Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge vor dem Hintergrund des bestehenden Steuersystems: Studie im Auftrag des Bundesverbandes der deutschen Industrie. Verfaßt unter der Leitung von Karl-Heinrich Hansmeyer / Dieter Ewringmann [1 ed.] 9783428483570, 9783428083572

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Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. N. F.

Band 62

Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge vor dem Hintergrund des bestehenden Steuersystems Von

Bodo Linscheidt und Achim Truger

Duncker & Humblot · Berlin

BODO LINSCHEIDT • ACHIM TRUGER Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge vor dem Hintergrund des bestehenden Steuersystems

FinanzwissenschaftJiche Forschungsarbeiten Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln Begründet von Günter Schmölders Herausgegeben von Karl-Heinrich Hansmeyer und Klaus Mackscheidt

Neue Folge Band 62

Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge vor dem Hintergrund des bestehenden Steuersystems Studie im Auftrag des Bundesverbandes der deutschen Industrie Verlaßt unter Leitung von Karl-Heinrich Hansmeyer Dieter Ewringmann bearbeitet von

Bodo Linscheidt und Achim Truger unter Mitarbeit von U1rike Droß und Michael Thöne

Duncker & Humblot · Berlin

Die Studie wurde im Auftrag des Bundesverbandes der deutschen Industrie erstellt. Die Ergebnisse geben allerdings nicht in allen Punkten die Meinung des Verbandes wieder.

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Linscheidt, Bodo: Beurteilung ökologischer Steuerreformvorschläge vor dem Hintergrund des bestehenden Steuersystems : Studie im Auftrag des Bundesverbandes der Deutschen Industrie / bearb. von Bodo Lindscheidt ; Achim Truger. Unter Mitarb. von Ulrike Bross und Michael Thöne. Verf. unter Leitung von Karl-Heinrich Hansmeyer ; Dieter Ewringmann. Berlin : Duncker und Humblot, 1995 (Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten ; NF, Bd. 62) ISBN 3-428-08357-1 NE: Truger, Achim:; GT

Alle Rechte vorbehalten © 1995 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Norbert Reicht, Ralph Bayer Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0430-4977 ISBN 3-428-08357-1 Gedruckt auf aIterungsbeständigem (säurefreiem) Papier gemäß der ANS I-Norm rur Bibliotheken

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung ................................................................................................................ ................ 11

B. Ziele und Beurteilungskriterien rur ein Steuer- und Abgabensystem ..................................... 16

I. Das Zielsystem - Multifunktionalität des Steuersystems ............................. .. ...................... 16

II. Das Fiskalziel als übergeordnetes Ziel ............................................................................... 18

Ill. Das Allokationsziel ........................................................................................................... 19 1. Passive Zielverfolgung: Entscheidungsneutralität des Steuersystems ......................... 20 a) Entscheidungsneutralität des Steuersystems ........................................................... 20 b) Exkurs: Optimale Besteuerung ............................................................................... 23 c) Praktikabilität und Erhebungsbilligkeit. ............................................................;...... 24 2. Aktive Zielverfolgung: Versuch einer Integration des Umweltziels ............................ 25 a) Das Problem: Externe Effekte ................................................................................. 25 b) Pigou-Steuern ............................................. ............................................................. 26 c) Der Standard-Preis-Ansatz ...................................................................................... 27 d) Der Reduktionsansatz: Versuch einer pragmatischen Formulierung des Umweltziels ....................................................................................... ............... 29

IV. Das Verteilungsziel ........................................................................................................... 30 1. Gerechte Verteilung der Steuerlast... .............................. .............................................. 31 2. Umverteilung von Einkommen und Vermögen ....... .................................................... 32

V. Das Stabilisierungsziel .................................................. ............................... ....... ............... 33

6

Inhaltsverzeichnis

C. Systematisierung und Beurteilung des deutschen Steuersystems ........................................... 36

I. Überblick Ober die wichtigsten Steuern und Abgaben ......................................................... 36

11. Steuersystem und Finanzverfassung ...................................................................... ............. 43

111. Beurteilung des deutschen Steuersystems ......................................................................... 46 I. Das Fiskalziel ............................................................................................................... 46 2. Das Allokationsziel ...................................................................................................... 48 3. Das Verteilungsziel ...................................................................................................... 57 4. Das Stabilisierungsziel ................................................................................................. 61

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge .................. .................. 64

I. Die Grundidee der öko-sozialen Steuerreform ................................................................... 64

11. Überblick Ober die wichtigsten Reformvorschläge ........................... ................................. 67

111. Beurteilung der Reformvorschläge ................................................................................... 84 I. GrundOberlegungen ...................................................................................................... 84 a) Anforderungen an eine "ideale" Wirkungsanalyse ................................................ 85 b) Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte: Das Beispiel Energie ................ 87 2. Das Fiskalziel ............................................................................................................... 96 a) Fiskal ische Ergiebigkeit ........................................................................................ 96 b) Das Problem der Aufkommensneutralität.. ......................................................... 107 c) Finanzausgleichsprobleme .................................................................................. 114 3. Das Allokationsziel .................................................................................................... 119 a) Aktive Zielerreichung: Umweltökonomische Beurteilung der Ökosteuern ........ 119 b) Passive Zielerreichung: Die Aufkommensverwendung ...................................... 125 cl Zusatznutzen oder Zusatzlast .............................................................................. 132 4. Das Verteilungsziel .................................................................................................... 136 a) Vorbemerkungen .................................................................................... ............. 136

Inhaltsverzeichnis

7

b) Verteilungswirkungen der Ökosteuern ............................................................... 137 c) Verteilungswirkungen der Aufkommensverwendung ......................................... 147 5. Das Stabilisierungsziel ...................................................................... ,........................ 151

a) Automatische Konjunkturstabil isierung .............................................................. 151 b) Inflation ......................................................................... ...................................... 152

c) Internationale Wettbewerbsfllhigkeit und Wirtschaftswachstum ........................ 156

E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen ............................................................................. 164

Literatur

................................................................................................................................. 174

Tabellenverzeichnis Tabelle I:

Aufkommensstruktur des deutschen Steuersystems 1992 ........................................ .42

Tabelle 2:

Beitragseinnahmen der Sozialversicherungen 1991 ................................................. 43

Tabelle 3:

Der Umweltsteuer-Vorschlag des UPI ...................................................................... 70

Tabelle 4:

Der Umweltsteuer-Vorschlag von E. U. von Weizsäcker ............ ........ .. ..... ...... ........ 72

Tabelle 5:

Der Umweltsteuer-Vorschlag von Müller-Witt ......................................................... 74

Tabelle 6:

Der Umweltsteuer-Vorschlag des BUND ................................................................. 75

Tabelle 7:

Der Vorschlag der SPD-Programmkommission 'Fortschritt '90' zur Nutzung finanzieller Lenkungsinstrumente im UmweItbereich .............................................. 77

Tabelle 8:

Der Umweltsonderabgaben-Vorschlag von Springmann .......................................... 78

Tabelle 9:

Der Umweltsonderabgaben-Vorschlag des Instituts filr ökologische Wirtschaftsforschung ................................................................................................................... 80

Tabelle 10: Der Umweltsonderabgaben-Vorschlag der Grünen ................................................... 81 Tabelle 11: Geschätztes Steueraufkommen und vorgesehene Verwendung der UmweltsteuerVorschläge ................................................................................................................ 83 Tabelle 12: Struktur des Energieverbrauchs in Deutschland (1989 - 1991 )..................... ............ 89 Tabelle 13: Berechnung des Durchschnittspreises filr Endenergie filr 1991.. ............................ 102 Tabelle 14: Verschiedene Anpassungshypothesen filr den Endenergieverbrauch bezogen auf 1991 .................................................................................................................. 103 Tabelle 15: Zu erwartendes Steueraufkommen einer Endenergiesteuer bei verschiedenen Anpassungshypothesen ohne Berücksichtigung des Wirtschaftswachstums (Ausgangsjahr 1991) ............................................................................................... 104 Tabelle 16: Zu erwartendes Steueraufkommen bei verschiedenen Anpassungshypothesen mit Berücksichtigung eines Wirtschaftswachstums von real 1,5 % jährlich (Ausgangsjahr 1991) ............................................................................................... 104 Tabelle 17: Zu erwartendes Steueraufkommen bei verschiedenen Anpassungshypothesen mit Berücksichtigung eines Wirtschaftswachstums von real 1,5 % jährlich und einer Inflationsrate von 2% jährlich bei konstantem nominalen Steuersatz (Ausgangsjahr 1991) ............................................................................................... 105 Tabelle 18: Berücksichtigung der Aufkommensunsicherheit (Ausgangsjahr 1991) .................. 112 Tabelle 19: Statische Verteilungswirkungen verschiedener CO2- und Energiesteuervorschläge im Bereich des häuslichen Energieverbrauchs (ohne Verkehrsausgaben) ......... 141 Tabelle 20: Statische Verteilungswirkungen verschiedener Mineralölsteuererhöhungsvarianten im Bereich privater Kraftstoffausgaben ........................................................ 144 Tabelle 21: Tarife der CO2- bzw. Energiesteuervorschläge ........ .. ............. .. ........... .. ................. 146

Abkürzungsverzeichnis BGL BImSchG BLAK BMF BUND CO

Bemessungsgrundlage Bundes-Immissionsschutzgesetz Bund-Länder-Arbeitskreis Bundesministerium der Finanzen Bund filr Umwelt- und Naturschutz Deutschland Kohlenmonoxid

CO2

Kohlendioxid

Est EStDV

Einkommensteuer Einkommensteuer-Durchfilhrungsverordnung

EStG

Einkommensteuergesetz

EU FCKW GFAVO

Europäische Union Fluorchlorkohlenwasserstoff

GO

GJ

Großfeuerungsanlagenverordnung Grundgesetz Gigajoule

IÖW

Großvieheinheit Institut filr ökologische Wirtschaftsforschung

KFZSt

Kraftfahrzeugsteuer

KSt KStG kWh

Körperschaftsteuer

GVE

LSt N NO x OCH OECD ÖPNV

Körperschaftsteuergesetz Kilowattstunde Lohnsteuer Stickstoff Stickoxide Organische Kohlenwasserstoffe Organization for Economic Cooperation and Development Öffentlicher Personennahverkehr

Pkm

Personenkilometer

SE

Schadeinheit

SKE

Steinkohleeinheit

S02 TA Luft UPI USt UStG

Schwefeldioxid Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft Umwelt- und Prognose-Institut, Heidelberg Umsatzsteuer Umsatzsteuergesetz

A. Einleitung Unter dem Schlagwort "ökologischer Umbau des Steuersystems" werden seit einigen Jahren zahlreiche Konzepte unterschiedlicher Reichweite und Präzision kontrovers diskutiert. Spätestens mit dem Vorschlag der Europäischen Union zur Einführung einer CO 2-/Energiesteuer hat sich diese Diskussion auf einen Ausbau der Energiebesteuerung konzentriert. Mit der EU-Initiative hat das Reformthema zugleich eine besondere Dynamik gewonnen: Ökologisch motivierte Steueränderungen und Reformen scheinen seither nicht mehr nur unter dem eher unverbindlichen Aspekt konzeptioneller Langfristüberlegungen von Interessse zu sein, sie könnten möglicherweise schon relativ kurzfristig Realität werden. Dabei sind zentrale Fragen, die sich mit einer ökologischen Steuerreform verbinden, noch unbeantwortet. Die meisten der bisherigen Vorschläge belassen es bei der fragmentarischen Betrachtung einzelner Besteuerungselemente und einer monofunktionalen Reformperspektive: Es soll ein grundlegender Umbau des bestehenden Steuersystems unter ökologischen Aspekten erfolgen. Die vielfältigen anderen Funktionen eines Steuersystems bleiben dabei weitgehend unreflektiert, so daß die aus den einzelnen steuerpolitischen Zielen resultierenden Restriktionen und Gestaltungsanforderungen eher am Rande thematisiert werden. Gleichzeitig basieren die Wirkungshypothesen hinsichtlich bestehender Steuern auf verschiedenen Annahmen, die einer näheren finanzwissenschaftlichen Prüfung bedürfen. Schließlich werden auch die aus der umweltökonomischen Theorie ableitbaren Anforderungen an ökologisch effektive und ökonomisch effiziente Lenkungsabgaben häufig nur unzureichend berücksichtigt. Gerade im Hinblick auf die weit fortgeschrittene politische Diskussion scheint somit für die Idee der ökologischen Steuerreform eine kritische wissenschaftliche Beurteilung erforderlich. Das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut hat vor diesem Hintergrund für den Bundesverband der deutschen Industrie die Bearbeitung einer Studie übernommen, in der auf der Grundlage einer Analyse des bestehenden Steuersystems die wichtigsten Ökosteuer-Vorschläge der letzten Jahre nach finanzwissenschaftlichen und umweltökonomischen Kriterien bewertet werden sollen. Einbezogen werden die Konzepte des UPI, des BUND, der SPD, der Grünen, des IÖW, der Europäischen Union (EU) sowie von Springmann,

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A. Einleitung

Müller-Witt und v. Weizsäcker. 1 Die getroffene Auswahl entspricht der breiten Palette der bisher unterbreiteten Einzelvorschläge sowohl hinsichtlich der gewählten Steuerobjekte als auch der vorgesehenen Autkommensverwendungen. Das Ziel der Studie besteht vor allem in der systematischen Prüfung der verschiedenen, in den Vorschlägen enthaltenen Ausgestaltungsformen. Dabei soll der monofunktionalen Ökosteuerperspektive eine multifunktionale Systemperspektive gegenübergestellt werden, durch die es gelingt, Konflikte mit anderen steuerpolitischen Funktionen zu verdeutlichen und in einer Gesamtbetrachtung zu berücksichtigen. In einem ersten Schritt (Kapitel B) werden hierzu die Ziele und Beurteilungskriterien für ein Steuer- und Abgabensystem herausgearbeitet, die dann im weiteren als Bewertungsraster sowohl für das bestehende Steuersystem als auch für die Öko steuer-Vorschläge dienen. Die Gliederung des Zielsystems folgt dabei der von Musgrave geprägten Unterteilung staatlicher Aufgaben in die Bereiche Allokation, Distribution und Stabilisierung; dieser Klassifizierung ist speziell für ein Steuersystem das übergeordnete fiskalische Ziel voranzustellen. Für die Zieldiskussion werden sowohl die traditionelle deutsche finanzwissenschaftliche Diskussion über Besteuerungsgrundsätze (Haller, Neumark) als auch die neuere, allokationstheoretisch orientierte Steuertheorie verwertet. Gemäß der ThemensteIlung liegt einer der Schwerpunkte auf der Erörterung der Möglichkeiten und Grenzen einer Integration umweltpolitischer Ziele in ein Steuersystem. Eine weitere, in ihrer Bedeutung meist unterschätzte Grundlage für die fundierte Bewertung von ökologischen Steuerreformkonzepten stellt die in Kapitel C erfolgende Systematisierung und Beurteilung des deutschen Steuersystems dar. Die Vorschläge zur autkommensneutralen Senkung bestehender Steuern basieren nämlich auf bestimmten allokativen Wirkungshypothesen: Zum einen wird den wichtigsten deutschen Steuern eine einseitige Belastung des Faktors Arbeit und damit eine Verschärfung des Problems der Arbeitslosigkeit vorgeworfen, zum anderen werden steuerinduzierte Substitutionseffekte zu Lasten der Umwelt unterstellt, aus denen eine generelle Umweltschädlichkeit des bestehenden Systems abgeleitet wird. Beide Hypothesen werden hier einer gründlichen Prüfung unterzogen. Darüber hinaus soll auch die seit langem geäußerte fmanzwissenschaftliche Kritik am bestehenden Steuersystem zusammengefaßt werden, um den durchaus vorhandenen, wenngleich aus anderen Defiziten abgeleiteten Reformbedarf aufzuzeigen bzw. den Stellenwert nichtökologischer Steuerreformanliegen zu erläutern. Dabei beschränkt sich die 1 Berücksichtigt wurden Vorschläge bis zum Frühjahr 1994. Danach erschienene Publikationen - insbesondere die Studie des D1W im Auftrag von Greenpeace - konnten leider nicht mehr einbezogen werden.

A. Einleitung

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Studie auf die Überprüfung der Grundstrukturen der wichtigsten Steuerarten; Steuervergünstigungstatbestände, d.h. Sonderregelungen, die von der jeweiligen steuersystematischen Norm abweichen, werden nicht betrachtet. Bei der allokativen Beurteilung erfolgt weiterhin eine Beschränkung auf die Wirkungen hinsichtlich zentraler ökonomischer Größen - Arbeitsangebot und -nachfrage, Investition und Ersparnis - sowie der Umweltinanspruchnahme. Gemäß dem aufgestellten Zielsystem werden darüber hinaus die fiskalische Eignung des deutschen Steuersystems und der Beitrag zur Erreichung verteilungs- und stabilisierungspolitischer Ziele erläutert. Den Hauptteil der Studie bildet Kapitel D, in dem die wichtigsten Ökosteuer-Vorschläge systematisiert und anhand des aufgestellten Kriterienkatalogs bewertet werden. Der Beurteilung werden einige Grundüberlegungen zur methodischen Vorgehensweise vorangestellt. Da sich die in der Finanzwissenschaft schon rur einzelne Steuern hinlänglich bekannten Probleme der Wirkungsanalyse bei der Untersuchung von Steuersystemänderungen unter Einbeziehung aller relevanten Kriterien erheblich verschärfen, beschränkt sich die Studie auf das Aufzeigen grundlegender Zusammenhänge und Restriktionen und verzichtet auf die Verwendung formal aufwendiger und nur scheinbar präziser Modellrechnungen. Ein Mindestmaß an quantitativer Fundierung ist jedoch hinsichtlich der Frage der kurz- und langfristig zu erwartenden Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte auf die Einruhrung einer Öko steuer unverzichtbar. Näher untersucht wird dies rur das Beispiel Energie, da die Energiebesteuerung in den meisten Konzepten einen zentralen Stellenwert einnimmt. Entscheidende Bedeutung kommt den Anpassungsreaktionen zum einen rur die Prognose des Steuerautkommens und damit rur die fiskalische Ergiebigkeit, zum anderen rur die umweltpolitische Zielerreichung zu. Neben der Betrachtung der technologischen Anpassungspotentiale in den einzelnen Sektoren werden verschiedene ökonometrische Studien zur Preiselastizität der Energienachfrage ausgewertet. Im Mittelpunkt der Beurteilung unter fiskalischen Gesichtspunkten stehen die Dauerergiebigkeit von Ökosteuern bzw. die bei einzelnen Ausgestaltungsformen zu erwartenden fiskalischen Turbulenzen. Unterschieden wird dabei zwischen Reformkonzepten mit und ohne Postulat der Autkommensneutralität sowie zwischen unterschiedlichen steuerlichen Anknüpfungspunkten. Zur Verdeutlichung der Autkommensentwicklung bei der Besteuerung breiter Stoffströme dient eine Beispielrechnung rur eine Endenergiesteuer mit verschiedenen Taritkonstruktionen (konstanter Steuersatz - exponentiell steigender Steuersatz) und Verbrauchsreduktionshypothesen für den Zeitraum 1991 bis 2021. Anschließend werden die steuertechnischen Probleme, die mit dem Postulat der Autkommensneutralität verbunden sind, diskutiert. Die fiskalische Betrachtung schließt mit den Problemen und Anforderungen, die sich aus der Notwendig-

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A. Einleitung

keit einer Integration von Ökosteuern in den bundesdeutschen Finanzausgleich ergeben. Bei der allokativen Beurteilung der Reformkonzepte werden zunächst die wichtigsten vorgeschlagenen Einzelsteuern vor dem Hintergrund der aus der umweltökonomischen Theorie ableitbaren Anforderungen an ökologisch effektive und ökonomisch effiziente Lenkungsabgaben bewertet. Bei der für die allokativen Effekte mindestens ebenso wichtigen Aufkommensverwendung wird wiederum zwischen zweckgebundenen Verwendungen für die Verwirklichung von Umweltschutzzielen und Steuersenkungsmaßnahmen unterschieden. Hinsichtlich der letzteren Alternative kann dabei auf die Ergebnisse der Beurteilung des deutschen Steuersystems zurückgegriffen werden. Die umweltökonomische und die finanzwissenschaftliche Analyse werden dann unter Verwendung der neueren steuertheoretischen Forschungsergebnisse miteinander verbunden, um zu einer allokativen Gesamtbeurteilung von ökologischen Steuerreformpaketen zu gelangen. Die Analyse der Verteilungswirkungen der Reform-Vorschläge beginnt mit der spezifischen Inzidenz einzelner Ökosteuern. Der Schwerpunkt liegt dabei auf den Wirkungen der verschiedenen Energiesteuervorschläge. Zur Vereinfachung der Darstellung ist die Analyse statisch - d.h. die Bedeutung von Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte für die Verteilungseffekte wird nur ergänzend diskutiert - und geht von einer vollen Überwälzung der Steuern in die Produktpreise aus. Anhand der Konsumstruktur der privaten Haushalte für Energie wird die Belastungshöhe ausgewählter Vorschläge relativ zum Einkommen berechnet. Bei der Einbeziehung der Aufkommensverwendung in die Verteilungsanalyse wird dann der Frage nachgegangen, ob bzw. in welchem Umfang die Belastungen der Haushalte durch die einzelnen genannten Alternativen kompensiert werden können. Die Gegenüberstellung von Be- und Entlastungskurven relativ zum Einkommen wird ergänzt durch die Betrachtung gruppenspezifischer Wirkungen und der methodisch noch weitgehend ungeklärten Einbeziehung von nicht-monetären Nutzen und Lasten. Letzteres ist sowohl im Hinblick auf die Verteilungswirkungen verbesserter Umweltqualität als auch die Wirkungen der Bereitstellung zusätzlicher öffentlicher Leistungen von Bedeutung. Bei den makroökonomischen bzw. stabilisierungspolitischen Wirkungen konzentriert sich die Betrachtung auf die zu erwartenden inflationären Impulse sowie die Konsequenzen für die internationale Wettbewerbsfahigkeit der deutschen Wirtschaft und - eng damit verknüpft - das wirtschaftliche Wachstum. Die monetäre Analyse bezieht sich zum einen auf die Primäreffekte der Einführung von Ökosteuern auf den Preisindex, zum anderen auf die Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage je nach Verwendung des Steueraufkommens. Einzubeziehen ist dabei das Verhalten sowohl der Tarifpartner als auch

A. Einleitung

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der Deutschen Bundesbank. Grundlage rur die Beurteilung der zu erwartenden Wachstumseffekte ist eine kurze Analyse der sektoralen Wirkungen einer Energiebesteuerung und der wichtigsten Autkommensverwendungen. Basierend auf der wirtschaftlichen Bedeutung der einzelnen Branchen kann dann von den strukturellen Effekten auf die Wirkungen auf makroökonomische Größen geschlossen werden. Eine quantitative Prognose von Wachstums- und Beschäftigungswirkungen erfolgt jedoch nicht.

B. Ziele und Beurteilungskriterien f"ür ein Steuer- und Abgabensystem I. Das Zielsystem - Multifunktionalität des Steuersystems

Die Vertreter der ökologischen Steuerrefonn fordern eine umweltgerechte Umgestaltung des bestehenden Steuersystems.\ Steuern mit negativer Umweltwirkung sollen durch solche mit positiver Umweltwirkung ersetzt werden. Das hinter diesem Vorschlag stehende Ziel ist offensichtlich: Die wie auch immer gemessene Umweltbelastung soll reduziert werden. 2 Die meisten Ökosteuervorschläge konzentrieren sich überwiegend auf dieses eine Ziel - man kann also mit einiger Berechtigung von einer monofunktionalen Ausrichtung der Refonnvorschläge sprechen. 3 Eine solche mono funktionale Ausrichtung greift jedoch zu kurz: Will man ein bestimmtes Instrument - hier: das Steuersystem - zur Erreichung eines Zieles einsetzen, so muß man vorher klären, welchen Zielen dieses Instrument bereits dient. Sollte sich herausstellen, daß mit demselben Instrument mehrere Ziele verfolgt werden, dann muß man die Zielbeziehungen 4 herausarbeiten - mit anderen Worten: man muß eine multifunktionale Perspektive wählen. 5 Wie schon ein kurzer Blick in die finanzwissenschaftliche Literatur zeigt, gibt es zahlreiche Ziele und Beurteilungskriterien für Steuersysteme. 6 Ziel des Kapitel B ist es deshalb, einen Überblick über die weitgehend akzeptierten Ziele und Beurteilungskriterien der Besteuerung zu geben und damit die Grundlage für eine multifunktional ausgerichtete Beurteilung von Ökosteuervorschlägen zu schaffen. Entgegen den in der finanzwissenschaftlichen Steu\ Punkt D.III der vorliegenden Arbeit enthält eine genauere Darstellung der Vorschläge. 2 Mit dem technischen Problem der Definition und Messung der Umweltbelastung beschäftigt sich beispielsweise Cansier (1993), S.51 ff. 3 Eine grundsätzliche finanzwissenschaftliche Kritik an den Ökosteuervorschlägen äußern z.B. Ewringmannl Bergmann (1989), Ewringmann (1990) und Töpfer (1989). 4 Die möglichen Zielbeziehungen stellt Luckenbach (1986), S.245ff. dar. 5 Ewringmann (1993), S.2 und BLAK (1993), S.31. 6 Überlegungen darüber, wie ein ausgewogenes Steuersystem als Ganzes aussehen könnte, finden sich heute bereits in vielen grundlegenden Lehrbüchern der Finanzwissenschaft. Als Beispiele seien hier Andel (1990), S.271ff., Petersen (1988a), S.l99f., StiglitzlSchönfelder (1989), S.408ff. angefilhrt.

I. Das Zielsystem - Multifunktionalität des Steuersystems

17

erlehre vorherrschenden Darstellungen wird dabei allerdings besonderer Wert auf den Versuch einer ansatzweisen Konkretisierung und Integration des Umweltzieles gelegt. 7 Die gewählte Einteilung des Zielsystems in übergeordnetes Fiskalziel, Allokationsziel, Verteilungsziel und Stabilisierungsziel bedarf - unabhängig von der Frage nach der Berechtigung von "allgemeingültigen" Besteuerungszielen 8 - der Erläuterung. In der Literatur gibt es im wesentlichen zwei Ansätze zur Beurteilung von Steuersystemen: 9 Erstens die "traditionelle" Beurteilung anhand sogenannter Besteuerungsgrundsätze, 10 zweitens die "modernere" Beurteilung anhand des Musgrave'schen Zielsystems der Allokation, Distribution und Stabilisierung. II Beide Ansätze lassen sich verhältnismäßig einfach miteinander verbinden, indem man die Besteuerungsgrundsätze als Konkretisierung der allgemein vorgegebenen Musgrave'schen wirtschaftspolitischen Ziele auffaßt und unter dem jeweiligen Ziel subsumiert. 12 Dieses Vorgehen wurde auch hier gewählt. Das jeweils vorgegebene Ziel wird durch aus Besteuerungsgrundsätzen übernommene Beurteilungskriterien konkretisiert. Beim Allokations- und Verteilungsziel ist jedoch zu beachten, daß manche der dargestellten Kriterien nicht auf derselben logischen Ebene liegen. 13 Während einige Kriterien die aktive Verfolgung eines Zieles fordern, geht es bei anderen lediglich um die Minimierung von Zielverlusten durch die Besteuerung. Bei letzteren Kriterien genießt das fiskalische Ziel zwangsläufig Priorität, während es sich bei ersteren um autonome Ziele handelt. 14 Um die Wichtigkeit des Fiskalziels auch für die autonomen Ziele zu verdeutlichen, wurde das Fiskalziel als übergeordnetes Ziel ausgegliedert und nicht - wie sonst vielfach üblich - dem Allokationsziel zugeordnet. 15

7 Dieser Versuch findet sich in Kapitel B.III.2. der vorliegenden Arbeit. 8 Mit dem Problem der Berechtigung allgemeingültiger Besteuerungsprinzipien und der Abhängigkeit solcher Prinzipien von historischen, sozialen und wirtschaftlichen Gegebenheiten befassen sich bspw. Schmidt (1980), S.130ff., Haller (1981), S.lff. und ausführlich Neumark (1970), S.lff. 9 Schmidt (1980), S.l28ff. 10 Ein komprimierter Überblick über verschiedene Vorschläge rur Besteuerungsgrundsätze seit Beginn des 18. Jahrhunderts findet sich bei Heilmann (1984), S.247ff. II Musgrave (1969), S.3ff. 12 Schmidt (1980), S.128ff. 13 Andel (1990), S.18. 14 Diese Unterscheidung wurde von Krause-Junk (1977), S.333 und S.348f. übernommen. 15 Diese Meinung vertreten auch Schmölders/Hansmeyer (1980), S.66. Unter dem Allokationsziel ordnet dagegen Schmidt (1980), S.129f., das Fiskalziel ein. Er regt jedoch explizit zu anderen Zuordnungsversuchen an.

2 Linscheid! ITruger

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B. Ziele und Beurteilungskriterien filr ein Steuer- und Abgabensystem

11. Das Fiskalziel als übergeordnetes Ziel

Das Fiskalziel, also das Ziel der Einnahmeerzielung, ist dann erreicht, wenn ,,[ ... ] auf allen Ebenen die Deckung der steuerlich zu finanzierenden Ausgaben gewährleistet [... ]" 16 ist. Diese Defmition bedeutet zunächst in statischer, gesamtstaatlicher Betrachtung, daß die Steuereinnahmen einer Finanzperiode zur Finanzierung des steuerlich zu finanzierenden staatlichen Ausgabebedarfs ausreichen sollen. 17 Erfüllt ist diese Forderung offenbar dann, wenn die im Haushaltsplan veranschlagten Steuereinnahmen auch tatsächlich eingenommen werden. Darüber hinaus fordert das Fiskalziel in dynamischer Betrachtung, daß sich die Steuereinnahmen mittel- und langfristig dem aufgrund von Sozialproduktswachstum und/oder Inflation steigenden Ausgabebedarf anpassen. 18 Wünscht man eine konstante Steuerquote, so muß die Anpassung proportional erfolgen, was sich steuertechnisch durch die Forderung nach einer Aufkommenselastizität des Steuersystems von 1 präzisieren läßt. 19 Weiterhin legt die Defmition fest, daß die Steuereinnahmen auf allen Ebenen ausreichen müssen. Demnach genügt es nicht, daß die veranschlagten Steuereinnahmen des gesamten öffentlichen Sektors realisiert werden, dies muß vielmehr prinzipiell für alle öffentlichen Einzelhaushalte gelten. Hierdurch werden Finanzausgleichsaspekte in die Beurteilung des Steuersystems einbezogen. 2o Zusätzlich wird von Neumark eine kurz- bis mittelfristige Steigerungsfahigkeit der Besteuerung zur Anpassung an unvorhergesehene Sonderbedarfe gefordert. 21 Die Berechtigung eines gesonderten fiskalischen Zieles oder fiskalischer Besteuerungsgrundsätze ist in der Literatur gelegentlich angezweifelt worden. 22 Für die Aufnahme als gesondertes und sogar übergeordnetes Ziel spricht aber die Tatsache, daß die vom Staat übernommenen Aufgaben nur durchge16 Andel (1990), S.272. Diese Definition gibt in verkürzter Form Neumarks Grundsatz der Ausreichendheit der Steuererträge wieder, siehe dazu ausfiIhrIich Neumark (1970), S.47ff. 17 Neumark (1970), S.48ff. 18 Neumark (1970), S.50ff. 19 Die Aufkommenselastizität des Steuersystems gibt die relative Änderung des Steueraufkommens, die aus einer relativen Änderung des Volkseinkommens oder Sozialprodukts resultiert, an (Pätzold (1991), S.l35). Auf die empirische Bestimmung dieser Elastizität geht Petersen (1988a), S.2I3ff., ein. 20 Neumark (1970), S.52f. Neumark beschränkt seinen Grundsatz auf einen rationalen vertikalen Finanzausgleich. Die Regelung des horizontalen Finanzausgleichs hält er filr ein im Rahmen seiner Untersuchung nicht weiter zu verfolgendes Sonderproblem. 21 Neumark (1970), S.54ff. Die Bedeutung dieses Grundsatzes der deckungspolitischen Anpassungsflthigkeit der Besteuerung wird allerdings insofern relativiert, als Neumark selbst ihn in entwickelten Volkswirtschaften filr erfilllt hält. 22 Neumark (1970), S.4 7f. Besonders zu beachten ist die dort zitierte Literatur.

III. Das Allokationsziel

19

fUhrt werden können, wenn die dafUr erforderlichen Mittel zur VerfUgung stehen. Wenn man die Finanzierung über Staatsverschuldung in engen Grenzen halten will, wird die Einhaltung des Fiskalziels zur Voraussetzung fUr eine reibungslose Staatstätigkeit. 23 Einbußen beim Fiskalziel signalisieren dann allokative, distributive oder stabilitätspolitische Zielverluste auf der Ausgabenseite, ohne die Verluste im einzelnen zu spezifizieren - eine vereinfachende Sichtweise, die bei der vorliegenden alleinigen Betrachtung der Einnahmenseite akzeptabel erscheint. 24 III. Das Allokationsziel

Die Allokationsabteilung der Wirtschaftspolitik ist mit der Aufgabe ,,[ ... ] der DurchfUhrung notwendiger Berichtigungen der durch den Markt bewirkten Allokation der Ressourcen [... ] "25 betraut. Ein solches Ziel bedarf vor dem Hintergrund der in der Wohlfahrtsökonomik bewiesenen Pareto-Optimalität einer idealen Marktwirtschaft26 der Rechtfertigung durch Marktunvollkommenheiten. 27 Wenn man davon ausgeht, daß die Ausgabentätigkeit des Staates durch solche Unvollkommenheiten gerechtfertigt und ein vorgegebenes Steueraufkommen zu erzielen ist, dann sollten bei der Besteuerung Zielverluste im allokativen Bereich möglichst vermieden werden. Darüber hinaus ist aber auch eine aktive Verfolgung des Allokationszieles durch die Besteuerung möglich. Diese bei den auf unterschiedlichen logischen Ebenen stehenden Zielaspekte werden im folgenden unter den Stichworten passive versus aktive Zielverfolgung erläutert. 28

23 24 25 26

Schmölders/Hansmeyer (1980), S.66. Andel (1990), S.18. Musgrave (1969), S.6. Sohmen (1976), S.68ff. und Boadway/Bruce (1984), S.6Iff. 27 Musgrave (1969), S.7ff., konzentriert sich in seiner Analyse der Marktunvollkommenheiten auf die Bereitstellung öffentlicher und meritorischer Güter. Mittlerweile gibt es eine ausdifferenzierte Theorie des Marktversagens, die beispielsweise in den folgenden Arbeiten dargestellt ist: Sohmen (1976), S.lOOff., Luckenbach (1986), S.132ff., BoadwaylBruce (1984), S.l03ff., FritschlWeinlEwers (1993), Richter/Wiegard (1993). 28 Diese Trennung in zwei Zielverfolgungsarten orientiert sich an Krause-junk (1977), der mit denselben Argumenten eine Trennung in fiskalische und nichtfiskalische Steuerverteilungstheorienvomimmt. 2'

20

B. Ziele und Beurteilungskriterien für ein Steuer- und Abgabensystem

1. Passive Zielverjolgung: Entscheidungsneutralität des Steuersystems

a) Entscheidungsneutralität des Steuersystems Wesentliches Kennzeichen marktwirtschaftlicher Ordnungen ist die Koordination der einzelwirtschaftlichen Pläne durch den Preismechanismus. Haushalte und Unternehmen treffen ihre wirtschaftlichen Entscheidungen innerhalb der vom Staat gesetzten Rahmenbedingungen frei. Sie orientieren sich dabei am Gefüge der relativen Preise, die als Knappheitsmesser fungieren. Ein hoher relativer Preis signalisiert eine hohe gesellschaftliche Bewertung des betreffenden Gutes oder Faktors und hält so zum sparsamen Umgang mit ihm an. Sind gewisse Bedingungen erfüllt, dann ergibt sich die volkswirtschaftlich optimale Allokation der Ressourcen - die Aufteilung der Produktionsfaktoren innerhalb der Betriebe und auf die einzelnen Betriebe und Sektoren ist optimal; die so produzierten Güter werden genau in dem Umfange hergestellt, wie es den Bedürfnissen der Konsumenten entspricht. 29 Daraus ergibt sich für den Staat die Forderung, durch die Besteuerung möglichst nicht in das relative Preisgefüge einzugreifen, da dadurch die zur volkswirtschaftlich optimalen Allokation führenden Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte in schädlicher Weise verzerrt würden. Diese Neutralitätsforderung läßt sich in vollkommener Weise nur durch eine Pauschalsteuer erfüllen, die jedoch aus Informations- und/oder GerechtigkeitsgTÜnden inakzeptabel erscheint. 3o Damit bleibt als abgeschwächte Neutralitätsbedingung eine möglichst gleichmäßige, allgemeine Besteuerung von Gütern und Faktoren. Spezielle Gütersteuern dagegen verzerren die Entscheidungen der Konsumenten zuungunsten der besteuerten Güter, spezielle Faktorsteuern verzerren die Entscheidungen der Produzenten zuungunsten der besteuerten Faktoren. Durch die staatliche Einmischung in das Gefüge der relativen Preise werden die volkswirtschaftlichen Ressourcen fehlgeleitet und von ihrer optimalen Verwendung ferngehalten. Anschaulich läßt sich dies am Beispiel einer speziellen Gütersteuer graphisch darstellen: 31

29 Der optimale Zustand ist dann erreicht, wenn die sog. Marginalbedingungen erfüllt sind. Die Marginalbedingungen werden beispielsweise in Giersch (1961), S.106ff. und Luckenbach (1986), S.44ff. erläutert. 30 Eine Pauschalsteuer ist eine Steuer, deren Höhe vom Verhalten der Besteuerten unabhängig ist. Der Zensit kann ihr deshalb nicht ausweichen. Theoretisch gesprochen entsteht durch die Auferlegung nur ein Einkommens- und kein Substitutionseffekt, da das Gefüge der relativen Preise ungestört bleibt (Siehe hierzu auch die graphische Darstellung). Ein Beispiel, das auch gleich die Unmöglichkeit solcher Steuern vor Augen führt, ist die Kopfsteuer (Brilmmerhoff (I 990), S.275f.) 31 Die folgende Graphik lehnt sich an Musgrave (1969), S.123ff. an.

21

III. Das Allokationsziel

A

D

L-----------~------~----~----~Xl

C

E

B

Betrachtet wird die Entscheidung eines Haushalts zwischen den Gütermengen X 1 und X2 der beiden Güter 1 und 2. In der Ausgangssituation ohne Besteuerung wählt er gemäß seiner durch das Indifferenzkurvensystem dargestellten Präferenzen die Gütermengenkombination F auf der Budgetgeraden AB. Bei spezieller Besteuerung ausschließlich des Gutes 1 wählt er auf der gedrehten Budgetgeraden AC das Bündel G. Die dritte Budgetgerade DE stellt den Fall der einheitlichen Besteuerung bei - wegen des gleichen Abstandes zur ursprünglichen Budgetgeraden - gleichem Steueraufkommen dar. Der Haushalt erreicht im Fall der differenzierten Besteuerung in G eine niedrigere Indifferenzkurve 13 als im Fall der gleichmäßigen Besteuerung mit 12 im Punkt H; er trägt eine Zusatzlast. Die Vermeidung genau solcher Zusatzlasten wird mit der Forderung nach Entscheidungsneutralität des Steuersystems angestrebt. Wenn in diesem Zusammenhang ganz allgemein von Entscheidungen über Güter und Faktoren die Rede ist, so können damit durchaus unterschiedliche Entscheidungen gemeint sein. Beispielsweise kann eine "Güterentscheidung" sich auf die Wahl zwischen den Gütern Butter und Margarine oder auf die

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B. Ziele und Beurteilungskriterien filr ein Steuer- und Abgabensystem

Wahl zwischen Konsum und Freizeit beziehen; mit einer "Faktorentscheidung" kann die Wahl zwischen dem Input Benzin oder Diesel, aber auch die Investitionsentscheidung gemeint sein. Offenbar sind einige dieser Entscheidungen von größerer Bedeutung als andere. Deshalb werden im folgenden kurz einige als besonders wichtig erachtete volkswirtschaftliche Schlüsselentscheidungen, gegenüber denen die Besteuerung neutral sein sollte, erläutert. 32 In kurzfristiger makroökonomischer Betrachtung hängt die Höhe des Sozialprodukts vom Einsatz des Faktors Arbeit bei gegebenem Kapitalbestand ab. Damit kommt dem Arbeitsangebot der Haushalte eine zentrale Bedeutung zu. Die Besteuerung sollte deshalb die Arbeitsangebotsentscheidung möglichst unbeeintlußt lassen. Eine verzerrende Besteuerung zuungunsten des Faktors Arbeit hat nämlich aufgrund des damit verbundenen Substitutionseffektes auf jeden Fall negative Auswirkungen auf die Wohlfahrt und wird zu disincentives to work und damit wahrscheinlich geringerer volkswirtschaftlicher Beschäftigung und geringerem Sozialprodukt führen. Eine besondere Bedeutung kommt auch solchen Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte zu, die die Zukunft betreffen. Insbesondere sind dies auf der Haushaltsseite die Konsum-/Sparentscheidung und auf der Unternehmens seite die Investitionsentscheidung. Von diesen Entscheidungen hängt die volkswirtschaftliche Wachstumsrate und damit die volkswirtschaftliche Güterversorgung in der Zukunft ab. Deshalb verlangt man auch in intertemporaler Sicht die Neutralität des Steuersystems. Die Besteuerung sollte also nicht verzerrend auf die Konsum-/Sparentscheidung der Haushalte und die Investitionsentscheidung der Unternehmen wirken. Bei der Investitionsentscheidung ist insbesondere auch die Wirkung der Besteuerung auf die unternehmerische Bereitschaft, Risiko zu tragen, einzubeziehen.

32 Die Analyse solcher Schlüsselentscheidungen ist ein fester Bestandteil moderner finanzwissenschaftlicher Lehrbücher. Die folgenden Entscheidungen werden ausfilhrlich in AtkinsoniStiglitz (1980), S.23fT. dargestellt. Es muß allerdings darauf hingewiesen werden, daß die Charakterisierung einiger Entscheidungen als SchlOsselentscheidungen wohlfahrtsökonomisch nicht ganz konsistent ist. Alleiniger Maßstab fllr die Wichtigkeit einzelner Entscheidungen ist in der Wohlfahrtsökonomik ihr Beitrag zum Nutzen der Wirtschaftssubjekte. Im folgenden wird davon insofern abgewichen, als ein Mehr an Beschäftigung, Ersparnis und Investition als wünschenswert angesehen wird. Das Problem läßt sich jedoch lösen, indem eine durch den EinkommensefTekt hervorgerufene anomale Reaktion ausgeschlossen wird. In diesem Fall zeigen SubstitutionsefTekt und GesamtefTekt in dieselbe Richtung, und die Reduktion von Verzerrungen durch die Senkung relativer Preise fllhrt tatsächlich zu einer Ausweitung der relativ billiger gewordenen Aktivität.

111. Das Allokationsziel

23

b) Exkurs: Optimale Besteuerung Die bisherigen Ausführungen, das Steuersystem solle so wenige Verzerrungen individueller Entscheidungen hervorrufen, wie möglich, entspricht der Auffassung der traditionellen Finanzwissenschaft. In den letzten zwanzig Jahren hat jedoch die stark formal-mathematisch geprägte Volkswirtschaftstheorie auch in der Finanzwissenschaft Einzug gehalten. 33 Kernstück dieser unter dem Namen "neue Finanzwissenschaft" bekannten Theorierichtung ist die Theorie der optimalen Besteuerung (optimal taxation).34 Diese Theorie, die eine Ausprägung der Theorie des Zweitbesten ist, hat die Aussagen der traditionellen Finanzwissenschaft relativiert. 35 Demnach kann, wenn das Erreichen der allokativ erstbesten Lösung (Kopfsteuer) unmöglich ist, eine ungleichmäßige Besteuerung zu Wohlfahrtsgewinnen führen. Zum Maßstab für die allokative Effizienz eines Steuersystems wird damit anstelle einer möglichst geringen Anzahl von Verzerrungen die Minimierung der Summe der durch sie hervorgerufenen Zusatzlasten dieses Systems. Trotzdem soll in der vorliegenden Arbeit auf eine explizite Einbeziehung verzichtet werden. Dieser Verzicht läßt sich - unabhängig von der Vereinfachung der Darstellung - durch folgende Gründe rechtfertigen. Erstens stehen die Schlußfolgerungen aus der Optimalsteuerlehre - bei Einbeziehung des gesamten Spektrums der Untersuchungen - kaum im Widerspruch zu den von der traditionellen Finanzwissenschaft ausgesprochenen Empfehlungen. 36 Zweitens dürfte die Umsetzung der Theorie in konkrete quantitative Steuerpolitik an Informationsproblemen scheitern und ist deshalb auch von den Vertretern der optimal taxation kaum ernsthaft in Erwägung gezogen worden. Drittens folgen die in den achtziger Jahren durchgeführten Steuerreformen in aller Welt eher dem traditionellen Neutralitätskonzept einer gleichmäßigen Besteuerung und die neue Theorie geht hauptsächlich indirekt durch die Betonung des Effizienzaspektes ein. 37 Die direkte Anwendung der neuen Theorie in Form von modemen allgemeinen Gleichgewichtsmethoden der Wohlfahrtsmessung38 signa-

33 34 35

Einen sehr guten Überblick Ober die neuere Entwicklung geben RichterlWiegard (1993). RichterlWiegard (1993), S.174. Die folgenden Ausfilhrungen basieren auf Atkinson/Stiglitz (1980), S.366ff. und Auerbach (1985). Diese Arbeiten geben auch einen allgemeinen Überblick Ober die Optimalbesteuerunstheorie. 36 Krause-Junk (1987). 37 Daß man sich bei konkreten Steuerreformen kaum auf die Ergebnisse der optimal taxation beruft, kann daran ermessen werden, daß der Begriff optimal taxation in dem Sammelband über Steuerreformen der achtziger Jahre von Boskin/McLure, Jr. (1990) nicht erwähnt wird. 38 Einen Überblick Ober Wohlfahrtsmaße geben AhlheimIRose (1992). Über Allgemeine Gleichgewichtsmethoden in der Steuerpol itik informiert Scharmer (1991).

