Das gemeindliche Einvernehmen in parallelen Genehmigungsverfahren: Eine Untersuchung zu § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs BauGB am Beispiel des Atomrechts [1 ed.] 9783428516988, 9783428116980

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 989

Das gemeindliche Einvernehmen in parallelen Genehmigungsverfahren Eine Untersuchung zu § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs BauGB am Beispiel des Atomrechts

Von

Daniela Winkler

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

DANIELA WINKLER

Das gemeindliche Einvernehmen in parallelen Genehmigungsverfahren

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 989

Das gemeindliche Einvernehmen in parallelen Genehmigungsverfahren Eine Untersuchung zu § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs BauGB am Beispiel des Atomrechts

Von

Daniela Winkler

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Justus-Liebig-Universität Gießen hat diese Arbeit im Jahre 2004 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2005 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-11698-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Schrift wurde im Sommersemester 2004 von der Juristischen Fakultät der Justus-Liebig-Universität Gießen als Dissertation angenommen. Das Manuskript wurde im Januar 2004 abgeschlossen. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Wolfgang Kahl, der mein Interesse auf die untersuchte Thematik lenkte und deren Bearbeitung in jeder Phase optimal betreute. Die Abhandlung entstand weitgehend während der Zeit meiner Mitarbeit an seinem Lehrstuhl, welche in einer von fachlicher Inspiration und vertrauensvoller Zusammenarbeit geprägten Atmosphäre die besten Voraussetzungen bot, meine Gedanken zum Thema der Untersuchung zu entwickeln und zu vertiefen. Danken möchte ich auch Herrn Professor Dr. Thomas Groß für die zügige Zweitbegutachtung, deren fördernde Hinweise ich in der Druckfassung der Arbeit noch berücksichtigen konnte. Nicht zuletzt sei meiner Familie gedankt, die den Entstehungsprozess stets mit dem notwendigen Rückhalt und der erforderlichen Geduld begleitet hat. Konstanz, im August 2004

Daniela Winkler

Inhaltsverzeichnis 1. Teil Einführung

21

A. Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

B. Aktualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

C. Gang und Ziel der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

2. Teil Parallele Genehmigungsverfahren

30

A. Begriffsklärungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

I. Begriff der „Bindungswirkung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

II. Abgrenzung zum Begriff der „Bestandskraft“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

1. Formelle Bestandskraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

2. Materielle Bestandskraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

III. „Bindungswirkung“ und „Präklusionswirkung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

IV. Verschiedene Genehmigungserfordernisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

1. Begriff der Genehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

2. Verschiedene Genehmigungstypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

a) Kontrollerlaubnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

b) Ausnahmebewilligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

V. Genehmigungsparallelität und Genehmigungskonkurrenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

B. Verschiedene Genehmigungsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

I. Anlagenbezogene Genehmigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

8

Inhaltsverzeichnis 1. Errichtungsgenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

2. Betriebsgenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

3. Errichtungsbezogene Nutzungsgenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

II. Personal- / Sachgenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

C. Gesetzliche Regelungsmodelle bei mehrfachem Genehmigungserfordernis . . . . . . . . .

45

I. Konzentration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

II. Parallele Genehmigungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

III. Reformpläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

1. Professorenentwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

2. Sachverständigenentwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

3. Artikelgesetz zur Umsetzung der UVP- und IVU-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . .

52

D. Lösungsansätze zum Verhältnis paralleler Genehmigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

I. Separationsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

1. Grundmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

a) Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

b) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

aa) Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

bb) Abgrenzungsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

cc) Fachfremde Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

dd) Rechtsschutz des Betroffenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

ee) Fehlende „Gesamtschau“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

2. Modifizierte Separation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

II. Konkurrenzlösung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

1. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

2. Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

a) Verfahrensökonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

b) Überforderung der fachfremden Behörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

3. Modelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

a) Modell der Vollbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

aa) Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

bb) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

Inhaltsverzeichnis

9

b) Modell der Fachbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

aa) Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

bb) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

(1) Abgrenzungsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

(2) Doppelte Ablehnungsgefahr für Antragsteller . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

(3) Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

E. Grundlage einer Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

I. Bindungswirkung aus Gestaltungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

II. Bindungswirkung aus Feststellungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

III. Bindungswirkung aus Tatbestandswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

1. Gegenläufige Tendenzen des Rechtsstaatsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

a) Gesetzmäßigkeit der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

b) Rechtssicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

2. Aufgliedernde Elemente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

a) Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

b) Zwingende Kompetenzverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

c) Grundsatz abgegrenzter Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

d) Ressortprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

3. Vereinheitlichendes Element: Grundsatz der „Einheit der Verwaltung“ bzw. Widerspruchsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

a) Grundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

b) Ausnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

c) Reichweite der Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

d) Gesetzliche Erweiterung der Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

F. Prüfungsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

G. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

10

Inhaltsverzeichnis 3. Teil Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

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A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

I. Einheitlichkeit des Baugenehmigungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

II. Gemeindliche Planungshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

1. Begriff der (Bau-)Planungshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

2. Verfassungsrechtlicher Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 III. Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 IV. Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 V. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 1. Einvernehmenspflichtige Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 a) Bauaufsichtliches oder anderes Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 aa) Bauaufsichtliches Verfahren (§ 36 Abs. 1 S. 1 BauGB) . . . . . . . . . . . . . 111 (1) Genehmigungs-, Zustimmungs- und Anzeigeverfahren . . . . . . . . . 111 (2) Sonderformen der Baugenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 bb) Anderes Verfahren (§ 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . . 117 b) Kein Bergaufsichtsverfahren (§ 36 Abs. 1 S. 2 2. Hs. BauGB) . . . . . . . . . . . 117 c) Kein Verfahren nach § 38 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Einvernehmenspflichtige Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 I. Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 II. Bestandsaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 III. Verhältnis zu § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 1. Wortsinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2. Regelungsabsicht des historischen Gesetzgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3. Teleologische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 IV. Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 1. „Anderes Verfahren“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 2. „Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften“ . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3. „Entschieden“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Inhaltsverzeichnis

11

a) Wortsinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 b) Wille des historischen Gesetzgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 c) Teleologische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 aa) 1. Alternative: Eingeschränkte Prüfungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 bb) 2. Alternative: Eingeschränkte Entscheidungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 cc) 3. Alternative: Prüfungsbefugnis der Fachgenehmigungsbehörde ohne korrespondierende Entscheidungsbefugnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

4. Teil Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

145

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung gemäß § 6 AtG . . . . 145 I. Politischer und rechtlicher Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 1. Frühere Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 2. Neue Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 II. Einvernehmenserfordernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 III. Erforderliche Genehmigungen für Zwischenlager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 1. Baurechtliche Genehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 2. Genehmigung nach AtG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 a) Frühere Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 b) Neue Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 3. Genehmigung nach StrSchVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 IV. UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 V. Bestandsaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 1. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 a) „Ahaus“-Urteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 b) „Whyl“-Urteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

12

Inhaltsverzeichnis 2. Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts . . . . . . . . . . . 164 a) 7. Senat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 b) 1. Senat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 3. Rechtsprechung des Nordrhein-westfälischen Oberverwaltungsgerichts . . . . . 168 4. Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 5. Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern . . 169 6. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 VI. Genehmigungsart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 VII. Prüfung der Bindungswirkung im Einzelfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 1. Prüfung von Bauplanungsrecht im atomrechtlichen Verfahren . . . . . . . . . . . . . . 173 a) Analoge Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 b) § 14 AtVfV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 c) UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Exkurs: Die Bedeutung der Umweltverträglichkeitsprüfung im Genehmigungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2. Atomrecht als „öffentlich-rechtliche Vorschriften“ im Sinne der Landesbauordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 a) Prüfung von Atomrecht im Baugenehmigungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 aa) „Öffentlich-rechtliche Vorschriften“ im Sinne der Landesbauordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 (1) Ausgewählte Landesbauordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 (a) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 (b) Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 (c) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 (d) Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 (e) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 (2) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 bb) „Im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren“ bzw. „durch die Bauaufsichtsbehörde“ zu prüfende Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 (1) Reichweite der teleologischen Reduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 (2) Entgegenstehender gesetzgeberischer Wille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 (a) „Einfügen“ im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . 190 (b) „Dienen“ im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB . . . . . . . . . . 192 (c) „Öffentliche Belange“ im Sinne von § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Inhaltsverzeichnis

13

b) Bindungswirkung der atomrechtlichen Genehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 c) Auswirkung auf das gemeindliche Einvernehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung gemäß § 7 AtG . . . . . . . . 202 I. Erforderliche Genehmigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 II. Zuständige Genehmigungsbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 III. UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 IV. Bestandsaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 V. Genehmigungsart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 VI. Prüfung der Bindungswirkung im Einzelfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 1. Bauplanungsrecht als „öffentliches Interesse“ im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 a) Prüfung von Bauplanungsrecht im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 aa) Auslegung des Begriffs des „öffentlichen Interesses“ im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 (1) Wortlaut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 (2) Systematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 (3) Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 (4) Sinn und Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 (5) Verfassungskonforme Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 (a) Ressortprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 (b) Mangelnde Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Nr. 11a GG)

213

(c) Art. 20a GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 (d) Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 (6) Richtlinienkonforme Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 (7) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 bb) Rechtsfortbildung durch teleologische Reduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 (1) Ermessensvorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 (2) Atomrechtliche Verfahrensverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 (a) § 14 AtVfV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 (b) § 16 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 (3) Vorläufiges positives Gesamturteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 (4) Leitfunktion des atomrechtlichen Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 (5) Gestattender Teil der Atomgenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 (6) Standortprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 (7) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

14

Inhaltsverzeichnis b) Bindungswirkung der atomrechtlichen Genehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 aa) Grundsätzliche (verfassungsrechtlich beschränkte) Reichweite . . . . . . 229 bb) Ausnahmsweise gesetzgeberische Extension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 (1) Vorläufiges positives Gesamturteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 (2) Standortentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 c) Auswirkung auf das gemeindliche Einvernehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 2. Atomrecht als „öffentlich-rechtliche Vorschriften“ im Sinne der Landesbauordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

Abkürzungsverzeichnis a. A. a. a. O. a. E. a. F. AbfG ABl. Abs. Abschn. allg. Anh. Anm. AöR Art. AS AtAnlVO AtG AtVfV Aufl. BAnz. BauGB BauNVO BauO Bln BauO LSA BauR BayBO BayGO BayLKrVO BayStrWG BayVBl. BayVerf BayVGH BayWasserG BBauG BBergG BbgBauO

andere Ansicht am angegebenen Ort am Ende alte Fassung Abfallgesetz Amtsblatt Absatz Abschnitt allgemein Anhang Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Amtliche Sammlung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Rheinland-Pfalz und Saarland Atomanlagenverordnung Atomgesetz Atomrechtliche Verfahrensverordnung Auflage Bundesanzeiger Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung Bauordnung Berlin Bauordnung Land Sachsen-Anhalt Baurecht Bayerische Bauordnung Bayerische Gemeindeordnung Bayerische Landkreisverordnung Bayerisches Straßen- und Wegegesetz Bayerische Verwaltungsblätter Verfassung des Freistaates Bayern Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Bayerisches Wassergesetz Bundesbaugesetz Bundesberggesetz Brandenburgische Bauordnung

16 BbgOVG BBodSchG BDSchG BFStrG BGBl. BGH BGHZ BImSchG BImSchV BNatSchG BR-Drs. BremLBO BRS BT-Drs. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BVFG BWVerf bzw. d. h. DB ders. dies. DÖV DVBl. EG ESVGH

et EUDUR EVU EWG f., ff. FG Fn. FS GastG GenTG GewArch

Abkürzungsverzeichnis Brandenburgisches Oberverwaltungsgericht Bundesbodenschutzgesetz Bundesdenkmalschutzgesetz Bundesfernstraßengesetz Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs für Zivilsachen Bundesimmissionsschutzgesetz Bundesimmissionsschutzverordnung Bundesnaturschutzgesetz Bundesrats-Drucksache Bremische Landesbauordnung Baurechtssammlung Bundestags-Drucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge Verfassung des Landes Baden-Württemberg beziehungsweise das heißt Der Betrieb derselbe (Verfasser) dieselbe(n) (Verfasserin, Verfasser) Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Europäische Gemeinschaft Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts Baden-Württemberg mit Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder Energiewirtschaftliche Tagesfragen (Zeitschrift für Energiewirtschaft, Recht und Technik) Handbuch zum Europäischen und Deutschen Umweltrecht Energieversorgungsunternehmen Europäische Wirtschaftsgemeinschaft folgende, fortfolgende Festgabe Fußnote Festschrift Gaststättengesetz Gentechnikgesetz Gewerbearchiv

Abkürzungsverzeichnis GG GK GO BT GO BW GO NRW GrKV GS GVBl. h. M. HambBauO HBO HessVGH HGO Hrsg. Hs. HStR HStrG HUmwR HVerfR i. d. F. i. e. S. i. S. i. V. m. i. w. S. JA Jura JuS JZ Kap. KKW KrW- / AbfG LBO BW LBO MV LBO NRW LBO Rh.-Pf. LBO SchH Lfg. Lit. LKV Ls. LT-Drs. LuftVG 2 Winkler

Grundgesetz Gemeinschaftskommentar Geschäftsordnung Bundestag Gemeindeordnung Baden-Württemberg Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen Große Kreisstädte Verordnung Großer Senat / Gedenkschrift / Gedächtnisschrift Gesetz- und Verordnungsblatt herrschende Meinung Hamburgische Bauordnung Hessische Bauordnung Hessischer Verwaltungsgerichtshof Hessische Gemeindeordnung Herausgeber Halbsatz Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Hessisches Straßengesetz Handbuch des Umweltrechts Handbuch des Verfassungsrechts in der Fassung (vom) im engeren Sinne im Sinne (des, der) in Verbindung mit im weiteren Sinne Juristische Arbeitsblätter Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Kapitel Kernkraftwerk Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Landesbauordnung Baden-Württemberg Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern Landesbauordnung Nordrhein-Westfalen Landesbauordnung Rheinland-Pfalz Landesbauordnung Schleswig-Holstein Lieferung Literatur Landes- und Kommunalverwaltung Leitsatz Landtags-Drucksache Luftverkehrsgesetz

17

18 LWasserG MV LWasserG NRW m. w. N. MDR NdsBauO NdsGO NdsVerf NdsOVG NdsStrG NdsWasserG NJW Nr. NRWVerf NuR NVwZ NVwZ-Beil. NVwZ-RR NWVBl. OVG Berlin OVG Bremen OVG Hamburg OVG MV OVG NRW OVG Rh.-Pf. RdE Rn. Rspr. S. SaarlBO SachsAnhVerf SächsBO SächsOVG SächsVBl. SächsVerf sog. st. Rspr. str. StrSchVO StrWG MV StrWG NRW ThürBO

Abkürzungsverzeichnis Landeswassergesetz Mecklenburg-Vorpommern Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen mit weiteren Nachweisen Monatszeitschrift des deutschen Rechts Niedersächsische Bauordnung Niedersächsische Gemeindeordnung Verfassung des Landes Niedersachsen Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Niedersächsisches Straßengesetz Niedersächsisches Wassergesetz Neue Juristische Wochenzeitschrift Nummer Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Beilage zur NVwZ NVwZ-Rechtsprechungs-Report Nordrhein-westfälische Verwaltungsblätter Oberverwaltungsgericht Berlin Oberverwaltungsgericht Bremen Oberverwaltungsgericht Hamburg Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Recht der Energiewirtschaft Randnummer Rechtsprechung Seite / Satz Saarländische Bauordnung Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt Sächsische Bauordnung Sächsisches Oberverwaltungsgericht Sächsische Verwaltungsblätter Verfassung des Freistaates Sachsen so genannt(e / er / es) ständige Rechtsprechung strittig Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung) Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern Straßen- und Wegegesetz Nordrhein-Westfalen Thüringer Bauordnung

Abkürzungsverzeichnis ThürVBl. ThürVerf Tl. u. a. UPR UTR UVP UVPG VBlBW Verf BW Verf MV Verf RhPf Verf SchH VerwArch VG VGH BW vgl. VVDStRL VwVfG WHG WiVerw. WRV z. B. ZfBR ZfW ZUR ZustVBau

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Thüringer Verwaltungsblätter Verfassung des Freistaates Thüringen Teil unter anderem / und andere Zeitschrift für Umwelt- und Planungsrecht Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts Umweltverträglichkeitsprüfung Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Verfassung des Landes Baden-Württemberg Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz Verfassung des Landes Schleswig-Holstein Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg vergleiche Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatslehrer Verwaltungsverfahrensgesetz Wasserhaushaltsgesetz Wirtschaft und Verwaltung (Beilage Gewerbearchiv) Weimarer Reichsverfassung zum Beispiel Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht Zeitschrift für Wasserrecht Zeitschrift für Umweltrecht Zuständigkeitsverordnung im Bauwesen

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1. Teil

Einführung A. Problematik Bereits seit langem wird in der verwaltungsrechtlichen Literatur1 und Rechtsprechung2 die Frage nach der Bindungswirkung von Verwaltungsakten diskutiert, ohne dass bislang über deren Voraussetzungen und Folgen oder alleine über die möglichen Anwendungsfälle dieses Begriffs Einigkeit erzielt werden konnte. Bindungswirkung bezeichnet die Bindung einer Behörde durch einen bereits erlassenen Verwaltungsakt im Rahmen eines weiteren Entscheidungsverfahrens. Sie begrenzt das Recht und die Pflicht der tätigen Behörde, bestimmte Fragen im Rahmen späterer Entscheidungen nochmals aufzugreifen.3 Ihre Auswirkungen sind vielschichtig und betreffen sowohl das Verhältnis verschiedener Behörden zueinander als auch im Sinne einer gewaltenübergreifenden Bindung das Verhältnis der Gerichte zu behördlichen Entscheidungen. Besondere Relevanz erlangt die Bindungswirkung im Bereich gestufter Zulassungsverfahren4 mit abgeschichteten Teilgenehmigungen5 und Vorbescheiden6 bzw. im Bereich paralleler Genehmigungsverfahren.7 1 Vgl. etwa Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 171 ff.; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 68 ff.; Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (545 ff.); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 67 ff., 353 ff. und passim; Weber, DÖV 1980, S. 397 (398 ff.). 2 Vgl. etwa BVerwGE 82, 61 ff. (hierzu Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 ff.); BVerwG, DVBl. 1986, 1273 ff. (hierzu Seibert, DVBl. 1986, S. 1277 ff.); HessVGH, ZfW 1974, 362 (366 f.). 3 So Jarass, UPR 1983, S. 241 (242) in Bezug auf abgestufte Genehmigungsverfahren. 4 Hierzu aus der Rechtsprechung BVerwGE 70, 365 ff.; 72, 300 ff.; BVerwG, NVwZ 1989, 52 ff. und aus der Literatur Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1311 ff.; Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, insbesondere Rn. 115 ff.; Gerhardt, DVBl. 1989, S. 125 (132 f.); Jarass, UPR 1983, S. 241 ff.; Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 78 ff.; Meiendresch, Das gestufte Baugenehmigungsverfahren, insbesondere S. 33 ff.; Schmidt-Aßmann, Institute gestufter Verwaltungsverfahren, in: Bachof / Heigl / Redeker (Hrsg.), FG BVerwG, S. 569 ff.; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 457 ff., 476 ff.; Sellner, Immissionsschutzrecht und Industrieanlagen, Rn. 243 ff.; Weber, DÖV 1980, S. 397 ff. 5 Solche sind beispielsweise geregelt in § 7 AtG und § 8 BImSchG; für die Landesbauordnungen vgl. die Nachweise in Fn. 112 (unten 3. Tl.).

22

1. Teil: Einführung

Da sie aber auch über diese Bereiche hinaus bedeutsam sein kann,8 bietet der Begriff der Bindungswirkung Raum für ein weites Feld von Anwendungsfällen, was seine dogmatische Behandlung erschwert. Besondere Aufmerksamkeit hat die Problematik der Bindungswirkung in jüngerer Zeit im Rahmen des Umweltrechts erfahren, da sich auf Grund fortschreitender technischer Entwicklung und umweltpolitischer Sensibilisierung die Genehmigungserfordernisse in Bezug auf umweltrechtlich relevante Vorhaben sowohl in horizontaler als auch in vertikaler Sicht verkomplizieren: Zum einen werden auf Grund der ständig fortschreitenden Ausdifferenzierung des Rechts und der vielfältigen Kontrollbedürftigkeit moderner Vorhaben eine wachsende Anzahl von Genehmigungen erforderlich,9 zum anderen werden die komplexen und umfangrei6 Solche sind beispielsweise geregelt in § 7a AtG und § 9 BImSchG; für die Landesbauordnungen vgl. die Nachweise in Fn. 106 (unten 3. Tl.). 7 Hierzu aus der Rechtsprechung BVerwG, DVBl. 1988, 489 ff. („Biblis“); BVerwGE 74, 315 ff. („Bensberg“); BVerwGE 82, 61 ff. („Ahaus“) sowie aus neuerer Zeit VG Gießen, NVwZ-RR 2001, 739 ff. und aus der Literatur Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 302 ff.; Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungsund verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 ff., insbesondere S. 52 ff.; Gerhardt, DVBl. 1989, S. 125 (130 f.); Henseler, DVBl. 1982, S. 390 ff.; Jarass, WiVerw. 1984, S. 169 ff.; Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 78 ff.; Krause, GewArch 1980, S. 41 (41 ff.); Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 80 ff., 120 ff. und passim; Ortloff, NJW 1987, S. 1665 ff.; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 313 ff.; Schulz-Schaeffer, MDR 1960, S. 356 ff.; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 353 ff.; Seidl, Parallele Genehmigungsverfahren im Wirtschaftsverwaltungsrecht mit besonderer Rücksicht auf die Betriebszeitregelung im Gaststättenrecht, S. 1 ff.; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 190 ff. 8 Zu nennen sind hier Fälle sog. „Folgeverfügungen“, in denen sich die Voraussetzungen zweier aufeinander beruhender, denselben Lebenssachverhalt betreffender Verwaltungsakte in ihren Voraussetzungen überschneiden. Die Frage der Bindungswirkung wird insofern diskutiert bei einer Abrissverfügung nach Ablehnung der Baugenehmigung (vgl. Krebs, VerwArch 67 [1976], S. 411 ff.), Schließungsverfügung nach bestandskräftiger Rücknahme einer Gaststättenerlaubnis, Versorgungsbescheid nach bestandskräftigem Besoldungsfestsetzungsbescheid sowie Ablehnung der Verlängerung oder Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung nach Ausweisung. Nach Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 223 ergreift diese Bindungswirkung darüber hinaus in gleicher Weise „Anschlußgenehmigungen, die außerhalb des eigentlichen und als rechtliche Einheit zu begreifenden Genehmigungsverfahrens liegen, sofern solche Anschlußgenehmigungen erforderlich sind, um das . . . zunächst erfaßte Vorhaben sinnvoll wirtschaftlich nutzen zu können“. 9 So sollen etwa für die Errichtung und den Betrieb eines Atomkraftwerks zwanzig bis dreißig Genehmigungen erforderlich sein (Schmitt Glaeser, Der Landkreis 1976, S. 442 [443]), für einfache Anlagen regelmäßig immer noch zwei bis drei Genehmigungen. Vgl. hierzu Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (950); Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3

A. Problematik

23

chen Fragen zur endgültigen Genehmigungsfähigkeit einer Anlage häufig erst durch eine Prüfungs- und Genehmigungsabstufung überschaubar. In beiden Fällen besteht die Möglichkeit, dass die mit der nachgeschalteten Entscheidung betraute Behörde bereits durch einen die Entscheidung präjudizierenden anderen Verwaltungsakt gebunden wird. Diese Problematik wird in dem Spezialfall der parallelen Genehmigungsverfahren dadurch weiter verkompliziert, dass an mehreren dasselbe Gesamtprojekt betreffenden Genehmigungen verschiedene Behörden beteiligt sind. Der Blick der vorliegenden Untersuchung konzentriert sich angesichts der umfassenden und vielschichtigen Materie auf den Problemkreis der parallelen Genehmigungsverfahren.10 Mit diesem Begriff werden Fallkonstellationen bezeichnet, in denen Vorhaben, welche einem einheitlichen Lebenssachverhalt zuzurechnen sind, zugleich der Kontrolle in mehreren Verwaltungsverfahren durch in aller Regel verschiedene Behörden unterliegen.11 Bedeutsamstes Beispiel hierfür ist die Errichtung und Nutzung technischer, insbesondere energieerzeugender12 Anlagen.13 Diese erfordern in aller Regel mehrere Genehmigungen, zumindest eine Baugenehmigung und eine weitere fachgesetzliche Genehmigung, deren Prüfungsumfang sich häufig durch die Einführung von sog. Öffnungsklauseln zu überschneiden oder sogar zu decken scheint. Die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen beinhalten dann neben den konkret benannten fachgesetzlichen Anforderungen die Bedingung, dass das Vorhaben mit dem Allgemeinwohl,14 öffentlichen Interessen15 oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften16 in Einklang stehen muss. Solche Öffnungsklauseln sollen der Verfahrensökonomie dienen, divergierende Entscheidungen verhindern oder Enttäuschungen des Antragstellers vermeiden, wenn nach (1987), S. 49 (52); ders., Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 118 f., 161; ders. / Schink, UVPG, vor §§ 13 – 17 Rn. 1. Dies ergibt sich aus der sektoralen Ausdifferenzierung des deutschen Umweltrechts; vgl. Wahl, Das deutsche Genehmigungs- und Umweltrecht unter Anpassungsdruck, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 237 (241). 10 Vgl. insoweit Jäde, UPR 2001, S. 10 (10): Parallele Anlagenzulassungsverfahren werfen „eine Vielzahl von Fragen . . . auf . . ., deren Diskussion noch nicht als abgeschlossen angesehen werden kann.“ 11 Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2787). 12 Die Querschnittsmaterie des Energieanlagenzulassungsrechts gewinnt in jüngster Zeit vermehrte Aufmerksamkeit; vgl. nur die ausführlichen Erörterungen von Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7. 13 Der Begriff der Anlage ist insoweit nicht im Sinne der jeweiligen Fachgesetze, sondern wirtschaftlich zu verstehen. 14 Vgl. etwa § 6 WHG. 15 Vgl. etwa § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG, § 48 Abs. 2 BBergG. 16 Vgl. etwa § 6 Nr. 2 BImSchG sowie die Anordnungen in einzelnen Landesbauordnungen (§ 67 Abs. 1 S. 1 BbgBauO, § 62 Abs. 1 S. 1 BauO Bln, § 74 Abs. 1 1. Hs. BremLBO, § 69 Abs. 1 S. 1 HambBauO, § 75 Abs. 1 NdsBauO, § 75 Abs. 1 S. 1 LBO NRW, § 70 Abs. 1 S. 1 LBO Rh.-Pf., § 77 Abs. 1 S. 1 1. Hs. SaarlBO, § 77 Abs. 1 S. 1 BauO LSA, § 78 Abs. 1 S. 1 LBO SchH, § 70 Abs. 1 S. 1 ThürBO).

24

1. Teil: Einführung

Erteilung einer ersten Genehmigung weitere erforderliche Genehmigungen versagt werden.17 Sie führen jedoch auch zu einer Verstärkung der Konkurrenzsituation,18 da nach dem Gesetzeswortlaut jede Genehmigungsbehörde „alle öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ zu prüfen hat und damit mehrere Behörden im Verhältnis zu dem Unternehmer über die Erteilung von Gestattungen mit teilweise identischen Voraussetzungen befinden. Eine weitere Verkomplizierung tritt ein, wenn gesetzlich Beteiligungen anderer Behörden in Form von Zustimmungserfordernissen vorgeschrieben sind. Hierdurch wird eine zusätzliche Stelle in den Entscheidungsprozess integriert, sodass drei oder mehr verschiedene Entscheidungsträger mit der Prüfung identischer, die Anlage betreffender Voraussetzungen befasst sind. Da umweltrelevante Anlagen üblicherweise als Außenbereichsvorhaben konzipiert werden,19 stellt das gemeindliche Einvernehmen gemäß § 36 Abs. 1 BauGB das wichtigste Anwendungsgebiet einer solchen Beteiligungspflicht dar. Praktische Probleme entstehen hier in erster Linie auf Grund der von den verschiedenen Beteiligten verfolgten unterschiedlichen Ziele. Besonders die Frage der Standortwahl20 führt zu divergierenden Auffassungen über die bestmögliche Entscheidung. Sowohl die Verwaltungsbehörden, die nach den Fachgesetzen zur Genehmigung berufen sind, als auch die Investoren beurteilen häufig die Geeignetheit eines Standorts und die Zulässigkeit des Bauvorhabens an der gewählten Stelle anders als die betroffene Gemeinde, welche den Interessen ihrer Bürger dienen will.21 Die Gemeindebürger wiederum sind jedoch in Anbetracht der möglicherweise aus der Anlage resultierenden Gefahren häufig nicht damit einverstanden, ein umweltrechtlich problematisches Großvorhaben im Gemeindegebiet entstehen zu sehen. Da die staatliche Gewalt dem Bürger üblicherweise als Einheit gegenübertritt oder zumindest idealerweise als solche erscheinen sollte, verdichten sich die dargestellten Prüfungs- und Entscheidungsaufgliederungen zu einem staatlichen Organisations- bzw. Kompetenzproblem. Die aufgeworfene verwaltungsrechtliche Problematik weist hierdurch staatsrechtliche Bezüge auf, sofern der Blick auf die Konfrontation des Bürgers mit verschiedenen Ausprägungen der einer einheitlichen Staatsgewalt entspringenden Verwaltung fällt. Da Verwaltungsrecht von dem Krause, GewArch 1980, S. 41 (41). Prägnant, jedoch zu stark vereinfachend Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 309: „Allein das Faktum dieser ,Öffnungsklauseln‘ verursacht die Problematik paralleler Genehmigungsverfahren.“ 19 Insbesondere die leitungsgebundene Versorgungswirtschaft und hier in erster Linie Kraftwerke der Elektrizitätswirtschaft werden gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 3, 5 und 6 BauGB privilegiert im Außenbereich zugelassen. 20 Vgl. hierzu die Nachweise in Fn. 421 ff. (unten 4. Tl.). 21 Blümel, DVBl. 1977, S. 301 (305) spricht von dem „grundlegenden Zielkonflikt zwischen dem Wirtschaftswachstum und der Sicherung der Arbeitsplätze auf der einen Seite und dem Schutz vor schädlichen Umwelteinflüssen auf der anderen Seite“ (Hervorhebung im Original). 17 18

B. Aktualität

25

gegebenen Verfassungsrecht geformt bzw. zumindest geprägt wird,22 muss eine umfassende Untersuchung auch die vorgegebenen verfassungsrechtlichen Grundstrukturen in die Überlegungen miteinbeziehen. 23

B. Aktualität Besondere Aktualität erlangt die vorstehend skizzierte Problematik durch neuere politische Entwicklungen im Atomrecht: Neben dem Ausstieg aus der Atomenergie fordert die 1998 ins Amt berufene Bundesregierung eine maximale Verringerung von Atomtransporten durch das Bundesgebiet. Um solche zu verhindern, werden sämtliche Atomkraftwerksbetreiber zur Errichtung standortnaher Brennelemente-Zwischenlager verpflichtet, in welche die im Atomkraftwerk anfallenden radioaktiven Abfälle verbracht und bis zur Möglichkeit ihrer Endlagerung aufbewahrt werden sollen. Solche Pläne führen nicht selten zu Widerständen bei den betroffenen Standortgemeinden, welche eine erhöhte Gefährdung ihrer Bürger durch verstärkte radioaktive Strahlung und insbesondere die Umwandlung der jeweiligen Zwischenlagerstätte in ein Endlager befürchten.24 Demgegenüber bedürfen die Atomkraftwerksbetreiber dieser Zwischenlager, da ihre Anlagen nur bei Schaffung weiteren Stauraums zur Lagerung radioaktiven Abfalls im Rahmen der Restlaufzeit unbehindert weiterbetrieben werden können.25 In diesen Fällen sehen sich die Unternehmer in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG oder Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG,26 die Bürger in ihrem Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG27 betroffen.

22 Nach der einprägsamen Formel Fritz Werners (DVBl. 1959, S. 527 [527]) stellt Verwaltungsrecht „konkretisiertes Verfassungsrecht“ dar. Ähnlich Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 11: „Alter Erkenntnis entspricht es, daß das Verwaltungsrecht in besonderer Weise durch das Verfassungsrecht geprägt wird.“ Demgegenüber betont Otto Mayer die Verfassungsunabhängigkeit des Verwaltungsrechts mit dem Ausspruch „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht“ (vgl. dessen Vorwort in Dt. Verwaltungsrecht I). 23 Vgl. im Einzelnen hierzu die Ausführungen unten im 2. Teil unter E. (S. 66 ff.). 24 Vgl. Leidinger, RdE 2001, S. 103 (107). 25 Zu den Zielen der Kraftwerksbetreiber vgl. Leidinger, RdE 2001, S. 103 (103 f.). 26 Auch der Hersteller und Betreiber einer umweltbelastenden Anlage wird durch die Grundrechte in seiner wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit geschützt; vgl. BVerwG, DVBl. 1980, 1001 (1004). Anderes gilt jedoch, wenn sich die Betreibergesellschaft ausschließlich oder doch zumindest zu einem maßgeblichen Teil in öffentlicher Hand befindet. Vgl. zu diesem Problemkreis ausführlich Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 72. 27 Vgl. BVerfGE 53, 30 (49 ff.). Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Art. 2 Abs. 2 GG die Pflicht der staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren (BVerfGE 39, 1 [41]; 49, 89 [140 ff.]; 77, 381 [402 f.]).

26

1. Teil: Einführung

In dieser Situation erwägt ein Teil der Standortgemeinden zur Verzögerung der Zwischenlagerprojekte die Erteilung von Veränderungssperren, Änderungen des Bebauungsplans bzw. die Verweigerung des erforderlichen Einvernehmens.28 Die Möglichkeit der betroffenen Gemeinden, kontrollierend tätig zu werden und die Interessen ihrer Einwohner zu vertreten, kann sich für die Realisierung der Vorhaben hemmend und hindernd auswirken.29 Bereits im Jahre 1973 wurde im Rahmen eines Kolloquiums über „Rechtsfragen beim Bau von Wasserspeichern“ bezüglich des Baus von Wasserkraftwerken über die „zwangsläufig bei den davon Betroffenen“ entstehenden Widerstände diskutiert.30 Diese Widerstände31 sind in den letzten drei Jahrzehnten auf Grund der zunehmenden Sensibilisierung der Bevölkerung und der steigenden Angst vor Umweltgefahren stetig gewachsen, sodass heute das gemeindliche Einvernehmen sogar als „Instrument zur Verhinderung von Industrieprojekten“32 bezeichnet wird, welches zur Verlängerung der Verfahrensdauer und Ungewissheit des in seiner Investitionssicherheit betroffenen Unternehmers führen könne.33 Als Beispiel für gemeindliche Widerstände sei der Fall der Gemeinde Gemmrigheim erwähnt, auf deren Gemeindegebiet die Betreiber des Atomkraftwerks Neckarwestheim ein unterirdisches Lager für 151 Castorbehälter errichten wollen.34 Um dieses zu verhindern, beschloss die Gemeinde einen Bebauungsplan und setzte zudem eine Veränderungssperre fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Gemeinde beabsichtige, nach dem Abbau des Reaktors dort ein Technologiezentrum zu errichten, ein Zwischenlager könne diese Pläne jedoch zunichte machen. Zwar wurde die Veränderungssperre durch den baden-württembergischen Verwaltungsgerichtshof in einem unveröffentlichten Urteil35 für nichtig erklärt, da das Vorhaben auf unabsehbare Zeit nicht realisierbar sei. Dennoch wurde 28 Solche Zwischenlager bedürfen neben einer atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG zudem einer Baugenehmigung. Die hieraus resultierenden Probleme werden im Einzelnen im 4. Teil der Arbeit unter A. (S. 145 ff.) diskutiert. Zu aktuellen Entwicklungen im Verfahren der Zwischenlagerung vgl. Thomauske, Verfahren und Stand der Endlagerung und der Zwischenlagerung, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2002, S. 75 ff. 29 Dies zeigt sich u. a. in den vielfältigen Klagen von Gemeinden gegen atomrechtliche Anlagen; vgl. etwa BayVGH, DVBl. 1979, 673 ff. 30 Dahme, ZfW 1973, S. 141 (141) (Hervorhebung im Original). 31 Vgl. hierzu auch Leidinger, RdE 2001, S. 103 (107) ausdrücklich bezogen auf dezentrale atomare Zwischenlager; Weidemann, DVBl. 1994, S. 263 (266). Bereits 1976 konstatierte Schmitt Glaeser, Der Landkreis 1976, S. 442 (442) die „massiven, z. T. gewalttätigen und offensichtlich rechtswidrigen Proteste der Bevölkerung“ gegen die geplante Errichtung eines Kernkraftwerkes in Whyl. 32 Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (647). 33 Vgl. Dose, Ursachen für langandauernde Genehmigungsverfahren, in: Dose / Holznagel / Weber (Hrsg.), Beschleunigung von Genehmigungsverfahren, S. 91 (102 f.); Hirschler, Genehmigungsverfahren aus der Sicht der öffentlichen Verwaltung, in: Dose / Holznagel / Weber (Hrsg.), Beschleunigung von Genehmigungsverfahren, S. 47 (62 f.); Steinberg, NVwZ 1995, S. 209 (209 f.). 34 Bericht der Frankfurter Rundschau vom 17. 11. 2001, S. 23. 35 Az. 3 S 605 / 01.

B. Aktualität

27

die Baugenehmigung weiterhin sowohl von der Gemeinde Gemmrigheim als auch von dem Landratsamt Ludwigsburg und dem Regierungspräsidium Stuttgart verweigert und musste von den Kraftwerksbetreibern erst im Wege der Verpflichtungsklage erstritten werden. Auf Grund des geringen Interesses der Gemeinden an der Erteilung des erforderlichen Einvernehmens wird die Umsetzung des Entsorgungskonzepts der standortnahen Zwischenlager jedenfalls in der vorgesehenen fünfjährigen Realisierungsphase kritisch bewertet.36 Dies ergibt sich vor allem daraus, dass die Gemeinden als Folge der unterschiedlichen Interessenkonstellationen ihr Einwendungsrecht in der Tendenz als umfassender und breiter gefächert ansehen als die Genehmigungsbehörde, welche das gemeindliche Einvernehmen eher als Hemmnis ihrer eigenen Gestaltungsmöglichkeiten begreift. Anknüpfungspunkt der divergierenden Auffassungen ist nicht zuletzt die Reichweite der Öffnungsklauseln in den Landesbauordnungen. Unter Berufung auf den Wortlaut der Normen könnten die Gemeinden die Verweigerung ihres Einvernehmens im Baugenehmigungsverfahren nicht allein mit baurechtlichen, sondern auch mit fachgesetzlichen, insbesondere umweltrechtlichen Erwägungen begründen, sofern sie deren planungsrechtliche Relevanz nachweisen können.37 Bei einer späteren gerichtlichen Überprüfung der gemeindlichen Entscheidung werden diese Einwendungen von den Gerichten jedoch zumeist mit dem Hinweis zurückgewiesen, sie beträfen im fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren zu prüfende Belange und könnten daher im Baugenehmigungsverfahren nicht vorgebracht werden. Aus Sicht der Gemeinden liegt es deshalb nahe, fachgesetzliche Genehmigungsverfahren als „andere“ i. S. des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB einvernehmenspflichtige Verfahren zu begreifen, um eine Möglichkeit zu erhalten, ihre Einwendungen in diesem Verfahren vorbringen zu können. Sofern man davon ausgeht, dass die Gemeinden ihr Einvernehmen teilweise auch verweigern oder zumindest dessen Erteilung verzögern, obwohl sie dafür keine oder jedenfalls keine relevanten Gründe haben,38 zumal die baurechtlichen Vorschriften erhebliche Auslegungsspielräume beinhalten, könnten die Gemeinden auf diese Weise nicht nur das Baugenehmigungsverfahren, sondern auch das fachgesetzliche Genehmigungsverfahren erheblich in die Länge ziehen. Obwohl unter Hinweis auf die vorstehend beschriebenen Umstände das gemeindliche Einvernehmen oftmals als investitions- und industriefeindliches Blockadeinstrument begriffen wird, ist andererseits der Schutz des Einvernehmenserfordernisses nicht gering zu schätzen, da dieses als notwendiges Mittel zur Ge-

Leidinger, RdE 2001, S. 103 (108). So etwa in der von Klinger, JuS 2003, S. 1191 ff. gebildeten Fallkonstellation. 38 So Lasotta, BayVBl. 1998, S. 609 (609); Leidinger, RdE 2001, S. 103 (107) ausdrücklich bezogen auf die Verhinderung standortnaher Zwischenlager, der darauf hinweist, dass hier die verspätete Betriebsfähigkeit des Zwischenlagers den Stillstand des Kraftwerks bedeuten kann und dem Betreiber mit gerichtlichen Auseinandersetzungen daher wenig gedient ist. 36 37

28

1. Teil: Einführung

währleistung der in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG verfassungsrechtlich fundierten gemeindlichen Planungshoheit dient und deren Aushöhlung durch Entscheidungen der Baugenehmigungsbehörde im bislang unbeplanten Bereich verhindert. So soll von der Einvernehmenspflicht zum einen eine „Anstoßwirkung“ zur Ausübung der Planungshoheit, zum anderen ein präventiver Schutz vor der rechtswidrigen Zulassung eines Vorhabens ausgehen. Es verbietet sich daher bereits verfassungsrechtlich, diese Rechtsposition der Gemeinde unangemessen zu verkürzen, um hierdurch die wirtschaftliche Entwicklung des betroffenen Standorts voranzubringen. Unter Abwägung dieser Aspekte erfordern die wechselseitig geltend gemachten Interessen eine genaue Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB, um einerseits den Umfang der (verfassungsrechtlich gesicherten) Rechte der Gemeinde, andererseits aber auch deren Grenzen zu bestimmen. Da die Vorschrift des § 36 Abs. 1 BauGB dem Schutz der gemeindlichen Planungshoheit zu dienen bestimmt ist, kann ein „anderes Verfahren“ im Sinne des Satzes 2 dieser Vorschrift nur ein solches sein, welches ähnlich dem Baugenehmigungsverfahren die Planungshoheit der Gemeinde tangiert. Eine Gefährdung der Planungshoheit ist dann gegeben, wenn durch das „andere Verfahren“ präjudizierend auf die planungsrechtliche Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde in der Weise eingewirkt wird, dass die Gemeinde ihre Einwendungen in dem baurechtlichen Verfahren nicht mehr hinreichend zur Geltung bringen kann. Ausgehend von dieser Konstellation wird im Folgenden die Problematik der Bindungswirkung von Verwaltungsakten in parallelen Genehmigungsverfahren im Hinblick auf die daraus resultierenden Folgen für das gemeindliche Einvernehmen einer genaueren, soweit ersichtlich bislang noch nicht erfolgten Analyse unterzogen. Hierbei wird das Interesse der vorliegenden Abhandlung vorwiegend auf jenen Themenkreis beschränkt, der sich mit der Errichtung und Nutzung von ortsfesten, baulichen Anlagen im Außenbereich beschäftigt.

C. Gang und Ziel der Untersuchung Bevor zu der den eigentlichen Kern der Arbeit bildenden Untersuchung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB vorgedrungen wird, legt der zweite Teil der Arbeit allgemeine Grundlagen, indem er auf den Problemkreis der parallelen Genehmigungsverfahren (auch in Abgrenzung zu konzentrierten Verfahren) unter besonderer Berücksichtigung der diesen auch künftig zukommenden Bedeutung eingeht. Einen besonderen Schwerpunkt findet in diesem Rahmen die Frage nach der Legitimation der auf die weitere Untersuchung Einfluss nehmenden Bindungswirkung von Verwaltungsakten, wobei über die einfach-rechtliche Gesetzeslage hinausgehend im allgemeinen Staatsrecht wurzelnde Ansätze zu deren Begründung zu Grunde gelegt werden. Hierauf aufbauend beschäftigt sich der dritte Teil mit Fragen des gemeindlichen Einvernehmens. Nach einer überblicksartigen Darstellung des (bereits vielfach39 besprochenen) § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB widmet sich dieser

C. Gang und Ziel der Untersuchung

29

Abschnitt insbesondere der bisher vernachlässigten Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB und der daraus resultierenden Frage, ob ein mehrfaches gemeindliches Einvernehmen theoretisch möglich ist. Die in der vorangestellten Untersuchung gefundenen Ergebnisse werden in dem vierten Teil der Arbeit nutzbar gemacht. Da nach der hier vertretenen Auffassung eine allgemeingültige, alle denkbaren Fallkonstellationen umfassende Lösung der Fragen um die Erscheinungsform der parallelen Genehmigungsverfahren nicht möglich erscheint, jene vielmehr nur unter Zugrundelegung der divergierenden fachgesetzlichen Regelungen jeweils im Einzelfall gefunden werden kann, greift dieser Teil der Arbeit zwei repräsentative, teilweise in der aktuellen Diskussion befindliche und bislang noch ungeklärte Fallkonstellationen aus dem Bereich des Atomrechts heraus und führt sie einer vertieften Betrachtung sowie konkreten Lösung zu.40 Aus den gefundenen Lösungen können Rückschlüsse auf die tatsächliche Relevanz des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB gezogen werden, woraus sich wiederum die Frage beantwortet, ob ein mehrfaches gemeindliches Einvernehmenserfordernis auch praktisch denkbar ist.

39 Vgl. nur die umfassende Monographie von Lasotta (Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB) sowie die detaillierten Kommentierungen etwa von Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 1 ff.; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 1 ff.; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 1 ff. 40 Vgl. insbesondere die Untersuchung im 4. Teil unter A. (S. 145 ff.) und B. (S. 202 ff.).

2. Teil

Parallele Genehmigungsverfahren A. Begriffsklärungen I. Begriff der „Bindungswirkung“ Der vorliegenden Arbeit ist als Basis eine Begriffsklärung voranzustellen, da insbesondere der im weiteren Verlauf der Untersuchung1 mehrfach verwendete und besondere Bedeutung gewinnende Begriff der Bindungswirkung nicht einheitlich verstanden wird und von dem teilweise ähnlich bzw. identisch gebrauchten Begriff der Bestandskraft abzugrenzen ist.2 Eine allgemein anerkannte Definition des Begriffs der Bindungswirkung existiert nicht.3 Im Folgenden soll dieser Begriff die entscheidungsbezogene Bindung einer Behörde beim Erlass eines Verwaltungsaktes durch einen anderen, bereits erlassenen Verwaltungsakt bezeichnen.4 Dabei ist es unerheblich, ob der zuerst ergangene Verwaltungsakt innerhalb derselben Behördenzuständigkeit – hierbei geht es vornehmlich um Fragen des Vorbescheids,5 der Teilgenehmigung6 und vorläufiger Verwaltungsakte – oder im Kompetenzbereich einer anderen Behörde – insofern sind vornehmlich parallele Genehmigungsverfahren angesprochen – erlassen wurde.7

Vgl. insbesondere die Darstellung im 2. Teil unter E. (S. 66 ff.). Ipsen, Die Verwaltung 17 (1984), S. 169 (170) spricht etwa von einer „babylonisch zu nennende(n) Sprachverwirrung“ bzw. einem „begriffliche(n) Dickicht“. 3 Vgl. z. B. Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 3 f.; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, § 50 Rn. 3 ff. 4 Vgl. Ipsen, Die Verwaltung 17 (1984), S. 169 (186 ff.), der insoweit plastisch von „verfahrensübergreifender Verbindlichkeit“ spricht: Die Verwaltungsakte werden in zwei verschiedenen Verfahren nach § 9 VwVfG erlassen. 5 Vgl. hierzu genauer Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 476 ff. 6 Vgl. hierzu genauer Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 457 ff. 7 Bedeutung erlangt diese Differenzierung erst bei der Frage nach der Begründung der Bindungswirkung (vgl. insofern die Ausführungen unter E. [S. 66 ff.]). 1 2

A. Begriffsklärungen

31

II. Abgrenzung zum Begriff der „Bestandskraft“ Mit dem Begriff der „Bestandskraft“ wird die spezifische (Rechts-)Beständigkeit8 bezeichnet, welche der Handlungsform des Verwaltungsaktes eigen ist. Bestandskraft bedeutet daher zunächst, bezogen auf die im Entscheidungszeitpunkt gegebene Sach- und Rechtslage, die Maßgeblichkeit der durch den Verwaltungsakt bewirkten Regelung gegenüber behaupteten oder bestehenden Fehlern, sofern diese nicht die Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes zur Folge haben.9 Diese Rechtsbeständigkeit des Verwaltungsaktes fächert sich in eine formelle und eine materielle Komponente auf.10

1. Formelle Bestandskraft Unter formeller Bestandskraft versteht man die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsakts,11 welche vorliegt, wenn in der durch den Verwaltungsakt geregelten Sache nach den insoweit maßgeblichen Vorschriften keine weiteren Rechtsbehelfe mehr gegeben sind.12 Damit ist sie der formellen Rechtskraft gerichtlicher Entscheidungen vergleichbar.13 In ihrer Wirkung beschränkt sich die formelle Bestandskraft auf eine Bindung des betroffenen Bürgers. Eine Bindung der Verwaltung geht dagegen von ihr nicht aus,14 sodass sie dem Institut der Bindungswir8 BVerfGE 2, 380 (392 f.); BVerwGE 19, 162 (163); Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 45; Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (186); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 90; Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (392); Mainka, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 48 f.; Meyer, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 43 Rn. 29; Sauer, DÖV 1971, S. 150 (152); Weyreuther, DVBl. 1965, S. 281 (281 f.). 9 Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 3. Hierzu umfassend – insbesondere in Bezug auf die geschichtliche Entwicklung und die dogmatische Begründung dieses Phänomens – Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 662 ff. 10 Vgl. Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 91; Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (395); Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 155. 11 Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (186); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 91; Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (395); Meyer, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 43 Rn. 31; Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 155; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, § 50 Rn. 8 ff. Nach Merten, NJW 1983, S. 1993 (1994) soll formelle Bestandskraft auch Unabänderlichkeit und Unaufhebbarkeit bedeuten. 12 Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (395). 13 BVerfGE 60, 253 (270); Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 174; Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (186); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 91; Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (395). 14 Ganz h. M.; vgl. Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (187); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 92; a. A. Merten, NJW 1983, S. 1993 (1994, 1996).

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

kung von Verwaltungsakten nicht vergleichbar und eine Abgrenzung in dieser Hinsicht entbehrlich ist. 2. Materielle Bestandskraft Im Gegensatz zur formellen Bestandskraft15 betrifft die materielle Bestandskraft auch die Bindung der Verwaltung an den Verwaltungsakt,16 was eine Abgrenzung zu dem erläuterten Begriff der „Bindungswirkung“ erfordert.17 Schwierigkeiten ergeben sich insofern aus dem Umstand, dass die beiden Begriffe beklagenswert uneinheitlich, teilweise sogar überlappend verwendet werden. Problematisch ist zunächst, dass der Gesetzgeber den Begriff der Bestandskraft nicht näher geregelt, sondern lediglich als Überschrift eines Gesetzesabschnitts verwendet hat, in welchem Regelungen über Wirksamkeit, Nichtigkeit, Rechtswidrigkeit, Aufhebbarkeit und Abänderbarkeit des Verwaltungsakts sowie das Wiederaufgreifen des Verfahrens vereinigt sind.18 Hier sind somit Vorschriften zusammengefasst, die der Bestandskraft des Verwaltungsaktes vorausliegende Rechtsfragen betreffen, sowie solche, welche die Bestandskraft des Verwaltungsaktes voraussetzen und unter Umständen wieder beseitigen. Eine nähere Bestimmung des Begriffs wurde Rechtsprechung und Lehre überlassen, Einigkeit konnte jedoch bislang nicht erzielt werden.19 Der Umfang der materiellen Bestandskraft ist nicht abschließend geklärt: In sachlicher Hinsicht soll diese teilweise auch die Bindung an den Verwaltungsakt in einem anderen Verwaltungsverfahren mitumschließen,20 sodass die Bindungswirkung ein Unterfall der Bestandskraft wäre. In zeitlicher Hinsicht soll nach vereinzelt vertretener Auffassung materielle Bestandskraft bereits vor Eintritt der formellen Bestandskraft gegeben sein.21 15 Vgl. Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (187); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 92. 16 Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 39; Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 3; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 31; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, § 50 Rn. 2. Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 7 sprechen insofern bildlich von „Bestandsschutz“ (Hervorhebung durch Verf.) scheinbar im Gegensatz zu der durch die formelle Bestandskraft hervorgerufenen Bestandslast. 17 Vgl. Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 50. 18 Vgl. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 173; Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (187); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 88; Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (392). Zur unterschiedlichen Verwendung dieses Begriffs in verschiedenen Gesetzen vgl. Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, § 50 Rn. 6. 19 Vgl. Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 173; Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 89; Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (392). 20 So etwa Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (190 ff.); Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (410 f.): „Bindungswirkung als Element der Bestandskraft“; Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 98; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 62 ff., 99 ff., 102 f., 107.

A. Begriffsklärungen

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Ebenso wenig wird der Begriff der Bindungswirkung durchgehend in dem oben22 erläuterten Sinne verstanden. So wird unter anderem mit Bindungswirkung die Bindung der Verwaltung an ihre eigene Entscheidung im Sinne einer Unaufhebbarkeit und somit als Teilbereich der Bestandskraft gemeint.23 In einem engeren Sinne wird hierunter diese Bindung vor Eintritt der formellen Bestandskraft bezeichnet,24 sofern mit der h. M.25 davon ausgegangen wird, dass materielle Bestandskraft erst mit Eintritt der formellen Bestandskraft beginnt. Schließlich wird unter Bindungswirkung die Verbindlichkeit des erlassenen Verwaltungsakts gegenüber anderen, an dem Verfahren nicht beteiligten Behörden und gegenüber den Gerichten – im Sinne einer Unaufhebbarkeit durch letztere – verstanden.26 Teilweise werden die Begrifflichkeiten auch überhaupt nicht auseinander gehalten,27 wenn die materielle Bestandskraft generell als (materielle) Bindungswirkung bezeichnet wird.28 Zumeist29 wird jedoch, so auch im Folgenden, eine strikte Trennung zwischen den Instituten der Bestandskraft und der Bindungswirkung vorgenommen. Unter (materieller) Bestandskraft soll hier die eingeschränkte Befugnis der Verwaltung zur Aufhebung eines Verwaltungsaktes im Sinne einer behördlichen Unabänderlichkeit verstanden werden. Die mit der Bestandskraft auch verbundene endgültige Bindung des Betroffenen an die getroffene Regelung30 wird aus diesem 21 So Kühn / Kutter / Hofmann, AO, vor § 172 Anm. 2. Danach bewirkt „der Eintritt der formellen Bestandskraft grundsätzlich (nur) eine Erhärtung der materiellen Bestandskraft“. 22 Vgl. die Darstellung unter A. I. (S. 30). 23 In diesem Sinne etwa Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1332; Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 54 f.; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 544; Mutschler, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 279 (280); Ossenbühl, NJW 1980, S. 1353 (1353 f.); Schmidt-Aßmann, Institute gestufter Verwaltungsverfahren, in: Bachof / Heigl / Redeker (Hrsg.), FG BVerwG, S. 569 (580 ff.). 24 Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 14, 33; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 51 f. 25 Vgl. etwa Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 49; Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (188); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 99; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 31; Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 155. Deutlich auch Kopp / Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 43 Rn. 15: „(Der) Begriff der Bestandskraft (sollte) der erst nach Unanfechtbarkeit des VA eintretenden umfassenderen Bindung nicht nur der Behörde, sondern auch der Beteiligten vorbehalten werden.“ 26 Vgl. Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (400). 27 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 6; Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 6 ff., 15 f. 28 Etwa von Bullinger, JZ 1963, S. 466 (469); Krebs, VerwArch 67 (1976), S. 411 (414 f.); Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Aufl., § 50 Rn. 19. 29 Vgl. etwa Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 37 ff., 41 ff.; Ipsen, Die Verwaltung 17 (1984), S. 169 (188 f.); Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 157. Zweifelnd Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 78 f. 30 Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (188 f.).

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

engeren Verständnis ausgeschieden. Durch die beschränkte Aufhebbarkeit des Verwaltungsaktes sollen die Stabilisierung der getroffenen Regelung und hierdurch, ähnlich wie bei der Rechtskraft eines Urteils,31 Rechtssicherheit herbeigeführt werden. Zusammenfassend gesagt geht es bei der Bestandskraft um die „Beständigkeit“ eines bereits erlassenen Verwaltungsaktes, während die Bindungswirkung die Auswirkung der Regelung auf einen erst zukünftig zu erlassenden Verwaltungsakt und damit das „Hineinwirken“32 in ein anderes Verwaltungsverfahren betrifft.33 Der Aspekt der Selbstbindung,34 der beiden Begriffen unabhängig von der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes35 immanent ist, tritt in zwei unterschiedlichen Formen auf: als Aufhebungsverbot bei der Bestandskraft und als Abweichungsverbot36 bei der Bindungswirkung. Den Anknüpfungspunkt der Bindung bildet im Falle der Bestandskraft der bereits erlassene Verwaltungsakt (im Sinne eines Rückbezugs), im Falle der Bindungswirkung der noch zu erlassende Verwaltungsakt (im Sinne eines künftigen Bezugs). Man kann daher die Bestandskraft als eine verwaltungsaktsinterne Bindung, die Bindungswirkung dagegen als eine verwaltungsaktsexterne und damit auf andere Entscheidungsprozesse ausgerichtete – verfahrensübergreifende – Bindung verstehen. 31 Zur Frage, inwieweit die materielle Bestandskraft als Gegenstück bzw. Parallelbegriff zur materiellen Rechtskraft begriffen werden kann, vgl. BVerfGE 60, 253 (269 f.); Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 39; Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 45 ff.; Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 174; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 563; Erichsen / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (188); Haueisen, DÖV 1961, S. 121 (125 ff.); Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 95; Kopp, DVBl. 1983, S. 392 (392 ff.); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 3; Merten, NJW 1983, S. 1993 (1995); Meyer, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 43 Rn. 32; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 43; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 27; Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 154; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, § 50 Rn. 17 f. Darüber hinausgehend zur Frage, ob Verwaltungsakten eine materielle Rechtskraft eigen ist, vgl. Mainka, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 47 ff.; bejahend Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 10. Aufl., S. 253 ff. 32 Vgl. Krebs, VerwArch 67 (1976), S. 411 (415). 33 Zu der Frage, ob Bindungswirkung erst mit formeller Bestandskraft eintreten kann, vgl. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 150 ff. 34 Der Begriff der Selbstbindung wird vorliegend in einem weiten Sinn verstanden als jede inhaltliche Bindung einer Verwaltungshandlung durch eine zeitlich vorangegangene Maßnahme; vgl. Maunz, DÖV 1981, S. 497 (498, 500 f.); Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, § 50 Rn. 1. Ossenbühl, DVBl. 1981, S. 857 (858) versteht demgegenüber unter Selbstbindung enger die „Bindung der Verwaltung an selbst gesetzte Entscheidungsmaßstäbe im eigenen (exekutiven) Funktionsbereich“ (Hervorhebung durch Verf.). 35 Abzustellen ist jeweils lediglich auf die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes, welche nur in seltenen Ausnahmefällen (vgl. § 44 VwVfG) zu verneinen ist; vgl. Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 662 ff. 36 Vgl. Ipsen, Die Verwaltung 17 (1984), S. 169 (189); ebenso Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 126.

A. Begriffsklärungen

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III. „Bindungswirkung“ und „Präklusionswirkung“ Bindungswirkung bedeutet immer zugleich auch Präklusionswirkung.37 Letztere betrifft die Frage, ob und inwieweit ein durch den Verwaltungsakt mittelbar oder unmittelbar Belasteter mit seinen Einwendungen gegen die Erteilung einer Genehmigung oder die Verfügung eines belastenden Verwaltungsaktes ausgeschlossen ist, weil er diese in einem früheren Verwaltungsverfahren hätte vorbringen können oder bereits vorgebracht hat. Insofern ist zwischen einer faktischen und einer rechtlichen Präklusion zu unterscheiden.38 Gemeint ist mit Ersterer ein sich aus den tatsächlichen Gegebenheiten, d. h. der Bindungswirkung einer anderen Genehmigung, ergebender Einwendungsausschluss, während im Gegensatz hierzu die rechtliche Präklusion ausdrücklich gesetzlich angeordnet ist.39 Zwischen Bindungs- und Präklusionswirkung besteht eine „sachlich gebotene Symmetrie“.40 Die Reichweite der faktischen Präklusion entspricht bereits daher zwingend derjenigen der Bindungswirkung, da andernfalls die Behörde Einwendungen prüfen müsste, obwohl ihr dies objektiv-rechtlich verwehrt ist.41 Unterschiede zwischen beiden Präklusionsarten ergeben sich jedoch im Hinblick auf die Austauschbarkeit von Ursache und Wirkung. Während im Falle der faktischen Präklusion die tatsächlich bestehende Bindungswirkung eine Präklusion hervorruft, wird im Falle der rechtlichen Präklusion die Bindungswirkung durch die Präklusion bedingt. Da im Rahmen paralleler Genehmigungsverfahren solche ausdrücklichen gesetzlichen Regelungen nicht bestehen, können lediglich faktische Präklusionswirkungen eintreten. Dagegen können im Bereich gestufter Genehmigungsverfahren beide Präklusionsarten nebeneinander treten.42

37 Im Einzelnen zu diesen Begriffen vgl. Jarass, UPR 1983, S. 241 (242 ff., 245 ff.). Vgl. weiterhin Breuer, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 243 (251 ff., 258 ff.); Selmer / Schulze-Osterloh, JuS 1981, S. 393 (400) in Bezug auf Präklusionswirkungen in gestuften Genehmigungsverfahren. 38 Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 28 f. verwendet insofern die unterschiedlichen Begriffe der Bestandskraftspräklusion und der Verfahrens- oder Verwirkungspräklusion. 39 Vgl. etwa § 11 BImSchG, § 7b AtG. 40 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 227. Einschränkend Mutschler, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 279 (294 f.). 41 Jarass, UPR 1983, S. 241 (242). Als Beispiel ließe sich etwa das Verhältnis der Gaststättengenehmigung zu einer zuvor erteilten Baugenehmigung nennen; vgl. etwa die Ausführungen unter F. (S. 93 f.). 42 Zu den hieraus resultierenden Problemen vgl. etwa Selmer / Schulze-Osterloh, JuS 1981, S. 393 (400 f.).

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

IV. Verschiedene Genehmigungserfordernisse Verwaltungsrechtliche Kontrollinstrumente existieren in unterschiedlicher Form. Eines der am stärksten wirkenden und am frühsten ansetzenden ist die Eröffnungskontrolle43 in Form der Genehmigung.

1. Begriff der Genehmigung Unter Genehmigung ist jede auf Präventivkontrolle angelegte behördliche Entscheidung zu verstehen, die für ein bestimmtes, zu seiner formellen Rechtmäßigkeit der behördlichen Zulassung bedürftiges Vorhaben auf Grund einer Einzelfallprüfung eine außen wirkende Zulassung erteilt,44 unabhängig davon, ob diese im Gesetzestext als Genehmigung, Erlaubnis, Bewilligung, Ausnahme, Befreiung oder Ähnliches45 bezeichnet wird. Aus diesem Begriff werden daher jene Fälle ausgeschieden, in denen der Bürger der Behörde ein Vorhaben lediglich zur Kenntnis bringt, sodass diese nach eigener Entscheidung interne Prüfungen vornehmen kann, jedoch keine verfahrensabschließende Entscheidung erforderlich ist, wie etwa bei Anzeige- oder Anmeldeverfahren.

2. Verschiedene Genehmigungstypen Das Genehmigungserfordernis kann grundsätzlich als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (Kontrollerlaubnis) oder als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt (Ausnahmebewilligung) gestaltet sein.

a) Kontrollerlaubnis Ein präventives Verbot dient der behördlichen Vorausprüfung eines beabsichtigten Verhaltens, ist jedoch nicht Ausdruck der generellen gesetzlichen Missbilligung der erlaubnispflichtigen Tätigkeit, sodass bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen auf deren Erteilung grundsätzlich ein Rechtsanspruch besteht.46 Beispiele 43 Vgl. hierzu ausführlich Wahl, Das deutsche Genehmigungs- und Umweltrecht unter Anpassungsdruck, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 237 (238 ff.). 44 Weiter Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 17, wonach ein Genehmigungsverfahren jedes Verwaltungsverfahren ist, bei dem auf Antrag des Vorhabenträgers eine Prüfung der Zulässigkeit des betreffenden Vorhabens stattfindet. Durch diese – auf das Merkmal der verfahrensabschließenden Entscheidung verzichtende – Definition verschwimmt jedoch die Abgrenzung zu Anzeige- und Anmeldeverfahren. 45 Jarass, DÖV 1978, S. 21 (22); ders., Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 32; Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 46.

A. Begriffsklärungen

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für Kontrollerlaubnisse sind die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 6 BImSchG47 oder auch die Gaststättengenehmigung nach § 2 Abs. 1 S. 1 GastG.48 Hierzu gehört des Weiteren neben der Baugenehmigung49 (etwa nach § 64 Abs. 1 HBO,50 Art. 72 Abs. 1 S. 1 BayBO,51 § 75 Abs. 1 NdsBauO,52 § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW,53 § 72 Abs. 1 S. 1 LBO MV) auch die Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG,54 da auf die Erteilung der Genehmigung ein Rechts46 Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 153; Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 48; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 2 Rn. 65. 47 Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 26. 48 Metzner, in: Metzner (Hrsg.), GastG, 6. Aufl., § 2 Rn. 1; Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly (Hrsg.), GastG, § 2 Rn. 1. 49 Die Qualifizierung als „Kontrollerlaubnis“ erfolgt trotz der bauordnungsrechtlichen Landesgesetzgebungskompetenz in allen Ländern einheitlich (vgl. die Nachweise in den folgenden Fn. 50, 51, 52, 53, weiterhin BGH, NJW 1976, 184 [185]; Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 211; Brenner, Baurecht, S. 15, 185; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 28 Rn. 8; Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels [Hrsg.], Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 15 Rn. 13; Oldiges, Baurecht, in: Steiner [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 192; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 159; Roeser, in: Schlichter u. a. [Hrsg.], Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. [2003], § 36 Rn. 5; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1351). Dies ist ein Resultat aus der auf Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG beruhenden Baufreiheit. Die Ausgestaltung der Baugenehmigung als Ausnahmebewilligung würde hiernach verfassungsrechtlichen Grundlagen widersprechen. Die Existenz der Baufreiheit wird allgemein anerkannt; vgl. nur aus der gesamten obergerichtlichen Rspr. BVerfGE 35, 263 (276); BVerwGE 45, 309 (324); 48, 271 (273); BGHZ 88, 51 (59) und aus der Literatur Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 211; Brenner, Baurecht, S. 14; Friauf, JuS 1962, S. 422 (424 Fn. 19); Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 16 Rn. 11, 13; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 1; Just, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 2 Rn. 56; W. Leisner, DVBl. 1992, S. 1065 (1071); Papier, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 14. Lfg. (2002), Art. 14 Rn. 57: „Die bauliche Nutzbarkeit ist essentieller Bestandteil des Eigentums“ (Hervorhebung im Original); Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 159. Kritisch hierzu neuerdings Dähne, Jura 2003, S. 455 (455 ff.). 50 Allgeier / v. Lutzau, HBO, 7. Aufl., § 64 Erl. 64.1; Eiding / Ruf / Herrlein, Öffentliches Baurecht in Hessen, Rn. 166; Hermes, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl., S. 361 (411); Steinberg, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 4. Aufl., S. 333 (372). 51 Decker / Konrad, Bayerisches Baurecht, S. 40; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 1; König, in: Schwarzer / König (Hrsg.), BayBO, Art. 72 Rn. 3. 52 Schmaltz, in: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 12. 53 Noch zur alten Rechtslage Böckenförde, in: Gädtke / Böckenförde / Temme (Hrsg.), LBO NRW, 8. Aufl., § 70 Rn. 1; Bork, in: Bork / Köster (Hrsg.), LBO NRW, § 70 Rn. 4; ebenso zur neuen Rechtslage Heintz, in: Gädtke / Temme / Heintz (Hrsg.), LBO NRW, 10. Aufl., § 75 Rn. 10. 54 Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 6 AtG Rn. 11; Schmidt-Preuß, Europäisches Gemeinschaftsrecht und deutsches Atom- und Strahlenschutzrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 1, § 60 Rn. 83; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 7 Rn. 172.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

anspruch besteht („. . . ist zu erteilen“), wenn die Bedürfnisfrage nach objektiven Maßstäben zu bejahen ist und der Antragsteller die gesetzlich normierten Voraussetzungen erfüllt. b) Ausnahmebewilligung Demgegenüber werden durch ein repressives Verbot als unerwünscht qualifizierte55 bzw. generell missbilligte56 Verhaltensweisen gesetzlich untersagt, wobei jedoch unter Umständen eine in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellte Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.57 Als Beispiele hierfür sind die §§ 7 f. WHG und § 31 Abs. 1 BNatSchG zu nennen. Eine Mischform zwischen diesen beiden Varianten sollte nach bislang nahezu einhellig vertretener Ansicht § 7 Abs. 1 AtG darstellen,58 da der Genehmigungsbehörde einerseits nach § 7 Abs. 2 AtG („darf nur“) ein Versagungsermessen eingeräumt ist,59 andererseits der in § 1 Nr. 1 AtG (a.F.) normierte Förderzweck der AnSparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 2 Rn. 66. Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 49. 57 Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 2 Rn. 66. 58 Vgl. BVerfGE 48, 89 (144 ff.); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 944 ff.; Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 25; Haedrich, AtG, § 7 Rn. 47 f.; Mattern / Raisch, AtG, § 7 Rn. 14; Raetzke, Die Veränderungsgenehmigung für Kernkraftwerke nach § 7 Atomgesetz, S. 111; R. Schmidt, Einführung in das Umweltrecht, § 3 Rn. 68; Schmidt-Preuß, DVBl. 2000, S. 767 (773 f.); Tünnesen-Harmes, in: Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes (Hrsg.), HUmwR, 1. Lfg. (1995), Abschn. 6 Rn. 40; Wolf, Umweltrecht, § 11 Rn. 652; a. A. wohl Beeretz, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. AtomrechtsSymposium, S. 107 (112); Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (95: „umfassender Ermessensspielraum“), die ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt annehmen. Zur Gesetzgebungsgeschichte vgl. Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 351 ff. 59 Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 945; Haedrich, AtG, Vorbemerkung, S. 84 ff.; Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 253 ff. (mit ausführlicher Begründung); Raetzke, Die Veränderungsgenehmigung für Kernkraftwerke nach § 7 Atomgesetz, S. 111; Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 19 (insbesondere im Gegensatz zur Formulierung des § 4 Abs. 2 AtG); a. A. Mahlmann, Ermessen, Beurteilungsspielraum und Beweislastverteilung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 1. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 269 (270 ff.), welcher unter Berufung auf die in § 7 AtG enthaltenen Beurteilungsspielräume sowie unter Verweis auf Art. 12 und 14 GG und einen Vergleich mit § 35 Abs. 2 BauGB eine gebundene Entscheidung der Genehmigungsbehörde befürwortet. Zur Kritik an dieser Auffassung vgl. den anschließenden Diskussionsbeitrag von Heinrich, Ermessen, Beurteilungsspielraum und Beweislastverteilung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 1. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 305 ff. Ebenfalls a. A. Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 356 f. unter der Voraussetzung, dass § 7 Abs. 2 AtG die Exekutive ermächtigt, die nicht abschließend geregelten Genehmigungsvoraussetzungen zu ergänzen. 55 56

A. Begriffsklärungen

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nahme eines repressiven Verbots entgegenzustehen schien.60 Bei Vorliegen aller Genehmigungsvoraussetzungen sollte somit den potentiellen Kraftwerksbetreibern kein Anspruch auf Genehmigungserteilung zustehen,61 die Versagung der atomrechtlichen Genehmigung dann jedoch nur in Ausnahmefällen und nur aus Gründen, die mit den in § 1 Nr. 2 – 4 AtG (a.F.) normierten Schutzzwecken in Zusammenhang stehen, ausgesprochen werden können.62 Im Ergebnis wurde damit ein gebundenes Ermessen der Genehmigungsbehörde bejaht. Diese Sonderstellung der atomrechtlichen Genehmigung wurde mit den noch weithin ungeklärten Risiken und Gefahren bei der Verwendung und dem Umgang mit spaltbaren Stoffen begründet.63 Jedoch ist mit der Novellierung64 des Atomgesetzes der bislang in § 1 Nr. 1 AtG (a.F.) festgelegte „Förderzweck“ nunmehr ersatzlos gestrichen worden und an dessen Stelle das „Ausstiegsziel“ getreten.65 Dieser gesetzgeberische Zielwechsel verlangt, auch § 7 Abs. 1 AtG 2002 als „typisch“ repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt zu begreifen, da sich nach Wegfall des Förderzwecks eine Ermessensreduzierung der Genehmigungsbehörde über die Anforderungen des § 40 VwVfG nur mehr schwer rechtfertigen ließe.66 Der entgegenstehenden Auffassung67 widerspricht der gesetzliche Wortlaut, welcher mit Wegfall des Förderzwecks parallel zu anderen (repressiven) Genehmigungsvorschriften68 auszulegen ist.69 Eine Begren60 Vgl. Breuer, Der Staat 20 (1981), S. 393 (408 f.); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 656, 946; Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 30. 61 A. A. Schmitt Glaeser, Der Landkreis 1976, S. 442 (443). 62 Breuer, Umweltschutzrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 231; ders., Der Staat 20 (1981), S. 393 (408); Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 25; Haedrich, AtG, § 7 Rn. 48; Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 31. 63 BVerfGE 49, 89 (146). Vgl. auch BT-Drs. 03 / 759, S. 50: „Dieser Ermessensspielraum ist notwendig, weil mit der Kodifizierung des Rechts der Kernenergie Neuland betreten wird.“ 64 Vgl. zur Gesetzgebungsgeschichte und der durch die Neufassung hervorgerufenen verfassungsrechtlichen Problematik die Darstellung in Fn. 9 (unten 4. Tl., S. 146 f.). 65 Gemäß § 1 Nr. 1 AtG 2002 ist es Zweck des Gesetzes, „die Nutzung der Kernenergie zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität geordnet zu beenden und bis zum Zeitpunkt der Beendigung den geordneten Betrieb sicherzustellen“. 66 Vgl. etwa Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 7 Rn. 189. Nach v. Komorowski (Jura 2001, S. 17 [19]) wäre sogar in die im Rahmen der Dispensentscheidung vorzunehmenden Ermessenserwägungen das Ausstiegsziel einzustellen. 67 Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 150, 152 unter Hinweis auf die „garantierten“ Restlaufzeiten bzw. Reststrommengen; ebenso scheinbar Breuer, Umweltschutzrecht, in: SchmidtAßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 231; Schmidt-Preuß, Europäisches Gemeinschaftsrecht und deutsches Atom- und Strahlenschutzrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 1, § 60 Rn. 69: „atypisches Versagungsermessen“ (Hervorhebung durch Verf.). 68 Vgl. etwa §§ 7 f. WHG und § 31 Abs. 1 BNatSchG. 69 Schmans, in: Posser / Müller / Schmans (Hrsg.), AtG 2002, § 1 Rn. 18 ff. lehnt jegliche Gesetzesänderung durch Wegfall des Förderzwecks unter Berufung auf dessen relative

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

zung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums kann allenfalls durch verfassungsrechtliche Vorgaben erfolgen.70 Der hier dem Anlagenbetreiber zukommende Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG steht einer entsprechenden gesetzlichen Regelung jedoch nicht entgegen. Das Atomgesetz stellt eine – nicht unverhältnismäßige – Schranke i. S. des Art. 12 Abs. 1 GG dar. Hier ist zum einen das (neuerdings auch im Hinblick auf Terrorangriffe) erhöhte Gefährdungspotential des Baus und Betriebs von Kernkraftwerken zu berücksichtigen.71 Der (wenn auch unwahrscheinliche) Störfall verursacht im Falle seines Eintritts einen unabsehbaren Schaden. Zudem bleibt zu berücksichtigen, dass die Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG nur noch Veränderungsgenehmigung und damit die atomrechtliche Regelung nur Berufsausübungsregelung i. S. des Art. 12 Abs. 1 GG sein kann. Im Einzelfall verbleibt die Möglichkeit der Ermessensreduzierung auf Null, wenn etwa Sicherheitsverbesserungen geplant werden, in deren Rahmen die Zielrichtung des § 1 Nr. 1 AtG 2002 zu Grunde zu legen ist.

V. Genehmigungsparallelität und Genehmigungskonkurrenz Genehmigungsparallelität tritt auf, wenn sich zwei „Genehmigungsgegenstände“72 bzw. „Genehmigungssachverhalte“73 teilweise überlappen oder sogar vollidentisch sind, sodass von einem einheitlichen Genehmigungsgegenstand gesprochen werden kann. Nur in diesem Fall können inhaltliche Wechselwirkungen zwischen den Genehmigungsverfahren und den daraufhin ergehenden Entscheidungen auftreten.74 Anlagenbezogene und verhaltensbezogene Genehmigungen75 können zueinander nie in einen Konflikt treten,76 da sie jeweils verschiedene BezugspunkBedeutungslosigkeit ab. Diese Begründung ist vorliegend nicht heranzuziehen, da im Bereich der Auslegung des § 7 AtG die Bedeutung des „Förderzwecks“ oben gerade nachgewiesen wurde. 70 So etwa die Rechtslage bei der Baugenehmigung; vgl. etwa die Darstellung in Fn. 49. 71 Vergleichbar ist insofern die Rechtslage im Wasserrecht, wenn die Ausgestaltung der Genehmigung als repressiver Befreiungsvorbehalt mit der „überragenden Bedeutung des Wasserhaushalts für die Allgemeinheit“ begründet wird (BVerfGE 58, 300 [329]). 72 BVerwG, DVBl. 1988, 489 (489); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2789); Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 31; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 9. Ähnlich Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 19. Lfg. (2000), Art. 62 Rn. 54: „Regelungsgegenstand“. 73 Poncelet, Der wasserrechtliche Anlagenbegriff, S. 45 (insbesondere Fn. 220). 74 So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht in seinem „Biblis“-Urteil (DVBl. 1988, 489 f.) eine Konkurrenz von atomrechtlicher Genehmigung und wasserrechtlicher Erlaubnis mit der Begründung verneint, dass die jeweiligen Gestattungen verschiedene Gegenstände betreffen. Hier wird die Behandlung des Kühlwassers beim Betrieb des Kernkraftwerks der atomrechtlichen Genehmigung, demgegenüber die Einleitung des kontaminierten Abwassers in ein Gewässer der wasserrechtlichen Erlaubnis zugeordnet. 75 Zu den Begriffen vgl. die Darlegung unter B. I., II. (S. 43 ff.).

A. Begriffsklärungen

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te aufweisen. Abgrenzungen des Genehmigungsgegenstandes sind jedoch erforderlich, wenn jeweils mehrere ausschließlich anlagenbezogene bzw. ausschließlich verhaltensbezogene Genehmigungen für ein Projekt erforderlich sind. Im ersten Fall wird der Begriff der „Anlage“ im fachgesetzlichen Sinne synonym mit dem Begriff des Genehmigungsgegenstandes verwandt. Die Reichweite dieses Anlagenbegriffs richtet sich nach dem jeweiligen Fachgesetz und ist in ihrem Umfang in aller Regel nicht identisch mit der möglicherweise weit umfangreicheren Anlage im wirtschaftlich-technischen Sinne, die etwa im Rahmen des § 7 Abs. 1 AtG z. B. als Kernkraftwerk, als Wiederaufarbeitungsanlage, als Brennelementefabrik sowie als Forschungszentrum eine oder mehrere Anlagen im Sinne des § 7 AtG enthalten kann.77 Dies erklärt die Bedeutung der genaueren Bestimmung dieser Reichweite, über welche insbesondere im Atomrecht Uneinigkeit besteht.78 In Lehre und Rechtsprechung werden im Rahmen von § 7 AtG drei verschiedene Anlagenbegriffe vertreten: ein nukleartechnischer,79 ein weiter80 und ein sicherheitstechnischer Anlagenbegriff.81 Die hierauf beruhende Bestimmung des GenehmigungsgegenErbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 173. Haedrich, AtG, § 7 Rn. 5. 78 Der Anlagenbegriff ist weder im AtG noch in der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung definiert. Zur Forderung nach einer Legaldefinition vgl. Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (97); Tünnesen-Harmes, in: Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes (Hrsg.), HUmwR, 1. Lfg. (1995), Abschn. 6 Rn. 22. 79 Nach dieser im Schrifttum überwiegenden engeren Auffassung fallen unter die Genehmigungspflicht nach § 7 AtG nur die nuklearspezifischen Anlagenteile (vgl. Fischerhof, DVBl. 1976, S. 549 [549 f.]; ders., Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 4; Hansmann, NVwZ 1983, S. 16 [18]; Lukes / Vollmer, Ersetzung der Genehmigungsverfahren für kerntechnische Anlagen durch ein atomrechtliches Planfeststellungsverfahren, in: Lukes / Vollmer / Mahlmann [Hrsg.], Grundprobleme zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 21 [22]; Sternberg, Materiellrechtliche Probleme in der Rechtsprechung, in: Lukes [Hrsg.], 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 49 [53 ff.]). Diese Auslegung schließt z. B. Kühltürme nicht in die Genehmigungspflicht nach § 7 AtG ein; vgl. Haedrich, AtG, § 7 Rn. 7. Kritisch dagegen Wolf, Umweltrecht, § 11 Rn. 633, der hierdurch den Schutzauftrag des § 1 Nr. 2 AtG unterlaufen sieht. 80 Insbesondere VGH BW, DVBl. 1976, 538 (544 f.); VGH BW, DÖV 1982, 863 (864); ähnlich Haedrich, AtG, § 7 Rn. 10 a. E.; Rengeling, JZ 1977, S. 542 (543): Hiervon erfasst seien nicht nur die spezifisch nukleartechnischen Anlagenteile, sondern die gesamte ortsfeste Anlage. In diesem Sinne seien z. B. auch die Kühlwassersysteme einschließlich des Kühlturms der Genehmigungspflicht nach § 7 AtG zu unterstellen. 81 Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist der in § 7 Abs. 1 AtG verwendete Begriff der „Anlage . . . zur Spaltung von Kernbrennstoffen“ sicherheitstechnischer Art: Eingeschlossen seien alle mit dem Anlagenkern in räumlichem und betrieblichem Zusammenhang stehenden Einrichtungen, die seinen gefahrlosen Betrieb ermöglichten, darunter auch jene Vorrichtungen, die der Ausschluss unzulässiger radioaktiver Strahlen erfordere, nicht jedoch die Kühltürme. Vgl. BVerwG, DVBl. 1986, 190 (7. Ls.); zustimmend OVG Rh.-Pf., NVwZ 1987, 73 (74); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 708; Degenhart, Kernenergierecht, S. 44 Fn. 206; Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 120; Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2788); Peters, Umweltverwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 24; 76 77

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

standes betrifft die Frage, was im Einzelnen anlagenmäßig genehmigungsbedürftig ist und wie weit die rechtliche Genehmigungswirkung reicht. Ähnliche Probleme bestanden früher im Immissionsschutzrecht. Diese wurden jedoch durch Änderungen der 4. BImSchVO einer Lösung zugeführt.82 Je weiter der Anlagenbegriff gefasst wird, umso mehr scheint sich auf den ersten Blick die „Gefahr“ paralleler Genehmigungserfordernisse zu vergrößern. Andererseits führt ein eingeschränkter Anlagenbegriff im Immissionsschutzrecht dazu, dass die mit der Gestattung verbundene Konzentrationswirkung nur Teile des beabsichtigten Vorhabens erfasst.83 Deshalb wird im Hinblick auf die zu ermöglichende Gesamtbeurteilung des jeweiligen Objekts eine weite Auslegung des immissionsschutzrechtlichen Anlagenbegriffs gefordert.84 Im Ergebnis kann sich somit die gewählte Reichweite des Anlagenbegriffs in unterschiedlicher Weise auf das Zusammentreffen verschiedener Gestattungserfordernisse auswirken. Parallele Genehmigungsverfahren werden vor allem dann vermieden, wenn der Anlagenbegriff bei mit Konzentrationswirkung ausgestatteten Genehmigungen weit, bei Genehmigungen ohne Konzentrationsanordnung hingegen eng verstanden wird. Genehmigungsparallelität ist jedoch nicht – wie teilweise angenommen85 – zwingend identisch mit Genehmigungskonkurrenz. Das Nebeneinander mehrerer Genehmigungen zieht erst dann ein Konkurrenzverhältnis nach sich, wenn sich die verschiedenen Genehmigungen zumindest in ihren Voraussetzungen überdecken.86 Raetzke, Die Veränderungsgenehmigung für Kernkraftwerke nach § 7 Atomgesetz, S. 22; Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 177 f.; Siegmann, Änderungsgenehmigungen im Atom- und Strahlenschutzrecht, S. 121; Weides, NVwZ 1987, S. 200 (201); Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 21. Herangezogen wird zur Begründung der Schutzauftrag des § 1 Nr. 2 AtG. 82 Nach der (1985 neu eingeführten) Regelung des § 3 Abs. 5 BImSchG i. V. m. § 1 Abs. 2 der 4. BImSchV erstreckt sich das Genehmigungserfordernis auf alle „Anlagenteile und Verfahrensschritte, die zum Betrieb notwendig sind“ (Ziff. 1) sowie auf „Nebeneinrichtungen“ (Ziff. 2). Früher bestehende Einzelprobleme (vgl. etwa das Beispiel in Fn. 83) wurden durch Änderungen des Anhangs zur 4. BImSchV behoben. 83 Zu den hierbei bestehenden Problemen am Beispiel der Dampfkesselgenehmigung vgl. Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 25. 84 Vgl. Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 62; Kutscheid, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 32. Lfg. (1999), § 4 BImSchG Rn. 20a; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 161; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 24. 85 So wird häufig bereits dann von „konkurrierenden“ Genehmigungen gesprochen, wenn sich mehrere Genehmigungen auf denselben Genehmigungsgegenstand beziehen; vgl. etwa Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 19, 26, 31, 33; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 9; Poncelet, Der wasserrechtliche Anlagenbegriff, S. 45. 86 Vgl. Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 311. Nach Gaentzsch (NJW 1986, S. 2787 [2789 f.]) liegt ein solches Konkurrenzverhältnis sogar erst dann vor, wenn sich nicht nur die Genehmigungsvoraussetzungen, sondern auch die Regelungsinhalte zumindest teilweise überdecken.

B. Verschiedene Genehmigungsarten

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Da im Folgenden erst untersucht werden soll, ob im Einzelfall solche Überschneidungen vorliegen, wird im Rahmen der vorliegenden Untersuchung zunächst neutraler von parallelen Genehmigungen gesprochen.87

B. Verschiedene Genehmigungsarten I. Anlagenbezogene Genehmigungen Im Bereich der Anlagengenehmigungen ist zu differenzieren zwischen Errichtungsgenehmigungen und Betriebsgenehmigungen sowie errichtungsbezogenen Nutzungsgenehmigungen. Daneben bestehende verhaltensbezogene Genehmigungen beurteilen demgegenüber ausschließlich das Verhalten einer Person.88

1. Errichtungsgenehmigung Errichtungsgenehmigungen betreffen die Errichtung bzw. Änderung und Nutzung eines real-physischen Baukörpers bzw. einer Anlage.89 Unter der Errichtung versteht man die tatsächliche Herstellung der baulichen Anlage oder jener Einrichtungen, die in einer Verbindung mit dem Boden und in einer räumlichen Abgrenzung die Gesamtheit einer Anlage darstellen. Solche Genehmigungen beinhalten einen feststellenden Teil, bezüglich dessen eine Kongruenz zwischen Genehmigungsvoraussetzungen und Regelungsinhalt besteht.90 Als Beispiel kann hier neben der Baugenehmigung91 die atomrechtliche Errichtungsgenehmigung gemäß § 7 AtG92 bzw. die immissionsschutzrechtliche Errichtungsgenehmigung gemäß § 6 BImSchG93 genannt werden.

87 So etwa auch Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundesund Landesrecht, S. 311; Landel, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in parallelen Zulassungsverfahren, S. 196 ff.; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 190 ff. 88 Hierunter fällt etwa die Erteilung eines Jagdscheins nach § 15 Abs. 1 S. 1 BJagdG. 89 Vgl. Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 22; Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231). 90 Vgl. Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2790). 91 Vgl. etwa Schmaltz, in: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 33; a. A. Seidl, Parallele Genehmigungsverfahren im Wirtschaftsverwaltungsrecht mit besonderer Rücksicht auf die Betriebszeitregelung im Gaststättenrecht, S. 3 mit der Begründung, dass die Baugenehmigung auch die spätere Nutzung umfasse. 92 Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 714. 93 Vgl. Blankenagel, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 1. Lfg. (1994), § 4 Rn. 37 ff.; Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 30.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

2. Betriebsgenehmigung Betriebsgenehmigungen hingegen beziehen sich auf Handlungen, die sich aus dem Betrieb der Anlage ergeben und wegen ihrer tatsächlichen oder potentiellen Außenwirkung einem fachgesetzlichen Genehmigungserfordernis unterliegen.94 Unter dem Betrieb der Anlage ist die zweckgerichtete Inanspruchnahme des Baukörpers zu verstehen bzw. anders formuliert: ihre Verwendung entsprechend dem Verwendungszweck.95 Als Beispiele können hier neben der Gaststättengenehmigung gem. § 2 Abs. 1 S. 1 GastG96 die Spielhallenbetriebserlaubnis gem. § 33i GewO,97 die atomrechtliche Aufbewahrungsgenehmigung gemäß § 6 AtG,98 die Umgangsgenehmigung gem. § 3 Abs. 1 StrSchVO99 sowie die – an die Benutzung eines Gewässers anknüpfende – wasserrechtliche Erlaubnis oder Bewilligung gemäß §§ 7 bzw. 8 WHG100 genannt werden. 3. Errichtungsbezogene Nutzungsgenehmigung Einen Sonderfall der Betriebsgenehmigung stellt die errichtungsbezogene Nutzungsgenehmigung dar, welche sich dadurch auszeichnet, dass die zu genehmigende Nutzung bereits in der Errichtung der Anlage besteht. So kann beispielsweise mit der Ausschachtung der Baugrube ein Eingriff in das Grundwasser (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 und 6 WHG) zwingend verbunden sein.

II. Personal- / Sachgenehmigung Unter einer Sachgenehmigung versteht man eine Genehmigung, die allein anlagenbezogene Voraussetzungen statuiert,101 während eine Personalgenehmigung sich auf die Person und die relevanten Eigenschaften des Konzessionsinhabers erstreckt.102 Zumeist stellt eine Errichtungsgenehmigung zugleich eine SachgenehSchmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231). Jarass, BImSchG, § 4 Rn. 47. 96 Vgl. Schmaltz, in: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 33; Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231 Fn. 28). Die Qualifizierung der Gaststättengenehmigung als Betriebsgenehmigung ergibt sich aus ihrem doppelten Bezug, welcher zum einen personale Elemente (etwa die Zuverlässigkeit des Betreibers) und zum anderen anlagenbezogene Elemente (etwa die Geeignetheit der Räumlichkeiten) umfasst. 97 Vgl. Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231 Fn. 28). 98 Vgl. hierzu die Nachweise in Fn. 130 (unten 4. Tl.). 99 Vgl. Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231). 100 Vgl. Knopp, in: Sieder / Zeitler / Dahme (Hrsg.), WHG I, 23. Lfg. (2001), § 7 Rn. 8; Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231). 101 Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 2. Hierunter fällt etwa die Baugenehmigung. 102 Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 19. Beispiele hierfür sind der Jagdschein oder die Waffenbesitzkarte. 94 95

C. Gesetzliche Regelungsmodelle

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migung (vgl. etwa § 6 BImSchG)103, eine Betriebsgenehmigung hingegen eine sachgebundene Personalerlaubnis (vgl. § 2 Abs. 1 S. 1 GastG)104 dar. Eine Ausnahme von dieser Regel bildet die Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG, welche subjektive Genehmigungsvoraussetzungen in Abs. 2 Nr. 1 und 2 mit anlagenbezogenen Genehmigungsvoraussetzungen in Abs. 2 Nr. 3 bis 6 kombiniert.105 Eine Parallelisierung von einerseits anlagenbezogener Erlaubnis und Sachgenehmigung sowie andererseits verhaltensbezogener Erlaubnis und Personalgenehmigung kann daher nicht in jedem Fall vorgenommen werden.106

C. Gesetzliche Regelungsmodelle bei mehrfachem Genehmigungserfordernis Sind für eine bestimmte Tätigkeit oder einen bestimmten Zustand mehrere Genehmigungen erforderlich, so kommen dem Gesetzgeber zwei alternative Regelungsmöglichkeiten zu, indem er entweder alle Genehmigungen durch Anordnung einer Konzentrationswirkung zu einer einzigen zusammenziehen oder mehrere Genehmigungserfordernisse nebeneinander bestehen lassen und in diesem Fall eventuell das Verwaltungsverfahren durch eine Zuständigkeitszusammenfassung107 vereinfachen kann.108 Entscheidet sich der Gesetzgeber weder für eine Genehmigungs- noch für eine Verfahrenskonzentration, so lässt er die Frage nach dem Verhältnis der verschiedenen Genehmigungen zueinander offen und gibt deren Lösung in die Hand von Rechtsprechung und Lehre.

I. Konzentration Eine der bedeutendsten Regelungen zur Anordnung einer Konzentrationswirkung ist § 13 S. 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift schließt die immissionsschutzVgl. Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 2. Vgl. Metzner, in: Metzner (Hrsg.), GastG, 6. Aufl., § 4 Rn. 1. 105 Hierbei handelt es sich um eine sog. gemischte Genehmigung; vgl. Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 740. 106 So aber Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 19; scheinbar auch Seidl, Parallele Genehmigungsverfahren im Wirtschaftsverwaltungsrecht mit besonderer Rücksicht auf die Betriebszeitregelung im Gaststättenrecht, S. 3. 107 Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 52 f. bezeichnet eine solche Zuständigkeitszusammenfassung als „unechte Konzentration“, da in Wirklichkeit weiterhin mehrere Genehmigungsverfahren durchgeführt werden. Zu dem begrifflichen Durcheinander in diesem Bereich vgl. Odendahl, VerwArch 2003, S. 222 (235 Fn. 60). 108 Nach Schmidt-Preuß, DVBl. 2000, S. 767 (770) handelt es sich bei der Konzentration um ein „konstruktives Gegenstück“ zum Bestehen von Parallelgenehmigungen. 103 104

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

rechtliche Genehmigung „andere, die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein“. Hiervon ausgenommen sind lediglich Planfeststellungen, Zulassungen bergrechtlicher Betriebspläne, atomrechtliche und wasserrechtliche Genehmigungen. Damit handelt es sich bei § 13 BImSchG um eine generell dominante Konzentrationsvorschrift, d. h. eine solche die (beinahe) allen anderen Genehmigungen vorgeht.109 Konzentration bedeutet die Ausstattung einzelner Verfahren mit Ersetzungswirkung. Diese integrieren als Leitverfahren sonstige Zulassungstatbestände nach anderen Gesetzen,110 wodurch mehrere Genehmigungsverfahren zu einem einzigen zusammengefasst werden.111 Im Ergebnis ergeht nur eine Gesamtentscheidung durch die allein befugte Behörde, während die übrigen Behörden ihre Wahrnehmungszuständigkeiten verlieren. Einigkeit112 besteht darüber, dass eine Konzentration der Zuständigkeit, des Verfahrens und der Entscheidungsbefugnisse stattfindet, welche die Unanwendbarkeit des für andere Verfahren insoweit maßgeblichen Rechts bewirkt.113 In Rechtsprechung114 und Literatur115 hat sich darüber hinaus 109 Vgl. die begriffliche Differenzierung bei Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 50 f. und in Anlehnung hieran bei Odendahl, VerwArch 2003, S. 222 (224 ff.). 110 Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 119. 111 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 75 Rn. 14. 112 Vgl. Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 75 Rn. 14; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 164; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 74 Rn. 11, § 75 Rn. 7a; Seibert, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 32; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 61. A. A. BVerwGE 27, 253 (256), wo noch eine Kumulierung der Verfahrensvorschriften angenommen wurde. 113 Vgl. Dürr, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 75 Rn. 11; Kügel, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 75 Rn. 19, 22; Wahl, NVwZ 1990, S. 426 (430). Hierin liegt der Unterschied zur bloßen Zuständigkeitszusammenfassung; hierzu Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 56. 114 BVerwGE 55, 220 (230); 70, 242 (244); 71, 163 (164); 85, 44 (46); BVerwG, NVwZ 1990, 969 (970); HessVGH, NVwZ 1987, 987 (991). 115 Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (950); ders., Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, S. 233; Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (648); Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 75 Rn. 10 ff., 15; Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 93 f.; Büllesbach / Diercks, DVBl. 1991, S. 469 (469); Bunge, Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung, 29. Lfg. (1998), § 12 UVPG Rn. 90; Dürr, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 75 Rn. 12; Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 104; Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (423); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2789); Herrmann, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 13 Rn. 92; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 54 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 58; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 74 Rn. 11, § 75 Rn. 7b; Kügel, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 75 Rn. 20, 24 ff.; Odendahl, VerwArch 2003, S. 222 (233 f.); Rebentisch, in: Feldhaus (Hrsg.), Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 100. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 26; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 355; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 10 Rn. 236; Wahl, NVwZ 1990, S. 426 (430); ders. / Dreier, NVwZ 1999, S. 606 (609); Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003),

C. Gesetzliche Regelungsmodelle

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mittlerweile die Auffassung durchgesetzt, dass der entscheidungsbefugten Behörde dennoch die Verpflichtung obliegt, das die anderen Verfahren bestimmende materielle Recht anzuwenden bzw. zu berücksichtigen (sog. formelle Konzentration). Die früher vertretene Auffassung,116 wonach die entscheidungsbefugte Behörde nur das einschlägige Recht anzuwenden hatte, während das materielle Recht anderer Gesetze ausschließlich bei der Abwägung zu berücksichtigen war (sog. materielle Konzentration), stellt einen Verstoß gegen das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG)117 mit der darin enthaltenen strikten Bindung an Gesetz und Recht dar.118 Weiterhin führte dieser Ansatz gerade bei besonders komplexen Anlagen zu einer nicht gerechtfertigten Privilegierung,119 insbesondere da es teilweise im Ermessen der Verwaltung steht, ob ein Planfeststellungsverfahren oder ein Genehmigungsverfahren durchzuführen ist.120 Dennoch wird bezüglich der Anwendung materieller Vorschriften von der h. M. eine Differenzierung vorgenommen: Soweit die fachfremden Rechtsvorschriften strikte Gebote und Verbote enthalten, werden sie uneingeschränkt angewandt, soweit diese Vorschriften dagegen nur allgemeine Berücksichtigungs- oder Optimierungsgebote enthalten, sind sie lediglich im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen (sog. modifizierte materielle Konzentration).121

§ 13 Rn. 53. Die Maßgeblichkeit des gesamten materiellen Rechts wird teilweise bereits aus der angeordneten Berücksichtigung nicht nur der gesetzesspezifischen Belange (vgl. § 6 Nr. 2 BImSchG, § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG, § 32 Abs. 1 Nr. 1 KrW- / AbfG) abgeleitet; so etwa Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 58; Seibert, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 47; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 55. 116 Bonk, in: Stelkens / Bonk / Leonhardt (Hrsg.), VwVfG, 2. Aufl., § 75 Rn. 11 f.; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 163 f.; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, S. 438 f.; Hiddemann, Die Planfeststellung im Flurbereinigungsgesetz, S. 58 ff.; Manner, Die rechtsstaatlichen Grundlagen des Planfeststellungsverfahrens, S. 47 ff., insbesondere S. 50; Meyer, in: Meyer / Borgs (Hrsg.), VwVfG, § 74 Rn. 12 f., § 75 Rn. 2; Rengeling, Planfeststellung für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, S. 46. Allerdings blieb diese Auffassung zumeist ausdrücklich auf Planungsentscheidungen unter Berufung auf deren spezifische Eigenart und insbesondere die dort vorzunehmende umfassende Abwägung beschränkt; vgl. etwa Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, S. 439; Manner, Die rechtsstaatlichen Grundlagen des Planfeststellungsverfahrens, S. 48. 117 Vgl. hierzu die näheren Ausführungen unter E. III. 1. a) (S. 70 f.). 118 Vgl. Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 75 Rn. 20. Soweit der Gesetzgeber bestimmte Vorhaben von bestimmten Anforderungen ausnehmen will, stellt er dies – wie in § 38 BauGB – ausdrücklich fest; vgl. Büllesbach / Diercks, DVBl. 1991, S. 469 (470). 119 Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 54 f.; Wahl, NVwZ 1990, S. 426 (430). 120 Laubinger, VerwArch 77 (1986), S. 77 (89 Fn. 64). 121 Grundlegend BVerwGE 71, 163 (164 f.); weiterhin BVerwG, NVwZ 1990, 969 (970); Bender, NVwZ 1984, S. 9 (9); Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 75 Rn. 16 ff.; Kügel, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 75 Rn. 24; Ronellenfitsch,

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

II. Parallele Genehmigungsverfahren Von parallelen Genehmigungsverfahren spricht man, wenn ein einheitliches rechtliches Vorhaben zugleich mehrerer Genehmigungen bedarf, die in verschiedenen Verwaltungsverfahren von (zumeist) unterschiedlichen Behörden erteilt werden. Auf Grund der sektoralen Ausprägung des deutschen Umweltrechts und der dogmatischen Verfestigung des Instituts der Kontrollerlaubnis122 erweist sich dieses Rechtsgebiet als besonders anfällig für diesen unten123 vertieft behandelten Problemkreis.

