l bereits die Chance der Grundrechtsaktualisierung zunichte. Obwohl ein behördliches Versammlungsverbot nach dem Normtext des § 15 Abs. 1 VersG ebenso wie die Auflagenerteilung zur Voraussetzung hat, daß unmittelbare Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit zu erwarten ist 4 1 2 , gebieten somit der Grundsatz des Übermaßverbots und — wo die geplante Veranstaltung i n den Schutzbereich des A r t . 8 GG fällt — die Pflicht zur optimalen Wahrung der Versammlungsfreiheit, vor Erwägung eines Verbots alle Möglichkeiten der Auflagenerteilung zu erschöpfen 413 , zumal nach Ausspruch eines Verbots gemäß § 1 5 Abs. 1 VersG auch die Möglichkeit einer flexiblen Handhabung repressiver Maßnahmen abgeschnitten ist und an die Stelle der fakultativen Auflösung gemäß § 15 Abs. 2 die i n Abs. 3 vorgesehene obligatorische Auflösung t r i t t . A n präventive Verbote von Aktionen, die sich als Ausübung des i n A r t . 8 GG gewährleisteten Versammlungsgrundrechts darstellen, sind daher strenge Maßstäbe anzulegen. So sind insbesondere — entsprechend der prinzipiellen Unzulässigkeit „verbotsgleicher" Auflagen i n diesem Bereich 4 1 4 — Versammlungsverbote aus verkehrstechnischen Gründen kaum je denkbar 4 1 5 — gerade i n dieser dem grundrechtlich geschützten Demonstrations- und Kundgebungsrecht typischerweise mitgegebenen Kollision geht es u m Konfliktlösung nicht durch Grundrechtsverdrängung i m Wege des Verbots, sondern u m ausgleichende Zuordnung durch lenkende Auflagen, die fast durchweg ein sinnvolles Nebeneinander von 412

Vgl. Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 11 f. So auch Frowein, N J W 1969, S. 10831; Merten, M D R 1968, S. 625 f.; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 63; Neuberger, G A 1969, S. 10. 414 Dazu s. den vorigen Abschnitt. 415 Ebenso Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 57. 413

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Straßenbenutzung durch Versammlungen und Straßenbenutzung durch den fließenden Verkehr herzustellen vermögen 4 1 6 . I n Betracht kommen Verbote bei ersichtlicher und mit weniger einschneidenden M i t t e l n nicht auszuschließender Gefahr eines unfriedlichen Verlaufs der geplanten Demonstration oder Kundgebung. Sie muß freilich konkret sein; die bloße abstrakte Gefahr eines Umschlags i n kollektive Gewalttätigkeit vermag, wenn schon nicht die minder einschneidende Verhängung von Auflagen, so noch weniger ein Verbot zu begründen. Ein weiterer möglicher Verbotsgrund ist die Gefahr massiver Versammlungsstörung von dritter Seite: so etwa, wenn gegnerische Gruppen die gewaltsame Sprengung der Veranstaltung angekündigt haben. Teils w i r d freilich i n solchen Fällen ein Versammlungsverbot generell für unzulässig erachtet 417 . Eine derartige Pauschalierung widerspricht indessen sowohl dem Wortlaut wie auch der umfassenden Rechtsgüterschutzfunktion des § 15 Abs. 1 VersG, die eine differenzierende Lösung i n dem Sinne erfordern, daß auch die Gefahr von Angriffen Dritter i n Grenzfällen ein Verbot legitimieren können muß 4 1 8 , dies allerdings, verglichen m i t der Möglichkeit lenkender oder beschränkender Auflagen, unter erheblich strengeren Voraussetzungen: Einmal muß sich ein solches Verbot auf sicheres Tatsachenmaterial stützen können, das derartige Störungen m i t hoher Wahrscheinlichkeit erwarten läßt; hierfür können nicht sachlich unklare und ihrer Herkunft nach ungewisse Gerüchte etwa des Inhalts genügen, „die Amerikaner hätten die Entsendung von Zivilisten angedeutet, die sich i n die Diskussion mischen würden, was zu Schlägereien führen könnte" 419. Insbesondere jedoch ist zu berücksichtigen, daß Gewalttätigkeiten gegen eine grundrechtlich geschützte und rechtmäßig stattfindende Versammlung oder die gewaltsame Sprengung einer solchen Veranstaltung die Tatbestände des § 125 StGB oder des § 21 VersG erfüllen, also gegen eben jene Bestimmungen verstoßen, die wesentlich dem Schutz elementarer Voraussetzungen eines funktionierenden demokratischen Versammlungswesens dienen. Wegen dieses Zusammenhangs ist einer Diskussion von Verbotsmöglichkeiten gerade hier die Ausschöpfung aller sinnvoll anwendbaren M i t t e l vorzuschalten, 416