24

B. Ziele und Beurteilungskriterien für ein Steuer- und Abgabensystem

lisiert zudem auch bei gleichmäßiger Güterbesteuerung Wohlfahrtsgewinne. Insgesamt liefert die Optimalsteuertheorie wegen ihrer mathematischen Konsistenz und Präzision wichtige Einsichten in die Struktur der Besteuerungsprobleme. Dabei gelingt aus Sicht des - in der vorliegenden Arbeit im Mittelpunkt stehenden - umfassenden Zielsystems der Besteuerung allerdings bisher nur eine Formulierung von Teilaspekten. 39 Eine Weiterentwicklung bleibt deshalb mit Interesse abzuwarten. c) Praktikabilität und Erhebungsbilligkeit Bei den bisherigen Ausführungen zum Allokationsziel standen theoretische Aspekte im Vordergrund. Stark praktischer Natur ist dagegen die Forderung nach Praktikabilität und Erhebungsbilligkeit des Steuersystems. Praktikabel ist ein Steuersystem dann, wenn es die Fähigkeiten der an der Steuererhebung Beteiligten, d.h. sowohl der Zensiten als auch der mit der Erhebung beauftragten Verwaltungs angehörigen, nicht überfordert. 4o Unter Effizienzgesichtspunkten ist Praktikabilität jedoch nicht ausreichend. Ein praktikables System sollte auch möglichst erhebungsbillig (nettoergiebig) sein, d.h. es sollte den an der Erhebung Beteiligten so wenig Kosten wie möglich bereiten. Dies gilt wieder sowohl für die Zensiten, die nicht durch unnötige Komplexität, umständliche Erhebungsverfahren und hohe Entrichtungskosten belastet werden sollten, als auch für die Verwaltung. 41 Auf Verwaltungsseite läßt sich die Erhebungsbilligkeit durch die Forderung nach einem niedrigen Quotienten aus Verwaltungskosten und Steueraufkommen konkretisieren. 42 Die den Wirtschaftssubjekten durch die Besteuerung entstehenden Unannehmlichkeiten sind aber nicht nur wegen der damit unmittelbar verbundenen Kosten von Bedeutung. Berücksichtigt man steuerpsychologische Aspekte, so kann durch solche Kosten ein negativer Einfluß auf die Steuermoral der Zensiten ausgehen, der sich in einem erhöhten Steuerwiderstand niederschlägt. 43 Dieser Steuerwiderstand kann sich dann in zusätzlichen, psychologisch bedingten legalen oder illegalen Versuchen der Umgehung der Steuerlast äußem,44 so daß die Ressourcenallokation zusätzlich negativ beeinträchtigt wird. 39 Ein interessanter Versuch, den Ansatz der Optimalsteuertheorie als konsequente Weiterentwicklung eines Teils der Neumark'schen Besteuerungsgrundsätze zu interpretieren, findet sich allerdings bei Wiegard (1987). 40 Neumark (1970), S.357ff. 41 Schmölders/Hansmeyer (1980), S.126 und Neumark (1970). Bei Neumark wird die Erhebungbilligkeit unter den steuerrechtlichen und steuertechnischen Grundsätzen der Wohlfeilheit und der Bequemlichkeit der Besteuerung behandelt. 42 Schmölders/Hansmeyer (1980), S.126ff. 43 Schmölders/Hansmeyer(1980), S.102 und S.lllff. 44 Schmölders/Hansmeyer (1980), S.I 0 I ff.

111. Das Allokationsziel

25

2. Aktive Zielverfolgung: Versuch einer Integration des Umweltziels

a) Das Problem: Externe Effekte In den Erläuterungen zur passiven Verfolgung des Allokationsziels wurde ein sehr stark vereinfachtes Bild der Realität zugrunde gelegt; man ging implizit von der Existenz nur zweier verschiedener Güterarten aus: Öffentliche und private Güter. Aufgrund des totalen Marktversagens bei der Erstellung öffentlicher Güter übernahm der Staat die Bereitstellung des gewünschten Quantums dieser Güter. Die Allokation der Güter im privaten Sektor erfolgte dagegen pareto-optimal, und die Forderung an den Staat, diese Allokation durch die Besteuerung so wenig wie möglich zu beeinträchtigen, war daher nur selbstverständlich. Es läßt sich jedoch zeigen, daß öffentliche Güter nur der Extremfall einer allgemeineren Kategorie des Marktversagens, den externen Effekten (Externalitäten), sind. 45 "Externalitäten [... ] sind jene aus der Aktivität (Produzieren oder Verbrauchen) eines Wirtschaftssubjekts bei anderen Wirtschaftssubjekten resultierenden Wirkungen (Vor- oder Nachteile), die nicht durch den Preismechanismus gesteuert werden. "46 Gehen aus einer privaten Aktivität gesellschaftliche, marktlich nicht berücksichtigte Vorteile, also positive externe Effekte, hervor, so ist der soziale Nutzen dieser Tätigkeit offenbar größer als der private Nutzen. Da die Wirtschaftssubjekte sich jedoch an den Preisen orientieren und diese definitionsgemäß nur die privaten Grenznutzen widerspiegeln, wird die Tätigkeit nicht bis zum gesellschaftlich optimalen Maß ausgedehnt. Liegen hingegen gesellschaftliche Nachteile, also negative externe Effekte vor, so überschreiten die sozialen Kosten offensichtlich die privaten Kosten und die betroffene Aktivität wird über das gesellschaftlich wünschenswerte Maß hinaus ausgedehnt. Diese Formulierung des Problems geht auf den britischen Nationalökonomen A.C. Pigou zurück. 47 Die Lösung des Problems liegt nun darin, die externen Effekte zu internalisieren, d.h. sie in den Preismechanismus zu integrieren und so die Divergenz zwischen privaten und sozialen Grenznutzen bzw. -kosten aufzuheben. Genau solche Ansätze zur Internalisierung externer Effekte sollen im folgenden erläutert werden. Dabei müssen allerdings einige Einschränkungen vorgenommen werden. Zunächst sollen im folgenden nur negative externe Effekte als internalisierungsbedürftig angesehen werden. Dies kann in einer liberalen Gesellschaftsordnung48 damit gerechtfertigt werden, daß

45 46 47 48

Einen Überblick über die Theorie der externen Effekte gibt 8chlieper (1980). Brümmerhoff(1990),8.60. Pigou (1932), 8. I 83ff. Kirsch (1993), 8.25.

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B. Ziele und Beurteilungskriterien filr ein Steuer- und Abgabensystem

" ... bei externen Kosten jemand gegen seinen Willen zu Wohlfahrtsminderungen gezwungen wird, ihm aber bei externen Nutzen Handlungsalternativen unentgeltlich eröffnet werden, die er zwecks Wohlfahrtserhöhung freiwillig nutzen kann."49 Des weiteren soll die Internalisierung - dem Thema der Untersuchung angemessen - anhand des Umweltproblems erläutert werden. 5o Es soll weiterhin vorausgesetzt werden, daß ein staatliches Handeln angezeigt ist und daß dieses in Form von Umweltabgaben erfolgen SOIl.51 b) Pigou-Steuern Die Volkswirtschaftslehre verdankt Pigou nicht nur die Formulierung des Problems der externen Effekte, sondern er präsentierte auch gleich einen Lösungsvorschlag fiir ihre Internalisierung. 52 Durch ein System korrigierender Pigou-Steuern, deren Satz sich jeweils nach Höhe der Differenz zwischen den sozialen und den privaten Grenzkosten bemißt, soll die Funktionsfähigkeit des Marktes wiederhergestellt werden. Nach der Einfiihrung der Korrektur-Steuern orientieren sich alle Wirtschaftssubjekte an den - nun die sozialen Grenzkosten widerspiegelnden - Preisen und erreichen so wieder eine pareto-optimale Allokation. Die Entscheidungsgrundlagen genau derjenigen Wirtschaftssubjekte werden geändert, die durch ihre Aktivitäten fiir die externen Effekte verantwortlich sind; es handelt sich also um die ideale Verwirklichung des Verursacherprinzips.53 Voraussetzung dafiir, daß durch die Steuern nicht lediglich eine Verbesserung der Wohlfahrtssituation, sondern das Optimum erreicht wird, ist allerdings, daß die Steuern genau an den die externen Effekte hervorrufenden Aktivitäten anknüpfen. Würde man beispielsweise im Falle eines durch eine

49 Kirsch (1993), S.25.

50 Die Umweltverschmutzung stellt in der Literatur auch das Paradebeispiel filr negative externe Effekte dar. 51 Damit ist bereits sehr viel vorausgesetzt. Eine explizite Untersuchung der Eignung alternativer umweltökonomischer Instrumente wie z.B. allgemein einnahme-, ausgabeseitiger oder ordnungsrechtlicher Instrumente oder der Frage, ob explizites staatliches Handeln überhaupt geboten ist, kann in der vorliegenden Arbeit nicht geleistet werden. Eine Übersicht über prinzipiell zur Verfilgung stehende Maßnahmen gibt Wicke (1991), S.l65ff. Eine ökonomische Analyse der verschiedenen Instrumente nehmen z.B. Siebert (1976) und Endres (1985), S.23ff. vor. Die Notwendigkeit expliziten staatlichen Handeins wird vor allem im Zusammenhang mit dem CoaseTheorem diskutiert. Informationen dazu finden sich z.B. bei Bössmann (1979) und Weimann (1990), S.26ff. Insgesamt bleibt festzuhalten, daß Umweltabgaben nicht das einzige Instrument zur Verwirklichung umweltökonomischer Zielsetzungen sind und daß ihre Eignung prinzipiell der Überprüfung bedarf. Die Ausklammerung dieses Gesichtspunktes in der vorliegenden Arbeit erscheint aber vor dem Hintergrund der zahlreichen in der Literatur dokumentierten Vorteile dieses Instruments gerechtfertigt. Die Vorteile erläutert z.B. Siebert (1976), vor allem S.I13ff. 52 Pigou (1932), S.192ff. 53 Eine Darstellung des Verursacherprinzips findet sich bei Wicke (1991), S.129ff.

III. Das Allokationsziel

27

bestimmte Emission hervorgerufenen externen Effektes anstelle dieser Emission den gesamten Output der Produktion belasten, so wäre dies im allgemeinen suboptimaJ.54 Nach diesen Ausflihrungen wird aber bereits das grundlegende Problem der Pigou-Lösung sichtbar: Gerade ihr theoretisch so attraktiver Optimalitätsanspruch verurteilt sie in der Praxis wegen der damit verbundenen Informationsprobleme zum Scheitern. Die ,,[ ... ] Steuerbehörde müßte nahezu die Informationen einer zentralen Planbehörde besitzen"55, denn sie müßte zunächst alle externen Effekte lokalisieren und zur Bemessung der Steuersätze sämtliche Nutzen- und Kostenverläufe flir die gesamte Volkswirtschaft kennen. c) Der Standard-Preis-Ansatz Es nimmt daher nicht wunder, daß das Anspruchsniveau in der Umweltökonomik herabgesetzt wurde. An die Stelle des Pigou-Steuer-Konzeptes tritt der sogenannte Standard-Preis-Ansatz der beiden amerikanischen Ökonomen Baumol und Oates. 56 Vor dem Hintergrund des unlösbaren Informationsproblems wird auf den hohen Anspruch der Pareto-Optimalität von Anfang an verzichtet. Stattdessen wird die kostenminimale Erreichung eines exogenen, politisch gesetzten Standards, beispielsweise in Form einer bestimmten Emissionsmenge, zum Ziel der Abgabenpolitik. Der anvisierte Standard soll durch die Festsetzung eines Preises flir die durch die zu reduzierende Aktivität hervorgerufenen Schäden erreicht werden - man spricht deshalb auch von pretialer Lenkung. 57 Die Höhe des Preises bemißt sich nach den aggregierten Grenzvermeidungskosten, die zur Erreichung des Standards erforderlich sind. Da diese Kostenverläufe jedoch nicht bekannt sein dürften, wird eine schrittweise Näherung an den zur Realisierung des Standards notwendigen Steuers atz mit Hilfe eines trial-and-error-Verfahrens vorgeschlagen: Ist der Steuersatz zu niedrig, wird das Reduktionsziel nicht erreicht und der Steuersatz muß nach oben korrigiert werden, ist er zu hoch, so wird das Reduktionsziel überschritten und der Satz muß gesenkt werden. U.E. ist bei diesem Konzept vor allem bemerkenswert, daß durch die Senkung des Anspruchsniveaus von der Wohlfahrtsoptimalität hin zur Erflillung eines politisch vorgegebenen Standards überhaupt erst die Notwendigkeit der 54 Schlieper (1980), S.526. 55 Schlieper (1980), S.527. 56 Siehe dazu Baumol/Oates (1975). Die folgende Darstellung basiert auf den Ausführungen

von Wiemann (1990), S.136ff. 57 Der hier gewählte Begriff des "Schadens" ist allerdings problematisch, da er eine Anknüpfung der Steuer an den Immissionen suggeriert. Tatsächlich knüpfen Umweltabgaben aus Praktikabilitätsgründen jedoch meist an den Emissionen an. Über dieses Problem informiert Weimann (1990), S.132ff. Die Konsequenzen filr den Standard-Preis-Ansatz zeigt er ebenfalls dort auf den Seiten 141 ff'

28

B. Ziele und Beurteilungskriterien rür ein Steuer- und Abgabensystem

Formulierung eines eigenständigen Umweltziels entsteht. Während beim Pigou-Konzept das Zielsystem in Form individueller Kosten- und Nutzenverläufe vorgegeben ist und das Problem des Staates "nur" darin besteht, die internen, subjektiven Bewertungen der Wirtschaftssubjekte festzustellen, benötigt man beim Standard-Preis-Ansatz ein operationales Konzept, um die relevanten Schäden zu identifizieren und ein tolerierbares Schadensniveau festzulegen. Eine solche operationale Zielformulierung kann im Rahmen der vorliegenden Arbeit auch ansatzweise nicht geleistet werden. 58 Ausschließen können wird man aber mit Sicherheit ein einseitiges, auf nur einen Schadstoff abstellendes Umweltziel. Apriori nicht ausschließen sollte man u.E. allerdings die Aufnahme eines neben die emissionsorientierten Teilziele tretenden ressourcenökonomischen Teilzieles, das die Schonung einiger erschöpfbarer Ressourcen zum Nutzen der nachfolgenden Generationen anstrebt. 59 Dabei müßte ein die gesellschaftlichen Präferenzen hinsichtlich intergenerationeller Verteilungsgerechtigkeit widerspiegelnder, langfristiger Abbaupfad für eine Ressource festgelegt werden ("Standard"), welcher über eine dynamische Ressourcensteuer ("Preis") erreicht wird. Wendet man sich nun wieder der Frage zu, ob ein in der oben geschilderten Weise auf dem Standard-Preis-Ansatz basierendes Umweltziel auch tatsächlich im Rahmen des Steuersystems verwirklicht werden kann, so sieht man sich im wesentlichen mit zwei Problemen konfrontiert. Erstens bereitet schon die naturwissenschaftliche Bestimmung der Schädlichkeit unterschiedlicher Emissionen bzw. der noch vorhandenen Rohstoffvorkommen große Probleme, so daß die genaue Vorgabe eines noch tolerierbaren Schadensniveaus oder eines einzuhaltenden Restressourcenabbaupfades nicht eindeutig möglich und daher letztlich immer willkürbehaftet sein wird. Zweitens würde die Einhaltung solcher Standards aufgrund des Informationsproblems - die Grenzvermeidungskosten für die vielen verschiedenen Stoffe dürften wohl kaum bekannt sein zwangsläufig nur über einen trial-and-error-Prozeß zu verwirklichen sein. Die damit einhergehenden erratischen Schwankungen der Steuers ätze und - wegen des Postulats der Aufkommensneutralität - in der ganzen Steuersystemstruktur würden jedoch zu prohibitiv hohen Anpassungskosten und darüber hinaus zu einer intolerabien Verunsicherung der Wirtschaftssubjekte führen. Der Stan-

58 Die Notwendigkeit der Vorgabe expliziter umweltpolitischer Ziele allerdings ist schon häufig in der umweltökonomischen Literatur, so z.B. bei Wicke (1991), S.563ff. diskutiert worden. 59 Bei der ressourcenökonomischen Zielsetzung ist allerdings zu berücksichtigen, daß die Schonung natürlicher RohstoflVorkommen ein globales öffentliches Gut darstellt, so daß ein isoliertes nationales Vorgehen nur einen geringen Zielbeitrag liefert. Darüber hinaus ist ein Versagen der Rohstoffmärkte hinsichtlich der intertemporalen Allokation umstritten. Den Stand der Diskussion in der Ressourcenökonomik geben Endres (1985) und Siebert (1980) wieder.

111. Das Allokationsziel

29

dard-Preis-Ansatz stellt also insgesamt eine zu ehrgeizige Fonnulierung des Umweltziels im Rahmen von Steuersystemüberlegungen dar, und das Anspruchsniveau muß ein weiteres Mal gesenkt werden. 6o d) Der Reduktionsansatz: Versuch einer pragmatischen Fonnulierung des Umweltziels Das Kern-Problem des Standard-Preis-Ansatzes besteht in der Festsetzung und Einhaltung der Emissions- oder Ressourcenstandards. Es liegt deshalb nahe, auf solche exakt einzuhaltenden Standards von vornherein zu verzichten und ein für Steuersystembetrachtungen angemessenes Umweltziel ganz pragmatisch so zu fonnulieren: Die wesentlichen, als schädlich anerkannten Emissionen sowie der Abbau der wesentlichen, als schonungsbedürftig anerkannten Ressourcen sollen unter möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten mittel- bis langfristig weitgehend reduziert werden. Es ist offensichtlich, daß auch diese in der Überschrift "Reduktionsansatz" genannte Fonnulierung des Umweltziels einige Unwägbarkeiten und damit Probleme in sich birgt. Zunächst ist die Identifikation der "wesentlichen" schädlichen Emissionen und gegebenenfalls der schonungsbedürftigen Ressourcen ebenso wie beim Standard-Preis-Ansatz naturwissenschaftlich nicht eindeutig möglich. Durch den Verzicht auf noch willkürbehaftetere, unbedingt einzuhaltende Standards wird dieses allgemeine Problem der Fehlbarkeit wissenschaftlicher Erkenntnis jedoch entschärft. Problematischer ist u.E., daß die Umweltsteuern je nach Ausgestaltung (gewählte Abgabenobjekte, Steuersätze) in die Nähe zu gesundheitspolitisch motivierten Demeritorisierungsabgaben geraten können und deshalb prinzipiell ähnliche Schwierigkeiten aufweisen. 61 Solche Steuern, wie beispielsweise die Tabak- oder Branntweinsteuer, werden häufig dadurch gerechtfertigt, daß der Staat die Bevölkerung vor ihren "eigenen Schwächen" schützen und sie durch die Besteuerung zu einem Minderkonsum anhalten wolle. Tatsächlich steht bei diesen Steuern jedoch das fiskalische Ziel ganz im Vordergrund: 62 Das Ausmaß der gewünschten Reduktion ist überhaupt nicht festgelegt - es fehlt sozusagen der Standard -, und die tatsächliche Reduktion wird deshalb gar nicht überprüft.

60 Es soll noch einmal betont werden, daß hier nicht der Standard-Preis-Ansatz als solcher für ungeeignet befunden wird. Die geäußerte Kritik zielt lediglich auf die Ungeeignetheit des Ansatzes im Rahmen von Steuersystemüberlegungen ab. 61 Mit den Demeritorisierungsabgaben im Rahmen eines rationalen Steuersystems beschäftigt sich Haller (1981), S.293ff. 62 Hansmeyer (I 980b ), S. 734.

30

B. Ziele und Beurteilungskriterien ftlr ein Steuer- und Abgabensystem

So entfernt Umwelt- und Demeritorisierungssteuern vom gedanklichen Ansatzpunkt her sind - bei ersteren handelt es sich um allokativ gerechtfertigte, bei letzteren um umstrittene demeritorische Abgaben 63 - hinsichtlich der Gefahren "Dominanz des fiskalischen Ziels" und "willkürliche Abgabenobjekte" sind sie sich sehr ähnlich. Dies macht u. E. das zuvor formulierte Ziel jedoch nicht nutzlos; es ist vielmehr dafür Sorge zu tragen, daß das umweltpolitische Reduktionsziel auch tatsächlich erreicht wird. Hierrur ist erforderlich, daß die Steuern hinsichtlich ihres Anknüpfungspunktes zur Erreichung erwünschter Substitutionseffekte geeignet und daß die Steuersätze hoch genug rur eine Verhaltensänderung der Zensiten sind. Darüber hinaus könnte man - vor allem zur Bindung der politischen Entscheidungsträger - grobe, nicht sklavisch einzuhaltende Standards als Zielkorridore vorschreiben. Insgesamt wird durch den Reduktionsansatz unter Umweltgesichtspunkten zunächst eine relativ große Klasse von Ökosteuervorschlägen zugelassen. Dies erscheint aber gerechtfertigt, will man nicht einige Vorschläge allein eines unrealistisch hohen Anspruchsniveaus wegen vorschnell verwerfen. IV. Das Verteilungsziel Die Musgrave'sche Distributionsabteilung der Wirtschaftspolitik ist rur die Bestimmung und Aufrechterhaltung der "richtigen" Einkommens- und Vermögensverteilung der Volkswirtschaft verantwortlich. Im folgenden wird zunächst auf die durch das Steuersystem zu lösende Aufgabe der gerechten Verteilung der Steuerlast und dann auf das Problem der gerechten Umverteilung von Einkommen und Vermögen eingegangen. 64

63 Demeritorische Abgaben sind umstritten, da sie mit dem Konzept des normativen Indivi· dualismus nicht vereinbar sind. Eine Darstellung und kritische Würdigung des Konzepts der meritorischen Güter findet sich bei Mackscheidt (1984). 64 Wie bereits beim Allokationsziel steht dahinter die in Anlehnung an Krause-Junk (1977) vorgenommene Trennung zwischen passiver und aktiver Zielverfolgung. Die explizite Trennung zwischen Steuerlastverteilung und Einkommensumverteilung wurde von Neumark (1970), S.l2Iff., übernommen. Neumark unterscheidet im Rahmen seiner ethisch-sozialpolitischen Grundsätze dort den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vom Grundsatz der steuerlichen Umverteilung von Einkommen und Vermögen. Die Einordnung des ersten der beiden Grundsätze unter dem Verteilungsziel ist problematisch: Während Schmidt (1980), S.129, ihn unter dem Allokationsziel einreiht, weist Neumark (1970), S.l86ff., darauf hin, daß enge Beziehungen zwischen steuerlicher und gesellschaftlicher Gerechtigkeit bestehen und daß deshalb das Problem der gerechten Steuerlastverteilung nur dann besteht, wenn die primäre Distribution als ungerecht empfunden wird. In der vorliegenden Arbeit wird Neumarks Ansicht gefolgt.

IV. Das Verteilungsziel

31

1. Gerechte Verteilung der Steuerlast Auf die Frage, wie die Steuerlast gerechterweise auf die Zensiten zu verteilen sei, gibt es traditionell zwei Antwortversuche: 65 Das Äquivalenzprinzip und das Leistungsfiihigkeitsprinzip. Nach dem Äquivalenzprinzip soll jeder in dem Umfang Steuern zahlen, wie er vom Staat Leistungen erhält. 66 Dieses zunächst noch vage Prinzip bedarf offensichtlich eines Verfahrens, mit dem festgestellt werden kann, welche Zensiten in welchem Umfang von der Staatstätigkeit profitieren. Da in der vorliegenden Untersuchung das gesamte Steuersystem im Mittelpunkt der Betrachtung steht, müßte ein totales Äquivalenzkonzept angewendet werden. 67 Ein totales Zurechenverfahren dürfte aber, wenn es die Zurechnung aller staatlichen Leistungen im einzelnen verfolgt, allein schon wegen des öffentlichen Gutscharakters vieler staatlicher Leistungen aus InforrnationsgTÜnden unmöglich, oder aber, wenn ein Gesamtindikator rur die Leistungsbeanspruchung gesucht wird, letzten endes wissenschaftlich nicht begTÜndbar sein. 68 Das Äquivalenzprinzip ist somit rur die Beurteilung des Gesamtsteuersystems nicht geeignet. Auch rur einzelne Steuern läßt es sich nicht anwenden, da Steuern im Sinne der Abgabenordnung eben nicht rur besondere Leistungen gezahlt werden. Geeignet kann dieses Prinzip jedoch rur die Bestimmung der Lastverteilung bei einzelnen nicht-steuerlichen Abgaben sein. Hier ist vor allem an Gebühren und Beiträge zu denken. Aus Sicht der vorliegenden Arbeit ist auch auf eine gewisse Nähe des Äquivalenzprinzips zum Verursacherprinzip in der Umweltökonomik,69 sowie zum Versicherungsprinzip im Rahmen der Soziaiversicherung70 hinzuweisen. Nach dem Leistungsfiihigkeitsprinzip soll jeder nach seiner persönlichen (wirtschaftlichen) Leistungsfiihigkeit zum Steueraufkommen beitragen. 7! Das Problem der Bestimmung der individuellen Steuerzahllast mit Hilfe dieses Prinzips wird üblicherweise in zwei Teilprobleme zerlegt. Zunächst werden 65 Krause-Junk (1977), S.333. 66 Krause-Junk (1977), S.334. 67 Eine Darstellung der verschiedenen Äquivalenzbegriffe und eine ausfilhrliche Würdigung

und Kritik dieses Prinzips findet sich bei Haller (1981), S.16ff. 68 Krause-Junk (1977), S.337f. 69 Die Bedeutung des Verursacherprinzips in der Umweltökonomik allgemein behandelt Wicke (1991), S.129ff. Den Zusammenhang zwischen Verursacherprinzip und Äquivalenzprinzip stellt Hansjürgens (1992), S.107ff., dar. 70 Mit der Bedeutung des Versicherungsprinzips filr die soziale Sicherung beschäftigt sich Schmähl (1985), S.lff. 7! Krause-Junk (1977), S.338. Auch die folgende Darstellung lehnt sich stark an Krause-Junk (1977), S.338ff. an.

32

B. Ziele und Beurteilungskriterien fIlr ein Steuer- und Abgabensystem

Indikatoren steuerlicher Leistungsfähigkeit festgelegt. Da damit zugleich festgelegt ist, weIche Zensiten steuerlich gleich zu behandeln sind, bezeichnet man das erste Teilproblem auch als das Problem horizontaler Gleichbehandlung bzw. Gerechtigkeit. In einem zweiten Schritt, dem Teilproblem der vertikalen Gerechtigkeit, versucht man, "das Ausmaß der Steuermehrbelastung des steuerlich leistungstahigeren, also z.B. des einkommensstärkeren Wirtschafts subjektes zu bestimmen.'80 kg/ha) Pestizide

3,20DMlkg 48,00 DMlkg

68% 46%

0,650 0,857

Bodenversiegelung

50DMlm 2

12%

16,720

Massentierhaltung (>2 GVFlha) FuttermittelImport Tropisches Holz Streusalz Abfall

Einwegflaschen aus Glas Getränkedosen Kunststoffflaschen Blockpackungen Kunststoffverpackungen Alu-Folien PapierWerbematerial Werbung Batterien

Wasser

Bemessungsgrundlage und Tarif

erwartete Lenkungswirkung

geschätztes Aufkommen (inMrd. DM)

JlODMlGVE

39%

0,228

30% 1600DMlm3 O,24DMlkg

45% 58% 29%

0,981 1,003 0,254

0,8 DMlStück 0,4 DMlStück

50% 57%

1,400 0,583

0,7 DMlStück 0,4 DMlStück

71 % 30%

0,092 1,342

8,55 DMlkg 27 DMlkg

31% 47%

7,525 0,909

30DMlkg 50% 1,9 DMlStück

69% 17% 23%

7,443 7,917 0,658

Wasserverbrauch öff. Versorger Eigenversorger Brunnen Oberfläche

2,50DMlm 3

12%

14,385

1,80 DMlm 3 0,15DMlm 3

39% 8%

8,172 4,585

Waschmittel

3,20DMlkg

20%

3,379

Quelle: Umwelt- und Prognose- Institut Heidelberg (1988), S.56.

vorgesehene Mittelverwendung (inMrd. DM)

Senkung der Rentenversicherungsbeiträge (60,0)

Ausgleichszahlungen an Landwirte (2,6)

72

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Tabelle 4 Der Umweltsteuer-Vorschlag von E. U. von Weizsäcker ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Energie

Einsatz fossiler Brennstoffe nach Luft-und Klimabelastung (ohne Verkehr und Verstromung)

Bemessungsgrundlage und Tarif

0,3 DMlkWh

Nuklearstrom

0,3 DMlkWh

Verkehr

Kraftstoffverbrauch

3 DMII

Luft

Emission von SO" NOx,CO und Chlorkohlenwasserstoffen

2000DMlt

Emission von Methan

IODMIt

Ern ission von

Abfall

erwartete Lenkungswirkung

vorgesehene Mittelverwendung

0,50 bis 1,50 DMikg

Strom aus der Verbrennung fossiler Energieträger

Boden- und Naturschutz

geschätztes Aufkommen

CO, (ohne jene bei Energieerzeugung)

100 DMit

Neuversiegelung von Böden (einmalig)

200DMlm 2

Altversiegelung von Böden (jährlich)

5 DMlm 2

Hausmüll, unsortiert (bei Vorsortierung niedriger)

200DMlt

Sondermüll

1000DMlt

Senkung der Lohnund Einkommensteuer und I oder der Sozialabgaben

mögliches Volumen: 5-10 % des BSP

Energieeinsparung bis zu 50 % in 10 bis 14 Jahren

Senkung der Umsatzsteuer

11. Überblick über die wichtigsten Reformvorschläge

73

Fortsetzung von Tabelle 4 ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Bemessungsgrundlage und Tarif

Wasser

Einleitung von normal belastetem Abwasser

20DMfm 3

Einleitung von Abwasser mit gutem und leicht testbarem Reinigungsgrad

5DMfm 3

Im Ralunen der Abwaserabgabe erfaßtes Abwasser

300 DMfSchadeinheit

umweltgeflihrdende

Chlor und andere Halogene

2000DMft

Produkte

Nitrat

500DMft

undChemikalien

Quecksilber und Kadmium

200DMft

Kupfer, Blei und Aluminium

20DMfkg

geschätztes Aufkommen

erwartete Lenkungswirkung

vorgesehene Mittelverwendung

(siehe vorherige Seile)

(,iehe vorherige Seite)

(siehe vorherige Seile)

Quelle: von Weizsäcker (1990), S.166f; von Weizsäcker (1992).

74

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschillge

Tabelle 5 Der Umweltsteuer-Vorschlag von Müller-Witt ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Luft

Gerüche

Bemessungsgrundlage und

Tarif

geschätztes Aufkommen (inMrd. DM)

1,00

Strahlung

3,68

Lärm

5,52

Schadstoff-

keine Angaben

Abschaffung folgender Steuern:

CO2 CO S02 NO x Staub nonnal toxisch

18,51 DM/t 222,07 DM/t 1.391,63 DM/t 1.387,93 DM/t

14,81 1,55 3,48 4,16

222,07 DM/t 1480,46 DM/t

0,11 0,15

Mineralölsteuer (25,2),

nonnal toxisch

222,07 DM/t 1387,93 DM/t

0,11 1,39

Kaffee- und Zukkersteuer (1,8).

OCH

Boden

vorgesehene Mittel verwendung (inMrd. DM)

0,74

Abwärme

emissionen

erwartete Lenkungswirkung

Deponierung

Landschaftsverbrauch

27,60

Ressourcenverbrauch Wasser

Quell- und Grundwasser Abwasser

27,60

Abwärme

Quelle: Müller-Witt (1989), S.340ff., Müller-Witt (1988), S.20f.

Gewerbesteuer (32,6), Kfz-Steuer (9,0),

11. Überblick über die wichtigsten Reformvorschläge

75

Tabelle 6 Der Umweltsteuer-Vorschlag des BUND ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Bemessungsgrundlage und Tarif

geschätztes Aufkommen (in Mrd. DM)

erwartete Lenkungswirkung

Energie

fossile und nukleare Primärenergieträger, Importe von Sekundärenergieträgern und energieintensiven Halberzeugnissen

2 pflkWh, Erhöhung jährlich um 0,5 bis I pflkWh steigend bis auf 5 bis 10 pflkWh

150 (bei 5 pflkWh)

mittel- bis langfristige Energieverbrauchssenkung um mind.50%

Verkehr

Kraftstoffverbrauch (Mineralölsteuer)

plus 0,50 DMIl, steigend bis auf plus 2 DMII oder mehr

Halten von Kfz (Kfz-Steuer)

emissionen

vorgesehene Mittel verwendung

Abwärme

Senkung der Rentenversicherungsbeiträge

Schadstoff-

des Kfz

Transporte von Gütern auf der Straße (Schwerverkehrsabgabe)

Fahrzeugkilometer (unabhängig vom Ladegewicht)

Luft

Restemissionen aus Anlagen, die im BimSchG erfaßt sind

Menge und Gefährlichkeit des Stoffes

Boden- und Naturschutz

Einsatz von Stickstoffdünger in der Landwirtschaft

100 % des Marktpreises (= I DMikg N) steigend auf 300 bis 400 % des Marktpreises

flächenverjährliche Abgabe änderungen nach Volumen mit nachhaltibzw. Art der gen AuswirVeränderung kungen auf Natur und Landschaft (z.B. Versiegelung)

Minderung des Stickstoffeinsatzes um 20 % (I DMlkgN)

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

76

Fortsetzung von Tabelle 6 ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Bemessungsgrundlage und Tarif

Abfall

Abfallentsorgung, Deponierung, Verbrennung

mind. 300 DM/t entsprechende Belastung

In-VerkehrBringung von Chemikalien mit Jahresproduktion von mehr als 10 Tonnen

Menge, Giftigkeit, Persistenz und Recyclingfahigkeit

Grundwasserentnahme

1 DM/m 3

Direkteinleitung von Abwasser (Abwasserabgabe)

mind. 120 DM/SE Ausdehnung der BGL und Erfassung Indirekteinleiter

Wasser

geschätztes Aufkommen (in Mrd. DM)

Quelle: BinswangerlNutzinger/Zahmt (1990), S.19ff.

erwartete Lenkungswirkung

vorgesehene Mittelverwendung (siehe vorherige Seile)

11. Überblick über die wichtigsten Reformvorschläge

77

Tabelle 7 Der Vorschlag der SPD-Programmkommission 'Fortschritt '90' zur Nutzung finanzieller Lenkungsinstrumente im Umweltbereich ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Bemessungsgrundlage und Tarif

Energie und Verkehr

Vebrauch von Rohölderivaten und Gas (Mineralölsteuer) Benzin, verbleit Benzin, bleifrei Diesel Flugbenzin Heizöl, leicht Heizöl, schwer Ölprodukte der Chemie Gas/Flüssiggas

Erhöhung um

Abfall

geschätztes Aufkommen (in Mrd. DM)

erwartete Lenkungswirkung

• Erhöhter Grundfreibetrag in der LSt und ESt (15,2) • Streichung der KfzSt (9,2) • Entfernungs- und Fernpendlerpauschale (1,3) • Erhöhte Sozialtransfers (6,0) • Steuervergünstigungen nach § 82a EStDV und 7d EStG(I,I)

50 Pfll 45 Pfll 40 Pfll 10 Pfll 9 Pfll 4 Pfll 7,5 Pfll 5,8 Pfll

Einweggetränkeverpackungen aus Glas aus Kunststoff aus Karton Dosen

50 PfIFI 50 PfIFI 20 Pf/Stück 20 Pf/Stück

Anfall von Sondermüll

Menge und Gefahrlichkeit

vorgesehene Mitteiverwendung (in Mrd. DM)

keine Angaben 3 bis 4

Zweckbindung rur Projekte zum Recycling, Müllverminderung, Altiastensanierung, neue Entsorgungstechnologien Zweckbindung rur Altlastensanierung, Sondermüll verringerung und -beseitigung Zweckbindung rur Abgasreinigung, erneuerbare Energien, energiesparende und umweltfreundlichere Kohletechnologien

Luft

Restemissionen aus Anlagen, die im BIrnSchG erfaßt sind (S02' NOx,C02, Staub)

Boden- und Naturschutz

Massentierhaltung (bei Überschreitung einer erlaubten Höchstzahl)

Anzahl der Nutztiere pro ha landwirtschaftlicher Nutzfläche

Zweckbindung rur bäuerliche Farnilienbetriebe mit ökologisch betriebener Landwirtschaft

Wasser

Direkteinleitung von Abwasser (Abwasserabgabe)

Ausdehnung derBGL, Erhöhung bis zum Jahr 2000 auf 140 DM/SE

Zweckbindung insbesondere rur Gewässerschutzinvestitionen und Kläranlagenbau

Quelle: Schäfer (1989), S.l4, 26f.; SPD (1989), S.I; Jüttner (1990), S.93.

78

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Tabelle 8 Der Umweltsonderabgaben-Vorschlag von Springmann ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Bemessungsgrundlage und Tarif

Energie und Verkehr

Verbrauch von Endenergie (differenziert nach Endenergieträger)

ca. 10 % des Marktpreises des Endenergieträgers

Luft und Verkehr

Luft

Luft

Emissionen aus F ahrzeugen Stickoxide Rußpartikel Emissionen aus stationären Anlagen Schwefel oxid nach GFAVO nach TALuft Stickoxide Staub staubfönnige anorg. Stoffe Klasse I Klasse II Klasse 111 gasfönnige anorg. Stoffe Klasse I Klasse ß Klasse III gasfönnige organ. Stoffe Klasse I Klasse II Klasse 111 Verbrauch und Export von FCKW

Boden- und Naturschutz

Verbrauch und Export von Mineral dünger Stickstoff Phosphor Pestiziden

17 DMikg 100 DMikg

geschätztes Aufkommen (inMrd. DM)

15,0

8,3 1,7

erwartete Lenkungswirkung

vorgesehene Mitteiverwendung

je nach Endenergieträger 12-22%, im017%

Subventionen für neue Technologien gemäß der ein gesparten Menge des Endenergieträgers

70% 75%

Tarifsenkungen im öffentlichen Personennah- und Fernverkehr und Schienengüterverkehr Subventionen für technische Anlagen zur Venneidung des jeweiligen Stoffes

I DMikg

0,8

7,0 DMikg

2DMlkg 2DMlkg

0,76 1,0

4,ODMikg 10,0 DMikg

0,25 DMikg

0,14

0,5 DMikg

31,25 DMikg 6,25 DMikg 1,25 DMikg

62,5 DMikg 12,5 DMikg 2,5 DMikg

50DMlkg 10DMikg 1,7DMlkg

100,0 DMikg 20,ODMikg 3,4DMlkg

IODMikg 2DMlkg 1,3 DMikg

20,0 DMikg 4,ODMikg 2,6DMlkg

4DMlkg

0,2

8DMlkg Subventionen für Einsparungen in Höhe von

O,8DMlkg O,9DMlkg 18DMlkg

0,8 0,4 0,5

35% 35% 21 %

1,4DMlkg 1,6DMlkg 65 DMikg

79

II. Überblick Ober die wichtigsten Reformvorschläge

Fortsetzung von Tabelle 8 ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Abfall

Entstehung von Abflillen (differenziert nach Abfallarten)

Wasser

Direkteinleitung von Abwasser (Abwasserabgabe)

Bemessungsgrundlage und Tarif

geschätztes Aufkommen (inMrd. DM)

Quelle: Springmann (1988), S.58ff.

vorgesehene Mitteiverwendung

12,0

Subventionen für Abfallvermeidung in Höhe des zweifachen Abgabesatzes

3,3

Subventionen an gewerbliche Einleiter für Schadstoffminderung in Höhe des zweifaehen Abgabesatzes

Obis 180 DM/t

120 DM/SE Ausdehnung derBGLund des Schuldnerkreises

erwartete Lenkungswirkung

80

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Tabelle 9 Der Umweltsonderabgaben-Vorschlag des Instituts für ökologische Wirtschaftsforschung ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Bemessungsgrundlage und Tarif

Energie

Verbrauch von Mineralöl (ohne Kraftstoffe) Naturgas Braunkohle Steinkohle Kernenergie

zusätzlich

Verbrauch von Motorenbenzin und Diesel

zusätzlich 10 DMlGJ (= 30 Pfll)

Verkehr

Luft

Abfall

Wasser

Emissionen aus stationären Anlagen nach TA-Luft und GFAVO Schwefeldioxid Stickoxid Staub allgemein toxisch der Klasse I Klasse n Klasse III gasförmige anorg. Stoffe Klasse I Klasse n Klasse III gasförmige organ. Stoffe Klasse I Klasse II Klasse III

1,50DMlGJ 1,50DMlGJ 1,50DMlGJ 1,50DMlGJ 1,50DMlGJ

geschätztes Aufkommen (in Mrd. DM)

erwartete Lenkungswirkung

vorgesehene Mittelverwendung Soweit nicht für Abgabenentlastungen Zweckbindungen für

4,8 2,4 1,7 3,4 0,9

• Sicherung der heimischen Kohle; • internationale Umweltfonds; • Förderung von Schienenverkehr, Umweltforschung, umweltfreundlichen Energieanlagen

14,7

Zweckbindung für 4.500DMlt 6.000 DMit

5,4 3,0

300DMlt

0,2

keine Angaben

37.500DMlt 7.500DMlt 1.500 DMit

6.000 DMit 12.000 DMit 2.000DMlt

quantitativ unbedeutend

12.000 DMit 2.400 DMit

quantitativ unbedeutend

1.500DMlt

Entsorgung von Industrieabfall (differenziert nach Abfallart)

Obis 180 DMit

8,6

Direkteinleitung von Abwasser (Abwasserabgabe)

120DMlSE Ausdehnung derBGL

2,3

Quelle: Institut fUr ökologische Wirtschaftsforschung (1989) S.64ff.

• die Finanzierung eines Altlastenfonds; • die Förderung von Technologien zur Verminderung der Emissionsentstehung; • den Aufbau einer Infrastruktur zur Information über und Beschaffung von neuen emissionsmindernden Technologien für kleine und mittlere Unternehmen.

Ir. Überblick über die wichtigsten Reformvorschläge

81

Tabelle JO Der Umweltsonderabgaben-Vorschlag der Grünen ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Energie

Verbrauch von Steinkohle Braunkohle Heizöl Erdgas Nuklearstrom

90,00DM/t 25,20DM/t 10,89DM/t 9,72 pfll 3,60PrJkWh

Verkehr

Verbrauch von Diesel und Vergaserkraftstoff

zusätzlich 1,00 DMII

Halten von Kfz (Kfz-Steuer)

Länn und Schadstoffe

Straßengütertransport (Schwerverkehrsabgabe ) Luft

Boden- und Natur schutz

Emissionen aus stationären Anlagen nach TALuft und GFAva Schwefeldioxid Stickoxide Staub allgemein toxisch der Klasse I Klasse II Klasse III gasförmige anorg. Stoffe Klasse I Klasse II Klasse III gasförmige organ. Stoffe Klasse I Klasse II Klasse III Verbrauch von Stickstoffdünger Pestiziden

6 Linscheidt I Truger

Bemessungsgrundlage und Tarif

11 pfpro Tonnenkilometer

geschätztes Aufkommen (inMrd. DM) 5,964 2,268 7,514 5,250 10,800

42,150

erwartete Lenkungswirkung 10% 10% 10% 10% 10%

25%

vorgesehene Mittelverwendung • Ersatz des Kohlepfennigs • internat. Klimaschutzprogramme • rationellere Energienutzung • Förderung von Schiene und ÖPNV • Verkehrsgeld • Härteausgleich

Zweckgebunden zur Förderung des schienengebundenen Güterverkehrs

17,600

5.500 DM/t 9.000DM/t

6,600 4,500

50% 80%

600DM/t

0,200

50%

55.000 DM/t 9.000 DM/t 2.500 DM/t

Zweckgebunden für Sonderfonds zur • Förderung und Verbreitung emissionsmindernder Technologien • AltIastenbeseitigung • Finanzierung eines Umweltschadenhaftungsfonds

60.000 DM/t 12.000 DM/t 2.500 DM/t 12.000 DM/t 2.500 DM/t 1.500 DM/I 400 DM/t 10.000DM/t

0,130 0,210

50% 50%

Ausgleichszahlungen an die Landwirte

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

82

Fortsetzung von Tabelle 10 ökologisches Problemfeld

Abgabenobjekt

Abfall

Verbrauch naturnaher Flächen

Wasser

Bemessungsgrundlage und Tarif 30 DM/rn'

geschätztes Aufkommen (inMrd. DM)

9,9

erwartete Lenkungswirkung 25%

vorgesehene Mittelverwendung Für den Boden- und Landschaftsschutz Zweckbindung rur

Entsorgung von Abfall, normal Sonderabfall

100-200 DM/t 300-500 DM/t

30% 30%

Einwegverpackungen

70pf/Stück

66%

Einsatz von Blei Cadmium Quecksilber Chlor Streusalz

1.250DM/t 6.350 DM/t 7.800 DM/t 300 DM/t 250 DM/t

20% 30% 30% 20% 30%

Einleitung von Abwasser (Abwasserabgabe)

140 DM/SE Ausdehnung vonBGLund Schuldnern

• Abfallvermeidung, -verwertung und -entsorgung • Altlastensanierung • Altlastensanierung • Stärkung der Gewerbeaufsicht • Förderung einer sanften Chemie • Kläranlagenbau • Kanalisierung • neue Technologien • Gewässersanierung

Grundwasserentnahme fiir industrielle Zwecke

0,5 DM/m 3 steigend auf I,OODM/m 3

Quelle: Jüttner (1990), S.l27ff.