III. Reformpläne Entscheidet sich der Gesetzgeber für parallele Genehmigungsverfahren, treten zwischen den beteiligten Behörden oftmals Überschneidungen im Prüfungs- und Entscheidungsrahmen124 und daraus folgend Koordinierungsprobleme auf, die zu Doppelaufwand, zur Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen sowie zu Verfahrensverzögerungen führen können.125 Um zu einer verstärkten Harmonisierung, zu mehr Rechtssicherheit und einer weit reichenden Verfahrensökonomie126 zu gelangen, wird daher im Zuge verwaltungsrechtlicher Reformbestrebungen immer wieder der Ruf nach Konzentrationsregelungen laut.127 Im Rahmen bestehender KodiVerwArch 80 (1989), S. 92 (95); Wahl / Dreier, NVwZ 1999, S. 606 (615). Kritisch zu dieser Unterscheidung Steinberg, NVwZ 1986, S. 812 (815). 122 Vgl. hierzu Breuer, Der Staat 20 (1981), S. 393 (402). 123 Vgl. die Ausführungen unter D. (S. 52 ff.). 124 Vgl. Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 302; Jarass, WiVerw. 1984, S. 169 (169). 125 BMU (Hrsg.), UGB-KomE, Einleitung, S. 76; Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 302; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 25; ders., WiVerw. 1984, S. 169 (169); Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 4 ff.; Schmidt-Aßmann, in: Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), UGB-AT, S. 259. 126 Der verwaltungsrechtliche Grundsatz der Verfahrensökonomie verlangt, dass alle zur Herbeiführung der gesetzmäßigen Entscheidung nicht notwendigen Maßnahmen unterbleiben. Dieser Grundsatz ergibt sich aus § 10 S. 2 VwVfG, findet einen einfach-gesetzlichen Anknüpfungspunkt in § 46 VwVfG und wird üblicherweise dem Merkmal der Zügigkeit (Verfahrenseffizienz) zugeordnet; vgl. A. Leisner, VerwArch 91 (2000), S. 227 (235); Riedl, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 10 Rn. 19. Umfassend zur Zügigkeit des Verwaltungsverfahrens Bullinger, JZ 1991, S. 53 (53 ff.). 127 In diesem Sinne äußern sich etwa Breuer, Gutachten B zum 59. DJT, S. B 1 (B 45 ff.); Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 304 ff., 330, 343 ff.; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 183; Jarass, DÖV 1978, S. 21 (24 ff.); ders., Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 59 f.; ders., WiVerw. 1984, S. 169 (169); Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 50; Leidinger, RdE 2001, S. 103 (105); Lukes / Vollmer, Ersetzung der Genehmigungsverfahren für kerntechnische Anlagen durch ein atomrechtliches Planfeststellungs-

C. Gesetzliche Regelungsmodelle

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fikationsbestrebungen128 im Bereich des Umweltrechts wird dies besonders deutlich.129 Geplant ist seit längerem die Einführung eines umfassenden Umweltgesetzbuchs,130 welches die vorhandene durch verschiedene historisch gewachsene Gesetzesmaterien sowie europarechtliche Vorgaben entstandene Zersplitterung des geltenden Umweltrechts in verschiedene Fachgesetze aufheben, auftretende Wertungswidersprüche beseitigen sowie das Umweltrecht im Ganzen fortentwickeln soll.131 1. Professorenentwurf Der Professorenentwurf132 zum Allgemeinen Teil eines Umweltgesetzbuchs entwickelte eine umweltspezifische Eröffnungskontrolle, die als Umweltbewilligung bezeichnet wurde und alle Kontrollentscheidungen, die heute unter den Begriffen Genehmigung, Erlaubnis, Konzession, Zulassung oder Ähnlichem laufen, unter einen einheitlichen Typus zusammenfassen sollte (vgl. §§ 52 ff. UGB-AT). Ihre verfahren, in: Lukes / Vollmer / Mahlmann (Hrsg.), Grundprobleme zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 21 (31 f.); Odendahl, VerwArch 2003, S. 222 (223); Schäfer, NVwZ 1985, S. 383 (384); Schmidt-Preuß, DVBl. 2000, S. 767 (770); Sendler, ZfW 1999, S. 328 (332 f.); Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 7 Rn. 228. Insbesondere unter Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben, vor allem der UVP-Richtlinie (vgl. Fn. 183) bzw. der UVP-Änderungsrichtlinie (vgl. Fn. 145), plädieren für die verstärkte Einführung von Konzentrationsregelungen Erbguth, NVwZ 1988, S. 969 (973); ders. / Schink, UVPG, § 2 Rn. 43, § 14 Rn. 13; ders. / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (121 ff.); Jarass, NuR 1991, S. 201 (203). Kritisch äußern sich dagegen Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (210); Kaster, NuR 1996, S. 109 ff. Zur Gegenbewegung von Konzentrationsanordnungen und „Dekonzentration“ durch Verfahrensstufung vgl. Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2789). 128 Ausführlich zu dem Problemkreis der Kodifikation vgl. Kahl, Das Verwaltungsverfahren zwischen Kodifikationsidee und Sonderrechtsentwicklungen, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz, S. 67 ff. 129 Solche Kodifikationsbestrebungen gehen im Wesentlichen Hand in Hand mit der (insbesondere durch europarechtliche Vorgaben geprägten) Forderung nach Aufgabe des bislang in Deutschland praktizierten medialen und Einführung eines integralen Umweltschutzes; vgl. Erbguth / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (122); Wahl, Das deutsche Genehmigungs- und Umweltrecht unter Anpassungsdruck, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 237 (244 f., 251). Zu berücksichtigen sind hier etwa die in den Fn. 145, 146, 183 genannten Richtlinien. Das europäische Umweltrecht wird insofern charakterisiert durch einen gesamthaften Prüfungsansatz und einheitliche verschiedene Umweltmedien integrierende Genehmigungen. 130 Hierzu umfassend Breuer, Gutachten B für den 59. DJT, S. B 1 ff., insbesondere zu den Vorteilen und Nachteilen einer umweltrechtlichen Kodifikation S. B 36 ff. 131 Vgl. den Umweltbericht der Bundesregierung 1976, BT-Drs. 07 / 5684, S. 23. Bereits zu diesem Zeitpunkt wurde die Frage aufgeworfen, ob auf Grund der großen Zunahme der Rechtsvorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes, ihrer wachsenden Kompliziertheit und ihrer Verstreutheit auf zahlreiche Gesetze und Durchführungsvorschriften, diese nicht zu kodifizieren seien. Das Vorhaben wurde jedoch auf Grund der damit verbundenen Schwierigkeiten zunächst wieder zurückgestellt. 132 Umfassend hierzu Breuer, Gutachten B für den 59. DJT, S. B 1 (B 92 ff.). 4 Winkler

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

Struktur entsprach im Ansatz einer gebundenen Genehmigung, deren Zulassungsvoraussetzungen jedoch „begriffsintern“ mit Abwägungselementen durchsetzt sein sollten.133 Die „Umweltbewilligung“ sollte als Regelungstypus ihren Anwendungsbereich nach Maßgabe des Besonderen Teils erhalten.134 Konzentrationswirkung sollte der Umweltbewilligung jedoch gemäß § 55 Abs. 2 UGB-AT nur zukommen, soweit diese spezialgesetzlich (auch von den Ländern) angeordnet wurde. In der Begründung des Gesetzesentwurfs wurde das Fehlen einer (grundsätzlich für wünschenswert gehaltenen) Konzentrationsanordnung auf den Umstand gestützt, dass es sich bei dem vorliegenden Entwurf um einen solchen des Allgemeinen Teils handelte. Die Umweltbewilligung sei in der Form eines „Modellgesetzes“ geregelt, das rechtspraktische Bedeutsamkeit erst dort erlange, wo durch einen Rechtsetzungsakt des Fachrechts oder der Besonderen Teile die Anwendbarkeit der vorliegenden Vorschriften speziell angeordnet werde. Außerdem könne der Umfang der Konzentrationswirkung erst exakt bestimmt werden, wenn der Sachbereich des Bewilligungstatbestandes, also der jeweilige Anlagenoder Handlungsbegriff, genau festgelegt worden sei.135 Die Regelung im Einzelfall wurde einem zu diesem Zeitpunkt noch zu konzipierenden Besonderen Teil überlassen.

2. Sachverständigenentwurf Der Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission136 für ein Umweltgesetzbuch (UGB-KomE) ging weiter und fasste eine als Vorhabengenehmigung bezeichnete integrierte Genehmigung besonders umweltrelevanter Vorhaben ins Auge, welche eine vollständige Berücksichtigung der Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung möglich gemacht hätte.137 Da die Sachverständigenkommission die Verbindung der unterschiedlichen Ansätze des geltenden Rechts zu einer einheitlichen Vorhabengenehmigung für möglich hielt, entstand ein einheitlicher Zulassungstypus, der die wichtigsten für den Umweltschutz bedeutsamen Pro133 Schmidt-Aßmann, in: Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), UGBAT, S. 273. 134 Schmidt-Aßmann, in: Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), UGBAT, S. 270 f. 135 Vgl. hierzu Schmidt-Aßmann, in: Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), UGB-AT, S. 277. 136 Diese Unabhängige Sachverständigenkommission wurde 1992 vom Bundesumweltministerium mit dem Auftrag eingesetzt, ein einheitliches Umweltgesetzbuch zu erarbeiten. Ihr Entwurf liegt seit dem 9. 9. 1997 vor. Er gliedert sich in einen Allgemeinen und einen Besonderen Teil. In dem Allgemeinen Teil werden die übergreifenden und allgemeinen Rechtsgrundsätze des Umweltrechts zusammengefasst und vor die Klammer gezogen. Der Besondere Teil ist in neun Kapitel unterteilt, die spezielle Regelungen zu einzelnen Umweltmedien und Umwelteinwirkungen enthalten. 137 Vgl. BMU (Hrsg.), UGB-KomE, Einleitung (S. 76), vor §§ 80 – 114 (S. 615).

C. Gesetzliche Regelungsmodelle

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jekte erfassen sollte.138 Gemäß § 80 Abs. 1 S. 1 UGB-KomE war mit Hilfe der Vorhabengenehmigung eine einheitliche und medienübergreifende Entscheidung über die Zulassung von Vorhaben ins Auge gefasst, welche regelmäßig Auswirkungen auf mehrere Umweltgüter haben könnten. Ziel dieser Regelung sollte eine Vereinheitlichung der Verfahrensvoraussetzungen und darüber hinaus eine stärkere Harmonisierung der materiellen Genehmigungsvoraussetzungen in Form einer fachübergreifenden Prüfung sein. Nach § 99 Abs. 1 S. 1 UGB-KomE sollte durch die Vorhabengenehmigung „die Zulässigkeit des Vorhabens umfassend, insbesondere im Hinblick auf alle Auswirkungen auf die Umwelt und den Menschen festgestellt“

werden. Nach §§ 99 Abs. 1 S. 2 UGB-KomE waren daneben „andere das Vorhaben betreffende behördliche Entscheidungen, insbesondere Genehmigungen und Planfeststellungen, nicht erforderlich.“139

Die einheitliche Entscheidung über sämtliche nach § 84 UGB-KomE in Betracht kommenden Genehmigungsvoraussetzungen sollte demnach alle nach anderen Gesetzen erforderlichen Zulassungen ersetzen.140 Damit wurden alle Genehmigungen im Sinne der Konzentration zu einer einzigen zusammengezogen, sodass der fachübergreifenden Prüfung auch eine fachübergreifende Genehmigung entsprechen sollte. In dessen Folge wurde auch eine Änderung der Behördenstruktur nahe gelegt, wonach eine Genehmigungsbehörde im Bereich des Umweltschutzes mit allen notwendigen Kompetenzen ausgestattet werden sollte.141 Der Plan einer umweltgesetzlichen Kodifikation wurde unter Berufung auf das Fehlen der erforderlichen umfassenden Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers142 nicht umgesetzt.143

Vgl. BMU (Hrsg.), UGB-KomE, Einleitung (S. 88); vor §§ 80 – 114 (S. 617). Ausnahmen sollten nur für Zulassungen nach dem BBergG bestehen; vgl. § 99 Abs. 1 S. 3 UGB-KomE. 140 BMU (Hrsg.), UGB-KomE, §§ 83 – 100 (S. 655). 141 BMU (Hrsg.), UGB-KomE, §§ 83 – 100 (S. 656). 142 Vgl. die Verlautbarung des Bundesumweltministeriums im Internet, http: / / www. bmu.de / sachthemen / gesetz / umweltgesetz.php (abgerufen am 20. 6. 2002). Nach a. A. könne mit Hilfe von Kompetenzkombinationen eine ausreichende kompetenzielle Grundlage geschaffen werden; vgl. Böhm, ZUR 2002, S. 6 (6 f., insbesondere Fn. 4); Breuer, Gutachten B für den 59. DJT, S. B 1 (B 21 f.); Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann, DVBl. 1991, S. 339 (340). Zu den Gesetzgebungszuständigkeiten im Bereich des Umweltrechts vgl. Wolf, Umweltrecht, § 4 Rn. 339 ff. 143 Bedauernd Wahl, Das deutsche Genehmigungs- und Umweltrecht unter Anpassungsdruck, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 237 (253). 138 139

4*

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

3. Artikelgesetz zur Umsetzung der UVP- und IVU-Richtlinie Vor diesem Hintergrund wurde die Realisierung eines Umweltgesetzbuchs vorerst zurückgestellt144 und eine – bereits zeitlich verspätete – Umsetzung der UVPÄnderungs-145 sowie der IVU-Richtlinie146 in nationales Recht durch eine Artikelgesetzgebung147 zur Änderung der geltenden umweltrechtlichen Einzelgesetze gewährleistet. Den durch das Kodifikationsvorhaben entstandenen Erwartungen entspricht die reale Umsetzung im Gesetzgebungsverfahren nicht. Die Änderung des Bundesimmissionsschutzgesetzes durch das Artikelgesetz behielt die zuvor bestehende „gesplittete“ Konzentrationswirkung in § 13 BImSchG bei. Die Zusammenarbeit der Behörden wurde lediglich durch eine erweiterte Koordinationspflicht in § 11 der 9. BImSchVO n. F. verstärkt. Unter Zugrundelegung dieser Entwicklung scheint der Gesetzgeber auch auf längere Sicht keine umfassende Ersetzung der bestehenden Genehmigungsparallelität durch Konzentrationsvorschriften anordnen zu wollen.148 Die hieraus entstehenden Probleme harren daher weiterhin einer Lösung, welche wie bisher durch Rechtsprechung und Literatur zu erfolgen hat. Die hierzu bislang diskutierten theoretischen Ansätze sind Gegenstand des folgenden Abschnitts.

D. Lösungsansätze zum Verhältnis paralleler Genehmigungen Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist, dass nach logischen Grundsätzen niemals zwei oder mehrere inhaltlich divergierende Entscheidungen mit Verbindlichkeitsanspruch ergehen können, da selbst bei potentiell paralleler Zuständigkeit149 die später prüfende Behörde durch die Entscheidung der ersten auf Grund deren Kompetenz zur verbindlichen Regelung gebunden wäre.150 Anders 144 Nach Aussage des Bundesumweltministeriums (vgl. den Nachweis in Fn. 142) soll eine Initiative zur Erweiterung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes ergriffen werden, um eine gesicherte verfassungsrechtliche Grundlage für eine bundeseinheitliche Kodifikation des Umweltrechts durch ein Umweltgesetzbuch zu schaffen. 145 Richtlinie 97 / 11 / EG des Rates vom 3. 3. 1997 zur Änderung der Richtlinie 85 / 337 / EWG des Rates vom 27. 6. 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. EG Nr. L 73, S. 5. 146 Richtlinie 96 / 61 / EG des Rates vom 24. 9. 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. EG Nr. L 257, S. 26. 147 Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. 7. 2001 (BGBl. I S. 1950). 148 Eine solche schwebt aus Kompetenz- und Subsidiaritätsgründen auch dem EU-Gesetzgeber nicht vor (vgl. G. Schmidt, NVwZ 2003, S. 292 [293]). 149 Dieser Ansatz würde dem unten beschriebenen Vollbindungsmodell entsprechen; vgl. hierzu die Ausführungen unter D. II. 3. a) (S. 61 f.).

D. Lösungsansätze

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liegt die Situation nur dann, wenn – wie im Verhältnis einer Genehmigungs- zu einer Einvernehmens- oder Zustimmungspflicht – beiden Behörden im Ergebnis lediglich eine „Ablehnungsbefugnis“ zuerkannt wird. Zur Lösung der Frage, welche Behörde zur endgültigen Entscheidung berufen ist, haben Rechtsprechung und Literatur verschiedene Ansätze in Form der Modelle der Vollbindung, der Fachbindung und der Separation entwickelt. Bei deren Darstellung unterbleibt allerdings üblicherweise die deutliche Hervorhebung der Zweistufigkeit der Fragestellung.151 Zu beachten ist nämlich, dass die Frage nach der Reichweite der Prüfungsbefugnis der einzelnen Behörde zu trennen ist von der weiteren Frage, in welchem Umfang der behördlichen Entscheidung Bindungswirkung zukommt. Auf der ersten Stufe stehen sich Separations- und Konkurrenzmodell gegenüber. Bejaht man mit Letzterem eine vollumfängliche oder zumindest eine überlappende Prüfungsbefugnis beider Behörden, so stellt sich anschließend die Frage nach dem Umfang der Bindungswirkung der behördlichen Entscheidung, in deren Rahmen die Modelle der Vollbindung und der Fachbindung voneinander abzugrenzen sind.

I. Separationsmodell 1. Grundmodell a) Inhalt Das „normale“ Separationsmodell152 setzt bereits auf der Ebene der Prüfungsbefugnis an und gewährt den jeweiligen Behörden nur eine auf den fachgesetzli150 Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 312 spricht insoweit von einem „unaufhebbare(n) Widerspruch“. Seibert, DVBl. 1986, S. 1277 (1277) leitet dieselbe Schlussfolgerung (fälschlicherweise) aus dem Gebot rechtsstaatlicher Klarheit mit der Begründung ab, dass andernfalls einander widersprechende Regelungen eines Einzelfalls mit Anspruch auf Verbindlichkeit entstehen würden. Dieses Gebot widerspricht jedoch nur der Möglichkeit paralleler, zeitlich gestaffelter Zuständigkeiten und damit im Ergebnis dem Vollbindungsmodell. Ähnlich P. Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 9 Rn. 139, welche insoweit auf die „gebotene Bestimmtheit der gesetzlichen Zuständigkeitsregeln“ abstellen. 151 Vgl. etwa die Darstellung bei Klinger, JuS 2003, S. 1191 (1194). Erfreulich deutlich demgegenüber Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 311. 152 Vertreten von Breuer, Die Abgrenzung zwischen Abwasserbeseitigung, Abfallbeseitigung und Reststoffverwertung, S. 37 f.; ders., Planungsverfahren und atomrechtliches Verwaltungsverfahren, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 153 (160); Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (210); Czychowski, DVBl. 1976, S. 132 (138); ders. / Reinhardt, WHG, § 6 Rn. 13; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 19. Lfg. (2000), Art. 62 Rn. 52; Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlichrechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (56 ff.),

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

chen Handlungsauftrag beschränkte Befugnis,153 sodass die unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe vollständig getrennt nebeneinander stehen.

b) Kritische Würdigung aa) Wortlaut Problematisch zu begründen ist dieses Modell bei Genehmigungen mit Öffnungsklauseln,154 deren Wortlaut eine Prüfung aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften fordert.155 Diesen Anforderungen scheint die Separationslösung nicht gerecht werden zu können, da sie gerade darauf angelegt ist, den Prüfungsumfang der einzelnen Genehmigung so weit herabzusetzen, dass Doppelprüfungen ausgeschlossen sind. Hier kommt allenfalls die Einschränkung des Prüfungsstoffs auf Grund verfassungskonformer Auslegung156 oder teleologischer Reduktion157 in welcher jedoch bei Vorhaben im Sinne des UVPG das Fachbindungsmodell bevorzugt (vgl. unten Fn. 201); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2794); Haedrich, AtG, § 6 Rn. 10; Heintz, in: Gädtke / Temme / Heintz (Hrsg.), LBO NRW, 10. Aufl., § 75 Rn. 84; Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392); Kaster, NuR 1996, S. 109 (110); Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 82; Oldiges, Baurecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 319; Schäfer, NVwZ 1985, S. 383 (385 f.); Schmaltz, in: GrosseSuchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 35; Schmidt-Preuß, DVBl. 2000, S. 767 (770); Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (132). Eine Separation wird in der Rechtsprechung u. a. vorgenommen von BVerwGE 82, 60 ff. („Ahaus“-Urteil; vgl. die Darstellung unten im 4. Teil unter A. V. 1 a) [S. 162 f.]); BayVGH, BayVBl. 1976, 368 (369); BayVGH, BayVBl. 1978, 179 (180); BayVGH, DÖV 1983, 983 (984); BayVGH, NVwZ 1984, 51 (52); HessVGH, NJW 1983, 2280 (2280); HessVGH, NVwZ 1987, 902 (903); VG München, GewArch 1979, 29 (31). 153 Ausführlich hierzu Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 312, 314 ff.; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 171 ff., 176; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 81 ff.; ders., DÖV 1978, S. 21 (22 ff.); Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 88 ff.; Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (545 ff.); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 365 ff.; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 196 ff. Insofern missverständlich Steinberg, DÖV 1991, S. 354 (359), welcher auf der Ebene der Bindungswirkung ansetzt, indem er es als Charakteristikum des Separationsmodells betrachtet, dass nicht verschiedene Behörden zur verbindlichen Regelung derselben Frage nebeneinander zuständig sind. 154 Vgl. die Beispiele in den Fn. 14, 15, 16 (oben 1. Tl.). 155 In diesem Sinne Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, S. 235 f.; ders., DÖV 1987, S. 944 (951); Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23); ders., Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 83; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 95; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 372; ders., DVBl. 1986, S. 1277 (1280); M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 197. 156 Unter Zugrundelegung des Ressortprinzips (vgl. die Nachw. in Fn. 336 [unten 4. Tl.]) bzw. der Staatszielbestimmung Umweltschutz (vgl. die Nachw. in Fn. 348 [unten 4. Tl.]).

D. Lösungsansätze

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Betracht. Weniger Begründungsaufwand besteht in jenen Fällen, in denen nur die Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen158 oder dem Wohl der Allgemeinheit159 gefordert wird, da hier bei einschränkender Auslegung nur solche Belange erfasst sein können, welche den spezifischen Gesetzeszweck berühren. Eine teleologische Reduktion wäre in den übrigen Fällen insofern vorzunehmen, dass unter den Begriff der nicht explizit genannten, weiterhin zu prüfenden „öffentlich-rechtlichen“ Vorschriften nur solche fallen, welche nicht von einer anderen – originär zuständigen – Behörde in einem anderen Genehmigungs- oder Anzeigeverfahren überprüft werden. bb) Abgrenzungsprobleme Des Weiteren kann im Einzelnen unklar sein, welchem Genehmigungsverfahren ein bestimmter Prüfungspunkt zuzuordnen ist.160 Als Beispiel kann hier die Einleitung radioaktiven Abwassers genannt werden,161 welche grundsätzlich sowohl unter den Regelungsgehalt wasserrechtlicher wie auch atomrechtlicher Bestimmungen fallen kann.162 Die Aufteilung soll nach dem Schutzgut des jeweiligen Fachgesetzes163 sowie dem Schwerpunkt des jeweiligen Regelungsbereichs164 erfolgen. Ob der obige Beispielsfall jedoch dem Schutzbereich des atomrechtlichen oder des wasserrechtlichen Prüfungsverfahrens zuzuweisen ist, bleibt höchst zweifelhaft.165 Insbesondere bei der planerischen Beurteilung des Standorts einer Anlage treffen die verschiedenen fachgesetzlichen Bereiche zusammen.166 Die dabei entstehenden Abgrenzungsprobleme können zur mangelnden Prüfung einzelner Normen führen, welche jeweils dem anderen Genehmigungsverfahren zugerechnet werden. 157 So Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23); ders., Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 83. 158 Vgl. hierzu die Diskussion im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG im 4. Teil unter B. VI. 1. a) (S. 207 ff.), insbesondere die Nachweise in Fn. 308, 309. 159 Vgl. hierzu die Diskussion im Rahmen des § 7 WHG, insbesondere die Nachweise in Fn. 314 (unten 4. Tl.). 160 Kritisch insofern Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23); ders., Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 83; Krause, GewArch 1980, S. 41 (44); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 369 f.; ders., DVBl. 1986, S. 1277 (1280). 161 Mit dieser Fallkonstellation beschäftigte sich das Bundesverwaltungsgericht in seinem „Biblis“-Urteil (DVBl. 1988, 489 f.). 162 Vgl. etwa Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (398). 163 Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2794); Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392, 398); Schäfer, NVwZ 1985, S. 383 (386); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 369 f. 164 Schäfer, NVwZ 1985, S. 383 (386), der als Anhaltspunkt den Abgrenzungsgesichtspunkt des § 78 Abs. 2 S. 1 VwVfG heranziehen will. 165 Hierzu Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 370. 166 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 199.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

Diese Unsicherheiten sollen sich jedoch nach teilweise vertretener Ansicht167 aus der Abfassung des geltenden Rechts ergeben und daher de lege ferenda Anlass zu klärenden Entscheidungen des Gesetzgebers geben. cc) Fachfremde Fragen Probleme treten insbesondere dann auf, wenn von beiden Behörden fachfremde Fragen geklärt werden müssen und beiden Behörden eine Auffangkompetenz in Form von Öffnungsklauseln zukommt,168 da es sich dann nicht mehr um eine Abgrenzung zweier fachgesetzlich normierter Prüfungsbereiche, sondern um die Zuordnung gänzlich fachfremder Fragen zu einem der beiden Genehmigungsverfahren handelt. Diese Zuordnung erfolgt anhand des Merkmals der größeren Sachnähe.169 Jedoch ist diese nicht immer leicht zu ermitteln, wie das „Bensberg“-Urteil170 des Bundesverwaltungsgerichts zeigt, welches sich mit der Genehmigung übertägiger bergbaulicher Einrichtungen unter immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten zu beschäftigen hatte. Sofern solche Anlagen als nicht genehmigungsbedürftige Anlagen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes einzustufen sind, müssen sie am Maßstab der §§ 22 ff. BImSchG geprüft werden. Danach müssen die nach dem Stand der Technik vermeidbaren schädlichen Umwelteinwirkungen verhindert, die unvermeidbaren auf ein Mindestmaß reduziert werden. Für die Überprüfung dieser Voraussetzungen vor der Genehmigung der Anlage gibt es keine spezielle Entscheidungskompetenz, da eine Entscheidung der eigentlich zuständigen Immissionsschutzbehörde gerade nicht erforderlich ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu dem Konflikt zwischen den Auffangzuständigkeiten der Bauaufsichtsbehörde und der Bergbehörde Folgendes ausgeführt:171 „Zwar hat die Baugenehmigungsbehörde nach Landesrecht grundsätzlich die Übereinstimmung der baulichen Anlagen mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu prüfen. Zur verbindlichen Sachentscheidung ist sie danach jedoch ebenfalls nur befugt, soweit für solche öffentlich-rechtlichen Vorschriften keine speziellen Genehmigungsvorbehalte anderer Behörden in anderen Fachgesetzen bestehen. In bezug auf die vom Verladen und Befördern von Bodenschätzen ausgehenden Immissionen, jedenfalls wenn dafür bauliche Anlagen benötigt werden, die nicht einer Genehmigung nach § 4 Abs. 1 BImSchG bedürfen, konkurrieren folglich zwei Auffangzuständigkeiten miteinander. Die in einer solchen Situation für die Entscheidung über die Einhaltung dieser Vorschrift zuständige Behörde ist durch Auslegung der jeweiligen fachgesetzlichen Zuständigkeitsregelung nach dem Gesichtspunkt zu bestimmen, zu welchem in die originäre Zuständigkeit der jeweiligen Behörden fallenden Regelungsgegenstand der stärkere Bezug besteht (. . . ). Die Immissionen, vor denen die Nachbarschaft dieses Bergbauunternehmens geschützt werden soll, gehen 167 168 169 170 171

Vgl. Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 179. Vgl. Krause, GewArch 1980, S. 41 (44); Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (550). Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (550). BVerwGE 74, 315 ff. BVerwGE 74, 315 (324 f.).

D. Lösungsansätze

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vom Verladen und Befördern der Bodenschätze und des Nebengesteins aus, nicht von den baulichen Anlagen. Zwar werden die baulichen Anlagen, nämlich Fördermaschinenhaus und Schallschutzgebäude, auch bei dem immissionsträchtigen Verladen und Befördern mitgenutzt; sie . . . sind aber für das Entstehen der Immissionen nicht ursächlich, sondern im Gegenteil zu dem Zweck angeordnet worden, Immissionen zu verringern. (. . . ) die Immissionen der Errichtung und Nutzung der baulichen Anlagen zuzurechnen, würde bedeuten, daß die Baugenehmigungsbehörde über die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit des Verladens und Beförderns der Bodenschätze des Nebengesteins im Hinblick auf den Immissionsschutz zu entscheiden hätte, wenn auf dem Betriebsgrundstück dafür übertägige baugenehmigungspflichtige Anlagen benötigt werden; dagegen hätte darüber die Bergbehörde zu entscheiden, wenn solche Anlagen nicht benötigt werden. Die Errichtung übertägiger baugenehmigungspflichtiger Anlagen wäre ein mehr oder minder zufälliger Anknüpfungspunkt für die Bestimmung der Behördenzuständigkeit in bezug auf die Durchführung des gesetzlich gebotenen Immissionsschutzes.“

Im Ergebnis wurde mit dieser Argumentation die Prüfung immissionsschutzrechtlicher Vorschriften dem Zuständigkeitsbereich der Bergbehörde zugerechnet. Entsprechende Abgrenzungsschwierigkeiten sind immer wieder auch in der aktuellen Rechtsentwicklung vorzufinden. So hatte etwa das VG Gießen172 in einem neueren Urteil zu entscheiden, ob bei der Genehmigung eines Biergartens die Prüfung immissionsschutzrechtlicher Vorschriften im bau- oder im gaststättenrechtlichen Genehmigungsverfahren zu erfolgen hat.

dd) Rechtsschutz des Betroffenen Das Separationsmodell birgt des Weiteren Gefahren für den Rechtsschutz betroffener Dritter, da diese regelmäßig alle Genehmigungen anfechten müssen, um nicht das Risiko einzugehen, mit bestimmten Argumenten ausgeschlossen zu werden, weil das Gericht sie einer anderen als der angefochtenen Genehmigung zuordnet.173 Dies widerspricht dem häufig174 hervorgehobenen Vorteil größerer Verfahrensökonomie, da eine Mehrzahl an Anfechtungen auch eine Mehrzahl an Verwaltungs- und Gerichtsverfahren mit sich bringt. Besonders problematisch wird dies bei Sachfragen, die allen beteiligten Genehmigungsbehörden fachfremd sind, da es dem Bürger schwerlich zuzumuten ist, selbst zu entscheiden, welchem Verfahren diese Frage als sachnähere zugeordnet ist. In dem oben genannten Beispielsfall des VG Gießen175 wurde etwa der Kläger, welcher die Gaststättengenehmigung mit VG Gießen, NVwZ-RR 2001, 739 ff. Vgl. Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23); ders., Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 84; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 94; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 371. 174 So etwa von Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundesund Landesrecht, S. 323; Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23 ff.); Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (545). 175 VG Gießen, NVwZ-RR 2001, 739 ff. 172 173

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

dem Einwand unzumutbarer Lärmbelästigung angriff, in diesem Verfahren mit der Begründung ausgeschlossen, dass die immissionsschutzrechtlichen Bestimmungen im baurechtlichen Verfahren geprüft worden seien. Eine falsche rechtliche Einschätzung unterminiert auf diese Weise tendenziell bestehende Rechtsschutzmöglichkeiten des Betroffenen.

ee) Fehlende „Gesamtschau“ Schließlich fehlt es an einer umfassenden „Gesamtschau“,176 welche die verschiedenen Aspekte einer einheitlichen Anlage miteinander in Verbindung bringt und diese im Rahmen einer insgesamt wertenden Betrachtung gegeneinander abwägt. So kann in den einzelnen Genehmigungsverfahren unter Außerachtlassung anderer Aspekte eine verkürzte, nicht mehr auf die Einheitlichkeit der Gesamtentscheidung gerichtete Sichtweise entstehen, die sich auch zu Gunsten des Antragstellers auswirken kann, wenn sich innerhalb der einzelnen Verfahren der Behörde ein „jeweils noch verdaubarer Bissen“177 darbietet. Dem wird entgegengehalten, eine umfassende Abwägung öffentlicher Belange sei nicht Aufgabe von Kontrollerlaubnissen, sondern ein Problem planerischer Entscheidungen.178 Dabei wird jedoch nicht berücksichtigt, dass die Abwägung betroffener Belange als Konsequenz des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Maßstab jeglichen Verwaltungshandelns179 und ausdrückliches Ziel der Öffnungsklauseln180 ist. Eine Zerschneidung des Prüfungsstoffs ist speziell auf dem umweltrechtlichen Sektor umso problematischer, als gerade in letzter Zeit immer öfter der Ruf nach integrativem Umweltschutz laut wird.181 Gemeint ist damit eine gesamtheitliche Betrachtungsweise der Umwelt, die sich im Gegensatz zum sektoralen Umweltschutz nicht auf einzelne Umweltmedien spezialisiert, sondern medienübergreifende Wirkungszusammenhänge besser erfasst und gesamthafte, durch Wechselbeziehungen auf176 Dies kritisieren insbesondere Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (952); Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23); ders., Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 83; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 94; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 375. 177 Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23); ders., WiVerw. 1984, S. 169 (180); diesem folgend etwa Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (952); Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 94. 178 So Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 178; ders., Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungsund verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (60); zustimmend Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 327. 179 Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (952). 180 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 199. 181 Vgl. etwa Kloepfer, in: Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), UGBAT, S. 6; ders. / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann, DVBl. 1991, S. 339 (339 f.).

D. Lösungsansätze

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tretende Probleme besser bewältigt.182 In dieselbe Richtung weisen auch europarechtliche Vorgaben in Form von UVP-Richtlinie183 bzw. UVP-Änderungs-Richtlinie184 sowie IVU-Richtlinie.185 Insbesondere dem integrativen Ansatz186 der UVP-Richtlinie, welche eine bloße Addition sektoral-umweltbezogener Kontrollen verbietet, können parallele mediale Prüfvorgänge, welche durch die Beschränkung auf fachspezifische Belange hervorgerufen werden, nicht gerecht werden.187

2. Modifizierte Separation Nach dem von Jarass entwickelten Modell188 der modifizierten Separation ist eine Aufteilung der verschiedenen erforderlichen Genehmigungen in eine „Grundgenehmigung“ und eine bzw. mehrere „Spezialgenehmigungen“ vorzunehmen. Sofern in dem gegebenen Konkurrenzverhältnis lediglich eine Genehmigung über einen umfassenden Prüfungsmaßstab verfügt, wird diese zur Grundgenehmigung, deren Prüfungsmaßstab im Rahmen einer teleologischen Reduktion um die Prüfungsmaßstäbe der Spezialgenehmigungen eingeschränkt wird. Zudem soll die Grundgenehmigung zeitlich erst nach den Spezialgenehmigungen erteilt werden oder wenigstens einen Hinweis auf diese enthalten, um so den Gedanken des umfassenden Prüfungsmaßstabs zu berücksichtigen. Vorteilhaft ist insofern, dass der Grundgenehmigung eine Auffangfunktion hinsichtlich sämtlicher fachfremder Belange zukommt. In diesem Sinne wurde bislang die Baugenehmigung als Schlusspunkt des Genehmigungsverfahrens betrachtet.189 Diese Auffassung wird nunmehr vermehrt aufgegeben.190 182 Vgl. Kloepfer, in: Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), UGB-AT, S. 6. Die Rede ist von der fachübergreifenden Problemstruktur der Querschnittsaufgabe Umweltschutz; vgl. Erbguth / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (122). 183 Richtlinie 85 / 337 / EWG vom 5. 7. 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. EG Nr. L 175, S. 40. 184 Vgl. die exakte Bezeichnung in Fn. 145. 185 Vgl. die exakte Bezeichnung in Fn. 146. 186 Dieser wird etwa betont von Appold, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 1 Rn. 6; Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (952); Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 328 f.; Cupei, Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 133; Di Fabio, NVwZ 1998, S. 329 (333); Erbguth, DÖV 1988, S. 481 (481); ders., NVwZ 1988, S. 969 (973); ders. / Schink, UVPG, § 2 Rn. 40 zur alten Rechtslage; ders. / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (108); Haneklaus, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, Vorbemerkungen Rn. 5; Hoppe / Püchel, DVBl. 1988, S. 1 (4 f.); G. Schmidt, NVwZ 2003, S. 292 (292); Schoeneberg, Die Umweltverträglichkeitsprüfung, Rn. 22; Steinberg, DVBl. 1988, S. 995 (998); Wahl, DVBl. 1988, S. 86 (87); Winter, NuR 1989, S. 197 (202). 187 Vgl. dazu noch im Einzelnen unten jeweils im 4. Teil der Arbeit unter A. VII. 1. c) (S. 174 ff.) und A. VII. 2. a) bb) (2c) (S. 199 f.). 188 Jarass, DÖV 1978, S. 21 (26 f.). 189 Vgl. etwa BayVGH, BayVBl. 1984, 566 (567); OVG NRW, BRS 33 Nr. 73, S. 162 (1. Ls.); D. Hahn, DVBl. 1992, S. 1408 (1412); Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmi-

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

II. Konkurrenzlösung 1. Inhalt Nach der Konkurrenzlösung decken die verschiedenen Genehmigungen einen umfassenden Prüfungsmaßstab ab.191 Sie „konkurrieren“ daher in der Form miteinander, dass sich ihre Prüfungsbefugnis inhaltlich überschneidet. Geht man von einer solchen Prüfungskonkurrenz aus, stellt sich in der Folge die Frage, inwiefern die Entscheidung einer Behörde für die spätere Entscheidung einer anderen bindend wirkt. 2. Kritische Würdigung a) Verfahrensökonomie In der aus dem Konkurrenzmodell möglicherweise resultierenden mehrfachen Prüfung einer Rechtsfrage in mehreren Verwaltungs- und eventuell später mehreren Gerichtsverfahren wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verfahrensökonomie gesehen.192 Andererseits muss eine erforderliche aufwändige Prüfung nicht unternommen werden, wenn die Anlage ohnehin im Bezug auf ein anderes Fachgesetz offensichtlich nicht genehmigungsfähig ist.193

b) Überforderung der fachfremden Behörde Die erforderliche Prüfung umfasst auch für die jeweils betroffene Behörde fachfremde Fragen. Diese können in der Regel nur unter Aufbietung verstärkten Pergungsverfahren, S. 163; Mampel, BauR 2002, S. 719 (719 ff.); Ortloff, NJW 1987, S. 1665 (1668 f.); ders., NVwZ 1995, S. 112 (113). 190 Vgl. VGH BW, BRS 58 Nr. 136, S. 363 (364 f.); BayVGH, NVwZ 1994, 304 (304 ff.); OVG NRW, BauR 2002, 451 (454 f.); Hoffmann, Aktuelle verfahrensrechtliche Aspekte von Genehmigungsverfahren nach § 6 AtG, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 131 (138); Landel, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in parallelen Zulassungsverfahren, S. 205; Ortloff, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht II, 4. Aufl., S. 101 in Abkehr von dessen früher vertretenen Auffassung in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht II, 3. Aufl., S. 78 Fn. 96; Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (546). Nur im niedersächsischen Landesrecht wird die Schlusspunkttheorie unverändert vertreten; vgl. NdsOVG, BRS 44 Nr. 233, S. 544 (545); Schmaltz, in: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 35. 191 Ausführlich hierzu Jarass, DÖV 1978, S. 21 (23 f.); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 378 ff. 192 So etwa Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 323; Jarass, DÖV 1978, S. 21 (24 f.); Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (545). Vgl. zu diesem Grundsatz die Nachweise in Fn. 126. 193 Hierauf weisen Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (549) richtigerweise hin.

D. Lösungsansätze

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sonal- und Sachaufwandes in der gebotenen Form vorgenommen werden und führen im Einzelfall zur Überforderung der Behörde.

3. Modelle a) Modell der Vollbindung aa) Inhalt Nach dem Modell der Vollbindung194 erzeugt die zuerst ergehende Genehmigung eine umfassende Bindung für andere Zulassungsverfahren, soweit sie deren Genehmigungsvoraussetzungen überprüft hat.195 bb) Kritische Würdigung Auf Grund vielfach bestehender Öffnungsklauseln könnte die zuerst genehmigende Behörde gegenüber allen nachfolgenden Genehmigungsbehörden bindend feststellen, dass das geplante Vorhaben mit allen öffentlich-rechtlichen Vorschriften übereinstimmt.196 Der Antragsteller hätte es durch die von ihm bestimmte Reihenfolge der Genehmigungsverfahren selbst in der Hand, welche Behörde die verbindliche, fachübergreifende Entscheidung trifft, wodurch es zu einer Aushebelung der fachlich gegliederten Zuständigkeits- und Kompetenzverteilung käme.197 Da194 Vertreten von v. Ebner, GewArch 1978, S. 48 (50 f.); Metzner, in: Mörtel / Metzner (Hrsg.), GastG, 4. Aufl., § 4 Rn. 129 (jeweils bezogen auf das Verhältnis Baugenehmigung zu Gaststättengenehmigung, von Metzner [a. a. O.] jedoch beschränkt auf die sachlichen Voraussetzungen der Gaststättenerlaubnis). V. Ebner (a. a. O.) bejaht dagegen die Bindungswirkung der Baugenehmigung gegenüber der Gaststättengenehmigung nicht nur bezüglich spezifisch baurechtlicher Vorschriften, sondern auch bezüglich des Gaststättenrechts unter dem Gesichtspunkt des durch die Erteilung der Baugenehmigung hervorgerufenen Vertrauensschutzes. 195 Ausführlich hierzu Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 312 ff.; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 68 ff.; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 80; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 356 ff., 378; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 208 ff. 196 Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 81. 197 Unter diesem Gesichtspunkt das Vollbindungsmodell ablehnend Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, S. 235; Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 322; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 175; ders., Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (55); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2792); Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 74; ders., WiVerw. 1984, S. 169 (174); Seibert, DVBl. 1986, S. 1277 (1279).

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

raus würde eine faktische, dem gesetzgeberischen Willen zuwiderlaufende Konzentrationswirkung folgen,198 da die nachfolgenden Fachgenehmigungen zur reinen Formsache199 würden, wenn die erstentscheidende Behörde bereits alle mit dem Verfahren verbundenen Gesichtspunkte untersucht hätte. Das Gebot funktionsgerechter und klarer Organisation verlangt die Bestimmtheit der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung und damit auch die Ausschließlichkeit der gesetzlichen Zuweisung von Sachentscheidungskompetenzen.200 Der Gesetzgeber muss die Kompetenzen der Behörden so abgrenzen, dass die mit Außenverbindlichkeit zu treffende Regelung nicht sowohl von der einen als auch von der anderen Behörde getroffen werden kann und damit die Frage nach der zuständigen Behörde von Zufälligkeiten wie der Antragsreihenfolge abhängig ist. Das Rechtsstaatsgebot verbietet eine Kompetenzordnung mit Mehrfachzuständigkeiten für ein und dieselbe Regelung eines Einzelfalls.

b) Modell der Fachbindung aa) Inhalt Nach dem Modell der Fachbindung201 ist die fachübergreifende Prüfungskompetenz der Behörde lediglich mit einer fachgesetzlich begrenzten Kompetenz zur 198 Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, S. 235; ders., DÖV 1987, S. 944 (951); Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 322; Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (55 Fn. 34); Jarass, WiVerw. 1984, S. 169 (174); Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985); Schäfer, NVwZ 1985, S. 383 (387); M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 210. 199 Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (951); Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 322; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 175; ders., Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (55); Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 74. 200 Vgl. BVerwGE 74, 315 (325 f.); ähnlich Fluck, VerwArch 1988, S. 406 (425); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2792); Knöpfle, BayVBl. 1982, S. 225 (228); Ortloff, NJW 1987, S. 1665 (1666). 201 Vertreten von Backherms, GewArch 1984, S. 49 (54); Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (951, 953); ders., Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, S. 235, 237; Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (424 ff.); Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 18 Rn. 65, § 24 Rn. 81; Jarass, WiVerw. 1984, S. 169 (174: „differenzierte Bindung“); ders., BImSchG, § 6 Rn. 11; Koch / Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 24 Rn. 20; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 131; Landel, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in parallelen Zulassungsverfahren, S. 202 ff., 240; Leidinger, RdE 2001, S. 103 (105); Orlob, GewArch 1983, S. 218 (218); Peters, Umweltverwaltungsrecht, Abschn. I Rn. 109; Rengeling, JZ 1977, S. 542 (543 f.); Schulte,

D. Lösungsansätze

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Entscheidung verbunden.202 Dies hat zur Folge, dass die sachfernere Behörde, sofern bereits eine Entscheidung der Fachbehörde vorliegt, deren fachspezifische Entscheidung als für ihre Entscheidung bindend zu Grunde zu legen hat. Problematischer ist die Situation, wenn die sachfernere Behörde die Genehmigung zeitlich vor der Fachbehörde prüft, aus fachrechtlicher Sicht jedoch keine Genehmigungsfähigkeit gegeben ist. Teilweise203 wird dann angenommen, dass die sachfernere Behörde in diesem Fall das Genehmigungsverfahren aussetzen und die Entscheidung der Fachbehörde abwarten muss. Begründet wird dieses Vorgehen mit der Erwägung, dass der sachferneren Behörde nur eine Prüfungs-, dagegen jedoch keine Entscheidungsbefugnis zukomme,204 da die Genehmigungsbehörde im Bereich der fachübergreifenden Genehmigungsvoraussetzungen gerade keine Kompetenz innehabe.205 Im Gegensatz dazu geht Jarass206 und mit ihm ein Teil der Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 314 f.; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 382 Fn. 99, S. 395 ff.; ders., in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 39, 94; ders., DVBl. 1986, S. 1277 (1278). Zumindest im Rahmen der Anordnung einer Umweltverträglichkeitsprüfung wird unter Berufung auf Art. 3 der UVP-Richtlinie das Fachbindungsmodell zudem von Erbguth, NVwZ 1988, S. 969 (973); ders. / Schink, UVPG, vor §§ 5 – 12 Rn. 10 f. vertreten. Wahl, DVBl. 1988, S. 86 (88) fordert zumindest eine verfahrensübergreifende vorläufige Gesamtprüfung im Rahmen der ersten Genehmigung. Die UVP-Pflichtigkeit der Vorhaben wird zudem von Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 11 als Begründung herangezogen. 202 Ausführlich hierzu Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 312, 316 ff.; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 74 ff.; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 82 ff.; Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (546 f.); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 379; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 211 ff. Dieses Modell widerspricht der von Ossenbühl (NJW 1980, S. 1353 [1354]) vertretenen These einer Kongruenz zwischen Sachprüfung, Regelungsgehalt und Bindungswirkung bei Erteilung von behördlichen Genehmigungen: Was die Behörde prüfen müsse, werde Inhalt ihrer Entscheidung und das, was Inhalt ihrer Entscheidung geworden sei, löse Bindungswirkung aus. Diese Auffassung übersieht jedoch den gesetzlich vorgegebenen Unterschied zwischen Tatbestandsvoraussetzungen und Rechtsfolgen. Nach v. Mutius / Schoch, DVBl. 1983, S. 149 (153) handelt es sich bei der Deckungsgleichheit zwischen den beiden erstgenannten Merkmalen „allenfalls um ein Postulat“ (Hervorhebung im Original). Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2790) betont demgegenüber, dass Genehmigungsvoraussetzungen und Genehmigungsinhalt sich nur ausnahmsweise und zwar nur bei feststellenden Verwaltungsakten decken. Kritisch insofern auch Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 73; ders., BayVBl. 1987, S. 5 (6). 203 So Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 234; Krause, GewArch 1980, S. 41 (45); Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 133; Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 347. 204 Zur Differenzierung zwischen Prüfungs- und Entscheidungsbefugnis vgl. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 380 ff. 205 Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 135. 206 Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 75; ders., GewArch 1984, S. 169 (178).

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

Literatur207 davon aus, dass die sachfernere Behörde ihre Genehmigung verweigern kann, ohne dass die Fachbehörde an diese Einschätzung gebunden ist. Die fachfremde Behörde sei zwar entscheidungsbefugt, jedoch komme ihrer Entscheidung keine Bindungswirkung zu.208 Allgemeiner formuliert wird nach diesen Stimmen der fachfremden Behörde nicht die Prüfungsbefugnis, jedoch die Befugnis zur bindenden (positiven) Entscheidung versagt. bb) Kritische Würdigung (1) Abgrenzungsprobleme Ähnlich wie im Rahmen des Separationsmodells209 ergeben sich auch nach dem Modell der Fachbindung Abgrenzungsprobleme, die sich auf den Umstand gründen, dass einzelne Fragen in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Behörden fallen können, wodurch im Einzelfall der Umfang der Bindungswirkung fraglich wird.210 Unter Bezugnahme auf das oben211 eingeführte Beispiel der Einleitung radioaktiver Abwässer müsste sich hier die Frage stellen, ob die Entscheidung der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde oder der Wasserbehörde Bindungswirkung für sich beanspruchen kann.212 Vermieden wird demgegenüber die Gefahr, dass einzelne Fragen aus den Prüfungskompetenzen beider Behörden herausfallen und daher im Ergebnis vollständig unberücksichtigt bleiben.213 (2) Doppelte Ablehnungsgefahr für Antragsteller Folgt man des Weiteren der Auffassung von Jarass214 und nimmt mit diesem eine Ablehnungsbefugnis der fachfremden Behörde an, so ergibt sich für den An207 Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 322 f.; Erbguth / Schink, UVPG, vor §§ 5 – 12 Rn. 6; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 205; scheinbar auch Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985 f.). Ortloff, NJW 1987, S. 1665 (1666, 1669) spricht der sachferneren Behörde eine „Vor-Prüfungskompetenz“ zu, bejaht jedoch eine Entscheidungskompetenz nur im Hinblick auf eine ablehnende Entscheidung. 208 Im Ergebnis kommt der fachfremden Behörde hierdurch dennoch eine negative Entscheidungskompetenz zu, da diese ihre Genehmigung auch aus fachfremden Erwägungen verweigern könnte und dem Bürger das erstrebte Handeln nur bei Vorliegen aller erforderlichen Erlaubnisse gestattet ist. 209 Vgl. die Nachweise in Fn. 160. Die Parallelität der Problematik wird von Vertretern des Separationsmodells gelegentlich verkannt. 210 Vgl. Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 323; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 87; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 382 f. 211 Vgl. näher die Darstellung unter D. I. 1. b) bb) (S. 55). 212 Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 80. 213 Koch / Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 24 Rn. 21. 214 Vgl. die Nachweise in Fn. 206, 207.

D. Lösungsansätze

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tragsteller eine doppelte Ablehnungsgefahr.215 Das folgende Beispiel soll diese Problematik näher verdeutlichen: Werden eine Gaststättengenehmigung und eine Baugenehmigung beantragt, so kann die zuerst entscheidende gaststättenrechtliche Genehmigungsbehörde die Genehmigung aus baurechtlichen Gründen verweigern, während die Baugenehmigungsbehörde die Voraussetzungen zur Erteilung der Baugenehmigung als gegeben ansieht. Wird dagegen die Gaststättengenehmigung erteilt, so besteht weiterhin die Gefahr, dass die Baugenehmigungsbehörde baurechtliche Anforderungen als nicht erfüllt ansieht, da sie durch die Erst-Entscheidung der Gaststättenbehörde nicht gebunden ist. Im Ergebnis liefe daher der Antragsteller in beiden Verfahren Gefahr, mit seinem Antrag unter Berufung auf baurechtliche Mängel abgelehnt zu werden. (3) Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen Schließlich wird auf Grund der doppelten oder mehrfachen Prüfungsbefugnis die Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen216 und damit zusammenhängend ein Konflikt mit dem Postulat der Einheit der Verwaltung gesehen,217 da eine widersprüchliche Entscheidungspraxis das Vertrauen der Bürger in die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu erschüttern vermag.

III. Ergebnis Zusammenfassend ist zu betonen, dass es sich bei den dargestellten Lösungsmöglichkeiten nur um Modelle handelt, also um generell mögliche Lösungsansätze, die eine Annäherung an die Wirklichkeit versuchen. Sofern eine Lösung als die in jedem Fall gleichermaßen richtige propagiert wird,218 treten neben die juristisch dogmatische Untersuchung auch vielfach Zweckmäßigkeits- und Plausibilitätserwägungen, welche ein Modell als vorzugswürdig erscheinen lassen. Eine Entscheidung kann nach der hier vertretenen Position nicht generell unter abstrakter Gegenüberstellung der verschiedenen Modelle, sondern nur anhand der Betrachtung des Einzelfalls unter Zugrundelegung des jeweiligen materiellen Fachrechts 215 Vgl. Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 324; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 175; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 81. 216 Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 323 f.; Jarass, DÖV 1978, S. 21 (24). 217 Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (545). 218 So etwa bei Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundesund Landesrecht, S. 321 ff. (vgl. jedoch die Einschränkung auf S. 332: befriedigende Lösung [nur] „für die weitaus größte Zahl aller Fälle“, demnach nicht für alle Fälle); Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 92 ff.; Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 102 ff.; Landel, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in parallelen Zulassungsverfahren, S. 202 ff.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

erfolgen.219 Dennoch existieren Konstellationen, in denen eine eindeutige Anordnung des Gesetzgebers fehlt, sei es, dass er die bestehende Problematik nicht erkannt hat, sei es, dass er diese nicht lösen wollte. Wenigstens in solchen Fällen muss eine auf Grund allgemeiner Erwägungen und in Übereinstimmung mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben als vorzugswürdig erkannte Lösung erarbeitet werden, welche als (widerlegbare) Vermutung im Einzelfall anhand der konkreten rechtlichen Situation einer Überprüfung zu unterziehen ist. Da sich eine solche „Regel“-Lösung nur unter Zugrundelegung allgemeiner verwaltungs- und verfassungsrechtlicher Prinzipien ermitteln lässt, wird im Folgenden zunächst dargelegt, warum eine Bindungswirkung von Verwaltungsakten bejaht werden sollte und wieweit deren Umfang im Einzelfall gehen kann bzw. muss. Aus den hieraus gewonnenen Erkenntnissen lassen sich sodann Anhaltspunkte für die Reichweite des Prüfungsumfangs der einzelnen Genehmigung ableiten.

E. Grundlage einer Bindungswirkung Über die Voraussetzungen der Bindungswirkung von Verwaltungsakten besteht weithin keine Einigkeit. Erst recht gilt dies für die Frage nach deren rechtlicher Grundlage und Sinnhaftigkeit. Die Frage nach der Bindungswirkung eines Verwaltungsaktes im hier verstandenen Sinne ist die Frage nach der rechtlichen Verbindlichkeit220 der Entscheidung einer Behörde für eine weitere Entscheidung in einem anderen Verwaltungsverfahren. Da es an einer gesetzgeberischen Lösung etwa in Form einer § 121 VwGO entsprechenden Vorschrift fehlt, bedarf es der juristischen Dogmatik, um Licht in das Dunkel um Notwendigkeit und Rechtfertigung der verfahrensübergreifenden Verbindlichkeiten zu bringen. Der Begriff der Bindungswirkung wird häufig assoziiert mit Begriffen wie Tatbestands- und Feststellungswirkung,221 seltener mit den Begriffen der Beachtlichkeit,222 Maßgeblichkeit223 oder Verbindlichkeit.224 Allein solche Begriffe mögen 219 So wohl auch Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 4 a.E.; Henneke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 35 Rn. 31; Jarass, WiVerw. 1984, S. 169 (169); P. Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 10 Rn. 8. 220 Vgl. Ipsen, Die Verwaltung 17 (1984), S. 169 (171). 221 Vgl. etwa Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 42 f.; Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (411); Knöpfle, BayVBl. 1982, S. 225 (229 f.); Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 16 ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 8 f.; Randak, JuS 1992, S. 33 (35); Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 145 ff., 151 ff.; Seidl, Parallele Genehmigungsverfahren im Wirtschaftsverwaltungsrecht mit besonderer Rücksicht auf die Betriebszeitregelung im Gaststättenrecht, S. 44 ff.; Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 157; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht II, § 50 Rn. 2. 222 Vgl. Randak, JuS 1992, S. 33 (37 f.). 223 Vgl. Knöpfle, BayVBl. 1982, S. 225 (228).

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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zwar Anwendungsfälle oder Beschreibungen des letztendlich in seiner Existenz unbestrittenen rechtlichen Phänomens liefern, verschleiern jedoch die Problematik seiner Legitimität,225 welche sich aus den verfassungs- bzw. staatsrechtlichen Strukturen und Grundentscheidungen ableiten lassen muss. Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen sind die Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG, welche den Staat auf das Rechtsstaatsprinzip verpflichten und damit die Ausübung jeglicher staatlicher Macht umfassend rechtlich binden.226 Friktionen scheinen insoweit unter dem Aspekt unvermeidlich, dass Bindungswirkung auch die Verbindlichkeit eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes meint,227 sodass die gebundene Behörde im Einzelfall möglicherweise „sehenden Auges“ ihrer Entscheidung eine fehlerhafte Beurteilung zu Grunde legen müsste. Der auf den ersten Blick bestehende Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG stellt die Frage nach der Einschränkbarkeit dieses Prinzips. So muss die Bindungswirkung entweder im Einklang mit Gesetz und Recht stehen und daher dem Rechtsstaatsprinzip entsprechen oder es müssen sich andernfalls Rechtfertigungen für eine Durchbrechung dieses Staatsziels in der Verfassung finden lassen.228 Die Beantwortung dieser Frage verlangt eine Differenzierung zwischen gestaltenden, feststellenden und verfügenden Verwaltungsakten.

I. Bindungswirkung aus Gestaltungswirkung Gestaltende Verwaltungsakte sind solche, die ein konkretes Rechtsverhältnis begründen, abändern oder aufheben, ohne damit ein Ge- oder Verbot zu verknüpfen.229 Soweit Verwaltungsakte mit Gestaltungswirkung betroffen sind, löst sich die oben beschriebene Problematik in einfacher Weise dadurch, dass bereits der Erlass des Verwaltungsaktes eine Änderung der Rechtslage oder der tatsächlichen Umstände bewirkt, sodass sich die Bindung der Verwaltung an diese Maßnahme unmittelbar aus ihrer Bindung an Gesetz und Recht ergibt.230 224 Vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 10. Aufl., S. 251 f.; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 192 ff., insbesondere S. 193: „Verbindlichkeit ist die Fähigkeit des Verwaltungsakts, die intendierten und ihm vom Gesetz verliehenen Rechtswirkungen zu entfalten.“ Teilweise wird mit „Verbindlichkeit“ auch die Bindung des Betroffenen an den Verwaltungsakt bezeichnet; vgl. nur Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 44. 225 Vgl. auch Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2790). 226 Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 233. 227 Vgl. etwa Metzner, in: Metzner (Hrsg.), GastG, 6. Aufl., § 4 Rn. 354. 228 Vgl. Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 40, 131: Feststellungen können nur dadurch binden, dass die materielle Bestandskraft die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durchbricht. 229 Randak, JuS 1992, S. 33 (37). Hierunter fallen etwa die Rücknahme und der Widerruf nach §§ 48, 49 VwVfG sowie weiterhin die Einbürgerung, Beamtenernennung und Immatrikulation. 230 Hier hat der Gesetzgeber einerseits die Gestaltungswirkung des Verwaltungsaktes angeordnet, zum anderen aber auch die Wirksamkeit eines zwar rechtswidrigen, aber nicht nich-

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

II. Bindungswirkung aus Feststellungswirkung Als feststellende Verwaltungsakte werden diejenigen bezeichnet, die lediglich eine sich bereits aus dem Gesetz ergebende Rechtslage verbindlich feststellen, also einen Ausspruch über das Bestehen oder Nichtbestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses oder Rechts beinhalten.231 Die in einem Verwaltungsakt getroffenen tatsächlichen Feststellungen und die ihm zu Grunde liegenden rechtlichen Erwägungen sind für einen anderen als den durch den Verwaltungsakt geregelten Rechtsbereich nur dann ausnahmsweise verbindlich,232 wenn dies gesetzlich angeordnet ist.233 Man spricht in diesem Fall von der sog. Feststellungswirkung234 eines Verwaltungsaktes. Hier kann die Vereinbarkeit mit Art. 20 Abs. 3 GG aus der ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung der Bindungswirkung herausgelesen werden, da auch diese „Gesetz und Recht“ im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG darstellt. Begründungsprobleme entstehen demgegenüber dann, wenn die Bindung an im Verwaltungsakt getroffene Feststellungen auch ohne eine solche Anordnung erfolgen soll, wie es im Rahmen der sog. Tatbestandswirkung im weiteren Sinne geschieht.

III. Bindungswirkung aus Tatbestandswirkung Im Gegensatz zu dem Ausnahmecharakter der Feststellungswirkung kommt jedem Verwaltungsakt Tatbestandswirkung235 zu.236 Andere Behörden und auch Getigen Verwaltungsaktes festgelegt (§ 43 Abs. 2, 3 VwVfG), sodass sich die „Rechtswirkung“ dieses Verwaltungsaktes direkt aus der Bindung der Verwaltung an diese beiden gesetzlichen Anordnungen ergibt. 231 Randak, JuS 1992, S. 33 (37). 232 BVerwG, NVwZ 1987, 496 (497); Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 10. Aufl., S. 107; Henneke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 35 Rn. 31; Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 101; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 26; Meyer, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 43 Rn. 22; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 151. 233 So etwa in § 15 Abs. 1 S. 2 BVFG. Teilweise (vgl. Schulte, in: Boeddinghaus / Hahn / Schulte [Hrsg.], LBO NRW, § 75 Rn. 2) wird auch der Baugenehmigung eine (gewohnheitsrechtliche) Feststellungswirkung zugesprochen. 234 Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 26; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 9. 235 Abzugrenzen hiervon ist die sog. Tatbestandswirkung im engeren Sinne, welche dann anzunehmen ist, wenn nach materiellem Recht der Erlass eines wirksamen Verwaltungsakts als solcher Voraussetzung für den Eintritt von Rechtsfolgen ist; vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 24 f.; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 43 Rn. 145. Als Beispiel hierfür kann etwa § 53 VwVfG genannt werden. 236 Allg. Auffassung; vgl. nur Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 4; Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 101; Meyer, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 43 Rn. 17.

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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richte haben danach bei ihren Entscheidungen von der Existenz des fremden Verwaltungsaktes auszugehen.237 Dieser Aspekt der Tatbestandswirkung beschreibt jedoch zunächst keinen Anwendungsfall der Bindungswirkung, sondern wiederholt vielmehr nur den Umstand, dass ein wirksamer Verwaltungsakt nicht negiert werden darf,238 da eine Behörde im Verwaltungsverfahren an Tatsachen – und nichts anderes als eine Rechtstatsache stellt der wirksame Verwaltungsakt dar239 – gebunden ist. Des Weiteren soll Tatbestandswirkung allerdings, und erst insofern stellt sich die Frage nach der Rechtfertigung der Bindungswirkung, nach überwiegend vertretener Ansicht240 auch die Bindung an den Inhalt des Verwaltungsaktes bedeuten.241 Unter dem Inhalt des Verwaltungsaktes wird der ihm innewohnende Regelungsgehalt in Form von Feststellungen verstanden.242 Da es sich um ranggleiche Rechtsakte handelt, kommt nicht einem von ihnen a priori ein höherer Rang zu. Dennoch wird diese Form der Tatbestandswirkung vielfach unter Berufung auf die 237 Dieser Aspekt der Tatbestandswirkung ist unstreitig; vgl. nur Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 18; Schnellenbach, JA 1996, S. 981 (983); Ule / Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 56 Rn. 4. 238 Gesagt wird hiermit nur, dass einem Verwaltungsakt nicht lediglich inter-partes-Wirkung, sondern als Hoheitsakt allseitige Anerkennung zukommt. 239 Kollmann, DÖV 1990, S. 189 (192). 240 Vgl. nur BVerwGE 74, 315 (320); Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 42; Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1334; Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 4; ders. / Knoke, NVwZ 1983, S. 185 (189); Henneke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 35 Rn. 30; Hermes, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl., S. 361 (372) speziell in Bezug auf das Verhältnis Bau- und Gaststättengenehmigung; Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 31; Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 336; Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, S. 101; Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 19; Merten, NJW 1983, S. 1993 (1997); Meyer, in: Meyer / Borgs (Hrsg.), VwVfG, § 35 Rn. 8; Ossenbühl, JuS 1979, S. 681 (683); ders., NJW 1980, S. 1353 (1354); Schmidt-Aßmann, Bauordnungsrecht, in: Maurer / Hendler (Hrsg.), Bad.- Württ. Staats- und Verwaltungsrecht, S. 310 (335); Weyreuther, DVBl. 1965, S. 281 (282); scheinbar auch Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 157; vgl. zu dieser Frage weiterhin Krebs, VerwArch 67 (1976), S. 411 (411 ff.); a. A. M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 215. Kritisch zur Herleitung einer entsprechenden Bindungswirkung aus der Tatbestandswirkung Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 78 ff. 241 Teilweise wird diese Form der Tatbestandswirkung, vor allem bei feststellenden Verwaltungsakten, auch als Feststellungswirkung bezeichnet; vgl. etwa Kollmann, DÖV 1990, S. 189 (191). Zur Kritik an den Begrifflichkeiten vgl. Seibert, DVBl. 1986, S. 1277 (1277 f.): „Der im Verwaltungsrecht verbreitete, aber unglücklich gewählte und Verwirrung stiftende Begriff der ,Tatbestandswirkung‘ sollte . . . besser zugunsten des Terminus ,Bindungswirkung‘ aufgegeben werden.“ 242 Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (411); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2790); Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 19. Diese Tatbestandswirkung (i.w.S.) kann daher solchen Verwaltungsakten nicht zukommen, die nur eine gestattende, aber keine feststellende Wirkung haben.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

„gebotene Bestimmtheit der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung“243 bzw. auf das Prinzip der Gewaltenteilung244 verteidigt. Hierdurch wird auch die Tatbestandswirkung als eine Form der Bindungswirkung begriffen. Diese Bindungswirkung lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn die Behörde hierdurch an Recht und Gesetz gebunden bleibt und die Grundsätze des Art. 20 Abs. 3 GG gewahrt werden. Auch die Bindung an die in einem Verwaltungsakt getroffenen rechtswidrigen Feststellungen muss daher mit dem (ihnen auf den ersten Blick diametral entgegenstehenden) Rechtsstaatsprinzip vereinbar sein.

1. Gegenläufige Tendenzen des Rechtsstaatsprinzips Insofern stellt sich die Frage, welche verfassungsrechtlichen Grundlagen eine Bindung der Verwaltung an eigene oder fremde untergesetzliche Maßnahmen rechtfertigen, da nach dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 3 GG die Verwaltung einzig an Gesetz und Recht gebunden zu sein scheint. Das Rechtsstaatsprinzip bildet jedoch keinen einheitlichen Typus, sondern setzt sich aus einer Reihe von Einzelelementen zusammen.245 So umfasst es neben diesem ausdrücklich im Grundgesetz verankerten Gesetzmäßigkeitsprinzip zusätzlich – ungeschrieben – das im Einzelfall möglicherweise entgegenstehende Gebot der Rechtssicherheit.

a) Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 2. Hs. GG), welches sich in die beiden Komponenten des Gesetzes- bzw. Verfassungsvorrangs und des Gesetzesvorbehalts aufteilen lässt,246 ist Teil des übergeordneten Rechtsstaatsprinzips.247 Dessen verfassungsrechtliche Verortung wird nicht einheitlich BVerwGE 74, 315 (325 f.). Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 5 m. w. N. in Bezug auf die gerichtliche Bindung. 245 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 77; Schnapp, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20 Rn. 24; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 61. 246 Vgl. Badura, Staatsrecht, G Rn. 8; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, Rn. 198 ff., 201; Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 104 ff., 107 ff.; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20 Rn. 260; Stern, Staatsrecht I, S. 802 ff. Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 110 betrachtet als dritte Komponente die Verpflichtungswirkung des Gesetzes, welche die Pflicht begründet, „die Anordnungen des Gesetzes zu befolgen oder sonst in ihrer Wirksamkeit zu respektieren“, während nach seiner Auffassung dem Gesetzesvorrang nur die Funktion einer Kollisionsnorm zukommt (vgl. ders., a. a. O., Rn. 112). 247 Hierzu Badura, Staatsrecht, D Rn. 46; Doehring, Allgemeine Staatslehre, Rn. 434 ff.; Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 58 ff.; Schnapp, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20 Rn. 43 ff.; Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 77 ff.; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner 243 244

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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beurteilt,248 jedoch gängigerweise in Art. 20 Abs. 3 GG,249 zumindest allgemein in Art. 20 GG250 gesehen. Zweifel am Bestehen des besagten Prinzips existieren jedenfalls, insbesondere im Hinblick auf dessen Erwähnung in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, nicht.251 Obwohl ein allgemein gültiger Begriff des Rechtsstaates nicht existiert, wird übereinstimmend dessen entscheidendes Kennzeichen in der rechtlichen Bindung der Staatsgewalt und damit einhergehend der Anerkennung des Staatsbürgers als Rechtssubjekt gesehen.252 Nicht verfassungsrechtlich geregelt ist die Frage, welche Folgen ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG in Form des Erlasses eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes oder einer sonstigen rechtswidrigen Verwaltungsmaßnahme hat. Nach dem oben Dargestellten scheint ein den rechtlichen Anforderungen widersprechender Rechtsakt keine Rechtswirksamkeit erlangen zu dürfen.253 Dies entspricht jedoch nur äußerst eingeschränkt der einfach-gesetzlichen Rechtslage. Die Begründung hierfür findet sich im Folgenden.

b) Rechtssicherheit Wesentlicher Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist nämlich zugleich der Grundsatz der Rechtssicherheit,254 welcher im Einzelfall dem Grundsatz der GeGrundgesetz, Art. 20 Rn. 217 (vgl. insbesondere Fn. 1), Rn. 229, 260 ff. O. Mayer, Dt. Verwaltungsrecht I, S. 58 sah bereits 1924 im Rechtsstaat den Staat des „wohlgeordneten Verwaltungsrechts“. Weitere wichtige Elemente sind die Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG), der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Rückwirkungsverbot sowie die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. 248 Zu anderen Ableitungen etwa aus Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG i. V. m. der Homogenitätsklausel vgl. v. Münch, Staatsrecht I, Rn. 328, aus Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 20 Abs. 1 GG vgl. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 3; zur Ableitung aus einer Gesamtschau des Grundgesetzes vgl. Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 233; Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 18. Lfg. (1980), Art. 20 VII Rn. 30 ff. 249 So etwa BVerfGE 35, 41 (47); 39, 128 (143); 84, 366 (369); 87, 273 (278); 93, 99 (107); 95, 64 (82). Das Bundesverfassungsgericht hat zunächst erklärt, das Rechtsstaatsprinzip ergebe sich „aus einer Zusammenschau der Bestimmungen des Art. 20 Abs. 3 GG über die Bindung der Einzelgewalten und der Art. 1 Abs. 3, 19 Abs. 4, 28 Abs. 1 S. 1 GG sowie aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes“ (BVerfGE 2, 380 [403]), beschränkt sich jetzt (vgl. obige Nachweise) jedoch auf die Nennung des Art. 20 Abs. 3 GG. Zustimmend Ipsen, Staatsrecht I, Rn. 736; kritisch hierzu Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 4; Schnapp, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), 5. Aufl., GG, Art. 20 Rn. 24; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20 Rn. 217; offen Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 75. 250 Vgl. Karpen, Der Rechtsstaat des Grundgesetzes, S. 28; Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rn. 24. 251 Vgl. nur Badura, Staatsrecht, D Rn. 45; Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 1; Schnapp, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20 Rn. 24 ff. 252 Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 5. 253 Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 18.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

setzmäßigkeit entgegenstehen kann255 – etwa im Fall der Bindung an rechtswidrige Verwaltungsakte – und hierdurch einen prinzipimmanenten Konflikt hervorruft. Zentrales Element der Rechtssicherheit ist die „Beständigkeit staatlicher Regelungen“,256 da sie Widersprüchlichkeiten des Staatshandelns vermeiden hilft und dadurch der „Verläßlichkeit des Rechts“257 dient. Als Anwendungsfälle der Rechtssicherheit im Rahmen des Verwaltungshandelns werden die Selbstbindung der Verwaltung und die Bestandskraft von Verwaltungsakten genannt.258 Nach dem Erlass eines Verwaltungsaktes besteht ein begründetes Interesse daran, dass die getroffene Regelung nicht mehr in Frage gestellt wird, sondern bei Behandlung eines anderen Verfahrensgegenstandes als gegeben zu Grunde zu legen ist.259 Insofern lässt sich die Konkretisierungs- und Stabilisierungsfunktion des Verwaltungsakts, welche Verwaltung und Bürgern die Sicherheit einer verbindlich festgestellten Rechtslage geben soll und die ihren Ausdruck in der beschränkten Aufhebbarkeit (vgl. §§ 48 ff. VwVfG) und Angreifbarkeit (vgl. §§ 70, 74 VwGO) eines erlassenen Verwaltungsaktes findet, als dessen Ausfluss begreifen.260 Darüber hinaus ist jedoch auch die „verfahrensübergreifende“ Bindung, hier als Bindungswirkung bezeichnet,261 in die Betrachtung miteinzubeziehen. 262 Beim Widerstreit zwischen den Anforderungen formeller Rechtssicherheit und materieller Gesetzmäßigkeit263 wird im Ergebnis nach der Rechtsprechung des 254 Ganz h. M.; vgl. nur BVerfGE 2, 380 (403); 3, 225 (237); 39, 128 (143); Battis / Gusy, Einführung in das Staatsrecht, Rn. 198; Benda, Der soziale Rechtsstaat, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), HVerfR, § 17 Rn. 14; Bullinger, JZ 1963, S. 466 (470); Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 46; Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 81 ff. Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20 Rn. 278 begründet das Rechtssicherheitserfordernis aus einer Zusammenschau von Art. 20 Abs. 3 GG und anderen Verfassungsbestimmungen. 255 Zu diesem Gegeneinander vgl. Benda, Der soziale Rechtsstaat, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), HVerfR, § 17 Rn. 15; Doehring, Allgemeine Staatslehre, Rn. 445 ff.; Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 424; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 122; Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 81. Beispiele für den dargestellten Konflikt finden sich in BVerfGE 15, 313 (320); 63, 152 (175) betreffend: rückwirkende Rechtsänderungen bzw. in BVerfGE 41, 323 (326) betreffend: Fristvorschriften für die Einlegung von Rechtsmitteln. 256 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 131. 257 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 122; Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 81. 258 Vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 421 ff. Ausschließlich bezogen auf die Bestandskraft Bullinger, JZ 1963, S. 466 (470); Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 43 Rn. 29; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20 Rn. 294; Stern, Staatsrecht I, S. 849. Ausschließlich bezogen auf die Bindungswirkung Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (411). 259 Kollmann, DÖV 1990, S. 189 (192). 260 Vgl. Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (410); Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 52. 261 Vgl. insoweit die Begriffsbestimmung unter A. I. (S. 30). 262 Vgl. Ipsen, Die Verwaltung 17 (1984), S. 169 (194).

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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Bundesverfassungsgerichts dem Gesetzgeber die Entscheidungsbefugnis darüber zugebilligt, welchem Prinzip er den Vorzug geben will.264 Diese Entscheidung hat der Gesetzgeber jedoch nur hinsichtlich der Frage der Bestandskraft getroffen und in den §§ 48 und 49 VwVfG ein differenziertes System entwickelt, welches teilweise der Rechtssicherheit, teilweise der Gesetzmäßigkeit den Vorrang einräumt und damit den Widerstreit einer ausgewogenen Lösung zuführt. Eine solche ausdrückliche Aussage existiert hinsichtlich der Bindungswirkung nicht, sodass die Entscheidung hier des Rückgriffs auf allgemeine Grundsätze bedarf, wobei an solche des Verwaltungsrechts, des Gewohnheitsrechts, aber auch des Staats- und Verfassungsrechts und dabei nicht zuletzt an sonstige Elemente des Rechtsstaatsprinzips zu denken ist.265 Verkürzt wäre es deshalb auch, aus der bestehenden Gesetzeslage eine Verbindlichkeit des Verwaltungsaktes abzuleiten, die Grundlage von Bestandskraft und Bindungswirkung sein soll.266 Eine solche Verbindlichkeit ist einfach-gesetzlich nur in Bezug auf die Bestandskraft angeordnet, wäre also bezogen auf die Bindungswirkung eine durch nichts bewiesene Behauptung. Insbesondere findet sie keine Grundlage in dem Definitionselement der „Regelung“ in § 35 S. 1 VwVfG.267 Dieser Begriff meint zwar „auf die Setzung einer verbindlichen268 Rechtsfolge gerichtet“, versteht hierunter jedoch nur den Willen der Verwaltung sich an ihrem eigenen Handeln festhalten zu lassen und dient somit der Abgrenzung zu (unverbindlichen) Vorbereitungsakten.269 Damit normiert dieses 263 Nach der Rspr. des Bundesverfassungsgerichts stellen beide tragende Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit dar und haben somit Verfassungsrang; vgl. BVerfGE 2, 380 (403); 3, 225 (237); 7, 89 (92); 7, 194 (196); 25, 269 (290). Ebenso Badura, Staatsrecht, D Rn. 46; Stern, Staatsrecht I, S. 796 („fundamentale Bestandteile der Rechtsidee“). 264 So BVerfGE 15, 313 (319); 25, 269 (290). Zustimmend Badura, Staatsrecht, D Rn. 46; Benda, Der soziale Rechtsstaat, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), HVerfR, § 17 Rn. 15; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 140. Ausnahmsweise verlangt das Bundesverfassungsgericht die vorrangige Verwirklichung der Gerechtigkeit (so in BVerfGE 27, 297 [306]). Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Bestandskraftsregelungen des VwVfG vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 425 f. 265 Vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 425 zu dem entsprechenden Konflikt im Rahmen der Bestandskraft vor Einführung einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung. 266 So aber Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 192 f. Ähnlich Kopp / Ramsauer, VwGO, 8. Aufl., § 35 Rn. 4, wonach dem Verwaltungsakt als besondere Handlungsform der Exekutive eine „Verbindlichkeit kraft hoheitlichen Geltungsanspruchs“ zukommt (Hervorhebung durch Verf.). 267 Demgegenüber glaubt Ossenbühl, JuS 1979, S. 681 (683) in diesem Tatbestandsmerkmal einen einfach-gesetzlichen Anknüpfungspunkt für die Bindungswirkung zu erkennen. Ähnlich Meyer, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 43 Rn. 19; Randak, JuS 1992, S. 33 (37 f.). 268 Der Begriff der „Verbindlichkeit“ wird verwendet von Henneke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 35 Rn. 22; Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 336; Janßen, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 35 Rn. 34; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 6; P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 35 Rn. 77; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, S. 23. 269 Es ist allgemein anerkannt, dass solche nicht von dem Begriff des Verwaltungsakts umfasst werden; vgl. nur Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, S. 24.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

Definitionsmerkmal eine Tatbestandsvoraussetzung des Verwaltungsaktes, nicht dagegen dessen Rechtsfolge.270 Die dem Verwaltungsakt zugehörigen Funktionen sind ihm nicht qua Natur der Sache271 eigen, sondern werden ihm im Einzelnen durch gesetzliche Anordnung zugesprochen.272 Als juristischer Begriff und damit als „Hülle ohne Kern“, welcher der normativen Konkretisierung bedarf, kann der Verwaltungsakt nie mehr sein als die Summe der ihm zugeordneten Rechtssätze.273 Erst durch das ihn umgebende Normprogramm wird diese Rechtsfigur in ihrem Umfang und ihren Auswirkungen konstituiert. Berücksichtigung muss im Folgenden finden, dass keineswegs Bindungswirkung gleich Bindungswirkung ist. Denn obgleich das äußere Erscheinungsbild durchaus einheitlich ist, liegt die Begründung im Einzelnen in gänzlich unterschiedlichen rechtlichen Strukturen. Insofern ist jeweils zu prüfen, inwieweit die Bindungswirkung eines Verwaltungsaktes sich bereits unmittelbar aus dem Gesetz oder erst mittelbar aus allgemeinen Prinzipien ableiten lässt. Unter Zugrundelegung dessen lässt sich die Bindungswirkung unter Berufung auf die Bestandskraft innerhalb solcher Verwaltungsakte begründen, welche gegenläufige Anordnungen enthalten und so bei fehlender Bindungswirkung die Voraussetzungen für Rücknahme und Widerruf umgehen würden.274 Das in §§ 48 ff. VwVfG niedergelegte Prinzip verlangt auch eine verfahrensübergreifende Beachtung, welche bei abgeschichteten Genehmigungsverfahren zum Tragen kommt. Die hierdurch bezweckte Problemabschichtung und teilweise Erledigung würde nicht erreicht, wenn die Genehmigungsbehörde auf jeder Verfahrensstufe uneingeschränkt die Gelegenheit zu umfassender Neubescheidung hätte. In allen anderen Fällen, d. h. solchen, in denen Verwaltungsakte nicht nachgeschaltet, sondern parallel zueinander angelegt sind, ist die Frage nach der Bindungswirkung auf Grund allgemeiner Wertungen von Verfassungsrang zu beantworten. Insofern lässt sich die Notwendigkeit einer kompetenzübergreifenden Bindung nur aus dem staatlichen Organisa270 Nichtsdestoweniger scheint vielfach dem Verwaltungsakt allein auf Grund seines Regelungscharakters „Verbindlichkeit“ bzw. Bindungswirkung zuerkannt zu werden; vgl. etwa die von Ossenbühl (NJW 1980, S. 1353 [1354]) vertretene These der Kongruenz zwischen Sachprüfung, Regelungsgehalt und Bindungswirkung. Auch die unten näher zu untersuchende Bejahung der Bindungswirkung des von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassenen Verwaltungsaktes lässt sich nur unter Zugrundelegung dieser Prämisse begründen; vgl. insoweit die Nachweise in Fn. 349, 350. 271 Vgl. Müller / Christensen, Juristische Methodik, S. 118: Die Natur der Sache „hat als außergesetzliche Rechtsquelle, als gegenüber der positiven Rechtsordnung höherwertig postulierte . . . Figur in einer Methodik des Verfassungsrechts keinen Raum.“ 272 So ausdrücklich auch P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 35 Rn. 3, 24. 273 Ausführlich zur Gefahr der Eigendynamik juristischer Begriffe Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 52 ff. Ähnlich Müller / Christensen, Juristische Methodik, S. 118 ff. unter dem Stichwort „Natur der Sache“. 274 Hat eine Behörde eine Baugenehmigung erlassen, so kann sie nicht zugleich den Abriss des Gebäudes verfügen, ohne zuvor die Baugenehmigung aufgehoben zu haben. Randak, JuS 1992, S. 33 (36) spricht insoweit von der Selbstbindungswirkung des Verwaltungsaktes.

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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tionsgefüge ableiten, wobei die folgende Untersuchung einen Bogen spannen wird von den organisatorisch aufgliedernden Prinzipien der Verfassung zu einem vereinheitlichenden und den Staat zu einem widerspruchsfreien Ganzen zusammenfügenden Element.

2. Aufgliedernde Elemente Bereits der Organisationscharakter des Staates275 beinhaltet eine Aufgliederung von Zuständigkeiten. Organisationen zeichnen sich dadurch aus, dass sie die Handlungen verschiedener Personen gemeinsamen Zwecken zuordnen, wobei diese Ordnung vom Wechsel der Personen unabhängig ist.276 Voraussetzung jeder Organisation ist somit die Schaffung und Abgrenzung von individuellen Zuständigkeiten.277 Staatliche Organisiertheit bedeutet in diesem Sinne daher auch die Errichtung einer Zuständigkeitsordnung. Ausgehend von dieser Grundlage wohnt verschiedenen verfassungsrechtlichen Prinzipien eine weiter aufgliedernde Tendenz inne.

a) Gewaltenteilung Der insofern als Erstes zu Grunde zu legende Aspekt ist der Grundsatz der im Rechtsstaatsprinzip verankerten278 Gewaltenteilung. Gewaltenteilung meint zunächst die Aufteilung der Staatsgewalt in Legislative, Exekutive und Judikative, wie in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 1 Abs. 3 GG ausdrücklich bezeichnet.279 Unsicherheiten lassen sich bei der Frage über den Sinn der Gewaltentrennung ausmachen. Früher wurde dieser in einer Machtkontrolle der Herrschenden und damit in der Sicherung der Freiheit des Einzelnen gesehen.280 Diese 275 Zu verstehen ist hierunter der Staat i.e.S. als Wirkeinheit, die ihren Sitz innerhalb des Gemeinwesens hat und grundsätzlich von der weiteren Wirkeinheit ,Gesellschaft‘ zu unterscheiden ist (Burgi, Verwaltungsorganisationsrecht, in: Erichsen / Ehlers [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht, § 51 Rn. 7). 276 Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 11. 277 Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 11. 278 So die h. M.; vgl. etwa Badura, Staatsrecht, D Rn. 46; Karpen, Der Rechtsstaat des Grundgesetzes, S. 42; Maunz / Zippelius, Dt. Staatsrecht, S. 92; Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 46; Stern, Staatsrecht I, S. 784, 792 ff.; demgegenüber differenzierend Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, Rn. 499; Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 76, welche nur einige Aspekte des Gewaltenteilungsprinzips dem Rechtsstaatsgedanken zurechnen wollen. 279 Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG die gesamte Staatsgewalt (einheitlich) dem Volke zuteilt, kann in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG lediglich eine Funktionen-, Organ- und Personentrennung gemeint und gewollt sein; vgl. Wrege, Jura 1996, S. 436 (436); ähnlich Kirschenmann, JuS 1977, S. 565 (565); Ossenbühl, DÖV 1980, S. 545 (547).

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

Sichtweise hat sich in neuerer Zeit gewandelt, da nicht mehr in erster Linie der Schutz des Individuums – verstanden als rechtloser Untertan des absolutistischen Staatsgefüges – vor dem Staat erforderlich scheint, sondern sich stattdessen der Blick auf solche Probleme richtet, welche durch die auf Grund gesellschaftlicher Modernisierung281 entstandene Komplexität der staatlichen Handlungsaufgabe bedingt sind. Dem folgend wird neuerdings der Sinn der Gewaltenteilung vermehrt in der Zuordnung der staatlichen Funktion durch eine sachgemäße Kompetenzverteilung erblickt,282 da erst eine entsprechende Organisation die Eigenständigkeit der Exekutive sichere.283 Das Bundesverfassungsgericht betont, dass die größtmögliche Richtigkeit einer Entscheidung dann gewährleistet ist, wenn sie von den Organen getroffen wird, „die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen“.284 Erkennbar ist damit ein multifunktionales, jedoch in neuerer Zeit akzentverschiebendes und damit den „Grundsatz der funktionsgerechten Organstruktur“285 in den 280 So das Bundesverfassungsgericht früher, insbesondere BVerfGE 9, 268 (279); 22, 106 (111); 34, 52 (59); ebenso Stern, Staatsrecht II, S. 539: „Hemmung, Balancierung und Kontrolle der Gewalten und dadurch . . . Mäßigung der Staatsgewalt“. 281 „Organisationswissenschaftlich ist die gegliederte Verwaltung eine Antwort auf die komplexen Aufgaben- und Interessenstrukturen moderner Gesellschaften.“ (Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 221; Hervorhebung im Original). 282 So das Bundesverfassungsgericht in jüngerer Zeit, insbesondere BVerfGE 68, 1 (86); 98, 218 (251 f.); ebenso Battis / Gusy, Einführung in die Staatslehre, Rn. 225: „Rationalisierung der Staatsgewalt durch funktionsgerechte Zuordnung von Kompetenzen“; Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 176 f.; Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 190 f.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 169; Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 411; Pitschas, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren, S. 540; Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 50; ders., Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 157 ff.; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20 Rn. 214; Stern, Staatsrecht II, S. 530; Volkmann, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum GG, 2. Lfg. (2001), Art. 20 Rn. 24; Wank, Jura 1991, S. 622 (624); Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht I, 11. Aufl., § 20 Rn. 1; Wrege, Jura 1996, S. 436 (436); ähnlich Hesse, Funktionelle Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, in: Eichenberger (Hrsg.), FS Huber, S. 261 (265 f.); ders., Grundzüge des Verfassungsrechts, Rn. 498: Gewaltenteilungsgrundsatz als organisatorisches Grundprinzip der Verfassung. Nach Stern, Staatsrecht I, S. 793 will das Gewaltenteilungsprinzip staatliche Funktionen und Kompetenzen institutionell verfestigt und rational geformt zuweisen. Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 46 ff. attestiert dem Gewaltenteilungsprinzip insofern eine „positive, staatsgestaltende Kraft“, die zur Formgebung innerhalb des Staates und zur Effizienz des Staatshandelns führen soll. Schmidt-Aßmann (Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 158) bemerkt hierzu zutreffend, dass auf diesem Weg ein politisches Prinzip in rechtliche Dogmatik umgesetzt wird. Prägnant insoweit Badura, Staatsrecht, D Rn. 47: „Der Rechtsstaat beruht auf . . . der Kompetenzmäßigkeit der öffentlichen Gewalt.“ 283 Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 79. 284 BVerfGE 68, 1 (86); 98, 218 (252). 285 Vgl. Schnapp, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20 Rn. 41. Dazu v. Danwitz, Der Staat 35 (1996), S. 329 ff.

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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Vordergrund rückendes Verständnis des Gewaltenteilungsprinzips, da eine „Machtkontrolle . . . am ehesten bei sachgemäßer Verteilung der sachlichen Kompetenzen erreichbar sein (wird), wie umgekehrt die sachgemäße Kompetenzverteilung nicht Selbstzweck sein kann, sondern zumindest auch der Sicherung der Freiheit des Einzelnen dienen soll.“286 Gewaltenteilung muss daher auch Teilung der Kompetenzen bedeuten.287 In diesem Sinne hat Forsthoff die Arbeitsteilung innerhalb der Verwaltung als eine Gewaltentrennung bezeichnet.288 Gekennzeichnet ist diese in vertikaler Hinsicht durch die Elemente des Föderalismus sowie der Selbstverwaltung,289 in horizontaler Hinsicht durch den Gedanken der Bündelung sachgleicher und Trennung sachfremder Aufgabenfelder. Die Verwirklichung der so verstandenen Gewaltenteilung kann aber nur gelingen, wenn kompetenzgemäße Entscheidungen von sachferneren Behörden zu respektieren sind, da eine Funktionentrennung auch einen Funktionszusammenhang und insoweit insbesondere die Beachtung fremder Entscheidungen erfordert. b) Zwingende Kompetenzverteilung Als weiterer Aspekt ist die Notwendigkeit einer (ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip290 bzw. vereinzelt aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG291 abgeleiteten) zwingenden ausschließlichen Kompetenzverteilung zu berücksichtigen.292 „Die gewalten- und funktionenteilende rechtsstaatliche Zuständigkeitsord286 V. Münch, Staatsrecht I, Rn. 336; vgl. auch Stern, Staatsrecht I, S. 793 einerseits, ders., Staatsrecht II, S. 539 andererseits. Ähnlich wohl Karpen, Der Rechtsstaat des Grundgesetzes, S. 42 ff. 287 Vgl. Maunz / Zippelius, Dt. Staatsrecht, S. 92; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 259: „gewaltenteilende Kompetenzordnung“; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 319. 288 Vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 1. Aufl., S. 370: „Trennung der Gewalten innerhalb der Verwaltung“ (Hervorhebung durch Verf.). Ausführlich zur verfassungstheoretischen Begründung einer solchen „Gewaltenteilung in der Verwaltung“ vgl. Schlink, Die Amtshilfe, S. 15 ff. 289 Vgl. Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 412. A. A. Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 168, der den Föderalismus als „Verbindung eigenständiger Staatsgewalten“ betrachtet. 290 So die überwiegende Auffassung; vgl. nur Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2792); Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, Rn. 188, 193; Schäfer, NVwZ 1985, S. 383 (385); Schlink, Die Amtshilfe, S. 29; Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 139; Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (37). Stern, Staatsrecht I, S. 824 spricht von „Verwaltungsorganisation als rechtsstaatlichem Gebot“. 291 So Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (37). Allerdings stellt die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG wiederum einen Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips dar; vgl. nur Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, Das Bonner Grundgesetz, Art. 19 Rn. 349; Jarass, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 19 Rn. 23; Krebs, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 19 Rn. 59; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 19 IV Rn. 26 ff. 292 Das Bundesverwaltungsgericht führt insoweit aus: „Die gebotene Bestimmtheit der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung schließt es aus, daß verschiedene Behörden zur verbind-

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

nung will Regelungslücken wie -überschneidungen vermeiden und ein homogenes System der Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt schaffen und verlangt daher, dass Verwaltungsbehörden im Verhältnis zueinander kompetenzgerechte Hoheitsakte in der Weise respektieren, dass sie die in ihnen getroffenen Regelungen ihren eigenen Entscheidungen zu Grunde legen.“293,294 Der einfache Gesetzgeber hat ein bestimmtes System der Zuständigkeitsverteilung angeordnet.295 Jede dieser Kompetenzzuweisungen ist eine Ermächtigung, die übertragene Funktion zu erfüllen und zugleich eine Beschränkung auf ebendiese Funktion.296 Die rechtsstaatliche lichen Regelung einer Frage nebeneinander zuständig sind. Einander widersprechende Regelungen eines Einzelfalls mit dem Anspruch der Verbindlichkeit könnten sonst nämlich nur durch die Bindung der anderen Behörde an die Entscheidung der erstbefassten Behörde vermieden werden; das würde einen vom Gesetz nicht gewollten Zufallsfaktor in die Zuständigkeitsordnung hineintragen.“ (BVerwGE 74, 315 [325 f.]). Ebenso BayVGH, DVBl. 1988, 151 (152); Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 175; Breuer, Die Abgrenzung zwischen Abwasserbeseitigung, Abfallbeseitigung und Reststoffverwertung, S. 37 ff.; Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 4; Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2792); Henneke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 35 Rn. 30; Knöpfle, BayVBl. 1982, S. 225 (225 ff.); Ortloff, NJW 1987, S. 1665 (1666); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 259 ff. Kritisch zu diesem kompetenzrechtlichen Ansatz äußern sich Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Proble-matik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (54 Fn. 27); Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (412 f.; widersprüchlich S. 416, 425 ff.); Randak, JuS 1992, S. 33 (37 f.), die eine Bindungswirkung auch des wegen Kompetenzüberschreitung der erlassenden Behörde rechtswidrigen, aber trotzdem wirksamen Verwaltungsaktes bejahen. 293 Knöpfle, BayVBl. 1982, S. 225 (228). Kritisch Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (412 f.). 294 Der verwendete Begriff der „Zuständigkeitsordnung“ soll in diesem Zusammenhang nicht primär als formelle Zuständigkeit, sondern vielmehr als fachliche Kompetenzverteilung verstanden werden; vgl. Jarass, WiVerw. 1984, S. 169 (174). Die Begriffe „Kompetenz“ und „Zuständigkeit“ werden daher im Folgenden in Anlehnung an Stettner, Grundfragen einer Kompetenzlehre, S. 43 synonym als „eine in Verfolgung staatlicher Aufgaben eingeräumte Handlungsmacht für staatliche Stellen und Organe“ verstanden, „die letztendlich der stets neuen Schaffung, Stärkung und Bewahrung des öffentlichen Gemeinwesens dient“. In dem hier vorliegenden Zusammenhang kann man von der Macht zur „bindenden Entscheidung“ bestimmter Fragen sprechen. Ebenso Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (35). Vgl. auch P. Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 9 Rn. 136: „Die Sachkompetenz folgt . . . der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung.“ Zur Verknüpfung von Zuständigkeit und Kompetenz auch Kirschenmann, JuS 1977, S. 565 (568); Upmeier, NuR 1986, S. 309 (310). Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 146 differenziert, indem er die Kompetenz als den „Gegenstand der Zuständigkeit, also die wahrzunehmende Aufgabe“ (Hervorhebung im Original) bezeichnet. Der Umfang der Kompetenz entspricht dem Umfang der sachlichen Zuständigkeit. 295 Einige Landesverfassungen bestimmen sogar ausdrücklich, dass Aufbau, (räumliche) Gliederung und Zuständigkeiten der Landesverwaltung durch formelle Gesetze geregelt werden müssen; vgl. etwa Art. 70 Abs. 1 BWVerf; Art. 77 Abs. 1 S. 1 BayVerf; Art. 77 S. 1 NRWVerf; Art. 83 Abs. 1 S. 1 SächsVerf; Art. 86 Abs. 2 SachsAnhVerf; Art. 90 S. 2 ThürVerf. 296 Vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 10. Aufl., S. 450.