E i n Verbot aus verkehrstechnischen Gründen ließe sich etwa denken i n dem bei Ott (ebd., S. 57) zitierten Fall, daß „eine V e r a n s t a l t u n g . . . i n kurzen Zeitabständen so oft wiederholt w i r d , daß die Aufrechterhaltung eines n o r malen Verkehrs auf den betreffenden Straßen überhaupt nicht mehr möglich w ä r e " ; vgl. auch Hilf, S. 32. 417 Neuberger, G A 1969, S. 10; Stümper, D Ö V 1960, S. 117; Trubel / Hainka, § 15 A n m . 7 u n d 13. 418 So auch Frowein, N J W 1969, S. 1083 f.; Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 47. 419 Z i t i e r t bei Ott, ebd., S. 49; Hervorhebungen v o m Verfasser.

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die das Stattfinden der geplanten Veranstaltung ermöglichen und sie gegebenenfalls vor Störungen von außen schützen könnten 4 2 0 ; würde die zuständige Behörde i n solchen Fallgestaltungen dem drohenden Konflikt vorschnell durch ein präventives Versammlungsverbot ausweichen, machte sie sich faktisch zum Werkzeug jener Privater, die politische Grundrechtsausübung anderer nicht zu dulden gewillt sind. Ein Versammlungsverbot wegen drohender Angriffe durch Dritte ist sonach dann, freilich auch nur dann möglich, wenn die geplante Veranstaltung vor diesen Angriffen m i t Sicherheit nicht mehr geschützt und kollektive Gewalttätigkeit nicht mehr verhindert werden könnte 4 2 1 . Unter erleichterten Voraussetzungen und alleiniger Bindung an das Übermaßverbot sind präventive Verbote dort möglich, wo die geplante Veranstaltung tatbestandlich keine Grundrechtsausübung mehr darstellt oder durch die Verfassung selbst oder durch das Versammlungsgesetz i n Konkretisierung verfassungsrechtlicher Gehalte illegalisiert wird, insbesondere i n den Fällen des § 5 VersG: Versammlungen, deren Veranstalter das Grundrecht aus A r t . 8 GG v e r w i r k t hat, Versammlungen von Parteien, deren Verfassungswidrigkeit festgestellt ist, oder von verbotenen Vereinigungen (§ 5 Ziff. 1 i. V. m i t § 1 Abs. 2 VersG), Veranstaltungen, deren Teilnehmer bewaffnet sind (§ 5 Ziff. 2 i. V. m i t § 2 Abs. 3), Demonstrationen, die ersichtlich einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf anstreben (§ 5 Ziff. 3), sowie Veranstaltungen, die offensichtlich auf länger dauernde Blockaden abzielen, können als verfassungsrechtlich nicht geschützte und zugleich die „öffentliche Sicherheit" beeinträchtigende kollektive Aktionen nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen verboten werden; hier handelt es sich nicht u m Grundrechtsprobleme. Entsprechendes gilt für gesundheitspolizeiliche Versammlungsverbote. 420 Dieser Zusammenhang wurde bereits i m Schrifttum zu A r t . 123 W R V deutlich erkannt; vgl. Poetzsch-Heffter, S. 420 (unter Hinweis auf § 107 a StGB i. d. F. v o m 23. 5. 1923 [RGBl. I , S. 296], die bis 1953 [BGBl. I , S. 735 ff.] i n K r a f t w a r u n d i m wesentlichen dem heutigen § 21 VersG entsprach), sowie Brecht, Vereins- u n d Versammlungsrecht, i n : v. Brauchitsch, Verwaltungsgesetze f ü r Preußen, Bd. I I / l , 22. Aufl. 1932, S. 259 ff., 283 u n d 319 f. — Vgl. heute insbes. Ott, Das Recht auf freie Demonstration, S. 47. 421 Die Möglichkeiten wirksamen Versammlungsschutzes dürften nicht erschöpft gewesen sein i m Falle des Verbots des NPD-Parteitages i n Saarbrücken v o m 14. 11. 1969; m a n mache sich zudem die Absurdität des Verbots eines C D U - oder SPD-Parteitages aus denselben Gründen k l a r ! Das O V G Saarlouis hat denn auch, nachdem es zunächst i m Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 V w G O die Wiederherstellung der aufschiebenden W i r k u n g abgelehnt hatte (DÖV 1970, S. 53 ff.), i n der Berufungsentscheidung zur Hauptsache (DÖV 1973, S. 863 ff.) die angefochtene Verbotsverfügung aufgehoben. — Der F a l l liegt allerdings insofern anders, als hier — nichtöffentliche Versammlung i n geschlossenem Raum — weder § 15 noch das Versammlungsgesetz überhaupt einschlägig ist.