20%

Für Strukturverbesserungen in der Wasserversorgung

11. Überblick über die wichtigsten Reformvorschläge

83

Tabelle 11

Geschlitztes Steueraufkommen und vorgesehene Verwendung der U mweltsteuer-Vorschilige UmweltsteuerVorschläge

geschätztes Steueraufkommen (in Mrd. DM)

Umwelt- und Prognose-Institut Heidelberg von Weizsäcker

210,0

keine Angaben

vorgesehene Verwendung Steuersenkungen Umsatzsteuer (110,0), Lohnsteuer (33,0), Rentenversicherungsbeiträge (60,0)

Ausgleichszahlungen an die Landwirtschaft (2,6)

Lohn- u. Einkommensteuer, Umsatzsteuer und Sozialabgaben

soziale Ausgleichszahlungen

Müller-Witt

81,0

Gewerbesteuer (32,6), Kfz-Steuer (9,0), Mineralölsteuer (25,2), Kaffee- u. Zuckersteuer (1,8)

BUND

150,0

Rentenversicherungsbeiträge

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

Zweckbindung / Ausgabenerhöhung

keine

Ausgleichszahlungen an besonders belastete Haushalte

keine Angaben

Einkommensteuer, Sozialversicherungsbeiträge (75 %), Körperschaftsteuer (10 %), Energiesparanreize (15%)

keine

35,8 - 36,8

Lohn- u. Einkommensteuer (15,2), Kfz-Steuer (9,2), Steuervergünstigungen (1,1), Erhöhung der Entfernung- u. Fernpendlerpauschale (1,3)

Erhöhte Sozialtransfers (6,0), Recycling, Altlastensanierung, Gewässerschutz, umweltfreundliche Technologien und ökologische Landwirtschaft

Springmann

44,9

keine

TechnologiefOrderung (17,8), Emissionsvermeidung (17,0), Tarifsenkungen im öffentlichen Nah- und Fernverkehr (10,0)

Institut tUr ökologische Wirtschaftsforschung

47,4

keine

Kohlesicherung, Schienenverkehr, Umweltforschung (27,9), AltIastensanierung, Förderung emissionsvermeidender Technologien, Informationsbereitstellung

Die Grünen

113,1

keine

Kohlesicherung, Klimaschutz, rationelle Energienutzung (31,8), ÖPNV, Ausgleichszahlungen im Verkehrsbereich (42,2), Schienengüterverkehr (17,6), Sonderfonds (11,3), Ausgleichszahlungen an Landwirte (0,3), TechnologiefOrderung, Abfallvermeidung, Altlasten- und Gewässersanierung

SPD

6"

84

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

111. Beurteilung der Reformvorschläge J. Grundüberlegungen

Für eine rationale Beurteilung unterschiedlicher Vorschläge sind grundsätzlich zwei Voraussetzungen notwendig: Erstens das Zielsystem, das Klarheit über die anzustrebenden Ziele schafft und zweitens eine Wirkungsanalyse, die die Zielerreichungsbeiträge der unterschiedlichen Instrumente oder Instrumentenmixe angibt. Wenn diese beiden Voraussetzungen vorliegen, dann ist die Instrumentenauswahl nahezu trivial - es ist dasjenige Instrument auszuwählen, das den höchsten Zielerreichungsgrad verspricht. Grundsätzlich folgt auch der Aufbau der vorliegenden Arbeit diesem Schema: In einem ersten Schritt wurde das Zielsystem dargestellt, in einem zweiten Schritt standen die Wirkungen des bisherigen Steuersystems auf die vorgegebenen Ziele im Mittelpunkt. Wenn nun auch noch der letzte Schritt, die Wirkungsanalyse der Ökosteuern, vollzogen wird, dann, so könnte man meinen, sei die Frage, ob Ökosteuern als Instrumente im Instrumentenmix Steuersystem zu berücksichtigen seien oder nicht, endgültig gelöst. Dem ist jedoch leider nicht so: Die vorstehenden Bemerkungen beschrieben einen Idealzustand, der für den vorliegenden Untersuchungsgegenstand realistischerweise von keiner Forschungsanstrengung jemals wird erreicht werden können. Die Probleme bezüglich der Formulierung eines präzisen Zielsystems wurden bereits im zugehörigen Kapitel B erwähnt. In Kapitel C deuteten sich darüber hinaus die Schwierigkeiten einer Wirkungsanalyse schon an. Bevor mit der zentralen Analyse der Ökosteuervorschläge begonnen wird, sollen deshalb zunächst die Anforderungen an eine "ideale" Wirkungsanalyse und die mit ihr verbundenen utopischen Informationsanforderungen beschrieben werden. Durch die Betonung der Unmöglichkeit einer genauen, detaillierten und alle Aspekte umfassenden Wirkungsanalyse soll verdeutlicht werden, warum keine Wirkungsanalyse an dem auch in der vorliegenden Arbeit eingeschlagenen Weg, der in weiten Teilen partialanalytischen Argumentation und der darauf aufbauenden plausiblen Tendenzaussagen, vorbeikommen kann. Im anschließenden Abschnitt D.III.l.b) wird durch die auf ebensolchen Tendenzaussagen beruhende Analyse der Anpassungsreaktionen am Beispiel Energie der Grundstein für eine pragmatische Wirkungsanalyse gelegt.

111. Beurteilung der Reforrnvorschläge

85

a) Anforderungen an eine "ideale" Wirkungsanalyse Eine "ideale" Wirkungsanalyse müßte offenbar die Wirkung sämtlicher Steuerreformvorschläge auf Fiskal-, Allokations-, Verteilungs- und Stabilisierungsziel prognostizieren können. 12 Die Prognose des Steueraufkommens und damit der ErfUllung des fiskalischen Ziels erscheint intuitiv zunächst relativ einfach. Bei vorgegebenen Steuersätzen muß in statischer Betrachtung nur die Höhe der Bemessungsgrundlagen der neuen Steuern bekannt sein. Diese Information ist aufgrund von Statistiken beschaffbar, und die einfache Multiplikation von Steuersatz und Bemessungsgrundlage ergibt das Aufkommen der Ökosteuern. Ein Vergleich dieses Aufkommens mit dem wegen der Senkung oder Abschaffung bestehender Steuern ausfallenden Aufkommens gibt dann Auskunft darüber, ob das Fiskalziel erreicht wurde oder nicht. Doch damit fangen die Probleme erst an: Ökosteuern werden ja gerade eingefUhrt, weil man sich über kurz oder lang eine Änderung der Produktions- und Verbrauchsgewohnheiten der Wirtschaftssubjekte und damit eine Änderung der Bemessungsgrundlagen erhofft. Höchstwahrscheinlich fUhrt die steuerinduzierte Verteuerung von Gütern zu einem Minderkonsum dieser Güter und damit zu einem Rückgang der Bemessungsgrundlage. Gleichzeitig fUhren die zu erwartenden Substitutionsprozesse bei anderen weniger stark besteuerten Gütern möglicherweise zu einem Mehrkonsum und damit zu einer Ausweitung der Bemessungsgrundlage. Überlagert werden diese Anpassungsprozesse üblicherweise noch durch den stetigen Anstieg des Volkseinkommens und die damit verbundenen einkommensbedingten Verschiebungen in der Konsum- und daher auch Bemessungsgrundlagenstruktur. Zusätzliche Wirkungen ergeben sich natürlich auch auf vor- oder nachgelagerten Märkten. Besteuert man beispielsweise ein bestimmtes Gut, so wird als Primärwirkung zunächst eine geringere Menge nachgefragt und damit auch produziert werden. Dadurch werden als Sekundärwirkung die an der Produktion dieses Gutes beteiligten Faktoren je nach ihrer Einsatzintensität in unterschiedlichem Ausmaß freigesetzt. Dies fUhrt auch auf den Faktormärkten zu Preis- und Mengenänderungen, die schließlich über die damit verbundene Änderung der Produktionskosten der verschiedenen Güter auf den zunächst betrachteten aber auch auf alle anderen Gütermärkte ausstrahlt. Kurzum: Zur Prognose des Zielerreichungsgrades benötigt man beim Fiskalziel ein komplet-

12 Ziel der Darstellung im vorliegenden Abschnitt ist ausschließlich die Veranschaulichung der Komplexität von Wirkungsanalysen. Aus diesem Grunde wurde eine Vollständigkeit hinsichtlich aller zu berücksichtigenden Wirkungen oder eine modelltheoretische Konsistenz der Ausflihrungen nicht angestrebt.

86

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

tes dynamisches System von aggregierten Güter- und Faktorangebots- sowie -nachfrage funktionen der gesamten Volkswirtschaft. 13 Ebenso verhält es sich mit der Prognose der Wirkungen auf das - pragmatisch definierte - Umweltziel. Wenn die Änderung der Bemessungsgrundlagen bekannt ist, dann ist auch der Grad der Emissionsreduktion zumindest annähernd bekannt, so daß aus Sicht des Umweltziels keine wesentlichen zusätzlichen Informationsanforderungen hinzutreten. Die Prognose der Verteilungswirkungen gestaltet sich noch weit schwieriger. Während man für Fiskal- und Umweltziel "nur" ein anonymes System von Bewegungsgleichungen der volkswirtschaftlichen Güter- und Faktormengen ohnehin schon eine utopische Anforderung - benötigt, treten beim Verteilungsziel die Wirtschaftssubjekte in den Vordergrund. Es müßte streng genommen für jedes Individuum, zumindest aber für einzelne Klassen von Wirtschaftssubjekten die Einkommens- und Konsumstruktur bekannt und die aus Steueränderungen resultierende Umschichtung dieser Struktur für die Individuen oder Klassen vorhersagbar sein, d.h. es müßten auch die individuellen Faktor- und Güterangebots- und -nachfragefunktionen bekannt sein. 14 Nimmt man jetzt noch das Allokationsziel in die Betrachtung mit auf, so müßte man die sich aus den steuerinduzierten Verhaltensänderungen ergebenden Wirkungen auf das Nutzenniveau der Wirtschaftssubjekte bestimmen, möglichst noch unter Berücksichtigung der Tatsache, daß sich die Präferenzen langfristig auch ändern können. Insgesamt liefe dies bezüglich der privaten Haushalte auf die Forderung nach genauer Kenntnis sämtlicher individueller Nutzenfunktionen einschließlich der möglichen Präferenzbildungsprozesse und bezüglich der Unternehmen auf die Forderung nach genauer Kenntnis sämtlicher individueller Kostenfunktionen unter Einschluß der Änderung der Produktionsmöglichkeiten durch technischen Fortschritt sowie der durch Innovation hervorgebrachten gänzlich neuen Produkte hinaus. Genau diese Forderung war jedoch bei der Diskussion des Umweltziels l5 im Abschnitt über PigouSteuern schon in statischer Hinsicht als völlig utopisch verworfen worden. Damit jedoch nicht genug: Zur Prognose der Stabilisierungswirkungen müßte man auch makroökonomische Faktoren einbeziehen. Was dazu benötigt würde, wäre eine einheitliche, gültige Konjunkturtheorie, was angesichts der

Von der Existenz des Auslandes wurde zunächst abstrahiert. Die Schwierigkeit, die Verteilungswirkungen der Besteuerung zu quantifizieren, wird nicht zuletzt durch die unüberschaubare Fülle der Literatur zur Steuerinzidenz dokumentiert. 15 Punkt B.III.2. der vorliegenden Arbeit. 13

14

III. Beurteilung der Refonnvorschllige

87

gerade in der Makroökonomik vorhandenen theoretischen Kontroverse unter Ökonomen in absehbarer Zeit unmöglich erscheint. 16 Zusammenfassend läßt sich damit folgendes sagen: Die Forderung nach einer "idealen" Wirkungsanalyse, die den genauen Zielerreichungsgrad einzelner ökologischer Steuerreformvorschläge angeben können müßte, ist identisch mit der Forderung nach exakter Berechenbarkeit der gesamten Volkswirtschaft en detail in Gegenwart und Zukunft. Daß dies aber unmöglich ist, ist unmittelbar einsichtig und bedarf keiner weiteren Ausführungen. Für die in der vorliegenden Arbeit vorgenommene Wirkungsanalyse hat dies im wesentlichen folgende Konsequenzen: Zunächst schien es uns gerechtfertigt, auf den Versuch zu verzichten, dem Wunschbild der "idealen" Wirkungsanalyse durch ein konsistentes, explizit ausformuliertes Modell näher zu kommen. Zwar können solche Modelle, die in der Literatur vor allem in der Ausprägung von allgemeinen Gleichgewichtsmodellen mit steigender Häufigkeit zu beobachten sind, wichtige Einsichten in die oben angedeuteten steuertheoretischen Wirkungszusammenhänge bieten, sie sind jedoch weit vom "idealen Modell" entfernt. Zudem können diese Modelle angesichts der Vielzahl der zu quantifizierenden Parameter nicht ohne plausible Annahmen über den Wertebereich einzelner Parameter auskommen. Aus dieser Perspektive betrachtet, stellen die Ergebnisse jedes einzelnen solcher Modelle jeweils nachvollziehbar begründete Argumente für die Annahme bestimmter Zielerreichungsgrade dar. Es spricht demnach u.E. nichts dagegen, möglichst viele solcher Argumente zu Wort kommen zu lassen und so zu versuchen, ein plausibles Intervall von Zielerreichungsgraden einzugrenzen. Genau diese recht pragmatische Methode wurde deshalb in der vorliegenden Arbeit angewendet. b) Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte: Das Beispiel Energie Den zu erwartenden Anpassungs- bzw. Ausweichreaktionen der durch eine Ökosteuer belasteten Wirtschaftssubjekte kommt für die finanzwissenschaftliche Wirkungsanalyse eine zentrale Bedeutung ZU. 17 Zum einen hängt die langfristige fiskalische Ergiebigkeit der Steuer entscheidend vom Ausmaß der Reduktion der Bemessungsgrundlage ab. Bei schon kurz- bis mittelfristig eintretenden, einschneidenden Verbrauchsänderungen ist die Ergiebigkeit naturgemäß wesentlich stärker gefährdet als bei nur geringen und allmählichen Reaktionen der Zensiten. Zum anderen hängt auch die umweltpolitische Zielerreichung von den Anpassungsmöglichkeiten der Wirtschaftssubjekte ab, aller16 Einen aktuellen Überblick und eine .kritische Würdigung der in der neueren Konjunkturtheorie diskutierten Ansätze bietet Maußner (1994). 17 Siehe hierzu auch Hansjürgens (1992), S.122.

88

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

dings in umgekehrter Richtung: Bei auch langfristig weitgehend unelastischer Nachfrage können deutliche Reduktionsziele nur mit sehr hohen Steuersätzen erreicht werden. 18 Schließlich ist der Umfang der Verbrauchsanpassungen für die Beurteilung des Verteilungsziels von Bedeutung, sofern der Überwälzungsprozeß in die Wirkungsanalyse einbezogen und somit das Konzept der formalen Inzidenz verlassen wird. Die Analyse der kurz- und mittelfristigen Anpassungsreaktionen kann im Rahmen dieser Studie nicht für sämtliche vorgeschlagenen Steuerobjekte erfolgen, sie beschränkt sich vielmehr auf den Bereich der Energie. Dies erscheint insofern vertretbar, als die Energiebesteuerung (inklusive der Verkehrskraftstoffe) das Kernstück der meisten Ökosteuer-Vorschläge darstellt und folglich sowohl unter fiskalischen als auch unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten die Diskussion bestimmt. 19 Darüber hinaus stehen die mit dem Energieverbrauch verbundenen Umweltbelastungen seit einiger Zeit im Mittelpunkt umweltpolitischen Interesses, vor allem im Hinblick auf die drohenden Gefahren für das Weltklima durch den anthropogenen C02-Ausstoß. Schließlich liegen für die Preiselastizität der Energienachfrage zahlreiche empirische Schätzungen auf der Basis der Erfahrungen nach den beiden Ölpreisschocks vor, die zumindest Anhaltspunkte für zukünftige Reaktionen liefern können. Betrachtet werden im folgenden die Wirkungen einer allgemeinen, nicht emissionsspezifisch differenzierten Energieträgerbesteuerung, bei der lediglich die regenerativen Energien von der Besteuerung ausgenommen werden. Dies entspricht der Ausgestaltung bei fast allen der hier betrachteten Vorschläge. Weiterhin konnte bislang noch keine eindeutige, naturwissenschaftlich gesicherte Rangfolge der wichtigsten Energieträger (Mineralöle, Steinkohlen, Braunkohlen, Gase, Nuklearstrom) unter Berücksichtigung aller ökologischen Belastungen und Gefahren festgelegt werden. 20 Änderungen im Energieträgermix durch eine stärkere Emissionsorientierung müssen somit je nach spezifischer Ausgestaltung (z.B. Differenzierung nach C02-Gehalt) gesondert untersucht werden. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Struktur des Energieverbrauchs in Deutschland.

18 Zu dem daraus entstehenden Konflikt zwischen Lenkungs- und Fiskalziel siehe Kapitel D.III.2. 19 Der Anteil des Aufkommens aus der Besteuerung von Energieträgern beträgt bei den meisten Vorschlägen mehr als 60 % des gesamten geschätzten Steueraufkommens. 20 Zur umweltpolitischen Beurteilung der Energieträgerbesteuerung siehe Kapitel D.III.3.a)

III. Beurteilung der Reformvorschläge

89

Tabelle 12 Struktur des Energieverbrauchs in Deutschland (1989-1991) Früheres Bundesgebiet 1989

1990

1991

Deutschland

Neue Länder und Berlin-Ost 1989

1990

1991

1989

1990

1991

MiII.tSKE Primärenergie verbrauch

382,8

392,2

409,1

128,2

112,6

84,5

511,0

504,8

493,6

Verbrauch und Verluste im Energiesektor; statistische Differenz

109,8

111,7

116,0

43,1

38,3

29,4

152,9

150,0

145,4

Nichtenergetischer Verbrauch

26,6

27,0

26,0

7,5

5,7

4,3

34,1

32,7

30,3

246,4

253,5

267,1

77,6

68,6

50,8

324,0

322,1

317,9

davon: Übriger Bergbau und verarbeitendes Gewerbe

77,9

76,9

77,2

33,1

24,7

14,7

111,0

101,6

91,9

Verkehr

67,9

71,3

72,9

8,3

9,8

10,0

76,2

81,1

82,9

Haushalte und Kleinverbraucher

97,4

102,4

114,6

33,5

32,2

25,2

130,9

134,6

139,8

3,2

2,9

2,4

2,7

1,9

0,9

5,9

4,8

3,3

Endenergieverbrauch

Militärische Dienststellen

Anteil am Primärenergieverbrauch in 0/0 Verbrauch und Verluste im Enegiesektor; statistische Differenz

28,7

28,5

28,3

33,6

34,0

34,8

29,9

29,7

29,4

Nichtenergetischer Verbrauch

6,9

6,9

6,4

5,9

5,1

5,1

6,7

6,5

6,2

64,4

64,6

65,3

60,5

60,9

60,1

63,4

63,8

64,4

Endenergieverbrauch

Anteil am Endenergieverbrauch in 0/0 Übriger Bergbau und verarbeitendes Gewerbe

31,6

30,3

28,9

42,7

36,0

28,9

34,3

31,5

28,9

Verkehr

27,6

28,2

27,3

10,7

14,3

19,7

23,5

25,2

26,1

Haushalte und Kleinverbraucher

39,5

40,4

42,5

43,1

46,9

49,6

40,4

41,8

44,0

1,3

1,1

0,9

3,5

2,8

1,8

1,8

1,5

1,0

Militärische Dienststellen

Quelle: Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (1994).

90

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Bevor auf die Preisreagibilität der Energienachfrage eingegangen wird, sollen im folgenden zunächst die technologischen und strukturellen Potentiale fur eine Senkung des Energieverbrauchs betrachtet werden. Diese Thematik wird seit längerer Zeit - spätestens seit dem Gutachten "Energie und Umwelt" des Sachverständigenrats fur Umweltfragen 21 - intensiv diskutiert. Zu beachten ist dabei, daß die derzeit verfugbaren bzw. vorstellbaren Anpassungspotentiale bei einer sehr langfristigen Betrachtung (z.B. 30 Jahre) die Möglichkeiten erheblich unterschätzen können. Seriöse Prognosen des zukünftigen, preisinduzierten technologischen Wandels sind jedoch prinzipiell nicht möglich, zumal auch das Verhalten der Verbraucher und der öffentlichen Hand (Energiepolitik, Verkehrspolitik, Raumordnungspolitik, Technologiepolitik u.a.) nicht vorhersehbar ist. Die folgenden Ausfuhrungen beschränken sich folglich auf eine kurze Darstellung grundsätzlicher Möglichkeiten zur Senkung des Energieverbrauchs, um die Bandbreite der denkbaren Entwicklungen abzustecken. Dabei werden die wichtigsten Sektoren - Energieumwandlung, Industrie, Verkehr und private Haushalte - getrennt betrachtet. Im Sektor Energieumwandlung wurden 1991 insgesamt 493,6 Mill. t SKE an Primärenergieträgern (z.B. Kohle, Rohöl, Erdgas) in 317,9 Mill. t SKE endverbrauchsfähige Sekundärenergieträger (z.B. Benzin, Koks, Strom) umgewandelt. Der gesamte Umwandlungsverlust betrug 145,4 Mill. t SKE bzw. 29,4 %. Entscheidene Bedeutung fur den Energieverbrauch bzw. die Möglichkeiten zur rationelleren Energienutzung in diesem Sektor kommt den Potentialen fur Wirkungsgradverbesserungen der Umwandlungsprozesse zu. Relativ geringe technologische Einsparpotentiale ergeben sich zumindest kurzfristig aufgrund der in der Vergangenheit bereits erfolgten Umstellungen bei Raffinerien, Kokereien und Brikettfabriken, obwohl auch hier weitere Verbesserungen möglich sind. 22 Dies gilt prinzipiell auch fur den Kraftwerksbereich, sofern lediglich die Nachrüstung der bestehenden Kraftwerke hinsichtlich Feuerungstechnik und Betriebsfuhrung sowie die Minimierung von Verteilungsverlusten betrachtet werden?3 Der durchschnittliche Nettonutzungsgrad verbesserte sich von 34 % im Jahr 1970 auf zur Zeit etwa 38 %. Erhebliche Einsparpotentiale bestehen jedoch nach wie vor durch die verstärkte Anwendung der Kraft-Wärme-Kopplung - also der gekoppelten Strom-

Siehe SRU (1981). Der Eigenverbrauch an Brennstoffen und Strom bei der Mineralölverarbeitung verringerte sich im Zeitraum zwischen 1980 und 1987 von 7,6 % auf 6 %. Kaier et al. (1990) schätzen, daß bis zum Jahre 2005 durch verschiedene technische Maßnahmen Brennstoff- und Stromeinsparungen von mehr als 20 % realisierbar sind. 23 Siehe Kaier et.al. (1990), S.749ff. 21

22

III. Beurteilung der Reformvorschläge

91

und Wänneerzeugung - bei der Energieumwandlung?4 Unter energetischen Gesichtspunkten sind vor allem gasmotorische Blockheizkraftwerke mit Nahwännenetzen besonders günstig. Der Wirkungsgrad der Energieumwandlung läßt sich dadurch auf bis zu 90 % steigern, d.h. im Vergleich zur getrennten Stromerzeugung in Kondensationskraftwerken und Wänneerzeugung in Heizkraftwerken mehr als verdoppeln. Voraussetzung rur die Anwendung ist allerdings der forcierte Aufbau bzw. die Erweiterung von Nah- und Fernwännenetzen in ganz Deutschland, um die entstehende Wänne auch zur Raumheizung nutzen zu können. Daran wird deutlich, daß deutliche Energieeinsparpotentiale nur durch einen erheblichen strukturellen Wandel in der Energieversorgung und damit unter Berücksichtigung typischer Investitionszyklen erst langfristig zu erreichen sind. Dies gilt auch rur die verstärkte Nutzung regenerativer Energiequellen (Windkraft, Wasserkraft, Solarenergie, Biomasse), die zur Zeit noch eine untergeordnete Rolle bei der Energieerzeugung einnehmen?5 Bei steigenden Preisen rur herkömmliche Energieträger und Schließung noch bestehender technologischer Lücken könnte jedoch langfristig ein erhebliches Potential erschlossen werden. Im verarbeitenden Gewerbe betrug der Energieverbrauch 1991 nach Angaben der Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen 91,9 Mill. t SKE; dies entspricht 28,9 % des gesamten Endenergieverbrauchs. Verbrauchsschwerpunkt ist die Grundstoffmdustrie mit einem Anteil von knapp 64 %. Innerhalb dieses Sektors dominieren die eisenschaffende Industrie und die chemische Industrie mit Anteilen von 21,2 % bzw. 18,5 % am Endenergieverbrauch. Der spezifische Energieverbrauch im verarbeitenden Gewerbe sank von 1970 bis 1987 um über 45 %, was zu etwa zwei Drittel auf rationellere Energienutzung und zu etwa einem Drittel auf strukturellen Wandel zurückzuruhren ist. 26 Dieser Trend zur Energieeinsparung wird sich auch in der Zukunft fortsetzen, insbesondere bei steigenden Energiepreisen. Die zukünftig denkbaren Potentiale zur Energieeinsparung sind schwer abzuschätzen, da sie stark von den jeweils verfiigbaren Technologien und dem Ausmaß des Strukturwandels abhängen. Basierend auf den heutigen Technologien und Wirtschaftsstrukturen errechnen Pfitzner et.al. mögliche Einsparungen von etwa 4 bis 20 % rur die einzelnen Branchen bzw. Prozesse. 27 Damit sind die Möglichkeiten jedoch bei weitem nicht erschöpft.

24 Siehe Kaier et.al., S.753ff. Schon der Sachverständigenrat fur Umweltfragen wies in seinem Gutachten "Energie und Umwelt" auf die zentrale Bedeutung der Kraft-Warme-Kopplung für die rationelle Energienutzung hin. Siehe SRU (1981), S.118ff. 25 Siehe hierzu Enquete-Kommission (1990b). 26 Siehe Pfitzner et.al. (1990), S.606. Auch fur die Zukunft wird erwartet, daß die weniger energieintensiven Branchen zu den Gewinnern des strukturellen Wandels bzw. des gesamtwirtschaftlichen Wachstums zählen. 27 Siehe Pfitzner et.al. (1990), S.61 Off.

92

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

"Das heutige Niveau des Nutzenergiebedarfs [... ] in der deutschen Industrie spiegelt lediglich den Stand der heutigen Produktionstechnik wider. Diese entstand in den letzten 50 bis 100 Jahren bei laufend sinkenden realen Energiepreisen bis in die 70er Jahre. Das Niveau an spezifischem Nutzenergiebedarf ist in vielfältiger Weise durch technische Veränderungen zu vennindem, ohne von den nachgefragten Industrieprodukten in der Menge oder Qualität Abstriche machen zu müssen. ,,28 Kaum zu prognostizieren ist allerdings, in welchem Umfang das beträchtliche theoretische Einsparpotential unter Berücksichtigung aller derzeit vorstellbaren technischen Möglichkeiten (z.B. Wänne-KraftKopplung, Katalysatoren, Biotechnologien, neue Werkstoffe, intensiviertes Recycling energieintensiver Materialien) unter realistischen Annahmen praktisch erschließbar ist. Der Energieverbrauch im Verkehrssektor ist nach wie vor trotz ständiger Verbesserungen in der Fahrzeugtechnik durch ein erhebliches Wachstum gekennzeichnet. Der Verbrauch stieg von 56,1 Mill.t SKE im Jahre 1979 auf 82,9 Mill. t SKE im Jahre 1991, d.h. um fast 50 %. Der Anteil am Endenergieverbrauch ist mit 26,1 % mittlerweile fast ebenso hoch wie der Anteil des verarbeitenden Gewerbes. Wesentlich bestimmt wurde diese Entwicklung durch den Straßenverkehr, dessen Anteil am Energieverbrauch des Verkehrs sich kontinuierlich auf nunmehr fast 90 % erhöhte. Gleichzeitig erfolgte eine ständige Erhöhung der gesamten Verkehrsleistung. Eine Senkung des verkehrsbedingten Energieverbrauchs ist grundsätzlich auf vielfältige Weise möglich. 29 Kurzfristig kommen eine Einschränkung der Fahrleistung und die Optimierung des Fahrverhaltens in Frage. Mittelfristig ist eine erhebliche Senkung des Energieverbrauchs durch die Verwendung sparsamerer Kraftfahrzeuge möglich. Der durchschnittliche Flottenverbrauch im PKW-Bereich betrug 1987 fur Fahrzeuge mit Ottomotor 10,8 1/100 km, für Fahrzeuge mit Dieselmotor 8,3 1/100 km. 30 Technisch ist eine Halbierung des durchschnittlichen Verbrauchs pro Fahrzeug prinzipiell möglich. Weiterhin ist eine Veränderung der Verkehrsmittelwahl - des sogenannten modal-split - denkbar, und zwar sowohl im Personen- als auch im Güterverkehr. Für eine Verkehrsverlagerung in größerem Umfang müßten jedoch die Kapazitäten der anderen Verkehrsträger (insbesondere Bahn und ÖPNV) deutlich ausgebaut werden, so daß erst mittelfristig stärkere Effekte realisierbar sind. Eine zentrale Bedeutung kommt dabei naturgemäß der öffentlichen Verkehrswegeplanung zu. Das gesamte Verkehrsaufkommen wird schließlich stark von der räumlichen Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur beeinflußt. Höhere Kraftstoffpreise könnten in Verbindung mit

28

Pfitzner et.a\. (1990), S.639.

29

Siehe hierzu Enquete-Kommission (1990c).

30

SteierwaldlWacker (1990), S.437.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

93

einer unterstützenden Raumordnungspolitik 31 auf lange Sicht zu einer deutlichen Verkehrsvermeidung durch veränderte Siedlungsstrukturen führen. Die dadurch erreichbaren Einsparpotentiale sind jedoch kaum abzuschätzen. Der Energieverbrauch des in der Energiebilanz zusammengefaßten Sektors Haushalte und Kleinverbraucher betrug 1991 139,8 Mil!. t SKE. Daraus ergibt sich ein Anteil am Endenergieverbrauch von 44,0 %, wobei der größere Teil (61,0 %) auf die privaten Haushalte entfallt. Zu den Kleinverbrauchern werden u.a. Handel, Banken und Versicherungen, Baugewerbe, Handwerk, Landwirtschaft und öffentliche Einrichtungen gerechnet. Kuhn et.a!. ermitteln tUr diesen sehr heterogenen Sektor ausgehend vom Jahr 1987 ein technisches Einsparpotential bis zum Jahr 2005 von über 50 %.32 Sowohl bei den Kleinverbrauchern als auch bei den privaten Haushalten wird Energie vornehmlich in Form von Niedertemperaturwärme tUr Raumwärme und Warmwasser verbraucht. Bei letzteren beträgt der hiertUr verwendete Anteil am gesamten Energieverbrauch über 80 %. Entscheidende Bedeutung tUr die Anpassungspotentiale auf Energiepreiserhöhungen haben folglich die in diesem Bereich realisierbaren Wirkungsgradverbesserungen. Im Vordergrund stehen dabei die Reduzierung von Transmissionswärmeverlusten durch Wärmeschutz und energetisch optimierte Gebäudegestaltung sowie die Nutzung der Sonnenenergie (aktiv und passiv) und der Umgebungswärme. 33 Insgesamt scheinen die technisch möglichen Potentiale beträchtlich zu sein. Für den Neubau von Gebäuden halten Erhorn/Gertis bei gleicher Energiedienstleistung langfristig Einsparungen von bis zu 90 % realisierbar34 , tUr den Bereich der Altbaumodernisierung und sanierung deutet die Analyse von Ebel et.a!. auf ein technisches Einsparpotential von annähernd 70 % hin. 35 Die bisherigen AustUhrungen zeigen, daß die nach heutigem Wissen vorstellbaren technologischen und strukturellen Veränderungen langfristig eine Senkung des Energieverbrauchs um 70 % und mehr ermöglichen würden. Inwieweit dieses theoretische Potential jedoch bei steigenden Preisen tatsächlich ausgeschöpft wird, hängt entscheidend von der Preiselastizität der Energienachfrage ab. Diese ist zwar tUr die Zukunft prinzipiell nicht vorhersehbar; einen groben Anhaltspunkt können jedoch auf Vergangenheitsdaten beruhende Schätzungen liefern. Zu berücksichtigen ist dabei, daß in der Vergangenheit

31 Zu den Möglichkeiten einer verkehrsvermeidenden Flächennutzungspolitik siehe die beiden Aufsätze des Instituts fllr Landes- und Stadtentwicklungsforschung im Rahmen des Berichts der Enquete-Kommission (1990c). 32 Kuhn et.al. (1990), S.559. 33 Siehe hierzu Erhom/Gertis (1990), S.90ff. 34 ErhornlGertis (1990), S.l05. 35 Ebel et.al. (1990), S.I 13.

94

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

nur unvorhergesehene und mittelfristig wirksame Preiserhöhungen aufgetreten sind. Bei angekündigten und langfristig orientierten Steuererhöhungen ist aufgrund der Rolle zukünftiger Erwartungen für das gegenwärtige Verhalten der Wirtschaftssubjekte tendenziell mit stärkeren Reaktionen zu rechnen. 36 Die vorliegenden Schätzungen der Preiselastizität der Energienachfrage unter Verwendung ökonometrischer Modelle weisen zwar im einzelnen eine breite Streuung auf, lassen jedoch trotzdem gewisse Tendenzen erkennen. 37 Hansjürgens ermittelt bei einer Auswertung verschiedener Studien eine Bandbreite zwischen etwa -0,1 und -1,0, wobei in langfristiger Perspektive erwartungsgemäß deutlich höhere Werte genannt werden. 38 Pindyck kommt bei einem internationalen Datenvergleich für den langfristiwen Bereich zum Ergebnis einer durchschnittlichen Preiselastizität von _0,8. 3 Sterner stellt in den OECD-Ländern eine kurzfristige durchschnittliche Preiselastizität von -0,24 und eine langfristige Preiselastizität von -0,79 fest. 40 Die bei Hillebrand ausgewerteten Untersuchungen berechnen für die gewerbliche Energienachfrage Werte zwischen -0,2 (kurzfristig) und -0,5 (langfristig).41 Für die Kraftstoffnachfrage ermittelt Drollas für den Zeitraum zwischen 1950 und 1980 Preiselastizitäten von -0,41 (kurzfristig) bzw. -0,82 (langfristig).42 Storchmann kommt bei einer Querschnittsanalyse für die OECD-Länder zu dem Ergebnis einer langfristigen Preiselastizität von _0,70. 43 Die Untersuchungen deuten somit übereinstimmend auf eine prinzipiell eher unelastische Energienachfrage hin, vor allem in kurzfristiger Perspektive, wobei jedoch auf längere Sicht durchaus merklichere Anpassungsreaktionen zu erwarten sind. Der Energieverbrauch einer Volkswirtschaft wird jedoch nicht nur von den Energiepreisen und den Preiselastizitäten bzw. den in Frage kommenden Anpassungspotentialen beeinflußt, sondern auch von der Entwicklung des Volkseinkommens und der Einkommenselastizität der Energienachfrage. Die Kraftstoffnachfrage der privaten Haushalte wird überwiegend als stark einkommensabhängig eingeschätzt. Dennerlein ermittelt Einkommenselastizitäten zwischen +0,7 und +0,9 44 , van Suntum gibt einen Wert von +0,93 an. 45 Nagel kommt zu 36 Vor allem das Investitionsverhalten der Industrie wird entscheidend von der Einschätzung zukünftiger Entwicklungen beeinflußt. 37 Ein Zusammenstellung und Interpretation der Ergebnisse verschiedener Studien auch aus dem internationalen Raum findet sich bei RWI (1984), S.37ff. 38 Hansjürgens (1992), S.127. 39 Pindyck (1979), S.l75. 40 Sterner (1990), S.97. 41 Hillebrand (1984), S.41 und S.5!. 42 Siehe hierzu Drollas (1984), S.71ff. 43 Storchmann (1993), S.372. 44 Dennerlein (1990), S.214f.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

95

dem Ergebnis einer Einkommenselastizität von +0,77. 46 In einer langfristig orientierten Querschnittsanalyse erhält Storchmann jedoch eine deutlich niedrigere Elastizität von +0,51. 47 Ebenfalls stark einkommensabhängig war in der Vergangenheit die Nachfrage nach Heizöl. Nagel berechnet hierfür eine Elastizität von +0,93. 48 Für die Nachfrage nach Gas und Strom erhält er jedoch deutlich niedrigere Werte von +0,48 bzw. +0,30. 49 Insgesamt scheint sich die Einkommenselastizität der Energienachfrage der privaten Haushalte nicht deutlich von der Einkommenselastizität der gesamten Konsumnachfrage zu unterscheiden, welche NagellMüller mit +0,66 beziffern. 50 Auch für die Energienachfrage der Unternehmen kann eine positive Korrelation zum Volkseinkommen unterstellt werden, ohne daß hierfür genaue Werte bekannt sind. Die Wirkung eines wachsenden Bruttosozialprodukts auf den Energieverbrauch kann anband des folgenden Rechenbeispiels verdeutlicht werden. Nimmt man einen Wert von +0,8 als langfristige Einkommenselastizität der Energienachfrage der gesamten Volkswirtschaft sowie ein durchschnittliches Einkommenswachstum von real 1,5 % pro Jahr an, so würde der Energieverbrauch bei konstanten realen Preisen um 1,2 % pro Jahr steigen. Nach 10 Jahren hätte er sich folglich um 12,7 %, nach 20 Jahren um 26,9 % und nach 30 Jahren um 43,0 % erhöht. Daraus kann jedoch nicht der Schluß gezogen werden, daß auch bei starken Preisänderungen in einer wachsenden Volkswirtschaft eine Senkung des Energieverbrauchs nicht zu erwarten ist. Eine Erhöhung des Energiepreises um den Faktor 4 innerhalb von 30 Jahren würde bei einer unterstellten langfristigen Preiselastizität von -0,8 bei den genannten Prämissen (1,5 % Wachstum, Einkommenselastizität = +0,8) den Energieverbrauch auf etwa 45 % des Ausgangswertes reduzieren. 51

Van Suntum (1989), S.558. Nagel (1993), S.287. 47 Storchmann (1993), S.372. Die Abweichung von den anderen Ergebnissen begründet er damit, daß die Einkommenselastizität mit steigendem Einkommensniveau sinkt, so daß in einer lan~ristigen Betrachtung geringere Werte zu erwarten sind. Nagel (1993), S.338. 49 Nagel (1993), S.338. 50 NagellMüller (1992), S.84. 51 Ohne die einkommensbedingte Verbrauchszunahme würde sich eine Reduktion auf etwa 31 % ergeben. 45

46

96

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

2. Das Fiskalziel

a) Fiskalische Ergiebigkeit Wie bei den AusfUhrungen zum Zielsystem der Besteuerung bereits begründet, kommt dem fiskalischen Ziel bei Beschränkung der Sichtweise auf die Einnahmenseite des Staates eine übergeordnete Bedeutung ZU. 52 Demnach muß die fiskalische Dauerergiebigkeit des Gesamtsteuersystems durch eine Aufkommenselastizität von ungeflihr Eins gewährleistet sein. Bei der Beurteilung des deutschen Steuersystems unter fiskalischen Gesichtspunkten wurde deutlich, daß daraus jedoch nicht folgt, daß auch jede einzelne Steuer des Systems dieser Forderung genügen muß. Vielmehr zeigte sich dort, daß das augenblickliche Steuersystem durch ein Nebeneinander von sehr ergiebigen Steuern, wie Z.B. der Lohnsteuer und nur schwach ergiebigen Steuern, wie Z.B. der Vermögensteuer oder den speziellen Gütersteuern, charakterisiert ist. Prinzipiell dürfen aus fiskalischer Sicht also einzelne Steuern eine Aufkommenselastizität von weniger als eins haben. 53 Handelt es sich jedoch um tragende Steuern, d.h. um Steuern mit großem Anteil am Gesamtaufkommen, so sollte deren Aufkommen zur Vermeidung von ständigen Anpassungsmaßnahmen im Steuersystem möglichst auch dauerhaft in relativ gleicher Höhe verfUgbar sein. Wann genügt nun eine Steuer dem Kriterium der Dauerergiebigkeit? Offenbar ist dies ganz allgemein dann der Fall, wenn sich ihre Bemessungsgrundlage dem steigenden Bruttosozialprodukt und der Inflation anpaßt, wenn sie also mit der wirtschaftlichen Entwicklung Schritt hält oder wenn ihr Tarif progressiv ausgestaltet ist. 54 Im Falle von Ökosteuern, die als spezielle Gütersteuern zu klassifizieren sind, kann eine Betrachtung des progressiven Steuertarifs als Einflußfaktor unterbleiben, da eine progressive Besteuerung spezieller Güter nicht sinnvoll durchfUhrbar ist. 55 Die Ergiebigkeit solcher Steuern hängt dann vor allem davon ab, ob sie als Wert- oder als Mengensteuer ausgestaltet sind. Die Wertsteuer ist hier der Mengensteuer überlegen. Dies liegt daran, daß die Bemessungsgrundlage von Wertsteuern neben der Mengen- auch eine Preiskomponente enthält, so daß sie sich zum einen der inflationären Entwicklung anpassen. Zum anderen gehen bei ihnen preissteigernde Erhöhungen der Güterqualität in die Bemessungsgrundlage ein. Mengensteuern dagegen haben diese fiskalischen Vorteile nicht, da bei ihnen keine Preiskomponente in die Siehe dazu Gliederungspunkt B.II. der vorliegenden Arbeit. Schmölders/Hansmeyer (1980), S.12S. 54 Eine Darstellung der Faktoren, die die Dauerergiebigkeit einzelner Steuern bestimmen, findet sich in Schmölders/Hansmeyer (1980), S.123ff., an die sich auch die folgende Darstellung anlehnt. 55 Hansmeyer/Schneider (1989), S.64. 52 53

III. Beurteilung der Reformvorschläge

97

Bemessungsgrundlage eingeht. Falls es sich nicht um langfristig superiore Güter, d.h. um Güter handelt, deren Konsum bei steigendem Einkommen überproportional zunimmt, ist bei ihnen ein relativer Rückgang der Bemessungsgrundlage und damit auch des Steueraufkommens vorprogrammiert - eine Entwicklung, die empirisch gut bestätigt ist. 56 Die einzige Möglichkeit, die Ergiebigkeit von Mengensteuern langfristig zu sichern, ist mithin ein im Zeitablauf immer wieder zu erhöhender Steuersatz. 57 Wie sind nun die vorgeschlagenen Ökosteuern aus fiskalischer Sicht zu beurteilen? Zunächst kann festgestellt werden, daß es sich, trotz der großen Verschiedenheit im Detail, um Vorschläge handelt, deren Realisierung kurzfristig zu beachtlichem Aufkommen fUhren würde. 58 Da sich diese Steuern nach der Gesamtperspektive der Reformvorschläge zu einer "Säule des Steuersystems" entwickeln sollen, muß besonderes Augenmerk auf deren Dauerergiebigkeit gerichtet werden. Bei allen vorgeschlagenen Steuern handelt es sich um im wesentlichen proportional ausgestaltete Mengensteuern, so daß aus den oben geschilderten Gründen schon vom Anknüpfungspunkt her die fiskalische Ergiebigkeit auf lange Sicht gefahrdet erscheint. Über diese steuertechnische Grundproblematik hinaus weisen die Ökosteuervorschläge noch einen entscheidenden fiskalischen Zusatzmangel auf: Hinter ihrer Erhebung steht eine umweltpolitische Lenkungsabsicht, die auf eine teilweise Reduzierung oder völlige Beseitigung der besteuerten Tatbestände und damit der Bemessungsgrundlage abzielt. 59 Genau dieser Konflikt zwischen Fiskal- und Lenkungsziel stand im Zentrum der an den Vorschlägen zum ökologischen Umbau des Steuersystems geäußerten finanzwissenschaftlichen Kritik. 60 Das grundsätzlich fUr Hansmeyer (1979), S.27ff. Hansmeyer (1 980b), S.724. 58 Alle Vorschläge überschreiten eine Aufkommensschwelle von 40 Mrd. DM und erreichen damit die fiskalische Bedeutung der Gewerbesteuer oder der veranlagten Einkommensteuer. Die von UPI, BUND und E.U. v. Weizsäcker vorgeschlagenen Steuern sind sogar an der 200 Mrd. DM Grenze anzusiedeln, womit sie neben Lohn- und Umsatzsteuer zu den drei aufkommensstärksten Steuern des deutschen Steuersystems zählen würden. E.U. v. Weizsäckers Vorschlag ist allerdings insofern differenzierter zu betrachten, als das Steueraufkommen wegen der Verwendung eines Steuersatzpfades erst langfristig diese Größenordnung erreichen soll. Siehe zu den fiskalisch bedeutsamsten Steuern des bestehenden Systems Gliederungspunkt C.I. sowie zu den Ökosteuern Gliederungspunkt 0.11. der vorliegenden Arbeit. 59 Siehe hierzu Kapitel B.III.2. 60 Diese Kritik wurde beispielsweise von Ewringamnn (1990), S.61-68, EwringmannlBergmann (1989), S.50ff. und S.67ff., Töpfer (1989), S.4ff., HansmeyerlEwringmann (1990), S.40ff., Hansmeyer/Schneider (1989), S.64f., Hansjürgens (1992), S.118ff. geäußert. Der Konflikt zwischen lenkender und fiskalischer Zielsetzung ist filr die Finanzwissenschaft kein neues Phänomen; eine Klassifikation in "Finanz- und Ordnungssteuern" nahm schon W. Gerloffvor. Auch bei den von K. Bräuer (1928) so bezeichneten eigentlich nichtfiskalischen "Wirkungszwecksteuern" war man sich der zumindest partiellen Konkurrenz von fiskalischem und nichtfiskalischem Ziel stets 56 57

7 Linscheidt I Truger

98

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

alle Ökosteuervorschläge bestehende Problem soll im folgenden für verschiedene Klassen von Vorschlägen differenziert untersucht werden, da der Zielkonflikt nicht überall gleich stark ausgeprägt ist. Um dies zu verdeutlichen, empfiehlt es sich, die Vorschläge nach der Art der vor~esehenen Aufkommensverwendung zunächst in zwei Gruppen einzuteilen: I Zu unterscheiden sind Steuerreformkonzepte mit und ohne Postulat der Aufkommensneutralität. Wenn Aufkommensneutralität nicht angestrebt wird, dann sollen offenbar zusätzlich zum bisherigen Steueraufkommen Mittel erhoben werden. Meist sollen diese Mittel zweckgebunden in zusätzliche umweltpolitisch relevante Verwendungen fließen. 62 Je nach der Art der angestrebten Verwendung dieses Zusatzaufkommens63 kann man wieder zwischen zwei Vorschlagstypen unterscheiden. Es handelt sich hierbei um eine idealtypische Klassifizierung, d.h. keiner der Vorschläge läßt sich gänzlich einem der beiden Typen zuordnen. Vielmehr enthalten die Vorschläge in unterschiedlichem Ausmaß Elemente des einen oder anderen Typs. Beim ersten Typ reduziert sich der zusätzliche Ausgabebedarf automatisch mit der Abnahme der schädlichen Aktivität und damit auch der Bemessungsgrundlage der Ökosteuern, beim zweiten dagegen nicht. Der zweite Typ ist besonders problematisch: Ist der Ausgabebedarf von der Entwicklung des Zusatzaufkommens abgekoppelt und im Zeitablauf konstant oder steigt er sogar, so ist dieser Bedarf in dem Maße nicht durch Einnahmen gedeckt, wie das Ökosteueraufkommen aufgrund des zunehmenden Lenkungserfolges zurückgeht. Die Erfüllung des mit den zusätzlichen Ausgaben angestrebten Ziels hängt bei solchen Vorschlägen von der Nichterfüllung des umweltpolitischen Lenkungsziels und umgekehrt ab. Will man die Verfolgung des zusätzlichen Ziels nicht aufgeben, so muß der Fehlbetrag aus dem allgemeinen Budget ausgeglichen werden, was nicht ohne fiskalische Turbulenzen möglich

bewußt. Siehe dazu SchmölderslHansmeyer (1980), S.67ff. und HansmeyerlEwringmann (1990), S.41. 61 Eine ähnliche Klassifikation nimmt Hansjürgens (1992), S.93ff. vor. 62 Teilweise wird auch vorgeschlagen, das Ökosteueraufkommen pauschal pro Kopf zurückzuerstatten (sogenanntes Ökobonus-Konzept). Siehe hierzu Mauchllten (1992), S.144. Da die hier betrachteten Vorschläge diese Form der Aufkommensverwendung jedoch nicht vorsehen, wird sie im folgenden nicht weiter diskutiert. 63 Bei der Schätzung dieses Zusatzaufkommens muß man berücksichtigen, daß Ökosteuern, sofern es sich um Kostensteuern handelt, die Bemessungsgrundlage der ertragsabhängigen Steuern schmälern können, so daß entweder im allgemeinen Budget ein Einnahmeausfall zu verzeichnen sein oder - bei Kompensation dieses Einnahmeausfalls - das tatsächliche Zusatzaufkommen kleiner als erhoffi ausfallen könnte. Siehe dazu Ewringmann (1990), S.65f. Darüber hinaus entstehen auch dem Staat zusätzliche Ausgaben durch den Verbrauch von mit Ökosteuern belasteten Gütern und Faktoren. Siehe zu beiden Aspekten auch die AusfUhrungen im Abschnitt D.III.2.b) der vorliegenden Arbeit über das Problem der Aufkommensneutralität.