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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Gebundenheit der Exekutive verlangt danach „funktionsgerechte Organisiertheit, um behördliche Handlungsfähigkeit sowie Wirksamkeit und Überschaubarkeit des Verwaltungshandelns zu gewährleisten“.297 Hierdurch wird angemessen berücksichtigt, dass die Entscheidungsbefugnisse den verschiedenen Organen und Stellen nicht nach Beliebigkeit, sondern unter Berücksichtigung von Organstruktur, Sachnähe und Sachverstand zur größtmöglichen Gewährleistung einer sachlich richtigen Entscheidung zugewiesen wurden.298 Insbesondere aus der Sicht des Bürgers bedeutet rechtsstaatliche Verwaltungsorganisation zuallererst Klarheit der Kompetenzordnung, da nur auf diesem Wege die Verwaltung in Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für den Einzelnen versteh- und durchschaubar und damit auch greifbar wird.299 Die Forderung nach Kompetenzklarheit weist insofern Überschneidungen mit dem (ebenfalls in der Rechtsstaatlichkeit wurzelnden) Bestimmtheitsgebot auf, welches alle staatlichen Akte erfasst.300 Ein Unterschied soll sich nach Sobota lediglich daraus ergeben, dass die Forderungen des Bestimmtheitsgebots vor allem für Regelungen mit Außenwirkung – und damit an den Bürger gerichtete Akte – bestimmt sind, während das Gebot einer klaren Kompetenzordnung auch für organisatorische Maßnahmen maßgeblich ist, die lediglich verwaltungsinterne Adressaten betreffen.301 Diese Parallele zum Grundsatz der Bestimmtheit staatlichen Handelns betont zudem die Abgrenzung zu dem oben302 dargelegten Grundsatz der Gewaltenteilung. Während es diesem auf die Verteilung von Aufgaben nach Fähigkeit ankommt, findet jener seine Ursache in der notwendigen Voraussehbarkeit staatlichen Handelns und damit letztlich in einem Aspekt der Rechtssicherheit.303

297 So Stern, Staatsrecht I, S. 824. Zustimmend Schmidt-Aßmann, Institute gestufter Verwaltungsverfahren, in: Bachof / Heigl / Redeker (Hrsg.), FG BVerwG, S. 569 (570). 298 Vgl. Badura, Staatsrecht, G Rn. 24; Knöpfle, BayVBl. 1982, S. 225 (229). 299 Vgl. Schäfer, NVwZ 1985, S. 383 (385); Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR I, § 24 Rn. 79; ders., Institute gestufter Verwaltungsverfahren, in: Bachof / Heigl / Redeker (Hrsg.), FG BVerwG, S. 569 (570: „Rechtsklarheit als Verfahrensklarheit“). Stettner, Grundfragen einer Kompetenzlehre, S. 306 f. bezeichnet dies als „Ordnungsfunktion“ der Kompetenzen. Bullinger, JZ 1991, S. 53 (58) spricht von dem „Bedürfnis der industriellen Gesellschaft nach berechenbarer Verwaltung“. 300 Vgl. HessVGH, ZfW 1974, 362 (367): „Es ist gerade der Sinn der gesetzlichen Verteilung der Zuständigkeiten, daß der einzelne Bürger Gewißheit erhält, an welche Behörde er sich mit welcher Frage zu wenden hat, und daß er dann auf deren Entscheidung auch vertrauen darf.“ (Hervorhebung durch Verf.). Ähnlich Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (37). 301 Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 139. 302 Vgl. die Ausführungen unter E. III. 2. a) (S. 75 ff.). 303 Hiermit zusammenhängend ergibt sich aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die Notwendigkeit der Erkennbarkeit und Verantwortlichkeit einer bestimmten Verwaltungsstelle für eine bestimmte Maßnahme als Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Rechtsschutz; vgl. Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (37).

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

c) Grundsatz abgegrenzter Verwaltungsverfahren Das Konzept einer „ausschließlichen Zuständigkeitsordnung“ trägt allerdings nur solange, wie verschiedene Gestattungsverfahren auch verschiedenen Behörden zugeteilt sind. Jedoch werden auch fachgesetzlich unterschiedliche Gestattungen teilweise von derselben Behörde erteilt,304 sodass nur eine Unterscheidung der verschiedenen Verwaltungsverfahren möglich bleibt. Aus diesem Grund ist das Postulat der klaren und abgegrenzten Behördenkompetenzen „um den Grundsatz klar abgegrenzter Verwaltungsverfahren“ zu erweitern. Beide Postulate lassen sich auf dieselben verfassungsrechtlichen Wurzeln zurückführen: die Grundsätze von Klarheit und Eindeutigkeit staatlicher Maßnahmen als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips.305

d) Ressortprinzip Zu berücksichtigen ist des Weiteren das verfassungsrechtlich in Art. 65 S. 2 GG verankerte Ressortprinzip. Dieses sichert im Verhältnis der Minister zueinander und im Verhältnis der Organe Regierungschef zu Kabinett die Ressorteigenverantwortlichkeit.306 Danach obliegt dem Bundesminister die Leitung seines Geschäftsbereichs selbstständig und unter eigener Verantwortung (§ 1 Abs. 1 S. 2 2. Hs. GOBReg). Das Ressortprinzip weist daher die Sachentscheidungskompetenz einem Verwaltungsträger im Bereich seiner Verwaltungsangelegenheiten zu.307 Auf den ersten Blick scheint dieses differenzierende Element lediglich die Organisationsstruktur der Bundesregierung zu betreffen und sich auf eine Zuständigkeitsverteilung im politischen Bereich zu beschränken.308 Jedoch entspringen die Ressorts als Teil der politischen Führung nicht allein dem Verfassungsrecht, sondern sind als oberste Behörden eines Verwaltungszweigs auch Teil des Verwaltungsrechts,309 sodass ihnen sowohl ein regierungs- als auch ein verwaltungsbezogener WirkungsVgl. Kaster, NuR 1996, S. 109 (110). Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 368. 306 Vgl. Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 23. Lfg. (1984), Art. 65 Rn. 53 ff.; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, Rn. 638 ff., insbesondere 643 ff. Das Ressortprinzip wird definiert als die alleinige und gegenüber Bundeskanzler, Ministerkollegen und Kabinett selbstständige Leitung eines Verwaltungszweiges in der Weise, dass alle organisatorischen Funktionseinheiten, die Aufgaben dieses Verwaltungszweigs wahrnehmen, dem Minister untergeordnet und zu Gehorsam verpflichtet sind (Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 144). 307 Landel, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in parallelen Zulassungsverfahren, S. 158. 308 Stern, Staatsrecht II, S. 309. 309 Böckenförde (Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 144 f.) spricht insoweit von der „verwaltungsrechtliche(n) Seite des sog. Ministerialsystems“ mit dem Verweis darauf, dass diese „älter ist als die verfassungsrechtliche und sich in Deutschland schon in der Spätzeit der absoluten Monarchie herausbildete“. 304 305

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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kreis zuzusprechen ist.310 Indem auch dem Ressortprinzip das Ziel fachlicher Aufgliederung und zweckmäßiger Bündelung der staatlichen Aufgaben zu Grunde liegt, kann dieses auf die Verwaltungsträger übertragen werden und somit auf den verschiedenen Ebenen des Verfassungs- wie des Verwaltungsrechts wirken.

3. Vereinheitlichendes Element: Grundsatz der „Einheit der Verwaltung“ bzw. Widerspruchsfreiheit Die dargestellten ausdifferenzierenden Tendenzen bedürfen jedoch einer zusammenfassenden Klammer, um das Bild einer einheitlich handelnden Staatsgewalt zu wahren. Als solche kommt der Grundsatz der „Einheit der Verwaltung“311 in Betracht. Unter Berufung auf Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG wird das Prinzip der „Einheit der Staatsgewalt“ postuliert,312 welches die Existenz hoheitlicher, der Staatsgewalt gegenüber eigenständiger Regelungsbefugnisse im Staatsgebiet verbietet.313 Fraglich erscheint jedoch, ob sich aus dieser „Einheit des Staates“ auch notwendigerweise eine „Einheit der Verwaltung“ entwickeln muss.314 Nach dieser Vorstellung 310 Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 65 Rn. 29; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 2. 311 Bisweilen wird die Bindungswirkung anderer Behörden sogar schlicht mit dem Hinweis auf die „Einheit der Verwaltung“ gerechtfertigt; vgl. etwa VGH BW, GewArch 1958, 151 (153); Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 10. Aufl., S. 105. Kritisch insofern Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 262 f., der in dem selbst anerkannten Prinzip der „Einheit der Verwaltung“ nur die Zielbestimmung, nicht dagegen den Rechtsgrund der Bindungswirkung erkennt. Zur dogmatischen Unschärfe des Begriffs vgl. Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (737). Krebs, Verwaltungsorganisation, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 69 Rn. 11 spricht von diesem Begriff als einer „changierenden Beschwörungsformel“, Sachs, NJW 1987, S. 2338 (2338) von einem „schillernden Begriff“. Zur geschichtlichen Entwicklung von Verwaltungsgliederungen einerseits und Vereinheitlichungsbemühungen andererseits vgl. v. Unruh, DVBl. 1979, S. 761 (763 ff.). 312 Vgl. BVerfGE 21, 362 (370); Haverkate, VVDStRL 46 (1988), S. 217 (221); Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 28. Lfg. (1989), Art. 86 Rn. 39; Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (738); Schlink, Die Amtshilfe, S. 62 ff.; Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (34 f.); Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 68 f. Kritisch allerdings zu einem entsprechenden „normativen Verfassungsprinzip“ Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 476; hiernach existiert die „Einheit des Staates“ nur als „staatstheoretischer Grundsatz“. Zweifelnd Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 165 ff. 313 Ausdruck dieser „Einheit des Staatsorganismus“ (so BVerfGE 7, 183 [190]) ist etwa die Amtshilfeverpflichtung des § 35 Abs. 1 GG; vgl. BVerwGE 38, 336 (340); Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (191 f.); Haverkate, VVDStRL 46 (1988), S. 217 (242 f.); Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (39). 314 Bejahend Badura, Staatsrecht, Rn. G 19; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts I, 10. Aufl., S. 16; Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 28. Lfg. (1989), Art. 86 Rn. 48; Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (738); Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 222 f.; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 262 f., ohne notwendigerweise hieraus Folgen für das Verwaltungsrecht zu ziehen; Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (37). Kritisch hierzu – jeweils mit ausführlicher Begründung – Bryde, VVDStRL 46

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

stünde die Verwaltung dem Bürger „als eine bei aller organisatorischen Strukturierung doch in sich geschlossene funktionale Einheit gegenüber“.315 Demgegenüber äußert sich Bryde zu den Wirkungen eines solchen Grundsatzes kritisch und betont, dass zwar die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben einer einheitlichen demokratischen Staatsgewalt zugerechnet wird, dass diese einheitliche Zurechnung jedoch noch keine Aussage über die tatsächliche Ausgestaltung der Verwaltungsaufgaben trifft.316 Erste Zweifel an einem solchen Grundsatz entstehen bei der näheren Inaugenscheinnahme des mit der verfassungsinstitutionellen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung verbundenen föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Das grundgesetzliche „Leitbild des pluralistischen, vertikal wie horizontal gegliederten Staates“,317 das sowohl in einer Dezentralisation staatlicher Aufgabenwahrnehmung und der Verselbstständigung von Verwaltungseinheiten als auch der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben seinen Ausdruck findet, scheint dem Wunsch nach Einheit der Verwaltung entgegenzustehen und einen vielgliedrigen bzw. vielgestaltigen Verwaltungsaufbau zu proklamieren.318 Föderalismus, Selbstverwaltung, Privatisierung werden insofern zu Schlagworten in dem Meinungskampf um die Frage nach der Existenz einer „Einheit der Verwaltung“. Andererseits beinhalten gesetzgeberische Anordnungen auch einheitsstiftende Elemente,319 wie etwa hierarchische mit Weisungsrechten verbundene Entscheidungszüge,320 die staatliche Aufsicht über Selbstverwaltungsträger,321 einen bundeseinheitlichen öffentlichen Dienst,322 einen weitgehend homologen Aufbau der (1988), S. 181 (189); Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 141 ff., 219 ff. und passim; Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 278 ff., insbesondere Rn. 282; Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 428 ff., 476 ff.; Krebs, Verwaltungsorganisation, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 69 Rn. 11; Schuppert, DÖV 1987, S. 757 (757 ff.); auf den jeweiligen Einzelfall abstellend Haverkate, VVDStRL 46 (1988), S. 217 (246: „Die Herstellung von Einheit der Verwaltung bleibt Sache gesetzgeberischer Entscheidung.“). Badura, Staatsrecht, G Rn. 19 anerkennt diesen Grundsatz nur als verwaltungspolitische Maxime. 315 Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (741). 316 Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (189). 317 Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 475. 318 So Krebs, Verwaltungsorganisation, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 69 Rn. 11. 319 Zu den verschiedenen Formen vereinheitlichender staatlicher Elemente vgl. Schuppert, DÖV 1987, S. 757 (761 ff.). 320 So leitet etwa Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 28. Lfg. (1989), Art. 86 Rn. 39 aus Art. 86 GG die Unterstellung auch der mittelbaren Bundesverwaltung unter die grundsätzlich umfassende Direktionskraft der Bundesregierung und damit die „organisierte . . . Einheit des Staatlichen“ ab. Zweifel an der Existenz eines streng hierarchisch aufgebauten Staatswesens, welches eine entsprechende Einheit herstellt, artikuliert Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, insbesondere S. 141 ff. 321 Die Staatsaufsicht stellt sicher, dass auch die Tätigkeiten, welche zur Erfüllung körperschaftlicher oder anstaltlicher Selbstverwaltung wahrgenommen werden, rechtmäßig erfolgt sind. 322 Vgl. Wagener, VVDStRL 37 (1979), S. 215 (217): „Zu den stabilisierenden und im gewissen Sinne auch zentralisierenden Kräften des bundesrepublikanischen Staates gehört

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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Landesverwaltungsorganisation, ein einheitliches Verwaltungsverfahrensrecht323 sowie ein dogmatisch durchgeformtes allgemeines Verwaltungsrecht.324 Einheitsbildung in diesem Sinne bedeutet nicht zwangsläufig die Aufhebung organisatorisch-institutioneller Differenzierung durch Gleichschaltung, sondern Eingliederung dieser Differenzierungen in ein zusammenhängendes Gesamtgefüge. „Einheit der Verwaltung (bedeutet damit) nicht unbedingt eine hierarchisch organisierte, auf Konzentration und Zentralisation angelegte Behördeneinrichtung“, vielmehr ist „der in diesem Wort liegende erstrebte Zweck in mancherlei Organisationsformen erreichbar“.325 Allerdings ist eine solche Einheit der Verwaltung „nicht eine schon irgendwie vorgegebene, in sich fertige . . ., sondern erst durch organisatorische Lenkungs-, Vereinheitlichungs-, Gliederungsvorgänge usf.“326 herzustellende Einheit. Damit beschränkt sich der Grundsatz der „Organisationseinheit der Verwaltung“ allenfalls auf die Funktion eines normativen Postulats327 oder einer Richtschnur staatlichen Handelns.328 Unabhängig von dem Dargestellten lehnen selbst kritische Stimmen329 den Grundsatz der „Einheit der Verwaltung“ lediglich in seiner Ausprägung als auf die innere Struktur des Staates bezogene Organisationseinheit, nicht dagegen in seiner Ausprägung als dessen äußeres Erscheinungsbild betreffende Handlungseinheit ab.330 Dieser Grundsatz ist Bestandteil eines übergreifenden Prinzips der Widerspruchsfreiheit staatlichen Handelns, als dessen Subprinzip sich im Bereich der mit einem nicht geringen Gewicht sein öffentlicher Dienst. Er ist ein wichtiger politisch integrierender Faktor dieses Staates“. Das Recht des öffentlichen Dienstes entspringt einer bundeseinheitlichen Regelung: Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus Art. 73 Nr. 8 GG (Rechtsverhältnisse der Bundesbeamten), Art. 74a GG (Besoldung und Versorgung der Landesbeamten) sowie Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG (Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften stehenden Personen). 323 Vgl. Badura, Staatsrecht, G Rn. 20. Umfassend hierzu Kopp, Die Verwaltung 20 (1987), S. 1 (1 ff.). 324 In diesem Sinne will Schmidt-Aßmann (Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 1 ff.) dem Verwaltungsrecht (als Ordnungsidee) eine vereinheitlichende, systembildende Funktion zusprechen. 325 V. Unruh, DVBl. 1979, S. 761 (767). 326 Böckenförde, Organ, Organisation, Juristische Person, in: Menger (Hrsg.), FS Wolff, S. 269 (297); zustimmend Schuppert, DÖV 1987, S. 757 (761); ähnlich Haverkate, VVDStRL 46 (1988), S. 217 (246). 327 So Schuppert, DÖV 1987, S. 757 (761). 328 So Mögele, BayVBl. 1987, S. 545 (548). 329 Vgl. etwa Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (189); Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 460 Fn. 263, S. 476 Fn. 33; Krebs, Verwaltungsorganisation, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 69 Rn. 22. 330 Allerdings ist vielfach zu konstatieren, dass diese Ausprägung der „Einheit der Verwaltung“ gänzlich aus dem Blickfeld gerät, wenn dieser Grundsatz vielfach lediglich als staatsorganisatorisches Prinzip bzw. als Organisationsmaxime betrachtet wird; vgl. etwa Badura, Staatsrecht, Rn. G 19; Sachs, NJW 1987, S. 2338 (2339 ff.); v. Unruh, DVBl. 1979, S. 761 ff. 6*

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

Rechtssetzung der Grundsatz der „Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung“331 und als dessen spezieller Bestandteil der Grundsatz der „Einheit der Verfassung“332 nennen lässt. Einen ersten Anknüpfungspunkt gewinnt der Gedanke der Widerspruchsfreiheit in dem Organisationscharakter des Staates, der hierdurch zur Wirk- und Entscheidungseinheit333 bzw. zum Handlungszusammenhang334 wird. Als Organisation stellt der Staat eine gegliederte Einheit dar,335 welche durch die Zusammenfassung dezentraler Organstrukturen durch eine zentripetale Kraft charakterisiert und auf eine in sich geschlossene und folgerichtige Aufgabenerfüllung gerichtet ist.336 Diese Wirkeinheit wird im Bereich der föderativen Zweigliedrigkeit durch die Vorgaben des Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG weiter verdichtet.337 Der betroffene Bürger versteht die verschiedenen Organisationsformen des staatlichen Wirkungsgefüges nur als besondere Erscheinungsformen der hier normierten „einheitlichen Staatsgewalt“.338 In diesem Sinne ist der Begriff des „einheitlichen Staates“ als „einheitlich handelnder Staat“ zu verstehen. Hiernach müssen auch aus der gegliederten Verwaltung Entscheidungen hervorgehen, die dem Staat als einheitliche, d. h. demokratisch verantwortete Entscheidungen zugerechnet werden können.339 Ein hierin angelegtes Gebot der Widerspruchsfreiheit lässt sich zudem mit Hilfe der Strukturprinzipien der Verfassung weiter untermauern. Seine erste Grundlage 331 Dieser ist allgemein anerkannt; vgl. nur BVerfGE 98, 106 (118 f.); Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (548); Klinger, JuS 2003, S. 1191 (1194). Vgl. auch Schuppert, DÖV 1987, S. 757 (761): „Für eine so verstandene, mit einer Zunge sprechende, einheitliche Verwaltung ist eine einheitliche Rechtsordnung unabdingbare Voraussetzung.“ (Hervorherbung im Original). 332 BVerfGE 1, 14 (32); 7, 198 (205); 19, 206 (220); 33, 23 (27); 34, 165 (183); 55, 274 (300); Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 44 Rn. 190; Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 70 Abs. 51. 333 Vgl. Böckenförde, Organ, Organisation, Juristische Person, in: Menger (Hrsg.), FS Wolff, S. 269 (292 f., 297); Burgi, Verwaltungsorganisation, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 51 Rn. 4, 7; ähnlich Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (738): „Wirkungsgefüge“; ähnlich Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (34): „Wirk- und Handlungseinheit“. 334 Vgl. Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 11. 335 Vgl. Böckenförde, Organ, Organisation, Juristische Person, in: Menger (Hrsg.), FS Wolff, S. 269 (298). 336 Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (738). 337 Insofern ist zu berücksichtigen, dass der Staat des Grundgesetzes in Bund und Länder gegliedert ist, wobei es sich bei beiden um rechtlich verselbstständigte im weitesten Sinne voneinander unabhängige Organisationseinheiten handelt. Diese Zweigliedrigkeit hindert jedoch nicht die „Einheit der Staatsgewalt“, da Bund und Länder ein einheitliches staatliches Gefüge bilden. 338 Vgl. BVerfGE 21, 362 (370); 35, 263 (276); vgl. auch Bethge, AöR 104 (1979), S. 54 (105); Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (737 f.); Schuppert, DÖV 1987, S. 757 (760). 339 Vgl. Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 222. Ähnlich Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 69.

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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findet dieser Gedanke in dem Rechtsstaatsprinzip.340 Der Staat und die für ihn handelnden Organe sind dem Bürger verfassungsrechtlich zu schonendstem Umgang mit dessen Rechts- und Freiheitssphäre und unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit zu verlässlichem und insbesondere konsistentem Handeln verpflichtet.341 Explizit letzteres wird in einzelnen Bereichen unmittelbar durch die Verfassung sichergestellt. So ist etwa der (Teil-)Aspekt der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung durch eine Vielzahl von Kollisionsregeln, insbesondere den verfassungsrechtlich normierten Stufenbau gesichert.342 Dieser kommt etwa in den Regelungen der Art. 20 Abs. 3, 25, 31, 79 Abs. 3 GG sowie Art. 80 GG zum Ausdruck. Der Stufenaufbau führt im Falle der Normkollision – unabhängig von einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung343 – zur Unwirksamkeit der nachgeordneten Norm344 und gewährleistet hierdurch in optimaler Weise eine sinnfällige Rechtsordnung. Bei Widersprüchen innerhalb desselben Rechtssystems und derselben Rechtssetzungsebene kommen römisch-rechtlich tradierte ungeschriebene allgemeine Regeln zur Anwendung, welche den Normkonflikt lösen.345 In ähnlicher Weise werden die Wahrnehmungszuständigkeiten zum Normerlass schlüssig verteilt, indem neben einer überschneidungslosen ausdrücklichen Zuordnung bestimmter Bereiche an Bund (Art. 70 Abs. 2, 72 Abs. 2, 74, 75 GG) oder Länder (Art. 70 Abs. 2, 71 GG) in Art. 70 Abs. 1 GG bzw. Art. 72 Abs. 1 GG eine Auffangkompetenz der Länder normiert wird. Im Bereich der Rechtssetzung wird damit die erwünschte Folgerichtigkeit dadurch gewährleistet, dass die Rechtserzeugungsmacht des Bundes- wie des Landesgesetzgebers (und hierin eingeschlossen auch der Exekutivorgane) gleichermaßen ihre Legitimierung und Limitierung im Grundgesetz findet und hiermit Bundes- und Landesrecht in ein gesamtstaatliches Rechtssystem eingeordnet werden. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG wiederum normiert die Einheit der Gemeindeverwaltung. In der hier gewährleisteten Allzuständigkeit ist zugleich der Grundsatz der Einheit der örtlichen Verwaltung niedergelegt,346 der insbesondere in der Zusammenfassung der gemeindlichen Vertretungsbefugnis und damit einer in erster Linie nach außen getragenen Konsistenz zum Ausdruck kommt.347 340 Mögele, BayVBl. 1987, S. 545 (547); v. Unruh, DVBl. 1979, S. 761 (761); Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (37). Insbesondere im Hinblick auf die Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung vgl. März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 31 Rn. 12. 341 Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (738). 342 Umfassend hierzu März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 31 Rn. 12 ff. 343 Diese kennt nur Art. 31 GG. 344 Badura, Staatsrecht, Rn. D 51. 345 Lex posterior / specialis derogat legi priori / generali. 346 Stern, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum GG, 13. Lfg. (1964), Art. 28 Rn. 93, 128; einschränkend Oebbecke, DVBl. 1987, S. 866 (869). 347 Vgl. etwa Art. 38 Abs. 1 BayGO, § 42 Abs. 1 S. 2 GO BW, § 71 Abs. 1 S. 1, 2 HGO, § 63 Abs. 1 S. 1 GO NRW, § 63 Abs. 1 S. 2 NdsGO.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

Die hiernach verfassungsrechtlich vorgegebene Widerspruchsfreiheit staatlichen Handelns kann im Bereich der Verwaltungstätigkeit nur durch die entscheidungsbezogene Bindung der verschiedenen Handlungssubjekte gewährleistet werden.

4. Ergebnis a) Grundsatz Aus einer Gesamtschau der vorstehend genannten Aspekte ergibt sich die Notwendigkeit einer verfahrensübergreifenden Bindungswirkung und als deren Bestandteil einer Tatbestandswirkung im oben beschriebenen Sinne. Die Begründung liegt in einer prinzipimmanenten Beschränkung des Rechtsstaatsgebots, indem einzelne Ausprägungen der Rechtsstaatlichkeit, wie die Gewaltenteilung und die Notwendigkeit einer zwingenden Kompetenzverteilung, dem Aspekt der Rechtssicherheit gegenüber dem gegenläufigen Aspekt der materiellen Gesetzmäßigkeit Vorrang gewähren. Des Weiteren wirken zu Gunsten der Bindungswirkung die außerhalb der Rechtsstaatlichkeit zu verortenden Elemente des Ressortprinzips sowie des Prinzips der (Handlungs-)Einheit der Verwaltung. Dabei ergibt sich das gefundene Ergebnis gerade aus einem Nebeneinander scheinbar widersprüchlicher, einerseits aufgliedernd, andererseits vereinheitlichend wirkender Prinzipien,348 welche in ihrem Zusammenspiel den ausdifferenzierten und hierdurch den Staat als Organisation konstituierenden Staatsfunktionen ein einheitliches Gesamtgepräge in Form von Widerspruchsfreiheit geben. b) Ausnahme Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ergibt sich, soweit eine sachlich unzuständige Behörde gehandelt hat. Zwar wird von mancher Seite die Auffassung vertreten, dass auch ein rechtswidriger, aber nicht nichtiger Verwaltungsakt Regelungswirkung und damit Tatbestandswirkung entfalte.349 Dem steht jedoch entgegen, dass allein auf Grund dieser Erwägung die zuständige Behörde in ihrer Entscheidungsfreiheit gebunden wäre, sofern zeitlich vorhergehend eine unzuständige Behörde einen Verwaltungsakt auf ihrem Fachgebiet erlassen hätte. Die Bindungs348 Zum Gegeneinander von „Einheit der Verwaltung“ und „Ressortegoismus“ vgl. Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (33). 349 Randak, JuS 1992, S. 33 (37 f.) geht etwa davon aus, dass ein konstitutiv-feststellender Verwaltungsakt unabhängig von seiner Rechtswidrigkeit rechtliche Wirkungen hervorbringt, die als Bestandteil der Rechtsordnung von allen entscheidenden Instanzen zu beachten sind. Vgl. auch BVerwGE 74, 315 (320); Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (54 Fn. 27); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2793); a. A. wohl Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (953).

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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wirkung des Verwaltungsaktes lässt sich daher nicht allein mit dem Respekt vor der getroffenen Regelung erklären.350 Diese Schlussfolgerung würde die Begründung der Bindungswirkung wiederum auf das Merkmal der Verbindlichkeit reduzieren und damit das Ergebnis aus dem Charakter des Verwaltungsakts abzuleiten suchen. Demgegenüber gewinnt nach der hier vertretenen Auffassung die Aufgliederung des staatlichen Organisationsgefüges in Kompetenzen entscheidende Bedeutung in der vorliegenden Frage, sodass der sachlichen Zuständigkeitsverteilung überragende Bedeutung gegenüber einem rein örtlichen oder instanziellen Zuständigkeitsverstoß zuzuerkennen ist. Dieses Ergebnis lässt sich im Sinne des Grundsatzes der Einheit der Rechtsordnung351 auch in stimmiger Weise in das rechtliche Gesamtgefüge einordnen, da auch andere Rechtsgebiete in gleicher Weise die besondere Bedeutung der sachlichen Zuständigkeit hervorheben.352 Im Gegensatz hierzu ist die Bestandskraft eines Verwaltungsaktes grundsätzlich auch dann gegeben, wenn eine sachlich unzuständige Behörde gehandelt hat.353 Etwas anderes gilt nur, wenn der Zuständigkeitsmangel dem Evidenzerfordernis des § 44 Abs. 1 VwVfG entspricht. Die demgegenüber im Rahmen der Bindungswirkung vorzunehmende Differenzierung innerhalb der Rechtswidrigkeitsgründe erklärt sich mit der unterschiedlichen Grundlage von Bestandskraft und Bindungswirkung. Während erstere die Beständigkeit staatlicher Akte sichern soll, dient die Bindungswirkung der Abgrenzung unterschiedlicher staatlicher Kompetenzbereiche.

350 So aber Ossenbühl, NJW 1980, S. 1353 (1354): „Was Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes geworden ist, richtet sich nach dem Willen der Verwaltung“. Ähnlich Meyer, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 43 Rn. 19; Seibert, DVBl. 1986, S. 1277 (1278). Vgl. demgegenüber Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (390): „Eine Behörde, die an die getroffene Entscheidung einer anderen gebunden sein soll, hat deren Regelungsbefugnis auch schon vor der Entscheidung dadurch zu achten, daß sie die zu regelnden Fragen nicht durch eigene verbindliche Akte präjudiziert“. 351 Vgl. die Nachw. in Fn. 331. 352 So sind etwa im Zwangsvollstreckungsverfahren nach h. M. Handlungen des funktionell unzuständigen Organs nichtig (vgl. etwa Münzberg, in: Stein / Jonas [Hrsg.], ZPO, vor § 704 Rn. 70). Im strafrechtlichen Revisionsverfahren führt die sachliche Unzuständigkeit des erkennenden Gerichts zu einem Verfahrenshindernis, dessen örtliche Unzuständigkeit dagegen nur zu einem absoluten Revisionsgrund gemäß § 338 Nr. 4 StPO (vgl. Meyer-Goßner, in: Meyer-Goßner [Hrsg.], StPO, § 338 Rn. 32). 353 Im Gegensatz dazu normiert § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes, welcher unter Verletzung der örtlichen Zuständigkeitsvorschriften des § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG zu Stande gekommen ist. Die Verletzung örtlicher Zuständigkeitsvorschriften ist insoweit bedeutsamer als das Handeln einer sachlich unzuständigen Behörde, welches nur von § 44 Abs. 1 VwVfG erfasst wird.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

c) Reichweite der Bindungswirkung Die Grundsätze des Ressortprinzips, der Gewaltenteilung sowie der zwingenden Kompetenzverteilung verlangen nicht lediglich die Bindungswirkung als solche, sondern ebenso die genaue Vorhersehbarkeit, die Entscheidung welcher Behörde im Einzelfall Bindungswirkung entfalten soll. Nur auf diese Weise wird dem betroffenen Bürger die Möglichkeit gegeben, das staatliche Handeln abzuschätzen.354 Dreh- und Angelpunkt der Bindungswirkung gegenüber fremden Behörden besteht in dem Begriff der Kompetenz.355 Der Kompetenzbereich wird bestimmt von der Reichweite der spezifisch einer bestimmten Behörde zugewiesenen Aufgabe (oder anders ausgedrückt: ihrem Ressort) und ist damit in seinem Umfang unveränderlich.356

d) Gesetzliche Erweiterung der Bindungswirkung Die hier dargestellte Reichweite der Entscheidungskompetenz kann im Einzelfall jedoch verändert werden, da auch Beschränkungen und Erweiterungen einzelner Entscheidungskompetenzen „Gesetz und Recht“ im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG sind. Allein der Gesetzgeber357 kann sich daher zumindest grundsätzlich über das fachlich gegliederte Entscheidungssystem durch Begründung fachübergreifen354 Im Ergebnis abweichend Fluck, VerwArch 79 (1988), S. 406 (425 ff.), der davon ausgeht, dass in der Regel einer umfassenden Prüfungspflicht eine ebenso weite Regelung entspricht, sofern und soweit nicht anderweitige Genehmigungen einzuholen sind. Demgegenüber wird hier die Auffassung vertreten, dass die Reichweite der jeweiligen Bindungswirkung unabänderlich festgelegt und unabhängig von der konkreten Situation bestimmbar ist. 355 Zur Begrifflichkeit vgl. Fn. 294. 356 Im Ergebnis ebenso Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2793): „Die Sachentscheidungskompetenz bestimmt den Regelungsgehalt der Genehmigung“. In Anlehnung daran ähnlich Landel, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in parallelen Zulassungsverfahren, S. 203 f.; Ortloff, NJW 1987, S. 1665 (1666). Anders Henseler (DVBl. 1982, S. 390 [392]): Die Entscheidungskompetenz der Behörde reicht soweit, wie die zu prüfenden Belange nicht im Rahmen eines förmlichen Verfahrens von einer kompetenteren Fachbehörde einer spezielleren Prüfung unterzogen werden müssen. Im Ergebnis soll danach die Bindungswirkung der behördlichen Entscheidung über deren eigentlichen Kompetenzbereich hinausreichen, soweit kein Eingriff in einen fremden Kompetenzbereich vorgenommen wird. Ähnlich ist die allgemeine Auffassung in Bezug auf die Deutung der Baugenehmigung; vgl. BVerwGE 26, 287 (288); 28, 145 (147 f.); 58, 124 (127); D. Hahn, DVBl. 1992, S. 1408 (1411); Hermes, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl., S. 361 (372, 416); Schulte, in: Boeddinghaus / Hahn / Schulte (Hrsg.), LBO NRW, § 75 Rn. 2, 22; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1348. 357 Eine Entscheidungskonzentration setzt wegen ihrer organisations- und verfahrensrechtlichen Bedeutung grundsätzlich eine gesetzliche Regelung voraus; vgl. Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2794); Kirschenmann, JuS 1977, S. 565 (568 f.); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 66; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 207; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 17.

E. Grundlage einer Bindungswirkung

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der Ressortzuständigkeiten wie etwa durch die Anordnung von Konzentrationsregelungen hinwegsetzen.358 Hiermit ist jedoch zwingend das Erfordernis verbunden, gleichzeitig die Kompetenz einer anderen Behörde zur bindenden Entscheidung zu verkleinern bzw. ganz aufzuheben. Allerdings sind auch dem Gesetzgeber verfassungsrechtliche Grenzen hinsichtlich der Festlegung von Konzentrationsanordnungen (und damit der Erweiterung und Beschränkung von Kompetenzbereichen) gesetzt, wobei insbesondere fehlende Gesetzgebungskompetenzen in Betracht kommen.359 So könnten etwa im Hinblick auf die Verdrängung landesrechtlicher Genehmigungsvorbehalte Bedenken bestehen. Jedenfalls in Bezug auf die Konzentrationsanordnung des Immissionsschutzrechts (§ 13 S. 1 BImSchG) werden solche jedoch nicht erhoben.360 Die Kompetenz des Bundes zur Erstreckung der Konzentrationswirkung bundesrechtlicher Planfeststellungen auf landesrechtliche Genehmigungen wird allgemein auf eine Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs gestützt.361 Sofern man dagegen die Regelung des § 13 BImSchG nicht als unerlässliche Voraussetzung für die Regelung der dem Bund zugewiesenen Materie (vorliegend also des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und 24 GG) ansieht,362 ist die Gesetzgebungskompetenz jedenfalls aus einer historischen Auslegung zu begründen.363 Allerdings lässt sich nicht jede Einbeziehung fachgesetzlicher Prüfungen in ein Genehmigungsverfahren als Kompetenzerweiterung qualifizieren. So stellen etwa die §§ 22 ff. BImSchG, welche auf Grund der fehlenden Anordnung eines eigenständigen Genehmigungsverfahrens regelmäßig bei Durchführung anderer Geneh358 Insofern verliert die „eigentlich“ zuständige Behörde durch diese gesetzliche Anordnung ihre Kompetenz zur Sachentscheidung, sodass entsprechend dem oben Ausgeführten (vgl. die Darstellung im 2. Teil unter E. III. 4. b) [S. 86 f.]) dem rechtswidrigen Erlass einer „verdrängten“ Genehmigung keine Bindungswirkung zukommen kann. A. A. Seibert, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 52; ders., Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 290 ff. 359 Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 74 Rn. 15. 360 Vgl. Seibert, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 16. Kritisch demgegenüber Pestalozza, GewArch 1984, S. 245 (262 ff.). 361 Vgl. die Nachweise bei M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 258 Fn. 4. Kritisch hierzu Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 11. 362 Dies wäre Voraussetzung für die Annahme einer Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs; vgl. BVerfGE 3, 407 (421); 26, 281 (300). 363 Die Regelung des § 13 BImSchG hat die im gewerberechtlichen Genehmigungsverfahren nach §§ 16 ff. GewO schon lange vor Inkrafttreten des GG anerkannte Konzentrationswirkung lediglich übernommen und erweitert, sodass die Bundeskompetenz im Wege einer historischen Interpretation zu bejahen ist; zustimmend Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 308; Seibert, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 16; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 260; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 12. Zur Bedeutung der historischen Interpretation im Rahmen der Auslegung von Kompetenznormen vgl. Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 70 Rn. 49 f.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

migungsverfahren geprüft werden, nur eine Erweiterung des Prüfungsumfangs, nicht dagegen des Entscheidungsinhalts der Genehmigung dar.364 Anders verhält es sich bei dem naturschutzrechtlich angeordneten „Huckepack-Verfahren“ nach § 20 Abs. 1 BNatSchG 2002,365 welches gem. § 21 Abs. 2 S. 2 1. Alt. BNatSchG im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens nach § 35 BauGB weiterhin Anwendung findet. Hiernach wird der besondere materielle Prüfrahmen des Naturschutzrechts dem einem anderen Prüfrahmen dienenden Genehmigungsverfahren aufgesattelt. Insofern wird davon gesprochen, dass die fachrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen um naturschutzrechtliche Entscheidungselemente ergänzt werden.366 Der dahinter stehende Gedanke ist einer Konzentrationsanordnung nicht unähnlich, da in beiden Fällen Entscheidungsverfahren zusammengefasst werden, ohne materielles Recht zurückzudrängen.367 Es handelt sich somit nicht lediglich um eine Prüfungserweiterung. Vielmehr wird die Kompetenz der jeweils gemäß § 20 Abs. 2 BNatSchG 2002 zuständigen Fachbehörde erweitert. Hierfür spricht bereits der gesetzliche Wortlaut. Zudem erschöpft sich die Befugnis der zur Hauptentscheidung berufenen Behörde nicht allein in der Verweigerung der begehrten (Haupt-)Entscheidung. Vielmehr ist diese befugt, dem Eingriffsverursacher die in § 19 BNatSchG 2002 umschriebenen Pflichten aufzuerlegen.

364 Missverständlich insofern das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen des „Bensberg“-Urteils (BVerwGE 74, 315 ff.; vgl. hierzu D. I. 1. b) cc) [S. 56 f.]), wenn es davon spricht, dass sich aus der Zuordnung der immissionsschutzrechtlichen Prüfung zu dem bergrechtlichen Betriebsplanverfahren auch eine entsprechende Bindungswirkung der Baugenehmigungsbehörde ergebe (BVerwGE 74, 315 [319]). Hiermit ist keine Bindung im Sinne der oben beschriebenen Tatbestandswirkung, sondern vielmehr eine faktische Bindung auf Grund der Reduktion des Prüfungsumfangs im Baugenehmigungsverfahren gemeint. 365 § 20 Abs. 1 BNatSchG (i. d. F. vom 25. 3. 2002) bestimmt, dass die Verpflichtungen nach § 19 BNatSchG 2002 nur eintreten, wenn der Eingriff einer behördlichen Entscheidung oder einer Anzeige an eine Behörde bedarf oder von einer Behörde durchgeführt wird. Damit wird trotz der textuellen Veränderung inhaltlich unverändert (vgl. Gellermann, in: v. Landmann / Rohmer [Hrsg.], Umweltrecht IV, 38. Lfg. [2002], § 20 BNatSchG Rn. 2, 6; Wolf, Umweltrecht, Rn. 1096) die bislang in § 8 Abs. 2 BNatSchG (i. d. F. vom 21. 9. 1998) enthaltene Regelung übernommen. 366 Vgl. Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 15 Rn. 74; Kuschnerus, NVwZ 1996, S. 235 (236); R. Schmidt, Einführung in das Umweltrecht, § 6 Rn. 18; P. Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 9 Rn. 138. Ähnlich Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 407: „Konzentration der Entscheidung“ (Hervorhebung durch Verf.). 367 Dies gilt insbesondere, seitdem die Theorie der materiellen Konzentration überwunden ist; vgl. insoweit die Darstellung unter C. I. (S. 45 f., insbesondere die Nachweise in Fn. 114, 115, 121).

F. Prüfungsumfang

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F. Prüfungsumfang Der Prüfungsumfang einer Genehmigung richtet sich in erster Linie nach der gesetzgeberischen Anordnung. Verfassungsrechtliche Maßstäbe sind erst dann heranzuziehen, wenn nach dem Gesetzeswortlaut mehrere Behörden zur Prüfung derselben Frage berufen sind. Einer teleologischen Reduktion des Prüfungsumfangs scheint in diesem Fall auf den ersten Blick (ähnlich den obigen368 Ausführungen) das Rechtsstaatsprinzip entgegenzustehen, da nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung alle Behörden an das geltende Recht gebunden sind.369 Das Erfordernis einer umfassenden Prüfung des gesamten öffentlichen Rechts würde verhindern, dass eine Genehmigung erteilt wird, obwohl das im Ergebnis angestrebte Verhalten oder der angestrebte Zustand rechtswidrig sind.370 Pointiert formuliert das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht unter Verweis auf den Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung, dass „Fachbehörden nicht gehalten sein können, die Augen vor unrechtmäßigen Vorhaben zu verschließen, mögen diese auch mit den speziellen Vorschriften ihres engeren Fachbereichs in Einklang stehen“.371 Dieses Verständnis verkennt jedoch, dass der Gesetzmäßigkeitsanspruch der Verwaltung sich immer nur auf die von ihr eingenommene Sichtweise beziehen darf. Es ist also nicht unbedingt und in jedem Fall eine allumfassende Rechtmäßigkeitsprüfung vorzunehmen. Vielmehr darf die gesetzgeberische Entscheidung, welche Voraussetzungen im Einzelnen durch die Verwaltung zu prüfen sind, nicht durch eine stets umfassende Prüfungsbefugnis ausgeweitet oder überspielt werden.372 Zu Recht und Gesetz, an die die Erlaubnisbehörde gemäß Art. 20 Abs. 3 GG gebunden ist, gehören auch die rechtsstaatlich wirkenden Kompetenzregelungen. Auch wenn die Entscheidung der Erstbehörde im Verhältnis zur Zweitbehörde Vgl. die Ausführungen unter E. III. (S. 68 ff.). Vgl. Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (77). 370 Der HessVGH (NJW 1983, 2280 [2280]) begründet auf diesem Weg den weitreichenden Prüfungsumfang einer Ermessensvorschrift. Das Gericht bejaht in dem zu entscheidenden Fall die Pflicht der entscheidungsbefugten Behörde, die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zu versagen, sofern der Inhalt der Flugblätter gegen gesetzliche Vorschriften verstößt. W. Schmidt (NVwZ 1985, S. 167 [167 f.]) bemerkt hierzu, dass auf diesem Weg „methodisch ganz ungewöhnlich“ jeder Behörde der Schutz der gesamten Rechtsordnung auferlegt wird, unabhängig davon, ob diese einfach-gesetzlich zum Schutz der öffentlichen Sicherheit berufen ist. 371 NdsOVG, ZfW 1980, 303 (305). Die nachgeschobene Einschränkung, dies dürfe nicht dazu führen, dass „unter Verletzung der ebenfalls zur Rechtsordnung gehörenden Kompetenz zwischen Verwaltungszweigen jede mit einem Vorhaben, sei es auch nur am Rande befaßte Behörde die Einhaltung sämtlicher in Betracht kommender öffentlich-rechtlicher Vorschriften zu verantworten hätte“, gehört zur Frage der Bindungswirkung. 372 Vgl. W. Schmidt, NVwZ 1985, S. 167 (168): Im allgemeinen Polizeirecht darf trotz der Generalklausel durch einen Ermessensspielraum nicht das Subsidiaritätsprinzip überwunden werden. 368 369

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

nicht bindend ist, so kann sie sich dennoch in dem Verhältnis zum Bürger als bindend darstellen, weil alleine die Verweigerung einer dafür erforderlichen Genehmigung ein Vorhaben undurchführbar macht.373 Für eine Einschränkung des Prüfungsumfangs kann zudem wiederum der Grundsatz der Einheit der Verwaltung nutzbar gemacht werden.374 Auch Bryde, welcher sich diesem Prinzip gegenüber grundsätzlich eher skeptisch äußert, will aus einer auch von ihm anerkannten Handlungseinheit Mindestanforderungen an die Widerspruchsfreiheit der staatlichen Verwaltungstätigkeit ableiten.375 In Genehmigungsanforderungen festgelegte Öffnungsklauseln symbolisierten die Einheit der Verwaltung, nähmen aber die tatsächliche Differenzierung nur unzureichend zur Kenntnis und lösten dadurch Verwirrung aus.376 Die Lösung wird daher in einer Separation der jeweiligen Prüfungsmaßstäbe gesehen.377 Auch das bereits oben378 erwähnte Ressortprinzip wird richtigerweise für eine fachlich beschränkte Prüfungszuständigkeit vorgebracht. Dieses sei als umfassende Sachentscheidungszuständigkeit in allen dem Ressort zugehörigen Verwaltungsangelegenheiten zu begreifen, die sich auf den gesamten exekutiven Bereich in seiner Untergliederung erstrecke.379 Hieraus lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dieses Prinzip fordere die fachliche Aufgabengliederung und Aufgabenabgrenzung in horizontaler Hinsicht.380 Nicht überzeugend erscheint 373 Vgl. Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (55): „Wird beispielsweise eine Baugenehmigung aus wasserrechtlichen Gründen versagt, so kann zwar noch eine positive Entscheidung nach dem Wasserrecht ergehen. Gleichwohl ist das Vorhaben undurchführbar, weil die Baugenehmigung fehlt. Im Ergebnis und in der Sache entscheidet mithin die Baugenehmigungsbehörde . . .“. 374 Vgl. Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (545 ff.); ähnlich Klinger, JuS 2003, S. 1191 (1194), der von der „Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung“ spricht; vgl. darüber hinaus die Darstellung unter E. III. 3. (S. 81 ff.). 375 Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (190). 376 Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (209). 377 Bryde, VVDStRL 46 (1988), S. 181 (210). 378 Vgl. näher hierzu E. III. 2. d) (S. 80 f.). 379 Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (56); ähnlich Krause, GewArch 1980, S. 41 (44): Die Separation entspricht der Aufteilung der Sachkompetenzen auf verschiedene Behörden und Abteilungen. Insofern wird von Erbguth die Frage aufgeworfen, jedoch im Ergebnis offengelassen, ob der Gesetzgeber sich über dieses fachlich gegliederte System administrativer Aufgabenwahrnehmung hinwegsetzen und fachübergreifende Ressortzuständigkeiten begründen kann; vgl. Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (56 f.). 380 Vgl. Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (56); Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes

F. Prüfungsumfang

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demgegenüber der Ansatz von Gaentzsch, das Separationsmodell aus dem Grundsatz der zwingenden Kompetenzverteilung abzuleiten,381 da der im Einzelnen zu Grunde zu legende Prüfungsumfang in aller Regel die spezifische Fachkompetenz der Behörde gerade überschreiten wird. Auf Grund der verfassungsrechtlichen Grundlagen ist im Zweifelsfall der Prüfungsumfang einer Genehmigung auf jene Normen zu beschränken, die nicht innerhalb eines eigenständigen Genehmigungsverfahrens auf ihre Einhaltung überprüft werden. Jedoch bleibt immer kritisch zu hinterfragen, ob dieser Annahme nicht eine andere gesetzgeberische Regelung entgegensteht, welche die Prüfung derselben Frage in zwei oder mehr verschiedenen Genehmigungsverfahren anordnet. Ein allgemeiner Grundsatz, welcher die Prüfung ein und derselben Frage durch zwei Behörden verbietet, existiert nicht.382 Sind die Prüfungsvoraussetzungen nicht Teil der verbindlichen Regelung, gehören sie also zum Begründungsund nicht zum Entscheidungsteil des Verwaltungsakts, so besteht rechtlich kein Widerspruchsverbot, wenn in einem nachfolgenden Verwaltungsverfahren von den Ausführungen in den Gründen abgewichen werden soll.383 Einen Beispielsfall, in welchem das verfassungsrechtlich als Regel gedachte Separationsmodell einfachgesetzlich in einen Fall der Fachbindung umgewandelt wird, stellt das Verhältnis der gaststättenrechtlichen Genehmigung zur Baugenehmigung dar. Treten beide Genehmigungen nebeneinander,384 wird der Gaststättenbehörde ihre – auch auf baurechtliche Fragen385 – bezogene Prüfzuständigkeit nicht genommen,386 und dennoch kommt ihrer Entscheidung bezüglich der im baurechtlichen Kompetenz(Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (75). Zu der Frage, ob das Ressortprinzip der (fachübergreifenden) Umweltverträglichkeitsprüfung entgegensteht, vgl. Hundertmark, Die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 147 ff. 381 Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2794). 382 Vgl. insoweit Seibert, DVBl. 1986, S. 1277 (1277); ders., in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 94: „Eine Überschneidung der Prüfungsmaßstäbe ist ,unschädlich‘.“ 383 Seibert, DVBl. 1986, S. 1277 (1277). 384 Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2788) bezeichnet das Verhältnis zwischen Baugenehmigung und Gaststättenerlaubnis als „klassisches Beispiel der Konkurrenz verschiedener Behördenentscheidungen“. 385 Vgl. die in § 4 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GastG genannten spezifisch baurechtlichen Belange. So gehören etwa zum Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG die im Kompetenzbereich der Baugenehmigungsbehörde liegenden Fragen, ob der Betrieb einer Gaststätte zu einer Bedrohung der Verkehrssicherheit führt (vgl. Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly [Hrsg.], GastG, § 4 Rn. 62) oder ob von einem baurechtlichen Vorhaben typischerweise ausgehende Belästigungen von den Nachbarn hingenommen werden müssen (vgl. BVerwGE 80, 259 [262]; OVG NRW, GewArch 1993, 255 [256 f.]; HessVGH, NVwZ-RR 1996, 325 [326]; Diefenbach, GewArch 1992, S. 249 [250]; Koch / Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 24 Rn. 24; Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly [Hrsg.], GastG, § 4 Rn. 62 jeweils unter Hinweis auf die Identität der Prüfungsmaßstäbe von § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO und § 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG). 386 Vgl. Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 85; Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly (Hrsg.), GastG, § 4 Rn. 58.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

bereich befindlichen Fragen387 keine bindende Wirkung gegenüber der Baugenehmigungsbehörde zu,388 während sie selbst an eine vorhergehende Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde bezüglich dieses Regelungsbereichs gebunden ist.389 Die Ablehnung der Bindungswirkung wird verschieden begründet. Teilweise wird darauf abgestellt, dass die Eignung von Räumen und Betriebsstätten nach Maßgabe der oben genannten Vorschriften nur eine Voraussetzung für die Erteilung der Betriebserlaubnis sei. Die Bewertung dieser Voraussetzungen sei dagegen nicht Inhalt der mit Rechtswirkung nach außen getroffenen Entscheidung der Erlaubnisbehörde.390 Teilweise wird der entscheidende Grund darin gesehen, dass der Gaststättenbehörde keine Sachkompetenz für Fragen zukomme, die für die Entscheidung der Baubehörde relevant sind.391 Der Reduzierung des Prüfungsumfangs der Gaststättengenehmigung bei parallel erforderlicher Baugenehmigung steht auf Grund des eindeutigen Gesetzeswortlauts der gesetzgeberische Wille entgegen, sodass auch kein Raum für die Annahme einer unbewussten Regelungslücke gegeben ist.392 387 Bei der Abgrenzung der Regelungskompetenzen verbleiben allerdings gewisse Unklarheiten. So ist z. B. umstritten, ob die Befugnis zur bindenden Festsetzung von Betriebszeiten der gaststättenrechtlichen Genehmigungsbehörde (so etwa HessVGH, GewArch 1990, 72 [72]; Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Schmidt-Aßmann [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, 3. Kap. Rn. 149; Metzner, in: Metzner [Hrsg.], GastG, 6. Aufl., § 4 Rn. 366) oder der Baugenehmigungsbehörde (so etwa VGH BW, GewArch 1993, 336 [337]; Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly [Hrsg.], GastG, § 4 Rn. 58) zukommt. Vgl. hierzu ausführlich Seidl, Parallele Genehmigungsverfahren im Wirtschaftsverwaltungsrecht mit besonderer Rücksicht auf die Betriebszeitregelung im Gaststättenrecht, S. 77 ff. Eine überblicksartige Darstellung der Rspr. findet sich insoweit bei Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 87 ff. 388 Allg. Auffassung in Rspr. (vgl. BVerwGE 84, 11 [16]; VGH BW, NVwZ 1990, 1094 [1095]; HessVGH, NVwZ 1990, 583 [583]) und Literatur (vgl. v. Ebner, GewArch 1978, S. 48 [49]; Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 [2791]; Jäde, UPR 2001, S. 10 [11]; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 69; Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly [Hrsg.], GastG, § 4 Rn. 68; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 358; Steinberg, DÖV 1991, S. 354 [359]). 389 Allg. Ansicht; vgl. insoweit BVerwGE 80, 259 (261 f.); 84, 11 (14); BVerwG, NVwZ 1992, 569 (569); BayVGH, GewArch 1987, 99 (99); VGH BW, GewArch 1987, 32 (34); OVG Rh.-Pf., NVwZ 1982, 122 (123); OVG NRW, NVwZ 1987, 150 (150 f.); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2791 f.); Heintz, in: Gädtke / Temme / Heintz (Hrsg.), LBO NRW, 10. Aufl., § 75 Rn. 49; Hermes, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl., S. 361 (371); Koch / Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 24 Rn. 24; Metzner, in: Metzner (Hrsg.), GastG, 6. Aufl., § 4 Rn. 353; Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly (Hrsg.), GastG, § 4 Rn. 58. 390 VGH BW, NVwZ 1990, 1094 (1095); Pauly, in: Michel / Kienzle / Pauly (Hrsg.), GastG, § 4 Rn. 68. 391 VG Freiburg, NVwZ 1983, 697 (697); Metzner, in: Metzner (Hrsg.), GastG, 6. Aufl., § 4 Rn. 369. 392 Offen Steinberg, DÖV 1991, S. 354 (359): „Ob (die einschränkende Auslegung von Öffnungsklauseln) auch bei § 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG gelten kann, in dem ausdrücklich der Widerspruch des Gewerbebetriebes ,im Hinblick auf seine örtliche Lage‘ zum Versagungsgrund gemacht wird, soll hier dahinstehen.“ Eine vollständige Separation befürworten Oldi-

G. Zwischenergebnis

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G. Zwischenergebnis Sofern nicht die umfassende Prüfung eines Vorhabens im Rahmen eines alle betroffenen Belange umfassenden Genehmigungsverfahrens mit Hilfe von Konzentrationsanordnungen sichergestellt wird, besteht das Bedürfnis, das Verhältnisder Prüfungs- und Entscheidungszuständigkeiten der verschiedenen zuständigen Genehmigungsbehörden durch die Anwendung verschiedener Modelle zu klären. Stellt man diese prüfend nebeneinander, so scheidet das Vollbindungsmodell als gesetzeswidrig und damit unter Zugrundelegung von Art. 20 Abs. 3 GG sogar als verfassungswidrig aus, da es eine gesetzlich nicht vorgesehene Konzentrationswirkung hervorruft.393 Einer behördlichen Entscheidung ist Bindungswirkung nur im Rahmen des Kompetenzbereichs der zuständigen Behörde zuzusprechen. Durch Konzentrationsanordnungen kann eine Erweiterung dieses Kompetenzbereichs vorgenommen werden. Des Weiteren ist unter Berücksichtigung des Ressortprinzips einerseits, des Prinzips der Einheit der Verwaltung andererseits eine Abgrenzung der Prüfungsbefugnisse der einzelnen Behörden gegenüber den andernfalls zu befürchtenden Überschneidungen vorzugswürdig. Demnach streitet eine (widerlegbare) Vermutung für das Separationsmodell, welche jeweils im Einzelfall zu überprüfen ist.394 Insofern ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber befugt ist, den Prüfungsumfang einer Genehmigung so zu erweitern, dass er sich mit dem Prüfungsumfang einer anderen Genehmigung überschneidet. Einen Anwendungsfall dieses nur ausnahmsweise im Falle entsprechender gesetzlicher Regelung gegebenen Fachbindungsmodells stellt das Verhältnis von gaststättenrechtlicher Genehmigung und Baugenehmigung dar. Die im Einzelfall erforderliche Überprüfung des Separationsmodells ist nach der oben395 vorgenommenen Unterscheidung in zwei Schritten vorzunehmen: Zunächst ist unter Abgrenzung des Konkurrenzmodells vom Separationsmodell zu überprüfen, ob der erstentscheidenden Fachbehörde eine Prüfungsbefugnis bezüglich der Voraussetzungen der später folgenden zweiten Fachgenehmigung zukommt.396 In einem zweiten Schritt ist – sofern dem Konkurrenzmodell gefolgt wird – unter Abgrenzung des Fachbindungsmodells von einer teilweisen Konzenges, Baurecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 319a; Vondung, VBlBW 1998, S. 411 (411 f.). 393 Hieraus erklärt sich auch der Umstand, dass dieses Modell nicht mehr vertreten wird. Seine Darstellung wurde folglich nur aus Gründen der Vollständigkeit vorgenommen. 394 Vgl. etwa Krause, GewArch 1980, S. 41 (44), welcher grundsätzlich das Separationsmodell vorzieht, im Fall der Genehmigung nach § 19 BImSchG (a.F., d. h. ohne Anordnung einer Konzentrationswirkung) jedoch auf Grund der eindeutigen Anordnung des § 19 Abs. 2 BImSchG das Vorliegen einer „verdeckten Lücke“ und damit die Möglichkeit einer teleologischen Reduktion des § 6 Nr. 2 BImSchG verneint. 395 Vgl. hierzu die obige Untersuchung unter D. (S. 52 ff.). 396 Soweit die Behörde Prüfungs- und Entscheidungsbefugnis besitzt, ist auch davon auszugehen, dass sie von dieser Gebrauch gemacht hat, da andernfalls ein Ermessensfehler vorliegen würde.

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2. Teil: Parallele Genehmigungsverfahren

trationsanordnung die Reichweite der Bindungswirkung der behördlichen Entscheidung zu überprüfen. Eine hier insbesondere in den Blick genommene Bindung der Bauaufsichtsbehörde durch eine Entscheidung der Fachbehörde kann dabei auf zweierlei Weise entstehen: Entweder entscheidet die Fachbehörde im Rahmen ihrer Fachgenehmigung über Bauplanungsrecht im engeren Sinne. Hierbei handelt es sich um das dem Kompetenzbereich der Baugenehmigungsbehörde zuzurechnende Bauplanungsrecht. In diesem Fall bedarf es einer der Konzentrationsanordnung ähnlichen ausdrücklichen gesetzgeberischen Erweiterung der Fachkompetenz, um eine Bindungswirkung für die Baugenehmigungsbehörde zu begründen. Darüber hinaus kann der Entscheidungsumfang der Fachbehörde auch Bauplanungsrecht im weiteren Sinne darstellen. Hierbei handelt es sich um das nicht originär der Kompetenz der Baugenehmigungsbehörde zufallende Recht, welches über die in §§ 34, 35 BauGB verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe in die bauplanungsrechtliche Prüfung integriert wird.397 In diesem Bereich ergibt sich die Bindungswirkung der fachrechtlichen Entscheidung im Verhältnis zur Bauaufsichtsbehörde zwanglos aus dem oben Dargelegten,398 da sich die Fachbehörde insoweit in ihrem Kompetenzbereich bewegt.

397 Zu diesem Problemkreis vgl. im Einzelnen die Ausführungen unten im 3. Teil unter B. IV. 3.c) bb) (S. 138 ff.). 398 Vgl. die Ausführungen oben unter E. III. 4. c) (S. 88).

3. Teil

Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB I. Einheitlichkeit des Baugenehmigungsverfahrens Das gemeindliche Einvernehmenserfordernis entspringt der Entscheidung des Gesetzgebers1 für die Einheitlichkeit des Baugenehmigungsverfahrens, um hierdurch im Interesse der Verwaltungsvereinfachung die mögliche Aufspaltung in ein bauordnungsrechtliches Verfahren bei der Baugenehmigungsbehörde und ein städtebauliches bei der Gemeinde zu verhindern.2 Hierdurch wird die Sachentscheidungskompetenz der Bauaufsichtsbehörde teilweise beschränkt.3 Die Baugenehmigung wird entweder von einer Behörde des Landes oder von einer Behörde der Gemeinde4 erteilt. Welche Stelle im Einzelnen Baugenehmigungsbehörde ist, ergibt sich aus den landesrechtlichen Bestimmungen. In der Regel handelt es sich um die Kreisverwaltungen bzw. Landratsämter sowie die kreisfreien Städte, jedoch liegt die Zuständigkeit zum Teil auch bei kreisangehörigen Gemeinden.5 Da die Zuständigkeit landesweise variiert, werden im Folgenden die 1 Vgl. BT-Drs. 1960 I-II / 1794, S. 11: „Der Ausschuß beabsichtigte mit dieser Regelung eine Zweigleisigkeit des Genehmigungsverfahrens zu unterbinden, zugleich aber zu gewährleisten, daß die Baugenehmigungsbehörde im städtebaulichen Sachbereich nicht gegen den Willen der Gemeinde entscheiden kann.“ 2 Hierzu Fickert, DVBl. 1964, S. 173 (179, 181); Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 7; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 10. Zur Gesetzgebungsgeschichte vgl. Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 1. 3 Brenner, Baurecht, S. 189 f. 4 Hierbei handelt es sich um eine Aufgabe im sog. „übertragenen Wirkungskreis“, d. h. eine Auftragsangelegenheit oder eine Pflichtaufgabe nach Weisung; vgl. etwa Art. 8 Abs. 1, Art. 9 BayGO, § 1 Nr. 1 GrKV; § 52 Abs. 1 S. 2 HBO; § 60 Abs. 2 S. 1 LBO NRW; § 65 Abs. 2 NdsBauO; § 59 Abs. 1 S. 2 LBO MV. 5 Vgl. Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 9.

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

Regelungen derjenigen Länder exemplarisch dargestellt, die im weiteren Verlauf der Untersuchung noch vertieft behandelt werden: – In Hessen wird die Bauaufsicht durch die Landkreise, die kreisfreien Städte, die kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern sowie sonstige Gemeinden, denen die Bauaufsicht übertragen ist,6 übernommen (vgl. § 52 Abs. 1 S. 3 i. V. m. Abs. 1 S. 1 Nr. 1 a) und b) HBO). – In Bayern werden Baugenehmigungen grundsätzlich von den Kreisverwaltungsbehörden (Art. 61 Abs. 1 i. V. m. Art. 59 Abs. 1 S. 1 BayBO),7 den kreisfreien Gemeinden (Art. 37 Abs. 1 S. 2 BayLKrVO i. V. m. Art. 9 Abs. 1 S. 1 BayGO) sowie den Großen Kreisstädten (Art. 9 Abs. 2 BayGO i. V. m. Art. 1 Nr. 1 GrKV) erteilt. – In Niedersachsen wird die Bauaufsicht gemäß § 65 Abs. 3 i. V. m. § 63 Abs. 1 NdsBauO durch die Landkreise, die kreisfreien8 und die selbstständigen9 Städte wahrgenommen.10 – In Nordrhein-Westfalen sind für die Erteilung von Baugenehmigungen die Landkreise (§§ 62 i. V. m. 60 Abs. 1 Nr. 3b BauO NRW) und die kreisfreien Städte sowie die Großen11 und Mittleren12 kreisangehörigen Städte zuständig (§§ 62 i. V. m. 60 Abs. 1 Nr. 3a BauO NRW). – In Mecklenburg-Vorpommern nehmen die Landkreise sowie die kreisfreien Städte die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden wahr (§§ 61 Abs. 1 i. V. m. 59 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 LBO MV). 6 Von dieser Ermächtigung wurde bezogen auf die Städte Bad Hersfeld, Limburg an der Lahn und Oberursel Gebrauch gemacht; vgl. § 1 der Verordnung zur Übertragung der Bauaufsicht auf kreisangehörige Gemeinden vom 13. 6. 1977 (GVBl. I S. 290) i. d. F. vom 19. April 1988 (GVBl. I S. 187). 7 Gemäß Art. 59 Abs. 2 BayBO kann das Staatsministerium des Inneren leistungsfähigen kreisangehörigen Gemeinden auf Antrag durch Rechtsverordnung die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde übertragen. Durch § 5 Abs. 1 ZustVBau hat eine solche Übertragung auf die Städte Burghausen, Feuchtwangen, Friedberg, Sulzbach-Rosenberg, Waldkraiburg, Alzenau, Germering und sowie den Markt Garmisch-Partenkirchen und die Gemeinde Vaterstetten stattgefunden. 8 Kreisfreie Städte sind Braunschweig, Delmenhorst, Emden, Hannover, Oldenburg, Osnabrück, Salzgitter, Wilhelmshaven und Wolfsburg (§ 10 Abs. 3 NdsGO; vgl. Ipsen, Niedersächsisches Kommunalrecht, Rn. 67 ff.). 9 Den ehemals kreisfreien Städten Celle, Cuxhaven, Goslar, Hameln, Hildesheim, Lüneburg und zusätzlich der Stadt Lingen ist die qualifizierte Sonderstellung einer „großen selbständigen Stadt“ zuerkannt worden (§ 10 Abs. 2 NdsGO; vgl. Ipsen, Niedersächsisches Kommunalrecht, Rn. 72 f.). 10 § 63 Abs. 2 NdsBauO ermächtigt den Fachminister als oberste Bauaufsichtsbehörde, die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde auf eine kreisangehörige Gemeinde zu übertragen, die mindestens 30 000 Einwohner hat und mit den erforderlichen Fachkräften besetzt ist (§ 64 NdsBauO). 11 Nach § 4 Abs. 1 GO NRW Städte mit mehr als 60 000 Einwohnern. 12 Nach § 4 Abs. 1 GO NRW Städte mit mehr als 25 000 Einwohnern.

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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Jedenfalls soweit die Gemeinde nach diesen Bestimmungen nicht selbst Bauaufsichtsbehörde ist,13 dient die Mitwirkungsbefugnis als Kompensation dafür, dass die Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit gemäß § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB in dem bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren getroffen wird.14

II. Gemeindliche Planungshoheit 1. Begriff der (Bau-)Planungshoheit Die primäre materielle Zielrichtung des Einvernehmensvorbehalts im Städtebaurecht liegt in dem Schutz der gemeindlichen (Bau-)Planungshoheit.15 Unter Planungshoheit versteht man die Befugnis der Gemeinde, bei der Erledigung ihrer Angelegenheiten „aufgrund von Analyse und Prognose erkennbarer Entwicklungen ein Konzept zu erarbeiten, das den einzelnen Verwaltungsvorgängen Rahmen und Ziel weist“.16 Speziell unter Bauplanungshoheit als wichtigstem Bestandteil der kommunalen Planungshoheit versteht man die Kompetenz der Gemeinde, den gemeindlichen Raum eigenverantwortlich durch Planungen hinsichtlich der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke verbindlich zu ordnen und zu gestalten17 und die dafür erforderlichen planerischen Leitlinien ohne imperative staatli13 Bei Identität von Bauaufsichtsbehörde und Gemeinde entfällt nach ganz überwiegender Auffassung das Erfordernis gemeindlichen Einvernehmens; vgl. nur BVerwGE 28, 268 (271 f.); 45, 207 (212 ff.); BVerwG, DÖV 1974, 817 (818); ebenso Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 371 f.; Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 16 Rn. 37; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 15 ff., 19; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 13; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 14; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 15, 28. A. A. Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (648); Hellermann, Jura 2002, S. 589 (590); Oestreicher, BBauG, § 36 Anm. 2d) zumeist unter Hinweis auf die unterschiedliche Organkompetenz innerhalb der Gemeinde. Kritisch auch Meiendresch, Das gestufte Baugenehmigungsverfahren, S. 107. 14 Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 7. 15 Etwa betont von BVerwGE 22, 342 (347); 45, 207 (212); Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (647); Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 2; Fickert, DVBl. 1964, S. 173 (176); Groß, BauR 1999, S. 559 (560); Hager, BayVBl. 1980, S. 131 (136); Hoppe, Kommunale Selbstverwaltung und Planung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 555 (569); Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 3; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 57; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 1, 17; Lasotta, DVBl. 1998, S. 255 (256); Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 2; Söfker, in Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 9. Inwiefern in neuerer Zeit eine Akzentverschiebung im Hinblick auf andere Aspekte stattfindet, wird unten (vgl. B. IV. 2., 3. c) bb) [ S. 130 ff., 138 ff.]) vertieft besprochen. 16 Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. Rn. 23. 17 Vgl. die Nachweise bei Giegerich, JA 1988, S. 367 (367 Fn. 9).

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

che Beeinflussung zu entwickeln.18 Der Gemeinde obliegt damit die Ordnung ihrer städtebaulichen Entwicklung und die Vorbereitung der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke19 durch örtliche Bauleitplanung. Einfach-gesetzlich manifestiert sich dies in § 2 Abs. 1 BauGB, wonach den Gemeinden die Kompetenz zur eigenverantwortlichen Aufstellung der Bauleitpläne zukommt. Nach § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB sind Vorhaben immer dann einvernehmenspflichtig, wenn sie nach den Bestimmungen der §§ 31, 33 bis 35 BauGB ergehen. In diesen Fällen hat die Gemeinde ihre Planungshoheit noch nicht – wie im Fall der §§ 34, 35 BauGB – oder noch nicht abschließend – wie im Fall des § 33 BauGB – betätigt, oder ihre planerische Entscheidung ist trotz eines bereits vorliegenden Bebauungsplans nochmals gefordert, etwa bei Ausnahmen nach § 31 Abs. 1 BauGB oder Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB.20 Es ist mit anderen Worten der „vom Gesetz gewollte optimale planungsrechtliche Zustand“21 noch nicht erreicht, sodass in der Vorhabenzulassung eine Präjudizierung22 oder Einengung23 gemeindlicher Planung liegen könnte.24 Der Gemeinde soll die Gelegenheit gegeben werden, ihren (möglicherweise andersgerichteten) Planungswillen bereits in einem Stadium zur Geltung zu bringen, in welchem dieses noch nicht in einem qualifizierten Bebauungsplan artikuliert wurde. In diesem Sinne kann sie das Einvernehmen verweigern und nachfolgend einen das Vorhaben verhindernden widersprechenden Bebauungsplan aufstellen.25 In anderen Fällen besteht weiterhin die Möglichkeit der Veränderungssperre nach § 14 BauGB und der Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB.26

18 BVerwGE 34, 301 (304); Stüer, in: Hoppenberg / de Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 9. Lfg. (2000), Abschn. B Rn. 10: „eigenverantwortlicher Gestaltungsspielraum“. 19 Löwer, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 74. 20 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 3; ders., Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 28; ders., JuS 1998, S. 503 (503). 21 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 3; ders., Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 28; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 3. 22 Hoppe, Kommunale Selbstverwaltung und Planung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 555 (569); Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 1; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 2. 23 Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 3. 24 Hieraus ergibt sich auch, dass das Einvernehmen nur zu einer von der Baugenehmigungsbehörde beabsichtigten positiven Bescheidung des Antrags auf Erteilung der Baugenehmigung einzuholen ist (vgl. Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 2). 25 Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (647); Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 3. 26 Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (647); Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 3.

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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2. Verfassungsrechtlicher Hintergrund Die gemeindliche Planungshoheit findet ihren verfassungsrechtlichen Hintergrund in der in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG bzw. den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Garantien27 festgeschriebenen Selbstverwaltungsgarantie,28 sodass § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB materiell-rechtlich betrachtet nur die Klarstellung eines sich letztlich unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Beteiligungsrechts darstellt.29 Die Planungshoheit stellt eine von mehreren Gemeindehoheiten dar, welche dem Gesichtspunkt der Eigenverantwortlichkeit30 zuzuordnen sind, und als deren wichtigste die Gebietshoheit, die Personalhoheit, die Satzungshoheit und die Finanzhoheit zu nennen sind.

III. Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) Nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, welcher als staatliches Organisationsprinzip die Dezentralisation des staatlichen Aufgabengefüges normiert,31 muss den Gemeinden „das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“32 Selbstverwaltung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG bedeutet eigenverantwortliche,33 27 Vgl. etwa Art. 71 Abs. 1 Verf BW, Art. 57 Abs. 1 NdsVerf, Art. 82 Abs. 2 SächsVerf, Art. 11 Abs. 2 BayVerf, Art. 3 Abs. 2 Verf MV, Art. 78 Abs. 1 NRWVerf, Art. 87 Abs. 1 SachsAnhVerf, Art. 49 Abs. 1 Verf RhPf, Art. 46 Abs. 1 Verf SchH. 28 Vgl. Erbguth, Bauplanungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 8 Rn. 3, 7 ff.; Hoppe, Kommunale Selbstverwaltung und Planung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 555 (574); Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 3. 29 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 1. Darüber hinaus ergibt sich die Frage, ob Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG in allen anderen, von § 36 BauGB nicht erfassten Verfahren dazu zwingt, die Gemeinde jedenfalls anzuhören (etwa in Fortführung der von BVerwGE 22, 342 [347] betonten „Anstoßwirkung“ des Baugesuchs). 30 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 11; Löwer, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 61; Tettinger, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 28 Rn. 179. 31 Ossenbühl, Gesetz und Recht, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 61 Rn. 34. 32 Zu der historischen Entwicklung des Selbstverwaltungsrechts, welche seine Anfänge in der Stein’schen preußischen Städtereform vom 19. 11. 1808 findet, vgl. BVerfGE 11, 266 (274 ff.); 79, 127 (144 ff.); Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 225; Vogelsang, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum GG, 2. Lfg. (2001), Art. 28 Rn. 81 ff. Zu dessen juristischer und soziologischer Legitimation ausführlich Schmidt-Jortzig, DVBl. 1980, S. 1 (1 ff.). 33 Diese ist nicht im Sinne eines funktionalen Selbstverwaltungsverständnisses (so aber Pappermann, DÖV 1975, S. 181 ff.; ders., JuS 1973, S. 689 [691 f.]; Roters, in: v. Münch [Hrsg.], 2. Aufl., GG, Art. 28 Rn. 46) lediglich als gesicherte Mitwirkung an höherstufigen Entscheidungsprozessen, sondern als eigenverantwortliche gemeindliche Entscheidungsbefugnis zu verstehen; vgl. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 80; Erbguth, Baupla-

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

gesetzesdirigierte, aber fachweisungsfreie Wahrnehmung von öffentlichen Angelegenheiten durch selbstständige Verwaltungsträger unter staatlicher Aufsicht.34 Damit hat sich das Grundgesetz für eine „von unten nach oben“35 aufgebaute und in Selbstverwaltungskörperschaften „gegliederte Demokratie“36 entschieden, die in jeder Gliederung der Mitarbeit ihrer Bürger bedarf. Verfassungsgewollt ist damit der „prinzipielle Vorrang einer dezentralen, also gemeindlichen, vor einer zentral und damit staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung“.37 Herkömmlich wird das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden als institutionelle,38 dennoch zumindest strukturell grundrechtsähnliche Garantie bezeichnet.39 Festzustellen ist insofern, dass der Gemeinde nicht nur die Funktion eines Kompetenzträgers,40 sondern auch die Stellung eines Rechtsträgers zukommt. Obwohl nur vereinzelte Stimmen in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ein subjektives Recht der Gemeinde sehen,41 und dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zumeist nur der nungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 8 Rn. 5; ders., Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 106 ff.; Löwer, in: v. Münch / Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 47; v. Mutius, Örtliche Aufgabenerfüllung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 227 (236 ff.); Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 498 ff.; Tettinger, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 28 Rn. 161. 34 Stern, Staatsrecht I, S. 399 f.; Tettinger, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 28 Rn. 129; ders., Selbstverwaltung im Bereich der Wirtschaft, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 809 (809 f.). 35 BVerfGE 79, 127 (149); Löwer, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 41; Püttner, Kommunale Selbstverwaltung, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 107 Rn. 14; Vogelsang, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum GG, 2. Lfg. (2001), Art. 28 Rn. 84; vgl. insoweit auch Art. 11 Abs. 4 BayVerf, Art. 3 Abs. 2 Verf MV. 36 BVerfGE 52, 95 (111 f.); 79, 127 (148); Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 79; Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, Rn. 8; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. Rn. 8; Stober, Kommunalrecht, S. 116; v. Unruh, DVBl. 1975, S. 1 (2). 37 BVerfGE 83, 363 (382). Zum Staatsstrukturprinzip der Dezentralisation vgl. Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 255 ff. 38 Vgl. hierzu näher Stern, Staatsrecht III / 1, S. 751 ff. 39 Noch offen BVerfGE 1, 167 (173), seither jedoch gesicherte Rspr.; vgl. nur BVerfGE 38, 258 (278); 56, 298 (312); 79, 127 (143 ff.). Ebenso Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 81; Hömig, in: Seifert / Hömig (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 8; Löwer, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 39; Nierhaus, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 33 ff.; Püttner, Kommunale Selbstverwaltung, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 107 Rn. 11; Sachs, BayVBl. 1982, S. 37 (40); Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. Rn. 8 ff.; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 512 ff. (insbesondere Rn. 513); ders., DVBl. 1980, S. 1 (2); Stern, Staatsrecht I, S. 408; Tettinger, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 28 Rn. 127. Vgl. weiterhin die Nachweise bei Schoch, VerwArch 81 (1990), S. 18 (24). Für eine Bewertung als subjektives Recht plädieren dagegen Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 447 ff.; Kenntner, DÖV 1998, S. 701 (706); Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, Rn. 12 sowie Maurer, DVBl. 1995, S. 1037 (1041). 40 Ihre Funktion als Verwaltungsträger folgt aus der Pflicht zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben; vgl. Löwer, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 39.

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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Charakter als institutionelle Garantie zuerkannt wird,42 wäre es verfehlt, in dieser Bestimmung lediglich eine „Kompetenzverteilungsnorm“ zu erblicken.43 Insofern überzeugt auch die Berufung auf die fehlende Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden nicht.44 Selbst soweit die Selbstverwaltung im besonderen Einzelfall mit Grundgesetzesrang ausgestattet ist, wird der als juristische Person des öffentlichen Rechts organisierten Selbstverwaltungskörperschaft nur in wenigen Ausnahmefällen die Grundrechtsfähigkeit nach Art. 19 Abs. 3 GG zugesprochen. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zielt entsprechend seiner Qualifikation als institutionelle Garantie gerade auf eine Gewährleistung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ab, welches mit einem besonderen Schutzgehalt und besonderen Schutzwirkungen ausgestattet ist.45 Da den Gemeinden Wehrfähigkeit gegen Übergriffe von Dritten zukommt, können nach überwiegender Auffassung aus institutionellen Garantien grundsätzlich subjektive Rechte abgeleitet werden.46 Insoweit wird betont, dass institutionelle Garantien nicht nur um der Institution willen geschaffen sind, sondern in den meisten Fällen auch individuellen Rechtssubjekten dienen.47 Da die kommunale Selbstverwaltung weder im Grundgesetz in den Grundrechtsbestimmungen untergebracht48 noch unter Anerkennung grundrechtsgleicher Rechte49 benannt ist, wird die Ableitung subjektiver Rechte50 insofern durch die ergänzenden Normen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i. V. m. § 91 BVerfGG sowie den landesverfassungsrechtlichen Vorschriften51 sichergestellt,52 welche eine irgend41 Vgl. Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 446 ff. (mit ausführlicher Begründung); Kenntner, DÖV 1998, S. 701 (706); Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, Rn. 12; Maurer, DVBl. 1995, S. 1037 (1041). 42 Vgl. BVerfGE 38, 258 (278); 56, 298 (312); 79, 127 (143 ff.); Bethge, Das Selbstverwaltungsrecht im Spannungsfeld zwischen institutioneller Garantie und grundrechtlicher Freiheit, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 149 (158, 162 f.); Püttner, Kommunale Selbstverwaltung, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 107 Rn. 11; Tettinger, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 28 Rn. 127. 43 So aber Bethge, Das Selbstverwaltungsrecht im Spannungsfeld zwischen institutioneller Garantie und grundrechtlicher Freiheit, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 149 (158). Einschränkend ders., a. a. O., S. 149 (158): „Verbürgung einer kompetenzrechtlich orientierten und öffentlich-rechtlich strukturierten Rechtsposition“; ders., a. a. O., S. 149 (164 f.): „Auch Kompetenzen sind ,subjektivierbar‘“. 44 So etwa Bethge, Das Selbstverwaltungsrecht im Spannungsfeld zwischen institutioneller Garantie und grundrechtlicher Freiheit, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 149 (161). 45 Stern, Staatsrecht III / 1, S. 853. 46 Vgl. die Nachweise bei Stern, Staatsrecht III / 1, S. 874 (Fn. 609). 47 Stern, Staatsrecht III / 1, S. 874. 48 Vgl. Art. 5 Abs. 3, Art. 7 Abs. 1, Art. 16 Abs. 1 GG. 49 Vgl. Art. 33 Abs. 4 und 5 GG, Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 5 S. 1 WRV. 50 Insofern spricht Bethge (Die Verwaltung 15 [1982], S. 205 [210]) davon, die Verfassungsposition eines subjektiven öffentlichen Rechts sei „ein integraler, ein essentieller, ein wesensmäßig, wiewohl nicht expressis verbis mitgeschriebener Bestandteil der institutionellen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung“. 51 Vgl. etwa § 46 HStHG.

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wie geartete subjektivierte Rechtsposition der Gemeinde voraussetzen. Insoweit spricht man von der subjektiven Rechtsstellungsgarantie.53 Die den Gemeinden zugeordneten Kompetenzen werden demnach „wie subjektive Rechte gedacht“.54 Obwohl die Gemeinden als Bestandteil des Staates zu betrachten sind, begründet demnach die Planungshoheit für die Gemeinden einen Status, dessen rechtswidrige Verletzung ein subjektiv-öffentliches Abwehrrecht entstehen lässt.55 Pointierter kann sogar davon gesprochen werden, die Anordnung des Einvernehmens der Gemeinde konkretisiere „ihr Selbstverwaltungsrecht zu einem subjektiven Recht“56 bzw. aus ihrer Planungshoheit resultiere ein „subjektives Recht auf Beteiligung“.57 Das Bundesverwaltungsgericht hat in der „Rastede“-Entscheidung 58 erneut betont, dass der Schutz des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG keinen gegenständlich bestimmten oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbaren Aufgabenkatalog gewährleistet, sondern grundsätzlich „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ umfasst.59 Hierunter versteht man „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zu ihr haben.60 Damit gilt zum einen zu Gunsten der Gemeinden eine (gesetzlich widerlegbare) Zuständigkeitsvermutung,61 zum anderen kommt den Gemeinden gewissermaßen ein 52 Vgl. BVerfGE 25, 124 (128); 26, 228 (236); Bethge, Das Selbstverwaltungsrecht im Spannungsfeld zwischen institutioneller Garantie und grundrechtlicher Freiheit, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 149 (164); Sachs, BayVBl. 1982, S. 37 (40). 53 Dies bedeutet Gewährleistung von Rechtsschutz gegenüber Verletzungen der mit der Rechtssubjektsgarantie und der Rechtsinstitutsgarantie verbundenen Rechte der Gemeinde; vgl. hierzu Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 96 ff.; Nierhaus, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 39. 54 Löwer, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 39. Tettinger (in: v. Mangoldt / Klein / Starck [Hrsg.], Das Bonner Grundgesetz, Art. 28 Rn. 127) nennt dies eine „objektiv-rechtlich konzipierte, sogleich aber durch das Rechtsschutzinstrumentarium der kommunalen Verfassungsbeschwerde subjektivierte Verbürgung einer komplexen öffentlich-rechtlichen Einrichtung in generalklauselartiger Umschreibung“ (Hervorhebung durch Verf.). 55 Vgl. BVerwGE 90, 96 (100); BVerwG, NVwZ 2000, 1048 (1048 f.); Hoppe, Kommunale Selbstverwaltung und Planung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 555 (574). 56 Heinze, BBauG, § 36 Rn. 3. 57 Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 16 Rn. 39. 58 BVerfGE 79, 127 (146, 150). 59 Zur räumlichen Komponente vgl. Knemeyer, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden und Landkreise, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 219 (221 ff.); zur soziologischen Komponente vgl. v. Mutius, Örtliche Aufgabenerfüllung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 227 (245 f.). 60 BVerfGE 8, 122 (134); 50, 195 (201); 52, 95 (120); Stern, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum GG, 13. Lfg. (1964), Art. 28 Rn. 86. 61 Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 13; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 104; Maunz / Zippelius, Dt. Staatsrecht, S. 124; v. Mutius, Örtliche Aufgabenerfüllung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 227 (245); Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 483.

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Aufgabenerfindungsrecht62 zu. Die Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts findet jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ statt, sodass eine gesetzliche Einschränkung sowohl hinsichtlich des Umfangs der Aufgaben63 als auch des Grades der Eigenverantwortlichkeit möglich ist. Die h. M. versteht unter dieser Formulierung einen der Konstellation bei den Grundrechten ähnlichen Eingriffsvorbehalt.64 Bis zur „Rastede“-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts65 waren sich Rechtsprechung66 und Literatur67 ferner weitgehend darüber einig, dass jeder Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden auf seine Verhältnismäßigkeit i. w. S. zu überprüfen ist. Dagegen ist das Bundesverfassungsgericht in eben dieser Entscheidung von einer Parallelisierung grundrechtlicher und organisatorisch-institutioneller Gewährleistungsgehalte abgegangen, sodass anstelle des Übermaßverbotes nur ein aus dem Sinnzusammenhang des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG direkt zu erschließendes Aufgabenverteilungsprinzip zu Gunsten der Gemeinden beachtlich sein soll,68 wodurch die gerichtliche Rechtmäßigkeitsprüfung auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt wird.69 Eine unzulässige Beschneidung des Selbstverwaltungsrechts liegt allerdings in jedem Fall vor, wenn der Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG angetastet wird, 62 Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 104; Nierhaus, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 49; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 496; Stern, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum GG, 13. Lfg. (1964), Art. 28 Rn. 87: „Recht zur Spontaneität“; Tettinger, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 28 Rn. 178. 63 Das Bundesverfassungsgericht sieht die Einschränkung „im Rahmen der Gesetze“ nicht lediglich als adverbiale Bestimmung zu dem Merkmal „in eigener Verantwortung“ an, sondern bezieht diese Regelungsbefugnis umfassend auf den gesamten Tatbestand des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, also auch auf das Merkmal „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ (BVerfGE 79, 127 [143 f.]). Zustimmend Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 488. Zur grammatikalischen und syntaktischen Auslegung vgl. die Nachweise bei Clemens, NVwZ 1990, S. 834 (836 Fn. 30). 64 BVerfGE 76, 107 (117 f.); 79, 127 (153); Blümel, Wesensgehalt und Schranken des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 265 (298 ff.); Hömig, in: Seifert / Hömig (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 11; Stern, Staatsrecht I, S. 415; ders., in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum GG, 13. Lfg. (1964), Art. 28 Rn. 115, 120; a. A. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 486: „Möglichkeit zur authentischen Begrenzung des Gewährleistungsgegenstandes“. 65 BVerfGE 79, 127 ff.; vgl. hierzu Clemens, NVwZ 1990, S. 834 ff.; Frers, DVBl. 1989, S. 449 ff.; Kenntner, DÖV 1998, S. 701 ff. 66 Vgl. insbesondere BVerfGE 26, 228 (241); 56, 298 (313). 67 Vgl. die Nachweise bei Schoch, VerwArch 81 (1990), S. 18 (25). 68 BVerfGE 79, 127 (150). Nach Clemens, NVwZ 1990, S. 834 (835) ist für eine Verhältnismäßigkeitsprüfung allerdings weiterhin Raum, sofern „der Gesetzgeber seine institutionelle Ausgestaltungsbefugnis dazu verwendet, gezielt in die Sphäre bestimmter einzelner Gemeinden einzugreifen“ (Hervorhebung im Original). Dagegen für eine uneingeschränkte Beibehaltung der Verhältnismäßigkeitsprüfung Hömig, in: Seifert / Hömig (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 11; Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 448 f.; Kenntner, DÖV 1998, S. 701 (706, 712); Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, Rn. 26; Maurer, DVBl. 1995, S. 1037 (1044 f.). 69 BVerfGE 79, 127 (154).

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sodass sich die Frage stellt, ob die Planungshoheit in Form der Bauleitplanung zum Kernbereich der Selbstverwaltung gehört.70 Die Bebauungsplanung (§§ 1 ff. BauGB) wird nahezu einhellig dem Wesensgehalt der Selbstverwaltungsgarantie zugesprochen,71 da sie „als Instrument zur parzellenscharfen und unmittelbar verbindlichen Regelung der Bodennutzung“72 unmittelbar auf die Ortsstruktur und damit die Entwicklung der Gemeinde einwirkt.73 Die Zugehörigkeit der Flächennutzungsplanung (§§ 5 ff. BauGB) zum unantastbaren Kernbereich ist hingegen seit langem streitig.74 Die höchstrichterliche Rechtsprechung, insbesondere das Bundesverfassungsgericht, hat bislang offengelassen, ob überhaupt und gegebenenfalls inwieweit die Planungshoheit zum Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts zu rechnen ist.75

70 Zu der Frage, wann der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung betroffen ist, vgl. BVerfGE 26, 229 (238); BVerwGE 6, 19 (24). Zur Kritik an der Rspr. des Bundesverfassungsgerichts vgl. Blümel, Wesensgehalt und Schranken des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 265 (276 f., insbesondere Fn. 78, 79, 81). Die Zugehörigkeit der Planungshoheit zum Kernbereich wurde wiederholt offengelassen; vgl. etwa BVerfGE 56, 298 (312 f.); 76, 107 (118). 71 So Brohm, DÖV 1989, S. 429 (431); ders., Öffentliches Baurecht, § 9 Rn. 4; Erbguth, Bauplanungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 8 Rn. 8; ders. / Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 13; Heinemann, DÖV 1982, S. 189 (191 f.); Hoppe, Kommunale Selbstverwaltung und Planung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 555 (568); Krebs, Baurecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 4. Kap. Rn. 22; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. Rn. 21; ders., DÖV 1973, S. 109 (111 f.); eingeschränkt Giegerich, JA 1988, S. 367 (370 ff.); a. A. Clemens, NVwZ 1990, S. 834 (838); Roters, in: v. Münch (Hrsg.), 2. Aufl., GG, Art. 28 Rn. 43. 72 Just, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 2 Rn. 35. 73 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 9 Rn. 4. 74 Für eine Einbeziehung der Flächennutzungsplanung in den Kernbereich der Selbstverwaltung plädieren Gaentzsch, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 1. Lfg. (2002), § 2 Rn. 4; Grauvogel, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 3. Lfg., § 2 Rn. 6; Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 86; eingeschränkt Brohm, Öffentliches Baurecht, § 9 Rn. 4. Dagegen sprechen sich aus Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 130; Giegerich, JA 1988, S. 367 (369 f.); Heinemann, DÖV 1982, S. 189 (191 f.); Köstering, DÖV 1981, S. 689 (691); Schmidt-Aßmann, DÖV 1973, S. 109 (111) unter Verweis auf die starken überörtlichen Bezüge der vorbereitenden Bauleitplanung. 75 In Anlehnung an die historische Bestimmung des Kernbereichs von Selbstverwaltungsaufgaben betont das Bundesverfassungsgericht zwar, dass die Bauleitplanung „nicht immer zum historischen Bild der Selbstverwaltung gehört hat, sondern überhaupt erst um die Jahrhundertwende entstanden ist und bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges durchweg als polizeirechtliche Aufgabe des Staates angesehen wurde . . .“. Andererseits wird die zentrale Bedeutung hervorgehoben, „die die Bauleitplanung jedenfalls seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs für die gesamte gemeindliche Entwicklung besitzt und die die früher das Baurecht beherrschenden baupolizeilichen Gesichtspunkte in den Hintergrund gedrängt hat . . .“; so BVerfGE 56, 298 (312 f.); vgl. weiterhin BVerfGE 76, 107 (118 f.); zustimmend Löwer, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 28 Rn. 75.

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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IV. Bedeutung Gemeindliches Einvernehmen bedeutet Zustimmung76 in Form eines verwaltungsinternen Mitwirkungsakts, welcher auf Grund mangelnder Außenwirkung nicht als Verwaltungsakt qualifiziert werden kann.77 Diese Einschätzung entspricht den erarbeiteten verfassungsrechtlichen Vorgaben. Da mit der Festlegung des Einvernehmenserfordernisses zwei verschiedenen Stellen die Kompetenz zur (zumindest in negativer Hinsicht) verbindlichen Entscheidung über Bauplanungsrecht zugesprochen und hierdurch die Möglichkeit unterschiedlicher Entscheidungen hervorgerufen wird, kann das bereits oben78 angesprochene verfassungsrechtliche Prinzip der „Einheit der Verwaltung“ nur dadurch zumindest formal gewährleistet werden, dass der Gemeinde keine außenwirkende Regelungsbefugnis zugesprochen wird.79 Indem die Gemeinde nicht in ein direktes Verhältnis zu dem betroffenen Bürger tritt, sondern nur über ein internes Mitwirkungsrecht gegenüber der Baugenehmigungsbehörde verfügt, begegnet die Verwaltung dem Bürger ausschließlich in Gestalt der Baugenehmigungsbehörde und damit über Verwaltungsträgergrenzen hinweg als geschlossene Einheit und vermeidet hierdurch eine nach außen getragene Widersprüchlichkeit. Dieses Erscheinungsbild wird noch dadurch verstärkt, dass der Bürger bei Versagung des Einvernehmens nicht direkt gegen die Gemeinde, sondern nur gegen die Bauaufsichtsbehörde wegen Versagung der Baugenehmigung vorgehen kann.80 Die Zuständigkeit zur Einvernehmenserteilung innerhalb der Gemeinde ergibt sich aus dem landesspezifischen Gemeinderecht.81 76 Dyong, in: Cholewa / Dyong / v. d. Heide / Sailer (Hrsg.), BauGB, § 36 Anm. 3; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 370; Hellermann, Jura 2002, S. 589 (591); Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 5; Mainczyk, BauGB, § 36 Rn. 3. 77 Allg. Ansicht; vgl. nur BVerwGE 28, 145 (146 f.); BVerwG, DÖV 1970, 784 (784); BVerwG, NVwZ 1986, 556 (556); Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 144; Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 378; Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 8; Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 3; Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 14 f.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 5; Mainczyk, BauGB, § 36 Rn. 3; Ortloff, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht II, 4. Aufl., S. 110; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 11; Schlez, BauGB, § 36 Rn. 5, 14; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 23 f.; Stollmann, Öffentliches Baurecht, § 14 Rn. 34; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 105; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, S. 104. A. A. Fickert, DVBl. 1964, S. 173 (173 ff.); neuerdings auch Jäde, ThürVBl. 1997, S. 217 (218 f.), der vom Vorliegen eines Verwaltungsaktes ausgeht mit der Begründung, dass Charakteristikum des städtebaurechtlichen Einvernehmens die Aufspaltung der sachlichen Zuständigkeit zwischen Gemeinde und Bauaufsichtsbehörde sei. 78 Vgl. hierzu die Darstellung im 2. Teil unter E. III. 3. (S. 81 ff.). 79 Ebenso Schuppert, DÖV 1987, S. 757 (763). 80 Vgl. die Nachweise in Fn. 261.

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

An die Versagung des Einvernehmens war die Baugenehmigungsbehörde bislang – auch bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit82 – uneingeschränkt gebunden. Sie durfte daher die Baugenehmigung nicht ohne oder gegen den Willen der Gemeinde erteilen.83 Mittlerweile kann jedoch nach einzelnen neueren Landesbauordnungen die Baurechtsbehörde die Zustimmung der Gemeinde nach deren Anhörung ersetzen.84 Die bisher der Gemeinde zukommende „Entscheidungsprärogative“85 bzw. „Sperrposition“86 bis zur richterlichen Entscheidung87 wurde zudem 81 Bei der Zuständigkeitsverteilung zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorstand ist auf die Regelmäßigkeit und Häufigkeit sowie auf die Tragweite der Entscheidung, insbesondere ihre Relevanz für die städtebauliche Ordnung abzustellen; vgl. Brohm, Öffentliches Baurecht, § 18 Rn. 13; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 35. 82 Ganz überwiegende Auffassung; vgl. nur BVerwGE 22, 342 (347); BVerwG, DVBl. 1966, 181 (182); BVerwG, NVwZ 1986, 556 (556 f.); ebenso Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 9; Dyong, in: Cholewa / Dyong / v. d. Heide / Sailer (Hrsg.), BauGB, § 36 Anm. 3; Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 16 f.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 12; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 15; Schlez, BauGB, § 36 Rn. 13; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 26. Das OVG Rh.-Pf. (AS 10, 136 [141 f.]) hat die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts heftig kritisiert und der Baugenehmigungs- und Widerspruchsbehörde die Befugnis gewährt, sich über ein rechtswidrig verweigertes Einvernehmen hinwegzusetzen: Es sei inkonsequent, nur dem Gericht, nicht aber der Behörde die Ersetzungsbefugnis zu geben, da hierdurch die Behörde zu einer Versagung gezwungen würde, die vor Gericht keinen Bestand haben kann. Ebenso Gelzer, Bauplanungsrecht, 4. Aufl., Rn. 801, 1291; Pappermann, DVBl. 1975, S. 636 (649); Pietzner / Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, § 39 Rn. 10; Schrödter, DVBl. 1962, S. 743 (747); ders., DVBl. 1966, S. 182 (184). Das Bundesverwaltungsgericht (NVwZ 1986, 556 [556 f.]; NVwZ-RR 1989, 6 [6 f.]) wies demgegenüber darauf hin, dass der Gesetzgeber sich im Konflikt zwischen Planungshoheit und Baufreiheit für erstere entschieden habe. Mit einer Anfechtungsklage gegen eine gleichwohl erteilte Baugenehmigung könnte die Gemeinde eine von ihr durch Veränderungssperre, Bebauungsplan u. ä. veränderte Rechtslage nicht mehr zur Geltung bringen. 83 BVerwGE 22, 342 (347); BVerwG, NVwZ 1986, 556 (556 f.); BVerwG, NVwZ-RR 1992, 529 (530); HessVGH, NVwZ 1990, 1185 (1185); Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 380 ff.; Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 2; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 12; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 14. 84 Vgl. Art. 74 BayBO, § 71a LBO MV, § 70 BbgBauO, § 71 LBO Rh.-Pf., § 70a SächsBO, § 74 BauO LSA. Diese Vorschriften legen den Entscheidungen unterer Bauaufsichtsbehörden im Wege der Fiktion die Wirkung einer kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme bei. Nach § 71 Abs. 5 LBO Rh.-Pf., § 70 Abs. 5 BbgBauO, § 74 Abs. 5 BauO LSA kommen die gleichen Befugnisse der Widerspruchsbehörde zu, während nach Art. 74 Abs. 5 BayBO, § 70a Abs. 5 SächsBO die Widerspruchsbehörde eine Ersetzungsbefugnis nur gegenüber Gemeinden besitzt, die zugleich Baugenehmigungsbehörden sind, und ansonsten auf die Inanspruchnahme ihrer Weisungsbefugnis beschränkt ist. Zur Problematik des Rechtsschutzes gegen die Einvernehmensersetzung unter Berücksichtigung des § 44a VwGO vgl. Möstl, BayVBl. 2003, S. 225 ff. 85 Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 8.