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c) Die repressiven Maßnahmen: fakultative und obligatorische Auflösung aa) Fakultative Auflösung von Versammlungen I m Unterschied zu den soeben besprochenen präventiven Maßnahmen knüpft die behördliche Auflösungsverfügung an eine hier und jetzt bereits stattfindende Versammlung an. Wo sie eine (noch) i m Rahmen des Versammlungsgrundrechts handelnde Demonstration oder Kundgebung betrifft, aktualisiert sie den Schrankenvorbehalt des A r t . 8 Abs. 2 GG i n der Weise, daß sie m i t ihrem Wirksamwerden der Veranstaltung ihren Grundrechtsausübungscharakter nimmt und sie zur bloßen „Ansammlung" degradiert 4 2 2 ; wo sie sich auf eine bereits i n kollektive Unfriedlichkeit ausgeartete Versammlung bezieht, bestätigt sie deklaratorisch die bereits erfolgte Überschreitung des i n A r t . 8 Abs. 1 GG geschützten Normbereichs und zieht die sich hieraus ergebenden versammlungspolizeirechtlichen Folgerungen: I n jedem Falle markiert sie unmißverständlich den Punkt, an dem das Versammlungsgesetz als Spezialregelung des „Versammlungsrechts" (Art. 74 Ziff. 3 GG) nur noch die sich aus der Auflösungsverfügung ergebende Rechtspflicht der Teilnehmer normiert, „sich sofort zu entfernen" (§§ 18 Abs. 1, 13 Abs. 2 VersG), i m übrigen jedoch die weitere polizeirechtliche Behandlung der nunmehrigen schlichten „Ansammlung" dem allgemeinen Polizeirecht überläßt, nach dessen Grundsätzen sich insbesondere die von der A u f lösungsverfügung selbst zu unterscheidende 423 praktische Durchsetzung derselben i m Wege des Polizeizwangs (etwa: Räumung der Straße) bestimmt. Der Sicherung der Auflösung und ihrer erfolgreichen Durchsetzung dienen zugleich straf- und ordnungswidrigkeitenrechtliche Tatbestände: So macht sich gemäß § 26 Abs. 1 Ziff. 1 (2. Alternative) derjenige strafbar, der als „Veranstalter oder Leiter . . . eine öffentliche Versammlung . . . trotz Auflösung oder Unterbrechung durch die Polizei fortsetzt"; ordnungswidrig handelt nach A r t . 2 des Dritten Gesetzes zur Reform des Straf rechts 424 , „wer sich einer öffentlichen Ansammlung anschließt oder sich nicht aus ihr entfernt, obwohl ein Träger von Herrschaftsbefugnissen die Menge dreimal rechtmäßig aufgefordert hat, aus-