III. Beurteilung der Refonnvorschläge

99

sein wird. Mit dem Verwendungszweck "Altlastensanierung" enthalten die Vorschläge der SPD, der Grünen und des IÖW eindeutig ein solch problematisches Element. Beim zweiten Typ von nicht-aufkommensneutralen Ökosteuervorschlägen bestehen solche Probleme grundsätzlich kaum. Dadurch, daß die in einem umweltpolitischen Problembereich entstehenden Aufkommen spezifisch im selben Problembereich wieder eingesetzt werden sollen, ist eher ein positiver Zusammenhang zwischen steuerbedingter Schadensverminderung und Ausgabebedarf zu erwarten, so daß die Gefahr der Entstehung eines Fehlbetrages deutlich geringer sein wird. Dies ist umso eher der Fall, je stärker sich die Ausgestaltung der Ökosteuern dem klassischen Konzept einer Sonderabgabe annähert. Wird z.B. das aus der Besteuerung eines bei der Produktion entstehenden Schadstoffes fließende Aufkommen den von der Abgabe betroffenen Produzenten zur Förderung von Vermeidungsinvestitionen zugeleitet, so werden diese Investitionshilfen tatsächlich genau dann obsolet, wenn der Schadstoff nicht mehr emittiert wird und folglich auch kein Aufkommen mehr vorhanden ist ein fiskalisches Problem entsteht also beim zweiten Typ nicht-aufkommensneutraler Reformkonzepte nicht. 64 Allerdings erscheint eine nicht-aufkommensneutrale Erhebung der Ökosteuern, sofern diese ein beträchtliches Aufkommens erbringen, zum einen wegen der hohen Belastung der Wirtschaftssubjekte kaum durchfilhrbar. Zum anderen dürfte es mit zunehmender Aufkommenshöhe immer schwieriger werden, allokativ gerechtfertigte staatliche Ausgabenprogramme zu finden, so daß die Gefahr einer ineffizienten Fondswirtschaft besteht. 6s Fiskalisch unproblematisch sind deshalb nur die in den Vorschlägen des UPI, v. Weizsäckers, des BUND und der Grünen enthaltenen sozialen Ausgleichszahlungen zur Minderung der durch Ökosteuern verursachten sozialen Härten, da ein Ausgabebedarf tatsächlich nur solange und in dem Umfang besteht, wie die Ökosteuern ein Aufkommen erbringen. Grundsätzlich kritischer sind dagegen die anderen vorgesehe-

64 Die Betonung dieser Beurteilung liegt ganz auf dem fiskalischen Aspekt. Sonderabgaben sind aus umfassenderer finanzwissenschaftlicher Perspektive grundsätzlich problematisch, da mit ihnen eine Zweckbindung und Auslagerung von Mitteln aus dem öffentlichen Haushalt verbunden ist. Eine solche Zweckbindung und Auslagerung bedeutet eine Schwächung des Demokratieprinzips und potentiell eine Geflihrdung der Effizienz des Mitteleinsatzes. Bevor Sonderabgaben eingefilhrt werden, sollte deshalb im Einzelfall nachgewiesen werden, daß die zu erwartenden Vorteile der Ausgliederung aus dem Budget, beispielsweise in Fonn von Effektivitätszuwächsen, die erwähnten Nachteile überwiegen. Siehe dazu Hansjürgens (1992), S.156ff. 6S In der umweltökonomischen Theorie ist unbestritten, daß filr Umweltschutzmaßnahmen in der Marktwirtschaft das Gemeinlastprinzip nur ergänzend Anwendung finden sollte. Zur Effizienz der Aufkommensverwendung der Ökosteuervorschläge siehe Kapitel D.III.3.b)

7*

100

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reforrnvorschläge

nen Zweckbindungen zu beurteilen. 66 Zwar sollen die meisten dieser zweckgebundenen Mittel im selben umweltpolitischen Problembereich eingesetzt werden, diese Bedingung ist jedoch nicht hinreichend rur eine Parallelentwicklung von Aufkommen und Ausgabebedarf. Dies gilt vor allem, wenn - wie bei den Vorschlägen der Grünen, des IÖW und von Springmann - Summen in zweistelliger Milliardenhöhe in recht allgemein gehaltene Verwendungen, wie z.B. Umweltforschung (IÖW), Technologieförderung, Emissionsvermeidung (Springmann) und rationelle Energienutzung (die Grünen) fließen sollen. Um solche Probleme zu vermeiden, enthalten einige Ökosteuerreformkonzepte das Postulat der Aufkommensneutralität. 67 Erst mit der Substitution tragender Steuern des bisherigen Systems durch Ökosteuern rückt die fiskalische Dauerergiebigkeit der neuen Steuern und damit der Konflikt zwischen Fiskalund Lenkungsziel in den Vordergrund der Betrachtung. Die Stärke dieses Konfliktes ist dabei wesentlich von der konkreten Ausgestaltung der Steuern abhängig. Zwei Ausgestaltungsmerkmale sind zu nennen: Von zentraler Bedeutung ist erstens, ob die Besteuerung an breiten volkswirtschaftlichen Stoffströmen oder an einzelnen Stoffen bzw. Produkten ansetzt und zweitens, ob die Besteuerung sofort in voller Höhe einsetzt oder ob - wie bei einigen Reformkonzepten vorgesehen - ein Anstieg der Steuerbelastung entlang eines vorher festgelegten Steuersatzpfades erfolgen soll. Hinsichtlich des ersten Merkmals ist der Besteuerung von breiten volkswirtschaftlichen Stoffströmen, wie beispielsweise Energie oder Abfall, aus fiskalischer Sicht der Vorzug zu geben. Breite Stoffströme sind durch eine geringe Preiselastizität der Nachfrage charakterisiert, da sie den Wirtschaftssubjekten kurzfristig kaum Ausweichmöglichkeiten bieten und die Verbrauchsreduktion nur allmählich erfolgen kann. Zudem ist bei ihnen auch langfristig ein totales Ausweichen bis hin zum Nullverbrauch unrealistisch, so daß auf lange Sicht ein hohes Aufkommen erzielt werden kann. Eine Besteuerung von einzelnen Stoffen bzw. Produkten enthält hingegen immer auch "Lücken" in Form nicht besteuerter Objekte, auf die ausgewichen werden kann, so daß bei ihnen mit einer höheren Preiselastizität der Nachfrage zu rechnen ist. Der deshalb bestehende Zwang zur Abschätzung zahlreicher Substitutionseffekte und vor allem der zu erwartende schnellere Aufkommensrückgang macht die EinzeIbesteuerung rur den Fiskus wegen der größeren Aufkommensunsicherheit unattraktiv. Hinzu kommt noch, daß die Nettoergiebigkeit solcher Einzelsteuern wegen des höheren Verwaltungsaufwands geringer zu veranschlagen sein dürfte.

Siehe dazu im einzelnen die Tabellen in Kapitel 0.11. Im einzelnen handelt es sich dabei um die Vorschläge des UPI, v. Weizsäckers, MüllerWitts, des BUND und der EU. Die Probleme, die sich bei der praktischen Umsetzung dieses Konzeptes ergeben, werden im nachfolgenden Abschnitt D.III.2.b) näher erläutert. 66 67

III. Beurteilung der Reformvorschläge

101

Auch bezüglich des zweiten Ausgestaltungsmerkmals gibt es eine klare Antwort. Die fiskalische Ergiebigkeit ist besser durch einen ansteigenden Steuersatzpfad als durch eine abrupte Einruhrung der Steuer in der angestrebten Höhe gewährleistet: Das Aufkommen entspricht dem Produkt von Steuersatz und Bemessungsgrundlage. Geht man bei erfolgreicher Lenkungswirkung von einem Rückgang der Bemessungsgrundlage aus, so kann ein Absinken des Aufkommens offensichtlich nur durch eine Erhöhung des Steuersatzes kompensiert werden. Prinzipiell ist also bei Verwendung eines Steuersatzpfades eine stabile Aufkommensentwicklung möglich, wenn sich der Effekt von Bemessungsgrundlagenänderung und entgegengerichteter Steuersatzänderung genau ausgleicht. Bei konstant vorgegebenem Steuersatz ist ein Aufkommensrückgang dagegen unvermeidlich, und die Forderung nach fiskalischer Dauerergiebigkeit der Ökosteuern wird zwangsläufig verletzt.Die vorstehenden Ausruhrungen sollen im folgenden anhand der Analyse der fiskalischen Ergiebigkeit einer Energiebesteuerung erläutert werden. Ausgegangen wurde in diesem Rechenbeispiel von einer einheitlichen Besteuerung der gesamten fossilen und nuklearen Endenergie nach dem Energiegehalt. 68 Nicht in die Besteuerung einbezogen wurden regenerierbare Energieträger. Als empirische Grundlage diente der aus der Energiebilanz entnommene Endenergieverbrauch des Jahres 1991 rur die Bundesrepublik Deutschland einschließlich der neuen Länder mit den entsprechenden Preisen. 69 Zunächst wurde der mit den Verbrauchsmengen der unterschiedlichen Energieträger gewogene Durchschnittsenergiepreis pro kg SKE als Ausgangsgröße ermittelt (siehe Tabelle 13). In diesen Durchschnittspreis gingen aus Vereinfachungsgründen die bestehenden Energiesteuerelemente (Mineralölsteuer, Kohlepfennig) ein.

68 Dieser Ansatz wurde nur zur Vereinfachung der Berechnungen und aus DatengrUnden gewählt. Aus umweltökonomischer Sicht kämen möglicherweise andere Ausgestaltungsformen, wie beispielsweise eine Besteuerung der Primärenergie oder eine nach der Schädlichkeit differenzierende unterschiedliche Besteuerung der einzelnen Energieträger in Frage. 69 Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (1994) und Statistisches Bundesamt (1993).

102

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorsch1äge

Tabelle 13

Berechnung des Durchschnittspreises für Endenergie für 1991 Energieträger

Gewichtung

Preis in DM/kg SKE

Strom Industriestrom

0,0807

1,63

Haushaltsstrom

0,1004

3,07

Heizöl leicht

0,1736

0,37

schwer

0,0214

0,16

0,2320

0,21

Benzin

0,1695

0,99

Diesel

Gas Kraftstoff

0,1245

0,67

Braunkohlebriketts

0,0383

0,26

Steinkohle

0,0268

0,28

Steinkohlekoks

0,0329

Durchschnittspreis

0,40 0,84

Quelle: Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (1994); Statistisches Jahrbuch 1993, S.648 u. S.661; SchulzJWillers (1992); BischofflGocht (1984), S.122; eigene Berechnungen.

Es ergab sich ein Preis von 0,84 DM pro kg SKE ohne Umsatzsteuer. Daraus errechnen sich bei einem Endenergieverbrauch von 300 Mil\. t SKE rur alle Sektoren insgesamt Energieausgaben von 255 Mrd. DM - durchaus ein beachtlicher Anknüpfungspunkt rur eine Besteuerung. 7o Zur Berechnung der Aufkommenswirkungen mußten Anpassungsreaktionen unterstellt werden. Dabei wurde auf ein explizites Modell verzichtet71 und stattdessen wurden vier mögliche Entwicklungen des Endenergieverbrauchs rur die nächsten 30 Jahre in Abständen von 10 Jahren gegenübergestellt (siehe Tabelle 14):

70 Dieser Schätzwert ist plausibel und wird auch von den Berechnungen anderer Autoren gestUtzt. So kommt beispielsweise Klemmer (1993), S.1i08, rur 1990 zu einem Gesamtrohstoffwert, d.h. der Summe aus Energieausgaben der privaten Haushalte plus Rohstoffeinsatz zuzüglich des Wasser- und Flächenverbrauches, von ca. 300 Mrd. DM, so daß der errechnete Durchschnittsener~iepreis von 0,84 DM pro kg SKE eine vertretbare Annäherung an die Realität zu sein scheint. I Zur Rolle von Modellen bei Wirkungsanalysen siehe Kapitel D.III.1.a)

III. Beurteilung der Reformvorschläge

103

Tabelle 14 Verschiedene Anpassungshypothesen für den Endenergieverbrauch bezogen auf 1991 Jahre

Reduktion des Endenergieverbrauchs in % Variante 0

Variante 1

Variante 2

Variante 3

0

0

0

0

0

10

0

10

15

20

20

0

20

30

40

30

0

30

50

70

Eine "Nullvariante", bei der der Verbrauch konstant auf dem Niveau von 1991 verharrt und drei unterschiedlich optimistische Varianten, bei denen eine mehr oder weniger starke Verbrauchsreduktion im Laufe der Zeit eintritt: Variante 1 nimmt nach 30 Jahren eine Verbrauchsreduktion von 30 Prozent, Variante 2 von 50 Prozent und Variante 3 von 70 Prozent an. Realistisch sind u. E. die beiden letztgenannten Varianten - das Einsparpotential im Energiebereich scheint zumindest bei deutlichen Preissteigerungen groß zu sein. 72 Diese Vorgehensweise ist zwar recht pragmatisch, sie erschien angesichts der Probleme bei der Vorhersage der Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte und den daraus resultierenden relativ großen Prognoseintervallen im Energiebereich73 aber gerechtfertigt und ermöglicht zudem einen Einblick in die grundlegenden Zusammenhänge. Ein wesentlicher Vorteil dieser Vorgehensweise ist jedoch, daß dadurch eine fiskalische Sensitivitätsanalyse für die gesamte Bandbreite der denkbaren Entwicklungen erfolgt. Zunächst wurde eine sofortige Einführung der Besteuerung in voller Höhe betrachtet. Unterstellt wurde ein Mengensteuersatz, durch den sich der Durchschnittspreis für Endenergie verdoppelt. Dies würde im Rechenbeispiel zu einem Energiesteueraufkommen von 250 Mrd. DM führen. Entgegen einigen Ökosteuervorschlägen wurde unterstellt, daß der Steuersatz real, d.h. in Preisen von 1991 auf dem angegebenen Niveau fixiert wird. Wie zu erwarten zeigt sich bei der so ausgestalteten Energiesteuer der Konflikt zwischen Fiskal- und Lenkungszielje nach Anpassungsreaktion recht deutlich (siehe Tabelle 15 a»:

72 73

Siehe dazu Kapitel D.III.I.b) Siehe dazu Kapitel D.III.l.b)

104

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Tabelle 15 Zu erwartendes Steueraufkommen einer Endenergiesteuer bei verschiedenen Anpassungshypothesen ohne Berücksichtigung des Wirtschaftswachstums (Ausgangsjahr 1991) Jahre

Steuersatz real DMlkg

SKE 1

Aufkommen in Mrd. DM 1 Variante 0

I

Variante I

I

Variante 2

I

Variante 3

a) konstanter Steuersatz 0

0,833

250,0

250,0

250,0

250,0

10

0,833

250,0

225,0

212,5

200,0

20

0,833

250,0

200,0

175,0

150,0

30

0,833

250,0

175,0

125,0

75,0

b) Steuersatzpfad (reale jährliche Preissteigerung 5 %)

I

0

0,042

12,6

12,6

12,6

12,6

10

0,528

158,5

142,6

134,6

126,7

20

1,389

416,7

333,4

291,7

250,0

30

2,790

837,0

585,9

418,5

251,1

in Preisen von 1991

Tabelle 16

Zu erwartendes Steueraufkommen bei verschiedenen Anpassungshypothesen mit Berücksichtigung eines Wirtschaftswachstums von real 1,5 % jährlich (Ausgangsjahr 1991) Jahre

Steuersatz real

Aufkommen in Mrd. DM 1

DMlkg SKE 1

Variante 0

IVariante I IVariante 2 IVariante 3

a) konstanter Steuersatz 0

0,833

250,0

250,0

250,0

250,0

10

0,833

215,5

194,0

183,2

172,4

20

0,833

185,2

148,1

129,6

111,1

30

0,833

160,3

112,2

80,1

48,1

b) Steuersatzpfad (reale jährliche Preissteigerung 5 %)

I

0

0,042

12,6

12,6

12,6

12,6

10

0,528

136,6

122,9

116,0

109,2

20

1,389

308,7

247,0

216,1

185,2

30

2,790

536,5

375,6

268,3

161,0

in Preisen von 1991

105

III. Beurteilung der Reformvorschläge

Tabelle 17 Zu erwartendes Steueraufkommen bei verschiedenen Anpassungshypothesen mit Berücksichtigung eines Wirtschaftswachstums von real 1,5 % jährlich und einer Inflationsrate von 2 % jährlich bei konstantem nominalen Steuersatz (Ausgangsjahr 1991) Jahre

Steuersatz real Aufkommen in Mrd. DM 1 in DMlkg SKE 1

Variante 0

Variante 1

Variante 2

Variante 3

0

0,833

250,0

250,0

250,0

250,0

10

0,683

176,6

159,0

150,2

141,3

20

0,559

124,3

99,4

87,0

74,6

30

0,460

88,6

62,0

44,3

26,6

1 in

Preisen von 1991

Das Steueraufkommen sinkt langfristig auch bei geringen Anpassungsreaktionen (Variante 1) auf 175 Mrd. DM, bei stärkeren Reaktionen sogar auf 125 Mrd. (Variante 2) bzw. nur 75 Mrd. DM (Variante 3). Berücksichtigt man zusätzlich das Wirtschaftswachstum, so verschärfen sich die fiskalischen Probleme weiter: Um dies zu verdeutlichen wurde ein durchschnittliches jährliches Bruttosozialproduktswachstum von real 1,5 % unterstellt. Wenn das Steueraufkommen sich insgesamt mit derselben Wachstumsrate entwickelt (Steuerquotenkonstanz), dann nimmt die relative Bedeutung des Ökosteueraufkommens immer mehr ab. In Tabelle 16 a) wurde dies durch Abdiskontierung der Aufkommenswerte aus Tabelle 15 a) mit dem jeweiligen Wachstumsfaktor veranschaulicht. Die neuen Werte sind dann wie folgt zu interpretieren: Die Aufkommen nach 10 bzw. 20 oder 30 Jahren aus Tabelle 15 a) würden zum Steueraufkommen in 10 bzw. 20 oder 30 Jahren nur noch so viel beitragen wie die angegebenen abdiskontierten Werte zum heutigen Steuersystem. Der Bedeutungsverlust f,illt erheblich aus; selbst bei Nullanpassung (Variante 0) würde die Bedeutung des Aufkommens von 250 Mrd. DM aus heutiger Sicht auf nur noch 160,3 Mrd. DM in 30 Jahren zurückgehen. Bei starker Anpassung schließlich (Variante 3) würde die Steuer nur 48,1 Mrd. DM und damit lediglich ca. 20 % des ursprünglichen Beitrags einbringen. Läßt man zusätzlich noch die Prämisse der realen Preiserhöhung fallen, und interpretiert somit die Aufkommenswerte als Nominalwerte, dann geht die fiskalische Bedeutung der Energiesteuer mit konstantem Satz weiter zurück (siehe Tabelle 17): Bei einer unterstellten Inflationssrate von durchschnittlich zwei Prozent jährlich würde sich der dann nominal aufzufassende Steuersatz von 0,833 DM pro kg SKE real über 0,683 DM pro kg SKE bzw. 0,559 DM pro kg SKE nach 10 bzw. 20 Jahren auf nur 0,460 DM pro kg SKE nach 30 Jahren reduzieren. Zusammen mit dem gerade beschriebenen Wachstumseffekt könnte bei Variante 3 die

106

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Bedeutung des Aufkommens nach 30 Jahren mit 26,6 Mrd. DM auf nur noch 10 % der ursprünglichen 250 Mrd. DM zurückgehen. Selbst wenn man aufgrund der geringeren realen Preiserhöhung nur eine schwache (Variante 1) oder gar keine (Variante 0) Verbrauchsreduktion unterstellt, halbiert sich der Aufkommensbeitrag schon nach weniger als 20 Jahren. Ein anderes Bild ergibt sich, wenn man einen kontinuierlich ansteigenden Steuersatzpfad verwendet. Aus Vereinfachungsgründen wurde für die folgende Beispielrechnung von einer steuertechnischen Gestaltung ausgegangen, durch die sich der Durchschnittspreis pro kg SKE für Endenergie jährlich um real 5 % erhöht. 74 Damit ergibt sich im ersten Jahr ein durchschnittlicher Steuersatz von 0,042 DM pro kg SKE, der im Laufe der Zeit exponentiell ansteigt und nach 10 Jahren bereits 0,528, nach 20 Jahren 1,389 und nach 30 Jahren 2,790 DM pro kg SKE beträgt (siehe Tabelle 15 b)).75 Unabhängig von den Anpassungsreaktionen ist das zu erwartende Aufkommen zunächst mit 12,6 Mrd. DM im ersten Jahr niedrig und steigt dann langfristig über den betrachteten 30-Jahres-Zeitraum an (siehe Tab. 15 b)). Das Ausmaß des Anstiegs ist dabei stark von den unterstellten Anpassungsreaktionen abhängig: Im unrealistischen - Fall der Nullanpassung (Variante 0) übersteigt das Aufkommen nach 20 Jahren die 400 Mrd. DM-Schwelle, um dann nach 30 Jahren den Wert von 837 Mrd. DM zu erreichen. Wesentlich gedämpfter verläuft die Aufkommensentwicklung bei den anderen Varianten, aber auch bei Variante 1 und 2, ergeben sich mit fast 600 Mrd. DM bzw. über 400 Mrd. DM nach 30 Jahren beträchtliche Werte. Lediglich im Fall starker Anpassungsreaktionen (Variante 3) scheint sich das Aufkommen nach 20 Jahren ungefähr auf einen Wert von 250 Mrd. DM einzupendeln. Berücksichtigt man wie schon zuvor bei konstantem Steuersatz die Wirkungen des Wirtschaftswachstums, so ändern sich die Ergebnisse leicht (siehe Tabelle 16 b)): Die Gefahr eines explodierenden Aufkommens verringert sich, was sich in deutlich niedrigeren Aufkommenswerten nach 30 Jahren von 536,5 Mrd. DM (Variante 0) bis 161,0 Mrd. DM (Variante 3) ausdrückt. Bei der optimistischen Anpassungsvariante 3 geht die Bedeutung des Aufkommens mit 161,0 Mrd. DM nach 30 Jahren gegenüber 185,2 Mrd. DM nach 20 Jahren sogar etwas zurück. Die Ergebnisse dieser Berechnungen legen folgende Schlußfolgerungen nahe: Eine Endenergiesteuer mit über die Zeit konstantem Mengensteuersatz ist fiskalisch nicht dauerergiebig. Eine Endenergiesteuer mit geometrisch steigendem Steuersatzpfad erweist sich dagegen als sehr ergiebig und könnte selbst 74 Auf das Problem der FestIegung eines realen Steuersatzpfades wird näher in Kapitel D.III.2.b) eingegangen. 75 Durch Verschiebungen in der Energieträgerverbrauchsstruktur kann der Durchschnittssteuersatz von dem hier nur aggregiert berechneten abweichen.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

107

langfristig noch ein steigendes Steueraufkommen einbringen; es besteht bei geringer Verbrauchsreduktion sogar die Gefahr, daß das Aufkommen innerhalb von 20-30 Jahren "explodiert", d.h. die TragHihigkeitsgrenze bei weitem überschreitet. Sind die Anpassungsreaktionen stark genug, dann kann sich das Aufkommen in diesem Zeitraum bei einem Wert von wachstumsbereinigt etwas unter 200 Mrd. DM stabilisieren. Diese Stabilisierung wird sich jedoch bei ständig geometrisch weiter steigendem Steuersatz und unter der Prämisse eines fossilen Restenergiebedarf es 76 nicht in alle Ewigkeit fortsetzen können: Früher oder später wird vermutlich auch hier das Aufkommen weiter zunehmen. Dies stellt jedoch keine Gesetzmäßigkeit dar. Es deutet vielmehr lediglich auf die eigentlich selbstverständliche Tatsache hin, daß man die jährliche Erhöhung der Steuersätze irgendwann in der Zukunft, wenn die größten Anpassungspotentiale erschöpft sind, wieder einstellen muß. Den Schlußfolgerungen aus der Beispielrechnung könnte entgegengehalten werden, daß die Dauerergiebigkeit der Energiebesteuerung lediglich fiir einen theoretisch konstruierten und in seiner steuertechnischen Umsetzung nicht näher konkretisierten Fall demonstriert wurde. Dies ist zwar grundsätzlich richtig; tatsächlich würde sich bei anderen Ausgestaltungen - etwa einer Primärenergieträgersteuer oder einer nach ökologischen Kriterien differenzierten Energieträgerbesteuerung - voraussichtlich eine abweichende Aufkommensentwicklung ergeben. Auf die grundsätzlichen Ergebnisse der fiskalischen Dauerergiebigkeit hätten derartige Variationen jedoch keinen Einfluß. Auch die technische Umsetzung eines Steuersatzpfades, durch den der Durchschnittspreis jährlich um real 5 % erhöht wird, muß an dieser Stelle noch nicht weiter problematisiert werden, da fiir die Dauerergiebigkeit lediglich die kontinuierliche reale Steuersatzerhöhung wichtig ist. Das qualitative Ergebnis wird nicht davon beeinflußt, ob diese Erhöhung um 5 % oder um 6 % erfolgt, ob überhaupt ein geometrischer oder eher ein linear steigender Pfad gewählt wird und ob eine Ausgestaltung als Wert- oder als Mengensteuer erfolgt. b) Das Problem der Aufkommensneutralität In den bisherigen Ausfiihrungen wurde verdeutlicht, unter welchen Bedingungen neu eingefiihrte Öko steuern dem Kriterium der fiskalischen Dauerergiebigkeit genügen können. Eine aufkommensneutrale Steuerreform beinhaltet jedoch nicht nur die Einfiihrung neuer Steuern, sondern notwendigerweise auch eine Senkung oder Abschaffung bestehender Steuern im selben Umfang. Im Rahmen von Steuerreformüberlegungen stand die Finanzwissenschaft schon immer vor dem Problem, einzelne Steuern hinsichtlich ihrer Wirkungen ver76 Es erscheint plausibel, anzunehmen, daß sich der Verbrauch an fossilen Energieträgern nicht vollständig bis auf null reduzieren läßt.

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Refonnvorschläge

gleichen und bewerten zu müssen. Um zwei Steuern miteinander vergleichen zu können, wurden Differentialinzidenzkonzepte entwickelt, bei denen die allokativen und distributiven Wirkungen der Steuern bei gleichem Aufkommen in statischer bzw. dynamischer Perspektive gegenübergestellt werden. 77 Aufkommensneutralität ist bei diesen Inzidenzkonzepten jedoch lediglich eine Annahme im Rahmen der theoretischen Analyse. Hieraus ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, welche Anforderungen an eine Steuerreform aus fiskalischer Sicht zu stellen sind und welche Umsetzungsprobleme bei einer aufkommensneutralen Gestaltung auftreten. Es ist daher erforderlich, die hinter dem Begriff der Aufkommensneutralität stehende Zielsetzung zu präzisieren. Verschiedentlich wird der Begriff im Sinne von Belastungsneutralität verstanden: Das zusätzliche Steueraufkommen soll an die Wirtschaft und/oder die Verbraucher (u.a. auch durch soziale Transferzahlungen) zurückgegeben werden, um zusätzliche Belastungen zu vermeiden. Dies ist jedoch eine nicht-fiskalische Zielsetzung; die dabei auftretenden Probleme werden in den nachfolgenden Kapiteln behandelt. Aus fiskalischer Sicht kann letztlich nur gemeint sein, daß bestehende Steuern jährlich in dem Maße ~esenkt werden, in dem sich ein zusätzliches Ökosteuer-Aufkommen ergibt. 8 Dahinter steht auch die ordnungspolitische Zielsetzung, die Steuerquote im Vergleich zum Referenzszenario ohne Ökosteuern nicht zu erhöhen. Kann es nun in der Realität gelingen, zwei Steuern oder Steuerbündel aufkommensneutral im gerade definierten Sinne gegeneinander zu substituieren? Vor dem Hintergrund der ernüchternden Aussagen über die "ideale" Wirkungsanalyse in Kapitel D.IlI.l.a) dürfte klar sein, daß man hier vor großen Problemen steht. In kurzfristiger Betrachtung ,,[ ... ] lassen sich bei richtiger Einführungsstrategie und Ausgestaltung sicherlich allzu große Aufkommensdifferenzen für die ersten Haushaltsperioden vermeiden.,,79 Die dabei auftretenden Probleme sollten jedoch nicht unterschätzt werden. Bei der Ausgestaltung müssen beispielsweise die Beziehungen zwischen den Steuerformen berücksichtigt werden. 80 Handelt es sich bei der neu einzuführenden Steuer um eine Kostensteuer, so kann es zu Aushöhlungseffekten bei den ertragsabhängigen Steuern kommen. Die gezahlten Kostensteuern sind bei der Einkommenund Körperschaftsteuer abzugsfiihig und schmälern so die Bemessungsgrund77 Das Konzept der Differentialinzidenz geht auf Musgrave (1969), S.158-165 zurück. Für die dynamische Perspektive wurde es zur differentiellen Steuerquoteninzidenz weiterentwickelt. Siehe hierzu Kitterer (1990). 78 Es ist nicht unproblematisch, das Aufkommen der ersetzten alten Steuer über die Zeit als Zielvorgabe filr die neue Steuer zu verwenden, da Unsicherheit darüber besteht, ob die alte Steuer im Zeitablauf auch zur gewünschten Steuerquote beigetragen hätte. 79 Ewringmann (1994), S.47. 80 Ewringmann (1990), S.65f., Hansjürgens (1992), S.129f.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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lage und damit auch das Aufkommen dieser Steuern. 81 Ebenfalls einnahmemindernde Effekte können entstehen, wenn es sich bei den neuen Steuern um Verbrauchsteuern handelt. Der Staat ist dann wie die privaten Wirtschaftssubjekte Steuerträger und seine (Netto-) Einnahmen mindern sich um den von ihm selbst gezahlten Steuerbetrag. Einnahmesteigernde Effekte können sich dagegen durch die Umsatzsteuer ergeben, da beispielsweise gezahlte Verbrauchsteuern ihre Bemessungsgrundlage erhöhen. Mittel- bis langfristig wird ein Auseinanderdriften der Aufkommenspfade aufgrund der Unsicherheit über die Entwicklung der Bemessungsgrundlagen unvermeidlich sein, so daß Anpassungsmaßnahmen in Form von Steuersatz- oder Tarifänderungen früher oder später auf jeden Fall vorgenommen werden müssen. Die beschriebenen Schwierigkeiten bestehen bei jeder umfassenden Steuerreform. Bei den vorgeschlagenen Ökosteuern könnten allerdings zusätzliche Probleme auftreten: Eine Parallelentwicklung der Aufkommenspfade der gesenkten oder abgeschafften und der neuen Ökosteuern ist von vornherein aufgrund der erwünschten Lenkungseffekte nicht zu erwarten, und die Wirkungsunsicherheit ist wegen der nur geringen Erfahrungen mit solchen Steuern tendenziell größer als bei den bestehenden Steuern. 82 Darüber hinaus sind einige der hier betrachteten Reformkonzepte hinsichtlich ihrer quantitativen Dimension wesentlich umfangreicher als die meisten bisher durchgeführten Steuerreformen. Die hinsichtlich des Problems der Aufkommensneutralität zu beantwortende Frage lautet demnach: Existiert eine Ausgestaltungsform für eine ökologische Steuerreform, die Aufkommensneutralität im zuvor definierten Sinne verwirklicht und gleichzeitig Anpassungsmaßnahmen und fiskalische Turbulenzen auf ein erträgliches Niveau reduziert? Angesichts der bei der Aufkommensschätzung schon des bestehenden Steuersystems und erst recht bei Steuerreformen unvermeidlich auftretenden Schätzfehler83 kann dabei nicht

81 Ob und in welcher Höhe ein solcher Effekt tatsächlich auftritt, ist vor allem davon abhängig, ob und in welchem Ausmaß eine Überwälzung der Steuerlast gelingt. Im Falle der vollständigen Überwälzung tritt ein Aushöhlungseffekt nicht auf, da die Bemessungsgrundlage der ertragsabhängigen Steuern dann unverändert bliebe. 82 Die Wirkungsunsicherheit wurde bereits bei dem Versuch der Prognose der Anpassungsreaktionen im Energiebereich in Kapitel D.IIl.l.b) verdeutlicht. Mit den Problemen der Aufkommensschätzung von Umweltabgaben beschäftigt sich näher Hansjürgens (1992), S.120 ff. 83 Die Probleme der Steuerschätzung sind der Finanzwissenschaft schon seit langem bekannt. Nicht umsonst hat die Forderung nach Exaktheit der Einnahmeschätzung ihren Niederschlag in dem Haushaltsgrundsatz der Genauigkeit gefunden. Gerade mit Einfuhrung der mittelfristigen Finanzplanung wurde die Wichtigkeit der möglichst sicheren Voraus bestimmung der Einnahmen fiir eine rationale Finanzplanung noch deutlicher. Eine Restunsicherheit ist dabei unvermeidbar: Unter Auswertung der Ergebnisse des Arbeitskreises Steuerschätzungen kommen Rürupf Hansmeyer (1984), S.46f. zu teilweise beachtlichen Schätzfehlern von bis zu 5 % des jeweils nächstjährigen Steueraufkommens.

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

der Idealzustand völliger Aufkommenssicherheit als Referenzmaßstab für das noch Erträgliche dienen. Die Frage muß vielmehr lauten, ob durch Ökosteuern eine wesentliche, über das normale Maß hinausgehende Aufkommensunsicherheit erzeugt wird. Bei der Beantwortung dieser Frage sollen die Vorschläge wieder hinsichtlich der beiden bereits genannten Ausgestaltungsmerkmale unterschieden werden, also danach, ob erstens breite Stoffströme oder einzelne Stoffe oder Produkte zur Bemessungsgrundlage gemacht werden sollen und zweitens, ob die Besteuerung sofort in voller Höhe einsetzen oder ob ein Steuersatzpfad angewendet werden soll. Wie bereits in den Ausführungen zur fiskalischen Ergiebigkeit begründet, birgt die Besteuerung einzelner Stoffe und Produkte wegen der zu erwartenden höheren Preiselastizität eine größere Aufkommensunsicherheit in sich als die Besteuerung von breiten Stoffströmen. Da die Chancen der Verwirklichung von Aufkommensneutralität mit der Genauigkeit der Prognose der neu einzuführenden Steuer steigen, ist eine an breiten Stoffströmen ansetzende Besteuerung auch unter dem Gesichtspunkt der Aufkommensneutralität günstiger zu bewerten. Die Beurteilung des Ausgestaltungsmerkmals konstanter versus geometrisch ansteigender Steuersatzpfad bedarf einer eingehenderen Betrachtung. Das Rechenbeispiel für eine Endenergiesteuer im vorigen Kapitel hat verdeutlicht, daß die abrupte Einführung eines sehr hohen, aber konstanten Mengensteuersatzes sofort zu einem hohen Aufkommen führt, dann aber aufgrund der zu erwartenden Anpassungsreaktionen zu einem deutlichen Aufkommensrückgang. Dies gilt grundsätzlich für jede Ökosteuer mit konstantem Mengensteuersatz. Wegen der Abruptheit der Einführung in Verbindung mit der Höhe des Steuersatzes würde selbst kurzfristig die Wirkungsunsicherheit groß und deshalb eine hinreichend genaue Aufkommensprognose schwierig sein. 84 Die notwendige drastische Senkung anderer Steuern im selben Umfang wird deshalb kaum aufkommensneutral gelingen können. Aber selbst wenn die Forderung nach Aufkommensneutralität eingehalten werden könnte, dann wären die durch eine solch große Umstrukturierung des Steuersystems zu erwartenden fiskalischen Friktionen in Form von Umstellungsschwierigkeiten bei der Finanzverwaltung sehr hoch. Hinzu kommt, daß es nicht bei einem einmaligen hohen Verwaltungsaufwand wird bleiben können, denn aufgrund der mangelnden fiskalischen Ergiebigkeit in den Folgejahren wird man vermutlich schon wenige Jahre

84 Noch wesentlich gravierender als die fiskalischen sind die ökonomischen Probleme einer abrupten Einfilhrung. Siehe dazu die entsprechenden Ausfilhrungen in den nachfolgenden Kapiteln über die Allokations-, Distributions- und Stabilisierungswirkungen der Ökosteuem.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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nach der Einführung gezwungen sein, die gesenkten oder gar abgeschafften Steuern wieder zu erhöhen oder neu einzufiihren. Abgesehen von der mangelnden fiskalischen Konsistenz und den hohen leiturgischen Kosten eines solchen Vorgehens, entfiele damit auch die Möglichkeit, durch die Senkung bestehender, als schlecht erachteter Steuern zur Verfolgung außerfiskalischer Ziele dauerhaft beizutragen. Die abrupte Einfiihrung von Ökosteuern mit einem konstanten Mengensteuersatz ist somit fiir eine fiskalisch stabile, autkommensneutrale Umsetzung nicht geeignet. Bei der kontinuierlichen Erhöhung des Steuersatzes entlang eines Steuersatzpfades ist zur Wahrung der Autkommensneutralität erforderlich, daß jährlich in dem Umfang bestehende Steuern gesenkt werden, in dem das Ökosteuer-Autkommen wächst. Folglich sind zwei Probleme zu untersuchen: 1) Wie genau ist die Schätzung des Ökosteuerautkommens möglich? 2) Kann die korrespondierende Senkung bestehender Steuern tatsächlich autkommensneutral durchgefiihrt werden? Die Schätzprobleme bei Ökosteuern sollen erneut am Beispiel einer Endenergiesteuer diskutiert werden. Zur Vereinfachung wird wiederum davon ausgegangen, daß fiir den Steuersatzpfad eine Ausgestaltungsform gefunden wurde, die zu einer realen Preissteigerung von 5 % pro Jahr fiihrt. Die Aufkommensunsicherheit der Energiesteuer dürfte dabei in den ersten Jahren nach Einfiihrung relativ gering sein, da kurzfristig das Energiesparpotential als gering zu veranschlagen ist85 , und zudem die Preissignale nur schwach ausgeprägt sind. Wegen der vermutlich zeitverzögert auftretenden und aufgrund des exponentiell steigenden Steuersatzes sich beschleunigenden Anpassungsreaktionen dürfte im Laufe der Zeit die Unsicherheit zunehmen. Welche Höhe diese erreichen könnte, soll anband eines Rechenbeispiels verdeutlicht werden: Ausgegangen wird von einer maximalen jährlichen Fehleinschätzung der Verbrauchsreduktion von 5 - 10 Mill. t SKE, einer Ungenauigkeit, die zumindest in späteren Perioden aufgrund der dann vorliegenden Erfahrungen mit den Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte extrem hoch angesetzt ist. Tabelle 18 gibt die unter dieser Maximalannahme berechneten Intervalle fiir die jährlichen Autkommensunsicherheiten in Mrd. DM und in Prozent des bei Steuerquotenkonstanz sich ergebenden Steuerautkommens insgesamt an.

85 Siehe dazu Kapitel D.III.l.b)

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Tabelle 18

Berücksichtigung der Autkommensunsicherheit (Ausgangsjahr 1991) Jahre

Steuersatz

maximale jährl iche Aufkommensunsicherheit

real in DMlkgSKE'

in Mrd. DM'

in % des zu erwartenden Gesamtaufkommens 2

1

0,046

0,21-0,42

0,03-0,06

10

0,528

2,64-5,28

0,30-0,60

20

1,389

6,95-13,89

0,70-1,40

30

2,790

13,95-27,90

1,20-2,40

2

in Preisen von 1991; in % des bei Steuerquotenkonstanz zu erwartenden Gesamtsteueraufkommens

Wie erwartet ist die maximale Unsicherheit anfänglich mit nur 0,3 - 0,6 Prozent des Gesamtsteueraufkommens gering, nimmt im Laufe der Zeit jedoch zu, was durch die steigenden jährlichen Steuersatzerhöhungen bei einem geometrisch steigenden Pfad hervorgerufen wird. Nach 30 Jahren wird im Beispiel eine maximale Ungenauigkeit von 2,5 % des Gesamtsteueraufkommens erreicht, was noch im Bereich des bei Steuerschätzungen üblichen Schätzfehlers liegt. 86 Das Rechenbeispiel kann natürlich nur einen ersten Einblick in das Problem der Berechenbarkeit eines Energiesteueraufkommens geben. Für eine fundierte Einschätzung dieses Problemkomplexes müßte der Sachverstand des Arbeitskreises Steuerschätzung hinzugezogen werden, was im Rahmen dieses Gutachtens nicht möglich war. Dabei wäre auch zu klären, ob die bestehenden Verfahren und statistischen Daten auch rur die Schätzung des Aufkommens anderer Ökosteuern (z.B. einer Deponieabgabe) ausreichen. Hinsichtlich des Zeithorizonts sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, daß die Prognose nicht nur rur das jeweils nächste Haushaltsjahr, sondern im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung zumindest rur runf Jahre im voraus erfolgen müßte. Eine weitere, in den jeweiligen Vorschlägen nicht problematisierte Schwierigkeit besteht in der steuertechnischen Implementation des Steuersatzpfades, durch den eine reale jährliche Erhöhung der Energiepreise um einen bestimmten Prozentsatz (z.B. 5 %) erreicht wird. 87 Prinzipiell sind hierzu drei Ausgestaltungsmöglichkeiten denkbar. Die erste Möglichkeit besteht darin, im Steuergesetz eine Wertsteuer mit über die Zeit exponentiell steigendem Prozentsatz festzuschreiben. Dabei ist jedoch zu beachten, daß autonome Schwankungen der Rohstoffpreise sowie andere durch Überwälzungsvorgänge bewirkte Ände-

86

Zur Genauigkeit von Steuerschätzungen siehe RUrup/Hansmeyer (1984), S.46f.

87

Ewringmann (1994), S.47f.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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rungen des Nettopreises durch den Wertsteueransatz verstärkt werden, so daß erstens die 5-prozentige Verteuerung nicht garantiert werden kann und zweitens wegen kurzfristiger Schwankungen des Steueraufkommens die fiskalische Unsicherheit groß ist. Die zweite Alternative besteht darin, ein Mengensteuerkonzept zu wählen und die Steuersatzerhöhung jedes Jahr im Hinblick auf die gewünschte prozentuale Verteuerung neu festzulegen. Rohstoffpreisschwankungen könnten dann berücksichtigt bzw. kompensiert werden. Eine verläßliche mittelfristige Finanzplanung würde dadurch jedoch erheblich erschwert. Die dritte Ausgestaltungsform besteht darin, lediglich einen exponentiell steigenden Mengensteuersatz festzulegen. Hinsichtlich der Berechenbarkeit des Steueraufkommens ist dies die günstigste Lösung. Ein bestimmtes prozentuales Verteuerungsziel kann jedoch damit nicht erreicht werden. Es zeigt sich, daß die häufig unterstellte Verteuerung der realen Energiepreise um einen bestimmten Prozentsatz pro Jahr durch einen Steuersatzpfad nicht exakt möglich ist, da Schwankungen der Rohstoffpreise und zukünftige Inflationsraten nicht antizipiert werden können. Gleichzeitig stellt sich die Frage, ob eine derartig exakte Verteuerungsrate überhaupt erforderlich ist. Für die fiskalische Ergiebigkeit und die Lenkungseffekte kommt es, wie im letzten Kapitel erwähnt, lediglich auf eine kontinuierliche reale Erhöhung des Steuersatzes an. Hinsichtlich des Problems der Steuerschätzung ist ein exponentiell steigender Mengensteuersatz unter den genannten Alternativen am günstigsten zu bewerten. Ob die Schätzgenauigkeit jedoch ausreichend ist, um eine stabile Finanzplanung zu ermöglichen, muß an dieser Stelle offen bleiben. Das zweite, neben der Schätzung des Ökosteueraufkommens zu lösende, grundlegende steuertechnische Problem bei einer aufkommensneutralen ökologischen Steuerreform besteht darin, daß auch die Aufkommenswirkungen der jeweils angestrebten Steuersenkungen möglichst exakt vorhergesagt werden müssen. Auch hierbei können Schätzprobleme auftreten, u.a. wegen der schon erwähnten Beziehungen zwischen den Steuerformen. Da es sich allerdings bei den zu senkenden Steuern um in ihren Wirkungen bekannte Steuern handelt und die Schätzprobleme nicht spezifisch für eine ökologische Steuerreform sind, soll auf eine genauere Analyse im Rahmen dieses Gutachtens verzichtet werden. Bei der Einführung von Ökosteuern mit fest vorgegebenem steigendem Steuersatzpfad entsteht jedoch folgendes Gestaltungsproblem: Die angestrebten Steuersenkungsprogramme müssen in jährliche Pakete aufgeteilt werden, die dem Zusatzaufkommen entsprechen, das sich aus den neu eingeführten Ökosteuern ergibt. Relativ unproblematisch ist dies bei Verwendungen wie der Erhöhung des Bundeszuschusses zur Sozialversicherung oder der Senkung der Umsatzsteuer. Schwieriger hingegen dürfte es fallen, Programme wie etwa die Senkung der Einkommen- und Körperschaftsteuer oder die Abschaffung der Gewerbesteuer nach einem durch die Ökosteuern vorgegebenen Aufkom-

8 Linscheidt ITruger

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

menspfad durchzuruhren. Dies gilt zumindest dann, wenn an der Vorgabe "Aufkommensneutralität" strikt festgehalten werden soll. Auch rur diesen Problemkomplex kann hier keine abschließende Bewertung erfolgen. Sehr viel problematischer als die steuertechnische Ausgestaltung der Aufkommensneutralität ist allerdings die Frage, ob es tatsächlich zu einer jährlichen Senkung anderer Steuern kommen wird. Insbesondere eine Energiesteuer mit jährlich steigendem Satz stellt eine sprudelnde Finanzquelle dar, und nach allen Erfahrungen mit den Schwierigkeiten der politischen Durchsetzbarkeit von Steuersenkungen besteht die große Gefahr, daß die Aufkommensneutralität politisch gar nicht angestrebt wird. 88 Gesetzliche Vorkehrungen zur Sicherstellung langfristiger Steuersenkungsprogramme dürften kaum durchsetzbar sein, zum al künftige Regierungen hieran nicht gebunden wären. Eine langfristige Einengung des parlamentarischen Handlungsspielraums über mehrere Legislaturperioden liegt wohl außerhalb der politischen Realität. Ebenso unrealistisch ist die Vorstellung, einen Steuersatzpfad über mehrere Jahrzehnte verbindlich festzulegen. Die tatsächliche Verwirklichung der Aufkommensneutralität im politischen Raum gehört daher zu den offenen Fragen einer ökologischen Steuerreform. c) Finanzausgleichsprobleme Unter fiskalischen Gesichtspunkten ist bei einer ökologischen Steuerreform nicht nur die langfristige Ergiebigkeit und Stabilität des Steuersystems als Ganzes, sondern auch die Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Finanzausgleichs sicherzustellen. Bei der Einruhrung neuer und der gleichzeitigen Abschaffung bzw. Senkung bestehender Steuern kann eine grundlegende Störung des komplexen Systems der bestehenden Steuerverteilungsregeln und Ausgleichsmechanismen entstehen, so daß eine Errullung der angestrebten Ziele nicht mehr oder zumindest nicht im bestehenden verfassungsrechtlichen Rahmen möglich ist. Zu einer Steuerreform kann die Notwendigkeit einer tiefgreifenden Finanzverfassungsreform treten. Im Mittelpunkt der folgenden Überlegungen soll folglich die Beeinflussung der zentralen und systemtragenden Elemente des Finanzausgleichs durch die vorgeschlagenen Reformpakete und die daraus ableitbaren Anforderungen bzw. Restriktionen stehen. Von besonderer Bedeutung sind dabei die vertikale Steuerverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, der Deckungsquotenausgleich durch die Umsatzsteuer sowie die verschiedenen Ausgleichsstufen des Länderfinanzausgleichs. Problematisch ist hierbei, daß die Öko steuer-Vorschläge nicht ertragshoheitlich

88 Neuere theoretische und empirische Untersuchungen unterstützen diese Schlußfolgerung. Siehe dazu HolcombelMills (1994).