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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durch die Einführung des § 36 Abs. 2 S. 3 BauGB erheblich beschnitten, da hierdurch eine nach Landesrecht zuständige Behörde88 ermächtigt wird, ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde zu ersetzen.89 Auf diesem Wege wird das bislang der Gemeinde gewährte Vorrecht zeitgleich auf Bundes- und Landesebene beschnitten. Nicht abschließend geklärt ist die Frage, ob der Gemeinde ein Ermessen oder eine sonstige Entscheidungsfreiheit zusteht. Nach überwiegender Ansicht hat die Gemeinde ausschließlich zu beurteilen, ob das Vorhaben in Anwendung der §§ 31, 33 bis 35 BauGB zulässig ist.90 Nach anderer Auffassung91 wird bei allen VorWeidemann, DVBl. 1994, S. 263 (266). Eine Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens konnte nur im Wege der Kommunalaufsicht erfolgen. 88 Als zuständige Behörde kommen die Baugenehmigungsbehörde, die Widerspruchsbehörde oder die Kommunalaufsicht in Betracht. Sofern eine Regelung im Landesrecht (hierzu im Einzelnen Pietzner / Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, § 39 Rn. 12) fehlt, soll nach allgemeiner Meinung die Kommunalaufsicht zuständig sein; vgl. etwa Lasotta, BayVBl. 1998, S. 609 (612); Pietzner / Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, § 39 Rn. 13. Str. ist dann allerdings, ob das kommunale Aufsichtsverfahrensrecht durch das Verwaltungsverfahrensgesetz zu ersetzen ist, da andernfalls der bundesrechtlichen Regelung keine eigenständige Bedeutung zukomme; so Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 105; hierzu kritisch Brohm, Öffentliches Baurecht, § 18 Rn. 12. 89 Vgl. Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 65 ff. Im Einzelnen ist hier vieles streitig. So stellt sich die Frage, ob die Ersetzung des Einvernehmens als Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde ohne vorausgehende Beanstandung uno actu mit der Baugenehmigung erfolgen kann (so Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß [Hrsg.], BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 105). Umstritten ist insbesondere auch, ob „kann“ in § 36 Abs. 2 S. 3 BauGB lediglich „Befugnis“ meint (so OVG Rh.-Pf., NVwZ-RR 2000, 85 [1. Ls.]; Dolderer, BauR 2000, S. 491 [498]) oder der Behörde ein Ermessen darüber einräumt, ob sie eine Ersetzung vornimmt (so Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß [Hrsg.], BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 106). 90 Vgl. BVerwG, DÖV 1970, 349 (350); BVerwG, DÖV 1981, 269 (269); BGH, NJW 1976, 184 (185); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 18 Rn. 11; Dyong, in: Cholewa / Dyong / v. d. Heide / Sailer (Hrsg.), BauGB, § 36 Anm. 3; Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 25 ff.; Lasotta, DVBl. 1998, S. 255 (256); ders., Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 115; Mainczyk, BauGB, § 36 Rn. 5; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 13; Weiß, in: Müller / Weiß / Allgeier u. a. (Hrsg.), Das Baurecht in Hessen, 103. Lfg. (1998), § 36 BauGB Anm. 3. Vereinzelt wird eine Ausnahme gemacht, soweit die Zulässigkeitsbestimmungen eine planerische Entscheidung „im Einzelfall“ erfordern (wie z. B. § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB); vgl. Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 7. 91 So BayVGH, NVwZ 1992, 1099 (1100); Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 88; Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 20; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 372; Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 10; Groß, BauR 1999, S. 559 (561); Jachmann, BayVBl. 1995, S. 481 (481 f.); Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 41; ders., Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 103 ff.; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 41 ff.; König, in: Dürr / König (Hrsg.), 86 87

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

haben, über deren Zulässigkeit nach Ermessen zu entscheiden ist (in den Fällen des § 31 Abs. 1 und 2 BauGB sowie evtl. der §§ 33 Abs. 292 und 35 Abs. 2 BauGB),93 dieses Ermessen in erster Linie von der Gemeinde ausgeübt. Begründet wird dies mit dem Umstand, dass die Gemeinde beim Vollzug des § 36 Abs. 1 BauGB „in Ausübung ihrer Planungshoheit“94 tätig wird. Dem wird der aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG abgeleitete 95 Anspruch des Antragstellers auf Erteilung einer Baugenehmigung bei bauordnungs- und bauplanungsrechtlicher Zulässigkeit entgegengehalten, da die Gemeinde bei Einräumung eines Ermessensspielraums Baugenehmigungen durch Versagung ihres Einvernehmens leichter zu Fall bringen könnte.96 Andererseits besteht der dem Antragsteller aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG abgeleitete Anspruch nur „im Rahmen der Gesetze“ und folglich in aller Regel im Rahmen des Bebauungsplans. Sofern hier der einzelne Anspruch sogar von dem durch die Gemeinde auszuübenden weiten Planungsermessen abhängig gemacht wird, steht es grundgesetzlichen Vorgaben nicht entgegen, wenn im beplanten Bereich der Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung nur unter dem Vorbehalt des durch § 40 VwVfG gebundenen gemeindlichen Ermessens entsteht.

Baurecht, Rn. 238; Konrad, JA 2001, S. 588 (589); Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 1985; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 11; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 278; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 30; Stüer, in: Hoppenberg / de Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 9. Lfg. (2000), Abschn. B Rn. 77. Groß, BauR 1999, S. 559 (565 ff.) fordert im Bereich der Ermessensentscheidungen sogar weitergehend eine positive Bindungswirkung der gemeindlichen Entscheidung. 92 Str. ist, ob § 33 Abs. 2 BauGB einen Rechtsanspruch auf Zulassung gewährt. Bejahend Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 33 Rn. 25 f.; ders., Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 104; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 71. Lfg. (2003), § 33 Rn. 58; verneinend Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 1985; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 30. 93 Str. ist auch die Frage, ob § 35 Abs. 2 BauGB einen Rechtsanspruch auf Zulassung gewährt. Verneinend Jäde, UPR 1991, S. 401 (408); ders., in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 251 f., § 36 Rn. 41; Ortloff, NVwZ 1988, S. 320 (320 ff.). Bejahend dagegen die h. M. unter Hinweis auf Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG; vgl. BVerwGE 18, 247 (249 ff.); BGH, NJW 1981, 982 (983); Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 299; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2538; Krebs, Baurecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 4. Kap. Rn. 136; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 30. 94 BVerwGE 28, 145 (147). 95 Vgl. hierzu die Nachweise in Fn. 49 (unten 2. Tl.). 96 Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 384 f.; Hager, BayVBl. 1980, S. 131 (136); Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 26 f.

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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V. Voraussetzungen 1. Einvernehmenspflichtige Verfahren a) Bauaufsichtliches oder anderes Verfahren Ein Einvernehmenserfordernis der Gemeinde besteht in einem bauaufsichtlichen Verfahren nach § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB oder in einem „anderen“ Verfahren nach § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB.

aa) Bauaufsichtliches Verfahren (§ 36 Abs. 1 S. 1 BauGB) (1) Genehmigungs-, Zustimmungs- und Anzeigeverfahren Bauaufsichtliche Verfahren im Sinne des § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB sind alle nach den Landesbauordnungen vorgesehenen Verfahren,97 die einer präventiven Kontrolle des jeweiligen Vorhabens dienen,98 eine Überprüfung anhand der planungsrechtlichen Maßstäbe der §§ 30 ff. BauGB ermöglichen99 und auf eine obligatorisch verfahrensabschließende „Entscheidung“ der Bauaufsichtsbehörde angelegt sind,100 wobei es unerheblich ist, ob es sich um Genehmigungs- oder Zustimmungsverfahren handelt. Überwiegend wird zudem das Anzeigeverfahren in den Begriff des bauaufsichtlichen Verfahrens miteinbezogen,101 obwohl dieses keine ausdrückliche Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens beinhaltet, sondern diese mit Fristablauf als „genehmigt“ gilt, sofern die Behörde nicht innerhalb der Frist eine Erklärung darüber abgibt, dass das Vorhaben nicht ausgeführt werden darf. Insofern handelt es sich lediglich um ein vereinfachtes Baugenehmigungsver97 § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB begibt sich dadurch in eine Abhängigkeit von landesrechtlichen Regelungen, da erst ein behördliches Zulassungsverfahren den Anwendungsbereich der Vorschrift eröffnet; vgl. Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 125. Kritisch hierzu Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 1. Aufl., Rn. 21 ff., welcher Art. 31 GG als tangiert betrachtet. 98 Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 3. 99 Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 125. Insofern handelt es sich um ein – zumindest auch – bauplanungsrechtliches Verfahren; vgl. Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 1. Aufl., Rn. 20. 100 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 11. 101 In diesem Sinne Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 15; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 371; Hellermann, Jura 2002, S. 589 (590); Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 126; Mainczyk, BauGB, § 36 Rn. 2; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 7; Schlez, BauGB, § 36 Rn. 2; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 3; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 13; a. A. Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 11; anders noch ders., Gemeinde und Baugesuch, 1. Aufl., Rn. 2, 20 ff.

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

fahren.102 Die besonderen Verfahren, welche die Landesbauordnungen für genehmigungsfreie Wohngebäude im Geltungsbereich qualifizierter Bebauungspläne vorsehen,103 sind dagegen keine bauaufsichtlichen Verfahren im Sinne des § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB, weil sie nicht zu einer materiellen Prüfung des Vorhabens durch die Bauaufsichtsbehörde führen.104 (2) Sonderformen der Baugenehmigung Sonderformen der Baugenehmigung stellen der Bauvorbescheid und die Teilbaugenehmigung dar. Sie dienen der Abschichtung von Problemen des vom Bauherrn ins Auge gefassten Vorhabens, der rationelleren Handhabung der erforderlichen präventiven Rechtskontrolle und der Verfahrensbeschleunigung.105 Mit Hilfe des Vorbescheids106 kann in einem vereinfachten Verfahren bei einem baugenehmigungspflichtigen Vorhaben jede im Genehmigungsverfahren zu entscheidende Teilfrage der Vereinbarkeit mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften verbindlich geklärt werden.107 Bedeutsamster Gegenstand eines Vorbescheidsantrags ist die Frage nach der grundsätzlichen bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens, d. h. die Prüfung, ob ein Grundstück nach Maßgabe der §§ 30 ff. BauGB überhaupt mit der geplanten baulichen Anlage bebaut werden darf (sog. Bebauungsgenehmigung).108 Als „vorweggenommener Teil der Baugenehmigung“109

102 Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 7. 103 Sog. Genehmigungsfreistellungsverfahren (vgl. etwa Art. 64 BayBO, § 56 HBO, § 67 LBO NRW, § 69a NdsBauO, § 51 LBO BW, § 67 LBO Rh.-Pf., § 58 BbgBauO, § 64 LBO MV, § 56a BauO Bln, § 62b ThürBO, § 68 BauO LSA, § 66 SaarlBO, § 63 SächsBO). 104 Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 3. 105 Zur Abgrenzung zwischen Baugenehmigung, Teilbaugenehmigung, Vorbescheid und Bebauungsgenehmigung instruktiv BVerwGE 48, 242 ff. 106 Geregelt in § 57 LBO BW, Art. 75 BayBO, § 59 BauO Bln, § 59 BbgBauO, § 69 BremLBO, § 65 HambBauO, § 66 HBO, § 68 LBO MV, § 74 NdsBauO, § 71 LBO NRW, § 72 LBO Rh.-Pf., § 76 SaarlBO, § 66 SächsBO, § 72 BauO LSA, § 72 LBO SchH, § 66 ThürBO. Wörtlich oder sinngemäß heißt es in den Bauordnungen regelmäßig, dass vor Einreichen des Bauantrags auf schriftlichen Antrag des Bauherrn ein schriftlicher Bescheid (Bauvorbescheid) zu einzelnen Fragen des Vorhabens erteilt werden kann. Ausführlich zu diesem Rechtsinstitut Meiendresch, Das gestufte Baugenehmigungsverfahren, S. 33 ff. 107 Vgl. Degenhart, DVBl. 1981, S. 994 (996); König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 382. 108 Zur Terminologie vgl. BVerwGE 48, 242 (245); 68, 241 (243); 69, 1 (Ls.); 70, 227 (230). 109 BVerwGE 48, 242 (244 f.); 68, 241 (243); 70, 227 (230); BayVGH, BayVBl. 1970, 366 (367); BbgOVG, LKV 1997, 377 (377); Brenner, Baurecht, S. 187; Degenhart, DVBl. 1981, S. 994 (996); Goerlich, NVwZ 1985, S. 90 (90); Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 16 Rn. 67; König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 383; Ortloff, NVwZ 1983, S. 705 (707); Schenke, Bauordnungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 9 Rn. 163; Stüer,

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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bindet diese die Bauaufsichtsbehörde für das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren in den Fragen der planungsrechtlichen Bebaubarkeit,110 wobei allerdings keine Bindungswirkung im oben111 erläuterten Sinne vorliegt, sondern bereits die Entscheidung teilweise im Vorverfahren vor- und damit zugleich vorweggenommen wird, sodass der Baugenehmigungsbehörde die erneute Prüfung der Voraussetzungen in dem eigentlichen Genehmigungsverfahren verwehrt ist. Demgegenüber gibt die Teilbaugenehmigung112 das Recht, vor Erteilung der (endgültigen) Baugenehmigung mit den Bauarbeiten für die Baugrube und einzelne Bauteile oder Bauabschnitte zu beginnen, und enthält daher im Gegensatz zum Vorbescheid113 auch eine gestattende114 Wirkung. Deren Bindungswirkung weist in zwei Richtungen: Zum einen stellt die Teilbaugenehmigung für den freigebenden Teil abschließend die Vereinbarkeit mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften fest.115 Zum anderen darf eine Teilbaugenehmigung nach allgemeiner Auffassung Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1368; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, S. 39; a. A. Dürr, NJW 1980, S. 2295 (2295 f.); ders., JuS 1984, S. 770 (770 ff.), welcher vom Vorliegen einer Zusage ausgeht. Ausführlich zu den rechtlichen Folgen einer derartigen Qualifizierung Meiendresch, Das gestufte Baugenehmigungsverfahren, S. 51 ff. Hinsichtlich des auf bauordnungsrechtliche Fragen bezogenen Vorbescheids differenziert BVerwGE 48, 242 (244 f.): Die Qualifizierung als Zusage oder als bereits teilweise Genehmigung hänge von dem jeweils maßgebenden Verfahrensrecht ab. Größtenteils wird jedoch auch dieser als Ausschnitt aus dem feststellenden Teil der Baugenehmigung betrachtet; vgl. nur Brohm, Öffentliches Baurecht, § 28 Rn. 29; Degenhart, DVBl. 1981, S. 994 (996); Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 16 Rn. 67; Hermes, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl., S. 361 (421); König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 383; Schenke, Bauordnungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 9 Rn. 163; Selmer / Schulze-Osterloh, JuS 1981, S. 393 (395 f.); a. A. noch BayVGH, BayVBl. 1970, 366 (367), wonach die Bebauungsgenehmigung ein Aliud zum Vorbescheid darstellt. 110 Insofern fällt der Vorbescheid unter die allgemeinen Regeln über die Bestandskraft eines Verwaltungsaktes. Vgl. Brohm, Öffentliches Baurecht, § 28 Rn. 30; Decker / Konrad, Bayerisches Baurecht, S. 49; Goerlich, NVwZ 1985, S. 90 (91); Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 16 Rn. 70; Jarass, UPR 1983, S. 241 (248); Ortloff, NVwZ 1983, S. 705 (707); Schneider, BauR 1988, S. 13 (15); Schulte, in: Boeddinghaus / Hahn / Schulte (Hrsg.), LBO NRW, § 71 Rn. 12; Selmer / Schulze-Osterloh, JuS 1981, S. 393 (398). Dürr, JuS 1984, S. 770 (772) qualifiziert die Bebauungsgenehmigung zwar als Zusage, will jedoch § 38 Abs. 3 VwVfG auf den Vorbescheid nicht anwenden, sodass er im Ergebnis die Bindungswirkung ebenso bejaht. In diesen Problemkreis fällt auch die Frage, welche Auswirkung eine nach Erteilung eines Vorbescheids erlassene Veränderungssperre aufweist; vgl. hierzu Degenhart, DVBl. 1981, S. 994 ff. 111 Vgl. die Begriffsbestimmung im 2. Teil unter A. I. (S. 30). 112 Geregelt in Art. 76 BayBO, § 61 LBO BW, § 63 BauO Bln, § 75 BremLBO, § 69 Abs. 4 HambBauO, § 67 HBO, § 73 LBO MV, § 76 NdsBauO, § 76 LBO NRW, § 73 LBO Rh.-Pf., § 78 SaarlBO, § 71 SächsBO, § 78 BauO LSA, § 79 LBO SchH, § 71 ThürBO. 113 Dieser enthält ausschließlich eine Feststellung; vgl. Jarass, UPR 1983, S. 241 (247); Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1368. 114 Vgl. Jarass, UPR 1983, S. 241 (241); Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1371. 115 König, in: Dürr / König (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, Rn. 385. 8 Winkler

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

– unabhängig von einer ausdrücklichen landesrechtlichen Regelung116 – nur erteilt werden, wenn das Vorhaben insgesamt grundsätzlich genehmigungsfähig ist,117 sodass dieser bei ihrer Erteilung ein vorläufiges positives Gesamturteil zu Grunde liegen muss, welches nicht nur Voraussetzung der Teilgenehmigung ist, sondern bereits eine gewisse Bindungswirkung entfaltet.118 Hinsichtlich der Auswirkungen des Erlasses eines Vorbescheids oder einer Teilgenehmigung auf das Erfordernis gemeindlichen Einvernehmens ist zu differenzieren zwischen dem abgeschichteten ersten Verfahren – demjenigen, in welchem Vorbescheid oder Teilgenehmigung erlassen werden – und dem Verfahren, in welchem die endgültige Baugenehmigung ergeht. Bezogen auf den ersten Verfahrensabschnitt wird ganz überwiegend die Auffassung vertreten, unter den Begriff des „bauaufsichtlichen Verfahrens“ falle auch die Erteilung einer Teilbaugenehmigung und eines Bauvorbescheids, soweit dieser die Entscheidung über die Zulässigkeit nach den §§ 31, 33, 34 oder 35 zum Gegenstand habe,119 oder anders formuliert: die Teilgenehmigung und die Bebauungsgenehmigung.120 Begründet wird dies mit 116 Vgl. insoweit die Hamburgische Bauordnung, welche ausdrücklich voraussetzt, dass „das Vorhaben grundsätzlich genehmigungsfähig ist“ (§ 69 Abs. 4 S. 1 HambBauO). Die Hessische Bauordnung i. d. F. vom 1. 6. 1994 (GVBl. II S. 655) legte fest, dass die Baugenehmigung nach Erteilung der Teilbaugenehmigung nicht mehr versagt werden durfte (§ 71 Abs. 2 S. 1 HBO 1994). Ein entsprechender Vorbehalt findet sich in der neuen HBO vom 18. 6. 2002 (GVBl. I S. 274) jedoch nicht. 117 OVG NRW, NVwZ-RR 1997, 401 (401); BbgOVG, NVwZ-RR 1998, 484 (2. Ls.); HessVGH, NVwZ-RR 1997, 10 (11) zum jeweiligen Landesrecht. Ebenso Brohm, Öffentliches Baurecht, § 28 Rn. 32; Eiding / Ruf / Herrlein, Öffentliches Baurecht in Hessen, Rn. 231; Grotefels, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 16 Rn. 72; Hermes, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl., S. 361 (422); Jarass, UPR 1983, S. 241 (241); König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 385; Schenke, Bauordnungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 9 Rn. 172 („prinzipielle Übereinstimmung mit . . . öffentlich-rechtlichen Vorschriften“); Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1371. 118 Vgl. zur Rechtslage im Immissionsschutzrecht Brohm, Öffentliches Baurecht, § 28 Rn. 32; Jarass, UPR 1983, S. 241 (242 f.) (bezogen auf Immissions- und Atomrecht); Kutscheid, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 28. Lfg. (1998), § 8 BImSchG Rn. 15 ff., insbesondere Rn. 16b; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 8. Lfg. (2000), § 8 Rn. 71 ff. 119 Vgl. Hellermann, Jura 2002, S. 589 (590); Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 136; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 13. Nach a. A. wird das Einvernehmenserfordernis sogar bei Erlass eines Vorbescheids uneingeschränkt bejaht; vgl. VGH BW, BauR 1999, 381 (382), wobei der Vorbescheid Fragen der Befreiung im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB betraf; Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 36; ders., in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 11; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 9; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 2. Ausschließlich bezogen auf die Teilbaugenehmigung Schulte, in: Boeddinghaus / Hahn / Schulte (Hrsg.), LBO NRW, § 76 Rn. 6. 120 Mainczyk, BauGB, § 36 Rn. 2; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 3; Stüer, in: Hoppenberg / de Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 9. Lfg. (2000),

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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dem Umstand, dass die Baugenehmigungsbehörde auf Grund der Teilbau- und Bebauungsgenehmigung entsprechend verpflichtet wird, die nachfolgende Baugenehmigung zu erteilen. § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB solle „die Mitwirkung der Gemeinde in den Verfahrensschritten gewährleisten, in denen über die bezeichnete bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben entschieden wird“.121 Außerdem mache die mit der Erteilung der Teilbaugenehmigung eintretende Bindung der Bauaufsichtsbehörde, die nunmehr die Baugenehmigung nicht mehr grundsätzlich ablehnen darf, immer eine Entscheidung über die bodenrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens erforderlich.122 Nur vereinzelte Stimmen gehen auf die darauf folgende Frage ein, ob bei der Erteilung einer Baugenehmigung ein erneutes Einvernehmen erforderlich ist, wenn zuvor das Einvernehmen zu einer Bauvoranfrage erteilt und dementsprechend der Bauvorbescheid bzw. eine Teilbaugenehmigung erlassen wurde.123 Die Erforderlichkeit eines erneuten Einvernehmens ist jedenfalls dann zu bejahen, wenn in dem mit dem Einvernehmen der Gemeinde erteilten Bauvorbescheid einzelne nach § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB zu prüfende bauplanungsrechtliche Fragen offen geblieben sind.124 Darüber hinaus wird von der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in allen den Bauvorbescheiden nachfolgenden Genehmigungsverfahren ein erneutes Einvernehmen für erforderlich gehalten,125 da nur so die Möglichkeit der Gemeinde gesichert werde, im Baugenehmigungsverfahren selbst zu prüfen und zu entscheiden, ob das zur Genehmigung gestellte Vorhaben in allen bauplanungsrechtlich wesentlichen Punkten mit jenem übereinstimmt, zu dem der Bauvorbescheid ergangen ist. Des Weiteren wird ausgeführt, dass zwar der Bauvorbescheid als vorweggenommener Teil der Baugenehmigung betrachtet werde, dies jedoch nur das Verhältnis der Baugenehmigungsbehörde zum Bauwilligen betreffe, nicht dagegen das Verhältnis zur Gemeinde.126 Die Rechtmäßigkeit der Gründe, Abschn. B Rn. 76. Ausdrücklich nur bezogen auf die Bebauungsgenehmigung Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 15; Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 2; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 8. 121 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 13. 122 Vgl. Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 3. 123 Davon zu unterscheiden ist die weitere Frage, ob die Gemeinde bei gestuften Verfahren in einem späteren Verfahrensschritt an ihre Einvernehmensentscheidung in einem vorhergehenden Abschnitt gebunden ist. Bejahend BGH, MDR 1981, 473 (473); VGH BW, NVwZ 1999, 442 (444). Jäde unterscheidet insoweit zwischen einer formellen und einer materiellen Bindungswirkung; vgl. ders., in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 56 ff.; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 59 ff.; ders., Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 124 ff. 124 Vgl. VGH BW, NVwZ 1999, 442 (444); Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 13. 125 HessVGH, BRS 50 Nr. 164, S. 386 (386 ff.); BbgOVG, BauR 1997, 90 (91); offen VGH BW, ZfBR 1999, 56 (56). 126 BbgOVG, BauR 1997, 90 (91); HessVGH, BRS 50 Nr. 164, S. 386 (389). 8*

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

die zur Versagung des Einvernehmens führen, spielten in einem durch die Gemeinde in Gang gesetzten prozessualen Verfahren bei gleichwohl erteilter Baugenehmigung keine Rolle und seien vom Gesetzgeber in das Verfahren zwischen Bauherrn und Baugenehmigungsbehörde verwiesen.127 Im Ergebnis habe der Gesetzgeber daher im Rahmen des § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB eine eindeutige Entscheidung dahingehend getroffen, dass das in den dort genannten Fällen erforderliche Einvernehmen – auch soweit bereits eine Teilgenehmigung oder ein Vorbescheid erteilt wurden – nicht entbehrlich ist oder als erteilt gilt.128 Eine Ausnahme komme allenfalls in solchen Fällen in Betracht, in denen die Beschränkung der im Baugenehmigungsverfahren noch vorzunehmenden Prüfung auf andere als planungsrechtliche Fragen auf der Hand liege.129 Demgegenüber wird in der Literatur die Auffassung vertreten, der Fortfall eines erneuten Einvernehmenserfordernisses sei denkbar, „wenn die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsfragen bei dem Bauvorbescheid . . . vollständig geklärt wurden, insofern eine Bindung130 für das nachfolgende Genehmigungsverfahren eingetreten ist und sich dieses auf die Prüfung anderer öffentlich-rechtlicher Anforderungen beschränkt“.131 Schon „aus Gründen der der Bundeskompetenz gesetzten Schranken“ könne die Befugnis der Gemeinde zur Mitentscheidung nicht weiter reichen als das materielle Bauplanungsrecht, welches in dem vorgestellten Fall bereits restlos ausgeschöpft sei.132 Für den Wegfall des Einvernehmenserfordernisses spricht sich auch der BGH in einem Fall aus, welcher den Erlass einer vorherigen Teilbaugenehmigung betrifft, da mit dieser „bereits über die grundsätzliche Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Bauplanungsrecht entschieden worden sei.“ Eine (allein mögliche) unwesentliche Änderung bedürfe nicht des erneuten Einvernehmens der Stadt.133

HessVGH, NVwZ 1990, 1185 (1186). HessVGH, BRS 50 Nr. 164, S. 386 (386). 129 BbgOVG, BauR 1997, 90 (91); VGH BW, NVwZ 1997, 442 (444). 130 Mit dem Begriff der Bindung kann nach der vorliegenden Formulierung nur die Bindung der Bauaufsichtsbehörde durch die Erteilung der abgeschichteten Genehmigung, nicht dagegen die Bindung der Gemeinde durch ihr bereits erteiltes Einvernehmen gemeint sein. 131 So allerdings ausdrücklich nur für den Bauvorbescheid Meiendresch, Das gestufte Baugenehmigungsverfahren, S. 107; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 13; im Ergebnis ebenso Hellermann, Jura 2002, S. 589 (590). Sowohl für den Bauvorbescheid als auch für die Teilbaugenehmigung Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 138. 132 So Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 127; ders., in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 59; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 62 sowohl bezogen auf den Bauvorbescheid als auch auf die Teilbaugenehmigung. 133 BGH, BRS 36 Nr. 160, S. 335 (335 f.); a. A. Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 372 Fn. 17 (mehrfaches Einvernehmen). 127 128

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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bb) Anderes Verfahren (§ 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB) Die Charakterisierung als anderes Verfahren wird den unten134 folgenden Ausführungen vorbehalten. b) Kein Bergaufsichtsverfahren (§ 36 Abs. 1 S. 2 2. Hs. BauGB) Das Einvernehmenserfordernis gilt nach § 36 Abs. 1 S. 2 2. Hs. i. V. m. § 29 Abs. 1 BauGB nicht für die der Bergaufsicht unterliegenden „Aufschüttungen und Abgrabungen größeren Umfangs sowie Ausschachtungen, Ablagerungen einschließlich Lagerstätten“. Dies sind vor allem Abgrabungen und Ausschachtungen zur Aufsuchung und Gewinnung von bergfreien und grundeigenen Bodenschätzen (vgl. § 3 BBergG) sowie Aufschüttungen gewonnener Bodenschätze wie auch von Abraum, die nach § 2 Abs. 1 BBergG in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen.135 c) Kein Verfahren nach § 38 BauGB Das Einvernehmenserfordernis gilt im Übrigen nicht, wenn in Planfeststellungsverfahren und sonstigen Verfahren im Sinne des § 38 BauGB über die Zulässigkeit des Vorhabens entschieden wird. § 38 BauGB verlangt als besondere Voraussetzung, dass die Gemeinde in solchen Verfahren beteiligt wird und städtebauliche Belange zu berücksichtigen sind. Im Rahmen des BauROG 1998 wurde die alte Regelung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB bezüglich Planfeststellungsverfahren in § 38 BauGB integriert, welcher die Anwendung der §§ 29 – 37 BauGB generell ausschließt.136 Allerdings erfasst § 38 S. 1 1. Hs. BauGB im Unterschied zu dem früheren Recht nur Planfeststellungen und -genehmigungen von überörtlicher Bedeutung, sodass sich die Frage stellt, ob für Planfeststellungen und -genehmigungen von nur örtlicher Bedeutung das gemeindliche Einvernehmen erforderlich ist. Dies wäre zu verneinen, wenn ein fehlendes gemeindliches Einvernehmen kraft der formellen Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 2. Hs. VwVfG ersetzt würde,137 da auch EinverVgl. hierzu die folgenden Ausführungen unter B. (S. 121 ff., insbesondere S. 128 ff.). Dies findet seinen Grund darin, dass bergrechtliche Vorhaben ohnehin einer umfassenden Prüfung unterworfen sind, bei der auch die Gemeinde und die höhere Verwaltungsbehörde zu beteiligen sind; vgl. §§ 6, 11 Nr. 10 i. V. m. 15, §§ 52 i. V. m. 54 Abs. 2 BBergG. Bei Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zur Zulassung eines Rahmenbetriebsplans nach §§ 57a f. BBergG ist ebenfalls das Einvernehmen nicht erforderlich, da hier § 38 BauGB zur Anwendung kommt. 136 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 16. 137 So Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 14a; ders., BayVBl. 1999, S. 149 (150). 134 135

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

nehmens- und Zustimmungserfordernisse dem Sinn der Planfeststellung und damit der Anordnung einer einheitlichen Entscheidung widersprechen können. Hierfür spricht der Wille des Gesetzgebers, der 1998 nur redaktionelle,138 aber keine substanziellen Veränderungen der Einvernehmenspflicht vornehmen wollte.139 Ungeachtet des mangelnden gesetzgeberischen Problembewusstseins steht diesem Ergebnis jedoch die „eindeutige und insoweit keiner Auslegung zugängliche Regelung“140 gegenüber, sodass bei der Durchführung eines Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens für ein (nicht privilegiertes) Vorhaben mit nur örtlicher Bedeutung künftig unter den weiteren Voraussetzungen des § 36 BauGB gemeindliches Einvernehmen erforderlich ist.141 Die Entbehrlichkeit des gemeindlichen Einvernehmens kann nicht mit der formellen Konzentrationswirkung der Planfeststellung begründet werden. Zum einen ist problematisch, ob der Begriff der „behördlichen Entscheidung“ in § 75 Abs. 1 S. 1 2. Hs. VwVfG überhaupt auf verwaltungsinterne Mitwirkungsakte ohne unmittelbare Außenwirkung ausgedehnt werden kann.142 Außerdem kann der Gesetzgeber auch in den Gesetzen, welche die mitzuerledigenden Materien enthalten (und deren verfahrensrechtliche Vor138 Vgl. BR-Drs. 635 / 96, S. 60 f. Hier heißt es etwa auf S. 60: „§ 38 soll anwenderfreundlicher gestaltet werden. Die Neufassung sieht eine Vereinheitlichung der Anwendungsvoraussetzungen, eine Straffung des Textes und eine Ausformulierung der maßgebenden Gründe für die Privilegierung von Fachplanungen gegenüber der Bauleitplanung vor.“ 139 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 14a; ders., BayVBl. 1999, S. 149 (150); Stüer, UPR 1998, S. 408 (410). 140 BayVGH, BayVBl. 1999, 147 (148). 141 BayVGH, BayVBl. 1999, 147 (148); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 25; Grigoleit / Otto, DÖV 2000, S. 182 (188); Kirchberg, UPR 2001, S. 12 (12 ff.); Lasotta, DVBl. 1998, S. 255 (260 f.); ders., Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 166 f.; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 38 Rn. 30; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 17. 142 Bejahend BVerwGE 82, 17 (22 f.); Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, S. 447, 452 f.; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 355 ff. zur allgemeinen Anordnung von Einvernehmenserfordernissen; Ule / Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 41 Rn. 22; verneinend Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 75 Rn. 23; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 57. Vgl. zur ähnlichen Problematik im Rahmen des § 13 BImSchG Jarass, BImSchG, § 13 Rn. 7 f. Bislang war umstritten, ob der ausdrücklich in § 13 BImSchG enthaltene Begriff der „Zustimmung“ nur solche Entscheidungen erfasst, die als Verwaltungsakte unmittelbare Außenwirkung haben (so Rebentisch, in: Feldhaus [Hrsg.], Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 100. Lfg. [2001], § 13 BImSchG Rn. 58) oder ob hierunter auch verwaltungsinterne Mitwirkungsakte fallen (so Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kap. 8 Rn. 205; Wasielewski, in: Koch / Scheuing [Hrsg.], GK-BImSchG, 11. Lfg. [2003], § 13 Rn. 41 ff.). Die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 14 / 4599, S. 129) sieht die Zustimmung durch die Form des Verwaltungsaktes gekennzeichnet. Interne Mitwirkungsrechte unterfallen daher der Konzentrationsanordnung nicht. Differenzierend Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 355: Einvernehmenserfordernisse würden nur bei Planfeststellungsverfahren von der Konzentrationsanordnung ersetzt, da nur in diesen Fällen die Konzentrationsbehörde „umfassende Alleinverantwortung“ für das Vorhaben habe.

A. Das kommunale Einvernehmensrecht nach § 36 BauGB

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schriften durch den Konzentrationseffekt verdrängt werden), verfahrensrechtliche Anforderungen aufstellen, die in dem mit Konzentrationswirkung ausgestatteten Verfahren zu beachten sind.143 Insofern stellt § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB eine spezialgesetzliche Regelung dar, die gegenüber sonstigen bundes- und landesrechtlichen Verfahrensvorschriften unbedingte Geltung verlangt.144 Hierüber ist man sich im Rahmen anderer konzentrierter Verfahren, wie etwa des Immissionsschutzrechts, einig, und es besteht kein Grund, Planfeststellungsverfahren mit örtlicher Bedeutung insoweit anders zu behandeln und § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB nur teilweisen Vorrang vor Konzentrationsvorschriften zu gewähren. Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift wird in der vorliegenden Kommentarliteratur gerade auf den mit der Anordnung von Konzentrationswirkungen verbundenen Wegfall des Baugenehmigungsverfahrens bezogen.145 Zudem bestätigen die ausdrücklichen Anordnungen des § 38 BauGB bzw. des § 36 Abs. 1 S. 2 2. Hs. BauGB ein gleichgerichtetes gesetzgeberisches Verständnis.

2. Einvernehmenspflichtige Vorhaben Einvernehmenspflichtig sind Vorhaben, deren Zulässigkeit sich nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB richtet. § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB verwendet keinen eigenständigen Begriff des „Vorhabens“, sondern nimmt Bezug auf die Bestimmung des bauplanungsrechtlichen Begriffs durch § 29 BauGB.146 Vorhaben im Sinne der genannten Regelung sind daher solche, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung147 von baulichen Anlagen148 zum Inhalt haben. Eine Einvernehmenspflicht besteht in erster Linie dann nicht, wenn im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans gemäß § 30 Abs. 1 BauGB über die Zulässigkeit von Vorhaben in Übereinstimmung mit den Festsetzungen des Bebauungsplans ohne Erteilung von Ausnahmen und Befreiungen entschieden wird. Das Gesetz geht davon aus, dass in diesen Fällen auch mit Rücksicht auf die Planungshoheit der Gemeinde deren qualifizierte Beteiligung nach § 36 BauGB nicht erforderlich ist,149 da der „vom Gesetz gewollte optimale planungsrechtliche Zustand“150 erLasotta, DVBl. 1998, S. 255 (261); Uechtritz, DVBl. 1991, S. 466 (467). Lasotta, DVBl. 1998, S. 255 (261); ders., Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 167. 145 Vgl. die Nachweise in Fn. 178. 146 Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 2; Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 118. 147 Unter diesen Begriff fällt daher nicht die Beseitigung baulicher Anlagen, unabhängig davon, ob diese nach Landesrecht genehmigungsbedürftig bzw. anzeigepflichtig ist. Zur gesetzgeberischen Intention vgl. Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 20. 148 Zum Begriff der baulichen Anlage vgl. Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 9 ff. 149 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 18. 143 144

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

reicht ist und die Gemeinde ihren planerischen Willen in den eigenen Festsetzungen zum Ausdruck gebracht hat.151 Gleiches muss bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan nach den §§ 30 Abs. 2, 12 BauGB gelten, da auch insoweit nur die von der Gemeinde getroffenen Festsetzungen maßgeblich für die planungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens sind.152 Anderes gilt bei einfachen Bebauungsplänen gemäß § 30 Abs. 3 BauGB, da bei diesen ergänzend die Regelungen der §§ 34, 35 BauGB zur Anwendung kommen.153 Besondere Bedeutung wird im weiteren Verlauf der Untersuchung so genannten Außenbereichsvorhaben zukommen. Hierunter versteht man solche baurechtlichen Vorhaben, deren planungsrechtliche Zulässigkeit sich aus § 35 BauGB ergibt. Der Begriff des „Außenbereichs“ bezeichnet die Gesamtheit der von den §§ 30 und 34 BauGB nicht erfassten Flächen,154 also derjenigen Gebiete, die weder innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 oder 2 BauGB noch innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 34 BauGB) liegen.155 Der Außenbereich wird demnach von den anderen bauplanungsrechtlichen Bereichen negativ abgegrenzt.156 Er mag zwar häufig mit den hervorgerufenen Assoziationen von „Stadtferne“, „Einsamkeit“, „Wald und Flur“, „freier Natur und Landschaft“ zusammentreffen, ist damit aber rechtsbegrifflich keineswegs identisch.157 Die gesetzgeberische Intention ist im Hinblick auf § 35 BauGB von dem Gedanken geprägt, dass der Außenbereich von baulichen Anlagen freizuhalten ist, da diese ihrem Wesen nach nicht in den Außenbereich gehören.158 Dieser Gedanke ist bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals „dienen“ in § 35 Abs. 1 Nr. 1 – 6 BauGB maßgeblich zu berücksichtigen.159 Vgl. die Nachweise in Fn. 21. Konrad, JA 2001, S. 588 (588 f.). 152 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 4; Winkler, NVwZ 1997, S. 1193 (1193). 153 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 6; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 6; a. A. scheinbar Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 1. 154 BVerwGE 41, 227 (232 f.). 155 § 19 Abs. 1 Nr. 3 BauGB in der bis zum 31. 12. 1997 geltenden Fassung enthielt eine entsprechende Legaldefinition. 156 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 2. 157 Vgl. Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 1; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 2; Krebs, Baurecht, in: SchmidtAßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 4. Kap. Rn. 132. Zur Warnung vor einem naturalistisch-geographischen Begriffsverständnis vgl. BVerwGE 41, 227 (232 f.). 158 BVerwGE 19, 75 (76); 26, 121 (122); BVerwG, DVBl. 1967, 287 (288); Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2390; Groß, BauR 1999, S. 559 (564); Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 3 f.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 1; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 12. 150 151

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB Nach § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB ist das Einvernehmen der Gemeinde über die dargestellten Anwendungsbereiche hinaus auch erforderlich, „wenn in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften entschieden wird“.

Da sich das Baurecht auf alle baulichen Anlagen bezieht, ergeben sich eine Fülle von Überschneidungen mit anderen Rechtsgebieten, die nicht die bauliche Anlage als solche, sondern mit ihr in Zusammenhang stehende spezielle Belange als Anknüpfungspunkt haben. Neben den daraus hervorgehenden materiellen Anforderungen ergeben sich verfahrensrechtliche Instrumente in Form von Genehmigungsund Anzeigeverfahren sowie von Eingriffsbefugnissen, welche die zuständige Behörde in Stande setzen, deren Einhaltung zu kontrollieren bzw. durchzusetzen.160 Sofern das betreffende Gesetz präventive Kontrollmaßnahmen vorsieht, welche mit der ebenfalls präventiv gelagerten Baugenehmigung zusammentreffen, stellt sich die Frage der Anwendbarkeit oben genannter Vorschrift. Mit anderen Worten: Wann liegt ein „anderes Verfahren“ im Sinne des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB vor?

I. Entstehungsgeschichte Die Vorschrift des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB geht auf die BBauG-Novelle 1979 zurück und ist die gesetzgeberische Reaktion161 auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts162 vom 11. 2. 1977. In dieser Entscheidung hatte das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass § 36 Abs. 1 S. 1 BBauG in dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht entsprechend anzuwenden sei.163 Begründet wurde dies unter Hinweis auf die eindeutige Regelung der 159 Vgl. etwa BVerwGE 19, 75 (76); 26, 121 (124); BVerwG, DVBl. 1967, 287 (288); Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 19. 160 Als Beispiele sind solche Anlagen zu nennen, die eine Baugenehmigung und zugleich eine weitere Errichtungs- oder Betriebsgenehmigung erfordern. So bedarf etwa eine Gaststätte zudem einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 S. 1 GastG, eine Sportbootanlage einer wasserrechtlichen Genehmigung (etwa nach Art. 59 Abs. 1 S. 1 BayWasserG, § 91 Abs. 1 S. 1 NdsWasserG, § 99 Abs. 1 S. 1 LWasserG NRW, § 82 Abs. 1 S. 1 LWasserG MV), eine Werbeanlage einer straßenrechtlichen Sondernutzungsgenehmigung (etwa nach Art. 18 Abs. 1 S. 1 BayStrWG, § 16 Abs. 1 S. 1 HStrG, § 18 Abs. 1 S. 2 NdsStrG, § 18 Abs. 1 S. 2 StrWG NRW, § 22 Abs. 1 S. 1 StrWG MV), ein atomares Zwischenlager zugleich einer Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG. 161 Vgl. Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (649); Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 4. 162 BVerwG, DVBl. 1977, 770 (770 ff.). 163 Zur Kritik vgl. Schrödter, DVBl. 1977, S. 772 (772).

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

§§ 4 ff. BImSchG, die eine gemeindliche Beteiligung in der Form des Einvernehmens nicht vorsah. Eine analoge Anwendung der Vorschrift wurde abgelehnt, da „keine für eine dem § 36 Abs. 1 S. 1 BBauG entsprechende Handhabung schlechterdings durchgreifenden Sachgründe“ sprächen und ein Verstoß gegen die Erfordernisse des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG nicht erkennbar sei.164 Hierauf reagierte der Gesetzgeber, indem er im Rahmen des Gesetzes zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht vom 6. 7. 1979165 unter bestimmten Voraussetzungen auch für andere Verfahren ein Einvernehmenserfordernis festlegte.166 Die Bundesregierung hatte zu der beabsichtigten Änderung des § 36 BBauG ausgeführt, es sei angesichts des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts eine ausdrückliche Klarstellung zur Erforderlichkeit des gemeindlichen Einvernehmens im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren notwendig geworden.167 Auch in diesem Verfahren solle eine Genehmigung erst erteilt werden dürfen, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen erklärt habe.168 Die Vorschrift des § 36 Abs. 1 S. 2 BauGB übernahm dann mit einer textuellen Änderung169 die entsprechende Parallelbestimmung des Bundesbaugesetzes.

II. Bestandsaufnahme Als „andere Verfahren“ im Sinne dieser Vorschriften kommen grundsätzlich solche fachgesetzlichen Verfahren in Betracht, die auf Grund einer Konzentrationsanordnung die Baugenehmigung mitumfassen, sowie diejenigen fachgesetzlichen Verfahren, die parallel neben einem ebenfalls erforderlichen baurechtlichen Genehmigungsverfahren existieren. Ein drittes Anwendungsfeld entsteht neuerdings, wenn Vorhaben von der bauordnungsrechtlichen Genehmigungspflicht freigestellt werden,170 sodass die bauplanungsrechtlichen Vorschriften der §§ 30 ff. BauGB in einem anderen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind.171 BVerwG, DVBl. 1977, 770 (770). BGBl. I S. 952. 166 Nach Rebentisch, in: Feldhaus (Hrsg.), Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 100. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 58 handelt es sich hierbei für den Bereich des Immissionsschutzrechts nur um eine deklaratorische Feststellung: Da die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 6 Nr. 2 BImSchG nur erteilt werden darf, wenn auch die Vorschriften des Bauplanungsrechts der Errichtung der Anlage nicht entgegenstehen, und da für die Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens das gemeindliche Einvernehmen nach den Vorschriften des BauGB erforderlich ist, gehört auch die Erklärung des Einvernehmens zu den Voraussetzungen, die nach § 6 Nr. 2 BImSchG erfüllt sein müssen. 167 BT-Drs. 08 / 2451, S. 24. 168 BT-Drs. 08 / 2451, S. 24. 169 Der Begriff „Verwaltungsverfahren“ wurde durch „Verfahren“ ersetzt; vgl. hierzu die Ausführungen unter B. IV. 1. (S. 128 ff.). 170 Vgl. etwa Art. 63, 64 BayBO, §§ 55, 56 HBO, §§ 69, 69a, 70 NdsBauO, §§ 65, 66, 67 LBO NRW, §§ 64, 65 LBO MV. 164 165

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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Eine differenzierte Auslegung der Vorschrift findet in der vorliegenden Literatur, soweit ersichtlich, nicht statt. Häufig wird lediglich eine beispielhafte Aufzählung der möglichen „anderen“ Verfahren vorgenommen. In diesem Zusammenhang werden die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nach §§ 4 ff. BImSchG172 oder die atomrechtlichen Genehmigungsverfahren nach §§ 7 ff. AtG173 genannt oder die Vorschrift generell auf sämtliche Anlagenzulassungsverfahren174 bezogen. Auf Grund der Änderungen der §§ 36, 38 BauGB durch das BauROG bezüglich Planfeststellungsverfahren175 werden als Anwendungsbereich schließlich außerdem nicht privilegierte (örtliche) Fachplanungen genannt.176 Zu konstatieren ist mehr eine kasuistische Aufzählung möglicher Anwendungsfälle als eine systematische Auslegung der Norm. An allgemeingültigen oder zumindest verallgemeinerungsfähigen Aussagen hinsichtlich deren Anwendungsbereichs fehlt es gänzlich. Konsens besteht lediglich177 dahingehend, dass § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB dann eingreift, wenn eine andere Genehmigung die Baugenehmigung im Wege der Konzentration mitumfasst.178 Allerdings war auch dies kurz nach Einführung der 171 Dies ist möglich, nachdem der Bundesgesetzgeber 1998 die in § 29 S. 1 BauGB angelegte Schnittstelle zwischen formellem Landesrecht und materiellem Bundesrecht beseitigte. 172 So Brohm, Öffentliches Baurecht, § 18 Rn. 10; Decker / Konrad, Bayerisches Baurecht, S. 260; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 371; Hellermann, Jura 2002, S. 589 (590); Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 10; Koch / Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 24 Rn. 14; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 3; Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 150 f.; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 20; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 16; Weiß, in: Müller / Weiß / Allgeier u. a. (Hrsg.), Das Baurecht in Hessen, 103. Lfg. (1998), § 36 BauGB Anm. 3. 173 So Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 371; Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 10; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 3; Mainczyk, BauGB, § 36 Rn. 6; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 36 Rn. 20; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 16; Stüer, in: Hoppenberg / de Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 9. Lfg. (2000), Abschn. B Rn. 76; ders., Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 104 Fn. 194. 174 So Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 13; ders., Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 39; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 11. 175 Vgl. die Darstellung unter A. V. 1. c) (S. 117 ff.). 176 Lasotta, BayVBl. 1998, S. 609 (609). 177 Im Übrigen scheint einverständlich davon ausgegangen zu werden, dass die Vorschrift Anwendung findet, wenn die Baugenehmigung nach dem Bauordnungsrecht des Landes entfällt; vgl. nur Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 9 f. 178 Vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 161 (161); BayVGH, NVwZ 1987, 1089 (1089); Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 217 f.; Decker / Konrad, Bayerisches Bau-

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

Vorschrift umstritten. In einem Beschluss vom 9. 10. 1989 vertrat der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Auffassung, das Einvernehmen sei als eine „behördliche Entscheidung“ anzusehen, welche im Rahmen der formellen Konzentration ersatzlos wegfallen müsse.179 In seiner Begründung berief er sich auf die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und betonte insbesondere die durch § 13 BImSchG angeordnete Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gegenüber der Baugenehmigung. Der damit beabsichtigten Verwaltungsvereinfachung, Rechtsklarheit und Rechtssicherheit liefe es zuwider, die auf die Baugenehmigung bezogenen verwaltungsinternen Beteiligungsrechte in vollem Umfang beizubehalten. Die Standortgemeinden seien daher gemäß § 10 Abs. 5 BImSchG lediglich in Form eines Anhörungsrechts zu beteiligen. Die neu eingefügte Vorschrift des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB beziehe sich nur auf kleinere bauliche Anlagen, die inzwischen zwar bauaufsichtlich genehmigungsfrei, aber gleichwohl städtebaulich relevant seien und für die der Landesgesetzgeber das bauaufsichtliche Verfahren durch andere ersetzt habe.180 Diese Interpretation widerspricht jedoch der Entstehungsgeschichte der Norm,181 nach welcher diese als Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts182 eingeführt worden war. Berücksichtigt man weiterhin, dass § 36 Abs. 1 S. 2 2. Hs. BauGB ausdrücklich das Fehlen eines Einvernehmenserfordernisses für ebenfalls mit Konzentrationswirkung ausgestattete Vorhaben der Bergaufsicht festlegt, so spricht dies im Gegenschluss dafür, dass ein Einvernehmenserfordernis bei allen anderen konzentrierten, die Baugenehmigung einschließenden Verfahren erforderlich ist.183 § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB ist insofern als spezialgesetzliche, den Konzentrationsvorschriften vorgehende Anordnung einer Einvernehmenspflicht zu begreifen.

recht, S. 260; Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 9; Odendahl, VerwArch 2003, S. 222 (232); Oldiges, Baurecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 180; Rebentisch, in: Feldhaus (Hrsg.), Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 100. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 58 f.; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 4; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 16; Upmeier, NuR 1986, S. 309 (316). Besonders prägnant Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 77: „Hier wird unter Aufhebung der Dekonzentration der staatlichen Verwaltung eine Beschneidung der vom Grundgesetz vorgesehenen Dezentralisation (Selbstverwaltung der Gemeinden) unterbunden.“ (Hervorhebung im Original). 179 HessVGH, NVwZ-RR 1990, 346 ff. 180 HessVGH, NVwZ-RR 1990, 346 (346). 181 So ausdrücklich BayVGH, NVwZ-RR 1991, 523 (523); Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 2. Aufl., § 36 Rn. 13; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 11; Seibert, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht I, 36. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 107; Uechtritz, DVBl. 1991, S. 466 (467). Vgl. hierzu die Ausführungen unter B. I. (S. 121 f.). 182 Vgl. den Nachweis in Fn. 162. 183 Uechtritz, DVBl. 1991, S. 466 (467).

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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Fraglich bleibt dennoch, welche Bedeutung der Vorschrift im Bereich paralleler Genehmigungsverfahren zukommt, d. h. ob im Einzelfall ein mehrfaches Einvernehmen erforderlich sein kann. Das üblicherweise bestehende bipolare Verhältnis zwischen (Bau- oder Fach-)Genehmigungsbehörde und Gemeinde wird in diesen Fällen in ein tripolares Verhältnis zwischen den beiden Genehmigungsbehörden sowie der Gemeinde verwandelt. Dieses Zusammenspiel ist besonders schwer reglementierbar, da der beteiligten Gemeinde nicht (nur) die Funktion eines Kompetenzträgers, sondern darüber hinausgehend die Stellung einer Selbstverwaltungskörperschaft zukommt. Die besondere Bedeutung des gemeindlichen Einvernehmens entsteht daraus, dass die Regelung des § 36 BauGB verfassungsrechtlich fundiert ist und nicht lediglich – wie die meisten Einvernehmenspflichten184 – einen Anwendungsbereich der Konzentration darstellt.185

III. Verhältnis zu § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB Ein mehrfaches Einvernehmenserfordernis kann nur unter der Voraussetzung entstehen, dass die §§ 36 Abs. 1 S. 1 und 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB als nebeneinander anwendbare und nicht sich gegenseitig ausschließende Vorschriften gedacht sind.186 Ein Blick in die Kommentarliteratur hilft an dieser Stelle nicht weiter, da sich diese zu dem vorliegenden Problemkreis entweder gar nicht187 oder lediglich lapidar dahingehend äußert, § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB sei „insbesondere“188 im Falle der Konzentrationswirkung anwendbar. Die Rechtsfolgen der beiden Bestimmungen sind verschieden – einmal Einvernehmen im bauaufsichtlichen Verfahren, einmal Einvernehmen im fachgesetzlichen Verfahren –, ohne sich gegenseitig auszuschließen, sodass nach sachlogischen Erwägungen beide nebeneinander treten können. Es bleibt allein zu untersuchen, ob sie auch tatsächlich nebeneinander anwendbar sind, soweit beide Tatbestände auf einen Sachverhalt 184 Beispiele für andere Einvernehmenspflichten stellen etwa § 9 Abs. 2 BFStrG, § 12 Abs. 3 LuftVG dar. 185 Vgl. Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2789): „Der Gesetzgeber verzichtet in diesen Fällen (der Einvernehmens- oder Zustimmungspflicht) auf ein eigenständiges Genehmigungsverfahren bei der Behörde, in deren Kompetenzbereich die zur Genehmigung gestellte Anlage hineinreicht, und erweitert die Kompetenz der für das konzentrierte Verfahren zuständigen Behörde zur Sachentscheidung nach außen über deren eigentliche Fachkompetenz hinaus.“ 186 So Jäde, UPR 2001, S. 10 (10 f.): § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB soll sicherstellen, dass eine Anlagenzulassungsentscheidung unabhängig vom jeweiligen Verfahrensregime ohne gemeindliches Einvernehmen nicht möglich ist; ders., in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 13a; zustimmend Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (546). 187 Anders neuerdings Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 13a; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 11a. 188 Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 4. Dieser Begriff indiziert jedenfalls einen neben Konzentrationsanordnungen bestehenden Anwendungsbereich.

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

zutreffen. Andernfalls wäre der Vorschrift des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB jede Bedeutung im Bereich paralleler Genehmigungsverfahren abzusprechen, da immer bereits im bauaufsichtlichen Verfahren das Einvernehmen einzuholen wäre. Da § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB über das Verhältnis der jeweiligen verfahrensrechtlichen Zuordnung der gemeindlichen Einvernehmenspflicht keine explizite Aussage enthält, ist die Bedeutung dieser Vorschrift im Wege der Auslegung zu ermitteln. 1. Wortsinn Aus dem vorgefundenen Wortsinn,189 der die Grenze der Auslegung darstellt und daher auch deren Grundlage bilden muss,190 lässt sich eine genauere Eingrenzung der Satzbedeutung nicht vornehmen. Die Formulierung „das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich“ spricht nicht zwangsläufig für die Annahme einer mehrfachen Einvernehmenspflicht, da das verwendete „auch“ nicht nur im Sinne einer Kumulation von Einvernehmenserfordernissen, sondern ebenso als Hinweis auf die außerhalb des Baurechts liegende rechtliche Verortung des anderen Verfahrens verstanden werden kann. Die Tatbestandsvoraussetzung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB lässt sich daher sowohl deuten als Entscheidung „lediglich“ in einem anderen Verfahren wie auch als Entscheidung „zusätzlich“ in einem anderen Verfahren.

2. Regelungsabsicht des historischen Gesetzgebers Die Gesetzesbegründung gibt in dieser Frage ebenfalls keinen Aufschluss, da der Gesetzgeber bei Einführung der Norm des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB191 ausschließlich das konzentrierte Verfahren im Blick hatte.192 Die Gesetzesbegrün189 Hierunter versteht man die Bedeutung eines Ausdrucks oder einer Wortverbindung im allgemeinen Sprachgebrauch oder insbesondere im Sprachgebrauch des betreffenden Gesetzes. 190 Vgl. nur Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 10, 21; Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 311; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 47, 62. Fraglich ist allerdings, ob diese Grenze auch im Hinblick auf die sog. richtlinienkonforme Auslegung (vgl. hierzu im 4. Teil die Darstellung unter B. VI. 1. a) aa) (6) [S. 218]) gilt; hierzu die Nachweise bei Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 428b. 191 Zum Zeitpunkt der Einführung der Norm handelte es sich noch um das Bundesbaugesetz. 192 In der Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zur Novelle 1979 heißt es hinsichtlich der Einfügung des § 36 Abs. 1 S. 2 BauGB lediglich: „Bei bestimmten Vorhaben wird die bauaufsichtliche Genehmigung von der für dieses Vorhaben nach den einschlägigen Rechtsvorschriften erforderlichen Genehmigung mit umfaßt, so z. B. bei der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Auch in diesen Fällen soll nach Satz 2 die Genehmigung erst erteilt werden, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen erteilt hat.“ (BT-Drs. 08 / 2451, S. 24). Vgl. insoweit auch die Ausführungen unter B. I. auf S. 121 f.

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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dung erfasst dagegen nicht die möglichen Auswirkungen der neuen Regelungen in Bezug auf parallele Genehmigungsverfahren, sodass allem Anschein nach der Gesetzgeber diese zum Zeitpunkt der Gesetzesänderung neue Problematik übersehen hat und davon ausging, dass sich die beiden Vorschriften ergänzen, ohne sich in ihrem Anwendungsbereich zu überschneiden. Das fehlende gesetzgeberische Problembewusstsein steht jedoch einer Anwendbarkeit in parallelen Genehmigungsverfahren nicht zwingend entgegen, da die Auslegung den Willen des Gesetzes und damit nicht in jedem Fall den Willen des Gesetzgebers ermitteln will.193 Unabhängig von gesetzgeberischen Absichten entfaltet ein Gesetz, sobald es angewandt wird, eine ihm eigene Wirksamkeit, die über das von dem Gesetzgeber Beabsichtigte hinausgehen kann. Es greift in mannigfache und sich wandelnde Lebensverhältnisse ein, die der Gesetzgeber nicht alle zu übersehen vermochte, sodass es gleichsam im Laufe der Zeit ein eigenes Leben gewinnt.194 Es kommt also nicht so sehr darauf an, wie der Gesetzgeber die Norm verstanden, sondern wie der Normanwender sie zu begreifen hat.195 Um die Bedeutung eines Gesetzes vollständig zu erfassen, ist daher insbesondere bei fehlenden konkreten Äußerungen des Gesetzgebers auf die hinter dem Gesetz stehende, abstrakte Regelungsabsicht zurückzugreifen.

3. Teleologische Auslegung Ein Fall der die gleichzeitige Anwendbarkeit beider Vorschriften ausschließenden Spezialität ist nicht gegeben, da sich die Tatbestände beider Normen nur teilweise decken196 und zueinander im Verhältnis zweier sich überschneidender Kreise stehen. Ausschließlich in dem Überschneidungsbereich stellt sich die Frage, ob die Rechtsfolgen beider Rechtssätze nebeneinander treten sollen oder ob § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB durch § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB verdrängt wird.197 Eine 193 „Objektive Theorie“ im Gegensatz zur sog. „subjektiven Theorie“, welche auf den Willen des Gesetzgebers abstellt. Zu den Einzelheiten vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 316 ff.; weiterhin Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 8. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu ausgeführt: „Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den diese hineingestellt ist. Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe . . . über die Bedeutung der Bestimmung.“ (BVerfGE 1, 299 [312]; 10, 234 [244]; 11, 126 [130 f.]). Der Wille des historischen Gesetzgebers kann daher allenfalls subsidiär herangezogen werden. 194 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 317. 195 Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 8. 196 Ausschließlich baurechtlich relevante Vorhaben unterfallen nur § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB, konzentrierten Verfahren zuzuordnende Vorhaben unterfallen demgegenüber ausschließlich § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB. 197 Eine Verdrängung kann nur in diese Richtung erfolgen, da § 36 Abs. 2 S. 1 1. Hs. BauGB als „Ausnahmevorschrift“, § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB dagegen als „Regelvor-

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

Antwort kann sich nur aus Sinn und Zweck der Regelung ergeben:198 Es ist zu untersuchen, ob „das Gesetz bestimmte Vorgänge aus besonderen Gründen einer einheitlichen Regelung hat unterwerfen wollen, die es für diese Fälle als abschließend gedacht hat“,199 mit anderen Worten, ob eine der beiden Normen eine erschöpfende Regelung des Sachverhalts darstellen soll und daher die andere als subsidiär zurücktreten lässt. Dies wäre dann der Fall, wenn die Anwendung beider Normen auf bestimmte Tatbestände den Zweck der gewollten Regelung vereiteln würde.200 Einer solchen Interpretation steht hier jedoch entgegen, dass § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB, welcher den Schutz der gemeindlichen Planungshoheit verfolgt, nicht durch ein weiteres Einvernehmenserfordernis in diesem Zweck gehemmt, sondern vielmehr die Zweckerreichung durch eine zweifache Absicherung besonders gewährleistet wäre. Wann ein paralleles Einvernehmenserfordernis auftritt, richtet sich nach der Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB.

IV. Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale Nach dem Wortlaut des Gesetzes besteht das Einvernehmenserfordernis des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB, wenn 1. in einem „anderen Verfahren“ 2. über die „Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften“ 3. „entschieden“ wird.

1. „Anderes Verfahren“ Die Anknüpfung an den Begriff des Verfahrens macht zunächst deutlich, dass § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB nicht an die materiellrechtliche Kumulation verschiedener gesetzlicher Bestimmungen, sondern an die verfahrensrechtliche Kumulation von Kontrollinstrumentarien anknüpft.201 schrift“ konzipiert wurde, was sich bereits aus der zeitlich gestaffelten Einführung der Vorschriften ergibt. 198 Vgl. Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 39. Kritisch zur teleologischen Auslegungsweise Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 96: „Sammelbegriff für Wertungen unterschiedlichster Herkunft“. 199 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 268. 200 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 268. 201 Vgl. auch BayVGH, BayVBl. 1989, 689 (690): „Das Einvernehmen bezieht sich nicht auf ein Bauvorhaben schlechthin, sondern auf ein anhängiges bauaufsichtliches Verfahren“ (Hervorhebung durch Verf.).

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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Die Vorschrift spricht ganz allgemein von einem „Verfahren“, ohne diesen Begriff näher zu spezifizieren. Unter Zugrundelegung eines engen Begriffsverständnisses wären damit ausschließlich Genehmigungsverfahren gemeint. Unter Anlehnung an die oben202 gewählte Definition ist als dessen hervorstechendstes Merkmal die Ausrichtung auf eine durch Zulassung oder Ablehnung der Zulassung verfahrensabschließende Entscheidung zu begreifen. Entsprechend der im Rahmen des § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB vorherrschenden Interpretation203 könnte man jedoch auch ein weiteres Verständnis zu Grunde legen und hierunter jedes präventive Verfahren unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung verstehen, welches die Zulässigkeit der geplanten Anlage kontrolliert. Hierunter wären dann etwa auch (genehmigungsersetzende)204 Anzeigeverfahren205 zu fassen, welche nicht auf die verfahrensabschließende Erteilung einer Genehmigung ausgerichtet sind, jedoch der Behörde die Prüfung der umweltrelevanten Auswirkungen ermöglichen.206 Begreift man dagegen die Bezeichnung „Verfahren“ im Sinne eines Verwaltungsverfahrens gemäß § 9 VwVfG, so gilt, dass dieses nach der Legaldefinition auf den Erlass eines Verwaltungsaktes oder die Schließung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages ausgerichtet ist. Anzeigeverfahren fallen nicht unter diesen gesetzlich ausgeformten Begriff, da diese gerade nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes zielen. Die Vorschrift des § 9 VwVfG ist nach den Regeln des § 1 VwVfG auch für Fachgesetze anwendbar, soweit diese keinen eigenen Verfahrensbegriff enthalten.207 Der ursprünglich eingeführte § 36 Abs. 1 BBauG sprach von einem „Verwaltungsverfahren“, dieser Wortlaut wurde jedoch mit Einführung des Baugesetzbuchs verändert und der Begriff „Verwaltungsverfahren“ in „Verfahren“ umgewandelt. Der Gesetzgeber sah hierin eine lediglich redaktionelle Änderung.208 Hieraus geht zwar nicht eindeutig hervor, ob der Begriff des „Verwaltungsverfahrens“ zuvor im Sinne der Legaldefinition des § 9 VwVfG verstanden wurde oder eine Verwendung im untechnischen Sinne stattfand. Bessere Argumente sprechen allerdings für die zweite Alternative, da der Austausch eines legaldefinierten durch einen nur umgangssprachlich geprägten Begriff andernfalls dem Auftrag des Gesetzgebers zu Klarheit und Bestimmtheit staatlicher Normen entgegenstehen würde. Zudem konkurriert das aus den Prinzipien der Rechtssicherheit, der Einfachheit Vgl. die Begriffsbildung im 2. Teil unter A. IV. 1. (S. 36 f.). Vgl. die Ausführungen unter A. V. 1. a) aa) (1) (S. 111 f.), insbesondere die Nachweise in Fn. 101. 204 Vgl. hierzu Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 38. 205 Anzeigepflichtige Vorhaben, welche zugleich mit der Errichtung einer baulichen Anlage verbunden sind, stellen z. B. §§ 8 Abs. 1 S. 2 i. V. m. 8 Abs. 2, 9 Abs. 1, 10 Abs. 1 GenTG, § 19e Abs. 2 WHG, § 17 Abs. 1 StrSchVO dar. 206 Vgl. Söfker, in: Bielenberg / Krautzberger / Söfker (Hrsg.), BauGB, Rn. 408. 207 P. Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs (Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl., § 9 Rn. 85. 208 Vgl. BT-Drs. 10 / 4630, S. 91: „Durch die Neufassung des § 36 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes sollen die bisher in § 29 Satz 4, § 31 und § 36 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes enthaltenen Regelungen über die Beteiligung der Gemeinde und der höheren Verwaltungsbehörde zusammengefaßt werden.“ 202 203

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

und der Übersichtlichkeit des Rechts abzuleitende Interesse an einheitlicher Terminologie in verschiedenen Gesetzen nicht selten mit der „Funktionsgebundenheit“ der Rechtsbegriffe, welche verlangt, dass die Gesetzeswortlaute so auszulegen sind, wie es dem spezifischen Gerechtigkeitsprogramm angemessen ist.209 Eine Beschränkung gemeindlicher Rechte kann jedoch ebenso im Rahmen der Durchführung eines Anzeigeverfahrens gegeben sein, wenn etwa die Bauaufsichtsbehörde (fälschlicherweise) zu dem Ergebnis kommt, nicht gegen ein geplantes Vorhaben vorgehen zu müssen, obwohl dieses bauplanungsrechtlichen Vorschriften entgegensteht. Aus dem Sinn der Vorschrift ergibt sich außerdem, dass es sich hierbei um ein paralleles Verfahren handeln muss, also ein solches, das mit demselben Gegenstand bzw. Sachverhalt210 befasst ist.

2. „Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften“ Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist es zudem erforderlich, dass in dem „anderen Verfahren“ über die Zulässigkeit nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB entschieden wird. Danach reicht die Prüfung auch solcher Tatbestandsmerkmale in dem anderen Verfahren aus, die, wie etwa zahlreiche öffentliche Belange, ihre Rechtfertigung nicht in der Planungshoheit finden. Diese Formulierung ist parallel zur Beschreibung des Prüfungsumfangs in § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB gewählt, wonach festgelegt ist, dass das gemeindliche Einvernehmen nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB ergebenden Gründen versagt werden darf. Damit sollte zunächst nur klargestellt werden, dass das Einvernehmen nur der Wahrung bauplanungsrechtlicher, nicht aber bauordnungsrechtlicher oder sonstiger Belange der Gemeinde dienen kann.211 Obwohl dieser Grundsatz erst durch das BauGB ausdrücklich in § 36 aufgenommen wurde,212 galt er bereits für § 36 BBauG.213 In der Gesetzesbegründung heißt es dazu, durch den neu eingefügten Satz 1 des Abs. 2 solle klargestellt werden, aus welchen Gründen das Einvernehmen und die Zustimmung versagt werden können. Dadurch sollten Missverständnisse, die in der Praxis aufgetreten seien und die Genehmigungsverfahren unnötig erschwert hätten, vermieden werden.214 Da der Zweck des § 36 BauGB übereinstimmend in dem Schutz der Planungshoheit gesehen wird,215 könnte man jedoch – insoweit enger als der Wortlaut – Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 63. Vgl. hierzu die Darstellung im 2. Teil unter A. V. (S. 40 ff.). 211 BayVGH, BayVBl. 1989, 689 (691). 212 In der Fassung vom 8. 12. 1986 (BGBl. I S. 2253). 213 Vgl. BVerwG, DÖV 1970, 349 (350); Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 20 m. w. N. aus der Rspr. 214 BT-Drs. 10 / 4630, S. 91. 209 210

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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annehmen, dass die Gemeinde nur befugt ist, das Einvernehmen aus solchen Gründen zu verweigern, welche sie auch tatsächlich in ihrer Planungshoheit betreffen. Diese Beschränkung wäre dann über den Wortlaut hinaus unter Rückgriff auf den verfassungsrechtlichen Hintergrund in § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB hineinzulesen. Überträgt man diesen Gedanken wiederum auf das Einvernehmenserfordernis des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB, so wäre dieses nur zu gewähren, wenn in dem „anderen Verfahren“ planungsrechtliche Belange zu prüfen sind, welche die Gemeinde auch in ihrer Planungshoheit tangieren. Eine Prüfung etwa überörtlicher öffentlicher Belange würde daher keine Einvernehmenspflicht begründen. Diese Schlussfolgerung müsste sich aus dem Gedanken ergeben, dass es unzulässig wäre, der Gemeinde ein Einvernehmensrecht zu gewähren, welches sie ohnehin in keinem Fall in Form einer Verweigerung geltend machen könnte. Die beschriebene Problematik verstärkt sich jüngst insbesondere durch den Umstand, dass durch die umwelt- und naturschutzorientierten Regelungen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 und 5 BauGB vermehrt umweltrechtliche Belange in die bauplanungsrechtliche Abwägung integriert werden. Hierdurch wird die neuerdings216 verstärkt in der Bauleitplanung zu spürende Verknüpfung von Baurecht und Umweltrecht nachvollzogen. Umweltrechtliche Beeinträchtigungen zeichnen sich jedoch auf Grund ihrer fehlenden Kontrollierbarkeit und Steuerbarkeit in besonderer Weise durch überörtliche Relevanz aus. Beeinträchtigungen der Luft oder des Wassers sowie Strahlenschäden beschränken sich eben nicht nur auf den örtlichen Bereich. Zu entscheiden ist daher zunächst, wie weit der Prüfungsumfang des § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB zu fassen ist. Für eine Einschränkung des gemeindlichen Einvernehmensrechts wird vorgebracht, dass das Einvernehmen durch die in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG garantierte Planungshoheit nicht nur begründet, sondern auch begrenzt wird.217 Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschied in einem Rechtsstreit über die privilegierte Zulässigkeit einer Sammelstelle für schwachund mittelradioaktive Abfälle, dass das Beteiligungsrecht einer Gemeinde sich im Rahmen des § 36 BBauG auf die Geltendmachung des Entgegenstehens solcher öffentlicher Belange beschränke, die die gemeindliche Planungshoheit berühren und sich auf ihren örtlichen Bereich auswirken.218 Diese Ansicht lässt sich auch Vgl. die Nachweise in Fn. 15. Dieser aktuellen Entwicklung wird auch durch umfangreiche Publikationen zu diesem Thema Rechnung getragen; vgl. nur Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 5 Rn. 180 ff., § 8 Rn. 338 ff.; Herrmann, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 13 insbesondere Rn. 33 ff.; Hoppe / Deutsch, Umweltschutz und Raumordnung sowie Bodennutzung, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 2, § 87 insbesondere Rn. 18 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rn. 34 ff.; Schink, Umweltschutz im Bauplanungsrecht, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 837 ff. 217 Hoppe, Kommunale Selbstverwaltung und Planung, in: v. Mutius (Hrsg.), FG v. Unruh, S. 555 (570). 218 BayVGH, NVwZ 1984, 740 (740) (hierzu Bohl, NVwZ 1994, S. 647 [651 f.]); ebenso BayVGH, NVwZ 1987, 1089 (1090); HessVGH, ESVGH 32, 104 (104). Einzelheiten waren jedoch umstritten, so etwa die Frage, ob die mangelnde Sicherung einer ausreichenden Er215 216

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auf das Baugesetzbuch übertragen, da das Einvernehmenserfordernis unverändert übernommen wurde. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof begründete seine Auffassung mit einem Verweis auf Sinn und Zweck der Vorschrift und schloss daraus, dass eine Gemeinde die Verweigerung ihres Einvernehmens nicht auf solche öffentliche Belange stützen kann, die einer (überörtlichen) Fachplanung oder ausschließlich dem Bereich staatlicher Angelegenheiten zugeordnet sind.219 In dem konkreten Fall wurde damit die Berufung auf Ziele der Raumordnung und Landesplanung sowie auf den Belang der „schädlichen Umwelteinwirkungen“ abgelehnt. Die möglichen Auswirkungen auf die Umwelt durch die Gefahr ionisierender Strahlen seien nicht auf die örtliche Gemeinschaft begrenzt. Folgt man dieser Prämisse,220 so wäre im Einzelfall zu prüfen, welche Belange des § 35 BauGB von der Gemeinde geltend gemacht werden können. Dabei wäre zwischen einerseits planungsrechtlichen Belangen, welche Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG unterfallen, und andererseits sicherheitsrechtlichen Belangen, welche nicht von dem Anwendungsbereich der Verfassungsnorm erfasst sind, zu unterscheiden. Die sich aus § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB ergebende Einwendungsbefugnis wäre auf die Beeinträchtigung planungsrechtlicher Belange begrenzt. Nach entgegenstehender Auffassung221 kann die Gemeinde das Einvernehmen stets ablehnen, wenn das Vorhaben dem in §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB niedergelegten Planungsrecht nicht entspricht, da es Absicht des Gesetzgebers sei, den Gemeinden mit § 36 Abs. 2 BauGB ein „über jeden verfassungsrechtlichen Zweifel erhabenes“ Mitwirkungsrecht zu geben.222 Der Prüfungsmaßstab von Baugenehmigungsbehörde und Gemeinde wäre daher – das Bauplanungsrecht betreffend – identisch.223 Zur Begründung wird vorgebracht, dass die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in der Praxis für die Gemeinden eine erhebliche Unsicherheit bedeuten würde. Kein Belang – auch nicht der Umweltschutz – entbehre gänzlich planungsrechtlicher Bezüge. Die oben zitierte Rechtspreschließung der Planungshoheit der Gemeinde zuzurechnen ist; verneinend BayVGH, NVwZ 1984, 740 (740); bejahend HessVGH, ESVGH 32, 104 (105). Dennoch wurde dieser Rspr. von Teilen der Lit. zugestimmt; vgl. etwa Gelzer, Bauplanungsrecht, 4. Aufl., Rn. 1289 f.; Knemeyer, Bauplanungs- und Bauordnungsrecht, in: Berg / Knemeyer / Papier / Steiner (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, Abschn. E Rn. 48; Weiß, in: Müller / Weiß / Allgeier u. a. (Hrsg.), Das Baurecht in Hessen, 103. Lfg. (1998), § 36 BauGB Anm. 3. Im Ergebnis ebenso Hoppe, in: Hoppe / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 1. Aufl., § 8 Rn. 20. 219 BayVGH, NVwZ 1984, 740 (740). 220 Vgl. die Nachweise in Fn. 218. 221 BVerwG, NVwZ 1985, 566 (566); BVerwG, NuR 1989, 344 (344 f.); BVerwG, NVwZ 1991, 1076 (1076); VG München, BauR 1998, 764 (766); Dürr, in: Brügelmann (Hrsg.), BauGB, 48. Lfg. (2001), § 36 Rn. 20; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 372 Fn. 13; Konrad, JA 2001, S. 588 (589); Lasotta, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BauGB, S. 33 ff.; Stüer, in: Hoppenberg / de Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 9. Lfg. (2000), Abschn. B Rn. 81. 222 Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (652). 223 Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 1982.

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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chung verlange daher von den Gemeinden die (nahezu unmögliche) „Abstrahierung des Sicherheitsrechts vom Planungsrecht.“224 Vor dem verfassungsrechtlichen Hintergrund stellt sich mit diesem Streit die Frage, ob der Gesetzgeber durch § 36 BauGB lediglich eine deklaratorische Feststellung der bereits durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleisteten Planungshoheit durchführen oder konstitutiv der Gemeinde darüber hinausgehende Befugnisse einräumen wollte. Die Bewertung der Regelung des § 36 Abs. 2 BauGB unterliegt insoweit einem Bedeutungswandel,225 der in der Rechtsprechung und der Literatur seinen Niederschlag gefunden hat.226 Dabei stand als Funktion des gemeindlichen Einvernehmens zunächst die Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit im Vordergrund.227 Dieser Sichtweise folgte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner oben228 zitierten Entscheidung, wonach die Gemeinde ihr Einvernehmen nur verweigern dürfe, wenn sie andernfalls in ihrer Planungshoheit verletzt werde. Diese Begrenzung sei über den Wortlaut hinaus in § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB hineinzulesen.229 In der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts230 und der insofern gleichsinnigen Literatur231 gewinnt demgegenüber ein verwaltungsverfahrensrechtliches Verständnis des gemeindlichen Einvernehmens Bedeutung. Dieses besagt, dass das Einvernehmenserfordernis nach § 36 Abs. 1 BauGB eine Aufspaltung der sachlichen Zuständigkeit zur Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens darstelle (sog. „Zwei-Schlüssel-Prinzip“). Die Funktion des Einvernehmens wird hiernach darin gesehen, dass „die Gemeinde . . . als . . . sachnahe und fachkundige Behörde in Ortsteilen, in denen sie noch nicht geplant hat, im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren an der Beurteilung der bebauungsrechtlichen ZulässigkeitsvorausBohl, NVwZ 1994, S. 647 (652). Vgl. hierzu ausführlich Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 37 ff. 226 Vgl. insbesondere Gelzer / Birk, Bauplanungsrecht, 5. Aufl., Rn. 1470 in Abgrenzung zu Gelzer, Bauplanungsrecht, 4. Aufl., Rn. 1289 f., die nunmehr eine Bindung der Bauaufsichtsbehörde durch die gemeindliche Einvernehmensverweigerung auch hinsichtlich solcher Belange bejahen, welche die Interessen der Gemeinde „nicht primär berühren“. 227 BVerwGE 22, 342 (346 f.): „Rechte aus ihrer Planungshoheit“; BVerwG, DÖV 1970, 349 (349 f.); ähnlich Müller, BauR 1982, S. 7 (9); Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 26. Vgl. des Weiteren die Nachweise in Fn. 15. 228 Vgl. den Nachweis in Fn. 219. 229 Hoppe, in: Hoppe / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 1. Aufl., § 8 Rn. 20. 230 Vgl. BVerwG, NVwZ 1986, 556 (557); BVerwG, NVwZ-RR 1992, 529 (529). 231 Gaentzsch, BauGB, § 36 Rn. 8: „Entscheidungsprärogative verwaltungsverfahrensrechtlicher Art“ (Hervorhebung durch Verf.); Jäde, ThürVBl. 1997, S. 217 (218); Ortloff, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht II, 4. Aufl., S. 99; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 8: „keine Kompetenz zur positiven Entscheidung“ (Hervorhebung durch Verf.); Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 47: „verfahrensrechtliche . . . Position der Gemeinde“. Ortloff, NJW 1987, S. 1665 (1668) spricht von einer Beschränkung der „bauaufsichtlichen Sachentscheidungskompetenz“. Ebenso VGH BW, BRS 60 Nr. 203, S. 695 (698). 224 225

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

setzungen von Vorhaben mitentscheidend beteiligt“ wird.232 Gemeinde und untere Bauaufsichtsbehörde sind hiernach gemeinsam zur Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens berufen, wobei es der Gemeinde nicht (mehr) nur auf die Wahrnehmung eigener Interessen ankommen muss. Entsprechend dem weit gefassten Wortlaut des § 36 Abs. 2 BauGB wird damit den Gemeinden ein im Zweifelsfall über die Anforderungen des § 28 Abs. 2 S. 1 GG hinausreichendes Mitwirkungsrecht zuerkannt.233 Die Gemeinde kann das Einvernehmen stets dann rechtmäßig versagen, wenn das Bauvorhaben nach den genannten Vorschriften planungsrechtlich unzulässig ist. Der Gesetzgeber habe damit jene Rechtsstreitigkeiten vermeiden wollen, die heraufbeschworen würden, wenn die durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gebotene Konstruktion des Einvernehmens auf den verfassungsrechtlich kleinsten Nenner reduziert wäre.234 Schließlich sei nicht einzusehen, warum die Gemeinde im Rahmen des gemeindlichen Einvernehmens, welches der Gemeinde noch eine letzte Chance zur Bauleitplanung geben soll, nicht alle Belange des § 35 Abs. 3 BauGB soll prüfen dürfen, wenn sie genau auf die gleichen Belange gestützt einen widersprechenden Bebauungsplan über § 1 Abs. 5, 6 BauGB erlassen könnte und gegebenenfalls müsste.235 Infolgedessen fehle es der Bauaufsichtsbehörde, solange das Einvernehmen nicht erteilt sei, an der Kompetenz zur positiven Entscheidung.236 Dieses Ergebnis findet auch einen gesetzlichen Anknüpfungspunkt: Zwar besteht Einigkeit darüber, dass § 36 BauGB seine Grundlage letztendlich in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG findet, doch ist die im Baugesetzbuch verwirklichte Planungshoheit mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten nicht in jeder Hinsicht deckungsgleich. Vielmehr legt das Baugesetzbuch einen weiter gefassten Begriff der Planungshoheit zu Grunde, wie insbesondere die Vorschriften der §§ 1 Abs. 5 Nr. 7, 1a BauGB deutlich machen. Hiernach kommt der Gemeinde auch die Befugnis zur Berücksichtigung überörtlicher Belange,237 insbesondere umweltschutzrechtlicher Aspekte238 im Rahmen des Bauleitplanverfahrens zu. Insofern enthalten § 1 Abs. 5 S. 1 und S. 3 BauGB sowie § 1a Abs. 1 BauGB Planungsziele, welche durch die in § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB enthaltenen Planungsleitlinien konkretisiert werden. Insbesondere die Belange des Umweltschutzes, welche sowohl in § 1 Abs. 5 S. 1 Alt. 3 und 4, S. 2 Nr. 7 als auch in § 1a Abs. 1 BauGB angesprochen werden, weisen häufig überörtliche Bezüge auf, da eine räumliche Beschränkung BVerwG, NVwZ 1986, 556 (556). Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (652); Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 38. 234 Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (652). 235 Bohl, NVwZ 1994, S. 647 (652). 236 Vgl. Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 8. 237 § 1 Abs. 6 BauGB spricht ebenso wie § 35 Abs. 2 und 3 BauGB von „öffentlichen Belangen“. 238 Vgl. Erbguth / Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 74: Bauleitplanung als „umweltschutzbezogene(r) Gestaltungsauftrag“. 232 233

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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von Immissionen, Strahlen, Wasser- oder Luftverunreinigungen usw. in aller Regel nicht möglich ist. Da das Einvernehmensrecht des § 36 BauGB nur „Lückenfüllfunktion“ in den Fällen fehlender Planung nach § 1 BauGB hat, ist dessen Reichweite mit dem Umfang der baurechtlich festgelegten Planungshoheit zu koordinieren und die Verweigerungsbefugnis weit zu verstehen. Die einfach-gesetzlich gewährleistete – und insofern für die Auslegung des § 36 BauGB maßgebende – Planungshoheit geht infolgedessen über den verfassungsrechtlich gewährleisteten Umfang hinaus.239 Aus diesem gewandelten Verständnis folgt, dass Gemeinde und untere Bauaufsichtsbehörde gemeinsam zur Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens berufen sind, sodass die Gemeinde das Einvernehmen stets dann rechtmäßig versagen kann, wenn das Bauvorhaben nach den genannten Vorschriften planungsrechtlich unzulässig ist, ohne dass es auf die Verletzung eigener Interessen ankommt.240

3. „Entschieden“ Schließlich muss über die Zulässigkeit des Vorhabens nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB „entschieden“ werden.

a) Wortsinn Der Begriff der „Entscheidung“ betrifft die Frage, in welcher Form bauplanungsrechtliche Normen im Rahmen des Parallelverfahrens behandelt werden müssen, um die Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB auszulösen. Unter Zugrundelegung einer möglichen Konzentrationsanordnung241 und den möglichen Lösungsansätzen bei parallelen Genehmigungsverfahren242 bestehen im Rahmen des Wortsinns drei mögliche Auslegungsergebnisse des verwendeten Begriffs. Die Bezeichnung „Entscheidung“ macht deutlich, dass in dem fachgesetzlichen Verfahren Bauplanungsrecht zumindest geprüft werden muss, da begriffslogisch keine Entscheidung ohne vorangehende Prüfung stattfinden kann. Eine Antwort auf die Frage, ob der Prüfungsbefugnis auch eine Bindungswirkung der Entscheidung folgen muss bzw. ob – im Sinne einer Konzentrationsanordnung – sogar die Prüfungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde entfallen muss, kann dagegen aus dem Wortlaut nicht entnommen werden, sodass insoweit auf andere Auslegungskriterien zurückzugreifen ist. Jedoch spricht eine erste Vermutung dafür, dass allein die Prüfung von Bauplanungsrecht nicht ausreichen kann, da dem 239 Begrifflich ist insofern zu differenzieren zwischen der einfach-gesetzlichen Planungshoheit (i.w.S.) und der verfassungsrechtlich gewährleisteten Planungshoheit (i. e. S.). 240 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 36 Rn. 38. 241 Vgl. hierzu die näheren Ausführungen oben im 2. Teil unter C. I. (S. 45 f.). 242 Vgl. hierzu die näheren Ausführungen oben im 2. Teil unter D. (S. 52 ff.).

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Begriff der „Entscheidung“ nach seiner allgemeinen Wortbedeutung auch eine gewisse Verbindlichkeit zukommt.243

b) Wille des historischen Gesetzgebers Auch an dieser Stelle hilft der Verweis auf den gesetzgeberischen Willen nicht weiter, da der Gesetzgeber bei Einführung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB lediglich das konzentrierte Verfahren in den Blick genommen hatte.244 Dieser Befund schließt jedoch nach dem oben Dargelegten245 andere Anwendungsbereiche der Vorschrift nicht zwingend aus.

c) Teleologische Auslegung Da insofern weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungsgeschichte der Norm eine Antwort auf die vorliegende Frage gewonnen werden kann, muss auf die erkennbaren Zwecke und Grundgedanken der Vorschrift abgestellt werden, welche als Indizien zur Sinnermittlung dienen. § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB soll verhindern, dass die Gemeinde mit Einwendungen nach § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB auf Grund der Durchführung eines fachgesetzlichen Genehmigungsverfahrens präkludiert wird. In dem hier untersuchten Zusammenhang soll die Vorschrift auf Grund der Durchführung eines Parallelverfahrens verursachte Beschränkungen der gemeindlichen Einwendungsbefugnis ausgleichen. Primär ist daher zu untersuchen, wie sich das gemeindliche Einwendungsrecht zur bauaufsichtlichen Prüfungs- bzw. Entscheidungsbefugnis verhält. Sofern die Prüfungsbefugnis völlig aufgehoben wird – nur denkbar auf Grund einer vollständigen Konzentrationsanordnung – erlischt auch das gemeindliche Einvernehmenserfordernis, da kein bauaufsichtliches Verfahren mehr existiert, in welchem dieses erklärt oder verweigert werden könnte.246 Schwierigkeiten entstehen jedoch bereits dann, wenn ein bauaufsichtliches Verfahren weiterhin bestehen bleibt und die Prüfungs- bzw. Entscheidungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde eingeschränkt, jedoch nicht vollständig aufgehoben wird. Eine Lösung erschließt sich nur bei Differenzierung zwischen den verschiedenen Fallkonstellationen.

243 Fickert, DVBl. 1964, S. 173 (179) leitet aus dem Begriff der „Entscheidung“ jedenfalls ab, dass das behördliche Tätigwerden nicht nur formeller Natur sein darf. 244 Vgl. den Verweis auf die Gesetzesbegründung in Fn. 192. 245 Vgl. die Ausführungen unter B. III. 2. (S. 126 f.). 246 In dieser eindeutigen Beschneidung gemeindlicher Rechte ist daher der Grund für die Einführung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB zu sehen.

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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aa) 1. Alternative: Eingeschränkte Prüfungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde Sofern auf Grund der Anordnung eines fachgesetzlichen Verfahrens die baurechtliche Prüfungsbefugnis eingeschränkt wird,247 ergibt sich zunächst die grundsätzliche Frage, ob die gemeindliche Prüfungsbefugnis mit der bauaufsichtlichen Prüfungsbefugnis vom Umfang besehen gekoppelt ist, da andernfalls die Reichweite des Einvernehmens unabhängig von Prüfungsbeschränkungen bestehen würde. Hierfür könnte ein verfahrensrechtliches Verständnis des Einvernehmens sprechen. Wie bereits oben248 dargelegt, sollte das Einvernehmen „anstelle eines eigenen planungsrechtlichen Genehmigungsverfahrens“ die Position der Gemeinde festigen. Wäre die bauplanungsrechtliche Prüfung als eigenständiges Verfahren ausgestaltet worden, so bestünde kein Zweifel über die Unabhängigkeit der beiden Prüfungsumfänge. Tatsächlich hat sich der Gesetzgeber jedoch für die Lösung als Einvernehmenserfordernis entschieden: Einvernehmen bedeutet „Zustimmung“ zur eigentlichen Genehmigung.249 Bereits in diesem Begriff ist der akzessorische Charakter des Einvernehmenserfordernisses angelegt. Eine Zustimmung kann in ihrem Prüfungsumfang niemals den Prüfungsumfang der jeweiligen Genehmigung überschreiten. Sofern daher die Gemeinde befugt ist, im Verfahren gemäß § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB Bauplanungsrecht zu prüfen, so ist sie dies immer nur in dem Umfang, in welchem auch der Baugenehmigungsbehörde die Prüfung zukommt. Das hier gewonnene Ergebnis müsste sich auch an den oben gewonnenen Erkenntnissen über die Einvernehmenspflicht in gestuften Genehmigungsverfahren auf seine Richtigkeit überprüfen lassen, da der Begriff der „Entscheidung“ über die Zulässigkeit eines Vorhabens bereits in § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB begegnet und dort Bedeutung mit Blick auf abgestufte Genehmigungsverfahren gewinnt. Somit stellt sich die Frage, ob die oben250 im Rahmen von Teilbaugenehmigung und Bauvorbescheid dargestellten Ergebnisse zur Bestätigung der hier gewonnenen Erkenntnisse fruchtbar gemacht werden können. Eine Prüfungsbeschränkung der Baugenehmigungsbehörde ergibt sich insofern bei dem vorgezogenen Erlass einer Bebauungsgenehmigung, da diese als „vorweggenommener Teil der Baugenehmigung“251 bereits einen Teil der Entscheidung umfasst und somit dem nachfolgenden „eigentlichen“ Baugenehmigungsverfahren nur noch die Prüfung bauordnungsrechtlicher Fragen verbleibt. Sofern die oben angenommene Akzessorietät zwischen Prüfungsumfang der Bauaufsichtsbehörde und Prüfungsumfang der Gemeinde besteht, müsste der Prüfungsumfang der Gemeinde im nachfolgenden Genehmigungsverfahren auf Grund dessen Beschränkung auf bauordnungsrechtliche 247 Bestimmte Fragen werden durch eine gesetzgeberische Anordnung einer fachgesetzlichen Behörde zur Prüfung und Entscheidung zugewiesen. 248 Vgl. die Nachweise in Fn. 1, 2. 249 Vgl. die Nachweise in Fn. 76. 250 Vgl. hierzu die Darstellung unter A. V. 1. a) aa) (2) (S. 112 ff.). 251 Vgl. die Nachweise in Fn. 109.

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Fragen auf Null zurücksinken, ein Einvernehmenserfordernis also faktisch ausgeschlossen sein. Demgegenüber wird von der Rechtsprechung im Falle einer vorgeschalteten Bebauungsgenehmigung ein weiteres gemeindliches Einvernehmen mit der Begründung gefordert, die Vorwegnahme der Entscheidung durch den Bauvorbescheid betreffe nur das Verhältnis der Baugenehmigungsbehörde zum Bauwilligen, nicht dagegen das Verhältnis zur Gemeinde.252 Diese Ausführungen der Rechtsprechung könnten im Sinne einer Unabhängigkeit von bauaufsichtlicher und gemeindlicher Prüfungsbefugnis verstanden werden.253 Demgegenüber verneint die Literatur ein erneutes Einvernehmenserfordernis, wenn – wie immer im Fall der Bebauungsgenehmigung – die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsfragen im Vorbescheid vollständig geklärt wurden.254 Doch wird auch von der Rechtsprechung vermerkt, eine Ausnahme (zum Grundsatz des weiteren Einvernehmenserfordernisses) komme insofern in Betracht, als die Beschränkung der weiteren Prüfung „auf andere als planungsrechtliche Fragen auf der Hand“ liege.255 Sofern demnach das weitere Einvernehmenserfordernis mit der Begründung untermauert wird, es bestehe keine Sicherheit darüber, dass die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit bereits abschließend geprüft worden sei, da man nicht zwingend davon ausgehen könne, dass wiederum genau dasselbe Vorhaben zur Prüfung gestellt werde, widerspricht das Vorgehen der Rechtsprechung nicht der oben gewählten „Akzessorietätslösung“.

bb) 2. Alternative: Eingeschränkte Entscheidungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde Anders liegt die Situation, wenn die Baugenehmigungsbehörde Bauplanungsrecht zwar umfassend prüfen, jedoch nur eingeschränkt über dieses befinden kann. 252 Vgl. die Nachweise in Fn. 126. In dieser Begründung scheint jedoch ein Missverständnis hinsichtlich der Qualifikation der Bebauungsgenehmigung deutlich zu werden. Vorliegend handelt es sich gerade nicht um eine Bindungswirkung des Bauvorbescheids, der lediglich „inter-partes-Wirkung“ zeitigen kann, sondern um die Herausnahme der bauplanungsrechtlichen Prüfung aus der Baugenehmigung, welche hierdurch auf die Feststellung der bauordnungsrechtlichen Rechtmäßigkeit beschränkt wird. Da aber der Baugenehmigung als solcher „inter-omnes-Wirkung“ zukommt, ist dieselbe Wirkung auch einem aus der Baugenehmigung ausgegliederten Teil zuzusprechen. 253 Vgl. HessVGH, BRS 50 Nr. 164, S. 386 (389): „Es mag zwar durchaus sein, daß die Gemeinde ihr einmal im Rahmen eines Bauvorbescheidverfahrens erteiltes Einvernehmen . . . auch im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens nicht versagen darf. Diese Frage ist jedoch nach dem gesetzgeberischen Willen . . . in einem Hauptsacheverfahren zwischen Bauwilligem und Baugenehmigungsbehörde zu klären, wenn diese wegen fehlenden Einvernehmens der Gemeinde die Baugenehmigung versagt“. Insofern geht der Hessische Verwaltungsgerichtshof nicht von einer Beschränkung der Einwendungsbefugnis, sondern nur von einer möglichen Bindungswirkung der Gemeinde aus. 254 Vgl. die Nachweise in Fn. 131. 255 Vgl. die Nachweise in Fn. 129.