422 Die Auflösung gemäß § 15 Abs. 2 VersG zielt allein auf die Besonderheit kollektiver Meinungsdemonstration u n d Meinungsbildung ab, läßt hingegen den Gehalt der i n A r t . 5 Abs. 1 GG garantierten Meinungsfreiheit u n d damit auch die „Meinungsäußerungsseite" des Versammlungsgrundrechts unberührt. Unverständlich daher Schwark, S. 28, der die Auflösung nicht an A r t . 8 Abs. 2, sondern an A r t . 5 Abs. 2 GG messen w i l l , da die Behörde durch eine A u f l ö sungsverfügung „ i n erster L i n i e meinungsbezogen" handle. 423 Vgl. auch Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 29. 424 Z u dieser Bestimmung vgl. oben A n m . 27.

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einanderzugehen" 425 . Diese schwerwiegenden Folgen einer Auflösungsverfügung fordern auch hier i n besonderem Maße die Beachtung der i n A r t . 8 GG normierten Sachgehalte sowie des Übermaßverbots. Nach § 15 Abs. 2 VersG kann eine Versammlung durch behördliche Verfügung aufgelöst werden, wenn die Veranstaltung nicht angemeldet ist, wenn von den Angaben i n der Anmeldung abgewichen wird, wenn den gemäß Abs. 1 erteilten Auflagen zuwidergehandelt w i r d oder wenn „die Voraussetzungen zu einem Verbot nach Absatz 1 gegeben sind". I n dieser Aufreihung von vier alternativen Eingriffsvoraussetzungen liegt indessen nur scheinbar ein besonderer Grad tatbestandlicher K l a r heit 4 2 6 . Denn einmal ist § 15 Abs. 2 auf einen Teil der grundrechtlich geschützten Versammlungen begrifflich nicht oder doch faktisch kaum je anwendbar: Für echte „Spontanversammlungen" sind die drei ersten, für „Blitzversammlungen", soweit sie nicht der Vorschrift des § 14 VersG unterliegen, die ersten beiden Alternativen bereits begrifflich nicht einschlägig; die dritte Alternative w i r d für „BlitzVersammlungen" nur selten i n Betracht kommen. I m übrigen aber läuft auch der sich „exakt" gebende Katalog des Abs. 2 i m Ergebnis auf das allgemeine Erfordernis unmittelbarer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung hinaus: Erste und zweite Alternative sind tatbestandlich eng auf die i n § 14 Abs. 1 vorgeschriebene Anmeldung bezogen, die Voraussetzung behördlicher Maßnahmen zur Steuerung des Konflikts zwischen Versammlungsfreiheit und anderen zur öffentlichen Sicherheit und Ordnung gehörenden Rechtsgütern ist; die dritte Alternative knüpft an die gemäß § 15 Abs. 1 VersG erteilten Auflagen an, die ihrerseits die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zur Voraussetzung haben — all dies stellt einen engen Bezug zur vierten Alternative her, die durch Aufnahme der „Voraussetzungen zu einem Verbot"* 27 die versammlungsrechtliche Generalklausel unter besonderer Betonung des Übermaß Verbots v o l l inhaltlich rezipiert. Hinzu t r i t t das i n § 15 Abs. 2 eingeräumte Ermessen, das gleichfalls eine isolierende Betrachtung der vier Alternativen verbietet und die Stützung einer Auflösungsverfügung allein auf eine der drei ersten Alternativen für den Regelfall auch dann unmöglich macht, wenn es sich nicht u m eine „Spontan"- oder „Blitzversammlung" handelt. Auch die Auflösung einer Versammlung gemäß § 15 Abs. 2 VersG hat somit eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit zur Voraussetzung. Das ist hier wörtlich zu nehmen: Während Auflage und Verbot als Präventivmaßnahmen die Risiken einer ge425 426 427

Hervorhebung v o m Verfasser. Vgl. auch Dietel / Gintzeh § 15 Rn. 19. Hervorhebung v o m Verfasser.