III. Beurteilung der Reformvorschläge

115

spezifiziert und darüber hinaus im einzelnen sehr unterschiedlich sind. Die Betrachtung muß sich somit auf einige grundlegende Aspekte beschränken. Die meisten Vorschläge bestehen aus einer mehr oder weniger großen Anzahl von speziellen Gütersteuern mit sehr unterschiedlicher fiskalischer Dauerergiebigkeit. Im Rahmen des bestehenden Finanzausgleichssystems sind die speziellen Gütersteuern nach dem Trennsystem verteilt; ihr Aufkommen steht von Ausnahmen abgesehen - dem Bund zu. Auch die meisten als Ökosteuern vorgeschlagenen Steuern dürften wohl unter die verfassungsrechtliche Rubrik der Verbrauchsteuern nach Art. 106, Abs.1 Nr.2 GG und damit in die Ertragshoheit des Bundes fallen. Dies wäre unproblematisch, wenn zur Kompensa-tion eines solchen Ökosteueraufkommens Bundessteuern gesenkt würden. Das Reformpotential bliebe dann jedoch relativ gering, sofern man unterstellt, daß die Mineralölsteuer als aufkommensstärkste Bundessteuer nicht für Senkung bzw. Abbau zur Disposition steht und auch die übrigen, in die EUHarmonisierung einbezogenen Verbrauchsteuern (Tabaksteuer, Branntweinabgaben) ausscheiden. Es verbliebe ein Umschichtungspotential von etwa 10 bis 12 Mrd. DM (gemessen am Steueraufkommen von 1992). In Problemstruktur und Dispositionsspielraum ähnlich sind Vorschläge zu beurteilen, die zu Ökosteuern in Form von Verkehrsteuern im Sinne von Art. 106, Abs.2 Nr.4 GG und damit prinzipiell zur Landesertragskompetenz führen würden. Bei den hier betrachteten Reformkonzepten sind diese hinsichtlich des Finanzausgleichs relativ unproblematischen, allerdings auch hinsichtlich des Reformvolumens sehr begrenzten Verwendungsalternativen (Austausch von Bundessteuern gegen Bundessteuern bzw. von Landessteuem gegen Landessteuern) nicht vorgesehen. Wenn indessen bei einer aufkommensneutralen ökologischen Steuerreform bestehende Steuern gesenkt werden müssen bzw. sollen, die in die Ertragskompetenz einer anderen als derjenigen Ebene fallen, die das Ökosteueraufkommen vereinnahmt, sind Anpassungsmechanismen erforderlich. Soweit Bund und Länder unterschiedlich betroffen sind, erfolgt der vertikale Ausgleichsprozeß im bestehenden System über die Änderung der Umsatzsteueranteile im Rahmen des Deckungsquotenausgleichs. Eine einmalige Neufestsetzung würde jedoch in den meisten Fällen nicht ausreichen: Wenn z.B. eine Energiesteuer mit im Zeitablauf steigendem Aufkommen als Bundessteuer eingeführt und als Kompensation eine Gemeinschaftsteuer wie z.B. die Einkommensteuer kontinuierlich gesenkt würde, so ergäbe sich ein von Jahr zu Jahr steigender Aufkommensunterschied zwischen Bundes- und Landesebene, der folglich auch eine jährliche Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile erforderlich machen würde. Für die ohnehin schwierigen politischen Verhandlungen im Rahmen des Finanzausgleichs entstünde eine zusätzliche Belastung. Unter diesem Aspekt erscheint der Vorschlag einer Verwendung des Ökosteueraufkommens zur g.

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Erhöhung des Bundeszuschusses zur Sozialversicherung auf den ersten Blick relativ unproblematisch, da sowohl Steueraufkommen als auch Verwendung auf der Bundesebene angesiedelt sind. Auch dadurch würde sich jedoch die der Umsatzsteuerverteilung zugrundeliegende Deckungsquotenberechnung verändern. Schließlich kann auch die Ausgestaltung als Sonderabgaben dieses Problem nicht umgehen. Die Notwendigkeit zur Eingliederung in den Finanzausgleich würde zwar zunächst vermieden, tatsächlich verschärft sich jedoch bei einem hohen Aufkommen der Abgaben das in der vertikalen Steuerverteilung liegende Konfliktpotential gerade durch die Umgehung und damit Aushöhlung der bestehenden Finanzverfassung und ihrer Ausgleichsmechanismen. Immerhin kann eine unterschiedliche Entwicklung des Steueraufkommens von Bund und Ländern durch die Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile zumindest prinzipiell ausgeglichen werden. Äußerst bedenklich ist in diesem Zusammenhang die vom UPI vorgeschlagene Abschaffung der Umsatzsteuer. Der vertikale Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern durch den Dekkungsquotenausgleich wäre dann in der bisherigen Form nicht mehr möglich und müßte wieder wie früher von einer anderen Gemeinschaftsteuer übernommen werden. Auch würde die nivellierende Wirkung der Umsatzsteuer hinsichtlich der Finanzkraftunterschiede der Länder durch die Verteilung nach der Einwohnerzahl und die Zuweisung von Ergänzungsanteilen nach Bedürftigkeit entfallen. Weiterhin ist zu berücksichtigen, daß die Umsatzsteuer als Berechnungsgrundlage rur die Bundes-ergänzungszuweisungen dient, deren Bedeutung rur den horizontalen Finanzausgleich bei einer weitreichenden ökologischen Steuerreform zunehmen könnte. 89 Abgesehen davon wäre eine Abschaffung der Umsatzsteuer mit dem bestehenden Europarecht nicht vereinbar. Eine Änderung der Finanzverfassung wäre auch erforderlich, wenn beabsichtigt würde, neue Ökosteuern als Gemeinschaftsteuern einzuruhren. Unter dem Aspekt der gleich-mäßigen Aufkommensverteilung und der Verhinderung einer Überlastung der vertikalen Ausgleichsmechanismen würde sich diese Lösung vor allem bei einer umfangreichen Energiebesteuerung wohl als einzige anbieten. Dies gilt vor allem dann, wenn andere Gemeinschaftsteuern wie die Einkommen- oder die Umsatzsteuer aufkommensneutral gesenkt werden sollen. Auch eine Abschaffung der Gewerbesteuer in Verbindung mit einer stärkeren Beteiligung der Gemeinden an bestehenden Gemeinschaftsteuern (z.B. an der Umsatzsteuer) wäre nur im Rahmen einer Verfassungsänderung möglich, zumal hierbei die Finanzautonomie der Gemeinden betroffen wäre. Die Beispiele zeigen, daß ein Teil der möglichen Ausgestaltungen rur eine ökologische Steuerreform bereits an den zu ihrer Realisierung erforderlichen politischen Mehrheiten scheitern würde. 89

Siehe hierzu Schilling (1991), S.IOOff.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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Bei der Verteilung des Ökosteueraufkommens an die Bundesländer ist weiterhin die erhebliche Streuung des örtlichen Aufkommens der meisten vorgeschlagenen Steuern zu beachten. Bei einem großen Teil der speziellen Gütersteuern fallt die Steuerzahlung aus technischen Gründen auf der Stufe der Produzenten bzw. Importeure und damit regional konzentriert an, während die Zahllast auf die Verbraucher oder auch andere Hersteller überwälzt wird. Als Beispiel für eine derartige "mangelhafte Radizierung,,90 kann die Mineralölsteuer dienen, bei der der überwiegende Teil des Aufkommens geographisch bedingt in Hamburg anfällt, dem Produktionsstandort großer Raffinerien. 91 Eine Verteilung derartiger spezieller Gütersteuern nach dem örtlichen Aufkommen würde folglich der Zielsetzung einer gleichmäßigen Finanzausstattung der einzelnen Länder zuwiderlaufen. Gelöst werden kann dieses Problem durch die Wahl eines anderen Verteilungsschlüssels, wobei sich insbesondere die Einwohnerzahl anbietet. Wie bei der Umsatzsteuer würde sich daraus eine nivellierende Wirkung auf die Finanzausstattung der Länder und damit eine Entlastung des Länderfinanzausgleichs ergeben. Bei einigen der vorgeschlagenen Ökosteuern könnte auch eine Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen gerechtfertigt werden. Bei einer Abfall- oder Grundwasserentnahmesteuer entstehen zwar zwischen den einzelnen Ländern bedingt durch verschiedenartige Industrie- und Verbrauchsstrukturen - erhebliche Abweichungen im Steueraufkommen, gleichzeitig fällt jedoch auch die Zahllast in erster Linie auf die Unternehmen bzw. Verbraucher des jeweiligen Bundeslandes. Allerdings entsteht dann ein anderes Problem für die grundsätzliche Funktion des Länderfinanzausgleichs. Die Verwendung des Indikators Finanzkraft für die Bestimmung der Ausgleichsberechtigung bzw. -verpflichtung basiert auf der Annahme eines engen Zusammenhanges zwischen diesem Indikator und der fnanziellen Leistungsfähigkeit eines Bundeslandes. Dies ist bei einkommens- und gewinnabhängigen Steuern plausibel, nicht jedoch bei Ökosteuern. Ein hohes Abfallsteueraufkommen kann Z.B. auch Ausdruck einer überalterten und wertschöpfungsschwachen Industriestruktur sein, so daß das betreffende Bundesland im Länderfinanzausgleich benachteiligt würde. Ein Ausgleich könnte jedoch durch Bundesergänzungszuweisungen erfolgen. Probleme für die Stabilität des Finanzausgleichs entstehen weiterhin dadurch, daß die Einführung von Ökosteuern Auswirkungen auf das Aufkommen der anderen Steuern hat, die in ihrem Ausmaß nicht exakt vorhersehbar sind und zudem die einzelnen föderalen Ebenen in unterschiedlichem Maße beein90 91

Siehe hierzu Albers (1980), S.215ff. Peffekoven (1987), S.184. Im bestehenden Finanzausgleich ergibt sich dadurch jedoch kein Problem, da die Mineralölsteuer eine Bundessteuer ist.

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

fiussen können. Die Einführung bzw. Erhöhung von Verbrauchsteuern führt, sofern die beabsichtigte Überwälzung auf die Konsumenten erfolgt, zwangsläufig zu einer Erhöhung des Umsatzsteueraufkommens. Die meisten Ökosteuern sind jedoch keine reinen Verbrauchsteuern, sondern in mehr oder weniger großem Umfang auch Produktionsmittelsteuern, die den Faktoreinsatz für die Unternehmen verteuern. 92 Bei vollständiger Überwälzung entsteht auch hier ein erhöhtes Umsatzsteueraufkommen. Gelingt die Überwälzung hingegen nicht, ergibt sich durch die höheren abzugsfahigen Betriebsausgaben eine Verringerung des Aufkommens der gewinnabhängigen Steuern, was häufig auch als Steueraushöhlung bezeichnet wird. 93 Die zu erwartenden Verschiebungen im vertikalen Finanzausgleich dürften sich jedoch insgesamt in Grenzen halten, da die betroffenen Steuern Gemeinschaftsteuern sind und relativ gleichmäßig auf Bund und Länder verteilt werden. 94 Eine Ausnahme bildet die in erster Linie den Gemeinden zustehende Gewerbesteuer. Beim horizontalen Finanzausgleich könnten sich bei sehr unterschiedlicher Betroffenheit der Länder von den beschriebenen Steueraushöhlungseffekten Veränderungen beim Indikator Finanzkraft ergeben. 95 Als Ergebnis ist festzuhalten, daß eine ökologische Steuerreform unter Berücksichtigung des Finanzverfassungsrahmens mit erheblichen Umsetzungsproblemen verbunden ist. Dabei geht es nicht nur um Fragen wie die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einführung neuer Steuern bzw. der Abschaffung bestehender Steuern oder die Ertragskompetenz. Tangiert wird vielmehr auch das gesamte ergänzende Finanzausgleichssystem. Das entscheidende Problem besteht jedoch nicht in der theoretischen bzw. finanztechnischen Konstruktion eines mehr oder weniger stark veränderten Steuerverteilungssystems, durch das auch nach einer umfassenden Reform das fiskalische bzw. staatspolitische Ziel einer ausreichenden Bereitstellung von Finanzmitteln für jede Ebene erreicht werden kann. Im Vordergrund stehen vielmehr die politischen Umsetzungsprobleme und -risiken. Eine Reihe von Ausgestaltungsvarianten dürfte bereits an der Notwendigkeit einer Verfassungsänderung scheitern. Unabhängig davon sind mit einer ökologischen Steuerreform fast zwangsläufig 92 Dies gilt u.a. filr den auf den gewerblichen Verbrauch entfallenden Teil einer Energie-, Abfall- und (Ab-)Wassersteuer. Eine reine Produktionsmittelsteuer stellt die Besteuerung von Luftemissionen aus stationären Anlagen dar. 93 Siehe hierzu Schilling (1991), S.43ff. 94 Zu berücksichtigen ist hierbei jedoch, daß der Anteil der genannten Steuern an den gesamten Einnahmen von Bund und Ländern unterschiedlich hoch ist, so daß die bei den Ebenen nicht im sei ben Umfang von Aufkommensveränderungen betroffen wären. Siehe hierzu Schilling (1991), S.49ff. 95 Eine Ausweitung der Finanzkraftunterschiede und damit eine stärkere Belastung des Länderfinanzausgleichs würde dann entstehen, wenn in finanzschwachen Ländern gleichzeitig auch eine energie- und ressourcen intensive Wirtschaftstruktur besteht.

1II. Beurteilung der Refonnvorschläge

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schwierige politische Verhandlungen über die Neuverteilung des Steueraufkommens zwischen den Gebietskörperschaften sowohl in vertikaler als auch in horizontaler Richtung verbunden. Unter Berücksichtigung dieser Verteilungskonflikte besteht die große Gefahr, daß Steuersenkungen nicht oder zumindest nicht im ursprünglich geplanten Umfang durchgesetzt werden können. Die bereits im vorangegangenen Kapitel erwähnten politischen Hürden für die Verwirklichung der Aufkommensneutralität könnten vor dem Hintergrund eines zähen Ringens um Budgetinteressen unüberwindlich werden. 3. Das Allokationsziel

a) Aktive Zielerreichung: Umweltökonomische Beurteilung der Ökosteuern Bei allen Vorschlägen zur Einführung von Ökosteuern wird betont, daß das wesentliche Ziel in der Reduzierung von Umweltbelastungen bestehe. Diese sehr allgemeine und wenig operationale Zielvorgabe bedarf der Konkretisierung, bevor die ökonomische Bewertung ansetzen kann. Angestrebt wird letztlich die Verminderung schädlicher stofflicher Emissionen in die Umweltmedien Luft, Wasser und Boden. 96 Sofern davon ausgegangen wird, daß die derzeitige Belastungssituation das volkswirtschaftliche Optimum überschreitet97 , fuhrt die Emissionsminderung prinzipiell zu einer wünschenswerten Steigerung der Verfiigbarkeit eines öffentlichen Gutes. Vor dem Hintergrund des Vorsorgeprinzips und der daraus ableitbaren umweltpolitischen Ziele sind weitere Umweltentlastungen auch allokativ als Verbesserung einzustufen. Aus ökonomischer Sicht ist jedoch entscheidend, zu welchen Kosten die öffentliche Zielsetzung erreicht wird. Eine kostenminimale Realisierung des vorgegebenen Reduktionsziels ist dann erreicht, wenn die gesamtwirtschaftlich optimale Mischung aus den zur Verfiigung stehenden Anpassungsmaßnahmen (z.B. Prozeßumstellungen, Filter- und Behandlungstechnologien, Produktions- bzw. Verbrauchseinschränkungen) verwirklicht wird. Dieses theoretische Referenzideal kann durch die einzelnen zur Verfugung stehenden Instrumente (u.a. Abgaben, handelbare Nutzungsrechte, Haftungsrecht, Subventionen, öffentliche Planung, ordnungsrechtliche Vorgaben) je nach spezifischer Ausgestaltung in sehr unterschiedlichem Umfang erreicht werden. Zur Beurteilung der Kosteneffizienz der vorgeschlagenen Ökosteuern im Hinblick auf das angestrebte 96 Darüber hinaus sind - wie im Ziel system erwähnt - auch ressourcenpolitische Ziele denkbar. Da hierbei jedoch bislang kein allgemeiner gesellschaftlicher Konsens festzustellen ist, erscheint die primär schadstofforientierte Betrachtung sinnvoll. 97 Wo das volkswirtschaftliche Umweltoptimum exakt liegt, kann ökonomisch nicht bestimmt werden, da die gesamtwirtschaftlichen Grenznutzen- und Grenzschadenskurven nicht bekannt sind. Aufgrund des allgemeinen gesellschaftlichen Konsenses hinsichtlich einer Verbesserung der Umweltsituation kann jedoch auf eine Abweichung vom Optimum geschlossen werden.

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Reduktionsziel kann auf die langjährige umweltökonomische Instrumentendiskussion zurückgegriffen werden. 98 Ein wesentliches Ergebnis dieser Diskussion ist, daß als Anküpfungspunkt die unmittelbare Regulierung der Emissionen einer indirekten instrumentellen Einwirkung auf Produkte, betriebliche Faktoren oder Verfahrenstechniken grundsätzlich vorzuziehen ist. Wenn zum Beispiel die Reduktion von Luftemissionen einer Produktionsanlage über die Verteuerung oder mengenmäßige Verknappung des hergestellten Produkts erfolgt, muß die optimale Kombination der Anpassungsmaßnahmen zwangsläufig verfehlt werden. Einschränkend ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die unmittelbare Emissionserfassung häufig nur zu unvertretbar hohen Kosten möglich ist und damit aus volkswirtschaftlicher Sicht auf geeignete Ersatzbemessungsgrundlagen ausgewichen werden muß. Diese sollten jedoch so weit wie möglich die schadstofforientierte Zielsetzung berücksichtigen, um allokativ unerwünschte Substitutionswirkungen zu minimieren. An die Ausgestaltung von Abgaben ist darüber hinaus die Anforderung zu stellen, daß die Abgabensätze hoch genug bemessen sind, um das Reduktionsziel auch tatsächlich zu erreichen, gleichzeitig jedoch nicht so hoch, daß sie erdrosselnde Wirkung zeigen. Ein rationales Vorgehen setzt folglich die Analyse von Vermeidungskosten bzw. Substitutionspotentialen voraus. Weiterhin ist zu berücksichtigen, daß bei einer Abwehr unmittelbar drohender Gefahren für Gesundheit und/oder natürliche Lebensgrundlagen sowie dem Ziel einer totalen Marktverdrängung umweltschädlicher Stoffe und Produkte aus ökonomischer wie auch aus verfassungsrechtlicher Sicht dem Ordnungsrecht der Vorzug zu geben ist. 99 Ist hingegen das quantitative Reduktionsziel exakt definierbar, d.h., wird keine langfristige und kontinuierliche Verminderung, sondern die Einhaltung eines bestimmten Verbrauchs- bzw. Verschmutzungsniveaus angestrebt, sind handelbare Nutzungsrechte der Steuerung über Abgaben prinzipiell überlegen. Dies ist allerdings insofern zu relativieren, als ein Lizenzhandel nur auf Unternehmensebene, nicht jedoch zwischen privaten Haushalten praktikabel durchführbar erscheint. Weiterhin schwinden die allokativen Vorteile von Lizenzen in dem Maße, in dem Immissionsschutz- bzw. Gefahrenabwehraspekte zur Einengung der Marktweite zwingen; im selben Maße steigen die Verwaltungs- und Kontrollkosten an. lOO Schon aus diesen wenigen, notwendigerweise unvollständigen Überlegungen läßt sich ableiten, daß Abgaben vor allem dann ein kosteneffizientes Steuerungsinstrument darstellen, wenn langfristige, nicht exakt definierbare Reduktionsziele erreicht

98 Zum Stand der umweltökonomischen Instrumentendiskussion siehe u.a. Hansmeyer/ Schneider (1990). 99 Siehe hierzu Hansmeyer/Schneider (1990), S.27ff. 100 Hansmeyer/Schneider (1990), S.58.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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werden sollen, einer regionalen Feinsteuerung keine vorrangige Bedeutung zukommt und das entscheidende ökonomische Auswahlkriterium die dynamischen Wirkungen sind. 101 Neben diesem Einsatzfeld als finanzielles Anreizinstrument im Vorsorgebereich können Abgaben in einer speziellen technischen Ausgestaltung auch zur Lösung von Vollzugsproblemen beitragen. 102 Unter Berücksichtigung der genannten Aspekte kann eine differenzierte umweltökonomische Beurteilung der einzelnen Ökosteuern erfolgen. Die Besteuerung einzelner Produkte (z.B. Futtermittelimporte, Glühlampen, Spraydosen, Werbung, Batterien), wie sie insbesondere beim UPI-Vorschlag vorgesehen ist, ist aus allokativer Sicht abzulehnen, da der Bezug zur umweltpolitischen Zielsetzung nur sehr lose bzw. überhaupt nicht erkennbar ist. Hinzu kommt, daß die dadurch ausgelösten Substitutionswirkungen nicht vorhersehbar sind und somit positive ökologische Wirkungen eher zufallig wären. Hier zeigt sich die prinzipielle Problematik von Produktabgaben, welche im Gegensatz zur Emissionsbesteuerung nur indirekt über diffuse Markt- und Preiswirkungen umweltpolitisch erfolgreich sein können. 103 Dieses Problem tritt prinzipiell auch bei der Besteuerung einzelner Chemikalien und Schwermetalle auf. Hierbei ist der Zusammenhang mit der Entstehung von schädlichen Emissionen zwar wesentlich enger; gleichzeitig kann jedoch ohne ergänzende Maßnahmen nicht davon ausgegangen werden, daß das Ausweichen auf Ersatzstoffe ökologisch günstiger zu bewerten ist. Auch sind im Hinblick auf die Wirksamkeit pretialer Steuerungsimpulse im Grundstoftbereich die jeweiligen produktionsspezifischen Besonderheiten zu beachten. Für das Beispiel Cadmium zeigen Ewringmann/van Mark, daß durch eine Besteuerung nur ein minimaler Beitrag zur Minderung der Cadmiumbelastung zu erwarten ist. 104 Bei der Beurteilung der vorgeschlagenen Verpackungssteuern ist zu berücksichtigen, daß mit der Verpackungsverordnung und dem darauf basierenden Dualen System bereits eine staatliche Regulierung besteht, so daß die zusätzliche Besteuerung zu einer der umweltpolitischen Bedeutung des Verpackungsproblems nicht angemessenen Überregulierung führen würde. Generell ist davon auszugehen, daß Rücknahmeverpflichtungen bei geeigneter Ausgestaltung das effizientere abfallwirtschaftliche Instrument zur Reduzierung von Produktabfallen darstellen als eine letztlich willkürliche Produktbesteuerung. 105 Nur so kann eine Anlastung der tatsächlich entstehenden Entsorgungs-

101 Auf die besondere Eignung von Abgaben unter dem Aspekt dynamischer Anreizwirkungen weist u.a. Walter (1987) hin. 102 Hansmeyer/Schneider (1990), S.65. 103 Siehe hierzu Ewringmann (1984), S.263ff.; Hansmeyer/Schneider (1990), S.69ff. 104 Ewringmann/van Mark (1990), S.279. 105 Siehe hierzu Michaelis (1993).

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

kosten zum Verursacher bzw. zu einem geeigneten Punkt der Verursacherkette erfolgen. Gleichzeitig ist es möglich, das schwierige Problem der differenzierten Festlegung von Produktsteuersätzen z.B. unter Verwendung von Ökobilan106 zen zu umgehen. Auch bei einigen weiteren vorgeschlagenen Ökosteuern stellt sich die Frage, ob sich nicht mit anderen Instrumenten die umweltpolitische Zielsetzung zu geringeren volkswirtschaftlichen Kosten erreichen läßt bzw. ob eine Abgabe überhaupt zu der gewünschten Zielsetzung beitragen kann. Die Verhinderung einer übermäßigen Bodenversiegelung und die dadurch entstehende Verringerung naturnaher Flächen stellt in erster Linie ein Problem der öffentlichen Planung dar. Vor diesem Hintergrund erscheint es fragwürdig, ob öffentliche Instanzen sich durch eine Bodenversiegelungssteuer selbst zu einer landschaftsschonenden Raumordnungspolitik zwingen können. Im Rahmen eines Gesamtkonzepts kann eine Abgabe im Bereich des Landschafts- und Naturschutzes höchstens eine ergänzende Funktion erfüllen. 107 Die vorgeschlagene allgemeine Grundwasserentnahmesteuer geht schließlich insofern am Problem vorbei, als ein Wassermangel in Deutschland allenfalls regional begrenzt auftritt; auftretende Engpässe bei der Wasserversorgung könnten problemadäquat durch Festlegung von Grundwasserentnahmequoten berücksichtigt werden. lOH Ein ausgesprochen effizientes Instrument stellt die Abgabe für die Zielsetzung der Steuerung bzw. Reduzierung von ordnungsrechtlich zulässigen "Restemissionen" in die Umweltmedien Wasser und Luft dar. Unabhängig von den jeweiligen Überwälzungsmöglichkeiten entsteht dadurch ein Anreiz zur Emissionsvermeidung, unerwünschte und damit verzerrende Ausweichreaktionen sind prinzipiell nicht denkbar. Insofern ist die bei den meisten Vorschlägen enthaltene Ausdehnung der Bemessungsgrundlage und Steuersatzerhöhung der bestehenden Abwasserabgabe sowie die Einführung einer Luftschadstoffabgabe für stationäre Anlagen aus allokativer Sicht zu befürworten. Voraussetzung für eine effiziente, über das ordnungsrechtlich vorgegebene Niveau hinausgehende Lenkungswirkung ist jedoch die angemessene Belastung von "Rest"Schadeinheiten und damit der Verzicht auf komplizierte Aufrechnungs- und Abzugsmodalitäten, durch die die bestehende Abwasserabgabe auf eine rein

106 Die lebhafte und zum Teil stark emotional geprägte Diskussion um das "ökologisch beste" Verpackungsmaterial hat die grundlegenden Schwierigkeiten einer solchen Vorgehensweise hinl!ln;lich verdeutlicht. 10 Zur rationalen Ausgestaltung einer Naturschutzabgabe siehe HansmeyerlSchneider (1990), S.69. lOH Ein interessanter Vorschlag zur Organisation eines kontrollierten Wassermarktes mit der Zielsetzung einer knappheitsgerechten Steuerung der Wassemutzung findet sich bei Brösse (1980), S.739ff.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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vollzugsunterstützende Wirkung beschränkt wurde. 109 Eine Verstärkung der Lenkungswirkung kann weiterhin durch eine gezielte Verwendung des Abgabenautkommens erreicht werden. 110 Auch die bei fast allen Ökosteuer-Konzepten vorgesehene Abgabe auf die Entsorgung von Abfällen ist grundsätzlich als geeignete Maßnahme zur marktkonformen und ökonomisch effizienten Beeinflussung des Abfallbereichs anzusehen, insbesondere in Form einer nach Schädlichkeitsklassen differenzierten Deponieabgabe. 111 Als umweltpolitisches Lenkungsinstrument stellt sie darauf ab, die von Abflillen benötigten Deponieflächen und die schädlichkeitsspezifischen Risiken der deponierten Abfälle nach Maßgabe politischer Zielvorgaben zu vermindern. Für den Einsatz preislicher Anreize sprechen die grundsätzlich vorhandenen Anpassungspotentiale sowohl im Haushalts- als auch im Unternehmenssektor und die mangelnde Eignung ordnungsrechtlicher Maßnahmen, welche letztlich auf eine umfassende behördliche Produktions- und Konsumlenkung hinauslaufen würden. Im übrigen stellt eine Deponieabgabe eine konsequente Ergänzung des Emissionsabgabenkonzepts dar, weil sie die deponierungsbedürftigen, in Klär- und Filtersystemen anfallenden Emissionsrückstände ebenfalls der Besteuerung unterwirft und auf diese Weise unerwünschte mediale Belastungsverschiebungen gleichermaßen kostenpflichtig macht. 112 Schließlich spricht auch die eher langfristige Orientierung des abfallwirtschaftlichen Reduktionsziels für den Einsatz einer Lenkungsabgabe. Zur Umsetzung differenzierter stoffpolitischer Feinsteuerungsziele sind jedoch ergänzende Maßnahmen (z.B. freiwillige Vereinbarungen, Verbote) erforderlich. ll3 Ähnlich ist die im Zentrum der Ökosteuer-Vorschläge stehende Besteuerung von fossilen Energieträgern und Nuklearstrom zu beurteilen. Ziel ist auch hier die langfristige Reduktion eines umweltbelastenden Tatbestands. Als Anknüpfungspunkt wird zwar nicht die Emission gewählt, sondern ein Produktionsinput bzw. Konsumgut; insofern wird die gesamtwirtschaftlich optimale Kombination aus Anpassungsmaßnahmen zur Verminderung energieverbrauchsbedingter Umweltbeeinträchtigungen aller Voraussicht nach verfehlt. Allerdings ist bei einer nach Umweltbelastung differenzierten Besteuerung der einzelnen Energieträger der Zusammmenhang zwischen Anknüpfungspunkt und ökologi-

Siehe hierzu HansmeyerlSchneider (1990), S.65ff. Hierzu sei auf das folgende Kapitel verwiesen. 111 Eine Deponieabgabe wird u.a. befilrwortet von Michaelis (1993) und van Mark (1993). 112 HansmeyerlSchneider (1990), S.69. 113 Siehe hierzu die ausfilhrliche Diskussion verschiedener ergänzender Maßnahmen beim Sachverständigenrat filr Umweltfragen, Sondergutachten Abfallwirtschaft (1991). 109 110

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

scher Zielsetzung relativ eng. 114 Hinzu kommt, daß eine unmittelbar an den Emissionen anknüpfende Besteuerung an technische Grenzen stößt bzw. unvertretbar hohe Kosten verursacht (insbesondere bei Kraftfahrzeugen und Hausheizungen). Ein geeignet ausgestaltetes Energiesteuersystem ist daher als Kompromiß zwischen umweltökonomischer Exaktheit und administrativer Praktikabilität zu beurteilen. Wie beim Abfallproblem kommen ordnungsrechtliche Maßnahmen aufgrund der Vielzahl der Verursacher und des nicht für jeden einzelnen Nutzungsbereich definierbaren "Standes der Technik" allenfalls ergänzend in Frage, sofern am Ordnungsprinzip der Marktwirtschaft festgehalten werden soll. Schließlich zeigt die Analyse der Anpassungsreaktionen in Verbindung mit den empirischen Ergebnissen zur Preiselastizität der Energienachfrage, daß die gewünschten Reduktionsziele langfristig durch eine pretiale Steuerung erreichbar erscheinen, sofern die Steuersätze ausreichend hoch gesetzt werden. Vor allem bei der Energie- und Abfallbesteuerung, durch die ein grundlegender struktureller Wandel angestrebt und somit zwangsläufig den betroffenen Sektoren erhebliche Anpassungslasten aufgebürdet wird, hängt das Ausmaß der wirtschaftlichen Übergangsprobleme entscheidend von der Geschwindigkeit der Steuereinführung ab. Eine abrupte Belastung mit hohen Abgabensätzen könnte für viele Unternehmen existenzgefiihrdend wirken und zu beträchtlichen Arbeitsplatzveriusten führen, so daß die gesamtwirtschaftlichen Kosten der ökologischen Anpassung unnötig erhöht würden. Günstiger zu beurteilen sind daher Ökosteuer-Vorschläge mit langsamer, aber kontinuierlicher Steuersatzerhöhung. Ziel der Tariffestsetzung muß es sein, Anpassungen im Rahmen der "normalen" Investitionszyklen zu ermöglichen und eine plötzliche Entwertung von Kapitalgütern zu vermeiden. Abschließend sei noch darauf hingewiesen, daß die umweltökonomische Bewertung der betrachteten Ökosteuern nicht nur von der Ausgestaltung der Abgabe selbst, sondern auch von Art und Umfang des gleichzeitig eingesetzten umweltpolitischen Instrumentariums abhängt. Dies gilt vor allem für das Verhältnis zum zur Zeit noch dominierenden Ordnungsrecht. Bislang wurde im

114 Hierzu der Sachverständigenrat rur Umweltfragen, Sondergutachten Energie und Umwelt (1981), S.144: "Jede Energienutzung ist umweltintensiv; von ihr gehen die verschiedenartigsten Belastungen aus; diese reichen von der Landschaftszerstörung durch Braunkohlentieftagebau über die Belastung der Luft mit S02 bis zur Inkaufnahme unterschiedlichster langfristiger Risiken." Folgerichtig kommt der Sachverständigenrat zu der Schlußfolgerung, daß der Senkung des Energieverbrauchs aus umweltpolitischer Sicht eindeutige Priorität einzuräumen ist. Die Einschätzung einer nur sekundären Bedeutung der Energieträgersubstitution dUrfte nicht zuletzt daher rühren, daß es nach wie vor Schwierigkeiten bereitet, zwischen den Energieträgern Kohle, Erdöl sowie Nuklearstrom eine eindeutige umweltpolitische Rangfolge aufzustellen, die alle ökologischen Belastungen und Risiken adäquat berücksichtigt.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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deutschen Umweltrecht nach dem Grundsatz verfahren, daß das ordnungsrechtliche Regulierungsniveau (z.B. im Rahmen des Wasserhaushaltsrechts, des Immissionsschutzrechts oder des Abfallrechts) gemäß dem Stand der Technik in regelmäßigen Abständen verschärft wird. Sofern nun diese am Vorsorgeprinzip orientierte Aufgabe durch eine wirksame Preissteuerung erfüllt wird, muß das Ordnungsrecht in seiner Entwicklung beschränkt werden, wenn nicht eine ineffiziente Doppel- bzw. Überregulierung erfolgen SOIl.115 Eine gleichzeitige Einführung von Umweltabgaben und neuen bzw. verschärften einzelanlagenbezogenen Auflagen im selben umweltpolitischen Problembereich (z.B. Energiesteuer und neue Wärmenutzungsverordnung, Deponieabgabe und neue einzelbetriebliche Vermeidungs- oder Verwertungsauflagen) ist aus ökonomischer Sicht abzulehnen. b) Passive Zielerreichung: Die Aufkommensverwendung Bei allen Ökosteuer-Konzepten sollen positive gesamtwirtschaftliche Effekte nicht nur über die mit der Abgabenerhebung verbundene Lenkungswirkung erreicht werden, sondern auch über die gezielte Verwendung des entstehenden Aufkommens. Wie in Kapitel D.II. erläutert, wird hierfür zum Teil die Senkung bzw. Abschaffung bestehender Steuern vorgeschlagen (insbesondere Einkommensteuer, Sozialabgaben und Umsatzsteuer), zum Teil hingegen eine zweckgebundene Verwendung für Umweltschutzziele angestrebt (z.B. Altlastensanierung, Verkehrs infrastruktur, Technologieförderung). Die allokative Beurteilung dieser sehr unterschiedlichen finanzpolitischen Maßnahmen hängt zum einen von der Bewertung der durch die bestehenden Steuern hervorgerufenen Verzerrungen ab, wobei auf die Ausführungen in Kapitel C.III.2. zurückgegriffen werden kann. Zum anderen ist zu untersuchen, ob bzw. in welchem Umfang ein verstärkter Bedarf an umweltschutzorientierten öffentlichen Ausgaben zusätzlich zur Lenkungswirkung der Ökosteuern besteht und ob hierfür ein eigenes, an das Aufkommen einzelner Steuern gekoppeltes Budget oder sogar eine parafiskalische Fondsbildung sinnvoll erscheint. Grundsätzlich deutet einiges darauf hin, daß in der Zukunft höhere öffentliche Ausgaben für umweltpolitische Zwecke auf die öffentlichen Gebietskörperschaften zukommen bzw. zur Erreichung angestrebter Umweltschutzziele gerechtfertigt sind. Allerdings könnte dieser Ausgabenbedarf auch durch Umschichtungen in den öffentlichen Haushalten gedeckt werden; eine Erhöhung der Staatsquote kann keinesfalls zwingend abgeleitet werden. Eine fundierte Beantwortung dieser Frage setzt die detaillierte Untersuchung des Umfangs notwendiger öffentlicher Maßnahmen in den einzelnen Bereichen voraus, was

115 Siehe hierzu Hansmeyer/Schneider (1990), S.56.

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

im Rahmen dieser Untersuchung nicht geleistet werden kann. Ein sicherlich noch fiir viele Jahre öffentliche Gelder in Anspruch nehmender Bereich ist die Sanierung von Altlasten, vor allem wenn die Situation in den neuen Bundesländern berücksichtigt wird. 116 Es handelt sich hierbei jedoch zu einem Teil um allgemeine Staatsaufgaben bzw. um nachsorgenden Umweltschutz, der keinen direkten Bezug zu einer die gegenwärtigen und zukünftigen Abfallverursacher betreffenden Lenkungsabgabe aufweist. Weiterhin sind verstärkte öffentliche Mittel fiir einen umweltorientierten Ausbau bzw. eine Neuorientierung der Verkehrsinfrastruktur (Bahn, ÖPNV) allokativ durchaus zu rechtfertigen. Gerade in Verbindung mit lenkenden Abgaben im Verkehrsbereich könnte hierdurch zumindest mittel- und langfristig eine deutliche Verstärkung der Anpassungsreaktionen in Richtung eines veränderten "modal split" des Verkehrssektors erreicht werden.

Schließlich ist auch die gezielte Förderung besonders umweltfreundlicher Technologien und Investitionen in den Bereichen Gewässerschutz, Vermeidung von Luftemissionen, Recycling und Abfallvermeidung sowie rationellere Energienutzung in einem gewissen Rahmen zur effizienten Verwirklichung einer umweltfreundlicheren Wirtschafts struktur zu rechtfertigen. Bei einigen langfristig wünschenswerten Technologien (z.B. Solarenergie) ist davon auszugehen, daß die Entwicklung zur Marktreife ohne anflingliche öffentliche Förderung - gewissermaßen als "Initialzündung" - in absehbarer Zeit nicht erfolgt. Wie auch im Verkehrssektor ist somit ein Verstärkungseffekt der lenkenden Wirkung von Umweltabgaben erzielbar. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß bei geeigneter Ausgestaltung der Abgabe hinsichtlich Bemessungsgrundlage und Tarif eigentlich kein zusätzlicher Lenkungseffekt erforderlich ist. Dem ist entgegenzuhalten, daß die zur Erreichung des gewünschten Reduktionsziels erforderliche Tarithöhe aufgrund der selektiven Belastungswirkung häufig nicht politisch durchsetzbar ist. Gerade unter diesem Aspekt wird die ergänzende Förderung von Anpassungsinvestitionen häufig damit gerechtfertigt, daß der allokativ unerwünschte Einkommensentzugseffekt bei den durch die Abgabenzahlung belasteten Sektoren bzw. Gruppen kompensiert oder zumindest abgeschwächt und folglich der Abgabenwiderstand verringert werden kann. 117 Stichhaltig erscheint dieses Argument auch unter Berücksichtigung der durch den staatlichen Lenkungseingriff bewirkten Verschlechterung der internationalen Wettbwerbsflihigkeit einiger Branchen.

116 Zum quantitativen Ausmaß des aus ökologischen Gründen dringend sanierungsbedOrftigen Altlastenbestands siehe u.a. das Sondergutachten Altlastensanierung des Sachverständigenrats flIr Umweltfragen (1990). 117 Eine Abwägung der einzelnen, in der Literatur hierzu genannten Argumente findet sich bei HansjUrgens (1993), S.lS.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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Allerdings ist gerade beim Einsatz von Subventionen als umweltpolitisches Instrument besonders streng auf eine an ökonomischen Kriterien ausgerichtete Ausgestaltung zu achten. 1I8 Generell muß vor dem Hintergrund des erheblichen Volumens der umweltpolitischen Zweckbindung bei einigen Vorschlägen - bei den Grünen sollen z.B. 113 Mrd. DM auf diese Weise verwendet werden stark bezweifelt werden, daß in dieser Höhe ein effizienter Einsatz zusätzlicher öffentlicher Ausgaben möglich ist. Zusätzliche und institutionell abgesicherte Staatsausgaben in dieser Höhe dürften eher der Verschwendung und willkürlichen Mittelverwendung Vorschub leisten und zu einer allokativ bedenklichen Ausweitung des Gemeinlastprinzips fUhren. 119 Unabhängig von der Frage, ob ein zusätzlicher umweltpolitischer Ausgabenbedarf besteht, ist zu untersuchen, ob durch eine Zweckbindung die Effizienz der Mittelverwendung gesteigert werden kann. Prinzipiell steht die Finanzwissenschaft der Zweckbindung und Aussonderung von Aufgaben aus dem allgemeinen Haushalt aus guten Gründen kritisch gegenüber. AngefUhrt wird vor allem der auch haushaltsrechtlich verankerte Grundsatz der Gesamtdeckung aller Ausgaben durch die Einnahmen (Non-Affektationsprinzip). Durch eine Zweckbindung wird die "Gleichwertigkeit der Staatszwecke,,120 durchbrochen. Bestimmten Staatsaufgaben wird vorweg eine höhere Priorität beigemessen, was zunächst erwünscht sein kann, im Zeitablauf jedoch fast zwangsläufi~ zur Behinderung einer flexiblen und effizienten Mittelverwendung fuhrt. I I Vor allem bei der Bildung von Sonderfonds treten zusätzlich Kontrollprobleme l22 auf, wodurch die allokative Verschwendung von öffentlichen Mitteln begünstigt wird. Schließlich wird durch die "Flucht aus dem Budget,,123 eine Aushöhlung des parlamentarischen Willensbildungsprozesses und damit eine Schwächung des Demokratieprinzips be furchtet. Aus diesen grundlegenden staatspolitischen Überlegungen wird abgeleitet, daß Ausnahmen vom Non-Affektationsprinzip nur dann zulässig sind, wenn in spezifischer Weise das Äquivalenzprinzip zur Anwendung kommen kann, wie etwa bei Gebühren und Beiträgen. Eine Verwaltung in Sonderfonds schließlich muß zusätzlich durch organisatorische Effizienzvorteile gerechtfertigt werden.

118 Die Anforderungen an eine wirksame VerknUpfung von Abgabenerhebung und Aufkommensverwendung zur Erreichung eines zusätzlichen umweltpolitischen Steuerungspotentials erläutern Hansmeyer/Schneider (1990), S.66f. 119 In der Umweltökonomie und -politik besteht weitgehende Einigkeit darüber, daß das Verursacherprinzip aus allokativer Sicht vorrangig anzuwenden ist. 120 Schmölders (1970), S.74. 121 Siehe hierzu Dickertmann (1971), S.178f. 122 Zu den reduzierten Kontrollrechten im Falle des Kohlepfennigs siehe Dickertmann (1979), S.46. 123 Siehe hierzu Smekal (1977).

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Besondere Probleme treten bei der Kopplung der Finanzierung bestimmter öffentlicher Maßnahmen an eine Abgabe auf, wenn zwischen Ausgabenbedarf und dem Aufkommen der Abgabe kein hinreichender Zusammmenhang besteht. "Die einzelne Ausgabe ist dann in ihrer Höhe von der Entwicklung der spezifischen Einnahme abhängig und kann mit Blick auf die tatsächlichen Ausgabenerfordernisse einmal zu hoch und ein anderes Mal zu niedrig ausfallen.,,124 Im einen Fall muß das Niveau der öffentlichen Maßnahmen suboptimal bleiben, im anderen Fall entsteht durch die frei verrugbaren, überschüssigen Mittel ein Anreiz zur Verschwendung. Diese Problematik tritt vor allem bei der Altlastensanierung und dem Ausbau der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur auf, so daß eine Zweckbindung in diesen Bereichen unter allokativen Erwägungen nicht zu empfehlen ist. Auch bei der Investitions- und Technologieförderung ist diese generelle Restriktion zu beachten. Die Zweckbindung der Einnahmen aus einer Umweltabgabe ist hier nur sinnvoll, wenn die Verausgabung zur Unterstützung von Anpassungen im selben Umweltbereich erfolgt und eine gleichförmige Entwicklung von Aufkommen und Bedarf quasi automatisch entsteht. Diese Anforderungen sind rur an das bestehende ordnungsrechtliche Regelungsniveau anknüpfende Emissionsabgaben errullt, sofern folgende Ausgestaltungsmerkmale beachtet werden: 125 •

Bei Einhaltung der ordnungsrechtlichen Mindestnormen wird die verbleibende Restverschmutzung mit dem "normalen" Abgabensatz veranlagt.