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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Auch in Verfahren, denen keine Konzentrationswirkung kraft Gesetzes zukommt, kann die Auslegung ergeben, dass die Bindungswirkung der fachgesetzlichen Entscheidung die Baugenehmigung mitumfasst und die Baugenehmigungsbehörde bindet. Einfallstore für die Prüfung fachgesetzlicher Normen im Baugenehmigungsverfahren stellen die Öffnungsklauseln in den Landesbauordnungen sowie die in §§ 34, 35 BauGB benannten unbestimmten Rechtsbegriffe dar. Nach der oben256 gewählten Prämisse, wonach sich bauaufsichtliche und gemeindliche Prüfungsbefugnis in ihrem Umfang entsprechen, kommt der Gemeinde ein umfassendes Prüfungsrecht zu. So bleibt die Frage zu beantworten, ob die Bindung der Baugenehmigungsbehörde durch die fachbehördliche Entscheidung auch auf die Gemeinde „durchschlägt“.257 Eine solche gemeindliche Entscheidungsbindung könnte verfahrensrechtliche oder materiellrechtliche Ursachen haben, sodass im Folgenden zunächst ein Blick auf den weiteren Verfahrensablauf geworfen werden soll. Sofern die Gemeinde ihr Einvernehmen (gleich aus welchen Gründen)258 verweigert, wird jede allein auf diesen Verfahrensfehler gestützte Anfechtungsklage die trotzdem erteilte Baugenehmigung zu Fall bringen, ohne dass im Einzelnen geprüft wird, ob der Gemeinde Einwendungsrechte tatsächlich zustehen.259 Konsequent muss der Bauantragsteller auf Grund der Qualifikation des Einvernehmens als Verwaltungsinternum260 eine Verpflichtungsklage gegen die Baugenehmigungsbehörde261 auf Erteilung der Baugenehmigung richten. In diesem Prozess werden die Vgl. hierzu genauer die Untersuchung unter B. IV. 3. c) aa) (S. 137 f.). Nach Jäde, UPR 2001, S. 10 (11) bedeutet Bindung der Bauaufsichtsbehörde immer zugleich Bindung der Gemeinde: „Maßgeblich für die Frage, ob bei konkurrierenden Anlagenzulassungsverfahren nur die bauaufsichtliche oder alle erforderlichen Gestattungen (einvernehmenspflichtig) sind, ist . . ., in welchem Verfahren über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB entschieden wird, anders gewendet: in welchem der parallelen Anlagenzulassungsverfahren die genannten Rechtsvorschriften zum (materiellen) Prüfprogramm gehören und über die Erfüllung der darin enthaltenen Anforderungen mit Bindungswirkung gegenüber (den) anderen erforderlichen öffentlich-rechtlichen Zulassungsentscheidungen befunden wird.“ Im Ergebnis ebenso Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (546). 258 Bauplanungsrechtlicher Art müssen nur die deklarierten Einwendungen sein, während sich die subkutanen Motive auf alle Bereiche beziehen können. Allerdings braucht die Gemeinde ihre Einwendungen gar nicht zu benennen. 259 Vgl. BVerwGE 22, 342 (347); BVerwG, DVBl. 1966, 181 (182); BVerwG, NVwZ 1986, 556 (557); BVerwG, NVwZ-RR 1992, 529 (539). Vgl. weiterhin etwa Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 26; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 61. Lfg. (1999), § 36 Rn. 47. Kritisch hierzu Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 2. Aufl., § 36 Rn. 50. 260 Vgl. die Nachweise in Fn. 77. 261 Allg. Ansicht; vgl. nur Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), 3. Aufl., BauGB, § 36 Rn. 60; Knemeyer, Bauplanungs- und Bauordnungsrecht, in: Berg / Knemeyer / Papier / Steiner (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, Abschn. E Rn. 48; Oldiges, NVwZ 1987, S. 737 (742); ders., Baurecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 185; Schmaltz, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 25. A. A. Schwabe, DVBl. 1997, S. 1322 (1323); Skouris / Tschaschnig, NuR 1983, S. 92 (97), die eine allgemeine Leistungsklage auf Erteilung des Einvernehmens befürworten. Rechtsbehelfe gegen be256 257

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

Normen des Bauordnungs- und Bauplanungsrechts geprüft und etwaige Bindungen durch fachfremde Entscheidungen berücksichtigt, da sich die Bindungswirkung einer Genehmigung auch „gewaltenübergreifend“262 auswirkt. In der gerichtlichen Entscheidung ist die „Ersetzung“ des gemeindlichen Einvernehmens im Wege der Rechtskrafterstreckung des Urteils nach § 121 VwGO zu erblicken.263 Daher stellt sich nicht nur die Frage nach der materiellen Rechtmäßigkeit der bauaufsichtlichen Entscheidung, vielmehr wird ebenso die Rechtmäßigkeit der Einvernehmensverweigerung überprüft. Eine solche getrennte Prüfung ist umso mehr erforderlich, als man eine eigene Ermessensentscheidung der Gemeinde bejaht,264 welche durch das Gericht nur auf Ermessensfehler überprüft werden könnte. Da nach diesem Vorgehen eine verfahrensrechtliche Bindung der Gemeinde ausscheidet, verbleibt nur die Möglichkeit der materiellrechtlichen Bindung. Nach dem oben265 Ausgeführten gilt als Prämisse, dass Kompetenzträger jeweils durch solche Entscheidungen gebunden werden, welche von einem anderen Kompetenzträger in dessen jeweiligen Kompetenzbereich getroffen wurden. Dieser Gedanke kann nicht unverändert auf das Verhältnis zur Gemeinde übertragen werden, da ihre Stellung im gemeindlichen Staatsgefüge auch die Position einer Rechtsträgerin ist,266 sodass hier die oben gewählten Begründungsansätze zur gegenseitigen Bindung verschiedener Kompetenzträger versagen.267 Unter letzterem versteht man eine in Verfolgung staatlicher Aufgaben und in staatlichem Interesse tätige Behörde, der für einen bestimmten Kompetenzbereich Handlungsmacht sowie die Befugnis zur bindenden Entscheidung zugewiesen ist. Es handelt sich hierbei um eine „Wahrnehmungszuständigkeit für den Staat“.268 Demgegenüber handelt der Rechtsträger im eigenen Interesse.269 Kompetenzen beinhalten „primär eine Handhördliche Verfahrenshandlungen, zu denen auch das Einvernehmen zählt, sind jedoch nach § 44a VwGO ausgeschlossen. Das Prinzip der Einheit der Verwaltung (vgl. 3. Teil, E. III. 3. [S. 81 ff.]) reicht in diesem Fall so weit, dass der Verwaltungsprozess zwischen den falschen Parteien ausgetragen werden muss. 262 Das Gericht überprüft die Rechtmäßigkeit der Genehmigungsverweigerung und damit nur das angegriffene behördliche Handeln. Insofern unterliegt das Gericht denselben Bindungen, denen auch die handelnde Behörde unterliegen würde. 263 Aus diesem Grund ist die Gemeinde in dem Verfahren notwendig beizuladen; vgl. etwa Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 65. 264 Vgl. die Nachweise in Fn. 91. 265 Vgl. hierzu genauer die Ausführungen im 2. Teil unter E. III. 4. (S. 86 ff.). 266 Vgl. insoweit die Ausführungen unter A. III. (S. 101 ff.). 267 Vgl. insoweit die Ausführungen im 2. Teil unter E. III. (S. 68 ff.). 268 Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 28. Lfg. (1989), Art. 86 Rn. 39; Wendt, NWVBl. 1987, S. 33 (35) (Hervorhebung durch Verf.). 269 Ein Rechtssatz begründet ein subjektives Recht, wenn er zu Gunsten bestimmer Personen oder Personenkreise, zur Befriedigung ihrer Individualinteressen und nicht nur im Interesse der Allgemeinheit erlassen wurde; vgl. Bachof, Reflexwirkungen und subjektive Rechte im öffentlichen Recht, in: Bachof / Drath / Gönnenwein / Walz (Hrsg.), GS Jellinek, S. 287 (294).

B. Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB

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lungspflicht, nicht eine geschützte Handlungsfreiheit und . . . sichern nicht die Verfolgung des eigenen Interesses des Handlungsberechtigten, sondern die Wahrnehmung des Interesses der organisierten Einheit“.270 Als Rechtsträgerin lässt sich die Gemeinde nicht in die staatliche (Ressort-)Aufgliederung einfügen, da deren Kennzeichen die „Staatsdistanz“ ist.271 In dem auf das geordnete Zusammenwirken zwischen Funktionssubjekten ausgerichteten Bereich kann nicht von Individualinteressen der Funktionsträger ausgegangen werden. Das Anerkennen eines subjektiven Rechts fordert die Ausgliederung des Einzelnen aus dem Objekt komplexer staatlicher Organisiertheit. Es handelt sich daher bei der Gemeinde im Bereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG um einen verselbstständigten Träger öffentlicher Verwaltung, nicht um einen Teil des gegliederten Staatsganzen.272 Dies wird bereits durch die Anordnung des gemeindlichen Einvernehmens deutlich, da hierdurch der Gemeinde neben der eigentlich kompetenzrechtlich berufenen Bauaufsichtsbehörde das Recht zur Prüfung und Entscheidung des Bauplanungsrechts zuerkannt wird. Die oben273 angesprochene „Einheit der Verwaltung“ wird in diesem Bereich materiell aufgehoben und allein formell durch Qualifizierung des Einvernehmens als interner Mitwirkungsakt aufrechterhalten. Soweit die Gemeinde als Rechtsträgerin zur Entscheidung berufen ist, scheidet daher ihre Bindung durch eine vorgelagerte fachbehördliche Entscheidung aus. Nur indem die Bindung der Gemeinde an die Entscheidung der Fachbehörden im Bereich der örtlichen Belange ausgeschlossen bleibt, ist die als „Fremdkörper“274 im Rechtssystem zu wertende Eingliederung des Selbstverwaltungskörpers in die staatliche Aufgabenerfüllung ausreichend berücksichtigt. Die Qualifizierung der Gemeinde als Rechtsträgerin findet ihre Grenze jedoch an dem ihr zugeordneten Schutz der örtlichen Belange. § 36 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 BauGB wollte der Gemeinde kein darüber hinausreichendes Recht zuerkennen. Die Entstehung eines subjektiven Rechts beruht auf der gesetzgeberischen Entscheidung, einem bestimmten Interesse rechtlichen Schutz zuzuerkennen. Sofern die gesetzliche Formulierung – wie im vorliegenden Fall – zweifelhaft ist, besteht eine Vermutung dafür, dass schutzwürdige Interessen auch geschützte Interessen sind.275 Bei der Bestimmung der Schutzwürdigkeit ist wiederum auf die Wertent270 Böckenförde, Organ, Organisation, Juristische Person, in: Menger (Hrsg.), FS Wolff, S. 269 (303) (Hervorhebung im Original). 271 Vgl. zu diesem im Begriff der „Eigenverantwortlichkeit“ zum Ausdruck kommenden sog. Staatsdistanzprinzip Hendler, Das Prinzip Selbstverwaltung, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 106 Rn. 36 f. 272 Die nur eingeschränkte Aufsichtsbefugnis über die Gemeinden verdeutlicht deren Ausgliederung aus der staatlichen Hierarchieebene, da Rechtsaufsicht immer nur eine „Rahmenkontrolle“ (Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 288) darstellen kann. 273 Vgl. die Ausführungen im 2. Teil unter E. III. 3. (S. 81 ff.). 274 Vgl. Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 23.

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

scheidung der geltenden Verfassungsordnung abzustellen.276 In diesem Rahmen bedarf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG der besonderen Berücksichtigung, welcher einen besonderen Schutz der örtlichen Belange anordnet. Soweit das gemeindliche Einvernehmen auch die Prüfung überörtlicher Belange umfasst, scheidet unter diesem Blickwinkel die Schutzwürdigkeit aus, sodass die Vermutung dafür spricht, dass der Gesetzgeber die nicht schutzwürdigen Interessen auch nicht schützen wollte. Im Rahmen der überörtlichen Belange ist somit die Gemeinde ausschließlich als Kompetenzträgerin zur Entscheidung berufen, sodass insoweit eine Bindung durch vorgeschaltete fachbehördliche Genehmigungen gegeben ist. Im Ergebnis findet sich für eine Bindung der Gemeinde durch die Entscheidung einer anderen Behörde im Bereich ihrer verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit keine wirksame Begründung. Soweit die Gemeinde jedoch auch zur Prüfung bestimmter Belange berufen ist, welche den in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG explizit geschützten örtlichen Bereich überschreiten, endet diese Einschränkung und ist eine Bindungswirkung möglich. Mit anderen Worten: Die Gemeinde kann durch die Entscheidung einer anderen Behörde nur hinsichtlich solcher überörtlicher Belange gebunden werden, welche über die in §§ 34, 35 BauGB normierten unbestimmten Rechtsbegriffe in die baurechtliche Prüfung integriert werden, jedoch an sich dem Kompetenzbereich einer anderen (mit präventiven oder zumindest repressiven) Befugnissen ausgestatteten Behörde zuzurechnen sind. Nach dieser Sichtweise würde die Gemeinde durch die Erteilung einer Teilbaugenehmigung nicht gebunden, sodass die oben277 vertretene Sichtweise auf den ersten Blick fragwürdig erscheint. Da die Teilbaugenehmigung jedoch nicht nur einen feststellenden, sondern auch einen gestattenden Genehmigungsteil erfasst und den Bauantragsteller dadurch berechtigt, bereits mit der Errichtung der Anlage zu beginnen, werden durch die Teilbaugenehmigung insoweit bereits „endgültige Tatsachen“ geschaffen, die von der Gemeinde später nicht mehr beeinflusst werden können. Hieraus begründet sich auch die bereits im Vorverfahren bestehende Mitwirkungsbefugnis der Gemeinde. Auch unter der dargelegten Konzeption sind die anerkannten Ergebnisse im Bereich gestufter Genehmigungsverfahren somit stimmig.

275 Bachof, Reflexwirkungen und subjektive Rechte im öffentlichen Recht, in: Bachof / Drath / Gönnenwein / Walz (Hrsg.), GS Jellinek, S. 287 (296). 276 Bachof, Reflexwirkungen und subjektive Rechte im öffentlichen Recht, in: Bachof / Drath / Gönnenwein / Walz (Hrsg.), GS Jellinek, S. 287 (297). 277 Vgl. hierzu die Ausführungen unter A. V. 1. a) aa) (2) (S. 113 ff.).

C. Zwischenergebnis

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cc) 3. Alternative: Prüfungsbefugnis der Fachgenehmigungsbehörde ohne korrespondierende Entscheidungsbefugnis Demgegenüber ist die Gemeinde nicht hinzuzuziehen, soweit die Fachgenehmigungsbehörde nicht bindend über das Bauplanungsrecht zu befinden hat.278 Dies ergibt sich zum einen daraus, dass dem Begriff der „Entscheidung“ nur der Regelungsgehalt des erlassenen Verwaltungsaktes, nicht dagegen auch dessen Prüfprogramm zuzurechnen ist. Darüber hinaus würde eine solche Auffassung auch dem gesetzgeberischen Willen entgegenstehen, der mit § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB der Verkürzung gemeindlicher Rechte entgegenwirken wollte. In der vorliegenden Fallkonstellation würde die Baugenehmigungsbehörde die betroffenen Normen umfassend prüfen und über diese uneingeschränkt befinden, sodass die Gemeinde sämtliche Einwendungen in dem baurechtlichen Verfahren geltend machen könnte. Allein eine solche materiell-rechtliche Gewährleistung der gemeindlichen Rechtsposition hat § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB im Auge. Hieraus lässt sich nicht darüber hinausgehend eine verfahrensrechtliche Besserstellung der Gemeinde insoweit ableiten, als diese im Sinne einer „Anstoßwirkung“ an jedem mit bauplanungsrechtlichen Fragen befassten Verfahren zu beteiligen ist, um ihr hierdurch die Möglichkeit zu geben, die auf die Zulässigkeit des Bauvorhabens einwirkende bauplanungsrechtliche Lage zu verändern. Hätte eine solche verfahrensrechtliche Ausgestaltung dem gesetzgeberischen Willen entsprochen, so wäre eine Anhörungspflicht oder eine ähnliche Verfahrensbeteiligung der Gemeinde normiert, nicht dagegen – wie vorliegend geschehen – eine materiell-rechtliche Beteiligung in Form einer bindenden Zustimmungspflicht. Dies entspricht auch der Einschätzung im Rahmen des § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB. Ob sich in der vorliegenden Fallkonstellation eine entsprechende Anhörungspflicht der Gemeinde unmittelbar aus der Verfassung (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) ergibt, erscheint möglich, bedarf jedoch an dieser Stelle keiner weiteren Erörterung.

C. Zwischenergebnis Ein „anderes“ im Sinne des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB einvernehmenspflichtiges Vorhaben kann jedes Anzeige-, Zustimmungs- oder Genehmigungsverfahren sein. Erforderlich ist nur, dass in dessen Rahmen über die Zulässigkeit nach den §§ 31, 33- 35 BauGB entschieden wurde. Dabei ist es unerheblich, ob die Prüfung örtliche Belange im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG betrifft oder darüber 278 So jedoch scheinbar Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 11a, wonach die „verfahrensrechtliche Konsequenz der grundsätzlichen gemeindlichen Einvernehmenspflicht“ immer bereits dann eingreift, wenn in dem fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren „der jeweilige Prüfungsmaßstab das Bauplanungsrecht . . . einschließt“. Ähnlich Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 40 sowie in Anlehnung hieran Dippel, in: Gronemeyer (Hrsg.), BauGB, § 36 Rn. 5.

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3. Teil: Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens

hinaus auch überörtliche Auswirkungen in den Blick nimmt. „Entschieden“ im Sinne des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB wird in dem fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren nur dann, wenn über bauplanungsrechtliche Vorschriften mit Bindungswirkung für die Gemeinde entschieden wird.279 Unter Abgrenzung zu der oben gewählten Begriffsbildung280 erscheint es jedoch nahe liegender, von einer „Beschränkungswirkung“ der fachgesetzlichen Genehmigung zu sprechen. Dieser Begriff umfasst dann sowohl eine zumindest teilweise Konzentrationswirkung (Beschränkung der Prüfungsbefugnis im Bereich der Planungshoheit i. e. S.) als auch eine Bindungswirkung im technischen Sinne (Beschränkung der Entscheidungsbefugnis im Bereich der Planungshoheit i. w. S.). Die Vorschrift des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB ist daher wie folgt zu lesen: Das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich, wenn (1) in einem anderen die bauaufsichtliche Prüfungskompetenz vermindernden bzw. im Bereich überörtlicher Belange mit Bindungswirkung für die Baugenehmigungsbehörde ausgestatteten (2) präventiven Kontrollverfahren (3) über die Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften unabhängig von deren planungshoheitlichen Bezug entschieden wird.

279 A. A. scheinbar Jäde, UPR 2001, S. 10 (11), der auf die Bindung für die Bauaufsichtsbehörde abstellt. 280 Vgl. die Begriffsdefinition im 2. Teil unter A. I., II. (S. 30 ff.).

4. Teil

Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung gemäß § 6 AtG Einen besonders problematischen Anwendungsfall des Zusammentreffens mehrerer paralleler Genehmigungserfordernisse stellen die dezentralen Zwischenlager für radioaktive Abfälle dar.1

I. Politischer und rechtlicher Hintergrund Die Idee der dezentralen Zwischenlagerung entspringt neuen politischen Zielsetzungen, welche zugleich mit der Entscheidung für den Ausstieg aus der Atomenergie einen Paradigmenwechsel im Bereich der Entsorgung radioaktiver Abfälle eingeleitet haben. Auf der Grundlage des Entsorgungskonzeptes der Bundesregierung von 1979 und den auf dieser Grundlage zwischen den Regierungschefs von Bund und Ländern am 28. 9. 1980 beschlossenen Entsorgungsvorsorgegrundsätzen2 war bislang die externe Zwischenlagerung der vorgegebene Entsorgungszwischenschritt vor einer Abgabe der Kernbrennstoffe an ein Endlager des Bundes.3 Auf der Grundlage dieser Konzeption wurden die externen Zwischenlager in Gorleben und Ahaus Anfang bis Mitte der achtziger Jahre errichtet. Dagegen verfolgt die 1998 ins Amt berufene Bundesregierung als wichtiges Ziel ihrer Umweltpolitik im Rahmen des Atomausstiegs4 die Reduzierung der Zahl der Atomtransporte auf das 1 Vgl. hierzu die Darstellungen von Jäde, UPR 2001, S. 10 ff.; Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 ff. 2 Bekanntgabe vom 19. 3. 1980, BAnz. vom 22. 3. 1980, Nr. 58, S. 2. 3 Vgl. Haedrich, AtG, § 6 Rn. 3. 4 Die zu beobachtenden Akzeptanzverluste hinsichtlich der Kernenergie und daraus resultierende politische Reaktionen zeichnet Hennenhöfer, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Einführung, S. 1 ff. nach. Zu Rechtsfragen des Atomausstiegs vgl. v. Komorowski, Jura 2001, S. 17 ff. Hierzu äußerst kritisch unter sicherheitsrechtlichen Aspekten Breuer, Anlagensicherheit und Umweltschutz im Energiesektor, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 915 (941 f.). Zur Frage, ob sich aus dem EURATOM-Vertrag ein „Aus-

10 Winkler

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

unabdingbar notwendige Maß. Ein entsprechendes Minimierungsgebot lässt sich rechtlich aus der Strahlenschutzverordnung5 herleiten,6 zum einen unter Rückgriff auf die Strahlenschutzgrundsätze der StrSchVO, zum anderen auf Grund des Wortlautes des § 28 StrSchVO, wonach vermeidbare Transporte auch zu vermeiden sind. Um diesem Ziel gerecht zu werden, wurde zunächst in dem Koalitionsvertrag der Regierungsparteien 19987 und dann mit dem am 14. 6. 2000 paraphierten und am 11. 6. 2001 unterzeichneten Atomkonsens8 ein neues Entsorgungskonzept entwickelt, welches auch Gegenstand des am 22. 4. 2002 neu verabschiedeten9 Atomstiegsverbot“ ableiten lässt, vgl. Schmidt-Preuß, Europäisches Gemeinschaftsrecht und deutsches Atom- und Strahlenschutzrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 1, § 60 Rn. 42. 5 Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. 6. 1989 (BGBl. I S. 1321). 6 Vgl. König, Transportminimierung, Transportsicherheit und Zwischenlagerung, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 287 (290). 7 Vgl. den Koalitionsvertrag zwischen SPD und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN vom 23. 10. 1998, Kap. IV., Abschn. 3.2.: Ausstieg aus der Kernenergie, S. 16; abgedruckt in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Anhang Nr. 5. 8 Es handelt sich dabei um eine Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen über den Zeitplan der Beendigung der Kernenergienutzung, die Sicherheitsanforderungen in der Restlaufzeit sowie das künftig zu beachtende Entsorgungskonzept (abgedruckt in NVwZ 2000, NVwZ-Beil. IV / 2000, S. 3 ff.). In dem Papier heisst es u. a.: „Die EVU errichten so zügig wie möglich an den Standorten der KKW oder in deren Nähe Zwischenlager. Es wird gemeinsam nach Möglichkeiten gesucht, vorläufige Lagermöglichkeiten an den Standorten vor Inbetriebnahme der Zwischenlager zu schaffen“. Vgl. hierzu im Einzelnen Hennenhöfer, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Einführung, S. 11 ff. Zur verfassungsrechtlichen Würdigung vgl. Schmidt-Preuß, Europäisches Gemeinschaftsrecht und deutsches Atom- und Strahlenschutzrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 1, § 60 Rn. 56 ff.; Schorkopf, NVwZ 2000, S. 1111 (1113 ff.). 9 Nach jahrzehntelangen Auseinandersetzungen über die Zukunft der friedlichen Nutzung der Kernenergie (vgl. nur die Gesetzesentwürfe der GRÜNEN aus dem Jahre 1984 [BT-Drs. 10 / 1913] sowie der SPD aus dem Jahre 1986 [BT-Drs. 10 / 6700]) haben Bundestag und Bundesrat am 14. 12. 2001 bzw. 1. 2. 2002 das am 27. 4. 2002 in Kraft getretene „Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität“ (BGBl. I S. 1351) verabschiedet, welches den bisher in § 1 Nr. 1 AtG normierten Förderzweck ablöst zu Gunsten der Beendigung der Kernenergienutzung sowie der Sicherstellung eines geordneten Betriebs in der Restlaufzeit. Damit soll der seit Jahren in einigen Bundesländern praktizierte „ausstiegsorientierte Gesetzesvollzug“ beendet und der Atomausstieg auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden. Str. ist die Beurteilung der (nachträglichen) Befristung der Anlagengenehmigungen als (mangels Entschädigung verfassungswidrige) Legalenteignung gem. Art. 14 Abs. 3 GG (so Schmidt-Preuß, Der Atomausstieg aus der Sicht des Verfassungsrechts, in: Bayer / Huber [Hrsg.], Rechtsfragen zum Atomausstieg, S. 41 [45, 60]; ders., Die Befristung von atomrechtlichen Genehmigungen und das Grundrecht auf Eigentum, in: Koch / Roßnagel [Hrsg.], 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 153 [156]; H. Wagner, NVwZ 2000, S. 1140 [1142]; ders., NVwZ 2001, S. 1089 [S. 1095 ff.]) oder als (gerechtfertigte) Inhalts- und Schrankenbestimmung gem. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG (so Böhm, Atomrecht im Wandel, in: Dolde [Hrsg.], Umweltrecht im Wandel, S. 667 [683]; Koch, Der Atomausstieg und der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums, in: Bayer / Huber [Hrsg.],

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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gesetzes10 ist. Dieses ist Spiegelbild des umfassenden Wandels im Atomrecht weg von dessen staatlicher Förderung (vgl. § 1 Abs. 1 AtG [a.F.]) hin zu dem geregelten Ausstieg (vgl. § 7 Abs. 1 S. 2 AtG 2002).11 Zusätzlich wurde auch die Entsorgung radioaktiven Materials grundsätzlich neu geregelt, mit dem Ziel den staatlichen Schutz der von der Kernenergie betroffenen Bevölkerung vor hieraus möglicherweise entstehenden Gefahren bestmöglich zu gewährleisten.

1. Frühere Rechtslage Der atomaren Entsorgung12 radioaktiver Reststoffe sowie ausgebauter oder abgebauter radioaktiver Anlagenteile standen nach bisheriger Rechtslage13 (§ 9a Abs. 1 AtG [a.F.]) zwei Wege offen: Zum einen die Wiederverwertung („schadlose Verwertung“), zum anderen die geordnete Beseitigung (direkte Endlagerung).14 Abgebrannte Brennelemente wurden daher zu einem überwiegenden Teil zur Wiederaufarbeitung ins Ausland verbracht.15 Darüber hinaus konnten diese von den Betreibern mangels der Einrichtung eines Endlagers auch direkt in die zentralen Zwischenlager Ahaus und Gorleben geschafft werden. Während das alte Entsorgungskonzept drei Transporte verursachte (aus dem Kraftwerk zur Wiederaufarbeitung nach La Hague oder Sellafield, von den Wiederaufarbeitungsanlagen zurück nach Deutschland in die Zwischenlager Ahaus oder Gorleben, schließlich von dem Zwischenlager in das noch einzurichtende Rechtsfragen zum Atomausstieg, S. 67 [78 ff.]; ders. / Roßnagel, NVwZ 2000, S. 1 [5]; Langenfeld, DÖV 2000, S. 929 [932 ff.]; Roßnagel, Demokratische Politik und Vertrauensschutz, in: Koch / Roßnagel [Hrsg.], 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 105 [115 f.]; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 7 Rn. 135). Umfassend hierzu Schmidt-Preuß, Europäisches Gemeinschaftsrecht und deutsches Atom- und Strahlenschutzrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 1, § 60 Rn. 61 ff. 10 Durch die Novelle aufgehobene oder geänderte Vorschriften werden im Folgenden mit „AtG (a.F.)“, neu eingeführte §§ als „AtG 2002“, unveränderte §§ als „AtG“ zitiert. 11 Vgl. hierzu ausführlich Böhm, Atomrecht im Wandel, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 667 ff., insbesondere 677 ff. 12 Umfassend zur Veränderung des Entsorgungskonzepts Renneberg, Auf dem Weg zu einem neuen Entsorgungskonzept, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 273 (274 ff.). 13 Ausführlich hierzu Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 693 ff. 14 Diese beiden Entsorgungswege waren arbeitsteilig zwischen Staat und Kraftwerksbetreibern aufgeteilt: Während die schadlose Verwertung von Letzteren vorgenommen wurde, blieb die vorübergehende oder endgültige Beseitigung der atomaren Reststoffe in Gestalt der Zwischen- und Endlagerung eine Staatsaufgabe (vgl. § 9a Abs. 3 AtG [a.F.]). 15 Bis 1994 war die Wiederaufarbeitung sogar der einzig zulässige Entsorgungsweg. Nunmehr legt § 9a Abs. 1 S. 2 AtG 2002 ihr Verbot fest. Zu dessen europarechtlicher Zulässigkeit unter dem Gesichtspunkt der Marktfreiheit vgl. Breuer, Rechtliche Probleme der Entsorgung nach der Atomgesetznovelle, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2002, S. 107 (115 ff.). 10*

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Endlager), soll es in Zukunft nur noch einen Transportweg geben:16 von dem Zwischenlager in der Nähe des Atomkraftwerks17 in das Endlager.18 Da aus heutiger Sicht nicht eingeschätzt werden kann, wo ein Endlagerstandort eingerichtet wird, gibt es keinen Standort, an dem im Hinblick auf ein zukünftiges Endlager ein weiteres zentrales Zwischenlager zumindest einen fachlichen Sinn ergeben könnte. Aus zentralen Zwischenlagern müssten weitere Transporte an den künftigen Endlagerstandort bzw. an den Ort der Konditionierungsanlage erfolgen. Die Schaffung von Zwischenlagerkapazitäten an dem Ort, an welchem die Abfälle anfallen, hat neben einem Handeln nach dem Verursacherprinzip den Vorteil, dass diese zunächst nicht über das öffentliche Verkehrswegenetz transportiert werden müssen. Sie können, wenn später ein Endlager verfügbar ist, gezielt an diesen Standort verbracht werden, sodass nur ein einziger Transportvorgang auf öffentlichen Verkehrswegen erforderlich ist und zugleich das Stör- bzw. Unfallrisiko verringert wird. Zugleich entfällt hierdurch die Notwendigkeit teurer Polizeieinsätze. Diese werden bei Durchführung der Atomtransporte auf Grund der damit stets verbundenen teilweise gewalttätigen Gegendemonstrationen erforderlich.

2. Neue Rechtslage In § 9a Abs. 2 S. 3 1. Hs. AtG 2002 ist die Sorgepflicht der Betreiber der Kernkraftwerke vorgesehen, nach § 6 Abs. 3 und Abs. 1 AtG 2002 genehmigungspflichtige Zwischenlager19 innerhalb des abgeschlossenen Geländes der jeweiligen Anlage oder in der Nähe der Anlage (standortnahes Zwischenlager)20 zur Aufnahme der anfallenden bestrahlten Kernbrennstoffe bis zu deren Ablieferung an eine Anlage des Bundes zur Endlagerung radioaktiver Abfälle zu errichten und zu nutzen.21 Soweit dies nicht in der erforderlichen Schnelle erfolgen kann, können zwiVgl. insoweit auch § 4 Abs. 2 Nr. 7 AtG 2002. Zu den technischen Aspekten der standortnahen Zwischenlagerung vgl. Brejora, „Standort-Zwischenlager – Technische Aspekte“, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 105 ff. 18 Ab 1. 7. 2005 besteht ein gesetzliches Verbot der Wiederaufarbeitung; vgl. § 9a Abs. 1 S. 2 AtG 2002. 19 Ein dezentrales Zwischenlager ist ein Lager, in dem abgebrannte Brennelemente vor ihrem Transport in ein Endlager oder in eine andere kerntechnische Anlage unter kontrollierten Bedingungen am Standort des Atomkraftwerks längerfristig aufbewahrt werden. Zu den Standorten für geplante dezentrale Zwischenlager vgl. König, et 2001, S. 162 (163). 20 Kritisch zur Bestimmbarkeit des Begriffs „Standortnähe“ äußert sich Breuer, Rechtliche Probleme der Entsorgung nach der Atomgesetznovelle, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2002, S. 107 (121 f.). 21 Umstritten ist, ob der durch diese als Berufsausübungsregel einzuordnende Verpflichtung bestehende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG gerechtfertigt ist; bejahend Roller, Transportminimierung und dezentrale Zwischenlagerung, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 307 (314 ff.); zweifelnd Kühne / Brodowski, NJW 2002, S. 1458 (1463) unter der Einschätzung, dass die vorliegende Berufsausübungsregelung nach 16 17

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schenzeitlich auch sog. Interimslager,22 welche der Genehmigung nach § 6 Abs. 4 AtG 2002 bedürfen, errichtet werden. Neben einer Transportminimierung soll diese Verpflichtung auch zu einer gerechten regionalen Lastenverteilung führen.23 Mit der Pflicht zur Errichtung standortnaher Zwischenlager zieht sich der Staat überwiegend aus der Verantwortung für die Zwischenlagerung zurück, indem er die Verantwortung auf die Betreiber verlagert. Angesichts des absehbaren Wiederaufarbeitungsverbots24 besteht nunmehr auch ein dringendes Interesse der Anlagenbetreiber „auf eine zügige und störungsfreie Durchführung der Genehmigungsverfahren einschließlich der nachfolgenden Bauphase . . . , um eine Blockade des Kraftwerksbetriebs auf Grund mangelnder Entsorgungsmöglichkeiten auszuschließen“.25 Als Voraussetzung der Genehmigung für einen Transport abgebrannter Brennelemente zu den zentralen Zwischenlagern Ahaus und Gorleben nach § 6 Abs. 1 AtG 2002 muss nachgewiesen werden, dass eine Lagermöglichkeit in einem standortnahen Zwischenlager nicht verfügbar ist. Dementsprechend sind grundsätzlich26 an den Standorten der Atomkraftwerke Genehmigungen für dezentrale Zwischenlager beantragt worden.27

II. Einvernehmenserfordernis Das Einvernehmenserfordernis für die Baugenehmigung dezentraler Zwischenlager ergibt sich aus § 35 Abs. 1 Nr. 5 i. V. m. § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB.28 Der erforderliche funktionale Zusammenhang zwischen dem Atomkraftwerk und dem Zwischenlager ist gegeben, da eine Wiederaufarbeitung der Kernbrennstäbe im Ausland nicht gewollt und in Zukunft auch nicht mehr erlaubt ist und andere (zentrale) Zwischenlager nicht ausreichend Lagerstätten zur Verfügung stellen können. § 35 Abs. 1 Nr. 5 wurde aus Gründen der Klarstellung durch das BauGB 1987 eingefügt.29 Die Zulässigkeit von Vorhaben, die der Erforschung, Entwicklung ihrer Eingriffsintensität einer objektiven Berufswahlregelung gleichkommt, da sie den wirtschaftlichen Restbetrieb solcher Anlagen in Frage stellt. 22 Ein Interimslager ist ein Lager am Standort des Atomkraftwerks, das der Überbrückung der Zeit dient, bis das eigentliche Standortzwischenlager zur Verfügung steht. Mit dem Konzept der Interimslagerung ist eine kurzfristige Schaffung von Zwischenlagerkapazitäten an dem Standort realisierbar, welche für den Atomkraftwerksbetreiber notwendig wird, sobald nicht genügend freie nutzbare Plätze für abgebrannte Brennelemente im Nasslager des Reaktors zur Verfügung stehen. 23 Vgl. S. 39 und 56 f. der Entwurfsbegründung. 24 Vgl. den Hinweis in Fn. 18. 25 Leidinger, RdE 2001, S. 103 (103). 26 Eine Ausnahme stellt Mühlheim-Kärlich dar, dessen Brennelemente in das Standortzwischenlager Biblis eingelagert werden sollen. 27 Zu den hieraus resultierenden Widerständen bei den Gemeinden vgl. 1. Teil, B. (S. 26 f.). 28 Vgl. hierzu Klinger, JuS 2003, S. 1191 (1193).

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

oder Nutzung der Kernenergie zu betrieblichen Zwecken oder der Entsorgung mit radioaktiven Abfällen dienen, bestand vorher bereits nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB entweder wegen ihrer besonderen Anforderungen an die Umgebung (1. Alt.) oder wegen ihrer nachteiligen Auswirkungen auf dieselbe (2. Alt.).30 Ihre Privilegierung ergab sich nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung aus dem ihnen eigenen Gefahrenpotential und im Hinblick auf die mit ihrem Betrieb verbundenen Emissionen radioaktiver Stoffe.31 Hierfür spricht auch das schon bei der Standortprüfung nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG zu beachtende Strahlenminimierungsgebot.32 Da § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB einen weiten Auffangtatbestand33 für alle Vorhaben bildet, die nach städtebaulichen Anforderungen in den Außenbereich verwiesen werden sollen, ist ein Rückgriff auf diese Vorschrift nach Einführung der Nr. 5 nicht mehr möglich. Ob sich die Privilegierung des Weiteren aus Abs. 1 Nr. 3 ergibt, kann mit dem Bundesverwaltungsgericht offen gelassen werden.34 Die Begriffe „Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken“ entsprechen denen des § 1 Nr. 1 AtG (a.F.).35 Dazu gehören Kernkraftwerke,36 Forschungsreaktoren, Prototypanlagen oder Wiederaufarbeitungsanlagen.37 Zu den Anlagen der Entsorgung gehören Landessammelstellen für radioaktive Abfälle, Zwischen- und Endlager.38 29 Vgl. Ausschussbericht, BT-Drs. 10 / 6166, S. 155. Die Vorschrift war veranlasst durch den Widerstand einiger Gemeinden gegen Atomkraftwerke und die Weigerung, für derartige Kernenergieanlagen einen Bebauungsplan aufzustellen; vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1531. 30 Vgl. Gaentzsch, BauGB, § 35 Rn. 13; Hofmann, NVwZ 1989, S. 225 (231). 31 BVerwG, NVwZ 1986, 208 (215). 32 So BVerwG, NVwZ 1986, 208 (215); zustimmend Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 38; Söfker, in: Bielenberg / Krautzberger / Söfker (Hrsg.), BauGB, Rn. 371; ders., in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 63. Lfg. (2000), § 35 Rn. 58. 33 Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 386; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 7; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 57; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 63. Lfg. (2000), § 35 Rn. 55. Nach Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 38 bleibt ein hilfsweiser Rückgriff auf § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB möglich. 34 BVerwG, NJW 1986, 208 (215); vgl. auch BayVGH, BayVBl. 1984, 659 (660). 35 Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 394; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 38; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 21. 36 Bei Errichtung eines Kernkraftwerks ist als ungeschriebener öffentlicher Belang das von der Rechtsprechung entwickelte Plangebot für Großvorhaben zu beachten; vgl. insoweit Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 351; Erbguth, Bauplanungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 8 Rn. 228. 37 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 38; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 21.

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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III. Erforderliche Genehmigungen für Zwischenlager 1. Baurechtliche Genehmigung Da ein standortnahes Zwischenlager atomrechtlich nur eine Aufbewahrungsgenehmigung gemäß § 6 AtG erfordert,39 unterliegt die Errichtung der Anlage den landesrechtlichen Bauvorschriften.40 Als bauliche Anlagen41 bedürfen diese einer Baugenehmigung. Ausnahmevorschriften greifen nicht ein.42 Ebenso wie der auf die Errichtung bezogene Teil der Genehmigung beinhaltet auch der auf die Nutzung bezogene Teil sowohl feststellende als auch verfügende Elemente. Diese Sichtweise kommt auch in den Formulierungen des „Ahaus“-Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck, wenn dieses einerseits von der „Freigabe der Nutzung“, andererseits von der „in der Baugenehmigung getroffene(n) Aussage, daß das Gebäude . . . dem beabsichtigten Nutzungszweck zu dienen geeignet ist“ spricht.43 Da das Ziel des Bauherrn regelmäßig nicht nur die Errichtung des Baukörpers, sondern insbesondere auch die spezifische Nutzung desselben ist, muss die Kontrollschranke gerade auch für die konkret beabsichtigte Nutzung beseitigt werden.44 In der Literatur bleibt umstritten, ob die „Nutzungsentscheidung“ nur dem feststellenden45 oder auch dem gestattenden Teil46 der Baugenehmigung zuzuordnen ist.

38 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 38; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 21. 39 Vgl. die Ausführungen unter A. III. 2. (S. 152 ff.). Zum Charakter der § 6 AtG-Genehmigung als Aufbewahrungsgenehmigung vgl. die Ausführungen unter A. VI. (S. 171 f.). 40 BVerwGE 82, 61 (67 f.); OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (157); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1223; Hoffmann, Aktuelle verfahrensrechtliche Aspekte von Genehmigungsverfahren nach § 6 AtG, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 131 (135 f.); Kühne / Brodowski, NJW 2002, S. 1458 (1462); Näser, DVBl. 2002, S. 584 (586); Scheuten, Rechtsfragen standortnaher Zwischenlager, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 111 (116); Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (229 ff.); ders., DVBl. 2000, S. 767 (770). 41 Im Sinne von Art. 2 Abs. 1 S. 1 BayBO, § 2 Abs. 1 S. 1 HBO, § 2 Abs. 1 S. 1 NdsBauO, § 2 Abs. 1 S. 1 LBO NRW, § 2 Abs. 1 S. 1 LBO MV. 42 Die Baugenehmigung geht nicht im Sinne einer Konzentration in der atomrechtlichen Genehmigung auf. Art. 87 Abs. 1 Nr. 9 BayBO ist nicht anwendbar, da es sich nicht um eine „Errichtungsgenehmigung nach dem Atomgesetz“ handelt. Ebensowenig ist Art. 87 Abs. 1 Nr. 3 BayBO anwendbar, da der umbaute Raum eine Fläche von mehr als 100 m2 einnimmt. Das Vorhaben ist zudem nicht genehmigungsfrei. § 65 Abs. 1 Nr. 12b LBO NRW greift nicht ein, da es sich vorliegend nicht um eine „Genehmigung nach § 7 AtG“ handelt. § 65 Abs. 1 Nr. 19 LBO MV ist bereits deshalb nicht anwendbar, weil die angestrebte Grundfläche mehr als 20 m2 einnimmt. 43 BVerwGE 82, 61 (71). Ähnlich OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 (144). 44 Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (230). 45 Schmaltz, in: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 6; Schulte, in: Boeddinghaus / Hahn / Schulte (Hrsg.), LBO NRW, § 75 Rn. 2; Steinberg, Bau-

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

2. Genehmigung nach AtG Aus § 9a AtG ergeben sich Pflichten zur Entsorgung von radioaktiven Reststoffen sowie ausgebauten und abgebauten radioaktiven Anlagenteilen.47 Soweit die primär gebotene schadlose Verwertung nicht möglich, wirtschaftlich nicht vertretbar oder mit den Zwecken des § 1 Nr. 2 – 4 AtG unvereinbar ist, sind die fraglichen Reststoffe und Anlagenteile als radioaktive Abfälle geordnet zu beseitigen (§ 9a Abs. 1 AtG). Gemäß § 9a Abs. 3 AtG erfolgen das Sammeln sowie die Zwischenund Endlagerung in staatlicher Eigenregie. Anlagen des Bundes zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle (§ 9a Abs. 3 S. 1 2. Hs. AtG) bedürfen einer Planfeststellung, Landessammelstellen für die Zwischenlagerung der in ihrem Gebiet angefallenen radioaktiven Abfälle (§ 9a Abs. 3 S. 1 1. Hs. AtG) bedürfen gemäß § 9c AtG der Genehmigung nach § 9 AtG oder nach § 3 StrSchVO. Diese Handlungspflicht der Länder und des Bundes (in Bezug auf die Einrichtung der betreffenden Anlagen) korrespondiert mit der in § 9 Abs. 2 AtG normierten Ablieferungspflicht der Besitzer radioaktiver Abfälle. Bislang sah das Atomgesetz die Ablieferung an eine Landessammelstelle oder das Bundesendlager als Regelfall der geordneten Beseitigung radioaktiver Abfälle an, während andere Möglichkeiten der Beseitigung, so auch die Verwendung privater Zwischenlager, die Ausnahme darstellen sollten.48 Dennoch war die private Zwischenlagerung nach der gesetzlichen Regelung nicht gänzlich ausgeschlossen.49 Bestrahlte Brennelemente sind kein radioaktiver Abfall, der an staatliche Einrichtungen nach § 9a Abs. 3 recht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 4. Aufl., S. 333 (379 f.). 46 Schenke, Bauordnungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 9 Rn. 92; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 424 ff. 47 Str. ist, ob die Sicherstellung der nuklearen Entsorgung zu den rechtsbegrifflichen Voraussetzungen der Anlagengenehmigung nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gehört (so NdsOVG, DVBl. 1978, 67 [71 ff.]; VG Schleswig, NJW 1977, 644 [644 f.]; Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 28) oder lediglich für die Ausübung des Versagungsermessens bei der Entscheidung über die Anlagengenehmigung bedeutsam ist (so die h. M.; vgl. VGH BW, NJW 1979, 2528 [2528 f.]; Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 964; Degenhardt, Kernenergierecht, S. 40 ff.; Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 17; H. Wagner, Fragen zur Entsorgungsregelung nach dem Atomgesetz, in: BMI u. a. [Hrsg.], 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 [96 f.]; ders. / Ziegler, DVBl. 1980, S. 139 [142 ff.]). Eine differenzierende Auffassung vertritt Breuer (Umweltschutzrecht, in: Schmidt-Aßmann [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 235), wonach die Genehmigungsfähigkeit die Gewährleistung einer genügenden anlageninternen Zwischenlagerung voraussetzt, während die weitergehende, anlagentranszendente Entsorgung im Rahmen der Ermessensbetätigung zu beurteilen ist. 48 H. Wagner, Fragen zur Entsorgungsregelung nach dem Atomgesetz, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (100). 49 Zu Ausnahmen von der Ablieferungspflicht nach § 9 Abs. 2 S. 1 AtG vgl. Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (134 ff.).

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AtG abzuliefern wäre.50 § 9a Abs. 1 Nr. 1 AtG verlangt vielmehr, dass der Verursacher selbst vorrangig für eine „schadlose Verwertung“ solcher bestrahlter Kernbrennstoffe zu sorgen hat, was wiederum durch Wiederaufarbeitung geschehen sollte. Diese grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers für die Wiederaufarbeitung bestrahlter Brennelemente verlangt auch deren Zwischenlagerung.51 Mit Einführung des § 9a Abs. 2 S. 3 2. Hs. AtG 2002 verschiebt sich dieses Verhältnis, indem jetzt notwendigerweise die private Zwischenlagerung vor der staatlichen Endlagerung vorgesehen ist.

a) Frühere Rechtslage Vor Verabschiedung des neuen Atomgesetzes vom 22. 4. 2002 war die rechtliche Begründung der Genehmigungspflicht privater Zwischenlager umstritten, da das Atomgesetz zu diesem Zeitpunkt eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage hierfür nicht kannte.52 Insofern stellte sich die Frage, ob ein privates Zwischenlager überhaupt genehmigungsfähig war oder insoweit nicht vielmehr eine „Genehmigungslücke“53 vorlag. Dennoch war die Notwendigkeit der Errichtung solcher Zwischenlager gegeben. Abgebrannte Brennelemente unterfallen nach § 81 Abs. 1 StrSchVO kategorisch der Ablieferungspflicht an Anlagen des Bundes, können also nicht an Landessammelstellen abgeführt werden. Da eine entsprechende „Bundessammelstelle“ in Form eines Endlagers nicht existiert, regelt § 86 StrSchVO, dass „bis zur Inbetriebnahme von Anlagen des Bundes zur Sicherstellung und zur Endlagerung“ die abzuliefernden radioaktiven Abfälle vom Ablieferungspflichtigen zwischenzulagern sind, wobei die Zwischenlagerung gem. § 86 Abs. 2 StrSchVO auch von mehreren Ablieferungspflichtigen gemeinsam oder durch Dritte erfolgen kann. Nach § 86 Abs. 1 S. 2 StrSchVO „ruht die Ablieferungspflicht“, solange eine anderweitige Zwischenlagerung angeordnet oder genehmigt ist. Diese führte zu der nach alter Rechtslage strittigen Frage, nach welchen Anordnungen die Zwischenlagerung zu legalisieren ist.

Vgl. hierzu die Ausführungen unter A. III. 2. a) (S. 155 ff.), b) (S. 157 ff.). Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (128). 52 Daher war bereits im Ansatz umstritten, ob das Atomgesetz derartige „Überbrückungsmaßnahmen“ gestattet; vgl. hierzu die Nachweise von Scheuten, Rechtsfragen standortnaher Zwischenlager, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 111 (111 Fn. 1). 53 So OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (155). Anders BVerfGE 77, 381 (402 f.): „Aus der Schutzpflicht des Gesetzgebers, die jedenfalls für die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter besteht . . . und insbesondere auch auf dem Gebiet des Atomrechts eingreift . . ., kann nicht abgeleitet werden, daß private externe Zwischenlager nur aufgrund einer ausdrücklichen Zulassung durch den Gesetzgeber geschaffen werden dürften. Die Schutzpflicht ist vielmehr schon dann erfüllt, wenn Vorschriften bestehen, die auf solche Lager anwendbar sind und ausreichenden Schutz vor ihren Gefahren gewähren.“ 50 51

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Da als Genehmigungstatbestand weder §§ 9a Abs. 3 S. 1 2. Hs., 9b AtG54 noch §§ 9a Abs. 3 S. 1 1. Hs., 9, 9c AtG55 in direkter56 oder analoger Anwendung57 zur Verfügung stand, wurden externe Zwischenlager nach alter Rechtsfassung im Ergebnis nach ständiger Rechtsprechung58 und zustimmender Literatur59 nach § 6 AtG genehmigt. Die bereits bislang erfolgte Genehmigung privater Zwischenlager stellte keinen Verstoß gegen den gesetzlich normierten Grundsatz der staatlichen Aufbewahrung radioaktiver Abfälle (§ 5 Abs. 1 S. 1 i. V. m. Abs. 6, § 9a Abs. 2 S. 1 i. V. m. Abs. 3 AtG 1998) dar. Gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 AtG sind radioaktive Abfälle an staatliche 54 Bei den ins Auge gefassten zentralen und dezentralen Zwischenlagern sollte nicht die Endlagerung, sondern die Zwischenlagerung bis zur Behandlung zur Endlagerung genehmigt werden. Demzufolge wurde auch die Geltungsdauer der Genehmigung befristet. Insofern hat das Nordrhein-westfälische Oberverwaltungsgericht (OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 [146]) festgestellt, dass sogar ein Zeitraum von knapp 35 Jahren dem Charakter einer Zwischenlagerung nicht entgegensteht. Von einer endgültigen Nichterfüllung der gesetzlichen Verpflichtung aus § 9a Abs. 3 AtG könne nicht ausgegangen werden, da andernfalls dem Bund ein krasser Gesetzesverstoß unterstellt werden müsse. Nach Inbetriebnahme des Endlagers kommt es gemäß § 86 S. 1 2. Hs. StrSchVO zum Abruf der radioaktiven Abfälle, sodass der Charakter der Zwischenlagerung gewahrt bleibt. Nach den erklärten Absichten der Bundesregierung und der Elektrizitätswirtschaft ist von der zukünftigen Schaffung eines Endlagers auszugehen; so bereits 1983 Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (129). 55 Die Vorschrift des § 9a AtG wurde durch das 4. ÄndG zum AtG vom 30. 8. 1976 (BGBl. I S. 2573) in das AtG eingefügt, welches seinerzeit die Entsorgungsfrage noch nicht einer abschließenden Regelung zugeführt hatte. Die Novelle ging davon aus, dass es auf Grund der zunehmenden Nutzung der Kernenergie in Kernkraftwerken und in sonstiger Weise an der Zeit sei, „Vorsorge für ein lückenloses integriertes Entsorgungssystem“ zu treffen. Zu diesem Zweck sei es erforderlich, „die fehlenden normativen Grundlagen für eine sachgerechte und zweckmäßige Abfallbeseitigung zu schaffen und dabei ein funktionsgerechtes Zusammenwirken aller Teilbereiche des Entsorgungssystems sicherzustellen“ (BT-Drs. 07 / 4794, S. 7). 56 Eine direkte Anwendung der Vorschrift auf private Zwischenlager schied aus, da sich diese ausdrücklich nur auf Landessammelstellen bezog. 57 Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 82, 61 [65 f.]) erschien darüber hinaus auch eine analoge Anwendung dieses Verfahrens auf den Fall der Errichtung eines privaten Zwischenlagers „nach Wortlaut und Gesetzessystematik unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte nicht möglich.“ Zur Erklärung führte das Gericht aus: „Die atomrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit der Landessammelstellen ist, sofern es sich dabei um eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung handelt . . ., auch Ausgleich dafür, daß Bauvorhaben staatlicher Stellen regelmäßig nach Landesrecht keiner Baugenehmigung bedürfen.“ Zustimmend Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1229. 58 Vgl. etwa OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (156 f.); OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 (1. Ls.); NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (257); NdsOVG, et 1995, 610 (611). 59 Vgl. etwa Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1222; Koch / Roßnagel, NVwZ 2000, S. 1 (8); König, et 2001, S. 162 (164); Pelzer, NJW 1980, S. 1505 (1506); Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (127); Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 34.

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Sammelstellen nach § 9a Abs. 3 AtG abzuliefern. Hiermit korrespondiert die nachträglich eingeführte Vorschrift des § 5 Abs. 2 Nr. 1 AtG 1998 (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 AtG 2002), welche in Verbindung mit § 6 AtG zwar die Berechtigung zur privaten Aufbewahrung von Kernbrennstoffen normiert, diese jedoch über § 5 Abs. 6 AtG 1998 (§ 5 Abs. 8 AtG 2002) wiederum für jene Kernbrennstoffe ausschließt, die in radioaktiven Abfällen enthalten sind. § 5 Abs. 8 AtG 2002 ist ausschließlich als klarstellende, konkludente Verweisungsnorm auf das durch die §§ 9a ff. AtG begründete rechtliche Sonderregime für radioaktive Abfälle zu verstehen.60 Die Errichtung privater Zwischenlager stellt aus zwei Gründen keinen Verstoß gegen diese gesetzlich normierte Aufgabentrennung dar. Zum einen existieren gesetzliche Ausnahmevorschriften, welche die strikte Abgrenzung durchbrechen. So wurde mit dem 4. Änderungsgesetz zum Atomgesetz mit § 12 Abs. 1 Nr. 8 AtG eine Ausnahme im Sinne des § 9a Abs. 2 S. 2 AtG normiert, die nunmehr zur Regelung einer anderweitigen Zwischenlagerung radioaktiver Abfälle ermächtigte. Eine weitere Ausnahme stellt § 86 StrSchVO dar,61 wonach die gem. § 81 StrSchVO abzuliefernden radioaktiven Abfälle bis zur Inbetriebnahme62 von Anlagen des Bundes zur Sicherstellung und zur Endlagerung solcher Abfälle vom Ablieferungspflichtigen zwischenzulagern sind. Da für eine solche private Zwischenlagerung eine speziell geschaffene Zulassungsvorschrift fehlte, musste auf § 6 AtG zurückgegriffen werden.63 Ab diesem Zeitpunkt konnten auch radioaktive Abfälle privat zwischengelagert werden. Hierzu hat der Gesetzgeber selbst im Rahmen der Einfügung des Abs. 3 in § 6 AtG ausgeführt, die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen außerhalb der staatlichen Verwahrung i. S. des § 6 Abs. 1 AtG umfasse (auch) bestrahlte Kernbrennstoffe, unabhängig davon, ob sie wiederaufbereitet werden sollten oder radioaktiver Abfall seien, sowie sonstige kernbrennstoffhaltige Abfälle.64 Zum anderen waren abgebrannte Brennelemente nach alter Rechtslage als radioaktive Reststoffe zu werten, welche im Gegensatz zu radioaktiven Abfällen grundsätzlich auch in privater Hand aufbewahrt werden dürfen. Dies ergibt sich aus Folgendem: Auf Grund der Entstehungsgeschichte65 wird deutlich, dass die den Begriff der Kernbrennstoffe voranstellende Formulierung des § 5 Abs. 8 AtG 2002 „lediglich den sprachlich-systematischen Kontext mit den vorangegangenen BayVGH, DVBl. 1985, 799 (801); OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 (145). In § 86 StrSchVO ist eine „anderweitige Zwischenlagerung“ i. S des § 83 Abs. 1 S. 2 StrSchVO geregelt. 62 Die zwischengelagerten radioaktiven Abfälle werden nach Inbetriebnahme dieser Anlagen von deren Betreiber abgerufen (§ 86 S. 1 StrSchVO). 63 OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 (145). 64 BT-Drs. 11 / 4086, S. 10. 65 Vgl. BT-Drs. 07 / 4954, S. 1 zur Einfügung des § 5 Abs. 6 AtG: „Die neue Fassung stellt eindeutig klar, daß für radioaktive Abfälle, in denen Kernbrennstoffe enthalten sind, Sonderbestimmungen gelten. Es handelt sich insoweit um eine materiellrechtliche Abgrenzung zwischen § 5 und § 9a, die nicht im Rahmen der Zuständigkeitsbestimmungen in § 23 geregelt werden sollte.“ 60 61

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Absätzen wahren soll, der Sache nach aber radioaktive Abfälle meint, in denen Kernbrennstoffe enthalten sind“.66 Mit dieser Vorschrift sollte demnach die Abgrenzung radioaktiver Reststoffe, die noch der Verwertung zugeführt werden konnten, von radioaktiven Abfällen, welche ausschließlich der staatlichen Verwahrung gemäß §§ 9a ff. AtG unterfallen, stattfinden.67 Die Aufbewahrung abgebrannter Brennelemente konnte daher bereits nach alter Rechtslage nach überwiegender Ansicht gemäß § 6 AtG erfolgen, da die zu lagernden Brennstoffe nicht zugleich als radioaktive Abfälle im Sinne der oben genannten Vorschriften gewertet wurden.68 Bestrahlte Brennelemente, die nur zur Überbrückung des Zeitraums bis zur Wiederaufarbeitung aufbewahrt wurden und mithin als verwertbar galten, wurden rechtlich nur als Kernbrennstoff eingestuft, selbst wenn sich naturwissenschaftlich betrachtet in dem noch nicht getrennten Brennelement auch radioaktive Abfälle befanden.69 Insofern wurde berücksichtigt, dass die §§ 9a ff. AtG „auf die als radioaktive Abfälle aus dem Brennstoffkreislauf ausgeschiedenen radioaktiven Stoffe“70 beschränkt waren. Der in § 6 AtG verwendete und in § 2 Abs. 1 Nr. 1 AtG legaldefinierte Begriff der „Kernbrennstoffe“ wurde daher weit verstanden und sollte auch jene in Brennstäben und Brennelementen enthaltenen umfassen, die bereits in einem Kernkraftwerk Verwendung gefunden haben.71 Eine erste Bestätigung fand diese Auslegung in § 7 Abs. 1 AtG, in dem von der Wiederaufarbeitung „bestrahlter Kernbrennstoffe“ die Rede ist.72 Des Weiteren setzte bereits die Vorschrift des § 6 Abs. 3 S. 1 AtG (a.F.) die Anwendbarkeit des Genehmigungstatbestandes des § 6 AtG auf Kernbrennstoffe in Form von bestrahlten Kernbrennstoffen voraus.73 In dieser Vorschrift wird ein spezielles Anhörungsverfahren für 66 BayVGH, DVBl. 1985, 799 (801). Ähnlich Haedrich, AtG, § 5 Rn. 4; Kimminich, et 1982, S. 502 (504); Pelzer, NJW 1980, S. 1505 (1506); Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (129). 67 Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1217 sprechen insoweit (unter Berufung auf § 2 Abs. 3 S. 2 AtG) von der „Doppelnatur abgebrannter Brennelemente“. Vor Einführung des § 5 Abs. 8 AtG 2002 wertete Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 6 AtG Rn. 1 auch die Aufbewahrung radioaktiver Abfälle als Aufbewahrung i. S. des § 6 AtG. 68 NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (258); a. A. VG Darmstadt, et 1981, 883 (885); Gleim / Winter, NJW 1980, S. 1088 (1089). 69 BVerwGE 82, 61 (64 f.). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (DVBl. 1985, 799 [800]) führte insofern aus, dass abgebrannte Brennelemente zu weit über 90 Prozent durch Wiederaufarbeitung rückgewinnbaren Kernbrennstoff enthalten, sodass man „schon vom quantitativen Verhältnis her allenfalls von radioaktiven Abfällen reden kann, die in Kernbrennstoffen enthalten sind, und nicht umgekehrt“. 70 BayVGH, DVBl. 1985, 799 (801). 71 NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (257); OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 (145); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1216; Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (127). 72 NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (257); OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (156).

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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den Fall geregelt, dass „Kernbrennstoffe in Form von bestrahlten Kernbrennstoffen“ auf der Grundlage einer Genehmigung nach § 6 Abs. 1 AtG aufbewahrt werden sollen. Schließlich bleibt noch ein Blick auf die Gesetzgebungsgeschichte: Dem Wunsch des Bundesrates nach einer Klarstellung, dass zu den Kernbrennstoffen i. S. des § 2 Abs. 1 Nr. 1 AtG auch bestrahlte Kernbrennstoffe zu rechnen sind, ist die Bundesregierung entgegengetreten, weil dies „keiner besonderen Erwähnung“ bedürfe.74

b) Neue Rechtslage Diese gewohnheitsrechtliche Anwendung des § 6 AtG ist nunmehr gesetzlich normiert durch die Einführung des neuen § 9a Abs. 2 S. 3 2. Hs. AtG 2002, welcher eine Genehmigung nach § 6 Abs. 1 und Abs. 3 AtG 2002 für denjenigen vorschreibt, der ein dezentrales Zwischenlager zur Erfüllung seiner Verpflichtung aus der gleichnamigen Vorschrift errichtet.75 Hierdurch entfällt zunächst die nach alter Rechtslage nach teilweise vertretener Auffassung notwendige Abgrenzung zu § 9 AtG. Diese Vorschrift unterwirft als Auffangtatbestand76 jeglichen Umgang mit Kernbrennstoffen, der nicht auf Grund einer Genehmigung nach §§ 6, 7 AtG gestattet ist, der Genehmigungspflicht.77 Unter Zugrundelegung des § 86 StrSchVO erscheint es demgegenüber fraglich, ob diese gesetzliche Normierung aus dem Grund dringend erforderlich war, dass der bislang zur Verneinung einer aus § 9a Abs. 3 S. 1 AtG abzuleitenden staatlichen Verwahrungsverantwortung gewählten Argumentation mit Aufhebung der Wiederaufarbeitungspflicht ihre Grundlage entzogen wurde. Jedenfalls handelt es sich mit der Entscheidung gegen die Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente bei diesen nicht mehr um Reststoffe, sondern um ra73 NdsOVG, NVwZ-RR 1997, 281 (282); OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 (145); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 670. 74 BT-Drs. 03 / 759, S. 50, 59. 75 Hierdurch wurde die von der st. Rspr. (vgl. Fn. 58) gewählte und von der Literatur (vgl. Fn. 59) bestätigte Genehmigungspraxis übernommen. Auf deren Grundlage wurden bereits Genehmigungen zur vorübergehenden Aufbewahrung von Kernbrennstoffen erteilt (vgl. etwa die Genehmigung für das Interimslager Biblis vom 22. 12. 2001). 76 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 31. 77 Nach einer Auffassung sollte die Lagerung bestrahlter Brennelemente außerhalb einer Anlage nach § 7 AtG der Genehmigungsvorschrift des § 9 AtG dann unterfallen, soweit sie besondere, über bloße Lagerungseinrichtungen hinausgehende Schutzvorkehrungen erforderte. Eine Lagerung i. S. des § 6 AtG liege nur vor, wenn der Schutz gegen die Gefahren der gelagerten Kernbrennstoffe schon durch Abstandhaltung und Abschirmeinrichtungen erreicht werden könne; vgl. Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 32 f. A. A. OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (156); Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 6 AtG Rn. 1: § 6 AtG sollte als lex specialis gegenüber § 9 AtG zumindest insoweit vorrangig sein, als keine Arbeiten verrichtet wurden, die über die bei jeder Lagerhaltung üblichen Betriebsvorgänge hinausgingen.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

dioaktive Abfälle.78 § 6 AtG hätte mangels Anwendbarkeit des § 5 AtG (wegen dessen nunmehr anwendbaren Abs. 6 bzw. nach neuer Gesetzesfassung: Abs. 8) keine Ausnahme von der Ablieferungspflicht mehr statuieren können, hätte die Gesetzesnovelle nicht eine weitere Ausnahme hiervon in § 9a Abs. 2 S. 2 i. V. m. S. 3 AtG 2002 festgelegt. Auf Grund der Verpflichtung nach § 9a Abs. 2 S. 3 AtG 2002 ist kraft Gesetzes ein Bedürfnis für diese Zwischenlagerung gegeben, sodass demgemäß S. 2 nur die entsprechende Geltung der in den Nummern 1 bis 4 des Abs. 2 aufgeführten Genehmigungsvoraussetzungen anordnet.79 § 6 Abs. 4 S. 1 AtG 2002 betrifft als Genehmigung zur vorübergehenden Aufbewahrung die sog. Interimslager.80 Die Lagerung bestrahlter Brennelemente ist intern in Kompaktlagern oder extern in zentralen oder dezentralen Zwischenlagern, letztere auf dem Anlagengelände oder außerhalb gelegen, möglich. Die daraus bislang resultierenden Abgrenzungsprobleme zwischen den Genehmigungen nach § 6 AtG und nach § 7 AtG81 sollten durch die neue Regelung des § 6 Abs. 3 AtG 2002 geklärt werden, wonach einer Genehmigung nach Abs. 1 bedarf, wer bestrahlte Kernbrennstoffe „zur Erfüllung der Verpflichtung nach § 9a Abs. 2 S. 3 innerhalb des abgeschlossenen Geländes einer Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität in einem gesonderten Lagergebäude in Transport- und Lagerbehältern . . . aufbewahrt“.82

Abgrenzungsmerkmal zwischen den beiden Tatbeständen soll nunmehr die Voraussetzung des „gesonderten Lagergebäudes“ sein.83 Diese Gesetzesfassung lässt jedenfalls erkennen, dass das Lager durchaus auf dem gleichen Betriebsgelände 78 Scheuten, Rechtsfragen standortnaher Zwischenlager, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 111 (117). 79 BT-Drs. 14 / 6890, S. 20; Müller-Dehn, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 63. 80 BT-Drs. 14 / 6890, S. 20. 81 Es stellte sich insbesondere die Frage, ob ein funktionstechnischer, die Genehmigungsbedürftigkeit nach § 7 AtG begründender Zusammenhang allein dadurch entstünde, dass das Zwischenlager auf dem Kraftwerksgelände und somit in räumlicher Nähe zum Kraftwerksblock entsteht; so etwa Haedrich, AtG, § 9a Rn. 17 unter Berufung auf die andernfalls gegebene Zuständigkeitsaufgliederung. Vgl. zur Diskussion weiterhin die Nachweise bei Leidinger, RdE 2001, S. 103 (106 Fn. 18 f.) sowie bei Müller-Dehn, in: Posser / Schmans / MüllerDehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 54. Nach der Rspr. war eine Änderungsgenehmigung in jenen Fällen erforderlich, in denen sowohl ein räumlicher als auch ein betrieblich-funktionaler Zusammenhang mit dem Kraftwerk bestand (OVG MV, BRS 59 Nr. 143, S. 453 [458]). Vgl. im Einzelnen Scheuten, Rechtsfragen standortnaher Zwischenlager, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 111 (113 ff.). Nach Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1243 konnten im Einzelfall sogar sowohl eine Genehmigung nach § 6 AtG als auch eine Genehmigung nach § 7 AtG erforderlich sein, wenn „von der Errichtung des Lagers die nukleare Anlage als solche betroffen“ war. 82 Hervorhebung durch Verf. 83 Näser, DVBl. 2002, S. 584 (586) betrachtet daher die bislang bestehenden Abgrenzungsprobleme als geklärt.

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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angeordnet sein kann wie das Kraftwerk selbst, ohne durch diese Lage bereits notwendig zu einem Bestandteil der Erzeugungsanlage zu werden.84 Nach MüllerDehn wird hierdurch die bislang umstrittene Abgrenzungsfrage dahingehend entschieden, dass im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 3 AtG 2002 Genehmigungen auch nur auf dieser Rechtsgrundlage erteilt werden dürfen.85 In früheren Entwürfen der Atomgesetznovelle war die Abgrenzung noch danach vorgenommen worden, ob die Aufbewahrung „Vorbereitung oder Teil einer nach § 7 AtG genehmigungsbedürftigen Tätigkeit“ ist.86 Indem diese Einschränkung nunmehr aus dem Gesetzeswortlaut herausgenommen wurde, ist von einem Anwendungsvorrang des § 6 AtG auszugehen. Allerdings war bereits nach alter Rechtslage angenommen worden, dass die neuen Zwischenlager im Gegensatz zur bislang vollzogenen Lagerung im sog. „Abklingbecken“ (Nasslager) nicht mehr als letzter Schritt des Spaltungsvorgangs, sondern als erster Schritt der Entsorgung angesehen werden müssten und daher nicht mehr in einem funktionstechnischen Zusammenhang mit dem Kernkraftwerk stünden.87 Insofern vollzieht die neue gesetzliche Anordnung die bereits durch die tatsächlichen Veränderungen in Form des Atomausstiegs verursachten rechtlichen Änderungen lediglich nach. Die Lagerung im Abklingbecken ist mangels des Bestehens eines „eigenständigen Lagergebäudes“ wie bisher88 nach § 7 Abs. 1 AtG – bei späterer Einrichtung als „wesentliche Änderung“ der Anlage – genehmigungsbedürftig. Das Tatbestandsmerkmal des „abgeschlossenen Geländes“ bedeutet andererseits, dass die Genehmigungsnorm des § 6 Abs. 3 AtG für solche standortnahen Zwischenlager nicht anwendbar ist, die in einer gänzlich separaten Anlage in bloß räumlicher Nähe zum Kernkraftwerk, etwa außerhalb der das Betriebsgelände abschließenden Außenzaunanlage, errichtet werden.89 In diesen Fällen ist wiederum auf § 6 Abs. 1 AtG zurückzugreifen. Leidinger, RdE 2001, S. 103 (106). Müller-Dehn, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 62. 86 Mit dieser Formulierung wurde lediglich auf die nach alter Rechtslage bestehende Abgrenzungsproblematik hingewiesen, ohne diese einer Lösung zuzuführen. Vgl. Leidinger, RdE 2001, S. 103 (106); Scheuten, Rechtsfragen standortnaher Zwischenlager, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 111 (118); Schmidt-Preuß, DVBl. 2000, S. 767 (777 f.). 87 Koch / Roßnagel, NVwZ 2000, S. 1 (8); ähnlich Böwing, Die Genehmigung dezentraler Zwischenlager, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 323 (327): „hinausgeschobene Ablieferungspflicht“; Roller, Transportminimierung und dezentrale Zwischenlagerung, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 307 (311). 88 Vgl. etwa BayVGH, DVBl. 1985, 799 ff.; Böwing, Die Genehmigung dezentraler Zwischenlager, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 323 (326 f.); Roller, Transportminimierung und dezentrale Zwischenlagerung, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 307 (309); Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. AtomrechtsSymposium, S. 125 (126). In diesen Fällen gewährleiste das umfassendere Verfahren nach § 7 AtG, das die baulichen Elemente, den Betrieb und die sicherheitstechnischen Wechselwirkungen zwischen dem Lagerteil und den übrigen Anlagenteilen abdeckt, den Grundrechtsschutz Dritter unter materiellrechtlichen wie unter verfahrensrechtlichen Gesichtspunkten am besten; vgl. Haedrich, AtG, § 6 Rn. 8. 84 85

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

3. Genehmigung nach StrSchVO Sowohl nach alter als auch nach neuer Rechtslage bedarf die Aufbewahrung der abgebrannten Kernbrennstoffe einer weiteren Genehmigung nach § 3 StrSchVO. Nach dieser Vorschrift bedarf der Genehmigung, wer mit sonstigen radioaktiven Stoffen umgeht oder kernbrennstoffhaltige Abfälle lagert, bearbeitet oder beseitigt. Nach alter Rechtslage handelte es sich bei den zur Wiederaufarbeitung bereitstehenden abgebrannten Kernbrennstoffen um „sonstige radioaktive Stoffe“90 im Sinne dieser Vorschrift. Der Begriff des „Umgangs“ ist in § 1 Abs. 1 Nr. 1 StrSchVO definiert. „Umgang“ mit radioaktiven Stoffen ist danach Gewinnung, Erzeugung, Lagerung, Bearbeitung, Verarbeitung, sonstige Verwendung und Beseitigung radioaktiver Stoffe. Mit der Entscheidung gegen die Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente einher geht neuerdings deren Qualifizierung als radioaktive Abfälle.91 Die Genehmigungspflichtigkeit nach § 3 StrSchVO ergibt sich daher nach neuer Rechtslage aus deren 2. Alternative. Jedenfalls ist § 3 Abs. 1 StrSchVO gemäß § 6 Abs. 1 S. 2 StrSchVO entsprechend anzuwenden, wenn eine anderweitige Zwischenlagerung im Sinne des § 83 Abs. 1 S. 2 StrSchVO genehmigt werden soll. Nach § 3 Abs. 2 StrSchVO kann allerdings die Genehmigung nach § 6 AtG auf die Genehmigung nach § 3 Abs. 1 StrSchVO erstreckt werden, sodass eine eigenständige Genehmigung nach § 3 Abs. 1 StrSchVO nicht erforderlich ist. Die atomrechtliche Zulassung des standortnahen Zwischenlagers richtet sich dann ausschließlich nach § 6 AtG. 4. Ergebnis Standortnahe Zwischenlager erfordern demzufolge zwei unterschiedliche Genehmigungen (§ 6 AtG-Genehmigung und Baugenehmigung),92 die bei verschiedenen Behörden auf Bundes- und Kommunal- bzw. Landesebene – dem Bundesamt für Strahlenschutz einerseits,93 der örtlich zuständigen Baubehörde andererseits94 – zu erwirken sind. Die Frage, ob ein gemeindliches Einvernehmen dabei nicht nur im bauaufsichtlichen, sondern auch im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren erforderlich ist, wird unterschiedlich bewertet.95 89 Vgl. Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 206; Müller-Dehn, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 62. 90 Vgl. hierzu die Legaldefinition in § 2 Abs. 3 S. 1 AtG. 91 Scheuten, Rechtsfragen standortnaher Zwischenlager, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 111 (117). 92 Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 u. 3 BImSchG, § 1 Abs. 1 S. 1 der 4. BImSchV i. V. m. Anh. nicht erforderlich. 93 Vgl. § 23 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 AtG. 94 Vgl. hierzu die Übersicht im 3. Teil unter A. I. (S. 97 ff.). 95 Vgl. einerseits Jäde, UPR 2001, S. 10 (11): zweifaches Einvernehmenserfordernis; andererseits Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549): einfaches Einvernehmenserfordernis.

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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IV. UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens Nach bisheriger Rechtslage, d. h. unter Geltung der Richtlinie des Rates vom 27. 6. 1985 und des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, bestand nach einhelliger Auffassung der Rechtsprechung keine UVP-Pflicht für die Zwischenlagerung von Kernbrennstoffen.96 Nach In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. 7. 200197 besteht nach Art. 1 dieses Gesetzes, § 3b Abs. 1 S. 1 in Verbindung mit Anlage 1 Nr. 11.3 UVPG eine UVP-Pflicht für die Zwischenlagerung dann, wenn die für mehr als zehn Jahre geplante Lagerung an einem anderen Ort, als an dem Ort, an dem diese Stoffe angefallen sind, erfolgt.98 Im Rahmen der Standortzwischenlagerung ergibt sich die Frage, wieweit der Begriff des „Ortes, an dem diese Stoffe angefallen sind“ zu verstehen ist und ob hierunter nur das Reaktorgebäude99 oder das gesamte Betriebsgelände des Kernkraftwerks zu fassen sind, ob also im Ergebnis zwischen interner und externer Lagerung zu unterscheiden ist. Eine außerhalb des Betriebsgeländes erfolgende „standortnahe“ Lagerung erfüllt jedenfalls diese Voraussetzung nicht.

V. Bestandsaufnahme Zwar ist die Problematik standortnaher Zwischenlager neu, doch kann diesbezüglich auf die Rechtsprechung zu dem parallelen Problemkreis der zentralen Zwischenlagerung zurückgegriffen werden, mit deren rechtlicher Zulässigkeit sich die Gerichte seit Anfang der achtziger Jahre zu beschäftigen hatten. Im Mittelpunkt stehen insofern die Urteile der Oberverwaltungsgerichte Nordrhein-Westfalens und Niedersachsens, welche auf Grund der örtlichen Gegebenheiten für die bisherigen Zwischenlager zuständig waren. In den achtziger Jahren wurden zwei zentrale Zwischenlager für radioaktive Abfälle in Deutschland genehmigt: das Transportbehälterlager Ahaus in Nordrhein-Westfalen und das Transportbehälterlager Gorleben in Niedersachsen.100 Seit 1999 sind an zwei Standorten dezentrale Zwischenlager für abgebrannte Brennelemente aus Leistungsreaktoren in Betrieb, ein Nasslager am Standort Obrigheim sowie das Zwischenlager Nord am Standort Lub96 Vgl. z. B. OVG NRW, NVwZ-RR 1994, 143 (146); NdsOVG, NVwZ-RR 1997, 281 (282); OVG MV, BRS 59 Nr. 143, S. 453 (459). 97 BGBl. I S. 1950. 98 Ein Interimslager ist der Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen, sofern die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen erwarten lässt (§ 3c Abs. 1 S. 1 i. V. m. Anlage 1 Nr. 11.4 UVPG). 99 Hierfür Näser, DVBl. 2002, S. 584 (590 Fn. 34). 100 Diese externen Zwischenlager dienen der Aufnahme von Brennelementen aus Kernkraftwerken, das Zwischenlager Gorleben zusätzlich auch der Zwischenlagerung von HAWKokillen.

11 Winkler

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min / Greifswald. Das Zwischenlager in Obrigheim wurde im Gegensatz zu anderen Standortlagern nicht als eigenständige kerntechnische Anlage nach § 6 AtG, sondern infolge seiner engen Verzahnung mit den technischen Einrichtungen des Kernkraftwerks als Teil der Kraftwerksanlage nach § 7 AtG beantragt und genehmigt. Das Zwischenlager Lubmin dient der Aufnahme von Brennelementen aus dem nach der deutschen Wiedervereinigung stillgelegten Kernkraftwerk Greifswald. Unmittelbar nach Erteilung der atomrechtlichen Genehmigung Ende 1999 wurde mit der Nutzung dieses Zwischenlagers begonnen. Rechtsprobleme hinsichtlich der für die Errichtung eines Zwischenlagers erforderlichen Genehmigungsverfahren wurden bislang im Wesentlichen von den Oberverwaltungsgerichten Niedersachsens und Nordrhein-Westfalens sowie Mecklenburg-Vorpommerns behandelt. Nach Einlegung von Rechtsbehelfen war auch das Bundesverwaltungsgericht mit entsprechenden Fragen befasst. Im Folgenden sollen in aller Kürze die wichtigsten Entwicklungslinien der Rechtsprechung dargelegt werden.

1. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts a) „Ahaus“-Urteil In diesem Urteil101 beschäftigt sich das Bundesverwaltungsgericht mit der Anfechtungsklage eines in Ahaus tätigen Landwirts gegen die Erteilung der Baugenehmigung für das dort ansässige zentrale Zwischenlager. Bezugnehmend auf das Verhältnis von Baugenehmigung und atomrechtlicher Aufbewahrungsgenehmigung führt das Bundesverwaltungsgericht darin aus: „Der Regelungsgehalt der Baugenehmigung bedarf in bezug auf die beabsichtigte Nutzung des Gebäudes einer Begrenzung dergestalt, daß in ihr keine abschließende und für den Kläger potentiell verbindliche behördliche Entscheidung darüber getroffen ist, ob den das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG tangierenden nuklearspezifischen Risiken in dem gebotenen Maße entgegengewirkt worden ist . . . Die Entscheidung darüber, ob das bauaufsichtlich genehmigte Gebäude die ihm zugedachte Funktion wird erfüllen können, ist einer besonderen, aufgrund eines speziellen Verfahrens ergehenden atomrechtlichen Genehmigung vorzubehalten . . . Regelmäßig enthält allerdings die im jeweiligen Landesrecht normierte bauaufsichtliche Genehmigung die umfassende Feststellung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit (allen) öffentlich-rechtlichen Vorschriften, soweit sie für die baurechtliche Prüfung einschlägig sind, sowie die Freigabe des Baues . . . Dabei ist grundsätzlich das Bauwerk mit der ihm zugedachten Funktion als Einheit Gegenstand der abschließenden behördlichen Beurteilung . . . Bundesrecht schließt aber nicht aus, daß eine Baugenehmigung, soweit sie die Art der genehmigten Nutzung bestimmt, unter dem Vorbehalt einer gesetzlich vorgeschriebenen weiteren Genehmigung steht. Denn zu einer verbindlichen Sachentscheidung ist die

101

BVerwGE 82, 61 ff.

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163

Baugenehmigungsbehörde nur befugt, soweit für bestimmte öffentlich-rechtliche Vorschriften keine speziellen Genehmigungsvorbehalte anderer Behörden in anderen Fachgesetzen bestehen . . . Die Bindungswirkung der Baugenehmigung beschränkt sich in Fällen dieser Art darauf, daß die erforderliche weitere Genehmigung nicht mehr aus baurechtlichen Gründen versagt werden darf und daß auch gegenüber Drittbetroffenen über die baurechtliche Zulässigkeit des Vorhabens – aber auch nur über diese – entschieden ist.“102

Auf den ersten Blick scheint sich das Bundesverwaltungsgericht in der dargestellten Entscheidung nur mit der Frage nach der Bindungswirkung der Baugenehmigung zu befassen. Seine Darlegungen gehen jedoch über das vordergründig Gesagte hinaus, da nach allgemeiner Ansicht bei der – insofern einen Sonderfall103 darstellenden – Baugenehmigung nach überwiegender Auffassung hinsichtlich Genehmigungsvoraussetzungen und Genehmigungsinhalt immer Identität besteht. Zur Bestätigung des hier Dargelegten betont das Gericht, dass die „Begrenzung des regelnden Inhalts der Baugenehmigung . . . die behördliche Prüfung der Zulässigkeit der dem Gebäude zugedachten Funktion in dem für den Rechtsschutz Drittbetroffener maßgeblichen Umfang aus dem bauaufsichtlichen Verfahren herausnimmt“.104 Die Lösung der im Falle paralleler Genehmigungsverfahren aufgeworfenen Probleme besteht somit nach diesem Urteil in einer Separation der Prüfzuständigkeiten.

b) „Whyl“-Urteil Obwohl sich das „Whyl“-Urteil105 auf die Erteilung einer Ersten Teilgenehmigung für die Errichtung des Kernkraftwerks Süd Block I in der Gemarkung Whyl bezog und sich daher in erster Linie mit Fragen des gestuften Genehmigungsverfahrens befasste, stellte der erkennende 7. Senat dennoch beiläufig fest, dass sich das vorläufige positive Gesamturteil, welches Merkmal der Teilgenehmigung ist,106 nicht auf weitere, für das Vorhaben erforderliche Parallelgenehmigungen – etwa bau- oder wasserrechtliche Genehmigungen – beziehe. Ob deren Erteilungsvoraussetzungen vorliegen, sei in dem atomrechtlichen Genehmigungsverfahren allein mit Blick auf das Bescheidungsinteresse des Antragstellers zu prüfen; in diesem Sinne sei auch die Vorschrift des § 14 AtVfV zu verstehen. Nach § 7 Abs. 2 AtG hänge die Erteilung einer atomrechtlichen Genehmigung nicht davon ab, ob andere öffentlich-rechtliche Vorschriften dem Vorhaben entgegenstehen und andere noch erforderliche öffentlich-rechtliche Genehmigungen erteilt werden können.107 102 103 104 105 106 107

11*

BVerwGE 82, 61 (68 f.). Vgl. die Ausführungen in Fn. 202 (oben 2. Tl., S. 63). BVerwGE 82, 61 (68) (Hervorhebung durch Verf.). BVerwGE 72, 300 ff. Vgl. die Nachweise in Fn. 398. BVerwGE 72, 300 (308).

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2. Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts a) 7. Senat Der Beschluss des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. 12. 1981108 beruht auf einem Rechtsstreit, in welchem sich die Antragsteller gegen die sofortige Vollziehung einer Baugenehmigung für eine Grundstücksumschließung des künftigen Zwischenlagers Gorleben wenden. In diesem Rahmen beschäftigte sich der 7. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts mit der Frage, inwieweit die Bauaufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit auf Vorschriften des Atomrechts zurückgreifen muss: „Inwieweit die Bauaufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit Vorschriften des Atomrechts zu beachten und anzuwenden hat, soweit diese besondere Anforderungen an den Standort, die Beschaffenheit des Baugrundstücks und der darauf zu errichtenden baulichen Anlagen stellen, braucht im Rahmen dieses Verfahrens nicht endgültig entschieden zu werden. Denn die Antragsteller könnten auch dann, wenn die Bauaufsichtsbehörde Vorschriften des Atomrechts als „öffentliches Baurecht“ (§ 2 Abs. 8 NBauO) zu berücksichtigen hätte, die angefochtene Baugenehmigung weder mit aus dem Atomgesetz hergeleiteten Einwänden gegen den Standort noch mit ihren Bedenken gegen die Eignung der noch ungenehmigten Gebäude für die beabsichtigte Nutzung zu Fall bringen. ... Gegenstand der Baugenehmigung ist allein die aus mehreren Zäunen, einer Mauer und einer Aufschüttung bestehende Umschließung. Diese mag atomrechtlich bedeutsamen Sicherheitszwecken insofern dienen, als sie einerseits einen gewissen Mindestabstand zwischen möglichen Strahlenquellen und den allgemein zugänglichen Flächen außerhalb des Lagergeländes, andererseits den Schutz der Anlagen selbst vor gewissen äußeren Einwirkungen gewährleisten soll. Ob die später innerhalb dieser Umschließung zu errichtenden Gebäude die ihnen zukommende Schutzfunktion hinreichend erfüllen werden, ist jedoch für die Eignung der Umschließung im Hinblick auf deren Zweckbestimmung unerheblich. Daher hängt die Baugenehmigung für die Umschließung des Lagergeländes nicht von der abschließenden Prüfung und Feststellung ab, daß die auf diesem Gelände zu errichtenden Gebäude den an sie im Hinblick auf ihre spätere Nutzung zu stellenden Sicherheitsanforderungen genügen werden.“

Darüber hinaus verneint der erkennende Senat das Vorliegen eines „vorläufigen positiven Gesamturteils“ mit dem Hinweis auf die niedersächsische Rechtslage. Nach § 76 NdsBauO „kann der Beginn der Bauarbeiten für die Baugrube und für einzelne Bauteile oder Bauabschnitte schon vor Erteilung der Baugenehmigung zugelassen werden, wenn nach dem Stand der Prüfung des Bauantrages gegen die Teilausführung keine Bedenken bestehen“. Der Umfang der nach § 76 NdsBauO erforderlichen Prüfung bestimme sich danach, inwieweit durch den genehmigten Teil des Vorhabens bereits vollendete Tatsachen in Bezug auf die weiteren Teile dieses Vorhabens geschaffen werden. Daher komme es für die Genehmigung der Grundstücksumschließung allein auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des 108

NdsOVG, NVwZ 1982, 256 ff.

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Gesamtvorhabens, nicht aber auf Einzelheiten der Gestaltung der innerhalb der Umschließung zu errichtenden Gebäude an.109 Des Weiteren heißt es: „Ein ,vorläufiges positives Gesamturteil‘, das sich auch auf die in einem anderen als dem baurechtlichen Verfahren von einer anderen Behörde zu prüfende Genehmigungsfähigkeit der in dem Gebäude ausgeübten Tätigkeiten bezieht, ist in der Niedersächsischen Bauordnung nicht vorgesehen. Eine solche läßt sich auch nicht mit der Feststellung des BVerwG (DVBl. 1975, 499) begründen, daß eine gedankliche Trennung zwischen dem Baukörper und seiner bestimmungsmäßigen Nutzung nicht möglich sei, daß vielmehr die Baugenehmigung die Aussage einschließe, das Vorhaben entspreche auch gerade mit seiner vorgesehenen Nutzung dem öffentlichen Baurecht. Diese Entscheidung betraf die bauplanungsrechtliche Zuordnung eines Vorhabens, seine Zulässigkeit im Außenbereich, die in der Tat nicht losgelöst vom Nutzungszweck des Bauvorhabens beurteilt werden konnte. Hierbei handelte es sich indessen nicht um einen Fall, in welchem die Nutzung einer besonderen Genehmigung noch anderen als baurechtlichen Vorschriften bedurfte; die Feststellung des BVerwG bezog sich mithin nicht auf die Zulässigkeit der Nutzung nach jenen anderen, nicht dem „öffentlichen Baurecht“ zuzurechnenden Vorschriften.“

Dennoch erkennt der 7. Senat eine (zumindest verfahrensrechtliche) Verknüpfung der Baugenehmigung mit der beabsichtigten Nutzung an, indem er feststellt, dass die Bauaufsichtsbehörde eine beantragte Baugenehmigung wegen fehlenden Sachbescheidungsinteresses versagen könne, wenn der Verwirklichung des Bauvorhabens dauernde rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen. Hierunter seien auch jene Fälle zu fassen, in denen der Bauwillige aus Gründen, die nicht im öffentlichen Baurecht wurzeln, die erforderliche Genehmigung zur beabsichtigten Nutzung der baulichen Anlage nicht erhalten kann. Demzufolge ist nach Auffassung des 7. Senats ein „vorläufiges positives Gesamturteil“ nicht Voraussetzung der Genehmigungserteilung, jedoch ermächtigt ein „vorläufiges negatives Gesamturteil“ zur Genehmigungsverweigerung.110 Schon zuvor hatte sich derselbe Senat mit der Beschwerde von zehn Sportfischervereinigungen gegen einen Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover zu befassen, durch den ihr Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen wegen der für sofort vollziehbar erklärten ersten Teilerrichtungsgenehmigung für das Kernkraftwerk Grohnde an der Weser abgelehnt worden war. Im Hinblick auf den Umstand, dass sich der Bescheid auch zur wasserrechtlichen Erlaubnisfähigkeit des Vorhabens (als Teil des vorläufigen positiven Gesamturteils) äußert, führt das Gericht aus:111 „Gleichgültig, ob die Atombehörde lediglich die Stellungnahme der Wasserbehörde übernommen hat oder ob sie eigene Untersuchungen vorgenommen hat, entfaltet das ,vorläufige Gesamturteil‘ keine Bindungswirkung für zukünftige weitere Teilgenehmigungen; . . .

109 110 111

NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (261). NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (262). NdsOVG, et 1980, 702 (704).

166

4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Ist schon eine Bindungswirkung in bezug auf weitere Teilgenehmigungen zu verneinen, für die die Atombehörde selbst zuständig ist, so muß dies erst recht für Verwaltungsakte gelten, die von einer anderen Behörde in eigener Verantwortung zu erlassen sind. Der im Entscheidungsteil (A) der 1. TEG enthaltene Satz ,Erlaubnissen, Bewilligungen und Genehmigungen, die nach anderen Rechtsvorschriften erforderlich sind, wird durch diese Genehmigung nicht vorgegriffen‘ hat danach lediglich deklaratorische Bedeutung.“

b) 1. Senat Davon abweichend entwickelte sich die Rechtsprechung des 1. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts. Dieser hatte sich mit der Klage einiger Bürger gegen eine für zwei Lagerhallen des Zwischenlagers Gorleben erteilte Baugenehmigung zu beschäftigen.112 In seinem Beschluss vom 9. 11. 1982 stellte das Gericht zunächst fest, dass eine Baugenehmigung grundsätzlich nicht nur die Errichtung der baulichen Anlage erlaubt, sondern auch die Feststellung einschließt, dass die vorgesehene Nutzung dem öffentlichen Baurecht entspricht. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz liege jedoch in den Fällen nahe, in denen die Aufnahme der Nutzung noch einer weiteren Genehmigung bedarf, die von einer durch besondere Fachkunde ausgewiesenen Behörde zu erteilen ist. In diesen Fällen wäre es widersinnig, der Baugenehmigungsbehörde gleichwohl die Prüfung der sondergesetzlichen Anforderungen zuzuweisen. In Anlehnung an Henseler113 geht das Gericht davon aus, dass die der Bauaufsichtsbehörde aufgegebene Prüfung der Vereinbarkeit eines Vorhabens mit dem öffentlichen Baurecht unter dem Vorbehalt stehe, dass die „Belange nicht im Rahmen eines förmlichen Verfahrens von einer insoweit kompetenteren Fachbehörde einer spezielleren Prüfung unterzogen werden“ müssen.114 Dennoch bleibt nach Auffassung des Gerichts Raum für eine materiell-rechtliche Verknüpfung der beiden Genehmigungen. Dies ergebe sich zum einen daraus, dass in dem konkreten Fall bereits durch die Baugenehmigung die Nutzung der Anlage ins Auge gefasst wurde, da die Baugenehmigung für Hallen mit bestimmter Nutzungsart115 erteilt wurden und sich die Genehmigungsbehörde eine baurechtliche Nutzungsgenehmigung nicht vorbehalten hatte, sodass der Verwendungszweck der Hallen bereits baurechtlich festgelegt war.116 Diese Auffassung werde noch durch die Überlegung bestätigt, dass Baugenehmigung und atomrechtliche Genehmigung als verschiedene „Abschnitte“ einer einheitlichen Entscheidung zu begreifen seien. Das Verhältnis der beiden Genehmigungen zueinander lasse sich mit der Aufspaltung von Errichtungs- und Betriebsgenehmigung NdsOVG, DVBl. 1983, 184 ff. Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392). 114 NdsOVG, DVBl. 1983, 184 (185). 115 Es handelte sich um ein „Zwischenlager für schwach radioaktive Abfälle“ und eine „Anlage zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen“. 116 NdsOVG, DVBl. 1983, 184 (185 f.). 112 113

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

167

vergleichen. Derartige Teilentscheidungen dürften aber aus Gründen des Vertrauens- und Investitionsschutzes des Bauherrn nicht ohne Rücksicht auf das rechtliche Schicksal der abschließenden Entscheidung ergehen.117 Im Ergebnis bejaht der 1. Senat daher ein in der Baugenehmigung liegendes „vorläufiges positives Gesamturteil“118 für die atomrechtliche Genehmigung. Nach Auffassung des Gerichts besteht somit eine an die für die vorläufige Gesamtprüfung innerhalb gestufter Genehmigungsverfahren angelehnte verfahrensübergreifende Prüfungspflicht der Baugenehmigungsbehörde.119 Wagner leitet daraus verallgemeinernd ab, dass eine von mehreren parallelen Genehmigungen nur dann erteilt werden darf, wenn ein „vorläufiges positives Gesamturteil“ im Hinblick auf alle parallelen Genehmigungsverfahren getroffen werden kann.120 Die Ausführungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts beziehen sich jedoch ausdrücklich nur auf das Verhältnis der Errichtungsgenehmigung zu einer nachträglich erforderlichen Betriebsgenehmigung. Weitergehend bejaht das Gericht sogar eine Bindungswirkung des „vorläufigen positiven Gesamturteils“:121 „Der in den angefochtenen Baugenehmigungen enthaltene Vorbehalt der atomrechtlichen Nutzungsgenehmigungen stellt daher nicht in Frage, daß mit den angefochtenen Baugenehmigungen die künftige Nutzung jedenfalls grundsätzlich festgeschrieben wird. Das bedeutet nicht, daß die atomrechtlichen Genehmigungsbehörden aufgrund ihrer positiven Stellungnahme im Baugenehmigungsverfahren der Prüfung enthoben wären, daß die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe getroffen ist. Es bedeutet vielmehr, daß eine von der Stellungnahme im Baugenehmigungsverfahren abweichende Auffassung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht ohne Rücknahme der Baugenehmigung (durch die Baugenehmigungsbehörde) zum Tragen gebracht werden darf.“

NdsOVG, DVBl. 1983, 184 (186). NdsOVG, DVBl. 1983, 184 (187). Vgl. auch die Rspr. des 1. Senats des NdsOVG (BauR 1981, 267 [267]) zu dem Verhältnis zwischen Baugenehmigung und luftverkehrsrechtlicher Genehmigung bei der Errichtung eines Hangars für einen Rettungshubschrauber: „(Bei Erteilung) der Baugenehmigung für den Hangar (ist) eine Gesamtbeurteilung von Anlage und Betrieb der Rettungsstation zu fordern, mit dem Ergebnis, daß die Baugenehmigung ein mindestens vorläufiges positives Gesamturteil über Anlage und Betrieb einschließt und der Nachbar die befürchteten Auswirkungen des Betriebes der Baugenehmigung für den Hangar entgegenhalten kann.“ (Hervorhebung durch Verf.). 119 Zustimmend M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 206. 120 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 206. 121 NdsOVG, DVBl. 1983, 184 (187). Allerdings kritisch hierzu M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 207. 117 118

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

3. Rechtsprechung des Nordrhein-westfälischen Oberverwaltungsgerichts In seinem Urteil vom 22. 10. 1987122 beschäftigte sich das Nordrhein-westfälische Oberverwaltungsgericht mit der Klage eines Landwirts gegen die für ein Brennelemente-Zwischenlager in Ahaus erteilte Baugenehmigung. Das Gericht führt zu dem Verhältnis der Baugenehmigung zur atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung Folgendes aus:123 „Eine wie auch immer geartete Bindungswirkung der Baugenehmigung für die atomrechtliche Genehmigung nach § 6 AtG ist gesetzlich nicht vorgesehen. Die Baugenehmigung ist nicht Teil eines gestuften Genehmigungsverfahrens. Das Verhältnis der Baugenehmigung zu der Genehmigung nach § 6 AtG läßt sich somit nicht ,mit der Aufspaltung von Errichtungs- und Betriebsgenehmigung . . . vergleichen‘ (so aber OVG Lüneburg, . . ., DVBl. 1983, 184, 186; . . . ). Der Versuch, der Baugenehmigung aus Gründen des Vertrauens- und Investitionsschutzes ein mit Bindungswirkung zugunsten des Bauherrn ausgestattetes ,positives vorläufiges Gesamturteil‘ zu entnehmen, muß im übrigen schon daran scheitern, daß die geltende Kompetenzordnung den Eingriff einer Landesbehörde in die Entscheidungszuständigkeit einer Bundesbehörde nicht zulassen würde . . ..“

In ausdrücklicher Ablehnung der oben dargelegten124 Rechtsprechung des 1. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts bekennt sich das Nordrheinwestfälische Oberverwaltungsgericht mit diesem Urteil zur separierenden Rechtsprechung125 des Bundesverwaltungsgerichts. 4. Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs Bezogen auf das Verhältnis der Baugenehmigung zur atomrechtlichen Genehmigung nach § 6 AtG betont der Bayerische Verwaltungsgerichtshof immer wieder den „Vorrang spezieller Fachkompetenz“.126 „Nur die aus ihm folgende Trennung zwischen baurechtlichen und atomrechtlichen Zuständigkeiten vermeidet Doppelprüfungen der atomrechtlichen Fragen mit ihren negativen Folgen für Verfahrensökonomie, Verfahrenseffektivität und Rechtssicherheit; nur die Trennung entspricht auch dem Anliegen der Bestimmtheit der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung. Es sind keine Bedenken ersichtlich, diese Erwägungen zum Verhältnis zwischen Baugenehmigung und anderen Errichtungsgenehmigungen auf den hier vorliegenden Fall zu übertragen, in dem die ErOVG NRW, DVBl. 1988, 155 ff. OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (157). Ausdrücklich zustimmend Leidinger, RdE 2001, S. 103 (105). 124 Vgl. hierzu A. V. 2. b) (S. 166 f.). 125 Vgl. hierzu A. V. 1. (S. 162 f.). 126 Vgl. etwa BayVGH, BayVBl. 1983, 532 (533); BayVGH, DVBl. 1988, 151 (152). 122 123

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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richtung des Bauwerks allein baurechtlich und nur dessen Nutzung atomrechtlich, nämlich in der Form der Aufbewahrungsgenehmigung gemäß § 6 AtG, genehmigungspflichtig ist.“127 Im Ergebnis wird daher eine im Rahmen der Baugenehmigung vorzunehmende Auseinandersetzung mit atomrechtlichen Fragen abgelehnt. 5. Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern In seinem Beschluss vom 30. 10. 1997 hatte das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes über die Anfechtung einer Baugenehmigung für eine Anlage zur Zwischenlagerung und Konditionierung abgebrannter Brennstäbe und bestrahlten Abfalls zu entscheiden und in seinen Leitsätzen folgendes Ergebnis festgehalten:128 „1. Im Baugenehmigungsverfahren nach der Landesbauordnung M-V bedarf es keiner Nachprüfung, ob bei dem Betrieb eines Lagers zur Zwischenlagerung und Konditionierung abgebrannter Brennstäbe und bestrahlten Abfalls die atom- und strahlenschutzrechtlichen Vorschriften im Einzelnen eingehalten werden. 2. Das Baugenehmigungsverfahren und andere (atomrechtliche) Gestattungsverfahren sind voneinander unabhängig und können daher zeitlich nebeneinander oder nacheinander durchgeführt werden. Die Erteilung der Baugenehmigung muß nicht den ,Schlusspunkt‘ bilden.“

Zur Begründung führt das Gericht Folgendes aus: Der Regelungsgehalt der Baugenehmigung bedarf in bezug auf die beabsichtigte Nutzung des Gebäudes einer Begrenzung dergestalt, daß in ihr keine abschließende und für einen Kläger potentiell verbindliche behördliche Entscheidung darüber getroffen ist, ob den das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG tangierenden nuklearspezifischen Risiken in dem gebotenen Maße entgegengewirkt worden ist. Die Entscheidung darüber, ob das bauaufsichtlich genehmigte Gebäude die ihm zugedachte Funktion wird erfüllen können, ist einer besonderen, aufgrund eines speziellen Verfahrens ergehenden atomrechtlichen Genehmigung vorbehalten . . .. Regelmäßig – und so auch in M-V – enthält allerdings die im jeweiligen Landesrecht normierte bauaufsichtliche Genehmigung die umfassende Feststellung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit allen öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Auch sind das Bauwerk und die ihm zugedachte Funktion grundsätzlich als Einheit Gegenstand der abschließenden behördlichen Beurteilung. . . . Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Eine Baugenehmigung kann, soweit sie die Art der genehmigten Nutzung bestimmt, unter dem Vorbehalt einer gesetzlich vorgeschriebenen weiteren Genehmigung stehen. . . . ... 127 128

BayVGH, DVBl. 1988, 151 (152). OVG MV, BRS 59 Nr. 143, S. 453 (453 ff.) (Hervorhebung im Original).