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planten Versammlung und künftige unmittelbare Gefährdungen abzuschätzen haben, ergeht die Auflösung i n Anknüpfung an eine bereits erfolgte Grundrechtsaktualisierung i m unmittelbar bevorstehenden oder bereits aktuellen Konflikt, d. h. aber i n der gegenwärtigen unmittelbaren Gefahr. Diese Aktualität, die häufig durch hart aufeinanderprallende Emotion und Aggression geprägt wird, bestimmt entscheidend den Inhalt der polizeilichen Ermessenentscheidung, die gerade i m Zusammenhang der Auflösung i n weitem Umfang auch polizeitaktische Überlegungen i n sich aufzunehmen vermag 4 2 8 ; dies freilich nicht nur aus Erwägungen repressiver „ T a k t i k " etwa der A r t , einen Aufzug „weiterziehen zu lassen, bis er einen Ort erreicht, der sich zur Auflösung besonders gut eignet" 4 2 9 : Vielmehr w i r d insbesondere bei drohender oder beginnender Unfriedlichkeit oftmals viel von der Prüfung abhängen, ob nicht i m Einzelfall polizeipsychologisch geschultes lenkendes Vorgehen die aus den Fugen geratende Demonstration besser bewältigen kann als das repressive M i t t e l der Auflösung, dessen Einsatz erfahrungsgemäß die angestaute Emotion und Aggression vielfach eher erhöht 4 3 0 . Gerade i m aktuellen Konflikt kann besonnenes lenkendes Verhalten der Polizei erheblich zur Erhaltung der Friedlichkeit der Veranstaltung und damit auch zu optimaler Grundrechtsverwirklichung beitragen. I m folgenden sei kurz auf typische Fallgestaltungen hingewiesen, i n denen die fakultative Auflösung das geeignete und angemessene M i t t e l der Konfliktlösung darstellen kann. Einige sind hier bereits besprochen: so die echten „Spontanversammlungen" sowie die nicht angemeldeten „Blitzversammlungen", die mangels vorheriger behördlicher Möglichkeit, geeignete lenkende oder beschränkende Auflagen zu verfügen und polizeitechnische Vorkehrungen zu treffen, oftmals leichter eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit m i t sich bringen werden — hier ist freilich Zurückhaltung vonnöten, wenn nicht die verfassungsrechtliche Anerkennung der „Spontan-" und „Blitzversammlung" unterlaufen werden soll! —, sowie die Fälle vorsätzlicher und beharrlicher Umgehung der Anmeldepflicht, i n denen die Polizeiwidrigkeit wesentlich durch die Nichtanmeldung (§15 Abs. 2, 1. Alternative) geprägt wird. Bei rechtzeitig angemeldeten Versammlungen hingegen sind die AuflösungsVoraussetzungen noch erheblich strenger: Sie können zwar — unter Bindung an das Übermaßverbot — aufgelöst werden, wenn die Demonstranten zu intensiven Formen des Blockierens übergehen, wenn das Unfriedlichwerden der Veranstaltung unmittelbar bevorsteht, wenn bereits der Umschlag i n Aufruhr und Gewalttätigkeit 428

Vgl. Dietel / Gintzel, § 15 Bn. 2. Ebd., § 15 Bn. 2. 430 y g L zu diesem Problemkreis u n d zur Notwendigkeit polizeipsychologischer Schulung Sieber, i n : Anhörung, S. 180 ff. 429