•

Wer die ordnungsrechtlichen Mindestnormen nicht errullt, wird einem erhöhten Abgabesatz unterworfen.

•

Bei Durchruhrung von besonders weitgehenden Vermeidungsmaßnahmen entsteht ein Anspruch auf Förderung aus dem Abgabenaufkommen, wobei als Bemessungsgrundlage die Anzahl der zusätzlich vermiedenen Schadeinheiten herangezogen werden müßte.

Weitere Anwendungsfelder rur Zweckbindungen ergeben sich, wenn bei der Abgabe der Zweck einer Finanzierung spezifischer Maßnahmen dominiert, wie etwa bei der mittlerweile abgeschafften Altölabgabe. Besonders geeignet ist die zweckgebundene Verwendung schließlich in den Fällen, in denen die bei den Zensiten auftretenden unerwünschten Einkommensentzugseffekte bzw. Belastungen durch volle Rückgabe des entstehenden Aufkommens unmittelbar

124 Zimmermann (1987), S.196. 125 Hansmeyer/Schneider (1990), S.67.

IIL Beurteilung der Reformvorschläge

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kompensiert werden sollen, wie dies Z.B. bei der vom Sachverständigenrat für Umweltfragen vorgeschlagenen Abgabe auf Nitratdünger vorgesehen war. 126 Die bisherigen Ausführungen haben verdeutlicht, daß die Zweckbindung des Aufkommens aus Ökosteuern nur in bestimmten Bereichen und bei Beachtung spezieller Anforderungen allokativ gerechtfertigt ist. Darüber hinaus ist jedoch auch die nicht zweckgebundene Verwendung eines höheren Steueraufkommens für staatliche Umweltschutzmaßnahmen nicht isoliert zu beurteilen, sondern stets mit den durch Senkung bestehender Steuern erzielbaren Allokationsvorteilen zu vergleichen. Die Ausführungen in Kapitel C.III.2. lassen aufgrund der erheblichen negativen Verzerrungen durch das deutsche Steuersystem generell den Schluß zu, daß bei der Verwendung eines beachtlichen Zusatzaufkommens aus Ökosteuern der Steuersenkung tendenziell die größere Bedeutung zukommen muß. 127 Gleichzeitig hat sich jedoch gezeigt, daß sich der Umfang allokativer Verzerrungen durch die einzelnen Steuern erheblich unterscheidet. Unter Berücksichtigung der bereits erfolgten Wirkungsbetrachtung kann die Beurteilung der Vorteilhaftigkeit einzelner Steuersenkungsvorschläge hier relativ knapp gehalten werden. Durch die Senkung der Umsatzsteuer ist insgesamt der geringste Beitrag zur Reduzierung allokativer Verzerrungen des deutschen Steuersystems zu erreichen. Abgesehen von den verteilungspolitisch orientierten Steuersatzdifferenzierungen werden die relativen Konsumgüterpreise nicht verändert. Auch hinsichtlich der individuellen Entscheidung zwischen Konsum und Sparen wirkt sie - im Gegensatz zu anderen Steuern - neutral. Der Vorwurf der einseitigen Faktorbelastung trifft, wie erläutert, nicht zu, insbesondere dann, wenn die Umweltinanspruchnahme durch Abgaben kostenwirksam wird und damit indirekt von der Umsatzsteuer erfaßt wird. Schließlich ist die Umsatzsteuer auch unter dem Aspekt der Erhebungs- und Folgekosten sowie der Merklichkeit der Besteuerung günstig zu bewerten. Gerade hinsichtlich der Erhebungs- und Folgekosten bestehen bei der Einkommensteuer beträchtliche allokative Nachteile. Eine Steuersenkung - z.B. in Form eines deutlich höhereren Grundfreibetrags, einer Tarifabflachung oder einer Senkung des Spitzensteuersatzes - könnte zu einer Entschärfung der bestehenden Probleme zunächst dadurch beitragen, daß die Anzahl der Steuerpflichtigen verringert wird. Wichtiger noch dürfte jedoch die Reduzierung des Anreizes zu steuervermeidender Gestaltung bzw. zur Steuerhinterziehung und zur Flucht in die Schattenwirtschaft sein. Einkommensteuersenkungen könnten

126 Siehe hierzu Sachverständigenrat filr Umweltfragen, Sondergutachten "Umweltprobleme der Landwirtschaft" (1985). 127

Siehe hierzu das folgende Kapitel.

9 Linscheidt ITrugcr

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

insgesamt dazu beitragen, daß die teilweise dominierende Rolle steuerlicher Erwägungen im Hinblick auf individuelle Entscheidungen (Arbeitsangebot, Immobilienerwerb, Kapitalanlage, Investitionen, Rechtsformwahl etc.) allmählich abgeschwächt wird und dadurch wirtschaftliche Vorgänge wieder stärker an ökonomischen Kriterien orientiert werden. Weiterhin ist bei einer Senkung der Spitzensteuersätze zumindest langfristig eine Stärkung der Leistungsbereitschaft mit entsprechend positiven Wirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität zu erwarten. Allerdings sei hier nochmals darauf hingewiesen, daß von einer Einkommensteuersenkung keine nennenswerte Senkung der Bruttolohnkosten und damit auch keine "Entlastung des Faktors Arbeit" in dem häufig unterstellten Sinne zu erwarten sind, weshalb der Beitrag zur Lösung der Beschäftigungsprobleme als gering einzustufen ist. Eine Verwendung des Öko steuer-Aufkommens zur Senkung der Sozialversicherungsbeiträge fUhrt hingegen eindeutig zur Senkung der Bruttolohnkosten. Zu berücksichtigen ist hierbei jedoch, daß die Senkung des Arbeitnehmeranteils ähnlich wie eine Einkommensteuersenkung unter Berücksichtigung des Gewerkschaftsverhaltens wahrscheinlich keinen positiven Effekt auslöst. Der quantitative Effekt auf die Kosten des Faktors Arbeit sollte daher nicht überschätzt werden. Ein Ökosteueraufkommen von 100 Mrd. DM würde unter realistischen Annahmen 128 bei einer paritätischen Senkung von Arbeitnehmerund Arbeitgeberanteil zu einer Verringerung der Bruttolohnkosten von ca. 4 % fUhren. Hiervon sind tendenziell positive Beschäftigungswirkungen zu erwarten, allerdings keine grundsätzliche Lösung des Problems der Arbeitslosigkeit, wie es teilweise unterstellt wird. Weiterhin ist darauf hinzuweisen, daß eine Beitragssenkung auch institutionell abgesichert werden muß. Sicherzustellen wäre insbesondere, daß z.B. ein erhöhter Bundeszuschuß zur gesetzlichen Rentenversicherung tatsächlich in vollem Umfang fUr Beitragssenkungen und nicht fiir eine weitere Leistungsausweitung verwendet wird. Prinzipiell stellt sich dieses Problem jedoch bei jeder Umstellung der öffentlichen Finanzierung auf neue Steuerquellen, da immer die Gefahr besteht, daß die zusätzlichen Finanzmittel im politischen Prozeß zur ErfUllung von Partikularinteressen (Subventionen) oder Ausweitung der Sozialleistungen verwendet werden. Die bei vielen Vorschlägen im Mittelpunkt stehende Erhöhung des Bundeszuschusses zur gesetzlichen Rentenversicherung muß weiterhin unter dem Aspekt der Systemgrenzen eines grundsätzlich auf dem Äquivalenzprinzip basierenden Versicherungssystems diskutiert werden. Wie die AusfUhrungen in

128 Unterstellt wird ein Beitragsaufkommen von insgesamt 500 Mrd. DM und ein Anteil der Sozialbeiträge am Bruttolohn rur Löhne unterhalb der Beitragsbemessungsgrenze von 40 %. Weiterhin sei davon ausgegangen, daß nur die Senkung des Arbeitgeberanteils lohnkostensenkend wirkt.

1II. Beurteilung der Reformvorschläge

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Kapitel C.!. hinsichtlich des quantitativen Umfangs der versicherungsfremden Leistungen gezeigt haben, wäre eine Erhöhung des Zuschusses von derzeit 21 % der Gesamtausgaben auf ca. 30 % systemgerecht, da damit eine wissenschaftlich fundierte Abgrenzung zwischen Versicherungsprinzip und SteuerTransfer-System erreicht würde. Hierfiir wäre im Jahr 1991 ein Ökosteueraufkommen von ca. 25 Mrd. DM erforderlich gewesen. Wenn jedoch beabsichtigt ist, den Bundeszuschuß kontinuierlich weiter zu erhöhen und damit die Rentenversicherung zunehmend von einer Beitrags- auf eine Steuerfinanzierung umzustellen, wird von den bisherigen Prinzipien der sozialen Sicherung abgewichen. Ein eindeutige Systemgrenze kann daraus jedoch aus folgendem Grund nicht abgeleitet werden. Durch die zu erwartenden dramatischen Altersstrukturveränderungen kommt auf die gesetzliche Rentenversicherung in den nächsten Jahrzehnten eine erhebliche Belastung zu. Nach Modellrechnungen wird sich der sogenannte Altersquotient von derzeit etwa 35 % auf annähernd 70 % im Jahre 2030 erhöhen. Auch andere Kennzahlen wie der Rentner- und der Rentenfallquotient werden sich in diesem Zeitraum voraussichtlich in etwa verdoppeln. 129 Es scheint vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Sicherungsverpflichtung des Bundes tUr die Rentenfinanzen durchaus nicht systemwidrig - wenn auch nicht zwingend -, daß der größte Teil der entstehenden zusätzlichen finanziellen Belastungen von der Gesamtheit der Steuerzahler und nicht von den Beitragszahlern (Arbeitnehmer und Arbeitgeber) und Rentnern getragen wird. 130 Hinzu kommt, daß durch den in der Vergangenheit deutlich unter dem Niveau versicherungsfremder Leistungen liegenden Bundeszuschuß bzw. die Überfrachtung der Rentenversicherung mit zusätzlichen sozialen Leistungen die Alternative erschwert oder sogar verhindert wurde, daß ein Ausgleich der demographischen Belastung innerhalb des Systems durch vorsorgende Kapitalansammlung erfolgen konnte. l3l Dieses Versäumnis könnte als Rechtfertigung tUr eine stärkere finanzielle Beteiligung des Bundes in der Zukunft dienen. Allerdings ist unstrittig, daß eine Erhöhung des Zuschusses auf z.B. 60 % den Rahmen eines Versicherungssystems sprengen und den Übergang zu einer steuerfinanzierten Altersversorgung bedeuten würde. Die allokativen Verzerrungen durch die bestehenden Unternehmensteuern sind, wie in Kapitel C.III.2. erläutert, als besonders gravierend einzuschätzen, insbesondere weil mit Höhe und Struktur der Investitionstätigkeit die tUr eine dynamische wirtschaftliche Entwicklung zentrale Größe beeinträchtigt wird. Aus ökonomischer Sicht muß deshalb überraschen, daß eine deutliche Senkung 129 130 131

9"

Siehe hierzu Seffen (1985), S.17ff. Vgl. Seffen (1985), S.24ff. Siehe hierzu Sozialbeirat (1984), Band I, S.63ff.

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

oder Abschaffung der Gewerbesteuer, Vennögensteuer filr juristische Personen sowie der Körperschaftsteuer in der Diskussion um die Aufkommensverwendung bisher nur selten vorgeschlagen wurde. Zu berücksichtigen ist dabei vor allem, daß der durch die Einführung von Ökosteuern erwünschte langfristige ökologische Strukturwandel einen erheblichen Investitionsbedarf erfordert (z.B. Energieversorgungssysteme, Entsorgungstechnologien, umweltfreundlichere Produktionsanlagen, neue Verkehrssysteme, Wärmedämmung bei Gebäuden). Eine Flankierung der Belastung des Energie- und Ressourcenverbrauchs durch eine steuerliche Verbesserung der Investitionsbedingungen dürfte somit auch unter ökologischen Aspekten günstige Wirkungen entfalten. 132 Schließlich kann eine Unternehmensteuersenkung auch dazu beitragen, die durch viele der vorgeschlagenen Ökosteuern entstehende Kostenbelastung der deutschen Industrie zu kompensieren und somit eine Beeinträchtigung des "Investitionsstandorts Deutschland" zu verhindern. 133 c) Zusatznutzen oder Zusatzlast In den voranstehenden beiden Kapiteln zur allokativen Beurteilung der Ökosteuern standen aktive und passive Zielerreichung unverbunden nebeneinander. Dies entspricht ganz der traditionellen wissenschaftlichen Arbeitsteilung innerhalb der Volkswirtschaftslehre. In den "Zuständigkeitsbereich" der Finanzwissenschaft flillt die Lehre vom Steuersystem, während die Spezial disziplin Umweltökonomik sich mit der ökonomischen Diagnose des Umweltproblems und Instrumenten zur effizienten Verbesserung der Umweltsituation beschäftigt. Jeweils im Rahmen ihres Aufgabengebietes kommen sie dabei zu eindeutigen Ergebnissen bei der Beurteilung der aktiven und passiven Zielerreichung. Die Finanzwissenschaft attestiert dem bestehenden Steuersystem gravierende allokative Mängel und fordert eine Umstrukturierung des Steuersystems hin zu mehr Entscheidungsneutralität. Die Umweltökonomik verlangt falls Abgaben prinzipiell das geeignete Instument darstellen - eine möglichst spezifische Besteuerung der zu reduzierenden Tatbestände, um erwünschte Substitutionswirkungen anzuregen und unerwünschte Effekte zu venneiden. 134 Die im folgenden zu beantwortende Frage ist, ob und gegebenenfalls wie diese

132 Allerdings ist die Frage nach dem Zusammenhang von Ökologie und Wirtschaftswachstum, das bei verstärkter Investitionstätigkeit zwangsläufig entsteht, nach wie vor umstritten. Einen guten Überblick über die unterschiedlichen Positionen und Argumentationsketten geben die Beiträge im Sonderheft 2/1991 "Ökologie und Wirtschaftswachstum" der Zeitschrift filr angewandte Umweltforschung. 133 Siehe hierzu Kapitel D.I1I.5.c) Erreicht werden kann natürlich nur eine Kompensation im Durchschnitt, nicht ein Ausgleich der Belastungen einzelner Unternehmen bzw. Branchen. 134 Wie schon zuvor wird in den folgenden Ausfilhrungen eine eventuelle ressourcenökonomische Zielsetzung nicht berücksichtigt.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

133

Resultate zu modifizieren sind, wenn man die separate Betrachtung aufgibt und zu einer system aren Perspektive übergeht. Das integrierende Element stellt dabei offensichtlich das Steueraufkommen dar: Sowohl die Steuern des bestehenden Systems als auch Ökosteuern erbringen ein Aufkommen. Die theoretische Einordnung und wohlfahrtsökonomische Beurteilung des Ökosteueraufkommens hat sich in den letzten Jahren durch neuere Forschungsergebnisse erheblich gewandelt. 135 Bei Pigou, dem Urvater der Abgabenlösung, ist die angesprochene Trennung zwischen umweltökonomischer Lenkung und Steuersystemüberlegungen total. Ökosteuern können bei ihm als neben dem gewöhnlichen Steuersystem existierendes Satellitensystem aufgefaßt werden - eine Aufkommensentstehung ist bei ihnen nicht angestrebt und ein eventuell entstehendes nennenswertes Aufkommen soll zur Unterstützung des Lenkungsziels eingesetzt werden. 136 Im Rahmen der theoretischen Entwicklungen der Umweltökonomik in den siebziger Jahren wurde diese Auffassung dahingehend modifiziert, daß die Aufkommensentstehung bei Öko steuern prinzipiell zu begrüßen sei. 137 Dies wurde wohlfahrtsökonomisch folgendermaßen gerechtfertigt: Während fiskalische Steuern aufgrund der von ihnen hervorgerufenen allokativen Verzerrungen der Gesellschaft pro DM Steueraufkommen eine Zusatzlast aufbürden, werfen effizient ausgestaltete Umweltsteuern pro DM Steueraufkommen einen gesellschaftlichen Zusatznutzen ab, da sie negative externe Effekte internalisieren. Folgerichtig wurde die Substitution von fiskalischen durch nichtfiskalische Steuern fiir wünschenswert erachtet. Im Rahmen dieser Überlegungen wurde die Ausgestaltung der Umweltabgaben allerdings als gegeben angesehen, d.h. die gedankliche Trennung zwischen Fiskal- und Lenkungsziel blieb noch erhalten. 138 Erst in jüngerer Zeit gelangte man zu einer wirklich system aren Betrachtung und stellte die Frage, welche Auswirkungen die übergeordnete Zielsetzung der Minimierung der von Steuersystem und Umweltsteuern insgesamt verursachten gesellschaftlichen Zusatzlast auf die Ausgestaltung der Umweltabgaben hat. 139 LeeIMisiolek l40 kommen unter Verwendung eines optimal taxation-Ansatzes zu dem Ergebnis, daß aus systemarer Sicht die Umweltsteuersätze in einzelnen Perioden höher oder niedriger als unter rein umweltöko. Zimmermann (1994 ) , S.30 ff. Siehe hierzu die Ausfuhrungen von HansmeyerlEwringmann (1990), S.43ff., die sich auf das Original werk von Pigou (1932), S.183 ff. beziehen. 137 LeelMisiolek (1986), S.338f. 138 Ein gutes Beispiel fur diese Vorgehensweise ist die Analyse von Terkla (1984), der sogar versucht, den durch Aufkommenssubstitution entstehenden Zusatznutzen zu quantifizieren. 139 Der erste Versuch in diese Richtung wurde von Lee/Misiolek (1986) unternommen. Oates (1993& fuhrt in die verwendete Methode ein. 14 Lee/Misiolek (1986). 135

136

134

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

nomischer Lenkungszielsetzung ausfallen können. Diese Abweichung kommt dadurch zustande, daß die Ökosteuern in systemarer Perspektive ein höheres Aufkommen einbringen müssen, um eine möglichst große Senkung verzerrender anderer Steuern zu ermöglichen. Ein gewisser Verzicht auf umweltökonomische Effizienz muß also toleriert werden, wenn er zu einem höheren Ökosteueraufkommen und damit zu einer geringeren Belastung durch verzerrende Steuern des bestehenden Systems führt. LeelMisiolek beschränken sich auf die Höhe der Ökosteuersätze als Aktionsparameter, es spricht jedoch nichts dagegen, auch andere Ausgestaltungsmerkmale in die Analyse einzubeziehen. 141 Insbesondere wenn man berücksichtigt, daß nicht nur die Höhe des Aufkommens zum Einführungszeitpunkt, sondern auch Aufkommenssicherheit und fiskalische Dauerergiebigkeit von Umweltsteuern für eine dauerhafte Substitution verzerrender fiskalischer Steuern notwendig sind 142, bietet sich die Auswahl der Bemessungsgrundlagen als zusätzlicher Aktionsparameter an. In diesem Fall wird auch die unter der umweltökonomischen Maxime der Vermeidungskostenminimierung abgeleitete Forderung nach möglichst spezifischen Bemessungsgrundlagen relativiert. Breitere Bemessungsgrundlagen können aus systemarer Sicht spezifischen dann überlegen sein, wenn sie zu größerer fiskalischer Ergiebigkeit und Aufkommenssicherheit und damit zu einer dauerhaften Minderung bestehender verzerrender Steuern führen. Insgesamt zeigt sich, daß die umweltökonomischen Handlungsempfehlungen bei Übergang zu einer steuersystemaren Perspektive erheblich modifiziert werden müssen. Einschränkend muß allerdings hinzugefügt werden, daß eine Obergrenze für das Ausmaß zulässiger Modifikationen existiert. Diese Grenze ist dann erreicht, wenn sich die Bemessungsgrundlagen so weit von dem aus Umweltsicht zu reduzierenden Tatbestand oder die Steuersätze sich so stark von den umweltökonomisch gebotenen entfernt haben, daß die angestrebte Reduktion entweder gar nicht oder nur zusammen mit starken unerwünschten Substitutionswirkungen erreicht werden kann. Deshalb sind die unerwünschten Substitutionswirkungen grundsätzlich als allokative Last der Umweltsteuern zu interpretieren und dem Nutzen aus der Verbesserung der Umweltsituation und der Senkung verzerrender anderer Steuern gegenüberzustellen, wobei sich im Extremfall insgesamt eine Zusatzlast ergeben kann. 143 Dieser Saldierung sollte eine möglichst umfassende Definition der Zusatzlast des bestehenden Steuersystems zugrundegelegt werden, die insbesondere Faktoren wie die Verwaltungskosten und den Steuerwiderstand enthält.

141 142 143

Oates (1993), S.138. Siehe hierzu Kapitel D.IlI.2. der vorliegenden Arbeit. Zimmermann (1994), S.32ff.

III. Beurteilung der Refonnvorschläge

135

Demnach können aus allokativer Gesamtperspektive nicht nur Abgaben mit spezifischer emissionsorientierter Bemessungsgrundlage einen gesellschaftlichen Zusatznutzen abwerfen, sondern auch solche mit breiter Bemessungsgrundlage, wie beispielsweise eine allgemeine Energiesteuer mit einheitlichen oder differenzierten Sätzen oder eine Abfallsteuer. Wie gezeigt wurde 144 , sind die letztgenannten Steuern nämlich dauerergiebig, ermöglichen also eine langfristige Senkung verzerrender anderer Steuern und verursachen durch ihre relativ starke Emissionsorientierung insbesondere bei schrittweiser Einführung kaum unerwünschte Substitutionseffekte. Eine allokative Zusatzlast ginge dagegen beispielsweise von einer alleinigen ruckartigen starken Erhöhung der Besteuerung eines einzelnen Energieträgers aus. Zwar würde in diesem Fall das hohe zu erwartende Aufkommen eine beträchtliche Minderung bestehender Steuern ermöglichen, der geringe umweltökonomische Problembezug und die deshalb entstehenden unnötigen Ausweichreaktionen würden diesen Nutzen jedoch überkompensieren. Gerade die beiden letzten Beispiele verdeutlichen, daß die Diagnose des umweltökonomischen Zusatznutzens und damit zu einem Teil auch die Frage, ob von einer bestimmten ökologischen Steuerreform insgesamt ein Zusatznutzen oder eine Zusatzlast ausgeht, stark von der Definition des Umweltziels abhängig ist. Hätte im letzten Beispiel das Umweltziel in der Verringerung der beim Einsatz des besteuerten einzelnen Energieträgers emittierten Schadstoffe bestanden, so wäre der umweltökonomische Problembezug erheblich größer gewesen und man hätte unter Umständen insgesamt einen Zusatznutzen diagnostizieren müssen. Umgekehrt greift auch die allgemeine Energiesteuer bei umfassender Definition des Umweltziels, d.h. unter Einbeziehung aller das Wirtschaftssystem verlassenden ökologischen oder gesundheitlich schädlichen Stoffe bzw. Emissionen, nur einen Teil des Umweltproblems selektiv heraus und würde damit insgesamt zu einem deutlich geringeren Zusatznutzen führen. Dies kann nur dann vermieden werden, wenn ergänzend durch andere umweltökonomische Instrumente sichergestellt wird, daß unerwünschte Substitutionswirkungen unterbunden und alle Umweltteilziele simultan erreicht werden. Im Hinblick auf die Wahl der der optimal taxation entlehnten Begriffe Zusatznutzen bzw. -last in diesem Kapitel sei angemerkt, daß hiermit nicht unvermeidlich ein Wiederaufgreifen des zuvor aufgrund des Informationsproblems verworfenen Pigou-Ansatzes verbunden sein muß. 145 Es ist u.E. vielmehr möglich, den Begriffen mit Hilfe der zuvor definierten Steuersystemziele eine operationale Definition zu geben. Ein volkswirtschaftlicher Nutzen ergibt 144 145

Siehe Kapitel D.I1I.2.a) der vorliegenden Arbeit. In etwas anderem Zusammenhang wurde dies von Zimmennann (1994), S.29, befurchtet.

136

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

sich in diesem Sinne, wenn ein effizienter Beitrag zu einem oder mehreren der Ziele geleistet wird, während Kosten durch Zielverletzungen entstehen. Die präzise Formulierung insbesondere des Umweltziels und die Zielgewichtung wird damit zu einer expliziten gesellschaftlichen Aufgabe. 4. Das Verteilungsziel

a) Vorbemerkungen In der Debatte um die Beurteilung von Ökosteuern ist u.a. immer wieder auf die verteilungspolitische Problematik dieser Steuern hingewiesen worden. 146 Im Gegensatz zu anderen Schwierigkeiten, wie vor allem dem Konflikt zwischen Fiskal- und Lenkungsziel, wurde die Problematik in vielen Vorschlägen wenigstens ansatzweise erkannt und die sozialverträgliche Ausgestaltung der Reformen gefordert. 147 Im folgenden soll daher näher der Frage nachgegangen werden, welche Auswirkungen die Einführung von Ökosteuern auf die Einkommensverteilung haben und inwieweit eventuelle Zielverluste durch die Aufkommensverwendung kompensiert werden können. An die Ausführungen zum Zielsystem der Besteuerung und den Verteilungswirkungen des deutschen Steuersystems anknüpfend, wird das Bruttoperiodeneinkommen als Grundlage für die Beurteilung gewählt. Ferner werden nur die Auswirkungen auf die Einkommen der privaten Haushalte betrachtet. Die Auswirkungen auf den Unternehmenssektor werden im Rahmen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit in Kapitel D.III.5.c) analysiert. Zunächst wird die spezifische Inzidenz, d.h. nur die Wirkung der Einführung von Ökosteuern diskutiert. Bei allen Ökosteuern handelt es sich um Steuern auf spezielle Güter. Zur Bestimmung der Steuerlastverteilung müßte man grundsätzlich pro Einkommensklasse die Summe der durchschnittlich gezahlten Öko steuern zum Einkommen vor der Besteuerung ins Verhältnis setzen. 148 Nähme der so ermittelte Quotient mit steigender Einkommensklasse zu (ab), so wäre die Wirkung der Steuern progressiv (regressiv). Bliebe der Quotient über alle Klassen gleich, so wäre die Wirkung proportional. Um das für die Berechnung der Quotienten notwendige Steueraufkommen ermitteln zu können, müßten die durchschnittlich pro Einkommensklasse konsumierten Mengen der besteuerten Güter sowie deren steuerinduzierte Preiserhöhungen bekannt sein. Dies betrifft sowohl die weniger schwierig zu erfassenden besteuerten Güter, die direkt im Warenkorb Siehe dazu beispielsweise Bergmann/Ewringmann (1989), S.70. Siehe beispielsweise von Weizsäcker (1992), S.162. 148 Es wird hier zur Vereinfachung unterstellt, daß das fLir den Konsum verfLigbare Einkommen konstant bleibt, die Besteuerung also keinen Einfluß auf das Arbeitsangebot, den Lohnsatz oder die Konsum-/Sparentscheidung ausübt. 146 147

III. Beurteilung der Reformvorschläge

137

des Konsumenten enthalten sind, als auch diejenigen nur indirekt in Form von Vor- oder Zwischenprodukten eingehenden besteuerten Güter. Ex ante sind all diese Preis- und Mengenkomponenten unbekannt und mit zunehmendem Prognosehorizont nimmt die Wahrscheinlichkeit ihrer zutreffenden Vorhersage wegen der Schwierigkeit der Abschätzung der Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte und den dadurch verursachten Überwälzungsvorgängen ab. 149 Verläßliche Aussagen lassen sich offenbar nur dann machen, wenn die durchschnittlichen Verbrauchsmengen der besteuerten Güter pro Einkommensklasse vor der Besteuerung bekannt sind und nicht mit wesentlichen Anpassungsreaktionen zu rechnen ist. Dies ist vor allem beim Energieverbrauch zumindest kurzfristig der Fall. 150 Aus diesem Grunde und da die Energiebesteuerung ohnehin einen zentralen Bestandteil der Ökosteuervorschläge ausmacht, wird der Schwerpunkt der folgenden Verteilungsanalyse auf den statischen Wirkungen der Energiebesteuerung liegen. Ergänzend werden andere Ökosteuern und dynamische Aspekte kurz angesprochen. b) Verteilungswirkungen der Öko steuern Eine umfassende Analyse der Aufkommens- und Verteilungswirkungen verschiedener Ökosteuervorschläge hat Nagel 1993 vorgelegt. 151 Basierend auf der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1983 des Statistischen Bundesamtes und einer Fortschreibung dieser Werte bis 1990 mit Hilfe der Einkommensund Bevölkerungsstrukturstatistik des DIW simuliert Nagel die Verteilungseffekte (rur Westdeutschland) zunächst in einem statischen Modell ohne Verhaltensänderung. Die Verteilungswirkungen einer Steuererhöhung rur den Energieverbrauch (ohne Fahrzeugkraftstoffe) werden von Nagel am Beispiel einer CO 2 -Steuer von DM 30 per emittierter Tonne simuliert. 152 Die Strom produktion aus Kernernergie wird dabei mit dem gleichen Steuersatz belastet wie Strom aus fossilen Brennstoffen, um zu vermeiden, daß Nuklearstromproduzenten aus den steigenden Strompreisen "windfall profits" zukommen, die als unberechtigt erachtet werden. 153 Gleichzeitig wird die Ausgleichsabgabe zur Sicherung des Steinkohleeinsatzes (der "Kohlepfennig") gestrichen. Die von Nagel ermittelS'le heIerzu h' ' I D.III.I.a) auch Kaplte Siehe hierzu auch Kapitel D.III.l.b) 151 Siehe Nagel (1993). 152 Siehe Cansier (1991), S.69 ff. Den konkreten Tarif hat allerdings erst Nagel angesetzt. Dabei werden die einzelnen Energieträger gemäß ihres jeweiligen durchschnittlichen COr Ausstosses besteuert. Insofern kommt es zu Differenzen mit Steuertarifen auf den Energiegehalt der einzelnen Energieträger. 153 Siehe Cansier (1991), S.74. 149

. 150

138

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

ten Verteilungseffekte werden im folgenden kurz wiedergegeben und anschließend dazu genutzt, die Tendenz und Größenordnung der Verteilungswirkungen der wichtigsten Ökosteuervorschläge abzuschätzen. 154 Es werden zwanzig Einkommensklassen unterschieden, gruppiert nach den monatlichen Bruttoerwerbs- und Vermögenseinkommen pro Haushalt. 155 Das durchschnittliche verfügbare Haushaltseinkommen pro Monat beträgt 4658 DM. Davon werden 69,72 DM für Energieträger zur häuslichen Wärmeerzeugung (Stein- und Braunkohle, leichtes Heizöl und Erdgas) ausgegeben, das entspricht 1,50 % des verfügbaren Einkommens. Diese Ausgaben umfassen auch die Umsatzsteuerzahlungen und die überwälzte Mineralölsteuer. Für elektrischen Strom bringt der durchschnittliche Haushalt im Betrachtungszeitraum 85,01 DM pro Monat (1,83 % des Einkommens) auf, inklusive Umsatzsteuer und "Kohlepfennig". Die Aufschlüsselung der Ausgaben für häuslichen Energieverbrauch über die verschiedenen Einkommensklassen ergibt folgendes Konsumprofil: Die Ausgaben für häusliche Wärmeerzeugung sinken von 2 % des verfügbaren Einkommens in der ersten Einkommensklasse bis auf 0,75 % in der höchsten Einkommensklasse, wobei in der 15. Klasse der Einkommensanteil immmer noch bei ca. 1,4 % liegt, erst von hier an sinkt er deutlich schneller. 156 Das Konsumprofil der Stromnachfrage zeigt einen eher glockenförmigen Verlauf, allerdings auch mit einer insgesamt abnehmenden Tendenz: Die zweite Einkommensklasse verwendet ca. 2,1 % ihres Haushaltseinkommens für den Stromkauf, die zehnte ca. 2,3 % und die zwanzigste Klasse schließlich 0,6 %.157 Der "Mittelstandsbauch" der Stromnachfrage - hervorgerufen wahr-

154 Dabei wird die ErklärungsgUte der Nagel-Simulation bei weitem nicht erreicht werden können. Die verschiedenen Vorschläge geben zumeist nur Orientierungswerte filr mögliche Steuersätze an, die zudem hinsichtlich der Energieträger nicht genügend spezifiziert sind. Daher wird die Umrechnung der von Nagel untersuchten CO2 -Steuer auf die verschiedenen Energiesteuervorschläge nur Schätzwerte ermöglichen. Da die Tendenzaussagen zur Verteilung nur grob quantifiziert werden können, kann auch ohne größeren Verlust auf eine Inflationsbereinigung zwischen den einzelnen, im Abstand weniger Jahre veröffentlichten Vorschlägen verzichtet werden. Nagel simuliert die Verteilungswirkungen filr Westdeutschland zu Preisen von 1990. Zum Vergleich der Tarife siehe Tabelle 21 am Ende dieses Unterabschnitts. 155 Davon seien hier nur 6 Gruppen wiedergegeben, die die Verteilungswirkungen charakteristisch wiedergeben: I. Klasse: Einkommen unter 1311 DM im Monat, 2.KI.: 1311 - 2621 DM, 5. KI.: 3276 - 3604 DM, 10. KI.: 4915 - 5242, 15. KI.: 10484 - 11795,20. KI.: Einkommen über 32763 DM. Siehe Nagel (1993), S.254, Fn.42. 156 Siehe Tab. 19 und Nagel (1993), S.342f. 157 Siehe Tab. 19 und Nagel (1993), S.349ff. Lediglich in der ersten Einkommensklasse liegen die Aufwendungen bei ca. 2,5 %. Smith vermutet, daß ein solcher Effekt in einer niedrigsten Einkommensklasse durch die außerordentlich armen Haushalte in dieser Gruppe hervorgerufen

III. Beurteilung der Reformvorschläge

139

scheinlich durch elektrische Haushaltsgeräte, die üblicherweise erst ab einem bestimmten Einkommensniveau angeschafft werden (Geschirrspüler etc.) findet sich im Belastungsprofil der addierten Ausgaben rur häusliche Energie (Wärme und Strom) kaum noch wieder. Die erste Einkommensklasse muß 4,5 % ihres Haushaltseinkommens rur häusliche Energie aufbringen, von der zweiten Klasse bis weit in die "Mittelschicht" bewegen sich die Ausgaben um 4 %, sinken dann in der 15. Klasse auf 3,1 %, um bei einem Wert von 1,35 % in der höchsten Einkommensklasse zu enden. 158 Trotz des weitgehend proportionalen Konsumprofils der Energieausgaben im mittleren Bereich, zeigt die Verteilung der Energieausgaben als Anteil der verrugbaren Einkommen über alle Einkommensklassen insgesamt einen mit steigender Einkommmensklasse abnehmenden Trend. Das ermittelte Konsumprofil zeichnet bereits den Trend der Verteilungswirkungen der Energiebesteuerung in der statischen Analyse vor: Ändern die Haushalte trotz der steigenden Bruttopreise nicht die Menge der nachgefragten Energie, so werden die Verteilungswirkungen nach Besteuerung notwendig regressiver Natur sein. 159 Ob es sich dabei um eine spürbare Verschärfung des Belastungsprofils handelt, hängt von der Höhe der vorgesehenen Steuersätze ab. Für den von Nagel simulierten Vorschlag (30 DM pro Tonne COr Emission) ergibt sich folgendes Belastungsprofil: Über die ersten Einkommensklassen sind die Zusatzbelastungen weitgehend proportional verteilt mit schwach regressiver Tendenz. Die erste Einkommensklasse wird rur die Ökosteuern auf häuslichen Energieverbrauch 0,36 % des Haushaltseinkommens aufbringen müssen. Dieser Wert sinkt - mit leichten Schwankungen - bis zur zehnten Einkommensklasse auf 0,34 %. Im Bereich höherer Einkommen setzt dann die regressive Verteilungswirkung der Steuern ein: die 15. Einkommensklasse muß nur noch 0,27 % ihres Einkommens fiir die zusätzlichen Steuern aufbringen, die 20. und letzte nurmehr 0,15 %.160 wird, bei denen der existenzminimale Energieverbrauch einen deutlich überproportionalen Einkommensanteil ausmacht. Siehe Smith (1992), S.250. 158 Siehe Tab. 19. 159 Keine Veränderung der nachgefragten Energiemenge heißt, daß die Nachfrage vollkommen preisunelastisch reagiert. Damit können alle Ökosteuern, die beim Energieproduzenten erhoben werden, vollständig auf die nachfragenden Haushalte überwälzt werden. Die Annahme einer preisunelastischen Nachfrage ist rur die kurze Frist, die eine statische Analyse erfassen soll, insofern plausibel, als die Haushalte nicht sofort neue, energiesparende Haushaltsgeräte und Heizungsanlagen anschaffen können. 160 Berechnungen nach Nagel (1993), S.363f., siehe auch Tab. 19. Aus methodischen Gründen wurde darauf verzichtet, die mit den steigenden Bruttoenergiepreisen steigende Umsatzsteuer einzubeziehen. Wird die Inzidenz der Umsatzsteuer berücksichtigt, stellt sich der geschilderte Verteilungseffekt minimal regressiver dar.

140

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Da die von Nagel durchgeführte Simulation in der statischen Analyse eine sehr hohe Erklärungsgüte aufweist, soll sie bei der Beurteilung der ÖkosteuerVorschläge als Maßstab genutzt werden. 161 Um die Vergleichbarkeit der Vorschläge sicherzustellen, muß ein einheitlicher Betrachtungszeitraum gewählt werden. Hier soll die statische Inzidenz sieben Jahre nach dem Beginn eines Ökosteuerprogramms betrachtet werden. 162 (Die Ergebnisse der Berechnungen finden sich in Tabelle 19.) Der Ökosteuer-Vorschlag des UPI sieht für den häuslichen Energieverbrauch folgende Steuersätze vor: 0,30 DM pro Liter leichtes Heizöl (entspricht ca. 171 DM pro Tonne SKE), jeweils 100 DM pro Tonne SKE für Erdgas und Braunkohle, 140 DM pro Tonne SKE Steinkohle und 6,5 Pfennig pro KWh Nuklearstrom. 163 Die Gewichtung mit den Nachfragemustem der betrachteten Einkommensklassen ergibt bei vollständiger Überwälzung in der statischen Verteilungsanalyse einen Effekt, der der regressiven Struktur der NagelSimulation stark ähnelt. 164 In der Größenordnung machen sich die hohen Tarife des UPI deutlich bemerkbar: Die erste Einkommensklasse wird durch die Ökosteuer 0,88 % ihres Haushaltseinkommens zusätzlich für häusliche Energie verwenden müssen. Diese Belastung bleibt bis in die 10. Klasse (0,86 %) weitgehend proportional, der regressive Trend wird in den oberen Einkommensklassen offensichtlich: Die 15. Einkommensklasse muß zusätzlich 0,70 % aufbringen, die 20. Klasse nur noch 0,41 %.

161 Wie aus Tabelle 21 ersichtlich, werden die Steuersätze der hierfilr geeigneten Vorschläge oder Vorschlagselemente zu den von Nagel angenommenen Sätzen ins Verhältnis gesetzt. Wegen der oftmals nur vagen oder aggregierten Formulierung der anzusetzenden Steuers ätze auf die einzelnen Energieträger wird dieser Vorgang nicht ohne Verluste der Erklärungsgüte vonstatten gehen. Für den Umrechnungsvorgang wurden die Umrechnungstabellen rur Energieeinheiten der Arbeitsgemeinschaft für Energiebilanzen (1994) und die Emissionstabellen von Eurostat (zit. nach Smith (1992), S.255) genutzt. 162 Der Betrachtungszeitraum wurde in Anlehnung an den Energiesteuervorschlag der Europäischen Kommission gewählt. (Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1992a), S.43), der seine volle Tarifhöhe erst nach dieser Zeitspanne erreicht. Dieser Zeitraum dürfte auch die näherungsweise Grenze markieren, innerhalb derer die statische Analyse noch als plausibel gesehen werden kann. Vorschläge, bei denen ein Einruhrungszeitraum nicht näher spezifiziert ist, sollen hier nach sieben Jahren als vollständig eingefilhrt gelten. 163 Siehe Tab. 21. 164 Lediglich die Nachfrage nach leichtem Heizöl hat einen dämpfenden Effekt: Weil Heizöl sich durch einen hohen Energiegehalt bei - vergleichsweise - niedrigen Emissionswerten auszeichnet, flUlt seine Besteuerung unter Energiegesichtspunkten im Vergleich zu Nagel sehr hoch aus. Gleichzeitig nimmt der Anteil des Heizöls über die Einkommensklassen zu: die erste Einkommensklasse wendet nur 13,3 % der Ausgaben rur häusliche Energie fur diesen Stoff auf, in der letzten sind es rund 40 %.

III. Beurteilung der Reforrnvorschläge

141

Tabelle 19 Statische Verteilungswirkungen verschiedener CO z- und Energiesteuervorschläge im Bereich des häuslichen Energieverbrauchs (ohne Verkehrsausgaben) Vor Ökosteuer: Ausgaben rur häuslichen Braun- und Steinkohleverbrauch (in % des HH-Einkommens) Vor Ökosteuer: Ausgaben rur häuslichen Erdgasverbrauch (in % des HHEinkommens) Vor Ökosteuer: Ausgaben fiir häuslichen Heizölverbrauch (in % des HHEinkommens) Vor Ökosteuer: Addierte Ausgaben rur häusliche Wärme-Energie (in % des HHEinkommens) Vor Ökosteuer: Ausgaben rur Strom (in % des HH-Einkommens) Vor Ökosteuer: Gesamte häusliche Energieausgaben (in % des HH-Einkommens)

I. Kl.

2.KI.

5.KI.

10. Kl.

15.KI.

20. Kl.

0,26

0,19

0,18

0,19

0,07

0,01

1,14

0,92

0,88

0,85

0,64

0,20

0,6

0,74

0,74

0,71

0,69

0,54

2

1,85

1,8

1,75

1,4

0,75

2,5

2,1

2,25

2,3

1,7

0,6

4,5

3,95

4,05

4,05

3,1

1,35

Zusfit;.liche Beillstung durch die verschiedenen Energie- oder CO,-Steuer-Vorschlfige

Nagel-Simulation (CO,-Steuer) (in % des HH-Einkommens)

0,36

0,34

0,35

0,34

0,27

0,15

UPI-Vorschlag (Energiesteuer) (in % des HH-Einkommens)

0,88

0,86

0,89

0,86

0,70

0,41

BUND-Vorschlag (Energiesteuer) (in % des HH-Einkommens)

1,32

1,26

1,28

1,24

1,01

0,59

0,45

0,44

0,44

0,43

0,35

0,21

EU-Vorschlag (kombinierte CO,Energiesteuer) (in % des HH-Einkommens)

Quellen: Nagel (1993), UPI (1988), Binswanger/Nutzinger/Zahmt (1990), BUND (1990), von Weizsäcker (1992), Schiffer (1992), Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1992), Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (1994), Smith (1992), eigene Berechnungen.

Der Primärenergievorschlag des BUND zeigt - in der statischen Analyse notwendigerweise - die gleiche zunächst proportionale, unter Einbeziehung der höheren Einkommensklassen schließlich regressive Verteilungsstruktur. Die Höhe der Belastungen liegt oberhalb der des Nagel- und des UPI-Vorschlages: Avisiert wurde eine Primärenergiesteuer von 5 bis 10 Pfennig pro kWh Primärenergieäquivalent. Der Mittelwert von 7,5 Pf/kWh ergibt einen Steuersatz von 233,63 DM pro Tonne SKE. Die Zusatzbelastung der Steuer sinkt bei diesem Satz von 1,32 % in der ersten Klasse auf 0,59 % in der 20. Einkommensklasse.