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Macht der Gesetzgeber – wie hier – die Errichtung und den Betrieb des Vorhabens nicht nur von einer Baugenehmigung, sondern auch von einer besonderen Genehmigung einer Fachbehörde abhängig, wäre es sinnwidrig, von der Baugenehmigungsbehörde gleichwohl auch die Prüfung dieser sondergesetzlichen Anforderungen zu verlangen. Die Baugenehmigungsbehörde wäre von ihrer Fachkompetenz her bei dieser Aufgabe überfordert. Eine Prüfung der sondergesetzlichen Anforderungen sowohl im atomrechtlichen als auch im baurechtlichen Verfahren würde zudem die Gefahr divergierender Entscheidungen heraufbeschwören. ... Durch die streitige Baugenehmigung wird im vorliegenden Fall somit lediglich festgestellt, daß der Errichtung der Halle keine von der Baugenehmigungsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen . . .. ... Entspricht ein Vorhaben den von der Bauaufsichtsbehörde im Baugenehmigungsverfahren zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften, so darf die Baugenehmigung erteilt werden, auch wenn noch offen ist, ob eine andere öffentlich-rechtliche Gestattung erteilt werden kann, die für das Vorhaben neben der Baugenehmigung erforderlich ist. Versagungsgrund (i. S. des § 72 Abs. 1 LBauO) ist nach dem Wortlaut der Vorschrift („entgegenstehen“) nur der Widerspruch des Vorhabens zu von der Baugenehmigungsbehörde im Baugenehmigungsverfahren zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften, nicht aber der Umstand, daß eine andere Gestattung noch nicht vorliegt oder voraussichtlich nicht erteilt werden wird. Man kann den Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht mit dem Nichtvorliegen anderer Gestattungen gleichsetzen. ... Der Senat folgt daher in diesem Zusammenhang nicht der sog. Schlußpunkttheorie. Diese läßt sich weder mit dem Wortlaut der Landesbauordnung noch mit der systematischen oder teleologischen Auslegungsmethode begründen. Da die Baugenehmigung und andere Gestattungen grundsätzlich gleichrangig sind und unabhängig voneinander erteilt werden können . . . , sind auch das Baugenehmigungsverfahren und andere Gestattungsverfahren voneinander unabhängig und können daher zeitlich nebeneinander oder nacheinander durchgeführt werden. Eine bestimmte Reihenfolge für die Erteilung der erforderlichen einzelnen Genehmigungen usw. ist nicht vorgeschrieben. ... Gegenteiliges folgt auch nicht aus § 72 Abs. 6 LBauO, wonach ohne Baugenehmigung nicht mit dem Bau begonnen werden darf. Dieser Vorschrift kann nicht im Umkehrschluß entnommen werden, daß nach Erteilung der Baugenehmigung stets und ausnahmslos mit der Bauausführung begonnen und die beabsichtigte Nutzung aufgenommen werden darf. ... § 72 Abs. 6 LBauO ist somit für die hier entscheidende Frage der zeitlichen Reihenfolge nicht einschlägig. ... (Des Weiteren) hat die Baugenehmigungsbehörde die nuklearspezifischen Gefahren nicht im Wege eines vorläufigen Gesamturteils zu prüfen gehabt. . . . Ausreichend ist, daß der Antragsgegner die (zutreffende) Prognose getroffen hat, die Erteilung einer atomrechtlichen Genehmigung sei nicht von vornherein ausgeschlossen.“

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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In dem vorliegenden Urteil entschließt sich das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern in Anlehnung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen und den 7. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts sowie das Bundesverwaltungsgericht für eine Separierung der Prüfungsumfänge von Baugenehmigung und der nach § 6 AtG erforderlichen Betriebsgenehmigung und lehnt darüber hinausgehend eine zeitliche Staffelung der Genehmigungserteilung im Sinne der Schlusspunkttheorie ab.

6. Ergebnis Während demnach Anfang der achtziger Jahre noch eine bindende Wirkung der Baugenehmigung in Bezug auf die atomrechtliche Genehmigung in Form der Konstruktion eines vorläufigen positiven Gesamturteils diskutiert und im Ergebnis vom 1. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts angenommen wurde, distanzierte sich die Rechtsprechung im Laufe der Zeit von dieser Auffassung und bejahte im Sinne der Separation getrennte Prüfungsumfänge. In diesem Rahmen hat die Frage nach der Einordnung der Baugenehmigung als Schlusspunkt129 des Verfahrens weitere Bedeutung gewonnen.

VI. Genehmigungsart Bei der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 AtG handelt es sich um eine Betriebsgenehmigung.130 Der Gesetzgeber ist somit den immer wieder erhobenen Forderungen nach Einführung einer atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung für die Zwischenlagerung131 auch bei der durchgeführten Novellierung des Atomgesetzes nicht gefolgt. Obwohl das Bundesverwaltungsgericht die Einführung einer Errichtungsgenehmigung in Anbetracht der Bedeutung und Tragweite der ins Auge gefassten Vorhaben befürwortet hat, stellte es bereits nach alter Zur Schlusspunkttheorie vgl. die Nachw. in Fn. 189, 190 (oben 2. Tl.). Allg. Auffassung; vgl. nur OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (157); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1215, 1223; Haedrich, AtG, § 6 Rn. 10; Hoffmann, Aktuelle verfahrensrechtliche Aspekte von Genehmigungsverfahren nach § 6 AtG, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 131 (135); Müller-Dehn, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 65; Näser, DVBl. 2002, S. 584 (586); Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231). Zur Begriffsbestimmung vgl. die Erläuterungen im 1. Teil unter B. I. 2. (S. 44). 131 Vgl. nur BVerwGE 82, 61 (73); Koch / Roßnagel, NVwZ 2000, S. 1 (8); Leidinger, RdE 2001, S. 103 (105); Roller, Transportminimierung und dezentrale Zwischenlagerung, in: Koch / Roßnagel (Hrsg.), 10. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 307 (313); de Witt, Bedeutung der Entsorgung für Genehmigung, Aufsicht und Drittschutz, in: Ossenbühl (Hrsg.), Dt. Atomrechtstag 2000, S. 167 (174). 129 130

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Rechtslage fest, dass diese nicht aus verfassungsrechtlichen Erwägungen geboten sei. Unter diesem Gesichtspunkt reiche es vielmehr aus, wenn überhaupt Vorschriften bestünden, die auf private Zwischenlager anwendbar sind und ausreichenden Schutz vor ihren Gefahren gewähren: „Unter Berücksichtigung des dem Gesetzgeber bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten zukommenden weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereichs hängen Art und Umfang der erforderlichen staatlichen Vorsorge- und Kontrollmaßnahmen von dem Grad der Gefährdung ab, die von der jeweils in Rede stehenden Anlage zu erwarten ist . . .. Bei einem Zwischenlager für bestrahlte Brennelemente aus Kernkraftwerken erscheint es jedenfalls dann, wenn bestimmte, im einzelnen noch zu erörternde Voraussetzungen erfüllt sind, nicht grundsätzlich ausgeschlossen, eine ausreichende Gefahrensicherung auch dann noch zu gewährleisten, wenn die durch Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG gebotene Sicherheitsprüfung nicht schon abschließend im Stadium der Errichtung der Anlage, sondern im wesentlichen erst in einem Verfahren über eine Betriebs- oder Umgangsgenehmigung nach Erteilung einer Baugenehmigung für das Lagergebäude und deren Ausnutzung durch Errichtung des Bauwerks erfolgt . . ..“132

Im Ergebnis wurde das Fehlen einer atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung überwiegend nicht als verfassungswidrige Lücke betrachtet,133 da der Schutz vor den Gefahren der Kernenergie nach dem technischen Konzept der trockenen Brennelemente-Zwischenlagerung im Wesentlichen durch die Auslegung der Behälter gewährleistet sei, die im Rahmen der Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG durch die atomrechtliche Fachbehörde geprüft werden, während die Abschirmung durch die Lagerhalle kaum mehr ins Gewicht falle.

VII. Prüfung der Bindungswirkung im Einzelfall Gegenstand der folgenden Ausführungen ist die Prüfung, inwieweit die Baugenehmigungsbehörde durch die vorangehende atomrechtliche Entscheidung gebunden wird. Hierbei sind zwei Konstellationen denkbar: Entweder wird in dem fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren von der Atombehörde mit Bindungswirkung für die Bauaufsichtsbehörde über Baurecht entschieden oder die atomrechtliche Genehmigungsfähigkeit ist eine Genehmigungsvoraussetzung im Baugenehmigungsverfahren.134 BVerwGE 82, 61 (67). Zustimmend BVerwG, NuR 1988, 314 (314 f.). Vgl. BVerwGE 82, 61 (1. Ls.); BVerwG, NVwZ 1998, 634 (634); BayVGH, DVBl. 1988, 151 (152); OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (156 f.); NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (257); NdsOVG, et 1995, 610 (611); NdsOVG, NVwZ-RR 1997, 281 (282); NdsOVG, NuR 1997, 208 (208); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1230; Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (131). 134 Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (546 f.) unterscheidet insofern terminologisch zwischen einem unmittelbaren und einem mittelbaren „anderen Verfahren“ nach § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB. 132 133

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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1. Prüfung von Bauplanungsrecht im atomrechtlichen Verfahren Die atomrechtliche Genehmigungsbehörde hat im Verfahren nach § 6 AtG mitzuprüfen, ob die Anlage nach Standort, baulicher Konzeption und Konstruktion den sicheren Betrieb des Lagers gewährleistet.135 Die Prüfung von Bauplanungsrecht wird in § 6 AtG nicht ausdrücklich angeordnet, die Vorschrift verfügt auch nicht über eine sog. „Öffnungsklausel“. Der Wortlaut des § 6 AtG bietet demnach keinen Anknüpfungspunkt, Bauplanungsrecht in die atomrechtliche Prüfung zu integrieren. Insbesondere hat das Nordrhein-westfälische Oberverwaltungsgericht136 aus dem Rechtscharakter der Genehmigung nach § 6 AtG als gebundener Erlaubnis137 gefolgert, dass § 6 AtG keine planerische Gestaltungsfreiheit einräumt, die ein Abwägen der für und wider das Vorhaben streitenden Belange, z. B. der Auswirkungen auf den Bodenschutz, und eventuell daran anknüpfende Erwägungen, etwa zu Standortalternativen, zulässt. Derartige widerstreitende Belange und die Konfliktbewältigung, soweit sie sich auf die Bodennutzung und die Standortalternativen bezögen, seien im Baurecht zu bewältigen.

a) Analoge Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG Strittig ist allerdings, ob § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG im Rahmen von § 6 AtG analog zur Anwendung kommt.138 Die gesetzgeberische Ausgestaltung des § 6 AtG als gebundene Erlaubnis verhindert zunächst nicht die Einfügung unbestimmter Rechtsbegriffe. Insbesondere die Verknüpfung von gebundenen Erlaubnissen mit Öffnungsklauseln ist in der Rechtswirklichkeit vielfach vorzufinden.139 Allerdings steht einer analogen Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG entgegen, dass das Vorliegen einer planwidrigen Unvollständigkeit zweifelhaft scheint.140 Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1, 3, 4 und 5 AtG wiederholen sich in § 6 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 4 AtG, während auf die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 2 und 6 AtG in § 6 Abs. 2 AtG bewusst nicht Bezug genommen wurde.141 Das Fehlen einer § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG entsprechenden Genehmigungsvoraussetzung findet seinen Grund vielmehr darin, dass derartige Öffnungsklauseln in erster Linie Haedrich, AtG, § 6 Rn. 10. OVG NRW, RdE 1997, 222 (223 f.). 137 Müller-Dehn, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 64, 73; Näser, DVBl. 2002, S. 584 (586). Zur alten Rechtslage vgl. die Nachweise in Fn. 54 (oben 2. Tl.). 138 So wohl Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 6 AtG Rn. 6. 139 Vgl. nur die in den Landesbauordnungen geregelten Baugenehmigungen sowie § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. 140 Zur Bedeutung der „planwidrigen Lücke“ als Voraussetzung der Rechtsfortbildung (hier in Form der Analogie) vgl. die Nachweise in Fn. 220. 141 Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (547). 135 136

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

typisch für Errichtungsgenehmigungen sind.142 Mit Erteilung dieser Genehmigungen ist in aller Regel die Baufreigabe verbunden, sodass nach bisherigem Verständnis unmittelbar mit dem Bau begonnen werden kann.143 Eine Betriebsgenehmigung umfasst dagegen ein wesentlich geringeres Gefährdungspotential, da durch deren Erteilung noch keine „endgültigen Tatsachen geschaffen“ werden, sondern bei Gefahrerkenntnis der Betrieb ohne weiteres eingestellt werden kann. Daher ist auch die für eine Analogie notwendige Vergleichbarkeit der Sachverhalte abzulehnen.

b) § 14 AtVfV Eine Erweiterung des Prüfungsumfangs ergibt sich auch nicht aus § 14 AtVfV,144 da für das atomrechtliche Verfahren des § 6 AtG nicht die Regelungen der Atomverfahrensverordnung, sondern die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts gelten. Gemäß § 1 AtVfV beschränkt sich der Anwendungsbereich der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung auf die in § 7 Abs. 1 und Abs. 5 genannten Anlagen.

c) UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens Eine Erweiterung des Prüfungsumfangs wäre darüber hinaus dann zu bejahen, wenn die Ergebnisse der seit 1999 erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung 142 Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (547). Vgl. etwa die Baugenehmigungen nach den Landesbauordnungen sowie § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG und § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. 143 Dieses Verständnis wandelt sich vornehmlich im Hinblick auf die Baugenehmigung, deren gestattendem Teil nurmehr die Wirkung zugesprochen wird, das formelle Bauverbot der Bauordnung, nicht dagegen dasjenige anderer Genehmigungsverfahren aufzuheben. So etwa BayVGH, NVwZ 1994, 305 (306); Decker / Konrad, Bayerisches Baurecht, S. 42 f.; Knemeyer, Bauplanungs- und Bauordnungsrecht, in: Berg / Knemeyer / Papier / Steiner (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, Abschn. E Rn. 105; König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 365; ders., in: Schwarzer / König (Hrsg.), BayBO, Art. 72 Rn. 39; Oldiges, Baurecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 320; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 405. Damit beinhaltet bei einem mehrfachen Genehmigungserfordernis „die Befreiung von einem Verbot nicht gleichzeitig das Erlaubtsein der angestrebten Tätigkeit“ (Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 405 f. [Hervorhebung im Original]). Diese Auffassung findet eine gewisse Unterstützung in dem Wortlaut der bauordnungsrechtlichen Vorschriften, indem diese die Rechtsfolge negativ ausdrücken (nicht „ab . . . darf“, sondern „vor . . . darf nicht“). 144 Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes vom 18. 2. 1977 (BGBl. I S. 280); neugefasst durch Bekanntmachung vom 3. 2. 1995 (BGBl. I S. 180); zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes vom 25. 3. 2002 (BGBl. I S. 1193). Diese Verordnung ist seit dem 1. 3. 1977 an die Stelle der früher geltenden Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 AtG (AtomanlagenVerordnung) in der Fassung vom 29. 10. 1970 getreten.

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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in die atomrechtliche Entscheidung nach § 6 AtG einfließen und auf diesem Weg Bestandteil der Prüfungsvoraussetzungen werden. Die Frage nach Auswirkungen einer Umweltverträglichkeitsprüfung und deren Eingliederung in die deutsche Rechtssystematik scheint weitgehend ungeklärt und bedarf daher an dieser Stelle einer umfassenderen, den konkret behandelten Anwendungsfall des § 6 AtG überschreitenden Darlegung, auf welche an den entsprechenden Stellen der Arbeit145 wieder zurückzugreifen sein wird.

Exkurs: Die Bedeutung der Umweltverträglichkeitsprüfung im Genehmigungsverfahren Die Umweltverträglichkeitsprüfung nach europäischem Konzept stellt mit ihrem integralen, medienübergreifenden Ansatz einen Fremdkörper in dem sektoral ausgestalteten und ausdifferenzierten deutschen Umweltrecht dar.146 Deshalb gestaltet sich ihre Integration in die hiesige Rechtssystematik besonders schwierig. Über die Umsetzbarkeit im Einzelnen bestehen Zweifel, welche auch Auswirkungen auf die im Rahmen der vorliegenden Untersuchung bedeutsame Frage nach dem Umfang der Prüfung innerhalb eines einzelnen Genehmigungsverfahrens zeitigen. Ausgehend von der UVP-Richtlinie147 hat die Umweltverträglichkeitsprüfung „die Funktion eines Verfahrensinstruments zur Entscheidungsvorbereitung im Dienste der Vorsorge.“148 Die UVP-Richtlinie gestaltet die Umweltverträglichkeitsprüfung als Verfahrensinstrument aus, entbehrt dagegen aber materieller Vorgaben. Ihr liegt die Vorstellung zu Grunde, dass umfassende und in einem frühzeitigen Verfahrensstadium auf Grund eines verselbstständigten Prüfungsprogramms gewonnene Erkenntnisse von den möglichen Umweltfolgen eines Vorhabens eine angemessene Berücksichtigung der Umweltbelange im Rahmen der abschließenden Entscheidung über die Zulassung eines umweltgefährdenden Vorhabens sicherstellen können.149 Damit verleiht sie der Umweltverträglichkeitsprüfung eine dienende Funktion. Dieser kommt keine entscheidungsersetzende oder auch nur präjudizierende Wirkung zu.150 Andererseits muss nach den nationalstaatlichen Regelungen die Möglichkeit der Einflussnahme des UVP-Ergebnisses auf das spätere Entscheidungsverfahren gegeben sein, soll die Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben nicht zu einer reinen Farce werden.

145 Vgl. etwa unter A. VII. 2. a) bb) (2c) (S. 199 f.) sowie unter B. VI. 1. a) bb) (6) (S. 228 ff.). 146 Zur Kritik an dem insbesondere europarechtlich intendierten gesamtheitlichen Umweltschutz vgl. Masing, DVBl. 1998, S. 549 ff. 147 Vgl. den genauen Nachweis in Fn. 183 (oben 2. Tl.). 148 Haneklaus, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, Vorbemerkungen Rn. 4. 149 Haneklaus, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, Vorbemerkungen Rn. 8. 150 Schoeneberg, Die Umweltverträglichkeitsprüfung, Rn. 30.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Das UVPG, welches der Umsetzung dieser europarechtlichen Vorgaben dient, bestimmt die Umweltverträglichkeitsprüfung zum unselbstständigen Teil bestehender verwaltungsbehördlicher Zulassungsverfahren (§ 2 Abs. 1 S. 1 UVPG). Die umweltrechtlichen Fachgesetze blieben weitgehend unverändert. Die Einbeziehung der Umweltverträglichkeitsprüfung in den jeweiligen Entscheidungsprozess bedarf aber als materiell-rechtliche Änderung einer entsprechenden gesetzlichen Anordnung. Da § 12 UVPG eine Bewertungs- und Berücksichtigungspflicht nur „nach Maßgabe der geltenden Gesetze“ normiert, lässt sich eine solche Anordnung nicht bereits aus dem UVPG selbst, sondern allenfalls aus den jeweils betroffenen Fachgesetzen herauslesen.151 Die Entscheidung darüber, ob und in welcher Weise die betroffenen Umweltbelange im Entscheidungsprozess Berücksichtigung finden, ist also eine Frage des jeweiligen Entscheidungsverfahrens selbst.152 Allerdings ist zu erwägen, ob die fachgesetzlichen Voraussetzungen durch die Einführung des UVPG mit dem ausdrücklich in § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 UVPG normierten medienübergreifenden Ansatz eine materiell-rechtliche Änderung erfahren haben.153 Da sich aus der Bindung an die geltenden Gesetze der fachgesetzliche 151 Daher ist in die Genehmigungs- und Planfeststellungsnormen kein zusätzliches Tatbestandsmerkmal „wirksamer Umweltvorsorge“ (vgl. § 12 UVPG) hineinzulesen, das die Erfassung medienübergreifender Risiken und Beeinträchtigungen ermöglicht. So scheinbar Storm, Umweltrecht, Rn. 334: „Bei gebundenen Erlaubnissen . . . ist die Zulassung je nach Bewertungsergebnis zu erteilen oder zu versagen.“ (Hervorhebung durch Verf.). Das Gesetz hat auf eine eigenständige allgemeine Berücksichtigungsklausel ohne Bezugnahme auf fachgesetzliche Regelungen gerade verzichtet. Vgl. auch Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 8. 152 Cupei, NuR 1985, S. 297 (299); Erbguth / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (107). 153 So etwa Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (952 f.); Bohne, Umweltrechtliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Prüfstand, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 15 (1991), S. 21 (34); Bunge, in: Storm / Bunge (Hrsg.), Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung, 29. Lfg. (1998), § 12 UVPG Rn. 116 ff., 120 ff.; Erbguth, NVwZ 1988, S. 969 (973); ders. / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (117 f.); Feldmann, UPR 1991, S. 127 (130 f.); Lange, DÖV 1992, S. 780 (781, 785 f.); Peters, UPR 1994, S. 281 (283); ders., UPR 1995, S. 300 (302); ders., Umweltverwaltungsrecht, Abschn. I Rn. 52; ders., UVPG, § 12 Rn. 11; Sellner, Der integrative Ansatz im Bundes-Immissionsschutzgesetz, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 401 (405 f.); Soell / Dirnberger, NVwZ 1990, S. 705 (708 f.); Steinberg, DVBl. 1990, S. 1369 (1371) (anders noch ders., DVBl. 1988, S. 995 [999]); Wahl, DVBl. 1988, S. 86 (88). Demgegenüber wird ein rein verfahrensrechtlicher Ansatz der Umweltverträglichkeitsprüfung vertreten von BVerwGE 100, 238 (243); Appold, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 1 Rn. 25; Di Fabio, NVwZ 1998, S. 329 (333); Dürr, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, vor § 63 Rn. 20; Hoppe / Deutsch, Umweltschutz und Raumordnung sowie Bodennutzung, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 2, § 87 Rn. 128; Schink, Umweltschutz im Bauplanungsrecht, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 837 (842); Schmidt-Preuß, DVBl. 1995, S. 485 (488 ff.); Weber / Hellmann, NJW 1990, S. 1625 (1628, 1630 f.). Offen Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 8 Rn. 93. Allerdings differenzieren die Auffassungen über die möglichen Anknüpfungspunkte einer materiell-rechtlichen Wirkung in der jeweiligen fachgesetzlichen Norm. Teilweise wird diese unter Berufung auf § 40 VwVfG auf die ergänzende Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe begrenzt; vgl. etwa Wahl, DVBl. 1988, S. 86 (88 f.). Nach a. A. kann die Einbeziehung der Umweltverträglichkeitsprüfung gerade nur über Ermessensnormen erfolgen; vgl. etwa Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 64 ff. (Rn. 72 ff., insbesondere Rn. 76 einerseits;

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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Wortlaut als Auslegungsgrenze ergibt, kann die im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung erforderliche Umsetzung des integrativen Ansatzes lediglich über auslegungsoffene Tatbestandsmerkmale erfolgen. Als solche kommen insbesondere die in Form unbestimmter Rechtsbegriffe umschriebenen Zulassungsvoraussetzungen bzw. Ermessensvorschriften in Betracht.154 Danach müssen die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung nach der Struktur der jeweiligen Zulassungsentscheidung berücksichtigungsfähig sein.155 Anknüpfungspunkt für eine materiell-rechtliche Wirkung wäre § 12 UVPG, welcher die „Bewertung“ und „Berücksichtigung“ der vorhabenbezogenen Umweltauswirkungen durch die zuständige Behörde anordnet. In der Bewertungs- und Berücksichtigungspflicht ist die (materielle) Schnittstelle zwischen der Umweltverträglichkeitsprüfung und der eigentlichen Zulassungsentscheidung zu erblicken.156 Das Berücksichtigungsgebot verlangt, dass die aus der Umweltverträglichkeitsprüfung gewonnenen Erkenntnisse auch für die Entscheidungsfindung von Bedeutung sein müssen.157 § 12 UVPG (evtl. i. V. m. § 14a Abs. 1 S. 1 AtVfV) käme insofern die Funktion einer gesetzlichen Auslegungsregel für das Fachrecht zu, welche im Einzelfall innerhalb des Wortlauts das herkömmliche Verständnis fachrechtlicher Zulassungsvorschriften verändern könnte, um die gebotene medienübergreifende Bewertung von Umweltauswirkungen zu ermöglichen. Die gesetzlichen Entscheidungsgrundlagen wären dann „UVP-konform“158 bzw. „vorsorgekonform“159 ausRn. 112 ff., insbesondere Rn. 129 andererseits); Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 35 ff. einerseits; Rn. 52 ff. andererseits. 154 Vgl. BT-Drs. 11 / 3919, S. 28; BT-Drs. 11 / 5532, S. 31; Bohne, Umweltrechtliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Prüfstand, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 15 (1991), S. 21 (34 f.); Erbguth / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (113); Jarass, NuR 1991, S. 201 (206); Kaster, NuR 1996, S. 109 (119); Soell / Dirnberger, NVwZ 1990, S. 705 (708 f.) mit ausführlicher Begründung; Steinberg, DVBl. 1990, S. 1369 (1370 f.). Eine Begründung des verfahrensrechtlichen Ansatzes kann daher nicht unter Berufung allein auf § 12 UVPG erfolgen; so aber etwa Schmidt-Preuß, DVBl. 1995, S. 485 (489); ders., Die Umweltverträglichkeitsprüfung im deutschen Recht und in der Rechtspraxis, in: Vollkommer (Hrsg.), Die Erhaltung der Umwelt als Herausforderung und Chance, S. 39 (52). Insofern bedarf es auch nicht der besonderen Betonung der in § 12 UVPG genannten „wirksame(n) Umweltvorsorge im Sinne der §§ 1, 2 Abs. 1 Satz 2 und 4“ UVPG (vgl. etwa Erbguth / Schink, UVPG, vor §§ 5 – 12, Rn. 10). 155 Steinberg, DVBl. 1988, S. 995 (998). 156 Vgl. Cupei, Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 172: „zentrale Gelenkfunktion“; Erbguth / Schink, UVPG, vor §§ 5 – 12 Rn. 1, § 12 Rn. 1, 16; Schmidt-Preuß, DVBl. 1995, S. 485 (487): „(Die) Stufe der Berücksichtigung . . . stellt das Scharnier zwischen ihr und der Zulassungsentscheidung dar.“ (Hervorhebung im Original); ders., Die Umweltverträglichkeitsprüfung im deutschen Recht und in der Rechtspraxis, in: Vollkommer (Hrsg.), Die Erhaltung der Umwelt als Herausforderung und Chance, S. 39 (50). 157 Vgl. Cupei, Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 172 f.; Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 19; Erbguth / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (107). 158 So Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 67 (im Ergebnis jedoch ablehnend; vgl. ders., a. a. O., § 12 Rn. 76). 159 Peters, NuR 1990, S. 103 (105); ähnlich ders., UPR 1994, S. 281 (283). 12 Winkler

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

zulegen. Die Antwort hierauf erschließt sich jedenfalls nicht unmittelbar aus dem Gesetzgebungsverfahren. Einerseits betont die Begründung des UVP-Regierungsentwurfs, dass durch diese Vorschrift „die gesetzlichen Entscheidungsgrundlagen in ihrer jeweiligen Ausgestaltung nicht verändert“ werden.160 Andererseits heißt es in der Formulierung des Ausschussberichts, aus § 12 UVPG i. V. m. §§ 1 und 2 Abs. 2 S. 2 und 4 UVPG ergebe sich ein Auslegungs- und Ermessensgrundsatz, dessen Anwendung das herkömmliche Verständnis fachgesetzlicher Begriffe verändern könne.161 Unter dieser Prämisse wären Fachvorschriften unterschiedlich auszulegen, je nachdem, ob sie im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung eines UVPpflichtigen Vorhabens oder bei einem anderen, nicht UVP-pflichtigen Projekt angewendet werden. Schink / Erbguth bemerken insoweit richtigerweise, dass sich eine solche Anwendung der Genehmigungsvoraussetzungen fachgesetzlicher Zulassungstatbestände kaum mit dem Grundsatz der Bestimmtheit und Berechenbarkeit von Rechtsnormen (Art. 20 Abs. 3 GG) in Einklang bringen lässt.162 Des Weiteren sprechen gegen eine solche Auffassung die unveränderten materiellen Zulassungstatbestände.163 Der UVP-Gesetzgeber hat im Rahmen des Umsetzungsgesetzes neun umweltbezogene Fachgesetze zwar in ihren Genehmigungs- bzw. Planfeststellungstatbeständen modifiziert, Gegenstand dieser Änderungen sind aber lediglich verfahrensrechtliche Ergänzungen gewesen, die allein gewährleisten sollten, dass in den jeweiligen Zulassungsverfahren eine Umweltverträglichkeitsprüfung stattfindet.164 Von einem rein verfahrensrechtlichen Charakter der Umweltverträglichkeitsprüfung geht auch das BauGB in der Fassung des BauROG 1998 aus, wenn in § 1a Abs. 2 Nr. 3 BauGB die Bewertung der ermittelten und beschriebenen Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umwelt entsprechend dem Planungsstand im Rahmen der Abwägung einer ausdrücklichen Erwägung verlangt. Nach teilweise vertretener Auffassung165 bietet insbesondere das in einem Zulassungsbescheid eingeräumte Ermessen die Möglichkeit, die Ergebnisse einer vorzunehmenden Umweltverträglichkeitsprüfung in die Entscheidungsermittlung einzubeziehen. Bei der Betätigung des Ermessens müssten die Bewertungsergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung mitberücksichtigt werden. Demgegenüber ist BT-Drs. 11 / 3919, S. 27. Vgl. BT-Drs. 11 / 5532, S. 31. 162 Schink / Erbguth, DVBl. 1991, S. 413 (419). Ebenso mit dem weiteren Hinweis, dass die Verweigerung der Anlagengenehmigungen für den Antragsteller grundrechtsbeeinträchtigend wirken kann, Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 76. 163 Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 76; Schmidt-Preuß, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im deutschen Recht und in der Rechtspraxis, in: Vollkommer (Hrsg.), Die Erhaltung der Umwelt als Herausforderung und Chance, S. 39 (51). 164 Schmidt-Preuß, DVBl. 1995, S. 485 (489) (Hervorhebung im Original). Eine Ausnahme stellt allerdings die Änderung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG dar; vgl. die Darstellung in Fn. 432 sowie die Nachweise in Fn. 430. 165 Vgl. etwa Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 129 f.; Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 52 ff.; Soell / Dirnberger, NVwZ 1990, S. 705 (708). Eingeschränkt ebenso Bunge, Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung, 29. Lfg. (1998), § 12 UVPG Rn. 120 f. 160 161

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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zu berücksichtigen, dass das Ermessen gemäß § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben ist. Daher kommt es bei Ermessensentscheidungen auf den jeweiligen – regelmäßig medienbezogenen – Gesetzeszweck des Fachgesetzes an.166 Nur soweit ein Gesetz bereits von seiner Ausrichtung einen integralen Ansatz verfolgt,167 kann dieser auch im Rahmen der Ermessensentscheidung Berücksichtigung finden. Dabei kann es allerdings nicht ausreichen, dass die einschlägigen Fachgesetze (wie etwa §§ 1 Nr. 2, 2 Abs. 1 BNatSchG; § 1a Abs. 1 S. 3 WHG) mittelbar andere Medien in ihren Schutz einbeziehen.168 Demgegenüber bringt die Gegenansicht vor, das Ermessen werde nicht ausschließlich „von den Zwecken der isoliert betrachteten Vorschrift determiniert“. Zu berücksichtigen sei vielmehr die Gesamtheit aller Sätze des geschriebenen und ungeschriebenen Rechts, das für die in Frage stehende Entscheidung von Bedeutung ist. Das UVPG habe mit seinem Inkrafttreten neue Ermessensdirektiven geschaffen, die bei den jeweiligen Entscheidungen zu berücksichtigen seien.169 Dieser Auffassung ist zwar zugute zu halten, dass die jeweilige Ermessensausübung auch durch außerhalb des jeweiligen Fachgesetzes liegende Regelungen gesteuert werden kann, hierbei handelt es sich jedoch in aller Regel um verfassungsrechtliche Vorgaben wie etwa Art. 20a GG. Sofern man überhaupt davon ausgeht, dass Ermessensdirektiven auch durch gleichrangiges Recht geschaffen werden können, so müsste dies jedenfalls dem jeweiligen Gesetz – hier also dem UVPG – deutlich zu entnehmen sein, will man nicht dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 40 VwVfG entgegen handeln. Allein aus § 12 UVPG kann daher keine materiell-rechtliche Gesetzesänderung abgeleitet werden. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass eine Erweiterung der Prüfungskompetenz der Fachbehörden zwar eine Addition der auf die einzelnen Umweltmedien bezogenen Kontrollvorgänge bedeutet, jedoch hieraus keine Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen geprüften Umweltfaktoren bewirkt.170 Die Integrationsfähigkeit der Umweltverträglichkeitsprüfung ist somit zu verneinen, soweit nicht das einzelne Fachgesetz einen integrativen Ansatz enthält. Dies wird umso weniger der Fall sein, je mehr die rechtliche Ausgestaltung des Fachgesetzes der sektoralen Ausdifferenzierung verpflichtet ist. Zweckmäßiger Ansatzpunkt der Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung sind die auf Grund ihrer Konzentrationswirkung und ihres Abwägungselements Vgl. Steinberg, DVBl. 1988, S. 995 (999). Vgl. die Ausführungen unter A. VII. 1. c) (S. 174 ff.) und insbesondere die Nachweise in Fn. 153. 168 So aber Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 132; Bunge, Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung, 29. Lfg. (1998), § 12 UVPG Rn. 121; Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 53. 169 Soell / Dirnberger, NVwZ 1990, S. 705 (708). 170 Erbguth, DÖV 1988, S. 481 (483): „Addition ist nicht Integration“; ders., NuR 1997, S. 261 (265); zustimmend Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 329 f. 166 167

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

medienübergreifend angelegten Planungsverfahren.171 Bezweifelt wird hingegen oftmals die Berücksichtigungsfähigkeit der Umweltverträglichkeitsprüfung, sofern ein Vorhaben mehreren Kontrollerlaubnissen unterliegt.172 Teilweise wird insoweit unter Berufung auf Art. 3 UVP-Richtlinie dem Fachbindungsmodell mit der Begründung gefolgt, nur auf diesem Wege könne der europarechtlich bedingten Anordnung der umfassenden Prüfpflicht in § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG bzw. der Pflicht zur Gesamtbewertung in § 14 Abs. 2 UVPG Genüge getan werden.173 Nach anderer Auffassung soll die fachgesetzliche Begrenzung auch unter Zugrundelegung der UVP-Pflicht bestehen bleiben.174 Dieser Einschätzung ist zu folgen, da die einzelnen Zulassungstatbestände in aller Regel gerade keinen medienübergreifenden Ansatz enthalten. Möglich ist demnach eine optimierende, den integrativen Ansatz der Umweltverträglichkeitsprüfung einbeziehende Auslegung von Zulassungstatbeständen de lege lata allenfalls dann, wenn die jeweils auszulegende und anzuwendende Norm selbst oder nach ihrem systematischen Zusammenhang einen dahingehenden Anhaltspunkt bietet.175 Mit anderen Worten: Das Fachrecht bedarf eines materiellen Integrationsansatzes, welcher auf die Einbeziehung der Umweltverträglichkeitsprüfung ausgerichtet ist. Ein solcher findet sich etwa in § 1 Abs. 4 BauGB sowie – im Folgenden176 näher zu untersuchen – in § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG. 171 Allgemeine Auffassung; vgl. nur Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 81; Bunge, Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung, 29. Lfg. (1998), § 12 UVPG Rn. 86; Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 33; Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 8 Rn. 93; Schmidt-Aßmann, Die Umsetzung der EG-Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung in das nationale Recht, in: Hailbronner / Ress / Stein (Hrsg.), FS Doehring, S. 889 (891); Steinberg, DVBl. 1988, S. 995 (998); Wahl, DVBl. 1988, S. 86 (89). Fraglich ist dann jedoch, warum der Gesetzgeber es für notwendig erachtete, in § 1a Abs. 2 BauGB ausdrücklich die Berücksichtigung des Bewertungsergebnisses einer Umweltverträglichkeitsprüfung vorzuschreiben. 172 Kritisch äußern sich etwa Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 461; Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 35 ff. im Hinblick auf gebundene Kontrollerlaubnisse. Demgegenüber die Berücksichtigungsfähigkeit der Umweltauswirkungen bei Kontrollerlaubnissen mit ausführlicher Begründung bejahend Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 112 ff. 173 Erbguth, NVwZ 1988, S. 969 (973); ders. / Schink, UVPG, vor §§ 5 – 12 Rn. 10 f. Vgl. auch die Darstellung im 2. Teil unter D. II. 3. b) (S. 62 ff.). 174 Vgl. Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 329 f.; Di Fabio, NVwZ 1998, S. 329 (333); R. Schmidt, JZ 1997, S. 1042 (1044 f.); Schmidt-Preuß, DVBl. 1995, S. 485 (488): „Primat des Fachrechts“; ders., Die Umweltverträglichkeitsprüfung im deutschen Recht und in der Rechtspraxis, in: Vollkommer (Hrsg.), Die Erhaltung der Umwelt als Herausforderung und Chance, S. 39 (50 ff.). Scheinbar ebenso Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 461. Der UVPPflichtigkeit wird dann nur eine „faktische“ Anstoßfunktion bescheinigt; vgl. Schmidt-Preuß, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im deutschen Recht und in der Rechtspraxis, in: Vollkommer (Hrsg.), Die Erhaltung der Umwelt als Herausforderung und Chance, S. 39 (54). 175 Vgl. Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 88; Schink / Erbguth, DVBl. 1991, S. 413 (419); Sellner, Der integrative Ansatz im Bundes-Immissionsschutzgesetz, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 402 (405). 176 Vgl. hierzu im Einzelnen unter B. VI. 1. a) bb) (6) (S. 227 ff.).

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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Die Systematik des deutschen Umweltrechts zeichnet sich durch dessen sektorale Ausdifferenzierung aus, welche mit Entstehung des UVPG nicht aufgegeben werden sollte. Insofern ist die Suche nach integrativen Ansätzen der Gesetzgebung geboten, sofern nicht eine Auslegung contra legem das Ziel sein soll. Anders ausgedrückt: Die jeweils maßgebende fachgesetzliche Regelung muss für eine Berücksichtigung auch der ökosystemaren Wechselwirkungen offen sein.177 Dieses Ergebnis findet auch durch die vorgegebene richtlinienkonforme Auslegung der nationalen Zulassungstatbestände keine Änderung, da diese – wie jede Form der Auslegung178 – ihre Grenze in dem Wortlaut der jeweiligen Norm findet.179 Ein in der nationalen Norm ausdrücklich nicht angelegter integrativer Bezug lässt sich demnach auch nicht unter Zugrundelegung der UVP-Richtlinie180 bzw. UVP-Änderungsrichtlinie181 in diese hineininterpretieren. Sofern eine richtlinienkonforme Auslegung den Wortlaut nationaler Vorschriften überspielen könnte, bestünde keine Veranlassung, das jeweilige Richtlinienziel durch Umsetzung in positives nationales Recht anzustreben. Gerade dies widerspricht jedoch dem Grundgedanken des Art. 249 Abs. 3 EGV. Eine solche wortlautunabhängige richtlinienorientierte Gesetzesinterpretation würde die Rechtsetzungskompetenz des nationalen Gesetzgebers verletzen, dem auch bei Richtlinienbindung die Letztentscheidung über die Frage des „Wie“ der Umsetzung verbleibt. Zudem würden auf diesem Wege die der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien gesetzten Grenzen182 fast beliebig unterlaufen.183 Dahinstehen kann daher die Frage, ob der deutsche Gesetzgeber mit dem hier gewonnenen Ergebnis den europäischen Vorgaben der UVP-Richtlinie Genüge getan hat bzw. ob deren Umsetzung im heutigen deutschen Umweltrechtssystem überhaupt möglich ist.184 Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 102. Vgl. die Nachweise in Fn. 190 (oben 3. Tl.). 179 Vgl. Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 428e; a. A. etwa Grundmann, JZ 1996, S. 274 (282, 284 ff.). 180 Vgl. den genauen Nachweis in Fn. 183 (oben 2. Tl.). 181 Vgl. den genauen Nachweis in Fn. 145 (oben 2. Tl.). 182 So wird eine unmittelbare Wirkung europarechtlicher Richtlinien nach allgemeiner Auffassung nur dann ausnahmsweise bejaht, wenn die Richtlinie trotz Fristablaufs nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist und dieselbe von ihrem Inhalt her unbedingt und hinreichend bestimmt genug ist, um im Einzelfall angewendet zu werden; zu dieser allg. Auffassung vgl. nur Herdegen, Europarecht, Rn. 183. 183 Vgl. hierzu Streinz, Europarecht, Rn. 405. 184 An der Richtlinienkonformität des deutschen Rechts werden insofern (im Hinblick auf Bereiche des fachgesetzlich beschränkten Prüfungsumfangs) Zweifel geäußert; vgl. Erbguth, DÖV 1988, S. 481 (485 ff.); ders., NVwZ 1988, S. 969 (973 f.); Hoffmann-Riem, DVBl. 1994, S. 605 (606); Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 8 Rn. 93; Hoppe / Püchel, DVBl. 1988, S. 1 (7 f.); Steinberg, DVBl. 1988, S. 995 (998 f.); Winter, NuR 1989, S. 197 (203); insbesondere im Hinblick auf parallele Genehmigungsverfahren vgl. Lange, DÖV 1992, S. 780 (785 f.) und diesem folgend Bunge, Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung, 29. Lfg. (1998), § 12 UVPG Rn. 115. Demgegenüber keine Bedenken bei Böhm, ZUR 2002, S. 6 (11); G. Schmidt, NVwZ 2003, S. 292 (293 f.). Leichter zu bewältigen wären diese 177 178

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

§ 6 AtG bietet bereits keine Möglichkeit, die gemäß § 3b Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 1 Nr. 11.3 UVPG erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung185 in das Verfahrensergebnis miteinfließen zu lassen. Insbesondere ist § 6 Abs. 2 AtG als gebundene Entscheidung ausgeformt („ist zu erteilen“). Im Hinblick auf die regelmäßig betroffenen Grundrechtspositionen darf die beantragte Genehmigung bei Vorliegen aller Genehmigungsvoraussetzungen nicht verweigert werden. Das Institut der Kontrollerlaubnis verhindert somit weitgehend die Umsetzung einer ressourcenübergreifenden Abwägung umweltrechtlicher Belange.186 Des Weiteren enthält § 6 AtG auch keine unbestimmten Rechtsbegriffe, welche in Form von Öffnungsklauseln als Anknüpfungspunkte für die Berücksichtigung des Ergebnisses der Umweltverträglichkeitsprüfung dienen könnten.

2. Atomrecht als „öffentlich-rechtliche Vorschriften“ im Sinne der Landesbauordnungen a) Prüfung von Atomrecht im Baugenehmigungsverfahren Die Anforderungen des öffentlichen Baurechts an eine bauliche Anlage bestimmen sich in aller Regel nicht nur nach der Ausgestaltung des Baukörpers, sondern auch nach der beabsichtigten Nutzung und Funktion.187 Dies gilt bei dem vorliegenden Vorhaben umso mehr, da die Zulassung der Nutzung Auswirkungen auf die Ausgestaltung der Gebäudesubstanz haben muss.188 Hiernach könnten die atomrechtlichen Anforderungen des § 6 AtG auch Anforderungen des Baurechts sein.

aa) „Öffentlich-rechtliche Vorschriften“ im Sinne der Landesbauordnungen In den Genehmigungstatbeständen der Landesbauordnungen finden sich Öffnungsklauseln für fachfremde Belange. Bislang war nach deren Regelungen bei der Erteilung einer Baugenehmigung auf alle „öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ Vorgaben jedenfalls unter Einführung einer umfassenden Umweltrechtskodifikation mit übergreifender Vorhabengenehmigung; vgl. zu entsprechenden Ansätzen und den Gründen ihres Scheiterns die Darstellung im 2. Teil unter C. III. (S. 48 ff.). 185 Vgl. hierzu unter A. IV. (S. 161). 186 So etwa Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), UVPG, § 12 Rn. 68. Vgl. auch Erbguth / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 (114 f.): „Harmonisierung von Konsequenzen des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt . . . mit ressourcen-ökonomischen Erwägungen“. 187 Vgl. BVerwG, DVBl. 1975, 497 (498). 188 Vgl. Jäde, UPR 2001, S. 10 (11); ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 9. Nur unter besonderen Voraussetzungen kann die bloße Errichtung von Bausubstanz zur Genehmigung gestellt werden, während deren Nutzung noch offen bleibt.

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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abzustellen.189 Solche Öffnungsklauseln bieten rechtsbegrifflich „Einfallstore“ für die Berücksichtigung der fachfremden Normen des jeweiligen Parallelverfahrens. In neuerer Zeit haben sich jedoch einige Landesgesetzgeber dazu entschlossen, die Formulierungen des Gesetzeswortlauts einzuschränken.190 Die Baugenehmigung ist nunmehr zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen oder widersprechen, „die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind“191 bzw. wenn dem Vorhaben „keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ entgegenstehen.“192 Die meisten Länder verzeichnen solche Einschränkungen jedoch nicht.193 Im Hinblick hierauf soll im Folgenden ein Blick auf einige ausgewählte Landesbauordnungen und deren Auslegung geworfen werden. (1) Ausgewählte Landesbauordnungen (a) Bayern Gemäß Art. 72 Abs. 1 S. 1 BayBO 1998 darf die Baugenehmigung nur versagt werden, „wenn das Vorhaben öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspricht, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind; von einer Beschränkung der Prüfung öffentlich-rechtlicher Vorschriften im Genehmigungsverfahren bleiben die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse unberührt.“ 189 Vgl. etwa § 74 Abs. 1 BbgBauO (i. d. F. vom 25. 3. 1998), § 70 Abs. 1 S. 1 HBO (i. d. F. vom 1. 6. 1994), § 74 Abs. 1 S. 1 BauO LSA (i. d. F. vom 1. 9. 1994), § 72 Abs. 1 S. 1 LBO MV (i. d. F. vom 1. 7. 1994). Teilweise war die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, teilweise wenn das Vorhaben öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Jedoch sollten die verschiedenen Formulierungen gemeinsam aussagen, dass die Bauaufsichtsbehörde die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem gesamten öffentlichen Recht zu prüfen hat. Jäde, UPR 1994, S. 201 (201) bezeichnet dieses bislang bestehende „elementare Grunddogma“ als „Bündelungswirkung“ der Baugenehmigung. 190 Da dem Bund gemäß Art. 74 Nr. 18 GG eine Gesetzgebungskompetenz nur für einzelne Bereiche des Baurechts zusteht, bleibt im Übrigen die Regelung des Baurechts Sache der Länder, wodurch sich differenzierte Anforderungen im Bereich des Bauordnungsrechts herausgebildet haben. 191 Vgl. § 64 Abs. 1 HBO (i. d. F. vom 18. 6. 2002), § 70 Abs. 1 S. 1 SächsBO (i. d. F. vom 14. 12. 2001), § 72 Abs. 1 S. 1 LBO MV (i. d. F. vom 27. 6. 2002), Art. 72 Abs. 1 S. 1 BayBO 1998 (i. d. F. vom 4. 8. 1997) und bereits Art. 79 Abs. 1 BayBO 1994 (i. d. F. vom 18. 4. 1994). 192 Vgl. § 59 Abs. 1 S. 1 1. Hs. LBO BW (i. d. F. vom 1. 1. 1996) 193 Vgl. § 67 Abs. 1 S. 1 BbgBauO (i. d. F. vom 16. 7. 2003), § 62 Abs. 1 S. 1 BauO Bln (i. d. F. vom 3. 9. 1997), § 74 Abs. 1 1. Hs. BremLBO (i. d. F. vom 27. 6. 2000), § 69 Abs. 1 S. 1 HambBauO (i. d. F. vom 4. 11. 1997), § 75 Abs. 1 NdsBauO (i. d. F. vom 13. 7. 1995), § 75 Abs. 1 S. 1 LBO NRW (i. d. F. vom 1. 6. 2000), § 70 Abs. 1 S. 1 LBO Rh.-Pf. (i. d. F. vom 1. 1. 1999), § 77 Abs. 1 S. 1 1. Hs. SaarlBO (i. d. F. vom 27. 3. 1996), § 77 Abs. 1 S. 1 BauO LSA (i. d. F. vom 9. 2. 2001), § 78 Abs. 1 S. 1 LBO SchH (i. d. F. vom 10. 1. 2000), § 70 Abs. 1 S. 1 ThürBO (i. d. F. vom 3. 6. 1994).

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Gemäß Art. 72 Abs. 5 BayBO 1998 darf vor Bekanntgabe der Baugenehmigung „mit der Bauausführung einschließlich des Baugrubenaushubs nicht begonnen werden.“

Zu prüfen sind grundsätzlich alle öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die für das Vorhaben gelten, also nicht nur die jeweils maßgeblichen bauordnungsrechtlichen und bauplanungsrechtlichen Regelungen, sondern alle öffentlich-rechtlichen Normen, soweit sie einschlägig sind.194 Nach dem auf der fünften Novelle beruhenden Nebensatz des Absatzes 1 Satz 1 1. Hs. muss es sich dabei um im Baugenehmigungsverfahren zu prüfende Vorschriften handeln. Dieser einschränkende Wortlaut wird (zumindest auch) als Klarstellung des Prüfungsmaßstabes im Baugenehmigungsverfahren verstanden. Danach wird im Ergebnis die baurechtliche Genehmigungsnorm in Übereinstimmung mit § 59 Abs. 1 S. 1 LBO BW195 und in Anlehnung an das Separationsmodell dahingehend ausgelegt, dass die Baugenehmigungsbehörde andere als spezifisch baurechtliche Vorschriften nicht zu prüfen hat, soweit diese Prüfungsgegenstand in einem gesonderten Verfahren sind, welches durch eine rechtlich selbstständige Entscheidung mit Außenwirkung abgeschlossen wird.196 In diesem Sinne ist der Vorschrift auch die Abkehr von der Schlusspunkttheorie eigen.197 Dem stehen zwar die Materialien zur fünften Novelle entgegen, nach welchen die Wortlautänderung nur die Konsequenz aus den neuen Vorschriften sei, die den behördlichen Prüfungsumfang einschränken (Art. 66, Art. 69 Abs. 4 und Art. 73 BayBO). Andererseits kann man dem einschränkenden Wortlaut der Vorschrift zweifache Bedeutung, einmal hinsichtlich paralleler Genehmigungsverfahren, zum anderen hinsichtlich besonderer baurechtlicher Genehmigungsformen, zuerkennen.198 Diese Interpretation wird durch den im Rahmen des Zweiten Gesetzes zur Vereinfachung und Beschleunigung baurechtlicher Verfahren vom 4. 8. 1997199 neu eingefügten Halbsatz 2 des Art. 72 Abs. 1 BayBO unterstützt, in dem es heißt, dass „von einer Beschränkung der Prüfung öffentlich-rechtlicher Vorschriften im Genehmigungsverfahren . . . die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse unberührt“ bleiben.200 König, in: Schwarzer / König (Hrsg.), BayBO, Art. 72 Rn. 10. Zur baden-württembergischen Rechtslage vgl. Schmidt-Aßmann, Bauordnungsrecht, in: Maurer / Hendler (Hrsg.), Bad.- Württ. Staats- und Verwaltungsrecht, S. 310 (334). 196 Allgemeine Ansicht; vgl. nur BayVGH, NVwZ 1994, 304 (304 ff.); Decker / Konrad, Bayerisches Baurecht, S. 40 f.; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 19. Lfg. (2000), Art. 62 Rn. 52; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 83; ders., NVwZ 1995, S. 672 (673); ders. / Weinl / Dirnberger, BayVBl. 1994, S. 321 (322); Knemeyer, Bauplanungs- und Bauordnungsrecht, in: Berg / Knemeyer / Papier / Steiner (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, Abschn. E Rn. 105; König, in: Schwarzer / König (Hrsg.), BayBO, Art. 72 Rn. 14; ders., in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 358 ff., insbesondere Rn. 359; Lechner, in: Simon / Busse (Hrsg.), BayBO, 76. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 210, 218. Offen Busse, BayBO, Art. 72 Rn. 2. 197 Koch / Molodowsky / Famers (Hrsg.), BayBO, 61. Lfg. (2001), Art. 72 Rn. 3.1; Lechner, in: Simon / Busse (Hrsg.), BayBO, 76. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 219. 198 So etwa Decker / Konrad, Bayerisches Baurecht, S. 41. 199 GVBl. I S. 433. 194 195

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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(b) Hessen Bis zum 17. 6. 2002 stellte sich die Rechtslage in Hessen wie folgt dar: Gemäß § 70 Abs. 1 S. 1 HBO 1994201 war die Baugenehmigung zu erteilen, wenn „das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht.“

Gemäß § 70 Abs. 2 S. 2 HBO 1994 ließ die Baugenehmigung „auf Grund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen unberührt“.

Gemäß § 70 Abs. 5 HBO 1994 durfte „vor Zugang der Baugenehmigung oder vor Ablauf der Frist nach § 67 Abs. 5 S. 4 mit der Ausführung nicht begonnen werden.“

Der Begriff der „öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ wurde bereits bislang restriktiv ausgelegt als alle die Zulassung der Anlage regelnden Vorschriften, soweit deren Einhaltung nicht in einem gesonderten Verfahren geprüft wird.202 Eine (Vor-)Prüfungskompetenz der Baugenehmigung hinsichtlich anderer Genehmigungsvoraussetzungen wurde unter Hinweis auf § 66 Abs. 3 S. 2 HBO 1994 abgelehnt, da diese Vorschrift ausdrücklich bestimmte, dass die Fachbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit eigenverantwortlich prüfen.203 Diese Auffassung wurde durch die Änderung der hessischen Bauordnung zum 18. 6. 2002204 bestätigt.205 Gemäß § 64 Abs. 1 HBO 2002 ist die Baugenehmigung nunmehr zu erteilen, „wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind.“

Der Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage lehnt sich an die bayerische Gesetzeslage an. Die bisher in § 70 Abs. 2 S. 2 HBO 1994 getroffene Regelung ist demgegenüber ersatzlos weggefallen. Der Gesetzgeber führt insofern aus:206 200 A. A. Jäde / Weiß, Textsynopse – BayBO, S. 190, wonach sich diese Vorschrift nach dem Willen des Gesetzgebers nur auf Genehmigungsfreistellungsverfahren sowie vereinfachte Genehmigungsverfahren bezieht. 201 Vgl. die genaue Fundstelle in Fn. 116 (oben 3. Tl.). 202 Steinberg, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 4. Aufl., S. 361 (377). Ähnlich Allgeier / v. Lutzau, HBO, 6. Aufl., § 70 Erl. 70.1. 203 Hermes, Baurecht, in: Meyer / Stolleis (Hrsg.), Hessisches Staats- und Verwaltungsrecht, 5. Aufl., S. 361 (371 Fn. 51). 204 Vgl. die genaue Fundstelle in Fn. 116 (oben 3. Tl.). 205 Der Baugenehmigungsbehörde kommt nur eine Prüfungsbefugnis zu hinsichtlich derjenigen Vorschriften, über die nicht bereits eine andere Behörde in einem selbstständigen Verfahren entscheidet; vgl. Eiding / Ruf / Herrlein, Öffentliches Baurecht in Hessen, Rn. 217. Daneben ist auch eine Beschränkung des Prüfungsumfangs im vereinfachten Genehmigungsverfahren nach § 57 Abs. 1 HBO gegeben. 206 LT-Drs. 15 / 3615, S. 78.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

„(Durch § 64 Abs. 1 in Verbindung) mit dem neu aufgenommenen § 58, der erstmals Anwendungsbereich und bauaufsichtlichen Prüfbereich des ,herkömmlichen‘ Baugenehmigungsverfahrens eindeutig bestimmt, wird damit festgestellt, dass von der Bauaufsichtsbehörde für die Erteilung der Baugenehmigung im ,herkömmlichen‘ Baugenehmigungsverfahren andere öffentlich-rechtliche Vorschriften nur insoweit zu prüfen sind, als wegen der Baugenehmigung eine Entscheidung nach diesen Vorschriften entfällt oder ersetzt wird oder nach dem anderen Fachrecht kein eigenes Zulassungsverfahren mit rechtlich selbstständiger Entscheidung mit Außenwirkung vorgeschrieben ist.“207

Die bereits bislang erfolgte teleologische Reduktion des Prüfungsumfangs wurde damit gesetzlich nachvollzogen.208 (c) Nordrhein-Westfalen Die Bauordnung des Landes Nordrhein-Westfalen wurde zum 1. 3. 2000209 geändert, wobei jedoch die hier untersuchten Vorschriften der § 75 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 2 LBO NRW keinen abweichenden Inhalt erhalten haben. Gemäß § 75 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1995 / 2000 (§ 70 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1984) ist die Baugenehmigung „zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen“.

Des Weiteren stellt § 75 Abs. 3 S. 2 LBO NRW 1995 / 2000 (§ 70 Abs. 3 S. 2 LBO NRW 1984) fest, dass die Baugenehmigung „aufgrund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen unberührt“ lässt.

Die einander gegenübergestellten Vorschriften des § 75 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1995 / 2000 (§ 70 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1984) und des § 75 Abs. 3 S. 2 LBO NRW 1995 / 2000 (§ 70 Abs. 3 S. 2 LBO NRW 1984) veranlassten die Literatur zu der Feststellung, dass der Gesetzgeber hier ein bestehendes Konkurrenzverhältnis zwischen verschiedenen erforderlichen Gestattungen besonders deutlich formuliert, nicht aber zugleich gelöst habe.210 In der Folge wird § 75 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1995 / 2000 (§ 70 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1984) von Rechtsprechung211 und Literatur212 im Sinne des Separationsmodells interpretiert. Aus dem Vorbehalt der Einholung der Genehmigung einer anderen Behörde gemäß § 75 Abs. 3 S. 2 LBO Hervorhebung durch Verf. Allgeier / v. Lutzau, HBO, 7. Aufl., § 64 Erl. 64.1. 209 GVBl. I S. 256. 210 Upmeier, NuR 1986, S. 309 (312). 211 Vgl. OVG NRW, DÖV 1986, 575 (576); OVG NRW, NWVBl. 2002, 310 (311); OVG NRW, BauR 2002, 932 (932). 212 Vgl. Böckenförde, in: Gädtke / Böckenförde / Temme (Hrsg.), LBO NRW, 8. Aufl., § 70 Rn. 22; D. Hahn, DVBl. 1992, S. 1408 (1412); Heintz, in: Gädtke / Temme / Heintz (Hrsg.), LBO NRW, 10. Aufl., § 75 Rn. 81; Upmeier, NuR 1986, S. 309 (313). 207 208

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NRW 1995 / 2000 (§ 70 Abs. 3 S. 2 LBO NRW 1984) wird die Folgerung hergeleitet, dass sich die Prüfungs- und insbesondere Entscheidungskompetenz der Bauaufsichtsbehörde nach § 75 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1995 / 2000 (§ 70 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1984) nur auf solche Belange erstrecken könne, die nicht im Rahmen eines förmlichen (Genehmigungs-)Verfahrens von einer insoweit kompetenteren Fachbehörde einer besonderen Prüfung unterzogen werden müssen.213 Der Genehmigungsvorbehalt zu Gunsten einer anderen Behörde weise dieser die Aufgabe zu, über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit dem Schutzzweck des Gesetzes zu entscheiden, das die Genehmigungspflicht statuiert. Dies gelte insbesondere dann, wenn der Fachbehörde ein Ermessensspielraum eingeräumt ist.214 (d) Niedersachsen Gemäß § 75 Abs. 1 NdsBauO ist die Baugenehmigung zu erteilen, „wenn die Baumaßnahme, soweit sie genehmigungsbedürftig ist und soweit die Prüfung nicht entfällt (§ 81 Abs. 1 Nr. 1), dem öffentlichen Baurecht entspricht.“

Hierzu betont die Kommentarliteratur, dass der Begriff des „öffentlichen Baurechts“ nicht nur die Normen der Niedersächsischen Bauordnung und des Baugesetzbuchs umfasse, sondern auch die Anforderungen des § 22 BImSchG.215 Treffen allerdings mehrere Genehmigungen zusammen, deren Prüfungsmaßstäbe bzw. Regelungsinhalte sich (teilweise) überschneiden, so sollen in Anlehnung an das Separationsmodell die von der Fachbehörde zu beantwortenden Fragen grundsätzlich ausgeklammert werden.216 (e) Mecklenburg-Vorpommern Auch die Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommerns weist eine jüngste Änderung ihrer Genehmigungsnorm auf. Nach der Fassung vom 1. 7. 1994 war die Baugenehmigung zu erteilen, sofern dem Bauvorhaben „keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ entgegenstehen. Die bereits unter dieser Gesetzesfassung bejahte Separation217 wurde nunmehr durch den Landesgesetzgeber nachvollzogen, wenn seit 27. 6. 2002218 gemäß § 72 Abs. 1 S. 1 LBO MV die Baugenehmigung immer dann zu erteilen ist, „wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind“.

OVG NRW, DÖV 1986, 575 (576). OVG NRW, DÖV 1986, 575 (576). 215 Schmaltz, in: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 25. 216 Schmaltz, in: Grosse-Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert (Hrsg.), NdsBauO, § 75 Rn. 35. 217 OVG MV, BRS 59 Nr. 143, S. 453 (453 ff.). Vgl. die detaillierte Darstellung der oberverwaltungsgerichtlichen Rspr. unter A. V. 5. (S. 169 ff.). 218 GVBl. I S. 510. 213 214

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

(2) Zusammenfassung Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass im Hinblick auf den zu Grunde zu legenden Prüfungsumfang die vorgenommenen Änderungen der Landesbauordnungen einen bereits zuvor durch Rechtsprechung und Literatur forcierten Verständniswandel lediglich nachzeichnen und hierdurch die gesetzgeberische Anerkennung des Separationsmodells zum Ausdruck bringen. Daher besteht unabhängig von der gesetzlichen Formulierung eine allgemeine Übereinstimmung, dass die Baugenehmigungsbehörde solche materiell-rechtlichen Vorschriften nicht zu prüfen hat, welche in einem eigenständigen fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren der Prüfung unterzogen werden.

bb) „Im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren“ bzw. „durch die Bauaufsichtsbehörde“ zu prüfende Vorschriften Konsequenterweise drängt sich an dieser Stelle die Frage auf, welche die „im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren“ bzw. „durch die Bauaufsichtsbehörde“ zu prüfenden Vorschriften sind. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass durch diese Formulierungen die allenthalben vorgenommene teleologische Reduktion nachgezeichnet werden sollte. (1) Reichweite der teleologischen Reduktion Teleologische Reduktion bedeutet die Einschränkung einer Norm, deren Wortlaut einen Sachverhalt noch erfasst, obwohl dieser nach deren Sinn und Zweck nicht mehr von ihr geregelt werden soll. Die teleologische Reduktion bzw. Extension setzt also dort an, wo sich das gewünschte Ergebnis wegen des eindeutig entgegenstehenden Wortlauts nicht mehr im Rahmen der Auslegung erreichen lässt. Es handelt sich hier demzufolge um eine wortlautüberschreitende Gesetzesinterpretation und damit um einen Anwendungsfall der Rechtsfortbildung, wobei die Grenzen zwischen Auslegung und Rechtsfortbildung fließend sind, insbesondere da sich beide des teleologischen Verfahrens bedienen.219 Anknüpfungspunkt dieser Rechtsfortbildung ist die „planwidrige Unvollständigkeit“ des Gesetzestextes.220 219 Auf Grund ihres rechtsfortbildenden und damit in die gesetzgeberische Tätigkeit eingreifenden Charakters bedarf die allgemein anerkannte (vgl. etwa BVerfGE 65, 182 [190 f.]; Pawlowski, Methodenlehre für Juristen, Rn. 493 ff.) teleologische Reduktion einer Begründung. So wird teilweise darauf abgestellt, dass sich dieses lückenfüllende Richterrecht als Rechtsanwendung und damit noch nicht als Rechtssetzung qualifizieren lässt; vgl. v. Münch, Staatsrecht I, Rn. 363; hierzu auch Ossenbühl, Gesetz und Recht, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 61 Rn. 37, 40. Nach anderer Auffassung stellt die teleologische Reduktion die Lösung der durch die gleichzeitige Bindung des Richters an Gesetz und Recht hervorgerufenen Spannung dar; vgl. BVerfGE 34, 269 (286 f.); Brandenburg, Die teleologische Reduktion, S. 55; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 85. Kritisch zu diesem zweiten Begründungsansatz Battis / Gusy, Einführung in das Staatsrecht, Rn. 212 ff.

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Die betreffende Norm muss für den zu untersuchenden Sachverhalt eine Regelung enthalten, die entgegen ihrem Wortsinn, doch gemäß der „immanenten Teleologie des Gesetzes“ einer Einschränkung bedarf.221 Bei den verfolgten Zwecken kann es sich sowohl um gesetzesimmanente als auch um externe (etwa auf allgemeinen Rechtsprinzipien beruhende) Zwecke handeln.222 Des Weiteren darf die vorgefundene Lücke nicht vom Normgeber gerade beabsichtigt sein, da in diesem Fall die rechtsfortbildende Gesetzesanwendung in den Kompetenzbereich des Gesetzgebers eingreifen und somit das Prinzip der Gewaltenteilung verletzen würde.223 Die Grenze der teleologischen Reduktion ist daher dort zu ziehen, wo der Richter vorhandene Normen nicht mehr nur norm- oder gesetzesimmanent präzisiert, d. h. nicht mehr nur sinn- und zweckmäßig einschränkt, sondern erklärte gesetzgeberische Wertungen generell korrigiert oder sogar derogiert, im Ergebnis also eine Entscheidung contra legem herbeiführt.224 Indem der Richter sich in diesem Fall aus der bestehenden Gesetzesbindung löst und eigene Wertungen verfolgt, verlässt er den ihm von der Verfassung zugewiesenen Kompetenzbereich der Rechtsanwendung und betritt bereits den Bereich der Rechtsetzung, sodass von einem Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip zu sprechen wäre. Sofern die Landesbauordnungen nach ihrem Wortlaut auch die Prüfung jener Normen anordnen, welche in einem anderen auf eine verfahrensabschließende Entscheidung angelegten Verfahren geprüft und beschieden werden, entspricht dies auf Grund der hierdurch bewirkten Aushebelung der gesetzlichen Kompetenzordnung sowie der Gefahr von Doppelprüfungen und widersprüchlichen Entscheidun220 Zur Bedeutung der Lücke vgl. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 46; Brandenburg, Die teleologische Reduktion, S. 60 ff.; Canaris, Die Feststellung von Lücken im Gesetz, insbesondere S. 31 ff.; Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 138 ff.; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 370 ff.; Ossenbühl, Gesetz und Recht, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), § 61 Rn. 37; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 65 ff. Insofern erfolgt eine Differenzierung zwischen „offenen“ (Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 377; ähnlich Pawlowski, Methodenlehre für Juristen, Rn. 464 ff.: „Normlücken“; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 65: „Formulierungslücke“) und „verdeckten“ Lücken (Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 377; ähnlich Pawlowski, Methodenlehre für Juristen, Rn. 467 ff.: „Regelungslücken“; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 65: „Wertungslücke“). Im ersten Fall ist für einen bestimmten Sachverhalt keine Regelung vorhanden, im zweiten Fall ist eine Regelung gegeben, die entgegen ihrem Wortsinn, aber gemäß der immanenten Teleologie des Gesetzes einer Einschränkung bedarf. Rechtsfolge ist die Analogie im ersten Fall, die teleologische Reduktion in der zweiten Alternative. 221 Vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 391. 222 Bei der teleologischen Reduktion der vorbezeichneten Öffnungsklauseln können die im 2. Teil (vgl. F. [S. 91 ff.]) zur Einschränkung des Prüfungsumfangs dargelegten Prinzipien nutzbar gemacht werden. 223 So fordert das Bundesverfassungsgericht, dass der Gesetzeswortlaut die Möglichkeit offen lassen muss, dass der Gesetzgeber den problematischen Fall nicht genügend bedacht und ihn deshalb in seiner Regelung nicht berücksichtigt hat (vgl. BVerfGE 82, 6 [11 ff.]). Zur Vereinbarkeit der teleologischen Reduktion mit der Gesetzesbindung des Richters vgl. Brandenburg, Die teleologische Reduktion, S. 55 ff. 224 Vgl. Brandenburg, Die teleologische Reduktion, S. 71.

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gen in aller Regel nicht dem gesetzgeberischen Willen. Eine andere Wertung könnte im Rahmen der nordrhein-westfälischen Bauordnung erforderlich sein. Die durch die jüngste Gesetzesänderung neu formulierte Vorschrift des § 68 Abs. 1 S. 4 Nr. 4 LBO NRW 2000225 könnte gegen eine solche teleologische Reduktion des Prüfungsumfangs bei parallelen Genehmigungsverfahren sprechen, da, wie sich aus der genannten Vorschrift ergibt, der Gesetzgeber die bestehende Problematik erkannt, jedoch auch im Rahmen der Novellierung keiner Lösung in Bezug auf das normale (also nicht vereinfachte) Genehmigungsverfahren zugeführt hat. Insofern erscheint es schwierig, die für eine teleologische Reduktion erforderliche Gesetzeslücke226 zu bejahen. Eine Einschränkung des Prüfungsumfangs trotz dieser Bestandsaufnahme könnte als unzulässige Rechtsfortbildung contra legem zu qualifizieren sein. Jedoch äußert sich der Gesetzgeber nicht zu der unveränderten Vorschrift des § 75 Abs. 1 S. 1 LBO NRW 1995 / 2000. Insofern ist davon auszugehen, dass dieser die Rechtslage diesbezüglich auf Grund der bestehenden unangezweifelten Interpretation der Vorschrift als geklärt und eine entsprechende Gesetzesänderung demzufolge als nicht erforderlich ansah. Die auf Grund des Gesetzeswortlauts bzw. der teleologischen Reduktion vorzunehmende Separation reicht jedoch nur soweit, wie nicht eine ausdrückliche gesetzgeberische Anordnung dem gewonnenen Ergebnis im Einzelfall entgegensteht.227 Ein solcher entgegenstehender gesetzgeberischer Wille lässt sich möglicherweise den in § 34 BauGB („einfügen“) bzw. in § 35 BauGB („dienen“, „öffentliche Belange“) enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffen entnehmen. Im Folgenden ist daher zu untersuchen, ob der Gesetzgeber hiermit zwingend fachübergreifende Prüfungen anordnen wollte. (2) Entgegenstehender gesetzgeberischer Wille (a) „Einfügen“ im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB Gemäß § 34 Abs. 1 BauGB muss sich das geplante Vorhaben hinsichtlich Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise sowie der überbauten Grundstücksfläche in die nähere Umgebung „einfügen“.228 Erforderlich ist insofern auch die 225 In § 68 Abs. 1 S. 4 LBO NRW 2000 heißt es: „Im vereinfachten Genehmigungsverfahren prüft die Bauaufsichtsbehörde nur die Vereinbarkeit des Vorhabens mit . . . (Nr. 4) anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, deren Einhaltung nicht in einem anderen Genehmigungs-, Erlaubnis- oder sonstigen Zulassungsverfahren geprüft wird.“ (Hervorhebung durch Verf.). Eine entsprechende Regelung war in der LBO NRW 1995 nicht zu finden. 226 Vgl. hierzu die Nachweise in Fn. 220. 227 Hierbei würde es sich um einen Anwendungsbereich des Fachbindungsmodells handeln; vgl. etwa die oben im 2. Teil unter F. (S. 93 f.) vorgenommenen Ausführungen zum Verhältnis der Gaststättengenehmigung zur Baugenehmigung. 228 Obwohl der Rechtsbegriff des „Einfügens“ in dem hier gewählten Beispielsfall auf Grund dessen Durchführung im Außenbereich keine Bedeutung gewinnen wird, soll dieser

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gebotene Rücksichtnahme insbesondere auf die unmittelbare Umgebung.229 Für die Beachtung des Gebots der Rücksichtnahme ist auch der Grad der schädlichen Umwelteinwirkungen bedeutsam.230 Das Gebot der Rücksichtnahme ist daher verletzt, wenn von dem geplanten Vorhaben unzumutbare Immissionen ausgehen. Insofern kann bei der Überprüfung des § 34 Abs. 1 BauGB eine Überschneidung mit fachgesetzlichen Regelungen, insbesondere solchen des Immissionsschutzrechts, eintreten. Einen Anwendungsfall dieser Problematik stellt die „Bensberg“-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts231 dar, welche die Bindung der Baugenehmigungsbehörde durch eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung feststellt. Die Klägerin dieses Verfahrens begehrt die baurechtliche Genehmigung übertägiger bergbaulicher Einrichtungen. Insofern führt das Gericht aus:232 „Nach § 34 BBauG darf der Beklagte die Baugenehmigung für die dem Bergbau dienenden übertägigen Anlagen nicht mit der Begründung versagen, sie fügten sich im Hinblick auf die durch das Verladen und Befördern der Bodenschätze und des Nebengesteins hervorgerufenen Immissionen nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein und seien für die Nachbarschaft unzumutbar. Über diese Zulässigkeitsfrage hat nämlich die Bauaufsichtsbehörde nicht zu entscheiden: Soweit die Klägerin die beabsichtigten baulichen Anlagen für die Aufsuchung von Zink und Blei nutzen will, hat darüber das Bergamt S. mit der . . . Zulassung des Aufsuchungsbetriebsplans bereits entschieden . . . Mit dessen Zulassung hat das Bergamt S. über die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit insbesondere auch des Verladens und Beförderns des bei der Aufsuchung zutage geförderten Materials auf dem Betriebsgrundstück der Klägerin einschließlich der dadurch für die Nachbarschaft verursachten Immissionen verbindlich entschieden.“

Mit diesen Ausführungen stellt das Gericht die Verknüpfung des unbestimmten Rechtsbegriffs des „Einfügens“ mit fachrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen dar. Aus dem Dargelegten ergibt sich nicht, ob das Gericht lediglich die Entscheidungskompetenz oder darüber hinaus auch die Prüfungskompetenz der Baugenehmigungsbehörde hinsichtlich immissionsschutzrechtlicher Fragen entzogen sah. Nahe liegender erscheint es jedoch, eine teleologische Reduktion des Begriffs des „Einfügens“ hinsichtlich solcher Belange vorzunehmen, welche in einem eigenständigen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind.233

aus Gründen der Vollständigkeit an der vorliegenden Stelle in die Prüfung miteinbezogen werden. 229 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1433. 230 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1451. 231 BVerwGE 74, 315 ff. Vgl. hierzu bereits im 2. Teil unter D. I. 1. b) cc) (S. 56 f.). 232 BVerwGE 74, 315 (319 f.) (Hervorhebung im Original). 233 Insofern war bereits im 2. Teil (E. III. 4. d) [S. 90 Fn. 364]) darauf hingewiesen worden, dass die Bindung der bergbehördlichen Entscheidung mangels entsprechender Kompetenzzuweisung nur eine faktische Bindung im Sinne einer Prüfungsbeschränkung darstellen kann.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

(b) „Dienen“ im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB Die privilegierten Vorhaben sind im Außenbereich kraft ihrer besonderen Funktion legitimiert.234 Hieraus will Jäde ableiten, dass die Nutzung, um derentwillen das (bauliche) Vorhaben im planungsrechtlichen Außenbereich errichtet wird, ihrerseits zulässig sein müsse. Die Privilegierung könne danach nicht nur nicht einen außerbauplanungsrechtlichen Hinderungsgrund überspielen, sondern hänge ihrerseits davon ab, dass dieser Hinderungsgrund ausgeräumt werde.235 Die atomrechtliche Genehmigungsfähigkeit nach § 6 AtG würde daher gleichsam erst die bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsnorm des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ausfüllen.236 In diesem Sinne will Jäde den in § 35 Abs. 1 BauGB verwendeten Begriff des „Dienens“ als gleichsam betriebsbezogene Öffnungsklausel begreifen, welche den Prüfungsumfang der Bauaufsichtsbehörde und der Gemeinde über das Bauplanungsrecht i. e. S. erweitert und auch sonstiges „öffentliches Recht“ soweit in die vorzunehmende Prüfung einbezieht, als die Nutzung der Anlage nach diesem zu beurteilen ist. Der Begriff des „Dienens“ wäre demnach spezifisches Verbindungselement zwischen der Baugenehmigung und einer daneben erforderlichen Betriebsgenehmigung. Gegenüber dieser Auffassung wird von anderer Seite eingewendet, dass unter Zugrundelegung des Gedankens der Separation237 eine rechtlich zwingende Verknüpfung der Frage des „Dienens“ im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB mit der Frage der atomrechtlichen Genehmigungsfähigkeit ausscheidet.238 Allen privilegierten Vorhaben ist gemeinsam, dass sie von der Privilegierung nur dann planungsrechtlich rechtfertigend getragen werden, wenn sie in einer bestimmten quantitativen und qualitativen Weise dem legitimierenden Zweck zugeordnet sind, ihm „dienen“.239 Indem der Begriff des „Dienens“ im Sinne einer Zweckbestimmung verstanden wird, kommt ihm eine einschränkende Funktion zu.240 Dieselben Anforderungen gelten auch für den Anwendungsfall des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, obwohl hier der Begriff des „Dienens“ nicht explizit genannt wird, da das verwendete Kriterium des „Sollens“ (nur) noch über das „Dienen“ der übrigen Ziffern hinausgehende Anforderungen stellt.241 Besondere Beachtung er234 Vgl. Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 8; Krebs, Baurecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 4. Kap. Rn. 133. 235 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 9. 236 Jäde, UPR 2001, S. 10 (11). 237 Vgl. die Ausführungen im 2. Teil unter D. I. (S. 53 ff.) sowie unter F. (S. 91 ff.). 238 Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549) mit ausführlicher Begründung. 239 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 11. 240 Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 35 Rn. 27. 241 Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2421; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 67: „Ausnahmecharakter der Regelung“; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 63. Lfg. (2000), § 35 Rn. 55: „Die Anforderung geht über das ,Dienen‘ im Sinne der Nr. 1 graduell hinaus.“ (Hervorhebung durch Verf.).

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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langt der Begriff des „Dienens“ in der vorliegenden Kommentarliteratur nur im Rahmen des Abs. 1 Nr. 1, d. h. in Verbindung mit land- und forstwirtschaftlichen Betrieben.242 Im Übrigen wird darauf verwiesen, dass der Begriff des „Dienens“ in den verschiedenen Alternativen des § 35 Abs. 1 BauGB eine im Wesentlichen gleiche Bedeutung habe.243 Im Rahmen des Abs. 1 S. 1 wird hervorgehoben, der Begriff des „Dienens“ solle sicherstellen, dass das jeweilige angestrebte Vorhaben tatsächlich in einer funktionalen Beziehung zu dem jeweiligen Betrieb steht. Eine solche funktionale Beziehung ist durch folgende drei Elemente geprägt:244 Zunächst muss das Vorhaben nach der konkreten Wirtschaftsweise dem Betrieb funktional zugeordnet sein. Es muss weiterhin durch diese Zuordnung auch äußerlich erkennbar geprägt sein. Da diese beiden Merkmale den Gedanken größtmöglicher Schonung des Außenbereichs245 noch nicht enthalten,246 ist weiterhin erforderlich, dass ein vernünftiger Landwirt auch und gerade unter Berücksichtigung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs dieses Vorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit etwa gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten würde.247 Damit umfasst die funktionale Bezie242 Vgl. Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2405 ff., 2426; Brenner, Baurecht, S. 152 f.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 6; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 356 f.; Hoppe, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 376; König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 201; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 10, 21; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 35 Rn. 20; Söfker, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 19, 38. Eine Ausnahme bildet insofern Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 11. 243 Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 35 Rn. 27; Söfker, in: Bielenberg / Krautzberger / Söfker (Hrsg.), BauGB, Rn. 372; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1490. 244 Vgl. Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 376; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2406; Brenner, Baurecht, S. 152 f.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 6; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 356 f.; Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (548); Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 10; Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 35 Rn. 28; Söfker, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 19; Stollmann, Öffentliches Baurecht, § 17 Rn. 14 f.; ders., JuS 2003, S. 855 (856 f.); Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1490. 245 Vgl. die Nachweise in Fn. 158 (oben 3. Tl.). Nach diesem Grundgedanken des § 35 BauGB ist der Außenbereich von einer Bebauung weitgehend freizuhalten; vgl. Brenner, Baurecht, S. 150; König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 195; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 19. 246 Stollmann, Öffentliches Baurecht, § 17 Rn. 15; ders., JuS 2003, S. 855 (857). 247 BVerwGE 41, 138 (141). Allerdings ist in diesem Rahmen nicht die Zweckmäßigkeit des Vorhabens zu beurteilen, da auch eine nach betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen an sich nicht erforderliche Sache, je nach der individuellen Betriebsweise tatsächlich dem Betrieb dienlich sein kann; vgl. Roeser, in: Schlichter u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Lfg. (2003), § 35 Rn. 27; Söfker, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 19; einschränkend Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 376, wonach das Vorhaben sachgerecht sein muss; Bracher, in: Gel-

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

hung die drei Elemente der Zuordnung, der Dauer und der Umweltverantwortlichkeit. Möglicher Anknüpfungspunkt der Auffassung Jädes ist der letztgenannte Aspekt. Die vom Gesetz erstrebte Schonung des Außenbereichs ist in optimaler Weise dann zu erreichen, wenn eine später mangels Betriebsgenehmigung nicht nutzungsfähige Anlage erst gar nicht errichtet werden darf. Es stellt sich daher die Frage, wie der Begriff des „Dienens“ im Sinne der Nr. 5 zu verstehen ist. Das Bundesverwaltungsgericht führt insoweit im Rahmen des „Ahaus“-Urteils – eher verschleiernd als erhellend – Folgendes aus:248 „Für die Baugenehmigungsbehörde sind mit der in §§ 6, 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AtG getroffenen Regelung die Voraussetzungen dafür geschaffen, über die Erteilung einer Baugenehmigung für ein atomares Zwischenlager vorab, aber unter dem Vorbehalt der atomrechtlichen Prüfung der beabsichtigten Nutzung durch eine andere Behörde zu befinden. Dies gilt auch für eine planungsrechtliche Beurteilung nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB.“

Des Weiteren enthalte die Baugenehmigung die Aussage, „daß das Gebäude (unter bestimmten Voraussetzungen) in seiner konkreten Ausführung dem beabsichtigten Nutzungszweck zu dienen geeignet ist . . .“.249

Die sprachliche Verknüpfung des „Vorbehalts der atomrechtlichen Prüfung“ mit der „planungsrechtlichen Beurteilung nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB“ (a.F.) schließt es zumindest nicht aus, dass auch das Bundesverwaltungsgericht eine Abhängigkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von der atomrechtlichen Genehmigungsfähigkeit anerkennt. Weitere Ausführungen zu dieser Problematik unterbleiben jedoch. Auch Jäde will den Begriff des „Dienens“ wohl nicht als umfassende „Öffnungsklausel“ verstehen, welche die Zulässigkeit des geplanten Vorhabens nach allen öffentlich-rechtlichen Vorschriften umfasst. Denn in diesem Fall würde ein Vorhaben dem angestrebten Zweck immer nur dann dienen, wenn es insgesamt und damit auch baurechtlich genehmigungsfähig wäre. Auf diesem Wege würde der Begriff des „Dienens“ eine Prüfung des gesamten einschlägigen Rechts und in diesem Sinne auch des Bauordnungsrechts erfordern. Dass mit der Beschränkung der Gemeinde auf die Prüfung der „Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35“ jedoch deren Verweis auf das Bauplanungsrecht gerade in Abgrenzung zu dem Bauordnungsrecht gemeint war, ist insoweit in Rechtsprechung und Literatur uneingeschränkt anerkannt.250 Diese Abgrenzung darf nicht durch ein zu weites Verständnis der in § 35 Abs. 1 BauGB verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe überspielt werden. Die Bedeutung des Begriffs „Dienen“ kann daher auch nach zer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2407; König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 201: „Nicht jedes Vorhaben, das für den Betrieb förderlich und zweckmäßig ist, dient ihm.“ 248 BVerwGE 82, 61 (70). 249 BVerwGE 82, 61 (71). 250 Vgl. etwa BayVGH, BayVBl. 1989, 689 (691).

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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Jäde nur darin zu sehen sein, dass die weitergehende Prüfung auf die fachrechtliche Zulässigkeit der späteren privilegierten Nutzung des Vorhabens beschränkt bleibt. Zwar kennt das Baurecht eine besondere Verknüpfung von Errichtung und späterer Nutzung. Soweit letztere jedoch einer besonderen Betriebsgenehmigung bedarf, ist allgemein anerkannt, dass der Prüfungsumfang der Baugenehmigung insoweit zu reduzieren und die Baugenehmigung unabhängig von deren Gewährung zu erteilen ist.251 Eine hierüber hinausgehende Verknüpfung von Errichtungs- und Betriebsgenehmigung wird auch nicht über den Begriff des „Dienens“ hergestellt. Dem steht bereits entgegen, dass der Begriff des „Dienens“ allein einen funktionellen Zusammenhang zwischen der gesetzlich normierten Privilegierung und dem tatsächlich geplanten Vorhaben herstellen will, sodass es allein auf den sachlichen Bezug, nicht dagegen auf die rechtliche Zulässigkeit ankommen kann. „Dienen“ meint damit eine tatsächlich vorhandene, jedoch nicht zwingend eine rechtmäßige Hilfsfunktion des geplanten Gebäudes gegenüber dem erstrebten Zweck. Dies ergibt sich insbesondere aus § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Auch ein bauordnungsrechtlich unzulässiges Vorhaben kann einem landwirtschaftlichen Betrieb i. S. dieser Vorschrift „dienen“. Erforderlich sind allein die Zweckmäßigkeit des Vorhabens und die auf den Betrieb ausgerichtete unterstützende Funktion. Nach der Auffassung Jädes würde zudem die allgemein252 anerkannte Prämisse fraglich, der Begriff des „Dienens“ sei in den verschiedenen Tatbestandsalternativen identisch auszulegen. Nur die privilegierten Vorhaben nach Nr. 5 und 6 bedürfen für die Zulässigkeit ihres Betriebs einer weiteren Betriebsgenehmigung, daher kann nur in diesen Tatbestandsalternativen die Prüfung der fachgesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen bedeutsam werden. Jedoch gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber dem Begriff des „Dienens“ in den neueren Tatbestandsalternativen (Nr. 4 und 5) eine weitergehende Bedeutung als zunächst angenommen zuerkennen wollte. Zudem ist aus Gründen der Rechtssicherheit und der gesetzlichen Bestimmtheit davon auszugehen, dass einem in einer Norm mehr251 Die Betriebsgenehmigung ist insoweit nicht vorgreiflich. Vgl. NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (262); Haedrich, AtG, § 6 Rn. 10. Explizit für das Verhältnis der Baugenehmigung zur Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (550) sowie Straßburg, Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente und kernbrennstoffhaltiger Abfälle, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 125 (132), der allerdings die vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichtshof (DVBl. 1983, 184 ff.) vorgenommene Verknüpfung zwischen baurechtlicher und atomrechtlicher Genehmigung als „nicht zu beanstanden und praktikabel“ ansieht. Ähnlich spricht Schmidt-Preuß, DVBl. 1991, S. 229 (231) davon, dass „die Reduzierung des (gestattenden) Regelungsgehalts der Baugenehmigung allein auf die Baufreigabe und die Zuweisung der Nutzungsentscheidung an die Zweitbehörde . . . hingenommen werden“ könne (Hervorhebung im Original). Vgl. hierzu auch die Ausführungen des BVerwGE 82, 61 (71): „Damit steht die Freigabe der Nutzung der Halle . . . unter dem Vorbehalt, daß die hierfür erforderliche besondere atomrechtliche Genehmigung erteilt wird.“ (Hervorhebung im Original). Es bedarf also neben der „Freigabe der Errichtung“ einer besonderen „Freigabe der Nutzung“. 252 Vgl. die Nachweise in Fn. 243.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

fach verwendeten identischen Rechtsbegriff dieselbe Bedeutung zuzuerkennen ist. „Dienen“ meint demnach die rein tatsächliche Hilfsfunktion für einen angestrebten Zweck, der seinen äußeren Ansatzpunkt durch eine räumliche Zuordnung erfährt.253 (c) „Öffentliche Belange“ im Sinne von § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB Entgegenstehende öffentliche Belange können auch die Zulässigkeit privilegierter Vorhaben hindern,254 denn anders als im Bereich der §§ 30, 34 BauGB, welche eine standortbezogene Entscheidung treffen, steht mit der Bejahung der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 BauGB lediglich die generelle Zulässigkeit des Vorhabens im Außenbereich, nicht jedoch die Zulässigkeit an dem konkret gewählten Standort fest.255 Diese konkrete Zulässigkeit ergibt sich erst aus der Abwägung mit den entgegenstehenden öffentlichen Belangen.256 „Entgegenstehen“ bedeutet, dass das Vorhaben, um unzulässig zu sein, mit den öffentlichen Belangen unvereinbar sein, diesen also geradezu widersprechen muss.257 Der Begriff des Vorhabens schließt die jeweilige Funktion der baulichen Anlage ein.258 Insofern sei eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts genannt, welche betont, dass „nicht die jeweilige bauliche Anlage zuzüglich der ihr zugedachten Nutzung, sondern . . . die bauliche Anlage in ihrer durch die Nutzung bestimmten Funktion als Einheit“ Vorhaben i. S. des § 35 BauGB (damals noch BBauG) sei.259 Der Begriff der öffentlichen Belange stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar,260 bei dessen Auslegung auch die Grundentscheidung des Art. 20a GG261 Beachtung erfordert. Die Verpflichtung des Art. 20a GG zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen enthält eine bindende verfassungsrechtliche Zielsetzung.262 Das Bundesverfassungsgericht betont insofern, dass die Tatbestandsalternativen des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB „in Konkretisierung des in Art. 20a GG gebotenen Schutzauftrags“ die Möglichkeit eröffnen, den Außenbereich wirksam zu schützen.263 § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB zählt Im Ergebnis ebenso Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549). Gaentzsch, BauGB, § 35 Rn. 43. 255 Vgl. Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 3; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 360; Schlez, BauGB, § 35 Rn. 33. 256 Es handelt sich hierbei um einen Fall der nachvollziehenden Abwägung, welche die allgemeine gesetzliche Wertung für den Einzelfall konkretisiert, im Gegensatz zur gestaltenden Abwägung, welche der Planung eigen ist (etwa § 1 Abs. 6 BauGB). Vgl. Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 294. 257 Vgl. Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 3; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 3. 258 Schlez, BauGB, § 35 Rn. 38. 259 BVerwG, BauR 1975, 44 (45). 260 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 49; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 28. 261 Vgl. die Nachweise in Fn. 348. 262 Jarass, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 1. 253 254

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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die als Beeinträchtigungen in Betracht kommenden öffentlichen Belange beispielhaft („insbesondere“!), also nicht erschöpfend, auf.264 Diese Beeinträchtigungsfälle nach Abs. 3 S. 1 sollen entweder grundsätzlich auch für die privilegierten Vorhaben gelten265 oder zumindest als Anhaltspunkte266 für das Entgegenstehen öffentlicher Belange nach Abs. 2 gewertet werden. Der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens steht es entgegen, wenn dieses gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 1. Alt. BauGB „schädliche Umwelteinwirkungen“ hervorrufen kann. Insoweit kommt es schon nach dem gesetzlichen Wortlaut auf die bloße Möglichkeit an.267 Für den Begriff der „schädlichen Umwelteinwirkung“ bietet sich eine Anlehnung an die Legaldefinition des § 3 Abs. 1, 2 BImSchG an.268 Schädliche Umwelteinwirkungen sind danach alle auf Menschen, Tiere, Pflanzen oder andere Sachen einwirkenden Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen, Licht, Wärme, Strahlen und ähnliche Umwelteinwirkungen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Immissionen, die im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG für den Nachbarn zumutbar sind, sollen auch im Anwendungsbereich von § 35 BauGB grundsätzlich keine Verletzung des Rücksichtnahmegebots begründen.269 Vom Anwendungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes und damit vom Begriff der „schädlichen Umwelteinwirkungen“ i. S. des § 3 Abs. 1 BImSchG sind jedoch 263 BVerwG, UPR 1995, 309 (311). Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (a. a. O., S. 310) sind die dem Schutz des Außenbereichs dienenden einfach-gesetzlichen Vorschriften des BauGB als Regelungen zu betrachten, mit denen der Gesetzgeber dem ihm in Art. 20a GG erteilten verfassungsrechtlichen Gestaltungsauftrag nachkommt. 264 Vgl. Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 304; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2539; Gaentzsch, BauGB, § 35 Rn. 43; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 163; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 49; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 3, 28; Schlez, BauGB, § 35 Rn. 38; Söfker, in: Bielenberg / Krautzberger / Söfker (Hrsg.), BauGB, Rn. 376. 265 Vgl. Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 17; Finkelnburg, in: Finkelnburg / Ortloff (Hrsg.), Öffentliches Baurecht I, S. 363; Gaentzsch, BauGB, § 35 Rn. 43; Mainczyk, BauGB, § 35 Rn. 3. 266 Vgl. Schlez, BauGB, § 35 Rn. 33. 267 Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 171. 268 Allg. Ansicht; vgl. nur BVerwGE 52, 122 (126); 68, 58 (60); Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 159; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2552; Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549); Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Söfker (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 54; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 63. Lfg. (2000), § 35 Rn. 88. Kritisch insofern Knöpfle / Koch, Das Einvernehmen der Gemeinde nach § 36 BBauG und raumordnungsrechtliche Vorgaben, S. 48 f. 269 Vgl. Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2553; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 63. Lfg. (2000), § 35 Rn. 88; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1565.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

gemäß § 2 Abs. 2 S. 1 BImSchG gerade Kernbrennstoffe und sonstige radioaktive Stoffe, die den Vorschriften des Atomgesetzes unterliegen, ausgeschlossen. Der Begriff „schädliche Umwelteinwirkungen“ i. S. des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB ist allerdings auch eine gesetzliche Ausformung des allgemeinen baurechtlichen Rücksichtnahmegebots270 und kann daher im Einzelfall über die spezialgesetzliche Definition in § 3 Abs. 1 BImSchG hinausgehen und jenseits von Immissionsbelastungen sonstige nachteilige Wirkungen umfassen.271 Sofern die Beeinträchtigung durch radioaktive Stoffe bewirkt wird, ergibt sich die Zumutbarkeitsgrenze aus den besonderen Vorschriften des Atom- und Strahlenschutzrechts.272 Hieraus wäre zu folgern, dass unzureichender Strahlenschutz ein entgegenstehender öffentlicher Belang sein kann, welcher zur Unzulässigkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 2 BauGB führen würde.273 Demzufolge müsste die Baugenehmigungsbehörde im Rahmen des bauaufsichtlichen Verfahrens den spezialgesetzlich in § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG i. V. m. §§ 28 ff., insbesondere §§ 44 f. StrSchVO normierten Strahlenschutz der Anlage prüfen, da dieser über den Begriff der „öffentlichen Belange“ in das Bauplanungsrecht integriert wäre. Im Sinne einer strikten Separation wäre jedoch der Begriff der „öffentlichen Belange“ um solche Fragen zu reduzieren, welche in einem anderen fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren geprüft werden.274 Die Legitimation einer Befrachtung von Genehmigungsvoraussetzungen mit ressortfremden öffentlichen Belangen beruht auf der Erwägung, dass diese wegen ihrer sonstigen Schutzlosigkeit einer behördlichen Kontrolle drohender Gefahren bedürfen.275 Diese Erwägung findet jedoch dort keinen Raum, wo die Einhaltung dieser Vorschriften durch die Anordnung anderer Genehmigungsverfahren gesichert ist. Aus der Einfügung der Öffnungsklausel der „öffentlichen Belange“ in die bauplanungsrechtliche Prüfung lässt sich ein entgegenstehender gesetzlicher Wille nicht ableiten. Dieses Verständ270 Vgl. BVerwGE 52, 122 (125); 68, 58 (60); BVerwG, UPR 1983, 95 (95); BVerwG, NVwZ 2000, 552 (553); Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2553; Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 173; Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549); König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 212; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 55; Schlichter, NVwZ 1983, S. 641 (643); Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger (Hrsg.), BauGB, 63. Lfg. (2000), § 35 Rn. 89; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1565. 271 Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549): „Gerade hierin artikuliert sich die begrenzte . . . Auffangfunktion des Rücksichtnahmegebots.“ Ebenso BVerwG, NVwZ 1983, 609 (610); NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (260); Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Weiß (Hrsg.), BauGB, 3. Aufl., § 35 Rn. 171; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), BauGB, § 35 Rn. 55. Nach a. A. beurteilt sich die Schädlichkeit von Umwelteinwirkungen (ausschließlich) nach den Maßstäben des § 3 Abs. 1 BImSchG; vgl. BVerwG, NJW 1984, 250 (250); Gaentzsch, BauGB, § 35 Rn. 45. 272 NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (260). 273 Vgl. Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549); Klinger, JuS 2003, S. 1191 (1193 f.). 274 So Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549); wohl ebenso BayVGH, BayVBl. 1983, 532 (533). 275 Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392).