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

erfolgt ist oder wenn die Teilnehmer bewaffnet sind; jedoch ist zu beachten, daß das Mitführen von Waffen ohne die Begehung von Gewalthandlungen lediglich durch einzelne Teilnehmer noch nicht der ganzen Veranstaltung den Grundrechtsschutz nehmen k a n n 4 3 1 : Solange sich exzessive Demonstranten noch isolieren lassen, verstößt eine Auflösung deshalb gegen das Versammlungsgrundrecht der übrigen Teilnehmer 4 3 2 . Ferner ist i n Grenzfällen und unter Beachtung der hierzu i m Zusammenhang m i t dem Versammlungsverbot entwickelten Grundsätze die Auflösung einer Versammlung denkbar, wenn gewaltsame Angriffe durch Dritte stattfinden oder unmittelbar zu erwarten sind. Die Auflösung einer ordnungsgemäß angemeldeten Versammlung allein aus verkehrstechnischen Gründen hingegen kommt lediglich dann i n Betracht, wenn die Veranstaltung entsprechenden behördlichen Auflagen zuwiderläuft (§ 15 Abs. 2, 3.Alternative) oder von den i n der Anmeldung gemachten Angaben, deren Vollständigkeit ihrerseits Voraussetzung für sinnvollen behördlichen Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist, abweicht (2. Alternative) und durch diese unvorhersehbare Entwicklung anders nicht zu behebende Unzuträglichkeiten schafft; ansonsten verbietet sich die Auflösung aus Gründen der Kollision m i t dem Straßenverkehr bereits deshalb, w e i l die Behörde diesen Konflikt schon i m Anschluß an die Anmeldung ausreichend berücksichtigen und durch Erteilung von Auflagen i n geregelte Bahnen lenken konnte. bb) Die obligatorische Auflösung Die i n § 15 Abs. 3 VersG vorgesehene obligatorische Auflösung setzt ein bereits bestehendes Versammlungsverbot voraus. Sie enthält somit keine zusätzliche eigenständige Grundrechtsbegrenzung, sondern beschränkt sich i n ihrer Funktion auf die Klarstellung, daß nunmehr die versammlungsgesetzliche Spezialregelung zugunsten der allgemeinen polizeirechtlichen Grundsätze zurücktritt. Obligatorisch ist nur die Auflösungsverfügung, nicht aber deren i n polizeirechtlichem Ermessen stehende zwangsweise Durchsetzung 433 . Grundlage der obligatorischen Auflösung können sowohl die bereits besprochenen behördlichen Versammlungsverbote gemäß § 15 Abs. 1 VersG sein als auch Verbote unmittelbar kraft Gesetzes, insbesondere § 16 i n Verbindung m i t den Bannmeilengesetzen des Bundes und der

431 So aber Guradze, ZRP 1968, S. 6, der bereits das Vorkommen strafbarer Handlungen für ein Unfriedlich wer den genügen läßt. — Wie hier v. Münch, Grundgesetz, A r t . 8 Rn. 15. 432 Differenzierend auch Quilisch, S. 175. 433

Dietel / Gintzel, § 15 Rn. 29.

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Länder sowie die zum Schutze der Sonn- und Feiertage ergangenen Bestimmungen 4 3 4 . 3. Das Versammlungsverbot innerhalb befriedeter Bannkreise (§16 VersG in Verbindung mit den Bannmeilengesetzen)