\42

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Schließlich sei noch der von der europäischen Kommission formulierte Vorschlag einer kombinierten CO2-Energiesteuer betrachtet. Als Bemessungsgrundlage dienen bei diesem Konzept sowohl der CO2- als auch der Energiegehalt. Ausgangspunkt der Taritberechnung ist ein Steuersatz von 3 US-$ auf ein Barrel Rohöläquivalent, der innerhalb von sieben Jahren auf 10 US-$ erhöht wird. Die Steuersätze pro Tonne CO 2 bzw. pro GJ werden so berechnet, daß sich das Steueraufkommen pro Barrel Rohöläquivalent jeweils zur Hälfte aus den beiden Teilen der Bemessungsgrundlage ergibt. Die Umrechnung ergibt rur den Endwert nach sieben Jahren Tarife, die dem Nagel-Vorschlag weitgehend ähneln, lediglich Heizöl und Erdgas werden vergleichsweise hoch besteuert, weil sie im Verhältnis zu ihren Emissionswerten sehr hohe Energiegehalte aufweisen. 165 Die Größenordnung der Zusatzbelastungen schwankt in den ersten zehn Einkommensklassen zwischen 0,45 und 0,43 %, liegt in der 15. Klasse noch bei 0,35 % und sinkt bis zur 20. Klasse auf 0,21 %.166 Damit ergeben sich rur die Steuern auf den häuslichen Energieverbrauch in der statischen Analyse weitgehend identische Verteilungsmuster, von minimalen Variationen je nach Ausgestaltung als Energie- oder Emissionssteuer abgesehen: 167 Generell zeigt das Belastungsprofil zunächst eine proportionale, unter Einbeziehung der höheren Einkommensklassen eine regressive Wirkung. Zum Ausgangspunkt der Betrachtungen von Ökosteuern im Verkehrsbereich, d.h. der Wirkung zusätzlicher Kraftstoffsteuern auf die Einkommen der privaten Haushalte, werden wieder die Simulationen Nagels genommen. Wenn es sich hierbei auch um Werte des Jahres 1990 (rur Westdeutsch land) handelt, die noch nicht die jüngste Mineralölsteuererhöhung beinhalten, ist eine Nutzbarmachung dieser Werte unseres Erachtens statthaft, weil auch die betrachteten Ökosteuervorschläge aus dieser Zeit stammen. Sollten sie heute oder in Zukunft realisiert werden, so wäre anzunehmen, daß die Variationen der Endpreise fiir Fahrzeugkraftstoffe, die in der Zwischenzeit stattgefunden haben, entsprechend berücksichtigt würden und in numerisch variierenden aber wirkungsgleichen Steuersätzen zum Ausdruck kämen. 168

Siehe Tab. 2\ Siehe Tab. \9. 167 Aus diesem Grund soll auch auf die Untersuchung weiterer Ökosteuervorschläge - insbesondere die v. Weizsäckers - im Rahmen der Verteilungsanalyse verzichtet werden. V. Weizsäkker hat darüber hinaus in den verschiedenen Formulierungen seines Vorschlags (siehe ders. (1989), ders. (1992» deutlich werden lassen, daß in einem Steuereinfilhrungszeitraum von 20 bis 30 Jahren genug Unwägbarkeiten berücksichtigt werden müssen, daß also die von ihm angesetzten Steuertarife nur sehr vage "Faustregeln" sein können. Daher entziehen sich die Tarife auch der genaueren Simulation. 168 Die Nutzbarmachung der "alten" Werte und insbesondere der Verzicht auf Inflationsbereinigung wird auch dadurch erleichtert, daß bei der Kraftstoffnachfrage eine deutliche Nominal165

166

III. Beurteilung der Reformvorschläge

143

Vom durchschnittlichen verfügbaren Einkommen von 4658 DM im Monat verausgabte der repräsentative Haushalt im Jahr 1990 116,65 DM für Fahrzeugkraftstoffe, das sind 2,5 % des verfügbaren Einkommens. 169 Darin sind Mineralölsteuer und Umsatzsteuer enthalten. Das Konsumprofil über die einzelnen Einkommensklassen zeigt den bei Verbrauchsteuern häufig zu beobachtenden l70 glockenförmigen Verlauf. Von 1,75 % des verfügbaren Haushaltseinkommens in der untersten Einkommensklasse steigen die Ausgaben bis auf einen Anteil von 3,2 % in der 10. Einkommensklasse, um dann wieder auf 1,4 % in der obersten Einkommensklasse zu sinken. Da in den letzten Jahren eine unübersehbare Flut von Mineralölsteuererhöhungsvorschlägen vorgebracht wurde, werden hier in der statischen Analyse einige Standardwerte simuliert. 171 Untersucht werden Erhöhungen der Steuer um durchschnittlich 0,50 DM, 1 DM, 2 DM, 3 DM, 3,50 DM und 4,50 DM pro Liter. Der niedrigste angesetzte Wert (0,50 DMILiter) entspricht einem Vorschlag der SPD-Programmkommission "Fortschritt '90",172 Erhöhungen um 2 DM wurden vom BUND und (näherungsweise) vom UPI vorgeschlagen,173 die gewählte Obergrenze von 4,50 DM entspricht einer Erhöhung, die vom UPI nach erneuten Berechnungen 1991 für notwendig erachtet wurde, um die externen Kosten des Kraftfahrzeugverkehrs zu internalisieren. 174 (Siehe Tabelle 20.) Wie oben bereits erläutert, erhöhen in der statischen Analyse die einzelnen simulierten Tarife die Haushaltsausgaben jeder Einkommensklasse proportional, d.h. aus dem glockenförmigen Komsumprofil folgt auch ein glockenförmiges Belastungsprofil durch die zusätzliche Steuerzahlung. Zum Beispiel würde eine Erhöhung der Mineralölsteuer um 2 DM pro Liter für die erste Einkommensklasse das Haushaltseinkommen bei unveränderter Nachfrage um 3,5 % schmälern; die Zusatzbelastung würde bis in die 10. Klasse auf 6,4 % steigen, um dann wieder auf2,8 % in der obersten Einkommensklasse zu sinken. 175 Der drastischste Erhöhungssatz von 4,50 DM pro Liter ergibt in der zehnten Einkommensklasse gar eine Belastung von 14,4 % des Haushaltseinkommens.

wertorientierung der Nachfrager festgestellt werden konnte, also eine "Geldillusion". Siehe Nagel (1993J' S.283. 16 Siehe Nagel (1993), S.253. Die verschiedenen Kraftstoffsorten gehen gewichtet in diesen Wert ein. 170 Siehe Abschnitt C.III.3. 171 Dabei wird wiederum auf die Simulation der steigenden Umsatzsteuerzahlungen verzichtet. 172 Siehe SPD (1989), S.1. 173 Siehe Binswanger, Nutzinger, Zahmt (1990), S.20, Teufel et al. (1988), S.56. 174 Siehe Teufel et al. (1991), S.44f. 175 Simulation der anderen Tarife siehe Tab. 20.

144

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Tabelle 20

Statische Verteilungswirkungen verschiedener Mineralölsteuererhöhungsvarianten im Bereich privater Kraftstoffausgaben Vor Steuererhöhung: Ausgaben fiir FahrzeugKraftstoffe (in % des verfiigbaren HH-Einkommens 1990)

I. K!.

2.K!.

5.K!.

10.K!.

15. K!.

20. K!.

1,75

1,9

2,5

3,2

2,9

1,4

Zuslil7.liche Belastung durch verschiedene Erh/Jhungen der MineraliJlsteuer Erhöhung um 0,50 DM / Liter (in % des HHEinkommens)

0,88

0,95

1,25

1,6

1,45

0,7

Erhöhung um 1,00 DM / Liter (in % des HHEinkommens)

1,75

1,9

2,5

3,2

2,9

1,4

Erhöhung um 2,00 DM / Liter (in % des HHEinkommens)

3,5

3,8

5

6,4

5,8

2,8

Erhöhung um 3,00 DM / Liter (in % des HHEinkommens)

5,25

5,7

7,5

9,6

8,7

4,2

Erhöhung um 3,50 DM / Liter (in % des HHEinkommens)

6,13

6,65

8,75

11,2

10.15

4,9

Erhöhung um 4,50 DM / Liter (in % des HHEinkommens)

7,88

8,55

11,25

14,4

13,05

6,3

Quelle: Nagel (1993), eigene Berechnungen.

Eine vollständige Analyse der Verteilungswirkungen der energiebezogenen Ökosteuern müßte zusätzlich berücksichtigen, daß die Haushaltsausgaben nicht nur durch die steigenden Preise für Wärme und Strom sowie Kraftstoffe steigen, sondern daß auch die Produktionskosten der sonstigen nachgefragten Konsumgüter und Dienstleistungen je nach ihrem Energiekostenanteil zunehmen werden. Da alle Güter und Dienstleistungen der Volkswirtschaft in mehr oder weniger starkem Umfang hiervon betroffen sind, erscheint es plausibel, daß die Verteilungswirkung vergleichbar einer allgemeinen Konsumbesteuerung regressiv ist. Der genaue Verlauf der Verteilungskurve hängt allerdings von der Konsumstruktur ab, d.h. von der für präzise Aussagen nicht hinreichend genau zu ermittelnden Energieintensität der Warenkörbe der einzelnen Einkommensklassen. Folglich ist ein durchgehend regressiver Verlauf ebenso möglich wie ein erst proportionaler, dann regressiver oder ein glockenförmiger. Zu ähnlichen Ergebnissen kommt man für die anderen Ökosteuern, wobei die Wirkungen bei Input- und Emissionssteuern diffus sein dürften, während sie für Produktsteuern anhand der jeweiligen Anteile am Warenkorb der unterschiedlichen Einkommensklassen zumindest prinzipiell bestimmbar sind. In der statischen Analyse wurde eine vollständige Konstanz der Verbrauchsmengen der Haushalte an häuslicher Energie, Verkehrskraftstoffen und anderen durch die Besteuerung betroffenene Gütern unterstellt. In der kurzen Frist erschien dies zumindest bei der Energienachfrage wegen der geringen zu

III. Beurteilung der Reformvorschläge

145

erwartenden Anpassungsreaktionen 176 zunächst gerechtfertigt. Mit zunehmendem Betrachtungszeitraum ist jedoch wegen der starken zu erwartenden Ausweichreaktionen der Wirtschaftssubjekte mit deutlichen Modifikationen der Ergebnisse zu rechnen. So wird sich bei über die Zeit hinweg konstanten Steuersätzen wegen des sinkenden Steueraufkommens die gesamte Steuerlast mindern, während bei kontinuierlich ansteigenden Steuersätzen solange ein Anstieg der Steuerlast zu erwarten ist, wie das Steueraufkommen noch ansteigt. Aufgrund der von den Verhaltensänderungen ausgelösten Überwälzungsvorgänge werden die Haushalte darüber hinaus zumindest einen Teil der Steuerlast auf den Unternehmenssektor rückwälzen können. Aus diesen Aussagen über mögliche dynamische Entwicklungen der Belastung des Haushaltssektors insgesamt und damit aller Einkommensklassen im Durchschnitt kann jedoch nicht darauf geschlossen werden, ob das regressive Belastungsprofil erhalten bleibt, sich abschwächt oder verschärft. Darur müßte man jeweils den klassenspezifischen Nachfragerückgang rur alle von der Besteuerung betroffenen Güter vorhersagen können. Da dies kaum seriös möglich sein wird l77 , muß das im Rahmen der statischen Analyse ennittelte Belastungsprofil als Endergebnis übernommen werden. Demnach zeigen die Belastungsmuster der betrachteten Öko steuern tendenziell zumindest ab einer bestimmten Einkommenshöhe einen regressiven Verlauf; sie unterscheiden sich damit qualitativ nicht von anderen Steuern auf spezielle Güter. 178

Siehe Abschnitt D.III.l.b) Eine Alternative zu aufWendigen und letztlich wegen der unbefriedigenden Informationslage nur sehr beschränkt aussagefllhigen Steuerwirkungsmodellen könnten dabei Fallstudien sein. So könnte man beispielsweise ausgesuchte Haushaltstypen auf die bei ihnen durch eine eventuelle Ökosteuerreform auftretenden Anpassungslasten hin untersuchen. Dabei müßten neben dem Einkommen andere sozioökonomische Charakteristika einbezogen werden. 178 Siehe Abschnitt C.III.3. 176

177

10 Li.scheid! ITruger

146

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Tabelle 21

Tarife der CO2- bzw. Energiesteuervorschläge Vorschlag

Nagel

Bemessungsgrundlage (ggf. mit urspr6nglichem Tarif)

Steuer auf tSKE (in DM) 81,69

30

101,38

30

I

69

30

I

48

30

I

45,09

30

I

leichtes Heizöl

0,027

(Nuklear-) Strom

1,71

Braunkohle

100

0,99

71,22

3,57

Erdgas

100

2,22

0,065

Primärenergieträger (fossil 1 nuklear)

0,05 - 0,10

importierte Sekundärenergieträger

0,05 - 0,10

2,41

Steinkohle

233,63

2,86

Braunkohle

233,63

2,30

leichtes Heizöl

233,63

4,87

Erdgas

233,63

elektrischer Strom

Weizsäcker (1992)

I

140

(Nuklear-) Strom

Weizsäcker (1989)

30

I

Steinkohle

leichtes Heizöl (0,30 DM/I)

Umrechnung:·

Vielfaches des Nagel- Vorschlages

Steinkohle

Erdgas

BUND (1990)

Steuer auft CO,Emission (in DM)

Braunkohle schweres Heizöl

UPI (1988)

Steuer auf kWh (in DM)

Fossile Brennstoffe (ohne Verstromung) (0,80 DMlkg··)

800··

5,18 0,075

Strom aus fossilen Energieträgern

0,30··

Nuklearstrom

0,30··

fossile und nukleare Primärenergie: jährliche reale Preissteigerung um 5%

2,78

III. Beurteilung der Reformvorschläge

147

Fortsetzung von Tabelle 21 Vorschlag

EU (1992)

Bemessungsgnmdlage (ggt. mit ursprünglichem Tarif)

Steuer auf tSKE (in DM)

Steuer auf kWh (in DM)

Steuer auft CO,Emission

(in DM)

Vielfaches des Nagel- Vorschlages

Rohöl (10 US-SlBarrel Endwert, nach 7 Jahren erreicht) Steinkohle

97,33·"

1,19

Braunkohle

107,31···

1,06

leichtes Heizöl

90,30"·

1,88

Erdgas

75,44···

1,67

Strom (aus Steink.)

0,032···

Strom (aus Braunk.)

0,034···

Strom (aus Erdgas)

0,024···

Strom (aus schw. Heizöl)

0,030"·

Nuklearstrom

0,015···

Strom durchschnitti···

0,025····

0,93

Fett gedruckt sind die jeweiligen Steuertarif-Vorschläge in den Originalquellen. * Die Umrechnung erfolgt über einen Mittelwert von 7,5 Pf / kWh. Der Logik des Primärenenergiekonzepts des BUND folgend wurde angenommen, daß die Energieträger, die direkt in den Privathaushalten verbrannt werden, mit dem gleichen Satz besteuert werden, wie die in den Heizkraftwerken eingesetzten Primärenergieträger. ** Bruttopreise (inkl. Steuern) nach 20 bis 30 Jahren (mit jährlichem prozentualem Wachstum der Bruttopreise) *** Mit 1 US-$ = 1,70 DM, 1 ECU = 2 DM. **** Gewichtet mit dem Einsatz der Energieträger zur Produktion häuslichen Stromes in der Umwandlungsbilanz

Quellen: Nagel (1993), UPI (1988), BinswangerlNutzinger/Zahrnt (1990), BUND (1990), von Weizsäcker (1989), von Weizsäcker (1992), Schiffer (1992), Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1992), Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (1994), Smith (1992), eigene Berechnungen.

c) Verteilungswirkungen der Aufkommensverwendung Nachdem die spezifische Inzidenz der Ökosteuer-Vorschläge erläutert wurde, soll nun die Aufkommensverwendung in die Verteilungsanalyse miteinbezogen werden. Damit wird zum Konzept der Differentialinzidenz bzw. Budgetinzidenz übergegangen; letzteres ist erforderlich, da einige Vorschläge Ausgabenerhöhungen und/oder umweltpolitische Zweckbindungen beinhalten. Das vorangegangene Kapitel hat verdeutlicht, daß Ökosteuem prinzipiell eine relativ zum Einkommen regressive Wirkung entfalten, wenn auch im unteren Einkommensbereich teilweise proportionale oder sogar leicht progressive Kurvenverläufe festzustellen sind. Die entscheidende Frage lautet daher zunächst, ob

10·

148

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

bzw. in welchem Umfang die genannten Aufkommensverwendungen in der Lage sind, die entstehenden Belastungen zu kompensieren. Als methodisches Konzept wird dabei analog zur bisherigen Vorgehensweise der durchschnittliche Anteil des monetären Vorteils relativ zum Einkommen in statischer Betrachtung verwendet. Darüber hinaus sind rur die Verteilungsanalyse auch die Belastungen einzelner Gruppen - z.B. Familien mit Kindern, Transferempfänger, Landwirte, Arbeitnehmer bestimmter Regionen - von Bedeutung. 179 Die genauere Untersuchung derartiger gruppenspezifischer Wirkungen muß jedoch zukünftigen Studien vorbehalten werden. Nur kurz angesprochen wird auch die Verteilung nicht-monetärer Nutzen und Lasten, obwohl sie rur eine distributive Gesamtbewertung von nicht unerheblicher Bedeutung ist. Wie schon bei der fiskalischen und allokativen Betrachtung wird zwischen den Wirkungen von Steuersenkungen (aufkommensneutrale Vorschläge) und Ausgabenerhöhung bzw. Zweckbindungen (nicht-aufkommensneutrale Vorschläge) unterschieden. Während bei ersteren auf die Ergebnisse von Kapitel C.I11.3. zurückgegriffen werden kann, sind bei letZIeren nur einige grundsätzliche Aussagen möglich. Durch die u.a. vom UPI, von der EU, der SPD und von v.Weizsäcker vorgeschlagene Senkung der Einkommensteuer ist eine Kompensation der regressiven Ökosteuer-Belastung zwar prinzipiell möglich; dies gilt jedoch nicht rur jede beliebige Einkommensteuersenkung. Grundsätzlich ist zu berücksichtigen, daß es sich bei diesem Vorschlag um eine Erhöhung regressiv wirkender Steuern bei gleichzeitiger Senkung einer progressiv wirkenden Steuer handelt. Eine relative stärkere Belastung der höheren Einkommensgruppen dürfte daher bei einem derartigen Reformpaket in vielen Fällen nicht ohne Verschärfung der Progression (z.B. Erhöhung des Grenzsteuersatzes) zu erreichen sein. Durch die bei einigen Konzepten vorgesehene Erhöhung des Grundfreibetrags der Einkommensteuer ist. hingegen eine Kompensation der regressiven Verteilungswirkungen von Ökosteuern auch ohne darüber hinausgehende Veränderung des Tarifverlaufs zumindest grundsätzlich möglich. In absoluten Zahlen würden die höheren Einkommensgruppen zwar deutlich stärker entlastet als die unteren Gruppen, relativ zum Bruttoeinkommen ergäbe sich jedoch eine progressive Entlastungswirkung. 180 Allerdings ist zu berücksichtigen, daß die Gruppe der Transferempfanger an einer Einkommensteuersenkung nicht partizipieren würde. Zur sozialen Abfederung wären daher in jedem Fall ergänzende Transferzahlungen erforderlich, was die allokativen Wirkungen verschlechSiehe hierzu auch die sektorale Wirkungsanalyse in Kapitel D.III.5.c) Hierzu folgende Beispielrechnung: Die Erhöhung des Grundfreibetrags um 2000 DM fUhrt im Bereich des unteren Proportionaltarifs zu einer Entlastung von 380 DM, während sich die Steuerlast im Bereich des oberen Proportionaltarifs um 1060 DM verringert. Relativ zum Einkommen ist die Entlastung ftlr einen Spitzenverdiener jedoch mindestens um den Faktor 5 kleiner als ftlr einen Geringverdiener mit einem Jahreseinkommen von 8000 DM. 179

180

III. Beurteilung der Reformvorschläge

149

tern und zudem gegen das Postulat der Aufkommensneutralität verstoßen würde. Unter distributiven Aspekten günstig zu bewerten ist eine Senkung der Umsatzsteuer. Wie in Kapitel C.III.3. erläutert, verläuft die Belastungskurve relativ zum Einkommen aufgrund der Differenzierung des Umsatzsteuertarifs in Verbindung mit der bestehenden Konsumstruktur zunächst progressiv und erst in den höheren Einkommensklassen durch die stark sinkende Konsumquote zunehmend regressiv. Das Belastungsprofil durch eine Mineralölsteuererhöhung, die zumindest bei einigen Vorschlägen im Mittelpunkt steht, würde somit der Entlastung durch eine Umsatzsteuersenkung in etwa entsprechen. Die Verteilungswirkungen einer Umsatzsteuersenkung hängen allerdings davon ab, welche Tarife in welcher Höhe gesenkt werden. Eine weitere Senkung des ermäßigten Steuersatzes oder eine gezielte Ausweitung der Steuerbefreiungen sind unter Berücksichtigung der Konsumstruktur verteilungsfreundlicher als die Senkung des Normalsteuersatzes. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß einer Absenkung der Umsatzsteuersätze EU-rechtlich enge Grenzen gesetzt sind und zudem, ähnlich wie bei einer Erhöhung des Grundfreibetrags, auf positive allokative Effekte über die Aufkommensverwendung verzichtet würde. Bei der u.a. vom BUND und v.Weizsäcker vorgeschlagenen Senkung der Beiträge zur Sozialversicherung seien zunächst die Arbeitnehmerbeiträge betrachtet. Hierdurch würden sich fiir die sozial versicherungspflichtigen Bevölkerungsgruppen günstige Verteilungswirkungen ergeben, durch die die Ökosteuerbelastungen zumindest im Durchschnitt kompensiert werden könnten. Relativ zum Bruttolohneinkommen wäre die Entlastung zunächst proportional, jenseits der Versicherungspflichtgrenze hingegen nur noch unterproportional. In Relation zum Gesamteinkommen würde sich sogar eine noch stärkere Begünstigung der unteren und mittleren Einkommensgruppen ergeben. 181 Nicht erfaßt sind jedoch zum einen Transferleistungsemptanger (Arbeitslose, Sozialhilfeempfanger, Rentner, Studenten), zum anderen Beamte und Selbständige. Eine gleichmäßige Kompensation aller Bevölkerungsgruppen ist somit über eine ausschließliche Senkung der Arbeitnehmerbeiträge nicht erreichbar. Keine genauen Aussagen sind hingegen über die Verteilungswirkungen einer Senkung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung möglich, sofern nicht spezielle Überwälzungshypothesen unterstellt werden. Bei vollständiger Weitergabe der Kostenentlastung in den Produktpreisen würden sich aufgrund der mit sinkendem Einkommen zunehmenden Konsumquote günstige Vertei181 Im Durchschitt kann davon ausgegangen werden, daß mit zunehmendem Einkommen der Anteil der Vermögenseinkünfte steigt. Die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge kommt jedoch nur den Beziehern von Lohneinkünften und damit in überproportionalem Maße den unteren Einkommensgruppen zugute.

150

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

lungswirkungen ergeben. Wenn hingegen ausschließlich die Gewinne der Unternehmen erhöht werden, entsteht zumindest kurzfristig kein kompensierender Entlastungseffekt rur die privaten Haushalte. 182 Die tatsächliche Überwälzung wird sich in der Realität zwischen diesen beiden Extremfällen bewegen. Tendenziell ist damit zu rechnen, daß eine Lohnkostenentlastung über die Senkung der Arbeitgeberbeiträge zwar allokativ günstig zu bewerten ist, die regressive Verteilungswirkung von Öko steuern jedoch nicht kompensieren kann. Ähnlich vage müssen die Verteilungsaussagen auch rur eine Senkung der Untern ehmenssteuern bleiben, da der Umfang der Weitergabe einer Kapitalkostensenkung in den Produktpreisen nicht prognostizierbar erscheint. Eine wichtige Rolle spielt dabei die Struktur des jeweiligen Marktes. 183 Die von den meisten Vorschlägen zur Erzielung einer "sozialverträglichen" ökologischen Steuerreform vorgesehene Erhöhung von Transferzahlungen ist unter distributiven Gesichtspunkten naturgemäß günstig zu bewerten. Vorteilhaft ist dabei vor allem, daß gezielt die Einkommensverluste besonders belasteter Haushalte mit geringeren Möglicheiten zur Substitution der durch Ökosteuern verteuerten Produkte ausgeglichen werden können. Auch können besonders stark betroffene Berufsgruppen oder Sektoren zumindest zu einem gewissen Teil finanziell kompensiert werden. Hierbei besteht allerdings die Gefahr einer aus ordnungspolitischer Sicht prinzipiell kritisch zu bewertenden Verstärkung staatlicher Interventionen in das Wirtschaftsgeschehen. Grundsätzlich ist erneut darauf hinzuweisen, daß bei der Aufkommensverwendung ein "trade off' zwischen distributiven und allokativen Zielsetzungen besteht: Je stärker soziale Gesichtspunkte durch Erhöhung von Transferzahlungen berücksichtigt werden, desto weniger bleibt von dem Ökosteuer-Aufkommen zur Senkung stark verzerrender Steuern übrig. Dies gilt auch rur die in jüngster Zeit verstärkt propagierte Idee eines "Öko-Bonus", d.h. einer Pro-Kopf-Rückerstattung des Steueraufkommens. Abschließend soll noch kurz unter Verteilungsgesichtspunkten auf die in vielen Vorschlägen enthaltenen Ausgabenerhöhungen für umweltpolitische Zwecke eingegangen werden. Besonders häufig werden dabei der Ausbau bzw. die Subventionierung des öffentlichen Schienenverkehrs (insbesondere ÖPNV), die Altlastensanierung sowie die Technologie- und Investitionsförderung genannt. Wie schon angedeutet, ist hierbei jedoch der Übergang zur Bewertung nicht-monetärer Nutzen und Lasten erforderlich, da die genannten

182 Langfristig können sich über den Mechanismus erhöhter Investitionsspielraum - verbesserte Wettbewerbsfähigkeit - positive Wachstumsimpulse indirekt auch günstige Verteilungswirkungen ergeben, die sich jedoch der wissenschaftlichen Analyse entziehen. 183 Bei hoher Wettbewerbsintensität ist naturgemäß mit einer weitaus stärkeren Preissenkung als bei vermachteten Märkten zu rechnen.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

151

Verwendungen sich nur zu einem geringen Teil in unmittelbaren Einkommensbzw. Kaufkrafterhöhungen niederschlagen. 184 Konsequenterweise müßte dann auch die Nutzenverteilung einer verbesserten Umweltqualität in die Betrachtung einbezogen werden. Aus methodischen Gründen können zu diesen Fragen bisher jedoch nur Vermutungen angestellt werden. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch darauf, daß die Orientierung am Konzept der PigouSteuer - nämlich der mangelnden Quantifizierbarkeit von nicht-marktlichen Nutzen und Kosten - aus eben diesen Gründen abgelehnt wird. Trotzdem sollte in zukünftigen Forschungsanstrengungen versucht werden, diese Aspekte zumindest qualitativ zu erfassen, da bei einer Beschränkung ausschließlich auf einkommenswirksame Verteilungseffekte die Beurteilungsperspektive systematisch verzerrt wird. Als Fazit kann zunächst festgehalten werden, daß die Gesamtverteilungswirkungen stark von der Aufkommensverwendung abhängen und daß dabei ein Konflikt zum Allokationsziel auftritt. Bei den allokativ günstigsten Verwendungen ist die Gesamtwirkung aller Voraussicht nach regressiv. Hieraus läßt sich eine Obergrenze rur das Volumen neuer Ökosteuern ableiten, sofern die angestrebten positiven Allokationswirkungen - z.B. Senkung der Arbeitsund/oder Kapitalkosten - erreicht werden sollen. 5. Das Stabilisierungsziel

a) Automatische Konjunkturstabilisierung Wie in Kapitel C.IIIA. erläutert, hängt die automatische Stabilisierungswirkung eines Steuersystems im Hinblick auf konjunkturelle Schwankungen im wesentlichen von zwei Einflußfaktoren ab. Grundvoraussetzung ist zunächst ein Stabilisierungspotential, weIches bei einer über eins liegenden Aufkommenselastizität und einer zumindest weitgehend konjunktursynchronen Aufkommensentwicklung gegeben ist. Darüber hinaus werden jedoch die tatsächlichen Stabilisierungswirkungen entscheidend vom staatlichen Ausgabeverhalten beeinflußt, d.h. von der Nutzung des vorhandenen Potentials. Für die deutsche Finanzpolitik wurde hierbei festgestellt, daß die Konjunkturreagibilität des Steuersystems in der Vergangenheit insbesondere aufgrund des öffentlichen Investitionsverhaltens eher destabilisierende Wirkungen hervorgerufen hat. 184 Eine Ausnahme bildet die reine Preissubventionierung öffentlicher Verkehrrnittel, da sie das Konsumbudget der Bevölkerung unmittelbar erhöht. Die Verteilungsanalyse kann sich in einem solchen Fall auf die Betrachtung der Konsumstruktur des subventionierten Gutes beschränken. Zumindest beim ÖPNV deutet dabei vieles auf günstige Verteilungswirkungen hin, da öffentliche Nahverkehrsmittel gegenwärtig in stärkerem Umfang von den unteren Einkommensgruppen benutzt werden.

152

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Daraus läßt sich ableiten, daß unter Stabilisierungsgesichtspunkten ein Steuersystem mit einer Autkommenselastizität von ungefähr eins vorzuziehen ist. Vor diesem Hintergrund ist eine eindeutige Beurteilung der Vorschläge zur Einführung von Ökosteuern unter dem Aspekt der automatischen Konjunkturstabilisierung schwierig. Da es sich fast ausschließlich um Mengensteuern auf spezielle Güter handelt, ist grundsätzlich von einer Autkommenselastizität deutlich unter eins auszugehen. Wenn gleichzeitig konjunkturreagible Steuern wie die Einkommensteuer gesenkt werden, entsteht zwangsläufig eine Verringerung der konjunkturbedingten Schwankungen des Steueraufkommens. Dies muß jedoch aus den genannten Gründen nicht unbedingt ein Nachteil sein. Solange dadurch die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben aufgrund mangelnder fiskalischer Ergiebigkeit nicht gefährdet wird und folglich auch die Aufstellung eines "konjunkturneutralen Haushalts" zumindest grundsätzlich möglich ist, was wie gezeigt bei geeigneter Ausgestaltung keine prinzipiellen Probleme aufwirft, kann keine allgemeine Aussage über die automatischen Stabilisierungswirkungen einer ökologischen Steuerreform getroffen werden. Entscheidend ist das Verhalten der staatlichen Entscheidungsträger. Eine weiterführende wissenschaftliche Diskussion erübrigt sich somit, zumal der automatischen Stabilisierungswirkung des Steuersystems aufgrund der Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte ohnehin nur noch untergeordnete Bedeutung beigemessen wird. b) Inflation Theoretisch weniger umstritten als die Bedeutung der automatischen Stab ilisierungswirkungen des Steuersystems und deshalb von ungleich höherem Gewicht ist die Frage nach den von den Ökosteuervorschlägen ausgehenden Inflationswirkungen. Diese Frage gewinnt noch an Bedeutung, wenn man berücksichtigt, daß sie - mit Ausnahme des EU-Vorschlags - in keinem der Ökosteuervorschläge überhaupt problematisiert wird. Dabei würde ein von einer ökologischen Steuerreform verursachter starker Inflationsimpuls die zu erwartenden Probleme einer solchen Reform erheblich verschärfen und die zu erwartenden positiven Effekte deutlich abschwächen. Dies im wesentlichen aus drei Gründen: Erstens könnte durch einen Inflationsschub - je nach makroökonomischer Rahmenkonstellation und nach den Reaktionen der privaten und politischen Entscheidungsträger - die Volkswirtschaft in eine Rezession abgleiten. Zweitens könnte es zu unerwünschten allokativen und distributiven Nebenwirkungen kommen 185, wodurch nicht zuletzt auch die

185 Ein kurzer Überblick über die Allokations- und Distributionswirkungen der Inflation findet sich bei Issing (1993), S.203ff.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

153

Ergebnisse der bisherigen güterwirtschaftlichen Steuerwirkungsanalysen in ihrer Aussagekraft erheblich eingeschränkt würden. 186 Drittens würde die Inflation auch umweltpolitisch negative Auswirkungen zeitigen. Insbesondere bei nominal konstanten Ökosteuersätzen könnte die reale Bedeutung der Steuersätze und damit auch die tatsächlich erreichte Lenkungswirkung erheblich gemindert werden. Im folgenden soll deshalb untersucht werden, von welchen Faktoren es abhängt, ob von einer ökologischen Steuerreform bedeutende Inflationswirkungen ausgehen. Die Analyse erfolgt in drei Schritten und basiert auf plausiblen Wirkungshypothesen ohne explizite ModelIierung. Zunächst wird versucht, die Primärwirkung der Einführung von Ökosteuern auf den Preisindex abzuschätzen. In einem zweiten Schritt werden dann drei Steuersenkungsalternativen hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die Gesamtkaufkraft und die daraus resultierenden Änderungen der Gesamtnachfrage verglichen. Unter Einbeziehung des Verhaltens der Tarifpartner ergeben sich die zu erwartenden Inflationsneigungen. Im letzen Schritt wird dann noch der Einfluß der Reaktionen der Bundesbank untersucht. Mißt man Inflation anhand des Preisindex für die Kosten der Lebenshaltung aller privaten Haushalte 187 , dann muß zunächst die Frage beantwortet werden, welche unmittelbaren Auswirkungen eine ökologische Steuerreform auf diesen Index hat. Da es sich bei allen Ökosteuern um Steuern auf spezielle Güter handelt, ist hierfür - neben der Höhe des Steuersatzes und dem mengenmäßigen Gewicht der Bemessungsgrundlage im Warenkorb der Haushalte - von Bedeutung, auf welcher Stufe im volkswirtschaflichen Produktionsprozeß sie erhoben werden. Handelt es sich um Verbrauchsteuern, so erscheint kurzfristig die Hypothese plausibel, daß die Steuererhöhung vollständig in die jeweiligen Güterpreise eingeht und somit direkt zu einem Anstieg des Preisindex gemäß dem Anteil am Gesamtwarenkorb in voller Höhe führt. Handelt es sich dagegen um Inputsteuern, wie z.B. bei einer Primärenergiesteuer, so hängt es stark von den Angebots- und Nachfrageelastizitäten und der Wettbewerbssituation auf den Gütermärkten ab, ob es den Unternehmen gelingen wird, ihre gestiegenen Produktionskosten in den Güterpreisen überzuwälzen. Es ist dann zu erwarten, daß sich die Produktionskostenerhöhung nicht vollständig im Preisindex für die Lebenshaltung niederschlagen wird. Insgesamt wird jede ökologische Steuerreform somit zunächst zu einem Anstieg des Preisindex für die Lebenshaltung

186 Im Extremfall könnte es zu einer "Diffusion der Steuerwirkungen" kommen, die letztlich die Möglichkeit einer Wirkungsanalyse zunichte machen würde. 187 Einen Überblick über Arten und Probleme der Inflationsmessung bietet Issing (I979), S.7ff.

154

D. Systernatisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

führen. Welcher inflationäre Gesamteffekt von diesem Anstieg ausgeht, ist nun stark von der Verwendung des Steueraufkommens abhängig. Bei nicht aufkommensneutralen Vorschlägen kommt es neben dem Primäreffekt zu einer Verlagerung der Kaufkraft vom privaten zum staatlichen Sektor. Der deshalb einsetzende Rückgang der privaten Nachfrage kann, falls er zu Preissenkungen führt, den Primäreffekt teilweise kompensieren. Da der Anstieg der Staatsnachfrage in Form zusätzlicher staatlicher Ausgabenprogramme jedoch größer als der Rückgang der privaten Nachfrage sein wird l88 , wird die Gesamtnachfrage zunehmen. Damit ist insgesamt mit einem deutlichen Inflationsimpuls zu rechnen. Bei aufkommensneutralen Steuerreformkonzepten wird das gesamte Aufkommen an den privaten Sektor "zurückgegeben". Unterschieden werden sollen im folgenden die Rückgabe über eine Umsatz-, Einkommensteuer- und Sozialversicherungsbeitragssenkung. Inflationshemmend wirkt tendenziell die aufkommensneutrale Senkung der Umsatzsteuer: Der Verteuerung der durch Ökosteuern belasteten Güter steht ein Sinken der sonstigen Preise für Güter des privaten Verbrauchs gegenüber. Geht man davon aus, daß die Umsatzsteuersenkung voll preisindexwirksam wird, während die Energiepreiserhöhung aus den genannten Gründen nur teilweise in den Index eingeht, dann kommt es zu einer leichten Erhöhung der privaten Kaufkraft. Die dadurch ausgelöste Zunahme der Gesamtnachfrage kann die leichte Preisniveausenkung aus dem Primäreffekt ausgleichen oder sogar leicht überkompensieren. Bei einer Überkompensation könnte es zwar zu einer leichten Inflationstendenz kommen, der Effekt dürfte aber äußerst gering ausfallen. Eine Einkommensteuersenkung hebt verfügbares Einkommen und die Nachfrage der privaten Haushalte zunächst über das ursprüngliche Niveau hinaus, da die Steuerrückführung vollständig an die privaten Haushalte geht, während sie nur den überwälzten Teil der Steuerlast tragen. Dieser Anstieg der privaten Nachfrage kann zu einem starken Demand-Pull-Inflationsimpuls führen. Große Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Zeitpunkt der Steuerreform zu: Wird die Steuerreform während einer konjunkturell bedingten Phase unausgelasteter Produktionskapazitäten eingeführt, kann die zusätzliche Nachfrage verstärkt zu Mengenanpassungen führen, ohne daß die Preise wesentlich steigen. Tritt die Reform dagegen in einer Zeit vollausgelasteter Kapazitäten in Kraft, kann die Mehmachfrage nur zu Preissteigerungen führen. Die dadurch bedingte Senkung der Reallöhne könnte je nach Arbeitsmarktsituation zudem eine Lohn-Preis-Spirale begründen.

188

Dies folgt daraus, daß die private Konsumquote kleiner als eins ist.

111. Beurteilung der Reformvorschläge

155

Bei der aufkommensneutralen Senkung der Sozialversicherungsbeiträge kommt es darauf an, zu weIchen Teilen die Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerbeiträge gesenkt werden. Eine alleinige Senkung der Arbeitgeberbeiträge kann man dabei als polares Gegenmodell zur Senkung der Einkommensteuer betrachten. Während diese eine Umverteilung zugunsten der Konsumenten bedeutet, führt jene zu einer Umverteilung zugunsten der Produzenten, da sie nur den nicht überwälzten Teil der Steuerlast tragen, aber in den Genuß der gesamten Steuersenkung kommen. Dies wird zunächst zu einer geringeren Gesamtnachfrage aufgrund des Realeinkommensverlustes der Haushalte führen - zu nachfragebedingten Preissteigerungen kommt es mithin nicht. Die arbeitskostenbedingte Senkung der Produktionskosten verbilligt die arbeitsintensiven Produkte, so daß die Gesamtnachfrage teils durch sinkende Preise, teils über positive Beschäftigungseffekte wiederhergestellt werden kann. 189 Zu nennenswerten Inflationstendenzen scheint es damit insgesamt nicht zu kommen. Es erscheint allerdings unwahrscheinlich, daß eine Rückführung des Öko steueraufkommens nur an die Arbeitgeber politisch durchsetzbar wäre. Vermutlich würden die Arbeitnehmerorganisationen versuchen, für ihre Mitglieder eine Kompensation des anfänglichen Realeinkommensverlustes durch höhere Lohnforderungen zu erreichen, so daß es zu einer Lohn-Preis-Spirale kommen könnte. Realistischer erscheint deshalb der Fall, daß die Rückführung des Steueraufkommens Arbeitgebern und Arbeitnehmern jeweils zur Hälfte zugute kommt. In diesem Fall hätte die den Arbeitnehmern zugeführte Hälfte ähnliche Inflationswirkungen, wie sie bei der Senkung der Einkommensteuer geschildert wurden. Die ursprünglich recht günstige Beurteilung der zu erwartenden Inflationstendenzen muß also bei Einbeziehung der Tarifpartner in die Überlegungen deutlich abgeschwächt werden. Aufgrund der voranstehenden Überlegungen kommt man hinsichtlich der Aufkommensverwendung insgesamt zu folgendem qualitativen Ergebnis: Die Senkung der Umsatzsteuer ist mit den geringsten inflationären Risiken verbunden, während eine Senkung der Sozialversicherungsbeiträge ein deutlich höheres Inflationspotential in sich birgt. Am schlechtesten schneidet die Senkung der Einkommensteuer ab. . Bislang wurde implizit unterstellt, daß sich das Geldangebot der durch die Preisteigerungen erhöhten Nachfrage passiv anpaßt. Da die Deutsche Bundesbank aber auf die Sicherung der Preisniveaustabilität verpflichtet ist und sie über die Instrumente zur Einflußnahme auf das Geldangebot verfügt, dürfen nicht nur die Inflationseffekte aus der Geldnachfrage betrachtet werden. Zwar ist eine Anpassung des nominalen Geldangebots an den Anfangseffekt der Steuereinführung nach den bisherigen Erfahrungen mit der Erhöhung indirekter 189

Siehe Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1992), S.64.

156

D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

Steuern zu erwarten, die Bundesbank könnte sich jedoch dagegen entscheiden, falls sie zu dem Schluß kommt, daß die inflationäre Entwicklung mehr als den einmaligen Anfangseffekt der Steuererhöhung ausmacht. Eine solche Reaktion hätte eine Verringerung der realen Geldmenge, eine Erhöhung der realen Zinssätze und damit unter Umständen negative konjunkturelle Entwicklungen zur Folge. Entscheidend für die Relevanz dieser Ergebnisse für die weitere Diskussion von Ökosteuervorschlägen ist das quantitative Ausmaß der zu erwartenden Inflationseffekte. Aufschlußreich sind hierzu besonders die Berechnungen im Auftrag der Kommission der Europäischen Gemeinschaften. 19o Diese Berechnungen beziehen sich auf den CO 2-/Energiesteuervorschlag der Kommission, der eine schrittweise Anhebung der Steuersätze innerhalb von sieben Jahren vorsieht. 191 Der Vergleich der unterschiedlichen Rückführungsvarianten ergibt über einen Zeitraum von 7 Jahren nach europaweiter Einführung eine jahresdurchschnittliche Zunahme der Inflationsrate in Deutschland von 0,13 Prozentpunkten bei Senkung der Umsatzsteuer, 0,28 Prozentpunkten bei Senkung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und 0,31 Prozentpunkten bei Senkung der Einkommensteuer. 192 Es können sich also besonders bei den letzten beiden Varianten spürbare Inflationsimpulse ergeben, trotzdem würde der nach diesen Berechnungen zu erwartende moderate zusätzliche Preisniveauanstieg um weniger als 0,4 Prozentpunkte pro Jahr wohl kaum die eingangs beschriebenen Nebenwirkungen in Form unerwünschter Zielverluste hervorrufen. Bei der Interpretation dieser Ergebnisse ist natürlich zu berücksichtigen, daß der EU-Vorschlag von allen betrachteten Ökosteuervorschlägen die niedrigsten Steuersätze vorsieht, so daß sich bei höheren Sätzen und vor allem bei ruckartiger Einführung durchaus bedenkliche Inflationstendenzen ergeben können. Bei einer schrittweisen langsamen Erhöhung der Steuersätze erscheint das gesamtwirtschaftliche Ziel der Preisniveaustabilität aber kaum ernsthaft gefahrdet. c) Internationale Wettbewerbsfahigkeit und Wirtschaftswachstum Die beiden vorangegangenen Kapitel haben verdeutlicht, daß bei einer ökologischen Steuerreform weder durch inflationäre Impulse noch durch eine verringerte konjunkturelle Flexibilität des Steuersystems eine nennenswerte BeeinSiehe dazu Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1992), S.61ff und Standaert S.129ff. 19 Siehe hierzu die Kapitel D.II. und D.II1.3.b) 192 Diese Durchschnittswerte wurden aus den Angaben der Ergebnisse der EU-Simulationen im "Quest"- und im "Hermes-Modell" bei Standaert (1992) und Kommission der Europäischen Gemeinschaften (I 992a) berechnet. 190

(1992~,

III. Beurteilung der Reformvorschläge

157

trächtigung gesamtwirtschaftlicher Ziele entstehen muß. Im Mittelpunkt der makroökonomisch orientierten Diskussion stehen folglich die Auswirkungen auf den "Investitionsstandort Deutschland" sowie eng verknüpft damit die Konsequenzen für das gesamtwirtschaftliche Wachstum. Bei der Beantwortung dieser komplexen Fragestellung steht die finanzielle Betroffenheit der einzelnen Sektoren der deutschen Wirtschaft im Mittelpunkt. Entscheidende Bedeutung kommt dem Ausmaß der Faktorbesteuerung im Rahmen eines ökologischen Reformkonzeptes sowie der Faktorverbrauchsstruktur der Wirtschaft zu; denn Faktorsteuern erhöhen die Produktionskosten der inländischen Unternehmen im Vergleich zur ausländischen Konkurrenz. Prinzipiell und unabhängig von der genauen Ausgestaltung ist unmittelbar einsichtig, daß die sektoralen Belastungen ganz erheblich voneinander abweichen. Detailliertere Aussagen sowie der für die Wirtschaft zu erwartende Gesamteffekt hängen jedoch von verschiedenen Gestaltungsmerkmalen einer ökologischen Steuerreform ab, weIche die Bewertung im Hinblick auf Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum entscheidend beeinflussen. Zu nennen ist hier vor allem die Verwendung des Steueraufkommens, auf deren zentrale Bedeutung für die allokative Gesamtbeurteilung bereits in Kapitel D.III.3.b) hingewiesen wurde, vor allem weil sie darüber entscheidet, in weIchem Umfang die Kostenbelastungen durch Ökosteuern kompensiert oder sogar überkompensiert werden. Auch die Einführungsgeschwindigkeit der Abgaben beeinflußt die "Wirtschaftsverträglichkeit" erheblich; während bei einer abrupten Steuererhöhung mit UnternehmenszusammenbTÜchen und/oder massiven Standortverlagerungen zu rechnen ist, sind bei allmählicher und kontrollierter Steuersatzanhebung zumindest auch positive Innovationseffekte zu erwarten. Wie sich an dieser Gegenüberstellung zeigt, unterscheidet sich das Urteil auch je nach betrachtetem Zeithorizont: Kurzfristig überwiegen die Anpassungslasten, in langfristiger Betrachtung könnten hingegen Wettbewerbsvorteile durch induzierte Innovationen entstehen. Schließlich muß das Ergebnis der Analyse für einen nationalen Alleingang zwangsläufig schlechter ausfallen als bei EU-weiter (oder sogar weltweiter) Einführung von Ökosteuern. Die Belastung einzelner Sektoren hängt weiterhin von den jeweils gewählten Abgabenobjekten und Steuersätzen ab. 193 Die folgenden Ausführungen können sich folglich nur auf die Betrachtung einiger grundlegender Zusammenhänge beschränken, zumal

193 Die von einer Abfallabgabe betroffenen Branchen müssen keineswegs identisch mit den Branchen sein, die von einer Luftschadstoffabgabe oder Energiesteuer belastet werden. Auch eine unterschiedliche Ausgestaltung der Steuerbemessungsgrundlage - z.B. Energiegehalt versus CO 2Gehalt - ruhrt zu differierenden Belastungen. Allerdings zeigt die Analyse, daß die finanzielle Belastung der meisten Ökosteuern bei einigen wenigen Branchen bzw. Unternehmen der Volkswirtschaft "kulminiert".