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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nis findet einen einfach-gesetzlichen Anknüpfungspunkt darin, dass die in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB ausdrücklich benannten öffentlichen Belange zwar teilweise einer fachgesetzlichen Regelung unterliegen, welche spezielle Vorschriften für die Behandlung der genannten Umweltgüter umfasst,276 es sich jedoch ausschließlich um solche handelt, deren Fachgesetz kein eigenständiges präventives Prüfverfahren, sondern nur repressive Eingriffsbefugnisse kennt.277 Ähnliches gilt für den in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 6 2. Alt. BauGB genannten Wasserhaushalt. Zwar umfasst das Wasserhaushaltsgesetz insoweit ein präventives Verfahren, als die Wasserbenutzung i. S. der §§ 6, 7 WHG betroffen ist. Demgegenüber kennt die bundesrechtliche Regelung keine Präventivkontrolle für die aus baurechtlicher Sicht allein interessante Errichtung baulicher Anlagen an oder in Gewässern. Diese sind ausschließlich in den Landeswassergesetzen278 und auch dort nicht abschließend279 bekannt. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB soll demnach in ähnlicher Weise wie § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 und 6 BauGB die Prüfung derjenigen umweltrechtlichen Bestimmungen sicherstellen, welche nicht bereits einem eigenständigen präventiv ausgerichteten Genehmigungsverfahren unterfallen. Auch wenn auf Grund dieser Erwägungen eine teleologische Reduktion des Begriffs der „öffentlichen Belange“ grundsätzlich zu bejahen ist, kann diesem Ergebnis vorliegend die gesetzliche Anordnung der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens entgegenstehen. Das Ergebnis der erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung könnte über § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB in das Genehmigungsverfahren integriert werden und damit der oben befürworteten teleologischen Reduktion der Norm entgegenstehen. Ein negatives Prüfungsergebnis wäre dann als entgegenstehender öffentlicher Belang zu werten. Auf diese Weise würden in den Prüfbereich der Gemeinde sämtliche dem Umweltrecht zugehörigen Vorschriften miteinbezogen. Die Vorschrift des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB bietet durch den unbestimmten Rechtsbegriff der „schädlichen Umwelteinwirkungen“ grundsätzlich die Möglichkeit der Einführung fachfremder umweltrechtlicher Vorschriften. Um als Ansatzpunkt der Umweltverträglichkeitsprüfung zu dienen, müsste die Vorschrift zudem 276 So etwa das Naturschutz-, Bodenschutz- und Denkmalschutzrecht i. S des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB. 277 Vgl. hinsichtlich des Bodenschutzes §§ 9, 10 BBodSchG, welche nur nachträgliche Anordnungen kennen. Die Vorschriften des Denkmalschutzes greifen erst nach Unterschutzstellung eines privaten Gebäudes durch Rechtsverordnung (§ 2a BDSchG) oder Bescheid (§ 3 BDSchG) ein, sodass die Berücksichtigung im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens insoweit als „Anstoßwirkung“ im Hinblick auf ein denkmalschutzrechtliches Tätigwerden zu werten ist. Etwas anders liegt die Situation im Naturschutzrecht. Dort regelt der Gesetzgeber in § 20 Abs. 1 BNatSchG 2002 das sog. Huckepackverfahren (vgl. die Ausführungen im 2. Teil unter E. III. 4. d) [S. 90]), welches die präventive Kontrolle des Naturschutzrechts von der Durchführung eines fachgesetzlichen Genehmigungsverfahrens abhängig macht. Dieses Genehmigungsverfahren wird in erster Linie das baurechtliche Verfahren sein. 278 Vgl. etwa die Regelungen in Art. 59 Abs. 1 S. 1 BayWasserG, § 91 Abs. 1 S. 1 NdsWasserG, § 99 Abs. 1 S. 1 LWasserG NRW, § 82 Abs. 1 S. 1 LWasserG MV. 279 Eine entsprechende Genehmigungspflicht findet sich etwa nicht in dem Hessischen Wassergesetz.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

einem integrativen Ansatz verpflichtet sein, andere Belange also nicht nur unter einem bestimmten, dem Fachgesetz verpflichteten Gesichtspunkt betrachtet und bewertet werden. Insofern ist der Zweck des kompetenziell im Bodenrecht anzusiedelnden § 35 Abs. 2 BauGB zu beachten, wonach der Außenbereich wegen seiner besonderen Bedeutung für die naturgegebene Bodennutzung und als Erholungslandschaft für die Allgemeinheit möglichst vor einer Bebauung geschützt werden soll. Unter Berufung hierauf wird darauf verwiesen, dass sich der Prüfungsumfang der „öffentlichen Belange“ und insbesondere der „schädlichen Umwelteinwirkungen“ am Zweck der jeweiligen Norm auszurichten habe und deshalb restriktiv zu handhaben sei.280 § 35 Abs. 2 BauGB erfasst daher, insbesondere wegen seiner fehlenden integrativen Ausrichtung, in erster Linie bodenbezogene Umweltbelange. 281 Zwar ist die Bauleitplanung durch die Regelungen in §§ 1, 1a BauGB auf einen integralen Ansatz angelegt. Allerdings besteht ein grundsätzlicher Unterschied zwischen dem Abwägungscharakter der Bauleitplanung und der gebundenen Form der genehmigenden Zulassung. Eine Übertragung des Rechtsgedankens der §§ 1, 1a BauGB auf § 35 Abs. 3 BauGB scheidet daher aus.

b) Bindungswirkung der atomrechtlichen Genehmigung Nach der hier vertretenen Auffassung sind Prüfungsüberschneidungen zwischen baurechtlichem und atomrechtlichem Verfahren zu verneinen. Eine faktische Bindung der Baugenehmigungsbehörde ist jedoch in gewisser Weise darin zu sehen, dass dieser die Prüfung atomrechtlicher Vorschriften entzogen wird und sie insofern an die Entscheidung der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde faktisch „gebunden“ ist. Sofern man demgegenüber die baurechtliche Prüfung über die unbestimmten Rechtsbegriffe des „Dienens“282 oder der „schädlichen Umwelteinwirkungen“283 auch auf die Vereinbarkeit des Vorhabens mit atomrechtlichen Vorschriften erstreckt,284 käme der zuvor ergangenen atomrechtlichen Entscheidung auf Grund der Sachkompetenz der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde im Hinblick auf die Baugenehmigung Bindungswirkung zu. Bezogen auf die in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 1. Alt. BauGB zusammengefassten Belange des Naturschutzes, der Landschaftspflege, des Bodenschutzes und des Denkmalschutzes, die ebenfalls Gegen280 BVerwGE 55, 220 (229); Hoppe / Püchel, DVBl. 1988, S. 1 (8); Püchel, Die materiellrechtlichen Anforderungen der EG-Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 125. 281 Erbguth / Schink, UVPG, § 12 Rn. 109. Im Ergebnis ebenso Püchel, Die materiellrechtlichen Anforderungen der EG-Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 125. 282 Vgl. hierzu die Ausführungen unter A. VII. 2. a) bb) (2b) (S. 192 ff.). So etwa Jäde, UPR 2001, S. 10 (11). 283 Vgl. hierzu die Ausführungen unter A. VII. 2. a) bb) (2c) (S. 196 ff.). 284 Im Ergebnis offen Klinger, JuS 2003, S. 1191 (1194), der im Ergebnis jedenfalls die Entscheidungskompetenz der Baugenehmigungsbehörde verneint.

A. Das Beispiel der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung

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stand eigener gesetzlicher Regelungen in Form von Bundesnaturschutzgesetz, Bundesbodenschutzgesetz sowie Denkmalschutzgesetz sind, nehmen Rechtsprechung285 und Literatur286 insofern auch an, dass eine Beeinträchtigung der bauplanungsrechtlichen Belange nur dann abzulehnen ist, wenn das Vorhaben den materiellen Anforderungen dieser Gesetze entspricht. Sofern bereits über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den genannten umweltrechtlichen Vorschriften in einem vorgeschalteten fachgesetzlichen Verfahren entschieden worden ist, muss die Bauaufsichtsbehörde die im Kompetenzbereich der Fachbehörde getroffene Regelung ihrer eigenen Entscheidung als bindend zu Grunde legen.287 Insbesondere im Hinblick auf das Atomrecht ist zu berücksichtigen, dass angesichts der hochgradigen Komplexität und Technizität der Materie die beteiligte Baugenehmigungsbehörde mit einer autonomen fachspezifischen Prüfung offensichtlich überfordert wäre. Darüber hinaus würde eine eigenständige Entscheidungskompetenz der Baugenehmigungsbehörde zu einer inakzeptablen Beeinträchtigung der Rechts- und Wirtschaftseinheit führen, die mit der Zuweisung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz der Materie des Atomrechts an den Bund (Art. 72 Abs. 2, 74 Abs. 1 Nr. 11a, 87c GG) gerade vermieden werden sollte.288 285 Vgl. BVerwG, BayVBl. 1979, 541 (542): landschaftsschutzrechtliche Unzulässigkeit; BVerwG, DVBl. 1983, 895 (895); BVerwG, NVwZ 1985, 42 (1. Ls.); BVerwG, NVwZ 1986, 203 (203); BVerwG, BauR 1997, 988 (990); BayVGH, NVwZ 1991, 1008 (1009). 286 Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt (Hrsg.), Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rn. 2559; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 21 Rn. 21; Erbguth, Bauplanungsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht I, § 8 Rn. 236. 287 Fraglich ist dies lediglich in Bezug auf das naturschutzrechtliche Verfahren (vgl. § 21 Abs. 2 S. 2 BNatSchG 2002). Vorliegend wäre die naturschutzrechtliche Prüfung (zur Verhinderung einer Prüfungs- und Entscheidungsdivergenz) ausschließlich in dem atomrechtlichen Genehmigungsverfahren vorzunehmen, da mit Erteilung der atomrechtlichen Genehmigung die größere Bedrohung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts einhergeht. Sie erfasst nicht nur die durch den Baukörper ausgelösten landschaftsästhetischen Beeinträchtigungen, sondern darüber hinaus auch die nuklearspezifischen Auswirkungen der Anlage auf die Umwelt (Henseler, DVBl. 1982, S. 390 [394]). Daneben verlangt auch der in § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG festgelegte Standortbezug eine Berücksichtigung der naturschutzrechtlichen Belange (Gaentzsch, NuR 1986, S. 89 [95]). Diese Entscheidung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren bewirkt jedoch keine Bindung der Baugenehmigungsbehörde; vgl. BVerwG, ZUR 2002, 284 ff.; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 8 Rn. 343; a. A. VGH BW, NuR 1992, 188 (190); VGH BW, NVwZ 2000, 1063; Ecker, VBlBW 2001, S. 173 (178); Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 179; Garbe, Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und ihre Bedeutung im Bauplanungsrecht, S. 240; Louis, UPR 1995, S. 290 (295). Dies ergibt sich zum einen daraus, dass das Naturschutzrecht eine (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare) planerische Abwägung erfordert, während im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 1. Alt. BauGB eine nachvollziehende Abwägung vorzunehmen ist. Darüber hinaus lässt sich die 1998 neu in das BauGB eingeführte Vorschrift des § 200a zur Untermauerung der hier vertretenen Auffassung heranziehen, da hierdurch im Hinblick auf „Eingriff“ und „Ausgleich“ eine Abkoppelung von den Begriffen des Bundesnaturschutzgesetzes stattgefunden hat; vgl. insoweit Schink, DVBl. 1998, S. 609 (611); ders., Umweltschutz im Bauplanungsrecht, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 837 (861 ff.). 288 Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (548); Klinger, JuS 2003, S. 1191 (1194).

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

c) Auswirkung auf das gemeindliche Einvernehmen Nach der oben289 erarbeiteten Definition wird in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den §§ 31, 33 bis 34 BauGB „entschieden“, soweit das fachgesetzliche Genehmigungsverfahren mit einer „Beschränkungswirkung“ ausgestattet ist, d. h. wenn dieses Konzentrationswirkung aufweist oder die Entscheidungsbefugnis der Bauaufsichtsbehörde im Bereich überörtlicher Belange beschränkt. Hinsichtlich der Auswirkung auf das gemeindliche Einvernehmen ist zwischen den verschiedenen Lösungsmöglichkeiten des angeschnittenen Fragenkomplexes zu differenzieren. Verfolgt man die Konzeption Jädes weiter, wäre auch die Gemeinde nach dem Ausgeführten durch die atomrechtliche Entscheidung gebunden, da hierbei die Vereinbarkeit mit strahlenschutzrechtlichen Normen und damit Fragen des überörtlichen Bereichs im Raume stehen. Die Bindung der bauaufsichtlichen Genehmigungsbehörde würde auf die Gemeinde durchschlagen, sodass dieser die Möglichkeit zu geben wäre, ihre Einwendungen bereits in dem atomrechtlichen Verfahren geltend zu machen. Im Ergebnis wäre das Verfahren nach § 6 AtG ebenso einvernehmenspflichtig wie das bauaufsichtliche Genehmigungsverfahren.290 Nach der hier vertretenen Auffassung ist das Zusammentreffen von baurechtlicher und atomrechtlicher Entscheidung durch die Reduzierung des baurechtlichen Prüfungsrahmens um atomrechtliche Fragen gekennzeichnet. Dies bewirkt auf Grund der Akzessorietät von baurechtlicher Prüfung und Einvernehmen nach § 36 Abs. 1 BauGB auch eine Reduktion der gemeindlichen Einwendungsmöglichkeiten. Ein weiteres gemeindliches Einvernehmen ist jedoch deshalb nicht erforderlich, da die bauaufsichtliche Prüfungsbefugnis von vornherein nur unter der Maßgabe entsteht, dass die fachgesetzlichen Vorschriften nicht in einem eigenständigen Verfahren überprüft werden. Insofern kann nicht von einer „Einschränkung“ der bauaufsichtlichen Prüfung und damit auch des gemeindlichen Einwendungsrechts durch die notwendige Durchführung des atomrechtlichen Verfahrens gesprochen werden.291

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung gemäß § 7 AtG § 7 Abs. 1 S. 2 AtG 2002 normiert das ausdrückliche Verbot, für die Errichtung und den Betrieb von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität und von Anlagen zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe Genehmigungen zu erteilen.292 Damit unterbindet die Vorschrift zwar 289 290 291

Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Teil unter B. IV. 3. c) (S. 136 ff., insbesondere S. 144). Zu diesem Ergebnis kommt konsequenterweise Jäde, UPR 2001, S. 10 (11). Ebenso Kahl, BayVBl. 2001, S. 545 (549 f.).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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die Errichtung von Kernkraftwerken und Wiederaufarbeitungsanlagen, weiterhin genehmigungsfähig bleiben jedoch mangels Gewerblichkeit etwa die zu wissenschaftlichen Zwecken betriebenen Forschungsreaktoren.293 Ihr wichtigster Anwendungsbereich verbleibt der Errichtungsgenehmigung gemäß § 7 AtG nach den erfolgten legislatorischen Änderungen jedoch im Bereich solcher Genehmigungen, welche wesentliche Veränderungen an bestehenden Anlagen betreffen (sog. Änderungsgenehmigungen).294 Eine derartige genehmigungspflichtige Veränderung liegt vor, wenn von dem genehmigten Anlagenbestand oder –betrieb, etwa durch bauliche Maßnahmen, abgewichen wird.295 Wesentlich sind solche Änderungen, die nach Art oder Umfang geeignet erscheinen, die in den Genehmigungsvoraussetzungen angesprochenen Sicherheitsaspekte zu berühren und dadurch sozusagen die Genehmigungsfrage erneut aufzuwerfen.296 Hierunter fällt u. a. die Einrichtung einer anlageninternen Zwischenlagerung.297 Solche „Nachrüstungsmaßnahmen“ 292 Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung vgl. Posser, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 107 ff. Auch ohne dieses gesetzliche Verbot der Neuerrichtung von gewerblich genutzten Kernkraftwerken würde aller Wahrscheinlichkeit nach bereits aus wirtschaftlichen Gründen in Deutschland und in der EU keines der im liberalisierten Energiemarkt tätigen Unternehmen auf absehbare Zeit in eine neue Anlage investieren; vgl. BT-Drs. 14 / 5162, S. 2: „Der Prozess des Ausstiegs aus der Kernenergie ist aus ökonomischen Gründen vorgezeichnet, da seit langem kein Energieversorgungsunternehmen mehr beabsichtigt, auf eigenes Risiko neue Kernkraftwerke in Deutschland zu errichten.“ 293 BT-Drs. 14 / 6890, S. 20 f.; Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 10; Posser, in: Posser / Schmans / Müller-Dehn (Hrsg.), AtG 2002, Rn. 100. 294 Vgl. hierzu ausführlich Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 719 ff.; Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 116 ff.; Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 54 ff.; Raetzke, Die Veränderungsgenehmigung für Kernkraftwerke nach § 7 Atomgesetz, S. 20 ff.; Siegmann, Änderungsgenehmigungen im Atom- und Strahlenschutzrecht, insbesondere S. 63 ff. Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 223 f. behaupten unter Berufung auf einen aus Art. 14 Abs. 1 GG abzuleitenden „überwirkenden Bestandsschutz“ eine Bindung beim Erlass der Änderungsgenehmigung durch die zunächst ergangene (Grund-)Genehmigung, sofern die Anschlussgenehmigung erforderlich ist, um das Vorhaben sinnvoll wirtschaftlich nutzen zu können. 295 Statt vieler vgl. nur Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 56. 296 BVerwG, NVwZ 1997, 161 (162) („Krümmel“); ebenso Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 734; Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 123; Schmidt-Preuß, NVwZ 1998, S. 553 (554). Ähnlich Papier, Untersuchungen im Bereich Genehmigung, Aufsicht, Nachrüstung, in: Lukes (Hrsg.), Reformüberlegungen zum Atomrecht, S. 111 (200 f.). Einer engeren Auffassung, wonach „wesentlich“ nur die sicherheitsmindernde bzw. risikoerhöhende Änderung sein soll (vgl. Ossenbühl, DVBl. 1981, S. 65 [67 f., insbesondere 68]), widerspricht der in § 7 Abs. 2 S. 2 AtG zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Wertung. Zu einzelnen Beispielen vgl. Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 735. Umfassend zu dem Begriff der „Wesentlichkeit“ Raetzke, Die Veränderungsgenehmigung für Kernkraftwerke nach § 7 Atomgesetz, S. 33 ff. 297 Vgl. hierzu Raetzke, Die Veränderungsgenehmigung für Kernkraftwerke nach § 7 Atomgesetz, S. 22 ff., 227 f.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

müssen grundsätzlich denselben Anforderungen genügen, die auch bei der Genehmigung einer Neuanlage maßgeblich wären.298 Erleichterungen benannte § 7 Abs. 2 S. 2 AtG (a. F.) im Hinblick auf sicherheitsverbessernde Nachrüstungen. Diese sollten auch dann realisierbar sein, wenn im Einzelfall nicht das aktuelle Anforderungsniveau erreicht wurde, das bei Neuanlagen zu fordern wäre. Demgegenüber muss auch bei einer Veränderungsgenehmigung die Standortfrage nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG aufgeworfen werden. Dies ergibt sich aus der eindeutigen Gesetzeslage und insbesondere einem Gegenschluss aus § 7 Abs. 2 S. 2 1. Hs. AtG (a. F.), der gerade im Hinblick auf andere Genehmigungserfordernisse keine Ausnahmen zuließ. Im Hinblick auf das vorliegend thematisierte Spannungsverhältnis zwischen atomrechtlicher Errichtungsgenehmigung und gemeindlicher Planungshoheit führt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof aus:299 „Die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb kerntechnischer Anlagen (§ 7 AtG) stellt nicht nur eine an den Betreiber adressierte und im Sicherheitsrecht wurzelnde Unternehmergenehmigung dar. Sie ist vielmehr daneben auch Planungsentscheidung und in dieser Eigenschaft unmittelbar geeignet, mit der örtlichen Planung nahegelegener Gemeinden zu kollidieren. Die Erteilung der atomrechtlichen Genehmigung hängt von der Beachtung aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften ab (§ 14 AtVfV). Die atomrechtliche Genehmigung beinhaltet die Genehmigung über den Standort der Anlage (§ 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG, § 16 Abs. 1 Nr. 3 AtVfV) . . . Die atomrechtliche Genehmigungsbehörde darf sich daher nicht mit Gesichtspunkten ihres Fachbereichs zufriedengeben. Sie hat vielmehr auch die Beachtung fachfremder Vorschriften sicherzustellen. Die Gesichtspunkte der anderen Fachbereiche sind mit denjenigen des eigenen Fachbereichs abzuwägen. Die Behörde kann sich nicht – jedenfalls nicht bei großen Projekten – auf den Einzelfall beschränken. Sie muß berücksichtigen und klären, wie der betreffende Raum generell genutzt werden soll. Die Genehmigung erfaßt daher über die sicherheitsrechtlichen Gesichtspunkte hinaus die verschiedensten Aspekte der Planung . . . Das planungsrechtliche Element steht im Vordergrund des Interesses, wenn die Auswirkungen der atomrechtlichen Genehmigung auf die gemeindliche Planungshoheit untersucht werden. Die Planungsentscheidung betrifft die Einfügung der Anlage in die Gesamtplanungen aller Stufen, also auch die Einfügung in die örtlichen Planungen der Gemeinden. Sie ist daher ebenso wie die Planungsentscheidungen des Staates auf anderen Gebieten . . . geeignet, die Nutzung des Bodens durch die Gemeinde durch städtebauliche und sonstige Gesichtspunkte des öffentlichen Interesses in der Form des direkten Eingriffs zu berühren . . . Es steht deswegen die Untersuchung an, ob die atomrechtliche Genehmigung planerische Regelungen enthält, die sich mit Regelungstatbeständen der örtlichen Planung überschneiden.“

298 299

Schmidt-Preuß, NVwZ 1998, S. 553 (553 f.). BayVGH, DVBl. 1979, 673 (679 f.).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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I. Erforderliche Genehmigungen Eine atomare Anlage, die nach § 7 AtG genehmigt wird, bedarf für ihre einzelnen Baukörper einer gesonderten Baugenehmigung nach der jeweiligen Landesbauordnung,300 soweit nicht jene eine Konzentrationswirkung anordnet.301 Sofern das atomrechtliche Vorhaben das Immissionsrecht tangiert, wird die an sich erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung gemäß § 8 Abs. 2 AtG von der Genehmigung nach § 7 AtG eingeschlossen. Diese Einschlusswirkung erstreckt sich jedoch nicht – im Sinne einer Kettenkonzentration – auch auf die nach § 13 BImSchG von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung erfasste Baugenehmigung.302

II. Zuständige Genehmigungsbehörde Die Genehmigung nach § 7 AtG wird gemäß § 24 Abs. 2 S. 1 AtG durch die von den Landesregierungen bestimmten obersten Landesbehörden erteilt.

III. UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens Die UVP-Pflichtigkeit einer nach § 7 AtG genehmigungsbedürftigen Anlage ergibt sich aus § 3b Abs. 1 S. 1 i. V. m. Anlage 1 Nr. 11.1 UVPG.

300 Vgl. etwa Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 34; Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 74; Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 250. A. A. Lukes / Vollmer, Ersetzung der Genehmigungsverfahren für kerntechnische Anlagen durch ein atomrechtliches Planfeststellungsverfahren, in: Lukes / Vollmer / Mahlmann (Hrsg.), Grundprobleme zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 21 (27 ff.) zur Rechtslage 1974: Unabhängig von den landesrechtlichen Regelungen sollte nach deren Meinung die atomrechtliche Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG immer die Baugenehmigung im Sinne einer Konzentration umfassen. Diese Auffassung wird jedoch heute nicht mehr vertreten. Baugenehmigungspflichtig ist ein solches Vorhaben daher etwa in Hessen, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt. 301 Art. 87 Abs. 1 Nr. 9 BayBO, § 62 X BauO Bln, § 48 Abs. 3 S. 1 LBO BW, § 70 Abs. 6 LBO Rh.-Pf., § 67 Abs. 2 S. 1 BbgBauO, § 62 Abs. 2 LBO MV bestimmen etwa, dass die atomrechtliche Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG auch die Baugenehmigung umschließt. Gemäß § 65 Abs. 1 Nr. 12b LBO NRW ist ein nach § 7 AtG genehmigungspflichtiges Vorhaben baugenehmigungsfrei. In beiden Fällen ist ein gemeindliches Einvernehmen im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren gem. § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB erforderlich. 302 Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 34; a. A. Odendahl, VerwArch 2003, S. 222 (228 f.). Fehling ist insbesondere im Hinblick auf die von Odendahl (a. a. O.) selbst aufgezeigten Schwierigkeiten zuzustimmen.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

IV. Bestandsaufnahme In seinem Urteil vom 9. 4. 1979 beschäftigte sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit der Genehmigung zur Errichtung des Kernkraftwerks Grafenrheinfeld. In Bezug auf das Verhältnis von § 7 AtG zu weiterhin erforderlichen wasserund baurechtlichen Genehmigungen führt dieser Folgendes aus:303 „Ein Kl. hat Rechtsbeeinträchtigungen zu gewärtigen und ist daher klagebefugt in bezug auf alle nuklearspezifischen Auswirkungen (atomrechtliche Genehmigung) sowie die nicht-nuklearspezifischen Auswirkungen, soweit sie von den Kühltürmen ausgehen (immissionsschutzrechtliche Genehmigung). Hingegen sind die wasser- und baurechtlichen Folgen wie auch die Folgen sonstiger öffentlich-rechtlicher Gestattungen nicht geeignet, seine Rechtsposition im atomrechtlichen Verfahren zu berühren. Der Kl. genießt hier Rechtsschutz in den Sonderverfahren, insbesondere des Wasser- und Baurechts. Das dargestellte Ergebnis wird für Wasser- und Baurecht nicht durch § 7 Abs. 2 Nr. 6 (früher Nr. 5) AtG und § 14 AtVfV (früher § 4 Abs. 1 AtAnlV) in Frage gestellt. Nach diesen Bestimmungen ist die atomrechtliche Genehmigung davon abhängig, daß dem Standort der Anlage überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere auch im Hinblick auf die Reinhaltung des Wassers, nicht entgegenstehen. Die Prüfung durch die atomrechtliche Genehmigungsbehörde erstreckt sich daher auch auf die Beachtung der über das Atomrecht hinausgehenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Dieser Prüfungskompetenz entspricht jedoch keine Entscheidungskompetenz. Die genannten Vorschriften verpflichten die atomrechtliche Genehmigungsbehörde lediglich im Interesse des Anlagenbetreibers zu der Untersuchung, ob dem Vorhaben voraussichtlich wasser- und baurechtliche Bestimmungen entgegenstehen. Der Unternehmer soll, bevor er erhebliche Mittel investiert, darüber in Kenntnis gesetzt werden, daß seinem Vorhaben wohl auch wasser- und baurechtliche Hindernisse nicht entgegenstehen. Gleichwohl fehlt einer solchen „Entscheidung“ in wasser- und baurechtlichen Fragen die Bindungswirkung, insbesondere auch gegenüber Dritten. Der Unternehmer muß folglich trotz erteilter atomrechtlicher Genehmigung besorgen, daß ihm letztlich aufgrund einer erfolgreichen Klage eines Dritten gegen die wasser- oder baurechtliche Entscheidung der Betrieb des KKW versagt werden kann . . . Eine Fehlbeurteilung wasser- und baurechtlicher Fragen im atomrechtlichen Verfahren ist daher nicht geeignet, Rechte Dritter zu beeinträchtigen. Hieraus folgt, daß die nicht-nuklearspezifischen Auswirkungen wasser- und baurechtlicher Art aus dem atomrechtlichen Verfahren auszuscheiden sind.“

V. Genehmigungsart Der gesetzlichen Regelung des § 7 Abs. 1 AtG, welche die Genehmigung zu Errichtung, Betrieb, Änderung und Stilllegung der für die Kernenergienutzung maßgeblichen Anlagen umfasst, liegt die Konzeption einer einheitlichen Errichtungs- und Betriebsgenehmigung zu Grunde.304 303 304

S. 19.

BayVGH, DVBl. 1979, 673 (677). Vgl. Haedrich, AtG, § 7 Rn. 1; Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung,

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

207

VI. Prüfung der Bindungswirkung im Einzelfall 1. Bauplanungsrecht als „öffentliches Interesse“ im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG a) Prüfung von Bauplanungsrecht im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren Anknüpfungspunkt der Prüfung von Bauplanungsrecht im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren ist die Öffnungsklausel des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG. Die Ansichten über den durch diese Norm festgelegten Prüfungsumfang in parallelen Genehmigungsverfahren divergieren. Teilweise soll diese Vorschrift nur die Prüfung nuklearspezifischer Belange sowie solcher Belange umfassen, welche nicht in einem eigenständigen anderen Verfahren berücksichtigt werden.305 Nach entgegenstehender Auffassung sind immer alle die Standortfrage betreffenden Normen zu prüfen.306 Diese Differenzen erklären sich aus dem Umstand, dass der Begriff des „öffentlichen Interesses“ als unbestimmter Rechtsbegriff einer umfassenden Auslegung und Bewertung zugänglich ist.

aa) Auslegung des Begriffs des „öffentlichen Interesses“ im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG Die Bestimmung der Reichweite des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG entscheidet über die möglicherweise bestehende Konkurrenz zu dem Prüfungsumfang anderer Behörden und ist daher kritisch unter Beachtung aller möglicherweise erheblichen Gesichtspunkte vorzunehmen. Entscheidend ist insofern, welche Belange dem „öffentlichen Interesse“ zuzuordnen sind,307 d. h. ob dieser Begriff nur nuklearspezifische308 oder auch andere Gesichtspunkte309 umfassen soll. Nach erster Ansicht 305 VG München, GewArch 1979, 29 (31); Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392); wohl auch Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 31. 306 So BayVGH, DVBl. 1979, 673 (677); Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 250; Peters, Umweltverwaltungsrecht, Abschn. I Rn. 109 (speziell für die Prüfung wasserrechtlicher Fragen). Wohl ebenso Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 874 ff. 307 Zur Auslegung des Begriffs des „öffentlichen Interesses“ vgl. Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, S. 230 ff.; Uerpmann, Das öffentliche Interesse, S. 1 ff. 308 So Breuer, Der Staat 20 (1981), S. 393 (407 f.); Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (59); Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 20; Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (94); Pfaffelhuber, et 1972, S. 213 (217 Fn. 10). 309 So VG Würzburg, NJW 1977, 1649 (1651); BayVGH, DVBl. 1979, 673 (677); NdsOVG, DVBl. 1980, 1012 (1012 f.); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 875; Degenhart, et 1983, S. 230 (236); Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

soll § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG lediglich deklaratorisch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aufgreifen. Die zweite Auffassung sieht die Genehmigungsvoraussetzung des Nr. 6 als Standort für eine „Umweltverträglichkeitsprüfung“ an.310 Da sich der Begriffsumfang nicht ohne jeden Zweifel direkt aus dem Gesetz erschließt, ist der Sinn der Vorschrift durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist insbesondere die Frage aufzuwerfen, ob die maßgeblichen Interessen von dem Spezialgesetz bereits determiniert sind.311 Öffentliche Interessen sind nicht aus sich heraus bestimmbar, sondern lassen sich nur aus der jeweiligen (materiell-, kompetenz- und verfahrensrechtlichen) Problemlage konkretisieren. Die in Betracht kommenden öffentlichen Interessen werden nicht benannt, doch gibt das Gesetz mit der beispielhaften Benennung der Umweltauswirkungen einen ersten Anhaltspunkt.312 (1) Wortlaut Der Wortlaut des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG wird von den Vertretern beider Auffassungen nutzbar gemacht. Zur Begründung einer nur nuklearspezifischen Bedeutungsvariante wird ein Vergleich des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG mit § 6 WHG herangezogen,313 da die Begriffe „Beeinträchtigung des Allgemeinwohls“ und „Entgegenstehen öffentlicher Interessen“ als Synonyme zu werten seien. Jedoch hilft dieser Vergleich nicht weiter, da die Bedeutung des Begriffs „Wohl der Allgemein-

(2793); Haedrich, AtG, § 7 Rn. 119; Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 24 Rn. 61; Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 243 f.; ders., BayVBl. 1987, S. 5 (8); Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 49; Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1982); Mattern / Raisch, AtG, § 7 Rn. 12; Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. AtomrechtsSymposium, S. 73 (77); Papier, Untersuchungen im Bereich Genehmigung, Aufsicht, Nachrüstung, in: Lukes (Hrsg.), Reformüberlegungen zum Atomrecht, S. 111 (142); Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (84 ff.); Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 285 ff.; Salzwedel, ZfW 1973, S. 85 (91); Schulz, DVBl. 1977, S. 326 (330); Tünnesen-Harmes, in: Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes (Hrsg.), HUmwR, 1. Lfg. (1995), Abschn. 6 Rn. 37; Vieregge, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 101 (101); Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 30. 310 Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 144; Haedrich, AtG, § 7 Rn. 119; Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 49; Papier, Untersuchungen im Bereich Genehmigung, Aufsicht, Nachrüstung, in: Lukes (Hrsg.), Reformüberlegungen zum Atomrecht, S. 111 (142). 311 Vgl. Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, S. 230. 312 Vgl. Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, S. 161: „Der Gesetzgeber hat meist vorbildlich gearbeitet, insofern er im ,Insbesondere-Stil‘ beispielhaft, aber nicht erschöpfend, mitunter aber auch absorptiv die Gesichtspunkte der öff. Interessen determiniert.“ 313 Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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heit“ ebenso umstritten ist314 und daher hieraus keine sicheren Rückschlüsse gezogen werden können. Des Weiteren erwähnt § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG den Begriff der „Anlage“, womit bezogen auf § 7 Abs. 1 AtG die Verbindung zu den sicherheitstechnisch relevanten bzw. nukleartechnischen Anlagenteilen des gesamten Kernkraftwerks hergestellt wird, sofern man den sicherheitstechnischen oder nukleartechnischen Anlagenbegriff zu Grunde legt.315 Jedoch ist der Wortlaut des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG auch anders zu deuten: Die Formulierung „insbesondere“ macht deutlich, dass die Genehmigungsbehörde nicht einmal bei der Prüfung der in § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG aufgeführten Umweltbelange Schluss machen darf.316 Weiterhin erfordert die Prüfung „überwiegender“ Interessen eine Interessenabwägung, die über die Beachtung von Belangen hinausgeht.317 (2) Systematik Für eine umfassende Bedeutung der „öffentlichen Interessen“ spricht die Systematik des § 7 Abs. 2 AtG, da alle nuklearspezifischen Anforderungen bereits in den Nr. 1 – 5 enthalten sind.318 Die einem restriktiven Begriffsverständnis folgende 314 Hier ist ungeklärt, wie der Begriff des „Wohls der Allgemeinheit“ auszulegen ist. Nach der höchstrichterlichen Rspr. ist die Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs auf die sich aus dem WHG selbst unmittelbar ergebenden, im Wesentlichen also auf wasserwirtschaftliche Gründe beschränkt (BVerwGE 55, 220 [229 ff.]; BVerwG, ZfW 1987, 53 [53 f.]; offenbar ebenso BVerwG, ZfW 1965, 98 [106]; offen BVerwGE 85, 348 [351 f.]; VG Freiburg, ZfW 2000, 256 [260]). Dagegen wird in der Lit. überwiegend die Auffassung vertreten, dass dieser Begriff weiter zu verstehen ist und auch die Prüfung von Belangen zulässt, die nicht dem Wasserrecht entspringen; vgl. Breuer, Die Abgrenzung zwischen Abwasserbeseitigung, Abfallbeseitigung und Reststoffverwertung, S. 39; Czychowski / Reinhardt, WHG, § 6 Rn. 8 ff. (insbesondere unter Berufung auf den integrativen Ansatz der IVU-Richtlinie; vgl. dies., a. a. O., Rn. 10); Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 18 Rn. 65; Kloepfer, Umweltrecht, § 13 Rn. 92; Knopp, in: Sieder / Zeitler / Dahme (Hrsg.), WHG I, 26. Lfg. (2003), § 6 Rn. 7; Peters, Umweltverwaltungsrecht, Abschn. V Rn. 63; Schmidt-Preuß, DVBl. 1995, S. 485 (491); Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 8 Rn. 132; a. A. Büllesbach, DÖV 1992, S. 477 (480 f.); Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (58 f.). Offen Pape, in: v. Landmann / Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht III, 37. Lfg. (2002), § 7 WHG Rn. 17. Abstrakt zum Begriff des „Wohls der Allgemeinheit“ Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 137 f. 315 Vgl. die Darstellung des Streitstandes um den atomrechtlichen Anlagenbegriff im 2. Teil unter A. V. (S. 40 ff.; insbesondere die Nachweise in Fn. 79, 80, 81). Vgl. weiterhin Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 285 Fn. 30. 316 Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (951); ders., Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, S. 235. 317 Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 287. 318 Dies betonen u. a. VG Würzburg, NJW 1977, 1649 (1651); Klante, BayVBl. 1987, S. 5 (8); ders., Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 243; Kloepfer, Umweltrecht, § 15 Rn. 49; Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (77);

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Auffassung geht daher davon aus, dass die gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG geforderte Schadensvorsorge sich nur auf standortunabhängige Faktoren erstreckt, während § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG die standortspezifischen Anforderungen regelt.319 Es gibt jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die nach Nr. 3 erforderliche Schadensvorsorge nicht auch gerade jene Einrichtungen und Maßnahmen verlangt, die nur wegen der besonderen Standortbedingungen notwendig werden.320 Die in Nr. 3 genannten nuklearspezifischen Anforderungen beurteilen sich jeweils nach dem konkreten Standort der Anlage, sie sind projektbezogen.321 Demgegenüber wird weiterhin vorgebracht, dass die mit Kernenergieanlagen verbundenen nuklearen Risiken auch durch eine Schadensvorsorge nach dem Stand von Wissenschaft und Technik nicht völlig auszuschalten sind. Die Frage der Tolerabilität des verbleibenden Restrisikos hänge entscheidend von ihrem Standort ab und sei auch jenseits des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG von nuklearspezifischen Erwägungen abhängig.322 Fischerhof und Hansmann folgern demgegenüber aus dem in § 1 Nr. 1 AtG 1998 niedergelegten Förderzweck, dass § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG nur nuklearspezifische Gesichtspunkte meinen kann.323 Andererseits wurde in Anlehnung an § 8 Abs. 2 AtG bereits nach der alten Rechtslage davon ausgegangen, dass trotz der Zweckbeschreibung im Atomgesetz die Verflechtung mit anderen Rechtsmaterien näher geregelt sein könne.324 Hierfür spricht auch die in § 7 Abs. 4 S. 1 AtG vorgeschriebene Beteiligungspflicht, welche augenscheinlich von Zuständigkeitsüberschneidungen ausgeht.325 Unterstützend wird auf § 3 Abs. 1 Nr. 8 AtVfV verwiesen, der verlangt, dass auch eine Aufstellung der nicht-nuklearspezifischen Umweltschutzmaßnahmen im Genehmigungsverfahren vom Antragsteller vorzulegen ist.326 Dagegen spreche wiederum § 14 AtVfV eher für eine enge Auslegung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG. Die übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften seien in dieser Bestimmung als ein Aliud gegenüber den Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (85); Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 30. 319 So Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 149; Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1982). 320 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1982 f.). Ebenso Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (83), der im Ergebnis davon ausgeht, dass die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG im Hinblick auf die nukleare Umweltverträglichkeitsprüfung überflüssig ist. 321 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1983). 322 Vgl. die Nachweise bei Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (391 Fn. 14, 15). 323 Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 20; Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (94). 324 Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (84). 325 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 30. 326 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 30.

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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AtG behandelt.327 Demgegenüber ist jedoch darauf hinzuweisen, dass § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG im Gegensatz zu § 14 AtVfV eine lediglich standortbezogene Prüfung der öffentlichen Interessen vorschreibt.328 Abschließend ist ein Vergleich mit dem Baugesetzbuch vorzunehmen. Wie aus der ähnlich lautenden Formulierung in § 35 Abs. 3 BauGB deutlich werde, soll die Bestimmung, dass „überwiegende öffentliche Interessen“ dem Vorhaben nicht entgegenstehen dürfen, die atomrechtliche oder im Rahmen des Baugesetzbuchs die baurechtlich Genehmigungsbehörde in die Lage versetzen bzw. dazu verpflichten, eine Interessenabwägung aller tangierten schutzwürdigen Belange vorzunehmen.329 § 35 Abs. 3 BauGB legt ausdrücklich fest, dass unter den Begriff der „öffentlichen Belange“ auch die Wasserwirtschaft oder der Landschaftsschutz und damit nicht baurechtliche Aspekte fallen. Unter einer Gesamtschau aller genannten Aspekte spricht die systematische Auslegung eher für als gegen eine Einbeziehung sämtlicher Belange in den Begriff der öffentlichen Interessen. (3) Entstehungsgeschichte Die gesetzliche Begründung zur Einführung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG hilft bei der Auslegung nicht weiter, da es in den protokollarischen Unterlagen lapidar heißt: „Notwendige Ergänzung“.330 Allerdings ist auf die Begründung zu § 14 AtVfV hinzuweisen: „Für die Sachprüfung und Feststellung, ob sonstige öffentliche Interessen (§ 7 Abs. 2 Nr. 6 des AtG) der atomrechtlichen Genehmigung entgegenstehen, sind Stellungnahmen und ggf. Entscheidungen der Behörden, die für diese sonstigen öffentlichen Interessen entscheidungsverantwortlich sind, erforderlich.“331

Diese Behörden und Körperschaften wären schwerlich an dem Genehmigungsverfahren zu beteiligen, ohne dass der Gegenstand der Entscheidung ihre gerade nicht-nuklearspezifischen Zuständigkeiten betrifft.332 (4) Sinn und Zweck Keine weiteren Aufschlüsse bringt die Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Vorschrift. Im Hinblick auf den in § 1 Nr. 2 AtG normierten Schutzzweck könnte einerseits argumentiert werden, dass von den atomrechtlichen Genehmi327 Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (94). 328 Vgl. den Nachweis in Fn. 387. 329 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1982). 330 BT-Drs. 03 / 759, S. 51. 331 BR-Drs. 524 / 76, S. 10 f. 332 Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (88).

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

gungsbehörden lediglich zu entscheiden sei, ob gerade wegen der Besonderheiten des Standorts nicht hinnehmbare nukleare Schäden durch eine radioaktive Verseuchung der Luft, des Wassers usw. entstehen könnten.333 Demgegenüber betont Henseler, die Legitimation einer Befrachtung von Genehmigungsvoraussetzungen mit ressortfremden öffentlichen Belangen beruhe auf der Erwägung, dass diese wegen ihrer sonstigen Schutzlosigkeit einer behördlichen Kontrolle drohender Gefahren bedürften.334 (5) Verfassungskonforme Auslegung (a) Ressortprinzip Einer generellen fachübergreifenden Ressortzuständigkeit könnte die fachliche Gliederung der Verwaltungsrechtsordnung entgegenstehen, welche Ausdruck des verfassungsrechtlich vorgegebenen Ressortprinzips335 ist.336 Die fachübergreifenden Belange wären dann, sofern ihre Prüfung ausdrücklich angeordnet ist, nicht als solche Gegenstand der fachgesetzlichen Überprüfungspflicht, sondern lediglich in ihrer fachspezifischen Relevanz.337 Dieser Erwägung steht jedoch entgegen, dass die Allgemeinwohlklauseln die Fachbehörden über den Kompetenzkern hinaus zu einer umfassenden Abwägung und damit zur Wahrnehmung allgemeiner öffentlicher Aufgaben ermächtigen.338 Sofern demgegenüber in Zweifel gezogen wird, dass dem einfachen Gesetzgeber die Kompetenz zukommt, entgegen der Verfassung fachübergreifende Ressortzuständigkeiten zu begründen,339 lässt sich dem entgegenhalten, dass ihm unzweifelhaft auch die Kompetenz zur Ausstattung von Kontrollerlaubnissen mit Konzentrationswirkung zukommt,340 welche einen weitaus stärkeren Eingriff in das Ressortprinzip darstellt. Das Ressortprinzip verlangt daher nur an jenen Stellen Geltung, an denen mehrere Behörden zur Prüfung der333 Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 20; Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (94). 334 Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392). 335 Vgl. hierzu die Ausführungen oben im 2. Teil unter E. III. 2. d) (S. 80 f.). 336 Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 177; ders., Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (56). 337 Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (57). 338 Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (952); ders., Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, S. 237; Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392). 339 So Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (56 ff.). 340 Beckmann, DÖV 1987, S. 944 (952).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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selben Frage berufen sind.341 Sofern demgegenüber nur eine Behörde zur Prüfung berufen ist, stellt es keinen „Ressortübergriff“ dar, wenn dieser das gesamte öffentliche Recht zur Prüfung übertragen ist. (b) Mangelnde Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Nr. 11a GG) Als Anknüpfungspunkt verfassungskonformer Auslegung wird auch die Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Nr. 11a GG genannt, welche nur Schutzvorschriften des Bundesgesetzgebers gegen die Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, umfasse.342 Lukes / Hanning führen insofern aus, der Bundesgesetzgeber bedürfe im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG der entsprechenden Kompetenz, um den Prüfungsumfang auf die landesrechtlich geregelten „öffentlichen Interessen“ auszudehnen: „Sowohl im Baurecht als auch im Atomrecht greift der Bundesgesetzgeber durch die Normierung von Genehmigungsvoraussetzungen in die grundrechtlich geschützte Bau- bzw. Gewerbefreiheit des Antragstellers ein. Die Rechtsstellung des Antragstellers wird deshalb durch § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG unmittelbar berührt, auch soweit die Vorschrift nur bestimmt, daß ,überwiegende öffentliche Interessen‘ in Gestalt von Belangen der Wasserreinhaltung oder des Natur- und Landschaftsschutzes einer Genehmigung der Atomanlage nicht entgegenstehen dürfen. Der Bundesgesetzgeber wird deshalb auf Grund der Fassung dieser Vorschrift auch in all jenen Gesetzgebungsbereichen regelnd tätig, aus denen die schutzwürdigen Belange in die Interessenabwägung von der Genehmigungsbehörde einzustellen sind. Wird der Bund aber regelnd tätig, so bedarf er der entsprechenden Gesetzgebungskompetenz für die betreffende Materie.“343 Demgegenüber ist einzuwenden, dass dem Bundesgesetzgeber auch Kompetenzen hinsichtlich anderer standortspezifischer Belange, etwa des Bauplanungsrechts oder (als Rahmenkompetenz) des Wasserrechts, zukommen. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Anordnung einer Prüfungskompetenz in Form einer Öffnungsklausel keiner (allumfassenden) Gesetzgebungskompetenz bedarf, da hierin nur ein Verweis auf die Prüfung des (kompetenzgerecht erlassenen) Fachrechts zu sehen ist. (c) Art. 20a GG Einem medienübergreifenden Verständnis des ins Auge gefassten unbestimmten Rechtsbegriffs könnte weiterhin Art. 20a GG344 Vorschub leisten. Diese grundgesetzliche Norm ist einem medienübergreifenden Ansatz verpflichtet.345 Der BeVgl. hierzu die Ausführungen oben im 2. Teil unter E. III. 2. d) (S. 80 f.). Pfaffelhuber, et 1972, S. 213 (216 f. Fn. 10). 343 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1983). 344 Eingeführt durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. 10. 1994 (BGBl. I S. 3146). 341 342

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griff der „natürlichen Lebensgrundlagen“ entspricht dem Begriff der Umwelt und zielt auf die Gesamtheit der natürlichen Voraussetzungen, die dem Menschen ein Leben unter menschenwürdigen und gesunden Umständen ermöglichen.346 Hierunter fallen die verschiedenen Umweltmedien sowie die zwischen diesen bestehenden Wechselbeziehungen. Als Staatszielbestimmung347 begründet Art. 20a GG eine verfassungsrechtliche Wertentscheidung, die auch bei der Auslegung verfassungsrechtlicher bzw. einfach-gesetzlicher Normen zu beachten ist.348 Andererseits gilt die Bestimmung nur „nach Maßgabe von Recht und Gesetz“.349 Diese Festlegung spricht zum einen im Hinblick auf Art. 20 Abs. 3 GG nur eine Selbstverständlichkeit aus.350 Zum anderen schließt sie nicht die Beachtung der in 345 Vgl. etwa Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 4 Rn. 12; Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 26; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 28; Wolf, in: Wassermann (Hrsg.), AK-GG, Art. 20a Rn. 14 zum Teil unter Anlehnung an die Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 1 S. 1 UVPG („Wechselwirkungen“). 346 Vgl. insoweit die einfach-gesetzliche Anknüpfung an den Begriff der „Lebensgrundlagen des Menschen“ in § 1 Abs. 1 BNatSchG, welcher eine Einbeziehung sämtlicher Umweltgüter vornimmt. Zwar verbietet sich eine Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Begriffs der „natürlichen Lebensgrundlagen“ durch einfaches Gesetzesrecht, doch ist zumindest davon auszugehen, dass die einfach-gesetzlichen Anknüpfungen unter Rückgriff auf das Verständnis des Verfassungsgesetzgebers erfolgten. Eine weitere Annäherungsmöglichkeit bietet die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 UVPG enthaltene Begriffsreihe. Weitere Erhellung bietet auch die gesetzgeberische Begründung (vgl. BT-Drs. 12 / 6633, S. 6) nicht. 347 Dieses Verständnis entspricht der ganz herrschenden Meinung; vgl. nur Epiney, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a Rn. 32; Jarass, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 1; Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 12; ders., NVwZ 1996, S. 222 (223); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 20; Storm, Umweltrecht, Rn. 147 f.; Wolf, in: Wassermann (Hrsg.), AK-GG, Art. 20a Rn. 10. 348 Vgl. Epiney, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a Rn. 43; Jarass, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 14; Scheuner, Staatszielbestimmungen, in: Schnur (Hrsg.), FS Forsthoff, S. 325 (336 f.); Scholz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 40. Lfg. (2002), Art. 20a Rn. 57; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 64; Sommermann, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20a Rn. 30; Wolf, in: Wassermann (Hrsg.), AK-GG, Art. 20a Rn. 46; eingeschränkt Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 66 f.; ders., NVwZ 1996, S. 222 (229). A. A. Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 69. 349 Jegliche Bedeutung dieser sog. Angstklausel verneint Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (223). 350 Vgl. insoweit M. Hahn, Das Staatsziel Umweltschutz, S. 149; Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (222); Scholz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 40. Lfg. (2002), Art. 20a Rn. 55; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 37; Sommermann, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20a Rn. 29; Wolf, in: Wassermann (Hrsg.), AK-GG, Art. 20a Rn. 46. Allerdings sieht Scholz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 40. Lfg. (2002), Art. 20a Rn. 56 in der vorgegebenen Einschränkung eine wichtige „verfassungspolitische Verdeutlichungsfunktion“ derart, dass die neue Staatszielbestimmung in die „bestehenden und bewährten Grundstrukturen des GG“ eingefügt wurde. Eine solche lediglich deklaratorische Sicherheitsklausel ist Ergebnis eines im Rahmen der vorangehenden Verfassungsdiskussion hervorgegangenen Kompromisses. Umfassend zu dem Verhältnis von gefundenem politischen Kompromiss und vereinbartem Verfassungsstil vgl. Voßkuhle, AöR 119 (1994), S. 35 ff. A. A. Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 69: „Der Vorbehalt von

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Art. 20a GG getroffenen verfassungsrechtlichen Wertentscheidung bei Anwendung der Gesetze aus, da auch die Verfassung Teil des Rechts ist.351 Allerdings liegt hierin das Verbot einer „prononciert umweltschutzorientierte(n) Uminterpretation der vorhandenen Rechtsvorschriften“.352 Die Möglichkeit auf Art. 20a GG zurückzugreifen, besteht daher nur dann, wenn mehrere mögliche Auslegungsergebnisse gleichermaßen gerechtfertigt ermittelt werden können. Sofern sich dagegen mit Hilfe der „klassischen“ Auslegungsmethoden bereits eine einzelne Lösung konkretisieren lässt, darf die gesetzliche Regelung nicht unter Rückgriff auf verfassungsrechtliche Wertungen überspielt werden.353 In diesem Fall richtet sich der Auftrag des Art. 20a GG an den Gesetzgeber, welcher die vermeintlich verfassungswidrige Lage korrigieren müsste. Damit ist die allgemein vertretene These, Art. 20a GG sei bei der Auslegung von Normen zu beachten,354 dahingehend einzuschränken, dass auf die verfassungskonforme Auslegung nur hilfsweise bei Mehrdeutigkeit der anderen Auslegungsmethoden zurückzugreifen ist. Damit wird einerseits der einschränkenden Klausel Genüge getan, andererseits entspricht dies bereits den allgemeinen Grundlagen verfassungskonformer Auslegung.355 So betrachtet umfassen im Hinblick auf die Auslegung einfach-gesetzlicher Normen sämtliche Verfassungsentscheidungen einen entsprechenden ungeschriebenen Vorbehalt, sodass insoweit dessen eigenständiger Gehalt zu verneinen ist.

,Recht und Gesetz‘ betont . . . nicht lediglich die ohnehin geltende Vorgabe des Art. 20 Abs. 3 GG, sondern schließt jede an Art. 20a GG orientierte Rechtsfortbildung aus.“ (Hervorhebung im Original). Hiernach richtet sich die Pflicht zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen ausschließlich an den Gesetzgeber. 351 Epiney, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a Rn. 53. 352 Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 14. In diesem Sinne darf Art. 20a GG auch nicht im Rahmen von Ermessensnormen ohne Berücksichtigung der jeweils gesetzgeberisch gewählten Ermessensdirektive angewendet werden; vgl. Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (229). 353 So im Ergebnis auch Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 61; Scholz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, 40. Lfg. (2002), Art. 20a Rn. 57. 354 Vgl. die Nachweise in Fn. 348. 355 Danach ist bei einer Mehrzahl von Deutungsmöglichkeiten einer Norm, derjenigen der Vorzug zu geben, welche mit der Verfassung übereinstimmt; so BVerfGE 49, 148 (157); 69, 1 (55); 95, 64 (93); Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundesund Landesrecht, S. 325; Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlichrechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (57); ders. / Schink, UVPG, vor §§ 5 – 12 Rn. 12; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 339; Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 100; abweichend Pawlowski, Methodenlehre für Juristen, Rn. 440. Im Speziellen bezogen auf den Begriff des „öffentlichen Interesses“ vgl. Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, S. 230. Die verfassungskonforme Auslegung stellt also nicht eine weitere, auf derselben gedanklichen Ebene wie die zuvor genannten Auslegungsarten stehende Methode dar, sondern erhält ihre Bedeutung im Sinne einer Kontrollfunktion erst nach Anwendung der herkömmlichen Auslegungsmittel.

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Damit besteht eine der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens ähnliche Problemlage.356 Allerdings stellt Art. 20a GG als Verfassungsrecht dem einzelnen Zulassungstatbestand übergeordnetes Recht dar. Während im Rahmen der UVP-Pflichtigkeit gefordert wurde, dass das in Augenschein genommene Gesetz selbst bereits einen integralen Ansatz aufweist, bietet die Verfassungsnorm des Art. 20a GG die Möglichkeit der integralen Auslegung einer eigentlich medial angelegten Norm. Ihr ist damit ein überschießender materieller Gehalt zuzuerkennen, indem die Verfassungsnorm im Zweifel das Pendel zur Seite des integrativen Umweltschutzes ausschlagen lässt. Aus dieser Bestimmung folgt, dass bei allen gesetzlichen Regelungen, bei denen unbestimmte Rechtsbegriffe wie etwa der des „öffentlichen Interesses“ oder des „Wohls der Allgemeinheit“ verwendet werden, die Vorgaben des Art. 20a GG zu beachten sind.357 Beachtung in diesem Sinne meint jedoch nur Berücksichtigung im Einklang mit der Dogmatik des konkret ins Auge gefassten Gesetzes. Im Zweifel ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber eine umweltschützende oder -schonende Lösung ermöglichen wollte.358 Nach dem vorstehend Dargelegten ist hier ein solcher Zweifel gegeben. Doch könnte sich insoweit die Frage stellen, weshalb der Begriff des „öffentlichen Interesses“ in § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 AtG dann auch Normen des Baurechts umfassen sollte, da diese auf den ersten Blick keinen Bestandteil des Umweltschutzes darstellen. Jedoch erfasst auch das Bauplanungsrecht umweltrechtliche Aspekte.359 Das Bundesverwaltungsgericht stellt in seinem Beschluss vom 13. 4. 1995 fest, dass die dem Schutz des Außenbereichs dienenden einfach-gesetzlichen Vorschriften des Baugesetzbuchs als Regelungen zu betrachten seien, mit denen der Gesetzgeber dem ihm in Art. 20a GG erteilten verfassungsrechtlichen Gestaltungsauftrag nachkomme:

Vgl. die Ausführungen unter A. VII. 1. c) (S. 174 ff.). Vgl. insbesondere die Begründung der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drs. 12 / 6000, S. 68. Bereits der Umweltbericht 1976, BT-Drs. 07 / 5684, S. 23 spricht von der „Ausstrahlungswirkung“ einer künftig zu schaffenden Staatszielbestimmung Umweltschutz. Ebenso BVerwG, UPR 1995, 309 (310 f.); BVerwG, UPR 1998, 192 (193); Bernsdorff, NuR 1997, S. 328 (334); Epiney, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a Rn. 92; Henneke, NuR 1995, S. 325 (332); Kloepfer, DVBl. 1996, S. 73 (75); Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 68; ders., NVwZ 1996, S. 222 (229); Peters, NVwZ 1995, S. 555 (557); Schink, DÖV 1997, S. 221 (228); SchulzeFielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20a Rn. 64; Sommermann, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20a Rn. 30; Uhle, UPR 1996, S. 55 (56); Waechter, NuR 1996, S. 321 (323); Wolf, in: Wassermann (Hrsg.), AK-GG, Art. 20a Rn. 47. 358 Sommermann, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, 5. Aufl., Art. 20a Rn. 30. 359 Zur Berücksichtigung des Umweltschutzes im Baurecht vgl. nur Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, 2. Aufl., § 5 Rn. 180 ff., § 8 Rn. 338 ff.; Herrmann, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 13 insbesondere Rn. 33 ff.; Hoppe / Deutsch, Umweltschutz und Raumordnung sowie Bodennutzung, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR II / 2, § 87 insbesondere Rn. 18 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rn. 34 ff.; Schink, Umweltschutz im Bauplanungsrecht, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 837 ff. 356 357

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„Die Bauleitplanung ist zwar kein Umweltrecht im engeren Sinne, ihre Umweltrelevanz ist jedoch unverkennbar. Dies findet seinen Niederschlag darin, daß Bauleitpläne nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB dazu beitragen sollen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Auch außerhalb der Bauleitplanung schafft der Gesetzgeber die Voraussetzungen dafür, daß das in § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB postulierte Ziel, die Umwelt zu schützen, zur Geltung kommt. Beleg hierfür ist § 35 BauGB, der – auch – im Interesse der Erhaltung von Natur und Landschaft Vorsorge dafür trifft, daß der Außenbereich über die Abwehr von Verunstaltungen durch Bauwerke hinaus vor einem Eindringen ihm wesensfremder Bebauung bewahrt bleibt.“360

Gemäß § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB besteht ein Planungsziel der Bauleitplanung darin, dazu beizutragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen. Zu den Planungsleitlinien, die bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen sind, zählen gemäß § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB auch solche des Umweltschutzes, des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Daneben stellen §§ 5 und 9 BauGB ein breites Instrumentarium für die Beachtung des Umweltschutzes bei der Aufstellung von Bauleitplänen zur Verfügung. (d) Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG Nach Jäde sind Prüfungsmaßstäbe in anderen als baurechtlichen Anlagengenehmigungsverfahren zu Gunsten der Einbeziehung des Bauplanungsrechts und damit des Einvernehmenserfordernisses nach § 36 Abs. 1 BauGB weit auszulegen. Begründet wird dies unter Hinweis darauf, dass das Einvernehmenserfordernis des § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB dem Schutz der gemeindlichen Planungshoheit in dem Sinne diene, dass die Gemeinde durch die Anstoßwirkung des bei ihr durchlaufenden Baugesuchs die Möglichkeit erhalte, darüber zu entscheiden, ob die auf die Zulässigkeit des Bauvorhabens anzuwendende bauplanungsrechtliche Rechtslage verändert werde oder unverändert hingenommen werden soll. Soweit offen sei, ob der jeweilige Prüfungsmaßstab denjenigen des Bauplanungsrechts (mit der verfahrensrechtlichen Konsequenz des gemeindlichen Einvernehmens) einschließt, sei dies wegen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als Auslegungsregel anzunehmen, sodass Bauplanungsrecht nur dann nicht Prüfungsmaßstab sei, wenn sich dies eindeutig aus dem jeweiligen Wortlaut des Anlagenverfahrensrechts ergebe.361 Diese Darlegung verkennt jedoch, dass ein weiter (das Bauplanungsrecht umfassender) Prüfungsmaßstab gerade nicht zwingend zur verfahrensrechtlichen Konsequenz des gemeindlichen Einvernehmens führt, da nicht allein die Prüfung von Bauplanungsrecht, sondern vielmehr die für die Gemeinde bindende Entscheidung hierüber maßgeblich ist.362 BVerwG, UPR 1995, 309 (310). Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl., Rn. 40; ders., in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 74 Rn. 11a. 362 Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Teil unter B. IV. 3. c) cc) (S. 143). 360 361

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(6) Richtlinienkonforme Auslegung Der Gesetzgeber ist auch durch EG-rechtliche Vorgaben an zahlreichen Stellen auf bestimmte Arten, Maßstäbe und Strukturen von Eröffnungskontrollen festgelegt.363 Aus der Verbindlichkeit gemeinschaftlicher Richtlinien und dem Primat des Gemeinschaftsrechts ergibt sich insbesondere der Grundsatz der richtlinienkonformen Auslegung.364 Danach ist nationales Recht im Zweifel so auszulegen, dass es den Vorgaben gemeinschaftlicher Richtlinien entspricht.365 Ein weites Verständnis der Öffnungsklausel könnte sich daher auch aus einer europarechtskonformen Auslegung ergeben, wenn man den integralen Umweltschutz als Zielvorstellung des europäischen Umweltgesetzgebers begreift. Entsprechend den obigen366 Ausführungen gehen UVP-Richtlinie367 und UVP-Änderungsrichtlinie368 von einem integrierten, gesamthaften Ansatz aus, d. h. alle Aspekte sektoraler Umweltauswirkungen einschließlich ihrer Wechselwirkungen sind in die Beurteilungen mit einzubeziehen. Auch die IVU-Richtlinie369 will einen medienübergreifenden Prüfungsansatz verwirklichen, indem sie weit gefasste Grundpflichten des Vorhabenträgers sowie eine „vollständige Koordinierung“ des Verfahrens und auch der Genehmigungsauflagen vorsieht. Diese europarechtlichen Vorgaben sind bei der Auslegung in Form unbestimmter Rechtsbegriffe gefasster Zulassungsvoraussetzungen zu berücksichtigen. (7) Ergebnis § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG stellt einen umfassenden umweltbezogenen Versagungsgrund dar, der im atomrechtlichen Anlagengenehmigungsverfahren eine Befassung mit sämtlichen Umweltauswirkungen gewährleistet.370 Bereits nach alter Rechtslage war anerkannt, dass die in § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG aufgeführten Gesichtspunkte der Reinhaltung des Wassers, der Luft und des Bodens nur beispielhaften Charakter haben371 und daneben insbesondere Fragen der Planung und Raumordnung so363 Schmidt-Aßmann, in: Kloepfer / Kunig / Rehbinder / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), UGBAT, S. 261. 364 Vgl. nur Epiney, ZUR 1996, S. 229 (231); Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 428a ff. Zu den verschiedenen Begründungsansätzen vgl. Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 428b. 365 Böhm, ZUR 2002, S. 6 (7). 366 Vgl. die Nachweise in Fn. 186 (oben 2. Tl.). 367 Vgl. den genauen Nachweis in Fn. 183 (oben 2. Tl.). 368 Vgl. den genauen Nachweis in Fn. 145 (oben 2. Tl.). Zur Auswirkung der einfach-gesetzlichen Umsetzung durch das Gesetz zur Umsetzung der UVP-Richtlinie vgl. die Ausführungen unter B. VI. 1. a) bb) (6) (S. 227 ff.). 369 Vgl. den Nachweis in Fn. 146 (oben 2. Tl.). 370 Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 24 Rn. 63; Peters, UPR 1995, S. 300 (302). 371 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1983).

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wie Interessen des kommunalen Bereichs berücksichtigt werden müssen.372 Im Ergebnis ist daher auch der Verstoß gegen Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, des Wasserhaushaltsgesetzes, der Landeswassergesetze, des Bauordnungsrechts und des Baugesetzbuchs, soweit diese umweltschützende Aspekte beinhalten, zu überprüfen.

bb) Rechtsfortbildung durch teleologische Reduktion Wenn der Begriff des „öffentlichen Interesses“ auch generell als umfassend zu verstehen ist, so stellt sich dennoch die Frage nach einer teleologischen Reduktion im Einzelfall, sofern bestimmte Teilbereiche bereits von anderen Genehmigungen erfasst werden. Nach einer Auffassung373 ist eine solche Rechtsfortbildung generell abzulehnen und das Separationsmodell aus diesem Grund auszuschließen. Es erscheine fraglich, ob in dem vorliegenden Zusammenhang von einer „planwidrigen Unvollständigkeit“374 gesprochen werden könne,375 da kaum anzunehmen sei, dass der Gesetzgeber die Konkurrenz zu anderen Genehmigungsverfahren vollständig übersehen habe. Hierfür spreche auch der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 48 Abs. 2 BBergG der Bergbehörde eine Entscheidungsbefugnis nur „unbeschadet anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften“ erteilt und somit hier das bestehende Konkurrenzproblem erkannt und gelöst habe. Außerdem müsse die Einschränkung der immanenten Zielsetzung des Gesetzes entsprechen.376 Der gesetzlich angeordnete umfassende Prüfungsmaßstab habe aber gerade den Zweck, eine vollständige und fachübergreifende Unbedenklichkeitsprüfung zu ermöglichen.377 Speziell zur (bisher bestehenden) atomrechtlichen Rechtslage betont Klante dahingehend, dass sich § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG nahtlos in das gesetzliche Konzept des Nebeneinanders von Schutz- und Förderungszweck einfüge. Diese Norm verhindere einerseits, dass eine atomrechtliche Genehmigung ausgesprochen werde, die mangels einer daneben noch erforderlichen Genehmigung doch nicht Mattern / Raisch, AtG, § 7 Rn. 12. Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 95; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 371 ff.; ders., DVBl. 1986, S. 1277 (1280); M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 199 f.; für den Sonderfall des vereinfachten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens (nach alter Rechtslage) vgl. Krause, GewArch 1980, S. 41 (44). 374 Zur „planwidrigen Unvollständigkeit“ als Voraussetzung der teleologischen Reduktion vgl. die Ausführungen unter A. VII. 2. a) bb) (1) (S. 188 f., insbesondere die Nachweise in Fn. 220). 375 Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 373. 376 Vgl. allgemein Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 377. 377 Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 95. So soll etwa auch dem Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG die Bedeutung einer umfassenden Unbedenklichkeitsprüfung der Anlage zukommen; vgl. Feldhaus, in: Feldhaus (Hrsg.), Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 70. Lfg. (1996), § 6 BImSchG Rn. 6; Krause, GewArch 1980, S. 41 (41). 372 373

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ausgenutzt werden könne. Andererseits könne sie als indirekte Konkretisierung des (bislang bestehenden) atomrechtlichen Förderzwecks verstanden werden, indem sie verhindern solle, dass der Unternehmer im Vertrauen auf die atomrechtliche Genehmigung Investitionen tätige, die im Ergebnis vergeblich wären. Von einer „planwidrigen Unvollständigkeit“ könne daher nicht gesprochen werden.378 Dagegen werden Sinn und Zweck der Öffnungsklauseln vorgebracht.379 Die Ausdehnung einzelner Fachprüfungen auf alle Normen des öffentlichen Rechts solle einzig und allein verhindern, dass einzelne öffentliche Belange durch das Prüfungsraster der verschiedenen Fachbehörden fallen und damit unberücksichtigt bleiben.380 Der Gesetzgeber habe durch die Schaffung verschiedener nebeneinander stehender Genehmigungsvorbehalte den Weg der systematischen und arbeitsteiligen Koordination gewählt.381 Fachübergreifende Belange seien daher lediglich in ihrer fachspezifischen Relevanz, d. h. soweit sie Auswirkungen auf die fachgesetzlich zu berücksichtigenden Gesichtspunkte haben, zu prüfen.382 Soweit der Gesetzgeber eine Kompetenzaufteilung in Form einer Genehmigungszuweisung vorgenommen hat, spricht vieles dafür, die Prüfungszuständigkeit anderer Behörden im entsprechenden Umfang zu beschränken.383 Andererseits kann im konkreten Einzelfall eine andere Zielsetzung des Gesetzgebers vorliegen, welche dann allerdings im Gesetz ihren Ausdruck gefunden haben muss. (1) Ermessensvorschrift So bestünde die Möglichkeit, eine umfassende Prüfungskompetenz der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde aus der Qualifizierung als Ermessensvorschrift abzuleiten. § 7 AtG ist nach neuer Gesetzesfassung als Ausnahmebewilligung einzuordnen, welche der Genehmigungsbehörde freies Ermessen hinsichtlich der Genehmigungsausübung zugesteht.384 Unter Berufung auf die in Art. 20 Abs. 3 GG normierte Gesetzesbindung der Verwaltung könnte der Genehmigungsbehörde die Befugnis zuerkannt werden, die Erteilung der Gestattung auch bei einem Verstoß gegen fachfremde Vorschriften zu verweigern.385 Sofern man dagegen eine (grundsätzlich) eingeschränkte Prüfungsbefugnis der Fachbehörde unter Hinweis auf die verfassungsrechtlich fundierte Kompetenzordnung bejaht, ist diese Einschränkung auch auf die zu Grunde zu legenden Ermessenserwägungen zu übertragen, welche Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 250. Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (549). 380 Pauly / Lützeler, DÖV 1995, S. 545 (549). 381 Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 326. 382 Büllesbach, Die rechtliche Beurteilung von Abgrabungen nach Bundes- und Landesrecht, S. 326. 383 Vgl. insofern auch die Ausführungen im 2. Teil unter F. (S. 91 f.). 384 Vgl. hierzu die Ausführungen im 2. Teil unter A. IV. 2. b) (S. 38 ff.). 385 Vgl. HessVGH, NJW 1983, 2280 (2280). 378 379

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sich ebenfalls nur auf die fachgesetzlichen oder zumindest auf solche Belange beschränken dürfen, welche nicht in einem eigenständigen Zulassungsverfahren geprüft werden. Die zu Grunde gelegten kompetenzrechtlichen Grundsätze verlangen Geltung unabhängig davon, ob der Gesetzeswortlaut behördliche Entscheidungsfreiheit über unbestimmte Rechtsbegriffe oder Ermessen schafft. Die „wenig trennscharfe Unterscheidung“386 zwischen Rechtsbegriffen auf der Tatbestandsseite und Ermessen auf der Rechtsfolgenseite kann keine Unterschiede in dieser Frage begründen. (2) Atomrechtliche Verfahrensverordnung (a) § 14 AtVfV Nach § 14 AtVfV erstreckt sich die Prüfung der Genehmigungsbehörde außer auf die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtG auch auf die Beachtung der übrigen das Vorhaben betreffenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Hierbei handelt es sich um eine gegenüber der Standortprüfung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG qualitativ verschiedene Prüfung, welche nicht auf die Standortwahl beschränkt bleibt, sondern die allgemeine Prüfung aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften vorschreibt.387 Teilweise wird diese Norm als überflüssige Wiederholung des Rechtsstaatsprinzips, insbesondere als deklaratorische Hervorhebung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, verstanden.388 Andere entnehmen ihr dagegen (im Sinne des Fachbindungsmodells) eine Ermächtigung zur umfassenden Prüfung und Entscheidung über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit allen berührten Umweltbelangen, ohne dieser Entscheidung jedoch Bindungswirkung zuzusprechen.389 In ähnlicher Weise haben einige Gerichte aus der Vorschrift die These abgeleitet, die Atombehörde treffe eine gegenüber dem Unternehmer bestehende Amtspflicht zur umfassenden Prüfung der übrigen in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften, ohne dass diese Pflicht mit einer Entscheidungsbefugnis korrespondiere.390 Andere halten die Behörde dagegen lediglich zu der 386 Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (62). 387 Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (89 f.). 388 Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (77 f.); Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 287; Schulz, DVBl. 1977, S. 326 (330); ähnlich wohl Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (396): Postulat „rein deklaratorischer Art“. 389 Jarass, WiVerw. 1984, S. 169 (177 f.); Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 81; Peters, Umweltverwaltungsrecht, Abschn. I Rn. 109; Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (90); Rengeling, JZ 1977, S. 542 (543 f.). 390 BayVGH, DVBl. 1979, 673 (677); VG Würzburg, NJW 1977, 1649 (1651); ähnlich Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 881; Rengeling, JZ 1977, S. 542 (543).

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Prüfung verpflichtet, ob der Errichtung der Anlage außerhalb des Atomrechts unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen.391 Eine umfassende und bindende Entscheidungskompetenz der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde im Sinne einer Konzentration lässt sich hieraus jedenfalls nicht ableiten.392 Als verfahrensrechtliche Vorschrift ist § 14 AtVfV zudem weder geeignet noch bestimmt die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung zu erweitern.393 Für die Normierung einer weiteren Genehmigungsvoraussetzung (bzw. noch weitergehend eine Entscheidungskonzentration) würde die Verordnungsermächtigung in § 7 Abs. 4 S. 3 AtG nicht ausreichen.394 Die Norm kann daher entweder als Hinweis auf die Ermessensbetätigung in § 7 AtG395 oder als deklaratorische Bestätigung des erforderlichen Sachbescheidungsinteresses396 verstanden werden. (b) § 16 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV Andererseits bestimmt § 16 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV, dass der Genehmigungsbescheid den Hinweis enthalten soll, dass dieser „unbeschadet der Entscheidungen anderer Behörden ergeht, die für das Gesamtvorhaben auf Grund anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften erforderlich sind“. Eine solche oder ähnliche Formulierung fällt auch bei mehreren Landesbauordnungen auf,397 bedeutet dort jedoch nur, dass der erteilten Genehmigung keine Konzentrationswirkung hinsichtlich anderer noch erforderlicher Genehmigungen zukommt. Eine Aussage hinsichtlich des Prüfungsumfangs lässt sich hieraus nicht entnehmen. 391 BVerwGE 72, 300 (308); NdsOVG, DÖV 1978, 294 (296); NdsOVG, DVBl. 1979, 686 (688); NdsOVG, DVBl. 1979, 693 (693); OVG NRW, et 1975, 220 (222); ebenso Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (96). 392 Ausdrücklich Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (96); unklar Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht I, § 7 AtG Rn. 20. 393 Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (96); Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (396). 394 Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (96). 395 So etwa Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (96). 396 Unter einem solchen ist das schutzwürdige Interesse eines Beteiligten an einer Sachentscheidung durch Erlass eines Verwaltungsaktes zu verstehen (Gierth, DVBl. 1967, S. 848 [851 f.]). Vgl. hierzu BVerwGE 82, 61 (70); VGH BW, BRS 58 Nr. 136, S. 363 (365); OVG NRW, DÖV 1986, 575 (576); OVG NRW, DVBl. 1988, 155 (157); NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (262); Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 19. Lfg. (2000), Art. 62 Rn. 54; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 179; Haedrich, AtG, § 6 Rn. 10 sowie die Nachweise in Fn. 391. 397 Vgl. § 75 Abs. 3 S. 2 LBO NRW.

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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(3) Vorläufiges positives Gesamturteil Eine umfassende Prüfung auch der fachgesetzlichen Voraussetzungen wäre zu bejahen, sofern der atomrechtlichen Entscheidung ein vorläufiges positives Gesamturteil hinsichtlich anderer Genehmigungen zuzuschreiben wäre. Bekannt ist das Konzept des „vorläufigen positiven Gesamturteils“ aus dem Bereich der gestuften Genehmigungsverfahren, welche in Form von Vorbescheiden oder Teilgenehmigungen bestimmte Prüfungsschritte vorziehen, um die Behandlung komplexer Fragen übersichtlicher zu gestalten.398 Diese Abschichtung von Entscheidungen setzt aber voraus, dass sämtliche Einzelentscheidungen die Gesamtgenehmigung im Blick behalten,399 indem auf Grund eines vorläufigen positiven Gesamturteils die Unbedenklichkeit der Gesamtanlage überprüft wird. Sowohl bei Teilgenehmigungen innerhalb eines gestuften Genehmigungsverfahrens als auch bei einer zeitlichen Aufeinanderfolge paralleler Genehmigungen handelt es sich um Teilentscheidungen zur Genehmigung eines einheitlichen Gesamtvorhabens.400 In beiden Fällen wird ein Vorhaben teilweise vorab genehmigt und der Vorhabenträger hierdurch zu weiteren Investitionen entweder für die weitere Planung oder für die Verwirklichung des Vorhabens veranlasst.401 Aus dieser Gleichgerichtetheit könnte sich die Übertragbarkeit des Konzepts des „vorläufigen positiven Gesamturteils“ von dem Bereich der gestuften auf den Bereich der parallelen Genehmigungsverfahren ergeben. Auf diesem Wege begründet daher auch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht402 die zumindest grundsätzliche Prüfung baurechtlicher Vorschriften im atomrechtlichen Verfahren. In ähnlicher Weise soll nach Klante im Hinblick auf § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG sowie § 14 AtVfV das vorläufige positive Gesamturteil auch auf die Einhaltung anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften bezogen sein.403 Nach Wagner404 kann die Umweltverträglichkeitsprü398 Vgl. etwa BVerwG, DVBl. 1986, 190 (192 ff.); Breuer, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 243 (248 f.); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1323 ff.; Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 21; Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 78; Roßnagel, DÖV 1995, S. 624 (625); Weber, DÖV 1980, S. 397 (398). Zum gestuften Genehmigungsverfahren im Atomrecht neuerdings Schmidt-Preuß, DVBl. 2000, S. 767 (768). Eine gesetzliche Regelung kennt das Atomrecht insofern in § 18 Abs. 1 AtVfV. 399 Lämmle, Konkurrenz paralleler Genehmigungsverfahren, S. 44. 400 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 223. 401 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 223 f. 402 Vgl. die Darstellung der Rechtsprechung des 1. Senats des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts unter A. V. 2. b) (S.166 ff.). 403 Klante, BayVBl. 1987, S. 5 (8): „Würde . . . die atomrechtliche Genehmigungsbehörde . . . zu der Überzeugung gelangen, daß das Kraftwerksvorhaben aus wasserrechtlichen Gründen nicht genehmigungsfähig ist, wäre es vor dem Hintergrund des zugunsten des Anlagenbetreibers gebotenen Interessen- und Investitionsschutzes nicht zu verantworten, eine atomrechtliche Genehmigung zu erteilen.“

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

fung die erforderliche ganzheitliche und integrierende Sichtweise ermöglichen, wenn bei der ersten Genehmigung eine verfahrensübergreifende, vorläufige Gesamtprüfung vorgenommen wird. Die Probleme der parallelen Genehmigungsverfahren ließen sich danach angemessen lösen, wenn in Analogie zu den gestuften Genehmigungsverfahren der Grundsatz der vorläufigen Gesamtprüfung angewendet wird. Im Unterschied zu den gestuften Genehmigungsverfahren könne der Grundsatz der Bindung an das vorläufige positive Gesamturteil für parallel zuständige Genehmigungsbehörden jedoch keine Geltung beanspruchen.405 Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, das vorläufige positive Gesamturteil beziehe sich weder auf weitere für das Vorhaben erforderliche Parallelgenehmigungen noch hänge die Erteilung einer atomrechtlichen Genehmigung davon ab, ob andere öffentlich-rechtliche Vorschriften dem Vorhaben entgegenstehen.406 Das Konzept des „vorläufigen positiven Gesamturteils“ lässt sich nicht ohne Weiteres auf parallele Genehmigungsverfahren übertragen, da bei diesen die bestehende Problematik durch den Umstand angereichert ist, dass an mehreren dasselbe Gesamtprojekt betreffenden Genehmigungen verschiedene Behörden beteiligt sind.407 Hier ist zu bedenken, dass einzelne Genehmigungen in parallelen Zulassungsverfahren nicht grundlos ihre Selbstständigkeit bewahrt haben, sondern dass dies wegen der einzelnen fachspeziellen Bezüge notwendig ist. Rechtstatsächlich betrachtet ändern Stufungen innerhalb eines Genehmigungsverfahrens nichts daran, dass es sich um ein einziges Genehmigungsverfahren handelt, das lediglich phasenspezifisch ausdifferenziert ist, während es sich bei den parallel-gestuften Genehmigungsverfahren um mehrere Genehmigungsverfahren handelt.408 Im Rahmen paralleler Genehmigungsverfahren werden die verschiedenen sektoralen Prüfungsbereiche auf verschiedene Genehmigungsverfahren und auf verschiedene Genehmigungsbehörden aufgeteilt.409 Aus dem Gedanken des „vorläufigen positiven Gesamturteils“ lässt sich demnach keine Erweiterung des Prüfungsumfangs der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde ableiten.410 Das „vorläufige positive Gesamturteil“ erschöpft sich darin, dass die atomrechtliche Genehmigungsbehörde verpflichtet ist, vor Erlass einer positiven Entscheidung die zuständige Baubehörde zur Stellungnahme darüber aufzufordern, ob aus ihrer Sicht dem Gesamtvorhaben 404 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 205; ebenso Wahl, DVBl. 1988, S. 86 (88). 405 Wahl, DVBl. 1988, S. 86 (88). 406 Vgl. hierzu die Darstellung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter A. V. 1. a) (S. 162 f.; „Ahaus“-Urteil) und A. V. 1. b) (S. 163; „Whyl“-Urteil). 407 Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2789). 408 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 226. 409 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 226. 410 Vgl. etwa BayVGH, DÖV 1983, 983 (984); BVerwG, DVBl. 1986, 190 (192); Haedrich, AtG, § 7 Rn. 36; a. A. Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 233 ff.

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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und dessen bestimmungsgemäßen Betrieb in der beantragten Form unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen. Doch sogar ein Verstoß gegen diese Verpflichtung führt nicht zur Rechtswidrigkeit der erteilten Genehmigung, sondern allenfalls zur Amtshaftung des tätigen Behördenorgans.411 (4) Leitfunktion des atomrechtlichen Verfahrens Seibert möchte beim Vorliegen mehrerer Genehmigungen einer von diesen, welche nach diesem Konzept mit einem umfassenden Prüfungsumfang ausgestattet wird, eine Leit- oder Koordinationsfunktion zuweisen. Als Leitverfahren biete sich unter anderem das atomrechtliche Genehmigungsverfahren an, da die Atomgenehmigung ihrem Typus nach einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berühre als die baurechtliche Genehmigung. Dies werde insbesondere dadurch deutlich, dass neben jeder Atomgenehmigung eine Baugenehmigung erforderlich ist, nicht jedoch umgekehrt. Dieses Dominanzverhältnis finde auch in den gesetzgeberischen Wertungen, insbesondere den getroffenen Konzentrationsvorschriften ihren Ausdruck, da die atomrechtliche Genehmigung jeweils die Baugenehmigung ersetze.412 Einer solchen Festsetzungspriorität der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde fehlt jedoch jede normative Grundlage. Das Atomgesetz und die auf ihm basierenden Rechtsverordnungen werden durch die Länder im Auftrag des Bundes vollzogen, sodass insoweit dem Bund die rechtliche und politische Verantwortung zukommt. Demgegenüber steht im Rahmen des Baurechts in Bezug auf den gegebenen Zulassungstatbestand der Vollzug von Landesrecht in Rede, wobei eine Beteiligung des Bundes verfassungsrechtlich ausgeschlossen ist. Bündenbender / Mutschler413 weisen insoweit bezogen auf das Verhältnis des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens zu wasserrechtlichen Erlaubnissen oder Bewilligungen darauf hin, dass eine Entscheidungsprärogative der atomrechtlichen Genehmigungsbehörden „das gesamte Kompetenzzuweisungssystem umstoßen und dem Bund eine Kompetenz-Kompetenz eröffnen (würde), die ihm von Verfassungs wegen nicht zukommt“. Des Weiteren bleibt zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber für Aufgabenzuweisungen, die die reguläre Zuständigkeit überwinden, besondere Instrumentarien vorsieht, welche zumeist in Einvernehmenserfordernissen der an 411 Es besteht nur eine Prüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde, keine Prüfungspflicht; vgl. BVerwGE 42, 115 (117); NdsOVG, NVwZ 1982, 256 (262); Gierth, DVBl. 1967, S. 848 (852); Schwerdtfeger, DÖV 1966, S. 494 (496); Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 390 f.; a. A. insbesondere unter Berufung auf § 14 AtVfV BVerwGE 72, 300 (308); NdsOVG, DÖV 1978, 294 (296); NdsOVG, DVBl. 1979, 686 (688); NdsOVG, DVBl. 1979, 693 (693); OVG NRW, et 1975, 220 (222); Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (96); Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (396); Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 11. 412 Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 384. 413 Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkungen von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 230.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

sich zuständigen Fachbehörde bestehen.414 Eine entsprechende Regelung beinhaltet jedoch allein § 8 Abs. 2 AtG im Verhältnis zu der nach Immissionsschutzrecht zuständigen Behörde. Entsprechend ist auch die von Seibert vorgebrachte Idee nicht im Sinne einer kompetenzüberschreitenden Prüfungs- oder Entscheidungsbefugnis zu verstehen. Vielmehr soll hiernach das „leitende“ Verfahren die Prüfung all jener Vorschriften übernehmen, „für die kein besonderes Genehmigungsverfahren vorgesehen ist und die nicht dem spezifischen Schutzzweck eines bestimmten Genehmigungsvorbehalts unterfallen“.415 So verstanden bedeutet die Zuweisung einer leitenden Funktion innerhalb der Genehmigungsverfahren nichts anderes als die Charakterisierung der atomrechtlichen Genehmigung als „Grundgenehmigung“ im Sinne der modifizierten Separation Jarass‘, 416 welche insbesondere als Abgrenzungshilfe bei sich scheinbar überschneidenden „Fachkompetenzen“ dient.417 (5) Gestattender Teil der Atomgenehmigung Schließlich ist zu beachten, dass die Atomgenehmigung einen verfügenden Teil enthält, der die Atomanlage zum Bau freigibt.418 Insofern stellt sich die Frage, ob nicht aus diesem Grund eine umfassende Prüfung aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlich ist, um zu verhindern, dass ein (möglicherweise) rechtswidriges Vorhaben errichtet wird. Um diese Problematik zu überwinden, wird teilweise die (auch hier erforderliche) Baugenehmigung als „Schlusspunkt“ des gesamten Verfahrens betrachtet und erst dieser die Funktion einer vorbehaltlosen Baufreigabe zugesprochen. Sofern man dieser Auffassung nicht folgt, kann der atomrechtlichen Genehmigung jedenfalls nur eine (auf das Atomrecht) begrenzte Baufreigabe zuerkannt werden.419 Die Erteilung der Atomgenehmigung allein ermächtigt dann noch nicht zum Beginn der Bauarbeiten.

414 Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkungen von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 231. 415 Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 383. 416 Vgl. die Darstellung dieser Auffassung im 2. Teil unter D. I. 2. (S. 59). 417 Als Anwendungsbeispiel ist hier wiederum die Einleitung radioaktiver Abwässer zu benennen; vgl. hierzu die Ausführungen im 2. Teil unter D. I. 1. b) bb) (S. 55 ff.). 418 Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2793). 419 Ähnlich wird der Baugenehmigung mit Aufgabe der Schlusspunkttheorie nurmehr die Wirkung zugesprochen, das formelle Bauverbot der Bauordnung, nicht dagegen dasjenige anderer Genehmigungsverfahren aufzuheben. So etwa BayVGH, NVwZ 1994, 305 (306); Decker / Konrad, Bayerisches Baurecht, S. 42 f.; Knemeyer, Bauplanungs- und Bauordnungsrecht, in: Berg / Knemeyer / Papier / Steiner (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht in Bayern, Abschn. E Rn. 105; König, in: Dürr / König (Hrsg.), Baurecht, Rn. 365; ders., in: Schwarzer / König (Hrsg.), BayBO, Art. 72 Rn. 39; Oldiges, Baurecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Abschn. IV Rn. 320; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 405. Damit beinhaltet bei einem mehrfachen Genehmigungserfordernis „die Befreiung von einem Verbot nicht gleichzeitig das Erlaubtsein der angestrebten Tätigkeit“ (Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 405 f. [Hervorhebung im Original]).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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(6) Standortprüfung Ein Anknüpfungspunkt für eine erweiterte Prüfung ist schließlich der verstärkte Standortbezug der § 7 AtG-Genehmigung, welcher zu einer in § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG angelegten integrierten, umfassenden Standortprüfung420 führt.421 Diese gesetzliche Regelung erklärt sich daraus, dass die Standortwahl bei umweltrelevanten, technischen Großvorhaben schon seit jeher eine besondere Rolle spielt.422 So betont der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, dass die atomrechtliche Genehmigung die Genehmigung über den Standort der Anlage beinhalte und sich dementsprechend nicht mit Gesichtspunkten ihres Fachbereichs zufrieden geben dürfe.423 Zwischen der beantragten Anlage und ihrem Standort besteht ein untrennbarer sicherheitstechnischer Zusammenhang. Errichtungsmaßnahmen können nur in Bindung an einen konkreten, für Errichtung und Betrieb der Gesamtanlage geeigneten Standort erlaubt werden.424 Wenn auch die Beschränkung der teleologischen Reduktion selten ausdrücklich angesprochen wird, so gehen die meisten Stimmen doch unzweifelhaft davon aus, dass in die Standortprüfung auch solche Belange miteinbezogen werden, deren Berücksichtigung einem eigenständigen Genehmigungsverfahren zufällt.425 Einen gesetzlichen Anknüpfungspunkt findet die „Standortverträglichkeitsprüfung“426 in der in § 7a AtG geregelten Rechtsfigur des Standortvorbescheids. Hierdurch wird die Möglichkeit geschaffen, losgelöst von der Baufreigabe rechtliche Fragen der Standorteignung zu entscheiden. Die rechtliche Kennzeichnung des Vorbescheids besteht darin, einen Teil jener Fragen verbindlich festzustellen, die später zum Prüfungsumfang der Endgenehmigung gehören.427 Unabhängig vom Vorliegen weiterer paralleler Genehmigungen ist daher 420 Für Änderungsgenehmigungen, wie sie für Energieerzeugungsanlagen nach der Entscheidung zum Atomausstieg allein noch in Betracht kommen, scheint die Bestimmung auf den ersten Blick ihre Bedeutung verloren zu haben, weil der Standort der Anlage bereits unabänderlich festliegt (vgl. Fehling, Zulassung von Erzeugungsanlagen, in: Schneider / Theobald [Hrsg.], Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, § 7 Rn. 144). Dieser Auffassung steht jedoch entgegen, dass § 7a AtG nicht einen Standortvergleich im Sinne einer Planung meint, sondern die Prüfung der konkret ins Auge gefassten Maßnahme an dem gewählten Standort. 421 Scheinbar eine überschießende Prüfungspflicht fordernd BayVGH, DVBl. 1979, 673 (679 f.); H. Wagner, Fragen zur Entsorgungsregelung nach dem Atomgesetz, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (110). Insofern wurde nach früherer Rechtslage eine Standort-Planfeststellung gefordert; vgl etwa Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (81); Vieregge, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 101 (105 f.). 422 Vgl. Blümel, DVBl. 1977, S. 301 ff. 423 BayVGH, DVBl. 1979, 673 (679 f.). 424 Haedrich, AtG, § 7 Rn. 34. 425 Vgl. etwa BayVGH, DVBl. 1979, 673 (679 f.); Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 24 Rn. 61: „Kühlwasserentnahme“; Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 53; Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 244. 426 Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 53.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

im Rahmen des § 7 AtG immer eine umfassende Standortprüfung vorzunehmen. Die Vereinbarkeit des Vorhabens mit (bau-)planungsrechtlichen Erfordernissen wird allgemein als Bestandteil der Standortprüfung aufgefasst.428 Der Genehmigungsvoraussetzung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG wird bodenrechtliche Relevanz bescheinigt.429 So bleibt festzustellen, dass die Erteilung einer atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung auch bei Erfordernis einer weiteren Baugenehmigung der Prüfung bauplanungsrechtlicher Vorschriften bedarf. Die ausdrückliche Erwähnung der Standortprüfung im Gesetzestext steht der Annahme einer unbewussten Regelungslücke entgegen, zumal dem Gesetzgeber die parallele Erforderlichkeit von atomrechtlicher Genehmigung und Baugenehmigung bewusst war. Untermauert wird das Dargelegte durch die Charakterisierung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG als normativer Anknüpfungspunkt430 für die Umweltverträglichkeitsprüfung.431 Der umfassende umweltbezogene Versagungsgrund des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG wurde im Rahmen des Gesetzes zur Umweltverträglichkeitsprüfung eingeführt.432 Bereits vor Erlass des UVPG wurde § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG als Standort für 427 Vgl. Rebentisch, in: Feldhaus (Hrsg.), Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 100. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 42; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 27. 428 Vgl. etwa Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 53; Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 244. Des Weiteren wird im Rahmen der Standortprüfung die Vereinbarkeit des Vorhabens mit Vorgaben des Raumordnungsrechts, des Natur- und Landschaftsschutzrechts und des Gewässerschutzrechts untersucht. 429 Vgl. nur BVerwGE 72, 300 (325). 430 Die Einbeziehungsfähigkeit des Ergebnisses der Umweltverträglichkeitsprüfung ist allgemein anerkannt. Fraglich ist nur, worin der einfach-gesetzliche Anknüpfungspunkt bestehen soll. Insoweit kommt zum einen der unbestimmte Rechtsbegriff des „öffentlichen Interesses“ in Betracht (so etwa Peters, Umweltverwaltungsrecht, Abschn. I Rn. 52; Steinberg, DVBl. 1988, S. 995 [999]; ders., DVBl. 1990, S. 1369 [1370]; Weber / Hellmann, NJW 1990, S. 1625 [1631]), zum anderen das der Behörde zuerkannte Ermessen (vgl. Erbguth / Schoeneberg, WiVerw. 1985, S. 102 [113]; Wahl, Das deutsche Genehmigungs- und Umweltrecht unter Anpassungsdruck, in: Dolde [Hrsg.], Umweltrecht im Wandel, S. 237 [245]). Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (95) sah bereits vor Entstehung des UVPG in dem Ermessensspielraum der Genehmigungsbehörde einen Anknüpfungspunkt für die Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit der Anlage. Einer Einbeziehung über den Ermessensbegriff steht jedoch die gesetzliche Bindung der Genehmigungsbehörde durch § 40 VwVfG entgegen. Vgl. hierzu die Ausführungen unter A. VII. 1. c) (S. 174 ff.). 431 Atomrechtliche Vorhaben verfügen mit der atomrechtlichen Verfahrensverordnung (AtVfV) über ein eigenes UVP-Recht. Das AtVfV sieht eine spezifisch atomrechtliche Umweltverträglichkeitsprüfung vor, die nach § 4 UVPG den Bestimmungen des UVPG vorgeht, jedoch nur soweit die Atomverfahrensverordnung zu dem UVPG speziellere Vorschriften enthält. Insofern wird die Anwendung des UVPG in verfahrensrechtlicher Hinsicht teilweise ausgeschlossen; vgl. Bohne, Umweltrechtliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Prüfstand, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 15 (1991), S. 21 (39). 432 Diese Regelung erhielt durch Art. 3 Ziff. 1a des Gesetzes zur Umsetzung der UVPRichtlinie folgende Fassung: „überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere im Hinblick auf die Umweltauswirkungen, der Wahl des Standorts entgegenstehen“ statt bisher: „im Hin-

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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eine Umweltverträglichkeitsprüfung betrachtet.433 Da das UVP-Gesetz auf der Grundlage des Art. 3 UVP-Richtlinie einen integrativen Ansatz verfolgt, der insbesondere eine medienübergreifende Betrachtung im Sinne der Berücksichtigung von Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Umweltgütern verlangt (vgl. § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG),434 wird § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG hierdurch zu dem Anknüpfungspunkt, an welchem die verschiedenen umwelt-, aber nicht unbedingt nuklearspezifischen Auswirkungen des Vorhabens in die Prüfung einbezogen werden. (7) Ergebnis Auch sofern der atomrechtliche Prüfungsumfang unter Zugrundelegung der Öffnungsklausel des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG solche Fragen umfasst, welche der Prüfung in einem anderen Verfahren durch eine kompetentere Fachbehörde unterliegen, ist dessen teleologische Reduktion unter Berücksichtigung der in § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG normierten besonderen Bedeutung des Standortbezugs insoweit zu verneinen, als standortspezifische Voraussetzungen betroffen sind.

b) Bindungswirkung der atomrechtlichen Genehmigung aa) Grundsätzliche (verfassungsrechtlich beschränkte) Reichweite In Anknüpfung an das gewonnene Ergebnis muss untersucht werden, inwiefern sich aus der Prüfung von Baurecht im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren auch eine entsprechende Bindungswirkung für die Baugenehmigung ergibt.435 Die blick auf die Reinhaltung des Wassers, der Luft und des Bodens“ (Hervorhebung durch Verf.). 433 Breuer, Der Staat 20 (1981), S. 393 (407); Degenhart, et 1983, S. 230 (236); Haedrich, AtG, § 7 Rn. 119; Klante, BayVBl. 1987, S. 5 (8); ders., Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 242; Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1981); Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (76); Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 30. 434 Vgl. BT-Drs. 11 / 3919, S. 21; BT-Drs. 11 / 5532, S. 31; Erbguth, DÖV 1988, S. 481 (481); ders. / Schink, UVPG, § 2 Rn. 27 f. 435 Lukes / Vollmer, Ersetzung der Genehmigungsverfahren für kerntechnische Anlagen durch ein atomrechtliches Planfeststellungsverfahren, in: Lukes / Vollmer / Mahlmann (Hrsg.), Grundprobleme zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 21 (21 ff.) hielten zur Gewährleistung des bisher in § 1 Nr. 1 AtG (a.F.) festgelegten Förderungszwecks eine möglichst umfassende Entscheidungskompetenz der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde für wünschenswert, lehnten diese aber bei Untersuchung der gegebenen Rechtslage unter Hinweis auf die amtliche Begründung zur Atomanlagen-Verordnung ab. Der Verordnungsgeber habe durch die Entscheidungskompetenz der atomrechtlichen Genehmigungsbehörden an der Zuständigkeit anderer Behörden grundsätzlich nichts ändern wollen; vgl. dies., a. a. O., S. 21 (24).

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Bejahung einer Bindungswirkung verlangt eine entsprechende in der Genehmigung vorgenommene Regelung, welche die Kompetenz der Genehmigungsbehörde nicht überschreiten darf.436 Entsprechend dem oben Dargelegten spricht eine erste Vermutung für eine fachbereichsbeschränkte Bindungswirkung der Feststellung.437

bb) Ausnahmsweise gesetzgeberische Extension Einer Bindungswirkung über den atomrechtlichen Kompetenzbereich hinaus wird die Entscheidungskompetenz der Länder für bauordnungsrechtliche Fragen entgegengehalten, die es den Ländern vorbehalte, in den Landesbauordnungen Konzentrationsregelungen hinsichtlich der atomrechtlichen Genehmigung anzuordnen.438 Darüber hinaus enthalten die auszulegenden gesetzlichen Formulierungen keine ausdrückliche Anordnung einer Konzentrationswirkung bezogen auf die Baugenehmigung, was sich bereits aus einem Vergleich mit eindeutigen Normierungen der Konzentrationswirkung wie etwa in § 75 Abs. 1 VwVfG oder § 13 BImSchG ergibt.439 Eine Verfahrenskonzentration hat der Gesetzgeber in § 8 AtG nur in Bezug auf die Genehmigung nach § 4 BImSchG vorgesehen. Der Regelung des § 7 Abs. 2 AtG kann daher nicht entgegen der ausdrücklichen gesetzlichen Wertung eine Konzentrationswirkung unterlegt werden.440 Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Anordnung des § 14 AtVfV.441 In Betracht käme lediglich eine Entscheidungsbefugnis der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde hinsichtlich einzelner explizit der atomrechtlichen Genehmigung zugeordneter Fragen.