Nach § 16 Abs. 1 VersG sind „öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel . . . innerhalb des befriedeten Bannkreises der Gesetzgebungsorgane des Bundes oder der Länder sowie des Bundesverfassungsgerichts verboten". Der Umfang der Bannkreise ergibt sich i m einzelnen aus den aufgrund des § 16 Abs. 2 VersG ergangenen Bannmeilengesetzen des Bundes und der Länder 4 3 5 , die zugleich auch die Möglichkeit von Ausnahmegenehmigungen vorsehen 436 . Nicht genehmigte Versammlungen innerhalb geschützter Bannmeilen, auch „Spontan-" und „Blitzversammlungen", sind als verbotene Veranstaltungen gemäß § 15 Abs. 3 VersG aufzulösen; außerdem machen sich die Teilnehmer nach § 106 a StGB strafbar. M i t dieser Beschränkung der Versammlungsfreiheit, die weithin auch i m demokratischen Ausland i h r Gegenstück findet 437, unternimmt das Versammlungsgesetz eine sachgerechte Zuordnung von verfassungsrechtlich konstituierten Funktionsbereichen aus dem größeren Zusammenhang des Prozesses demokratischer Willensbildung, die jeweils eine gänzlich verschiedene Struktur aufweisen und deren unmittelbares A u f einandertreffen aufgrund eben dieser Unterschiede m i t besonderer Konfliktgefahr verbunden ist. A u f der einen Seite stehen die für das vom Grundgesetz konstituierte Gemeinwesen funktionsnotwendigen Organe institutionalisierter staatlicher Willensbildung und Entscheidung: zum einen die Parlamente, denen kraft Verfassungsrechts die Entscheidung der das Gemeinwesen betreffenden grundlegenden Sachfragen, insbesondere die Gesetzgebung anvertraut ist; zum anderen das Bundesver434

Unhaltbar ist die v o n Füßlein, Erläuterungsbuch, § 14 A n m . 3 u n d § 15 A n m . 12, vertretene Auffassung, nicht angemeldete Versammlungen seien nach § 15 Abs. 3 VersG u n m i t t e l b a r durch Gesetz verboten; sie widerspricht nicht n u r dem Schutzgehalt des A r t . 8 Abs. 1 GG, der „Spontan-" u n d „BlitzVersammlungen" einschließt, sondern auch der Systematik der §§ 14, 15 VersG: Da § 15 Abs. 2 VersG die Auflösung einer nicht angemeldeten Versammlung ausdrücklich i n das Ermessen der Behörde stellt, wäre ihre gleichzeitige U n terstellung unter § 15 Abs. 3 sinnwidrig. 435 Nachweise siehe oben A n m . 242 u n d 243. — Keine Bannmeilenregelung besteht i n Bremen. 436 Vgl. etwa § 3 Bundes-BannmG; § 2 Bad.-Württ.BannmG, dessen Abs. 4 i n Abweichung v o n den übrigen Bannmeilengesetzen zusätzlich den „ h e r kömmlichen Umzug der Gewerkschaften am 1. M a i " ausdrücklich von dem grundsätzlichen Versammlungsverbot des § 1 ausnimmt. 437 Vgl. die Rechtsvergleichenden B e r i c h t e , i n : Demonstration u n d Straßenverkehr, Landesberichte u n d Rechtsvergleichung, S. 11,36,123 f., 146.

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2. Teil, B. Schranken der Versammlungsfreiheit