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

die Bedeutung der einzelnen Einflußfaktoren für einen Investitionsstandort bzw. für den Wachstumsprozeß auch theoretisch nicht hinreichend geklärt ist. Im Hinblick auf die sektoralen Wirkungen konzentrieren sich die folgenden Ausführungen erneut auf die Energiebesteuerung; die ebenfalls standortrelevanten Entsorgungsabgaben (Abfall, Abwasser) werden nur ergänzend betrachtet. Entscheidende Bedeutung für die sektorale Belastungsanalyse kommt der Energieintensität einer Branche zu. Absolute Zahlen hierzu sind der Energiebilanz zu entnehmen. Wichtiger noch ist jedoch die relative Kostenbelastung, die durch die Kennzahl "Anteil der Energiekosten an den gesamten Produktionskosten" bzw. näherungsweise "Anteil der Energiekosten am Produktionswert" beschrieben werden kann. Zu beachten ist dabei der Unterschied zwischen direkten und indirekten Energiekosten; letztere beschreiben den Wert der in den verwendeten Vorprodukten enthaltenen Energie. Eine hohe Energieintensität bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten reicht jedoch unter Standortgesichtspunkten nicht zur Beurteilung der sektoralen Wirkungen aus. Eine zentrale Rolle spielt weiterhin die Intensität des internationalen Wettbewerbs bzw. die Anzahl konkurrierender Standorte ohne vergleichbare Energiebesteuerung, die mit der jeweiligen deutschen Branche unmittelbar konkurrieren. Hierbei ist auch die Art des Wettbewerbs - Preiswettbewerb bei homogenen Massengütern versus Qualitätswettbewerb bei High-Tech-Produkten oder Konsumgütern - zu beachten. Schließlich hängt das Ausmaß der Belastung einer Branche auch von den kurz- und mittelfristig realisierbaren technologischen Anpassungspotentialen ab, durch die Wettbewerbsverschlechterungen aufgefangen werden kön194 nen. Die Betrachtung der Struktur des Energieverbrauchs zeigt zunächst, daß nur ein relativ geringer Teil der Belastung durch eine Energiebesteuerung von Sektoren zu tragen ist, die aufgrund des internationalen Wettbewerbs mit merklichen Standortbenachteiligungen zu rechnen haben. Der Kraftwerkssektor ist gegenüber dem Ausland zumindest dann nicht diskriminiert, wenn der Import von Energieträgern - insbesondere Strom - ebenfalls der Steuer unterworfen wird. Beim Endenergieverbrauch entstehen für die Bereiche private Haushalte, Kleinverbrauch und Verkehr keine nennenswerten Standortbenachteiligungen. 195 Der Anteil der vorrangig betroffenen Industrie am gesamten End194 Eine detaill ierte Analyse der Wettbewerbsintensität sowie der sektorspezifischen Anpassungsmöglichkeiten kann im Rahmen dieser Studie nicht erfolgen. Hierftlr wäre eine ausfilhrliche Untersuchung der einzelnen Branchen erforderlich. 195 Selbst filr den Straßengüterverkehr entsteht unseres Erachtens bei einem nationalen Alleingang keine entscheidende Benachteiligung im Vergleich zur ausländischen Konkurrenz, da fLir die deutschen Spediteure prinzipiell die gleichen Möglichkeiten zur räumlichen Verlagerung des Tankvorgangs bestehen wie filr die Anbieter aus anderen europäischen Ländern. Eine europaweite Besteuerung wäre natürlich trotzdem vorzuziehen.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

159

energieverbrauch betrug 1991 rund 28,9 %. Bei einem Teil der industriellen Sektoren ist jedoch ein sehr hoher Anteil der Energiekosten an den Gesamtkosten festzustellen. Über 10 % liegt der Gesamtenergiekostenanteil in Deutschland insbesondere bei den Industriezweigen Eisen und Stahl, Nichteisenmetalle, Chemische Grundstoffe, Steine und Erden (vor allem Zement) sowie Zellstoffe. 196 Spitzenreiter in der Energieintensität sind aufgrund des hohen Stromverbrauchs die Aluminiumverhüttung und die Chlorelektrolyse. Hinzu kommt, daß auch bei vielen der übrigen vorgeschlagenen Ökosteuern die Hauptlast auf einige wenige Branchen der Grundstoffindustrie fällt. Als Beispiel sei die Abfallabgabe genannt, die vor allem rur die Chemische und die Zellstoffindustrie eine deutliche Kostenerhöhung bedeuten würde. 197 Aus der beschriebenen Belastungsstruktur ergeben sich folgende Konsequenzen hinsichtlich der. sektorspezifischen Wettbewerbswirkungen: Eine ökologische Steuerreform, die über die Besteuerungsobjekte Energie, Abfall, Abwasser und Luftemissionen aus stationären Anlagen einen hohen Faktorsteueranteil enthält, dürfte mit drastischen Wirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit rur die genannten Branchen verbunden sein. Die zusätzliche Kostenbelastung kann selbst im günstigsten Fall, d.h. bei einer gleichzeitigen Senkung der Kapital- und/oder Arbeitskosten durch die Verwendung des Ökosteueraufkommens, nicht einmal annähernd kompensiert werden. Auch das Potential rur technologische Anpassungen ist in den meisten Branchen der Grundstoffindustrie zu gering, um Wettbewerbsnachteile auszugleichen, und überdies erst mittel- bis langfristig erreichbar. 198 Hinzu kommt, daß es sich bei den genannten Grundstoffen um homogene Massengüter mit starkem internationalen Standortwettbewerb handelt, so daß eine Überwälzung der Kostenbelastung in die Produktpreise kaum möglich sein dürfte. Zumindest bei einer ökologischen Steuerreform mit hohen Steuersätzen (z.B. im Sinne von v. Weizsäcker, den GrQnen oder dem BUND) und einem nationalen Alleingang ist daher mit Produktionseinschränkungen und Standortverlagerungen in größerem Umfang zu rechnen, im ungünstigsten Fall ist sogar die völlige Verdrängung der Grundstoffindustrie aus Deutschland denkbar. Damit sind naturgemäß Beschäftigungseinbrüche verbunden, die überdies regional stark konzentriert sind. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß sich die negativen Struktur- bzw. Beschäftigungseffekte aufgrund von Verbundbeziehungen zwischen energieintensiven und energieextensiven Bereichen der Volkswirtschaft - zu denken ist Siehe hierzu Kommission der Europäischen Gemeinschaften (I 992b), S.I 02. Siehe hierzu Michaelis (1993), S.45f. Am stärksten betroffen von einer Abfallabgabe wäre die Bauindustrie, die allerdings im Vergleich zur ausländischen Konkurrenz nicht diskriminiert würde. 198 Bei der Verhüttung von Primäraluminium etwa ist gegenwärtig ein Verfahrenswechsel, der zu einem spürbar geringeren Stromverbrauch fuhren könnte, nicht erkennbar. 196 197

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

etwa an die Bedeutung der energieintensiven Industrie als Nachfrager von Investitionsgütern, Vorprodukten und Dienstleistungen oder an produktionstechnische Verknüpfungen mit der Weiterverarbeitung - verstärken können. Gleichzeitig wird auch der umweltpolitische Lenkungseffekt abgeschwächt. Durch eine Verlagerung von Industrien ins Ausland wird kein Beitrag zur Lösung der globalen CO 2-Problematik geleistet, insbesondere wenn die deutschen Industrien hinsichtlich der Energieeffizienz technologisch ruhrend sind. Ähnliches gilt rur die Belastung der Weltbevölkerung mit regional wirksamen Schadstoffen, zumal der Standort in den meisten Fällen in Länder mit niedrigeren Umweltstandards (z.B. Osteuropa) verlagert werden dürfte. Prinzipiell ist somit festzuhalten, daß die internationale Standortkonkurrenz der kritische Faktor einer ökologischen Steuerreform sowohl in beschäftigungs- als auch in umweltpolitischer Sicht ist. Gemildert wird dieses Problem beim Reformkonzept der Europäischen Komission. Nach Art. 10 des Richtlinienvorschlages sind bei hohen Energiekosten und hohem internationalen Wettbewerbsdruck progressive Steuerermäßigungen vorgesehen. Zusätzlich sollen Steuerbefreiungen rur Investitionen gewährt werden, die den Energieeinsatz oder den COrAusstoß mindern. Da die Steuersätze im Vergleich zu den meisten anderen Vorschlägen relativ gering sind und die Energiesteuer EU-weit eingeruhrt werden soll, sind zumindest die oben beschriebenen, drastischen Wirkungen nicht zu erwarten. Diese Problemmilderung ist zwar aus theoretischer Sicht mit umweltökonomischen Effizienzeinbußen (verringerte Lenkungswirkung, höhere bürokratische Kosten) verbunden; unter Berücksichtigung der beschriebenen Probleme ist jedoch eine verringerte Steuerbelastung von besonders standort- bzw. wettbewerbssensiblen Industriebranchen günstiger als eine steuerliche Gleichbehandlung aller Sektoren zu bewerten. Trotz der erheblichen Kostenbelastungen rur einige Branchen durch eine verstärkte Energiebesteuerung darf nicht übersehen werden, daß rur die Mehrzahl der Sektoren der deutschen Wirtschaft ein relativ geringer Energiekostenanteil kennzeichnend ist. Dies gilt zunächst für einen Großteil der Dienstleistungen (u.a. Handel, Banken und Versicherungen, Gesundheit, soziale Dienstleistungen, Bildung, Handwerk). Aber auch rur einen Teil des produzierenden Gewerbes machen die Energiekosten nur zwischen 0 % und 5 % der Gesamtproduktionskosten aus. 199 Hierzu zählen Branchen wie Maschinenbau, Straßenfahrzeugbau, Elektrotechnik oder Pharmazeutische Industrie. Trotz hoher internationaler Wettbewerbsintensität wären diese Branchen zumindest unter dem Gesichtspunkt der Standortgefährdung nicht nennenswert von einer 199 Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1 992b), S.IS3. Der durchschnittliche Energiekostenanteil bewegt sich im verarbeitenden Gewerbe je nach Land zwischen 2,5 und 4 %.

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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Energiebesteuerung betroffen, zumal mögliche positive Kosteneffekte durch kompensierende Steuersenkungen mit in die Betrachtung einbezogen werden müssen. Dies schließt natürlich nicht aus, daß Z.B. fiir die Automobilindustrie oder Teile der Investitionsgüterindustrie Absatzeinbußen aufgrund geringerer inländischer Nachfrage entstehen. Eine wichtige empirische Grundlage fiir die makroökonomischen Konsequenzen hinsichtlich Wachstum und Beschäftigung stellt die wirtschaftliche Bedeutung der einzelnen, von einer ökologischen Steuerreform in sehr unterschiedlichem Maße betroffenen Sektoren dar. Als Kriterien können dabei der Anteil einer Branche an der Bruttowertschöpfung bzw. am Bruttoinlandsprodukt, die Anzahl der Beschäftigten und das zu erwartende Wachstum dienen. Letzteres ist zwar kaum exakt zu prognostizieren, hilfsweise können jedoch die durchschnittliche Wachstumsrate in der Vergangenheit in Verbindung mit generellen zukünftigen Markttendenzen verwendet werden. Eine empirisch breit fundierte Untersuchung kann hier nicht geleistet werden; dies muß zukünftiger Forschung vorbehalten bleiben. An dieser Stelle soll nur eine erste, grobe Abschätzung fiir eine Energiebesteuerung erfolgen. Als von einer Energiebesteuerung in besonderem Maße negativ betroffen wurden die Branchen Eisen und Stahl, NE-Metalle, Steine und Erden, Zellstoff und Papier, Glas sowie Teile der Chemischen Industrie identifiziert. Bei der chemischen Industrie wird hier davon ausgegangen, daß etwa 50 % der Wertschöpfung dem besonders energieintensiven Bereich zuzurechnen ist. 2°O Unter Verwendung der Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung folgt daraus, daß im Jahre 1990 9,7 % der Bruttowertschöpfung des produzierenden Gewerbes bzw. 3,5 % des Bruttoinlandsprodukts in diesen Sektoren erwirtschaftet wurde. Im Jahr 1980 lagen die entsprechenden Anteile noch bei 10,3 % bzw. 4,3 %. Der Anteil der Erwerbstätigen der energieintensiven Sektoren an den gesamten Erwerbstätigen im produzierenden Gewerbe betrug im Jahr 1990 bei der hier vorgenommenen Abgrenzung 8,2 %, der Anteil an den gesamten Erwerbstätigen im Inland 3,2 %. Auch bei dieser Kennzahl liegen die Werte fur das Jahr 1980 mit 9,2 % bzw. 4,0 % deutlich höher. Eine jüngere Studie der Europäischen Kommission bestätigt diese Zahlen. Für die fiinf Mitgliedstaaten Deutschland, Belgien, Spanien, Dänemark und Großbritannien kommt sie zu dem Ergebnis, daß in Sektoren mit einem Energiekostenanteil von über 10 % etwa 6 % aller in der Industrie beschäftigten Arbeitskräfte tätig sind; weitere 5 bis 6 % aller industriell Erwerbstätigen sind in Wirtschaftszweigen mit einem Energiekostenanteil zwischen 5 und 10 % beschäftigt. 201 Diese Zahlen verdeutlichen, daß die durch eine Energiebesteuerung eindeutig negativ betroffe200 201

Siehe hierzu Pfitzner et.a!. (1990), S.619. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1992b), S.183.

11 Linscheidt ITruger

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D. Systematisierung und Beurteilung der Ökosteuer-Reformvorschläge

nen Branchen hinsichtlich der gesamtwirtschaftlichen Ziele Wachstum und Vollbeschäftigung zumindest keine zentrale Stellung einnehmen. Weiterhin ist zu berücksichtigen, daß in vielen der genannten Sektoren in der Vergangenheit nur ein unterdurchschnittliches Wachstum zu verzeichnen war, teilweise sogar eine Stagnation oder Schrumpfung. Für die besonders stromintensiven Produktionsbereiche Aluminiumverhüttung und Chlorelektrolyse wird bis zum Jahr 2010 auch ohne Einführung einer Energiesteuer ein deutlicher Rückgang der Produktion vorausgesagt. Die in makroökonomischer Perspektive bei einer ökologischen Steuerreform auftretenden Wachstums- und Beschäftigungseffekte hängen, wie bereits erläutert, von verschiedenen Ausgestaltungselementen ab und sind nur schwer zu prognostizieren. Entscheidende Bedeutung kommt jedoch der Aufkommensverwendung zu. Sofern das Ökosteuer-Aufkommen vorwiegend oder sogar vollständig für steuer- und/oder sozialpolitische Zwecke verwendet wird, die nicht zu einer Kostenentlastung der Wirtschaft beitragen - dies gilt u.a. für die Senkung der Umsatzsteuer, die Erhöhung des Einkommensteuergrundfreibetrags sowie die Erhöhung sozialer Transferzahlungen - so ist mit größter Wahrscheinlichkeit mit negativen gesamtwirtschaftlichen Konsequenzen zu rechnen. Wird das Aufkommen hingegen überwiegend zur Senkung von solchen Steuern verwendet, die für die deutschen Unternehmen eine Kostenbelastung und damit eine Wettbewerbsbeeinträchtigung darstellen (Unternehmensteuern, Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung), dann sind sogar positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte denkbar. Diese Einschätzung ist damit zu begründen, daß sich bei standortfreundlicher Ausgestaltung ein positiver Kosteneffekt gerade für wachstumsstarke bzw. zukunftsträchtige Sektoren ergeben würde. Neben dem Dienstleistungssektor betrifft dies auch Bereiche wie Maschinenbau, Telekommunikation, Elektrotechnik und Mikroelektronik. Negativ betroffen sind hingegen vorwiegend Branchen, für die zukünftig eher unterdurchschnittliche Wachstumsraten zu erwarten sind. Allerdings verbleiben hinsichtlich der Wirkungen einer ökologischen Steuerreform auf die gesamtwirtschaftlichen Ziele Wachstum und Beschäftigung verschiedene Risiken und Probleme. Zu nennen sind zunächst die bereits erwähnten Verbundbeziehungen (Absatz- und Beschaffungsverflechtungen) zwischen verschiedenen Bereichen der Volkswirtschaft, aufgrund derer strukturelle Einbrüche in einzelnen Sektoren mit schwer abschätzbaren Folgewirkungen verbunden sein können. Weiterhin ist auf die unterschiedliche zeitliche Dimension von negativen und möglichen positiven Effekten hinzuweisen: Eine Verringerung des Investitionsvolumens, Produktionseinschränkungen und Standortverlagerungen bei der Grundstoffindustrie könnten unter Umständen schon unmittelbar nach Ankündigung einer Einführung von Ökosteuern erfolgen, während Innovationseffekte und die positiven Wirkungen von Kostenent-

III. Beurteilung der Reformvorschläge

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lastungen schwerer abschätzbar sind und voraussichtlich erst mittelfristig zum Tragen kommen. Darüber hinaus ist im Hinblick auf die Arbeitsmarktwirkungen einer ökologischen Steuerreform anzumerken, daß die in bestimmten Branchen freigesetzten Arbeitskräfte (z.B. Stahlarbeiter, Bergleute) nicht problemlos in anderen, möglicherweise stärker expandierenden Bereichen beschäftigt werden können. Es ist daher davon auszugehen, daß sich das Problem der strukturellen Arbeitslosigkeit auch bei gleichbleibender Zahl der Stellen verschärft. Schließlich ist als letztes Risiko die Aufkommensverwendung zu nennen. Unter Berücksichtigung des politischen Prozesses erscheint es nicht unrealistisch, daß distributive Elemente die Oberhand gewinnen. Insbesondere ist fraglich, ob sich bei einer umfassenden ökologischen Steuerreform tatsächlich die politischen Mehrheiten für die dann unter Standortgesichtspunkten dringend erforderliche Abschaffung der herkömmlichen Unternehmensbesteuerung fmden lassen.

E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen 1) Das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut hat auf der Grundlage eines aus den steuerpolitischen Zielen gewonnenen Kriterienkatalogs das deutsche Steuersystem und die zu seiner Reform vorgeschlagenen Ökosteuerpläne untersucht. Dabei war von vornherein klar, daß die Beurteilung sowohl des bestehenden Steuersystems als auch der Reformvorschläge eine multifunktionale Bewertung erfordert. Nur aus einer umfassenden Perspektive kann ein fiskalisches, allokatives, distributives und stabilitätspolitisches Anforderungsprofil entwickelt werden, an dem auch Steuerreformprojekte zu messen sind. Demgegenüber stellt die von den meisten Ökosteuer-Vertretern vorgenommene Konzentration auf umweltpolitische Ziele eine rur das Steuersystem moderner Staaten unzulässige Vereinfachung dar; angesichts der vielfältigen Funktionen des Steuersystems ist eine ausschließlich zur Verfolgung umweltpolitischer Ziele angestrebte Veränderung des Systems weder sinnvoll noch realisierbar. 2) Allerdings lassen sich umweltpolitische Zielsetzungen in das Steuersystem integrieren und mit steuerlichen Maßnahmen fördern, wie dies bisher schon bei anderen Zielen der Fall war. Steuern bzw. die mit ihnen zwangsläufig verbundenen Substitutionseffekte können selbst unter Wahrung der anderen Steuerfunktionen darur eingesetzt werden, einen Beitrag zur Verminderung ökologisch schädlicher Emissionen bzw. Stoffflüsse im Sinne des Vorsorgeprinzips zu leisten. Die Anforderungskataloge der traditionellen Finanzwissenschaft (z.B. Haller, Neumark) enthalten ein derartiges Steuerungsziel zwar noch nicht, die Einbeziehung nicht-fiskalischer gesellschaftlicher Ziele bzw. die bewußte Instrumentalisierung des Steuersystems rur andere Zwecke ist jedoch weder der Steuertheorie noch der Steuerpraxis fremd, wenngleich immer wieder umstritten. Das Umweltziel wird daher stets nur eines von mehreren Zielen im Steuersystem sein - zu nennen sind hier insbesondere fiskalische Ergiebigkeit und Stabilität, Entscheidungsneutralität, Wachstumsfreundlichkeit sowie Verteilungsgerechtigkeit; es wird somit die Ausgestaltung des Steuersystems nicht dominieren können. I Eine zielgenaue und differenzierte Steuerung ökologi-

I Eine Rangfolge der einzelnen steuerpolitischen Ziele hängt allerdings von der gesellschaftlichen Wertschätzung sowie vom Zielbeitrag anderer Instrumente ab und ist daher nicht grundsätzlich vorgegeben.

E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

165

scher Parameter im Sinne beispielsweise des Standard-Preis-Ansatzes erscheint insoweit im Rahmen eines multifunktionalen Steuersystems nicht erreichbar. 3) Auch im bestehenden System sind vor dem Hintergrund der steuerpolitischen Funktionen vielfältige Mängel zu konstatieren. Schlecht schneidet das deutsche Steuersystem vor allem beim Allokationsziel ab, d.h. hinsichtlich der Effizienz der gesamtwirtschaftlichen Ressourcenverwendung und den daraus folgenden Innovations-, Wachstums- und Beschäftigungseffekten. Einkommensteuer, Sozialabgaben und Gewerbesteuer wirken leistungshemmend und begünstigen Schattenwirtschaft sowie Steuerhinterziehung. Die Sozialabgaben erhöhen zusätzlich - vor allem durch die Arbeitgeberbeiträge - die Bruttolohnkosten beträchtlich. Niveau und Struktur der Unternehmensbesteuerung beeinträchtigen die Investitionstätigkeit, hemmen Innovations- und Risikobereitschaft und benachteiligen die Bundesrepublik Deutschland als Investitionsstandort. Hinzu kommen die insbesondere bei der Einkommensteuer und den einheitswertabhängigen Steuern (Vermögensteuer, Gewerbekapitalsteuer, Grundsteuer, Erbschaftsteuer) entstehenden, gravierenden allokativen Verzerrungen sowie die Erhebungs- und Folgekosten der Besteuerung, welche zu einer erheblichen Fehllenkung volkswirtschaftlicher Ressourcen führen. 4) Als falsch erweist sich jedoch die These der Umweltschädlichkeit des deutschen Steuersystems. Umweltprobleme sind aus ökonomischer Sicht auf fehlende oder falsche Preise für die Inanspruchnahme knapper Ressourcen zurückzuführen. Unabhängig vom Steuersystem resultieren daraus Faktorsubstitutionseffekte zu Lasten der Umwelt; sie werden durch die bestehenden Steuern nur in dem Maße verstärkt, in dem sie die Arbeits- und/oder Kapitalkosten erhöhen. Die fiskalisch bedeutsamsten Steuern - Einkommen- und Umsatzsteuer - wirken in diesem Sinne prinzipiell umweltneutral oder allenfalls leicht verzerrend, sofern realistische Überwälzungshypothesen unterstellt werden. Gleichzeitig ist allerdings auch der aktive Beitrag deutscher Steuern und Abgaben zur Erreichung umweltpolitischer Ziele als gering einzustufen. Dies darf jedoch nicht mit einer "Umweltfeindlichkeit" des Steuersystems verwechselt werden. 5) Viele Elemente der vorgeschlagenen Öko steuer-Konzepte halten einer näheren finanzwissenschaftlichen Prüfung nicht stand. Ein Teil der empfohlenen Ökosteuern ist bereits vom Anknüpfungspunkt her unter dem für ein Steuersystem zentralen Gesichtspunkt der fiskalischen Stabilität abzulehnen. Dies gilt vor allem für Steuern auf einzelne Produkte oder Stoffe, bei denen wegen der erwünschten und zu erwartenden Substitutionswirkungen mit einer Erosion der Bemessungsgrundlage in relativ kurzer Zeit zu rechnen ist. Hier tritt der bekannte Konflikt zwischen langfristiger Ergiebigkeit und ökologischem Lenkungsziel in seiner vollen Schärfe auf. Viele der in diese Kategorie fallenden Abgaben entsprechen gleichzeitig auch nicht den umweltökonomischen Anforderungen an eine effiziente Lenkungsabgabe: Entweder sind die ökologischen

166

E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

Wirkungen mit großen Unsicherheiten behaftet bzw. kaum erkennbar, wie dies insbesondere bei den vorgeschlagenen Steuern auf einzelne Produkte der Fall ist, oder die jeweilige Zielsetzung ist sinnvoller durch andere Maßnahmen zu erreichen, wie z.B. im Problembereich umweltgefährdende chemische Grundstoffe. Ein erheblicher Teil der vorgeschlagenen Einzelsteuern hat daher auch in einem um die ökologische Zielsetzung erweiterten rationalen Steuersystem keinen Platz. 6) Sofern eine weitere Reduzierung umweltschädlicher Emissionen angestrebt wird, sind die schon seit langem von der Umweltökonomie geforderten Emissionsabgaben (Abwasser, Luftschadstoffe) einer weiteren Verschärfung des Ordnungsrechts unter dem Gesichtspunkt gesamtwirtschaftlicher Anpassungskosten vorzuziehen. Unabhängig von den jeweiligen Überwälzungsmöglichkeiten entsteht dadurch nämlich ein Anreiz zur Emissionsvermeidung, unerwünschte und damit verzerrende Ausweichreaktionen sind unwahrscheinlich. Hinsichtlich der Aufkommensverwendung erscheint eine Zweckbindung sinnvoll, um die ökologischen Lenkungswirkungen zu verstärken und unerwünschte Verteilungswirkungen bei den Emittenten zu kompensieren. Aufgrund der relativ geringen Aufkommenshöhe ist zudem eine Integration in das Steuersystem bei spezifischen Emissionsabgaben nicht erforderlich und wegen des Zielkonfliktes zwischen fiskalischer Ergiebigkeit und Lenkungswirkung auch nicht sinnvoll; vieles spricht daher für eine Ausgestaltung als Sonderabgabe. Die bei fast allen Öko steuer-Konzepten vorgesehene Abgabe auf die Entsorgung von Abfällen entfernt sich zwar vom reinen Emissionsansatz, ist aber grundsätzlich auch als geeignete Maßnahme zur marktkonformen und ökonomisch effizienten Beeinflussung des Abfallbereichs anzusehen, insbesondere in Form einer nach Schädlichkeitsklassen differenzierten Deponieabgabe. Bei der Energiebesteuerung wird hingegen als Anknüpfungspunkt nicht die Emission, sondern ein Produktionsinput bzw. Konsumgut gewählt. Die Lenkungseffizienz ist folglich verglichen mit einer Emissionsabgabe geringer. Die gesamtwirtschaftlichen Anpassungslasten zur Erreichung eines bestimmten Reduktionszieles sind jedoch bei einer geeignet ausgestalteten Energiebesteuerung deutlich geringer als bei einer ordnungsrechtlichen Einzelfallregulierung des Energieverbrauchs. Grundsätzlich gilt allerdings: Werden Zwangsabgaben eingesetzt, um Umweltentlastungen über das bisher erreichte und ordnungsrechtlich vorgegebene Ausmaß hinaus zu bewirken, so muß das Ordnungsrecht in seiner Entwicklung beschränkt werden, um gesamtwirtschaftlich unvertretbare Überregulierungen zu vermeiden. Dies ist in der Vergangenheit oft gefordert, jedoch nie erreicht worden. 7) In jüngster Zeit verlagert sich die Diskussion von einzelnen Abgaben auf eine verstärkte Energiebesteuerung. Diese ist aus umweltökonomischer Sicht eher als Komprorniß zwischen Lenkungseffizienz und administrativer Prakti-

E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

167

kabilität ZU werten. Ein Ausbau der Energiebesteuerung kann jedoch aus steuersystematischer Sicht nicht verworfen werden. Zunächst sind im Gegensatz zu anderen Ökosteuern hinsichtlich der fiskalischen Ergiebigkeit selbst für einen längeren Zeitraum keine unlösbaren Probleme zu erwarten. Aufgrund der breiten und relativ unelastischen Bemessungsgrundlage läßt sich durch eine dem Rückgang der Bemessungsgrundlage entsprechende Erhöhung der Steuersätze der Zielkonflikt zwischen preisinduzierter Lenkungswirkung und fiskalischer Ergiebigkeit zumindest kurz- bis mittelfristig bewältigen. Bei der Realisierung der häufig als Ziel genannten Autkommensneutralität ergeben sich hingegen Schwierigkeiten. Um eine zuverlässige, mittelfristige Finanzplanung zu ermöglichen, müssen zumindest für einen Zeitraum von fünf Jahren die Aufkommenswirkungen sowohl der Energiebesteuerung als auch der korrespondierenden Steuersenkungen abgeschätzt werden. Hierbei tritt zudem das politische Gestaltungsproblem auf, umfangreiche Senkungsprogramme in jährliche, am zusätzlichen Energiesteuerautkommen orientierte Pakete aufzuteilen. Aufkommensneutralität wird dabei allenfalls ungefahr erreichbar sein. Sehr viel problematischer als die steuertechnische Umsetzung ist allerdings die Frage, ob es im politischen Prozeß tatsächlich zu einer jährlichen Senkung anderer Steuern kommen wird. Gesetzliche Vorkehrungen zur Sicherstellung langfristiger Steuersenkungsprogramme liegen zumindest nach deutschen Erfahrungen außerhalb der politischen Realität, zumal künftige Regierungen hieran nicht gebunden wären. Sofern die langfristige Festschreibung von korrespondierenden Steuersenkungen nicht gelingt, kann folglich auch die Festschreibung eines langfristigen Steuersatzpfades für die Energiebesteuerung nicht empfohlen werden. 8) Ein schwieriges und von praktisch allen hier betrachteten Reformkonzepten weitgehend vernachlässigtes Gestaltungs- und Durchsetzungsproblem stellt die Integration einer ökologischen Steuerreform in das System des deutschen Finanzausgleichs dar. Die einzelnen Ökosteuern und die Steuersenkungsmaßnahmen betreffen Bund, Länder und Gemeinden hinsichtlich der Ertragskompetenz in unterschiedlichem Maße. Der deutsche Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern hält zwar über die Änderung der Umsatzsteueranteile prinzipiell ein variables Element zum Ausgleich vertikaler Autkommensverschiebungen bereit; aufgrund der permanenten Autkommensänderungen bei den meisten Reformkonzepten wäre jedoch voraussichtlich eine jährliche Neufestsetzung der Anteile in Verbindung mit den hinlänglich bekannten Verhandlungskonflikten erforderlich. Probleme für die Stabilität des Finanzausgleichs entstehen weiterhin dadurch, daß die Einführung von Öko steuern Auswirkungen auf das Autkommen der anderen Steuern hat, die in ihrem Ausmaß nicht exakt vorhersehbar sind und zudem die einzelnen Ebenen in unterschiedlichem Maße beeinflussen. Bei einer umfangreichen Energiebesteuerung würde sich unter dem Aspekt der gleichmäßigen Autkommensverteilung und der Verhin-

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E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

derung einer Überlastung der vertikalen Ausgleichsmechanismen die Einführung als neue Gemeinschaftssteuer anbieten. Hierzu wäre allerdings - wie auch bei einigen anderen Ausgestaltungselementen - eine Änderung der Finanzverfassung erforderlich. Generell besteht bei der Integration einer ökologischen Steuerreform in das Finanzausgleichssystem das entscheidende Problem nicht in der theoretischen bzw. finanztechnischen Konstruktion veränderter Steuerverteilungsregeln, sondern vielmehr in den politischen Umsetzungsrestriktionen und -risiken. Unter Berücksichtigung der Verteilungskonflikte zwischen Bund, Ländern und Gemeinden ist vor allem zu befürchten, daß, sollte es zu einer Einigung über neue Steuern kommen, Steuersenkungen nicht oder zumindest nicht im ursprünglich geplanten Umfang durchgesetzt werden. 9) Die Vorschläge zur kompensatorischen Senkung bestimmter Steuern des bestehenden Systems beruhen zum Teil auf falschen Wirkungsüberlegungen. Dies gilt insbesondere für die Umsatz- und die Einkommensteuer. Der Umsatzsteuer als allgemeiner Steuer auf den Wert von Konsumgütern eine Benachteiligung des Faktors Arbeit vorzuwerfen, entbehrt jeder ökonomischen Grundlage. Ebenso ist die Lohnsteuer - im Gegensatz zur abgeschafften Lohnsummensteuer - keine Faktorsteuer, weIche unmittelbar zu einer Erhöhung der Bruttolohnkosten führt. Die Überlegungen zur Überwälzung der Lohn- und Einkommensteuer unter Berücksichtigung des Verhaltens der Gewerkschaften haben gezeigt, daß durch eine Einkommensteuersenkung auch mittels indirekter Marktwirkungen keine nennenswerte Lohnkostensenkung zu erwarten ist. Allerdings könnte eine Einkommensteuersenkung - vor allem in Form einer Verringerung der steuerlichen Progression und einer Absenkung des Spitzensteuersatzes - dazu beitragen, die Anreize zur steuervermeidenden Gestaltung und zur Steuerhinterziehung zu reduzieren. Die häufig vorgeschlagene Verwendung des Ökosteueraufkommens zur Senkung der Sozialversicherungsbeiträge führt in Höhe des Arbeitgeberanteils in der Tat unmittelbar zu einer Bruttolohnkostensenkung. Faßt man jedoch eine paritätische Beitragssenkung ins Auge, so dürfte der Beitrag dieser Verwendungsalternative zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit unter Berücksichtigung der quantitativen Dimension der dadurch bewirkten Lohnkostensenkung nur gering sein. Zu berücksichtigen ist auch, daß derartige Überlegungen zumindest bei einem größeren Finanzvolumen die Grundstruktur unseres Sozialsystems verändern und folglich der eingehenden Diskussion bedürfen. Die unter allokativen Gesichtspunkten besonders günstig zu bewertende Senkung oder besser noch Abschaffung der Unternehmensbesteuerung wird interessanterweise von keinem der betrachteten Konzepte vorgeschlagen. Gerade auch unter dem Aspekt der Unterstützung des angestrebten ökologischen Strukturwandels wäre eine Flankierung der Besteuerung unerwünschter Produktionsinputs durch eine gleichzeitige steuerliche Verbesserung der Investitionsbedingungen am günstigsten zu beurteilen. Ebenso muß aus ökonomischer Sicht verwundern, daß die unter dem immer wichti-

E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

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ger werdenden Aspekt der Steuervereinfachung zu erwägende Abschaffung der einheitswertabhängigen Steuern in keinem der Reformvorschläge zu finden ist. Hierdurch könnte sich sowohl rur den Fiskus als auch rur die Steuerpflichtigen eine deutliche Entlastung von Erhebungs- und Folgekosten der Besteuerung und damit ein positiver Beitrag zur effizienten gesamtwirtschaftlichen Ressourcenverwendung ergeben. 10) Bei den Vorschlägen mit weitgehender Zweckbindung des Öko steuerAufkommens sind gravierende ökonomische Mängel zu erkennen. Dabei ist weniger die Art der Verwendung - Z.B. Altlastensanierung, Ausbau des ÖPNV oder Förderung von regenerativen Energien - zu kritisieren als vielmehr die Höhe der hierrur zusätzlich vorgesehenen Mittel und die Zweckbindung als solche. Eine Erhöhung der öffentlichen Ausgaben um jährlich 100 Mrd. DM und mehr, wie sie bei einigen Vorschlägen vorgesehen ist, muß aus allokativer und ordnungspolitischer Sicht als katastrophal bezeichnet werden. Vor allem die Gewährung von Subventionen stellt aus ökonomischer Sicht prinzipiell nur ein ergänzendes und dementsprechend sparsam zu dosierendes Instrument der Umweltpolitik dar. Zusätzliche und institutionell abgesicherte Ausgaben in den geforderten Dimensionen sind folglich vor allem dazu geeignet, eine Erhöhung der Staatsquote und Verschwendung öffentlicher Mittel zu fördern. Diese Gefahr besteht insbesondere deshalb, weil bei den meisten genannten Zweckbindungen nur ein sehr loser oder sogar gar kein Zusammenhang zwischen Ausgabenbedarf und dem Aufkommen der Steuer besteht, so daß voraussichtlich in vielen Perioden überschüssige Finanzmittel entstehen, über die die Verantwortlichen (z.B. eine Fondsverwaltung) weitgehend frei verrugen können. Zweckbindungen sollten daher auf begründete Ausnahmefälle beschränkt werden, wobei insbesondere die von Hansmeyer/Schneider rur Emissionsabgaben vorgeschlagene, am ordnungsrechtlichen Niveau orientierte Subventionierung von besonders weitreichenden Vermeidungsmaßnahmen sowie die vom Sachverständigenrat rur Umweltfragen vorgeschlagene Rückverteilung des Aufkommens einer Nitratabgabe an die Landwirtschaft als Beispiele zu nennen sind. 11) Die Verfolgung der distributiven Zielsetzung des Steuersystems wirft bei einer ökologischen Steuerreform generell Probleme auf. In statischer Betrachtung ergibt sich bei den meisten Ökosteuern ein mehr oder weniger ausgeprägter regressiver Belastungsverlauf. Teilweise entsteht eine erst proportionale oder leicht progressive, dann jedoch zunehmend regressive Verteilungskurve (insbesondere bei Verkehrskraftstoffen). Über die Verteilungswirkungen können bei all den vorgeschlagenen Ökosteuern, die nur indirekt in die Produktpreise eingehen und den Konsumenten folglich erst über die Überwälzungsprozesse treffen (z.B. chemische Grundstoffe, Industriestrom und -wärme, gewerbliche Abfälle und Abwässer), prinzipiell keine genauen Aussagen getrof-

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E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

fen werden. Die Wirkungen entziehen sich folglich der staatlichen Kontrolle. Zur Kompensation bzw. Abfederung der mit der Einführung von Ökosteuern verbundenen verteilungspolitischen Probleme werden in einigen Reformkonzepten distributiv orientierte Steuersenkungen (z.B. Erhöhung des Grundfreibetrags der Einkommensteuer, Senkung der Umsatzsteuer) in Verbindung mit höheren sozialen Transferzahlungen vorgeschlagen. Steuerreformen, die mit höheren öffentlichen Ausgaben verbunden sind, können jedoch nicht als aufkommensneutral bezeichnet werden. Hinzu kommt, daß bei der Aufkommensverwendung ein Zielkonflikt zwischen distributiven und allokativen Zielen besteht, der in seiner Bedeutung häufig unterschätzt wird. Sofern die regressive Verteilungswirkung der Ökosteuern kompensiert werden soll, bleibt für die Senkung allokativ verzerrender Steuern nur noch ein geringer Spielraum. Wenn umgekehrt das Ökosteueraufkommen in erster Linie zur Steigerung der Allokationseffizienz des Steuersystems verwendet wird, sind distributive Zieleinbußen kaum zu vermeiden. 12) Selbst wenn eine aufkommensneutrale Umsetzung der Steuerreformkonzepte gelänge, wäre damit keine strukturelle Belastungsneutralität verbunden. Eines der zentralen Probleme einer ökologischen Steuerreform besteht in den zusätzlichen Kostenbelastungen und den daraus resultierenden Beeinträchtigungen der internationalen Wettbewerbsfiihigkeit bestimmter Branchen. Betroffen ist hiervon vor allem die Grundstoffindustrie, u.a. Chemische Industrie, Eisen- und Stahl, Aluminium, Zement und Zellstoff. Eine ökologische Steuerreform, die über die Besteuerungsobjekte Energie, Abfall, Abwasser und Luftemissionen. aus stationären Anlagen einen hohen Faktorsteueranteil enthält, dürfte mit drastischen Wirkungen auf die internationale Wettbewerbsfiihigkeit der genannten Branchen und folglich mit Produktionseinschränkungen und Standortverlagerungen in größerem Umfang verbunden sein. Die zusätzliche Kostenbelastung kann auch durch die Verwendung des Ökosteueraufkommens zur Senkung der Kapital- und/oder Arbeitskosten nicht kompensiert werden. Die daraus resultierenden Beschäftigungseinbrüche sind zudem regional stark konzentriert, so daß für einige Regionen mit einem deutlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit zu rechnen ist. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß sich die negativen Struktur- bzw. Beschäftigungswirkungen aufgrund von Verbundbeziehungen zwischen energieintensiven und energieextensiven Bereichen der Volkswirtschaft verstärken können. Gleichzeitig wird auch der umweltpolitische Lenkungseffekt vor allem hinsichtlich globaler Problemfelder (z.B. CO 2) abgeschwächt, wenn statt der beabsichtigten langfristigen Erhöhung der Energieeffizienz im industriellen Bereich lediglich der Produktionsstandort verlagert wird. Prinzipiell ist somit festzuhalten: Bei einem nationalen Alleingang ist die internationale Standortkonkurrenz der kritische Faktor einer ökologischen Steuerreform sowohl in beschäftigungs- als auch in umweltpolitischer Hinsicht.

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13) Allerdings entsprechen die negativen Wirkungen auf einzelne Sektoren bekanntlich nicht den Wirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft. Entscheidende Bedeutung rur die makroökonomischen Wachstums- und Beschäftigungseffekte kommt der Verwendung des Ökosteueraufkommens zu. Sofern das Aufkommen vorwiegend oder sogar vollständig rur steuer- und sozialpolitische Zwecke verwendet wird, die nicht zu einer Kostenentlastung der Wirtschaft beitragen - dies gilt u.a. rur die Senkung der Umsatzsteuer, die Erhöhung des Einkommensteuergrundfreibetrags sowie die Erhöhung sozialer Transferzahlungen - so ist mit größter Wahrscheinlichkeit mit negativen gesamtwirtschaftlichen Konsequenzen zu rechnen. Wird das Aufkommen hingegen überwiegend zur Senkung solcher Steuern verwendet, die rur die Unternehmen eine Kostenbelastung und damit Wettbewerbsbeeinträchtigung darstellen (Unternehmensteuern, Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung), dann sind positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte denkbar. Diese Einschätzung ist damit zu begründen, daß sich bei standortfreundlicher Ausgestaltung eine Kostensenkung rur wachstums starke bzw. zukunftsträchtige Sektoren ergeben würde. Neben dem Dienstleistungssektor betrifft dies auch Bereiche wie Maschinenbau, Telekommunikation, Elektrotechnik, Mikroelektronik und die Konsumgüterindustrie. Gleichzeitig verbleiben hinsichtlich der gesamtwirtschaftlichen Effekte verschiedene Risiken und Probleme. Bei strukturellen Einbrüchen in einzelnen Sektoren sind aufgrund der erwähnten Verbundbeziehungen innerhalb einer Volkswirtschaft negative Folgewirkungen in anderen Bereichen nicht auszuschließen. Denkbar ist auch, daß Produktionseinschränkungen und eine Verringerung des Investitionsvolumens in der Grundstoffmdustrie schon unmittelbar nach Ankündigung einer ökologischen Steuerreform erfolgen, während die positiven Wirkungen von Kostenentlastungen und Innovationen erst mittelfristig zum Tragen kommen. Darüber hinaus ist fraglich, ob die in bestimmten Branchen freigesetzten Arbeitskräfte problemlos in anderen Bereichen beschäftigt werden können. Es ist daher wahrscheinlich, daß sich das Problem der strukturellen Arbeitslosigkeit auch bei gleichbleibender Zahl der Stellen verschärfen würde. 14) Die Ergebnisse lassen den Schluß zu, daß die größten Probleme bei einer umweltorientierten Reform des Steuersystems wie bei jeder Steuerreform in der Frage der politischen Umsetzung liegen. Während die finanztechnischen Schwierigkeiten der Reform zumindest prinzipiell lösbar erscheinen, ist die Frage der Senkung von Steuern bzw. Sozialversicherungsbeiträgen mit weitaus größeren Unsicherheiten behaftet. Es besteht daher die Gefahr, daß die aus den Ökosteuern fließenden Finanzmittel keineswegs zur Senkung bestehender Steuern, sondern zur Deckung von Haushaltsdefiziten bzw. zur weiteren Ausweitung der Staatsausgaben verwendet werden. Dadurch würden dringend anzugehende Sparprogramme verzögert und die ordnungspolitisch erwünschte Stabilisierung bzw. Senkung der Staatsquote verhindert. Auch bei einer Erhö-

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E. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

hung des Bundeszuschusses zur Sozialversicherung erscheint es nicht unrealistisch, daß die verfügbaren Mittel weniger zur Beitragssenkung, sondern überwiegend zur Erhöhung von Sozialleistungen oder gar zur weiteren Autblähung des Verwaltungsapparates eingesetzt werden. Selbst wenn Abgabensenkungen durchgeführt werden, so ist davon auszugehen, daß verteilungsorientierte Kompensationen eine größere politische Durchsetzungschance haben als die aus allokativer Sicht wünschenswerte Senkung bzw. Abschaffung stark verzerrender und den Investitionsstandort Deutschland belastender Steuern (z.B. Unternehmensteuern, einheitswertabhängige Steuern). Unter Berücksichtigung dieser politischen Faktoren ist mit einem positiven Beitrag einer ökologischen Steuerreform zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung kaum zu rechnen. 15) Abschließend sei darauf hingewiesen, daß hinsichtlich der definitorischen Abgrenzung und steuertechnischen Ausgestaltung der einzelnen Ökosteuern häufig beträchtliche Unklarheiten bestehen. Im politischen Prozeß kann es dadurch leicht zu einer Verwässerung der umweltökonomischen Anforderungen an eine Abgabe und zu einer fast beliebigen Begriffsverwendung kommen. Ein Anschauungsbeispiel für bis zur Unkenntlichkeit führende Deformationen eines ökonomischen Lenkungsinstruments kann dabei die Geschichte der Abwasserabgabe liefern. Bei der Ökosteuer-Diskussion ist vor allem auf die Frage zu achten, was unter dem Begriff "Energiesteuer" verstanden bzw. subsumiert wird. 2 Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, daß es sich stets um ein Energiesteuersystem handeln muß, weIches aus einzelnen Input- bzw. Produktsteuern zusammengesetzt ist. Ausführlich diskutiert werden muß dabei die Eignung unterschiedlicher Steuerobjekte (Primär- oder Sekundärenergieträger, Mischformen) und Bemessungsgrundlagen (Energiegehalt, GewichtIVolumen, CO 2Gehalt) sowie Höhe und Differenzierung des Steuertarifs nach umweltökonomischen Kriterien. Gerade die Geschichte der Energiebesteuerung zeigt, daß schon viele Begründungen für die Einführung einzelner Energiesteuerelemente vorgebracht wurden (u.a. verkehrspolitische, regionalpolitische, autarkie- und versorgungspolitische Gründe), so daß bei der angestrebten Orientierung an ökologischen Kriterien besonderer Wert auf wissenschaftliche Fundierung gelegt werden sollte. Wenn zum Beispiel lediglich die Mineralölsteuer erhöht und die Subventionierung der Steinkohle in bisheriger Form fortgesetzt wird, kann kaum von einer neuartigen Energiebesteuerung und schon gar nicht von einer ökologisch orientierten gesprochen werden. Die aktuellen politischen Entwicklungen sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene deuten jedoch genau auf

2 Zu den eher "technischen" Fragen nach Steuerobjekt, möglichen Bemessungsgrundlagen und Anknüpfungspunkten der Erhebung bei einer Energiebesteuerung siehe grundlegend Hansmeyer (1980), S.403ff.

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eine derartige "fiskalische Reform unter ökologischem Deckmantel" hin. Im übrigen sei nochmals darauf hingewiesen, daß das deutsche Steuersystem jetzt schon eine Vielzahl von einzelnen Energiesteuem enthält, die aber nicht miteinander abgestimmt sind und in ihrer Widersprüchlichkeit - zumal mit den gleichzeitig gewählten Subventionen - ein Spiegelbild des fehlenden Energiekonsenses darstellen. 16) Als Gesamtergebnis ist festzuhalten: Das deutsche Steuersystem ist unter verschiedenen Aspekten reformbedürftig. Es kann auch unter Einbeziehung öko- bzw. energiesteuerlicher Ansätze in seinen Gesamtwirkungen verbessert werden. Zielkonflikte - z.B. zwischen Allokation und Verteilung - und strukturelle Belastungsverschiebungen sind jedoch nicht zu vermeiden. Der häufig unterstellte positive Beitrag zu gesamtwirtschaftlichen Zielen (Wachstum und Beschäftigung) ist an enge Voraussetzungen hinsichtlich der Verwendung des zusätzlichen Steueraufkommens geknüpft, die von keinem der hier untersuchten Reformvorschläge erfüllt werden. Auch die schwierige finanztechnische Umsetzung und die dabei bestehenden politischen Risiken werden kaum thematisiert. Schließlich sind die betrachteten Reformkonzepte im einzelnen in ihrer finanzwissenschaftlichen und umweltökonomischen Ausgestaltung (Wahl der Steuerobjekte, Gestaltung der Bemessungsgrundlagen) noch wenig ausgereift. Für die Erarbeitung eines praktikablen Steuerreformkonzeptes, durch das die ökologischen Wirkungen des Steuersystems schrittweise verbessert und zugleich die fiskalischen, allokativen und distributiven Funktionen nicht beeinträchtigt werden, besteht nach wie vor erheblicher Forschungsbedarf.

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