436 Vgl. Gaentzsch, NJW 1986, S. 2787 (2787, 2790) und zustimmend Ortloff, NJW 1987, S. 1665 (1666) zum „Grundsatz der Kongruenz von Sachentscheidung (Inhalt) und Bindungswirkung des Verwaltungsakts“. 437 Vgl. hierzu die Ausführungen im 2. Teil unter E. III. 4. c) (S. 88). 438 Rengeling, JZ 1977, S. 542 (544). 439 Koch / Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 24 Rn. 21. 440 Allg. Auffassung; vgl. nur Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 878 f.; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 7 Rn. 227. Anders die früher vertretene Auffassung, die eine Konzentrationswirkung der atomrechtlichen Genehmigung hinsichtlich der Baugenehmigung bejahte; vgl. Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985); Lukes / Vollmer, Ersetzung der Genehmigungsverfahren für kerntechnische Anlagen durch ein atomrechtliches Planfeststellungsverfahren, in: Lukes / Vollmer / Mahlmann (Hrsg.), Grundprobleme zum atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 21 (28 f.). 441 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 88; ähnlich Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 81 unter Verweis auf § 8 Abs. 2 AtG. Aus der amtlichen Begründung zur früher geltenden Atomanlagen-Verordnung ergibt sich, dass der Verordnungsgeber hierdurch nichts an der Zuständigkeit anderer Behörden ändern wollte; vgl. hierzu Rengeling, JZ 1977, S. 542 (544).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

231

(1) Vorläufiges positives Gesamturteil Eine feststellende (bindende) Wirkung des „vorläufigen positiven Gesamturteils“ wird im Rahmen gestufter Genehmigungsverfahren weithin bejaht.442 Die Bindungswirkung des vorläufigen positiven Gesamturteils ist insofern zweiseitig, sie gilt zum einen für die Definitivaussagen der Teilgenehmigung, zum anderen aber auch abgeschwächt für das vorweggenommene Gesamturteil, „weil ohne dessen Verbindlichkeit der tragende Grund und die rechtliche Klammer für die einzelnen Teilentscheidungen fehlten“.443 Sofern entgegen der hier vertretenen Auffassung444 unter Berufung auf das „vorläufige positive Gesamturteil“ eine Prüfungserweiterung im Rahmen des atom442 Vgl. etwa BVerwG, DVBl. 1986, 190 (192 f.); OVG NRW, NVwZ-RR 1997, 401 (401); Breuer, VerwArch 72 (1981), S. 261 (265); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1329; Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 191 ff.; Degenhart, et 1983, S. 230 (239); ders., Kernenergierecht, S. 65; Jarass, UPR 1983, S. 241 (242); Koch / Rubel / Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 93; v. Mutius / Schoch, DVBl. 1983, S. 149 (153); Ossenbühl, NJW 1980, S. 1353 (1357); Rengeling, NVwZ 1982, S. 217 (220); Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 401 f.; Roßnagel, DÖV 1995, S. 624 (626); Schmidt-Aßmann, Institute gestufter Verwaltungsverfahren, in: Bachof / Heigl / Redeker (Hrsg.), FG BVerwG, S. 569 (578 ff.); ders., Die Umsetzung der EG-Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung in das nationale Recht, in: Hailbronner / Ress / Stein (Hrsg.), FS Doehring, S. 889 (900); Selmer / Schulze-Osterloh, JuS 1981, S. 393 (395, 399); Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 7 Rn. 215; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 8. Lfg. (2000), § 8 Rn. 65; Weber, DÖV 1980, S. 397 (400 ff.); a. A. NdsOVG, et 1980, 702 (704); VGH BW, NJW 1979, 2528 (2530); Klante, BayVBl. 1987, S. 5 (8 ff.); ders., Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 125 ff., insbesondere S. 133: Die Bedeutung des vorläufigen positiven Gesamturteils erschöpft sich darin, Grundlage und Voraussetzung für die Erteilung der jeweiligen Teilgenehmigung zu sein. 443 Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 8. Lfg. (2000), § 8 Rn. 70. Ausführlich hierzu Breuer, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 243 (251 ff.). Die Bindungswirkung des vorweggenommenen Gesamturteils wird unterschiedlich begründet: Teilweise wird darauf abgestellt, dass der Bezug auf das Gesamtprojekt beim Teilgenehmigungsverfahren durch das vorläufige positive Gesamturteil hergestellt wird, welches sich mit dem Fortschreiten der Teilgenehmigungen verfestigt und mit der letzten Teilgenehmigung zum abschließenden positiven Gesamturteil erstarkt. Vgl. BVerwG, DVBl. 1986, 190 (192 f.): „Wenn die einzelnen Teilgenehmigungen nur das an Regelungsgehalt aufweisen, worüber sie abschließend befinden, dann ist zwar nach Erteilung der letzten Teilgenehmigung die Errichtung aller Anlagenteile je für sich gestattet, die Anlage als ganzes jedoch zu keinem Zeitpunkt Genehmigungsgegenstand gewesen. Eine Vollgenehmigung könnte unter diesen Umständen niemals durch ein Bündel von Teilgenehmigungen ersetzt werden.“ Nach anderer Ansicht wird darauf abgestellt, dass die Umgehung der Vorschriften über Rücknahme und Widerruf zu Lasten des Adressaten verhindert werden müsste. Vgl. Ipsen, Die Verwaltung 17 (1984), S. 169 (190); ähnlich Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 177 f. 444 Danach ist in parallelen Verfahren bereits eine Prüfungsüberschneidung im Sinne eines „vorläufigen positiven Gesamturteils“ zu verneinen, sodass sich die Frage nach der Bin-

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

rechtlichen „Leit“-Verfahrens bejaht wird, wird darüber hinausgehend teilweise eine diesbezügliche Bindungswirkung gefolgert.445 Dem Ansatz der relativen Bindung in vertikal gestuften Verfahren steht jedoch die damit verbundene Überwindung fachlich begründeter Entscheidungskompetenzen entgegen.446 Eine durch das vorläufige positive Gesamturteil hervorgerufene Bindung wäre nicht mehr eine bloße Selbstbindung der Genehmigungsbehörde, sondern eine Fremdbindung, durch die andere Genehmigungsbehörden innerhalb ihres eigenen Zuständigkeitsbereichs gebunden würden.447 Des Weiteren würde eine solche Bindungswirkung auch den effektiven Rechtsschutz Dritter gefährden, die mit ihren Einwendungen auf Grund der bereits eingetretenen Bindung durch die Entscheidung in dem parallelen Genehmigungsverfahren nicht mehr gehört werden könnten.448 Die Aufteilung der Genehmigungszuständigkeiten lässt darauf schließen, dass die vorläufige Gesamtprüfung jedenfalls nicht zu einer partiellen Konzentration der Entscheidungsbefugnisse bei einer der parallel zuständigen Genehmigungsbehörden führen darf.449 (2) Standortentscheidung In Anbetracht des in § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG formulierten besonderen Standortbezugs käme vorliegend eine Ausweitung der Bindungswirkung der atomrechtlichen Entscheidung auf die Frage der Standortwahl in Betracht. Insofern wird vor allem von Rauschning die Auffassung vertreten, dass die atomrechtliche Anlagengenehmigung nach § 7 AtG eine Grundentscheidung über den Standort enthalte, welche auch für parallel zuständige Genehmigungsbehörden verbindlich sei.450 Diese Aufdungswirkung nicht mehr stellen würde; vgl. die Ausführungen unter B. VI. 1. a) bb) (3) (S. 223 ff.). 445 Büdenbender / Mutschler, Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 233 ff.; dieselben äußern sich allerdings widersprüchlich, sofern sie betonen, weder begründe das vorläufige positive Gesamturteil für die atomrechtliche Genehmigungsbehörde eine weiterreichende Entscheidungskompetenz noch gehe die fachfremde Beurteilung in den Tenor der atomrechtlichen Entscheidung ein. 446 Landel, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in parallelen Zulassungsverfahren, S. 240. Ähnlich Erbguth, Der Prüfungsumfang bei der Entscheidung über öffentlich-rechtliche Kontrollerlaubnisse als allgemeine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Problematik, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder (Hrsg.), UTR 3 (1987), S. 49 (61), welcher das Separationsmodell mit einem vorläufigen Rahmenurteil verbinden will. Er lehnt eine verfahrensinterne Bindungswirkung auf Grund des – ohne weitere Begründung vorausgesetzten – Unterschieds zwischen vorläufigem Rahmenurteil und vorläufigem Gesamturteil ab. Ebenso ders., DÖV 1988, S. 481 (483). 447 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 227. 448 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 227. 449 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 227. 450 Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (85 ff., 90 f.).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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fassung begründet sich auf den Umstand, dass § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG in seiner Beschränkung auf die Standortfrage von den sonst üblichen Öffnungsklauseln abweicht.451 Nach Rauschning hat die Bindungswirkung der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde hinsichtlich der Frage der Standortentscheidung zur Folge, dass im Baugenehmigungsverfahren nach § 35 BauGB die Baugenehmigung für die Anlage im Außenbereich nicht mit der Begründung abgelehnt werden könne, dem Standort stünden überwiegende öffentliche Belange entgegen.452 Ähnlich führt ein Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. 7. 1980453 aus, die in der ersten (atomrechtlichen) Teilgenehmigung für ein Kernkraftwerk enthaltene positive Standortentscheidung hindere die Wasserbehörde, die für dasselbe Vorhaben erforderliche wasserrechtliche Einleiteerlaubnis „wegen eines standortbedingten Konflikts zwischen den Interessen des Unternehmens und den von ihr höher bewerteten Interessen eines anderen Gewässerbenutzers zu verweigern“. Insofern führt das Gericht weiter aus:454 „An die atomrechtliche Standortgenehmigung ist die Wasserbehörde dergestalt gebunden, dass sie die wasserrechtliche Erlaubnis jedenfalls nicht allein aus Standortgründen versagen könnte. Hierbei kann es dahingestellt bleiben, ob insoweit eine Bindungswirkung im eigentlichen Sinne anzunehmen ist, d. h., ob die Wasserbehörde zwar auch im Hinblick auf die (wasserrechtliche) Eignung des Standortes noch eine Entscheidungskompetenz besitzt, von dieser aber keinen der atomrechtlichen Standortgenehmigung zuwiderlaufenden Gebrauch machen darf, oder ob die Atombehörde allein und abschließend über die Eignung des Standortes entscheidet (so Rauschning . . . ).“

Der atomrechtlichen Genehmigung soll danach eine umfassende Standortbilligung zukommen, welche die Bindung der Baugenehmigungsbehörde an die Standortentscheidung des Bundesamtes für Strahlenschutz bewirkt. Insofern würde die Kompetenz bezüglich der Frage der Standortentscheidung gesetzlich der Baugenehmigungsbehörde entzogen und der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde zugeschlagen. Abgeschwächter formulieren Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin455 im Hinblick auf die kongruenten Entscheidungsbereiche bestehe „zwar keine formalrechtliche Bindungswirkung, aber doch zumindest eine Kanalisierung der zu treffenden wasserrechtlichen Entscheidung“.456 Deren wesentliche Elemente seien durch die von der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde im Rahmen ihrer Teilentscheidung getroffenen Festlegungen vorgegeben.

451 M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 208. 452 Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (86). 453 NdsOVG, DVBl. 1980, 1012 (1012 f.); a. A. NdsOVG, DVBl. 1978, 67 (70); kritisch auch Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392 f.). 454 NdsOVG, DVBl. 1980, 1012 (1013). 455 Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 880. 456 Hervorhebung im Original.

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Demgegenüber wird vorgebracht, dass auf diesem Wege der atomrechtlichen Genehmigung eine zumindest teilweise konzentrationsähnliche Wirkung beigemessen werde, die der Gesetzgeber über den beschränkten Anwendungsbereich des § 8 Abs. 2 AtG hinaus nicht gewollt habe.457 Darüber hinaus wird darauf verwiesen, dass die in § 8 Abs. 2 AtG angeordnete Verfahrenskonzentration bei der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde durch eine qualifizierte Beteiligung – Einvernehmen – zu Gunsten der Behörde, deren Entscheidungsbefugnisse tangiert sind, ausgeglichen wird. Da eine entsprechende positive Zuständigkeitsregelung für § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG fehle, müssten Genehmigungs- und Zulassungskompetenzen anderer Behörden unberührt bleiben.458 Bedenklich erscheine zudem, dass bei der Annahme einer Bindungswirkung der atomrechtlichen Genehmigungsentscheidung spezialgesetzlich vorgesehene förmliche Verfahrensausgestaltungen (wie etwa in § 8 WHG) weitgehend funktionslos würden, da die behördliche Entscheidung in wichtigen Punkten bereits vor Beginn des Verfahrens präjudiziert wäre.459 Schließlich wird gegen eine erweiterte Entscheidungskompetenz vorgebracht, dass § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG lediglich eine Interessenabwägung („überwiegende öffentliche Interessen“) fordert, während zahlreiche öffentliche Belange von vornherein und nicht erst als Ergebnis eines Abwägungsvorgangs zu wahren sind.460 Die überwiegende Auffassung lehnt daher eine derartige Bindung an die Billigung des Standorts durch die Atomrechtsbehörde unter nicht-atomrechtlichen Gesichtspunkten ab.461 457 Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392); Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (78); M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 208. 458 Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (78 f.). 459 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985). 460 Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 287. 461 Vgl. BayVGH, DVBl. 1979, 673 (677); Götz, Atomrechtliche und baurechtliche Genehmigung, in: BMI u. a. (Hrsg.), 7. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 177 (181 f.); Haedrich, AtG, § 7 Rn. 121; Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 93 (96); Henseler, DVBl. 1982, S. 390 (392 f.); Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 24 Rn. 61; Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 250; Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985); Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (78 f.); Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 287; Vieregge, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 101 (103); Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 30. A. A. NdsOVG, DVBl. 1980, 1012 (1012 f.); Ossenbühl, NJW 1980, S. 1353 (1357) unter Hinweis auf die Kongruenz von Prüfungsumfang und Bindungswirkung; Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (86); Salzwedel, ZfW 1973, S. 85 (90 f.). Scheinbar ebenso Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 53, der von einer „Standortentscheidung“ (Hervorhebung durch Verf.) als Bestandteil der ersten Teilgenehmigung bzw. des vorläufigen positiven Gesamturteils spricht. Ähnlich Kloepfer, Umwelt-

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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Andererseits ist im Rahmen der § 7 AtG-Genehmigung die besondere Bedeutung der Standortwahl zu berücksichtigen, da zwischen der beantragten Anlage und ihrem Standort ein untrennbarer sicherheitstechnischer Zusammenhang besteht.462 Dies verdeutlicht insbesondere § 7a AtG, da hiernach die Möglichkeit besteht, bereits vorab, d. h. vor Beginn des Anlagengenehmigungsverfahrens nach § 7 AtG, verbindlich über die Standortfrage zu entscheiden.463 Da einem Vorbescheid keine gestattende Wirkung zukommt, ist seine Funktion in der (verbindlichen) Feststellung der Rechtslage zu erblicken.464 Die Übertragung einer Regelungsbefugnis bedeutet jedoch wegen der damit verbundenen Tatbestandswirkung auch die Zuweisung der entsprechenden Kompetenz an die atomrechtliche Genehmigungsbehörde. Hieraus ergibt sich die uneingeschränkte Bindungswirkung der Entscheidung nach § 7a AtG im Hinblick auf die (abschließende) Standortentscheidung.465 Sinn dieses Vorbescheids ist in erster Linie die Begründung von Vertrauensschutz und die Bindung der Genehmigungsbehörde hinsichtlich der Wahl des Standorts.466 Der Erlass eines Vorbescheids ist allgemein zulässig, wenn nur einrecht, § 15 Rn. 51: „Diese atomrechtliche Umweltverträglichkeitskontrolle kann zu Kompetenzproblemen zwischen verschiedenen an der Errichtungskontrolle i. w. S. beteiligten Behörden führen“ (Hervorhebung im Original). Von einer eingeschränkten Bindungswirkung gehen auch Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 876 aus: „Der Umfang der Bindungswirkung . . . muß . . . zwischen der Verbindlichkeit, die der Erlaß eines Planfeststellungsbeschlusses mit sich bringt, und der Rechtslage liegen, wie sie sich darstellen würde, wenn es § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 AtG nicht gäbe.“ (Hervorhebung im Original). 462 Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1321. 463 Haedrich, AtG, § 7a Rn. 6. Eine entsprechende Standortentscheidung kennen andere Errichtungsgenehmigungen, etwa die Baugenehmigung, nicht; vgl. Jäde, in: Jäde / Dirnberger / Bauer / Weiß (Hrsg.), BayBO, 26. Lfg. (2003), Art. 72 Rn. 47. 464 Allg. Ansicht; vgl. nur BVerwG, NVwZ 1985, 341 (343); NdsOVG, NVwZ 1985, 506 (507); Rebentisch, in: Feldhaus (Hrsg.), Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 100. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 42; ausdrücklich für den Standortvorbescheid nach § 7a AtG Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1360; Haedrich, AtG, § 7a Rn. 3; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., § 7 Rn. 222. 465 BVerwG, DVBl. 1982, 960 (961); Breuer, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 243 (252); Degenhardt, Kernenergierecht, S. 75; Mutschler, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 279 (286 f.); Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 406. Vgl. auch BT-Drs. 05 / 4071, S. 6: „(Der Vorbescheid) soll es ermöglichen, . . . wesentliche vorgreifliche Einzelfragen des Verfahrens verbindlich zu entscheiden und damit das Investitionsrisiko bei der Planung von Atomanlagen zu vermindern.“ Ebenso wie die Bebauungsgenehmigung scheint der Standortvorbescheid einen vorweggenommenen Teil der § 7 AtG-Genehmigung darzustellen, da nach dessen Erteilung die Geeignetheit des Standorts für das Vorhaben im späteren Genehmigungsverfahren nicht mehr geprüft zu werden braucht; vgl. Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 406. Zurückhaltend hinsichtlich der Bindungswirkung eines Standortvorbescheids für andere, etwa wasserrechtliche Fragen Czychowski, ZfW 1973, S. 97 (97 f.); Fischerhof, ZfW 1973, S. 92 (93 f.). 466 Salzwedel, ZfW 1973, S. 85 (87): „ . . .bedeutet eine nachträgliche Infragestellung des Standorts stets Rücknahme oder Widerruf des Vorbescheids; deren Zulässigkeit hängt davon ab, ob die Interessen des allgemeinen Wohls ausreichendes Gewicht haben, um den Investi-

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

zelne Fragen, von denen die Erteilung der Genehmigung abhängt, den Gegenstand der behördlichen Entscheidung bilden sollen.467 Des Weiteren soll nach überwiegend vertretener Auffassung die Standortentscheidung auch zum Regelungsgehalt der ersten Teilgenehmigung gehören.468 Sofern man davon ausgeht, dass Vorbescheide immer nur Ausschnitte aus den endgültig erforderlichen Genehmigungen darstellen,469 muss auch der nach § 7 AtG zu erteilenden Genehmigung eine bindende Feststellung über den Anlagenstandort eigen sein, welche wiederum auch die bauplanungsrechtlichen Elemente der Prüfung umfasst. Demgegenüber betont Klante für die Genehmigung nach § 7 AtG, dass „die Standorteignung . . . im Rahmen der gesetzlichen Regelung des Genehmigungserfordernisses (vgl. § 7 AtG) nur als Genehmigungsvoraussetzung (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG) Erwähnung findet, hingegen als Regelungsgegenstand eines Vorbescheides (vgl. § 7a AtG) ausdrücklich genannt wird“.470 Dieser bejaht eine feststellende Wirkung allein des Vorbescheids, nicht jedoch der (Teil-)Genehmigung nach § 7 AtG mit der Begründung, § 7a AtG stelle eine spezielle Gültigkeitsanordnung des Gesetzgebers dar, welche die feststellende Wirkung hervorrufe. Gültigkeitsanordnungen für eine Standortentscheidung seien dagegen nicht die Genehmigungstatbestände der §§ 7 AtG und 18 AtVfV. Diese legitimierten allein eine Getionsschutz des Unternehmers beiseite zu räumen.“ Kritisch hierzu Czychowski, ZfW 1973, S. 97 (97 f.); Fischerhof, ZfW 1973, S. 92 (93 f.). 467 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung, S. 20. 468 Andernfalls wäre es dem Unternehmer auf Grund der Teilgenehmigung erlaubt, umfangreiche und kostspielige Vorhaben ins Werk zu setzen, gleichwohl könnte die Genehmigungsbehörde im Verlaufe des Genehmigungsverfahrens den Standort noch verwerfen und damit der Errichtungsgenehmigung die Grundlage entziehen. Vgl. BVerwG, DVBl. 1982, 960 (961); NdsOVG, DVBl. 1978, 67 (68); NdsOVG, DVBl. 1980, 1012 (1012 ff.); BayVGH, DVBl. 1979, 673 (677); Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 1321; Büdenbender / Mutschler, et 1979, S. 333 (336 f.); dies., Bindungs- und Präklusionswirkung von Teilentscheidungen nach BImSchG und AtG, Rn. 198 f.; Degenhart, Kernenergierecht, S. 65; ders., et 1983, S. 230 (240); Haedrich, AtG, § 7 Rn. 34, § 7a Rn. 8; Jankowski, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 10 Rn. 53; Mutschler, Die Bindungswirkung von Bescheiden und Präklusion, in: Lukes (Hrsg.), 6. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 279 (285); Ossenbühl, NJW 1980, S. 1353 (1355); Rengeling, NVwZ 1982, S. 217 (218); ders., Planfeststellung für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, S. 87. A. A. BVerwGE 78, 177 (178); VGH BW, et 1982, 849 (852); Fischerhof, DVBl. 1976, S. 549 (550); Friauf, DVBl. 1971, S. 713 (719 ff.); ders., WiVerw. 1989, S. 121 (156 ff.); Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 65. Weitere Nachweise finden sich bei v. Mutius / Schoch, DVBl. 1983, S. 149 (149 Fn. 8, 9). 469 Für das Atomrecht vgl. Haedrich, AtG, § 7a Rn. 10: Vorbescheid als „vorweggenommener Teil einer konkreten Anlagengenehmigung“; für das Immissionsschutzrecht vgl. NdsOVG, NVwZ 1985, 506 (1. Ls.); Rebentisch, in: Feldhaus (Hrsg.), Bundesimmissionsschutzrecht I / 1, 100. Lfg. (2001), § 13 BImSchG Rn. 42; Wasielewski, in: Koch / Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, 11. Lfg. (2003), § 13 Rn. 27; für das Baurecht vgl. die Nachweise in Fn. 109 (oben 3. Tl.). 470 Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 59 (Hervorhebung im Original).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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stattung, nicht aber Feststellungen, die jener Gestattung voranzugehen hätten.471 Gegenstand der Genehmigung nach § 7 AtG sei die Anlage, das geplante Kernkraftwerk, nicht aber der Standort.472 Der Ursprung dieser Sichtweise ist darin zu sehen, dass Klante entgegen der h. M.473 der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung im Ganzen nur eine gestattende, dagegen keine feststellende Wirkung zuspricht. Ebenso vertritt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Auffassung, atomrechtliche Genehmigungen enthielten nur eine Gestattung und nicht etwa darüber hinaus noch feststellende Regelungen über die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen. Dafür bestehe bei einer Vollgenehmigung schon deshalb kein Anlass, weil weitere Genehmigungen (im gestuften Verfahren) nicht vorgesehen seien.474 Dieser Auffassung ist jedoch entgegenzuhalten, dass sich Errichtungsgenehmigungen gerade in der Weise von Betriebsgenehmigungen unterscheiden, dass ihnen ein gestattender und ein feststellender Teil eigen ist. Letzterer beinhaltet die Feststellung, dass das Vorhaben mit bestimmten öffentlich-rechtlichen Vorschriften vereinbar ist, wobei diese Feststellung im Rahmen des Kompetenzbereichs der zuständigen Behörde Tatbestandswirkung erlangt.475 Es sind auch keine Gründe ersichtlich, warum die atomrechtliche Genehmigungsbehörde im Rahmen des Vorbescheids eine bindende Entscheidung über den Standort treffen kann, im Rahmen der Vollgenehmigung die Frage nach der Zulässigkeit des Standorts dagegen nur Genehmigungsvoraussetzung, nicht Genehmigungsinhalt sein soll. Im Ergebnis kommen daher den im Rahmen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens hinsichtlich des Standorts gem. § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG getroffenen Feststellungen Bindungswirkung im Hinblick auf weitere Genehmigungsverfahren zu.476 Auch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht bejaht die abschließende Entscheidung der Genehmigung nach § 7 AtG über die Genehmigungsfähigkeit des Standorts: „Erginge . . . nur eine einzige umfassende Genehmigung, so wäre die Standorteignung Regelungsgegenstand . . .. Denn die Genehmigung zur Errichtung einer ortsgebundenen kerntechnischen Anlage kann stets nur für einen bestimmten Standort erteilt werden.“477

Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 65. Klante, Erste Teilerrichtungsgenehmigung und Vorbescheid im Atomrecht, S. 69. Im Weiteren führt der Autor aus: „§ 7 Abs. 1 AtG hat gerade nicht den Wortlaut: ,Wer eine ortsfeste Anlage . . . errichtet, bedarf der Genehmigung der Anlage und des für ihre Errichtung vorgesehenen Standortes.‘“ Vgl. auch ders., a. a. O., S. 71: „keine regelnde Standortentscheidung, sondern eine Anlagengenehmigung“ (Hervorhebung im Original). 473 Vgl. den Nachweis in Fn. 90 (oben 2. Tl.). 474 VGH BW, et 1982, 849 (852). 475 Vgl. die Ausführungen zur Tatbestandswirkung im 2. Teil unter E. III. (S. 68 ff.). 476 Ähnlich wohl Büdenbender / Heintschel v. Heinegg / Rosin, Energierecht I, Rn. 880: „(Der) Entscheidung nach § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 AtG kommt eine partielle ,Bindungswirkung‘ zu.“ 477 NdsOVG, DVBl. 1980, 1012 (1013). 471 472

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

Auch wenn entgegen der hier vertretenen Auffassung die Zulässigkeit des gewählten Standorts nur als Regelungsvoraussetzung, nicht dagegen als Regelungsinhalt verstanden wird, ist jedenfalls davon auszugehen, dass zumindest der Standortvorbescheid nach § 7a AtG die (auch bauplanungsrechtliche) Zulässigkeit des Standorts verbindlich feststellt.478 Die nur beschränkte Konzentrationsanordnung des § 8 Abs. 2 AtG steht der hier vertretenen Auffassung nicht entgegen, da durch die Entscheidung der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde keine andere Genehmigung umfassend ersetzt wird. Die Bindungswirkung der atomrechtlichen Entscheidung beschränkt sich jeweils nur auf standortbezogene Teilbereiche der übrigen Genehmigungen, deren übrige Voraussetzungen weiterhin von der Fachbehörde zu überprüfen und zu bescheiden sind. Es stellt sich daher lediglich die Frage, ob der Gesetzgeber aus kompetenzrechtlichen Erwägungen die Entscheidungsbefugnis der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde in dieser Weise ausweiten durfte. Die Möglichkeit des Gesetzgebers zur Anordnung einer übergreifenden Bindungswirkung bzw. einer partiellen Konzentrationsanordnung findet ihre Grenze in der verfassungsrechtlich vorgesehenen (Gesetzgebungs-)Kompetenzordnung.479 Zwar bleibt hierdurch die Bindung an das kompetenzgerecht erlassene materielle Recht weiterhin bestehen. Die veränderte Zuordnung der (bindenden) Entscheidungsbefugnis ist jedoch als organisations- und verfahrensrechtliche Regelung zu qualifizieren.480 Die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens und zur Einrichtung der Behörden folgt daher nach Maßgabe der Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1, 86 S. 2 GG der Aufteilung der materiellen Regelungskompetenzen.481 Eine ausdrückliche Bundesgesetzgebungszuständigkeit liegt nach Art. 74 Nr. 24 GG nur den Regelungen über die Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung und Abfallbeseitigung zu Grunde. Probleme entstehen daher bei der Regelung der Wasserwirtschaft und des Naturschutzes und ebenso für die der Raumordnung zuzuordnenden Umweltbelange. Gemäß Art. 75 GG hat der Bund das Recht, Rahmenvorschriften zu erlassen über den Naturschutz und die Landschaftspflege (Nr. 3) und den Wasserhaushalt (Nr. 4). Die Bundesrahmenkompetenz nach Art. 75 GG muss in ihrer inhaltlichen Reichweite und Intensität hinter der allgemeinen konkurrieVgl. die Nachweise in Fn. 465. So lehnt das OVG NRW ein mit Bindungswirkung ausgestattetes „positives vorläufiges Gesamturteil“ der Baugenehmigung hinsichtlich der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung unter anderem mit der Begründung ab, dass die geltende Kompetenzordnung den Eingriff einer Landesbehörde in die Entscheidungszuständigkeit einer Bundesbehörde nicht zulassen würde (DVBl. 1988, 155 [157]). 480 So in Bezug auf Konzentrationsanordnungen vgl. Breuer, Die hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 96 ff.; Jarass, DÖV 1978, S. 21 (25 f. Fn. 53); Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 307; M. Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 258. 481 BVerfGE 9, 185 (190); Kirschenmann, JuS 1977, S. 565 (572 Fn. 87); Knöpfle, Das Zusammentreffen planfeststellungsbedürftiger Vorhaben, in: Lerche / Zacher / Badura (Hrsg.), FS Maunz, S. 187 (189 ff.). 478 479

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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renden Gesetzgebungsbefugnis zurückbleiben. Der Bundesgesetzgeber darf die Gegenstände der Rahmengesetzgebung jedenfalls nicht erschöpfend regeln.482 Diese müssen vielmehr auf eine Ausfüllung durch Landesgesetze angelegt sein, mit anderen Worten: Sie müssen ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig sein.483 Dennoch dürfen Rahmengesetze nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch Normen enthalten, die Einzelheiten regeln und die „für jedermann unmittelbar verbindlich“ sind,484 soweit das Bundesgesetz nur insgesamt die Grenzen der Rahmengesetzgebung einhält. Diese Kriterien sind im Folgenden zur Beurteilung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG zu Grunde zu legen.485 Die Bewertung der öffentlichen Interessen im Hinblick auf die Wasserwirtschaft sowie den Naturschutz und die Landschaftspflege erfolgt im Rahmen der Standortwahl abschließend. § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG ist auch ohne konkretisierende landesrechtliche Vorschriften vollzugsfähig. Zudem wollte der Gesetzgeber mit der Vorschrift auch nicht lediglich einen Rahmen setzen, sondern sicherstellen, dass im Einzelfall bei der atomrechtlichen Standortgenehmigung die Probleme der Wasserwirtschaft bzw. des Naturschutzes und der Landschaftspflege mitberücksichtigt werden.486 Die Norm ist daher weder ausfüllungsbedürftig noch ausfüllungsfähig. Die Belange der Wasserwirtschaft bzw. des Naturschutzes und der Landschaftspflege unterfallen somit im Ergebnis keiner geschriebenen Gesetzgebungskompetenz. In Betracht kommt daher nur die Berufung auf eine ungeschriebene Gesetzgebungszuständigkeit,487 deren Existenz von Rechtsprechung488 und Literatur489 weitgehend bejaht wird. Insbesondere wäre eine Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs in Betracht zu ziehen.490 Sie setzt voraus, dass „eine dem Bund ausdrücklich Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 75 Rn. 12. BVerfGE 25, 142 (152); Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 75 Rn. 15. 484 BVerfGE 4, 115 (130); 7, 29 (41 f.); 25, 142 (151 f.); 36, 193 (202); 43, 291 (343). 485 Die erforderliche Bundesgesetzgebungskompetenz wird etwa bejaht von Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (85), der die Standortfrage überwiegend dem Bereich des Bauplanungsrechts zuordnet. 486 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1984). 487 Zur Herkunft und Begründung ungeschriebener Bundeskompetenzen vgl. März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 30 Rn. 60 ff., insbesondere zur Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs vgl. Rn. 66 ff. Vgl. auch Bullinger, AöR 96 (1971), S. 237 ff. 488 Vgl. insbesondere BVerfGE 3, 407 (421 ff.); 7, 29 (43); 15, 1 (20 ff.); 26, 246 (256); 98, 265 (299 f.). 489 Vgl. etwa Heintzen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 71 Rn. 22 f.; Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 70 Rn. 36. Zur verfassungsrechtlichen Fundierung der ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen in Art. 30 GG („zulässt“) vgl. März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 30 Rn. 59 m. w. N. in Fn. 50. 490 Diese knüpft akzessorisch an eine geschriebene ausschließliche oder konkurrierende Kompetenz des Bundes an. Vgl. Heintzen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner 482 483

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen (des Bundes) in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerlässliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie“.491 Erforderlich ist, dass der Schwerpunkt der vom Bund beanspruchten Zuständigkeit näher bei seinen ausdrücklichen Aufgaben und Befugnissen liegt.492 Zudem darf der Übergriff in die Landeszuständigkeit immer nur ein punktueller sein.493 Zumeist wird eine ungeschriebene Kompetenz kraft Sachzusammenhangs mit Art. 74 Nr. 11a GG wegen „Zuständigkeit zur Spezialregelung“494 in Anspruch genommen.495 Zur zweckentsprechenden Durchführung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 11a GG erscheine es notwendig, dass dem Bund auch die Befugnis zur Spezialregelung im Bereich der sonst den Ländern teilweise zugewiesenen Rechte zur Regelung der Wasserwirtschaft sowie der Naturschutz- und Landschaftspflege im Zusammenhang mit dem Bau von Atomanlagen zusteht, zumal hierdurch nur ein eng begrenzter Ausnahmebereich betroffen werde.496 Das Grundgesetz wollte mit der Zuweisung einer speziellen Gesetzgebungskompetenz für bestimmte hoheitliche Fachaufgaben wie etwa die Bundeseisenbahnen, den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) sowie den Bereich der Atomanlagen (Art. 74 Nr. 11a GG) die Voraussetzungen für eine möglichst effektive, umfassende, eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung schaffen. Die vom Gesetzgeber in § 1 AtG formulierten Zielvorstellungen könnten nur mit der Einführung der rechtlichen Erfassung, Bewertung und Regelung von Umweltauswirkungen in das Genehmigungsverfahren erreicht werden.497 Aus einer anderen Grundgesetz, Art. 71 Rn. 22; Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 70 Rn. 42. 491 So die st. Rspr. des BVerfG; vgl. BVerfGE 3, 407 (421); 15, 1 (20); 26, 246 (256); 26, 281 (300); ähnlich BVerfGE 98, 265 (299). Ebenso Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 70 Rn. 42: „zwingender Konnex“. Kritisch zur „Formelhaftigkeit“ der Rspr. Bullinger, AöR 96 (1971), S. 237 (241 ff.). 492 März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 30 Rn. 67. Ähnlich Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 70 Rn. 43. 493 Vgl. Rozek, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 70 Rn. 43. 494 Als typische Erscheinungsformen der Kompetenz kraft Sachzusammenhangs lassen sich aus den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vier Fallgruppen herauskristallisieren: Die Hilfszuständigkeit, die Zuständigkeit für untergeordnete Nebenzwecke, die übergreifende Zuständigkeit sowie die Zuständigkeit zur Spezialregelung. 495 Vgl. Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985); Obenhaus, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 73 (79). 496 So Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985), welche diese Frage im Rahmen einer erweiterten Prüfungskompetenz ansprechen, da sie schon in der gesetzlichen Anordnung fachübergreifender Genehmigungsvoraussetzungen eine der Gesetzgebungskompetenz bedürftige Regelung erblicken; vgl. die Ausführungen unter B. VI. 1. a) aa) (5b) (S. 213).

B. Das Beispiel der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung

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Sichtweise wird darauf hingewiesen, dass § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG nur eine Entscheidung über die Standortfrage umfasst, welche allgemein nach dem Baugesetzbuch zu entscheiden sei, für dessen Materie der Bund gemäß Art. 74 Nr. 18 GG konkurrierend zuständig sei. Eine Sondermaterie dieses Bereichs könne vom Bund auch in einem besonderen Gesetz außerhalb des Baugesetzbuchs normiert werden.498 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich diesbezüglich zu der ähnlich gelagerten Frage geäußert, ob die Regelung des § 35 Abs. 3 BauGB mit der Ausweitung auf „öffentliche Belange“ kompetenzrechtliche Probleme begründet, indem der Baugenehmigungsbehörde die Prüfung landesrechtlich geregelter Bereiche zugesprochen wird: „Ein solcher Einwand (daß dem Bundesgesetzgeber weder für den Landschaftsschutz noch für das Wasserrecht eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zustehe) verkennt, daß es sich bei § 35 BBauG um eine bodenrechtliche und als Bodenrecht bundesrechtlich zulässige Regelung handelt, die in ihrem dritten Absatz auf bestimmte Belange lediglich Rücksicht nimmt. Eine solche Rücksichtnahme ist unabhängig davon zulässig, ob dem Bundesgesetzgeber auch die Kompetenz zusteht, die fraglichen Belange einer ins einzelne gehenden Regelung zu unterwerfen. § 35 Abs. 3 BBauG gewährleistet demnach mit dem Verbot, die Wasserwirtschaft zu gefährden, ein Mindestmaß an bundesrechtlich eigenständigem und daher von landesrechtlicher Regelung unabhängigem Trink- und Grundwasserschutz . . .“.499

Aus der Zuständigkeitsbegrenzung zwischen Bund und Ländern im Grundgesetz kann somit nicht gefolgert werden, dass über den Standort einer Atomanlage nicht abschließend in dem atomrechtlichen Genehmigungsverfahren unter allen öffentlich-rechtlichen Gesichtspunkten entschieden werden könne. Die entsprechende Gesetzgebungskompetenz lässt sich entweder aus Art. 74 Nr. 18 GG oder aus einem Sachzusammenhang mit Art. 74 Nr. 11a GG ableiten.

c) Auswirkung auf das gemeindliche Einvernehmen Entsprechend dem oben Ausgeführten wird die Prüfung und Entscheidung sämtlicher die Standortfrage betreffender rechtlicher Aspekte bei der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde konzentriert. Demgegenüber wird der Baugenehmigungsbehörde die Prüfung des standortbezogenen bauplanungsrechtlichen Bereichs entzogen.500 In diesem Umfang kann auch die Gemeinde auf Grund der Akzessorietät 497 Lukes / Hanning, DB 1977, S. 1981 (1985) in Bezug auf die Frage der Prüfungskompetenz. 498 Rauschning, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), 5. Dt. Atomrechts-Symposium, S. 83 (85). 499 BVerwG, DÖV 1973, 203 (203). 500 Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (DVBl. 1980, 1012 [1013 f.]) führt insoweit aus: „Hierbei kann es dahingestellt bleiben, ob insoweit eine Bindungswirkung im eigentlichen Sinne anzunehmen ist, d. h. ob die Wasserbehörde zwar auch im Hinblick auf

16 Winkler

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4. Teil: Das gemeindliche Einvernehmen im Atomrecht

von baurechtlicher Prüfungsbefugnis und gemeindlicher Einwendungsbefugnis in dem baurechtlichen Verfahren keine Einwendungen geltend machen. Im Ergebnis ist damit das atomrechtliche Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG einvernehmenspflichtig i. S. des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB.

2. Atomrecht als „öffentlich-rechtliche Vorschriften“ im Sinne der Landesbauordnungen Hinsichtlich der Einstufung des Atomrechts als „öffentlich-rechtliche Vorschriften“ im Sinne der Landesbauordnungen ist auf die obigen501 Darlegungen zu verweisen.

die (wasserrechtliche) Eignung des Standortes noch eine Entscheidungskompetenz besitzt, von dieser aber keinen der atomrechtlichen Standortgenehmigung zuwiderlaufenden Gebrauch machen darf, oder ob die Atombehörde allein und abschließend über die Eignung des Standortes entscheidet . . .. In jedem Falle wird erreicht, daß unterschiedliche Entscheidungen der am Verfahren beteiligten Behörden über die Standorteignung vermieden werden.“ 501 Vgl. hierzu die Ausführungen unter A. VII. 2. (S. 182 ff.).

Zusammenfassung 1. Teil Die Untersuchung des mehrfachen gemeindlichen Einvernehmens in parallelen Genehmigungsverfahren umfasst sowohl die Frage nach der theoretischen Denkbarkeit mehrfacher Einvernehmenserfordernisse als auch nach deren praktischem Bestehen. Aktueller Anlass der vorgenommenen Untersuchung ist die zurzeit im Rahmen des sog. Atomkonsenses notwendig gewordene Errichtung standortnaher Zwischenlager in der Nähe sämtlicher Atomkraftwerke. Solche Zwischenlager bedürfen neben einer atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG einer Baugenehmigung und, da sie im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB errichtet werden, zudem des gemeindlichen Einvernehmens gemäß § 36 Abs. 1 BauGB. In diese Zwischenlager sollen die anfallenden radioaktiven Abfälle verbracht und bis zur Möglichkeit ihrer Endlagerung aufbewahrt werden. Solche Pläne führen jedoch zu Widerständen bei den betroffenen Standortgemeinden, welche in aller Regel versuchen, das Vorhaben mit allen ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln zu verhindern. Hier spielen insbesondere Befürchtungen der Gemeindebürger vor radioaktiver Verstrahlung sowie der Umwandlung der Zwischenlagerstätte in ein Endlager eine nicht unbeträchtliche Rolle. Aus diesem Grund werden die betroffenen Gemeinden voraussichtlich das ihnen zukommende Einwendungsrecht umfassend auslegen und auch mit (scheinbar planungsrechtlich bedeutsamen) fachgesetzlichen, insbesondere umweltrechtlichen Erwägungen begründen. Besonders nahe liegend erscheint es insofern, auch das fachgesetzliche Genehmigungsverfahren nach § 6 AtG als „anderes“ im Sinne des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB einvernehmenspflichtiges Verfahren zu begreifen. Die Frage nach der Richtigkeit dieser Auffassung ist im Wesentlichen Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Die zunächst aufgeworfene Frage nach der theoretischen Denkbarkeit mehrfacher Einvernehmenserfordernisse beruht auf zwei Standbeinen, einerseits der Dogmatik paralleler Genehmigungsverfahren (2. Teil) und andererseits der Auslegung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 BauGB (3. Teil).

2. Teil 1. Ausgangspunkt der darzulegenden Ergebnisse ist eine Begriffsklärung, da insbesondere der nachfolgend verwendete Begriff der Bindungswirkung nicht einheit16*

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lich verstanden und von dem ähnlich gebrauchten Begriff der Bestandskraft abzugrenzen ist. Mit dem Begriff der Bindungswirkung ist die entscheidungsbezogene Bindung einer Behörde beim Erlass eines Verwaltungsaktes durch einen anderen, bereits erlassenen Verwaltungsakt gemeint. Unter (materieller) Bestandskraft ist die eingeschränkte Befugnis der Verwaltung zur Aufhebung eines Verwaltungsaktes im Sinne einer behördlichen Unabänderlichkeit zu verstehen. Der Aspekt der Selbstbindung, der beiden Begriffen immanent ist, tritt einerseits als Aufhebungsverbot (d. h. als verwaltungsaktsinterne Bindung) bei der Bestandskraft, andererseits als Abweichungsverbot (d. h. als verwaltungsaktsexterne Bindung) bei der Bindungswirkung auf. Letztere ist immer zwingend mit einer ebenso weit reichenden Präklusionswirkung verbunden. Zu unterscheiden ist insofern zwischen einer faktischen und einer rechtlichen Präklusion. Unterschiede zwischen beiden Präklusionsarten ergeben sich im Hinblick auf die Austauschbarkeit von Ursache und Wirkung. Während im Falle der faktischen Präklusion die tatsächlich bestehende Bindungswirkung eine Präklusion hervorruft, wird im Falle der rechtlichen Präklusion die Bindungswirkung durch die Präklusion bedingt. Unter einer Genehmigung, welche in Form der Kontrollerlaubnis oder der Ausnahmebewilligung auftreten kann, ist jede auf Präventivkontrolle angelegte behördliche Entscheidung zu verstehen, die für ein bestimmtes, zu seiner formellen Rechtmäßigkeit der behördlichen Zulassung bedürftiges Vorhaben auf Grund einer Einzelfallprüfung eine außenwirkende Zulassung erteilt. Genehmigungsparallelität liegt vor, wenn ein einheitliches rechtliches Vorhaben zugleich mehrerer Genehmigungen bedarf, welche nicht im Sinne der Konzentration zusammengefasst sind und deren „Genehmigungsgegenstände“ bzw. „Genehmigungssachverhalte“ sich teilweise überlappen oder vollidentisch sind. Genehmigungsparallelität ist nicht notwendig identisch mit Genehmigungskonkurrenz. Das Nebeneinander mehrerer Genehmigungen zieht erst dann ein Konkurrenzverhältnis nach sich, wenn sich die verschiedenen Genehmigungen zumindest in ihren Voraussetzungen überdecken [A.]. 2. Auf Grund der sektoralen Ausprägung des deutschen Umweltrechts und der dogmatischen Verfestigung des Instituts der Kontrollerlaubnis erweist sich dieses Rechtsgebiet als besonders anfällig für das beschriebene Phänomen der Genehmigungsparallelität. Dies gilt insbesondere, nachdem verschiedene Anläufe zur Einführung einer umfassenden Umweltbewilligung (§§ 52 ff. UGB-AT bzw. § 99 Abs. 1 S. 1 UGB-KomE) zusammen mit der geplanten Kodifikation des Umweltrechts gescheitert sind. Da nach logischen Grundsätzen nicht verschiedene Behörden zur verbindlichen Regelung derselben Frage berufen sein können, haben Rechtsprechung und Literatur drei Modelle zur Beantwortung der Frage entwickelt, welcher Behörde die endgültige Entscheidung obliegt. Für die zunächst zu beantwortende Frage, wieweit die Prüfungsbefugnis der einzelnen Behörde reicht, bieten Separations- und Konkurrenzmodell Lösungsmöglichkeiten an. Das Separationsmodell gewährt der jeweiligen Behörde nur eine auf den fachgesetzlichen Handlungsauftrag beschränkte Prüfbefugnis. Demgegenüber decken nach dem Konkurrenzmodell die verschiedenen Genehmigungen einen umfassenden Prü-

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fungsmaßstab ab. Bejaht man mit letzterem Modell eine vollumfängliche oder zumindest eine überlappende Prüfungsbefugnis beider Behörden, so stellt sich anschließend die Frage nach dem Umfang der Bindungswirkung der behördlichen Entscheidung, wobei die Modelle der Vollbindung und der Fachbindung voneinander abgegrenzt werden müssen. Nach dem (heute nicht mehr vertretenen) Modell der Vollbindung erzeugt die zuerst ergehende Genehmigung eine umfassende Bindung für andere Zulassungsverfahren, soweit sie deren Genehmigungsvoraussetzungen überprüft hat. Hierdurch würde auf Grund vielfach bestehender Öffnungsklauseln eine faktische, dem gesetzgeberischen Willen entgegenstehende Konzentrationswirkung hervorgerufen. Demgegenüber ist nach dem Modell der Fachbindung die fachübergreifende Prüfungskompetenz der Behörde lediglich mit einer fachgesetzlich begrenzten Bindungswirkung der Entscheidung ausgestattet [D. I., II.]. 3. Zu betonen bleibt, dass es sich bei den verschiedenen Lösungsmöglichkeiten nur um Modelle handelt, also um generell mögliche Lösungsansätze, die eine Annäherung an die Wirklichkeit versuchen. Eine Entscheidung kann daher nicht unter abstrakter Gegenüberstellung der verschiedenen Modelle, sondern nur anhand der Betrachtung des Einzelfalls unter Zugrundelegung des jeweiligen materiellen Fachrechts erfolgen. Jedoch ist für solche Fälle, in denen eine gesetzgeberische Entscheidung fehlt, eine auf Grund allgemeiner Erwägungen als vorzugswürdig anzuerkennende und mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben übereinstimmende Lösung zu erarbeiten, welche als (widerlegbare) Vermutung im Einzelfall anhand der konkreten rechtlichen Situation einer Überprüfung zu unterziehen ist [D. III.]. 4. Der von einer Behörde erlassene Verwaltungsakt erzeugt hinsichtlich der im Rahmen ihres Kompetenzbereichs getroffenen Feststellungen Bindungswirkung für die Entscheidungen anderer Behörden in späteren Verfahren. Unter Kompetenz in diesem Sinne ist die Macht zur „bindenden Entscheidung“ bestimmter Fragen zu verstehen. Der Grund für eine Bindungswirkung auch rechtswidriger Feststellungen des Verwaltungsaktes liegt im Wesentlichen in einer prinzipimmanenten Beschränkung des Rechtsstaatsgebots. Zwar widerspricht eine solche Bindungswirkung dem Ziel materieller Gerechtigkeit, andererseits geht sie jedoch mit dem ebenfalls dem Rechtsstaatsprinzip entspringenden Ziel größtmöglicher Rechtssicherheit konform. Beim Widerstreit zwischen den Anforderungen formeller Rechtssicherheit und materieller Gesetzmäßigkeit kommt dem Gesetzgeber die Entscheidung darüber zu, welchem Prinzip er den Vorzug geben will. Im Rahmen der Bindungswirkung sucht man eine entsprechende gesetzgeberische Anordnung vergeblich. Sie findet sich insbesondere nicht, wie teilweise angenommen, in dem jedem Verwaltungsakt eigenen Definitionsmerkmal der „Regelung“ (§ 35 S. 1 VwVfG). Dieser Begriff meint zwar „auf die Setzung einer verbindlichen Rechtsfolge gerichtet“, versteht hierunter jedoch nur den Willen der Verwaltung sich an ihrem eigenen Handeln festhalten zu lassen und dient somit der Abgrenzung zu (unverbindlichen) Vorbereitungsakten. Die dem Verwaltungsakt zugehörigen Funktionen sind ihm nicht qua Natur der Sache eigen, sondern werden ihm im

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Einzelnen durch gesetzliche Anordnung zugesprochen. Demgegenüber stellt das Merkmal der Verbindlichkeit lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung, keine Rechtsfolge dar. Mangels ausdrücklicher gesetzgeberischer Anordnung ist die Bindungswirkung aus anderen verwaltungsrechtlichen bzw. verfassungsrechtlichen Grundlagen abzuleiten. Im Rahmen gestufter Genehmigungsverfahren lässt sich die Bindungswirkung bereits unter Berufung auf die Bestandskraft begründen, da bei Erlass gegenläufiger Anordnungen die Voraussetzungen für Rücknahme und Widerruf umgangen würden. Im Bereich paralleler Genehmigungsverfahren muss insoweit auf verfassungsrechtliche Grundsätze zurückgegriffen werden. Dies geschieht, indem ein großer Bogen von den einerseits aufgliedernden Elementen der Verfassung (etwa der Gewaltenteilung, der Notwendigkeit einer zwingenden Kompetenzverteilung sowie des Ressortprinzips) zu der großen verbindenden Klammer des Prinzips der Handlungseinheit der Verwaltung gezogen wird, welche den ausdifferenzierten Staatsfunktionen ein vereinheitlichendes Gesamtgepräge in Form von Widerspruchsfreiheit gibt [E. I.-III. 4. a)]. 5. Die Bindungswirkung des Verwaltungsaktes lässt sich daher nicht allein mit dem Respekt vor der getroffenen Regelung erklären. Aus diesem Grund kann ein wegen sachlicher Unzuständigkeit rechtswidriger, jedoch nicht nichtiger Verwaltungsakt hinsichtlich der in ihm getroffenen Feststellungen keine Bindungswirkung für andere Behörden entfalten. Andernfalls würde die überragende Bedeutung der sachlichen Zuständigkeitsverteilung missachtet, welche von einem rein örtlichen oder instanziellen Zuständigkeitsverstoß abzugrenzen ist [E. III. 4. b)]. 6. Der Umfang der Bindungswirkung orientiert sich an der jeweils einer Behörde verliehenen Kompetenz. Der Kompetenzbereich wird bestimmt von der Reichweite der spezifisch einer bestimmten Behörde zugewiesenen Aufgabe (oder anders ausgedrückt: ihrem Ressort) und ist damit in seinem Umfang unveränderlich [E. III. 4. c)]. 7. Allein der Gesetzgeber kann sich über das fachlich gegliederte Entscheidungssystem hinwegsetzen durch Begründung fachübergreifender Zuständigkeiten wie etwa durch die Anordnung von Konzentrationsregelungen. Doch sind auch diesem verfassungsrechtliche Grenzen insbesondere durch die Zuordnung von Gesetzgebungskompetenzen gesetzt. Allerdings lässt sich nicht jede Einbeziehung fachgesetzlicher Prüfungen in ein Genehmigungsverfahren als Kompetenzerweiterung qualifizieren. So stellen etwa die §§ 22 ff. BImSchG nur eine Erweiterung des Prüfungsumfangs, nicht des Entscheidungsinhalts dar. Anders verhält es sich bei dem naturschutzrechtlich angeordneten „Huckepack-Verfahren“ nach § 20 Abs. 1 BNatSchG 2002, da hierdurch die fachrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen um naturschutzrechtliche Entscheidungselemente ergänzt werden [E. III. 4. d)]. 8. Hinsichtlich des Prüfungsumfangs ist in erster Linie auf die einfach-gesetzliche Anordnung zurückzugreifen. Sofern nach dem Gesetzeswortlaut im Rahmen von Öffnungsklauseln mehrere Behörden zur Prüfung derselben Frage berufen wä-

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ren, erfordern in aller Regel der Grundsatz der (Handlungs-)Einheit der Verwaltung sowie das Ressortprinzip eine teleologische Reduktion des Prüfungsumfangs, welche sicherstellt, dass keine einander widersprechenden Bewertungen derselben Frage vorgenommen werden. Soweit eine Entscheidung des Gesetzgebers fehlt, ist daher aus verfassungsrechtlichen Erwägungen das Separationsmodell grundsätzlich vorzugswürdig und als regelmäßiger gesetzlicher Wille zu Grunde zu legen [F.]. 9. Anders liegt die Bewertung, wenn das Gesetz ausdrücklich die Prüfung bestimmter fachübergreifender Voraussetzungen bestimmt, da in diesem Fall durch den Gesetzgeber in bewusster Entscheidung eine Prüfungsüberschneidung angeordnet ist. Einen Beispielsfall, in welchem das verfassungsrechtlich als Regel gedachte Separationsmodell einfach-gesetzlich in einen Fall der Fachbindung umgewandelt wird, stellt das Verhältnis der gaststättenrechtlichen Genehmigung zur Baugenehmigung dar, da der Gaststättenbehörde ihre auch auf baurechtliche Belange (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GastG) bezogene Prüfzuständigkeit nicht genommen wird, ohne dass ihrer Entscheidung insoweit bindende Wirkung zukommt [F.]. 10. Die im Einzelfall erforderliche Überprüfung des Separationsmodells ist in zwei Schritten vorzunehmen: Zunächst ist unter Abgrenzung des Konkurrenzmodells vom Separationsmodell zu überprüfen, ob der erstentscheidenden Fachbehörde eine Prüfungsbefugnis bezüglich der Voraussetzungen der später folgenden zweiten Fachgenehmigung zukommt. In einem zweiten Schritt ist – sofern dem Konkurrenzmodell gefolgt wird – unter Abgrenzung des Fachbindungsmodells von einer teilweisen Konzentrationsanordnung die Reichweite der Bindungswirkung der behördlichen Entscheidung zu überprüfen [G.]. 11. Dabei kann eine Bindung der Bauaufsichtsbehörde durch eine Entscheidung der Fachbehörde auf zwei Arten entstehen. Entweder entscheidet die Fachbehörde im Rahmen ihrer Fachgenehmigung über Bauplanungsrecht im engeren Sinne. Hierbei handelt es sich um das dem Kompetenzbereich der Baugenehmigungsbehörde zuzurechnende Bauplanungsrecht. In diesem Fall bedarf es einer der Konzentrationsanordnung ähnlichen ausdrücklichen gesetzgeberischen Erweiterung der Fachkompetenz, um eine Bindungswirkung für die Baugenehmigungsbehörde zu begründen. Darüber hinaus kann der Entscheidungsumfang der Fachbehörde auch Bauplanungsrecht im weiteren Sinne darstellen. Hierbei handelt es sich um das nicht originär der Kompetenz der Baugenehmigungsbehörde zufallende Recht, welches über die in §§ 34, 35 BauGB verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe in die bauplanungsrechtliche Prüfung integriert wird. In diesem Bereich ergibt sich die Bindungswirkung der fachrechtlichen Entscheidung im Verhältnis zur Bauaufsichtsbehörde zwanglos aus dem oben Dargelegten, da sich die Fachbehörde insoweit in ihrem Kompetenzbereich bewegt [G.].

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3. Teil Im Rahmen des zweiten Teils der Arbeit wird auf die Grundlagen des gemeindlichen Einvernehmens und dessen verfassungsrechtlichen Ursprung zurückgegriffen, um mit Hilfe der hier gewonnenen Erkenntnisse eine systematische Auslegung des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB vornehmen zu können. 1. Das gemeindliche Einvernehmenserfordernis gemäß § 36 BauGB entspringt der Entscheidung des Gesetzgebers zur Einheitlichkeit des Baugenehmigungsverfahrens, um hierdurch im Interesse der Verwaltungsvereinfachung die mögliche Aufspaltung in ein bauordnungsrechtliches Verfahren bei der Baugenehmigungsbehörde und ein städtebauliches bei der Gemeinde zu verhindern [A. I.]. 2. Das gemeindliche Einvernehmen ist sowohl Kompetenz als auch Recht der Gemeinde. Unter einem Kompetenzträger versteht man eine in Verfolgung staatlicher Aufgaben und in staatlichem Interesse tätige Behörde, welcher für einen bestimmten Bereich Handlungsmacht sowie die Befugnis zur bindenden Entscheidung zugewiesen ist. Es handelt sich hierbei um eine Wahrnehmungszuständigkeit für den Staat. Demgegenüber handelt der Rechtsträger im eigenen Interesse. Eine Kompetenz ist das Einvernehmenserfordernis nach § 36 Abs. 1 BauGB insofern, als es eine Aufspaltung der sachlichen Zuständigkeit zur Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens darstellt. Nach diesem „Zwei-Schlüssel-Prinzip“ wird die Funktion des Einvernehmens darin gesehen, dass die Gemeinde als sachnahe und fachkundige Behörde an der Entscheidungsbildung beteiligt wird. Im Hinblick auf ihre in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG verfassungsrechtlich fundierte Planungshoheit ist die Gemeinde zugleich Rechtsträgerin. Auch sofern das verfassungsrechtlich gewährleistete Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde gemeinhin nicht als (Grund-)Recht, sondern als institutionelle Garantie begriffen wird, konkretisiert die einfach-gesetzliche Anordnung des § 36 Abs. 1 BauGB das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zu einem subjektiven Recht. Allein die Annahme einer solchen „Doppelstellung“ erklärt sämtliche mit der Erteilung oder Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens verbundenen Phänomene. Die Qualifizierung der Gemeinde als Rechtsträgerin findet ihre Grenze an dem ihr zugeordneten Schutz der örtlichen Belange. § 36 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 BauGB wollte der Gemeinde kein darüber hinausreichendes Recht zuerkennen. Die Entstehung eines subjektiven Rechts beruht auf der gesetzgeberischen Entscheidung, einem bestimmten Interesse rechtlichen Schutz zuzuerkennen. Sofern die gesetzliche Formulierung zweifelhaft ist, besteht eine Vermutung dafür, dass schutzwürdige Interessen auch geschützte Interessen sind. Bei der Bestimmung der Schutzwürdigkeit ist wiederum auf die Wertentscheidung der geltenden Verfassungsordnung abzustellen. In diesem Rahmen bedarf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG der besonderen Berücksichtigung, welcher nur einen besonderen Schutz der örtlichen Belange anordnet [B. IV. 2, 3.].

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3. In der Mitwirkungsbefugnis der Gemeinde an dem Baugenehmigungsverfahren liegt vordergründig ein Bruch des Prinzips der Einheit der Verwaltung, da zwei unterschiedlichen Stellen die Kompetenz zur (zumindest teilweise) verbindlichen Entscheidung über Bauplanungsrecht zugesprochen wird. Die Einheit der Verwaltung wird allerdings zumindest formal dadurch aufrechterhalten, dass der Gemeinde keine außenwirkende Regelungsbefugnis, sondern nur ein internes Mitwirkungsrecht zukommt. Hierdurch begegnet die Verwaltung dem Bürger ausschließlich in Gestalt der Baugenehmigungsbehörde und damit über Verwaltungsträgergrenzen hinweg als geschlossene Einheit, wodurch eine nach außen getragene Widersprüchlichkeit vermieden wird. Die vereinzelte Qualifizierung des gemeindlichen Einvernehmens als Verwaltungsakt widerspricht somit verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen [A. IV.]. 4. Nach § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB ist das Einvernehmen der Gemeinde auch erforderlich, wenn in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften entschieden wird. Die Einführung dieser Vorschrift ist die Reaktion auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1977, in welcher dieses festgestellt hatte, dass § 36 Abs. 1 S. 1 BBauG im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht entsprechend anzuwenden sei. Allgemein anerkannt ist die Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB im Zusammenhang mit Konzentrationsanordnungen, welche das Erfordernis einer eigenständigen Baugenehmigung ausschließen. Ungeklärt ist demgegenüber die Bedeutung der Vorschrift im Bereich paralleler Genehmigungsverfahren. Da sich das Baurecht auf alle baulichen Anlagen bezieht, ergeben sich eine Fülle von Überschneidungen mit anderen Rechtsgebieten, die nicht die bauliche Anlage als solche, sondern mit ihr in Zusammenhang stehende spezielle Belange als Anknüpfungspunkt haben. Die Anwendbarkeit der Vorschrift im fachgesetzlichen Verfahren würde ein mehrfaches Einvernehmenserfordernis nach sich ziehen [B. I, II.]. 5. Ein solches mehrfaches Einvernehmenserfordernis ist grundsätzlich denkbar, da § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB parallel neben § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB anwendbar ist. Zwar lassen der Wortsinn der Vorschrift sowie die Gesetzesbegründung keine weiteren Rückschlüsse zu, doch ergibt sich dieses Ergebnis aus der Teleologie der Vorschrift. § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB ist nicht als speziellere Norm zu werten, welche eine erschöpfende Regelung des Sachverhalts darstellen soll und daher § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB subsidiär zurücktreten lässt. Vielmehr wird der von § 36 Abs. 1 BauGB bezweckte Schutz der gemeindlichen Planungshoheit durch ein mehrfaches Einvernehmenserfordernis besonders gewährleistet [B. III.]. 6. Die tatsächliche Relevanz des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB beruht auf der Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale. Nach dem Wortlaut des Gesetzes besteht das Einvernehmenserfordernis, wenn in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften entschieden wird. Unter dem Begriff des „Verfahrens“ ist jedes präventive Verfahren unabhängig von der

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gesetzlichen Ausgestaltung zu verstehen, welches die Zulässigkeit der geplanten Anlage kontrolliert. Neben Genehmigungs- und Zustimmungsverfahren fallen unter diesen Begriff auch Anzeigeverfahren, wobei die Verfahren im Einzelnen denselben Genehmigungsgegenstand umfassen müssen. Die Anknüpfung an den Begriff des Verfahrens macht deutlich, dass § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB nicht an die materiellrechtliche Kumulation verschiedener fachgesetzlicher Bestimmungen, sondern an die verfahrensrechtliche Kumulation von Kontrollinstrumentarien anknüpft [B. IV. 1.]. 7. In diesem anderen Verfahren muss „über die Zulässigkeit nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB“ entschieden werden. Die Einwendungsbefugnis der Gemeinde beschränkt sich dabei nicht auf solche planungsrechtlichen Belange, welche tatsächlich die gemeindliche Planungshoheit betreffen und damit in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG wurzeln. Dies begründet sich mit der Absicht des Gesetzgebers, den Gemeinden mit § 36 BauGB ein über jeden verfassungsrechtlichen Zweifel erhabenes Mitwirkungsrecht zu geben. § 36 BauGB räumt der Gemeinde entsprechend deren Rechte im Bauleitplanverfahren konstitutiv über die bereits durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleistete Planungshoheit eine weiterreichende einfach-gesetzliche Planungshoheit ein. Die gemeindliche Einwendungsbefugnis besteht daher auch bei der Beeinträchtigung überörtlicher öffentlicher Belange. Mit dieser Auffassung greift ein verfahrensrechtliches Verständnis Raum, welches in dem Einvernehmenserfordernis nach § 36 Abs. 1 BauGB in erster Linie eine Aufspaltung der sachlichen Zuständigkeit zur Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens und damit eine besondere Form der Kompetenzaufteilung erblickt. Die Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Entscheidung soll der Gemeinde als sachnäherer Behörde zukommen [B. IV. 2.]. 8. Der Begriff der „Entscheidung“ betrifft die Frage, in welcher Form bauplanungsrechtliche Normen im Rahmen des Parallelverfahrens behandelt werden müssen, um die Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB auszulösen. Aus dem Zweck des § 36 Abs. 1 BauGB ergibt sich, dass die später eingeführte Vorschrift auf Grund der Durchführung eines Parallelverfahrens verursachte Beschränkungen der Einwendungsbefugnis der Gemeinde ausgleichen sollte. Entscheidungsbedeutsam ist daher die Frage, wie sich das gemeindliche Einwendungsrecht zur bauaufsichtlichen Prüfungs- bzw. Entscheidungsbefugnis verhält [B. IV. 3.]. a) Eine Entscheidung in dem fachgesetzlichen Verfahren liegt zunächst vor, wenn die Durchführung des Parallelverfahrens die Prüfungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde einschränkt. In diesem Fall findet auch eine Einschränkung der gemeindlichen Einwendungsbefugnis statt, da sich die Reichweite des Einvernehmens akzessorisch zu der Prüfungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde verhält. Dies ergibt sich aus der Ausgestaltung der gemeindlichen Mitwirkung als „Zustimmungserfordernis“.

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b) Sofern das Parallelverfahren lediglich die Entscheidungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde beschränkt, ist maßgeblich, ob die Bindung der Baugenehmigungsbehörde auch auf die Gemeinde „durchschlägt“. Die Prämisse der Bindung zweier Kompetenzträger durch die jeweils im Kompetenzbereich des anderen liegende Entscheidung lässt sich angesichts ihrer Rechtsträgereigenschaft nicht auf die Gemeinde übertragen. Als Rechtsträgerin lässt sich die Gemeinde nicht in die staatliche (Ressort-)Aufgliederung einfügen, da deren Kennzeichen die „Staatsdistanz“ ist. In dem auf das geordnete Zusammenwirken zwischen Funktionssubjekten ausgerichteten Bereich kann nicht von Individualinteressen der Funktionsträger ausgegangen werden. Das Anerkennen eines subjektiven Rechts fordert die Ausgliederung des Einzelnen aus dem Objekt komplexer staatlicher Organisiertheit. Es handelt sich daher bei der Gemeinde im Bereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG um einen verselbstständigten Träger öffentlicher Verwaltung, nicht um einen Teil des gegliederten Staatsganzen. Soweit die Gemeinde als Rechtsträgerin zur Entscheidung berufen ist, scheidet daher ihre Bindung durch eine vorgelagerte fachbehördliche Entscheidung aus. Die Qualifizierung der Gemeinde als Rechtsträgerin findet ihre Grenze jedoch an dem ihr zugeordneten Schutz der örtlichen Belange. Im Rahmen der überörtlichen Belange ist somit die Gemeinde ausschließlich als Kompetenzträgerin zur Entscheidung berufen, sodass insoweit eine Bindung durch vorgeschaltete fachbehördliche Genehmigungen gegeben ist. c) Demgegenüber ist die Gemeinde nicht hinzuzuziehen, soweit die Fachgenehmigungsbehörde Bauplanungsrecht nur prüft, ohne bindend darüber zu entscheiden. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass dem Begriff der „Entscheidung“ nur der Regelungsgehalt des erlassenen Verwaltungsaktes, nicht dagegen auch dessen Prüfprogramm zuzurechnen ist. Darüber hinaus würde eine solche Auffassung auch dem gesetzgeberischen Willen entgegenstehen, der mit § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB der Verkürzung gemeindlicher Rechte entgegenwirken wollte. In der vorliegenden Fallkonstellation können von der Gemeinde sämtliche Einwendungen in dem baurechtlichen Verfahren geltend gemacht werden. 9. Mit anderen Worten: Das Einvernehmen der Gemeinde ist nach § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB auch dann erforderlich, wenn (1) in einem anderen die bauaufsichtliche Prüfungsbefugnis verringernden bzw. im Bereich überörtlicher Belange mit Bindungswirkung für die Baugenehmigungsbehörde ausgestatteten (2) präventiven Kontrollverfahren (3) über die Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften (unabhängig von deren planungshoheitlichen Bezug) entschieden wird [C.]. Die Prüfung der oben erarbeiteten Voraussetzungen im Rahmen praktischer Anwendungsfälle zeigt einen (wenn auch geringen) praktischen Anwendungsbereich der Vorschrift außerhalb konzentrierter Verfahren. Schwerpunktmäßig im Atomrecht verankert befasst sich der folgende Abschnitt mit dem Zusammentreffen einer Baugenehmigung mit der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG bzw. der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung nach § 7 AtG.

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4. Teil 1. Die Bedeutung der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung gemäß § 6 AtG hat in jüngerer Zeit beträchtlich an Gewicht gewonnen, da diese Vorschrift für den Betrieb dezentraler Zwischenlager erforderlich ist. Diese sollen nach der Atomrechtsnovelle 2002 am Standort jedes Kernkraftwerks errichtet werden, um die Zahl der Atomtransporte auf das unabdingbar notwendige Maß zu verringern. Nachdem bereits bislang nach ständiger Rechtsprechung erforderliche zentrale Zwischenlager nach § 6 AtG genehmigt wurden, hat der Gesetzgeber diese Genehmigungspraxis für die zu errichtenden dezentralen Zwischenlager in § 9a Abs. 2 S. 3 AtG 2002 festgeschrieben [A. I.]. 2. Die nach alter Rechtslage bestehende Streitfrage, nach welcher Genehmigungsnorm atomare Brennelemente-Zwischenlager zu betreiben sind, wurde im Rahmen der Atomgesetz-Novelle im Sinne der bislang herrschenden Literatur und Rechtsprechung entschieden. Nunmehr schreibt § 9a Abs. 2 S. 3 2. Hs. AtG 2002 eine Genehmigung nach § 6 Abs. 1 und Abs. 3 AtG 2002 für denjenigen vor, der ein dezentrales Zwischenlager zur Erfüllung seiner Verpflichtung aus der gleichnamigen Vorschrift errichtet. § 6 Abs. 3 AtG 2002 betrifft die Aufbewahrung der bestrahlten Kernbrennstoffe innerhalb des abgeschlossenen Geländes der Anlage in einem gesonderten Lagergebäude. Abgrenzungsmerkmal zu § 7 Abs. 1 AtG 2002 ist die Voraussetzung des „gesonderten Lagergebäudes“. Danach kann das Lager durchaus auf dem gleichen Betriebsgelände angeordnet sein wie das Kraftwerk selbst, ohne durch diese Lage bereits notwendig zu einem Bestandteil der Erzeugungsanlage zu werden. Andererseits ist auf § 6 Abs. 1 AtG 2002 zurückzugreifen, sofern das Lager als gänzlich separate Anlage in bloß räumlicher Nähe zum Kernkraftwerk, etwa außerhalb der das Betriebsgelände abschließenden Außenzaunanlage, errichtet wird [A. III. 2.]. 3. Im Rahmen der Errichtung zentraler Zwischenlager mussten sich bereits seit den achtziger Jahren verschiedene oberste Verwaltungsgerichte und nach Einlegung von Rechtsmitteln auch das Bundesverwaltungsgericht mit der Frage nach dem Verhältnis der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung zu der ebenfalls nach Landesrecht erforderlichen Baugenehmigung auseinandersetzen. Die Rechtsprechung folgt dabei nahezu einhellig dem Separationsansatz. Eine Ausnahme stellt insofern nur der 1. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts dar, welcher ein in der Baugenehmigung liegendes „vorläufiges positives Gesamturteil“ bejaht. Hiernach enthalte die Baugenehmigung die Feststellung, dass der Nutzung des Vorhabens spezialgesetzliche (in diesem Fall atomrechtliche) Hindernisse jedenfalls nicht grundsätzlich entgegenstehen [A. V.]. 4. Die atomrechtliche Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG umfasst nicht die Prüfung von Baurecht. Eine analoge Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG scheidet wegen ihrer Struktur als Betriebsgenehmigung aus. Die Vorschrift des § 14 AtVfV ist wegen § 1 AtVfV nicht anwendbar [A. VII. 1. a)].

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5. Eine andere Einschätzung ergibt sich auch nicht aus der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens nach Art. 1, § 3b Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 1 Nr. 11.3 UVPG. Die Umweltverträglichkeitsprüfung nach europäischem Konzept stellt mit ihrem integralen, medienübergreifenden Ansatz einen Fremdkörper in dem sektoral ausgestalteten und ausdifferenzierten deutschen Umweltrecht dar. Schwierigkeiten entstehen daher bei ihrer Integration in die hiesige Rechtssystematik. Das UVPG, welches der Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben dient, bestimmt die Umweltverträglichkeitsprüfung zum unselbstständigen Teil bestehender verwaltungsbehördlicher Zulassungsverfahren (§ 2 Abs. 1 S. 1 UVPG), während die umweltrechtlichen Fachgesetze weitgehend unverändert blieben. Jedoch bedarf die Einbeziehung der Umweltverträglichkeitsprüfung in den jeweiligen Entscheidungsprozess als materiell-rechtliche Änderung einer entsprechenden gesetzlichen Anordnung, welche nicht in § 12 UVPG („nach Maßgabe der geltenden Gesetze“) zu finden ist. Die Entscheidung darüber, inwieweit die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung Eingang in den jeweiligen Entscheidungsprozess finden, ist Frage des jeweiligen Entscheidungsverfahrens selbst. Jedoch haben auch auslegungsoffene Tatbestandsmerkmale durch die Einführung des UVPG entgegen einer verbreiteten Meinung trotz der in § 12 UVPG normierten Berücksichtigungspflicht keine materiell-rechtliche Änderung erfahren. Die unterschiedliche Auslegung von Fachvorschriften je nach UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens widerspricht dem in Art. 20 Abs. 3 GG normierten Grundsatz der Bestimmtheit und Berechenbarkeit von Rechtsnormen. Auf Grund der unveränderten materiellen fachgesetzlichen Zulassungstatbestände ergibt sich darüber hinaus auch kein dahingehender gesetzgeberischer Wille. Anderes gilt nur, soweit das einzelne Fachgesetz einen integrativen Ansatz enthält, wie dies etwa in § 1 Abs. 4 BauGB bzw. einzelnen Normen des BImSchG erkennbar ist. § 6 AtG bietet bereits keine Möglichkeit, die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung in das Verfahrensergebnis mit einfließen zu lassen, da die Norm weder als Ermessensvorschrift ausgestaltet ist noch eine Öffnungsklausel umfasst [A. VII. 1. c)]. 6. Die Baugenehmigung umfasst als Errichtungsgenehmigung einen verfügenden Teil (die sog. Baufreigabe) sowie die Feststellung, dass die Errichtung und Nutzung des Vorhabens dem einschlägigen öffentlichen Recht entspricht. Sie ist (je nach Bundesland) zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine oder jedenfalls keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Die bauordnungsrechtlichen Vorschriften über die Genehmigungsfähigkeit werden übereinstimmend dahingehend ausgelegt, dass die Baugenehmigungsbehörde nicht solche materiell-rechtlichen Vorschriften zu prüfen hat, welche in einem eigenständigen fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren der Prüfung unterzogen werden. Sofern sich dies nicht bereits aus dem gesetzlichen Wortlaut ergibt, wird dieser übereinstimmend teleologisch reduziert. Die angestrebte Separation gilt allerdings nur, solange keine ausdrücklich anders lautende gesetzliche Anordnung vorliegt. Fachgesetzliche Vorschriften werden insbesondere über die in

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§§ 34, 35 BauGB verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe in die baurechtliche Prüfung integriert [A. VII. 2.]. a) Gemäß § 34 Abs. 1 BauGB muss sich das geplante Vorhaben hinsichtlich Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise sowie der überbauten Grundstücksfläche in die nähere Umgebung einfügen. Erforderlich ist insofern auch die gebotene Rücksichtnahme insbesondere auf die unmittelbare Umgebung. Für die Beachtung des Gebotes der Rücksichtnahme ist auch der Grad der schädlichen Umwelteinwirkungen bedeutsam. Das Gebot der Rücksichtnahme ist daher nicht berücksichtigt, wenn von dem geplanten Vorhaben unzumutbare Immissionen ausgehen. Insofern kann bei der Überprüfung des § 34 Abs. 1 BauGB eine Überschneidung mit fachgesetzlichen Regelungen, insbesondere solchen des Immissionsschutzrechts, eintreten. b) Die privilegierten Vorhaben sind im Außenbereich kraft ihrer besonderen Funktion legitimiert. Hieraus wird zum Teil abgeleitet, dass die Nutzung, um derentwillen das (bauliche) Vorhaben im planungsrechtlichen Außenbereich errichtet wird, ihrerseits zulässig sein müsse. Die Privilegierung könne danach nicht nur nicht einen außerbauplanungsrechtlichen Hinderungsgrund überspielen, sondern hänge ihrerseits davon ab, dass dieser Hinderungsgrund ausgeräumt werde. Die atomrechtliche Genehmigungsfähigkeit nach § 6 AtG würde daher gleichsam erst die bauplanungsrechtliche Zulässigkeitsnorm des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ausfüllen. Der Begriff des „Dienens“ in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB begründet jedoch nicht im Sinne eines Verbindungselements zwischen Errichtungs- und weiter erforderlicher Betriebsgenehmigung die Erweiterung des Prüfungsumfangs um die Voraussetzungen der Betriebsgenehmigung. Dem steht bereits entgegen, dass der Begriff des „Dienens“ allein einen funktionellen Zusammenhang zwischen der gesetzlich normierten Privilegierung und dem tatsächlich geplanten Vorhaben herstellen will, sodass es allein auf den sachlichen Bezug, nicht dagegen auf die rechtliche Zulässigkeit ankommen kann. „Dienen“ meint eine tatsächlich vorhandene, jedoch nicht zwingend eine rechtmäßige Hilfsfunktion des geplanten Gebäudes gegenüber dem erstrebten Zweck. Dies entspricht der Deutung in § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. c) Eine Erweiterung des Prüfungsumfangs kann allerdings im Einzelfall durch den Begriff der „öffentlichen Belange“ in § 35 Abs. 2, 3 BauGB stattfinden. Der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens steht es entgegen, wenn dieses gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 1. Alt. BauGB „schädliche Umwelteinwirkungen“ hervorrufen kann. Für diesen Begriff bietet sich eine Anlehnung an die Legaldefinition des § 3 Abs. 1, 2 BImSchG an. Vom Anwendungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes und damit vom Begriff der „schädlichen Umweltauswirkungen“ i. S. des § 3 Abs. 1 BImSchG sind zwar gemäß § 2 Abs. 2 S. 1 BImSchG gerade Kernbrennstoffe und sonstige radioaktive Stoffe, die den Vorschriften des Atomgesetzes unterliegen, ausgeschlossen. Der Begriff „schädliche Umwelteinwirkungen“ i. S. des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB ist jedoch auch eine gesetzliche Ausformung des allgemeinen baurechtlichen Rücksichtsnahmegebots und kann da-

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her im Einzelfall über die spezialgesetzliche Definition in § 3 Abs. 1 BImSchG hinausgehen und jenseits von Immissionsbelastungen sonstige nachteilige Wirkungen umfassen. Sofern die Beeinträchtigung durch radioaktive Stoffe bewirkt wird, ergibt sich die Zumutbarkeitsgrenze aus den besonderen Vorschriften des Atomund Strahlenschutzrechts. Soweit die in die Abwägung einzustellenden Belange Gegenstand eigener gesetzlicher Regelungen sind, ist eine Beeinträchtigung der öffentlichen Belange nur dann abzulehnen, wenn das Vorhaben den materiellen Anforderungen der jeweiligen Fachgesetze entspricht. Demzufolge müsste die Baugenehmigungsbehörde im Rahmen des bauaufsichtlichen Verfahrens den spezialgesetzlich in § 6 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 AtG i. V. m. §§ 28 ff., insbesondere §§ 44 f. StrSchVO normierten Strahlenschutz der Anlage prüfen, da dieser über den Begriff der „öffentlichen Belange“ in das Bauplanungsrecht integriert wäre. Der Begriff der „öffentlichen Belange“ ist jedoch im Sinne einer strikten Separation um solche Fragen zu reduzieren, welche in einem anderen fachgesetzlichen Genehmigungsverfahren geprüft werden. Ein entgegenstehender gesetzgeberischer Wille lässt sich § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB nicht entnehmen. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB soll in ähnlicher Weise wie § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 sowie Nr. 6 BauGB die Prüfung derjenigen umweltrechtlichen Bestimmungen sicherstellen, welche nicht bereits einem eigenständigen präventiv ausgerichteten Genehmigungsverfahren unterfallen. Diesem Ergebnis steht auch nicht die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens entgegen, da die Berücksichtigungspflicht des § 12 UVPG i. V. m. § 14a Abs. 1 S. 1 AtVfV keine materiell-rechtliche Änderung des auf planungsrechtliche Relevanz bezogenen § 35 Abs. 2 BauGB bewirkt. 7. Nach dem Dargelegten ist das Zusammentreffen von baurechtlicher und atomrechtlicher Entscheidung durch die Reduzierung des baurechtlichen Prüfungsrahmens um atomrechtliche Fragen gekennzeichnet. Dies bewirkt auf Grund der Akzessorietät von baurechtlicher Prüfung und Einvernehmensrecht auch eine Reduktion der gemeindlichen Einwendungsmöglichkeiten. Ein weiteres gemeindliches Einvernehmen ist jedoch deshalb nicht erforderlich, weil die bauaufsichtliche Prüfungsbefugnis von vornherein nur in dem vorgegebenen Rahmen entsteht, sodass nicht davon gesprochen werden kann, diese sei durch das atomrechtliche Verfahren „eingeschränkt“ [A. VII. 2. c)]. 8. § 7 Abs. 1 S. 2 AtG 2002 normiert das ausdrückliche Verbot, für die Errichtung und den Betrieb von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität und von Anlagen zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe Genehmigungen zu erteilen. Ihr wichtigster Anwendungsbereich verbleibt der Errichtungsgenehmigung gemäß § 7 AtG hiernach im Bereich sog. Änderungsgenehmigungen, welche eine Abweichung von dem genehmigten Anlagenbestand, etwa durch bauliche Anlagen, erlauben [B.]. 9. Bauplanungsrecht wird in die Prüfung nach § 7 Abs. 1 AtG über den Begriff des „öffentlichen Interesses“ integriert, da hierunter nicht nur nuklearspezifische, sondern auch andere Gesichtspunkte fallen. Zwar lässt sich dies nicht eindeutig

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aus dem Wortsinn entnehmen, doch ergibt sich ein erster Anhaltspunkt für diese Deutung aus der Systematik des § 7 Abs. 2 AtG, welcher unter Zugrundelegung verfassungs- und richtlinienkonformer Auslegung untermauert wird [B. VI. 1. a) aa)]. 10. Sind neben der Genehmigung nach § 7 AtG weitere parallele Genehmigungen erforderlich, so ist der Umfang der Prüfungsbefugnis um jene Vorschriften zu verringern, welche in einem anderen eigenständigen Genehmigungsverfahren überprüft werden und zudem kein Bestandteil der standortbezogenen „öffentlichen Interessen“ i. S. des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG sind. Bei Vorliegen paralleler Genehmigungsverfahren ist grundsätzlich vom Erfordernis einer teleologischen Reduktion auszugehen. Dem stehen hier auch nicht die Qualifikation als Ermessensvorschrift oder das Erfordernis eines vorläufigen positiven Gesamturteils entgegen. Allerdings ist der Prüfungsumfang nicht um solche Vorschriften zu reduzieren, die Bestandteil der Standortprüfung sind. Einen gesetzlichen Anknüpfungspunkt findet diese umfassende Standortprüfung in der in § 7a AtG geregelten Rechtsfigur des Standortvorbescheids. Hierdurch wird die Möglichkeit geschaffen, losgelöst von der Baufreigabe rechtliche Fragen der Standorteignung zu entscheiden. Die rechtliche Kennzeichnung des Vorbescheids besteht darin, einen Teil jener Fragen verbindlich festzustellen, die später zum Prüfungsumfang der Endgenehmigung gehören. Diese Standortprüfung umfasst auch bauplanungsrechtliche Erfordernisse. Insofern ist unterstützend zu beachten, dass der umfassende umweltbezogene Versagungsgrund des § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG im Rahmen des Gesetzes zur Umweltverträglichkeitsprüfung eingeführt wurde. Hierdurch wird § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG zu dem Anknüpfungspunkt, an welchem die verschiedenen umwelt-, aber nicht unbedingt nuklearspezifischen Auswirkungen des Vorhabens in die Prüfung einbezogen werden [B. VI. 1. a) bb)]. 11. Die atomrechtliche Genehmigungsbehörde ist auch befugt, über die Zulässigkeit des ins Auge gefassten Standorts bindend zu entscheiden. Ein Standortvorbescheid i. S. des § 7a AtG umfasst die bindende Feststellung der Zulässigkeit des Standorts nach allen öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Dies ergibt sich aus § 7a AtG, dessen Funktion als Vorbescheid ausschließlich in der bindenden Feststellung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit bestimmten öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu sehen ist. Daneben sind keine Gründe ersichtlich, warum die atomrechtliche Genehmigungsbehörde im Rahmen des Vorbescheids eine bindende Entscheidung über den Standort treffen kann, im Rahmen der Vollgenehmigung die Frage nach der Zulässigkeit des Standorts dagegen nur Genehmigungsvoraussetzung, dagegen nicht Genehmigungsinhalt sein soll. Diesem Ergebnis stehen auch keine kompetenzrechtlichen Erwägungen entgegen. Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers ergibt sich entweder als ungeschriebene Kompetenz kraft Sachzusammenhangs mit Art. 74 Nr. 11a GG oder aus Art. 74 Nr. 18 bzw. Nr. 24 GG [B. VI. 1. b)]. 12. Da die Prüfung und Entscheidung sämtlicher die Standortfrage betreffender rechtlicher Aspekte bei der atomrechtlichen Genehmigungsbehörde konzentriert

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wird, kann die Gemeinde in diesem Umfang in dem baurechtlichen Verfahren keine Einwendungen geltend machen. Daher kommt ihr im Rahmen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens nach § 7 AtG das Einwendungsrecht nach § 36 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB zu [B. VI. 1. c)].

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Kontrollerlaubnis

mit

Abwägungsvorbehalt?,

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Sachverzeichnis Abklingbecken s. Nasslager Ablieferungspflicht 152 f., 158 Abweichungsverbot 34 Ahaus 145, 147 ff., 161, 162, 168 „Ahaus“-Urteil 151, 162 f., 194 Akzessorietät 137 f., 202, 241 Allgemeinwohl 23, 208, 212 Analogie 121 f., 173 f., 224 Änderungsgenehmigung 40, 203 f., 255 Anlage s. Genehmigungsgegenstand Anlagenzulassungsverfahren 123 Anstoßwirkung 28, 143, 217 Anzeigeverfahren 111 f., 121, 128 ff. Artikelgesetz 52 Atomausstieg 25, 145 ff. Atomgesetz – Aufbewahrungsgenehmigung 37, 44, 145 ff., 192 ff. – Errichtungsgenehmigung 38 f., 43, 159, 202 ff. – Förderzweck 38 ff., 210, 220 – Novellierung 39, 152 ff., 171, 190 Atomkonsens s. Konsensvereinbarung Atomkraftwerk 25 f., 148, 149 Atomrechtliche Teilerrichtungsgenehmigung 163, 165 Atomtransport 25, 148, 149 Aufhebungsverbot 34 Ausnahmebewilligung 38 ff. Außenbereich 120 f., 150, 192, 193, 196 f., 200, 216, 233 Außenbereichsvorhaben 24, 120 Ausstiegsziel 39

Baugenehmigung s. Bauvorbescheid, Bebauungsgenehmigung, Teilbaugenehmigung – Allgemein 36, 43 – In den Landesbauordnungen 182 ff. Bauleitplanung 100, 106, 131, 134, 200, 217 Bauvorbescheid 112 ff. Bebauungsgenehmigung 112 ff., 137 f. Bebauungsplan 26 f., 100, 106, 110, 119 f., 134 „Bensberg“-Urteil 56 ff., 191 Bergaufsichtsverfahren 117 f. Bestandskraft – Allgemein 31 ff., 73 ff., 87 f. – Formell 31 f. – Materiell 32 ff. Bestimmtheit 62, 70, 79 f., 129, 178, 195 Betriebsgenehmigung 44 ff., 166 ff., 192 ff. Betriebsplanzulassung 191 Bindungswirkung s. auch Tatbestandswirkung, Feststellungswirkung, Gestaltungswirkung – Begriff 21, 30 ff., 35 ff. – der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung 200 ff. – der atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung 229 ff. – nach Konkurrenzmodell 60 ff. – Verfassungsrechtliche Grundlagen 66 ff. Brennelement 147, 149, 152 f., 155 ff., 160, 161 s. auch Kernbrennstoff Brennelementefabrik 41 Brennstäbe 149, 156, 169 Bundesamt für Strahlenschutz 160, 233 Bundessammelstelle 153

Baufreigabe s. Freigabe

Dezentrale Zwischenlager s. Standortnahe Zwischenlager

Castorbehälter 26

286

Sachverzeichnis

Einheit der Rechtsordnung s. Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung Einheit der Staatsgewalt 81 Einheit der Verfassung 84 Einheit der Verwaltung 65 – Handlungseinheit 83 ff., 92 – Organisationseinheit 81 ff. Einwendungsausschluss s. Präklusion Endlager 25, 145, 148, 152 Entscheidungsbefugnis 46, 63, 73, 79, 136, 138, 143, 219, 221, 230 Entsorgung 145, 147, 150 f., 152, 159 Entsorgungskonzept 27, 145 f., 147 Entsorgungsvorsorgegrundsätze 145 Ermessen 38 ff., 109 f., 177 ff., 220 Ermessensdirektiven 179 Eröffnungskontrolle 36, 49, 218 Errichtungsbezogene Nutzungsgenehmigung 44 Errichtungsgenehmigung 43 ff., 167 ff., 202 ff. Ersetzungsbefugnis 108 ff. Ersetzungswirkung 46 Feststellungswirkung 68 Flächennutzungsplanung 106 Föderalismus 77, 82 Forschungsreaktoren 150, 203 Freigabe 151, 174, 226 f. Funktionsgebundenheit der Rechtsbegriffe 130 Gaststättengenehmigung 37, 44, 57, 65, 94 Gegendemonstrationen 148 Gemeindebürger 24 Gemeindegebiet 24, 26 Gemeindehoheit 101 Gemeinden s. Standortgemeinden Gemeindliches Einvernehmen – Allgemein 24, 97 ff., 121 ff. – „Anderes Verfahren“ 128 f. – Bei Erteilung einer atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung 202 – Bei Erteilung einer atomrechtlichen Errichtungsgenehmigung 241

– Bei Planfeststellungen mit örtlicher Bedeutung 117 f. – „Entschieden“ 135 ff. – Ersetzung 108 – „Zulässigkeit nach den in §§ 31, 33 – 35 BauGB genannten Vorschriften“ 130 ff. Gemmrigheim 26 f. Genehmigung 36 ff. Genehmigungsarten s. Errichtungsgenehmigung, Betriebsgenehmigung s. Personalgenehmigung, Sachgenehmigung Genehmigungsgegenstand 40 ff. Genehmigungskonkurrenz 40 ff. Genehmigungsparallelität 40 ff. Genehmigungssachverhalt 40 Genehmigungstypen s. Kontrollerlaubnis, Ausnahmebewilligung Genehmigungsverfahren 111 f. s. auch Parallele Genehmigungsverfahren, Gestufte Genehmigungsverfahren Gesamtschau 58 f. Gesamtvorhaben 164, 222 f., 224 Gesetzesvorbehalt 70 Gesetzesvorrang 70 Gesetzgeberischer Wille 126 f., 136, 190 ff., 230 ff. Gesetzgebungskompetenzen – Im Hinblick auf Konzentrationsanordnungen 89 f. – Umweltgesetzbuch 51 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 70 ff. Gestaltungswirkung 67 f. Gestufte Genehmigungsverfahren 22 f., 35, 137, 163, 167, 223 ff. Gewaltenteilung 75 ff. Gorleben 145, 147 ff., 161, 166 Grafenrheinfeld 206 Grundgenehmigung 59, 226 Huckepack-Verfahren 90 Integrativer Umweltschutz 58 f., 213 ff. s. auch Umweltverträglichkeitsprüfung Interimslager 149, 158

Sachverzeichnis Kernbereich 105 f. Kernbrennstoff 145, 148, 155 ff., 160, 202 Kernkraftwerk 148, 156, 159, 161, 162, 203, 237 s. auch Atomkraftwerk Kodifikation 48 ff., 244 Kompaktlager 158 Kompetenz 52, 61 ff., 76 ff., 88 ff., 93 ff., 95 f., 99, 104, 107 ff., 140 ff. s. auch Zwingende Kompetenzverteilung Kompetenzbereich – einer Behörde 30, 87 ff., 93, 95 f., 140, 201, 230, 237 – des Gesetzgebers 189 – des Richters 189 Kompetenzerweiterung 89 Kompetenz-Kompetenz 225 Kompetenzträger 102, 125, 140 Konkurrenzmodell – Allgemein 60 ff. – Fachbindungsmodell 62 ff. – Vollbindungsmodell 61 ff. Konsensvereinbarung 146 Kontrollerlaubnis 36 f. Kontrollinstrumente 36 Konzentration 42 f., 45 ff., 50 ff., 89, 95, 117 f., 123 f. – Formelle Konzentrationswirkung 46 – Kettenkonzentration 205 – Konzentrationsanordnung im UGB 50 f. – Materielle Konzentrationswirkung 47 Lagergebäude 158 f. Landesbauordnungen 182 ff. Landessammelstellen 150, 152 f. Leitfunktion 225 ff. Lubmin 161 Medialer Umweltschutz 59, 216 Mehrfachzuständigkeiten 62 Nachrüstungen 204 Nasslager 159, 161 Natürliche Lebensgrundlagen 196, 214, 217 Neckarwestheim 26 Nutzungsänderung 119

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Obrigheim 161 Öffentliche Belange 196 ff. Öffentliche Interessen 207 ff. Öffnungsklauseln 23, 27, 54, 93 f., 173 f., 182, 192 ff., 207 ff. Organisation 62, 74 ff., 84 ff. Parallele Genehmigungsverfahren – Begriff 23, 40 ff., 48 – Lösungsansätze 52 ff. s. auch Separation, Konkurrenzmodell Personalgenehmigung 44 f. Planfeststellungsverfahren 47, 117 f. Planungshoheit 28 f., 99 ff., 121 ff., 204 f., 217 Planungsleitlinien 134, 217 Planwidrige Lücke 94, 189 f., 228 Polizeieinsätze 148 Präjudizierung 100, 175, 234 Präklusion 35 f. Privilegierung 150, 192 Professorenentwurf 49 ff. Prüfungsbefugnis 53 ff., 93 f., 137 f., 138 ff., 143 ff. Prüfungsumfang 54, 93 f., 130 f., 137 f., 174, 188 ff., 207 f., 227 ff. Radioaktive Abfälle 25, 131, 145 ff., 152 ff. Radioaktive Reststoffe 147, 152, 155 Radioaktives Abwasser 55, 64 Rechtsfortbildung s. Analogie, Teleologische Reduktion Rechtskraft 31, 34 Rechtskrafterstreckung 140 Rechtsschutz 57 ff. Rechtsschutzgarantie 77 Rechtssicherheit 48, 71 ff., 124, 129, 195 Rechtsstaatsprinzip 67, 70 ff., 221 Rechtsträger 102, 140 ff. Reformpläne 48 ff. Regelungsinhalt 43, 238 Ressortprinzip 80 ff. Restlaufzeit 25 Restrisiko 210 Richtlinienkonforme Auslegung 218 f. Rücksichtnahmegebot 197 f.

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Sachbescheidungsinteresse 165, 222 Sachgenehmigung 44 f. Sachnähe 56, 79 Sachverständigenentwurf 50 ff. Sachverständigenkommission 50 Schadensvorsorge 210 Schädliche Umwelteinwirkungen 197 Schlusspunkttheorie 59, 171, 184 Selbstbindung 34, 72, 232 Selbstverwaltungsgarantie 101 ff. Separation – Grundmodell 53 ff. – In der Rechtsprechung 162 ff., 171 – „modifizierte“ Separation 59 Spezialgenehmigung 59 Spezialität 127 Staatszielbestimmung Umweltschutz 213 ff. Standort 148, 196, 210 Standortgemeinden 25 f., 124 Standortnahe Zwischenlager 25 ff., 145 ff. Standortprüfung s. Standortvorbescheid Standortvorbescheid 227 ff., 232 ff. Standortwahl 24, 221, 227 ff., 232 Strahlenminimierungsgebot 150 Strahlenschutz 198 Strahlenschutzgrundsätze 146 Strahlenschutzverordnung 146, 160 Stufenbau der Rechtsordnung 85 Symmetrie 35 Tatbestandswirkung 68 ff. Teilbaugenehmigung 112 ff. Teilgenehmigung s. Teilbaugenehmigung, atomrechtliche Teilerrichtungsgenehmigung Teleologie 189 Teleologische Reduktion 55, 186, 188 ff., 219 ff. Umgangsgenehmigung 44 Umweltgesetzbuch 48 ff. s. auch Gesetzgebungskompetenzen, Konzentration, Professorenentwurf, Reformpläne, Sachverständigenentwurf

Umweltverträglichkeitsprüfung – Auswirkung auf Prüfungsumfang 174 ff., 199 – UVP-Änderungsrichtlinie 161, 181, 218 – UVP-Richtlinie 58 f., 175 ff., 218, 229 – UVP-Pflichtigkeit atomrechtlicher Vorhaben 161, 205 Unanfechtbarkeit 31 Veränderungsgenehmigung s. Änderungsgenehmigung Veränderungssperre 26 f., 100 Verfahrensökonomie 23, 48, 57, 60 f. Verfassungskonforme Auslegung 212 ff. Verordnungsermächtigung 222 Verwaltungsinternum 139 f. Vorbescheid s. Bauvorbescheid, Standortvorbescheid Vorläufiges Gesamturteil 114, 163, 164 f., 167 f., 171, 223 ff., 231 ff. Wahrnehmungszuständigkeit 46, 140 Wasserwirtschaft 211, 238 ff. Wechselwirkungen 179, 181, 218, 229 „Whyl“-Urteil 163 f. Widerspruchsfreiheit – der Rechtsordnung 84, 86 – staatlichen Handelns 84 ff. Wiederaufarbeitung 147 ff., 160 ff. Wiederaufarbeitungsanlagen 41, 203 Wiederaufarbeitungsverbot 149 Wiederverwertung 147 Wirkeinheit s. Handlungseinheit der Verwaltung Zentrale Zwischenlager s. Ahaus, Gorleben Zurückstellung von Baugesuchen 100 Zuständigkeitsüberschneidungen 210 Zuständigkeitszusammenfassung 45 Zuständigkeit kraft Sachzusammenhang 239 Zustimmungsverfahren 111 f. Zwei-Schlüssel-Prinzip 133 Zwingende Kompetenzverteilung 77 ff.