fassungsgericht, das, obzwar „Gericht", i n seinen wesentlichen von A r t . 93 GG genannten Funktionen, insbesondere der Kompetenz zur Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen, unmittelbare Wirkungen i m politischen Prozeß zeitigt. Derartige Entscheidungen, die vielfach den Schlußstrich unter hart umstrittene politische Grundfragen zu setzen, Interessenbewertungen vorzunehmen haben und gelegentlich auch zu Lasten gewichtiger Interessengruppen ausfallen müssen, rufen notwendigerweise nur allzuleicht den Protest der Betroffenen oder der allgemein politisch Engagierten, denen A r t . 8 GG das Forum zu aktueller kollektiver Demonstration und Kundgebung bereitstellt. I n diesem Grundrecht, dessen Normbereich bis zur Massenveranstaltung reicht, liegen jedoch erhebliche Gefahren für die funktionsnotwendige sachliche Diskussion und Entscheidung i n den Organen der institutionalisierten Willensbildung; drastisch formuliert: Ein Parlament, das von einer Massendemonstration „belagert", m i t lautstarken Sprechchören „eingedeckt" oder gar von exzessiv handelnden Demonstranten bedrängt wird, ist nicht mehr zu jener eigentlich freien Sachentscheidung fähig, die wesentlich die sachliche Uberzeugungs- und damit zugleich die normative K r a f t demokratisch legitimierter Gesetze mitbestimmt. Indem § 1 6 Abs. 1 VersG die Ausübung des Versammlungsgrundrechts an die Einhaltung eines physikalischen Abstands zu den Gebäuden der Parlamente und des Bundesverfassungsgerichts bindet und m i t Hilfe dieses technischen Mittels den staatlich-institutionalisierten Willensbildungsprozeß vor der unmittelbaren Konfrontation m i t kollektiver Meinungsdemonstration und -kundgäbe als erhöht konfliktgefährdeter Äußerungsform des nicht-organisierten Bereichs demokratischer Willensbildung bewahrt 4 3 8 , sichert er zugleich ein Stück parlamentarischer Freiheit sowie richterlicher Unabhängigkeit und stellt dadurch „praktische Konkordanz" her zwischen der notwendigen Arbeitsfähigkeit der Organe institutionalisierter staatlicher Willensbildung einerseits, dem unorganisierten Prozeß freier Meinungsbildung andererseits. Soweit hiernach die Anordnung von Bannkreisen zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit der i n § 16 Abs. 1 VersG genannten Organe funktionsnotwendig ist, handelt es sich u m zulässige und hinzunehmende Schranken der Versammlungsfreiheit i m Sinne des A r t . 8 Abs. 2 GG. Da indessen hierdurch die Ausübung des Versammlungsgrundrechts gerade i n einem räumlichen Bereich unmöglich gemacht wird, i n dem Demonstrationen und Kundgebungen besondere Wirksamkeit entfalten könnten, sind dem grundrechtseinschränkenden Gesetzgeber hier i n beson-

438 Vgl. auch P. Schneider, S. 257, freilich m i t der Gefahr einer allzu strikten Trennung von „Staats-" u n d „ V o l k s - " Willensbildungsprozeß.

I I . Schranken i m einzelnen

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derer Weise die sich aus dem Gedanken der „praktischen Konkordanz" ergebenden Grenzen gesetzt: Übermäßig ausgedehnte Bannkreise verstoßen gegen diesen Grundsatz und damit gegen A r t . 8 GG 4 3 9 .

439 Vgl. auch Dietell Gintzel, § 16 Rn. 11. Die Grenze des zulässigen Höchstumfangs v o n Bannkreisen dürfte überschritten sein i n A r t . 2 Bay.G. über die Befriedung des Landtagsgebäudes (vom 7. 3. 1952, BayBS I, S. 435), wonach der „Halbmesser des Bannkreises u m das Landtagsgebäude... 1 k m nicht überschreiten" darf: E i n m a l erscheint k e i n F a l l denkbar, i n dem das F u n k tionieren des Landtags einen befriedeten Bezirk von 2 k m (!) Durchmesser erfordert, u n d zum andern ist zu bedenken, daß ein derart überdehnter B a n n kreis j e nach den örtlichen Gegebenheiten die Ausübung\des Demonstrationsrechts i m gesamten Stadtzentrum unmöglich machen k a n n ; die V O zur Durchführung dieses Gesetzes (ebd.) hat denn auch diese weitreichende Ermächtigung nicht v o l l ausgeschöpft. Erheblichen Bedenken begegnet ferner die Schaffung von Bannkreisen für andere Institutionen; so rechtfertigte etwa das Anliegen, einen störungsfreien A b l a u f der Olympischen Spiele zu sichern, nicht ohne weiteres eine derart strikte Problemlösung zu Lasten der Versammlungsfreiheit, w i e sie i m G. zum Schutze des Olympischen Friedens v o m 31. 5. 1972 (BGBl. I, S. 862) angeordnet war. Gerade hier wäre m. E. ohne unverhältnismäßige Schwierigkeiten auch m i t der flexibleren Regelung der §§ 14, 15 VersG zu helfen gewesen.

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